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Silvia von Steinsdorff, Demokratischer Rechtsstaat und liberale Demokratie: unscharfe Grenzen im europäischen Verfassungsraum in:

Michael Hein, Felix Petersen, Silvia von Steinsdorff (Ed.)

Die Grenzen der Verfassung, page 139 - 152

1. Edition 2018, ISBN print: 978-3-8487-4947-8, ISBN online: 978-3-8452-9159-8, https://doi.org/10.5771/9783845291598-139

Series: Sonderbände Zeitschrift für Politik

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Silvia von Steinsdorff Demokratischer Rechtsstaat und liberale Demokratie: unscharfe Grenzen im europäischen Verfassungsraum 1. Einführung: liberaler Konstitutionalismus in Bedrängnis In jüngster Zeit geraten grundlegende Prinzipien liberaler Demokratie selbst dort vermehrt unter Rechtfertigungsdruck, wo sie über Jahrzehnte hinweg unumstößliche Eckpfeiler des politischen Systems bildeten. Im Zuge der populistischen Polarisierung und Radikalisierung des politischen Diskurses werden so auch in Europa bislang unantastbar geglaubte Grenzen des demokratischen Verfassungsstaates in Frage gestellt. Selbst wenn die immer häufiger geäußerte Befürchtung, die Demokratie als Staatsform sei in Europa überall gefährdet,1 in dieser Pauschalität noch übertrieben erscheinen mag, sind insbesondere in mehreren süd- und ostmitteleuropäischen Staaten die Symptome eines ›democratic backsliding‹ unübersehbar. Hinter diesem Begriff verbergen sich unterschiedliche Entwicklungen in einstmals konsolidierten liberalen Demokratien, die zentrale Prinzipien dieser Herrschaftsform systematisch unterminieren. Neben einem zunehmend antipluralistischen, nationalistischen öffentlichen Diskurs zählen hierzu vor allem Wahlerfolge extremer rechter und linker Parteien und die Personalisierung von ausgreifenden Machtansprüchen durch politische Führer, deren Popularität (auch) auf ihrer autoritären Rhetorik beruht. Wenngleich die Ursachen und die Ausprägung der Symptome sich von Land zu Land unterscheiden, ist eine Gemeinsamkeit auffallend: In allen Fällen von ›democratic backsliding‹ geraten die Errungenschaften des Rechtsstaats, wie etwa die Unabhängigkeit der Justiz, als erstes unter scharfen Beschuss. Besonders drastisch, aber keineswegs einzigartig ist in dieser Hinsicht die politische Entwicklung in Ungarn. Seit Viktor Orbán 2010 die Regierung erneut übernahm, ist eine kontinuierliche Aushöhlung demokratischer Institutionen und Prozesse zu beobachten. Von Beginn an stand bzw. steht im Zentrum der vielfältigen politischen Umbauprozesse ein gezielter Angriff auf den ungarischen Rechtsstaat. Dieser trifft an erster Stelle das ungarische Verfassungsgericht, das teilentmachtet und in seiner Unabhängigkeit durch massives ›court packing‹ deutlich eingeschränkt wurde.2 Darüber hinaus schwächt die ungarische Regierung systematisch die Unabhängigkeit des gesamten Justizwesens, und zwar sowohl durch gesetzliche Veränderungen als auch durch exekutive Willkürakte, wie etwa die politisch motivierte Versetzung von Ermittlungsrichtern, Staatsanwälten und Richtern oder die Verweigerung einer angemessenen Finanzierung 1 So etwa Takis S. Pappas, »Distinguishing Liberal Democracy’s Challengers« in: Journal of Democracy 27, Nr. 4 (2016), S. 22-36, hier S. 22. 2 Oliver Lembcke / Christian Boulanger, »Between Revolution and Constitution: The Roles of the Hungarian Constitutional Court« in: Gábor Attila Tóth (Hg.), Constitution for a Disunited Nation. On Hungary’s 2011 Fundamental Law, Budapest 2012, S. 269-299. des Justizapparates.3 Die Geringschätzung gegenüber den Grundwerten des liberalen Konstitutionalismus zeigt sich auch im Umgang mit der Verfassung selbst. Die 2012 von der Regierungspartei FIDESZ im Alleingang ausgearbeitete und im Parlament durchgesetzte neue Verfassung ist immer wieder Gegenstand massiver Änderungen, wodurch sie den herausgehobenen Status eines konsensstiftenden, dem politischen Tagesgeschäft entzogenen Metadokuments eingebüßt hat. Diese Trivialisierung und Politisierung von Verfassungsfragen untergräbt das rechtsstaatliche Grundprinzip einer klaren Normenhierarchie.4 Die spezifische Feindseligkeit gegenüber den rechtlichen Grundlagen der Demokratie und gegenüber ihrer Hüterin, einer unabhängigen Judikative, ist zumindest auf den ersten Blick überraschend, wenn man bedenkt, dass gerade Ungarn seit 1989 als das Musterbeispiel einer rechtsstaatstreuen, konstitutionellen Demokratie in Mittel- und Osteuropa galt. Aber auch jenseits des ungarischen Falls zählte gerade ein funktionierender Rechtsstaat lange Zeit zu den Grundelementen der Demokratie, die sich besonders starker und einhelliger Unterstützung erfreuten.5 Wie stark der Glaube an die Belastbarkeit und vor allem an die Strahlkraft des liberalen Konstitutionalismus mit seiner Betonung des rechtlichen Fundaments der demokratischen Gesellschaftsordnung in den 1990er Jahren war, fasste Bruce Ackerman 1997 so zusammen: »The Enlightenment hope in written constitutions is sweeping the world. Constitutional courts are powerful forces in Germany and France, Spain and Italy, Israel and Hungary, Canada and South Africa, the European Union and India.«6 20 Jahre später konstatieren wir einen fundamental gegenläufigen Trend: »Demokratie wird […] von populistisch-autoritären Nationalisten gegen die Errungenschaften des offenen freiheitlich demokratischen Verfassungsstaates in Stellung gebracht.«7 Der vorliegende Beitrag gibt eine mögliche Erklärung für diesen zumindest vordergründig paradoxen Befund. Im Zentrum steht die These, dass der spezifische Umgang mit dem Rechtsstaatsprinzip im Zuge der Demokratisierung nach dem Zusammenbruch des Realsozialismus in Mittel- und Osteuropa wesentlich zu der skizzierten Entwicklung beigetragen hat. Es kam, so die Argumentation, einerseits zu einer Mechanisierung des Rechtsstaatskonzepts, das die Etablierung liberaler Demokratie nach 3 Renata Uitz, »Can You Tell when an Illiberal Democracy Is in the Making? An Appeal to Comparative Constitutional Scholarship from Hungary« in: International Journal of Constitutional Law 13, Nr. 1 (2015), S. 279-300. 4 Sonja Priebus, »Hungary« in: Anna Fruhstorfer / Michael Hein (Hg.), Constitutional Politics in Central and Eastern Europe. From Post-Socialist Transition to the Reform of Political Systems, Wiesbaden 2016, S. 101-144. 