71 IX. Zusammenfassung des Gutachtens in Thesen 1. Das Recht, der Regierung Fragen zu stellen, stellt ein grundlegendes Recht des einzelnen Abgeordneten und damit zugleich des Parlaments dar, das unmittelbar oder mittelbar im Grundgesetz und den Verfassungen der Bundesländer garantiert ist. Das Recht findet seine verfassungsrechtliche Grundlage in der Kontrollfunktion des Parlaments, die für die parlamentarische Demokratie ebenso konstituierend ist wie die dem Parlament verantwortliche Regierung. 2. Die Ausformungen parlamentarischer Interpellation und damit auch das Fragerecht des einzelnen Abgeordneten, das verfassungsrechtlich als Status- und Teilhaberecht des Abgeordneten ausgestaltet ist, konkretisieren die parlamentarische Kontrollfunktion, die in einem engen Zusammenhang mit der für eine wirksame Kontrolle notwendigen Informationsbeschaffung steht. Ohne hinreichendes Wissen ist effiziente Kontrolle nicht möglich. 3. In diesem Verständnis ist die parlamentarische Interpellation darauf ausgerichtet, jedenfalls in bestimmten Grenzen die Offenlegung der Politik der Regierung zu erzwingen und die öffentliche Aussprache über politische Fragen zu sichern, auf diese Weise Informationen insbesondere der und jedenfalls durch die Regierung zu erhalten und ganz wesentlich mit Hilfe dieser von Regierungsseite gewährten Informationen eine wirksame parlamentarische Kontrolle ins Werk zu setzen. Mit Hilfe dieser Informationsbeschaffung mag in der politischen Praxis der Opposition die Möglichkeit gewährt werden, eine »politische Alternative« zur amtierenden Regierung aufzuzeigen und durch regierungsseitig gewährte Informationen ggf. die Chance zur »Profilierung« zu nutzen. 4. Dass das parlamentarische Frage- und Informationsrecht der Abgeordneten Grenzen unterworfen ist, unterworfen sein kann und auch unterworfen sein muss, entspricht bundesdeutschem parlamentsrechtlichem Verständnis. Sowohl im Bund als auch in den Bundesländern einschließlich des Freistaats Thüringen ist das Informationsrecht der Abgeordneten zahlreichen Einschränkungen sowohl durch das Verfassungsrecht als auch durch das Geschäftsordnungsrecht unterworfen. Diese Einschränkungen finden ihre Rechtfertigung insbesondere im Gedanken der Effizienz parlamentarischer Arbeit. 5. Ein allgemeiner und auf beliebige Gegenstände bzw. auf Wissensvermittlung jeglicher Art gerichteter Informationsanspruch der Abgeordneten des Thüringer Landtags gegenüber der Exekutive besteht nicht. Die Abgeordneten haben vielmehr 72 einen Informationsanspruch, der bezogen ist auf die Erfüllung der ihnen durch ihr Mandat zukommenden parlamentarischen Aufgaben und Befugnisse. Das Fragerecht der Abgeordneten ist mithin ein »parlamentarisches« und kein allgemeines. 6. Schon im Lichte dieser Erkenntnis ist daher festzuhalten, dass das parlamentarische Fragerecht nicht darauf gerichtet sein kann, den verfassungsrechtlich umzäunten und geschützten Bereich kommunaler Selbstverwaltung auszuforschen. Eine reine Datenabfrage über kommunale Sachverhalte ist deshalb vom parlamentarischen Fragerecht nicht umfasst, weil einer solchen Abfrage der Zusammenhang zu den Aufgaben des Parlaments und des einzelnen Abgeordneten fehlen würde. In Betracht kommen können daher mit Blick auf die Gemeinden als Gegenstand einer parlamentarischen Anfrage lediglich die Aspekte der Rechtsaufsicht und der Fachaufsicht gegenüber Gemeinden. 