118 Zusammenfassung Zum 1. Teil: Völkerrechtliche Verpflichtungen aus der Behindertenrechtskonvention 1. Das Übereinkommen der Vereinten Nationen über die Rechte von Menschen mit Behinderungen wurde am 30. März 2007 von Regierungsvertretern der Bundesrepublik Deutschland unterzeichnet. Die Verbandskompetenz des Bundes zum Abschluss völkerrechtlicher Verträge umfasst nach der ständigen Staatspraxis, der das Lindauer Abkommen zugrunde liegt, auch die bildungsrechtlichen Inhalte der Behindertenrechtskonvention. Das Abkommen erlangt erst dann völkerrechtliche Verbindlichkeit, wenn es ratifiziert wird (Art. 43 BRK). Dies ist bislang nicht geschehen. Die Ratifikation der Behindertenrechtskonvention setzt innerstaatlich gemäß Art. 59 Abs. 2 S. 1 GG die Mitwirkung von Bundestag und Bundesrat in der Form eines Vertragsgesetzes voraus. Das Verfahren nach dem Lindauer Abkommen verlangt aufgrund der Betroffenheit der Länderkompetenzen die Einholung des Einverständnisses der Länder spätestens zum Zeitpunkt der Zuleitung des Vertragsgesetzes an den Bundestag. 2. Der Behindertenrechtskonvention liegt in Art. 1 Abs. 2 Hs. 1 BRK sowie in der Präambel lit. e BRK ein weiter und offener Behinderungsbegriff zugrunde. Der personale Anwendungsbereich des Abkommens erstreckt sich auch auf Menschen mit geistigen Behinderungen und Menschen mit Schädigungen ihrer Kommunikationsfähigkeiten (z. B. Stotterer und Legastheniker). 3. Art. 24 Abs. 2 S. 1 BRK verpflichtet zur Gewährleistung eines inklusiven Schulsystems. In gestuften Schulsystemen bezieht sich die Inklusionsverpflichtung auch auf alle Schularten. Dem Abkommen lässt sich keine Verpflichtung auf ein bestimmtes Schulsystem entnehmen. 4. Das Inklusionskonzept der Behindertenrechtskonvention ist vom Integrationskonzept zu unterscheiden. Während eine integrative Erziehung vorrangig eine Anpassungsleistung von Schülern mit Behinderungen an die bestehenden Schulstrukturen verlangt, setzt die vom Abkommen geforderte inklusive Erziehung auch eine Anpassung des allgemeinen Schulwesens an die Bedürfnisse von Schülern mit Behinderungen voraus. Der in der amtlichen deutschen Übersetzung in Art. 24 Abs. 2 S. 1 BRK verwendete Begriff „integratives Bildungssystem“ ist entsprechend dem verbindlichen englischen Wortlaut im Sinn eines „inklusiven Bildungssystems“ zu verstehen. 5. Die Umsetzung des Inklusionskonzepts setzt einen lernzieldifferenzierten Unterricht voraus. Ohne ihn wäre das vom Abkommen erwartete Inklusionsziel von 80 bis 90 % der Schüler mit Behinderungen nicht zu erreichen. Die Existenz von Förderschulen mit einem Schulangebot für die nicht integrierbaren 119 Schüler mit Behinderungen ist durch das Inklusionsziel des Abkommens nicht ausgeschlossen. 6. Das in Art. 24 Abs. 2 lit. a und lit. b BRK geforderte Grundschulangebot ist unentgeltlich zur Verfügung zu stellen. Neben einem Schulgeld können auch indirekte Kosten – etwa für besondere Lernhilfen von Schülern mit Behinderungen – gegen das Gebot der Unentgeltlichkeit verstoßen, wenn sie eine soziale Ausschlusswirkung entfalten. Bei der Beurteilung der Exklusionswirkung sind neben den allgemeinen sozio-ökonomischen Rahmenbedingungen auch alle Sozialleistungen zu berücksichtigen. 7. Unter die Verpflichtung zur individuellen Unterstützung in Art. 24 Abs. 2 lit. c, d und e BRK fallen auch Ausgleichsmaßnahmen bei schulischen Prüfungen. 8. Die Verpflichtung zu einem inklusiven Schulangebot kann im Einzelfall eingeschränkt sein, soweit es dem Kindeswohl dient (Art. 7 Abs. 2 BRK) oder sich das Recht auf Bildung der Schüler ohne Behinderungen trotz aller zumutbaren Unterstützungsmaßnahmen sonst nicht verwirklichen lässt. Keine Beschränkung ergibt sich aus den Kosten für die Unterhaltung eines inklusiven Schulsystems, die nach den dem Abkommen zugrunde liegenden Annahmen jedenfalls langfristig niedriger ausfallen als die Unterhaltung eines dualen Systems von Regelund Förderschulen. 9. Die Verpflichtung aus dem Recht auf Bildung sind gemäß Art. 4 Abs. 2 BRK schrittweise, aber unter Aufbringung aller zumutbaren Mittel unverzüglich zu realisieren. 