5 So etwa Gretchen Helmke / Frances Rosenbluth, »Regimes and the Rule of Law: Judicial Independence in Comparative Perspective« in: Annual Review of Political Science 12 (2009), S. 345-366, hier S. 348: »It is hard to think of a concept that enjoys stronger normative support than the rule of law.«. 6 Bruce Ackerman, »The Rise of World Constitutionalism« in: Virginia Law Review 83, Nr. 4 (1997), S. 771-797, hier S. 772. 7 Matthias Kumm, »Demokratie als verfassungsfeindlicher Topos« in: VerfBlog, 6. September 2017, http://verfassungsblog.de/demokratie-als-verfassungsfeindlicher-topos, (aufgerufen am 11.12.2017). 140 Silvia von Steinsdorff · Demokratischer Rechtsstaat und liberale Demokratie 140 einer Art Checklistenverfahren propagiert. Andererseits führt die fast tautologische Verwendung der Begriffe Rechtsstaat und Demokratie zu einer normativen Über-Determinierung, was populistischen Angriffen auf die wichtigsten Elemente des liberalen, demokratischen Konstitutionalismus Vorschub leistet.8 Die Krise des liberalen Konstitutionalismus, zu dessen Kernelementen ein klares Bekenntnis zum demokratischen Rechtsstaat zählt, lässt sich also auch als Folge unklarer begrifflicher Grenzziehungen interpretieren. Diese spezifische Perspektive auf Verfassungsgrenzen wird im Folgenden in drei Schritten entwickelt. Zunächst rekapituliere ich den komplexen theoretischen Zusammenhang zwischen Rechtsstaat und Demokratie anhand der Begriffe ›rule of law‹, ›constitutionalism‹ und ›(demokratischer) Rechtsstaat‹. Im Zentrum des Erkenntnisinteresses steht hierbei die analytische Grenzziehung zwischen den Konzepten (2. Abschnitt). Anschließend wird die problematische Verwendung der Begriffe im Verlauf der Demokratisierungsprozesse in Mittel- und Osteuropa rekonstruiert. Besonderes Augenmerk gilt dabei der Frage nach einer möglichen temporalen Grenzsetzung, die in der Transformationsforschung unter der Überschrift eines bewussten ›sequencing‹ von Rechtsstaatsentwicklung und Demokratiekonsolidierung diskutiert wird (3.). Der letzte Abschnitt des Beitrags beleuchtet die Folgen der fehlenden bzw. inhaltlich problematischen konzeptionellen Grenzen, wobei die Europäische Union (EU) als wichtigster ›Norm-Exporteur‹ einerseits und die ungarische Verfassungsentwicklung andererseits als exemplarische Bezugsgrößen für generelle Entwicklungen im europäischen Verfassungsraum dienen. 2. Rechtsstaat und Demokratie Der Zusammenhang von Rechtsstaat und Demokratie wird sowohl in der Staatsrechtslehre als auch in der politischen Theorie aus unterschiedlichen Blickwinkeln analysiert. Die Grenzziehung zwischen beiden Konzepten wird dabei nicht nur von den disziplinären Unterschieden bestimmt, sondern vielmehr auch von den inhaltlichen Differenzen zwischen dem angelsächsischen Verständnis von ›rule of law‹ einerseits und dem kontinentaleuropäischen Konzept des Rechtsstaats andererseits. Zunächst gehen beide Begriffe von einem gemeinsamen Grundverständnis aus, das zumindest indirekte Bezüge zum Demokratieprinzip aufweist: Recht hat die Funktion, die Ausübung von Macht, sei sie privater oder öffentlicher Natur, zu begrenzen.9 Der entscheidende Unterschied besteht darin, welche Rolle dem Staat bei der Etablierung und Umsetzung des Rechtsstaatsprinzips jeweils zugeschrieben wird. Nach dem angelsächsischen Verständnis steht allein die Machtbegrenzung im Zentrum; die parallele Existenz unter- 8 Kim Lane Scheppele, »The End of the End of History«, unveröffentlichtes Vortragsmanuskript, präsentiert am 7. Juni 2017 im Law and Society Institute, Humboldt Universität zu Berlin, S. 4. 9 John Reitz, »Constitutionalism and the Rule of Law: Theoretical Perspectives« in: Robert Grey (Hg.), Democratic Theory and Post-Communist Change, New Jersey 1997, S. 111-143, hier S. 113. 141 Silvia von Steinsdorff · Demokratischer Rechtsstaat und liberale Demokratie 141 schiedlicher Rechtsetzungsquellen ist möglich und kann sogar zur Einhegung staatlicher Hegemonie beitragen. Im kontinentaleuropäischen Modell hingegen liegt das Monopol der Rechtsetzung und -Implementierung beim Staat. Rechtsstaatlichkeit in diesem Sinne bedeutet hier daher zunächst einmal, dass die Staatsmacht sich an die von ihr selbst gesetzten Regeln halten muss.10 Die Entwicklung des klassischen ›rule of law‹-Modells ist eng mit der britischen und der US-amerikanischen Verfassungsgeschichte verbunden. In England entstand es in der jahrhundertelangen Auseinandersetzung zwischen König und Parlament. Das vom Parlament gesetzte Recht band den Monarchen nach und nach immer stärker, es begrenzte seine Kompetenzen und verschob das politische Machtzentrum allmählich in Richtung der gewählten Volksvertreter. Die so erkämpfte Parlamentssouveränität findet indes ihre Grenzen im von den Gerichten entwickelten ›common law‹ und in den – ungeschriebenen – Verfassungsgrundsätzen. In den USA hingegen stand am Anfang die Verabschiedung einer Verfassung, in der die zentralen Prinzipien des ›limited government‹, d.h. der staatlichen Gewaltenteilung und -beschränkung, sowie fundamentale Schutzrechte des Einzelnen gegenüber der Staatsgewalt festgeschrieben wurden. Die Idee des nordamerikanischen ›constitutionalism‹ beinhaltet zudem eine klare Normenhierarchie, in der die Verfassung über den von der Legislative verabschiedeten Gesetzen steht und in der Gerichte über die Verfassungskonformität des nachgeordneten Rechts wachen.11 Mit Blick auf den Zusammenhang zwischen Rechtsstaat und Demokratie wirken sich die beiden angelsächsischen Traditionen ähnlich aus. In dem Maße, in dem sich die Herrschaft von Personen (›rule of men‹) zu einer Herrschaft des Rechts (›rule of law‹) wandelt, werden wichtige Voraussetzungen für eine demokratische Regierungsform geschaffen. Das gilt zum einen für die Einhegung staatlicher Macht durch Recht, das auch, aber eben nicht ausschließlich von staatlichen Autoritäten gesetzt werden kann. Letztlich stößt jeder Machthaber an die Grenzen, die ihm andere von Menschen gemachte Regeln und Institutionen setzen, sofern diese stabil genug sind, um ein Rechtsetzungsmonopol zu verhindern.12 Zum anderen ist der Grundgedanke, wonach das Recht in erster Linie dem Schutz des Individuums vor staatlichen Übergriffen dient, tief in der angelsächsischen Tradition verankert. Wie umfassend die hieraus resultierenden Grundrechtsgarantien im konkreten Fall jeweils ausgestaltet werden, kann indes stark variieren. Je nachdem, ob es sich um eine ›dünne‹ oder ›dicke‹ Variante von ›rule of law‹ handelt, ist der Demokratiebezug insgesamt schwächer oder stärker ausgeprägt. Selbst der US-amerikanische ›constitutionalism‹, der per definitionem zentrale Mechanismen demokratischer Entscheidungsfindung festschreibt, ist vornehmlich als proze- 10 Gianluigi Palombella, »The Rule of Law as an Institutional Ideal« in: Leonardo Morlino / ders. (Hg.), Rule of Law and Democracy. Inquiries into Internal and External Issues, Leiden/ Boston 2010, S. 3-38, hier S. 11. 