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Michael Brenner, Die nicht nur geringfügige Beeinträchtigung der Funktionsfähigkeit und der Eigenverantwortung der Landesregierung in:

Michael Brenner

Reichweite und Grenzen des parlamentarischen Fragerechts, page 38 - 49

1. Edition 2009, ISBN print: 978-3-8329-4026-3, ISBN online: 978-3-8452-1286-9 https://doi.org/10.5771/9783845212869

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38 sie z. T. sogar verfassungsrechtlich geboten, wie dies beispielsweise im Fall entgegenstehender schutzwürdiger Interessen Dritter etwa im Hinblick auf das Recht auf informationelle Selbstbestimmung der Fall ist.89 a. Entgegenstehende gesetzliche Vorschriften, Staatsgeheimnisse, schutzwürdige Interessen Dritter Als ausdrückliche Grenze einer Antwortpflicht und damit letztlich auch einer Informations- und insbesondere einer Informationsbeschaffungspflicht der Regierung gegenüber dem einzelnen Abgeordneten und damit gegenüber dem Parlament – mithin in der politischen Praxis v. a. der parlamentarischen Opposition – nennt Art. 67 Abs. 3 S. 1 Nr. 1 ThürVerf entgegenstehende gesetzliche Vorschriften, Staatsgeheimnisse oder schutzwürdige Interessen einzelner, insbesondere des Datenschutzes. Damit hat die ThürVerf ein Antwortverweigerungsrecht der Landesregierung für alle Sachverhalte normiert, die durch Gesetz oder Verfassung vor einer Offenlegung geschützt sein sollen. Letztlich sind damit alle privaten wie auch alle öffentlichen (Staats-)Geheimnisse vor einer Veröffentlichung im Wege einer Regierungsantwort auf eine parlamentarische Anfrage geschützt.90 Die Bestimmung setzt damit nicht nur zwingende Vorgaben des Verfassungsrechts und insbesondere der Grundrechte um – insoweit wird man von einem lediglich deklaratorischen Gehalt der Norm sprechen können –; sie entspricht zudem überkommenem deutschem Parlamentsrecht. Ihre Vorgaben finden sich so oder in ähnlicher Form auch auf Bundes- und Landesebene wieder. b. Die nicht nur geringfügige Beeinträchtigung der Funktionsfähigkeit und der Eigenverantwortung der Landesregierung Funktionsfähigkeit und Eigenverantwortung stellen unterschiedliche Aspekte ein und derselben Regierungstätigkeit dar. Sie vermögen daher auch je für sich eine Antwortverweigerung der Regierung zu rechtfertigen. Mithin kommt dem Begriff der Funktionsfähigkeit der Landesregierung gegen- über dem Begriff der Eigenverantwortung der Landesregierung ein eigenständiger Begriffsinhalt zu, da die Begriffe der Funktionsfähigkeit und der Eigenständigkeit durchaus Unterschiedliches meinen und auf unterschiedliche Aspekte der Regie- 89 S. hierzu z. B. C. Raap, Grundrechtsschutz bei der Information des Parlaments durch die Bundesregierung, NJW 1997, S. 508. 90 S. hierzu auch J. Lennartz/G. Kiefer, Parlamentarische Anfragen im Spannungsfeld von Regierungskontrolle und Geheimhaltungsinteressen, DÖV 2006, S. 185/188 ff.; C. Raap, Grundrechtsschutz bei der Information des Parlaments durch die Bundesregierung, NJW 1997, S. 508. 39 rungstätigkeit zielen, die im Einzelfall ein Antwortverweigerungsrecht zur Folge haben können.91 Insbesondere lässt sich der Formulierung der Bestimmung wie auch dem Blick in die Materialien der Entstehung der Thüringer Verfassung nicht entnehmen, dass sich die Begriffe der »Funktionsfähigkeit und Eigenverantwortung« an der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts im sog. Flick-Urteil und damit am Kernbereich exekutiver Eigenverantwortung orientieren.92 aa. Die nicht nur geringfügige Beeinträchtigung der Funktionsfähigkeit der Landesregierung Dass die Antwort der Regierung auf eine parlamentarische Anfrage verweigert werden darf, wenn sie die Funktionsfähigkeit der Regierung als eines eigenständigen Entscheidungsträgers in Frage stellen würde, entspricht überkommenem deutschem Parlamentsrecht.93 Nicht zu erstaunen vermag es daher, dass sich diese Maßgabe auch im Thüringer Verfassungsrecht findet. (1) Der Aspekt der Funktionsfähigkeit Nach Art. 67 Abs. 3 S. 1 Nr. 2 ThürVerf kann die Landesregierung die Beantwortung von Anfragen und die Erteilung von Auskünften ablehnen, wenn die Funktionsfähigkeit der Landesregierung nicht nur geringfügig beeinträchtigt ist. Der Aspekt der Funktionsfähigkeit der Regierung genießt damit eine die Antwortverweigerung der Regierung rechtfertigende Eigenständigkeit, der Verfassungsrang zukommt. (a) Rechtfertigung der Bestimmung Die Bestimmung trägt der Tatsache Rechnung, dass der demokratische Rechtsstaat im Sinne des Grundgesetzes (Art. 28 Abs. 1 S. 1 GG) notwendig eine funktionsfähige (Hervorhebung durch den Verfasser) und verantwortliche Regierung voraussetzt.94 91 Die Gesichtspunkte der Funktionsfähigkeit und Eigenverantwortung der Landesregierung mit Blick auf Art. 23 Abs. 3 S. 1 LV Schleswig-Holstein und dessen Entstehungsgeschichte hingegen als einheitliches Tatbestandsmerkmal interpretierend BVerfGE 110, 199/216. 