13 1. Teil: Völkerrechtliche Verpflichtungen aus der Behindertenrechtskonvention Im Rahmen des ersten Teils werden die rechtlichen Voraussetzungen der Ratifikation und Umsetzung der Behindertenrechtskonvention sowie die schulrechtlichen Inhalte des Abkommens untersucht. I. Ratifikation und Umsetzung der Behindertenrechtskonvention Die Verpflichtungen aus dem Übereinkommen der Vereinten Nationen über die Rechte von Menschen mit Behinderungen (BRK) erlangen völkerrechtlich Verbindlichkeit, wenn und soweit die Bundesrepublik Deutschland die Zustimmung erklärt, durch das Übereinkommen gebunden zu sein. Auslöser für die völkerrechtliche Verbindlichkeit des Übereinkommens ist nach dem Wiener Übereinkommen über die Rechte der Verträge (WVK) entweder die bloße Unterzeichnung (Art. 11, 12) oder die Ratifikation (Art. 11, 14) als zusätzliches Erfordernis.5 Die Behindertenrechtskonvention enthält neben dem Erfordernis der Unterzeichnung (Art. 42 BRK) dar- über hinausgehend einen Ratifikationsvorbehalt (Art. 43 BRK). A. Unterzeichnung Das Übereinkommen liegt für alle Staaten am Sitz der Vereinten Nationen in New York zur Unterzeichnung auf (Art. 42 BRK).6 Bedenken gegen die Unterzeichnung durch Vertreter der Bundesregierung könnten sich ergeben, wenn es insoweit an der Verbands- oder Organkompetenz fehlen würde. 5 Vgl. G. Dahm/J. Delbrück/R. Wolfrum, Völkerrecht, Bd. 1/3, 2. Aufl., 2002, S. 553. 6 Die Unterzeichnung enthält die Absichtserklärung, Schritte zu unternehmen, um sich zu einem späteren Zeitpunkt zu binden. Vgl. UN-Handbook for Parliamentarians, S. 40. 14 1. Verbandskompetenz Die Pflege der Beziehungen zu den auswärtigen Staaten fällt gemäß Art. 32 Abs. 1 GG grundsätzlich in die Kompetenz des Bundes. Dazu zählt auch der Abschluss völkerrechtlicher Verträge. Art. 32 Abs. 3 GG sieht indes vor, dass die Länder mit Zustimmung der Bundesregierung mit auswärtigen Staaten Verträge abschließen können, soweit die Länder für die Gesetzgebung zuständig sind. Es ist seit langem verfassungsrechtlich umstritten, ob daraus eine exklusive Verbandskompetenz der Länder folgt, die dann auch die Behindertenrechtskonvention im Hinblick auf das Recht auf Bildung (Art. 24 BRK) erfassen könnte.7 Eine abschließende verfassungsrechtliche Klärung der Kompetenzfrage ist bisher nicht erfolgt. Der ständigen Staatspraxis liegt das 1957 zwischen Bund und Ländern vereinbarte Lindauer Abkommen zugrunde.8 Für das Recht auf Bildung aus Art. 24 BRK ist die Ziffer 3 des Lindauer Abkommens einschlägig. Diese lautet: „Beim Abschluss von Staatsverträgen, die nach Auffassung der Länder deren ausschließliche Kompetenz berühren …, wird wie folgt verfahren: Soweit völkerrechtliche Verträge auf Gebieten der ausschließlichen Zuständigkeit der Länder eine Verpflichtung des Bundes oder der Länder begründen sollen, soll das Einverständnis der Länder herbeigeführt werden. Dieses Einverständnis soll vorliegen, bevor die Verpflichtung völkerrechtlich verbindlich wird. Falls die Bundesregierung einen solchen Vertrag dem Bundesrat gemäß Art. 59 Abs. 2 GG zuleitet, wird sie die Länder spätestens zum gleichen Zeitpunkt um die Erteilung des Einverständnisses bitten.“ Demzufolge behält der Bund die Abschlusskompetenz auch im Bildungsbereich, wenn ein Einverständnis der Länder herbeigeführt wird. Der späteste Zeitpunkt für die Erklärung des Einverständnisses liegt im Falle eines Vertrags nach Art. 59 Abs. 2 S. 1 GG vor der Zuleitung an den Bundesrat, im Übrigen vor der Abgabe der Ratifikationserklärung. Bereits vor der Unterzeichnung der Verträge werden die Länder über die Ständige Vertragskommission der Länder und die Ständige Konferenz der Kultusminister an den Beratungen beteiligt (vgl. Nr. 4 Lindauer Abkommen). 7 Die wohl überwiegende Ansicht geht von einer Abschlusskompetenz des Bundes auch im Bereich ausschließlicher Ländermaterien aus: R. Bernhardt, Handbuch des Staatsrechts VII, 1992, § 174, Rdnr. 17; U. Fastenrath/T. Groh, in: K. Friauf/H. W. Höfling, Berliner Kommentar zum GG, 11. Erg.