11 Zu den unterschiedlichen historischen Rechtsstaatstraditionen insgesamt z.B.: Hans-Joachim Lauth, »Rechtsstaat, Rechtssysteme und Demokratie« in: Michael Becker / Hans-Joachim Lauth / Gert Pickel (Hg.), Rechtsstaat und Demokratie, Wiesbaden 2001, S. 21-44. 12 Palombella, The Rule of Law as an Institutional Ideal, aaO. (FN 10), S. 12. 142 Silvia von Steinsdorff · Demokratischer Rechtsstaat und liberale Demokratie 142 duraler Rahmen zu verstehen, innerhalb dessen politische Ziele und Werte frei ausgehandelt werden können. Das kontinentaleuropäische Rechtsstaatsverständnis ist wesentlich ambivalenter. Im Mittelpunkt steht hier der Staat als einzige legitime Quelle der Rechtsetzung und -durchsetzung. Es geht nicht in erster Linie um die Begrenzung staatlicher Macht, sondern vielmehr um ihre Legitimierung durch Recht. Sofern der Staat abstrakte Regeln setzt und diese bei der Ausübung seiner Macht auch selbst einhält, handelt es sich um einen Rechtsstaat (›state under the rule of law‹). Diese staatliche Selbstbeschränkung durch Recht hat zunächst eine vornehmlich formelle Seite, der materielle Inhalt des Staatshandelns ist hiervon weitgehend unabhängig. Dem Wortlaut nach kann jedes politische Regime als (formeller) Rechtsstaat gelten, sofern die Legitimierung staatlicher Machtausübung entpersonalisiert und an institutionalisierte Verfahren gebunden ist. Auf diese Tradition bezieht sich die Feststellung des deutschen Staatsrechtslehrers Ernst-Wolfgang Böckenförde: »Der Rechtsstaat ist zu seiner Verwirklichung nicht notwendig an die Demokratie gebunden, er kann […] auch in anderen Staatsformen Gestalt gewinnen«.13 Eine rein instrumentell begründete Herrschaft durch das Recht, die weder eine Begrenzung staatlicher Macht noch den Schutz zentraler Rechte des Individuums vor staatlichen Übergriffen beinhaltet, wird im Englischen als ›rule by law‹ bezeichnet.14 Im Unterschied zur ›rule of law‹ besteht hier kein automatischer Demokratie-Bezug. Das nationalsozialistische Regime in Deutschland offenbarte auf katastrophale Weise, welche Gefahren eine vollständige Trennung von Form und Inhalt staatlichen Handelns birgt. Die formalistische Reduktion des Rechts führte zur Perversion der Idee des Rechtsstaats und mündete in die Etablierung eines totalitären Unrechtsstaats. Auch aufgrund dieser traumatischen historischen Erfahrung hat sich seither in der kontinentaleuropäischen Staatstheorie die Unterscheidung zwischen formellem und materiellem Rechtsstaat durchgesetzt. Im materiellen Rechtsstaat müssen auch die Norminhalte der Idee einer durch Recht eingehegten Herrschaft entsprechen. Ähnlich wie im angelsächsischen ›rule of law‹-Modell bildet vor allem der Grundrechtsschutz »einen gemeinsamen Vektor von Demokratie und Rechtsstaat und (...) eine entscheidende Nahtstelle zwischen beiden.«15 Wie stark das Junktim zwischen materiellem Rechtsstaat und Demokratie darüber hinaus inhaltlich ausgestaltet ist, hängt von der jeweiligen Interpretation der normativen Ziele staatlichen Handelns ab. Guillermo O’Donnell hat mit Blick auf die lateinamerikanische Diskussion über den ›estado democratico de derecho‹ drei Bereiche benannt, in denen sich der materielle Rechtsstaatsbegriff und die Grundlagen liberaler Demokratie auf jeden Fall überschneiden: Die Rechtsinstitutionen (1) schützen politische Rechte und Freiheiten, (2) garantieren individuelle Abwehrrechte des 13 Ernst-Wolfgang Böckenförde, »Demokratie als Verfassungsprinzip« in: Josef Isensee / Paul Kirchhof (Hg.), Handbuch des Staatsrechts der Bundesrepublik Deutschland. Bd. II: Verfassungsstaat, 3. Aufl., Heidelberg 2004, S. 429-496, hier S. 486, Rn. 84; gleichlautend bereits Max Weber, Wirtschaft und Gesellschaft. Grundriß der verstehenden Soziologie, 5. Aufl., Tübingen 2002 [1921], S. 551-579. 14 Palombella, The Rule of Law as an Institutional Ideal, aaO. (FN 10), S. 5. 15 Böckenförde, Demokratie als Verfassungsprinzip, aaO. (FN 13), S. 487, Rn. 86. 143 Silvia von Steinsdorff · Demokratischer Rechtsstaat und liberale Demokratie 143 Einzelnen gegenüber dem Staat und (3) etablieren »networks of responsibility and accountability which entail that all public and private agents […] are subject to appropriate, legally established controls on the lawfulness of their acts«.16 Im Vergleich zu dieser schlanken Definition hat sich in der bundesdeutschen Staatsrechtspraxis – nicht zuletzt durch die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts – ein wesentlich umfassenderes, fast deterministisches Verständnis vom Zusammenhang zwischen Rechtsstaat und Demokratie durchgesetzt. Das Grundgesetz verpflichtet jegliches staatliche Handeln kategorisch auf ein spezifisches Demokratieverständnis, dessen wesentliche Elemente in der »freiheitlich-demokratischen Grundordnung« (FdGO) zusammengefasst sind. Obwohl Art. 18 und Art. 21, Abs. 2 des Grundgesetzes ausdrücklich auf die FdGO verweisen, fehlt eine genaue Definition der hierunter zu fassenden Prinzipien. Das Bundesverfassungsgericht hat bereits 1952 ausformuliert, was im Einzelnen den Wesenskern der demokratischen Ordnung in Deutschland ausmacht. Demnach zählen zur FdGO »die Achtung vor den im Grundgesetz konkretisierten Menschenrechten, vor allem vor dem Recht der Persönlichkeit auf Leben und freie Entfaltung, die Volkssouveränität, die Gewaltenteilung, die Verantwortlichkeit der Regierung, die Gesetzmäßigkeit der Verwaltung, die Unabhängigkeit der Gerichte, das Mehrparteienprinzip und die Chancengleichheit für alle politischen Parteien mit dem Recht auf verfassungsmäßige Bildung und Ausübung einer Opposition.