92 In diese Richtung etwa der Niedersächsische Staatsgerichtshof, Beschluss vom 15.5.1996, Nds. MBl. 25/1996, S. 98. In diese Richtung auch BVerfGE 110, 199/214. 93 Vgl. nur M. Schröder, in: Bonner Kommentar, Art. 43 (Zweitbearbeitung 1978), Rdnr. 43 a, m. w. N. 94 So ausdrücklich BVerfGE 9, 268/281. 40 Über die Vermittlung des Homogenitätsprinzips, das auch insoweit als Transmissionsriemen zwischen grundgesetzlichen Vorgaben und landesrechtlicher Ausgestaltung wirkt, gilt dies auch für den Freistaat Thüringen. Neben der selbständigen politischen Entscheidungsgewalt der Regierung und ihrer Sachverantwortung gegenüber Volk und Parlament ist auch ihre Funktionsfähigkeit zur Erfüllung ihrer verfassungsmäßigen Aufgaben ein zwingendes Gebot der demokratischen rechtsstaatlichen Verfassung.95 Daher ist es nur konsequent, wenn auch der Verfassungsgeber des Freistaats Thüringen das Kriterium der Funktionsfähigkeit der Regierung als Grenze des parlamentarischen Fragerechts in der Thüringer Landesverfassung niedergelegt hat. Er nimmt damit letztlich eine im bundesdeutschen Parlamentsrecht gängige Leitlinie auf.96 Unabhängig davon, ob man das Gebot der Rücksichtnahme auf die Funktionsund Arbeitsfähigkeit der Regierung aus dem Prinzip der Verfassungsorgantreue ableitet97 oder als verselbständigte verfassungsrechtliche Schranke der Thüringer Verfassung begreift: In jedem Fall erwächst der Landesregierung hieraus eine – verfassungsrechtlich umgrenzte – Einschätzungsprärogative, die nicht nur von Bedeutung für die Art und Weise und den Zeitpunkt der Antwort sein kann, sondern der Regierung in letzter Konsequenz auch die Möglichkeit einräumt, eine Antwort wegen Unmöglichkeit abzulehnen.98 Wann die Grenze der nicht nur geringfügigen Beeinträchtigung der Funktionsfähigkeit erreicht ist, wird sich nicht anhand einzelner Sachmaterien oder am Maßstab einzelner Verfahrensabschnitte bei der Erledigung dieser Materien beantworten lassen; dass eine Materie komplexer ist als eine andere, stärker vom Europarecht durchdrungen als eine andere oder einem größeren Anpassungsdruck unterworfen ist als eine andere Materie, kann für das »Ob« der Beantwortungspflicht dann jedenfalls keine Rolle spielen, wenn der einschlägige Maßstab hierfür die Funktionsfähigkeit der Regierung ist. Für die Beeinträchtigung der Funktionsfähigkeit der Landesregierung den Maßstab der Sachmaterie anzulegen, ginge daher in die Leere. Maßgebliche Bedeutung kommt insoweit vielmehr den Anforderungen der Organadäquanz und der Funktionsgerechtigkeit der Kompetenzordnung zu.99 Unter dem Begriff der Beeinträchtigung der Funktionsfähigkeit, der eine Antwortverweigerung der Landesregierung begründen kann, wird man daher solche Belastungen der Regierung – gerade auch durch parlamentarische Anfragen – zu 95 So ausdrücklich BVerfGE 9, 268/281. 96 Vgl. z. B. J. Lennartz/G. Kiefer, Parlamentarische Anfragen im Spannungsfeld von Regierungskontrolle und Geheimhaltungsinteressen, DÖV 2006, S. 185/186. 97 So NWVerfGH, NVwZ 1994, S. 678. 98 S. hierzu H.-A. Roll, Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages, 2001, vor §§ 100 – 105, Rdnr. 10. 99 Vgl. S. Magiera, Rechte des Bundestages und seiner Mitglieder gegenüber der Regierung, in: H.-P. Schneider/W. Zeh (Hrsg.), Parlamentsrecht und Parlamentspraxis, 1989, § 52, S. 1443. 41 verstehen haben, die die Beeinträchtigung von Regierungsfunktionen in einem nicht unerheblichen Maße zur Folge haben. Führt die Inanspruchnahme der Regierung durch eine parlamentarische Anfrage dazu, dass diese – oder Teile von ihr – ihr obliegende Aufgaben nicht mehr vollständig, nicht mehr ordnungsgemäß, nicht mehr in angemessener Zeit oder sogar nicht mehr dem geltenden Recht gemäß wahrnehmen kann, so wird in einem solchen Fall eine Beeinträchtigung der Funktionsfähigkeit der Regierung anzunehmen sein, die ggf. sogar in Konflikt mit den Grundsätzen des Vorrangs und des Vorbehalts des Gesetzes geraten kann. Wird mithin die eigenverantwortliche Aufgabenwahrnehmung und -erfüllung