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Anne Holper, Lars Kirchhoff, Friedensmediation im Spannungsfeld aus Methodik, Macht und Politik in:

Anne Holper, Lars Kirchhoff (Ed.)

Friedensmediation, page 195 - 226

Spannungsfeld aus Methodik, Macht und Politik

1. Edition 2020, ISBN print: 978-3-8487-5405-2, ISBN online: 978-3-8452-9574-9, https://doi.org/10.5771/9783845295749-195

Series: Interdisziplinäre Studien zu Mediation und Konfliktmanagement, vol. 5

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Teil III: Friedensmediation im Spannungsfeld aus Methodik, Macht und Politik Friedensmediation im Spannungsfeld aus Methodik, Macht und Politik Anne Holper & Lars Kirchhoff Die Beiträge in dieser Publikation zum Thema Friedensmediation stecken ein weites Feld ab, das gleichzeitig nur ein Ausschnitt eines wesentlich grö- ßeren Areals ist: der Krisenprävention, Krisenintervention und Stabilisierung. Der Versuch einer Synthese dieser Beiträge ist unweigerlich ausschnitthaft und standpunktabhängig. Deshalb möchten wir den Standpunkt, von dem aus wir in diesem Abschlussteil unsere Einordnung vornehmen, genau benennen: Wir kommentieren auf Basis eines genuin transferorientierten Wissenschaftsverständnisses, das darauf abzielt, dass Politik und Wissenschaft ihre durchaus unterschiedlichen gesellschaftlichen Funktionen durch intensiven Austausch stärken (statt sie zu verwässern oder voneinander abzuschotten). Wir beziehen uns auf eigene Beobachtungen als Praxisakteure, die den passgenauen Einsatz von Friedensmediation in diesem Kontext unterstützt haben und an den erfolgten Entwicklungen im Feld aktiv beteiligt waren. Dies sorgt für eine Partikularperspektive, der wir spezifische Einblicke verdanken und die unsere Schlussfolgerungen gleichzeitig an einen bestimmten Referenzrahmen bindet. Wir kommentieren schließlich als Wissenschaftler*innen, die Entstehungsprozesse und Entstandenes reflektieren und im Bewusstsein der eigenen Positioniertheit und Involviertheit einen Schritt zurücktreten, um andere, den eigenen gegenläufige Perspektiven einzubeziehen. Gerade das Betrachten benennbarer Erfolge ist ein fruchtbarer Moment für den kritischen Blick. So ist vorab ein kurzes Weiten der Perspektive notwendig, um auch das Geschehen in der internationalen Landschaft der Friedensmediation, das in diesem Band nicht oder nur flüchtig in den Blick genommen wird, zumindest beispielhaft einzublenden: Die Zunahme transnationaler nichtstaatlicher bewaffneter Konfliktakteure1, die Rolle von Religion und Tribalismus in politischen Konflikten, die Multipolarität ideologischer und po- 1 Karin Göldner-Ebenthal und Veronique Dudouet, Dialogue with Salafi Jihadi Armed Groups: Challenges and Opportunities for Conflict De-escalation. Research Report (Berlin: Berghof Foundation, 2019). 197 litischer Systeme und die Aktivitäten von China2 und Russland als Konfliktparteien und Vermittler werfen tiefgreifende Fragen auf, die im Rahmen dieser Publikation nicht aufgegriffen werden können. Der durch mangelnde Abstimmung zwischen konkurrierenden Vermittlungsakteuren angerichtete Schaden3, das regelmäßig nichteingelöste Multitrack-Versprechen und die Spaltung von lokalen und internationalen Handlungsrealitäten und Expertisen4 weisen auf grundsätzliche strukturelle, konzeptionelle und politisch-systemische Baustellen hin. Zudem ist der Blick auf die Entwicklungen innerhalb Deutschlands in diesem Band stark durch die Perspektive des Auswärtigen Amts geprägt. Eine Darstellung der Etablierung der Friedensmediation etwa aus Sicht der Entwicklungszusammenarbeit dürfte eine andere Geschichte mit anderen Wendepunkten und Optimierungsnotwendigkeiten nahelegen; ohne Frage wäre diese ebenso lohnenswert und aussagekräftig für die Konfiguration und Kalibrierung der deutschen Rolle in der künftigen auswärtigen Politik. Und so nehmen wir die folgenden Einordnungen in vollem Bewusstsein ihrer Selektivität und Subjektivität vor: Nach einem Blick auf die Kernthemen der Publikation (Professionalisierung, Adaptivität, Diskrepanz zwischen konzeptionell-methodischem Anspruch und politischer Realität sowie möglicher Gründe dafür) zeigen wir Entwicklungsachsen auf, die sich aus diesen Themen für die Friedensmediation in Deutschland ergeben (Wirksamkeitserfassung und -erfahrung, Normierung und Regulierung, Anpassung der Einbettungs- und Funktionskonzepte von Friedensmediation), um abschließend die verbliebenen offenen Fragen zum Profil Deutschlands als Vermittler auszubuchstabieren. Die Beantwortung dieser Fragen würde einen nächsten und entscheidenden Schritt zur Konsolidierung dieses Profils darstellen. 2 Miwa Hirono, „China’s Conflict Mediation and the Durability of the Principle of Non-Interference: The Case of Post-2014 Afghanistan“, The China Quarterly 239 (2019): 614–34. 3 David Lanz und Rachel Gasser, „A Crowded Field: Competition and Coordination in International Peace Mediation“, Mediation Arguments, Nr. 2 (2013). 4 Séverine Autesserre, Peaceland: Conflict Resolution and the Everyday Politics of International Intervention (New York: Cambridge University Press, 2014). Anne Holper & Lars Kirchhoff 198 Einordnungen und Erklärungsansätze Professionalisierung und Kooperativität In der Zusammenschau der Beiträge dominiert der Eindruck einer ebenso rasch erfolgten wie dynamisch bleibenden Professionalisierung des Feldes Friedensmediation in Deutschland. Im Ursprung durch entsprechende Impulse aus dem internationalen Kontext ausgelöst, hat das Thema mittlerweile genuine Eigenlogiken entwickelt und hinsichtlich Konzeptionalisierung, Strukturaufbau, Ressourcenbereitstellung und Engagement die initialen Entwicklungsstadien längst verlassen. Die Friedensmediation in der deutschen Außenpolitik durchläuft nun eine Phase des Wachstums, der Auskonturierung und der kritischen Reflexion und Bewährungsproben. Während der zurückliegenden Jahre dieser Professionalisierung hat sich dabei eine stattliche Anzahl an Akteuren in den komplexen Etablierungsprozess eingebracht und die Entwicklungen aktiv mitgeprägt. Es ginge zu weit, den aktuellen Status quo als Produkt „partizipativer Außenpolitik“ darzustellen, wohl aber waren die Entwicklungen von erstaunlicher Transparenz, Permeabilität und Offenheit, letztlich Kooperativität gekennzeichnet. Das ist – fraktal und mit Blick auf die Materie betrachtet, um die es hier geht – tatsächlich erfreulich kongruent. Adaptivität als Reaktion auf Volatilität Auch an anderer Stelle ist ein entscheidender Kongruenzzuwachs zu verzeichnen: Allen ist inzwischen bewusst, dass mit politischen Konflikten eine hochdynamische und volatile Materie bearbeitet wird, deren Wirkungszusammenhänge systemisch komplex sind. Die daraus resultierende Anerkennung des ebenfalls volatilen Charakters der Friedensvermittlung und der Herausforderungen für ihre Wirkungsmessung haben einer systematischen konzeptionellen Durchdringung der Materie den Weg frei gemacht. So wird heute weithin zugestanden, dass Mediations- und Dialogprozesse selten gemäß dem initialen Plan realisierbar sind, mithin ein anpassungsfähiges Design und flexible Implementierung erfordern, und dass ihre Wirkungen von zahlreichen Kontextfaktoren abhängen, indirekt hervorgebracht werden und manchmal erst lange nach der Intervention eintreten. Während die Einzigartigkeit von Konflikten (und von Prozessen ihrer Beilegung) früher oftmals in die (eher interessanten als relevanten) Gefilde des Anekdotischen führte, werden die Kontextabhängigkeit und systemische Dynamik von Konflikten und Verhandlungsprozessen heute 1. Friedensmediation im Spannungsfeld aus Methodik, Macht und Politik 199 nicht mehr als Hürde für intersubjektiven Erkenntnisgewinn gesehen, sondern als Prämisse und Ausgangspunkt für gute – kontextuell begründete, partiell generalisierte und differenziert adaptive – Konzepte und Vorgehensweisen der Friedensmediation.5 Diese Verschiebung zeigt sich aktuell zum Beispiel darin, dass der Monitoring- und Evaluationszyklus für seitens des Auswärtigen Amts geförderte Mediations- und Dialogprojekte deutlich besser auf die Volatilität und Wirkungsweisen dieser Verfahren zugeschnitten wurde. Klassische Evaluierungsansätze, die geplante Aktivitäten zu Jahres-/Projektende mit erwünschten Wirkungen abglichen, führten im Mediations- und Dialogbereich eher zur nachträglichen Anpassung der offiziellen Projektnarrative an die von den politischen Realitäten überholte Zielsetzungen. Heute wird die kontinuierliche Anpassung der Aktivitäten an die sich wandelnden