«17 Hier werden zentrale Rechtsstaatselemente wie Gewaltenteilung, Unabhängigkeit der Gerichte und die Gesetzmäßigkeit der Verwaltung unmittelbar mit den demokratischen Grundprinzipien der Volkssouveränität verknüpft. Im Ergebnis entstand das begriffliche Amalgam des ›demokratischen Rechtsstaats‹, das beide Konzepte auf spezifische Weise verkoppelt. Die undifferenzierte Übertragung dieses extrem voraussetzungsreichen und normativ aufgeladenen Konstrukts, das als Antwort auf eine besondere historische Konstellation zu verstehen ist, auf andere politische Kontexte erwies sich als kontraproduktiv für die Sicherung der rechtsstaatlichen Grundlagen des liberalen Konstitutionalismus. 3. Rechtsstaat und Demokratisierung Unmittelbar nach dem Fall der staatssozialistischen Regime in Mittel- und Osteuropa spielte der komplexe Zusammenhang von Rechtsstaat und Demokratie in der akademi- 16 Guillermo O’Donnell, »Why the Rule of Law Matters« in: Journal of Democracy 15, Nr. 4 (2004), S. 32-47, hier S. 4. 17 BVerfGE 2, 1f. Das Bundesverfassungsgericht hat im NPD-Urteil des Zweiten Senats vom 17. Januar 2017 eine reduzierte, mit Blick auf die Rechtsstaatsprinzipien jedoch weitgehend unveränderte Neudefinition der FdGO vorgenommen; Urteil des Zweiten Senats vom 17. Januar 2017 – 2 BvB 1/13 -, http://www.bverfg.de/e/bs20170117_2bvb000113.html, (aufgerufen am 11.12.2017). Dennoch wird hier die ältere Definition als Bezugspunkt verwendet, weil sie das spezifische Verständnis des ›demokratischen Rechtsstaats‹ in der Bundesrepublik über Jahrzehnte entscheidend geprägt hat. 144 Silvia von Steinsdorff · Demokratischer Rechtsstaat und liberale Demokratie 144 schen Diskussion kaum eine Rolle. In der Euphorie über die friedlichen Revolutionen erschien die liberale Demokratie zunächst nicht nur als ein konkurrenzloses, sondern auch als ein relativ unkompliziertes Herrschaftsmodell. Unter Berufung auf Robert Dahl und Joseph Schumpeter galten politischer Wettbewerb und gerechte Repräsentation als hinreichende Bedingungen für die Etablierung stabiler liberaler Demokratien.18 Die Demokratisierungsforschung konzentrierte sich Anfang der 1990er Jahre folglich auf die Bedeutung freier Wahlen. Adam Przeworskis berühmte Formulierung: »Democracy is a system in which incumbents lose elections and leave office when the rules so dictate«19 steht paradigmatisch für diese Überzeugung. Bereits nach wenigen Jahren machte sich angesichts der zahlreichen unvollendeten, zumindest teilweise gescheiterten Transformationsprozesse im vormals sowjetischen Einflussbereich allerdings zunehmende Ernüchterung breit. Es zeigte sich, dass regelmäßig stattfindende, kompetitive Wahlen allein keineswegs automatisch zur Konsolidierung der neuen, demokratisch orientierten Regierungssysteme führten. Vielmehr verfestigten sich zahlreiche ›illiberale‹ oder ›defekte‹ Demokratien, in denen wichtige institutionelle Grundlagen des liberalen Konstitutionalismus defizitär blieben.20 Diese Erfahrung führte zu einer Aufwertung der institutionellen Voraussetzungen demokratischer Prozesse im Allgemeinen und zu einer Fokussierung auf rechtsstaatliche Instrumente im Besonderen. Philippe Schmitter, eine der führenden Stimmen der Transformationsforschung, fasste diesen Paradigmenwechsel folgendermaßen zusammen: »[I]t seems possible to distinguish two ›schools‹ of advice-givers. The first […] seem to be saying: ›Get the Parties right!‹ […] In accordance with the familiar ›Schumpeterian‹ definition of democracy, once they have voted for a vague package of promises, theses citizens will bestow legitimacy on whoever wins and conform obediently to their decisions. The second is composed primarily of lawyers and more institutionally than behaviorally minded political scientists and their slogan seems to be: ›Get the Constitution Right‹ – especially, get those rules that deal with the relations between executive and legislative power right.«21 Infolge dieser verstärkten Aufmerksamkeit für die konstitutionellen Grundlagen der Demokratie kam es Ende der 1990er Jahre zu einem regelrechten »rule of law revi- 18 Robert A. Dahl, Polyarchy: Participation and Opposition, New Haven 1971; Joseph Schumpeter, Capitalism, Socialism and Democracy, London 1976. 19 Adam Przeworski / Michael E. Alvarez / José Antonio Cheibub / Fernando Limongi, Democracy and Development: Political Institutions and Well-Being in the World, 1950-1990, New York 2000, S. 54. 20 Fareed Zakaria, »The Rise of Illiberal Democracy« in: Foreign Affairs 76, Nr. 6 (1997), S. 22-43; Wolfgang Merkel, »Embedded and Defective Democracies« in: Aurel Croissant / ders. (Hg.), Consolidated or Defective Democracy? Problems of Regime Change, Abingdon 2004, S. 33-58. 21 Philippe C. Schmitter, »Contrasting Approaches to Political Engineering: Constitutionalization and Democratization« in: Becker / Lauth / Pickel, Rechtsstaat und Demokratie, aaO. (FN 11), S. 130-138, hier S. 131. 145 Silvia von Steinsdorff · Demokratischer Rechtsstaat und liberale Demokratie 145 val«22 in der Demokratisierungsforschung. Dahinter stand die Erkenntnis, dass politischer Wettbewerb und die wechselseitige Kontrolle und Begrenzung der Machtaus- übung auf Dauer nur funktionieren, wenn sich alle politischen und gesellschaftlichen Akteure an formelle und informelle Regeln halten, weil sie darauf vertrauen, langfristig von ihnen zu profitieren. Stabile rechtliche Grundlagen sind zudem unabdingbar, um politische Macht von Personen auf Institutionen zu übertragen und ein unabhängiges, effizientes und faires Rechtssystem zu etablieren. Neben umfassenden Rechenschaftspflichten der Mandatsträger gegenüber den Wählern und einer transparenten, fairen Gesetzgebung betont die Demokratisierungsliteratur in diesem Zusammenhang vor allem die Bedeutung starker Verfassungsgerichte, die zugleich als Hüter des neuen Verfassungsrahmens, als Schiedsrichter zwischen konkurrierenden politischen Akteuren und als Anwälte individueller Rechte und Freiheiten agieren sollen.23 Ein Aspekt, der im Zuge der wachsenden Aufmerksamkeit für den konzeptionellen Zusammenhang zwischen Rechtsstaat und Demokratie kontrovers diskutiert wurde, ist die zeitliche Verknüpfung beider Konzepte. So wurde etwa 2007 im Journal of Democracy unter dem Stichwort des ›democratic