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Werner Weidenfeld, Wolfgang Wessels (Ed.)

Jahrbuch der Europäischen Integration 2019

1. Edition 2019, ISBN print: 978-3-8487-5775-6, ISBN online: 978-3-8452-9949-5, https://doi.org/10.5771/9783845299495

Series: Jahrbuch der Europäischen Integration

Bibliographic information
Nomos W ei de nf el d W es se ls [H rs g. ] Jahrbuch der Europäischen Integration 2019 Ja hr bu ch d er Eu ro pä is ch en In te gr at io n Werner Weidenfeld | Wolfgang Wessels [Hrsg.] ISBN 978-3-8487-5775-6 Mit Beiträgen von: Petra Ahrens · Constanze Aka · Franco Algieri · Franz-Lothar Altmann · Katrin Auel · Friederike Augustin· Heinz-Jürgen Axt · Michael L. Bauer · Florian Baumann · Peter Becker · Matthias Belafi · Annegret Bendiek· Julian Bergmann· Sarah-Lena Böning · Katrin Böttger · Yvonne Braun · Klaus Brummer · Birgit Bujard · Karlis Bukovskis · Hrvoje Butković · Agnieszka K. Cianciara · Anthony Costello · Alexandru Damian · Johanna Deimel · Doris Dialer · Roland Döhrn · Hans-Wilhelm Dünn · Hans-Georg Ehrhart · Tobias Etzold· Alina Felder · Moritz Fessler · Sabine Fischer · Tobias Flessenkemper · Christian Franck · Heiko Fürst · Gabriel Glöckler · Daniel Göler · Alexander Grasse · Christoph Gusy · Björn Hacker · Simon Hartmann · Ines Hartwig · Niklas Helwig · Andreas Hofmann · Bernd Hüttemann · Tuomas Iso-Markku · Michael Kaeding · Niels Keijzer · Mariam Khotenashvili · Anna-Lena Kirch · Henning Klodt · Wim Kösters · Marta Králiková · Valentin Kreilinger · Jan Labitzke · Guido Lessing · Barbara Lippert · Christian Lippert· Marko Lovec · Siegfried Magiera · Remi Maier-Rigaud · Jean-Marie Majerus · Andreas Marchetti · Daniel Martínek· Bruno Oliveira Martins · Dominic Maugeais · Andreas Maurer · Laia Mestres · Jürgen Mittag · Jan-Peter Möhle · Manuel Müller · Melanie Müller · Johannes Müller Gómez · Matthias Niedobitek · Nicolai von Ondarza · Viktoria Palm · Thomas Petersen · Anne Pintz · Julian Plottka · Johannes Pollak · Christian Raphael · Florence Reiter · René Repasi · Darius Ribbe · Daniel Schade · Lukas W. Schäfer · Sebastian Schäffer · Joachim Schild · Otto Schmuck · Mirja Schröder · Tobias Schumacher · Oliver Schwarz · Martin Selmayr · Otto W. Singer · Eduard Soler i Lecha · Martin Stein · Burkard Steppacher · Funda Tekin · Alina Thieme · Gabriel N. Toggenburg · Denis M. Tull · Jürgen Turek · Günther Unser · Mendeltje van Keulen· Thomas Walli · Volker Weichsel · Werner Weidenfeld · Michael Weigl · Wolfgang Weiß · Charlotte Wenner · Wolfgang Wessels · Sabine Willenberg· Wolfgang Zellner Das Institut für Europäische Politik (IEP) zählt zu den führenden europapolitischen Forschungseinrichtungen in Deutschland. Es beschäftigt sich mit der Analyse und Vermittlung von Grund fragen der europäischen Integration. Das Jahrbuch der Europäischen Integration ist ein Projekt des IEP und gehört zu seinen Standardpublikationen. Das Jahrbuch der Europäischen Integration des Instituts für Europäische Politik (Berlin) dokumentiert und bilanziert seit 1980 zeitnah und detailliert den europäischen Integrationsprozess. Entstanden ist in 39 Jahren eine einzigartige Dokumentation der europäischen Zeitgeschichte. Das „Jahrbuch der Europäischen Integration 2019“ führt diese Tradition fort. In mehr als 100 Beiträgen zeichnen die Autorinnen und Autoren die europapolitischen Ereignisse des Berichtszeitraums 2018/2019 nach und informieren über die Arbeit der europäischen Institutionen, die Entwicklung der einzelnen Politikbereiche der EU, Europas Rolle in der Welt und die Europapolitik in den Mitgliedstaaten und Kandidatenländern. Zu den Herausgebern: Prof. Dr. Dr. h.c. Werner Weidenfeld ist Direktor des Centrums für angewandte Politikforschung (C.A.P) der Ludwig-Maximilians-Universität München und Rektor der Alma Mater Europaea der Europäischen Akademie der Wissenschaften und Künste in Salzburg. Prof. Dr. Wolfgang Wessels ist Direktor des Centrums für Türkei- und EU-Studien der Universität zu Köln (CETEUS) und Jean-Monnet-Professor ad personam, (Teilzeit-)Professor am Europäischen Hochschulinstitut (EUI) und Ehrenvorsitzender des Vorstands am Institut für Europäische Politik (IEP), Berlin. 2019 BUC_Weidenfeld_JB_2019_5775-6.indd Alle Seiten 21.11.19 10:02 Jahrbuch der Europäischen Integration 2019 Nomos Werner Weidenfeld | Wolfgang Wessels [Hrsg.] Petra Ahrens · Constanze Aka · Franco Algieri · Franz-Lothar Altmann · Katrin Auel · Friederike Augustin · Heinz-Jürgen Axt · Michael L. Bauer · Florian Baumann · Peter Becker · Matthias Belafi · Annegret Bendiek · Julian Bergmann · Sarah-Lena Böning · Katrin Böttger · Yvonne Braun · Klaus Brummer · Birgit Bujard · Karlis Bukovskis · Hrvoje Butković · Agnieszka K. Cianciara · Anthony Costello · Alexandru Damian · Johanna Deimel · Doris Dialer · Roland Döhrn · Hans-Wilhelm Dünn · Hans-Georg Ehrhart · Tobias Etzold · Alina Felder · Moritz Fessler · Sabine Fischer · Tobias Flessenkemper· Christian Franck · Heiko Fürst · Gabriel Glöckler · Daniel Göler · Alexander Grasse · Christoph Gusy · Björn Hacker · Simon Hartmann · Ines Hartwig · Niklas Helwig · Andreas Hofmann · Bernd Hüttemann· Tuomas Iso-Markku · Michael Kaeding · Niels Keijzer · Mariam Khotenashvili · Anna-Lena Kirch · Henning Klodt · Wim Kösters · Marta Králiková · Valentin Kreilinger · Jan Labitzke · Guido Lessing · Barbara Lippert · Christian Lippert · Marko Lovec · Siegfried Magiera · Remi Maier-Rigaud · Jean-Marie Majerus · Andreas Marchetti · Daniel Martínek · Bruno Oliveira Martins · Dominic Maugeais · Andreas Maurer · Laia Mestres · Jürgen Mittag · Jan-Peter Möhle · Manuel Müller · Melanie Müller · Johannes Müller Gómez · Matthias Niedobitek · Nicolai von Ondarza · Viktoria Palm · Thomas Petersen · Anne Pintz · Julian Plottka · Johannes Pollak · Christian Raphael · Florence Reiter · René Repasi · Darius Ribbe · Daniel Schade · Lukas W. Schäfer · Sebastian Schäffer · Joachim Schild · Otto Schmuck · Mirja Schröder · Tobias Schumacher · Oliver Schwarz · Martin Selmayr · Otto W. Singer · Eduard Soler i Lecha · Martin Stein · Burkard Steppacher · Funda Tekin · Alina Thieme · Gabriel N. Toggenburg · Denis M. Tull · Jürgen Turek · Günther Unser · Mendeltje van Keulen · Thomas Walli · Volker Weichsel· Werner Weidenfeld · Michael Weigl · Wolfgang Weiß · Charlotte Wenner · Wolfgang Wessels · Sabine Willenberg · Wolfgang Zellner BUT_Weidenfeld_JB_2019_5775-6.indd 3 21.11.19 10:18 Die Deutsche Nationalbibliothek verzeichnet diese Publikation in der Deutschen Nationalbibliografie; detaillierte bibliografische Daten sind im Internet über http://dnb.d-nb.de abrufbar. ISBN 978-3-8487-5775-6 (Print) ISBN 978-3-8452-9949-5 (ePDF) ISSN 0721-5436 1. Auflage 2019 © Nomos Verlagsgesellschaft, Baden-Baden 2019. Gedruckt in Deutschland. Alle Rechte, auch die des Nachdrucks von Auszügen, der fotomechanischen Wiedergabe und der Übersetzung, vorbehalten. Gedruckt auf alterungsbeständigem Papier. Das Jahrbuch der Europäischen Integration wird freundlicherweise vom Auswärtigen Amt gefördert. Das Institut für Europäische Politik (IEP) ist ein strategischer Partner der Europäischen Kommission und wird von ihr finanziell unterstützt. Für die Inhalte zeichnet alleine das IEP verantwortlich. Redaktion: Jana Schubert Die Redaktion dankt York Albrecht, Leonie Düngefeld, Hermann Anton Lüken genannt Klaßen und Nina Regenhardt für die vielfältige Unterstützung. BUT_Weidenfeld_JB_2019_5775-6.indd 4 21.11.19 10:18 Inhaltsverzeichnis Vorwort .........................................................................................................................11 1. Die Bilanz Die Bilanz der Europäischen Integration 2019 ............................................................15 Werner Weidenfeld Die Europapolitik in der wissenschaftlichen Debatte ...................................................27 Christian Raphael/Darius Ribbe/Wolfgang Wessels Brexit.............................................................................................................................47 Daniel Schade Die Europawahlen 2019: Neue Machtstrukturen..........................................................57 Manuel Müller 2. Die Institutionen der Europäischen Union Die institutionelle Architektur der Europäischen Union ..............................................71 Johannes Müller Gómez/Wolfgang Wessels Europäisches Parlament ................................................................................................83 Andreas Maurer Europäischer Rat ..........................................................................................................93 Alina Thieme/Wolfgang Wessels Rat der Europäischen Union .......................................................................................101 Nicolai von Ondarza Europäische Kommission ...........................................................................................109 Andreas Hofmann Gerichtshof .................................................................................................................117 Siegfried Magiera/Matthias Niedobitek Europäische Zentralbank ............................................................................................127 Martin Selmayr Rechnungshof .............................................................................................................143 Siegfried Magiera/Matthias Niedobitek Ausschuss der Regionen .............................................................................................147 Otto Schmuck Europäischer Wirtschafts- und Sozialausschuss .........................................................151 Doris Dialer/Thomas Walli Europäische Agenturen ...............................................................................................155 Michael Kaeding 3. Die politische Infrastruktur Nationale Parlamente ..................................................................................................161 Valentin Kreilinger 5 Inhalt Europäische Parteien ..................................................................................................165 Michael Weigl Europa der Kommunen ...............................................................................................171 Andreas Marchetti Europäische Bürgerinitiative ......................................................................................173 Julian Plottka Lobbyismus in der partizipativen Demokratie ...........................................................177 Bernd Hüttemann Die öffentliche Meinung .............................................................................................181 Thomas Petersen Kirchen und Religionsgemeinschaften .......................................................................189 Matthias Belafi 4. Die Innenpolitik der Europäischen Union Agrar- und Fischereipolitik .........................................................................................195 Christian Lippert Asyl-, Einwanderungs- und Visapolitik ......................................................................201 René Repasi Beschäftigungs- und Sozialpolitik ..............................................................................211 Björn Hacker Bildungspolitik ...........................................................................................................217 Alina Felder Binnenmarkt ...............................................................................................................221 Florian Baumann/Sebastian Schäffer Digitale Agenda und Cybersicherheit .........................................................................225 Hans-Wilhelm Dünn/Lukas W. Schäfer Energiepolitik .............................................................................................................231 Mirja Schröder Forschungs-, Technologie- und Telekommunikationspolitik ......................................235 Jürgen Turek Gesundheits- und Verbraucherpolitik .........................................................................239 Sarah-Lena Böning/Remi Maier-Rigaud Gleichstellungspolitik .................................................................................................243 Petra Ahrens Haushaltspolitik ..........................................................................................................247 Peter Becker Industriepolitik ...........................................................................................................253 Jürgen Turek Kulturpolitik ...............................................................................................................257 Otto W. Singer Menschenrechtspolitik ................................................................................................261 Gabriel N. Toggenburg 6 Jahrbuch der Europäischen Integration 2019 Inhalt Polizeiliche und justizielle Zusammenarbeit ..............................................................267 Christoph Gusy/Jan-Peter Möhle Regionalpolitik ...........................................................................................................273 Ines Hartwig Sportpolitik .................................................................................................................279 Jürgen Mittag Tourismuspolitik .........................................................................................................281 Anna-Lena Kirch Verkehrspolitik ...........................................................................................................283 Daniel Martínek/Sebastian Schäffer Währungspolitik .........................................................................................................287 Gabriel Glöckler Weltraumpolitik ..........................................................................................................293 Jürgen Turek Wettbewerbspolitik .....................................................................................................295 Henning Klodt Wirtschaftspolitik .......................................................................................................299 Roland Döhrn/Wim Kösters 5. Die Außenpolitik der Europäischen Union Außenwirtschaftsbeziehungen ....................................................................................307 Wolfgang Weiß Entwicklungszusammenarbeit und Humanitäre Hilfe ................................................313 Julian Bergmann/Niels Keijzer Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik ...............................................................319 Annegret Bendiek/Moritz Fessler Gemeinsame Sicherheits- und Verteidigungspolitik ...................................................325 Daniel Göler/Florence Reiter Afrikapolitik ...............................................................................................................331 Melanie Müller/Denis M. Tull Die Europäische Union und China .............................................................................335 Franco Algieri Lateinamerikapolitik ...................................................................................................339 Daniel Schade Nahostpolitik ..............................................................................................................343 Michael L. Bauer/Simon Hartmann Die Europäische Union und die USA .........................................................................347 Niklas Helwig Zentralasienpolitik ......................................................................................................353 Yvonne Braun Jahrbuch der Europäischen Integration 2019 7 Inhalt 6. Die Europäische Union und ihre Nachbarn Europäische Nachbarschaftspolitik ............................................................................357 Barbara Lippert Östliche Partnerschaft .................................................................................................365 Katrin Böttger/Friederike Augustin Ukraine .......................................................................................................................367 Constanze Aka/Martin Stein Moldau ........................................................................................................................369 Dominic Maugeais/Viktoria Palm Georgien .....................................................................................................................371 Mariam Khotenashvili Mittelmeerpolitik ........................................................................................................373 Tobias Schumacher Die EFTA-Staaten, der EWR und die Schweiz ..........................................................377 Burkard Steppacher Die Europäische Union und Russland ........................................................................383 Sabine Fischer 7. Die Erweiterung der Europäischen Union Die Erweiterungspolitik der Europäischen Union ......................................................389 Barbara Lippert Südosteuropapolitik ....................................................................................................401 Franz-Lothar Altmann Albanien .....................................................................................................................405 Tobias Flessenkemper Bosnien und Herzegowina ..........................................................................................407 Tobias Flessenkemper Kosovo ........................................................................................................................409 Franz-Lothar Altmann Nordmazedonien .........................................................................................................411 Oliver Schwarz Montenegro ................................................................................................................413 Sebastian Schäffer Serbien ........................................................................................................................415 Sabine Willenberg Türkei .........................................................................................................................417 Funda Tekin 8. Die Europäische Union und andere Organisationen Die Europäische Union und der Europarat .................................................................423 Klaus Brummer Die Europäische Union und die NATO ......................................................................429 Hans-Georg Ehrhart 8 Jahrbuch der Europäischen Integration 2019 Inhalt Die Europäische Union und die OSZE .......................................................................435 Wolfgang Zellner Die Europäische Union und die Vereinten Nationen ..................................................441 Günther Unser 9. Die Europapolitik in den Mitgliedstaaten der Europäischen Union Belgien ........................................................................................................................449 Christian Franck Bulgarien ....................................................................................................................453 Johanna Deimel Bundesrepublik Deutschland ......................................................................................457 Katrin Böttger/Funda Tekin Dänemark ...................................................................................................................465 Anne Pintz Estland ........................................................................................................................469 Tobias Etzold Finnland ......................................................................................................................471 Tuomas Iso-Markku Frankreich ...................................................................................................................475 Joachim Schild Griechenland ..............................................................................................................481 Heinz-Jürgen Axt Irland ..........................................................................................................................487 Anthony Costello Italien ..........................................................................................................................491 Alexander Grasse/Jan Labitzke Kroatien ......................................................................................................................497 Hrvoje Butković Lettland .......................................................................................................................499 Karlis Bukovskis Litauen ........................................................................................................................501 Tobias Etzold Luxemburg ..................................................................................................................503 Jean-Marie Majerus/Guido Lessing Malta ...........................................................................................................................505 Heinz-Jürgen Axt Die Niederlande ..........................................................................................................507 Mendeltje van Keulen Österreich ...................................................................................................................511 Katrin Auel/Johannes Pollak Polen ...........................................................................................................................515 Agnieszka K. Cianciara Jahrbuch der Europäischen Integration 2019 9 Inhalt Portugal ......................................................................................................................519 Bruno Oliveira Martins Rumänien ....................................................................................................................523 Alexandru Damian Schweden ....................................................................................................................527 Tobias Etzold/Charlotte Wenner Slowakei .....................................................................................................................531 Marta Králiková Slowenien ...................................................................................................................535 Marko Lovec Spanien .......................................................................................................................539 Eduard Soler i Lecha/Laia Mestres Tschechische Republik ...............................................................................................543 Volker Weichsel Ungarn ........................................................................................................................547 Heiko Fürst Vereinigtes Königreich ...............................................................................................551 Birgit Bujard Zypern .........................................................................................................................559 Heinz-Jürgen Axt 10. Anhang Abkürzungen ..............................................................................................................563 Die Autoren und Autorinnen .......................................................................................564 10 Jahrbuch der Europäischen Integration 2019 Vorwort Europa hat gewählt: Zwischen dem 23. und 26. Mai 2019 waren rund 400 Mio. Bürgerinnen und Bürger in den 28 EU-Mitgliedstaaten aufgerufen, 751 Abgeordnete zum Europäischen Parlament zu wählen. Angesichts eines sich über Jahre verfestigenden Trends sinkender Wahlbeteiligung war bereits Monate vor den Wahlen die Sorge verbreitet, dass sich dieses Desinteresse auch zum 40. Jubiläum der Direktwahlen zum Europäischen Parlament nicht umkehren ließe. Doch die monatelange zivilgesellschaftliche Mobilisierung und ein im Zuge der Austrittsverhandlungen zwischen der Europäischen Union und dem Vereinigten Königreich wachsendes europäisches Bewusstsein bewirkten eine positive Trendwende: Die Wahlbeteiligung erreichte europaweit 50,6 Prozent, die höchste Quote seit den Europawahlen 1994. Unter diesen Mobilisierungserfolg mischte sich jedoch bald ein schaler Beigeschmack: Das in der neuen Legislaturperiode stärker fragmentierte Straßburger Parlament konnte sich nicht auf einen Personalvorschlag für die Neubesetzung der Führungsposition in der Europäischen Kommission einigen. Das von den EU-Staats- und Regierungschefs ohnehin nicht favorisierte Spitzenkandidatenverfahren geriet daraufhin zur Makulatur, sodass sich der französische Staatspräsident Emmanuel Macron schnell mit seinem Besetzungsvorschlag – der auf EU- Ebene bisher wenig profilierten deutschen Verteidigungsministerin Ursula von der Leyen – durchsetzen konnte. Ob das Spitzenkandidatenverfahren damit endgültig zum Scheinverfahren geriert, wird sich wohl abschließend bei den nächsten Wahlen im Jahr 2024 zeigen. Für die Europawahlen 2019 zumindest erkennt Werner Weidenfeld in seiner Bilanz eine stärkere mediale Sichtbarkeit der europäischen Spitzenkandidaten. Zudem bewertet er die diesjährigen Wahlen als historische Zäsur in der Dramatik der Europawahlen seit 1979. Manuel Müller ergänzt diese Bewertung in seinem Beitrag Die Europawahlen: Neue Machtstrukturen mit einer umfassenden Analyse der Wahlergebnisse. Christian Raphael, Darius Ribbe und Wolfgang Wessels zeigen in ihrem Beitrag über Die Europapolitik in der wissenschaftlichen Debatte, dass die im Europawahlkampf ebenso präsenten europaskeptischen Positionen stärkeren Eingang in die europapolitischen Analysen der Wissenschaft gefunden haben. Als weiteres essenzielles Thema der Europapolitik widmet das Jahrbuch den Verhandlungen zum Austritt des Vereinigten Königreichs erneut einen eigenen Beitrag. Obwohl sich London und Brüssel Ende 2018 auf einen Vertragstext einigten, stellt dessen Ratifizierung im britischen Unterhaus ein schier unüberwindbares Austrittshindernis dar, das Premierministerin Theresa May im Sommer 2019 zum Rücktritt zwang. Die Verhandlungsschritte werden spezifisch für beide Seiten in den Beiträgen über den Brexit und das Vereinigte Königreich nachgezeichnet. Das Kapitel zu den Institutionen der Europaischen Union beleuchtet detailliert die Neubesetzung der EU-Institutionen und die Personalnominierung nach den Europawahlen. Johannes Müller Gómez und Wolfgang Wessels analysieren in ihrem Beitrag über Die institutionelle Architektur der Europäischen Union, wie der Europäische Rat bei der Postenvergabe das Machtvakuum füllte, das durch das fragmentierte Europäische Parlament entstanden ist. Zum Abschluss der 8. Legislaturperiode bilanziert Nicolai von Ondarza im Beitrag über den Rat der Europäischen Union die Rechtsetzungsprozesse der vergangenen fünf Jahre. Im Kapitel zur politischen Infrastruktur liefert der Beitrag über Die öffentliche Meinung von Thomas Petersen Belege für die vermutete starke Wahrnehmung der Europawahlen unter Jahrbuch der Europäischen Integration 2019 11 Vorwort der deutschen Wahlbevölkerung: Im Juni 2019 hätten sich 72 Prozent der Bevölkerung für die Europawahlen und deren politischen Auswirkungen interessiert. Die einzelnen Beitrage zur Innenpolitik der Europaischen Union bieten tiefergehende Detailanalysen zu den Entwicklungen der einzelnen Politikbereiche an. Der Beitrag über die Haushaltspolitik von Peter Becker zeichnet die weiterhin nicht abgeschlossenen Verhandlungen zum nächsten mehrjährigen Finanzrahmen von 2021 bis 2027 nach. Dabei thematisiert er die budgetären Auswirkungen des EU-Austritts des Vereinigten Königreichs, einem Nettobeitragszahler in den Gemeinschaftshaushalt. Die deutlich veränderte außenpolitische Interessenlage verdeutlichen die Beiträge zur Außenpolitik der Europäischen Union: Franco Algieri bewertet in seinem Beitrag Die Europäische Union und China die im März 2019 veröffentlichte EU-Chinastrategie als Abkehr von einer naiven EU-Chinapolitik. Funda Tekin skizziert in ihrem Beitrag die ambivalenten Beziehungen der Europäischen Union zum Schlüsselpartner Türkei. Niklas Helwig zeigt im Beitrag Die Europäische Union und die USA die Auswirkungen der sich abkühlenden transatlantischen Beziehungen, vor allem im Bereich Handel, auf. Im Kapitel über die Europäische Union und ihre Nachbarn berichtet Oliver Schwarz im Beitrag Nordmazedonien über das Ende des seit 27 Jahren währenden Namensstreits zwischen Nordmazedonien und Griechenland, der die gesamte Region gelähmt hatte und im Januar 2019 durch das Prespa-Abkommen beigelegt wurde. Zum 10-jährigen Bestehen bilanzieren Friederike Augustin und Katrin Böttger die Östliche Partnerschaft und kommen zu dem Ergebnis, dass der beiderseitige Enthusiasmus abgeflaut sei. Das Kapitel zur Europaischen Union und anderen internationalen Organisationen informiert uber das koordinierte Vorgehen der EU-Mitgliedstaaten in den Vereinten Nationen, die Entwicklungen der OSZE und den Stand der Beziehungen zur NATO. Die Wahrnehmung und die Ergebnisse der Europawahlen sind ein übergreifender Schwerpunkt im Kapitel über die Europapolitik in den Mitgliedstaaten der Europäischen Union. Darüber hinaus zeigt das Kapitel, dass sich die mitgliedstaatlichen Differenzen im Zuge des Rechtsstaatlichkeitsverfahrens nach Art. 7 EUV gegen Polen und Ungarn verfestigt haben und im Rahmen der Verhandlungen zum nächsten mehrjährigen Finanzrahmen durch eine weitere Spaltung in die sogenannte „Hanse-Gruppe“ nord- und westeuropäischer Mitgliedstaaten, die für den EU-Haushalt einen Sparkurs verfolgen, und in eine „Kohäsionsgruppe“ ost- und südeuropäischer Mitgliedstaaten, die einen größeren EU-Haushalt mit starken Unterstützungsmaßnahmen für die weniger entwickelten EU-Mitgliedstaaten anstreben, verschärft wurden. In diesem Jahr erscheint das Jahrbuch der Europaischen Integration zum 39. Mal. Es ist uns daher eine besondere Freude, auf die digitale Aufbereitung der Jahrbucher seit ihrem ersten Erscheinen 1980 unter www.Wissen-Europa.de hinzuweisen, wo einem breiten Publikum uber drei Jahrzehnte europaischer Zeitgeschichte online zur Verfugung stehen. Mit dieser Ausgabe wird der Bestand um den Zeitraum von Mitte 2018 bis Mitte 2019 erweitert. Das Jahrbuch der Europaischen Integration ist ein Projekt des Instituts fur Europaische Politik, das in Kooperation mit dem Centrum fur angewandte Politikforschung der Universitat Munchen (C.A.P) und dem Centrum für Türkei und EU Studien (CETEUS) der Universitat zu Koln verwirklicht wird. Ohne die großzugige Forderung durch das Auswartige Amt war und ist das Jahrbuch nicht realisierbar. Unser besonderer Dank gilt auch den Autorinnen und Autoren, deren großes Expertenwissen die solide Grundlage und das unverkennbare Profil des Jahrbuchs bildet. Jana Schubert danken wir fur ihre großartige Redaktion, ohne die die Realisierung dieses Projekts nicht moglich ware. Werner Weidenfeld Wolfgang Wessels 12 Jahrbuch der Europäischen Integration 2019 1. Die Bilanz Die Bilanz der Europäischen Integration 2019 Werner Weidenfeld Es ist eine Zeit großer Worte zum Thema „Europa“! Einundzwanzig Staatspräsidenten einigten sich auf einen Aufruf mit der Überschrift „Europa ist die glücklichste Idee, die wir je hatten.“1 Und dann führten sie aus: „Mit der europäischen Einigung hat sich eine jahrhundertelange Hoffnung auf Frieden in Europa erfüllt, nachdem ein entfesselter Nationalsozialismus und andere extreme Ideologien Europa in die Barbarei zweier Weltkriege geführt haben.“ Es gab aber auch eine andere Intonation großer Worte. Neunundzwanzig führende Intellektuelle einigten sich auf ein gemeinsames Manifest: „Das Haus Europa brennt!“2 Und weiter heißt es dort: „Europa ist in Gefahr. Die Europäische Union wird überall kritisiert, angepöbelt, verraten. Angeblich sei es an der Zeit, ihr den Garaus zu machen, der Wiederherstellung einer vermeintlich abhandengekommenen ‚nationalen Seele‘ zuliebe, einer Identität, die oft nur in der Vorstellung von Demagogen existiert.“ Und dann gibt es Überschriften wie: „Die Welt ist aus den Fugen geraten“3 oder „Ein neues Zeitalter hat begonnen“4, „Es braucht verantwortliche politische Führung.“5 Die aktuelle Unterfütterung erfolgt aus den Details der diversen Krisenmodi – EU- Austritt des Vereinigten Königreichs,6 Migration, Handelskonflikte etc. Aber zugleich zeigt das Eurobarometer die positiven Ergebnisse, die höchste Zustimmung zur Europäischen Union seit 35 Jahren.7 Natürlich stand der Kontinent auch 2019 unter Druck – von innen wie von außen. Phänomene wie Populismus8 und Nationalismus, der EU-Austritt des Vereinigten Königreichs9 und soziale Spannungen aller Art10 – und weltpolitisch11 die veränderten Interessenlagen der Vereinigten Staaten von Amerika, Chinas, Russlands. Eine ganze Reihe von 1 Frankfurter Allgemeine Zeitung: Europa ist die glücklichste Idee, die wir je hatten, 9.5.2019, S. 8. 2 „Das Haus Europa brennt“, 26.1.2019, abrufbar unter: https://www.welt.de/print/die_welt/article187740664/Das-Haus-Europa-brennt.html (letzter Zugriff: 12.8.2019). 3 Siehe unter anderem Der Standard, 22.6.2019; Augsburger Allgemeine, 17.2.2017. 4 Siehe Sigmar Gabriel: Ein neues Zeitalter hat begonnen, in: Welt am Sonntag, 23.6.2019, S. 10. 5 Siehe Wolfgang Schäuble, in: Die Welt, 16.5.2019, S. 3. 6 Vgl. unter anderem Martin T. Braml/Gabriel J. Felbermayr: Quo Vadis Brexitannia?, in: ifo Schnelldienst, 24.1.2019, S. 32-39; Tessa Szyzkowitz: Echte Engländer, Britannien und der Brexit, Wien 2018; Jochen Buchsteiner: Die Flucht der Briten aus der europäischen Utopie. Reinbek 2018; Paul Welfens: Brexit aus Versehen – Europäische Union zwischen Desintegration und neuer EU, Berlin 2018; Brendan Simms: Die Briten und Europa. Tausend Jahre Konflikt und Kooperation, München 2019. 7 Vgl. Europäisches Parlament: Parlameter 2018, Die Herausforderung annehmen, EB90.1, abrufbar unter: https://www.europarl.europa.eu/at-your-service/de/be-heard/eurobarometer/parlemeter-2018-taking-upthe-challenge (letzter Zugriff: 29.10.2019). 8 Vgl. Pieter Bevelander/Ruth Wodak (Hrsg.): Europe at the Crossroads: Confronting Populist, Nationalist and Global Challenges, Lund 2019. 9 Vgl. hierzu auch den Beitrag „Brexit“ in diesem Jahrbuch. 10 Christian Lahusen, Das gespaltene Europa, Eine politische Soziologie der Europäischen Union, Frankfurt am Main 2019; vgl. hierzu auch den Beitrag „Beschäftigungs- und Sozialpolitik“ in diesem Jahrbuch. 11 Siehe Stefan Kornelius: Die neue Weltformel, in: Süddeutsche Zeitung 1.1.2019, S. 4. Jahrbuch der Europäischen Integration 2019 15 Die Bilanz Weckrufen erreichten Europa.12 Das Schlüsselereignis der Europapolitik aber waren die Wahlen zum Europäischen Parlament.13 Die Wahlen zum Europäischen Parlament In den Monaten vor der Wahl gab es viele dramatische Hinweise auf die spezifische Bedeutsamkeit des Ereignisses. Ein historisches Momentum, eine Zeitenwende, ein epochaler Einschnitt, der Start einer neuen Ära, so hieß es. Der Wahlkampf war eine Zeit der großen Worte. Viele Versuche dieser Art, das Ereignis in eine historische Höhe zu heben, fanden die Aufmerksamkeit der Europäer. Aber nun, nach der Wahl musste die Frage gestellt werden: Stimmt das? Erlebten wir eine historische Zäsur? Die Antwort muss lauten: Nein! Und die zweite Antwort muss lauten: Ja! Politik ist eben nicht logisch; Politik ist dialektisch: Es gilt das gleichzeitige „Ja“ und „Nein“. Die undramatische Dimension, die das „Nein“ begründet, ist schnell aufgezählt: Seit 1979 findet alle fünf Jahre eine solche Wahl statt. Die erste Direktwahl – bis dahin entsandten die nationalen Parlamente Abgeordnete nach Europa – hatte noch eine recht hohe Wahlbeteiligung wegen der sensationellen Neuigkeit der Wahl. Anschließend dümpelte die Wahlbeteiligung auf niedrigem Niveau dahin. Einen Stopp dieses Niedergangs zeigte die Wahl 2014, die Wahlbeteiligung lag bei 42,6 Prozent, wohl auch insbesondere, weil erstmals eine zugespitzte Personalisierung realisiert wurde. Die großen Parteifamilien stellten europaweit Spitzenkandidaten auf. Der Gewinner sollte dann Präsident der Europäischen Kommission werden. Und so geschah es auch: Der Spitzenkandidat der Europäischen Volkspartei (EVP), Jean-Claude Juncker,14 wurde Kommissionspräsident – obwohl die nationalen Regierungschefs diese Nominierungskompetenz nicht hatten aus der Hand geben wollen.15 Aber trotz allem: Die Dramatik der Europawahlen von 1979 bis 2014 hielt sich in Grenzen. Dass das Europäische Parlament bei jedem neuen Europa- Vertrag der letzten Jahrzehnte der eigentliche Machtgewinner war, blieb weitgehend unbemerkt. Dem Parlament war es nicht gelungen, zum öffentlichen Raum der Selbstwahrnehmung Europas zu werden. So hatte sich ein Hauch von Langeweile über die Wahlen zum Europäischen Parlament gelegt. Man konnte also annehmen, die Wahl 2019 reiht sich in einen bekannten Routinebogen ein. Allerdings muss man festhalten: Die Mobilisierungsbemühungen waren dieses Mal intensiver.16 Der Hinweis auf die möglichen Erfolge der Europa-Gegner weckte neue Aufmerksamkeit. Selbst bei den Europa-Freunden gab es ja interessante Differenzen – von der Klimapolitik bis zur Steuerpolitik, von der Migrationspolitik bis zur Sozialpolitik. Und die mediale Vermittlung der Spitzenkandidaten wurde verstärkt.17 Das Interesse an der Europawahl war bereits im Wahlkampf deutlich höher als beim letzten Mal – wie die Umfragen belegten.18 Dies lag einerseits an den Grundsatzfragen zur Zukunft des Kontinents, andererseits an der Relevanz der Kernthemen Sicherheit, Klima 12 Vgl. auch Werner Weidenfeld: Europas Seele suchen, Baden-Baden 2017. 13 Ein Überblick über die Grundsatzfragen bietet das Heft „Europa wählt“, in: Aus Politik und Zeitgeschichte 4-5/2019. 14 Vgl. hierzu auch den Beitrag „Luxemburg“ in diesem Jahrbuch. 15 Rudolf Hrbek: Europawahl 2019: neue politische Konstellationen für die Wahlperiode 2019-2024, in: integration 3/2019, S. 167-186, hier S. 182f. 16 Vgl. hierzu auch den Beitrag „Europäisches Parlament“ in diesem Jahrbuch. 17 Johannes Kohls/Manuel Müller: Die Wahlen zum Europäischen Parlament 2019: drei Ursachen für die Transformation im europäischen Parteiensystem, in: integration 3/2019, S. 218-225, hier S. 221. 18 Vgl. hierzu auch den Beitrag „Die öffentliche Meinung“ in diesem Jahrbuch. 16 Jahrbuch der Europäischen Integration 2019 Die Bilanz der Europäischen Integration 2019 und Migration19; zudem an der Personalisierung mit Manfred Weber als Spitzenkandidat: Bayer, Christlich-Soziale Union (CSU), Deutscher. Die Aura, erstmals könnte mit ihm ein Deutscher seit Walter Hallstein, also seit mehr als 50 Jahren, Kommissionspräsident werden, half auch der CSU. Und die Grünen können vor allem in Deutschland ihren Höhenflug fortsetzen. Ihre Themen wie Klima und Naturschutz stehen im Zentrum des Interesses und ihr Erscheinungsbild des Wohlbefindens kommt gut an. Die Anhänger populistischer Vereinfachungen und polarisierender Attacken haben bei dieser Wahl den Mobilisierungseffekt von Stimmungsmache im Internet besonders genutzt.20 Das Twittern hatte Hochkonjunktur. Desinformation wurde so zum elementaren Erfahrungsgrund im Wahlkampf. Aber dann, wenige Tage vor der Wahl: Das dramatische Sittenbild des politisch-kulturellen Verfalls in Österreich, als Vizekanzler und Vorsitzender der Freiheitlichen Partei Österreichs (FPÖ), Heinz-Christian Strache beim Verkauf der Politik gefilmt wurde,21 hat viele potenzielle Wähler rechtspopulistischer Parteien in Europa ausgebremst. Einen Moral-, Kultur- und Politikverfall wollte man nun doch nicht wählen. Aber trotz aller Hinweise auf frühere Wahlkämpfe, es gilt ebenfalls die dramatische Wahrnehmung von einer historischen Zäsur: Die Wahl 2019 schaffte eine neue Machtarchitektur Europas!22 Bisher teilten zwei Parteifamilien die Macht weitgehend einvernehmlich untereinander auf – die Christdemokraten und die Sozialdemokraten. Symbolträchtig wechselten sich die Vertreter der beiden Parteifamilien in der Besetzung der Spitzenämter ab. Beide besaßen auch in den Entscheidungsprozessen die klare Mehrheit. Diese von Beginn an existierende Machtarchitektur wird nun in die Geschichtsbücher abgelegt. Beide großen Traditionsparteien büßen spürbar an Stimmen ein. Populistische und nationalistische Parteien gewinnen. Europa-feindliche, Europa-kritische, Europa-distanzierte Parteien sind gewachsen. Die Bindekraft der Traditionsparteien erodiert drastisch – national wie europäisch.23 Ihr Deutungs- und Erklärungsdefizit ist die wesentliche Ursache für das fluide Stimmungsmilieu europaweit. Die Infrastruktur politischer Mehrheiten ist nicht mehr in herkömmlicher Form kalkulierbar. Christdemokraten und Sozialdemokraten mussten viel Kraft und Zeit aufbringen, um neue Mehrheiten bilden zu können. Europa wurde eben bunter, variabler, unkalkulierbarer. Und das geschieht in einer Zeit, in der eine neue Weltpolitik eine viel profiliertere Rolle Europas einfordert. Die Wahl zeigte nun auf: Europa muss diese historische Zäsur begreifen und aktiv beantworten: Eine weitere strategische Sprachlosigkeit wäre fatal. Bereits am Tag nach der Wahl begann der große Personalpoker: Es geht ja nicht nur um das Amt des Kommissionspräsidenten (Nachfolge von Jean-Claude Juncker), der vom Europäischen Rat „unter Berücksichtigung des Wahlergebnisses“ vorgeschlagen und dann vom Europäischen Parlament gewählt wird. Es geht auch um den neuen Präsidenten des Europäischen Rats (Nachfolge Donald von Tusk), des Europäischen Parlaments (Nachfolge von Antonio Tajani), der Europäischen Zentralbank (Nachfolge von Mario Draghi), der Hohen Vertreterin der Union für die Außen- und Sicherheitspolitik (Nachfolge von Federi- 19 Hrbek: Europawahl 2019, 2019, S. 170. 20 Kohls/Müller: Die Wahlen zum Europäischen Parlament 2019, 2019, S. 222. 21 Vgl. hierzu auch den Beitrag „Österreich“ in diesem Jahrbuch. 22 Hrbek: Europawahl 2019, 2019, S. 177-179. 23 Kohls/Müller: Die Wahlen zum Europäischen Parlament 2019, 2019, S. 221. Jahrbuch der Europäischen Integration 2019 17 Die Bilanz ca Mogherini).24 Im Jahr 2014 brauchte man für dieses Paket drei Monate. Dieses Mal erschien das große Machtpokern, der Personalbasar in den Hinterzimmern noch schwieriger, denn das Machtmosaik ist komplizierter geworden und die Dynamik des Kampfes um angemessene Entscheidungsprozesse und angemessene Interessenwahrnehmung wurde intensiver.25 Das Ergebnis der Wahl wurde politisch höchst unterschiedlich eingeordnet – innerhalb des Europäischen Rats wie innerhalb des Europäischen Parlaments, aber auch zwischen Rat und Parlament. Unübersehbar wurde auch der Vertrauensverlust der Europäischen Union, der Ansehensverlust der Politik. Viele Wähler hatten einen intensiveren und konstruktiveren Umgang mit dem Votum der Bürger erwartet. Das Bild vom großen Personalpoker, vom Postengeschacher, von der Interessenschieberei erwies sich nicht als förderlich für Europa. Zwischen den diversen Positionen waren nun tiefe Gräben gerissen. Entsprechend dramatisch waren die Schlagzeilen: „Zeit für den Aufstand“26, „Die große Machtfrage“27, „Vive la Uneinigkeit“28. Wer nun die große Zeitenwende Europas positiv beantworten will, der benötigt einen anderen Umgang mit Europa – und das muss sich das neue Europäische Parlament vornehmen. Europa braucht Ziele, Perspektiven, Orientierungen. Europa braucht einen normativen Horizont.29 Es muss eine strategische Kultur aufbauen. Eine komplizierte politische Wirklichkeit, die ihre Identität sucht, braucht einen Ort repräsentativer Selbstwahrnehmung. In der klassischen Lehre der repräsentativen Demokratie ist dieser Ort das Parlament. Das Europäische Parlament und die nationalen Parlamente sind heute jedoch weit davon entfernt, der öffentliche Ort der Selbstwahrnehmung einer Gesellschaft mit Zukunftsbildern und Hoffnungen, mit Ängsten, Konflikten und Visionen zu sein. Würde dies nun dem neuen Europäischen Parlament gelingen, dann wäre dies ein wesentlicher Beitrag zur notwendigen Steigerung der Legitimation der Integration Europas. Es geht also nicht um Traumtänzerei hinein in eine neue historische Epoche. Es geht um die normativ fundierte Gestaltung einer komplexen Zukunft. Die Dichte der Verwebung von politischen und ökonomischen, von kulturellen und digitalen Sachverhalten hat sich längst jenseits traditioneller Grenzen des Nationalen wie des Regionalen realisiert. Ein immenser Machttransfer ist bereits vollzogen. Entweder man wird davon überrollt und entmündigt30 – oder man schafft adäquate Gestaltungsräume wie eine handlungsfähige und führungsstarke Europäische Union. Der zweite Élysée-Vertrag Als zweiter Élysée-Vertrag wird das deutsch-französische Abkommen gefeiert, das am 22. Januar 2019 von Kanzlerin Angela Merkel und Präsident Emmanuel Macron in Aachen unterzeichnet wurde.31 Der Name legte nahe, es handle sich um ein Ereignis von historischer Tragweite, doch die Verstimmungen sind unübersehbar und unüberhörbar. Denn 24 Vgl. hierzu auch den Beitrag „Europäischer Rat“ in diesem Jahrbuch. 25 Hrbek: Europawahl 2019, 2019, S.184-185. 26 Stefan Ulrich: Zeit für den Aufstand, in: Süddeutsche Zeitung, 4.7.2019, S. 4. 27 Daniel Brössler: Die große Machtfrage, in: Süddeutsche Zeitung, 5.7.2019, S. 4. 28 Kurt Kister: Vive la Uneinigkeit, in: Süddeutsche Zeitung, 6.7.2019, S. 4. 29 Anregungen dazu bei Winfried Böttcher (Hrsg.): Europas vergessene Visionäre, Rückbesinnung in Zeiten akuter Krisen, Baden-Baden 2019. 30 Siehe dazu Stefan Kornelius: Weltzittern, in: Süddeutsche Zeitung, 16.2.2019, S. 4. 31 Vgl. hierzu auch den Beitrag „Frankreich“ in diesem Jahrbuch. 18 Jahrbuch der Europäischen Integration 2019 Die Bilanz der Europäischen Integration 2019 parallel handelten auch die beiden Parlamente ein Übereinkommen aus, allerdings brachte man es nicht fertig, eine adäquate terminliche Regelung für beide Unterzeichnungsfestakte zu arrangieren. Das tut dem deutsch-französischen Verhältnis nicht gut. Kenner der Geschichte wissen: So etwas gab es schon einmal, nämlich beim ersten Élysée-Vertrag im Jahr 1963. Damals waren die Verwerfungen noch dramatischer, sie gingen über Terminund Abstimmungsfragen hinaus. Und damals wie heute wurde eine Chance vertan, Europa voranzubringen. Wiederholt sich Geschichte? Die Idee zum damaligen Vertrag war dem deutschen Kanzler Konrad Adenauer und dem französischen Präsidenten Charles de Gaulle aus der Erfahrung von europäischen Erfolgen und Misserfolgen gekommen. Die Erfolge, das waren die Römischen Verträge mit der Gründung von Europäischer Wirtschaftsgemeinschaft (EWG) und Europäischer Atomgemeinschaft (Euratom); sie wurden zunächst schneller umgesetzt, als es in den Verträgen vorgesehen war. Da wollten de Gaulle und Adenauer weitere Fortschritte draufsatteln. Gemeinsame Wirtschaftspolitik, gemeinsame Außenpolitik – in den sogenannten Fouchet-Plänen wurde dies als Ziel niedergelegt. Aber insbesondere am Widerstand der Niederlande, die darin anti-britische und anti-amerikanische Akzente sahen, scheiterte diese Initiative. Die Schlussfolgerung aus diesem Misserfolg war für Adenauer und de Gaulle32: Wenn die anderen Staaten die weltpolitischen Notwendigkeiten – damals durch die Weltmacht Sowjetunion in Form militärischer und ideologischer Bedrohung zum Ausdruck gebracht – und die integrationspolitischen Notwendigkeiten in Europa nicht erkennen, dann müssen Deutschland und Frankreich eben die Führung übernehmen und eine bilaterale Union bilden. Die anderen könnten sich ja später anschließen. Die Geburtsstunde des Vertrages war der 4. Juli 1962, 10 Uhr. Adenauer und de Gaulle kamen zu einem 80-minütigen Gespräch zusammen. Es war das zweite Treffen der beiden Politiker während des Frankreich-Besuchs des Bundeskanzlers, der seinen symbolischen Höhepunkt in der feierlichen Messe in der Kathedrale von Reims fand, der Krönungskirche der Könige Frankreichs. Die Verhandlungen über den Vertrag begannen in einer höchst spannungsreichen internationalen Konstellation: Berlinkrise, Mauerbau, Kubakrise, Veto Frankreichs gegen den Beitritt Großbritanniens zur EWG, Zweifel an der Handlungsfähigkeit der NATO, sowjetische Hochrüstung. Europa blieb ohne überzeugende Antwort auf all diese Herausforderungen. Konrad Adenauer und Charles de Gaulle führten viele und lange Gespräche, das Ergebnis lautete: Es sollte eine komplette politische Union beider Staaten geben, mit gemeinsamer Außenund Sicherheitspolitik, mit gemeinsamer Wirtschaftspolitik, mit Elementen gemeinsamer Kulturpolitik bis hin sogar zu einer gemeinsamen Staatsbürgerschaft. Ursprünglich versuchten Adenauer und de Gaulle die Form eines völkerrechtlichen Vertrages zu vermeiden, denn sie wollten die parlamentarischen Entscheidungsprozesse umgehen. Als Informationen über die höchst ambitionierten Vereinbarungen durchsickerten, war klar: Der Bundestag würde ablehnen. Man wollte keinen Ärger mit den Vereinigten Staaten von Amerika und mit dem Vereinigten Königreich. Sofort wurde der Vertragsinhalt drastisch verschlankt. Die geschrumpfte Fassung fand ihr Profil in der freundlichen Betonung des Jugendwerkes und der Städtepartnerschaften. Aber selbst diese Version war der Bundestag nur bereit zu ratifizieren, nachdem eine 32 Werner Weidenfeld: Konrad Adenauer und Europa, Bonn 1976; zum Zweiten Élysée-Vertrag vom 22.1.2019 siehe Werner Weidenfeld: Verpasste Chancen. Europa braucht deutsch-französische Führung, in: Süddeutsche Zeitung, 20.1.2019, S. 2. Jahrbuch der Europäischen Integration 2019 19 Die Bilanz rechtlich bindende Präambel hinzugefügt worden war: Der Vertrag diene auch der Vertiefung der deutsch-amerikanischen und der deutsch-britischen Beziehungen. Solche geradezu satirischen Merkwürdigkeiten lösten bestenfalls hintergründiges Gelächter aus. Der französische Staatspräsident de Gaulle rief aus: „Der Vertrag ist tot, bevor er in Kraft tritt.“ Jedenfalls formulierte der Vertrag nicht mehr die deutsch-französische Zukunftsstrategie als Antwort auf die Herausforderungen der damaligen Zeit.33 Und heute? Eigentlich sollte man erwarten, dass ein zweiter Vertrag ein neues Gravitationsfeld der deutsch-französischen Kooperation schafft und dass er die Handlungsfähigkeit Europas stärkt. Legitimation steigern, Transparenz schaffen, Führungsstruktur klären – das Zukunftsnarrativ Europas, nach dem so sehnsuchtsvoll Ausschau gehalten wird, hätte damit wirklich einen greifbaren Inhalt. Aber die Realität sieht anders aus. Die Geschichte dieses Vertrags ist nicht frei von ähnlichen Merkwürdigkeiten wie vor Jahrzehnten beim ersten Élysée-Vertrag. Der französische Präsident Macron rief die Notwendigkeit einer „Neugründung Europas“ aus. Die deutsche Seite antwortete mit freundlichem, aber unverbindlichem Kopfnicken, und erst nachdem man die Attraktivität eines „Zweiten Élysée-Vertrages“ erkannt hatte, kam es zu ernsthaften Regierungsgesprächen.34 Das Ergebnis besteht in einer pragmatischen Liste freundlicher Schritte.35 Getrennt davon sprechen die Parlamente – mit ähnlichen Freundlichkeiten als Ergebnis. Aber ist dies wirklich die Antwort auf die dramatischen Weckrufe aus den USA, aus China, aus dem Mittleren Osten, aus Brasilien, aus Afrika? Europa dämmert weiter vor sich hin. Eigentlich hätten sich die Verantwortlichen auf deutscher und französischer Seite nur in die Archive begeben müssen, hätten dort auch die handschriftlichen Notizen lesen sollen. Dann hätten sie erkannt, wie visionär man damals eine neue deutsch-französische Kooperation plante. Sie hätten ein umfassendes Drehbuch für eine neue Erfolgsgeschichte gefunden. Mit Recht ist zu lesen: „Es fehlt ein Gravitationszentrum integrationsbereiter Mitgliedsstaaten, die verlässlich an konkreten Ergebnissen für mehr Europa arbeiten“36. Die elementare Herausforderung für Europa ist doch heute, einen aktiven Beitrag zur globalen Zivilisation zu liefern. Dazu bedarf es einer strategischen Elite, die diesen Beitrag erarbeitet und die operative Umsetzung dann organisiert. Es bedarf der weltpolitisch relevanten Instrumente in der Außen- und Sicherheitspolitik. Der so kreierte weltpolitische Akteur braucht dann dazu natürlich ein starkes innenpolitisches Fundament. Alles das könnte die Staatenunion von Deutschland und Frankreich liefern.37 Und es wäre noch viel plausibler als damals Anfang der 1960er-Jahre. Man bemühte sich anschließend 2019 um weitere Ergänzungen: Kooperationsvertrag der beiden Parlamente, ein weiterer Plan beider Außenminister zur aktiven strategischen Kooperation: „Die Welt wartet nicht auf Europa.“38 Und dann gab es eine Fülle von Versuchen, wenigstens ansatzweise Teilantworten zu finden, mit denen die Vorwürfe strategischer Sprachlosigkeit der Europapolitik entkräftet 33 Stefan Seidendorf: Frankreich, Deutschland und die europäische Integration, in: integration 3/2019, S. 187-204, hier S. 196. 34 Seidendorf: Frankreich, Deutschland und die europäische Integration, 2019, S. 197. 35 Seidendorf: Frankreich, Deutschland und die europäische Integration, 2019, S. 199-201. 36 Josef Janning: Berlin und Paris müssen Europa gestalten, in: Der Tagesspiegel, 17.10.2018, S. 8. 37 Seidendorf: Frankreich, Deutschland und die europäische Integration, 2019, S. 193. 38 Daniel Brössler: Die Welt wartet nicht auf Europa, in: Süddeutsche Zeitung, 21.6.2019, S. 7. 20 Jahrbuch der Europäischen Integration 2019 Die Bilanz der Europäischen Integration 2019 werden könnten39: das Weißbuch zur Zukunft Europas der Europäischen Kommission, die Grundsatzreden Macrons und Junkers, die Hinweise auf die Vertragskrise durch die Verletzung von rechtsstaatlichen Grundsätzen in Ungarn und Polen.40 Was steckt dahinter? Die Antwort lautet: Mehr als die traditionelle Reihung europäischer Krisen und die darauf jeweils folgenden Fragmente eines Krisenmanagements. Nunmehr werden erstmals in der Integrationsgeschichte der Nachkriegszeit mit Nachdruck die Sinnfragen des Gesamtprojekts der Einigung Europas aufgeworfen.41 Was ist der Grund für dieses höchst ungewöhnliche Phänomen? Zunächst erkennt man den Verfall früherer normativer Grundlagen. Sie sind im Generationenwechsel konsumiert. Sie erodieren.42 Und es fehlt als Kompensation ein Zukunftsnarrativ. Europa befindet sich in einer Ära strategischer Sprachlosigkeit. Versuchen wir, die Tiefe des Vorgangs zu erfassen: Politik verkommt zur Inszenierung von Machtspielen. Das ist weit weg von der großen Aufgabe, den öffentlichen Raum aus überzeugenden Ideen heraus zu gestalten, rational die Mitverantwortung als Bürger und als deren Repräsentanten umzusetzen. Die Wahlergebnisse quittieren diese Merkwürdigkeiten. Sie belegen im Blick auf die Traditionsparteien das jeweilige Führungsdilemma ebenso wie den Autoritätsverlust. Die herkömmlichen Parteien verlieren europaweit an Zustimmung und zugleich dockt die Frustration der Wähler an anderer Stelle neu an. Der politische Apparat läuft einfach weiter, als sei nichts passiert. Mit Legitimationskrise ist jener lähmende Mehltau zu beschreiben, der sich über den Kontinent gelegt hat. Der Traum vom Aufbruch in eine neue historische Epoche sieht anders aus. Die Europapolitik begegnet den großen historischen Herausforderungen – von der neuen Völkerwanderung über die terroristischen Gefahren, von der Klimakatastrophe über die Gestaltung der Beziehungen zur Türkei bis hin zur aktuellen weltpolitischen Risikolandschaft – entweder mit Ratlosigkeit oder mit situativem Krisenmanagement. Die Sehnsucht der Bürger nach strategischen Zukunftsperspektiven bleibt unbeantwortet. Die Politik nimmt Abschied vom kulturellen Horizont. Eine politische Elite bleibt sprachlos. Das eher verwirrende Hin und Her der europäischen Türkei-Politik ist ein praktisches Beispiel dafür.43 Der Problembefund ist höchst evident. Wer die aktuellen Papiere der diversen europäischen Parteien liest, merkt sofort: Nicht einmal auf die Suche nach einem Kompass begibt man sich. Außenpolitische Strategie, weltpolitische Mitverantwortung, sicherheitspolitische Risikobewältigung, demographische Strukturverschiebungen, Bewahrung des Naturraums, Zukunftsvision – alles Fehlanzeige. Offenbar gewöhnt man sich an eine Politik ohne Faszinosum. Das Wabern im politisch-kulturellen Unterfutter weist inzwischen Populismus, Nationalismus und Regionalismus auf. Der Kern des Vorgangs ist fassbar: Jede Person und jede Gesellschaft muss permanent die geradezu unendliche Vielzahl eingehender Informationen filtern und ordnen. Dies gilt insbesondere in Zeiten dramatischer Steigerung der Komplexität. Man denke an Globali- 39 Siehe dazu die umfassende Systematik bei Jan Hoffmann: Europäische Union Quo vadis? – Ein Beitrag zur „Debatte über die Zukunft Europas“, in: Europäisches Wirtschafts- und Steuerrecht 2/2019, S. 69-84. 40 Seidendorf: Frankreich, Deutschland und die europäische Integration, 2019, S. 198; vgl. hierzu auch die Beiträge „Polen“, „Ungarn“ sowie „Die Europäische Union und der Europarat“ in diesem Jahrbuch. 41 Kohls/Müller: Die Wahlen zum Europäischen Parlament 2019, 2019, S. 221. 42 Daniel Göler: Die Grenzen des „Cost-of-Non-Europe“-Narrativs: Anmerkungen zur Sinnstiftung der Europäischen Integration, in: integration 2/2012, S. 129-135, hier S. 129. 43 Vgl. hierzu auch den Beitrag „Türkei“ in diesem Jahrbuch. Jahrbuch der Europäischen Integration 2019 21 Die Bilanz sierung und Digitalisierung, an technologischen Fortschritt und demographischen Wandel. Der Ordnungsbedarf ist immens. Geschichte und Politik liefern dazu normalerweise Orientierungswissen, das die einzelnen Daten in verständliche Kontexte einordnet. In Zeiten des Ost-West-Konflikts war diese politische Ordnung eines weltweiten Antagonismus eine große Quelle der Orientierung. Als diese Ära einer weltpolitischen Architektur unterging, wurde die Nachfrage nach Orientierung direkter und massiver an innenpolitische Produzenten gerichtet. Die politische Artistik versorgt jedoch seither die Antennen politischer Aufmerksamkeit weitestgehend nur mit machttechnischen Finessen. Die Vormoderne hat Identität gestiftet durch relativ einfache, überschaubare Lebensformen, durch geschlossene Weltbilder, durch ein stabiles Milieu, durch einen öffentlichen Konsens über die Alltagsbedeutung des Transzendenzbezugs des Menschen. In der Moderne sind diese kulturellen Rahmenbedingungen nicht mehr gegeben: Wachsende Kompliziertheit sozialer Organisationen, Pluralisierung der Lebenswelten, Anonymität sozialer Regelungen, Mobilität und steigende Verfallsgeschwindigkeit historischer Erfahrungen.44 Die Wissenssoziologie spricht in diesem Zusammenhang ganz anschaulich vom Leiden des modernen Menschen an einem sich dauernd vertiefenden Zustand der Heimatlosigkeit. Angesichts der Erosion des gemeinsamen Symbolhaushaltes lautet der Befund: Europa braucht Ziele, Perspektiven, Orientierungen. Europa braucht einen normativen Horizont. Es muss dazu eine strategische Kultur aufbauen. Wer die große Zeitenwende Europas positiv beantworten will, der benötigt einen anderen kulturellen Umgang mit Europa: (1) Neue Vitalität wird Europa nicht aus bürokratischen Mammutverträgen erwachsen. Europa kann heute durchaus als die rettende, elementare Antwort auf die Globalisierung und die damit verbundenen vielen Gewalt-Arenen der internationalen Konfliktlandschaft ein neues Ethos entfalten. Die Tür zu dieser neuen Sinnbegründung wäre geöffnet, wenn Europa ein strategisches Konzept der Differenzierung nach innen und nach außen böte. Nur die Europäische Union mit über 500 Mio. Bürgern ist stark genug, den einzelnen Gesellschaften Schutz, Ordnung und Individualität zu garantieren. (2) Identität wird durch einen gemeinsamen Erfahrungshorizont kreiert. Die Möglichkeiten hierzu bieten sich an. Die Dichte integrativer Verbindung hat drastisch zugenommen. Längst ist es nicht mehr bloß die Zollunion, der Agrarmarkt, der Außenhandel oder der Binnenmarkt. Die Wirtschafts- und Währungsunion hat ebenso wie die neue Sicherheitslage einen schicksalhaften Schub ausgelöst.45 Dies muss man politischkulturell beantworten. Europa muss sich als Strategie-Gemeinschaft begreifen, die einen gemeinsamen normativen Horizont realisiert. Die Europäer erzählen sich nicht eine gemeinsame Geschichte. Sie verfügen nicht über ein Narrativ. Selbst die traumatische Erfahrung der Rückkehr des Krieges auf den Balkan in den 1990er Jahren wurde nicht gemeinsam verarbeitet, sondern in getrennten nationalen Erlebniskulturen – in Großbritannien anders als in Deutschland, in Italien anders als in Frankreich, in Serbien anders als in Kroatien. Das gilt auch für andere große Themen. Ohne einen solchen Kontext der europäischen Selbstverständigung fehlen für den europapolitischen Kurs der Kompass und das stützende Geländer. Alles wird zum situationsorientierten Basarhandel. Dies ist jedoch nicht wie eine naturgesetzliche Zwangsläufigkeit über uns gekommen, sondern auch der Reflex einer jahrzehntelangen Vernachlässigung europäischer Orientierungsdebatten. Ein Walter Hallstein konnte noch vom „unvollendeten 44 Kohls/Müller: Die Wahlen zum Europäischen Parlament 2019, 2019, S. 222. 45 Seidendorf: Frankreich, Deutschland und die europäische Integration, 2019, S. 201. 22 Jahrbuch der Europäischen Integration 2019 Die Bilanz der Europäischen Integration 2019 Bundesstaat“ sprechen, ein Leo Tindemans von der „vorhandenen europäischen Identität“, ein Joschka Fischer von der „Finalität Europas“. Dies alles scheint uns heute wie ein Echo aus einer fernen Epoche. Der aktuelle Grundsatzbefund lautet daher: Europa braucht normative Horizonte. Es muss eine strategische Kultur aufbauen. Wir müssen Europas Seele suchen.46 Nur so wird der normative Horizont greifbar. Die Konsequenz aus alledem zu Zustand, Zukunft und Identität Europas ist: Wer europäische Handlungsfähigkeit optimieren will, der muss nicht nur von institutionellen Reformen sprechen, sondern sich auch den Mühen europäischer Selbstverständigung unterziehen. Die politischen und kulturellen Eliten müssen ihr Verständnis der Risiken und Chancen ineinander verweben. Es geht also bei näherem Hinsehen nicht nur um Potenziale und Institutionen, sondern um die Grundlagen der politischen Kultur. Auch diese Dimension kann und muss man pflegen und organisieren. Die Mühe der Vorverständigung und der strategischen Zukunftsperspektive muss man in Europa auf sich nehmen, will man nicht immer wieder infantil neu beginnen und die alten Fehler wiederholen. Suche nach Orientierung Den aufmerksamen Beobachter schmerzt das Deutungs- und Erklärungsdefizit der Politik. Die Erosion der politisch-kulturellen Grundlagen ist unübersehbar. Der Markt für populistische Einfach-Slogans hat Hochkonjunktur.47 Wird aus alledem eine „Epoche der Konfusion“ entstehen, oder gar noch dramatischer eine „Epoche des politisch-kulturellen Zerfalls?“. Die Dringlichkeit der Fragen zur Lage der Nation wächst von Tag zu Tag. Nicht ohne Grund hat kürzlich Bundespräsident Frank-Walter Steinmeier vor einem Verlust der Vernunft gewarnt: „Die Zersetzung der Vernunft ist der Anfang der Zersetzung der Demokratie“. Welch ein drastischer Befund, den er aktuell ergänzte: „Vernunft hat nicht gerade Konjunktur“. Weiterreichende Erwartungen an die politische Führung sind nicht von irrealen Ansprüchen getragen. Das zeigt ein Blick in die bisherige Geschichte der Bundesrepublik Deutschland: Ein Konrad Adenauer lieferte nach der abgründigsten und katastrophalsten Epoche deutscher Geschichte die neue Aufbauperspektive. Er bot eine neue Vertrauensarchitektur mit europäischer Einigung und Westbindung. Er kreierte so – mit Hilfe Ludwig Erhards – das Wirtschaftswunder und gewann bei den Wahlen 1957 sogar die absolute Mehrheit. Das tiefe Gegeneinander im Ost-West-Konflikt entschärfte Willy Brandt mit seiner Entspannungspolitik. Ein Helmut Kohl wurde zwar zunächst belächelt wegen seiner Ankündigung von der „geistig-moralischen Wende“. Aber dann war die besondere Resonanz spürbar: „Die Schöpfung bewahren“, „Gesellschaft mit menschlichem Gesicht“. Das waren markante Orientierungshilfen. Und schließlich wurde die Überwindung der Teilung Deutschlands und der Teilung Europas zum eindrucksvollen Thema der Geschichtsbücher. Und wo bleibt diese politische Leistung des großen strategischen Ausblicks heute? Eine Gesellschaft ohne Orientierung ist eine Gesellschaft in Not. Diese Grundproblematik endet nicht an den nationalen Grenzen. Sie stellt sich in gleichem Maße im Blick auf den europäischen und den weltpolitischen Horizont. Der europäische Krisenmodus verschärft sich: Vom Friedensprojekt über den ökonomischen Erfolg bis zur Überwindung der Teilung: Alles ist inzwischen zur Geschichte geronnen. Der Krisenmodus wird nun unterfüttert, 46 Vgl. Weidenfeld: Europas Seele suchen, 2017. 47 Kohls/Müller: Die Wahlen zum Europäischen Parlament 2019, 2019, S. 222. Jahrbuch der Europäischen Integration 2019 23 Die Bilanz indem die Sinnfrage der Einigung Europas aufgeworfen wird. Der Kontinent versteht sich auf situatives Krisenmanagement – aber es fehlt das Zukunftsnarrativ.48 Was steckt hinter den Erschütterungen des Kontinents? Die Antwort lautet: Es handelt sich um mehr als die traditionelle Reihung europäischer Krisen und die darauf jeweils folgenden Fragmente eines Krisenmanagements. Nunmehr werden erstmals in der Integrationsgeschichte der Nachkriegszeit mit Nachdruck Sinnfragen des Gesamtprojekts der Einigung aufgeworfen.49 Ein merkwürdiger Wahrnehmungsteppich legt sich über den Kontinent. Wo früher Zufriedenheit, Zuversicht, Selbstgewissheit dominieren, sind nun Verunsicherung, Besorgnis, ja Angst festzustellen. Das Krisenmanagement der letzten Jahre in Sachen Schuldenkrise, Griechenland-Krise, Euro-Krise wirkt im Rückblick vergleichsweise harmlos zu den Befürchtungen, die mit den dramatischen terroristischen Attacken und den großen Migrationsbewegungen einhergehen. Die Erinnerung, dass Völkerwanderungen immer wieder zur Menschheitsgeschichte gehören und nun zur aktuellen Mega-Herausforderung werden, geht tief unter die Haut. Dies geschieht ebenso im Blick auf den immer näher gerückten Terrorismus, der im Großformat praktisch auch bei uns angekommen ist: Hochprofessionell, bestens ausgerüstet, finanziell sehr gut grundiert, mit dem Ziel des Mordens an Symbolorten, wo die Wirkung multipliziert wird. Der islamistische Terrorismus will die Welt vernichten, die in seinen Augen eine Welt des Unglaubens ist. Heute die Frage nach der Identität Europas aufzuwerfen, bedeutet eine intellektuelle Herausforderung besonderer Art.50 So wie die Europäische Union ein Gebilde sui generis ist, so ist auch die Notwendigkeit einer tragfähigen Zukunftsperspektive für Europa eine Herausforderung sui generis. Das herkömmliche Begründungspathos hilft dabei nicht weiter. Die alten Orientierungskonstellationen sind weitgehend verbraucht. Angesichts der Erosion des gemeinsamen Symbolhaushalts lautet nun der Befund: Europa muss seine strategische Sprachlosigkeit überwinden. Es braucht dazu perspektivische Orientierung. Es muss angesichts des großen Machttransfers eine strategische Kultur aufbauen. Wenn wir heute von einer doppelten Orientierungskrise sprechen müssen, die Europa wie Deutschland gleichzeitig erfasst hat, dann erinnern wir uns an Zeiten, da wenigstens Deutschland auf eine feste Orientierung hinweisen konnte. Die Interessenlage Deutschlands war klar: Nach dem Zweiten Weltkrieg galt es, neues Vertrauen zu gewinnen. In einem stabilen, kalkulierbaren Umfeld sollte die Bundesrepublik Deutschland Frieden und Freiheit erleben und mitgestalten. Sicherheit galt es als gewährleistet zu erleben und wirtschaftliche Wohlfahrt zu genießen. Dies alles hing von der konstruktiven Rolle in einem internationalen Umfeld ab. Die Integration Europas wurde der Schlüssel für das Bündel elementarer Ziele und Interessen. Die Gemeinschaftsbildung Europas konnte alle Zielperspektiven für Deutschland bieten: Freiheit und Frieden, wirtschaftlichen Aufschwung und Sicherheit. In der großen weltpolitischen Machtarchitektur des Ost-West-Konflikts war die 48 Siehe dazu: Daniela Schwarzer: Europas Selbstbehauptung, in: Internationale Politik, Heft Nr. 2, 2019, S. 18-25; Constanze Stelzenmüller: Der rastlose Hegemon, in: Internationale Politik, Heft Nr. 2, 2019, S. 8- 13; Armin Hatje/Jürgen Schwarze: Der Zusammenhalt der Europäischen Union, in: Europarecht, Heft Nr. 2, 2019, S. 153 – 189. 49 Siehe dazu: Heinrich August Winkler: Die verdrängte Finalität, in: Internationale Politik 3/2019, S. 8-13. 50 Vgl. Francis Fukuyama: Identität. Wie der Verlust der Würde unsere Demokratie gefährdet, Hamburg 2019; grundlegend auch: Julius Nida-Rümelin/Werner Weidenfeld (Hrsg.): Europäische Identität: Voraussetzungen und Strategien, Baden-Baden 2007. 24 Jahrbuch der Europäischen Integration 2019 Die Bilanz der Europäischen Integration 2019 Bundesrepublik Deutschland nur zu gut aufgehoben als Mitglied der Europäischen Gemeinschaft. Diese einfache Antwort auf die Frage nach der Rolle Deutschlands in Europa wurde nach Ende des Ost-West-Konflikts immer komplizierter. Es reichte nicht mehr der Hinweis auf das dunkle, diktatorische, unfreiheitliche Gegenüber. Der Westen musste nun eine eigene Gestaltungsperspektive finden und erklären. Der große Rahmen der Weltpolitik geriet immer komplizierter. Er war nicht mehr allein vom scharfen Kontrast von Freiheit und Unfreiheit, von Marktwirtschaft und Planwirtschaft, vom Menschen als Person und Menschen als Gattungswesen gekennzeichnet. Eine multipolare Konfliktvielfalt, eine multiple Kriegslandschaft, eine der größten Völkerwanderungen der Menschheitsgeschichte, neue Formen aggressiven Terrorismus sind an die Stelle des einfachen Gegenübers von Ost und West getreten. In diesem Kontext haben sich Position und Rolle Deutschlands in Europa und in der Weltpolitik grundlegend verändert. Diese tiefgreifende Veränderung wurde jedoch von der politischen Elite nicht unmittelbar in einen Lernprozess umgesetzt.51 Weiterführende Literatur Sven Afhüppe/Thomas Sigmund (Hrsg.): Europa kann es besser. Wie unser Kontinent zu neuer Stärke findet. Ein Weckruf der Wirtschaft, Freiburg 2019. Hannes Androsch/Johannes Gadner/Bettina Poller: Europa vor der Entscheidung. Warum ein geeinter Kontinent unsere Zukunft ist, Wien 2019. Aleida Assmann: Der europäische Traum. Vier Lehren aus der Geschichte, München 2018. Maurizio Bach/Barbara Hönig (Hrsg.): Europasoziologie. Handbuch für Wissenschaft und Studium, Baden- Baden 2018. Annegret Bendiek: Europa verteidigen. Die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik der Europäischen Union, Stuttgart 2019. Winfried Böttcher (Hrsg.): Europas vergessene Visionäre, Rückbesinnung in Zeiten akuter Krisen, Baden-Baden 2019. Rainer Bollmohr: Das Demokratiedefizit der EU nach dem Vertrag von Lissabon, Baden-Baden 2018. Christian Callies: Zukunftsszenarien und Reformoptionen für die Europäische Union. Vom Weißbuch der Kommission zu einer flexibleren Arbeitsmethode, in: integration 2/2019, S. 97-117. Rudolf Decker: Europa und Afrika. Von der Krise zu einer gemeinsamen Zukunft, Freiburg 2017. Christian D. Falkowski: Europa für uns. Warum wir Europa brauchen, Baden-Baden 2018. Joschka Fischer: Der Abstieg des Westens. Europa in der neuen Weltordnung des 21. Jahrhunderts, Köln 2018. Claudio Franzius/Franz C. Mayer/Jürgen Neyer: Die Neuerfindung Europas. Recht und Politik in der Europäischen Union, Baden-Baden 2019. Michael Gehler et al. (Hrsg.): Transnationale Parteienkooperation der europäischen Christdemokraten und Konservativen, Berlin/Boston 2017. Dieter Grimm: Europa ja – aber welches? Zur Verfassung der Europäischen Demokratie, München 2016. Ulrike Guérot: Der neue Bürgerkrieg. Das offene Europa und seine Feinde, Berlin 2017. Stéphanie Hennette/Thomas Piketty/Guillaume Sacriste/Antonie Vauchez: Für ein anderes Europa. Vertrag zur Demokratisierung der Eurozone, übersetzt von Michael Bischoff, München 2017. Wolfgang Hilz (Hrsg.): Die Zukunft Europas in einer Welt im Umbruch, Wiesbaden 2018. Thomas Jansen: Europa verstehen. Reflexionen gegen die Krise der Union, Baden-Baden 2016. Othmar Karas: Die europäische Demokratie. Grenzen und Möglichkeiten des Europäischen Parlaments, Berlin 2018. Ian Kershaw: Achterbahn – Europa 1950 bis heute, München 2019. 51 Vgl. aktuelle Publikationen zu diesen Grundsatzfragen: Stefan Fröhlich: Das Ende der Selbstfesselung, Deutsche Außenpolitik in einer Welt ohne Führung, Wiesbaden 2019; Volker Stanzel: Die ratlose Außenpolitik – und warum sie den Rückhalt der Gesellschaft braucht, Bonn 2019; Sigmar Gabriel: Zeitenwende in der Weltpolitik: Mehr Verantwortung in ungewissen Zeiten, Freiburg 2018. Jahrbuch der Europäischen Integration 2019 25 Die Bilanz Karl-Rudolf Korte: Gesichter der Macht. Über die Gestaltungspotenziale der Bundespräsidenten, Frankfurt 2019. Ivan Krastev: Europadämmerung. Wohin steuert Europa nach dem Brexit?, Berlin 2017. Karl-Heinz Lamberts/Stefan Alexander Entel: Von Eupen nach Europa. Ein Plädoyer für eine regionale und föderale EU, Luxemburg 2018. Armin Laschet (Hrsg.): Europa im Schicksalsjahr, Freiburg 2016. Claus Leggewie: Europa zuerst! Eine Unabhängigkeitserklärung, Bonn 2018. Barbara Lippert et al. (Hrsg.): Strategische Autonomie Europas, Akteure, Handlungsfelder, Zielkonflikte, SWP Studie: Februar 2019. Robert Menasse: Die Hauptstadt, Berlin 2017. Luuk van Middelaar: Vom Kontinent zur Union. Gegenwart und Geschichte des vereinten Europa, Berlin 2016. Niklaus Nuspliger: Europa zwischen Populisten-Diktatur und Bürokraten-Herrschaft, Zürich 2019. Kiran Klaus Patel: Projekt Europa. Eine kritische Geschichte, München 2018. Thomas Roithner: Sicherheit, Supermacht und Schießgewähr. Krieg und Frieden am Globus, in Europa und Österreich, Wien 2018. Jürgen Rüttgers: Guten Morgen, Europa!, Baden-Baden 2019. Wolfgang Schäuble: Zur Zukunft von Deutschland in der Europäischen Union, Baden-Baden 2019. Gregor Schöllgen: Krieg. Hundert Jahre Weltgeschichte, München 2017. Horst Teltschik: Russisches Roulette: Vom Kalten Krieg zum Kalten Frieden, München 2019. Twelve Stars Initiative (Hrsg.): Philosophen schlagen einen Kurs für Europa vor, Gütersloh 2019. Roland Vaubel: Das Ende der Euromantik. Neustart jetzt, Wiesbaden 2018. Klaus Weber/Henning Ottmann: Reshaping the European Union, Baden-Baden 2018. Thorsten Winkelmann/Tim Griebel: Der Brexit und die Krise der Europäischen Union, Baden-Baden 2018. 26 Jahrbuch der Europäischen Integration 2019 Die Europapolitik in der wissenschaftlichen Debatte Christian Raphael/Darius Ribbe/Wolfgang Wessels Im Jahr der Europawahl und der andauernden Polykrise der Europäischen Union differenziert sich das Feld wissenschaftlicher Arbeiten anhand politischer Themen und Vorgaben weiter aus. Neben etablierten und vielfach getesteten theoretischen Ansätzen, die nach wie vor zur Erklärung politischer, integrativer oder disruptiver Ereignisse und Wirkmechanismen herangezogen werden, gibt es neue Ansätze, Erweiterungen und Synthesen, die das Forschungsfeld der Europapolitik und europäischen Integration bereichern. Die steigende Vielfalt an Beiträgen führt auch zu einem wachsenden Grad an wider sprüchlichen Analyseergebnissen, doch gerade diese Ergebnisse und Widersprüche eröffnen neue Forschungsagenden und laden zu einer vertieften Beschäftigung mit dem Forschungsgegenstand ein. Als ein allgemeiner Trend innerhalb der politikwissenschaftlichen EU-Forschung lassen sich wie bereits in den vorangegangenen Jahren einige Stichworte identifizieren, deren Salienz in der Wissenschaft ungebrochen hoch ist: Politi sierung, Europaskeptizismus, Populismus, Narrative und Identität. So kann ein grundsätzlicher Fokus auf diesen Konzepten auch bei diesjährigen zentralen Konferenzen mit EU-Bezug festgestellt werden. Insbesondere die 2019 European Union Studies Association (EUSA) International Biennial Conference in Denver und die University Association for Contemporary European Studies (UACES) 49th Annual Conference 2019 in Lissabon können als Spiegel lebhafter europäischer Debatten einer generationenübergreifenden und transnationalen akademischen Gemeinschaft dienen. In diesem Zusammenhang – wenn auch in einem bescheideneren Rahmen – können auch die diesjährigen Veranstal tungen des Instituts für Europäische Politik in Berlin genannt werden, die vielfach im Zeichen seines 60. Jubiläums standen. Die auf den folgenden Seiten dargestellten zentralen Diskussionsinhalte fanden so nicht nur in geschriebener Form einen regen Widerhall. Europawahlen 2019 – Kontroverse um Spitzenkandidaten und Fragmentierung Im Vorfeld wie im Nachgang der Wahlen zum Europäischen Parlament wurde eine Vielzahl von Analysen, Prädiktionen und Betrachtungen vorgelegt, um dieses regelmäßig wiederkehrende Kernereignis für das politische System der Europäischen Union verständlich zu machen. Dabei variieren die Schwerpunkte und Zielsetzungen der Arbeiten deutlich. Häufig genutzte Stichworte und Ansätze, die hier besondere Aufmerksamkeit erfahren sollen, sind insbesondere „Spitzenkandidaten“, „Sekundärwahl“ und „Legitimation“. Bemerkenswert ist die Vielfalt an möglichen Fragestellungen, die sich von diesen Konzepten ausgehend entspannt hat und weiterentwickelt wurde. So wurden trotz ähnlicher Schwerpunkte wie schon bei den Wahlen 2014 eine Reihe neuer Aspekte beleuchtet. Bei der Wahlanalyse Hobolts (2019, S. 4) steht unter anderem die Regierungsbildung im Fokus, welche mit zunehmender Fragmentierung des Europäischen Parlaments und trotz des Spitzenkandidatenverfahrens durch die Schwäche des Parlaments weiterhin Jahrbuch der Europäischen Integration 2019 27 Die Bilanz intergouvernemental geregelt werde. Auch Hrbek (2019, S. 185) analysiert die veränderte Zusammensetzung des Parlaments und der Parteiengruppen und wirft einen Blick in die kommende Legislaturperiode, in der auch er den Europäischen Rat im Zuge der Personaldebatten gestärkt sehe. Iso-Markku und Siddi (2019) beschrieben bereits vor der Wahl große Unsicherheiten für das neue Parlament und diverse Herausforderungen für die Zusammensetzung der Parteiengruppen. Brok (2019, S. 355), ehemaliger einflussreicher Abgeordneter des Europäischen Parlaments, bestärkt diese Analysen aus seiner parla mentarischen Erfahrung und sieht in der Nominierung Ursula von der Leyens als Präsi dentin der Europäischen Kommission eine Folge der mangelnden Konsensfähigkeit des Parlaments, welche der „demokratischen Legitimation der Europäischen Union insgesamt Schaden zugefügt“ und intergouvernementale Institutionen weiter gestärkt habe. Unterstützt wird die analysierte Schwäche des Spitzenkandidatenverfahrens von Braun und Scharzbörzel (2019, S. 439), die für den Wahlkampf 2014 eine unzureichende Sicht barkeit durch nationale Parteien feststellen. Der Trend einer zunehmenden Professionalisierung der Europawahlkampagnen ließe die Spitzenkandidaten außen vor, so Gatter mann und Vliegenhart (2019). Fratzscher (2019) untersucht die parteiübergreifende parlamentarische Kritik an der Nominierung von der Leyens durch die Staats- und Regierungschefs. In dieser neuen Einigkeit sieht er eine Chance zur Stärkung des Parla ments durch neu gewonnene Einigkeit im institutionellen Gefüge. Für eine solche argumentiert auch Schwarzer (2019, S. 3) und erkennt im Nominierungsprozess noch kein Ende des Spitzenkandidatenverfahrens. Watt (2019, S. 2) entdeckt in der Agenda von der Leyens (2019) positive Impulse aus ökonomischer Sicht, die trotz anfänglicher Kritik und einer Mehrheit von nur neun Stimmen im Europäischen Parlament das Potenzial habe, den Rückhalt der übrigen Kommission in Zukunft wachsen zu lassen. Die Herausforderungen für europäisches Regieren und gerade für die europäischen Führungspersönlichkeiten betrachten Dennison et al. (2019, S. 27f.) und lesen aus der Wahl einen durch das Elektorat kommunizierten Reformbedarf. Europawahlen 2019 – Populismus und Europaskeptizismus im Vordergrund Allgemeine Arbeiten liefern erste Ansätze, um die europäischen Wahlergebnisse im Jahr 2019 zu erklären. Ergänzt werden sie um zahlreiche wissenschaftliche Beiträge zum europäischen Populismus und Europaskeptizismus. Dabei lassen die Studien den Schluss zu, dass Europawahlen – entgegen theoretischer Annahmen – keine Abstimmungen über rein nationale Politiken seien. So stellen Fiorino et al. (2019, S. 888) fest, dass neben nationalen auch regionale und europäische Prädiktoren die Wahlbeteiligung an Europawahlen beeinflussen. Ähnlich stellen Henceroth und Oganesyan (2019, S. 609) den Einfluss der europäischen Strukturförderprogramme auf die Wahlentscheidungen bei europäischen Wahlen heraus, womit beide Studien die Annahmen der Europawahl als „Sekundärwahl“ aufweichen und um den Einfluss europäischer Instrumente ergänzen. Neben weiterführenden Arbeiten zur Wahlbeteiligung und WählerInnen-Gruppen (Ares, 2019) sowie internationalen Wahlanalysen (Ostry et al. 2019; Walsh und Alipranti 2019) finden sich so bereits erste Arbeiten zur Erklärung nationaler Wahlergebnisse, die europäische Einflussfaktoren mit einbeziehen. Die unvorhergesehene Wahl in Großbritannien, an der sich die gesellschaftliche Spaltung besonders hervorgetan habe (Curtice 2019), wird ebenso behandelt wie das Wahlverhalten in den baltischen Staaten (Auers 2019). Die Wahlgewinne der ökologischen Parteien (Bartovic et al. 2019), welche diejenigen der 28 Jahrbuch der Europäischen Integration 2019 Die Europapolitik in der wissenschaftlichen Debatte populistischen Parteien gemindert haben, sowie die Verluste der Parteiengruppen der ehemaligen Großen Koalition (siehe hierzu Hüther 2019) sind Untersuchungsgegenstand von Deloy (2019).1 Durch die prognostizierten Gewinne europaskeptischer und populistischer Parteien gerieten diese früh in den Forschungsfokus. Caiani und Graziano (2019, S. 1153) legen so eine Sonderausgabe zum europäischen Populismus vor, in der sie die Auswirkungen der Krisen auf populistische Parteien untersuchen und die Bedeutung der Unterschiede zwischen exklusiven und inklusiven Formen des europäischen Populismus herausstellen. Dabei gilt in der bestehenden Theorie „inklusiver“ Populismus als typisch linker, unterprivilegierte Gruppen einschließender und Benachteiligungen ausgleichender Populismus, während rechter „exklusiver“ Populismus das Ziel habe, Menschengruppen beispielsweise aus Solidargruppen auszuschließen (vgl. Priester 2012). Einen Vergleich europäischer PopulistInnen ziehen Bernhard und Kriesi (2019, S. 1205). Sie folgern, dass sowohl Links- als auch RechtspopulistInnen vergleichbar oft populistische Aussagen treffen und auch keine signifikanten Nord-Süd-Unterschiede zu verzeichnen seien. Die Bedeutung der kollektiven Erinnerung auf die Ausbildung national-populistischer Partei en analysieren Caramani und Manucci (2019, S. 1178), wobei sie auf die Bedeutung dominanter und marginalisierter Narrative verweisen. Marginalisierte Narrative können zur Radikalisierung politischer Bewegungen führen, da Menschen ihre persönlichen Narrative nicht ausreichend vom politischen System repräsentiert sehen. Die integrative Kraft des Europaskeptizismus beschreiben Segestein und Bossetta (2019), indem sie die europäisierte Berichterstattung über EuropaskeptikerInnen als ein Zeichen für eine europäische Öffentlichkeit interpretieren. Allerdings leite sich aus einem Europäisierungs- Nexus in nationaler Berichterstattung keine Agenda-Setting Kraft ab, so Sciarini und Tresch (2019, S. 744). Dieser Nexus selbst wird von Adam et al. (2019) in einer verglei chenden Studie aufgearbeitet, um die Entstehung des Europabildes zu dekonstruieren. Ähnlich argumentieren von Boehmen et al. (2019, S. 384), die jedoch entgegen theoretischer Annahmen keine Verbindung zwischen ökonomischem Egalitarismus und Europaskeptizismus nachweisen können. Lisi et al. (2019, S. 1302) erklären die unterschiedli chen populistischen Antworten auf die Wirtschaftskrise anhand des ideologischen Hintergrunds der Parteien, dem Parteienumfeld sowie der Führungsstrategie. An die erwähnten Ergebnisse von Fiorino et al. (2019) anknüpfend analysiert Schraff (2019, S. 96f.) den Einfluss von Kompensationseffekten europäischer Strukturförderung auf den Wahlerfolg europaskeptischer Parteien und stellt fest, dass dieser in Regionen mittleren Durchschnittseinkommens am stärksten positiv zu Tage trete, da diese durch das europäische Förderraster fielen. Camatarri und Zucchini (2019, S. 438) stellen zudem einen signifi kanten Zusammenhang zwischen der Regierungsbeteiligung moderat-europaskeptischer Parteien und dem Wahlerfolg stark-europaskeptischer Parteien fest. Diese strukturbezogenen Abhandlungen werden durch Charakterisierungen der an Einfluss gewinnenden „Europaparteien“ (Hertner, 2019) sowie gerade europaskeptischer Parteien ergänzt zu MoVimento 5 Stelle (Fünf-Sterne-Bewegung, Mosca und Tronconi, 2019), zu Front National (Surel 2019), zu UKIP (Usherwood 2019) und zu osteuropäischen Parteien (Engler et al. 2019). 1 Vgl. hierzu auch die Beiträge „Europäisches Parlament“ und zur Europapolitik in den Mitgliedstaaten. Jahrbuch der Europäischen Integration 2019 29 Die Bilanz Das institutionelle Gefüge in einem Europa der Polykrise Im Zuge des gescheiterten Spitzenkandidatenverfahrens finden die europäischen Institutionen und ihr Machtgleichgewicht besondere Beachtung. Dabei zeigen sich die bekannten Konfliktlinien zwischen intergouvernementalen und supranationalen Institutionen. Auch rücken die Akteure in den Institutionen in den Fokus. Das Europäische Parlament: Von besonderer Bedeutung im Wahljahr Naturgemäß steht das Europäische Parlament in Europawahljahren im besonderen Fokus wissenschaftlicher Betrachtungen. Dabei lassen sich drei größere Themenbereiche aufzeigen: Entwicklung und Stellung, Repräsentationsfunktion sowie Verfahren. Fabbrini (2019) beschreibt in einer historischen Analyse die Entwicklung des Europäischen Parlaments hin zu einer „Normalisierung“ im Rahmen des Lissabon-Vertrages, welche jedoch weder in vollen parlamentarischen noch „kongressiven“ – als Vergleichsgegenstand dient der US-Kongress (vgl. auch Fabbrini 2015) – Kompetenzen mündete. Gerade in Kernbereichen nationalstaatlicher Kompetenz habe das Europäische Parlament zwar an prozeduralem Einfluss gewonnen, ob es diesen jedoch realisieren könne, bleibe weiterhin unklar (S. 426). Auch Kluger Dionigi und Koop (2019, S. 796) bescheinigen dem Parlament eine gestärkte Aufsichts- und Kontrollfunktion im Zuge der intergouvernementalen Krisenmaßnahmen, die dieses im inter-institutionellen Gefüge stärkten. Damit überein stimmend folgern Meissner und Schoeller (2019), dass es dem Parlament im Zuge der europäischen Polykrise gelungen sei, seine de facto-Kompetenzen stetig auszuweiten. Eine ähnliche Entwicklung sieht Benedetto (2019) im Bereich des mehrjährigen Finanz rahmens (MFR) der Europäischen Union. Ebenso beschreiben Bressanelli et al. (2019, S. 348) am Beispiel des geplanten britischen EU-Austritts, wie das Europäische Parlament durch gezielte Resolutionen und dem Fokus auf Rechten von BürgerInnen zu einem „Quasi-Verhandler“ aufgestiegen sei, ohne jedoch den de facto-Einfluss der Institution genau umreißen zu können. Zudem haben die ParlamentarierInnen im Bereich der Außenpolitik zusätzliche Kompetenzen hinzugewonnen. Da Analysen zur Einflussnahme des Parlaments in diesem Politikfeld allerdings oft im Bereich der Handels- und Sicher heitspolitik verblieben, so Cardwell und Jančić (2019), bliebe die Entwicklungszusammenarbeit unzureichend betrachtet.2 Laffan (2019, S. 414) beschreibt die Herausforderungen an das Europäische Parlament durch die zunehmende Politisierung der europäischen Integration und strukturelle Veränderungen im Zuge dessen. Im Rahmen dieser Politisierung gewinnen Arbeiten zur Repräsentationsfunktion des Parlaments an Bedeutung. Seine Repräsentationsfähigkeit im Vergleich zu nationalen Parlamenten analysieren Blockmanns und Russack (2019). Allerdings bescheinigt Russack (2019) den Reformbemühungen um das Spitzenkandidatenverfahren keinen positiven Effekt auf die Repräsentationskraft des Parlaments. Stockemer und Sundström (2019) untersuchen die Repräsentation von Frauen im Europäischen Parlament, während Kantola und Agustín (2019) die Wahrnehmung von Geschlechtergerechtigkeit in den Parteiengruppen durch weibliche Abgeordnete analysieren.3 2 Vgl. hierzu auch den Beitrag „Entwicklungszusammenarbeit und Humanitäre Hilfe“ in diesem Jahrbuch. 3 Vgl. hierzu auch den Beitrag „Gleichstellungspolitik“ in diesem Jahrbuch. 30 Jahrbuch der Europäischen Integration 2019 Die Europapolitik in der wissenschaftlichen Debatte Die Europäische Kommission: Eine positive Bilanz und Anstöße für die Zukunft Mit den Wahlen zum Europäischen Parlament wird auch eine neue Europäische Kommission gebildet, die durch Initiativen, Schwerpunktsetzungen sowie Kontroll- und Exekutivfunktionen ihren Einfluss auf die Ausgestaltung der Europäischen Union ausüben wird. Die Nachfolge von der Leyens auf Jean-Claude Juncker im Amt des Kommissionspräsidenten nehmen daher viele WissenschaftlerInnen zum Anlass, Rückschau zu halten, die Arbeitsweisen und Wirkmechanismen der Kommission zu beleuchten und mit Politikempfehlungen den Blick auf die kommenden Jahre zu richten. Eine Rückschau auf die Europäische Kommission unter Juncker mit positivem Fazit werfen Bloj und Schweitzer (2019). Dawson (2019, S. 8) stellt fest, dass den Ansprüchen einer politischen Kommission nur teilweise Rechnung getragen wurde. Von Ondarza (2019) argumentiert aus seiner Rückbetrachtung der funktionalen Konflikte dieser politi schen Kommission für ein gemeinsames, politisches Mandat zwischen der Kommission von der Leyen, dem Europäischen Parlament und dem Rat der Europäischen Union. Dem widerspricht Duff (2019) entschieden: Nur die Kommissionspräsidentin sei in der Lage, eine politische Agenda vorzulegen, nicht jedoch die Staats- und Regierungschefs. Nugent und Rhinard (2019, S. 217) fassen die diversen Debatten um die „politischen Rollen“ der Europäischen Kommission in einem einheitlichen Analyserahmen zusammen und liefern eine Übersicht über Politikfelder und die ausgeübten Rollen. Handlungsempfehlungen für das Mandat und die folgende politische Agenda geben Demertzis et al. (2019, S. 9) mit Sorge um das Entstehen neuer Krisen, ähnlich beschreibt Maurice (2019, S. 11) die Notwendigkeit eines neuen Gestaltungsanspruches der Europäischen Union. Ergänzend argumentieren Cvijic et al. (2019, S. 10) für erweiterte Einigungsbemühungen der Europäischen Kommission sowie eine Neudefinition des Erweiterungsprozesses. Dabei hat die Europäische Kommission ihre Rolle in der Polykrise neu definiert und teilweise an Einfluss gewonnen. Die Kompetenzausweitungen im Bereich des Instruments für Stabilität und Frieden erklärt beispielsweise Bergmann (2019, S. 1266) durch funktionale und kultivierte „spill-over“ im Sinne des Neofunktionalismus. Das Handeln der Europäischen Kommission sei jedoch de facto eng beschränkt, beschreiben Gastinger und Adriaensen (2019, S. 354), wobei dem Europäischen Parlament eine „Alarm“-Funktion zukomme und der Rat als Sicherheitsnetz fungiere. Die unterschiedliche Nutzung der legislativen Instrumente zum Verständnis des Handelns durch die Europäische Kommission beschreibt Ahrens (2019) anhand von Programmen zur Förderung von Geschlechtergerechtigkeit. Williams und Bevan (2019, S. 620f) ergänzen, dass die Kommission in Zeiten eines wachsenden Europaskeptizismus mehr, bei einer europhilen Grundstimmung hingegen weniger auf unilaterale Instrumente setze. In Bezug auf den Einfluss von früher nationaler Parlamentsbeteiligung bei der Implementierung europäischer Direktiven stellt Finke (2019, S. 17) fest, dass nur die Beteiligung nationaler Parlamente mit hoher organisatorischer und institutioneller Kapazität die Implementierung beschleunige. Bei schwachen Parlamenten zeigten sich demgegenüber gegenteilige Effekte. Huysmans (2019, S. 441) untersucht die Beteiligung nationaler Parlamente im Zeitraum 2010 bis 2016 in Bezug auf europaskeptische Parteien. Die Generaldirektionen betrachtend stellt Ershova (2019, S. 419-20) fest, dass diese die Rolle eines „Mandarin“ einnehmen, also die Gesetzgeber die Europäische Kommission mit mehr exekutiver Freiheit ausstatten, je geringer die Unterschiede bei politischen Positionen ausfallen. Die geringen Folgen der post-legislativen Evaluation der Kommission stellen van Voorst und Jahrbuch der Europäischen Integration 2019 31 Die Bilanz Zwaan (2019) heraus. Es fehle an selbstständiger Reform. Es bleiben erste Analysen zur Umsetzung der politischen Agenda von der Leyens abzuwarten, die der Frage nachgehen, inwieweit die neue Kommission sich im institutionellen Gefüge behaupten und mit eigenen Interessen durchsetzen kann. Dabei wird möglichen Interessenkonflikten zwischen der Kommission von der Leyen und dem Europäischen Rat eine besondere Rolle zukommen. Von besonderem wissenschaftlichem Interesse werden dabei Veränderungen in der Nutzung legislativer Instrumente und interner Arbeitsweisen sowie die Position und Durchsetzungskraft gegenüber den anderen europäischen Institutionen sein. Der Europäische Rat: Die Rückkehr zu alten Machtpositionen Der Europäische Rat ist in wissenschaftlichen Arbeiten allgegenwärtig, gerade in Zeiten der Polykrise, in der er als Krisenmanager und finaler Entscheidungsträger auftritt. Die geringe Datenlage durch den Klub-Charakter dieser Institution der europäischen Führungspersönlichkeiten regt dabei die Kreativität der WissenschaftlerInnen an und bringt neue Erkenntnisse mit innovativen Analysemethoden. So betrachtet Lundgren (2018) die „Familiefotos“ der Staats- und Regierungschefs und leitet aus der Aufstellung Indikatoren für den „internationalen Status“, Ergänzungen für existierende Status-Proxys sowie Hierarchien innerhalb der Institution ab. Das Verhältnis dieser Schlüsselinstitution zum Europäischen Parlament beschreibt Ripoll Servent (2019, S. 297) anhand des Scheiterns einer Reform des Europäischen Asylsystems im Juni 2018, bei dem das indirekte Machtgefälle vom Europäischem Rat zum Parlament in einem „Schatten der Hierarchie“ sichtbar geworden sei. Aktuell bleiben die Szenarien von Müller Gómez und Wessels (2016) zum Spitzenkandidatenverfahren und zur Europäisierung der Europawahlen. Ähnlich beschreiben Schoeller und Héritier (2019, S. 287) die Strategien des Europäischen Parlaments zur Durchsetzung eigener Positionen gegenüber den intergouvernementalen Institutionen, wobei der Erfolg von „Verzögerungstaktik“ und dem „Verbinden von Arenen“ von der Dringlichkeit und dem Verlustpotenzial der Entscheidungen abhänge. Im Bereich der ökonomischen Koordinierung zeigt Mariotto (2019, S. 466) die Konflikte zwischen Kommission und Rat im Zuge der länderspezifischen Empfehlungen auf, welche vom Rat im Zuge der Finanzkrise bei kleineren Mitgliedstaaten oft verschärft, bei größeren mit europaskeptischer Öffentlichkeit eher gelockert wurden. Anhand der Einrichtung des Europäischen Stabilitätsmechanismus zeichnen Smeets et al. (2019, S. 688) die Entscheidungsprozesse im interinstitutionellen Gefüge nach und stellen einen „bottom-up“-Ansatz fest, der sich dadurch auszeichnet, dass die Institutionen in gemeinsamen Anstrengungen zwischen Leitungs- (Europäischer Rat) und Exekutivebene (Kommission und Europäisches System der Finanzaufsicht (EFSF)) jene Etablierung realisierten. Disruptive Politisierung – Neue Forschungsagenden und Herausforderungen Nicht erst mit den Europawahlen im Jahr 2019 zeigt sich der Trend zu einer verstärkten Politisierung der europäischen Ebene und der Auflösung des sogenannten, in der Integra tionsgeschichte jedoch kaum beobachtbaren „permissive consensus“ in der Politik der Mitgliedstaaten. Zusehens werden hingegen die Folgen dieser Entwicklung konzeptuali siert und in die Betrachtungen einbezogen. Diese Entwicklung hin zu einer politisierten europäischen Ebene beschreiben Hutter und Kriesi (2019) in einer Langzeitbetrachtung nationaler Wahlkampagnen. Die deutlich werdenden Ebenen von Politisierung (national, europäisch und international) beschreibt Zürn (2019, S. 986) und argumentiert für eine simultane Betrachtung. Die zunehmende (kritische) Politisierung verändere auch den 32 Jahrbuch der Europäischen Integration 2019 Die Europapolitik in der wissenschaftlichen Debatte technokratischen Politikstil der europäischen Institutionen, insbesondere der Europäischen Kommission, hin zu politischen Nutzenanalysen, so Rauh (2019a, S. 361). Weiter sieht Rauh (2019b) in dieser Entwicklung das Potenzial für vertiefte, politisch motivierte Integration. Im Zuge der Finanzkrise sehen Scicluna und Auer (2019) hingegen die Qualität der europäischen Demokratie durch die Stärkung technokratischer Institutionen geschwächt. Einerseits würden Entscheidungen als regelbasiert entpoliti siert, andererseits „ad hoc“-Entscheidungen (S. 1426) als notwendig überpolitisiert. Anders sieht Schmidt (2019, S. 1033) im Zuge der Krisenpolitik einen gelungenen „Turn“ zu einer Integration von „policy und polity“ auf europäischer Ebene, dem aller dings eine stark politisierte und skeptische nationale Ebene gegenüberstünde. Bei nationalen Wahlen hingegen sei die Parteiposition zur „Europäischen Integration“ noch kein prominentes oder salientes Thema, das die Wahlentscheidung maßgeblich beeinflusse (Schoen, 2019). In der Politisierungsdebatte beschreibt Rose (2019) den Trend, europäische Politiken, legitimiert durch Parlament und nationale Regierungen, durch Referenden anzufechten. Zwar habe das EU-System Wege der Vermeidung durch differenzierte Integration, Zugeständnisse und Risikokalkulationen gefunden, dieses konfliktarme Regieren schränke jedoch die Effektivität des Systems ein (S. 221). Auch Schimmelfennig (2019, S. 1072) beschreibt intergouvernementale Strategien zum Umgang mit negativen EU-Referenden und „erlernte“ Vermeidungsstrategien. Zudem hätten die europäischen Führungspersönlichkeiten Wege gefunden, Souveränitätsansprüche, welche weitere Integration gefährdeten, erfolgreich zu marginalisieren (Jabko und Luhman 2019). Die individuelle Politi sierung und Beteiligung auf europäischer Ebene beschreiben Curtis und Clark (2018) und zeigen dafür unterschiedliche Motivationen und Strategien der BürgerInnen auf. Debatten um Theorien – Neue Ansätze oder Wiederentdeckung der Klassiker? Zur Debatte um europäische Integrationstheorien in Zeiten von Polykrise und Politisierung liefern Börzel und Risse (2019) einen Beitrag, indem sie aus der Unzulänglichkeit ökonomischer Dependenztheorien zur Erklärung eines weltweiten Regionalismus unter Zuhilfenahme postfunktionalistischer Grundannahmen eigene Erklärungsansätze ableiten. Dieser dreiteilige Ansatz mit Bezug auf „funktionale Nachfrage“, „Identitätsbildung und öffentliche Unterstützung“ und „interregionale Diffusion institutioneller Systeme“ (S. 1239) beinhalte zudem Erklärungspotenzial für europäische Integration, wodurch sie das sui generis-Verständnis der Europäischen Union aufweichen. Dem auch hier deutlich werdenden Verständnis eines differenzierten – im Fall des integrativen auch europafreundlichen – Regionalismus widerspricht Brigevich (2018, S. 652), indem sie auf die negativen Effekte aller Formen regionaler Identität auf die Haltung zu europäischer Inte gration hinweist. Für einen anderen theoretischen Fokus argumentiert Kuhn (2019). Durch die zunehmende Politisierung des EU-Systems gewinne europäische Identitätspolitik an Bedeutung, was postfunktionalistischen Theorien – im Gegensatz zum Neofunktionalismus oder liberalen Intergouvernementalismus – weiteren Erklärungswert verleihe. Hodson und Pütter (2019) kritisieren, dass die postfunktionalistische Annahme eines „constraining dissensus“ nicht mit den Integrationsschritten seit Unterzeichnung des Maastrichter Vertrages vereinbar sei. Daher nehmen sie eine „neue intergouvernementale Perspektive“ (S. 1166) ein und stellen fest, dass europäische Eliten kurzfristige Lösungsansätzen gefunden haben, durch diese aber zum „europäischen Ungleichgewicht“ (S. 1167) beitragen. Zur Erklärung politischer Desintegration stellt Webber (2019, Jahrbuch der Europäischen Integration 2019 33 Die Bilanz S. 1135) den „optimistischen“ (Neo-Funktionalismus, Liberaler Intergouvernementalismus) und den „pessimistischen“ (Postfunktionalismus) Integrationstheorien einen Ansatz basierend auf der „Hegemonialen Stabilitätstheorie“ zur Erklärung von „Variationen in (Des-)integrationstrends“ über verschiedene Themenbereiche europäischer Politik (S. 1149) gegenüber. In der Analyse der Strategien politischer Eliten in den einflussreichsten Mitgliedstaaten (S. 1144) und ihrer Führungsposition hebt Webber das deutschfranzösische Tandem hervor, nicht ohne die zunehmende Marginalisierung Frankreichs aufzuzeigen. Dem entgegen sehen Krüger und Vaillé im Vertrag von Aachen neue Handlungsoptionen für die deutsch-französische Kooperation. Im Bereich der Eurozonenreform widersprechen Lundgren et al. (2019, S. 83; wie auch Wasserfallen et al., 2019, S. 9) der festgestellten Hegemonialität Deutschlands scheinbar, indem sie keinen Nachweis für deutsche Dominanz erkennen können. Lehner und Wasserfallen (2019) stellen für die Eurokrise im deutsch-französischen Tandem divergierende Interessen fest. Streeck (2019, S. 1) unterstützt in einer seiner Analysen die hegemoniale Position Deutschlands, doch sei die Disziplin innerhalb dieses „liberalen Empires“ und sogar dessen Existenz durch den geplanten britischen EU-Austritt und die anhaltende Polykrise bedroht. Dabei werden die Analysen Streecks und vor allem die normativen Grundlagen seiner Schlussfolgerungen in der Debatte aufgegriffen und kritisiert. Roos (2019, S. 250) etwa spricht – auf Grundlage neomarxistischer Argumentation – den Streeckschen Beiträgen emanzipatorische Kraft ab, Pries (2019, S. 157) kritisiert die unzureichende theoretisch-methodische Grundlage seiner Analysen. Dies sind nur einige Beispiele, in denen Theorie-, Methoden- und Fokusvielfalt zu widersprüchlichen Ergebnissen führen. Gerade diese Widersprüche führen jedoch zu einer lebendigen wissenschaftlichen Debatte. Lehrbücher und Standardwerke Das Studium europäischer Politik wird, wie das politische System der Europäischen Union selbst, komplexer. Zum besseren Verständnis empfehlen sich daher Lehrbücher zum EU-System, wie das aktualisierte Standardwerk von Wessels (2019), das historische Entwicklungen erklärt, die Institutionen und ihr Zusammenwirken beschreibt und so in die Politikfelder der Union einführt. Die sechste Auflage des Werks „European Union Politics“, herausgegeben von Cini und Pérez-Solórzano Borragán (2019), richtet einen verstärkten Fokus auf die Verfahren europäischer Politikgestaltung in den Politikfeldern. Dargestellt werden neben grundlegenden Theorien und konzeptuellen Ansätzen vor allem Prozesse, AkteurInnen, aktuelle Fragestellungen und Debatten. Mit „The European Parliament“ von Jacobs und Corbett (2019) ist ein neues englischsprachiges Lehrwerk über das Europäische Parlament erschienen. In bereits 3. Auflage bieten Wiener, Börzel und Risse (2018) eine Übersicht über die großen Standardtheorien europäischer Integra tion sowie neuere Ansätze, die sie nun auf die aktuelle Polykrise beziehen und hierdurch Integrationstheorie greifbar darstellen. Auch der gleichnamige aktualisierte Kommentar zum EU-Recht von Streinz (2019) stellt Interpretationen und Erklärungen zum komplexen EU-Rechtssystem bereit und ergänzt so die politikwissenschaftlichen Arbeiten. Ebenfalls zu nennen ist das europapolitische Nachschlagewerk „Europa von A bis Z“, das von Weidenfeld, Wessels und Tekin (2019) in der 15. Auflage vollkommen überarbeitet und ergänzt worden ist. 34 Jahrbuch der Europäischen Integration 2019 Die Europapolitik in der wissenschaftlichen Debatte Im Bereich des Europarechts sind 2019 einige Neuauflagen erschienen. Das Lehrbuch „Die Europäische Union. Europarecht und Politik“ von Bieber, Epiney, Haag und Kotzur (2019a) erscheint in der 13. Auflage sowie „Europarecht. In Fragen und Antworten“, ebenso von Bieber, Epiney, Haag und Kotzur (2019b), in der 5. Auflage. Von Streinz (2019) veröffentlicht das Lehrbuch „Europarecht“ in der 11., Fischer und Fetzer (2019) ein gleichnamiges Werk in der 12. Auflage. Zum ersten Mal herausgegeben wird das Werk „Europarecht. Lexikon zentraler Begriffe und Themen“ von Schöbener (2019). Historische Perspektiven – Von besonderer Bedeutung in Zeiten der Unsicherheit Neue geschichtswissenschaftliche Publikationen eröffnen weitere Perspektiven auf aktuelle Fragen und Diskussionen. Von besonderer Aktualität sind die Arbeiten von Kaelble (2019), der eine historische Einordnung der europäischen Krisen vornimmt und auch die aktuelle Polykrise so in eine stetige Entwicklung einordnet. Anstatt auch eine „Europamüdigkeit“ zu attestieren, bezieht sich Kaelble vielmehr auf enttäuschte Erwartungen der europäischen Bevölkerung, welche mehr Integration gewollt habe, von der europäischen Politik aber enttäuscht worden sei. Hier führt er seine Argumentation vergangener Beiträge fort, in denen er bereits von einem Abbau von Divergenzen und dem Erstarken der gemeinsamen Wertebasis geschrieben hatte (Kaelble 2017, S. 156). Weiter sticht besonders der zweite Teil der Geschichte Europas im 20. Jahrhundert von Kershaw (2019) hervor. Dieser betrachtet in „Achterbahn“ die keineswegs geradlinige Entwicklung Europas nach Ende des Zweiten Weltkriegs, deren Weg auch in Anbetracht aktueller Krisen stets ungewiss war und ist. Zudem leitet Kershaw aus einer Langzeitbetrachtung und entgegen konventioneller Meinungen ab, dass die europäische Integration keine Bedrohung nationaler Souveränität darstelle, sondern als eine „Rettung des Nationalstaats“ (Kershaw 2018, S. 750 mit Bezug auf Milward 1992) verstanden werden könne. Eine weitere Perspektive auf das 20. Jahrhundert bietet Waechter (2019), der die Geschichte Frankreichs mit der Dritten Republik beginnend bis in das frühe 21. Jahrhundert nachzeichnet. Auch hier werden die Linien und Brüche des vergangenen Jahrhunderts deutlich, deren Spuren gerade in Frankreich bis heute zu finden sind. Jenen „Zickzack-Gang“ analysiert auch von Loth (2019) mit Blick auf die europäische Integration und verweist dabei auf die Rolle einer deutsch-französischen Führung. Für diese biete sich momentan durch das positive Bild der Europäischen Union in der Bevölkerung die Chance, weitere vom Lissabonner Vertrag vorgezeichnete Integrationsschritte zu initiieren. Die detaillierte Analyse eines zentralen Bestandteils europäischer Geschichte ist Langewiesche (2019) gelungen. Den Krieg als „gewaltsamen Lehrer“ charakterisierend zeigt er systematisch dessen fortdauernde Gestaltungskraft im Europa der Moderne auf und analysiert die Entstehung und Folgen kriegerischer Auseinandersetzungen in und durch Europa. Eine in der Vergangenheit vielfach konfliktreiche Beziehung haben Pleitgen und Schischkin (2019) untersucht. Das Verhältnis zwischen Russland und dem Westen bietet viele weiterhin aktuelle Untersuchungsgegenstände, die die unterschiedlichen Perspektiven der beteiligten Staaten verdeutlichen. Die besondere Beziehung zwischen Deutschland und seinen europäischen Nachbarn ist ebenso erneut Thema im geschichtswissenschaftlichen Diskurs. Rödder (2019) stellt in seinem Essaywerk die durchaus als provokant zu bezeichnende Frage, wer Angst vor Deutschland habe, wohlwissend, dass der Staat im geographischen Zentrum Europas in einem Dilemma zwischen den Erwartungen der Nachbarn an eine deutsche politische Führung und Ängs- Jahrbuch der Europäischen Integration 2019 35 Die Bilanz ten vor derselben gefangen ist. Antworten zur Lösung dieses „europäischen Problems“ sind auch Teil des Werkes von Böttcher (2019), der nach „Europas vergessenen Visionären“ fragt. Hierbei stehen sowohl einstige VisionärInnen einer europäischen Friedensordnung wie auch aktuelle europäische DenkerInnen im Fokus, die aus der historischen Perspektive Schlüsse und Konzepte für „innovative Zukunftsbilder“ bieten. Clemens, Reinfeldt und Rüter (2019) werfen einen Blick zurück in die 1970er Jahre und fragen, ob die Europäische Politische Zusammenarbeit (EPZ) zu einer Europäisierung der jeweiligen nationalen außenpolitischen Strategien und Vorgehensweisen geführt hat. Darüber hinaus wird die Sozialisierung von beteiligten AkteurInnen im Sinne der europäischen Integration untersucht. Der europäische Krisendiskurs – Der „Re-Turn“ zur Wirtschafts- und Finanzkrise Mit zunehmendem Abstand zum Höhepunkt der Migrationskrise finden sich Analysen mit außen- und sicherheitspolitischem Fokus, aber auch Betrachtungen der Wirtschaftsund Finanzkrise im Krisendiskurs treten erneut verstärkt in den Vordergrund. Dabei existieren unterschiedliche Bewertungen der Polykrise und ihrer Auswirkungen auf die Europäische Union. Degner (2019) untersucht, basierend auf den Annahmen des liberalen Intergouvernementalismus, die integrative Kraft der europäischen Krisen. Seabrooke und Tsingou (2019) analysieren die Polykrise der Europäischen Union anhand der Typologie der „fast-/slow-burning“ (schnell/langsam-brennenden) Krisen (vgl. Hart und Boin, 2001; Boin et al. 2005) und entwickeln eine Forschungsagenda zum erweiterten Verständnis des Zustandes der Europäischen Union. Den Diskurs betrachtend sieht Rhinard (2019, S. 617) neue krisenbezogene Narrative der „raison d’être“ der Europäischen Union, welche die etablierten Prozesse der Politikgestaltung ergänzten und teil weise ersetzten. De Wilde (2019) erkennt in der europäischen Berichterstattung vor allem einen Fokus auf intergouvernementalen Konflikten, lediglich in Kernkompetenzbereichen europäischer Institutionen böten sich Bühnen gerade für „supranationale Exekutiven“ (S. 1199). Die unterschiedlichen Reformbemühungen im Zuge der Finanzund Migrationskrise erklären Biermann et al. (2019, S. 249) durch negative Externalitäten und die Interessen der Mitgliedstaaten auf Grundlage des liberalen Intergouverne mentalismus; drohten negative Externalitäten, sei eine gemeinschaftliche Lösung wahrscheinlicher als bei geringer Interdependenz. Dem entgegen befürworteten gerade migrationskritische BürgerInnen einen Kompetenztransfer in Migrationsfragen auf europäische Ebene (Conti et al. 2019). Die Unterscheidung zwischen europäischer Binnenmigration und Migration aus Drittstaaten verdeutlichen Blinder und Markaki (2019) in ihrer Analyse europäischer Mobilität. Mit zunehmendem Abstand zum Höhepunkt der Finanz- und Staatsschuldenkrise weitet sich auch hier der Fokus der Analysen und es stellen sich neue Erklärungsansätze und spezialisiertere Forschungsfragen. Liagouras (2019, S. 1117) beschreibt die Bedeutung von Sozialreformen für einen gelungenen Reformprozess zur Überwindung eines griechischen „Familismus“. Lains (2019, S. 1104) stellt Portugal in den Fokus und arbeitet den Paradigmenwechsel von investitionsbasierten zu haushaltspolitischen europäischen Programmen als Grund für wachsende wirtschaftliche Ungleichheiten in der Europäischen Union heraus. Vesan und Corti (2019) sehen die Europäische Säule sozialer Rechte jedoch einer Kritik durch horizontalen und vertikalen Europaskeptizismus ausgesetzt. Diese könne den Integrationsprozess verzögern, böte jedoch das Potenzial für neue, „ungewöhnliche“ politische Koalitionen (S. 989). Graziano und Hartlapp (2019, 36 Jahrbuch der Europäischen Integration 2019 Die Europapolitik in der wissenschaftlichen Debatte S. 1496) sehen in der Europäischen Kommission als Agenda-Setter im Sinne wirtschaftlicher Integration und Austeritätspolitik im Zusammenspiel mit einem „asymmetrischen intergouvernementalen turn“ einen weiteren Grund für die Schwächung der europäischen Sozialpolitik. Pérez (2019, S. 1007-8) ergänzt die bestehenden – arbeitsmarktfokussierten – Analysen zum Nord-Süd-Gefälle in der Europäischen Union um Betrachtungen von Kapitalströmen und deren Auswirkungen auf die nationale Nachfrage. Die ökonomischen Ungleichheiten führten, bei schwachen Institutionen und hoher Korruption, vermehrt zu Demokratieabbau, so Börzel und Langbein (2019). Im Zuge der Krisenthematik rücken auch wirtschaftliche Dependenzen in der Union in den Fokus. Ban (2019) betrachtet die rumänischen Abhängigkeiten, Bohle und Greskovits (2019, S. 1087) stellen fest, dass trotz „unabhängigkeitsnarrativen“ und Renationalisierungsrhethorik ausländische Direktinvestionen in Ungarn weiterhin eine große Rolle spiele. Eine Meta-Ebene betreten Höing und Kunstein (2019) zum 20-jährigen Bestehen der gemeinsamen Währungspolitik, indem sie wissenschaftliche Veröffentlichungen zur Wirtschafts- und Währungsunion analysieren, Trends und klare Unterschiede in den Präund Post-Krisen-Arbeiten aufzeigen und die Krisen-Narrative vergleichen. Auch Fritsche und Harms (2019) ziehen eine gemischte Bilanz. Zwar sei die gemeinsame Währungspolitik trotz der Krisen stabilitätsfördernder gewesen als angenommen, jedoch sei es nicht gelungen, makroökonomische Ungleichgewichte langfristig abzubauen. Den Blick nach vorn richtet Bayer (2019, S. 1) und entwirft Politikempfehlungen für die kommenden 20 Jahre. Britischer EU-Austritt und Differenzierung – Weiterhin aktuell trotz Ungewissheiten Wie bereits in den vergangenen Jahren mehren sich die Arbeiten zur Differenzierung der Europäischen Union sowohl im Bereich differenzierter (Des-)Integration als auch zur Differenzierung im Allgemeinen (Fossum 2019). Das Horizon 2020-Projekt „EU3D“ befasst sich mit dieser Fragestellung und erweitert die Ansätze um die Machtfrage zwischen Mitgliedstaaten und AkteurInnen innerhalb der Europäischen Union. Ein aus liberalem Intergouvernementalismus, Neo-Funktionalismus und Postfunktionalismus synthetisiertes Modell zur Erklärung differenzierter Integration, das komplementäre Stärken und Schwächen der einzelnen Ansätze vereinige und eine höhere Prädiktionsstärke aufweise als die Einzelansätze, legen Schimmelfennig und Winzen (2019, S. 1190) vor. Allgemeine Arbeiten zum EU-Austritt Großbritanniens halten sich im Zuge der unsicheren weiteren Entwicklungen zwar zurück, jedoch finden sich fokussierte Erklärungsansätze und Analysen. Zum speziellen Verständnis des Referendums tragen Vasilopoulou und Keith (2019, S. 495) bei, indem sie nachweisen, dass sich Haltung zu Nachverhandlungen und zum EU-Austritt im Bereich der Nutzenpräferenzen zwar deckten, aber mehrheitlich bildungsferne und einkommensschwache Menschen den EU-Austritt unterstützten. Ebenfalls anhand einer Betrachtung des Referendums mithilfe dreier „Mega- Trends“ leiten Jennings und Lodge (2019, S. 773) Implikationen für den Austritt und eine Politik für danach ab. Auf die schwach ausgebildete europäische Identität in Großbritannien führen Carl et al. (2019) nicht nur den EU-Austritt, sondern auch den langan haltenden britischen Europaskeptizismus zurück. Es spielen zudem das Verhältnis von Information und Desinformation sowie die politischen Folgen, ihre Instrumentalisierung und Gefahren eine Rolle. So untersuchen Llewellyn et al. (2019) das Verhalten von auf Jahrbuch der Europäischen Integration 2019 37 Die Bilanz den EU-Austritt bezogenen Online-Trolls auf Twitter. Auch die Folgen für die verbleibenden 27 Mitgliedstaaten werden unter verschiedensten Gesichtspunkten betrachtet. Lavery et al. (2019) beschreiben Paris und Frankfurt als neue Zentren des europäischen Finanzmarktes, Zuleeg (2019) ergründet Möglichkeiten und Bedingungen für eine schottische EU-Mitgliedschaft. Ebenso ist Huysmans (2019) Entstehungsgeschichte des Art. 50 EUV für ein Verständnis des geplanten britischen EU-Austritts von Bedeutung. Die Europäische Union im Wertekonflikt und die Bedeutung gemeinsamer Identitäten Im innereuropäischen Konflikt zu den Werten der Europäischen Union, in dessen Zentrum weiterhin Polen und Ungarn stehen (hierzu siehe auch die Analysen von Dawson und Hanley, 2019), zeigen Meijers und van der Veer (2019, S. 847), dass die öffentlichen Reaktionen von Mitgliedern des Europäischen Parlaments (MdEPs) nicht nur von ihren ideologischen Präferenzen, sondern auch von strategischen Überlegungen beeinflusst werden. Andere Betrachtungen des Wahlverhaltens finden sich beispielsweise im Bereich Sicherheit und Überwachung (Chiru und Stoian, 2019). Auch die Europäische Kommission als „Hüterin der Verträge“ wird in Bezug auf Ungarn und Polen betrachtet; so attestiert ihr Closa (2019, S. 709) eine dialogorientierte Strategie, starke Zurückhaltung und strategische Bedenken bei Nutzung des Rechtsstaatlichkeitsverfahrens nach Art. 7 EUV. Die europäischen Normen in den europäischen Außenbeziehungen analysiert Martin (2019, S. 14) am Beispiel der EU-Türkei-Beziehungen, welche aufzeigten, dass die liberalen europäischen Normen zwar Bestand halten, situativ – hier am Beispiel Migration – aber flexibel ausgelegt würden. Die Befürwortung der Menschenrechtskonditionalität in europäischen Handelsbeziehungen durch das Europäische Parlament folge nach Meissner und McKenzie (2019, S. 1276) ähnlichen strategischen Überlegungen zum Ziel der Außenwirkungen und unterliege Beschränkungen durch „organisatorische Kapazität“ und den „Nutzenrechnungen“ der AkteurInnen. Klima, Energie und Umwelt – Ein verstärkter öffentlicher Fokus Mit dem Erfolg ökologischer Parteien bei der Europawahl, der öffentlichkeitswirksamen Medienberichterstattung um KlimaaktivistInnen und dem europäischen Klimaschutznarrativ lohnt ein gesonderter Blick auf Fragen der Klima-, Umwelt- und Energiepolitik anhand exemplarischer Beiträge. Die bisherige starke Rolle des Europäischen Parla ments als „Umwelt-Champion“ der europäischen Institutionen sieht Burns (2019, S. 312) durch die Zunahme an „rechten Positionen“ gefährdet, was sie an der Verwässerung von Gesetzakten im Parlament festmacht. Hier bleiben jedoch die Auswirkungen der erstark ten Umweltbewegung abzuwarten. Wurzel et al. (2019) stellen ein anderes Führungstrio im Bereich europäischer Umweltpolitik fest, indem sie den Europäischen Rat als strukturelle, den Rat als „entrepreneurial“ (im Sinne einer koalitionsbildenden) und die Mitgliedstaaten als kognitive Führungseinheiten charakterisieren. Biedenkopf und Petri (2018, S. 14f) beschreiben die große Varianz in den Positionen der Klima-Diplomatie der europäischen Delegationen, welche auf unterschiedlich starke Verbindungen zu den Institutionen in Brüssel und Expertise zurückzuführen sei und tragen so zum Verständnis der Europäischen Union als internationale Klimaakteurin bei. Die beschriebene Varianz gefährde jedoch ein effizientes klimapolitisches Handeln. Eine andere Perspektive nimmt Dupont (2019, S. 382) ein und beschreibt den europäischen Diskurs zum Klimawandel als zunehmend auf Sicherheitspolitik bezogen, wodurch die Europäische Union jedoch 38 Jahrbuch der Europäischen Integration 2019 Die Europapolitik in der wissenschaftlichen Debatte als gemeinschaftliche Akteurin auftreten könne, um ihr Narrativ zu stärken. Sowohl die europäische als auch die nationalen Energiepolitiken als Teil eines erweiterten Sicherheitsdiskurses betrachten Hofmann und Staeger (2019). Schröder (2019) erweitert zudem die bestehende Literatur um geopolitische Perspektiven. Hier vereinen sich europäische Energie- und Klimapolitik im sicherheitspolitischen Diskurs, dennoch scheint weitere Forschung zu den AkteurInnen europäischer Umwelt- und Klimapolitik notwendig, um diese aufzuarbeiten. Die Europäische Union als sicherheitspolitische Akteurin – Ein unklares Bild Das System europäischer Sicherheits- und Außenpolitik bleibt weiterhin von geteilten Kompetenzen und einer Dominanz nationalstaatlichen Handelns gekennzeichnet. Dennoch wird die Europäische Union sicherheitspolitisch bedeutender und deshalb unter verschiedenen Aspekten untersucht (Lucarelli 2019). Die sicherheitspolitische Einigung im Zuge der Terrorismusbekämpfung nach den Anschlägen auf das World Trade Center in New York am 11. September 2001 betrachten Kaunert und Léonard (2019, S. 273) und stellen dabei die bereits institutionalisierten Einigungsschritte heraus. Herranz-Surrallés (2019, S. 37-9) verbindet die Debatten um sicherheitspolitische Integration und die zunehmende Politisierung in diesem Bereich in einer Analyse der parlamentarischen Einflussmöglichkeiten und attestiert – zum Teil im Widerspruch zu vorhergehenden Studien – Felder zunehmender und auch abnehmender parlamentarischer Gestaltungskraft. Lucarelli (2019, S. 415) beschreibt die Europäische Union als sicherheitspolitische Akteurin und gerade als Agentin vergemeinschafteter Sicherheitspolitik, während Floyd (2019) die normativen Aspekte dieser Vergemeinschaftung – Entscheidungsmodi und Kostenverteilung – bespricht. Den Desintegrationsansatz aufgreifend erweitern Aggestam und Bicchi (2019, S. 516) das vertikal orientierte Verständnis von Europäisierung um etablierte, wenn auch zum Teil informelle Formen der Kooperation im Bereich der Außenpolitik, welche aber keine De-Europäisierung, sondern neue Formen der Einflussnahme darstellten, ähnlich argumentieren Sattich und Jackson Inderberg (2019, S. 509) in ihrem Konzept „EU Geoeconomics“. Einen Fokus bildeten zudem die komplexen und belasteten Beziehungen zur Türkei, die unter anderem in den diversen Publikationen des Horizon 2020-Projektes FEUTURE unter verschiedensten Gesichtspunkten aufgearbeitet wurden. Hierzu legen Saatçioğlu et al. (2019, S. 3) eine Synthese der Forschungsergebnisse vor, in der sie mit dem Konzept der „dynamischen Assoziierung“ einen Anstoß zur Revitalisierung der Beziehungen geben. Mit den zivilgesellschaftlichen Aspekten dieser Partnerschaft setzt sich Zihnioğlu (2019) auseinander und zeigt Stolpersteine für effektive Beziehungen auf. Aybars et al. (2018) fragen anlehnend an ihre Analysen zur Gleichstellungspolitik, ob die Europäisierung der Türkei substanzlos bliebe und folgern, dass transaktionale Elemente der Beziehungen in den Vordergrund getreten seien. Hier setzen die Politikempfehlungen des FEUTURE-Projektes an, die Tekin (2019) in einer Zusammenstellung der Forschungsergebnisse samt Ableitung von Handlungsempfehlungen aufgreift.4 Schröder und Tekin (2019) erweitern den Fokus auf nationalstaatliche Verflechtungen in den EU-Türkei- Beziehungen, indem sie die Rolle Deutschlands und der deutsch-türkischen Beziehungen mit einbeziehen. 