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Werner Weidenfeld, Wolfgang Wessels (Ed.)

Jahrbuch der Europäischen Integration 2018

1. Edition 2018, ISBN print: 978-3-8487-5001-6, ISBN online: 978-3-8452-9103-1, https://doi.org/10.5771/9783845291031

Series: Jahrbuch der Europäischen Integration

Bibliographic information
Nomos Jahrbuch der Europäischen Integration 2018 Werner Weidenfeld | Wolfgang Wessels [Hrsg.] Jahrbuch der Europäischen Integration 2018 Nomos Werner Weidenfeld | Wolfgang Wessels [Hrsg.] Constanze Aka · Franco Algieri · Franz-Lothar Altmann · Katrin Auel · Heinz-Jürgen Axt · Michael L. Bauer · Florian Baumann · Peter Becker · Matthias Belafi · Annegret Bendiek · Julian Bergmann · Sarah-Lena Böning · Katrin Böttger · Erik Brandes · Klaus Brummer · Birgit Bujard · Karlis Bukovskis · Hrvoje Butković · Agnieszka Cianciara · Anthony Costello · Alexandru Damian · Johanna Deimel · Doris Dialer · Knut Diekmann · Roland Döhrn · Hans-Wilhelm Dünn · Hans-Georg Ehrhart · Tobias Etzold · Moritz Fessler · Sabine Fischer · Tobias Flessenkemper · Christian Franck · Heiko Fürst · Gabriel Glöckler · Daniel Göler · Alexander Grasse · Susanne Gratius · Christoph Gusy · Björn Hacker · Simon Hartmann · Andreas Hofmann · Bernd Hüttemann · Tuomas Iso-Markku · Jackson Janes · Michael Kaeding · Niels Keijzer · Mariam Khotenashvili · Anna-Lena Kirch · Henning Klodt · Stefan Kornelius · Wim Kösters · Marta Králiková · Valentin Kreilinger · Jan Labitzke · Konrad Lammers · Guido Lessing · Barbara Lippert · Christian Lippert · Marko Lovec · Siegfried Magiera · Remi Maier-Rigaud · Jean-Marie Majerus · Daniel Martinek · Bruno Oliveira Martins · Dominic Maugeais · Andreas Maurer · Laia Mestres · Jürgen Mittag · Jan-Peter Möhle · Melanie Müller · Johannes Müller Gómez · Matthias Niedobitek · Nicolai von Ondarza · Thomas Petersen · Anne Pintz · Julian Plottka · Johannes Pollak · René Repasi · Darius Ribbe · Daniel Schade · Lukas W. Schäfer · Sebastian Schäffer · Joachim Schild · Otto Schmuck · Mirja Schröder · Tobias Schumacher · Oliver Schwarz · Martin Selmayr · Monika Sie Dhian Ho · Otto W. Singer · Eduard Soler i Lecha · Martin Stein · Burkard Steppacher · Funda Tekin · Alina Thieme · Gabriel N. Toggenburg · Denis M. Tull · Jürgen Turek · Gaby Umbach · Günther Unser · Volker Weichsel · Werner Weidenfeld · Wolfgang Weiß · Charlotte Wenner · Wolfgang Wessels · Sabine Willenberg · Lukas Zech · Wolfgang Zellner BUT_Weidenfeld_JB_2018_5001-6.indd 3 20.11.18 13:30 Die Deutsche Nationalbibliothek verzeichnet diese Publikation in der Deutschen Nationalbibliografie; detaillierte bibliografische Daten sind im Internet über http://dnb.d-nb.de abrufbar. ISBN 978-3-8487-5001-6 (Print) ISBN 978-3-8452-9103-1 (ePDF) ISSN 0721-5436 1. Auflage 2018 © Nomos Verlagsgesellschaft, Baden-Baden 2018. Gedruckt in Deutschland. Alle Rechte, auch die des Nachdrucks von Auszügen, der fotomechanischen Wiedergabe und der Übersetzung, vorbehalten. Gedruckt auf alterungsbeständigem Papier. Das Jahrbuch der Europäischen Integration wird freundlicherweise vom Auswärtigen Amt gefördert. Das Institut für Europäische Politik (IEP) ist ein strategischer Partner der Europäischen Kommission und wird von ihr finanziell unterstützt. Für die Inhalte zeichnet alleine das IEP verantwortlich. Redaktion: Jana Schubert Die Redaktion dankt Sara Kibler, Jan-Hendrik Rohlfs, Gustav Spät und Jakob Speier für die vielfältige Unterstützung. BUT_Weidenfeld_JB_2018_5001-6.indd 4 20.11.18 13:30 Inhaltsverzeichnis Vorwort .........................................................................................................................11 1. Die Bilanz Die Bilanz der Europäischen Integration 2018 ............................................................15 Werner Weidenfeld Die Europapolitik in der wissenschaftlichen Debatte ...................................................25 Darius Ribbe/Wolfgang Wessels Brexit.............................................................................................................................43 Daniel Schade 2. Die Institutionen der Europäischen Union Die institutionelle Architektur der Europäischen Union ..............................................55 Johannes Müller Gómez/Wolfgang Wessels Europäisches Parlament ................................................................................................69 Andreas Maurer Europäischer Rat ..........................................................................................................77 Alina Thieme/Wolfgang Wessels Rat der Europäischen Union .........................................................................................85 Nicolai von Ondarza Europäische Kommission .............................................................................................93 Andreas Hofmann Gerichtshof .................................................................................................................101 Siegfried Magiera/Matthias Niedobitek Europäische Zentralbank ............................................................................................111 Martin Selmayr Rechnungshof .............................................................................................................119 Siegfried Magiera/Matthias Niedobitek Ausschuss der Regionen .............................................................................................123 Otto Schmuck Europäischer Wirtschafts- und Sozialausschuss .........................................................127 Doris Dialer Europäische Agenturen ...............................................................................................131 Michael Kaeding 3. Die politische Infrastruktur Nationale Parlamente ..................................................................................................137 Valentin Kreilinger Europäische Parteien ..................................................................................................141 Jürgen Mittag Inhalt Europäische Bürgerinitiativen ....................................................................................145 Julian Plottka Lobbyismus in der partizipativen Demokratie ...........................................................149 Bernd Hüttemann Die öffentliche Meinung .............................................................................................153 Thomas Petersen Kirchen und Religionsgemeinschaften .......................................................................161 Matthias Belafi 4. Die Innenpolitik der Europäischen Union Agrar- und Fischereipolitik .........................................................................................167 Christian Lippert Asyl-, Einwanderungs- und Visapolitik ......................................................................173 René Repasi Beschäftigungs- und Sozialpolitik ..............................................................................183 Björn Hacker Bildungspolitik ...........................................................................................................189 Knut Diekmann Binnenmarkt ...............................................................................................................193 Florian Baumann/Sebastian Schäffer Digitale Agenda und Cybersicherheit .........................................................................197 Hans-Wilhelm Dünn/Lukas Schäfer Energiepolitik .............................................................................................................203 Mirja Schröder Forschungs-, Technologie- und Telekommunikationspolitik ......................................207 Jürgen Turek Gesundheits- und Verbraucherpolitik .........................................................................211 Sarah-Lena Böning/Remi Maier-Rigaud Haushaltspolitik ..........................................................................................................215 Peter Becker Industriepolitik ...........................................................................................................221 Jürgen Turek Kulturpolitik ...............................................................................................................225 Otto W. Singer Menschenrechtspolitik ................................................................................................229 Gabriel N. Toggenburg Polizeiliche und justizielle Zusammenarbeit ..............................................................235 Christoph Gusy/Jan-Peter Möhle Regionalpolitik ...........................................................................................................241 Konrad Lammers Sportpolitik .................................................................................................................247 Jürgen Mittag 6 Jahrbuch der Europäischen Integration 2018 Inhalt Tourismuspolitik .........................................................................................................249 Anna-Lena Kirch Umwelt-, Klima- und Meerespolitik ...........................................................................251 Gaby Umbach Verkehrspolitik ...........................................................................................................259 Daniel Martinek/Sebastian Schäffer Währungspolitik .........................................................................................................263 Gabriel Glöckler Weltraumpolitik ..........................................................................................................269 Jürgen Turek Wettbewerbspolitik .....................................................................................................271 Henning Klodt Wirtschaftspolitik .......................................................................................................275 Roland Döhrn/Wim Kösters 5. Die Außenpolitik der Europäischen Union Außenwirtschaftsbeziehungen ....................................................................................283 Wolfgang Weiß Entwicklungszusammenarbeit und Humanitäre Hilfe ................................................289 Julian Bergmann/Niels Keijzer Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik ...............................................................295 Annegret Bendiek/Moritz Fessler Gemeinsame Sicherheits- und Verteidigungspolitik ...................................................301 Daniel Göler/Lukas Zech Afrikapolitik ...............................................................................................................307 Melanie Müller/Denis M. Tull Asienpolitik ................................................................................................................311 Franco Algieri Die Europäische Union und China .............................................................................315 Franco Algieri Lateinamerikapolitik ...................................................................................................319 Susanne Gratius Nahostpolitik ..............................................................................................................323 Michael L. Bauer/Simon Hartmann Die Europäische Union und die USA .........................................................................327 Jackson Janes Zentralasienpolitik ......................................................................................................333 Katrin Böttger/Julian Plottka 6. Die Europäische Union und ihre Nachbarn Europäische Nachbarschaftspolitik ............................................................................337 Erik Brandes/Barbara Lippert Jahrbuch der Europäischen Integration 2018 7 Inhalt Östliche Partnerschaft .................................................................................................343 Katrin Böttger Ukraine .......................................................................................................................345 Constanze Aka/Martin Stein Moldau ........................................................................................................................347 Dominic Maugeais Georgien .....................................................................................................................349 Mariam Khotenashvili Mittelmeerpolitik ........................................................................................................351 Tobias Schumacher Die EFTA-Staaten, der EWR und die Schweiz ..........................................................355 Burkard Steppacher Die Europäische Union und Russland ........................................................................361 Sabine Fischer 7. Die Erweiterung der Europäischen Union Die Erweiterungspolitik der Europäischen Union ......................................................367 Barbara Lippert Südosteuropapolitik ....................................................................................................377 Franz-Lothar Altmann Albanien .....................................................................................................................381 Tobias Flessenkemper Bosnien und Herzegowina ..........................................................................................383 Tobias Flessenkemper Kosovo ........................................................................................................................385 Tobias Flessenkemper Mazedonien ................................................................................................................387 Oliver Schwarz Montenegro ................................................................................................................389 Sebastian Schäffer Serbien ........................................................................................................................391 Sabine Willenberg Türkei .........................................................................................................................393 Funda Tekin 8. Die Europäische Union und andere Organisationen Die Europäische Union und der Europarat .................................................................401 Klaus Brummer Die Europäische Union und die NATO ......................................................................407 Hans-Georg Ehrhart Die Europäische Union und die OSZE .......................................................................413 Wolfgang Zellner 8 Jahrbuch der Europäischen Integration 2018 Inhalt Die Europäische Union und die Vereinten Nationen ..................................................419 Günther Unser 9. Die Europapolitik in den Mitgliedstaaten der Europäischen Union Belgien ........................................................................................................................427 Christian Franck Bulgarien ....................................................................................................................431 Johanna Deimel Bundesrepublik Deutschland ......................................................................................435 Stefan Kornelius Dänemark ...................................................................................................................443 Anne Pintz Estland ........................................................................................................................447 Tobias Etzold Finnland ......................................................................................................................449 Tuomas Iso-Markku Frankreich ...................................................................................................................453 Joachim Schild Griechenland ..............................................................................................................459 Heinz-Jürgen Axt Irland ..........................................................................................................................465 Anthony Costello Italien ..........................................................................................................................469 Alexander Grasse/Jan Labitzke Kroatien ......................................................................................................................475 Hrvoje Butković Lettland .......................................................................................................................477 Karlis Bukovskis Litauen ........................................................................................................................479 Tobias Etzold Luxemburg ..................................................................................................................481 Jean-Marie Majerus/Guido Lessing Malta ...........................................................................................................................483 Heinz-Jürgen Axt Die Niederlande ..........................................................................................................485 Monika Sie Dhian So Österreich ...................................................................................................................489 Katrin Auel/Johannes Pollak Polen ...........................................................................................................................493 Agnieszka Cianciara Portugal ......................................................................................................................497 Bruno Oliveira Martins Jahrbuch der Europäischen Integration 2018 9 Inhalt Rumänien ....................................................................................................................501 Alexandru Damian Schweden ....................................................................................................................505 Tobias Etzold/Charlotte Wenner Slowakei .....................................................................................................................509 Marta Králiková Slowenien ...................................................................................................................513 Marko Lovec Spanien .......................................................................................................................517 Eduard Soler i Lecha/Laia Mestres Tschechische Republik ...............................................................................................521 Volker Weichsel Ungarn ........................................................................................................................525 Heiko Fürst Vereinigtes Königreich ...............................................................................................529 Birgit Bujard Zypern .........................................................................................................................537 Heinz-Jürgen Axt 10. Anhang Abkürzungen ..............................................................................................................541 Die Autoren und Autorinnen .......................................................................................543 10 Jahrbuch der Europäischen Integration 2018 Vorwort Mit einer ambitionierten Rede zur Zukunft der Europäischen Union hat Frankreichs Staatspräsident Emmanuel Macron am 26. September 2017 der Reformdebatte einen visionären Impuls verliehen. Macrons Rede an der Pariser Sorbonne-Universität kurz nach den Wahlen zum Deutschen Bundestag richtete sich auch an den politischen Partner in Berlin und suchte den Schulterschluss zur Reform der EU. Nach einer langwierigen Regierungsbildung in Deutschland reagierte die wiedergewählte deutsche Bundeskanzlerin Angela Merkel im Juni 2018 auf die Reformvorhaben aus Paris. Somit werden aktuell Reformideen für einen eigenen Haushalt für die Eurozone, die Stärkung der sozialen Dimension der europäischen Integration, die Weiterentwicklung des Europäischen Stabilitätsmechanismus zu einem Europäischen Währungsfonds sowie die Schaffung einer Europäischen Armee zwischen Paris und Berlin diskutiert. Trotz dieser Reformimpulse bewertet Werner Weidenfeld in seiner Bilanz die europäische Tagespolitik als weiterhin vom Krisenmanagement erfasst. Herausforderungen wie die neue populistische und gleichzeitig europaskeptische Regierung des Gründungsmitglieds Italien, die weiterhin stockende Reform des Gemeinsamen Europäischen Asylsystems und die Verhandlungen zum erstmaligen Austritt eines Mitglieds aus der EU würden von der wichtigen Aufgabe, Europas Seele zu suchen, ablenken. Dabei unterstreicht Weidenfeld die Wichtigkeit, die strategische Sprachlosigkeit in Europa zu überwinden. Den Verhandlungen zum Austritt des Vereinigten Königreichs aus der EU widmet das Jahrbuch erneut einen eigenen Beitrag. Über zwei Jahre nach dem Austrittsreferendum zeichnet sich bei den Verhandlungen erst im November 2018 eine Einigung ab. Essentielle Fragen wie die künftigen Beziehungen zwischen der EU und dem Vereinigten Königreich, aber vor allem die Verhinderung einer befestigten Grenze auf der irischen Insel, die den fragilen Frieden zwischen Nordirland und der Irischen Republik gefährden würde, stellen die größten Hürden auf dem Weg zu Verhandlungsergebnissen dar. Die verschiedenen Positionen werden in den Beiträgen über den Brexit, das Vereinigte Königreich und Irland beleuchtet. Im Kapitel zu den Institutionen der Europaischen Union wird deutlich, dass sich die Institutionen und europapolitischen Akteure bereits auf die Europawahlen 2019 vorbereiten. Der Beitrag über das Europäische Parlament beschreibt die Entscheidungsfindung über die künftige Verwendung der Sitze der britischen Europaabgeordneten nach dem Austritt des Vereinigten Königreichs. Obwohl insbesondere Staatspräsident Macron für das Aufgehen der 73 britischen Sitze in einen europäischen Wahlkreis und damit die Etablierung transnationaler Listen warb, stimmten die Abgeordneten des Europäischen Parlaments letztlich gegen das Vorhaben. Stattdessen soll im neugewählten Europäischen Parlament der Grundsatz der „degressiven Proportionalität“ verbessert Anwendung finden, indem zuletzt benachteiligte Mitgliedstaaten wie Frankreich und Spanien jeweils fünf zusätzliche Sitze erhalten. Ferner nimmt die Zersplitterung im Europäischen Parlament weiter zu und könnte den Spitzenkandidatenprozess zur Ernennung des nächsten Präsidenten der Europäischen Kommission beeinflussen, wie der Beitrag über die Europäischen Parteien schlussfolgert. Zudem wirken sich Tendenzen der Desintegration und Abbauflexibilisierung immer wesentlicher auf das Gleichgewicht zwischen den EU-Institutionen aus, wie Darius Ribbe und Wolfgang Wessels in ihrem Beitrag über die Europapolitik in der wissenschaftlichen Debatte feststellen. Jahrbuch der Europäischen Integration 2018 11 Vorwort Im Kapitel zur politischen Infrastruktur zeichnet der Beitrag über die Europäische Bürgerinitiative die Reform dieses Recht der Unionsbürger zur Agenda-Setzung auf EU-Ebene nach. In einem breiten Reformprozess über eine bürgernähere Ausgestaltung der Bürgerinitiative werden sowohl Experten als auch die Zivilgesellschaft konsultiert. Die einzelnen Beitrage zur Innen- und Außenpolitik der Europaischen Union bieten tiefergehende Detailanalysen zu den Entwicklungen der einzelnen Politikbereiche an. Erneut steht die Migrationskrise mit ihren innen-, sicherheits- und außenpolitischen Dimensionen im Vordergrund. Die legislative Tätigkeit in diesem Politikbereich ist weiterhin blockiert und beruht zunehmend auf Freiwilligkeit, wie der Beitrag über die Asyl-, Einwanderungs- und Visapolitik unterstreicht. Der Beitrag über die Beschäftigungs- und Sozialpolitik bespricht den Mehrwert der im November 2017 verabschiedeten Europäischen Säule sozialer Rechte. Als integrationspolitisches Novum wird im Beitrag über die Gemeinsame Sicherheits- und Verteidigungspolitik die Entscheidung von 25 Mitgliedstaaten zur Etablierung einer Ständigen Strukturierten Zusammenarbeit (im Sprachgebrauch auch PESCO als Abkürzung für Permanent Structured Cooperation) erläutert. Im Kapitel über die Europäische Union und ihre Nachbarn wird die weitere Ausdifferenzierung der Zusammenarbeit der EU mit ihren Nachbarn deutlich. Während der Beitrag über die Türkei schlussfolgert, dass die Zukunft der Beitrittsverhandlungen weiterhin ungeklärt ist, steht im Kapitel über die Erweiterung der Europäischen Union die neue Westbalkan-Strategie der EU und ihre Auswirkung auf die Beitrittskandidaten im Fokus. Das Kapitel zur Europaischen Union und anderen internationalen Organisationen informiert uber das koordinierte Vorgehen der EU-Mitgliedstaaten in den Vereinten Nationen, die Entwicklungen der OSZE und den Stand der Beziehungen zur NATO. Politisches Spaltpotenzial geht zunehmend von der Infragestellung des Rechtsstaates und europäischer Werte in einigen Mitgliedstaaten aus und findet seinen Höhepunkt in der erstmaligen Einleitung eines Verfahrens nach Art. 7 EUV gegen Polen. Divergierende Positionen zwischen den Mitgliedstaaten traten ebenfalls in den Verhandlungen über den nächsten mehrjährigen Finanzrahmen zu Tage: Während südeuropäische Mitgliedstaaten für eine Erhöhung des Haushalts trotz des Austritts des Vereinigten Königreichs als großen Nettozahler eintreten, formierte sich eine „Hanse-Gruppe“ nordeuropäischer Mitgliedstaaten, die dieser Forderung entgegentritt. Die jeweiligen nationalen Positionen werden im Kapitel über die Europapolitik in den Mitgliedstaaten der Europäischen Union dargestellt. In diesem Jahr erscheint das Jahrbuch der Europaischen Integration zum 38. Mal. Es ist uns daher eine besondere Freude, auf die digitale Aufbereitung der Jahrbucher seit ihrem ersten Erscheinen 1980 unter www.Wissen-Europa.de hinzuweisen, wo einem breiten Publikum uber drei Jahrzehnte europaischer Zeitgeschichte online zur Verfugung stehen. Mit dieser Ausgabe wird der Bestand um den Zeitraum von Mitte 2017 bis Mitte 2018 erweitert. Das Jahrbuch der Europaischen Integration ist ein Projekt des Instituts fur Europaische Politik, das in Kooperation mit dem Centrum fur angewandte Politikforschung der Universitat Munchen (C.A.P) und dem Centrum für Türkei und EU Studien (CETEUS) der Universitat zu Koln verwirklicht wird. Ohne die großzugige Forderung durch das Auswartige Amt war und ist das Jahrbuch nicht realisierbar. Unser besonderer Dank gilt auch den Autorinnen und Autoren, deren großes Expertenwissen die solide Grundlage und das unverkennbare Profil des Jahrbuchs bildet. Jana Schubert danken wir fur ihre großartige Redaktion, ohne die die Realisierung dieses Projekts nicht moglich ware. Werner Weidenfeld Wolfgang Wessels 12 Jahrbuch der Europäischen Integration 2018 1. Die Bilanz Die Bilanz der Europäischen Integration 2018 Werner Weidenfeld Gleichsam seismographisch lassen sich die Bewegungen und Erschütterungen Europas ablesen, wenn man die alltäglichen Schlagzeilen sensibel auswertet: „Weckruf für Europa“,1 „Scheitert Europa“,2 „Schafft Europa das?“,3 „Sehnsucht nach starker Führung“.4 Was steckt dahinter? Mehr als die traditionelle Abfolge europäischer Krisen und die darauf jeweils folgenden Fragmente eines Krisenmanagements. Nunmehr werden erstmals in der Integrationsgeschichte der Nachkriegszeit mit Nachdruck die Sinnfragen des Gesamtprojekts der Einigung Europas aufgeworfen. Was ist der Grund für dieses höchst ungewöhnliche Phänomen? Zunächst erkennt man den Verfall früherer normativer Grundlagen. Sie sind im Generationenwechsel konsumiert. Sie erodieren. Und es fehlt als Kompensation ein Zukunftsnarrativ. Europa befindet sich in einer Ära strategischer Sprachlosigkeit.5 Versuchen wir, die Tiefe des Vorgangs zu erfassen: Politik verkommt zur Inszenierung von Machtspielen. Das ist weit weg von der großen Aufgabe, den öffentlichen Raum aus überzeugenden Ideen heraus zu gestalten, rational die Mitverantwortung als Bürger und als deren Repräsentanten umzusetzen.6 Die Wahlergebnisse quittieren diese Merkwürdigkeiten. Sie belegen im Blick auf die Traditionsparteien das jeweilige Führungsdilemma ebenso wie den Autoritätsverlust. Die herkömmlichen Parteien verlieren europaweit an Zustimmung und zugleich dockt die Frustration der Wähler anderswo neu an. Der politische Apparat läuft einfach weiter, als sei nichts passiert.7 Mit Legitimationskrise ist jener lähmende Mehltau zu beschreiben, der sich über den Kontinent gelegt hat. Der Traum vom Aufbruch in eine neue historische Epoche sieht anders aus. Die Europapolitik begegnet den großen historischen Herausforderungen – von der neuen Völkerwanderung über die terroristischen Gefahren, von der Klimakatastrophe über die Gestaltung der Beziehungen zur Türkei8 bis hin zur aktuellen weltpolitischen Risikolandschaft – entweder mit Ratlosigkeit oder mit situativem Krisenmanagement. Die Sehnsucht der Bürger nach strategischen Zukunftsperspektiven bleibt unbeantwortet. Die Politik nimmt Abschied vom kulturellen Horizont. Eine politische Elite bleibt sprachlos. Das eher verwirrende Hin und Her der europäischen Türkei-Politik ist ein praktisches Beispiel dafür. Der Problembefund ist höchst evident. Wer die aktuellen Papiere der diver- 1 Frankfurter Allgemeine Zeitung vom 11.7.2018, S. 8. 2 Handelsblatt vom 29.6.2018, S.1. 3 Der Tagesspiegel vom 1.7.2018, S. 4. 4 Frankfurter Allgemeine Zeitung vom 18.7.2018, S. 8. 5 Siehe ausführlicher dazu: Werner Weidenfeld: Europa. Eine Strategie, München 2014. 6 Vgl. vertiefend: Werner Weidenfeld: Europas Seele suchen, Baden-Baden 2017. 7 Vgl. Julia Klein/Julian Plottka/Amelie Tittel: Der Neustart der europäischen Integration durch eine inklu sive Avantgarde?, in: integration 2/2018, S. 141–168, hier S. 144–147. 8 Vgl. hierzu auch den Beitrag „Türkei“ in diesem Jahrbuch. Jahrbuch der Europäischen Integration 2018 15 Die Bilanz sen europäischen Parteien liest, merkt sofort: Nicht einmal auf die Suche nach einem Kompass begibt man sich. Außenpolitische Strategie, weltpolitische Verantwortung, sicherheitspolitische Risikobewältigung, demographische Strukturverschiebungen, Bewahrung des Naturraums, Zukunftsvision – alles Fehlanzeige. Offenbar gewöhnt man sich an eine Politik ohne Faszinosum. Das Wabern im politisch-kulturellen Unterfutter weist inzwischen Populismus, Nationalismus und Regionalismus auf. Die konkreten Themen, die jeweils phasenweise die Europäer beschäftigen, sind einzelne thematische Fragmente, die vom Krisenmanagement erfasst werden: Der anstehende Austritt des Vereinigten Königreichs aus der Europäischen Union, die Zweifel an der Rechtsstaatlichkeit in Polen und Ungarn, die sich im Rechtsstaatlichkeitsverfahren gegen- über Polen niederschlagen,9 neue Regierungen in Spanien und Italien, die Erweiterung der Europäischen Union im Westbalkan10 sowie Herausforderungen in Migrations- und Sicherheitspolitik. Austritt des Vereinigten Königreichs aus der Europäischen Union Als mit dem britischen Referendum über einen „Brexit“ entschieden war, dass einer der großen Mitgliedstaaten die Europäische Union verlassen werde, konzentrierte sich die Aufmerksamkeit auf die taktischen Details der Verhandlungspartner.11 Zwei Staaten hätten ein Modell der besonderen Beziehungen zur Europäischen Union bieten können: Norwegen und die Schweiz.12 Es wurde aber bald klar, dass Großbritannien einen eigenen Weg einschlagen wollte. Auf EU-Seite stellte sich bald Verärgerung über die Grundhaltung der britischen Seite ein: Das Pochen auf die eigene Souveränität bei gleichzeitig fehlendem Respekt für die Souveränität der Europäischen Union. Neben den Grundsatzpapieren der britischen Regierung und die jeweilige Reaktion der Europäischen Union – in der Regel vorgebracht vom Chefunterhändler Michel Barnier – erreichten sensible Konfliktpunkte immer wieder Aufmerksamkeit: Von der Frage nach der irischen Grenzkontrolle und ihre möglicherweise höchst gewaltsamen Folgen,13 über das Thema der Unabhängigkeit Schottlands und dann ökonomisch-politische Kernfelder wie die Zukunft der Wissenschaftskooperation und die Zukunft des Bankenwesens. Die Verhandlungspartner einigten sich auf eine 21-monatige Übergangsfrist nach dem Austritt, der Ende März 2019 vollzogen werden soll. In der Übergangszeit soll sich Großbritannien weiter an alle EU-Regeln halten und auch finanzielle Beiträge wie bisher nach Brüssel überweisen. Dafür behält in dieser Zeit das Land den Zugang zum EU-Binnenmarkt und bleibt Teil der Zollunion. 9 Vgl. hierzu auch den Beitrag „Polen“ in diesem Jahrbuch. 10 Vgl. hierzu auch den Beitrag „Die Erweiterungspolitik der Europäischen Union“ in diesem Jahrbuch. 11 Zum Brexit siehe Funda Tekin: Was folgt auf den Brexit? In: integration 3/2016, S. 183–197; Vgl. hierzu auch den Beitrag „Brexit-Verfahren“ in diesem Jahrbuch. 12 Vgl. hierzu auch den Beitrag „Die EFTA-Staaten, der EWR und die Schweiz“ in diesem Jahrbuch. 13 Vgl. hierzu auch den Beitrag „Irland“ in diesem Jahrbuch. 16 Jahrbuch der Europäischen Integration 2018 Die Bilanz der Europäischen Integration 2018 Polen und Ungarn: Zweifel an der Rechtsstaatlichkeit Die Position der Europäischen Union gegenüber Polen14 und Ungarn wurde von ernsthaften Zweifeln an der Rechtsstaatlichkeit bestimmt. So entschied die Europäische Kommission angesichts verabschiedeter Gesetze, die die Unabhängigkeit der Justiz in Polen in Frage stellen, ein Verfahren anzustreben. Den Entzug der Stimmrechte musste Polen kaum fürchten, da Ungarn ein Veto für diese Abstimmung angekündigt hat. Es geht um die Betonung der Europäischen Union im Blick auf Gültigkeit und Relevanz ihrer vertraglichen Grundprinzipien. Und diese Prinzipien werden auch von Ungarn in Frage gestellt.15 Spanien und Italien Eine dritte Stufe von Systemproblemen war in Spanien und in Italien zu beobachten. Kataloniens Unabhängigkeitsstreben nahm zusätzliche Dimensionen an,16 indem Belgien17 und Deutschland zur Fluchtlinie des katalonischen Regierungschefs gehörten. In Italien dauerte es sehr lange, bis eine Regierung ins Amt kam und diese Regierung hatte nun eine höchst antieuropäische Konnotation.18 Die Medien stellten fest, nun sei Europa im Kern getroffen: „Mit Italien kann sich die EU auf das Schlimmste gefasst machen, muss aber die Nerven halten.“19 Westbalkan Neben dem Trend der Erosion der Europäischen Union ist auch der Gegentrend zu beobachten: Magnetische Attraktion des Integrationsprozesses, mindestens der Wunsch, dieser Union beizutreten. Die Europäische Union macht den sechs Westbalkanstaaten (Serbien, Montenegro, Mazedonien, Bosnien-Herzegowina, Albanien, Kosovo) Hoffnung auf eine EU-Mitgliedschaft, die im politischen, sicherheitspolitischen und wirtschaftlichen Interesse der Union sei. Für Serbien und Montenegro wird sogar das Jahr 2025 als Beitrittsjahr genannt. Dieser Prozess wird seitens der Europäischen Union mit finanziellen Hilfen stark unterstützt und gefördert.20 Migration Sachpolitisch zählte zu den besonderen Herausforderungen das Problem der Migration: „Scheitert Europa? Wie die Flüchtlingskrise zur Schicksalsfrage der EU wurde.“21 Dabei hat sich die Faktenlage deutlich entdramatisiert. Die Zahl illegaler Grenzübertritte in die Europäische Union ist um 96 Prozent gesunken. Trafen 2015 über das östliche Mittelmeer täglich noch 10.000 Flüchtlinge ein, so waren es zuletzt nur noch durchschnittlich 81. Auf der zentralen Route von Afrika nach Italien sank die Zahl gegenüber 2017 um 77 Prozent. Bei den Maßnahmen zur Krisenbewältigung hat die Europäische Union spürbare Fort- 14 Vgl. vertiefend: Polen, in: Aus Politik und Zeitgeschehen 10-11/2018; Vgl. hierzu auch den Beitrag „Polen“ in diesem Jahrbuch. 15 Vgl. hierzu auch den Beitrag „Ungarn“ in diesem Jahrbuch. 16 Vgl. hierzu auch den Beitrag „Spanien“ in diesem Jahrbuch. 17 Vgl. hierzu auch den Beitrag „Belgien“ in diesem Jahrbuch. 18 Vgl. hierzu auch den Beitrag „Italien“ in diesem Jahrbuch. 19 Süddeutsche Zeitung vom 25.5.2018, S. 4. 20 Vgl. hierzu auch die Beiträge „Die Erweiterungspolitik der Europäischen Union“, „Albanien“, „Bosnien und Herzegowina“, „Kosovo“, „Mazedonien“, „Montenegro“ und „Serbien“ in diesem Jahrbuch. 21 Handelsblatt, 29.6.2018, S. 1; Vgl. hierzu auch den Beitrag „Asyl-, Einwanderungs- und Visapolitik“ in diesem Jahrbuch. Jahrbuch der Europäischen Integration 2018 17 Die Bilanz schritte erzielt. Dazu zählen der Ausbau der Europäischen Agentur für die Grenz- und Küstenwache (FRONTEX) zu einem Europäischen Grenz- und Küstenschutz ebenso wie die Einrichtung der Hotspots in Griechenland und Italien als Erstaufnahme- und Registrierungseinrichtungen.22 Zur Verbesserung der praktischen Maßnahmen gehört in diesem Kontext auch das EU-Türkei-Abkommen vom 18. März 2016. Die Europäische Union bleibt zu diesem Thema unter Druck.23 Durch die Maßnahmen der vergangenen Jahre hat die EU Zeit gewonnen. Aber global werden Migration und Flucht weiter zunehmen. Sicherheitspolitik Seit langer Zeit erodiert das Vertrauen der Europäer in die Vereinigten Staaten.24 Erosionen in den transatlantischen Beziehungen sind unübersehbar – ebenso wie die Zeichen, die auf eine Entfreundung zwischen Europa und Amerika hinweisen.25 Ebenso haben in einer dramatischen Form die inneramerikanischen Spannungen zugenommen. Und dann kam ein Politiker, der sich dies alles für seinen persönlichen Erfolg zu Nutze machen konnte: Donald Trump. Als amerikanischer Präsident stellte er dies alles unter das Motto ‚America first‘. Folgerichtig wies er die Europäer darauf hin, sie sollten sich nun doch selbst um ihre Sicherheit kümmern.26 Auch Elemente von transatlantischen Handelskriegen wurden beschrieben. Für die Europäer war dies ein überfälliger Weckruf. Entsprechend zupackend bemühte sich nun die Europäische Union, ihre sicherheitspolitische Handlungsfähigkeit auszubauen. Medial fand es seinen Niederschlag in imposanten Überschriften: „Das Ende der Enthaltsamkeit“,27 „Mit vereinten Kräften sollte die gemeinsame Verteidigung effizienter werden.“28 23 Mitgliedstaaten setzten ihre Unterschrift unter Dokumente, die eine europäische Sicherheits- und Verteidigungsunion begründen sollten29 – strukturell als differenzierte Integration, in der Vertragssprache als „Ständige Strukturelle Zusammenarbeit“. Hilfreich für diesen Fortschritt war zweifellos, dass Großbritannien solche Initiativen in der Sicherheitspolitik nach dem „Brexit“-Beschluss nicht mehr ausbremste. Zu den 17 markanten Vereinbarungen gehörten unter anderem die Schaffung eines Europäischen Verteidigungsfonds, der 2019 und 2020 mit 500 Mio. Euro ausgestattet sein soll, der 22 Vgl. Klein/Plottka/Tittel: Neustart durch inklusive Avantgarde?, 2018, S. 148–151. 23 Vgl. Mark Leonard: Sondierungen für Europa. Wie die nächste Bundesregierung die EU vor dem Zerfall bewahren kann, in: Internationale Politik 1-2/2018, S. 37–43; derselbe Europas Galapagos-Moment. Persönliche Gedanken zur Zukunft der EU, in: Internationale Politik 6-7/2017, S. 68–77; Josef Janning/Almut Möller: Was Europa verbindet. Stärkerer Zusammenhalt in der EU ist machbar, aber Berlin muss mehr tun, in: Internationale Politik 3/2018, S. 32–37. 24 Vgl. vertiefend: Werner Weidenfeld: Kulturbruch mit Amerika? Das Ende transatlantischer Selbstverständlichkeit, Gütersloh 1996. 25 Siehe Renate Köcher: Die große Entfreundung, in Frankfurter Allgemeine Zeitung, 17.5.2018, S. 8. 26 Vgl. hierzu auch den Beitrag „Die Europäische Union und die USA“ in diesem Jahrbuch. 27 Süddeutsche Zeitung vom 14.11.2017, S. 7. 28 Vgl. vertiefend: Thomas Jäger: Europäische Sicherheitskooperation. Bestandsaufnahme und Handlungsfelder, in: Aus Politik und Zeitgeschehen 43-45/2016, S.21–28; Anna-Maria Kellner: Zum Erfolg verdammt? Die gemeinsame Sicherheits- und Verteidigungspolitik der EU ein Jahr nach der Globalen Strategie, in: Zeitschrift für Außen- und Sicherheitspolitik 1/2018, S. 1–11; Rosa Beckmann/Ronja Kempin: EU-Verteidigungspolitik braucht Strategie, in: SWP-Aktuell 2017/A 60, August 2017; Annegret Bendiek: Die Globale Strategie für die Außen und Sicherheitspolitik der EU, in: SWP-Aktuell 2016/A 44, Juli 2016. 29 Vgl. Klein/Plottka/Tittel: Neustart durch inklusive Avantgarde?, 2018, S. 153ff; Vgl. hierzu auch den Beitrag „Gemeinsame Sicherheits- und Verteidigungspolitik“ in diesem Jahrbuch. 18 Jahrbuch der Europäischen Integration 2018 Die Bilanz der Europäischen Integration 2018 Ausbau der Europäischen Verteidigungsagentur, die Verwirklichung der 2016 angenommenen „Globalen Strategie zur Außen- und Sicherheitspolitik“30 sowie die Einigung auf eine Kommandozentrale für EU-Auslandseinsätze, die Einrichtung eines europäischen medizinischen Koordinierungszentrums (Military Planning and Conduct Capability, MPCC) und die Schaffung eines logistischen Zentrums für die Erleichterung militärischer Transporte. Im Juni 2018 einigten sich dann neun Verteidigungsminister auf die Gründung einer „Europäischen Interventionsinitiative“ (EI2) die in Krisenfällen aktiv werden soll. Parallel zu diesen sicherheitspolitischen Fortschritten muss der Sozialgipfel in Göteborg im Dezember 2017 registriert werden, bei der sich die EU-Mitglieder auf die „europäische Säule sozialer Rechte“ verpflichteten, die auf soziale Mindeststandards wie faire Löhne, Arbeitslosenhilfe, Bildung für alle, Gesundheitsversorgung und Gleichberechtigung abzielt.31 Anregung zur Zukunftsstrategie Die Europapolitik wurde weiterhin dominiert vom Krisenmanagement in einzelnen Fragmenten – von der Brexitentscheidung bis zur Migration,32 von Einzelkonflikten zu Polen und Ungarn, zu Spanien und Italien: Spürbar wuchs hinter all diesen Einzelvorgängen die Kritik an der strategischen Sprachlosigkeit der Europäischen Union. Man spürte das Verlangen nach Beiträgen, die diese Erwartung auf Zukunftsbilder Europas erfüllen sollten. Einige führende Europapolitiker lieferten Beiträge dazu: Jean-Claude Juncker, Angela Merkel und Emmanuel Macron. Jean-Claude Junker hatte ja bereits 2017 die Diskussion angestoßen mit der Vorlage des Weißbuches der Europäischen Kommission,33 das fünf mögliche Zukunftsszenarien detailliert darlegte. Damit waren aber lediglich diverse Möglichkeiten reflektiert, keine konzise Strategie vorgelegt. Präziser wurde er im Februar 2018, als er anregte, die bislang getrennten Funktionen des Präsidenten der Europäischen Kommission und des Europäischen Rates unter einem „Doppelhut“ zu vereinen.34 Er verband damit die Anregung, das bei der Europawahl 2014 erstmals praktizierte Verfahren des Einsatzes von Spitzenkandidaten beizubehalten. Das Modell der Spitzenkandidaten wurde auch vom Europäischen Parlament kräftig unterstützt.35 Angela Merkel schaltete sich in die Diskussion mit der Stärkung der Eurozone unter anderem durch die Schaffung eines Europäischen Währungsfonds ein.36 Außerdem regte sie an, einen EU-Sicherheitsrat und eine europäisierte Eingreiftruppe zu schaffen. Als Überschrift kann man den früheren Weckruf Angela Merkels verwenden: „Wir Europäer müssen unser Schicksal wirklich in die eigene Hand nehmen.“37 30 Vgl. hierzu auch den Beitrag „Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik“ in diesem Jahrbuch. 31 Vgl. hierzu auch den Beitrag „Beschäftigungs- und Sozialpolitik“ in diesem Jahrbuch. 32 Vgl. Klein/Plottka/Tittel: Neustart durch inklusive Avantgarde?, 2018, S. 147–157. 33 Siehe EU-Nachrichten vom 2. März 2017, S. 1 f.; Otto Schmuck: Das Weißbuch der Kommission zur Zukunft Europas, in: Integration 4/2017, S. 276–294. 34 Süddeutsche Zeitung vom 15.2.2018, S. 6. 35 Siehe Frankfurter Allgemeine Zeitung vom 8.2.2018, S. 4; Süddeutsche Zeitung vom 8.2.2018, S. 9; Vgl. hierzu auch den Beitrag „Europäisches Parlament“ in diesem Jahrbuch. 36 Siehe Süddeutsche Zeitung vom 4.6.2018, S. 1, 4 und 6. 37 Süddeutsche Zeitung vom 3.8.2018, S. 4; Thomas Gutschker/Eckart Lohse: Existenzfragen für Europa, Interview mit Bundeskanzlerin Angela Merkel, Frankfurter Allgemeine Sonntagszeitung, 3.6.2018; Vgl. hierzu auch den Beitrag „Bundesrepublik Deutschland“ in diesem Jahrbuch. Jahrbuch der Europäischen Integration 2018 19 Die Bilanz Größte Resonanz fand der französische Staatspräsident Emmanuel Macron38 mit seinen diversen Grundsatzreden zur Zukunft Europas: an der Universität Sorbonne, vor dem Europäischen Parlament und anlässlich der Verleihung des Karlspreises. Macron kritisierte in seiner Sorbonne-Rede39 die Europäische Union als „zu langsam, zu schwach und zu ineffizient.“40 Europa müsse neu gegründet werden. Und weiter: „Deutschland sollte das Risiko eingehen, uns Vertrauen zu schenken.“41 Ein neuer Deutsch-Französischer Freundschaftsvertrag steht an. Macron listet in seinen Reden eine Fülle von Forderungen auf: So fordert er einen eigenen Etat für die Eurozone mit einem eigenen Finanzminister, ein europäisches Verteidigungsbudget und eine gemeinsame Interventionstruppe, eine europäische Staatsanwaltschaft, eine europäische Asylbehörde und einen europäischen Zivilschutz, die Einführung einer Finanztransaktionssteuer sowie die Schaffung von 20 europäischen Universitäten mit europäischen Abschlüssen.42 Dabei fasst er seine Europa-Reformforderung immer wieder unter „die Neugründung Europas“43 zusammen. Die Ideen und Vorschläge der drei Spitzenpolitiker Juncker, Merkel und Macron zur Europa-Reform bieten insgesamt einen langen Katalog einzelner Reformschritte. Was sich daraus bisher nicht ableiten lässt, ist ein in sich stimmiger strategischer Zukunftsentwurf. Auch eine Vielzahl von Einzelvorschlägen44 kann die Klage über die strategische Sprachlosigkeit nicht wirklich überwinden. Europas Horizont Es mangelt nicht an Kritik an dem Status quo der Integrationspolitik. Jürgen Habermas erhielt viel Beifall, als er beim Festakt anlässlich der Verleihung des „Deutsch-Französischen-Medienpreises“ in seiner Dankesrede sagte: „Statt langfristig zu denken, versinken die politischen Eliten im Sog eines kleinmütigen, demoskopisch gesteuerten Opportunismus kurzfristiger Machterhaltung.“45 Zeitgleich finden wir die nächste aussagestärkere Überschrift zu Europa: „Nie hatten wir so viel zu verlieren wie heute.“46 Und zugleich liegt das demoskopische Material vor: Die Zustimmung zur Europäischen Union ist gegenwärtig so hoch wie seit 1983 nicht.47 Aus dem „Eurobarometer“ geht hervor, dass mehr als zwei Drittel der EU-Bürger und 75 Prozent der Deutschen der Ansicht sind, dass ihr Land von der EU-Mitgliedschaft profitiert. Europa kennt also Licht und Schatten. Es sucht nun Orientierung. Die Vormoderne hat Identität gestiftet durch relativ einfache, überschaubare Lebensformen, durch geschlossene Weltbilder, durch ein stabiles Milieu, durch einen öffentlichen 38 Siehe vertiefend: Michael Wiegel: Emmanuel Macron. Ein Visionär für Europa – eine Herausforderung für Deutschland, Berlin 2018; Joachim Schild: Französische Europapolitik unter Emmanuel Macron, in: Integration 3/2017, S. 177–192; Vgl. hierzu auch den Beitrag „Frankreich“ in diesem Jahrbuch. 39 Vgl. Französische Botschaft in Deutschland: Initiative für Europa – Die Rede von Staatspräsident Macron im Wortlaut, 29.8.2018, abrufbar unter: https://de.ambafrance.org/Initiative-fur-Europa-Die-Rede-von- Staatsprasident-Macron-im-Wortlaut (letzter Zugriff: 18.10.2018). 40 Frankfurter Allgemeine Zeitung vom 14.3.2018, S. 8. 41 Frankfurter Allgemeine Zeitung vom 14.3.2018, S. 8. 42 Vgl. hierzu auch den Beitrag „Bildungspolitik“ in diesem Jahrbuch. 