Schriftenreihe Forschungsinstitut für Neue Alterssicherungssysteme und Rechtsbiometrik in der Humboldt-Universität zu Berlin vertreten durch Professor Dr. Hans-Peter Schwintowski Band 3 BUT_Klinge_4030-0.indd 2 03.12.2008 10:12:33 Uhr Johann Klinge Ein zukünftiger Altersrentenvertrag unter Wettbewerbsbedingungen Nomos BUT_Klinge_4030-0.indd 3 03.12.2008 10:12:33 Uhr 1. Auflage 2009 © Nomos Verlagsgesellschaft, Baden-Baden 2009. Printed in Germany. Alle Rechte, auch die des Nachdrucks von Auszügen, der fotomechanischen Wiedergabe und der Übersetzung, vorbehalten. Gedruckt auf alterungsbeständigem Papier. Die Deutsche Nationalbibliothek verzeichnet diese Publikation in der Deutschen Nationalbibliografie; detaillierte bibliografische Daten sind im Internet über http://www.d-nb.de abrufbar. Zugl.: Berlin, Humboldt-Univ., Diss., 2008 ISBN: 978-3-8329-4030-0 BUT_Klinge_4030-0.indd 4 03.12.2008 10:12:33 Uhr 5 Vorwort Die vorliegende Arbeit wurde im Sommersemester 2008 als Dissertation von der Juristischen Fakultät der Humboldt-Universität zu Berlin angenommen. Sie befindet sich auf dem Stand vom Juli 2008. Begonnen habe ich die Arbeit im Herbst 2004. Die Erarbeitung des spannenden Themas war manchmal mit Mühen verbunden, die mein Doktorvater Prof. Dr. Hans- Peter Schwintowski allerdings durch seine hervorragende Betreuung vergessen machte. Die umfassenden und dennoch kurzweiligen Diskussionen, die er mit mir führte, halfen mir nicht nur inhaltlich weiter, sondern haben mich auch immer wieder für den Fortgang der Arbeit motiviert. Dafür bin ich ihm zum größten Dank verpflichtet. Prof. Dr. Dr. hc. Ulrich Battis danke ich für die äußerst zügige Erstellung des Zweitgutachtens. Danken möchte ich ferner dem BVUK. Förderverein zur Um- und Neugestaltung der sozialen Sicherungssysteme in Deutschland und Europa e.V., der die Tätigkeit des nestor-Instituts unterstützt und so die Arbeit an der Dissertation gefördert hat. Dank gilt auch meinen Kollegen vom nestor-Institut, insbesondere Alena Mysickova, für die mathematischen und statistischen Berechnungen in meiner Arbeit, und den Kollegen vom Lehrstuhl Prof. Schwintowski und vom Institut für Energie- und Wettbewerbsrecht in der kommunalen Wirtschaft e.V., für viele anregende Gespräche, die von großem Wert für meine Arbeit waren. Liisa Stärk danke ich für die strenge Durchsicht des Manuskripts und ihre wertvollen Hinweise. Schließlich haben mich meine Eltern liebevoll unterstützt, was mir vieles erleichtert hat. Dafür bin ich ihnen sehr dankbar und widme ihnen diese Arbeit. Berlin, im September 2008 7 Inhaltsverzeichnis Abkürzungsverzeichnis 17 Einleitung 23 Teil 1: Die gesetzliche Rentenversicherung: Bedeutung, Probleme, Handlungsalternativen und Schlußfolgerungen 25 A. Das System der gesetzlichen Rentenversicherung und seine Bedeutung für die Alterssicherung 25 I. Berechnung der Altersrente 26 II. Das Umlageverfahren 26 B. Einflüsse auf das Umlagesystem der gesetzlichen Rentenversicherung 28 I. Arbeitslosigkeit 28 II. Frühverrentung 30 III. Der demographische Wandel 30 IV. Die künftige Entwicklung des Umlageverfahrens 34 C. Reformbemühungen 37 I. Rentenreform 1992 37 II. Rentenreformgesetz 1999 37 III. Rentenreformmaßnahmen in den Jahren 2000/2001 38 1. Förderung zusätzlicher Vorsorge 38 2. Förderung der betrieblichen Altersversorgung 39 3. Rentenkonto 41 IV. Das AltEinkG und das RV-NachhaltigkeitsG 42 1. Das AltEinKG 42 a. Einführung der Rürup-Rente 43 b. Übergang