durch eine konstituierte Staatsgewalt in Mitleidenschaft gezogen, die durch das Gewaltenteilungsprinzip vorausgesetzt und insoweit mit Verfassungsrang ausgestattet ist, so wird man von einer Beeinträchtigung der Funktionsfähigkeit ausgehen können. Letztlich ist in diesem Zusammenhang auch von Bedeutung, dass die Regierung dem Parlament gegenüber für ihre Arbeit verantwortlich ist. Wenn daher das durch eine parlamentarische Anfrage ausgelöste Regierungshandeln Anlass für das Parlament bieten kann, die parlamentarisch verantwortliche Regierung wegen einer anderweitigen ineffizienten, zu langsamen oder schlechten Aufgabenerfüllung politisch zur Beantwortung ziehen zu können, so ist die Sphäre erreicht, bei der man von einer Beeinträchtigung der Funktionsfähigkeit der Regierung auszugehen hat. Unbestritten in diesem Zusammenhang ist zwar, dass die Regierung als Teil ihrer politischen Rechenschaftspflicht gegenüber dem Parlament die Bindung von Arbeitskapazität durch die Beantwortung parlamentarischer Anfragen einkalkulieren muss. Allerdings sind dieser Verpflichtung nach allgemeiner Auffassung durch die Notwendigkeit, die Funktions- und Arbeitsfähigkeit der Regierung aufrechtzuerhalten, deutliche Grenzen gesetzt. Daher ist die Regierung ihrer Antwortpflicht ganz oder teilweise enthoben, wenn sie andernfalls ihre sonstigen Aufgaben in unvertretbarem Umfang vernachlässigen müsste oder gar ein Zustand der Funktionsunfähigkeit in diesen Bereichen zu besorgen wäre,100 was ggf. mit politischen oder sogar mit parlamentarischen Konsequenzen verbunden sein könnte. Ist daher eine in diesem Sinn reguläre Aufgabenerfüllung durch die Regierung wegen ihrer anderweitigen Inanspruchnahme – auch durch parlamentarische Anfragen – nicht mehr in einem ordnungsgemäßen Maße möglich, so wird man von einer Beeinträchtigung der Funktionsfähigkeit der Regierung auszugehen haben. (b) Die Praxis der Parlamentsverwaltung im Freistaat Thüringen Ergänzend mag im vorliegenden Zusammenhang darauf hingewiesen werden, dass auch in der parlamentarischen Praxis des Freistaats Thüringen der Aspekt der Funktionsfähigkeit der Verwaltung durchaus eine erhebliche Rolle spielt. So hat die Landtagsverwaltung der Kleinen Anfrage 1307 der Abgeordneten Dr. Klaubert und 100 NWVerfGH, NVwZ 1994, S. 678/680. 42 Kuschel vom 13.4.2007 einen Hinweis zu den Kleinen Anfragen 1308 bis 1958 beigefügt. Hierin wird darauf hingewiesen, dass Abgeordnete der Fraktion der Linkspartei.PDS weitere 651 gleichlautende Kleine Anfragen gestellt haben. Die Kleinen Anfrage unterscheiden sich, so die Landtagsverwaltung, nur hinsichtlich der Gemeinden, auf die sich die Kleinen Anfragen beziehen, und der Abgeordneten, die die Frage stellen. Hieraus hat die Landtagsverwaltung ihre Konsequenzen gezogen und in der Weise reagiert, dass sie »aus Kosten- und Kapazitätsgründen (Hervorhebung durch Verf.) nur diese Kleine Anfrage (Kleine Anfrage 1307, Anmerkung des Verfassers) gedruckt, vom Druck und der Verteilung der Kleinen Anfragen 1308 bis 1958 (. . .) dagegen abgesehen« hat. Der Kleinen Anfrage 1307 hat die Landtagsverwaltung eine Anlage beigefügt, aus der die Gemeinden und die Fragesteller der Kleinen Anfragen 1308 bis 1958 entnommen werden können. Dies macht deutlich, dass bereits bei der Verteilung der weiteren 651 Kleinen Anfragen im Thüringer Landtag die Funktionsfähigkeit des Landtages ernstlich bedroht war, da die Landtagsverwaltung deren Nichtabdruck und deren Nichtverteilung mit Kapazitätsgründen gerechtfertigt hat. Eingedenk dieses Verhaltens der Landtagsverwaltung drängt sich daher im Hinblick auf die Antwortverpflichtung der Landesregierung im Zusammenhang mit parlamentarischen Anfragen der Erst- Recht-Schluss der nicht nur geringfügigen Beeinträchtigung der Funktionsfähigkeit der Landesregierung geradezu auf. (c) Die Sicherung der Funktionsfähigkeit der Verwaltung im Allgemeinen Verwaltungsrecht Nur am Rande sei schließlich darauf verwiesen, dass der Aspekt der möglichen Beeinträchtigung der Funktionsfähigkeit von Behörden auch das Verwaltungsverfahrensrecht kennzeichnet. So enthalten § 17 VwVfG bzw. § 17 ThürVwVfG eine Regelung im Hinblick auf Vertreter bei gleichförmigen Eingaben. In diesem Zusammenhang verlangt das Gesetz bei gleichförmigen Anträgen und Eingaben die Bestellung eines gemeinsamen Vertreters, der mit besonderen Vollmachten ausgestattet ist. Die Grenze, die das Gesetz hierfür vorsieht, sind 50 Personen. Zweck dieser Regelung ist nicht nur eine Vereinfachung des Verfahrens, sondern auch eine Entlastung der Behörden. Auch wenn eine Vergleichbarkeit der Intention dieser Regelung mit der Problematik der Beantwortung parlamentarischer Anfragen ausscheidet, so macht doch der Blick in das Allgemeine Verwaltungsverfahrensrecht deutlich, dass auch dort der Aspekt der Funktionsfähigkeit von grundlegender Bedeutung ist und eine erhebliche Rolle spielt. Die Intention des Gesetzes geht erkennbar dahin, eine »Lähmung« der Verwaltung zu verhindern und damit deren Funktionsfähigkeit zu sichern. 