Realitäten als Qualitätsmerkmal guter Prozessunterstützung anerkannt und gefördert. Entlang der Frustrations- und Lernerfahrungen, die hier auf beiden Seiten – im Auswärtigen Amt und bei den implementierenden Organisationen – gemacht wurden, könnte sich in der deutschen Friedensmediation ein neuer transparenter Umgang mit Flexibilität und Nachvollziehbarkeit als den beiden Kernanforderungen an Mediations- und Dialogprozesse in einem volatilen und schwer einsehbaren Feld etablieren. Diskrepanz zwischen konzeptionell-methodischem Anspruch und politischer Realität Nach diesem doppelten Kongruenzbefund drängt sich eine erste Diskrepanzdiagnose auf: Trotz der – für sich betrachtet beeindruckenden – Entwicklungen ist Friedensmediation in Deutschland kein etablierter Bestandteil der allgemeinen politischen Praxis. Die politische Basis, von der der gegenwärtige Professionalisierungs- und Konsolidierungsprozess getragen wird, ist weiterhin bemerkenswert schmal und instabil. So hängt es nach wie vor von der Konstellation und Disposition der im konkreten Konfliktkontext relevanten Entscheidungsträger*innen ab, ob in (macht-)politisch geprägten Prozessen die im Auswärtigen Amt vorhandene methodische Expertise zur Friedensmediation aktiv genutzt wird oder nicht. Gerade in Szenarien wie der sukzessive aufgebauten deutschen 5 Michael J. Butler, „Adaptive Peacemaking in Protracted Conflicts: Mediation in the Second Sudanese Civil War“, Global Policy 10, Nr. 2 (2019): 93–100; Cedric de Coning und Stephen Gray, „Adaptive Mediation“, ACCORD, 18.9.2018. Anne Holper & Lars Kirchhoff 200 Rolle in der Vermittlung der Ukrainekrise oder der im Januar 2020 in Berlin für die Öffentlichkeit sichtbar gewordenen, vom Kanzleramt aktiv mitgestalteten Libyen-Vermittlungen muss sich in der Wirklichkeit zeigen, ob und wie die in der Bundesregierung institutionalisierte Kompetenz in der Friedensmediation die Planung derart relevanter und komplexer Prozesse tatsächlich mitbestimmen kann. Konkreter formuliert: In unseren Augen besteht weiterhin ein deutlicher Kontrast zwischen dem im deutschen Mediationskonzept vom Auswärtigen Amt formulierten konzeptionellen und methodischen Anspruch und dem praktischen politischen Handeln mit Blick auf konkrete, eigene Vermittlungstätigkeiten der Bundesregierung in Friedensprozessen. Während der methodische Anspruch an geförderte Projekte anderer Akteure und NGOs spür- und messbar gewachsen ist, halten – und dies zunächst schlicht als wertneutrale, ehrliche Beobachtung – gerade bei politisch relevanten und sichtbaren Vermittlungsprozessen weiterhin andere Logiken das Zepter in die Hand. Um es in der Trias des Buchtitels auszudrücken: Wenn es ums Ganze geht, tritt Methodik offensichtlich hinter die (Macht-)Politik zurück. In Anlehnung an den amerikanischen Völkerrechtler Michael Reisman bedeutet das6: Zwischen dem Mythensystem der Friedensmediation, d. h. dem weltweit wachsenden, bisweilen etwas idealisierten Narrativ in Sachen Methodik, Kooperation, Inklusivität und Multitrack, auf der einen und dem regelmäßig dominanten operationalen Code, d. h. dem faktischen, (macht-)politisch geprägten praktischen Denken und Handeln in der Konfliktvermittlung, auf der anderen Seite besteht zwar kein tiefer programmatischer Graben, aber eben doch eine signifikante praktische Lücke. Diese Lücke wird umso größer, je politisch relevanter, sichtbarer und regierungsnäher die Vermittlungsinitiative ist. In anderen Worten: Die nicht nur politisch, sondern auch methodisch konturierte Friedensmediation ist noch nicht fest im sichtbaren außenpolitischen Handeln Deutschlands etabliert. 6 Michael Reisman, „Myth System and Operational Code“, Yale Journal of International Law 3, Nr. 2 (1977): 23. Friedensmediation im Spannungsfeld aus Methodik, Macht und Politik 201 Konkurrenz von Methodik und Politik? Aus wissenschaftlicher Sicht ist diese Diskrepanz interessant, deutet sie doch auf übersehene Ansatzpunkte für Veränderung oder aber gute Gründe für die Beibehaltung bisheriger Praxis hin. Es gilt hier, frei von Wertungen und genuin ergebnisoffen zu eruieren, an welcher Stelle genau der Transmissionsriemen vom deutschen Mediationskonzept in die gelebte politische Praxis fehlt: Liegt es „nur“ an mangelnder institutioneller Verankerung und suboptimalen Kommunikationsflüssen bei grundlegend durchaus vorhandener Bereitschaft? Fehlen individuelle oder politische Anreize, Mediation als außenpolitisches Instrument einzusetzen? Mangelt es der Friedensmediation doch an politischem Rückhalt? Sind politische Verhandler*innen von der Mediationsmethodik nicht überzeugt bzw. adressieren die bisherigen Konzepte den tatsächlichen Bedarf nicht ausreichend? Oder werden professionalisierte Friedensmediationsmethodik und diplomatische Vermittlungspolitik aufgrund bestehender Unterschiede und wahrgenommener Konkurrenz bewusst parallel geführt? Bereits der folgende Versuch der Antwort ist vielschichtig, die Realität dürfte noch weitaus komplexer sein. Erstens gehören die mit der Planung und Ausführung von politischen Prozessen befassten Regierungsakteure und die konkret im Auswärtigen Amt institutionalisierte Methodik der Friedensmediation bislang verschiedenen institutionellen und operativen Sphären an (siehe den Beitrag von Julia von Dobeneck in diesem Band). Diese Sphären bilden sich in unterschiedlichen Zuständigkeitsbereichen (Ressorts und Abteilungen) ab, die unterschiedlichen organisationalen Logiken, Kohäsions- und Fliehkräften ausgesetzt sind. Wo das Kanzleramt oder politische Abteilungen des Auswärtigen Amts zuständig sind, sind andere Kompetenzkerne der Friedensmediation (gemäß dem Ressort- oder Abteilungsprinzip) oftmals nicht automatisch beteiligt, sodass ein Ineinandergreifen erschwert wird. Und genauso wie Deutschland eben kein in sich einheitlicher, sondern ein vielköpfiger außenpolitischer Akteur ist, berücksichtigen manche Handlungsbereiche und Gestaltungsakteure das deutsche Mediationskonzept samt den inhärenten Wertaussagen und Prinzipien als (nochmals: adaptiven) Referenzrahmen ihres Tuns, andere nicht bewusst (oder: bewusst nicht!), sei es aus mangelnder Information, Expertise oder Überzeugung. Je nach Grund lautet die Konsequenz also, entweder einen besseren Informationsfluss über die Existenz des Mediationskonzepts und der vorhandenen Expertise zu gewährleisten, einen spezifischen Kompetenzaufbau zu betreiben, die für eine umfassende Etablierung noch notwendigen strukturellen Abstimmungsprozesse zu führen oder die konzeptionelle Basis in Verwaltungsab- Anne Holper & Lars Kirchhoff 202 läufe und praktisches Tun zu übersetzen – oder eben echte Überzeugungsarbeit zu leisten. Darüber hinaus besteht zweitens zwischen den Befürworter*innen eines politischen oder aber methodischen Verständnisses von Friedensmediation ein beidseitiger Mangel an Wissen über die andere Perspektive, der durch den zwar intensiven, aber immer noch stark personenabhängigen Austausch noch nicht beseitigt wird. So hat sich das Differenzierungsvermögen, das sich unter Friedensmediator*innen zu methodischen Hebelwirkungen auf Friedensvermittlungen herausgebildet hat, unter Politiker*innen und Diplomat*innen in dieser Form nicht entwickelt (so wie Mediationsexpert*innen kein vergleichbares Differenzierungsvermögen für die Hebelwirkungen der Instrumente der außenpolitischen Praxis haben, die Deutschland zur Verfügung stehen). Wenn politische Akteure jedoch wenig über Existenz und Potenzial von Mediation an sich und noch weniger über den konkreten potenziellen Mehrwert für die von ihnen geführten Prozesse wissen, kann auch kein Bedarf gesehen und keine Unterstützung angefragt werden. Drittens ist (Mediations-)Methodik aus politischer Sicht eine Fremdwährung ohne jeden Eigenwert, solange ihr konkreter Nutzen für politische Prozesse nicht greifbar wird. Methodikorientierte, prinzipiengeleitete Friedensmediation wird von machtorientierten Akteuren als – generell und gerade für die unteren Tracks – im Ansatz durchaus zeitgemäß und redlich, aber doch – konkret und für das Handeln von Regierungen – als letztlich ineffektiv eingeordnet. Hier bedarf es des Nachweises, dass das nicht stimmt bzw. in welchen Konstellationen es doch stimmt; salbungsvolle Worte reichen nicht – das Mediationsfeld mit seinem terminologischen Kanon aus Wertschöpfung, Kooperativität und Konsens neigt bisweilen genau dazu. Es fehlen aus unserer Sicht jedoch nicht nur solide Wirksamkeitsstudien, sondern auch konkrete, belastbare eigene Erfahrungen mit der