43 Siehe unter anderem Die Welt: „Wir müssen Europa neu gründen!“, 25.3.2017, S. 2. 44 Vgl. Klein/Plottka/Tittel: Neustart durch inklusive Avantgarde?, 2018, S. 144–147. 45 Süddeutsche Zeitung vom 6.7.2018, S. 9. 46 Süddeutsche Zeitung vom 7.7.2018, S. 4. 47 Frankfurter Allgemeine Zeitung vom 24.5.2018, S. 1. 20 Jahrbuch der Europäischen Integration 2018 Die Bilanz der Europäischen Integration 2018 Konsens über die Alltagsbedeutung des Transzendenzbezugs des Menschen. In der Moderne sind diese kulturellen Rahmenbedingungen nicht mehr gegeben: Wachsende Kompliziertheit sozialer Organisationen, Pluralisierung der Lebenswelten, Anonymität sozialer Regelungen, Mobilität und steigende Verfallsgeschwindigkeit historischer Erfahrungen. Die Wissenssoziologie spricht in diesem Zusammenhang ganz anschaulich vom Leiden des modernen Menschen an einem sich dauernd vertiefenden Zustand der Heimatlosigkeit. Angesichts der Erosion des gemeinsamen Symbolhaushaltes lautet der Befund: Europa braucht Ziele, Perspektiven, Orientierungen. Europa braucht einen normativen Horizont. Es muss dazu eine strategische Kultur aufbauen. Wer die große Zeitenwende Europas positiv beantworten will, der benötigt einen anderen kulturellen Umgang mit Europa: (1) Neue Vitalität wird Europa nicht aus bürokratischen Mammutverträgen erwachsen. Europa kann heute durchaus als die rettende, elementare Antwort auf die Globalisierung und die damit verbundenen vielen Gewalt-Arenen der internationalen Konfliktlandschaft ein neues Ethos entfalten. Die Tür zu dieser neuen Sinnbegründung wäre geöffnet, wenn Europa ein strategisches Konzept der Differenzierung nach innen und nach außen böte. Nur die Europäische Union mit ihren knapp 450 Mio. Bürgern ist stark genug, den einzelnen Gesellschaften Schutz, Ordnung und Individualität zu garantieren. (2) Eine komplizierte politische Wirklichkeit, die ihre Identität sucht, braucht den Ort repräsentativer Selbstwahrnehmung. In der klassischen Lehre der repräsentativen Demokratie ist dieser Ort das Parlament. Das Europäische Parlament und die nationalen Parlamente sind heute jedoch weit davon entfernt, der öffentliche Ort der Selbstwahrnehmung einer Gesellschaft mit Zukunftsbildern und Hoffnungen, mit ihren Ängsten und Konflikten zu sein. Das Europäische Parlament muss also – wie auch die nationalen Parlamente – seine Rolle sensibler und intensiver verstehen und umsetzen. Dies wäre dann ein entscheidender Beitrag zur dringend notwendigen Steigerung der Legitimation der europäischen Integration.48 (3) Identität wird durch einen gemeinsamen Erfahrungshorizont kreiert. Die Möglichkeiten hierzu bieten sich an. Die Dichte integrativer Verbindung hat drastisch zugenommen. Längst ist es nicht mehr bloß die Zollunion, der Agrarmarkt, der Außenhandel oder der Binnenmarkt.49 Die Wirtschafts- und Währungsunion hat ebenso wie die neue Sicherheitslage einen schicksalhaften Schub ausgelöst.50 Dies muss man politisch-kulturell beantworten. Europa muss sich als Strategie-Gemeinschaft begreifen, die einen gemeinsamen normativen Horizont realisiert. Es geht also nicht um Traumtänzerei in eine neue historische Epoche. Es geht um die normativ fundierte Gestaltung von Interdependenz. Die Dichte der Verwebung von politischen, ökonomischen, kulturellen, digitalen Sachverhalten hat sich längst jenseits traditioneller Grenzen des Nationalen wie des Regionalen realisiert. Ein immenser Machttransfer ist bereits vollzogen. Entweder man wird davon überrollt, entmündigt, erdrosselt – oder man schafft adäquate Gestaltungsräume wie eine handlungsfähige und führungsstarke Europäische Union. Dieser Gestaltungsraum bedarf der normativen Grundierung, der plau- 48 Vgl. hierzu auch den Beitrag „Nationale Parlamente“ in diesem Jahrbuch. 49 Vgl. hierzu auch die Beiträge „Agrar- und Fischereipolitik“, „Außenwirtschaftsbeziehungen“ und „Bin nenmarktpolitik“ in diesem Jahrbuch. 50 Vgl. hierzu auch die Beiträge „Währungspolitik“ und „Gemeinsame Sicherheits- und Verteidigungspolitik“ in diesem Jahrbuch. Jahrbuch der Europäischen Integration 2018 21 Die Bilanz siblen Legitimation und der effektiven, klugen Führung. Das alles zusammen ist eine wirklich große, ja historische Aufgabe. Die Europäer erzählen sich nicht eine gemeinsame Geschichte. Sie verfügen nicht über ein Narrativ.51 Ohne einen solchen Kontext der europäischen Selbstverständigung fehlen für den europapolitischen Kurs der Kompass und das stützende Geländer. Alles wird zum situationsorientierten Handeln. Dies ist jedoch nicht wie eine naturgesetzliche Zwangsläufigkeit über uns gekommen, sondern auch der Reflex einer jahrzehntelangen Vernachlässigung europäischer Orientierungsdebatten. Der aktuelle Grundsatzbefund lautet daher: Europa braucht normative Horizonte. Es muss eine strategische Kultur aufbauen. Wir müssen Europas Seele suchen. Nur so wird der normative Horizont greifbar. Weiterführende Literatur Maurizio Bach/Barbara Höning (Hrsg.): Europasoziologie, Baden-Baden 2018. Blanka Bellak et al. (Hrsg.): Governance in Conflict. Selected Cases in Europe and Beyond, Wien 2017. Dominika Biegon et al.: The Relaunch of Europe. Mapping Member States‘ Reform Interests. Country Issue: Germany, Friedrich-Ebert-Stiftung, Berlin 2018. Wolfgang Boeckh (Hrsg.): Den Europäischen Gedanken lebendig erhalten…, München 2017. Katrin Böttger/Mathias Jopp (Hrsg.): Handbuch zur deutschen Europapolitik, Baden-Baden 2016. Markus Brunnermeier/Harold James/Jean-Pierre Landau: Euro. Der Kampf der Wirtschaftskulturen, München 2018. Rudolf Decker: Europa und Afrika. Von der Krise zu einer gemeinsamen Zukunft der Nachbarkontinente, Frei burg 2017. Christian D. Falkowski: Europa für uns. Warum wir Europa brauchen, Baden-Baden 2018. Joschka Fischer: Der Abstieg des Westens. Europa in der neuen Weltordnung des 21. Jahrhunderts, Köln 2018. Thorben Fischer: Die Demokratiedefizite des Krisenmanagements in der europäischen Finanz- und Schuldenkrise, in: Zeitschrift für Politik 4/2017, S. 411–436. Kai Gehring et al.: Am besten allein? Separatismus in Europa: Welche Kräfte treiben die Unabhängigkeitsbewegungen an?, in: ifo-Schnelldienst 23/2017, S. 3–18. Michael Gehler: Europa. Ideen, Institutionen, Vereinigung, Zusammenhalt, Reinbek 2018. Michael Gehler: Transnationale Parteienkooperation der europäischen Christdemokraten und Konservativen, Berlin/Boston 2017. Carmen Gerstenmeyer et al.: The Relaunch of Europe. Mapping Member States‘ Reform Interests. Country Issue: France, Friedrich-Ebert-Stiftung, Berlin 2018. Alexander Grasse /Jan Labitzke: Politikwechsel mit Ansage – Ursachen und Hintergründe des Wahlerfolgs der Populisten in Italien, in: Institut für Europäische Politik/IEP Berlin: Research Paper No. 1/2018. Ulricke Guérot: Der neue Bürgerkrieg. Das offene Europa und seine Feinde, Berlin 2017. Björn Hacker: Soziales Europäisches Semester? Die Europäische Säule sozialer Rechte im Praxistest, Institut für Europäische Politik, Research Paper 2/2018. Nicolaus Heinen et al.: Alles auf Anfang. Warum der Euro scheitert – und wie ein Neustart gelingt, Frankfurt/New York 2017. Gudrun Heutges et al. (Hrsg.): Europäische Identität in der Krise? Europäische Identitätsforschung und Rechtspopulismusforschung im Dialog, Wiesbaden 2017. Wolfgang Hilz/Antje Nötzold (Hrsg.): Die Zukunft Europas in einer Welt im Umbruch, Wiesbaden 2018. Josef Janning/Almut Möller: Was Europa verbindet. Stärkerer Zusammenhalt in der EU ist machbar, aber Berlin muss mehr tun, in: Internationale Politik 3/2018, S. 32–37. Thomas Jansen: Europa verstehen. Reflexionen gegen die Krise der Union, Baden-Baden 2016. 51 Vgl. vertiefend: Wolfgang Schmale: Was wird aus der Europäischen Union? Geschichte und Zukunft, Stuttgart 2018. 22 Jahrbuch der Europäischen Integration 2018 Die Bilanz der Europäischen Integration 2018 Stefan Kadelbach (Hrsg.): Die Welt und Wir. Die Außenbeziehungen der Europäischen Union, Baden-Baden 2017. Ferdinand Karlhofer/Günther Pallaver: Federal-Power-Sharing in Europe, Baden-Baden 2017. Othmar Karus: Die europäische Demokratie. Grenzen und Möglichkeiten des Europäischen Parlaments, Berlin 2018. Anna-Maria Kellner: Zum Erfolg verdammt? Die gemeinsame Sicherheits- und Verteidigungspolitik der EU ein Jahr nach der Globalen Strategie, in: Zeitschrift für Außen- und Sicherheitspolitik 1/2018, S. 1–11. Julia Klein/Julian Plottka/Amelie Tittel: Der Neustart der europäischen Integration durch eine inklusive Avantgarde?, in: integration 2/2018, S. 141–168. Ivan Kraster: Europadämmerung, Berlin 2017. Ludger Kühnhardt: Weltfähig werden. Die Europäische Union nach dem Biedermeier, Zentrum für Europäische Integrationsforschung, Discussion Paper C 242/2017, Bonn 2017. Armin Laschet (Hrsg.): Europa im Schicksalsjahr, Freiburg 2016. Robert Liebi: Das neue Europa. Hoffnung oder Illusion?, Berneck 2004. Hartmut Marhold: Die EU-Krisenpolitik: Chaos oder Kosmos?, Tübingen 2015. Carlo Masala (Hrsg.): Grenzen, Multidimensionale Begrifflichkeit und aktuelle Debatten, Baden-Baden 2018. Robert Menasse: Die Hauptstadt, Berlin 2017. Laia Mestres et al.: The Relaunch of Europe. Mapping Member States‘ Reform Interests. Country Issue: Spain, Friedrich-Ebert-Stiftung, Berlin 2018. Pol Morillas et al.: Die Beziehungen zwischen der EU und der Türkei in einem stürmischen globalen Umfeld, in: integration 1/2018, S. 5–25. Oskar Negt et al.: Europa jetzt! Eine Ermutigung, Göttingen 2018. Eleonora Poli et al.: The Relaunch of Europe. Mapping Member States‘ Reform Interests. Country Issue: Italy, Friedrich-Ebert-Stiftung, Berlin 2018. Thomas Roithner: Sicherheit, Supermacht, Schießgewähr, Krieg und Frieden am Globus, in Europa und Österreich, Wien 2018. Wolfgang Schmale: Was wird aus der Europäischen Union? Geschichte und Zukunft, Stuttgart 2018. Alexander Schellinger/Philipp Steinberg (Hrsg.): The Future of the Eurozone, Bielefeld 2017. Otto Schmuck: Das Weißbuch der Kommission zur Zukunft Europas, in: Integration 4/2017, S. 276–294. Gregor Schöllgen: Krieg. Hundert Jahre Weltgeschichte, München 2017. Hans-Peter Schwarz: Die neue Völkerwanderung nach Europa. 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Klaus Weber/Henning Ottmann: Reshaping the European Union, Baden-Baden 2018. Werner Weidenfeld: Europas Seele suchen, Baden-Baden 2017. Werner Weidenfeld/Wolfgang Wessels: Europa von A bis Z. Taschenbuch der europäischen Integration. Baden- Baden 2016. Werner Weidenfeld: Kulturbruch mit Amerika? Das Ende transatlantischer Selbstverständlichkeiten, Gütersloh 1996. Ernst Ulrich von Weizsäcker/Anders Wijkman: Come on! Capitalism, Short-termism, Population and the Destruction of the Planet. A Report to the Club of Rome, New York 2018. Jahrbuch der Europäischen Integration 2018 23 Die Bilanz Michael Wiegel: Emmanuel Macron. Ein Visionär für Europa – eine Herausforderung für Deutschland, Berlin 2018. Andre Wilkens: Der diskrete Charme der Bürokratie. Gute Nachrichten aus Europa, Frankfurt 2017. Heinrich Winkler: Zerbricht der Westen? Über die gegenwärtige Krise in Europa und Amerika, München 2017. Andrea Zeller: Eurorettung um jeden Preis? Die Frage nach der demokratischen Legitimität, Baden-Baden 2018. 24 Jahrbuch der Europäischen Integration 2018 Die Europapolitik in der wissenschaftlichen Debatte Darius Ribbe/Wolfgang Wessels Die Europäische Union befindet sich in einer Phase des Umbruchs und zeitgleich im unruhigen Fahrwasser. Die Wahlen zum Europäischen Parlament mit einer möglichen Stärkung europaskeptischer Parteien werfen ebenso ihre Schatten voraus wie das Ausscheiden Großbritanniens aus der Union. Schon jetzt sind die zunehmende Politisierung sowie die Konflikte um einheitliche Europäische Positionen in Kernfragen zentrale Herausforderungen für die EU der 27. Dabei müssen auch wissenschaftliche Analysen neue Lösungswege für aktuelle Probleme und Analyseinstrumente für neue Phänomene finden. Veränderte Rahmenbedingungen erfordern angepasste theoretische Grundlagen und regen eine Grundsatzdebatte im Bereich der Integrationstheorien an. Die Phänomene der Desintegration und der Abbauflexibilisierung setzen etablierte Methoden und Konzepte einem Anpassungsdruck aus, der zur Entwicklung neuer Lösungswege und Forschungsagenden führt. Neue Ansätze stellen sich bestehenden entgegen, oder bauen auf ihnen auf, divergierende Zukunftsvisionen und Strategien werden verglichen und gegeneinander abgewogen. Dabei ergänzen historische Analysen die zeitgenössischen Debatten und geben wichtige Impulse für das Verständnis europäischer Sachverhalte und wissenschaftlicher Diskurse. Im Rahmen übergeordneter politischer Entwicklungen legen Kauppi und Wiesner (2018) eine Meta-Studie zur Politisierung europäischer Politik vor. Dabei stellen sie die klassische Verbindung von Politik und Politisierung heraus, welche im aktuellen politischen Disput aufgelöst worden sei (ebd. S. 232). Am Fallbeispiel der Krise des Schengen-Raumes diskutieren Börzel und Risse (2018, S. 84), wie diese Politisierung zu steigenden, schwerer zu lösenden Konflikten innerhalb europäischer Politik führt und die bisher vorherrschenden Integrationstheorien – liberaler Intergouvernementalismus, Neofunktionalismus und Postfunktionalismus – an die Grenzen ihrer Erklärungskraft bringe. Dem entgegen stellt Schimmelfennig (2018b, S. 969) einen neofunktionalistischen Erklärungsansatz, indem er die Integrationsblockade der Schengen-Krise anerkennt, diese jedoch in Bezug zur – aus der Eurokrise entstandenen – Vertiefung setzt. Damit wendet er sich vom postfunktionalistischen Politisierungsargument, welches impliziert, dass mit zunehmender Politisierung Integration unwahrscheinlicher wird, ab und betont die Einbettung schrittweiser europäischer Integration auch in Krisenzeiten (ebd. S. 986). Genschel und Jachtenfuchs (2018) stellen aus ihrer Analyseperspektive fest, dass der Neofunktionalismus die Besonderheit der aktuellen europäischen Krisen verkenne, indem er den Unterschied zwischen Binnenmarktintegration und der Integration von Kern-Politikfeldern vernachlässige. Mit ihrem Fokus auf nationalen, politischen Null-Summenspielen zur Integration in Krisenzeiten reihen sie sich in den erweiterten Kontext der postfunktionalistischen Politisierungstheorie ein. Moravcsik (2018, S. 1648) argumentiert hingegen, der liberale Intergouvernementalismus sei noch immer eine grundlegende Theorie zur Erklärung europäischer Integration und stellt die Vorteile von Mikro-Analysen heraus. Die unterschiedlichen Perspektiven und Ansätze vereinend betrachten Hooghe und Marks (2018, S. 1) die Aussagekraft der drei großen Integrationstheorien in Bezug auf die „Euro- Jahrbuch der Europäischen Integration 2018 25 Die Bilanz krise, die Migrationskrise, den Brexit und verstärkt auftretenden Illiberalismus“. Dabei folgern die AutorInnen, dass alle Ansätze eigene SchlüsselakteurInnen, Arenen und Kausalzusammenhänge betrachten, die in ihrem jeweiligen Fokus starke Aussagekraft besitzen (ebd. S. 18). Jede der Theorien liefere einen speziellen wissenschaftlichen Erkenntniswert. Zukunftsvisionen und Strategien Im politischen und wissenschaftlichen Diskurs nehmen die Reformdebatten eine herausgehobene Stellung ein. Die Vorschläge und Konzepte politischer Führungspersönlichkeiten liefern einen Rahmen zur Diskussion, wissenschaftlich analysierte Defizite sind Basis für theoriegestützte Handlungsempfehlungen. So fokussiert sich die Europäische Kommission (2018b) auf die Vorschläge und Konzepte von Jean-Claude Juncker, Angela Merkel und Emmanuel Macron und vergleicht diese. Sie stellt bei aller Gemeinsamkeit in der Zielsetzung für eine bessere Zukunft der – und in der – Europäischen Union die nuancierten Unterschiede heraus. In diesem Zusammenhang ziehen vor allem die Positionen des französischen Präsidenten, der mit Reformvorschlägen und einer pro-europäischen Grundhaltung argumentiert, die politikwissenschaftliche Aufmerksamkeit auf sich. Thomas (2018, S. 128) stellt einen „Paradigmenwechsel“ im französischen Europa-Diskurs fest und hebt die symbolträchtigen Reden Macrons hervor, die für Deutschland und Europa „eine Chance und eine Herausforderung“ (ebd. S. 139) darstellten. Demertzis, Pisani-Ferry, Sapir, Wieser und Wolff (2018, S. 1) argumentieren auf Grundlage ihrer Analysen für verstärkte Differenzierung der EU und sprechen sich, in Anlehnung an das dritte Szenario des Weißbuchs der Europäischen Kommission (2017), für ein „Europa der Clubs“ (Demertzis et al. 2018, S. 7) aus. Ähnlich sehen Klein, Plottka und Tittel (2018, S. 166) die Möglichkeit vertiefter Integration durch eine integrative Avantgarde über „alle Politikbereiche“. Mickonytė (2018, S. 5) sieht in den jüngsten Auseinandersetzungen zwischen der EU-Rechtsstaatlichkeit und Ungarn beziehungsweise Polen ein Indiz für die drastische Spaltung der Union, die nur durch eine neue, ambitionierte Reform der Europäischen Union aufgelöst werden könne. Becker (2018, S. 5) befasst sich mit der „viel diskutierten“ Transferunion, für deren Existenz es zur Zeit zwar keine empirische Grundlage gebe, er zeigt aber dennoch den Bedarf weiterer Transferinstrumente durch die bereits erfolgte Integrationstiefe auf. Neuere Analyseansätze Mit den sich wandelnden Herausforderungen im europäischen System und den veränderten Rahmenbedingungen sowie den nach wie vor anhaltenden Auswirkungen der europäischen Krisen, entwickeln WissenschaftlerInnen neue Analyseinstrumente und stellen neue Aspekte in den Mittelpunkt ihrer Forschung. Börzel (2018a) betrachtet die allgemeine Krise europäischen Regierens und stellt diese in den Zusammenhang der theoretischen Debatten um die institutionelle Balance in der Europäischen Union. Dabei fänden sich in der theoretischen Auseinandersetzung sowohl Argumente für eine Stärkung der supranationalen Institutionen als auch Anzeichen für einen Kompetenztransfer durch funktionale spill-over (ebd. S. 5). Um die aktuelle Krise der Union aus einer weiteren Forschungsperspektive heraus zu betrachten, plädiert sie daher für einen ‚turn‘ (ebd. S. 20) in den EU-Studien mit dem Ziel, neue Formen des Regierens zu entwerfen, die sowohl den Anforderungen der Krisen, als auch der demokratischen Legitimation gerecht werden. Lavenex (2018) argumentiert auf der Grundlage bestehender Integrationstheorien für eine Erweiterung des 26 Jahrbuch der Europäischen Integration 2018 Die Europapolitik in der wissenschaftlichen Debatte Analyse-Rahmens und die Integration von qualitativen Variablen zu Messung der Substanz europäischer Integration. Dabei baut sie ihre Methodik auf einem AkteurInnen-zentrierten Ansatz des Institutionalismus und der Organisationstheorie auf (ebd. S. 1195). Kreuder- Sonnen (2018) verbleibt im Rahmen bestehender Ansätze, plädiert aber für einen verstärkten Fokus auf Autoritarismus und demokratische Legitimation im Kontext eines „autoritären turns“, den er in der Union feststellt. Hierbei gelte es, die Dynamiken zwischen den Integrationsformen und den nationalen Politiken neu zu denken (ebd. S. 452). Wasserfallen (2018) stellt in einem Kapitel das Feld der Politikdiffusions-Literatur vor und führt diese mit der Analyse europäischer Politikgestaltung zusammen. Dabei erwiesen sich die Strukturen europäischen Regierens als ideales Setting für eine Anwendung der Methoden und das Testen der theoretischen Annahmen (ebd. S. 622). „Brexit“ – Annäherungen an eine Unbekannte Der Austritt des Vereinigten Königreichs aus der Europäischen Union bleibt ein bestimmendes Thema in der akademischen Auseinandersetzung mit europäischer Politik und zugleich eine große Unbekannte. Die Unklarheit im Zusammenhang mit den Brexit- Verhandlungen regt die akademische Auseinandersetzung zur Bildung unterschiedlicher Szenarien an, die eine Annäherung an den britischen Austritt aus der EU erlauben. Nach wie vor legen PolitikwissenschaftlerInnen auch ihre Aufarbeitungen der Entscheidung zum Austritt aus der Europäischen Union vor. Clarke, Goodwin und Whiteley (2017) analysieren die Kampagnen zum Austritt umfassend, indem sie unter anderem Argumentationslinien vergleichen und deren Entwicklung nachzeichnen. Vasilopoulou und Keith (2018) entwerfen anhand von Umfragedaten Typologien von Europhilen und EuroskeptikerInnen in Großbritannien, die die Motivationen zur Abstimmungen reflektieren. Bulmer und Quaglia (2018, S. 1096) merken in ihren Ausführung zur Politik und Ökonomie des britischen Austritts aus der EU an, dass die Austrittsverhandlungen mit dem Vereinigten Königreich zu einer krisenbehafteten Zeit der Europäische Union weitere Anstrengungen abverlangen. Dabei stellen sie unterschiedliche AutorInnen und ihre Analysen zum bevorstehenden Austritt des Vereinigten Königreichs vor und führen die verschiedenen Ergebnisse zu einem allgemeinen Krisennarrativ zusammen. Curtice (2018, S. 29) analysiert die nun im Wandel befindliche Stimmungslage im Vereinigten Königreich, in dem die Zahl der Menschen, die sich für einen Verbleib in der EU aussprechen, steigt, obwohl nach wie vor eine Mehrheit für die Begrenzung der Personenfreizügigkeit sei. Was sich jedoch deutlich zeige, sei die Bedeutung der wirtschaftlichen Erwartungen an den Austritt des Vereinigten Königreichs aus der EU, was die Verhandlungen in diesem Politikfeld mit besonderer Bedeutung ausstatte. Ähnlich argumentiert Portes (2018, S. 32), der ein Scheitern der Brexit-Verhandlungen und einen resultierenden „harten Brexit“ ob der hohen Kosten als unwahrscheinlich einstuft. In ähnlichem Zusammenhang verweist Usherwood (2018, S. 14) auf die Herausforderungen und Kosten des Übergangs und der laufenden Verhandlungen, welche gerade in Nord-Irland für Unsicherheit sorgten. Mit den parlamentarischen Prozessen zum Beschluss eines Austrittsvertrages befassen sich Bevington, Caird und Wager (2018), die die einzelnen Schritte und Abstimmungen zum Austritt des Vereinigten Königreichs detailliert aufzeichnen und unterschiedliche Szenarien entwerfen. Aus juristischer Sicht nähert sich Polak (2018, Abschnitt III) der Frage, ob der Austrittsvertrag einer Stellungnahme des Gerichtshofes der EU untersteht, und findet eine positive Antwort, obgleich politische Überlegungen den Gerichtshof diese Jahrbuch der Europäischen Integration 2018 27 Die Bilanz Chance kosten könnten. Jäger (2018, S. 1) kommt über eine politikwissenschaftliche Analyse zu dem Schluss, dass Artikel 50 EUV dringenden Reformbedarf aufweise, um die bestehenden Unklarheiten und populistische Angriffsfläche zu verringern und die „gelebte Praxis“ besser abzubilden. Nach einer ersten Phase allgemeiner Arbeiten zum Austritt des Vereinigten Königreichs aus der EU wurden zunehmend spezielle Studien zu einzelnen Politikbereichen oder Tätigkeitsfeldern der Europäischen Union erarbeitet, die zum Gesamtverständnis dieser einschneidenden Entwicklung beitragen. So liegen Studien zu Nahrungsmittelsicherheit (Watson et al. 2018), Nahrungsmittelpreisen (Seferedi et al. 2018) und gesundheitlichen Auswirkungen, zum internationalen Wettbewerb (Cantone/Staning 2018), zur Energie- Infrastruktur (Obschonka et al. 2018) und Umweltsicherheit (Black 2018), zum Transportwesen (Russinova 2018) und zur „Global Health“ (Greenwood 2018) vor. Den Einfluss des britischen Austritts aus der EU auf die europäische Außenpolitik nimmt Henökl (2018) in den Fokus. In Anlehnung an drei Szenarien der weiterführenden Kooperation zwischen Großbritannien und der Union leitet er unter Zuhilfenahme des Theorieansatzes der regionalen Desintegration ein fallbasiertes Kooperationsmodell ab (ebd. S. 69). Eine solche Kooperation, die von Fall zu Fall neu vereinbart werden müsse, ginge dann jedoch auf Kosten europäischen und britischen Einflusses im internationalen System (ebd. S. 71). Diese beispielhafte Aufzählung verdeutlicht den Querschnittscharakter des britischen EU- Austritts und seine vielfältigen Auswirkungen. Wahlen zum Europäischen Parlament Die Salienz europapolitischer Themen in den nationalen Parteien ist Thema bei Gross, Chiru und Adascalitei (2018, S. 12), die zeigen, dass der Umfang europäischer Themen in Parteiprogrammen abnimmt, wenn Europäische Wahlen kurz bevor stehen, oder gerade vergangen sind. Die nationalen Parteien verschließen sich konkreter europäischer Politik. Igrutinović (2018, S. 6) bespricht die Themensetzung der Parteien für den kommenden Europawahlkampf, die er im Bereich der „ökonomischen Leistungsfähigkeit, Zukunftsvisionen der EU, Sicherheit und Identität“ verortet. Zudem attestiert Hrbek (2018, S. 155), dass sich die europäische Parteienlandschaft weiter fragmentiert, obgleich auch neue Bündnisse schnell die Anerkennung als europäische Partei suchten, um eine entsprechende Finanzierung zu erhalten. Dinas und Riera (2018, S. 469) stellen durch ihre empirische Arbeit fest, dass europäische Wahlen einen negativen Effekt auf die Unterstützung von Volksparteien haben. Dies steht im Zusammenhang zur Arbeit Schulte-Cloos’ (2018, S. 418, 421), die zeigt, dass gerade neue, europakritische Parteien einen strukturellen Vorteil bei den Wahlen zum Europäischen Parlament haben. So stellt auch F. Schmidt (2018) fest, dass die Wahlen zum Europäischen Parlament Parteien zu europakritischen Positionen anregen, die sich nicht aus der internen Kommunikation und Ideologie herleiten ließen. Dies verweise auf eine strategische Nutzung der Charakteristika europäischer Wahlen. Eine allgemeinere Arbeit zu europäischen Wahlen legt Schakel (2018, S. 687) vor, indem er den Einfluss zunehmender Regionalisierung auf die europäische Wahlarena betrachtet, „spillover“ von regionaler auf europäische Ebene feststellt und die gängigen Analysemodelle um die Perspektive eines Multi-Level-Parteiensystems erweitert. 28 Jahrbuch der Europäischen Integration 2018 Die Europapolitik in der wissenschaftlichen Debatte Lehrbücher und Standardwerke Auch in den Jahren 2017 bis 2018 werden eine Reihe von Standardwerken neu oder erstmalig aufgelegt, die sowohl zum Einstieg in das Studium der europäischen Politik als auch zur gezielten Vertiefung dominierender Politikfelder beitragen können. Im großen Themenfeld des Austritts des Vereinigten Königreichs aus der EU geben Diamond, Nedergaard und Rosamund (2018) ein ausführliches Werk zu den Politiken des britischen EU-Austritts heraus, in dem sie unterschiedliche AutorInnen zu den drängenden Fragen Stellung beziehen lassen. Dabei werden die Verknüpfungen zwischen dem Vereinigten Königreich und der Europäischen Union für jeden Themenbereich aufgearbeitet, Interessen aufgezeigt und die Effekte möglicher Szenarien diskutiert. Costa und Brack (2019) bringen ihr Werk zum alltäglichen politischen Handeln innerhalb der Europäischen Union mit besonderem Augenmerk auf Entscheidungsverfahren und dem Zusammenwirken der Union mit anderen AkteurInnen in zweiter, aktualisierter Auflage heraus. Ebenfalls einen Fokus auf politisches Handeln innerhalb der Europäischen Union legt das in 7. aktualisierter Auflage erschienen Buch „Politics in Europe“ (Hancock et al. 2018). Allerdings setzt Hancock einen methodisch Schwerpunkt im Vergleich des politischen Systems und der Politikgestaltung in der Union mit ausgewählten Nationalstaaten. Im Rahmen der Reihe Oxford Handbücher legt Rydgren (2018) einen Sammelband zur Politischen Rechten vor, in dem auch die europaskeptischen Tendenzen radikaler Rechter thematisiert werden. Vaasilopoulou widmet sich in ihrem Kapitel dieser Verknüpfung und beleuchtet den europakritischen Diskurs in nationalen, rechten Parteien. Die Rechtsordnung der Europäischen Union wird in aktualisierter Auflage von Bieber, Epiney, Haag und Kotzur (2019) juristisch analysiert und in Bezug zur Politik der Union gesetzt. Einen vertieften Blick aus den Mitgliedstaaten Norwegen, Island, der Türkei und der Schweiz liefern diverse nationale AutorInnen in Kaeding, Pollack und Schmidt (2018): „The Future of Europe“. Die Herausgeber bringen eine Vielzahl an nationalen Perspektiven zusammen und decken so sowohl den europäischen Kern sowie die politische Peripherie ab. Darüber hinaus werden auch die öffentliche(n) Verwaltung(en) in der Europäischen Union auf den unterschiedlichen Ebenen von Ongaro und Van Thiel (2018) ausführlich dargestellt und vergleichende Analysen zwischen den nationalen Verwaltungen gezogen. Mit dem Handbuch Staat schließt Voigt (2018) eine staatstheoretische Forschungslücke im deutschsprachigen Raum und fasst die Analysen diverser AutorInnen zu diesem breiten – auch politikwissenschaftlichen – Feld zusammen. Mit einem eigenen Kapitel zur Europäischen Union geben die Autoren Wessels und Wolters (2018a) einen Einblick in die Zielsetzungen und Entwicklungen der Union, um die aktuellen politischen Realitäten fassbar zu machen. Die europäischen Institutionen Zu den europäischen Institutionen liegen unterschiedliche Arbeiten vor, die zum Teil übergeordnete Entwicklungen diskutieren, oder sich mit den Wirkmechanismen in den Institutionen oder im interinstitutionellen Gefüge auseinandersetzen. Die Europäische Kommission (2018a) zieht eine Bilanz der Kommission Juncker und gibt einen Ausblick auf zukünftige Herausforderungen, für die Zeit nach den Wahlen zum Europäischen Parlament. Auch Bürgin (2018, S. 837) zieht eine Bilanz der Präsidentschaft Juncker, er schlussfolgert, dass die organisatorischen Reformen (StellvertreterInnen, politische Kommission) die Stellung des Kommissionspräsidenten innerhalb der Europäischen Kommission und innerhalb des EU-Systems gestärkt haben. Abstrakter stellt Van Esch (2017, S. 224) eigene Analyseparameter zur Erfassung legitimer Führung in Mehrebenen- Jahrbuch der Europäischen Integration 2018 29 Die Bilanz systemen auf und wendet diese auf die Staats- und Regierungschefs in Krisenzeiten, als besonders deutliches Beispiel für lösungsorientierte Führung, an. Dabei setzt er vier Vektoren der Legitimation an (Wahlen, Expertise, Ideologie und Gruppenidentifikation) (ebd. S. 225), nach denen er die Problemlösungsansätze ausgewählter Staats- und RegierungschefInnen im Europäischen Rat kategorisiert. Der Europäische Rat, als Schlüsselinstitution der Europäischen Union, zeigt hier seinen Führungscharakter, gerade in Krisenzeiten (Wessels/Wolters 2018b). Für eine stärkere Einbindung der parlamentarischen Kräfte der nationalen Parlamente sowie des Europäischen Parlamentes spricht sich Kreilinger (2018) aus. Er folgert, dass die parlamentarischen Stimmen im Mehrebenensystem der EU stärker Gehör finden sollten (ebd. S. 18). Ähnlich kritisiert V. Schmidt (2018, S. 1545), dass die politikwissenschaftlichen Analysen zu den Triebkräften europäischer Integration allzu oft die parlamentarischen Kräfte und neue, besonders „politisch aufgeladene Dynamiken“ der europäischen Institutionen außer Acht ließen. Die Zusammenarbeit zwischen den europäischen Institutionen und den Mitgliedstaaten stehen im Fokus bei Jones und Mazzara (2018). Am Beispiel des „Humanitarian-Development-Nexus“ (ebd. S. 2), der „Sahel Alliance“ (ebd. S. 6) und des „EU Trust Funds“ (ebd. S. 9) stellen die AutorInnen die Bedeutung des „Nexus“-Ansatzes für eine gelungene Zusammenarbeit heraus (ebd. S. 13). Als durchgehendes Moment betrachten Tömmel und Verdun (2017, S. 109) die politischen Führungskräfte in den verschiedenen Institutionen der Union, wobei sie unterschiedliche Konzepte und Fallstudien mitwirkender AutorInnen zu der gemeinsamen Synthese verbinden, die Europäische Union sei keineswegs „führungslos“. Dennoch zeigt sich, dass manche Institutionen gerade in Krisenzeiten an Bedeutung einbüßten. Anders als beim Europäischen Rat nehme so die Anwesenheit der MinisterInnen im Rat der EU in manchen Mitgliedstaaten ab. Liege die allgemeine Anwesenheit bei durchschnittlich 76 Prozent, so schnitten Deutschland und Dänemark unterdurchschnittlich ab, analysieren Nalepa und Kjems (2018, S. 3). Historische Perspektiven Die dargestellten aktuellen Debatten werden durch historische Analysen begleitet, die eine Vielzahl an Parallelen aufzeigen und heutige Formen und Mechanismen durch ihre Entstehungsgeschichte fassen und erklären. Bei den geschichtswissenschaftlichen Analysen spielen europäische Narrative wiederholt eine zentrale Rolle. Daher betrachten Kaiser und McMahon (2017, S. 150) die transnationalen AkteurInnen und ihre Geschichten sowie deren Verbreitungswege. Die Geschichte Großbritanniens im Zentrum europäischer Kooperation und wie das Vereinigte Königreich den Kontinent seit 1948 prägte, zeigt Warlouzet (2018). Seine historischen Betrachtung bringen ihn zu dem Schluss, dass der Austritt des Vereinigten Königreichs aus der EU eine logische Fortsetzung der proaktiven, britischen Politik der Einflussnahme darstelle (ebd. S. 955). Comte (2017) stellt eine Arbeit zur Geschichte des europäischen Migrationsregimes vor, dessen Ausgestaltung er auf das westdeutsche, hegemoniale Bestreben zur Zeit des Kalten Krieges zurückführt. Auf die Schwierigkeiten, eine gemeinsame, europäische Geschichte zu schreiben, verweist Pichler (2018, S. 2), und entwickelt einen ersten Entwurf einer Theorie der europäischen Kulturgeschichte. Eine „ungeschminkte“ Geschichte der Europäischen Union erzählt Patel (2018), der die heutigen Krisen der Union mit historischen Parallelen versieht und dadurch das Projekt Europa in seiner Krisenanfälligkeit offenbart. Auch einzelne, herausragende Personen werden betrachtet, so untersuchen Ross und Henson (2017) die transformative Führungsrolle Jacques Delors. 30 Jahrbuch der Europäischen Integration 2018 Die Europapolitik in der wissenschaftlichen Debatte Europaskeptizismus und Populismus In den Mitgliedstaaten nehmen die europakritischen Stimmen zu, Prognosen zur Europawahl lassen von einer Zunahme euroskeptischer Parteien ausgehen. Dieser erstarkende europäische Nationalismus und der attestierte autoritäre ‚turn‘ veranlassen Habermas (2018, S. 5), der Frage „Sind wir noch gute Europäer?“ nachzugehen, bei deren Beantwortung er sowohl die Zukunftsfähigkeit der Union diskutiert und sich entschieden gegen Nationalismus ausspricht. Doch auch die Habermas’schen Konzepte der Europäischen Union sind Teil einer kritischen Betrachtung. So kritisiert Perju (2018, S. 74 f.) die von Habermas eingeführte doppelte Souveränität der europäischen und nationalen Ebene und plädiert demokratietheoretisch für eine europäische konstitutionelle Demokratie. Die wachsenden rechtsnationalen, populistischen Strömungen in Dänemark, Norwegen, Schweden und Deutschland werden auch in einer Sammelstudie, herausgegeben von Krell, Möllers und Ferch (2018, S. 98), dargestellt und von den HerausgeberInnen zu proeuropäischen Handlungsempfehlungen kondensiert. Als wissenschaftliche Begegnung zum kritisierten Eurozentrismus stellt Mattheis (2017, S. 482) in einer umfassenden Literaturbesprechung unterschiedliche Konzepte vor, wie die Europäische Union aus regionaler Perspektive erfasst werden könne, obgleich er einschränkt, dass die theoretischen Grundlagen des Regionalismus noch nicht ausreichend auf diesen Forschungsgegenstand anwendbar seien. Althoff, Józwiak, Jurkovic, Kyriazi und Milan (2018) verbinden unterschiedliche Aspekte der Flüchtlingspolitik der Mitgliedstaaten mit Analysen zum Populismus. In diesem Themenfeld stellen auch Thielemann und Zaun (2018, S. 906) fest, dass die Übertragung von Kompetenzen von nationaler auf europäische Ebene zu einer Sicherung der Rechte Asylsuchender geführt habe. Europäische AkteurInnen seien von populistischen Einflüssen besser geschützt als nationale AkteurInnen, zudem könne die Europäische Union national nicht-mehrheitsfähige Politiken gegenüber asylkritischen Regierungen erfolgreich durchsetzen. Gutsche (2018) gibt eine Sammelstudie zur steigenden Anzahl an Frauen in Führungspositionen der populistischen europäischen Rechten heraus, die den Einfluss weiblicher Führungskräfte und Wählerinnen auf die Genderpolitik der europäischen Rechten untersucht. In ausführlichen Länderstudien wird herausgestellt, dass die Zunahme von Frauen in den Parteien nicht mit einer progressiven Genderpolitik einhergeht. Durch die Analyse des parteiinternen Diskurses radikaler populistischer rechter Parteien in fünf Mitgliedstaaten stellen Pirro und van Kessel (2017, S. 416) fest, dass der Europaskeptizismus dieser Parteien weniger auf einer ideologischen Grundlage fußt, als vielmehr durch strategische Überlegungen der Stimmenmaximierung. Demokratiedefizit und Legitimation Mit dem Erstarken des Europaskeptizismus und dessen wiederholt vorgetragener Kritik am Demokratiedefizit der Europäischen Union bleibt dieses Thema auch für weitere politikwissenschaftliche Analysen relevant. Blatter, Schmid und Blätter (2017, S. 449) stellen dabei den inklusiven Charakter der Europäischen Union im Gegensatz zur Exklusivität der Mitgliedstaaten heraus. Barrett (2018, S. 260 f.) betrachtet die demokratische Legitimierung der wirtschaftspolitischen Steuerungsstrukturen der Union und stellt in einem Vergleich der einheitlichen Währungs- und der Wirtschaftspolitik als Zusammenschluss vieler nationaler Politiken fest, dass die europäischen Institutionen nach wie vor – trotz vieler Reformen – ein Demokratiedefizit aufweisen, sich dieses jedoch Jahrbuch der Europäischen Integration 2018 31 Die Bilanz auch auf nationaler Ebene widerspiegelt. Ähnlich erörtert Innerarity (2018, S. 55 f.), an welcher Stelle im Mehrebenensystem der Union das Demokratiedefizit anzusiedeln sei. Er folgert, dass auch die Mitgliedstaaten versäumt hätten, ihre Interdependenzen ausreichend demokratisch zu legitimieren. Das Demokratiedefizit aus der Oppositions-Defizitperspektive betrachten Karlsson und Persson (2018, S. 888), indem sie die These ‚es gebe ein weiten Konsens über europäische Politik und keine tragfähige europäische Opposition‘ durch quantitative Analysen widerlegen. Arthuis und Farrell (2018) stellen fest, dass der Austritt des Vereinigten Königreichs aus der EU dieser die Chance eröffne, ihre Legitimationsgrundlage zu reformieren und gleichzeitig eine integrierte Sozialpolitik aufzubauen, um eine Ergänzung zum Binnenmarkt zu schaffen. Zugleich schreiben Murdoch, Connolly und Kassim (2018, S. 401 f.) auch den Verwaltungsapparaten eine legitimatorische Kraft durch die Vertretung der Interessen europäischer BürgerInnen zu, diese hänge jedoch mit der politischen Ausrichtung des Herkunftslandes zusammen. Sicherheitspolitik – Neue Impulse für die Ständige Strukturierte Zusammenarbeit Mit dem Votum für den Austritt Großbritanniens aus der Union hat die militärische und sicherheitspolitische Integrationsdebatte erneut an Fahrt gewonnen. Die Forderungen nach einer europäischen Armee wurden in die politische Diskussion gestellt. Die Aktivitäten im Rahmen der Ständigen Strukturierten Zusammenarbeit (SSZ) sind zudem verstärkt Gegenstand politikwissenschaftlicher Arbeiten geworden. Zandee (2018, S. 10) sieht besondere Herausforderungen für den Erfolg und Fortbestand von SSZ im historischen Vergleich zur vorhergehenden gemeinsamen Verteidigungsbestrebungen. In diesem Zusammenhang stellt er die Bedeutung des Europäischen Rates heraus, welcher durch seine Agenda-setting- Funktion die europäische Verteidigungspolitik weiter vorantreiben könne (ebd. S. 11). Helwig (2018a, S. 7) betont die Rolle Deutschlands als Motor der Verteidigungskooperation mit zunehmenden transatlantischen Spannungen und beschreibt die Herausforderung, die vielfältigen Gerüste und Kooperationssysteme zu einem sinnvollen Zusammenspiel zu verbinden. Auch die NATO ist Teil der weiten Überlegungen zur SSZ, so sehen Keil und Arts (2018, S. 7) die NATO am Scheideweg zwischen einer „status quo“-Orientierung oder einer strategischen Neuausrichtung im Rahmen eines breiten Evaluationsprozesses. Gerade im Zusammenhang des Einbezugs von Drittstaaten wie Norwegens und der Türkei in den erweiterten Rahmen von SSZ sehen Aydin-Düzgit und Marrone (2018, S. 18) zukünftige Herausforderungen für die Kooperation, aber auch für den EU-NATO-Dialog. Dabei sei eine enge Kooperation mit der NATO, nach Helwig (2018b, S. 1), eine Grundbedingung für eine „inklusive EU-Verteidigungspolitik“. Gerade für die Türkei sei die Balance der Beziehungen zur EU und NATO sowie zu Russland von strategischer Bedeutung (ebd. S. 19). Einen baltischen Fokus legt Sapienza (2018, S. 1) an, indem sie die baltischen Staaten als „Schwachstelle“ der Nato und dadurch als besondere Herausforderung für vertiefte Kooperation zwischen der NATO und der Union beschreibt. Neben den zahlreichen Überlegungen und Arbeiten zur SSZ werden andere Aspekte europäischer Sicherheitspolitik analysiert. So fragen Rekawek, Matějka, Szucs, Beňuška, Kajzarová und Rafay (2018, S. 5) nach den Charakteristika europäischer TerroristInnen und stellen Überlegungen zu deren Früherkennung anhand empirischer Falldaten an. Mit der europäischen Anti-Terrorismus-Strategie setzt sich de la Corte Ibáñez (2018, S. 19) auseinander, beschreibt deren Struktur und Inhalt, und leitet zukünftige Herausforderungen 32 Jahrbuch der Europäischen Integration 2018 Die Europapolitik in der wissenschaftlichen Debatte ab. Smith (2018, S. 605) stellt die Besonderheiten der transatlantischen Beziehungen vor dem Hintergrund europäischen Autonomiestrebens zur eigenen strategischen Ausrichtung heraus. Migration und Asyl Mit dem ‚EU-Türkei-Deal‘ und den dadurch sinkenden Zahlen an Asylanträgen rückt das Thema Asyl etwas in den Hintergrund des allgemeinen Krisendiskurses. Dabei bleibt das Feld gerade für Südeuropa und im Bereich des rechten Populismus brisant. Allgemeine Kriterien für eine Migrationspolitik der Europäischen Union legt die Arbeitsgruppe „Globale Migration“ der Foundation for European Progressive Studies (2018) vor. Carrera, El Qadim, Fullerton, Garcés-Mascareñas, York Kneebone, López Sala, Chun Luk und Vosyliūtė (2018, S. 54) erarbeiten eine umfassende Studie zu außer-territorialen Asyl- und Migrationsverfahren anhand mehrerer Beispiele und stellen notwendige und funktionale Standards heraus, nach denen die „ortsunabhängige Gerechtigkeit“ im Asylverfahren gewährleistet werden kann. Speziell für einen angemesseneren Umgang mit minderjährigen unbegleiteten Geflüchteten tut dies Pavón Losada (2018). In ihrer Analyse der Integration von MigrantInnen in Süd-Europa verbinden Finotelli und Ponzo (2018) die Auswirkungen der Finanz- und Wirtschaftskrise mit verschiedenen Einflussgrößen der Integration. Nachbarschaftspolitik und Außenbeziehungen Die Rolle der Europäischen Union im internationalen System betrachten Meunier und Vachudova (2018, S. 1631), indem sie die These Moravciks, die Union sei eine Supermacht, vor dem Hintergrund der ungleichen Kompetenzverteilung und der Gegenwart illiberaler Regierungen in den Mitgliedstaaten untersuchen. Sie folgern, dass die Europäische Union ihr „hard- und soft-power“ Potenzial nicht in globalen Einfluss umsetzen könne. Bei der außenpolitischen Einflusskraft der Union komme dem Europäischen Auswärtigen Dienst eine besondere Rolle zu, da dieser zur „Normalisierung“ und „Vergemeinschaftung“ der Prozesse der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik beitrage, so Riddervold (2017, S. 44). Cianciara (2017, S. 54) stellt die Grundnarrative europäischer Nachbarschaftspolitik heraus, „Stabilität, Sicherheit und Demokratie“, um mehrere Wechsel in deren Gewichtung und eine Ergänzung um „nachhaltiges Wachstum“ aufzuzeigen. Anhand ihrer Ergebnisse leitet sie Bedingungen ab, unter denen außenpolitische AkteurInnen einen Narrativwechsel vollziehen, vornehmlich unter starkem Legitimationsdruck (ebd. S. 57). Neben diesen allgemeinen Überlegungen zu den Außenbeziehungen der Union stehen politikfeldspezifische und regionale Arbeiten. Innerhalb der Außenbeziehungen stellen Energiefragen eine Schnittmenge mit den zahlreichen Überlegungen zur Sicherheitspolitik dar und gewinnen zunehmend an Bedeutung. So befasst sich Siddi (2018, S. 4) mit dem Energiehandel zwischen der EU und Russland, welcher trotz der politischen Krisen weiter zunehme. Mit speziellem Fokus auf Südost-Europa diskutiert Roberts (2018, S. 30) die Bedeutung des Prinzips der Rechtsstaatlichkeit im Energiesektor. Young (2017, S. 910) fokussiert sich auf die Außenwirtschaftsbeziehungen der Europäischen Union und stellt bei seiner Analyse fest, dass durch die zunehmende Interdependenz der europäischen Freihandelsabkommen bei gleichzeitiger negativer öffentlicher Darstellung der Abschluss neuer Abkommen wesentlich erschwert werde. Die Arktis-Strategie ist Jahrbuch der Europäischen Integration 2018 33 Die Bilanz bei De Botselier, López Piqueres und Schunz (2018) Gegenstand einer Analyse der EU- Institutionen, in der sie besonders die Integration von Umweltaspekten in den Blick nehmen. Im weiten Kontext des britischen Austritts aus der EU kann eine Arbeit von Kühn und Trondal (2018, S. 1) verortet werden, die eine zunehmende Entfremdung von Politik und Verwaltung attestiert, die die AutorInnen auf die enge Integration Norwegens in die Europäische Union – ohne formale Mitgliedschaft – zurückführen. Der entstehende Verwaltungsbias gefährde demnach die politische Loslösung von der Union, da die nationale Administration eng von europäischen Einflüssen durchzogen sei (ebd. S. 17). Dies gebe einen Ausblick auf weitere Herausforderungen im Rahmen des Austritts des Vereinigten Königreichs. Europäische Sozialpolitik Am 17. November 2017 wurde die Europäische Säule sozialer Rechte (ESSR) auf dem Sozialgipfel in Göteborg offiziell verkündet. Damit haben das Europäische Parlament, der Rat und die Europäische Kommission die Forderung Junckers (2017) umgesetzt. Diese offene Unterstützung der garantierten Grundsätze und Rechte seitens der EU-Institutionen war auch Gegenstand zahlreicher wissenschaftlicher Beiträge. Dabei stehen die Arbeiten zur Säule sozialer Rechte im Kontext einer breiten Debatte zur Europäischen Sozialunion, zu deren unterschiedlicher Bereiche sich Verbindungen ergeben (Vandenbroucke et al. 2017). Die Entwicklungsschritte der ESSR betrachtet Seikel (2017, S. 3) und betont die Bedeutung der öffentlichen Anhörungen für die jetzige Ausgestaltung, während er die Europäische Kommission für ihr zunächst „verharmlosendes“ Wording kritisiert. Fischer (2018, S. 33) gibt einen umfassenden Überblick über die Entstehungszusammenhänge der ESSR und bezieht diese vor allem auf die „ernüchternden“ Sozialstatistiken der Union im Nachgang der Krise(n). Die vielfältigen Herausforderungen der Finanzkrise für die ökonomische und die soziale Integration Europas, aufbauend auf den Widersprüchen zwischen „ökonomischem Konstitutionalismus und Wohlfahrtsstaat“, beschreiben Joerges, Bogoeski und Nüse (2017, S. 1). Dhéret (2017, S. 2) kritisiert die Unzulänglichkeiten der neuen Säule in Bezug auf ihre integrative Kraft zu mehr europäischer Konvergenz, die Union bräuchte – ihrer Analyse nach – einen vertieften Sozialgipfel und keine Proklamation. Auch für Plomien (2018, S. 293) greift die ESSR nicht weit genug, da sie die Ansprüche an ein „gender-gerechtes soziales Europa“ nicht werde umsetzen können. In einer ersten Evaluation bestätigt Hendrickx (2018, S. 3) diese Annahme, der rechtliche Einfluss dieser Politiksäule sei erwartbar gering. Dennoch bestehe Grund zu „Optimismus“, da die Säule die ökonomische Integration in den Kontext eines sozialen Grundkonsenses stelle (ebd. S. 6). Diesen führen Rasnaca und Theodoropoulou (2018, S. 3) aus, indem sie für eine intergouvernemental geprägte Vertiefung im Rahmen einer europäischen Arbeitslosenversicherung argumentieren, um die Funktion der Währungsunion zu gewährleisten. Garben, Kilpatrick und Muir (2017, S. 7) analysieren in der Ausrufung der Säule das Potenzial, einen vertieften Reflexionsprozess über das soziale Europa zu beginnen, zu dessen Reform die Willensbekundungen der europäischen Institutionen einen Anschub geben können. 