zum Drei-Schichten-Modell 43 2. Das RV-NachhaltigkeitsG 44 V. Das RV-Altersgrenzenanpassungsgesetz 47 VI. Stellungnahme 47 D. Reformvorschläge - Stand der Forschung 50 I. Modell der steuerfinanzierten Grundrente 50 II. Parametrische Reformen 53 1. Das principal-agent-Problem des umlagefinanzierten Alterssicherungssystems 53 2. Ergebnis 59 III. Umstellung des Rentensystems vom Umlageverfahren auf ein Kapitaldeckungsverfahren 59 8 1. "Renditevergleich" zwischen Umlage- und Kapitaldeckungsverfahren 60 a. Mackenroth- und asset-meltdown-These 63 b. Kritik 64 c. Zwischenergebnis 66 2. Volkswirtschaftliche Vorteile einer Umstellung 67 a. Paretoverbesserungen 67 aa. Feldstein-These 68 bb. Erfahrungen in Chile 69 cc. Folgerungen 71 b. Verbesserungen nach Kaldor-Hicks 72 c. Ergebnis 73 3. Politisches Risiko eines Kapitalstocks 73 4. Das Problem des Übergangs 74 a. Sofortige Umstellung 74 b. Gradueller Übergang 75 c. Teilumstieg 76 aa. Das Übergangsmodell von Börsch-Supan 76 bb. Das Übergangsmodell von Jäger 77 cc. Vorteile eines Teilumstiegs 78 5. Ergebnis 79 E. Verfassungsrechtliches Handlungsgebot für den Gesetzgeber 80 I. Handlungspflicht aus Art. 2 Abs. 1 GG 80 1. Die Rechtfertigung der zwangsweisen Einbindung in das System der gesetzlichen Rentenversicherung 80 2. Stellungnahme 83 II. Handlungspflicht aus dem Sozialstaatsgebot 84 III. Handlungspflicht aus dem Rückschrittsverbot 85 IV. Gebot intergenerativer Gerechtigkeit 87 V. Ergebnis 89 F. Handlungsgebot aus dem EG-Vertrag 90 I. Zuständigkeit der Mitgliedstaaten zur Ausgestaltung ihrer Systeme der sozialen Sicherheit als Hindernis für die Anwendbarkeit des europäischen Rechts 90 II. Kollision des Versicherungsmonopols der gesetzlichen Rentenversicherung mit Art. 86 EG 91 1. Die gesetzliche Rentenversicherung als Unternehmen 93 a. Die Entscheidung Poucet und Pistre 94 b. Die Entscheidung Federation francaise 95 c. Die Entscheidung Albany 96 d. Die Entscheidung INAIL 96 e. Die Entscheidung Freskot 98 f. Die Auffassung in der Literatur 98 g. Stellungnahme 99 h. Ergebnis 103 9 2. Die gesetzliche Rentenversicherung als öffentliches Unternehmen 103 3. "Maßnahme" des Staates i.S.d. Art. 86 Abs. 1 EG 104 a. Schaffung eines Monopols als Maßnahme i. S. d. Art. 86 Abs. 1 EG 104 aa. Das Urteil in der Rechtssache Corbeau 105 bb. Die Auffassung in der Literatur 106 cc. Stellungnahme 108 4. Zwischenergebnis 108 III. Verstoß des Rentenversicherungsmonopols gegen Art. 49 Abs. 1 EG 108 IV. Rechtfertigung des Monopols der gesetzlichen Rentenversicherung 109 1. Die Rechtfertigung von Dienstleistungsmonopolen - Das Verhältnis von Art. 49 zu Art. 86 EG 110 a. Grundsätze der Rechtfertigung des Eingriffs in die Dienstleistungsfreiheit 110 b. Grundsätze der Rechtfertigung nach Art. 86 Abs. 2 EG 110 c. Die Anwendung der Maßstäbe in Rechtsprechung und Literatur 111 d. Fazit: Anwendung beider Maßstäbe 113 2. Die Rechtfertigung des Rentenversicherungsmonopols 114 a. Die Entscheidung des EuGH in der Rechtssache Kohll 114 b. Die Rechtfertigungsgründe in der Entscheidung Albany 115 c. Die Auffassung in der Literatur 115 d. Die Auseinandersetzung im Bereich des Unfallversicherungsmonopols - Übertragung auf die GRV 116 e. Zusammenfassung 118 f. Kritik 118 aa. Die Erhaltung der Funktionsfähigkeit der gesetzlichen Rentenversicherung 118 bb. Die Soziale Funktion der gesetzlichen Rentenversicherung 120 cc. Umstellungsschwierigkeiten als Rechtfertigungsgrund 123 dd. Zusammenfassung 124 