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Thomas Langer, Ralf Poscher, Johannes Rux, Ratifikation in:

Ralf Poscher, Johannes Rux, Thomas Langer

Von der Integration zur Inklusion, page 15 - 18

Das Recht auf Bildung aus der Behindertenrechtskonvention der Vereinten Nationen und seine innerstaatliche Umsetzung

1. Edition 2008, ISBN print: 978-3-8329-4004-1, ISBN online: 978-3-8452-1167-1 https://doi.org/10.5771/9783845211671

Series: Schriften zum Bildungs- und Wissenschaftsrecht, vol. 5

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15 Auf der Grundlage des Lindauer Abkommens konnte der Bund die Behindertenrechtskonvention somit unter Einschluss des Rechts auf Bildung aus Art. 24 BRK unterzeichnen. 2. Organkompetenz Der Bundespräsident hat nach Art. 59 Abs. 1 S. 1 GG ausdrücklich die ausschließliche Zuständigkeit, mit Wirkung für die Bundesrepublik Deutschland im völkerrechtlichen Verkehr rechtserheblich zu handeln und damit auch das vorliegende Abkommen zu unterzeichnen. Die Bundesregierung stimmte der Unterzeichnung des Übereinkommens einschließlich des Fakultativprotokolls mit Beschluss der Bundesregierung vom 14. März 2007 zu.9 Das Übereinkommen nebst Fakultativprotokoll wurde am 30. März 2007 am Sitz der Vereinten Nationen in New York durch den ständigen Vertreter der Bundesrepublik Deutschland bei den Vereinten Nationen10, der durch Präsidialvollmacht des Bundespräsidenten bevollmächtigt war11, unterzeichnet. B. Ratifikation Die Verpflichtungen aus der Behindertenrechtskonvention erlangen für die Bundesrepublik Deutschland erst dann Verbindlichkeit, wenn die Behindertenrechtskonvention ratifiziert wird. Dies ergibt sich aus Art. 43 und 45 BRK.12 Zwar hatte die Bundesregierung vor der Unterzeichnung ihren Willen bekundet, das Verfahren der Ratifizierung zügig einzuleiten.13 Bis dato hat die Bundesrepublik 9 Antwort der Bundesregierung vom 21.3.2007 auf die Kleine Anfrage mehrerer Abgeordneter und der Fraktion „Die Linke“ zur Ratifizierung der UN-Konvention für Menschen mit Behinderungen, BT-Drs. 16/4744. 10 Antwort der Bundesregierung vom 13.4.2007 auf die Kleine Anfrage mehrerer Abgeordneter und der Fraktion der FDP zur Stellung der Bundesregierung zu dem Bericht des Sonderberichterstatters der Vereinten Nationen Vernor Munoz, BT-Drs. 16/5018. 11 Auskunft des Bundesministeriums für Arbeit und Soziales vom 5.6.2008. Die völkerrechtliche Vertretungsbefugnis des Ständigen Vertreters der Bundesrepublik Deutschland bei den Vereinten Nationen zur Unterzeichnung der Behindertenrechtskonvention ergibt sich aus Art. 7 Abs. 1 lit. a WVK: Eine Person gilt hinsichtlich der Abgabe der Zustimmung eines Staates, durch einen Vertrag gebunden zu sein, als Vertreter eines Staates, wenn sie eine gehörige Vollmacht vorlegt. 12 „Ratifikation“ bedeutet nach Art. 2 Abs. 1 lit. b WVK die so bezeichnete völkerrechtliche Handlung, durch die ein Staat im internationalen Bereich seine Zustimmung bekundet, durch einen Vertrag gebunden zu sein. Die Ratifikation führt somit die endgültige Bindung herbei im Gegensatz zur vorläufigen durch die Unterzeichnung, vgl. G. Dahm/J. Delbrück/R. Wolfrum, Völkerrecht, Bd. 1/3, 2. Aufl., 2002, S. 553. 