34 Jahrbuch der Europäischen Integration 2018 Die Europapolitik in der wissenschaftlichen Debatte Differenzierte Integration, Desintegration und Abbauflexibilisierung Mit dem Austritt des Vereinigten Königreichs aus der EU haben die Debatten um europäische Desintegration an Gewicht gewonnen, sodass neben den erwähnten Zukunftsszenarien weitere theoretische Überlegungen angestellt werden. Allgemein zur Integration und Erweiterung stellen Börzel, Dimitrova und Schimmelfennig (2017, S. 157) ihr Konzept der „Integrations-Kapazität“ vor. Diese gebe an, wie stark die Europäische Union Beitrittskandidaten auf den Beitrittsprozess vorbereiten (extern) und die Funktionsweise und Kohäsion nach dem Beitritt erhalten kann (intern) (ebd. S. 158). Nach Beschreibung Schimmelfennigs (2018a, S. 1154) haben die Neuverhandlungen der Mitgliedsbedingungen Großbritanniens unter Premier David Cameron und das anschließende Referendum über den Verbleib in der Union ein neues Kapitel der Differenzierung eröffnet, die „differenzierte Desintegration“. Auf Grundlage postfunktionalistischer Annahmen stellt Schimmelfennig die Hypothese auf, dass Desintegration dann politisch gefordert werde, wenn die Europäische Union durch spill-over Kompetenzen in identitätsstiftenden Politikfeldern entwickelt, sich euroskeptische Parteien erfolgreich etablieren und Referenden zur Europäischen Integration ein mögliches politisches Instrument darstellten (ebd. S. 1159). Demgegenüber sehen Schmitter und Lefkofridi (2016, S. 171) Desintegration als logischen Bestandteil transnationaler Integration, vielmehr sei die Europäische Union lange als Ausnahme angesehen worden, wodurch die aufkommenden Abbautendenzen so überraschten. Die Desintegration gelte es in der wissenschaftlichen Debatte dabei nicht mehr als negativ behafteten Stillstand, sondern als reinen Gegensatz der Europäischen Integration zu betrachten, fordert Börzel (2018b, S. 475), während sie eine Forschungsagenda für die EU-Studien entwirft. Dabei stellt sie heraus, dass ein Integrations-Stillstand nicht gleichbedeutend mit Desintegration, und Desintegration nicht gleichbedeutend mit einem Zerfall der Union zu verstehen sei (ebd. S. 482). Diese, in den EU-Studien verbreitete Annahme führt Börzel auf einen „pro-Integration Bias“ (ebd. S. 478) zurück. Fabbrini (2017, S. 27) schließt aus ähnlichen Überlegungen die Folgerung, dass es zwei Möglichkeiten gebe mit Desintegrationsprozessen umzugehen, ein „Europe à la carte“ oder eine „konstitutionelle Differenzierung“. Die zunehmende Differenzierung des Binnenmarktes durch die Europäische Bankenunion stellt Ferran (2017, S. 252) heraus und beschreibt, wie die Anreize der Bankenunion als Integrationsmotor wirken können, jedoch das Risiko bestünde, dass Mitgliedstaaten, die außen vor blieben, zunehmend marginalisiert, die Einheit des Binnenmarktes gefährdet würde. Scharpf (2018, S. 8) kritisiert die „einheitlichen Makroregime“ der Währungsunion, die den heterogenen Ökonomien der Eurozone nicht gerecht würden und plädiert daher für eine Differenzierung der Währungsunion in ein zweistufiges System. Mehrjähriger Finanzrahmen und nationale Haushalte Im Rahmen der politischen Debatte um den mehrjährigen Finanzrahmen 2021–2027 befassen sich mehrere Studien mit dem strukturellen Aufbau und den politischen Implikationen der europäischen Finanzmittel. Doch auch das nationale Budget Italiens und der Budgetstreit mit der Europäischen Kommission sind behandelte Themen. Für einen Ausbau der Eigenmittel und einer allgemeine Erweiterung des EU-Budgets spricht sich Andor (2018, S. 27) vor dem Hintergrund der Herausforderung im Bereich „Sicherheit und Produktivität“ aus. Mit der Reform des EU-Budgets im Bereich der Außenpolitik befassen sich Jones, Di Ciommo, Sayós Monràs, Sherriff und Bossuyt (2018, S. 12 f.). In einer quantita- Jahrbuch der Europäischen Integration 2018 35 Die Bilanz tiven wie qualitativen Analyse stellen sie neue strategische Ausrichtungen vor und reflektieren diese vor dem Hintergrund der finanziellen Ausstattung einzelner Arbeitsbereich. Rasche (2018, S. 17) hingegen fokussiert die Budgetvorschläge für den Bereich Migration und stellt vor allem eine Finanzierungslücke des Asyl-, Migrations- und Integrationsfonds (AMIF) fest. Mit den Implikationen der hohen Ausgaben für den Agrarsektor (38 Prozent) setzen sich Darvas und Wolff (2018, S. 77) auseinander, sie folgern, dass die Kürzungen im Bereich der ländlichen Entwicklung im Zuge des Austritts des Vereinigten Königreichs aus der EU negative Folgen für die Biodiversität aufweisen können und leiten hieraus einen Reformbedarf ab. Allgemeiner fragen Canofari, Di Bartolomeo und Messori (2018, S. 23) nach den Koordinierungsproblemen innerhalb der Europäischen Währungsunion mit einer zentralisierten Währungs- aber nationaler Fiskalpolitik, in der jedoch das Quantiative Easing Programm der Europäischen Zentralbank (EZB) eine effektive Maßnahme zur Risikominderung darstelle. Gerade der Fall Italien nimmt in den nationalen Budgetbetrachtungen einer herausgehobene Stellung ein. Den Fall Italiens aus ökonomisch-politischer Perspektive betrachtet Messori (2018, S. 8) und stellt gleichzeitig einen Glaubwürdigkeitsverlust der italienischen Regierung fest. Codogno und Monti (2018, S. 7 f.) nehmen den italienischen Bankensektor in das Zentrum ihrer Analysen. Sie stellen fest, dass dieser einen neuen Krisenherd darstellen könnte. Sapir (2018, S. 1 f.) hingegen zieht eine historische Betrachtung der Fälle Italien und Belgien heran, um aus der unterschiedlichen Entwicklung beider – zur Einführung des Euro vergleichbar verschuldeter – Staaten Politikempfehlungen abzuleiten (ebd. S. 14). Ausblick Erneut lässt sich eine große Pluralität und Fragmentierung wissenschaftlicher Arbeiten zur Europapolitik und europäischen Integration attestieren. Mit Blick auf die Europawahlen, den Austritt des Vereinigten Königreichs aus der Europäischen Union, die Neuformierung der Europäischen Kommission, aber auch die anhaltende Reformdebatte, kann davon ausgegangen werden, dass sich dieser Trend halten wird. Die Realisation des britischen EU-Austritts, Analysen zur Europawahlen und ihrer Ergebnisse, aber auch nähere Betrachtungen des SpitzenkandidatInnen-Verfahrens werden Teile einer fortlaufenden Forschungsagenda sein. Dabei bilden Abbauflexibilisierung und Desintegrationstendenzen Kernelemente einer weitergehenden Theorie-Debatte – mit wesentlichem Einfluss auf die interinstitutionelle Balance – zu der weitere Konzepte und Beiträge zu erwarten sind. Zusammengenommen begünstigen diese neuartigen Situationen die Bildung einer lebhaften, offenen akademischen Gemeinschaft ohne ein vorherrschendes Paradigma. Weiterführende Literatur Jenna Althoff/Veronika Józwiak/Rahela Jurkovic/Anna Kyriazi/Chiara Milan: Us vs. them in Central and Eastern Europe. Populism, the refugee other and the re-consideration of national identity, Bonn 2018, abrufbar unter: http://library.fes.de/pdf-files/bueros/budapest/14599.pdf (letzter Zugriff: 1.9.2018). László Andor: RESOURCES FOR A PROSPEROUS EUROPE. Redesigning the EU Budget in a Progressive Way, in: WISO Diskurs 18/2018, abrufbar unter: https://library.fes.de/pdf-files/wiso/14700.pdf (letzter Zugriff: 1.11.2018). 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Der Hintergrund der Verhandlungen Der Verlauf der Brexit-Verhandlungen wurde zunächst einmal durch die daran beteiligten Institutionen bestimmt. Auch wenn der dem Austrittsprozess zugrunde liegende Art. 50 des Vertrags über die Europäische Union (EUV) in vielerlei Hinsicht an Präzision mangelt,1 so konnte sich die Seite der verbleibenden EU-27 ihrerseits relativ problemlos auf einen institutionellen Rahmen der Verhandlungen einigen. Das notwendige Verhandlungsmandat auf EU-Seite lag der Europäischen Kommission jedenfalls bereits am 22. Mai 2017 vor.2 In der EU-27 wurde so die Verhandlungskompetenz in einer extra gegründeten sogenannten Artikel-50-Taskforce gebündelt. Diese wird vom speziell ernannten EU-Chefunterhändler Michel Barnier sowie seiner Stellvertreterin Sabine Weyand geleitet. Innerhalb der durch den Rat der Europäischen Union vorgegebenen Leitlinien und des durch diesen akzeptierten Verhandlungsmandats der Europäischen Kommission arbeitet diese Taskforce weitestgehend unabhängig unter Einbezug der in der Kommission vorhandenen Expertise und auf Basis regulärer Konsultationen wichtiger Stakeholder wie den einzelnen Mitgliedstaaten.3 Größere Fragen, wie etwa der im Verhandlungsmandat vorgesehene Übergang zwischen verschiedenen Phasen der Verhandlungen,4 müssen jedoch vom Europäischen Rat in einer Sondersitzung als EU-27 und unter Ausschluss der Briten beschlossen werden. Da das Europäische Parlament letztlich einem Austrittsabkommen zustimmen muss, spielt auch dessen Position indirekt in die Verhandlungen hinein. Diese wird durch einen eigens ernannten Chefunterhändler des Europäischen Parlaments, dem ehemaligen belgischen Premierminister Guy Verhofstad, vertreten.5 1 Vgl. hierzu auch Julia Klein: Brexit, in: Werner Weidenfeld/Wolfgang Wessels: Jahrbuch der Europäi schen Integration 2017, Baden-Baden 2017, S. 45–58. 2 Council of the European Union: Directives for the negotiation of an agreement with the United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland setting out the arrangements for its withdrawal from the European Union, Brüssel, 22. Mai 2017, Anhang, XT 21004/18 ADD 1 REV2. 3 European Parliament Research Service (EPRS): UK withdrawal from the European Union: Legal and procedural issues, Brüssel, März 2018, S. 18. 4 Council of the European Union: Directives for the negotiation, 2017, S. 4. 5 EPRS: UK withdrawal from the European Union, 2018, S. 16 f. Jahrbuch der Europäischen Integration 2018 43 Die Bilanz Besonders hervorzuheben ist die über den bisherigen Verhandlungsverlauf gezeigte Einigkeit der EU-27, das von dieser geäußerte Prinzip, dass nur ein Gesamtpaket mit dem Vereinigten Königreich abgeschlossen werden kann, sowie die Unterstreichung der Rolle der Artikel-50-Taskforce als einziger formaler Gesprächspartner für das Vereinigte Königreich trotz durchaus vorhandenen verschiedenen Interessen von Seiten der Europäischen Union.6 Interessant ist auch die zentrale Rolle, die den besonderen Interessen einzelner Mitgliedstaaten wie etwa der Republik Irland und dem Aufrechterhalten des nordirischen Friedensprozess als Verhandlungsziel eingeräumt wird. Diese Einigkeit der EU-27 ist auch darauf zurück zu führen, dass trotz teilweise unterschiedlicher Interessen in Bezug auf die Verhandlungen zum Austritt des Vereinigten Königreichs aus der EU die Priorität aller Mitgliedsstaaten darin liegt, der EU und dem Binnenmarkt durch diesen Prozess keinen Schaden zuzufügen. Zeitgleich spielt das Thema im Vergleich zur öffentlichen Debatte und den politischen Prozessen im Vereinigten Königreich nur eine Nebenrolle.7 Um nur einige Beispiele zu nennen, sind sich in Deutschland sowohl Unternehmen als auch die meisten politischen Akteure darüber einig, dass die uneingeschränkte Aufrechterhaltung des Binnenmarktes das deutsche Primärinteresse in den Verhandlungen darstellt.8 In Frankreich sind die Prioritäten ähnlich, wobei Präsident Macron den britischen Austritt aus der EU zunehmend als Kontrastpunkt zu seiner Vision einer reformierten und ambitionierteren EU dargestellt hat.9 Auf britischer Seite waren die Verhandlungen zunächst öffentlichkeitswirksam im neu geschaffenen Ministerium für den Austritt aus der Europäischen Union unter Minister David Davis gebündelt. Daneben sollte ein ebenfalls neu geschaffenes Handelsministerium die notwendigen Kompetenzen aufbauen, um in Zukunft wieder eigenständig an internationalen Handelsverhandlungen teilnehmen zu können. Der Aufbau und die Arbeit dieser zuständigen Ministerien wurde zunächst durch zahlreiche bürokratische Probleme, eine schwierige zufriedenstellende Besetzung offener Stellen sowie eine schlechte Arbeitsmoral im öffentlichen Dienst erschwert.10 Im Verlauf der Verhandlungen wurde die Leitung dann zunehmend von Beamten aus dem persönlichen Stab der Premierministerin gesteuert, was zu Konflikten zwischen den verschiedenen beteiligten Akteuren beitrug.11 Letztlich werden die Verhandlungen auf britischer Seite maßgeblich durch die innenpolitischen Spannungen12 und eine teilweise Fehleinschätzung der eigenen Verhandlungsmacht bestimmt.13 Zuletzt haben sich auch vermehrt international tätige Unternehmen im Vereinigten Königreich kritisch zu den Verhandlungszielen der Regierung geäußert.14 6 Tony Barber: EU unity on Brexit transition belies the differences, in: Financial Times, 30.1.2018. 7 Tim Durrant/Alex Stojanovic/Lewis Lloyd: Negotiating Brexit: the views of the EU27, Institute for Government, März 2018. 8 Sophie Besch/Christian Odendahl: Berlin to the rescue? A closer look at Germany’s position on Brexit, Centre for European Reform, März 2017. 9 Christian Lequesne: Brexit – a French perspective, In: The UK in a Changing Europe, 10 November 2017. 10 Joe Owen/Lewis Lloyd/Jill Rutter: Preparing Brexit: How ready is Whitehall?, Institute for Government, Juni 2018. 11 Rajeev Syal: David Davis downplays reports he might quit over Brexit civil servant, in: The Guardian, 29.4.2018. 12 Liz Bates: Theresa May refuses to say when Brexit White Paper will be published amid Cabinet tensions, in: PoliticsHome, 6.6.2018. 13 Benjamin Martill/Uta Staiger: Cultures of Negotiation: Explaining Britain’s hard bargaining in the Brexit negotiations, in: Dahrendorff Forum Working Paper 4/2018. 14 Sarah Gordon/Jim Pickard: More UK businesses join Airbus lead on hard Brexit warning, in: Financial Times, 22.6.2018. 44 Jahrbuch der Europäischen Integration 2018 Brexit Es ist auch wichtig festzuhalten, dass die Verhandlungen erst nach der kurzfristig anberaumten Unterhauswahl am 8. Juni 2017 beginnen konnten. Bei dieser verlor die konservative Regierung ihre parlamentarische Mehrheit und regiert seitdem als durch die nordirische Democratic Unionist Party (DUP) geduldete Minderheitsregierung. Im Verhandlungsverlauf verfolgte das Land dann an verschiedenen Stellen etwa eine gleichzeitige Aushandlung sowohl der Trennungsfragen als auch der Frage der zukünftigen Zusammenarbeit, wie auch Versuche mit einzelnen EU-Regierungen direkt zu verhandeln.15 Dies war, wie im Folgenden dargestellt, nicht von Erfolg gekrönt. Der Verlauf der Brexit-Verhandlungen Die formalen Verhandlungen begannen am 19. Juni 2017 kurz nach der britischen Unterhauswahl. Bei einem ersten Treffen wurden zunächst einmal die Verhandlungsmodalitäten festgelegt. Hierbei wurden sowohl technische Fragen zum Ort, Format und Frequenz der Verhandlungen, als auch die zu behandelnden Themen geklärt.16 Vor einer Besprechung der zukünftigen Beziehungen sollten zudem zunächst die reinen Trennungsmodalitäten besprochen werden. Die britische Delegation stimmte diesem Prinzip zu diesem Zeitpunkt ebenfalls zu. In den ersten tatsächlichen Verhandlungsmonaten wurde jedoch insbesondere aufgrund fehlender britischer Positionen zu vielen Aspekten des Austrittsprozesses wenig konkretes erreicht. Eine Rede von Premierministerin Theresa May am 22. September 2018 in Florenz17 war dann ein Versuch, eine gewisse Dynamik in den Verhandlungsprozess zu bringen. Wenn die Premierministerin in der Rede auf einige prinzipielle Fragen wie etwa die Bereitschaft zu Zahlungen im Rahmen des Austritt des Vereinigten Königreichs aus der EU oder die Garantie von Bürgerrechten einging, so blieb diese jedoch in weiten Teilen vage. Dennoch enthielt die Rede im Gegensatz zum obigen Prinzip der Verhandlungen in verschiedenen Phasen bereits Konzepte für die zukünftigen Beziehungen, wie etwa die Idee einer Übergangszeit nach dem formellen Austritt und eines daraufhin beginnenden Sondermodells für die Beziehungen zwischen beiden Seiten. Da solche Fragen jedoch erst in einer weiteren Verhandlungsphase diskutiert werden sollten, folgten im Vorlauf eines Treffens des Europäischen Rates am 14. und 15. Dezember 2017 intensive Verhandlungsrunden über die in der ersten Phase zu besprechenden Themen zu sich durch die Trennung ergebenden Aspekten, die am 8. Dezember 2017 in einer Übereinkunft über einen sogenannten Gemeinsamen Bericht (Joint Report) beider Seiten mündeten. Dieses Dokument stellt als Gesamtpaket auf fünfzehn Seiten eine allgemeine politische Einigung über die wichtigsten Trennungsfragen dar.18 Diese sollten dann in einem weiteren Schritt in ein Austrittsabkommen übersetzt werden, wobei der Gemeinsame Bericht das von der EU-27 von Anfang an geltende Prinzip unterstreicht, dass letztlich „nothing is agreed until everything is agreed.“19 Somit könnten Konflikte in den weite- 15 John Ashmore: Theresa May 'looking to bypass Juncker and Barnier' with direct appeal to EU leaders, in: PoliticsHome, 30.8.2017. 16 Article 50 Taskforce: Terms of Reference for the Article 50 TEU negotiations, 19. Juni 2017. 17 Theresa May: A new era of cooperation and partnership between the UK and the EU, Florenz, 22.9.2017. 18 Article 50 Taskforce: Joint report from the negotiators of the European Union and the United Kingdom Government on progress during phase 1 of negotiations under Article 50 TEU on the United Kingdom’s orderly withdrawal from the European Union, 8. Dezember 2017. 19 Article 50 Taskforce: Joint report, 2017, S. 1. Jahrbuch der Europäischen Integration 2018 45 Die Bilanz ren Verhandlungsphasen auch weiterhin bereits zumindest politisch getroffene Einigungen gefährden. Dieses Dokument genügte dem Rat, um die Verhandlungen in eine weitere Phase überleiten zu lassen, in der sowohl eine mögliche Übergangszeit nach dem Austritt, als auch Leitlinien für die zukünftigen Beziehungen diskutiert werden sollten. Dies mündete letztlich in weitere Verhandlungsrichtlinien zur Übergangszeit für die Artikel-50-Taskforce, die die Verhandlungen auf dieser Basis fortsetzen konnte.20 Als nächsten wichtigen Schritt übersetzte die Europäische Kommission die bisherigen Verhandlungsergebnisse sowie ihre Position zu weiteren Fragen wie etwa der Übergangszeit in den Entwurf eines Austrittsvertrags, welcher am 28. Februar 2018 veröffentlicht wurde. Bis zu einem Treffen des Europäischen Rates am 22. und 23. März 2018 wurden dann eine Version des Austrittsvertrages veröffentlicht, die durch farbliche Hervorhebung den Verhandlungsstand über die darin enthaltenen Formulierungen dokumentiert.21 Dieser bis dahin erreichte Verhandlungsstand zeigt, dass finale und prinzipielle Einigungen (mit noch notwendigen Abänderungen in den Formulierungen) etwa 75 Prozent des Entwurfstextes betreffen. Auf dieser Grundlage entschied der Rat der Europäischen Union wiederum, dass nun auch mit Gesprächen über die zukünftigen Beziehungen nach der Übergangszeit gesprochen werden könne und veröffentlichte Leitlinien für diese Verhandlungsphase.22 Die relativ vagen Prioritäten der britischen Seite für diese Verhandlungsphase wurden im Gegensatz dazu durch Premierministerin May am 2. März 2018 in einer Rede im Mansion House in London vorgestellt.23 Wie eine Übersicht des Verhandlungsstandes vor einem Treffen des Europäischen Rates Ende Juni 2018 zeigt, sind in den Verhandlungen seitdem keine großen Fortschritte mehr gemacht worden.24 Jegliche seit März 2018 erzielten Einigungen sind lediglich technischer Natur und insbesondere in der wichtigen Nordirlandfrage ist keinerlei Annäherung zu erkennen. Auch konnten wirkliche Verhandlungen zu den zukünftigen Beziehungen noch nicht beginnen, da die britische Regierung eine interne Diskussion über detaillierte Verhandlungsziele für diese Phase immer weiter hinauszögerte.25 Letztlich sollen die Ergebnisse dieser Verhandlungen in eine dem Austrittsvertrag angehängte Absichtserklärung münden und somit die Grundlage für die Verhandlungen über die zukünftigen Beziehungen nach dem formellen Austritt darstellen. 20 Council of the European Union: Supplementary directives for the negotiation of an agreement with the United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland setting out the arrangements for its withdrawal from the European Union, 29. Januar 2018. 21 Article 50 Taskforce: Draft Agreement on the withdrawal of the United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland from the European Union and the European Atomic Energy Community highlighting the progress made (coloured version) in the negotiation round with the UK of 16-19 March 2018, 19. März 2018. 22 European Council: European Council (Art. 50) (23 March 2018) – Guidelines, 23. März 2018. 23 Theresa May: Speech on our future economic partnership with the European Union, London, 2.3.2018. 24 Article 50 Taskforce: Joint statement from the negotiators of the European Union and the United Kingdom Government on progress of negotiations under Article 50 TEU on the United Kingdom's orderly withdra wal from the European Union, 19. Juni 2018. 25 Liz Bates: Theresa May refuses to say, 2018. 46 Jahrbuch der Europäischen Integration 2018 Brexit Die bisherigen Verhandlungsergebnisse Im Folgenden sollen die bisherigen Ergebnisse der Brexit-Verhandlungen aufgezeigt werden. Hierbei ist zu beachten, dass diese unter dem Vorbehalt von Seiten der EU-27 stehen, dass eine tatsächliche Einigung nur als Gesamtpaket gefunden werden kann. Ein wichtiges Element der Austrittsverhandlungen stellen die zukünftigen Rechte von Bürgern der EU-27 im Vereinigten Königreich und britischen Bürgern in der EU-27 dar. Neben detaillierten technischen Fragen spielte in der ersten Phase der Verhandlungen insbesondere das Datum, ab dem die formelle Personenfreizügigkeit enden würde, eine Rolle. Der gemeinsame Bericht enthielt, wie von den EU-27 gewünscht, eine Vereinbarung auf das Datum des formellen Austritts.26 Durch die Einführung der Übergangsperiode wurde dieses Datum dann im Entwurf des Austrittsvertrags wiederum auf alle erweitert, die bis zum Ende der Übergangszeit ihre Personenfreizügigkeit wahrgenommen haben.27 Auch wenn Fragen aus dem Bereich der Bürgerrechte ursprünglich für große Konflikte in den Verhandlungen gesorgt haben, so haben beide Seiten sämtlichen Teilen des Austrittsvertrags, die sich mit Bürgerrechten befassen, zugestimmt. Dies betrifft auch komplexe Fragen wie etwa die Zusammenarbeit sozialer Sicherungssysteme nach dem Austritt des Vereinigten Königreichs aus der EU. Auch wenn somit die Rechte von Personen, die ihre Personenfreizügigkeit bis zum Ende der Übergangszeit nutzen, weitgehend garantiert wären, so gibt es im derzeitigen Vertragsentwurf jedoch einige wichtige Einschränkungen. So sieht der Vertrag derzeit etwa vor, dass das Aufenthalts- und Arbeitsrecht für Briten im EU-27-Staat, in dem diese ansässig sind, garantiert wäre. Gleichzeitig würden diese innerhalb der restlichen EU-27 ihre Personenfreizügigkeit verlieren. Zudem würden Briten, die in einem EU-Staat selbstständig tätig sind, ihre Dienstleistungen nur noch in diesem EU-Staat anbieten dürfen. Insbesondere diese Fragen wurden mehrfach durch das Europäische Parlament (und nicht etwa durch die britische Regierung) als nicht ausreichend hervorgehoben.28 Hier ist daher durchaus Konfliktpotenzial zwischen den verschiedenen EU-Institutionen vorhanden. Auch die durch den Austritt des Vereinigten Königreichs aus der EU entstehenden Kosten und die ausstehenden, aber bereits vereinbarten britischen Zahlungen während des derzeitigen mehrjährigen Finanzrahmens waren zunächst ein bestimmendes Thema der Brexit-Verhandlungen. Auch wenn im britischen Diskurs zunächst eine Sichtweise dominierte, nach der das Vereinigte Königreich keine oder nur möglichst kleine Zahlungen leisten sollte,29 wurde letztlich im Gemeinsamen Report prinzipiell eine Berechnungsformel für die durch das Vereinigte Königreich zu leistenden Zahlungen ermittelt. Diese wurde dann auch für beide Seiten zufriedenstellend im Entwurf des Austrittsvertrags umgesetzt.30 Leitlinien sind dabei, dass das Vereinigte Königreich bis zum Ende des derzeitigen Finanzrahmens weiter in diesen einzahlt, jedoch auch von den durch diesen finanzierten Programmen zu bisherigen Bedingungen profitiert. Dies gilt insbesondere auch für vor dem Ende des derzeitigen Finanzrahmens getroffenen Zahlungsverpflichtungen, die jedoch erst danach fällig werden, der sogenannte ‚reste à liquider‘ (RAL). 26 Article 50 Taskforce: Joint report, 2018, S. 1. 27 EPRS: The EU-UK withdrawal agreement: Process to date and remaining difficulties, Brüssel, Juli 2018, S. 8. 28 EPRS: The EU-UK withdrawal agreement, 2018, S. 11. 29 House of Commons Library: Brexit: The exit bill, Briefing Paper No. 8039, 30.7.2018, S. 32 ff. 30 Article 50 Taskforce: Draft Agreement, 2018, S. 79–100. Jahrbuch der Europäischen Integration 2018 47 Die Bilanz Weiterhin beteiligt sich das Vereinigte Königreich laut dieser Formel auch an bestehenden Verpflichtungen wie etwa zukünftigen Pensionszahlungen für EU-Beamte, die auch nach dem britischen Austritt aus der Europäischen Union anfallen würden. In anderen Bereichen, wie etwa der britische Beitrag zur Europäischen Investitionsbank (EIB), würde dieser an das Vereinigte Königreich zurück gezahlt. Der Wert dieser anhand der Formel eingegangen Verpflichtungen ist schwer abzuschätzen, da er etwa von der Entwicklung von zukünftigen Pensionszahlungen oder dem Wechselkurs zwischen Euro und britischen Pfund abhängig ist.31 Neben diesen beiden Elementen der ersten Verhandlungsphase stand seit der Veröffentlichung des Gemeinsamen Reports zudem die Frage einer möglichen Übergangszeit nach dem formellen Austritt des Vereinigten Königreichs aus der Union im Raum. Eine Einigung in Bezug auf diese konnte von beiden Parteien jedoch relativ bald nach Beginn der zweiten Verhandlungsphase erreicht werden. Das Austrittsabkommen sieht somit vor, dass das Vereinigte Königreich auch nach Inkrafttretens des Austrittsabkommens bis zum 31. Dezember 2020 de facto Mitglied des Europäischen Wirtschaftsraums und weiterer EU- Politiken verbleibt, jedoch bereits mit dem formellen Austritt seine Mitbestimmungsrechte verliert.32 Das gewählte Ende der Übergangszeit entspricht somit auch dem Abschluss des derzeitigen mehrjährigen Finanzrahmens der Europäischen Union, was die kommenden Budgetverhandlungen vereinfacht.33 Formell ist diese Übergangszeit auch dazu gedacht, ein detailliertes Abkommen über die zukünftigen Beziehungen zwischen beiden Parteien abzuschließen, ohne das es zu einem legalen Vakuum käme. Aufgrund der Komplexität moderner Handelsverhandlungen und dem Brexit-Prozess im Besonderen ist dies jedoch als sehr optimistisch einzuschätzen. Als zentraler Streitpunkt in den Verhandlungen hat sich die Frage, wie der nordirische Friedensprozesses nach dem Austritt des Vereinigten Königreichs aus der EU unter ähnlichen Bedingungen aufrechterhalten werden kann, herausgestellt. Der Nordirlandkonflikt konnte ursprünglich durch das sogenannte Karfreitagsabkommen von 1998 beigelegt werden und schuf den institutionellen Rahmen für einen Sonderstatus des Territoriums Nordirlands, welcher gemeinsam durch die britische und irische Regierung garantiert wird.34 Dieses Abkommen, das sogenannte einheitliche Reisegebiet zwischen der Republik Irland und dem Vereinigten Königreich, sowie die gemeinsame EU-Mitgliedschaft beider Länder haben seither maßgeblich zu einer Befriedung der Region beigetragen. Letztlich ermöglichten diese Veränderungen auch, dass zwischen der Republik Irland und Nordirland keine sichtbare Grenze mehr verläuft und sich Grenzgemeinden wirtschaftlich und sozial integrieren konnten.35 Aufgrund der Sensibilität dieser Frage wurde auch seit Beginn der Verhandlungen die Nordirlandfrage durch die Etablierung eines sogenannten hochrangigen Dialogs zwischen den Vizeverhandlungsführern hervorgehoben36 und somit gesondert behandelt. Der Gemeinsame Bericht im Dezember 2017 enthielt dann auch Bestimmungen die hervorho- 31 EPRS: The EU-UK withdrawal agreement, 2018, S. 12 f. 32 Article 50 Taskforce: Draft Agreement, 2018, S. 74–78. 33 Vgl. hierzu auch den Beitrag „Haushaltspolitik“ in diesem Jahrbuch. 34 House of Lords: Leaving the European Union: Impact on the Good Friday Agreement, Library Briefing, 4.10.2018, S. 4. 35 Vgl. hierzu auch den Beitrag „Irland“ in diesem Jahrbuch. 36 Article 50 Taskforce: Terms of Reference for the Article 50 TEU negotiations, 16. Juni 2017, S. 1. 48 Jahrbuch der Europäischen Integration 2018 Brexit ben, dass beide Seiten das Karfreitagsabkommen aufrecht erhalten wollten, sich dazu verpflichteten, durch den Austritt des Vereinigten Königreichs aus der Europäischen Union keine harte Grenze zwischen Irland und Nordirland zu errichten und insbesondere auch das einheitliche Reisegebiet aufrecht zu erhalten.37 Letztlich stellt die Frage der Umsetzung dieser allgemeinen Ziele die Verhandler und die jeweiligen politischen Akteure jedoch vor enorme Herausforderungen. Der Gemeinsame Bericht sticht hier mit einer besonderen Formulierung im Art. 49 hervor, die definiert, wie diese Ziele erreicht werden sollen: „The United Kingdom’s intention is to achieve these objectives through the overall EU-UK relationship. Should this not be possible, the United Kingdom will propose specific solutions to address the unique circumstances of the island of Ireland. In the absence of agreed solutions, the United Kingdom will main tain full alignment with those rules of the Internal Market and the Customs Union.“38 Der nächste Artikel des Dokuments stellt klar, dass gleichzeitig neue Barrieren zwischen Nordirland und dem Rest des Vereinigten Königreichs nur geschaffen werden sollen, wenn dies mit dem Karfreitagsabkommen vereinbar ist und die regionale nordirische Regierung und das Parlament dem zustimmen. Letztere sind jedoch derzeit aufgrund einer fehlenden politischen Einigung in Nordirland außer Kraft gesetzt.39 Diese in dem Dokument festgehaltenen Formulierungen schufen letztlich die Möglichkeit unterschiedlicher Interpretationen dieser Formulierungen auf beiden Seiten.40 Die Europäische Kommission übersetzte die mit Irland zusammenhängenden Passagen in ihrem Entwurf für ein Austrittsabkommen in ein dem Abkommen angehängtes Protokoll.41 In diesem wurde durch die Europäische Kommission das Konzept eines sogenannten „Backstop“ entwickelt, der dafür sorgen würde, dass Nordirland durch ein sogenanntes gemeinsames Regulierungsgebiet de facto weiterhin Teil des Europäischen Binnenmarktes bleiben würde. Dieser „Backstop“ würde in jedem Brexit-Szenario greifen, bis eine andere Lösung für die Aufrechterhaltung des Nordirlandabkommens und der offenen Grenze gefunden werden könnte. Seit Veröffentlichung des Entwurfs dieses Protokolls sorgt die Regelung der Nordirlandfrage für erhebliche Probleme in den Verhandlungen. Auch wenn sich May am 19. März 2018 noch einmal zu den bereits im Gemeinsamen Bericht gefundenen Formulierungen bekannte,42 so sind die Details des durch die Europäische Union vorgeschlagenen „Backstop“ im Vereinigten Königreich nicht zustimmungsfähig. Insbesondere die nordirische DUP, aber auch einige konservative Abgeordnete sehen dabei den „Backstop“ als nicht hinnehmbare Spaltung des Vereinigten Königreichs, da dieser letztlich etwa Zollkontrollen zwischen Großbritannien und der irischen Insel bedeuten könnte.43 Vorbereitung auf den Brexit Mit dem Heranrücken des Datums des formellen Austritts des Vereinigten Königreichs aus der EU haben sich auch beide Seiten zunehmend mit den Konsequenzen verschiedener Brexit-Szenarien auseinandergesetzt und begonnen, sich darauf vorzubereiten. Sowohl die 37 Article 50 Taskforce: Joint Report, 2017, S. 7 ff. 38 Article 50 Taskforce: Joint Report, 2017, S. 8. 39 House of Lords: Leaving the European Union, 2018, S. 3 f. 40 EPRS: The EU-UK withdrawal agreement, 2018, S. 25. 41 Article 50 Taskforce: Draft Agreement, 2018, S. 108-116. 42 Theresa May: Letter to Donald Tusk, 19.3.2018. 43 EPRS: The EU-UK withdrawal agreement, 2018, S. 27. Jahrbuch der Europäischen Integration 2018 49 Die Bilanz Europäische Kommission als auch die britische Regierung veröffentlichen hierzu etwa Hinweise, die sich an Unternehmen und Privatpersonen richten und die Konsequenzen verschiedener Brexit-Szenarien für diese aufzeigen. Aufgrund der Dauer administrativer Prozesse haben etwa auch einzelne EU-Staaten bereits begonnen, sich auf den Brexit vorzubereiten, obwohl das letztliche Austrittszenario noch nicht absehbar ist. Ein Beispiel hierfür ist etwa die zusätzliche Anstellung von 750 Zollbeamten in den Niederlanden, um einen möglichst reibungslosen Warenhandel mit dem Vereinigten Königreich nach dem britischen Austritt aufrecht erhalten zu können.44 Im Vereinigten Königreich hingegen sind jegliche Brexit-Vorbereitungen neben einer teilweise geschehenen Anpassung der nationalen Gesetzgebung noch nicht weit fortgeschritten.45 Neben den oben dargestellten Planungen mussten die EU-27 auch Entscheidungen über den Umzug von zwei bisher in London angesiedelten Agenturen in das zukünftige EU- Hoheitsgebiet entscheiden. Dies ist zum einen die Europäische Arzneimittel-Agentur (EMA) mit etwa 900 Mitarbeitern und zum anderen die kleinere Europäische Bankenaufsichtsbehörde (EBA) mit etwa 170 Angestellten. Die dazu notwendigen Entscheidungen wurden in einem besonderen Verfahren in einer Ratssitzung der EU-27 am 20. November 2017 getroffen, wobei die Entscheidung bei ersterer auf Amsterdam und bei der zweiten Agentur auf Paris fiel.46 Die relativ rasche Entscheidung nach dem Austrittsgesuch des Vereinigten Königreichs ist darauf zurückzuführen, dass den betroffenen Agenturen genug Zeit für eine möglichst unterbrechungsfreie Übersiedlung bis zum Brexit-Tag im März 2019 ermöglicht werden sollte. Da die Ansiedlung einer solchen Agentur sowohl einen Wirtschaftsfaktor darstellt, als auch mit Prestige verbunden ist, bewarben sich auf die größere EMA 19 Städte und 8 Städte auf die EBA.47 In beiden Fällen musste letztlich das Los in der finalen Abstimmungsrunde aufgrund einer Stimmengleichheit im Rat der Europäischen Union entscheiden.48 Dieser Auswahlprozess ist somit eines der bisher wenigen mit dem Austritt des Vereinigten Königreichs aus der EU verbundenen Elemente, die das teilweise vorhandene Konfliktpotential innerhalb der EU-27 offen aufzeigen. So waren insbesondere osteuropäische Mitgliedstaaten letztlich enttäuscht, dass das Kriterium der geografischen Balance in dem Vergabeverfahren keine große Rolle spielte.49 Brexit und Einstellungen zur EU Auch wenn unmittelbar nach dem Brexit-Referendum befürchtet wurde, dass das Abstimmungsergebnis ähnliche Prozesse in anderen EU-Staaten anstoßen könnte, so hatte der bevorstehende Brexit letztlich kaum einen Effekt auf europaskeptische Bewegungen in anderen Teilen der Europäischen Union.50 Seit dem Brexit-Referendum ist auch in Umfra- 44 Reuters: Dutch to hire 750 new customs agents before Brexit, 16.2.2018. 45 Joe Owen/Lewis Lloyd/Tim Durrant/Jill Rutter: Brexit: six months to go, Institute for Government, 17.9.2018. 46 Agence Europe: Amsterdam inherits European Medicines Agency and Paris gets European Banking Authority, 21.11.2017; Vgl. hierzu auch den Beitrag „Europäische Agenturen“ in diesem Jahrbuch. 47 Agence Europe: End of waiting in sight on relocation of medicines agency and banking authority, 17.11.2017. 48 Agence Europe: Amsterdam inherits European Medicines Agency, 2017. 49 Fiona Maxwell/Carmen Paun/Bjarke Smith-Meyer/Sarah Wheaton: 5 takeaways from the race to host EU agencies after Brexit, in: Politico, 20.11.2017. 50 Nicola Chelotti: Brexit may have strengthened Eurosceptic parties, but there is little prospect of other exit referendums, in: LSE Brexit Blog, 30.4.2018. 50 Jahrbuch der Europäischen Integration 2018 Brexit gen ein stetiger Trend hin zu höheren Zustimmungswerten für die Mitgliedschaft in der Europäischen Union und die Zufriedenheit mit der Arbeit der EU zu beobachten. So zeigte eine im April 2018 durchgeführte Eurobarometer-Umfrage51 so hohe Zustimmungswerte für die EU-Mitgliedschaft einzelner Staaten, wie dies zuletzt vor zehn Jahren der Fall war. Auch wenn sich die Werte je nach Mitgliedstaat stark unterscheiden und die Unterstützung weiterhin am größten in relativ reichen EU-27-Mitgliedstaaten wie Irland, den Niederlanden und Deutschland ist, so scheint seit dem Brexit-Referendum eine allgemeine Trendwende stattgefunden zu haben. Dies ist auch in Staaten wie Frankreich, Griechenland und Italien der Fall, in denen europaskeptische Parteien ebenfalls Referenden über die EU- Mitgliedschaft vorgeschlagen hatten. Im Vereinigten Königreich steigt die Zustimmung zur Europäischen Union zwar auch graduell, jedoch ist kein allgemeines Abwenden größerer Teile der Bevölkerung vom Ergebnis des Referendums zu erkennen.52 Ausblick Mehr als zwei Jahre nach dem Brexit-Referendum scheint auch weiterhin nur der Tag des Austritts des Vereinigten Königreichs im März 2019 festzustehen. Auch wenn seit dem Beginn der Austrittsverhandlungen im Juni 2017 erhebliche Fortschritte erreicht wurden, so stellen insbesondere die Nordirlandfrage und die damit teilweise verbundenen Modelle zu den zukünftigen Beziehungen zwischen dem Vereinigten Königreich und der EU-27 nur schwer überwindbare Hürden für die Verhandlungen dar. Genau wie im bisherigen Verlauf der Verhandlungen häufig innenpolitische Dynamiken im Vereinigten Königreich die Verhandlungen erschwert haben, so hat auch in Bezug auf die ausstehende Frage der zukünftigen Beziehungen das Fehlen eines britischen Vorschlags diese maßgeblich erschwert. Ein solcher wurde zwar letztlich nach einer Kabinettsklausur Ende Juni 2018 in Chequers, dem Landsitz der Premierministerin, vorgestellt, doch führte dies wiederum zu innenpolitischen Spaltungen im Vereinigten Königreich.53 Der zeitliche Verlauf der weiteren Verhandlungen wird somit vermutlich auch weiterhin durch politische Dynamiken auf britischer Seite und insbesondere möglicherweise fehlender Mehrheiten für unterschiedliche Brexit-Modelle im Unterhaus bestimmt werden. Zunehmend spielt jedoch auch die zeitliche Komponente eine wichtige Rolle, da zwischen dem fertigen Aushandeln eines Austrittsabkommens bis zum Inkrafttreten mehrere Monate Zeit für eine Ratifizierung auf beiden Seiten eingerechnet werden müssen. Auch im Hinblick auf unklare parlamentarische Mehrheiten im Vereinigten Königreich wird somit ein ungeordneter Austritt des Vereinigten Königreichs aus der EU zunehmend wahrscheinlicher. Aufgrund dieser Risiken müssen sich sowohl die EU-27 als auch das Vereinigte Königreich, inklusive Unternehmen und Bürgern, zunehmend kurzfristig auf den britischen Austritt aus der EU vorbereiten. Letztlich wird das Risiko eines unkontrollierten Austritt vermutlich auch Debatten etwa zur möglichen Rücknahme des Austrittsgesuchs oder zur Verlängerung der Verhandlungsperiode Aufwind geben. Diese Unsicherheit beeinflusst auch auf Seiten der EU-27 wichtige Entscheidungen in vielen Bereichen etwa zum zukünftigen mehrjährigen Finanzrahmen, der Handelspolitik der Europäischen Union oder die durch den bevorstehenden Brexit ausgelöste Dynamik zu 51 European Parliament: Democracy on the Move: European Elections – one year to go, Eurobarometer Sur vey 89.2, Mai 2018. 52 Anthony Well: Where Britain stands on Brexit one year out, in: YouGov, 29.3.2018. 53 Joe Watts: David Davis resigns as Brexit secretary amid deep split over EU customs arrangements, in: The Independent, 9.7.2018 Jahrbuch der Europäischen Integration 2018 51 Die Bilanz institutionellen Veränderungen. Letztlich wird der Austritt der Vereinigten Königreichs so auch die europäische Politik in den nächsten Jahren maßgeblich mitbestimmen. Im Falle des erfolgreichen Abschlusses eines Austrittsabkommens würde zudem auch nur eine weitere zeitlich limitierte Verhandlungsphase zu den zukünftigen Beziehungen beginnen. Weiterführende Literatur Patrick Diamond/Peter Nedergaard/Ben Rosamond (Hrsg.): The Routledge Handbook of the Politics of Brexit, Abindgon/New York 2018. Benjamin Martill/Uta Staiger (Hrsg.): Brexit and Beyond: Rethinking the Futures of Europe, London 2018. 52 Jahrbuch der Europäischen Integration 2018 2. Die Institutionen der Europäischen Union Die institutionelle Architektur der Europäischen Union Johannes Müller Gómez/Wolfgang Wessels Die Europäische Union und ihre institutionelle Architektur waren 2017 und 2018 von einer spannenden Dynamik aus gleichzeitiger Kontinuität und Wandel geprägt. Auf der einen Seite ist weiterhin eine Führungsrolle des Europäischen Rates zu beobachten, die jedoch wie auch bereits in den Vorjahren durch internen Dissens gehemmt wurde. Auch ein Blick auf das politische Tagesgeschäft durch Europäische Kommission, Europäisches Parlament und Rat der EU lässt ein „business as usual“ erkennen. Auf der anderen Seite haben neue Akteure – etwa als Resultat von nationalen Wahlen – das europäische Spielfeld betreten und damit für neue Bewegung gesorgt. Insgesamt ist eine Zunahme der Differenzen festzustellen: Das Europäische Parlament erfährt momentan eine interne Fragmentierung und innerhalb des Europäischen Rates wird zwar eine Konsenskultur gepflegt, aber gleichzeitig ist eine Zunahme der Konflikte zwischen einzelnen Mitgliedstaaten und supranationalen Institutionen zu beobachten. Eine entscheidende Frage bleibt das Ringen um Macht und Vorherrschaft innerhalb der EU und ihrem institutionellen Gefüge. Zur Einordnung der aktuellen Entwicklungen in der Europäischen Union wird im Folgenden auf drei theoretische Modelle zurückgegriffen:1 Aus intergouvernementaler Perspektive betrachtet ein erstes Modell den Europäischen Rat als das zentrale Entscheidungsorgan der politischen Führungspersönlichkeiten der EU, die eine „leaders’ agenda“ (nach den Worten des aktuellen Präsidenten des Europäischen Rates Donald Tusk)2 verfolgen. Entsprechend des Prinzipal-Agent-Ansatzes geben die Staats- und Regierungschefs, die innerhalb der Architektur als Prinzipal agieren, konkrete Leitlinien vor, die von den Gemeinschaftsorganen als deren Handlungsbeauftragten umzusetzen sind.3 In einem zweiten, föderal-orientierten Modell steht der Europäische Rat hingegen im Hintergrund. Die Gemeinschaftsmethode, in welcher Europäische Kommission, Rat und Europäisches Parlament die relevanten Akteure darstellen, gilt dann als der zentrale Entscheidungsmodus im politischen Alltag mit dem Europäischen Parlament als zentrale Legitimationsquelle. Drittens kann das institutionelle Gleichgewicht auch von einer ständigen Konkurrenz zwischen dem Europäischen Parlament und dem Europäischen Rat geprägt sein, die um die Führungsrolle in der Union wettstreiten. Diese drei Perspektiven schließen sich 1 Vgl. Wulf Reiners/Wolfgang Wessels: Nach Lissabon: Auf der Suche nach einem neuen Gleichgewicht in der institutionellen Architektur der EU, in: Werner Weidenfeld/Wolfgang Wessels (Hrsg.): Jahrbuch der Europäischen Integration 2011, Baden-Baden 2012, S. 47-53, hier S. 51 f. 2 Donald Tusk: Dokumente von Präsident Donald Tusk für die Mitglieder des Europäischen Rates: Einladungsschreiben, Agenda der EU-Führungsspitzen und Bericht über die Durchführung des Bratislava- Fahrplans, 17. Oktober 2017, 593/17; Vgl. hierzu auch den Beitrag „Europäischer Rat“ in diesem Jahrbuch. 3 Vgl. zum Beispiel Andrew Moravcsik: Preferences and Power in the European Community: A Liberal In tergovernmentalist Approach, in: Journal of Common Market Studies 4/1993, S. 473-524. Jahrbuch der Europäischen Integration 2018 55 Die Institutionen der Europäischen Union nicht gegenseitig aus und können je nach Politik- und Problemfeld in unterschiedlicher Ausprägung vorliegen. Führungspersönlichkeiten im Europäischen Rat: Alte und neue Koalitionen Der Europäische Rat setzt sich im Herbst 2018 aus acht konservativen beziehungsweise christdemokratischen, sieben liberalen und fünf sozialdemokratischen Staats- und Regierungschefs zusammen. Die weiteren acht Staats- und Regierungschefs sind parteilos oder dem Lager der Partei der Europäischen Konservativen und Reformisten (EKR) oder der Europäischen Linken zuzuordnen. Damit besteht aktuell ein parteipolitisches Gleichgewicht innerhalb des Europäischen Rates. Mit dem anvisierten Beitritt Emmanuel Macrons zur europäischen Partei der Allianz der Liberalen und Demokraten für Europa (ALDE) würde das liberale Lager entscheidend gestärkt werden und erstmalig in gleicher Zahl wie die konservative Europäische Volkspartei (EVP) im Europäischen Rat vertreten sein. Diese Konstellation könnte entscheidend sein, wenn im Jahr 2019 wichtige neue Ämter, wie die der Präsidenten des Europäischen Rates und der Europäischen Kommission, des Hohen Vertreters der Union für Außen- und Sicherheitspolitik und des Präsidenten der Europäischen Zentralbank neu besetzt werden.4 Darüber hinaus sind keine relevanten Konsequenzen der parteipolitischen Zusammensetzung für die Dynamiken innerhalb des Europäischen Rates und für dessen Position im institutionellen Gefüge der Europäischen Union beobachtbar und auch nicht zu erwarten. Parteipolitische Konstellationen spielten für die interne Entscheidungsfindung bislang keine entscheidende Rolle. Weitaus bedeutsamer sind die individuellen Persönlichkeiten und Koalitionen zwischen den Mitgliedstaaten. Diesbezüglich gilt es insbesondere auf drei Beobachtungen hinzuweisen. Erstens wird als Folge der abgeschlossenen Regierungsbildung in Deutschland und eine damit erwartete Rückkehr Deutschlands in die europäische Politik eine Erstarkung des deutsch-französischen Tandems angestrebt. So formulierten die deutsche Bundeskanzlerin und der französische Präsident im Juni 2018 den beidseitigen Willen, gemeinsame Initiativen für die Weiterentwicklung der EU voranzubringen – etwa zum Ausbau der Zusammenarbeit in der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik oder zur Aufstellung eines eigenen Haushaltes für die Eurozone – und sich damit aktiv und effektiv an der aktuellen Debatte über die Zukunft der EU zu beteiligen.5 Einen wichtigen Beitrag zur Stärkung der deutsch-französischen Beziehungen soll zudem ein neuer Élysée-Vertrag leisten, der im Laufe des Jahres 2018 erarbeitet werden soll. Dieser Anspruch der beiden Gründungsstaaten, zu ihrer früheren Führungsrolle zurückzukehren, wird jedoch von den anhaltenden Konflikten innerhalb der Berliner Koalition absorbiert. Auf der einen Seite nimmt hauptsächlich auf Initiative der Sozialdemokratischen Partei Deutschlands (SPD) – noch unter Einfluss des früheren Präsidenten des Europäischen Parlaments und damaligen Vorsitzenden der SPD Martin Schulz – zwar das Thema Europäische Union im Koalitionsvertrag der Christlich Demokratischen Union (CDU), der Christlich-Sozialen Union (CSU) und der SPD ein beträchtliches Gewicht ein.6 Auf der anderen Seiten haben andere Fragen und Herausforderungen jedoch bislang das deutsche Engagement auf EU-Ebene gehemmt und damit einen essentiellen deutsch-französischen Beitrag verhindert. 