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Robin Schneller, Internet Governance: Zur Regierbarkeit des Internets in:

Marion Albers, Ioannis Katsivelas (Ed.)

Recht & Netz, page 343 - 374

1. Edition 2018, ISBN print: 978-3-8487-5127-3, ISBN online: 978-3-8452-9328-8, https://doi.org/10.5771/9783845293288-343

Series: Hamburger Schriften zum Medien-, Urheber- und Telekommunikationsrecht, vol. 12

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343 Internet Governance: Zur Regierbarkeit des Internets Robin Schneller Abstract The internet as a medium of communication presents unique challenges towards ruling. Network effects, influences on the freedom of communication, and copyright issues point out that the internet is in need of control mechanisms. Governance has been established in scientific approaches of various disciplines as an analytical tool facilitating to understand interdependencies. This article applies the insights of governance approaches to the internet to frame control mechanism needs in a sufficiently abstract and comparable way. Based on this and on further analysis focusing on international actors and structures, normative concepts drawing upon governance to appropriately address the internet can be developed. I. Einleitung Das Internet hat sich von einem ursprünglich reinen Datentransfermedium hin zu einem Marktplatz der Meinungen1 und Mittelpunkt der modernen Informationsgesellschaft entwickelt. Inzwischen haben 47% der Weltbevölkerung Zugriff auf das Internet.2 Das macht die Frage nach der für das Internet passenden Regelungsstruktur zu einem drängenden Problem. Dabei stellt sich auch die Frage, welche Form der Regelung im Internet überhaupt möglich ist.3 Im Kontext dieser Diskussion taucht oft das Schlagwort Governance auf. Über eine Spanne von inzwischen 30 Jahren ist dieses von mehreren ____________________ 1 Vgl. zum Begriff Beater, Medienrecht, 2. Aufl., 2016, S. 215-219. 2 Statistik der Internationalen Fernmeldeunion, abrufbar unter: http:// www.itu.int/en/ITUD/Statistics/Documents/facts/ICTFactsFigures2016.pdf. 3 Vgl. im Überblick zu den verschiedenen alternativen Regelungsansätzen Viellechner, Transnationalisierung des Rechts, 2013, S. 110-120, sowie speziell zur zentralistisch-geprägten hierarchischen Regelung S. 115-117 m.w.N. Robin Schneller 344 Disziplinen zur Beschreibung der unterschiedlichsten Formen kooperativer Regelungsstrukturen eingesetzt worden.4 In der Unschärfe dieser beiden Begriffsfelder findet sich auch die Idee, die praktischen Probleme des Internets mit den theoretischen Ansätzen der Governance zu verknüpfen, um so zum einen die sich über die Jahre im Internet gebildeten rechtlichen Probleme besser beleuchten zu können und zum anderen Governance anhand eines praktischen Anwendungsfalls eine griffige Struktur zu bieten. II. Begriffsfeld Internet 1. Komponenten der Beschreibung des Internets Das Internet lässt sich vielfältig beschreiben und daher kommt es auf den jeweils gewählten Fokus der Beschreibung an. Orientiert am OSI-Modell5 ist eine Aufteilung in zwei Komponenten möglich: Zum einen kann man die physische Komponente hervorheben, also das tatsächlich körperlich existierende Netz, das über verschiedene Transformationen und Server Daten zwischen den Wiedergabemedien überträgt.6 Die zweite Komponente ist der Content selbst, der zwar physisch gespeichert und übertragen wird, für den Nutzer aber der Teil des Internets ist, den dieser über die Wiedergabemedien primär wahrnimmt: Websites, deren Angebote und Inhalte sowie die Interaktionen mit anderen Nutzern.7 Eine Unterscheidung der beiden Komponenten ist nicht zuletzt deshalb erforderlich, weil sie unterschiedlichen politischen, wirtschaftlichen und auch rechtlichen Debatten ausgesetzt sind. So wird bezüglich der physischen Komponente derzeit politisch die Netzneutralität diskutiert,8 wäh- ____________________ 4 Trute/Pilniok, Governance und Verwaltungs(rechts)wissenschaft, in: Mehde/Ramsauer/Seckelmann (Hrsg.), FS Bull 2011, S. 849 (854 f.); Benz/Lütz/ Schimank/Simonis, Einleitung, in: Benz/Lütz/Schimank/Simonis, (Hrsg.), Handbuch Governance, 2007, S. 9 (11, 13); Kleinsteuber, Was kommt nach der Verrechtlichung? Von der Regulierung zur Governance, in: Klumpp/Kubicek/Roßnagel/Schulz (Hrsg.), Medien, Ordnung und Innovation, 2006, S. 192 (192-194). 5 Vgl. zum Modell selbst: Meinel/Sack, Internetworking, 2012, S. 41-46. 6 Dies entspräche nach dem OSI-Model den Schichten 1-4. 7 Dies entspräche nach dem OSI-Modell den Schichten 5-7. 8 Beschluss der Federal Communications Commission der USA (FCC) zur Netzneutralität v. 14.12.2017, https://apps.fcc.gov/edocs_public/attachmatch/ Internet Governance: Zur Regierbarkeit des Internets 345 rend sich die Debatte im Rahmen des Contents vorrangig um Hate Speech und Fake News dreht.9 Aus wirtschaftlicher Perspektive agieren die beiden Komponenten sachlich auf unterschiedlichen Märkten. Es bedienen die Internet Service Provider10 das Interesse des Nutzers, überhaupt physischen Zugriff auf das Internet zu erhalten. Die Contentanbieter hingegen haben auf den Netzzugriff keinen Einfluss und werben für den Aufruf der eigenen Seite.11 Eine Konkurrenz im Kerntätigkeitsbereich ist damit nicht ersichtlich. Schließlich ist auch eine rechtliche Unterscheidbarkeit möglich. So wären in Deutschland für die Internet Service Provider Art. 10 GG12 und das Telekommunikationsrecht13 die vorrangig einschlägigen Normen, für die Contentanbieter hingegen Art. 5 GG14, das Rundfunkrecht15 und das TMG16 sowie die jeweiligen contentspezifischen17 Normen. ____________________ FCC-17-166A1.pdf. Zum gesellschaftlichen Diskurs um den Beschluss bspw. NYT v. 7.12.2017 https://www.nytimes.com/2017/12/07/technology/net-neutra lity-protests-opposition.html und die SZ v. 15.12.2017, http://www.sued deutsche.de/digital/netzneutralitaet-in-deutschland-auch-in-deutschland-ist-dienetzneutralitaet-durchloechert-1.379174. 9 Vgl. dazu die Diskussion um das Netzwerkdurchsetzungsgesetz (NetzDG, in Kraft getreten am 1.10.2017). In den Medien diskutiert bspw. in der Zeit v. 4.1.2018 http://www.zeit.de/digital/internet/2018-01/netzwerkdurchsetzungs gesetz-netzdg-maas-meinungsfreiheit-faq sowie der FAZ vom 30.12.2017, http://www.faz.net/aktuell/wirtschaft/diginomics/netzwerkdurchsetzungsgesetz -wie-funktionieren-beschwerden-15359166.html. 10 Auch »ISP«: Internetdiensteanbieter. Begrifflich mit dem Dienstanbieter des § 3 Nr. 6, 24 TKG gleichzusetzen. 11 Contentanbieter ist insofern begrifflich mit dem Diensteanbieter des § 2 Nr. 1 TMG gleichzusetzen, wird aber zur deutlichen Abgrenzung zum Dienstanbieter iSd TKG fortlaufend als Contentanbieter bezeichnet. 12 Neumann/Koch, Telekommunikationsrecht, 2. Aufl., 2013, S. 64. 71-76. 13 Heun, in: Handbuch Telekommunikationsrecht, 2. Aufl., Köln 2007, A. Rn. 15. 14 Fechner, Medienrecht, 18. Aufl., 2017, S. 346. 15 Fechner (Fn. 14), S. 367 ff. 16 Fechner (Fn. 14), S. 347 ff. 17 Dazu zählen u.a. das Datenschutzrecht und das Jugendschutzrecht, vgl. insoweit Held, in: Hamburger Kommentar Gesamtes Medienrecht, 1. Aufl., Baden- Baden 2008, 77. Abschnitt. Rn. 24-30. Insbesondere findet das TKG keine Anwendung, vgl. hierzu Heun (Fn. 13), Abschnitt A. Rn. 15. Robin Schneller 346 a) Übersicht über die Content-Komponente Die Content-Komponente zeichnet sich durch verschiedene Websites mit unterschiedlichen Zielgruppen und Tätigkeitsfeldern aus. Als Querschnitt der Contentlandschaft sollen die in Rankings zehn bestplatzierten Seiten dienen:18 Übersicht zu den größten Seiten URL Alexa- Ranking19 Similiarweb- Ranking20 Monatlicher Traffic21 Google.com 1 1 ~40,77 Mrd. YouTube.com 2 3 ~23,45 Mrd. Facebook.com 3 2 ~27,75 Mrd. Baidu.com 4 4 ~16,94 Mrd. Wikipedia.org 5 11 ~6,01 Mrd. Yahoo.com 6 8 ~4,82 Mrd. Reddit.com 7 36 ~1,52 Mrd. Google.co.in 8 7 ~5,18 Mrd. Qq.com 9 22 ~3,24 Mrd. Taobao.com 10 43 ~1,22 Mrd. In einer Auswertung dieser Tabelle zeigt sich, dass der Traffic unterschiedlich verteilt ist. Die drei meistbesuchten Seiten machen 70% des gesamten Traffics der zehn meistbesuchten Seiten aus. Similarweb weist zudem innerhalb dieser drei meistbesuchten Seiten keine Veränderung in der relativen Platzierung aus. Auch die restlichen Seiten unterliegen nur geringen Schwankungen.22 Das Trafficaufkommen ist insgesamt stabil.23 Die Marktpositionierung lässt sich damit als gefestigt beschreiben. ____________________ 18 Diese Rankings ordnen die gelisteten Seiten nach dem monatlichen Traffic- Aufkommen. Unterschiede zwischen den zwei Rankingseiten ergeben sich dabei durch unterschiedliche Ermittlungen des Traffics. Zu den unterschiedlichen Vorgehensweisen sei auf die Darstellungen der Rankingseiten selbst verwiesen (Fn. 19 und 20). 19 Alexa Website Ranking, http://www.alexa.com/topsites. 20 Similarweb Website Ranking, https://www.similarweb.com/top-websites. 