10. Das Behindertenrechtsabkommen lässt offen, ob die staatliche Schulaufsicht oder die Eltern befugt sind, über den Bildungsgang der Schüler zu entscheiden. 11. Die Durchführung und Überwachung der schulrechtlichen Verpflichtungen der Behindertenrechtskonvention erfolgt auf internationaler Ebene durch den Behindertenrechtsausschuss (Art. 34 BRK). Der Behindertenrechtsausschuss übernimmt die folgenden Aufgaben: Überprüfung der von den Staaten eingereichten periodischen Berichte (Art. 35 bis Art. 37 BRK), Beratung über individuelle Beschwerden (Art. 1 bis Art. 5 FakPr), Durchführung von Untersuchungen (Art. 6 f. FakPr), Formulierung allgemeiner Bemerkungen und Empfehlungen (Art. 39 BRK). Die Behindertenrechtskonvention ist das erste völkerrechtliche Abkommen über soziale und kulturelle Rechte, das dem Einzelnen erlaubt, mit einer völkerrechtlichen Individualbeschwerde gegen Verletzungen durch die Vertragsstaaten vorzugehen (Art. 1 FakPr). 12. Zur Durchführung und Überwachung der Behindertenrechtskonvention auf nationaler Ebene verpflichtet das Abkommen die Vertragsstaaten zur Einrichtung von Anlaufstellen sowie staatlichen und unabhängigen Koordinierungsmechanismen unter Beteiligung der Zivilgesellschaft (Art. 33 BRK). 120 Zum 2. Teil: Die innerstaatliche Umsetzung der Behindertenrechtskonvention 1. Die Rechtslage in den Ländern stellt sich sehr differenziert dar. Dennoch lassen sich einige wesentliche Gemeinsamkeiten und Unterschiede feststellen. In den allermeisten Ländern ist mittlerweile vorgesehen, dass der gemeinsame Unterricht von Schülern mit und ohne Behinderung Vorrang haben soll. Die einzige Ausnahme stellt insofern Baden-Württemberg dar, wo die Vorschriften derzeit noch darauf hindeuten, dass der gemeinsame Unterricht eine Ausnahme von der Regel darstellen soll. In diesem Land und in Thüringen ist auch kein zieldifferenter Unterricht in den allgemeinen Schulen vorgesehen, so dass insbesondere Schüler mit Lernbehinderungen nur im Rahmen von Schulversuchen am integrativen Unterricht teilnehmen können. In den meisten anderen Ländern ist ein solcher zieldifferenter Unterricht demgegenüber möglich, wobei die entsprechenden Angebote in Hamburg, Mecklenburg-Vorpommern und Niedersachsen allerdings ausdrücklich auf die Grundschulen beschränkt sind. 2. In vielen Bundesländern wird das Regel-Ausnahme-Verhältnis dadurch wieder aufgehoben, dass integrativer Unterricht nur dann möglich ist, wenn die entsprechenden Kapazitäten vorhanden sind. In den meisten Ländern reichen die vorhandenen Kapazitäten derzeit nicht aus, um allen Schülern, die mit entsprechender sonderpädagogischer Förderung am Unterricht der allgemeinen Schulen teilnehmen könnten, den Zugang zu diesem Unterricht tatsächlich zu ermöglichen. Ein umfassendes, den programmatischen Vorgaben der Behindertenrechtskonvention genügendes, inklusives Unterrichtsangebot ist in der Bundesrepublik derzeit noch die Ausnahme. Nur in Berlin, Brandenburg, Bremen, dem Saarland und seit relativ kurzer Zeit auch in Sachsen-Anhalt ist nicht vorgesehen, dass einem Schüler die Aufnahme in den integrativen Unterricht alleine aufgrund fehlender Kapazitäten verweigert werden kann – was nicht ausschließt, dass einem Schüler die Zulassung zu einer ganz bestimmten Schule im Einzelfall verweigert werden kann. 3. An der Entscheidung über den Zugang zum integrativen Unterricht wirken stets die Erziehungsberechtigten und die Schulaufsichtsbehörden mit. Ein Rechtsanspruch auf Zulassung besteht in Bayern, Berlin, Bremen, dem Saarland und Sachsen-Anhalt. In diesen Ländern müssen die Behörden daher gegebenenfalls darlegen, dass und warum es im Einzelfall ausgeschlossen ist, einem Antrag des Schülers bzw. seiner Eltern Folge zu leisten. In den übrigen Ländern müssen demgegenüber der Schüler oder seine Eltern darlegen, dass die Kapazitäten doch ausreichen. 4. In fast allen Ländern gibt es Regelungen über den Nachteilsausgleich bei Prüfungen und Leistungsbewertungen. In den meisten Ländern sind gegebenenfalls sonderpädagogisch geschulte Fachkräfte an den entsprechenden Entscheidungen zu beteiligen. In Hessen, Rheinland-Pfalz und Sachsen entscheiden hingegen die Schulleiter bzw. die Prüfungsgremien.