sequencing‹ debattiert, ob eine funktionierende Rechtsstaatlichkeit die Vorbedingung für die Etablierung liberaler Demokratien darstellt.24 Verfechter dieser These argumentieren, dass eine plötzliche Einführung freier Wahlen und demokratischer politischer Entscheidungsprozesse mit großen Gefahren für die Gewaltlosigkeit des Übergangs und die Stabilität des neuen Regimes einhergehen könne, sofern nicht vorher stabile Regeln und Institutionen errichtet worden seien.25 Wenngleich die Standpunkte in dieser Debatte nicht immer völlig trennscharf formuliert sind – so werden etwa Staatsbildung, allgemeine Institutionalisierung und Rechtsstaatsentwicklung weitgehend austauschbar als Vorbedingungen erfolgreicher Demokratisierung genannt –, lassen sich zwei zentrale Argumente zugunsten eines bewussten ›sequencing‹ herausfiltern: Zum einen sei in historischer Perspektive die Etablierung des Rechtsstaats stets der Demokratie vorausgegangen.26 Zum anderen ließen sich rechtsstaatliche Normen und Institutionen schrittweise und mit externer Hilfe 22 Thomas Carothers, »The Rule of Law Revival« in: Foreign Affairs 77, Nr. 2 (1998), S. 95-106; ders., »Rule of Law Temptations« in: James J. Heckman / Robert L. Nelson / Lee Cabatingan (Hg.), Global Perspectives on the Rule of Law, London/New York, 2010, S. 17-27, hier S. 18. 23 Z.B. Martin Shapiro, »The Success of Judicial Review« in: Sally J. Kennedy / William M. Reisinger / John C. Reitz (Hg.), Constitutional Dialogues in Comparative Perspective, London 1999, S. 193-219. 24 Die Debatte fand unter dem Titel »The ›Sequencing‹ Fallacy« im Journal of Democracy 18, Nr. 1-3 (2007) statt. 25 Thomas Carothers, »How Democracies Emerge: The ›Sequencing‹ Fallacy« in: Journal of Democracy 18, Nr. 1 (2007), S. 12-27, hier S. 13. Siehe auch Francis Fukuyama, »Exchange: Liberalism versus State-building« in: Journal of Democracy 18, Nr. 3 (2007), S. 10-13; Edward D. Mansfield / Jack Snyder, »Exchange: The Sequencing ›Fallacy‹« in: Journal of Democracy 18, Nr. 3 (2007), S. 5-9. 26 Die historische Argumentation wird von verschiedenen Autoren mit unterschiedlicher Akzentuierung vorgebracht; vgl. z.B. Edward D. Mansfield / Jack Snyder, Electing to Fight: Why Emerging Democracies go to War, Cambridge 2005. 146 Silvia von Steinsdorff · Demokratischer Rechtsstaat und liberale Demokratie 146 aufbauen, während politische Massenpartizipation kaum kontrollierbar sei und im ungünstigen Fall selbstzerstörerische Kräfte entfalten könne.27 Die historische Begründung für ›democratic sequencing‹ beruft sich auf die europäische Geschichte seit dem 18. Jahrhundert. In fast allen modernen Demokratien Europas sei das Bemühen, absolute politische Macht durch Recht zu begrenzen, der allmählichen Durchsetzung demokratischer Repräsentation und Partizipation vorausgegangen. Werde diese Reihenfolge nicht eingehalten, bestehe die Gefahr einer pfadabhängigen, illiberalen Entwicklung, da das Scheitern der vorzeitigen Demokratisierung in einem Land auch künftige Transformationsbemühungen erschwere, sofern sich antidemokratische Ideen und Institutionen einmal dauerhaft einnisteten.28 Dieser Überlegung hält Sheri Berman zu Recht entgegen, dass die Entstehung und Entwicklung der Demokratie in Europa weder so planvoll noch so friedlich verlaufen ist, wie das ›sequencing‹-Plädoyer suggeriert. Vielmehr sei die politische Vorgeschichte der meisten heutigen Demokratien geprägt von Kampf, Konflikt und Gewalt.29 Selbst wenn man das Ergebnis dieser historischen Kämpfe als Beleg für die ›sequencing‹-These interpretieren würde, blieben die politischen Konsequenzen fragwürdig. Denn letztlich führt dieser Ansatz zur Tolerierung autokratischer Regime in der vagen Hoffnung, dass diese sich aus eigenem Antrieb allmählich in Rechtsstaaten verwandeln und in noch fernerer Zukunft vielleicht sogar demokratisieren. Als normativ weniger problematisch und deshalb wirkmächtiger erwies sich das zweite ›sequencing‹-Argument, das durchaus auf eine rasche Demokratisierung abzielt. Die Betonung von ›Rechtsstaat vor Demokratie‹ ist hier eher pragmatischer Natur: Während sich Rechtsstaatlichkeit durch die Einführung bestimmter Normen und Institutionen ›von oben‹ herbeiführen lasse, sei es wesentlich schwieriger, Pluralismus, politischen Wettbewerb und Massenpartizipation auf diese Weise zu organisieren. Ein erster, entscheidender Schritt in Richtung Demokratisierung seien deshalb kontrollierte Reformen, die einen Raum schaffen, in dem Rechtsstaatsgarantien etabliert werden können.30 Freie Wahlen, die eine unvorhersehbare politische Dynamik auslösen könnten, sollten erst nach der erfolgreichen Umsetzung solcher kontrollierten Rechtsstaatsreformen zugelassen werden. Selbst Thomas Carothers, der zu den erklärten Skeptikern jeder Form von bewusstem ›sequencing‹ zählt, konzediert die Vorzüge eines solchen kontrollierten, graduellen Reformprozesses, der die rechtlichen Grundlagen der Demokratie in den Vordergrund stellt.31 27 Fareed Zakaria, The Future of Freedom: Illiberal Democracy at Home and Abroad, New York 2003, S. 15. 28 Mansfield / Snyder, Exchange, aaO. (FN 25), S. 7. 29 »Problems and even failures did not preclude the success of democracy; in retrospect, problems and failures can even be seen as integral parts of the long-term processes through which nondemocratic institutions, elites, and cultures are delegitimized and eventually eliminated, and their democratic successors forged.« Sheri Berman, »How Democracies Emerge: Lessons from Europe« in: Journal of Democracy 18, Nr. 1 (2007), S. 28-41, hier S. 38. 30 Mansfield / Snyder, Exchange, aaO. (FN 25), S. 8. 31 Thomas Carothers, »Misunderstanding Gradualism« in: Journal of Democracy 18, Nr. 3 (2007), S. 18-22, hier S. 21. 