7. Da die Kontrolle der Exekutive durch das Parlament in der gewaltengeteilten Demokratie keinen Selbstzweck darstellt, muss ein nachvollziehbarer Zusammenhang zwischen dem Informations- und Kontrollwunsch und der aus dem Kontrollergebnis resultierenden politischen Reaktionsmöglichkeiten bestehen. Dies folgt nicht zuletzt aus der Tatsache, dass sich mit zunehmendem Zeitablauf die Möglichkeiten verringern, die durch eine Kontrolle der Exekutive gefundenen Ergebnisse in angemessener Weise politisch umzusetzen. Vor diesem Hintergrund muss im vorliegenden Zusammenhang gefragt werden, ob mit den erbetenen Antworten zu Einzelheiten von Straßenausbaubeitragssatzungen in 652 Thüringer Gemeinden, die faktisch bis zum Zeitpunkt der Deutschen Wiedervereinigung zurückreichen können, noch ein hinreichender Zusammenhang zu aktuellen politischen Reaktionsmöglichkeiten zu bejahen ist. Dies gilt auch im Hinblick auf erfolgte Anzeigen bei den Rechtsaufsichtsbehörden und die Bekanntmachung von Straßenausbaubeitragssatzungen. 8. Das parlamentarische Fragerecht ist auf Erfüllung, mithin auf Beantwortung angelegt. Da das parlamentarische Fragerecht ohne korrespondierende Antwortpflicht der Regierung weitgehend leer liefe, korreliert das parlamentarische Fragerecht mit einer Antwortpflicht der parlamentarisch verantwortlichen Regierung. 9. Art. 67 ThürVerf gestaltet die Verpflichtung der Landesregierung näher aus, parlamentarische Anfragen zu beantworten. Die Bestimmung verankert mit Blick auf das sich aus Art. 53 Abs. 2 ThürVerf ergebende parlamentarische Fragerecht eine grundsätzliche Beantwortungspflicht der Landesregierung und macht damit deutlich, dass das Fragerecht des Art. 53 Abs. 1 ThürVerf mit der Antwortpflicht der Regierung aus Art. 67 Abs. 1 ThürVerf korrespondiert. Gleichzeitig statuiert die Bestimmung in ihrem Abs. 3 das Recht der Landesregierung, in bestimmten Fällen von einer Beantwortung abzusehen. 73 10. Bei der Beantwortung parlamentarischer Anfrage durch die Landesregierung ist diese gehalten, ausgehend vom Fragewortlaut das erkennbare Fragebedürfnis i. S. eines Wissensdefizits und das Fragethema selbständig zu ermitteln und dieses in seiner vollen Ausdehnung (umfassend) aufzugreifen. Im Hinblick auf das »Wie« der Beantwortung kommt ihr eine weite, gerichtlich nur begrenzt überprüfbare Einschätzungsprärogative zu. 11. Auch im Freistaat Thüringen unterliegt die Antwortpflicht der Regierung bestimmten Grenzen, die sich in erster Linie aus der Verfassung und aus verfassungsrechtlichen Grundsätzen ergeben. 12. Art. 67 Abs. 3 ThürVerf kommt keine abschließende Bedeutung zu; die Möglichkeit der Landesregierung, die Antwort auf eine parlamentarische Frage zu verweigern, findet ihre Grundlage nicht nur im geschriebenen, sondern auch im ungeschriebenen Verfassungsrecht. Dies folgt aus verfassungssystematischen Gründen und aus dem Wortlaut der Bestimmung. Im Übrigen ist auch das Urteil des Thür- VerfGH vom 4. April 2003 dahingehend zu interpretieren. 13. Mit Blick auf die geschriebenen Grenzen der Antwortverpflichtung der Landesregierung ist davon auszugehen, dass in den Fällen, die Art. 67 Abs. 3 S. 1 ThürVerf normiert, in aller Regel nicht nur das Recht, sondern sogar die Pflicht des Landesregierung besteht, eine Auskunft jedenfalls nicht öffentlich zu erteilen, da andernfalls in unzulässiger Weise in gegenläufige verfassungsrechtliche Positionen eingegriffen würde. 