4 Vgl. hierzu auch den Beitrag „Europäische Zentralbank“ in diesem Jahrbuch. 5 Bundesregierung: Erklärung von Meseberg. Das Versprechen Europas für Sicherheit und Wohlstand erneuern, 2018, abrufbar unter: https://www.bundesregierung.de/breg-de/aktuelles/erklaerung-vonmeseberg-1140536 (letzter Zugriff: 10.11.2018). 56 Jahrbuch der Europäischen Integration 2018 Die institutionelle Architektur der Europäischen Union Zweitens haben die nationalen Wahlergebnisse der vergangenen Monate das EUskeptische Lager im Europäischen Rat gestärkt. Erste Auswirkungen auf die Dynamiken im Europäischen Rat und auf die Beziehungen zwischen den Mitgliedstaaten zu den anderen EU-Institutionen sind bereits zu beobachten. Von besonderer Bedeutung sind hier der neue österreichische Bundeskanzler Sebastian Kurz, der seit 2017 gemeinsam mit der rechtspopulistischen Freiheitliche Partei Österreichs (FPÖ) regiert, der neue tschechische Ministerpräsident Andrej Babiš der populistischen ANO-Partei und der neue italienische Ministerpräsident Guiseppe Conte, dessen Regierung Vertreter der EU-kritischen Fünf- Sterne-Bewegung und der rechtspopulistischen Lega Nord angehören. Drittens sind weiterhin – alte und neue – regionale Gruppierungen innerhalb des Europäischen Rates von Bedeutung – so die Visegrád-Gruppe aus Polen, Tschechien, der Slowakei und Ungarn. Unterstützung erfuhr die Visegrád-Gruppe in jüngster Zeit vom österreichischen Bundeskanzler, der insbesondere in der Migrationsfrage eine ähnliche Position bezieht wie seine vier Amtskollegen. Besonders deutlich wurde diese Spaltung zwischen östlichen und westlichen Mitgliedstaaten beim Sondergipfel zum Thema Migration im Juni 2018, der von den Viségrad-Staaten boykottiert wurde.7 Als ein weiteres Beispiel hoben Dänemark, Estland, Finnland, Irland, Lettland, Litauen, die Niederlande und Schweden basierend auf ihren gemeinsamen Vorstellungen zur zukünftigen Entwicklung der Wirtschafts- und Währungsunion im Februar 2018 die „Neue Hanseatische Liga“ aus der Taufe. Gemeinsame Forderungen der neuen Allianz beinhalten insbesondere die Vollendung der Europäischen Bankenunion und die Stärkung des Europäischen Stabilitätsmechanismus.8 Zugleich betont die Gruppe die Notwendigkeit, die Zukunft der Wirtschafts- und Währungsunion im Kreis der 27 verbleibenden Mitgliedstaaten zu diskutieren und stellt damit den Führungsanspruch und die gemeinsamen Initiativen des deutsch-französischen Tandems infrage. Die Schaffung dieser neuen informellen Gruppe kann damit als erste Reaktion von mittelgroßen und kleinen Mitgliedstaaten – unter der Führung der Niederlande – auf den anstehenden Austritt des Vereinigten Königreiches interpretiert werden. Eine solche Formation soll dazu dienen, einer durch das Ausscheiden der Briten zu erwartende Machtverschiebung hin zum deutsch-französischen Tandem entgegenzuwirken. Insgesamt bestätigten und intensivierten sich im vergangenen Jahr die Entwicklungen des Vorjahres – so insbesondere die zunehmende Vertretung von EU-skeptischen Stimmen im Europäischen Rat und die verstärkte Bildung von Lagern innerhalb der Mitgliedstaaten. Diese Tendenzen haben das Potenzial, die Handlungsfähigkeit des Europäischen Rates und damit seine Führungsrolle innerhalb des institutionellen Gefüges der EU zu schwächen – so gegenüber den anderen EU-Institutionen, aber auch mit Blick die selbstbeanspruchte Führungsrolle im Rahmen der aktuellen Zukunftsdebatte. 6 Vgl. Koalitionsvertrag von CDU, SPD und CSU: Ein neuer Aufbruch für Europa. Eine neue Dynamik für Deutschland. Ein neuer Zusammenhalt für unser Land, 7. Februar 2018, abrufbar unter: https://www.zeit.de/politik/deutschland/2018-02/koalitionsvertrag.pdf (letzter Zugriff: 10.11.2018). 7 Vgl. hierzu auch den Beitrag „Europäischer Rat“ in diesem Jahrbuch. 8 Vgl. Stellungnahme der Neuen Hanseatischen Allianz zum Europäischen Stabilitätsmechanismus vom 1. November 2018, abrufbar unter: https://www.rijksoverheid.nl/documenten/kamerstukken/2018/11/02/ hanseatic-statement-on-the-esm (letzter Zugriff: 10.11.2018); Stellungnahme von Dänemark, Estland, Finnland, Irland, Lettland, Litauen, der Niederlande und Schweden zur Wirtschafts- und Währungsunion vom 1. November 2018, abrufbar unter: https://www.rijksoverheid.nl/documenten/publicaties/2018/ 03/06/position-emu (letzter Zugriff: 6.3.2018); Vgl. hierzu auch den Beitrag „Haushaltspolitik“ in diesem Jahrbuch. Jahrbuch der Europäischen Integration 2018 57 Die Institutionen der Europäischen Union Kontroversen zwischen einzelnen Mitgliedstaaten und den supranationalen Organen Die auch bereits im Vorjahr deutlichen Kontroversen und Konflikte zwischen einzelnen Mitgliedstaaten auf der einen Seite und der Europäischen Kommission und dem Europäischen Parlament auf der anderen Seite haben sich im zweiten Halbjahr 2017 und im Jahr 2018 fortgesetzt und teilweise intensiviert. Von politischer Relevanz sind insbesondere die fortbestehenden Auseinandersetzungen im Bereich der Flüchtlingspolitik, die aus demokratischer und rechtsstaatlicher Perspektive problematischen Entwicklungen in Polen und Ungarn sowie die Spannungen zwischen der Europäischen Kommission und Italien mit Blick auf dessen Haushaltsplanung zu nennen. Vor dem Hintergrund der 2015 beschlossenen aber weiterhin nicht erfolgten Umsiedlung von insgesamt 160.000 Flüchtlingen leitete die Europäische Kommission im Juni 2017 gegen Polen, die Tschechische Republik und Ungarn Vertragsverletzungsverfahren ein.9 Gegen den Teilbeschluss, der die Umverteilung von 120.000 Flüchtlingen vorsah und mit qualifizierter Mehrheit beschlossen wurde, hatten Ungarn und die Slowakei bereits Anfang 2016 eine Nichtigkeitsklage vor dem Gerichtshof der Europäischen Union eingereicht. Diese wurde im September 2017 vom Gerichtshof der Europäischen Union abgewiesen. Im Dezember 2017 reichte die Europäische Kommission schließlich eine Vertragsverletzungsklage beim Gerichtshof der EU gegen Polen, die Tschechische Republik und Ungarn ein.10 Weitere Vertragsverletzungsklagen der Europaischen Kommission von Dezember 2017 betreffen die vom ungarischen Parlament verabschiedeten Gesetze zu Hochschulen und Nichtregierungsorganisationen.11 Besondere Aufmerksamkeit verdient das Verfahren nach Art. 7 des Vertrages über die Europäische Union (EUV), das der Missachtung von europäischen Grundwerten in den Mitgliedstaaten entgegenwirken soll und nun erstmals eingeleitet wurde.12 Dieses Verfahren kann bis zum Entzug des Stimmrechts des betroffenen Mitgliedstaates führen (Art. 7 Abs. 3 EUV). Formell initiierte die Europaische Kommission das Verfahren gegen Polen im Dezember 2017, indem sie dem Rat der Europäischen Union einen nach Art. 7 Abs. 1 EUV vorgesehenen begrundeten Vorschlag zur Feststellung der „eindeutigen Gefahr einer schwerwiegenden Verletzung der Rechtsstaatlichkeit durch die Republik Polen“ vorlegte.13 Im Juni 2018 fand im Rat die nach Art. 7 Abs. 1 S. 2 EUV vorgesehene Anhorung Polens statt. Verschiedene – insbesondere osteuropaische Staaten – erklarten bereits, gegen mogliche Sanktionen gegen Polen zu stimmen. Wahrend einzelne Staatsund Regierungschefs, in erster Linie der französische Präsident Macron,14 öffentlich Kritik 9 Europäische Kommission: Relocation: Commission launches infringement procedures against the Czech Republic, Hungary and Poland, 14. Juni 2017, IP/17/1607; Vgl. hierzu auch den Beitrag „Asyl-, Einwanderungs- und Visapolitik“ in diesem Jahrbuch. 10 Europäische Kommission: Relocation: Commission refers the Czech Republic, Hungary and Poland to the Court of Justice, 7. Dezember 2017, IP/17/5002. 11 Europäische Kommission: Commission refers Hungary to the European Court of Justice of the EU over the Higher Education Law, 7. Dezember 2017, IP/17/5004; Vgl. hierzu auch den Beitrag „Ungarn“ in diesem Jahrbuch. 12 Vgl. hierzu auch den Beitrag „Europäische Kommission“ in diesem Jahrbuch. 13 Europäische Kommission: Vorschlag für einen Beschluss des Rates zur Feststellung der eindeutigen Gefahr einer schwerwiegenden Verletzung der Rechtsstaatlichkeit durch die Republik Polen, 20. Dezember 2017, COM(2017)835; Vgl. hierzu auch den Beitrag „Polen“ in diesem Jahrbuch. 14 Zeit online: EU-Haushalt. Macron will EU-Staaten ohne Rechtsstaatlichkeit bestrafen, 24.2.2018, abrufbar unter: https://www.zeit.de/politik/ausland/2018-02/eu-haushalt-emmanuel-macron-polen-kritikkonsequenzen (letzter Zugriff: 10.11.2018). 58 Jahrbuch der Europäischen Integration 2018 Die institutionelle Architektur der Europäischen Union an den innenpolitischen Entwicklungen Polens äußern, halten sich andere Mitglieder des Europäischen Rates bedeckt. Im September 2018 folgte die Entschließung des Europäischen Parlaments, mit welcher ein Rechtsstaatlichkeitsverfahren gegen Ungarn eingeleitet wurde. Darin fordern die Parlamentarier den Rat dazu auf, festzustellen, dass die eindeutige Gefahr einer schwerwiegenden Verletzung der Werte, auf die sich die Union gründet, durch Ungarn besteht.15 Um die in Art. 7 EUV möglichen Aussetzungen von Rechten des betroffenen Mitgliedstaates zu beschließen, bedarf es vorab eines einstimmigen Beschlusses des Europäischen Rates darüber, dass eine schwerwiegende und anhaltende Verletzung der europäischen Werte vorliegt. Diese im Vertrag verankerte starke Rolle der Mitgliedstaaten macht es aufgrund der aktuellen Allianzen zwischen den Mitgliedstaaten, insbesondere um Polen und Ungarn, sehr unwahrscheinlich oder gar unmöglich, dass sich der Europäische Rat und der Rat der Europäischen Union für Sanktionen gegen diese Mitgliedstaaten aussprechen werden. Diese Auseinandersetzungen zwischen EU-Institutionen und Mitgliedstaaten werden sich in den kommenden Wochen und Monaten intensivieren – unter anderem aufgrund und im Rahmen der Verhandlungen zum nächsten mehrjährigen Finanzrahmen, der den Zeitraum von 2021 bis 2027 umfasst. Der dazu 2018 von der Europäischen Kommission beschlossene Entwurf16 sieht eine Kopplung der Ausgaben aus dem EU-Haushalt an die Rechtsstaatlichkeitssituation in Mitgliedstaaten vor und wurde dafür bereits von einzelnen Mitgliedstaaten kritisiert. Ein weiterer essentieller Streitpunkt zwischen EU-Institutionen auf der einen und einem Mitgliedstaat auf der anderen Seite stellte in den vergangenen Wochen der von Italien für 2019 vorgelegte Haushaltsentwurf dar. Entsprechend der im Rahmen des Twopacks 2013 erlassenen Verordnung zur Überwachung und Bewertung der Übersichten über die Haushaltsplanung ist jeder Mitgliedstaat der Eurozone dazu verpflichtet, der Europäischen Kommission bis Herbst seinen Haushaltsentwurf für das Folgejahr vorzulegen. Die Europäische Kommission prüft die Haushaltspläne dahingehend, dass die Wirtschaftspolitik zwischen den Euro-Staaten koordiniert wird und dass diese die europäischen Regeln zur wirtschaftspolitischen Steuerung einhalten. Als Reaktion auf Italiens Haushaltsentwurf stellte die Europäische Kommission „einen besonders schwerwiegenden Verstoß der haushaltspolitischen Verpflichtungen des Stabilitäts- und Wachstumspakts“17 fest und bemüht sich seither um eine Lösung mit der italienischen Regierung. Diese Ereignisse und Entwicklungen im vergangenen Jahr stehen beispielhaft für zwei Tendenzen, die sich bereits in den Vorjahren abzeichneten. Zunächst übernehmen die Europäische Kommission und das Europäische Parlament die Rolle der Verteidiger der 15 Europäisches Parlament: Entschließung des Europäischen Parlaments vom 12. September 2018 zu einem Vorschlag, mit dem der Rat aufgefordert wird, im Einklang mit Artikel 7 Absatz 1 des Vertrags über die Europäische Union festzustellen, dass die eindeutige Gefahr einer schwerwiegenden Verletzung der Werte, auf die sich die Union gründet, durch Ungarn besteht, 12. September 2018, 2017/2131(INL). 16 Europäische Kommission: Mitteilung der Kommission. Ein moderner Haushalt für eine Union, die schützt, stärkt und verteidigt. Mehrjähriger Finanzrahmen 2021-2027, 2. Mai 2018, COM(2018)321; Vgl. hierzu auch den Beitrag „Haushaltspolitik“ in diesem Jahrbuch. 17 Der Briefwechsel zwischen der Europäischen Kommission und der italienischen Regierung ist auf der Website der Europäischen Kommission verfügbar, abrufbar unter: https://ec.europa.eu/info/business-economy-euro/economic-and-fiscal-policy-coordination/eu-economic-governance-monitoring-preventioncorrection/stability-and-growth-pact/annual-draft-budgetary-plans-dbps-euro-area-countries/draft-budgetary-plans-2018_en (letzter Zugriff: 10.11.2018). Jahrbuch der Europäischen Integration 2018 59 Die Institutionen der Europäischen Union Union als Rechtsgemeinschaft und Nutzen dafür die auf der EU-Ebene vorhandenen Möglichkeiten – bis hin zur Klage vor dem Gerichtshof der EU und der Einleitung des Verfahrens nach Art. 7 EUV. Formell könnten Vertragsverletzungsklagen und das Verfahren nach Art. 7 EUV auch von einem Mitgliedstaat beziehungsweise von einer Gruppe von Mitgliedstaaten initiiert werden. Nationale Regierungen scheuen sich jedoch in der Regel vor solchen Schritten und überlassen solche Maßnahmen den supranationalen Institutionen. Aufgrund der hohen Hürden zur Sanktionierung von Mitgliedstaaten im Rahmen des Verfahrens nach Art. 7 EUV kann mit Blick auf die bedenklichen Entwicklungen in Polen und Ungarn zudem eine Lähmung des Europäischen Rates und des Rates der Europäischen Union erwartet werden. Gleichzeitig sind diese Konflikte zwischen Europäischer Kommission und Europäischem Parlament auf der einen Seite und einzelnen Mitgliedstaaten auf der anderen Seite als ein Aspekt der seit einigen Jahren erstarkenden Renationalisierungstendenzen zu verstehen. Italien, Ungarn und Polen sind nur drei konkrete Beispiele von nationalstaatlichen Vertretern, die auf EU-Ebene beschlossene Regeln in Frage stellen, für nationale Ansätze plädieren und den offenen Konflikt mit den Institutionen der Union suchen – unter anderem da sie sich davon eine innenpolitische Stärkung erwarten. Das legislative Tagesgeschäft: Reibungsfreie Zusammenarbeit zwischen Parlament und Mitgliedstaaten auf Augenhöhe Ein Blick auf das politische Tagesgeschäft, also auf die Verabschiedung von Sekundärrechtsrechten, bestätigt zunächst zwei Trends, die bereits in den Vorjahren deutlich wurden: Erstens erfolgt der größte Teil der Gesetzgebung über das ordentliche Gesetzgebungsverfahren, bei dem die Europäische Kommission einen Legislativvorschlag unterbreitet, über welchen das Europäische Parlament und der Rat der Europäischen Union anschlie- ßend auf Augenhöhe miteinander verhandeln und entscheiden. 2017 wurden 88 Rechtsakte über das ordentliche Gesetzgebungsverfahren verabschiedet. Im selben Zeitraum fanden das Zustimmungsverfahren, im Rahmen dessen das Europäische Parlament zwar über ein Veto-, jedoch über kein direktes inhaltliches Mitspracherecht verfügt, drei Mal und das Anhörungsverfahren, bei welchem das Europäische Parlament lediglich konsultiert wird, 16 Mal Anwendung.18 Damit lag der Anteil der über das ordentliche Gesetzgebungsverfahren abgeschlossenen Legislativerfahren wie im Vorjahr bei etwa 82 Prozent. Zweitens war bereits in den vergangenen Jahren verstärkt festzustellen, dass die meisten Legislativakte, im ordentlichen Gesetzgebungsverfahren vom Europäischen Parlament und vom Rat der EU bereits nach der ersten Lesung beschlossen werden.19 Die Ko- Gesetzgeber einigen sich also in einem sehr frühen Stadium des Gesetzgebungsprozesses auf einen Kompromiss, was insbesondere durch die Nutzung des Verfahrens der Triloge, also den informellen Vorabklärungen von Vertretern der Europäischen Kommission, des Europäischen Parlaments und des Rates der Europäischen Union, um möglichst frühzeitig Kompromisslösungen zu finden, ermöglicht wird. Dieser Trend bestätigt sich 2017: Im Rahmen des ordentlichen Gesetzgebungsverfahrens wurde lediglich über sechs von 82 Gesetzesakten erst in der zweiten Lesung endgültig im Europäischen Parlament abge- 18 Die Zahlen wurden der Datenbank des Europäischen Parlaments entnommen, abrufbar unter: http://www.europarl.europa.eu/plenary/en/bilan-statistic.html (letzter Zugriff: 10.11.2018). 19 Vgl. hierzu auch den Beitrag „Rat der Europäischen Union“ in diesem Jahrbuch. 60 Jahrbuch der Europäischen Integration 2018 Die institutionelle Architektur der Europäischen Union stimmt. Der Anteil der Verfahren, in welchen sich das Europäische Parlament und der Rat der EU bereits in erster Lesung einigen konnten, stieg damit im Vergleich zum Vorjahr von 72,4 Prozent auf 93,2 Prozent.20 Ein Blick auf die internen Dynamiken des Europäischen Parlaments und des Rates lassen zwei gegensätzliche Entwicklungen erkennen: Während im Rat wieder verstärkt Entscheidungen im Konsens getroffen werden, wies das Parlament in wichtigen Fragen eine Segmentierung auf. So stellt das Jahr 2017 für den Rat der Europäischen Union dahingehend ein Rekordjahr dar, dass knapp über 90 Prozent der öffentlich abgestimmten Beschlüsse im Konsens getroffen wurden, das heißt Mitglieder des Rates stimmten entweder für den Beschluss oder enthielten sich.21 Ausreißer war wie in den Vorjahren das Vereinigte Königreich: In fast 20 Prozent der öffentlichen Abstimmungen im Rat stimmte der britische Vertreter 2017 nicht mit der Mehrheit der Ratsmitglieder. Dabei handelt es sich jedoch in 13 Fällen um Enthaltungen und nur in einem Fall um eine Gegenstimme.22 Polen und Ungarn stimmten jeweils in zwei Fällen gegen eine Vorlage und enthielten sich drei Mal. Im Europäischen Parlament war hingegen eine Fragmentierung zu beobachten. Diese setzte insbesondere mit der Wahl des neuen Präsidenten des Europäischen Parlaments Antonio Tajani im Januar 2017 ein, im Rahmen welcher es zu einem Bruch der großen Koalition der zwei größten Fraktionen, der konservativen Europäischen Volkspartei (EVP) und der Progressiven Allianz der Sozialdemokraten (S&D), gekommen war. Neben der Segmentierung durch den Koalitionsbruch ist innerhalb der EVP-Fraktion ein sich verstärkender Riss festzustellen.23 Dieser wurde bei Abstimmungen im Bereich der Asylpolitik besonders deutlich, bei welchen sich in erster Linie die Abgeordneten der ungarischen Partei Fidesz gegen die Fraktionsmehrheit positionierten. Auch bei nicht-legislativen Verfahren manifestierte sich diese zunehmende Uneinigkeit unter den europäischen Christdemokraten und Konservativen. So stimmten im September 2018 weniger als 60 Prozent der anwesenden EVP-Mitglieder der Entschließung des Europäischen Parlaments zur Einleitung des Verfahrens nach Art. 7 EUV gegen Ungarn zu. In erster Linie stimmten osteuropäische und italienische aber auch deutsche, französische und spanische Abgeordnete gegen die Vorlage oder enthielten sich.24 Die Divergenzen zwischen den verschiedenen nationalen Parteien innerhalb der EVP- Fraktion spielten auch bei dem Parteitag der Europäischen Volkspartei Anfang November 2018 in Helsinki eine Rolle, bei welchem die Delegierten ihren Spitzenkandidaten für die anstehenden Wahlen zum Europäischen Parlament wählten.25 Während der unterlegene finnische Kandidat Alexander Stubb für eine konsequente Distanzierung zu Parteien wie der ungarischen Fidesz plädierte, warb der deutsche Herausforderer Manfred Weber, der 20 Johannes Müller Gómez/Wolfgang Wessels: Jahresbericht 2018: Die deutsche Verwaltung und die Europäische Union. Bericht über aktuelle Entwicklungen in der Europäischen Union und in der deutschen EU- Politik, Bundesakademie für öffentliche Verwaltung 2018, S. 25 f. 21 Vgl. hierzu und für nachfolgende Daten auch den Beitrag „Rat der Europäischen Union“ in diesem Jahrbuch. 22 Diese und die nachfolgenden Zahlen wurden der Datenbank VoteWatch Europe entnommen, abrufbar unter: www.votewatch.eu (letzter Zugriff: 10.11.2018). 23 Vgl. hierzu auch den Beitrag „Europäisches Parlament“ in diesem Jahrbuch. 24 Europäisches Parlament: Entschließung des Europäischen Parlaments vom 12. September 2018 zu einem Vorschlag, mit dem der Rat aufgefordert wird, (…) festzustellen, dass die eindeutige Gefahr einer schwerwiegenden Verletzung der Werte (...) durch Ungarn besteht, 2018. Jahrbuch der Europäischen Integration 2018 61 Die Institutionen der Europäischen Union schließlich zum Spitzenkandidaten der EVP gewählt wurde, für einen gemäßigteren und versöhnlichen Kurs. Bislang gilt hinsichtlich der Dynamiken zwischen Rat der Europäischen Union und Europäischem Parlament und der Verabschiedung von Legislativaktiven „business as usual“. Beide Institutionen agieren in wesentlichen Bereichen der Rechtssetzung auf Augenhöhe und ohne wesentliche Reibungen. Die Zersplitterung des Europäischen Parlaments stellt für dieses mit Blick auf die Verhandlungen mit dem Rat jedoch einen Nachteil dar.26 Die Fähigkeit des Parlaments, bisher große Mehrheiten zusammenzuführen und damit die eigene Verhandlungsposition gegenüber dem Rat zu stärken, könnte unter den internen Entwicklungen leiden. Dies wird ebenfalls für die Wahl des neuen Kommissionspräsidenten 2019 zutreffen. Die Wahlen zum Europäischen Parlament werden aller Voraussicht nach keine klaren Mehrheiten im Parlament mit sich bringen. Sollte die aktuell beobachtbare Zersplitterung andauern, könnte der Europäische Rat eventuell müheloser einen eigenen Kandidaten für das Amt des Kommissionspräsidenten durchsetzen und damit gegebenenfalls das Verfahren des Spitzenkandidaten unterlaufen.27 Debatte über die Zukunft der EU: Europäischer Rat zwischen Führungsanspruch und Wirklichkeit Mit der bereits im Oktober 2017 durch den Präsidenten des Europäischen Rates verkündeten „Agenda der EU-Führungsspitze“28 untermauerten Donald Tusk und die Staats- und Regierungschefs ihren Anspruch, in der Gestaltung der zukünftigen Entwicklung der Europäischen Union eine oder gar die Schlüsselposition einzunehmen. Die Abwesenheit Deutschlands auf EU-Ebene – insbesondere durch den nationalen Wahlkampf 2017 und die langwierige Regierungsbildung – sowie die Zersplitterung der Mitgliedstaaten in zentralen Fragen, wie etwa der Wirtschafts- und Währungsunion, bremsten jedoch die zeitnahe Entwicklung von konkreten Zielen und umfassenden Reformen.29 Nachdem im Jahr 2017 bereits die Europäische Kommission, deren Präsident Jean- Claude Juncker, das Europäische Parlament und der französische Präsident Emmanuel Macron ihre Beiträge zur Debatte über die Zukunft der EU eingebracht hatten, bestand Ende 2017 weitverbreiteter Optimismus darüber, dass der Abschluss der Regierungsbildung in Deutschland neuen Schwung in die Reformdebatte bringen könnte. In der Tat sieht der Koalitionsvertrag von CDU, SPD und CSU konkrete Reformvorschläge vor, so institutionelle Erneuerungen, wie etwa die Stärkung des Europäischen Parlaments, die Vertiefung der Währungsunion durch eine Reform der Eurozone und durch die Weiterentwicklung des Europäischen Stabilitätsmechanismus sowie die Stärkung der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik und der Gemeinsamen Sicherheits- und Verteidigungspolitik. Zudem plädieren die Koalitionspartner für den Weg der differenzierten Integration und damit das 25 Im Jahr 2014 nominierten die relevantesten europäischen politischen Parteien erstmals europäische Spitzenkandidaten für die Wahlen zum Europäischen Parlament. Nach Vorstellungen des Europäischen Parlaments und der europäischen Parteien sollte der Kandidat der europäischen Partei, die die meisten Sitze im Parlament erhält, nächster Kommissionspräsident werden, wie es im Fall von Jean-Claude Juncker – trotz Widerstand einzelner Mitgliedstaaten – auch schließlich eintrat. 26 Vgl. hierzu auch den Beitrag „Europäisches Parlament“ in diesem Jahrbuch. 27 Vgl. hierzu auch den Beitrag „Europäisches Parlament“ in diesem Jahrbuch. 28 Donald Tusk: Einladungsschreiben, Agenda der EU-Führungsspitzen und Bericht über die Durchführung des Bratislava-Fahrplans, 2017. 29 Vgl. hierzu auch den Beitrag „Europäischer Rat“ in diesem Jahrbuch. 62 Jahrbuch der Europäischen Integration 2018 Die institutionelle Architektur der Europäischen Union Voranschreiten einzelner Mitgliedstaaten, wenn nicht alle Mitgliedstaaten zu weiteren Schritten bereit sind.30 Auch die gemeinsame Erklärung Deutschlands und Frankreichs von Meseberg31 versprach, einen wichtigen Beitrag zur Reformdebatte zu leisten. So werben der französische Präsident und die deutsche Bundeskanzlerin etwa für eine Verkleinerung der Europäischen Kommission und für die Weiterentwicklung der Wahlen zum Europäischen Parlament, insbesondere durch die Schaffung eines EU-weiten Wahlkreises bis zu den Wahlen 2024. Zwei entscheidende Faktoren verhinderten jedoch eine effektive Entfaltung der Reformdebatte und konkrete Fortschritte bei der Umsetzung. Zum einen erfüllte sich aufgrund von Koalitionsstreitigkeiten und Personaldebatten in Berlin die Hoffnung, dass die deutsche Bundeskanzlerin zügig auf die europäische Bühne zurückkehren und sich konstruktiv und produktiv an der Debatte mit Europäischer Kommission, Europäischem Parlament und Mitgliedstaaten beteiligen würde, nicht. Zum anderen wirkt sich der bereits beschriebene Dissens zwischen den Mitgliedstaaten innerhalb des Europäischen Rates auch auf dessen Führungsrolle bei der Gestaltung der Zukunftsdebatte und der Reform der EU aus. Das Europäische Parlament hingegen versucht, die Reformdebatte weiter voranzutreiben. Wenngleich es in vielen Fragen, in erster Linie in konstitutionellen Angelegenheiten, die eine Änderung der europäischen Verträge oder des europäischen Wahlaktes bedürfen, formell nur ein schwacher Mitspieler ohne Mitspracherecht ist, bleibt es weiterhin darum bemüht, an der Reformdebatte mitzuwirken. Nachdem die Abgeordneten in den Vorjahren in Form von Resolutionen bereits verschiedene Reformvorschläge verabschiedet haben, organisieren sie seit Anfang 2018 eine Diskussionsreihe zu „Debatten über die Zukunft Europas“.32 In diesem Rahmen lädt das Europäische Parlament die Staats- und Regierungschefs dazu ein, im Plenum ihre Reformvorschläge vorzustellen und diese mit den Mitgliedern des Parlaments zu diskutieren. Das Parlament versucht damit, seine marginalen Möglichkeiten zu nutzen und zumindest als informeller Koordinator der Reformdebatte zu fungieren. Trotz der insgesamt nur mühselig voranschreitenden Debatte wurden einzelne Maßnahmen auf den Weg gebracht, die in Richtung „mehr Europa“ deuten. Hier ist in erster Linie die vom Europäischen Rat vorangetriebene und vom Rat umgesetzte Stärkung der Zusammenarbeit im Bereich der Sicherheits- und Verteidigungspolitik zu nennen.33 So beschloss der Rat der Europaischen Union im Dezember 2017 die Begrundung der Standigen Strukturierten Zusammenarbeit (SSZ – ublicher ist die englische Abkurzung PESCO fur Permanent Structured Cooperation). An dieser Form der freiwilligen differenzierten Integration im Bereich der Gemeinsamen Sicherheits- und Verteidigungspolitik beteiligen sich alle Mitgliedstaaten mit Ausnahme von Danemark, Malta und dem Vereinigten Konigreich. Die teilnehmenden Mitgliedstaaten vereinbarten in diesem Rahmen insbesondere eine engere Zusammenarbeit in verteidigungspolitischen Angelegenheiten, verpflichteten sich zu einer regelmaßigen Erhohung ihrer Verteidigungsetats und legten die strukturellen Rahmenbedingungen zur Umsetzung der SSZ fest. 30 Siehe Koalitionsvertrag: Neuer Aufbruch für Europa, 2018. 31 Bundesregierung: Meseberg-Erklärung, 2018. 32 Mehr Informationen zu „Debatten über die Zukunft Europa“ sind auf der Website des Europäischen Parlaments verfügbar, abrufbar unter: http://www.futureofeuropedebates.eu/ (letzter Zugriff: 10.11.2018). 33 Vgl. hierzu auch die Beiträge „Europäischer Rat“, „Rat der Europäischen Union“, „Gemeinsame Außenund Sicherheitspolitik“ und „Gemeinsame Sicherheits- und Verteidigungspolitik“ in diesem Jahrbuch. Jahrbuch der Europäischen Integration 2018 63 Die Institutionen der Europäischen Union Ein weiteres wichtiges Gegenbeispiel für die interne Lähmung und den Dissens innerhalb des Europäischen Rates stellen die Verhandlungen zum Austritt des Vereinigten Königreiches dar. Die 27 verbleibenden Mitgliedstaaten weisen hier eine auffällige Einigkeit auf. In seinen Leitlinien von Dezember 201734 und Marz 2018,35 die die Leitlinien von April 201736 erganzen, bezog der Europaische Rat eine eindeutige Haltung und beschloss einen klaren Rahmen für die Verhandlungen über die zukünftigen Beziehungen zwischen dem Vereinigten Königreich und der Europäischen Union. Die Mitglieder des Europäischen Rates zeigen damit, dass sie trotz der vorhandenen Meinungsunterschiede imstande sind, in gewissen Fragen voranzuschreiten und den notwendigen Konsens zu erreichen. Das Beispiel der SSZ zeigt zudem, dass es trotz der erstarkten Renationalisierungstendenzen Bereiche gibt, in welchen sich die Staats- und Regierungschefs über die Notwendigkeit engerer Zusammenarbeit und damit über „mehr Europa“ als Antwort auf gemeinsame Herausforderungen einig sind. Wahlen zum Europäischen Parlament und Ämterbesetzung 2019 Im Rahmen der Reformdebatte und der Weiterentwicklung der Europäischen Union als Folge des anstehenden Austritts des Vereinigten Königreiches, wurden im Juni 2018 auch bereits die Weichen für die Wahlen zum neunten Europäischen Parlament, die zwischen dem 23. und 26. Mai 2019 stattfinden werden, gelegt. Konkret galt es, über die 73 durch den Austritt des Vereinigten Königreiches freiwerdenden Sitze, die bislang für die britischen Vertreterinnen und Vertreter reserviert waren, zu entscheiden. Basierend auf einem vom Europäischen Parlament im Februar 2018 eingebrachten Entwurf37 beschloss der Europäische Rat im Juni 201838 eine Reduzierung des Parlaments um 46 Sitze, welche für zukünftige Erweiterungsrunden und damit für die Vertreter neuer Mitgliedstaaten vorgesehen werden sollen. Die restlichen 27 Sitze werden Mitgliedstaaten zugeordnet, die bislang im Verhältnis zu ihrer Bevölkerungszahl unterrepräsentiert sind. Davon profitieren in absoluten Zahlen hauptsächlich die Bürgerinnen und Bürger Spaniens und Frankreichs sowie Italiens und der Niederlande, die nun jeweils fünf beziehungsweise drei weitere Abgeordnete ins Parlament wählen können. Der etwa vom Kommissionspräsidenten Juncker,39 der deutschen Bundeskanzlerin Angela Merkel und dem französischen Staatspräsidenten Macron40 unterstützte Vorschlag, die britischen Sitze dafür zu nutzen, ergänzend zu den nationalen Kontingenten einen europäischen Wahlkreis einzurichten und damit europäische Parteilisten einzuführen, fand nicht einmal im Europäischen Parlament Zustimmung. Darüber hinaus hatte das Europäische Parlament bereits 2015 den Mitgliedstaaten einen Entwurf zur Änderung des Europäischen Wahlaktes, der die Bestimmungen zur 34 Europäischer Rat: Tagung des Europäischen Rates (Artikel 50) – Leitlinien, 15. Dezember 2017, EUCO XT 20011/17. 35 Europäischer Rat: Europäischer Rat (Artikel 50) – Leitlinien, 23. März 2018, EUCO XT 20001/18. 36 Europäischer Rat: Außerordentliche Tagung des Europäischen Rates (Artikel 50) – Leitlinien, 29. April 2017, EUCO XT 20004/17. 37 Europäisches Parlament: Entschließung des Europäischen Parlaments vom 7. Februar 2018 zur Zusammensetzung des Europäischen Parlaments, 7. Februar 2018, 2017/2054(INL) – 2017/0900(NLE). 38 Europäischer Rat: European Council Decision establishing the composition of the European Parliament, 19. Juni 2018, EUCO 7/1/18. 39 Jean-Claude Juncker: Die Lage der Union 2017, 13. September 2017, SPEECH/17/3165. 40 Bundesregierung: Meseberg-Erklärung, 2018. 64 Jahrbuch der Europäischen Integration 2018 Die institutionelle Architektur der Europäischen Union Organisation und zum Ablauf der Wahlen zum Europäischen Parlament enthält, vorgelegt.41 Auf dieser Grundlage beschloss der Rat der EU im Juli 2018 das Wahlverfahren mit dem Ziel zu verändern, dass die Transparenz des Wahlprozesses und die Wahlbeteiligung gesteigert werden sollen.42 Neben einzelnen technischen Aspekten sieht der Beschluss des Rates vor, es den Mitgliedstaaten zu gestatten, dass die Stimmzettel den Namen oder das Logo der europäischen politischen Partei, der die nationale politische Partei oder der Einzelbewerber angehört, tragen. Zudem werden die Mitgliedstaaten mit Listenwahl dazu verpflichtet, bis zu den Wahlen im Jahr 2024 Sperrklauseln zwischen zwei und fünf Prozent einzuführen, die einer weiteren Zersplitterung des Europäischen Parlaments entgegenwirken soll. Eine wie vom Europäischen Parlament vorgeschlagene rechtliche Überführung des 2014 erstmals genutzten Verfahrens der Spitzenkandidaten, also Kandidaten der europäischen politischen Parteien für das Amt des Kommissionspräsidenten, in den Europäischen Wahlakt wurde von den Mitgliedstaaten nicht vorgenommen. Mehrere Staats- und Regierungschefs, die formell weiterhin dem Europäischen Parlament den Kandidaten für das Amt des Kommissionspräsidenten vorschlagen müssen, haben sich kritisch gegenüber einem Automatismus geäußert, der vorsieht, dass der Spitzenkandidaten der europäischen Partei mit den meisten Sitzen im nächsten Europäischen Parlament neuer Kommissionspräsident wird. Mit Ausnahme der Möglichkeit, jedoch nicht der Verpflichtung, die europäischen politischen Parteien auf den Stimmzetteln zu erwähnen, bleiben damit aus formeller Perspektive eine weitere Transnationalisierung des Europäischen Parlaments und eine Fortführung der Stärkung der europäischen politischen Parteien bis auf Weiteres aus. Zudem zeigen die Verhandlungen und der Beschluss der Änderungen des Europäischen Wahlaktes, dass die Mitgliedstaaten in solchen konstitutionellen Fragen die formelle und faktische Entscheidungsinstanz bleiben und nur zögerlich und in kleinem Maße einer Europäisierung des Wahlverfahrens zustimmen. Nichtsdestoweniger bereiten sich die europäischen Parteien – national und europäisch – bereits auf den Wahlkampf 2019 vor und haben mit dem internen Wahlkampf ihrer Kandidaten begonnen. Die Europäische Volkspartei kürte im November 2018 ihren bisherigen Fraktionsvorsitzenden Manfred Weber zu ihrem Spitzenkandidaten. Die Sozialdemokratische Partei Europa (PSE) wird im Dezember 2018 offiziell Frans Timmermans, bisher Vize-Präsident der Europäischen Kommission und einziger Kandidat, zu ihrem Spitzenkandidaten wählen. Aktuelle Umfragen und Prognosen43 sagen eine Zunahme des Anteils rechter EU-feindlicher Parteien im nächsten Parlament um etwa 40 Prozent auf etwa 20 Prozent der Sitze voraus. Verlierer werden aller Voraussicht nach insbesondere die zwei größten Blöcke, die EVP und die Progressive Allianz der Sozialdemokraten, sein, die entsprechend aktuellen Zahlen um die 20 Prozent ihrer Sitze einbüßen dürften. Neben den EU-skeptischen Kräften könnte die Allianz der Liberalen und Demokraten für Europa (ALDE) an Stimmen gewinnen. Der Sitzanteil der Liberalen dürfte zudem aufgrund der im Oktober 2018 41 Europäisches Parlament: Entschließung des Europäischen Parlaments vom 11. November 2015 zu der Reform des Wahlrechts der Europäischen Union, 11. November 2015, 2015/2035(INL). 42 Beschluss (EU, Euratom) des Rates vom 13. Juli 2018 zur Änderung des dem Beschluss 76/787/EGKS, EWG, Euratom des Rates vom 20. September 1976 beigefügten Akts zur Einführung allgemeiner unmittelbarer Wahlen der Mitglieder des Europäischen Parlaments, 2018/994. 43 European Elections Stats (2018): European Parliament 2019 seat projection, abrufbar unter: https://europeanelectionsstats.eu/ (letzter Zugriff: 10.11.2018). Jahrbuch der Europäischen Integration 2018 65 Die Institutionen der Europäischen Union vereinbarten Zusammenarbeit mit der neuen französischen Partei La République En Marche vom französischen Präsidenten Macron profitieren.44 Der Austritt des Vereinigten Königreiches wirkt sich im besonderen Maße auf die Fraktion der Europäischen Konservativen und Reformer (EKR) aus, die sich bislang fast zur Hälfte aus britischen Abgeordneten zusammensetzt und damit mit einer erheblichen Verkleinerung rechnen muss. Ähnliches gilt für die EU-kritische Fraktion Europa der Freiheit und der direkten Demokratie (EFDD), in welcher die britische UK Independence Party und die italienische Fünf-Sterne-Bewegung drei Viertel der Mitglieder stellen. Sollte es nach den Wahlen zur Bildung einer neuen rechtskonservativen und EU-kritischen Fraktion aus den verbleibenden EKR-Mitgliedern und Abgeordneten der Europa der Nationen und der Freiheit (ENF) und der EFDD kommen, könnte dies eine Verkleinerung der EVP zur Folge haben, die insbesondere Abgeordnete aus osteuropäischen Mitgliedstaaten an die neue Fraktion verlieren könnte.45 Sollten die tatsächlichen Wahlergebnisse in der Tendenz den bisherigen Umfragen entsprechen, werden die Wahlen zum Europäischen Parlament umfassende Konsequenzen für die Dynamiken und die Entscheidungsfindung auf EU-Ebene haben. Im aktuellen Europäischen Parlament gehört bereits ein erheblicher Anteil der Abgeordneten EUskeptischen Parteien an. Als Folge waren Abstimmungen von der Zusammenarbeit der EUfreundlichen Fraktionen, insbesondere in Form der großen Koalition aus EVP und S&D, geprägt. Eine Zunahme EU-kritischer Mitglieder würde die Verhandlungen im Europäischen Parlament weiter erschweren. Für die pro-europäischen Kräfte dürfte es noch schwieriger werden, die notwendigen Mehrheiten – also die Mehrheit der abgegebenen Stimmen im Regelfall (Art. 231 AEUV) und in Fällen besonderer Bedeutung die Mehrheit der Mitglieder (ab 2019 353 von 705), so in bestimmten Phasen des ordentlichen Gesetzgebungsverfahrens (beispielsweise Art. 294 Abs. 7b-c AEUV), bei der Ablehnung des Haushaltsentwurfes (Art. 314 Abs. 4c und 7b-d AEUV) oder bei der Zustimmung im Rahmen von Beitrittsabkommen (Art. 49 EUV) – zu erreichen. Dies wird umso mehr der Fall sein, wenn die zwei größten Fraktionen, wie es die aktuellen Umfragen erahnen lassen, weniger als die Hälfte der Parlamentssitze erhalten sollten. Eine Zersplitterung des Europäischen Parlaments und eine Verlagerung des parteipolitischen Gravitationszentrums nach rechts würde nicht nur die parlamentsinterne Entscheidungsfindung erschweren, sondern sich auch auf die inter-institutionellen Dynamiken der Europäischen Union insgesamt auswirken. Zum einen würden aufgrund der noch komplexeren Mehrheitsverhältnisse im Parlament die Verhandlungen mit Europäischer Kommission und Rat der Europäischen Union mühsamer und langwieriger werden. Zum anderen ist mit einer Schwächung des Europäischen Parlaments zu rechnen, dessen Vertreter in den Verhandlungen mit Rat und Kommission keine stabile Mehrheit hinter sich wissen würden. Schlussbemerkungen und Ausblick Zusammenfassend können vier Tendenzen mit Blick auf die Dynamiken im institutionellen Gefüge der Europäischen Union identifiziert werden: 44 David M. Herszenhorn/Maïa De La Baume: Macron and Rutte form liberal dream team. New alliance could promote Vestager and ice out Verhofstadt, in: Politico, 10.10.2018, abrufbar unter: https:// www.politico.eu/article/emmanuel-macron-mark-rutte-liberal-dream-team-upend-european-politics/ (letzter Zugriff: 10.11.2018). 45 Vgl. hierzu auch den Beitrag „Europäisches Parlament“ in diesem Jahrbuch. 66 Jahrbuch der Europäischen Integration 2018 Die institutionelle Architektur der Europäischen Union Erstens verläuft das legislative Tagesgeschäft zwischen Europäischem Parlament und Rat der Europäischen Union bislang ohne weitere Probleme und folgt dem Motto „business as usual“. Dominierende Logik ist hier die Gemeinschaftsmethode, nach welcher Parlament und Mitgliedstaaten auf Augenhöhe miteinander verhandeln und damit dem eingangs erwähnten föderal-orientierten Modell folgen. Mit der Nutzung des Trilog- Verfahrens haben die beiden Organe konsensual einen „modus vivendi“ erzielt. Zweitens sind klare Tendenzen hin zu Renationalisierung zu beobachten, die sich besonders auf die Handlungsfähigkeit des Europäischen Rates auswirken. Verschiedene Mitgliedstaaten stellen das EU-Regelwerk infrage und betonen den Vorrang von nationalen Entscheidungen gegenüber europäischen Verpflichtungen. Diese Tendenzen könnten im Sinne des ersten Modells zu einer Stärkung der intergouvernementalen Beschaffenheit der EU führen, bergen jedoch auch das Risiko einer unkontrollierten Desintegration. Drittens sind auch Bewegungen hin zu „mehr Europa“ festzustellen – wenn auch in kleinen und langsamen Schritten. Nicht zuletzt die Begründung der Ständigen Strukturierten Zusammenarbeit verdeutlicht die Einsicht der Mitgliedstaaten, dass internationale Herausforderungen nur durch eine Stärkung der europäischen Kooperation und der europäischen Strukturen beantwortet werden können. Viertens waren im vergangenen Jahr die Konflikte zwischen einzelnen Mitgliedstaaten und den supranationalen Institutionen von Bedeutung. Diese Auseinandersetzungen folgten jedoch nicht dem Konkurrenz-Modell, das einen Wettstreit zwischen Parlament und Europäischem Rat beschreibt. Vielmehr handelte es sich um Kontroversen zwischen einzelnen nationalen Regierungen und der Europäischen Kommission beziehungsweise dem Europäischen Parlament. In ihrem Weißbuch zur Zukunft der EU schlug die Europäische Kommission im März 2017 fünf mögliche Szenarien für die zukünftige Entwicklung der Union vor: „Weiter wie bisher“, „Schwerpunkt Binnenmarkt“, „Wer mehr will, tut mehr“, „Weniger, aber effizienter“ und „Viel mehr gemeinsames Handeln“.46 Ein Blick auf die letzten anderthalb Jahre deutet auf die Nutzung des ersten Szenarios hin. Aus kritischer Perspektive kann dies als eine Fortführung des „Sich-Durchwurschtelns“ interpretiert werden. Gleichzeitig ist jedoch zu unterstreichen, dass sich diese Methode als politisch stabiler und praktikabler erweist, als es in der Beschreibung der Europäischen Kommission anklingt. Die Reformdebatte wird in den folgenden Monaten fortgeführt werden. Die Wahlen zum Europäischen Parlament im Mai 2019 werden einen entscheidenden Moment für die zukünftige Entwicklung der Europäischen Union darstellen. Ein weiteres Erstarken von EU-skeptischen oder EU-feindlichen Kräften wird weder für die Dynamiken innerhalb und zwischen den Institutionen noch für die Reformdebatte ohne Auswirkungen bleiben. Zudem ist hinsichtlich der Wahl des neuen Kommissionspräsidenten ein erneuter Konflikt zwischen dem Europäischen Parlament und dem Europäischen Rat zu erwarten, in dem es im Kern darum gehen wird, ob sich die Europäische Union zu einem parlamentarischföderal-orientierten System entwickeln oder die Rolle der Mitgliedstaaten bestätigt und gestärkt werden soll. Darüber hinaus wird der nächste mehrjährige Finanzrahmen verhandelt und beschlossen werden, der wichtige Weichen für die nächsten Jahre stellen wird. Auch hier wird es nicht zuletzt um die Frage nach mehr oder weniger Europa und um die Fähigkeit gehen, auch weiterhin durch Kompromisse einen Konsens zu den Aufgaben der 46 Europäische Kommission: Weißbuch zur Zukunft Europas. Die EU der 27 im Jahr 2025 – Überlegungen und Szenarien, 1. März 2017, COM(2017)2025. Jahrbuch der Europäischen Integration 2018 67 Die Institutionen der Europäischen Union Union zu erreichen, auch wenn dieser durch einen hohen Grad an Komplexität für Bürger der Union schwer verständlich und nachvollziehbar sein könnte. Weiterführende Literatur Dermot Hodson/John Peterson (Hrsg.): Institutions of the European Union, Oxford 2017. Johannes Müller Gómez/Wolfgang Wessels/Johannes Wolters: The European Parliament and the European Council. A shift in the balance of power?, in: Olivier Costa (Hrsg.): The European Parliament in times of crisis: Dynamics and Transformations, Basingstoke 2019 (im Erscheinen). 68 Jahrbuch der Europäischen Integration 2018 Europäisches Parlament Andreas Maurer Im vergangenen Jahr hat das Europäische Parlament beeindruckende Gesetzgebungsprozesse und Entschließungen behandelt: Im Juni 2017 konnte der Abschluss der Verordnung in Bezug auf Vorschriften für Roamingvorleistungsmärkte ((COM(2016)0399 – C8-0219/2016 – 2016/0185(COD)) vermeldet werden. Der Ausschuss für Industrie, Verkehr und Energie (ITRE) nahm seine Änderungsanträge und das Mandat für den Trilog mit 54 gegen fünf Stimmen bei einer Enthaltung an; das Plenum bestätigte das Verhandlungsergebnis am 6. April 2017 mit 549 gegen 27 Stimmen bei 50 Enthaltungen. Ähnlich starke Ergebnisse konnten bei den Beratungen über die Verordnung im Hinblick auf die Förderung der Internetanbindung in Kommunen (COM(2016)0589 – C8-0378/2016 – 2016/0287(COD)) erzielt werden. Auch hier verabschiedete der ITRE-Ausschuss seine Anträge und das Trilogmandat mit 52 gegen 7 Stimmen ohne Enthaltungen und das Plenum nahm das Verhandlungsergebnis am 12. September 2017 mit 582 gegen 98 Stimmen bei nur 9 Enthaltungen an. Bruchlinien innerhalb der Fraktionen wurden bei den Beratungen über die Reform des Dublin- Systems deutlich. Änderungsanträge und Verhandlungsmandat wurden im Ausschuss für bürgerliche Freiheiten, Justiz und Inneres (LIBE) über die Verordnung zur Festlegung der Kriterien und Verfahren zur Bestimmung des Mitgliedstaats, der für die Prüfung eines von einem Drittstaatsangehörigen oder Staatenlosen in einem Mitgliedstaat gestellten Antrags auf internationalen Schutz zuständig ist (COM(2016)0270 – C8-0173/2016 – 2016/0133(COD)) mit 43 gegen 16 Stimmen angenommen. Während die Nein-Stimmen aus den Fraktionen der Allianz der Konservativen und Reformer in Europa (EKR), der Bewegung für ein Europa der Freiheit und der Nationen (ENF) und der Fraktion Europa der Freiheit und der direkten Demokratie (EFDD) wenig überraschten, dokumentierte das Veto der ungarischen Fidesz- Abgeordneten den nicht nur in der Asylpolitik deutlich werdenden Riss innerhalb der Europäischen Volkspartei (EVP). In der zur Verabschiedung des Ausschussstandpunkts angesetzten Plenarabstimmung vom 16. November 2017 bestätigte sich die Kluft zwischen der Gruppe der christdemokratischen Gründungsmitglieder der EVP und den konservativen Schwesterparteien aus Osteuropa: Mit 390 gegen 170 Stimmen bei 44 Enthaltungen war die erforderliche Mehrheit zwar sicher erreicht. Gleichwohl wurde für den Rat erkennbar, über welche Delegationen des Europäischen Parlaments beziehungsweise der EVP die parlamentarischen Änderungsanträge im Interesse der Mitgliedstaaten gebrochen werden können. Wie sehr die EVP aus der Mitte ihrer Fraktion heraus unter Druck gerät, zeigte sich auch in den nichtgesetzlichen Entschließungen des Parlaments. Angesichts des laufenden Rechtsstaatlichkeitsverfahren nach Art. 7 EUV gegen Polen,1 der Kampagnen der Regierung Orbán gegen Medien, Gerichte und Universitäten in Ungarn2 und der in der Geschichte bisher 1 Vgl. hierzu auch den Beitrag „Polen“ in diesem Jahrbuch. 