147 Silvia von Steinsdorff · Demokratischer Rechtsstaat und liberale Demokratie 147 Dieses pragmatische Verständnis von ›sequencing‹ folgt derselben Logik wie das Prinzip des ›institutional engineering‹, das die postsozialistischen Transformationen in Mittel- und Osteuropa in besonderer Weise prägte: Hinter beiden Ansätzen steht der Versuch, die (verfassungs-)rechtlichen Grundlagen des politischen Systems zielgerichtet so zu gestalten, dass sie vorab definierte demokratische Prozesse ermöglichen bzw. beschleunigen. Letztlich geht es um die Konstruktion von Demokratie mit Hilfe institutioneller Arrangements, die sich an den spezifischen Erfahrungen bereits etablierter liberaler, demokratischer Staaten orientieren. Während derartige technokratische Eingriffe bis dato allenfalls punktuell – etwa bei Veränderungen des Wahlrechts – vorgenommen wurden und sich zudem vornehmlich auf institutionelle Weiterentwicklungen innerhalb etablierter demokratischer Regime beschränkt hatten32, entwickelte sich in den 1990er Jahren in Mittel- und Osteuropa ein veritabler Markt für detaillierte »Baupläne« demokratischer Verfassungsinstitutionen bzw. ganzer Regierungssysteme. Philippe Schmitter bezeichnet es zurecht als Ironie der Geschichte, dass die mittel- und osteuropäischen politischen Akteure, die sich gerade von der Dominanz des importierten staatsozialistischen Modells befreit hatten, wiederum mehr oder minder freiwillig dem Einfluss externer Verfassungsingenieure folgten.33 Der unmittelbare Erfolg des planvollen ›institutional engineering‹ ist unbestritten: In allen mittel- und osteuropäischen Ländern entstanden innerhalb weniger Jahre Regierungssysteme, die bis auf geringe individuelle Abweichungen dem klassischen Modell parlamentarischer Demokratie entsprechen. Und auch bei der Ausgestaltung der rechtlichen Grundlagen des Mehrparteiensystems, des Wahlrechts, der Autonomierechte ethnischer Minderheiten sowie des Status und der Kompetenzen der Verfassungsgerichte leisteten westliche »Verfassungsingenieure« äußerst effiziente Aufbauhilfe.34 Auf lange Sicht hatte dieser technokratische, weitgehend von externen Akteuren gesteuerte institutionelle Reformprozess jedoch auch problematische Folgen. Die vermeintliche Trennung zwischen rechtlichen Formen und politischen Inhalten der Demokratie trug dazu bei, den Nährboden für die heute zu beobachtende Geringschätzung des (verfassungs-)rechtlichen Rahmens liberaler Demokratie in einigen Staaten Mittel- und Osteuropas zu bereiten. Nicht zuletzt unter Berufung auf gezieltes ›sequencing‹ wurden die prozeduralen Mechanismen des Rechtsstaats so stark betont, dass der normative Gehalt liberaler Demokratie, den es mithilfe rechtsstaatlicher Institutionen ja gerade zu sichern gilt, darüber aus dem Blick zu geraten drohte. Thomas Carothers warnte in diesem Zusammenhang vor einer spezifischen Form des Reduktionismus, der die konzeptionelle Verbindung zwischen Rechtsstaat und Demokratie zugunsten einer formalistischen, auf den prozeduralen Aspekt reduzierten Konzeption von ›rule of law‹ mi- 32 So Klaus von Beyme, »Institutional Engineering and Transition to Democracy« in: Jan Zielonka (Hg.), Democratic Consolidation in Eastern Europe. Volume 1: Institutional Engineering, Oxford 2001, S. 3-24, hier S. 23. 33 Schmitter, Contrasting Approaches to Political Engineering, aaO. (FN 21), S. 130f. 34 So z.B. Wojciech Sadurski, »EU Enlargement and Democracy in New Member States« in: ders. / Adam Czarnota / Martin Krygier (Hg.), Spreading Democracy and the Rule of Law?, Dordrecht 2006, S. 27-49. 148 Silvia von Steinsdorff · Demokratischer Rechtsstaat und liberale Demokratie 148 nimierte.35 Im Ergebnis geriet paradoxerweise das gesamte Konzept demokratischer Rechtsstaatlichkeit in Misskredit, das – wie oben skizziert – nach kontinentaleuropäischem Verständnis die zentrale Grundlage des liberalen, demokratischen Konstitutionalismus bildet. 4. Demokratischer Rechtsstaat und liberale Demokratie – eine schwierige, aber notwendige Grenzziehung Die bisherigen Ausführungen haben gezeigt, warum eine klare analytische Grenzziehung zwischen den beiden eng verbundenen, jedoch unterschiedlichen Konzepten Rechtsstaat und Demokratie schwierig, aber zugleich extrem wichtig ist. Der in der Literatur allenthalben zu findende Hinweis, eine verbindliche Definition von Rechtsstaatlichkeit fehle nach wie vor, kann hier allein schon deshalb nicht befriedigen, weil dies auf den Demokratiebegriff ganz genau so zutrifft. Ebenso wenig überzeugend ist die knappe Feststellung, dass je nach Interpretation des Rechtsstaatsbegriffs als eher ›dünn‹ oder ›dick‹ die Schnittmenge mit dem Demokratiebegriff kleiner oder größer sei.36 Eine konsequente sprachliche Unterscheidung wäre ein erster Schritt zu mehr Präzision.37 So verwischen beim Wechsel vom Englischen ins Deutsche und vice versa die konzeptionellen Unterschiede zwischen dem angelsächsischen ›rule of law‹ und dem kontinentaleuropäischen ›state under the rule of law‹ regelmäßig, wenn ausdrückliche Definitionen fehlen. Diese mangelnde sprachliche Präzision ist auch innerhalb der EU zu beobachten. Die Begriffe ›rule of law‹ und Rechtsstaat werden in den jeweiligen Sprachen austauschbar verwendet, ohne sie durch klare Definitionen zu kontextualisieren. Auch jenseits der sprachlichen Konfusion fehlte in der EU indes lange Zeit eine detaillierte konzeptionelle Untermauerung des Rechtsstaatsverständnisses. Das erscheint erstaunlich, da sich die EU in erster Linie als Rechtsgemeinschaft versteht und in ihrer Außenwirkung oft als ›normative power‹ bzw. Norm-Exporteur beschrieben wird. Grundsätzlich formuliert sie also den klaren Anspruch, ein gemeinsames europäisches Rechts(staats)verständnis zu definieren und zu verbreiten.38 Dennoch dienten bis 2014 die Kopenhagener Kriterien als alleiniger Orientierungsrahmen für die gemeinsamen Werte und Normen, die die Union nach innen und außen vertritt.39 Der Europäische Rat hatte 1993 in drei knappen Spiegelstrichen die Kriterien zusammengefasst, zu denen sich potentielle Neumitglieder vor ihrem Beitritt bekennen müssen. Das »politi- 35 Carothers, Rule of Law Temptations, aaO. (FN 22), S. 21. 36 Stellvertretend für Viele: Wolfgang Merkel, »Measuring the Quality of Rule of Law« in: Michael Zürn / Andre Nollkaemper / Randall Peerenbom (Hg.), Rule of Law Dynamics in an Era of International and Transnational Governance, Cambridge 2012, S. 21-48, hier S. 22. 37 So auch Reitz, Constitutionalism and the Rule of Law, aaO. (FN 9), S. 115. 38 Ian Manners, »Normative Power Europe. A Contradiction in Terms?« in: Journal of Common Market Studies 40, Nr. 2 (2002), S. 235-258. 39 Selbst in der Europäischen Grundrechtecharta von 2000 ist nur vage von den »Grundsätzen der Demokratie und der Rechtsstaatlichkeit« die Rede, wobei weder die Begriffe noch der Bezug zwischen ihnen näher definiert werden. 