-Lfg. 2004, Art. 32, Rdnr. 65; M. Zuleeg, in: E. Denninger/W. Hoffmann-Riem, Alternativ-Kommentar zum GG, 3. Aufl., 2004, Art. 32, Rdnr. 20; B. Kempen, in: H. v. Mangoldt/F. Klein/Ch. Starck, GG-Kommentar, Bd. 2, 5. Aufl. 2005, Rdnr. 55; H. D. Jarass, in: Jarass/Pieroth, GG-Kommentar, 9. Aufl., 2007, Art. 32, Rdnr. 6, R. Bernhardt, Handbuch des Staatsrechts VII, 1992, § 174, Rdnr. 17. Für eine Abschlusskompetenz der Länder hingegen: O. Rojahn, in: I. von Münch/P. Kunig (Hrsg.), GG-Kommentar, Bd. 2, 5. Aufl. 2001, Art. 32, Rdnr. 42; T. Maunz/G. Dürig, GG-Kommentar, 5. Erg.-Lfg. 1961, Art. 32, Rdnr. 29 ff. Eine vermittelnde Ansicht etwa bei I. Pernice, in: H. Dreier, GG- Kommentar, Bd. 2, 2. Aufl., 2006, Art. 43: Abschlusskompetenz des Bundes nach Vertragsgesetzen der Länder in analoger Anwendung von Art. 59 Abs. 2 S. 1 GG. 8 BT-Drs. 7/5924, S. 236; abgedruckt in ZaöRV 20 (1959/1960), S. 116 f. und in R. Bernhardt, in: Handbuch des Staatsrechts VII, 1992, § 174, Rdnr. 17. 15 Auf der Grundlage des Lindauer Abkommens konnte der Bund die Behindertenrechtskonvention somit unter Einschluss des Rechts auf Bildung aus Art. 24 BRK unterzeichnen. 2. Organkompetenz Der Bundespräsident hat nach Art. 59 Abs. 1 S. 1 GG ausdrücklich die ausschließliche Zuständigkeit, mit Wirkung für die Bundesrepublik Deutschland im völkerrechtlichen Verkehr rechtserheblich zu handeln und damit auch das vorliegende Abkommen zu unterzeichnen. Die Bundesregierung stimmte der Unterzeichnung des Übereinkommens einschließlich des Fakultativprotokolls mit Beschluss der Bundesregierung vom 14. März 2007 zu.9 Das Übereinkommen nebst Fakultativprotokoll wurde am 30. März 2007 am Sitz der Vereinten Nationen in New York durch den ständigen Vertreter der Bundesrepublik Deutschland bei den Vereinten Nationen10, der durch Präsidialvollmacht des Bundespräsidenten bevollmächtigt war11, unterzeichnet. B. Ratifikation Die Verpflichtungen aus der Behindertenrechtskonvention erlangen für die Bundesrepublik Deutschland erst dann Verbindlichkeit, wenn die Behindertenrechtskonvention ratifiziert wird. Dies ergibt sich aus Art. 43 und 45 BRK.12 Zwar hatte die Bundesregierung vor der Unterzeichnung ihren Willen bekundet, das Verfahren der Ratifizierung zügig einzuleiten.13 Bis dato hat die Bundesrepublik 9 Antwort der Bundesregierung vom 21.3.2007 auf die Kleine Anfrage mehrerer Abgeordneter und der Fraktion „Die Linke“ zur Ratifizierung der UN-Konvention für Menschen mit Behinderungen, BT-Drs. 16/4744. 10 Antwort der Bundesregierung vom 13.4.2007 auf die Kleine Anfrage mehrerer Abgeordneter und der Fraktion der FDP zur Stellung der Bundesregierung zu dem Bericht des Sonderberichterstatters der Vereinten Nationen Vernor Munoz, BT-Drs. 16/5018. 11 Auskunft des Bundesministeriums für Arbeit und Soziales vom 5.6.2008. Die völkerrechtliche Vertretungsbefugnis des Ständigen Vertreters der Bundesrepublik Deutschland bei den Vereinten Nationen zur Unterzeichnung der Behindertenrechtskonvention ergibt sich aus Art. 7 Abs. 1 lit. a WVK: Eine Person gilt hinsichtlich der Abgabe der Zustimmung eines Staates, durch einen Vertrag gebunden zu sein, als Vertreter eines Staates, wenn sie eine gehörige Vollmacht vorlegt. 12 „Ratifikation“ bedeutet nach Art. 2 Abs. 1 lit. b WVK die so bezeichnete völkerrechtliche Handlung, durch die ein Staat im internationalen Bereich seine Zustimmung bekundet, durch einen Vertrag gebunden zu sein. Die Ratifikation führt somit die endgültige Bindung herbei im Gegensatz zur vorläufigen durch die Unterzeichnung, vgl. G. Dahm/J. Delbrück/R. Wolfrum, Völkerrecht, Bd. 1/3, 2. Aufl., 2002, S. 553. 13 Antwort der Bundesregierung vom 21.3.2007 auf die Kleine Anfrage mehrerer Abgeordneter und der Fraktion ‚Die Linke’ zur Ratifizierung der BRK, BT-Drs. 16/4744.