4 Vgl. hierzu auch den Beitrag „Türkei“ in diesem Jahrbuch. Jahrbuch der Europäischen Integration 2019 39 Die Bilanz Ausblick Das europäische Projekt steht im Jahr 2019 vor neuen Herausforderungen, ohne dass langfristige Lösungen für die fortbestehende Polykrise gefunden wurden. Neue Führungspersonen werden in den nächsten fünf Jahren die Europäische Union und die europäische Politik prägen. Durch die Wahlergebnisse zugunsten europaskeptischer Positionen und die zunehmend kritische Politisierung der europäischen Ebene besteht ein gestiegener Reformbedarf. Andererseits zeigt sich gerade hier das Potenzial politischer Teilhabe und Identifikation mit der supranationalen Gestaltungsebene deutlich. Die Frage wird sein, welche Zukunft sich BürgerInnen als auch Mitgliedstaaten in der Europäischen Union vorstellen können und wie sie diese verwirklichen. Intergouvernementalen Lösungsansätzen zur „Zukunft von Deutschland in der Europäischen Union“ (Schäuble, 2019) stehen supranationale Konzepte vertiefter Integration und Stärkung des Europäischen Parlaments und der Europäischen Kommission gegenüber (Spinelli Group, 2018). Zentraler Bestandteil des Manifests der Spinelli Group sind Reformen – vor allem durch Vertragsänderungen –, die sowohl die EU-Institutionen als auch einzelne Politik felder betreffen. Die AutorInnen betonen mit Nachdruck, dass die Europäische Union einer Lähmung durch nationalistische Kräfte entgegenwirken müsse, um Tendenzen zur Desintegration zu verhindern. Die historischen Perspektiven zeigen jedoch, dass weder der Krisendiskurs noch die Debatte zur Zukunft der Europäischen Union im Spannungsfeld zwischen Intergouvernementalismus und Supranationalismus neu sind. BürgerInnen, ParlamentarierInnen und gerade die Staats- und Regierungschefs haben stets einen modus vivendi gefunden, um die Zukunft der Europäischen Union sicherzustellen und die Krisen und Herausforderungen zu bewältigen. Dabei wird den Differenzierungskonzepten und neuen theoretischen Ansätzen in Verbindung mit klassischen Integrationstheorien eine verstärkte Bedeutung in der wissenschaftlichen Debatte zukommen. Zumindest für die politikwissenschaftliche EU-Forschung setzt die Polykrise neue Impulse für die Ausrichtung des Fachs. Weiterführende Literatur Lisbeth Aggestam/Federica Bicchi: New Directions in EU Foreign Policy Governance: Cross‐loading, Leadership and Informal Groupings, in: Journal of Common Market Studies 3/2019, S. 515–532. Petra Ahrens: The birth, life, and death of policy instruments: 35 years of EU gender equality policy programmes, in: West European Politics 1/2019, S. 45–66. 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Das Schockszenario eines ungeregelten EU-Austritts zum ursprünglich vorgesehen Austrittstag am 29. März 2019 wurde letztlich durch eine mehrfache Verlängerung des Verhandlungszeitraumes – zuletzt bis zum 31. Januar 2020 – vorerst verhindert. Die juristischen Rahmenbedingungen des Brexit-Verfahrens Der Verlauf der Brexit-Verhandlungen im vergangenen Jahr hat ein weiteres Mal die durch Art. 50 EUV bestimmten juristischen Rahmenbedingungen des Brexit-Verfahrens in den Vordergrund rücken lassen. Dies ergab sich aus dem Verstreichen der zweijährigen Verhandlungsperiode am 29. März 2019, die mit dem Einreichen des Austrittsgesuchs durch das Vereinigte Königreich begonnen hatte. Das Austrittsverfahren nach Art. 50 EUV sieht vor, dass beide Parteien diese Zeit nutzen sollen, um ein Austrittsabkommen auszuhandeln und zu ratifizieren. Mit dem mehrmaligen Scheitern des fertig ausgehandelten Austrittsabkommens im britischen Unterhaus wird es jedoch nötig, die weiteren durch Art. 50 EUV bedingten Austrittsszenarien genauer zu berücksichtigen. Dabei steht ein automatisches Ausscheiden des austrittswilligen Landes nach Ablauf der Zweijahresfrist für Verhandlungen im direkten Kontrast mit der Notwendigkeit des Aushandelns eines Austrittsabkommens. Aufgrund der unvorhersehbaren Konsequenzen eines solchen Austritts erhöht die Frist damit letzt lich den Druck auf die Verhandlungspartner, ein Austrittsabkommen zustande zu bringen, und macht einen EU-Austritt zumindest prozedural unattraktiv. Das Scheitern der Ratifizierung des Austrittsabkommens binnen der Zweijahresfrist ließ daher insbesondere die Möglichkeit einer Verlängerung des Verhandlungszeitraums in den Vordergrund rücken. Eine solche Verlängerung geschieht jedoch nur auf Wunsch des austrittswilligen Landes und muss vom Europäischen Rat einstimmig beschlossen werden. Im Gegensatz dazu sind die prozeduralen Hürden zur Ratifizierung des Austrittsabkommens auf Seiten der Europäischen Union niederschwellig, da lediglich eine qualifizierte Mehrheit der EU-27-Staaten und die Zustimmung des Europäischen Parlamentes nötig ist. Dabei wird im Europäischen Parlament eine einfache Mehrheit der anwesenden Abgeordneten benötigt und im Rat eine verstärkte qualifizierte Mehrheit von 72 Prozent der Mitglieder, die 65 Prozent der Bevölkerung repräsentieren. Die Zustimmung einer solch großen Anzahl an Mitgliedstaaten ist laut Art. 238 Abs. 2 AEUV nötig, da der Rat hier nicht auf Vorschlag der Kommission agiert. Während sich dies im Rat jeweils nur auf die EU-27 ohne das Vereinigte Königreich bezieht, dürfen im Europäischen Parlament auch Jahrbuch der Europäischen Integration 2019 47 Die Bilanz Abgeordnete aus dem austretenden Land an der Abstimmung teilnehmen. Das Wohlwollen des Europäischen Parlamentes vorausgesetzt, ist es auf Seiten der Europäischen Union daher also letztlich einfacher, ein Austrittsabkommen zu ratifizieren, als die Verhandlungsperiode zu verlängern. Vom Szenario eines ungeregelten Austritts, also dem sogenannten „No Deal Brexit“, abgesehen, sieht das Verfahren nach Art. 50 EUV daher nur die Möglichkeit der Verlängerung der Austrittsverhandlungen vor. Aufgrund der teilweise beabsichtigten sprachlichen Unschärfe der EU-rechtlichen Rahmenbedingungen eines Austrittsverfahrens1 werden darin jedoch nicht alle denkbaren Brexit-Szenarien behandelt. Im Rahmen der Beratungen zum Austrittsabkommen im britischen Unterhaus stellte sich daher insbesondere die Frage, ob das Vereinigte Königreich als zusätzliche Option auch die Möglichkeit hat, das bereits eingereichte Austrittsgesuch zurückzuziehen. Mangels sprachlicher Präzision des Art. 50 EUV musste dies letztlich im Wightman- Urteil2 des Europäischen Gerichtshofs (EuGH) höchstrichterlich geklärt werden. Der EuGH wurde in einem Vorabentscheidungsverfahren durch ein schottisches Berufungsgericht angerufen, welches sich wiederum im Rahmen eines Verfahrens gegen den britischen Brexit-Minister mit der Möglichkeit einer Rücknahme des Austrittsgesuchs befassen musste. Das Gericht wurde unter anderem durch schottische PolitikerInnen verschiedener Parteien angerufen, von denen einige als Mitglieder des britischen Unterhauses über das Austrittsabkommen würden abstimmen müssen. Auch wenn die britische Regierung erklärte, dass aufgrund der hypothetischen Natur eines solchen Szenarios die richterliche Klärung der Frage nicht nötig sei, folgten sowohl das schottische Berufungsgericht als auch der EuGH den Argumenten der KlägerInnen. Letztlich würde eine Antwort auf die dem Verfahren zugrunde liegende Frage die verschiedenen Brexit-Optionen klarstellen und somit das Abstimmungsverhalten im Unterhaus zum Austrittsabkommen beeinflussen können. Eine EU-rechtliche Klärung wurde daher durch den EuGH als notwendig angesehen. Aufgrund der tagespolitischen Relevanz des Verfahrens wurde für dieses zudem ein beschleunigtes Verfahren angewandt. Im eigentlichen Verfahren vertraten dann der Rat der Europäischen Union und die Europäische Kommission die Position, dass ein Rückzug des Austrittsgesuchs zwar vor Ablauf der Zweijahresfrist möglich sein solle, dies für den austretenden Staat jedoch nur einvernehmlich mit einstimmiger Zustimmung des Europäischen Rates geschehen könne. Ansonsten könne das Druckmittel der Zweijahresfrist wegfallen und das Brexit- Verfahren missbräuchlich durch zeitgleichen Rückzug des Gesuchs und erneute Einreichung beliebig verlängert werden. Das Urteil des EuGH folgte dieser Argumentation letztlich nicht. Stattdessen bestätigte er unter anderem mit Bezug auf den in den Verträgen beschworenen Prozess der europäischen Integration als „immer engeren Zusammenschluss der europäischen Völker“ die Möglichkeit, das Austrittsgesuch jederzeit während der Verhandlungsphase einseitig und weitgehend bedingungslos zurückziehen zu können.3 Zudem wurde bestätigt, dass die Mitgliedschaft des austrittswilligen Landes zu gleichen Bedingungen erhalten blei- 1 Crispian Palmer: Father of EU divorce clause demands tough stance on British exit, in: Reuters, 21.6.2016. 2 Gerichtshof der Europäischen Union: Urteil des Plenums vom 10. Dezember 2018 – C-621/18, Vorlage zur Vorabentscheidung – Art. 50 EUV – Mitteilung eines Mitgliedstaats, dass er beabsichtige, aus der Europäischen Union auszutreten – Folgen der Mitteilung – Recht auf einseitige Rücknahme der Mitteilung – Voraussetzungen. 48 Jahrbuch der Europäischen Integration 2019 Brexit ben würde, was insbesondere für das Vereinigte Königreich mit seinen zahlreichen Opt- Outs (also Ausnahmen von der Teilnahme an bestimmten Politikbereichen der Europäi schen Union) von Bedeutung ist.4 Jeglichem Versuch von Seiten der EU-27, nach Rücknahme des Austrittsgesuchs Bedingungen an die erneute Normalisierung der EU- Mitgliedschaft des Vereinigten Königreichs zu stellen, wird somit ein Riegel vorgeschoben. Letztlich wurde das drohende Szenario eines „No Deal Brexit“ zum 29. März 2019 nach verfehlter Ratifizierung des Austrittsvertrags sowohl durch die Möglichkeit einer Verlängerung der Austrittsverhandlungen als auch durch die Möglichkeit eines einseiti gen Rückzugs des Austrittsgesuchs bis zum letzten Moment der Zweijahresfrist (oder während einer Verlängerung dieser) entschärft. Das Austrittsabkommen Die maßgeblichen Entwicklungen im Brexit-Verfahren wurden im letzten Jahr durch das Aushandeln eines Austrittsabkommens und die darauf folgenden Ratifizierungsprobleme im Vereinigten Königreich bestimmt.5 Die Grundzüge des Austrittsabkommens waren dabei bereits lange vor dessen Veröffentlichung am 14. November 20186 in einem Gemeinsamen Bericht vom Dezember 2017 beidseitig festgehalten worden. Aus letzterem Dokument wurde ein Entwurf des Abkommens erarbeitet7 und der finale Vertragstext entwickelt. Das Kernelement dieses Abkommens bildet eine knapp zweijährige Übergangszeit vom ursprünglich geplanten Austrittsdatum bis Ende 2020. Während dieser sollen Verhandlungen über die zukünftigen Beziehungen geführt werden. In dieser Übergangszeit wäre das Vereinigte Königreich zwar formell aus der Europäischen Union ausgetreten, würde aber mit wenigen Ausnahmen und unter Ausschluss aus den Entscheidungsfindungsprozessen weiterhin wie ein EU-Mitgliedstaat behandelt. Das Datum wurde so gewählt, dass die Übergangszeit zeitgleich mit Ende des derzeitigen mehrjährigen Finanzrahmens (MFR) enden würde, was sowohl den Austritt des Vereinigten Königreichs als auch die Verhandlungen über den im Jahr 2021 beginnenden MFR zwischen den EU-27-Staaten vereinfachen würde.8 So sieht das Austrittsabkommen im Bereich der ausstehenden Zahlungen neben einigen technischen Lösungen vor, dass das Vereinigte Königreich bis zum Ende des derzeitigen MFR weiterhin in diesen einzahlt. Darüber hinaus beteiligt es sich auch an bereits genehmigten, aber noch nicht geleisteten Zahlungen, und übernimmt auch weiterhin eine Teilverantwortung für andere bestehende Verpflichtungen, wie etwa Pensionszahlungen an EU-Beamte. Im Gegenzug kommt es während der Übergangszeit letztlich 3 Oliver Garner: The ECJ confirms that Article 50 notification can be unilaterally revoked, 11.12.2018, abrufbar unter: http://dcubrexitinstitute.eu/2018/12/the-ecj-confirms-that-article-50-notification-can-be-unilaterally-revoked/ (letzter Zugriff: 18.7.2019). 4 Kenneth Armstrong: Sovereign choices: The CJEU’s ruling on exit from Brexit, in: Verfassungsblog, 10.12.2018. 5 Vgl. hierzu auch den Beitrag „Vereinigtes Königreich“ in diesem Jahrbuch. 6 Article 50 Taskforce: Draft Agreement on the withdrawal of the United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland from the European Union and the European Atomic Energy Community, as agreed at negotiators’ level on 14 November 2018, Brüssel 2018. 7 Vgl. hierzu auch Daniel Schade: Brexit, in: Werner Weidenfeld/Wolfgang Wessels (Hrsg.): Jahrbuch der Europäischen Integration 2018, Baden-Baden 2018, S. 47-52. 8 Vgl. hierzu auch den Beitrag „Haushaltspolitik“ in diesem Jahrbuch. Jahrbuch der Europäischen Integration 2019 49 Die Bilanz auch zu keinen Veränderungen bei bestehenden EU-Programmen im Vereinigten Königreich. Ein weiterer wichtiger Aspekt des Austrittsabkommens regelt zudem rechtliche Fragen in Bezug auf EU-BürgerInnen, die die Personenfreizügigkeitsrechte der Europäischen Union genutzt haben. So ermöglicht das Austrittsabkommen etwa, dass EU-27- BürgerInnen, die im Vereinigten Königreich leben, sowie britische BürgerInnen in der EU-27 auch weiterhin dort ansässig sein dürfen. Obgleich ursprüngliche Versionen des Austrittsabkommens vorgesehen hatten, dass jene britischen BürgerInnen weiterhin ein Freizügigkeitsrecht innerhalb der EU-27 haben würden, wurde dies in der finalen Version des Austrittsabkommens gestrichen.9 Damit wären diese letztlich ohne Kulanzregelungen seitens der EU-27 an ihren derzeitigen Residenzstaat gebunden und somit gegen- über EU-BürgerInnen weitaus schlechter gestellt. War die Einigung in den anderen Bereichen letztlich relativ einfach und entsprechend der bereits im Gemeinsamen Bericht vereinbarten Prinzipien, so hat sich seit Beginn der Verhandlungen im Jahr 2017 zunehmend herauskristallisiert, dass eine Lösung der sogenannten Nordirland-Frage in den Verhandlungen den schwierigsten Aspekt darstellt. 10 Dabei geht es primär darum, dass durch den EU-Austritt des Vereinigten Königreichs keine neue Grenzinfrastruktur auf der irischen Insel zwischen der Republik Irland und dem zum Vereinigten Königreich gehörenden Nordirland entstehen darf. Dies ist darin begründet, dass es erst durch das 1998 geschlossene Karfreitagsabkommen (auch als Belfast-Abkommen bekannt) möglich wurde, den bürgerkriegsartigen Nordirlandkonflikt zu beenden. Als Teil des Karfreitagsabkommens wurde neben Veränderungen der irischen Verfassung ein Sonderstatus für Nordirland innerhalb des Verei nigten Königreichs eingeführt. Zudem wurde mit der Nordirland-Versammlung („Stormont“) ein Regionalparlament und eine Regionalregierung geschaffen, welche sich aus politischen VertreterInnen der protestantischen als auch der katholischen Einwohnerschaft zusammensetzen muss. Das Karfreitagsabkommen sowie die parallele EU- Mitgliedschaft und die Common Travel Area (CTA, ein bilaterales gemeinsames Reisegebiet ähnlich dem Schengen-Raum) zwischen der Republik Irland und dem Vereinigten Königreich erlaubten es letztlich, den Konflikt zu beruhigen und alle Grenzbefestigungs anlagen an der irisch-nordirischen Grenze abzubauen. Auch die EU-Institutionen beteiligten sich am Friedensprozess und schufen etwa auf Nordirland zugeschnittene Förderprogramme, die bei der Befriedung helfen sollten.11 All diese Bemühungen haben die dem Konflikt zugrunde liegende Problematik zwar nicht gelöst, diese aber letztlich entschärfen können. Die auch heute noch fragile politische Situation in Nordirland zeigt sich derzeit darin, dass seit den Neuwahlen in Nordirland im März 2017 aufgrund einer fehlenden politischen Einigung keine neue Regierung gebildet werden konnte und somit auch das Regionalparlament arbeitsunfähig ist. Aufgrund von weit verbreiteten Einschätzungen, dass ein erneutes Aufbauen einer Grenzinfrastruktur den Konflikt wiederbeleben könnte, hatten sich sowohl die EU-27 als auch das Vereinigte Königreich bereits im Gemeinsamen Bericht darauf geeinigt, dass 9 House of Commons Library: The UK’s EU Withdrawal Agreement, Briefing Paper 08453, London, 11.4.2019, S. 19-20. 10 Alex Barker/Arthur Beesley: How the Irish border backstop became Brexit’s defining issue, in: Financial Times, 30.10.2018; vgl. hierzu auch den Beitrag „Irland“ in diesem Jahrbuch. 11 Europäisches Parlament: Northern Ireland Peace Programme, in: Fact Sheets on the European Union, April 2019. 50 Jahrbuch der Europäischen Integration 2019 Brexit die Nordirlandfrage als Teil der beidseitigen zukünftigen Beziehungen gelöst werden solle. Wenn dies nicht möglich wäre, müsste das Vereinigte Königreich Vorschläge für die Klärung der Nordirlandfrage einbringen und im Falle eines Ausbleibens der vorherigen Lösungen letztlich ein Sonderstatus für Nordirland geschaffen werden.12 Im von der Europäischen Kommission erarbeiteten ersten Entwurf des Austrittsabkommens wurde die letzte Verpflichtung zunächst als sogenannter „Backstop“ umgesetzt, der in einem Zusatzprotokoll Nordirland bei Ausbleiben anderer Lösungen auch weiter hin an den EU-Binnenmarkt gebunden hätte.13 Eine mögliche Umsetzung dieses „Backstops“ als Teil des Austrittsabkommens war allerdings aufgrund der Mehrheitsverhältnisse im britischen Unterhaus, in dem die Regierung Theresa Mays auf die Stimmen der Democratic Unionist Party (DUP) aus Nordirland angewiesen war, nicht mehrheitsfähig. Die DUP versucht insbesondere zu verhindern, dass die politische Bindung Nordirlands an das Vereinigte Königreich weiter gelockert wird. Auf Drängen der britischen Verhandlungsführer wurde der ursprüngliche „Backstop“ somit im letztlich zwischen der britischen Regierung unter Theresa May und der EU-27 vereinbarten Abkommen durch eine technisch komplexe Version ersetzt, die im Falle des Fehlens einer alternativen Lösung das gesamte britische Territorium an das EU-Zollgebiet gebunden hätte und damit die Handlungsfreiheit des Vereinigten Königreichs im Bereich der Handelspolitik stark einschränken würde.14 Zudem wäre Nordirland auch bei dieser Lösung in vielen Bereichen enger an die Europäische Union gebunden, als dies für das restliche Vereinigte Königreich der Fall wäre.15 Schlussendlich waren es vor allem die Bestimmungen dieses „Backstops“ und insbesondere dessen unbegrenzte Dauer bei Fehlen von alternativen Lösungen, die die Unterhausdebatten und Abstimmungen zum Austrittsabkommen maßgeblich beeinflussten. Weitere Aspekte des Austrittsabkommens sind darauf bedacht, dass es nach Ablauf der Übergangszeit und nach womöglich noch nicht abgeschlossenen Verhandlungen über die zukünftigen Beziehungen nicht zu einem abrupten Abreißen der bestehenden beidseitigen Beziehungen kommt. Dies ist wichtig, da die Verhandlungen zu den zukünftigen Beziehungen noch komplexer ausfallen dürften als die Verhandlungsrunden für das Austrittsabkommen. So sieht das Austrittsabkommen vor, dass die Übergangszeit einmalig und unter Zustimmung des Vereinigten Königreichs und der EU-27 um ein oder zwei Jahre verlängert werden kann. Dieser Regelung waren lange Debatten über den möglichen Zeitraum der Verlängerung vorausgegangen, bevor die nun vorliegende Lösung gefunden wurde.16 Auch wenn das Vereinigte Königreich in der verlängerten Übergangszeit weiterhin an EU-Recht gebunden wäre, so würden sich dennoch etwa durch das Ende des aktuellen MFR wichtige Veränderungen ergeben.17 Einerseits würde das Vereinigte Königreich 12 Article 50 Taskforce: Joint Report from the negotiators of the European Union and the United Kingdom Government on progress during phase 1 of negotiations under Article 50 TEU on the United Kingdom’s orderly withdrawal from the European Union, 8.12.2017, S. 8. 13 Article 50 Taskforce: Draft Agreement on the withdrawal of the United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland from the European Union and the European Atomic Energy Community highlighting the progress made (coloured version) in the negotiation round with the UK of 16-19 March 2018, Brüssel, März 2018, S. 108-115. 14 Article 50 Taskforce: Draft Agreement, November 2018, S. 302-330, insbesondere S. 310-318. 15 Carmen-Cristina Cîrlig: Brexit: Understanding the withdrawal agreement and political declaration, European Parliament Research Service, März 2019, S. 7-8. 16 House of Commons Library: The UK‘s EU Withdrawal Agreement, 2019, S. 61. 17 Vgl. House of Commons Library: The UK‘s EU Withdrawal Agreement, 2019, S. 61-62. Jahrbuch der Europäischen Integration 2019 51 Die Bilanz nicht mehr automatisch an bestehenden EU-Programmen und der Gemeinsamen Agrarpolitik (GAP) teilnehmen. Andererseits wären einer britischen Agrarpolitik weiterhin Grenzen auferlegt und das Vereinigte Königreich könnte sich als Drittstaat dazu entscheiden, an bestimmten EU-Programmen teilzunehmen. Auch müsste eine Lösung gefunden werden, wie und mit welchen Summen sich das Land während der verlängerten Übergangszeit auch weiterhin am EU-Budget beteiligen würde. Eng mit dem Austrittsabkommen verwoben ist auch die separate sogenannte Politische Erklärung, die die Grundprinzipien für die Verhandlungen über die zukünftigen Beziehungen zwischen dem Vereinigten Königreich und der EU-27 auflistet. Verhandlungen über diese Erklärung wurden erst nach einer weitgehenden Einigung auf das Austrittsabkommen begonnen. Die ursprüngliche Politische Erklärung vom 22. November 2018 hat zwar nicht den gleichen rechtlichen Status wie das Austrittsabkommen, dennoch hat sie als beidseitige Grundlage für die zukünftigen Verhandlungen eine wichtige politische Bedeutung.18 In der Erklärung wird letztlich der Wille der Verhandlungspartner bekräftigt, ihre zukünftigen Beziehungen nach Ablauf der Übergangszeit vertraglich detailliert zu regeln. Gleichzeitig werden Grundlagen für eine zukünftige wirtschaftliche und sicherheitspolitische Kooperation ausgeführt und ein möglicher institutioneller Rahmen für die zukünftige Kooperation erörtert. Die Details jeglicher weiterer Kooperation müssten dann im Verlauf von umfangreichen weiteren Verhandlungen geklärt werden. Gescheiterte Ratifizierungsbemühungen im britischen Unterhaus Spätestens seit dem schlechten Abschneiden der Konservativen („Tories“) in der Unterhauswahl im Juni 2017 war klar, dass die Ratifizierung eines Austrittsabkommens durch das britische Unterhaus mit erheblichen Schwierigkeiten verbunden sein würde. Seitdem beruhte die knappe parlamentarische Mehrheit der Tories auf einer Unterstützung durch die nordirische DUP. Zudem deutete sich im Verlauf der Verhandlungen an, dass auch die Konservativen letztlich in Bezug auf das gewünschte Brexit-Modell gespalten waren. So traten etwa im Sommer 2018 sowohl der ursprüngliche Brexit-Minister und Verhandlungsführer David Davis als auch Außenminister Boris Johnson aus Protest über den Regierungskurs in den Verhandlungen von ihren Posten zurück. Beiden wurde jedoch nachgesagt, dass dies maßgeblich mit eigenen politischen Ambitionen zu tun hatte. 19 Seitdem wurde die Verhandlungskompetenz im Büro von Premierministerin May zentralisiert,20 ohne jedoch die Spannungen in der eigenen Partei beilegen zu können. Nachdem das Austrittsabkommen fertig ausgehandelt war, wurde eine ursprünglich für den 11. Dezember 2018 geplante Abstimmung aus Angst vor einer parlamentarischen Niederlage kurzfristig vertagt.21 Erst am 15. Januar 2019 kam es dann zu einer ersten formellen Abstimmung über das Abkommen. Diese endete mit einer Mehrheit von 230 Stimmen gegen das Abkommen in der größten parlamentarischen Niederlage für eine britische Regierung in der demokratischen Geschichte des Landes. Ausschlaggebend für das Abstimmungsverhalten vieler Abgeordneter auch der Regierungspartei war letztlich die Frage des „Backstops“, der im Falle eines Scheiterns der zukünftigen Verhandlungen 18 Vgl. House of Commons Library: The Political Declaration on the Framework for Future EU-UK relations, Briefing Paper 08454, London, 21.12.2018. 19 Pippa Crerar: The path Boris Johnson took to resigning as foreign secretary, in: The Guardian, 9.7.2018. 20 William James/Andrew MacAskill: May says she will lead Brexit talks from now on, in: Reuters, 24.7. 2018. 21 Dan Sabbagh/Jessica Elgot: Theresa May postpones Brexit deal vote, in: The Guardian, 10.12.2018. 52 Jahrbuch der Europäischen Integration 2019 Brexit de facto eine permanente Angliederung des Vereinigten Königreichs an Teile der EU- Gesetzgebung bedeuten könnte.22 Trotz zahlreicher Bemühungen der EU-27 und der britischen Regierung, den „Backstop“ lediglich als absolute Notlösung darzustellen, wie etwa am 11. März 2019 durch eine ergänzende Gemeinsame Erklärung und ein Auslegungsinstrument zum Austrittsvertrag geschehen,23 gelang es der Regierung auch weiterhin nicht, eine Mehrheit für das Austrittsabkommen im britischen Unterhaus zustande zu bringen. So verlor die Regierung auch nach diesen Schritten am 12. März 2019 eine weitere Abstimmung über das Austrittsabkommen. Darauf folgten angesichts des drohenden Austritts weitere parlamentarische Abstimmungen, die jedoch zunächst nur eine Mehrheit gegen einen EU-Austritt des Vereinigten Königreichs ohne jegliches Austrittsabkommen produzierten. Schließlich wurde der Regierung die Aufgabe übertragen, um eine Verlängerung der Austrittsverhandlungen zu bitten. Dies ging mit für das britische Unterhaus ungewöhnlichen Abstimmungsverfah ren einher, bei denen etwa die Agenda teilweise von der Opposition gesetzt wurde, Abgeordnete in Probeabstimmungen Mehrheiten für verschiedene Brexit-Optionen testen konnten und letztlich der Sprecher des Unterhauses John Bercow unter Rückbezug auf die parlamentarische Tradition eine erneute und damit dritte Abstimmung über das glei che Vorhaben verbot. Verhandlungsverlängerung: Temporäre Alternativen zum Austrittsabkommen Aufgrund der gescheiterten Ratifizierungsversuche des Austrittsabkommens im briti schen Unterhaus nutzte die britische Regierung auf Anweisung des Unterhauses letztlich die in Art. 50 EUV vorgesehene Möglichkeit, eine Verlängerung der Austrittsverhandlungen zu beantragen. Auf einer Sitzung des Europäischen Rates am 22. März 2019 wurde dem Land eine konditionale Verlängerung zugesagt, die signalisieren sollte, dass die EU-27 zwar einen Brexit ohne Abkommen verhindern wollen, aber nicht zu jedem Preis. Die gefundene Lösung24 sah vor, das Austrittsdatum bis zum 22. Mai 2019 zu verschieben, sofern das Unterhaus bis zum 29. März 2019 das Austrittsabkommen ratifiziert. Das Vorgehen hätte der Europäischen Union genug Zeit gegeben, das Austrittsabkommen ihrerseits zu ratifizieren sowie die beidseitigen Vorbereitungen auf die Übergangszeit zu vervollständigen. Im Falle eines weiteren Scheiterns des Austrittsabkommens war hingegen vorgesehen, das Brexit-Datum lediglich bis zum 12. April 2019 zu verschieben, um etwas Zeit für eine Vorbereitung auf einen britischen Austritt ohne Abkommen zu gewinnen. So kam es am 29. März 2019 zu einer erneuten Abstimmung über das Austrittsabkommen im britischen Unterhaus, bei der diesmal allerdings die Politische Erklärung ausgelassen wurde, um die Bedingungen des Sprechers des Unterhauses für eine weitere Abstimmung zu erfüllen. Trotz des drohenden EU-Austritts ohne Abkommen und der Ankündigung der Premierministerin, ihren Posten nach einer erfolgreichen Abstimmung zur Verfügung zu stellen, wurde das Austrittsabkommen ein weiteres Mal abgelehnt. 22 Heather Stewart: May suffers heaviest parliamentary defeat of a British PM in the democratic era, in: The Guardian, 16.1.2019. 23 House of Commons Library: The UK‘s EU Withdrawal Agreement, 2019, S. 15. 24 Europäischer Rat: Decision taken in agreement with the United Kingdom, extending the period under Article 50(3)TEU, EUCO XT 200006/19, 22.3.2019. Jahrbuch der Europäischen Integration 2019 53 Die Bilanz Aufgrund der unklaren innenpolitischen Gemengelage im Vereinigten Königreich sah sich Premierministerin May dann letztendlich gezwungen, den Europäischen Rat erneut um eine Verlängerung, diesmal bis zum 30. Juni 2019, zu bitten. Im Rat zeichnete sich erstmals ab, dass nicht alle EU-27-Staaten einer weiteren Verlängerung positiv gegen - überstanden, da dies einen Einfluss auf die anstehende Europawahl haben würde. Dennoch konnte nach langem Ringen eine einstimmige Lösung gefunden werden, die den britischen EU-Austritt bis zum 31. Oktober 2019 verschob, was das Vereinigte Königreich auch akzeptierte. Diese Zeit sollte laut Ratsentscheid dafür genutzt werden, um eine Lösung für den innenpolitischen Stillstand im Vereinigten Königreich in Bezug auf das favorisierte Austrittsmodell zu finden. Jedoch würde selbst eine spätere Zustimmung zum Austrittsabkommen die darin vereinbarte Übergangszeit nicht verlängern. Zeitgleich bedeutete dies aber auch, dass das Vereinigte Königreich an den Europawahlen teilnehmen musste. Somit wurde auch die bereits vorgenommene Neuverteilung der Sitze im Europäischen Parlament zunächst nichtig.25 Die erste Verlängerung des Brexit-Verfahrens war noch so gewählt worden, dass ein Austritt des Vereinigten Königreichs noch rechtzeitig vor der Europawahl stattgefunden hätte. Das britische Ergebnis der Europawahl unterstrich ein weiteres Mal die innenpolitische Spaltung des Landes, da die neu gegründete Brexit-Partei um Nigel Farage mit 30,5 Prozent der Stimmen und 29 Sitzen klar als Sieger aus dieser Wahl hervorging.26 Trotz dieser Entwicklungen deuteten auf Seiten der EU-27 zahlreiche Entwicklungen darauf hin, dass diese die Austrittsverhandlungen als final abgeschlossen ansahen. Die EU-27 hatten sich bereits auf das Risiko eines britischen Austritts aus der Europäischen Union zum 29. März 2019 mit zahlreichen Notfallgesetzen gerüstet, die in vielen wichti gen Bereichen wie etwa dem Fracht- und Flugverkehr zumindest temporär eine gewisse Kontinuität ermöglicht hätten.27 Auch auf politischer Ebene deutete sich in zahlreichen öffentlichen Äußerungen an, dass die EU-27 das Austrittsabkommen als final ansahen. So verließ die stellvertretende Verhandlungsführerin der Europäischen Kommission Sabine Weyand zum 1. Juni 2019 die Artikel-50-Taskforce, um die Leitung der Generaldirektion Handel zu übernehmen. Weyand würde somit auch bei den Verhandlungen zu den zukünftigen Beziehungen eine Schlüsselrolle übernehmen. Zeitgleich setzte zwar EU-Chefunterhändler Michel Barnier seine Bemühungen fort, das Austrittsabkommen und die Verhandlungsposition der Europäischen Kommission in allen EU-27-Mitgliedstaaten vorzustellen, was jedoch zum Teil als Versuch gewertet wurde, sich mit einem inoffiziellen Wahlkampf als Nachfolger Jean-Claude Junckers oder zumindest als nächster französischer EU-Kommissar zu positionieren. Im Gegenzug dazu hatte zwar auch das Vereinigte Königreich versucht, sich so gut wie möglich auf einen Austritt ohne Abkommen vorzubereiten und etwa besondere Transportverträge mit Fährunternehmen abgeschlossen oder das Militär teilmobilisiert. Jedoch waren diese Vorbereitungen weniger erfolgreich28 und wurden mit Verlängerung 25 Vgl. hierzu auch den Beitrag „Europäische Parteien“ in diesem Jahrbuch. 26 Vgl. hierzu auch die Beiträge „Vereinigtes Königreich“ und „Europawahlen 2019: Neue Machtstrukturen“ in diesem Jahrbuch. 27 Vgl. Carmen-Cristina Cîrlig: Ratifying the EU-UK withdrawal deal: State of play and possible scenarios, European Parliament Research Service, April 2019, S. 10-11. 28 Carmen-Cristina Cîrlig: Ratifying the EU-UK withdrawal deal, 2019, S. 10-11. 54 Jahrbuch der Europäischen Integration 2019 Brexit des Austritts bis zum 31. Oktober 2019 trotz der bereits erheblichen angefallenen Kosten zunächst wieder eingestellt.29 Der weitere Verlauf des Brexit-Verfahrens Am 24. Mai 2019 kündigte Theresa May aufgrund des kontinuierlichen Widerstands gegen das Abkommen und der sich abzeichnenden Niederlage bei den Europawahlen ihren Rücktritt vom Parteivorsitz an. Dies löste innerhalb der Konservativen einen inter nen Wahlkampf aus, an dessen Ende das Amt des Parteivorsitzes und des Regierungs chefs durch einen anderen konservativen Politiker übernommen werden würden. Zunächst wurde durch die konservativen Unterhausabgeordneten das Bewerberfeld in mehreren Runden bis auf zwei Kandidaten reduziert, wobei letztlich die Parteimitglieder in letzter Instanz entscheiden mussten. Schließlich ging der ehemalige Außenminister und Leiter der Pro-Brexit-Kampagne, Boris Johnson, als Sieger hervor. Zunächst sah es aufgrund zahlreicher drastischer Äußerungen des neuen Premierministers so aus, als ob dieser gewillt war, das Vereinigte Königreich unter allen Umständen und auch gegen Widerstand aus der eigenen Partei zum 31. Oktober 2019 aus der Europäischen Union zu führen. Auch schienen die britischen Bedingungen für erneute Verhandlungen über eine Überarbeitung des Austrittsabkommens so weit von der Konsensposition der übrigen Mitgliedstaaten entfernt, dass der formal anhaltende Verhandlungsprozess lediglich darauf ausgerichtet schien, die Schuld für einen mögli chen ungeordneten EU-Austritt der anderen Seite zuzuschieben. Die Problematik des zu erwartenden ungeordneten Austritts am 31. Oktober 2019 wurde letztlich auf Seiten des Vereinigten Königreichs durch eine Verfahrensübernahme des ansonsten weiterhin gespaltenen Unterhauses entschärft. Dieses schrieb dem Premierminister per Gesetz vor, bei der Europäischen Union um eine erneute Verlängerung des Verhandlungszeitraums bis zum 31. Januar 2020 bitten zu müssen, sollte das Austrittsabkommen nicht bis zum 19. Oktober 2019 erfolgreich verabschiedet worden sein.30 Zudem kam es im Verlauf des Oktobers doch noch zu einem Durchbruch in den Verhandlungen zur Änderung des bestehenden Austrittsabkommens. Dabei gab die britische Seite viele ihrer zuvor öffentlichkeitswirksam vorgetragenen Positionen auf, und auch die Europäische Union zeigte trotz vorheriger Bekundungen ob der finalen Natur des Austrittsabkommens einiges an Flexibilität. Konkret wurde neben kleineren Veränderungen der Politischen Erklärung das bestehende Austrittsabkommen wiederum im Hinblick auf den Status Nordirlands verändert.31 Im Gegensatz zur vorherigen Version des Abkommens soll für dieses nun ein Sonderstatus eingerichtet werden, bei dem es in vielen Aspekten weiterhin de facto Teil des europäischen Binnenmarktes bleiben wird. Die neue Variante des Austrittsabkommens beteuert zwar, dass Nordirland de jure im britischen Zollgebiet verbleibt, jedoch wird die Problematik einer Grenze auf der irischen Insel durch komplexe Zoll- und andere Regelungen verhindert, unter denen das Gebiet de facto auch Teil der EU-Zollunion bleibt. Als große Konzession der EU-27 wurde die Problematik des „Backstop“ dadurch gelöst, dass diese nordirische Sonderlösung 29 Lisa O’Carroll/Jasper Jolly: UK stands down 6,000 no-deal Brexit staff – after spending £1.5bn, in: The Guardian, 11.4.2019. 30 Parliament of the United Kingdom: European Union (Withdrawal) (No. 2) Act 2019. 31 Article 50 Taskforce: Revised Protocol on Ireland and Northern Ireland included in the Withdrawal Agreement, 17.10.2019. Jahrbuch der Europäischen Integration 2019 55 Die Bilanz zunächst lediglich für vier Jahre nach Ende der Übergangszeit gilt und danach durch das derzeit nicht arbeitsfähige Parlament in Nordirland verlängert werden muss. Auch wenn sich überraschenderweise eine gesteigerte politische Unterstützung für das geänderte Austrittsabkommen im Unterhaus auch bei den Befürwortern eines möglichst „harten“ EU-Austritts zeigte, gelang es Johnson wie erwartet nicht, die nordirische DUP auf seine Seite zu ziehen. Zudem verweigerte das Parlament die rechtzeitige Zustimmung zum geänderten Austrittsabkommen ohne längere Befassung mit diesem. Dies zwang Johnson gesetzlich dazu, in Brüssel eine Verlängerung der Austrittsver handlungen – wenn auch unter erheblichen Protestbekundungen seinerseits – zu erbitten. Von der EU-27 wurden die Proteste ignoriert und das vom britischen Parlament mandatierte Verlängerungsgesuch als bindend angesehen. Der Europäische Rat nahm sich für die Verlängerungsentscheidung etwas Zeit und genehmigte schließlich durch ein besonderes schriftliches Verfahren (Art. 7 Geschäftsordnung des Europäischen Rates), wie vom britischen Parlament gewünscht, eine Verlängerung bis zum 31. Januar 2020. 32 Sollte das Austrittsabkommen bereits zuvor verabschiedet werden, so kann dieses jeweils zum Monatsende in Kraft treten. Gleichzeitig geht mit der Verlängerung einher, dass das Vereinigte Königreich nun eine Kandidatin oder einen Kandidaten für die Europäische Kommission benennen muss. Der diesmalige Verzicht auf einen Sondergipfel des Europäischen Rates ermöglichte es letztlich, die Entscheidung möglichst unzeremoniell zu treffen und erheblichen Ressourcenaufwand einzusparen. Da auch die erneute Verhandlungsverlängerung das Problem einer fehlenden Regierungsmehrheit im Vereinigten Königreich nicht gelöst hat, deutete sich nach erfolgter Verlängerung des Verhandlungszeitraums bis Ende Januar an, dass zunächst kein Versuch unternommen werden würde, das derzeitige Austrittsabkommen im britischen Parlament zu verabschieden. Stattdessen stimmte das britische Unterhaus in einer ungewöhnlichen Prozedur mit großer Mehrheit für eine erneute Unterhauswahl am 12. Dezember 2019. Ob diese Entscheidung das Problem fehlender Mehrheiten löst, wird sich zeigen müssen. Sollte es nach der Neuwahl letztlich doch zu einer zeitnahen Verabschiedung des Austrittsabkommens kommen, so würde dies lediglich die nächste Verhandlungsphase über die zukünftigen Beziehungen zwischen der EU-27 und dem Vereinigten Königreich einleiten. Zudem stünde aufgrund der durch die Verzögerungen verkürzten Übergangszeit auch bald die Entscheidung an, ob der Übergangszeitraum wie vorgesehen noch einmal verlängert werden sollte. Dies hätte dann auch Konsequenzen für die Verhandlungen zum nächsten MFR zwischen den EU-27. Weiterführende Literatur House of Lords: Brexit: The Withdrawal Agreement and Political Declaration, House of Lords European Union Committee, Dezember 2018. Patrick Diamond/Peter Nedergaard/Ben Rosamond (Hrsg.): The Routledge Handbook of the Politics of Brexit, Abindgon, 2018. 32 Europäischer Rat: European Council Decision taken in Agreement with the United Kingdom extending the period under Article 50(3)TEU, 29.10.2019. 56 Jahrbuch der Europäischen Integration 2019 Europawahlen 2019: Neue Machtstrukturen Manuel Müller Die Europawahl am 23. bis 26. Mai 2019 – und die darauffolgende Neubildung der Fraktionen – brachte auffällige Veränderungen im Kräfteverhältnis zwischen den Fraktionen des Europäischen Parlaments. Die beiden größten Fraktionen, die Europäische Volkspartei (EVP) und die Progressive Allianz der Sozialdemokraten (S&D), erzielten ihr zweitschlechtestes beziehungsweise schlechtestes Wahlergebnis seit der ersten europäischen Direktwahl 1979 und erreichten zum ersten Mal in der Geschichte des Europäischen Parlaments gemeinsam keine absolute Mehrheit der Sitze mehr. Hingegen stieg der Sitzanteil mehrerer anderer Gruppierungen auf neue Höchstwerte: Sowohl die liberale Fraktion (bisher Allianz der Liberalen und Demokraten für Europa, ALDE, künftig Renew Europe, RE) als auch die Fraktion der Grünen/Europäische Freie Allianz (G/EFA) und die extrem rechte Fraktion (bisher Europa der Nationen und der Freiheit, ENF, künftig Identität und Demokratie, ID) sind im neu gewählten Parlament so stark vertreten wie noch niemals zuvor. Auch die Zahl der fraktionslosen Abgeordneten ist – insbesondere aufgrund der Auflösung der Fraktion Europa der Freiheit und der direkten Demokratie (EFDD) – größer denn je. Lediglich bei zwei weiteren Fraktionen, den Europäischen Konservativen und Reformern (EKR) und der Vereinigten Europäischen Linken/Nordischen Grünen Linken (GUE/NGL), liegen die zahlenmäßigen Ergebnisse etwa auf dem durchschnittlichen Niveau der letzten Europawahlen. Das Ergebnis der Europawahl bestätigt damit einen längerfristigen Trend in der Entwicklung der europäischen Parteienlandschaft: Während die traditionellen Volkspar teien an Wählerstimmen verlieren, können sowohl (links)liberale als auch rechte Partei en dazugewinnen. Diese Entwicklung lässt sich bereits seit den 1990er Jahren beobachten und hat sich insbesondere durch die jüngeren europäischen Krisen beschleunigt. Sie lässt sich als Ausdruck einer neuen politischen Konfliktachse entlang des Gegensatzes zwischen inkludierender und exkludierender Politik verstehen. Anders als beim klassischen Links-Rechts-Gegensatz steht dabei nicht primär das Ausmaß sozioökonomischer Umverteilung im Mittelpunkt, sondern die Frage, wer als Teil der eigenen Solidargemeinschaft verstanden und mit Teilhaberechten ausgestattet wird – etwa in Bezug auf Gender-, Minderheiten- und Migrationsfragen oder auf Fragen globaler Klimagerechtigkeit. Von der zunehmenden gesellschaftlichen Polarisierung in diesen Fragen profitieren (links)liberale und rechte Parteien mit einem klar inkludierenden oder exkludierenden Profil, während die eher ambivalenten traditionellen Volksparteien Wähler verlieren.1 Allerdings verläuft diese Transformation keineswegs überall einheitlich und führte auch im Europäischen Parlament nicht zu einer vollständigen Umwälzung der Kräfteverhältnisse. Der Status von EVP und S&D als stärkste und zweitstärkste Fraktion blieb – vorerst – unangetastet. Auch bildete sich keine neue zentristische „En Marche“-Fraktion; die erstmals ins Europäische Parlament eingezogene französische Regierungspartei La 1 Vgl. Johannes Kohls/Manuel Müller: Die Wahlen zum Europäischen Parlament 2019: drei Ursachen für die Transformation im europäischen Parteiensystem, in: integration 3/2019, S. 218-225. Jahrbuch der Europäischen Integration 2019 57 Die Bilanz République En Marche (LREM) schloss sich stattdessen der RE-Fraktion an. Auf der anderen Seite kam es auch nicht zu einem breiten Rechtsbündnis aller nationalistischeuropaskeptischen Parteien: Trotz einer gewissen Konsolidierung durch die Auflösung der EFDD blieb das rechts-europaskeptische Spektrum zwischen EKR und ID (sowie dem rechten Flügel der EVP und den fraktionslosen Abgeordneten) gespalten. Betrachtet man die Veränderungen, die sich auf das Kräfteverhältnis zwischen den Fraktionen auswirkten, so sind drei Faktoren zu unterscheiden: • Eine wichtige Rolle spielten naheliegenderweise die Wahlgewinne und -verluste der nationalen Parteien, die sich bereits im Europäischen Parlament befanden. Besonders stark zulegen konnten im Einzelnen die italienische Lega, die britischen Liberal Democrats (LibDem), die deutschen Grünen und die Alternative für Deutschland (AfD). Große Verluste erfuhren unter anderem die britischen Conservatives, die französischen Républicains, der italienische Partito Democratico und die Sozialdemokratische Partei Deutschlands. • Ein weiterer wichtiger Faktor waren die neuen Parteien, die erstmals ins Europäische Parlament einzogen und sich in der Regel einer der bereits bestehenden Fraktionen anschlossen. Hier sind aufgrund ihrer großen Sitzzahl insbesondere die französische Renaissance und die britische Brexit Party hervorzuheben, wobei Letztere allerdings faktisch an die Stelle der bereits zuvor im Parlament vertretenen United Kingdom Independence Party tritt. • Keine zentrale Rolle spielten hingegen direkte Fraktionswechsel, bei denen Parteien, die sich bereits zuvor im Parlament befanden, einer neuen Fraktion anschlossen. Zwar kam es wie erwartet zum Wechsel einiger nordischer Rechtspar teien sowie der Alternative für Deutschland von der EKR beziehungsweise EFDD zur ID. Andere vor der Wahl diskutierte Fraktionsübertritte größerer Einzelparteien – etwa der ungarischen Fidesz von der EVP zur ID oder der griechischen Syriza von der GUE/NGL zur S&D – blieben jedoch aus. Wichtig sind allerdings nicht nur die durch die Wahl entstandenen Veränderungen zwischen den, sondern auch innerhalb der Fraktionen: Durch eine andere Zusammensetzung der nationalen Einzelparteien können sich das fraktionsinterne Kräftegleichgewicht und damit auch die politische Linie einer Fraktion verschieben. Im Folgenden werden zunächst die wichtigsten Veränderungen für jede einzelne Fraktion analysiert, ehe anschlie- ßend auf die Koalitions- und Mehrheitsoptionen im neuen Europäischen Parlament insgesamt eingegangen wird. Dabei wird jeweils auch berücksichtigt, dass sich die Zusammensetzung des Europäischen Parlaments aller Voraussicht nach durch den Austritt des Vereinigten Königreichs im Laufe der Wahlperiode verändern wird: Mit dem britischen EU-Austritt scheiden zum einen die 73 im Vereinigten Königreich gewählten Abgeordneten aus dem Parlament aus; zum anderen werden dann 27 neue Abgeordnete aus insgesamt 14 Ländern ins Parlament nachrücken. Diese 27 Nachrücker wurden allerdings bereits bei der Europawahl mitgewählt, sodass die Zusammensetzung des Parlaments nach dem Brexit schon jetzt feststeht.2 2 Für eine detaillierte Übersicht über die Zusammensetzung des Parlaments vor und nach dem Brexit vgl. die Tabelle im Anhang; vgl. hierzu auch den Beitrag „Europäische Parteien“ in diesem Jahrbuch. 58 Jahrbuch der Europäischen Integration 2019 Europawahlen 2019 Die Wahlergebnisse der Fraktionen Europäische Volkspartei (EVP) Sitze bisher: 216 (28,8 Prozent) Sitze neu: 182 (24,2 Prozent) Sitze nach dem Brexit: 187 (26,5 Prozent) Vertretene Mitgliedstaaten: 26 (alle außer Vereinigtes Königreich und Estland), post-Brexit: 27 Fraktionsvorsitzender: Manfred Weber (CSU, Deutschland) Quelle: Eigene Zusammenstellung. Die christdemokratisch-konservative EVP konnte bei der Europawahl ihre Stellung als stärkste Fraktion im Europäischen Parlament, die sie seit 1999 einnimmt, ein weiteres Mal halten. In 15 der 28 Mitgliedstaaten stellt die EVP die meisten Europaabgeordneten. Gleichzeitig erfuhr die EVP in absoluten Zahlen jedoch auch die größten Verluste aller bestehenden Fraktionen. Ihr prozentualer Sitzanteil im Europäischen Parlament liegt nur noch knapp über dem Allzeittief der Fraktion nach der Europawahl 1989. Diese großen Verluste stehen in Fortsetzung zur Europawahl 2014, bei der die EVP ebenfalls schon starke Einbußen erlitten hatte. Über beide Wahlen hinweg hat die Fraktion rund ein Drit tel ihres Sitzanteils im Parlament verloren: Während sie bei der Europawahl 2009 noch auf 36 Prozent der Sitze kam, sind es nun nur noch gut 24 Prozent. Allerdings wird der Sitzanteil und auch die absolute Sitzzahl der EVP nach dem britischen Austritt aus der Europäischen Union wieder deutlich steigen. Die EVP ist im Vereinigten Königreich selbst nicht vertreten, wird beim Brexit also auch keine Sitze verlieren; umgekehrt fallen aber 5 der 27 Nachrücker-Mandate an EVP-Mitglieder. Da eines davon auch an ihre estnische Mitgliedspartei Isamaa geht, wird die EVP nach dem Brexit zudem als einzige Fraktion in sämtlichen verbleibenden Mitgliedstaaten vertreten sein. Fraktionsintern verteilten sich die Verluste der EVP recht breit auf zahlreiche Mitgliedstaaten, wobei sie in einigen großen Ländern – insbesondere Frankreich, aber auch Italien, Spanien und Polen – überdurchschnittlich stark ausfielen. Größere Zugewinne erfuhren nur die EVP-Mitgliedsparteien in Griechenland, Schweden sowie Österreich. Auch die ungarische Fidesz, die auf nationaler Ebene über 50 Prozent der Stimmen gewann, konnte ihre Sitzzahl im Parlament leicht erhöhen. Der vor der Wahl teils erwartete Fraktionsaustritt oder -ausschluss der Fidesz fand nicht statt; vielmehr unterstützte die EVP nach der Europawahl die Kandidatur von Fidesz-Abgeordneten für wichtige Parlamentsämter. Dies lässt erwarten, dass sich der Konflikt um die Rolle der Fidesz in der Fraktion und generell um die Abgrenzung der EVP gegenüber autoritär-nationalistischen Mitgliedsparteien auch in der nächsten Wahlperiode nicht auflösen wird. Progressive Allianz der Sozialdemokraten (S&D) Sitze bisher: 187 (24,9 Prozent) Sitze neu: 154 (20,5 Prozent) Sitze nach dem Brexit: 148 (21,0 Prozent) Vertretene Mitgliedstaaten: 26 (alle außer Tschechien und Irland) Fraktionsvorsitzende: Iratxe García (PSOE, Spanien) Quelle: Eigene Zusammenstellung. Jahrbuch der Europäischen Integration 2019 59 Die Bilanz Die sozialdemokratische S&D wurde wie bei allen Europawahlen seit 1999 zweitstärkste Fraktion; sie erlitt dabei jedoch deutliche Verluste. Mit einem Sitzanteil von 21 Prozent erzielte sie ihr mit Abstand schlechtestes Wahlergebnis seit der ersten Europawahl 1979. Besonders hoch fielen die Verluste der S&D in den vier größten Mitgliedstaaten Deutschland, Frankreich, dem Vereinigten Königreich und Italien sowie in Tschechien aus. In Spanien und den Niederlanden konnten die Sozialdemokraten ihre Sitzzahl hingegen sogar deutlich erhöhen,3 auch in zahlreichen kleineren Ländern gewannen sie einzelne Sitze hinzu. Die meisten nationalen Europaabgeordneten stellt die S&D aller dings nur in drei Mitgliedstaaten, nämlich in Spanien, Portugal und Malta. Insgesamt unterstrich die Europawahl damit die derzeitige Führungsrolle der iberischen Mitgliedsparteien innerhalb der europäischen Sozialdemokratie; die spanische Delegation löste die italienische als stärkste nationale Gruppierung in der Fraktion ab. Durch den Austritt des Vereinigten Königreichs aus der Europäischen Union werden sich für die S&D nur geringfügige Änderungen ergeben. Aufgrund des verhältnismäßig schwachen Wahlergebnisses der britischen Labour Party bleibt der Sitzverlust der Frakti on begrenzt und wird durch Nachrücker-Mandate in anderen Mitgliedstaaten teilweise wieder ausgeglichen. Der relative Sitzanteil der S&D steigt dadurch sogar leicht. Renew Europe (RE) Sitze bisher: 69 (9,2 Prozent) Sitze neu: 108 (14,3 Prozent) Sitze nach dem Brexit: 97 (13,8 Prozent) Vertretene Mitgliedstaaten: 23 (alle außer Italien, Polen, Griechenland, Zypern, Malta) Fraktionsvorsitzender: Dacian Cioloș (PLUS, Rumänien) Quelle: Eigene Zusammenstellung. Die europäischen Liberalen wurden drittstärkste Kraft im Europäischen Parlament – wie bei allen Europawahlen seit 1989 mit Ausnahme von 2014, als sie knapp von der EKR überholt wurden. Zudem übersprang die liberale Fraktion erstmals die symbolische Marke von 100 Sitzen und erreichte auch ihren größten prozentualen Sitzanteil jemals. In absoluten Zahlen erfuhren die Liberalen den größten Zuwachs unter allen Fraktionen; in fünf Mitgliedstaaten stellen sie die meisten Europaabgeordneten. Unter den bisherigen Mitgliedsparteien konnten allerdings nur die LibDem und die spanischen Ciudadanos große Sitzgewinne verzeichnen. Wichtiger für das Wachstum der Fraktion war die Aufnahme neuer, oft erst vor wenigen Jahren gegründeter Parteien, die erstmals in das Europäische Parlament einzogen. Das betrifft Parteien aus Rumänien, Ungarn, der Slowakei und Slowenien, vor allem aber die französische Wahlliste „Renaissance“, auf der LREM sowie einige kleinere Parteien und parteilose Kandidaten antraten.4 Die Aufnahme von Renaissance/LREM wirkte sich stark auf das Kräfteverhältnis in nerhalb der Fraktion aus. Vor der Europawahl verteilten sich die 69 Abgeordneten auf sehr viele nationale Einzelparteien, von denen nur eine mehr als vier (nämlich sieben) Abgeordnete stellte. In der neuen Fraktion hingegen ragt Renaissance mit 21 Sitzen heraus. Die daraus entstehenden Kräfteverhältnisse wurden bereits in der Umbenennung der Fraktion in „Renew Europe“ deutlich, die vor allem auf das Verlangen von LREM 3 Vgl. hierzu auch die Beiträge „Spanien“ und „Niederlande“ in diesem Jahrbuch. 4 Vgl. hierzu auch den Beitrag „Frankreich“ in diesem Jahrbuch. 60 Jahrbuch der Europäischen Integration 2019 Europawahlen 2019 zurückging, um den in der französischen Öffentlichkeit verbreiteten Vorbehalten gegen- über dem Begriff „liberal“ nachzukommen.5 Noch deutlicher wird die Sonderrolle von Renaissance mit dem britischen EU-Austritt, wenn die britische Delegation, die bis dahin die zweitstärkste nationale Gruppierung in der Fraktion bildet, aus dem Parlament ausscheidet. Fraktion der Grünen / Europäische Freie Allianz (G/EFA) Sitze bisher: 52 (6,9 Prozent) Sitze neu: 75 (10,0 Prozent), davon 1 Sitz bis auf Weiteres vakant Sitze nach dem Brexit: 68 (9,6 Prozent) Vertretene Mitgliedstaaten: 16 Fraktionsvorsitzende: Ska Keller (Grüne, Deutschland), Philippe Lamberts (Ecolo, Belgien) Quelle: Eigene Zusammenstellung. Die G/EFA erreichte ihr bestes Wahlergebnis jemals und wurde – wie bei den Europawahlen 1999, 2004 und 2009 – wieder viertstärkste Kraft im Parlament. Die starken Zugewinne der Fraktion führten nach der Wahl zum Schlagwort einer europäischen „Grünen Welle“.6 Allerdings konzentrierten sich die Sitzgewinne der G/EFA stärker als bei den meisten anderen Fraktionen auf einige wenige Mitgliedsparteien, nämlich die deutschen Grünen, die französische Europe Écologie Les Verts und die britischen Greens. In anderen Ländern erzielten grüne Parteien hingegen nur kleinere Zugewinne oder gar Verluste. Die Fraktionsmitglieder aus Ungarn, Kroatien, Slowenien und Estland, die zuvor jeweils mit ein oder zwei Sitzen vertreten gewesen waren, zogen überhaupt nicht mehr ins Europäische Parlament ein. Dadurch verstärkt sich die regionale Konzentration der G/EFA auf West- und Nordeuropa: In den seit 2004 beigetretenen östlichen Mitgliedstaaten ist die Fraktion nur noch in Tschechien, Lettland und Litauen mit Abgeordneten vertreten. Mit dem Austritt des Vereinigten Königreichs wird die deutsch-französische Dominanz in der Fraktion noch weiter zunehmen; beide Länder zusammen stellen dann mehr als die Hälfte der verbleibenden Fraktionsmitglieder. Die regionalistischen Parteien der Europäischen Freien Allianz (EFA), die mit den europäischen Grünen eine Fraktionsgemeinschaft bilden, hielten ihre Sitzzahl bei der Europawahl konstant und verloren damit innerhalb der wachsenden Fraktion an Gewicht. Zudem konnte einer der gewählten EFA-Abgeordneten, der Katalane Oriol Junqueras, aufgrund einer Haftstrafe sein Mandat nicht antreten, sodass sein Sitz vakant blieb.7 Allerdings öffnete sich die Fraktion 2019 in größerem Ausmaß als nach vergangenen Wahlen für neue Parteien, die weder der klassischen „grünen“ Ausrichtung entsprechen noch der EFA angehören. Hierzu zählen die tschechischen Piráti, die mit der schon zuvor zur Fraktion gehörenden deutschen Piratenpartei verbunden sind, eine portugiesische Tierschutzpartei, die in Deutschland gewählte europäische Partei Volt sowie einer der zwei Abgeordneten der deutschen Satirepartei Die PARTEI. 5 Vgl. Maïa de La Baume: Macron-Liberal alliance to be named Renew Europe, in: Politico Europe, 12.6.2019. 6 Vgl. zum Beispiel Marion Candau: „Grüne Welle“ überrollt Europa, in: EurActiv, 27.5.2019; AF/dpa: Europawahl: Schlappe für Volksparteien – grüne Welle rollt, in: Euronews, 27.5.2019. 7 Vgl. hierzu auch den Beitrag „Spanien“ in diesem Jahrbuch. Jahrbuch der Europäischen Integration 2019 61 Die Bilanz Identität und Demokratie (ID) Sitze bisher: 36 (4,8 Prozent) Sitze neu: 73 (9,7 Prozent) Sitze nach dem Brexit: 76 (10,8 Prozent) Vertretene Mitgliedstaaten: 9 Fraktionsvorsitzender: Marco Zanni (Lega, Italien) Quelle: Eigene Zusammenstellung. Fünftstärkste Fraktion im neuen Parlament wurde die rechtsgerichtete ID, die ihre Sitzzahl gegenüber der Vorgängerfraktion ENF mehr als verdoppeln konnte und damit den höchsten Sitzanteil erreichte, den jemals eine Rechtsaußenfraktion im Europäischen Parlament eingenommen hat. Mit dem Brexit wird sie über Nachrücker-Mandate weitere Abgeordnete dazugewinnen und damit auch die G/EFA als viertstärkste Fraktion im Parlament überholen. Zugleich ist die ID von allen Fraktionen am stärksten auf wenige Einzelparteien konzentriert. Sie umfasst Mitglieder aus nur neun verschiedenen Ländern, der niedrigste Wert unter allen Fraktionen. Allein die italienische Lega und das französische Rassemblement National (RN) stellen gemeinsam rund zwei Drittel der Fraktionsmitglieder. Auch die Zugewinne der Fraktion bei der Europawahl gingen vor allem auf diese beiden Parteien zurück. Die Lega erzielte die in absoluten Zahlen mit Abstand größten Gewinne unter sämtlichen nationalen Einzelparteien im Parlament und übernahm damit auch die fraktionsinterne Führungsrolle vom RN. Dieses blieb knapp unter seinem Ergebnis bei der Europawahl 2014; da mehrere 2014 gewählte Abgeordnete seitdem die Partei und die Fraktion verlassen hatten, gewann es im Vergleich zur Situation unmittelbar vor der Europawahl 2019 jedoch ebenfalls Sitze hinzu. Darüber hinaus trugen zum Zuwachs der ID-Fraktion vor allem die Beitritte neuer Parteien bei. Das betrifft die AfD, die von der EFDD-Fraktion wechselte, Parteien aus Finnland und Dänemark, die von der EKR-Fraktion übertraten, sowie aus Tschechien und Estland, die erstmals ins Europäische Parlament einzogen. Fünf der neun Mitgliedsparteien der ID-Fraktion waren somit nicht in der Vorgängerfraktion ENF vertreten. Europäische Konservative und Reformer (EKR) Sitze bisher: 77 (10,3 Prozent) Sitze neu: 62 (8,3 Prozent) Sitze nach dem Brexit: 62 (8,8 Prozent) Vertretene Mitgliedstaaten: 15 Fraktionsvorsitzender: Ryszard Legutko (PiS, Polen), Raffaele Fitto (FdI, Italien) Quelle: Eigene Zusammenstellung. Die rechtskonservative EKR erzielte bei der Europawahl leichte Verluste und fiel vom dritten auf den sechsten Platz unter den Fraktionen im Europäischen Parlament zurück. Der wichtigste Faktor war dabei das schlechte Wahlergebnis der britischen Conservatives, die bisher die Führungsrolle in der EKR einnahmen. Nur eine vergleichsweise geringe Rolle spielten die Übertritte einzelner Mitgliedsparteien zu EVP und ID, die durch die Aufnahme neuer, erstmals ins Parlament eingezogener Mitglieder weitgehend kompensiert wurden. Das schwache Ergebnis der Conservatives verschob auch das interne Gleichgewicht der Fraktion, in der die autoritäre polnische Regierungspartei Prawo i Sprawiedliwość (PiS) nun zahlenmäßig mit großem Abstand die stärkste nationale Delegation stellt. Hinzu kommt, dass mehrere gemäßigte EKR-Mitgliedsparteien bei der Wahl aus dem Parlament 62 Jahrbuch der Europäischen Integration 2019 Europawahlen 2019 ausschieden beziehungsweise die Fraktion nach der Wahl verließen, während die neu beigetretenen Parteien häufig weiter rechts stehen. Insgesamt kam es dadurch zu einem Rechtsruck, der die programmatischen Unterschiede zwischen EKR und ID teilweise einebnete. Ob dies auch eine Zusammenarbeit zwischen den beiden Fraktionen erleichtern wird, ist allerdings zweifelhaft, umso mehr als in mehreren Mitgliedstaaten (Italien, Niederlande, Belgien, Tschechien) EKR- und ID-Mitgliedsparteien um eine ähnliche Wählerschaft konkurrieren. Umgekehrt dürfte die stärkere Rechtsausrichtung die Kooperation der EKR mit den proeuropäischen Fraktionen EVP und RE künftig eher erschweren. Mit dem britischen EU-Austritt werden die Conservatives ganz aus dem Parlament ausscheiden, was die EKR allerdings durch Nachrücker-Mandate für andere Mitgliedsparteien ausgleichen kann. Der Sitzanteil der Fraktion wird durch den Austritt sogar leicht steigen. Vereinigte Europäische Linke / Nordische Grüne Linke (GUE/NGL) Sitze bisher: 52 (6,9 Prozent) Sitze neu: 41 (5,5 Prozent) Sitze nach dem Brexit: 40 (5,7 Prozent) Vertretene Mitgliedstaaten: 14 Fraktionsvorsitzender: Martin Schirdewan (Linke, Deutschland) Quelle: Eigene Zusammenstellung. Die Linksfraktion GUE/NGL, die bei der von der Eurokrise geprägten Europawahl 2014 insbesondere in Südeuropa ungewöhnlich gut abgeschnitten hatte, musste 2019 Einbußen hinnehmen und wurde zur kleinsten Fraktion im Parlament. Am markantesten fielen die Verluste in Spanien und Italien aus, gefolgt von Tschechien und den Niederlanden sowie Deutschland. Durch die insgesamt recht breite Streuung der Verluste veränderte sich das Kräftegleichgewicht innerhalb der GUE/NGL allerdings kaum. Die Mitgliedsparteien aus Spanien, Frankreich, Griechenland und Deutschland erreichten jeweils 5-6 Sitze, sodass wie in der Vergangenheit keiner einzelnen nationalen Delegation eine klare Führungsrolle zufiel. Auch der von diesen Parteien verkörperte Gegensatz zwischen einer eher pragmatischen, auf aktive politische Mitgestaltung ausgerichteten Linie einerseits und fundamentaloppositionellen und härter europaskeptischen Positionen andererseits blieb unaufgelöst. Fraktionslose Abgeordnete Sitze bisher: 20 (2,7 Prozent) Sitze neu: 56 (7,5 Prozent), davon 2 Sitze bis auf Weiteres vakant Sitze nach dem Brexit: 27 (3,8 Prozent) Vertretene Mitgliedstaaten: 8 Stärkste Einzelparteien: Brexit Party (Vereinigtes Königreich, 29), M5S (Italien, 14) Quelle: Eigene Zusammenstellung. Die Zahl der fraktionslosen Abgeordneten stieg im neuen Europäischen Parlament drastisch auf einen neuen Rekordwert an. Wesentlicher Grund dafür war die Auflösung der EFDD-Fraktion, deren zwei größte Mitglieder – die Brexit Party und das italienische MoVimento 5 Stelle (M5S) – keinen Anschluss in einer der übrigen Fraktionen fanden. Entsprechend wird sich die Zahl der fraktionslosen Abgeordneten mit dem britischen EU-Austritt und dem Ausscheiden der Brexit Party wieder deutlich vermindern. Jahrbuch der Europäischen Integration 2019 63 Die Bilanz Die fraktionslosen Abgeordneten umfassen Einzelparteien mit sehr unterschiedlicher politischer und strategischer Ausrichtung. Im Einzelnen lassen sich folgende ungefähre Gruppierungen identifizieren, ohne dass die Parteien innerhalb einer Gruppierung notwendigerweise miteinander zusammenarbeiten würden: • Brexit-Befürworter (30 Sitze): Hierzu zählen britische Abgeordnete, die sich für einen möglichst schnellen Austritt des Vereinigten Königreichs aus der Europäischen Union einsetzen. • Potenziell konstruktive Außenseiter (17 Sitze): Diese Gruppe umfasst neben dem M5S zwei kroatische Parteien sowie einen frakti onslosen Abgeordneten der deutschen Satirepartei Die PARTEI. • Rechtsextreme (5 Sitze): Zu dieser Gruppe, deren Positionen auch für EKR und ID zu radikal sind, gehören Parteien aus Griechenland, der Slowakei sowie Ungarn. • Linksextreme (2 Sitze): die griechische Kommounistiko Komma Elladas. • Katalanische Separatisten (2 Sitze, vakant): Zwei gewählte katalanische Abgeordnete befanden sich auf der Flucht vor der spanischen Justiz und konnten deshalb ihr Mandat nicht antreten. Mehrheitsoptionen im neuen Parlament Die veränderten Kräfteverhältnisse zwischen den europäischen Fraktionen wirken sich auch auf die Optionen zur Mehrheitsbildung aus.8 Auch wenn es im Europäischen Parlament keine formellen Koalitionen gibt, kamen in der Vergangenheit die bei weitem meisten Entscheidungen auf Grundlage einer Zusammenarbeit zwischen EVP und S&D zustande, der sich oft auch ALDE beziehungsweise G/EFA anschlossen. Darüber hinaus kamen vor allem zwei alternative Mehrheitsoptionen mit einer gewissen Regelmäßigkeit zum Tragen, nämlich ein Mitte-links-Bündnis aus S&D, ALDE, G/EFA und GUE/NGL sowie ein Mitte-rechts-Bündnis aus EVP, ALDE und EKR. Diese Optionen hatten in der Wahlperiode 2014–19 jedoch beide knapp keine eigene Mehrheit im Parlament und konnten deshalb Beschlüsse jeweils nur themenabhängig durchsetzen, indem sich Mitglieder anderer Fraktionen enthielten oder gegen die Fraktionslinie stimmten. Dasselbe galt für die theoretische Option eines „Rechtsbündnisses“ aus EVP, EKR, ENF und EFDD, das in dieser Form allerdings nur selten zusammenfand. Im neuen Parlament erreicht die informelle Große Koalition aus EVP und S&D keine eigene Mehrheit mehr (336 von 751 Sitzen) und wird deshalb zunächst zwingend auf die Unterstützung weiterer Fraktionen angewiesen sein. Nach dem Austritt des Vereinigten Königreichs erhöht sich der kombinierte Sitzanteil von EVP und S&D deutlich (335 von 705 Sitzen), sodass diese dann auch Mehrheiten zu bilden versuchen könnten, die sich allein auf Enthaltungen oder Abweichler aus anderen Fraktionen stützen. Jedenfalls dürfte eine Mehrheitsbildung allein auf Basis einer Zusammenarbeit der beiden größten Fraktionen künftig aber deutlich schwerer werden als bisher. Das plausibelste Dreierbündnis stellt die „erweiterte Große Koalition“ aus EVP, S&D und RE dar, die als einzige nicht nur im neuen Parlament (444 von 751 beziehungsweise 432 von 705 Sitzen), sondern auch in der Europäischen Kommission und dem Rat der Europäischen Union eine solide Mehrheit erreicht. Diese drei Fraktionen waren es auch, 8 Vgl. hierzu auch den Beitrag „Europäisches Parlament“ in diesem Jahrbuch. 64 Jahrbuch der Europäischen Integration 2019 Europawahlen 2019 die formal im Juli 2019 die Wahl von Ursula von der Leyen zur Kommissionspräsidentin trugen.9 Allerdings stimmten bei dieser Wahl zahlreiche Fraktionen – sowohl unter den Unterstützern als auch bei den Gegnern von der Leyens – nicht geschlossen ab. Auch die Anhörungen zur Bestätigung der neuen Kommission, insbesondere die Ablehnung der französischen RE-Kandidatin Sylvie Goulard, machten Reibungen in der „erweiterten Großen Koalition“ deutlich. Gerade bei Abstimmungen mit starkem öffentlichem Interesse haben die Fraktionen Anreize, ihre Unterschiede sichtbar zu machen, um sich besser gegeneinander zu profilieren. Dennoch lassen diese Mehrheitskonstellationen für die Wahlperiode 2019–24 einen steigenden Einfluss der RE-Fraktion erwarten, deren Scharnier-Funktion zwischen der linken und der rechten Mitte des Parlaments an Bedeutung gewinnt. Die einzige plausi ble Alternative für eine stabile Mehrheit ohne die Liberalen ist ein Bündnis aus EVP, S&D und G/EFA (411 von 751 beziehungsweise 403 von 705 Sitzen). Aufgrund der größeren Distanz zwischen EVP und G/EFA dürfte diese Option allerdings politisch schwieriger zu realisieren sein. Ein Viererbündnis aller Fraktionen der proeuropäischen Mitte – EVP, S&D, RE und G/EFA – verfügt zusammen weiterhin über eine Zweidrittelmehrheit im Parlament (519 von 751 beziehungsweise 500 von 705 Sitzen), die für einige Entscheidungen im Parlament, etwa die Eröffnung eines „Artikel-7-Verfahrens“ bei der Gefahr einer schwerwiegenden Verletzung der Werte der Union durch einen Mitgliedstaat, erforderlich ist. In der Praxis kam es nach der Wahl bereits zu einer intensivierten Zusammenarbeit in diesem Viererrahmen: Im Juni 2019 verhandelten EVP, S&D, RE und G/EFA über eine gemein same Agenda für die kommende Wahlperiode10 und koordinierten ihr Abstimmungsverhalten bei der Vergabe der Ausschussvorsitze.11 Dass die gemeinsame Agenda letztlich nicht zustande kam und die vier Fraktionen sich auch nicht auf einen Namen für die Kommissionspräsidentschaft einigen konnten, zeigt allerdings auch die Grenzen einer solchen breiten Kooperation.12 Unter Mehrheitsoptionen, die nicht auf einer Zusammenarbeit zwischen den beiden größten Fraktionen basieren, dürfte das Mitte-links-Bündnis aus S&D, RE, G/EFA und GUE/NGL künftig an Bedeutung gewinnen. Es kommt im neuen Europäischen Parlament äußerst knapp auf eine eigene Mehrheit (378 von 751 Sitzen beziehungsweise 353 von 705 Sitzen) und könnte gegebenenfalls auf weitere Unterstützung durch fraktionslose Abgeordnete, etwa des M5S, zählen. Die politische Heterogenität dieses Bündnisses sowie die fehlende Mehrheit im Rat der Europäischen Union bleiben jedoch Hindernisse für eine stabile Zusammenarbeit. Auch der sozialdemokratische Spitzenkandidat Frans Timmermans, der vor der Europawahl wiederholt ein Mitte-links-Bündnis ohne die EVP öffentlich als Mehrheitsoption bei der Kommissionspräsidentenwahl ins Spiel gebracht hatte,13 verfolgte diese Möglichkeit nach der Wahl nicht ernsthaft weiter. 9 Vgl. Georgi Gotev/Gerardo Fortuna: Von der Leyen confirmed as new Commission president by paper-thin majority, in: EurActiv, 16.7.2019. 10 Eszter Zalan: EP parties planning ‘coalition agenda’ ahead of jobs summit, in: EU Observer, 14.6.2019. 11 Eddy Wax/Arthur Neslen/Laura Kayali: Parliament groups vow to stop far-right MEPs chairing committees, in: Politico Europe, 2.7.2019; vgl. hierzu auch den Beitrag „Europäisches Parlament“ in diesem Jahrbuch. 12 Vgl. auch Joshua Posaner/Laura Kayali/Anca Gurzu/Arthur Neslen/Karlina Oroschakoff: Splintered Parliament faces 5 years of rancor, in: Politico Europe, 8.7.2019. 13 Vgl. David M. Herszenhorn/Maïa de la Baume: Timmermans lays ground for left coalition against EPP, in: Politico Europe, 16.5.2019. Jahrbuch der Europäischen Integration 2019 65 Die Bilanz Das Mitte-rechts-Bündnis aus EVP, RE und EKR hat sich durch die Europawahl von einer eigenen Mehrheit entfernt (352 von 751 Sitzen) und ist damit noch stärker als bisher auf Enthaltungen oder Abweichler aus anderen Fraktionen angewiesen. Erst nach dem Austritt des Vereinigten Königreichs kommt das Bündnis in die Nähe einer eigenen Mehrheit, ohne diese jedoch ganz zu erreichen (346 von 705 Sitzen). Vor allem aber dürfte das Mitte-rechts-Bündnis künftig politisch schwieriger werden. Mit dem Rechtsruck der EKR und dem Verlust der britischen Conservatives geht ein verbindendes Element verloren, während sich zugleich die RE unter dem Einfluss von LREM stärker von rechts abgrenzt. Diese wachsenden Gegensätze zeigten sich etwa im Juli 2019, als die EKR-Abgeordnete und frühere polnische Premierministerin Beata Szydło bei der Wahl zur Vorsitzenden des Ausschusses für Beschäftigung und soziale Angelegenheiten keine Mehrheit erhielt. Zuvor hatte der liberale Fraktionschef Dacian Cioloș angekündigt, die RE werde keine Kandidaten aus Regierungsparteien von Mitgliedstaaten unterstützen, die einem Artikel-7-Verfahren unterliegen – also der ungarischen Fidesz (EVP) und der polnischen PiS (EKR).14 Als alternative Mehrheitsoption ohne Beteiligung der S&D käme künftig auch ein Bündnis aus EVP, RE und G/EFA in Frage. Bislang war eine solche Allianz schon zahlenmäßig zu weit von einer Mehrheit entfernt, um plausibel zu sein. Künftig erreicht sie hingegen 365 von 751 beziehungsweise 352 von 705 Sitzen, sodass eine Mehrheitsbildung mithilfe von Enthaltungen und Abweichlern aus anderen Fraktionen durchaus möglich erscheint. Aufgrund der politischen Unterschiede zwischen EVP und G/EFA dürften Beschlüsse auf Basis eines solchen Bündnisses jedoch eine Ausnahme bleiben. Wohl auch künftig keine zentrale Rolle spielen wird das Rechtsbündnis aus EVP, EKR und ID, das schon numerisch weit von einer absoluten Mehrheit entfernt ist (317 von 751 Sitzen beziehungsweise 325 von 705 Sitzen). Zudem besteht in der EVP auch wenig politische Bereitschaft zu einer engeren Zusammenarbeit mit den Rechtsfraktionen, obwohl einige prominente Vertreter wie Silvio Berlusconi und Viktor Orbán sich vor der Europawahl dafür aussprachen.15 Es ist deshalb davon auszugehen, dass das Rechtsbündnis bei der Mehrheitsbildung wie bisher allenfalls in Einzelfällen zum Tragen kommt. Der Einfluss, den die europaskeptische Rechte über das Europäische Parlament auf die Europapolitik nehmen kann, dürfte deshalb weiterhin eng begrenzt bleiben. In der Gesamtbalance zwischen Parteien links und rechts der Mitte brachte die Europawahl eher eine leichte Verschiebung zugunsten der Linken. Insgesamt dürfte die europäische Entscheidungsfindung auch in Zukunft primär von der Suche nach breiten Kompromissen zwischen den proeuropäischen Parteien der Mitte geprägt sein. Es ist aber zu erwarten, dass diese im neuen Europäischen Parlament mit größeren Herausforderungen verbunden sein wird als in der Vergangenheit. Unter den veränderten Machtverhältnissen nach dem Mehrheitsverlust der „Großen Koalition“ müssen die Fraktionen neue Umgangsformen einüben und insbesondere die RE sich in ihre neue Rolle als nahezu unumgängliche Scharnierpartei finden. Zugleich stehen vor allem EVP und S&D angesichts der zunehmenden Verschiebung der politischen Konflik tachsen von einem Links-Rechts- zu einem Inklusions-Exklusions-Gegensatz unter einem hohen Profilierungsdruck, um verloren gegangene Wählerstimmen zurückzugewinnen. 14 Vgl. Gerardo Fortuna: MEPs shut out nationalists from key posts, in: EurActiv, 11.7.2019. 15 Vgl. Zia Weise: Berlusconi wants EPP to form alliance with far right, in: Politico Europe, 10.5.2019. 66 Jahrbuch der Europäischen Integration 2019 Europawahlen 2019 Übersicht: Zusammensetzung des neuen Parlaments nach Einzelparteien GUE / NGL Grüne / EFA S&D RE (ALDE) EVP EKR ID (ENF) fraktionslos alt 52 52 187 69 216 77 36 2042 EFDD neu mit UK 41 75 154 108 182 62 73 56 neu ohne UK 40 68 148 97 187 62 76 27 DE 5 Linke1 Tier 21 Grüne 1 Piraten 1 ÖDP 1 Volt 1 Partei 16 SPD 5 FDP2 FW 29 Union 1 Familie 11 AfD 1 Partei FR 6 FI 12 +1 EELV 5 +1 PS 21 +2 Renaiss. 8 LR 22+1 RN UK 1 SF 7 Greens 3 SNP 1 PC 10 Labour 16 LD1 Alliance 4 Cons. 29 Brexit 1 DUP IT 19 PD 6 +1 FI 1 SVP 5 +1 FdI 28+1 Lega 14 M5S ES 5 UP1 Bildu 2 ERC 1 ICV 20+1 PSOE 7+1 Cʼs 1 PNV 12 +1 PP 3+1 Vox 2+1 JxC PL 5 SLD3 Wiosna 17 PO- PSL 26 +1 PiS RO 8 +1 PSD 2 PRO 5 USR 3 PLUS 10 PNL 2 UDMR 2 PMP NL 1 PvdD 3 GL 6 PvdA 4 +1 VVD 2 D66 4 CDA 1 50plus 1 CU 3+1 FvD 1 SGP 0 +1 PVV EL 6 Syriza 2 KINAL 8 ND 1 EL 2 XA2 KKE BE 1 PTB 1 Groen2 Ecolo 1 sp.a 2 PS 2 OpenVLD 2 MR 2 CD&V 1 cdH 1 CSP 3 N-VA 3 VB PT 2 CDU2 BE 1 PAN 9 PS 6 PSD 1 CDS-PP CZ 1 KSČM 3 Piráti 6 ANO 3 TOP09 2 KDU- ČSL 4 ODS 2 SPD HU 4 DK1 MSZP 2 MM 13 Fidesz 1 Jobbik SE 1 V 2+1 MP 5 S 2 C 1 L 4 M 2 KD 3 SD AT 2+1 Grüne 5 SPÖ 1 Neos 7 ÖVP 3 FPÖ BG 5 BSP 3 DPS 6 GERB1 DB 2 WMRO DK 1 Enhl. 2 SF 3 S 3 +1 V 2 RV 1 K 1 DF Jahrbuch der Europäischen Integration 2019 67 Die Bilanz GUE / NGL Grüne / EFA S&D RE (ALDE) EVP EKR ID (ENF) fraktionslos FI 1 Vas 2+1 Vihr 2 SDP 2 Kesk 1 SFP 3 Kok 2 PS SK 3 SMER 2 PS 2 Spolu 1+1 KDH 1 OĽANO 2 SaS 2 ĽSNS IE 1 SF 1 Unabh. 2 I4C 2 GP 1+1 FF 4+1 FG HR 3+1 SDP 1 IDS 4 HDZ 1 HKS 1 Unabh. 1 ŽZ LT 2 LVŽS 2 LSDP 1 LRLS1 DP 3 TS-LKD 1 Unabh. 1 LLRA LV 1 LKS 2 SDPS 1 AP! 2 V 2 NA SI 2 SD 2 LMŠ 3 SDS- SLS 1 NSi EE 2 SDE 1 KE2 RE 0 +1 Isamaa 1 EKRE CY 2 AKEL 1 DIKO1 EDEK 2 DISY LU 1 Déi Gréng 1 LSAP 2 DP 2 CSV MT 4 PL 2 PN Die Darstellung in der Tabelle ist leicht vereinfacht. Abgeordnete von Kleinparteien oder parteilose Abgeordnete, die auf der Liste einer größeren Partei gewählt wurden, wurden gegebenenfalls dieser zugeordnet. Die Tabelle entspricht der Stärke und Fraktionszuordnung der Parteien zur Konstituierung des Parlaments am 2.7.2019. Die offizielle Sitzverteilung zu diesem Zeitpunkt wich geringfügig von den hier angegebenen Zahlen ab, da einige Sitze zu diesem Zeitpunkt vakant waren. Dies betrifft vor allem Situationen, in denen gewählte Europaabgeordnete kurz vor der Konstituierung des Parlaments auf ihr Mandat verzichtet hatten und die Nachrücker noch nicht im Amt waren. Zudem befanden sich drei gewählte Abgeordnete aus Spanien (2 JxC, 1 ERC) auf der Flucht oder im Gefängnis und konnten deshalb ihr Mandat nicht antreten. Die Angaben „+1“ oder „+2“ in der Tabelle beziehen sich auf die zusätzlichen Sitze nach dem britischen Austritt. Zum Beispiel bedeutet die Angabe 21 +2 bei der französischen Renaissance, dass die Liste zur Konstituierung des Parlaments 21 Sitze hatte und nach dem Brexit 23 haben wird. Für weitere Details siehe Manuel Müller: Ergebnisse der Europawahl, Der (europäische) Föderalist, 2. Juli 2019, abrufbar unter: https://www.foederalist.eu/p/ergebnisse-europawahl-2019.html (letzter Zugriff: 24.10.2019). Weiterführende Literatur Lorenzo De Sio/Mark N. Franklin/Luana Russo (Hrsg.): The European Parliament Elections of 2019, Rom 2019. Rudolf Hrbek: Europawahl 2019: neue politische Konstellationen für die Wahlperiode 2019–2024, in: integration 3/2019, S. 167-186. Manuel Müller: Nach der Europawahl, Der (europäische) Föderalist, 29.5.2019, abrufbar unter: https:// www.foederalist.eu/2019/05/nach-der-europawahl-2019.html (letzter Zugriff: 24.10.2019). 68 Jahrbuch der Europäischen Integration 2019 2. Die Institutionen der Europäischen Union Die institutionelle Architektur der Europäischen Union Johannes Müller Gómez/Wolfgang Wessels Die Jahre 2018 und 2019 zeigten, dass das Ringen um Macht weiterhin die Dynamiken zwischen und in den EU-Institutionen beherrscht. Seit 2018 stand die institutionelle Architektur der Europäischen Union unter besonderem Druck. Als Resultat verschob sich zum Teil das Machtgleichgewicht, das die Funktionsweise der Europäischen Union zuletzt geprägt hatte. Dominierende Themen auf Unionsebene waren allen voran der weiterhin nicht abgeschlossene Austritt des Vereinigten Königreiches, die Vorbereitung des nächsten mehrjährigen Finanzrahmens (MFR) sowie die Wahlen zum Europäischen Parlament, die zwischen dem 23. und 26. Mai 2019 abgehalten wurden, und die Suche nach einem neuen Präsidenten der Europäischen Kommission. Außerdem relevant waren die aus demokratischer und rechtsstaatlicher Perspektive besorgniserregenden Entwicklungen in verschiedenen osteuropäischen Mitgliedstaaten sowie eine Reihe von zum Teil bedrohlichen internationalen Ereignissen, die mit der Politik und dem Agieren der Präsidenten Russlands, der Türkei und der Vereinigten Staaten von Amerika (USA) zusammenhängen. Andere bisher beherrschende Themen scheinen in den Hintergrund der politischen und öffentlichen Debatte zu rücken. Dies gilt etwa für die Debatte über die Zukunft der Europäischen Union, die an Schwung verloren hat, bevor sie in Fahrt gekommen war. Auch hinsichtlich der Suche nach einer nachhaltigen Lösung für die Migrationsfrage sind keine relevanten Fortschritte zu verzeichnen. Mit Blick auf die intra- und inter-institutionellen Dynamiken ist eine Kontinuität der Tendenzen und Muster festzustellen, die sich in den vergangenen Jahren abgezeichnet hatten. So sind das politische Tagesgeschäft und die Verabschiedung von Legislativakten durch Parlament und Rat von einem „business as usual“ geprägt. Gleichzeitig wirkt sich die verstärkte Fragmentierung innerhalb des Europäischen Parlaments und des Europäischen Rates auf deren Rollen im institutionellen Gefüge der Europäischen Union aus. Konkrete Ereignisse der letzten Monate unterstrichen erneut, dass intra-institutionelle Geschlossenheit entscheidend ist, um als Institution auf EU-Ebene relevanten Einfluss nehmen zu können. Entscheidender Moment für die Machtverhältnisse zwischen den EU- Institutionen stellt die Nominierung und Wahl von Ursula von der Leyen zur neuen Kommissionspräsidentin dar. Anders als mit der Wahl von Jean-Claude Juncker 2014 konnte das Parlament dieses Jahr keinen Kandidaten für das Amt des Kommissionspräsidenten gegenüber den Staats- und Regierungschefs durchsetzen. Aber auch über die Wahl von der Leyens hinaus kann von einer Renaissance der Macht des Europäischen Rates und damit mit einem partiellen Bruch mit den bisherigen Tendenzen der inter-institutionellen Dynamiken gesprochen werden. Jahrbuch der Europäischen Integration 2019 71 Die Institutionen der Europäischen Union Zur Einordnung der Entwicklungen im institutionellen Gefüge der Europäischen Union wird auf drei theoretische Modelle zurückgegriffen:1 Aus intergouvernementaler Perspektive betrachtet ein erstes Modell den Europäischen Rat als das zentrale Entscheidungsorgan. Entsprechend des Prinzipal-Agent-Ansatzes geben die Staats- und Regierungschefs, die innerhalb der Architektur als Prinzipal agieren, konkrete Leitlinien vor, die von den Gemeinschaftsorganen als deren Agenten umzusetzen sind.2 In einem zweiten, föderalorientierten Modell steht der Europäische Rat im Hintergrund. Die Gemeinschaftsmethode, in welcher Kommission, Rat und Parlament die relevanten Akteure darstellen, gilt als der zentrale Entscheidungsmodus im politischen Alltag. Drittens kann das institutionelle Gleichgewicht auch von der Konkurrenz zwischen dem Europäischen Parlament und dem Europäischen Rat geprägt sein, die um die Führungsrolle in der Union wettstreiten. Diese drei Perspektiven schließen sich nicht gegenseitig aus und können je nach Politik- und Problemfeld in unterschiedlicher Ausprägung vorliegen. Die Nominierung und Wahl von Ursula von der Leyen: das ohnmächtige Parlament3 Die Wahlen zum Europäischen Parlament 2019 und die anschließende Nominierung und Wahl von Ursula von der Leyen zur zukünftigen Kommissionspräsidentin waren die zweiten Parlamentswahlen und das zweite Amtseinführungsverfahren auf Grundlage der durch den Lissabonner Vertrag eingeführten Reformen. Im Gegensatz zum Vertragstext von Nizza sieht das seit 2009 geltende Primärrecht vor, dass der Europäische Rat das Ergebnis der Wahlen zum Europäischen Parlament berücksichtigen muss, wenn er dem Parlament einen Kandidaten für das Amt des Kommissionspräsidenten vorschlägt (Art. 17 (7) EUV). Zudem ist nun von einer „Wahl“ des Kommissionspräsidenten durch das Parlament die Rede, während bis 2009 das Parlament lediglich seine „Zustimmung“ erteilen musste. Auf dieser Grundlage nominierten 2014 die großen europäischen politischen Parteien erstmals paneuropäische Kandidaten für das Amt des Kommissionspräsidenten. Die Grundidee dieses sogenannten Spitzenkandidatenverfahrens war es, dass der Kandidat, dessen Partei beziehungsweise Parlamentsfraktion als Sieger aus den Wahlen hervorgeht, neuer Kommissionspräsident wird. Damit hofften die europäischen Parteien, durch die Personalisierung Wahlbürger zu mobilisieren. Im Anschluss an die Wahlen gelang es dem Europäischen Parlament durch ein geschlossenes Auftreten, Juncker, Spitzenkandidat der Europäischen Volkspartei (EVP), gegenüber dem Europäischen Rat, dessen Mitglieder dieses neue Verfahren zum Teil resolut ablehnten, durchzusetzen. Auch 2019 gingen mit Ausnahme der Allianz der Liberalen und Demokraten für Europa (ALDE) die größten europäischen Parteien mit paneuropäischen Spitzenkandidaten in den Wahlkampf. Unmittelbar nach den Wahlen zum Europäischen Parlament im Mai 2019 trat der Europäische Rat am 28. Mai zu einem informellen Treffen zusammen und beauftragte seinen Präsidenten, Konsultationen mit dem Europäischen Parlament aufzunehmen. 1 Vgl. Wulf Reiners/Wolfgang Wessels: Nach Lissabon: Auf der Suche nach einem neuen Gleichgewicht in der institutionellen Architektur der EU, in: Werner Weidenfeld/Wolfgang Wessels (Hrsg.): Jahrbuch der Europäischen Integration 2011, Baden-Baden 2012, S. 47-53, hier S. 51f. 2 Vgl. zum Beispiel Andrew Moravcsik: Preferences and Power in the European Community: A Liberal Intergovernmentalist Approach, in: Journal of Common Market Studies 4/1993, S. 473-524; Mark A. Pollack: Delegation, Agency, and Agenda Setting in the European Community, in: International Organization 1/1997, S. 99-134. 3 Für eine ausführliche Diskussion siehe Johannes Müller Gómez/Alina Thieme: The selection of the President of the European Commission 2019. The European Council strikes back, in: Michael Kaeding/Manuel Müller/Julia Schmälter (Hrsg.): Europawahl 2019, Wiesbaden 2020 (im Erscheinen). 72 Jahrbuch der Europäischen Integration 2019 Die institutionelle Architektur der Europäischen Union Donald Tusk unterstrich im Anschluss an das Treffen, „dass der Europäische Rat seine Rolle wahrnehmen wird, wenn der Präsident der Kommission gewählt wird; das heißt, dass es – im Einklang mit den Verträgen – keinen Automatismus geben kann.“4 Es folgten eine Tagung des Europäischen Rates am 20. und 21. Juni 2019, informelle Verhandlungen während des G20-Gipfels im japanischen Osaka Ende Juni und eine Sondertagung des Europäischen Rates vom 30. Juni bis zum 2. Juli 2019. Die Verhandlungen gingen mit der Herausbildung verschiedener Lager innerhalb des Europäischen Rates einher. Die Grenzen dieser Lager gingen, was für den Europäischen Rat außergewöhnlich ist, in entscheidendem Maße an parteipolitischen Linien entlang. Besonders stachen die Sozialdemokraten um den spanischen Premierminister Pedro Sánchez, die Liberalen um den französischen Präsidenten Emmanuel Macron und die Visegrád-Staaten hervor.5 In der ersten Verhandlungsphase diskutierten die Mitglieder des Europäischen Rates verschiedene Lösungen, die einen der Spitzenkandidaten als zukünftigen Kommissionspräsidenten vorsahen. Informell verständigten sich einige EU-Staats- und Regierungschefs beim G20-Treffen in Osaka auf den sozialdemokratischen Spitzenkandidaten Frans Timmermans. Nach offensichtlicher Ablehnung von Timmermanns durch verschiedene osteuropäische Mitgliedstaaten einigte sich der Europäische Rat schließlich Anfang Juli 2019 darauf, die deutsche Verteidigungsministerin Ursula von der Leyen als zukünftige Kommissionspräsidentin zu nominieren. Das Europäische Parlament war in dieser Frage gespalten. Im Gegensatz zu 2014 gelang es keiner Parlamentsmehrheit, sich binnen kurzer Zeit auf einen Kandidaten zu einigen, der vom Europäischen Rat nominiert werden sollte. Die Bildung einer Mehrheit wurde dadurch erschwert, dass die zwei größten Fraktionen, die EVP und die Progressive Allianz der Sozialdemokraten (S&D), gemeinsam nicht mehr über eine absolute Parlamentsmehrheit verfügen. Obwohl das Parlament noch im Februar 2019 betont hatte, „dass der Kandidat von einer der europäischen politischen Parteien als Spitzenkandidat benannt worden sein muss und vor den Europawahlen einen Wahlkampf für das Amt des Kommissionspräsidenten geführt haben muss“6, wählte es schließlich von der Leyen mit einer knappen Mehrheit von 383 der derzeit 747 Abgeordneten und akzeptierte damit den von den Staats- und Regierungschefs ausgehandelten Kompromiss. Neben der Nominierung von von der Leyen wählte der Europäische Rat den bisherigen belgischen Premierminister Charles Michel zu seinem neuen Präsidenten.7 Michel wurde zugleich von den Signatarstaaten des Europäischen Fiskalpaktes, deren Währung der Euro ist, zum Präsidenten des Euro-Gipfels ernannt. Für die Ämter des Hohen Vertreters der Union für Außen- und Sicherheitspolitik und des Präsidenten der Europäischen Zentralbank einigten sich die Mitglieder des Europäischen Rates auf den spanischen Minister für Äußeres, Europäische Union und internationale Zusammenarbeit Josep Borrell Fontelles und auf die französische geschäftsführende Direktorin des Internationalen Währungsfonds Christine Lagarde. Vor dem Hintergrund des Anspruches des Europäischen Rates, seiner vertraglichen Verpflichtung nachzukommen, Ämter auf EU-Ebene geographisch und demographisch ausgeglichen8 zu besetzen, und eine parteipolitische Ausgewogenheit zu 4 Donald Tusk: Ausführungen von Präsident Donald Tusk auf der Pressekonferenz nach dem informellen Abendessen der Staats- und Regierungschefs der EU vom 28. Mai 2019, Erklärungen und Bemerkungen, Dokument-Nr. 404/19. 5 Vgl. hierzu auch die Beiträge „Europäischer Rat“ und „Spanien“ in diesem Jahrbuch. 6 Europäisches Parlament: Entschließung des Europäischen Parlaments vom 13. Februar 2019 zum Stand der Debatte über die Zukunft Europas, 2018/2094(INI). 7 Vgl. hierzu auch den Beitrag „Belgien“ in diesem Jahrbuch. 8 Erklärung zu Art. 15 Abs. 5 und 6, Art. 17 Abs. 6 und 7 und Art. 18 EUV. Jahrbuch der Europäischen Integration 2019 73 Die Institutionen der Europäischen Union erreichen, empfahlen die Staats- und Regierungschefs dem Europäischen Parlament, einen Sozialdemokraten aus einem osteuropäischen Mitgliedstaat als Parlamentspräsidenten zu wählen. Zudem forderten sie von der Leyen auf, den Sozialdemokraten Timmermans und Margrethe Vestager, als Teil des sogenannten Spitzenteams der ALDE, als Vizepräsidenten der Europäischen Kommission vorzusehen.9 Zwar wählte das Europäische Parlament mit David Sassoli einen italienischen Sozialdemokraten ins Amt des Parlamentspräsidenten, dennoch hat sich der Europäische Rat nicht nur mit seiner Kandidatin für das Amt des Kommissionspräsidenten durchgesetzt, sondern auch erfolgreich in interne Angelegenheiten der Europäischen Kommission und des Europäischen Parlaments hineinregiert. Zudem setzte der Europäische Rat wie bereits 2014 unmittelbar nach den Wahlen zum Europäischen Parlament den Rahmen für den neuen Politikzyklus. Bei ihrer Tagung vom 20. Juni 2019 beschlossen die Staats- und Regierungschefs eine „Neue strategische Agenda 2019-2024“10, in welcher sie – unter anderem auf Grundlage von Empfehlungen der Europäischen Kommission11 – vier Kernprioritäten für die folgenden fünf Jahre definierten. Die Mitglieder des Europäischen Rates machten damit erneut Bereitschaft und Anspruch deutlich, inhaltliche Impulse für die zukünftige Entwicklung der Europäischen Union zu geben und damit einen konkreten Rahmen für die Legislativorgane festzulegen. Inwieweit der Europäische Rat über die Definition dieser vier Hauptthemen hinaus europäische Politik in den nächsten fünf Jahren konkret mitgestalten wird, ist angesichts der weiterhin bestehenden und sich teilweise intensivierten internen Lagerbildung jedoch ungewiss. Zersplittertes Parlament und Lagerbildung im Europäischen Rat Als Folge der Wahlergebnisse ist das neue Europäische Parlament deutlich zersplittert, was sich auf die interne Funktionsweise und Position gegenüber den anderen Institutionen auswirken dürfte. Die zwei größten Fraktionen, die EVP und die S&D, verloren jeweils etwa fünf Prozentpunkte und verfügen nun 24,2 Prozent beziehungsweise 20,4 Prozent der Parlamentsmandate. Sie stellen erstmalig seit der ersten Direktwahl 1979 weniger als 50 Prozent der Abgeordneten. Eine solche absolute Mehrheit der Sitze ist insbesondere für Entscheidungsverfahren auf EU-Ebene notwendig, die Grundsatzentscheidungen betreffen, so etwa für die Wahl des Präsidenten der Europäischen Kommission (Art. 17 (7) EUV), die Verabschiedung des mehrjährigen Finanzrahmens (Art. 312 (2) EUV) und den Beitritt neuer Mitgliedstaaten (Art. 49 EUV). Zugewinnen konnten die Gemeinschaftsfraktion der Europäischen Grünen und der Europäischen Freien Allianz und die liberale Fraktion, die sich fortan „Renew Europe“ nennt.12 Beide Fraktionen verfügen nun über 10,0 Prozent beziehungsweise 14,4 Prozent der Sitze. Die besonders EU-kritischen Parteien gründeten unter der Führung der italienischen Lega und des französischen Rassemblement national die neue Fraktion Identität und Demokratie, die die Fraktion Europa der Nationen und Freiheit ablöst und nun 9,7 Prozent der Abgeordneten stellt. Die Gruppe der Fraktionslosen umfasst aktuell 7,2 Prozent der Sitze. Die Fraktion Europa der Freiheit und der direkten Demokratie erfüllt aufgrund von Fraktionswechseln einzelner Abgeordneter und des zum 9 Bundeskanzlerin: Pressekonferenz von Bundeskanzlerin Merkel zum außerordentlichen Europäischen Rat, 2. Juli 2019, abrufbar unter: https://www.bundeskanzlerin.de/bkin-de/aktuelles/pressekonferenz-von-bundeskanzlerin-merkel-zum-ausserordentlichen-europaeischen-rat-1644498 (letzter Zugriff: 20.9.2019). 10 Europäischer Rat: Eine neue strategische Agenda 2014-2019, Brüssel 2019; vgl. hierzu auch den Beitrag „Außenwirtschaftsbeziehungen“ in diesem Jahrbuch. 11 Vgl. hierzu auch den Beitrag „Europäische Kommission“ in diesem Jahrbuch. 12 Vgl. hierzu auch die Beiträge „Europäisches Parlament“ und „Europäische Parteien“ in diesem Jahrbuch. 74 Jahrbuch der Europäischen Integration 2019 Die institutionelle Architektur der Europäischen Union Teil schlechten Abschneidens einzelner EU-skeptischer Parteien aktuell gemäß Geschäftsordnung des Parlaments nicht die notwendigen Bedingungen zur Fraktionsgründung, was ihre Einflussmöglichkeiten in der parlamentarischen Arbeit entscheidend einschränkt. Mit dem Austritt des Vereinigten Königreiches würde sich die Zusammensetzung des Europäischen Parlaments verändern. Auf Grundlage der Entscheidung des Europäischen Rates vom Juni 2018 wird nur ein Teil der durch die ausscheidenden britischen Mitglieder freiwerdenden Sitze an neue Abgeordnete der verbleibenden Mitgliedstaaten vergeben. Da es den 28 Abgeordneten der Brexit-Partei bislang nicht gelungen ist, eine Fraktion zu gründen, würde insbesondere die Gruppe der Fraktionslosen kleiner werden. Profiteur des Nachrückens von 27 neuen Abgeordneten wäre die Europäische Volkspartei, deren Sitzanteil von 24,2 Prozent auf 26,4 Prozent steigen würde. Damit würde auch ihr Vorsprung gegenüber den Sozialdemokraten, die lediglich von 20,4 Prozent auf 20,7 Prozent der Mandate zulegen würden, zunehmen.13 Im Europäischen Rat zeichnete sich in den vergangenen Jahre die Bildung von internen Gruppierungen ab, die inzwischen an Bedeutung gewonnen haben und interne Dynamiken verstärkt prägen. Die seit Anfang der 1990er-Jahre bestehende Visegrád-Gruppe aus Polen, der Slowakei, Tschechien und Ungarn war bislang aufgrund ihrer deutlichen Positionierung in Fragen der europäischen Migrations- und Flüchtlingspolitik in Erscheinung getreten. Bei der diesjährigen Bestellung des neuen Kommissionspräsidenten spielten sie bei der Verhinderung des sozialdemokratischen Kandidaten Timmermans eine entscheidende Rolle. Seit 2015 kommt zudem der sogenannten „Drei-Seen-Initiative“ von zwölf ost- und mitteleuropäischen Mitgliedstaaten die Rolle einer Koordinationsplattform zu. Hauptziel von Bulgarien, Estland, Kroatien, Lettland, Litauen, Österreich, Polen, Rumänien, der Slowakei, Slowenien, der Tschechischen Republik und Ungarn ist es, die infrastrukturelle Konnektivität, auch im Bereich Energie und Digitales, zwischen dem Adriatischen, Baltischen und Schwarzen Meer zu verbessern. Weiterhin von Bedeutung ist auch die 2018 gegründete Neue Hanseatische Allianz, zu der Dänemark, Estland, Finnland, Irland, Lettland, Litauen, die Niederlande und Schweden gehören. Diese Staaten befürworten tendenziell einen liberalen Wirtschaftskurs und eine restriktive Fiskalpolitik. Außerdem stellen die Mitglieder der Neuen Hanse den deutsch-französischen Führungsanspruch in Frage.14 Zwar kam in den Vorjahren dem deutsch-französischen Tandem eine sekundäre Führungsrolle innerhalb des Europäischen Rates zu, 2018 und 2019 gab es jedoch Versuche, die auf eine erneute Erstarkung des deutsch-französischen Duos hindeuten. Nach der deutsch-französischen Erklärung von Meseberg im Juni 2018, in welcher der beidseitige Wille, gemeinsame Initiativen für die Weiterentwicklung der Europäischen Union voranzubringen, formuliert wurde, unterzeichneten der französische Präsident und die deutsche Bundeskanzlerin im Januar 2019 den Vertrag über die deutsch-französische Zusammenarbeit und Integration, der als Vertrag von Aachen den bestehenden Élysée-Vertrag ergänzen soll. Inhaltliche Schwerpunkte des neuen Vertrages sind eine enge Zusammenarbeit in den Bereichen EU-Politik, Außen- und Verteidigungspolitik, innere und äußere Sicherheit, Entwicklungspolitik sowie Bildung, Forschung und Kultur, verschiedene Austauschprogramme und die Schaffung eines deutsch-französischen Wirtschaftsraumes. Ein konkreter Fortschritt konnte 2018 im Bereich der Wirtschafts- und Währungsunion erzielt werden. 13 Thierry Chopin et al: The European Parliament after Brexit: what would it look like?, in: LSE Brexit blog 2019, abrufbar unter: https://blogs.lse.ac.uk/brexit/2019/06/05/the-european-parliament-after-brexit-whatwould-it-look-like/ (letzter Zugriff: 20.9.2019). 14 Vgl. hierzu auch die Beiträge „Haushaltspolitik“ und „Die Niederlande“ in diesem Jahrbuch. Jahrbuch der Europäischen Integration 2019 75 Die Institutionen der Europäischen Union So konnten sich der deutsche und französische Finanzminister im November 2018 auf einen gemeinsamen Vorschlag einigen, der die Einrichtung eines Budgets für die Eurozone bis 2021 vorsieht. Diesen Entwurf gilt es noch mit den anderen nationalen Regierungen zu diskutieren.15 Zuletzt waren in der Debatte um die Bestellung des neuen Kommissionspräsidenten auch die parteipolitischen Konfliktlinien innerhalb des Europäischen Rates von Bedeutung. Im Herbst 2019 setzte sich der Europäische Rat aus neun konservativen beziehungsweise christdemokratischen, sieben sozialdemokratischen und sechs liberalen Staats- und Regierungschefs zusammen.16 Zwei Regierungschefs sind dem Lager der Partei der Europäischen Konservativen und Reformisten zuzuordnen und drei Staats- und Regierungschefs sind parteilos. Das parteipolitische Gleichgewicht hat sich damit im Vergleich zu 2018 leicht in die Richtung der Europäischen Volkspartei verschoben. Verschiedene Lager beziehungsweise Gruppierungen von Mitgliedstaaten werden mit dem Ausscheiden des Vereinigten Königreiches einen wichtigen Verbündeten verlieren.17 In wirtschaftspolitischer Hinsicht wird mit dem Austritt eine Verschiebung hin zu den südeuropäischen Mitgliedstaaten einhergehen – zulasten der Mitgliedstaaten, die einen eher liberalen wirtschaftspolitischen Kurs verfolgen, wie etwa Deutschland, Finnland, die Niederlande und Schweden. Auch die eher integrationskritischen Mitgliedstaaten, wie etwa die Visegrád-Gruppe, verlieren einen wichtigen Partner. Gewinner in der Frage um den Führungsanspruch innerhalb des Europäischen Rates könnte in außenpolitischen Fragen Frankreich sein, das fortan der einzige Mitgliedstaat sein wird, der über Nuklearwaffen verfügt und ständiges Mitglied des Sicherheitsrates der Vereinten Nationen ist. Mehrjähriger Finanzrahmen: der Rat als Zentrum des Geschehens Der aktuelle mehrjährige Finanzrahmen regelt den Haushaltsrahmen der Europäischen Union bis 2020. Nachdem im Februar 2018 die Staats- und Regierungschefs der EU-27 die vorrangigen Bereiche für den nächsten mehrjährigen Finanzrahmen für 2021 bis 2027 beschlossen hatten, legte die Europäische Kommission im Mai 2018 ihren Entwurf vor, womit das Verfahren formell eingeleitet wurde. Daraufhin folgten insbesondere verschiedene Erörterungsrunden auf Ratsebene. Im Dezember 2018 befasste sich der Europäische Rat auf der Grundlage des Berichts der Ratspräsidentschaft erstmalig inhaltlich mit dem zukünftigen mehrjährigen Finanzrahmen. Im Juni 2019 forderten die Staats- und Regierungschefs die Ratspräsidentschaft dazu auf, die Verhandlungsbox bis Oktober 2019 so weit zu entwickeln, dass sich der Europäische Rat im Herbst darüber austauschen und bis zum Jahresende eine Einigung erzielt werden kann.18 Parallel zu den MFR-Verhandlungen wird das Legislativpaket über die EU-Eigenmittel verhandelt. Dieses stellt formell die Voraussetzung für die Verabschiedung des Finanzrahmens dar. Während das Europäische Parlament dem mehrjährigen Finanzrahmen zustimmen muss (Art. 312 (2) AEUV), wird es bei der Festlegung der Eigenmittel nur konsultiert (Art. 311 AEUV). Damit sieht der Vertrag im Ganzen für die Mitgliedstaaten, formell für den Rat, ein größeres Gewicht als für das Europäische Parlament vor. Traditionell nutzt das 15 Beatriz Rios: Eurozone budget to be ready by 2021 say France and Germany, in: EurActiv.com, 19.11.2018. 16 Während sich die Abgeordneten der französischen La République en Marche! von Staatspräsident Emmanuel Macron der Renew Europe-Fraktion angeschlossen haben, ist die Partei bislang kein Mitglied der liberalen europäischen Partei Allianz der Liberalen und Demokraten für Europa. 17 Vgl. hierzu auch den Beitrag „Europäischer Rat“ in diesem Jahrbuch. 18 Europäischer Rat: Europäischer Rat, Tagung vom 20. Juni 2019, Schlussfolgerungen, EUCO 9/19. 76 Jahrbuch der Europäischen Integration 2019 Die institutionelle Architektur der Europäischen Union Europäische Parlament jedoch in der Endphase der Verhandlungen seine Vetoposition, um seine Zustimmung an konkrete Bedingungen zu knüpfen.19 Der Europäische Rat hat zwar die bisherigen Schritte hin zu einem neuen mehrjährigen Finanzrahmen durch die Festlegung von zeitlichen Vorgaben und inhaltlicher Schwerpunkte begleitet, darüber hinaus dieser Angelegenheit jedoch relativ wenig Aufmerksamkeit geschenkt.20 Zentrum des Geschehens war bisher der Rat, insbesondere unter Führung der jeweiligen Ratspräsidentschaft. Absehbar ist, dass die Staats- und Regierungschefs in den letzten Verhandlungsphasen der Eigenmittel und des mehrjährigen Finanzrahmens, die für das zweite Halbjahr 2020 und damit für die deutsche Ratspräsidentschaft zu erwarten sind, die finalen Entscheidungen zur Chefsache erklären werden und diese wie in der Vergangenheit in „dramatischen“ Nachtsitzungen treffen werden. Damit würde sich die Führungsrolle des Europäischen Rates innerhalb der institutionellen Architektur der Europäischen Union weiter stabilisieren. Brexit: der Europäische Rat als zentraler Krisenmanager21 Nachdem die Austrittsverhandlungen im November 2018 abgeschlossen wurden, sollte das Vereinigte Königreich planmäßig am 29. März 2019 aus der Europäischen Union ausscheiden. Da der zwischen der britischen Regierung und der Europäischen Union ausgehandelte Vertragstext jedoch keine Mehrheit im britischen Unterhaus fand, verlängerte der Europäische Rat mehrfach die Frist, bis zu welcher das Königreich aus der Union austreten soll – zuletzt bis zum 31. Oktober 2019. Entsprechend seiner vertraglich vorgesehenen Aufgabe, Leitlinien festzulegen (Art. 50 (2) EUV), prägte der Europäische Rat das Austrittsverfahren von Anfang an. Da es auch die Staats- und Regierungschefs sind, die über Fristverlängerungen entscheiden müssen (Art. 50 (3) EUV), agierte der Europäischen Rat in den vergangenen Monaten als der zentrale Krisenmanager. Bemerkenswert bei seinem Handeln war die Einigkeit, mit welcher die Staats- und Regierungschefs der EU-27 nach außen und gegenüber der britischen Regierung auftraten.22 So betonten die 27 Regierungen und die Europäische Kommission als Chefverhandlungsführerin trotz Opposition seitens des Vereinigten Königreiches mehrfach, dass eine Neuverhandlung des ausgehandelten Texts nicht möglich sei. Das Europäische Parlament begleitete die Entwicklungen, zuletzt mittels einer Resolution im September 2019, in welcher es nochmals unterstreicht, „dass es einem Austrittsabkommen ohne Backstop-Lösung nicht zustimmen wird.“23 Rückblickend ist festzustellen, dass das Europäische Parlament sein Vetorecht, das es am Ende des Verfahrens hat, strategisch genutzt hat, um seine Mitwirkungs- und Informationsrechte in der Verhandlungsphase über den Vertragstext hinaus zu erweitern.24 Allerdings ähneln sich die Positionen der Parlamentsmehrheit und der Mitgliedstaaten der EU-27 stark,25 womit es zu keinem 19 Müller Gómez/Wessels/Wolters: The European Parliament and the European Council, 2019, S. 66-68. 20 Vgl. hierzu auch den Beitrag „Europäischer Rat“ in diesem Jahrbuch. 21 Für eine ausführlichere Diskussion siehe Johannes Müller Gómez/Wulf Reiners: Rivalität mit System? Zehn Jahre institutioneller Wettbewerb zwischen Europäischem Parlament und Europäischem Rat, in: integration 4/2019 (im Erscheinen); vgl. hierzu auch den Beitrag „Brexit“ in diesem Jahrbuch. 22 Vgl. hierzu auch den Beitrag „Europäischer Rat“ in diesem Jahrbuch. 23 Europäisches Parlament: Entschließung des Europäischen Parlaments vom 18. September 2019 zum Stand des Austritts des Vereinigten Königreichs aus der Europäischen Union, 2019/2817(RSP). 24 Edoardo Bressanelli/Nicola Chelotti/Wilhelm Lehmann: Negotiating Brexit: the European Parliament between participation and influence, in: Journal of European Integration, 3/2019, S. 347-363. 25 Edoardo Bressanelli/Nicola Chelotti/Wilhelm Lehmann: Negotiating Brexit, 2019, S. 358. Jahrbuch der Europäischen Integration 2019 77 Die Institutionen der Europäischen Union nennenswerten inter-institutionellen Konflikt kam. Der Prozess verdeutlichte vielmehr, dass das gemeinsame Agieren von Parlament und Mitgliedstaaten für ein effektives und glaubhaftes Vorgehen notwendig ist. Zukunftsdebatte: von Bratislava nach nirgendwo? Der Europäische Rat hatte unmittelbar nach dem britischen Austrittsreferendum den sogenannten Bratislava-Prozess, der eine Reflexionsphase über die Zukunft der Europäischen Union einläuten und in verschiedene Reformen münden sollte, angestoßen. Auf seinen Gipfeltreffen in Bratislava, Rom und Tallinn hat er damit den Rahmen für die Zukunftsdebatte vorgegeben und verschiedene Initiativen auf den Weg gebracht. Er entsprach damit seiner traditionellen und auch vertraglich verankerten Rolle als „konstitutioneller Architekt“ der Europäischen Union.26 Nach der Begründung der Ständigen Strukturierten Zusammenarbeit (SSZ – üblicher ist die englische Abkürzung PESCO für Permanent Structured Cooperation) im Dezember 2017, die zwar formell vom Rat beschlossen, aber vom Europäischen Rat im entscheidenden Maße vorangetrieben worden war, scheint der Reformprozess jedoch ins Stocken geraten zu sein. Im Mai 2019 beschlossen die Staats- und Regierungschefs der EU-27 auf ihrem Gipfeltreffen die Erklärung von Sibiu, in welcher sie zehn Verpflichtungen zur Zukunft der Europäischen Union formulieren. Diese Verpflichtungen gehen jedoch erneut nicht über vage Ziel- und Absichtserklärungen hinaus. Konkrete, etwa vom Europäischen Parlament oder der Europäischen Kommission vorgelegte Reformvorschläge wurden bislang nicht abschließend vom Europäischen Rat diskutiert oder bereits abgelehnt. So entschieden die Staats- und Regierungschefs etwa, die von Juncker vorgeschlagene Zusammenlegung der Posten des Kommissionspräsidenten und des Präsidenten des Europäischen Rates nicht zu verfolgen. Entscheidungen zu Initiativen, wie zur Weiterentwicklung der Wahlen zum Europäischen Parlament, wurden auf die Vorbereitung der Wahlen 2024 vertagt. Neuen Schwung könnte die neue Kommissionspräsidentin in die Reformdebatte bringen. Kurz vor ihrer Wahl kündigte diese in ihrer Rede vor dem Europäischen Parlament an, sich für die Einrichtung einer europäischen Arbeitslosenrückversicherung und für die Reform der EU-Asylpolitik einzusetzen. Zudem sagte sie dem Europäischen Parlament zu, eine Konferenz über die Zukunft der Europäischen Union zu organisieren, dem Europäischen Parlament de facto ein Initiativrecht einzuräumen und sich für eine Reform des europäischen Wahlsystems hin zu transnationalen Listen und der Rückkehr des Spitzenkandidatensystems stark zu machen. Von der Leyens Vorschläge zielen damit – entgegen der Perspektive, sie als Kommissionspräsidentin des Europäischen Rates zu betrachten – darauf ab, supranationale, föderale Elemente der Europäischen Union zu stärken. Insgesamt ist eine Reform der EU-Verträge jedoch nicht in Aussicht. Die Lissabonner Architektur der Europäischen Union steht somit vorerst nicht auf dem Prüfstand. Das legislative Tagesgeschäft: Parlament und Rat auf Augenhöhe Ein Blick auf das politische Tagesgeschäft, also auf die Verabschiedung von Sekundärrechtsrechten, bestätigt zwei Trends der Vorjahre.27 Erstens erfolgt der größte Teil der 26 Wolfgang Wessels: The European Council, Basingstoke 2016, S. 161ff. 27 Vgl. Johannes Müller Gómez/Wolfgang Wessels: Die institutionelle Architektur der Europäischen Union, in: Werner Weidenfeld/Wolfgang Wessels (Hrsg.): Jahrbuch der Europäischen Integration 2018, Baden-Baden 2018, S. 60-62; für eine ausführlichere Diskussion der Entwicklung der letzten zehn Jahre siehe Müller Gómez/Reiners: Rivalität mit System?, 2019 (im Erscheinen). 78 Jahrbuch der Europäischen Integration 2019 Die institutionelle Architektur der Europäischen Union Gesetzgebung über das ordentliche Gesetzgebungsverfahren, bei dem die Europäische Kommission einen Legislativvorschlag unterbreitet, über welchen das Europäische Parlament und der Rat der Europäischen Union anschließend auf Augenhöhe miteinander verhandeln und entscheiden. 2018 wurden 124 Rechtsakte über das ordentliche Gesetzgebungsverfahren verabschiedet. Im selben Zeitraum fanden das Zustimmungsverfahren, bei dem das Europäische Parlament zwar über ein Veto-, jedoch über kein direktes inhaltliches Mitspracherecht verfügt, drei Mal und das Anhörungsverfahren, bei welchem es lediglich konsultiert wird, 25 Mal Anwendung.28 Damit lag der Anteil der über das ordentliche Gesetzgebungsverfahren abgeschlossenen Legislativverfahren wie in den zwei Vorjahren bei etwa 82 Prozent. Zweitens war schon in den vergangenen Jahren festzustellen, dass die meisten Legislativakte im ordentlichen Gesetzgebungsverfahren vom Europäischen Parlament und vom Rat bereits nach erster Lesung beschlossen werden. Die Ko-Gesetzgeber einigen sich also in einem sehr frühen Stadium des Gesetzgebungsprozesses auf einen Kompromiss. Dies wird durch die Nutzung des Trilogverfahrens, also den informellen Vorabklärungen von Vertretern der Europäischen Kommission, des Europäischen Parlaments und des Rates, ermöglicht. Dieser Trend bestätigt sich 2018: Im Rahmen des ordentlichen Gesetzgebungsverfahrens wurde lediglich über einen von 124 Gesetzesakten erst in der zweiten Lesung endgültig im Europäischen Parlament abgestimmt. Der Anteil der Verfahren, bei denen in erster Lesung eine Einigung erzielt wurde, liegt damit bei einen neuen Rekordwert von 99,2 Prozent.29 Betrachtet man das vergangene Jahr im Kontext der Entwicklungen seit dem Inkrafttreten des Lissabonner Vertrages, ist ein ambivalentes Urteil zu fällen. Zwar wurden seit 2010 87 Prozent der Legislativverfahren im ordentlichen Gesetzgebungsverfahren verabschiedet, allerdings hat die absolute Zahl der Gesetzgebungsverfahren mit Junckers Amtseintritt abgenommen. So wurden in der Legislaturperiode zwischen 2014 und 2019 insgesamt 564 ordentliche und 92 besondere Gesetzgebungsverfahren abgeschlossen. In der siebten Legislaturperiode von 2009 bis 2014 waren es noch 650 ordentliche und 11 besondere Legislativverfahren.30 Diese Entwicklung, die auf die Entscheidung der Juncker-Kommission, Rechtsetzungsverfahren zunächst auf ihre Notwendigkeit zu prüfen, zurückzuführen ist, ist für das Europäische Parlament und seine Gestaltungsmöglichkeiten von Nachteil. Schließlich ist es das ordentliche Gesetzgebungsverfahren, das den Abgeordneten den größtmöglichen Einfluss auf Entscheidungen auf EU-Ebene ermöglicht. Im Kontext der Legislativverfahren war im Rat im vergangenen Jahr ein zunehmender Dissens zu beobachten. Wenngleich auch in Bereichen, in welchen der Rat laut Verträgen mit qualifizierter Mehrheit beschließen kann, Einstimmigkeit weiterhin die Regel ist, sind Mehrheitsbeschlüsse ohne die Zustimmung aller Mitgliedstaaten immer weniger die Ausnahme. Bei den 99 öffentlichen Abstimmungen des Rates 2018 waren 36 Gegenstimmen und 60 Enthaltungen zu verzeichnen. Im Vergleich zum Vorjahr – mit 20 Ablehnungen und 33 Enthaltungen bei 91 öffentlichen Abstimmungen – entspricht dies einem deutlichen Anstieg.31 Dennoch wurde in allen Fällen die erforderlichen Mehrheiten erreicht. Die 28 Vgl. die Zahlen der Datenbank des Europäischen Parlaments, abrufbar unter: http://www.europarl.europa.eu/ plenary/en/bilan-statistic.html (letzter Zugriff: 20.9.2019). 29 Vgl. hierzu auch den Beitrag „Rat der Europäischen Union“ in diesem Jahrbuch. 30 Müller Gómez/Reiners: Rivalität mit System?, 2019 (im Erscheinen). 