149 Silvia von Steinsdorff · Demokratischer Rechtsstaat und liberale Demokratie 149 sche Kriterium« umfasst die Stichworte »institutionelle Stabilität, demokratische und rechtsstaatliche Ordnung, Wahrung der Menschenrechte sowie Achtung und Schutz von Minderheiten«.40 In dieser wenig systematischen Aufzählung werden demokratische und rechtsstaatliche Ordnung in einem Atemzug genannt, ohne jede Erklärung, was darunter im Einzelnen zu verstehen ist und wie sich die beiden Elemente zueinander verhalten. Folgerichtig wurden die Begriffe Demokratie und Rechtsstaat in der EU-Terminologie mehr oder weniger austauschbar verwendet; eine klare analytische Grenzziehung unterblieb. Im Ergebnis leistete der EU-Normexport ungewollt den in diesem Beitrag skizzierten Fehlentwicklungen Vorschub, die zur aktuell beobachtbaren Diskreditierung des Rechtsstaatskonzepts als einem Kernelement des liberalen, demokratischen Konstitutionalismus beitrugen. Das gilt zunächst für die Über-Determinierung des politischen Prozesses infolge der unreflektierten Gleichsetzung von Demokratie und Rechtsstaat. Sie begünstigte eine enge Verklammerung der rechtsstaatlichen Politikformen mit den demokratischen Politikinhalten und erschwerte so die gerade in der Transformationsphase besonders notwendige offene, kontroverse Diskussion über demokratische Grundentscheidungen. Ein eindrückliches Beispiel für die übertriebene Einengung des (mehrheits-)demokratischen politischen Entscheidungsprozesses durch vermeintliche rechtsstaatliche Schranken liefert die aktive politische Rolle des ungarischen Verfassungsgerichts in den 1990er Jahren. In der Überzeugung, einen eng am deutschen Modell orientierten demokratischen Rechtsstaat – notfalls auch gegen den erklärten parlamentarischen Mehrheitswillen – in Ungarn errichten und schützen zu müssen, entschieden die Richter zahlreiche politische Fragen, die eindeutig über ihren verfassungsrechtlichen Kompetenzbereich hinausreichten. Themen wie die Abschaffung der Todesstrafe oder die Aufarbeitung der sozialistischen Vergangenheit wurden deshalb nicht in einer ergebnisoffenen politischen Debatte entschieden, sondern von den Richtern (vor)geklärt.41 Rückblickend wurde den ungarischen Verfassungsrichtern deshalb vielfach vorgeworfen, sie hätten eine »courtocracy« errichtet.42 Wenngleich diese Einschätzung stark überzogen erscheint, trug allein der entstandene Eindruck nicht unerheblich dazu bei, dass Viktor Orbáns gezielte Angriffe auf die Unabhängigkeit des Verfassungsgerichts auf vergleichsweise geringen öffentlichen Widerstand stießen. Parallel zu dieser normativen Überbetonung rechtsstaatlicher Demokratieschranken durch aktivistische Verfassungsrechtsprechung (nicht nur) in Ungarn hatte die fehlende konzeptionelle Grenzziehung der EU auch eine gegenläufige Folge: in vielen Kontexten blendete der EU-Normexport die demokratische Dimension von Rechtsstaat- 40 »Beitrittskriterien (Kopenhagener Kriterien)« in: EUR-Lex, http://eur-lex.europa.eu/summa ry/glossary/accession_criteria_copenhague.html?locale=de, (aufgerufen am 11.12.2017). 41 Z.B. Christian Boulanger, »Europeanization Through Judicial Activism? The Hungarian Constitutional Court’s Legitimacy and the ‘Return to Europe’« in: Sadurski / Czarnota / Krygier (Hg.), Spreading Democracy and the Rule of Law?, aaO. (FN 34), S. 263-280, hier S. 271f. 42 Kim L. Scheppele, »Constitutional Negotiations. Political Contexts of Judicial Activism in Post-Soviet Europe« in: Said A. Arjomand (Hg.), Constitutionalism and Political Reconstruction, Leiden 2007, S. 318. 150 Silvia von Steinsdorff · Demokratischer Rechtsstaat und liberale Demokratie 150 lichkeit weitgehend aus. Im Verlauf der Beitrittsverhandlungen mit den mittel- und osteuropäischen Staaten konzentrierten sich die EU-Institutionen vielmehr auf die Einführung einer Reihe ›technischer‹ Mechanismen, die beispielsweise die Unabhängigkeit der Justiz, die Korruptionsbekämpfung oder die Nicht-Diskriminierung gesellschaftlicher Minderheiten sichern sollten. So sinnvoll die Umsetzung dieser gesetzlichen und administrativen Einzelmaßnahmen fraglos ist, drohte darüber mitunter das eigentliche politische Ziel des Norm-Exports – die dauerhafte Etablierung eines in den Augen der Mehrheit legitimen konstitutionellen Rahmens für die Demokratie – aus dem Blick zu geraten. Stattdessen setzte sich eine Logik des ›institutional engineering‹ durch, nach der die Schaffung eines ›democratic state under the rule of law‹ vor allem durch die möglichst rasche und umfassende Abarbeitung einer extern erstellten Checkliste erreichbar zu sein schien.43 Im Ergebnis blieb weder Platz für eine tiefgreifende Auseinandersetzung mit dem politisch-kulturellen Kontext des jeweiligen Landes noch mit möglichen Vorbehalten der Bevölkerungsmehrheit gegenüber einzelnen Punkten des Maßnahmenkatalogs. Angesichts der fehlenden konzeptionellen Unterfütterung trug auch dieser pragmatische Ansatz zur Förderung (demokratischer) Rechtsstaatlichkeit letztlich zu ihrer Unterminierung durch antiliberale, populistische Demokratievorstellungen bei. Inzwischen sind fast alle Länder, an die sich der Norm-Export der EU ursprünglich gerichtet hatte, selbst Mitglied der Union. Eine klare analytische Grenzziehung zwischen Rechtsstaat und Demokratie erscheint jedoch notwendiger denn je, denn die europäische Rechtsgemeinschaft hat in einigen ihrer Mitgliedstaaten zunehmend Schwierigkeiten, die selbstgesetzten Ansprüche zu verteidigen.44 Auf die Bedrohung des liberalen Konstitutionalismus durch Tendenzen des ›democratic backsliding‹ hat die EU 2014 mit der Verabschiedung eines Dokuments mit dem Titel »Ein neuer EU-Rahmen zur Stärkung des Rechtsstaatsprinzips« reagiert. Darin werden erstmals konkrete Überlegungen zum Konzept demokratischer Rechtsstaatlichkeit angestellt. Das Dokument nimmt ausdrücklich Bezug auf die Rechtsprechung des Gerichtshofes der Europäischen Union und des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte und betont, dass Rechtsstaatsprinzipien keine rein prozeduralen Fragen sind. Auch die konzeptionelle Verbindung zu den Grundlagen liberaler Demokratie wird explizit dargelegt: »Dies bedeutet, dass die Achtung des Rechtsstaatsprinzips untrennbar mit der Achtung der Demokratie und der Grundrechte verbunden ist: Demokratie und Achtung der Grundrechte sind ohne Wahrung der Rechtsstaatlichkeit nicht möglich, was umgekehrt genauso gilt. Grundrechte können ihre Wirkung nur dann entfalten, wenn sie einklagbar sind. Wenn die Justiz – einschließlich der Verfassungsgerichte – ihre grundlegende Aufgabe wahrnimmt und es ihr gelingt, die Meinungsfreiheit, Ver- 43 Beispiele für diese Logik finden sich etwa in Daniela Piana, Judicial Accountabilities in New Europe. From the Rule of Law to Quality of Justice, Surrey/Burlington 2010. 