43 (2) Die »nicht nur geringfügige« Beeinträchtigung der Funktionsfähigkeit Im Hinblick auf das Erfordernis der »nicht nur geringfügigen Beeinträchtigung der Funktionsfähigkeit« der Landesregierung ist zunächst und einleitend festzuhalten, dass die Beantwortung einer jeglichen parlamentarischen Anfrage mit einem entsprechenden Arbeitsaufwand auf Seiten der gefragten Regierung korrespondiert. Mit jeder Frage, die beantwortet werden muss, geht daher ein entsprechender Arbeitsaufwand der Regierung – im Regelfall des für die Beantwortung zuständigen Ministers und seines Ministeriums – einher. Vor diesem Hintergrund hat mit Blick auf die Reichweite der Antwortpflicht der Landesregierung und insbesondere die Möglichkeit einer nicht nur geringfügigen Beeinträchtigung der Funktionsfähigkeit der Landesregierung zunächst der Grundsatz zu gelten, dass das Argument, die Beantwortung einer parlamentarischen Anfrage rufe zusätzliche Arbeit in der Landesregierung bzw. in einem einzelnen Ministerium hervor, letztlich ohne Bedeutung ist. Insoweit ist vielmehr festzuhalten, dass aufgrund ihrer gegenüber dem Parlament verfassungsrechtlich unterschiedlichen Organstruktur »die Regierung mit dem ihr zugeordneten Verwaltungsapparat grundsätzlich zur Sammlung, Sichtung und Aufbereitung der für die Wahrnehmung der Staatsaufgaben erforderlichen Informationen verpflichtet (ist), und zwar nicht nur für ihre eigenen, sondern auch für die Zwecke des Parlaments«.101 Dass mit anderen Worten die Beantwortung einer parlamentarischen Anfrage auf Seiten der Regierung mit einem – im Einzelfall auch nicht unerheblichen – Aufwand verbunden ist, liegt mithin in der Natur der Sache – nämlich des parlamentarischen Fragerechts – begründet. Mit Blick auf ihre politische Rechenschaftspflicht gegenüber dem Parlament muss die Regierung daher die Bindung von Arbeitskapazität durch die Beantwortung parlamentarischer Anfragen einkalkulieren und sich ggf. auch auf Anfragen in großer Zahl und mit umfangreicher Thematik einstellen.102 Dies gilt grundsätzlich auf für den Fall, dass die Beantwortung einer oder mehrerer Fragen einen besonders hohen Zeitaufwand verursacht.103 Auch eine Zunahme von Anfragen, etwa am Beginn einer Legislaturperiode, kann nicht bereits als eine missbräuchliche Ausübung des Fragerechts qualifiziert werden. Auch ist es nicht missbräuchlich, wenn Abgeordnete Fragen stellen, die in gleicher Form in einem anderen Landtag gestellt worden sind und bereits Gegenstand der Beratungen in einem Ausschuss waren; anderes wird freilich zu gelten 101 S. Magiera, Rechte des Bundestages und seiner Mitglieder gegenüber der Regierung, in: H.-P. Schneider/W. Zeh (Hrsg.), Parlamentsrecht und Parlamentspraxis, 1989, § 52, S. 1440 f. 102 VerfGH NRW, DVBl. 1994, S. 48/50; J. Lennartz/G. Kiefer, Parlamentarische Anfragen im Spannungsfeld von Regierungskontrolle und Geheimhaltungsinteressen, DÖV 2006, S. 185/192. 103 So H. Weis, Parlamentarisches Fragerecht und Antwortpflicht der Regierung, DVBl. 1988, S. 268/ 272; S. Magiera, in: H.-P. Schneider/W. Zeh, Parlamentsrecht und Parlamentspraxis, 1989, § 52, Rdnr. 65. 44 haben, wenn eine solche Anfrage offensichtlich nicht auf die Verhältnisse im betreffenden Land zutreffen kann.104 Gleichwohl: »Die Regierung ist ihrer Antwortpflicht ganz oder teilweise enthoben, wenn sie andernfalls ihre sonstigen Aufgaben in unvertretbarem Umfang vernachlässigen müsste oder gar ein Zustand der Funktionsunfähigkeit in diesen Bereichen zu besorgen wäre«.105 Diese Ausnahme, die vom Verfassungsgerichtshof Nordrhein-Westfalen aus der Funktions- und Arbeitsfähigkeit der obersten Landesorgane abgeleitet worden ist, wird insbesondere dann anzunehmen sein, wenn die parlamentarischen Anfragen ihrer Zahl (Hervorhebung durch den Verf.) oder ihrem Inhalt nach die Lahmlegung der Regierung bezwecken oder bewirken106 – was im vorliegend interessierenden Kontext