Wirksamkeit der Mediationsmethodik, mediativen Prozessdesigns und dem spezifischen Wert von Multitrack-Ansätzen auf Seiten deutscher politischer Vermittler: wie beispielsweise ein präzises Herausarbeiten der in einen Konflikt involvierten Interessen neue Optionen für Frieden schaffen kann, wie sich durch den Einsatz spezifischer Kommunikationstechniken das Verständnis zwischen Konfliktparteien tatsächlich verbessert oder wie die Inhalte von Friedensabkommen durch ein synergetisches Verlinken unterschiedlicher gesellschaftlicher Ebenen an Legitimität und Umsetzbarkeit (mit substantiellem Mehrwert für die obersten Ebenen) gewinnen. Hat man derartige Wirksamkeitserfahrungen nicht selbst gemacht (oder wenigstens aus vertrauenswürdiger Quelle differenzierte Berichte über Schlüsselmomente konkreter Prozesse erhalten), werden alle noch so stich- Friedensmediation im Spannungsfeld aus Methodik, Macht und Politik 203 haltig formulierten Plädoyers nicht wirklich überzeugen. Genau diese Erfahrungen kann ein Mediationskonzept allein jedoch naturgemäß nicht vermitteln. So ist es letztlich ein Henne-Ei-Problem: keine Anwendung, keine Wirksamkeitserfahrung – keine Wirksamkeitserfahrung, keine Anwendung. Die in derlei Situationen gefragten, mindestens in Niedrigrisikokontexten experimentierfreudigen Personen (im Sinne von „early adopters“) treten erst langsam auf die Bildfläche. Viertens spielen zwei unterschiedliche systeminduzierte Statusaspekte mit hinein: Viele politische und diplomatische Akteure, die die Geschehnisse auf Track 1 prägen, empfinden eine grundsätzliche Skepsis mit Blick auf integrierte Ansätze, die andere gesellschaftliche Ebenen, Akteure und Vorgehensweisen in politische Verhandlungen einbeziehen. So sinnvoll eine Begrenzung von Partizipation unter dem oft hohen Zeitdruck und zu einigen Themen ist, so wenig zwingend und zielführend erscheint sie in anderen Kontexten. Die Zurückhaltung bei inklusivem Vorgehen geht zudem über die Methodik der Friedensmediation hinaus und betrifft auch den gesamten sogenannten Multitrack-Ansatz in der Krisenreaktion. Der große Fragenkomplex, wofür genau (Gerechtigkeit, Umsetzbarkeit, Nachhaltigkeit) welche Akteure und Maßnahmen welcher gesellschaftlichen Ebenen wie aktiv und mit welchem Status in die Reaktion auf Krisen (nicht) einbezogen werden müssen, ist tatsächlich trotz des „inclusive turn“ des letzten Jahrzehnts noch in wesentlichen Teilen unbeantwortet. Darüber hinaus werden im politischen Betrieb diejenigen belohnt, die sich selbst und dem eigenen Ressort mit gelungenen Prozessen einen Namen machen. Kooperationen reduzieren die für eigene Sichtbarkeit notwendige Erfolgsstatistik. Da Kooperativität zwischen den beteiligten Akteuren aber eine zwingende Voraussetzung gelingender Mediationsprozesse ist, müsste ein in jeder Hinsicht integratives Anreizsystem für die Planung und Durchführung von Friedensprozessen etabliert werden, das durch individuelle und kollektive Incentivierung eine umfassende Art von Teamarbeit, ressortübergreifendes Handeln und kooperative Prozessgestaltung proaktiv fördert. Insgesamt entsteht der Eindruck, dass die festgestellte Diskrepanz nicht das Resultat von bewussten Entscheidungen ist, sondern Produkt eines von keinem Akteur bislang voll erfassten geschweige denn gesteuerten Zusammenspiels systemimmanenter Faktoren. Es geht dabei um mehr als bloße Nichtkommunikation und um weniger als echte Konkurrenz, dafür um grundlegende system- und methodenbedingte Lücken. Eine Überbrückung dieser Lücken könnte damit beginnen, Macht nicht als trennendes (etwa aus mediationsethischer bzw. realpolitischer Sicht) oder umkämpftes (aus innerorganisationaler Sicht), sondern als geteiltes Motiv zwischen Po- Anne Holper & Lars Kirchhoff 204 litik und Methodik (mit Blick auf Konflikte) anzuerkennen: Beide zielen darauf ab, auf dem Weg zur Lösung eines politischen Konflikts konkrete Wirkung zu entfalten, nur an unterschiedlichen Stellen und in unterschiedlicher Form. Ob, wo und wie diese verschiedenen Formen der Wirkungsausübung dabei sinnvoll zusammenspielen (können), ist die Schlüsselfrage, auf die die gegenwärtige Diskrepanz zwischen Mediationskonzept und politischer Realität hinweist. Mögliche Entwicklungsachsen der Friedensmediation Mindestens drei Entwicklungsachsen sind aus unserer Sicht in Reaktion auf diesen Status-quo-Befund denkbar: der gezielte Nachweis praktischer Wirksamkeit der vorhandenen Mediationsmethodik und -strukturen; ein stärkeres normatives Regulieren und Durchsetzen dessen, was konzeptionell bereits geregelt ist; und eine wissenschaftlich basierte Überprüfung und konzeptionelle Weiterentwicklung des Modells der Friedensmediation, um diese noch besser an die Notwendigkeiten der (deutschen) Außenpolitik anzupassen. Auswertung und Erfahrung der Wirksamkeit von Mediationsmethodik Eine erste mögliche Entwicklungsachse könnte zielgenau an dem oben festgestellten Knackpunkt ansetzen: an den fehlenden praktischen Nachweisen und Erfahrungen zur Wirksamkeit differenzierter Methodik in der Friedensmediation, um ihren konkreten Nutzen für politische Akteure greifbar zu machen. Es bietet sich hier zum einen die Auswertung bisheriger, zum anderen das aktive Begleiten laufender Prozesse an (einen Ansatz zur Wirkungsauswertung bietet Ian Wadley (2017)). Beides geht mit diversen Herausforderungen einher. Evidenzbasierte empirische Wirksamkeitsstudien7 müssen in diesem Bereich stets eine Anzahl methodischer Schwierigkeiten meistern.8 Zum einen muss die sogenannte Zuordnungslücke („attribution gap“) über- 2. a. 7 Siehe beispielhaft Dominic Rohner, „Success Factors for Peace Treaties: A Review of Theory and Evidence“, Cahiers de Recherches Economiques du Département d’économie 8 (2018). 8 David Lanz, Martin Wählisch, Lars Kirchhoff und Matthias Siegfried, „Evaluating Peace Mediation“, IfP – Mediation Cluster (2008). Friedensmediation im Spannungsfeld aus Methodik, Macht und Politik 205 brückt werden, die aus der Unklarheit, Indirektheit oder Kontextabhängigkeit der Ursache-Wirkungsketten mit Blick auf Interventionen in komplexen Konfliktsystemen resultiert9: Wie lässt sich wirklich eindeutig und reproduzierbar feststellen, welche – etwa machtpolitischen und mediationsmethodischen10 – Interventionen unter welchen Umständen aus welchen Gründen welche Wirkungen haben? Und wie lässt sich – mit Blick auf die Professionalisierungsoffensive in der Friedensmediation – ermitteln, welche Wirkungen die etablierten Strukturen, der Kompetenzaufbau, die Normsysteme, die angewandten Fähigkeiten, die entwickelten Formate und die durchgeführten Interventionen auf Friedensprozesse und deren Ergebnisse haben? Für diese Fragen braucht es methodisch innovative Forschungsansätze. Auf jeden Fall führt kein Weg an einer systematischen Auswertung bisheriger Aktivitäten vorbei, wenn Friedensmediation einen festen Platz in der politischen Friedensvermittlung einnehmen soll. Erst in der Zusammenschau, im Vergleich und in der kritischen Reflexion werden sich auch die Punkte herauskristallisieren, die für die laufende Profilierung der Rolle Deutschlands letztlich entscheidend sind. Eine weitere massive Hürde für eine systematische Auswertung bisherigen Mediationsengagements ist das Zugänglichmachen naturgemäß sensibler Prozessdaten. Auch wenn bereits einzelne Studien in Kooperation von Politik und Wissenschaft durchgeführt wurden11, müssten die beteiligten Ministerien und Akteure für eine echte Mediationswirksamkeitsstudie zunächst Daten zugänglich machen, die bislang aufgrund ihrer Sensibilität nicht für die Auswertung bestimmt sind. Und auch wenn effiziente Maßnahmen für den Schutz der Vertraulichkeit existieren (Anonymisierungen, Sicherheitsüberprüfungen, Vertraulichkeitsabreden), dürfte genau dieser Punkt eine echte Herausforderung für die Wirksamkeitserfassung bleiben. Mindestens ebenso effektiv für das Greifbarmachen der Wirksamkeit dürften daher eine gezielte methodische Begleitung und Mitgestaltung ak- 9 Daniela Körppen, Norbert Ropers und Hans-Joachim Gießmann, Hrsg., The Non- Linearity of Peace Processes: Theory and Practice of Systemic Conflict Transformation (Opladen: Budrich, 2011). 10 Isak Svensson, „Mediation with Muscles or Minds? Exploring Power Mediators and Pure Mediators in Civil Wars“, International Negotiation 12, Nr. 2 (2007): 229– 48; Jacob Bercovitch und Scott Sigmund Gartner, „Is There Method in the Madness of Mediation? Some Lessons for Mediators from Quantitative Studies of Mediation“, International Interactions 32, Nr. 4 (2006): 329–54. 