44 Annegret Eppler, »Die ›Rechtsstaatskrise‹ der EU: Verderben zu viele Köche den Brei?« in: Zeitschrift für Politik 63, Nr. 3 (2016), S. 406-425. 151 Silvia von Steinsdorff · Demokratischer Rechtsstaat und liberale Demokratie 151 sammlungsfreiheit und die Einhaltung der Regeln, die die politischen Abläufe und das Wahlrecht bestimmen, zu garantieren, dann ist auch der Schutz der Demokratie garantiert.«45 Diese Konkretisierung des logischen Zusammenhangs, aber auch der konzeptionellen Grenzen zwischen den Konzepten des Rechtsstaats und der liberalen Demokratie lässt hoffen, dass sich die EU in Zukunft in differenzierterer und zugleich entschiedenerer Form für die bedrohten Grundlagen des liberalen Verfassungsstaats innerhalb der Union und darüber hinaus einsetzen wird. Der neue Rahmen muss indes noch mit konkreten politischen Zielen gefüllt werden – und er sollte möglichst in ›EU-Rahmen zur Stärkung des Rechtsstaatsprinzips und der liberalen Demokratie‹ umbenannt werden. Zusammenfassung Die Prinzipien eines liberalen, demokratischen Konstitutionalismus geraten selbst in etablierten europäischen Demokratien zunehmend in Bedrängnis. Dabei richtet sich die Kritik insbesondere gegen rechtsstaatliche Institutionen wie etwa eine unabhängige Justiz, weil diese einem populistischen Verständnis von Mehrheitsdemokratie Grenzen setzt. Der Beitrag argumentiert, dass fehlende oder unscharfe konzeptionelle Grenzziehungen zwischen den beiden voraussetzungsvollen Konzepten Rechtsstaat und Demokratie wesentlich zu dieser Entwicklung beigetragen haben. So pendelte etwa die Demokratisierungspolitik der EU in Mittel- und Osteuropa lange Zeit zwischen den Extremen einer reinen Mechanisierung einerseits und einer normativen Über-Determinierung des demokratischen Rechtsstaats andererseits. Summary The foundations of liberal democratic constitutionalism are under attack by a populist interpretation of majoritarian democracy. Even in consolidated European democracies, rule of law institutions, such as an independent judiciary, are criticized for restricting the (majoritarian) will of the people. This article argues that this critique was partly fostered by an indeterminate definition of the common analytical ground as well as the differences between the two complex terms ›state under the rule of law‹ and ›democracy‹. As the EU democratization strategy towards Central and Eastern European countries shows, missing conceptual precision led to either over-mechanization or over-determination of the concept of the democratic state under the rule of law. Silvia von Steinsdorff, The Democratic State under the Rule of Law and Liberal Democracy: Blurred Analytical Borders in the European Constitutional Space 45 Europäische Kommission, Mitteilung der Kommission an das Europäische Parlament und den Rat: Ein neuer EU-Rahmen zur Stärkung des Rechtsstaatsprinzips, Brüssel 2014, http://e ur-lex.europa.eu/resource.html?uri=cellar:caa88841-aa1e-11e3-86f9-01aa75ed71a1.0017.01/ DOC_1&format=PDF, (aufgerufen am 11.12.2017). 152 Silvia von Steinsdorff · Demokratischer Rechtsstaat und liberale Demokratie 152

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Abstract

'Constitutional boundaries' have been debated since the early 19th century. This special issue considers the questions of whether and how the concept of boundaries can be used systematically in the study of constitutional politics and law from an interdisciplinary perspective. The contributions it contains from political science and legal studies show that modern constitutions do not only draw boundaries, but also have to face manifold boundaries themselves. This special issue examines these boundaries systematically, focusing on four aspects: the boundaries of constitution-making, the boundaries of constitutional effectiveness and precision, the boundaries of constitutional legitimacy and the national boundaries of constitutions. In addition, using the concept of boundaries, it discusses key issues relating to methodology and content, which will be invaluable to constitutional research in the future.

With contributions by

Hubertus Buchstein, Annette Förster, Verena Frick, Michael Hein, Ran Hirschl, Nils J. Janson, Christina Kamm, Uwe Kranenpohl, Oliver W. Lembcke, Matthias Lemke, Felix Petersen, Susanne Pickel, Theresia Smolka, Toralf Stark, Silvia von Steinsdorff, Simone Szczerbak, Manon Westphal, Fabian Wittreck

Zusammenfassung

Von den "Grenzen der Verfassung" ist seit dem frühen 19. Jahrhundert die Rede. Dieser Sonderband widmet sich in interdisziplinärer Perspektive der Frage, ob und in welcher Weise der Grenzbegriff für die verfassungspolitische Analyse systematisch fruchtbar gemacht werden kann. Dabei wird gezeigt, dass moderne Verfassungen nicht nur selbst aktiv Grenzen ziehen, sondern sich auch ihrerseits vielfältigen Grenzziehungen gegenüber sehen. Diese Grenzen werden von den politik- und rechtswissenschaftlichen Beiträgen dieses Sonderbandes systematisch unter die Lupe genommen. Vier Grenzziehungen werden näher untersucht: die Grenzen der Verfassungsgebung, die Grenzen der Effektivität und Präzision von Verfassungen, die Grenzen der Legitimität von Verfassungen und die nationalstaatlichen Verfassungsgrenzen. Darüber hinaus werden die zentralen methodischen und inhaltlichen Fragen diskutiert, denen sich die Verfassungsforschung mit Rückgriff auf den Grenzbegriff zukünftig widmen sollte.

Mit Beiträgen von

Hubertus Buchstein, Annette Förster, Verena Frick, Michael Hein, Ran Hirschl, Nils J. Janson, Christina Kamm, Uwe Kranenpohl, Oliver W. Lembcke, Matthias Lemke, Felix Petersen, Susanne Pickel, Theresia Smolka, Toralf Stark, Silvia von Steinsdorff, Simone Szczerbak, Manon Westphal, Fabian Wittreck