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Thomas Langer, Ralf Poscher, Johannes Rux, Durchführung und Überwachung der Verpflichtungen in:

Ralf Poscher, Johannes Rux, Thomas Langer

Von der Integration zur Inklusion, page 40 - 45

Das Recht auf Bildung aus der Behindertenrechtskonvention der Vereinten Nationen und seine innerstaatliche Umsetzung

1. Edition 2008, ISBN print: 978-3-8329-4004-1, ISBN online: 978-3-8452-1167-1 https://doi.org/10.5771/9783845211671

Series: Schriften zum Bildungs- und Wissenschaftsrecht, vol. 5

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40 „Klischees, Vorurteile und schädliche Praktiken gegenüber Menschen mit Behinderungen …, in allen Bereichen des Lebens zu bekämpfen“. Nach Art. 8 Abs. 2 BRK umfassen die hierfür erforderlichen Maßnahmen unter anderem: „a) die Einleitung und Durchführung wirksamer Kampagnen zur Sensibilisierung mit dem Ziel, i) die Aufgeschlossenheit gegenüber den Rechten von Menschen mit Behinderungen zu erhöhen; ii) eine positive Wahrnehmung und ein größeres soziales Bewusstsein gegenüber Menschen mit Behinderungen zu fördern … b) die Förderung einer respektvollen Einstellung gegenüber den Rechten von Menschen mit Behinderungen auf allen Ebenen des Bildungssystems, auch bei allen Kindern von früher Kindheit an … d) die Förderung von Schulungsprogrammen zur Schärfung des Bewusstseins für Menschen mit Behinderungen und für deren Rechte.“ Die Verpflichtungen aus Art. 8 BRK zielen durch Maßnahmen der Bewusstseinsbildung auch im schulischen Bereich89 auf die Herbeiführung eines respektvollen Miteinanders unter den Beteiligten. Zu der geforderten Aufklärungsarbeit gehört auch, unberechtigten Vorbehalten gegenüber einem inklusiven Schulangebot entgegenzutreten. Durch erfolgreiche Maßnahmen nach Art. 8 BRK könnte sich auch die Bereitschaft der Eltern von Kindern mit Behinderungen, die bislang den Besuch einer Förderschule befürworten, erhöhen, ein inklusives Schulangebot wahrzunehmen. C. Durchführung und Überwachung der Verpflichtungen Auf der Grundlage diverser Überwachungsmechanismen bezweckt die Behindertenrechtskonvention einen konstruktiven Dialog mit den Vertragsstaaten. Ziel ist die effektive Umsetzung der Konventionsrechte sowie die Stärkung der staatlichen Kapazitäten zur Erfüllung der Verpflichtungen. Die Behindertenrechtskonvention unterscheidet Überwachungsmechanismen auf der internationalen und nationalen Ebene. 89 Art. 24 Abs. 1 BRK zielt auch darauf hin, dass Menschen mit Behinderungen imstande sind, ein Bewusstsein ihrer eigenen Würde auszubilden. H. Bielefeldt, Zum Innovationspotenzial der UN-Behindertenrechtskonvention, Deutsches Institut für Menschenrechte, 2006, S. 5: „Da Selbstachtung indessen ohne die Erfahrung sozialer Achtung durch andere kaum entstehen kann, richtet sich der Anspruch der Bewusstseinsbildung letztlich an die Gesellschaft im Ganzen. Dementsprechend nimmt die Behindertenrechtskonvention die Staaten in die Pflicht, breit angelegte Programme gesellschaftlicher Aufklärung und Bildung zu entwickeln.“ 41 1. Internationale Ebene Auf der internationalen Ebene führt die Behindertenrechtskonvention vier Instrumente ein, die ihre Durchführung sichern sollen: den Behindertenrechtsausschuss, ein Berichtswesen, das individuelle Beschwerdeverfahren und das Untersuchungsverfahren. a. Behindertenrechtsausschuss Institutionell fällt die Überwachung des Abkommens in die Kompetenz des Ausschusses über die Rechte von Menschen mit Behinderungen. Der Behindertenrechtsausschuss wird mit Inkrafttreten der Behindertenrechtskonvention (Art. 45 Abs. 1 BRK) auf Ebene der Vereinten Nationen installiert (Art. 34 Abs. 2 BRK) und ist mit unabhängigen Experten zu besetzen.90 Der Behindertenrechtsausschuss übernimmt im Rahmen seiner Zuständigkeit die folgenden Aufgaben: Überprüfung der von den Staaten eingereichten periodischen Berichte (Art. 35 bis Art. 37 BRK), Beratung über individuelle Beschwerden (Art. 1 bis Art. 5 FakPr), Durchführung von Untersuchungen (Art. 6 f. FakPr), Formulierung allgemeiner Bemerkungen und Empfehlungen (Art. 39 BRK). b. Berichtswesen Die Konvention unterscheidet zwei Formen von Staatenberichten: „initial report“ (Art. 35 Abs. 1 BRK) und „subsequent reports“ (Art. 35 Abs. 2 BRK). Die Vertragsstaaten sind nach Art. 35 Abs. 1 BRK zunächst verpflichtet, dem Behindertenrechtsausschuss innerhalb von zwei Jahren nach Inkrafttreten des Abkommens einen umfassenden Bericht über die Maßnahmen vorzulegen, die zur Erfüllung der Verpflichtungen aus der Konvention getroffen wurden sowie über die dabei erzielten Fortschritte. Umfassend heißt, dass der Inhalt des „Initial Report“ den Stand der Umsetzung sämtlicher Bestimmungen des Abkommens abdecken muss.91 Danach legen die Vertragsstaaten nach Art. 35 Abs. 2 BRK mindestens alle vier Jahre Folgeberichte vor. Die „Subsequent Reports“ bieten Richtlinien für das zukünftige Handeln der Staaten. Die ergänzenden Berichte informieren Staat und Zivilgesellschaft über vorbildliche Staatenpraktiken. Sie sollen zu Lernprozessen der Staaten untereinander anregen. Zudem bezwecken die laufenden Berichte die Aufklärung über die Ziele und Rechte der Behindertenrechtskonvention; das Bewusstsein der Staaten über die Situation von Menschen mit Behinderungen soll dadurch geschärft werden.92 Im Anschluss an die Prüfung der Berichte kann der Behindertenrechtsaus- 90 Zur Organstruktur und zu den internen Verfahren s. Art. 34 BRK. 91 Vgl. UN-Handbook for Parliamentarians, S. 27. 92 Vgl. UN-Handbook for Parliamentarians, S. 28 f. 42 schuss diese mit allgemeinen Bemerkungen und Empfehlungen versehen, die er an die Vertragsstaaten übermittelt.93 Sollten die Vertragsstaaten mit ihren Berichtspflichten in Verzug geraten, kann im sogenannten „Review Procedure“ nach Art. 36 Abs. 2 BRK unabhängig von offiziellen Staatenberichten auf nichtstaatliche Informationsquellen zurückgegriffen werden.94 Darüber hinausgehende Sanktionen, die die Vertragsstaaten zur Durchsetzung der Verpflichtungen zwingen könnten, sieht das Berichtswesen der Konvention nicht vor. c. Individuelles Mitteilungsverfahren Das Fakultativprotokoll zur Behindertenrechtskonvention, das die Bundesrepublik Deutschland neben dem Abkommen ebenfalls unterzeichnet hat,95 erlaubt nach Art. 1 auch Individuen und Gruppen, die geltend machen, Opfer einer Verletzung des Übereinkommens durch den Vertragsstaat zu sein, beim Behindertenrechtsausschuss ein individuelles Mitteilungsverfahren („individual communications procedure“) einzuleiten. Die Behindertenrechtskonvention ist somit das erste völkerrechtliche Abkommen über soziale und kulturelle Rechte, das Individuen und Gruppen erlaubt, gegen Verletzungen durch die Vertragsstaaten vorzugehen96. Im Hinblick auf die bildungsrechtlichen Verpflichtungen kommt nur die Verletzung der schrittweise zu erfüllenden Umsetzungspflichten in Betracht. Im Bildungsbereich ist aber auch die Verletzung des allgemeinen Diskriminierungsverbots nach Art. 5 BRK denkbar, wenn ein Vertragsstaat zwar ein inklusives Bildungssystem sicherstellt, aber gegen das allgemeine Diskriminierungsverbot verstößt, zum Beispiel im Falle der Diskriminierung innerhalb einer inklusiven Schule.97 Das Individualbeschwerdeverfahren ist in Art. 1 Abs. 2 bis Art. 5 FakPr geregelt und verläuft in den folgenden Schritten: • Entgegennahme der Mitteilung durch den Ausschuss (Art. 1 Abs. 2 FakPr) 93 Zu den Einzelheiten s. Art. 36 BRK. 94 Erfahrungen aus der Praxis mit anderen völkerrechtlichen Berichtspflichten zeigen, dass sich zahlreiche Staaten im Hinblick auf ihre Berichte in Säumnis befinden, s. S. Schmahl, Menschen mit Behinderungen im Spiegel des internationalen Menschenrechtsschutzes, in: Archiv des Völkerrechts, 2007, S. 517/531 f. 95 S. oben I. 1. 