g. Folgerungen für das zulässige Ausmaß des Rentenversicherungsmonopols 124 3. Ergebnis 125 V. Konsequenzen 125 G. Der rechtliche Spielraum des Gesetzgebers bei Öffnung des Rentenversicherungsmonopols aus der Perspektive des Grundgesetzes 127 I. Der Schutz von Renten und Rentenanwartschaften durch das Grundgesetz 127 1. Schutz der Rentenanwartschaft durch Art. 14 Abs. 1 GG 128 2. Die Kritik an der Subsumtion unter den Eigentumsbegriff 129 3. Einbeziehung der Dynamisierung in den Schutzbereich des Art. 14 Abs. 1 GG 130 4. Wesentliche Fragestellung 132 a. Eingriff in die rentenrechtliche Position 133 aa. Eingriff in die laufende Rentenleistung 134 10 bb. Eingriff in die Rentenanwartschaft 134 cc. Ergebnis 136 b. Die Verhältnismäßigkeit von Eingriffen in rentenrechtliche Positionen 136 c. Zwischenergebnis 139 d. Die Auffassungen in der Literatur 140 e. Folgerung 142 II. Die Zulässigkeit einer Versicherungspflicht zur zusätzlichen kapitalgedeckten Vorsorge 144 1. Eingriff in den Schutzbereich des Art. 2 Abs. 1 GG - die allgemeine Handlungsfreiheit 145 2. Rechtfertigung 145 a. Rechtfertigung der Versicherungspflicht aus Art. 2 Abs. 1 GG 146 b. Rechtfertigung der Versicherungspflicht durch das Sozialstaatsprinzip 147 aa. Die kapitalgedeckte private Altersvorsorge als Teil der Sozialversicherung 148 bb. Rechtfertigung des Versicherungszwangs durch das Sozialstaatsprinzip außerhalb des Systems der Sozialversicherung 150 cc. Konsequenzen für die Zulässigkeit einer Versicherungspflicht 150 c. Ergebnis 152 H. Die Ergebnisse des I. Teils 153 Teil 2: Vorschlag eines kapitalgedeckten Altersrentenvertrages 154 A. Der teilweise Übergang zu einer zusätzlichen kapitalgedeckten Sicherung 154 I. Ziel und Konsequenzen einer Übergangskonzeption 154 II. Möglichkeiten 155 1. Rentenneutrale Ergänzung des Umlagesystems 155 2. Teilweiser Umstieg durch eine Reduzierung des Umlagebeitrages 156 3. Umstiegskonzept 157 4. Entlastungen/Belastungen 158 a. Belastungen der rentennahen Jahrgänge und der Rentner 158 b. Berücksichtigung des reduzierten Beitrags zum Umlagesystem bei der Rentenberechnung 159 aa. Beispiel 1 159 bb. Beispiel 2 160 c. Die Höhe der künftigen Leistungen aus dem Kapitaldeckungssystem 160 aa. Beispiel 1 160 bb. Beispiel 2 161 d. Die Auswirkungen der Systemumstellung insgesamt 161 11 aa. Zur Darstellung allgemein 162 bb. Interpretation der drei Szenarien 163 e. Belastungen für die Rentenempfänger in der Übergangszeit und Art. 14 Abs. 1 GG 163 5. Zusammenfassung 165 III. Vorteile gegenüber der derzeitigen Förderung der kapitalgedeckten Altersvorsorge 165 IV. Ergebnis 166 B. Basisversorgung 167 I. Vorsorgepflicht und Ansparphase ab Geburt 167 1. Verlängerung der Ansparphase spiegelbildlich zum Anstieg der Lebenserwartung 167 2. Keine Verpflichtung zur Vorsorge ab Geburt 168 3. Einbezogene Jahrgänge 168 4. Antragslose Förderung 169 5. Gezielte Förderung eines frühen Beginns der Vorsorge 170 6. Verwendung des Kindergeldes zum frühen Beginn der Ansparphase 171 II. Ausblick 171 C. Zusammenfassung 171 Teil 3: Vorschläge zur rechtlichen Ausgestaltung eines Altersrentenvertrages unter Wettbewerbsbedingungen 173 A. Wettbewerb als Mittel zur Gewährleistung einer effizienten Altersversorgung 173 I. Mechanismen zur Erreichung eines funktionierenden Wettbewerbs 174 II. Marktversagen bei unvollständiger Information 175 III. Weitere Ursachen für Marktversagen 177 1. Interessenkonflikte zwischen Vermittler und Nachfrager 177 