14. Nach Art. 67 Abs. 3 S. 1 Nr. 2 ThürVerf kann die Landesregierung die Beantwortung von Anfragen und die Erteilung von Auskünften ablehnen, wenn die Funktionsfähigkeit der Landesregierung nicht nur geringfügig beeinträchtigt ist. Die Bestimmung trägt der Tatsache Rechnung, dass der demokratische Rechtsstaat i. S. d. Grundgesetzes (Art. 28 Abs. 1 S. 1 GG) wie auch der Verfassung des Freistaats Thüringen notwendig eine funktionsfähige Regierung voraussetzt. Maßgebliche Bedeutung kommt in diesem Zusammenhang den Anforderungen der Organadäquanz und der Funktionsgerechtigkeit der Kompetenzordnung zu. 15. Mit Blick auf ihre politische Rechenschaftspflicht gegenüber dem Parlament muss die Regierung daher die Bindung von Arbeitskapazität durch die Beantwortung parlamentarischer Anfragen einkalkulieren und sich ggf. auch auf Anfragen in großer Zahl und mit umfangreicher Thematik einstellen. Führt indes die Inanspruchnahme der Regierung durch eine parlamentarische Anfrage dazu, dass sie – oder Teile von ihr – ihr obliegende Aufgaben nicht mehr vollständig, nicht mehr ordnungsgemäß, nicht mehr in angemessener Zeit oder sogar nicht mehr dem geltenden Recht gemäß wahrnehmen kann, so wird in einem solchen Fall eine Beeinträchti- 74 gung der Funktionsfähigkeit der Regierung anzunehmen sein, die ggf. sogar in Konflikt mit den Grundsätzen des Vorrangs und des Vorbehalts des Gesetzes geraten kann. Daher ist die Regierung ihrer Antwortpflicht ganz oder teilweise enthoben, wenn sie andernfalls ihre sonstigen Aufgaben in unvertretbarem Umfang vernachlässigen müsste oder gar ein Zustand der Funktionsunfähigkeit in diesen Bereichen zu besorgen wäre. 16. Wann die Beeinträchtigung der Funktionsfähigkeit der Regierung die Grenze der Geringfügigkeit überschreitet, ist am Maßstab des Üblichen und damit letztlich der Spürbarkeit zu beurteilen. Bleiben im Falle einer anderweitigen, durch das parlamentarische Fragerecht bedingten Inpflichtnahme Aufgaben eines Ministeriums liegen, müssen sie auf die »lange Bank« geschoben werden oder kann die Aufgabenerfüllung nur dann sichergestellt werden, wenn weiteres Personal eingestellt wird, so ist eine nicht nur geringfügige Beeinträchtigung anzunehmen. 17. Insbesondere für den Fall, dass die Handhabung des parlamentarischen Fragerechts erkennbar darauf gerichtet ist, missbräuchlich die Exekutive lahm legen zu wollen, wird man der Regierung nicht die Verpflichtung auferlegen können, für die Bereithaltung solcher Anfragen geeignete, insbesondere personelle Kapazitäten bereit zu halten und diese gar, nur um die Beantwortung erkennbar missbräuchlicher Fragen ermöglichen zu können, zu vergrößern. 18. Art. 67 Abs. 3 S. 1 Nr. 2 ThürVerf macht als Ausdruck praktischer Konkordanz deutlich, dass im Konfliktfall die Funktionsfähigkeit der Regierung Vorrang gegen- über der Beantwortung einer parlamentarischen Anfrage hat. 19. Die Thüringer Landesregierung kann zwar nicht nach eigenem Gutdünken über das »Ob« und den Umfang der ihr obliegenden Informationspflicht verfügen, sondern nur nach Maßgabe der verfassungsrechtlich gebotenen Abwägung zwischen ihrer Antwortverpflichtung auf der einen und ihrer Funktionsfähigkeit auf der anderen Seite; indes gewährt ihr das am Maßstab des Kriteriums der Funktionsfähigkeit ausgerichtete Verfassungsrecht wie auch die Tatsache, dass es sich insoweit um eine Ermessensentscheidung handelt, die Möglichkeit, bei der Beantwortung parlamentarischer Anfragen differenziert vorzugehen, in letzter Konsequenz aber die Antwort unter Berufung auf die nicht nur geringfügige Beeinträchtigung der Funktionsfähigkeit der Regierung zu verweigern. 