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Michael Brenner, Der Grundsatz der Organtreue als Grenze für die Beantwortung parlamentarischer Anfragen in:

Michael Brenner

Reichweite und Grenzen des parlamentarischen Fragerechts, page 65 - 69

1. Edition 2009, ISBN print: 978-3-8329-4026-3, ISBN online: 978-3-8452-1286-9 https://doi.org/10.5771/9783845212869

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65 Eine Pflicht der Regierung, ihren Kenntnisstand durch Einholung externer Informationen zu verbessern oder zu vergrößern, um eine parlamentarische Anfrage beantworten zu können, wird man daher nicht annehmen können. Eine so weit reichende Informationsbeschaffungspflicht der Regierung ist von der Verfassung nicht vorgesehen. Dies gilt im Übrigen auch mit Blick auf die Amtshilfe. Das parlamentarische Fragerecht wie auch die diesem korrespondierende grundsätzliche Antwortpflicht der Regierung ist darauf ausgerichtet, Informationen aus der Sphäre der Regierung zu erhalten, um gegenüber dieser eine wirksame Kontrolle ausüben zu können. Daher ist das Fragerecht auf solche Bereiche beschränkt, für die die Regierung jedenfalls zuständig ist, zumindest aber Verantwortung trägt. Dabei handelt es sich um die Bereiche, auf die die Regierung innerhalb des Behördenaufbaus im Rahmen eines hierarchischen Weisungsverhältnisses unmittelbar Zugriff nehmen kann bzw. um die Bereiche, für die die Regierung Verantwortung besitzt, wie insbesondere für den außerhalb des Behördenapparats liegenden weit gefächerten Bereich der mittelbaren Staatsverwaltung. Da indes die Inanspruchnahme von Amtshilfe darauf hinauslaufen würde, dass die Regierung Informationen bekäme, die ihrem originären Verantwortungsbereich gar nicht zuzurechnen sind und damit auch gar nicht Gegenstand parlamentarischer Kontrolle sein können, ist die Regierung nicht gehalten, ihr Wissen im Zusammenhang mit parlamentarischen Anfragen mit Hilfe der Inanspruchnahme von Amtshilfe zu vergrößern. c. Der Grundsatz der Organtreue als Grenze für die Beantwortung parlamentarischer Anfragen Besondere Bedeutung im Hinblick auf der Antwortverpflichtung der Regierung gezogene Grenzen kommt schließlich dem Grundsatz der Organtreue zu. aa. Die Organtreue als Missbrauchsgrenze Der Grundsatz der Organtreue kennzeichnet und beherrscht das Zusammenwirken aller Verfassungsorgane.175 Die Rechtfertigung für den Grundsatz liegt in der Tatsache begründet, dass sich in der parlamentarischen Demokratie Parlament und Regierung nicht als Gegner oder gar »Feinde« gegenüber stehen. Der Vertrauens- und Verantwortlichkeitszusammenhang, der das Verhältnis von Parlament und Regierung in der parlamentarischen Demokratie in besonderer Weise ausmacht und kennzeichnet, gelangt im 175 K. Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Bd. II, 1980, § 26 II 3, S. 54, m. w. N. Grundlegend zum Grundsatz der Organtreue W.-R. Schenke, Die Verfassungsorgantreue, 1977. 66 Grundsatz der Organtreue in der Weise zu verfassungsrechtlicher Fassbarkeit, dass er Kooperation und Loyalität zwischen Verfassungsorganen einfordert und sichert und damit gleichzeitig ein notwendiges Korrelat der gewaltenteiligen Verfassung darstellt.176 Der Grundsatz der Verfassungsorgantreue, der in beiden Richtungen eines Verfassungsrechtsverhältnisses wirkt und damit keine Einbahn-, sondern eine Zweibahnstraße darstellt, entfaltet Auswirkungen vor allem dahingehend, dass verfassungsrechtlich gewährte und abgesicherte Rechte, die einem Verfassungsorgan gegenüber einem anderen Verfassungsorgan zustehen, nicht missbräuchlich ausge- übt oder in Anspruch genommen werden dürfen. Mit anderen Worten müssen solche Rechte im Rahmen des dem parlamentarischen Stil entsprechenden Verhaltenskodex wahrgenommen werden.177 Geschieht dies nicht, so kann dies zur Unzulässigkeit der Ausnutzung solcher Rechte und insbesondere auch des parlamentarischen Fragerechts führen.178 Hieran wird deutlich, dass der Grundsatz der Verfassungsorgantreue auch das Verhältnis von Abgeordneten auf der einen und der Regierung auf der anderen Seite im Zusammenhang mit parlamentarischen Anfragen und deren Beantwortung entscheidend prägt. In diesem Verhältnis