21 Jeweils über die Suche von Similarweb ermittelt, https://www.similarweb.com/ website/[URL]. 22 Similarweb Website Ranking, https://www.similarweb.com/top-websites. Internet Governance: Zur Regierbarkeit des Internets 347 b) Typen der Content-Komponente Als zentrale Typen lassen sich Suchmaschinen, soziale Netzwerke, Content-Plattformen und Nachrichtenplattformen herausarbeiten. aa) Suchmaschinen Suchmaschinen fungieren als Wegweiser im Netz. Es handelt sich dabei um meist schlicht gestaltete Websites, auf denen der Nutzer mittels einer Suchanfrage die Indexe des Suchmaschinenbetreibers abfragen kann, um sich die für seine Anfrage relevanten Seiten in einer Ergebnisliste anzeigen zu lassen. Fünf24 bzw. drei25 der zehn monatlich meistbesuchten Seiten sind Suchmaschinen. Google stellt mit ca. 3,2 Trilliarden Anfragen im Jahr26 die meistbenutzte Suchmaschine.27 Die Bedeutung der Suchmaschinen wird insbesondere an dem Umstand deutlich, dass zu den zentralen Informationen über eine Website auch ihre Suchbarkeit zählt.28 Das große Interesse der allgemeinen Website- Betreiber, innerhalb der Suchergebnisliste möglichst weit oben zu erscheinen, wird auch dadurch unterstrichen, dass eine breitgefächerte Industrie um die Suchmaschinenoptimierung existiert.29 Gerade kleinere oder unbekanntere Websites erlangen Traffic erst über die Verlinkung in Suchmaschinen. Die Rolle der Suchmaschinen wird deshalb auch als Gatekeeper bezeichnet.30 ____________________ 23 Im Einzelnen: https://www.similarweb.com/website/google.com#overview, https://www.similarweb.com/website/facebook.com#overview und https:// www.similarweb.com/website/youtube.com#overview. 24 Similarweb Website Ranking, https://www.similarweb.com/top-websites. 25 Alexa Website Ranking, http://www.alexa.com/topsites. 26 Statistic Brain, http://www.statisticbrain.com/google-searches/m.w.N. 27 Sowohl nach dem Ranking von Alexa (http://www.alexa.com/siteinfo/ google.com) als auch nach dem von Similarweb (https://www.similarweb. com/website/google.com). 28 Alexa zeigt die Anteile des Traffics, die durch Suchanfragen erreicht wurden, in der Hauptübersicht (http://www.alexa.com/topsites), Similarweb widmet den Suchanfragen eine eigene Kategorie in der Übersicht jeder Seite (bspw. https://www.similarweb.com/website/facebook.com#search). 29 Vgl. insoweit auch Eng, Erste Schritte im Online-Marketing, 2017, S. 4-13; sowie im Überblick: https://de.wikipedia.org/wiki/Suchmaschinenoptimierung. 30 Rath, Das Recht der Internetsuchdienste, 2005, S. 24, 25-28. Robin Schneller 348 bb) Soziale Netzwerke Soziale Netzwerke dienen als Austauschplattform über verschiedene Themen für die eigenen Nutzer. Die Ausgestaltung des Austausches kann dabei unterschiedlich ausfallen. So arbeitet Facebook mit einer vom Nutzer personalisierbaren Status-Wall, auf der die Beiträge gepostet und kommentiert werden können und gleicht somit in der Grundidee einem Blog. Reddit ist vergleichbar mit einem klassischen Internetforum. Zunehmend kommt die Funktionalität hinzu, dass soziale Netzwerke – ähnlich den Suchmaschinen – als Gatekeeper das Einstiegsportal in das Internet bieten.31 Aus den monatlich meistbesuchten Seiten belegen diese Seiten Platz 3 und 7 nach Alexa,32 Platz 2 und 36 nach Similarweb,33 Facebook hat etwa 2 Milliarden monatlich aktive Nutzer34, Reddit etwa 274 Millionen.35 Obwohl die Reichweite quantitativ damit geringer als die der Suchmaschinen ist, zeichnen sich soziale Netzwerke dadurch aus, dass die von Nutzern auf der Seite verbrachte Zeit pro Tag deutlich höher ist. So hat Google trotz seiner höheren Besuchsfrequenz lediglich eine tägliche Besuchszeit pro Nutzer von 8 Minuten, Facebook hingegen 10 Minuten, Reddit sogar knapp 16 Minuten.36 Dies unterstreicht den Einfluss der sozialen Medien auf die Meinungsbildung.37 Themen können angesprochen und ausführlicher diskutiert werden. Eine Reflektion des Contents durch die Nutzer wird zur Grundvoraussetzung der Wahrnehmung.38 ____________________ 31 Pille, Meinungsmacht sozialer Netzwerke, 2016, S. 324, 325. 32 Alexa Website Ranking, http://www.alexa.com/topsites 33 Similarweb Website Ranking, https://www.similarweb.com/top-websites. 34 Zuckerberg auf Facebook, https://www.facebook.com/zuck/posts/ 10103831654565331. 35 Selbstauskunft von Reddit via: https://reddit.zendesk.com/hc/en-us/articles/ 205183225-Audience-and-Demographics. 36 Alexa Website Ranking, http://www.alexa.com/topsites. 37 Ausführlicher von Pille (Fn. 31), S. 301-313; vgl. auch II.2.b. 38 Pille (Fn. 31), S. 304, 310 f. Internet Governance: Zur Regierbarkeit des Internets 349 cc) Content-Plattformen Als Content-Plattformen sollen hier beispielhaft Wikipedia und YouTube betrachtet werden. Wikipedia ist im Website-Ranking Platz 5 nach Alexa,39 Platz 11 nach Similarweb.40 Als Enzyklopädie leistet Wikipedia zwar nur einen indirekten Beitrag zur Meinungsbildung. Gleichwohl ist die Auswirkung eines falschen Eintrags auf die Meinungsbildung durch die weite Verbreitung der Datenbank zu berücksichtigen.41 Zudem führt die Größe der Wikipedia im Ergebnis dazu, dass sie sich als Standardnachschlagewerk etabliert hat.42 Dessen meinungsbildende Komponente zeigt sich an verschiedenen Stellen: So wird Wikipedia als politische Informationsquelle benutzt, beispielsweise sind im Wahlkampf verstärkt Revisionen, ebenso ein Artikelvandalismus zu beobachten.43 Durch den Rückgriff von Journalisten klassischer Medien44 auf Wikipedia ist außerdem ein Einfluss auf die etablierte Meinungsbildung zu beobachten. Ebenso lässt sich YouTube, Platz 245 bzw. 346 der monatlich meistbesuchten Seiten, durch den starken Bezug zum Content nicht nur als soziales Medium bezeichnen, sondern verfügt gleichzeitig auch über Austauschmöglichkeiten und bietet eine Plattform zur Selbstdarstellung für die eigenen Nutzer. Es zählt damit zu den User-Generated-Content- Plattformen.47 YouTube zeichnet sich zudem dadurch aus, dass der Content weitgehend ohne Registrierung abrufbar ist, wenngleich die Kommentarfunktion einer Registrierung bedarf.48 Diese Registrierung erfolgt seit ____________________ 39 Alexa Website Ranking, http://www.alexa.com/topsites. 40 Similarweb Website Ranking, https://www.similarweb.com/top-websites. 41 Roessing/Podschuweit, Wikipedia im Wahlkampf: Politiker, Journalisten und engagierte Wikipedianer, in: Schweitzer/Albrecht (Hrsg.), Das Internet im Wahlkampf, 2011, S. 297-300. 42 Caseborune et al, Pilotstudie der University of Oxford «Assessing the accuracy and quality of Wikipedia entries compared to popular online encyclopaedias« S. 6, 7, 29 ff. 43 Vgl. ausführlicher: Roessing/Podschuweit (Fn. 41), S. 306-308, 312 f. 44 Roessing/Podschuweit (Fn. 41), S. 308-311. 45 Alexa Website Ranking, http://www.alexa.com/topsites. 46 Similarweb Website Ranking, https://www.similarweb.com/top-websites. 47 Pille (Fn. 31), S. 70-72. 48 Vgl. zur Unterscheidung und Darstellung der Nutzung mit und ohne Registrierung im Überblick: Verheijden, Rechtsverletzungen auf YouTube und Facebook, 2015, S. 4-6; sowie die YouTube Hilfe: https://support.google.com/ Robin Schneller 350 2009 mittels eines Google+-Kontos,49 die Tendenz YouTubes zur Einordnung als soziales Netzwerk wird damit unterstrichen. Zudem besteht für Nutzer die Möglichkeit der Monetarisierung ihrer Videos durch die Erlangung von Anteilen an den Werbeeinnahmen, die durch das jeweilige Video erzielt werden.50 Der Anreiz Videos hochzuladen wird so verstärkt. Dieser Anreiz wirft auch die Frage auf, ob die hochgeladenen Videos und daraus resultierende vermeintliche Rechtsverstöße nicht sogar YouTube zuzurechnen sind.51 dd) Nachrichtenplattformen Zu den Nachrichtenplattformen zählen unter anderem Yahoo, Platz 652 bzw. 853, und QQ, Platz 954 bzw. 2255, der monatlich meistbesuchten Seiten. Daneben existieren aber auch digitalisierte klassische Plattformen, im deutschen Raum etwa Spiegel Online. Die Plattformen haben angesichts der nachlassenden Marktposition der etablierten Zeitungen einen wachsenden Anteil an der Meinungsbildung der Bevölkerung.56 Auch die etablierten Printmedien tendieren zunehmend zur Online-Positionierung.57 Die Rolle der Nachrichtenplattformen wächst somit und auch eine Veränderung der Presselandschaft in Form eines Rückgangs der Printmedien als »Leitmedien« ist denkbar.58 ____________________ youtube/answer/69961 und https://support.google.com/youtube/answer/ 1646861. 49 https://support.google.com/youtube/answer/69961 und https://support.google. com/youtube/troubleshooter/3219097#ts=3309345. 50 Im Einzelnen dargestellt auf den verlinkten Seiten von https://support.google.com/youtube/topic/1115890. 51 Ausführlicher von Ludyga, YouTube als Täter bei Urheberrechtsverletzungen durch Nutzer, ZUM 2016, 1013 (1016-1018); a.A.: OLG München ZUM 2016, 447 (448-451). 52 Alexa Website Ranking, http://www.alexa.com/topsites. 53 Similarweb Website Ranking, https://www.similarweb.com/top-websites. 