20. Mit Art. 67 Abs. 3 S. 1 Nr. 2 Alt. 2 ThürVerf ist verfassungsrechtlich anerkannt, dass der Regierung ein unantastbarer und uneinsehbarer, vor einer »Ausforschung« im Wege des parlamentarischen Fragerechts geschützter Eigenbereich zukommt. Weder dem Parlament noch einem einzelnen Abgeordneten soll das Recht zukom- 75 men, das Innenleben der Regierung mit Hilfe des parlamentarischen Fragerechts auszuforschen. 21. Aus dem dem parlamentarischen Fragerecht von Verfassungs wegen zukommenden Zweck wie auch aufgrund des Zusammenhangs von Frage und Antwort ist das Fragerecht durch das Erfordernis gekennzeichnet, dass die Frage in ihrem Anliegen inhaltlich bestimmbar sein muss, dass es zu diesem Inhalt eine Antwort gibt und dass die Frage auf ein Themenfeld zielt, zu dem der Befragte ‘etwas zu sagen hat’. 22. In gleichem Maße, wie das Fragerecht und der Informationsanspruch eines Abgeordneten an die ungeschriebene Voraussetzung geknüpft sind, dass Fragerecht und Informationsanspruch bezogen sein müssen auf die Erfüllung der dem Abgeordneten durch sein Mandat zukommenden parlamentarischen Aufgaben und Befugnisse, ist auch die Antwortpflicht der Regierung an die Voraussetzung geknüpft, dass diese Verantwortung für den abgefragten Komplex innehat. Mit Verantwortung ist indes stets der Aspekt des Verantworten-Könnens bzw. Verantworten-Müssens verbunden. Verantwortung muss auf der einen Seite – der Regierungsseite – inne gehabt werden und inne gehabt werden können, damit sie von der anderen Seite – der Seite des Abgeordneten bzw. des Parlaments – geltend gemacht und eingefordert werden kann. Daher können sich das parlamentarische Fragerecht wie auch die Antwortpflicht der Regierung nur auf den Bereich beziehen, für den die Regierung unmittelbar oder mittelbar verantwortlich ist. Dies wird auch vom Thür- VerfGH so gesehen. 23. Auch unter der verwaltungsorganisatorischen Perspektive der Verbands- und Organkompetenz ergeben sich Grenzen für die Regierung im Hinblick auf die Pflicht zur Beantwortung parlamentarischer Anfragen. 24. Im Hinblick auf die Rechtsaufsicht des Landes gegenüber den Gemeinden ist die aufsichtliche Tätigkeit auf die Gewährleistung gesetzmäßigen gemeindlichen Handelns beschränkt. Dabei ist zu berücksichtigen, dass die Aufsicht des Landes gegen- über den Gemeinden darauf gerichtet ist, die Gemeinden in ihren Rechten zu schützen und die Erfüllung ihrer Pflichten zu sichern. Ziel der Kommunalaufsicht ist es in Selbstverwaltungsangelegenheiten, sicherzustellen, dass die Gemeinden im Einklang mit den Gesetzen verwaltet werden. 