11 Siehe Marko Lehti und Maiju Lepomäki, „The Era of Private Peacemakers. A New Dialogic Approach to Mediation. A Case Study of Three Finnish Private Organizations“, Working Paper Tampere University, 10. Mai 2017; Rohner, „Success Factors for Peace Treaties: A Review of Theory and Evidence“. Anne Holper & Lars Kirchhoff 206 tuell laufender Prozesse sein. Anders als bei der Auswertung vergangener Verfahren kann hier von politischen Akteuren selbst direkt erprobt und erfahren werden, wie beispielsweise festgefahrene Prozesse durch mediative Interventionen wieder in Bewegung gebracht werden können. Da an dieser Stelle zählt, ob in einer konkreten Situation ein konkreter Beitrag praktisch weiterhilft (und nicht ob eindeutige, generalisierbare und reproduzierbare Ursache-Wirkungszusammenhänge bewiesen werden können), wäre Wirksamkeit auf diesem Wege tatsächlich leichter greifbar zu machen. Die Herausforderungen liegen hier in der Überwindung der oben angesprochenen institutionellen Fliehkräfte zwischen machtpolitisch und mediationsmethodisch geprägten Akteuren sowie innerinstitutioneller Logiken und Dynamiken. Konkret bedeutet dies, dass sich Modelle der Sekundierung von Mediationsexpert*innen in den Arbeitsstab politischer Prozesse durch greif- und sichtbare Mehrwerte für die Prozessführung beweisen müssen. Es gilt hier, (macht-)politische und mediationsmethodische Ansätze auf den konkreten Fall hin so lange explorativ und pragmatisch zusammenzudenken, bis die so entstandenen Nutzeneffekte die Rolle und den Beitrag der Mediationsmethodik für die politische Seite erfassbar und einschätzbar machen. An manchen Stellen kann dies zu der Erkenntnis führen, dass sich die beiden Logiken gegenseitig ausschließen, und eine Entweder-oder-Entscheidung verlangen, etwa beim Einsatz von Sanktionen, bei militärischem Vorgehen oder einer aus politischen Gründen einseitigen Unterstützung einer Partei. Gerade eine solche pragmatische, politisch und methodisch wie normativ reflektierte Klarheit dürfte an den verbleibenden Stellen eine umso bessere Zusammenarbeit ermöglichen. Gemeinsamer Fluchtpunkt sollten Ziel und Sache sein (Wie gelingt der Prozess am besten?), nicht die Akteure (Wer/wessen Ansatz ist besser?). So ergibt sich automatisch ein komplementärer (statt kompetitiver) Umgang mit (Macht-)Politik und Methodik. Zweifellos braucht es dafür einen Vertrauensvorschuss von politischer Seite. Die direkte Wirksamkeitserfahrung – politische Vermittler*innen erlernen und praktizieren selbst die Mediationsmethodik, wie etwa in der Schweiz üblich12 – ist dagegen voraussetzungsreicher, dafür durchaus effektiv, weil politisches und mediationsmethodisches Denken in einer Person verschmelzen. 12 OSZE.org, „Vermittlung eines Waffenstillstands. Interview mit Julian Thomas Hottinger, leitender Mediator, und Georg Stein, Mediationsberater im Eidgenössischen Departement für auswärtige Angelegenheiten der Schweiz“, 23. Juli 2019, www.osce.org/de/magazine/433616 (28.6.2020). Friedensmediation im Spannungsfeld aus Methodik, Macht und Politik 207 Vorantreiben von Normierung und Regulierung der Mediationspraxis Fraglich ist, ob das reine Anbieten eines solchen Praxisfokus reicht oder ob man das Ausprobieren sowie Entscheidungen über das Ob und Wie bestimmter Vorgehensweisen regulatorisch unterstützt, incentiviert oder forciert. Ein solcher, normativ eingefärbter Ansatz stellt die zweite mögliche Entwicklungsachse dar. Generell ist – zumal in einem im Grundsatz normenaffinen Land wie Deutschland – die Regulierung eines professionellen Handlungsfeldes eine Option, wenn es darum geht, ein an den Tag gelegtes Verhalten zu beeinflussen, zu prägen oder zu ändern, indem man den Handlungsrahmen für dieses Feld setzt. Eine partielle Regulierung und Normierung des Feldes Friedensmediation (die weit über die UN Guidance for Effective Mediation hinausgeht) ist bereits erfolgt.13 Was die (völker-)rechtlichen Normen betrifft, so war es letztlich unvermeidlich, dass die elementaren Normen und Werte der internationalen Gemeinschaft (und die Vielzahl der durch diese Frage ausgelösten Debatten) den Weg in das lange isolierte und intransparente, nun einen professionellen Status beanspruchende Feld der Friedensmediation gefunden haben. Durchaus ist aber eine zweite (Selbst-)Regulierungsphase vorstellbar, in der intra- und interministerielles Zusammenwirken, zu beachtende „Best Practice“ sowie die Rollenterminologie auf eine umfassendere und präzisere Art kodifiziert werden als bislang. Besonders Letzteres, eine begriffliche und funktionale Differenzierung von Vermittlungsansätzen und -akteuren, könnte das Feld einen großen Schritt voranbringen. Sinnvoll wäre es vor allem, einheitliche Begriffe festzulegen, die den komplementären Wert verschiedener Ansätze klarstellen und deren implizite oder explizite Konkurrenz obsolet machen. Unterschiede in normativen Überzeugungen und b. 13 Siehe das Fact Sheet zum Thema Normen in diesem Band sowie Christine Bell, On the Law of Peace: Peace Agreements and the Lex Pacificatoria (Oxford: Oxford University Press, 2008); Timothy Donais und Erin McCandless, „International Peace Building and the Emerging Inclusivity Norm“, Third World Quarterly 38, Nr. 2 (2017): 291–310; Sara Hellmüller, Julia Palmiano Federer, und Matthias Zeller, The Role of Norms in International Peace Mediation (Bern: swisspeace, 2015); Sara Hellmüller, Julia Palmiano Federer und Jamie Pring, Are Mediators Norm Entrepreneurs?: Exploring the Role of Mediators in Norm Diffusion (Bern: swisspeace, 2017); Philipp Kastner, Legal Normativity in the Resolution of Internal Armed Conflict (New York: Cambridge University Press, 2015); Alexander Ramsbotham, Achim Wennmann und Conciliation Resources, Hrsg., Legitimacy and Peace Processes: From Coercion to Consent, Accord 25 (London: Conciliation Resources, 2014). Anne Holper & Lars Kirchhoff 208 methodischen Kompetenzen (z. B. fazilitative Mediation vs. High-Power- Diplomatie oder Dritt- vs. Viertparteirollen) können damit als komparative Stärken verstanden werden und in klarer Rollenteilung zusammenwirken. Dies könnte die Zusammenarbeit in Konflikten verbessern, im Interesse der Vermittler*innen, und im Interesse der Konfliktparteien und betroffenen Gruppen. Rollenklarheit am Beispiel der Figur der Viertpartei in der Friedensmediation „Die Viertpartei ist eine Partei mit ähnlichem Interesse an der Konfliktlösung wie die Drittpartei, aber mit einer anderen Funktion […]. Viertparteien können die Drittpartei politisch, finanziell oder logistisch unterstützen. Oft handelt es sich um Staaten mit einer Agenda in der Friedensförderung oder um zivilgesellschaftliche Organisationen. Gewöhnlich operieren staatliche Viertparteien auf der offiziellen Ebene (Track 1), etwa indem sie sogenannte ‚Groups of Friends‘ oder ‚Contact Groups‘ bilden.“14 Mit Blick auf die Frage, ob es eine stärkere (selbst- oder übergeordnet gesteuerte) Regulierung braucht, damit sich in der Friedensmediation positive Wirkungsmechanismen durchsetzen können, sind wir insgesamt jedoch skeptisch: Eine Akzentuierung des Feldes Friedensmediation über Regulierungsansätze würde – zumal jeder Einzelfall derart große Ermessensspielräume bietet, dass die Ausnahme bei Bedarf zur Regel würde – eher zu weiterem Anwachsen der Schere zwischen „Papier“ und Praxis führen. Eine Überregulierung eines Feldes, dessen Charakteristikum eher fehlende Überzeugung und Wirksamkeitserfahrung seitens wichtiger Akteure als das Fehlen normativer Orientierung ist, erscheint ungeschickt. Unser Plädoyer favorisiert daher eine sehr maßvolle Regulierung, die mit Blick auf die gelebte Praxis zwar an sinnvollen Stellen einen, aber zu keinem Zeitpunkt zwei Schritte voranschreiten sollte. Konkret bedeutet dies, die jetzt vorhandenen konzeptionellen Rahmensetzungen präzise und praxisnah zu operationalisieren (von Einsatzplanungen über Qualifizierungskonzepte bis hin zu Regularien der Projektsteuerung) und in bestehende Systeme zu integrieren (etwa in Abstimmungs- und Verwaltungsabläufe und Anreizsysteme), eventuell eine ein- 14 Björn Gehrmann, „Third-Party Diplomacy“, HiCN Working Papers 8 (2019): 6, deutsche Übersetzung durch die Autoren. Friedensmediation im Spannungsfeld aus Methodik, Macht und Politik 209 heitliche komplementäre Begrifflichkeit der Ansätze und Rollen in der Mediation zu etablieren, ansonsten aber nicht auf Normen, sondern auf positive Wirksamkeitserfahrungen zu setzen. Überprüfung und Anpassung der