54 Alexa Website Ranking, http://www.alexa.com/topsites. 55 Similarweb Website Ranking, https://www.similarweb.com/top-websites. 56 Kahl, Elektronische Presse und Bürgerjournalismus, 2013, S. 41-44. 57 Kahl (Fn. 56), S. 47. 58 Kahl (Fn. 56), S. 47; vgl. zum Begriff des Leitmediums auch Hasebrink/ Schulz/Deterding/Schmidt/Schröder/Sprenger, Leitmedium Internet? 2013, S. 17-23. Internet Governance: Zur Regierbarkeit des Internets 351 2. Regelungsbedarf des Internets Die meisten der hier beschriebenen Akteure der Content-Komponente des Internets zeichnen sich dadurch aus, dass sie als Pioniere des Internets an der Schaffung der Netzwelt wegweisend beteiligt waren59 und damit auch mit der Reichweite des Internets wachsen konnten. Die hierdurch erlangte große Reichweite der Seiten verstärkt auch die Auswirkungen möglicher Rechtsbrüche. Exemplarisch relevant sind in diesem Kontext Netzwerkeffekte sowie Auswirkungen auf die Meinungsfreiheit und das geistige Eigentum. a) Netzwerkeffekte Als klassisches Netzwerk ist das Internet Netzwerkeffekten unterlegen. Netzwerkeffekte beschreiben grundsätzlich den Umstand, dass der Nutzen eines Gutes für den Konsumenten mit jedem weiteren Konsumenten des Gutes zunimmt.60 Dabei gibt es sowohl direkte als auch indirekte Netzwerkeffekte. Im Falle der direkten Netzwerkeffekte tritt der positive Effekt der Netzwerkvergrößerung unmittelbar für alle Nutzer ein, weil sie schon aus der Größe des Netzes ihren Mehrwert ziehen.61 Im Falle der indirekten Netzwerkeffekte profitieren die Nutzer nur mittelbar von der Vergrößerung, etwa wenn der Netzanbieter bessere Konditionen anbieten kann.62 In der hier betrachteten Content-Komponente des Internets treten beide Formen der Netzwerkeffekte auf. Zum einen sind sämtliche sozialen Netzwerke als klassische Netzwerke aufgebaut, die sogar ihren monetären Wert über die Nutzerzahl definieren63 und den Nutzern durch jeden weiteren Nutzer einen Mehrwert bieten.64 Zum anderen sind indirekte Netzwer- ____________________ 59 Die Gründungszahlen chronologisch, basierend auf der jeweiligen Wikipedia Seite: Yahoo (1995), Google (1997), QQ (1998), Baidu (2000), Wikipedia (2001), Taobao (2003). Facebook (2004), YouTube (2005), Reddit (2005). 60 Katz/Shapiro, Network Externalities, Competition, and Compatibility, The American Economic Review, Jun 1986, 424 (424). 61 Hasfeld, Netzwerkeffekte im Electronic Commerce, 2005, S. 36 f. 62 Hasfeld (Fn. 61), S. 37. 63 Vgl. bspw. die Presseerklärung Facebooks zum Kauf von WhatsApp: https://newsroom.fb.com/news/2014/02/facebook-to-acquire-whatsapp/. 64 Drexl, Regulierung der Cyberwelt – aus dem Blickwinkel des internationalen Wirtschaftsrechts, in: Dethloff/Nolte/Reinisch (Hrsg.), Freiheit und Regulie- Robin Schneller 352 keffekte zu beobachten, etwa bei Google: Durch die Erstellung der Nutzerprofile kann Google für seine Werbekunden lukrativere Zielgruppen erstellen und diese Finanzierung sorgt wiederum für einen Erhalt und eine Steigerung der Qualität der Suchmaschine insgesamt.65 Netzwerkeffekte können dazu führen, dass natürliche Monopole entstehen.66 So lässt sich auch im Internet beobachten, dass die größeren Seiten weiterwachsen67 und neu aufkommende Netze nur über einen Transfer der Community als Ganzes eine Chance auf Etablierung haben.68 b) Gefährdungen der Meinungsvielfalt und der Persönlichkeitsrechte Die Auswirkungen der Netzwerkeffekte sind aber nicht nur auf dem ökonomischen Markt, sondern auch auf dem publizistischen Markt spürbar.69 Im Internet sind eine Vielzahl von Ansichten vertreten.70 Die unterschiedlichen Meinungen haben aber nicht die gleiche Chance gehört zu werden. Dies basiert auf verschiedenen Faktoren, unter anderem auf dem Viral Phenomenon,71 auf der veränderten Informationsrezeption in sozialen Netzwerken72 und auf den durch die sozialen Netzwerke selbst gesteuerten Filterungsprozessen73 des Contents. ____________________ rung in der Cyberwelt 2016 S. 95 (125 f.); Vgl. insgesamt zum Netzwerkeffekt in sozialen Netzwerken: Pille (Fn. 31), S. 339 f. m.w.N. 65 Drexl (Fn. 64) S. 126. 66 Knieps, Netzökonomie, 2007, S. 5. 67 Unterstrichen wird dies durch den Umstand, dass die meistbesuchte Seite ca. 40,77 Mrd. Aufrufe im Monat hat, die zehnt-meistbesuchte nur noch ca. 1,22 Mrd. Auch ändert sich die relative Positionierung innerhalb der meistbesuchten Seiten kaum (vgl. II.1.a). Via: https://www.similarweb.com/top-websites. 68 Dieses Phänomen wird als Lock-in-Effekt bezeichnet, vgl. insoweit Pille (Fn. 31), S. 339-344. So bspw. geschehen beim Transfer der Nutzerbasis von Digg auf Reddit vgl. http://newsfeed.time.com/2010/08/30/digg-users-lash-out-atnew-format-join-forces-with-reddit/. 69 Vgl. im Überblick Pille (Fn. 31), S. 274-282, insbesondere S. 281 auch S. 345- 348. 70 Mitunter sogar zu viele, so Pille (Fn. 31), S. 322 f. m.w.N.; auch Brinkmann, Zur Aktualität des Vielfaltsangebots in den Massenmedien, ZUM 2013, 193 (197-199). 71 Vgl. zum Begriff »viral«: Jenkins/Ford/Green, Spreadable Media, 2013, S. 17, kritisch aber bzgl. der Konnotation des Begriffs: S. 21; zum Begriff »Viral Phenomenon« insgesamt https://en.wikipedia.org/wiki/Viral_phenomenon. 72 Pille (Fn. 31), S. 328-334. 73 Pille (Fn. 31), S. 325-327. Internet Governance: Zur Regierbarkeit des Internets 353 Das Viral Phenomenon beschreibt das virusartige Ausbreiten des Contents über verschiedene Communities.74 Damit geht einher, dass auch Content, der gegen Individualrechtsgüter oder Rechtmäßigkeitsanforderungen verstößt, sich ungleich schneller und weitläufiger verbreiten wird, als dies in klassische Massenmedien geschieht. Die Wiederholungsgefahr der Rechtsverletzung steigt, die Rehabilitationschancen des Betroffenen sinken. Erschwerend tritt hinzu, dass das Internet als ein auf Datenspeicherung basierendes Medium Content auch lange Zeit nach der ursprünglichen Ausstrahlung über verschiedene Mirrors, Reuploads oder Zitationen zur Verfügung stellt. Die González-Entscheidung des EuGH zum Recht auf Vergessenwerden macht diese Problematik anschaulich.75 Übergreifend werden Regelungserfordernisse zum Schutz der Individualrechtsgüter, insbesondere des allgemeinen Persönlichkeitsrechts der Betroffenen nach Artt. 2 Abs. 1, 1 Abs. 1 GG bzw. zivilrechtlich nach § 823 Abs. 1 iVm § 12 BGB deutlich. Das gilt nicht zuletzt, damit die hierfür bereits bestehenden Regelungen der §§ 185 ff. StGB, § 4 Abs. 1 JMStV sowie der §§ 22, 23 KUG auch im Internet Wirkung entfalten. Angesichts der Menge an Daten und Ansichten im Netz werden von den sozialen Netzwerken und Suchmaschinen Filtermechanismen verwendet, welche die dem Nutzer angezeigten Ergebnisse auf relevante reduzieren.76 Die zwei größten Gatekeeper, Google und Facebook, geben jedoch kaum Informationen zur Funktionsweise der Filter heraus.77 Die angezeigten – und damit auf dem Meinungsmarkt befindlichen – Meinungen werden aber allein nach den Kriterien und Entscheidungen der Suchmaschinen bzw. sozialen Netzwerke bestimmt, denn diese zeigen dem Rezipienten vertraute und relevante Meinungen vor völlig neuen Thematiken auf.78 Die Gatekeeper wirken damit unmittelbar auf den Informationsflusss und damit den Kommunikationsprozess ein. Die starke (wirtschaftliche) Marktposition der Unternehmen findet so unmittelbar Einfluss auf den publizistischen Markt. Soll sich die Pluralität der Gesellschaft im Internet widerspiegeln, bedarf es hier eines regulativen Korrektivs. ____________________ 74 Jenkins/Ford/Green (Fn. 71), S. 21. 75 EuGH, Urt. v. 13.05.2014 - C-131/12. 76 Pille (Fn. 31), S. 325, 326 m.w.N. 77 Pille (Fn. 31), S. 326 m.w.N. 78 Pille (Fn. 31), S. 331. Robin Schneller 354 Ein weiteres Problem der sozialen Medien ist das Thema Hate Speech.79 Nach dem linguistischen Verständnis lässt sich Hate Speech als »der sprachliche Ausdruck von Hass gegen Personen oder Gruppen, insbesondere durch die Verwendung von Ausdrücken, die der Herabsetzung und Verunglimpfung von Bevölkerungsgruppen dienen« bezeichnen.80 Durch den Eingriff von Hate Speech in die Würde ganzer Gruppierungen und die Kulturoffenheit des Staates entsteht ein gleichermaßen politisches wie rechtliches Problemfeld. Nicht zuletzt die Würde der Opfer aus Art. 1 Abs. 1 S. 1 GG verlangt, zumindest entwürdigender Hate Speech regulatorisch entgegenzuwirken. In einer verwandten Diskussion wird auch das Thema der Fake News behandelt. Fake News sind nach dem gebräuchlichen Verständnis Falschmeldungen, die aber durch ihre Darstellung oder ihr Medium Authentizität vortäuschen sollen, um so Journalisten von der Echtheit der dahinterstehenden Information zu überzeugen.81 Fake News sind durch ihre mitunter schwere Erkennbarkeit eine Gefahr für die gesamte politische Meinungsbildung, weil sie Leser auch die Authentizität korrekter Informationen in Frage stellen lassen.82 Um einer durch eine Verifizierungsproblematik entstehenden Verlangsamung des Informationsprozesses insgesamt zuvorzukommen,83 zur Förderung der politischen Bildung und damit zum Schutz einer Kernvoraussetzung der Demokratie84 ist es deshalb erforderlich, auch Fake News regulatorisch zu untersuchen. ____________________ 79 Vgl. dazu die Diskussion um das Netzwerkdurchsetzungsgesetz (NetzDG, in Kraft getreten am 1.10.2017). In den Medien diskutiert bspw. in der Zeit v. 4.1.2018 http://www.zeit.de/digital/internet/2018-01/netzwerkdurchsetzungs gesetz-netzdg-maas-meinungsfreiheit-faq sowie der FAZ vom 30.12.2017 http://www.faz.net/aktuell/wirtschaft/diginomics/netzwerkdurchsetzungsgesetz -wie-funktionieren-beschwerden-15359166.html. 80 Meibauer, Hassrede – von der Sprache zur Politik, in: Meibauer (Hrsg.), Hassrede/Hate Speech, 2013, S. 1. Vertiefend zur linguistischen Sicht Konstanze Marx, Hate Speech – Ein Thema für die Linguistik, in diesem Band, S. 37 ff. 81 https://de.wikipedia.org/wiki/Fake_News#Einordnungen_und_ Begriffsetablierung. 