31 Die Zahlen wurden der Datenbank VoteWatch Europe entnommen, abrufbar unter: www.votewatch.eu (letzter Zugriff: 20.9.2019); vgl. hierzu auch den Beitrag „Rat der Europäischen Union“ in diesem Jahrbuch. Jahrbuch der Europäischen Integration 2019 79 Die Institutionen der Europäischen Union Tschechische Republik hat im Jahr 2018 vier Mal gegen einenLegislativakt gestimmt, so oft wie kein anderer Mitgliedstaat. Mit zehn Enthaltungen und drei Gegenstimmen stellt das Vereinigte Königreich weiterhin den Mitgliedstaat dar, der am häufigsten nicht für einen Entwurf gestimmt hat.32 Die hohe Zahl an Enthaltungen kann als Resultat des anstehenden EU-Austritts interpretiert werden.33 Wie 2017 fielen auch 2018 neben dem Vereinigten Königreich die Regierungen Ungarns und Polens durch Gegenstimmen beziehungsweise Enthaltungen auf. Während Ungarn und Polen 2017 jeweils gegen zwei Vorlagen stimmten und sich drei Mal enthielten, waren es 2018 jeweils drei Gegenstimmen und sieben beziehungsweise acht Enthaltungen. Das inter-institutionelle Gleichgewicht: die Renaissance des Europäischen Rates Die Entwicklungen der vergangenen Monate haben erneut gezeigt, dass keines der theoretischen Modelle des inter-institutionellen Gleichgewichts die Funktionsweise der Europäischen Union alleine erklären kann. Je nach Fragestellung und Problemfeld gilt es ein anderes Modell heranzuziehen.34 Im Kontext der Gesetzgebungsprozesse konnte weiterhin die Dominanz des föderalorientierten Modells beobachtet werden. Parlament und Rat verabschieden hier entsprechend der Gemeinschaftsmethode auf Augenhöhe Gesetzesinitiativen der Kommission, wenngleich die Zahl der Legislativverfahren leicht rückläufig ist. Zudem zeigen die aktuellen Entwicklung, dass das Europäische Parlament wie in der Vergangenheit prinzipiell bestrebt ist, seine Rechte im eigenen Sinne generös auszulegen, um sich eine möglichst starke Position im institutionellen Gefüge der Europäischen Union zu sichern. Deutlich wurde dies etwa bei den Verhandlungen zum britischen EU-Austritt, bei denen das Europäische Parlament seine Vetoposition strategisch nutzte, um beteiligt zu werden. Ein ähnliches Vorgehen wird auch bei den MFR-Verhandlungen erwartet. Zwar setzt der Europäische Rat, der de facto über die Eigenmittel entscheidet und die Ausgabenkategorien festlegt, einen engen Rahmen, erfahrungsgemäß darf aber erwartet werden, dass das Europäische Parlament seine Zustimmung an konkrete Zusagen knüpfen wird. Gleichzeitig ist verstärkt eine gewichtige Position des Europäischen Rates innerhalb des institutionellen Gefüges festzustellen. In zentralen Fragen überwog damit das Modell, das die Staats- und Regierungschefs in das Zentrum der institutionellen Architektur stellt. So erwies sich der Europäische Rat bei der Besetzung des Amtes des Kommissionspräsidenten (und darüber hinaus) als der zentrale Akteur in Personalfragen. Hier gelang es dem Europäischen Parlament nicht, seine Vetoposition zu nutzen. Die Abgeordneten konnten keine ausreichenden Mehrheiten mobilisieren, weswegen es nicht einmal – entsprechend des Konkurrenzmodells – zum offenen Wettstreit um die Führungsrolle zwischen Europäischem Parlament und Europäischem Rat kam, wie es etwa 2014 im Anschluss an die Wahlen der Fall war. Zudem wollen die Staats- und Regierungschefs mit ihrer „Neuen strategischen Agenda 2019-2014“ den Gemeinschaftsorgane einen konkreten Rahmen für ihr Handeln in der neuen Legislaturperiode vorgeben. 32 Johannes Müller Gómez/Wolfgang Wessels: Jahresbericht 2019: Die deutsche Verwaltung und die Europäische Union. Bericht über aktuelle Entwicklungen in der Europäischen Union und in der deutschen EU-Politik, Bericht für die Bundesakademie für öffentliche Verwaltung, Brühl 2019. 33 Siehe Nicolai von Ondarza: Rat der Europäischen Union, in: Werner Weidenfeld/Wolfgang Wessels (Hrsg.): Jahrbuch der Europäischen Integration 2017, Baden-Baden: Nomos 2017, S. 109-118. 34 Für eine Diskussion der zehn Jahre seit dem Inkrafttreten des Lissabonner Vertrages siehe Müller Gómez/Reiners: Rivalität mit System?, 2019 (im Erscheinen). 80 Jahrbuch der Europäischen Integration 2019 Die institutionelle Architektur der Europäischen Union Ähnlich agierte der Europäische Rat bezüglich des britischen Austrittsverfahrens, den MFR-Verhandlungen und der Debatte über die Zukunft der Europäischen Union, indem er für die jeweiligen Fragestellungen den, wenn manchmal auch vagen, Rahmen festlegte. Während im Falle des britischen EU-Austritts von einer harmonischen Zusammenarbeit zwischen Parlament und Mitgliedstaaten die Rede sein kann, darf mit Blick auf den mehrjährigen Finanzrahmen erwartet werden, dass dieser, wenngleich das Verfahren noch nicht abgeschlossen ist und konkrete Forderungen des Europäischen Parlaments Teil des Gesamtpakets sein werden, die Handschrift des Europäischen Rates tragen wird. Mit dieser starken Position des Europäischen Rates geht auch einher, dass ein Nicht- Agieren der Staats- und Regierungschefs zum Stillstand führen kann. Deutlich wurde dies in der Reformdebatte. Die zum Teil gegensätzlichen Vorstellungen der Mitgliedstaaten über die Zukunft der Union verhindern, dass der Europäische Rat konkrete und tiefgreifende Entscheidungen trifft. Determinanten des institutionellen Gleichgewichts Die Entwicklungen seit dem Inkrafttreten des Lissabonner Vertrages vor zehn Jahren sowie die Ereignisse und inter-institutionellen Dynamiken des vergangenen Jahres lassen gewisse Muster erkennen, die auf spezifische Erklärungsfaktoren des inter-institutionellen Gleichgewichts in konkreten Situationen hindeuten.35 Erstens scheinen die Vertragsbestimmungen von grundlegender Bedeutung für die Rolle des Europäischen Parlaments zu sein. Eine rechtlich zugesicherte Vetoposition des Parlaments kann als notwendige, jedoch nicht als hinreichende Bedingung für ein einflussreiches Parlament und für das föderal-orientierte Modell verstanden werden. Die Wahl von Jean-Claude Juncker 2014 oder zuletzt die Verhandlungen über den Austritt des Vereinigten Königreiches demonstrieren, wie das Europäische Parlament seine in den Verträgen verankerte Vetoposition strategisch nutzt, um sein Informations- und Mitspracherecht auszuschöpfen und auszuweiten. Die Nominierung und Wahl von der Leyens 2019 verdeutlichen jedoch auf der anderen Seite auch, dass vertraglich zugesicherte Rechte keine hinreichende Bedingung für ein gewichtiges Parlament sind. Zweitens zeigen die bisherigen Entwicklungen, dass die interne Geschlossenheit der Institutionen für das inter-institutionelle Gleichgewicht entscheidend sein kann. So konnte das Parlament 2014 die interne Uneinigkeit des Europäischen Rates, der bei der Nominierung des Kandidaten für das Amt des Kommissionspräsidenten lediglich mit qualifizierter Mehrheit entscheiden muss, nutzen und Juncker als Kommissionspräsidenten durchsetzen. Auch in Fällen, in welchen das Europäische Parlament über ein Vetorecht verfügt, wie etwa bei der Investitur des Kommissionspräsidenten, kann die interne Einigkeit ausschlaggebend für den tatsächlichen Einfluss des Europäischen Parlaments sein, was die Wahl von von der Leyen veranschaulichte. Vor diesem Hintergrund könnte der neue Grad an interner Zersplitterung im Europäischen Parlament zu seiner Schwächung im institutionellen Gefüge der Europäischen Union beitragen. Drittens spielen Krisenmomente für den inter-institutionellen Wettstreit eine wichtige Rolle. So haben die Krisen, die die Europäische Union seit dem Inkrafttreten des Lissabonner Vertrages geprägt haben, etwa die Wirtschafts- und Währungskrise oder der Austritt des Vereinigten Königreiches, aber auch außenpolitische Herausforderungen, wie die Ukraine- 35 Zur Diskussion dieser Faktoren und deren Herleitung vgl. Müller Gómez/Wessels/Wolters: The European Parliament and the European Council, 2019, S. 53-76; Müller Gómez/Reiners: Rivalität mit System?, 2019 (im Erscheinen). Jahrbuch der Europäischen Integration 2019 81 Die Institutionen der Europäischen Union Krise, aufgezeigt, dass die Staats- und Regierungschefs in Krisensituationen gewillt und fähig sind, die Führung zu übernehmen und an die Spitze des europäischen Krisenmanagements zu treten.36 In den Hochphasen von Krisenzeiten überwiegt damit tendenziell das Modell des Europäischen Rats als zentrales Entscheidungsorgan, wobei die Staats- und Regierungschefs dabei jedoch nie losgelöst von den anderen EU-Institutionen agieren. Ausblick In den kommenden Monaten stehen bedeutende Entscheidungen an, im Rahmen welcher zum Teil ein inter-institutioneller Wettstreit um Macht und Einfluss im Gefüge der Europäischen Union erwartet werden kann. So strebt der Europäische Rat an, bis Ende 2019 eine Einigung über den nächsten mehrjährigen Finanzrahmen zu erreichen. Formell verfügt das Europäische Parlament über ein Vetorecht. Es bleibt abzuwarten, ob es den Abgeordneten auf dieser Grundlage im Gegensatz zu 2013 gelingt, mehr als nur symbolische Änderungen durchzusetzen. Auch hinsichtlich des Austritts des Vereinigten Königreiches ist mit einer finalen Entscheidung zu rechnen. Sollte das Vereinigte Königreich die Europäische Union geregelt mit einem Austrittsabkommen verlassen, muss dieses vom Europäischen Parlament bestätigt werden. Da sich die Konditionen der EU-27-Mitgliedstaaten mit den Forderungen des Europäischen Parlaments im Wesentlichen überschneiden, ist in diesem Fall jedoch mit keinem bedeutenden inter-institutionellem Machtkampf zu rechnen. Unabhängig von der Art des Austritts – ob mit oder ohne Abkommen – wird der britische EU-Austritt relevante Auswirkungen auf die inter- und intra-institutionellen Dynamiken auf EU-Ebene haben. Zuletzt kann erwartet werden, dass die Debatte über die Zukunft der Europäischen Union mit der Wahl von der Leyens an Antrieb gewinnt. Von der Leyen hat in ihrer Rede konkrete Vorschläge unterbreitet, die Reformen hin zu „mehr Europa“ beinhalten, die Wahlen zum Europäischen Parlament „europäischer“ machen und dieses entscheidend stärken würden. Mit Blick auf die oben genannten Modelle würden solche Reformschritte eine Stärkung des föderal-orientierten Modells bedeuten. Für einen Großteil dieser Reformen ist von der Leyen jedoch auf die (zum Teil einstimmige) Zustimmung der Mitgliedstaaten angewiesen. Damit wird die institutionelle Architektur der Europäischen Union auch im kommenden Jahr und in der neuen Legislaturperiode von spannenden Dynamiken geprägt sein. Entscheidend wird sein, inwieweit es den Institutionen gelingt, ihre interne Zerrissenheit zu überwinden. Der sowohl innerhalb des Europäischen Rates zunehmende Dissens als auch der gestiegene Fragmentierungsgrad im Europäischen Parlament werfen die Frage auf, inwieweit sich die Institutionen in den kommenden Jahren als handlungsfähig erweisen und effektiven Output produzieren werden. Gelingt es den Institutionen nicht, ihre interne Uneinigkeit zu überwinden, ist mit einer Lähmung der institutionellen Architektur der Europäischen Union zu rechnen. Weiterführende Literatur Johannes Müller Gómez/Wolfgang Wessels/Johannes Wolters: The European Parliament and the European Council. A shift in the balance of power?, in: Olivier Costa (Hrsg.): The European Parliament in times of crisis: Dynamics and Transformations, Basingstoke 2019, S. 53-76. 36 Vgl. Johannes Müller Gómez/Wulf Reiners/Wolfgang Wessels: EU-Politik in Krisenzeiten. Krisenmanagement und Integrationsdynamik in der Europäischen Union, in: Aus Politik und Zeitgeschichte 37/2017, S. 11-17. 82 Jahrbuch der Europäischen Integration 2019 Europäisches Parlament Andreas Maurer Die Europawahlen, die anschließende Neukonstituierung der parlamentarischen Organe und Gremien und das mit dem Europäischen Rat gemeinsam zu gestaltende Verfahren der Ernennung einer neuen Europäischen Kommission prägten die Arbeit des Europäischen Parlaments seit Mitte des Jahres 2018. Ähnlich wie im Vorfeld der Europawahl 2014 stand dabei zweierlei im Vordergrund: Erstens die Erwartung, dass es einer weiter gewachsenen Gruppe europaskeptischer, populistischer und rechtsextremer Parteien gelingen werde, die in der Finanz-, Wirtschafts- und Migrationskrise entstandene Kluft zwischen den UnionsbürgerInnen einerseits und den EU-Organen, den Regierungen und den in den Parlamenten vertretenen etablierten Parteien andererseits für sich auszunutzen. Und zweitens der bereits 2014 und 2015 mit Nachdruck und letztlich auch gegen die Regierungen der Mitgliedstaaten erfolgreich durchgesetzte Wunsch der Europaabgeordneten, dass Investiturverfahren der Europäischen Kommission explizit und für die WählerInnen erkennbar an den Ausgang der Europawahlen zu knüpfen. Die meisten der europäischen Parteien verständigten sich daher erneut auf Kandidaten für das Amt des künftigen Präsidenten der Europäischen Kommission, um so durch die personelle Zuspitzung des Europawahlkampfs eine Auseinandersetzung über die parteipolitischen Trennlinien zu befördern. Wahlkampagnen und Wahl Entscheidende Bedingung für die Realisierung eines stärker politisierten Wahlkampfs wäre neben der Nominierung transeuropäischer Spitzenkandidaten die, insbesondere für die WahlbürgerInnen sichtbare, explizite Zurücknahme des nationalen Wahlkampfimpulses gewesen: Die mitgliedstaatlichen Parteien hätten auch ihre nationalen Wahlkampfstrategien auf das mit den Spitzenkandidaten verknüpfte europäische Wahlprogramm zuschneiden müssen. Darüber hinaus wäre die sprachlich-kulturelle Reichweite der Personaldebatte einfacher zu überwinden gewesen, wenn sich alle Parteien nicht nur auf einen „Star“, sondern auf ein Schattenkabinett mit bis zu 28 KandidatInnen aus allen Ländern verständigt hätten. Die Europäische Volkspartei (EVP) wählte am 8. November 2018 mit 79 Prozent (492 von 619 gültigen Stimmen) den Fraktionsvorsitzenden im Europäischen Parlament, Manfred Weber, zu ihrem Spitzenkandidaten. 127 Delegierte aus Belgien, Luxemburg, der Niederlande und den nordischen Ländern stimmten dagegen für den ehemaligen finnischen Ministerpräsidenten und Abgeordneten im Europäischen Parlament Alexander Stubb.1 Das Abstimmungsergebnis dokumentierte den seit Jahren andauernden Streit innerhalb der EVP über die Frage, wie sie mit Mitgliedsparteien des rechtskonservativen und -populistischen Spektrums umgehen soll. Die immerhin 13 von 51 nationalen EVP-Mitgliedspar- 1 EPP Congress Helsinki 2018: Manfred Weber elected as EPP candidate for the President of the European Commission, 2018, abrufbar unter: https://helsinki2018.epp.eu/manfred-weber-elected-as-epp-candidate-forthe-president-of-the-european-commission/ (letzter Zugriff: 16.10.2019). Jahrbuch der Europäischen Integration 2019 83 Die Institutionen der Europäischen Union teien des Stubb-Lagers waren es schließlich auch, die im März 2019 den Ausschluss der ungarischen Fidesz aus der EVP beantragten2 und damit den Rückhalt der Kandidatur Webers sichtbar beeinträchtigten. Auch wenn es Letzterem am 20. März 2019 gelang, den Parteiausschluss der Fidesz in eine Suspendierung der Mitgliedschaft umzuwandeln, führte die öffentliche Debatte hierüber dazu, dass die EVP in der Sache gespalten wahrgenommen wurde. Der ungarische Ministerpräsident Orbán befeuerte dieses Bild bis nach den Europawahlen weiter, indem er fortwährend und offen mit dem Gedanken spielte, die Parteifamilie der EVP zu verlassen, um gemeinsam mit den rechtsradikalen Parteien um die österreichische Freiheitliche Partei Österreich (FPÖ) und die italienische Lega eine rechtsnationale Partei zu bilden. Darüber hinaus unterstrich Orbán immer wieder, dass seine Partei einer Wahl Webers zum Präsidenten der Europäischen Kommission ablehnend gegenüberstehe. Die europäischen Sozialdemokraten nominierten den Vizepräsidenten der Europäischen Kommission, Frans Timmermans, auf ihrem Lissabonner Kongress am 8. Dezember 2018 zu ihrem Spitzenkandidaten per Akklamation.3 Von einem echten Parteitagsvotum sah die Parteiführung ab, nachdem Timmermans Gegenkandidat, der Kommissar Maroš Šefčovič, seine Kandidatur zurückgezogen hatte.4 Auch die Europäischen Konservativen und Reformer (EKR) einigten sich am 11. November 2018 per Akklamation darauf, ihren Parteichef Jan Zahradil zum Spitzenkandidaten zu ernennen. Die europäischen Liberalen (Allianz der Liberalen und Demokraten für Europa, ALDE) beschlossen dagegen im November 2018 zunächst die Bildung einer gemeinsamen Wahlplattform „Renew Europe“ mit der Partei des französischen Staatspräsidenten Emmanuel Macron, La République en Marche (LaREM). Da Macron entschiedener Gegner des Spitzenkandidatenmodells war5 und unabhängig vom Ausgang der Europawahlen über die Nominierung des Präsidenten der Europäischen Kommission entscheiden wollte, beschloss die auf dem Madrider Parteitag begründete liberale Allianz, mit einem „Team Europe“ ins Rennen der Europawahl zu gehen:6 Dieses bestand aus der Generalsekretärin der Freien Demokratischen Partei (FDP), Nicola Beer, der ehemaligen Kommissarin Emma Bonino (Più Europa), der slowenischen Kommissarin Violeta Bulc, der Spitzenkandidatin der ungarischen ALDE-Partei Momentum, Katalin Cseh, dem Spitzenkandidaten der spanischen Ciudadanos, Luis Garicano, dem Fraktionschef der ALDE, Guy Verhofstadt (Belgien), sowie der dänischen Wettbewerbskommissarin Margrethe Vestager. Erst am Wahlabend des 26. Mai 2019 erklärte sich Vestager dann zur Kandidatin der europäischen Liberalen für das Amt der Präsidentin der Europäischen Kommission. Die europäischen Grünen wählten am 24. November 2018 die Europaabgeordneten Ska Keller (Deutschland) und Bas Eickhout (Niederlande) zu ihren SpitzenkandidatInnen, während die in der Fraktionsgemeinschaft mit den Grünen verbundene Europäische Freiheitliche Allianz (EFA) einen der Führer der katalanischen SeparatistInnen, Oriol Junqueras, am 2 Der Standard: EVP-Mitglieder beantragen Ausschluss von Orbáns Fidesz-Partei, 4.3.2019. 3 PES Socialists and Democrats: Lisbon 2018, 8.12.2018, abrufbar unter: https://www.pes.eu/en/about-us/ the-party/congress/lisbon-2018/ (letzter Zugriff: 16.10.2019). 4 Florian Eder: Maroš Šefčovič withdraws from Socialist race for Commission top job, in: Politico, 11.5.2018. 5 Vgl. hierzu Andreas Maurer: Das Europäische Parlament, in: Werner Weidenfeld/Wolfgang Wessels (Hrsg.): Jahrbuch der Europäischen Integration 2018, Baden-Baden 2018, S. 69-76. 6 David M. Herszenhorn/Maïa de La Baume: Liberals forge plan to break conservative grip on EU, in: Politico, 11.9.2018. 84 Jahrbuch der Europäischen Integration 2019 Europäisches Parlament 7. März 2019 auf ihr Schild hob.7 In der Europäischen Linkspartei wählte das Exekutivkommittee den belgischen Gewerkschafter Nico Cué und die Slowenin Violeta Tomič am 26. Januar 2019 zu „Ko-Spitzenkandidaten“.8 Die Personalisierungskampagne der Parteien wurde im Wesentlichen durch im Fernsehen und über Streamingdienste im Internet ausgestrahlte Live-Debatten der Spitzenkandidaten unterfüttert. Den Anfang machten Timmermans, Verhofstadt, Tomic, Zahradil und Eickhout am 29. April 2019 mit einer zweistündigen, von Politico gesendeten Live-Debatte in Maastricht. Am 2. Mai 2019 trafen sich die Spitzenkandidaten zur zweiten Live- Debatte im Rahmen der „State of the Union“-Konferenz des Europäischen Hochschulinstituts in Florenz. Hier trafen Weber, Timmermans, Verhofstadt und Keller aufeinander. Die Arbeitsgemeinschaft der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten der Bundesrepublik Deutschland (ARD) lud danach Weber und Timmermans in eine Wahlarenasendung am 7. Mai 2019, in der geladene Studiogäste die Gelegenheit hatten, direkt Fragen an die beiden Spitzenkandidaten zu richten. Weber und Timmermans verabredeten sich schließlich auch zu einem vom österreichischen Rundfunk (ORF) und vom Zweiten Deutschen Fernsehen (ZDF) ausgestrahlten Duell am 16. Mai 2019. Zum Schlagabtausch mit der größten europäischen Reichweite produzierte die European Broadcasting Union im Eurovisionsformat am 15. Mai 2019 eine von 28 TV-Sendern9 live gesendete Debatte mit Cué, Keller, Zahradil, Vestager, Weber und Timmermans. Bereits während dieser Fernsehduelle machte sich Ernüchterung über die erwünschte Europäisierung des Wahlkampfs breit. Der erhoffte Austausch kontroverser politischer Positionen blieb weitgehend aus. Guy Verhofstadt, eher links zu verortender Vertreter des liberalen Spitzenteams, versuchte zwar energisch Manfred Weber in einen Disput darüber zu locken, auf welch tönernen Füßen dessen EVP und ihre erhoffte Mehrheit im Europäischen Parlament stünde, solange sie rechtspopulistische Parteien wie die Fidesz in ihren Reihen dulde, aber weder griffen Timmermans oder Keller die Allianzangebote zur Polarisierung und Politisierung des Europäischen Parlament durch diskursive Spaltung der EVP auf, noch ging Weber auf die Angriffe substanziell ein.10 Jenseits der über Internet, Funk und Fernsehen erfolgten Inszenierung des machtpolitischen Konflikts konnte der Wahlkampf europaweit kaum kommuniziert werden. Während das Florentiner Duell gerade einmal 2.700 Tweets unter den Hashtags #SOU2019, #festivaldeuropa, #FlorenceDebate generierte, erzielte die Maastrichter Debatte trotz des Fehlens Webers mit 4.768 Tweets unter dem Hashtag #MaastrichtDebate fast doppelt so viele Reaktionen. Dies hing wohl auch mit der Anwesenheit der KandidatInnen der EKR und der Linken (Jan Zahradil beziehungsweise Violeta Tomič) zusammen, die der Diskussion in Florenz ferngeblieben waren. Die Eurovision-Debatte erreichte schließlich 15.909 einzelne Tweets unter den beiden offiziellen Hashtags #EuroVisionDe- 7 Vgl. hierzu auch den Beitrag „Spanien“ in diesem Jahrbuch. 8 European Left: Two Candidates from the people for the people, Brussels 2019, abrufbar unter: https://www. european-left.org/campaigns/two-candidates-from-the-people-for-the-people/ (letzter Zugriff: 16.10.2019). 9 Bei der EBU-Debatte im Mai 2014 schalteten sich immerhin 58 TV-Stationen zu. 10 Wie ernst es dem EVP-Kandidaten um das Spitzenkandidatenmodell war, konnte anlässlich der Maastricht-Debatte beobachtet werden, der Weber mit der Begründung fernblieb, dass er an diesem Tag an den Feierlichkeiten zum achtzigsten Geburtstag des ehemaligen Finanzministers und CSU-Vorsitzenden Theo Waigel teilnehme. Vgl. Lili Bayer/Eline Schaart/Zia Weise: Timmermans and Verhofstadt spar in election debate, in: Politico, 2.5.2019. Jahrbuch der Europäischen Integration 2019 85 Die Institutionen der Europäischen Union bate und #TellEurope.11 Verglichen mit der medialen Aufmerksamkeit, die zum Beispiel die Vorwahlen der US-amerikanischen Parteien im Vorfeld der Präsidentschaftswahlen erzielen, war der dem Europawahlkampf gewährte Platz in den Medien minimal. Wahlmotivierend wirkten dagegen zwei andere Effekte: Erstens waren die rechtsextremen Parteien Europas in der Lage, mit ihren Anti-EU-Kampagnen die jeweils nationalen Kernwählerschaften für die Beteiligung an der Europawahl erfolgreich zu mobilisieren. Zweitens induzierte die von SchülerInnen und Jugendlichen getragene „Fridays-for-Future“-Bewegung eine massive Jung- beziehungsweise ErstwählerInnenwanderung in das Lager der Europäischen Grünen. Wahlbeteiligung und -analyse Die Wahlbeteiligung betrug zur Überraschung vieler BeobachterInnen europaweit 50,6 Prozent. Diese Quote ist die Höchste seit den Wahlen von 1994 und ein bemerkenswerter Anstieg gegenüber 2014 (42,6 Prozent). Die europaweite Zunahme der Wahlbeteiligung spiegelt sich vor allem in 19 Mitgliedstaaten wider, wobei in Polen, Rumänien, Spanien, Österreich, Ungarn und Deutschland große Zuwächse zu verzeichnen waren. In acht Ländern ging die Wahlbeteiligung dagegen zurück, jedoch um nicht mehr als drei Prozentpunkte. Trotz des allgemeinen Anstiegs der Wahlbeteiligung bleiben weiterhin große Unterschiede zwischen den einzelnen Mitgliedstaaten festzustellen, die von 88 Prozent in Belgien bis 23 Prozent in der Slowakei reichen. Obgleich die Wahlbeteiligung in allen Bevölkerungsgruppen höher als 2014 war, wurde der Anstieg im Wesentlichen von der jüngeren Generation angeführt. Die europäische Nachwahlanalyse dokumentiert einen starken Beteiligungsanstieg12 bei Menschen unter 25 Jahren (ein Anstieg von 14 Prozentpunkten) und denen zwischen 25 und 39 Jahren (ein Anstieg von 12 Prozentpunkten). Der am häufigsten genannte Grund für die Stimmabgabe war die Wahrnehmung der Wahl als „Bürgerpflicht“ (52 Prozent, ein Anstieg um 11 Prozentpunkte im Vergleich zu 2014). Weitere Wahlmotivationen waren eine um 11 Punkte gestiegene affektive Zustimmung zur Europäischen Union („Europäische Integration ist eine gute Sache“: 25 Prozent) und die Annahme, dass sich durch die Wahl „etwas ändern kann“ (18 Prozent, ein Anstieg von 6 Prozentpunkten). Die Wahlen zum Europäischen Parlament wurden demnach stärker als zuvor als zentraler Bestandteil des demokratischen Lebens wahrgenommen. Insbesondere bei den jüngeren WählerInnen hat sich zudem die Ansicht verfestigt, dass Wahlen zum Europäischen Parlament „Dinge verändern können“ und dass vom Europäischen Parlament konkrete europäische Lösungen erwartet werden, die einen unmittelbaren Einfluss auf den Alltag der EU- BürgerInnen haben. 11 Francesco Castelli: European Elections 2019: the Spitzenkandidaten debates as seen from Twitter, EuVisions, Centro di Ricerca e Documentazione Luigi Einaudi, Torino, 11.6.2019, abrufbar unter: http://www. euvisions.eu/europea-elections-2019-spitzenkandidaten-debate-twitter/ (letzter Zugriff: 14.10.2019). 12 Vgl. Julien Zalc/Nicolas Becuwe/Alexandrina Buruian: EP-Eurobarometer 51-5: The 2019 European Elections: Have European Elections entered a new dimension?, 23.9.2019. 86 Jahrbuch der Europäischen Integration 2019 Europäisches Parlament Abbildung 1: Beteiligung bei Wahlen zum Europäischen Parlament 1979 bis 2019 Quelle: Eigene Zusammenstellung und Berechnung auf der Grundlage von: European Parliament – DG Communication – Public Opinion Monitoring Unit: Public Opinion Review European Elections 1979–2009, Brussels, March 2014; und den von TNS/Scytl erhobenen Einzeldaten für 2014 und 2019 (http://www.ergebnissewahlen2014.eu/de/turnout.html, https://europawahlergebnis.eu/). Wahlergebnis und Fraktionsbildungen Von der gestiegenen Wahlbeteiligung profitierten nicht nur Parteien, die mit europaskeptischen Positionen ihr Wählerreservoir voll ausschöpften, sondern auch die grünen Parteien aus dem explizit integrationsfreundlichen Spektrum. Massive Zugewinne verbuchte ebenso die durch den Zusammenschluss der ALDE mit der „En-Marche-Bewegung“ gebildete liberale „Renew Europe“-Plattform. Die beiden großen europäischen Parteien EVP und die Sozialdemokratische Partei Europas (SPE) wurden bei dieser Europawahl hingegen erneut abgestraft; vor allem in Frankreich und Deutschland, aber auch in Italien oder Griechenland. Die EVP rutschte von 216 auf 182 Sitze ab, bleibt aber stärkste Fraktion vor der Progressiven Allianz der Sozialdemokraten (S&D), deren Größe von 184 auf 154 Sitze sank. Dagegen gewann „Renew Europe“ (RE) 39 Sitze und die Grünen/EFA 32 Sitze hinzu. Die rechtsextreme Fraktion Identität und Demokratie (ID) verdoppelte ihre Sitzzahl auf 73. Aufgrund der Auflösung der europaskeptischen Fraktion Europa der Freiheit und der direkten Demokratie (EFDD) vergrößerte sich auch das Lager der Fraktionslosen mit Parteien wie der britischen Brexit-Party (29 Sitze) und der italienischen Fünf-Sterne- Bewegung (14 Sitze). Unter dem Strich nehmen in der 2019 angelaufenen Wahlperiode die Fraktion der Europäischen Konservativen Reformer (EKR), die RE- und die Grüne Fraktion eine Schlüsselfunktion bei der Bildung von Mehrheiten ein, wenn das Parlament auf eine qualifizierte Mehrheit der Abgeordneten angewiesen ist. Denn erstmals in der Geschichte des direkt gewählten Europäischen Parlaments verfügen EVP-Fraktion und S&D-Fraktion nicht mehr über eine Mehrheit zur Bildung einer großen Koalition. Ihnen fehlen gut fünf Prozentpunkte, so dass sie künftig auf mindestens eine der anderen Fraktionen angewiesen sind. Will sie nicht mit der S&D stimmen, ist die EVP gezwungen, mit der EKR, der RE und den Grünen oder der ID eine Mitte-Rechts-Koalition zu bilden. Umgekehrt wird es für die S&D ebenfalls schwierig, ohne die EVP mit Grünen, Liberalen und Linken eine hauchdünne Mehrheit von nur einem Sitz über der Schwelle von 376 Abgeordneten (50,34 Prozent) zu bilden. Jahrbuch der Europäischen Integration 2019 87 1979 1984 1989 1994 1999 2004 2009 2014 2019 20 30 40 50 60 70 EU-28-Durchschnitt EU-15-Durchschnitt Die Institutionen der Europäischen Union Abbildung 2: Zusammensetzung des Europäischen Parlaments 2014 und 2019 EVP S&D ALDE / RE EKR Grüne / EFA KVEL / NGL EFDD ENF / ID Fraktionslos 01.06.2014 (erste EP-Sitzung) 220 191 68 70 50 52 48 0 52 01.05.2019 (letzte EP-Sitzung) 216 184 69 77 52 52 42 36 20 01.07.2019 (erste EP-Sitzung) 182 154 108 62 74 41 0 73 57 Gewinne und Verluste 2009/2014 -54 -4 -15 13 -8 17 17 36 19 Gewinne und Verluste 2014/2019 -34 -30 39 -15 22 -11 -42 37 37 Quelle: Eigene Darstellung; Legende: EVP – Fraktion der Europäischen Volkspartei (Christdemokraten), S&D – Fraktion der Progressiven Allianz der Sozialisten und Demokraten, ALDE – Fraktion der Allianz der Liberalen und Demokraten für Europas, RE: Renew Europe, KVEL/NGL – Konföderale Fraktion der Vereinigten Europäischen Linken/Nordische Grüne Linke, GRÜNE/EFA – Fraktion der Grünen / Freie Europäische Allianz, EKR – Fraktion der Europäischen Konservativen und Reformisten, EFDD – Fraktion Europa der Freiheit und der direkten Demokratie (2014–2019), ENF – Fraktion Europa der Nationen und der Freiheit (2014-2019), ID – Fraktion Identität und Demokratie, FL – Fraktionslos. Und selbst bei den rechnerisch möglichen Dreierbündnissen ist eine den Rat der Europäischen Union oder die Europäische Kommission beeindruckende, komfortable Mehrheit nicht ohne weiteres gegeben: Subtrahiert man von der EVP-Fraktion alleine die Zahl derjenigen Abgeordneten, die sich für den Ausschluss der ungarischen Fidesz aus der Fraktion eingesetzt haben (minus 16) oder umgekehrt die europakritischen Hardliner Fidesz und Forza Italia (minus 16), dann wird schnell deutlich, wie knapp die Mehrheit um die von EVP und S&D gebildete Dreierkoalition wird. Wie schwierig sich die Bildung strategischer Allianzen mit drei und mehr Fraktionen gestaltet, führte das frisch gewählte Europäische Parlament im Juni und Juli 2019 eindrucksvoll vor: Da EVP und S&D ihre gemeinsame Mehrheit verloren hatten, wollte Manfred Weber mit S&D, Liberalen und Grünen eine Koalitionsvereinbarung aushandeln, um auf dieser Grundlage den Europäischen Rat vom 20. und 21. Juni mit einer gemeinsamen Parlamentslinie zur Frage der Führung der neuen Europäischen Kommission unter Druck zu setzen. Bekanntlich stellte sich im Europäischen Rat vor allem Frankreichs Präsident Macron gegen Weber. Neben Macron, der Weber die fachliche Eignung absprach, wollten auch die Regierungschefs aus Spanien, Portugal, Belgien und den Niederlanden die Dominanz der EVP an der Kommissionsspitze aufbrechen. Die Fraktionen des Europäischen Parlaments verhandelten daher in fünf fachpolitischen Arbeitsgruppen inhaltliche Gemeinsamkeiten. Während sich die Arbeitsgruppe zu Fragen der Außenpolitik auf gemeinsame Linien einigen konnte, blieben entsprechend positive Signale aus den anderen Gruppen aus. Vor dem Hintergrund eines weithin unentschiedenen Europäischen Parlaments war nachvollziehbar, dass sich diejenigen Staats- und Regierungschefs, die prinzipiell gegen das Spitzenkandidatenmodell und Manfred Weber im Besonderen waren, auf dem Sondergipfel des Europäischen Rates vom 1. und 2. Juli 2019 durchsetzten und die deutsche Verteidigungsministerin Ursula von der Leyen für das Amt der Präsidentin der Europäischen Kommission nominierten. 88 Jahrbuch der Europäischen Integration 2019 Europäisches Parlament Abbildung 3: Alternative Koalitionsmöglichkeiten 2019–2024 im Vergleich zu 2014–2019 2019–2024 „Mitte-Links“ Kumulative Koalitionsstärke „Mitte-Rechts“ Kumulative Koalitionsstärke S&D 20,51 EVP 24,23 + Grüne 30,50 + EKR 32,49 + RE 44,88 + RE 46,87 50 Prozent und mehr + KVEL/NGL 50,34 + Grüne 56,86 2014–2019 „Mitte-Links“ Kumulative Koalitionsstärke „Mitte-Rechts“ Kumulative Koalitionsstärke S&D 25,43 Prozent EVP 29,29 Prozent + Grüne 32,09 Prozent + EKR 38,62 Prozent + ALDE 41,15 Prozent +ALDE 47,67 Prozent + KVEL/NGL 48,07 Prozent 50 Prozent und mehr + EKR 57,39 Prozent + Grüne 54,33 Prozent Quelle: Eigene Berechnung nach Andreas Maurer 2002 und Andreas Maurer: Parlamente in der EU, Stuttgart/Wien 2012. Ausblick auf das neue Europäische Parlament Zu Fraktionsvorsitzenden wählte die EVP den deutschen Abgeordneten der Christlich-Sozialen Union in Bayern (CSU) Manfred Weber. Iratxe García Pérez von der spanischen Partido Socialista Obrero Español (PSOE) wurde Vorsitzende der S&D-Fraktion. Die RE-Fraktion wählte den rumänischen Abgeordneten Dacian Ciolos, die EKR-Fraktion den Polen Ryszard Legutko (Recht und Gerechtigkeit, PIS) und den Italiener Raffaele Fitto (Fratelli d'Italia), die Konföderale Fraktion der Vereinigten Europäischen Linken/Nordische Grüne Linke (KVEL/NGL) die Französin Manon Aubry (France Insoumise) und den Deutschen Martin Schirdewan (Die Linke), die Grünen Ska Keller (Deutschland) und Philippe Lamberts (De Groen, Belgien) und die ID den Italiener Marco Zanni (Lega) zu ihren Vorsitzenden. Zur Wahl des Parlamentspräsidenten kandidierten am 3. Juli 2019 Ska Keller, Sira Rego (Izquierda Unida, Spanien), David Maria Sassoli (Partito Democratico, Italien) und Jan Zahradil (Občanská demokratická strana, Tschechische Republik). In einem ersten Wahlgang entfielen auf Keller 133, Rego 42, Sassoli 325 und Zahradil 162 Stimmen. Da kein Kandidat die absolute Mehrheit (332) erreichte, war ein zweiter Wahlgang erforderlich. Hierbei entfielen auf Keller 119, Rego 43, Sassoli 345 und Zahradil 160 Stimmen. Als frisch gewählter Präsident des Europäischen Parlaments führte Sassoli anschließend durch die Wahl der Vizepräsidenten. Jahrbuch der Europäischen Integration 2019 89 Die Institutionen der Europäischen Union Abbildung 4: Vizepräsidenten zu Beginn der 9. Legislaturperiode (2019–2024) 1. Mairead McGuinness (EVP, IE) 618 Stimmen, 1. Wahlgang 2. Pedro Silva Pereira (S&D, PT) 556 Stimmen, 1. Wahlgang 3. Rainer Wieland (EVP, DE) 516 Stimmen, 1. Wahlgang 4. Katarina Barley (S&D, DE) 516 Stimmen, 1. Wahlgang 5. Othmar Karas (EVP, AT) 477 Stimmen, 1. Wahlgang 6. Ewa Bożena Kopacz (EVP, PL) 461 Stimmen, 1. Wahlgang 7. Klara Dobrev (S&D, HU) 402 Stimmen, 1. Wahlgang 8. Dita Charanzova (RE, CZ) 395 Stimmen, 1. Wahlgang 9. Nicola Beer (RE, DE) 363 Stimmen, 1. Wahlgang 10. Lívia Jaroka (EVP, HU) 349 Stimmen, 1. Wahlgang 11. Heidi Hautala (Grüne/EFA, SF) 336 Stimmen, 1. Wahlgang 12. Marcel Kolaja (Grüne/EFA, CZ) 426 Stimmen, 2. Wahlgang 13. Dimitrios Papadimoulis (KVEL/NGL, EL) 401 Stimmen, 2. Wahlgang 14. Massimo Castaldo (FL, IT) 248 Stimmen, 3. Wahlgang Quelle: Eigene Darstellung. Die KandidatInnen der rechtsextremen ID-Fraktion, die Finnin Laura Huhtasaari (Wahre Finnen) und Mara Bizotto (Lega) aus Italien, scheiterten in allen Wahlgängen. Deutete die Wahl des Präsidiums noch darauf hin, dass auch ein stärker fragmentiertes Europäisches Parlament in der Lage ist, seine Steuerungs- und Führungsgremien weitgehend konfliktfrei zu besetzen, wurde die anschließende Wahl der Ausschussvorsitzenden zu einer Hängepartie, die sich bis in den Herbst 2019 hinzog. So konnte sich der Ausschuss für Beschäftigung und Soziale Angelegenheiten bei seinen ersten beiden Sitzungen nicht auf Vorsitzende verständigen, da die ehemalige polnische Regierungschefin Beata Szydło (PiS) keine Mehrheit fand. Erst nachdem die EKR-Fraktion auf Szydło verzichtete und stattdessen Lucia Ďuriš Nicholsonová (Freiheit und Solidarität, Slowakei) vorschlug, wurde diese mehrheitlich gewählt und die Vizepräsidenten per Akklamation bestätigt. Der Auswärtige Ausschuss hatte im Oktober 2019 nur einen Vizevorsitzenden und konnte sich nicht auf weitere Kandidaten verständigen. Andererseits ist bemerkenswert, dass es der rechtsextremen ID nicht gelungen ist, einen ihrer KandidatInnen für die Ausschusspräsidien wählen zu lassen. 90 Jahrbuch der Europäischen Integration 2019 Europäisches Parlament Abbildung 5: Ausschussvorsitzende des Europäischen Parlaments, 2019–2024 Ausschuss Abk. Mitgl. Vorsitz Fraktion Land Ausschuss für Auswärtige Angelegenheiten AFET 71 David McAllister EVP DE – Unterausschuss für Menschenrechte DROI 30 Maria Arena S&D BE – Unterausschuss für Sicherheit und Verteidigung SEDE 30 Nathalie Loiseau RE FR Ausschuss für Entwicklung DEVE 26 (30) Thomas Tobé EVP SE Ausschuss für internationalen Handel INTA 41 Bernd Lange S&D DE Ausschuss für den Haushalt BUDG 41 Johan van Overtveldt EKR BE Ausschuss für Haushaltskontrolle CONT 30 Monika Hohlmeier EVP DE Ausschuss für Wirtschaft und Währung ECON 60 (50) Irene Tinagli S&D IT Ausschuss für Beschäftigung und soziale Angelegenheiten EMPL 55 Lucia Duris Nicholsonova EKR SK Ausschuss für Umweltfragen, öffentliche Gesundheit und Lebensmittelsicherheit ENVI 76 (68) Pascal Canfin RE FR Ausschuss für Industrie, Forschung und Energie ITRE 72 (67) Adina-Ioana Valean EVP RO Ausschuss für Binnenmarkt und Verbraucherschutz IMCO 45 (40) Petra de Sutter Grüne BE Ausschuss für Verkehr und Fremdenverkehr TRAN 49 (50) Karima Delli Grüne FR Ausschuss für regionale Entwicklung REGI 43 Younous Omarjee KVEL/ NGL FR Auschuss für Landwirtschaft und ländliche Entwicklung AGRI 48 (45) Norbert Lins EVP DE Auschuss für Fischerei PECH 28 (24) Chris Davies RE UK Auschuss für Kultur und Bildung CULT 31 Sabine Verheyen EVP DE Auschuss für Recht JURI 25 Lucy Nethsingha RE UK Auschuss für bürgerliche Freiheiten, Justiz und Inneres LIBE 68 (59) Juan Fernando Lopez Aguilar S&D ES Auschuss für konstitutionelle Fragen AFCO 28 (25) Antonio Tajani EVP IT Auschuss für die Rechte der Frau und die Gleichstellung der Geschlechter FEMM 35 Evelyn Regner S&D AT Auschuss für Petitionen PETI 35 (34) Dolors Montserrat EVP ES Eigene Zusammenstellung auf der Grundlage des Protokolls der Sitzung vom 4. Juli 2019, Minutes, Thursday, 4 July 2019 – Strasbourg, Final edition, Annex 1 – Composition of committees. Die Zahlen in Klammern geben die Ausschussstärke in der 8. Legislaturperiode an. Betrachtet man die Zusammensetzung der verschiedenen Organisations- und Führungsgremien des Europäischen Parlaments als Versuch, die parteipolitischen Gewichte auszubalancieren, dann fällt auf, das im Präsidium (Präsident des Europäischen Parlaments und Vizepräsidenten), dem formal höchsten Entscheidungsgremium des Parlaments, weder die EVP noch die S&D über einen besonderen Vorteil verfügen. Den Ausschlag werden somit immer die Vertreter der kleineren Fraktionen geben. In der Konferenz der Ausschussvorsitzenden, die die Entscheidungen der Konferenz der Präsidenten (Präsident des Europäischen Parlaments und Fraktionsvorsitzende) vorbereitet und Kompetenzstreitigkeiten zwischen den Ausschüs- Jahrbuch der Europäischen Integration 2019 91 Die Institutionen der Europäischen Union sen klärt, verfügen EVP und EKR mit neun Abgeordneten dagegen über eine Stimme mehr als die S&D, die Grünen und die KVEL/NGL. Auch hier wird deutlich, über welchen Stellenwert die RE-Fraktion verfügt; denn letztlich sind ihre vier Vertreter mehrheitsbildend, wenn EVP und S&D gegeneinanderstehen. Das stärker fragmentierte, in der Sache unentschiedene Europäische Parlament hat das Tauziehen mit dem Europäischen Rat um die Wahl der Spitze der Europäischen Kommission verloren. Da sich die Abgeordneten nicht auf einen Kandidaten einigen konnten, mussten die Staatschefs das Nominierungsprozedere in die Hand nehmen und den Posten unter sich ausmachen. Das Konzept der SpitzenkandidatInnen ist damit solange vom Tisch, wie das Europäische Parlament nicht in der Lage ist, strategische Gestaltungsmehrheiten in interinstitutionellen Machtfragen zu generieren. Auch in der nun angelaufenen Legislaturperiode wird die in den Mitgliedstaaten bekannte Konfliktkonstellation zwischen Mehrheit und Opposition im Europäischen Parlament empirisch nicht verfügbar sein. Erstens gibt es keine mit der Parlamentsmehrheit verwobene Regierung (Europäische Kommission oder Europäischer Rat), die es auf der Grundlage parteipolitischer Erwägungen zu stützen beziehungsweise zu kontrollieren gäbe. Zweitens bleiben das Parteienspektrum und die Wahlpräferenzen der BürgerInnen im EU-Rahmen derart weit ausdifferenziert, dass eine eindeutig lager(ab)bildende, absolute Mehrheit im Europäischen Parlament kaum möglich ist. Drittens führt der interinstitutionelle Konflikt zwischen Europäischem Parlament und Europäischem Rat aufgrund primärrechtlicher Vorgaben dazu, dass das „buntere“ Europäische Parlament seine Fähigkeit einzubüßen droht, Änderungsanträge im Gesetzgebungsverfahren mit übergroßen Mehrheiten zu verabschieden. Schwache Mehrheiten des Europäischen Parlaments werden somit seitens des Rates häufiger als bisher als Steilvorlagen zur Durchsetzung der eigenen, unter den Staaten akkordierten Position genutzt. Weiterführende Literatur Gijs Jan Brandsma: Transparency of EU informal trilogues through public feedback in the European Parliament: promise unfulfilled, in: Journal of European Public Policy, 10/2019, S. 1464–483. Edoardo Bressanelli/Nicola Chelotti/Wilhelm Lehmann: Negotiating Brexit: the European Parliament between participation and influence, in: Journal of European Integration, 3/2019, S. 347–363. Sergio Fabbrini: Between power and influence: the European Parliament in a dual constitutional regime, in: Journal of European Integration, 3/2019, S. 417–428. Adrienne Héritier/Katharina Meissner/Catherine Moury/Magnus G. Schoeller: European Parliament Ascendant. Parliamentary Strategies of Self-Empowerment in the EU, Basingstoke/London 2018. Sarah Hobolt: European Elections 2019: A More Fragmented Parliament, in: Political Insight 3/2019, S. 16–19. Andreas Maurer/Michael Wolf: Agenda-Shaping in the European Parliament and European Commission’s right of legislative initiative, in: Jörn Ege/Michael Bauer/Stephan Becker (Hrsg.): The European Commission in Turbulant Times – Assessing Organizational Change and Policy Impact, Baden-Baden 2018, S. 53–84. Ariadna Ripoll Servent/Lara Panning: Eurosceptics in trilogue settings: interest formation and contestation in the European Parliament, in: West European Politics, 4/2019, S. 755–775. 92 Jahrbuch der Europäischen Integration 2019 Europäischer Rat Alina Thieme/Wolfgang Wessels Erneut stellte der Europäische Rat in der Schlussphase des zweiten Wahl- und Legislativzyklus nach Inkrafttreten des Lissabonner Vertrags 2009 Weichen für die Zukunft der Europäischen Union und damit für Europa. Wiederholt haben die Staats- und Regierungschefs „ihren“ Europäischen Rat genutzt, um ihre Rolle in der institutionellen Architektur der Europäischen Union nachhaltig auszubauen. Die Terminübersicht (siehe Tabelle 1) dokumentiert, dass die nationalen und europäischen Spitzenpolitiker auch in den Jahren 2018 und 2019 den Bedarf sahen, sich – bis auf den Jahreswechsel – monatlich und teilweise mehrfach im Monat zu treffen, während die Vertragsbestimmungen nach Art. 15 (3) EUV nur zwei Treffen pro Halbjahr vorsehen. Tabelle 1: Termine Europäischer Rat, Juni 2018 bis Juni 2019 28. Juni 2018 Tagung des Europäisches Rates 29. Juni 2018 Tagung des Europäischen Rates (Art. 50 EUV) 19./20. September 2018 Informelle Tagung der Staats- und Regierungschefs in Salzburg 17. Oktober 2018 Tagung des Europäischen Rates (Art. 50 EUV) 18. Oktober 2018 Tagung des Europäischen Rates 18. Oktober 2018 Euro-Gipfel 25. November 2018 Sondertagung des Europäischen Rates (Art. 50 EUV) 13. Dezember 2018 Sondertagung des Europäischen Rates (Art. 50 EUV) 13./14. Dezember 2018 Tagung des Europäischen Rates 14. Dezember 2018 Euro-Gipfel 24./25. Februar 2019 Gipfeltreffen Europäische Union und Liga der Arabischen Staaten 21. März 2019 Tagung des Europäischen Rates (Art. 50 EUV) 21./22. März 2019 Tagung des Europäischen Rates 09. April 2019 Gipfeltreffen EU – China 10. April 2019 Außerordentliche Tagung des Europäischen Rates (Art. 50 EUV) 25. April 2019 Gipfeltreffen EU – Japan 09. Mai 2019 Informelle Tagung der Staats- und Regierungschefs in Sibiu 28. Mai 2019 Informelles Abendessen der EU-27-Staats- und Regierungschefs 20./21. Juni 2019 Tagung des Europäischen Rates 21. Juni 2019 Euro-Gipfel 30. Juni 2019 Sondertagung des Europäischen Rates (Besetzung der EU-Spitzenpositionen) Quelle: Eigene Darstellung, basierend auf Schlussfolgerungen des Europäischen Rats und des Euro-Gipfels, Juni 2018 bis Juni 2019. Jahrbuch der Europäischen Integration 2019 93 Die Institutionen der Europäischen Union Zentral war die Rolle des Europäischen Rats bei den Verhandlungen über den britischen Austritt aus der Europäischen Union („Brexit“) sowie bei der Besetzung der zentralen Ämter in der institutionellen Architektur der Europäischen Union.1 Mit Blick auf die Zukunft der Europäischen Union haben die politischen Führungspersönlichkeiten (ohne die britische Premierministerin Theresa May) im Mai 2019 in der Erklärung von Sibiu zehn Verpflichtungen2 zur Zukunft der Union abgegeben und selbstbewusst beim Gipfel im Juni eine neue Strategische Agenda der Europäischen Union3 mit vier Prioritäten für die kommenden fünf Jahre verabschiedet. Wie in der Geschichte des Europäischen Rats schon zur Normalität geworden, verfolgten die Staats- und Regierungschefs eine „state-like-agenda“ (siehe Tabelle 2) und nutzten „ihre“ Institution, um im EU-System Lösungen für relevante Probleme zu suchen.4 Tabelle 2: Übersicht wichtiger Themen des Europäischen Rats, Juni 2018 bis Juni 2019. Migration und Flüchtlinge Asylvorschriften: Fortschritte in der Reform der EU-Asylvorschriften Abkommen mit Drittstaaten: Festhalten am EU-Türkei-Abkommen; Verstärkte Zusammenarbeit mit Drittstaaten Migrantenschleusung: Einrichtung einer gemeinsamen Task Force bei Europol Rückkehrpolitik: Intensivierung der Zusammenarbeit mit Herkunftsländern Finanzen, Euro, Wirtschaft und Binnenmarkt Budget: Mehrjähriger Finanzrahmen für 2021–2027 Binnenmarkt: Fortsetzung und Vertiefung der Binnenmarktagenda Wirtschafts- und Währeungsunion: Vertiefung und Ausbau der Wirtschafts- und Währungsunion „Brexit“ Irland: Betonung, dass es keinen Austritt ohne eine Lösung für Irland geben wird Zeitplan: Festlegung Zeitplan der Verhandlungen und Fristverlängerung Klima- und Energiepolitik Klimakonferenz: Vorbereitung für die UN-Klimakonferenz Klimawandel: Anerkennung der negativen Auswirkungen des Klimawandels; Anstoß zur Erarbeitung einer langfristigen Strategie bis 2020 Sicherheit und Verteidigung Gemeinsame Sicherheits- und Verteidigungspolitik: Ausbau der Ständigen Strukturierten Zusammenarbeit; Pakt für die zivile Gemeinsame Sicherheits- und Verteidigungspolitik (GSVP); Stärkung der Europäischen Grenz- und Küstenwache Institutionelle Fragen und Personalentscheidungen Kommissionspräsidentin: Ursula von der Leyen Präsident Europäischer Rat: Charles Michel Hoher Vertreter der Union für die Außen- und Sicherheitspolitik: Josep Borrell Fontelles Präsidentin der Europäischen Zentralbank: Christine Lagarde Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts Sicherheitspolitik: Strategie gegen Desinformationen, Cyberkriminalität und für mehr Cybersicherheit 1 Vgl. hierzu auch die Beiträge „Brexit“ und „Europäische Kommission“ in diesem Jahrbuch. 2 Europäischer Rat: Mitteilung an die Presse: Erklärung von Sibiu, 9.5.2019, abrufbar unter: https://www. consilium.europa.eu/en/press/press-releases/2019/05/09/the-sibiu-declaration/ (letzter Zugriff: 30.9.2019). 3 Europäischer Rat: Eine neue Strategische Agenda, 20.6.2019, abrufbar unter; https://www.consilium.europa.eu/de/press/press-releases/2019/06/20/a-new-strategic-agenda-2019-2024/ (letzter Zugriff: 30.9.2019). 4 Wolfgang Wessels: The European Council, London 2016, S. 19. 94 Jahrbuch der Europäischen Integration 2019 Europäischer Rat Auswärtiges Afrika: Initiative für eine neue Allianz Afrika-Europa Russland: Verlängerung der Wirtschaftssanktionen; Nichtanerkennung der Annexion der Krim Japan: Inkrafttreten des Wirtschaftspartnerschaftsabkommens EU-Japan Türkei: Verurteilung des rechtswidrigen Vorgehens der Türkei im östlichen Mittelmeer Östliche Partnerschaft: Zehnjähriges Bestehen der strategischen Partnerschaft Strategische Agenda 2019-2024 Vier Prioritäten: Schutz der Bürgerinnen und Bürger und der Freiheiten; Entwicklung einer soliden und dynamischen wirtschaftlichen Basis; Verwirklichung eines klimaneutralen, grünen, fairen und sozialen Europas; Förderung der Interessen und Werte Europas in der Welt Quelle: Eigene Darstellung, basierend auf Schlussfolgerungen des Europäischen Rats, Juni 2018 bis Juni 2019. Personalentscheidungen: Kontroverse Ausübung der Wahlfunktion 2019 nahm der Europäische Rat wie alle fünf Jahre zentrale Wahlfunktionen für Organe und Vertreter der Europäischen Union wahr: Die Staats- und Regierungschefs mussten zur Wahl des eigenen Präsidenten nach Art. 15 EUV, zum Vorschlag zur Wahl des Präsidenten der Europäischen Kommission nach Art. 17 EUV sowie zur Nominierung des Hohen Vertreters der Union für Außen- und Sicherheitspolitik nach Art. 18 EUV eine Einigung erzielen. Hinzu kam auch die Benennung des Präsidenten der Europäischen Zentralbank nach Art. 283 AEUV.5 Insbesondere die Benennung und Wahl des Präsidenten der Europäischen Kommission erzielte hohe politische und mediale Aufmerksamkeit. Von nachhaltiger Bedeutung war die Einstellung der Mitglieder des Europäischen Rats gegenüber dem vom Europäischen Parlament vorgegebenen „Spitzenkandidatenverfahren“. Die Zeittafel, mit der man die Beschäftigung des Europäischen Rats mit diesem Vorgang nachzeichnen kann, zeigt eine längere Vorgeschichte und weist beträchtliche Kontroversen zwischen dem Europäischen Rat und dem Europäischen Parlament auf (siehe Tabelle 3). Tabelle 3: Zeitstrahl des Spitzenkandidatenverfahrens 22.-25.05.2014 Wahlen zum Europäischen Parlament Die Fraktion der Europäischen Volkspartei (EVP) erhält die relative Mehrheit der Sitze und bildet eine absolute Mehrheit mit der Fraktion der Progressiven Allianz der Sozialdemokraten im Europäischen Parlament (S&D) 26.-27.05.2014 Tagung des Europäischen Rats Zustimmung des Europäischen Rats zu Jean-Claude Juncker (EVP-Spitzenkandidat) unter der Bedingung der Kopplung der Wahl an die „Strategische Agenda 2014–2019“ 15.07.2014 Europäisches Parlament wählt Jean-Claude Juncker zum Kommissionspräsidenten 07.02.2018 Resolution des Europäischen Parlaments Beschluss, dass in Zukunft nur Kandidaten für das Amt des Kommissionspräsidenten akzeptiert werden, die zuvor als Spitzenkandidaten ihrer Parteien Europawahlkampf machten 23.02.2018 Informelle Tagung der 27 Staats- und Regierungschefs Beschluss, dass es im Voraus keine Garantie gibt, dass einer der Spitzenkandidaten für das Amt des Kommissionspräsidenten vorgeschlagen wird 13.02.2019 Resolution des Europäischen Parlaments • Das Spitzenkandidatenverfahren soll auch bei der Europawahl 2019 verfolgt werden • Hervorhebung der Rolle des Europäischen Parlaments (ordnungsgemäße Konsultation) bei der Bestimmung des Kandidaten durch den Europäischen Rat 5 Vgl. hierzu auch die Beiträge „Währungspolitik“ und „Europäische Zentralbank“ in diesem Jahrbuch. Jahrbuch der Europäischen Integration 2019 95 Die Institutionen der Europäischen Union 09.05.2019 Informelle Tagung der Staats- und Regierungschefs Geografisches Gleichgewicht wird als Kriterium für die Wahl der EU-Spitzenämter festgelegt 24.–26.05.2019 Wahlen zum Europäischen Parlament EVP erhält relative Mehrheit der Sitze, aber keine Mehrheitsbildung mit anderen proeuropäischen Fraktionen möglich 28.05.2019 Informelles Abendessen der Staats- und Regierungschefs Einleitung des Nominierungsverfahren für die Spitzenpositionen in den EU-Institutionen 20.06.2019 Tagung des Europäischen Rats • Keine Mehrheit für Manfred Weber (EVP-Spitzenkandidat) • Andere Spitzenkandidaten werden aufgrund einer fehlenden Mehrheit für Weber ausgeschlossen 28.–29.06.2019 G20-Treffen in Osaka Kompromiss zwischen Angela Merkel, Emmanuel Macron, Pedro Sánchez und Mark Rutte: • Kommissionspräsident: Frans Timmermans (S&D-Spitzenkandidat) • Präsidentin des Europäischen Rats: Kristalina Georgieva (EVP) • Präsidenten des Europäischen Parlaments: Manfred Weber (EVP) (erste Hälfte) und Guy Verhofstadt (Fraktion der Allianz der Liberalen und Demokraten für Europa, ALDE) (zweite Hälfte) • Hohe Vertreterin der Union für Außen- und Sicherheitspolitik: Margrethe Vestager (ALDE) Ablehnung Timmermans seitens der Visegrád-Staaten, da dieser für das Rechtsstaatsverfahren gegen Polen und Ungarn in der Kommission zuständig ist 30.06.– 02.07.2019 Sondertagung der Staats- und Regierungschefs • Verhandlungen über die Besetzung der EU-Spitzenämter und Intensivierung der bilateralen Gespräche zwischen Donald Tusk und den Staats- und Regierungschefs • Kommissionspräsidentin: Ursula von der Leyen (EVP) (auf Vorschlag Frankreichs) • Präsident des Europäischen Rats: Charles Michel (ALDE) • Hoher Vertreter der Union für Außen- und Sicherheitspolitik: Josep Borell Fontelles (S&D) • EZB-Präsidentin: Christine Lagarde 16.07.2019 Europäisches Parlament wählt Ursula von der Leyen zur Präsidentin der Europäischen Kommission Quelle: Eigene Darstellung, basierend auf Dokumenten des Europäischen Rats und des Europäischen Parlaments und medialer Berichterstattung 2014–2019. Während einige Staats- und Regierungschefs das Spitzenkandidatenverfahren strikt ablehnten (so der französische Staatspräsident Emmanuel Macron), bemühten sich andere (so die deutsche Bundeskanzlerin Angela Merkel) dem Anliegen des Europäischen Parlaments gerecht zu werden. Trotz teils erheblicher Differenzen über den Kandidaten des neuen Kommissionspräsidenten nahmen die Mitglieder des Europäischen Rats ihren Machtverlust gegenüber dem Europäischen Parlament nicht hin und betonten nach der Europawahl, dass es „keinen Automatismus“6 zur Benennung eines Spitzenkandidaten geben könne. Wie in der Geschichte des Europäischen Rats üblich, suchten die Staats- und Regierungschefs trotz interner Spannungen einen möglichst umfassenden Konsens, auch wenn nach Art. 7 (7) EUV eine qualifizierte Mehrheit ausreichend gewesen wären. Wie in der Erklärung 6 zum Lissaboner Vertrag festgelegt, haben die Mitglieder des Europäischen 6 Donald Tusk: Ausführungen von Präsident Donald Tusk auf der Pressekonferenz nach dem informellen Abendessen der Staats- und Regierungschefs der EU, 28.5.2019, abrufbar unter: https://www.consilium. europa.eu/de/press/press-releases/2019/05/28/remarks-by-president-donald-tusk-at-the-press-conferenceof-the-informal-summit-of-eu-heads-of-state-or-government/ (letzter Zugriff: 30.9.2019). 96 Jahrbuch der Europäischen Integration 2019 Europäischer Rat Rats um ein ausgewogenes Personaltableau nach geographischer und demographischer Ausgewogenheit, Parteifamilie, Herkunftsland und Geschlecht gerungen. Das Bemühen um einen Konsens führt in vielen Fällen dazu, dass der Kompromiss unter den Staats- und Regierungschefs Kandidaten vorsieht, die vorweg nicht polarisiert hatten. So lehnten die Visegrád-Staaten und andere konservative Regierungen augenscheinlich den Spitzenkandidaten der Sozialdemokraten Frans Timmermans ab, da dieser in der Europäischen Kommission für das Rechtsstaatlichkeitsverfahren nach Art. 7 EUV gegen Ungarn und Polen verantwortlich war. Wie schon zuvor führt der Konsens zur Auswahl eines Personaltableaus, das zumindest auf den ersten Blick keine „Bedrohung“ für nationale Politiker durch die Herausbildung eines Monsieurs oder einer Madame L’Europe darstellen.7 Keiner der gewählten Kandidaten verfügt über ein strittiges oder zu ambitioniertes Profil. Der gewählte Präsident des Europäischen Rats, der belgische Premierminister Charles Michel, kann als Wiederauflage des ersten Präsidenten Herman van Rompuy gelten, der seine Rolle als „facilitator“8 beschrieb. Auch Ursula von der Leyen, die der Europäische Rat als Nachfolgerin von Jean-Claude Juncker an der Spitze der Europäischen Kommission vorschlug, gilt im Vergleich zu Frans Timmermans in der Union als unbeschriebenes Blatt. Diese Form von Konsensbildung beruht üblicherweise auf vielfältigen Kompromissen eines Verhandlungspakets, das mühsam hinter verschlossenen Türen geschmiedet wird und dessen Komplexität nicht einfach nachzuvollziehen ist.9 Zu diskutieren sind dabei auch immer wieder Macht- und Einflussverhältnisse in der Gruppe der Staats- und Regierungschefs. Betont wurde eine maßgebliche Rolle des französisch-deutschen Tandems, aber erst nachdem die Repräsentanten beider Staaten zunächst unterschiedliche Positionen vertraten. Andere Mitglieder drängten die beiden zu einer zügigen Kompromissfindung. Gleichzeitig wurde deutlich, dass andere und kleinere Staaten bei der Konsensfindung nachhaltig eine Vetoposition vertreten können – so etwa nachdem eine Gruppe von Vertretern der größeren Mitgliedstaaten vom G20-Gipfel in Osaka den Vorschlag, Frans Timmermans zum Kommissionspräsidenten zu ernennen, nach Brüssel sandten. Koalitionen und Verhandlungspakete im Innern: Bekannte Muster und neue Variationen Stärker als in den meisten Phasen der Geschichte des Europäischen Rats10 zuvor war im Jahr 2019 die Bildung von Gruppierungen zu beobachten, die trotz Divergenzen bei manchen Themen auch zukünftig zu festeren Koalitionen werden und damit die Konsensfindung im Europäischen Rat erschweren könnten. So bildeten kleinere und wohlhabendere nördliche Mitgliedstaaten unter der informellen Führung der Niederlande die „Hansegruppe“, die sich bei einer Reihe von anstehenden Punkten zu Gelegenheitskoalitionen zusammenfanden. Wie mehrfach in der Geschichte der Europäischen Union argumentierten die Niederlande und nun auch weitere Partner gegen eine französisch-deutsche Domi- 7 Yvonne Nasshoven: The Appointment of the President of the European Commission, Baden-Baden 2011. 8 Wolfgang Wessels/Johannes Wolters: Der Europäische Rat, in: Peter Becker/Barbara Lippert: Handbuch Europäische Union, Wiesbaden 2019; vgl. hierzu auch den Beitrag „Belgien“ in diesem Jahrbuch. 9 Wessels: The European Council, 2016, S. 139-141. 10 Desmond Dinan: The Histography of European Integration, in: Desmond Dinan: Origins and Evolution of the European Union, Oxford 2006. Jahrbuch der Europäischen Integration 2019 97 Die Institutionen der Europäischen Union nanz – etwa bei der Reform der Wirtschafts- und Währungsunion – und für eine sparsame Haushaltspolitik sowie gegen eine Vertiefung der Eurozone.11 Diese Gruppierung sieht nach dem Ausscheiden des Vereinigten Königreichs die Notwendigkeit, enger zusammenzuarbeiten, da ein gewichtiger Koalitionspartner nicht mehr mit am Tisch sitzen wird. Die Visegrád-Staaten präsentierten erneut das Narrativ eines von den westlichen Mitgliedstaaten benachteiligten Mitteleuropas und verstärkten damit die Ost-West-Spaltung im Europäischen Rat. Eine weitere Gruppierung zeichnet sich durch ein anderes Verständnis von Europa und dessen Weiterentwicklung aus. Nicht nur im Europäischen Parlament, sondern auch im Europäischen Rat sind nationale Spitzenpolitiker vertreten, die mit Anti-EU-Polemik Wahlerfolge erzielen wollen. Politiker aus populistischen Anti-EU-Parteien aus mehreren ost- und mitteleuropäischen Mitgliedstaaten konnten Koalitionen der „Nein-Sager“ entwickeln, die nationale Souveränität als oberste Handlungsmaxime als Abwehr gegen ein „Brüsseler Diktat“ verfolgen.12 Einer derartigen Prognose für zunehmende Schwierigkeiten einer Konsensfindung innerhalb des Europäischen Rats steht jedoch die generelle Analyse gegenüber, dass alle Spitzenpolitiker im Interesse ihrer Staaten und in Erwartung von Belohnung bei Wahlen in und durch die Union auch einige ihrer gravierenden Herausforderungen angegangen sehen wollen. Dieser Problemlösungsinstinkt13 kann auch die integrationsfeindlichen Regierungschefs bewegen, sich an umfassenden Verhandlungspaketen zu beteiligen. Das französisch-deutsche Tandem, das immer wieder als Motor weiterer Integrationsschritte wirkte, zeigte in den vergangenen zwei Jahren wenig produktive Dynamiken. Die weit gesteckten Vorschläge des französischen Präsidenten Macron fanden in der Bundesregierung wenig Gegenliebe. Jedoch entwickelte das deutsch-französische Tandem bei der Wahl des Personaltableaus 2019 wieder motorische Funktionen. Brexit: Konsens über den EU-Austritt Hoch auf der Tagesordnung stand ein Problem von fundamentaler Bedeutung und erheblicher Reichweite: Der britische Austritt aus der Europäischen Union. In drei von fünf Sitzungen mussten die Modalitäten des Austritts und insbesondere ein Datum verhandelt werden. Die politischen Führungspersönlichkeiten mussten sich in drei Sondergipfeln mit konkreten Details, so insbesondere mit dem sogenannten „Backstop“ für die Republik Irland14, beschäftigen. Angesichts der Bedeutung des Austritts Großbritanniens und der sonst üblichen Kontroversen gewann der Beobachter den Eindruck von großer Geschlossenheit. Wie in kaum einem Konfliktfall zuvor, von denen es bereits viele in der Geschichte des Europäischen Rats seit 1975 gab15, konnten die nationalen Spitzenpolitiker mehrfach zügig zum Konsens gelangen. Auch wenn sie manchmal leicht divergierende Positionen über den Zeitpunkt des Brexit erkennen ließen, haben der Präsident des Europäischen Rats, Donald Tusk, und der Präsident der Kommission, Jean-Claude Juncker, im Zusammenwirken mit EU-Chefunterhändler Michel Barnier eine einheitliche Position der EU-27 ermöglicht – trotz mehrfacher Bemühungen der britischen Premierministerin 11 Vgl. hierzu auch den Beitrag „Haushaltspolitik“ in diesem Jahrbuch. 12 Vgl. hierzu auch die Beiträge „Polen“ und „Ungarn“ in diesem Jahrbuch. 13 Wessels: The European Council, London 2016, S. 19. 14 Europäischer Rat: Außerordentliche Tagung des Europäischen Rates (Artikel 50) vom 13. Dezember 2018, Schlussfolgerungen, S. 2; vgl. hierzu auch den Beitrag „Irland“ in diesem Jahrbuch. 15 Dinan: The Histography of European Integration, 2006. 98 Jahrbuch der Europäischen Integration 2019 Europäischer Rat Theresa May, in Berlin und Paris mehr Verständnis zu finden. In der Politischen Erklärung16 wurden für die zukünftigen Beziehungen mit dem Vereinigten Königreich Optionen skizziert, welche im November 2018 vom Europäischen Rat gebilligt wurden.17 Die Staatsund Regierungschefs der EU-27 betonten regelmäßig, dass sie „eine möglichst enge Partnerschaft mit dem Vereinigten Königreich aufbauen“ möchten, appellierten aber gleichzeitig an alle Akteure, „die Vorsorge im Hinblick auf die Auswirkungen des Austritts des Vereinigten Königreichs auf allen Ebenen zu intensivieren und dabei alle möglichen Ergebnisse in Betracht zu ziehen“18. Weitere Themen: Entscheidungen in zentralen Politikfeldern Migration19 Die Herausforderungen der Migration blieben ein wichtiges Thema und machten die Konfliktlinien im Europäischen Rat erneut sichtbar. Zwar einigten sich die Mitglieder darauf, den restriktiven Kurs einer externen Migrationspolitik fortzusetzen20, doch weitreichende Beschlüsse zur Reformierung des Gemeinsamen Europäischen Asylsystems und des Dublin-Systems blieben aus. Außenbeziehungen21 Der Europäische Rat betonte erneut die Bedeutsamkeit der Beziehungen zu Afrika22 und vereinbarte beim Treffen mit der Liga der Arabischen Staaten die Stärkung der europäischarabischen Partnerschaft im Rahmen regelmäßig stattfindender Treffen.23 Beim EU-Japan- Gipfel begrüßten beide Seiten das umfassende Wirtschaftspartnerschaftsabkommen sowie das Abkommen über eine strategische Partnerschaft.24 Ferner zeigte der Europäische Rat eine geschlossene Haltung gegenüber Russland und bekräftigte „die EU-Politik der Nichtanerkennung der rechtswidrigen Annexion der Krim“25. Zudem sicherten die Staats- und Regierungschefs der Republik Zypern ihre volle Solidarität zu und kritisierten das Vorgehen der türkischen Regierung in der Ägäis und im östlichen Mittelmeer als rechtswidrig.26 Desinformation und Cyberkriminalität27 Angesichts der Europawahlen 2019 standen die Themen Desinformation, hybride Bedrohungen und Cybersicherheit weit oben auf der Agenda der EU-Führungsspitzen. Zur Stär- 16 Rat der Europäischen Union: Political declaration setting out the framework for the future relationship between the European Union and the United Kingdom, 22.11.2018. 17 Europäischer Rat: Außerordentliche Tagung des Europäischen Rates (Artikel 50) vom 25. November 2018, Schlussfolgerungen, S. 2. 18 Europäischer Rat: Schlussfolgerungen (Artikel 50), Dezember 2018, S. 2. 19 Vgl. hierzu auch den Beitrag „Asylpolitik, Einwanderungs- und Visapolitik“ in diesem Jahrbuch. 20 Europäischer Rat: Europäischer Rat, Tagung vom 18. Oktober 2018, Schlussfolgerungen, EUCO 13/18, S. 1. 21 Vgl. hierzu auch den Beitrag „Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik“ in diesem Jahrbuch. 22 Europäischer Rat: Schlussfolgerungen, Oktober 2018, S. 44; vgl. hierzu auch den Beitrag „Afrikapolitik“ in diesem Jahrbuch. 23 Europäischer Rat: Erklärung zum Gipfeltreffen von Sharm El-Sheikh, 24./25.2.2019. 24 Europäischer Rat: Erklärung zum Gipfeltreffen EU-Japan, 25.4.2019. 25 Europäischer Rat: Europäischer Rat, Tagung vom 13./14. Dezember 2018, S. 3; vgl. Europäischer Rat: Europäischer Rat, Tagung vom 21./22. März 2019, Schlussfolgerungen, S. 44; vgl. hierzu auch die Beiträge „Türkei“ und „Zypern“ in diesem Jahrbuch. 26 Europäischer Rat: Europäischer Rat, Tagung vom 20. Juni 2019, Schlussfolgerungen, S. 4. 27 Vgl. hierzu auch den Beitrag „Digitale Agenda und Cybersicherheit“ in diesem Jahrbuch. Jahrbuch der Europäischen Integration 2019 99 Die Institutionen der Europäischen Union kung der inneren Sicherheit und zum Schutz der Demokratien sollen unter anderem die Standards für Transparenz und Verantwortung im Internet erhöht und der Verhaltenskodex von Online-Betreibern vollständig umgesetzt werden.28 Klimawandel Der Europäische Rat bekräftige 2019 erneut die Umsetzung des Pariser Klimaabkommens und sah vor, dass die EU-Institutionen bis 2020 eine langfristige Strategie zur Einhaltung der darin formulierten Ziele zur Klimaneutralität vorlegen.29 Binnenmarkt30 Die Staats- und Regierungschefs bekräftigten ihr Bekenntnis zum Binnenmarkt und forderten den Rat und das Europäische Parlament auf, die Binnenmarktagenda weiterzuentwickeln und zukunftsfähig zu machen.31 Ausblick: Nachdenken über die Zukunft Die Agenda des Europäischen Rats beschäftigte sich 2019 insbesondere mit institutionellen Angelegenheiten hinsichtlich der Personalentscheidung für die EU-Spitzenämter, dem britischen EU-Austritt sowie mit den politischen Prioritäten für den neuen Legislativzyklus 2019-2024. In der Juni-Sitzung kamen die Staats- und Regierungschefs ihrer Lenkungsfunktion als Impulsgeber nach und verabschiedeten eine „strategische Agenda“, die nun der neue Präsident Charles Michel weiter konkretisieren könnte. Ihre Liste von vier Prioritäten umfassen bei näherer Analyse erneut alle Themen der Politikagenda. Nicht zu finden sind jedoch konkrete Vorhaben zur Vertiefung des Systems der Europäischen Union und nur sehr begrenzt zur Erweiterung.32 Abzuwarten bleibt, ob die strategische Agenda lediglich ein rhetorisches Papier mit symbolischem Charakter bleibt oder auch in der politischen Praxis wichtige Impulse für die zukünftige Arbeit der EU-Institutionen geben wird. Angesichts der steigenden Fragmentierung in den europäischen Institutionen und den Mitgliedstaaten sind auch 2020 keine weitreichenden Reformbeschlüsse im Europäischen Rat zu erwarten. Richtungsweisend für die zukünftige Arbeit wird der Ausgang des britischen EU-Austritts sein. Herausforderungen der Konsensfindung werden im kommenden Jahr insbesondere bei wichtigen Beschlüssen zum mehrjährigen Finanzrahmen und zu Reformen der Migrationspolitik spürbar werden. Weiterführende Literatur Journal of European Integration: Integration without supranationalisation: the central role of the European Council in post-Lisbon EU politics, 5/2016. 28 Europäischer Rat: Schlussfolgerung, März 2019, S. 5. 29 Europäischer Rat: Schlussfolgerungen, März 2019, S. 3-4; vgl. hierzu auch Europäischer Rat: Schlussfolgerungen, Juni 2019, S. 1-2. 30 Vgl. hierzu auch den Beitrag „Binnenmarkt“ in diesem Jahrbuch. 31 Europäischer Rat: Schlussfolgerungen, März 2019, S. 1; gl. hierzu auch Europäischer Rat: Schlussfolgerungen, Dezember 2018, S. 1. 32 Vgl. hierzu auch den Beitrag „Die Erweiterungspolitik der Europäischen Union“ in diesem Jahrbuch. 100 Jahrbuch der Europäischen Integration 2019 Rat der Europäischen Union Nicolai von Ondarza Im Jahr 2018 haben vier Faktoren die Arbeit des Rates der Europäischen Union (Rat) geprägt. Zunächst war es das letzte volle Jahr vor den Europawahlen, in dem mit Blick auf das Ende der Legislaturperiode traditionell viele Gesetzgebungsprozesse abgeschlossen werden. Zusätzlich war die Europäische Union im Vorjahr, dem europäischen „Superwahljahr“ 2017, mit Wahlen in mehreren großen EU-Staaten (Deutschland, Frankreich, Großbritannien) gelähmt und der Gesetzgebungsstau besonders groß. Auch die Vorbereitung der Wahlen zum Europäischen Parlament 2019 wurde im Rat behandelt. Zweitens wirkten sich die wachsenden Spannungen zwischen den Mitgliedstaaten aus. Insbesondere in der Asylund Migrationspolitik und in der Weiterentwicklung der Wirtschafts- und Währungsunion waren nur begrenzt Kompromisse und Fortschritte im Rat möglich. Wichtige Ausnahmen stellen die Verhandlungen zum britischen EU-Austritt in Sitzungen des Rates im Artikel-50- Modus (also ohne Großbritannien) dar, in denen der Rat maßgeblich zur Einigkeit der Position der übrigen 27 Mitgliedstaaten (EU-27) beigetragen hat. Für Spannungen sorgten die Rechtsstaatsverfahren gegen Polen und Ungarn. Nach dem Vereinigten Königreich waren dies die beiden Staaten, die am häufigsten im Rat überstimmt wurden oder sich enthielten. Drittens war das Jahr 2018 besonders von der Zusammenarbeit mit dem Europäischen Parlament geprägt: Der Anteil gemeinsam mit dem Europäischen Parlament verabschiedeter Rechtsetzung stieg auf über 60 Prozent. In 99,2 Prozent dieser Fälle wurden die Einigungen vorab im Trilog verhandelt und die Gesetzgebung in erster Lesung verabschiedet. Viertens war 2018 ein Jahr der kritisch beäugten Präsidentschaften. Bulgarien hatte seine erste Ratspräsidentschaft, Österreich stand aufgrund der Regierungsbeteiligung der stark EU-skeptischen Freiheitlichen Partei Österreichs (FPÖ) unter besonderer Beobachtung. Beide Präsidentschaften fielen weder durch Skandale noch durch große Erfolge auf. Thematische Schwerpunkte Bereits an der Häufigkeit der Ratssitzungen lässt sich erkennen, dass 2018 nach Jahren der Dauerkrise die Intensität der Ratsarbeit abgenommen hat: Die nationalen Minister trafen sich insgesamt 68-mal in Brüssel – die niedrigste Anzahl an Ratstreffen mindestens seit Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon. Zum Vergleich waren es 79 Treffen im Jahr 2016 und sogar 82 im Jahr 2015, als sowohl die Eurogruppe zum dritten Griechenland-Paket als auch der Rat für Auswärtiges zur Ukraine im Krisenmodus waren. Am häufigsten trafen sich auch im Jahr 2018 die Außenminister im Rat, die sich mit 17 Sitzungen häufiger berieten als im Vorjahr. Besonders bezeichnend war, dass sich die Justiz- und Innenminister nur viermal in formellen Sitzungen trafen. Dies war der niedrigste Wert seit 2013. Auf der einen Seite spiegelt dies den abnehmenden politischen Druck durch reduzierte Flüchtlingszahlen wider. Auf der anderen Seite hatte die österreichische Präsidentschaft die EU-Migrationspolitik zum Schwerpunkt ernannt und es lagen wichtige Dossiers zur Beratung vor. Den EU-Staaten gelang es jedoch nicht, diese zum Abschluss zu führen. Ein besonderes Format war hingegen der Rat für Allgemeine Angelegenheiten im Artikel-50-Modus, in dem sich die EU-27 zu den Jahrbuch der Europäischen Integration 2019 101 Die Institutionen der Europäischen Union Verhandlungen zum britischen EU-Austritt untereinander sowie mit der Kommission austauschten. Dieses Format setzte sich insgesamt zehnmal zusammen, häufiger als die meisten anderen Ratsformationen mit Ausnahme des Außenministerrates. In diesen Sitzungen standen sechs Dossiers im Vordergrund. Am zahlreichsten waren die Sitzungen der Außenminister zur Außen- und Sicherheitspolitik sowie zur Sicherheits- und Verteidigungspolitik. Gemäß der veränderten geopolitischen Lage verschoben sich die inhaltlichen Schwerpunkte. Außenpolitisch standen besonders häufig auf der Agenda der Iran, nachdem US-Präsident Donald Trump das Nuklear-Abkommen im Mai 2018 aufgekündigt hatte, der Nahost-Friedensprozess und der Konflikt in Syrien sowie zunehmend die Zusammenarbeit zwischen der Europäischen Union und afrikanischen Staaten. An Häufigkeit gewannen auch die Beratungen zur EU-Handelspolitik, vor allem im Lichte eines drohenden Handelskonflikts mit den Vereinigten Staaten und der parallelen Ausweitung von EU-Handelsabkommen mit anderen Drittstaaten. Fortgesetzt hat sich im Jahr 2018 die durch die Wahl Donald Trumps und das Referendum über den britischen EU-Austritt ausgelöste Dynamik in der Gemeinsamen Sicherheits- und Verteidigungspolitik (GSVP). Hier haben die Mitgliedstaaten im Rat unter anderem die Umsetzung der im Jahr 2017 auf den Weg gebrachten Ständigen Strukturierten Zusammenarbeit (SSZ) in den Fokus genommen. In zwei Stufen wurden hier insgesamt 34 SSZ-Projekte ins Leben gerufen. Das zweite große Dossier 2018 für den Rat war der geplante Austritt des Vereinigten Königreichs aus der Europäischen Union. Während die britische Regierung an allen anderen Ratssitzungen weiterhin teilnahm, waren britische Vertreter bei den Beratungen über den Austritt außen vor. Im Rat fanden auch keine Verhandlungen zwischen Großbritannien und den EU-27 statt. Stattdessen dienten die Sitzungen von Ratsarbeitsgruppen und dem Rat für Allgemeine Angelegenheiten im Artikel-50-Format primär der Koordination und Rückversicherung mit der Europäischen Kommission, welche die direkten Verhandlungen mit Großbritannien durchführte. Im Laufe des Jahres 2018 fand dabei die aus EU-Sicht intensivste Phase der Verhandlungen über den britischen EU-Austritt statt. Nachdem sich die britische Regierung und die Europäische Union im Dezember 2017 auf die Grundlagen des geregelten Austritts geeinigt hatten, folgte über das Jahr 2018 die Aushandlung des Austrittsvertrages und der politischen Erklärung über die zukünftigen Beziehungen. Beide wurden im November 2018 von der britischen Regierung und einem Sondertreffen des Europäischen Rates vereinbart, konnten bisher aber keine Zustimmung im britischen Parlament erhalten. Die Verlängerungsentscheidungen im Frühjahr 2019 traf der Europäische Rat. Für einen geordneten britischen Austritt müsste der Rat formell – nach Zustimmung des Europäischen Parlaments – den Austrittsvertrag verabschieden. Auch im Jahr 2018 war die Reform der EU-Asyl- und Migrationspolitik das dritte große Dossier. Insbesondere die österreichische Ratspräsidentschaft machte den Grenzschutz und den weiteren Ausbau der EU-Grenzschutzagentur Frontex zu einer ihrer Hauptprioritäten. Obgleich gegenüber den Vorjahren im Jahr 2018 weniger neue Flüchtlinge ankamen, blieb das Thema zwischen den Mitgliedstaaten hoch umstritten. So verhandelten die Mitgliedstaaten im Rat über die bereits im Jahr 2016 von der Europäischen Kommission vorgelegten Gesetzgebungsvorschläge im Migrationsbereich, etwa zur Reform des Dublin-Systems sowie zur Stärkung der Europäischen Asylagentur. Ungeachtet einzelner Fortschritte in den Verhandlungen über die Gesetzgebungsinitiative konnte über das Gesamtpaket weder im Rat noch mit dem Europäischen Parlament eine Einigung erzielt werden. Im Jahr 2018 begannen auch die Beratungen über den umfangreichen Ausbau der EU-Grenzschutzagentur Frontex, wobei die Mitgliedstaaten im Rat die Kommission hier früh ausbremsten und das Ziel der Bereitstellung von 10.000 Frontexbeamten auf das Jahr 2027 verschoben. 102 Jahrbuch der Europäischen Integration 2019 Rat der Europäischen Union Ein viertes Dossier gewann im Jahr 2018 im Rat an politischer Brisanz: Die Aufrechterhaltung der Rechtsstaatlichkeit insbesondere in Polen und Ungarn. Die Europäische Kommission startete im Dezember 2017 erstmals ein Rechtsstaatsverfahren gemäß Art. 7 EUV in Bezug auf die Justizreformen in Polen. Anschließend wurden dieses Verfahren und die weiteren Reformen in Polen regelmäßig im Rat für Allgemeine Angelegenheiten thematisiert. Dies war insbesondere für die bulgarische Ratspräsidentschaft politisch heikel. Zu einer Abstimmung über mögliche Sanktionen kam es nicht, zumal die ungarische Regierung bereits angekündigt hatte, ihr Veto einzulegen. Im Laufe des weiteren Prozesses waren es vielmehr Klagen seitens der Europäischen Kommission vor dem Europäischen Gerichtshof, welche Veränderungen in Polen erzeugten, als das Artikel-7-Verfahren im Rat. Ein solches wurde zudem im September 2018 vom Europäischen Parlament gegen Ungarn eröffnet und anschließend im Rat der Europäischen Union thematisiert. Ein fünftes hervorzuhebendes Dossier ist nicht zuletzt die Weiterentwicklung des Binnenmarkts, vor allem im digitalen Bereich. Hierzu gehörten beispielsweise Abschlüsse zur besseren gegenseitigen Anerkennung von Waren, neue Regelungen zu Online-Plattformen im Binnenmarkt sowie die Einigung auf die Überprüfung ausländischer Direktinvestitionen in der Europäischen Union. Im Jahr 2018 fiel auch die Einigung im Rat auf das weitgehende Verbot von Einweg-Plastik im Binnenmarkt, das im Jahr 2019 gemeinsam mit dem Europäischen Parlament verabschiedet wurde. Weniger Fortschritte konnten im Rat bei den Verhandlungen zur Vertiefung der Wirtschafts- und Währungsunion erzielt werden; besonders bezüglich der Bankenunion und der Kapitalmarktunion stockten die Gespräche. Zuletzt trieb der Rat auch im Jahr 2018 Gesetzgebungsinitiativen und Beschlüsse in vielen weiteren Bereichen voran, beispielsweise die Kohäsionspolitik, das Europäische Semester und die ersten Beratungen zum mehrjährigen Finanzrahmen 2021 bis 2027. Ausbleibende Dynamik in der Gesetzgebung Übergreifend zeigt die im Jahr 2018 verabschiedete Gesetzgebung jedoch, dass sich die Spannungen zwischen den Mitgliedstaaten auch auf den legislativen Prozess ausgewirkt haben. Während der gesamten Legislaturperiode mit Jean-Claude Juncker als Kommissionspräsident lag die Anzahl neu verabschiedeter EU-Rechtsetzung niedriger als in den Vorjahren. Während der Rat, beziehungsweise Rat und Parlament, im Jahr 2014 noch 183 Verordnungen und Richtlinien erlassen hatten – größtenteils kurz vor den Wahlen zum Europäischen Parlament, um noch laufende Verfahren abzuschließen – pendelte sich die Anzahl an Verordnungen und Richtlinien von 2015 bis 2018 zwischen 107 und 115 ein. Im längerfristigen Vergleich sind es jeweils die Jahre nach Europawahlen, in denen die Gesetzgebungsaktivität von Rat und Europäischem Parlament besonders gering ist, weil sich die neu gewählte Kommission und das neu gewählte Parlament zunächst konstituieren und neue Gesetzgebungsvorschläge vorgelegt werden. Danach folgt in der Regel eine größere gesetzgeberische Aktivität zur Mitte und vor allem zum Ende der Legislaturperiode. Eine solche Dynamik war in der gesetzgeberischen Aktivität des Rates aber 2018, dem vorletzten Jahr der ablaufenden Legislaturperiode, nicht zu beobachten (Tabelle 1). Obgleich dieser Trend seit langem anhält, ist die ausbleibende Dynamik im Jahr 2018 besonders bemerkenswert. Im Vergleich zu den Vorjahren war 2018 wesentlich weniger von (externem) Krisendruck geprägt: Die Lage in der Eurozone hatte sich wirtschaftlich ebenso entspannt wie der Druck auf die europäischen Asylsysteme angesichts sinkender Flüchtlingszahlen. Gleichzeitig waren die strukturellen Defizite insbesondere in der Eurozone und in der EU-Asyl- und Migrationspolitik deutlich geworden. Die Europäische Union hatte sich Jahrbuch der Europäischen Integration 2019 103 Die Institutionen der Europäischen Union daher ein umfassendes Reformprogramm vorgenommen. In der sogenannten „Leaders‘ Agenda“ („Agenda der EU-Führungsspitzen“) hatten die Staats- und Regierungschefs vereinbart, im Jahr 2018 wegweisende Entscheidungen zum Binnenmarkt, zur Energie- und Klimapolitik, zur Vertiefung der Wirtschafts- und Währungsunion, zur Migrationspolitik sowie zur Sicherheits- und Verteidigungspolitik zu treffen. Dennoch gab es, wie aufgezeigt, im Vergleich zu den Vorjahren weniger Ratstreffen und nur wenige Abschlüsse von umfassender Rechtsetzung. Zusätzlich ist festzuhalten, dass es sich bei der geringen Dynamik in der Legislative um ein auf den Rat und das Parlament beschränktes Phänomen handelt. So erlaubt es Art. 290 AEUV beiden Institutionen, der Kommission die Befugnis zu übertragen, Rechtsakte ohne Gesetzgebungscharakter zu erlassen. Damit soll diese bestehende Gesetzgebung ergänzen beziehungsweise Detailregelungen ausfüllen, um dem Gesetzgeber die Arbeitslast zu nehmen. Die im Jahr 2018 eigenständig von der Kommission erlassenen Verordnungen, Richtlinien und Beschlüsse haben im Vergleich zu den Vorjahren quantitativ (leicht) zugenommen. Tabelle 1: Sekundärrechtsakte des Rates, von 2009 bis 20181 Jahr Verordnungen Richtlinien Beschlüsse / Empfehlungen Gesamt 2009 157 96 254 507 2010 79 23 269 371 2011 100 30 315 445 2012 100 18 316 434 2013 143 40 290 473 2014 151 53 402 606 2015 88 19 323 430 2016 91 24 352 467 2017 90 18 324 432 2018 86 25 320 431 Quelle: Eigene Zusammenstellung. Die leicht gesunkene gesetzgeberische Aktivität des Rates im Jahr 2018 lässt sich vor allem mit drei politischen Faktoren erklären: Erstens wirkt sich das Programm der Juncker- Kommission aus, die dezidiert mit dem Anspruch angetreten ist, weniger, aber dafür bessere EU-Rechtsetzungsinitiativen zu starten. Aufgrund des Initiativmonopols der Kommission kann der Rat gesetzgeberisch nur auf Grundlage ihrer Vorschläge aktiv werden. Zusätzlich zog die Juncker-Kommission in ihren ersten drei Jahren im Rahmen des Programms zur Gewährleistung der Effizienz und Leistungsfähigkeit der Rechtsetzung (REFIT) 90 ihrer Initiativen zurück. Zweitens bekam der Rat in den Krisenbereichen der Europäischen Union neue Aufgaben in der Koordination, anstatt sich neuen Gesetzgebungsprojekten anzunehmen. So stieg die Koordination bei informellen Treffen der Innen- und Justizminister stark an, die ihr Handeln sowohl bei der Umsetzung der EU-Türkei-Erklärung als auch bei der hoch umstrittenen Frage der Flüchtlingsverteilung über die Ratsgremien hinweg koordinierten. Auch in der 1 Eigene Berechnung auf Grundlage von offiziellen Angaben von Eur-Lex sowie dem Rat der Europäischen Union, vgl. EUR-Lex: Statistiken zu Rechtsakten, abrufbar unter: https://eur-lex.europa.eu/statistics/legalacts/legislative-acts-statistics-by-author.html (letzter Zugriff: 1.7.2019). Veränderte Berechnungsgrundlage zu den Vorjahren wurde rückwirkend mit einbezogen. 104 Jahrbuch der Europäischen Integration 2019 Rat der Europäischen Union Eurogruppe, im Rat für Wirtschaft und Finanzen sowie im Rat für Auswärtiges lag der Schwerpunkt jeweils auf Koordination anstelle von neuer Gesetzgebung, ebenso wie im Rat für Allgemeine Angelegenheiten in Artikel-50-Formation. Drittens ist es den Mitgliedstaaten im Jahr 2018 nicht gelungen, ihre tiefen Differenzen hinsichtlich der Migrationspolitik und der Zukunft der Wirtschafts- und Währungsunion zu überwinden. In mehreren Treffen des Europäischen Rates gab es hierzu auch auf oberster Ebene keine Einigung und die Verhandlungen wurden in das Jahr 2019 vertagt. Besonders deutlich zeigte sich dies bei den Reformvorschlägen der Europäischen Kommission für die EU-Asyl- und Migrationspolitik, die nur als Paket verabschiedet werden sollen. Selbst in den Bereichen, in denen sich die EU-Staaten und das Europäische Parlament auf eine gemeinsame Position einigen konnten, wurde (vorerst) keine Gesetzgebung verabschiedet. Zusammenarbeit mit dem Europäischen Parlament Den Großteil der legislativen Beschlüsse trifft der Rat nach dem „ordentlichen“ Gesetzgebungsverfahren gemeinsam mit dem Europäischen Parlament. Seit Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon haben sich in der Zusammenarbeit zwischen Rat und Parlament zwei Trends verfestigt: Zum einen ist der Anteil an Gesetzgebung, die über Mitentscheidung beschlossen wurde, stetig gestiegen,2 zum anderen haben Parlament, Rat und Kommission dabei fast ausschließlich das informelle Trilog-Verfahren genutzt. Die Zusammenarbeit zwischen Rat und Parlament im Rahmen des „Trilog-Verfahrens“ hat sich – wie in den letzten Jahren – fortgesetzt, sodass es sich schrittweise zum eigentlichen Standardverfahren der EU-Gesetzgebung entwickelt hat. Demnach durchlaufen Rat und Parlament bei der Mitentscheidung nicht alle drei Lesungen, sondern beginnen direkt nach einer Kommissionsinitiative informelle Verhandlungen – den Trilog zwischen Parlament, Rat und Kommission – um einen Kompromiss auszuhandeln. Dieser wird dann in erster Lesung von Parlament und Rat verabschiedet. Auf diese Weise war der Anteil an Einigungen in erster Lesung seit Inkrafttreten des Lissabonner Vertrags bis 2014 schrittweise auf über 95 Prozent gestiegen (siehe Tabelle 2). In der wissenschaftlichen wie öffentlichen Debatte wurde diese Entwicklung kritisch gesehen. Zwar erlaubt der Trilog eine effektivere Zusammenarbeit insbesondere zwischen Rat und Parlament, gerade um in zeitkritischen, komplexen und politisch hoch umstrittenen Dossiers wie der Bankenunion oder der Migrationspolitik eine Einigung zu erreichen. Gleichzeitig finden diese Verhandlungen jedoch außerhalb der Öffentlichkeit statt und anders als bei drei Lesungen mit jeweils öffentlichen Abstimmungen wird zumindest im Parlament für die Medien und Bürger nicht sofort ersichtlich, welche Positionen unterschiedliche Parteien und Institutionen eingenommen haben. Der intergouvernementalen Arbeitsweise des Rates hingegen kommt diese Entwicklung entgegen, da sie der Ratspräsidentschaft mehr Diskretion einräumt, um in umstrittenen Dossiers hinter verschlossenen Türen mit dem Parlament zu verhandeln. Im Jahr 2018 stieg der Anteil an Einigungen in erster Lesung zwischen Rat und Parlament auf einen neuen Höchstwert von 99,2 Prozent, nachdem er 2015 und 2016 leicht gesunken war. Von 124 Gesetzgebungsprozessen schaffte es nur ein einziger in die zweite Lesung. In der gesamten Legislaturperiode 2014 bis 2019 gelangte kein einziges Mitentscheidungsdossier in die eigentlich vorgesehene dritte Lesung. Dies ist angesichts der deutlichen Kritik am Trilog-Verfahren etwa durch die Europäische Ombudsfrau erstaunlich. 2 Vgl. hierzu auch Nicolai von Ondarza: Rat der Europäischen Union, in: Werner Weidenfeld/Wolfgang Wessels (Hrsg.): Jahrbuch der Europäischen Integration 2018, Baden-Baden 2018, S. 85-92. Jahrbuch der Europäischen Integration 2019 105 Die Institutionen der Europäischen Union Tabelle 2: Einigungen in erster Lesung seit 2009 Jahr Mitentscheidungsbeschlüsse 1. Lesung 2. Lesung 3. Lesung Anteil 1. Lesung in Prozent 2009 105 75 22 8 71,4 2010 93 79 14 0 84,9 2011 102 82 16 4 80,4 2012 93 82 11 0 88,2 2013 145 132 12 1 91,0 2014 191 182 9 0 95,3 2015 75 58 17 0 77,3 2016 76 55 21 0 72,4 2017 88 82 6 0 93,2 2018 124 123 1 0 99,2 Quelle: Eigene Zusammenstellung auf Grundlage offizieller Angaben des Europäischen Parlaments. Mehr Gegenstimmen im Rat Die zunehmenden Spannungen zwischen den Mitgliedstaaten haben sich 2018 auch im Abstimmungsverhalten widergespiegelt. Bisher war der Rat von einer starken Konsenskultur geprägt. Zwar gab es vereinzelt viel beachtete Abstimmungen, wie im Jahr 2015 über die Verteilung von 160.000 Flüchtlingen in der Europäischen Union, bei der eine größere Gruppe von EU-Staaten unter großer medialer Aufmerksamkeit überstimmt wurde. Die überstimmten Staaten stellten dabei grundsätzlich infrage, ob die Europäische Union in einer politisch derart sensiblen Frage wie der Ansiedlung von Flüchtlingen mit Mehrheitsbeschluss entscheiden sollte. Der Konflikt über das Mehrheitsvotum dauert an, auch nachdem der Gerichtshof der Europäischen Union im September 2017 urteilte, dass der Verteilungsbeschluss rechtmäßig sei. Daraufhin kündigte die Slowakei an, das Urteil umzusetzen; Polen und Ungarn lehnen eine Umsetzung jedoch weiterhin ab. In der Folge wurde die Nutzung von Mehrheitsentscheidungen in dieser sensiblen Frage nationaler Souveränität immer wieder von den betroffenen Regierungen kritisiert. Dies trug auch dazu bei, dass die Mitgliedstaaten im Rat 2016 und 2017 selten Gebrauch von Mehrheitsbeschlüssen machten. Laut der Abstimmungsprotokolle des Rates wurden schon im Jahr 2015 knapp 64 Prozent der Entscheidungen, bei denen die Anwendung des Mehrheitsbeschlusses möglich gewesen wäre, einstimmig getroffen. Bei weiteren 18 Prozent gab es nur Enthaltungen, sodass insgesamt knapp über 80 Prozent der Mehrheitsbeschlüsse im Konsens getroffen wurden. Bis 2017 hingegen stieg der Anteil einstimmiger Beschlüsse auf über 68 Prozent, plus weitere 23,6 Prozent der Beschlüsse nur gegen Enthaltungen. Mit damit knapp über 90 Prozent einstimmig verabschiedeten Beschlüssen wurde im Jahr 2017 der höchste Wert an Konsensentscheidungen im Rat seit Einführung des Lissabonner Vertrags erreicht. Im Jahr 2018 hingegen sank die Anzahl einstimmiger Entscheidungen bei den veröffentlichten Abstimmungen auf 60,6 Prozent, der niedrigste Wert seit Beginn der Veröffentlichung der Abstimmungsprotokolle. Auch die Abstimmungen nur mit Enthaltungen gingen leicht auf 20,2 Prozent zurück. Damit war ein deutlicher Rückgang der Konsensentscheidungen im Rat der Europäischen Union zu verzeichnen. Insbesondere gab es erstmals seit 2014 mit neun wieder eine größere Anzahl an Abstimmungen, bei denen mehr als ein Mitgliedstaat überstimmt wurde. Zusammengenommen wurden mit 80 Prozent zwar immer noch der überwiegende Teil der Entscheidungen im Konsens getroffen, aber auf einem bemerkbar niedrigeren Niveau als im Vorjahr. 106 Jahrbuch der Europäischen Integration 2019 Rat der Europäischen Union Diese Veränderungen sind besonders auf der Ebene der Mitgliedstaaten auffällig. Zunächst blieb Großbritannien auch 2018 der Mitgliedstaat, der mit zwölf Malen am häufigsten überstimmt wurde. Dabei handelt es sich hauptsächlich Enthaltungen, da die britische Regierung nach dem Austrittsvotum im Zweifelsfall eher bereit zu sein schien, sich zu enthalten, als eine Gegenstimme einzulegen. Es unterstreicht jedoch die fortgesetzte Sonderstellung des Landes. Zweitens war erstmals die zunehmende Entfremdung der Visegrád-Staaten mit Teilen der EU-Politik zu beobachten. Als Staaten, die am häufigsten überstimmt wurden, folgten Ungarn (elfmal), Polen (achtmal) und Tschechien (siebenmal). Alle drei verloren in den Vorjahren bei Ratsabstimmungen nur sehr selten. Die 13 nach 2004 der Europäischen Union beigetretenen Mitgliedstaaten wurden gemeinsam 45-mal überstimmt, im Vergleich zu 37-mal für die 15 vor 2004 beigetreten Mitgliedstaaten. Von den anderen großen Staaten wurde Frankreich kein einziges Mal überstimmt, Deutschland hingegen fünfmal. Zuletzt zeigen die Abstimmungsprotokolle, dass die politischen Debatten über die Abstimmungsmodalitäten im Rat bisher primär akademischer Natur geblieben sind: So trat im November 2014 die Änderung des Lissabonner Vertrags in Kraft, dass Beschlüsse im Rat nicht mehr nach politisch festgelegter Gewichtung, sondern nach doppelter Mehrheit der Anzahl an Staaten und der von ihnen repräsentierten Bevölkerung getroffen werden; bis November 2017 wäre noch eine Überprüfung nach alter Stimmenverteilung möglich gewesen. Diese Reform war doppelt umstritten: Zum einen zählt im neuen System die reale Bevölkerungsgröße, während die Stimmgewichtung mit beispielsweise 29 Stimmen für Deutschland und 27 Stimmen für Polen oder Spanien zuvor mittelgroße und kleine Mitgliedstaaten bevorzugte. Zum anderen ermöglicht die neue Stimmgewichtung den 19 Staaten der Eurozone erstmals, allein eine qualifizierte Mehrheit zu bilden und alle anderen Nicht- Eurostaaten zu überstimmen. Der damalige britische Premierminister David Cameron wollte daher als Teil der neu verhandelten Mitgliedschaftskonditionen Großbritanniens eine Notbremse für Nicht-Eurostaaten aushandeln, war in diesem Punkt aber erfolglos. In der Praxis waren beide Bedenken sowohl im Jahr 2017 als auch 2018 gegenstandslos – weder gab es einen Beschluss, der nur aufgrund der veränderten Stimmgewichtung zustande kam, noch überstimmten die Eurostaaten gemeinsam die Nicht-Eurostaaten. Zwei unscheinbare Ratspräsidentschaften Zuletzt lohnt sich in der Analyse der Arbeit des Rates im Jahr 2018 ein genauer Blick auf die zwei Ratspräsidentschaften von Bulgarien (1. Halbjahr) und Österreich (2. Halbjahr). Der Vorsitz und die Vermittlerrolle lagen damit bei Staaten, die unter besonderer Beobachtung standen. Für Bulgarien war es die erste Ratspräsidentschaft, wobei vorher vor allem Fragen hinsichtlich der administrativen Kapazitäten des Landes gestellt wurden. Österreichs Regierung hingegen wurde zur Zeit seiner Ratspräsidentschaft von Sebastian Kurz (Österreichische Volkspartei, ÖVP) geführt, in Koalition mit der rechtspopulistischen und stark EUskeptischen FPÖ. Im Allgemeinen haben die Ratspräsidentschaften seit Inkrafttreten des Lissabonner Vertrages deutlich an Bedeutung und Einfluss verloren, da nunmehr der Europäische Rat durch seinen ständigen Präsidenten und der Rat für Auswärtiges durch die Hohe Vertreterin der Union für Außen- und Sicherheitspolitik geleitet werden. In der Folge spielen die in der Regel ranghöchsten nationalen Regierungsvertreter, die Staats- und Regierungschefs sowie die Außenminister, nur noch eine begrenzte Rolle in der Ratspräsidentschaft ihres Landes. Außerdem kommt mit dem ständigen Vorsitzenden der Eurogruppe auch die Schlüsselrolle Jahrbuch der Europäischen Integration 2019 107 Die Institutionen der Europäischen Union in der Eurozone nicht der rotierenden Ratspräsidentschaft zu. So waren die Ratspräsidentschaften auch während des Zenits der europäischen Schuldenkrise weitgehend auf die Rolle eines Dienstleisters reduziert, dessen wichtigste Funktion im Management des Rates sowie in den Verhandlungen mit Parlament und Kommission im Trilogverfahren lag. Beide Regierungen gingen sehr unterschiedlich an ihre Präsidentschaften heran. Bulgariens Regierung konzentrierte sich darauf, möglichst effektiv die Ratsverhandlungen zu führen. Besonders politisch diffizil war dies im Bereich Rechtsstaatlichkeit, in dem Bulgarien die Gespräche zu Polen auf ein Minimum reduziert hatte. Einen regionalen Schwerpunkt legte das Land auf den westlichen Balkan. Österreichs Regierung hingegen versuchte gerade aufgrund der Regierungsbeteiligung der FPÖ seine pro-europäische Grundausrichtung zu beweisen. Die Führung der Präsidentschaft wurde weitgehend ins Kanzleramt unter Bundeskanzler Sebastian Kurz verlagert. Inhaltlich sollte dennoch die Migrationspolitik mit einem Fokus auf Außengrenzschutz den Schwerpunkt bilden. Rückblickend blieben beide Präsidentschaften weitgehend unscheinbar. Die größte Aufmerksamkeit erhielt noch die der FPÖ nahestehende österreichische Außenministerin Karin Kneissl, als sie zu Beginn der österreichischen Ratspräsidentschaft den russischen Präsidenten Wladimir Putin – als Privatperson – zu ihrer Hochzeit einlud. Ansonsten blieben die großen Skandale aus, eine politische Dynamik – gerade in den von ihnen in den Mittelpunkt gerückten Bereichen – konnte aber keine der beiden Ratspräsidentschaften erreichen. Ausblick Die Arbeit des Rates gab im Jahr 2018 ein gemischtes Bild ab. Einerseits hat die Europäische Union die großen Krisenjahre hinter sich gelassen. In den Verhandlungen über den britischen EU-Austritt trug auch der Austausch im Rat dazu bei, dass die EU-27 eine geeinte Position gegenüber Großbritannien aufrechterhielten. In der Rechtsetzung setzten sich die großen Linien der Vorjahre fort, mit einem Schwerpunkt auf im Trilog-Verfahren ausgehandelter Gesetzgebung. Andererseits blieb die für das letzte volle Jahr einer Legislaturperiode übliche Dynamik in der Gesetzgebung aus. Gerade in der Wirtschafts- und Währungsunion und der Migrationspolitik stecken die Verhandlungen im Rat seit 2016 fest. Auch die Spannungen zwischen den Mitgliedstaaten und die Bereitschaft zur Überstimmung einzelner Staaten haben zugenommen. Kurzum: Der Rat hat seine institutionellen Aufgaben erfüllt, aber keine große politische Dynamik entfaltet. Weiterführende Literatur Tom Delroux/Thomas Laloux: Concluding early agreements in the EU: a double principal-agent analysis of trilogue negotiations, in: Journal of Common Market Studies, 2/2018, S. 300–317. Sergio Fabrini/Uwe Puetter: Integration without supranationalisation. Studying the lead role of the European Council and the Council of Ministers, in: Journal of European Integration, 6/2016, S. 481–495. Sandrino Smeets: Consensus and Isolation in the Council of Ministers, in: Journal of European Integration, 1/2016, S. 23–39. Andreas Warntjen: Do votes matter? Voting weights and the success probability of member states requests in the European Council, in: Journal of European Integration, 6/2017, S. 673–687. 108 Jahrbuch der Europäischen Integration 2019 Europäische Kommission Andreas Hofmann Das letzte Amtsjahr der Europäischen Kommission unter Präsident Jean-Claude Juncker stand, wie die letzten Amtsjahre früherer Kommissionen, nicht mehr im Zeichen neuer Initiativen, sondern war vor allem gekennzeichnet von der Bemühung, bestehende Vorhaben zu Ende zu führen. In seiner Rede zur Lage der Union führte Juncker im September 2018 aus: „Die Kommission hat alle Vorschläge und Initiativen, die wir 2014 angekündigt haben, auf den Tisch gelegt. Die Hälfte davon wurde schon von Parlament und Rat verabschiedet, 20 Prozent sind auf einem guten Weg, und 30 Prozent stecken in teilweise schwierigen Beratungen.“1 Ein weiterer Fokus lag auf der Bestimmung langfristiger Perspektiven für die Europäische Union im Vorfeld der Wahlen zum Europäischen Parlament und nicht zuletzt auf der Neubesetzung der Europäischen Kommission für die Jahre 2019 bis 2024. Neuwahl der Europäischen Kommission Die Weichenstellungen für die Neuwahl der Europäischen Kommission begannen im Herbst 2018 mit der Auswahl der Spitzenkandidaten der europäischen Parteienfamilien für die Wahlen zum Europäischen Parlament.2 Juncker selbst hatte schon 2017 bekannt gegeben, nicht erneut für das Amt zu kandidieren. Die Idee der Spitzenkandidaten war das Produkt langer Bemühungen der europäischen Parteien, mehr Einfluss auf die Benennung des Spitzenpostens der Europäischen Kommission zu erlangen. 3 Im Wahlkampf 2014 mündeten diese im Standpunkt des Europäischen Parlaments, nur diejenigen Kandidaten für das Amt des Kommissionspräsidenten zu akzeptieren, die von den europäischen Parteien im Vorfeld der Wahl dazu nominiert wurden und im Wahlkampf als solche aufgetreten waren. Der Europäische Rat, dem laut EU-Vertrag das Vorschlagsrecht für den Kommissionspräsidenten zusteht, hatte dieses Verfahren jedoch nie gebil ligt. Noch im Februar 2018 hatten die Staats- und Regierungschefs der Mitgliedstaaten betont, dass „der Europäische Rat nicht im Voraus garantieren kann, dass er einen der Spitzenkandidaten beziehungsweise Spitzenkandidatinnen als Präsident oder Präsidentin der Europäischen Kommission vorschlagen wird. Bei diesem Prozess gibt es keinen Automatismus.“4 Insbesondere sei bei Ernennungen auf hoher Ebene zu berücksichtigen, „dass die geografische und demografische Vielfalt der Union und ihrer Mitgliedstaaten angemes- 1 Jean-Claude Juncker: Die Stunde der Europäischen Souveränität. Rede zur Lage der Union, 12.9.2019, SPEECH/18/5808, S. 7. 2 Vgl. hierzu auch den Beitrag „Europäische Parteien“ in diesem Jahrbuch. 3 Thomas Christiansen: After the Spitzenkandidaten: fundamental change in the EU’s political system?, in: West European Politics 5/2016, S. 992-1010. 4 Europäischer Rat: Bemerkungen von Präsident Donald Tusk nach der informellen Tagung der 27 Staats- und Regierungschefs vom 23. Februar 2018, Pressemitteilung. Jahrbuch der Europäischen Integration 2019 109 Die Institutionen der Europäischen Union sen geachtet werden muss.“5 Eine Berücksichtigung der vom Europäischen Parlament benannten Spitzenkandidaten schränke den Europäischen Rat in Personalentscheidungen zu anderen Ämter über Gebühr ein.6 Ein möglicher Konflikt zwischen diesen beiden Organen über die Neubesetzung der Europäischen Kommission zeichnete sich also schon früh ab. Die Europäische Volkspartei (EVP) ernannte am 8. November 2018 den Chef der EVP-Fraktion im Europäischen Parlament, Manfred Weber (Christlich-Soziale Union, CSU), zu ihrem Spitzenkandidaten. Dieser hatte sich mit 79 Prozent der Stimmen im Wahlkonvent gegen den ehemaligen finnischen Ministerpräsidenten Alexander Stubb durchgesetzt, obwohl Weber, anders als alle Kommissionspräsidenten seit Walter Hallstein, selbst keinerlei Regierungserfahrung vorweisen konnte.7 Die Sozialdemokratische Partei Europas (SPE) ernannte einen Monat später den ehemaligen niederländischen Außenminister und amtierenden Vize-Präsidenten der Europäischen Kommission, Frans Timmermans, per Akklamation zu ihrem Spitzenkandidaten, nachdem sein slowakischer Mitbewerber Maroš Šefčovič, ebenfalls Vize-Präsident der Europäischen Kommission, seine Kandidatur zurückgezogen hatte.8 Die liberale Allianz der Liberalen und Demokraten für Europa (ALDE) hingegen stand der Konstruktion der Spitzenkandidaten von vorne herein skeptisch gegenüber und war im Wahlkampf mit einem Team aus sieben Führungspersönlichkeiten angetreten, darunter der ehemalige belgische Ministerpräsident Guy Verhofstadt und die dänische Wettbewerbskommissarin Margrethe Vestager. Vestager wurde von den Medien wiederholt als Spitzenkandidatin beschrieben, lehnte diese Bezeichnung aber während des Wahlkampfs ab.9 Der neue Verhaltenskodex der Europäischen Kommission, der im Februar 2018 in Kraft getreten war, erlaubte es den KommissarInnen zum ersten Mal, für einen Sitz im Europäischen Parlament zu kandidieren, ohne für den Wahlkampf ihr Amt ruhen lassen zu müssen. Die Europäische Kommission veröffentlichte dazu am 6. Februar 2019 „praktische Modalitäten“ für das Verhalten der KommissarInnen im Wahlkampf. Die Leitlinien beinhalten eine Informationspflicht über die Absicht bei der Wahl zu kandidieren, das Verbot, Ressourcen der Kommission für den Wahlkampf einzusetzen, sowie die Verpflichtung, weiterhin regelmäßig am Beschlussfassungsprozess innerhalb der Europäischen Kommission, insbesondere den Sitzungen des Kollegiums der KommissarInnen, teilzunehmen und darüber hinaus das Prinzip der Kollegialität zu wahren – also keine Kritik an Entscheidungen der Europäischen Kommission zu üben.10 Demgegenüber ist es KommissarInnen nach wie vor vorgeschrieben, sich für die Teilnahme an Wahlkampagnen für nationale Ämter unbezahlt beurlauben zu lassen. Nach seiner erfolglosen Bewerbung um die Position des sozialdemokratischen Spitzenkandidaten für die Europawahl kandidierte Vize-Kommissionspräsident Šefčovič im März 2019 in der slowakischen Präsidentschaftswahl, unterlag dort aber in einer Stichwahl der 5 6. Erklärung zu Artikel 15 Absätze 5 und 6, Artikel 17 Absätze 6 und 7 und Artikel 18 des Vertrags über die Europäische Union, in: Amtsblatt der Europäischen Union C 202/338, 7.6.2016. 6 Europäischer Rat: Agenda der EU-Führungsspitzen, Februar 2018. 7 FAZ.NET: EVP wählt Manfred Weber zum Spitzenkandidaten, 8.11.2018. 8 Frankfurter Allgemeine Zeitung: Timmermans wird Spitzenkandidat, 10.12.2018, S. 2; FAZ.NET: Niederländer Timmermans wird sozialdemokratischer Spitzenkandidat, 5.11.2018. 9 Werner Mussler: „Ich bin keine Spitzenkandidatin“, in: Frankfurter Allgemeine Zeitung, 24.4.2019, S. 17. 10 Europäische Kommission: Europäische Kommission veröffentlicht praktische Modalitäten der Teilnahme von Kommissionsmitgliedern an der Wahl zum Europäischen Parlament, Pressemitteilung, 6.2.2019, IP/19/854. 110 Jahrbuch der Europäischen Integration 2019 Europäische Kommission progressiven Kandidatin Zuzana Čaputová.11 Der für das Ressort Gesundheit zuständige litauische Kommissar Vytenis Andriukaitis ließ sich ebenfalls beurlauben, um in der litauischen Präsidentschaftswahl im Mai 2019 zu kandidieren, schied dort aber mit lediglich 5 Prozent der Stimmen in der ersten Wahlrunde aus.12 Aus der Wahl zum Europäischen Parlament vom 23. bis 26. Mai 2019 ging trotz Stimmenverlusten wiederum die EVP als stärkste Fraktion hervor. Gleichzeitig verloren EVP und die Fraktion der Progressiven Allianz der Sozialdemokraten im Europäischen Parlament (S&D-Fraktion) ihre gemeinsame „groß-koalitionäre“ Mehrheit. Für die Wahl des Kommissionspräsidenten waren nun Stimmen mindestens einer anderen Fraktion notwendig. Dies erwies sich als Problem für Manfred Weber, da die aus den Wahlen gestärkt hervorgegangene liberale Fraktion „Renew Europe“, die aus einem Zusammenschluss der ALDE und der französischen Wahlliste „Renaissance“ neu gegründet wurde, seiner Kandidatur skeptisch gegenüber stand. Frankreichs Präsident Emmanuel Macron hatte ebenfalls wiederholt Bedenken gegen Weber geäußert, vornehmlich aufgrund dessen mangelnder Regierungserfahrung.13 Diese Bedenken wurden von anderen Staats- und Regierungschefs geteilt. Macron gilt aber auch als Kritiker der Idee der Spitzenkandidaten, zumindest solange europäische Parteien nicht mit gemeinsamen transnationalen Listen antreten.14 Der ungarische Ministerpräsident Viktor Orbán hingegen lehnte Weber ab, da er ihn für die Initiative des Europäischen Parlaments verant wortlich machte, gegen Ungarn ein Verfahren im „Rahmen zur Stärkung des Rechtsstaatsprinzips“ einzuleiten. Auf einer Sondertagung des Europäischen Rats, die vom 30. Juni bis zum 2. Juli 2019 dauerte, wurde zunächst Frans Timmermans als möglicher Kandidat lanciert, aber auch er scheiterte am Widerstand der Visegrád-Staaten (Polen, Slowakei, Tschechien und Ungarn), unterstützt von der italienischen Regierung, aufgrund seiner Rolle als Kommissar mit Zuständigkeit für Rechtsstaatlichkeit in den Verfahren gegen Polen und Ungarn.15 Am Ende des Gipfels einigten sich die Staats- und Regierungschefs auf die deutsche Verteidigungsministerin Ursula von der Leyen (Christlich Demokratische Union Deutschlands, CDU) als Kandidatin für die Kommissionspräsidentschaft. Die Entscheidung kam für viele Beobachter überraschend; im Wahlkampf war von der Leyen nicht in Erscheinung getreten. Gleichwohl wurde von der Leyen schon seit längerer Zeit in Diskussionen zwischen der deutschen und französischen Regierung als mögliche Kandidatin gehandelt.16 Anders als zuvor Jean-Claude Juncker, der gegen die Stimmen Ungarns und des Vereinigten Königreichs nominiert wurde, erhielt von der Leyen im Europäischen Rat keine Gegenstimmen. Einzig die deutsche Regierung enthielt sich der Stimme aufgrund des Widerstandes der Sozialdemokratischen Partei Deutschlands (SPD) gegen von der Leyen. Mitglieder des Europäischen Parlaments äußerten scharfe Kritik an der Nominierung, die das Prinzip der Spitzenkandidaten offenkundig unterlief. Dennoch wählte das Europäische Parlament von der Leyen am 16. Juli 2019 mit 383 Ja- Stimmen zur Kommissionspräsidentin – lediglich neun Stimmen mehr als zur Mehrheit 11 Vgl. hierzu auch den Beitrag „Slowakei“ in diesem Jahrbuch. 12 David M. Herszenhorn/Maïa de La Baume: The vanishing Juncker Commission, in: Politico.eu, 7.2.2019; Vgl. hierzu auch den Beitrag „Litauen“ in diesem Jahrbuch. 13 Hendrik Kafsack/Michael Stabenow: Darum wird Manfred Weber wohl nicht Kommissionspräsident, in: FA- Z.NET, 21.6.2019. 14 Michaela Wiegel: Frankreich und le Spitzenkandidat, in: Frankfurter Allgemeine Zeitung, 25.6.2019, S. 4. 15 Stephan Löwenstein: Nicht Timmermans, nicht Weber, in: Frankfurter Allgemeine Zeitung, 4.7.2019, S. 2. 16 Thomas Gutschker: Wie Ursula von der Leyen plötzlich abhob, in: FAZ.NET, 6.7.2019. Jahrbuch der Europäischen Integration 2019 111 Die Institutionen der Europäischen Union der Mitglieder notwendig. Hatte die Wahl Junckers 2014 einen Präzedenzfall für das Prinzip der Spitzenkandidaten dargestellt, ist für die Zukunft völlig offen, welche Rolle diese Idee in den nächsten Wahlen zum Europäischen Parlament spielen wird.17 Neben Frans Timmermans hatten auch die KommissarInnen Valdis Dombrovskis, Andrus Ansip und Corina Crețu für einen Sitz im Europäischen Parlament kandidiert, alle mit Erfolg. Während Timmermans und Dombrovskis ihren Sitz im Parlament nicht antraten, entschieden sich Ansip und Cretu für einen Wechsel ins Parlament. 18 Kommissionspräsident Juncker plädierte dafür, deren Positionen innerhalb der Europäischen Kommission bis zur Ernennung der neuen Kommission vakant zu lassen. Nachdem die Regierungen Estlands und Rumäniens zunächst auf eine Neubesetzung noch während der laufenden Amtszeit bestanden, kündigte Juncker an, den nominierten KandidatInnen für die verbleibende Amtszeit keine eigenen Ressorts zuzuteilen. Beide Regierungen zogen daraufhin die Nominierungen zurück. Nach der Wahl von der Leyens zur Kommissionpräsidentin waren die Regierungen der Mitgliedstaaten aufgefordert, KandidatInnen für die neue Kommission vorzuschlagen, bevor sich das Kollegium geschlossen einer Abstimmung im Parlament stellt. Der Kommissionspräsidentin kommt im Nominierungsprozess eine zentrale Rolle zu. Sie kann KandidatInnen ablehnen und ist alleine für die Ressortzuteilung zuständig. Ein Novum im Nominierungsprozess war die Aufforderung von der Leyens an die Mitgliedstaaten, jeweils sowohl einen männlichen Kandidaten als auch eine weibliche Kandidatin vorzuschlagen. Von der Leyen wollte damit erreichen, dass das neue Kollegium neben einer Balance der politischen Parteien auch eine Genderparität aufweisen würde.19 Der mittlerweile gefestigten Praxis folgend stellten sich alle der von der Präsidentin bestätigten KandidatInnen Anhörungen im Europäischen Parlament. Dabei äußerte das Europäische Parlament wie bereits in früheren Nominierungsprozessen weitreichende Zweifel an der Eignung mehrerer KandidatInnen. Gleich zu Beginn des Anhörungsprozesses lehnte der Rechtsausschuss des Europäischen Parlaments, der mit einer Prüfung möglicher finanzieller Interessenskonflikte betraut ist, sowohl die rumänische Kandidatin Rovana Plumb wegen eines nicht deklarierten Privatkredits ab als auch den ungarischen Kandidaten László Trócsányi, dessen Anwaltskanzlei während seiner Tätigkeit als ungarischer Justizminister Regierungsaufträge entgegengenommen hatte.20 Nach zwei Anhörungen in Ausschüssen signalisierte das Europäische Parlament ebenfalls seine Ablehnung der ehemaligen französischen Europaparlamentarierin und engen Vertrauten Macrons, Sylvie Goulard, vornehmlich mit Verweis auf laufende Ermittlungen wegen des Verdachts auf eine Zweckentfremdung EU-parlamentarischer Assistenten für nationale politische Zwecke. Kommentatoren interpretierten die Ablehnung jedoch auch als Revanche für Macrons Gegnerschaft zum Spitzenkandidatenmodell.21 Als Folge dieser Verzögerungen verschob das Europäische Parlament die eigentlich für den 23. Oktober 2019 vorgesehene Abstimmung über das Kollegium zunächst auf den 27. November 2019.22 Für die Übergangszeit bleibt die Juncker-Kommission kommissarisch im Amt. 17 Michael Stabenow/Hendrik Kafsack: Im Karussell der Spitzenposten, in: Frankfurter Allgemeine Zeitung, 3.7.2019, S. 5. 18 Bjarke Smith-Meyer: Dombrovskis gives up MEP seat to remain commissioner, in: Politico.eu, 29.6.2019. 19 David Herszenhorn/Lili Bayer: Von der Leyen’s tough (gender) balancing act, in: Politico.eu, 19.7.2019. 20 Hendrik Kafsack/Michael Stabenow: Jetzt werden die Anwärter gegrillt, in: Frankfurter Allgemeine Zeitung, 30.9.2019, S. 4. 21 Michaela Wiegel: Revanche in Straßburg, in: Frankfurter Allgemeine Zeitung, 11.10.2019, S. 8. 22 FAZ.NET: Von der Leyen kann nicht pünktlich starten, 16.10.2019. 112 Jahrbuch der Europäischen Integration 2019 Europäische Kommission Im Juli 2019 wurde zudem bekannt, dass der erst seit einem Jahr amtierende General sekretär der Europäischen Kommission, Martin Selmayr, seinen Posten verlässt und in die Vertretung der Kommission in Wien wechselt. Selmayrs Ernennung zum Generalsekretär hatte aufgrund ihrer Intransparenz für starke Kritik gesorgt, auch sein Führungsstil war nicht unumstritten. Letztlich überwog bei der Entscheidung jedoch die Sorge um eine deutsche Dominanz an der Spitze der Europäischen Kommission.23 Zukunft der Europäischen Union Am 9. Mai 2019 trafen sich die Staats- und Regierungschefs der Mitgliedstaaten zu einem informellen Treffen im rumänischen Sibiu, um noch vor der Europawahl zukünftige gemeinsame Projekte zu skizzieren. Die Europäische Kommission hatte ihren Beitrag zu diesem Treffen einige Tage im Voraus veröffentlicht. Der Beitrag empfahl, die strategische Agenda der Europäischen Union auf fünf Schlüsselaspekte zu konzentrieren: Friedenssicherung, Wettbewerbsfähigkeit, soziale Fairness, Nachhaltigkeit und globalen Einfluss. Zu ihren „politischen Empfehlungen für die nächste strategische Agenda“ gehörten der Aufbau einer Europäischen Sicherheitsunion zur Stärkung der inneren Sicherheit, engere Verteidigungszusammenarbeit24, ein kohärenterer Ansatz in Bezug auf legale und illegale Migration, die Förderung von Forschung und Innovation, insbesondere in digitalen Schlüsselkapazitäten, eine Vertiefung des Binnenmarktes im Bereich der Dienstleistungen, die Fortführung der Reformen der Wirtschafts- und Währungsunion, ein Budget für die Eurozone, die Umsetzung der Europäischen Säule sozialer Rechte, eine Stärkung der Rechtsstaatlichkeit und der Grundrechte, eine gemeinsame Steuerpolitik, die Bekämpfung des Klimawandels und der Umweltzerstörung, Maßnahmen zur Steigerung der Ressourceneffizienz, eine erweiterte Energieunion, die Unterstützung der multilateralen, regelbasierten Weltordnung, eine gestärkte internationale Rolle des Euro, eine glaubwürdige Erweiterungspolitik, gerade im westlichen Balkan und ein Ausbau des Engagements in Afrika.25 Die bewusst vage gehaltenen Vorschläge dienten dem Europäischen Rat als Vorlage für die Bearbeitung der als „Strategische Agenda“ betitelten Zusammenstellung langfristiger politischer Prioritäten, die der Europäische Rat im Jahr 2014 erstmals beschloss. In dem von den Staats- und Regierungschefs am 20. Juni 2019 verabschiedeten Dokument wurden jedoch die Ideen einer gemeinsamen Steuerpolitik und eines Budgets für die Eurozone nicht aufgegriffen.26 Im Bezug auf Letzteres besteht zumindest eine grundsätzliche Einigung des Euro-Gipfels über die Einführung eines „Haushaltsinstruments für Konvergenz und Wettbewerbsfähigkeit“. Am 24. Juli 2019 schlug die Europäische Kommission dazu einen „Steuerungsrahmen“ vor, der die Vergabe von Mitteln zur Unterstützung nationaler Wirtschaftsreformen an Richtungsvorgaben im Europäischen Semester bindet und der Europäischen Kommission einen weitreichenden Ermessensspielraum einräumt.27 23 Florian Eder: Martin Selmayr to leave powerful Commission post ‘next week’, in: Politico, 16.7.2019. 24 Vgl. hierzu auch den Beitrag „Gemeinsame Sicherheits- und Verteidigungspolitik“ in diesem Jahrbuch. 25 Europäische Kommission: Europa im Mai 2019: Vorbereitungen für eine enger vereinte, stärkere und demokratischere Union in einer zunehmend unsicheren Welt. Beitrag der Europäischen Kommission zum informellen Treffen der Staats- und Regierungschefs der EU-27 am 9. Mai 2019 in Sibiu (Rumänien), 7.5.2019; Vgl. hierzu auch den Beitrag „Afrikapolitik“ in diesem Jahrbuch. 