Einbettungs- und Funktionskonzepte Eine dritte mögliche Entwicklungsachse ist eine kritische Prüfung und Anpassung der bisherigen konzeptionellen Ansätze, mit denen man Friedensmediation im deutschen politischen System verankern will. Voraussetzung dafür wäre eine Untersuchung der in diesen Konzepten enthaltenen Grundannahmen und Strategien und deren Abgleich mit relevanten politischen Realitäten und bisherigen Entwicklungen. Flankierend zu der zuvor genannten Entwicklungsachse in puncto Wirksamkeit würde eine solche konzeptionelle Prüfung umfassend ausmessen, wie Friedensmediation in das sich naturgemäß stets wandelnde politisch-strategische, historische, organisationale und operative Profil Deutschlands bzw. der Bundesregierung passt, welchen Mehrwert, welche Kosten und welche Voraussetzungen und Konsequenzen eine gelungene strukturelle Einbettung mit sich bringt und welche Einbettungsstrategien entsprechend ver- bzw. entworfen werden können. Einen echten konzeptionellen Sprung könnte es darüber hinaus bedeuten, das Funktionieren der Mediationsmethodik auf die großen Herausforderungen heutiger politischer Konflikte hin zu untersuchen und anzupassen. David Lanz erfasst in seinem Beitrag in diesem Band Dynamiken, die eine Zielanpassung notwendig machen: „Es geht nicht mehr um umfassende […], sondern um partielle Konfliktlösung innerhalb umfangreicherer und längerfristiger Prozesse […] [zur] Gewalteindämmung, Prävention und Stabilisierung […]. Diese Zielanpassung bedeutet eine Hinterfragung etablierter Ansätze der Friedensmediation. Und sie erfordert die Fähigkeit, mit schwierigen politischen und ethischen Dilemmata umzugehen, die aus den veränderten Rahmenbedingungen entstehen. Zum Beispiel stellt sich die Frage, wie Mediator*innen extremistische Gruppierungen in Prozesse einbinden können, ohne zugleich deren gewaltsames Vorgehen zu legitimieren.“ Auch an anderen signifikanten Stellen – wenn es etwa um das Ausbalancieren des komplexen Wechselspiels von Frieden, Gerechtigkeit, Sicherheit und Stabilität oder den Durchsetzungsanspruch von Menschenrechten und anderen Normen geht – lohnt eine (Neu-)Vermessung vor dem Hintergrund aktueller Krisenrealitäten. Um eine dementsprechende Ziel- und damit letztlich Funktionsanpassung der Friedensmediation zu leisten, müssten die methoden- und sysc. Anne Holper & Lars Kirchhoff 210 teminhärenten Faktoren, die die Wirksamkeit der Friedensmediation in verschiedenen Kontexten bedingen und begrenzen, systematisch und ergebnisoffen erfasst werden. Auf dieser Basis könnten der (Nicht-)Anwendungsbereich von Mediation in heutigen politischen Konflikten klarer abgesteckt und entsprechende Handlungsstrategien abgeleitet werden. Die Ausgangslage dafür ist national wie international inzwischen besser als noch vor zehn Jahren. Politische Konfliktvermittlung galt viele Jahrzehnte lang als hoch individualisierte und damit datentechnisch unzugängliche Materie und wird erst nach und nach wissenschaftlich erschlossen.15 Der nach wie vor erratische und lückenhafte Charakter des Forschungsfeldes und die mangelnde Datenbasis legen aber nahe, dass das Potenzial, wissenschaftliche Erkenntnisse als Ausgangspunkt für Strategien zur Überwindung der das Feld prägenden systemimmanenten Hürden, Zielkonflikte und Dilemmata zu nutzen,16 bei weitem nicht ausgeschöpft ist. Nicht zuletzt intensivieren neuerdings auf das Thema spezialisierte Studiengänge die Forschung zu aktuellen Herausforderungen im Friedensme- 15 Jacob Bercovitch, Hrsg., International Conflict Mediation: New Approaches and Findings, Security and Conflict Management 3 (London: Routledge, 2009); Julian Bergmann, The European Union as International Mediator: Brokering Stability and Peace in the Neighbourhood (London: Palgrave Macmillan, 2020); Chester A. Crocker, Fen Osler Hampson und Pamela R. Aall, Hrsg., Leashing the Dogs of war: Conflict Management in a Divided World (Washington, D. C.: United States Institute of Peace Press, 2007); J. Michael Greig und Paul F. Diehl, International Mediation (Cambridge, UK/Malden, MA: Polity Press, 2012); Lars Kirchhoff, Constructive Interventions: Paradigms, Process and Practice of International Mediation (Alphen aan den Rijn: Kluwer Law International, 2008); Susan Allen Nan, Zachariah Cherian Mampilly und Andrea Bartoli, Hrsg., Peacemaking: From Practice to Theory (Santa Barbara, CA: Praeger, 2012); Oliver Ramsbotham, Tom Woodhouse, und Hugh Miall, Contemporary Conflict Resolution (Cambridge, UK/Malden, MA: Polity Press, 2016). 16 Siehe beispielhaft Tobias Böhmelt, „Failing to Succeed? The Cumulative Impact of International Mediation Revisited“, Conflict Management and Peace Science 30, Nr. 3 (2013): 199–219; Marieke Kleiboer, „Understanding Success and Failure of International Mediation“, The Journal of Conflict Resolution 40, Nr. 2 (1996): 360– 89; Anne Isabel Kraus (jetzt Holper), Owen Frazer, Lars Kirchhoff, Tatiana Kyselova, Simon Mason und Julia Palmiano Federer, „Dilemmas and Trade-Offs in Peacemaking: A Framework for Navigating Difficult Decisions“, Politics and Governance 7, Nr. 4 (2019); Autesserre, Peaceland; Catherine Barnes, „Dilemmas of Ownership, Inclusivity, Legitimacy and Power. Towards Transformative National Dialogue Processes“, 2017: 46; Kyle Beardsley, The Mediation Dilemma (Ithaca: Cornell University Press, 2011); J. Michael Greig und Paul F. Diehl, „The Peacekeeping-Peacemaking Dilemma“, International Studies Quarterly 49, Nr. 4 (2005): 621–45. Friedensmediation im Spannungsfeld aus Methodik, Macht und Politik 211 diationsfeld, allerdings können diese Studien – da regelmäßig in Form von Masterarbeiten verfasst – nur einzelne Felder synoptisch oder punktuell erschließen. Erlernen und Erforschen von Friedensmediation an der Schnittstelle von Politik und Wissenschaft Im Master of Advanced Studies in Mediation in Peace Processes,17 der in enger Partnerschaft der ETH Zürich, des Schweizer Eidgenössischen Departements für auswärtige Angelegenheiten, der Außenministerien Deutschlands, Finnlands und Schwedens sowie der UN durchgeführt wird, wird das Vermitteln in gewaltsamen politischen Konflikten theorie- und praxisbasiert erlernt, politisch erprobt und wissenschaftlich erforscht. Aktuelle Forschungsarbeiten beschäftigen sich u. a. mit folgenden Themen: politische Modelle der Machtteilung und Anwendung auf konkrete Konflikte; quantitative Umsetzung von Bestimmungen in Friedensabkommen; Rolle von Religion in Konflikten und Friedensmediationsprozessen; Lernerfahrungen aus Multitrack-Ansätzen in Bezug auf Inklusivität von Friedensprozessen; Typologie von Waffenstillstandsabkommen und ihren Aushandlungsformen; Unterschiede regionaler Organisationen in Aktivitäten in der Friedensmediation. Um die Funktionsbedingungen von Friedensmediation analytisch auf wirklich neuartige, zuverlässige Weise zu durchdringen, müsste das Forschungsfeld deutlich besser in sein wissenschaftliches Umfeld, die Friedens- und Konfliktforschung, eingebettet werden. Dass diese beiden Felder bislang nur lose verbunden sind, könnte u. a. identitätsbedingte Gründe haben: Die theoriebasierte, machtkritische deutsche Politikwissenschaft mag der Friedens- und Konfliktforschung eine gewisse Skepsis gegenüber praxisorientierter und politiknaher Forschung vererbt haben. Zugleich tendiert das in der Friedensmediationsforschung verbreitete, gesellschaftspolitisch engagierte angelsächsische Scholar-Practitioner-Selbstverständnis gelegentlich zu Desinteresse an primär theoriegeleiteter Wissenschaft. Heute mag beiderseits Unwissenheit hinzukommen, wie umfassend sich die eigenen Kernfragen in der Arbeit der anderen Seite spiegeln und wie gewinnbringend eine stärkere Vernetzung zur Klärung dieser Fragen beitragen könnte, weil die unterschiedliche Nä- 17 https://mas-mediation.ethz.ch (28.6.2020). Anne Holper & Lars Kirchhoff 212 he und Ferne zu Theorie und Politik beiderseits handfeste neue Einsichten und Veränderungsimpulse erlauben würde. Verortet werden könnte eine solche Friedensmediationsforschung in einer angewandten Friedens- und Konfliktforschung, einem neu zu etablierenden transferorientierte(re)n Teilbereich der Friedens- und Konfliktforschung. Ihm käme die Aufgabe zu, die Friedensvermittlung (und andere Interventionsformen) im Sinne der oben skizzierten Forschungsagenda systematisch und kritisch zu durchdringen und innovative Ansätze zur Verbesserung der Interventionspraxis zu entwickeln. Die beträchtlichen Forschungslücken könnten durch eine systematische Verzahnung mit anderen