25. Kommunalaufsicht ist als Beobachtung und Beeinflussung einschließlich Berichtigung des Handelns, Duldens und Unterlassens des Selbstverwaltungsträgers zum Zwecke der Verhinderung von Rechtsverstößen und zur Sicherstellung eines rechtmäßigen kommunalen Handelns zu begreifen. Daher muss die Ausübung von Rechtsaufsicht stets zielorientiert sein und intendiert durch den Kontrollzweck. Rechtsaufsicht darf mithin keine pauschale Überwachung der Gemeinde darstellen, 76 weshalb rein präventive, allgemeine oder pauschale Auskunftsverlangen der Aufsichtsbehörde gegenüber Gemeinden vom Institut der Rechtsaufsicht nicht gedeckt sind. Einer inquisitorischen, flächendeckenden, ausforschenden oder gar »einmischenden« Aufsicht, die sachlich in die Nähe der Fachaufsicht gerät oder sich gar zu einer solchen verdichten könnte, können die Gemeinden schon aus verfassungsrechtlichen Gründen nicht unterworfen werden. 26. Dies erschließt sich im Übrigen auch aus §§ 116 ff. ThürKO, wonach die Rechtsaufsichtsbehörden in Selbstverwaltungsangelegenheiten der Kommunen zur Informationsbeschaffung nur dann befugt sind, soweit dies der Gewährleistung der Rechtmäßigkeit der Kommunalverwaltung dient. Diese immanente Einschränkung aufsichtsrechtlicher Befugnisse stellt letztlich eine Konsequenz der verfassungsrechtlich abgesicherten Eigenverantwortlichkeit der Kommunen dar. 27. Im Zusammenhang mit der Verpflichtung der Landesregierung zur Beantwortung parlamentarischer Anfragen ist mit Blick auf die gegenüber den Gemeinden bestehende Rechtsaufsicht zu berücksichtigen, ob diese Anfragen darauf gerichtet sind, zu klären, ob im Hinblick auf eine konkrete Gemeinde Anhaltspunkte für ein gesetzeswidriges Verhalten bestehen, ob gesetzliche Pflichten nicht oder nicht hinreichend erfüllt wurden oder gesetzliche Vorschriften nicht eingehalten wurden. Da die Rechtsaufsicht stets gerichtet ist auf, aber auch beschränkt ist durch die Maxime, gesetzmäßiges Verhalten der Gemeinde sicherzustellen, kann weder die Aufsicht der Rechtsaufsichtsbehörde und damit des Staates noch eine parlamentarische Anfrage und die sie beantwortende Regierungsantwort über diese immanente Grenze der Rechtsaufsicht hinausgehen. Ein inquisitorisches, sämtliche Aspekte kommunaler Tätigkeit umschließendes Ausforschungsrecht kommt dem Staat auch gegenüber den Gemeinden nicht zu, sondern nur ein Informationsrecht im Hinblick auf die Rechtmäßigkeit kommunalen Handelns. Bestehen indes keine Anhaltspunkte für ein rechtswidriges Handeln der Gemeinden, so kann auch die Rechtsaufsicht hierzu nicht herangezogen werden. Das Informationsrecht reicht den Aufsichtsbehörden nicht die Hand dazu, ohne konkreten Anlass 652 Thüringer Gemeinden flächendeckend mit Informationsverlangen zu überziehen. 28. Im Zusammenhang mit der Rechtsaufsicht gegenüber den Gemeinden in allgemeiner Weise abgefragten Daten, Statistiken, Bewertungen u. ä. fehlt, soweit sich diese nicht auf Rechtsfragen beziehen, generell ein kommunalaufsichtlicher Bezug, der indes zwingende Voraussetzung für das Bestehen der Antwortpflicht der Regierung wäre. 29. Eingedenk dessen könnte die Handhabung von Beitragsbelangen durch einzelne Gemeinden allenfalls dann Gegenstand des parlamentarischen Fragerechts sein, wenn im jeweiligen konkreten Fall Anhaltspunkte dafür vorhanden wären, dass der 77 rechtsaufsichtliche Verantwortungsbereich der Regierung durch das Verhalten einzelner Gemeinden im Zusammenhang mit der jeweiligen Satzung berührt sein könnte. Dies ist indes im vorliegend interessierenden Zusammenhang nicht dargetan; Gesichtspunkte, die in jedem einzelnen der 652 Fälle für eine rechtsaufsichtliche Relevanz sprechen, sind seitens der Fragesteller nicht vorgetragen worden, weshalb eine Verpflichtung der Landesregierung zur Beantwortung sämtlicher parlamentarischer Anfragen nicht besteht. 