26 Europäischer Rat: Eine neue Strategische Agenda 2019-2014, 20.6.2019. Jahrbuch der Europäischen Integration 2019 113 Die Institutionen der Europäischen Union Schließlich veröffentlichte die Europäische Kommission eine Liste der zehn aus ihrer Sicht wichtigsten politischen Projekte, die während ihrer Amtszeit noch nicht zum Abschluss gekommen sind, darunter der mehrjährige Finanzrahmen 2021 bis 2027 28, die Reform des Gemeinsamen Europäischen Asylsystems29, neue Regeln zu elektronischen Beweismitteln in Strafprozessen, eine Anpassung der Vorschriften über die Wiedereinführung von Grenzkontrollen im Schengenraum, die Modernisierung der Steuervorschriften, das Europäische Einlagensicherungssystem und die Letztsicherung für den einheitlichen Abwicklungsfonds sowie die Reform der Koordinierung der Systeme der sozialen Sicherheit.30 Diese Projekte wird die neue Europäische Kommission unter Präsidentin von der Leyen erben. Rechtsstaatlichkeit in den Mitgliedstaaten Am 3. April 2019 hat die Europäische Kommission das bisher dritte Vertragsverletzungsverfahren gegen die polnische Regierung aufgrund der umfangreichen Reformen der polnischen Justiz eingeleitet.31 Das neue Verfahren richtet sich gegen Disziplinarregelungen, die es einer Kammer des Obersten Gerichts ermöglichen, Sanktionen gegen ordent liche Richter wegen des Inhalts ihrer richterlichen Entscheidungen auszusprechen. Die Disziplinarkammer ist ausschließlich mit neu ernannten Richtern besetzt, die vom Landesrat für Gerichtswesen ausgewählt wurden, dessen Mitgliedschaft wiederum vom polnischen Parlament kontrolliert wird. Des Weiteren sind die Rechte der betroffenen Richter innerhalb eines möglichen Disziplinarverfahrens beschränkt. Die Kommission sieht darin einen Verstoß gegen das Recht auf einen wirksamen Rechtsbehelf vor einem unabhängigen Gericht. Bereits am 17. Juli 2019 versandte sie eine mit Gründen versehene Stellungnahme; der nächste Schritt des Verfahrens wäre die Einreichung einer Klage vor dem Europäischen Gerichtshof (EuGH).32 Einen solchen Schritt hatte die Europäische Kommission am 24. September 2018 in ihrem Vertragsverletzungsverfahren gegen die Reform des Rentenalters von Richtern am Obersten Gerichtshof Polens unternommen.33 Die Absenkung des Rentenalters hatte zur Folge, dass einige der amtierenden Richter in den sofortigen Ruhestand versetzt wurden. Dies gab der Regierung die Möglichkeit, etwa ein Drittel der Richterposten neu zu besetzen. Am 19. Oktober 2018 erließ der EuGH eine einstweilige Anordnung gegen die Reform. Das polnische Parlament machte daraufhin im November 2018 Teile der Reform rückgängig.34 Am 24. Juni 2019 bestätigte der EuGH die Europarechtswidrigkeit der Reformen und betonte seine „ernsthaften Zweifel“ an den „wahren Zielen“ der Reform.35 Am 20. Juni 2019 ergingen zudem die Schlussanträge des Generalanwalts Evgeni Tanchev im Vertragsverletzungs- 27 Europäische Kommission: Kommission schlägt Rahmen zur Steuerung des Haushaltsinstruments für Konvergenz und Wettbewerbsfähigkeit vor, Pressemitteilung, 24.7.2019, IP/19/4372; Jorge Valero: Eurozonen- Haushalt Extra Light, in: euractiv.com, 25.7.2019. 28 Vgl. hierzu auch den Beitrag „Haushaltspolitik“ in diesem Jahrbuch. 29 Vgl. hierzu auch den Beitrag „Asyl-, Einwanderungs- und Visapolitik“ in diesem Jahrbuch. 30 Europäische Kommission: Europa im Mai 2019, Anhang IV, 7.5.2019. 31 Vgl. hierzu auch den Beitrag „Polen“ in diesem Jahrbuch. 32 Europäische Kommission: Europäische Kommission unternimmt neue Schritte zum Schutz polnischer Richter vor politischer Kontrolle, Pressemitteilung, 17.7.2019, IP/19/4189; F.A.Z. Einspruch Magazin: Verfahren über Verfahren, 10.4.2019. 33 Europäische Kommission: Rechtsstaatlichkeit: Europäische Kommission verklagt Polen vor dem Europäischen Gerichtshof, um Unabhängigkeit des Obersten Gerichts zu schützen, Pressemitteilung, 24.9.2018, IP/18/5830. 34 Frankfurter Allgemeine Zeitung: Polen macht Teile der Justizreform rückgängig, 22.11.2018, S. 6. 114 Jahrbuch der Europäischen Integration 2019 Europäische Kommission verfahren gegen die Reform des Rentenalters für Richter an ordentlichen Gerichten, das die Europäische Kommission bereits im Dezember 2017 dem Gerichtshof vorgelegt hatte. Der Generalanwalt hält auch diese Reformen für europarechtswidrig mit dem Verweis, dass das europäische Recht Richter vor Absetzung schütze.36 Der EuGH ist nicht an die Schlussanträge gebunden, folgt diesen aber in der Mehrzahl der Fälle. Die polnische Regierung hatte auch diese Reform im April 2018 abgeändert, die Europäische Kommission ließ ihre Klage aber bestehen. Keinen wirklichen Fortschritt hingegen gab es in Bezug auf das Verfahren gegen Polen im „Rahmen zur Stärkung des Rechtsstaatsprinzips“. Die Europäische Kommission hatte im Januar 2018 ein Suspendierungsverfahren nach Art. 7 EUV eingeleitet, daraufhin kam es zu einer Reihe von Anhörungen im Rat der Europäischen Union (am 26. Juni 2018, 18. September 2018 und 11. Dezember 2018).37 Der nächste Schritt in diesem Verfahren wäre die Feststellung einer „eindeutigen Gefahr einer schwerwiegenden Verletzung“ europäischer Grundwerte. Dafür wäre eine Mehrheit von vier Fünfteln der Mitglieder des Rats notwendig. Für die Erlassung von Sanktionen ist schließlich ein einstimmiger Beschluss des Rates vonnöten, der allerdings insbesondere von der ungarischen Regierung abgelehnt wird. Gegen Ungarn hatte das Europäische Parlament am 12. September 2018 ein Verfahren nach Art. 7 EUV initiiert, in welchem es ebenfalls keine nennenswerten Fortschritte gibt. Die beiden Vertragsverletzungsverfahren, die die Europäische Kommission aufgrund des ungarischen Hochschulgesetzes38 und des Gesetzes über die Finanzierung von Nichtregierungsorganisationen im Dezember 2017 dem EuGH vorgelegt hatte, sind dort nach wie vor anhängig. Am 14. Mai 2019 drohte die Europäische Kommission zudem der rumänischen Regierung mit der Aufnahme eines Verfahrens im „Rahmen zur Stärkung des Rechtsstaatsprinzips“ aufgrund rumänischer Reformen des Justizwesens, die nach Ansicht der Kommission die Unabhängigkeit der Justiz einschränken und manche Korruptionsdelikte einer Strafverfolgung entziehen.39 Als Konsequenz dieser Erfahrungen leitete die Europäische Kommission am 3. April 2019 eine „Debatte zur Stärkung der Rechtsstaatlichkeit in der Europäischen Union“ ein. Sie schlug in diesem Rahmen Maßnahmen vor, die Kenntnis einschlägiger Gerichtsurteile zu Rechtsstaatlichkeitsstandards auf nationaler Ebene zu fördern, einen regelmäßigen Dialog zu Fragen der Rechtsstaatlichkeit zu führen und die Palette wirksa mer Reaktionen zu erweitern.40 Zu Letzterem gehört auch der Vorschlag der Europäischen Kommission vom Mai 2018 zur Einführung eines „Mechanismus für Rechtsstaatlichkeit“, der die Ausgabe von EU-Geldern an rechtsstaatliche Konditionen knüpft. Dieser Vorschlag befindet sich derweil noch im Gesetzgebungsprozess. Am 17. Juli 2019 kündigte die Europäische Kommission zudem an, künftig einen jährlichen Bericht über 35 Urteil des Gerichtshofs in der Rechtssache C-619/18, Kommission gegen Polen, ECLI:EU:C:2019:531; Nikolas Busse: Zweifel an Polen, in: Frankfurter Allgemeine Zeitung, 25.6.2019, S. 8. 36 Schlussanträge des Generalanwalts Tanchev in der Rechtssache C-192/18, 20.6.2019, ECLI:EU:C:2019:529; Beck-Aktuell Nachrichten: EuGH-Generalanwalt: Polnische Richterinnen werden durch neue Ruhestandsregelungen diskriminiert, 20.6.2019. 37 Laurent Pech/Patryk Wachowiec: 1095 Days Later: From Bad to Worse Regarding the Rule of Law in Poland (Part I), in: Verfassungsblog, 13.1.2019. 38 Vgl. hierzu auch den Beitrag „Ungarn“ in diesem Jahrbuch. 39 Florian Eder: Brussels to Bucharest: We’re running out of patience, in: Politico.eu, 13.5.2019. 40 Europäische Kommission: Rechtsstaatlichkeit: Kommission eröffnet Debatte zur Stärkung der Rechtsstaatlichkeit in der EU, Pressemitteilung, 3.4.2019, IP/19/1912. Jahrbuch der Europäischen Integration 2019 115 Die Institutionen der Europäischen Union die Rechtsstaatlichkeit in allen Mitgliedstaaten zu verfassen. Dieser Bericht soll das bestehende EU-Justizbarometer ergänzen.41 Ausblick Die scheidende Juncker-Kommission hält sich selbst einige Leistungen zugute, neben der Datenschutzgrundverordnung, der Abschaffung der Roaming-Gebühren und der überarbeiteten Entsenderichtlinie allen voran die Bewältigung der akuten Phase der Eurokri se.42 In der Tat schloss Griechenland am 20. August 2018 sein drittes Hilfsprogramm ab; fortan steht kein Mitglied der Eurozone mehr unter der direkten Aufsicht der Troika aus Europäischer Zentralbank, Internationalem Währungsfonds und Europäischer Kommission. Die Europäische Kommission unter Präsidentin von der Leyen erbt andere Konfliktherde – allen zuvorderst der geplante britische EU-Austritt und dessen Nachwehen. Von der Leyen ist die erste Präsidentin seit Jaques Delors ohne Erfahrung als Regierungschefin und ihre Wahl hinterlässt einen schwelenden Konflikt mit dem Europäischen Parlament. Nicht zuletzt wird die Arbeit ihrer Kommission von der Qualität der KandidatInnen abhängen, die die Mitgliedstaaten für die Kommission nominieren. Weiterführende Literatur Jean-Claude Juncker: Die Stunde der Europäischen Souveränität. Rede zur Lage der Union, 12.9.2019, SPEECH/18/5808. 41 Europäische Kommission: Stärkung der Rechtsstaatlichkeit durch erhöhte Sensibilisierung, jährlicher Monitoring-Zyklus und wirkungsvollere Rechtsdurchsetzung, Pressemitteilung, 17.7.2019, IP/19/4169. 42 Europäische Kommission: Europa im Mai 2019, Anhang III, 7.5.2019. 116 Jahrbuch der Europäischen Integration 2019 Gerichtshof Siegfried Magiera/Matthias Niedobitek Das Jahr 2018 brachte für die andauernde Reform der EU-Gerichtsbarkeit1 keine besonderen Fortschritte. Zur Vollendung der ersten Stufe der Reform – der Erhöhung der Zahl der Mitglieder des Gerichts (EuG) auf 40 ab 25. Dezember 20152 – fehlt nach wie vor die Ernennung eines Richters, so dass dem EuG gegenwärtig, nach Inkrafttreten der zweiten Stufe am 1. September 2016, 46 Richter angehören. Im Übrigen wurden die Bestimmungen über die Arbeitsweise von Gerichtshof (EuGH) und EuG im Jahr 2018 fortentwickelt. Am 1. Dezember 2018 traten Beschlüsse der Unionsgerichte in Kraft, durch die die Bestimmungen über „e-Curia“ – einer IT-Anwendung, die die Einreichung und Zustellung von Verfahrensschriftstücken auf elektronischem Weg ermöglicht – novelliert wurden.3 Gleichzeitig änderte das EuG seine Verfahrensordnung, um die Anwendung von e-Curia für den Austausch gerichtlicher Dokumente zwischen dem EuG und den Vertretern der Parteien verbindlich zu machen. Die papierlose Kommunikation ist demnach in den Verfahren des EuG seit 1. Dezember 2018 die Regel, von der jedoch zur Wahrung des Grundsatzes des Zugangs zu einem Gericht einige Ausnahmen statuiert wurden, etwa für den Fall, dass eine beklagte Partei, die nicht anwaltlich vertreten ist, Prozesskostenhilfe beantragt. Für die Verfahren vor dem EuGH ist die Anwendung von e-Curia weiterhin nicht verbindlich vorgeschrieben, gleichwohl wurden im Jahr 2018 auch beim EuGH 75 Prozent der Verfahrensschriftstücke über e-Curia eingereicht. Weitere Änderungen der Verfahrensordnung des EuG, die am 1. Oktober 2018 in Kraft traten, betreffen die Erweiterung der Aufgaben des Vizepräsidenten des Gerichts.4 Danach kann der Vizepräsident nunmehr auch die Tätigkeit eines Generalanwalts übernehmen und – ebenso wie die mit einer Rechtssache befasste Kammer und der Präsident des EuG – der Vollversammlung vorschlagen, eine Rechtssache an die Große Kammer oder an eine mit einer anderen Richterzahl tagende Kammer zu verweisen. Im Kontext der am 11. Dezember 2018 in Kraft getretenen Datenschutz-Verordnung 2018/17255 hat der EuGH für die ab 1. Juli 2018 anhängig gemachten Vorabentscheidungssachen beschlossen, in allen veröffentlichten Dokumenten die Namen der an der Rechtssache beteiligten natürlichen Personen durch Anfangsbuchstaben zu ersetzen und 1 Siegfried Magiera/Matthias Niedobitek: Gerichtshof, in: Werner Weidenfeld/Wolfgang Wessels (Hrsg.): Jahrbuch der Europäischen Integration 2018, Baden-Baden 2018, S. 101. 2 Siegfried Magiera/Matthias Niedobitek: Gerichtshof, in: Werner Weidenfeld/Wolfgang Wessels (Hrsg.): Jahrbuch der Europäischen Integration 2017, Baden-Baden 2017, S. 127. 3 EuGH: Beschluss des Gerichtshofes vom 16. Oktober 2018 über die Einreichung und die Zustellung von Verfahrensschriftstücken im Wege der Anwendung e-Curia, Amtsblatt der EU, Nr. L 293, 20. November 2018, S. 36; EuG: Beschluss des Gerichts vom 11. Juli 2018 über die Einreichung und die Zustellung von Verfahrensschriftstücken im Wege der Anwendung e-Curia, Amtsblatt der EU, Nr. L 240, 25. September 2018, S. 72. 4 EuG: Änderung der Verfahrensordnung des Gerichts, Amtsblatt der EU, Nr. L 240, 25. September 2018, S. 67. Jahrbuch der Europäischen Integration 2019 117 Die Institutionen der Europäischen Union dadurch deren Anonymität zu gewährleisten.6 Dabei geht der EuGH so weit, nicht die tatsächlichen Anfangsbuchstaben der Namen der beteiligten natürlichen Personen zu nennen, sondern gleichsam willkürlich gebildete Buchstabenkombinationen zu verwenden. Am 20. Juli 2018 veröffentlichte der EuGH, begleitend zu seiner Verfahrensordnung, Empfehlungen an die nationalen Gerichte bezüglich der Vorlage von Vorabentscheidungsersuchen.7 Darin werden die wesentlichen Merkmale des Vorabentscheidungsverfahrens sowie die Aspekte aufgezeigt, die die nationalen Gerichte berücksichtigen müssen, bevor sie den EuGH anrufen. In ihrer Sitzung am 9. Oktober 2018 haben die Richter des EuGH Koen Lenaerts zum Präsidenten des EuGH wiedergewählt und, in Nachfolge von Antonio Tizzano, Rosario Silva de Lapuerta zur Vizepräsidentin des EuGH gewählt, jeweils für die Zeit vom 9. Oktober 2018 bis zum 6. Oktober 2021. Ferner bestimmte der EuGH am 10. Oktober 2018 Maciej Szpunar für ein Jahr zum Ersten Generalanwalt. Im Zuge der Neubesetzung von Richterstellen des EuGH wurde der von Deutschland vorgeschlagene Richter Thomas von Danwitz von den Vertretern der Regierungen der Mitgliedstaaten für eine weitere Amtszeit, bis zum 6. Oktober 2024, zum Richter des EuGH ernannt. Am 28. Februar 2018 endete die vierjährige Amtszeit der Mitglieder des Ausschusses gemäß Art. 255 AEUV, der die Aufgabe hat, „eine Stellungnahme zur Eignung der Bewerber für die Ausübung des Amts eines Richters oder Generalanwalts beim Gerichtshof oder beim Gericht abzugeben“.8 Aus diesem Anlass legte der Ausschuss einen abschließenden Tätigkeitsbericht vor,9 der die gesamte Amtszeit umfasst. Von seinen insgesamt 80 Stellungnahmen waren 73 zustimmend und 7 ablehnend. In allen Fällen sind die Regierungen der Mitgliedstaaten den Stellungnahmen des Ausschusses gefolgt. Die Anzahl der beim EuGH im Jahr 2018 anhängig gemachten Rechtssachen stellte mit 849 einen neuen Rekordwert in der Geschichte des EuGH dar. Auch die Zahl der Vorabentscheidungsersuchen stieg 2018 gegenüber dem Vorjahr weiter an – von 533 auf 568. Aufgrund der starken Zunahme neu anhängig gemachter Rechtssachen ging ihr Anteil an den neuen Rechtssachen jedoch leicht zurück und belief sich mit 66,9 Prozent (2017: 72,1 Prozent) auf gut zwei Drittel der insgesamt anhängig gemachten Rechtssachen. Die Zahl der Klagen stieg mit 63 (2017: 46) weiter an ebenso wie deren Anteil an den neu anhängig gemachten Rechtssachen, der sich von 6,2 Prozent auf 7,4 Prozent erhöhte. Die Zahl der Rechtsmittel stieg ebenfalls wieder an – von 141 auf 193. Ihr Anteil an den im Jahr 2018 neu anhängig gemachten Rechtssachen betrug 22,7 Prozent (2017: 19 Prozent). Was die Anzahl der erledigten Rechtssachen angeht, lag der EuGH mit 760 deutlich über dem Niveau des Vorjahres (699). Gleichwohl stieg die Zahl der zum Jahresende anhängigen Rechtssachen wegen der hohen Zahl der im Jahr 2018 neu anhängig gemachten 5 Verordnung (EU) 2018/1725 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 23. Oktober 2018 zum Schutz natürlicher Personen bei der Verarbeitung personenbezogener Daten durch die Organe, Einrichtungen und sonstigen Stellen der Union, zum freien Datenverkehr ..., Amtsblatt der EU, Nr. L 295, 21. November 2018, S. 39; vgl. hierzu auch den Beitrag „Polizeiliche und justizielle Zusammenarbeit“ in die sem Jahrbuch. 6 Gerichtshof der EU: Pressemitteilung Nr. 96/18, 29. Juni 2018. 7 Amtsblatt der EU, Nr. C 257, 20. Juli 2018, S. 1. 8 Zur Ernennung der Mitglieder des nachfolgenden Ausschusses vgl. Siegfried Magiera/Matthias Niedobitek: Gerichtshof, in: Werner Weidenfeld/Wolfgang Wessels (Hrsg.): Jahrbuch der Europäischen Integration 2018, Baden-Baden 2018, S. 102. 9 „Fifth Activity Report of the panel provided for by Article 255 of the Treaty on the Functioning of the European Union“, zugänglich auf der Website des Gerichtshofs der Europäischen Union (curia.europa.eu). 118 Jahrbuch der Europäischen Integration 2019 Gerichtshof Rechtssachen weiter an und überstieg mit 1001 erstmals 1000 Rechtssachen. Die Verfahrensdauer bei den Vorabentscheidungsersuchen erhöhte sich gegenüber dem Vorjahr erneut leicht – von 15,7 Monaten auf 16 Monate, blieb aber, über die Jahre betrachtet, damit auf einem guten Niveau. Bei den Klagen sank die Verfahrensdauer wieder leicht – von 20,3 auf 18,8 Monate. Die Verfahrensdauer der Rechtsmittel ging gegenüber dem Vorjahr deutlich zurück – von 17,1 Monaten auf 13,4 Monate. Das EuG verzeichnet bei den neu anhängig gemachten Rechtssachen gegenüber dem Vorjahr einen erheblichen Rückgang – von 917 auf 834 Rechtssachen. Da die Zahl der erledigten Rechtssachen gegenüber dem Vorjahr deutlich anstieg – von 895 auf 1009 –, ging die Zahl der zum Jahresende beim EuG anhängigen Rechtssachen spürbar zurück – von 1508 auf 1333. Bei der durchschnittlichen Verfahrensdauer war ein gewisser Anstieg gegenüber dem Jahr 2017 zu verzeichnen – von 16,3 Monaten auf 20 Monate; dies beruhte jedoch auf der Komplexität bestimmter Rechtssachen. Insgesamt plädierte das EuG aufgrund der durch die Reform der EU-Gerichtsbarkeit hinzugewonnenen Spielräume für eine Übertragung von Zuständigkeiten des EuGH auf das EuG. Ferner sprach es sich – „im Interesse der Autorität, der Kohärenz, der Klarheit und letztlich der Qualität der Rechtsprechung“ – für einen Ausbau der Beschlussfassung in der erweiterten Besetzung von fünf Richtern aus.10 Brexit Im vergangenen Jahr hatten die Unionsgerichte mehrfach Gelegenheit, sich zur Auslegung von Art. 50 EUV betreffend den Austritt von Mitgliedstaaten aus der Union zu äußern. Anlass dieser Rechtssachen ist die erstmalige Anwendung von Art. 50 EUV durch das Vereinigte Königreich („Brexit“), welches das Austrittsverfahren mit der förmlichen Mitteilung seiner Austrittsabsicht gemäß Art. 50 Abs. 2 S. 1 EUV („Austrittserklärung“) am 29. März 2017 einleitete. Eine für den Fortgang des Brexit zentrale und in der Literatur umstrittene Frage konnte der EuGH in der Rechtssache C-621/1811 klären, nämlich die Frage, ob, gegebenenfalls bis wann und unter welchen Bedingungen die Austrittserklärung wieder zurückgenommen werden kann. Rat und Kommission vertraten in dem Verfahren die Auffassung, die Austrittserklärung könne, analog zur Verlängerung der in Art. 50 Abs. 3 EUV genannten Frist, nur mit einstimmiger Zustimmung des Europäischen Rates zurückgenommen werden. Andernfalls stünden einem Missbrauch der Rücknahmebefugnis Tür und Tor offen, da ein Mitgliedstaat durch einen fortwährenden Wechsel von Austrittserklärungen und deren Rücknahme die Zweijahresfrist des Art. 50 Abs. 3 EUV beliebig ausdehnen könnte; zudem könnte der betreffende Mitgliedstaat in den Austrittsverhandlungen stets mit einer Rücknahme seiner Austrittserklärung drohen und dadurch Druck auf die Unionsorgane ausüben. Der EuGH teilte dieses Vorbringen nicht, sondern erkannte dem austretenden Mitgliedstaat grundsätzlich das Recht zu, seine Austrittserklärung jederzeit bis zum Inkrafttreten des Austrittsabkommens beziehungsweise bis zum Ablauf der in Art. 50 Abs. 3 EUV genannten Frist einseitig zurückzunehmen. Dabei stützte 10 Die vorstehend wiedergegebenen Informationen und statistischen Daten beruhen, soweit sie nicht anderweitig belegt sind, auf dem „Jahresbericht 2018 – Rechtsprechungstätigkeit“ des Gerichtshofs der Europäischen Union (zugänglich auf der Website des Gerichtshofs: curia.europa.eu). Die angegebenen Zahlen sind Bruttozahlen, das heißt, sie stehen für die Gesamtzahl von Rechtssachen unabhängig von Verbindungen wegen Sachzusammenhangs. 11 EuGH: Urteil vom 10. Dezember 2018, ECLI:EU:C:2018:999, Andy Wightman u.a./Secretary of State for Exiting the European Union. Jahrbuch der Europäischen Integration 2019 119 Die Institutionen der Europäischen Union er sich nicht nur auf die Auslegung von Art. 50 EUV selbst, der die Frage der Rücknehmbarkeit der Austrittserklärung nicht regelt, sondern auf die EU-Verträge in ihrer Gesamtheit. Einen ersten Anhaltspunkt fand der EuGH allerdings bereits in Art. 50 EUV, dessen zweiter Absatz im ersten Satz von der „Absicht“ des Mitgliedstaats spricht, aus der Union auszutreten. Eine Absicht, so der EuGH, ist dem Wesen nach weder endgültig noch unwiderruflich. Darüber hinaus stellte der EuGH fest, dass der Austrittsbeschluss allein auf dem Willen des austretenden Mitgliedstaats, mithin auf seiner souveränen Entscheidung beruht. Dem muss ein entsprechendes Recht des Mitgliedstaats gegenüberstehen, die Austrittserklärung wieder einseitig zurückzunehmen, und zwar, analog Art. 50 Abs. 1 EUV, „im Einklang mit seinen verfassungsrechtlichen Vorschriften“. Seine Auslegung sah der EuGH durch den Vertragskontext von Art. 50 EUV bestätigt. Danach zielt die Union auf eine immer engere Union der Völker Europas ab, und die Mitgliedstaaten sind durch gemeinsame Werte miteinander verbunden; zudem hat der Austritt eines Mitgliedstaats erhebliche Auswirkungen auf die Rechte aller Unionsbürger. Daher kann ein Mitgliedstaat nicht gezwungen werden, gegen seinen Willen, der nach Abgabe der Austrittserklärung gebildet wurde, aus der Union auszutreten. Zu den Kautelen der Rücknahme der Austrittserklärung stellte der EuGH fest, dass diese schriftlich erfolgen und an den Europäischen Rat gerichtet sein muss; ferner muss sie eindeutig und unbedingt sein, so dass das Austrittsverfahren durch die Rücknahme der Austrittserklärung beendet wird. In der Rechtssache T-458/1712 versuchten im Ausland lebende britische Staatsangehörige, den durch den Brexit drohenden Verlust ihrer Unionsbürgerschaft durch eine Klage gemäß Art. 263 AEUV abzuwenden, die auf Nichtigerklärung des der Kommission vom Rat gemäß Art. 218 Abs. 3 AEUV erteilten Mandats über die Aushandlung des Austrittsabkommens gerichtet war. Hierzu stellte das EuG fest, dass sich das Verhandlungsmandat, auch wenn es Rechtswirkungen zwischen der Union und den Mitgliedstaaten sowie zwischen den Organen erzeugt, auf die Rechtsstellung der Kläger nicht unmittelbar auswirkt. Denn durch die Erteilung des Verhandlungsmandats hat der Rat keinen „Austrittsantrag“ angenommen, vielmehr beruht ein etwaiger Verlust der Unionsbürgerschaft auf dem einseitigen Beschluss des Vereinigten Königreichs, aus der Union auszutreten. Die Kläger brachten auch vor, die vor dem EuG erhobene Klage sei der einzige wirksame Rechtsbehelf vor dem Unionsrichter im Sinne von Art. 47 der Charta der Grundrechte der EU (GRCh), bevor der Verlust der Unionsbürgerschaft eintrete. Aufgrund der Dauer ihres Auslandswohnsitzes seien sie weder beim Brexit-Referendum 2016 noch bei der Wahl der Abgeordneten, die das Gesetz von 2017 über die Mitteilung der Austrittsabsicht beschlossen hatten, stimmberechtigt gewesen. Insoweit erinnerte das EuG daran, dass die Wahrung der Unionsrechtsordnung nicht nur dem Gerichtshof der EU, sondern auch den Gerichten der Mitgliedstaaten obliegt. Die erwähnten Abstimmungsverfahren hätten daher vor den Gerichten des Vereinigten Königreichs angefochten werden können, die dem EuGH gegebenenfalls ein Vorabentscheidungsersuchen hätten unterbreiten können. Alles in allem wies das EuG die Klage als unzulässig ab. Um mögliche Vorwirkungen des Brexit im Rahmen der Anwendung des Rahmenbeschlusses über den Europäischen Haftbefehl13 (RbEurHb) ging es in der Rechtssache C- 327/18 PPU.14 Der irische High Court fragte den EuGH, ob der um Vollstreckung eines 12 EuG: Urteil vom 26. November 2018, ECLI:EU:T:2018:838, Harry Shindler u.a./Rat. 13 Rat: Rahmenbeschluss des Rates vom 13. Juni 2002 über den Europäischen Haftbefehl und die Übergabeverfahren zwischen den Mitgliedstaaten (2002/584/JI), Amtsblatt der EU, Nr. L 190, 18. Juli 2002, S. 1. 14 EuGH: Urteil vom 19. September 2018, ECLI:EU:C:2018:733, RO. 120 Jahrbuch der Europäischen Integration 2019 Gerichtshof Europäischen Haftbefehls (EurHb) ersuchte Mitgliedstaat, vorliegend Irland, aufgrund der bestehenden Unklarheit über die nach Wirksamwerden des Brexit bestehenden Rechte der Person, deren Übergabe das Vereinigte Königreich beantragt hat, die Übergabe ablehnen muss. Der EuGH verwies zunächst auf seine Rechtsprechung, nach der – neben den im RbEurHb selbst genannten Gründen – die Vollstreckung eines EurHb nur unter „außergewöhnlichen Umständen“ verweigert werden kann. Die Mitteilung der Austrittsabsicht durch einen Mitgliedstaat gemäß Art. 50 Abs. 2 S. 1 EUV stellt für sich genommen keinen solchen außergewöhnlichen Umstand dar. Der dem RbEurHb innewohnende Grundsatz des gegenseitigen Vertrauens wird durch die Austrittserklärung des Vereinigten Königreichs nicht erschüttert. Vielmehr werden die bestehenden unionsrechtlichen Vorschriften unter Einschluss des RbEurHb und der diesem immanenten Grundsätze durch die Austrittserklärung nicht berührt. Einen EurHb allein wegen der Mitteilung der Austrittsabsicht durch einen Mitgliedstaat nicht zu vollstrecken, käme einer einseitigen Aussetzung des RbEurHb gleich. Was jedoch das Vorbringen angeht, die Übergabe der verhafteten Person an das Vereinigte Königreich könnte – wegen des schlechten Gesundheitszustandes der zu übergebenden Person – zu einer unmenschlichen oder erniedrigenden Behandlung im Sinne von Art. 4 GRCh führen, verpflichtete der EuGH die vollstreckende Justizbehörde zu prüfen, ob es ernsthafte und durch Tatsachen bestätigte Gründe für die Annahme gibt, dass die zu übergebende Person nach dem Austritt des Ausstellungsmitgliedstaats aus der Union der Gefahr ausgesetzt ist, ihrer Grundrechte und bestimmter Rechte aus dem RbEurHb, die die Zeit nach der Übergabe betreffen, beraubt zu werden. Insoweit stellte der EuGH fest, dass das Vereinigte Königreich unabhängig von einer Mitgliedschaft in der Union im Rahmen völkerrechtlicher Verträge (Europäisches Auslieferungsübereinkommen, Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten) an die unionsrechtlich in der Charta der Grundrechte und im RbEurHb verbürgten Rechte gebunden ist. Die vollstreckende Justizbehörde muss daher davon ausgehen, dass das Vereinigte Königreich nach seinem Austritt aus der Union auf die zu übergebende Person im Wesentlichen den Inhalt der für die Zeit nach der Übergabe geltenden Rechte aus dem RbEurHb anwenden wird, und kann die Vollstreckung daher nicht verweigern, es sei denn, sie gelangt in ihrer vom EuGH geforderten Prüfung zu einem anderen Ergebnis. Unabhängigkeit der Gerichte Die Unabhängigkeit der mitgliedstaatlichen Gerichte beschäftigte den EuGH in den Rechtssachen C-64/1615 und C-216/18 PPU.16 Beiden Entscheidungen lassen sich zunächst einige allgemeine Feststellungen entnehmen. Danach konkretisiert der Grundsatz der richterlichen Unabhängigkeit, wie er in Art. 19 EUV verankert ist, den Wert der Rechtsstaatlichkeit nach Art. 2 EUV. Richterliche Unabhängigkeit ist nicht nur auf der Ebene der Union zu gewährleisten, sondern auch auf der Ebene der Mitgliedstaaten. Art. 19 Abs. 1 UAbs. 2 EUV verpflichtet die Mitgliedstaaten dazu, „in den vom Unionsrecht erfassten Bereichen“ einen wirksamen Rechtsschutz zu gewährleisten. Dabei kommt es nicht darauf an, ob die Mitgliedstaaten Unionsrecht im Sinne von Art. 51 Abs. 1 GRCh „durchführen“, das heißt, mit seiner Bezugnahme auf die vom Unionsrecht erfassten Bereiche geht der sachliche Anwendungsbereich von Art. 19 Abs. 1 UAbs. 2 EUV über den Anwendungsbe- 15 EuGH: Urteil vom 27. Februar 2018, ECLI:EU:C:2018:117, Associação Sindical dos Juízes Portugueses/ Tribunal de Contas. 16 EuGH: Urteil vom 25. Juli 2018, ECLI:EU:C:2018:586, LM. Jahrbuch der Europäischen Integration 2019 121 Die Institutionen der Europäischen Union reich der Charta der Grundrechte hinaus. Ein wirksamer Rechtsschutz erfordert die Unabhängigkeit der Rechtsschutz gewährenden Einrichtung, wie Art. 47 Abs. 2 GRCh bestätigt. Zu den Garantien richterlicher Unabhängigkeit zählt eine der Bedeutung der ausgeübten Funktionen entsprechende Vergütung. In der Rechtssache C-64/16 hatte Portugal eine allgemeine temporäre Kürzung der Bezüge einer Reihe von Inhabern öffentlicher Ämter, darunter der Mitglieder des portugiesischen Rechnungshofs, angeordnet, dies vor allem, um ein seinerzeit bestehendes übermäßiges Haushaltsdefizit abzubauen. Der EuGH überließ die Einordnung des portugiesischen Rechnungshofs als „Gericht“ dem vorlegenden Gericht, sah aber jedenfalls in der Kürzung der Bezüge keinen Verstoß gegen den Grundsatz richterlicher Unabhängigkeit, da sich die Maßnahmen nicht speziell gegen die Mitglieder des Rechnungshofs gerichtet hatten und nur vorübergehender Natur waren. In der Rechtssache C-216/18 PPU musste der EuGH den Grundsatz des gegenseitigen Vertrauens zwischen den Mitgliedstaaten, der dem Rahmenbeschluss über den Europäischen Haftbefehl17 zugrunde liegt, und die in Art. 1 Abs. 3 RbEurHb verankerte Pflicht, die Grundrechte und Werte der Union, namentlich die Rechtsstaatlichkeit, zu achten, gegeneinander abwägen. Gemäß Art. 1 Abs. 2 RbEurHb müssen die Mitgliedstaaten – vorliegend Irland – einen Europäischen Haftbefehl grundsätzlich vollstrecken, während die Ablehnung der Vollstreckung im Rahmenbeschluss als Ausnahme ausgestaltet und eng auszulegen ist. Wenn allerdings „außergewöhnliche Umstände“ vorliegen, etwa weil Anhaltspunkte dafür bestehen, dass die Person, deren Übergabe beantragt wurde, im Ausstellungsmitgliedstaat – vorliegend Polen – infolge mangelnder Unabhängigkeit der Gerichte kein faires Verfahren erwartet, muss die vollstreckende Justizbehörde, wie der EuGH in den verbundenen Rechtssachen C-404/15 und C-659/15 PPU18 entschieden hat, eine Prüfung in zwei Schritten vornehmen. Zunächst muss sie beurteilen, ob eine echte Gefahr der Verletzung des Grundrechts auf ein faires Verfahren gegeben ist, die mit einer mangelnden Unabhängigkeit der Gerichte des Ausstellungsmitgliedstaats aufgrund systemischer oder allgemeiner Mängel in diesem Staat zusammenhängt. Grundlage dieser Beurteilung müssen objektive, zuverlässige, genaue und gebührend aktualisierte Angaben über das Funktionieren des Justizsystems des Ausstellungsmitgliedstaats sein. Dabei sind die Informationen, die die Kommission in einem den Ausstellungsstaat betreffenden begründeten Vorschlag gemäß Art. 7 Abs. 1 EUV (Feststellung der eindeutigen Gefahr einer schwerwiegenden Verletzung der Werte der Union) liefert,19 von besonderer Relevanz. Kommt die vollstreckende Justizbehörde zu dem Schluss, dass eine echte Gefahr besteht, dass das Grundrecht auf ein faires Verfahren in seinem Wesensgehalt verletzt wird, muss sie in einem zweiten Schritt konkret und genau prüfen, ob es ernsthafte und durch Tatsachen bestätigte Gründe für die Annahme gibt, dass die gesuchte Person nach ihrer Übergabe an den Ausstellungsmitgliedstaat einer solchen Gefahr ausgesetzt sein wird. Der zweite Prüfungsschritt kann auch dann nicht entfallen, wenn die Kommission in Bezug auf den Ausstellungsmitgliedstaat einen begründeten Vorschlag nach Art. 7 Abs. 1 EUV angenommen hat. Erst wenn der Europäische Rat gemäß Art. 7 Abs. 2 EUV eine schwerwiegende und anhaltende Verletzung der Werte der Union im Ausstellungsmitgliedstaat festgestellt hat und anschließend der Rat gemäß Art. 7 Abs. 3 EUV die Anwendung des Rahmenbe- 17 Vgl. Rat: Rahmenbeschluss des Rates vom 13. Juni 2002. 18 EuGH: Urteil vom 5. April 2016, ECLI:EU:C:2016:198, Aranyosi und Căldăraru. 19 Europäische Kommission: Vorschlag für einen Beschluss des Rates zur Feststellung der eindeutigen Gefahr einer schwerwiegenden Verletzung der Rechtsstaatlichkeit durch die Republik Polen, COM(2017) 835 final. 122 Jahrbuch der Europäischen Integration 2019 Gerichtshof schlusses ausgesetzt hat, kann, wie der zehnte Erwägungsgrund des Rahmenbeschlusses zeigt, die Vollstreckung eines Europäischen Haftbefehls ohne weiteres, das heißt, ohne konkrete Prüfung, abgelehnt werden. Kirchenrecht und Unionsrecht Die Richtlinie (RL) 2000/78/EG20 definiert in ihrem Art. 4 Abs. 2 den Spielraum, den die Mitgliedstaaten den Kirchen und anderen Organisationen, deren Ethos auf religiösen Grundsätzen oder Weltanschauungen beruht, einräumen dürfen, um in Bezug auf berufliche Tätigkeiten eine Ungleichbehandlung einer Person wegen der Religion oder Weltanschauung zu rechtfertigen. Gemäß UAbs. 1 muss „die Religion oder die Weltanschauung dieser Person nach der Art dieser Tätigkeiten oder der Umstände ihrer Ausübung eine wesentliche, rechtmäßige und gerechtfertigte berufliche Anforderung angesichts des Ethos der Organisation“ darstellen. Ferner können die kirchlichen Arbeitgeber gemäß UAbs. 2 von den für sie arbeitenden Personen verlangen, dass sie sich loyal und aufrichtig im Sinne des Ethos der Organisation verhalten, vorausgesetzt, die Bestimmungen der RL 2000/78 werden im Übrigen eingehalten. In diesen Konstellationen liegt somit keine Diskriminierung wegen der Religion oder Weltanschauung vor. In den Rechtssachen C-414/1621 und C-68/1722 legte der EuGH Art. 4 Abs. 2 RL 2000/78 im Hinblick auf Ungleichbehandlungen wegen der Religion aus, die die Berufstätigkeit beim Evangelischen Werk für Diakonie und Entwicklung beziehungsweise bei einer Gesellschaft der Caritas (der internationalen Wohlfahrtsorganisation der katholischen Kirche) betrafen. Im ersten Fall war eine Bewerberin wegen ihrer Konfessionslosigkeit bei der Besetzung einer Referentenstelle nicht berücksichtigt worden, im zweiten Fall war einem katholischen Arzt wegen dessen Wiederverheiratung gekündigt worden, wobei feststeht, dass der Arbeitgeber nicht-katholischen Arbeitnehmern in derselben Stellung bei Wiederheirat nicht kündigt. Für beide Ungleichbehandlungen beriefen sich die kirchlichen Arbeitgeber auf Art. 9 des deutschen Allgemeinen Gleichbehandlungsgesetzes (AGG), der der Umsetzung von Art. 4 Abs. 2 RL 2000/78 dient. Mit seinen Vorabentscheidungsersuchen wollte das Bundesarbeitsgericht zunächst erfahren, ob – wie es der Rechtsprechung des deutschen Bundesverfassungsgerichts (BVerfG) entspricht23 – kirchliche Arbeitgeber, vorbehaltlich einer gerichtlichen Plausibilitätskontrolle, verbindlich selbst bestimmen können, ob die Voraussetzungen des Art. 4 Abs. 2 RL 2000/78 gegeben sind. Dies verneinte der EuGH. Mit der Bezugnahme auf „eine wesentliche, rechtmäßige und gerechtfertigte berufliche Anforderung angesichts des Ethos der Organisation“ normiert Art. 4 Abs. 2 UAbs. 1 RL 2000/78 Kriterien, die der Überprüfung durch ein staatliches Gericht unterliegen müssen; andernfalls liefe die Kontrolle der Einhaltung der genannten Kriterien völlig ins Leere. Diese Kriterien sind auch bei der Anwendung von Art. 4 Abs. 2 UAbs. 2 RL 2000/78 einzuhalten, also wenn es um die Anforderungen an die Loyalität und Aufrichtigkeit im Sinne des Ethos des Arbeitgebers geht, da diese Vorschrift voraussetzt, dass die Bestimmungen der Richtlinie im Übrigen eingehalten werden. Auch insoweit ist mithin eine wirksame gerichtliche Kontrol- 20 Rat: Richtlinie 2000/78/EG des Rates vom 27. November 2000 zur Festlegung eines allgemeinen Rahmens für die Verwirklichung der Gleichbehandlung in Beschäftigung und Beruf, Amtsblatt der EU, Nr. L 303, 2. Dezember 2000, S. 16. 21 EuGH: Urteil vom 17. April 2018, ECLI:EU:C:2018:257, Vera Egenberger/Evangelisches Werk für Diakonie und Entwicklung. 22 EuGH: Urteil vom 11. September 2018, ECLI:EU:C:2018:696, IR/JQ. 23 BverfG: Beschluss vom 22. Oktober 2014, 2 BvR 661/12, Katholischer Chefarzt. Jahrbuch der Europäischen Integration 2019 123 Die Institutionen der Europäischen Union le gefordert. Im Rahmen dieser gerichtlichen Kontrolle ist ein angemessener Ausgleich zwischen dem Recht der Kirchen auf Autonomie, wie sie unter anderem in Art. 17 AEUV und Art. 10 GRCh anerkannt ist, und dem Recht der Arbeitnehmer, nicht wegen der Religion oder Weltanschauung diskriminiert zu werden, herzustellen. Ferner stellte der EuGH fest, dass die nationalen Gerichte im Rahmen einer unionsrechtskonformen Auslegung des nationalen Rechts eine gefestigte Rechtsprechung – wie die genannte Rechtsprechung des BVerfG – gegebenenfalls abändern müssen. Sollte eine unionsrechtskonforme Auslegung nicht möglich sein, weil eine solche Auslegung contra legem wäre, muss das nationale Gericht dem in Art. 21 GRCH verankerten Verbot der Diskriminierung oder Weltanschauung, das zwingenden Charakter hat und das der Einzelne in einem Rechtsstreit geltend machen kann, dadurch Wirksamkeit verleihen, dass es erforderlichenfalls jede entgegenstehende Bestimmung des nationalen Rechts unangewendet lässt. Wirtschafts- und Währungspolitik Ebenso wie sein historisch erstes Vorabentscheidungsersuchen, das das Bundesverfassungsgericht dem EuGH mit Entscheidung vom 14. Januar 2014 unterbreitete,24 betraf auch sein zweites Vorabentscheidungsersuchen die Abgrenzung von Währungs- und Wirtschaftspolitik, das Mandat des Europäischen Systems der Zentralbanken (ESZB) sowie die Gültigkeit eines EZB-Programms zum Aufkauf von Schuldtiteln des öffentlichen Sektors. Erneut stand auch im Raum, dass das Bundesverfassungsgericht Beschlüsse der Europäischen Zentralbank (EZB) als Ultra-vires-Akte qualifizieren und damit in Deutschland für nicht anwendbar erklären könnte. Konkret ging es in der Rechtssache C-493/1725 um das „Programm zum Ankauf von Wertpapieren des öffentlichen Sektors“ (Public Sector Purchase Programme, PSPP), mit dem das ESZB einer als zu niedrig erachteten, zeitweilig sogar negativen Inflationsrate und damit der Gefahr einer Deflation begegnen und zu einer Inflationsrate nahe 2 Prozent zurückkehren wollte. Der EuGH ordnete das PSPP als eine Maßnahme der Währungspolitik ein, die mithin in den Zuständigkeitsbereich des ESZB fällt. Er betonte, dass der AEUV keine genaue Definition der Währungspolitik enthält und dass die Verfasser der Verträge keine absolute Trennung von Wirtschafts- und Währungspolitik vornehmen wollten. So können die Auswirkungen von Ankaufprogrammen wie dem PSPP auch durch wirtschaftspolitische Maßnahmen angestrebt werden. Entscheidend für die Zuordnung einer Maßnahme zur Währungspolitik sind jedoch nicht deren Auswirkungen, sondern deren Ziele und die zur Erreichung der Ziele eingesetzten Mittel. Deshalb spielt es für die Einordnung des PSPP als währungspolitische Maßnahme auch keine Rolle, wenn Auswirkungen des Programms, die auch Gegenstand einer wirtschaftspolitischen Maßnahme hätten sein können, bereits bei dessen Annahme vorhersehbar waren und bewusst in Kauf genommen wurden. Bei der Frage, wie das ESZB das vorrangige Ziel der Währungspolitik der EU, nämlich die Gewährleistung von Preisstabilität, verfolgt, verfügt es über ein weites Ermessen, da es Entscheidungen technischer Natur zu treffen und Prognosen und Beurteilungen vorzunehmen hat; zudem bestimmt der AEUV nicht genau, wie das Ziel der Preisstabilität in quantitativer Hinsicht zu konkretisieren ist. Daher überprüft der EuGH die Maßnahmen des ESZB insoweit nur auf offensichtliche Beurteilungsfehler. Einen solchen vermochte der EuGH in dem Ziel einer mittelfristigen Inflationsrate 24 Siegfried Magiera/Matthias Niedobitek: Gerichtshof, in: Werner Weidenfeld/Wolfgang Wessels (Hrsg.): Jahrbuch der Europäischen Integration 2016, Baden-Baden 2016, S. 113 f. 25 EuGH: Urteil vom 11. Dezember 2018, ECLI:EU:C:2018:1000, Weiss u.a. 124 Jahrbuch der Europäischen Integration 2019 Gerichtshof nahe 2 Prozent nicht zu erkennen. Auch bei der Beurteilung der Verhältnismäßigkeit des PSPP, was insbesondere dessen Laufzeit und Volumen angeht, verfügt das ESZB über ein weites Ermessen, dessen Grenzen der EuGH nicht überschritten sah. Des Weiteren erkannte der EuGH keinen Verstoß gegen Art. 123 Abs. 1AEUV. Diese Vorschrift verbietet der EZB und den nationalen Zentralbanken unter anderem den unmittelbaren Erwerb von Schuldtiteln der Mitgliedstaaten. Ein mittelbarer Erwerb an den Sekundärmärkten ist somit nicht ausgeschlossen, jedoch verlangt der EuGH in diesem Fall Maßnahmen, die sicherstellen, dass die Wirtschaftsteilnehmer, bei denen das ESZB Staatsanleihen erwirbt, nicht faktisch als Mittelspersonen des ESZB agieren, um der Gefahr zu begegnen, dass das ESZB das Verbot eines unmittelbaren Erwerbs von Anleihen umgeht. Dies wäre der Fall, wenn jene Wirtschaftsteilnehmer Gewissheit haben könnten, dass das ESZB die Staatsanleihen nach deren Emittierung aufkauft. Des Weiteren darf der durch Art. 123 Abs. 1 AEUV gesetzte Anreiz für die Mitgliedstaaten, eine gesunde Haushaltspolitik zu verfolgen, nicht verringert werden. Beide Bedingungen sah der EuGH als erfüllt an, so dass die Gültigkeit des PSPP, insbesondere dessen Vereinbarkeit mit Art. 123 Abs. 1 AEUV, nicht erfolgreich in Frage gestellt werden konnte. Institutionelle Vorschriften Das den EU-Verträgen beigefügte „Protokoll (Nr. 6) über die Festlegung der Sitze der Organe … der Europäischen Union“26 (Sitzprotokoll) bestimmt in seinem einzigen Artikel, Buchstabe a), dass das Europäische Parlament seinen Sitz in Straßburg hat. Dort, so legt das Protokoll unter anderem fest, finden die 12 monatlichen Plenartagungen „einschließlich der Haushaltstagung“ statt. Das Europäische Parlament hatte die für den Gesamthaushaltsplan 2017 wesentlichen Beschlüsse – einschließlich der in Art. 314 Abs. 9 AEUV vorgesehenen Feststellung des Präsidenten des Parlaments, dass der Haushaltsplan endgültig erlassen sei – nicht in Straßburg, sondern im Rahmen einer zusätzlichen Plenartagung in Brüssel gefasst. Dagegen wandte sich Frankreich mit einer Nichtigkeitsklage in der Rechtssache C-73/17,27 die sich unter anderem gegen die erwähnte Feststellung des Parlamentspräsidenten richtete. Der EuGH stellte zunächst fest, dass der Begriff „Haushaltstagung“ alle Plenartagungen umfasst, während deren das Parlament seine Haushaltsbefugnisse ausübt, und nicht nur die erste Lesung des Haushaltsentwurfs, wie das Parlament meinte. Der EuGH begründete dies damit, dass die Transparenz und demokratische Legitimation, die eine Plenarsitzung vermittelt, nicht auf die erste Lesung beschränkt sein kann, weil die Ausübung der Haushaltsbefugnisse in Plenarsitzung ein grundlegendes Element des demokratischen Lebens der Union ist. Die Anforderung des Sitzprotokolls, dass die Ausübung der Haushaltsbefugnisse durch das Parlament, das heißt, die „Haushaltstagung“, in Straßburg abzuhalten ist, muss jedoch mit den Anforderungen des in Art. 314 AEUV normierten Haushaltsverfahrens, zumal was die Einhaltung der dort genannten Termine und Fristen angeht, in Einklang gebracht werden, denn beide Regelungen sind rechtlich gleichrangig, so dass keine der anderen vorgehen kann. Insoweit erinnerte der EuGH an die Pflicht des Parlaments, „in diesem Bereich mit größter Aufmerksamkeit, Genauigkeit und allem Einsatz, den eine solche Verantwortung erfordert, zu handeln“. Der EuGH vergewisserte sich, dass das Parlament im fraglichen Haushaltsverfahren gegen diese Verpflichtung nicht verstoßen hatte. Daher stellte er fest, dass dem Sitzprotokoll kein 26 Amtsblatt der EU, Nr. C 202, 7.6.2016, S. 265. 27 EuGH: Urteil vom 2. Oktober 2018, ECLI:EU:C:2018:787, Frankreich/Parlament. Jahrbuch der Europäischen Integration 2019 125 Die Institutionen der Europäischen Union absoluter Vorrang vor den Verfahrensanforderungen des Art. 314 AEUV eingeräumt werden kann, wenn es für den reibungslosen Ablauf des Haushaltsverfahrens zwingend erforderlich ist, abweichend vom Sitzprotokoll eine Haushaltssitzung in Brüssel abzuhalten, und wies die Klage ab. Weiterführende Literatur Graham Butler: The European Court of Justice as an inter-state court, in: Yearbook of European Law 36/2017 (2018), S. 179–208. Mattias Derlén/Johan Lindholm (Hrsg.): The Court of Justice of the European Union. Multidisciplinary Perspectives, Oxford 2018. Emmanuel Guinchard/Marie-Pierre Granger (Hrsg.): The New EU Judiciary. An Analysis of Current Judicial Reforms, Alphen aan den Rijn 2018. Jos Hoevenaars: A People’s Court? A Bottom-Up Approach to Litigation Before the Court of Justice of the European Union, The Hague 2018. Matthias Niedobitek: Der Gerichtshof der Europäischen Union – Multinationales Rechtsprechungsorgan und Integrationsmotor, in: Peter Becker/Barbara Lippert (Hrsg.): Handbuch Europäische Union, Wiesbaden 2018, online verfügbar bei SpringerLink (https://link.springer.com). 126 Jahrbuch der Europäischen Integration 2019 Europäische Zentralbank Martin Selmayr* Am 31. Oktober 2019 ging mit der Amtszeit von Mario Draghi als Präsident der Europäischen Zentralbank (EZB) eine Ära zu Ende. Acht Jahre lang hatte der markterfahrene und exzellent vernetzte Geldpolitiker die wirtschaftliche Lage des Euroraums und seiner 340 Mio. Bürger geprägt. Draghi gelang es vor allem, die einheitliche europäische Währung aus ihrer existentiellen Gefährdung während der globalen Wirtschafts- und Schuldenkrise zu retten.1 Als er in seiner Londoner Bloomberg-Rede im Juli 2012 zusagte, im Rahmen seines Mandats alles („whatever it takes“) zu tun, um den Euro zu bewahren, wandelte sich die EZB zu einer wirklichen Zentralbank, die – ebenso wie ihr USamerikanischer Gegenpart, die Federal Reserve – bereit und in der Lage ist, im Interesse des Gemeinwesens erforderlichenfalls mit unkonventionellen geldpolitischen Maßnahmen zerstörerischen Kräften im Markt entgegenzutreten. Dass der Gerichtshof der Europäischen Union (EuGH) die Geldpolitik der EZB nach Verfassungsklagen in Deutschland zweimal (im Juni 2015 und im Dezember 2018) explizit als rechtmäßig und somit mandatskonform beurteilte, bekräftigte Draghis Kurs und sicherte ihn für die Zukunft ab. Auch die EU-Mitgliedstaaten zeigten ihr Vertrauen in die von Draghi geführte EZB, indem sie ihr 2014 einstimmig die Bankenaufsicht im Euroraum übertrugen, sodass ihr Mandat nun wie bei den meisten modernen Zentralbanken auch die Verantwortung für die Finanzstabilität umfasst. Am Ende seiner Amtszeit konnte Draghi auf sieben Jahre fortgesetztes Wachstum im Euroraum zurückblicken, in denen mehr als 11 Mio. Menschen nach der Krise wieder einen Arbeitsplatz gefunden hatten. Die Banken im Euroraum wurden unter Draghis Aufsicht deutlich stabiler. Sie erhöhten ihren Anteil an hartem Kernkapital von 11,3 auf 14,1 Prozent seit 2014, während sich der Bestand von notleidenden Krediten um rund 300 Mrd. Euro, also gut um die Hälfte, verringerte. Der Euro ist mit einer Inflationsrate von durchschnittlich gerade einmal 1,7 Prozent eine der stabilsten Währungen der Welt und erfährt nicht ohne Grund unter den Bürgern des Euroraums laut Eurobarometer-Umfrage heute mit 76 Prozent die höchste Zustimmungsrate seit 1999. Allerdings stößt die EZB mit ihren 3.546 Mitarbeitern (1.099 davon in der Bankenaufsicht) in einem von zunehmender Unsicherheit geprägten Umfeld mittlerweile an die Grenzen ihrer geldpolitischen Möglichkeiten. In Zeiten, in denen aggressive Tweets des US-Präsidenten Donald Trump minütlich die Märkte in Unruhe bringen können und die populistische Lust am polarisierenden Gegeneinander die friedensstiftende grenzüberschreitende Zusammenarbeit der Nachkriegszeit ablöst, ist es für Zentralbanken äußerst schwierig geworden, solchen menschengemachten Störungen der Weltwirtschaft mit Mitteln der Geldpolitik zu begegnen. Der ordnungspolitische Streit darüber, wie sich unabhängige Währungshüter in dieser Situation angemessen zu verhal - * Dieser Beitrag gibt ausschließlich die persönliche Auffassung des Verfassers wieder und entspricht nicht notwendigerweise den offiziellen Positionen der Europäischen Kommission oder der EZB. 1 Jack Ewing: He saved the euro, but he’s leaving, in: The New York Times, 17.6.2019, S. 7. Jahrbuch der Europäischen Integration 2019 127 Die Institutionen der Europäischen Union ten haben, erreichte 2019 auch die EZB. Draghi entschied sich dabei erneut für ein aktives Gegensteuern, was ihm jedoch innerhalb des EZB-Rats heftige Gegenreaktionen einbrachte. Er hinterlässt seiner Nachfolgerin Christine Lagarde eine Zentralbank, die – ähnlich wie die US-Federal Reserve – für längere Zeit auf Lockerungskurs eingestellt ist und so eine Rezession vermeiden hilft. Zugleich ist die Institution gespalten wie nie. Erste Aufgabe der neuen EZB-Präsidentin wird es daher sein, den Konsens innerhalb und hinter der EZB schrittweise wiederherzustellen.2 Protektionismus, Populismus und Brexit belasten die Geldpolitik Ende 2018 hatten die noch recht positive Wirtschaftslage (Wachstum des Bruttoinlandsprodukts (BIP) 2018: 1,8 Prozent) und das damit einhergehende Anziehen der Preissteigerungsraten (Inflationsrate 2018: 1,7 Prozent; August 2018: 2 Prozent) die EZB veranlasst, die im Herbst 2017 begonnene schrittweise Normalisierung ihrer Geldpolitik weiter voranzutreiben. Sie bekräftigte deshalb ihren Beschluss, ab dem Jahreswechsel 2018/2019 keine Neuankäufe von Wertpapieren des öffentlichen und privaten Sektors gemäß ihrem „Asset Purchase Programme“ (APP) mehr vorzunehmen, also die Bilanz der EZB nicht weiter im Wege des „Quantitative Easing“ anwachsen zu lassen, sondern sie nur noch durch Reinvestitionen im Gegenwert von auslaufenden Anleihen 3 auf dem erreichten Niveau von 2,6 Bio. Euro (dies entspricht rund 25 Prozent der Staatsschulden im Euroraum) zu halten. Ferner stellte die EZB in ihrer Orientierung über die künftige Ausrichtung der Geldpolitik („Forward Guidance“) den Märkten in Aussicht, dass die Zinsen noch „mindestens über den Sommer 2019“ niedrig – der Leitzins also bei 0 Prozent, der Einlagezins bei minus 0,4 Prozent – bleiben würden, was eine erste Zinserhöhung ab Herbst 2019 möglich erscheinen ließ. Im Laufe des Jahres 2019 änderte sich die Lage jedoch erheblich. Weltweit schwächte sich die Konjunktur deutlich ab. Konnte man im Frühjahr 2019 noch auf eine reine Konjunkturdelle4 hoffen – zumal im ersten Quartal 2019 das Wachstum kurzzeitig wieder anzog –, deuteten ab Sommer 2019 viele Zeichen auf einen dauerhaften Wachstumseinbruch. An den Anleihemärkten signalisierte im August die Umkehr der Zinsstrukturkurven amerikanischer und britischer Anleihen – Marktteilnehmer waren für Zweijahres-Anleihen höhere Zinsen zu zahlen bereit als für Zehnjahres-Anleihen – erns te Rezessionsgefahren.5 Auf der Weltwirtschaft lasteten insbesondere der von Trump betriebene Protektionismus,6 die bis Ende des Jahres fortbestehende Unklarheit über die Rahmenbedingungen des geplanten britischen EU-Austritts sowie die Konflikte in Hong-Kong, im Kaschmir-Gebiet und in Nordsyrien, die wesentlich durch den Rückzug 2 Vgl. hierzu auch den Beitrag „Währungspolitik“ in diesem Jahrbuch. 3 Diese bilanzerhaltenden Reinvestitionen erfordern Anleiheankäufe im Wert von durchschnittlich 15-20 Mrd. Euro pro Monat, so Draghi in Antwort auf eine Frage auf der EZB-Presskonferenz am 24.1.2019; sowie auf der EZB-Pressekonferenz am 7.3.2019. Die erwarteten monatlichen Reinvestitionen der EZB werden im Voraus auf der Website der EZB unter „APP redemptions“ publik gemacht; vgl. https://www.ecb.europa.eu/mopo/implement/omt/html/index.en.html (letzter Zugriff: 27.10.2019). 4 Mattia Duma/Magnus Forsells/Neale Kennedy: Konjunkturdellen im Euro-Währungsgebiet: Definitionen und Merkmale, in: EZB: Wirtschaftsbericht 4/2019, Kasten 3, S. 59. 5 Robin Wigglesworth/Adam Samson/Tommy Stubbington: Bonds sound recession alarm as China and Germany show strain, in: Financial Times, 15.8.2019, S. 1 und 11. 6 Vanessa Gunnella/Lucia Quaglietti: Auswirkungen des zunehmenden Protektionismus auf die Wirtschaft des Euro-Währungsgebiets und die Weltwirtschaft, in: EZB, Wirtschaftsbericht 3/2019, S. 46; vgl. hierzu auch den Beitrag „Die Europäische Union und die USA“ in diesem Jahrbuch. 128 Jahrbuch der Europäischen Integration 2019 Europäische Zentralbank der Vereinigten Staaten von Amerika (USA) aus ihrer weltpolitischen Verantwortung bedingt waren. Dem Internationalen Währungsfonds (IWF) zufolge wuchs die Weltwirtschaft im Jahr 2019 mit durchschnittlich 3 Prozent so langsam wie noch nie seit der Finanzkrise. Während zwei Jahre zuvor noch 75 Prozent aller Länder ein beschleunigtes Wachstum verzeichneten, musste der IWF für 2019 einen synchronen Abschwung in 90 Prozent aller Länder sowie einen bedenklichen Anstieg der Unternehmensverschuldung feststellen.7 Allein der von den USA ausgelöste Handelskrieg mit China soll das globale Wachstum 2020 um 0,8 Prozentpunkte reduzieren,8 während die Wachstumsrate Chinas – lange der Motor der Weltwirtschaft – 2019 auf knapp 6 Prozent und damit auf den niedrigsten Wert seit 30 Jahren zurückfiel.9 Für den Euroraum prognostizierten die Experten der EZB im September 2019 ein BIP-Wachstum von nur noch 1,1 Prozent für 2019, das sich nur leicht auf 1,2 Prozent im Folgejahr und auf 1,4 Prozent im Jahr 2021 erholen würde. Zugleich senkten sie ihre Prognosen für die Inflation für 2019 auf 1,2 Prozent, für 2020 auf 1,0 Prozent und für 2021 auf 1,5 Prozent. Die Inflationsrate im Euroraum sank im September 2019 sogar auf 0,8 Prozent, den niedrigsten Wert seit drei Jahren und weit unter dem EZB-Ziel von „unter, aber nahe 2 Prozent“. Dies lag auch daran, dass die für den Euroraum zentrale Volkswirtschaft Deutschland – die nicht nur durch den Handelskrieg und die Brexit-Sorgen, sondern auch infolge des Dieselskandals der heimischen Automobilindustrie erheblich an Wachstum einbüßte10 – im zweiten und wohl auch im dritten Quartal 2019 einen Wachstumsrückgang und damit eine technische Rezession verzeichnete. Die wiederholte Konfrontation, welche die populistisch geführte italienische Regierung bis zu ihrer Ablösung Anfang August mit den EU-Institutionen durch ihre Haushaltspolitik11 und Überlegungen zur Einführung einer Ersatzwährung („Mini- BOTs“)12 suchte, trug ebenfalls nicht zu einer Verbesserung des Konjunkturklimas bei. 13 Zunehmend wurden Befürchtungen laut, der Euroraum stünde vor einer „Japanisierung“14, also einer lang anhaltenden Phase stagnierenden Wachstums und äußerst niedri ger Inflationsraten. EZB mit TLTRO III, Negativzinsen und „QE infinity“ erneut auf Lockerungskurs Zentralbanken weltweit reagierten auf die abgeschwächte Konjunktur und die hartnäckig niedrigen Inflationsraten mit Kurskorrekturen. Sie unterbrachen im Laufe des Jahres 2019 die nach dem Ende der Finanzkrise begonnene Normalisierung der Geldpolitik, verschoben Zinserhöhungen zunächst und gingen dann zu einer erneuten Lockerung der 7 Frankfurter Allgemeine Zeitung: Jetzt werden die Schulden gefährlich, 9.10.2019, S. 17. 8 Chris Giles: IMF slashes global growth forecast after trade war batters confidence, in: Financial Times, 16.10.2019, S. 1. 9 Don Weinland/Sun Yu/Xinning Lu, China’s pace of growth hits 30-year low, in: Financial Times, 19./20.10.2019, S. 2. 10 Martin Arnold: Germany faces contraction as carmaking woes, trade war and Brexit weigh on growth, in: Financial Times, 14.8.2019, S. 4. 11 Jim Brunsden/Davide Ghiglione: Italy risks sanctions after fresh clash with Brussels over budget bowout, in: Financial Times, 6.6.2019, S. 1. 12 Davide Ghiglione/Valentina Romei: Italy’s Eurosceptic delight in vote for euro alternative, in: Financial Times, 6.6.2019, S. 2. Mario Draghi sagte auf der EZB-Pressekonferenz am 6.6.2019 zu den Plänen für „Mini- BOTs“: „[T]hey are either money and then they are illegal, or they are debt and then that stock goes up“. 13 Marcello Minenna: Bonds price in heightened risk of Italy leaving the euro, in: Financial Times, 12.6.2019, S. 20. 14 Robin Harding: US and Europe fear „Japanification“, in: Financial Times, 23.10.2019, S. 6. Jahrbuch der Europäischen Integration 2019 129 Die Institutionen der Europäischen Union Geldpolitik über.15 Dabei hatten Zentralbanken, die wie die US-Federal Reserve ihre Leitzinsen bereits in mehreren Schritten auf 2,25 bis 2,5 Prozent erhöht hatten, mehr Spielraum als Zentralbanken, deren Leitzinsen – wie bei der EZB, der Bank von Japan oder der Schweizer Notenbank – wegen der strukturellen Nachwirkungen der Finanzkrise nach wie vor bei Null verharrten. Die US-Fed konnte so Ende Juli erstmals nach der Finanzkrise die Leitzinsen um 0,25 Prozentpunkte senken16 und beschloss im September und Oktober weitere Zinssenkungen im selben Umfang.17 Die EZB, deren Leitzins seit März 2016 die Nullgrenze erreicht hatte, musste bei ihrer Kurskorrektur behutsam vorgehen und Schritt für Schritt eine intelligente Kombi nation all ihrer geldpolitischen Instrumente zum Einsatz bringen. Wie stets orientierten sich die Frankfurter Währungshüter dabei an ihrem rechtlichen Mandat, das es von ihnen verlangt, vorrangig das Ziel der Preisstabilität zu verfolgen, sie aber auch – als Sekundärziel – rechtlich verpflichtet, eine wachstums- und beschäftigungsfördernde Wirtschaftspolitik im Euroraum mit Mitteln der Geldpolitik zu unterstützen, sofern keine Inflationsgefahren bestehen (vgl. Art. 127 Abs. 1 Satz 2, Art. 282 Abs. 2 Satz 2 AEUV 18). Angesichts der sich 2019 deutlich abschwächenden Teuerungsrate wurde das rechtliche Sekundärziel für die EZB zunehmend relevant, wie sich bei den vier für die erneute Lockerung der Geldpolitik maßgeblichen Sitzungen des EZB-Rats im März, Juni, Juli und September 2019 zeigte. Am 7. März 2019 änderte die EZB zunächst ihre „Forward Guidance“ zur künftigen Zinsentwicklung. Angesichts fragiler Konjunktur und erhöhter Abwärtsrisiken für die Weltwirtschaft stellte die EZB nun in Aussicht, dass die Zinsen nicht nur – wie seit Juni 2018 angekündigt – „mindestens über den Sommer 2019“, sondern ,mindestens über das Jahresende 2019‘19 auf dem aktuell niedrigen Niveau (Leitzins: 0 Prozent; Einlagezins: -0,4 Prozent) bleiben würden; die Möglichkeit einer ersten Zinserhöhung wurde damit ins Jahr 2020 verschoben.20 Angesichts der sich abschwächenden Kreditdynamik beschloss die EZB außerdem, erneut Anreize für eine stärkere Darlehensvergabe zu setzen, indem sie Kreditinstituten zum dritten Mal nach Juni 201421 und März 201622 eine Serie von vierteljährlichen gezielten längerfristigen Refinanzierungsgeschäften (GLRG III beziehungsweise im Englischen „Targeted Longer-Term Refinancing Operations“, TLTRO III23) anbot.24 Die GLRG III (deren Geschäftsbedingungen von der EZB im 15 Sam Fleming/Jamie Smyth: Why central banks blinked, in: Financial Times, 9./10.2.2019, S. 7; Frankfurter Allgemeine Zeitung: Das Ende der geldpolitischen Normalisierung, 22.3.2019, S. 23. 16 Frankfurter Allgemeine Zeitung: Fed senkt Leitzins erstmals seit zehn Jahren, 1.8.2019, S. 27. 17 Brendan Greeley/Colby Smith: Deeply divided Fed attempts to do no harm, in: Financial Times, 20.9.2019, S. 3. 18 Zu diesem rechtlich verpflichtenden Sekundärziel Martin Selmayr: Kommentierung zu Artikel 282 AEUV, Rn. 43 ff., in: Hans von der Groeben/Jürgen Schwarze/Armin Hatje: Europäisches Unionsrecht, Kommentar, Baden-Baden 2015. 19 EZB: Geldpolitische Beschlüsse, Pressemitteilung, 7.3.2019. 20 Nikolaus Piper: Draghi in Not, in: Süddeutsche Zeitung, 9./10.3.2019, S. 4. 21 Martin Selmayr: Europäische Zentralbank, in: Werner Weidenfeld/Wolfgang Wessels (Hrsg.): Jahrbuch der Europäischen Integration 2014, Baden-Baden 2014, S. 127-140, hier S. 130. 22 Martin Selmayr: Europäische Zentralbank, in: Werner Weidenfeld/Wolfgang Wessels (Hrsg.): Jahrbuch der Europäischen Integration 2016, Baden-Baden 2016, S. 121-138, hier S. 122f. 23 Zu den GLRG III, vgl. Beschluss EZB/2019/21 vom 22.7.2019 über eine dritte Reihe gezielter längerfristiger Refinanzierungsgeschäfte, in: Amtsblatt der Europäischen Union, Nr. L 204, 2.8.2019, S. 10, geändert durch Beschluss EZB/2019/28 vom 12. September 2019, in: Amtsblatt der Europäischen Union, Nr. L 238, 16.9.2019, S. 2. 24 Jan Mallien/Frank Wiebe: Lukrative Kredite für Banken, in: Handelsblatt, 5.6.2019, S. 30. 130 Jahrbuch der Europäischen Integration 2019 Europäische Zentralbank Juni bekannt gegeben wurden25) setzten im September 2019 ein, werden bis März 2021 insgesamt sieben Mal zum Einsatz kommen und sollten zunächst eine Laufzeit von zwei Jahren haben. Banken, die nachweislich verstärkt Kredite an nichtfinanzielle Kapitalgesellschaften und private Haushalte (mit Ausnahme von Krediten für Hauskäufe) vergeben, werden dafür von der EZB zu erheblich vergünstigten Bedingungen refinanziert.26 Schließlich kündigte die EZB an, ihre Hauptrefinanzierungsgeschäfte und die längerfris tigen Refinanzierungsgeschäfte mit dreimonatiger Laufzeit so lange wie erforderlich, mindestens jedoch bis März 2021 weiterhin als Mengentender mit Vollzuteilung durch zuführen. Mittelfristig will die EZB also an dem unmittelbar nach dem Konkurs von Lehman Brothers beschlossenen27 Mechanismus festhalten, wonach Zentralbankgeld nicht im Zinswettbewerb versteigert, sondern die Nachfrage der Banken zu 100 Prozent von der EZB zum geltenden Leitzins gedeckt wird. Auf ihrer Sitzung vom 6. Juni 2019 im litauischen Vilnius passte die EZB erneut ihren Zinsausblick an die sich weiter verschlechterten Aussichten für die Konjunkturund Preisentwicklung an. In ihrer „Forward Guidance“ stellte sie nun in Aussicht, dass die Zinsen „mindestens über die erste Hälfte des Jahres 2020“28 hinaus auf dem aktuell niedrigen Niveau bleiben würden, sodass eine Zinserhöhung nicht vor Herbst 2020 zu erwarten war. Der EZB-Rat diskutierte außerdem, was im Fall eines Wirtschaftsabschwungs zu tun sei.29 Zu weiteren Maßnahmen (über die bereits beschlossenen GLRG III hinaus) konnte sich der EZB-Rat noch nicht durchringen; zu unklar erschien vielen die Lage. An den Märkten verpuffte deshalb die Wirkung des veränderten Zinsausblicks rasch.30 Wohl deshalb kündigte Draghi wenig später in einer Rede beim Zentralbankforum der EZB im portugiesischen Sintra31 an, dass die EZB erforderlichenfalls alle ihre Instrumente – einschließlich weiterer Zinssenkungen und der Reaktivierung des Ende Dezember 2018 stillgelegten Anleihekaufprogramms APP – nutzen würde, wenn eine nachhaltige Rückkehr der Inflationsrate zum Ziel der EZB von „unter, aber nahe 2 Prozent“ in Gefahr geriete: „[A]dditional stimulus will be required“, so stimmte Draghi die Märkte für diesen Fall auf ein neues Lockerungspaket ein. Draghis Sintra-Rede, die von der Financial Times als Wendepunkt bezeichnet wurde,32 erregte umgehend die Aufmerksamkeit von Trump, der in einem Tweet zum einen den EZB-Präsidenten der Währungsmanipulation zu Lasten des US-Dollar beschuldigte, zum anderen aber US- 25 EZB: ECB announces details of new targeted longer-term refinancing operations (TLTRO III), Pressemitteilung, 6.6.2019. 26 Zunächst sollte der Zinssatz bei den GLRG III 10 Basispunkte über dem durchschnittlichen für die Hauptrefinanzierungsgeschäfte der EZB geltenden Zinssatz liegen und bei nachweislich verstärkter Kreditvergabe auf bis zu 10 Basispunkte über dem durchschnittlichen Zinssatz für die Einlagefazilität reduziert werden können; vgl. EZB: ECB announces details of new targeted longer-term refinancing operations (TLTRO III), Pressemitteilung, 6.6.2019. Der Zinsaufschlag wurde auf der EZB-Ratssitzung vom 12.9.2019 gestrichen, um die GLRG III für Banken noch attraktiver zu machen. 27 Martin Selmayr: Europäische Zentralbank, in: Werner Weidenfeld/Wolfgang Wessels (Hrsg.): Jahrbuch der Europäischen Integration 2009, Baden-Baden 2010, S. 93-102, hier S. 94. 28 EZB: Geldpolitische Beschlüsse, Pressemitteilung, 6.6.2019. 29 Claire Jones: Draghi lines up fresh stimulus as parting shot at boosting eurozone, in: Financial Times, 7.6.2019, S. 1. 30 Claire Jones/Katie Martin: ECB frustrated as investors call bluff on stimulus signals, in: Financial Times, 13.6.2019, S. 21. 31 Mario Draghi: Twenty Years of the ECB’s monetary policy, Rede auf dem ECB Forum on Central Banking, Sintra, 18.6.2019. 32 Financial Times: ECB needs to be ready to use its full crisis toolkit, 24.7.2019, S. 8. Jahrbuch der Europäischen Integration 2019 131 Die Institutionen der Europäischen Union Fed-Chef Jerome Powell dafür kritisierte, dass er nicht eine ebenso aktive Geldpolitik betreibe wie Draghi.33 Bei ihrer Sitzung am 25. Juli 2019 enttäuschte die EZB zunächst die Märkte, da sie noch keine neuen geldpolitischen Maßnahmen beschloss, sondern diese erst für September in Aussicht stellte.34 Sie änderte allerdings ihre „Forward Guidance“, in der sie nun explizit – im Einklang mit Draghis Sintra-Rede – die Möglichkeit nannte, dass die Zinsen über die erste Jahreshälfte 2020 auf ihrem aktuellen Niveau „oder auf einem niedrigeren Niveau“ bleiben würden,35 was als „Easing Bias“ zu verstehen war, also auf die Bereitschaft zu einer baldigen Zinssenkung hinwies. Die EZB betonte ferner – wie Draghi in seiner Sintra-Rede – die Symmetrie ihres Inflationsziels, also die Möglichkeit, dass längere Perioden, in denen die Inflationsrate nicht nahe, sondern deutlich unter 2 Prozent liegt, durch vergleichbare Zeiträume, in denen die Inflationsrate die Zielvorgabe der EZB in vergleichbarer Höhe überschreitet, kompensiert werden, 36 ebenfalls ein klares Lockerungssignal. Die Prüfung konkreter Handlungsoptionen verwies der EZB-Rat jedoch zunächst in die zuständigen Ausschüsse. Entscheidungen sollten erst getroffen werden, wenn die Herbst-Projektionen der EZB-Experten vorlagen. Nach einem praktisch durchweg von negativen Wirtschaftsnachrichten und erheblicher Volatilität geprägten August – der von einigen Marktteilnehmern als „Sommer der Angst“ bezeichnet wurde37 – brachte die Sitzung des EZB-Rats am 12. September 2019 schließlich das mit Spannung erwartete umfassende Maßnahmenpaket, mit dem die EZB endgültig wieder auf Lockerungskurs schaltete.38 Es umfasste fünf Maßnahmen:39 – Erstens senkte die EZB den Zinssatz für ihre Einlagefazilität von -0,4 auf -0,5 Prozent, um angesichts überschüssiger Liquidität den Anreiz für Banken weiter zu verstärken, Kredite zu vergeben, anstatt Geld unproduktiv auf Konten der Zentralbank zu horten. Die EZB erwartete sich hiervon eine weitere Senkung der kurzfristigen Zinssätze. – Zweitens änderte die EZB erneut ihre „Forward Guidance“. Die EZB-Leitzinsen sollen danach weiterhin auf ihrem aktuellen oder einem niedrigeren Stand bleiben, bis die EZB feststellen würde, dass sich die Inflationsaussichten „deutlich“ einem Niveau annähern, dass „hinreichend nahe, aber unter 2 Prozent“ liegt; die EZB verlangt ferner, dass sich diese Annäherung „in der Dynamik der zugrundeliegenden Inflation durchgän gig widerspiegelt.“ Die bisher am Kalender ausgerichtete „Forward Guidance“ ersetzte die EZB also durch einen zustandsabhängigen Zinsausblick und eine präzisere Formulie rung ihres Verständnisses von Preisstabilität. Die EZB ist erst dann zu einer Beendigung ihrer lockeren Zinspolitik bereit, wenn sich die Inflationsaussichten deutlich aufhellen und eine robuste, hinreichend gefestigte Annäherung an ihre neu gefasste Zielvorgabe 33 Frankfurter Allgemeine Zeitung: Trump will Draghi als Fed-Chef, 27.6.2019, S. 17. 34 Frankfurter Allgemeine Zeitung: Draghi drückt Renditen der Euroländer auf Rekordtiefs, 26.7.2019, S. 25. 35 EZB: Geldpolitische Beschlüsse, Pressemitteilung, 25.7.2019. 36 Symmetrie könnte zum Beispiel durch die Festlegung eines Korridors (0,5 oder 1 Prozent) oberhalb und unterhalb des Zwei-Prozent-Ziels erreicht werden, wie dies von der tschechischen und israelischen Zentralbank praktiziert wird. Hierfür plädierte der Gouverneur der Oesterreichischen Nationalbank Ewald Nowotny; vgl. Jan Mallien/Hans-Peter Siebenhaar: „Wir brauchen mehr Flexibilität“, Interview, Handelsblatt, 17.6.2019, S. 28. 37 Vgl. Rana Foroohar: Braced for the global downturn, in: Financial Times, 12.8.2019, S. 17. 38 Frankfurter Allgemeine Zeitung: EZB öffnet Geldschleusen, 13.9.2019, S. 17. 39 EZB: Geldpolitische Beschlüsse, Pressemitteilung, 12.9.2019; eingehend Julian Schumacher/Ine Van Robays: Das im September 2019 beschlossene Paket geldpolitischer Maßnahmen, EZB-Wirtschaftsbericht, Ausgabe 6/2019, Kasten 1, S. 46. 132 Jahrbuch der Europäischen Integration 2019 Europäische Zentralbank stattgefunden hat. Dies ist nach den aktuellen EZB-Vorhersagen wohl nicht vor 2022 zu erwarten; der neu formulierte Zinsausblick der EZB bedeutet somit nichts anderes, als dass die Zinsen auf absehbare Zeit sehr niedrig bleiben oder noch weiter sinken werden.40 – Drittens beschloss der EZB-Rat, die Nettoankäufe im Rahmen des Anleihekaufprogramms APP – das sogenannte „Quantitative Easing“ (QE) – wieder aufzunehmen. Um die Risikoprämien bei Staats- und Unternehmensanleihen zu komprimieren und so die langfristigen Zinssätze zu dämpfen, kauft die EZB ab November 2019 öffentliche und private Wertpapiere in einem monatlichen Umfang von 20 Mrd. Euro, und zwar auch dann, wenn diese eine negative Rendite unterhalb des Zinssatzes für die Einlagefazilität aufweisen. Die Tilgungsbeträge werden vollumfänglich wieder in neu erworbene Anleihen angelegt, sodass die EZB-Bilanz über die bis Dezember 2018 erreichten 2,6 Bio. Euro weiter anwächst. Im Unterschied zu ihren früheren Anleihekäufe nannte die EZB diesmal keine zeitliche Begrenzung. Vielmehr sollen die Anleihekäufe solange fortgesetzt werden, wie dies zur Verstärkung der akkommodierenden Wirkung der niedrigen Leitzinsen erforderlich ist. Die EZB will die Käufe erst kurz vor der nächsten Erhöhung der Leitzinsen beenden, was für sie erst dann in Frage kommt, wenn die Inflationsrate wieder dauerhaft mit dem präzisierten EZB-Ziel von „hinreichend nahe, aber unter 2 Prozent“ im Einklang steht. Nicht ganz zu Unrecht ist deshalb in Fachkreisen auch von „QE Infinity“ (mengenmäßige Lockerung ohne Ende) die Rede.41 Keine Änderung nahm die EZB allerdings an ihrer sich selbst gegebenen Regel vor, wonach sie nicht mehr als 33 Prozent der von einem Eurostaat ausgegebenen Anleihen halten will. Diese Grenze könnte sie bei Anleihekäufen von monatlich 20 Mrd. Euro Ende 2020 erreichen. – Viertens änderte der EZB-Rat die Modalitäten für die im März beschlossenen GLRG III, um sie noch attraktiver für Banken zu machen. Der noch im Juni bekannt gegebene Abstand von 10 Basispunkten über dem Eingangs- beziehungsweise Mindestzinssatz wurde aufgegeben. Zudem wurde die Laufzeit der GLRG III von zwei auf drei Jahre verlängert, um sie an die übliche Laufzeit von Bankkrediten zur Finanzierung von Investitionsprojekten anzugleichen und so die Finanzierung der Realwirtschaft stärker zu unterstützen. Zwei Jahre nach der Abwicklung des jeweiligen Geschäfts soll es schließlich möglich sein, die durch die GLRG III aufgenommenen Mittel freiwillig vorzeitig zurückzuzahlen, was die Flexibilität des Instruments für Banken erhöht. – Fünftens beschloss der EZB-Rat, möglichen Nebenwirkungen des negativen Einlagezinssatzes auf die Rentabilität von Banken dadurch entgegenzutreten, dass er ein zweistufiges System für die Verzinsung der Reserveguthaben einführte und einen Teil der Überschussliquidität der Banken vom negativen Einlagezinssatz ausnahm. Der vom negativen Einlagezinssatz ausgenommene Teil beträgt maximal das Sechsfache des Mindestreserve-Solls des betreffenden Kreditinstituts; er wird mit einem jährlichen Zinssatz von 0 Prozent verzinst. Bei den gegenwärtigen Liquiditätsbedingungen könnte sich der ausgenommene Teil damit auf bis zu 43 Prozent der gehaltenen Überschussliquidität belaufen. Die Banken wurden so um insgesamt 2,2 Mrd. Euro entlastet, wovon 500 Mio. auf die deutschen Banken entfielen. Nach Berechnungen einiger Experten hat der Staffelungsbeschluss des EZB-Rats im Nettoergebnis sogar eine leicht zinserhöhende Wirkung.42 40 Vgl. Robin Harding: Profoundly low interest rates are here to stay, in: Financial Times, 31.7.2019, S. 9; Philip Plickert: Eine neue Ära geldpolitischer Experimente, in: Frankfurter Allgemeine Zeitung, 13.6.2019, S. 15. 41 Vgl. Laurence Fletcher: Tail Risk, in: Financial Times, 13.9.2019, S. 11. Jahrbuch der Europäischen Integration 2019 133 Die Institutionen der Europäischen Union Das Lockerungspaket der EZB verfehlte seine Wirkung an den Märkten nicht. Während die Senkung des Einlagezinssatzes weitgehend erwartet worden war und die attraktiveren GLRG III nur wenige Abnehmer fanden,43 überraschte viele Marktteilnehmer positiv der erneute Beginn der Anleihekäufe.44 Diese Frage war im EZB-Rat – der auf Drängen Draghis darüber keine Abstimmung durchführte – offenbar so heftig umstritten gewesen, dass einige Mitglieder des EZB-Rats glaubten, ihre Opposition (unter direkter Verletzung des Vertraulichkeitsgebots nach Art. 10.4 Satz 1 der EZB- Satzung) lautstark45 oder durch gezielte „leaks“46 publik machen zu können. Insgesamt neun oder sogar zehn Mitglieder des 25-köpfigen EZB-Rats waren offenbar gegen die Wiederaufnahme der Anleihekäufe zum jetzigen Zeitpunkt.47 Sabine Lautenschläger, die seit Januar 2014 dem EZB-Direktorium angehörte, erklärte kurz nach dem EZB-Ratsbeschluss ihren Rücktritt;48 sie ist nach Jürgen Stark49 und Jörg Asmussen50 das dritte deutsche Mitglied des EZB-Direktoriums, das vorzeitig sein Amt abgibt, was ein bezeichnendes Licht auf das zunehmend angespannte Verhältnis zwischen der Geldpolitik der modernisierten EZB und den orthodoxen deutschen Zentralbanktraditionen wirft.51 Die BILD-Zeitung verunglimpfte EZB-Präsident Draghi wegen der Negativzinsen sogar als „Graf Draghila“, der den deutschen Sparern ihre Konten leersaugen würde.52 Bekräftigt wurde die Kritik am September-Paket der EZB durch ein offenes Memorandum einer Gruppe von vormals bedeutenden Zentralbankern aus Deutschland, Österreich, den Niederlanden und Frankreich, welche der EZB die Aushöhlung des Zentralbankmandats vorwarfen.53 Die EZB verteidigte ihre Linie öffentlich,54 doch es war bemerkenswert: Während sich in den USA alle noch lebenden früheren Zentralbankpräsidenten ange- 42 Frankfurter Allgemeine Zeitung: War die Zinssenkung der EZB eine Zinserhöhung?, 20.9.2019, S. 23, wonach die Staffelung die Senkung des Einlagezinssatzes auf minus 0,5 Prozent überkompensiert, so dass der von Banken zu zahlende Durchschnittszins nach dem Beschluss nur minus 0,26 Prozent beträgt. 43 Bei der ersten Serie der GLRG III fragten 28 Banken Kredite im Wert von insgesamt gerade einmal 3,4 Mrd. Euro nach; bei der letzten Serie der GLRG II hatten noch 474 Banken bei der EZB Kredite im Wert von insgesamt 233,5 Mrd. Euro aufgenommen; vgl. Martin Arnold: Muted take-up by banks for ECB cheap loans, in: Financial Times, 20.9.2019, S. 3. 44 Anja Ettel/Holger Zschäpitz: Finale nach Maß, in: Die Welt, 12.9.2019, S. 13, sprechen von einer „denkwürdigen EZB-Entscheidung“; von einem „historischen Paket“ spricht Handelsblatt: EZB zementiert Minuszins, 13./14./15.9.2019, S. 1. 45 So Klaas Knot, der niederländische Zentralbankchef, der den EZB-Beschluss per Pressemitteilung als „unverhältnismäßig“ kritisierte, abrufbar unter: https://www.dnb.nl/en/news/news-and-archive/Persberichten 2019/dnb385535.jsp (letzter Zugriff: 27.10.2019). Oder Bundesbank-Präsident Jens Weidmann, der seine Kritik in einem Interview mit der Bild-Zeitung am 14.9.2019 äußerte; „Der EZB-Rat ist über das Ziel hinausgeschossen“, abrufbar unter: https://www.bundesbank.de/de/presse/interviews/-der-ezb-rat-ist-uebers-zielhinausgeschossen—806856 (letzter Zugriff: 27.10.2019). 46 Martin Arnold: ECB snubbed own officials’ advice on bond buying, in: Financial Times, 11.10.2019, S. 2; Frankfurter Allgemeine Zeitung: EZB-Präsident ignoriert Rat aus dem eigenen Haus, 11.10.2019, S. 15. 47 Martin Arnold: ECB in turmoil over Draghi stimulus, in: Financial Times, 14./15.9.2019, S. 2; Frankfurter Allgemeine Zeitung: Eine Notenbank im Streit, 28.9.2019, S. 19. 48 EZB: Sabine Lautenschläger resigns from ECB Board, Pressemitteilung, 25.9.2019. 49 Martin Selmayr: Europäische Zentralbank, in: Werner Weidenfeld/Wolfgang Wessels (Hrsg.): Jahrbuch der Europäischen Integration 2012, Baden-Baden 2012, S. 111-124, hier S. 112. 50 Selmayr: Europäische Zentralbank, 2014, S. 137. 51 Martin Arnold: ‘German problem’ revealed by latest ECB exit, in: Financial Times, 27.9.2019, S. 3; Tony Barber: German scepticism of ECB reveals paradox at heart of the eurozone, in: Financial Times, 28./29.9.2019, S. 9. 52 Bild: So saugt Graf Draghila unsere Konten leer, 13.9.2019, S. 2. 53 Martin Arnold: Old guard attacks ECB monetary easing, in: Financial Times, 5./6.10.2019, S. 4; Appell: Der Krisenmodus der EZB erfüllt uns mit Sorge, in: Frankfurter Allgemeine Zeitung, 5.10.2019, S. 7 54 Martin Arnold: ECB stands firm against stimulus backlash, in: Financial Times, 17.9.2019, S. 4. 134 Jahrbuch der Europäischen Integration 2019 Europäische Zentralbank sichts der Attacken Trumps gegen US-Fed-Präsident Powell55 auf die Seite der Notenbank und ihrer Unabhängigkeit stellten,56 kamen im Euroraum die schärfsten Attacken auf die EZB aus dem früher dem Grundsatz der Zentralbankunabhängigkeit besonders verpflichteten Deutschland sowie aus Zentralbankkreisen. Dies ging so weit, dass sich Jean-Claude Trichet, der Vorgänger Draghis als Präsident der EZB, veranlasst sah, den Angriffen in einem Beitrag in der Financial Times entgegenzutreten.57 Ende Oktober beruhigte sich die Stimmung im EZB-Rat wieder etwas. Er bekräftigte bei der letzten Sitzung unter Draghi am 24. Oktober 2019 den im September eingeschlagenen Kurs.58 An den Märkten ließ der ungewöhnlich offen ausgetragene Streit zwischen Zentralbankern allerdings einige Zweifel daran aufkommen, ob die EZB auch nach dem Ende der Amtszeit Draghis und ohne seine Führung weiterhin eine wirkungsvolle Geldpolitik betreiben kann. Denn ab Ende 2020 könnte ein fortgesetztes „Quantitative Easing“ es erforderlich machen, die von der EZB selbst gesetzte Regel anzuheben, wonach sie maximal 33 Prozent der Staatsschuld eines Eurostaats erwerben darf.59 Der EuGH bekräftigt das weite EZB-Mandat – aber was macht Karlsruhe? Die EZB wäre im September 2019 nicht in der Lage gewesen, auf die deutlich verschlechterten Konjunktur- und Inflationsaussichten mit einer Wiederaufnahme ihrer Anleihekäufe zu reagieren, wenn sie nicht zuvor für ihre unkonventionelle Geldpolitik Schützenhilfe durch den EuGH in Luxemburg bekommen hätte. Hatte der EuGH bereits am 16. Juni 2015 im Fall Gauweiler (Rechtssache C-62/1460) entschieden, dass die von der EZB auf dem Höhepunkt der Euro-Krise beschlossenen „Outright Monetary Transactions“ (OMT) – die Anleiheankäufe am Sekundärmarkt zur Unterstützung eines Stabilisierungsprogramms des Europäischen Stabilitätsmechanismus vorsahen – ein rechtmäßiger Bestandteil der von ihr verantworteten Geldpolitik sind, fällten die Luxemburger Richter am 11. Dezember 2018 im Fall Weiss (Rechtssache C-493/1761) ein wegweisendes Urteil zur Rechtmäßigkeit der Ankäufe von Staatsanleihen am Sekundärmarkt, wie sie die EZB seit März 2015 im Rahmen des APP („Quantitative Easing“) unter der Bezeichnung „Public Sector Purchase Programme“ (PSPP) betreibt.62 Im Weiss-Urteil bestätigte der EuGH zunächst, dass die EZB auch auf dem Gebiet der Geldpolitik der richterlichen Kontrolle unterliegt. Die Verträge räumen der EZB zwar „ein weites Ermessen“63 ein, da in der Geldpolitik Entscheidungen technischer Natur zu treffen und komplexe Prognosen und Beurteilungen vorzunehmen sind. Der EuGH hat allerdings, ausgehend vom währungspolitischen Mandat, den Zielen und Befugnissen 55 The Economist: Interference Day. Central banks in the age of populism, 13.4.2019, S. 11, 66. 56 Paul Volcker/Alan Greenspan/Ben Bernanke/Janet Yellen: America Needs an Independent Fed, abrufbar unter: https://www.wsj.com/articles/america-needs-an-independent-fed-11565045308 (letzter Zugriff: 27.10.2019); Frankfurter Allgemeine Zeitung: Frühere Fed-Chefs kämpfen für die Unabhängigkeit, 7.8.2019, S. 15. 57 Jean-Claude Trichet: Draghi’s critics are misguided, in: Financial Times, 14.10.2019, S. 19. 58 EZB: Geldpolitische Beschlüsse, Pressemitteilung, 24.10.2019. 59 Tommy Stubbington: Bond bulls pin hopes on ‘QE infinity’ in Europe, in: Financial Times, 23.10.2019, S. 25. 60 EuGH: Urteil des Gerichtshofes (Große Kammer) vom 16.6.2015, ECLI:EU:2015:400. 61 EuGH: Urteil des Gerichtshofes (Große Kammer) vom 11.12.2018, ECLI:EU:C:2018:1000. 62 Zur Wirksamkeit der Anleihekäufe Felix Hammermann/Kieran Leonard/Stefano Nardelli/Julian von Landesberger: Das Programm des Eurosystems zum Ankauf von Vermögenswerten: eine Bestandsaufnahme nach Beendigung der Nettoankäufe, in: EZB, Wirtschaftsbericht 2/2019, S. 76. 63 EuGH: Urteil des Gerichtshofes (Große Kammer) vom 11.12.2018, ECLI:EU:C:2018:1000, Rn. 24. Jahrbuch der Europäischen Integration 2019 135 Die Institutionen der Europäischen Union der EZB, die Verhältnismäßigkeit ihrer Maßnahmen auf offensichtliche Beurteilungsfehler zu überprüfen.64 Außerdem hat die EZB bei ihren Ermessensentscheidungen die verfahrensrechtliche Verpflichtung, sorgfältig und unparteiisch alle relevanten Gesichtspunkte des Einzelfalls zu untersuchen, ihre Entscheidungen hinreichend zu begründen und so eine richterliche Kontrolle zu ermöglichen.65 Ausgehend von diesen Erwägungen stellte der EuGH in seinem Weiss-Urteil zunächst fest, dass die zur Gewährleistung der Preisstabilität beschlossenen Anleihekäufe am Sekundärmarkt grundsätzlich vom währungspolitischen Mandat der EZB gedeckt sind, auch wenn sie – wie die Geldpolitik stets – erhebliche Auswirkungen auf die Bilanzen der Geschäftsbanken und die Finanzierungsbedingungen der Eurostaaten haben.66 Insbesondere ist die von der EZB seit 2003 gewählte Konkretisierung des Ziels der Preisstabilität – nämlich mittelfristige Inflationsraten von „unter, aber nahe 2 Prozent“ – nicht mit einem offensichtlichen Beurteilungsfehler behaftet, sondern hält sich im Rahmen des festgelegten Mandats.67 Ein Programm zum Ankauf von Staatsanleihen am Sekundärmarkt ist somit dann, wenn die Inflationsraten im Euroraum trotz einer Senkung der Leitzinsen auf 0 Prozent und weiterer geldpolitischer Maßnahmen, weiterhin weit unter dem Ziel von 2 Prozent liegen, eine grundsätzlich geeignete, mandatskonforme geldpolitische Maßnahme. Der EuGH schloss die Rechtmäßigkeit des PSPP daraus, dass bei den Beschlüssen zu seinem Start beziehungsweise seiner Verlängerung und Erweiterung die Inflationsrate im Euroraum zwischen -0,2 Prozent und -0,6 Prozent lag, sodass Faktoren vorlagen, die „das Risiko eines mittelfristigen Rückgangs der Preise im Kontext einer Wirtschaftskrise, mit der ein Deflationsrisiko einhergeht“68, wesentlich erhöhten. Das PSPP ging in dieser Situation laut EuGH auch nicht über das zur Erreichung des Preisstabilitätsziels Erforderliche hinaus, da der Erwerb von Anleihen an strenge Zulassungskriterien geknüpft, befristeter Natur sowie – trotz seines beachtlichen Gesamtumfangs – in seinem monatlichen Volumen begrenzt war. Ferner galten strenge Ankaufsobergrenzen pro Emission und Emittent, welche die EZB selbst derzeit bei jeweils 33 Prozent der Anleihen einer Emission und eines Emittenten festgesetzt hatte. Schließlich hatte die EZB ihr Verlustrisiko dadurch begrenzt, dass sie für das PSPP keine allgemeine Verlustteilungsregel eingeführt hatte.69 Der EuGH stufte das PSPP demzufolge als verhältnismäßige Maßnahme ein.70 Auch eine Verletzung des von Art. 123 Abs. 1 AEUV aufgestellten Verbots der monetären Finanzierung von Mitgliedstaaten konnte der EuGH nicht feststellen. Für den EuGH hatten die von Art. 18.1 der EZB-Satzung grundsätzlich erlaubten Anleihekäufe am Sekundärmarkt im Rahmen des PSPP keine gleiche Wirkung wie (verbotene) Anleihekäufe am Primärmarkt, da sie für Marktteilnehmer nicht im Detail vorhersehbar waren. Zwar waren das Gesamtvolumen und die Laufzeit der Anleihekäufe von der EZB im Voraus bekannt gegeben worden, um die gewünschte geldpolitische Signalwirkung zu 64 EuGH: Urteil des Gerichtshofes (Große Kammer) vom 11.12.2018, ECLI:EU:C:2018:1000, Rn. 24. 65 EuGH: Urteil des Gerichtshofes (Große Kammer) vom 11.12.2018, ECLI:EU:C:2018:1000, Rn. 30ff. 66 EuGH: Urteil des Gerichtshofes (Große Kammer) vom 11.12.2018, ECLI:EU:C:2018:1000, Rn. 58ff., 70. 67 EuGH: Urteil des Gerichtshofes (Große Kammer) vom 11.12.2018, ECLI:EU:C:2018:1000, Rn. 56, 75. 68 EuGH: Urteil des Gerichtshofes (Große Kammer) vom 11.12.2018, ECLI:EU:C:2018:1000, Rn. 74. 69 EuGH: Urteil des Gerichtshofes (Große Kammer) vom 11.12.2018, ECLI:EU:C:2018:1000, Rn. 97 ff. Der EuGH sah keinen Anlass, zu der Frage Stellung zu nehmen, ob ein Anleihekaufprogramm auch mit einer allgemeinen Verlustteilungsregel rechtmäßig wäre, da diese Frage „zu diesem Zeitpunkt hypothetisch ist“ (Rn. 159 ff., 166). 70 EuGH: Urteil des Gerichtshofes (Große Kammer) vom 11.12.2018, ECLI:EU:C:2018:1000, Rn. 100. 136 Jahrbuch der Europäischen Integration 2019 Europäische Zentralbank erzielen, sodass die Ankäufe insofern auf makroökonomischer Ebene vorhersehbar waren.71 Mehrere von der EZB eingeführte Garantien verhinderten jedoch, dass ein privater Marktteilnehmer gewissermaßen „wie eine Mittelsperson“ der EZB agieren und so das Verbot der monetären Finanzierung umgangen werden konnte. Insbesondere hatte die EZB eine (bewusst geheim gehaltene) Sperrfrist festgesetzt, sodass Anleihen eines Mitgliedstaats nicht unmittelbar nach ihrer Emission, sondern erst nach Bildung eines Marktpreises angekauft werden konnten, was die zeitliche Vorhersehbarkeit des Tätigwerdens der EZB auf den Sekundärmärkten beschränkte.72 Schließlich führten die Anleiheobergrenzen von 33 Prozent pro Emission und 33 Prozent pro Emittent dazu, dass ein privater Marktteilnehmer beim Erwerb von Anleihen keine Gewissheit haben konnte, dass die EZB oder die im Rahmen des PSPP für sie handelnden nationalen Zentralbanken diese Anleihe wieder aufkaufen würden.73 Auch wenn das PSPP ohne Zweifel die Finanzierung der Eurostaaten in gewissem Maß erleichterte, beseitigte es nach Auffassung des EuGH doch nicht den Anreiz für diese, eine gesunde Haushaltspolitik zu betreiben. Wegen der nur vorübergehenden Natur des PSPP konnten sich die Mitgliedstaaten auf dieses nicht langfristig verlassen, zumal die EZB die Anleihekäufe stets reduzieren oder ganz einstellen konnte und auch die erworbenen Anleihen jederzeit wieder verkaufen konnte.74 Ferner erlaubt das PSPP nur den Erwerb von Anleihen mit einer hohen Bonitätsbeurteilung.75 Vor allem aber bewirkten die von der EZB selbst gesetzten Ankaufobergrenzen, dass „nur ein geringer Teil“ der von einem Eurostaat ausgegebenen Anleihen im Rahmen des PSPP erworben werden kann, jeder Eurostaat also weiterhin „hauptsächlich“ die Märkte nutzen muss, um sein Haushaltsdefizit zu finanzieren.76 Insgesamt bestätigte also der EuGH im Fall Weiss die Rechtmäßigkeit des PSPP und der mit ihm verbundenen Garantien. Allerdings ist mit dem Urteil des EuGH die rechtliche Auseinandersetzung um die Anleihekäufe der EZB nicht zu Ende. Denn wie bereits der Fall Gauweiler hatte auch der Fall Weiss seinen Ausgangspunkt in Verfassungsbeschwerden vor dem deutschen Bundesverfassungsgericht, welches daraufhin den EuGH mit ausführlichen und kritischen Vorabentscheidungsfragen befasste. Nach dem Urteil des EuGH liegt das Verfahren nun wieder bei den Verfassungsrichtern in Karlsruhe zur Sachentscheidung. Bei der mündlichen Verhandlung im Juli 2019 zeigte sich dabei, dass die Verfassungsrichter offenbar nicht so einfach den Vorgaben aus Luxemburg zu folgen bereit sind. 77 Verstärkt klingt Kritik an der vom EuGH angeblich praktizierten begrenzten Kontrolldichte bei geldpolitischen Entscheidungen der EZB an. Im Bundesverfassungsgericht wird teilweise die Auffassung vertreten, dass die weit reichende Unabhängigkeit, mit welcher die EZB – ursprünglich gerade auf deutsches Drängen – ausgestattet worden ist, zu demokratischen „Einflussknicken“ führe und deshalb durch eine verschärfte richterliche Kontrolle kompensiert werden müsse. Während der EuGH den Standpunkt vertritt, dass allein die EZB über den unabhängigen Sachverstand verfügt, regelmäßig umstrittene Fragen der Geldpolitik in der Sache zu entscheiden und dabei vom EuGH nur auf offensichtliche 71 EuGH: Urteil des Gerichtshofes (Große Kammer) vom 11.12.2018, ECLI:EU:C:2018:1000, Rn. 128. 72 EuGH: Urteil des Gerichtshofes (Große Kammer) vom 11.12.2018, ECLI:EU:C:2018:1000, Rn. 114 ff. 73 EuGH: Urteil des Gerichtshofes (Große Kammer) vom 11.12.2018, ECLI:EU:C:2018:1000, Rn. 124 ff. 74 EuGH: Urteil des Gerichtshofes (Große Kammer) vom 11.12.2018, ECLI:EU:C:2018:1000, Rn. 133 ff. 75 EuGH: Urteil des Gerichtshofes (Große Kammer) vom 11.12.2018, ECLI:EU:C:2018:1000, Rn. 142 ff. 76 EuGH: Urteil des Gerichtshofes (Große Kammer) vom 11.12.2018, ECLI:EU:C:2018:1000, Rn. 141. 77 Reinhard Müller: Der nächste Knall?, in: Frankfurter Allgemeine Zeitung, 2.7.2019, S. 8. Jahrbuch der Europäischen Integration 2019 137 Die Institutionen der Europäischen Union Beurteilungs- und Verfahrensfehler kontrolliert werden kann, scheint Karlsruhe nicht davor zurückzuscheuen, sich erforderlichenfalls mit seiner eigenen Auffassung von einer angemessenen Geldpolitik an die Stelle der Hüter der Einheitswährung zu setzen. 78 Die aufgeheizte Diskussion in Deutschland über die Geldpolitik, bei der neben Euroskeptikern auch die Deutsche Bundesbank, deutsche Mitglieder des EZB-Rats, maßgebliche Teile der liberal-konservativen Medien sowie große Teile der Professorenschaft zu den heftigen Kritikern der EZB gehören, scheint zunehmend ein Echo in den Überlegungen der Verfassungsrichter zu finden. Kritische Ausführungen zur angeblich fehlenden demokratischen Legitimation der EZB in einem Verfassungsurteil vom 30. Juli 201979 zur Übertragung der Bankenaufsicht auf die Frankfurter Währungshüter lassen befürchten, dass das Bundesverfassungsgericht dem EuGH im Fall Weiss erstmals jedenfalls teilwei se die Gefolgschaft verweigern könnte.80 Vorstellbar ist, dass die Verfassungsrichter die von der EZB selbst gesetzte Ankaufobergrenze, nach der maximal 33 Prozent von einer Emission und von einem Emittenten gekauft werden können, als unveränderbare Obergrenze interpretieren; dass sie für die Laufzeit des PSPP eine zeitliche Obergrenze formulieren, bei deren Überschreiten die Bundesbank nicht mehr berechtigt wäre, die von der EZB beschlossene Geldpolitik in Deutschland durchzuführen; oder dass sie sich von der öffentlichen Kritik am September-Paket der EZB gar ermutigt fühlen, unkonventionelle Maßnahmen der EZB außerhalb einer Wirtschaftskrise wegen Verletzung der Verhältnismäßigkeit zur Gänze zu untersagen.81 Ein solcher Justizkonflikt mit Deutschland könnte die Geldpolitik der EZB auf Jahre ihrer Wirksamkeit berauben, was voraussichtlich eine Flucht von Kapital in deutsche Staatsanleihen, eine drastische weitere Senkung des Zinsniveaus in Deutschland sowie verstärkte Ungleichgewichte im Euroraum zur Folge hätte.82 Die konstruktive Mitwirkung Deutschlands an der Europäischen Union wäre wohl dauerhaft in Frage gestellt. Es ist daher zu hoffen, dass das Bundesverfassungsgericht in seinem für Ende 2019 erwarteten abschließenden Urteil diese weit reichenden Konsequenzen berücksichtigt. Weitgehend stabiler Euro-Außenwert, Kroatien auf Euro-Kurs Der Wechselkurs des Euro hätte sich 2019 eigentlich deutlich abschwächen müssen. Geopolitische Spannungen und Konflikte führen regelmäßig zu einer signifikanten Aufwertung des US-Dollar als wichtigster „Hafenwährung“ der Welt, während die schwächelnde Konjunktur im Euroraum und die von der EZB ab März eingeleitete erneute Lockerung ihrer Geldpolitik normalerweise einen erheblich schwächeren Euro insbesondere zum US-Dollar zur Folge hätte haben müssen. Dennoch blieb die Stellung des Euro im Weltwährungssystem weitgehend stabil. Der nominale effektive Wechselkurs 78 Vgl. Mark Dawson/Ana Bobić: Quantitative Easing at the Court of Justice – Doing whatever it takes to save the euro: Weiss and Others, in: Common Market Law Review 4/2019, S. 1005. 79 Bundesverfassungsgericht: Urteil vom 30.7.2019, 2 BvR 1685/14, 2 BvR 2631/14; Frankfurter Allgemeine Zeitung: Bankenaufsicht mit dem Grundgesetz vereinbar, 31.7.2019, S. 1. 80 Wolfgang Janisch: Griff nach der Seifenblase, in: Süddeutsche Zeitung, 1.8.2019, S. 6; Claire Jones: German constitutional court to rule on ECB bond buying, in: Financial Times, 31.7.2019, S. 2. 81 Hierfür plädieren die Kläger im Fall Weiss, die im September versuchten, ihre Verfassungsbeschwerden unter Bezugnahme auf die neuesten EZB-Beschlüsse zu ergänzen; Frankfurter Allgemeine Zeitung: Juristisch gegen neue EZB-Anleihekäufe, 9.10.2019, S. 17. Vgl. auch Gerald Braunberger: Überschätzte Anleihekaufprogramme, in: Frankfurter Allgemeine Zeitung, 1.8.2019, S. 17. 82 Holger Schmieding: Ein Konjunkturrisiko aus Karlsruhe?, in: Frankfurter Allgemeine Zeitung, 26.8.2019, S. 10. 138 Jahrbuch der Europäischen Integration 2019 Europäische Zentralbank des Euro gegenüber den 38 wichtigsten Handelspartnern des Euroraums ging bis August 2019 im Jahresvergleich um lediglich 2,7 Prozent zurück.83 Der Euro verlor dabei zum US-Dollar (-3,7 Prozent), zum japanischen Yen (-7,8 Prozent) und zum Schweizer Franken (-4,6 Prozent) an Wert, konnte sich gegenüber dem chinesischen Renminbi weitgehend behaupten (-0,6 Prozent) und wertete gegenüber dem britischen Pfund (+ 2,1 Prozent), der schwedischen Krone (+2,6 Prozent) und dem polnischen Zloty (+1,4 Prozent) auf. Die relative Stabilität des Außenwerts des Euro in Zeiten globaler Unruhe scheint eine Konsequenz des Wandels der USA vom Hüter zum Disruptor der regelbasierten Weltordnung zu sein. Dies zeigt sich auch an der insgesamt stärkeren internationalen Rolle des Euro, die seit der Rede von Kommissionspräsident Jean-Claude Juncker zur Lage der Union im September 2018 aus geopolitischen Gründen von der Europäischen Kommission84 und der EZB85 offiziell gefördert wird. Die EZB verzeichnete im Juni 2019 einen Anstieg des Anteils des Euro an den globalen Devisenreserven um 1,2 Prozentpunkte auf nun 20,7 Prozent, während der Anteil des US-Dollars auf 61,7 Prozent und damit den niedrigsten Wert seit 1999 sank.86 Mehrere Schwellenländer sowie die russische Zentralbank erhöhten ihre Euro- und Renminbi-Bestände zu Lasten des US-Dollar.87 Der Anteil der in Euro begebenen Fremdwährungsanleihen stieg um 2,5 Prozentpunkte auf 22,7 Prozent, während der Anteil des US-Dollar um 10,7 Prozentpunkte zurückging.88 In der stärkeren internationalen Rolle des Euro schlug sich neben der Volatilität der US-Außenpolitik auch der zunehmende Rückgriff der USA auf Wirtschaftssanktionen zur Durchsetzung machtpolitischer Interessen ab.89 Trotzdem beschuldigte Trump den Euroraum und China wiederholt, ihre Währungen zu Lasten des US-Dollar zu schwächen, auch wenn der IWF hierfür keine Anhaltspunkte fand. Anfang August 2019 qualifizierten die USA China sogar formell als „Währungsmanipulator“ und drohten mit einseitigen Interventionen zur Schwächung des US-Dollars,90 während China als Reaktion auf die Ankündigung von US-Strafzöllen in Höhe von 300 Mrd. Euro den Renminbi erstmals seit 2008 wieder unter die symbolische Marke von 7 Renminbi pro 1 US-Dollar sinken ließ.91 Dieser von den USA angezettelte Währungskrieg erhöhte nicht die Glaubwürdigkeit der größten globalen Wirtschafts- und Währungsmacht,92 auch wenn der Weg zu einem multipolaren Weltwährungssystem noch weit ist.93 Für die weitere Entwicklung des Euro war die Entscheidung der Eurostaaten im Juli 2019 bedeutsam, nach Bulgarien nun auch Kroatien auf dessen Antrag hin den Weg zu 83 EZB: Wirtschaftsbericht 6/2019, S. 23, 86. 84 Europäische Kommission: Hin zu einer stärkeren internationalen Rolle des Euro, Mitteilung COM(2018) 796, 5.12.2018. 85 Claire Jones: ECB joins Brussels in pushing for greater role for euro, in: Financial Times, 14.6.2019, S. 3. 86 EZB: The International role of the euro, Juni 2019, S. 8; Süddeutsche Zeitung: So wenig Dollar war lange nicht, 14.6.2019, S. 20. 87 EZB: The International role of the euro, Juni 2019, S. 9. 88 EZB: The International role of the euro, Juni 2019, S. 21. 89 Sam Fleming: The currency warrior, in: Financial Times, 2.7.2019, S. 7; Eva Szalay/Colby Smith: Central banks start to edge way from US dollar, in: Financial Times, 10.10.2019, S. 19. 90 Frankfurter Allgemeine Zeitung: Washington bezeichnet China als „Währungsmanipulator“, 7.8.2019, S. 1. 91 Hudson Lockett/Peter Wells/Adam Samson: China allows currency to weaken in escalation of trade war with US, in: Financial Times, 6.8.2019, S. 1. 92 Eva Szalay: Rocky road awaits any US attempt to weaken dollar, in: Financial Times, 17.7.2019, S. 19. 93 Vgl. Claudio Borio: The international role of the euro: down but not out, Rede in Brüssel am 4.4.2019, abrufbar unter: https://www.eesc.europa.eu/sites/default/files/files/the_international_role_of_the_euro_down_ but_not_out_mr_claudio_borio.pdf (letzter Zugriff: 27.10.2019). Jahrbuch der Europäischen Integration 2019 139 Die Institutionen der Europäischen Union einer baldigen Mitgliedschaft im Wechselkursmechanismus II und in der Bankenunion zu eröffnen94 und somit die Weichen dafür zu stellen, dass der jüngste und bereits in hohem Maße faktisch „euroisierte“ EU-Mitgliedstaat in den kommenden drei bis vier Jahren den Euro einführen kann.95 Auch der bevorstehende britische EU-Austritt hatte Auswirkungen auf die internationale Stellung des Euro. So informierte im Herbst 2019 der Europäische Stabilitätsmechanismus (ESM) – der seit 2012 als „Firewall“ hinter den Eurostaaten steht und zu deren Stabilisierung bis zu 500 Mrd. Euro mobilisieren kann – Investoren, dass er ab 1. Oktober keine ESM-Anleihen mehr nach britischem Recht ausgeben wird. Künftig unterliegt das Anleihegeschäft des ESM – das derzeit ein Volumen von 10 Mrd. Euro pro Jahr hat – luxemburgischem Recht, also dem Recht eines Eurostaats.96 Lagarde folgt auf Draghi Mit Christine Lagarde steht seit dem 1. November 2019 erstmals eine Frau, erstmals eine Juristin sowie – nach Jean-Claude Trichet – zum zweiten Mal ein französischer Staatsangehöriger an der Spitze der EZB. Ihre internationale Erfahrung als Geschäftsführende Direktorin des IWF97 wird dabei für die kommenden Jahre, in denen die Rolle Europas in der Welt die entscheidende strategische Frage des Kontinents ist, ebenso von unschätzbarem Wert sein wie ihr ausgeprägtes Kommunikationstalent und ihr starker Teamgeist. 98 Die Benennung Lagardes als EZB-Chefin war ein zentraler Teil des politisch äußerst kontroversen Personalpakets von EU-Führungspositionen, das nach der Europawahl im Mai 2019 über Wochen hinweg von den Staats- und Regierungschefs der EU-Mitgliedstaaten ausgehandelt worden war.99 „Unter Lagarde wird es dem Euro gutgehen“, so begrüßte die deutsche Bundeskanzlerin Angela Merkel, die als persönliche Freundin Lagardes gilt, die von ihr maßgeblich vorbereitete Entscheidung des Europäischen Rates.100 Auch Marktteilnehmer sahen die Ernennung Lagardes weitgehend als sehr gute Nachricht an.101 Denn Lagarde fiel in der Wirtschafts- und Finanzkrise durch einen gemäßigten Ansatz sowie als gute Verhandlerin auf und hatte sich als stete Mahnerin für eine intelligente Unterstützung der Geldpolitik durch die Fiskalpolitik einen Namen gemacht. Bei ihrer Anhörung im Europäischen Parlament am 4. September 2019 zeigte sie, dass sie in der Kontinuität Draghis für einen modernen geldpolitischen Kurs steht, der auch den Klimawandel berücksichtigt.102 Wenn sie in einem deutschen Wirtschaftsmedium bereits als „die Italienierin“103 bezeichnet wird, spricht das mehr gegen die in 94 Rat: Statement on Croatia’s path towards ERM II participation, Pressemitteilung 541/19, 8.7.2019 95 Frankfurter Allgemeine Zeitung: Kroatien strebt in den Euro, 9.7.2019, S. 16. 96 Tommy Stubbington: Eurozone bailout fund ditches English law for bonds in fresh Brexit hit to UK, in: Financial Times, 27.9.2019, S. 11. 97 James Politi: Lagarde’s IMF legacy holds clues to her new role as ECB president, in: Financial Times, 2.9.2019, S. 4. 98 Frankfurter Allgemeine Zeitung: Pionierin der Finanzwelt, 4.7.2019, S. 20; Claire Jones: Lagarde offers diplomatic touch to ECB role, in: Financial Times, 4.7.2019, S. 3. 99 Vgl. hierzu auch den Beitrag „Europäischer Rat“ in diesem Jahrbuch. 100 Frankfurter Allgemeine Zeitung: Applaus für Lagarde – und ein paar Buhrufe, 4.7.2019, S. 15. 101 Frankfurter Allgemeine Zeitung: Europas Finanzmärkte freuen sich auf Lagarde, 4.7.2019, S. 23. 102 Lagarde: Opening Statement to the Economic and Monetary Affairs Committee of the European Parliament, abrufbar unter: http://www.europarl.europa.eu/cmsdata/186560/Opening%20Statement%20by%20Christine %20Lagarde%20to%20the%20ECON%20Committee-original.pdf (letzter Zugriff: 27.10.2019). 103 Karin Finkenzeller/Malte Fischer/Julian Heissler/Stefan Reccius/Christof Schürmann/Silke Wettach: Die Italienerin, in: Wirtschaftswoche, 12.7.2019, S. 14. 140 Jahrbuch der Europäischen Integration 2019 Europäische Zentralbank Klischees abgeglittene deutsche Debatte – wo sich viele den Draghis Kurs ablehnenden (und deshalb im Kreis der Notenbanker chancenlosen) Bundesbank-Präsidenten Jens Weidmann als EZB-Präsident gewünscht hatten104 – als gegen Lagarde. Lagarde kann bei ihrer Arbeit als EZB-Präsidentin auf ein überwiegend erneuertes Team im EZB-Direktorium zählen. Seit Juni hat der exzellente irische Ökonom Philip Lane105 als EZB-Chefvolkswirt die Nachfolge des Belgiers Peter Praet angetreten, der die Geldpolitik der EZB unter Draghi maßgeblich beeinflusst hatte. Zum Jahresende wird auch der Franzose Benoit Cœuré ausscheiden,106 der zu den führenden Köpfen der EZB um Draghi gehört hatte107 und als dessen Nachfolger der Europäische Rat den italienischen Zentralbanker Fabio Panetta108 ausgewählt hat. Nachfolgerin der im September zurückgetretenen Sabine Lautenschläger soll die deutsche Wirtschaftsweise Isabel Schnabel werden;109 erstmals gehören dem EZB-Direktorium somit zwei Frauen an. Aus der Draghi-Zeit bleiben nur der Luxemburger Yves Mersch – der seit Oktober 2019 im EZB- Direktorium für die Bankenaufsicht zuständig und stellvertretender Vorsitzender des Aufsichtsgremiums ist – sowie EZB-Vizepräsident Luis de Guindos aus Spanien, was Lagarde einigen Spielraum zum Setzen eigener Akzente geben dürfte. Als eine ihrer ersten Aufgaben hat die neue EZB-Präsidentin eine Überprüfung („review“) der zuletzt 2003 – also weit vor der Finanzkrise – aktualisierten geldpolitischen Strategie der EZB auf die Tagesordnung gesetzt. Dies ist dringend erforderlich. 110 Denn das Umfeld, in dem Zentralbanken tätig sind, hat sich in den vergangenen Jahren signifikant verändert. Die erfolgreiche Bilanz Draghis an der Spitze der EZB111 kann nicht darüber hinwegtäuschen, dass es auch ihm nicht gelungen ist, die Inflationsentwicklung wieder dauerhaft in die Nähe des EZB-Ziels von „unter, aber nahe zwei Prozent“ zu bringen; die Inflationsrate lag während der achtjährigen Amtszeit Draghis durchschnittlich nur bei 1,2 Prozent.112 Eine grundsätzliche Überprüfung, wie Zentralbanken unter den Bedingungen von Globalisierung, Digitalisierung und demographischem Wandel weiterhin wirksam Geldpolitik betreiben können, ist daher notwendig – zumal Zentralbanken von Plänen zur Ausgabe privater Digitalwährungen, wie sie Facebook mit Libra erwägt, im Kern ihres Mandats als Währungshüter herausgefordert werden.113 104 Gerald Braunberger: Die Politisierung der EZB, in: Frankfurter Allgemeine Zeitung, 4.7.2019, S. 15. 105 Frank Wiebe: Der neue Mr. Euro, in: Handelsblatt, 5./6./7.7.2019, S. 63. 106 Im November und Dezember 2019 gehörten somit dem sechsköpfigen EZB-Direktorium mit Lagarde und Cœuré zwei Mitglieder französischer Staatsangehörigkeit an, was rechtlich ohne weiteres möglich ist, da für die Mitgliedschaft im Direktorium der Sachverstand und nicht die Nationalität ausschlaggebend ist. Im November und Dezember 2011 gab es bereits mit Draghi und Lorenzo Bini Smaghi gleichzeitig zwei EZB- Direktoriumsmitglieder italienischer Staatsangehörigkeit. 107 Philip Plickert/Johannes Pennekamp: Ich will auch weiter Europa dienen, Gespräch mit Benoît Cœuré, in: Frankfurter Allgemeine Zeitung, 23.5.2019. 108 Tobias Piller: Ein zorniger Italiener für die EZB, in: Frankfurter Allgemeine Zeitung, 10.10.2019, S. 24. 109 Jan Mallien/Frank Wiebe: In Deutschland wird die EZB ständig zum Sündenbock gemacht, Gespräch mit Isabel Schnabel, in: Handelsblatt, 15.9.2019. 110 Cerstin Gammelin: Lagardes Wettlauf, in: Süddeutsche Zeitung, 15.7.2019, S. 4; Financial Times: Next ECB head must broaden policy toolkit, 26./27.10.2019, S. 10. 111 Vgl. Jürgen Calliess: Draghi hinterlässt eine transformierte Notenbank, in: Frankfurter Allgemeine Zeitung, 21.8.2019, S. 25. 112 Valentin Romei/Martin Arnold: Draghi legacy. Euro saved but inflation target missed, in: Financial Times, 22.10.2019, S. 2. 113 Brendan Greeley: Facebook’s currency plan is a wake-up call for central banks, in: Financial Times, 22.10.2019, S. 2. Jahrbuch der Europäischen Integration 2019 141 Die Institutionen der Europäischen Union Auch wenn Draghi seiner Nachfolgerin Lagarde zum Abschied keine Ratschläge erteilen wollte, hat er mit den letzten von ihm verantworteten Beschlüssen eine Zentralbank hinterlassen, die bis März 2024 – dann erst läuft das letzte unter Draghi auf den Weg gebrachte GLRG III aus – auf Lockerungskurs eingestellt ist. Geldpolitisch wird Lagarde wohl auf viel Kontinuität setzen. Seinen letzten Rat als EZB-Präsident richtete Draghi an die politisch Verantwortlichen in den Eurostaaten: Die Fiskalpolitik dürfe die EZB nicht alleine die Lasten der wirtschaftlichen Stabilisierung Europas tragen lassen, so mahnte Draghi in den letzten Wochen seiner Amtszeit wiederholt.114 Bereits in seiner Sintra- Rede hatte Draghi eingehend erläutert, wie in der Finanzkrise die Tatsache, dass nur die EZB bei schädlichen Entwicklungen rasch und wirksam gegensteuern konnte, den Euroraum Zeit, Wachstum und Arbeitsplätze gekostet hatte. Erforderlich sei deshalb eine fiskalische Kapazität auf europäischer Ebene, welche die supranationale Geldpolitik der EZB komplementiere, so Draghi auf seiner letzten Pressekonferenz am 24. Oktober 2019. Mit dem von Kommissionspräsident Juncker im September 2017 angestoßenen Euroraum-Budget als Teil des EU-Haushalts ist dazu ein erster Schritt getan. Eine Eini gung der EU-Mitgliedstaaten auf eine solche Budgetlinie mit dem Schwerpunkt auf Reformen und Investitionen zeichnete sich Ende 2019 ab, auch wenn das neue Instru ment mit nur 17 Mrd. Euro für einen Zeitraum von sieben Jahren noch recht bescheiden geblieben ist.115 Wie die 20-jährige Geschichte des Euro zeigt, werden sich die EU- Mitgliedstaaten schrittweise zu mehr wirtschafts- und finanzpolitischer Gemeinsamkeit bereitfinden müssen, wenn sie unter Beachtung der Mahnung Draghis eine dauerhafte Überdehnung des EZB-Mandats oder sogar eine Überforderung ihrer Zentralbank vermeiden wollen. Die neue EZB-Präsidentin Lagarde wird dazu in den ersten Monaten ihrer Amtszeit ohne Zweifel interessante Gespräche in Europas Hauptstädten zu führen haben. Weiterführende Literatur Benoît Cœuré: The euro’s global role in a changing world: a monetary policy perspective, Rede vor dem Council on Foreign Relations, New York, 15. Februar 2019, abrufbar unter: https://www.ecb.europa.eu/ press/key/date/2019/html/ecb.sp190215~15c89d887b.en.html (letzter Zugriff: 27.10.2019). Europäische Zentralbank: Jahresbericht 2018, Frankfurt am Main 2019. Europäische Zentralbank: EZB-Jahresbericht zur Aufsichtstätigkeit 2018, Frankfurt am Main 2019. Philipp Hartmann/Frank Smets: The first twenty years of the European Central Bank: Monetary Policy, EZB, Working Paper Series, No 2219, Dezember 2018. Jean-Claude Juncker: Building the euro: moments in time, lessons in history, Rede auf dem ECB Forum on Central Banking, Sintra, 19. Juni 2019, abrufbar unter: https://www.ecb.europa.eu/pub/conferences/shared/pdf/ 20190617_ECB_forum_Sintra/speech_Juncker.en.pdf (letzter Zugriff: 27.10.2019). Philip R. Lane: Reflections on monetary policy, Bloomberg-Rede, London, 16.9.2019, abrufbar unter: https://www.ecb.europa.eu/press/key/date/2019/html/ecb.sp190916~ca77017a8e.en.html (letzter Zugriff: 27.10.2019). Jana Randow/Alessandro Speciale: Mario Draghi. L’Artefice. La vera storia dell’uomo che ha halvato l’euro, Rom 2019. 114 Lionel Barber/Claire Jones: Draghi backs calls for fiscal union to bolster eurozone against rivals, in: Financial Times, 30.9.2019, S. 1; ‘Have we done enough? Yes – and we can do more‘, FT Interview mit Draghi, in: Financial Times, 1.10.2019, S. 8. 115 Frankfurter Allgemeine Zeitung: Der Haushalt für die Eurozone rückt näher, 11.10.2019, S. 15; Christoph G. Schmutz: Die EU-Finanzminister einigen sich auf eine „Wasserpistole“, in: Neue Zürcher Zeitung, 12.10.2019, S. 14. 142 Jahrbuch der Europäischen Integration 2019 Rechnungshof Siegfried Magiera/Matthias Niedobitek In seiner Sitzung vom 12. Juli 2018 verabschiedete der Europäische Rechnungshof als „Hüter der EU-Finanzen“ die Jahresberichte über die Ausführung des Gesamthaushaltsplans der Europäischen Union (EU) einschließlich der Europäischen Atomgemeinschaft und über die Tätigkeiten im Rahmen des Europäischen Entwicklungsfonds, jeweils zum Haushaltsjahr 2017.1 Für das Jahr 2017 erstellte er zudem vier besondere Jahresberichte über die Jahresrechnungen der verschiedenen Einrichtungen der Union, darunter erstmals einen einzigen Bericht zu allen 41 Agenturen. Die Rechnungsführung war insgesamt zuverlässig; auch die den Jahresrechnungen zugrunde liegenden Finanzvorgänge entsprachen – bis auf eine Ausnahme2 – den Anforderungen an die gebotene Recht- und Ordnungsmäßigkeit. Der Rechnungshof veröffentlichte 35 Sonderberichte, unter anderem zur Freizügigkeit der Arbeitnehmer, zum Breitbandausbau, zur Bekämpfung von Terrorismus, zum Europäischen Hochgeschwindigkeitsnetz, zur Luftverschmutzung und zur Fazilität für Flüchtlinge in der Türkei. In zehn Stellungnahmen zu Rechtsvorschlägen äußerte er sich ausführlich zum zukünftigen Mehrjährigen Finanzrahmen (MFR 2021-2027), darunter insbesondere zur Gemeinsamen Agrarpolitik, zum Europäischen Amt für Betrugsbekämpfung (OLAF) und zur künftigen Europäischen Staatsanwaltschaft (EUStA), ferner zur Verknüpfung der EU- Finanzierung mit der Einhaltung des Rechtsstaatsprinzips und zum Schutz von Whistleblowern. Zwei Landscape-Analysen betrafen die Anwendung des Unionsrechts in der Praxis sowie Mobilität und Verkehr. Zwölf Prüfungsvorschauen (zuvor Hintergrundpapiere) bezogen sich unter anderem auf Tierschutz, Lebensmittelsicherheit, Windkraft und Fotovoltaik sowie Elektronischen Handel. Im Rahmen der Zusammenarbeit leitete der Rechnungshof neun mutmaßliche Betrugsfälle an das OLAF weiter. Das Arbeitsprogramm für 2019 sieht Sonderberichte zu Investitionen in grüne Energie, zu Betrug im Kohäsionsbereich, zur Verteidigung, zu staatlichen Bankenbeihilfen und zu besserer Rechtsetzung vor.3 Die Europäische Zentralbank (EZB) unterliegt der Prüfung des Rechnungshofs nur hinsichtlich ihrer Verwaltungseffizienz, im Übrigen unabhängigen externen Prüfern, die vom EZB-Rat empfohlen und vom Rat anerkannt werden.4 Auch der Rechnungshof selbst unterwirft sich einer externen Prüfung.5 In seinem 41. Jahresbericht zur Ausführung des Gesamthaushaltsplans stellt der Rechnungshof fest, dass die konsolidierte Jahresrechnung die Vermögens- und Finanzlage der 1 Rechnungshof: Jahresbericht über die Ausführung des Haushaltsplans und Jahresbericht über die Tätigkeiten im Rahmen des achten, neunten, zehnten und elften Europäischen Entwicklungsfonds (EEF) für das Haushaltsjahr 2017, in: Amtsblatt der EU, Nr. C 357, 4. Oktober 2018, S. 3-313 und S. 315-344. 2 „Elektronikkomponenten und -systeme für eine Führungsrolle Europas“. 3 Rechnungshof: 2019 Arbeitsprogramm, 2018 (zugänglich auf der Website des Rechnungshofs: eca.europa.eu). 4 Art. 27 EZB-Satzung; vgl. für 2018 den Independent Auditor’s Report vom 13. Februar 2019, in: European Central Bank: Annual Report 2018, Frankfurt am Main 2019, S. A 63-65. 5 Weitere Nachweise zu den vorstehenden Angaben finden sich in: Rechnungshof: 2018 Tätigkeitsbericht, 2019 (zugänglich auf der Website des Rechnungshofs: eca.europa.eu). Jahrbuch der Europäischen Integration 2019 143 Die Institutionen der Europäischen Union Union, die Ergebnisse ihrer Vorgänge und ihre Cashflows sowie die Veränderungen ihres Nettovermögens vorschriftsmäßig und in allen wesentlichen Belangen insgesamt sachgerecht darstellt, und dass die der Jahresrechnung zugrunde liegenden Einnahmen in allen wesentlichen Belangen recht- und ordnungsmäßig sind. Mit einer Ausnahme sind auch die der Jahresrechnung zugrunde liegenden Zahlungen in allen wesentlichen Belangen recht- und ordnungsmäßig; im wesentlichen Ausmaß mit Fehlern behaftet sind lediglich noch die erstattungsbasierten Zahlungen, während die anspruchsbasierten Zahlungen keine wesentliche Fehlerquote aufweisen. Die von der Union 2017 eingenommenen Haushaltsmittel belaufen sich auf insgesamt 140 Mrd. Euro. Die Einnahmen sind nicht in wesentlichem Ausmaß fehlerbehaftet, und die untersuchten Systeme sind – bis auf Mängel bei der zwangsweisen Eintreibung von Zöllen − als wirksam zu bewerten. Die Einnahmen bestehen zu 83 Prozent aus Eigenmitteln, ferner aus sonstigen Quellen, wie EU-Programmen, Haushaltsüberschüssen aus dem Vorjahr, Geldbu- ßen und Verzugszinsen. Die traditionellen Eigenmittel (TEM: Zölle und Zuckerabgaben) belaufen sich auf 20 Mrd. Euro (15 Prozent), die Mehrwertsteuer-Eigenmittel (MwSt.