zentralen Friedens- und Konfliktforschungsschwerpunkten (Internationale Beziehungen, Sicherheitsforschung etc.) schneller geschlossen, kritische Prüfungen und neue Ansätze breiter fundiert werden. Fazit zu den Entwicklungsachsen der Friedensmediation Bei zusammenfassender Betrachtung der drei Entwicklungsachsen und ihrer jeweiligen Potenziale erscheint also keine signifikante weitere Normierung oder Regulierung der Mediationspraxis sinnvoll. Vielmehr scheint es an der Zeit, zum einen die Wirksamkeit der Mediationsmethodik konkret greifbar zu machen und zum anderen die strukturelle Einbettung von Friedensmediation sowie das grundsätzliche Funktionieren von Friedensmediation in real existierenden politischen Systemen wissenschaftlich zu untersuchen und eventuell praktisch anzupassen. Es ist offenkundig, dass es dafür noch einiger Antworten und Positionierungen bedarf, die nur durch die Politik zu leisten sind, um an den richtigen Stellen in die richtige Richtung arbeiten zu können. Diese Positionierung könnte wesentlich durch klar konturierte Antworten auf die im Folgenden skizzierten Kernfragen zur Rollenausdifferenzierung Deutschlands erleichtert werden. Kernfragen zur Rollenausdifferenzierung Deutschlands Auch wenn die Diskrepanz zwischen Konzept und Realität bereits benannt wurde, mag die Direktheit der folgenden Aussage als abschließender Befund dieser Publikation überraschen – nach einem umfassenden Mediationskonzept, zahlreichen Fact Sheets und der attestierten, ebenso weitreichenden wie fundierten Professionalisierung der Friedensmediation in d. 3. Friedensmediation im Spannungsfeld aus Methodik, Macht und Politik 213 Deutschland, die längst auch international rezipiert worden ist: Eine echte Profilierung Deutschlands als Akteur der Friedensvermittlung steht noch aus. Im Kern lautet unser Fazit, dass ein methodenbasiertes, auf balancierte Art normenorientiertes Vermittlungsverständnis zwar im konzeptionellen Zentrum der Planung deutscher Außenpolitik steht, nicht jedoch im Zentrum des praktischen Handelns. Wenn es angesichts zeitkritischer oder geopolitisch relevanter Konflikte „wirklich darauf ankommt“, wird weiterhin primär auf vorhandene politische Erfahrung und erprobte Formen der Einflussmöglichkeit gesetzt, statt diese mit mediationsmethodischer Kompetenz und Hebelwirkung zu komplementieren – und bisweilen auf zügiges Handeln statt auf die sorgfältige Konfliktanalyse und Prozessplanung. Vieles ist der oben beschriebenen Realität im politischen Betrieb, sinnvollen Restriktionen im Vorgehen, übergeordneten geopolitischen Strategien und den komplexen internationalen Beziehungsgeflechten geschuldet und daher schlicht systemimmanent, manches jedoch nicht. Allerdings lässt sich – wie dargelegt – diese im Ansatz defizitär klingende Diagnose auf sehr handfeste Ursachen zurückführen. Und so betrachten wir sie tatsächlich nicht als Problem, sondern als Chance: auf Basis des bereits Erreichten kann nun eine rasche, solide und kluge Rollenfestigung stattfinden, die sich auch bereits sehr konkret abzeichnet. Aus unserer Sicht müsste eine wirklich maßgeschneiderte Rollenausdifferenzierung auf drei große, eng miteinander verknüpfte Fragekomplexe Antworten geben, an denen teils noch auf grundsätzliche Art gearbeitet wird: a) Wie reagiert (ein Akteur wie) Deutschland angesichts so grundlegend neuer Realitäten im internationalen System auf Krisen und Konflikte? Wann ist eine Parteinahme für eine der Konfliktparteien, wann eine vermittelnde Drittparteienrolle die richtige Wahl? b) Wie sieht ein methodisch und politisch wirklich stimmiges Vermittlungsprofil einer Mittelmacht mit sensibler Geschichte und entsprechend außen- und innenpolitisch aufgeladenem Terrain aus, wenn man die daraus resultierenden Stärken, Schwächen und Zielkonflikte mit offenem Visier politisch und konzeptionell ausbuchstabiert? c) Und im bewussten Wechselspiel von Mikro- und Makroebene: An welchen Stellen und wie spiegeln sich die ganz grundlegenden Werte, Strategien und Ressourcen deutscher Außenpolitik am stimmigsten im konkreten Vorgehen bei der Friedensmediation? Anne Holper & Lars Kirchhoff 214 Positionierung in neuem (post-)multilateralen Ordnungssystem Eine Ursache, warum die Herausbildung eines definierten Profils gegenwärtig besonders anspruchsvoll ist, sehen wir im aktuellen internationalen Umfeld. Weltweit ist die Suche nach einem adäquaten Umgang mit neuen politischen Realitäten und daraus resultierenden Dynamiken eines sich massiv verschiebenden multilateralen Ordnungssystems zu beobachten. Die eigene Positionierung als Staat in einer sich dynamisch neukonfigurierenden internationalen Arena zu definieren und dann – als lediglich ein Folgeschritt unter vielen – auch in ein stimmiges Profil in der friedlichen Krisenintervention zu übersetzen, ist anspruchsvoll. Es hat viel mit der inhaltlichen Neudefinition und politischen Ausfüllung von Verantwortung in der neuen, multipolaren internationalen Arena nach Wegfall der USA als bislang dominantem Machtakteur zu tun. Und trotz der primär außenpolitischen Frage muss die Antwort sensible innenpolitische Dynamiken berücksichtigen. Eine Folge der Auflösung multilateraler Verbindlichkeit scheint zu sein, dass die Hemmschwelle für die Austragung geopolitischer Konflikte auf dem Rücken von regionalen oder nationalen Konflikten weiter gesunken ist (siehe die Beiträge von David Lanz, Almut Wieland-Karimi sowie Marike Blunck und Carsten Wieland in diesem Band).18 Die Kernfrage, mit der Vermittler hier konfrontiert sind, lautet: Wie lassen sich die Teufelskreise unterbrechen, die im Zuge von Stellvertreterkonflikten wie in Syrien, im Jemen oder der Ukraine entstehen, also durch die Überlagerung, Ausweitung, Befeuerung, Verkopplung von Konfliktsystemen? Nur eine politisch starke und prozessmethodisch kompetente Drittpartei kann den diplomatischen Rahmen, den Prozessplan, die Garantien und die Vertrauensbrücken bauen, die aus dem Dilemma heraushelfen, das viele Vermittlungsversuche in heutigen Stellvertreterkriegen charakterisiert: Jeder direkte oder indirekte Machteinsatz, um Akteure an den Tisch oder zur Einhaltung von Vereinbarungen zu bewegen, gefährdet die Allparteilichkeit und Freiwilligkeit des Prozesses, die für die Akzeptanz und Handlungsfähigkeit von Vermittlungsakteuren konstitutiv sind. Für die Friedensmediation könnte eine Antwort auf die neuen Dynamiken bedeuten, für das Engagement in gewissen Konfliktkontexten die Legitimität und Notwendigkeit von Machtpolitik als Prämisse explizit und transparent anzuerkennen. Dafür sind klarere Kriterien für die Identifikatia. 18 Siehe Francesco Mancini und Jose Vericat, Lost in Transition: UN Mediation in Libya, Syria, and Yemen (New York: International Peace Institute, 2016), 2. Friedensmediation im Spannungsfeld aus Methodik, Macht und Politik 215 on von Kontexten notwendig, in denen der Verzicht auf fazilitative Friedensvermittlung das Gebot der Stunde ist. Die Rolle von Deutschland als multilaterale Werte durchsetzende Kraft darf durch die Rolle als fazilitierende Vermittlerin nicht verwässert werden – und andersherum. Es braucht mithin ein differenziertes, adaptives Konzept, das Handlungsspielräume innerhalb der Friedensmediation ebenso klar definiert wie deren Grenzen sowie insbesondere die Kriterien, die über die jeweils adäquate Rolle entscheiden. Klarheit tut hier not, denn Deutschland hat „als Akteur in der Friedensmediation nur eine Marke“19, die es zu gestalten und glaubwürdig mit Leben zu füllen gilt. Dieses klare Erscheinungsbild kann durchaus ein (allerdings definiertes) Spektrum an Rollen umfassen, deren jeweilige Wahl jedoch transparent gemacht und dann mit Stringenz ausgefüllt und beibehalten werden sollte, um den Eindruck von Beliebigkeit und den damit stets einhergehenden Glaubwürdigkeitsverlust zu vermeiden: Friedensmediation braucht gerade aufgrund der Volatilität des Kontextes Festigkeit im konzeptionellen Kern. Gleichzeitig ergeben sich in der aktuellen internationalen Ordnung neue Bedarfe für mediatives Engagement in Regionen, Kontexten und an Stellen, die zuvor nicht existent oder anderweitig gefüllt waren, etwa mit Blick auf multilaterale Aushandlungsprozesse in den Bereichen Klimaschutz, Abrüstung und Verteilungsgerechtigkeit. Eine solche Ausweitung der Rolle Deutschlands von der kurativen, abschnittsbegleitenden Vermittlung in Richtung einer umfassenden Aushandlungsverantwortung im Feld der „gestaltenden Vermittlung“ könnte sich als interessanter Zusatzeffekt innerhalb der