13 Antwort der Bundesregierung vom 21.3.2007 auf die Kleine Anfrage mehrerer Abgeordneter und der Fraktion ‚Die Linke’ zur Ratifizierung der BRK, BT-Drs. 16/4744. 16 Deutschland die Behindertenrechtskonvention jedoch noch nicht ratifiziert. Bisher ist sie für die Bundesrepublik Deutschland völkerrechtlich noch nicht verbindlich. Im Folgenden werden prospektiv die Voraussetzungen untersucht, unter denen die Behindertenrechtskonvention völkerrechtliche Geltung erlangen kann. 1. Erforderlichkeit eines Vertragsgesetzes Als völkerrechtlicher Vertrag wäre für die Behindertenrechtskonvention die Mitwirkung von Bundestag und Bundesrat in der Form eines Vertragsgesetzes notwendig, wenn sich das Abkommen gemäß Art. 59 Abs. 2 S. 1, 2. Alt. GG auf Gegenstände der Bundesgesetzgebung bezieht. Ob sich ein Vertrag auf Gegenstände der Bundesgesetzgebung bezieht, ergibt sich nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts nicht aus der Verteilung der Gesetzgebungszuständigkeiten zwischen Bund und Ländern, sondern daraus, ob im konkreten Fall ein Vollzugsakt unter Mitwirkung der gesetzgebenden Körperschaften des Bundes oder der Länder erforderlich ist.14 Dies richtet sich nach den allgemeinen verfassungsrechtlichen Grundsätzen.15 Zu den Verträgen nach Art. 59 Abs. 2 S. 1 GG zählen danach besonders solche, deren Inhalt innerstaatlich den erstmaligen Erlass oder die Änderung eines Gesetzes erfordern. Art. 24 Abs. 1 S. 2 BRK verpflichtet die Vertragsstaaten dazu, ein integratives Bildungssystem auf allen Ebenen zu gewährleisten. Für die Umsetzung dieser Ziele werden Änderungen in den Schulgesetzen der Länder erforderlich sein.16 Die Behindertenrechtskonvention erfordert somit die Beteiligung von Bundestag und Bundesrat in der Form eines Vertragsgesetzes im Sinne von Art. 59 Abs. 2 GG. a. Initiativrecht der Bundesregierung Das Verfahren zum Erlass des Vertragsgesetzes richtet sich nach Art. 59 Abs. 2 S. 1 GG i.V.m. Art. 76 ff. GG. Es besteht in diesem Zusammenhang Einigkeit darüber, dass jedenfalls die Bundesregierung ein Initiativrecht hat.17 14 Vgl. BVerfGE 1, 372/388; 68, 1/84 f.; 90, 286/351; 104, 151/94. R. Streinz, in: M. Sachs, GG-Kommentar, 4. Aufl., 2007, Art. 59, Rdnr. 31; B. Kempen, in: H. v. Mangoldt/F. Klein/Ch. Starck, GG-Kommentar, Bd. 2, 5. Aufl. 2005, Art. 59, Rdnr. 66; H. D. Jarass, in: H. D. Jarass/B. Pieroth, GG-Kommentar, 9. Aufl. 2007, Rdnr. 13a. 15 O. Rojahn, in: I. v. Münch/Ph. Kunig, GG-Kommentar, 5. Aufl. 2001, Art. 59, Rdnr. 25. 16 Die Erforderlichkeit von Gesetzesänderungen wird auch in der Konvention antizipiert, nach deren Art. 4 Abs. 1 S. 2 lit. a i.V.m. Art. 24 BRK alle geeigneten Gesetzgebungsmaßnahmen zur Umsetzung des Rechts auf Bildung zu treffen sind. 17 S. R. Wolfrum, Kontrolle der auswärtigen Gewalt, in: Veröffentlichungen der Vereinigung der Deutschen Staatsrechtslehrer 56, 1997, 38/48 f. Nach a.A. kommt auch dem Bundestag ein Initiativrecht zu, R. Streinz, in: M. Sachs, GG-Kommentar, 4. Aufl. 2007, Art. 59, 17 b. Mitwirkung des Bundesrates Die Behindertenrechtskonvention bedarf gemäß Art. 59 Abs. 2 S. 1 GG der Zustimmung oder der Mitwirkung der jeweils für die Bundesgesetzgebung zuständigen Körperschaften durch ein Bundesgesetz. Die Unterscheidung nimmt Bezug auf die Beteiligung des Bundesrates in der Form des Zustimmungs- oder Einspruchsverfahrens gemäß