-Eigenmittel) auf 17 Mrd. Euro (12 Prozent) und die Eigenmittel gemäß dem Bruttonationaleinkommen (BNE) auf 78 Mrd. Euro (56 Prozent) der Unionseinnahmen. Der Rechnungshof empfiehlt der Kommission, bei den TEM die Überwachung der Einfuhrströme und bei den Mehrwertsteuern den Kontrollrahmen zu verbessern. Die der Jahresrechnung zugrunde liegenden Zahlungen sind – bei einer allgemein angenommenen Wesentlichkeitsschwelle von 2,0 Prozent – noch in drei von vier geprüften MFR- Bereichen weiterhin in wesentlichem Ausmaß mit Fehlern behaftet. Nicht mit wesentlichen Fehlern behaftet ist der Bereich „Verwaltung“ mit 0,5 Prozent. Mit wesentlichen Fehlern behaftet sind die Ausgabenbereiche „Wettbewerbsfähigkeit“ mit 4,2 Prozent, „Kohäsion“ mit 3,0 Prozent und „Natürliche Ressourcen“ mit 2,4 Prozent. Der Rechnungshof stellt weiterhin einen engen Zusammenhang zwischen Zahlungsweise und Fehlerquoten fest, die bei Kostenerstattungen höher sind als bei Direktzahlungen. Die von der Union 2017 geleisteten Zahlungen belaufen sich auf insgesamt 137 Mrd. Euro. Der MFR-Teilbereich „Wettbewerbsfähigkeit für Wachstum und Beschäftigung“ umfasst 21 Mrd. Euro (15 Prozent der Haushaltsmittel), davon 11 Mrd. Euro für Forschung, 2,3 Mrd. Euro für Verkehr und Energie, 2,2 Mrd. Euro für Bildung, Jugend und Sport, 1,5 Mrd. Euro für Raumfahrt und 4,2 Mrd. Euro für sonstige Maßnahmen und Programme. Der Rechnungshof empfiehlt der Kommission, in verschiedenen Programmen die Regeln für Personalkosten weiter zu präzisieren und die Empfänger für die Förderungsregeln stärker zu sensibilisieren. Der MFR-Teilbereich „Wirtschaftlicher, sozialer und territorialer Zusammenhalt“ umfasst Ausgaben in Höhe von 36 Mrd. Euro (26 Prozent der Haushaltsmittel). Davon entfallen 17 Mrd. Euro auf den Europäischen Fonds für regionale Entwicklung (EFRE) und andere regionale Maßnahmen, 9,8 Mrd. Euro auf den Europäischen Sozialfonds (ESF), 8,4 Mrd. Euro auf den Kohäsionsfonds (KF) und 0,7 Mrd. Euro auf sonstige Maßnahmen. Diese Instrumente dienen der Kofinanzierung von mehrjährigen flexiblen Programmen mit dem Ziel, die Entwicklungsunterschiede zwischen den Mitgliedstaaten und Regionen zu verringern sowie die Wettbewerbsfähigkeit der Regionen zu fördern. Fehlerquellen finden sich bei den von den Verwaltungsbehörden geltend gemachten Ausgaben und betreffen insbesondere nicht förderfähige Kosten und Empfänger sowie die öffentliche Auftragsvergabe. Der Rechnungshof empfiehlt der Kommission für den Zeitraum 2014-2020 eine Verbesserung der Verwaltung von Finanzinstrumenten, der Arbeit der Prüfbehörden und des Kontroll- und Zuverlässigkeitsrahmens sowie für den Zeitraum nach 2020 eine Änderung der Mehrwert- 144 Jahrbuch der Europäischen Integration 2019 Rechnungshof steuererstattung an öffentliche Stellen und der Prüfungsregelungen bei der Berechnung der Restfehlerquoten. Der MFR-Bereich „Natürliche Ressourcen“ wird durch den Europäischen Garantiefonds für die Landwirtschaft (EGFL), durch den Europäischen Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums (ELER) und durch den Europäischen Meeres- und Fischereifonds (EMFF) finanziert. Von den Ausgaben in Höhe von 57 Mrd. Euro (42 Prozent der Haushaltsmittel) entfallen a) auf Direktbeihilfen (Betriebs-, Flächen-, Produktionsprämien) 42 Mrd. Euro und auf marktbezogene Ausgaben (Einlagerung, Ausfuhrerstattungen, Nahrungsmittelhilfe) 3,0 Mrd. Euro im Rahmen des EGFL, b) auf die Entwicklung des ländlichen Raums 11 Mrd. Euro im Rahmen des ELER, c) auf den Meeres- und Fischereisektor 0,4 Mrd. Euro im Rahmen des EMFF und d) auf sonstige Bereiche (Umwelt, Klimapolitik) 0,5 Mrd. Euro im Rahmen sonstiger Finanzierungsmaßnahmen. Die Maßnahmen aus dem EGFL werden vollständig aus Unionsmitteln, diejenigen aus dem ELER und dem EMFF zusätzlich aus nationalen Mitteln finanziert. Der Rechnungshof empfiehlt der Kommission, die Wirksamkeit von Maßnahmen der Mitgliedstaaten zur Fehlerbeseitigung bei Zahlungen für Marktmaßnahmen und im Rahmen des ELER zu bewerten und erforderlichenfalls dazu weitere Anleitungen zu geben. Der MFR-Bereich „Sicherheit und Unionsbürgerschaft“ umfasst ein Ausgabenvolumen von 2,9 Mrd. Euro (2,1 Prozent der Haushaltsmittel) und dient der Schaffung eines Raums der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts ohne Binnengrenzen. Davon entfallen 1,3 Mrd. Euro auf „Migration und Sicherheit“, 0,8 Mrd. Euro auf „Dezentrale Agenturen“, 0,2 Mrd. Euro auf „Lebens- und Futtermittel“, 0,2 Mrd. Euro auf „Kreatives Europa“, 0,4 Mrd. Euro auf „Sonstiges“, das heißt insgesamt auf Ausgaben für Recht, Gesundheit, Kultur, Unionsbürgerschaft. Stichproben ergaben einen geringfügigen Verbesserungsbedarf. Der Rechnungshof empfiehlt der Kommission, den Mitgliedstaaten Leitlinien zur Wirtschaftlichkeit bei der Verwendung der Unionsmittel an die Hand zu geben und ihnen aufzugeben, die jährlich gemeldeten Beträge nach Wiedereinziehungen, Vorfinanzierungen und tatsächlicher Ausgabe aufzuschlüsseln. Im MFR-Bereich „Europa in der Welt“ mit einem Volumen von 9,8 Mrd. Euro (7,2 Prozent der Haushaltsmittel) werden die Maßnahmen im Außenbereich („Außenpolitik“) finanziert durch das Finanzierungsinstrument für die Entwicklungszusammenarbeit (DCI) mit 2,7 Mrd. Euro, die Humanitäre Hilfe mit 2,1 Mrd. Euro, das Europäische Nachbarschaftsinstrument (ENI) mit 2,0 Mrd. Euro, das Instrument für Heranführungshilfe (IPA) mit 1,6 Mrd. Euro sowie sonstige Maßnahmen und Programme mit 1,4 Mrd. Euro. Der Rechnungshof stellt einen gewissen Verbesserungsbedarf fest und empfiehlt der Kommission Änderungen bei Analysen der Restfehlerquote und eine Überarbeitung der Leitlinien für Begünstigte von im Rahmen der indirekten Mittelvergabe umgesetzten Projekten. Der MFR-Bereich „Verwaltung“ umfasst ein Ausgabenvolumen von 9,7 Mrd. Euro (7,1 Prozent der Haushaltsmittel), davon 5,6 Mrd. Euro für die Kommission, 1,9 Mrd. Euro für das Parlament, 0,9 Mrd. Euro für den Europäischen Auswärtigen Dienst, 0,6 Mrd. Euro für den Rat, 0,4 Mrd. Euro für den Gerichtshof sowie 0,3 Mrd. Euro für die anderen Organe und Einrichtungen der Union. Die Mittel verteilen sich zu 60 Prozent auf die Personal- und zu 40 Prozent auf die Sachkosten (Gebäude, Ausstattung, Energie, Kommunikation, Informationstechnologie). Der Rechnungshof stellt keine wesentliche Fehlerquote fest. Er empfiehlt dem Parlament die Vornahme von Verbesserungen im Rahmen von Vergabeverfahren und bei der Finanzierung von Besuchergruppen, der Kommission die Vornahme von Verbesserungen bei den Familienzulagen. Jahrbuch der Europäischen Integration 2019 145 Die Institutionen der Europäischen Union Im Kapitel „Haushaltsführung und Finanzmanagement“ stellt der Rechnungshof fest, dass die Mittelbindungen die im Mehrjährigen Finanzrahmen (MFR) festgesetzte Obergrenze geringfügig überschreiten. Die Haushaltszahlungen liegen demgegenüber wie im vergangenen Jahr weit unter dem erwarteten Niveau, was in erster Linie an Verzögerungen bei der Inanspruchnahme der Europäischen Struktur- und Investitionsfonds (ESI-Fonds) liegt. Setzt sich diese Entwicklung fort, was anzunehmen ist, so ist zu befürchten, dass für die letzten Jahre des jetzigen MFR (2014-2020) nicht mehr genügend Zahlungsmittel bereitstehen. Durch Erhöhung des Gesamtspielraums für Zahlungen und einiger Finanzinstrumente durch Änderung des MFR erhielt der Haushalt mehr Flexibilität. Nicht geklärt werden konnte die umstrittene Frage, ob Besondere Instrumente (Reserve für Soforthilfe, Solidaritätsfonds, Flexibilitätsinstrument, Europäischer Fonds für die Anpassung an die Globalisierung) unter die Obergrenze des MFR für Zahlungen fallen oder nicht. Die bisher niedrige Abschöpfungsquote für den MFR ist hauptsächlich zurückzuführen auf den späteren Abschluss des vorangegangenen MFR und die späte Annahme der erforderlichen Rechtsakte. Es ist immer noch unklar, ob genügend Mittel zur Deckung aller eingereichten Zahlungsanträge zur Verfügung stehen. Der Rechnungshof empfiehlt der Kommission, ausreichende Informationen zum Abschluss der Finanzinstrumente unter geteilter Mittelverwaltung für den MFR 2007-2013 bereitzustellen, den kostenerheblichen Rechtsvorschlägen den Gesamtwert der möglichen Verbindlichkeiten und die möglichen Gefährdungen für den Haushalt beizufügen sowie Parlament und Rat aufzufordern, Mechanismen zur besseren Begrenzung von Zahlungsrückständen zu entwickeln. Im Kapitel „EU-Haushalt und Ergebniserbringung“ stellt der Rechnungshof fest, dass Leistungsinformationen von der Kommission nur begrenzt genutzt, die Datenmengen nicht immer rechtzeitig geliefert und Korrekturmaßnahmen bei Verfehlung von Zielvorgaben nicht immer ergriffen werden sowie die Nutzung von Leistungsinformationen nicht stets erläutert wird. Er empfiehlt der Kommission, bei Verfehlung von Leistungszielen stets Maßnahmen zu ergreifen, die Zahl der Indikatoren zur Leistung des EU-Haushalts zu verringern und intern eine stärkere Leistungsorientierung zu fördern sowie für den nächsten MFR 2021-2027 eine Vereinfachung der für die Haushaltsausführung geltenden Strategierahmen vorzuschlagen. Der Rechnungshof äußert sich zudem eingehend zu den zahlreichen Legislativvorschlägen der Kommission für den künftigen MFR 2021-2027.6 Insgesamt begrüßt er die Bemühungen der Kommission, weist aber auch auf verschiedene Risiken und Schwachstellen hin. Für die angestrebte Verbindung der Ausgaben mit den politischen Prioritäten und dem Mehrwert der Union fehle es noch an einer Einigung der Mitgliedstaaten auf die strategischen Zielsetzungen und an einem soliden Konzept für den Mehrwert. Neben einer Verringerung der Zahl der Ausgabenprogramme und einer Vereinfachung der maßgeblichen Vorschriften sollten vor allem unnötige Vorschriften und Verfahren beseitigt werden. Auf der Einnahmenseite beständen gegen die Erhaltung der gegenwärtigen drei Einnahmequellen (TEM-, MwSt.-, BNE-Eigenmittel), die 87 Prozent der Einnahmen ausmachen, grundsätzlich keine Bedenken. Bei den vorgeschlagenen drei neuen Eigenmitteln (Einnahmen aus einer Unternehmenssteuer, aus dem europäischen Emissionshandelssystem und aus Verpackungsabfällen aus Kunststoff) zeigten sich jedoch Probleme im Hinblick auf ihre Einführbarkeit und Ergiebigkeit. Allgemein sei das vorgeschlagene Finanzierungssystem weiterhin komplex. 6 Rechnungshof: Kurzdarstellung der Bemerkungen des EuRH zu den zahlreichen Legislativvorschlägen der Kommission für den nächsten mehrjährigen Finanzrahmen (MFR), 2019 (zugänglich auf der Website des Rechnungshofs: eca.europa.eu). 146 Jahrbuch der Europäischen Integration 2019 Ausschuss der Regionen Otto Schmuck Das vergangene Jahr war weitgehend durch Routine geprägt. Bis zum Ende der Mandatsperiode Ende Januar 2020 hat Karl-Heinz Lambertz (Belgien/Sozialdemokratische Partei Europas, SPE) das Amt des Präsidenten des Ausschusses der Regionen (AdR) inne, Erster Vizepräsident ist weiterhin Markku Markkula (Finnland/Europäische Volkspartei). Die 350 VertreterInnen der regionalen und kommunalen Gebietskörperschaften verabschiedeten in sechs Plenartagungen 70 Stellungnahmen zu Initiativen der Europäischen Kommission und vier Entschließungen zu aktuellen Themen und eigenen Akzentsetzungen.1 Von besonderer Bedeutung war dabei die Befassung mit den Themen Zukunft der Europäischen Union, mehrjähriger Finanzrahmen (MFR) nach 2020, Steuerpolitik, Klimapolitik sowie Austritt des Vereinigten Königreichs aus der Europäischen Union. Wie auch in den Vorjahren nahmen VertreterInnen der jeweiligen EU-Ratspräsidentschaften sowie zahlreiche Mitglieder der Europäischen Kommission an den Plenar- und Fachkommissionssitzungen teil und nutzten die Gelegenheit zur politischen Aussprache. In der Juli- Tagung 2018 stellte Juliane Bogner-Strauss, österreichische Ministerin für Frauen, Familien und Jugend, das Präsidentschaftsprogramm ihres Landes für das zweite Halbjahr 2018 vor. Am 6. Februar 2019 war die Ministerpräsidentin Rumäniens Vasilica Viorica Dãncilã als Vertreterin des rumänischen Ratsvorsitzes im Ausschuss der Regionen. Erneut bot die Anfang Oktober stattfindende „Woche der Regionen und Städte“ Gelegenheit zur Diskussion mit VertreterInnen der anderen Institutionen und hochrangigen Gästen sowie zur Vernetzung und zum Austausch über Best-Practice-Erfahrungen. Profilbildung durch Schwerpunktthemen und Rede zur Lage der Union Bewährt hat sich, ein Schwerpunktthema auf die Tagesordnung jeder Plenartagung zu setzen und dies mit Gesprächspartnern aus den EU-Institutionen sowie mit ExpertInnen und Betroffenen zu diskutieren: In der 130. Plenartagung war dies eine Debatte über die Zukunft Europas. Bei der Oktobertagung 2018 wurde zu Beginn der Europäischen Woche der Städte und Regionen im Hinblick auf die Stellungnahme „Nachdenken über Europa“ ausführlich Bilanz gezogen. Es folgten die Themen „Künftige EU-Programme für Bildung, Kultur, Jugend und Sport“ (133. Plenartagung), „Grundrechte und Werte der EU“ (134. Plenartagung) sowie „Verankerung der Nachhaltigkeitsziele vor Ort“ (135. Plenartagung). In der Plenarsitzung vom 9. Oktober 2018 bot die Rede des AdR-Präsidenten zur Lage der Europäischen Union Gelegenheit, die Sicht von Städten und Regionen zur aktuellen politischen Situation darzulegen.2 Karl-Heinz Lambertz betonte, die lokalen Gebietskörperschaften und Regionen stellten zusammen mit den Mitgliedstaaten und den Institutionen die 1 130. Plenartagung, 4./5.7.2018; 131. Plenartagung, 8./9.10.2018; 132. Plenartagung, 5./6.12.2018; 133. Plenartagung, 6./7.2.2019; 134. Plenartagung, 10./11.4.2019; 135. Plenartagung, 26./27.6.2019. 2 Ausschuss der Regionen: Minutes of the 131st Plenary Session, Debate on the State of the Union, The view of regions and cities; Dok. COR-2018-03133-02-00-PV-REF 1/4; sowie Karl-Heinz Lambertz: The State of the European Union: the View of Regions and Cities, 9. Oktober 2018. Jahrbuch der Europäischen Integration 2019 147 Die Institutionen der Europäischen Union dritte Dimension Europas dar. Ihnen komme in der Europäischen Union eine wesentliche demokratische Rolle zu. Der AdR bringe als Vermittler regionale Anliegen auf die EU-Ebene und Anliegen der Europäischen Union an die regionale Basis. Eine nachhaltige Kohäsionspolitik der Europäischen Union sei erforderlich, um die Städte und Regionen auch im Hinblick auf Strategien für die Zukunft zu entwickeln. Daher seien die von der Europäischen Kommission vorgeschlagenen Kürzungen der Kohäsionspolitik nicht akzeptabel. Zukunft der Europäischen Union Der Präsident des Europäischen Rates hatte den Ausschuss der Regionen am 8. November 2016 aufgefordert, eine Stellungnahme zu den Ansichten und Vorschlägen der lokalen und regionalen Gebietskörperschaften zur Zukunft Europas für die Wiederherstellung des Vertrauens in das europäische Projekt abzugeben. Bereits im März 2016 hatte der Ausschuss der Regionen seine Initiative „Nachdenken über Europa“ initiiert, in dessen Rahmen die AdR-Mitglieder vielfältige Aktivitäten, unter anderem Bürgerdialoge und Konsultationen, organisierten. Die Ergebnisse all dieser Aktivitäten flossen in eine Stellungnahme ein, die in der Oktober-Tagung 2018 auf der Tagesordnung stand.3 In der Stellungnahme wird betont, die Europäische Union werde nur dann Vertrauen und Glaubwürdigkeit gewinnen, „[…] wenn sie konkrete Ergebnisse liefert und die Bürger klarere Erklärungen für den europäischen Mehr wert sowie für die erforderlichen Kompromisse, auf denen die auf EU-Ebene gefassten Beschlüsse beruhen, und die entsprechenden Begründungen erhalten“. Diesbezüglich seien sehr viel größere Anstrengungen erforderlich, unter anderem die Unterstützung von mehrsprachigen europäischen Medien und Informationsformaten auch in leicht verständlicher Darstellung, die Entwicklung und der Einsatz von Modulen für europäische Staatsbürgerkunde für die allgemeine und berufliche Bildung sowie eine erhebliche Aufstockung der Unterstützung für direkte und grenzüberschreitende Begegnungen, etwa in Form von Austauschprogrammen auf der Ebene der allgemeinen und beruflichen Bildung sowie im Rahmen von Städtepartnerschaften.4 Nicht alle Probleme der BürgerInnen könnten durch detaillierte EU-Rechtsvorschriften gelöst werden. Beim Subsidiaritätsprinzip gehe es nicht nur darum, wie weit die rechtlichen Möglichkeiten der Europäischen Union reichen, gesetzgeberisch tätig zu werden, sondern auch darum, inwiefern die Lösungen für die BürgerInnen sinnvoll sind.5 Im Hinblick auf die weitere Behandlung des Themas verpflichtete sich der AdR, eine Methode für ein System des ständigen und strukturierten Dialogs zwischen BürgerInnen, EU-PolitikerInnen und EU- Institutionen vorzuschlagen, an dem die lokalen und regionalen Gebietskörperschaften über den AdR auf der Grundlage eines transparenten Verfahrens zur Sammlung von Beiträgen der BürgerInnen beteiligt sind.6 3 Stellungnahme des Europäischen Ausschusses der Regionen: „Nachdenken über Europa: Die Stimme der lokalen und regionalen Gebietskörperschaften zur Wiederherstellung des Vertrauens in die Europäische Union“, Ziffer 6, in: Amtsblatt der Europäischen Union, Nr. C 46 vom 21.12.2018, S. 6. 4 Stellungnahme: „Nachdenken über Europa“, 2018, Ziffer 93. 5 Stellungnahme: „Nachdenken über Europa“, 2018, Ziffer 88. 6 Stellungnahme: „Nachdenken über Europa“, 2018, Ziffer 99. 148 Jahrbuch der Europäischen Integration 2019 Ausschuss der Regionen Zukunft der Kohäsionspolitik und mehrjähriger Finanzrahmen nach 2020 In einem ausführlichen Beschluss vom 9. Oktober 2018 legte der AdR seine Position zur Finanzplanung 2021 bis 2027 dar.7 Gefordert wird unter anderem eine stärkere Flexibilität des mehrjährigen Finanzrahmens (MFR). Angesichts des Missverhältnisses zwischen den Verpflichtungen aus den im Vertrag festgelegten Zielen sowie den gegenwärtigen und künftigen Herausforderungen einerseits und dem Umfang des künftigen MFR andererseits sei der Vorschlag der Europäischen Kommission nicht ehrgeizig genug. Wie auch das Europäische Parlament vertritt der AdR den Standpunkt, der künftige MFR sollte in Höhe von mindestens 1,3 Prozent des Bruttonationaleinkommens festgelegt werden. Die Finanzierung zusätzlicher Prioritäten dürfe nicht zulasten bestehender EU-Politiken mit erwiesenem europäischem Mehrwert wie der Kohäsionspolitik und der Gemeinsamen Agrarpolitik sowie insbesondere der Politik zur Entwicklung des ländlichen Raums gehen. Das Thema MFR stand in der Dezember-Sitzung 2018 erneut auf der Tagesordnung. Die Kommissarin für Regionalpolitik Corina Crețu unterstrich, wie wichtig die Unterstützung des AdR für eine starke Kohäsionspolitik sei. In der anschließenden Debatte sprachen sich die AdR-Mitglieder fraktionsübergreifend für eine Beibehaltung der Förderung aller Regionen aus und wandten sich damit gegen Überlegungen einer noch stärkeren Konzentration der Mittel auf strukturschwache Gebiete. Kritik wurde an Plänen zur Erhöhung der Kofinanzierungsraten geübt. Im Anschluss nahm das Plenum mit großer Mehrheit vier Stellungnahmen aus dem Bereich der Kohäsionspolitik hinsichtlich der Verordnung mit gemeinsamen Bestimmungen, des Vorschlages für eine Verordnung über den Europäischen Sozialfonds Plus, des Vorschlages für eine Verordnung über den Europäischen Fonds für regionale Entwicklung und den Kohäsionsfonds sowie des Vorschlages für eine Verordnung über besondere Bestimmungen für die Europäische territoriale Zusammenarbeit (Interreg) an.8 Der geplante EU-Austritt Großbritanniens – ein Dauerthema Der Ausschuss der Regionen hat sich seit dem britischen Referendum über den EU-Austritt in zahlreichen Stellungnahmen zu Grundsatzfragen sowie zu Einzelaspekten des künftigen Verhältnisses zum Vereinigten Königreich aus regionaler und kommunaler Sicht geäußert.9 Bereits im März 2017 und im Mai 2018 hatte er sich in zwei politischen Entschließungen für eine einvernehmliche Regelung und die Vermeidung einer Außengrenze zwischen Irland und Nordirland eingesetzt.10 Eine Debatte zum britischen EU-Austritt fand in der Dezember- Tagung 2018 statt. EU-Chefunterhändler Michel Barnier erläuterte den aktuellen Stand der Austrittsverhandlungen und den Inhalt der vertraglichen Absprachen. Hinsichtlich seiner Zusammensetzung nach dem EU-Austritt des Vereinigten Königreichs hatte das Präsidium des AdR am 3. Juli 2018 beschlossen, 21 der 24 britischen Sitze für künftige Erweiterungen freizulassen und Zypern, Luxemburg und Estland je einen Sitz zurückzugeben, den diese Länder nach dem Beitritt Kroatiens hatten abgeben müssen. Diese Regelung wurde in den Vorschlag der Kommission vom 28. November 2018 zur Sitzvertei- 7 Stellungnahme des Europäischen Ausschusses der Regionen — Das Paket für den Mehrjährigen Finanz rahmen für die Jahre 2021-2027, in: Amtsblatt der Europäischen Union, Nr. C 461 vom 21.12.2018, S. 70-79. 8 Amtsblatt der EU, Nr. C 86 vom 7. März 2019, S. 41-164. 9 Vgl. Otto Schmuck: Ausschuss der Regionen, in: Werner Weidenfeld/Wolfgang Wessels (Hrsg.): Jahrbuch der Europäischen Integration 2018, Baden-Baden 2018, S. 123f. 10 Amtsblatt der EU, Nr. C 361 vom 5. Oktober 2018, S. 1ff. Jahrbuch der Europäischen Integration 2019 149 Die Institutionen der Europäischen Union lung übernommen.11 Die deutsche Delegation konnte sich in diesem Zusammenhang mit ihrer bereits früher dargelegten Forderung nach einer Neuverteilung der Mandate, die sich wie im Europäischen Parlament stärker an der demografischen Einwohnerverteilung der EU- Mitgliedstaaten orientieren würde, nicht durchsetzen. Die Vorsitzende der deutschen AdR- Delegation, Staatsrätin Ulrike Hiller (Bremen/SPE), teilte dem Auswärtigen Amt hierzu mit, dass die deutsche Delegation grundsätzlich an ihrer früher vorgetragenen Position festhalte, im Falle des britischen EU-Austritts jedoch den Beschluss des AdR-Präsidiums mehrheitlich mittrage. Neue Akzente in der Steuerpolitik Der AdR hat sich in den vergangenen Monaten mehrfach mit Steuerfragen befasst und dabei klare Positionen bezogen. In seiner Stellungnahme vom Oktober 2018 zum „Paket Steuergerechtigkeit“ unterstützte er die Initiative der Kommission zur Reform des bestehenden Mehrwertsteuersystems in der Europäischen Union.12 Im Dezember 2018 bekräftigte er in einer Stellungnahme seine Unterstützung für die Einführung einer breit angelegten Finanztransaktionssteuer und betonte, dass bestimmte Unternehmen, die vor allem im Bereich der digitalen Wirtschaft tätig sind, letztendlich viel zu wenig Steuern bezahlen.13 Die Mitgliedstaaten wurden aufgefordert, die lokalen und regionalen Gebietskörperschaften im Verhältnis ihres Anteils an der Körperschaftsteuer des jeweiligen Landes an den Einkünften aus der Besteuerung digitaler Dienstleistungen zu beteiligen. In einer Stellungnahme vom 26. Juni 2019 bezog er die Position, dass Beschlüsse der EU im Steuerbereich künftig nicht mehr einstimmig, sondern mit qualifizierter Mehrheit gefasst werden sollten.14 Begründet wurde dies damit, dass Steuerbetrug und grenzüberschreitender Handel, aber auch der Klimawandel mit seinen vor Ort spürbaren Auswirkungen gemeinsame Anstrengungen in Steuerfragen erfordern würden. Bilanz und Ausblick Die erste Plenartagung des AdR fand im März 1994 statt. Das 25-jährige Jubiläum wurde in der Juni-Plenartagung 2019 mit einem Rückblick auf das Erreichte entsprechend gewürdigt. Die Sitzung wurde auch genutzt, angesichts der auslaufende Mandatsperiode des AdR die Erwartungen der Regionen und Städte an das neu gewählte Europäische Parlament und die Kommission für den Zeitraum bis 2024 darzulegen.15 Weiterführende Literatur André Lange: Der Ausschuss der Regionen. Interaktionsbeziehungen im Lichte lokaler und regionaler Interessenvertretung. Magdeburg, 2016 (veröffentlicht in den Schriften zur Europapolitik, Band 23, Hamburg 2018). Diana Panke: Voice without vote: Der Ausschuss der Regionen und seine Rolle im EU-Gesetzgebungsprozess, in: Jahrbuch des Föderalismus 2016, Baden-Baden, S. 190-196. Justus Schönlau: Beyond mere ‘consultation’: Expanding the European Committee of the Regions’ role, in: Journal of Contemporary European Research, 2/2017, S. 1167-1184. 11 Vorschlag für einen Beschluss des Rates über die Zusammensetzung des Ausschusses der Regionen; Dok. COM(2018) 782 final. 12 Amtsblatt der Europäischen Union, Nr. C 461 vom 21.12.2018, S. 43-51. 13 Amtsblatt der Europäischen Union, Nr. C 86 vom 7.3.2019, S. 14ff, Ziffern 2 und 24. 14 Ausschuss der Regionen: Entwurf einer Stellungnahme, Dok. COR-2019-00845-00-00-PAC-TRA- ECON-VI/045, 26./27. Juni 2019, Ziffer 2 und 13. 15 Vorschläge des Europäischen Ausschusses der Regionen für die neue Legislaturperiode der Europäischen Union, Dok. RESOL-VI/035. 150 Jahrbuch der Europäischen Integration 2019 Europäischer Wirtschafts- und Sozialausschuss Doris Dialer/Thomas Walli Die Beteiligung bei den Wahlen zum Europäischen Parlament 2019 von 51 Prozent ist auch als Teilerfolg der Mobilisierung durch den Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschuss (EWSA) zu werten.1 Dennoch waren rund 800.000 Unionsbürger mit psychischen Erkrankungen oder geistiger Behinderung aufgrund nationaler Rechtsvorschriften in 16 Mitgliedstaaten von den Europawahlen ausgeschlossen. Darüber hinaus werden Millionen von Menschen durch technische Hindernisse an der Wahlteilnahme gehindert, so der Befund eines EWSA-Berichts.2 Arenafunktion und Arbeitspensum Im vergangenen Jahr traten die 350 EWSA-Mitglieder acht Mal zu Plenartagungen zusammen.3 Im Schnitt wurden dabei zwischen 24 und 25 Stellungnahmen pro Plenartagung angenommen, was – im Vergleich zum Vorjahr – eine Erhöhung des Outputs um ungefähr 50 Prozent bedeutet. Insgesamt acht Kommissarinnen und Kommissare nahmen an Plenarsitzungen teil. Zunächst debattierte Maroš Šefčovič, slowakischer Energiekommissar und Vizepräsident der Europäischen Kommission, am 11. und 12. Juli 2018 mit den EWSA-Mitgliedern über das Thema „Modernisierung der EU-Wirtschaft – dezentrale Energieversorgung, nachhaltiger Verkehr und Regionale Wirtschaftsentwicklung“. Günther Oettinger, deutscher Haushaltskommissar, sowie die slowenische Kommissarin für Verkehr, Violeta Bulc, waren bei der Plenartagung am 19. bis 20. September 2018 zu Gast. Federica Mogherini, die italienische Hohe Vertreterin der Union für Außen- und Sicherheitspolitik und Vizepräsidentin der Europäischen Kommission, und Christos Stylianides, zypriotischer Kommissar für Humanitäre Hilfe und Krisenmanagement, diskutierten am 17. und 18. Oktober 2018 mit dem EWSA-Plenum über die auswärtigen Herausforderungen für die Europäische Union sowie das EU-Krisenmanagement. Am 12. Dezember 2018 stand Frans Timmermans, niederländischer Kommissar für bessere Rechtsetzung, interinstitutionelle Beziehungen, Rechtsstaatlichkeit und Grundrechtecharta und zugleich erster Vizepräsident der Kommission, Rede und Antwort. Phil Hogan, irischer Kommissar für Landwirtschaft und ländliche Entwicklung, nahm am 20. Februar 2019 an einer Debatte über die gemeinsame Agrarpolitik 2021 bis 2027 teil. Die Wettbewerbspolitik in einem zunehmend digitalen Markt war Thema in einer Aussprache mit Margrethe Vestager, der dänischen Kommissarin für Wettbewerb, auf der Plenartagung am 15. und 16. Mai 2019. 1 EWSA: Entschließung: Wählen gehen für ein geeintes Europa, 16.5.2019, in: Amtsblatt der Europäischen Union, 2019/C 240/01, Brüssel, 16.7.2019. 2 EWSA: Die praktische Ausübung des Wahlrechts durch Menschen mit Behinderungen bei der Wahl zum Europäischen Parlament, SOC/554, Informationsbericht, Berichterstatter: Krzysztof Pater, 2018. 3 536. Plenartagung 11./12.7.2018, 537. Plenartagung 19./20.9.2018, 538. Plenartagung 17./18.10.2018, 539. Plenartagung 12./13.12.2018, 540. Plenartagung 23./24.1.2019, 541. Plenartagung 20./21.2.2019, 542. Plenartagung 20./21.3.2019, 543. Plenartagung 15./16.5.2019. Jahrbuch der Europäischen Integration 2019 151 Die Institutionen der Europäischen Union Im Juli 2018 stellte Gernot Blümel, österreichischer Minister für die Europäische Union, Kunst, Kultur und Medien, die Schwerpunkte der österreichischen Ratspräsidentschaft vor und im Januar 2019 präsentierte Ministerpräsidentin Vasilica Viorica Dăncilă die Schwerpunkte des rumänischen Ratsvorsitzes. Von Juni 2018 bis Juni 2019 wurden insgesamt 195 Stellungnahmen abgegeben – ein Plus von über 28 Prozent gegenüber den vorangegangenen 12 Monaten. Von den 195 Stellungnahmen sind 153 Befassungen durch die Europäische Kommission, den Rat der Europäischen Union beziehungsweise das Europäische Parlament (78,46 Prozent). 29 Stellungnahmen (14,87 Prozent) sind Eigeninitiativberichte nach Art. 29 (2) der EWSA- Geschäftsordnung beziehungsweise Art. 304 AEUV. Nur 13 Stellungnahmen (6,67 Prozent) stellen Sondierungsstellungnahmen dar, wobei insgesamt sieben auf das Konto der jeweiligen Ratspräsidentschaft gehen. Sie dienen dieser als Instrument, um eigene inhaltliche Akzente zu setzen und Agenda-Setting zu betreiben. Die Themen umfassen „Auswirkungen von Subsidiarität und Gold Plating auf Wirtschaft und Beschäftigung“4, „Gestaltung von Übergängen in eine digitalisierte Arbeitswelt“5 im Zuge der österreichischen Ratspräsidentschaft 20186 sowie „Die Zukunft der Kohäsionspolitik für die Zeit nach 2020“7, „Die Zukunft der EU: Vorteile für die Unionsbürgerinnen und -bürger und Wahrung der europäischen Werte“8, „Europabildung“9, „Der Beitrag sozialwirtschaftlicher Unternehmen zu mehr Zusammenhalt und Demokratie in Europa“10 und „Philanthropie in Europa: ein ungenutztes Potenzial“11 im Rahmen der rumänischen Präsidentschaft 2019.12 In beiden Fällen lassen sich inhaltliche Parallelen zwischen den angeforderten Sondierungsstellungnahmen und den selbstgesteckten Zielen der Präsidentschaft ziehen. Mehrjähriger Finanzrahmen (MFR) In einer zu diesem Thema zentralen Stellungnahme vom 19. September 2018 wird deutlich, dass der EWSA dem Vorschlag der Europäischen Kommission zum MFR insgesamt 4 EWSA: Opinion of the European Economic and Social Committee on The impact of subsidiarity and gold plating on the economy and employment, 19.9.2018, in: Amtsblatt der Europäischen Union, 2018/C 440/05, Brüssel, 6.12.2018. 5 EWSA: Opinion of the European Economic and Social Committee on EU concepts for transition management in a digitalised world of work – key input for an EU White Paper on the future of work, 11.7.2018, in: Amtsblatt der Europäischen Union, 2018/C 367/03, Brüssel, 10.10.2018. 6 EWSA: Die Aktivitäten des EWSA während des österreichischen EU-Ratsvorsitzes. Juli – Dezember 2018, abrufbar unter: https://www.eesc.europa.eu/sites/default/files/files/qe-02-18-136-de-n.pdf (letzter Zugriff: 10.8.2019), S. 16–17. 7 EWSA: Opinion of the European Economic and Social Committee on ‘The future of cohesion policy in the post-2020 period’(exploratory opinion), 20.3.2019, in: Amtsblatt der Europäischen Union, 2019/C 228/07, Brüssel, 5.7.2019. 8 EWSA: Opinion of the European Economic and Social Committee on ‘The Future of the EU: Benefits to citizens and respect for European values’, 20.3.2019, in: Amtsblatt der Europäischen Union, 2019/C 228/08, Brüssel, 5.7.2019. 9 EWSA: Opinion of the European Economic and Social Committee on ‘Education about the European Union’, 15.5.2019, in: Amtsblatt der Europäischen Union, 2019/C 228/09, Brüssel, 5.7.2019. 10 EWSA: Opinion of the European Economic and Social Committee on ‘Social economy enterprises’ contribution to a more cohesive and democratic Europe’, 15.5.2019, in: Amtsblatt der Europäischen Union, 2019/C 240/05, Brüssel, 16.7.2019. 11 EWSA: Opinion of the European Economic and Social Committee on ‘European philanthropy: an untapped potential’, 15.5.2019, in: Amtsblatt der Europäischen Union, 2019/C 240/06, Brüssel, 16.7.2019. 12 EWSA: Die Aktivitäten des EWSA während des rumänischen EU-Ratsvorsitzes. Januar-Juni 2019, Brüssel, 2019, abrufbar unter: https://www.eesc.europa.eu/sites/default/files/files/qe-01-18-843-de-n.pdf (letzter Zugriff: 1.7.2019), S. 16–17. 152 Jahrbuch der Europäischen Integration 2019 Europäischer Wirtschafts- und Sozialausschuss wohlwollend gegenübersteht.13 Allerdings kritisiert er die Kürzungen im Bereich der Kohäsionspolitik und Gemeinsamen Agrarpolitik. Zudem hält er die geplante Kürzung der Mittel für den Europäischen Sozialfonds als nicht vereinbar mit den Zielen der erst 2017 proklamierten europäischen Säule sozialer Rechte. Die Erhöhung der Mittelbindungen für Umwelt- und Klimapolitik von plus 46 Prozent wurde von der Mehrheit des EWSA- Plenums begrüßt. Bei der Frage der Finanzierung dieser zukünftigen Mehrausgaben stellt sich der EWSA auf die Seite des Parlaments und fordert, dass 1,3 Prozent des Bruttonationaleinkommens der Europäischen Union für den MFR vorgesehen sein sollten. Des Weiteren begrüßt der EWSA ausdrücklich den Vorschlag, die Vergabe von EU- Mitteln an die Mitgliedstaaten an die Wahrung der Rechtsstaatlichkeit zu knüpfen.14 Gleichzeitig unterstützt er die geplante Abschaffung von Rabatten oder Schecks für bestimmte Mitgliedstaaten. Darüber hinaus zeigt sich der EWSA zufrieden mit der geplanten Finanzierung von „InvestEU“, einem Projekt der Europäischen Kommission zur Förderung von nachhaltigen Investitionen.15 Der EWSA sieht sich als Lobby für die europäische Zivilgesellschaft in Brüssel. Als solche hat er in einer Initiativstellungnahme am 20. März 2019 gefordert, dass der MFR eine stärkere und gezieltere Förderung von jenen zivilgesellschaftlichen Organisationen vorsehen solle, deren nationale Finanzierung aus politischen Gründen eingestellt wird.16 Brexit, Barnier und die Bürger Im Rahmen der Januar-Plenartagung berichtete Chefunterhändler Michel Barnier über den aktuellen Stand der Verhandlungen über den Austritt des Vereinigten Königreichs aus der Europäischen Union. EWSA-Präsident Luca Jahier bekräftigte, dass der EWSA bereit sei, nach einem britischen EU-Austritt einen strukturierten Dialog mit der britischen Zivilgesellschaft zu errichten. Gabriele Bischoff, damalige Präsidentin der Gruppe der Arbeitnehmer und seit dem 2. Juli 2019 Mitglied des Europäischen Parlaments, betonte, dass der ausreichende Schutz der Bürger, Unternehmen und Arbeitnehmer in der Europäischen Union nach dem EU-Austritt Großbritanniens für die Gewerkschaften wichtig sei. Eine Reihe von britischen, irischen und zypriotischen Mitgliedern aus allen drei Gruppen äußerte die Sorge, dass es bei einem ungeordneten EU-Austritt nicht nur zwischen Nordirland und Irland, sondern auch auf Zypern zu einer harten Grenze17 kommen könnte, wo das britische Militär mehrere Stützpunkte unterhält.18 In einer Stellungnahme zum Europäischen Verteidigungsfonds am 12. Dezember 2018 sprach sich der EWSA für eine Beteiligung des Vereinigten Königreichs aus.19 13 EWSA: Mehrjähriger Finanzrahmen für den Zeitraum nach 2020, 19.9.2018, in: Amtsblatt der Europäischen Union, 2018/C 440/18, Brüssel, 6.12.2018. 14 Vgl. hierzu auch den Beitrag „Haushaltspolitik“ in diesem Jahrbuch. 15 EWSA: Proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council establishing the InvestEU Programme, 17.10.2018, in: Amtsblatt der Europäischen Union, 2019/C 62/22, Brüssel, 15.2.2019. 16 EWSA: Eine widerstandsfähige Demokratie durch eine starke und vielfältige Zivilgesellschaft, 20.3.2019, in: Amtsblatt der Europäischen Union, 2019/C 228/04, Brüssel, 5.7.2019. 17 EWSA: PEACE IV - Fortsetzung der Programme für die territoriale Zusammenarbeit, 20.2.2019, in: Amtsblatt der Europäischen Union, 2019/C 190/05, Brüssel, 5.6.2019. 18 EWSA: Anlage I, zum Protokoll der 540. Plenartagung des Europäischen Wirtschafts- und Sozialaus schusses vom 14./24. Januar 2019 in Brüssel, Brüssel, 23.1.2019. 19 EWSA: Opinion of the European Economic and Social Committee on ‘Proposal for a regulation of the European Parliament and of the Council establishing the European Defence Fund’, 12.12.2018, in: Amtsblatt der Europäischen Union, 2019/C 110/15, Brüssel, 22.3.2019. Jahrbuch der Europäischen Integration 2019 153 Die Institutionen der Europäischen Union Der EWSA plädiert in den Verhandlungen über den britischen EU-Austritt für mehr Pragmatismus und Realitätssinn. Zwei Werte, wofür laut EWSA auch die Zivilgesellschaft stehe. Daher richtet er auch einen gemeinsamen Ausschuss zu den zukünftigen Beziehungen zwischen der Europäischen Union und dem Vereinigten Königreich ein, dem Vertreter der Zivilgesellschaft beider Seiten angehören sollen.20 Pragmatik ist für den EWSA auch in puncto Flug- und Schienengüterverkehr21 sowie bei der Chemikalienrichtlinie („Registration, Evaluation, Authorisation and Restriction of Chemicals“, REACH) zentral: Bei diversen Gelegenheiten forderte der EWSA, dass ein ungeordneter britischer EU-Austritt nicht dazu führen dürfe, das Vereinigte Königreich von diesen Politiken auszuschließen.22 Globales Forum der Vernetzung Insgesamt zeigt sich, dass der EWSA nur wenig grundsätzlich neue Impulse setzte, was seine Haupttätigkeiten als Konsultativorgan betrifft. Dafür manifestierte er umso stärker seine Rolle als Scharnier zwischen Brüssel und der Zivilgesellschaft und trieb die Vernetzung mit internationalen Akteuren voran. Während der September-Plenartagung wurde die Europäische Bürgerinitiative (EBI)23 „Minority SafePack – eine Million Unterschriften für die Vielfalt Europas“ diskutiert und in der März-Plenartagung die EBI „Stop Extremism“ debattiert. Karl Brauner, stellvertretender Generalsekretär der Welthandelsorganisation (WTO), tauschte sich im Januar 2019 mit den EWSA-Mitgliedern über eine „WTO-Reform zur Anpassung an die Entwicklung des Welthandels“24 aus. Die Plenartagung am 21. Februar 2019 stand ganz im Zeichen der Tagung „Civil Society for rEUnaissance“25. Diese zielte darauf ab, im Vorfeld der Wahlen zum Europäischen Parlament zu mobilisieren und sich auf die Werte der Europäischen Union zu berufen. Die Pressekonferenz mit Klimaaktivistin Greta Thunberg und EWSA-Präsident Luca Jahier bildete den Höhepunkt der Tagung. Weiterführende Literatur Thomas Walli: Die Strategie der Vernetzung. Die interinstitutionellen und externen Beziehungen des Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschusses, Innsbruck 2018. Martin Westlake: The European Economic and Social Committee – the House of European Organised Civil Society, London 2016. 20 EWSA: The BREXIT withdrawal deal – pragmatism and realism back on top of the agenda, Brüssel, 25.11.2018. 21 EWSA: Opinion of the European Economic and Social Committee on ‘Proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council amending Regulation (EU) No 1316/2013 with regard to the withdrawal of the United Kingdom from the Union’, 17.10.2018, in: Amtsblatt der Europäischen Union, 2019/C 62/48, Brüssel, 15.2.2019. 22 EWSA: Flugsicherheit nach dem Austritt des Vereinigten Königreichs aus der Union, 20.2.2019, in: Amtsblatt der Europäischen Union, 2019/C 190/06, Brüssel, 5.6.2019; EWSA: Gewährleistung der grundlegenden Konnektivität im Luftverkehr nach dem Brexit, 20.2.2019, in: Amtsblatt der Europäischen Union, 2019/C 190/07, Brüssel, 5.6.2019; EWSA: Gewährleistung der grundlegenden Konnektivität im Güterkraftverkehr nach dem Austritt des Vereinigten Königreichs aus der Union, 20.2.2019, in: Amtsblatt der Europäischen Union, 2019/C 190/08, Brüssel, 5.6.2019; EWSA: A no-deal Brexit threatens the viability of the aeronautics and chemical industries in both the UK and the EU, Brüssel, 31.1.2019. 23 Vgl. hierzu auch den Beitrag „Europäische Bürgerinitiative“ in diesem Jahrbuch. 24 EWSA: WTO-Reform zur Anpassung an die Entwicklung des Welthandels, 23.1.2019, in: Amtsblatt der Europäischen Union, 2019/C 159/03, Brüssel, 10.5.2019. 25 Der Begriff wurde von EWSA-Präsident Luca Jahier bei seiner Ernennung zum 32. Präsidenten im April 2018 geprägt. 154 Jahrbuch der Europäischen Integration 2019 Europäische Agenturen Michael Kaeding Aktuell gibt es 49 Agenturen der Europäischen Union (EU-Agenturen), deren Standorte in über 23 Mitgliedstaaten verteilt sind.1 Sie sind unabhängige Organe, die spezielle Aufgaben für die Europäische Union oder deren Mitgliedstaaten übernehmen. Die Europäische Kommission unterscheidet zwei Typen von EU-Agenturen. Neben drei Agenturen im Bereich der gemeinsamen Sicherheits- und Verteidigungspolitik und zwei Euratom- Agenturen sind aktuell sechs Exekutivagenturen für eine begrenzte Zeit eingerichtet und werden durch die Europäische Kommission verwaltet. Daneben gibt es 34 dezentralisierte beziehungsweise regulative EU-Agenturen, die im Gegensatz dazu unabhängige Einrichtungen mit einer eigenen Rechtspersönlichkeit und individueller Rechtsgrundlage sind und die je nach Bedarf zeitlich unbegrenzt gegründet werden. Ihre Aufgaben betreffen rechtliche, verwaltungstechnische, wissenschaftliche oder technische Fragen sowie Regulierungsaufgaben. Sie reichen dabei von schlichter Beobachtung und Beratung bis hin zur eigenständigen Aufsicht, Entscheidung und Kontrolle in unterschiedlichsten Politikfeldern.2 EU-Agenturen gibt es seit Beginn des europäischen Integrationsprozesses. Mit Hilfe der EU-Agenturen gelingt es seit jeher, einerseits die europäischen Institutionen zu entlasten, hier insbesondere die Europäische Kommission, und andererseits die Zusammenarbeit zwischen den mitgliedstaatlichen Regierungen und der Europäischen Kommission in vielen Bereichen der Politik durch die Bündelung des auf europäischer und nationaler Ebene vorhandenen Fach- und Expertenwissens zu stärken. Immer häufiger stehen EU-Agenturen für Lösungen europäischer Probleme. Haushalt und zukünftige Ausstattung der EU-Agenturen Alljährlich entscheidet das Europäische Parlament über die Haushalte der EU-Agenturen. Der Entwurf der Europäischen Kommission für die Gesamthaushaltsmittel der EU- Agenturen für 2020 sieht 1,77 Mrd. Euro vor. Dies entspricht im Vergleich zum Jahr 2018 einem Plus von 9,7 Prozent beziehungsweise 157,6 Mio. Euro. Für 2020 sind zudem 7.578 auf Dauer und auf Zeit beschäftigte Bedienstete, Vertragsbedienstete oder abgeordnete Mitarbeiter geplant.3 1 Europäische Union: Agenturen und sonstige Einrichtungen, abrufbar unter: http://europa.eu/about-eu/ agencies/index_de.htm (letzter Zugriff: 1.9.2019). 2 Esther Versluis/Erika Tarr: Improving Compliance with European Union Law via Agencies: The Case of the European Railway Agency, in: Journal of Common Market Studies 2/2013, S. 316-333; Berthold Rittberger/Arndt Wonka: Introduction: agency governance in the European Union, in: Journal of European Public Policy 6/2011, S. 780-789; Morten Egeberg/Jarle Trondal: EU-level agencies: new executive centre formation or vehicles for national control, in: Journal of European Public Policy 6/2011, S. 868-887. 3 Europäische Kommission: Haushaltsentwurf der Europäischen Kommission 2019, abrufbar unter: http://ec.europa.eu/budget/library/biblio/documents/2019/SoE2019%20with%20covers.pdf (letzter Zugriff: 1.9.2019). Jahrbuch der Europäischen Integration 2019 155 Die Institutionen der Europäischen Union Abbildung 1: Sitze der EU-Agenturen nach dem Austritt Großbritanniens aus der Europäischen Union Quelle: www.eipa.eu Rolle der EU-Agenturen in der europäischen Flüchtlingspolitik Infolge der sogenannten Flüchtlingskrise traten in den letzten Monaten erneut zwei Agenturen in den Mittelpunkt: die Europäische Agentur für operative Zusammenarbeit an den Außengrenzen der Mitgliedstaaten der Europäischen Union, kurz Frontex,4 und das Europäische Unterstützungsbüro für Asylfragen (EASO). Die steigende Zahl der in Europa ankommenden Flüchtlinge ließ in den letzten Jahren den Ruf der EU-Mitgliedstaaten nach einer besseren Sicherung der europäischen Außengrenzen lauter werden und veranlasste die Europäische Kommission, am 15. Dezember 2015 ein Maßnahmenpaket vorzulegen, welches „zur wirksameren Migrationssteuerung, Verbesserung der inneren Sicherheit der Europäischen Union und Wahrung des Grundsatzes der Freizügigkeit“5 beitragen soll. Im Juni 2016 erzielten daraufhin das Europäische Parlament, der Rat und die Europäische Kommission eine Einigung für einen neuen Europäischen Grenz- und Küstenschutz. Der Vorschlag der Europäischen Kommission für den nächsten mehrjährigen Finanzrahmen der Europäischen Union sieht einen weiteren Bedeutungszuwachs beider Agenturen vor. 4 Europäische Union: Europäische Agentur für die operative Zusammenarbeit an den Außengrenzen, abrufbar unter: http://europa.eu/about-eu/agencies/regulatory_agencies_bodies/policy_agencies/frontex/index_ de.htm (letzter Zugriff: 1.9.2019). 5 Europäische Kommission: Ein europäischer Grenz- und Küstenschutz für die Außengrenzen Europas, 15.12.2015, IP/15/6327. 156 Jahrbuch der Europäischen Integration 2019 Europäische Agenturen Mit der Europäischen Agentur für Grenz- und Küstenschutz, die aus Frontex und den für das Grenzmanagement zuständigen Behörden der Mitgliedsstaaten hervorgeht, ist die Agentur nicht mehr nur von der Unterstützung der Mitgliedstaaten abhängig. Die Kommission kann einen Durchführungsrechtsakt erlassen, „in dem sie feststellt, dass die Lage in einem bestimmten Abschnitt der Außengrenzen Sofortmaßnahmen auf europäischer Ebene erfordert“6 und demnach auch gegen den Willen einzelner Mitgliedstaaten auf deren jeweiligen Territorium tätig werden. Darüber hinaus ist der Agentur erlaubt, selbst Ausrüstung zu erwerben, wodurch eine schnelle Mobilisierung ermöglicht werden soll. Außerdem wird sie eine stärkere Rolle bei der Rückführung von abgelehnten Asylbewerbern und Drittstaatsangehörigen spielen, die sich ohne Genehmigung in der Europäischen Union aufhalten. Dazu soll innerhalb der Agentur eine zentrale europäische Rückführungsstelle eingerichtet und ein Standard-Reisedokument für die Rückführung eingeführt werden, mit dem Ziel, die Bereitschaft der Drittstaaten zu erhöhen, die aus der Europäischen Union abgeschobenen Personen aufzunehmen. Neben dem Ausbau von Frontex stand auch weiterhin der Ausbau von EASO auf der Tagesordnung. Das Ziel ist es, die Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten im Asylbereich zu stärken und diese bei der Bewältigung von Krisensituationen zu unterstützen.7 Dabei bietet sie den Mitgliedstaaten praktische, technische und falls notwendig operative Unterstützung, unter anderem durch die Koordinierung von Asyl-Unterstutzungsteams, die aus nationalen Experten im Asylbereich bestehen. Vor allem aber erleichtert EASO den Informationsaustausch in Asylfragen zwischen den EU-Staaten, indem es den Austausch von Informationen über die Umsetzung des Gemeinsamen Europäischen Asylsystems auf nationaler Ebene koordiniert. Ende 2018 legte die Europäische Kommission einen Reformvorschlag für eine gestärkte Asylagentur der Europäischen Union vor. Europäische Finanzaufsichtsbehörden Neben der Flüchtlingskrise bestimmte im letzten Jahr weiterhin die europäische Finanz-, Banken- und Staatsschuldenkrise die tagespolitische Agenda. Die zur Sicherstellung eines gemeinschaftlichen Aufsichtshandelns über das europäische Finanzsystem und dessen Stabilität und Widerstandsfähigkeit gegründeten Europäischen Finanzaufsichtsbehörden (ESA) spielten hierbei immer noch eine wichtige Rolle. Die Europäische Bankenaufsichtsbehörde (EBA), die Europäische Wertpapier- und Marktaufsichtsbehörde (ESMA) und die Europäische Aufsichtsbehörde für das Versicherungswesen und die betriebliche Altersversorgung (EIOPA) koordinierten im letzten Jahr weiterhin die tägliche Arbeit der nationalen Aufsichtsbehörden. Es wurden technische Standards entwickelt, die von der Europäischen Kommission als delegierte und Durchführungsrechtsakte erlassen wurden. Es wurden ferner Leitlinien und Empfehlungen für nationale Aufsichtsbehörden und Finanzinstitute erstellt, Risiken beziehungsweise Schwachstellen im Finanzsektor in Form von Stresstests aufgedeckt beziehungsweise bewertet und Verletzungen des europäischen Rechts durch nationale Aufsichtsbehörden untersucht. 6 Europäische Kommission: Ein europäischer Grenz- und Küstenschutz, 2015. 7 Amt für Veröffentlichungen: Europäisches Unterstützungsbüro für Asylfragen, abrufbar unter: http://eurlex.europa.eu/legal-content/DE/TXT/?uri=URISERV:jl0022 (letzter Zugriff: 1.9.2019). Jahrbuch der Europäischen Integration 2019 157 Die Institutionen der Europäischen Union Ausblick: Auswirkung des britischen Austritts und neue EU-Agenturen In der Zwischenzeit wurde im Zuge des Referendums über den Austritt Großbritanniens aus der Europäischen Union im Jahr 2016 die Frage beantwortet, wohin die im Vereinigten Königreich ansässigen EU-Agenturen, die Europäische Arzneimittelagentur (EMA) und die Europäische Bankenaufsichtsbehörde (EBA), übersiedeln müssen. Der neue Sitz der EMA ist Amsterdam und der neue Sitz der EBA ist Paris. Zudem wird das Vereinigte Königreich im Zuge eines radikalen Austritts aus EU-Binnenmarkt und Zollunion ihre jeweiligen Vertreter aus den Aufsichtsräten und Arbeitsgruppen aller EU-Agenturen zurückziehen müssen. Ferner sind zwei neue EU-Agenturen in Planung. Im Rahmen einer Verstärkten Zusammenarbeit zwischen Belgien, Bulgarien, Deutschland, Estland, Finnland, Frankreich, Griechenland, Italien, Kroatien, Lettland, Litauen, Luxemburg, Österreich, Portugal, Rumänien, Slowakei, Slowenien, Spanien, der Tschechischen Republik und Zypern nahmen die 20 Mitgliedstaaten am 12. Oktober 2017 die Verordnung zur Errichtung der Europäischen Staatsanwaltschaft (EPPO) an. Aufgabe der neuen Europäischen Staatsanwaltschaft wird sein, „Straftaten zum Nachteil der finanziellen Interessen der Union zu ermitteln und zu verfolgen sowie die Täter vor Gericht zu bringen. Damit werden die europäischen und die nationalen Strafverfolgungsmaßnahmen zur Bekämpfung von Betrug zulasten der EU gebündelt.“8 Die neue EU-Agentur wird ihre Tätigkeit voraussichtlich Ende 2020 aufnehmen. Neben der EPPO einigten sich im Frühjahr 2019 das Europäische Parlament und der Rat der Europäischen Union auf die Einrichtung einer Europäischen Arbeitsbehörde (ELA) mit Sitz in Bratislava (Slowakei). Sie wird spätestens ab 2024 sicherstellen, dass alle EU- Vorschriften zur Arbeitskräftemobilität auf „gerechte, einfache und wirksame Art und Weise durchgesetzt werden“. Sie setzt somit direkt einen Teil der Europäischen Säule der sozialen Rechte um, indem sie den Zugang von Einzelpersonen und Arbeitgebern zu Informationen über ihre Rechte und Pflichten sowie zu relevanten Dienstleistungen vereinfacht, die Zusammenarbeit zwischen den EU-Ländern bei der grenzüberschreitenden Durchsetzung des einschlägigen Unionsrechts, einschließlich der Durchführung gemeinsamer Inspektionen, erleichtert und Lösungen bei grenzüberschreitenden Streitigkeiten zwischen nationalen Behörden oder bei Störungen des Arbeitsmarktes ermöglicht. Weiterführende Literatur Madalina Busuioc/Martijn Groenleer/Jarle Trondal (Hrsg.): The Agency Phenomenon in the European Union, Manchester 2012. Michelle Everson/Cosimo Monda/Ellen Vos: European Agencies in between Institutions and Member States, Wolters Kluwer 2014. Morten Egeberg/Jarle Trondal: Researching European Union Agencies: What Have We Learnt (and Where Do We Go from Here)?, in: Journal of Common Market Studies 4/2017, S. 675-690. Michael Kaeding: Europäische Agenturen – ein Forschungsfeld im Werden, in: integration 1/2019, S. 55-66. 8 Europäisches Amt für Betrugsbekämpfung: Europäische Staatsanwaltschaft, abrufbar unter: https://ec. europa.eu/anti-fraud/policy/european_public_prosecutor_de (letzter Zugriff: 1.9.2019). 158 Jahrbuch der Europäischen Integration 2019 3. Die politische Infrastruktur Nationale Parlamente Valentin Kreilinger Die Parlamente der EU-Mitgliedstaaten sind, insbesondere seit Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon, zu wichtigen Akteuren im europäischen Mehrebenensystem geworden. Vor den Wahlen zum Europäischen Parlament im Mai 2019 und der anschließenden Neubesetzung der EU-Institutionen gab es im Bereich der Kontrolle des Subsidiaritätsprinzips durch die nationalen Parlamente sowie in der Zusammenarbeit zwischen den nationalen Parlamenten und dem Europäischen Parlament eine Reihe von Anstößen und Initiativen zur Fortentwicklung der bestehenden Instrumente. Kontrolle des Subsidiaritätsprinzips Der Frühwarnmechanismus gibt nationalen Parlamenten bei Subsidiaritätsbedenken zu einem Legislativvorschlag der Europäischen Kommission die Möglichkeit der „begründeten Stellungnahme“. Äußern mehr als ein Drittel der nationalen Parlamente Bedenken, ist die Hürde für eine gelbe Karte erreicht und die Kommission muss ihren Vorschlag einer erneuten Prüfung unterziehen. Dies war zuletzt 2016 bei der Überarbeitung der Entsenderichtlinie der Fall. Im Jahr 2018 gingen insgesamt 37 begründete Stellungnahmen von nationalen Parlamenten ein.1 Gegenüber dem Vorjahr (52 begründete Stellungnahmen) und dem langjährigen Durchschnitt (50) stellt dies einen Rückgang dar. Im September 2017 hatte Kommissionspräsident Juncker angekündigt, eine „Task Force für Subsidiarität, Verhältnismäßigkeit und ‚Weniger, aber effizienteres Handeln‘“ unter Leitung des Ersten Vizepräsidenten der Europäischen Kommission, Frans Timmermans, einzusetzen. Die aus drei Vertretern nationaler Parlamente und drei Vertretern des Ausschusses der Regionen zusammengesetzte Arbeitsgruppe legte im Juli 2018 ihren Abschlussbericht vor. Darin wird das Konzept der „aktiven Subsidiarität“ entwickelt und unter anderem die Einführung eines gemeinsamen Rasters für die Subsidiaritätsprüfung vorgeschlagen. Die Task Force empfahl außerdem, neben den Monaten Juli und August die üblichen Urlaubs- und Ferienzeiten bei der Berechnung des Acht-Wochen-Zeitraums für die Subsidiaritätsprüfung zu berücksichtigen und diesen im Falle einer Vertragsänderung auf 12 Wochen zu verlängern. Sie fand aber keine Kompetenzen, die die Europäische Union an die Mitgliedstaaten zurückgeben könne.2 Als Reaktion auf den Bericht der Task Force legte die Europäische Kommission im Oktober 2018 eine Mitteilung zu Subsidiarität und Proportionalität vor, in der sie unter anderem die Einbeziehung des von der Task Force vorgeschlagenen Subsidiaritätsrasters in ihre eigene Arbeit ankündigt und Rat der Europäischen Union (Rat) und Europäisches Parlament auffordert, einer Nichtberücksichtigung der Sitzungspause um Weihnachten 1 Europäische Kommission: Jahresbericht über die Anwendung der Grundsätze der Subsidiarität und Verhältnismäßigkeit und die Beziehungen zu den nationalen Parlamenten, COM(2019) 333 final, S. 15. 2 Bericht der Task Force für Subsidiarität, Verhältnismäßigkeit und ‚Weniger, aber effizienteres Handeln‘, abrufbar unter: https://ec.europa.eu/commission/sites/beta-political/files/report-task-force-subsidiarity-propor tionality-and-doing-less-more-efficiently_de_0.pdf (letzter Zugriff: 9.6.2019). Jahrbuch der Europäischen Integration 2019 161 Die politische Infrastruktur und Neujahr bei der Berechnung des Zeitraums für die Subsidiaritätsprüfung durch die nationalen Parlamente zuzustimmen.3 Tab. 1: Vorschläge und Positionen zur Reform der Subsidiaritätskontrolle Bericht der Task Force für Subsidiarität, Verhältnismäßigkeit und ‚Weniger, aber effizienteres Handeln‘ (Juli 2018) Mitteilung der Europäischen Kommission zu Subsidiarität und Proportionalität (Oktober 2018) „Prüfraster“ als Orientierungshilfe für die Subsidiaritätsprüfung Vorschlag eines entsprechenden Rasters für EU-Organe, nationale und regionale Parlamente Einbeziehung des Rasters in die eigene Arbeit; Aufforderung an andere Organe, dem zu folgen Verlängerung der Acht-Wochen-Frist für Subsidiaritätsrügen Berücksichtigung der „üblichen“ Urlaubsund Ferienzeiten; bei Vertragsänderung: 12 Wochen Aufforderung an Rat und Parlament, einer Nichtberücksichtigung der Sitzungspause Weihnachten/Neujahr zuzustimmen Quelle: Eigene Zusammenstellung. Forderungen nach Einführung einer sogenannten „roten Karte“, mit der nationale Parla mente Legislativvorschläge der Europäischen Kommission komplett blockieren könnten, verstummten auch 2018 und 2019 nicht vollständig. Im Rahmen der Beratungen über die Strategische Agenda des Europäischen Rates für 2019 bis 2024 forderte beispielsweise die polnische Regierung die Einführung eines solchen Verfahrens, das auf der Regelung basieren solle, die der Europäische Rat dem Vereinigten Königreich im Vorfeld des britischen Austrittsreferendums im Jahr 2016 zugesagt hatte. Dialog zwischen Europäischer Kommission und nationalen Parlamenten Eine Priorität der Europäischen Kommission unter Jean-Claude Juncker war der direkte Kontakt zu nationalen Parlamenten. Ein Beispiel hierfür sind die regelmäßigen Kontakte des Brexit-Chefunterhändlers Michel Barnier mit den nationalen Parlamenten der 27 Mitgliedstaaten. Auch wenn die nationalen Parlamente über ein Austrittsabkommen nach Art. 50 EUV kein Vetorecht besitzen, befassten sie sich mit den Brexit-Verhandlungen und artikulierten ihre Positionen in zahlreichen Entschließungen, Berichten und Plenardebatten. Mehrere nationale Parlamente hatten in Reaktion auf die Vorbereitung der Verhandlungen zwischen der Europäischen Union und dem Vereinigten Königreich spezielle Gremien eingerichtet, um den Prozess zu begleiten.4 Die Aktivität der nationalen Parlamente im politischen Dialog lag im Jahr 2018 mit 532 Stellungnahmen5 etwa auf dem Niveau von 2017 (524). Eine mögliche Ausweitung des politischen Dialoges durch die Einführung einer „grünen Karte“, mit der die nationa len Parlamente der Europäischen Kommission in strukturierter Weise Vorschläge für künftige Gesetzesinitiativen machen könnten, findet bei den nationalen Parlamenten weiterhin breite Zustimmung. Der Abschlussbericht der Task Force sieht allerdings bereits genügend Spielraum für eine wirksame Stimme der nationalen Parlamente im bestehenden politischen Dialog und empfiehlt lediglich eine bessere Koordinierung. 3 Europäische Kommission: Mitteilung „Die Grundsätze der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit: Stärkung ihrer Rolle bei der Politikgestaltung der EU“, COM(2018) 703 final. 4 Valentin Kreilinger: Nationale Parlamente, in: Werner Weidenfeld/Wolfgang Wessels (Hrsg.): Jahrbuch der Europäischen Integration 2017, Baden-Baden 2017, S. 175-178, hier: S. 175. 5 Europäische Kommission: Jahresbericht Subsidiarität und Verhältnismäßigkeit, 2019. 162 Jahrbuch der Europäischen Integration 2019 Nationale Parlamente npo/index_en.htm (letzter Zugriff: 30.Nationale Parlamente Abb. 1: Aktivität der nationalen Parlamente im politischen Dialog und im Frühwarnmechanismus (2010–2018) Quelle: Eigene Darstellung, basierend auf den Jahresberichten der Europäischen Kommission (2010–2018). Im Europäischen Semester spielt der Dialog zwischen nationalen Parlamenten und der Europäischen Kommission ebenfalls eine wichtige Rolle. Die Mitwirkung nationaler Parlamente in den wirtschafts- und haushaltspolitischen Koordinierungs- und Überwachungsprozessen könnte dabei beispielsweise durch Mindeststandards für die Parlamentsbeteiligung verbessert werden.6 Interparlamentarische Zusammenarbeit Die institutionalisierte Kooperation zwischen den nationalen Parlamenten und dem Europäischen Parlament hat sich in den vergangenen Jahren durch die Einrichtung zweier politikfeldspezifischer Konferenzen (Interparlamentarische Konferenz für Stabilität, wirtschaftliche Koordinierung und Steuerung sowie Interparlamentarische Konferenz für die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik und die Gemeinsame Sicherheits- und Verteidigungspolitik) in den Jahren 2012 und 2013 und nicht zuletzt durch die Schaffung eines Gemeinsamen Parlamentarischen Kontrollausschusses für Europol im Jahr 2017 deutlich intensiviert. Daher befasste sich die Konferenz der Parlamentspräsidenten auf ihrer Sitzung im April 2019 mit einer möglichen Aktualisierung der aus dem Jahr 2008 stammenden Leitlinien für die interparlamentarische Zusammenarbeit und beauftragte den finnischen Vorsitz des Jahres 2020 mit der Einsetzung einer Arbeitsgruppe zur Ausarbeitung eines Berichts mit entsprechenden Vorschlägen.7 Auch die EU-Agentur für justizielle Zusammenarbeit in Strafsachen (Eurojust) wird, basierend auf der Bestimmung von Art. 85(1) AEUV, künftig vom Europäischen Parlament und den nationalen Parlamenten gemeinsam kontrolliert werden. Die 2018 geänderte Eurojust-Verordnung verbessert Arbeitsweise, Struktur und operative Wirksamkeit der Agentur, aktualisiert den Datenschutzrahmen und sorgt für mehr Transparenz und 6 Valentin Kreilinger: Minimum standards for parliamentary participation in the European Semester. Jacques Delors Institute Berlin und Bertelsmann Stiftung, Policy Paper, Berlin 2019. 7 Schlussfolgerungen der Konferenz der Parlamentspräsidenten der EU, 8.-9.4.2019, S. 5-6. Jahrbuch der Europäischen Integration 2019 163 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 0 100 200 300 400 500 600 700 Stellungnahmen im politischen Dialog Begründete Stellungnahmen Die politische Infrastruktur demokratische Kontrolle: Art. 67 der Eurojust-Verordnung regelt die Einbindung der Unionsorgane und nationalen Parlamente in die Arbeit von Eurojust und sieht unter anderem vor, dass der Präsident von Eurojust „einmal jährlich zur gemeinsamen Bewertung der Tätigkeiten von Eurojust […] im Rahmen einer interparlamentarischen Ausschusssitzung [erscheint], um die laufenden Tätigkeiten von Eurojust zu erörtern und dessen Jahresbericht und andere wichtige Dokumente von Eurojust vorzulegen.“8 Im Kontext des am 22. Januar 2019 unterzeichneten Aachener Vertrags verstärkten schließlich die nationalen Parlamente Deutschlands und Frankreichs ihre bilaterale Zusammenarbeit. Der Deutsche Bundestag und die französische Nationalversammlung schlossen das Deutsch-Französische Parlamentsabkommen, das eine aus insgesamt 100 Mitgliedern (je 50 Abgeordnete) bestehende Deutsch-Französische Versammlung einsetzt. Bei der Zusammensetzung der Versammlung werden das Stärkeverhältnis der Fraktionen und die Mehrheitsverhältnisse in den beiden Kammern gewahrt. Zu den Aufgaben der Versammlung zählt es, über die Umsetzung von Élysée-Vertrag und Aachener Vertrag zu wachen sowie die Deutsch-Französischen Ministerräte und die Umsetzung ihrer Beschlüsse eng zu begleiten. Die konstituierende Sitzung fand am 25. März 2019 in Paris statt. Die Versammlung wird zweimal im Jahr abwechselnd in Deutschland und Frankreich tagen.9 Der Bundesrat und der französische Senat verabschiedeten ebenfalls eine gemeinsame Erklärung, um ihre Zusammenarbeit zu intensivieren. Weiterführende Literatur Katrin Auel: National Parliaments as Multi-Arena-Players: A New Deliberative Role Within the EU Multilevel System?, in: Nathalie Behnke/Jörg Broschek/Jared Sonnicksen (Hrsg.): Configurations, Dynamics and Mechanisms of Multilevel Governance, Cham 2019, S. 117–133. Thomas Christiansen/Diane Fromage (Hrsg.): Brexit and Democracy: The Role of Parliaments in the UK and the European Union, London 2019. Elena Griglio/Stelios Stavridis (Hrsg.): Joint scrutiny of EU policies: the contribution of interparliamentary cooperation, Special Issue, Perspectives on Federalism 3/2018, abrufbar unter: http://www.on-federalism.eu/ index.php/archives (letzter Zugriff: 9.6.2019). Valentin Kreilinger: National parliaments in Europe’s post-crisis economic governance, Dissertation submitted to the Hertie School of Governance, Berlin 2019, abrufbar unter: https://opus4.kobv.de/opus4-hsog/frontdoor/ index/index/docId/2730 (letzter Zugriff: 9.6.2019). Ute Müller: Ein Blick hinter die Kulissen des Frühwarnsystems zur Subsidiaritätskontrolle: Verhaltensweisen und politische Motivation der nationalen Parlamente bei der Erhebung von Subsidiaritätsrügen, in: Europäisches Zentrum für Föderalismus-Forschung Tübingen (Hrsg.): Jahrbuch des Föderalismus 2018, Baden-Baden 2018, S. 189–201. 8 Verordnung (EU) 2018/1727 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 14. November 2018 betreffend die Agentur der Europäischen Union für justizielle Zusammenarbeit in Strafsachen (Eurojust), in: Amtsblatt der Europäischen Union L 295/138 vom 21.11.2018. 9 Deutscher Bundestag: Aktueller Begriff Europa. Deutsch-Französisches Parlamentsabkommen, Berlin, ab rufbar unter: https://www.bundestag.de/resource/blob/630968/fe7bddb8962722bcd524eebef668d05c/parlamentsabkommen-data.pdf (letzter Zugriff: 9.6.2019). 164 Jahrbuch der Europäischen Integration 2019 Europäische Parteien Michael Weigl Die am 3. Mai 2018 vom Europäischen Parlament und dem Rat der Europäischen Union beschlossenen verschärften Regeln hinsichtlich der Anerkennung Europäischer Parteien und dem damit verbundenen Zugang zu Mitteln der europäischen Parteienfinanzierung1 zeigen weiter Wirkung. Nachdem die strukturellen Rahmenbedingungen der europäischen Parteienzusammenarbeit schon 2017 reformiert worden waren und dies zu einem ersten Konzentrationsprozess im europäischen Parteiensystem geführt hatte,2 löschte die 2016 eingerichtete „Behörde für europäische politische Parteien und europäische politische Stiftungen“ (BEUPS) im Sommer 2018 nochmals zwei Parteien aus ihrem Register. Sowohl die „Allianz der Europäischen Nationalen Bewegungen“ (AENM) als auch die „Allianz für Frieden und Freiheit“ (APF) – beide in ihrer Ausrichtung als rechtsextrem einzuordnen –, verfehlten die Vorgabe, dass eine Europäische Partei nunmehr von Parteien (nicht mehr von Individuen) aus mindestens sieben Mitgliedstaaten getragen werden muss, wobei eine nationale Partei nur noch Mitglied in einer einzigen Europäischen Partei sein kann. Auch die der „Allianz für Frieden und Freiheit“ nahestehende Stiftung „Europa Terra Nostra e.V.“ (ETN) wurde wieder aus dem Register entfernt. War die Zahl Europäischer Parteien so bis vor den Reformen 2017 auf 16 angewachsen, sind es jetzt nur noch zehn Parteien, denen der offizielle Status einer Europäischen Partei zukommt (vgl. Tabelle 1). Belastung für die Europäische Volkspartei (EVP) ist dabei weiterhin die am 20. März 2019 von einem EVP-Vorstandstreffen mit 190 von 196 Stimmen ausgesprochene vorläufige Suspendierung der EVP-Mitgliedschaft der Fidesz-Partei des ungarischen Ministerpräsidenten Viktor Orbán, nachdem sich dieser zuvor öffentlich in einer Plakataktion gegen den US-Milliardär George Soros und den Präsidenten der Europäischen Kommission Jean- Claude Juncker – ebenfalls EVP-Mitglied – gewandt hatte.3 Vorgesehen ist, dass ein „Weisenrat“ unter Führung des ehemaligen Präsidenten des Europäischen Rates, Herman Van Rompuy (Christen-Democratisch en Vlaams, CD&V)4, in einem Bericht Empfehlungen über das weitere Vorgehen geben soll. 1 Verordnung Nr. 2018/673 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 3. Mai 2018 zur Änderung der Verordnung (EU, Euratom) Nr. 1141/2014 des Europäischen Parlaments und des Rates über das Statut und die Finanzierung europäischer politischer Parteien und europäischer politischer Stiftungen, in: Amtsblatt der Europäischen Union LI 114/1, 4.5.2018. 2 Vgl. hierzu die Darstellung bei Jürgen Mittag: Europäische Parteien, in: Wolfgang Wessels/Werner Weidenfeld (Hrsg.): Jahrbuch der Europäischen Integration 2018, Baden-Baden 2018, S. 141-144. 3 Vgl. hierzu auch den Beitrag „Ungarn“ in diesem Jahrbuch. 4 Außerdem gehören dem Weisenrat der ehemalige Präsident des Europäischen Parlaments Hans-Gert Pöttering (Christlich Demokratische Union Deutschlands, CDU) und der frühere österreichische Bundeskanzler Wolfgang Schüssel (Österreichische Volkspartei, ÖVP) an. Jahrbuch der Europäischen Integration 2019 165 Die politische Infrastruktur Tabelle 1: Anerkannte politische Parteien auf europäischer Ebene M = Mitgliedspartei VM = Vollmitglied(partei) AM = Assoziiertes Mitglied B = Beobachter PM = persönliche Mitglieder SM = Special Members (nur bei EGP) Kürzel Gründung Reform Registrierung BEUPS Sitz Mitgliedsparteien korresp. EP- Fraktion und Anzahl Abgeordnete Politische Ausrichtung EU- Finanzierung 2018 in Mio. Euro (gerundet) Sozialdemokratische Partei Europas PES (engl.) SPE (dt.) PSE (franz.) 1974 1992 2017 BE 33 VM aus 28 Staaten 12 AM / 12 B S&D (154) sozialdemokratisch / sozialistisch 11,475 Europäische Volkspartei EPP (engl.) EVP (dt.) PPE (fr.) 1976 1999 2017 BE 46 VM aus 27 Staaten (1 VM suspendiert) 6 AM / 20 B EVP (182) christdemokratisch (konservativ) 15,663 Allianz der Liberalen und Demokraten für Europa ALDE 1976 1993 2017 BE 53 VM aus 38 Staaten 15 AM Renew Europe (80) liberal 4,565 Europäische Freie Allianz EFA 1982 1994 2004 2017 BE 38 VM aus 17 Staaten 2 AM / 6 B Grüne / EFA; ECR; GUE / NGL (12) regional / „nationalistisch“ 1,327 Europäische Grüne Partei EGP 1983 1993 2004 2017 BE 37 VM aus 33 Staaten 4 AM / 3 B / 43 SM Grüne / EFA (56) grün / alternativ 3,519 Europäische Linke EL 2004 2017 BE 25 VM aus 21 Staaten / 7 B GUE / NGL sozialistisch / postkommunistisch 2,250 Europäische Demokratische Partei EDP 2004 2017 BE 20 M aus 17 Staaten (1 M suspendiert) 1 B Renew Europe; S&D (10) zentristisch (liberal) 0,887 Europäische Christliche Politische Bewegung (ECPM) ECPM 2002 2010 2017 NL 18 VM aus 16 Staaten ECR; EVP (3) christlich / evangelikal 0,921 Europäische Konservative und Reformer ECR (engl.); EKR (dt.) 2009 2017 BE 18 VM aus 15 Staaten ECR (62) nationalkonservativ / europaskeptisch 4,422 Identität und Demokratie ID 2019 FR 11 M aus 11 Staaten ID (73) europaskeptisch, rechtsextrem. rechtspopulistisch 2,426 Stand der Angaben: August 2019. Daten zur Parteienfinanzierung: http://www.europarl.europa.eu/pdf/grants/ funding_amounts_parties_01-2019.pdf. Mit der Verabschiedung von Wahlkampfprogrammen (vgl. Tabelle 2) sowie der Nominierung von Spitzenkandidaten im Vorfeld der Europawahlen wurden die Europäischen Parteien abermals ihrer Funktion gerecht, Bündnisse zum Austausch und zur Abstimmung zwischen den nationalen Parteien zu sein. Mit dem Ziel, das bei der Wahl 2014 erstmals durchgesetzte „Spitzenkandidatenprinzip“, wonach nur einer der Spitzenkandidaten der Europäischen Parteien zur Europawahl anschließend zum/zur KommissionspräsidentIn gewählt werden soll, 2019 zu verstetigen und so weiter zu formalisieren, verband sich die Hoffnung, nicht nur dem Europäischen Parlament im Gesamten mehr Gewicht zu verleihen, sondern auch den stetigen Bedeutungsgewinn der Europäischen Parteien im europäischen Machtgefüge vorantreiben zu können. Den Anfang des Nominierungsmarathons machte die EVP, bei der sich der deutsche Manfred Weber (Christlich-Soziale Union in Bayern, CSU) in einer Stichwahl auf einem Parteikongress am 8. November 2018 in Helsinki gegen den ehemaligen finnischen Regierungschef Alexander Stubb durchsetzte (492 zu 619 Stimmen). Frans Timmermans (Partij 166 Jahrbuch der Europäischen Integration 2019 Europäische Parteien van de Arbeid, PvdA), bis dahin Erster Vizepräsident der Europäischen Kommission, wurde von der Sozialdemokratischen Partei Europas (SPE) auf ihrem Parteikongress in Lissabon einen Monat später (8. Dezember 2018) per Akklamation zum Gegenkandidaten gekürt. Nachdem Maroš Šefčovič (parteilos, Vizepräsident und EU-Kommissar für Energieunion) schon Mitte November seinen Verzicht auf eine Kandidatur erklärt hatte, war die Wahl Timmermans nur noch Formsache gewesen. Während auch die meisten kleineren Parteien Spitzenkandidaten nominierten,5 wichen die Liberalen explizit von diesem Prinzip ab. Hatten sie anfangs die Idee von Spitzenkandidaten ebenfalls unterstützt und argumentiert, dass diese die Wahl des Kommissionspräsidenten demokratischer und transparenter machen würde, rückte der Vorsitzende der ALDE-Fraktion Guy Verhofstadt im September 2018 doch von diesem Plan ab, um so das nach der Wahl anvisierte Bündnis im Europäischen Parlament mit „La République en Marche!“, der Partei des französischen Präsidenten Emmanuel Macron, der sich gegen das Spitzenkandidatenprinzip ausgesprochen hatte, nicht zu gefährden.6 Auf einem Parteikongress in Madrid wurde der ALDE-Parteivorsitzende Hans van Baalen (Volkspartij voor Vrijheid en Democratie, VVD) am 10. November 2018 ermächtigt, in Absprache mit den nationalen liberalen Parteivorsitzenden und Regierungschefs ein „Team Europa“ von Kandidaten zusammenzustellen, das schließlich am 21. März 2019 auf einem Parteitreffen in Brüssel7 nominiert wurde. An der Spitze dieses siebenköpfigen Teams stand die Dänin Margrethe Verstager (Radikale Venstre), seit 2014 EU-Kommissarin für Wettbewerb, die so zwar eine herausgehobene Rolle im Kandidatenportfolio der Liberalen einnahm, tatsächlich aber nur als primus inter pares, nicht als den anderen Parteien vergleichbare Spitzenkandidaten agierte.8 Dass sich das Spitzenkandidatenprinzip nach der Europawahl 2019 nicht durchsetzen konnte und stattdessen mit Ursula von der Leyen (CDU) künftig eine Frau der Europäischen Kommission vorstehen wird, die nicht von den Europäischen Parteien aufgestellt worden war, hat viele Gründe.9 Unter anderem aber zeigt sich gerade darin, dass sich das Europäische Parlament nicht geschlossen hinter einen der Spitzenkandidaten versammelt und so die Staats- und Regierungschefs zum Einlenken gezwungen hat, die zunehmende Politisierung europäischer Willensbildungs- und Entscheidungsprozesse. Die Idee der Spitzenkandidaten folgt – neben demokratietheoretischen Gesichtspunkten – der „alten“ Logik einer Konfliktlinie zwischen der Europäischen Kommission einerseits und eines weitgehend geschlossen um mehr Einfluss ringenden Europäischen Parlamentes andererseits. Diese Logik wird zunehmend durch parteipolitische Motive abgelöst: Weder konnten sich die Liberalen zu einer konsequenten Unterstützung des Spitzenkandidatenprinzips entscheiden, noch war es einem der Kandidaten möglich, eine Mehrheit im Europäischen Parlament für sich zu organisieren. Für das Europäische Parlament bedeutete der vergebli- 5 Allianz der Konservativen und Reformer in Europa: Jan Zahradil; Europäische Grüne Partei: Ska Keller und Bas Eickhout; Europäische Linke: Nico Cué, Violeta Tomič; Europäische Freie Allianz: Oriol Junqueras. 6 Ouest France: Le libéral Verhofstadt s’allie avec Macron aux européennes. Interview mit Guy Verhofstadt, 9.9.2018. 7 Ursprünglich war für die Nominierung ein weiterer Parteikongress Anfang 2019 in Berlin vorgesehen, der aber abgesagt wurde. 8 Außerdem gehörten dem Team an: Nicola Beer (Freie Demokratische Partei, Deutschland), Emma Bonino (Più Europa, Italien), Violeta Bulc (Stranka modernega centra, Slowenien), Katalin Cseh (Momentum Mozgalom, Ungarn), Luis Garicano (Ciudadanos, Spanien), Guy Verhofstadt (Open Vlaamse Liberalen en Democraten, Belgien). 9 Vgl. hierzu auch die Beiträge „Europäische Kommission“ und „Frankreich“ in diesem Jahrbuch. Jahrbuch der Europäischen Integration 2019 167 Die politische Infrastruktur che Versuch, das Spitzenkandidatenprinzip durchzusetzen, einen Rückschlag auf seinem Weg hin zu einem Vollparlament. Für die Europäischen Parteien hingegen ist dieser Prozess der voranschreitenden Politisierung ambivalent zu bewerten: Zwar gewinnen sie weiter an Gewicht, indem sie zunehmend nicht nur als Arenen der Abstimmung zwischen nationalen Parteien, sondern auch als Ort der Legitimation von Positionierungen der Fraktionen im Europäischen Parlament dienen. Der Austausch zwischen Europäischen Parteien und Fraktionen gestaltet sich zunehmend komplexer. Gleichzeitig aber sind die Europäischen Parteien weiterhin nicht stark genug, um als eigenständige Akteure Aushandlungsprozesse auf europäischer Ebene entscheidend mitbeeinflussen zu können. Tabelle 2: Wahlmanifeste der europäischen Parteien Partei Titel Sozialdemokratische Partei Europas „A new Social Contract for Europe“ („Ein neuer Sozialvertrag für Europa“) Europäische Volkspartei „Let’s open the next chapter for Europe together“ („Lasst uns das nächste Kapitel für Europa gemeinsam aufschlagen“) Allianz der Liberalen und Demokraten für Europa „Freedom, opportunity, prosperity: the liberal vision for the future of Europe“ („Freiheit, Chancengleichheit, Wohlstand: die liberale Vision für Europas Zukunft“) Europäische Freie Allianz „Building a Europe of ALL Peoples“ Europäische Grüne Partei „Time to renew the promise of Europe“ („Europas Versprechen erneuern“) Europäische Linke „For a progressive exit from the crisis“ Europäische Demokratische Partei „Europe Stand Up!“ Europäische Christliche Politische Bewegung (ECPM) „Strong values, strong nations, strong Europe“ Allianz der Europäische Konservative und Reformer „Retune the EU“ Quelle: Eigene Zusammenstellung. Hatten sich alle Parteien kurz vor der Europawahl mit personellen Weichenstellungen zurückgehalten, änderte sich dies nach dem Urnengang. Während es bei den Spitzenposten der Parteien mit Ausnahme der Europäischen Freien Allianz10 im vergangenen Jahr zu keinen Wechseln kam, drehte sich das Personalkarussell an den Spitzen der sich nach den Europawahlen neu konstituierenden Fraktionen im Europaparlament umso schneller. Die um 34 Abgeordnete geschrumpfte EVP-Fraktion stellte sich am 5. Juni 2019 geschlossen hinter Manfred Weber als alten, seit 2014 amtierenden und neuen Fraktionsvorsitzenden, um so ein neuerliches Votum für dessen – letztlich vergeblichen – Anspruch auf den Posten des Präsidenten der Europäischen Kommission abzugeben. Auch in der um 23 Abgeordnete angewachsenen Fraktion Grüne/EFA wurde das bewährte Führungsduo Ska Keller (Bündnis 90/Die Grünen) und Philippe Lamberts (Ecolo) im Amt bestätigt. Bei der S&D-Fraktion (–30 Abgeordnete) hingegen übernahm am 18. Juni 2019 die Spanierin Iratxe 10 Als neue Parteivorsitzende wählte die Partei auf ihrer Hauptversammlung in Brüssel (7. bis 9. März 2019) die frühere EFA-Generalsekretärin Lorena López de Lacalle (Eusko Alkartasuna), die damit den Katalanen Jordi Solé (Esquerra Republicana de Catalunya) ablöste, der wieder – wie schon zwischen 2016 bis 2018 – das Amt des Generalsekretärs der Partei übernahm. Zum neuen Vorsitzenden der EFA-Gruppe innerhalb der Fraktion mit den Grünen bestimmte die Gruppe im Juni 2019 den Schotten Alyn Smith (Scottish National Party). 168 Jahrbuch der Europäischen Integration 2019 Europäische Parteien García Pérez (Partido Socialista Obrero Español, PSOE) den Vorsitz, nachdem ihr Vorgänger Udo Bollmann (Sozialdemokratische Partei Deutschlands, SPD) tags zuvor in Vermeidung einer Kampfkandidatur um die Fraktionsspitze seinen Verzicht auf das erst 2018 von ihm angetretene Amt angekündigt hatte. Einen Wechsel gab es auch bei der „Konföderalen Fraktion der Vereinten Europäischen Linken/Nordische Grüne Linke“ (GUE/NGL, –11), die nun von Manon Aubry (La France insoumise) und Martin Schirdewan (Die Linke) geführt wird. Bei den Liberalen schließlich kam es zu einem Wechsel an der Fraktionsspitze, nachdem Verhofstadt seinen Verzicht auf eine weitere Kandidatur nach zehn Jahren Vorsitz angekündigt hatte. Zu seinem Nachfolger wählten die Abgeordneten der neuen Fraktion „Renew Europe“ den ehemaligen rumänischen Ministerpräsidenten Dacian Cioloș. Die Umbenennung der Fraktion war notwendig geworden, nachdem die schon im Herbst 2018 angedachte Verbindung von ALDE und Macrons Wahlbündnis „Renaissance“11 nach langen Verhandlungen konkrete Formen angenommen hatte.12 Um das in Frankreich negativ konnotierte Wort „liberal“ zu vermeiden, wurde schließlich der Wahlslogan der ALDE zum neuen Namen auch der Fraktion erklärt. Gerne hätte Macron auch den Vorsitz der Fraktion mit einem Landsmann besetzt, doch widersetzte sich die Fraktion einer solchen französischen Dominanz.13 Zwar stellt das Wahlbündnis „Renaissance“ 21 der insgesamt 108 liberalen Abgeordneten (+39) im neuen Europäischen Parlament und besitzt so als stärkste Gruppe innerhalb der neuen Fraktion ein erhebliches fraktionsinternes Druckmittel. In den Fraktionsvorstand gewählt wurde aber allein Dominique Riquet als einer der acht Stellvertreter des Vorsitzenden. Wie sich die realen Kräfteverhältnisse in der neuen liberalen Fraktion ausbilden werden, wird die Zukunft zeigen müssen. Die personellen Weichenstellungen nach der Europawahl verweisen auf ein Konfliktpotenzial zwischen den ALDE-Mitgliedsparteien und den Vertretern des Bündnisses Renaissance, das die Fraktion gegebenenfalls noch beschäftigen könnte. Ebenfalls zu Reformen kam es am rechten Rand des europäischen Parteienspektrums, wobei diese trotz spektakulärer Ankündigungen bislang mehr einer Logik der Kontinuität denn des Wandels folgen. Schon vor der Europawahl hatten die Parteiführer Matteo Salvini (Lega Nord), Marine Le Pen (Rassemblement National) und Jörg Meuthen (Alternative für Deutschland, AfD) angekündigt, eine neue „Superfraktion“ aller europaskeptischen, nationalistischen und rechtspopulistischen Kräfte in Europa schmieden und so erstmals eine Bündelung dieser Kräfte im Europäischen Parlament erreichen zu wollen. Tatsächlich sind die europakritischen und europafeindlichen Parteien bei der Europawahl 2019 abermals gestärkt worden und zählen nun zusammen 232 statt wie bisher 213 Sitze. So wie das Wahlergebnis aber hinter den Erwartungen mancher führenden Protagonisten zurückblieb, so ist bislang auch nichts von einer „Superfraktion“ zu sehen. Nachdem die AfD angekündigt hatte, künftig mit der Lega Nord und dem Rassemblement National zusammenarbeiten zu wollen, hatte die bis dato existierende Fraktion „Europa der Freiheit und der direkten Demokratie“ (EFDD) nach den Europawahlen den Fraktionsstatus verloren. Weder die UK Independence Party (UKIP, jetzt Brexit-Party) noch die italienische Movimento 5 Stelle, bislang dominierende Kräfte der EFDD-Fraktion, konnten für die 11 Zum Wahlbündnis Renaissance zählten die französischen Parteien La République en Marche, Mouvement Démocrate, Mouvement Radical-Libéral Social und die im September 2018 neu gegründete Agir. 12 Öffentlich angekündigt wurde das Bündnis am 2. Mai 2019, der offizieller Abschluss erfolgte am 12. Mai 2019. „La République en Marche!“ ist so Teil der liberalen Fraktion, nicht aber der liberalen Europäischen Partei. 13 Vgl. Aline Robert: Rücktritt von Loiseau wirft Führungsfragen für „Renew Europe“ auf, in: EURACTIV.fr, 14.6.2019. Jahrbuch der Europäischen Integration 2019 169 Die politische Infrastruktur geplante „Superfraktion“ gewonnen werden und stellen nun fraktionslose Einzelparteien innerhalb des Europäischen Parlaments dar. Ebenso blieben die meisten Parteien der bisherigen „Allianz der Konservativen und Reformer in Europa“ ihrer Fraktion treu. Zwar hatten die Dänische Volkspartei und die Wahren Finnen schon im Vorfeld der Wahl angekündigt, zur neuen Fraktion um Salvini, Le Pen und Meuthen wechseln zu wollen. Dafür wird die Fraktion nun von Parteien wie Fratelli d’Italia (seit Januar 2019), den Schwedendemokraten (zuvor EFDD) oder den erstmals im Europäischen Parlament vertretenen Forum voor Democratie (Niederlande) und VOX (Spanien) verstärkt. Die acht Sitze, welche die EKR bei den Wahlen 2019 im Vergleich zu 2014 verlor, sind so vor allem auf die Schwäche der britischen Konservativen zurückzuführen, nicht auf eine größere Absatzbewegung. Dominante Gruppe innerhalb der ECR-Fraktion bleibt die polnische Partei Recht und Gerechtigkeit (PiS), die mit den Wahlen nochmals gestärkt wurde und nun 25 der insgesamt 55 Fraktionsmitglieder stellt. Weiterhin stellt die PiS mit dem seit 2017 amtierenden Ryszard Legutko einen der beiden Vorsitzenden-Posten, ihm zur Seite gestellt wurde Raffaele Fitto (Fratelli d’Italia).14 Um die Verbindung zwischen Fraktion und Europäischer Partei deutlicher zu betonen, nannte sich die „Allianz der Konservativen und Reformer in Europa“ am 27. Juni 2019 in „Europäische Konservative und Reformer“ um, ohne dass sich an der Besetzung der Parteispitze um den tschechischen Vorsitzenden Jan Zahradil (Demokratische Bürgerpartei, ODS) etwas geändert hätte. Angesichts der gescheiterten Versuche, eine neue „Superfraktion“ der europaskeptischen Kräfte im Europäischen Parlament zu bilden, ist die neue, am 12. Juni 2019 gegründete Fraktion „Identität und Demokratie“ (ID, +37 im Vergleich zu ENF) nicht viel mehr als eine Fortsetzung der bisherigen Fraktion „Europa der Nationen und der Freiheit“ (ENF), verstärkt um Mitglieder der deutschen AfD. Wie die ENF wird auch die von Marco Zanni (Lega Nord) geführte neue Fraktion von Abgeordneten der Lega Nord und dem Rassemblement National getragen, die zusammen 48 der 73 Sitze innehaben; weitere 11 Abgeordnete stellt die AfD. Die Europäische Partei „Bewegung für ein Europa der Nationen und der Freiheit“ (MENL) nannte sich Anfang Juli ebenfalls in „Identität und Demokratie“ um,15 zu ihrem Vorsitzenden wurde der Belgier Gerolf Annemans (Vlaams Belang) gewählt. In der Gesamtschau hat sich das europäische Parteiensystem auch durch die Europawahlen 2019 nicht wesentlich verändert, sondern vielmehr weiter konsolidiert. Indem sich die EKR weiter für rechtspopulistische Kräfte geöffnet hat und so den bereits 2014 eingeleiteten Kurs der größeren Distanzierung von Kräften der liberalen und sozialdemokratische Mitte gegangen ist, sind die europaskeptischen und europafeindlichen Parteien pointierter zu greifen. Eine Sammlung der rechten Kräfte aber steht weiter aus. Am bemerkenswertesten ist so die Entwicklung der Liberalen, deren Tragweite sich aber erst noch erweisen muss. In der öffentlichen Wahrnehmung zumindest haben die Europäischen Parteien auch bei den jüngsten Europawahlen nicht an Bedeutung gewonnen. Wie zu erwarten, oblag die Mobilisierung der Wählerinnen und Wähler vor allem den nationalen Parteien. Dezidiert paneuropäische Bewegungen wie „Volt Europa“ blieben angesichts des anhaltenden Charakters von Europawahlen als „second order elections“ auch 2019 bedeutungslos. Weiterführende Literatur Rudolf Hrbek: Europawahl 2019: neue politische Konstellationen für die Wahlperiode 2019–2024, in: integration 3/2019, S. 167-186. 14 Erstmals hat die Fraktion so eine Doppelspitze. 15 Die AfD ist Mitglied der ID-Fraktion, nicht der gleichnamigen Europäischen Partei. 170 Jahrbuch der Europäischen Integration 2019 Europa und die Kommunen Andreas Marchetti Städte und Gemeinden sind über ihre Repräsentanz im Ausschuss der Regionen in der Europäischen Union vertreten, wobei sie aufgrund der beratenden Funktion des Ausschusses lediglich mittelbar Einfluss auf die Gesetzgebung erlangen.1 Während sich im vergangenen Jahr keine grundlegenden Änderungen in der strukturellen Verortung der Kommunen ergeben haben, obgleich das Europäische Parlament in einer Entschließung vom Juli 2018 just „eine bessere politische Vertretung der Städte und Gemeinden“2 empfahl, nahmen aus kommunaler Sicht die Verhandlungen über den mehrjährigen Finanzrahmen naturgemäß eine besondere Stellung ein. Neben diesen adressiert der Beitrag noch weitere zentrale Elemente „europäischer Innenpolitik“ in ihrer kommunalen Dimension sowie Aspekte „kommunaler Außenpolitik“. Verhandlungen zum mehrjährigen Finanzrahmen 2021 bis 2027 Unter den Stichworten „Zusammenhalt und Werte“ unterstrich die Europäische Kommission in ihren Vorschlägen zum künftigen Finanzrahmen ihren Willen, „die Kohäsionspolitik zu modernisieren und zu verstärken“3: Belief sich der Anteil für den wirtschaftlichen, sozialen und territorialen Zusammenhalt im Finanzrahmen 2014 bis 2020 aber noch auf 34 Prozent, sind für 2021 bis 2027 nur noch etwa 30 Prozent vorgesehen.4 Diese relative Abnahme mag in Teilen grundsätzlichen Umstrukturierungen geschuldet sein,5 dennoch bezeichnete es der Ausschuss der Regionen in seiner Stellungnahme als „inakzeptabel, dass die Finanzierung zusätzlicher Prioritäten zulasten [...] der Kohäsionspolitik und der Gemeinsamen Agrarpolitik sowie insbesondere der Politik zur Entwicklung des ländlichen Raums“6 gehen solle, wodurch ein weiteres Ringen um diese Posten vorgezeichnet ist. Europäische Innenpolitik Die Wahlen zum Europäischen Parlament 2019 waren jenseits des eigentlichen Wahlkampfes begleitet von vielfältigen Aktivitäten, um auf die Bedeutung der Wahl hinzuweisen. In diesem Sinn hatten sich auch vielfach kommunale Verantwortungsträger – nicht selten unter Verweis auf die Verzahnung von kommunaler und europäischer Ebene – positioniert und so ihren spezifischen Beitrag zur Steigerung der Wahlbeteiligung geleistet. 1 Vgl. hierzu auch den Beitrag „Ausschuss der Regionen“ in diesem Jahrbuch. 2 Europäisches Parlament: Entschließung zu der Rolle der Städte und Gemeinden im institutionellen Gefüge der Union (2017/2037(INI)), 3.7.2018. 3 Europäische Kommission: Mitteilung, Ein moderner Haushalt für eine Union, die schützt, stärkt und verteidigt, 2.12.2018, COM(2018) 321 final, S. 10. 4 Vgl. Alina Dobreva: Multiannual Financial Framework 2021-2027: Commission proposal. Initial comparison with the current MFF: European Parliamentary Research Service, 2018, S. 11. 5 Die Kommission schlägt beispielsweise die Einrichtung eines „neuen Fonds für Justiz, Rechte und Werte“ vor, der unter anderem das bisherige Programm „Europa für Bürgerinnen und Bürger“ umfassen soll. 6 Stellungnahme des Europäischen Ausschusses der Regionen – Das Paket für den Mehrjährigen Finanzrahmen für die Jahre 2021-2027, in: Amtsblatt der EU C461, 21.12.2018, S. 73. Jahrbuch der Europäischen Integration 2019 171 Die politische Infrastruktur Eine Verzahnung unter negativen Vorzeichen lässt sich aus kommunaler Sicht mit Blick auf den Austritt des Vereinigten Königreichs aus der Europäischen Union ausmachen: Aufgrund fortbestehender Unsicherheit haben beispielsweise die Industrie- und Handelskammern bis in ihre lokalen Gliederungen hinein dieses Thema als Gefahr für die Unternehmen an ihren jeweiligen Standorten ausgemacht und bieten entsprechend Hilfestellungen an. Kommunale Außenpolitik Interkommunale Vernetzung wurde bereits mit der EU-Städteagenda politisch aufgewertet. Doch auch jenseits dieses Rahmens erlebt die Partnerschaftsbewegung derzeit eine gewisse Renaissance, die neben der allgemeinen Erkenntnis, dass Europa vor Ort erfahren wird, auf ganz konkreten Maßnahmen beruht: So sieht der zwischen Deutschland und Frankreich im Januar 2019 geschlossene Vertrag von Aachen auch die Einrichtung eines „Bürgerfonds“ zur Unterstützung und Förderung von „Bürgerinitiativen und Städtepartnerschaften“ vor.7 Die Rolle der Kommunen zur Erreichung der Ziele für nachhaltige Entwicklung wird bereits seit längerem, gerade auch im Instrumentarium europäischer Entwicklungszusammenarbeit, gewürdigt. Dennoch sah sich der Ausschuss der Regionen in seiner Stellungnahme zum Kommissionsvorschlag zur Schaffung des Instruments für Nachbarschaft, Entwicklungszusammenarbeit und internationale Zusammenarbeit8 genötigt, an mehreren Stellen die ausdrückliche Erwähnung lokaler und regionaler Behörden zu fordern.9 Dass zahlreiche dieser Vorschläge in ihrer Essenz nun in die Stellungnahme des Europäischen Parlaments10 eingingen, verweist auf die Bemühungen beider Institutionen zur besseren Verzahnung ihrer Beratungen im Gesetzgebungsverfahren. Zugleich zeugt dieser Vorgang aber auch davon, dass es sich bei der Berücksichtigung der Kommunen im europäischen Mehrebenensystem keinesfalls bereits um einen „acquis“ handelt. Weiterführende Literatur Eileen Keller: Städtepartnerschaften – den europäischen Bürgersinn stärken. Eine empirische Studie, Gütersloh 2018. Andreas Marchetti: Städte- und Gemeindepartnerschaften. Strukturen – Praxis – Zukunft in deutsch-französischer Perspektive (Handreichungen zur politischen Bildung, 26), Sankt Augustin/Berlin 2019. 7 Vertrag zwischen der Bundesrepublik Deutschland und der Französischen Republik über die deutsch-französische Zusammenarbeit und Integration, Aachen, 22.1.2019, Art. 12. 8 Vgl. Europäische Kommission: Vorschlag für eine Verordnung zur Schaffung des Instruments für Nachbarschaft, Entwicklungszusammenarbeit und internationale Zusammenarbeit, 14.6.2018, COM(2018) 460 final; vgl. hierzu auch die Beiträge „Entwicklungszusammenarbeit und Humanitäre Hilfe“ und „Östliche Partnerschaft“ in diesem Jahrbuch. 9 Vgl. Stellungnahme des Europäischen Ausschusses der Regionen zu dem Thema „Nachbarschaft und die Welt“, in: Amtsblatt der EU C86, 7.3.2019. 10 Vgl. Legislative Entschließung des Europäischen Parlaments zu dem Vorschlag für eine Verordnung zur Schaffung des Instruments für Nachbarschaft, Entwicklungszusammenarbeit und internationale Zusammenarbeit, COM(2018)0460 – C8-0275/2018 – 2018/0243(COD), 27.3.2019. 172 Jahrbuch der Europäischen Integration 2019 Europäische Bürgerinitiative Julian Plottka Mit dem Inkrafttreten der Verordnung 2019/788 über die Europäische Bürgerinitiative1 (EBI) am 18. Mai 2019 ist die Reform der EBI weitestgehend abgeschlossen. Sie hatte zum Ziel, das Verfahren nutzerfreundlicher zu machen. Dieses erlaubt 1 Mio. UnionsbürgerInnen, die Europäische Kommission aufzufordern, einen Rechtsaktentwurf vorzulegen.2 Auch wenn viele Verbesserungen beschlossen wurden, wird besonders das ab dem 1. Januar 2023 geltende Verbot individueller Online-Systeme zur Sammlung von Unterstützungsbekundungen kritisiert.3 Auch die Erwartung vieler Konsultationsteilnehmender, dass die Verbindlichkeit der Befassung der EU-Organe mit erfolgreichen Initiativen gestärkt würde,4 ist enttäuscht worden. Obwohl bis zum 31. Dezember 2019 noch die Bestimmungen der alten – weniger nutzerfreundlichen – EBI-Verordnung5 gelten, hat sich der seit 2017 bestehende Trend eines zunehmenden Interesses an der Nutzung der EBI noch einmal deutlich verstärkt. Auch das wissenschaftliche Interesse ist wieder stärker erwacht. Neben Analysen der Reformen6 und von Urteilen des Gerichtshofs der Europäischen Union (EuGH) aus den Jahren 2017 und 20187 wurden insbesondere Untersuchungen zur Motivation, die EBI zu nutzen, und zu den OrganisatorInnen8 veröffentlicht.9 Die Nutzung des Instruments der EBI Sank die Zahl der jährlich gestellten Registrierungsanträge von 23 im Jahr 2012 auf nur 3 im Jahr 2016, so zeichnet sich seitdem eine Trendwende ab. Im Jahr 2017 wurden 8, im Jahr 2018 wurden 9 und in der ersten Hälfte des Jahres 2019 bereits 11 Anträge auf Registrierung einer EBI gestellt. Die Gesamtzahl stieg damit auf 82 (siehe Tabelle 1). Dieser Befund stellt 1 Verordnung (EU) 2019/788 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 17. April 2019 über die Europäische Bürgerinitiative, in: Amtsblatt der EU, Nr. L 130 vom 17. Mai 2019, S. 55-81. 2 Zum Verfahren siehe Julian Plottka: Europäische Bürgerinitiative, in: Werner Weidenfeld/Wolfgang Wessels/Funda Tekin (Hrsg.): Europa von A bis Z, im Erscheinen, abrufbar unter: https://link. springer.com/referencework/10.1007%2F978-3-658-24456-9#about (letzter Zugriff: 15.9.2019). 3 ECI Campaign: 10 Reasons to Preserve ECI Organisers’ Right and Freedom to Use Individual Online Collection Systems, Pressemitteilung, 10.3.2019. 4 Vgl. als Überblick zu den diskutierten Reformoptionen Carmen Gerstenmeyer/Julia Klein/Julian Plottka/Amelie Tittel: Study on the European Added Value of the European Citizens’ Initiative, Brüssel 2018. 5 Verordnung (EU) Nr. 211/2011 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 16. Februar 2011 über die Bürgerinitiative, in: Amtsblatt der EU, Nr. L 65, 11. März 2011, S. 1-22. 6 Nadja Braun Binder/Anna Vegh: Revidierte Verordnung zur Europäischen Bürgerinitiative: Lehren aus Erfahrungen?, in: Europarecht 3/2019, S. 302-323. 7 Marco Inglese: Recent Trends in European Citizens’ Initiatives: The General Court Case Law and the Commission’s Practice, in: European Public Law 2/2018, S. 335-361. 8 Unter anderem Manès Weisskircher: The European Citizens’ Initiative: Mobilization Strategies and Consequences, in: Political Studies, online first Juli 2019. 9 Zudem hat der EuGH die Ablehnung der Registrierung einer EBI für nichtig erklärt. Vgl. Gerichtshof der Europäischen Union: Urteil des Gerichts (Erste Kammer) vom 7. März 2019 (Izsák/Kommission), ECLI:EU:C:2019:177. Jahrbuch der Europäischen Integration 2019 173 Die politische Infrastruktur die Wirksamkeit der Reform der EBI-Verordnung infrage. Scheinbar hat der Grad der Nutzerfreundlichkeit des EBI-Verfahrens keinen maßgeblichen Einfluss auf die Bereitschaft zur Durchführung von Initiativen. Wäre dies der Fall, so wäre zu erwarten, dass die meisten InitiatorInnen 2019 auf Registrierung ihrer Initiative bei der Europäischen Kommission verzichten und damit bis zum 1. Januar 2020 warteten. Umso wichtiger sind deshalb die Untersuchungen zum Nutzungsverhalten für das Verständnis partizipativer Demokratie auf EU-Ebene. Beibehalten hat die Europäische Kommission ihre inzwischen zurückhaltende Ablehnungspolitik. Sie muss Initiativen die Registrierung verweigern, wenn sie nicht die Kompetenz hat, einen entsprechenden Sekundärrechtsakt vorzuschlagen oder dieser „offenkundig missbräuchlich, unseriös oder schikanös ist“10. Während die Ablehnungsquote in den ersten drei Jahren bei 90 Prozent lag, wurden von Januar 2017 bis Juni 2019 lediglich vier Anträge abgelehnt. Zwei der abgelehnten Initiativen wollten den britischen EU-Austritt stoppen, eine bezog sich auf die Situation in Katalonien und eine wollte der Europäischen Union den Handel mit israelischen Siedlungen in den Palästinensischen Gebieten untersagen. Tabelle 1: Anzahl der Initiativen von 2012 bis 2019 Status Anzahl Laufende Initiativen 11 Sammlung abgeschlossen, aber nicht eingereicht 4 Zurückgezogene Initiativen 15 Initiativen mit zu wenig Unterstützung 27 Abgelehnte Registrierungsanträge 21 Erfolgreiche Initiativen 4 Summe 82 Quelle: Eigene Auswertung des EBI-Registers mit Stand 1. Juni 2019. Die neue EBI-Verordnung Nach einer Konsultationsphase11 hatte die Europäische Kommission den Vorschlag zur EBI- Reform12 als Teil des Demokratiepakets anlässlich der Rede zur Lage der Union von Jean- Claude Juncker im September 2017 veröffentlicht. Nach Stellungnahmen der beratenden Institutionen im März 2018 beschloss der Ausschuss für konstitutionelle Fragen des Europäischen Parlaments Ende Juni 2018 seinen Bericht.13 Dieser bildete die Grundlage für die Trilog-Verhandlungen zwischen Europäischer Kommission, Parlament und Rat nach der 10 Art. 6 Abs. 3 Lit. c neue EBI-Verordnung. 11 Julian Plottka: Europäische Bürgerinitiative, in: Werner Weidenfeld/Wolfgang Wessels (Hrsg.): Jahrbuch der Europäischen Integration 2018, Baden-Baden 2018, S. 145-148, hier S. 146. 12 Europäische Kommission: Vorschlag für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates über die Europäische Bürgerinitiative, COM (2017) 482. 13 Europäisches Parlament: Bericht über den Vorschlag für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates über die Europäische Bürgerinitiative, Ausschuss für konstitutionelle Fragen, Berichterstat ter: György Schöpflin, A8-0226/2018. 174 Jahrbuch der Europäischen Integration 2019 Europäische Bürgerinitiative Sommerpause 2018. Eine Einigung wurde am 12. Dezember 201814 erzielt. Diese beschloss das Europäische Parlament am 12. März 2019 in seinem Standpunkt in erster Lesung15, der am 9. April 2019 vom Rat für Allgemeine Angelegenheiten angenommen wurde.16 Die Reform sieht eine Reihe von Maßnahmen vor, die die Durchführung einer EBI erleichtern. So wird das bereits gestartete Pilotprojekt einer Online-Kooperationsplattform dauerhaft fortgeführt,17 die Mitgliedstaaten werden verpflichtet, nationale Kontaktstellen einzurichten, die ebenfalls OrganisatorInnen kostenlos beraten, und die Europäische Kommission übernimmt die Übersetzung registrierter Initiativen in alle EU-Amtssprachen.18 Die OrganisatorInnen können innerhalb von sechs Monaten nach Registrierung ihrer EBI den Beginn der Unterschriftensammlung frei wählen.19 Die Mitglieder der Organisationsgruppe (früher Bürgerausschuss) können nun eine juristische Person zur Verwaltung der EBI gründen und die Haftung, insbesondere bei Datenschutzverstößen, auf diese übertragen.20 Dies bietet ihnen mehr Rechtssicherheit, da sie bisher im Falle von Verstößen individuell hafteten. Art. 6 Abs. 4 der neuen EBI-Verordnung sieht jetzt vor, dass OrganisatorInnen ihre Initiative überarbeiten können, wenn die Europäische Kommission der Auffassung ist, dass sie nicht über das notwendige Initiativrecht verfügt. Zukünftig kann sie Initiativen zudem teilweise registrieren, wenn Teile außerhalb ihres Initiativrechts liegen. Mit diesen Bestimmungen reagiert der Gesetzgeber auf ein Urteil zur EBI „Minority SafePack“21, in dem der EuGH rügte, die Europäische Kommission müsse bei Ablehnung einer EBI genau darlegen, welche Teile ihrer Ansicht nach nicht unter das Initiativrecht fallen. Art. 10 der neuen EBI-Verordnung verpflichtet die Europäische Kommission, ab 2020 ein zentrales Online-Sammelsystem zu betreiben. Bisher können die Organisatoren entweder ein System nutzen, das die Europäische Kommission freiwillig zur Verfügung stellt, oder ein eigenes programmieren. In dieser Frage haben sich die nationalen Regierungen bei den Trilog-Verhandlungen gegen Europäische Kommission und Europäisches Parlament durchgesetzt. Einen Kompromiss im Trilog gab es auch beim Mindestalter: Europäische Kommission und Europäisches Parlament wollten dieses auf 16 Jahre senken.22 Art. 2. Abs. 1 der neuen EBI-Verordnung sieht nun vor, dass das Mindestalter weiterhin jenem für das aktive Wahlrecht bei Europawahlen entspricht, die Mitgliedstaaten können es jedoch optional auf 16 Jahre senken. 14 Europäische Kommission: Europäische Bürgerinitiative: Politische Einigung über den Vorschlag der Kommission, Pressemitteilung, IP/18/6792. 15 Europäisches Parlament: Legislative Entschließung des Europäischen Parlaments vom 12. März 2019 zu dem Vorschlag für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates über die Europäische Bürgerinitiative, P8_TA-PROV(2019)0153. 16 Rat der Europäischen Union: Abstimmungsergebnis ‒ Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates über die Europäische Bürgerinitiative ‒ Annahme des Gesetzgebungsakts, 3685. Tagung des Rates der Europäischen Union (Allgemeine Angelegenheiten), 9. April 2019, Luxemburg, Nr. 8365/19. 17 Generalsekretariat der Europäischen Kommission: Call for tenders’ details. Management of the European Citizens’ Initiative Online Collaborative Platform, Nr. PO-SG-A1-01-2019. 18 Alle Bestimmungen in Art. 5 neue EBI-Verordnung. 19 Art. 8 Abs. 1 neue EBI-Verordnung. 20 Art. 5 Abs. 7 neue EBI-Verordnung. 21 Gerichtshof der Europäischen Union: Urteil des Gerichts (Erste Kammer) vom 3. Februar 2017 (Minority SafePack/Kommission), ECLI:EU:T:2017:59. 22 Bisher ist das Mindestalter in 27 Mitgliedstaaten 18 und in Österreich 16 Jahre. Jahrbuch der Europäischen Integration 2019 175 Die politische Infrastruktur Einen weiteren Kompromiss fand der Trilog hinsichtlich der für eine Unterstützungsbekundung notwendigen Daten. Zwar wurden diese nicht EU-weit vereinheitlicht, aber es gibt nur noch zwei Datensätze, zwischen denen Mitgliedstaaten wählen können. Entweder sie verlangen die Angabe einer persönlichen Identifikationsnummer oder des Geburtsdatums und der Meldeadresse.23 Die Befassung der EU-Organe mit erfolgreichen Initiativen wurde, entgegen vielfach geäußerter Forderungen, nur geringfügig geändert: Das Europäische Parlament bewertet zukünftig nach der öffentlichen Anhörung, inwieweit es die EBI unterstützt,24 und abschlie- ßend die Schlussfolgerungen der Europäischen Kommission.25 Dazu hat es seine Geschäftsordnung (GO-EP) geändert. Art. 222 Abs. 8 GO-EP sieht vor, dass das Parlament nach der Anhörung eine Aussprache über die EBI hält und gegebenenfalls eine Entschließung annimmt. Legt die Kommission keinen geeigneten Vorschlag zur Umsetzung einer erfolgreichen EBI vor, kann der fachlich zuständige Ausschuss eine Anhörung durchführen und das Parlament entscheidet, ob eine Plenardebatte gegebenenfalls mit Entschließung durchgeführt wird.26 Die EBI in der wissenschaftlichen Analyse Entsprechend den Ergebnissen von Kandyla und Gherghina ist die Reaktion der EU-Organe auf erfolgreiche Initiativen aber mitentscheidend für die Motivation, eine EBI zu unterstützen. Personen, die die EU-Organe als responsiv wahrnehmen, unterstützen eher eine EBI.27 Allerdings deuten ihre Ergebnisse auch an, dass die EBI nicht geeignet ist, BürgerInnen, die keinen Bezug zur Europäischen Union haben, zur politischen Partizipation zu motivieren. So sind die Wahrnehmung eines individuellen Nutzens der europäischen Integration und Kenntnisse des politischen Systems der Europäischen Union weitere Faktoren, die die Wahrscheinlichkeit der Unterstützung erhöhen.28 Greenwood weist zudem darauf hin, dass besonders Studierende von dem Instrument Gebrauch machen.29 Entsprechend gab es bisher nur wenige explizit europakritische Initiativen, die möglicherweise das Potenzial der EBI erhöhen würden, die Kluft zwischen den EU-Organen und EU-fernen BürgerInnen zu schließen. Umgekehrt bedeutet dies aber auch, dass trotz eines wachsenden Einflusses von Populist- Innen und EuropaskeptikerInnen in der Europapolitik diese das Instrument bisher nicht für sich entdeckt haben, wie es bei Einführung 2010/2011 befürchtet worden war. Weiterführende Literatur Maximilian Conrad/Annette Knaut/Katrin Böttger (Hrsg.): Bridging the Gap? Opportunities and Constraints of the European Citizens’ Initiative, Baden-Baden 2016. Carmen Gerstenmeyer/Julian Plottka: Die aktuelle Reform als letzte Chance zur Rettung der Europäischen Bürgerinitiative?, in: integration 1/2018, S. 26-48. Anna Kandyla/Sergiu Gherghina: What Triggers the Intention to Use the European Citizens’ Initiative? The Role of Benefits, Values and Efficacy, in: Journal of Common Market Studies 6/2018, S. 1223-1239. 23 Anhang III neue EBI-Verordnung. 24 Art. 14 Abs. 3 neue EBI-Verordnung. 25 Art. 16 neue EBI-Verordnung. 26 Art. 222 Abs. 9 GO-EP. 27 Anna Kandyla/Sergiu Gherghina: What Triggers the Intention to Use the European Citizens’ Initiative? The Role of Benefits, Values and Efficacy, in: Journal of Common Market Studies 6/2018, S. 1223-1239. 28 Kandyla/Gherghina: What Triggers the Intention to Use the European Citizens’ Initiative?, 2018. 29 Justin Greenwood: The European Citizens’ Initiative: bringing the EU closer to its citizens?, in: Comparative European Politics, online first Oktober 2018. 176 Jahrbuch der Europäischen Integration 2019 Lobbyismus in der partizipativen Demokratie Bernd Hüttemann Der sogenannte Legislative Fußabdruck wird in einer abgeschwächten Version Teil der EU-Gesetzgebung für die kommende Legislativperiode von 2019 bis 2024. Dies dürfte eine neue Dimension für einen transparenten Lobbyismus eröffnen. Zum Ende des Politikzyklus 2014 bis 2019 konnten weitere Reformen im Wirkungsbereich Art. 11 EUV durchgesetzt werden: Selbst die Europäische Bürgerinitiative (EBI) wurde leicht reformiert. Ansonsten haben das Ende der Juncker-Kommission und die Europawahl 2019 bewirkt, dass die Gesetzgebung zurückgegangen ist, während der Wahlkampf selbst nahezu unbeeindruckt von Transparenzpolitik geblieben ist. Die Verschiebung des EU-Austritts des Vereinigten Königreichs hat für das Themenfeld keine entscheidenden Änderungen bewirkt. Im Vorfeld der Europawahl spielten Fragen des Lobbyismus und der Transparenz keine entscheidende Rolle, was nicht nur am fragmentierten Wahlkampf der Parteien liegen dürfte. Bemühungen, von den Parteienbündnissen oder Spitzenkandidaten Antworten auf Lobbyismus oder EU-Gesetzgebung zu erhalten, fruchteten nicht.1 Deutsche Parteienwahlprogramme setzten sich zwar fast durchgängig für ein verbindliches Lobbyregister ein, blieben aber ohne nennenswerte Wirkung im Wahlkampf.2 Interessenvertretung Der Trend der neutralen Verwendung des Lobbybegriffes setzt sich fort. Gleichwohl werden landläufig Begriffe wie „Zivilgesellschaft“ und „Nichtregierungsorganisation“, geläufiger ist NGO („Non-Governmental Organisation“), weiterhin einem (Wirtschafts-) Lobbyismus entgegengestellt. Ob nichtkommerzieller Lobbyismus gegenüber kommerziellem benachteiligt ist oder gar größere Erfolge aufweisen kann,3 ist weiter umstritten.4 Lobbyregister und Gesetzgebung Das EU-Transparenzregister ist mit 11.833 Einträgen (Stand: 12.7.2019) weiter leicht angewachsen (netto 548) und längst das größte Register seiner Art.5 Allerdings beruht es weiterhin auf Freiwilligkeit. Trotz Wachstums blieben die sechs Lobbykategorien im Verhältnis relativ stabil. „In-House-Lobbyisten, Gewerbe-, Wirtschafts- und Berufsverbän- 1 ALTER-EU: We asked the candidates for the EU's top job how they would fight the corporate capture of our democracy. How do they score?, abrufbar unter: https://www.alter-eu.org/we-asked-the-candi dates-for-the-eu%E2%80%99s-top-job-how-they-would-fight-the-corporate-capture-of-our (letzter Zugriff: 10.7.2019). 2 Europäische Bewegung Deutschland e.V.: Synopse der Europawahlprogramme 2019 der wichtigsten Parteien, abrufbar unter: https://www.netzwerk-ebd.de/wp-content/uploads/2019/04/Parteiensynopse_Euro pawahl_2019_final.pdf (letzter Zugriff: 8.7.2019). 3 Andreas Dür/Patrick Bernhagen/David Marshall: The Political Influence of Business in the European Union, Ann Arbor 2019. 4 Corporate Europe Observatory: Captured states: when EU governments are a channel for corporate interests, abrufbar unter: https://corporateeurope.org/sites/default/files/ceo-captured-states-final_0.pdf (letzter Zugriff: 15.7.2019). Jahrbuch der Europäischen Integration 2019 177 Die politische Infrastruktur de“ blieben mit über 6.000 Einträgen die größte Gruppe, gefolgt von „Nichtregierungsorganisationen“ (über 3.000) und der registrierungsunwilligsten Gruppe „Beratungsfirmen/ Anwaltskanzleien/selbstständige Berater“ (über 1.000). Die Liste der Unternehmen mit den größten Ausgaben für EU-Lobbying wird von Google angeführt, gefolgt von Microsoft. Unter den Top Ten befinden sich jedoch mit Siemens, Bayer, BASF und Deutsche Bank auch vier deutsche Unternehmen.6 Die durch den „Giegold-Bericht“ im Parlament mit eingeleitete Initiative der Europäischen Kommission für ein verpflichtendes Register wurde von April und Juni 2018 bis Februar 2019 in mehreren interinstitutionellen Runden verhandelt. Im April 2019 scheiterten die Verhandlungen endgültig, vor allem an den Mitgliedstaaten, aber auch am Europäischen Parlament, das die Unabhängigkeit seiner Abgeordneten gefährdet sah.7 De facto hat das Europäische Parlament schon im Januar 2019 eine Registrierung von Lobbyisten in der Gesetzgebung vorangetrieben. Nach knapper Abstimmung im Plenum verpflichtet eine Änderung der Geschäftsordnung die Abgeordneten in der kommenden Legislaturperiode zur Offenlegung aller Treffen mit im Transparenzregister verzeichneten Lobbyisten. Eine entsprechende Website soll im Juli 2019 online gestellt werden.8 Auf Grund der parlamentarischen Gesetzgebungskompetenz gemeinsam mit dem Rat der Europäischen Union und durch den informellen Trilog mit der Europäischen Kommission dürfte dieser parlamentarische Fußabdruck auch Auswirkungen auf die anderen Organe haben. In der Gesetzgebung sind die „informellen Triloge“ schon längst zur Normalität geworden und ersetzen fast vollständig das ordentliche Gesetzgebungsverfahren. Das Urteil des Gerichtshofs der Europäischen Union von 2018, nach dem das Europäische Parlament auf einen konkreten Antrag hin grundsätzlich Zugang zu den Dokumenten über die laufenden Triloge gewähren muss,9 hat in der abgelaufenen Legislaturperiode keine Anwendung gefunden.10 Lediglich auf interne Anfrage sind im Europäischen Parlament die Dokumente einsehbar. Die Parlamentsregel ist zugleich ein Beitrag zur Entwicklung von Verhaltenskodizes, die auch zur freiwilligen Selbstregulierung beitragen dürften.11 Die Europäische Kommission zeigt seit Oktober 2018 alle Treffen registrierter Organisationen mit Kommissionsmitgliedern und ihren engsten Beratern an. 5 Europäisches Parlament/Europäische Kommission: Annual Report on the operations of the Transparency Register 2018, abrufbar unter: http://ec.europa.eu/transparencyregister/public/staticPage/displayStaticPage.do?locale=de&reference=ANNUAL_REPORT (letzter Zugriff: 12.6.2019), S. 13. 6 Felix Richter: The Companies Spending the Most on EU Lobbying, abrufbar unter: https://www.statista.com/chart/17837/companies-spending-the-most-on-eu-lobbying/?utm_source=POLITICO.EU&utm_cam paign=fb63299f9cEMAIL_CAMPAIGN_2019_05_10_10_06&utm_medium=email&utm_term=0_10959 edeb5-fb63299f9c-190399525 (letzter Zugriff: 12.6.2019). 7 Nikolaj Nielsen: Lobby register transparency talks collapse, abrufbar unter: https://euobserver.com/institutional/144599 (letzter Zugriff: 12.7.2019). 8 Europäisches Parlament: Änderungen der Geschäftsordnung des Parlaments, abrufbar unter: http://www.europarl.europa.eu/doceo/document/TA-8-2019-0046_DE.html (letzter Zugriff: 12.7.2019). 9 Gerichtshof der Europäischen Union: Urteil des Gerichts (Siebte erweiterte Kammer) vom 22.3.2018 – Rechtssache T-540/15, Zugang zu Dokumenten, abrufbar unter: http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=200551&pageIndex=0&doclang=DE&mode=req&dir=&occ=first&part=1&cid= 687524 (letzter Zugriff: 15.7.2019). 10 Gijs Jan Brandsma: Transparency of EU informal trilogues through public feedback in the European Parliament: promise unfulfilled, in: Journal of European Public Policy 2018, S. 1-20, hier S. 15. 11 Maria Cristina Antonucci/Nicola Scocchi: Codes of conduct and practical recommendations as tools for self-regulation and soft regulation in EU public affairs, in: Journal of Public Affairs 4/2018. 178 Jahrbuch der Europäischen Integration 2019 Lobbyismus in der partizipativen Demokratie Der Rat zeigt sich weiterhin wenig zugänglich für transparente Gesetzgebung. Während der österreichischen Ratspräsidentschaft 2018 gab es Bemühungen, die Arbeit des Rates zugänglicher zu machen, die Anfang 2019 vor allem Frankreich ausgebremste. Im Juni 2019 forderten Estland, Irland, Luxemburg, die Niederlande, Slowenien und Schweden erneut mehr Transparenz.12 Insbesondere die Ombudsfrau hat die Ratstransparenz besonders stark gefordert,13 jedoch mit geringem Erfolg bei größeren Mitgliedstaaten. Die Ombudsfrau mahnte zudem erfolglos mehr Transparenz in der Arbeit der Eurogruppe an.14 Keine wesentlichen Änderungen ergaben sich bei Konsultationsprozessen.15 Die vom französischen Staatspräsidenten angeregte breite Bürgerkonsultation wurde von vielen Mitgliedstaaten und der Europäischen Kommission mehr oder weniger halbherzig unterstützt und hatte keine nachhaltige Auswirkung auf die Europapolitik der Mitgliedstaaten. Zwischen 2015 und 2018 gab es im Bereich des Programmes zur Gewährleistung der Effizienz und Leistungsfähigkeit der Rechtsetzung (REFIT) 417 Öffentliche Konsultationen und 259 Evaluierungen. Die Europäische Kommission hat etwa 150 Vereinfachungsinitiativen vorgestellt, mit denen unnötige Verwaltungslasten abgebaut und gleichzeitig politische Ziele vorangebracht werden sollen. Sie reagierte auch auf fast 90 Beiträge, die über die neu eingerichtete REFIT-Plattform eingingen.16 Es bleibt abzuwarten, wie stark dies in der kommenden Legislaturperiode wirken kann. Die bloße Verringerung von Rechtsakten muss sich messen lassen an der inhaltlichen Qualität in einer neuen korporatistischen Zusammenarbeit zwischen Interessenträgern und europäischer Administration. Erfolgreiche Reform der Bürgerinitiative Seit Einführung 2011 sind nun vier Bürgerinitiativen erfolgreich. 21 Initiativen wurden von der Europäischen Kommission abgelehnt, 19 gelten noch als laufende Initiativen und 26 haben binnen Einjahresfrist nicht die Zahl an Unterstützungsbekundungen sammeln können.17 Seit ihrer Einführung stand die EBI im Ruf, zu hohe Hürden für die Sammlung der Unterschriften zu haben. Das Europäische Parlament und der Rat haben jedoch im März beziehungsweise April 2019 die Reform der EBI angenommen. Ein neues zentrales Online-Unterschriftensammelsystem soll ab 2020 frei zur Verfügung stehen. Dennoch sollen individuelle Sammelsysteme, die vor dem 1. Januar 2023 registriert werden, weiter berücksichtigt werden. Auch sollen Organisatoren der Initiativen besser unterstützt, die erfassten persönlichen Daten verringert und das Mindestalter auf 16 Jahre heruntergesetzt werden, sofern mit nationalem Recht vereinbar. Nach Inkrafttreten im Mai 2019 gilt die 12 Estonia/Ireland/Luxembourg/The Netherlands/Slovenia/Sweden: Increasing transparency &accountability: The key to a better functioning of the Union, Non-Paper, abrufbar unter: https://data.consilium.europa.eu /doc/document/ST-10589-2019-INIT/en/pdf (letzter Zugriff: 6.8.2019). 13 Emily O'Reilly: Ombudsman welcomes Dutch initiative on EU transparency, abrufbar unter: https://www.ombudsman.europa.eu/en/press-release/en/115390 (letzter Zugriff: 6.8.2019). 14 Benjamin Braun/Marina Hübner: Vanishing Act. The Eurogroup's accountability, abrufbar unter: https:// transparency.eu/wp-content/uploads/2019/02/TI-EU-Eurogroup-report.pdf, (letzter Zugriff: 1.7.2019), S. 4–5. 15 Maiken Røed/Viebeke W. Hansen: Explaining Participation Bias in the European Commission's Online Consultations: The Struggle for Policy Gain without too Much Pain, in: Journal of Common Market Studies 6/2018, S. 1446-1461. 16 Europäische Kommission: Bessere Rechtsetzung. Wir ziehen Bilanz und erneuern unser Engagement, abrufbar unter: https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/better-regulation-taking-stock_de.pdf (letzter Zugriff: 29.5.2019), S. 5. 17 Europäische Kommission: Die Europäische Bürgerinitiative. Amtliches Register, abrufbar unter: https:// ec.europa.eu/citizens-initiative/public/welcome (letzter Zugriff: 8.7.2019). Jahrbuch der Europäischen Integration 2019 179 Die politische Infrastruktur neue Verordnung ab 2020.18 Doch auch in Zukunft dürfte die öffentliche Akzeptanz begrenzt bleiben.19 Trotz höherer Akzeptanz für Onlinebeteiligung bei Jugendlichen dürfte auch in Zukunft die öffentliche Akzeptanz begrenzt bleiben. EU-Austritt des Vereinigten Königreichs Die Verschiebung des Austritts bewirkte eine intensivere Behandlung des Themas. Die Ombudsfrau lobte ausdrücklich die Transparenz der Kommission bei den Austrittsverhandlungen mit dem Vereinigten Königreich. Die „Task Force Article 50“ habe Interessenträger breit eingebunden. Sie dokumentierte den Verhandlungsstand und beantwortete 100.000 Anfragen aus der Öffentlichkeit.20 Im Gegensatz dazu beklagten Transparenzlobbyisten, dass die Europäische Union dem Vereinigten Königreich in puncto Intransparenz nahekäme.21 Auch bei einem britischen EU-Austritt ohne vertragliche Regelung dürfte sich ein Einfluss englischer Lobbykultur in Brüssel halten.22 Fazit und Ausblick Der legislative Fußabdruck dürfte vor allem jene Lobbyisten stärken, die bereits aktiv ihre Public-Affairs-Maßnahmen im Gesetzgebungsprozess offenlegen. Der Druck „Selbstanzeige“ von Interessenvertretern könnte in einem gewissen Transparenzwettbewerb zunehmen. Das neu-konstituierte Europäische Parlament wird den Umgang mit Lobbyismus unter den neuen Vorgaben seiner Geschäftsordnung erst lernen müssen. Die dann im Internet öffentlich einsehbaren Kontakte könnten allerdings einen verstärkten öffentlichen Druck aufbauen. In der partizipativen Demokratie dürfte sich die EBI weiter etablieren, ohne aber eine breite öffentliche Wirkung zu erzielen. Größere Wirkung dürften Bestrebungen haben, dem Europäischen Parlament de facto über eine politische Erklärung der neuen Europäischen Kommission ein Initiativrecht einzuräumen. Lobbyismus dürfte über diesen Weg wirkungsvoller sein. Die finnische Ratspräsidentschaft bringt sicherlich die besten Voraussetzungen für transparente Regierungsführung und partizipative Demokratie mit, dürfte jedoch als Makler zumindest in der Anfangszeit im Ungefähren bleiben. Immerhin könnte es aber gemeinsam mit der neuen Europäischen Kommission zu einer stärkeren Diskussion in der neuen Legislaturperiode kommen. Weiterführende Literatur Justin Greenwood: Interest Representation in the European Union, London 2017. Dorias Dialer/Margarethe Richter (Hrsg.): Lobbying in the European Union. Strategies, Dynamics and Trends, Cham 2019. 18 Europäische Kommission: Die Europäische Bürgerinitiative, 2019. 19 Bertelsmann-Stiftung: Europäische Bürgerinitiative ist wenig bekannt und entfaltet kaum Wirkung, abrufbar unter: http://www.bertelsmann-stiftung.de/es/unsere-projekte/demokratie-und-partizipation-in-eu ropa/projektnachrichten/europaeische-buergerinitiative-ist-wenig-bekannt-und-entfaltet-kaum-wirkung/ (letzter Zugriff: 20.7.2019). Vgl. hierzu auch den Beitrag „Europäische Bürgerinitiative“ in diesem Jahrbuch. 20 EUObserver: EU ombudsman praises Brussels' Brexit transparency, abrufbar unter: https://euobserver.com/tickers/144152 (letzter Zugriff: 12.7.2019). 21 Corporate Europe Observatory: Brexit trade deal: finance lobby allowed to work in secret, abrufbar unter: https://corporateeurope.org/en/power-lobbies/2018/10/brexit-trade-deal-finance-lobby-allowed-worksecret (letzter Zugriff: 10.7.2019). 