2 Vgl. Annegret Eppler/Andreas Hackhofer/Andreas Maurer: The Multilevel Rule of Law System of the European Union: Eked Out, Contested, Still Unassured, in: Luisa Antoniolli/Luigi Bonatti/Carlo Ruzza (Hrsg.): Highs and Lows of European Integration, Basel 2018, S. 65–82; Vgl. hierzu auch den Beitrag „Ungarn“ in diesem Jahrbuch. Jahrbuch der Europäischen Integration 2018 69 Die Institutionen der Europäischen Union einmaligen Zurückweisung eines Urteils des Europäischen Gerichtshofs3 aktivierte das Europäische Parlament erstmals ein Verfahren nach Art. 7 EUV gegen Ungarn. Der LIBE- Ausschuss stimmte mit 37 gegen 19 Stimmen bei 9 Enthaltungen für die Einleitung eines Verfahrens. Während die Abgeordneten der Fraktion der Progressiven Allianz der Sozialdemokraten (S&D), der Fraktion der Allianz der Liberalen und Demokraten für Europa (ALDE), der Fraktion der Grünen und der Konföderalen Fraktion der Europäischen Linken/Nordische Grüne Linke (KVEL) geschlossen für das Verfahren stimmten, spaltete sich die EVP-Gruppe in diesem Stadium auf in acht Abgeordnete für und neun Mitglieder gegen das Verfahren. Nachdem Orbán in seiner Rede vor dem Parlament am 11. September 2018 keinerlei Kompromissbereitschaft zeigte und die Abgeordneten direkt angriff, stimmte das Plenum am 12. September 2018 über den Entschließungsentwurf ab. Erforderlich war die hohe Hürde einer Zweidrittelmehrheit der abgegebenen Stimmen, die zugleich eine qualifizierte Mehrheit aller Abgeordneten darstellt. Mit 448 Ja- gegen 197 Nein-Stimmen war diese Hürde (430) knapp erreicht und das Rechtsstaatlichkeitsverfahren formal eingeleitet.4 Auch in dieser Abstimmung waren die EVP-Abgeordneten geteilt: 115 von ihnen stimmten für, 57 gegen die Verfahrenseinleitung, 27 enthielten sich. Bemerkenswert war hierbei auch der Schulterschluss der deutschen Christlich-Sozialen Union (CSU) gegen die eigene Schwesterpartei im Bundestag und die Mehrheit der EVP-Fraktion. Einzig Manfred Weber konnte es sich als Fraktionsvorsitzender und Kandidat für den Posten des Spitzenkandidaten bei den Europawahlen 2019 offenbar nicht leisten, gegen seine Fraktion zu stimmen. Zu einem Wechselbad der Positionen, in der auch die Sozialdemokraten und Liberalen ihre Fraktionskohäsion auf eine harte Probe stellten, geriet die Reform des Urheberrechts für den digitalen Binnenmarkt. Der Kommissionsvorschlag wurde am 14. September 2016 an Europäisches Parlament und Rat weitergeleitet. Innerhalb des Europäischen Parlaments übernahm der Rechtsausschuss (JURI) die Federführung. Zwischen dem 14. Juni 2017 und 22. November 2017 verabschiedeten die mitberatenden Ausschüsse für Binnenmarkt und Verbraucherschutz (IMCO), für Kultur und Bildung (CULT), der ITRE- und der LIBE-Ausschuss ihre detaillierten Stellungnahmen mit zahlreichen Änderungsanträgen, die zähe Verhandlungen ankündigten. Die Abstimmungsergebnisse waren durchwachsen. Lediglich im LIBE- Ausschuss, der Bedenken gegen Upload-Beschränkungen und Leistungsschutzregeln aufgriff, konnte mit 36 gegen fünf Stimmen bei drei Enthaltungen ein vergleichsweise klares Meinungsbild hergestellt werden; in den anderen Ausschüssen zeichneten sich keine klare Mehrheiten für die jeweils zur Schlussabstimmung gestellten Stellungnahmen ab. Selbst im federführenden Rechtsausschuss konnte der Schlussantrag nur mit 14 Ja- gegen neun Nein- Stimmen bei drei Enthaltungen angenommen werden. Da der Ausschuss die Aufnahme von Trilogverhandlungen mit Rat und Kommission beantragte, wurde das Dossier an das Plenum weitergeleitet. Bereits bei den Ausschussberatungen wurden die Abgeordneten mit einer professionell konzertierten Flut von BürgerInnenanfragen und -einsprüchen konfrontiert, an 3 Die ungarische Regierung wies das Urteil des Europäischen Gerichtshofs zur verpflichtenden Flüchtlingsaufnahme in der Europäischen Union zurück (EuGH, Urteil vom 06.09.2017 - EUGH C 64315, C64715, C-643/15, C-647/15), vgl. beck-aktuell nachrichten: Ungarn weist EuGH-Urteil zu Flüchtlingen zurück, 6.9.2017, abrufbar unter: https://rsw.beck.de/aktuell/meldung/ungarn-weist-eugh-urteil-zu-fluechtlingenzurueck (letzter Zugriff: 31.10.2018). 4 Ungarn meldete am Folgetag rechtliche Bedenken gegen die Gültigkeit des Beschlusses an, da das Parlament die Enthaltungen bei der Berechnung der Zweidrittelmehrheit unberücksichtigt ließ. Weder Art. 7 EUV noch die zur Entschließung herangezogenen Geschäftsordnungsartikel 45, 52 und 83 geben Auskunft, wie Enthaltungen zu werten sind. In Reaktion verwies dass Europäische Parlament auf seine bisherige Praxis, bei entsprechenden Abstimmungen nur die Ja- und Nein-Stimmen zu zählen. 70 Jahrbuch der Europäischen Integration 2018 Europäisches Parlament denen nicht nur die Bürgerrechtsorganisation European Digital Rights (EDRi), sondern auch der europäische Handelsverband Edima, der unter anderem Airbnb, Amazon, Apple, eBay, Facebook, Google, Microsoft, Mozilla oder Twitter vertritt, ihren Anteil hatten.5 Die Geschäftsordnung des Europäischen Parlaments sieht vor, dass über Ausschussentwürfe für die Aufnahme von Trilogverhandlungen eine Abstimmung im Plenum stattfinden muss, wenn mindestens 10 Prozent der Abgeordneten (derzeit 76 Abgeordnete) die Aufnahme von Verhandlungen mit dem Rat auf Grundlage des verabschiedeten Ausschusstextes ablehnen. Da die erforderliche Anzahl von Abgeordneten Einspruch eingelegt hatte, musste der Ausschussentwurf das Plenum passieren. In der Abstimmung sprach sich das Parlament mit 318 Stimmen gegen 278, bei 31 Enthaltungen, dagegen aus, das vom Rechtsausschuss am 20. Juni 2017 vorgeschlagene Verhandlungsmandat anzunehmen. Das Dossier sollte auf der Plenartagung im September erneut diskutiert, abgeändert und abgestimmt werden. Da der überarbeitete Text wesentliche Elemente der Kritiker an der Verordnung aufnahm, konnte der Standpunkt des Parlaments für die Aufnahme von Verhandlungen im Trilog mit 438 Stimmen bei 226 Gegenstimmen und 39 Enthaltungen gebilligt werden. Entscheidend hierfür waren ‚Überläufer‘ aus den Reihen der S&D (unter anderem auch der Sozialdemokratischen Partei Deutschlands), die zunächst noch gegen den Entwurf gestimmt hatten. Abstimmungsergebnisse des EP zum Vorschlag für eine Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates über das Urheberrecht im digitalen Binnenmarkt, (COM(2016)0593 – C8-0383/2016 – 2016/0280(COD)) Ausschuss Funktion BerichterstatterIn Ja Nein Enthaltung JURI Federführend Axel Voss (EVP/D) 14 (EVP, S&D, ALDE, EFDD, ENF) 9 (EFDD, KVEL, Grüne, S&D) 2 (EKR) IMCO Assoziiert Catherine Stihler (S&D/UK) 19 (EVP, S&D) 7 (ALDE, EKR, ENF, Grüne) 6 (S&D, ALDE, EFDD ITRE Beratend Zdzisław Krasnodębski (EKR/PL) 39 (EVP, S&D, ENF) 18 (ALDE, EFDD, ENF, KVEL, Grüne) 6 (EKR) CULT Beratend Marc Joulaud (EVP/F) 20 (ALDE, S&D, EVP, Grüne) 8 (ALDE, EKR, EFDD, KVEL, S&D) 1 (ENF) LIBE Beratend Michał Boni (EVP/PL) 36 (ALDE, EKR, Grüne, S&D, EVP, KVEL) 5 (ENF, EVP, NI) 3 (EFDD, S&D) Erste Plenarabstimmung 5.7.2018 318 278 31 Zweite Plenarabstimmung 12.9.2018 438 226 39 Viele der vom Europäischen Parlament vorgenommenen Änderungen am Kommissionsvorschlag zielen darauf ab, sicherzustellen, dass Künstler, Musiker, Interpreten, Drehbuchautoren, Nachrichtenverleger und Journalisten entlohnt werden, wenn ihre Arbeit von Plattformen wie YouTube oder Facebook und Nachrichtenaggregatoren wie Google News genutzt 5 Nach Auskunft von Gerald Grünberger, Geschäftsführer des Österreichischer Zeitungsverleger, hat allein Google „aktuell mindestens 31 Millionen Euro in direkte und indirekte Lobbyingaktivitäten gesteckt, um ein neues und faireres Urheberrecht zu verhindern.“ Vgl. Muzayen Al-Youssef/Fabian Schmid: EU-Parlament erteilt Urheberrechtsreform mit Uploadfiltern eine Abfuhr, Der Standard, 5.7.2018. Jahrbuch der Europäischen Integration 2018 71 Die Institutionen der Europäischen Union wird. Der Standpunkt des Europäischen Parlaments verschärft die von der Kommission vorgeschlagenen Pläne, Online-Plattformen und Aggregatoren für Urheberrechtsverletzungen verantwortlich zu machen. Dies gilt auch für Ausschnitte („snippets“), bei denen nur ein Teil eines Nachrichtentextes angezeigt wird. Diese Haftungsregel verpflichtet die betroffenen Plattformen, Rechteinhaber für urheberrechtlich geschütztes Material zu entlohnen. Der Parlamentstext verlangt explizit, dass Journalisten selbst und nicht nur ihre Verlage von entsprechenden Vergütungen profitieren, die sich aus dieser Haftungspflicht ergibt. Das Parlamentsmandat normiert zudem Bestimmungen, die sicherstellen sollen, dass das Urheberrecht im digitalen Markt eingehalten wird, ohne die Freiheit der Meinungsäußerung zu beeinträchtigen. Entsprechend soll das Teilen von „Hyperlinks, neben denen einzelne Wörter stehen“ frei von urheberrechtlichen Einschränkungen sein. Andererseits sollten von den Plattformen ergriffene Maßnahmen zur Überprüfung, ob solche „Uploads“ gegen Urheberrechtsbestimmungen verstoßen, nicht zur Blockade von Werken, bei denen keine Urheberrechtsverletzung gegeben ist, führen. Die Plattformen werden verpflichtet, Beschwerde- und Rechtsbehelfsmöglichkeiten einzurichten, falls ein „Upload“ zu Unrecht gelöscht wurde. Der Text legt auch fest, dass das Hochladen von Aufsätzen, Bildern oder Karten in Online- Enzyklopädien auf nicht-kommerzielle Weise, wie in Wikipedia, oder Open-Source-Softwareplattformen, wie GitHub, automatisch von der Verpflichtung zur Einhaltung der Urheberrechtsbestimmungen ausgenommen werden soll. Andererseits stärkt das Parlament die Verhandlungsrechte von Urhebern und ausübenden Künstlern für die Verhandlung einer angemessenen Vergütung für spätere direkte oder indirekte Einnahmen oder Gewinne, die mit dem Werk in Zusammenhang stehen. Dies würde den Autoren und Interpreten ermöglichen, ihre geschlossenen „ausschließlichen Lizenzen“ für die Rechte an einem Werk zu widerrufen oder zu entziehen, wenn die Partei, die über Nutzungsrechte verfügt, dieses Recht nicht ausübt oder das Werk nicht verwertet wird. Neuaufstellungen im Europäischen Parlament der neunten Legislaturperiode Zu den wenigen, förmlichen Initiativrechten des Europäischen Parlaments gehört die Bestimmung nach Art. 14 (2) EUV, nach der der Europäische Rat auf Vorschlag und nach Zustimmung des Europäischen Parlaments dessen Zusammensetzung festlegt. Tritt das Vereinigte Königreich 2019 aus der EU aus, dann verringert sich die Anzahl der Europaabgeordneten um 73 auf 678. Diese Perspektive veranlasste jüngst nicht nur das Europäische Parlament, sondern unter den Mitgliedstaaten vor allem Frankreich dazu, über eine Reform der Parlamentszusammensetzung zu diskutieren. Angetrieben wurde der französische Impuls vor allem von der Überlegung, die Dynamik der Reformbewegung „La République en marche“ (LREM), über deren Plattform Emmanuel Macron zum Staatspräsidenten gewählt wurde, im Rahmen einer neuen, über Frankreich hinaus agierenden Wahlplattform zu europäisieren. Denn im gegenwärtigen Fraktionsgefüge findet Macrons Parteibewegung ihren Platz in der liberalen ALDE-Fraktion. Da sich in der LREM-Fraktion in Frankreichs Nationalversammlung allerdings Abgeordnete der liberal-zentristischen MoDem, der Parti Radical de Gauche, der Parti Socialiste, des Mouvement des Progressistes und der Grünen zusammengeschlossen haben und sich die Regierungskabinette seit 2017 aus Mitgliedern dieser Parteien zusammensetzen, fiel Macron die „einfache“ Ein- beziehungsweise Zuordnung der LREM in das etablierte Fraktionsgefüge des Europäischen Parlaments schwer. Vor diesem Hintergrund versuchten er und der LREM-Parteivorsitzende Christophe Castaner seit Mitte 2017, nationale Parteien anderer Mitgliedstaaten für eine „Allparteienallianz“ im Europäischen Parlament zu gewinnen. Diese versuchte Umbildung des Fraktions- 72 Jahrbuch der Europäischen Integration 2018 Europäisches Parlament gefüges im Europäischen Parlament erklärt, warum Macron die Idee des europäischen Wahlkreises und der transnationalen Listen aufgriff und für letztere nicht nur im Europäischen Parlament, sondern auch im Rat warb. Um dem Verdacht des französischen Exports der LREM und deren etwaigen „Vorherrschaft“ zu begegnen, schlug Frankreich folgende Kriterien vor: Jede europäische Liste sollte aus Kandidaten aus mindestens einem Drittel der Mitgliedstaaten bestehen; der Anteil der Kandidaten aus einem Land dürfte 25 Prozent nicht übersteigen; die ersten sieben gereihten Kandidaten der Liste müssten aus unterschiedlichen Mitgliedstaaten stammen und in den nachfolgenden Plätzen sollte zwischen Abgeordneten aus unterschiedlichen Ländern abgewechselt werden. Damit war hinsichtlich der freiwerdenden britischen Sitzen klar: Das Gros sollte den transnationalen Listen vorbehalten werden. Zur Frage der künftigen Zusammensetzung einigte sich das Europäische Parlament in der Entschließung vom 7. Februar 2018 auf an den Europäischen Rat gerichtete Empfehlungen, die den Austritt des Vereinigten Königreichs mit der künftigen Sitzverteilung im Parlament verknüpften.6 Hart umstritten war die genannte Umwidmung der „britischen Sitze“ zugunsten transnationaler Wahllisten. Die Beratungen im Ausschuss für Konstitutionelle Angelegenheiten (AFCO) ließen zunächst vermuten, dass der von Danuta Hübner (EVP/PL) und Pedro Silva Pereira (S&D/P) verfasste Bericht diese seit Jahrzehnten prominent im Europäischen Parlament vertretene Idee aufgreifen und realisieren würde. Tatsächlich wurde im Ausschuss ein Artikel 4 in die Beschlussempfehlung angenommen, demzufolge für die Zeit „nach Inkrafttreten der Rechtsgrundlage für die transnationalen Listen […] ein gemeinsamer Wahlkreis für das gesamte Gebiet der Union eingerichtet [wird]. Die Bedingungen für diesen gemeinsamen Wahlkreis werden in dem Beschluss des Rates zur Annahme der Bestimmungen zur Änderung des Aktes zur Einführung allgemeiner unmittelbarer Wahlen der Mitglieder des Europäischen Parlaments festgelegt. […] Die Zahl der Vertreter, die in dem gemeinsamen Wahlkreis gewählt werden, wird auf der Grundlage der Zahl der Mitgliedstaaten festgelegt.“ Laut AFCO-Abgeordneten intervenierten einige Regierungen sofort gegen Artikel 4. Befürchtet wurde, dass übernationale Wahlkreise den Weg für national unkontrollierbare Parteistrukturen und Wahlkampagnen bereiten würden. Der nationale Kontrollimpuls über die Entwicklung der Europäischen Parteien scheint ausschlaggebender, je unabhängiger Versuche zur Emanzipation von nationalen Parteistrukturen unternommen werden. Da im konkreten Fall eine national erfolgreiche (französische) Variante der Transition politischer Parteien in – zumindest auf den ersten Blick – neuartige Strukturen zur Disposition steht, fällt es Politikern außerhalb Frankreichs leicht, die Idee des Europäischen Wahlkreises und der transeuropäischen Listen als rein französisches Interesse zur Unterminierung der Parteiund Fraktionsstrukturen im Europäischen Parlament zu brandmarken. Auf Antrag der beiden europaskeptischen Fraktionen EFDD und EKR sowie Abgeordneter der EVP und der KVEL/NGL wurde Artikel 4 im Plenum am 7. Februar 2018 in namentlicher Abstimmung gestrichen. 368 Abgeordnete stimmten dafür, 274 stimmten dagegen, 34 enthielten sich. Die Streichung wurde vor allem durch die deutschen CDU/CSU- Abgeordneten ermöglicht, die auf Ausschussebene noch für und im Plenum gegen transnationale Listen votierten. Für die CDU/CSU-Gruppe „ist die Vergabe der Brexit-Plätze durch europaweite Kandidaten eine Entfremdung zwischen den Abgeordneten und ihren Wählern. Stattdessen sollte lieber ein gesamteuropäischer Wahlkampf um das Amt des Kommissionspräsidenten, den sogenannten Spitzenkandidaten-Prozess, gefördert werden.“7 6 Entschließung des Europäischen Parlaments vom 7. Februar 2018 zur Zusammensetzung des Europäischen Parlaments (2017/2054(INL) – 2017/0900(NLE)). Jahrbuch der Europäischen Integration 2018 73 Die Institutionen der Europäischen Union Die Parlamentsmehrheit lehnte schließlich die Schaffung eines gemeinsamen Wahlkreises für die Europawahl 2019 ab.8 Künftig könnte zwar ein europäischer Wahlkreis zur Wahl einer bestimmten Anzahl von Abgeordneten über gesamteuropäische, transnationale Listen gebildet werden. Dabei solle die Anzahl der transnational gewählten Abgeordneten der Anzahl der Mitgliedstaaten entsprechen. Für die Einführung transnationaler Listen müsste aber zuerst das europäische Wahlrecht geändert werden. Dies bedürfe einer einstimmigen Entscheidung des Rates. Da mit einer Entscheidung kaum vor den Wahlen 2019 zu rechnen ist, beließ es die Parlamentsentschließung bei diesem in die Zukunft gerichteten Hinweis. Der mit 566 Ja- bei 94 Nein-Stimmen und 31 Enthaltungen angenommene Beschlussentwurf betonte die Idee, bei der Sitzverteilung stärker den Grundsatz der degressiven Proportionalität und das Prinzip der Wahlrechtsgleichheit zu berücksichtigen. Der dem Europäischen Rat vorgelegte Beschlussentwurf über die Parlamentszusammensetzung geht von den vertraglich festgelegten Grundnormen aus, nach denen a) die Gesamtzahl 750 zuzüglich des Präsidenten oder der Präsidentin nicht überschreiten darf, b) die Bürgerinnen und Bürger degressiv proportional, c) mindestens jedoch mit sechs Mitgliedern je Mitgliedstaat vertreten werden und d) kein Mitgliedstaat mehr als 96 Sitze erhält. Auf dieser Grundlage sieht der Beschluss vor, das nach dem Austritt Großbritanniens die im EUV für jeden Mitgliedstaat festgesetzten Mindest- und Höchstzahlen uneingeschränkt ausgeschöpft werden, um mehr Spielraum für das Degressionsgebot zu gewinnen. Das Parlament liefert eine klare Definition in Artikel 1 des Beschlussentwurfs, nach der „degressive Proportionalität“ das Verhältnis zwischen der Bevölkerung und der Zahl von Sitzen jedes Mitgliedstaats vor Auf- oder Abrunden auf ganze Zahlen in Abhängigkeit von seiner jeweiligen Bevölkerung variiert, „so dass jedes Mitglied des Europäischen Parlaments aus einem bevölkerungsreicheren Mitgliedstaat mehr Bürger vertritt als jedes Mitglied aus einem bevölkerungsärmeren Mitgliedstaat, und umgekehrt, dass je bevölkerungsreicher ein Mitgliedstaat ist, desto höher sein Anspruch auf eine große Zahl von Sitzen.“ Entsprechend sollte die Zahl der in jedem Mitgliedstaat gewählten Vertreter im Europäischen Parlament für die Wahlperiode 2019–2024 wie folgt festgesetzt werden: Tabelle: Sitzverteilung im Europäischen Parlament 2019–2024 Vorschlag EP Veränderung Belgien 21 Unverändert (Uv) Bulgarien 17 Uv Tschechische Republik 21 Uv Dänemark 14 +1 Deutschland 96 Uv Estland 7 +1 Irland 13 +2 Griechenland 21 Uv Spanien 59 +5 Frankreich 79 +5 7 Vgl. CDU/CSU-Gruppe in der EVP: Plenarsitzung des Europäischen Parlaments in Straßburg 05.-08. Februar 2018, Vorankündigung der CDU/CSU-Gruppe in der EVP-Fraktion im Europäischen Parlament, Stand 01.02.2018, abrufbar unter: https://www.cducsu.eu/termine/sitzungswochen/plenarsitzung-deseuropaeischen-parlaments-strassburg-05-08-februar-2018 (letzter Zugriff: 31.10.2018). 8 Vgl. hierzu Europäisches Parlament, Angenommene Texte, P7_TA(2013)0082 sowie Europäisches Parlament, Angenommene Texte, P8_TA(2015)0395; Vgl. hierzu auch den Beitrag „Europäische Parteien“ in diesem Jahrbuch. 74 Jahrbuch der Europäischen Integration 2018 Europäisches Parlament Vorschlag EP Veränderung Kroatien 12 +1 Italien 76 +3 Zypern 6 Uv Lettland 8 Uv Litauen 11 Uv Luxemburg 6 Uv Ungarn 21 Uv Malta 6 Uv Niederlande 29 +3 Österreich 19 +1 Polen 52 +1 Portugal 21 Uv Rumänien 33 +1 Slowenien 8 Uv Slowakei 14 +1 Finnland 14 +1 Schweden 21 +1 Der Europäische Rat nahm den Beschlussentwurf am 19. Juni 2018 unverändert an. Nach dem Austritt Großbritanniens wird so die Anzahl der Abgeordneten von 751 auf 705 sinken, wobei 46 der 73 britischen Sitze für mögliche EU-Erweiterungen in Reserve gestellt und nur 27 Sitze auf 14 unterrepräsentierte EU-Länder verteilt werden. Nachdem das Europäische Parlament somit seine zuletzt 20159 geäußerte Forderung nach Einrichtung eines europäischen Wahlkreises fallen gelassen hatte, konnte der Rat diesen Vorschlag in seinen Schlussberatungen über die Reform des 1976 erlassenen Wahlakts im Juni 2018 ebenfalls streichen.10 Ferner führte er in Artikel 3 eine verpflichtende Sperrklausel von zwei bis fünf Prozent für Wahlkreise mit mehr als 35 Sitzen ein. Diese Verpflichtung hat nur Auswirkungen in Spanien und Deutschland, da Frankreich, Italien und Polen bereits entsprechende Sperrklauseln eingerichtet haben. Aus der vom Europäischen Parlament 2015 vorgeschlagenen Verpflichtung zur Abbildung der Namen und Logos der Europäischen Parteien auf den Stimmzetteln machte der Rat eine Kannbestimmung. Ersatzlos strich der Rat die Regel, dass die Parteien Spitzenkandidaten für das Amt des Kommissionspräsidenten nominieren sollen, die Vorschrift, dass Mitgliedstaaten auf den Wahllisten für Gleichstellung Sorge tragen müssen, und das Verbot des Doppelmandats. Trotz dieser massiven Beschneidungen seines Vorschlags bestätigte das Parlament den Ratstext am 4. Juli 2018 mit 397 gegen 207 Stimmen bei 62 Enthaltungen. Die Reform tritt erst bei den Wahlen 2024 in Kraft. Unwägbarkeiten des nächsten Europäischen Parlaments Ob sich diese Konflikte im Europäischen Parlament in der kommenden Legislaturperiode fortsetzen, vertiefen oder ausbalancieren werden, hängt von mehreren Variablen ab: Gelänge 9 Vgl. hierzu Andreas Maurer: Europäisches Parlament, in: Werner Weidenfeld/Wolfgang Wessels (Hrsg.): Jahrbuch der Europäischen Integration 2016, Baden-Baden 2016, S. 69–80. 10 Vgl. Entwurf für einen Beschluss (EU, Euratom) 2018/994 des Rates vom 14. Juni 2018 zur Änderung des dem Beschluss 76/787/EGKS, EWG, Euratom des Rates vom 20. September 1976 beigefügten Akts zur Einführung allgemeiner unmittelbarer Wahlen der Mitglieder des Europäischen Parlaments, abrufbar unter: http://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-9425-2018-INIT/en/pdf (letzter Zugriff: 31.10.2018). Jahrbuch der Europäischen Integration 2018 75 Die Institutionen der Europäischen Union es den beiden Fraktionen EVP und S&D, so viele KandidatInnen ins Europäische Parlament zu entsenden, dass zumindest rechnerisch Koalitionen von über der Hälfte der Abgeordneten rechts oder links der Mitte möglich werden, wäre ein durchaus handlungsfähiges, politisch sichtbareres Europäisches Parlament die Folge. Bliebe nach den Wahlen dagegen Kapazität zur Bildung einer – informellen oder vertraglich abgesicherten – großen Koalition, hinge deren Schlagkraft von der inneren Kohäsion jeder Einzelfraktion ab. Je mehr Abweichler in jeder Fraktion geduldet werden, desto größer müsste die Koalition ausfallen. Ein „Koalitionspuffer“ von knapp 50 Prozent müsste durch andere Fraktionen in der Konstellation von Dreier- oder Viererkoalitionen ausgeglichen werden. Andernfalls wird sich die zuletzt sichtbare Schwäche des Europäischen Parlaments gegenüber dem Rat verstetigen. Büßen EVP und S&D noch mehr Wählerstimmen ein, sind die Bildung „klassischer“ Koalitionen rechts oder links der Mitte sowie die Bildung einer großen Koalition unwahrscheinlich. Beide heute großen Fraktionen wären dann erstmals auch formal auf mindestens einen dritten Partner angewiesen. Zwar lässt sich einwenden, dass diese Konstellation ohnehin der Realität des Europäischen Parlaments entspricht, da die ALDE seit vier Legislaturperioden die Bildung starker Allianzen stützt. Es macht aber einen Unterschied, ob diese Konstellation als Option oder als echter Zwang die Geschäfte des Europäischen Parlaments bestimmt. Umfragen und nationale Wahlergebnisse sprechen eher für die zweite als für die erste Annahme. Die S&D verliert nach dem Austritt des Vereinigten Königreichs die Kandidaten der Labour Party und gegenwärtig ist keine Kompensation durch massive Wahlgewinne sozialdemokratischer Parteien in einem anderen Staat in Sicht. Die EVP muss sich zwar nicht mit den unmittelbaren Fraktionsfolgen eines Brexit auseinandersetzen, da die britischen Konservativen in der letzten Wahlperiode aus der Fraktionsgemeinschaft ausgetreten sind und mit der EKR eine eigene Fraktion gebildet haben. Über der EVP hängt aber das Damoklesschwert ihrer konservativen und rechtspopulistischen Parteien aus Osteuropa, die ihre Mitgliedschaft wohl aufkündigen werden, wenn sich die Bildung einer starken Fraktion aus der „Rest-EKR“ nach dem Austritt Großbritanniens, der ENF und Teilen der EFDD abzeichnet. Zudem müssen beide großen Fraktionen damit rechnen, dass Macrons LREM-Bewegung mit der heutigen ALDE-Fraktion eine liberal-zentristische Fraktion bildet, die für EVP- und für S&D-Mitglieder attraktiv wird. Im Falle der EVP etwa für diejenigen, denen diese Fraktion zu weit nach rechts oder in das christdemokratische Lager rückt; im Falle der S&D- Mitglieder für diejenigen, die sich von einer größeren und besser ausgestatteten ALDE/LREM+X-Fraktion anziehen lassen. Bei aller Ungewissheit zeichnet sich als relativ sicher ab, dass es in der Auseinandersetzung des parteipolitisch wahrscheinlich noch stärker aufgefächerten Europäischen Parlaments mit dem Europäischen Rat über die Wahl der Kommissionsspitze es den Staats- und Regierungschefs leichter als 2014 fallen wird, Argumente gegen den Automatismus des Spitzenkandidatenprozesses zu finden. Weiterführende Literatur Nathalie Brack/Olivier Costa: The EP through the lens of legislative studies: recent debates and new perspectives, Sondernummer des Journal of Legislative Studies, 24/2018. Richard Corbett/Francis Jacobs/Darren Neville: The European Parliament, London 2016. Doris Dialer/Andreas Maurer/Margarethe Richter: Handbuch zum Europäischen Parlament, Baden-Baden 2015. Christopher Lord: An indirect legitimacy argument for a directly elected European Parliament, in: European Journal for Political Research, 3/2017, S. 512–528. Michael Shackleton: Transforming representative democracy in the EU? The role of the European Parliament, in: Journal of European Integration, 2/2017, S. 191–205. Stelios Stavridis/Davor Jančić: Parliamentary Diplomacy in European and Global Governance, Leiden/Boston 2017. 76 Jahrbuch der Europäischen Integration 2018 Europäischer Rat Alina Thieme/Wolfgang Wessels Der Europäische Rat stand auch 2017/2018 hoch in der Aufmerksamkeit der politischen Führungsspitzen der Europäischen Union. Die Zahl regulärer Sitzungen des Europäischen Rats, der Tagungen des Euro-Gipfels und der Zusammenkünfte der informellen Gipfel ohne das Vereinigte Königreich manifestierte das hohe Interesse der Staats- und Regierungschefs, gemeinsam an Lösungen von Problemen in und für die EU zu arbeiten (siehe Tabelle 1). Diese hohe Sitzungsfrequenz dokumentiert gleichzeitig die ‚nervöse‘ Sensibilität der nationalen Führungspersönlichkeiten, die ‚gefühlten‘ Krisensymptome der Europäischen Union anzugehen. Tabelle 1: Termine Europäischer Rat von Juni 2017 bis Juni 2018 22./23.06.2017 Tagung des Europäischen Rats 22.06.2017 Tagung des Europäischen Rats (Art. 50 EUV) 29.09.2017 Digitales Gipfeltreffen (Tallinn) 18.10.2017 Dreigliedriger Sozialgipfel (Göteborg) 19./20.10.2017 Tagung des Europäischen Rats 20.10.2017 Tagung des Europäischen Rats (Art. 50 EUV) 17.11.2017 Informelle Tagung des Europäischen Rats 14./15.12.2017 Tagung des Europäischen Rats 15.12.2017 Tagung des Europäischen Rats (Art. 50 EUV) 15.12.2017 Euro-Gipfel 23.02.2018 Informelle Tagung der EU-27 Staats- und Regierungschefs 22./23.03.2018 Tagung des Europäischen Rats 23.03.2018 Tagung des Europäischen Rats (Art. 50 EUV) 23.03.2018 Euro-Gipfel 26.03.2018 Gipfeltreffen EU-Türkei (Varna) 17.05.2018 Treffen EU-Westbalkan (Sofia) 24.06.2018 Informelle Tagung des Europäischen Rats: „Mini-Gipfel“ zur Migration 28./29.06.2018 Tagung des Europäischen Rats 29.06.2018 Tagung des Europäischen Rats (Art. 50 EUV) 29.06.2018 Euro-Gipfel Jahrbuch der Europäischen Integration 2018 77 Die Institutionen der Europäischen Union Deutlich wurde der Selbstanspruch des Europäischen Rats in der von Präsident Donald Tusk im Oktober 2017 verkündeten „Agenda der EU-Führungsspitzen“:1 Diese Formulierung und ihre Umsetzung unterstreicht den Anspruch der Staats- und Regierungschefs und der Präsidenten des Europäischen Rats und der Europäischen Kommission, die Aktivitäten der EU als Gipfel zu lenken. Im Einklang mit den Vertragsbuchstaben will die Agenda politische Zielvorstellungen und Prioritäten bestimmen und die Richtung der EU in wesentlichen Bereichen der öffentlichen Politik festlegen.2 Doch bereits einige Monate nach Festlegung der Agenda verblasste der neu entstandene Optimismus: die mühsame Bildung einer neuen Regierungskoalition in Deutschland, die zunehmende Uneinigkeit zwischen den Mitgliedstaaten in zentralen Fragen der Migrationspolitik sowie die zurückhaltende Reaktion der deutschen Bundeskanzlerin Angela Merkel auf die Reformvorschläge ihres französischen Kollegen Emmanuel Macron ließen den Anschein erwecken, die Staats- und Regierungschefs seien nicht in der Lage, Reformen gemeinsam zu entwickeln und umzusetzen. Gleichzeitig wurde viel Hoffnung in das Gipfeltreffen im Juni 2018 gesteckt, welches sich drei kritischen Zukunftsthemen Europas widmete: Reform der Wirtschafts- und Währungsunion (WWU), Migration sowie Sicherheit und Verteidigung.3 Die Staats- und Regierungschefs schafften es jedoch nicht, sich auf wichtige Reformbeschlüsse zu einigen, um den Weg in Richtung ‚Mehr‘ Europa zu bereiten. Der Europäische Rat verfolgte auch im vergangenen Jahr eine ‚state-like-agenda‘, die eine Breite an Politikfeldern umfasste (siehe Tabelle 2) und nahm dabei unterschiedliche Rollen ein. Erneut fungierte er als ‚Krisenmanager‘, um aktuelle Herausforderungen – vom Austritt des Vereinigten Königreichs aus der EU über die sogenannte Flüchtlingskrise bis zur WWU – einzudämmen und Lösungen zu finden. Als ‚konstitutioneller Architekt‘ trafen die Staats- und Regierungschefss institutionelle Entscheidungen zur Sitzverteilung des Europäischen Parlaments und beschlossen die Vollendung der Bankenunion. Gleichzeit war der Europäische Rat erneut das ‚Sprachrohr‘ der EU gegenüber Drittstaaten, so insbesondere gegenüber den USA anlässlich des sich zuspitzenden Handelskonflikts. Zudem zeigten im vergangenen Jahr Gipfeltreffen mehrerer, meistens regionaler Gruppierungen von EU-Mitgliedstaaten, dass die Konsensbildung im Europäischen Rat noch schwieriger geworden ist. Die Mitgliedstaaten kamen im vergangenen Jahr in unterschiedlichen Formationen zusammen, um gemeinsame Standpunkte unter anderem in Asyl- und Migrationsfragen und Fragen zur Weiterentwicklung der Eurozone zu bilden. Diese ‚Koalitionsbildung‘ manifestierte sich insbesondere zwischen den Visegrád-Staaten, die beispielsweise den Sondergipfel zu Migration im Juni 2018 boykottierten. Stattdessen trafen sie sich mit Österreich drei Tage zuvor, um sich in Asylfragen auszutauschen. Durch diese Gruppenbildung wird eine zunehmende Ost-West-Spaltung im Europäischen Rat befürchtet. 1 Donald Tusk: Dokumente von Präsident Donald Tusk für die Mitglieder des Europäischen Rates: Einla dungsschreiben, Agenda der EU-Führungsspitzen und Bericht über die Durchführung des Bratislava- Fahrplans, 17. Oktober 2017, abrufbar unter: http://www.consilium.europa.eu/de/press/pressreleases/2017/10/17/tusk-invitation-letter-euco/pdf (letzter Zugriff: 01.07.2018). 2 Europäischer Rat: Agenda der EU-Führungsspitzen: Unsere Zukunft gemeinsam gestalten, Oktober 2017, abrufbar unter: https://www.consilium.europa.eu/media/35335/leadersagenda_de02.pdf (letzter Zugriff: 01.07.2018). 3 Europäischer Rat: Europäischer Rat, Tagung vom 28. Juni 2018, Schlussfolgerungen. 78 Jahrbuch der Europäischen Integration 2018 Europäischer Rat Tabelle 2: Übersicht wichtiger Themen des Europäischen Rats (Schlussfolgerungen des Europäischen Rats, Juni 2017 bis Juni 2018) Migration und Flüchtlinge „Brexit“ Finanzen, Euro, Wirtschaft, Handel und Binnenmarkt Klima- und Energiepolitik Sicherheit und Verteidigung Auswärtiges Raum der Sicherheit, der Freiheit und des Rechts Sozialpolitik, Bildung und Kultur Institutionelle Fragen EU-Haushalt Zudem zeigten im vergangenen Jahr Gipfeltreffen mehrerer, meistens regionaler Gruppierungen von EU-Mitgliedstaaten, dass die Konsensbildung im Europäischen Rat noch schwieriger geworden ist. Die Mitgliedstaaten kamen im vergangenen Jahr in unterschiedlichen Formationen zusammen, um gemeinsame Standpunkte unter anderem in Asyl- und Migrationsfragen und Fragen zur Weiterentwicklung der Eurozone zu bilden. Diese ‚Koalitionsbildung‘ manifestierte sich insbesondere zwischen den Visegrád-Staaten, die beispielsweise den Sondergipfel zu Migration im Juni 2018 boykottierten. Stattdessen trafen sie sich mit Österreich drei Tage zuvor, um sich in Asylfragen auszutauschen. Durch diese Gruppenbildung wird eine zunehmende Ost-West-Spaltung im Europäischen Rat befürchtet. Zu beobachten waren auch Spannungen zwischen den Präsidenten des Europäischen Rats und der Europäischen Kommission, wie etwa bei den Verfahren zum informellen Migrationsgipfel von 16 Mitgliedstaaten im Juni 2018. Entgegen den vertraglichen Vorgaben ergriff Jean-Claude Juncker die Initiative und lud offiziell zum Migrationsgipfel ein. Donald Tusks Vorschlag und Verfahren bei der „Agenda der EU-Führungsspitzen“ unterstrichen hingegen implizit seinen Führungsanspruch gegenüber Jean-Claude Juncker, der selbst wiederum durch seine Ansprachen zur Lage der Union4 und entsprechende Grundsatzpapiere5 konzeptionelle Leitlinien vorgab. Migration: Auf dem Weg zur ‚Festung Europa‘? Die Bewältigung der Migration hatte im vergangenen Jahr höchste Priorität für die Staatsund Regierungschefs, war aber auch eines der strittigsten Themen. So konnte weiterhin keine Einigung auf konkrete Vorschläge zur Verteilung von Flüchtlingen innerhalb der EU und der damit einhergehenden Frage nach mehr Solidarität zwischen den Mitgliedstaaten erzielt werden. Auch in Hinblick auf eine Reform der Dublin-Verordnung und der Erneuerung des Gemeinsamen Europäischen Asylsystems konnte 2018 kein Konsens gefunden werden.6 4 Jean-Claude Juncker: Rede von Präsident Juncker zur Lage der Union 2017, Straßburg, 13. September 2017. 5 Europäische Kommission: Europäische Kommission, Weißbuch zur Zukunft Europas, 1. März 2017, KOM(2017)2025. 6 Europäischer Rat: Schlussfolgerungen, Juni 2018, S. 4. Jahrbuch der Europäischen Integration 2018 79 Die Institutionen der Europäischen Union Der informelle Migrationsgipfel im Juni 2018 machte die Spannungen zwischen den Mitgliedstaaten deutlich und signalisierte, unter welchem (innen-)politischen Druck die Staats- und Regierungschefs standen. Die Sicherung der EU-Außengrenzen, Fortschritte bei der Rückkehr- und Rückübernahmepolitik sowie die Zusammenarbeit mit Herkunfts- und Transitländern hatten für alle Staats- und Regierungschefs weiterhin höchste Priorität, um „eine Wiederholung der unkontrollierten Migrationsbewegungen des Jahres 2015 zu verhindern“.7 Auch das Gipfeltreffen im Juni 2018 zeigte, dass die EU-Führungsspitzen insbesondere in den Ausbau des Außengrenzschutzes weiter intensivieren möchten, um illegale Migration zu verringern. So betonte der Europäischer Rat, dass die Rolle der Europäischen Agentur für die Grenz- und Küstenwache (Frontex) durch ein weiteres Mandat und Aufstockung der Mittel ausgebaut und gestärkt werden solle.8 Zudem wurde weiterhin Unterstützung für die libysche Küstenwache und die Sahelzone zugesagt und es wird an der Umsetzung des Abkommens mit der Türkei vom 18. März 2016 festgehalten. Die Staats- und Regierungschefs beschlossen außerdem, die Partnerschaft mit Afrika weiter zu stärken.9 Darüber hinaus diskutierten die Mitglieder des Europäischen Rats zwei neue Instrumente zur Eindämmung illegaler Migration: Die Schaffung von regionalen Ausschiffungsplattformen außerhalb der EU in Kooperation mit betroffenen Drittstaaten, dem Hohen Flüchtlingskommissar der Vereinten Nationen und der Internationalen Organisation für Migration sowie die Einrichtung kontrollierter Zentren auf freiwilliger Basis in den EU- Mitgliedstaaten.10 Deutlich wurde, dass die Staats- und Regierungschefs immer mehr versuchen, die Herausforderungen der Migration außerhalb der Europäischen Union zu ‚lösen‘ und damit zur Bildung einer ‚Festung Europa‘ beitragen. Diese Tendenzen sind aus dem zunehmenden Rechtsruck innerhalb der Mitgliedstaaten zu erklären. Sicherheit und Verteidigung: ‚Mehr‘ Europa in Zeiten globaler Herausforderungen Ein weiterer Punkt oben auf der Agenda des Europäischen Rats bildete 2017/2018 die Sicherheits- und Verteidigungspolitik der EU. Im Zentrum der vertieften Sicherheits- und Verteidigungskooperation standen insbesondere die Gründung und weitere Entwicklung der Ständigen Strukturierten Zusammenarbeit (SSZ, im europäischen Sprachgebrauch Permanent Structured Cooperation (PESCO)) – ein Instrument, welches es integrationswilligen und -fähigen Mitgliedstaaten ermöglicht, ihre Zusammenarbeit im Bereich der Gemeinsamen Sicherheits- und Verteidigungspolitik zu vertiefen –, die Arbeiten zum Europäischen Verteidigungsfonds sowie das Verhältnis zwischen der NATO und der EU. Während im Juni 2017 die Mitglieder des Europäischen Rats beschlossen, dass die Mitgliedstaaten innerhalb von drei Monaten nach der Tagung eine Liste von Kriterien und bindenden Verpflichtungen einreichen sollen,11 wurde die SSZ im Dezember 2017 formell von 25 Mitgliedstaaten beschlossen. Der Europäische Rat betonte im Dezember 2017, wie wichtig es sei, „die ersten Projekte zügig umzusetzen“ und „fordert die teilnehmenden Mitgliedstaaten auf, ihre nationalen Umsetzungspläne zu erfüllen“.12 Ferner betonte er im Juni 2018, die wachsende und strategische Autonomie der europäischen Sicherheits- und 7 Europäischer Rat: Schlussfolgerungen, Juni 2018, S. 1. 8 Europäischer Rat: Schlussfolgerungen, Juni 2018, S. 3. 9 Europäischer Rat: Schlussfolgerungen, Juni 2018, S. 1 ff. 10 Europäischer Rat: Schlussfolgerungen, Juni 2018, S. 2. 11 Europäischer Rat: Europäischer Rat, Tagung vom 22./23. Juni 2017, Schlussfolgerungen, S. 5. 12 Europäischer Rat: Europäischer Rat, Tagung vom 14. Dezember 2017, Schlussfolgerungen, S. 1. 80 Jahrbuch der Europäischen Integration 2018 Europäischer Rat Verteidigungspolitik solle als Ergänzung zur und Verstärkung der NATO gesehen werden.13 Diese Entwicklung hin zu ‚mehr‘ Europa kann als Antwort auf zunehmende globale Herausforderungen gedeutet werden. Zum einen wächst die Unsicherheit, ob und inwieweit die Vereinigten Staaten weiterhin bereit sind, sich für europäische Sicherheit und Verteidigung einzusetzen. Zum anderen ist eine wachsende, sicherheitspolitische Instabilität in der europäischen Nachbarschaft zu beobachten, die ein geeintes Vorgehen der EU- Mitgliedstaaten notwendig macht. Brexit: Eine geschlossene Haltung der EU-27 Die laufenden Brexit-Verhandlungen beschäftigten die Mitglieder des Europäischen Rats auch im vergangenen Jahr intensiv und in den regelmäßig stattfindenden Treffen ohne das Vereinigte Königreich (Art. 50 EUV) formulierten sie gemeinsame Standpunkte, um den Austrittsprozess zu managen.14 So legten die Führungsspitzen der EU-27 im Dezember 2017 und März 2018 Leitlinien für die nächsten Verhandlungsphasen vor. Darin bekräftigten sie, dass die EU-27 nach dem Austritt Großbritanniens aus der EU „eine möglichst enge Partnerschaft mit dem Vereinigten Königreich“15 anstreben, die insbesondere wirtschaftliche Zusammenarbeit, Handel sowie Kooperationen in der Außen-, Sicherheits- und Verteidigungspolitik und Terrorismus- und Kriminalitätsbekämpfung umfasst.16 Gleichzeitig betonten die Staats- und Regierungschefs, dass es kein „Rosinenpicken“17 für das Vereinigte Königreich gäbe. Aufgrund der langsamen Fortschritte bei den Brexit-Verhandlungen forderten die EU-27 jedoch im Juni 2018, die Verhandlungen zu beschleunigen. Insbesondere kritisierten sie, dass immer noch keine „‘Backstop‘-Lösung für Irland/Nordirland erzielt“18 wurde. Ohne eine Einigung zu Irland bleibt es abzuwarten, ob es zu einem geordneten Austritt des Vereinigten Königreichs aus der EU im März 2019 kommt. So scheinen die Mitglieder des Europäischen Rats nun auch andere – wenn auch nicht gewünschte – Austrittsszenarien zu bedenken und appellierten an „die Mitgliedstaaten, die Institutionen der Union und alle Beteiligten, ihre Arbeit zu intensivieren, um auf allen Ebenen und für alle Ergebnisse gerüstet zu sein“.19 Die Zukunft des EU-Budgets: Traditionelle und neue Konfliktlinien Deutlich wurden die Konfliktlinien im Europäischen Rat bei den mehrfach andiskutierten Vorhaben zu den Beschlüssen für die nächste Siebenjahresphase der Eigeneinnahmen und des mehrjährigen Finanzrahmens 2021–2027 des EU-Budgets.20 Während des Gipfels im Februar 2018 wurden Spannungen zwischen Nettozahlern und Nettoempfängern erneut deutlich. Zwischen den Staats- und Regierungschefs gab es auch unterschiedliche Auffassungen darüber, wie zukünftig die ‚Brexit-Lücke‘ im EU-Haushalt kompensiert werden soll, wenn Großbritannien im Frühjahr 2019 als einer der größten Nettozahler wegfällt und gleichzeitig neue Bereiche und Aufgaben in der Europäischen Union finanziert werden 13 Europäischer Rat: Schlussfolgerungen, Juni 2018, S. 4. 14 Vgl. hierzu auch den Beitrag „Brexit“ in diesem Jahrbuch. 15 Europäischer Rat: Tagung des Europäischen Rats (Artikel 50) vom 23. März 2018, Leitlinien, S. 2. 16 Europäischer Rat: Leitlinien (Artikel 50), März 2018, S. 2. 17 Europäischer Rat: Leitlinien (Artikel 50), März 2018, S. 3. 18 Europäischer Rat: Tagung des Europäischen Rats (Artikel 50) vom 29. Juni 2018, Schlussfolgerungen, S. 1; Vgl. hierzu auch den Beitrag „Irland“ in diesem Jahrbuch. 19 Europäischer Rat: Schlussfolgerungen (Artikel 50), Juni 2018, S. 1. 20 Vgl. hierzu auch den Beitrag „Haushaltspolitik“ in diesem Jahrbuch. Jahrbuch der Europäischen Integration 2018 81 Die Institutionen der Europäischen Union sollen.21 Während sich die Nettoempfänger (meist ost- und südeuropäische Mitgliedstaaten) für eine Ausweitung des EU-Haushalts aussprachen, plädierten die Nettozahler (meist nord- und westeuropäische Mitgliedstaaten) für eine Kürzung des Haushalts. Eine weitere Forderung zu mehr ‚Konditionalität‘ im EU-Haushalt kam unter anderem aus Deutschland und Frankreich, die Zahlungen an Mitgliedstaaten aus den EU-Strukturfonds mit der Einhaltung von Rechtsstaatlichkeit und mehr Solidarität in der Migrations- und Asylpolitik zu verknüpfen. Dieses Anliegen stieß insbesondere bei Polen und Ungarn auf scharfe Kritik und könnte eine weitere Spaltung innerhalb der Europäischen Union vorantreiben.22 Weitere Themen Wirtschafts- und Währungsunion Insbesondere der französische Staatspräsident Emmanuel Macron prägte 2017/2018 mit seinen Reformvorschlägen zur Eurozone die Debatte um die zukünftige Gestaltung der WWU. Französische Vorschläge wie die Schaffung eines europäischen Finanzministers und eines gemeinsamen Haushalts für die Eurozone stießen jedoch nicht bei allen Mitgliedstaaten auf Unterstützung.23 Insbesondere eine Koalition nördlicher Staaten warnte vor zu ‚ehrgeizigen‘ Vorhaben auf europäischer Ebene.24 Trotz einer deutsch-französischen Einigung vor dem Juni-Gipfel auf einen Haushalt für die Eurozone ab 2021 und dem gemeinsamen Bekenntnis, die WWU auf europäischer Ebene zu vertiefen,25 konnte der Europäische Rat keine weitreichenden Reformpakete zur weiteren Ausgestaltung der Währungsunion beschließen. Vielmehr haben die Staats- und Regierungschefs bestehende ‚Kriseninstrumente‘ institutionalisiert. So wurden Beschlüsse zur Vollendung der Bankenunion und zur weiteren Entwicklung des Europäischen Stabilitätsmechanismus getroffen. Entgegen der „Agenda der EU-Führungsspitzen“ wurden jedoch weitere wichtige Entscheidungen auf das Gipfeltreffen im Dezember 2018 verlegt.26 Außenbeziehungen Das Verhältnis zur Türkei war auch im vergangenen Jahr angespannt und eine Annäherung blieb weitgehend aus. Auf dem Treffen zwischen dem türkischen Präsidenten Recep Tayyip Erdoğan und den EU-Spitzenvertretern Donald Tusk und Jean-Claude Juncker im März 2018 äußerten die EU-Präsidenten ihre Sorgen hinsichtlich der Rechtsstaatlichkeit in der Türkei und kritisierten das Vorgehen der Türkei in der Ägäis und im östlichen Mittelmeer. Gleichzeitig wurde die Türkei aber weiterhin als wichtiger und enger Partner bei der internationalen Terrorismusbekämpfung und der Bewältigung der Migrationsströme gesehen.27 21 Donald Tusk: Bemerkungen von Präsident Donald Tusk nach der informellen Tagung der 27 Staats- und Regierungschefs vom 23. Februar 2018, abrufbar unter: http://www.consilium.europa.eu/de/press/pressreleases/2018/02/23/remarks-by-president-donald-tusk-following-the-informal-meeting-of-the-27-heads-o f-state-or-government-on-23-february-2018/ (letzter Zugriff: 1.7.2018). 22 Eszter Zalan: Poland, Hungary push back at EU budget ‚conditionality‘, in: euobserver, 14. Mai 2018. 23 Vgl. hierzu auch den Beitrag „Frankreich“ in diesem Jahrbuch. 24 Europäische Finanzminister: Joint Statement on the development of the Economic and Monetary Union, 6. März 2018. 25 Erklärung von Meseberg: Das Versprechen Europas für Sicherheit und Wohlstand erneuern, 19. Juni 2018. 26 Euro-Gipfel: Tagung des Euro-Gipfels vom 29. Juni 2018, Erklärung, S. 1. 27 Donald Tusk: Bemerkungen von Präsident Donald Tusk nach dem Gipfeltreffen EU-Türkei in Varna, 26. März 2018; Vgl. hierzu auch den Beitrag „Türkei“ in diesem Jahrbuch. 82 Jahrbuch der Europäischen Integration 2018 Europäischer Rat Beim Westbalkan-Gipfel im Mai 2018 sagten die EU-Führungsspitzen den Westbalkanstaaten zu, den Transformationsprozess in allen Bereichen weiter zu fördern und betonten die Notwendigkeit eines kollektiven Vorgehens hinsichtlich aktueller globaler Herausforderungen.28 Die Staats- und Regierungschefs kritisierten zudem die Demokratische Volksrepublik Korea und forderten sie auf, den Resolutionen des Sicherheitsrats der Vereinten Nationen nachzukommen.29 Der Europäische Rat hielt ferner an der Atomvereinbarung mit dem Iran fest, entgegen der Kündigung durch die USA.30 Handel und Binnenmarkt Die Mitglieder des Europäischen Rats unterstützten die Verhandlungen für Freihandelsabkommen mit Mexiko und dem Gemeinsamen Markt Südamerikas (Mercosur)31 und begrüßten die Unterzeichnung der Handelsabkommen mit Japan und Singapur. Allerdings kritisierten sie den Beschluss der USA, Einfuhrzölle auf Aluminium und Stahl zu legen, scharf und verwiesen auf die starken transatlantischen Beziehungen, die durch diese Maßnahmen bedroht würden.32 Auf der Sitzung im März 2018 bekräftigten die Staats- und Regierungschefs erneut ihre Absicht, vor Ende der laufenden Legislaturperiode 2019 Ergebnisse in den Bereichen Digitaler Binnenmarkt, Kapitalmarktunion, Energieunion und Binnenmarktstrategie zu erzielen.33 Soziales, Bildung und Kultur Anlässlich des Dreigliedrigen Sozialgipfels im Oktober 2018 in Göteborg rückte die soziale Dimension in den Fokus der EU-Führungsspitzen. Bei der Tagung im Dezember 2018 betonten sie zwar einerseits die Souveränität der Mitgliedstaaten in den Bereichen Sozialund Bildungspolitik sowie Kultur, sprachen sich gleichzeitig aber auch für eine stärkere Zusammenarbeit in diesen Bereichen unter Berücksichtigung des Subsidiaritätsprinzips und des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit aus.34 Im Bereich Bildung und Kultur sprachen sich die EU-Führungsspitzen zudem für den Ausbau eines inklusiven Erasmus-Plus- Programms und die Bildung Europäischer Hochschulen aus.35 Institutionelle Angelegenheiten Der Europäische Rat hat erneut seine vertraglich angelegten Aufgaben zur Feinsteuerung und Anpassung der institutionellen Architektur wahrgenommen. So beschäftigte er sich im Februar 2018 mit zwei Fragen des zukünftigen institutionellen Zyklus. Zum einen einigten sich die EU-Führungsspitzen darauf, die Sitze im Europäischen Parlament nach dem Austritt des Vereinigten Königreichs aus der EU von 751 auf 705 Sitze zu reduzieren und einigen Mitgliedstaaten mehr Sitze als bisher zuzusprechen. Die Debatte um die Einführung transnationaler Listen wurde zunächst vertagt.36 Skeptisch und zurückhaltend waren 28 Westbalkan-Gipfel: Erklärung von Sofia, 17. Mai 2018; Vgl. hierzu auch den Beitrag „Die Erweiterungspolitik der Europäischen Union“ in diesem Jahrbuch. 