30. Zudem ist in diesem Zusammenhang von Bedeutung, dass die 652 Anfragen nicht auf die Kontrolle der Exekutive abzielen, sondern Informationen aus der Sphäre mehrerer hundert Gemeinden im Freistaat Thüringen begehren; nicht ersichtlich, geschweige denn dargetan ist in diesem Zusammenhang der verfassungsrechtlich insoweit jedoch geforderte nachvollziehbare Zusammenhang zwischen dem Informations- und Kontrollwunsch auf der einen und der aus dem Kontrollergebnis resultierenden politischen Reaktionsmöglichkeit der Regierung auf der anderen Seite; diesen darzutun ist aber bereits deshalb erforderlich, weil die Kontrolle der Exekutive durch das Parlament kein Selbstzweck ist. 31. Eine weitere Grenze der Antwortverpflichtung der Regierung wird dadurch gezogen, dass insoweit der Informationsstand der Ministerialverwaltung maßgeblich ist. Die Landesregierung ist im Hinblick auf ihre Antwort gehalten, aufgrund ihres Kenntnisstandes das Wissensdefizit des Anfragenden zu beheben. Etwas anderes folgt auch nicht aus den Bestimmungen zur Amtshilfe. 32. Besondere Bedeutung im Hinblick auf der Antwortverpflichtung der Regierung gezogene Grenzen kommt dem Grundsatz der Organtreue zu. Auch im Freistaat Thüringen geht die aus Art. 48 Abs. 2 ThürVerf abzuleitende Verpflichtung der Verfassungsorgane dahin, aus ihrer jeweils eigenständigen Aufgabe heraus zum Wohl der rechtlich verfassten Gemeinschaft zusammenzuarbeiten. 33. In die gleiche Richtung zielt der Grundsatz der gegenseitigen Rücksichtnahme, zu dessen Wahrung sämtliche Verfassungsorgane und ihre Gliederungen verpflichtet sind. Diese Rücksichtnahme gebietet, dass alle Verfassungsorgane bei der Aus- übung ihrer Befugnisse und Aufgaben den Funktionsbereich des anderen Organs respektieren, da nur auf diese Weise »ein sinnvolles Zusammenwirken mehrerer prinzipiell gleich geordneter Staatsorgane im Interesse bestmöglicher Verwirklichung des Gemeinwohls« zu erreichen ist. Wird dieses Verfassungsgebot missachtet und übt ein Abgeordneter seine Mitwirkungsbefugnisse ohne solche Rücksichtnahme aus, so besteht keine Antwortpflicht der Regierung. 34. Rechtsmissbrauch stellt eine dem parlamentarischen Fragerecht immanente Grenze dar, so dass missbräuchliche Fragen nicht beantwortet zu werden brauchen. 78 Dabei ist die Grenze des Missbrauchs dann erreicht, wenn ein Recht oder eine Rechtsposition in funktionswidriger, Treu und Glauben widersprechender Art und Weise ausgenutzt werden. Mit anderen Worten bezeichnet nach überkommener Auffassung Rechtsmissbrauch den Tatbestand der missbilligten, treuwidrigen oder unzulässigen Inanspruchnahme eines Rechts. Die Rechtsfolge des Rechtsmissbrauchs besteht darin, dass einer Partei der Rechtsvorteil, der aus bestimmten Umständen bzw. den an sie anknüpfenden Rechtsnormen eigentlich resultieren müsste, im konkreten Fall nicht zuerkannt wird. 35. Wird unter Berufung auf das parlamentarische Fragerecht versucht, die Landesregierung ohne berechtigte eigene Belange zu Zwecken zu instrumentalisieren, die von der Rechtsaufsicht gegenüber den Gemeinden nicht gedeckt sind, so stellt dies ebenso einen Rechtsmissbrauch dar wie die Handhabung des Fragerechts in einer Art und Weise, die den Eindruck nahe legt, dass die Landesregierung über Gebühr – insbesondere in personeller Hinsicht – in Anspruch genommen werden soll.