22 Ulrich von Alemann/Henning von Vieregge: Der graue Lobbyismus ist für mich der spannendste. Verbändereport Gespräch, in: Verbändereport 9/2018, S. 6-12, hier S. 8. 180 Jahrbuch der Europäischen Integration 2019 Die öffentliche Meinung Thomas Petersen Am Ende eines Jahrzehnts voll Irritationen in der Europäischen Union kann der Eindruck entstehen, die öffentliche Diskussion über die europäische Einigung treibe auf einen für den weiteren Erfolg des Einigungsprojekts entscheidenden Punkt zu, den anzusprechen aber lange vermieden wurde: Die Frage nach Zweck und Ziel der europäischen Integration. Kürzlich hat der Historiker Heinrich August Winkler gefordert, sich mit der bisher „verdrängten Finalität“ des Einigungsprozesses zu befassen. Diese Debatte müsse mit Ehrlichkeit und dem Blick auf das Machbare geführt werden, alles andere würde nur den Nationalisten nutzen. Wer die Parole ausgebe, „es gelte, die Nationalstaaten in einem vereinigten Europa aufzulösen, übersieht, dass die überwältigende Mehrheit der Europäerinnen und Europäer gar nicht daran denkt, ihren historisch gewachsenen National staat aufzugeben.“1 Die Ausführungen Winklers ähneln auffallend denen von Joschka Fischer, der 2000 in einer ganz anderen europapolitischen Situation ebenfalls vehement forderte, über die „Finalität“ der europäischen Integration nachzudenken und dabei auf die Machbarkeit zu achten. Täte man dies nicht, würden die Menschen nur umso mehr an den „Sicherheit und Geborgenheit vermittelnden Nationalstaaten festhalten.“2 Zu der angemahnten Ehrlichkeit würde die Frage gehören, ob die Europäische Union eine Wertegemeinschaft ist. Nach ihrem Selbstverständnis ist sie dies, aber auch in der Praxis? Werte lassen sich nicht in Verträgen festlegen. Es sind gesellschaftliche Überein künfte, Normen, Moralvorstellungen, „ungeschriebene Gesetze“, die von den Völkern bestimmt werden. Keine Regierung kann sich auf Dauer gegen die Wertvorstellungen der eigenen Bevölkerung stellen. Die Frage nach der Wertegemeinschaft zu stellen, bedeutet auch zu fragen, ob die Werte und die politischen und gesellschaftlichen Präferenzen der Bürger – nicht zuletzt in Bezug auf Europa – in den europäischen Ländern so ähnlich, so kompatibel sind, dass sie eine weitere institutionelle Integration vertragen. Die Umfragen aus den verschiedenen EU-Mitgliedstaaten lassen dies zweifelhaft erscheinen. Zweck und Ziel der europäischen Einigung Wie sehr sich das Bild von der Europäischen Union von Land zu Land unterscheiden kann, zeigen Ergebnisse einer im Frühjahr 2019 vorgestellten Repräsentativumfrage in Ungarn.3 In dieser wurde nach den größten Vorteilen der EU-Mitgliedschaft gefragt. Auf ähnliche Fragen in Deutschland erhält man eine große Bandbreite von Antworten. Auf die im weiteren Sinne vergleichbare Frage „Was kennzeichnet Europa, was macht Europa vor allem aus?“ antworteten im Jahr 2012 71 Prozent der Befragten, sie dächten dabei an Demokratie, 65 Prozent an Frei- 1 Heinrich August Winkler: Die verdrängte Finalität, in: Internationale Politik 3/2019, S. 8-13. 2 Joschka Fischer: Vom Staatenverbund zur Föderation – Gedanken über die Finalität der europäischen Integration, Rede in der Humboldt-Universität zu Berlin am 12.5.2000, in: integration 3/2000, S. 149-156. 3 Policysolutions/Friedrich-Ebert-Stiftung: 15 ÉV UTÁN. Az Európai Unió és a Magyar társadalom, 24.4.2019, abrufbar unter: https://www.policysolutions.hu/userfiles/Policy_Solutions_15_ev_utan_EU_ es_a_magyar_tarsadalom.pdf (letzter Zugriff: 28.8.2019). Jahrbuch der Europäischen Integration 2019 181 Die politische Infrastruktur heit, 60 Prozent an den guten Wirtschaftsstandort Europa, 53 Prozent erwähnten die Menschenrechte, 44 Prozent das friedliche Zusammenleben verschiedener Kulturen.4 Bei der in Ungarn gestellten Frage konzentrierten sich die Antworten dagegen fast ganz auf ökonomische Aspekte: 51 Prozent der Befragten nannten wirtschaftliche Vorteile und die EU-Fördermittel. Mit weitem Abstand folgten das Schengen-Abkommen (16 Prozent) und die Möglichkeit, im Ausland zu arbeiten (14 Prozent). Gerade einmal zwei Prozent nannten Sicherheit und Frieden sowie europäische Werte als größte Vorteile der EU-Mitgliedschaft Ungarns (Grafik 1). Von einem „europäischen Geist“, der Idee von der europäischen Einigung als Friedensprojekt oder dem Gefühl einer kulturellen Zusammengehörigkeit, ist nichts zu erkennen. Angesichts solcher Ergebnisse drängt sich der Verdacht auf, dass nicht nur Großbritannien, sondern auch andere Länder, vor allem in Ost-Mitteleuropa, der Europäischen Union aus anderen Motiven beigetreten sind als jene, welche die Gründer der Gemeinschaft angetrieben hatten. Grafik 1: Die Vorteile der EU-Mitgliedschaft aus ungarischer Sicht Frage: „Was sind die größten Vorteile der Mitgliedschaft Ungarns in der Europäischen Union?“ Quelle: Policysolutions/Friedrich-Ebert-Stiftung 2019. An diesem Punkt zeigt sich, wie gefährlich es ist, wenn, wie in den letzten Jahrzehnten geschehen, zwar intensiv über die wirtschaftlichen Aspekte der europäischen Einigung diskutiert wird, die historisch-politischen Gründe aber kaum zur Sprache kommen. Wenn in einer wirtschaftlichen Krisensituation die Bürger der Mitgliedsländer den Eindruck gewinnen, dass die EU-Mitgliedschaft ökonomische Nachteile mit sich bringen könnte, fehlen Argumente, die für den Zusammenhalt der Gemeinschaft sprechen. Die wirtschaftlichen Vorteile sind aus Sicht vieler Europäer nicht das stärkste Argument für die Europäische Union. Darauf deuten die Ergebnisse einer international vergleichenden Umfrage von 2018 hin. Auf die Frage „Glauben Sie, dass die Europäische Union den Wohlstand fördert?“, antworteten die Bürger aus zehn europäischen Ländern uneinheitlich: Während in Polen, den Niederlanden, Schweden, Spanien und Ungarn deutliche Mehrheiten mit „Ja“ antworteten, fielen die Mehrheiten in Frankreich und Großbritannien recht knapp aus. Die Deutschen und Italiener zeigten sich in dieser Frage gespalten, in Griechenland glaubte eine klare Mehrheit von fast zwei Dritteln der 4 Allensbacher Archiv: IfD-Umfrage Nr. 10093. 182 Jahrbuch der Europäischen Integration 2019 Wirtschaftliche Vorteile, Unterstützung durch EU-Geld Schengen Die Möglichkeit, im Ausland zu arbeiten Der Binnenmarkt Dass man zu einer Gemeinschaft gehört Sicherheit, Frieden Erasmus Europäische Werte 51 16 14 6 3 2 2 2 Die öffentliche Meinung Befragten nicht, dass die Europäische Union den Wohlstand befördere (Grafik 2). Diese Reaktion ist sicherlich als Spätfolge der tiefen Wirtschaftskrise Griechenlands im letzten Jahrzehnt zu deuten. Sie zeigt damit, wie unsicher das ökonomische Argument zugunsten der Europäischen Union in wirtschaftlich schwierigen Zeiten sein kann. Grafik 2: Die Europäische Union – ein ökonomisches Projekt? Frage: „Glauben Sie, dass die Europäische Union den Wohlstand fördert?“ An 100 fehlende Prozent: Weiß nicht, keine Angabe; Quelle: Pew Reserch Center: Global Attitudes Survey 2018. Eindeutiger fielen die Antworten auf die Frage „Glauben Sie, dass die Europäische Union den Frieden fördert?“ aus. Sie wurde in allen zehn Ländern von großen Mehr heiten bejaht (Grafik 3). Aufschlussreich ist der Blick nach Ungarn: Hier war der Anteil derjenigen, die sagten, die Europäische Union befördere den Frieden, mit 59 Prozent zwar am geringsten, doch auch dies ist noch eine deutliche Mehrheit. Bei der in Grafik 1 dokumentierten Frage erwähnten dagegen nur sehr wenige Befragte die friedensstiftende Funktion der Europäischen Union. Erklärbar wird dieser scheinbare Widerspruch dadurch, dass es sich bei der in Ungarn gestellten Frage nach den Vorteilen der EU- Mitgliedschaft um eine „offene“ Frage handelte, bei der keine Antwortkategorien vorgegeben wurden. Stattdessen formulierten die Befragten ihre Antworten frei, reagierten also spontaner. Der Kontrast zwischen den Ergebnissen illustriert mögliche Folgen der Vernachlässigung des Friedensthemas in der öffentlichen Diskussion: Zwar nennt eine klare Mehrheit der Ungarn auf eine direkte Nachfrage die Friedensfunktion der Europäischen Union, aber nicht ohne ausdrücklichen Hinweis. Das bedeutet, dass die Befürworter der europäischen Einigung und die Vertreter der Union in ihrem Bemühen, den Bürgern die europäische Integration durch das Unterstreichen der ökonomischen Vorzüge schmackhaft zu machen, das vermutlich stärkste Argument für die Einigung verloren haben. Jahrbuch der Europäischen Integration 2019 183 70 66 63 63 56 54 50 48 41 35 18 31 31 36 36 44 44 48 42 63 Ja Nein Die politische Infrastruktur Grafik 3: Die Europäische Union – ein Friedensprojekt? Frage: „Glauben Sie, dass die Europäische Union den Frieden fördert?“ An 100 fehlende Prozent: Weiß nicht, keine Angabe; Quelle: Pew Reserch Center: Global Attitudes Survey 2018. Der EU-Austritt des Vereinigten Königreichs Bereits in den letzten Jahren zeigte sich, dass der Entschluss Großbritanniens, die Europäische Union zu verlassen, zweierlei Auswirkungen auf das Meinungsklima in Europa hatte: In den verbleibenden Mitgliedsländern führte er eher zu einer stärkeren Zustimmung zur Notwendigkeit einer europäischen Integration. Nachdem vor 2016 in vielen Ländern das Vertrauen in die Europäische Union und ihre Institutionen abgenommen hatte und viele Bürger gefordert hatten, Kompetenzen von der europäischen Ebene an die Nationalstaaten zurück zu übertragen, wurde das Urteil über die Europäische Union bereits unmittelbar nach dem Beschluss der Briten, die Gemeinschaft zu verlassen, wieder deutlich positiver.5 In Großbritannien blieb die Bevölkerung nach der Abstimmung in nahezu zwei gleich große Gruppen von Befürwortern und Gegnern des Austritts gespalten,6 aber es baute sich mit dem Näherrücken des Austrittstermins ein Unbehagen in der Gesellschaft auf. Fast monatlich wuchs 2017 und 2018 die Zahl der britischen Bürger, die ihrer Regierung nicht zutrauten, eine gute Verhandlungslösung für den Ausstieg zu finden. Gleichzeitig dominierte das Thema die öffentliche Diskussion stärker als vor dem Ausstiegsbeschluss.7 Beide Tendenzen haben sich verfestigt. In Großbritannien hat das Thema „Brexit“ alle anderen politischen Diskussionen marginalisiert. Ipsos MORI stellt in Repräsentativumfragen regelmäßig die Frage „Was würden Sie sagen, ist heute das wichtigste Thema in Großbritannien?“ Es handelt sich um eine offene Frage, die Befragten formulieren ihre Antworten frei. 2016 standen Antworten, die auf die Europäische Union verwiesen, noch an zweiter Stelle hinter dem Thema Einwanderung. Im Juli 2019 stehen sie mit weitem Abstand (47 Prozent der Befragten) an erster Stelle. Andere Themen wie Einwanderung oder das prekäre Gesundheitssystem kamen auf weniger als 10 Prozent (Grafik 4). 5 Vgl. Thomas Petersen: Die öffentliche Meinung, in: Werner Weidenfeld/Wolfgang Wessels (Hrsg): Jahrbuch der Europäischen Integration 2017, Baden-Baden 2017, S. 197-206, dort S. 198-201. 6 Vgl. Petersen: Die öffentliche Meinung, 2017, S. 202-203. 7 Thomas Petersen: Die öffentliche Meinung, in: Werner Weidenfeld/Wolfgang Wessels (Hrsg.): Jahrbuch der Europäischen Integration 2018, Baden-Baden 2018, S. 153-160, dort S. 155-157. 184 Jahrbuch der Europäischen Integration 2019 85 82 80 78 77 71 71 67 65 59 12 15 12 21 20 21 28 27 34 33 Ja Nein Die öffentliche Meinung Grafik 4: Großbritannien: Wichtige Themen Frage: „Was würden Sie sagen, ist heute das wichtigste Thema in Großbritannien?“ (Offene Frage, keine Antwortvorgaben) Quelle: Ipsos MORI Issues Index, zuletzt Juli 2019 – Auszug aus den Angaben. Zudem scheint in der britischen Bevölkerung der Eindruck zu wachsen, dass der EU- Austritt keine neue Chancen für das Land bietet, sondern Schaden anrichten wird, teilweise sogar schon Schaden angerichtet hat. Auf die im Mai 2019 gestellte Frage, ob die Austrittsentscheidung das Ansehen des Vereinigten Königreichs in der Welt „sehr gestärkt, etwas gestärkt, sehr beschädigt oder etwas beschädigt“ habe, sagten 54 Prozent der Befragten, der Beschluss habe das Ansehen sehr oder etwas beschädigt. Lediglich 20 Prozent glaubten, das Ansehen sei gestärkt worden. Ähnlich fielen die Antworten auf die Frage aus: „Wenn Großbritannien die Europäische Union verlässt, wird dann der Einfluss Großbritanniens in der Welt wachsen, sinken, oder wird sich da nichts ändern?“ 40 Prozent meinten, der Einfluss werde sinken, nur 23 Prozent glaubten an einen wachsenden Einfluss. Bei der Frage, ob Großbritannien nach dem EU-Austritt besser oder schlechter gegen seine Feinde geschützt sein werde, entschieden sich 35 Prozent für die pessimistische, nur 15 Prozent für die optimistische Antwort.8 Vor diesem Hintergrund ist es nicht überraschend, dass bei einer nach wie vor in zwei fast gleich große Hälften von Austrittsbefürwortern und -gegnern gespaltenen Bevölkerung dennoch langsam aber beständig der Anteil derjenigen zunimmt, die bei einer erneuten Abstimmung für den Verbleib in der Europäischen Union stimmen würden.9 In der EU-27 hat sich der unmittelbar nach der britischen Volksabstimmung vom Juni 2016 zu beobachtende Umschwung zu einem positiveren Urteil über die Europäische Union verfestigt. In Polen ist der Anteil derjenigen, die sagen, die EU-Mitgliedschaft ihres Landes brächte mehr Vor- als Nachteile, von Werten um 60 Prozent im vergangenen Jahr zehnt auf 78 Prozent im März 2019 angestiegen.10 Die allgemeine Zustimmung zur EU- Mitgliedschaft lag im Dezember 2018 stabil auf dem Rekordniveau von 87 Prozent. Nur 8 Ipsos MORI: Global Britain, Mai 2019, abrufbar unter: https://www.ipsos.com/sites/default/files/ct/news/ documents/2019-06/global_britain_version_1_client_use_only_140519.pdf (letzter Zugriff: 9.8.2019), S. 9-11. 9 Vgl. What UK thinks EU: If there was a referendum on Britain’s membership of the EU, how would you vote? (Eurotrack), 13.5.2019, abrufbar unter: https://whatukthinks.org/eu/questions/if-there-was-a-referendum-onbritains-membership-of-the-eu-how-would-you-vote-2/ (letzter Zugriff: 9.8.2019). 10 Vgl. Public Opinion Research Center (CBOS): 15 years of Poland’s membership in the European Union, in: Polish Public Opinion 4/2019, S. 1-2, hier S. 1. Jahrbuch der Europäischen Integration 2019 185 2016 2018 2019 0 10 20 30 40 50 Gemeinsamer Markt, EU, Euro, Brexit Gesundheitsw esen, Krankenversicherung Einw anderung Die Wirtschaftslage Die politische Infrastruktur sieben Prozent der Befragten lehnten sie ab.11 In Deutschland ist der Anteil derjenigen, die sagen, sie hätten sehr großes oder großes Vertrauen in die Europäische Union, zwar wieder von 42 Prozent im September 2017 auf 35 Prozent im Juni 2018 zurückgegangen, 12 doch dieser Wert liegt noch immer deutlich über denen aus den Jahren vor der Brexit-Entscheidung: Im Dezember 2015 hatten nur 24 Prozent diese Antworten gegeben.13 Der Einstellungswandel zeigt sich auch in den Trenddaten des österreichischen Instituts IMAS International, das seit 1996 wiederholt fragte: „Wie wichtig ist es Ihrer Meinung nach, dass Österreich Mitglied in der Europäischen Union, also der EU, geworden ist? Würden Sie sagen sehr wichtig, ziemlich wichtig, nicht besonders oder gar nicht wichtig?“ 2014 hielt eine Mehrheit von 50 Prozent der Österreicher die EU-Mitgliedschaft ihres Landes für nicht besonders oder gar nicht wichtig, nur 35 Prozent hielten sie für sehr oder ziemlich wichtig. Im Juli 2016, unmittelbar nach dem britischen Referendum, stieg die Zahl derjenigen, die die EU-Mitgliedschaft Österreichs für sehr oder ziemlich wichtig hielten, auf 52 Prozent an. Im Januar 2019 lag dieser Wert bei 58 Prozent (Grafik 5).14 Grafik 5: Österreich: Bedeutung der EU-Mitgliedschaft Frage: „Wie wichtig ist Ihrer Meinung nach, dass Österreich Mitglied der Europäischen Union, also der EU, geworden ist? Würden Sie sagen: sehr wichtig, ziemlich wichtig, nicht besonders oder gar nicht wichtig?“ An 100 fehlende Prozent: Weiß nicht, keine Angabe; Quelle: IMAS, zuletzt Januar 2019, Archiv-Nr. 019011. Auf dem Weg zu einer europäischen Öffentlichkeit? Eines der größten Hindernisse der europäischen Einigung ist die Tatsache, dass politische und gesellschaftliche Diskussionen innerhalb der Mitgliedstaaten stattfinden, sogar auch bei Fragen, bei denen eine europaweite Debatte angebracht wäre. Das Fehlen einer „europäischen Öffentlichkeit“ wird oft beklagt, es scheint aber nicht nur angesichts der Sprachenvielfalt in Europa unrealistisch anzunehmen, diesen Zustand in absehbarer Zeit ändern zu können. Nach wie vor identifizieren sich auch die proeuropäischen Bürger mehr mit 11 Public Opinion Research Center (CBOS): Poland in the European Union, in: Polish Public Opinion 12/2018, S. 1-2, hier S. 1. 12 Allensbacher Archiv: IfD-Umfragen Nr. 11078/III, 11087. 13 Allensbacher Archiv: IfD-Umfrage Nr. 11049. 14 IMAS International: Trendumkehr geht weiter: Die Bedeutung der EU nimmt in den Augen der Österreicher weiter zu, in: IMAS Report 04/2019. 186 Jahrbuch der Europäischen Integration 2019 1996 2001 2007 2014 2016 2017 2019 20 40 60 46 50 48 50 33 35 2938 39 43 35 52 51 58 Nicht besonders w ichtig, gar nicht w ichtig Sehr w ichtig, ziemlich w ichtig Die öffentliche Meinung ihrem Nationalstaat als mit Europa.15 So ist der Hinweis des Politikwissenschaftlers Javier Ruiz-Soler, dass es keine europäische Öffentlichkeit gebe, die nur auf ihre Entdeckung warte, folgerichtig. Allerdings stünden die „notwendigen Elemente für das Entstehen einer europäischen Öffentlichkeit“ bereit und das Internet werde sie wesentlich befördern.16 Lassen sich solche Vermutungen empirisch bestätigen? Eine Umfrage des Instituts für Demoskopie Allensbach vom Juni 2019 im Nachgang der Europawahlen zeigt, dass die Ansätze zu einer europäischen Öffentlichkeit in Deutschland noch bescheiden sind, die Aufmerksamkeit für die Europäische Union aber immerhin deutlich gewachsen ist. Über Jahrzehnte waren die Wahlen zum Europäischen Parlament und allgemein die Europapolitik für die Bevölkerung von untergeordneter Bedeutung. Viele verstanden kaum, was das Europäische Parlament tat, kannten die Abgeordneten nicht und hatten keine ausgeprägte Meinung dazu. In der Umfrageforschung äußerte sich dies oft in unscharfen Ergebnissen. So stellte das Institut für Demoskopie Allensbach 1998 die Frage, ob das Europäische Parlament zu wenig Einfluss habe oder nicht. Daraufhin meinten 26 Prozent, es habe zu wenig Einfluss, 28 Prozent glaubten dies nicht, 46 Prozent waren unentschieden. Wenn man aber die Frage nur geringfügig umformulierte und fragte, ob das Parlament mehr Einfluss bekommen sollte, stimmten 40 Prozent zu und nur 18 Prozent nicht. Eine relative Mehrheit von 42 Prozent blieb unentschieden.17 Wenn so kleine Veränderungen im Fragetext derart große Effekte auslösen und gleichzeitig die meisten Befragten auf die Antwortkategorie „Unentschieden“ ausweichen, ist das ein sicheres Zeichen für fehlende Meinungsbildung. Die Europapolitik lag für die meisten Bürger in weiter Ferne. 2019 fanden auch die Europawahlen deutlich mehr Aufmerksamkeit als frühere Wahlen. Die Frage „Haben Sie sich in letzter Zeit mal mit irgendjemand über die Europawahl unterhalten?“ bejahten im Juni 2019 mehr als zwei Drittel der Befragten.18 Als die Frage 1989 schon einmal gestellt worden war, hatten dies nach den damaligen Wahlen nur 52 Prozent gesagt.19 Ebenfalls mehr als zwei Drittel, 72 Prozent, sagten im Juni 2019, dass sie sich etwas für die Wahlen zum Europäischen Parlament und ihre politischen Folgen interessierten. Nur 27 Prozent meinten, dass sie sich dafür kaum oder gar nicht interessierten. Der Aussage „Die Europawahl ist keine besonders wichtige Wahl, da das Europäische Parlament nicht viel zu sagen hat und wichtige Entscheidungen ohnehin anderswo getroffen werden“ stimmten gerade 21 Prozent der Befragten zu, 56 Prozent widersprachen.20 Bei der Einschätzung der Bedeutung europäischer Politiker zeigen sich die Bürger unsicherer. Der Frage „Kürzlich sagte uns jemand: ‚Die wirklich guten Politiker kandidieren doch für die Bundestags- oder Landtagswahl. Die Politiker, die für die Europawahl kandidieren, sind doch meistens die zweite Garnitur.‘ Sehen Sie das auch so, oder sehen Sie das nicht so?“ stimmte 2019 eine relative Mehrheit von 41 zu 33 Prozent zu. Bei derselben Frage waren die Ergebnisse 1999 praktisch gleich.21 An dieser Frage ist gut zu erkennen, wie sehr die Einstellung zur europäischen Politik eine Frage der Bildung ist: Dass es sich bei den Europapolitikern um die „zweite Garnitur“ in der Politik handele, glaubten 2019 48 Prozent der Befragten mit Volks- oder Hauptschulabschluss, aber nur 36 Prozent derer, 15 Vgl. Winkler: Verdrängte Finalität, 2019, S. 13; Allensbacher Archiv: IfD-Umfrage Nr. 10093. 16 Javier Ruiz-Soler: Gibt es eine europäische Öffentlichkeit? Forschungsstand, Befunde, Ausblicke, in: Aus Politik und Zeitgeschichte 37/2017, S. 35-40. 17 Vgl. Thomas Petersen: Das Feldexperiment in der Umfrageforschung. Frankfurt am Main 2002, S. 122. 18 Allensbacher Archiv: IfD-Umfrage Nr. 12005. 19 Allensbacher Archiv: IfD-Umfrage Nr. 5021. 20 Allensbacher Archiv: IfD-Umfrage Nr. 12005. 21 Allensbacher Archiv: IfD-Umfragen Nr. 6076, 12005. Jahrbuch der Europäischen Integration 2019 187 Die politische Infrastruktur die über die Hochschulreife verfügen. Aus diesem Ergebnis lässt sich indirekt schließen, wie abstrakt die Europapolitik für viele Bürger heute noch erscheint (Grafik 6). Grafik 6: Deutschland: Europapolitiker nur zweite Garnitur? Frage: „Kürzlich sagte uns jemand: ‚Die wirklich guten Politiker kandidieren doch für die Bundestags- oder Landtagswahl. Die Politiker, die für die Europawahlen kandidieren, sind doch meistens die ‚zweite Garnitur.‘ Sehen Sie das auch so, oder würden Sie das nicht sagen?“ An 100 fehlende Prozent: Unentschieden, keine Angabe; Quelle: Allensbacher Archiv: IfD-Umfrage Nr. 12005. Dass Politiker auf EU-Ebene noch immer weniger Aufmerksamkeit bei den Deutschen genießen als Bundes- oder Landespolitiker, zeigen auch die Bekanntheitswerte der wichtigsten Vertreter der EU-Politik. Immerhin 83 Prozent der Befragten sagten im Juni 2019, sie hätten schon vom Präsidenten der Europäischen Kommission Jean-Claude Juncker gehört. Zum Vergleich: Angela Merkel war zum letzten Mal, als dies erfragt wurde, 98 Prozent der Deutschen bekannt, Wolfgang Schäuble 97 Prozent und Frank- Walter Steinmeier 96 Prozent.22 Es folgen in der Rangliste der bekanntesten EU-Politiker der vermutlich noch als Ministerpräsident bekannte Günther Oettinger mit 69 Prozent, Donald Tusk und Manfred Weber mit jeweils 62 Prozent und Mario Draghi mit 59 Prozent. Frans Timmermans kennen dagegen nur 40 Prozent der Deutschen. Bedeutende Persönlichkeiten wie Margrethe Vestager oder Federica Mogherini kannten nur 25 beziehungsweise 20 Prozent der Befragten, Guy Verhofstadt und Michel Barnier jeweils nur 13 Prozent. Die Bedeutung dieser Werte zeigt das Ergebnis für den in die Namensliste aufgenommenen fiktiven Politiker Ulf Ljungberg. Ihn glaubten 9 Prozent der Befragten zu kennen, nicht weniger als den Präsidenten des Europäischen Parlaments Antonio Tajani. Bisher beschränken sich die Kenntnisse der Bürger vom politischen Personal also auf sehr wenige herausragende Persönlichkeiten. Das Interesse vieler Deutscher an den Europawahlen geht mittlerweile über die nationale Dimension des Ereignisses hinaus. Auf die Frage „Haben Sie mitbekommen, wie die Europawahl in Europa insgesamt ausgegangen ist, also wie die Sitze im Europäischen Parlament grob verteilt sind, oder haben Sie das nicht mitbekommen?“ antworteten nach der Wahl 2019 65 Prozent, sie hätten dies mitbekommen.23 Hier ist mit gutem Willen der Ansatz einer europäischen Öffentlichkeit auszumachen. Doch bis zu einer lebendigen europaweiten politischen Diskussion auf Seiten der Völker ist es noch ein langer Weg. 22 Allensbacher Archiv: IfD-Umfrage Nr. 11022. 23 Allensbacher Archiv: IfD-Umfrage Nr. 12005. 188 Jahrbuch der Europäischen Integration 2019 Bevölkerung insgesamt Volks-/Hauptschule Mittlere Reife Abitur/Studium 41 48 40 3633 26 33 40 Sehe das auch so Sehe das nicht so Kirchen und Religionsgemeinschaften Matthias Belafi So weit wie der Präsident des Europäischen Rates wollten die Kirchen dann doch nicht gehen: Donald Tusk twitterte im Februar 2019, es gebe in der Hölle einen besonderen Platz für diejenigen, die den britischen EU-Austritt ohne einen Plan der Durchführung vorangetrieben hätten.1 Trotzdem begleiteten die Kirchen die Austrittsdebatte kritisch. Während die Kirchen auf dem Kontinent die über den Austritt des Vereinigten Königreichs hinaus andauernde Verbundenheit betonten, forderte die Church of England alle Pfarreien im Land auf, regelmäßig für die Abgeordneten, Regierungsmitglieder und Beamten zu beten. Angesichts der polarisierenden Debatte warnte sie vor allem vor den gesellschaftlichen Spaltungen, lud vor dem geplanten Austrittstermin am 29. März 2019 zu „Versöhnungstees“ ein und forderte zum Gebet auf.2 Trotz einer Tendenz zur Austritts-kritischen Haltung sind die Kirchen aber genauso gespalten wie die Gesellschaft.3 Migration und Klimaschutz Neben dem britischen EU-Austritt dominierten die Rettung von Migranten und der Klimaschutz die Debatten des vergangenen Jahres. Im Bereich der Migration verweisen die Kirchen weiterhin auf die christliche Nächstenliebe sowie die Verantwortung zur Rettung von Menschenleben und werben für eine Aufnahme von Flüchtlingen. Im Zentrum der kirchlichen Kritik stand deshalb die italienische Regierung, die Schiffbrüchige aus dem Mittelmeer von Europa fernhalten wollte.4 Papst Franziskus richtete einen „dringlichen Appell“ an die EU-Staats- und Regierungschefs zu konkreter Solidarität gegenüber den Flüchtlingen.5 Eine harte Haltung nahmen die Kirchen in Italien vor allem gegenüber Lega-Chef Salvini ein, der mit christlichen Symbolen und als Verteidiger des Abendlands um christliche Stimmen wirbt.6 Die Kirchen belassen es nicht bei öffentlichen Mahnungen, sondern engagieren sich selbst, indem sie Kontingente geretteter Bootsflüchtlinge aufnehmen und die private Seenotrettung im Mittelmeer unterstützen: Der Ratsvorsitzende der Evangelischen Kirche in Deutschland (EKD) besuchte im Juni 2019 Lampedusa und Palermo, wo er mit dem Oberbürgermeister einen „Palermo-Appell“ zur Aufnahme von Flüchtlingen veröffentlichte. Der Evangelische Kirchentag forderte die EKD auf, ein eigenes 1 Politico: Tusk: „Special place in hell“ for those who backed Brexit with no plan, 7.2.2019. 2 Matthias Grebe/Jeremy Worthem (Hrsg.): After Brexit? European Unity and the Unity of the European Churches, Leipzig 2019; Sebastian Borger: So wahr den Briten Gott helfe, in: Frankfurter Rundschau, 6.2.2019. 3 Ekaterina Kolpinskaya/Stuart Fox: Praying on Brexit?, in: Journal of Common Market Studies 3/2019, S. 580-598; Greg Smith/Linda Woodhead: Religion and Brexit: populism and the Church of England, in: Religion, State & Society 3/2018, S. 206-223. 4 Vgl. hierzu auch den Beitrag „Italien“ in diesem Jahrbuch. 5 Frankfurter Allgemeine Zeitung: Salvini: Die Häfen bleiben geschlossen, 7.1.2019; Mariano Barbato/Johannes Löffler: Papst Franziskus und die Flüchtlinge, in: Oliver Hidalgo/Gert Pickel (Hrsg.): Flucht und Migration in Europa, Wiesbaden 2019, S. 101-125. 6 Frankfurter Allgemeine Zeitung: Populist mit Rosenkranz, 8.1.2019; Kathpress: Italiens Kirche: Für Katholiken sind Migranten niemals „Feinde“, 20.3.2019. Jahrbuch der Europäischen Integration 2019 189 Die politische Infrastruktur Schiff zur Seenotrettung im Mittelmeer anzuschaffen.7 Als einige Staaten der Europäischen Union, darunter Österreich als Ratsvorsitz, Ende 2018 den UN-Migrationspakt ablehnten, unterstützte der Vatikan den Migrationspakt in Diplomatie und Öffentlichkeit.8 Beim zunehmend diskutierten Klimaschutz waren die Kirchen bereits Vorreiter. So hatte Papst Franziskus im Vorfeld des Pariser Klimagipfels 2015 mit „Laudato si“ die erste Umweltenzyklika veröffentlicht. Auch das Ehrenoberhaupt der Orthodoxie, Bartholomaios I., gilt als „Grüner Patriarch“, dem die Bewahrung der Schöpfung am Herzen liegt. Insofern unterstützen die Kirchen die Forderungen nach einem schärferen Kurs beim Klimaschutz.9 Papst Franziskus ermunterte die Initiatorin der „Fridays for Future“-Bewegung, Greta Thunberg, bei einer Begegnung im Rahmen einer Generalaudienz zu weiterem Engagement.10 Europäische Institutionen, Europawahl und Europarecht Bei Dialog-Veranstaltungen der Europäischen Kommission (am 10. September 2018, am 9. Januar 2019 sowie als hochrangiges Treffen mit Weltanschauungsgemeinschaften am 18. Juni 2018) und des Europäischen Parlaments (am 19. März 2019) stand die Thematik Künstliche Intelligenz im Mittelpunkt, zu der eine von der Europäischen Kommission eingesetzte Expertengruppe Ethische Richtlinien entworfen hat. Das hochrangige Treffen der Europäischen Kommission mit Religionsführern am 8. Oktober 2018 widmete sich hingegen der Zukunft Europas. Ein Dialog-Seminar mit Weltanschauungsgemeinschaften am 1. April 2019 befasste sich mit der Zukunft der Demokratie und den sozialen Fragen in Europa. Dialoge des Parlaments mit den Kirchen fokussierten sich am 26. Juni 2018 auf die Implementierung der Europäischen Säule sozialer Rechte und am 4. Dezember 2018 auf das Thema Religion und Menschenrechte.11 Am 14. März 2019 diskutierte Kommissionspräsident Jean-Claude Juncker mit den Mitgliedern der Kommission der Bischofskonferenzen der Europäischen Union (ComECE).12 Die Konferenz Europäischer Kirchen (KEK) und die ComECE trafen am 23. Juli 2018 mit der österreichischen Ratspräsidentschaft zusammen; dem vorausgehend fand bereits am 13. Juli 2018 ein Treffen mit dem Zusammenschluss der orthodoxen Kirchen (CROCEU) statt. Mit dem orthodoxen Rumänien als Ratspräsidentschaft gab es am 28. Januar 2019 erstmals ein gemeinsames Gespräch von KEK, ComECE und CROCEU.13 Zur Europawahl 2019 riefen angesichts der Bedeutung eines proeuropäischen Votums nach den letztjährigen Wahlerfolgen europaskeptischer Parteien nicht nur die europäischen 7 Evangelischer Pressedienst: EKD-Ratsvorsitzender dringt auf Rettung von Bootsflüchtlingen, 20.6.2019. 8 Kathpress: Papst stellt sich öffentlich hinter Migrationspakt, 16.12.2018. 9 Kathpress: Kurienbischof: Vatikan steht hinter Schülerprotesten zum Klima, 15.3.2019; Evangelischer Pressedienst: Kirchen unterstützen „Fridays for Future“-Bewegung, 23.5.2019; Kathpress: Orthodoxie: Ab 31. Mai Chalki-Gipfel zum Thema Umwelt, 26.5.2019. 10 Frankfurter Allgemeine Zeitung Online: Greta Thunberg trifft Papst Franziskus, 15.4.2019. 11 Europäische Kommission: Dialogue with churches, religious associations or communities and philosophical and non-confessional organisations, abrufbar unter: https://ec.europa.eu/newsroom/just/item-detail.cfm?item_ id=50189 (letzter Zugriff: 23.10.2019); Europäisches Parlament: Dialogue with religious and non-confessional organisations (Article 17 TFEU): Events, abrufbar unter: https://www.europarl.europa.eu/at-yourservice/en/be-heard/religious-and-non-confessional-dialogue/events (letzter Zugriff: 23.10.2019). 12 ComECE: Pressemitteilung: Präsident Juncker im Dialog mit den EU-Bischöfen, 14.3.2019. 13 KEK/ComECE: Pressemitteilung: Kirchendelegation trifft österreichische EU-Ratspräsidentschaft, 25.7.2018; CROCEU: Pressemitteilung: CROCEU meeting with the Austrian Presidency of the Council of the EU, 14.7.2018; KEK/ComECE: Pressemitteilung: Meeting with the Romanian Presidency of the EU Council, 29.1.2019. 190 Jahrbuch der Europäischen Integration 2019 Kirchen und Religionsgemeinschaften Kirchenzusammenschlüsse, sondern auch neue kirchliche Konstellationen zur Beteiligung auf.14 So wandten sich Bischöfe von neun Diözesen der Euregio aus Deutschland, Frankreich, Belgien und Luxemburg gemeinsam an die Bürger.15 Der Europäische Gerichtshof (EuGH) hatte bereits im April 2018 mit seiner Entscheidung im Fall Egenberger (C-414/16) das dem verfassungsrechtlich garantierten Selbstbestimmungsrecht der Kirchen in Deutschland zugerechnete kirchliche Arbeitsrecht relativiert. Er setzte diesen Kurs am 11. September 2018 mit einem Urteil gegen die Entlassung eines wegen Wiederheirat gekündigten Chefarztes in einem katholischen Krankenhaus fort (C-68/17). Das Bundesarbeitsgericht hat in diesem Fall die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (BVerfG) mit einer Vorlage beim EuGH erfolgreich ausgehebelt. Während die katholische Kirche nicht erneut vor das BVerfG zieht, hat die Diakonie im Fall Egenberger Verfassungsbeschwerde eingelegt. Da das BVerfG in seiner Lissabon-Entscheidung das Staat-Kirche-Verhältnis zur Verfassungsidentität des Grundgesetzes zählt, steckt in der Frage des kirchlichen Arbeitsrechts für das Bundesverfassungsgericht Potenzial, eine Ultavires-Entscheidung des EuGH zu erkennen.16 Judentum und Islam in Europa Anhand verschiedener Vorfälle, zum Beispiel bei der Gelbwestenbewegung in Frankreich, zeigt sich der zunehmende Antisemitismus in Europa.17 So haben die EU-Institutionen ihr Engagement zur Bekämpfung von Antisemitismus verstärkt: Am 6. Dezember 2018 verabschiedete der Rat eine Erklärung zur Bekämpfung von Antisemitismus und für einen besseren Schutz jüdischer Gemeinschaften in Europa. Zuvor hatte die österreichische Ratspräsidentschaft im November 2018 mit einer Konferenz in Wien ein Zeichen gegen Antisemitismus gesetzt. Auch die rumänische Ratspräsidentschaft setzte das Engagement mit einer Tagung am 17. und 18. Juni 2019 in Bukarest fort. Am 20. Juni 2019 trat erstmals eine von der Kommission einberufene Arbeitsgruppe zu Antisemitismus mit Vertretern der Mitgliedstaaten und der jüdischen Gemeinden zusammen.18 Vom Antisemitismus wird immer häufiger eine Parallele zu Islamfeindlichkeit gezogen.19 Muslime in Europa fühlen sich häufig nicht willkommen oder sind nicht inte- 14 ComECE: Rebuilding Community in Europe, 12.2.2019; KEK: Europa: Es ist unsere Zukunft, 1.3.2019; GEKE: Europawahlen – Ein Weg, Einheit in Vielfalt zu gestalten, 10.2.2019. 15 Bistum Trier: Europa hat eine besondere Mission, Pressemitteilung, 29.4.2019. 16 Süddeutsche Zeitung: Richter gegen Richter, 5.3.2019; Claus Dieter Classen: Das kirchliche Arbeitsrecht unter europäischem Druck, in: Europarecht 6/2018, S. 752-767; Peter Unruh: Zur Dekonstruktion des Religionsverfassungsrechts durch den EuGH im Kontext des kirchlichen Arbeitsrechts, in: Zeitschrift für evangelisches Kirchenrecht 2/2019, S. 188-215; Marvin Klein: Das Recht der Kirchen im Tauziehen zwischen Luxemburg und Karlsruhe – Das kirchliche Arbeitsrecht als Machtprobe?, in: Europarecht 3/2019, S. 338- 351. 17 Frankfurter Allgemeine Zeitung: Europa ohne Juden?, 19.2.2019; European Union Agency for Fundamental Rights: Antisemitism. Overview of data available in the European Union 2007-2017, Luxemburg 2018; Helga Embacher/Bernadette Edtmaier/Alexandra Preitschopf: Antisemitismus in Europa, Wien, Köln, Weimar 2019; Europäische Rundschau 1/2019 (Judenhass in Europa) und 2/2019 (Gegen den neuen und alten Antisemitismus); vgl. hierzu auch den Beitrag „Menschenrechtspolitik“ in diesem Jahrbuch. 18 Petra Stuiber: Kurz will EU-Bekenntnis gegen Antisemitismus, in: Der Standard, 22.11.2018; Michael Thaidigsmann/Katharina von Schnurbein: „Ganz oben auf der Agenda“, in: Jüdische Allgemeine, 20.6.2019; R. Amy Elman/Marc Grimm: Zum aktuellen Stand der Maßnahmen der Europäischen Union gegen Antisemitismus, in: Marc Grimm/Bodo Kahmann (Hrsg.): Antisemitismus im 21. Jahrhundert, Berlin 2018, S. 349-366. 19 James Renton/Ben Gidley (Hrsg.): Antisemitism and Islamophobia in Europe, London 2017; Ian Law/Amina Easat-Daas/Arzu Merali/Salman Sayyid (Hrsg.): Countering Islamophobia in Europe, Cham 2019; Bülent Uçar/Wassilis Kassis (Hrsg.): Antimusimischer Rassismus und Islamfeindlichkeit, Göttingen 2019. Jahrbuch der Europäischen Integration 2019 191 Die politische Infrastruktur griert.20 Diese Situation wird von Rechtspopulisten quer über den Kontinent befeuert, die Europa vom Islam abgrenzen wollen.21 Andererseits gibt es aber auch tatsächlich religionspolitische Maßnahmen in europäischen Staaten, die speziell den Islam treffen. So haben nach Frankreich, Belgien, Bulgarien und Österreich 2018 auch Dänemark und die Niederlande Gesetze zum Verbot der Vollverschleierung verabschiedet.22 Vor diesem Hintergrund bleiben die Fragen virulent, welche Haltung Muslime zu Europa einnehmen,23 wie sich der Islam in Europa organisiert24 und welchen Einfluss aus dem außereuropäischen Ausland auf die Muslime in Europa ausgeübt wird.25 Ukraine Nach massivem Drängen aus der Ukraine hat der Ökumenische Patriarch Bartholomaios am 10. Oktober 2018 die Absicht verkündet, der orthodoxen Kirche in der Ukraine die Autokephalie, also kirchliche Unabhängigkeit, zu verleihen. Daraufhin schlossen sich am 15. Dezember 2018 die Ukrainisch-Orthodoxe Kirche des Kiewer Patriarchats und die Ukrainische Autokephale Orthodoxe Kirche zur neuen Orthodoxen Kirche der Ukraine zusammen, der Bartholomaios am 6. Januar 2019 das Dekret über die Anerkennung ausstellte.26 Während die Russisch-Orthodoxe Kirche diese Entscheidung aufs Schärfste ablehnt, sind die anderen orthodoxen Kirchen noch unentschlossen, die Anerkennung der neuen Ukrainischen Kirche nachzuvollziehen. Die Schaffung der ukrainischen Nationalkirche ist ein wesentliches Element der Loslösung der Ukraine von Russland und ist daher keineswegs nur religiös, sondern in erster Linie Ausdruck und gleichzeitig Instrument geopolitischer Interessen.27 Weiterführende Literatur Josef Hien: The Religious Foundations of the European Crisis, in: Journal of Common Market Studies 2/2019, S. 185- 204. Lucian N. Leustean: The politics of Orthodox churches in the European Union, in: International Journal for the Study of the Christian Church 2-3/2018, S. 146-157. Scott N. Siegel: You can always get what you want: why religious organizations opposed the employment equality directive, in: Journal of European Integration 4/2018, S. 479-494. Georgios E. Trantas: Being and belonging. A comparative examination of the Greek and Cypriot Orthodox Churches’ attiudes to ‚Europeanisation‘ in early 21st century, Berlin 2018. 20 Paul Statham (Hrsg.): Muslims in Europe, London 2019. 21 Ayhan Kaya/Ayşe Tecmen: Europe versus Islam? Right-Wing Populist Discourse and the Construction of a Civilizational Identity, in: The Review of Faith & International Affairs 1/2019, S. 49-64. 22 Frankfurter Allgemeine Zeitung Online: Burkaverbot in Dänemark tritt in Kraft, 1.8.2018; Welt Online: Die Niederlande stimmen für ein Burkaverbot, 26.6.2018. 23 Bernd Schlipphak/Mutjaba Ali Isani: Muslim Attitudes towards the European Union, London 2019; Mohammed Hashas: The Idea of a European Islam, London 2019. 24 Niels Valdemar Vinding: Churchification of Islam in Europe, in: ders./Egdūnas Račius/Jörn Thielmann (Hrsg.): Exploring the Multitude of Muslims in Europe, Leiden 2018, S. 50-66. 25 Benjamin Bruce: Governing Islam Abroad. Turkish and Moroccan Muslims in Western Europe, London 2019; Ahmet Erdi Öztürk: Diyanet as a Turkish Foreign Policy Tool, in: Politics and Religion 3/2018, S. 624-648. 26 Andrew Wilson: Happy Christmas, Ukraine, ECFR Commentary, 9.1.2019; Susan Stewart: Autonomie der Orthodoxen Kirche der Ukraine als Politikum, SWP kurz gesagt, 10.1.2019. 27 Manfred Sapper/Volker Weichsel (Hrsg.): Gewagter Schnitt. Kirchenkonflikt um die Ukraine, Berlin 2018; Victoria Hudson: The Ukrainian Orthodox Church of the Moscow Patriarchate as a Potential ‚Tool‘ of Russian Soft Power in the Wake of Ukraine’s 2013 Euromaidan, in: Europe-Asia Studies 9/2018, S. 1355- 1380; Regina Elsner/Nadezhda Beljakova: Geopolitik, Macht und kirchliche Identität, in: Ukraine-Analysen 211/2019, S. 5-8; Uwe Halbach: Kirche und Staat in Russland, SWP-Studie 8/2019. 192 Jahrbuch der Europäischen Integration 2019 4. Die Innenpolitik der Europäischen Union Agrar- und Fischereipolitik Christian Lippert Vor der Europawahl im Mai 2019 konnten weder die für die Agrarpolitik zentralen Verhandlungen zum nächsten mehrjährigen Finanzrahmen (MFR) noch die Reform der Gemeinsamen Agrarpolitik abgeschlossen werden. Auch im Konflikt zwischen Europäischer Kommission und Bundesregierung zur deutschen Umsetzung der Nitratrichtlinie wurde noch keine abschließende Einigung erzielt. In der Fischereipolitik mussten zuletzt trotz langfristig positiver Bestandsentwicklungen im Nordostatlantik die Fangquoten bei wichtigen Fischarten in Nord- und Ostsee gekürzt werden. Die umstrittene Elektrofischerei wird ab Juli 2021 in den Gewässern der Gemeinschaft verboten. Agrarpolitik Der durch die Kommission im Dezember 2018 zwischen Rat der Europäischen Union und Europäischem Parlament vermittelte Haushaltskompromiss sieht für das Jahr 2019 Verpflichtungsermächtigungen (Zahlungsermächtigungen) in Höhe von 165,8 (148,2) Mrd. Euro vor, was im Vergleich zum Haushaltsplan des Vorjahres einem Anstieg um 3,2 (2,4) Prozent entspricht. Der Zuwachs an Verpflichtungsmitteln in der Haushaltsrubrik „Nachhaltiges Wachstum: natürliche Ressourcen“, dem EU-Agrarbudget im weiteren Sinne, fiel demgegenüber bei einem Volumen von 59,6 Mrd. Euro mit plus 0,7 Prozent geringer aus, wobei die Mittel für die erste Säule der Gemeinsamen Agrarpolitik (GAP) – das heißt für Direktzahlungen an die Landwirte und Agrarmarktmaßnahmen – mit 43,2 Mrd. Euro in etwa gleich blieben. Hierdurch sinkt der Anteil des Agrarbudgets am gesamten Haushaltsplan auf rund 36 Prozent. Eine Einigung auf den MFR 2021 bis 2027 konnte entgegen der Planungen vor der Europawahl im Mai 2019 nicht erzielt werden, sodass sich zur Jahresmitte 2019 noch kein Kompromiss hinsichtlich der zwischen den EU-Institutionen umstrittenen und von den meisten Mitgliedstaaten abgelehnten, von der Kommission vorgeschlagenen Kürzungen des Agrarhaushalts abzeichnete. In einem Interview im Oktober 2018 hatte Haushaltskommissar Günther Oettinger die Einschnitte mit Blick auf den bevorstehenden britischen Austritt aus der Europäischen Union (Brexit), die neuen Aufgaben in der Verteidigungs-, Forschungs- und Migrationspolitik sowie mit dem Zwang zu einem ausgeglichenen Haushalt begründet. Oettinger hält die angedachte Reduzierung der GAP-Mittel um nominal fünf Prozent ebenso für vertretbar wie die stark kritisierte überproportionale Kürzung der Mittel in der zweiten Säule und wies darauf hin, dass es den Mitgliedstaaten offen stünde, Haushaltsmittel entsprechend der eigenen Prioritäten zwischen den Säulen umzuschichten. Die erste Säule solle dabei vorwiegend der Einkommenssicherung, die (national kofinanzierte) zweite Säule, wie bisher auch, der ländlichen Entwicklung einschließlich der Honorierung von Agrarumwelt- und Tierschutzmaßnahmen dienen. Befürchtungen, dass Jahrbuch der Europäischen Integration 2019 195 Die Innenpolitik der Europäischen Union damit Wettbewerbsverzerrungen innerhalb der Europäischen Union einhergehen und die Agrarpolitik schließlich renationalisiert werden könnte, teilte der Kommissar nicht.1 Ebenso wie die Diskussion zu den Auswirkungen der MFR-Vorschläge wurde im vergangenen Jahr über die GAP-Reformvorschläge gestritten. Auch hier wird es erst mit dem nach der Europawahl neu zu konstituierenden Parlament zu einer Einigung kommen. Angesichts der vorliegenden Legislativvorschläge vom Juni 2018 ist dabei das Versprechen des scheidenden Agrarkommissars Phil Hogan, die GAP zu vereinfachen, kaum nachzuvollziehen. Wie bisher soll die volle Gewährung einer „Basisprämie“ aus den Budgetmitteln der ersten Säule an die Einhaltung bestehender gesetzlicher Umweltstandards („Cross Compliance“) und weiterer „Greening-Regeln“ geknüpft werden. Dies soll künftig als „erweiterte Konditionalität“ bezeichnet werden. Zudem wären die Mitgliedstaaten verpflichtet, im Rahmen der ersten Säule einjährige, nicht national kofinanzierte Agrarumwelt- und Klimamaßnahmen (AUKM) einzuführen („Eco-Schemes“ genannt) und zusätzlich zu den mehrjährigen, national kofinanzierten AUKM aus der zweiten Säule anzubieten. In beiden Fällen stünde es den Landwirten frei, gegen Kompensationszahlungen entsprechende Verpflichtungen einzugehen. Bewirtschaftungseinschränkungen, die über AUKM honoriert werden, müssten jedoch immer über die Anforderungen der erweiterten Konditionalität hinausgehen. Die Mitgliedstaaten wären verpflichtet, entsprechend ihrer spezifischen Probleme und Ziele für beide GAP-Säulen umfassende Strategiepläne zu erarbeiten und von der Kommission genehmigen und hinsichtlich der Zielerreichung fortlaufend kontrollieren zu lassen. Auf diese Weise sollen Wettbewerbsverzerrungen auf dem gemeinsamen Markt verhindert werden. Die Prämienansprüche der landwirtschaftlichen Betriebe sollen ab 60.000 Euro größenabhängig gekürzt und bei 100.000 Euro gekappt werden, wobei ausgezahlte Löhne von der anzurechnenden Prämiensumme abgezogen werden können. Zuschläge auf die ersten Hektare eines Betriebs („Umverteilungsprämie“) und Prämienzuschläge für Junglandwirte soll es weiterhin geben, ebenso wie die Option der Mitgliedstaaten, einen Teil der Zahlungen an bestimmte Produktionsverfahren wie zum Beispiel die Eiweißpflanzenerzeugung zu koppeln. Entsprechend ihrer Prioritäten dürften die Mitgliedstaaten im Kern jeweils 15 Prozent der ihnen zustehenden Mittel zwischen den Säulen umschichten („Flexibilität zwischen den Zuweisungen“). Mit einer Stellungnahme im November 2018 hat der Europäische Rechnungshof (EuRH) seine Kritik an der bisherigen GAP und ihrer geringen ökologischen Wirkung bekräftigt und nun auch die Reformvorschläge der Kommission als nicht genügend umweltfreundlich und unzureichend leistungsgestützt kritisiert. Wie bisher solle ein Großteil des Budgets auf der Basis der bewirtschafteten Fläche ausgezahlt werden, ohne dabei Umweltbelange ausreichend zu adressieren. Auch zur Einkommenssicherung in der Landwirtschaft seien die entsprechenden Zahlungen nicht das wirtschaftlichste Mittel. Im Hinblick auf die effektive Prüfung der Rechtmäßigkeit des Mitteleinsatzes ist für den EuRH außerdem der größere Spielraum, den die Mitgliedstaaten bei der Umsetzung der GAP erhalten sollen, problematisch. Der Landwirtschaftsausschuss des Europäischen Parlaments erachtet die Kommissionsvor- 1 Müssen die Bauern für den Brexit bluten? In: top agrar 10/2018, S. 30-32 (Oktober 2018); Vertretung der Europäischen Kommission in Deutschland: Europäisches Parlament und Mitgliedstaaten einigen sich auf EU-Haushalt für 2019, 6.12.2018, abrufbar unter: https://ec.europa.eu/germany/news/20181206-eu-haushalt-2019_de (letzter Zugriff: 31.5.2019). 196 Jahrbuch der Europäischen Integration 2019 Agrar- und Fischereipolitik schläge zu den GAP-Strategieplänen der Mitgliedstaaten als Einschränkung der parlamentarischen Mitgesetzgebungsrechte, weil die Kommission diese Pläne allein, ohne Mitwirkung von Parlament und Rat überprüfen möchte.2 Anfang April 2019 hatte der Agrarausschuss mehrheitlich einen gegenüber den Plänen der Kommission abgeänderten eigenen Vorschlag zur GAP nach 2020 verabschiedet. Zwar befürworteten die Europaabgeordneten unter anderem die betriebliche Kappungsgrenze von 100.000 Euro pro Jahr, möchten aber bei der Anrechnung der Direktzahlungen neben einem Teil der Lohnzahlungen auch Steuern und Sozialabgaben von der Prämiensumme abgezogen wissen. Zahlungen für die „Eco-Schemes“ sollen zudem nicht auf die Kappungsgrenze angerechnet und auf eine Degression verzichtet werden. In Produktivgenossenschaften soll für jeden aktiven Landwirt eine eigene Kappungsgrenze gelten. Sofern zehn Prozent des Direktzahlungsbudgets eines Mitgliedstaats auf die Prämien für die ersten Hektare umverteilt würden, dürfte nach den Vorstellungen des Ausschusses auf eine Kappung gänzlich verzichtet werden. Solche Regelungen kämen insbesondere der ostdeutschen großbetrieblichen Landwirtschaft entgegen. Der Landwirtschaftsausschuss, der traditionell stärker die landwirtschaftlichen Einkommensinteressen vertritt, schlug des Weiteren vor, mindestens 60 Prozent der Prämien für die Einkommensabsicherung zu verwenden und dies, anders als von der Kommission geplant, so auch im Rechtstext festzuschreiben. Der Ausschusskompromiss wurde allerdings mit lediglich 27 gegen 17 Stimmen beschlossen. Neben den Grünen, deren Agrarsprecher die ungenügende Verknüpfung der Direktzahlungen mit Umweltleistungen und die unzureichende Kappung monierte, und einem Teil der Sozialdemokraten mochte auch der scheidende bayerische Abgeordnete und Agrarsprecher der Europäischen Volkspartei, Albert Deß, anders als seine Fraktion, nicht zustimmen. Deß kritisierte unter anderem die Beibehaltung der Möglichkeit, Zahlungen an bestimmte Produktionsverfahren zu koppeln, die Abgabe von Kompetenzen des Parlaments an die Kommission und befürchtete generell den Verlust der Gemeinsamkeiten in der GAP. Die Gefahr einer Doppelförderung von AUKM sehend, wäre es ihm zudem im „Sinne einer vereinfachten, entbürokratisierten Agrarpolitik und konsequenteren Säulenaufteilung […] lieber gewesen, wenn die sogenannten Eco-Schemes in die zweite Säule gepackt worden wären“3. Während sich der deutsche Bauernverbandspräsident Joachim Rukwied mit Blick auf den anvisierten Verbleib eines großen Teils der Direktzahlungen in der ersten Säule verhalten positiv zum Beschluss des Agrarausschusses äußerte, wurde dieser von Umweltverbänden heftig kritisiert. So forderte zum Beispiel Olaf Tschimpke, der Präsident des Naturschutzbundes Deutschland, die GAP-Reform nach der Europawahl neu auszuhandeln und beklagte, dass die Mehrheit des bestehenden Landwirtschaftsausschusses keine umweltverträgliche Landwirtschaft wolle.4 2 Europäische Kommission: COM(2018) 392 final, 2018/0216 (COD), Brüssel, 1.6.2018; Europäische Kommission: EU-Haushalt: Die GAP nach 2020, abrufbar unter: https://ec.europa.eu/commission/sites/ beta-political/files/budget-may2018-modernising-cap_de_0.pdf (letzter Zugriff: 31.5.2019); Deutscher Bauernverband/LAND-DATA/AMI (Hrsg.): Situationsbericht 2018/19. Trends und Fakten zur Landwirtschaft, Dezember 2018; Agra-Europe 39/2018, EU-Nachrichten, S. 3; Agra-Europe 46/2018, EU- Nachrichten, S. 1. 3 Agra-Europe 15/2019, EU-Nachrichten, S. 2. 4 Agra-Europe 15/2019, EU-Nachrichten, S. 2-3. Jahrbuch der Europäischen Integration 2019 197 Die Innenpolitik der Europäischen Union Bedingt durch die Neukonstituierung von Parlament und Kommission nach der Europawahl war Mitte 2019 nicht mit einem raschen Trilog-Kompromiss zur künftigen GAP zu rechnen – einem Kompromiss, der im Spannungsfeld zwischen den künftigen MFR- Budgetrestriktionen, den agrarsektoralen Einkommensvorstellungen und den gesellschaftlichen Forderungen, verstärkt Umweltleistungen zu honorieren, gefunden werden muss. Ferner entsteht ein weiterer Zielkonflikt durch die geplante größere Subsidiarität in der Agrarpolitik, die deren Renationalisierung nach sich ziehen und damit die Einheit des Marktes gefährden könnte. Eine gemeinsame Haltung des Rats wird auch durch unterschiedliche Interessen hinsichtlich des erweiterten nationalen Spielraums erschwert. Während Ungarn mehr Flexibilität bei der nationalen Ausgestaltung der Umweltanforderungen als Voraussetzung für den Prämienbezug einfordert, will die deutsche Landwirtschaftsministerin Julia Klöckner (Christlich Demokratische Union Deutschlands, CDU) – die andererseits auf nationaler Freiwilligkeit bei der von ihr abgelehnten Prämiendegression und -kappung beharrt – im Rahmen der Konditionalität unionsweit einheitliche Mindestumweltstandards absichern, um einen Wettbewerb in Richtung geringster Standards zu verhindern. Vor allem Frankreich und Polen wollen unbedingt das bisherige Agrarbudget beibehalten und erklärten unter anderem gemeinsam mit Österreich und Deutschland im Agrarrat, dass den Landwirten zusätzliche Umweltleistungen bei gleichzeitigen starken GAP-Budgetkürzungen nicht zugemutet werden könnten.5 Der hier skizzierte grundlegende Konflikt zwischen landwirtschaftlichen Einkommensinteressen und ökologischer Wirksamkeit der Agrarförderung trat zuletzt auch bei der gegenwärtigen deutschen GAP-Umsetzung offen zutage, nachdem die Bundestagsfraktion der Sozialdemokratischen Partei Deutschlands (SPD) im März 2019 gefordert hatte, umgehend anstatt der bisherigen 4,5 Prozent die seitens der Europäischen Union gegenwärtig zulässigen 15 Prozent an Mitteln aus dem Deutschland zustehenden Budget der ersten Säule in die zweite Säule umzuschichten und damit sowohl den ökologischen Landbau als auch Tierschutz-, Klimaschutz- und Biodiversitätsmaßnahmen stärker zu fördern. Dieses Anliegen – das mit einer entsprechenden Kürzung der pauschalen Flächenprämien einhergehen würde und für das sich auch innerhalb der Agrarministerkonferenz der Bundesländer keine Mehrheit fand – wurde jedoch von der Bundestagsfraktion der Christlich-Sozialen Union (CSU) mit dem Argument der Gefährdung landwirtschaftlicher Existenzen energisch zurückgewiesen.6 Der Konflikt zwischen der Bundesrepublik und der Europäischen Kommission um die Umsetzung der EU-Nitratrichtlinie (91/676/EWG) in das deutsche Düngerecht konnte auch im vergangenen Jahr noch nicht beigelegt werden. Obwohl Deutschland im Juni 2018 vom Europäischen Gerichtshof wegen Nichteinhaltung der Richtlinie verurteilt worden war, musste es vorerst keine Strafzahlungen leisten, da die Kommission zunächst zu prüfen hatte, ob die letzte Novelle der Düngeverordnung geeignet erschien, die Wasserqualität in den sogenannten „roten Gebieten“, mit über dem Grenzwert liegenden Nitratgehalten im Grundwasser, zu verbessern. Die Kommission kam zum Ergebnis, dass dies nicht der Fall war. Die hierauf Anfang 2019 von der Bundesregierung vorgeschlagenen Änderungen, die unter anderem eine flächenspezifische Düngungsaufzeichnungspflicht sowie in den roten Gebieten das grundsätzliche Verbot, Winterraps und Wintergerste im Herbst zu düngen, beinhalteten, reichten der Kommission nicht aus. Ende Mai hatte sie schließlich angesichts 5 Agra-Europe 17/2019, EU-Nachrichten, S. 1-2; Agra-Europe 21/2019, EU-Nachrichten, S. 6. 6 Agra-Europe 10/2019, EU-Nachrichten, S. 1; Agra-Europe 11/2019, EU-Nachrichten, S. 3-4; Agra-Europe 16/2019, Länderberichte, S. 36. 198 Jahrbuch der Europäischen Integration 2019 Agrar- und Fischereipolitik des weiter ausstehenden Entwurfs zur Düngeverordnungsnovelle die Einleitung weiterer rechtlicher Schritte angedroht, die Zwangsgelder von täglich bis zu 858.000 Euro zur Folge haben könnten. Nach mühsamen Abstimmungen zwischen Bundesumwelt- und Bundeslandwirtschaftsministerium sowie den Landesregierungen, die im Bundesrat der Düngeverordnung zustimmen müssen, hat die Bundesregierung schließlich ihren Entwurf im Juni 2019 zur erneuten Prüfung nach Brüssel übermittelt. Dieser sieht unter anderem vor, dass intensiv wirtschaftende Landwirte in den roten Gebieten flächenspezifisch jährlich nicht mehr als 170 Kilogramm Stickstoff je Hektar ausbringen dürfen, längere Ausbringungssperrfristen im Winter beachten und ihre Düngung so einschränken müssen, dass die Stickstoffzufuhr 20 Prozent unter dem Pflanzenbedarf liegt. Vor allem die letztgenannte Regelung, die im Verlauf des Abstimmungsprozesses mit den Bundesländern dahingehend entschärft wurde, dass sie nun nicht für einzelne Flächen sondern für den Betriebsdurchschnitt gilt, stieß in der Praxis angesichts der damit einhergehenden Ertragsverluste auf vehemente Kritik.7 Bereits Ende Mai 2019 hat die Europäische Bürgerinitiative (EBI) „Käfighaltung jetzt beenden“, die sich für ein umfassendes Verbot der Käfighaltung von Geflügel und Kaninchen sowie gegen die Kastenhaltung von Sauen und gegen Kälbereinzelboxen einsetzt, vorbehaltlich einer Prüfung der Unterschriften, von denen ungefähr ein Drittel auf deutsche Bürger entfallen sollen, das notwendige Quorum von einer Million erreicht. Damit zeichnet sich ab, dass sowohl das Europäische Parlament als auch die Kommission die EBI-Initiatoren anhören müssen und die Kommission nach rechtlicher Prüfung über die Vorlage eines legislativen Vorschlags entscheiden muss. Seit 2012 ist in der Europäischen Union zwar die Haltung von Legehennen in kleinen Käfigen, nicht jedoch in für Kleingruppen ausgestalteten Käfigen verboten. Auf letztere, die in Deutschland ab 2028 ohne weitere Ausnahme untersagt wird, entfielen 2016 in der Europäischen Union (2017 in Deutschland) immer noch circa 55 Prozent (9 Prozent) der Legehennen.8 Fischereipolitik Der im Februar 2019 vom Europäischen Parlament verabschiedete mehrjährige Fischereiplan für den Nordostatlantik hat zum Ziel, die Fischbestände ab 2020 auf einem Niveau zu halten, das den maximal möglichen Dauerertrag erbringt, wobei künftige fischereibezogene Entscheidungen und Maßnahmen grundsätzlich auf wissenschaftlichen Erkenntnissen fußen sollen, gleichzeitig aber auch ein angemessener Lebensstandard für die in der Fischerei Tätigen gewährleistet werden soll. Ungeachtet der nach wie vor kritischen Lage im Mittelmeer und im Schwarzen Meer haben sich die Fischbestände im Nordostatlantik (einschließlich Nord- und Ostsee) seit 2003 erholt und bis 2017 um insgesamt 36 Prozent zugenommen. Der Verband der Deutschen Kutter- und Küstenfischer sieht in dieser positiven Entwicklung eine Folge der reformierten Europäischen Fischereipolitik und kritisiert in diesem Zusammenhang die aus seiner Sicht „alarmistische“ Haltung der Umweltverbän- 7 Agra-Europe 11/2019, EU-Nachrichten, S. 4; Agra-Europe 13/2019, Länderberichte, S. 34-35; „Wir hat ten keine andere Wahl!“ Interview mit Staatssekretär Dr. Hermann Onko Aikens. In: top agrar 3/2019, S. 84 (März 2019); Agra-Europe 22/2019, Länderberichte, S. 21-23; Agra-Europe 24/2019, Länderberichte, S. 29-31; Agra-Europe 25/2019, Länderberichte, S. 26-28. 8 Agra-Europe 22/2019, EU-Nachrichten, S. 6; Agra-Europe 24/2019, EU-Nachrichten, S. 2. Jahrbuch der Europäischen Integration 2019 199 Die Innenpolitik der Europäischen Union de, die zum Beispiel einen Fangstopp für Kabeljau in der Nordsee propagieren. 90 Prozent der vermarkteten Fische aus dem Nordostatlantik kämen inzwischen aus nachhaltiger Nutzung. Gestiegene Erträge haben auch zu verbesserten Einkommen geführt.9 Nichtsdestotrotz sah sich der Rat der Fischereiminister nach Quotenerhöhungen bei Kabeljau und Hering in den Vorjahren im Dezember 2018 gezwungen, die zulässige Gesamtfangmenge für wirtschaftlich wichtige Fischarten deutlich zu senken. So dürfen die deutschen Fischer in der Nordsee in diesem Jahr 35 Prozent weniger Kabeljau (insgesamt 3.000 Tonnen), 40 Prozent weniger Hering (insgesamt 39.400 Tonnen), 20 Prozent weniger Makrelen und 12 Prozent weniger Scholle fangen, während die Seelachsquote um 16 Prozent auf 12.800 Tonnen erneut angehoben wurde. Vor allem bei Kabeljau, dessen Bestandssituation sich in den letzten Jahren verbessert hatte, wurde die Reproduktionssituation zuletzt sehr kritisch eingeschätzt. Die Makrelen- und die Schollenquote war bereits im Vorjahr in ähnlicher Größenordnung gekürzt worden. In der westlichen Ostsee hingegen konnte die Quote für Dorsch – wie der Kabeljau dort heißt – um 70 Prozent angehoben werden, während die bereits im letzten Jahr reduzierte Heringsquote um 48 Prozent erneut stark verringert werden musste. Die Kommission hatte in diesem Fall eine Kürzung um 63 Prozent vorgeschlagen und sogar ein genereller Fangstopp war in der Diskussion. Bundestagsabgeordnete von Bündnis 90/Die Grünen sahen in sich ändernden Klima- und Umweltbedingungen sowie in der Übernutzung die Gründe für sinkende Heringsbestände in der Ostsee und forderten die Ausweisung von Meeresschutzgebieten mit ganzjährigen Fangverboten, damit sich die Bestände regenerieren können.10 Anfang 2019 haben sowohl das Europäische Parlament als auch der Rat einem revidierten Fischereiabkommen mit Marokko zugestimmt, nachdem die 1975 von Marokko annektierte Westsahara nicht mehr in den Vertrag einbezogen wurde. Letzteres geschah aufgrund einer Entscheidung des EuGH, der 2018 hierin einen Verstoß gegen das Völkerrecht gesehen hatte. Das Abkommen räumt europäischen Fischern für vier Jahre Fangrechte in marokkanischen Gewässern ein, für deren geschätzten Gesamtwert von knapp 154 Mio. Euro 208 Mio. Euro an das nordafrikanische Land gezahlt werden sollen, auch um mit diesem Geld eine nachhaltige örtliche Fischereiwirtschaft zu fördern.11 Im April 2019 hat das Europäische Parlament einem Kompromiss mit dem Rat zugestimmt, der spätestens ab Juli 2021 die aus ökologischen Gründen umstrittene und hauptsächlich von den Niederlanden angewandte Elektrofischerei in allen Mitgliedstaaten verbietet. Gegen diese Praxis hatten französische Fischer mehrfach heftig protestiert.12 Weiterführende Literatur Europäischer Rechnungshof: Die Ökologisierung: eine komplexere Regelung zur Einkommensstützung, die noch nicht ökologisch wirksam ist. Sonderbericht Nr. 21, Luxemburg, 2017. Europäischer Rechnungshof: Stellungnahme Nr. 7/2018 zu den Vorschlägen der Kommission für Verordnungen zur Gemeinsamen Agrarpolitik für die Zeit nach 2020, in: Amtsblatt der EU, 2019/C41/01, 1.2.2019. Yves Zinngrebe et al.: The EU’s ecological focus area – How experts explain farmers‘ choices in Germany. Land Use Policy 65/2017, S. 93-108. 9 Agra-Europe 20/2019, EU-Nachrichten, S. 7. 10 Agra-Europe 43/2018, EU-Nachrichten, S. 4-5; Agra-Europe 52/2018, EU-Nachrichten, S. 5; Agra-Europe 8/2019, EU-Nachrichten, S. 7. 11 Agra-Europe 8/2019, EU-Nachrichten, S. 7; Agra-Europe 11/2019, EU-Nachrichten, S. 2-3. 12 Le Parlement européen entérine l’interdiction de la pêche électrique, abrufbar unter: https://www.agri-mutuel.com/elevage/le-parlement-europeen-enterine-linterdiction-de-la-peche-electrique (letzter Zugriff: 23.4.2019). 200 Jahrbuch der Europäischen Integration 2019 Asyl-, Einwanderungs- und Visapolitik René Repasi Die Asyl-, Einwanderungs- und Visapolitik war durch einen erneuten Rückgang der irregulären Übertritte an der EU-Außengrenze und einer gleichzeitig rechtspopulistisch aufgeheizten Stimmungslage gekennzeichnet. Während im Jahr 2015 rund 1,8 Mio. Menschen die EU-Außengrenzen irregulär übertraten, wurden im Jahr 2018 nur noch 150.000 irreguläre Grenzübertritte gegenüber 205.000 im Jahr 2017 verzeichnet.1 Gleichzeitig heizten rechtspopulistische Regierungen wie diejenigen in Italien (bis September 2019), in Ungarn oder in Polen die politische Stimmung in Europa derart an, dass politische Kompromisse zur Reform des Asylrechts blockiert, legale Zuwanderungswege außerhalb des Asylrechts entweder nicht verfolgt wurden (Arbeitsmigration) oder komplett der Freiwilligkeit der Mitgliedstaaten überlassen worden sind (Neuansiedlung) und lediglich der Ausbau des Außengrenzschutzes politisch noch erreichbar war. In dieser politischen Stimmungslage fand der Europawahlkampf und die Wahl des neuen Europäischen Parlaments im Mai 2019 statt. Die Reform der Zugangspolitiken und deren Fähigkeit, die nächste Migrationskrise zu meistern, wird auch für das neue Europäische Parlament, die künftige Europäische Kommission und ihre neue Präsidentin Ursula von der Leyen eine zentrale Herausforderung bleiben. Dieser Bericht behandelt die EU-Politiken, deren Gegenstand die Stellung von Drittstaatsangehörigen im Hinblick auf Einreise und Aufenthalt ist. Wer als Drittstaatsangehöriger die Europäische Union betreten und hier verbleiben möchte, benötigt einen Grund. Die Anforderungen daran steigen mit der Länge des anvisierten Aufenthalts. Die Einreise in den Schengen-Raum der Europäischen Union und den Aufenthalt in diesem Raum von weniger als 90 Tagen behandelt die Visapolitik. Hier wird die Einreise grundsätzlich erteilt und unterliegt bestimmten Verfahrensvoraussetzungen. Für Aufenthalte von länger als 90 Tagen benötigen Drittstaatsangehörige neben den Einreiseformalitäten einen besonderen Rechtsgrund, um in der Europäischen Union zu verbleiben. Hierfür kennt das EU-Recht drei Gruppen von Gründen: Die Neuansiedlung aus humanitären Gründen, bei der Personen, „die eindeutig internationalen Schutz benötigen,“ aus Drittstaaten direkt in die Europäische Union übergesiedelt werden, die Arbeitsmigration für bestimmte Personengruppen und das Recht auf Asyl (einschließlich der Prüfung, ob ein Drittstaatsangehöriger Anspruch auf Asyl hat). Liegen diese Einreise- und Aufenthaltsgründe nicht vor, sind die Einreise und der Aufenthalt von Drittstaatsangehörigen in der Europäischen Union irregulär. Mit dem europäischen Außengrenzschutz soll die irreguläre Einreise unterbunden werden. Schließlich muss der Umgang mit Drittstaatsangehörigen geregelt werden, die trotz dieser Maßnahmen die EU-Außengrenzen überschritten haben und sich in der Europäischen Union irregulär aufhalten (Rückführung). An dieser Abfolge von Regelungsfeldern für die „Asyl-, Einwanderungs- und Visapolitik“ orientiert sich die folgende Darstellung der politischen Entwicklungen im Zeitraum 2018 bis 2019. 1 Frontex: Risk Analysis for 2019, Februar 2019, S. 41, abrufbar unter https://frontex.europa.eu/assets/Publications/Risk_Analysis/Risk_Analysis/Risk_Analysis_for_2019.pdf (letzter Zugriff: 6.11.2019). Jahrbuch der Europäischen Integration 2019 201 Die Innenpolitik der Europäischen Union Die politische Entwicklung in den Zugangspolitiken Die politische Entwicklung in der Zugangspolitik begann mit der letzten Rede zur Lage der Union des Präsidenten der Europäischen Kommission Jean-Claude Juncker am 12. September 2018, in der er ankündigte, dass die Europäische Kommission „heute einen Vorschlag zur Stärkung der Europäischen Grenz- und Küstenwache vor[legt]. Außengrenzen müssen effizienter geschützt werden. Deshalb schlagen wir vor, die Zahl europäischer Grenzschutzbeamten, die vom europäischen Haushalt finanziert werden, bis zum Jahre 2020 auf 10.000 Grenzschützer zu erhöhen. Wir legen zudem auch einen Vorschlag zum Ausbau der Europäischen Asylagentur vor. Mitgliedstaaten brauchen stärkere europäische Unterstützung bei der Bearbeitung von Asylanträgen – einer Bearbeitung, die im Einklang mit der Genfer Konvention zu stehen hat. Und wir legen einen Vorschlag vor, um die Rückführung irregulär eingereister Migranten zu beschleunigen.“2 Nachdem Juncker konkrete Vorschläge zur Stärkung des Außengrenzschutzes vortrug, sprach er die legale Zuwanderung an: „Ich wiederhole meinen Wunsch, der einer Aufforderung gleichkommt, legale Einwanderungswege in die Europäische Union zu öffnen.“ Die Rede Junckers macht deutlich, in welchem Zustand die Zugangspolitiken im September 2018 waren: Die politischen Notwendigkeiten erzwingen eine Konzentration auf den Außengrenzschutz, während die Regelung von legaler Zuwanderung zur Entlastung des Asylrechts „ein Wunsch“ verbleibt. Diesem Grundton entsprechend wurden gesetzgeberische Projekte zur Stärkung des Außengrenzschutzes in kürzester Zeit vor den Europawahlen abgeschlossen, während die übrigen Projekte in die nächste Legislaturperiode verschoben werden mussten. Der Europawahlkampf war folgerichtig dominiert von der Frage, wie die Zukunft der europäischen Zugangspolitiken und des Außengrenzschutzes aussehen soll. Der italienische Innenminister Matteo Salvini (Lega) dominierte diese Debatte mit seiner Abschottungspolitik, die die italienischen Häfen für Flüchtlinge, die in Seenot gerettet wurden, verschlossen halten wollte.3 Diese Politik wurde von dem unter niederländischer Flagge fahrenden privaten Seenotrettungsschiff „Sea-Watch 3“ und seiner Kapitänin Carola Rackete im Juni 2019 herausgefordert. Nach zweiwöchiger Odyssee im Mittelmeer mit 40 Flüchtlingen an Bord erzwang die Kapitänin das Einlaufen in den Hafen von Lampedusa mit dem Verweis auf die dramatischen Zustände an Bord. Der Versuch der italienischen Regierung, private Seenotrettung zu kriminalisieren, indem sie Rackete nach dem Anlegen verhaftete, scheiterte, als der Ermittlungsrichter den ihr auferlegten Hausarrest wenig später aufhob. Wie in einem Brennglas zeigte diese Situation die politische Lage auf, in der sich die Zugangspolitiken befinden. In dieser Gemengelage hielt die designierte Präsidentin der Europäischen Kommission Ursula von der Leyen am 16. Juli 2019 ihre Bewerbungsrede vor dem Europäischen Parlament. Sie erklärte hier, „einen neuen Migrations- und Asylpakt vorlegen [zu wollen], in dessen Rahmen die Dublin-Reform neu aufgerollt werden soll. […] Unser Asylsystem bedarf einer Modernisierung. Ein gemeinsames europäisches Asylsystem muss uns tatsächlich gemeinsam sein. Unsere Außengrenzen sind nur dann stabil, wenn wir den Mitgliedstaaten, die aufgrund ihrer geografischen Lage dem größten Druck ausgesetzt sind, genügend Unterstützung bieten. Was wir brauchen, ist Solidarität. Wir alle müssen einander helfen und einen Beitrag leisten. Die Belastung muss neu verteilt werden.“4 Dies sind ambitionierte Worte, deren tatsächliche Umsetzung in den kommenden fünf Jahren genau zu beobachten sein wird. 2 Jean-Claude Juncker: Lage der Union 2018. Die Stunde der Europäischen Souveränität, S. 8. 3 Vgl. hierzu auch den Beitrag „Italien“ in diesem Jahrbuch. 4 Ursula von der Leyen: Rede zur Eröffnung der Plenartagung des Europäischen Parlaments, Straßburg, 16.7.2019. S. 8. 202 Jahrbuch der Europäischen Integration 2019 Asyl-, Einwanderungs- und Visapolitik Visapolitik Die Visapolitik entscheidet, ob und unter welchen Voraussetzungen Angehörige eines Drittstaates im Besitz eines Visums für die Einreise in den Schengen-Raum der Europäischen Union sein müssen. Derzeit benötigen Personen aus 105 Nicht-EU-Staaten ein Visum. Für den Fall eines EU-Austritts des Vereinigten Königreichs hat die Europäische Union eine Verordnung beschlossen, die mit dem Austrittsdatum in Kraft tritt. Demnach wird der mögliche Drittstaat Vereinigtes Königreich in die Liste der visabefreiten Staaten aufgenommen, solange das Vereinigte Königreich keine Visumspflicht für Staatsangehörige eines EU-Mitgliedstaats einführt.5 Im März 2018 legte die Europäische Kommission eine Mitteilung für eine neue gemeinsame Visapolitik vor, die sich mit dem Ziel zusammenfassen lässt, „das legale Reisen zu vereinfachen und gegen irreguläre Migration und Gefahren für die Sicherheit anzugehen.“6 Zur Umsetzung dieser politischen Vorgaben legte die Europäische Kommission am 14. März 2018 einen Vorschlag zur Änderung des bestehenden Visakodex vor.7 Das Gesetzgebungsverfahren wurde im Juni 2019 abgeschlossen8 und die Änderungen gelten ab dem 2. Februar 2020. Die Änderungen führen zu flexibleren Verfahren, wofür die Frist für die Einreichung eines Visumantrags von drei auf sechs Monate vor der geplanten Einreise in die Europäische Union verlängert und die Möglichkeit der elektronischen Antragstellung geschaffen wurde. Vielreisenden kann ein Mehrfachvisum erteilt werden, welches schrittweise eine einjährige, zweijährige und fünfjährige Gültigkeit haben kann, in Abhängigkeit davon, wie häufig eine Person in der Vergangenheit Visa für die Einreise in die Europäische Union gebraucht hat und wieder regulär ausgereist ist. Die Visumsgebühr wurde von 60 auf 80 Euro erhöht. Die zentrale Neuerung ist jedoch die Verknüpfung von der Visaerteilung an Drittstaatsangehörige und der Bereitschaft ihres Herkunftslandes, bei der Rückführung und Rückübernahme von irregulären Migranten zu kooperieren. Erkennt die Europäische Kommission auf der Grundlage konkreter Indikatoren wie der Zahl der Rückkehrentscheidungen gegen sich irregulär in der Europäischen Union aufhältige Drittstaatsangehörige, der relativen Anzahl an tatsächlich zurückgeführten Personen, der relativen Anzahl von Rückübernahmeersuchen, die ein Drittstaat akzeptiert hat, und des Umfangs der praktischen Kooperation bei der Rückführung, dass ein Drittstaat bei der Rückübernahme nicht ausreichend mit der Europäischen Union kooperiert, können bestimmte Verfahrensschritte für die Visumserteilung für Bürger dieses Staates erschwert werden. So können mögliche Befreiungen von der Visumsgebühr aufgehoben, die Bearbeitungsfrist auf bis zu 45 Kalendertage verlängert oder die Erteilung von Mehrfachvisa von der Europäischen Union beschränkt werden. Sollte es zu keiner Besserung bei der Kooperation kommen, kann die Visumsgebühr auf 120 beziehungsweise 160 Euro erhöht werden. Wenn die Europäische Kommission im Gegenzug feststellt, dass der Drittstaat „in ausreichendem Maße kooperiert“, kann die Visumsgebühr auf 60 Euro und die Bearbeitungsfrist von Anträgen auf 10 Tage gesenkt werden. Neben dem Änderungsvorschlag zum Visako- 5 Verordnung (EU) 2019/592, in: Amtsblatt der EU, Nr. L 103I, 2019, S. 1. 6 Europäische Kommission: Anpassung der gemeinsamen Visumpolitik an neue Herausforderungen, COM(2018) 251 final, hier S. 1. 7 Europäische Kommission: Vorschlag für eine Verordnung zur Änderung der Verordnung (EG) Nr. 810/2009 über einen Visakodex der Gemeinschaft, COM(2018) 252 final. Zu den Details dieses Vorschlags vgl. René Repasi: Asyl-, Einwanderungs- und Visapolitik, in: Werner Weidenfeld/Wolfgang Wessels (Hrsg.): Jahrbuch der Europäischen Integration 2018, Baden-Baden 2018, S. 181 f. 8 Verordnung (EU) 2019/1155 zur Änderung der Verordnung (EG) Nr. 810/2009 über einen Visakodex der Gemeinschaft (Visakodex), in: Amtsblatt der EU Nr. L 188, 2019, S. 25. Jahrbuch der Europäischen Integration 2019 203 Die Innenpolitik der Europäischen Union dex legte die Europäische Kommission einen Verordnungsvorschlag zum Visa-Informationssystem (VIS) vor, mit dem sie Langzeitvisa und langfristige Aufenthaltsdokumente von Drittstaatsangehörigen in die Datenbanken einfügen möchte.9 Das Gesetzgebungsverfahren zu diesem Vorschlag ist noch nicht abgeschlossen. Das Europäische Parlament forderte die Europäische Kommission im Dezember 2018 in einem legislativen Initiativbericht auf, bis Ende März 2019 einen Gesetzgebungsvorschlag zur Einführung eines humanitären Visums vorzulegen.10 Hiermit sollte die Rechtsgrundlage dafür geschaffen werden, dass Drittstaatsangehörige ein Visum nur bekommen können, um damit in einen Mitgliedstaat zur Stellung eines Antrags auf internationalen Schutz einreisen zu können. Die Europäische Kommission lehnte dieses Ansinnen mit dem Verweis auf das Neuansiedlungsprogramm ab, welches demselben Zweck wie das humanitäre Visum diene, und auf die Rechtsauffassung, wonach die Visaerteilung zur Ermöglichung eines Asylantrags nicht von der Rechtsgrundlage gedeckt sei, da ein solcher Antrag nur im Hoheitsgebiet der Mitgliedstaat gestellt werden dürfe und das Visarecht dieses Erfordernis nicht unterlaufen dürfe.11 Neuansiedlung von international Schutzsuchenden Bei der Neuansiedlung internationaler Schutzsuchender als Instrument zur Eröffnung sicherer legaler Zugänge zur Europäischen Union verfolgt die Europäische Kommission eine zweigleisige Strategie: Zum einen hat sie im Jahr 2016 einen Gesetzgebungsvorschlag für einen dauerhaften, rechtlich bindenden Neuansiedlungsrahmen unterbreitet.12 Zum anderen setzt sie auf die Freiwilligkeit der Mitgliedstaaten, indem sie in inzwischen zwei rechtlich nicht bindenden Empfehlungen an diese ein EU-Neuansiedlungsprogramm aufgestellt hat, bei dem sich die Mitgliedstaaten freiwillig selbst verpflichten sollen, eine für sie angemessene Zahl an Schutzbedürftigen aus Drittstaaten aufzunehmen.13 Gemeinsam sollen die Mitgliedstaaten eine Anzahl an Neuansiedlungsplätzen anbieten, die dem von der Europäischen Kommission gesetzten Gesamtziel entspricht. Das Neuansiedlungsprogramm umfasste ursprünglich 20.000 Plätze und sollte für zwei Jahre laufen, wurde 2017 um weitere 50.000 Neuansiedlungsplätze aufgestockt und bis zum 31. Oktober 2019 verlängert. Kurz vor dem Ablauf des Programms, dessen Verlängerung noch zur Debatte steht, haben die Mitgliedstaaten 39.000 Personen tatsächlich neu angesiedelt. Die freiwilligen ad-hoc Neuansiedlungsprogramme sind nach Ansicht der Europäischen Kommission jedoch nur Überbrückungsmaßnahmen, bis ein dauerhaftes Neuansiedlungsprogramm verabschiedet ist. Der von ihr vorgeschlagene Neuansiedlungsrahmen14 befindet sich jedoch immer noch im Gesetzgebungsverfahren, wobei das Europäische Parlament seine Position und der Rat das jeweilige Verhandlungsmandat15 festgelegt haben. Am 13. Juni 2018 haben das Europäische Parlament und der bulgarische Ratsvorsitz eine 9 Europäische Kommission: Vorschlag für Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates COM(2018) 302 final. Zu den Details dieses Vorschlags vgl. Repasi: Asyl-, Einwanderungs- und Visapolitik, 2018, S. 182. 10 Europäisches Parlament: Bericht, Dok. Nr. A8-0423/2018. 11 Europäische Kommission: Dok. Nr. SP(2019)149. 12 Vorschlag für eine Verordnung zur Schaffung eines Neuansiedlungsrahmens der Union und zur Änderung der Verordnung (EU) Nr. 516/2014, COM(2016) 468 final. 13 Empfehlung (EU) 2015/914 für eine europäische Neuansiedlung, in: Amtsblatt der EU, Nr. L 148, 2015, S. 32; Empfehlung (EU) 2017/1803 über den Ausbau legaler Einreisemöglichkeiten für Personen mit Anspruch auf internationalen Schutz, in: Amtsblatt der EU, Nr. L 259, 2017, S. 21. 14 Zu den Details des Kommissionsvorschlags und der Position des Europäischen Parlaments vgl. Repasi: Asyl-, Einwanderungs- und Visapolitik, 2018, S. 176. 15 Rat der Europäischen Union: Dok. Nr. 14506/17. 204 Jahrbuch der Europäischen Integration 2019 Asyl-, Einwanderungs- und Visapolitik vorläufige Einigung im Trilog erzielt, der jedoch anschließend keine ausreichende Unterstützung im Ausschuss der Ständigen Vertreter der Mitgliedstaaten (AStV) fand. Seitdem haben die jeweiligen Ratsvorsitze keine einheitliche Position des Rates herstellen können, um erneut in die Verhandlungen mit dem Europäischen Parlament zu treten.16 Zentraler Gegenstand des Trilogkompromisses vom 13. Juni 2018 war, dass der Neuansiedlungsrahmen auch künftig freiwillig für die Mitgliedstaaten bleibt, das Parlament seine Zielvorgabe von 20 Prozent des weltweit bestimmten Neuansiedlungsbedarfs aufgibt, kein Referenzschlüssel für eine Verteilung vorgeschlagen wird, der zweijährige Neuansiedlungsplan nicht von der Europäischen Kommission durch einen delegierten Rechtsakt, sondern vom Rat als Durchführungsakt beschlossen wird, und das Neuansiedlungsprogramm lediglich zu 70 Prozent für Neuansiedlungen, zu 20 Prozent aus außerhalb von Neuansiedlungen befindlichen humanitären Gründen und zu 10 Prozent in Notfällen gebraucht werden kann. Im Gegenzug erreichte das Europäische Parlament, dass der Kreis der Regionen, aus denen in die Europäische Union umgesiedelt werden kann, weiter gezogen wird als im Kommissionsvorschlag und dass die Neuansiedlung nicht als ein Instrument der Migrationssteuerung zu verstehen ist. An diesem Punkt scheint die Blockade im AStV entstanden zu sein. Angesichts des starken Entgegenkommens des Europäischen Parlaments erscheint ein Abschluss der Verhandlungen, wenn es an den vom Europäischen Parlament bezeichneten „roten Linien“ zu keiner Akzeptanz durch den Rat kommt, eher unwahrscheinlich. Legale Zuwanderung Die legale Zuwanderung behandelt Aufenthaltsgründe in der Europäischen Union von mehr als 90 Tagen, die nicht im Zusammenhang mit humanitären Krisen und internationaler Schutzsuche stehen. Die hiermit befasste Politik eröffnet also den Zugang zur Europäischen Union außerhalb des Asylrechts. Dieser Zugang ist sehr eng gefasst, weshalb die Zuwanderung in die Europäische Union größtenteils vom Asylrecht getragen wird. Im September 2018 startete die Europäische Kommission mit ihrer Mitteilung zu „mehr legale[n] Wege[n] nach Europa“ einen neuen Versuch, Bewegung in dieses Politikfeld zu bringen und damit auch das Asylrecht zu entlasten.17 Dabei warb sie insbesondere um eine Stärkung der Neuansiedlung und der Arbeitsmigration. Sie identifizierte als zentrales Instrument hierfür die „Blaue Karte“18, deren Reform sie im Jahr 2016 vorgeschlagen hatte,19 welche jedoch im Gesetzgebungsverfahren steckengeblieben war. Sie rief den Rat dazu auf, das Verfahren wieder aufzunehmen und zu einem Abschluss zu bringen, und begründet dies unter anderem damit, dass der europäische Arbeitsmarkt Arbeitskräfte aus Drittstaaten benötige.20 Es ist derzeit jedoch nicht zu erwarten, dass der Rat den Appell der Europäischen Kommission erhört und aktiv wird. Die legale Zuwanderung wird damit weiterhin mit Rechtsinstrumenten gesteuert, die inzwischen 10 Jahre alt sind. 16 Rat der Europäischen Union: Dok. Nr. 6600/19, Nr. 14. 17 Europäische Kommission: Mehr legale Wege nach Europa – unentbehrliche Komponente einer ausgewogenen, umfassenden Migrationspolitik, COM(2018) 635 final. 18 Richtlinie 2009/50/EG über die Bedingungen für die Einreise und den Aufenthalt von Drittstaatsangehörigen zur Ausübung einer hochqualifizierten Beschäftigung, in: Amtsblatt der EU, Nr. L 155, 2009, S. 17. 19 Vorschlag für eine Richtlinie über die Bedingungen für die Einreise und den Aufenthalt von Drittstaatsangehörigen zur Ausübung einer umfassende Qualifikationen voraussetzenden Beschäftigung, COM(2016) 378 final. Zu dem Gesetzgebungsverfahren vgl. Peter-Christian Müller-Graff/René Repasi: Asyl-, Einwanderungs- und Visapolitik, in: Werner Weidenfeld/Wolfgang Wessels (Hrsg.): Jahrbuch der Europäischen Integration 2017, Baden-Baden 2017, S. 230. 20 COM(2018) 635 final, S. 4 f. Jahrbuch der Europäischen Integration 2019 205 Die Innenpolitik der Europäischen Union Das Gemeinsame Europäische Asylsystem Zur Koordination der Asylpolitiken der Mitgliedstaaten hat die Europäische Union das Gemeinsame Europäische Asylsystem (GEAS) geschaffen. Im Jahr 2016 versuchte sich die Europäische Kommission unter dem Eindruck der Herausforderungen der damals deutlich angestiegenen Flüchtlingszahlen an den EU-Außengrenzen an einer Reform des GEAS. Sie unterbreitete dazu sieben Gesetzgebungsvorschläge zur Neufassung der Dublin III- Verordnung,21 der Verordnung über die Asylagentur der Europäischen Union,22 der Eurodac-VO,23 der Asylverfahrensrichtlinie,24 der Qualifikationsrichtlinie25 sowie der Richtlinie über die Aufnahmebedingungen.26 Die Gesetzgebungsverfahren zu diesen Vorschlägen sind allesamt noch nicht abgeschlossen. Das Gesetzgebungsverfahren zur Neufassung der Dublin III-Verordnung ist inzwischen vollständig zum Stillstand gekommen. Nachdem das Europäische Parlament sein Verhandlungsmandat mit dem Rat im November 2017 angenommen hat,27 konnte sich der Rat noch nicht einmal auf einen gemeinsamen Standpunkt für mögliche Verhandlungen mit dem Europäischen Parlament einigen.28 Seit dem gescheiterten Versuch der bulgarischen Ratspräsidentschaft im Jahr 2018, einen Kompromissvorschlag zu den Streitpunkten im Rat zu erarbeiten,29 befinden sich die Gespräche lediglich auf der Fachebene. Im Zentrum der Kontroversen steht der automatische Korrekturmechanismus zur Umverteilung von Flüchtlingen im Fall einer Überlastung eines Mitgliedstaats. Hier scheint die politische Kompromissfindung innerhalb des Rates bereits einem „gordischen Knoten“ zu gleichen, der noch einmal komplizierter zu lösen ist, wenn die Trilogverhandlungen mit dem Europäischen Parlament geführt werden müssen. Wie in den vergangenen Jahren ist erneut eine zeitnahe Einigung der Ko-Gesetzgeber nicht zu erwarten. Die Vorgaben für die mitgliedstaatlichen Asylverfahren sollen durch eine neue Asylverfahrensverordnung30 stärker vereinheitlicht werden und per Verordnung unmittelbar anwendbar sein. Zentral für diesen Vorschlag ist die Einführung einer EU-weit einheitli- 21 Vorschlag für eine Verordnung zur Festlegung der Kriterien und Verfahren zur Bestimmung des Mitgliedstaats, der für die Prüfung eines von einem Drittstaatsangehörigen oder Staatenlosen in einem Mitgliedstaat gestellten Antrags auf internationalen Schutz zuständig ist, COM(2016) 270 final. 22 Vorschlag für eine Verordnung über die Asylagentur der Europäischen Union und zur Aufhebung der Verordnung (EU) Nr. 439/2010, COM(2016) 271 final. 23 Vorschlag für eine Verordnung über die Einrichtung von Eurodac für den Abgleich von Fingerabdruckdaten zum Zwecke der effektiven Anwendung der Verordnung (EU) Nr. 604/2013 für die Feststellung der Identität illegal aufhältiger Drittstaatsangehöriger oder Staatenloser und über der Gefahrenabwehr und Strafverfolgung dienende Anträge der Gefahrenabwehr- und Strafverfolgungsbehörden der Mitgliedstaaten und Europols auf den Abgleich mit Eurodac-Daten, COM(2016) 272 final. 24 Vorschlag für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates zur Einführung eines gemeinsamen Verfahrens in der Union und zur Aufhebung der Richtlinie 2013/32/EU, COM(2016) 467 final. 25 Vorschlag für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates über Normen für die Anerkennung des Anspruchs von Drittstaatsangehörigen und Staatenlosen auf internationalen Schutz, für einen einheitlichen Status für Flüchtlinge oder für Personen mit Anrecht auf subsidiären Schutz und für den Inhalt des zu gewährenden Schutzes und zur Änderung der Richtlinie 2003/109/EG betreffend die Rechtsstellung der langfristig aufenthaltsberechtigten Drittstaatsangehörigen, COM(2016) 466 final. 26 Vorschlag für eine Richtlinie zur Festlegung von Normen für die Aufnahme von Personen, die internationalen Schutz beantragen, COM(2016) 465 final. 27 Zu dem Inhalt des Verhandlungsmandats und den konkreten Forderungen des Europäischen Parlaments vgl. Repasi: Asyl-, Einwanderungs- und Visapolitik, 2018, S. 177. 28 Rat der Europäischen Union: Dok. Nr. 6600/19, Nr. 4. 29 Zu dem bulgarischen Vorschlag vgl. Repasi: Asyl-, Einwanderungs- und Visapolitik, 2018, S. 177 f. 30 COM(2016) 467 final. Vgl. Peter-Christian Müller-Graff/René Repasi: Asyl-, Einwanderungs- und Visapolitik, in: Werner Weidenfeld/Wolfgang Wessels (Hrsg.): Jahrbuch der Europäischen Integration 2016, Baden-Baden 2016, S. 205 f. 206 Jahrbuch der Europäischen Integration 2019 Asyl-, Einwanderungs- und Visapolitik chen Bestimmung des sicheren Dritt- und Herkunftsstaates. Das Gesetzgebungsverfahren hierzu ist noch nicht abgeschlossen. Das Europäische Parlament hat im Mai 2018 sein Verhandlungsmandat für den Trilog beschlossen.31 Im Gegensatz dazu hat der Rat – wie beim Gesetzgebungsverfahren zur Neufassung der Dublin III-Verordnung – seine gemeinsame Position zu dem Vorschlag noch nicht gefunden. Zuletzt ist noch streitig, ob das Grenzverfahren obligatorisch oder fakultativ sein soll und wie der Begriff der „rechtskräftigen Entscheidung“ für die Asylverfahrensverordnung definiert werden soll.32 Bei den folgenden weiteren Gesetzgebungsvorschlägen befindet sich das Verfahren – im Gegensatz zu den beiden gerade vorgestellten – bereits im Trilog, sodass das Europäische Parlament und der Rat ihre jeweiligen Verhandlungspositionen angenommen haben. Die Voraussetzungen für die Zuerkennung von internationalem Schutz sollen durch die Ersetzung der Qualifikationsrichtlinie durch eine Verordnung vereinheitlicht werden.33 Dem bulgarischen Ratsvorsitz gelang am 14. Juni 2018 eine vorläufige Einigung mit dem Europäischen Parlament, die jedoch im AStV keine Unterstützung fand. Seitdem versuchen die jeweiligen Ratsvorsitze, Kompromissvorschläge im Rat zu erreichen, die bislang vom Europäischen Parlament zurückgewiesen werden, das an der vorläufigen Einigung vom Juni 2018 festhält.34 Diese beinhaltete die Festlegung der Dauer des Aufenthaltstitels für Flüchtlinge auf drei Jahre und bei subsidiärem Schutz auf ein Jahr sowie die Einführung einer Prüfpflicht für die mitgliedstaatlichen Behörden, ob im Herkunftsland des Schutzsuchenden die Möglichkeit internen Schutzes besteht. Die verpflichtende Überprüfung des Schutzstatus des Betroffenen bei der Verlängerung des Aufenthaltstitels sowie bei wesentlichen Änderungen der Lage in dessen Herkunftsland wurde fallengelassen.35 Eine Neufassung der Richtlinie über die Aufnahmebedingungen36 soll zu einer stärkeren Harmonisierung der Aufnahmebedingungen in den Mitgliedstaaten und zu einer Verringerung der Anreize für Sekundärmigration führen. Auch hier kam es zu einer vorläufigen Einigung zwischen dem bulgarischen Ratsvorsitz und dem Europäischen Parlament am 14. Juni 2018, der im AStV nicht die erforderliche Unterstützung erhielt. Mögliche Kompromissvorschläge, die der Rat im Anschluss hieran erarbeitet hat, wies das Europäische Parlament mit Verweis auf die vorläufige Einigung vom Juni 2018 zurück.37 In dieser akzeptierte das Europäische Parlament Sanktionen in Form von wegfallenden oder gekürzten materiellen Leistungen ab der Bekanntgabe der Überstellungsentscheidung. Die Inhaftierung von Kindern, die vom Europäischen Parlament in seiner Verhandlungsposition noch abgelehnt wurde, soll als letztes Mittel doch möglich sein. Die Sperrfrist für die Arbeitsaufnahme von Asylsuchenden soll auf sechs Monate verkürzt werden.38 Zur Stärkung der Kohärenz des GEAS in den Mitgliedstaaten möchte die Europäische Kommission das Europäische Unterstützungsbüro für Asylfragen (EASO) in eine Asylagentur der Europäischen Union (EUAA) umwandeln und mit einem weitreichenden 31 Zu dem Inhalt des Verhandlungsmandats und den konkreten Forderungen des Europäischen Parlaments vgl. Repasi: Asyl-, Einwanderungs- und Visapolitik, 2018, S. 178. 32 Rat der Europäischen Union: Dok. Nr. 6600/19, Nr. 11. 33 COM(2016) 466 final. Vgl. Müller-Graff/Repasi: Asyl-, Einwanderungs- und Visapolitik, 2016, S. 206 f. 34 Rat der Europäischen Union: Dok. Nr. 6600/19, Nr. 9 f. 35 Europäisches Parlament: Pressemitteilung, 14. Juni 2018. 36 COM(2016) 465 final. Vgl. Müller-Graff/Repasi: Asyl-, Einwanderungs- und Visapolitik, 2016, S. 207. 37 Rat der Europäischen Union: Dok. Nr. 6600/19, Nr. 5 ff. 38 Europäisches Parlament: Pressemitteilung, 14. Juni 2018. Jahrbuch der Europäischen Integration 2019 207 Die Innenpolitik der Europäischen Union Mandat und Befugnissen ausstatten.39 Am 28. Juni 2017 verkündete die maltesische Ratspräsidentschaft einen Kompromiss mit dem Europäischen Parlament.40 Im September 2018 brachte die Europäische Kommission einen neuen, geänderten Vorschlag ein, der nach eigener Aussage diesen Kompromiss inkorporiert.41 Der zuständige Berichterstatter im Europäischen Parlament, Péter Niedermüller (Fraktion der Progressiven Allianz der Sozialdemokraten im Europäischen Parlament), teilt diese Sichtweise nicht. In einer Stellungnahme des Ausschusses für bürgerliche Freiheiten, Justiz und Inneres (LIBE) teilt er mit,42 dass der Kommissionsvorschlag über die politische Einigung der Ko-Gesetzgeber hinausgeht, wenn er das Mandat der EUAA auf die Unterstützung der Koordinierung von Rückführungsverfahren, bei der Bearbeitung von Rechtsbehelfen und der mitgliedstaatlichen Justiz erstreckt. Hinzu kommt, dass die Europäische Kommission hier europarechtliches „Neuland“ betritt, indem sie ihren ursprünglichen Vorschlag nach der politischen Einigung zwischen Europäischem Parlament und Rat nochmals abändert. Der geänderte Vorschlag führt jedenfalls dazu, dass die Ko-Gesetzgeber erneut in das Gesetzgebungsverfahren eintreten müssen, dessen Abschluss derzeit nicht absehbar ist. Der nunmehr seit drei Jahren andauernde Gesetzgebungsprozess zur dritten Stufe des GEAS befindet sich in einer politischen Sackgasse. Während das Europäische Parlament weitreichende Kompromissbereitschaft zeigt, wie man an der vorläufigen politischen Einigung bei der Richtlinie über die Aufnahmebedingungen erkennen kann, befindet sich der Rat in einer internen Blockadehaltung. Rechtspopulistische mitgliedstaatliche Regierungen torpedieren jeden Kompromissvorschlag der jeweiligen Ratsvorsitze. Die politische Handlungsfähigkeit, die Asylpolitik zu reformieren, ist komplett verloren gegangen. Außengrenzschutz Im Schengen-Raum, innerhalb dessen keine Binnengrenzkontrollen mehr bestehen, kommt dem Schutz der gemeinsamen Außengrenze eine entscheidende Bedeutung zu. Der zentrale Akteur im Außengrenzschutz ist die Europäische Grenz- und Küstenwache (auch „Frontex“ genannt),43 Im September 2018 brachte die Europäische Kommission einen Vorschlag zur Reform von „Frontex“ ein, der die Handlungskapazität der Agentur stärken und ihr Mandat ausweiten möchte.44 Das Europäische Parlament und der Rat erzielten am 1. April 2019 eine politische Einigung im Trilog.45 Gegenstand der Einigung ist die Schaffung einer ständigen Reserve, die aus eigenen Einsatzkräften von „Frontex“, lang- und kurzfristig abgeordneten Kräften der Mitgliedstaaten sowie Reservekräften für Soforteinsätze besteht. Die ständige Reserve soll mit 5.000 Personen ab dem 1. Januar 2021 einsatzfähig sein und bis 2027 auf 10.000 Personen anwachsen. Damit bekommt „Frontex“ erstmals eigene Einsatzkräfte und hängt für Einsätze nicht mehr von der ad-hoc Bereitstellung von Personal durch die Mitgliedstaaten ab. Während die Europäische Kommission der ständigen 39 COM(2016) 271 final, vgl. Müller-Graff/Repasi: Asyl-, Einwanderungs- und Visapolitik, 2016, S. 205; zu den Verhandlungen vgl. Müller-Graff/Repasi: Asyl-, Einwanderungs- und Visapolitik, 2017, S. 226 f. 40 Rat der Europäischen Union: Pressemitteilung vom 29.6.2017, Dok.-Nr. 431/17. 41 Geänderter Vorschlag für eine Verordnung über die Asylagentur der Europäischen Union und zur Aufhebung der Verordnung (EU) Nr. 439/2010, COM(2018) 633 final. 42 Europäisches Parlament: Explanatory Statement, 27. Oktober 2018, Az. PE629.502v02-00. 43 Verordnung (EU) 2016/1624 über die Europäische Grenz- und Küstenwache, in: Amtsblatt der EU, Nr. L 251, 2016, S. 1. 44 Vorschlag für eine Verordnung über die Europäische Grenz- und Küstenwache und zur Aufhebung der Gemeinsamen Aktion 98/700/JHA, der Verordnung (EU) Nr. 1052/2013 und der Verordnung (EU) 2016/1624, COM(2018) 631 final. 45 Rat der Europäischen Union: Pressemitteilung, 1.4.2019. 208 Jahrbuch der Europäischen Integration 2019 Asyl-, Einwanderungs- und Visapolitik Reserve auch eigene Durchführungsbefugnisse erteilen wollte, verlangt die politische Einigung die Zustimmung der betroffenen Mitgliedstaaten vor der Ausübung von Exekutivbefugnissen beim Außengrenzschutz, was den Einsatz von körperlicher Gewalt und Waffengebrauch einschließt. Das Europäische Grenzüberwachungssystem (Eurosur) wird zudem in „Frontex“ eingegliedert. Das Mandat von „Frontex“ wird auf den Bereich der technischen und operativen Unterstützung der Mitgliedstaaten bei der Rückführung von Drittstaatsangehörigen ausgeweitet. Schließlich wird der Agentur zugestanden, auch mit Drittstaaten zu kooperieren, die nicht unmittelbar an die Europäische Union grenzen. Die von der Europäischen Kommission vorgeschlagene Einrichtung von „kontrollierten Zentren“46 wurde von den Ko-Gesetzgebern abgelehnt und in der politischen Einigung gestrichen. Der Außengrenzschutz im Mittelmeer besteht aus drei Operationen: Der seit 2013 durchgeführten zivilen „European Union Border Assistance Mission“ (EUBAM) zur Unterstützung des libyschen Grenzschutzes, der von Frontex durchgeführten Operationen „Poseidon“ (Ägäis), „Minerva“ und „Indalo“ (Spanien), sowie „Themis“ (Italien) zum Schutz der EU-Seegrenze und der seit 2015 eingesetzten Militäroperation „Sophia“, mit der die „European Union Naval Force – Mediterranean“ (EUNAVFOR MED) Schleuserkriminalität im Mittelmeer bekämpft. Die Operation „Sophia“ soll nach intensiven Diskussionen ab dem 1. April 2019 nur noch aus der Luft fortgeführt und am 30. September 2019 beendet werden.47 Grund war die fehlende Kooperationsbereitschaft der italienischen Regierung, die insbesondere die von „Sophia“ durchgeführte Seenotrettung ablehnte. Die hieraus folgende komplette Abwesenheit von staatlicher Seenotrettung ließ den Blick auf die private Seenotrettung schwenken, die spätestens seit den Vorfällen rund um die „Sea- Watch 3“ im Juni 2019 wieder ins Zentrum der Diskussionen rückte. Um die Arbeit der privaten Seenotrettung zu erleichtern, suchten die EU-Außenminister nach einem freiwilligen Umverteilungsmechanismus von in Seenot geretteten Flüchtlingen, um Hafenschlie- ßungen zu vermeiden. Bislang waren diese Anstrengen jedoch nicht von Erfolg gekrönt.48 Rückführung Dem Außengrenzschutz nachgelagert ist die Frage der Rückführung nicht schutzbedürftiger Personen, die dennoch das Hoheitsgebiet der EU-Mitgliedstaaten erreicht haben. Diesbezüglich hat die Europäische Kommission im September eine Neufassung der Rückführungsrichtlinie vorgeschlagen.49 Dieser Vorschlag möchte eine Pflicht für die Mitgliedstaaten einführen, eine Rückführungsentscheidung zu erlassen, wenn der legale Aufenthalt eines Drittstaatsangehörigen in der Europäischen Union beendet wird. Der am weitesten gehende Vorschlag im Vergleich zur geltenden Regelung ist die Ausweitung der Haftgründe. Rechtlich wird dies dadurch erreicht, dass die bisherige Beschränkung auf bestimmte Haftgründe aufgehoben und eine Inhaftnahme durch jegliche im nationalen Recht vorgesehene Haftgründe möglich wird (Art. 18 des Entwurfs). Der Vorschlag definiert in nicht abschließender Weise die Fluchtgefahr als Haftgrund und stellt unter anderem bei der Vernichtung von Ausweisdokumenten oder der Verweigerung, Fingerabdrücke abzugeben, eine widerlegliche Vermutung für ihr Vorliegen auf. Es soll eine Kooperationspflicht des Drittstaatsangehörigen eingeführt werden, deren Verstoß den Haftgrund der Fluchtgefahr begründen kann. Rechtsbehelfe sollen nur noch vor Gericht eingelegt werden 46 Vgl. zu den „kontrollierten Zentren“: Repasi: Asyl-, Einwanderungs- und Visapolitik, 2018, S. 174 f. 47 Beschluss (GASP) 2019/535, Amtsblatt der EU, Nr. L 92, 2019, S. 1. 48 Deutsche Welle: Seenotrettung: Kein Durchbruch bei EU-Treffen, 18.7.2019. 49 Vorschlag für eine Richtlinie über gemeinsame Normen und Verfahren in den Mitgliedstaaten zur Rückführung illegal aufhältiger Drittstaatsangehöriger (Neufassung), COM(2018) 634 final. Jahrbuch der Europäischen Integration 2019 209 Die Innenpolitik der Europäischen Union können und haben aufschiebende Wirkung, sofern die Gefahr einer Verletzung des Grundsatzes der Nichtzurückweisung besteht. Der Vorschlag möchte das für das Asylverfahren vorgeschlagene, aber noch nicht beschlossene Grenzverfahren mit der Rückführung verbinden und so ein beschleunigtes Rückführungsverfahren bei Zurückweisung des Antrags auf internationalen Schutz an der Grenze ermöglichen. Die Rechtsbehelfsfrist wird in diesem Verfahren auf 48 Stunden verkürzt. Während der Vorbereitung der Rückführungen können Drittstaatsangehörige für bis zu vier Monate in Haft genommen werden, was im Falle von Schwierigkeiten bei der Durchführung der Rückführung um weitere bis zu sechs und danach bis zu zwölf Monate verlängert werden kann. Das Europäische Parlament hat seine Position zu dem Entwurf noch nicht beschlossen und bestimmte mit Tineke Strik (Grüne/EFA) nach der Europawahl eine neue Berichterstatterin. Im Gegensatz hierzu hat der Rat seine Position in weiten Teilen bereits gefunden.50 Bei der Ratsposition ist erwähnenswert, dass dieser „als letztes Mittel“ eine Rückführung von Drittstaatsangehörigen in ein anderes Drittland vorsieht, mit dem die Europäische Union oder ein einzelner Mitgliedstaat ein Rückführungsabkommen abgeschlossen hat. Das Gesetzgebungsverfahren läuft und hat noch nicht die Phase der Trilogverhandlungen erreicht. Dreh- und Angelpunkt für eine zügige Rückführung ist der Abschluss von Rückübernahmeabkommen mit den Herkunfts- und Transitländern der irregulären Migranten, die sich dazu verpflichten, eigene beziehungsweise fremde Drittstaatsangehörige aufzunehmen.51 Die Europäische Kommission verhandelt derzeit offiziell mit Belarus, Jordanien, Marokko, Nigeria und Tunesien,52 konnte jedoch bislang lediglich mit Belarus einen Abschluss erzielen, der dem Rat zur Unterzeichnung vorgelegt wurde.53 Fazit Die Zugangspolitiken stecken in einer tiefen Krise. Die abgeflauten Flüchtlingszahlen haben Druck entnommen, sodass die politisch heiklen Bereiche des Asyls und der legalen Zuwanderung nicht reformiert werden. Der Rechtsrahmen ist nicht bereit für eine mögliche künftige Migrationskrise. Die Politik setzt auf freiwillige Lösungen, bei denen zu erwarten ist, dass sie im Moment einer krisenhaften Zuspitzung die Unterstützung der Mitgliedstaaten verlieren. Die Fokussierung auf den Außengrenzschutz führt zur besseren Sicherung des „Status Quo“, kann aber auf Dauer eine nachhaltige Reform der Zugangspolitiken nicht ersetzen. Das neu gewählte Europäische Parlament, die künftige Europäische Kommission und ihre Präsidentin stehen vor einer enormen politischen Herausforderung. Weiterführende Literatur Daniel Thym: Sollbruchstellen des deutschen, europäischen und internationalen Flüchtlingsrechts, Schriftenreihe der Juristischen Gesellschaft zu Berlin, Heft Nr. 197, Berlin/New York 2019. Sergio Carrera/Leonhard den Hertog/Marion Panizzon/Dora Kostakopoulou: The EU External Policies on Migration, Borders and Asylum in an Era of Gobal Mobilities: Intersecting Policy Universes, Leiden/Boston 2019. 50 Der letzte Stand ist vom 13. Juni 2019: Rat der Europäischen Union: Dok. Nr. 10144/19. 51 Bis jetzt hat die Europäische Union 17 Rückübernahmeabkommen abgeschlossen. Unterhalb der Rechtspflicht für einen Drittstaat zur Annahme von Rückführungen liegen operative Vereinbarungen mit Drittstaaten. Die Europäische Union hat 6 sogenannte Rückübernahmevereinbarungen abgeschlossen. 52 Europäische Kommission: Fünfter Fortschrittsbericht über den Partnerschaftsrahmen für die Zusammenarbeit mit Drittländern im Kontext der Europäischen Migrationsagenda, COM(2017) 471 final. 53 Vorschlag für den Beschluss des Rates über die Unterzeichnung des Abkommens zwischen der Europäischen Union und der Republik Belarus über die Rückübernahme von Personen mit unbefugtem Aufenthalt im Namen der Europäischen Union, COM(2019) 404 final. 210 Jahrbuch der Europäischen Integration 2019 Beschäftigungs- und Sozialpolitik Björn Hacker Die positive wirtschaftliche Entwicklung bewirkt eine Rückkehr der Beschäftigungsquote auf Vorkrisenniveau und einen Rückgang der Armutsgefährdung. Doch die Krisendekade hat die Spaltungstendenzen zwischen den Mitgliedstaaten verfestigt – nicht alle profitieren vom jüngsten Wirtschaftsaufschwung. Während sich die Konjunktur wieder abkühlt, sind erst wenige substantielle Schritte zur Umsetzung der Europäischen Säule sozialer Rechte (ESSR) gemacht worden. Soll dieses zentrale Projekt deklaratorischer Rechte nicht als Papiertiger enden, sind weitere Reformen zur Stärkung des sozialen Europas erforderlich. Soziale und arbeitsmarktbezogene Entwicklung Das verlangsamte Wirtschaftswachstum macht sich bislang kaum auf dem Arbeitsmarkt bemerkbar. So bewegte sich die Arbeitslosenquote der 28 Mitgliedstaaten (EU-28) der Europäischen Union im Mai 2019 mit 6,3 Prozent auf dem niedrigsten Niveau seit dem Jahr 2000. In der Eurozone lag die Zahl der Erwerbslosen bei 7,5 Prozent und damit auf dem niedrigsten Stand seit Beginn der globalen Finanz- und Wirtschaftskrise 2008.1 Äquivalent stieg die Beschäftigungsquote der 20- bis 64-Jährigen im Vergleich zur Gesamtbevölkerung weiter an; im Jahr 2018 lag sie in der EU-28 mit 73,2 Prozent (Eurozone: 72 Prozent) einen Prozentpunkt höher als im Vorjahr und etwa fünf Prozentpunkte über ihrem krisenbedingten Tiefstand im Jahr 2013. Damit nähert sich die Europäische Union der Erfüllung des lange unerreichbar scheinenden, in der Europa 2020-Strategie vorgesehenen Ziels der 75-Prozent-Quote. 13 Staaten haben ihre Beschäftigungsziele für das Jahr 2020 bereits erfüllt.2 Die sich eintrübenden konjunkturellen Aussichten werden sich unter Umständen bereits 2019 deutlich auf dem Arbeitsmarkt niederschlagen. Ein Stopp beziehungsweise eine Umkehr des Beschäftigungswachstums träfe dann auf eine Europäische Union, die in der Aggregation mit 240 Mio. Menschen in Beschäftigung gut dasteht, doch zugleich hohe Disparitäten zwischen ihren Mitgliedern aufweist. So sind die Probleme der globalen Finanz- und Wirtschaftskrise sowie der Krise der Wirtschafts- und Währungsunion (WWU) noch nicht in allen Staaten endgültig überwunden. Ihr langer Schatten ist sichtbar in einer sehr unterschiedlichen Entwicklung der Arbeitsmärkte in den Mitgliedstaaten. So deutet die Arbeitslosenquote im Mai 2019 in der Tschechischen Republik (2,0 Prozent), in Deutschland (3,1 Prozent) und den Niederlanden (3,3 Prozent) zwar auf Vollbeschäftigung hin. Doch in den von der Krise besonders betroffenen Ländern Griechenland (18,1 Prozent, im März 2019), Spanien (13,6 Prozent) und Italien (9,9 Prozent) ist Arbeitslosigkeit trotz weiter rückläufiger Werte nach wie vor ein großes Problem. 1 Eurostat: Arbeitslosenquote im Euroraum bei 7,5%. Pressemitteilung, 1.7.2019, 106/2019. 2 Eurostat: Erwerbstätigenquote der 20- bis 64-Jährigen in der EU erreichte im Jahr 2018 mit 73,2% neuen Spitzenwert. Pressemitteilung, 25.4.2019, 70/2019. Jahrbuch der Europäischen Integration 2019 211 Die Innenpolitik der Europäischen Union Die Nachwirkungen der Krise sind besonders für Jugendliche unter 25 Jahren sichtbar, deren Arbeitslosenquote sich, trotz sinkender Tendenz, in der EU-28 auf 14,3 Prozent hält. Auch hier ist der Kontinent im Mai 2019 gespalten zwischen Niedrigwerten in Deutschland (5,1 Prozent) sowie Höchstwerten in Griechenland (40,4 Prozent, im März 2019) und Spanien (31,7 Prozent). Gleichwohl ist die Quote der arbeitslosen Jugendlichen im Jahr 2018 in Griechenland, Portugal, Spanien und der Slowakei signifikant zwischen 3,5 und 5,2 Prozentpunkten zurückgegangen. Neben der Jugendarbeitslosigkeit ist auch die Minderung der Langzeitarbeitslosigkeit immer noch eine zentrale Herausforderung. Im Jahr 2018 lag die Anzahl der länger als zwölf Monate arbeitslosen Personen in der EU-28 mit 2,8 Prozent der aktiven Bevölkerung zwar deutlich unter ihrem Höchststand von 5 Prozent im Jahr 2013 und war in fast allen Staaten rückläufig. Doch zeigt der hohe Anteil von 43,6 Prozent Langzeitarbeitslosen an der Gesamtarbeitslosigkeit die Verfestigung der letzten Krise. Auch hier sind Griechenland, Spanien und Italien besonders betroffen.3 Das Wirtschaftswachstum in der EU-28 und der Eurozone wird seit zwei Jahren eher von einem Anstieg der Beschäftigung als von einer höheren Produktivität der Beschäftigten getragen. Im vierten Quartal 2018 wuchs diese im Vergleich zum Vorjahr in der EU-28 nur um 0,3 Prozentpunkte. Im Vergleich dazu stieg die Arbeitsproduktivität der Vereinigten Staaten im Jahresvergleich um ein Vielfaches – 1,7 Prozentpunkte im dritten Quartal 2018 – an. Weiter gewachsen sind die Nominallöhne in der Europäischen Union 2018 mit 2,7 Prozent gegenüber 2017. Dagegen blieb das real bei den Beschäftigten ankommende Lohnwachstum im Durchschnitt der 28 Staaten bei nur 0,7 Prozent. Allein in Mittelosteuropa zeigten sich Zuwächse der Reallöhne über 2 Prozent. Auch wenn 2018 das Reallohnwachstum außer in neun Staaten mehrheitlich höher ausfiel als die niedrige Produktivitätsentwicklung, zeigt sich im Langfristtrend der letzten Dekade, wie die Eurokrise und ihr Management in 15 Ländern zur Entkoppelung der Arbeitsproduktivität von den zurückbleibenden Einkünften führte. Nicht verwunderlich hinken die Reallöhne zwischen 2009 und 2018 besonders in den Krisenstaaten Irland, Spanien, Griechenland, Portugal und Zypern sowie in Kroatien der Produktivität hinterher.4 Stetig wächst der Anteil von befristeter und Teilzeitbeschäftigung in der Europäischen Union, allerdings in unterschiedlichem Ausmaß über die Mitgliedstaaten verteilt. Seit über 15 Jahren sinkt der Anteil der entfristeten Vollzeitstellen als Anteil an der Gesamtbeschäftigung kontinuierlich. Die Europäische Kommission identifiziert neue Technologien und Globalisierungseffekte als die Treiber dieser Entwicklung. Sie warnt vor der oft mit atypischer Beschäftigung einhergehenden höheren Einkommens- und Job-Unsicherheit.5 Die Nachwehen der Eurokrise und die Zunahme prekärer Arbeitsbedingungen sind auch ablesbar an den weiterhin hohen Armutsgefährdungsquoten. Die letzten verfügbaren Daten für 2017 zeigen für die EU-28, dass 16,9 Prozent der Bevölkerung (Eurozone: 17,0 Prozent) über weniger als 60 Prozent des mittleren Äquivalenzeinkommens verfügen. Dieser Wert ist seit dem Höchststand von 17,3 Prozent in den Jahren 2015 und 2016 das erste Mal leicht zurückgegangen, während andere Indikatoren der sozialen Exklusion – der Anteil von Personen in Haushalten mit niedriger Erwerbsintensität und materieller Depri vation – bereits seit 2014 rückläufig sind. Insgesamt liegt die Gefährdungsrate für Armut 3 European Commission: Employment and Social Developments in Europe. Quarterly Review. March, Luxemburg 2019. 4 European Trade Union Institute (ETUC): Benchmarking Working Europe 2019, Brüssel 2019. 5 European Commission: Employment and Social Developments in Europe. Annual Review 2018, Luxemburg 2018. 212 Jahrbuch der Europäischen Integration 2019 Beschäftigungs- und Sozialpolitik und soziale Exklusion 2017 mit 113 Mio. Menschen in der EU-28 um etwa 11 Mio. Menschen niedriger als zur Hochzeit der Krise 2012 und zeigt einen Sprung beim Abbau der Gefährdung um 5 Mio. gegenüber 2016. Das ist immer noch sehr weit entfernt vom Ziel der Europa 2020-Strategie, mit Vergleich zum Jahr 2008 (damals 116 Mio.) 20 Mio. Menschen von diesem Risiko zu befreien. Ähnlich wie bei den Arbeitsmarktdaten sind die Unterschiede innerhalb der Union sehr hoch. Während die Gefährdungsraten für Armut und soziale Exklusion in westlichen und nördlichen Mitgliedstaaten relativ gering sind, leiden die südlichen und mittelosteuropäischen Mitgliedstaaten unter einem hohen Gefährdungspotenzial (Gefährdungsquote im EU-Durchschnitt: 22,5 Prozent der Bevölkerung).6 Die Entwicklung der Einkommensverhältnisse zeigt in der EU-28 insgesamt wenig Veränderung, jedoch herrscht in einigen Ländern Süd- und Südosteuropas sowie des Baltikums eine stark überdurchschnittliche Ungleichverteilung zwischen ärmstem und reichstem Quintil. Seit 2014 nimmt zwar das verfügbare Haushaltseinkommen in der EU-28 wieder zu, doch parallel dazu stieg von 2011 bis 2016 die Quote der Erwerbsarmut an. Erst 2017 ist diese Quote in der EU-28 und Eurozone wieder leicht rückläufig. Auch die Wirksamkeit der Armutsbekämpfung durch soziale Transferleistungen ist nach einem sechsjährigen Rückgang im Jahr 2017 erstmals wieder leicht gestiegen.7 Europäische Säule sozialer Rechte und sozialpolitische Initiativen Das zentrale Ereignis im Feld der europäischen Sozialpolitik war in jüngster Vergangenheit die interinstitutionelle Proklamation der ESSR durch Europäische Kommission, Rat und Europäisches Parlament auf einem Sozialgipfel im schwedischen Göteborg am 17. November 2017.8 Sie folgt auf eine bereits im März 2017 durch die Kommission nach Art. 292 AEUV verabschiedete Empfehlung. In drei Kapiteln der ESSR werden insgesamt 20 Grundsätze beziehungsweise Rechte zu den Themenkomplexen „Chancengleichheit und Arbeitsmarktzugang“ (1), „Faire Arbeitsbedingungen“ (2) und „Sozialschutz und soziale Inklusion“ (3) formuliert. Die bis 2019 amtierende Kommission wollte mit der ESSR das von ihrem Präsidenten Jean-Claude Juncker zu Beginn seiner Amtszeit gegebene Versprechen eines „sozialen Triple-A“ für die EU einlösen. Ohne primärrechtliche Verankerung bleiben die als Rechte formulierten Grundsätze der ESSR für die Bürgerinnen und Bürger jedoch nicht einklagbar, falls sie nicht bereits Bestandteil des Acquis communautaire sind. Die Anwendungsorte der ESSR werden daher zum einen in ihrer sekundärrechtlichen Nutzung, zum anderen im Rahmen des europäischen Governancesystems politischer Koordinierung liegen. Die Kommission hat seit 2018 sämtliche sozialpolitische Aktivitäten unter der ESSR subsumiert.9 Im vergangenen Jahr konnten folgende größere Initiativen abgeschlossen werden: (1) In Kraft getreten ist zum 1.8.2018 die überarbeitete Entsenderichtlinie, die die Gleichstellung von entsandten mit lokalen Arbeitnehmern und eine kürzere Befristung der Entsendung auf 12 Monate vorsieht, die maximal um sechs Monate verlängert werden kann. 6 Eurostat: Abwärtstrend beim Anteil der von Armut oder sozialer Ausgrenzung bedrohten Personen in der EU, Pressemitteilung, 16.10.2018, 159/2018. 7 European Commission: Social Scoreboard. Supporting the European Pillar of Social Rights, abrufbar unter: https://composite-indicators.jrc.ec.europa.eu/social-scoreboard/ (letzter Zugriff: 2.7.2019). 8 Europäische Kommission: Europäische Säule sozialer Rechte, proklamiert vom Europäischen Parlament, dem Rat der EU und der Europäischen Kommission am 17.11.2017. 9 Europäische Kommission: Mitteilung. Überwachung der Umsetzung der europäischen Säule sozialer Rechte, 13.3.2018, COM(2018) 130 final. Jahrbuch der Europäischen Integration 2019 213 Die Innenpolitik der Europäischen Union (2) Im Oktober 2019 kann die Europäische Arbeitsbehörde mit Sitz in Bratislava ihre Arbeit aufnehmen. Sie soll die Arbeitnehmer- und Arbeitgeberseite bei der Information, Organisation und Streitschlichtung zu rechtskonformer und fairer grenzüberschreitender Beschäftigung sowie zu Aus- und Weiterbildungsmöglichkeiten unterstützen. (3) Eine Richtlinie zu transparenten und verlässlichen Arbeitsbedingungen, um die Informationsrechte der Arbeitnehmer in neuen Beschäftigungsformen zu verbessern. (4) Eine Richtlinie zur Vereinbarkeit von Beruf und Privatleben mit neuen Mindeststandards für Eltern und pflegende Angehörige. (5) Eine Empfehlung an die Mitgliedstaaten zum Zugang zu Sozialschutz für atypisch Beschäftigte und für Selbstständige. (6) Eine Einigung gab es im Rat zu modernisierten Vorschriften zur Koordinierung der Systeme sozialer Sicherheit, mit denen die Rechte bei Arbeitslosigkeit, Pflegebedürftigkeit und bei der Entsendung aktualisiert werden sollen. Im Europäischen Semester spielt die Implementierung der ESSR eine zentrale Rolle. Um über die Referenzen zu beschäftigungs- und sozialpolitischen Themen10 hinaus jedoch in der politischen Koordinierung nachhaltige Wirkung zu erzeugen, müssten sich die Mitgliedstaaten auf die Verfolgung der sozialen Grundsätze durch konkrete Politiken einlassen. Als hilfreiches Instrument könnte sich hierbei das begleitend zur ESSR von der Kommission vorbereitete „Soziale Scoreboard“11 erweisen, das zum zweiten Mal in Folge vollständig im Europäischen Semester genutzt wurde. Hierin geben 14 Indikatoren mit Verbindung zu den drei Kapiteln der ESSR und unter Nutzung von Durchschnittswerten der EU-28 einen Überblick zur sozialen Lage. Nicht vorgesehen sind bislang quantitative Zielwerte zur Umsetzung der in der ESSR formulierten Absichten. Dies wäre notwendig, um das Ungleichgewicht zwischen verschiedenen Koordinierungszielen zu korrigieren. Aktuell können sich soziale und beschäftigungspolitische Aspekte nur durchsetzen, wenn sie nicht in Konflikt mit Zielen der Währungsunion und des Binnenmarktes stehen.12 Europawahlen 2019 und mehrjähriger Finanzrahmen Im Wahlkampf der meisten europäischen Parteien hat das soziale Europa eher eine untergeordnete Rolle gespielt. Eine gewisse Prominenz hat die Forderung nach einer europäischen Mindestlohnnorm von 60 Prozent des jeweiligen nationalen Medianlohns erfahren, die innerhalb des Europäischen Gewerkschaftsbund bereits seit langem – wenn auch nicht unumstritten – diskutiert wird. Ob es hierzu einen Vorstoß der neuen Kommission geben wird und inwieweit ein solcher angesichts der klaren Kompetenzzuordnung von Fragen des Arbeitsentgelts nach Art. 153 (5) AEUV an die Mitgliedstaaten über eine bloße Koordinierung hinausgehen könnte, ist ungewiss. Im Vertrag der Großen Koalition in Deutschland ist ein gemeinsamer Rahmen für Mindestlohnregelungen und Grundsicherungssysteme als europäischer Sozialpakt zumindest angekündigt und auch der französische Präsident hat mehrfach neue Regeln für soziale Konvergenz eingefordert. 10 Stefan Clauwaert: The country-specific recommendations (CSRs) in the social field. An overview and comparison. Update including the CSRs 2018-2019. Background analysis, European Trade Union Institute, 18.6.2018. 11 European Commission: Social Scoreboard, 2018. 12 Björn Hacker: Soziales Europäisches Semester? Die Europäische Säule sozialer Rechte im Praxistest, Research Paper, Institut für Europäische Politik, Berlin 2018. 