82 Bericht von Facebook: Weedon/Nuland/Stemos, Information Operations and Facebook v. 27.4.2017 S. 5 f., 8 f. https://fbnewsroomus.files.wordpress.com/ 2017/04/facebook-and-information-operations-v1.pdf. Diskussion in Grandjean, Der Code als Gatekeeper: Vielfaltssicherung in Zeiten von Such- und Entscheidungsalgorithmen, Personalisierung und Fake News, ZUM 2017, 565 (569). 83 Vgl insoweit Dittmayer, Wahrheitspflicht der Presse, 2013, S. 171-173. 84 Vgl. BVerfG, Urteil v. 15.1.1958 (1 BVR 400/51), BVerfGE 7, 198 (208). Internet Governance: Zur Regierbarkeit des Internets 355 c) Geistiges Eigentum Unabhängig von den Netzwerkeffekten entstanden, wenn auch durch diese bestärkt, sind die Gefahren für die Schutzgüter des geistigen Eigentums.85 Insofern sei auf das Filesharing und die möglichen Verstöße gegen §§ 15 ff. UrhG verwiesen. Die Film- und die Musikbranche haben mit einem Umsatz von ca. 886 bzw. 1587 Mrd. Euro im Jahr eine starke wirtschaftliche Position. Darüber hinaus ist im Rahmen der zunehmenden Digitalisierung der Erhalt der Kultur durch den Einsatz gerechter Entlohnungsmechanismen für die Künstler erforderlich.88 Insofern bedarf es sowohl aus ökonomischen als auch aus kulturpolitischen Gesichtspunkten einer Regelung, die es ermöglicht, geistiges Eigentum angemessen im Internet zu schützen und zu realisieren. III. Begriffsfeld Governance Im Verlauf der letzten Jahrzehnte hat sich die Idee von Governance als Regelungsstruktur und Analysemittel sowohl in der Rechts-89 als auch in der Wirtschafts-90 und Politikwissenschaft91 etabliert. Dabei sind zwar unterschiedlich konkrete Entwürfe entstanden, Konsens über eine greifbare Definition wird aber noch gesucht.92 Man kann sich dem Begriff aber über eine Abgrenzung von etablierten Konzepten nähern. Erwähnenswert sind aufgrund des hohen Verwandtschaftsgrades besonders die Begriffe Steuerung, Regulierung, Regelung und Government. ____________________ 85 Zum historischen Überblick: Mathiason, Internet Governance, 2009, S. 61-64. 86 https://de.statista.com/statistik/daten/studie/248611/umfrage/prognose-zumumsatz-in-der-film-und-musikindustrie-in-deutschland/. 87 https://de.statista.com/statistik/daten/studie/182361/umfrage/weltweiterumsatz-der-musikindustrie-seit-1997/. 88 Vgl. die Diskussion um das »Value Gap«, bspw. von Nolte, Drei Thesen zur aktuellen Debatte über Haftung und Verteilungsgerechtigkeit bei Hosting- Diensten mit nutzergenerierten Inhalten (sog. »Value-Gap«-Debatte), ZUM 2017, 304. 89 Trute/Pilniok (Fn. 4), 854 f. 90 Im Überblick: Benz/Lütz/Schimank/Simonis (Fn. 4), S. 11, 13. 91 Kleinsteuber (Fn. 4) S. 192-194. 92 Trute/Pilniok (Fn. 4), S. 849 m.w.N. Robin Schneller 356 1. Wirtschafts- und politikwissenschaftliche Wurzeln Als interdisziplinärer Begriff hat Governance zum einen wirtschafts-, zum anderen politikwissenschaftliche Wurzeln.93 Im wirtschaftswissenschaftlichen Bereich basiert die Idee zur Governance auf einer Anomalie der neoklassischen Grundannahme.94 Es habe sich gezeigt, dass der Gedanke, der Markt sei der unübertroffene Mechanismus zur Allokation knapper Ressourcen, besonders im Bereich der Transaktionskosten nicht mehr zutreffe.95 Ausgehend von der Erkenntnis, dass durch die Unternehmensorganisation effizientere Transaktionen ermöglicht würden96 bildete sich der Gedanke heraus, dass Governance als Zusammenarbeit in und zwischen verschiedenen Unternehmen wirtschaftliche Vorteile mit sich bringe.97 Der nach neoklassischem Verständnis als Automatismus angesehene freie Markt bedurfte insofern auch schon aus Effizienzgründen einer Revision.98 Es war dies auch die erste Betrachtung eines Unternehmens in seinem Verband, Netzwerk und seiner Umwelt.99 Diese soziale und institutionelle Einbettung des Marktes in Verbindung mit der Entlastung des Staates durch verbandsförmige Selbstorganisation beschreibt damit die wirtschaftliche Perspektive zur Governance.100 Parallel dazu hat sich mit den Problemen der Planungspolitik der 1960er Jahre101 eine Schwäche der bis dahin vorherrschenden Government- Regelungsstruktur herausgestellt: die autonome Planung durch den Staat musste angesichts des Umstandes, dass es sich bei den Regelungsobjekten »um komplexe Konstellationen individueller und kooperativer Akteure ____________________ 93 Vgl. Gegenüberstellung in Benz/Lütz/Schimank/Simonis (Fn. 4), S. 10-13. 94 Benz/Lütz/Schimank/Simonis (Fn. 4), S. 11. 95 Coase, The Nature of the Firm, Economica November 1937, 386 (388, 392). 96 Lütz, Einleitung, in: Lütz, (Hrsg.), Governance in der politischen Ökonomie, 2006, S. 14 m.w.N. 97 Williamson, The Economic Institutions of Capitalism, 1985, S. 72-78. Gemeint ist dabei jedoch eine sehr weite Form der Governance, in der Governance bspw. auch über den freien Markt erfolgt (vgl. S. 73 f.). 98 Lütz (Fn. 96), S. 14. 99 Lütz (Fn. 96), S. 14 f. 100 Lütz (Fn. 96), S. 13 f., 16. 101 Voßkuhle, § 1 Neue Verwaltungsrechtswissenschaft, in: Hoffmann-Riem/ Schmidt-Aßmann/Voßkuhle (Hrsg.), Grundlagen des Verwaltungsrechts, 2. Aufl., 2012 Bd. 1, S. 1 (21 f.). Internet Governance: Zur Regierbarkeit des Internets 357 mit je eigenen Interessen und Einflusspotenzialen« handle,102 defizitär bleiben.103 Auf dem Weg zur Entstaatlichung104 wurde deshalb mit dem Versuch, die empirisch-festgestellte Realität der Steuerungsobjekte in den Regelungsprozess einzubeziehen105 das Konzept der handlungsorientierten Steuerung etabliert. Dies bezeichnet die gezielte Beeinflussung von Systemen durch ein Steuerungssubjekt;106 das Steuerungssubjekt sei dabei ein »multiple self« und damit von mehreren Rationalitäten und unterschiedlichen Handlungssituationen geprägt, die Steuerung sei so ein interaktiver Prozess.107 Steuerung behält damit zwar weiterhin die hierarchische Grundidee der staatlichen Regelungsintention bei, passt jedoch diese sowie die Steuerungsinstrumente unter Bezug auf die Realität der Steuerungsobjekte an. Zwischen Steuerung und Governance bildet die Regulierung die konzeptionell nächste Zwischenstufe.108 Auf dieser ist die Einbeziehung der Regulierungsbetroffenen je nach Regulierungsform unterschiedlich ausgeprägt,109 sodass sich Regulierung nach diesem Verständnis zwar noch innerhalb der Differenzierung vom Staat als Regelungssubjekt gegenüber dem Regulierten als Regelungsobjekt bewegt, dabei aber unterschiedlich stark zum kooperativen Staat tendiert. Praktisch umgesetzt wurde dieses Regulierungskonzept besonders stark im Telekommunikationsrecht, wo eine weitgehend von der gerichtlichen Überprüfbarkeit und politischen Auftragsstellung losgelöste Regulierungsbehörde etabliert wurde, welche im Austausch sowohl mit den weiteren Behörden im europäischen Regu- ____________________ 102 Benz/Lütz/Schimank/Simonis (Fn. 4), S. 12. 103 Schuppert, Governance – auf der Suche nach Konturen eines »anerkannt uneindeutigen Begriffs«, in: Schuppert/Zürn (Hrsg.), Governance in einer sich wandelnden Welt, 2008, S. 13 (19). 104 So bspw. Betz/Kübler, Internet Governance, 2013, S. 12 f.; sowie Benz/Lütz/ Schimank/Simonis (Fn. 4), S. 13. 105 Vgl. Mayntz, Von der Steuerungstheorie zu Global Governance, in: Schuppert/Zürn (Hrsg.), Governance in einer sich wandelnden Welt, 2008, S. 43 (43). 106 Voßkuhle (Fn. 101), S. 23. 107 Voßkuhle (Fn. 101), S. 23. 108 So bspw. von: Kleinsteuber (Fn. 4), S. 185. 