29 Europäischer Rat: Europäischer Rat, Tagung vom 19. Oktober 2017, Schlussfolgerungen, S. 6. 30 Europäischer Rat: Schlussfolgerungen, Oktober 2017, S. 6. 31 Vgl. hierzu auch den Beitrag „Lateinamerikapolitik“ in diesem Jahrbuch. 32 Europäischer Rat: Europäischer Rat, Tagung vom 22. März 2018, Schlussfolgerungen, S. 1 f.; Vgl. hierzu auch den Beitrag „Die Europäische Union und die USA“ in diesem Jahrbuch. 33 Europäischer Rat: Schlussfolgerungen, März 2018, S. 1. 34 Europäischer Rat, Schlussfolgerungen, Dezember 2017, S. 2. 35 Europäischer Rat, Schlussfolgerungen, Dezember 2017, S. 3. 36 Tusk: Bemerkungen nach der informellen Tagung der 27 Staats- und Regierungschefs, Februar 2018. Jahrbuch der Europäischen Integration 2018 83 Die Institutionen der Europäischen Union die Mitglieder des Europäischen Rats zum anderen bezüglich der vom Europäischen Parlament erneut geforderten Spitzenkandidatenprozedur und verwiesen auf ihre „autonome Zuständigkeit“37 bei dieser Personalentscheidung. Keine Unterstützung fand außerdem der Vorschlag des Kommissionspräsidenten Jean- Claude Juncker für eine Doppelspitze in einer Personalunion des Präsidenten der Kommission und des Europäischen Rats,38 da die Staats- und Regierungschefs dadurch eine geschwächte Rolle der Mitgliedstaaten befürchten.39 Ausblick Erneut hat der Europäische Rat keine signifikanten Durchbrüche zu einer ‚anderen‘ Union beschlossen: Geht man von den Szenarien aus, die der Kommissionspräsident Jean-Claude Juncker im Weißbuch zur Zukunft Europas formulierte, so hat der Europäische Rat auf einen ersten Blick das ‚Weiter wie bisher‘-Szenario40 fortgeschrieben. Auf einen zweiten Blick sieht man bei den Beschlüssen zur Außensicherung der Union, zur Ständigen Strukturierten Zusammenarbeit, sowie bei weiteren Plänen zur WWU eine Umsetzung der Monnet-Strategie,41 mit ‚begrenzten, aber realen Schritten‘ die Unionsinstrumente auszubauen, in der Erwartung, ein ‚Mehr‘ an Europa und damit auch an Solidarität zu schaffen. Vor dem Hintergrund zunehmender Fragmentierung innerhalb der EUwerden wohl auch im kommenden Jahr weitreichende Reformbeschlüsse im Europäischen Rat eher unwahrscheinlich. Abzuwarten bleibt, ob es dem deutsch-französischem Tandem gelingt, gemeinsam Reformvorschläge zu entwickeln, mit diesen sie auch einer Führungsrolle im Europäischen Rat gerecht werden können. Die Anforderungen an die politischen Führungsspitzen der EU, konkrete Beschlüsse zu fassen, werden 2019 und 2020 nicht weniger: Der Europäischer Rat muss sich auf ein neues Führungspersonal, nämlich den Präsidenten der Europäischen Kommission, den Präsidenten des Europäischen Rats sowie den Hohen Vertreter der Union für Außen- und Sicherheitspolitik einigen. Die Schwierigkeiten, Beschlüsse zum zukünftigen EU- Haushalt, zur Reform der Eurozone und zur Migration im Konsens zu treffen werden angesichts populistischer Strömungen nicht weniger. Hinzu kommen unvermeidlich Herausforderungen auf Europa zu, deren Bedeutung 2018 nicht einfach abzuschätzen sind. Weiterführende Literatur Journal of European Integration: Integration without supranationalisation: the central role of the European Council in post-Lisbon EU politics, 38(5), 2016. Wolfgang Wessels: The European Council. Houndsmills/Basingstoke 2016. 37 Tusk: Bemerkungen nach der informellen Tagung der 27 Staats- und Regierungschefs, Februar 2018. 38 Jean-Claude Juncker: Rede zur Lage der Union 2017, September 2017. 39 Tusk: Bemerkungen nach der informellen Tagung der 27 Staats- und Regierungschefs, Februar 2018. 40 Europäische Kommission: Weißbuch zur Zukunft Europas, März 2017. 41 Wolfgang Wessels: The European Council, Palgrave McMillan, Basingstoke: 2016, S. 18. 84 Jahrbuch der Europäischen Integration 2018 Rat der Europäischen Union Nicolai von Ondarza Im Jahr 2017 haben vier Faktoren die Arbeit des Rates der Europäischen Union geprägt und gelähmt. Zunächst war 2017 das europäische ‚Superwahljahr‘, in dem in Frankreich, Großbritannien und Deutschland sowie weiteren wichtigen Staaten wie den Niederlanden und Tschechien gewählt wurde. Als Gremium der nationalen Regierungen war der Rat daher im ‚Wartemodus‘ und besonders von dem Stillstand während der Wahlkämpfe in Frankreich und Deutschland betroffen, einschließlich der langwierigen Regierungsbildung in Berlin. Auch setzte sich der Trend der letzten Jahre fort, dass die Zahl durch den Rat verabschiedeter Rechtsakte zurückging. Zweitens wirkten sich die wachsenden Spannungen zwischen den Mitgliedstaaten aus. In den zwei zentralen Dossiers des Jahres, der Migration und der Weiterentwicklung der Eurozone, lagen die Positionen soweit auseinander, dass nur sehr begrenzt Kompromisse und damit verbindliche Ratsbeschlüsse Zustande gekommen sind. Einigungen gab es in Bereichen mit größerem Konsens, wie der Gemeinsamen Sicherheits- und Verteidigungspolitik (GSVP), dem digitalen Binnenmarkt oder der Außen- und Sicherheitspolitik. Drittens ist der Austritt des Vereinigten Königreichs aus der EU 2017 mit der Eröffnung des Verfahrens nach Art. 50 EUV auch im Rat der EU angekommen. Das Hauptaugenmerk im Rat war dabei die Sicherstellung der Einheit der EU- 27, die Verhandlungen an sich wurden von der Europäischen Kommission geführt. Dennoch war der britische Austritt ein weiterer Faktor, welcher 2017 die Arbeit des Rates strukturiert hat, bei der keine Gesetzgebung im eigentlichen Sinne erarbeitet wurde, sondern vielmehr die Schadensbegrenzung beim britischen EU-Austritt im Vordergrund stand. Viertens war 2017 ein Jahr der ‚kleinen‘ Präsidentschaften. Mit Malta und Estland hatten zwei Mitgliedstaaten die Ratspräsidentschaft inne, die hinsichtlich Bevölkerungsgröße, Wirtschaftskraft und administrativen Kapazitäten zu den kleinsten EU-Staaten zählen. Beide Staaten konnten dabei zwar als ehrliche Vermittler auftreten, hatten aber nur begrenzte Ressourcen, um eigene Prioritäten durchzusetzen. Thematische Schwerpunkte Die Häufigkeit der Ratssitzungen zeigt, dass 2017 ein Jahr war, in dem nach Jahren der Dauerkrise die Intensität der Ratsarbeit abgenommen hat: So haben sich die nationalen Minister insgesamt 70-mal in Brüssel getroffen – die niedrigste Anzahl an Ratstreffen mindestens seit Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon.1 Am häufigsten haben sich 2017 die Außenminister im Rat getroffen, dies war mit 14 Sitzungen aber der niedrigste Wert seit 2011. Bezeichnenderweise reduzierten sich auch die Treffen der EU-Innen- und Justizminister von 9 (2016) auf nur noch 6, was angesichts der heftig umstrittenen Migrationsagenda überrascht. Auch die Sitzungen der Eurogruppe fiel mit 11 im Jahr wieder auf ein Normalmaß und dokumentiert damit auch quantitativ, dass die Eurogruppe nach den Jahren der Dauerkrise 2017 zumindest wieder ein Stück weit wieder zur Normalität 1 Eigene Erhebung auf Grundlage öffentlicher Tagesordnungen des Rates der Europäischen Union. Jahrbuch der Europäischen Integration 2018 85 Die Institutionen der Europäischen Union zurückgekehrt war. Mehr Treffen gab es einzig im Rat für Allgemeine Angelegenheiten, in dem die EU-27 auf Ministerebene die Politik des britischen EU-Austritts koordiniert haben. In diesen Sitzungen standen fünf Dossiers im Vordergrund. Das erste Dossier galt der Bewältigung der Flüchtlingskrise und der Reform der EU-Asyl- und Migrationspolitik. 2017 war die Anzahl neuer Flüchtlinge, die in der EU Asyl beantragt haben, gegenüber 2016 und 2015 weiter gesunken.2 Nach den hoch umstrittenen Entscheidungen zur Flüchtlingsverteilung im Jahr 2015, bei der auch gegen den Protest und die Gegenstimmen von Ungarn, Tschechien, der Slowakei und Rumänien Gebrauch von Mehrheitsverfahren gemacht wurde, hatte sich die EU für 2017 eine Reform des Gemeinsamen Europäischen Asylsystems (GEAS) auf die Agenda geschrieben. Insbesondere Malta, welches im ersten Halbjahr 2017 die Ratspräsidentschaft inne hat und als Mittelmeeranrainer selbst stark von den Auswirkungen der EU-Politik gegenüber Flüchtlingen betroffen ist, wollte hier einen Kompromiss aushandeln. Die Europäische Kommission hatte hierfür bereits 2016 eine Reihe von Gesetzgebungsvorschlägen vorgelegt, unter anderem um das Dublin-System zu reformieren und die Europäische Asylagentur zu stärken. Doch die politischen Differenzen innerhalb der EU- Mitgliedstaaten aber auch zwischen Rat, Europäischer Kommission und Europäischen Parlament haben dazu geführt, dass es weder 2017 noch 2018 (Stand: November) zu einer Einigung im Rat geschweige denn zwischen den EU-Institutionen insgesamt gekommen ist. Eng mit der Migrationsfrage verbunden als zweites Hauptthema war die Stärkung der Zusammenarbeit beim Schutz der EU-Außengrenzen sowie der europaweiten Kriminalitätsbekämpfung. Doch während es im GEAS kaum Fortschritte gab, zogen die nationalen Regierungen in der Innen- und Justizpolitik mehr an einem Strang. In den insgesamt sechs Sitzungen der entsprechenden Ratsformation beschlossen sie die Verordnung für das Einreise-/Ausreisesystem (EES), mittels dessen ab 2020 Daten an der EU-Außengrenze gesammelt und zur Kriminalitätsbekämpfung eingesetzt werden sollen. Ein weiteres Novum gab es in der Innen- und Justizpolitik, in der der Rat erstmals auf die Verstärkte Zusammenarbeit zurückgriff, nachdem sich 20 Mitgliedstaaten auf die Einrichtung einer ‚Europäischen Staatsanwaltschaft‘ einigten und die entsprechende Verordnung zur Gründung verabschiedeten. Im dritten Dossier, der Wirtschafts- und Währungsunion, war die vordergründige Rückkehr zur Normalität besonders an den Sitzungen der Eurogruppe ablesbar. Von den ehemals fünf Anpassungsprogrammen war nur noch Griechenland übrig, das jedoch auch auf jeder der elf Sitzungen der Eurogruppe thematisiert wurde. Doch zu Spanien, Zypern, Irland und Portugal wurde auch nach Abschluss ihrer jeweiligen Programme im Jahr 2015 beziehungsweise 2016 noch die Umsetzung von Reformen thematisiert – deutlich intensiver als bei den anderen Euro-Staaten.3 Ebenso diskutiert wurden die jeweiligen nationalen Haushaltsentwürfe im Rahmen des Europäischen Semesters. Beschlossen hat der Rat zudem die Ausweitung des Europäischen Fonds für Strategische Investitionen (EFSI). Kaum im formellen Rahmen diskutiert wurden die grundsätzliche Reform der Eurozone oder die Vollendung der Bankenunion. Hierzu gab es zwar eine einzelne Aussprache, nachdem die Europäische Kommission 2 European Border And Coast Guard Agency: Frontex Risk Analysis Quarterly, Oktober-Dezember 2017, abrufbar unter: https://frontex.europa.eu/assets/Publications/Risk_Analysis/Risk_Analysis/FRAN_Q4_ 2017.pdf (letzter Zugriff: 10.11.2018). 3 Siehe zum Beispiel Sitzung der Eurogruppe am 7. April 2017 unter anderem zu „Zypern: Überwachung nach Abschluss des Anpassungsprogramms“, abrufbar unter https://www.consilium.europa.eu/de/ meetings/eurogroup/2017/04/07/ (letzter Zugriff: 10.11.2018). 86 Jahrbuch der Europäischen Integration 2018 Rat der Europäischen Union ein Reflexionspapier zur Zukunft der Eurozone vorgelegt hat. Ansonsten hat sich die insbesondere nach der Wahl des französischen Präsidenten Emmanuel Macron angestoßene Debatte über die Reform der Eurozone nicht in der formellen Arbeit des Rates widergespiegelt. Ambitioniertere Ergebnisse wurden in der GSVP erzielt. Hier hat die Kombination aus dem Austritt des Vereinigten Königreichs aus der EU, der Wahl Donald Trumps zum US- Präsidenten sowie Macrons zum französischen Staatspräsidenten der EU-Zusammenarbeit neue Impulse verliehen. Der Fokus der Verhandlungen im Rat lag 2017 auf der erstmaligen Nutzung der Ständigen Strukturierten Zusammenarbeit (SSZ), mit der eine Gruppe von EU- Staaten eine engere Kooperation bei der Entwicklung militärischer Kapazitäten vereinbarte. Umstritten im Rat war vorher vor allem die Frage der Inklusivität, das heißt Kriterien zur Teilnahme sowie erste Projekte der SSZ. Am Ende setzte sich die insbesondere von Deutschland vertretende Sichtweise durch, die SSZ möglichst inklusiv zu gestalten, so dass sich 25 von 26 möglichen EU-Staaten beteiligten.4 Der Rat einigte sich zudem auf die Einrichtung eines Militärischen Planungs- und Durchführungsstabs für militärische EU-Operationen, der zuvor lange von Großbritannien abgelehnt worden war, und auf die Vertiefung der Zusammenarbeit zwischen EU und NATO. Das fünfte Dossier war der britische EU-Austritt. Zwar hatte die britische Bevölkerung im Juni 2016 für den Austritt gestimmt, formell notifiziert von dem Austritt hat die britische Regierung die Union jedoch erst am 29. März 2017. Damit begann gemäß Art. 50 EUV das auf (zunächst) zwei Jahre begrenzte Verfahren, um über ein Austrittsabkommen die Modalitäten der Trennung zu regeln.5 Innerhalb des EU-Institutionsgefüges hat der Rat hierbei vornehmlich eine Scharnierrolle für die EU-27 inne: Während der Europäische Rat die Leitlinien setzt und die Europäische Kommission durch Verhandlungsführer Michel Barnier und dessen Team die Verhandlungen mit der britischen Regierung führt, waren es entsprechende Ratsarbeitsgruppen und der Rat für Allgemeine Angelegenheiten, in dem sich die nationalen Regierungen der EU-27 regelmäßig mit der Task Force der Europäischen Kommission koordiniert haben. Der in der Regel politisch eher unbedeutende Rat für Allgemeines hat dadurch an Bedeutung gewonnen und der Rat der EU eine durchgehende Begleitrolle bei den Brexit- Verhandlungen gespielt – von der Vorbereitung des Verhandlungsmandat der EU im April 2017 über den Abschluss der ersten Phase der Verhandlungen im Dezember 2017. Am Ende der Verhandlungen – falls es zu einer Einigung kommt – wird neben dem Europäischen Parlament auch der Rat der EU dem Austrittsabkommen zustimmen müssen. Jenseits des politischen Fokus hat der Rat auch 2017 Gesetzgebungsinitiativen und Beschlüsse in vielen weiteren Bereichen vorangetrieben. Hervorzuheben sind hier 2017 der Fokus auf den Digitalen Binnenmarkt, der insbesondere von der estnischen Ratspräsidentschaft gelegt wurde, etwa durch die Abschaffung der Roaming-Gebühren innerhalb der EU. Wenig Dynamik in der Rechtsetzung Übergreifend zeigt ein Blick auf die 2017 verabschiedeten Rechtsakte, dass sich das Volumen von EU-Rechtsetzung in dieser Legislaturperiode auf einem niedrigen Niveau stabilisiert hat. Während der Rat der EU beziehungsweise Rat der EU und Europäisches Parlament im Jahr 2014 noch 251 Verordnungen und Richtlinien erlassen haben – größtenteils 4 Dänemark nimmt qua Opt-Out nicht an der GSVP teil, Großbritannien verlässt die EU. Somit hat sich von den möglichen Staaten nur Malta nicht beteiligt. 5 Vgl. hierzu auch den Beitrag „Brexit-Verfahren“ in diesem Jahrbuch. Jahrbuch der Europäischen Integration 2018 87 Die Institutionen der Europäischen Union kurz vor den Wahlen zum Europäischen Parlament, um noch laufende Verfahren abzuschließen – hat sich die Anzahl an Verordnungen und Richtlinien zwischen 2015 und 2017 auf 149–146 pro Jahr eingependelt. Im längerfristigen Vergleich sind es jeweils immer die Jahre nach Europawahlen, in denen die Rechtsetzungstätigkeiten von Rat der EU und Europäischem Parlament besonders gering sind, weil sich die Europäische Kommission und das Europäische Parlament zunächst neu konstituieren und neue Vorschläge für Rechtsakte vorgelegt werden. Danach folgt in der Regel eine größere gesetzgeberische Aktivität zur Mitte und vor allem zum Ende der Legislaturperiode. Eine solche Dynamik war in der gesetzgeberischen Aktivität des Rates 2017 nicht zu beobachten: Tabelle 1: Sekundärrechtsakte des Rates, von 2009 bis 20166 Jahr Verordnungen Richtlinien Beschlüsse/Empfehlungen Gesamt 2009 341 153 342 836 2010 174 55 357 586 2011 195 40 387 629 2012 160 18 374 552 2013 196 41 339 576 2014 198 53 471 772 2015 130 19 397 546 2016 120 26 395 541 2017 129 18 391 538 Quelle: Eigene Zusammenstellung. Obgleich dieser Trend seit langem anhält, ist die ausbleibende Dynamik im Jahr 2017 bemerkenswert. Im Vergleich zu den Vorjahren war 2017 wesentlich weniger von (externen) Krisendruck geprägt: Die wirtschaftliche Lage in der Eurozone hatte sich ebenso entspannt wie der Druck auf dienationalen Asylsysteme angesichts sinkender Flüchtlingszahlen. Gleichzeitig sind strukturelle Defizite insbesondere in Eurozone und der Asyl- und Migrationspolitik deutlich geworden. Die EU hatte sich daher ein umfassendes Reformprogramm vorgenommen. Dennoch gab es weniger Ratstreffen als in den Vorjahren und nur wenig Abschlüsse von umfassenden Rechtsetzungsvorhaben. Zusätzlich handelt es sich bei der geringen Dynamik im legislativen Bereich um ein auf den Rat (und das Parlament) beschränktes Phänomen. So erlaubt es Art. 290 AEUV Rat und Parlament, der Europäischen Kommission die Befugnis zu übertragen, Rechtsakte ohne Gesetzgebungscharakter zu erlassen, um bestehende Gesetzgebung zu ergänzen beziehungsweise Detailregelungen auszufüllen, um die Arbeitslast von dem Gesetzgeber zu nehmen. Die 2017 eigenständig von der Europäischen Kommission erlassenen Verordnungen, Richtlinien und Beschlüsse haben im Vergleich zu den Vorjahren quantitativ (leicht) zugenommen.7 6 Eigene Berechnung auf Grundlage von offiziellen Angaben von Eur-Lex sowie dem Rat der Europäischen Union, vgl. EUR-Lex: Statistiken zu Rechtsakten, abrufbar unter: http://eur-lex.europa.eu/statistics/2017/ legislative-acts-statistics.html (letzter Zugriff: 30.10.2018). 7 Eigene Erhebung auf Grundlage offizieller Angaben von Eur-Lex: Statistics, abrufbar unter: http://eur-lex. europa.eu/statistics/statistics.html (letzter Zugriff: 30.10.2018). 88 Jahrbuch der Europäischen Integration 2018 Rat der Europäischen Union Drei politische Faktoren dürften bei der Erklärung der weiter stagnierenden Rechtsetzungsaktivitäten des Rates im Jahr 2017 eine besondere Rolle spielen: Erstens wirkt sich das Programm der Juncker-Kommission aus, die dezidiert mit dem Anspruch angetreten ist, weniger aber dafür bessere EU-Rechtsetzungsinitiativen zu starten. Auf Grund des Initiativmonopols der Europäischen Kommission kann der Rat gesetzgeberisch nur auf Grundlage ihrer Vorschläge aktiv werden. So hat die Juncker-Kommission in ihren ersten drei Jahren im Rahmen des Programms zur Gewährleistung der Effizienz und Leistungsfähigkeit der Rechtsetzung (REFIT) 90 ihrer Initiativen zurückgezogen. Zweitens hat der Rat der EU gerade in den Krisenbereichen der Union primär neue Aufgaben bei der Koordination bekommen, anstatt sich neuen Gesetzgebungsprojekten anzunehmen. So stieg beispielsweise die Koordination bei den Treffen der Innen- und Justizminister stark an, die ihr Handeln sowohl bei der Umsetzung der EU-Türkei-Erklärung als auch bei der hoch umstrittenen Frage der Flüchtlingsverteilung über die Ratsgremien hinweg koordiniert haben. Auch in der Eurogruppe, im Rat für Wirtschaft und Finanzen sowie dem Rat für Auswärtiges lag der Schwerpunkt jeweils auf Koordination anstelle von neuer Gesetzgebung, im Rat für Allgemeines auf dem britischen EU-Austritt. Drittens war 2017 zwar kein Europawahljahr aber eben doch ein europäisches Wahljahr. Mit wegweisenden Wahlen in Deutschland und Frankreich war die Arbeit des Rates der EU zumindest politisch zusätzlich gehemmt. Dies gilt insbesondere für politisch hoch umstrittene Reformvorhaben wie die Weiterentwicklung der Eurozone oder des GEAS. Zusammenarbeit mit dem Europäischen Parlament Den Großteil der legislativen Beschlüsse trifft der Rat nach dem ordentlichen Gesetzgebungsverfahren gemeinsam mit dem Europäischen Parlament. Seit Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon hatten sich in der Zusammenarbeit zwischen Rat der EU und Europäischem Parlament zwei Trends verfestigt: Zum einen ist der Anteil an Rechtsetzung, die über Mitentscheidung beschlossen wurde, stetig gestiegen, zum anderen haben Parlament, Rat und Kommission dabei fast ausschließlich das informelle Trilog-Verfahren genutzt. Eine Pendelbewegung gab es beim Anteil an Verordnungen und Richtlinien, welche der Rat gemeinsam mit dem Parlament verabschiedet. Dies waren 2017 44,9 Prozent der Rechtsakte, was eine leichte Abschwächung gegenüber den Vorjahren (2016: 47,3 Prozent, 2015: 38,3 Prozent) bedeutet. Der höchste Wert wurde 2014 mit 53,8 Prozent erreicht. Trotz der Einführung des ‚ordentlichen‘ Gesetzgebungsverfahren scheint sich also verfestigt zu haben, dass der Rat immer noch eine knappe Mehrheit der Sekundärgesetzgebung ohne formelles Mitentscheidungsrecht des Europäischen Parlaments verabschieden kann. In der Praxis gelingt es dem Europäischen Parlament dennoch häufig, mit dem Rat über Paketverhandlungen zu verhandeln und Änderungen durchzusetzen, wenn es lediglich konsultiert wird. Fortgesetzt hat sich bemerkenswerterweise auch die Art der Zusammenarbeit zwischen Rat und Europäischem Parlament im Rahmen des ‚Trilog-Verfahrens‘. Dieses informelle Verfahren hat sich in den letzten Jahren zum eigentlichen Standardverfahren der EU-Gesetzgebung entwickelt. Demnach durchlaufen Rat und Parlament bei der Mitentscheidung nicht alle drei Lesungen, sondern gehen direkt nach einer Kommissionsinitiative in informelle Verhandlungen – den Trilog zwischen Parlament, Rat und Kommission – um einen Kompromiss zwischen allen drei Institutionen auszuhandeln. Dieser Kompromiss wird dann direkt in erster Lesung von Parlament und Rat verabschiedet. In der Folge war der Anteil an Einigungen in erster Lesung seit Inkrafttreten des Lissabonner Vertrags bis 2014 schrittweise auf über 95 Prozent gestiegen (siehe Tabelle 2). In der wissenschaftlichen wie öffentlichen Jahrbuch der Europäischen Integration 2018 89 Die Institutionen der Europäischen Union Debatte wird diese Entwicklung kritisch gesehen.8 Zwar erlaubt der Trilog eine effektivere Zusammenarbeit insbesondere zwischen Rat und Europäischem Parlament, gerade um in zeitkritischen, komplexen und politisch hoch umstrittenen Dossiers wie der Bankenunion oder der Migrationspolitik eine Einigung zu erreichen. Gleichzeitig finden diese Verhandlungen jedoch außerhalb der Öffentlichkeit statt und anders als bei drei Lesungen mit jeweils öffentlichen Abstimmungen wird zumindest im Europäischen Parlament für die Medien und Bürger nicht sofort ersichtlich, welche Positionen unterschiedliche Parteien und Institutionen eingenommen haben. Tabelle 2: Einigungen in erster Lesung seit 20099 Jahr Mitentscheidungsbeschlüsse 1. Lesung 2. Lesung 3. Lesung Anteil Einigung 1. Lesung in Prozent 2009 105 75 22 8 71,4 2010 93 79 14 0 84,9 2011 102 82 16 4 80,4 2012 93 82 11 0 88,2 2013 145 132 12 1 91,0 2014 191 182 9 0 95,3 2015 75 58 17 0 77,3 2016 76 55 21 0 72,4 2017 88 82 6 0 93,2 Quelle: Eigene Zusammenstellung auf Grundlage offizieller Angaben des Europäischen Parlaments. 2017 ist der Anteil an Einigungen in erster Lesung wieder auf über 90 Prozent gestiegen, nachdem er 2015 und 2016 deutlich gesunken war. In der aktuellen Legislaturperiode ist noch kein einziges Mitentscheidungsdossier in die vorgesehene dritte Lesung gegangen. Dies erstaunt angesichts der deutlichen Kritik am Trilog-Verfahren etwa durch den EU- Ombudsmann.10 Der intergouvernementalen Arbeitsweise des Rates kommt diese Entwicklung entgegen, da sie der Ratspräsidentschaft mehr Diskretion einräumt, um umstrittene Dossiers hinter verschlossenen Türen mit dem Europäischen Parlament zu verhandeln. Bestätigung der Konsenskultur Bemerkenswert in der Arbeit des Rates war 2017 die wiedererstarkte Konsenskultur in den Abstimmungen. In der öffentlichen Wahrnehmung hat sich in den verschiedenen Krisen der Eindruck verstärkt, dass die EU zunehmend in Ost und West (Migrationskrise) beziehungsweise Nord und Süd (Eurokrise) gespalten sei. Hinzu kommt der zunehmende Einfluss EU-kritischer Parteien auf nationale Regierungen, die über den Rat die EU 8 Christine Reh: Is informal politics undemocratic? Trilogues, early agreements and the selection model of representation, in: Journal of European Public Policy 6/2014, S. 822–841. 9 Eigene Berechnung auf Grundlage von Angaben der Europäischen Kommission und des Europäischen Parlaments. Ab 2010 wurden die Angaben des Europäischen Parlaments zu den Mitentscheidungsverfahren genutzt, da die Europäische Kommission die Daten nicht mehr veröffentlicht. Die Berechnungsgrundlage der beiden Organisationen unterscheidet sich jedoch, sodass die Zahlen in den Jahren, in denen beide die Angaben zur Verfügung stellen, leicht voneinander abweichen. 10 EU-Ombudsmann: European Ombudsman strategic inquiry on the transparency of trilogues: follow-up and first results, abrufbar unter: https://www.ombudsman.europa.eu/de/correspondence/en/88698 (letzter Zugriff: 10.11.2018). 90 Jahrbuch der Europäischen Integration 2018 Rat der Europäischen Union blockieren könnten. Besonders unterstrichen wurde dieser Eindruck der inneren Spaltung durch die wohl umstrittenste Ratsentscheidung der letzten Jahre, mit der im September 2015 die Verteilung von 160.000 Flüchtlingen nach einem verbindlichen Verteilungsschlüssel beschlossen wurde. Die überstimmten Staaten stellten grundsätzlich infrage, ob die EU in einer so politisch sensiblen Frage wie der Ansiedlung von Flüchtlingen mit Mehrheitsbeschluss entscheiden sollte. Der Konflikt über das Mehrheitsvotum dauert an, auch nachdem der Gerichtshof der EU im September 2017 geurteilt hat, dass der Verteilungsbeschluss rechtmäßig ist. In Folge wurde die Nutzung von Mehrheitsentscheidungen in dieser kritischen Frage nationaler Souveränität immer wieder von den betroffenen Regierungen thematisiert. Dennoch zeigt das Abstimmungsverhalten, dass seit 2016 eher eine Stärkung der Konsenskultur im Rat stattgefunden hat und weniger Gebrauch von Mehrheitsbeschlüssen gemacht wurde. Bereits 2015 wurden knapp 64 Prozent der Entscheidungen, bei denen ein Mehrheitsbeschlusses möglich gewesen wäre, einstimmig getroffen.11 Bei weiteren 18 Prozent gab es nur Enthaltungen, sodass knapp über 80 Prozent der Mehrheitsbeschlüsse im Konsens getroffen wurden. Bis 2017 stieg der Anteil einstimmiger Beschlüsse auf 67,8 Prozent, weitere 22,9 Prozent der Beschlüsse ergingen nur gegen Enthaltungen. Mit knapp über 90 Prozent einstimmig verabschiedeter Beschlüsse wurde 2017 der höchste Wert an Konsensentscheidungen im Rat seit Einführung des Lissabonner Vertrags erreicht.12 Dabei gab es nur drei Abstimmungen, in denen drei oder mehr EU-Staaten überstimmt wurden. Mit Rechtsakten zur Verbesserung der ruralen Internetanbindung, zur Waffenkontrolle und zur Bekämpfung von Finanzkriminalität fiel zudem keiner der umstrittenen Beschlüssen in die übergeordneten Krisenthemen der Union. Zuletzt setzte sich die Gruppe der überstimmten jeweils sehr heterogen zusammen, so dass weder eine Ost-West- noch eine Nord-Süd- Spaltung erkennbar war. Zweitens unterstreicht die hohe Anzahl an Konsensentscheidungen im Jahr 2017, dass die 2014 in Kraft getretene Veränderung der Stimmengewichtung im Rat sich nicht auf die finalen Beschlüsse ausgewirkt hat. Die Änderung sieht vor, dass Beschlüsse im Rat nicht mehr nach politisch festgelegter Gewichtung, sondern nach doppelter Mehrheit der Anzahl an Staaten und der von ihnen repräsentierten Bevölkerung getroffen werden; bis März 2017 wäre noch eine Überprüfung nach alter Stimmenverteilung möglich gewesen.13 Diese Reform war doppelt umstritten: Zum einen zählt fortan die reale Bevölkerungsgröße, während die Stimmgewichtung mit beispielsweise 29 Stimmen für Deutschland und 27 Stimmen für Polen oder Spanien zuvor mittelgroße und kleine Mitgliedstaaten bevorzugt hat. Zum anderen ermöglicht die neue Stimmgewichtung den 19 Staaten der Eurozone die Bildung einer qualifizierten Mehrheit zur Überstimmung der Nicht-Eurostaaten. Auf der Ebene der Mitgliedstaaten sind schließlich drei Entwicklungen auffällig: Erstens bleibt Großbritannien mit insgesamt 15 von 86 Fällen der Mitgliedstaat, der am häufigsten überstimmt wurde. Rechnet man noch Abstimmungen heraus, an denen Großbritannien qua Opt-Out nicht beteiligt war (zum Beispiel zu Schengen oder der Eurozone), wurde die britische Regierung in fast 20 Prozent der Abstimmungen überstimmt. Dies betraf zwar hauptsächlich Enthaltungen, da die britische Regierung nach dem Votum zum EU-Austritt im 11 Es werden weiterhin jedoch nur ein Teil der Abstimmungen des Rates der Europäischen Union veröffentlicht, sodass die folgenden Werte nur die öffentlich bekannten Abstimmungen betreffen. 12 Eigene Erhebung auf Grundlage öffentlicher Abstimmungsprotokolle, abrufbar unter https://www. consilium.europa.eu/en/documents-publications/public-register/public-votes/ (letzter Zugriff: 10.11.2018). 13 Protokoll 36 des Lissabonner Vertrags über die Übergangsbestimmungen. Jahrbuch der Europäischen Integration 2018 91 Die Institutionen der Europäischen Union Zweifelsfall eher bereit zu sein schien, sich zu enthalten, als eine Gegenstimme einzulegen. Es unterstreicht jedoch die fortgesetzte Sonderrolle des Landes. Kein anderer EU-Staat wurde mehr als 5-mal überstimmt. Zweitens gab es trotz der öffentlich wachsenden EU- Kritik in Mittel- und Osteuropa eher eine Ab- als Zunahme von Gegenstimmen aus Ungarn und Polen, die 2017 jeweils in zwei Fällen überstimmt wurden. Von den anderen großen Staaten wurde Frankreich kein einziges Mal überstimmt, Deutschland hingegen zweimal. Zwei kleine Ratspräsidentschaften Zuletzt lohnt sich ein Blick auf die zwei Ratspräsidentschaften von Malta (1. Halbjahr) und Estland (2. Halbjahr). Der Vorsitz und die Vermittlerrolle der Ratspräsidentschaft lag – gemessen an Bevölkerungsgröße und Wirtschaftskraft – bei zwei kleinen EU-Staaten: Malta ist das bisher kleinste Mitglied, Estland folgt an vorletzter (Bruttoinlandsprodukt) beziehungsweise vorvorletzter Stelle (Einwohnerzahl). Diese Abfolge anders geplant, da eigentlich Großbritannien für den Vorsitz im 2. Halbjahr 2017 vorgesehen war. Auf Grund des Votums zum britischen EU-Austritt hat London aber auf die Präsidentschaft verzichtet und Estland ist ein halbes Jahr in der Abfolge ‚vorgerückt‘. Beide Regierungen sind sehr unterschiedlich an ihre Präsidentschaften herangegangen. Malta hatte ein relativ ambitioniertes Programm, welches von der Reform des Dublin- Systems über die Bankenunion bis zum Binnenmarkt reichte. Am Ende seiner Präsidentschaft ist es zwar der Rolle als Dienstleister und ehrlicher Makler gerecht geworden, große Durchbrüche in den politisch umstrittenen Dossiers blieben aber aus. Die estnische Regierung wählte einen anderen Ansatz. Sie stellte ihre Präsidentschaft unter den Fokus der Digitalisierung, einschließlich eines Digital-Gipfels in Tallinn. Zwar blieb auch hier der große Durchbruch aus, mit einer Reihe von abgeschlossenen Rechtsakten in Bezug auf den digitalen Binnenmarkt konnte Estland aber seinen Ruf als digitalen Pionier in Europa stärken.14 Ausblick Das bestimmende Thema des Rates im Jahr 2017 war die Kontinuität. Auf der einen Seite ist es den institutionellen Strukturen der Union trotz des bevorstehenden Austritt des Vereinigten Königreichs und politischer Spannungen zwischen den Mitgliedstaaten gelungen, ein hohes Maß an Konsensentscheidungen zu erreichen sowie die Zusammenarbeit mit dem Europäischen Parlament weiter über das von den Mitgliedstaaten präferierte Trilogverfahren zu organisieren. Auf der anderen Seite konnten im Rat politische Spannungen zwischen den Mitgliedstaaten aber nicht aufgelöst oder eine neue Dynamik für die EU ausgelöst werden. Im Gegenteil stagniert die Rechtsetzung im Rat weiter und in den großen politischen Fragen wie der Zukunft der Eurozone oder dem Europäischen Asylsystem gingen keine Impulse oder gar größere Fortschritte vom Rat aus. Weiterführende Literatur Tom Delreux/Thomas Laloux: Concluding early agreements in the EU. A double principal-agent analysis of trilogue negotiations, in: Journal of Common Market Studies 56/2018(2), S. 300–317. Sergio Fabrini/Uwe Puetter: Integration without supranationalisation. Studying the lead role of the European Council and the Council of Ministers, in: Journal of European Integration 38/2016(6), S. 481–495. Sandrino Smeets: Consensus and Isolation in the Council of Ministers, in: Journal of European Integration 38/2016(1), S. 23–39. 14 Diana Panke: Small States as Agenda Setter? The Council Presidencies of Malta and Estonia, in: Journal of Common Market Studies Annual Review 2018, S. 1-10. 92 Jahrbuch der Europäischen Integration 2018 Europäische Kommission Andreas Hofmann Kommissionspräsident Jean-Claude Juncker konstatierte in seiner jährlichen Rede zur Lage der Union am 13. September 2017, Europa habe „Wind in den Segeln“, den es zu nutzen gelte. Den gegenwärtigen Zeitpunkt beschrieb er als ein „Fenster der Möglichkeit”, das aber nicht ewig offen stünde.1 Die konjunkturelle Entwicklung schien günstig und der siegreiche französische Präsidentschaftskandidat Emmanuel Macron erwies sich auch im Amt als bedeutender Reformbefürworter. Mit dem entsprechenden Elan machte sich die Europäische Kommission im letzten Jahr an die Weiterentwicklung ihrer Reformagenda und deren Umsetzung in konkrete Gesetzgebungsinitiativen. Als Leitmotiv dieser Bemühungen beschwor Juncker, wie schon zuvor, eine „Union die schützt, stärkt und verteidigt“. Im kommenden, letzten Amtsjahr der Juncker-Kommission liegt der Ball nun vornehmlich in der Arena der gesetzgebenden Organe und des Europäischen Rats. Interne Vorgänge Im Februar 2018 bat der niederländische Generalsekretär der Europäischen Kommission, Alexander Italianer, nach weniger als drei Jahren im Amt überraschend um seine unverzügliche Versetzung in den Ruhestand. Die darauf folgende Benennung Martin Selmayrs, dem bisherigen Kabinettschef Jean-Claude Junckers, zum neuen Generalsekretär sorgte für einige Missstimmung sowohl innerhalb der Europäischen Kommission als auch im Europäischen Parlament. Das Europäische Parlament bezeichnete den Vorgang sogar als „handstreichartige Aktion“, die „möglicherweise“ gegen das Beamtenstatut verstoßen habe.2 Tatsächlich waren die Umstände der Personalentscheidung ungewöhnlich. Selmayr hatte sich zunächst im Januar auf die regulär ausgeschriebene Position als stellvertretender Generalsekretär beworben, nachdem deren bisherige Inhaberin, Paraskevi Michou, auf die Stelle der Generaldirektorin für Migration und Innenpolitik berufen worden war. Zu diesem Zeitpunkt war Italianers Entscheidung zum Rücktritt noch nicht öffentlich bekannt. Erst während der Sitzung des Kollegiums der Kommissare am 21. Februar 2018, in der die Ernennung Selmayrs zum stellvertretenden Generalsekretär beschlossen werden sollte, gab Juncker den Rücktrittswunsch Italianers bekannt und schlug die gleichzeitige Versetzung Selmayrs auf den Posten des Generalsekretärs vor. Das Kollegium der Kommissare traf die Entscheidung einstimmig, allerdings wussten die allermeisten Kommissare vor der Sitzung noch nichts vom Rücktritt Italianers.3 Das Europäische Parlament leitete daraufhin eine Untersuchung der Vorgänge 1 Jean-Claude Juncker: Rede zur Lage der Union 2017: Den Wind in unseren Segeln nutzen, Straßburg, 13. September 2017, SPEECH/17/3165. 2 Europäisches Parlament: Entschließung des Europäischen Parlaments vom 18. April 2018 zu der Integritätspolitik der Kommission, insbesondere der Ernennung des Generalsekretärs der Europäischen Kommission, 2018/2624(RSP); Frankfurter Allgemeine Zeitung: Europaparlament rügt Beförderung Selmayrs, 19.4.2018, S. 5. 3 Frankfurter Allgemeine Zeitung: Aufregung über Berufung Selmayrs hält an, 28.2.2018, S. 5. Jahrbuch der Europäischen Integration 2018 93 Die Institutionen der Europäischen Union ein. Medienberichten zufolge hatte Juncker Selmayr schon im Dezember 2017 gebeten, eine mögliche Nachfolge auf Italianer zu überdenken. Den Eindruck eines Scheinverfahrens bestärkte die Tatsache, dass sich auf die Ausschreibung zum Posten des stellvertretenden Generalsekretärs nur eine andere Person beworben hatte, die zudem nach Ablauf der Bewerbungsfrist ihre Bewerbung zurückzog. Bei dieser Person handelte es sich offensichtlich um Selmayrs Stellvertreterin im Kabinett Junckers, Clara Martínez Alberola, die nach Selmayrs Wechsel diesen als Kabinettschef beerbte.4 Im April forderte das Europäische Parlament in einer Entschließung die Europäische Kommission auf, das Verfahren zur Ernennung des neuen Generalsekretärs zu überprüfen und ihr Verwaltungsverfahren zur Ernennung hoher Beamter zu überarbeiten.5 Selmayr stand wegen seines Führungsstils und Kommunikationsverhaltens innerhalb der Europäischen Kommission wiederholt in der Kritik.6 Über die Benennung Selmayers hinaus traf die Europäische Kommission Anfang 2018 eine ganze Reihe von anderen Personalentscheidungen in den oberen Rängen des Verwaltungsapparats. Der für Personal zuständige Kommissar Günther Oettinger berichtete, dass als Resultat der Anteil an Frauen in den beiden obersten Dienststufen nun bei 36 Prozent liege und sich der Zielmarke von 40 Prozent nähere.7 Am 1. Februar 2018 trat ein neuer Verhaltenskodex für Mitglieder der Europäischen Kommission in Kraft.8 Wesentliche Neuerungen sind insbesondere striktere Integritätsanforderungen an bestehende und ehemalige Mitglieder der Kommission. Der neue Kodex verlängert die „Karenzzeit“, während derer ehemalige Kommissionsmitglieder nach ihrem Ausscheiden keine Lobbyarbeit betreiben dürfen, von 18 auf 24 Monate (drei Jahre im Falle des Präsidenten). Kommissionsmitglieder müssen zudem finanzielle Investitionen jeglicher Art im Wert von über 10.000 Euro deklarieren. Künftig wacht ein unabhängiger Ethikrat über die Einhaltung des Kodexes, dessen Bewertungen von möglichen Interessenkonflikten veröffentlicht werden. Kommissionsmitglieder haben schließlich zukünftig die Möglichkeit, bei den Wahlen zum Europäischen Parlament zu kandidieren, ohne ihr Amt niederlegen zu müssen. Zukunft der Union In ihrem „Weißbuch zur Zukunft Europas“ hatte die Europäische Kommission im März 2017 fünf Szenarien einer zukünftigen Union präsentiert, um eine intensivere Debatte über die Zukunft der Union zu stimulieren. Eine eigene Meinung hatte sie dem jedoch nicht beigefügt, sondern diese für die nächste Rede Junckers zur Lage der Union vorbehalten. Wie angekündigt präsentierte Juncker im September 2017 die von ihm präferierte Option für die Zukunft der Europäischen Union. Anstatt aber auf eines der ursprünglich präsentierten Szenarien einzugehen, stellte Juncker ein „persönliches sechstes Szenario“ vor, welches er als Vision eines enger vereinten, stärkeren und demokratischeren Europas beschrieb.9 Juncker skizzierte eine Union der Werte, die auf den Grundprinzipien Freiheit, Gleichberechtigung und Rechtsstaatlichkeit beruhe. In einer enger vereinten Union müsse der Schengen-Raum auf alle Mitgliedstaaten ausgeweitet werden. Zudem sei der Euro 4 Michael Stabenow: Maßgeschneiderter Aufstieg, in: Frankfurter Allgemeine Zeitung, 10.3.2018, S. 5. 5 Europäisches Parlament: Entschließung zur Integritätspolitik der Kommission, 18. April 2018. 6 Michael Stabenow: Junckers Mann, in: Frankfurter Allgemeine Zeitung, 22.2.2018, S. 10. 7 Michael Stabenow: Geschätzt und gefürchtet, in: Frankfurter Allgemeine Zeitung, 22.2.2018, S. 2. 8 Europäische Kommission: Beschluss der Kommission vom 31.1.2018 über einen Verhaltenskodex für die Mitglieder der Europäischen Kommission, Brüssel, 31. Januar 2018, C(2018)700 final. 9 Jean-Claude Juncker: Lage der Union 2017, September 2017. 94 Jahrbuch der Europäischen Integration 2018 Europäische Kommission „dazu bestimmt, die einheitliche Währung der Europäischen Union als Ganzes zu sein“. Das Projekt einer gemeinsamen Einlagensicherung solle vorangetrieben werden und gemeinsame Sozialstandards einen Konsens darüber widerspiegeln, „was in unserem Binnenmarkt sozial fair und was in unserem Binnenmarkt sozial unfair ist“. Dem westlichen Balkan solle eine Beitrittsoption offen gehalten werden, während eine baldige Mitgliedschaft der Türkei für den derzeitigen Zeitpunkt auszuschließen sei. Für das Projekt einer stärkeren Union sollten zukünftig mehr Entscheidungen zum Binnenmarkt mit qualifizierter Mehrheit getroffen werden; insbesondere gelte dies für eine gemeinsame Steuerpolitik. Auch in der Außenpolitik sollten zukünftig mehr Mehrheitsentscheidungen möglich sein. Um die Handlungsfähigkeit der Wirtschafts- und Währungsunion zu stärken, solle der für Wirtschaft und Finanzen zuständige Kommissar zum Europäischen Wirtschafts- und Finanzminister avancieren, der ebenfalls den Vorsitz der Eurogruppe innehaben solle. Die neu geschaffene Europäische Staatsanwaltschaft solle mit der Verfolgung von grenzüberschreitenden terroristischen Straftaten betraut werden. Da sich die Europäische Union auf die wesentlichen Dinge konzentrieren solle, schlug Juncker zudem vor, Befugnisse „dort wo es sinnvoll ist“, an Mitgliedstaaten zurückzugeben. Konkrete Beispiele nannte Juncker jedoch nicht, sondern kündigte lediglich die Einrichtung einer „Task Force Subsidiarität und Verhältnismäßigkeit“ an. Zur Schaffung einer demokratischeren Union regte Juncker eine Reform der Regelungen zur europäischen Parteienfinanzierung an. Auch befürwortete er transnationale Listen für die Wahlen zum Europäischen Parlament. Schließlich schlug Juncker vor, das Amt des Präsidenten des Europäischen Rates mit dem des Präsidenten der Europäischen Kommission zu verschmelzen: „Europa wäre leichter zu verstehen, wenn ein einziger Kapitän am Steuer wäre“. Präsident Juncker möchte die Reformagenda im ersten Halbjahr 2019 zu einem vorläufigen Ergebnis führen, um dieses den europäischen Bürgerinnen und Bürgern noch vor den Europawahlen präsentieren und auf dessen Basis Wahlkampf führen zu können. Dazu schlug er vor, am Europatag 2019 (9. Mai) einen Sondergipfel der Staats- und Regierungschefs in der rumänischen Stadt Sibiu einzuberufen, um dort grundlegende Weichen zu stellen. Die Europäische Kommission bezeichnet seitdem ihre Reformagenda als „Weg nach Sibiu“. Reform der Wirtschafts- und Währungsunion In der Folge ihres „Reflexionspapiers“ zur Vertiefung der Wirtschafts- und Währungsunion vom Mai 2017, das wiederum auf dem „5-Präsidenten-Bericht“ vom Juni 2015 aufbaute, präsentierte die Europäische Kommission im Januar 2018 einen Fahrplan mit weiteren Schritten.10 Als unmittelbare Maßnahme legte die Europäische Kommission zeitgleich eine Reihe von Gesetzgebungsvorschlägen vor. Der erste Vorschlag bezweckt die Errichtung eines in der Rechtsordnung der Europäischen Union verankerten Europäischen Währungsfonds, der den bisherigen zwischenstaatlichen Europäischen Stabilitätsmechanismus (ESM) als Fonds zur Rettung von Mitgliedstaaten in Zahlungsnot ablösen soll. Der Fonds soll außerdem in der Lage sein, als gemeinsame Letztsicherung („common backstop“) für den einheitlichen Abwicklungsfonds der Bankenunion zu fungieren. Der zweite Vorschlag betrifft die Integration des ebenfalls bisher zwischenstaatlich konzipierten Fiskalpakts in den Rechtsrahmen der Europäischen Union. Diese Integration ist bereits dort angelegt 10 Europäische Kommission: Mitteilung der Kommission, Weitere Schritte zur Vollendung der Wirtschaftsund Währungsunion Europas: Ein Fahrplan, 6. Dezember 2017, COM(2017)821 final. Jahrbuch der Europäischen Integration 2018 95 Die Institutionen der Europäischen Union (Artikel 16) und sollte innerhalb von fünf Jahren nach dessen Inkrafttreten abgeschlossen sein. Diese Frist lief bereits im Januar 2018 ab. Zwei weitere Vorschläge schließlich bezwecken die Bereitstellung technischer Unterstützung und finanzieller Mittel aus den Europäischen Struktur- und Investitionsfonds für die Umsetzung von nationalen Reformprogrammen, die die Kommission einzelnen Mitgliedstaaten im Rahmen des europäischen Semesters vorschlägt. Über diese konkreten Gesetzgebungsinitiativen hinaus legte die Europäische Kommission zudem zwei Initiativen in Form von Mitteilungen vor, die zum einen neue Haushaltsinstrumente für die Eurozone und zum anderen, wie in der Rede zur Lage der Union angekündigt, die Bündelung der Posten des für Wirtschaft und Finanzen zuständigen Kommissars und des Präsidenten der Eurogruppe in Form eines Europäischen Wirtschafts- und Finanzministers beinhalten. Mittelfristig strebt die Europäische Kommission darüber hinaus Maßnahmen in den Bereichen Finanzunion, Fiskalunion, Wirtschaftsunion und verstärkter Steuerung an. Politisch brisant ist nach wie vor die Einrichtung eines europäischen Einlagensicherungssystems (EDIS), für das die Europäische Kommission bereits 2015 einen Gesetzgebungsvorschlag vorgelegt hatte. Auch der Euro-Gipfel Ende Juni 2018 konnte hier keine Fortschritte erzielen. Dementgegen erscheinen Verhandlungen über die Weiterentwicklung des ESM Erfolg versprechender.11 Neuer mehrjähriger Finanzrahmen Am 2. Mai 2018 präsentierte die Europäische Kommission ihren Vorschlag für einen neuen mehrjährigen Finanzrahmen 2021-2027.12 Der mehrjährige Finanzrahmen wird jeweils für sieben Jahre beschlossen und setzt langfristige Obergrenzen für den Haushalt der Europäischen Union. Die Europäische Kommission beschrieb ihren Vorschlag als „ehrliche Antwort auf unsere Zeit“, in der auf der einen Seite viel von Europa erwartet werde, gleichzeitig aber insbesondere der Austritt des Vereinigten Königreichs die verfügbaren Mittel spürbar einschränke.13 Der Haushalt solle sich daher auf Bereiche mit europäischem Mehrwert konzentrieren, in denen nationale Ausgaben alleine nur begrenzte Effekte haben. Bereiche wie Forschungsförderung, Migration, Grenzmanagement und Verteidigung sollen daher gestärkt werden, während in anderen Bereichen Kürzungen angesetzt sind.14 Insgesamt schlägt die Europäische Kommission einen Haushalt in Höhe von 1,11 Prozent des EU-Bruttonationaleinkommens vor. Klarer ‚Gewinner‘ des Kommissionsvorschlags ist die Forschungsförderung, deren Mittel deutlich erhöht, für das Programm Erasmus+ sogar verdoppelt werden sollen. Demgegenüber sollen Ausgaben für Landwirtschaft und Kohäsion, nach wie vor die größten Posten im Haushalt, um etwa 5 Prozent gekürzt werden. Der Kommissionsvorschlag beinhaltet eine Reihe von neuen Investitionsinstrumenten. Analog zu ihren Vorschlägen zur Reform der Wirtschafts- und Währungsunion (WWU) sieht die Europäische Kommission etwa ein „Reformhilfeprogramm“ vor, das Mitgliedstaaten bei der Umsetzung von Reformvorschlägen im Rahmen des Europäischen Semesters unterstützen soll. Eine „europäische Investitionsstabilisierungsfunktion“ sieht Mittel vor, bei asymmetrischen wirtschaftlichen Schocks das Investi- 11 Werner Mussler: Vor dem Gipfel ist nach dem Gipfel, in: Frankfurter Allgemeine Zeitung, 28.6.2018, S. 21. 12 Vgl. hierzu auch den Beitrag „Haushaltspolitik“ in diesem Jahrbuch. 13 Europäische Kommission: EU-Budget: Die Kommission schlägt ein modernes Budget vor für eine Union, die schützt, stärkt und verteidigt, Pressemitteilung, 2.Mai 2018, IP/18/3570. 14 Europäische Kommission: Mitteilung der Kommission. Ein moderner Haushalt für eine Union, die schützt, stärkt und verteidigt. Mehrjähriger Finanzrahmen 2021-2027, 2.Mai 2018, COM(2018)321 final. 