214 Jahrbuch der Europäischen Integration 2019 Beschäftigungs- und Sozialpolitik Die im Europäischen Rat versammelten Staats- und Regierungschefs wollten sich erst in einer überarbeiteten Version der von Ratspräsident Donald Tusk vorbereiteten strategischen Agenda für die Prioritäten der nächsten Legislaturperiode zum sozialen Europa bekennen. Während in Tusks Entwurf das Thema nicht auftauchte, werden nun „ein angemessener Sozialschutz, inklusive Arbeitsmärkte und die Förderung von Kohäsion“ gefordert und die Umsetzung der ESSR als Instrument erwähnt.13 Dies zeigt, wie schnell das von der Juncker-Kommission aus der Krisenerfahrung heraus auf die Tagesordnung gesetzte Thema der sozialen Dimension der Europäischen Union in den politischen Prioritäten wieder unwichtiger werden könnte. Das ist nicht verwunderlich, denn in der regulativen Sozialpolitik behindern die Souveränitätsansprüche der Mitgliedstaaten ein schnelles Voranschreiten, und die koordinierende Sozialpolitik steht im Schatten der haushalts- und wirtschaftspolitischen Koordinierung. Dabei zeigt die an den Sozialindikatoren ablesbare soziale Spaltung des Kontinents die Notwendigkeit weiterer Reformschritte auf. Diskussionen sind von den neu gewählten EU-Institutionen als Erstes im Bereich der distributiven Sozialpolitik zu erwarten. Denn spätestens Mitte 2020 ist ein Kompromiss für den nächsten mehrjährigen Finanzrahmen (2021 bis 2027) nötig. Die Kommission hat eine Erhöhung des Anteils sozialer Aspekte an den Strukturfondsmitteln für die nächste Finanzierungsperiode von 23 auf 27 Prozent (101,2 Mrd. Euro) geplant. Unter dem neuen Namen Europäischer Sozialfonds Plus (ESF+) sollen bisherige Einzelprogramme gebündelt werden. Dies sind im Einzelnen der bisherige Europäische Sozialfonds (ESF), die 2013 geschaffene Beschäftigungsinitiative für junge Menschen zur Senkung der Jugendarbeitslosigkeit, der 2016 zur Armutsbekämpfung eingerichtete Europäische Hilfsfonds für die am stärksten benachteiligten Personen, das Programm für Beschäftigung und soziale Innovation sowie des EU-Gesundheitsprogramm. Weiterhin separat dazu soll der Europäische Fonds für die Anpassung an die Globalisierung aufgestellt sein. Dessen Regularien sollen für die nächste Förderperiode neu gefasst werden, sodass seine Hilfsgelder im Umfang von geplanten 1,6 Mrd. Euro künftig auch aus Gründen unternehmerischer Umstrukturierungen durch Automatisierung und Digitalisierung abgerufen werden können. Mit dem Vorschlag eines neuen Fonds für Justiz, Rechte und Werte möchte die Kommission im Umfang von 947 Mio. Euro Ungleichheiten und Diskriminierungen bekämpfen sowie die justizielle Zusammenarbeit angesichts aktueller Herausforderungen zunehmender gesellschaftlicher Spaltung und hieraus erwachsendem politischen Extremismus verbessern.14 Kritik an diesen Plänen der Kommission hat sich insbesondere am mangelnden Umfang der vorgesehenen Mittel entzündet. So lehnt der Europäische Wirtschafts- und Sozialausschuss (EWSA) in einer Stellungnahme die Kürzung der Mittel des Europäischen Fonds für regionale Entwicklung (EFRE) um 12 Prozent und für den Kohäsionsfonds um 46 Prozent ab. Durch die Bündelung der Programme komme es zudem zu einer Kürzung der ESF-Gelder um 6 Prozent. Gerade angesichts der gewachsenen regionalen Entwicklungsdisparitäten fordert der EWSA zumindest ein real konstantes Niveau der Verpflichtungen des laufenden Haushalts. Das Europäische Parlament fordert einen Aufwuchs für den ESF+ um 11 Prozent im Vergleich zum geltenden Finanzrahmen und möchte davon allein 5,9 Mrd. Euro für ein neues Instrument einer europäischen Garantie gegen Kinderarmut reser- 13 Europäischer Rat: Eine neue strategische Agenda 2019-2024, Brüssel, Juni 2019. 14 Europäische Kommission: EU-Haushalt: Ein neuer Sozialfonds, ein verbesserter Fonds für die Anpassung an die Globalisierung und ein neuer Fonds für Justiz, Rechte und Werte, Pressemitteilung, 30.5.2018, IP/18/3923. Jahrbuch der Europäischen Integration 2019 215 Die Innenpolitik der Europäischen Union vieren.15 Ein zentraler Mangel am nun von den Mitgliedstaaten diskutierten Vorschlag der Kommission ist laut EWSA der Verzicht auf ein spezielles Programm zur Umsetzung der ESSR, das Finanzzusagen an die Mitgliedstaaten von deren Abschneiden in sozialen Indikatoren abhängig mache.16 Eine Koppelung des Sozialen Scoreboards mit Finanzmitteln für die Mitgliedstaaten zur Umsetzung der ESSR geht einher mit weitergehenden Reformideen für den mehrjährigen Finanzrahmen, bis hin zu Diskussionen um eine grundlegende Reform der WWU. Weder der Vorschlag der Europäischen Kommission für eine Investitionsstabilisierungsfunktion17 noch die Einigung der Eurogruppe auf ein Budgetinstrument für Konvergenz und Wettbewerbsfähigkeit18 können als hinreichende Ansätze zur Stabilisierung der Eurozone im Krisenfall gelten. Um die WWU krisenfest zu machen und neuerlich die sich mit der letzten Krise einstellenden sozialen Verwerfungen zu vermeiden, wird absehbar mit Beginn der neuen Legislaturperiode des Europäischen Parlaments erneut über diese Fragen gestritten werden. Dabei könnten bereits in der Diskussion befindliche Instrumente auf die Tagesordnung gesetzt werden, wie eine „goldene Regel“ zur Ausklammerung sozialer Investitionen der Mitgliedstaaten von den Defizitkriterien des Stabilitäts- und Wachstumspaktes und eine europäische Arbeitslosen-Rückversicherung19 als antizyklisch wirkender Stabilisator bei asymmetrisch die WWU treffenden Schocks. Fazit Die Entwicklungen im Sozialbereich weisen erstmals seit einer krisenbedingt verlorenen Dekade wieder in die richtige Richtung. Die Beschäftigungszahlen nehmen weiter zu, die Quoten der Arbeitslosigkeit und endlich auch der Armutsgefährdung sind rückläufig. Es bleiben jedoch starke Unterschiede zwischen den Mitgliedstaaten bestehen, die sich durch die Eurokrise und die krisenverlängernde Austeritätspolitik insbesondere in Südeuropa verfestigt haben. Ein bevorstehender Wirtschaftsabschwung könnte die soziale Spaltung der Europäischen Union schnell vertiefen. Davor würden die kurz vor Ende der Legislaturperiode noch umgesetzten Initiativen der Kommission kaum schützen können. Die neu gewählten EU-Institutionen sollten die erklärte Absicht der ESSR für eine Restituierung der sozialen Aufwärtskonvergenz aktiv nutzen. Dies betrifft in erster Linie deren Berücksichtigung im Rahmen der Verhandlungen zum nächsten mehrjährigen Finanzrahmen. Weiterführende Literatur Bart Vanhercke et al.: Social policy in the European Union: State of Play 2019, 20th annual report, European Trade Union Institute, Brussels 2019 (im Erscheinen). European Economic and Social Committee: Integrating the European Pillar of Social Rights into the roadmap for deepening Europe’s Economic and Monetary Union, Study, 12.4.2019. 15 Europäisches Parlament: Zwischenbericht über den Mehrjährigen Finanzrahmen 2021–2027: Standpunkt des Parlaments im Hinblick auf eine Einigung. P8_TA-PROV(2018)0449, 14.11.2018. 16 Europäischer Wirtschafts- und Sozialausschuss: Stellungnahme. Mehrjähriger Finanzrahmen für den Zeitraum nach 2020, ECO/460, 19.9.2018; vgl. hierzu auch den Beitrag „Europäischer Wirtschafts- und Sozialausschuss“ in diesem Jahrbuch. 17 European Commission: Proposal for a Council Recommendation on access to social protection for workers and the self-employed, 13.3.2018 COM(2018) 132 final. 18 Euro-Gruppe: Economic and Monetary Union: Eurogroup agrees term sheet on euro-area budgetary instrument and revised ESM treaty, Pressemitteilung, 14.6.2019. 19 Bundesministerium der Finanzen: Deutsch-französischer Fahrplan für das Euro-Währungsgebiet, 19.6.2018. 216 Jahrbuch der Europäischen Integration 2019 Bildungspolitik Alina Felder Die aktuelle bildungspolitische Landschaft der Europäischen Union steht im Zeichen der Verhandlungen zum mehrjährigen Finanzrahmen. Während dadurch Pilotprojekte ihre Umsetzung finden, besteht die Bildungspolitik der Europäischen Union weiterhin aus Förderprogrammen zur Mobilität und zur sozialen Kohäsion, intergouvernementaler Kooperation zur Schaffung eines europäischen Raums für Berufs- und Hochschulbildung und der Koordinierung nationaler Bildungspolitiken. Neben den vertraglich verankerten Zielen der Anerkennung von Bildungsabschlüssen und der Mobilität Lehrender und Lernender manifestiert sich immer mehr die Bestrebung einer „europäischen Dimension im Bildungswesen“ (Art. 165 (2) AEUV). Seit 2009 wird jene Dimension vorwiegend durch die verstärkte strategische Ausrichtung der europäischen Bildungspolitik im Rahmen der europäischen strategischen Zusammenarbeit auf dem Gebiet der allgemeinen und beruflichen Bildung (Education and Training 2000 Framework, ET 2020) vertieft. Dies geschieht durch eine verstärkte Bündelung der Information zu europäischen und nationalen bildungspolitischen Maßnahmen und deren Beitrag zur Erreichung der durch die Europa-2020-Strategie gesteckten Ziele. Mit ET 2020 findet die Zusammenarbeit in Arbeitsgruppen unter Einbindung verschiedenster Stakeholder aus Wissenschaft, Bildung und Wirtschaft zu frühkindlicher, schulischer, beruflicher und inklusiver Bildung, Hochschulbildung, Erwachsenenbildung und digitalem Lernen statt.1 Im Sinne dieser verstärkten bildungspolitischen Koordinierung in und durch die Europäische Union einigten sich die europäischen Bildungsminister im Mai 2019 auf eine umfassende Herangehensweise zur Erlernung und Lehre von Fremdsprachen,2 einer hochqualitativen frühkindlichen Bildung und Betreuung3 sowie auf Möglichkeiten der Weiterbildung für Erwachsene.4 Es erscheint immer schwieriger, die ursprünglich intergouvernemental gedachten Prozesse von Bologna, Kopenhagen und Sorbonne von der Europäischen Union und insbesondere dem Einflussbereich der Europäischen Kommission zu trennen. Die Verwirklichung des Europäischen Bildungsraumes ist unlängst Teil des bildungspolitischen Repertoires der Europäischen Union geworden. Im Rahmen der 1 Rat der Europäischen Union/Europäische Kommission: Gemeinsamer Bericht des Rates und der Kommission 2015 über die Umsetzung des strategischen Rahmens für die europäische Zusammenarbeit auf dem Gebiet der allgemeinen und beruflichen Bildung (ET 2020). Neue Prioritäten für die europäische Zusammenarbeit auf dem Gebiet der allgemeinen und beruflichen Bildung, in: Amtsblatt der Europäischen Union C 417/25, 15.12.2015. 2 Europäische Komission: Vorschlag für eine Empfehlung des Rates zu einem umfassenden Ansatz für das Lehren und Lernen von Sprachen, 22.5.2018, COM(2018)272 final. 3 Europäische Komission: Vorschlag für eine Empfehlung des Rates zu hochwertiger frühkindlicher Betreuung, Bildung und Erziehung, 22.5.2018, COM(2018)271 final. 4 Rat der Europäischen Union: Schlussfolgerungen des Rates zur Umsetzung der Empfehlung des Rates für Weiterbildungspfade: Neue Chancen für Erwachsene, in: Amtsblatt der Europäischen Union 2019/C 189/ 04, 5.6.2019. Jahrbuch der Europäischen Integration 2019 217 Die Innenpolitik der Europäischen Union Debatte zu dessen Realisierung bis 2025 verabschiedeten die Bildungsminister der Mitgliedstaaten im November 2018 eine Empfehlung zur automatischen gegenseitigen Anerkennung von Bildungsabschlüssen und Lernaufenthalten im Ausland.5 Von einer Maßnahmen- zur Querschnittspolitik Der währenden Ablehnung einer Kompetenzübertragung auf die EU-Ebene stehen vielseitige Formen des Austausches und der Kooperation im Bildungsbereich gegenüber. Mit der Ausrichtung auf die Lissabon- und Europa-2020-Strategie bewegen sich europäische bildungspolitische Vorhaben weg von einer Maßnahmen- hin zu einer Querschnittspolitik. Am deutlichsten manifestiert sich die „Lissabonisierung“ in der kontinuierlich zunehmenden finanziellen Ausstattung der mit Bildung in Verbindung stehenden Förderprogramme zur Mobilität und regionaler Entwicklung. So fällt das Programm Erasmus+ unter die Investitionsrubrik „Wettbewerbsfähigkeit für Wachstum und Beschäftigung“ des derzeitigen langfristigen EU-Haushaltes. Außerdem sind Bildung und Ausbildung nicht zuletzt eine der elf Prioritäten der Kohäsionspolitik bis 2020. In dieser Hinsicht werden auch die Debatten um den Europäischen Sozialfonds ESF+ (2021 bis 2027) ausschlaggebend sein, zumal bereits für die endende Förderperiode der Struktur- und Investitionsfonds das Leitbild einer Investition in Köpfe anstelle von Strukturen galt. Die allgemeine und berufliche Bildung sowie lebenslanges Lernen werden wieder zu einem der Hauptbereiche zählen, in die der ESF+ mit insgesamt 102,2 Mrd. Euro bis 2027 investieren soll.6 Damit sind auch die zukünftige Erhöhung der Ausstattung des Forschungs- und Innovationsprogramm der Europäischen Union „Horizont Europa“ 2021 bis 2027 sowie die Anpassung des 2008 etablierten Europäischen Innovations- und Technologieinstituts (EIT) verbunden. Das Budget zur verbesserten Integration des Wissensdreiecks aus Bildung, Forschung und Innovation soll um 25 Prozent zur vorherigen Periode gesteigert werden, sodass die Aktivitäten bestehender und neuer Wissens- und Innovationsgemeinschaften gefördert werden können.7 Eine weitere enge Verknüpfung des Bildungsbereiches besteht in Bezug auf Jugendpolitik, welche sich durch den gestärkten Europäischen Solidaritätskorps und die aktualisierte EU-Jugendstrategie 2019 bis 2027 zur Berücksichtigung der Bedürfnisse junger Menschen in allen Politikbereichen und besonders auf dem Arbeitsmarkt auszeichnet. Gleichzeitig entfalten die 2016 verabschiedete Skills Agenda und damit verknüpfte Maßnahmen wie der Europapass und die im Juli 2017 in Kraft getretene Europäische Klassifikation für Fähigkeiten, Kompetenzen, Qualifikationen und Berufe (ESCO) ihre Wirkkraft. Der Entwicklungsstand der für Anfang 2019 geplanten europäischen Arbeitsmarktbehörde zur Koordinierung der Sozialversicherungssysteme in Europa ist jedoch unklar.8 5 Europäische Kommission: Vorschlag für eine Empfehlung des Rates zur Förderung der automatischen gegenseitigen Anerkennung von im Ausland erworbenen Hochschulabschlüssen und Abschlüssen der Sekundarstufe II sowie der Ergebnisse von Lernzeiten im Ausland, 22.5.2018, COM(2018) 270 final. 6 Europäische Kommission: Fragen und Antworten zum neuen Sozialfonds und zum Fonds für die Anpassung an die Globalisierung für den Zeitraum 2021-2027, Factsheet, 30.5.2018, MEMO/18/3922. 7 Europäische Kommission: Pressemitteilung: Europäisches Innovations- und Technologieinstitut: Kommission schlägt Strategie für 2021-2027 vor, 11.7.2019, IP/19/3849: vgl. hierzu auch den Beitrag „Forschungs-, Technologie- und Telekommunikationspolitik“ in diesem Jahrbuch. 8 Vgl. hierzu auch den Beitrag „Europäische Agenturen“ in diesem Jahrbuch. 218 Jahrbuch der Europäischen Integration 2019 Bildungspolitik Über Pilotprojekte zur Vorbereitung einer Bildungspolitik nach 2020 Sämtliche Aktivitäten der europäischen Bildungspolitik erstrecken sich bereits über einen geraumen Zeitverlauf, sodass 2019 das 30-jährige Jubiläum des Jean-Monnet-Programms für Lehre und Forschung über die europäische Integration begangen wird. Gleichzeitig gilt die Praxis, dass bestehende Programme über Pilotprojekte weiterentwickelt werden. Der zunehmend horizontale Ansatz zur Stärkung von Bildung in der Europäischen Union bedeutetet somit keine Aufgabe der Maßnahmenpolitik über Förderprojekte. Im Gegenteil, mit „DiscoverEU“ wurde im Juni 2018 eine weitere neue Maßnahme für Mobilität eingeführt. Das bis Ende 2019 mit 28 Mio. Euro ausgestattete Programm erlaubt 18-Jährigen, sich um einen kostenfreien EU-Travel-Pass zu bewerben. Ein Jahr nach der Rede des französischen Staatspräsidenten Emmanuel Macron an der Sorbonne-Universität nahm außerdem die Initiative zur Schaffung Europäischer Universitäten Gestalt an. Aus dieser ersten Runde resultieren 17 Allianzen mit einer möglichst breiten geografischen Abdeckung von insgesamt 114 Hochschuleinrichtungen aus 24 Staaten. Ausgestattet mit einem sehr geringen Budget von jeweils 5 Mio. Euro sollen jene ab September 2019 über einen Zeitraum von drei Jahren an Strategien der Zusammenarbeit und des Austausches zur Förderung der europäischen Identität und Wettbewerbsfähigkeit arbeiten.9 Sowohl DiscoverEU als auch die Europäischen Universitäten sind Bestandteil des Vorschlages der Europäischen Kommission für das zukünftige Erasmus-Programm. Obwohl beide Pilotprojekte eine sehr geringe Anzahl an Jugendlichen beziehungsweise europäischen Universitäten umfassen, trugen sie dazu bei, im Vorfeld der Wahlen zum Europäischen Parlament die Mobilität in Europa als positive Errungenschaft ins Licht zu rücken. Während zumindest von Seiten der europäischen Institutionen beispielsweise durch die EU-eigene Wahlkampagne „Diesmalwähleich“ das Thema (politische) Bildung mit den Wahlen zum Europäischen Parlament in Zusammenhang gebracht wurde, ergibt sich beim Blick auf die Positionen der im Deutschen Bundestag vertretenen Parteien ein gemischtes Bild. Die Antworten auf den von der Hochschulrektorenkonferenz vorgelegten Fragenkatalog zur europäischen Kooperation auf Hochschulebene bleiben bis auf diejenigen zu Erasmus+ durchweg vage.10 Der Grund für die geringe Aufmerksamkeit für bildungspolitische Themen liegt sicherlich darin, dass das Europäische Parlament bis auf die ursprüngliche Ablehnung des ungarischen Kandidaten Tibor Navracsics von der „Fidesz“-Partei als Kommissar für Bildung, Kultur, Jugend, Sprachen und Sport kein maßgeblicher Akteur im Bereich der Bildungspolitik ist. Zur Zukunft europäischer Bildungsprogramme und die Austrittsverhandlungen mit dem Vereinigten Königreich Es ist selbstverständlich, dass das Erasmus+-Programm als traditionelles Erfolgsprojekt der europäischen Bildungspolitik nach 2020 fortbestehen soll. Das Programm soll in Zukunft nicht nur stärker inklusiv gestaltet werden, sondern sein Geltungsbereich soll auf alle Bereiche der Bildung und Ausbildung ausgeweitet werden.11 In seiner ersten Lesung zum Vorschlag der Ausgestaltung des Programms nach 2020 lieferte das Europäische 9 Europäische Kommission: European Universities Initiative - A key pillar of the European Education Area, Commission factsheet, abrufbar unter: https://ec.europa.eu/education/sites/education/files/documentlibrary-docs/education_european_universities_factsheet_2019_final.pdf (letzter Zugriff: 30.7.2019). 10 Vgl. Hochschulrektorenkonferenz: Wahlprüfsteine an die Parteien, abrufbar unter: https://www.hrk.de/ activities/european-parliament-election-2019/ (letzter Zugriff: 30.7.2019). Jahrbuch der Europäischen Integration 2019 219 Die Innenpolitik der Europäischen Union Parlament konkrete Vorschläge zur Umsetzung eines inklusiveren Erasmus+-Programms. Die berufliche Aus- und Weiterbildung, Erwachsenen- und Schulbildung sollen gestärkt werden, jedoch nicht auf Kosten der Austauschangebote für StudentInnen. Außerdem stimmten die Abgeordneten für eine Verdreifachung anstelle der von der Europäischen Kommission vorgeschlagenen Verdopplung des bisherigen Budgets und für stärkere Synergieeffekte mit anderen EU-Förderinstrumenten.12 Es ist fraglich, ob, wie vielfach angenommen, Fachpolitiken der Europäischen Union wie die Bildungspolitik durch die Debatte um den EU-Austritt des Vereinigten Königreichs in den Hintergrund treten. Das Gegenteil, dass ihre Ausgestaltung umso stärker diskutiert wird, lässt sich ebenso argumentieren. Dies manifestiert sich am Beispiel der im März 2019 verabschiedeten Notverordnung für Erasmus+ im Falle eines britischen EU- Austritts.13 Sie stellt sicher, dass beim Austritt des Vereinigten Königreichs aus der Europäischen Union laufende Erasmus+-Mobilitätsaktivitäten im Ausland nicht abgebrochen werden müssen. Weiterführende Literatur Dorota Dakowska/Kathia Serrano Velarde: European higher education policy. in: Hubert Heinelt/Sybille Münch (Hrsg.): Handbook of European policies. Interpretive approaches to the EU. Cheltenham/Northampton 2018, S. 260–272. Kathryn Telling/Martino Serapioni: The rise and change of the competence strategy: Reflections on twenty-five years of skills policies in the EU, in: European Educational Research Journal 4/2018, S. 387–406. Martino Vukasovic/Jens Jungblut/Meng-Hsuan Chou/Mari Elken/Pauline Ravinet: Multi-level, Multi-actor and Multi-issue Dimensions of Governance of the European Higher Education Area, and Beyond, in: Adrian Curaj/Ligia Deca/Remus Pricopie (Hrsg.): European Higher Education Area. The Impact of Past and Future Policies. Cham 2018, S. 321–334. 11 Europäisches Parlament/Rat der Europäischen Union: Verordnung (EU) Nr. 1288/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 11. Dezember 2013 zur Einrichtung von "Erasmus+", dem Programm der Union für allgemeine und berufliche Bildung, Jugend und Sport, und zur Aufhebung der Beschlüsse Nr. 1719/2006/EG, Nr. 1720/2006/EG und Nr. 1298/2008/EG, in: Amtsblatt der Europäischen Union L347/50, 20.12.2013. 12 Europäisches Parlament: Draft European Parliament Legislative Resolution on the proposal for a regulation of the European Parliament and of the Council establishing “Erasmus”: the Union programme for education, training, youth and sport and repealing Regulation (EU) No 1288/2013 (COM(2018)0367– C8-0233/2018–2018/0191(COD)), Ordinary legislative procedure: first reading, 4.3.2019, abrufbar unter: http://www.europarl.europa.eu/doceo/document/A-8-2019-0111_EN.html (letzter Zugriff: 21.8.2019). 13 Europäisches Parlament/Rat der Europäischen Union: Verordnung (EU) 2019/499 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 25. März 2019 zur Festlegung von Bestimmungen für die Fortführung der laufenden im Rahmen des Programms Erasmus+ gemäß Verordnung (EU) Nr. 1288/2013 durchgeführten Lernmobilitätsaktivitäten im Zusammenhang mit dem Austritt des Vereinigten Königreichs aus der Union, in: Amtsblatt der Europäischen Union L 85 I/32, 27.3.2019. 220 Jahrbuch der Europäischen Integration 2019 Binnenmarkt Florian Baumann/Sebastian Schäffer Die Unsicherheit hinsichtlich der künftigen Beziehungen mit dem Vereinigten Königreich ist trotz des eigentlich für Ende März 2019 vorgesehenen EU-Austritts noch immer nicht beseitigt. Vielmehr scheint der britische Austritt ohne Vertrag wahrscheinlicher denn je, mit gravierenden Auswirkungen auf den EU-Binnenmarkt. Die Europäische Kommission hatte im vergangenen Jahr anlässlich des 25-jährigen Bestehens Zahlen veröffentlicht, die – trotz aller vorhandenen Defizite – veranschaulichen, dass es sich bei dem gemeinsamen Markt um eine der größten Errungenschaften der europäischen Integration handelt. 17 Mio. EU-Bürger arbeiten beziehungsweise leben in einem anderen EU-Mitgliedstaat. Fluggastrechte, die Möglichkeit, den Mobilfunkvertrag zu gleichen Konditionen überall in der Europäischen Union nutzen zu können, oder auch der Verbraucherschutz werden hier angeführt.1 Auch wenn dies ohne Zweifel einen Mehrwert für die Menschen in der Europäischen Union geschaffen hat, bleibt der Binnenmarkt auch nach einem Vierteljahrhundert in einigen Teilbereichen unvollendet. Der Binnenmarkt heute Der Binnenmarktanzeiger bezieht sich in der aktualisierten Version auf den Zeitraum Dezember 2017 bis Dezember 2018. Er berücksichtigt 1014 Verordnungen sowie 4527 Richtlinien, deren Umsetzungsfrist am 30. November 2018 abgelaufen war. Die Vergleichszahlen beziehen sich daher auf den Zeitraum bis zum 11. Dezember 2017 und damit einem längeren Untersuchungszeitraum als die Daten der Vorjahresanalyse.2 Während die Zahl der Verordnungen in etwa gleich geblieben ist, kamen fast 1000 neue Richtlinien hinzu. Dennoch konnte das Umsetzungsdefizit auf durchschnittlich 0,7 Prozent gesenkt werden. Nur sieben Mitgliedstaaten sind über dem 1-Prozent-Ziel, auf das sich die Staats- und Regierungschefs im Jahr 2007 geeinigt hatten. Dies ist zwar eine deutliche Verbesserung, aber immer noch unter dem Ergebnis aus dem vorvergangenen Bericht, in dem 23 Länder die Vorgaben erfüllten. Das von der Europäischen Kommission vorgeschlagene maximale Umsetzungsdefizit von 0,5 Prozent wird nun von zehn Mitgliedstaaten erfüllt, aber auch hier waren die Daten im vorigen Jahr besser. Neuer „Spitzenreiter“ ist Schweden mit 0,1 Prozent, deutlich verbessert hat sich ironischerweise das Vereinigte Königreich (jetzt 0,8 Prozent), während Deutschland bei 1,1 Prozent stagniert und damit in das untere Drittel abrutscht. Das schlechteste Ergebnis erzielt Spanien mit 1,5 Prozent. Wie von der Europäischen Kommission erwartet, hat sich somit die Umsetzungsrate wieder normalisiert, da im Zeitraum Juni 2017 bis Juni 2018 eine ungewöhnlich hohe Zahl an Verordnungen fällig 1 Europäische Kommission: Binnenmarkt, 1.8.2018, abrufbar unter: https://publications.europa.eu/de/publication-detail/-/publication/6ee5fa6b-95fd-11e8-8bc1-01aa75ed71a1 (letzter Zugriff: 2.10.2019). 2 Zum Binnenmarktanzeiger siehe Europäische Kommission: The Single Market Scoreboard, abrufbar unter: http://ec.europa.eu/internal_market/scoreboard/governance_cycle/index_en.htm (letzter Zugriff: 2.10.2019); vgl. Florian Baumann/Sebastian Schäffer: Binnenmarkt, in: Werner Weidenfeld/Wolfgang Wessels (Hrsg.): Jahrbuch der Europäischen Integration 2018, Baden-Baden 2018, S. 193-196. Jahrbuch der Europäischen Integration 2019 221 Die Innenpolitik der Europäischen Union geworden waren. Das Umsetzungsdefizit hat sich demnach seit 1997 kontinuierlich verringert. Als Gründe dafür führt die Europäische Kommission die verbesserte Koordination in Kombination mit verstärkter Verpflichtung seitens der Politik, aber auch die finanziellen Sanktionsmechanismen an. Zudem haben die ausgegebenen Ziele dazu beigetragen und sich laut Europäischer Kommission als realistisch erwiesen. Dennoch vergehen im Durchschnitt nun 8,4 Monate im Vergleich zu 6,7 des vergangenen Untersuchungszeitraumes, bis Richtlinien umgesetzt werden. In Deutschland sind weiterhin keine Richtlinien mehr als zwei Jahre überfällig und auch die Umsetzungsdauer konnte auf 7,1 Monate fast halbiert werden. Spanien benötigt mit 17,4 Monaten am längsten, in der Slowakei vergehen lediglich 2,7 Monate. Acht Staaten haben eine oder mehrere der 14 Richtlinien auch nach mehr als zwei Jahren nicht umgesetzt. Die Anzahl der offenen Vertragsverletzungsverfahren ist leicht angestiegen (692 im Vergleich zu 674) und damit auch der Durchschnitt der anhängigen Fälle in den Mitgliedstaaten (25, zuvor 24). Deutschland konnte sich leicht verbessern und erreicht seinen historisch besten Wert, hat aber mit 44 Verfahren immer noch die dritthöchste Anzahl aller EU-Mitgliedstaaten und wird nur noch von Italien (47) und Spanien (52) übertroffen. In 17 Mitgliedstaaten ist die Anzahl der Fälle gestiegen und auch die durchschnittliche Verfahrensdauer ist mit 38,1 Monaten höher als noch im letzten Untersuchungszeitraum (36,9). Malta konnte dabei die Dauer mehr als halbieren (von 75,8 auf 36,4), neuer „Spitzenreiter“ ist Portugal mit 49,8 Monaten. Drastisch gestiegen ist die Dauer der Umsetzung nach einem Gerichtsurteil. Durchschnittlich vergehen nun mehr als zwei Jahre (28,2 Monate im Vergleich zu 22,4 zuvor). Der kontinuierliche Anstieg hat dazu geführt, dass sich die Zeitspanne in den vergangenen fünf Jahren um 55 Prozent verlängert hat. Am schnellsten reagiert die Slowakei (8,3 Monate), Österreich benötigt am längsten (56,7 Monate). Auch in Deutschland vergeht mit 35,1 Monaten überdurchschnittlich viel Zeit. Die Politikbereiche mit den größten prozentualen Umsetzungsdefiziten sind weiterhin öffentliche Auftragsvergabe (2 von 11 beziehungsweise 18 Prozent) sowie Finanzdienstleistungen (9 von 57 beziehungsweise 16 Prozent). Dafür konnte der Rückstand in den Bereichen Beschäftigungs- und Sozialpolitik sowie Umweltpolitik, die in den vergangenen Jahren die Liste angeführt hatten, verringert werden. In absoluten Zahlen sind 55 Richtlinien in mindestens einem Mitgliedstaat nicht umgesetzt und der Binnenmarkt in den betroffenen Sektoren damit nicht vollendet. Brexit Der britische EU-Austritt bleibt eine der drängendsten Herausforderungen für den Binnenmarkt. Im Frühjahr hatte die britische Premierministerin Theresa May zweimal eine Verschiebung des EU-Austritts beantragt. Das Land kann damit bis längstens 31. Oktober 2019 EU-Mitglied bleiben. Nachdem May im Unterhaus mehrfach mit dem ausgehandelten Austrittsabkommen gescheitert war, kündigte sie Ende Mai 2019 ihren Rücktritt an. Boris Johnson, als aussichtsreichster Kandidat, aber auch die übrigen Bewerber signalisierten mehrheitlich, dass sie einen Austritt auch ohne Abkommen präferieren würden, falls die Europäische Union den Briten nicht entgegenkomme. Wann und wie das Vereinigte Königreich die Europäische Union verlassen wird, ist damit wieder ungewiss, wobei sich die Anzeichen eines ungeregelten Austritts mehren. Strittige Punkte in den Verhandlungen um den britischen EU-Austritt waren insbesondere die noch offenen Zahlungsverpflichtungen des Landes gegenüber der Europäischen Union, die Rechte von Unionsbürgern im Vereinigten Königreich sowie die Grenze 222 Jahrbuch der Europäischen Integration 2019 Binnenmarkt zwischen dem EU-Mitglied Irland und Nordirland. Für die Grenzfrage soll bis 2020 eine Lösung gefunden werden. Sollte dies nicht der Fall sein, regelt das Backstop-Protokoll, dass de facto das ganze Vereinigte Königreich den Regeln des Binnenmarktes inklusive des Zoll-Regimes unterworfen bleiben solle – ohne Mitspracherechte. Ein „No-Deal-Brexit“, also ein Austritt Großbritanniens ohne Abkommen, würde Unternehmen auf beiden Seiten des Ärmelkanals erheblich belasten. Insbesondere die britische Industrie und der Finanzsektor sind auf den freien Austausch von Waren, Kapital und Dienstleistungen angewiesen. Gerade die arbeitsteilige bedarfssynchrone Produktion, etwa im Automobilsektor, würde durch die Einführung von Zöllen und Grenzkontrollen wohl zum Erliegen kommen. Da aber gleichzeitig britische Konsumenten und Unternehmen zu den Hauptabnehmern von Waren und Dienstleistungen aus den verbleibenden EU- Mitgliedstaaten gehören, ist auch hier mit einem ökonomischen Dämpfer zu rechnen. Studien gehen davon aus, dass ein harter EU-Austritt in der Europäischen Union zu Einkommensverlusten in Höhe von jährlich rund 40 Mrd. Euro führen würde. Das Vereinigte Königreich hätte Einbußen von sogar auf 57 Mrd. Euro pro Jahr.3 Neben den Kosten, die durch direkte Preisaufschläge und längere Wartezeiten beim Grenzübertritt verursacht werden, stellt vor allem die hohe Unsicherheit für viele Unternehmen ein Risiko dar. Solange nicht klar ist, zu welchen Konditionen Großbritannien die Europäische Union verlässt, werden notwendige Investitionen aufgeschoben oder alternative Standorte gesucht. Das Vereinigte Königreich und die Europäische Union müssen daher zeitnah eine abschließende Lösung präsentieren. Dabei sollten die europäischen Staats- und Regierungschefs auch Pragmatismus walten lassen. Wenn eine Zustimmung des Unterhauses nur dann möglich ist, wenn die Europäische Union Entgegenkommen zeigt, ohne dass an den grundsätzlichen „roten Linien“ (Rechte der EU-Bürger im Vereinigten Königreich, Friedensprozess in Nordirland und ausstehende Beiträge zum EU-Haushalt) gerüttelt wird, sollte die Europäische Union sich dem nicht verschließen. Digitaler Binnenmarkt Beim digitalen Binnenmarkt zeigt sich die europäische Kleinstaaterei auch weiterhin, trotz des eigentlich grenzenlosen Mediums Internet. Nach der Portabilitätsverordnung im Frühjahr 2018 trat im Dezember die Geoblocking-Verordnung in Kraft. Damit erhalten Verbraucher etwa beim Online-Shopping auch Zugriff auf Angebote aus anderen EU- Staaten, die nicht in ihrem Heimatland verfügbar sind. Dies gilt aber vorrangig für rein elektronisch bereitgestellte Dienstleistungen – etwa Speicherplatz in der Cloud oder Software. Untersagt ist die automatische Weiterleitung auf die nationale Version eines Webshops. Trotzdem kann der Händler weiterhin selbst entscheiden, in welche Mitgliedstaaten er liefert. So kommt beispielsweise der Kunde aus München oder Berlin vermutlich auch weiterhin nicht in den Genuss, Waren aus einem günstigeren spanischen Online-Shop zu sich nach Hause liefern zu lassen. Sollte dieser aber grundsätzlich nach Frankreich liefern, kann auch ein deutscher Kunde sich seine Artikel dorthin bestellen und sie vor Ort abholen. Ein verbraucherfreundlicher digitaler Binnenmarkt sieht anders aus. In Sachen vereinfachter Online-Zugang zu Fernseh- und Hörfunkinhalten ist die Novelle als Verordnung gestartet und als Satelliten- und Kabelrichtlinie gelandet. Rundfunkanbieter können jetzt ihre Inhalte EU-weit online als Livestream und in Mediatheken anbie- 3 Dominic Ponattu: Brexit kostet Deutschland bis zu zehn Milliarden Euro jährlich, Bertelsmann Stiftung, 21.3.2019, abrufbar unter www.bertelsmann-stiftung.de/de/themen/aktuelle-meldungen/2019/maerz/brexitkostet-deutschland-bis-zu-zehn-milliarden-euro-jaehrlich (letzter Zugriff: 24.9.2019). Jahrbuch der Europäischen Integration 2019 223 Die Innenpolitik der Europäischen Union ten. Das Herkunftslandprinzip gilt, anders als ursprünglich vorgesehen, nur noch für Hörfunkprogramme, Fernsehnachrichten, politische Informationen und vollständig selbst finanzierte Eigenproduktionen. Das ist zwar ein Schritt in die richtige Richtung, der ursprüngliche Verordnungsentwurf wäre aber darüber hinausgegangen. Inwieweit sich eine Verbesserung für die Verbraucher ergibt, muss die Umsetzung der Richtlinie in den Mitgliedstaaten zeigen. Größter Hemmschuh waren Bedenken bezüglich des Herkunftslandprinzips im Hinblick auf die territoriale Rechteverwertung der Urheber. Mit etwas gutem Willen, auch in der Urheberrechtsreform, wäre hier eine Lösung möglich gewesen, die den Europäern uneingeschränkten Zugang zu Radio- und Fernsehinhalten ermöglicht und gleichzeitig eine faire Vergütung für die Rechteinhaber gewährleistet. Je näher die finale Abstimmung über die EU-Urheberrechtsreform inklusive sogenannter „Uploadfilter“ im Europäischen Parlament rückte, desto heftiger und unsachlicher wurde die Debatte um die Novelle des europäischen Urheberrechts. Klar ist, dass dieser Schritt längst überfällig war. Mit Normen aus dem analogen Zeitalter können die Urheber und Kreativschaffenden heute weder angemessen geschützt noch vergütet werden. Während die Befürworter die Novelle aber als großen Schritt in die Epoche des Digitalen verstehen, befürchten die Kritiker eine massive Einschränkung von Kreativität, Zensur und damit das Ende des freien Internets. Das Netz ist aber kein rechtsfreier Raum. Deswegen war eine Anpassung des veralteten Urheberrechts tatsächlich geboten. Allerdings müssen die Mitgliedstaaten bei der Richtlinie jetzt große Sorgfalt walten lassen. Schutz und faire Bezahlung für künstlerische Leistungen, dürfen nicht zu vorauseilender Zensur und kreati vem Stillstand führen. Denkbar wäre beispielsweise die Einführung von pauschalen Vergütungssystem und Schlichtungsstellen bei Fällen, in denen die Nutzungsrechte unklar sind. Damit ließen sich die allseits ungeliebten „Uploadfilter“ auf ein Minimum beschränken. Neuer Schwung Der Binnenmarkt bleibt das Herz der europäischen Integration. Nirgends sind die Vorzüge eines zusammenwachsenden Europas für die Menschen direkter spürbar – oft so unmittelbar und so internalisiert, dass die Europäer dies gar nicht mehr als Resultat der gemeinsamen EU-Politik wahrnehmen. Im Angesicht des geplanten britischen EU-Austritts, einer unberechenbaren US-Administration und anderer Tendenzen, die internationale Kooperation einzuschränken, muss die Europäische Union den Binnenmarkt wieder stärker in den Vordergrund stellen. Sobald die neue Europäische Kommission feststeht, sollte sie unverzüglich damit beginnen, längst beschlossene Vorhaben zum digitalen und sozialen Binnenmarkt unter strikter Wahrung der Subsidiarität auch umzusetzen, damit den Menschen in Europa wieder deutlich wird, warum die Europäische Union etwas Einzigartiges und Positives ist. Nur so lässt sich den Rechtspopulisten in Europa das Wasser abgraben. Weiterführende Literatur Matthias Matthijs/Craig Parsons/Christina Toenshoff: Ever tighter union? Brexit, Grexit, and frustrated differentiation in the single market and Eurozone, in: Comparative European Politics 2/2019, S. 209-230. Giuseppe Mazziotti: Allowing online content to cross borders: is Europe really paving the way for a Digital Single Market? in: Taina Pihlajarinne/Juha Vesala/Olli Honkkila (Hrsg.): Online Distribution of Content in the EU, Cheltenham 2019, S. 188–203. Klaus Zapka: Soziale Marktwirtschaft in der Europäischen Union. Rückkehr zum Laissez-faire-Prinzip, Wiesbaden 2019. 224 Jahrbuch der Europäischen Integration 2019 Digitale Agenda und Cybersicherheit Hans-Wilhelm Dünn/Lukas W. Schäfer Seitdem die Europäische Union 2010 die Digitale Agenda als eine der sieben Leitinitiativen der Europa 2020-Strategie verabschiedet hat, um mit dem Prozess der europäischen Integration einen ebenso fairen, offenen und sicheren digitalen Raum zu schaffen, sind immer stärkere Interdependenzen zwischen den relevanten Politik- und Themenfeldern entstanden. So kann der Fortschritt des Digitalen Binnenmarktes nicht ohne Entwicklungen im Bereich der Cybersicherheit betrachtet werden. Vielmehr steigt durch die anhaltende Digitalisierung von Politik, Wirtschaft und Gesellschaft der Bedarf an Sicherheitslösungen, sodass die damit einhergehende Forschung und Entwicklung von Cybersicherheitstechnologien die Stärke und Wettbewerbsfähigkeit des digitalen Binnenmarktes gewährleistet. Cybersicherheit im Kontext der Europawahlen 2019 Angesichts der Europawahlen 2019 war Cybersicherheit zuletzt ein zentrales Thema der Europäischen Union und wurde mit hoher Priorität auf der politischen Ebene verfolgt. Vor dem Hintergrund der Erfahrungen mit dem französischen Präsidentschaftswahlkampf 2017 oder dem Cambridge Analytica-Datenmissbrauch zum Zwecke des Mikrotargeting, schlug die Europäische Kommission am 12. September 2018 per Mitteilung ein Maßnahmenpaket zur Gewährleistung freier und fairer Europawahlen vor.1 Es stellt gewissermaßen eine für die Europawahl konkretisierte Ausarbeitung der bereits im Juni 2018 von der Europäischen Kommission und der Hohen Vertreterin der Union für Außen- und Sicherheitspolitik geforderten Stärkung der Resilienz und Ausbau der Kapazitäten zur Abwehr hybrider Bedrohungen dar.2 Hervorzuheben ist in diesem Maßnahmenpaket die Empfehlung zur Installation eines europäischen Wahlkooperationsnetzes. Darin sollen die beteiligten nationalen Behörden, etwa aus den Feldern Datenschutz, Medienaufsicht und IT-Sicherheit, Informationen zum Schutz des Wahlprozesses in Echtzeit austauschen, sowie effektiv Reaktionen auf Desinformationskampagnen koordinieren können. Es ist zudem vorgesehen, diese Zusammenarbeit über die Europawahl hinaus aufrecht zu erhalten, um die Integrität aller kommenden nationalen, regionalen und lokalen Wahlen der Europäischen Union sicherzustellen. Die ersten beiden der für das Europawahljahr vorgesehenen vier Sitzungen fanden im Januar beziehungsweise Februar 2019 statt.3 Darüber hinaus erarbeitete die Europäische Kommission mit dem Maßnahmenpaket Leitlinien zur Anwendung der seit dem 25. Mai 2018 gültigen Europäischen Datenschutzgrundverordnung (DSGVO) auf den Wahlprozess und dazugehörigen Wahlkampf. Ziel der 1 Europäische Kommission: Mitteilung der Kommission, Freie und faire Europawahlen gewährleisten, 12.9.2018, COM(2018) 637 final. 2 Europäische Kommission: Gemeinsame Mitteilung, Stärkung der Resilienz und Ausbau der Kapazitäten zur Abwehr hybrider Bedrohungen, 13.6.2018, JOIN(2018) 16 final. 3 Europäische Kommission: Erklärung, Verhaltenskodex zur Bekämpfung von Desinformation, 28.2.2019, STATEMENT/19/1379. Jahrbuch der Europäischen Integration 2019 225 Die Innenpolitik der Europäischen Union Ausarbeitung war die Aufklärung aller beteiligten Akteure, von nationalen Wahlbehörden und Parteibüros bis hin zu Kommunikationsagenturen, über die legale Auslegung der Vorschriften. Zur Prävention des Missbrauchs personenbezogener Daten wurden zudem Änderungen an der Verordnung über das Statut und die Finanzierung europäischer politischer Parteien und Stiftungen vorgenommen. Demnach können Parteien oder Verbände, die geltende Datenschutzvorschriften für die eigene Vorteilsnahme missbrauchen, mit einem Bußgeld von bis zu fünf Prozent des Jahresbudgets durch die Behörde für europäische politische Parteien und europäische politische Stiftungen sanktioniert werden. Ferner können für das Folgejahr vorgesehene finanzielle Mittel gestrichen werden.4 Für die Gewährleistung freier, fairer und sicherer Wahlen wurde gleichzeitig die Zusammenarbeit mit Onlineplattformen, sozialen Netzwerken und der Wirtschaft gesucht: Wirtschaftsverbände, die Non-Profit Mozilla Foundation sowie die Digitalkonzerne Google, Facebook und Twitter unterzeichneten den am 26. September 2018 von der Europäischen Kommission vorgelegten Verhaltenskodex zur Bekämpfung von Desinformation.5 Im Rahmen der Bewertung der in Folge ergriffenen Maßnahmen sprach die Europäische Kommission knapp zwei Wochen vor der Wahl ihre Anerkennung für Fortschritte vornehmlich in den Bereichen Transparenz bei themenbezogener Werbung, Entfernung von nach europäischem Recht illegalen Werbeinhalten sowie Entfernung von Falschkonten aus.6 Neben der Kompetenzerweiterung zum Onlineschutz der Wahlen wurden bestehende Strukturen gestärkt. Der im Dezember 2018 verabschiedete und auf dem Maßnahmenpaket aufbauende Aktionsplan gegen Desinformation erhöhte das Budget des bisherigen Flaggschiffes für strategische Kommunikation des Europäischen Auswärtigen Dienstes – die 2015 eingerichtete East StratCom Task Force (East Strategic Communication Task Force beziehungsweise Strategisches Kommunikationsteam Ost) – im Vergleich zu 2018 um drei Mio. Euro auf fünf Mio. Euro im Jahr 2019.7 Zudem wurden der Taskforce, deren Fokus auf einer proaktiven Kommunikation europäischer Politik in den Ländern der Östlichen Partnerschaft8 sowie dem Entgegenwirken russischer, diffamierender Propaganda liegt, 50 bis 55 neue Stellen zugesprochen. Die Cybersicherheit im Sinne von Resilienz europäischer beziehungsweise nationaler Wahlinfrastrukturen wurde Anfang April 2019 in Form einer Simulation zur Erprobung der Reaktions- und Notfallpläne für mögliche Cybersicherheitsvorfälle getestet.9 Angesichts der Tatsache, dass die Hauptverantwortung für den Schutz der Integrität von Wahlen den Mitgliedstaaten vorbehalten ist, waren insbesondere die aus der Übung abgeleiteten Erkenntnisse zur Verbesserung der Zusammenarbeit zwischen den zuständigen Behörden auf nationaler Ebene und der grenzüberschreitenden Kooperation mit den verantwortlichen Stellen auf europäischer Ebene von großem Wert. Fortwährend wird den Mitgliedstaaten 4 Rat der Europäischen Union: Mitteilung an die Presse. Europawahl: neue EU-Vorschriften sollen den Missbrauch personenbezogener Daten durch die europäischen Parteien verhindern, Brüssel, 19.3.2019, Dok. 200/19. 5 Europäische Kommission: Erklärung, Verhaltenskodex für Online-Desinformation, 26.9.2018, STATE- MENT/18/5914. 6 Europäische Kommission: Erklärung, Verhaltenskodex zur Bekämpfung von Desinformation: Kommission begrüßt Maßnahmen von Online-Plattformen im Vorfeld der Europawahlen, 23.4.2019, Dok. 19/2174. 7 Europäische Kommission: Factsheet, Fragen und Antworten – EU verstärkt Maßnahmen gegen Desinformation, Brüssel, 5.12.2018. MEMO/18/6648. 8 Vgl. hierzu auch den Beitrag „Östliche Partnerschaft“ in diesem Jahrbuch. 9 Europäische Kommission: Pressemitteilung, EU-Mitgliedstaaten testen ihre Abwehrbereitschaft im Bereich der Cybersicherheit im Hinblick auf faire und freie Europawahlen 2019, 5.4.2019, IP/19/2011. 226 Jahrbuch der Europäischen Integration 2019 Digitale Agenda und Cybersicherheit die Umsetzung des bereits im Juli 2018 veröffentlichten Kompendiums zur Cybersicherheit von Wahltechnologie der Kooperationsgruppe für Netz- und Informationssicherheit (NIS10) empfohlen, welches praktische Hinweise für Cybersicherheitsbehörden und Wahlgremien enthält.11 Letztendlich fanden im Rahmen der Europawahlen nach gegenwärtigem Erkenntnisstand jedoch keine erfolgreichen Cyberangriffe oder großangelegten Desinformationskampagnen statt. Ausbau der europäischen Cybersicherheitsarchitektur Gleichzeitig mit dem Maßnahmenpaket vom 12. September 2018 reichte die Europäische Kommission einen Vorschlag für eine Verordnung zur Einrichtung eines Europäischen Kompetenzzentrums für Cybersicherheit in Industrie, Technologie und Forschung und eines tragenden Netzes nationaler Koordinierungszentren ein, dessen legislative Bearbeitung durch Trilogsitzungen des Europäischen Parlaments, der Europäischen Kommission und des Rates der Europäischen Union alsbald möglich nach den Europawahlen fortgesetzt werden soll.12 Dem übergeordneten Ziel eines in allen Mitgliedstaaten vorhandenen Höchstmaßes an Cybersicherheit soll das Kompetenzzentrum durch die Steigerung der Wettbewerbsfähigkeit von Produkten und Dienstleistungen des europäischen Cybersicherheitsmarktes zur Minderung der Abhängigkeit von außereuropäischen Anbietern dienen. Außerdem sollen das Entwicklungsprinzip „Security by Design“, angemessene Zertifizierungsverfahren sowie ein gesellschaftlicher Sensibilisierungsprozess entwickelt und fortgeführt werden. In den Mitgliedstaaten sind nationale Koordinierungszentren zu benennen, die neben ausreichenden Verwaltungskapazitäten über technisches Fachwissen im Bereich Cybersicherheit – zum Beispiel in den Feldern Kryptografie oder Softwareund Anwendungssicherheit – verfügen. Die beteiligten Ausschüsse des Europäischen Parlaments, allen voran der Ausschuss für Industrie, Forschung und Energie (ITRE), begrüßten in großen Teilen den Vorschlag, verlangten allerdings nach einer genaueren Ausarbeitung, insbesondere bezüglich Finanzierung sowie Leistungs- und Umsetzungsstruktur. Denn einerseits sollen unterschiedliche europäische Förderprogramme als Investitionsquellen herangezogen werden, während die Finanzierung seitens der Mitgliedstaaten auf freiwilliger Basis erfolgen soll. Andererseits wird auf eine klare Trennungslinie zwischen dem Aufgabenbereich des Kompetenzzentrums und der Arbeit der Europäischen Agentur für Netzwerk- und Informationssicherheit (ENISA) gedrängt. Schließlich wurde diese jüngst durch das Inkrafttreten des im September 2017 von der Europäischen Kommission initiierten Rechtsakts zur Cybersicherheit in ihrer Position gestärkt, nachdem das Vertragswerk im März 2019 zuerst vom Europäischen Parlament und im Folgemonat vom Rat der Europäischen Union final angenommen wurde. Neben einem ständigen Mandat wurden der ENISA als Cybersicherheitsagentur der Europäischen Union die Unterstützung der Mitgliedstaaten in Fragen der Cybersicherheit, die Durchführung von Cybersicherheitsübungen auf europäi- 10 Vgl. Richtlinie (EU) 2016/1148 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 6. Juli 2016 über Maßnahmen zur Gewährleistung eines hohen gemeinsamen Sicherheitsniveaus von Netz- und Informationssystemen in der Union, in: Amtsblatt der Europäischen Union Nr. L 194/1, 19.7.2016. 11 NIS Cooperation Group: Compendium on Cyber Security of Election Technology, CG Publication 03/2018, Juli 2018, abrufbar unter: http://ec.europa.eu/newsroom/dae/document.cfm?doc_id=53645 (letzter Zugriff: 17.6.2019). 12 Europäische Kommission: Vorschlag für eine Verordnung, Einrichtung des Europäischen Kompetenzzentrums für Cybersicherheit in Industrie, Technologie und Forschung und des Netzes nationaler Koordinierungszentren, 12.9.2018, COM(2018) 630 final. Jahrbuch der Europäischen Integration 2019 227 Die Innenpolitik der Europäischen Union scher Ebene und die Förderung eines einheitlichen Zertifizierungsverfahrens für cybersichere Produkte, Verfahren und Dienste aufgetragen.13 Tatsächlich wäre die Erarbeitung beziehungsweise Umsetzung eines angemessenen Zertifizierungsverfahrens für den Digitalen Binnenmarkt und die Cybersicherheitsarchitektur vielversprechend, da durch die anhaltende Digitalisierung von Industrie- und Produktionsketten angesichts der Expansion des „Internets der Dinge“ Wirtschaft und Gesellschaft zwar immer digitaler, aber auch angreifbarer werden. Einheitliche und gleichermaßen transparente Standards sind von daher als Kernbestandteil einer sicheren digitalen Infrastruktur zu betrachten, welche Erfolg, Wachstum und Innovation ermöglicht. Zudem könnten einheitliche Sicherheitsstandards einen großen Beitrag zu der Debatte um die zu verwendenden Komponenten und Technologien für den Ausbau des Netzes der fünften Mobilfunkgeneration (5G) leisten. Wichtige Entscheidungen für Cybersicherheit und digitale Wettbewerbsfähigkeit Ein belastbares 5G-Netz ist Grundvoraussetzung für die Wettbewerbsfähigkeit und Innovationskraft des gesamten Europäischen, und nicht nur Digitalen Binnenmarktes.14 Auf europäischer beziehungsweise transatlantischer Ebene ist diesbezüglich eine Sicherheitsdebatte um die Verwendung von 5G-Komponenten des chinesischen Telekommunikationsunternehmens Huawei entbrannt: Dem 5G-Marktführer wird das Vorhandensein von Hintertüren in Produkten und Softwares vorgeworfen, die von der chinesischen Regierung zu Spionagezwecken genutzt werden könnten. Durch die Abhängigkeit digitaler Infrastrukturen und kritischer Dienste von 5G-Netzen und die kontinuierliche Zunahme von Cyberangriffen ist eine Entscheidung bezüglich der Verwendung von Netzkomponenten von Huawei für die Europäische Union demnach von höchster strategischer Bedeutung. Aufgrund dessen verabschiedete die Europäische Kommission im März 2019 entsprechende Empfehlungen zum weiteren Verfahren in dieser Angelegenheit. In erster Linie wurde folgerichtig die Relevanz eines europäischen Rahmens für Cybersicherheitszertifizierungen betont, welcher ein kohärentes Sicherheitsniveau für Unternehmen und Bürger etablieren könnte. Darüber hinaus soll in einem nächsten Schritt eine Risikobewertung zur 5G- Netzinfrastruktur auf nationaler Ebene durchgeführt werden, inklusive der Bestimmung kritischer Komponenten, bei denen Sicherheitsvorfälle erhebliche Störungen nach sich ziehen würden. Mit der Einreichung der Risikobewertungen bis zum 15. Juli 2019 zu Händen der Europäischen Kommission und der ENISA werde dann die Koordination des weiteren Vorgehens der Europäischen Union erfolgen.15 Im Zuge der Diskussion um Huawei wurden Stimmen um eine generelle Besinnung auf Produkte und Lösungen „made in Europe“ laut, wenngleich diese gegenüber chinesischen Technologien erhebliche Mehrkosten und einen großen Zeitaufwand nach sich ziehen würden. Dennoch wiegen Argumente um die in Europa gegebene Rechtssicherheit und den starken Datenschutz im Lichte der Vorwürfe möglicher chinesischer Spionage schwer. 13 Verordnung (EU) 2019/881 über die ENISA (Agentur der Europäischen Union für Cybersicherheit) und über die Zertifizierung der Cybersicherheit von Informations- und Kommunikationstechnik und zur Aufhebung der Verordnung (EU) Nr. 526/2013 (Rechtsakt zur Cybersicherheit) vom 17. April 2019, in: Amtsblatt der Europäischen Union L 151/15, 7.6.2019. 14 Vgl. hierzu auch den Beitrag „Forschungs-, Technologie- und Telekommunikationspolitik“ in diesem Jahrbuch. 15 Empfehlung (EU) 2019/534 der Kommission zur Cybersicherheit der 5G-Netze vom 26. März 2019, in: Amtsblatt der EU L 88/42, 29.3,2019. 228 Jahrbuch der Europäischen Integration 2019 Digitale Agenda und Cybersicherheit Umso mehr ist es für die zukünftige Wettbewerbsfähigkeit und das Wachstumspotential des Digitalen Binnenmarkts entscheidend, angemessene Investitionsrahmen für europäische Technologien, Lösungen und Innovationen zu schaffen. So erzielten die EU-Institutionen eine Einigung bezüglich des Budgetrahmens des Horizon-2020-Nachfolgerprogramms Horizont Europa, welche im April 2019 vom Europäischen Parlament bestätigt wurde.16 Mit insgesamt 100 Mrd. Euro soll die europäische Forschung und Entwicklung von 2021 bis 2027 unterstützt werden. Ergänzt wird das Paket durch das für den gleichen Zeitraum vorgesehene Förderprogramm Digitales Europa in Höhe von insgesamt 9,2 Mrd. Euro. Damit sollen ausschließlich Projekte in den Bereichen Hochleistungsrechner, künstliche Intelligenz, Cybersicherheit, fortgeschrittene digitale Kompetenzen und Verbreitung digitaler Technologien in Wirtschaft und Gesellschaft finanziert werden. Eine zügige Aufnahme der weiteren Verhandlungen zwischen den Institutionen wird nach der Konstitution des neuen Europäischen Parlaments erwartet.17 Eine europaweite, vom öffentlichen Diskurs begleitete Entwicklung im Digitalen Binnenmarkt stellte die Reform des Urheberrechts dar. Der Legislativprozess wurde mit einem entsprechenden Vorschlag der Europäischen Kommission bereits 2016 angestoßen und nach einigen Anpassungen im März 2019 abgeschlossen.18 Die Reform, die bis zum 7. Juni 2021 in nationales Recht umgesetzt werden muss, beabsichtigt in erster Linie eine europaweite Verfügbarkeit urheberrechtlich geschützter Werke bei einer gleichzeitigen fairen Vergütung der Kreativschaffenden. Zudem sollte das Urheberrecht eine dem digitalen Zeitalter angemessene sowie einheitliche Auslegung in den Mitgliedstaaten erfahren und so insgesamt den Digitalen Binnenmarkt stärken. Allerdings wurde die an sich überfällige Reform insbesondere aufgrund von Artikel 13 vielseitig kritisiert. Dieser verpflichtet die Betreiber von Internetplattformen zur Überprüfung aller hochgeladener Dateien auf mögliche Urheberrechtsverstöße, was angesichts der schieren Masse an hochgeladenen Daten pro Tag voraussichtlich zu der Anwendung von sogenannten Uploadfiltern führen wird. Aufgrund dessen wird eine massive Einschränkung der künstlerischen Vielfalt sowie der Darstellungs- und Meinungsfreiheit befürchtet, da deren Algorithmen-basierte Funktionsweise allzu häufig legale Inhalte fälschlicherweise entfernt. Synergien für den Europäischen Integrationsprozess nutzen Es wird deutlich, dass durch die anhaltende Digitalisierung ein starker Bedeutungszuwachs der Cybersicherheit – auch in Zukunft – auszumachen ist. Beispielsweise gilt die Netzwerkresilienz mittlerweile als entscheidend für gesamteuropäische Wahlprozesse und die freie, öffentliche Meinungsbildung. Gleichermaßen stellt sich heraus, dass Entwicklungen und Entscheidungen im Feld der Cybersicherheit die Dynamiken der gesamten Digitalen Agenda und umgekehrt immer stärker beeinflussen. Herausforderungen können demnach nur noch mit politikfeldübergreifenden Ansätzen erfolgreich adressiert werden. In den dabei entstehenden Synergien besteht eine große Chance für den europäischen Integrationsprozess: Bisweilen wird Cybersicherheit noch als Angelegenheit der inneren 16 Europäische Kommission: Erklärung, Abstimmung des Europäischen Parlaments über Horizont Europa, 17.4.2019, STATEMENT/19/2163. 17 Rat der Europäischen Union: Mitteilung an die Presse. Tagung des Rates. Ausschuss der Ständigen Vertre ter. Brüssel, 13.3.2019, Dok. 192/19. 18 Richtlinie (EU) 2019/790 über das Urheberrecht und die verwandten Schutzrechte im digitalen Binnenmarkt und zur Änderung der Richtlinien 96/9/EG und 2001/29/EG vom 17. April 2019, in: Amtsblatt der Europäischen Union L 130/92, 17.5.2019. Jahrbuch der Europäischen Integration 2019 229 Die Innenpolitik der Europäischen Union Sicherheit von den Nationalstaaten wahrgenommen und beansprucht, sodass sich die Verbindlichkeit notwendiger gesamteuropäischer Ansätze zumeist auf unverbindliche Richtlinien beschränkt. Falls es jedoch gelingt, Cybersicherheit als Faktor für Wirtschaftswachstum und Innovationskraft zu platzieren, ist eine höhere Bereitschaft der Mitgliedstaaten für eine verbindlichere Kooperation, wie bereits etwa in der Wirtschafts- und Handelspolitik, möglich. Weiterführende Literatur George Christou: The collective securitisation of cyberspace in the European Union, in: West European Politics 2/2019, S. 278-301. Annegret Bendiek/Matthias Schulze: Desinformation und die Wahlen zum Europäischen Parlament, in: SWP Aktuell 2019, S. 1-8. Sebastian Tetzlaff: Entfaltungsspielräume und Risiken für die europäische Integration, in: integration 1/2019, S. 67-73. László Kovács: Cyber Security Policy and Strategy in the European Union and Nato, in: Land Forces Academy Review 1/2018, S. 16-24. Andrzej Kozlowski: The European Union Effective System of Sanctions Against Cyberattacks, in: The Visio Journal 3/2018, S. 9-18. 230 Jahrbuch der Europäischen Integration 2019 Energiepolitik Mirja Schröder Die Schaffung einer Energieunion war eine der Prioritäten der Juncker-Kommission. Das Strategiepapier vom 25. Februar 2015 mit dem Titel „Eine Rahmenstrategie für eine krisenfeste Energieunion mit einer zukunftsorientierten Klimaschutzstrategie“1 legte den Grundstein für eine Vision nach einer gemeinsamen Energieunion. Vier Jahre später sind wichtige Weichen gestellt. Das Legislativpaket „Saubere Energie für alle Europäer“ wurde verabschiedet, der europäische Rahmen für eine Energieunion gesetzt. In ihrem vierten Bericht zur Lage der Energieunion2 zieht die Europäische Kommission Bilanz. Nachdem die letzten Verordnungen auf europäischer Ebene beschlossen wurden, seien nun die Mitgliedstaaten aufgefordert, die Regeln in nationale Gesetzgebung zu übertragen. Der iterative Prozess zwischen der Europäischen Union und den Mitgliedstaaten sei die größte Herausforderung für 2019. Neben der Überarbeitung der Regeln für den Elektrizitätsmarkt prägten erneut Maßnahmen zur Versorgungssicherheit inklusive Diskussionen um die umstrittene Gaspipeline „Nord Stream 2“ die energiepolitische Debatte. Energiepakt „Saubere Energie“ verabschiedet Am 26. März 2019 hat das Europäische Parlament die letzten Richtlinien und Verordnungen des Legislativpakets „Saubere Energie für alle Europäer“ 3 verabschiedet. Der Rat der Europäischen Union stimmte ebenfalls zu. Die Kommission hatte das Paket im November 2016 zur Reform des Elektrizitätsmarktes vorgelegt. Ziel des Pakets ist, die Integration erneuerbarer Energien in die Energiemärkte zu erleichtern, die Stellung der Verbraucher zu verbessern und zu einer besseren Steuerung der Energieströme in der Europäischen Union beizutragen. Im Laufe der Beratungen wurde die Vorlage abgeändert, blieb aber in der Substanz erhalten. Es legt ein neues, verbindliches Ziel für 2030 von mindestens 32 Prozent erneuerbarer Energie sowie ein Energieeffizienzziel von mindestens 32,5 Prozent in der Europäischen Union fest, wobei jeweils eine Überprüfungsklausel im Jahr 2023 zu einer Anhebung der EU-weiten Zielvorgaben führen kann. Nachdem der europäische Rechtsrahmen beschlossen wurde, ist es nun die Aufgabe der Mitgliedstaaten, diesen in nationale Energie- und Klimapläne für den Zeitraum 2021 bis 2030 auszuarbeiten. Wurden für die Klimaziele 2020 noch verbindliche nationale Zielsetzungen festgelegt, verzichtete man für die Klimaziele 2030 oder die Energieunion darauf. Stattdessen soll die Umsetzung ein partizipativer Gestaltungsprozess sein, bei dem die 1 Europäische Kommission: Rahmenstrategie für eine krisenfeste Energieunion mit einer zukunftsorientierten Klimaschutzstrategie, 25.2.2015, COM(2015) 80 final. 2 Europäische Kommission: Vierter Bericht zur Lage der Energieunion. Mitteilung der Kommission an das Europäische Parlament, den Rat, den Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschuss, den Ausschuss der Regionen und die Europäische Investitionsbank, 9.4.2019, COM(2019) 175 final. 3 Europäische Kommission: Saubere Energie für alle Europäer. Mitteilung an das Europäische Parlament, den Rat, den Ausschuss der Regionen und die Europäische Investitionsbank, 30.11.2016, COM(2016) 860 final. Jahrbuch der Europäischen Integration 2019 231 Die Innenpolitik der Europäischen Union Mitgliedstaaten verbindliche EU-weite Ziele und Programme in nationale Plänen umsetzen. Dabei soll die neue Governance-Verordnung der Energieunion die Koordination zwischen Mitgliedstaaten und Kommission neu gestalten und die komplexen Steuerungsstrukturen in der Energiepolitik vereinfachen. Die Arbeit in den Mitgliedstaaten hat begonnen. Bis zum 31. Dezember 2019 sollen die nationalen Energie- und Klimapläne fertig gestellt sein und Ziele, Strategien und Maßnahmen für jede der fünf Dimensionen4 der Energieunion beinhalten. Energieversorgungssicherheit – Neue Gasrichtlinie tritt in Kraft Ein weiteres Hauptziel der Energieunion betrifft Energieversorgungssicherheit, wobei die Energieunion dies in erster Linie mit Gassicherheit übersetzt. Prognosen gehen davon aus, dass die Abhängigkeit der Europäischen Union von Gasimporten weiter zunimmt. So betrug der Anteil der Nettogasimporte am Gesamtgasverbrauch der Europäischen Union im Jahr 2017 74,3 Prozent. Der Großteil der Pipeline-Importe stammt aus Russland (40 Prozent der Gesamtimporte im ersten Quartal 2019), gefolgt von Norwegen (31 Prozent) und Nordafrika (7 Prozent). Importiertes Flüssiggas hat einen wachsenden Anteil von 22 Prozent an den Gesamteinfuhren.5 Vergleicht man das erste Quartal 2019 mit dem von 2018, so verzeichnet Flüssiggas einen Zuwachs von 10 Prozentpunkten. Die drei Hauptlieferanten sind Katar (22 Prozent aller Flüssiggas-Importe), Russland (21 Prozent) und die Vereinigten Staaten von Amerika (USA, 13 Prozent).6 Auch wenn die Einfuhr von Flüssiggas im Vergleich zum Vorjahr stark zugenommen hat, bleibt russisches Pipeline-Gas über die ukrainische Transitroute im ersten Quartal 2019 die Hauptbezugsquelle (40 Prozent) für die europäische Gasversorgung, gefolgt von der direkten Verbindung via Nord Stream (35 Prozent) und dem Transit durch Weißrussland (25 Prozent). Der Verband Europäischer Fernleitungsnetzbetreiber für Gas führt europaweite Simulationen der Gasversorgung und deren Unterbrechungen zur Risikoabschätzung durch. Die sogenannten Stresstests haben gezeigt, dass rein nationale Vorgehen im Fall einer schweren Versorgungsstörung nicht ausreichen. Als Konsequenz trat bereits am 1. November 2017 eine neue Verordnung zur Gewährleistung der Gasversorgungssicherheit7 in Kraft, welches das Solidaritätsprinzip verankert, indem Mitgliedstaaten künftig in regionalen Gruppen zusammenarbeiten und im Falle einer Lieferunterbrechung nachbarschaftlich füreinander einstehen. Zusätzlich hat das Europäische Parlament nach langem Ringen im April 2019 eine Änderung der EU-Gasrichtlinie8 verabschiedet. Sie dehnt die Vorschriften, die den Gasbinnenmarkt regeln (Zugang Dritter, Entgeltregulierung, eigentumsrechtliche Entflechtung und Transparenz), auf Gasfernleitungen zwischen einem Mitgliedstaat und einem Drittland 4 Die fünf Dimensionen umfassen Dekarbonisierung, Energieeffizienz, Energieversorgungssicherheit, Energiebinnenmarkt sowie Forschung, Innovation und Wettbewerbsfähigkeit. 5 Daten der Statistikbehörde Eurostat, Juli 2019. 6 Europäische Kommission: Quarterly Report on European Gas Markets, 2019, abrufbar unter: https://ec.europa.eu/energy/sites/ener/files/quarterly_report_on_european_gas_markets_q1_2019_final.pdf (letzter Zugriff: 30.8.2019). 7 Verordnung (EU) 2017/1938 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 25. Oktober 2017 über Maßnahmen zur Gewährleistung der sicheren Gasversorgung und zur Aufhebung der Verordnung (EU) Nr. 994/2010, in: Amtsblatt der Europäischen Union Nr. L 280/1, 28.10.2017. 8 Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates zur Änderung der Richtlinie 2009/73/EG über gemeinsame Vorschriften für den Erdgasbinnenmarkt, in: Amtsblatt der Europäischen Union Nr. L211/94, 14.8.2019. 232 Jahrbuch der Europäischen Integration 2019 Energiepolitik bis zur Grenze des Hoheitsgebiets und Küstenmeers des Mitgliedstaats aus. Die Kommission hatte bereits 2017 einen ersten Vorschlag unterbreitet. Lange sprach sich jedoch der juristische Dienst des Rats der Europäischen Union gegen den Legislativvorschlag aus. Zudem lehnten europäische Industrieverbände und Unternehmen den Gesetzesvorschlag mit großer Mehrheit ab. Findet die Regelung Anwendung, dürfen Besitz und Betrieb der Pipeline nicht in einer Hand liegen. Die neue Gasrichtlinie soll explizit Anwendung im Fall der neuen Pipeline Nord Stream 2 finden. Die geplante Erweiterung der bestehenden Ostseepipeline Nord Stream um zwei weitere Stränge ist seit Jahren außerordentlich umstritten. Nach Auffassung der Kommission und diverser Mitgliedstaaten, darunter unter anderem Polen und die baltischen Staaten, könnten mit der Inbetriebnahme die traditionellen Routen über die Ukraine umgangen werden, was wiederum die strategischen Bemühungen der Europäischen Union um eine Verringerung der russischen Gasabhängigkeit und der Diversifizierung ihrer Bezugsquellen untergrabe. Die Bundesregierung befürwortet das Projekt. Etliche EU-Staaten sowie die USA lehnen es ab. Die USA prangern den russischen Einfluss in Europa an, haben aber auch selbst wirtschaftliche Interessen am Verkauf von Flüssiggas in Europa. Nachdem es zu einem offenen Streit zwischen Deutschland und Frankreich über die Anwendung der neuen Richtlinie auf die geplante Pipeline gekommen war, einigten sich schließlich die EU-Unterhändler im Februar 2019 auf einen gemeinsamen Wortlaut. In der nun verabschiedeten Änderung sind Ausnahmen für bestehende Leitungen nach und aus Drittländern vorgesehen, ebenso wie klar festgelegte Verfahren für Verhandlungen mit Drittländern und Ausnahmeregelungen in Bezug auf neue Leitungen. Das bedeutet im konkreten Fall, dass Deutschland seine Schlüsselrolle in dem Projekt behalten wird: Der erzielte Kompromiss über die überarbeitete Gasrichtlinie sieht vor, dass die Prüfung der Vereinbarkeit eines Projektes mit den EU-Vorschriften dem Land obliegt, in dem die Leitung erstmals auf das europäische Netz trifft. Im Falle von Nord Stream 2 ist das Deutschland. Neue Erdgasfunde im Östlichen Mittelmeer – Pipedream oder Gamechanger? Wenn es um alternative Gaslieferungen geht, erzielt der Südliche Gaskorridor nach langen Jahren zäher Verhandlungen kleine aber nennenswerte Fortschritte.9 Bereits Mitte 2018 wurde ein zentraler Abschnitt des Südlichen Gaskorridors, das Gas aus dem Kaspischen Raum nach Europa bringen soll, fertiggestellt. Die „Trans Anatolian Natural Gas Pipeline“ (TANAP) wurde in der Türkei offiziell eingeweiht. Von den insgesamt 16 Mrd. Kubikmetern Erdgas, die TANAP jährlich transportiert, verbleiben sechs Mrd. Kubikmeter in der Türkei, während zehn Mrd. Kubikmeter nach Europa geleitet werden. Dazu schließt die „Trans-Adriatic Pipeline“ an der türkisch-griechischen Grenze an TANAP an. Sie soll voraussichtlich ab 2020 aserbaidschanisches Gas von Griechenland über Albanien nach Süditalien liefern. Der Südlichen Gaskorridor gilt als Schlüsselprojekt in dem Bestreben, den Anteil an nicht-russischen Pipeline-Gas zu erhöhen, auch wenn die derzeit prognostizierten Liefermengen gerade einmal 1,5 bis 3 Prozent der europäischen Gasnachfrage decken. Fraglich ist, inwiefern neue Erdgasfunde im östlichen Mittelmeer vor der zyprischen Küste die Diversifizierung der europäischen Gasversorgung erweitern könnten. Explorationsbohrungen des amerikanischen Energiekonzerns Exxon Mobil stießen auf das Erdgasfeld „Glaucus“ mit geschätzten fünf bis acht Bio. Kubikfuß Erdgas, nicht weit von dem 9 Vgl. hierzu auch die Beiträge „Türkei“ und „Zypern“ in diesem Jahrbuch. Jahrbuch der Europäischen Integration 2019 233 Die Innenpolitik der Europäischen Union Anfang 2018 entdeckten Erdgasfeld „Calypso“ vor der Südwestküste Zyperns. Nach Plänen der Regierungen in Zypern, Griechenland und Israel könnten diese gemeinsam mit dem bereits bekannten israelischen Leviathan- und dem ägyptischen Zohr-Feld erschlossen und durch das gemeinsame Mega-Projekt „East Mediterranean Gas Pipeline“ (EastMed) verbunden werden. Die EastMed Pipeline soll, so die Pläne, ab dem Jahr 2025 von der östlichen Mittelmeerregion zyprisches und israelisches Gas (eventuell unter Einbeziehung Ägyptens) über Griechenland nach Italien bringen. Unterstützt werden die Pläne von den USA. Auch wenn die Europäische Kommission dem Pipeline-Projekt in ihrer Exploration den Status eines Vorhabens von gemeinsamem Interesse einräumt, bleibt höchst umstritten, inwiefern das Gas tatsächlich gefördert und nach Europa transportiert werden könnte. Röhren müssten über 2100 Kilometer weit und zum Teil in einer Tiefe von bis zu 3000 Metern verlegt werden. Zum Vergleich: Die Nord Stream Pipeline in der Ostsee verläuft in maximal 203 Meter Tiefe. Nicht nur, dass die Förderung ausgesprochen anspruchsvoll und kostspielig wäre, auch der internationale Preisverfall der Öl- und Gaspreise aufgrund steigenden Angebots reduziert die Erfolgsaussichten. Schließlich erhebt die Türkei Anspruch auf zypriotischen Gasfelder, die nach Ansicht Ankaras zu großen Teilen zur türkischen Wirtschaftszone zählen Ausblick Eine integrierte Klima- und Energiepolitik bleibt Priorität der nächsten Jahre. Sie findet Eingang in die neue Strategische Agenda des Europäischen Rats für 2019 bis 2024, welche den Gesamtrahmen und eine Richtschnur für das Handeln der EU-Institutionen in den nächsten fünf Jahren bildet. Darin formuliert der Europäische Rat das Ziel, den Übergang zu erneuerbaren Energien zu beschleunigen, die Energieeffizienz zu steigern, die Abhängigkeit von externen Quellen zu verringern und ihre Versorgungsquellen weiter zu diversifizieren.10 Darüber hinaus hat der Rat im Zuge der Vorbereitungen auf die nächste Legislaturperiode Schlussfolgerungen über die Zukunft der Energiesysteme in der Energieunion angenommen. Darin sind die Prioritäten und Grundsätze für die künftigen politischen Entscheidungen genannt, wie die Energiewende hin zu einem erschwinglichen, sicheren, wettbewerbsfähigen, gesicherten und nachhaltigen Energiesystem erfolgen kann. Dazu nennt der Rat Investitionen in die Bereiche Infrastruktur, innovative Technologien sowie Sektorenkopplung und -integration. Im Mittelpunkt der Energiewende sollen die Bürger und Unternehmen stehen. Weiterführende Literatur Dirk Buschle/Kirsten Westphal: A Challenge to Governance in the EU: Decarbonization and Energy Security, in: European Energy Journal, 8 3-4/2019, S. 53-64. Mirja Schröder: EU Gas Security Supply. A Geopolitical Vision of the Southern Gas Corridor. Baden-Baden 2019. 10 Europäischer Rat: Eine neue Strategische Agenda 2019-2024, 20.6.2019, abrufbar unter: https://www. consilium.europa.eu/media/39963/a-new-strategic-agenda-2019-2024-de.pdf (letzter Zugriff: 30.9.2019). 234 Jahrbuch der Europäischen Integration 2019 Forschungs-, Technologie- und Telekommunikationspolitik Jürgen Turek Die Europäische Union und ihre Mitgliedstaaten werden am Ende der 2010er Jahre mit immer stärkeren Herausforderungen des sozialen Wandels konfrontiert. Grund dafür sind disruptive sozioökonomische und soziotechnologische Entwicklungsschübe, die auf alle gesellschaftlichen Bereiche erheblichen Anpassungsdruck ausüben. Die Digitalisierung ragt dabei heraus. Vor diesem Hintergrund und angesichts eines starken internationalen Wettbewerbs um den Zugang zu technologierelevanten Rohstoffen wie den sogenannten „Seltenen Erden“ und um Technologieführerschaft1 bei strategischen High-Tech-Produkten und modernen Prozessinnovationen haben die Forschungs-, Technologie- und Telekommunikationspolitik der Europäischen Union (FTT-Politik) sowie ihre Digitalisierungsstrategie als Modernisierungsansatz eine herausragende Bedeutung. Deshalb ist die FTT- und Digitalisierungspolitik strategisch angelegt und politisch prioritär. Sie beruht auf der EU- Modernisierungsstrategie „Europa 2020“. Diese soll Europa durch die Mobilisierung von Innovationspotenzialen und die Förderung von Forschung und technologischer Entwicklung in High-Tech-Industrien und im Bereich der Digitalisierung „fit machen“ für den internationalen Wettbewerb. Gleichzeitig soll sie für nachhaltiges Wachstum, ausreichende Beschäftigung und soziale Kohäsion in Europa sorgen. Dieser Ansatz ist ganzheitlich konzipiert und umfasst im FTT-Bereich die wirtschaftspolitische Mobilisierung innovativer Wertschöpfungsketten von den Universitäten über spezialisierte Forschungsinstitute bis hin zu den Unternehmen, die aus Ideen und Erfindungen wettbewerbsfähige Produkte und Dienstleistungen entwickeln sollen. Mit Blick auf die EU-Haushaltsplanung 2021 bis 2027 verdeutlicht die Europäische Kommission, dass sie die Umsetzung und Finanzierung der „Strategie Europa 2020“ in einem strikt nachhaltigen Rahmen umsetzen will. Mit dem 9. Forschungsrahmenprogramm 2020 bis 2027 will sie der Erzeugung von Wissen und dessen zügiger Umsetzung in Innovationen (Forschung und Innovationen, FuI) Priorität einräumen. Dies umfasst die Mobilisierung europäischer Forschungsinstitute und innovationsbereiter Unternehmen, die Stärkung der europäischen Grundlagen- und angewandten Forschung und die Digitalisierung des EU-Binnenmarktes. Forschungs- und Technologiepolitik Die FTT-Politik wird mit dem Programm „Horizont 2020“ ausgeführt. Dies ist das 8. Forschungsrahmenprogramm der Europäischen Union. Damit unterhält die Europäische Union seit 2014 (programmatisch noch bis Ende 2020 disponiert) ein mit 80 Mrd. Euro ausgestattetes „Forschungsbiotop“ im Europäischen Forschungsraum. Da sich das Programm seinem Ende zuneigt, wurde „Horizont 2020“ ab Anfang 2017 einer Zwischenevaluierung unterzogen. Sie nimmt noch einen gewissen Einfluss auf die Gestaltung des laufenden Programms und prägt das zukünftige 9. EU-Rahmenprogramm, das 2021 begin- 1 Im Rahmen der Wertschöpfung über Erfindungen über Patente und Lizenzen bis hin zu überragenden technologischen Produkten und Dienstleistungen. Jahrbuch der Europäischen Integration 2019 235 Die Innenpolitik der Europäischen Union nen wird. Programmlinien und Initiativen des Programms wurden dahingehend untersucht, ob die vereinbarten forschungspolitischen Ziele erreicht werden konnten. Außerdem beinhaltete die Evaluation die Fragestellung, inwieweit die gewonnenen Erkenntnisse mit Blick auf die Maximierung der Wirkung künftiger Rahmenprogramme genutzt werden und inwieweit Innovationen besser auf den Weg gebracht werden können. Die Evaluierung wurde von zwei externen Expertenkommissionen (unter anderem der Lamy Group) unterstützt, die zum einen überprüften, inwieweit die Problematik der „sozialen Herausforderungen“ im Rahmen der übergeordneten „Europa 2020-Strategie“ aufgenommen worden sind, und zum anderen die künftigen Herausforderungen für die FTT-Politik projizierten und hierfür politische Empfehlungen aussprachen.2 Der Projektion lag eine Bewertung des gesamten Programms der zuständigen Kommissionsdienststellen zugrunde. Sie führten für die ersten drei Jahre der Umsetzung des Programms eine umfassende Bewertung der Fortschritte durch, welche auch eine Konsultation der Stake-Holder der EU-Forschungs-, Technologie- und Innovationspolitik vorsah.3 Die Evaluation befasste sich auch mit dem Europäischen Institut für Innovation und Technologie (EIT) sowie der Effizienz der öffentlich-öffentlichen (P2P) und öffentlichprivaten Partnerschaften (PPP). Die einzelnen Zwischenbewertungen lieferten die Fakten, auf deren Grundlage die Lamy Group ihren Bericht und weitergehende Empfehlungen ausarbeitete. Die Gruppe legte im Sommer 2017 EU-Forschungskommissar Carlos Moedas elf Empfehlungen vor, um das kommende Forschungsrahmenprogramm noch stärker als Instrument der europäischen Forschungs-, Technologie-, Wirtschafts- und Industriepolitik nutzen zu können.4 Diese Bewertung wurde vom Europäischen Parlament, vom Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschuss, vom Ausschuss der Regionen, vom Rat für Wettbewerbsfähigkeit sowie von den Mitgliedstaaten positiv notiert. Demnach gilt die Durchführung von „Horizont 2020“ weitestgehend als Erfolg.5 Im Einzelnen heißen die Kernbotschaften – auch mit Blick auf das kommende 9. Rahmenprogramm für Forschung und Technologie: Das 8. Programm gilt als attraktiv und relevant. Im Vergleich zum 7. Rahmenprogramm sind über die Hälfte der Horizont-2020- Teilnehmer Neulinge. Der Anteil der Industriebeteiligungen ist gestiegen, wobei die kleinen und mittleren Unternehmen 23,9 Prozent der Mittel erhalten. Eine stärkere Beteiligung letzterer ist schon lange ein wichtiges Ziel der europäischen Forschungsförderung. Auch die Netzwerkbildung zwischen Hochschulen und dem Privatsektor hat sich verdichtet. So entstammen ein Fünftel der im Rahmen von „Horizont 2020“ veröffentlichten wissenschaftlichen Beiträge der Zusammenarbeit zwischen Hochschulen und Privatsektor. Wenngleich auf „Horizont 2020“ weniger als 10 Prozent der gesamten öffentlichen FTT-Mittel in der Europäischen Union entfallen, gehen gesamtwirtschaftliche Modelle davon aus, dass das Programm sozioökonomisch betrachtet bis zum Jahr 2030 eine 2 Vgl. Kooperationsstelle EU der Wissenschaftsorganisation (KOWI): EU-Forschungspolitik, Zwischenevaluierung von Horizon 2020, abrufbar unter: www.kowi.de/kowi/forschungspolitik/interim-evaluation/inter im-evaluation.aspx (letzter Zugriff: 8.5.2018). 3 Vgl. Jürgen Turek: Forschungs-, Technologie- und Telekommunikationspolitik, in: Werner Weidenfeld/ Wolfgang Wessels (Hrsg.): Jahrbuch der Europäischen Integration 2018, Baden-Baden 2018, S. 207ff. 4 “LAB – FAB – APP – Investing in the European Future we want”. Bericht der hochrangigen Lamy-Gruppe vom 3. Juli 2017. 5 Europäische Kommission: Mitteilung der Kommission an das Europäische Parlament, den Rat, den Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschuss und den Ausschuss der Regionen. Zwischenbewertung von Horizont 2020: Maximierung der Wirkung der EU-Unterstützung für Forschung un Innovation, COM (2018) 2 final. 236 Jahrbuch der Europäischen Integration 2019 Forschungs-, Technologie- und Telekommunikationspolitik Wirkung in der Größenordnung von 600 Mrd. Euro entfalten und zur Schaffung von 179.000 Arbeitsplätzen führen wird.6 Zu den elf Empfehlungen gehören auch die Verdoppelung des EU-Forschungsbudgets von 80 Mrd. Euro auf 160 Mrd. Euro7, ein stärkerer Fokus auf die Entstehung zukünftiger Märkte, die Rationalisierung der EU-Forschungslandschaft und Schaffung von Synergien mit den Strukturfonds. EU- und nationale Investitionen in FuI sollen besser abgestimmt und internationale Kooperationen zum Markenzeichen der EU-Forschungs- und Innovationspolitik werden. Auch soll der bürokratische Aufwand bei der Vergabe der EU-Mittel reduziert werden. Die Maßnahmen zur Vereinfachung haben erheblich zur Verringerung des Verwaltungsaufwands beigetragen und damit die Zeitspanne bis zur Auszahlung der Finanzhilfen deutlich reduziert (110 Tage weniger als beim 7. Rahmenforschungsprogramm). Die Verwaltungsausgaben liegen beim aktuell laufenden Rahmenprogramm unter dem veranschlagten Wert von 5 Prozent, ein für Exekutivagenturen und das EIT besonders niedriger Wert. Vorgeschlagen wurde zudem eine Mobilisierung der Bürgerinnen und Bürger mit breit angelegten Innovationsprojekten.8 Der Europäischen Kommission ist die Förderung von Innovationen in besonders relevanten Zukunftstechnologien wichtig. Zur Unterstützung von FuI wurden im Laufe des Jahres unter dem Programm „Horizont 2020“ deshalb Maßnahmen mit einem Gesamtwert von 10 Mrd. Euro auf den Weg gebracht. Bemerkenswert dabei ist zum Beispiel eine Initiative im Bereich „Elektrische Mobilität und Klimaschutz“. Sie beinhaltet eine Aufforderung zur Einreichung von Vorschlägen, die Investitionen von fast 200 Mio. Euro in die Entwicklung von Batterien der nächsten Generation unterstützen sollen. Sie sollen den Übergang zu einer Kohlenstoffdioxid-armen Wirtschaft vorantreiben.9 Telekommunikationspolitik und Digitalisierung Im Bereich der Telekommunikationspolitik dominiert die Digitalisierung. Dies betrifft – zunächst rein technisch gesehen – den weiteren Ausbau der Netzinfrastruktur in allen EU- Mitgliedstaaten mit modernen Glasfaserkabeln und den Zugang zur neuesten Übertragungstechnologie für eine Versorgung der Nutzer mit schnellem Internet der 5. Generation (5G). So soll jeder Haushalt in der Europäischen Union mit der höchstmöglichen technischen Qualität versorgt werden. Darüber hinaus ist 5G die Voraussetzung für eine vollkommen vernetzte Gesellschaft, in der der Einsatz künstlicher Intelligenz für automatische Mobilität, Blockchain-Technologie oder eine weitreichende Telemedizin möglich sein soll. Mit 5G werden Daten mindestens 100-mal schneller übertragen als mit dem aktuellen 4Goder LTE-Netz. Unterbrechungen sind weitgehend ausgeschlossen, sofern die externe Netzwerkstruktur existiert. In Deutschland wurde Mitte Juni 2019 die Versteigerung von 5G-Lizenzen beendet. Vier Anbieter erhalten damit die Hoheit über den Netzausbau und sollen die Versorgung der Bevölkerung mit dieser Hochleistungstechnologie sicherstellen. Insgesamt ist der digitale Binnenmarkt nach der Auffassung der Europäischen Kommission auf einem guten Weg. Gespeist wird diese Selbsteinschätzung durch eine Vielzahl von 6 Vgl. European Commission Staff Working Document: In-depth-interim evaluation of Horizon 2020, 29.5.2017, SWD (2017)220 final, Abschnitt 8.4, S. 141 und 144. 7 Was einer Maximalforderung entspricht; das Europäische Parlament forderte etwa demgegenüber, dass die Mittel für das 9. Rahmenprogramm nicht gekürzt, sondern auf 120 Mrd. Euro erhöht werden sollen. 8 Vgl. Europäische Kommission: Elf Empfehlungen für die EU-Forschungspolitik nach 2020, 3.7.2017, abrufbar unter: https://ec.europa.eu/germany/news/elf-empfehlungen-f%C3%BCr-die-eu-forschungspolitiknach-2020_de (letzter Zugriff: 7.5.2018) 9 Vgl. Europäische Kommission: Gesamtbericht über die Tätigkeit 2018, Brüssel 2019, S. 17f. Jahrbuch der Europäischen Integration 2019 237 Die Innenpolitik der Europäischen Union einzelnen Maßnahmen, Vorschlägen und Initiativen in den entsprechenden politischen und juristischen Regulierungsbereichen.10 Die Europäische Kommission hat neue Initiativen in den Bereichen Hochleistungsrechnen, elektronische Gesundheitsdienste11, Desinformation, Informationen des öffentlichen Sektors, Transparenz von Online-Plattformen, künstliche Intelligenz und Blockchain vorgeschlagen. Es wurden Fortschritte bei der Rechtsetzung erzielt, die den Zugang zu Online-Inhalten und den elektronischen Handel erleichtern sollen, und bei Vorschlägen zur Modernisierung des EU-Urheberrechts, der Privatsphäre in der elektronischen Kommunikation und im Vertragsrecht des digitalen Handels, wodurch Verbraucher und Unternehmen klarere Rechte erhalten. Außerdem wurden Maßnahmen im Bereich der audiovisuellen Mediendienste des freien Datenverkehrs umgesetzt. Im Dezember 2018 trat der neue Europaische Kodex fur die elektronische Kommunikation in Kraft, der einen aktualisierten Rechtsrahmen schafft, Investitionen in Netze mit sehr hoher Kapazitat fordert und Nutzer schutzt. Gleichzeitig wurden konkrete Maßnahmen umgesetzt. Seit April 2018 ist es den Europäerinnen und Europäern möglich, EU-weit Zugang zu Online-Inhalten zu haben, die sie in ihrem Wohnsitz abonniert haben. Die Europäische Union hat darüber hinaus gegen wettbewerbswidriges Verhalten im digitalen Bereich gekämpft. So hat sie Geldbußen gegen Google aufgrund illegaler Praktiken im Zusammenhang mit dem Android-Betriebssystem verhängt.12 Um einen starken digitalen Binnenmarkt und den Erhalt der EU-Spitzenstellung im digitalen Wandel zu gewährleisten, hat die Europäische Kommission ein neues Programm „Digitales Europa“ vorgeschlagen, das als Teil des nachsten mehrjahrigen Finanzrahmens mit 9,2 Mrd. Euro ausgestattet werden soll.13 Die Bedeutung der technologischen Autonomie und digitalen Unverwundbarkeit Die Digitalisierung Europas gehört neben dem Klimaschutz und der Migration zu den herausragenden Themen der politischen Agenda. Da es sich hier um die Installation einer digitalisierten Super-Infrastruktur handelt, ist deren Beschaffenheit, Belastbarkeit und Unverwundbarkeit in jeder Hinsicht elementar. Es geht um die Gewährleistung der staatlichen Ziele von Sicherheit, Prosperität und Integrität des Staatswesens. Die Forschungsund Technologie- sowie die Telekommunikations- und Digitalisierungspolitik haben deshalb heute einen noch größeren strategischen Charakter für die europäische Integration als früher. Sie dienen der Wettbewerbsfähigkeit der europäischen Wirtschaft. Die Digitalisierung muss aufgrund der Wucht ihrer Entwicklung das kommende Forschungsrahmenprogramm der Europäischen Union und die Agenda der Telekommunikationspolitik prägen, weil die Vernetzung den Nationalstaat und die Europäische Union technologisch handlungsfähig machen, sie jedoch auch einer Verletzungsgefahr aussetzen kann. Weiterführende Literatur Europäische Kommission: Gesamtbericht über die Tätigkeit 2017, Brüssel 2018. Europäische Kommission: Forschung und Innovation, abrufbar unter: https://europa.eu/european-union/topics/ research-innovation_de (letzter Zugriff: 18.5.2018). Jürgen Turek: Forschungs-, Technologie- und Telekommunikationspolitik, in: Werner Weidenfeld et al.: Europa von A – Z. Taschenbuch der europäischen Integration, Wiesbaden 2020 (im Erscheinen). 10 Vgl. Europäische Kommission: Gesamtbericht über die Tätigkeit 2018, S. 27ff. 11 Vgl. hierzu auch den Beitrag „Gesundheits- und Verbraucherpolitik“ in diesem Jahrbuch. 12 Vgl. hierzu auch den Beitrag „Wettbewerbspolitik“ in diesem Jahrbuch. 13 Vgl. Europäische Kommission: Gesamtbericht über die Tätigkeit 2018, S. 27. 238 Jahrbuch der Europäischen Integration 2019 Gesundheits- und Verbraucherpolitik Sarah-Lena Böning/Remi Maier-Rigaud Unter dem Eindruck der Wahlen zum Europäischen Parlament wurden insbesondere bei ökologischen Themen Fortschritte erzielt, zum Beispiel bei der Verminderung von Kunststoffprodukten. Hingegen kommt die bereits Anfang 2018 von der Europäischen Kommission angestoßene Rechtsetzung im Rahmen des „New Deal“ für Verbraucher nur langsam voran. Das Europäische Parlament hat den beiden Richtlinienvorschlägen zur besseren Durchsetzung der Verbraucherschutzvorschriften1 und zur kollektiven Entschädigung von geschädigten Verbrauchern durch Verbandsklagen2 im März und April 2019 zugestimmt, aber es fehlen noch die Zustimmungen des Rats der Europäischen Union. Ein hohes Maß an Kontinuität zeigt sich bei der europäischen Gesundheitspolitik. Entwicklung eines europäischen Austauschformats für elektronische Patientenakten Vor dem Hintergrund der Patientenmobilitätsrichtlinie (RL 2011/24/EU) und angesichts großer Unterschiede innerhalb der Europäischen Union beim Stand der Entwicklung elektronischer Patientenakten, welche Patienten den Zugriff auf ihre Gesundheits- und Behandlungsdaten ermöglichen, gewinnt das Thema in der Europäischen Union an Bedeutung. Um Bürgern zunächst einen sicheren Zugang zu Patientenakten und darauf aufbauend zudem eine Weitergabe dieser Daten innerhalb der Europäischen Union zu ermöglichen, veröffentlichte die Europäische Kommission im Februar 2019 Empfehlungen für die Entwicklung eines europäischen Austauschformats für elektronische Patientenakten (European Electronic Health Records, EHR), die im Einklang mit der Datenschutz-Grundverordnung (DSGVO) stehen.3 Ziel der Kommission ist unter anderem, eine barrierefreie grenzüberschreitende Gesundheitsversorgung zu ermöglichen – beispielsweise im Falle eines Unfalls auf Reisen oder der Berufsausübung in einem anderen Mitgliedstaat –, aber auch die Förderung der gemeinsamen Nutzung von Daten zur medizinischen Erforschung chronischer und neurodegenerativer Erkrankungen. Die Europäische Kommission empfiehlt hierfür zum einen die Regulierung der verschiedenen Initiativen in den Mitgliedstaaten, um diese bei der Sicherstellung des grenz - überschreitenden Zugangs zu elektronischen Patientenakten sowie der Berücksichtigung gemeinsamer Grundsätze bei der Entwicklung entsprechender Lösungen in die Verantwortung zu nehmen. Zum anderen sollen die Mitgliedstaaten gewährleisten, dass die elektronischen Patientenakten konkrete technische Spezifikationen in bestimmten Bereichen erfüllen. Hierzu gehören vor allem Patientenkurzakten („Patient Summaries“) und elektronische Verschreibungen („ePrescriptions“). Seit Januar 2019 können finnische 1 Europäische Kommission: Vorschlag für eine Richtlinie zur besseren Durchsetzung und Modernisierung der EU-Verbraucherschutzvorschriften, 11.4.2018, COM/2018/185 final. 2 Europäische Kommission: Vorschlag für eine Richtlinie über Verbandsklagen zum Schutz der Kollektivinteressen der Verbraucher und zur Aufhebung der Richtlinie 2009/22/EG, 11.4.2018, COM/2018/184 final. 3 Europäische Kommission: Empfehlung der Kommission vom 6.2.2019 über ein europäisches Austauschformat für elektronische Patientenakten, 6.2.2019, COM(2019)800 final. Jahrbuch der Europäischen Integration 2019 239 Die Innenpolitik der Europäischen Union Patienten bereits digital Arzneimittelrezepte in estnischen Apotheken, die eine entsprechende Vereinbarung unterzeichnet haben, einlösen. Bis Ende 2021 wollen 18 Mitgliedstaaten mit dem Austausch der Patientenkurzakten und elektronischer Verschreibungen starten. Darüber hinaus sollen nun auch Laborbefunde, ärztliche Berichte und diagnosti sche Bildaufnahmen sowie Krankenhaus-Entlassungsberichte grenzüberschreitend abrufbar sein. Die Empfehlung der Europäischen Kommission umfasst zudem einen Rahmen für den Weiterentwicklungsprozess. Demnach soll im nächsten Schritt ein gemeinsamer Koordinierungsprozess zwischen der Europäischen Kommission und den Mitgliedstaaten stattfinden, um alle Stakeholder an der Entwicklung der EHR zu beteiligen. Im Rahmen ihrer Zusammenarbeit sollen die Mitgliedstaaten schließlich konkrete Leitlinien und Aufgaben im mit der Entwicklung nachhaltiger elektronischer Gesundheitssysteme und -dienste befassten eHealth-Netzwerk entwickeln sowie einen gemeinsamen Zeitplan ausarbeiten, anhand dessen der Fortschritt jährlich evaluiert werden kann.4 Zusammenarbeit bei der Bekämpfung grenzüberschreitender Gesundheitsgefahren Krankheiten, die durch Impfungen vermeidbar wären, sind aktuell in verschiedenen Mitgliedstaaten wieder auf dem Vormarsch. Ursachen liegen in der mitunter unzureichenden Verfügbarkeit von Impfstoffen, aber vor allem in der zunehmenden Impfmüdigkeit beziehungsweise dem mangelnden Vertrauen in Impfmaßnahmen: So finden 90 Prozent der Unionsbürger Impfungen wichtig, aber nur 82,1 Prozent schätzen Impfungen als sicher ein und nur 86,5 Prozent halten diese für wirksam. Insbesondere in jüngeren Altersgruppen ist das Vertrauen in Impfungen geringer.5 Angesichts dieser Lage hatte die Europäische Kommission bereits im April 2018 konkrete Vorschläge zur Bekämpfung grenzüberschreitender Gesundheitsgefahren vorgelegt, die im Rat der Europäischen Union Anklang fanden und im Dezember 2018 durch entsprechende Empfehlungen bekräftigt wurden.6 Um letztlich die Durchimpfungsraten zu erhöhen, empfiehlt der Rat unter anderem, Impfpläne auf nationaler beziehungsweise regionaler Ebene zu entwickeln und umzusetzen sowie insbesondere bei Masern Immunisierungslücken zu schließen. Auch sollen über die verschiedenen Lebensphasen hinweg Routineüberprüfungen des Impfstatus sowie regelmäßige Impfangebote sichergestellt werden – beispielsweise im Rahmen von Hausarztbesuchen, aber auch beim Kindergarten- und Schuleintritt, am Arbeitsplatz und in Pflegeeinrichtungen. Angestrebt wird zudem die Zusammenarbeit mit Hochschuleinrichtungen und Ausbildungsstätten, um die Lehrpläne an medizinischen Fakultäten und in sämtliche medizinische Weiterbildungsprogramme für Beschäftigte im Gesundheitsbereich stärker auf die Kommunikation der Relevanz von Impfungen und der Realisierung höherer Durchimpfungsraten auszurichten. 4 Europäische Kommission: Empfehlung (EU) 2019/243 der Kommission vom 6. Februar 2019 über ein europäisches Austauschformat für elektronische Patientenakten (Text von Bedeutung für den EWR), 6.2.2019, C(2019)800. 5 Europäische Kommission: State of Vaccine Confidence in the EU 2018. Luxembourg, 2018, abrufbar unter: https://ec.europa.eu/health/sites/health/files/vaccination/docs/2018_vaccine_confidence_en.pdf (letzter Zugriff: 26.5.2019). 6 Europäischer Rat: Empfehlung des Rates vom 7. Dezember 2018 zur verstärkten Zusammenarbeit bei der Bekämpfung von durch Impfung vermeidbaren Krankheiten, in: Amtsblatt der Europäischen Union C466/1, 28.12.2018. 240 Jahrbuch der Europäischen Integration 2019 Gesundheits- und Verbraucherpolitik Zudem wird auch hier wieder auf den digitalen Binnenmarkt gesetzt: Elektronische Informationssysteme sollen genutzt werden, um den Impfstatus der Bevölkerung überprüfen zu können und den Datenaustausch zwischen den Gesundheitssystemen zu ermöglichen. Der Rat der Europäischen Union empfiehlt darüber hinaus, ausreichend Mittel für die Entwicklung neuer oder verbesserter Impfstoffe sowie die Verbesserung nationaler Impfstrategien bereitzustellen. Die Empfehlungen wurden auch von den Gesundheitsministern der EU-Mitgliedstaaten angenommen und die Europäische Kommission hat unter anderem auf Basis der Empfehlungen des Rates einen Fahrplan für die Umsetzung konkreter Maßnahmen aufgestellt.7 Einwegkunststoffprodukte eindämmen Die Europäische Union hat eine Richtlinie über die Verringerung der Auswirkungen bestimmter Kunststoffprodukte auf die Umwelt verabschiedet.8 Der Fokus liegt auf zehn Produktarten, die für rund 70 Prozent der Plastikabfälle in Meeren und an Stränden verantwortlich sind. Einwegkunststoffe, für die erschwingliche Alternativen vorhanden sind, wie Wattestäbchen und Besteck, sollen bis 2021 vom Markt genommen werden. Für Produkte, bei denen kostengünstige Alternativen fehlen, wie Lebensmittelverpackungen und Getränkebecher, sind die Mitgliedstaaten verpflichtet, Maßnahmen zu ergreifen, die den Verbrauch senken. Auch sollen ab 2025 Einweggetränkebehälter nur noch mit an der Flasche befestigten Deckeln und Verschlüssen erlaubt sein und bis zum Jahr 2029 eine Sammelquote von 90 Prozent erreicht werden. Safety Gate: Schnellwarnsystem für gefährliche Produkte Das ehemalige Schnellwarnsystem für gefährliche Produkte RAPEX (Rapid Exchange of Information System) wurde 2018 in Safety Gate umbenannt.9 Über eine öffentliche Website werden Warnmeldungen zwischen den nationalen Behörden und der Europäischen Kommission ausgetauscht. Dadurch können schnell europaweite Rückrufe von Produkten und Verkaufsverbote erzielt werden. Im Jahr 2018 lag die Zahl der Warnmel dungen bei 2.257 Fällen und bewegt sich damit auf einem ähnlichen Niveau wie in den Vorjahren. Neben Spielzeug entfallen mittlerweile auch viele Warnungen auf den Bereich Kraftfahrzeuge. Letztere sind auch für den mit 24 Prozent relativ hohen Anteil an Produktmeldungen für unsichere Produkte aus der Europäischen Union und dem Europäischen Wirtschaftsraum verantwortlich.10 Weiterhin stammen mehr als die Hälfte der über Safety Gate identifizierten gefährlichen Produkte aus China. Nahrungs- und Arzneimittel sind ausgenommen, da für sie eigene Schnellwarnsysteme existieren. 7 Europäische Kommission: Roadmap for the implementation of actions by the European Commission based onthe Commission communication and the Council recommendation on strengthening cooperation against vaccine preventable diseases, abrufbar unter: https://ec.europa.eu/health/sites/health/files/vaccination/docs/2019- 2022_roadmap_en.pdf (letzter Zugriff: 28.5.2019). 8 Rat der Europäischen Union: Rat beschließt Verbot von Einwegplastik, abrufbar unter: https://www. consilium.europa.eu/de/press/press-releases/2019/05/21/council-adopts-ban-on-single-use-plastics/ (letzter Zugriff: 6.6.2019). 9 Europäische Kommission: Europäischer Verbraucherschutz: Spielzeug und Kraftfahrzeuge führen die Liste der gefährlichen Produkte an, abrufbar unter: http://europa.eu/rapid/press-release_IP-19-1992_de.htm (letzter Zugriff: 6.6.2019). 10 Europäische Kommission: Questions and Answers on the Safety Gate for dangerous products, abrufbar unter: http://europa.eu/rapid/press-release_MEMO-19-1998_en.htm (letzter Zugriff: 8.6.2019). Jahrbuch der Europäischen Integration 2019 241 Die Innenpolitik der Europäischen Union Fazit Insgesamt ist im Bereich Gesundheit ein hohes Maß an Kontinuität bei den verfolgten europäischen Maßnahmen zu verzeichnen. Der Bereich Verbraucher wendet sich hingegen zunehmend klima- und umweltpolitischen Themen zu. Beispielsweise wurde flankierend zur erwähnten Richtlinie zur Reduktion des Plastikabfalls durch das Europäische Parlament vorgeschlagen, Qualität und Zugang zu Leitungswasser zu verbessern (der zulässige Höchstwert für Schadstoffe wie Blei soll um die Hälfte gesenkt werden).11 Damit sollen sowohl die Konsumenten finanziell entlastet, als auch die Verwendung von Kunststofflaschen reduziert werden. Die thematische Neuausrichtung zeigt sich auch in den bei der Europäischen Kommission neu registrierten Bürgerinitiativen12: Von den neuen Europäischen Bürgerinitiativen zielt eine auf die schnellere Bekämpfung des Klimawandels und eine weitere auf die Einführung einer Steuer auf Flugtreibstoff (Kerosin) ab.13 Jüngst ist auch eine Initiative zum Erhalt der Artenvielfalt hinzugekommen.14 Weiterführende Literatur Marijn Sax/Natali Helberger/Nadine Bol: Health as a Means Towards Profitable Ends: mHealth Apps, User Autonomy, and Unfair Commercial Practices, in: Journal of Consumer Policy 2/2018, S. 103-134. Europäische Kommission: Behavioural Study on Consumers’ Engagement in the Circular Economy, abrufbar unter: https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/ec_circular_economy_final_report_0.pdf (letzter Zugriff: 8.6.2019). Europäische Kommission: Special Eurobarometer March 2019. Report. Europeans’ attitudes towards vaccination, abrufbar unter: http://ec.europa.eu/commfrontoffice/publicopinion/index.cfm/survey/getsurveydetail/ instruments/special/surveyky/2223 (letzter Zugriff: 28.5.2019). 11 Europäisches Parlament: Parlament für besseres Leitungswasser und Verringerung von Plastikabfall, abrufbar unter: http://www.europarl.europa.eu/pdfs/news/expert/2019/3/press_release/20190321IPR32119/20190 321IPR32119_de.pdf (letzter Zugriff: 8.6.2019). 12 Vgl. hierzu auch den Beitrag „Europäische Bürgerinitiative“ in diesem Jahrbuch. 13 Europäische Kommission: Europäische Bürgerinitiative: Kommission registriert vier neue Initiativen und stuft eine Initiative als rechtlich unzulässig ein, abrufbar unter: http://europa.eu/rapid/press-release_IP-19- 2298_de.htm (letzter Zugriff: 8.6.2019). 14 Europäische Kommission: Europäische Bürgerinitiative: Kommission registriert die Initiative „Rettet die Bienen!“, abrufbar unter: http://europa.eu/rapid/press-release_IP-19-2472_de.htm (letzter Zugriff: 8.6.2019). 242 Jahrbuch der Europäischen Integration 2019 Gleichstellungspolitik Petra Ahrens* Seit ihrer Gründung entwickelte die Europäische Union eine eigenständige Gleichstellungspolitik bestehend aus Rechtsetzung (mittels Richtlinien), dem sogenannten Gender Mainstreaming und Politikprogrammen. Art. 2 EUV und Art. 3 (3) EUV benennen die Gleichstellung von Frauen und Männern als supranationale Aufgabe der Europäischen Union und Art. 8 AEUV verpflichtet sie, Gleichstellung als Querschnittsziel in allen supranationalen Tätigkeiten zu fördern (Gender Mainstreaming). Daher sind neben Kernthemen wie Beschäftigungs- und Sozialpolitik oder Menschenrechte auch Forschungs-, Regional-, oder Wirtschaftspolitik und Außenpolitik im Fokus gleichstellungspolitischer AkteurInnen. Art. 19 AEUV schreibt die Bekämpfung jeglicher Diskriminierung unter anderem auf Grund des Geschlechts und sexueller Orientierung fest und auch die Grundrechtecharta der Europäischen Union enthält in den Art. 20, 21 und 23 diese Ziele. Galt die Gleichstellungspolitik der Europäischen Union oft als fortschrittli cher verglichen mit der vieler ihrer Mitgliedstaaten, so ist seit einigen Jahren Stagnation und sogar Rückschritt („Backlash“) in einigen Mitgliedstaaten zu verzeichnen.1 Dieser Trend setzte sich im vergangenen Jahr fort: Die Europäische Kommission initi ierte keine nennenswerten neuen Aktivitäten, obwohl insbesondere der Ausschuss für die Rechte der Frau und Gleichstellung der Geschlechter (FEMM) des Europäischen Parlaments und die Europäische Frauenlobby mehr Engagement forderten.2 Der Rat der Europäischen Union (mit Ausnahme Ungarns) verabschiedete im Oktober 2018 die gemeinsame Erklärung „Gender Equality as a Priority of the European Union today and in the future“, aber angesichts des „Backlashs“ ist die Realisierung der Ziele fraglich. Der Gleichstellungsbericht der Europäischen Kommission zeigt, dass kontinuierlich geschlechtsspezifische Ungleichheiten abgebaut werden, dies aber nur sehr langsam und vor allem in den Mitgliedstaaten sehr unterschiedlich gelingt.3 Das Europäische Institut für Gleichstellungsfragen (EIGE) gab im Juni 2019 bekannt, dass der Gender Equality Index, mit dem es seit 2005 mittels Indikatoren für die Bereiche Macht, Zeit, Wissen, Gesundheit, Geld und Arbeit alle Mitgliedstaaten hinsichtlich ihrer gleichstellungspolitischen Entwicklung vergleicht, von nun an jährlich aktualisiert würde.4 * Dieser Beitrag wurde durch den European Research Council (ERC) im Rahmen des Forschungsrahmenprogramms Horizont 2020 gefördert. 1 Vgl. ausführlicher Gabriele Abels/Joyce M. Mushaben (Hrsg.): Gendering the European Union: New Approaches to Old Democratic Deficits, London 2012; Sophie Jacquot: Transformations in EU Gender Equality. From Emergence to Dismantling, Basingstoke 2015. 2 Petra Ahrens/Anna van der Vleuten: Fish Fingers and Measles? Assessing Complex Gender Equality in the Scenarios for the Future of Europe, in: Journal of Common Market Studies, 2019, abrufbar unter: https://doi.org/10.1111/jcms.12922 (letzter Zugriff: 15.10.2019). 3 Europäische Kommission: 2019 Report on equality between women and men in the EU, Brüssel 2019. 4 Gender Equality Index 2017, 22.7.2019, abrufbar unter: https://eige.europa.eu/gender-equality-index (letzter Zugriff: 4.10.2019). Jahrbuch der Europäischen Integration 2019 243 Die Innenpolitik der Europäischen Union Soziales Europa und Rechtsinitiativen Im Rahmen der Europäischen Säule Sozialer Rechte stimmte nach dem Europäischen Parlament am 4. April 2019 auch der Rat der Europäischen Union am 13. Juni 2019 der sogenannten Vereinbarkeitsrichtlinie zu.5 Hauptelemente der Richtlinie sind (1) ein Vaterschaftsurlaubsanspruch von mindestens zehn Tagen analog zu den Konditionen des Mutterschaftsurlaubs, (2) ein individueller Anspruch auf vier Monate vergüteter Elternzeit, von denen zwei Monate nicht übertragbar sind, (3) Anspruch auf fünf Arbeitstage Pflegeurlaub für Angehörige und (4) das Recht, flexible Arbeitsregelungen für die Pflege von Angehörigen zu beantragen. Während die Vereinbarkeitsrichtlinie den Gesetzgebungsprozess zügig passierte, blockiert der Rat der Europäischen Union die bereits 2012 vorgeschlagene Richtlinie für eine ausgewogenere Vertretung von Frauen und Männern unter den nicht geschäftsführenden Direktoren und Aufsichtsratsmitgliedern börsennotierter Gesellschaften (COM/2012/ 0614 final). Eine Wiederaufnahme der 2015 zurückgezogenen Mutterschutzrichtlinie ist nicht in Sicht. Eine EIGE-Studie aus dem Jahr 2019 zu den Europäischen Struktur- und Investitionsfonds zeigte, dass weniger als ein Prozent der Mittel für Gleichstellung investiert wurden, obwohl Gender Mainstreaming für alle Fonds vorgeschrieben war.6 Der Vorschlag für den mehrjährigen Finanzrahmen (MFR) sehe zudem in noch geringerem Maße die Berücksichtigung von Gleichstellung vor und daher sei ein Gender-Budgeting- Ansatz notwendig. Der FEMM-Ausschuss forderte bereits Ende 2017 in seiner Stellungnahme zum zukünftigen MFR die konsequente Umsetzung von Gender Budgeting.7 Die Europäische Kommission hat bisher für das „Strategische Engagement für die Gleichstellung der Geschlechter“8 für die Jahre 2016 bis 2019 trotz Aufforderung durch den Europäischen Rat im Dezember 2018 keine Folgestrategie veröffentlicht, sodass unklar ist, ob es das letzte Gleichstellungsprogramm sein wird.9 Schutz der Rechte von BürgerInnen Zwar hatten bis 2019 21 Mitgliedstaaten die für Gleichstellung wichtige Istanbul- Konvention10 ratifiziert, doch es bleibt unklar, wie es weitergeht. Angesichts konfliktgeladener Diskussionen in einigen verbliebenen Ländern und der Entscheidung des bulgari schen Verfassungsgerichts im Jahr 2018, dass die Konvention verfassungswidrig sei, ist die Ratifizierung durch die Europäische Union mit massiven Problemen konfrontiert. 5 Richtlinie 2019/1158 zur Vereinbarkeit von Beruf und Privatleben für Eltern und pflegende Angehörige und zur Aufhebung der Richtlinie 2010/18/EU des Rates, in: Amtsblatt der Europäische Union Nr. L188/79, 12.7.2019. 6 European Institute for Gender Equality Home: Gender equality deserves more than 1%, 10.4.2019, abrufbar unter: https://eige.europa.eu/news/gender-equality-deserves-more-1 (letzter Zugriff: 4.10.2019). 7 Stellungnahme des Ausschusses für die Rechte der Frau und die Gleichstellung der Geschlechter vom 6.12.2017, abrufbar unter: http://www.europarl.europa.eu/doceo/document/A-8-2018-0048_DE.html#title13 (letzter Zugriff: 4.10.2019). 8 Europäische Kommission: Commission Staff Working Document: Strategic engagement for gender equality 2016-2019, 3.12.2015, SWD(2015) 278 final. 9 Petra Ahrens: The birth, life, and death of policy instruments: 35 years of EU gender equality policy programmes, in: West European Politics, 42/2019, S. 45-66. 10 Europäischer Rat: Übereinkommen des Europarats zur Verhütung und Bekämpfung von Gewalt gegen Frauen und häuslicher Gewalt, in: Council of Europe Treaty Series 21, 11.5.2011. 244 Jahrbuch der Europäischen Integration 2019 Gleichstellungspolitik Erschwert wird die Verwirklichung gleichstellungspolitischer Ziele weiterhin durch konservative oder rechtspopulistische Regierungen beziehungsweise Regierungsparteien und deren „Anti-Gender“-Kampagnen in vielen, aber nicht nur, mittel- und osteuropäischen Mitgliedstaaten. So entschied beispielsweise die ungarische Regierung im Oktober 2018, Gender-Studiengängen die Akkreditierung zu entziehen.11 Dies fand wiederum im vom Europäischen Parlament initiierten Rechtsstaatlichkeitsverfahren nach Art. 7 EUV als Verletzung der Prinzipien Hochschulautonomie und Wissenschaftsfreiheit Eingang. Positiv erscheint vor diesem Hintergrund umkämpfter Rechte von BürgerInnen die recht überraschend verabschiedete Entschließung des Europäischen Parlaments zu den Rechten intersexueller Personen.12 Diese formuliert Standards für den Schutz Intersexueller und fordert unter anderem die Mitgliedstaaten auf, Rechtsvorschriften zu erlassen, die die Grundrechte angemessen schützen und befördern. Der britische EU-Austritt und mögliche Folgen für Gleichstellung Auf Seiten des Vereinigten Königreichs lassen sich bereits negative Auswirkungen des Austrittsprozesses auf marginalisierte Gruppen entlang und im Zusammenspiel sozialer Kategorien wie Geschlecht, Klasse, sexueller Orientierung und „Rasse“ erkennen. 13 Musliminnen zählen zu den Hauptzielen rassistischer Übergriffe,14 erwartbare Kürzungen im Sozialsystem – die Abschaffung des Mutterschutzes wurde bereits angekündigt – werden wie in der Finanzkrise 2008 die Armut verschärfen und „Care-Aufgaben“ angesichts der immer noch bestehenden privaten geschlechtsspezifischen Arbeitsteilung an Frauen zurückverweisen. Zahlreiche Frauen- und LGBTQI-Organisationen werden ihre europäischen Netzwerke und damit verbundene Finanzierung verlieren.15 Wenn auch mit seinem EU-Austritt das Vereinigte Königreich als Dauerblockierer gleichstellungspolitischer Vorhaben entfällt, sind im Rat der Europäischen Union nicht zuletzt angesichts des gleichstellungspolitischen „Backlashs“ weiter blockierende Mitgliedstaaten (bei der Mutterschutzrichtlinie sind dies 11 Delegationen) vertreten, die keine Zustimmung zu Gesetzesinitiativen erwarten lassen.16 Europawahlen und supranationale Leitungspositionen Neben den Gender-Aspekten in den verschiedenen supranationalen Politiken war angesichts der Wahlen zum Europäischen Parlament und der daran anknüpfenden Neubesetzung der Europäischen Kommission und weiterer Posten die gleichberechtigte Teilhabe von Frauen und Männern ein zentraler Gleichstellungsaspekt. Insgesamt ist der Frauenanteil im Europäischen Parlament leicht auf 41 Prozent gestiegen, wobei die Spannweite von 55 Prozent in Schweden und 54 Prozent in Finnland bis zu lediglich 15 Prozent in der Slowakei und einer reinen Männerdelegation aus 11 Vgl. hierzu auch den Beitrag „Ungarn“ in diesem Jahrbuch. 12 Europäisches Parlament: Entschließung des Europäischen Parlaments zu den Rechten intersexueller Personen, 8.2.2019, 2018/2878(RSP). 13 Moira Dustin/Nuno Ferreira/Susan Millns (Hrsg.): Gender and Queer Perspectives on Brexit, Basingstoke 2019. 14 Toni Haastrup/Katharine A.M. Wright/Roberta Guerrina: Brexit: gendered implications for equality in the UK, in: European Journal of Politics and Gender 2/2019, S. 311-312. 15 Roberta Guerrina/Annick Masselot: Walking into the Footprint of EU Law: Unpacking the Gendered Consequences of Brexit, in: Social Policy and Society, 17/2018, S. 319-330. 16 Anna van der Vleuten: Albion lost, paradise regained? Gender+ equality policies in the European Union 27, in: European Journal of Politics and Gender 2/2019, S. 313-315. Jahrbuch der Europäischen Integration 2019 245 Die Innenpolitik der Europäischen Union Zypern reicht.17 Es kann zudem davon ausgegangen werden, dass sich die unterschiedliche Verteilung der letzten Legislaturperioden fortsetzt und Männer in konservativen Fraktionen überrepräsentiert sind und bei progressiven Fraktionen das Geschlechterver hältnis ausgewogener sein wird. Bei drei der sieben Fraktionen18 haben Frauen den (Ko-)Vorsitz, was verglichen mit dem vorherigen Parlament – zwei von acht – eine Steigerung ist. Bei den Ausschussvorsitzen sind Frauen und Männer zum ersten Mal mit Beginn der Legislaturperiode ausgewogen vertreten (jeweils elf). Der Konflikt zwischen Europäischem Rat und Europäischem Parlament über das Spitzenkandidaturprinzip endete mit der Nominierung und knappen Bestätigung (383 zu 327 Stimmen) der ersten Kommissionspräsidentin, Dr. Ursula von der Leyen. Diese kündigte an, ein ausgewogenes Geschlechterverhältnis bei den KommissarInnen erreichen zu wollen. Auch bei den weiteren supranationalen Spitzenpositionen war das ein Thema und harrt der Umsetzung. Die Mobilisierung um den Hashtag #MeTooEP schließlich, mit dem das Problem sexueller Belästigung im Europäischen Parlament sichtbar gemacht wird, nutzte die Europawahlen, um mit einer Unterschriftenkampagne bei den Europaabgeordneten für konkrete Maßnahmen in der kommenden Legislaturperiode zu werben. Weiterführende Literatur Petra Ahrens: Actors, Institutions and the Making of EU Gender Equality Programs, Basingstoke 2018. Petra Ahrens/Lise Rolandsen Agustín (Hrsg.): Gendering the European Parliament. Structures, Policies, and Practices. London, New York 2019. European Journal of Politics and Gender: Contemporary Crises in European Politics: Gender Equality+ Under Threat, Special Issue, 3/2018. Politics and Governance: The Feminist Project under Threat in Europe, 6/2018. Mieke Verloo (Hrsg.): Varieties of Opposition to Gender Equality in Europe, New York 2018. 17 Geschlechterverhältnis der Europaabgeordneten nach Land 2019, 28.7.2019, abrufbar unter: https://europawahlergebnis.eu/geschlechterverhaltnis-mdep/2019-2024/ (letzter Zugriff: 4.10.2019). 18 Vgl. hierzu auch die Beiträge „Europäisches Parlament“ und „Europäische Parteien“ in diesem Jahrbuch. 246 Jahrbuch der Europäischen Integration 2019 Haushaltspolitik Peter Becker Die Verhandlungen über den nächsten mehrjährigen Finanzrahmen (MFR) für die Jahre 2021 bis 2027 bestimmten die Haushaltspolitik der Europäischen Union im vergangenen Jahr. Nachdem die Europäische Kommission im Mai 2018 ihre Vorschläge für den nächsten Finanzrahmen, ein reformiertes Eigenmittelsystem und ihre Legislativvorschläge für die Sektorrichtlinien auf der Ausgabenseite des MFR vorgelegt hatte, etablierte die bulgarische Ratspräsidentschaft schnell die für die Verhandlungen im Rat der Europäischen Union (Rat) bekannten Arbeitsstrukturen.1 Der nachfolgende österreichische Ratsvorsitz intensivierte im zweiten Halbjahr 2018 die Tätigkeiten auf der Arbeitsebene des Rates deutlich.2 Der Vorsitz brach die allgemeine Aussprache zu den Vorschlägen der Kommission ab und nahm im September 2018 die Arbeiten an der sogenannten „Verhandlungsbox“ auf. Die Arbeiten an diesem Instrument, also dem Entwurf eines politischen Gesamtkompromisses in Form von Schlussfolgerungen des Europäischen Rats, bestimmten seither die MFR-Verhandlungen im Rat. Ziel des österreichischen Vorsitzes war es, so schnell wie möglich über die konkreten Streitfragen zu verhandeln, Einigungskorridore abzustecken und diese zügig in ein Kompromisspaket zu überführen. Der Entwurf einer ersten Verhandlungsbox wurde dann am 30. November 2018 den Mitgliedstaaten zugestellt und am 11. Dezember 2018 auf politischer Ebene im federführenden Rat Allgemeine Angelegenheiten (RAA) diskutiert.3 Diese Verhandlungsbox beinhaltete bereits alle horizontalen Themen und inhaltlichen Schwerpunkte, die auch in den Schlussfolgerungen des Europäischen Rats zum Abschluss der MFR-Verhandlungen stehen werden. Es fehlten selbstverständlich noch die Finanzansätze für das Gesamtvolumen des künftigen MFR, die Verteilung auf die einzelnen Ausgabenbereiche oder zum Beispiel die Kriterien und Indikatoren zur Verteilung der Strukturfonds auf die Mitgliedstaaten und ihre Regionen sowie die Entscheidungen zur grundlegenden Reform des Eigenmittelsystems. Die unterschiedlichen und teilweise gegensätzlichen Positionen der Mitgliedstaaten zu diesen Fragen fanden sich in mehr als 100 eingeklammerten Formulierungen in dieser Verhandlungsbox. Die Europäische Kommission konkretisierte in dieser Phase ihre Legislativvorschläge in mehr als 50 sogenannter „fiches thematiques“. In diesen nicht veröffentlichten Non-paper ging sie auf die Nachfragen der Mitgliedstaaten ein, konkretisierte horizontale Fragen oder spezifische technische Punkte, wie zum Beispiel die voraussichtliche Verteilung der Strukturfondsgelder auf die Mitgliedstaaten oder ihre Überlegungen zur Ausgestaltung der vorgeschlagenen neuen Eigenmittelquellen. 1 Vgl. Peter Becker: Haushaltspolitik, in: Werner Weidenfeld/Wolfgang Wessels: Jahrbuch der Europäischen Integration 2018, Baden-Baden 2018, S. 215-220; vgl. hierzu auch den Beitrag „Rat der Europäischen Union“ in diesem Jahrbuch. 2 Vgl. hierzu auch den Beitrag „Österreich“ in diesem Jahrbuch. 3 Rat der Europäischen Union: Mehrjähriger Finanzrahmen (2021–2027) – Fortschrittsbericht, 20.11.2018, Dok. 14346/18. Jahrbuch der Europäischen Integration 2019 247 Die Innenpolitik der Europäischen Union Auch das Europäische Parlament bekräftigte und konkretisierte seine erste Positionierung vom Mai 2018 und forderte erneut ein deutlich höheres Volumen des MFR. Die von der Europäischen Kommission vorgeschlagenen Kürzungen bei den Strukturfonds und der Gemeinsamen Agrarpolitik (GAP) lehnten die Parlamentarier ebenfalls ab. Insgesamt forderte das Europäische Parlament in seinem Zwischenbericht vom 14. November 2018 ein Volumen von rund 1.363 Mrd. Euro oder 1,34 Prozent des Bruttonationaleinkommens der EU-27. Das Europäische Parlament konkretisierte diese Forderung zusätzlich mit spezifischen Finanzansätzen für jedes einzelne Förderprogramm. Auf der Einnahmenseite forderte das Parlament erneut die Einführung neuer Eigenmittelquellen und die Abschaffung aller Rabatte und Korrekturmechanismen. Das MFR-Paket sei ein Gesamtpaket bestehend aus Ausgaben und Einnahmen, dessen Elemente nicht getrennt voneinander verabschiedet werden könnten. Das Europäische Parlament „betont daher, dass über den künftigen MFR keine Einigung erzielt werden kann, wenn bei den Eigenmitteln der EU keine entsprechenden Fortschritte erzielt werden.“4 Zugleich kritisierten die Parlamentarier die zu geringe Einigungsbereitschaft der Mitgliedstaaten und das Tempo der Verhandlungen im Rat. Es müsse das Ziel sein, einen Abschluss der MFR-Verhandlungen noch in dieser Legislaturperiode zu ermöglichen, damit „es bei der Einführung der neue Programme keine schwerwiegenden Rückschläge aufgrund der verspäteten Annahme des Finanzrahmens“ gebe. Der Europäische Rat nahm im Dezember 2018 die erste Verhandlungsbox sowie den Zwischenbericht der österreichischen Ratspräsidentschaft zur Kenntnis und verständigte sich auf den Herbst 2019 als Ziel für den Abschluss der Verhandlungen im Europäischen Rat. 5 Damit legten die Staats- und Regierungschefs die Forderung des Europäischen Parlaments, die Verhandlungen über den nächsten MFR und die neuen Rechtsgrundlagen der Sektorpolitiken mit dem Europäischen Parlament bis zu den Wahlen zum Europäischen Parlament im Mai 2019 abzuschließen, ad acta. Der rumänische Vorsitz im ersten Halbjahr 2019 versuchte die Zahl der eingeklammerten Konfliktpunkte in der Verhandlungsbox zu reduzieren. Hierfür erstellte der Vorsitz zunächst eine Liste von Vereinfachungsvorschlägen für die Verhandlungsbox, mit der die weniger strittigen und eher technischen Streitpunkte aus dem Dokument gelöscht werden sollten. Ziel war es, dem Europäischen Rat im Juni 2019 eine zweite, überarbeitete Verhandlungsbox vorlegen zu können. Zugleich intensivierte der Vorsitz die Diskussionen zu Schwerpunktthemen der Verhandlungen. So standen im März unter anderem die Themen Flexibilität, Klima und Migration, die Mittelzuweisungen in den Bereichen Landwirtschaft und Kohäsion, die Verbindung der Strukturfonds mit dem Europäischen Semester zur wirtschaftspolitischen Koordinierung sowie die Verknüpfung der Auszahlung von EU-Fördergeldern mit dem Rechtsstaatsprinzip auf der Tagesordnung der Ad-hoc-Arbeitsgruppe. Parallel dazu versuchte der Ratsvorsitz mit dem Europäischen Parlament die Verhandlungen zu neuen Sektorverordnungen fortzusetzen und die Fortschritte zu fixieren. Bis März 2019 hatten der rumänische Vorsitz und das Parlament bereits Verhandlungen über 13 sektorale Dossiers aufgenommen. Der Rat bestätigte in einem Schreiben an das Parlament formell „übereinstimmendes Verständnis“, das heißt eine vorläufige Einigung zu sechs Dossiers: Digitales Europa, Euro- 4 Europäisches Parlament: Zwischenbericht über den Mehrjährigen Finanzrahmen 2021–2027: Standpunkt des Parlaments im Hinblick auf eine Einigung, Entschließung vom 14. November 2018, Dok. P8_TA- PROV(2018)0000449, hier Ziffer 11. 