Art. 77 Abs. 2 bis 4 GG.18 Jedenfalls nach überwiegender und zutreffender Ansicht richtet sich die Zustimmungsbedürftigkeit auch für Vertragsgesetze allein nach den ausdrücklichen Zustimmungsregelungen des Grundgesetzes.19 Nach der Neuregelung der Zustimmungsbedürftigkeit von Verfahrens- und Organisationsregelungen in Art. 84 Abs. 1 S. 2 bis 4 GG durch die Föderalismusreform sind entsprechende bundesgesetzliche Vorgaben nur im Falle eines Abweichungsverbots i.S.v. Art. 84 Abs. 1 S. 5 und 6 GG zustimmungspflichtig. Ein solcher Fall läge bei einem Vertragsgesetz zur Behindertenrechtskonvention nicht vor. Hinsichtlich der schulrechtlichen Vorgaben könnte sich die Zustimmungsbedürftigkeit jedoch aus Art. 104a Abs. 4 GG ergeben. Die in der Behindertenrechtskonvention vorgesehenen Leistungsverpflichtungen zur Gewährleistung eines integrativen Schulangebots treffen letztlich die Länder. Jedoch bezieht sich die Zustimmungspflicht aus Art. 104a GG nur auf Leistungspflichten, die durch die Länder im Wege der Auftragsverwaltung oder der Verwaltung als eigene Angelegenheit unter Aufsicht des Bundes ausgeführt werden. Dies kommt jedoch bei Materien nicht in Betracht, für die die Gesetzgebungskompetenzen allein bei den Ländern liegen, wie dies für die hier untersuchten schulrechtlichen Gehalte des Abkommens nach Art. 30 und 70 ff. GG der Fall ist. Für diejenigen, die den Ländern im Bereich ihrer alleinigen Gesetzgebungskompetenzen auch die Transformation bzw. den Vollzug völkerrechtlicher Verträge zuordnen,20 folgt dies schon daraus, dass der Vertrag erst durch einen Rechtsakt der Länder innerstaatliche Geltung erlangt. Aber auch für die früher häufiger vertretene Ansicht, die dem Bund auch in diesen Fällen eine Transformations- bzw. Vollzugkompetenz einräumt,21 ergibt sich nichts anderes. Die ausschließlich Landesgesetzgebungsmaterien betreffenden Verpflichtungen aus völkerrechtli- Rdnr. 55. BVerfGE 68, 1/66 hat offen gelassen, ob neben der Bundesregierung auch andere Verfassungsorgane ein Initiativrecht bei Vertragsgesetzen haben. 18 O. Rojahn, in: I. v. Münch/Ph. Kunig, GG-Kommentar, 5. Aufl., 2001, Art. 59, Rdnr. 27. 19 Vgl. R. Schweitzer, Staatsrecht III, 8. Aufl., 2004, § 3, Rdnr. 171, 180; O. Rojahn, in: I. v. Münch/Ph. Kunig, GG-Kommentar, 5. Aufl., 2001, Rdnr. 27; B. Kempen, in: H. v. Mangoldt/F. Klein/Ch. Starck, GG-Kommentar, Bd. 2, 5. Aufl. 2005, Art. 59, Rdnr. 74. Nach a.A. ist eine Zustimmung des Bundesrates erforderlich, soweit es sich um Gegenstände der Landesgesetzgebung handelt, s. T. Maunz, in: T. Maunz/G. Dürig, GG-Kommentar, Art. 59, Rdnr. 19. 20 M. Zuleeg, Alternativ-Kommentar zum GG, 3. Aufl., 2004, Art. 32, Rdnr. 21; B. Kempen, in: H. v. Mangoldt/F. Klein/Ch. Starck, GG-Kommentar, 5. Aufl. 2005, Art. 32, Rdnr. 55; R. Streinz, in: M. Sachs, GG-Kommentar, 4. Aufl. 2007, Art. 32 Rdnr. 34, 37. 21 D. Haas, Abschluss und Ratifikation internationaler Verträge, in: AÖR, 1952/1953, S. 381/384 f.; W. Heckt, Abschlusskompetenz und Transformationskompetenz, in: DÖV, 1958, S. 445/446. 