96 Jahrbuch der Europäischen Integration 2018 Europäische Kommission tionsvolumen in einzelnen Mitgliedstaaten aufrecht zu erhalten. Um flexibel auf unvorhergesehene Ereignisse wie etwa die Flüchtlingskrise reagieren zu können, sieht der Vorschlag der Europäischen Kommission vor, eine „Unionsreserve“ einzuführen, die bedarfsgemäß eingesetzt werden kann. Auf der Einnahmeseite schlägt die Europäische Kommission eine Reihe von neuen Finanzierungsquellen vor, so etwa 20 Prozent des Gewinns aus dem europäischen Emissionshandel, einen Anteil an der zukünftigen gemeinsamen konsolidierten Körperschaftsteuerbemessungsgrundlage und eine Abgabe auf nichtrecycelbare Kunststoffabfälle. Ebenfalls schlägt die Europäische Kommission vor, im Zuge des Austritts des Vereinigten Königreichs alle bestehenden Rabatte auf Zahlungen in den Haushalt über einen Zeitraum von fünf Jahren auslaufen zu lassen. Eine bedeutende Neuerung des vorgeschlagenen Finanzrahmens ist ein „Mechanismus für Rechtsstaatlichkeit“, der die Ausgabe von finanziellen Mitteln an rechtsstaatliche Konditionen knüpft. Die Europäische Kommission hat dazu parallel einen Vorschlag für eine Verordnung vorgelegt.15 Der Mechanismus wird von der Europäischen Kommission ausgelöst, wenn sie in einem Mitgliedstaat einen „generellen Mangel in Bezug auf das Rechtsstaatsprinzip“ feststellt. Dieser Tatbestand ist insbesondere bei einer „Gefährdung der Unabhängigkeit der Gerichte“ erfüllt. Kommt der Mitgliedstaat den Bedenken der Europäischen Kommission nicht nach, kann diese dem Rat der Europäischen Union „geeignete Maßnahmen“ vorschlagen, den Mitgliedstaat zu sanktionieren. Dazu gehören eine Aussetzung oder Reduzierung von Zahlungen aus EU-Fonds. Der Rat der Europäischen Union soll über diesen Vorschlag nach dem Prinzip der „umgekehrten Mehrheit“ entscheiden, also analog zum reformierten Stabilitäts- und Wachstumspakt. Dies bedeutet, dass der Kommissionsvorschlag angenommen ist, wenn sich nicht eine qualifizierte Mehrheit des Rates der Europäischen Union dagegen ausspricht. Offiziell soll dieser Mechanismus „den EU-Haushalt vor finanziellen Risiken schützen, die auf generelle Rechtsstaatlichkeitsdefizite in den Mitgliedstaaten zurückgehen.“16 Gleichzeitig zielt dieser Vorschlag aber darauf, eine Alternative zu dem mit dem Vertrag von Lissabon eingeführten „Suspendierungsverfahren“ nach Art. 7 EUV zu schaffen. Dieses ist bisher das einzige rechtlich verankerte Verfahren, mit dem die Europäische Union gegen „die eindeutige Gefahr einer schwerwiegenden Verletzung“ von europäischen Grundwerten vorgehen und an dessen Ende ein Stimmentzug des betroffenen Mitgliedstaats im Rat der Europäischen Union stehen kann. Die Europäische Kommission ist offensichtlich bemüht, weniger weitreichende, aber ebenso konkrete Mittel zur Wahrung politischer Grundwerte zu schaffen. Hintergrund sind die bisher ergebnislosen Bemühungen der Europäischen Kommission, politischen Entwicklungen in Polen und Ungarn wirksam entgegenzutreten. Wichtiges Hindernis zur Anwendung des Art. 7 EUV ist die Voraussetzung einer einstimmigen Entscheidung im Rat der Europäischen Union. Der vorgeschlagene Mechanismus hingegen gibt der Europäischen Kommission weitgehenden Spielraum.17 Das mangelnde Vermögen der Europäischen Union, politische Werte auch nach innen durchsetzen zu können, ist seit den Kontroversen um den ersten Eintritt der Freiheitlichen Partei Öster- 15 Europäische Kommission: Vorschlag für eine Verordnung über den Schutz des Haushalts der Union im Falle von generellen Mängeln in Bezug auf das Rechtsstaatsprinzip in den Mitgliedstaaten, 2. Mai 2018, COM(2018)324 final. 16 Europäische Kommission: EU-Budget: Die Kommission schlägt ein modernes Budget vor, 2018. 17 Michael Stabenow: Die Erziehungsregeln der Kommission, in: Frankfurter Allgemeine Zeitung, 3.5.2018, S. 2. Jahrbuch der Europäischen Integration 2018 97 Die Institutionen der Europäischen Union reichs (FPÖ) in die österreichische Regierung im Jahr 1999 immer wieder Gegenstand der Debatte. Soziales Europa Wie von der Europäischen Kommission geplant haben auf dem „Sozialgipfel“ im schwedischen Göteborg am 17. November 2017 das Europäische Parlament, der Rat der Europäischen Union und die Europäische Kommission gemeinsam die von der Kommission im März 2016 präsentierte „europäische Säule sozialer Rechte“ proklamiert.18 Dies beinhaltet zunächst keine Rechtsverbindlichkeit. Die Europäische Kommission versteht sie vielmehr als „Kompass für eine erneuerte Aufwärtskonvergenz in Richtung besserer Arbeits- und Lebensbedingungen.“19 Der Europäische Rat billigte dieses Ergebnis im Dezember 2017 und stellte die Umsetzung der Säule sowohl auf Unionsebene als auch auf Ebene der Mitgliedstaaten in Aussicht, allerdings „unter gebührender Achtung ihrer jeweiligen Zuständigkeiten.“20 Im März 2018 veröffentlichte die Europäische Kommission eine Mitteilung zur „Überwachung der Umsetzung der europäischen Säule sozialer Rechte“, in der sie eine „durchgängige Berücksichtigung der Prioritäten der europäischen Säule sozialer Rechte in allen Politikbereichen der EU“ ankündigte.21 Die Mitteilung wurde begleitet von einem „Paket zur sozialen Gerechtigkeit“, das unter anderem einen Vorschlag zur Einrichtung einer Europäischen Arbeitsbehörde enthält. Diese soll Arbeitnehmer über ihre Rechte und Pflichten besser informieren, die Behörden der Mitgliedstaaten bei der Umsetzung der entsprechenden Rechtsvorschriften unterstützen, gemeinsame Kontrolle erleichtern und in Streitfällen vermitteln. Des weiteren kündigte die Kommission eine Gesetzgebungsvorlage zur Einführung einer Europäischen Sozialversicherungsnummer an, die die „Interoperatibiliät“ bestehender Systeme zur grenzüberschreitenden Übertragbarkeit von Ansprüchen erleichtern soll. Wie auch in ihrem Schlussbericht zum Sozialgipfel betonte die Europäische Kommission, dass das Europäische Semester den übergeordneten Rahmen für die Weiterführung der Diskussionen über die soziale Dimension der europäischen Integration darstellen solle.22 Am 1. März 2018 erzielte der Rat der Europäischen Union eine politische Einigung hinsichtlich der Reform der Entsenderichtlinie, die die Europäische Kommission im März 2016 vorgeschlagen hatte. Das Europäische Parlament stimmte dem am 29. Mai 2018 zu. Hauptaspekte der Reform sind die Anwendbarkeit aller gesetzlichen und tarifvertraglichen Regelungen des Gastlandes zur Entlohnung auf entsendete Arbeitnehmer und die Verkürzung der maximalen Entsendezeit von 24 auf 12 Monate.23 In seiner Rede zur Lage der Union hatte Juncker betont, „in einer Union der Gleichberechtigten“ könne es keine 18 Vgl. hierzu auch den Beitrag „Beschäftigungs- und Sozialpolitik“ in diesem Jahrbuch. 19 Europäische Kommission: Mitteilung zur Überwachung der Umsetzung der europäischen Säule sozialer Rechte, 13. März 2018, COM(2018)130 final. 20 Europäischer Rat: Schlussfolgerungen zur Tagung des Europäischen Rats am 14. Dezember 2017. 21 Europäische Kommission: Mitteilung zur Überwachung der Umsetzung der europäischen Säule sozialer Rechte, 2018. 22 Europäische Kommission: Schlussbericht zum Sozialgipfel zu den Themen faire Arbeitsplätze und Wachstum vom 17. November 2017 in Göteborg, Schweden. 23 Europäische Kommission: Entsenderichtlinie: Gleicher Lohn für gleiche Arbeit am gleichen Ort, Pressemitteilung, 29. Mai 2018, 20180524IPR04230. 98 Jahrbuch der Europäischen Integration 2018 Europäische Kommission „Arbeitnehmer zweiter Klasse“ geben. Die Reform der Entsenderichtlinie solle dies sicherstellen.24 Rechtsstaatlichkeit in Polen und Ungarn Am 22. Januar 2018 leitete die Europäische Kommission in den Auseinandersetzungen um die polnische Justizreform den dritten und letzten Schritt im neuen Verfahren im „Rahmen zur Stärkung des Rechtsstaatsprinzips“ ein. Dieser Schritt beinhaltet die Initiierung des Suspendierungsverfahrens nach Art. 7 EUV. Die Europäische Kommission wirft der polnischen Regierung vor, mit den Justizreformen der letzten Jahre die Unabhängigkeit der polnischen Justiz – elementarer Bestandteil des Rechtsstaatsprinzips – ernsthaft in Frage zu stellen.25 Besonderer Stein des Anstoßes ist die Herabsetzung des Pensionierungsalters für Richter, die es der Regierung erlaubt, einen bedeutenden Teil der Richterschaft neu zu besetzen. Die polnische Regierung verwies auf einige Korrekturen in ihrem Gesetzesvorhaben, die Europäische Kommission wies diese aber als unzureichend zurück. Die polnische Regierung musste sich daraufhin im Juni 2018 im Rat der Europäischen Union einer Anhörung stellen – ein Novum in der Geschichte der Europäischen Union.26 Laut Aussagen der Europäischen Kommission zeigte die polnische Regierung jedoch keine Bereitschaft, auf die Bedenken gegen die Reform einzugehen.27 Der Rat der Europäischen Union kann nun in einem nächsten Schritt das Bestehen einer „schwerwiegenden und anhaltenden Verletzung“ europäischer Grundwerte feststellen und in der Folge Sanktionen, inklusive dem Entzug des Stimmrechts, aussprechen. Dazu ist jedoch ein einstimmiger Beschluss vonnöten. Die Regierung Ungarns hat bereits signalisiert, dass sie einem solchen Beschluss nicht zustimmen wird. Parallel zu diesem politischen Verfahren verfolgt die Europäische Kommission mehrere juristische Vertragsverletzungsverfahren gegen die polnische Regierung aufgrund der Justizreformen. Dabei ist jedoch unklar, inwiefern vage formulierte Prinzipien wie die in Art. 2 EUV genannten Grundwerte wirklich juristisch durchsetzbar sind und welche Durchsetzungskraft der Europäische Gerichtshof hier hat.28 Im Juli 2017 leitete die Europäische Kommission ein Verfahren gegen die Reform des Pensionierungsalters an normalen Gerichten ein, dass sie bereits im Dezember 2017 dem Europäischen Gerichtshof vorlegte. Sie machte geltend, dass diese Reform die Unabhängigkeit der Justiz verletze und somit gegen Art. 19 EUV29 und Art. 47 der Charta der Grundrechte (Recht auf einen wirksamen Rechtsbehelf) verstoße.30 Im Juli 2018 tat sie dasselbe im Bezug auf die Reform der höchsten Gerichte Polens.31 Beide Verfahren sind nun beim Europäischen Gerichtshof anhängig. 24 Jean-Claude Juncker: Lage der Union 2017, 13. September 2017. 25 Vgl. hierzu auch den Beitrag „Polen“ in diesem Jahrbuch. 26 Daniel Brössler: Konflikt um Grundwerte gewinnt an Schärfe, in: sueddeutsche.de, 26.6.2018. 27 ZeitOnline: EU leitet weiteres Verfahren gegen Polen ein, 2.7.2018. 28 Michael Blauberger/R. Daniel Kelemen: Can courts rescue national democracy? Judicial safeguards against democratic backsliding in the EU, in: Journal of European Public Policy 24(3)/2017, S. 321-336. 29 „Die Mitgliedstaaten schaffen die erforderlichen Rechtsbehelfe, damit ein wirksamer Rechtsschutz in den vom Unionsrecht erfassten Bereichen gewährleistet ist.“ 30 Europäische Kommission: Rechtsstaatlichkeit: Europäische Kommission verteidigt Unabhängigkeit der Justiz in Polen, Pressemitteilung, 20. Dezember 2017, IP/17/5367. 31 Europäische Kommission: Rechtsstaatlichkeit: Kommission leitet Vertragsverletzungsverfahren zum Schutz der Unabhängigkeit des polnischen Obersten Gerichts ein, Pressemitteilung, 2. Juli 2018, IP/18/4341. Jahrbuch der Europäischen Integration 2018 99 Die Institutionen der Europäischen Union Während das Verfahren im „Rahmen zur Stärkung des Rechtsstaatsprinzips“ gegen Polen nun weit vorangeschritten ist, hat die Europäische Kommission gleichgeartete Maßnahmen gegen die ungarische Regierung bisher nicht verfolgt. Dementgegen stimmte das Europäische Parlament am 17. Mai 2018 grundsätzlich für die Aufnahme des Verfahrens nach Art. 7 EUV auch gegen Ungarn.32 Das Europäische Parlament verfügt dazu ebenso wie die Europäische Kommission über ein Initiativrecht. Nötig ist eine Mehrheit von zwei Dritteln der abgegebenen Stimmen und die Mehrheit seiner Mitglieder. Am 25. Juni 2018 verabschiedete der Justizausschuss des Europäischen Parlaments eine Vorlage für eine formelle Plenarabstimmung. Letztere steht noch aus. Auch im Fall Ungarns geht die Europäische Kommission mit Vertragsverletzungsverfahren gegen einzelne Gesetzesvorhaben vor. Im Dezember 2017 legte sie dem Europäischen Gerichtshof ein Verfahren gegen ein ungarisches Gesetz vor, das Nichtregierungsorganisationen zwingt, ausländische Finanzierung zu registrieren und öffentlich auszuweisen. Neben unionsrechtlichen Regelungen zum freien Kapitalverkehr verstoße dieses Gesetz auch gegen die Rechte auf Vereinigungsfreiheit, auf Schutz der Privatsphäre und auf Schutz personenbezogener Daten.33 Zeitgleich legte sie dem Europäischen Gerichtshof ein Verfahren gegen das ungarische Hochschulgesetz vor, welches insbesondere Maßnahmen gegen die private Central European University in Budapest enthält.34 Ausblick Die Europäische Kommission ist im vergangenen Jahr ihrem ehrgeizigen Ziel nachgekommen, ihre Reformagenda in konkrete Gesetzgebungsinitiativen zu übersetzen. Diese sind nun im nächsten Jahr „auf dem Weg nach Sibiu“ Gegenstand der politischen Debatte. Die Unabwägbarkeiten sind dabei groß – das eingangs konstatierte „Fenster der Möglichkeiten“ droht, sich wieder zu schließen. Eine Einigung auf weitreichende Reformen der Wirtschafts- und Währungsunion ist in naher Zukunft nicht in Sicht. Zu groß sind derzeit die Differenzen zwischen nordeuropäischen und südeuropäischen Euroländern. Der Wahlgewinn der „Fünf-Sterne-Bewegung“ in der italienischen Parlamentswahl sorgt für Ungewissheit über den zukünftigen europapolitischen Kurs der italienischen Regierung.35 Der schwelende Konflikt über die Unabhängigkeit Kataloniens steht zwar für den Moment nicht mehr im Zentrum des Medieninteresses, ist aber bei Weitem nicht befriedet. Die Verhandlungen zum Austritt des Vereinigten Königreichs laufen, ohne jedoch bisher konkrete Ergebnisse produziert zu haben. Nicht zuletzt wird das erste Halbjahr 2019 im Zeichen der anstehenden Europawahlen stehen, aus denen dann auch eine neue Kommission hervorgehen wird. Weiterführende Literatur Neill Nugent/Mark Rhinard: The European Commission, Basingstoke 2015. 32 Europäisches Parlament: Parlament will Artikel-7-Verfahren gegen Ungarn in Gang setzen, Pressemitteilung, 17. Mai 2017, 20170511IPR74350. 33 Europäische Kommission: Europäische Kommission verklagt Ungarn vor dem Gerichtshof wegen NRO- Gesetz, Pressemitteilung, 7. Dezember 2017, IP/17/5003. 34 Europäische Kommission: Kommission verklagt Ungarn wegen Hochschulgesetz vor dem EU-Gerichtshof, Pressemitteilung, 7. Dezember 2017, IP/17/5004. 35 Vgl. hierzu auch den Beitrag „Italien“ in diesem Jahrbuch. 100 Jahrbuch der Europäischen Integration 2018 Gerichtshof Siegfried Magiera/Matthias Niedobitek Die Verordnung Nr. 2015/2422,1 die die wesentliche Grundlage der Reform der EU- Gerichtsbarkeit2 bildet, verpflichtete den Gerichtshof (EuGH) in Art. 3 Abs. 2, bis zum 26. Dezember 2017 einen Bericht „über mögliche Änderungen an der Verteilung der Zuständigkeit für Vorabentscheidungen gemäß Artikel 267 AEUV“ vorzulegen. Hintergrund ist die im Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) vorgesehene Möglichkeit, dem Gericht (EuG) in besonderen in der Satzung festgelegten Sachgebieten die Zuständigkeit für Vorabentscheidungen nach Art. 267 AEUV zu übertragen. Von dieser Möglichkeit wurde bislang noch kein Gebrauch gemacht. In seinem Bericht, den der EuGH dem Rat am 14. Dezember 2017 übermittelte,3 spricht sich der EuGH einstweilen dagegen aus, dem EuG Zuständigkeiten für Vorabentscheidungen zu übertragen. Er verweist hierzu auf die Rolle von Vorabentscheidungen als „Schlüsselelement“ des Gerichtssystems der Europäischen Union, die eine Beseitigung des Monopols des EuGH für Vorabentscheidungen als heikel erscheinen lasse, und auf die zügige Bearbeitung von Vorabentscheidungsersuchen durch den EuGH, die sich durch eine Einbindung des EuG kaum verkürzen lassen dürfte. Die zentrale Rolle des Vorabentscheidungsverfahrens gemäß Art. 267 AEUV für eine einheitliche und ordnungsgemäße Anwendung des Unionsrechts in den Mitgliedstaaten ist auch Gegenstand der im Jahr 2017 veröffentlichten „Mitteilung der Kommission über den Zugang zu Gerichten in Umweltangelegenheiten“.4 Unter Bezugnahme auf das Gutachten des EuGH 1/095 bezeichnet die Kommission die nationalen Gerichte als „die ‚ordentlichen Gerichte‘, die für die Durchführung des Unionsrechts innerhalb der Rechtsordnungen der Mitgliedstaaten zuständig sind“. Die Bedeutung von Art. 267 AEUV, so die Kommission, könnte infrage gestellt werden, wenn der Zugang zu nationalen Gerichten unmöglich sei oder übermäßig erschwert werde. Für ihre Mitteilung hat die Kommission neben zahlreichen Akten des sekundären Unionsrechts 40 Entscheidungen des EuGH betreffend den Zugang zu Gerichten in Umweltangelegenheiten ausgewertet und systematisch aufbereitet, um nationalen Behörden, Gerichten, Privatpersonen und Umweltorganisationen sowie Wirtschaftsteilnehmern Klarheit über die bereits vorliegende einschlägige Rechtsprechung des EuGH zu verschaffen. 1 Europäisches Parlament/Rat der Europäischen Union: Verordnung (EU, Euratom) des Europäischen Parlaments und des Rates vom 16. Dezember 2015 zur Änderung des Protokolls Nr. 3 über die Satzung des Gerichtshofs der Europäischen Union, in: Amtsblatt der EU, Nr. L 341, 24. Dezember 2015, S. 14. 2 Vgl. Siegfried Magiera/Matthias Niedobitek: Gerichtshof, in: Werner Weidenfeld/Wolfgang Wessels (Hrsg.), Jahrbuch der Europäischen Integration 2017, Baden-Baden 2017, S. 127. 3 Vgl. Rat der Europäischen Union: Bericht des Gerichtshofs über mögliche Änderungen an der Verteilung der Zuständigkeit für Vorabentscheidungen gemäß Artikel 267 AEUV, 21. Dezember 2017, Dok. 15995/17. 4 Europäische Kommission: Mitteilung der Kommission über den Zugang zu Gerichten in Umweltangelegenheiten, in: Amtsblatt der EU , Nr. C 275, 18. August 2017. 5 EuGH: Gutachten vom 8. März 2011, ECLI:EU:C:2011:123, Einheitliches Patentgerichtssystem, Rn. 80. Jahrbuch der Europäischen Integration 2018 101 Die Institutionen der Europäischen Union Am 4. Dezember 2017 ernannte der Rat für die Dauer von vier Jahren ab dem 1. März 2018 die sieben Persönlichkeiten, die dem in Art. 255 AEUV vorgesehenen Ausschuss angehören.6 Unter ihnen befindet sich erneut der Präsident des deutschen Bundesverfassungsgerichts, Andreas Voßkuhle. Aufgabe des Ausschusses ist es gemäß Art. 255 AEUV, „eine Stellungnahme zur Eignung der Bewerber für die Ausübung des Amts eines Richters oder Generalanwalts beim Gerichtshof oder beim Gericht abzugeben“. Am 10. Februar 2017 legte der Ausschuss seinen vierten Tätigkeitsbericht vor,7 der die Jahre 2014 bis 2016 betrifft. Danach waren von den 64 Stellungnahmen des Ausschusses 58 zustimmend und 6 ablehnend. In allen Fällen sind die Regierungen der Mitgliedstaaten den Stellungnahmen des Ausschusses gefolgt. Am 26. September 2017 veröffentlichte der Europäische Rechnungshof seinen Sonderbericht Nr. 14/2017 zur „Beurteilung der Effizienz des Gerichtshofs der Europäischen Union bei der Bearbeitung von Rechtssachen“.8 Darin stellt der Rechnungshof fest, dass die vom Gerichtshof der Europäischen Union bereits getroffenen Maßnahmen dazu beigetragen hätten, die für das Treffen gerichtlicher Entscheidungen durchschnittlich erforderliche Zeit zu verringern. Allerdings kritisiert der Rechnungshof, dass die IT-Systeme des Gerichtshofs der Europäischen Union komplex seien und auf einer veralteten zentralen Datenbank beruhten, der im Laufe der Zeit zahlreiche Teilsysteme hinzugefügt worden seien. Ferner weist der Rechnungshof darauf hin, dass beim Gerichtshof der Europäischen Union in Erwägung gezogen worden sei, eine Kosten-Nutzen-Analyse über die Möglichkeit durchzuführen, neben dem Französischen weitere Beratungssprachen zuzulassen. Der Rechnungshof begrüßt dies vor dem Hintergrund, dass Verfahrenssprache öfter Englisch oder Deutsch als Französisch ist. Die insbesondere vom EuG angestrebte Folgenabschätzung habe jedoch wegen der Unsicherheit in Bezug auf das Ergebnis des Brexit-Verfahrens noch nicht abgeschlossen werden können. Im April 2017, im Anschluss an ein vom Gerichtshof der Europäischen Union anlässlich des 60. Jahrestags der Unterzeichnung der Römischen Verträge veranstaltetes Forum, zu dem die Präsidenten der Verfassungsgerichte und der obersten Gerichte der Mitgliedstaaten eingeladen waren,9 wurde unter der Federführung des EuGH das „Justizielle Netzwerk der Europäischen Union“ (JNEU) aus der Taufe gehoben. Das JNEU, nicht zu verwechseln mit anderen existierenden justiziellen Netzen,10 soll vor allem dazu dienen, den Dialog zwischen dem Gerichtshof und den nationalen Gerichten in Vorabentscheidungssachen zu vertiefen. Die Anzahl der beim EuGH im Jahr 2017 anhängig gemachten Rechtssachen war mit 739 die zweithöchste jemals gemessene Zahl. Lediglich im Jahr 1979 waren mit 1324 Rechtssachen mehr Rechtssachen anhängig gemacht worden, davon allerdings über 1000 zusammenhängende Beamtensachen. Auch die Zahl der Vorabentscheidungsersuchen stieg 6 Rat der Europäischen Union: Beschluss (EU, Euratom) 2017/2262 des Rates vom 4. Dezember 2017 zur Ernennung der Mitglieder des in Artikel 255 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union vorgesehenen Ausschusses, in: Amtsblatt der EU, Nr. L 324, 8. Dezember 2017, S. 50. 7 Fourth Activity Report of the panel provided for by Article 255 of the Treaty on the Functioning of the European Union“, 10.2.2017, abrufbar unter: https://curia.europa.eu/jcms/upload/docs/application/pdf/2017- 03/rapport_activite__c255_-_en.pdf (letzter Zugriff: 4.10.2018). 8 Zugänglich auf der Website des Rechnungshofs (eca.europa.eu). 9 Vgl. Gerichtshof der Europäischen Union: Feier des 60. Jahrestags der Unterzeichnung der Römischen Verträge, Pressemitteilung Nr. 33/17 vom 27. März 2017. 10 Das Europäische Justizielle Netz für Zivil- und Handelssachen und das Europäische Justizielle Netz in Strafsachen. 102 Jahrbuch der Europäischen Integration 2018 Gerichtshof 2017 gegenüber dem Vorjahr weiter an – von 470 auf 533 – und markierte damit erneut, wie bereits 2016, die höchste Zahl in der Geschichte des EuGH. Auch ihr Anteil an den neuen Rechtssachen stieg weiter an und betrug nun bereits knapp drei Viertel (72,1 Prozent) der insgesamt anhängig gemachten Rechtssachen. Die Zahl der Klagen, die 2016 mit 35 „auf historisch niedrigem Niveau“ gelegen hatte, stieg mit 46 wieder leicht an, ebenso wie ihr Anteil an den neu anhängig gemachten Rechtssachen, der sich von 5,0 Prozent auf 6,2 Prozent erhöhte. Demgegenüber sank die Zahl der Rechtsmittel weiter – von 168 auf 141. Auch ihr Anteil an den im Jahr 2017 neu anhängig gemachten Rechtssachen betrug nur noch 19 Prozent gegenüber 24,2 Prozent im Jahr 2016. Was die Anzahl der erledigten Rechtssachen angeht, lag der EuGH mit 699 zwar auf dem Niveau des Vorjahres (704). Gleichwohl stieg die Zahl der zum Jahresende anhängigen Rechtssachen wegen der hohen Zahl der im Jahr 2017 neu anhängig gemachten Rechtssachen an – von 872 auf 912. Die Verfahrensdauer bei den Vorabentscheidungsersuchen erhöhte sich gegenüber dem Vorjahr leicht – von 15,0 Monaten auf 15,7 Monate – und überschritt damit die Bestwerte der Jahre 2014 und 2016 (jeweils 15,0 Monate) nur wenig. Bei den Klagen war im Vergleich zum Vorjahr erneut eine Verlängerung der Verfahrensdauer zu verzeichnen – von 19,3 Monaten auf 20,3 Monate. Auch die Verfahrensdauer der Rechtsmittel stieg gegenüber dem Vorjahr deutlich an – von 12,9 Monaten auf 17,1 Monate. Maßgeblich hierfür war, so der Jahresbericht des Gerichtshofs der Europäischen Union, „dass im vergangenen Jahr komplexe Rechtssachen auf dem Gebiet des Wettbewerbs abgeschlossen wurden“. Das EuG vermeldet bei den neu anhängig gemachten Rechtssachen gegenüber dem Vorjahr einen leichten Rückgang – von 974 auf 917 Rechtssachen. Die Zahl der erledigten Rechtssachen stieg gegenüber dem Vorjahr deutlich an – von 755 auf 895. Dennoch, aufgrund der deutlich höheren Zahl neu anhängig gemachter Rechtssachen, erhöhte sich die Zahl der zum Jahresende beim EuG anhängigen Rechtssachen weiter – von 1486 auf 1508. Die durchschnittliche Verfahrensdauer ging allerdings gegenüber dem Vorjahr weiter zurück – von 18,7 Monaten auf 16,3 Monate.11 Unionsbürgerschaft In der Rechtssache C-541/1512 befasste sich der EuGH zum wiederholten Mal13 mit dem deutschen Namensrecht, speziell Art. 48 des Einführungsgesetzes zum Bürgerlichen Gesetzbuch (EGBGB). Um dem Urteil des EuGH in der Rechtssache C-353/0614 nachzukommen, hatte der deutsche Gesetzgeber Art. 48 EGBGB im Jahr 2013 neu gefasst. Dieser erlaubt es seitdem Personen, deren Name deutschem Recht unterliegt, durch eine Erklärung gegenüber dem Standesamt den während eines gewöhnlichen Aufenthalts in einem anderen Mitgliedstaat der Europäischen Union erworbenen Namen zu wählen. Der Antragsteller des Ausgangsverfahrens, der die deutsche und die rumänische Staatsangehörigkeit besitzt, erfüllte die Voraussetzungen des Art. 48 EGBGB nicht. Er hatte seinen ursprüngli- 11 Die vorstehend wiedergegebenen Informationen und statistischen Daten beruhen, soweit sie nicht anderweitig belegt sind, auf dem „Jahresbericht 2017 – Rechtsprechungstätigkeit“ des Gerichtshofs der Europäischen Union (zugänglich auf der Website des Gerichtshofs: curia.europa.eu). Die angegebenen Zahlen sind Bruttozahlen, das heißt, sie stehen für die Gesamtzahl von Rechtssachen unabhängig von Verbindungen wegen Sachzusammenhangs. 12 EuGH: Urteil vom 8. Juni 2017, ECLI:EU:C:2017:432, Mircea Florian Freitag/Stadt Wuppertal. 13 Magiera/Niedobitek: Gerichtshof, 2017, S. 132. 14 Magiera/Niedobitek: Gerichtshof, 2009, S. 85 f. Jahrbuch der Europäischen Integration 2018 103 Die Institutionen der Europäischen Union chen Nachnamen (Pavel), den er infolge der Neuverheiratung seiner Mutter mit dem deutschen Staatsangehörigen Freitag und der Adoption durch diesen verloren hatte, im Rahmen eines Namensänderungsverfahrens in Rumänien zurückerhalten, jedoch hatte er zur Zeit dieses Namensänderungsverfahrens seinen gewöhnlichen Aufenthalt nicht, wie in Art. 48 EGBGB vorausgesetzt, in Rumänien, sondern in Deutschland. Der EuGH verwies zunächst auf seine Rechtsprechung zur Bedeutung des Namens für den Nachweis der Identität einer Person und zu den Nachteilen, die mit der Existenz unterschiedlicher Namen in den beteiligten Mitgliedstaaten (sogenannte „hinkende“ Namensführung) verbunden sind. Die Beschränkung des Art. 48 EGBGB auf den Namenserwerb während des gewöhnlichen Aufenthalts in einem anderen Mitgliedstaat hielt er grundsätzlich für geeignet, die Ausübung des in Art. 21 AEUV verankerten Rechts, sich im Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten frei zu bewegen und aufzuhalten, zu behindern. Allerdings behandelte der EuGH anschließend auch den Einwand der deutschen Bundesregierung, es bestehe im deutschen Recht neben Art. 48 EGBGB noch die Möglichkeit, eine Namensänderung gemäß den öffentlich-rechtlichen Bestimmungen des Namensänderungsgesetzes zu beantragen. Hierzu bemerkte der EuGH, dass es aus unionsrechtlicher Sicht grundsätzlich unerheblich ist, nach welchen nationalen Bestimmungen der Antragsteller die seinen Namen betreffenden Rechte geltend machen kann. Entscheidend ist nur, dass die Wahrnehmung der durch Art. 21 AEUV verliehenen Rechte nicht unmöglich gemacht oder übermäßig erschwert wird. Die Durchsetzung dieser Rechte darf auch durch ein etwaiges Ermessen, über das die Behörden im Namensänderungsverfahren verfügen, nicht beeinträchtigt werden. Diskriminierungen wegen der Religion oder der Weltanschauung In den Rechtssachen C-157/1515 und C-188/1516 waren zwei Arbeitnehmerinnen muslimischen Glaubens von ihren Arbeitgebern entlassen worden, weil sie sich geweigert hatten, der Anweisung des Arbeitgebers Folge zu leisten, bei der Ausübung ihrer Arbeitstätigkeit auf das Tragen eines islamischen Kopftuchs zu verzichten. Beide Arbeitnehmerinnen hatten während ihrer Arbeitstätigkeit Kontakt mit Kunden, einmal als Rezeptionistin, einmal als Softwaredesignerin. In der ersten Rechtssache berief sich der Arbeitgeber auf eine interne Regel des Unternehmens, wonach die Arbeitnehmer keine sichtbaren Zeichen ihrer politischen, philosophischen oder religiösen Überzeugungen tragen durften. Dadurch sollte die vom Unternehmen angestrebte Neutralität sichergestellt werden. Auch im zweiten Fall berief sich der Arbeitgeber auf die gegenüber seinen Kunden einzuhaltende Neutralität, ohne jedoch auf die Geltung einer entsprechenden internen Regel zu verweisen. Zudem erfolgte die Entlassung der Arbeitnehmerin in diesem Fall auf die Beschwerde eines Kunden hin, der an dem Schleier Anstoß genommen hatte. Der belgische Kassationshof (Rechtssache C-157/15) und der französische Kassationsgerichtshof (Rechtssache C- 188/15), die in den Ausgangsverfahren zuletzt mit der Frage der Rechtmäßigkeit der Entlassungen befasst waren, legten dem EuGH Fragen zur Auslegung der insoweit einschlägigen Richtlinie 2000/7817 vor. Gemäß ihrem Art. 1 zielt die Richtlinie unter anderem auf die Schaffung eines allgemeinen Rahmens zur Bekämpfung der Diskriminierung wegen der Religion oder der Weltanschauung. Da der Begriff der Religion in der Richtli- 15 EuGH: Urteil vom 14. März 2017, ECLI:EU:C:2017:203, Samira Achbita u.a./G4S Secure Solutions. 16 EuGH: Urteil vom 14. März 2017, ECLI:EU:C:2017:204, Asma Bougnaoui u.a./Micropole SA. 17 Rat der Europäischen Union: Richtlinie des Rates vom 27. November 2000 zur Festlegung eines allgemeinen Rahmens für die Verwirklichung der Gleichbehandlung in Beschäftigung und Beruf, in: Amtsblatt der EU, Nr. L 303, 2. Dezember 2000, S. 16. 104 Jahrbuch der Europäischen Integration 2018 Gerichtshof nie nicht definiert wird, legte der EuGH diesen zunächst aus. Unter Berücksichtigung der Europäischen Konvention zum Schutz der Menschenrechte und Grundfreiheiten sowie der Charta der Grundrechte der Europäischen Union stellte der EuGH fest, dass der Begriff der Religion in der Richtlinie sowohl den Umstand umfasst, Überzeugungen zu haben (forum internum), als auch, den Glauben in der Öffentlichkeit zu bekunden (forum externum). Damit waren die in den Ausgangsverfahren beanstandeten Handlungen der entlassenen Arbeitnehmerinnen grundsätzlich vom Schutzbereich des Diskriminierungsverbots erfasst. Im Folgenden prüfte der EuGH, ob eine unmittelbare oder eine mittelbare Diskriminierung wegen der Religion oder der Weltanschauung vorlag. Was die Konstellation in der ersten Rechtssache angeht, verneinte der EuGH das Vorliegen einer unmittelbar auf der Religion oder der Weltanschauung beruhenden Ungleichbehandlung, da die interne Regel, auf die sich der Arbeitgeber berief, unterschiedslos für die Bekundung entsprechender Überzeugungen galt. Der EuGH hielt es jedoch nicht für ausgeschlossen, dass die interne Regel, die eine dem Anschein nach neutrale Verpflichtung der Arbeitnehmer begründet, eine mittelbare Ungleichbehandlung aus Gründen der Religion begründete. Eine solche mittelbare Ungleichbehandlung, ihr Vorliegen vorausgesetzt, würde jedoch gemäß Art. 2 Abs. 2 Buchstabe b) Ziff. i) der Richtlinie unter anderem dann nicht zu einer mittelbaren Diskriminierung führen, wenn sie durch ein rechtmäßiges Ziel sachlich gerechtfertigt wäre. Die Anwendung einer Politik der Neutralität wie in der ersten Rechtssache erachtete der EuGH als rechtmäßige unternehmerische Entscheidung, die die Religionsfreiheit beschränken könne, dies jedoch nur in Bezug auf Arbeitnehmer mit Kundenkontakt. Zur Begründung verwies der EuGH auf Art. 16 der Charta betreffend die unternehmerische Freiheit. In der zweiten Rechtssache stellte sich zusätzlich die Frage, ob der Wunsch des Arbeitsgebers, mit der Entlassung dem Ansinnen eines Kunden nachzukommen, „eine wesentliche und entscheidende berufliche Anforderung“ gemäß Art. 4 Abs. 1 der Richtlinie darstellt. Diese Bestimmung erlaubt es den Mitgliedstaaten, im nationalen Recht vorzusehen, dass eine Ungleichbehandlung, die im Zusammenhang mit einem der Diskriminierungsgründe der Richtlinie steht, keine Diskriminierung darstellt. Dies schloss der EuGH aus. Der Begriff „wesentliche und entscheidende berufliche Anforderung“ verweist auf eine Anforderung, die von der Art der betreffenden beruflichen Tätigkeit oder den Bedingungen ihrer Ausübung objektiv vorgegeben ist. Er erstreckt sich nicht auf subjektive Erwägungen der genannten Art. Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts Der Visakodex der Union18 regelt die Erteilung von Visa für geplante Aufenthalte im Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten von höchstens 90 Tagen je Zeitraum von 180 Tagen, das heißt für kurzfristige Aufenthaltstitel im Sinne von Art. 77 Abs. 2 Buchstabe a) AEUV.19 In der Rechtssache C-638/16 PPU20 hatte ein in Aleppo (Syrien) lebendes syrisches Ehepaar für sich und seine drei Kinder bei der belgischen Botschaft in Beirut (Libanon) ein Visum aus humanitären Gründen mit räumlich beschränkter Gültigkeit gemäß Art. 25 Abs. 1 Buchstabe a) Visakodex beantragt. Die Antragsteller machten keinen Hehl daraus, dass sie mithilfe des beantragten kurzfristigen Aufenthaltstitels Aleppo verlassen wollten, um in 18 Europäisches Parlament/Rat der Europäischen Union: Verordnung (EG) Nr. 810/2009 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 13. Juli 2009 über einen Visakodex der Gemeinschaft, in: Amtsblatt der EU, Nr. L 243, 15. September 2009, S. 1, mit späteren Änderungen. 19 Vgl. hierzu auch den Beitrag „Asyl-, Einwanderungs- und Visapolitik“ in diesem Jahrbuch. 20 EuGH: Urteil vom 7. März 2017, ECLI:EU:C:2017:173, X und X/Belgien. Jahrbuch der Europäischen Integration 2018 105 Die Institutionen der Europäischen Union Belgien Asyl zu beantragen. Sie hatten unter anderem vorgebracht, dass sie aufgrund ihres christlich-orthodoxen Glaubens der Gefahr einer Verfolgung wegen ihrer religiösen Überzeugung ausgesetzt seien. Da der Antrag auf Visa für einen kurzfristigen Aufenthalt vom belgischen Ausländeramt abgelehnt wurde, erhoben die Antragsteller Klage gegen die Entscheidung. Das vorlegende Gericht wollte vom EuGH insbesondere wissen, ob Belgien verpflichtet ist, die beantragten Visa zu erteilen, um seinen menschenrechtlichen Verpflichtungen aus der Charta der Grundrechte der Europäischen Union, insbesondere Art. 4 (Verbot der Folter und unmenschlicher oder erniedrigender Strafe oder Behandlung), oder internationalen Normen nachzukommen. Der EuGH verneinte dies. Er stellte fest, dass die syrischen Antragsteller tatsächlich keinen kurzfristigen Aufenthaltstitel anstrebten, da sie in Belgien umgehend Asyl beantragen wollten. Ein solcher Antrag fällt nicht in den Anwendungsbereich des Visakodex. Langfristige Aufenthaltstitel werden gegenwärtig allein vom nationalen Recht erfasst. Von der in Art. 79 Abs. 2 Buchstabe a) AEUV vorgesehenen Möglichkeit, die Erteilung von Visa für einen langfristigen Aufenthalt, etwa auch aus humanitären Gründen, zu regeln, hat der Unionsgesetzgeber bislang noch keinen Gebrauch gemacht. Müsste dem Begehren der Antragsteller stattgegeben werden, dann könnten Drittstaatsangehörige die Gewährung internationalen Schutzes in einem Mitgliedstaat ihrer Wahl erreichen, was der Systematik der sogenannten Dublin III-Verordnung21 zuwiderliefe. Zudem wären die Mitgliedstaaten dann verpflichtet, es Drittstaatsangehörigen de facto zu ermöglichen, bei den Auslandsvertretungen der Mitgliedstaaten einen Antrag auf internationalen Schutz zu stellen. Gegen eine solche Verpflichtung sprechen jedoch die asylrechtlichen Bestimmungen des sekundären Unionsrechts, die durchweg davon ausgehen, dass Anträge auf internationalen Schutz im Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten gestellt werden. Da der Sachverhalt des Ausgangsverfahrens nicht in den Anwendungsbereich des Unionsrechts fällt, sind auch die Bestimmungen der Charta nicht auf ihn anwendbar. In der Rechtssache C-372/1622 ging es um die Frage, ob die Verordnung Nr. 1259/2010,23 die sogenannte Rom III-Verordnung, auch „Privatscheidungen“ erfasst, das heißt, Scheidungen, die nicht von einem Gericht oder einer öffentlichen Behörde ausgesprochen werden, sondern die auf einer einseitigen Willenserklärung vor einem geistlichen Gericht beruhen. Die Rom III-Verordnung, ein im Rahmen einer Verstärkten Zusammenarbeit von EU-Mitgliedstaaten ergangener Rechtsakt, trifft für die beteiligten Mitgliedstaaten einheitliche Regelungen für die Bestimmung des auf die Ehescheidung anzuwendenden Rechts. Das Ausgangsverfahren betraf eine Privatscheidung durch Aussprechen der Scheidungsformel seitens des Ehemanns vor einem syrischen geistlichen Gericht. Hierzu hatte der EuGH in der Rechtssache C-281/15,24 die dieselben Eheleute wie in der Rechtssache C-372/16 betraf, bereits festgestellt, dass die Anerkennung einer in einem Drittstaat ausgesprochenen Scheidung nicht unter das Unionsrecht fällt. Gleichwohl war die Rom III- 21 Europäisches Parlament/Rat der Europäischen Union: Verordnung (EU) Nr. 604/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 26. Juni 2013 zur Festlegung der Kriterien und Verfahren zur Bestimmung des Mitgliedstaats, der für die Prüfung eines von einem Drittstaatsangehörigen oder Staatenlosen in einem Mitgliedstaat gestellten Antrags auf internationalen Schutz zuständig ist, in: Amtsblatt der EU, Nr. L 180, 29. Juni 2013, S. 31. 22 EuGH: Urteil vom 20. Dezember 2017, ECLI:EU:C:2017:988, Soha Sahyouni/Raja Mamisch. 23 Rat der Europäischen Union: Verordnung des Rates vom 20. Dezember 2010 zur Durchführung einer Verstärkten Zusammenarbeit im Bereich des auf die Ehescheidung und Trennung ohne Auflösung des Ehebandes anzuwendenden Rechts, in: Amtsblatt der EU, Nr. L 343, 29. Dezember 2010, S. 10. 24 EuGH: Beschluss vom 12. Mai 2016, ECLI:EU:C:2016:343, Soha Sahyouni/Raja Mamisch. 106 Jahrbuch der Europäischen Integration 2018 Gerichtshof Verordnung in Deutschland stets auf in einem Drittstaat ausgesprochene Privatscheidungen angewandt worden. Ihre Anwendung beruhte somit, worüber sich der deutsche Gesetzgeber bei der Anpassung des deutschen Rechts an die Rom III-Verordnung25 nicht im Klaren gewesen war, nicht auf dem Unionsrecht, sondern auf einer Anordnung des deutschen Rechts. In solchen Fällen, in denen ein Unionsrechtsakt jenseits seines eigenen Geltungsbereichs aufgrund einer Anordnung des nationalen Rechts unmittelbar und unbedingt angewendet wird, bejaht der EuGH in ständiger Rechtsprechung seine Zuständigkeit und zwar mit der Begründung, dass die Union unabhängig vom rechtlichen Kontext, in dem die Anwendung eines Unionsrechtsakts erfolgt, ein klares Interesse an einer einheitlichen Auslegung der Bestimmungen des Unionsrechtsakts habe. Somit beantwortete er die Frage des Oberlandesgerichts (OLG) München, das in erster Linie wissen wollte, ob eine Privatscheidung wie diejenige im Ausgangsverfahren in den sachlichen Anwendungsbereich der Rom III-Verordnung fällt. Hierzu zog der EuGH neben dem Wortlaut auch den Zusammenhang und die Ziele von Art. 1 der Rom III-Verordnung, der ihren Anwendungsbereich bestimmt, heran und kam zu dem Ergebnis, dass die Rom III-Verordnung nur Ehescheidungen betrifft, die von einem staatlichen Gericht oder einer öffentlichen Behörde ausgesprochen werden, nicht jedoch Privatscheidungen. Damit stand das OLG München vor der Aufgabe, die im deutschen Recht für Ehescheidungen bestehende kollisionsrechtliche Lücke zu schließen.26 Europäische Bürgerinitiative Eine Europäische Bürgerinitiative (EBI) setzt gemäß Art. 11 Abs. 4 des Vertrags über die Europäische Union (EUV) voraus, dass die Kommission aufgefordert wird, im Rahmen ihrer Befugnisse geeignete Vorschläge zu Themen zu unterbreiten, zu denen es nach Ansicht der hinter der Initiative stehenden Bürgerinnen und Bürger eines Rechtsakts der Union bedarf, um die Verträge umzusetzen.27 Die Registrierung der EBI „Stop TTIP“ hatte die Kommission mit der Begründung abgelehnt, es bestehe ein Registrierungshindernis gemäß Art. 4 Abs. 2 der EBI-Verordnung,28 da die EBI „offenkundig außerhalb des Rahmens [liege], in dem die Kommission befugt ist, einen Vorschlag für einen Rechtsakt der Union vorzulegen, um die Verträge umzusetzen“. Mit der EBI sollte die Kommission aufgefordert werden, dem Rat zu empfehlen, das ihr vom Rat erteilte Verhandlungsmandat für die in der Verhandlung befindliche „Transatlantische Handels- und Investitionspartnerschaft“ (TTIP) zwischen der Europäischen Union und den Vereinigten Staaten von Amerika (USA) aufzuheben und das „Umfassende Wirtschafts- und Handelsabkommen“ (CETA) zwischen der Europäischen Union und Kanada nicht abzuschließen. Gegen die Ablehnung der Registrierung der EBI durch die Kommission wandten sich deren Initiatoren in der Rechtssache T-754/14 mit einer Nichtigkeitsklage.29 Das EuG gab der Klage statt. Es 25 Gesetz zur Anpassung der Vorschriften des Internationalen Privatrechts an die Verordnung (EU) Nr. 1259/2010 und zur Änderung anderer Vorschriften des Internationalen Privatrechts, in: Bundesgesetzblatt Teil I, Nr. 3, 28. Januar 2013, S. 101. 26 Vgl. Beschluss des OLG München vom 13. März 2018, 34 Wx 146/14, „Bayern.Recht“ Bayerische Staatskanzlei, abrufbar unter: http://www.gesetze-bayern.de/Content/Document/Y-300-Z-BECKRS-B- 2018-N-3257?hl=true (letzter Zugriff: 4.10.2018). 27 Vgl. hierzu auch den Beitrag „Europäische Bürgerinitiativen“ in diesem Jahrbuch. 28 Europäisches Parlament/Rat der Europäischen Union: Verordnung (EU) Nr. 211/2011 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 16. Februar 2011 über die Bürgerinitiative, in: Amtsblatt der EU, Nr. L 65, 11. März 2011, S. 1. 29 EuGH: Urteil vom 10. Mai 2017, ECLI:EU:T:2017:323, Efler/Kommission. Jahrbuch der Europäischen Integration 2018 107 Die Institutionen der Europäischen Union betonte die Bedeutung der EBI für die Umsetzung des in Art. 2 EUV verankerten Grundsatzes der Demokratie, der eine wirksame Beteiligung der Unionsbürger erfordere. Dass das vom Rat erteilte Verhandlungsmandat im Hinblick auf das mit den USA abzuschlie- ßende Abkommen (TTIP) nur vorbereitenden Charakter hat, ändert nichts daran, dass ein entsprechender Beschluss, wie in Art. 11 Abs. 4 EUV vorausgesetzt, rechtliche Wirkung zeitigt und mithin als „Rechtsakt“ einzuordnen ist. Das gilt ebenso für die von der EBI angestrebte Aufhebung des Verhandlungsmandats, die zweifellos endgültigen Charakter hat. Auch der „destruktive“ Charakter der EBI, auf den sich die Kommission berief, spricht nicht gegen die Registrierung der EBI, da eine EBI zur Umsetzung der Verträge auch auf die Verhinderung eines Rechtsakts zielen kann. Assoziation EU-Türkei Art. 13 des Beschlusses Nr. 1/80 des Assoziationsrates EWG-Türkei (ARB) enthält eine sogenannte Stillhalteklausel, wonach die Mitgliedstaaten und die Türkei für Arbeitnehmer und ihre Familienangehörigen, deren Aufenthalt und Beschäftigung in ihrem Hoheitsgebiet ordnungsgemäß sind, keine neuen Beschränkungen der Bedingungen für den Zugang zum Arbeitsmarkt einführen. Diese Bestimmung hat der EuGH in seiner Rechtsprechung dahin interpretiert, dass auch eine nationale Regelung, die nach Inkrafttreten des ARB die Voraussetzungen für eine Familienzusammenführung von türkischen Arbeitnehmern verschärft, eine von Art. 13 ARB untersagte neue Beschränkung darstellt. In der Rechtssache C-652/1530 hatte Deutschland die Bedingungen des Aufenthaltsrechts von Drittstaatsangehörigen nach Inkrafttreten des ARB dahingehend verschärft, dass auch Kinder unter 16 Jahren einer Aufenthaltserlaubnis bedürfen. Das allgemeine Erfordernis eines Aufenthaltstitels wurde von der deutschen Regierung mit dem Ziel einer wirksamen Steuerung der Migrationsströme begründet. Konkret betraf dieses Erfordernis ein im Juni 2014 in Deutschland geborenes Kind zweier türkischer Staatsangehöriger, das im Ausgangsverfahren, vertreten durch seine Eltern, eine Aufenthaltserlaubnis gemäß § 33 des deutschen Aufenthaltsgesetzes beantragt hatte. Nach dieser Bestimmung hat die zuständige Behörde ein weites Ermessen bei der Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis. Der Kreis Bergstraße lehnte als zuständige Behörde die Aufenthaltserlaubnis mit der Begründung ab, für das Kind sei es nicht unzumutbar, von der Türkei aus ein Visumsverfahren zu betreiben. In diesem Rahmen könnten auch – wie die deutsche Regierung ergänzte – die Voraussetzungen für die Familienzusammenführung geprüft werden. Der EuGH erkannte zwar an, dass es sich bei dem Ziel einer wirksamen Steuerung der Migrationsströme, das gemäß Art. 79 Abs. 1 AEUV auch ein Ziel der Einwanderungspolitik der Union ist, um einen zwingenden Grund des Allgemeininteresses handelt, der eine neue Beschränkung im Sinne der Stillhalteklausel des Art. 13 ARB rechtfertigen könne. Jedoch hielt der EuGH die Entscheidung des Kreises Bergstraße, dem Kind eine Aufenthaltserlaubnis nach § 33 AufenthG zu versagen, für unverhältnismäßig. Für den Vater des Kindes hätte nur die Wahl bestanden, entweder in Deutschland weiter zu arbeiten und eine Beeinträchtigung seines Familienlebens in Kauf zu nehmen oder, mit ungewisser Perspektive, seine Beschäftigung aufzugeben und mit seinem Kind in die Türkei zu gehen, nur um dort für dieses ein Visum zu beantragen. Zudem verfügte der Kreis Bergstraße über alle erforderlichen Angaben, um – im Einklang mit dem Ziel einer wirksamen Steuerung der Migrationsströme – unmittelbar über das Aufenthaltsrecht des Kindes im Rahmen der Familienzusammenführung zu entscheiden. 30 EuGH: Urteil vom 29. März 2017, ECLI:EU:C:2017:239, Furkan Tekdemir/Kreis Bergstraße. 108 Jahrbuch der Europäischen Integration 2018 Gerichtshof Zuständigkeit des EuGH für Durchführungsbeschlüsse In der Rechtssache C-521/1531 hatte der Rat durch den Beschluss (EU) Nr. 2015/128932 (im Urteil des EuGH als „Durchführungsbeschluss“ bezeichnet) gegen Spanien eine Geldbuße verhängt, weil Spanien infolge einer schweren Nachlässigkeit die gemeldeten Daten zum öffentlichen Defizit verfälscht habe. Rechtsgrundlage der Geldbuße ist Art. 8 der Verordnung (EU) Nr. 1173/2011 über die haushaltspolitische Überwachung im Euro- Währungsgebiet.33 Diese Verordnung knüpft an die aus anderen Bestimmungen des sekundären Unionsrechts resultierende Verpflichtung der Mitgliedstaaten an, der Kommission, genauer dem statistischen Amt der Europäischen Union (Eurostat), zweimal jährlich die Höhe ihrer geplanten und tatsächlichen öffentlichen Defizite und die Höhe ihres tatsächlichen öffentlichen Schuldenstands mitzuteilen. Spanien erhob gegen die Verhängung der Geldbuße vor dem EuGH Nichtigkeitsklage. Der EuGH wies die Klage im Ergebnis ab. Vorher musste er sich jedoch mit dem Einwand des Rates, der von der Kommission unterstützt wurde, auseinandersetzen, nicht der EuGH, sondern das EuG sei für die Klage zuständig. Der Rat war nämlich der Meinung, mit dem Erlass des Beschlusses 2015/1289 habe er eine Durchführungsbefugnis gemäß Art. 291 Abs. 2 AEUV ausgeübt, so dass die Nichtigkeitsklage gemäß Art. 51 Abs. 1 Buchstabe a) dritter Gedankenstrich der Satzung des Gerichtshofs der Europäischen Union in die Zuständigkeit des EuG falle. Diese Bestimmung macht zugunsten des EuG eine Ausnahme von der grundsätzlich bestehenden EuGH-Zuständigkeit für Nichtigkeitsklagen eines Mitgliedstaats, sofern es um Handlungen des Rates geht, mit denen dieser gemäß Art. 291 Abs. 2 AEUV Durchführungsbefugnisse ausübt. Der EuGH bestätigte zwar, dass der Rat mit dem Beschluss 2015/1289 eine Durchführungsbefugnis ausgeübt hat, indem er Spanien in Anwendung der Verordnung Nr. 1173/2011 eine Geldbuße auferlegte. Jedoch ordnete der EuGH diese Durchführungsbefugnis nicht Art. 291 Abs. 2 AEUV zu. Insoweit stellte er zunächst fest, dass Art. 291 Abs. 2 AEUV nicht die einzige Vorschrift des Unionsvertragsrechts ist, mit der dem Rat Durchführungsbefugnisse verliehen werden. Ferner können außerhalb der in Art. 291 Abs. 2 AEUV vorgesehenen Regelung Durchführungsbefugnisse durch Akte des sekundären Unionsrechts eingeführt werden. Demgegenüber haben Durchführungsbefugnisse der Kommission oder des Rates nach Art. 291 Abs. 2 AEUV einen begrenzten Zweck: Sie sollen sicherstellen, dass Rechtsakte der Union, die sich für eine Durchführung durch die Mitgliedstaaten eignen, von diesen einheitlich durchgeführt werden. Ein Rechtsakt wie die Verordnung Nr. 1173/2011, der dem Rat die Befugnis verleiht, eine Geldbuße gegen einen Mitgliedstaat zu verhängen, ist jedoch in keiner Weise geeignet, durch die Mitgliedstaaten selbst durchgeführt zu werden, da eine derartige Durchführung den Erlass einer Zwangsmaßnahme gegen einen von ihnen impliziert. Zudem enthält die Verordnung Nr. 1173/2011 keine Bezugnahme auf Art. 291 Abs. 2 AEUV. Somit war der EuGH für die Entscheidung über die von Spanien erhobene Nichtigkeitsklage zuständig. 