5 Europäischer Rat: Tagung des Europäischen Rates (13. und 14. Dezember 2018) – Schlussfolgerungen, 14.12.2019, EUCO17/18, Ziffer 1. 248 Jahrbuch der Europäischen Integration 2019 Haushaltspolitik päischer Verteidigungsfonds, Weltraumprogramm, Programm Rechte und Werte, Programm Justiz und Connecting Europe-Fazilität.6 Auf der Grundlage weiterer thematischer Orientierungsaussprachen im Mai 2019, unter anderem zum auswärtigen Handeln der Europäischen Union, erstellte der rumänische Vorsitz dann Ende Mai eine zweite Verhandlungsbox. Der erste Entwurf des Vorsitzes löste jedoch heftige Kritik in der Ad-hoc-Arbeitsgruppe „MFR“ aus und trotz einer Überarbeitung für die Diskussion auf politischer Ebene des Rates am 18. Juni 2019 lehnten einige Mitgliedstaaten diese neue Verhandlungsbox7 als weitere Diskussionsgrundlage ab. Der Europäische Rat am 20. und 21. Juni 2019 nahm insofern die Verhandlungsbox des rumänischen Vorsitzes auch nicht zur Kenntnis. Zugleich verabschiedeten sich die Staats- und Regierungschefs von ihrem selbstgesetzten Terminplan und vereinbarten als neuen Zeitplan „im Oktober 2019 einen Gedankenaustausch mit dem Ziel [zu] führen, vor Jahresende zu einer Einigung zu gelangen.“8 Im Vorfeld des Treffens des Europäischen Rates im Juni 2019 hatte die Europäische Kommission noch einen Fahrplan für eine Einigung vorgelegt, in dem sie diese im Herbst 2019 „mit entschlossener politischer Führung des Europäischen Rates“ anmahnte.9 Der finnische Vorsitz für das zweite Halbjahr 2019 kündigte inzwischen an, frühzeitig eine neue Verhandlungsbox vorzulegen, in der auch erstmals konkrete Zahlen und Kompromissformulierungen zu den eingeklammerten, noch strittigen Punkten enthalten sein sollten. Die Folgen des Brexits für den mehrjährigen Finanzrahmen Mit dem potentiellen Austritt des Vereinigten Königreichs aus der Europäischen Union wird die bislang zweitgrößte Volkswirtschaft und zugleich einer der größten Nettozahler die Europäische Union verlassen; die Europäische Kommission geht von einer Einnahmenlücke von jährlich rund 13 bis 14 Mrd. Euro für das EU-Budget aus. Das vorläufige Austrittsabkommen zwischen dem Vereinigten Königreich und der EU-27 vom November 2018 sah für die Finanzfragen10 vor, dass der noch bis Ende 2020 laufende Finanzrahmen ohne Änderungen oder Anpassungen fortgeführt werden soll. Das Vereinigte Königreich soll also weiterhin seine Beiträge und Abführungen an den EU-Haushalt für die Jahre 2019 und 2020 leisten, als ob es noch ein Mitgliedstaat der Europäischen Union wäre. Umgekehrt sollen die EU- Programme weiterhin auch im Vereinigten Königreich fortgeführt und somit die britischen Landwirte, Fischer, die geförderten Regionen und Universitäten auch weiterhin von europäischen Fördergeldern profitieren. Auch der britische Beitragsrabatt soll auf die beiden Jahreshaushalte 2019 und 2020 weiterhin Anwendung finden. Teil der Verständigung sind auch Absprachen zur Rückzahlung des britischen Anteils am Kapital der Europäischen Zentralbank und der Europäischen Investitionsbank sowie zur Entflechtung, beziehungsweise partiellen Fortführung der britischen Anteile an anderen Fonds und Instrumenten der Europäischen Union, die außerhalb des EU-Haushalts geführt werden. Eine Lösung wurde auch für 6 Rat der Europäischen Union: Mehrjähriger Finanzrahmen (MFR) 2021–2027: Fortschrittsbericht, 18.3.2019, Dok. 6443/1/19 REV 1. 7 Rat der Europäischen Union: Mehrjähriger Finanzrahmen (MFR) 2021–2027: überarbeiteter Entwurf der Verhandlungsbox, 14.6.2019, Dok. 10010/1/19 REV 1. 8 Europäischer Rat: Tagung des Europäischen Rates (20. Juni 2019) – Schlussfolgerungen, 20.6.2019, EUCO 9/19, Ziffer 2. 9 Europäische Kommission: Fahrplan für eine Einigung über den langfristigen Haushalt der Union für den Zeitraum 2021–2027. Beitrag der Europäischen Kommission zur Tagung des Europäischen Rates am 20. und 21. Juni 2019, 13.6.2019, COM(2019) 295 final. 10 Europäische Kommission: Draft agreement on the withdrawal of the UK from the EU as agreed at negotiators' level on 14 November 2018, 14.11.2018, Dok. TF50 (2018) 55. Jahrbuch der Europäischen Integration 2019 249 Die Innenpolitik der Europäischen Union noch nach dem Austritt ausstehenden Zahlungsverpflichtungen (Reste à liquider – RAL) für Förderprogramme, Agenturen oder sonstige Instrumente der Europäischen Union sowie für weit nach dem Brexit zu zahlende Pensionszahlungen für EU-Beamte gefunden. Demnach wird die Europäische Union der britischen Regierung beginnend mit dem Jahr 2022 jährliche Berichte zu diesen noch ausstehenden Zahlungsverpflichtungen zustellen und das Vereinigte Königreich hat sich verpflichtet, diese dann zu begleichen. Die genaue Höhe der britischen Zahlungen wurde jedoch nicht in den Vertragstext aufgenommen. Die britische Regierung kalkuliert mit einem Betrag in Höhe von rund 35 bis 39 Mrd. Pfund oder circa 40 bis 45 Mrd. Euro.11 Bis zum Ende der Laufzeit des gegenwärtigen MFR wird das Vereinigte Königreich demzufolge de facto ein Mitgliedstaat bleiben, mit allen haushaltsrechtlichen und -politischen Rechten und Pflichten. Selbst weit darüber hinaus soll das Vereinigte Königreich seine Zahlungsverpflichtungen aus der Zeit seiner EU-Mitgliedschaft anteilig mitfinanzieren. Neben diesen Zahlungen für die Abwicklungen der Verpflichtungen aus der britischen EU- Mitgliedschaft könnten in den Verhandlungen über die künftigen Beziehungen des Vereinigten Königreichs und der Europäischen Union zusätzliche britische Zahlungen für die britische Beteiligung an ausgewählten EU-Programmen (zum Beispiel der EU-Forschungsförderung) oder Agenturen ausgehandelt werden. Bezogen auf die Verhandlungen der EU-27 über den nächsten Finanzrahmen waren diese Kalkulationen über künftige britische Zahlungen an das EU-Budget und die Größe der Brexit-Lücke allerdings nur von mittelbarer Bedeutung. Obwohl einige Mitgliedstaaten ihre Bereitschaft signalisiert haben, angesichts des Austritts des Vereinigten Königreichs höhere Beiträge für das EU-Budget zu zahlen, argumentierte eine auf niederländische Initiative gebildete sogenannte „Hanse-Gruppe“ einiger west- und nordeuropäischer Mitgliedstaaten (Niederlande, Österreich, Irland, Schweden, Dänemark, Finnland und die drei baltischen Staaten), dass in einer auf 27 Mitglieder verkleinerten Union auch der Haushalt kleiner werden müsse. Der mehrjährige Finanzrahmen und das Eurozonen-Budget Die Debatte über neue Instrumente zur Stabilisierung der Eurozone bildet ein neues Thema in den Verhandlungen zum MFR 2021 bis 2027. Verschiedene Modelle und Instrumente für ein zusätzliches automatisches Solidaritäts- und Stabilisierungsinstrument in der Eurozone wurden zwar seit den Jahren 2012 und 2013 diskutiert und insbesondere der Vorschlag des französischen Staatspräsidenten Emmanuel Macron, einen gesonderten Haushalt für die Eurozone mit neuen Einnahmequellen, spezifischen Ausgabenprioritäten und eigenen Institutionen zu schaffen, wurde zum Referenzpunkt der Debatten, vor allem intensiver deutschfranzösischer Absprachen.12 Im Kreis der Mitgliedstaaten war dieser Vorschlag jedoch heftig umstritten. Die neue Hanse-Gruppe hatte sich bereits im Vorfeld des Eurozonen-Gipfels am 29. Juni 2018 gegen zusätzliche Finanzinstrumente oder gar Sonderhaushalte zur Stabilisierung der Eurozone ausgesprochen. Auf der anderen Seite hatten sich Deutschland und Frankreich bei ihren bilateralen Regierungskonsultationen in der Meseberger Erklärung vom 19. Juni 2018 grundsätzlich auf die 11 National Audit Office HM Treasury: Exiting the EU: The financial settlement, 20.4.2018, S. 5. 12 Peter Becker: Die EU auf dem Weg in eine „Transferunion“? Ein Beitrag zur Entdramatisierung, SWP-Studie 8/2018, Juni 2018. 250 Jahrbuch der Europäischen Integration 2019 Haushaltspolitik Schaffung eines Eurozonen-Budgets verständigt.13 Die intensiven deutsch-französischen Verhandlungen wurden fortgesetzt und weitere, konkretisierende Positionspapiere erarbeitet. Im November 2018 verständigten sich beiden Seiten darauf, dass dieses neue Instrument zwar auf die Mitglieder der Eurozone begrenzt bleiben, aber Teil des MFR sein solle.14 Weitere Konkretisierungen folgten in einem deutsch-französischen Non-Paper vom 21. Februar 2019.15 Darin betonten Paris und Berlin zwar zunächst die besondere Verantwortung der Mitgliedstaaten, ihre öffentliche Verschuldung zu reduzieren und damit einer weiteren Wirtschaftskrise vorzubeugen. Zugleich plädierten sie aber dafür, dass nur die Eurozonen- Mitglieder über die Nutzung des Instruments entscheiden sollten. Die Reaktionen aus anderen Mitgliedstaaten auf die deutsch-französischen Initiativen blieben skeptisch bis ablehnend. Beim Eurozonen-Gipfel im Dezember 2018 kämpfte die Hanse- Gruppe mit der niederländischen Regierung als Motor dafür, finanzielle Ausstattung und Anwendungsbereich des vorgeschlagenen Eurozonen-Budgets zu begrenzen. In der Erklärung des Eurozonen-Gipfels vom 14. Dezember 2018 wurde schließlich festgehalten, dass die Verhandlungen über Merkmale des Haushaltsinstruments für die Eurozone im Juni 2019 abgeschlossen werden sollten.16 Allerdings solle über die Finanzausstattung des Instruments im Rahmen der MFR-Verhandlungen entschieden werden. Entscheidend aus niederländischem Blickwinkel war wohl, dass das Haushaltsinstrument „für Konvergenz und Wettbewerbsfähigkeit für das Euro-Währungsgebiet“ verwendet werden soll – und damit nicht zur konjunkturpolitischen Abfederung und Stabilisierung.17 Grundlage der Verhandlungen sollten demnach die beiden Legislativvorschläge der Europäischen Kommission in ihrem MFR- Paket zu einer Investitionsstabilisierungsfunktion und einem Reformhilfeprogramm sein. Mit diesen Vorschlägen hatte die Kommission einen Mittelweg zwischen den widerstreitenden Interessen und Positionen über Volumen, Finanzierung, Aufgaben und Ziele eines neuen Eurozonen-Budgets gesucht. Da sich die Eurogruppe der Finanzminister am 13. Juni 2019 nur auf Kernpunkte18 und nicht einen umfassenden Entwurf eines Eurozonen-Budgets verständigen konnte, beauftragte der Eurozonen-Gipfel des Europäischen Rats am 21. Juni 2019 die Eurogruppe, ihre Verhandlungen deutlich zu beschleunigen, „damit die Größe des Haushaltsinstruments für Konvergenz und Wettbewerbsfähigkeit im Rahmen des nächsten MFR festgesetzt werden kann“19. 13 Presse- und Informationsamt der Bundesregierung: Erklärung von Meseberg. Das Versprechen Europas für Sicherheit und Wohlstand erneuern, 19.6.2018, abrufbar unter: https://www.bundesregierung.de/bregde/aktuelles/erklaerung-von-meseberg-1140536 (letzter Zugriff: 8.7.2019). 14 German-French Non-Paper: Proposal on the Architecture of a Eurozone Budget within the Framework of the European Union, 16.11.2018, abrufbar unter: https://www.consilium.europa.eu/media/37011/proposal-on-thearchitecture-of-a-eurozone-budget.pdf (letzter Zugriff: 8.7.2019). 15 German-French Non-Paper: Eurozone Budgetary Instrument – Possible Ways Forward after the December 2018 Summit, 21.11.2019. 16 Europäischer Rat: Tagung des Europäischen Rates (13. und 14. Dezember 2018) – Schlussfolgerungen, 14.12.2019, EUCO17/18, Ziffer 1. 17 Euro-Gipfel: Tagung des Euro-Gipfels (14. Dezember 2018) – Erklärung, 14.12.2018, EURO 593/18, Ziffer 4. 18 Euro-Gruppe: Term sheet on the Budgetary Instrument for Convergence and Competitiveness, 13.6.2019, abrufbar unter: https://www.consilium.europa.eu/de/press/press-releases/2019/06/14/term-sheet-on-the-budgetary-instrument-for-convergence-and-competitiveness/ (letzter Zugriff: 8.7.2019). 19 Euro-Gipfel:Tagung des Euro-Gipfels (21. Juni 2019) – Erklärung, 21.6.2019, EURO 502/19. Jahrbuch der Europäischen Integration 2019 251 Die Innenpolitik der Europäischen Union Fazit Die Verhandlungen über den nächsten MFR 2021 bis 2027 drehen sich wie üblich um die politischen Prioritäten der Europäischen Union, die dafür festzulegenden Aufwendungen und die Verteilung der finanziellen Lasten unter den Mitgliedstaaten. Erschwert wird der laufende Prozess durch den bevorstehenden Brexit und die damit verbundene Einnahmenlücke sowie den gestiegenen Finanzierungsbedarf für die neuen Aufgaben der Europäischen Union, wie ein Eurozonen-Budget, den Aufbau einer Verteidigungsunion oder den verstärkten Schutz der EU-Außengrenzen. Der Konflikt um die Verteilung der EU-Gelder hat sich also deutlich zugespitzt. Diese ohnehin schwierigen MFR-Verhandlungen und die heikle Gemengelage machen Verlauf und Ergebnisse des Prozesses schwer vorhersehbar. Die noch ungeklärte Form des Brexits sowie die offenen Personalfragen an der Spitze der Institutionen der Europäischen Union und die damit verbundenen Probleme, den vorgesehenen Zeitplan für die MFR-Verhandlungen einhalten zu können, erhöhen die Ungewissheit bei allen Beteiligten. Weiterführende Literatur Peter Becker: Ein neuer Haushalt für die EU. Die Verhandlungen über den mehrjährigen Finanzrahmen 2021–2027, SWP-Studie S 14/2019, Juni 2019. Luca Zamparini/Ubaldo Villani-Lubelli (Hrsg.): Features and Challenges of the EU Budget. A Multidisciplinary Analysis, Cheltenham 2019. 252 Jahrbuch der Europäischen Integration 2019 Industriepolitik Jürgen Turek Die EU-Industriepolitik hat drei Herausforderungen zu beachten: (1) Den Klimaschutz, der die öffentliche Debatte derart prägt, dass kein Land, keine Partei, kein Unternehmen, kein Verband und sogar keine Familie das Thema mit Blick auf eigene Staatsziele, Wahlkämpfe, Profitinteressen oder persönliche Wünsche und Konsummuster ignorieren kann; (2) die Digitalisierung, die zu einer zweiten Industriellen Revolution geführt hat. Sie transformiert die analoge, langsame und besser überschaubare in eine digitalisierte, schnelle und undurchschaubare Welt. Sie tangiert die Sozialstrukturen aller EU-Länder durch die Industrie 4.0, das Internet der Dinge, künstliche Intelligenz (KI) und Robotik. (3) Den ausgeweiteten und aggressiven Wettbewerb zwischen einzelnen Unternehmen, ehemaligen Schwellenländern und organisierten Ländergruppen in der industriellen Welt. Dieser stellt sich nicht mehr nur als Kampf einzelner Unternehmen oder Unternehmensgruppen um die Vorherrschaft bei der Produktion von Gütern oder Dienstleistungen wie Autos oder Beratungsleistungen dar. Es handelt sich vielmehr um eine scharfe Konkurrenzsituation mit Blick auf die Hoheit über die industriellen Basistechnologien des 21. und 22. Jahrhunderts oder Zugänge zu strategisch wichtigen Rohstoffen wie etwa „Seltene Erden“. Vor diesem Hintergrund kommt der EU-Industriepolitik eine fundamentale Bedeutung zu. Die aktuellen Herausforderungen bestehen in einem disruptiven Wandel etablierter industrieller Produktionsprozesse und -verhältnisse; hinzu kommen Veränderungen der wirtschaftspolitischen Machtverhältnisse durch protektionistische Verhaltensweisen anderer Industriestaaten. Diese spiegeln sich in einer aggressiven Industrie-, Handels- und Zollpolitik seitens der Vereinigten Staaten von Amerika (USA) und Chinas wider. Sie erschweren die Absatzmöglichkeiten der Produkte und Dienstleistungen weltweit agierender Unternehmen und verzerren den Wettbewerb zwischen ihnen. Dazu kommen künstlich verkomplizierte Marktzugänge und Gängelungen für europäische Unternehmen durch strikte staatliche Kooperationsvorgaben etwa in China. Mit Blick auf die neue Seidenstra- ße treten aus Sicht der Atlantischen Allianz geostrategische Aspekte hinzu, da sich China mit einer neuen Superinfrastruktur neue Konnektivitäten und logistische Möglichkeiten erschließt. Die neue Seidenstraße entwertet etwa die maritime Kontrolle der Nato über Teile der nördlichen Seewege und ermöglicht China über eine lokale Stützpunktpolitik entlang der neuen kontinentalen Verbindungen die Etablierung lokaler Macht. Für die Europäische Union und ihre Mitgliedstaaten sind diese Entwicklungen von enormer Bedeutung. Die EU-Industriepolitik wurde deshalb derart ausgestaltet, um kontinentale Resilienz und eigene Entwicklungsoptionen zu entwickeln. Im September 2017 kündigte der damalige Präsident der Europäischen Kommission Jean-Claude Juncker eine angepasste industriepolitische Strategie an. Damit soll die Europäische Union in die Lage versetzt werden, nachhaltiges Wachstum und Arbeitsplätze zu garantieren. Die Strategie führt sämtliche bestehende und neue Initiativen in einer umfassenden industriepolitischen Jahrbuch der Europäischen Integration 2019 253 Die Innenpolitik der Europäischen Union Ambition zusammen und verdeutlicht das Ausmaß der erforderlichen Anstrengungen.1 Im Ergebnis ist dies nicht nur eine kluge Anpassung an den sozioökonomischen und technologischen Wandel, sondern auch eine klare Warnung an die USA und China, aggressive Haltungen in der Handels-, Zoll- oder Industriepolitik zu unterlassen. Jyrki Katainen, EU-Kommissar für Arbeitsplätze, Wachstum, Investitionen und Wettbewerb, veranschaulichte sodann die generelle Zielrichtung der Strategie: „Indem wir den technologischen Wandel als Chance nutzen, Forschungsinvestitionen in innovative Geschäftsideen verwandeln und weiterhin Vorreiter bei der CO2-armen Wirtschaft und der Kreislaufwirt schaft bleiben, werden wir in Europa den Weg für eine intelligente, innovative und nachhaltige Industrie bereiten.“2 Der Ansatz zielt darauf ab, die europäische Wirtschaft stärker und wettbewerbsfähiger zu machen. Die Unternehmen sollen in puncto Innovation, Digitalisierung und Verringerung der Kohlenstoffdioxidemissionen weltweit führend bleiben oder werden. Hierbei ist die Zusammenführung einzelner Initiativen und industriepolitischer Anreize wichtig. Mit ihrer Strategie bündelt die Kommission bestehende und neue horizontale und sektorspezifische Initiativen in einem umfassenden industriepolitischen Rahmen. Dies betrifft sektorübergreifend etwa die Forschungs- und Technologiepolitik der Europäischen Union wie auch Einzelmaßnahmen in der Raumfahrt-, Verteidigungs-, Automobil-, Maschinenbau-, Chemie- und Stahlindustrie.3 Die industriepolitische Strategie umfasst 10 Elemente: • Ein Paket zur Stärkung der Cybersicherheit der Europäischen Union; • einen Vorschlag für eine Verordnung zum freien Fluss nicht personenbezogener Daten, die den freien grenzüberschreitenden Datenverkehr ermöglichen, zur Modernisierung der Industrie beitragen und einen echten gemeinsamen europäischen Datenraum schaffen soll; • mehrere neue Maßnahmen zur Kreislaufwirtschaft; • eine überarbeitete Liste kritischer Rohstoffe; • Vorschläge für saubere, wettbewerbsfähige und vernetzte Mobilität, darunter verschärfte Abgasnormen, ein Aktionsplan für alternative Kraftstoffe, um den Aufbau einer Ladeinfrastruktur zu unterstützen, und Maßnahmen zur Förderung autonomen Fahrens; • mehrere Initiativen zur Modernisierung des Rahmens der Rechte am geistigen Eigentum, darunter ein Bericht über die Anwendung der Richtlinie zur Durchsetzung von Rechten des geistigen Eigentums; • eine Initiative zur Verbesserung der Vergabe öffentlicher Aufträge in der Europäischen Union; • die Ausweitung der Agenda für Kompetenzen auf neue wichtige Branchen wie Bauwesen, Stahl, Papier, grüne Technologien und erneuerbare Energien, verarbeitendes Gewerbe und Seeschifffahrt; • eine Umsetzungsstrategie für ein nachhaltiges Finanzwesen; • Initiativen für eine ausgewogene und fortschrittliche Handelspolitik und einen 1 Europäische Kommission: Gesamtbericht über die Tätigkeit der Europäischen Union 2017, S. 46. 2 Vgl. Europäische Kommission: Neue Strategie für die europäische Industriepolitik vom 18.9.2017, abrufbar unter: https://ec.europa.eu/commission/news/new-industrial-policy-strategy-2017-sep-18_de (letzter Zugriff: 20.6.2018). 3 Vgl. Kommission: Neue Strategie für die europäische Industriepolitik, 2017. 254 Jahrbuch der Europäischen Integration 2019 Industriepolitik europäischen Rahmen für die Überprüfung ausländischer Direktinvestitionen, die die Sicherheit oder die öffentliche Ordnung gefährden könnten.4 Digitalisierung, Klimaschutz und der neue internationale Protektionismus Mit Blick auf Digitalisierung, Klimaschutz und Protektionismus befindet sich Europas Industrielandschaft in einem gravierenden Wandel. Durch die Digitalisierung entstehen – zunächst rein mirkroökonomisch betrachtet – neue Produktionstechnologien, Geschäftsmodelle und Absatzmöglichkeiten. Somit stärkt die Digitalisierung die Wettbewerbsfähigkeit der europäischen Industrie; gleichzeitig begünstigt sie das Erreichen von politischen Zielen wie den Klimaschutz, sofern sie den allgemeinen Rahmen für die EU-Klima- und Energiepolitik bis 2030 unterstützt. Demnach verfolgt die Europäische Union drei Hauptziele: Senkung der Treibhausemissionen um mindestens 40 Prozent (gegenüber 1990), Erhöhung des Anteils erneuerbarer Energiequellen auf mindestens 27 Prozent und eine Steigerung der Energieeffizienz um mindestens 27 Prozent.5 Zu beachten sind dabei alle Begleiterscheinungen der Industrie 4.0 und des Internets der Dinge. Dies führt weltweit zu einer stärkeren Vernetzung der wirtschaftlichen Aktivitäten. Fragen der Cybersicherheit, des Datenschutzes und des geistigen Eigentums sind deshalb wichtige Bestandteile der industriellen Fertigung und der Wettbewerbsfähigkeit europäischer Unternehmen auf dem Weltmarkt. Dies korrespondiert mit dem neuen Protektionismus, der nicht nur zu einer Störung des weltweiten Wirtschaftswachstums führt, sondern eine unfaire und aggressive Produktions- und Handelspolitik einzelner Staaten repräsentiert. In Anbetracht ehrgeiziger Wirtschaftsziele in China oder eines groben nationalen US-Wirtschaftsprotektionismus betrifft dies auch zentrale „Player“ in der Weltwirtschaft. Insofern hängt die Zukunft der europäischen Industrie von ihrer kontinuierlichen Anpassungs- und Innovationsfähigkeit, besonders mit Blick auf diese drei Nuclei, ab. Dies setzt Investitionen in neue Technologien und die Akzeptanz von Veränderungen voraus, die die zunehmende Digitalisierung und der Übergang zur emissionsarmen Wirtschaft mit sich bringen. Nicht alle Gesellschaftsgruppen profitieren von den Vorteilen der Globalisierung und des technologischen Fortschritts. Dieser Gesamtzusammenhang prägt deshalb zu Recht die neue industriepolitische Strategie der Europäischen Kommission, die deshalb um industrienahe Innovationen und um soziale Anpassungen bemüht sein muss.6 Internationale Wettbewerbslage verlangt neues industriepolitisches Handeln Der technologische und sozioökonomische Wandel, die Digitalisierung, die Notwendigkeiten einer allumfassenden Klimapolitik und der wirtschaftliche sowie politische Aufstieg Chinas stellen die Industrieunternehmen Deutschlands und Europas vor große Herausforderungen. Die Politik reagiert mit der Forderung nach einer strategisch ausgerichteten Wettbewerbs-, Handels- und Industriepolitik. Die nationale und europäische Industriepolitik bewegt sich dabei auf einen Paradigmenwechsel zu. Die traditionelle Rolle des Staates, der die wirtschaftspolitischen Rahmenbedingungen formuliert und kontrolliert, sich ansonsten aber aus dem nationalen und internationalen Wettbewerb heraushält, gerät zunehmend in die Kritik. Dies animierte den deutschen Wirtschaftsminister Peter Altmaier 4 Kommission: Neue Strategie für die europäische Industriepolitik, 2017 5 Vgl. Europäische Kommission: Rahmen für die Klima- und Energiepolitik bis 2030, abrufbar unter: https://ec.europa.eu/clima/policies/strategies/2030_de (letzter Zugriff: 28.8.2019). 6 Vgl. Europäische Kommission: Lage der Union 2017 – Strategie für Industriepolitik: Investitionen in eine intelligente, innovative und nachhaltige Industrie, Brüssel, 18.9.2017. Jahrbuch der Europäischen Integration 2019 255 Die Innenpolitik der Europäischen Union Anfang 2019 zur Vorlage einer „Nationalen Industriestrategie 2030“. Auch der französische Staatspräsident Emmanuel Macron untermauerte dies mit einem gleichzeitig in 28 europäischen Zeitungen erschienenen Gastbeitrag, in dem er forderte, dass Europa seine Wettbewerbspolitik reformieren und die Handelspolitik neu ausrichten müsse. Er schlug eine bevorzugte Behandlung europäischer Unternehmen vor, wie es die USA und China täten, und plädierte dafür, Firmen zu bestrafen, die die strategischen Interessen und westlichen Werte Europas untergraben.7 Zentraler Punkt ist die Kontrolle der Besitzverhältnisse in europäischen Unternehmen sowie die Schaffung europäischer Großkonzerne etwa durch den Zusammenschluss der Zugsparten von Siemens und Alstom. Insgesamt fehlt immer noch eine kohärentere europäische industriepolitische Strategie, die die Wettbewerbsfähigkeit europäischer Unternehmen stützt und digital, ökologisch und sozial ist. Was früher als Vergehen an der liberalen Wirtschaftsordnung angesehen worden wäre, ist in der Politik salonfähig geworden. Politische Steuerungsmechanismen mit Blick auf die drei Nuclei einer europäischen industriepolitischen Strategie – Wettbewerbsfähigkeit, Klimawandel und Digitalisierung – sind also wichtig, ihre Umsetzung ermöglicht Optionen. Eine dezentral organisierte staatliche Förderung entfaltet dort eine positive Wirkung, wo ein intensiver und politisch unverfälschter Wettbewerb herrscht, der im Rahmen einer sozial-ökologisch organisierten Marktwirtschaft zur Entfaltung kommt. Andere Argumente gelten für den neuen wirtschaftlichen Protektionismus wichtiger Staaten auf der Welt. Insbesondere der Aufstieg Chinas verändert die Bedingungen des globalen Wettbewerbs. Dort herrscht keine westlich dominierte Sicht des Verhältnisses von Staat und Markt. Ein nationaler wirtschaftlicher Chauvinismus schimmert gelegentlich auf. Die Frage ist, wie man auf eine chinesische Industriepolitik reagiert, die heimischen Unternehmen durch staatliche Hilfen und die Behinderung ausländischer Wettbewerber Vorteile verschafft. Hier geraten nationale Strategien an ihre Grenzen. Europäisches Handeln ist gefragt. Ziel europäischer Politik sollte nicht die Abschottung der europäischen Märkte gegenüber chinesischer Konkurrenz sein. Trotz der allzu oft egoistisch und protektionistisch anmutenden Haltung des chinesischen Staats bildet Reziprozität zwischen der chinesischen und europäischen Industrie eine gute Leitlinie.8 Der Zugang chinesischer Investoren zum europäischen Binnenmarkt sollte sich an den Regelungen orientieren, die für europäische Unternehmen in China gelten. Investitionen in Infrastruktur, die etwa der chinesische Großkonzern Huawei mit Blick auf den Ausbau der Breitbandnetze in Europa plant, sollten nur gestattet werden, wenn auch europäischen Investoren ein derartiges Engagement in China offen steht. Die Größe des europäischen Binnenmarktes verleiht Europa die kritische ökonomische Verhandlungsmacht. Dazu müssen allerdings die EU- Mitgliedstaaten an einem Strang ziehen und darauf verzichten, europäisches Handeln durch nationale Sonderabkommen mit China zu untergraben.9 Weiterführende Literatur Tobias Fabian Zeichner: Industrieförderung durch Unionspolitik. Eine Analyse der Mechanismen zur Förderung der Industrie in der Europäischen Union, Hamburg 2018. 7 Vgl. Thorsten Mumme: Europas Industriepolitik steht vor einer Kurskorrektur, in: Der Tagesspiegel, 5.3.2019. 8 Vgl. Clemens Fuest: Zäsur in der europäischen Wettbewerbs- und Industriepolitik: Freie Fahrt für europäische Champions? Gute Industriepolitik setzt auf Wettbewerb und auf Europa, in: ifo Schnelldienst 8/2019, 25.4.2019. 9 Vgl. Fuest: Zäsur in der europäischen Wettbewerbs- und Industriepolitik, 2019. 256 Jahrbuch der Europäischen Integration 2019 Kulturpolitik Otto W. Singer Die Wahl zum Europäischen Parlament im Mai 2019 markiert eine neue Etappe in der Geschichte der Europäischen Union, die – gerade angesichts des voraussichtlichen Austritts des Vereinigten Königreiches aus der Europäischen Union1 – ihre besondere Ausprägung auch im Bereich von Kultur und Medien finden dürfte. Besonders dringlich erscheint die Frage, wie vor dem Hintergrund des Erstarkens autoritärer und nationalisti scher Politikentwürfe2 die gemeinsamen europäischen Werte durch die Kulturpolitik gestärkt werden können und wie die Akteure in diesem Politikfeld zu einem größeren gesellschaftlichen Zusammenhalt in der Union beitragen können. Ein wichtiges Thema war dabei die Bewahrung und der Schutz des Kulturerbes, was in den vergangenen Monaten in den zahlreichen Veranstaltungen des Europäischen Jahres des Kulturerbes zum Ausdruck kam.3 Hinzu kamen Weichenstellungen für die künftige kulturpolitische Zusammenarbeit auf EU-Ebene. Reflektiert wird dies nicht nur in den Achtzehnmonatsprogrammen des Rates der Europäischen Union,4 sondern auch in den Programmen der beiden Ratsvorsitze des letzten Jahres. Im Fokus des österreichischen Vorsitzes lag vor allem die Revision der Europäischen Kulturagenda von 2007 und die Verabschiedung des neuen Arbeitsplans für Kultur ab 2019,5 während der anschließende rumänische Ratsvorsitz sich vor allem dem künftigen Umgang mit dem europäischen Kulturerbe widmete.6 Präsidentschaftsübergreifend ging es um die konkrete Ausgestaltung des künftigen Rahmenprogramms Kreatives Europa. 1 Zu den kulturpolitischen Aspekten vgl. Antwort der Bundesregierung auf die Kleine Anfrage der Abgeordneten Hartmut Ebbing, Katja Suding, Grigorios Aggelidis, weiterer Abgeordneter und der Fraktion der FDP: Folgen des Brexit für Deutschland und Europa: Kultur und Medien, Bundestags-Drucksache 19/5006, 15.10.2018. 2 Veranschaulicht etwa durch den Timbro Authoritarian Populism Index (TAP), abrufbar unter: https://populismindex.com (letzter Zugriff: 15.6.2019). 3 Vgl. dazu die Übersicht unter https://sharingheritage.de (letzter Zugriff: 15.6.2019). 4 Rat der Europäischen Union: Achtzehnmonatsprogramm des Rates (1. Juli 2017–31. Dezember 2018), 2.6.2017, Dok. 9934/17, S. 8f., sowie Achtzehnmonatsprogramm des Rates (1. Januar 2019–30. Juni 2020), 30.11.2018, Dok. 14518/18, S. 6f. 5 Österreichischer Vorsitz im Rat der Europäischen Union: Programm des österreichischen Ratsvorsitzes, 1. Juli–31. Dezember 2018, S. 67. Verabschiedet wurden in diesem Zeitraum neben dem Arbeitsplan für Kultur auch Schlussfolgerungen zur Stärkung europäischer Inhalte für die Digitalwirtschaft, hinzu kam eine Aussprache über die Bekämpfung der Verbreitung von Desinformation im Internet, vgl. Rat der Europäischen Union: Outcome of the Council Meeting. Education, Youth, Culture and Sport, 26.–27.11.2018, Dok. 14403/1/18 REV 1, S. 12ff. 6 Rumänischer Vorsitz im Rat der Europäischen Union: Programme of the Romanian Presidency of the Council of the European Union, 1 January – 30 June 2019, S. 63f. Vor dem Hintergrund der Brandkatastrophe von Notre Dame de Paris wurden künftige Maßnahmen zum Schutz des kulturellen Erbes bei einem Treffen der Kulturminister am 3. Mai 2019 in Paris thematisiert. Davor würdigte am 16. April 2019 ein informelles Treffen des Kulturministerrates die Bedeutung des abgeschlossenen Kulturerbejahres, vgl. Rat der Europäischen Union: Outcome of the Council Meeting. Education, Youth, Culture and Sport, 22. – 23.5.2019, Dok. 9576/19, S. 14ff. Jahrbuch der Europäischen Integration 2019 257 Die Innenpolitik der Europäischen Union Neue Akzente für die Kulturförderung Im Zentrum der Kulturförderpolitik der Europäischen Union steht das Rahmenprogramm Kreatives Europa,7 das mit den Teilprogrammen KULTUR und MEDIA ein Gesamtbudget von 1,46 Mrd. Euro für den Zeitraum 2014 bis 2020 umfasst.8 Gefördert wurden im letzten Jahr zahlreiche grenzüberschreitende Kooperationsprojekte zwischen Organisationen in der Kultur- und Kreativbranche, ergänzt durch die Unterstützung kultureller und kreativer Organisationen, die europäische Kulturschaffende durch eine gezielte europaweite Programmplanung der Öffentlichkeit präsentieren. 9 Gleichzeitig entstand eine intensive Debatte über Umfang und Inhalt der künftigen EU-Kulturförderung, nachdem die Europäische Kommission im Mai 2018 ihren Entwurf über eine Verordnung über das künftige Programm Kreatives Europa (2021 bis 2027) vorgelegt hatte. Der Vorschlag baut auf der bestehenden Struktur des Vorgängerprogramms auf und setzt sie mit erhöhtem Etat mit den Aktionsbereichen KULTUR und MEDIA sowie einem sektorübergreifenden Aktionsbereich fort.10 Hintergrund der Neuausrichtung ist eine Evaluierung des laufenden Programms, in der die Erfolge und Schwachstellen der ersten drei Programmjahre dargestellt werden.11 Mit der Neuausrichtung des Programms soll der Kultursektor stärker als bisher zur sozialen Inklusion sowie zur Stärkung der europäischen Identität und europäischer Werte beitragen. Dabei soll das Programm insgesamt flexibler werden, so dass Detailmaßnahmen besser an unvorhergesehene Umstände oder neue technologische oder gesellschaftliche Entwicklungen angepasst werden können. Verwaltet wird das Programm weiterhin vorrangig von der Exekutivagentur Bildung, Audiovisuelles und Kultur. Die Umsetzung soll gestrafft werden, um die Kosteneffizienz zu steigern und den Verwaltungsaufwand zu vermindern. In den bisherigen Verhandlungen über den Kommissionsvorschlag sind zahlreiche Änderungen und Ergänzungen vorgeschlagen worden, ein Beschluss über die Mittelzuweisungen für Kreatives Europa für den Zeitraum 2021 bis 2027 wird jedoch erst stattfinden, wenn Einvernehmen über den nächsten mehrjährigen Finanzrahmen hergestellt worden ist.12 7 Detaillierte Informationen finden sich unter www.europa-foerdert-kultur.info (letzter Zugriff: 20.6.2019) sowie unter https://eacea.ec.europa.eu/kreatives-europa_de (letzter Zugriff: 15.6.2019). 8 Das Programm steht auch den Beitritts- und Kandidatenländern, den Ländern des Europäischen Wirtschaftsraums (EWR), der Schweiz sowie den Ländern der Europäischen Nachbarschaftspolitik unter bestimmten Voraussetzungen offen. Eine Übersicht der Staaten außerhalb der Europäischen Union, die vollständig oder partiell am Programm Kreatives Europa teilnehmen, findet sich unter https://eacea.ec.europa.eu/node/922_de (letzter Zugriff: 15.6.2019). Solange das Verfahren über den EU-Austritt des Vereinigten Königreiches nicht abgeschlossen ist, gelten für die Laufzeit der gegenwärtigen Förderprogramme bis 2020 weiterhin die Regelungen zur Teilnahme am Programm Kreatives Europa und anderen Programmen. 9 Eine Übersicht der Projekte und Maßnahmen findet sich in den Jahresprogrammen für die Umsetzung des Programms Kreatives Europa (zuletzt für das Jahr 2019), abrufbar unter: https://ec.europa.eu/programmes/creative-europe/annual-work-programmes_de (letzter Zugriff: 15.6.2019). Daneben unterstützt die Europäische Union zahlreiche kulturelle Projekte auch im Rahmen anderer europäischer Programme. Vgl. Statistische Ämter des Bundes und der Länder (Hrsg.): Kulturfinanzbericht 2018, Wiesbaden 2018, S. 57f. 10 Gleichzeitig soll das Programm Bürgerinnen und Bürger (2014–2020) in einem künftigen Programm Rechte und Werte (2021–2027) – als Teil des neuen Fonds für Justiz, Rechte und Werte – aufgehen, vgl. Europäische Kommission: Vorschlag für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates zur Aufstellung des Programms „Rechte und Werte“, 30.5.2018, COM(2018) 383. 11 Europäische Kommission: Halbzeitbewertung des Programms „Kreatives Europa“ (2014–2020), 30.4.2018, COM(2018) 248. 12 Die vorgesehenen Mittel belaufen sich auf 1,85 Mrd. Euro, aufgeteilt auf das Teilprogramm MEDIA mit 1,2 Mrd. Euro und das Teilprogramm KULTUR mit 650 Mio. Euro, vgl. Europäische Kommission: Vorschlag für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates über das Programm Kreatives Europa (2021 bis 2027) und zur Aufhebung der Verordnung (EU) Nr. 1295/2013, 30.5.2018, COM(2018) 366. 258 Jahrbuch der Europäischen Integration 2019 Kulturpolitik Revision der Europäischen Kulturagenda und Arbeitsplan für Kultur 2019 bis 2022 Ein wesentliches Fundament für die Aktivitäten der Union im Kultur- und Kreativsektor bildet die im Jahr 2007 ins Leben gerufene Europäische Agenda für Kultur, die mit der Offenen Methode der Koordinierung (OMK) und dem Strukturierten Dialog mit der Zivilgesellschaft einen neuen Modus der zwischenstaatlichen Kooperation in diesem Politikfeld einführte. Am 22. Mai 2018 präsentierte die Europäische Kommission eine revidierte Fassung der Agenda als neuen strategischen Rahmen für die Tätigkeit der Europäischen Union im Bereich Kultur.13 Die neue Agenda folgt dabei den Schlussfolgerungen des Europäischen Rates vom 14. Dezember 2017, wonach Bildung und Kultur wichtige Schlüsselelemente für den Aufbau inklusiver und von Zusammenhalt geprägter Gesellschaften und zur Erhaltung der Wettbewerbsfähigkeit seien.14 In der überarbeiteten Agenda wird Kultur zudem als ein wichtiger Motor für die soziale und wirtschaftliche Entwicklung gesehen. Betont wird außerdem die digitale Dimension der Kultur. Daneben soll mit den Mitteln der Kulturpolitik auch ein Gegengewicht zum erstarkenden Nationalismus und Regionalismus in Europa geschaffen werden.15 Eine ausführliche Übersicht der damit intendierten Maßnahmen findet sich im Ratsarbeitsplan für Kultur für den Zeitraum 2019 bis 2022. Das unter österreichischem Ratsvorsitz verabschiedete Dokument sieht zahlreiche Maßnahmen für die kulturpolitische Zusammenarbeit vor, die jeweils vom aktuellen Ratsvorsitz oder von der Kommission im Rahmen der OMK16 umgesetzt werden sollen.17 Die drei strategischen Ziele folgen der thematischen Ausrichtung der neuen Kulturagenda: Die soziale Dimension zielt auf die Gewährleistung des sozialen Zusammenhalts ab,18 die wirtschaftliche Dimension erfasst die wohlstandsmehrende Funktion der Kultur- und Kreativwirtschaft19 und in der außenpolitischen Dimension geht es vor allem um die institutionelle Verankerung der internationalen Kulturbezie- 13 Europäische Kommission: Mitteilung der Europäischen Kommission. Eine neue europäische Agenda für Kultur, 22.5.2018, COM(2018) 267; begleitend dazu Europäische Kommission: Mitteilung der Europäischen Kommission. Ein stärkeres Europa aufbauen – Die Rolle der Jugend-, Bildungs- und Kulturpolitik, 22.5.2018, COM(2018) 268; Vgl. dazu auch Europäische Kommission: Strategischer Rahmen – europäische Kulturagenda, abrufbar unter: https://ec.europa.eu/culture/policy/strategic-framework_de (letzter Zugriff: 15.6.2019). 14 Europäischer Rat: Tagung des Europäischen Rates (14. Dezember 2017) – Schlussfolgerungen, 14.12.2017, EUCO 19/1/17 REV 1, S. 3f.. Gleichzeitig erwies sich der Kultursektor in den Parlamentsdebatten über die Zukunft der Union jedoch als eher unbedeutend, vgl. Silvia Kotanidis/Ralf Drachenberg: The Future of Europe debates in the European Parliament 2018-19. A synthesis of the speeches by EU Heads of State or Government, European Parliamentary Research Service, 13.5.2019. 15 Demgegenüber betont eine Entschließung des Parlaments vor allem den Eigenwert von Kultur und kultureller Vielfalt: Europäisches Parlament: Entschließung des Europäischen Parlaments vom 11. Dezember 2018 zur neuen europäischen Agenda für Kultur (2018/2091(INI)), ähnlich auch der Beschluss des Bundesrates: Mitteilung der Kommission an das Europäische Parlament, den Rat, den Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschuss und den Ausschuss der Regionen: Eine neue europäische Agenda für Kultur COM(2018) 267 final, Bundesrat Drucksache 193/18 (Beschluss), 6.7.2018. 16 Kate Mattocks: Co-ordinating Co-ordination: The European Commission and the Culture Open Method of Co-ordination, in: Journal of Common Market Studies 2/2018, S. 318-334. 17 Rat der Europäischen Union: Schlussfolgerungen des Rates zum Arbeitsplan für Kultur 2019 – 2022, in: Amtsblatt der Europäischen Union C 460/10, 21.12.2018, S. 12-25. 18 Hier geht es insbesondere um die Frage, wie Kultur als Querschnittsthema in die Bereiche Sozialpolitik und Gesundheitspolitik einbezogen werden kann. 19 Hier soll im Anschluss an die in den letzten Jahren vorgelegten Berichte von OMK-Gruppen – etwa zur Entwicklung des unternehmerischen und innovativen Potenzials der Kultur- und Kreativwirtschaft – eine Bestandsaufnahme der vielfältigen Ansätze und Empfehlungen erarbeitet werden. Jahrbuch der Europäischen Integration 2019 259 Die Innenpolitik der Europäischen Union hungen.20 Die Zusammenarbeit der Mitgliedstaaten erfolgt wie bisher in EU-Expertengruppen, hinzu kommen Ad-hoc-Expertengruppen oder thematische Seminare, Versammlungen zur Bestandsaufnahme, informelle Treffen von Beamten aus den für Kultur zuständigen Ministerien der Mitgliedstaaten sowie Konferenzen, Studien und Peer-Learning-Initiativen. Das Ziel ist, vorbildhafte Modelle, Initiativen und konkrete Fallbeispiele in den Mitgliedstaaten zu untersuchen und darauf basierend Empfehlungen auszuarbeiten.21 Die Europäische Kommission soll darüber hinaus bis Juni 2022 eine Halbzeitbewertung des Arbeitsplans und einen Abschlussbericht über seine Umsetzung vorlegen. Weiterführende Literatur Gijs De Vries: Cultural Freedom in European Foreign Policy, Stuttgart 2019. Victoria Durrer/Toby Miller/Dave O’Brien (Hrsg.): The Routledge Handbook of Global Cultural Policy, London 2018. William Billows/Sebastian Körber (Hrsg.): Kulturreport EUNIC-Jahrbuch 2018: Kulturen des Wir? Europa und die Suche nach einem neuen Narrativ, Göttingen 2018. UNESCO: Kulturpolitik neu gestalten – Kreativität fördern, Entwicklung voranbringen, Weltbericht 2018, Bonn 2018. 20 Vgl. dazu auch Rat der Europäischen Union: Schlussfolgerungen des Rates zu einer Strategie der EU für die internationalen Kulturbeziehungen und einem Aktionsrahmen, in: Amtsblatt der EU C 192/6, 7.6.2019, S. 6- 10. Ausführliche Informationen finden sich unter www.cultureinexternalrelations.eu sowie https://www.eunicglobal.eu (letzter Zugriff: 15.6.2019). Kritisch dazu die Analyse von Riccardo Trobbiani/Andrea Pavón- Guinea: Culture in EU External Relations: Strategic Reflections and Future Scenarios, EL-CSID Policy Brief 16/2019. 21 Berichte der OMK-Gruppen finden sich unter https://ec.europa.eu/culture/library_de (letzter Zugriff: 15.6.2019). Der neue Arbeitsplan hält fest, dass künftig alle Abschlussberichte der OMK-Gruppen veröffentlicht werden, gleichzeitig sollen Zusammenfassungen der Berichte in alle Amtssprachen der EU übersetzt werden. Darüber hinaus werden Mitgliedstaaten und Europäische Kommission aufgefordert, die Ergebnisse des Arbeitsplans für Kultur möglichst weit zu verbreiten. 260 Jahrbuch der Europäischen Integration 2019 Menschenrechtspolitik Gabriel N. Toggenburg* Im vergangenen Jahr ging das Europäische Parlament in einer Entschließung zur Lage der Grundrechte in der Europäischen Union insbesondere auf Fragen der Migration, des Rassismus, der Frauenrechte sowie der Medien- und Versammlungsfreiheit ein. Hier werden hingegen Fragen des Minderheitenschutzes sowie der Rechtsstaatlichkeit als zwei besonders relevante Bereiche herausgegriffen. Antisemitismus, Rassismus und die Behandlung von Minderheiten Ende 2018 hat die EU-Grundrechteagentur mit den Ergebnissen ihrer zweiten groß angelegten Umfrage zur Situation der Juden in der Europäischen Union aufhorchen lassen. Unter anderem zeigt die Agentur, dass in zwölf EU-Mitgliedstaaten, in denen es seit Jahrhunderten eine jüdische Bevölkerung gibt, Juden vermehrt mit den Gedanken spielen, zu emigrieren: In den letzten fünf Jahren hat mehr als ein Drittel erwogen, auszuwandern, weil sie sich als Juden nicht mehr sicher fühlen. Eine große Mehrheit der Befragten (89 Prozent) glaubt, dass der Antisemitismus in ihrem Wohnsitzland in den letzten fünf Jahren zugenommen hat. Gleichzeitig äußert sich die Mehrheit der Befragten (72 Prozent) besorgt über die zunehmende Intoleranz gegenüber Muslimas und Muslimen. Des Weiteren sieht eine große Mehrheit der Befragten (89 Prozent) den online geäußerten Antisemitismus in ihrem Wohnsitzland als Problem. Eine große Mehrheit der Befragten (88 Prozent) glaubt, dass sich der Antisemitismus im Internet in den letzten fünf Jahren zugespitzt hat. Fast alle sagen, er habe „stark“ zugenommen.1 Etwa die Hälfte der Befragten (47 Prozent) befürchtet, in den nächsten zwölf Monaten Opfer einer verbalen antisemitischen Beleidigung oder Belästigung zu werden, während sich über ein Drittel (40 Prozent) in Bezug auf den gleichen Zeitraum vor körperlichen Übergriffen fürchtet.2 Kurz davor publizierte die Agentur eine Umfrage unter Menschen schwarzer Hautfarbe, die in der Europäischen Union leben – fast 6.000 Personen in zwölf Mitgliedstaaten wurden befragt. Ein Drittel von ihnen gab an, in den letzten fünf Jahren mindestens einmal Opfer rassistischer Belästigung geworden zu sein.3 Ende 2018 veröffentlichte die Agentur einen Überblick über die Rechtsprechung des Menschenrechtsgerichtshofs in Sachen Hasskriminalität.4 Vor diesem Hintergrund hat das Europäische Parlament die EU- Mitgliedstaaten aufgerufen, * Alles hier Gesagte spiegelt die persönliche Meinung des Autors wider und kann in keiner Weise der EU- Grundrechteagentur zugerechnet werden. 1 EU-Grundrechteagentur: Erfahrungen und Wahrnehmungen im Zusammenhang mit Antisemitismus. Zweite Erhebung zu Diskriminierung und Hasskriminalität gegenüber Jüdinnen und Juden in der EU, Wien 2019, S. 3. 2 EU-Grundrechteagentur: Antisemitismus, 2019, S. 6. 3 EU-Grundrechteagentur: Second European Union Minorities and Discrimination Survey Being Black in the EU, Luxembourg 2018. 4 EU-Grundrechteagentur: Unmasking bias motives in crimes: selected cases of the European Court of Human Rights, Wien 2018. Jahrbuch der Europäischen Integration 2019 261 Die Innenpolitik der Europäischen Union „den Rahmenbeschluss des Rates zur strafrechtlichen Bekämpfung bestimmter Formen und Ausdrucksweisen von Rassismus und Fremdenfeindlichkeit um[zu]setzen und ordnungsgemäß durch[zu]setzen, insbesondere die Einbeziehung von Motiven der Voreingenommenheit bei Straftaten aufgrund der Rasse oder der nationalen oder ethnischen Herkunft als erschwerenden Faktor, um sicherzustellen, dass Hassverbrechen gegen Menschen afrikanischer Abstammung erfasst, untersucht, verfolgt und bestraft werden.“5 Mit Diskriminierung, Hasskriminalität und Hetze, aber auch mit kulturellen Rechten und dem Recht auf Bildung und Sprache beschäftigte sich eine Entschließung des Parlaments zu „Mindestnormen für Minderheiten in der EU“6. Die Entschließung fordert die Europäische Kommission auf, „einen gemeinsamen Rahmen mit Mindestnormen für den Schutz von Minderheiten zu erstellen“. Zumindest sollte dieser Rahmen – so das Parlament – die „Leitlinien, in denen sich die in den Mitgliedstaaten bewährten Verfahren niederschlagen“, eine „Empfehlung der Kommission“ sowie einen Vorschlag für eine „Richtlinie über Mindestnormen für Minderheiten in der EU“ enthalten. Auch im Zusammenhang mit der Sprachpolitik und dem digitalen Markt hat sich das Europäische Parlament Minderheiten angenommen. Es regte an, die 60 Regional- und Minderheitensprachen auf der Ebene der Europäischen Union „umfassend rechtlich zu schützen, die kollektiven Rechte nationaler und sprachlicher Minderheiten in der digitalen Welt anzuerkennen und für muttersprachlichen Unterricht in den Amtssprachen und den anderen Sprachen der Europäischen Union zu sorgen“7. In diese Kerbe schlägt auch die Europäische Bürgerinitiative „Minority Safepack“. Diese Initiative konnte 1.128.385 Unterschriften auf sich vereinen und gehört damit zur sehr kleinen Gruppe der erfolgreichen Europäischen Bürgerinitiativen.8 Nun liegt es an der Europäischen Kommission, ob einige, alle oder keine der neun angeregten Maßnahmen umgesetzt werden.9 Rechtsstaatlichkeit: Die Problemlage bleibt aufrecht Das Thema der Rechtsstaatlichkeit beschäftigt die Europäische Union nun bereits seit mehreren Jahren und wurde an dieser Stelle regelmäßig mitbehandelt.10 Nunmehr ist ein Rechtsstaatlichkeitsverfahren nach Art. 7 EUV gegen zwei EU-Mitgliedstaaten – Polen und Ungarn – anhängig. Das Verfahren gegen Polen wurde bereits Ende Dezember 2017 seitens der Europäischen Kommission initiiert.11 Jenes gegen Ungarn ging vom Europäischen Parlament aus: Im Herbst 2018 beschrieb das Europäische Parlament Sachverhalte und Tendenzen in Ungarn und schlussfolgerte, dass diese in „ihrer Gesamtheit eine systemrelevante Bedrohung der in Artikel 2 EUV genannten Werte und die eindeutige Gefahr ihrer schwerwiegenden Verletzung darstellen.“12 Hierbei ging es dem Parlament um die Funktionsweise des Verfassungs- und Wahlsystems, Korruption und Interessenkonflikte als auch um eine Reihe von Grundrechten (Datenschutz, akademische Freiheit, Religi- 5 Europäisches Parlament: Entschließung vom 26. März 2019 zu den Grundrechten von Menschen afrikanischer Abstammung in Europa (2018/2899(RSP)), Abs. 15. 6 Europäisches Parlament: Entschließung vom 13. November 2018 zu Mindestnormen für Minderheiten in der EU (2018/2036(INI)). 7 Europäisches Parlament: Entschließung vom 11. September 2018 zu der Gleichstellung von Sprachen im digitalen Zeitalter (2018/2028(INI)), Abs. 15. 8 Vgl. hierzu auch den Beitrag „Europäische Bürgerinitiative“ in diesem Jahrbuch. 9 Gabriel N. Toggenburg: The European Union and the protection of minorities: new dynamism via the European Citizens Initiative, in: European Journal of Minority Studies, 3-4/2018, S. 362-391. 10 Vgl. Gabriel N. Toggenburg: Menschenrechtspolitik, in: Werner Weidenfeld/Wolfgang Wessels (Hrsg.): Jahrbuch der Europäischen Integration 2018, Baden-Baden 2018, S. 229-234. 11 Vgl. hierzu auch den Beitrag „Polen“ in diesem Jahrbuch. 262 Jahrbuch der Europäischen Integration 2019 Menschenrechtspolitik onsfreiheit, Vereinigungsfreiheit, Recht auf Gleichbehandlung, Minderheitenschutz, wirtschaftliche und soziale Rechte).13 Wenig später äußerte das Europäische Parlament auch Bedenken zur Situation in Rumänien. Diese Bedenken betreffen die Unabhängigkeit der Justiz, mangelhafte Korruptionsbekämpfung, das gewaltsame Vorgehen der Polizei bei Demonstrationen im August 2018 in Bukarest, aber auch Rechtsvorschriften zur Arbeit zivilgesellschaftlicher Organisationen.14 In der Erwägung, „dass in der Vergangenheit in mehreren Mitgliedstaaten Strafverfolgungsbehörden kritisiert worden sind, weil sie das Recht auf Protest missachtet und übermäßige Gewalt angewendet haben“, erließ das Parlament Anfang 2019 eine Entschließung zum Recht auf friedlichen Protest.15 Auch die Morde an den politischen Journalisten Ján Kuciak, Martina Kušnírová (Slowakei)16 sowie Daphne Caruana Galizia (Malta)17 fielen ins vergangene Jahr. Das Parlament beschäftigte sich im März 2019 mit der Sicherheit von Journalisten, der Unabhängigkeit von Medien und verfassungsrechtlichen Herausforderungen in Malta und der Slowakei.18 Bei dieser Gelegenheit zeigte sich das Parlament „besorgt über die begrenzte Wirksamkeit des EU-Rahmens der Europäischen Kommission zur Stärkung des Rechtsstaatsprinzips und der bisher nach Art. 7 Absatz 1 EUV eingeleiteten Verfahren“. Es unterstrich, dass „das anhaltende Versäumnis, sich der schwerwiegenden und anhaltenden Verstöße gegen die in Art. 2 EUV genannten Werte anzunehmen, andere Mitgliedstaaten ermutigt hat, den gleichen Weg einzuschlagen“19. Bereits im November 2018 hatte sich das Europäische Parlament frustriert gezeigt über das Tempo und die Art und Weise, wie sich die anderen beiden EU-Institutionen dem Thema der Rechtsstaatlichkeit annehmen. Es berief sich wieder auf seine im Herbst 2016 präsentierte20 Idee eines „umfassenden, dauerhaften und objektiven EU-Mechanismus zum Schutz der Demokratie, der Rechtsstaatlichkeit und der Grundrechte“21. 12 Europäisches Parlament: Entschließung vom 12. September 2018 zu einem Vorschlag, mit dem der Rat aufgefordert wird, im Einklang mit Artikel 7 Absatz 1 des Vertrags über die Europäische Union festzustellen, dass die eindeutige Gefahr einer schwerwiegenden Verletzung der Werte, auf die sich die Union gründet, durch Ungarn besteht (2017/2131(INL)), Abs. 2. 13 Vgl. hierzu auch den Beitrag „Ungarn“ in diesem Jahrbuch. 14 Europäisches Parlament: Entschließung vom 13. November 2018 zur Rechtsstaatlichkeit in Rumänien (2018/2844(RSP)); vgl. hierzu auch den Beitrag „Rumänien“ in diesem Jahrbuch. 15 Europäisches Parlament: Entschließung vom 14. Februar 2019 zum Recht auf friedlichen Protest und zum verhältnismäßigen Einsatz von Gewalt (2019/2569(RSP)). 16 Vgl. hierzu auch den Beitrag „Slowakei“ in diesem Jahrbuch. 17 Vgl. hierzu auch den Beitrag „Malta“ in diesem Jahrbuch. 18 Europäisches Parlament: Entschließung vom 28. März 2019 zur Lage in Bezug auf die Rechtsstaatlichkeit und die Bekämpfung der Korruption in der EU, insbesondere in Malta und in der Slowakei (2018/2965(RSP)). 19 Europäisches Parlament: Entschließung vom 28. März 2019 zur Lage in Bezug auf die Rechtsstaatlichkeit und die Bekämpfung der Korruption in der EU, insbesondere in Malta und in der Slowakei (2018/2965(RSP)). 20 Europäisches Parlament: Entschließung vom 25. Oktober 2016 mit Empfehlungen an die Kommission zur Einrichtung eines EU-Mechanismus für Demokratie, Rechtsstaatlichkeit und die Grundrechte. 21 Europäisches Parlament: Entschließung vom 14. November 2018 zu der Notwendigkeit eines umfassen den EU-Mechanismus zum Schutz der Demokratie, der Rechtsstaatlichkeit und der Grundrechte (2018/2886(RSP)), Abs. 2. Jahrbuch der Europäischen Integration 2019 263 Die Innenpolitik der Europäischen Union Rechtsstaatlichkeit: Ein Konzept für das weitere Vorgehen? Anfang April 2019 war es dann soweit: Die Europäische Kommission veröffentlichte eine Mitteilung, die einen Überblick über das derzeitige Instrumentarium bot und eine Debatte über mögliche neue Wege anstieß.22 Die Konsultation wollte Sichtweisen einholen, wie die Rechtsstaatlichkeit in den drei Dimensionen „Förderung“, „Vorbeugung“ und „Reaktion“ gestärkt werden könne. 60 schriftliche Beiträge gingen ein. Darüber hinaus führte die Europäische Kommission im April 2019 in allen Mitgliedstaaten eine Eurobarometer- Umfrage zum Thema Rechtsstaatlichkeit durch. Die Bedeutung der wichtigsten Grundsätze der Rechtsstaatlichkeit wird demnach von über 80 Prozent der Bürger in allen Mitgliedstaaten anerkannt. Auch die Bedeutung, die den Medien und der Zivilgesellschaft zukommt, findet sehr starke Anerkennung.23 Die Umfragewerte für Deutschland unterscheiden sich insofern vom EU-Schnitt, als die Wichtigkeit, die den einzelnen Grundsätzen eingeräumt wird, höher liegt. Gleichzeitig scheint man in Deutschland unterdurchschnittlich Verbesserungsbedarf im eigenen Land zu sehen. Eine Ausnahme bildeten hierbei die Kosten und Länge von Gerichtsverfahren: 61 Prozent der Befragten sahen einen klaren Verbesserungsbedarf. In Österreich scheint die Wichtigkeit rechtsstaatlicher Grundsätze unter dem EU-Durchschnitt zu liegen. Ein Verbesserungsbedarf in Sachen Rechtsstaatlichkeit im eigenen Land wird noch weniger gesehen als in Deutschland. Mitte Juli 2019 hat die Europäische Kommission ihre Sichtweise in einem „Konzept für das weitere Vorgehen“ präsentiert.24 Das Dokument ist ein starkes Bekenntnis zum Schutz der Rechtsstaatlichkeit innerhalb der Europäischen Union und signalisiert deutlich, dass die Europäische Union ihr Engagement in diesem Bereich ausbauen will. Gleichzeitig ist zu unterstreichen, dass das Dokument kein Vorschlag für einen Legislativakt ist und von einer scheidenden Kommission kurz vor Ende ihrer Amtszeit erlassen wurde. Die Mitteilung unterstreicht die Legitimität einer EU-Politik in diesem Bereich. Die mangelnde Achtung der Rechtsstaatlichkeit in einem Mitgliedstaat habe Auswirkungen auf andere Mitgliedstaaten und die Europäische Union insgesamt. Hier wird auf den Grundsatz der loyalen Zusammenarbeit (Art. 4 Absatz 3 EUV) als auch auf den durch Art. 19 Absatz 1 EUV vorgeschriebenen wirksamen Rechtsschutz durch unabhängige Gerichte verwiesen. Als Probleme werden insbesondere angesprochen: Geschwächte Verfassungsgerichte, verstärkter Rückgriff auf Eilverordnungen, wiederholte Angriffe vonseiten einer Staatsgewalt gegen eine andere, Korruption und Amtsmissbrauch oder Versuche, den Pluralismus zu beschränken und wichtige Kontrollinstanzen wie die Zivilgesellschaft und unabhängige Medien zu schwächen. Was die Förderung der Rechtsstaatlichkeit betrifft, so verweist die Europäische Kommission insbesondere auf den kulturellen Aspekt: Es brauche eine „robuste“ politische und rechtliche Kultur. Unzureichende Informationen und wenig Sachkenntnis der breiten Öffentlichkeit bildeten den Nährboden für problematische Entwicklungen. Aus der Eurobarometer-Umfrage ginge hervor, dass über die Hälfte der Europäerinnen und Europäer das Gefühl haben, nicht ausreichend über die Grundwerte der Europäischen Union informiert zu sein. Die folgenden Akteure haben hier eine besondere Verantwortung und Rolle: Die Zivilgesellschaft, die Medien, die Wissenschaft und die Bildungssysteme der 22 Europäische Kommission: Mitteilung „Die weitere Stärkung der Rechtsstaatlichkeit in der Union Aktuelle Lage und mögliche nächste Schritte“, COM(2019) 163final, 3.4.2019. 23 Europäische Kommission: Eurobarometer 91.3, April 2019. 24 Europäische Kommission: Mitteilung „Die Stärkung der Rechtsstaatlichkeit in der Union Ein Konzept für das weitere Vorgehen“, COM(2019) 343final, 17.7.2019. 264 Jahrbuch der Europäischen Integration 2019 Menschenrechtspolitik Mitgliedstaaten, nationale Parlamente (auch von einem bilateralen Austausch und partei- übergreifenden Parlamentsfraktionen zum Thema Rechtsstaatlichkeit ist die Rede), europäische Netzwerke25 und internationale Organisationen wie der Europarat, die Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (OECD) und die Organisation für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa (OSZE). Die Europäische Kommission kündigt eine spezielle Kommunikationsstrategie zur Rechtsstaatlichkeit an und fordert die Mitgliedstaaten auf, Rechtsstaatlichkeit auf nationaler, regionaler und lokaler Ebene verstärkt zu fördern. Was die Dimension der Vorbeugung betrifft, so kündigt die Europäische Kommission an, „ihr Monitoring der Entwicklungen in den Mitgliedstaaten im Zusammenhang mit der Rechtsstaatlichkeit zu vertiefen“. Dies soll die Form eines „Zyklus zur Überprüfung der Rechtsstaatlichkeit“ haben, was wiederum einen „intensiveren Informationsaustausch und Dialog“ mit den Staaten erforderlich machen wird. Der Dialog soll über ein neues Netzwerk nationaler Kontaktstellen in den Mitgliedstaaten abgewickelt werden. Dies wäre auch eine Gelegenheit, Reformen mit Auswirkungen auf die Rechtsstaatlichkeit in der Vorbereitungsphase zu erörtern. Die vom Gerichtshof entwickelten Standards wären hierbei „als Richtschnur heranzuziehen“. Neben diesen neuen Dialog soll ein jährlicher Bericht über die Rechtsstaatlichkeit treten. Dieser soll sich aus vielfältigen Quellen speisen und „eine Synthese wichtiger Entwicklungen in den Mitgliedstaaten und auf EU-Ebene liefern“. Er könnte auf die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs (EuGH) ebenso bauen wie auf das EU-Justizbarometer, die Länderberichte im Rahmen des Europäischen Semesters oder das von der EU-Grundrechteagentur ausgearbeitete European Fundamental Rights Information System (EFRIS).26 Die Europäische Kommission ist sich durchaus bewusst, dass es zentral ist, die anderen EU-Akteure einzubinden. Die interinstitutionelle Zusammenarbeit solle idealerweise nach einem „regelmäßigen und zusammenhängenden Zeitplan“ ablaufen. Der dritten Dimension, jene der Antwort auf konkretes Rechtsstaatsversagen, widmet die Kommissionsmitteilung auch Raum. Wenig erstaunlich, dass die Europäische Kommission hier prominent auf die Rechtsprechung des EuGH verweist, die in jüngster Zeit auf dem Gebiet der Rechtsstaatlichkeit neue Furchen für europarechtlichen Einfluss in den mitgliedstaatlichen Systemen gezogen hat.27 Es findet sich auch ein Verweis zur bereits im letztjährigen Beitrag angesprochenen Diskussion um die Verknüpfung hin zum EU- Budget: Der Gerichtshof unterstreiche in seiner Rechtsprechung „zunehmend, wie systematische Probleme bei der Rechtsstaatlichkeit sich auch auf den Bereich der Unionsfinanzen auswirken können“. Die Europäische Kommission unterstreicht als weiteren Punkt, dass der Zeitfaktor zentral sei. Zu langes Warten verstärkt das Risiko, dass Rechtsstaatsprobleme versteinern. 25 Das Netzwerk der Präsidenten der obersten Gerichtshöfe der Europäischen Union, die Vereinigung der Staatsräte, der Obersten Verwaltungsgerichte der Europäischen Union, das Europäische Netz der Räte für das Justizwesen und das europäische Netz für die berufliche Fortbildung von Richtern werden ebenso erwähnt wie das europäische Verbindungsnetz der Bürgerbeauftragten. 26 Vgl. Jonas Grimheden/Michael O'Flaherty/Gabriel N. Toggenburg: The multiplicity of human rights information: seeing the forest for the trees in the EU, in: Patricia Hladschick/Fiona Steinert (Hrsg.): Making Human Rights Work, Wien/Graz 2019, S. 235-244. 27 Vgl. hierzu auch den Beitrag „Gerichtshof“ in diesem Jahrbuch. Jahrbuch der Europäischen Integration 2019 265 Die Innenpolitik der Europäischen Union Rechtsstaatsdebatte: Einstweiliges Fazit Insgesamt steht die Kommissionsmitteilung für eine Europäische Union, die rechtsstaatlichen Herausforderungen mehr Aufmerksamkeit schenkt. Bereits in den Wahlen zum Europäischen Parlament war das Thema präsent und der Europäische Rat hat in Sibiu in seiner am 21. Juni 2019 angenommenen strategischen Agenda bekräftigt, Fragen der Rechtsstaatlichkeit höhere Priorität einzuräumen. Die Kommissionsmitteilung lieferte ein Kommissionskonzept zur besseren Achtung der Rechtsstaatlichkeit. Die Herausforderung ist nun, aus diesem Konzept ein einheitliches EU-Konzept zu schmieden, in dem alle EU-Einrichtungen synergetisch am gleichen Strang ziehen. Die finnische EU-Ratspräsidentschaft wird hierbei weitere Weichenstellungen bieten da unter ihrer Ägide der Rechtsstaatsdialog im Rat der Europäischen Union erneut evaluiert wird. Auch die Rechtsstaatsinitiative für eine „Periodic Peer Review“ zwischen den Mitgliedstaaten – propagiert von Belgien und Deutschland – wird in den kommenden Monaten diskutiert werden. Und auch das neu gewählte Parlament wird sich in der Debatte neu positionieren. Schließlich bleibt abzuwarten, wie die neue Europäische Kommission das Konzept ihrer Vorgängerin umzusetzen gedenkt. Weiterführende Literatur EU-Grundrechteagentur: Fundamental Rights Report 2019, Wien 2019. Europäische Kommission: 2018 annual report on the application of the charter, Brüssel 2019. Europäisches Parlament: Entschließung vom 16. Januar 2019 zur Lage der Grundrechte in der Europäischen Union 2017 (2018/2103(INI)). 266 Jahrbuch der Europäischen Integration 2019 Polizeiliche und justizielle Zusammenarbeit Christoph Gusy/Jan-Peter Möhle Der geplante Austritt Großbritanniens aus der Europäischen Union stellt auch die weitere Sicherheitszusammenarbeit der beteiligten Akteure nach dem Austritt auf den Prüfstand. Sicherheitskooperation und Datenaustausch waren vorhabensleitend in, aber auch neben der Austrittsdebatte,1 zum Beispiel bei der Weiterentwicklung der Richtlinie über Justiz und Inneres (JI-RL).2 Polizeiliche Zusammenarbeit Der geplante britische EU-Austritt verunsichert seit dem Referendum im Juni 2016 europäische Institutionen und Mitgliedstaaten. Trotz Fristablauf im März 20193 scheint ein Ende der innerbritischen Diskussionen mit einer tragfähigen Parlamentsmehrheit derzeit nicht in Sicht. Dabei waren Sicherheitsrecht und polizeiliche Zusammenarbeit kein „Streitpunkt“ im Rahmen der Austrittsdiskussionen, anders als beispielsweise die „Backstop“- Lösung in der Irland-Frage.4 Von Beginn der Verhandlungen an wollten beide Seiten eng kooperieren. Im Austrittsabkommen sind weitreichende Regelungen zu datenschutzrechtlichen Fragen und zu gemeinsamer polizeilicher und justizieller Zusammenarbeit enthalten.5 Ob sie jemals Gültigkeit erlangen, ist derzeit offen. Alle laufenden Verfahren sollen nach den europäischen Vorschriften abgeschlossen werden, nach denen sie begonnen wurden.6 Obwohl die Regelungen der Datenschutz- Grundverordnung der Europäischen Union (DSGVO) und der JI-RL fortgelten könnten,7 wäre Großbritannien ab dem Austrittszeitpunkt bei der polizeilichen Datenverarbeitung „Drittstaat“8, zum Beispiel beim Zugriff auf Datenbanken der europäischen Polizeibehörde 1 Vgl. z.B. Wissenschaftlicher Dienst des Deutschen Bundestages: Großbritannien und der BREXIT, Drs. WD 2 – 3000 – 185/18, 23.1.2019; Wissenschaftlicher Dienst des Deutschen Bundestages: Mögliche sicherheits- und verteidigungspolitische Folgen des britischen Referendums über den Austritt, Drs. WD 2 – 3000 – 020/17, 1.3.2017; Europäischer Rat: Guidelines EUCO XT 20001/18, 23.3.2018; HM Government: The future relationship between the United Kingdom and the EU, Juli 2018, insbesondere Kapitel 2 („security partnership“) und 3 („cross-cutting and other operations“). 2 Richtlinie (EU) 2016/680 zum Schutz natürlicher Personen bei der Verarbeitung personenbezogener Daten durch die zuständigen Behörden zum Zwecke der Verhütung, Ermittlung, Aufdeckung oder Verfolgung von Straftaten oder der Strafvollstreckung sowie zum freien Datenverkehr und zur Aufhebung des Rahmenbeschlusses 2008/977/JI des Rates, 27.4.2016. 3 Vgl. Art. 185 Draft Agreement on the withdrawal of the United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland from the European Union and the European Atomic Energy Community, as agreed at negotiators' level on 14 November 2018. 4 Vgl. hierzu auch den Beitrag „Irland“ in diesem Jahrbuch. 5 Vgl. Europäische Kommission: Factsheet – BREXIT-Verhandlungen – Austrittsabkommen – Worum geht es?, 14.11.2019 (MEMO/18/6422). 6 Kommission: Factsheet – BREXIT-Verhandlungen, 2019, S. 8-11. 7 Datenschutzaufsichtsbehörden des Bundes und der Länder: DSK zu Datenübermittlungen aus Deutschland […], Datenschutz und Datensicherheit 256/2019; Europäischer Rat: Guidelines EUCO XT 20001/18, 2018. 8 Art. 36 Abs. 1 S. 1 JI-RL: „[…] an ein Drittland […]“. Jahrbuch der Europäischen Integration 2019 267 Die Innenpolitik der Europäischen Union Europol.9 Nach der Europol-Verordnung10 ist ein Datentransfer in Drittstaaten nur erlaubt, wenn das europäische Datenschutzniveau eingehalten wird11: Großbritannien wäre bei fortdauernder Kooperation so lange zur Anwendung europäischen Datenschutzrechts verpflichtet, bis die Europäische Union ein neues britisches Datenschutzrecht als dem europäischen Schutzniveau angemessen bewertet.12 Nach britischer Vorstellung soll die gemeinsame Sicherheitspolitik aufgegeben werden. Es böten sich aber einzelne gemeinsame Regelungsfelder an, um die Sicherheit der Bürger zu gewährleisten: Die Partizipation Großbritanniens an Europol und an der Einheit für justizielle Zusammenarbeit der Europäischen Union (Eurojust), oder eine Entwicklungs-, Einwanderungs- und Verteidigungspolitik „side-by-side“. Dazu sollen militärische Strukturen zwischen den Armeen der EU-Mitgliedstaaten und der britischen Armee gestärkt und es soll bei Ursachenbekämpfung illegaler Migration kooperiert werden.13 Die Bundesrepublik Deutschland beschäftigt sich schon lange mit möglichen sicherheitspolitischen Folgen des britischen EU-Austritts.14 Am 27. März 2019 hat der Bundestag das Brexit-Übergangsgesetz (BrexitÜG) erlassen.15 Die Bundesländer verabschiedeten ähnliche Regelungen.16 Art. 1 BrexitÜG sieht vor, dass Großbritannien während des Übergangszeitraums nach dem Austrittsabkommen weiter als Mitgliedstaat der Europäischen Union gilt. Art. 3 BrexitÜG koppelt das Inkrafttreten an das Inkrafttreten des Austrittsabkommens. Das BrexitÜG entfaltet Wirkung nur dort, wo nicht Regelungen verfassungsrechtlich zu treffen wären17: Eine Überstellung von deutschen Staatsbürgern an Großbritannien ist daher nicht mehr möglich (Art. 16 Abs. 2 GG), vorerst auch keine Abschiebung nach Großbritannien (Art. 16a Abs. 2 S. 1 GG).18 Zuletzt schlossen die Beteiligten ein Szenario eines britischen EU-Austritts ohne vertragliche Regelungen nicht aus. Die Bemühungen, den EU-Austritt Großbritanniens bei einem solchen Austritt rechtlich zu ordnen, haben zugenommen.19 Die deutsche Politik diskutiert nationale Regelungen.20 Aber auch 9 Europäisches Parlament: The future EU-UK relationship: options in the field of the protection of personal data for general processing activities and for processing for law enforcement purposes, August 2018 (PE 604.976), S. 79. 10 Verordnung (EU) 2016/794 des Europäischen Parlaments und des Europäischen Rates vom 11. Mai 2016 über die Agentur der EU zur Zusammenarbeit auf dem Gebiet der Strafverfolgung (EUROPOL). 11 Verordnung (EU) 2016/794 (Europol-VO), Art. 25. 12 Im Bereich polizeilicher Zusammenarbeit richtet sich dieser Beschluss nach Art. 35 Abs, 1 lit. d, 36 JI-RL. 13 vgl. HM Government: The future relationship between the United Kingdom and the EU, 2018, S. 10. 14 Wissenschaftlicher Dienst: Sicherheits- und verteidigungspolitische Folgen des britischen Referendums, 2017; siehe auch: BT-Drs. 18/9896 (Kleine Anfrage vom 19. Oktober 2016). 15 Gesetz für den Übergangszeitraum nach dem Austritt des Vereinigten Königreichs Großbritannien und Nordirland aus der EU (BrexitÜG) vom 27.3.2019, in: BGBl 2019 I Nr. 11, S. 402 ff. 16 Vgl. zum Beispiel Gesetz für die Übergangsphase nach dem Austritt des Vereinigten Königreichs Großbritannien und Nordirland aus der EU des Landes Nordrhein-Westfalen (vom 26.2.2019, GV NRW 2019 Nr. 6); in Baden-Württemberg (Gesetzentwurf vom 20. März 2019, LT-Drs. 16/5933); Mecklenburg-Vorpommern (Gesetzentwurf vom 9.1.2019, LT-Drs. 7/3040); Bremen (LT-Drs. 19/1788 vom 22.8.2018); Niedersachsen (Gesetzesentwurf vom 26.3.2019, LT-Drs. 18/3337); Sachsen-Anhalt (Beschlussempfehlung: LT-Drs. 7/3707 vom 22.2.2019); Schleswig-Holstein (Gesetzentwurf, vgl. Unterrichtung 19/101 vom 18.12.2018); Thüringen (Gesetzentwurf vom 12.12.2018, LT-Drs. 6/6553). 17 Vgl. Franz C. Mayer: Thesen zur Anhörung im Bundestag, 14.1.2019, S. 4 f., abrufbar unter: https:// www.bundestag.de/resource/blob/587134/dba1a132bc68827c4963021a6d07feb3/mayer-data.pdf (letzter Zugriff: 21.6.2019). 18 Vgl. Mayer: Thesen zur Anhörung im Bundestag, 2019. 19 Wissenschaftlicher Dienst des Deutschen Bundestages: Großbritannien und der BREXIT, 2019. 20 BRat-Drs. 1/19, insbesondere auch im Bereich Staatsangehörigkeit und BRat-Drs. 4/19. 268 Jahrbuch der Europäischen Integration 2019 Polizeiliche und justizielle Zusammenarbeit ohne den Austritt gehen hier die Reformbemühungen weiter: Weitere Fachgesetze aus dem Sicherheitsrecht werden an DSGVO und JI-RL angepasst.21 Drei europäische Großprojekte sind die Cybersecurity-Verordnung,22 die ePrivacy- Verordnung23 und die eEvidence-Verordnung24. Erstere verfolgt insbesondere das Ziel, Zertifizierungsstellen für Cybersicherheit zu implementieren. Die ePrivacy-Verordnung sollte im Ursprung mit DSGVO und JI-RL bereits im Jahr 2018 in Kraft treten. Dieses Ziel wurde aufgrund anhaltender Diskussionen aufgegeben. Laut Kommissionsentwurf, der bereits 2017 vorlag, soll sie die ePrivacy-Richtlinie25 ersetzen und – neben DSGVO und JI-RL – ein höheres Schutzniveau der Online-Kommunikation sicherstellen.26 Nach Verabschiedung des US-amerikanischen CLOUD Act im März 2018, der Rechtsgrundlage für den Zugriff von US-Behörden auf ausländische Server ist,27 möchte auch die Europäische Union mit der eEvidence-Verordnung grenzüberschreitende Zugriffsmöglichkeiten schaffen. Diese wird als „europäisches Gegenstück zum CLOUD Act“ bezeichnet.28 Die Europäische Union und die Vereinigten Staaten von Amerika (USA) planen die Ermöglichung des gegenseitigen Zugriffs.29 Die Europäische Kommission hat darauf hingewiesen, dass Sicherheitsrecht auch 2018 und 2019 Gesetzgebungspriorität besitzt.30 Das Langzeit-Budget der Europäischen Union sieht für den Zeitraum von 2021 bis 2027 summiert circa 62 Mrd. Euro für Sicherheit, Verteidigung, Migration und Grenzmanagement vor, daneben 123 Mrd. Euro für sicherheitsrelevante Ausgaben in „Nachbarschaft und Welt“31. Initiativen betrafen vor allem die Kriminalitäts- und Terrorismusbekämpfung. Das Europäische Parlament setzte sich für strengere Regeln beim Erwerb von Gegenständen ein, die für selbstgebaute explosive Stoffe notwendig sind.32 Das Schengener Informationssystem (SIS) soll gestärkt werden, um Terrorismus und grenzübergreifende Kriminalität besser bekämpfen zu können.33 Der Europäische Rat beschäftigte sich mit kontrollierter Einreise. Er hat die Verordnung über ein Europäisches Reiseinformations- und -genehmigungssystem (ETIAS) angenommen, nach dem visabefreite Drittstaatsangehörige im Voraus sicherheitsrelevant überprüft 21 Dieter Kugelmann: Die Anpassung der Fachgesetze an die DSGVO, Datenschutz und Datensicherheit 8/2018, S. 482 ff. 22 Verordnung (EU) 2019/881; siehe zu den Hintergründen auch: Europäische Kommission: Building strong cybersecurity in Europe, Oktober 2018. 23 Europäische Kommission: Vorschlag für eine Verordnung über die Achtung des Privatlebens und den Schutz personenbezogener Daten in der elektronischen Kommunikation […], 2017/0003 (COD), 10.1.2017. 24 Europäische Kommission: Vorschlag für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates über Europäische Herausgabeanordnungen und Sicherungsanordnungen für elektronische Beweismittel in Strafsachen (2018/0108 COD) vom 17.4.2018. 25 Richtlinie 2002/58/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 12.7.2002 über die Verarbeitung personenbezogener Daten und den Schutz der Privatsphäre in der elektronischen Kommunikation (Datenschutzrichtlinie für elektronische Kommunikation). 26 Oliver Schonschek: Wie es um die E-Privacy-Verordnung steht, ZDNet, 19.2.2019. 27 Peter Schaar: E-Evidence – Das europäische Gegenstück zum CLOUD-Act, Multimedia und Recht, 2018; Peter Schaar: E-Evidence und CLOUD-Act – Grenzüberschreitender Direktzugriff auf Daten?, ZD-Aktuell 04362/2019. 28 Schaar: E-Evidence – Das europäische Gegenstück zum CLOUD Act, 2018. 29 Markus Sehl: Wenn das FBI in Europa mithört, in: Legal Tribune Online, 7.6.2019. 30 Europäische Kommission: Pressemitteilung IP/18/6736, Ein Europa, das schützt: Kommission fordert verstärkte Bemühungen zur Annahme der Sicherheitsvorschläge, 11.12.2018. 31 Europäische Kommission: The EU in 2018 – General Report on the Acitvities of the EU, 15.2.2019. 32 Europäisches Parlament: Pressemitteilung IP/18/21433, Stricter rules to stop terrorists from using homemade explosives, 11.12.2018. Jahrbuch der Europäischen Integration 2019 269 Die Innenpolitik der Europäischen Union werden können.34 Identitätsausweisende Dokumente sollen fälschungssicherer gestaltet werden.35 Auch das Visa-Informationssystem (VIS), nach dem Personen mit Langzeit-Visa und Zugang zum Schengen-Raum in einer zentralen Datenbank erfasst werden, soll effektiver werden.36 Der Schutz von Online-Kommunikation, die Interoperabilität der europaweiten Informationssysteme und grenzübergreifende Kriminalität haben dabei besondere Bedeutung.37 Im 17. Sicherheitsreport zur „Sicherheitsunion“38 gibt die Kommission an, auch fortan VIS39, SIS40 und die Vereinheitlichung der Asyleinreise (Eurodac41) optimieren zu wollen. Weitere Ziele seien ein verbessertes Grenzmanagement42 und die Verhinderung von Radikalisierung durch Einschränkung des Interaktionsraumes für Terroristen.43 Die Europäische Agentur für IT-Großsysteme (eu-LISA) soll weiterreichende Kompetenzen erhalten.44 Bei sechs Umsetzungsgeboten leitete die Europäische Kommission Vertragsverletzungsverfahren gegen Mitgliedstaaten wegen fehlerhafter oder keiner Umsetzung ein, zum Beispiel bei der Regelung der Verwendung von Fluggastdatensätzen (PNR-Richtlinie)45, der Richtlinie zur Gewährleistung einer hohen Netzwerk- und Informationssicherheit (NIS-Richtlinie)46 und der Terrorismusbekämpfungs-Richtlinie.47 Politik im Bereich der Außengrenzen Die Diskussion um den britischen EU-Austritt beeinflusst die Politik im Bereich der Außengrenzen. Die Europäische Union verfolgt mit dem Pakt für die zivile Gemeinsame Sicherheits- und Verteidigungspolitik (GSVP) eine globale Strategie.48 Neben EU-NATO- Kooperationen hebt der Rat vor allem die Ständige Strukturierte Zusammenarbeit (SSZ) und den Militärischen Planungs- und Durchführungsstab (MPCC) als positive Beispiele gelungener Kooperationen hervor.49 33 Europäisches Parlament: Pressemitteilung IPR 16534, Strengthening security through an EU-wide information system, 24.10.2018, vgl. auch: Europäische Kommission: IP/18/64501, 9.11.2018; Europäische Kommission: IP/18/6921, Sicherheitsunion: neue Vorschriften für verbessertes Schengener Informationssystem treten in Kraft, 28.12.2018; Europäische Kommission: The Schengen Information System, November 2018. 34 Europäische Kommission: Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates über ein Europäisches Reiseinformations- und -genehmigungssystem (ETIAS), COM(2016) 713/3, 2016/0357(COD), vgl. auch Europäische Kommission: Fact Sheet „Security Union: A European Travel Information and Authorisation System“, 5.7.2018. 35 Europäischer Rat: Pressemitteilung 637/18, 14.11.2018. 36 Europäischer Rat: Dok. 2018/0152 (COD). 37 Europäische Kommission: Ein Europa, das schützt: Kommission fordert bei Sicherheitsprioritäten entschlossenes Handeln, Pressemitteilung IP/18/6064, 10.10.2018. 38 Europäische Kommission: Seventeenth Progress Report towards an effectice and genuine Security Union, COM (2018) 845 final vom 11.12.2018. 39 Europäische Kommission: COM (2018) 302 final. 40 Europäische Kommission: COM (2016) 881, 882, 883 final. 41 Europäische Kommission: COM (2016) 272 final. 42 Kommission: Seventeenth Progress Report, 2018, S. 2. 43 Kommission: Seventeenth Progress Report, 2018, S. 4, 8; Europäische Kommission: Security Union – A Europe that protects, Oktober 2018 und Dezember 2018. 44 Europäische Kommission: Sicherheitsunion: Vorschlag der Kommission zur Stärkung der EU-Agentur für IT-Großsysteme (eu-LISA) angenommen, Pressemitteilung IP/18/6324, 9.11.2018. 45 Richtlinie (EU) 2016/681. 46 Richtlinie (EU) 2016/1148. 47 Richtlinie (EU) 2017/541. 48 Rat der Europäischen Union: Schlussfolgerungen zu Sicherheit und Verteidigung im Kontext der Globalen Strategie der EU, Dok. 13978/18, 19.11.2018. 49 Rat der Europäischen Union: Pressemitteilung 666/18, 19.11.2018. 270 Jahrbuch der Europäischen Integration 2019 Polizeiliche und justizielle Zusammenarbeit Das Langzeit-Budget der Europäischen Union sieht für das Grenzmanagement in den Jahren 2021 bis 2027 Investitionen in Höhe von 34,9 Mrd. Euro vor. Dies entspricht dem etwa 2,6-fachen der bisherigen Investitionen. Die Grenzsicherung hat damit die höchste finanzielle Wachstumsrate der verglichenen Politikbereiche.50 Dies dürfte noch immer eine Folge der Flüchtlingskrise 2015 sein. Es sollen legale Migrationswege gefördert, der Datenfluss verbessert (SIS) und Grenzüberwachungsmöglichkeiten in See, Luft und an Land gestärkt werden. Erhebliche Beträge fließen in die Unterstützung von Griechenland, Italien und Spanien.51 Grenzkontrollen könnten künftig durch Künstliche Intelligenz technisch vereinfacht werden.52 Justizielle Zusammenarbeit Sensibilisiert durch Versuche politischer Einflussnahme auf die Justiz in Polen verfolgt die Europäische Union das Ziel, nationale Gerichte präventiv zu stabilisieren.53 Der Europäische Gerichtshof hat in einem vielbeachteten Urteil am 24. Juni 2019 die Zwangspensionierung von Richtern und damit Teile der polnischen Justizreform wegen Verstoßes gegen die richterliche Unabhängigkeit für europarechtswidrig erklärt.54 Weitere Urteile werden erwartet. Die Europäische Staatsanwaltschaft wird nach dreijähriger Aufbauphase voraussichtlich Ende 2020 ihre Funktionen aufnehmen.55 Ihre Kompetenzen sollen weiter gefasst sein, als bisher geplant.56 Kompetenzielle Abgrenzungsfragen sind noch nicht ganz gelöst. Das Europäische Amt für Betrugsbekämpfung (OLAF) hat überschneidende Kompetenzbereiche mit der Europäischen Staatsanwaltschaft festgestellt.57 Neu ist die Diskussion der Frage, welche Behörden den Europäischen Haftbefehl erlassen können. Eine derartige Behörde kann jede „Justizbehörde“ sein.58 Nach dem Europäischen Gerichtshof ist die (deutsche) Staatsanwaltschaft mangels Weisungsunabhängigkeit keine solche Justizbehörde.59 Welche nationalen Organe den Haftbefehl ausstellen dürfen und welche Veränderungen in der Architektur der Staatsanwaltschaft vorgenommen werden müssen, wird zu diskutieren sein. Im Bereich der Justiz werden innenpolitisch die Zusammenarbeit bei Digitalisierung und Modernisierung zur internationalen Beweiszugänglichkeit in zivilgerichtlichen Verfahren60 und außenpolitisch eine engere Kooperation zwischen der Europäischen Union und den USA beim Zugang zu elektronischen Beweismitteln in Strafverfahren diskutiert.61 50 Europäische Kommission: The EU in 2018 – General Report on the Activities of the EU, 2019, S. 48f. 51 Kommission: The EU in 2018, 2019, S. 107-117. 52 Kommission: The EU in 2018, 2019, S. 107-117. 53 Kommission: The EU in 2018, 2019, S. 91. 54 Beschluss des EuGH vom 19.10.2018 und Urteil vom 24.6.2019 in der Rechtssache C-691/18. 55 Europäische Kommission: A Europe that protects: An initiative to extend the competences of the European Public Prosecutor’s Office to cross-broder terrorist crimes, COM (2018) 641 final, 12.9.2018, S. 3. 56 Kommission: The EU in 2018, 2019, S. 92; z.B. durch direkte Kompetenzkatalog-Erweiterung über Art. 86 AEUV. 57 European Data Protection Supervisor: Formelle Kommentare […] im Hinblick auf die Zusammenarbeit mit der Europäischen Staatsanwaltschaft und die Wirksamkeit der Untersuchungen des OLAF, 23.7.2018. 58 Art. 6 Abs. 1 des Rahmenbeschlusses 2002/584/JI über den Europäischen Haftbefehl (EHB-RB). 59 Vgl. EuGH, C-508/18 und C-82/19, Urteil vom 27.5.2019; Schlussanträge des Generalanwalts Sánchez- Bordona zu den Rechtssachen C-508/18 und C-82/19 vom 30.4.2019; GSZ 2019, 120 ff. mit Anm. von Gärditz. 60 Kommission: The EU in 2018, 2019, S. 94. 61 Europäische Kommission: COM (2019) 70 final, 5.2.2019. Jahrbuch der Europäischen Integration 2019 271 Die Innenpolitik der Europäischen Union Fazit und Ausblick Der mehrjährige Finanzrahmen (MFR) zeigt die Bedeutung der polizeilichen und justiziellen Zusammenarbeit im Rahmen übergeordneter sicherheitsrechtlicher Ziele. Das europäische Sicherheitsrecht entwickelt sich derzeit in zwei Richtungen. Einerseits beeinträchtigt der geplante britische EU-Austritt die gemeinsame intendierte Architektur, denn mit Großbritannien verlässt ein in Sicherheitsrechtsfragen wichtiger Partner die Union.62 Andererseits drängen einige Mitgliedstaaten auf engere Kooperation selbst dort, wo bisher Probleme bestehen (zum Beispiel bei der Grenzsicherung). Weitergehende Kooperationsvorhaben betreffen vor allem den Datenaustausch. Der Zugriff der richtigen Stelle auf die richtigen Daten zur richtigen Zeit spielt bei der Terrorismusabwehr, bei der Cybersicherheit und auch zum Grenzschutz eine wichtige Rolle. Großbritannien will trotz der Entscheidung zum EU-Austritt an die europäischen Strukturen angegliedert bleiben und strebt mit der Sicherheitskooperation einen engen Datenaustausch an. Datenschutzrechtlich kehrt nach ersten Anlaufschwierigkeiten mit DSGVO und JI-RL allmählich Rechtsklarheit ein. Die Cybersecurity-Verordnung soll der nächste Schritt auf dem Wege zu einer modernen sicherheitsrechtlichen Architektur sein. Die Entwicklungen bei ePrivacy-Verordnung und eEvidence-Verordnung werden richtungsweisend sein. Denn eines ist sicher: Wo Sicherheitsrecht diskutiert wird, geht es um europäischen und nationalen Grundrechtsschutz. Die Grundrechte werden in Zukunft weiterhin sicherheitsrechtliche Diskussionen prägen. Weiterführende Literatur Tina Gausling: Offenlegung von Daten auf Basis des CLOUD Act: CLOUD Act und DS-GVO im Spannungs verhältnis, in: Multimedia und Recht, 578/2018. Anne Borell/Stephan Schindler: Polizei und Datenschutz – Vorgaben der neuen JI-RL für technische und organi satorische Maßnahmen zur Gewährleistung datenschutzkonformer polizeilicher Datenverarbeitung, Lecture Notes in Informatics (LNI), Gesellschaft für Informatik, 2019, S. 15-27. 62 Großbritannien verfügt mit dem ständigen Sitz im Sicherheitsrat der Vereinten Nationen über erhebliche globale Macht. 272 Jahrbuch der Europäischen Integration 2019 Regionalpolitik Ines Hartwig* Als die designierte Kommissionspräsidentin Ursula von der Leyen ihre politischen Prioritäten im Europäischen Parlament vorstellte, firmierte Kohäsionspolitik nicht explizit unter den sechs politischen Prioritäten. In ihrer Agenda für Europa „Eine Union, die mehr erreichen will“1 gab sie zwar ein eindeutiges, aber auch bündiges Bekenntnis zu ihrer Bedeutung ab: „Kohäsionsfördermittel sind wichtig, um unseren Regionen und ländlichen Gebiete von Ost nach West, von Nord nach Süd dabei zu helfen, mit Wandel und Veränderung in unserer Welt mitzuhalten. Aber wir müssen mehr tun.“2 Was mit dem letzten Satz gemeint ist, findet sich auf den folgenden Seiten: Dazu zählt die Schaffung eines Fonds für einen fairen Übergang, mit dem Menschen und Regionen gefördert werden sollen, die am stärksten in Mitleidenschaft gezogen wurden. Einen europäischen Klimapakt soll es geben, der Regionen, lokale Gemeinschaften, die Zivilgesellschaft, Industrie und Schulen zusammenbringt, um Zusagen auszuarbeiten und sich auf ihre Einhaltung zu verpflichten. Der Investitionsplan, den es bereits unter der von Jean-Claude Juncker geführten Europäischen Kommission gab, soll in den nächsten zehn Jahren in der gesamten Europäischen Union Investitionen in Höhe von 1 Bio. Euro unterstützen. Insgesamt räumt die designierte Kommissionspräsidentin den Regionen eine zentrale Rolle ein. Sieben Mal verweist ihr politisches Manifest auf die Bedeutung der Regionen, nicht zuletzt als Transmissionsriemen zwischen der Europäischen Union und ihren Bürgerinnen und Bürgern. Kohäsionspolitik wird auch in der öffentlichen Debatte als Puffer wahrgenommen, um antieuropäische und letztendlich auch demokratiefeindliche Kräfte im Zaume zu halten. Im April 2019 titelte die Tageszeitung „Le Monde“, dass sich die Disparitäten zwischen den Regionen im Verlauf der letzten 10 Jahre weiter verstärkt haben.3 Während EU-weit das durchschnittliche Jahreswachstum des Bruttoinlandsproduktes (BIP) 2,1 Prozent betrug, stagnierte es in einer Vielzahl von Regionen Italiens, Spaniens, Portugals und Griechenlands. Große Entwicklungsunterschiede innerhalb der Mitgliedstaaten schürten das Potenzial für populistische Tendenzen und die Gelbwestenbewegung in Frankreich. Eine im Auftrag der Europäischen Kommission erstellte Studie kommt zu folgendem Schluss: „if Europe is to combat the rise of a geography of EU discontent then fixing the so-called places that don’t matter is possibly one of the best ways to start. Responding to this emerging geography of EU discontent requires addressing the territorial distress felt by those places that have been left behind and promoting policies that go beyond fundamentally targeting – as has often been the case until now – either * Der Beitrag spiegelt ausschließlich die Sichtweise der Autorin wider. 1 Ursula von der Leyen: Eine Union, die mehr erreichen will. Meine Agenda für Europa. Politische Leitlinien für die künftige Europäische Kommission 2019-2024, 10.9.2019, abrufbar unter: https://ec. europa.eu/commission/sites/beta-political/files/political-guidelines-next-commission_de.pdf (letzter Zugriff: 31.10.2019). 2 Ursula von der Leyen: Eine Union, die mehr erreichen will, 2019, S. 6. 3 Marie Charrel/Blaise Gauquelin/Anne-Françoise Hivert: Dans l'Union, l'inquiétant creusement des fossés regionaux, in: Le Monde, 7.4.2019. Jahrbuch der Europäischen Integration 2019 273 Die Innenpolitik der Europäischen Union the more developed and often dynamic large cities or simply the least developed regions. This entails thinking about viable development intervention to deal with long-term trajectories of low, no, or negative growth and provide solutions for those places suffering from industrial decline and brain drain, as well as those stuck in a middle-income trap.“4 Damit wird Kohäsionspolitik zum Bindemittel für den europäischen Zusammenhalt und als Hebel für die Förderung europäischen Bewusstseins beschrieben. Operationelle Programme und Ergebnisse im Zeitraum 2014 bis 2020 Bis Mitte 2019 war der Stand der Förderung aus den drei Fonds (Europäischer Fonds für regionale Entwicklung (EFRE), Europäischer Sozialfonds (ESF), Kohäsionsfonds (KF)), die der Regionalpolitik zugerechnet werden, wie folgt: Es gab eine Finanzierungszusage der Europäischen Kommission für Projekte in Höhe von 497 Mrd. Euro. Das waren 77 Prozent der geplanten Mittel für die ganze Periode in Höhe von 643 Mrd. Euro. Tatsächlich ausgezahlt wurden bis Oktober 2019 Mittel in Höhe von 162,6 Mrd. Euro beziehungsweise 35 Prozent.5 Diese Werte sind Durchschnittswerte auf EU-Ebene. Auf Ebene der Mitgliedstaaten zeigt sich zunächst ein eher heterogenes Bild. Während Spanien für 58 Prozent, Italien und Luxemburg für 68 Prozent der Mittel Finanzierungszusagen gegeben haben, liegt die Rate für Malta, Zypern, Finnland und Irland bei über 90 Prozent und für Ungarn sogar bei über 100 Prozent der Mittel. Bei tatsächlich ausgezahlten Mitteln setzt sich diese Kluft zwischen den Mitgliedstaaten weiter fort. Auf der einen Seite finden sich Finnland und Irland mit 62 Prozent beziehungsweise 55 Prozent ausgezahlter Mittel und Kroatien und Italien auf der anderen Seite mit 25 Prozent und 27 Prozent. Für Deutschland liegen die Finanzierungszusagen bei 77 Prozent und die ausgezahlten Mittel bei 39 Prozent der Gesamtmittel. Trotz dieser Unterschiede lassen die Finanzdaten den Schluss zu, dass alle Mitgliedstaaten gleichermaßen bei der Umsetzung der Programme an Tempo zugelegt haben. Im Jahr 2018 hat die Europäische Kommission ein neues Maßnahmenpaket umgesetzt, auch bekannt als „intelligente Spezialisierung“, das darauf abzielt, Europas Regionen bei Investitionen in ihre Wettbewerbsnischen weiter zu unterstützen. Zu diesen Maßnahmen gehört die weitere Unterstützung der „Initiative für strukturschwache Regionen“ sowie die Umsetzung einer neuen Initiative für die sich im industriellen Wandel befindenden Regionen. In diesem Rahmen erhalten Pilotaktionen in zehn Regionen und zwei Mitgliedstaaten fachliche Beratung und finanzielle Unterstützung aus dem EFRE und von der Europäischen Beobachtungsstelle für Cluster und den industriellen Wandlungsprozess. Dennoch kommt die Europäische Kommission zu folgendem Schluss: „Simulations based on economic models (namely QUEST and RHOMOLO) suggest a positive and significant impact of cohesion policy interventions on GDP and employment during and after the imple mentation of operational programmes. In the EU-12, programmes of the 2007-2013 period are expected to have increased the level of GDP by 2,7 % per year between 2007 and 2016 and employment by around 4 Lewis Dijkstra/Hugo Poelman/Andrés Rodríguez-Pose: The Geography or EU Discontent, CEPR Discussion Paper No. DP14040, 17.10.2019, abrufbar unter: https://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm? abstract_id=3471234 (letzter Zugriff: 12.10.2019). 5 Europäische Kommission: European Structural and Investment Funds (ESI Funds) – explore our data, abrufbar unter: https://cohesiondata.ec.europa.eu/overview (letzter Zugriff: 12.10.2019). Detaillierte Informationen zu den geplanten, zugesagten und ausgezahlten Beträgen aus den ESI-Fonds nach Ländern und den einzelnen Fonds können der offenen Datenplattform der Europäischen Kommission zur Kohäsionspolitik entnommen werden. Die hier präsentierten Zahlen sind zum Teil eigene Berechnungen basierend auf den Daten aus dieser Plattform. 274 Jahrbuch der Europäischen Integration 2019 Regionalpolitik 735,000 units. Programmes of the 2014-2020 period are expected to increase the level of GDP by 1,7 % per year between 2014 and 2023 in the EU-12.“6 Diese positive Bilanz auf EU-Ebene findet sich allerdings auch im Jahre 2019 nicht auf regionaler Ebene wieder. Seit Jahren befinden sich stets jene Regionen, in denen die Hauptstadt oder eine große Metropolregion liegt, am oberen Ende der Wirtschaftsentwicklung.7 Kohäsionspolitik nach 2020 – Verhandlungspositionen der Gesetzgeber Die Europäische Kommission hat ihre Vorschläge für die Dachverordnung und die fondsspezifischen Verordnungen am 29. Mai 2018 veröffentlicht. Am 27. März 2019 beschloss das Europäische Parlament die erste Lesung zur Dachverordnung. Vor der Wahl des Europäischen Parlaments im Mai 2019 kamen die Berichterstatter mit Vertretern der rumänischen Präsidentschaft und der Europäischen Kommission drei Mal im sogenannten Trilog zusammen. Im Oktober fand dann eine weitere Sitzung im Rahmen eines Trilogs statt. Auch wenn im Laufe dieser Treffen die beiden gesetzgeberischen Organe einen Konsens in Einzelfragen erzielen konnten, gilt für die Verhandlungen das Prinzip „nothing is agreed until everything is agreed“. Somit ist jeder Verhandlungsfortschritt potenziell auch immer einer auf Widerruf. Erst wenn der Gesetzgeber sich auf die gesamte Verordnung einschließlich aller Anhänge geeinigt hat, gelten die Verhandlungen als erfolgreich abgeschlossen. Allerdings stehen diese Verhandlungen unter einem erheblichen Zeitdruck, da möglichst bis Mitte 2020 eine politische Einigung erzielt worden sein sollte, damit diese fristgerecht zu Beginn der Förderperiode in Kraft treten kann.8 Mit den Reformvorschlägen vom Mai 2018 besteht wieder einmal die Möglichkeit der Neuausrichtung und -gewichtung der Kohäsionsmittel.9 Die übergeordneten Reformziele, die die Europäische Kommission formuliert, erinnern zunächst jedoch an vorangegangene Reformen: Die Programme sollen schlanker, die Politik soll einfacher und flexibler werden und damit besser auf die Bedürfnisse der Regionen zugeschnitten und enger mit dem europäischen Semester sowie der wirtschaftspolitischen Steuerung der Union verzahnt werden.10 Um diese Ziele zu erreichen setzt die Europäische Kommission allerdings auf einige Neuerungen: So wird die Dachverordnung (CPR11) zukünftig für sieben anstatt wie bisher für fünf Fonds gelten. Der Europäische Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung 6 Europäische Kommission: Entwurf des Gesamthaushalts der Europäischen Union für das Haushaltsjahr 2020, Working Document, Part I Programme Statements of operational expenditure, 5.7.2019, COM(2019)400, S. 225. 7 Paola Annoni/Lewis Dijkstra: The EU regional competitiveness index 2019, 7.10.2019, abrufbar unter: https://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docgener/work/2019_03_rci2019.pdf (letzter Zugriff: 12.10.2019). 8 Auf eine politische Einigung folgt zunächst die Übersetzung in alle Amtssprachen der Union. Daraufhin analysieren Sprachjuristen den Text auf eventuelle rechtliche Unklarheiten. Diese werden dann wieder dem Gesetzgeber vorgelegt, der dann in der Frage eine Einigung finden muss. 9 Europäische Kommission: Vorschlag für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates mit gemeinsamen Bestimmungen für den Europäischen Fonds für regionale Entwicklung, den Europäischen Sozialfonds Plus, den Kohäsionsfonds und den Europäischen Meeres- und Fischereifonds sowie mit Haushaltsvorschriften für diese Fonds und für den Asyl- und Migrationsfonds, den Fonds für die innere Sicherheit und das Instrument für Grenzmanagement und Visa, 29.5.2018, COM(2018)375 final. 10 Europäische Kommission: Regionale Entwicklung und Zusammenhalt – Rechtstexte und Factsheets, 29.5.2018, abrufbar unter: https://ec.europa.eu/commission/publications/regional-development-and-cohesion_de (letzter Zugriff: 12.10.2019). 11 Dieser Beitrag verwendet die auch im deutschen Sprachraum gängige Abkürzung des englischen Begriffs für Dachverordnung, „Common Provisions Regulation“ (CPR). Jahrbuch der Europäischen Integration 2019 275 Die Innenpolitik der Europäischen Union des ländlichen Raumes (ELER) soll zukünftig nicht mehr unter die Dachverordnung fallen, dafür aber drei Fonds aus dem Bereich Inneres und Migration.12 Das ist auch deshalb bemerkenswert, weil die Europäische Kommission sonst die Erleichterungen für nationale und regionale Programmverwalter und das Potenzial für Synergieeffekte durch die Schaffung eines einzigen Regelwerks betont.13 Das Europäische Parlament will diese Beschränkung daher auch nicht akzeptieren und fordert, den Landwirtschaftsfonds wieder in das gemeinsame Regelwerk zu integrieren14 – eine Position, die von den Mitgliedstaaten im Ministerrat nicht geteilt wird. Dennoch stellt die Tatsache, dass so unterschiedliche Fonds unter einem Gesetzespaket zusammengeführt werden, den Gesetzgeber vor neue Herausforderungen. Während die jeweiligen fondsspezifischen Verordnungen im Europäischen Parlament in den Fachausschüssen und im Ministerrat in den jeweiligen fachlich zuständigen Arbeitsgruppen verhandelt werden, wird die Dachverordnung im Europäischen Parlament ausschließlich im Ausschuss für regionale Entwicklung und im Ministerrat in der für Strukturfonds zuständigen Arbeitsgruppe verhandelt. Dadurch besteht das Risiko einer ungleichgewichtigen Bedeutung der verschiedenen Fonds. Darüber hinaus werden die Verhandlungen noch dadurch erschwert, dass der Ministerrat einige der Bestimmungen aus den Verhandlungen in der zuständigen Arbeitsgruppe herausgelöst und sie in eine „Verhandlungsbox“ überführt hat. Der Rat hat am 30. November 2018 den Entwurf dieser Verhandlungsbox veröffentlicht.15 Darin geht es neben den Bestimmungen im Zusammenhang mit der Verordnung zum nächsten mehrjährigen Finanzrahmen (MFR) auch um horizontale und bereichsspezifische Fragen in Bezug auf Bestimmungen im Bereich der Ausgabenprogramme, die unter das ordentliche Gesetzgebungsverfahren fallen. Der endgültige Entwurf der Verhandlungsbox wird vermutlich als Standpunkt des Europäischen Rates übernommen. Das Parlament hat diese Vorgehensweise kritisiert und folgt dieser Logik auch nicht, weil die Schlussfolgerungen des Europäischen Rates den legislativen Verhandlungen nicht vorgreifen dürfen. Das Europäische Parlament hat für seine Verhandlungsführer ein Mandat für die gesamte CPR erstellt. In ihrem Vorschlag hat die Europäische Kommission – ganz dem Primat der Vereinfachung folgend – die bisherigen elf politischen Ziele zu fünf Zielen zusammengefasst, die ihrerseits von zwei horizontalen Zielen ergänzt werden. Keines dieser Ziele bedeutet eine grundlegende Neuausrichtung der Kohäsionsmittel. Auffällig ist allerdings, dass die soziale und beschäftigungspolitische Dimension der Kohäsionspolitik ein einziges übergeordnetes Ziel hat. Auch wenn sich im Vorschlag der Europäischen Kommission zum ESF+ weitere spezifische Ziele finden, büßt die soziale Dimension in der CPR zumindest an Sichtbarkeit ein. Dementsprechend zielen eine Vielzahl von Änderungsvorschlägen des Europäischen Parlaments darauf ab, die soziale Dimension der Kohäsionspolitik zu stär- 12 Asyl- und Migrationsfonds, Instrument für finanzielle Hilfe im Bereich Grenzmanagement und Visa, Fonds für die innere Sicherheit; vgl. hierzu auch den Beitrag „Asyl-, Einwanderungs- und Visapolitik“ in diesem Jahrbuch. 13 Europäische Kommission: EIN EU-HAUSHALT FÜR DIE ZUKUNFT, Regionale Entwicklung und Zusammenhalt, 29.5.2019, abrufbar unter: https://ec.europa.eu/commission/publications/regionaldevelopment-and-cohesion_en (letzter Zugriff: 4.11.2019). 14 Europäisches Parlament: Abänderungen des Europäischen Parlaments vom 13. Februar 2019 zu dem Vorschlag für eine Dachverordnung, 13.2.2019, (COM(2018)0375) P8_TA-PROV(2019)0096, Abänderung 1. 15 Rat der Europäischen Union: Limite. Vermerk. Mehrjähriger Finanzrahmen (2021-2027): Entwurf der Verhandlungsbox, abrufbar unter: https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-14759-2018- INIT/de/pdf (letzter Zugriff: 4.11.2019). 276 Jahrbuch der Europäischen Integration 2019 Regionalpolitik ken. Weitere Änderungen sollen eine Stärkung der Nachhaltigkeit und der Klimaschutzziele bewirken. Der Rat hingegen akzeptierte weitestgehend die von der Europäischen Kommission vorgeschlagenen übergeordneten Politikziele. Ein weiterer Aspekt des Vorschlags, obschon aus der gegenwärtigen Förderperiode bekannt, wird sicher auf sehr unterschiedliche Vorstellungen der Ko-Gesetzgeber treffen: Die in Art. 15 CPR ausgeführte sogenannte makroökonomische Konditionalität.16 Obwohl die Euro-päische Kommission diesen Artikel im Vergleich zur gegenwärtigen CPR gestrafft hat, sind die Kernelemente beibehalten worden: Unter bestimmten Voraussetzungen, die ein makroökonomisches Ungleichgewicht nahelegen, können die Zahlungen oder Mittelbindung ausgesetzt werden. Das Europäische Parlament hat den gesamten Artikel gestrichen. Der Ministerrat hat große Teile dieses Artikels in die Verhandlungsbox verschoben. Es kann angenommen werden, dass dieser Artikel zu jenen gehören wird, die zum Abschluss der Verhandlungen Teil eines großen Kompromisspaketes sein werden. Die Verteilung der Mittel auf die Regionen soll solidarischer werden. Auch wenn das BIP (und das Bruttonationaleinkommen (BNE) für den Kohäsionsfonds) weiterhin das bei weitem größte prozentuale Gewicht in der sogenannten Berlin-Methode haben soll, gefolgt von Arbeitsmarkt, Bildung und Demographie, sollen zukünftig auch Treibhausgasemissionen in den Sektoren außerhalb des Emissionshandelssystems und die Nettomigration von Nicht-EU-Bürgern bei der Zuteilung der Mittel zugrunde gelegt werden.17 Der Förderschwerpunkt soll stärker auf den weniger entwickelten Regionen liegen, indem ihr Anteil an den Mitteln von 53 Prozent auf 62 Prozent aufgestockt wird, während die Mittel für die stärker entwickelten Regionen von 15 Prozent auf 11 Prozent abgesenkt werden sollen.18 An dieser Mittelzuteilung ändert das Europäische Parlament nichts. Allerdings korrespondieren diese Prozentsätze mit weitaus höheren Beträgen als von der Europäischen Kommission vorgeschlagen.19 Die Eigenverantwortung der Mitgliedstaaten und Regionen soll gestärkt werden, indem die Kofinanzierungsobergrenzen von 70 Prozent, 55 Prozent und 40 Prozent für die drei aus der gegenwärtigen Programmperiode fortgeführten Regionenkategorien abgesenkt werden.20 In dieser zentralen Frage können Rat und Parlament aber noch nicht direkt in Verhandlungen treten, weil diese Bestimmungen Teil der 16 Der genaue Titel von Artikel 15 lautet „Maßnahmen zur Schaffung einer Verbindung zwischen der Wirksamkeit der Fonds und der ordnungsgemäßen wirtschaftlichen Steuerung“. 17 Europäische Kommission: EU Budget for the future. New legislative package for cohesion policy 2021- 2027, 12.6.2018, abrufbar unter: https://ec.europa.eu/slovakia/sites/slovakia/files/presentation_bratislava12062018-1.pptx (letzter Zugriff 14.10.2019). 18 Kommission: Vorschlag COM(2018)375 final, Artikel 104.1. 19 Das Europäische Parlament fordert, die Obergrenze des mehrjährigen Finanzrahmens für die Mittel für Verpflichtungen von derzeit 1,0 Prozent des BNE der EU-28 auf 1,3 Prozent des BNE der EU-27, das heißt 1.324.089 Mio. Euro (zu Preisen von 2018), zu erhöhen. Das wäre gegenüber dem Vorschlag der Kommission eine Erhöhung um 16,7 Prozent. Die Mittelausstattung der Kohäsionspolitik sollte (preisbereinigt) aufrechterhalten werden und nicht, wie von der Kommission vorgeschlagen, abgesenkt werden. 20 In der gegenwärtigen Förderperiode betragen die Kofinanzierungsätze 85 beziehungsweise 80 Prozent für weniger entwickelte Regionen, 60 Prozent für Übergangsregionen und 50 Prozent für entwickelte Regionen. Vgl. Europäische Kommission: Verordnung (EU) Nr. 1303/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 17. Dezember 2013 mit gemeinsamen Bestimmungen über den Europäischen Fonds für regionale Entwicklung, den Europäischen Sozialfonds, den Kohäsionsfonds, den Europäischen Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums und den Europäischen Meeres- und Fischereifonds sowie mit allgemeinen Bestimmungen über den Europäischen Fonds für regionale Entwicklung, den Europäischen Sozialfonds, den Kohäsionsfonds und den Europäischen Meeres- und Fischereifonds und zur Aufhebung der Verordnung (EG) Nr. 1083/2006 des Rates, Art. 120.3. Jahrbuch der Europäischen Integration 2019 277 Die Innenpolitik der Europäischen Union „Verhandlungsbox“ sind. Ob der Rat allerdings die vom Parlament geforderte Erhöhung der Kofinanzierungssätze auf 85 Prozent, 65 Prozent und 50 Prozent mittragen wird, ist mehr als fraglich. Die vielfach als unzureichend eingeschätzten ex-ante-Konditionalitäten der gegenwärtigen Förderperiode sollen durch sogenannte „grundlegende Voraussetzungen“ ersetzt werden. Ihre Einhaltung soll anders als die ex-ante-Konditionalitäten nicht nur zu Beginn der Programmperiode überprüft werden, sondern auch im Laufe der Förderperiode. Während das Parlament die grundlegenden Voraussetzungen begrüßt und noch zwei weitere horizontalen Voraussetzungen vorgeschlagen hat,21 ist der Rat dagegen bestrebt, den Geltungsbereich der Voraussetzungen zu beschränken. Neu und von potenziell weitreichender Bedeutung für die Kohäsionspolitik ist eine spezifische Verordnung zur Rechtsstaatlichkeit, die Teil des MFR-Pakets ist.22 Sie soll die Wirksamkeit der Ausgaben und eine solide Mittelverwaltung durch eine leistungsfähige Justiz gewährleisten. Dieser neue Mechanismus soll es der Europäischen Union ermöglichen, den Zugang zu EU-Mitteln je nach Art, Schwere und Umfang der Rechtsstaatlichkeitsdefizite zu beschränken oder gar auszusetzen, denn die Einhaltung rechtsstaatlicher Prinzipien ist eine entscheidende Vorbedingung für die Wirtschaftlichkeit der Haushaltsführung und wirksame Unionsfinanzierung. Ausblick Die Europäische Kommission hatte mit der Veröffentlichung ihrer Vorschläge für die CPR und ihren fondsspezifischen Verordnungen das Ziel ausgegeben, vor den Wahlen zum Europäischen Parlament eine politische Einigung über diese Gesetzesvorhaben zu erreichen. Dieses Ziel wurde nicht erreicht. Mit der Wiederernennung derselben Berichterstatter für die CPR hat das Europäische Parlament allerdings den Weg geebnet, an den Verhandlungsfortschritten, die vor der Wahl erzielt wurden, anzuknüpfen. Ob das allerdings ausreichen wird, um die Verhandlungen fristgerecht abzuschließen, damit die Verordnungen Anfang 2021 in Kraft treten können, wird zum gegenwärtigen Zeitpunkt von zu vielen Unwägbarkeiten beeinflusst. Weiterführende Literatur Peter Becker: The reform of European cohesion policy or how to couple the streams successfully, Journal of European Integration, 2/2019, S. 147-168. Riccardo Crescenzi/Mara Giua: One or Many Cohesion Policies of the European Union? On the Diverging Impacts of Cohesion Policy across Member States, SERC Discussion Papers 0230, Spatial Economics Research Centre, LSE, February 2018. Friedrich Heinemann: Überlegungen zum Mehrjährigen Finanzrahmen der EU nach 2020 – Stellungnahme, erarbeitet anlässlich der Anhörung des Ausschusses für die Angelegenheiten der EU des Deutschen Bundestages am 21.10.2019 http://ftp.zew.de/pub/zew-docs/gutachten/ZEW_Stellungnahme_Europaausschuss_ 2019.pdf (letzter Zugriff: 9.11.2019) 21 Der Titel der vorgeschlagenen Voraussetzungen lautet: (1) Umsetzung der Grundsätze und Rechte der europäischen Säule sozialer Rechte, die zu einer echten Konvergenz und Kohäsion in der Europäischen Union beitragen und (2) Wirksame Anwendung des Partnerschaftsprinzips. Vgl. hierzu: Europäisches Parlament: Vorschlag für eine Dachverordnung, 2019, Abänderungen 379 und 380. 22 Die CPR verweist in Erwägungsgrund 6 auf diese Verordnung. Vgl. hierzu: Europäische Kommission: Vorschlag für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates über den Schutz des Haushalts der Union im Falle von generellen Mängeln in Bezug auf das Rechtsstaatsprinzip in den Mitgliedstaaten, 2.5.2018, COM(2018) 324 final. 278 Jahrbuch der Europäischen Integration 2019 Sportpolitik Jürgen Mittag Sportpolitisch präsentierte sich der Zeitraum seit Sommer 2018 als ein Übergangsjahr, das vor allem durch die Neubesetzung des Personals in der EU-Sportpolitik, aber auch durch eine Phase der Selbstvergewisserung in den europäischen Sportverbänden gekennzeichnet war. Unverändert strukturbildend für die europäische Sportpolitik sind die EU-Ratspräsidentschaften. Während sich die österreichische Ratspräsidentschaft eingehender mit der ökonomischen Bedeutung des Sports befasst hat, wurde unter rumänischer Ägide den Aktivitäten zur Steigerung der Sportpartizipation von Menschen mit Behinderungen besondere Aufmerksamkeit gewidmet. Von der rumänischen Ratspräsidentschaft wurde auch das Europäische Sportforum am 8. und 9. April 2019 in Bukarest ausgerichtet, das unverändert den wichtigsten Kommunikationsort für das Zusammentreffen von staatlichen und verbandlichen Vertretern im Sport darstellt. Im Mittelpunkt der am 1. Juli 2019 begonnenen finnischen Ratspräsidentschaft stehen die Verhandlungen über den mehrjährigen Finanzrahmen und die Ausgestaltung des neuen Erasmus+-Sportprogramms. Das Agenda-Setting im Sport, aber auch die Umsetzung der initiierten Aktivitäten wird von der Europäischen Kommission geprägt. Durch die Expertengruppen der Europäischen Kommission, durch sogenannte Cluster-Treffen, unter anderem zur „Integrität des Sports“, aber auch durch Treffen mit Vertretern von Fachverbänden, so unter anderem im November 2018 zum Thema „Sexualisierte Gewalt im Sport“, führt die Europäische Kommission einen strukturierten Dialog mit ausgewählten Verbänden und Organisationen. Mit der Europäischen Woche des Sports im September 2018, die zum ersten Mal auch Drittstaaten einbezog, und mit der jährlichen Informationsveranstaltung zum Erasmus+-Sportprogramm im Februar 2019 richtet die Europäische Kommission aber auch in die Breite wirkende Veranstaltungen aus. Schließlich fördert sie die Entwicklung der europäischen Dimension des Sports auch durch von ihr in Auftrag gegebene Studien. Zuletzt wurden Analysen zur Korruption im Sport1 und zum Zugang zum Sport für Menschen mit Behinderungen veröffentlicht.2 Inhaltlich setzte sich die Europäische Kommission vor allem dafür ein, die sportbezogenen Ausgaben im Rahmen des kommenden mehrjährigen Finanzrahmens 2021 bis 2027 (MFR) zu verdoppeln und den Sport stärker in den Mobilitäts- und Strukturprogrammen zu verankern. Neue Kommissarin für Sport wird voraussichtlich die Bulgarin Mariya Gabriel werden. Das Europäische Parlament und seine „Intergroup Sport“ entwickelten vor den Neuwahlen rege Aktivitäten: So unter anderem im September 2018 eine Anhörung zum Transfersystem im Fußball, im Oktober eine Sitzung zur psychischen Gesundheit im Spitzensport und eine weitere Veranstaltung zu Kinderhandel im Sport. Der Unterausschuss Menschenrechte des Europäischen Parlaments führte im November 2018 Veranstal- 1 Ecorys/Elisavet Argyro Manoli: Mapping of corruption in sport in the EU. A report to the European Commission, Luxemburg 2018. 2 Ecorys: Mapping on access to sport for people with disabilities. A report to the European Commission, Luxemburg 2018. Jahrbuch der Europäischen Integration 2019 279 Die Innenpolitik der Europäischen Union tungen zu Sportgroßveranstaltungen und Menschenrechten durch. Im März 2019 richtete die „Intergroup Sport“ eine Konferenz zum Problemfeld Sport und Regionalentwicklung aus. Insgesamt präsentierte sich das Europäische Parlament unter der Leitung der Ausschussvorsitzenden Petra Kammerevert (Fraktion der Progressiven Allianz der Sozialdemokraten im Europäischen Parlament, S&D) nicht nur als Anwalt der sozialen, sondern auch der europäischen Dimension des Sports. Dies zeigte sich vor allem bei den Standpunkten des Europäischen Parlaments zu EU-Förderprogrammen, die wie der Europäische Sozialfonds Plus (ESF+) und die Europäische territoriale Zusammenarbeit (Interreg) sportbezogene Verweise erhielten. Zur neuen Vorsitzenden des Ausschusses für Kultur und Bildung (CULT) nach den Wahlen zum Europäischen Parlament wurde im August 2019 Sabine Verheyen (Europäische Volkspartei, EVP) gewählt. Für Aufsehen sorgte ein Urteil des Europäischen Gerichts erster Instanz (EUG) vom Mai 2019, demzufolge Rekordmeister Real Madrid doch keine Strafe wegen unrechtmäßiger staatlicher Beihilfen zahlen muss.3 Die Europäische Kommission hatte zuvor den Verkaufspreis des Trainingsgeländes des Vereins an die Stadt als unerlaubte staatliche Unterstützung bewertet. Ob das Übereinkommen des Europarates über die Manipulation von Sportwettbewerben, die sogenannte Magglingen-Konvention, die zum 1. September 2019 in Kraft trat, in gleicher Form wie die Rechtsprechung der Europäischen Union Verbindlichkeit und Wirkung entfaltet, bleibt hingegen abzuwarten. Seitens des organisierten Sports stand das vergangene Jahr im Zeichen von struktureller Expansion und verbandlicher Selbstvergewisserung: Weiterhin werden neue europäische Dachverbände gegründet, so zuletzt die European Union Mountaineering Association (EUMA). Das gesamteuropäisch tätige Netzwerk European Non-Governmental Sports Organisation (ENGSO) hat im November 2018 in Budapest die erste Europäische Sportplattform organisiert, die vor allem auf Aktivitäten im Breitensport ausgerichtet ist. Vor dem Hintergrund der Entscheidung zur Internationalen Eislaufunion (ISU) der Europäischen Kommission, die als Angriff auf das Verbandsmonopol im Sport gesehen wird, markierte die Debatte über die Zukunft des europäischen Sportmodells das Leitthema der Generalversammlung des Europäischen Olympischen Komitees (EOC) in Marbella im November 2018. Sowohl EOC-Präsident Janez Kocijančič als auch der Präsident des Internationalen Olympischen Komitees (IOC) Thomas Bach erhoben die Bewahrung des europäischen Sportmodells mit den Prinzipien Solidarität, Inklusivität und Ehrenamtlichkeit zum zentralen Ziel. Zugleich wehrten sie sich gegen Ansätze, über das EU-Wettbewerbsrecht das Verbandsmonopol und damit auch das europäische Sportmodell auszuhebeln. In diesem Sinne setzt sich der organisierte Sport zunehmend stärker dafür ein, mit Debatten über Good Governance und Integrität im Sport zentrale Problemfelder zu besetzen, in denen die Handlungsfähigkeit und Legitimität des organisierten Sports untermauert werden sollen. Weiterführende Literatur Jean-Michel De Waele/Suzan Gibril/Ekaterina Gloriozova/Ramón Spaaij (Hrsg.): The Palgrave International Handbook of Football and Politics, Cham 2018. Arnout Geeraert (Hrsg.): National Sport Governance Observer. Final report, Aarhus 2018. Serhat Yilmaz: Advancing our understanding of the EU sports policy: the socio-cultural model of sports regulation and players’ agents, in: International Journal of Sport Policy and Politics 2/2018, S. 353-369. 3 Vgl. Gericht der Europäischen Union: Urteil des Gerichts (Vierte Kammer) vom 22. Mai 2019. Real Madrid Club de Fútbol gegen Europäische Kommission, Rechtssache T-791/16. 280 Jahrbuch der Europäischen Integration 2019 Tourismuspolitik Anna-Lena Kirch Wie bereits im Jahr zuvor war der Tourismusdiskurs 2018 und 2019 innerhalb der Europäischen Union geprägt von den Verhandlungen zum mehrjährigen Finanzrahmen 2021 bis 2027 und der damit einhergehenden europäischen Zukunftsdebatte. Ein wesentlicher Impulsgeber war Rumänien, das in der ersten Jahreshälfte 2019 erstmalig die europäische Ratspräsidentschaft innehatte. Die rumänische Regierung plädierte für eine Stärkung europäischer Tourismuspolitik und setzte Anfang April 2019 ein Ministertreffen zum Thema „Sustainable Tourism – Common Policies of EU Member States“ auf die Agenda. In der Formation für Wettbewerbsfähigkeit veröf