gleichlautender Anfragen durchaus angenommen werden kann. Insbesondere für den Fall, dass die Handhabung des parlamentarischen Fragerechts erkennbar darauf gerichtet ist, missbräuchlich die Exekutive lahm legen zu wollen, wird man der Regierung nicht die Verpflichtung auferlegen können, für die Beantwortung solcher Anfragen geeignete, insbesondere personelle Kapazitäten bereit zu halten oder diese Kapazitäten gar, nur um die Beantwortung erkennbar missbräuchlicher Fragen ermöglichen zu können, zu vergrößern. Wann die Beeinträchtigung der Funktionsfähigkeit der Regierung die Grenze der Geringfügigkeit überschreitet, ist am Maßstab des Üblichen und damit letztlich der Spürbarkeit zu beurteilen. Ungeachtet der Tatsache, dass es auch im regulären Amtsbetrieb eines Ministeriums zu Schwankungen im Hinblick auf das Arbeitsaufkommen und die Arbeitslast kommen kann, so wird man doch davon auszugehen haben, dass der Personalbestand, den ein Ministerium im Jahresmittel aufweist, darauf ausgelegt ist, die im Ministerium anfallenden Aufgaben ordnungsgemäß zu erfüllen. Diese Annahme ist nicht zuletzt durch die Tatsache gerechtfertigt, dass der (Haushalts-)Gesetzgeber gehalten ist, für eine ordnungsgemäße, am Maßstab des Gesetzes ausgerichtete Erfüllung staatlicher Aufgaben Sorge zu tragen und hierfür mit Blick auf den Haushalt die entsprechenden Mittel anzusetzen. Umgekehrt bedeutet dies, dass die Personalmittel, die der Haushaltsgesetzgeber für ein einzelnes Ministerium ansetzt und bereitstellt, regelmäßig für eine geordnete Aufgabenerfüllung erforderlich, aber auch ausreichend sind. Wird daher von diesem Mittel durch eine anderweitige Aufgabenwahrnehmung, etwa durch den im Zusammenhang mit der Beantwortung einer parlamentarischen Anfrage stehenden Aufwand, in einer Art und Weise abgewichen, die dazu führt, dass die einem Ministerium obliegenden Aufgaben – auch in einzelnen Abteilungen – nur mit erheblicher Verzögerung wahrgenommen werden können, so ist davon 104 J. Lennartz/G. Kiefer, Parlamentarische Anfragen im Spannungsfeld von Regierungskontrolle und Geheimhaltungsinteressen, DÖV 2006, S. 185/192. 105 NWVerfGH, NVwZ 1994, S. 678/679 ff. 106 So C. Gusy, Frage und Antwort im Parlament als Instrumente parlamentarischer Kontrolle, JuS 1995, S. 878/881. 45 auszugehen, dass diese Beeinträchtigung eine nicht nur geringfügige ist. Während man eine geringfügige Beeinträchtigung dahingehend zu interpretieren haben wird, dass diese nach außen nicht erkennbar in Erscheinung tritt und ggf. Arbeitsabläufe im Ministerium um einige Stunden oder einige Tage verzögert werden, wird man eine nicht nur geringfügige Beeinträchtigung dann anzunehmen haben, wenn dieses Maß deutlich überschritten ist. Bleiben mit anderen Worten im Falle einer anderweitigen, durch die Ausübung des parlamentarischen Fragerechts bedingten Inpflichtnahme Aufgaben eines Ministeriums liegen, müssen sie auf die »lange Bank« geschoben werden oder kann die Aufgabenerfüllung nur dann sichergestellt werden, wenn weiteres Personal eingestellt wird, so ist von einer nicht nur geringfügige Beeinträchtigung auszugehen. (3) Funktionsfähigkeit der Regierung und parlamentarische Anfragen Die Tatsache, dass die Thüringer Verfassung den Aspekt der Funktionsfähigkeit der Regierung in Art. 67 Abs. 3 S. 1 Nr. 2 mit eigenständigem Verfassungsrang ausgestattet hat, der zur Folge haben kann, dass die Antwortpflicht der Landesregierung ausgeschlossen ist, trägt der Tatsache Rechnung, dass der Regierung nicht nur die Pflicht zur Beantwortung parlamentarischer Anfragen obliegt; sie hat zudem – nicht zuletzt bedingt durch die Maßgabe des Art. 70 Abs. 1 ThürVerf, wonach die Landesregierung das oberste Organ der vollziehenden Gewalt ist – eine Reihe anderer, ihr durch die Verfassung übertragener Aufgaben wahrzunehmen, was in seinem innersten Kern auch der Tatsache geschuldet ist, dass der Freistaat Thüringen seine Staatsorganisation am Grundsatz der Gewaltenteilung ausgerichtet hat, der wiederum voraussetzt, dass jede Staatsgewalt eigenverantwortlich bestimmte Aufgaben wahrzunehmen hat; ansonsten liefe ein maßgebliches Grundanliegen des Gewaltenteilungsgedankens – die gegenseitige Hemmung und Kontrolle der Staatsgewalten – in die Leere. Art. 67 Abs. 3 S. 1 Nr. 2 ThürVerf macht damit deutlich, dass die ThürVerf der Landesregierung nicht abverlangt, parlamentarische Anfragen unter allen Umständen und ohne Einschränkung, gewissermaßen auf Biegen und Brechen, beantworten