18 chen Verträgen werden weder – wie es Art. 104a Abs. 4 GG voraussetzt – im Auftrag des Bundes noch unter Aufsicht des Bundes als eigene Angelegenheit der Länder ausgeführt, sondern soweit erforderlich durch den Landesgesetzgeber und durch eine reine Landesverwaltung umgesetzt.22 Auch für eine analoge Anwendung von Art. 104a Abs. 4 GG auf bildungsrechtliche Leistungspflichten besteht ihm Rahmen der dem Lindauer Abkommen folgenden Staatspraxis kein Bedarf. Die Interessen der Länder werden hinreichend durch das insoweit im Lindauer Abkommen geforderte Einverständnis eines jeden Landes zur Ratifikation des Vertrags geschützt.23 Aus den die Schulbildung betreffenden Regelungen der Behindertenrechtskonvention ergibt sich keine Zustimmungspflicht nach Art. 104a Abs. 4 GG. Dies schließt nicht aus, dass andere – hier nicht untersuchte – Regelungsgehalte der Konvention das Vertragsgesetz zustimmungspflichtig machen.24 2. Ratifikation durch den Bundespräsidenten Das Vertragsgesetz ermächtigt den Bundespräsidenten zur Ratifikation.25 Die Abgabe der völkerrechtlichen Bindungserklärung erfolgt durch die Unterzeichnung der Ratifikationsurkunde.26 Die Ratifikation erfordert gemäß Art. 58 S. 1 GG die Gegenzeichnung durch den Bundeskanzler oder durch den zuständigen Bundesminister. Das Vertragsgesetz wird im Bundesgesetzblatt II verkündet. C. Inkrafttreten der Behindertenrechtskonvention Im Falle der Ratifikation tritt die Behindertenrechtskonvention nach Art. 45 Nr. 1 BRK am dreißigsten Tag nach Hinterlegung der zwanzigsten Ratifikations- oder Beitrittsurkunde völkerrechtlich in Kraft. Am 3. April 2008 erfolgte die 20. Ratifikation. Seit dem 3. Mai 2008 ist die Behindertenrechtskonvention völkerrechtlich in Kraft getreten. Nach Art. 8 FakPr kann jeder Vertragsstaat auch noch zum Zeitpunkt der Ratifikation des Fakultativprotokolls erklären, dass er die im Untersuchungsverfahren vorgesehene Zuständigkeit des Ausschusses nicht anerkennt. 22 Vgl. M. Schweitzer, Staatsrecht III, 8. Aufl. 2004, Rdnr. 181: keine Zustimmungspflichtigkeit bei Verträgen über Gegenstände der Landesgesetzgebung. 23 S. oben I. 1. a. 24 Die Zustimmungspflichtigkeit bejahen ohne nähere Begründung: K. Lachwitz, UNO- Generalversammlung verabschiedet Konvention zum Schutz der Rechte behinderter Menschen – Teil 1, in: Rechtsdienst der Lebenshilfe, 2007, S. 37/38; A. Welke, Das Internationale Übereinkommen über die Rechte von Menschen mit Behinderungen, in: Archiv für Wissenschaft und Praxis der sozialen Arbeit, 2007, S. 60/64. 25 BVerfGE 1, 396/410. 26 R. Bernhardt, Handbuch des Staatsrechts VII, § 174, Rdnr. 7.

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Zusammenfassung

Das Recht auf Bildung gilt auch für Menschen mit Behinderungen. Die vorliegende Abhandlung untersucht den Inhalt und die Reichweite des Rechts auf Bildung aus Art. 24 der Behindertenrechtskonvention der Vereinten Nationen und untersucht die Frage, ob und inwieweit die Schulsysteme der deutschen Länder den Vorgaben dieser Konvention genügen. Die von der Bundesrepublik Deutschland unterzeichnete Behindertenrechtskonvention beschränkt sich nicht darauf, allgemein die Menschenrechte zu bekräftigen, die auch in anderen Menschenrechtsabkommen gewährleistet sind. Vielmehr garantiert sie für Menschen mit Behinderungen auch ein Recht auf Inklusion in das öffentliche Leben im Allgemeinen wie in das Bildungssystem im Besonderen, in dem der gemeinsame Unterricht von Schülern mit und ohne Behinderung der Regelfall ist.