erfährt der Grundsatz seine konkrete Umsetzung, auch im Freistaat Thüringen. Deutlich wird dies an der Entscheidung des Thüringer Verfassungsgerichtshof vom April 2003, in der der Gerichtshof ausgeführt hat, dass Art. 48 Abs. 2 ThürVerf eine Kooperationspflicht der Verfassungsorgane begründet,179 was letztlich als Ausformung des Grundsatzes der Organtreue zu verstehen sein dürfte. In diesem Zusammenhang hat der Gerichtshof betont, dass die aus Art. 48 Abs. 2 ThürVerf abzuleitende Verpflichtung der Verfassungsorgane dahin gehe, aus ihrer jeweils eigenständigen Aufgabe heraus zum Wohl der rechtlich verfassten Gemeinschaft zusammenzuarbeiten.180 Geschieht dies nicht, so wird man dies als Missbrauch zu qualifizieren haben. bb. Das Gebot der Rücksichtnahme In die gleiche Richtung zielt der Grundsatz der gegenseitigen Rücksichtnahme, zu dessen Wahrung sämtliche Verfassungsorgane und ihre Gliederungen verpflichtet sind. Diese Rücksichtnahme gebietet, dass alle Verfassungsorgane bei der Aus- übung ihrer Befugnisse und Aufgaben den Funktionsbereich des anderen Organs 176 W.-R. Schenke, Die Verfassungsorgantreue, 1977, S. 27. 177 K. Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Bd. II, 1980, § 26 II 3, S. 54, unter Bezugnahme auf W.-R. Schenke, Die Verfassungsorgantreue, 1977, insbes. S. 43 ff. 178 So ausdrücklich K. Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Bd. II, 1980, § 26 II 3, S. 54, mit Blick auf das Zitierrecht. 179 ThürVerfGH, LKV 2003, S. 422/425. 180 ThürVerfGH, LKV 2003, S. 422/426. 67 bzw. der anderen Organe respektieren, da nur auf diese Weise »ein sinnvolles Zusammenwirken mehrerer prinzipiell gleich geordneter Staatsorgane im Interesse bestmöglicher Verwirklichung des Gemeinwohls« zu erreichen ist.181 Wird dieses Verfassungsgebot missachtet und übt ein Abgeordneter seine Mitwirkungsbefugnisse ohne solche Rücksichtnahme aus, so wird das Funktionsinteresse der Gesamtheit verletzt.182 In einem solchen Fall besteht eine Antwortpflicht der Regierung nicht. Dies folgt daraus, dass eine unter Verstoß gegen einen verfassungsrechtlichen Grundsatz gestellte Frage keiner Antwortpflicht unterliegt. cc. Die Grenze des Missbrauchs Mit Blick auf das parlamentarische Fragerecht entfalten eingedenk des Gesagten der Grundsatz der Organtreue und das Gebot der gegenseitigen Rücksichtnahme daher zum einen Wirkung dahingehend, dass, soweit bestimmte Informationen überhaupt nur bei der Regierung vorhanden oder abrufbar sind und Fragesteller ohne Kenntnis dieser Informationen ihnen obliegende verfassungsrechtliche Aufgaben nicht erfüllen können, eine Informationsbeschaffungs- und Antwortpflicht der Regierung besteht,183 und zwar auch jenseits ausdrücklicher verfassungsrechtlicher, gesetzlicher oder durch Geschäftsordnungsrecht verankerter Verpflichtungen. Aus diesem Grund besteht auch in den Bundesländern eine Antwortpflicht der Regierung, in denen im Gegensatz zum Freistaat Thüringen die Antwortpflicht der Regierung nicht ausdrücklich in der jeweiligen Landesverfassung verankert ist. In gleicher Weise entfalten der Grundsatz der Organtreue und das Gebot der Rücksichtnahme aber auch das parlamentarische Fragerecht und die mit diesem in einem untrennbaren Zusammenhang stehende Antwortpflicht der Regierung begrenzende Rechtswirkungen. Beide Institute markieren nämlich in letzter Konsequenz eine unüberwindbare Schranke, die jedem Rechtsgrundsatz und jeder Rechtsanwendung aufgegeben ist: Die Grenze des Rechtsmissbrauchs. Daher entspricht es insbesondere allgemeinen Rechtsgrundsätzen, dass auch das Fragerecht nicht missbraucht werden darf.184 Der Rechtsmissbrauch stellt mithin eine dem parlamentarischen Fragerecht immanente Grenze dar, so dass missbräuchliche Fragen nicht beantwortet zu wer- 181 BayVerfGH, NVwZ 2007, S. 204/207, mit dem Hinweis darauf, dass die Funktions- und Arbeitsfähigkeit der Regierung durch die Beantwortung von Anfragen nicht gefährdet werden darf. Vgl. in diesem Sinn bereits BayVerfGH, NVwZ 2002, S. 715/716. 182 NWVerfGH, NVwZ 1994, S. 678/680. 183 In diese Richtung auch J. Linck, in: Linck/Jutzi/Hopfe, Die Verfassung des Freistaats Thüringen, 1993, Art. 67, Rdnr. 6. Allgemein hierzu auch W.