zu müssen. In letzter Konsequenz würde dies nämlich bedeuten, dass die Landesregierung ggf. ihre sämtlichen Aufgaben zu vernachlässigen und unter Umständen vollständig aufzugeben hätte, nur um parlamentarische Anfragen zu beantworten. Dem schiebt Art. 67 Abs. 3 S. 1 Nr. 2 ThürVerf indes einen mit Verfassungsrang ausgestatteten Riegel vor. Die Norm lässt sich daher, nicht zuletzt deshalb, weil sie als Ermessensbestimmung ausgestaltet ist, als Ausdruck praktischer Konkordanz begreifen, um sowohl dem parlamentarischen Fragerecht als auch der Funktionsfähigkeit der Regierung hinreichend Rechnung zu tragen. Freilich macht die Bestimmung auch unmissverständlich deutlich, dass, wenn die Inanspruchnahme des parlamentarischen Fragerechts zu einer verfassungsrechtlich und verfassungspolitisch nicht mehr hinnehm- 46 baren Einschränkung der Funktionsfähigkeit der Regierung führen würde, die Regierung die Antwort auf eine parlamentarische Anfrage verweigern kann. Das parlamentarische Fragerecht kann mithin – verfassungsrechtlich abgesichert – im Einzelfall faktisch leer laufen, wenn seine Ausübung zu einer Beeinträchtigung der Funktionsfähigkeit der Regierung führen würde. Anders formuliert: Im Konfliktfall hat die Funktionsfähigkeit der Regierung Vorrang gegenüber der Beantwortung einer parlamentarischen Anfrage. Dass diese Abwägung im Einzelfall nicht nur verfassungsrechtlich zulässig ist, sondern sogar verfassungsrechtlich geboten sein kann, ist auch vom Verfassungsgerichtshof Nordrhein-Westfalen so gesehen worden. Der Gerichtshof hat klargestellt, dass die Regierung ihrer Antwortpflicht dann ganz oder teilweise enthoben sei, wenn sie andernfalls ihre sonstigen Aufgaben in unvertretbarem Umfang vernachlässigen müsste oder gar ein Zustand der Funktionsunfähigkeit in diesen Bereichen zu besorgen wäre.107 (4) Handlungsspielräume der Landesregierung Die Entscheidung der Landesregierung, die Antwort auf eine parlamentarische Anfrage zu verweigern, ist daher durch eine durch die Bedeutung des parlamentarischen Fragerechts verfassungsrechtlich umgrenzte Einschätzungsprärogative der Landesregierung gekennzeichnet. Würdigt die Landesregierung in ihrer Entscheidung das parlamentarische Fragerecht umfassend und in einer dessen verfassungsrechtlicher Bedeutung gerecht werdenden Art und Weise, kommt aber gleichwohl zu dem Schluss, dass die Funktionsfähigkeit der Landesregierung durch die Beantwortung einer oder ggf. mehrerer parlamentarischer Anfragen nicht nur geringfügig beeinträchtigt werden würde, so ist die Weigerung der Landesregierung, auf die parlamentarische(n) Anfrage(n) zu antworten, durch das Thüringer Verfassungsrecht gedeckt. Daran wird deutlich, dass die Landesregierung zwar nicht nach eigenem Gutdünken über das »Ob« und den Umfang der ihr obliegenden Informationspflicht verfügen kann, sondern nur nach Maßgabe der verfassungsrechtlich gebotenen Abwägung zwischen ihrer Antwortverpflichtung auf der einen und ihrer Funktionsfähigkeit auf der anderen Seite; indes gewährt ihr das am Maßstab des Kriteriums der Funktionsfähigkeit ausgerichtete Verfassungsrecht wie auch die Tatsache, dass es sich insoweit um eine Ermessensentscheidung handelt, durchaus die Möglichkeit, bei der Beantwortung parlamentarischer Anfragen differenziert vorzugehen, in letzter Konsequenz aber eben auch die Antwort unter Berufung auf die nicht nur geringfügige Beeinträchtigung der Funktionsfähigkeit der Landesregierung zu verweigern. 107 VerfGH NRW, DVBl. 1994, S. 48/50. 47 Gerade bei besonders umfangreichen Anfragen kommt der Landesregierung damit die Möglichkeit zu, die Bedeutung des konkreten Informationsverlangens abzuwägen mit den durch die Beantwortung entstehenden Belastungen und einer damit eventuell verbundenen Gefährdung der Arbeits- und Funktionsfähigkeit der Regierung. In diese Abwägung kann z. B. der Umfang der Frage(n) und die praktische Schwierigkeit der Ermittlung der nachgefragten Sachverhalte, die Dringlichkeit und die Aktualität des Informationswunsches sowie die Interpretation dessen, was der Anfragende im Ergebnis erreichen will, einbezogen werden. Danach darf die Regierung die Art und Weise ihrer Antwort an dem Abwägungsergebnis ausrichten; ihr gebührt insoweit eine Einschätzungsprärogative,108 die sich letztlich als eine Art Stufenleiter verschiedener Antwortoptionen begreifen lässt und sich damit auf das »Wie« der Beantwortung, in letzter Konsequenz aber auch auf das »Ob« der Beantwortung der