96 S. S. Schmahl, Menschen mit Behinderungen im Spiegel des internationalen Menschenrechtsschutzes, in: Archiv des Völkerrechts, 2007, S. 517/532 f. Entsprechende Verfahren sind bislang lediglich im Bereich der „klassischen“ Freiheits- und Gleichheitsrechte vorgesehen, s. etwa in den Fakultativprotokollen zum Internationalen Pakt über bürgerliche und politische Rechte, der Anti-Folterkonvention, dem Abkommen zur Beseitigung der Rassendiskriminierung sowie im Fakultativprotokoll über die Beseitigung jeder Form von Diskriminierung der Frau. Vgl. auch die Auflistung im UN-Handbook for Parliamentarians, S. 34 f., sowie in: Deutsches Institut für Menschenrechte (Hrsg.), Menschenrechtsschutz Vereinte Nationen. Individualbeschwerdeverfahren, 2003, S. 8. 97 S. entsprechend zu den Verletzungen des Art. 13 IPwskR: Allgemeine Bemerkung Nr. 13, Ziffer 58, Das Recht auf Bildung (UN-Doc. E/2000/22). 43 • Prüfung der Zulässigkeit der Mitteilung (Art. 2 FakPr) • Vertrauliche Inkenntnissetzung des Staates (Art. 3 S. 1 FakPr) • Einlassungen des Staates, gegebenenfalls mit Abhilfemaßnahmen, innerhalb von sechs Monaten (Art. 3 S. 2 FakPr) • Gegebenenfalls Aufforderung zur Durchführung vorläufiger Maßnahmen (Art. 4 Abs. 1 FakPr) • Beratung über die Mitteilung in nichtöffentlicher Sitzung (Art. 5 S. 1 FakPr) • Übermittlung der Vorschläge und etwaige Empfehlungen an den Vertragsstaat und den Beschwerdeführer (Art. 5 S. 2 FakPr) • Veröffentlichung der Vorschläge und Empfehlungen in den Ausschussberichten. d. Untersuchungsverfahren Bei schwerwiegenden oder systematischen Verletzungen der Konventionsrechte (Art. 6 Abs. 1 FakPr) kann der Ausschuss eines oder mehrere seiner Mitglieder beauftragen, eine Untersuchung durchzuführen (Art. 6 Abs. 2 S. 1 FakPr). Sofern geboten, kann die Untersuchung mit Zustimmung des Vertragsstaats einen Besuch in seinem Hoheitsgebiet einschließen (Art. 6 Abs. 2 S. 2 FakPr).98 Der Ausschuss kann den betroffenen Vertragsstaat auffordern, in seinen Bericht Einzelheiten über Maßnahmen aufzunehmen, die als Reaktion auf eine durchgeführte Untersuchung getroffen wurden (Art. 7 Abs. 1 FakPr). Sofern erforderlich, kann der Ausschuss nach Ablauf von sechs Monaten den betroffenen Vertragsstaat auffordern, ihn über die als Reaktion auf eine solche Untersuchung getroffenen Maßnahmen zu unterrichten (Art. 7 Abs. 2 FakPr). Darüber hinausgehende Sanktionen zur Durchsetzung der Verpflichtungen beinhaltet weder das individuelle Mitteilungsverfahren noch das Untersuchungsverfahren. 2. Nationale Ebene Zur Implementation und Überwachung der Behindertenrechtskonvention verpflichtet das Abkommen die Vertragsstaaten auf nationaler Ebene zur Einrichtung von Anlaufstellen sowie staatlichen und unabhängigen Koordinierungsmechanismen unter Beteiligung der Zivilgesellschaft (Art. 33 BRK). 98 Zu den weiteren Verfahrensschritten im Einzelnen s. Art. 6 Abs. 3 bis 5 FakPr. 44 a. Anlaufstellen Anlaufstellen (Art. 33 Abs. 1 S. 1 BRK) haben zahlreiche Funktionen: • Beratung in Bezug auf Politiken, Gesetzgebung, Programme und Projekte • Koordinierung von Ministerien und Behörden für den Bereich Menschenrechte und Behinderung auf lokaler, regionaler, föderaler und nationaler Ebene • Verabschiedung, Überarbeitung und Verbesserung der relevanten Gesetzgebung • Schärfung des Bewusstseins für das Abkommen und das Protokoll innerhalb der Regierung und in der Öffentlichkeit • Erstellung von Handlungsplänen für die Ratifikation und Implementation und deren Überwachung • Koordination der periodischen Staatenberichte • Aufbereitung von Daten und Statistiken für die effektive politische Programmierung und Evaluation der Implementierung • Sicherstellung der Partizipation von Menschen mit Behinderungen bei der Entwicklung von Politiken.99 Den Staaten bleibt es überlasen, in welcher Art und Weise sie die Anlaufstellen einrichten („nach Maßgabe der staatlichen Organisation“), solange sie deren führende Rolle bei der Implementation der Konvention sicherstellen. Die Anlaufstellen benötigen eine angemessene Ausstattung mit Personal- und Sachmitteln und müssen auf einer rechtlichen Grundlage operieren.100 b. Koordinierungsmechanismen Das Abkommen unterscheidet zwei Koordinierungsmechanismen: einen staatlichen (Art. 33 Abs. 1 S. 2 BRK) und einen unabhängigen (Art 33 Abs. 2 BRK). 