2. Prohibitive Kosten beim Anbieterwechsel 178 IV. Herausforderungen für den Wettbewerb bei Altersvorsorgeprodukten 178 1. „Leistungsfähigkeit“ des Anbieters als Wettbewerbsparameter 179 2. Kostenbelastung als Wettbewerbsparameter 180 3. Der Nachfrager des Altersrentenvertrages 181 a. Das europäische Verbraucherleitbild 181 b. Höhere Schutzbedürftigkeit des Nachfragers eines Altersrentenvertrages 183 4. Fazit 184 V. Ergebnis 184 B. Vorbild: AltZertG 185 I. Wichtige Eigenschaften des Vorsorgevertrages i. S. d. § 1 AltZertG 185 1. Lebenslange Altersversorgung 185 2. Nominalwertgarantie 186 II. Anbieter von Altersvorsorgeverträgen nach dem AltZertG 186 12 III. Die Informationspflichten für zertifizierte Altersvorsorgeverträge 186 1. Die Pflichten nach § 7 AltZertG 187 2. Kritik aus der Wissenschaft 187 IV. Defizite bei den zertifizierten Altersvorsorgeverträgen 188 V. Ergebnis: Alterszertifizierungsgesetz als Ausgangspunkt 189 C. Geeignete Produkte für den Altersrentenvertrag 190 I. Die betriebliche Altersversorgung als Produkt des Altersrentenvertrages 190 1. Das Wahlrecht des Arbeitgebers hinsichtlich des Durchführungswegs 191 2. Fehlende Anreize auf Seiten des Arbeitgebers 193 3. Lücken bei den Informationspflichten in der betrieblichen Altersversorgung 195 a. Informationspflichten des Arbeitgebers 195 b. Informationspflichten des externen Versorgungsträgers 196 4. Fehlender Wettbewerbsdruck 197 a. Schwierigkeit der Beendigung der Entgeltumwandlung 198 b. Keine Anreize für den Arbeitgeber zum Wechsel eines Versicherungsunternehmens 200 c. Zusammenfassung 200 5. Vorteile der betrieblichen Altersversorgung gegenüber der privaten Altersvorsorge 200 a. Einstandspflicht des Arbeitgebers 201 b. Gruppenversicherung 201 c. Förderung der Entgeltumwandlung durch den Staat 202 6. Ein vergleichender Blick auf die Situation in der Schweiz 203 a. Das System der beruflichen Vorsorge in der Schweiz 203 b. Portabilitätsprobleme als Anlass für Reformüberlegungen 204 c. Vorschläge zum Wettbewerbsmodell 205 d. Folgerungen 208 7. Ergebnis 209 II. Investment- und Versicherungsprodukte im Rahmen des Altersrentenvertrages 210 1. Die kapitalbildende Lebensversicherung 210 2. Investmentprodukte als Altersvorsorgeinstrument 212 3. Fazit 213 III. Generelle Überlegenheit eines Produkts? 213 1. Renditen bei Investmentprodukten und Versicherungsprodukten 213 2. Beurteilung von Investmentprodukten und Versicherungsprodukten anhand der Verteilung von Kosten 215 a. Kostenverteilung bei Lebensversicherungsverträgen 215 b. Kostenverteilung beim Erwerb von Investmentanteilen 217 c. Folgerungen 218 d. Die künftigen Grenzen der zulässigen Abschlusskostenverteilung 219 aa. Die Beurteilung der Zillmerung durch den BGH 219 13 bb. Die Bewertung der Rechtsprechung in der Literatur 221 cc. Die Zillmerung nach der VVG-Reform 222 e. Fazit 222 3. Verwaltungskosten bei Investmentprodukten und Lebensversicherungsprodukten im Vergleich 223 4. Die Kostenausweisung bei Lebensversicherungen und Investmentprodukten 224 a. Die Kostenausweisung bei Lebensversicherungen 224 b. Die Kostenausweisung bei Investmentprodukten 227 c. Problem: Künftige Vergleichbarkeit von Lebensversicherung und Investmentprodukten 228 IV. Ergebnis 229 D. Verbesserung und Vereinheitlichung der Kostenverteilung und Information 231 I. Die Höhe der Abschlusskosten und ihre Verteilung beim Altersrentenvertrag 231 1. Die Verteilung der Abschlusskosten bei Investmentanteilen als Vorbild? 