-R. Schenke, Die Verfassungsorgantreue, 1977. 184 H. Weis, Parlamentarisches Fragerecht und Antwortpflicht der Regierung, DVBl. 1988, S. 268/272; K. Vogelsang, Die Verpflichtung der Bundesregierung zur Antwort auf parlamentarische Anfragen, ZRP 1988, S. 5/8. 68 den brauchen;185 dies haben sowohl der BayVerfGH ausdrücklich klargestellt186 als auch unter Bezugnahme auf den BayVerfGH der SaarlVerfGH.187 Im Übrigen dürfte dies ein allgemeiner Grundsatz des deutschen Parlamentsrechts sein.188 Dabei ist die Grenze des Missbrauchs dann erreicht bzw. wird diese Grenze überschritten, wenn ein Recht oder eine Rechtsposition in funktionswidriger, Treu und Glauben widersprechender Art und Weise ausgenutzt wird. Mit anderen Worten bezeichnet nach überkommener Auffassung Rechtsmissbrauch den Tatbestand der missbilligten, treuwidrigen oder unzulässigen Inanspruchnahme eines Rechts.189 Letztlich tritt hierin das Gebot der Redlichkeit als allgemeine Schranke der Rechtsausübung zu Tage. Was die Rechtsfolge des Rechtsmissbrauchs anbetrifft, so besteht diese zum einen in der Verhinderung der Verwirklichung eines subjektiven Rechts, zum anderen aber – letztlich hierüber hinausgehend und damit auch im Bereich des öffentlichen Rechts zur Anwendung kommend – findet der Rechtsgedanke des Rechtsmissbrauchs Anwendung auf alle Arten günstiger Rechtslagen oder -positionen, indem deren rechtliche Berücksichtigung verweigert wird. Es wird mit anderen Worten einer Partei der Rechtsvorteil, der aus bestimmten Umständen bzw. den an sie anknüpfenden Rechtsnormen eigentlich resultieren müsste, im konkreten Fall nicht zuerkannt.190 In einem solchen Fall der missbräuchlichen Inanspruchnahme eines Rechts oder einer Rechtsposition wird dem Betroffenen das Recht zugestanden, sich hiergegen zur Wehr zu setzen, und zwar mit dem Einwand der unzulässigen Rechtsaus- übung.191 Wird daher unter Berufung auf das parlamentarische Fragerecht versucht, die Landesregierung ohne berechtigte eigene Belange zu Zwecken zu instrumentalisieren, die von der Rechtsaufsicht gegenüber den Gemeinden nicht gedeckt sind, so stellt dies ebenso einen Rechtsmissbrauch dar wie die Handhabung des Fragerechts in einer Art und Weise, die den Eindruck nahe legt, dass die Landesregierung über Gebühr – insbesondere in personeller Hinsicht – in Anspruch genommen werden 185 H. Weis, Parlamentarisches Fragerecht und Antwortpflicht der Regierung, DVBl. 1988, S. 268/272; K. Vogelsang, ZRP 1988, S. 5/8. 186 Vgl. BayVerfGH, NVwZ 2002, S. 715/716, unter Bezugnahme auf BayVerfGHE 51, 34/43: »Ebenso müssen Fragen, die einen Missbrauch darstellen, nicht beantwortet werden.« 187 SaarlVerfGH, NVwZ-RR 2003, S. 81/82. 188 In diese Richtung wohl S. Hölscheidt, Frage und Antwort im Parlament, 1992, S. 37. 189 Vgl. nur G. Roth, in: Münchner Kommentar zum Bürgerlichen Gesetzbuch, Bd. 2, 5. Aufl., 2007, § 242, Rdnr. 176, sowie H. Heinrichs, in: Palandt, Bürgerliches Gesetzbuch, 66. Aufl., 2007, § 242, Rdnr. 40. 190 G. Roth, in: Münchner Kommentar zum Bürgerlichen Gesetzbuch, Bd. 2, 5. Aufl., 2007, § 242, Rdnr. 177. 191 G. Roth, in: Münchner Kommentar zum Bürgerlichen Gesetzbuch, Bd. 2, 5. Aufl., 2007, § 242, Rdnr. 176 ff. 69 soll,192 ohne dass damit ein erheblicher Erkenntnisgewinn für den Fragenden verbunden ist. Insbesondere aber wird man dann von einer rechtsmissbräuchlichen Handhabung des Fragerechts auszugehen haben, wenn sich die Frage auf einen Fragekomplex bezieht, der – wie vorliegend der Fall – vom Umfang des parlamentarischen (!) Fragerechts nicht gedeckt ist. Mit Blick auf die vorliegend interessierende Konstellation ist eingedenk dessen daher festzuhalten, dass sowohl die gestellten Fragen als auch insbesondere die begehrten Antworten in einen Bereich vordringen, der der kommunalen Rechtsaufsicht nicht zugänglich, sondern verwehrt ist. 192 Vgl. hierzu die Wahrnehmung in der Landespresse, z. B. Freies Wort v. 13.4.2007: »Linkspartei baut einen Papierturm höher als der Landtag«; TLZ v. 13.4.2007: »Papierstapel so hoch wie die ‘Eierkiste’«; OTZ v. 13.4.2007: »Verwaltung ertrinkt in Beitrags-Anfragen«; Thüringer Allgemeine v. 13.4.2007: »1,4 Tonnen Anfragen an die Regierung«.