109 Vgl. dazu: Hoffmann-Riem, Öffentliches Recht und Privatrecht als wechselseitige Auffangordnungen – Systematisierung und Entwicklungsperspektiven, in: Hoffmann-Riem/Schmidt-Aßmann (Hrsg.), Öffentliches Recht und Privatrecht als wechselseitige Auffangordnungen, 1996, S. 261 (300 ff.). Robin Schneller 358 lierungsverbund als auch mit den Regulierungsadressaten ihre Regulierungsverfügungen verfasst.110 Die Idee der Steuerung und auch der Regulierung verblasste aber angesichts des Umstandes, dass die Unterscheidung von Steuerungsobjekt und -subjekt immer weiter erodierte.111 Zurückzuführen war dies auf eine zunehmende Involvierung der Steuerungsobjekte in die Entscheidungsfindung zum Steuerungsziel und seiner Umsetzung: Letztlich sei der kooperative Staat soweit ausgebaut worden, dass die Grundidee der Steuerung – die hierarchische staatliche Regelungsintention zwischen Staatssubjekt und -objekt – nicht mehr der empirisch beobachtbaren Realität entsprach.112 Als Reaktion auf diese Diskrepanz wurde in einer Akzentverschiebung113 zur Governance der Fokus weg von der Unterscheidung des Steuerungssubjekts und -objekts hin zur Struktur des kooperativen Staates gesetzt. Während die Steuerungstheorie somit noch akteurzentriert ist, erweise sich die Governance-Theorie als institutionalistisch.114 Governance bildet sich damit aus der wirtschaftswissenschaftlichen sowie aus der politikwissenschaftlichen Perspektive mit unterschiedlicher Akzentuierung heraus. Benz et al fassen dies zur Erkenntnis zusammen, dass weder der Markt noch die Hierarchie bzw. der Staat der einzige Mechanismus zur Interdependenzbewältigung sei.115 2. Systematik Governance wird in der sozialwissenschaftlichen Debatte, auf Basis des politikwissenschaftlichen Verständnisses,116 gemeinsam mit Government117 unter den Oberbegriff der Regelung gesellschaftlichen Verhaltens ____________________ 110 Ausführlicher von: Hoffmann-Riem, § 33 Rechtsformen, Handlungsformen, Bewirkungsformen, in: Hoffmann-Riem/Schmidt-Aßmann/Voßkuhle (Hrsg.), Grundlagen des Verwaltungsrechts, 2. Aufl., 2012 Bd. 2 S. 943 (1006-1008). 111 Schuppert (Fn. 103), S. 19. 112 Mayntz, Governance Theory als fortentwickelte Steuerungstheorie, in: Schuppert (Hrsg.), Governance-Forschung, 2. Aufl., 2006, S. 11 (12 f.). 113 Mayntz (Fn. 105), S. 17. 114 Mayntz (Fn. 105), S. 16. 115 Benz/Lütz/Schimank/Simonis (Fn. 4), S. 13. 116 Mayntz (Fn. 105), S. 45 f. 117 Dies auch in der rechtswissenschaftlichen Diskussion, vgl.: Trute/Pilniok (Fn. 4), S. 851 f. Internet Governance: Zur Regierbarkeit des Internets 359 subsumiert.118 Eine Verwandtschaft der Begriffe Regelung und Regulierung ist nur augenscheinlich, vielmehr wird Regelung hier mit Mayntz in einem »weiten, verschiedene Formen der Verhaltenssteuerung« umfassenden Sinn verstanden.119 Das Konzept der Regelung bildet insofern in Abgrenzung zum anarchisch-inspirierten frei-autonomen Verhalten der Gesellschaft eine Möglichkeit, das geregelte Verhalten der Gesellschaft zu beschreiben. Es stellt so gleichzeitig den gemeinsamen Oberbegriff für eine Differenzierung von Government und Governance.120 Government bezieht sich auf die nationalstaatlichen Regierungssysteme sowie deren Entscheidungen121 und wird in der politikwissenschaftlichen Debatte stärker auf eine etatistisch-hierarchische Gesellschaftssteuerung fokussiert.122 Der Begriff beschreibt damit eine vergleichsweise monolithische Entscheidungsstruktur, die sich – je nach Staatstruktur – auf auf die Regierung oder das Parlament als Ausgangspunkt jeglicher Regelung zurückführen lässt. Governance zielt, so wird erläutert, dagegen auf das ebenenübergreifende Zusammenspiel staatlicher und nichtstaatlicher Akteure, zu denen nicht nur und nicht einmal in erster Linie private Akteure, sondern auch und vor allem supranationale und internationale Organisationen und deren Formen kollektiver Entscheidungsbildung zählen.123 Governance schafft damit eine Entscheidungsbildung nicht auf Basis einer legitimierten Stelle, sondern in Kooperation mit allen von der Entscheidung Betroffenen.124 In dieser Gegenüberstellung bleibt aber zu betonen, dass die Konturen zwischen Governance und Government nicht zwingend scharf sein müssen. So sind auch Mischformen denkbar, insbesondere ist eine Eingliederung der Governance als Form der Kooperation innerhalb eines ansonsten weitgehend hierarchischen Government-Gebildes möglich.125 ____________________ 118 Benz/Dose, Governance – Modebegriff oder nützliches sozialwissenschaftliches Konzept?, in: Benz/Dose (Hrsg.), Governance – Regieren im komplexen Regelungssystem, 2. Aufl., 2010, S. 13 (26 f.). 119 Vgl. insoweit Mayntz (Fn. 105), S. 45 sowie Fn. 3. 120 Auch als enger Governance-Begriff verstanden: Blumenthal von, Governance – eine kritische Zwischenbilanz, ZPOL 4/05, 1149 (1153 f.). 121 Trute/Pilniok (Fn. 4), S. 852 f. 122 Benz/Lütz/Schimank/Simonis (Fn. 4), S. 11. 123 Trute/Pilniok (Fn. 4), S. 854 f. 124 Benz/Dose (Fn. 118), S. 26 f. 125 Vgl. zur Gegenüberstellung von Governance und Government sowie den einzelnen Mischformen auch: Benz/Dose (Fn. 118), S. 26 f. Robin Schneller 360 3. Leistungsfähigkeit und Defizite Neben den historischen Entwicklungen und den darauf basierenden Vorteilen der Governance stellt sich aber die Frage, wie leistungsfähig das Konzept insgesamt ist und an welchen Schwächen es scheitern könnte. a) Stärken Als zentralen Vorteil eines Governance-Konzepts bezeichnet Schuppert dessen Analysepotential.126 So ermögliche Governance die Perspektiverweiterung von der Steuerungstheorie hin zum Modus des kooperativen Staates.127 Unter anderem seien »changes in governance« und Veränderungsprozesse im Hinblick auf die »accountability« und Legitimation erst durch Governance vollständig analytisch greifbar.128 Auch werde die Wahrnehmung von Interdependenzen und Verflechtungen erleichtert, was eine Bewertung dieser Zusammenhänge anhand des Rechtsstaats- und Demokratieprinzips erst ermögliche.129 Benz et al beschreiben die Eigenschaft von Governance als transdisziplinären Brückenbegriff als vorteilhaft.130 Es handle sich bei den in den verschiedenen Disziplinen unterschiedlich verstandenen Facetten von Governance um komplementäre Aspekte eines gemeinsamen Forschungsfeldes.131 Erst über die gemeinsame Betrachtung erschließe sich das Konzept insgesamt und damit auch der Untersuchungsgegenstand.132 Der Vorteil sei insoweit aber erneut im Analysepotential zu finden.133 Zur Konkretisierung dieser Analyse wurden verschiedene Mechanismen, Formen und Regime der Governance gebildet,134 welche sich auch in der rechtswissenschaftlichen Analyse als tragfähig erwiesen haben.135 ____________________ 126 Schuppert (Fn. 103), S. 45 f. 127 Schuppert (Fn. 103), S. 19 f. 128 Schuppert (Fn. 103), S. 23-25, 45 f. 129 Schuppert (Fn. 103), S. 27. 130 Benz/Lütz/Schimank/Simonis (Fn. 4), S. 16. 131 Benz/Lütz/Schimank/Simonis (Fn. 4), S. 17. 132 Benz/Lütz/Schimank/Simonis (Fn. 4), S. 17. 133 Benz/Lütz/Schimank/Simonis (Fn. 4), S. 18-20. 134 Benz/Dose, Von der Governance-Analyse zur Policytheorie, in: Benz/Dose (Hrsg.), Governance – Regieren im komplexen Regelungssystem, 2. Aufl., 2010, S. 251 (252-267). 135 So bspw. von Trute/Pilniok (Fn. 4), S. 855, 863 ff. Internet Governance: Zur Regierbarkeit des Internets 361 Betont man aber mit Mayntz Governance als Regierungsinstrument136 lässt sich, wenngleich das Analysepotential nicht verdrängt werden soll, die Stärke der Governance auch in seiner Kooperationsoffenheit finden. In einem Zug mit der grundsätzlichen Kritik an Hierarchie können nach Börzel die Wohlfahrtseffekte einer Hierarchie auch über Verhandlungen (und damit Kooperationen in Form der Governance) erreicht werden.137 Auf Basis des kooperativen Staates auf dem Weg zur Entstaatlichung ermöglicht Governance dann im Gegensatz zur streng-hierarchischen Regelung die Aufgabenteilung der Regelung mit Privaten, NGOs und suprabzw. internationalen Einrichtungen.138 Die damit ansetzende Entstaatlichung ermöglicht dem Staat auch Entscheidungen und deren Umsetzungen an die Wirtschaft abzutreten und so die mit den Entscheidungen verbundenen Kosten einzusparen.139 Der Kooperationslastigkeit von Governance entspringt zudem die Eigenart, dass Governance mit einer erhöhten Staatsferne einhergehen könnte, dies aber nur soweit die Kooperationen auch ohne Androhung hierarchischer Mittel funktionierten.140 Hieraus resultiert auch, dass Governance gegenüber Regulierung und Steuerung die Expertise der Regelungsobjekte nicht nur berücksichtigt, sondern voraussetzt.141 b) Defizite Gegen das Konzept ist aber auch viel Kritik aufgekommen. Eine der Kernkritiken ist die Unschärfe des Begriffs,142 welche seine Anwendbarkeit zwar erschwert, angesichts seiner transdisziplinären Funktion aber auch förderlich sein kann.143 Schwierigkeiten verbleiben insoweit nur, ____________________ 136 Mayntz (Fn. 105), S. 45. 137 Börzel, Der »Schatten der Hierarchie« – Ein Governance-Paradox?, in: Schuppert/Zürn (Hrsg.), Governance in einer sich wandelnden Welt, 2008, S. 118 (122). 138 Vgl. dazu auch Trute/Pilniok (Fn. 4), S. 852. 139 Betz/Kübler (Fn. 104), S. 7 ff., 14. 140 Börzel (Fn. 137), S. 128. 141 Vgl. insoweit Börzel (Fn. 137), S. 127. 