99 Vgl. UN-Handbook for Parliamentarians, S. 95. 100 Vgl. UN-Handbook for Parliamentarians, S. 94. Bzgl. der Einrichtung von Anlaufstellen kann auf die internationale Staatenpraxis des Welthandlungsprogramms für Behinderte und die Standard Rules on the Equalization of Opportunities for Persons with Disabilities hingewiesen werden. 45 (1) Staatliche Mechanismen Staatliche Koordinierungsmechanismen beruhen auf einer dauerhaften Struktur mit angemessenen Arrangements, die eine Koordinierung zwischen intragouvernementalen Akteuren erlaubt. Sie stellen die Koordinierung der Implementation auf lokaler, regionaler, föderaler und nationaler Ebene sicher. An dem Koordinierungsmechanismus können zahlreiche Ministerien beteiligt sein (Behindertenrechtskonvention als Querschnittsaufgabe).101 (2) Unabhängige Mechanismen Die Konvention verpflichtet die Staaten zur Einrichtung eines Rahmenwerks, das unabhängige Mechanismen umfasst, um die Durchführung der Konvention zu fördern, zu schützen und zu überwachen (Art. 33 Abs. 2 S. 1 BRK). Unter die Förderung fallen in erster Linie Bildungsmaßnahmen und bewusstseinsbildende Kampagnen. Der Schutz soll durch die Bewertung der nationalen Rechtsprechung sichergestellt werden; die Überwachung durch Bewertung legislativer und exekutiver Maßnahmen.102 Bei der Schaffung eines unabhängigen Mechanismus berücksichtigen die Vertragsstaaten die Grundsätze betreffend die Stellung und Arbeitsweise der nationalen Institutionen zum Schutz und zur Förderung der Menschenrechte (Art. 33 Abs. 2 S. 2 BRK).103 Aufgrund dieses Verweises auf die sogenannten „Paris Principles“ ist die nationale Menschenrechtsinstitution die naheliegende Institution, um diese Konventionsaufgaben zu übernehmen.104 Diese Aufgabe erfüllt in der Bundesrepublik Deutschland das Deutsche Institut für Menschenrechte. Es ist eine „Nationale Menschenrechtsinstitution“ im Sinne der „Pariser Prinzipien“ der Vereinten Nationen. c. Partizipation der Zivilgesellschaft Nach Art. 33 Abs. 3 BRK haben die Vertragsstaaten sicherzustellen, dass die Zivilgesellschaft, insbesondere Menschen mit Behinderungen und die sie vertretenen Organisationen, in den Überwachungsprozess einbezogen werden und in vollem Umfang daran teilnehmen. Zu den Organisationen zählen in erster Linie Behindertenverbände und andere Nichtregierungsorganisationen. 101 Vgl. UN-Handbook for Parliamentarians, S. 96. 102 Vgl. UN-Handbook for Parliamentarians, S. 96. 103 Vgl. Resolution der Generalversammlung (UN-Doc. 48/134 v. 20.12.1993). 104 Vgl. UN-Handbook for Parliamentarians, S. 96.

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Zusammenfassung

Das Recht auf Bildung gilt auch für Menschen mit Behinderungen. Die vorliegende Abhandlung untersucht den Inhalt und die Reichweite des Rechts auf Bildung aus Art. 24 der Behindertenrechtskonvention der Vereinten Nationen und untersucht die Frage, ob und inwieweit die Schulsysteme der deutschen Länder den Vorgaben dieser Konvention genügen. Die von der Bundesrepublik Deutschland unterzeichnete Behindertenrechtskonvention beschränkt sich nicht darauf, allgemein die Menschenrechte zu bekräftigen, die auch in anderen Menschenrechtsabkommen gewährleistet sind. Vielmehr garantiert sie für Menschen mit Behinderungen auch ein Recht auf Inklusion in das öffentliche Leben im Allgemeinen wie in das Bildungssystem im Besonderen, in dem der gemeinsame Unterricht von Schülern mit und ohne Behinderung der Regelfall ist.