gestellten Fragen bezieht. Daher kommt insoweit beispielsweise in Betracht, eine Fristverlängerung zu beantragen, bei extrem umfangreichen oder arbeitsaufwendigen Fragen aber auch – unter Umständen innerhalb einer vorgegebenen Frist – pauschal zu antworten und ggf. die Antwort wegen Unmöglichkeit abzulehnen,109 insbesondere aber wegen einer nicht nur geringfügigen Beeinträchtigung der Funktionsfähigkeit der Regierung. (5) Art. 67 Abs. 3 S. 1 Nr. 2 ThürVerf als »reale« Verfassungsvariante Abschließend ist in diesem Zusammenhang darauf hinzuweisen, dass Art. 67 Abs. 3 S. 1 Nr. 2 ThürVerf vom Verfassungsgeber mit einem konkreten Anwendungsbereich vorgestellt gewesen sein muss. Da sich der Verfassungsgeber eindeutig dafür ausgesprochen hat, dass die nicht nur geringfügige Beeinträchtigung der Funktionsfähigkeit der Landesregierung dazu führen können soll, die Antwortverpflichtung der Regierung in einer verfassungsrechtlich abgesicherten Form auszuschließen, muss diese Variante auch in der politischen Praxis mit Leben erfüllt werden können. Das Argument, dass die Regierung zur Beantwortung auch umfangreicher parlamentarischer Fragen eben entsprechende Kapazitäten bereitstellen müsse, kann nicht gewissermaßen als »Totschlagsargument« gegenüber einer möglichen Antwortverweigerung der Landesregierung verwendet werden, da ansonsten im realen Verfassungsleben des Freistaats für die Variante der nicht nur geringfügigen Beeinträchtigung der Funktionsfähigkeit der Regierung letztlich kein Platz mehr wäre. Es muss mit anderen Worten in der politischen Realität durchaus Fälle geben und geben können, in denen die Funktionsfähigkeit der Landesregierung durch parlamentarische Anfragen nicht nur geringfügig beeinträchtigt wird, da ansonsten die 108 So BayVerfGH, BayVerfGHE 54, 62/75. 109 So H.-A. Roll, Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages, 2001, vor §§ 100 – 105, Rdnr. 10. 48 Verfassungsbestimmung zur faktischen Wirkungslosigkeit verdammt wäre – was vom Verfassungsgeber so nicht gewollt gewesen sein kann. Daher ist mit großer Berechtigung die Frage zu stellen, welche Fälle von dieser Verfassungsnorm umschlossen sein sollten, wenn nicht die Varianten besonders zeitaufwändiger und besonders arbeitsintensiver parlamentarischer Anfragen? bb. Die nicht nur geringfügige Beeinträchtigung der Eigenverantwortung der Landesregierung Art. 67 Abs. 3 S. 1 Nr. 2 Alt. 2 ThürVerf gewährt der Landesregierung des Weiteren die Möglichkeit, von der Beantwortung von Anfragen und der Erteilung von Auskünften abzusehen, wenn dadurch die Eigenverantwortung der Landesregierung nicht nur geringfügig beeinträchtigt würde. Mit dieser, ebenfalls eine allgemeine Leitlinie des bundesdeutschen Parlamentsrechts aufnehmenden Bestimmung110 wird verfassungsrechtlich anerkannt, dass der Regierung ein unantastbarer und uneinsehbarer, vor einer »Ausforschung« mit Hilfe des parlamentarischen Fragerechts geschützter Eigenbereich zukommt, der vom Bundesverfassungsgericht als »Kernbereich exekutivischer Eigenverantwortung« bezeichnet worden ist; dieser Bereich schließt einen vom Parlament »grundsätzlich nicht ausforschbaren Initiativ-, Beratungs- und Handlungsbereich« ein.111 Dieser Eigenbereich der Regierung, der vom ThürVerfGH auch für die Thüringer Landesregierung anerkannt wurde,112 ist im parlamentarischen Regierungssystem ungeachtet der parlamentarischen Kontrolle der Regierung mit Blick auf die parlamentarische Verantwortung der Regierung zu wahren. Auch der Grundsatz der parlamentarischen Verantwortung der Regierung setzt notwendigerweise einen solchen Kernbereich exekutivischer Eigenverantwortung voraus.113 Dieser eigenständige Bereich der Regierung wird durch das Informationsverweigerungsrecht der Regierung vor einem Zugriff des Parlaments wie auch der Abgeordneten geschützt, er muss nicht offen gelegt werden; weder dem Parlament noch einem einzelnen Abgeordneten soll mithin das Recht zukommen, das Innenleben der Regierung mit Hilfe des parlamentarischen Fragerechts auszuforschen. Würde eine Beantwortung parlamentarischer Fragen die Eigenverantwortlichkeit der Regierung – verstanden als deren nicht ausforschbarer Eigenbereich – erheblich beeinträchtigen, wird man sogar eine Pflicht zur Auskunftsverweigerung anzunehmen haben,114 woran deutlich wird, dass einem inquisitorischen Fragerecht weder 110 Vgl. z. B. J. Lennartz/G. Kiefer, Parlamentarische Anfragen im Spannungsfeld von Regierungskontrolle und Geheimhaltungsinteressen, DÖV 2006, S. 185/186, sowie ausführlich insbes. S. 191 f. 111 BVerfGE 67, 100/139. Vgl. hierzu BVerfGE 68, 1/87. S. in diesem Zusammenhang auch V. Busse, Der Kernbereich exekutiver Eigenverantwortung im Spannungsfeld der staatlichen Gewalten, DÖV 1989, S. 45. 