142 So unter anderem von: Mayntz, Governancetheorie: Erkenntnisinteresse und offene Fragen, in: Grande/May (Hrsg.), Perspektiven der Governance- Forschung, 2009, S. 9 (9); Trute/Pilniok (Fn. 4), S. 849 m.w.N.; Benz/Lütz/ Schimank/Simonis (Fn. 4), S. 9 f. 143 Vgl. insoweit: Benz/Lütz/Schimank/Simonis (Fn. 4), S. 17. Robin Schneller 362 wenn unterschiedliche Dimensionen des Begriffs vermischt werden, wie es beispielsweise im Rahmen der Vermengung von Lösungs- und Analyseansätzen schnell passieren kann. Hier muss bei der Anwendung an die disziplinäre Herkunft der einzelnen Ansätze erinnert werden. Deutlich ist auch die von Mayntz formulierte »Kritik der Problemlösungsbias«: Diese ursprünglich zur Steuerungstheorie formulierte, aber auch der Governancetheorie inhärente144 Kritik besagt, dass die jeweilige Theorie nicht frage, ob die Regelungssubjekte überhaupt an einer (gemeinwohlfördernden) Lösung interessiert seien, sondern eben dieses Interesse an einer (gemeinwohlfördernden) Lösung nur unterstelle.145 Die Steuerungs- bzw. Governancetheorie sei mithin voreingenommen in ihrem Verständnis der Interessen der Regelungssubjekte. Diese Bias sei bei den staatlichen Akteuren durch ihr Interesse am Machterhalt, bei Privaten durch monetäre Interessen verdeutlicht.146 Benz et al wehren diese Kritik jedoch – zumindest bezogen auf die Governance – damit ab, dass Governance nicht zwingend zu einer Problemlösung verhelfe oder diese jedenfalls nicht im gleichen Interesse aller Beteiligten sei.147 Insofern ist durch das Kooperationserfordernis gesichert, dass die Interessen einzelner nicht ungleich in den Vordergrund treten können. Dieser Vorschlag läuft aber fatalistisch auf gar keine oder aber eine zweitschlechteste Lösung hinaus,148 was angesichts der Idee von Governance als gemeinwohlfördernd nicht zielführend sein kann. Tragfähiger erschienen insoweit Gedanken zur »Governance im Schatten der Hierarchie«149, kraft dessen die Eigeninteressen Privater eingegrenzt werden könnten. Dies würde im Ergebnis zwar auf eine mildere Form der Governance – nämlich Governance innerhalb eines von der Hierarchie freigegebenen Raumes – hinauslaufen.150 Gleichwohl würde so gewährleistet, dass Governance den Zielen dieser Hierarche folgt, in einer Demokratie somit den Interessen des Volkes primär und erst im Rahmen dessen den Interessen der spezifischen Akteure sekundär folgen würde. Ob Governance aber auch außerhalb einer Demo- ____________________ 144 Mayntz (Fn. 112), S. 17. 145 Mayntz, Zur Selektivität der steuerungstheoretischen Perspektive, MPIfG Working Paper 01/2, S. 6. 146 Mayntz (Fn. 142), S. 6; Mayntz (Fn. 112), S. 17 f. 147 Benz/Lütz/Schimank/Simonis (Fn. 4), S. 18. 148 Schimank, Elementare Mechanismen, in: Benz/Lütz/Schimank/Simonis, (Hrsg.), Handbuch Governance, 2007, S. 29 (31). 149 Vgl. insoweit Börzel (Fn. 137), S. 122. 150 Vgl. dazu auch Benz/Dose (Fn. 118), S. 26 f. Internet Governance: Zur Regierbarkeit des Internets 363 kratie denkbar und gemeinwohlfreundlich wäre,151 bleibt damit vorerst unbeantwortet. Hierzu sei auf die Konzepte nicht-hierarchischer Handlungsformen152 im Rahmen des weiten Governance-Begriffs verwiesen.153 Solche Formen nicht-hierarchischer Governance sind aber der Kritik ausgesetzt, ihnen sei der Zugriff auf Hierarchien verwehrt, andersherum könnten hierarchische Strukturen aber durch nicht-hierarchische Konzepte aufgeweicht werden.154 Entsprechend haben vollkommen nicht-hierarchische Formen der Governance ein weniger umfangreiches Instrumentarium zur Verfügung.155 Dies zeigt sich besonders in Feldern, in denen der Konsens schwer gefunden wird oder konsequente Entscheidungen einer einheitlichen Instanz erforderlich werden.156 4. Zwischenergebnis Zusammenfassend zeigen sich zweierlei zentrale Stärken des Governance- Konzeptes.157 Aus der interdisziplinären Genese des Konzeptes eröffnen sich neue Analysemöglichkeiten: So können Interdependenzen aus verschiedenen Perspektiven mittels eines gemeinsamen Brückenbegriffs analysiert werden. In der Analyse muss jedoch an die disziplinäre Herkunft der einzelnen Ansätze erinnert werden, um eine Vermengung unterschiedlicher Denklinien und damit eine Förderung der Intransparenz des Konzeptes zu vermeiden. Auf der zweiten Stufe trägt gerade die benannte Vielseitigkeit zur Unschärfe des Begriffs bei. Hier ist in der praktischen Anwendung der Analyse und der konkreten Regelungsvorschläge darauf zu achten, der Un- ____________________ 151 Ausführlicher von: Börzel (Fn. 137), S. 128; ein funktionierender Rechtsstaat und unverzichtbare institutionelle Anforderungen an die Infrastruktur des Regierungs- und Verwaltungshandelns als Voraussetzung der Governance werden auch im Rahmen der »Good Governance« diskutiert: Vgl. Voßkuhle (Fn. 101), S. 58 f. m.w.N. 152 Gemeint ist damit Governance außerhalb eines durch ein hierarchisches System geschaffenen Freiraumes, vgl. Börzel (Fn. 137), S. 120. 153 Zur Abgrenzung der unterschiedlichen Konzepte: Broemel, Strategisches Verhalten in der Regulierung, 2010, S. 28 f., Fn. 107 m.w.N.; insbesondere: von Blumenthal (Fn. 120), S. 1153 f. 154 Börzel (Fn. 137), S. 120. 155 Börzel (Fn. 137), S. 128. 156 Börzel (Fn. 137), S. 123-127. 157 Vgl. Schuppert, Alles Governance oder was?, 2011, S. 43. Robin Schneller 364 schärfe des Begriffes durch möglichst konkrete Analyseparameter und Regelungsstrukturen entgegenzuwirken, um so Auswirkungen der abstrakten Unschärfe auf die praktische Anwendung zu vermeiden und das Konzept insgesamt anhand konkreter Beispiele greifbarer zu machen. Die weiteren – aus der Genese der Governance entstammenden – Probleme um das Regelungskonzept, insbesondere die Problemlösungsbias, sind in der Durchführung zu berücksichtigen, um eine zu einseitige Interessengewichtung zu vermeiden. Es verbleibt aber auch der Rückgriff auf hierarchische Strukturen, welche sich in Zügen Governance öffnen und dadurch vereinzelt ein Forum für kooperative Entscheidungen ermöglichen. IV. Synthese: Governance und das Internet 1. Governance-Regime im Internet In Anwendung der von Benz/Dose etablierten Analyseparameter158 ist als erste Voraussetzung einer Governance-Analyse festzustellen, ob und wie zwischen den einzelnen Akteuren des Internets überhaupt Interdependenzen bewältigt werden.159 Solche Interdependenzen äußern sich durch Formen der Handlungsabstimmung; die jeweiligen Akteure dürfen also nicht vollständig in der Lage sein, ihre Interessen autonom zu befriedigen.160 Im Rahmen der Governance-Analyse lässt sich eine solche Interdependenzbewältigung anhand von Governance-Mechanismen darstellen.161 Als drei zentrale Mechanismen haben sich Beobachtung und Nachahmung, Anpassung und Beeinflussung sowie Vereinbarung und Verhandlung etabliert.162 a) Mechanismen Jeder der hier untersuchten Typen (vgl. II.1.b) arbeitet den Websites des eigenen Typs gegenüber mittels Beobachtung und Nachahmung. Das lässt ____________________ 158 Benz/Dose (Fn. 134), S. 252-267. 159 Insofern Benz/Dose (Fn. 134), S. 251. 160 Vgl. zur Interdependenzbewältigung auch Schimank (Fn. 148), S. 30. 161 Benz/Dose (Fn. 134), S. 252-256. 162 Benz/Dose (Fn. 134), S. 252; Trute/Pilniok (Fn. 4), S. 855. Internet Governance: Zur Regierbarkeit des Internets 365 sich auch damit erklären, dass dies der primäre Modus gewinnstrebender Unternehmen ist, die untereinander im Wettbewerb stehen.163 Bezüglich der Websites anderer Typen üben die Suchmaschinen und sozialen Netzwerke einen Mechanismus der Anpassung und Beeinflussung aus. Im Gegensatz zur reaktiven Beobachtung besteht hier die Intention, auf das Handeln anderer aktiv einzuwirken,164 was durch die Gatekeeper-Funktion der beiden Typen impliziert wird.165 Content- Plattformen und Nachrichtenplattformen üben – indiziert durch die Beeinflussung der Suchmaschinen und sozialen Netzwerke – bezüglich dieser ebenfalls den Modus der Anpassung und Beeinflussung aus. Selbiges gilt bezüglich sonstiger Seiten aufgrund des inhärenten Interesses an der Weiterverbreitung des eigenen Contents.166 Bezüglich der Nutzer werden die Interdependenzen primär über die Anpassung und Beobachtung kontrolliert, vorrangig, weil sowohl die Nutzer auf die Websites als auch die jeweiligen Websites auf die Nutzer einen messbaren (vgl. insoweit II.2.b) und auch intendierten Einfluss haben.167 Zuletzt erfolgt im Verhältnis zum Staat eine Anpassung und Beeinflussung, wenn auch teils lediglich einseitig seitens des Staates auf die Anbieter.168 ____________________ 163 Benz/Dose (Fn. 134), S. 253 f. 164 Benz/Dose (Fn. 134), S. 254 f. 165 Vgl. dazu II.2.b und II.1.b. 166 Zur Beeinflussung der einzelnen Netzkomponenten auf die Stärke von bürgerjournalistischen Plattformen: Kahl (Fn. 56), S. 59 f.; für den Einfluss auf sonstige Seiten: Kahl (Fn. 56), S. 61-65. 