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Zusammenfassung

Der Autor lotet das Verhältnis von parlamentarischem Fragerecht und Antwortverweigerungsrecht der parlamentarisch verantwortlichen Regierung näher aus. Er analysiert die Legitimation wie auch die Grenzen des Fragerechts der Abgeordneten, betont aber zugleich das Recht der Regierung, in bestimmten Fällen, namentlich bei einer missbräuchlichen Handhabung des Fragerechts, die Antwort auf parlamentarische Anfragen verweigern zu können. Das Werk dient zugleich als Leitfaden für die parlamentarische Praxis.

Nach der Einbettung des parlamentarischen Fragerechts in den Kontext des Kontrollfunktion des Parlaments untersucht der Verfasser mit einem ausführlichen Blick auf die Rechtslage im Freistaat Thüringen zunächst die inneren und äußeren Grenzen des parlamentarischen Fragerechts, bevor er die Antwortverpflichtung der Regierung näher konturiert. Anschließend werden die geschriebenen wie auch die ungeschriebenen Grenzen der Antwortpflicht der Regierung ausführlich behandelt, wobei der Aspekt der Funktionsfähigkeit der Regierung eine intensive Beachtung erfährt. Ein besonderes Augenmerk wird auf die Beantwortung der Frage gelegt, wann eine missbräuchliche Inanspruchnahme des parlamentarischen Fragerechts angenommen werden kann. In diesem Zusammenhang wird auch der Grundsatz der Organtreue näher erläutert.