Profilschärfung in der Friedensmediation erweisen. Politisch-methodisches Vermittlungsprofil einer Mittelmacht mit hochsensibler Geschichte Mediationsmethodisch ebenso interessant wie politisch relevant ist die Frage, wie das Vermittlungsprofil einer Mittelmacht wie Deutschland – mitsamt seinen geostrategischen Interessen, hochauflösend definierten historischen Verantwortungsfeldern sowie substantiellen politischen und mediationsmethodischen Ressourcen – konkret aussehen kann: Warum sollte b. 19 Zitat Björn Gehrmann, Team Lead Mediation & UN Peacebuilding Stabilisation Desk, Auswärtiges Amt, wobei der Begriff der Marke hier im Sinne einer einheitlichen Darstellung einer differenzierten Gesamtheit von Eigenschaften verstanden wird. Anne Holper & Lars Kirchhoff 216 und wie kann eine Mittelmacht, von der international eine starke Vermittlungsrolle erwartet wird und die selbst diese Rolle aktiv einnehmen möchte, ihr politisches Gewicht mit ihrer mediationsmethodischen Expertise zusammenbringen? Viele Antworten enthält das Konzept Friedensmediation bereits: Wir agieren nicht nur aus altruistischen Motiven als Mittler, sondern aufgrund eigener Interessen und Wertüberzeugungen. Diese vertreten wir transparent gegenüber den Konfliktparteien und der internationalen Gemeinschaft.20 Bei unserem Engagement berücksichtigen wir das Prinzip der Allparteilichkeit. Es ist sorgfältig abzuwägen, ob unsere eigenen Interessen am Verlauf oder Ergebnis eines Prozesses oder sich aus Bündnisverpflichtungen ergebende Zwänge den Interessen der Konfliktparteien entgegenstehen. Wenn dies zutrifft, entscheiden wir uns für eine andere Rolle in einem Friedensprozess, beispielsweise in Form von Unterstützung nur einer Konfliktpartei oder ein rein sicherheitspolitisches oder militärisches Engagement.21 Andere bzw. sich daraus ergebende politisch und methodisch relevante Fragen bleiben im Konzept Friedensmediation unbeantwortet. Dies ist kein Versäumnis des Mediationskonzepts, diese Fragen können vielmehr erst geklärt werden, wenn politische Akteure in Anwendung der Methodik mit diesen Fragen konfrontiert sind und im politischen Prozess Antworten entwickeln. Die Tatsache, dass diese Fragen bisher nicht beantwortet sind, führt jedoch zu methodischer Unschärfe. Ihre Klärung wird zudem das politische und strategische Vermittlungsprofil Deutschlands stärken. Zu den offenen Fragen zählen folgende Aspekte: Wie übersetzt sich das prinzipielle Bekenntnis zu trackübergreifendem, inklusivem Vorgehen auf den konkreten Umgang mit relevanten zivilgesellschaftlichen Akteuren im Konfliktkontext, die nicht als Projektdurchführende finanziert und auf diesem Wege beteiligt werden? Wie kooperativ bzw. abgrenzend ist die Haltung gegenüber anderen Staaten und internationalen, regionalen und Nichtregierungsorganisationen, die parallel in Konfliktkontexten vermittelnd aktiv sind? Was sind die Implikationen der deutschen NS- und Kolonialvergangenheit für rolleninkompatible Befangenheiten in Gegenwartskonflikten? Fallen bestimmte Regionen damit schlicht aus dem Portfolio oder ergibt sich daraus im Gegenteil ein bestimmter Fokus? 20 Auswärtiges Amt, Konzept Friedensmediation (Berlin: Auswärtiges Amt, 2019), 1. 21 Ebd., 1. Friedensmediation im Spannungsfeld aus Methodik, Macht und Politik 217 Wie weit reicht die Bereitschaft zum Austausch und zur Kooperation mit Akteuren, die nicht das eigene Wertegerüst teilen – eine Frage, die sich sowohl in der Frage spiegelt, mit welchen Konfliktparteien der direkte Austausch gesucht wird, als auch in der Entscheidung, in welchen Drittparteiallianzen Mediationsengagements möglich sind. Kurzum: Für exakt welchen Vermittlungsansatz bzw. exakt welches Spektrum an Ansätzen will Deutschland stehen? Fragen an die Motivation, Werteorientierung, Zuständigkeit und Strategie Die oben genannten Fragen führen unmittelbar in die grundsätzlichen Ziel-, Werte-, Zuständigkeits- und Strategiefragen, die Simon Mason eingangs in seinem Beitrag in diesem Band skizziert. Für Deutschland lassen sich diese Fragen aktuell folgendermaßen fokussieren: Motivation: Um welche Sichtbarkeit und welchen Relevanzanspruch, um welche Ziele mit Blick auf welche politischen Prozesse und Konfliktkontexte geht es bei deutschen Vermittlungsaktivitäten? Inwieweit will sich Deutschland etwa zu Zeiten eines vehement propagierten „America First“ als Akteur etablieren, der für ein Nichtausnutzen eigener Macht steht und seine Relevanz auch über andere Währungen generiert als das (kontextspezifische) Eigengewicht, zum Beispiel indem er im Tauziehen multilateraler Neuordnungen als starker Hüter von Gemeinwohlinteressen eintritt? Inwieweit müssen Vermittlungsaktivitäten – angesichts neuralgischer Themen in der eigenen und internationalen Außenpolitik (Flüchtlingskrise/Türkei, Energieversorgung/Russland, Erstarken neuer rechter Wählerschaften/AfD, um nur drei Beispiele zu nennen) sowie der daraus resultierenden innenpolitischen Hebel auf außenpolitisches Engagement – zumindest teilweise diesen Prioritäten unterstellt werden? Sieht Deutschland sich zur Einforderung des nach dem 2. Weltkrieg entstandenen internationalen Normensystems verpflichtet oder duldet es etwa im Falle Russlands aus strategischen Gründen auch massive Grenzüberschreitungen? Dies sind genuin politische Fragen, die zeigen, dass eine differenzierte Priorisierung von innen- und außenpolitischen Interessen immer auch eine Abwägung der Werte und Prinzipien deutscher Außenpolitik ist – die nach außen und innen entsprechende Zeichen setzt und Weichen stellt. c. Anne Holper & Lars Kirchhoff 218 Rolle: Wo muss entsprechend politische Macht eingesetzt und wo wiederum bewusst begrenzt werden, wo ist auf mediationsmethodische Weise mehr Hebelwirkung zu erreichen und wo nicht? Klar ist: Im Unterschied zur Schweiz, die mit dem fazilitativen Ansatz auf dem machtpolitischen Track 1 bisweilen auch oberhalb der eigenen politischen Gewichtsklasse unterwegs ist („punching above its weight“), operiert Deutschland potenziell unter seiner Gewichtsklasse („punching below its weight“), wenn es machtpolitische zugunsten mediationsmethodischer Hebelwirkungen zurückstellt. Je nach Konfliktkontext ermöglicht eine solche bewusste Zurücknahme eher langfristige, regional und national verankerte Lösungen, allerdings auf Kosten der Sichtbarkeit und direkten Einflussmöglichkeit auf kurzfristige Ergebnisse. Bei hohem Eskalationsgrad und vielen militärisch beteiligten Akteuren kann ein machtpolitisches und direktives Vorgehen die kurzfristig wirksamere Intervention sein.22 Auf welche Weise will Deutschland sein machtpolitisch und mediationsmethodisch reiches Potenzial für die internationale und regionale Systemstabilisierung nutzen, zum Beispiel in geopolitischen Stellvertreterkonflikten, wie die Beiträge von Almut Wieland-Karimi, David Lanz sowie Marike Blunck und Carsten Wieland vorschlagen? Ressourcen: Wie wird deutsches Vermittlungsengagement gesteuert und welche Ressourcen aus welchen Bereichen sollen dafür eingesetzt werden? Welche Akteure innerhalb der Bundesregierung sollen außenpolitische Vermittlungseinsätze aufgrund welcher Zuständigkeit und nach welchen Maßgaben steuern? Wie können die Abstimmung und die Zusammenarbeit mit weiteren relevanten Einheiten durch einfache Routine-Abläufe (im Sinne einer „Standard Operating Procedure“) erleichtert werden? Wie genau sollen dabei die bestehenden oder noch zu schaffenden internen und externen Unterstützungsstrukturen für Mediation genutzt werden? Wie will man die verschiedenen Formen von Einflussmacht und Hebelwirkung, die Deutschland zur Verfügung stehen (Expertise, Fördergeld, politisches Gewicht, Allianzen, militärische Friedenssicherung), für die zuvor formulierten Ziele einsetzen? 22 Svensson, „Mediation with Muscles or Minds?