112 Vgl. ThürVerfGH, LKV 2003, S. 422/424. 113 BVerfGE 68, 1/87, unter Bezugnahme auf E 67, 100/139. 114 So mit Recht J. Linck, in: Linck/Jutzi/Hopfe, Die Verfassung des Freistaats Thüringen, 1993, Art. 67, Rdnr. 18. 49 das Grundgesetz noch die ThürVerf die Hand reicht. Ihr Innenleben und damit ihr exekutivisches Innerstes muss die Regierung ungeachtet ihrer parlamentarischen Verantwortlichkeit gegenüber dem Parlament nicht outen. Geschützt und damit gewissermaßen parlamentsfest ist freilich nur das innere Verfahren der Regierung, nicht hingegen die ihm zu Grunde liegende Sachmaterie.115 Besteht die Gefahr, dass durch die Beantwortung von Anfragen oder die Erteilung von Auskünften die Eigenverantwortung der Landesregierung nicht nur geringfügig beeinträchtigt wird, so gelten die gleichen Maßgaben wie im Hinblick auf die nicht nur geringfügige Beeinträchtigung der Funktionsfähigkeit der Regierung.116 Dies bedeutet, dass der Landesregierung ein weit gespanntes Entschließungsermessen im Hinblick auf das »Wie« der Beantwortung der Frage zukommt, das aber auch in die Sphäre des »Ob« der Antworterteilung bzw. -verweigerung hinüber reicht. 3. Ungeschriebene Grenzen der Antwortverpflichtung der Landesregierung Neben den geschriebenen ist die Antwortverpflichtung der Landesregierung aber auch ungeschriebenen Schranken unterworfen, was im Übrigen auch der Thür- VerfGH in seiner Entscheidung vom 4. April 2003 deutlich gemacht hat.117 Diese werden im Folgenden einer genaueren Betrachtung zu unterwerfen sein. a. Der Aspekt der Verantwortung – Die Regierung muss zu dem befragten Thema »etwas zu sagen haben« Auf eine Frage sinnvoll und plausibel antworten kann nur derjenige, der zu der Frage und dem mit ihr angesprochenen Themenkomplex »etwas zu sagen hat«. Dies stellt nicht nur eine Leitlinie menschlichen Handelns und menschlicher Vernunft dar, sondern ist auch eine Maxime des Rechts, wie beispielsweise die Ausgestaltung des Petitionsrechts in Art. 17 GG und Art. 14 ThürVerf deutlich macht; beide Bestimmungen sehen vor, dass eine Petition neben der Volksvertretung nur an die »zuständigen Stellen« gerichtet werden kann. Damit ist gesagt, dass eine mit einer Petition befasste Volksvertretung wie auch eine Stelle der Verwaltung zur Behandlung und Entscheidung über eine Petition nur befugt ist, wenn sowohl der Volksvertretung als auch der Stelle der Verwaltung insoweit Entscheidungsbefugnis zukommt, sie mithin zuständig ist.118 115 S. Magiera, Rechte des Bundestages und seiner Mitglieder gegenüber der Regierung, in: Schneider/ Zeh (Hrsg.), Parlamentsrecht und Parlamentspraxis, 1989, § 52, S. 1444. 116 S. hierzu oben, VII. 2. b. 117 S. hierzu oben, VII. 1. 118 Vgl. M. Brenner, in: v. Mangoldt/Klein/Starck (Hrsg.), Grundgesetz, Bd. I, 5. Aufl., 2005, Art. 17, Rdnr. 50.

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Zusammenfassung

Der Autor lotet das Verhältnis von parlamentarischem Fragerecht und Antwortverweigerungsrecht der parlamentarisch verantwortlichen Regierung näher aus. Er analysiert die Legitimation wie auch die Grenzen des Fragerechts der Abgeordneten, betont aber zugleich das Recht der Regierung, in bestimmten Fällen, namentlich bei einer missbräuchlichen Handhabung des Fragerechts, die Antwort auf parlamentarische Anfragen verweigern zu können. Das Werk dient zugleich als Leitfaden für die parlamentarische Praxis.

Nach der Einbettung des parlamentarischen Fragerechts in den Kontext des Kontrollfunktion des Parlaments untersucht der Verfasser mit einem ausführlichen Blick auf die Rechtslage im Freistaat Thüringen zunächst die inneren und äußeren Grenzen des parlamentarischen Fragerechts, bevor er die Antwortverpflichtung der Regierung näher konturiert. Anschließend werden die geschriebenen wie auch die ungeschriebenen Grenzen der Antwortpflicht der Regierung ausführlich behandelt, wobei der Aspekt der Funktionsfähigkeit der Regierung eine intensive Beachtung erfährt. Ein besonderes Augenmerk wird auf die Beantwortung der Frage gelegt, wann eine missbräuchliche Inanspruchnahme des parlamentarischen Fragerechts angenommen werden kann. In diesem Zusammenhang wird auch der Grundsatz der Organtreue näher erläutert.