167 Vgl. für die Nachrichtenplattformen und bestimmte Content-Plattformen: Kahl (Fn. 56), S. 48-53; für den Einfluss sozialer Netzwerke und Suchmaschinen auf die Nutzer: Pille (Fn. 31), S. 325, 326 und 331 m.w.N. 168 Für die Nachrichtenplattformen: Kahl (Fn. 56), S. 211-217, 297-301; für die Suchmaschinen und sozialen Netzwerke, gleichwohl mit der Betonung, eine stärkere Regulierung sei erforderlich: Pille (Fn. 31), S. 279-282 m.w.N. Robin Schneller 366 Zusammenfassung der wirkenden Governance-Mechanismen Verwandte Seiten Sonstige Seiten Nutzer Staat Suchmaschinen B & N A & B A & B A & B Soziale Netzwerke B & N A & B A & B A & B Content-Plattformen B & N A & B A & B A & B Nachrichtenplattformen B & N A & B A & B A & B B & N: Beobachtung und Nachahmung A & B: Anpassung und Beeinflussung b) Formen Bei den Governance-Formen, also den Strukturen der Interaktion, die sich durch dauerhaftes Zusammenwirken oder institutionalisierte Regeln ergeben,169 sind verschiedene Möglichkeiten denkbar: Gemeinschaft, Wettbewerb, Hierarchie, Netzwerk und Verhandlungen.170 Gegenüber den verwandten Seiten zeigt sich ein Wettbewerbsverhältnis mit Tendenzen zum Netzwerk. Letzteres ist aber eher infrastrukturell bedingt als durch eine Zusammenarbeit zwischen den jeweils verwandten Seiten.171 Es lässt sich auch mit Blick darauf schon in Frage stellen, ob mangels Ein- und Austrittmöglichkeiten überhaupt ein Netzwerk im Sinne einer Governance-Struktur vorliegt.172 Die Struktur zwischen den sonstigen Seiten und den Suchmaschinen sowie sozialen Netzwerken lässt sich aufgrund der aufgezeigten Gatekeeper-Funktion als Netzwerk an der Grenze zur Hierarchie beschreiben. Da- ____________________ 169 Benz/Lütz/Schimank/Simonis (Fn. 4), S. 14. 170 Im Einzelnen dargestellt von: Benz/Dose (Fn. 134), S. 256-264. 171 Zu den Suchmaschinen: Kühling (Fn. 29), S. 203 f.; zu den sozialen Netzwerken, wenngleich kritisch zur Funktionalität dieses Wettbewerbs: Pille (Fn. 31), S. 340 f., 393-396; zum Wettbewerb innerhalb der Wikis und Lexika: https://de.wikipedia.org/wiki/Wikipedia#Konkurrenz_und_Erg.C3.A4nzungen _.28seit_2008.29 m.w.N.; zu den Nachrichtenplattformen: Kahl (Fn. 56), S. 47, 48-53. 172 Vgl. zu den Ein- und Austrittsmöglichkeiten eines Netzwerks: Benz/Dose (Fn. 134), S. 262. Internet Governance: Zur Regierbarkeit des Internets 367 bei agieren die Seiten zwar formal auf einer Ebene173 und außerhalb des Wettbewerbs.174 Gleichwohl haben die Nutzer den Gatekeepern eine so starke Position zugeordnet, dass neue Angebote faktisch keine Möglichkeit mehr finden, diese Position streitig zu machen.175 Im Zusammenhang mit der Gatekeeper-Funktion begegnet die formelle Gleichrangigkeit damit einer empirisch gegenteiligen Realität, wodurch das Netzwerk hier faktisch zur Hierarchie tendiert. Hierdurch ist aber auch verdeutlicht, dass mit einem Wegfall der Gatekeeper-Funktion eine Netzwerkstruktur besteht, was somit insbesondere die kleineren Content-Plattformen sowie sämtliche Nachrichtenplattformen betrifft. Zwischen sämtlichen Websites und ihren Nutzern ist zur Struktur darauf hinzuweisen, dass die Website allein bestimmt, welche Nutzer wie auf ihrer Seite agieren. Es wird deshalb unter dem Oberbegriff des »Code as Law« teils von einer hierarchischen Struktur gesprochen.176 Einzig, dass die Möglichkeit eines Exits besteht,177 indem die Nutzer auf alternative Seiten ausweichen können, wenngleich dies je nach Größe der Seite mit Kosten verbunden ist,178 die Hierarchie aber für die Nutzer letztlich niemals zwingend wird, mildert den Hierarchie-Ansatz dergestalt, dass im Ergebnis von einem Netzwerk zu sprechen ist. Herausstechen jedoch Wikipedia und soziale Netzwerke. Für diese sind die Nutzer von so essentieller Bedeutung, dass von einer Gemeinschaft gesprochen werden muss.179 Zwischen dem Staat und den einzelnen Seiten herrscht durchgängig eine durch Hierarchie geprägte Struktur.180 Hier ist aber auf die inhärenten Probleme einer Netzstruktur zu verweisen, die es dem Staat vereinzelt erschweren, seine hierarchische Stellung wahrzunehmen (dazu III.3.). ____________________ 173 Vgl. zur formellen Überordnung und Unterordnung als Voraussetzung zur Hierarchie: Börzel (Fn. 137), S. 120 f. 174 Pille (Fn. 31), S. 394 f. 175 Pille (Fn. 31), S. 278 m.w.N. 176 In ersten Ansätzen dazu: Lessig, The Zones of Cyberspace, Stanford Law Review Vol 48 S. 1403 (1408); fortgeführt u. a. von: Teubner/Karavas, Drittwirkung der Grundrechte gegenüber »Privaten« im autonomen Recht des Internet?, in: Ladeur (Hrsg.) Innovationsoffene Regulierung des Internet, 2003, S. 260-263 sowie Pille (Fn. 31), S. 336-339. 177 Zum Exit als Ausschlusskriterium einer Hierarchie: Börzel (Fn. 137), S. 121. 178 Pille (Fn. 31), S. 339-344. 179 Pille (Fn. 31), S. 69 f., 74 m.w.N. 180 Für die Nachrichtenplattformen: Kahl (Fn. 56), S. 211-217, 297-301. Für die Suchmaschinen und sozialen Netzwerke, gleichwohl mit der Betonung, eine stärkere Regulierung sei erforderlich: Pille (Fn. 31), S. 279-282 m.w.N. Robin Schneller 368 Zusammenfassung der entstandenen Governance-Formen Verwandte Seiten Sonstige Seiten Nutzer Staat Suchmaschinen W (N) N (H) N (H) H Soziale Netzwerke W (N) N (H) G (H) H Content- Plattformen W (N) N N (G/H) H Nachrichtenplattformen W (N) N N (G/H) H W: Wettbewerb; N: Netzwerk; G: Gemeinschaft; H: Hierarchie c) Herausstechende Erkenntnisse Es zeigt sich damit, dass die einzelnen Suchmaschinen und sozialen Netzwerke trotz der durch die Infrastruktur aufgezwungenen Netzstruktur weiterhin im Wettbewerb zu den jeweils ähnlichen Seiten stehen. Dies mag zwar – wie der Governance-Mechanismus der Beobachtung und Nachahmung nahelegt – ein formell gleichrangiger Wettbewerb sein. Praktisch scheint dies aber besonders in Bezug auf die wirkenden Netzwerkeffekte und die Größenunterschiede zwischen den einzelnen Seiten fragwürdig. Die Vernetzung des Internets zeigt sich auch an der Governance-Form des Netzwerks. So sind selbst formal nur lose miteinander verbundene Seiten unterschiedlicher Typen, die mitunter nicht einmal im Wettbewerb miteinander stehen, trotzdem über das jeweils eigene Interesse, den eigenen Content möglichst weit zu verbreiten, in einem Modus der Anpassung und Beeinflussung miteinander verbunden. Veranschaulicht wird dies besonders an den Gatekeepern. Die Ausnutzung der Infrastruktur wirkt sich damit deutlich auf die jeweiligen Interdependenzen der Akteure aus. Ebenfalls stellt sich heraus, dass Content-Plattformen und soziale Netzwerke stärker auf eine gemeinschaftliche Zusammenarbeit setzen. Besonders zu den Nutzern herrscht eine Gemeinschaft. Dies deckt sich mit dem Verständnis des Prosumenten.181 ____________________ 181 Pille (Fn. 31), S. 71. Internet Governance: Zur Regierbarkeit des Internets 369 Zu betonen ist auch, dass trotz der Bemühungen und der Kultur des freien Internets weiterhin eine hierarchische Beziehung zwischen Staat und Websites zu beobachten ist. Damit geht auch eine einseitig bestimmte Anpassung und Beeinflussung aller Seitentypen durch den Staat einher. 2. Auswirkungen auf den Regelungsbedarf des Internets a) Netzwerkeffekte Die Netzwerkeffekte erweisen sich als deutlich problematischer, als dies zunächst angenommen wurde. Die ursprünglich vermutete Auswirkung allein auf die Konkurrenz wurde durch die Vernetzung und Gatekeeper- Funktion der großen Seiten widerlegt. Es stellt sich auch heraus, dass die Infrastruktur den anhand der Netzwerkeffekte gewachsenen Unternehmen gute Möglichkeiten bietet, auch auf Seiten außerhalb der Konkurrenz hierarchisch einzuwirken. b) Gesellschaftliche Elemente Die gesellschaftlichen Elemente des Regelungsbedarfs lassen sich über die Governance-Analyse besser verstehen. So ist das virale Phänomen durch die zugrundeliegende Netzstruktur und die daraus resultierende Interdependenzbewältigung gut erklärbar. Dies zeigt auch auf, dass eine Bewältigung des viralen Phänomens – soweit politisch gewünscht – erst unter Einbeziehung der Netzstruktur insgesamt und der Interaktionen zwischen den beteiligten Akteuren erfolgen kann. Dagegen sind die Eingriffe in das allgemeine Persönlichkeitsrecht und Hate Speech durch die Governance-Analyse nicht besser dargestellt, wenngleich ihre Ausbreitung nachvollziehbar wird. Gleichwohl wird durch die Darstellung der Governance-Form »Gemeinschaft« innerhalb von Sozialen Medien auch eine Verantwortung der Seitenbetreiber fassbar: die Größe des Sozialen Netzwerks ist ein gemeinsames Vorhaben sowohl der konkreten Seitenbetreiber als auch der Nutzer der Plattform. Es lässt sich aus dieser – dem Aufbau der Seiten geschuldeten – gemeinschaftlichen Arbeit an den Inhalten der Website schwer noch eine vollständige Distanzierung von der Nutzerbasis der Plattform begründen, zumal die Plattform auch nicht allein die Nutzerbasis beobachtet, sondern Robin Schneller 370 die Meinungsbildung dieser – und damit eine der Kernvoraussetzung für die problematisierten Meinungsäußerungen – aktiv steuert. Die Filtermechanismen und das veränderte Konsumverhalten der Nutzer lassen sich über die aufgezeigten Governance-Mechanismen und Governance-Formen nur bedingt erklären. Durch die starke Stellung der Gatekeeper – sowohl den Nutzern als auch den anderen Websites gegen- über – wird verständlich, wie eine Manipulation der Nutzerwahrnehmung überhaupt ohne deren Kenntnis möglich wird, es fehlt den Nutzern insoweit die Referenzmöglichkeit. Gleichwohl zeigt sich hierin aber auch ein Versagen der Netzstruktur und eine Tendenz zu einer hierarchischen Stellung der Gatekeeper, da der Content ausgehend von den großen Websites und die dort viral gewordenen Beiträge auf das restliche Netz durchdringt. Dies lässt sich durch die Netzstruktur und das einseitige Anpassungs- und Beeinflussungsverhalten gut veranschaulichen. c) Geistiges Eigentum Die möglichen Rechtsbrüche im Hinblick auf den rechtlichen Schutz des geistigen Eigentums lassen sich aus Governance-Perspektive auf die Netzwerke und Gemeinschaften der Contentanbieter zurückführen. Hieraus lässt sich zusammen mit der durch die Filtermechanismen ausgelösten Beeinflussung der Contentanbieter auf den wahrgenommenen Content auch im Bereich des geistigen Eigentums eine mögliche Verantwortung der jeweiligen Plattformbetreiber begründen. Außen vor bleibt dabei jedoch der Einfluss des Internets auf die Kultur. Als Kehrseite der Rechtsbrüche wird durch dieselben Aspekte, welche die Rechtsbrüche fördern, auch die Kultur über verschiedene Medien weitergetragen, in Kollaborationen fortentwickelt und in unterschiedliche Netze verbreitet. 