“ Friedensmediation im Spannungsfeld aus Methodik, Macht und Politik 219 Strategie: Wo muss die deutsche Außenpolitik ihre Kooperationsstrategien entsprechend nachrüsten, wo muss notwendige Nichteinbeziehung kommuniziert werden? Teilt Deutschland die Überzeugung, dass inklusiver, positiver Frieden nur durch Einbezug aller gesellschaftlichen Ebenen eintreten kann? Sollen mit einem dezidiert trackübergreifenden Ansatz Veränderungsimpulse gesetzt werden oder sollen nur je nach Passung Track 2 und 3 punktuell einbezogen werden (siehe den Beitrag von Julia von Dobeneck in diesem Band)? Wie systematisch oder fallabhängig will Deutschland mit anderen staatlichen und multilateralen Mediationsakteuren kooperieren (siehe den Beitrag von David Lanz in diesem Band)? Laborsituation für eine Mittelmacht mit multilateraler Verantwortung Die noch ausstehende Klärung und Definition des deutschen Profils in der Friedensmediation dürfte nicht gelingen, wenn nicht kontinuierlich – idealerweise entlang der laufenden Prozesse – die zentrale Motivation und die daraus folgenden Rollen-, Strategie- sowie Wertefragen klar benannt werden. Die Beantwortung der Fragen ist naturgemäß fall- und situationsabhängig. Mit jeder bewusst abgewogenen Entscheidung kann sich jedoch eine Grundhaltung herauskristallisieren, die anschließend in die Mediationspraxis übersetzt werden muss. Da die Motive auch in einzelnen Fällen vielfältig und gegenläufig bleiben werden, sind keine absoluten Entweder-oder-Entscheidungen anzustreben. Eine sinnvolle Zielsetzung für die verbleibenden Schritte der Profilschärfung wäre daher die Definition eines Handlungsspektrums mit Blick auf Konflikttypen, Schwerpunktsetzungen mit Blick auf die Rolle als Mediationsakteur sowie ausbuchstabierte Kombinationen, Abgrenzungen und Komplementaritäten mit Blick auf das Zusammenspiel mit anderen Mediationsakteuren. Ebenso müssen die Kombinationsmöglichkeiten von machtpolitischen und mediationsmethodischen Hebelwirkungen und Zuständigkeiten geklärt werden. Wir haben bewusst den Begriff der „Vermittlung“ ins Zentrum gerückt, da er (macht-)politische und mediationsmethodische Logiken zusammenführt. Solange das Zusammenspiel der beiden Logiken in der deutschen Außenpolitik nicht geklärt und verbessert ist, werden beträchtliche Möglichkeiten der Wertschöpfung in der Friedensvermittlung vertan. Hier gilt es, beispielsweise zu eruieren, wie bei Prozessen, in denen der Wirkungsgrad bislang erfolgter machtpolitischer Vermittlung aus erklärbaren Gründen ausgereizt zu sein scheint (wie in 4. Anne Holper & Lars Kirchhoff 220 der Ukraine), durch differenziertes mediationsmethodisches Prozessdesign genuin neue Hebelwirkungen generiert werden könnten. Deutschland ist mit all den genannten Aspekten in der jetzigen geopolitischen Wetterlage eine Art Laborsituation dafür, was es heißt, Ziel-, Rollen- und Verfahrensklarheit im Spannungsfeld zwischen Macht und Methodik herzustellen. Wie sich Akteure in deutschem Namen zu diesen Kernfragen bei Kriseninterventionen künftig verhalten, wird international mit großem Interesse beobachtetet und könnte ein echtes politisches Zeichen setzen. Es geht dabei um nichts Geringeres als um die politisch folgenreiche Antwort auf die Frage, für die Validierung welcher Werte (und entsprechend welcher Interessen) in Konflikten vorhandene Macht eingesetzt oder eben nicht eingesetzt wird. Die Energie (aber auch Chance) zur Beantwortung dieser Fragen muss nun genutzt werden, ähnlich konzertiert wie vor einigen Jahren die Initiierung des Themas angegangen wurde. Und gleichzeitig darf, wie oben erörtert, die weitere Konzeptionalisierung der Friedensmediation ihrer praktischen Erprobung nicht enteilen; ein paralleler Schritt besteht im inkrementellen, auch einmal experimentellen Ausprobieren, im Erleben von durch gute Methodik generierten, weichenstellenden Momenten in echten Prozessen. Unser abschließender Gedanke – und der Versuch unserer tentativen Antwort auf die Kernfrage – geht wenig überraschend in die Richtung, das künftige Vermittlungsprofil Deutschlands möglichst explizit auf das professionelle Zusammenspiel von (macht-)politischen und mediationsmethodischen Akteuren, Ansätzen und Zugängen auszurichten. Deutschland könnte seinen Vermittlungsansatz als „prinzipienbasiert, aber pragmatisch; methodenbasiert, aber balanciert machtpolitisch“ im internationalen Diskurs und der weltpolitischen Arena platzieren. Dieses Profil würde Deutschlands Vermittlungstätigkeit explizit als ein je nach Kontext und Interessenlage mal primär machtpolitisch, mal primär mediativ, mal machtpolitisch-mediativ ausgewogenes Engagement ausweisen. Die maßgeblichen Prinzipien- und Methoden-Leitplanken bestünden aus einem für die vermittelnde Drittparteienrolle in Konflikten klar auszubuchstabierenden Wertegerüst der Bundesregierung sowie dem bereits existenten deutschen Mediationskonzept. Die jeweiligen Konfliktkontexte, politischen Prozesslogiken und eigenen Interessen wären innerhalb des sich aus diesem Bekenntnis ergebenden Korridors bewusst pragmatisch und flexibel zu berücksichtigen. Damit wären klare Verhältnisse geschaffen, welche Orientierungsgrößen und welche Spielräume für den Umgang mit den weiterhin inhärenten Dilemmasituationen zur Verfügung stehen. Politisch und methodisch versierte Teams müssten das jeweilige Prozessde- Friedensmediation im Spannungsfeld aus Methodik, Macht und Politik 221 sign kooperativ entwerfen und transparent nach innen und außen vertreten. Der perspektivisch entscheidende Schritt scheint zu sein, ein adaptives Modell der Friedensmediation weiterzuentwickeln und damit ein klar definiertes Profil in der stetig an Relevanz gewinnenden internationalen Vermittlungsarena zu etablieren. Dieses Profil sollte die Deutschland offenkundig gegebenen, außenpolitisch wertvollen Machtquellen mit den von der deutschen Außenpolitik ebenso offenkundig gewollten (und erwarteten) methodischen und normativen Hebelwirkungen heutiger Friedensmediation intelligent verschmelzen. Anne Holper & Lars Kirchhoff 222 Literaturangaben Auswärtiges Amt. Konzept Friedensmediation. Berlin: Auswärtiges Amt, 2019. Autesserre, Séverine. Peaceland: Conflict Resolution and the Everyday Politics of International Intervention. New York: Cambridge University Press, 2014. Barnes, Catherine. „Dilemmas of Ownership, Inclusivity, Legitimacy and Power. Towards Transformative National Dialogue Processes“. National Dialogue Handbook. Background Paper No. 1. 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Chapter Preview

References

Abstract

This volume is dedicated to the field of peace mediation, which has developed fast and rapidly become specialised and professionalised in recent decades, both internationally and in Germany. In bringing together the history, status quo and perspectives on future developments in this field, the volume has three special features: It combines a critical academic and a practical assessment of actual political developments. It offers a selection of the ‘Fact Sheets on Peace Mediation’, which were compiled jointly by the Federal Foreign Office and the Initiative Mediation Support Deutschland (IMSD). And it provides concrete ideas on how Germany's peace mediation profile and methodology can be further enhanced and translated into real political practice. With contributions by Marike Blunck, Sebastian Dworack, Dr. Anne Holper, Prof. Dr. Lars Kirchhoff, Dr. David Lanz, Christoph Lüttmann, Dr. Simon Mason, Brigitta von Messling, Dirk Splinter, Luxshi Vimalarajah, Julia von Dobeneck, Dr. Almut Wieland-Karimi, Dr. Carsten Wieland, Felix Würkert

Zusammenfassung

Dieser Band ist dem Feld der Friedensmediation gewidmet, das sich international seit über einem Jahrzehnt und in Deutschland seit nunmehr einigen Jahren rasant entfaltet, profiliert und professionalisiert hat. Die in diesem Band geleistete Zusammenführung von Entstehung, Status Quo und Zukunftsperspektiven des Themas weist dabei drei Besonderheiten auf. Erstens vereint sie den wissenschaftlichen und den praktischen Blick: tatsächliche politische Entwicklungen werden kritisch nachgezeichnet und sogleich konzeptionell und kontextuell eingebettet, auch im internationalen Vergleich. Zweitens bietet der Band eine Auswahl der „Fact Sheets Friedensmediation“, die in den vergangenen Jahren im Zusammenwirken zwischen dem Auswärtigen Amt und der Initiative Mediation Support Deutschland (IMSD) erarbeitet wurden. Drittens gibt der Band konkrete Anstöße, wie Deutschlands Profil in der Friedensmediation in die politische Praxis übersetzt werden kann. Der Kreis der Autor*Innen setzt sich aus Wissenschaftler*innen, Praktiker*innen sowie Repräsentant*innen relevanter Ministerien und Organisationen zusammen. Durch die Kombination dieser Perspektiven entsteht eine aussagekräftige Momentaufnahme zum Thema Friedensmediation in der deutschen Außenpolitik, die stets in einem Spannungsfeld aus Macht und Methodik agieren muss. Mit Beiträgen von Marike Blunck, Sebastian Dworack, Dr. Anne Holper, Prof. Dr. Lars Kirchhoff, Dr. David Lanz, Christoph Lüttmann, Dr. Simon Mason, Brigitta von Messling, Dirk Splinter, Luxshi Vimalarajah, Julia von Dobeneck, Dr. Almut Wieland-Karimi, Dr. Carsten Wieland, Felix Würkert