231 2. Einmalige Erhebung der Abschlusskosten durch "Abschlusskostenguthaben" 231 3. Volle Erhebung der Abschlusskosten beim Abschluss von Lebensversicherungsverträgen 234 4. Fazit 234 5. Vereinbarkeit der vorgeschlagenen Regelung zur Verteilung der Abschlusskosten beim Altersrentenvertrag mit dem Gemeinschaftsrecht 235 a. Vereinbarkeit mit dem europäischen Sekundärrecht 236 aa. Vereinbarkeit mit der Richtlinie 85/611/EWG 236 bb. Vereinbarkeit mit der Richtlinie 2002/83/EG 237 cc. Zwischenergebnis 238 b. Vereinbarkeit mit Art. 49 Abs. 1 EG 238 aa. Schutzbereich 239 bb. Zulässigkeit der Beschränkung 240 cc. Zwischenergebnis 246 6. Ergebnis 247 II. Vorschläge für die Ausweisung der Kosten beim Altersrentenvertrag 248 1. Die Ausweisung der Kosten allgemein 248 2. Prozentuale Ausweisung der Abschlusskosten 248 3. Prozentuale Ausweisung der Verwaltungskosten 249 4. Verknüpfung von Kosten und Rendite 249 5. Verknüpfung von Kosten und Rendite bei der Ausweisung der Kosten in absoluten Zahlen 251 6. Ergebnis 251 III. Zusätzliche Anforderungen an die Information des Nachfragers eines Altersrentenvertrages 252 1. Transparenzgebot 252 14 a. Klarheit und Verständlichkeit 252 b. Kritik in der Literatur 253 c. Folgerung 254 2. Informationen zur Renditeentwicklung des Produkts 254 a. Bisherige Renditeentwicklung 254 b. Zukünftige Leistungen 255 3. Informationen zum Anbieterwechsel 256 4. Zusammenfassung 256 5. Vereinbarkeit zusätzlicher Informationspflichten mit dem europäischen Recht 256 a. Vereinbarkeit zusätzlicher Informationspflichten mit Art. 49 Abs. 1 EG 257 b. Vereinbarkeit mit der Lebensversicherungsrichtlinie 257 c. Vereinbarkeit mit der OGAW-Richtlinie 258 d. Fazit 259 6. Vorschlag für eine vereinfachte Information zum Altersrentenvertrag 259 7. Fazit 261 E. Die Kapitalanlage beim Altersrentenvertrag 262 I. Anlagebeschränkungen 262 1. Europarechtliche Vorgaben für Anlagebeschränkungen 262 a. Bei Lebensversicherungsunternehmen 262 b. Bei Kapitalanlagegesellschaften 263 2. Unmittelbare Anlagebeschränkungen im deutschen Recht 264 a. Bei Lebensversicherungen 264 b. Bei Investmentanteilen 266 3. Mittelbare Anlagebeschränkungen 266 4. Folgerungen für den Altersrentenvertrag 266 a. Gewährung von Garantien 267 aa. Nominaler oder realer Kapitalerhalt? 269 bb. Statt Kapitalerhalt eine dynamisierte inflationsangepasste Beitragserhebung 270 cc. Ergebnis 270 b. Direkte Anlagebeschränkungen 271 aa. Berücksichtigung von langen Ansparzeiträumen 271 bb. Vorbild: Anlagevorschriften für Pensionsfonds 271 cc. Ergebnis 272 c. Altersabhängige direkte Anlagebeschränkungen 272 aa. Beispiel 273 bb. Übertragung auf den Altersrentenvertrag? 274 d. Keine Beschränkung der Kapitalanlage auf den Europäischen Wirtschaftsraum 274 e. Ergebnis 275 II. Informationen über die Kapitalanlage 275 1. Anlageinformationen im AltZertG 276 15 2. Verkaufsprospekt im InvG 276 3. Verbraucherinformation bei Lebensversicherungen 277 4. Vereinfachung und Vereinheitlichung der Information durch Klassifizierung der Kapitalanlage 277 5. Umsetzung der Informationen über die Kapitalanlage bei der klassischen Lebensversicherung mit Überschussbeteiligung 278 III. Ergebnis 278 F. Die Ergebnisse des 3. Teils 280 Gesamtergebnis der Arbeit und Möglichkeiten einer gesetzgeberischen Realisierung 281 Änderungen des SGB VI 281 Änderungen des AltZertG 282 Änderung der Anlageverordnung (AnlV) und des § 88 InvG 283 Änderungen im EStG 283 Literaturverzeichnis 285