3. Normative Konsequenzen Bei den normativen Konsequenzen wird zunächst deutlich, dass durch den aufgezeigten starken hierarchischen Bezug aller Websites zum Staat eine normative Lösung möglich ist. Dabei ist aber durchweg zu berücksichtigen, dass eine Adressierung nur eines Teils des Netzes aufgrund der durchgehenden, wenn auch unterschiedlich stark ausgeprägten, kollaborierenden Vernetzung nicht sinnvoll ist. Gleichzeitig lässt sich aufgrund der Internet Governance: Zur Regierbarkeit des Internets 371 unterschiedlich starken Positionen der einzelnen Akteure der Gedanke formulieren, dass man die normative Durchsetzung politischen Willens von den stärkeren Akteuren – also in der Regel den Gatekeepern – aus auf die restliche Netzstruktur überschwingen lassen könnte. Hier helfen die Erkenntnisse um die Anpassung und Beeinflussung bzw. Beobachtung und Nachahmung der einzelnen Akteure, um nachzuvollziehen, wo eine Regelung anfangen könnte. Speziell die Regelung des Verhaltens der Nutzer kann über diesen Vernetzungseffekt und die Erkenntnis, dass die Nutzer sich auf den besuchten Seiten in einer durch die Seiten gesteuerten Hierarchie bewegen, erfolgen. So ist denkbar, dass eine mögliche Regelung kooperativ oder hierarchisch auf die Seiten eingeht, um diesen einen Anreiz zu bieten, das Verhalten der Nutzer zur Verwirklichung des Regelungsziels anzupassen. Umgekehrt wird eine Verantwortung der Seitenbetreiber für das Verhalten der Nutzer auch jetzt schon – nicht zuletzt durch die Gedanken des »Code as law« – deutlich. Soweit politisch das Regelungsziel gefasst wird, das Internet als offene Struktur zu erhalten, bedürfen die Netzwerkeffekte einer normativen Lösung. Hier muss zunächst die Frage beantwortet werden, ob die bekannten Parameter aus dem rundfunkrechtlichen Konzentrationsrecht auf publizistischer Ebene oder aber aus dem Kartellrecht auf ökonomischer Ebene bereits Regelungsmöglichkeiten bieten. Soweit dies nicht der Fall ist, bedarf es einer neuen normativen Lösung, die insbesondere auch die Gatekeeper in dieser Funktion zu adressieren vermag. V. Fazit und Gesamtergebnis Das Internet ist inzwischen eine gefestigte Struktur mit verschiedenen unterschiedlich starken Akteuren. Diese lassen sich in unterschiedliche Typen einteilen, anhand derer eine Bewertung der Größe, Interessen, des Einflusses und der auftretenden Regelungsbedarfe möglich ist. Als vielschichtige Netzstruktur wirft das Internet unterschiedliche Probleme auf, die nach einer rechtlichen Lösung verlangen, dies nicht zuletzt auch, um – denkt man an die Netzwerkeffekte oder die Auswirkungen auf die Meinungsfreiheit – die offene Kultur des Internets selbst zu wahren. Daneben zeigt sich im Rahmen der Governance, dass das Konzept in seiner Unschärfe auch seine Stärken findet. Hier ist vorrangig die Eigenschaft als interdisziplinärer Brückenbegriff zu betonen, der schon in der Genese des Begriffs steckt und es ermöglicht, Gedanken aus ganz ver- Robin Schneller 372 schiedenen Anwendungsfeldern der Governance direkt miteinander zu vergleichen. Nicht zuletzt in der Rechtsetzung kann dies von Vorteil sein, weil so auch auf Gesetzesbegründungen aus entfernten Sektoren, in denen Governance bereits umgesetzt wird, zurückgegriffen werden kann. So ist denkbar, dass auch in unterschiedlichen Sektoren die Beziehungen zwischen den jeweiligen Akteuren über eine Governance-Analyse vergleichbar darstellbar sind. Gesetzgeberisch ließen sich damit Erkenntnisse aus der Regulierung eines Sektors auf den anderen übertragen. Auf das Internet angewandt stellte sich Governance als tragfähiges Analysetool heraus. So konnten die verschiedenen Regelungsbedürfnisse des Internets durch Governance neu formuliert werden und strukturell miteinander verglichen werden. Basierend auf dieser Umformulierung des Regelungsanspruches können nun normative Konsequenzen als Ansatz einer Regelung formuliert werden. Wenngleich dieser Beitrag somit darstellt, dass eine Analyse der im Internet aufkommenden Interdependenzen anhand des Governance-Konzeptes möglich ist, vermag er diese noch nicht abschließend durchzuführen. Es besteht aber aus den gewonnenen Erkenntnissen die Möglichkeit, Folgefragen zu formulieren: Im Versuch, Governance als Regelungsansatz tatsächlich zu verwirklichen, bedarf es zunächst einer präzisen Analyse des Regelungsbedarfs und der Interdependenzen der jeweils untersuchten Akteure. Insbesondere die hier aufgestellten Thesen zum Governance-Regime der jeweiligen Seiten- Typen fragen nach weiteren empirischen Bestätigungen für die konkret untersuchten Akteure. In einem zweiten Schritt kann Governance dann als Regelungsinstrument Wirkung entfalten. Hier können die Gedanken zur Governance als Perspektivwechsel der Steuerung Erkenntnisse darüber bringen, wie eine solche Regelung unter Berücksichtigung des kooperativen Staates und in Verbindung mit der Einbettung des Netzwerks in einer Hierarchie funktionieren können. Im Rahmen dieser Lösungsvorschläge ergibt sich auch die Frage, welche Rolle NGOs wie die ICANN182 oder die ISOC183 sowie supranationale ____________________ 182 Internet Corporation for Assigned Names and Numbers, https://en.wikipedia. org/wiki/ICANN. 183 Internet Society; https://en.wikipedia.org/wiki/Internet_Society. Internet Governance: Zur Regierbarkeit des Internets 373 Einrichtungen wie das IGF184 und sektorübergreifende Einrichtungen wie die EU und die UN innerhalb der Regelung spielen können,185 ob also die derzeit national betrachtet hierarchische Governance-Form auch im internationalen Bereich vorzufinden ist. Erst nach einer Beantwortung dieser drei Aspekte, erstens der Bestätigung dieser Analyse anhand konkreter Websites und ihrer empirisch nachvollziehbaren Interdependenzen, zweitens der konkreten Ausformung der Governance als Regelungsinstrument und drittens der möglichen Transnationalisierung des Konzeptes wird auch die Frage beantwortbar, ob und wie eine kooperative Regelungsstruktur im Netz umgesetzt werden kann. ____________________ 184 Internet Governance Forum; http://www.intgovforum.org/multilingual/tags/ about. 185 Vgl. zur Übersicht der Akteure insgesamt: Betz/Kübler (Fn. 104), S. 70-96.

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References

Zusammenfassung

Das Internet ist Faktor und Produkt des fundamentalen Wandels, den die Gesellschaft und ihr Recht gegenwärtig erleben. Wie weit und wie tief dies reicht, steht mittlerweile im Zentrum öffentlicher Aufmerksamkeit. Die Beiträge des vorliegenden Bandes setzen sich aus interdisziplinärer und aus rechtlicher Perspektive mit Grundsatz- und Querschnittsproblemen, mit einem breiten Spektrum an bereichsspezifischen Fragen und mit Zukunftsthemen auseinander. Dazu zählen unter anderem „Hate Speech“, Meinungsäußerungen von Arbeitnehmern in Sozialen Netzwerken, die Shareconomy und die Geschäftsmodelle von AirBnB und Uber, Finanzierungsmechanismen im Web, das „Bezahlen mit Daten“ und Adblocker, neue Formen der Musik und Urheberrechte, die Datafizierung des Autofahrens oder Visionen weiterer Technisierung und Vernetzung, wie sie die Stichworte der „Augmented Reality“, der „Smart Lenses“ oder der „Cyborgs“ liefern.

Mit Beiträgen von

Marion Albers, Urs-Vito Albrecht, Mats Andresen, Jonas Benedikt Böhme, Frédéric Döhl, Christian Frerix, Mathias Hong, Ioannis Katsivelas, Lea Köttering, Janina Lehmann, Konstanze Marx, Holger Morgenstern, Karl-Nikolaus Peifer, Lasse Ramson, Anna Schimke, Robin Schneller, Thomas Schwenke, Janusch Skubatz, Rüdiger Spendel, Frank Steinicke, Vanessa Zoltkowski.