31 EuGH: Urteil vom 20. Dezember 2017, ECLI:EU:C:2017:982, Spanien/Rat. 32 Rat der Europäischen Union: Beschluss 2015/1289 des Rates vom 13. Juli 2015 zur Verhängung einer Geldbuße gegen Spanien wegen der Manipulation von Defizitdaten in der Autonomen Gemeinschaft Valencia, in: Amtsblatt der EU, Nr. L 198, 28.7.2015, S. 19. 33 Europäisches Parlament/Rat der Europäischen Union: Verordnung (EU) Nr. 1173/2011des Europäischen Parlaments und des Rates vom 16. November 2011 über die wirksame Durchsetzung der haushaltspoliti schen Überwachung im Euro-Währungsgebiet, in: Amtsblatt der EU, Nr. L 306, 23. November 2011, S. 1. Jahrbuch der Europäischen Integration 2018 109 Die Institutionen der Europäischen Union Weiterführende Literatur Alberto Alemanno/Laurent Pech: Thinking Justice outside the Docket: A Critical Assessment of the Reform of the EU’s Court System, in: Common Market Law Review 54/2017, S. 129–176. Giulio Itzcovich: The European Court of Justice, in: András Jakab/Arthur Dyevre/Giulio Itzcovich (Hrsg.): Comparative Constitutional Reasoning, Cambridge 2017, S. 277–322. Karol P. E. Lasok: Lasok's European Court Practice and Procedure, 3rd edition, London 2017. Koen Lenaerts: The European Court of Justice and the Comparative Law Method, in: European Review of Private Law 25/2017/(2), S. 297–312. Sabine Saurugger/Fabien Terpan: The Court of Justice of the European Union and the Politics of Law, London 2017. 110 Jahrbuch der Europäischen Integration 2018 Europäische Zentralbank Martin Selmayr* Fünf Jahre Wachstum in Folge. 9,2 Mio. neue Arbeitsplätze seit 2013. Ein im Mittel auf 0,6 Prozent des Bruttoinlandsprodukts (BIP) gesunkenes Defizit der Eurostaaten. Eine Preissteigerungsrate von gerade 1,7 Prozent seit Einführung des Euro. Für Mario Draghi, den Präsidenten der Europäischen Zentralbank (EZB), und seine mittlerweile 3.384 Mitarbeiter (1.028 davon in der Bankenaufsicht) bestand zehn Jahre nach Ausbruch der globalen Finanzkrise an sich Grund zur Zufriedenheit, zumal sich in einer Eurobarometer-Umfrage 74 Prozent der Bürger im Euroraum für den Euro aussprachen.1 Auch konnte Griechenland im August wie geplant sein Stabilisierungsprogramm verlassen. Allerdings ließ ab Jahresmitte die starke Konjunktur nach (BIP-Wachstum 2017: 2,5 Prozent; 2018: knapp 2 Prozent). Christine Lagarde, Chefin des Internationalen Währungsfonds, sprach bereits vom Beginn eines globalen wirtschaftlichen Wetterumschwungs.2 In den USA folgten der ‚America‘-First-Rhetorik von Präsident Donald Trump eine extrem prozyklische Fiskalpolitik und ein Handelskrieg mit China. Auch die EU-Mitgliedstaaten gerieten ins Visier von US-Strafzöllen auf Stahl und Aluminium. Maßnahmen gegen die Automobilindustrie konnte Kommissionspräsident Jean- Claude Juncker durch eine Absprache mit Präsident Trump im Juli 2018 vorerst abwenden. Aus Sicht der EZB gehört der Protektionismus aber gegenwärtig zu den größten Risikofaktoren für die Weltwirtschaft.3 Unsicherheit besteht auch wegen der nach wie vor ungeklärten Bedingungen des für den 29. März 2019 angekündigten Austritts des Vereinigten Königreichs aus der EU; ein harter ‚Brexit‘ ohne Übergangsfrist ist nicht mehr auszuschließen. Schließlich wurde Italien erneut zur Belastung für den Euroraum. Rechtspopulisten (Lega Nord) und Linkspopulisten (Fünf-Sterne-Bewegung), die nach den Parlamentswahlen im Mai eine Koalition eingegangen waren, verfolgten gegenüber den EU-Institutionen einen Konfrontationskurs.4 Im Oktober 2018 beschlossen sie in Abweichung von allen bisherigen Zusagen einen expansiven „Haushalt des Volkes“ (2,4 Prozent Neuverschuldung statt 1 Prozent, bei einem Schuldenstand von 131 Prozent des BIP), weshalb die Kommission den Entwurf formell beanstandete. In Folge erhöhte sich der Renditeabstand zwischen italienischen und deutschen Staatsanleihen auf über 300 Basispunkte. Dies verteuerte die Finanzierung der italienischen Banken, deren Portfolios bis zu 90 Prozent aus italienischen Staatsanleihen bestehen. Der EZB, die 2017 eine schrittweise Normalisierung ihrer Geldpolitik eingeleitet hatte, machte dies die Erfüllung ihrer Aufgabe im 20. Jahr ihres Bestehens5 nicht leichter. * Dieser Beitrag gibt ausschließlich die persönliche Auffassung des Verfassers wieder und entspricht nicht notwendigerweise den offiziellen Positionen der Europäischen Kommission oder der EZB. 1 Dies ist die zweithöchste jemals erreichte Zustimmungsrate. 2002 und 2003 waren es 75 Prozent. 2 Christine Lagarde: ‘Steer, Don't Drift’: Managing Rising Risks to Keep the Global Economy on Course, Rede vom 1.10.2018. 3 Vgl. Allan Gloe Dizioli/Björn van Roye: Makroökonomische Implikationen des zunehmenden Protektionismus, in: EZB, Wirtschaftsbericht 6/2018, S. 40 ff. 4 Martin Wolf: Italy’s new rulers could shake the euro, in: Financial Times, 23.5.2018, S. 9. 5 Vgl. Jan Mallien/Frank Wiebe: EZB-Jubiläum: Von Anfang an ein Geschöpf der Politik, in: Handelsblatt, 1./2./3.6.2018, S. 22-25; Marcel Fratzscher: Falscher Sündenbock, in: Handelsblatt, 6.6.2018, S. 48. Jahrbuch der Europäischen Integration 2018 111 Die Institutionen der Europäischen Union Geldpolitik: Ende der Ära des ‚Quantitative Easing‘ Trotz mancher Gegenwinde zeigte sich die EZB entschlossen, ihren geldpolitischen Kurs mit ruhiger Hand fortzusetzen und sich dabei fest an der Datenlage zu orientieren. Ausgangspunkt waren vier Beschlüsse, die der EZB-Rat am 26. Oktober 2017 getroffenen hatte. Erstens beließ der EZB-Rat die EZB-Leitzinsen für 2018 unverändert auf ihrem seit März 2016 festgesetzten historisch niedrigen Niveau: den Zinssatz für die Hauptrefinanzierungsgeschäfte bei 0 Prozent, den Zinssatz für die Spitzenrefinanzierungsfazilität bei 0,25 Prozent und den Zinssatz für die Einlagefazilität bei - 0,4 Prozent. Zweitens beschloss der EZB-Rat, angesichts des zunächst kräftigen Wirtschaftswachstums und eines leichten, wenn auch noch unzureichenden Aufwärtstrends der Eurorauminflation (Inflationsrate 2017: 1,5 Prozent), das Ausmaß der Ankäufe gemäß dem EZB-Programm zum Ankauf von Vermögenswerten des öffentlichen und privaten Sektors (‚Asset Purchase Programme‘, APP, auch ‚Quantitiative Easing‘ genannt6) von 60 Mrd. Euro pro Monat auf 30 Mrd. Euro pro Monat zurückzunehmen, und zwar ab Januar und bis jedenfalls September 2018. Ob und wann das Ankaufprogramm nach September 2018 zu beenden war, hing für die EZB von einer nachhaltigen Korrektur der Inflationsentwicklung ab. Diese wollte die EZB anhand von drei Kriterien feststellen: Konvergenz – hin zum mittelfristigen Ziel der EZB, im Euroraum eine Preissteigerungsrate von unter, aber nahe 2 Prozent zu erreichen; Vertrauen – also messbare längerfristige Inflationserwartungen, die mit dem Inflationsziel der EZB im Einklang stehen; sowie Widerstandsfähigkeit – das heißt eine selbsttragende Inflationsentwicklung, die nicht mehr von einer Fortsetzung des ‚Quantitative Easing‘ abhängig war. Drittens flankierte die EZB die Niedrigzinspolitik und das Ankaufsprogramm APP mit drei expliziten Orientierungen über die künftige Ausrichtung der Geldpolitik (‚Forward Guidance‘): (1) „Der EZB-Rat geht weiterhin davon aus, dass die EZB-Leitzinsen für längere Zeit und weit über den Zeithorizont des Nettoerwerbs von Vermögenswerten hinaus auf ihrem aktuellen Niveau bleiben werden.“7 Eine Zinserhöhung war nach dieser ‚Forward Guidance‘ nicht vor 2019 zu erwarten. (2) „Sollte sich der Ausblick eintrüben oder sollten die Finanzierungsbedingungen nicht mehr mit einem weiteren Fortschritt hin zu einer nachhaltigen Korrektur der Inflationsentwicklung im Einklang stehen, so ist der EZB-Rat bereit, das APP im Hinblick auf Umfang und/oder Dauer auszuweiten.“8 Die Reduzierung des Volumens der monatlichen Ankäufe von Vermögenswerten von 60 Mrd. Euro auf 30 Mrd. Euro steht nach dieser ‚Forward Guidance‘ der EZB zum APP also unter einem Lockerungsvorbehalt (‚APP Easing Bias‘) und kann erforderlichenfalls umgekehrt werden. (3) „Das Eurosystem wird die Tilgungsbeträge der im Rahmen des APP erworbenen Wertpapiere nach Abschluss des Nettoerwerbs von Vermögenswerten für längere Zeit und in jedem Fall so lange wie erforderlich bei Fälligkeit wieder anlegen.“9 Die EZB will also öffentliche und private Wertpapiere, die sie im Rahmen ihres Programms zum Ankauf von Vermögenswerten erwirbt, bei Fälligkeit durch neu anzukaufende Wertpapiere ersetzen, und zwar weit über das Auslaufen des APP hinaus. Dies bedeutet, dass die EZB ihre durch das Ankaufprogramm vervierfachte Bilanz auch künftig nicht reduzieren, 6 Ende 2017 machten öffentliche Anleihen (das heißt Anleihen von Eurostaaten und anderen staatsnahen Emittenten sowie von supranationalen Institutionen) mit 1,9 Bio. Euro 83 Prozent des APP Portfolios aus; 25 Mrd. Euro (1 Prozent) waren ‚Asset Backed Securities‘, 241 Mrd. Euro (11 Prozent) gedeckte Schuldverschreibungen und 132 Mrd. Euro (6 Prozent) Unternehmensanleihen, Zahlen (gerundet) nach EZB, Jahresbericht 2017, S. 56 f. 7 EZB: Geldpolitische Beschlüsse, Pressemitteilung, 26.10.2017. 8 EZB: Geldpolitische Beschlüsse, Pressemitteilung, 26.10.2017. 9 EZB: Geldpolitische Beschlüsse, Pressemitteilung, 26.10.2017. 112 Jahrbuch der Europäischen Integration 2018 Europäische Zentralbank sondern den aktuellen Grad an geldpolitischer Lockerung „für längere Zeit“ aufrechterhalten wird. Die Marktteilnehmer können sich infolge dieser ‚Forward Guidance‘ zu den Reinvestitionen darauf einstellen, dass die EZB auf absehbare Zeit stark im Markt präsent bleiben wird. Die EZB macht zudem ihre Reinvestitionen auf ihrer Website transparent; dort ist für jeweils die nächsten zwölf Monate einsehbar, in welchem Wert Wertpapiere des öffentlichen und privaten Sektors monatlich fällig und in welchem Volumen somit Reinvestitionen stattfinden werden.10 So wurden im Oktober 2018 fällig werdende öffentliche und private Wertpapiere im Wert von 23,718 Mrd. Euro von der EZB durch Reinvestitionen ersetzt. Im Januar 2019 wird die EZB Reinvestitionen im Wert von 25,579 Mrd. Euro tätigen. Viertens kündigte der EZB-Rat an, die Hauptrefinanzierungsgeschäfte und die längerfristigen Refinanzierungsgeschäfte mit dreimonatiger Laufzeit so lange wie erforderlich, mindestens jedoch bis Ende 2019 weiterhin als Mengentender mit Vollzuteilung durchzuführen. Bis auf Weiteres will die EZB also an dem unmittelbar nach dem Konkurs von Lehman Brothers beschlossenen11 Mechanismus festhalten, wonach Zentralbankgeld nicht im Zinswettbewerb versteigert wird, sondern die Nachfrage der Banken stets zu 100 Prozent von der EZB zum geltenden Leitzins gedeckt wird. 2018 ermöglichten das kräftige, wenn auch in der zweiten Jahreshälfte schwächer werdende Wirtschaftswachstum sowie langsam anziehende Inflationsraten der EZB, die im Oktober 2017 eingeleitete Normalisierung ihrer Geldpolitik schrittweise fortzusetzen. Positiv verzeichnen konnte die EZB dabei die Breite des Wirtschaftswachstums, das den gesamten Euroraum erreichte; die Streubreite des Wertschöpfungswachstums zwischen den Eurostaaten war niedriger als zu Beginn der Währungsunion.12 Ein wichtiger Faktor für die EZB war auch der seit langem wieder zu verzeichnende Anstieg der Tariflöhne; die Experten der EZB erwarteten im März 2018 eine Beschleunigung des Wachstums des Entgelts je Arbeitnehmer von 1,6 Prozent im Jahr 2017 auf 2,3 Prozent im Jahr 2020. Einen ersten, noch behutsamen Schritt zur weiteren Normalisierung unternahm der EZB-Rat bei seiner Sitzung am 8. März 2018. Er strich – durch einstimmigen Beschluss – die ‚Forward Guidance‘ zu seinem Ankaufprogramm APP, hielt sich also nicht mehr explizit die Option offen, die Anleihekäufe auszuweiten. Das Streichen dieses ‚APP Easing Bias‘ zeigte, dass die EZB zuversichtlich war, bei fortgesetzter Konjunktur- und Inflationsentwicklung das APP zum Jahresende auslaufen lassen zu können. Auf seiner Sitzung vom 14. Juni 2018 in Riga (Lettland) konkretisierte der EZB-Rat den geldpolitischen Normalisierungskurs für die Zeit nach September 2018. Er äußerte zunächst die Erwartung, ab Oktober und bis zum Jahresende das Programm zum Ankauf von Vermögenswerten von monatlich 30 Mrd. Euro auf 15 Mrd. Euro zu reduzieren. Der EZB-Rat äußerte zugleich die Erwartung, dass das APP dann enden solle und erklärte sich damit erstmals bereit, seine Ankäufe zu ‚tapern‘, also auf null zurückzufahren.13 Der EZB-Rat war zuvor zu dem Schluss gekommen, dass sich die Gesamtinflation und die Inflation ohne Nahrungsmittel und 10 ‚APP Redemptions‘: unter ‚Monetary Policy‘, ‚Instruments‘, ‚Asset purchase programmes‘, abrufbar unter: https://www.ecb.europa.eu/mopo/implement/omt/html/index.en.html (letzter Zugriff: 4.11.2018). 11 Vgl. Martin Selmayr: Europäische Zentralbank, in: Werner Weidenfeld/Wolfgang Wessels (Hrsg.): Jahrbuch der Europäischen Integration 2009, Baden-Baden 2009, S. 93-102 (S. 94). 12 EZB: Jahresbericht 2017, S. 7, 16 f., Abbildung 8. 2017 wurde mit 0,75 das niedrigste Gefälle der Wachstumsraten im Euroraum (gemessen in Standardabweichungen der Bruttowertschöpfung) in der Geschichte der Währungsunion verzeichnet; 1998 hatte das Gefälle noch 1,47 betragen. 13 Claire Jones/Michael Hunter: ECB moves to pull plug on €2.4 tn stimulus scheme by end of year, in: Fi nancial Times, 15.6.2018, S. 1; Alexander Hagelüken: Draghis späte Wende, in: Süddeutsche Zeitung, 15.6.2018, S. 15. Jahrbuch der Europäischen Integration 2018 113 Die Institutionen der Europäischen Union Energie den Projektionen zufolge im Jahr 2020 auf 1,7 Prozent beziehungsweise 1,9 Prozent belaufen werden (Inflationsrate im Mai 2018: 1,9 Prozent), also nun mit der EZB-Marke von unter, aber nahe 2 Prozent konvergieren. Was das Vertrauen in die weitere Inflationsentwicklung angehe, so habe die Unsicherheit über die Inflationsaussichten spürbar nachgelassen und sich das Deflationsrisiko de facto aufgelöst. Schließlich seien die Inflationserwartungen mittlerweile widerstandsfähig, hingen also immer weniger von weiteren Verlängerungen des APP ab. Vor diesem Hintergrund formulierte der EZB-Rat einstimmig seine Erwartung, dass die Politik des fortgesetzten ‚Quantitative Easing‘ – die in den USA bereits im Oktober 2014 eingestellt worden war – im Euroraum Ende 2018 beendet werden könne. Vom „Ende einer Ära in Europa“ war deshalb unter Marktteilnehmern die Rede;14 einige sprachen bereits – auch angesichts der parallel von der US-Federal Reserve beschlossenen siebten Zinserhöhung seit 2015 – vom Wechsel von einer Welt des ‚Quantitative Easing‘ zu einem ‚Quantitative Tightening‘-Regime.15 Um gegenüber solchen Stimmen den Märkten zu versichern, dass die Geldpolitik im Euroraum auch nach Ende des APP locker („akkommodierend“) bleiben werde, bekräftigte die EZB am 14. Juni 2018 ihre ‚Forward Guidance‘ zu den Reinvestitionen, also die Absicht, auch nach Abschluss des Ankaufprogramms die Tilgungsbeträge der im Rahmen des APP erworbenen Wertpapiere „für längere Zeit“ neu anzulegen. „Das Wertpapierkaufprogramm bleibt bestehen“, unterstrich Präsident Draghi. „Es bleibt Teil unseres Instrumentenkastens.“16 Zugleich präzisierte der EZB-Rat seine ‚Forward Guidance‘ zu den Leitzinsen, indem er sie um eine explizite zeitpunktbasierte und zustandsabhängige Komponente ergänzte. Danach sollen die EZB-Leitzinsen „mindestens über den Sommer 2019 und in jedem Fall so lange wie erforderlich“ auf ihrem aktuell niedrigen Niveau belassen werden, „um sicherzustellen, dass die Inflationsentwicklung weitgehend mit den derzeitigen Erwartungen eines nachhaltigen Anpassungspfads übereinstimmt.“17 Etwas Verwirrung entstand hinsichtlich der Formulierung „mindestens über den Sommer 2019“, da diese in einigen von nationalen Zentralbanken erstellten Übersetzungen zunächst mit „mindestens bis zum Ende des Sommers 2019“ oder mit „mindestens bis zum Sommer 2019“ wiedergegeben worden war, was auf die Möglichkeit einer Zinserhöhung entweder erst im September oder noch im Juni/Juli 2019 hingewiesen hätte.18 Die EZB betonte demgegenüber, dass allein der englischsprachige Text der EZB-Ratsbeschlüsse („at least through the summer of 2019“) authentisch ist.19 Die EZB zieht also eine Zinserhöhung allerfrühestens im September 201920 in Betracht. Wahrscheinlicher ist eine solche Entscheidung auf der Sitzung am 24. Oktober 2019, der letzten EZB-Ratssitzung unter Präsident Draghi, dessen achtjährige Amtszeit am 31. Oktober 2019 endet. 14 Aberdeen Standard, zitiert nach Frankfurter Allgemeine Zeitung: Europäische Aktien gewinnen. Der Euro verliert, 15.6.2018, S. 27. 15 Vgl. Robin Wiggelsworth/Kate Allen/Roger Blitz: Halycon days recede as ECB and Fed step back. Investors rush to revamp their portfolios after landmark week sees central banks embark on quantitative tightening, in: Financial Times, 16./17.6.2018, S. 13. Im August 2018 schrumpften erstmals seit zehn Jahren die Zentalbankbilanzen weltweit (von 32 auf 31 Prozent der Staatsverschuldung); vgl. Kate Allen/Keith Fray: QE retreat: Central banks’ balance sheets start to shrink, Financial Times, 28.8.2018, S. 11. 16 Zitiert nach Financial Times: Draghi treads middle path in ending stimulus, 15.6.2018, S. 4. 17 Philipp Plickert: Die Zinsen bleiben niedrig, in: Frankfurter Allgemeine Zeitung, 15.6.2018, S. 13. 18 Claire Jones: Lost in translation. Draghi expects grilling over mixed ECB messages on rates, Financial Ti mes, 26.7.2018, S. 2. 19 So Draghi auf der EZB-Pressekonferenz am 13.7.2018. 20 Bestätigend Draghis Antwort auf eine Journalisten-Frage auf der EZB-Pressekonferenz am 14.6.2018. 114 Jahrbuch der Europäischen Integration 2018 Europäische Zentralbank Schließlich betonte der EZB-Rat in seiner Juni-Sitzung die Bereitschaft, seine Instrumente gegebenenfalls anzupassen, um sicherzustellen, dass sich die Inflationsrate auf mittlere Sicht weiterhin nachhaltig einem Niveau von unter, aber nahe 2 Prozent annähere. In dieser Formulierung, welche der EZB für die Zukunft alle Optionen offen hielt, zeigte sich, dass jedenfalls einige Mitglieder des EZB-Rats ein gewisses Risiko sahen, dass weltwirtschaftliche Risikofaktoren und/oder unerwartete Ereignisse in Europa die aktuell positive Inflationsentwicklung umkehren oder den Euroraum früher als erwartet in eine Rezession stürzen könnten.21 Im weiteren Jahresverlauf bekräftigte die EZB ihre im Juni geäußerten Erwartungen und ihre ‚Forward Guidance‘ und setzte den vorgezeichneten Normalisierungskurs konsequent fort. Kursbestätigend wirkten die Projektionen der EZB-Experten, die im Juli und im Oktober Inflationsraten von jeweils 1,7 Prozent für 2018, 2019 und 2020 sowie 1,9 Prozent für 2023 vorhersagten. Zudem betrug die monatliche Inflationsrate im Juli 2018 2,1 Prozent und im August 2018 2,0 Prozent, pendelte sich also in der Nähe des EZB-Zielwerts ein. Das Wachstum schwächte sich zwar etwas ab, wurde aber von den EZB-Experten im Oktober für 2018 noch mit 2 Prozent, für 2019 mit 1,8 Prozent und für 2020 mit 1,6 Prozent prognostiziert. Anfang Oktober reduzierte die EZB daher ihre Ankäufe von Vermögenswerten auf 15 Mrd. Euro monatlich. Zugleich wiederholte der EZB-Rat am 25. Oktober 2018 seine Erwartung, das Ankaufprogramm zum Jahresende zu beenden. Dabei lehnte es EZB-Präsident Draghi – wie zuvor bereits bei der September-Ratssitzung22 – explizit ab, sich durch den Konflikt um die Haushaltspolitik Italiens von seinem geldpolitischen Kurs abbringen zu lassen. Dies sei eine fiskalische Angelegenheit, die nach dem Stabilitäts- und Wachstumspakt zu beurteilen sei, deren ultimativer Wächter die Europäische Kommission sei und nicht die EZB, so Draghi, wobei er sich persönlich zuversichtlich zeigte, dass der Konflikt gelöst werden würde. Angesichts zunehmender geopolitischer Unsicherheiten betonte Draghi im Oktober 2018 erneut, dass die Geldpolitik im Euroraum weiterhin locker bleibe. Noch bis Dezember 2018 kauft die EZB monatlich Vermögenswerte im Wert von 15 Mrd. Euro, was den Bestand von im Rahmen des APP erworbenen Wertpapieren in der EZB-Bilanz auf insgesamt 2,615 Bio. Euro (bei einer Bilanzsumme von dann insgesamt mehr als 4,8 Bio. Euro) anwachsen lassen wird. Der EZB-Beschluss, die Tilgungssumme fällig werdender Wertpapiere fortgesetzt zu reinvestieren, wird ihre Bilanz für längere Zeit auf gleichem Niveau fortschreiben und die Wirkung der Ende 2018 erreichten geldpolitischen Lockerung verlängern. Zusammen mit der erklärten Absicht, die EZB-Leitzinsen bis mindestens über den Sommer 2019 auf dem aktuell niedrigen Niveau zu belassen, ergibt dies eine nach wie vor erheblich akkommodierende Geldpolitik bis weit in das Jahr 2019 hinein, zumal zu erwarten ist, dass die EZB im Herbst 2019 zunächst die Leitzinsen (beginnend mit der Einlagefazilität) schrittweise erhöhen und erst 2020 anfangen wird, ihre Bilanz durch behutsames Zurückfahren der Reinvestitionen langsam abzuschmelzen. Auch wenn die EZB – aufgrund divergierender Auffassungen im EZB-Rat und rechtlicher Bedenken – erst verspätet auf das geldpolitische Instrument des ‚Quantitative Easing‘ zurückgegriffen hat, ist es in der Rückschau doch als einigermaßen erfolgreich zu bewerten. In der Summe hatten die von der EZB seit Juni 2014 ergriffenen geldpolitischen Lockerungsmaßnahmen substanzielle positive Auswirkungen auf die Wirtschaftsleistung im Euroraum. Die EZB selbst schätzt den kumulierten Effekt auf das reale BIP-Wachstum und auf die Inflation auf jeweils 1,9 Prozentpunkte für den Zeitraum 2016 bis 2020.23 Es ist daher zu begrüßen, dass 21 Vgl. Frankfurter Allgemeine Zeitung: EZB beschließt Auslaufen der Anleihekäufe. Der Zentralbankrat will bis zum Jahresende die Neuzukäufe beenden. Er hält sich aber eine Hintertür offen, 15.6.2018, S. 19. 22 Jan Mallien/Frank Wiebe: Keine Hilfe für Italien, in: Handelsblatt, 14.9.2018, S. 27. 23 Vgl. EZB, Jahresbericht 2017, S. 51, mit weiteren Nachweisen in Fußnote 47. Jahrbuch der Europäischen Integration 2018 115 Die Institutionen der Europäischen Union Generalanwalt Melchior Wathelet am Gerichtshof der Europäischen Union in seinen Schlussanträgen vom 4. Oktober 2018 bestätigte, dass der Ankauf öffentlicher Wertpapiere am Sekundärmarkt zu geldpolitischen Zwecken vom rechtlichen Mandat der EZB gedeckt ist.24 Folgt der Gerichtshof dieser auch in der europarechtlichen Literatur vertretenen Rechtsauffassung,25 ist für die Zukunft sichergestellt, dass der Erwerb von Staatsanleihen am offenen Markt wie bei jeder Zentralbank auch bei der EZB zum regulären geldpolitischen Instrumentarium zählt. Bei künftigen Krisen würde eine solche rechtliche Klarstellung die EZB in die Lage versetzen, frühzeitiger und noch entschlossener einzugreifen als dies vor zehn Jahren der Fall war. Euro-Wechselkurs: Eine stärkere internationale Rolle für den Euro? Nachdem der Euro-Wechselkurs 2017 gegenüber den meisten wichtigen Währungen an Boden gewonnen (nominaler effektiver Wechselkurs gegenüber den 38 wichtigsten Handelspartnern des Euroraums: + 6,3 Prozent) und gegenüber dem US-Dollar sogar um 14 Prozent aufgewertet hatte (Dezember 2017: 1 Euro = 1,184 US Dollar) – was bei einigen Geldpolitikern bereits zu Sorgen vor inflations- und wachstumsdämpfenden Auswirkungen geführt hatte –, stabilisierte er sich 2018 auf dem zu Jahresbeginn erreichten, seinem historischen Durchschnitt entsprechenden Niveau. Der nominale effektive Wechselkurs wertete bis September im Jahresvergleich um 3,7 Prozent auf, während sich der Euro im gleichen Zeitraum gegenüber dem US- Dollar (- 2,1 Prozent, September 2018: 1 Euro = 1,166 US-Dollar), dem japanischen Yen (- 1,1 Prozent) und dem britischen Pfund (- 0,2 Prozent) etwas abschwächte. Am relativ stabilen Euro-Wechselkurs zeigte sich, dass die EZB den Ausstieg aus dem ‚Quantitative Easing‘ kommunikativ gut vorbereitet hatte; weder im Juni noch im Oktober kam es zu sprunghaften Anstiegen des Außenwerts des Euro, wie sie ansonsten bei einer Rücknahme lockerer geldpolitischer Maßnahmen zu erwarten gewesen wären; dazu trug auch die zunehmend restriktivere Geldpolitik der US Federal Reserve bei. Im Mai 2018 bescheinigten die Konvergenzberichte von EZB und Europäischer Kommission den meisten der sieben gegenwärtig nicht am Euro teilnehmenden „Mitgliedstaaten mit Ausnahmeregelung“ eine hohe nominale Konvergenz. So erfüllten alle sieben Euro-Anwärterstaaten das Kriterium solider öffentlicher Finanzen. Bulgarien, Kroatien, Schweden, die Tschechische Republik und Ungarn schnitten gut beim Kriterium für die langfristigen Zinssätze ab. Schließlich bestanden Bulgarien, Kroatien, Polen und Schweden auch beim Kriterium der Preisstabilität. Zwar ist bislang keiner der sieben Euro-Anwärterstaaten Mitglied des Wechselkursmechanismus II, an dem sich ein Mitgliedstaat mindestens zwei Jahre lang spannungsfrei beteiligen muss, bevor er dem Euroraum beitreten kann. Ende Juni kündigte allerdings Bulgarien – dessen Währung Lew seit 1999 fest an den Euro gekoppelt ist – an, innerhalb eines Jahres sowohl dem Wechselkursmechanismus als auch der Bankenunion (also dem von der EZB geleiteten Einheitlichen Aufsichtsmechanismus für Banken) beizutreten.26 Auf dem Euro-Gipfel im Oktober 2018, der unter Einbeziehung der sieben Euro-Anwärterstaaten sowie von Dänemark stattfand, erklärten auch Kroatien und Rumänien die Absicht, sobald wie möglich dem Euro beitreten zu wollen. 24 Rechtssache C-493/17, Weiss und Andere, Auslöser des Verfahrens ist ein Rechtsstreit vor dem Bundesverfassungsgericht, das die Beurteilung des APP dem EuGH zur Vorabentscheidung vorgelegt hat. 25 Vgl. Martin Selmayr: Kommentierung zu Artikel 282 AEUV, insbes. Randnummer 51, in: Hans von der Groeben/Jürgen Schwarze/Armin Hatje: Europäisches Unionsrecht, Kommentar, Baden-Baden 2015. 26 Alexander Mühlauer: Euro statt Lew. Bulgarien will in die Währungsunion. Ist das Land bereit?, in: Süddeutsche Zeitung, 13.7.2018, S.18. 116 Jahrbuch der Europäischen Integration 2018 Europäische Zentralbank In den kommenden fünf Jahren könnte der Euroraum also auf 22 Eurostaaten anwachsen. Durch den den bevorstehenden Austritt des Vereinigten Königreichs werden Euroraum und Binnenmarkt zunehmend kongruent; dies verstärkt Bestrebungen, den Euro wie bereits im Vertrag von Maastricht vorgesehen früher oder später in allen EU-Mitgliedstaaten einzuführen. Dafür spricht neben dem Interesse an größerer Einheit der Union auch der in Zeiten geopolitischer Unsicherheit lauter werdende Ruf nach einer stärkeren internationalen Rolle des Euro.27 Angesichts der bei der Aufkündigung des Entnuklearisierungsabkommens mit dem Iran durch die USA offenbar gewordenen wirtschafts- und finanzpolitischen Schwächen der EU sprach sich Kommissionspräsident Juncker in seiner Rede zur Lage der Union im September 2018 für Maßnahmen zur Stärkung der internationalen Rolle des Euro aus.28 Die Europäer müssten endlich die Kapitalmarktunion vorantreiben, damit Unternehmen auch in Europa auf tiefe und liquide Kapitalmärkte zur Refinanzierung zurückgreifen können. EZB-Präsident Draghi, der bislang eine neutrale Position hinsichtlich der internationalen Rolle des Euro eingenommen hatte, zeigte sich ausdrücklich interessiert, in dieser Frage eng mit der Kommission zusammenzuarbeiten. Zustimmung kam auch von Frankreichs Präsident Emmanuel Macron und von Bundesaußenminister Heiko Maas. In einer Zeit, in der sich die USA aus ihrer weltpolitischen Verantwortung und vom Multilateralismus verabschieden, kann der Euro zu einem wichtigen Instrument bei der Stabilisierung der regelbasierten internationalen Ordnung werden. Bis dahin ist es aber noch ein weiter Weg. Wie ein im Juni 2018 veröffentlichter Bericht der EZB zeigt, befindet sich die internationale Rolle des Euro auf einem historischen Tiefpunkt;29 so werden 62,2 Prozent der internationalen Schuldverschreibungen in US-Dollar begeben und 62,7 Prozent der Devisenreserven in US-Dollar angelegt, nur 22,4 Prozent beziehungsweise 20,1 Prozent in Euro. Dies ist eine Folge der Finanzkrise, aber auch der Tatsache geschuldet, dass Schwellenländer eine traditionelle Präferenz für die Währung der Militär- und Wirtschaftsmacht USA haben. Nur bei internationalen Zahlungen hat der Euro aufgeholt; heute werden 39,9 Prozent in US-Dollar, aber bereits 35,7 Prozent in Euro abgewickelt (August 2017: 40,72 Prozent beziehungsweise 32,91 Prozent). Eine interessante Entwicklung bringt der bevorstehende ,Brexit‘ mit sich: Ende Juni 2018 hielt die Bank of England 53,96 Mrd. US- Dollar als Devisenreserven, zugleich Euro im Gegenwert von 57,53 Mrd. US-Dollar. Vor dem ,Brexit‘-Referendum 2016 waren es nur Euro im Gegenwert von 47,95 Mrd. US-Dollar.30 Wechsel im EZB-Direktorium: Vorbereitung auf die Draghi-Nachfolge? Erstmals seit 2012 kam es Ende Mai 2018 zu einem Wechsel im sechsköpfigen, von Präsident Draghi geleiteten EZB-Direktorium, als die achtjährige Amtszeit des portugiesischen Vizepräsidenten Vitor Constâncio zu Ende ging. Zu seinem Nachfolger ernannte der Europäische Rat auf Empfehlung des EZB-Rats Luis de Guindos, der bis März 2018 spanischer Wirtschaftsminister gewesen war. Diese Personalie war aus drei Gründen bemerkenswert. Erstens wurde mit de Guindos erstmals ein früherer Politiker Mitglied des EZB-Direktoriums, was rechtlich nicht ausgeschlossen ist, da Art. 284 Abs. 2 AEUV nur eine Auswahl „aus dem Kreis der in Währungs- oder Bankfragen anerkannten und erfahrenen Persönlichkeiten“ verlangt, zu denen ein vormaliger Wirtschaftsminister durchaus zu zählen ist. Zweitens hat mit de Guindos erst- 27 Frankfurter Allgemeine Zeitung: Die Macht des Dollars wird zum Ärgernis, 23.8.2018, S. 16. 28 Mehreen Khan/Jim Brunsden: Juncker eyes turning euro into reserve currency to rival dollar, in: Financial Times, 15.9.2018, S. 2. 29 EZB: The international role of the euro, Interim report, Frankfurt am Main, Juni 2018. 30 Tommy Stubbington/Caroline Wheeler: Treasury shifts cash into euro after Brexit, in: The Sunday Times, 12.8.2018, S. 1. Jahrbuch der Europäischen Integration 2018 117 Die Institutionen der Europäischen Union mals seit 2012 wieder ein Direktoriumsmitglied die spanische Staatsangehörigkeit, was als symbolische Rehabilitation des von der Finanzkrise schwer getroffenen, danach aber wirtschaftlich wieder erstarkten Spaniens im Kreise der Eurostaaten betrachten werden kann. Drittens mag man versucht sein, in der Personalie de Guindos eine Weichenstellung für die Nachfolge Draghis im November 2019 zu sehen. Dabei gibt es verschiedene Lesarten. Wer falschen Klischees verhaftet meint, dass mit einem „Südeuropäer“ als Vizepräsident nur ein besonders stabilitätsorientierter „Nordeuropäer“ als Nachfolger des „italienischen“ Präsidenten denkbar ist, der wird in der Personalie de Guindos eine Vorentscheidung für Bundesbank-Präsident Jens Weidmann als nächsten EZB-Präsidenten sehen. Wer genauer hinsieht, wird feststellen, dass Spanien seit den Prüfungen der Finanzkrise eher zu den wirtschaftspolitischen ‚Hardlinern‘ zählt, wobei der Konservative de Guindos stets für haushaltspolitische Eigenverantwortung und Währungsstabilität eingetreten ist. Vieles spricht deshalb dafür, dass der nächste EZB-Präsident aus Frankreich stammen könnte, zumal die deutsche Bundesregierung inzwischen vernehmen ließ, dass sie sich 2019 nicht für einen Deutschen an der Spitze der EZB, sondern der politisch einflussreicheren Europäischen Kommission einsetzen werde.31 Angesichts der Vielzahl der 2019 auf europäischer Ebene zu besetzenden Führungspositionen (Kommissionspräsident, Präsident des Europäischen Rates, Hoher Beauftragter der Union für Außen- und Sicherheitspolitik), kann das Rennen um die EZB-Spitze – bei dem rechtlich gesehen nur die Qualifikation, nicht aber die Nationalität der Kandidaten eine Rolle spielen darf – nur als offen bezeichnet werden. EZB-Präsident Draghi selbst erinnert regelmäßig daran, dass er noch bis zum 31. Oktober 2019 im Amt ist und dieses bis dahin in vollem Umfang auszuüben gedenke. In der Zwischenzeit plädiert er unermüdlich für die Vollendung der Wirtschafts- und Währungsunion, für Fortschritte bei der europäischen Einlagensicherung und für eine stärkere Kapitalmarktunion. Zugleich tritt er als Mahner gegenüber allen Versuchen auf, die Unabhängigkeit von Zentralbanken – ob diesseits oder jenseits des Atlantiks – auch nur rhetorisch zu untergraben. Es wird nicht einfach werden, für die kommenden acht Jahre erneut einen ebenso wachsamen und kommunikationsstarken obersten europäischen Währungshüter zu finden, wie es Draghi in den turbulenten Zeiten der globalen Finanzkrise gewesen ist. Weiterführende Literatur Grégory Claeys/Maria Demertzis: How should the European Central Bank ‘normalise’ its monetary policy?, Bruegel Policy Contribution, Issue n° 31, November 2017, abrufbar unter: http://bruegel.org/2017/11/how-should-theeuropean-central-bank-normalise-its-monetary-policy/ (letzter Zugriff: 4.11.2018). Mario Draghi: Economic and Monetary Union: past and present, Berliner Rede vom 19. September 2018, abrufbar unter: https://www.ecb.europa.eu/press/key/date/2018/html/ecb.sp180919.en.html (letzter Zugriff: 4.11.2018). Mario Draghi: Central bank independence, First Lamfalussy Lecture vom 26. Oktober 2018, abrufbar unter: https://www.ecb.europa.eu/press/key/date/2018/html/ecb.sp181026.en.html (letzter Zugriff: 4.11.2018). Ognian Hishow/Miguel Otero-Iglesias/Federico Steinberg/Paweł Tokarski (Hrsg.): The Euro Paradox: Explaining the Resilience of the Single Currency, Stiftung Wissenschaft und Politik, Working Paper Research Division EU/Europa, 2018, Nr. 1, Januar 2018. Europäische Zentralbank: Jahresbericht 2017, Frankfurt am Main 2018. Europäische Zentralbank: EZB-Jahresbericht zur Aufsichtstätigkeit, Frankfurt am Main 2018. Jens Weidmann: Reformen für eine stabile Währungsunion, Brüsseler Rede vom 5. Juni 2018, abrufbar unter: https://www.bundesbank.de/de/presse/reden/reformen-fuer-eine-stabile-waehrungsunion-743788 (letzter Zugriff: 4.11.2018). Adalbert Winkler: Zehn Jahre nach dem Konkurs von Lehman Brother. Ordnungspolitische Irrtümer in der Bewertung der EZB-Geldpolitik seit der globalen Finanzkrise, Perspektiven der Wirtschaftspolitik 2018, S. 141-162. 31 Jim Brunsden/Mehreen Khan/Claire Jones: Merkel shift of emphasis in Europe opens up field for top job at ECB, in: Financial Times, 28.8.2018, S. 3. 118 Jahrbuch der Europäischen Integration 2018 Rechnungshof Siegfried Magiera/Matthias Niedobitek In seiner Sitzung vom 13. Juli 2017 verabschiedete der Europäische Rechnungshof als „Hüter der EU-Finanzen“ die Jahresberichte über die Ausführung des Gesamthaushaltsplans der Europäischen Union (EU) einschließlich der Europäischen Atomgemeinschaft und über die Tätigkeiten im Rahmen des Europäischen Entwicklungsfonds, jeweils zum Haushaltsjahr 2016.1 Für das Jahr 2016 erstellte er zudem 55 besondere Jahresberichte über die Jahresrechnungen der verschiedenen Einrichtungen der Union. Bei allen war die Rechnungsführung zuverlässig; auch die den Jahresrechnungen zugrunde liegenden Finanzvorgänge entsprachen – bis auf zwei Ausnahmen2 – den Anforderungen an die gebotene Recht- und Ordnungsmäßigkeit. Der Rechnungshof veröffentlichte 28 Sonderberichte, unter anderem zur Bekämpfung der Jugendarbeitslosigkeit, zum „Hotspot-Konzept“ als Reaktion auf die Flüchtlingskrise, zur Effizienz des Gerichtshofs der Union bei der Bearbeitung von Rechtssachen und zur Beurteilung der Wahlbeobachtungsmissionen der Union. In vier Stellungnahmen zu Rechtsvorschlägen äußerte er sich unter anderem zur Haushaltsordnung und zur Finanzierung europäischer politischer Parteien. Eine Landscape-Analyse galt den Bereichen Energie und Klimawandel, eine Schnellanalyse dem Personalabbau in den Unionsorganen. Im Rahmen der Zusammenarbeit mit dem Europäischen Amt für Betrugsbekämpfung (OLAF)3 leitete der Rechnungshof 13 (Vorjahr 16) mutmaßliche Betrugsfälle an das OLAF weiter. Die Europäische Zentralbank (EZB) unterliegt der Prüfung des Rechnungshofs nur hinsichtlich ihrer Verwaltungseffizienz, im Übrigen unabhängigen externen Prüfern, die vom EZB-Rat empfohlen und vom Rat anerkannt werden.4 Auch der Rechnungshof selbst unterwirft sich einer externen Prüfung.5 Die Strategie des Rechnungshofs für 2018-2020 soll eine Stärkung des Vertrauens durch externe Finanzkontrolle bewirken. Das Arbeitsprogramm für 2018 sieht unter anderem Sonderberichte zur Lebensmittelsicherheit, zur Flüchtlingshilfe in der Türkei und zur Zukunft des Unionshaushalts vor.6 1 Rechnungshof: Jahresbericht über die Ausführung des Haushaltsplans und Jahresbericht über die Tätigkeiten im Rahmen des achten, neunten, zehnten und elften Europäischen Entwicklungsfonds (EEF), in: Amtsblatt der EU, Nr. C 322, 28. September 2017, S. 3-280 und S. 281-310. 2 Europäisches Unterstützungsbüro für Asylfragen; Elektronikkomponenten und -systeme für eine Führungsrolle Europas (ECSEL). 3 Rechnungshof: Decision No 43-2017 of 14.9.2017 on cooperation between the European Court of Auditors (ECA) and the European Anti-Fraud Office (OLAF) concerning cases of suspected fraud identified by the ECA during its audit work or provided to it as unsolicited denunciations from third parties (zugänglich auf der Website des Rechnungshofs: eca.europa.eu). 4 Art. 27 EZB-Satzung; vgl. für 2017 den Independent Auditor’s Report (Bestätigungsvermerk) vom 14. Februar 2018, in: Europäische Zentralbank: Jahresbericht 2017, Frankfurt am Main 2018, S. A 66-69. 5 Vgl. für 2016: Bescheinigung des Jahresabschlusses vom 24. Mai 2017, in: Rechnungshof: Jahresabschluss des Europäischen Rechnungshofes für das Haushaltsjahr 2016, in: Amtsblatt der EU, Nr. C 371, 31. Oktober 2017, S. 3-4. 6 Nachweise zu den vorstehenden Angaben finden sich in: Europäischer Rechnungshof: 2017 Tätigkeitsbe richt, Luxemburg 2018, (zugänglich auf der Website des Rechnungshofs: eca.europa.eu). Jahrbuch der Europäischen Integration 2018 119 Die Institutionen der Europäischen Union In seinem 40. Jahresbericht zur Ausführung des Gesamthaushaltsplans, dessen Kernstück die dem Parlament und dem Rat vorzulegende Erklärung über die Zuverlässigkeit der Rechnungsführung sowie über die Recht- und Ordnungsmäßigkeit der zugrunde liegenden Vorgänge ist und die durch spezifische Beurteilungen zu allen größeren Tätigkeitsbereichen der Union ergänzt werden kann (Art. 287 AEU-Vertrag), stellt der Rechnungshof für das Haushaltsjahr 2016 fest, dass die konsolidierte Jahresrechnung die Vermögens- und Finanzlage der Union, die Ergebnisse ihrer Vorgänge und ihre Cashflows sowie die Veränderungen ihrer Nettovermögenswerte vorschriftsmäßig und in allen wesentlichen Belangen insgesamt sachgerecht darstellt und dass die der Jahresrechnung zugrunde liegenden Einnahmen in allen wesentlichen Belangen recht- und ordnungsmäßig sind. Erstmals sind auch rund die Hälfte der zugrunde liegenden Zahlungen in allen wesentlichen Belangen recht- und ordnungsmäßig; im wesentlichen Ausmaß mit Fehlern behaftet sind lediglich noch die erstattungsbasierten Zahlungen, während die anspruchsbasierten Zahlungen keine wesentliche Fehlerquote aufweisen. Im Anschluss an dieses Anfangskapitel zur Zuverlässigkeitserklärung umfasst der Jahresbericht neun weitere Kapitel, davon zwei übergreifende Kapitel („Haushaltsführung und Finanzmanagement“ und „EU-Haushalt und Ergebniserbringung“) sowie sieben spezifische Kapitel, davon ein Kapitel zu den Einnahmen und sechs Kapitel zu den Ausgaben, die den Bereichen bzw. Teilbereichen des Mehrjährigen Finanzrahmens 2014-2020 entsprechen: „Wettbewerbsfähigkeit für Wachstum und Beschäftigung“ und „Wirtschaftlicher, sozialer und territorialer Zusammenhalt“ (als Teilbereiche des Bereichs „Intelligentes und integratives Wachstum“), „Natürliche Ressourcen“, „Sicherheit und Unionsbürgerschaft“, „Europa in der Welt“ und „Verwaltung“. Die 2016 insgesamt verfügbaren Haushaltsmittel beliefen sich auf 167 Mrd. Euro bei den Mitteln für Verpflichtungen und auf 148 Mrd. Euro bei den Mitteln für Zahlungen; tatsächlich beliefen sich die Einnahmen auf 145 Mrd. Euro, die Ausgaben auf 136 Mrd. Euro.7 Die Einnahmen sind nicht in wesentlichem Ausmaß fehlerbehaftet und die untersuchten Systeme sind – bis auf bedingt wirksame interne Kontrollen der Traditionellen Eigenmittel (TEM) − als wirksam zu bewerten. Sie bestehen zu 91 Prozent (Vorjahr 89 Prozent) aus Eigenmitteln und zu 9 Prozent (Vorjahr 11 Prozent) aus sonstigen Einnahmen. Die TEM (Zölle und Zuckerabgaben) belaufen sich auf 20 Mrd. Euro (14 Prozent; Vorjahr 13 Prozent), die Mehrwertsteuer-Eigenmittel auf 16 Mrd. Euro (11 Prozent; Vorjahr 12 Prozent) und die Eigenmittel gemäß dem Bruttonationaleinkommen (BNE) auf 96 Mrd. Euro (66 Prozent; Vorjahr 64 Prozent) der Unionseinnahmen. Der Rechnungshof empfiehlt der Kommission, zusammen mit den Mitgliedstaaten sämtliche potenziellen Auswirkungen der Wirtschaftstätigkeit multinationaler Unternehmen auf die Schätzung des Bruttonationaleinkommens zu analysieren. Die der Jahresrechnung zugrunde liegenden Zahlungen sind – bei einer allgemein angenommenen Wesentlichkeitsschwelle von 2,0 Prozent – mit der vom Rechnungshof geschätzten Fehlerquote von 3,1 Prozent (Vorjahr 3,8 Prozent) weiterhin rund zur Hälfte in wesentlichem Ausmaß mit Fehlern behaftet. Nicht mit wesentlichen Fehlern behaftet ist neben dem Bereich „Einnahmen“ mit 0,0 Prozent (Vorjahr 0,0 Prozent) der Bereich „Verwaltung“ mit 0,2 Prozent (Vorjahr 0,6 Prozent). Mit wesentlichen Fehlern behaftet sind die übrigen Ausgabenbereiche: „Europa in der Welt“ mit 2,1 Prozent (Vorjahr 2,8 7 Europäische Kommission: Konsolidierte Jahresrechnung der Europäischen Union 2016, in: Amtsblatt der EU, Nr. C 323, 28. September 2017, S. 109-112. 120 Jahrbuch der Europäischen Integration 2018 Rechnungshof Prozent), „Natürliche Ressourcen“ mit 2,5 Prozent (Vorjahr 2,9 Prozent), „Wettbewerbsfähigkeit“ mit 4,1 Prozent (Vorjahr 4,4 Prozent), „Kohäsion“ mit 4,8 Prozent (Vorjahr 5,2 Prozent). Der Rechnungshof stellt weiterhin einen engen Zusammenhang zwischen der Grundlage für die Zahlung (Kostenerstattung oder Zahlungsanspruch) und den Fehlerquoten fest. Die von der Union geleisteten Zahlungen belaufen sich auf insgesamt 136 Mrd. Euro. Im Rahmen des Bereichs „Intelligentes und integratives Wachstum“ mit einem Volumen von 56 Mrd. Euro (41 Prozent der Haushaltsmittel) entfallen auf den Teilbereich „Wettbewerbsfähigkeit für Wachstum und Beschäftigung“ 19 Mrd. Euro (14 Prozent der Haushaltsmittel), davon 11 Mrd. Euro für Forschung, 2,0 Mrd. Euro für Bildung, Jugend und Sport, 1,9 Mrd. Euro für Verkehr und Energie, 1,2 Mrd. Euro für Raumfahrt und 2,5 Mrd. Euro für sonstige Maßnahmen und Programme. Fast die gesamten Ausgaben gehen als Projektbeteiligung an private oder öffentliche Empfänger. Der Rechnungshof empfiehlt der Kommission, die für das Forschungsprogramm „Horizont 2020“ neu eingeführten vereinfachten Kostenoptionen, wie Pauschalfinanzierung und Preisgelder, verstärkt zu berücksichtigen. Der Teilbereich „Wirtschaftlicher, sozialer und territorialer Zusammenhalt“ im Rahmen des Bereichs „Intelligentes und integratives Wachstum“ umfasst Ausgaben in Höhe von 38 Mrd. Euro (28 Prozent der Haushaltsmittel). Davon entfallen 21 Mrd. Euro auf den Europäischen Fonds für regionale Entwicklung (EFRE) und sonstige regionale Maßnahmen, 8,1 Mrd. Euro auf den Europäischen Sozialfonds (ESF), 7,5 Mrd. Euro auf den Kohäsionsfonds und 1,2 Mrd. Euro auf sonstige Maßnahmen. Diese Instrumente dienen der Kofinanzierung von Programmen mit dem Ziel, die Entwicklungsunterschiede zwischen den Mitgliedstaaten und Regionen zu verringern sowie die Wettbewerbsfähigkeit und die Zusammenarbeit der Regionen zu fördern. Hauptfehlerquellen sind die Einbeziehung nicht förderfähiger Projekte und Ausgaben zugunsten der Begünstigten sowie schwerwiegende Rechtsverstöße bei der Vergabe öffentlicher Aufträge. Der Rechnungshof empfiehlt der Kommission unter anderem für den Zeitraum 2014-2020 eine gründliche Kontrolle und Anleitung im Zusammenhang mit staatlichen Beihilfen und Mitteln der Europäischen Investitionsbank sowie für den Zeitraum nach 2020 eine verstärkte Leistungsorientierung der Programme und eine Vereinfachung der Mechanismen für Zahlungen. Der Bereich „Natürliche Ressourcen“ wird durch den Europäischen Garantiefonds für die Landwirtschaft (EGFL), durch den Europäischen Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums (ELER) und durch den Europäischen Meeres- und Fischereifonds (EMFF) finanziert. Von den Ausgaben in Höhe von 57 Mrd. Euro (42 Prozent der Haushaltsmittel) entfallen a) auf marktbezogene Ausgaben (Einlagerung, Ausfuhrerstattungen, Nahrungsmittelhilfe) und Direktbeihilfen (Betriebs-, Flächen-, Produktionsprämien) 44 Mrd. Euro im Rahmen des EGFL, b) auf die Entwicklung des ländlichen Raums 12 Mrd. Euro im Rahmen des ELER, c) auf den Meeres- und Fischereisektor 0,4 Mrd. Euro im Rahmen des EMFF und d) auf sonstige Bereiche (Umwelt, Klimapolitik) 0,5 Mrd. Euro im Rahmen sonstiger Finanzierungsmaßnahmen. Die Maßnahmen aus dem EGFL werden vollständig aus Unionsmitteln, diejenigen aus dem ELER und dem EMFF zusätzlich aus nationalen Mitteln finanziert. Der Rechnungshof empfiehlt der Kommission sicherzustellen, dass die Kontrollen der nationalen Behörden Verbindungen zwischen Antragstellern und anderen an den geförderten Projekten beteiligten Akteuren aufzeigen. Auch sei der Ansatz zur Bewertung der Flächenkategorien zu überprüfen, um das Fehlerrisiko bei der Zahlung für den Klima- und Umweltschutz (Ökologisierungszahlung oder Greeningprämie) zu verringern. Jahrbuch der Europäischen Integration 2018 121 Die Institutionen der Europäischen Union Der Bereich „Sicherheit und Unionsbürgerschaft“ umfasst ein Ausgabenvolumen von 3 Mrd. Euro (2,3 Prozent der Haushaltsmittel) und dient der Schaffung eines Raums der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts ohne Binnengrenzen. Davon entfallen 1,6 Mrd. Euro auf „Migration und Sicherheit“, 0,7 Mrd. Euro auf „Dezentrale Agenturen“, 0,3 Mrd. Euro auf „Lebens- und Futtermittel“, 0,2 Mrd. Euro auf „Kreatives Europa“, 0,3 Mrd. Euro auf „Sonstiges“, das heißt, auf Ausgaben für Verbraucher, Justiz, Rechte, Gleichstellung und Unionsbürgerschaft. Stichproben ergaben einige eher geringfügige Fehler, die jedoch – auch angesichts des geringen Zahlungsvolumens des Bereichs – nicht als repräsentativ zu werten sind. Im Bereich „Europa in der Welt“ mit einem Volumen von 10 Mrd. Euro (7,6 Prozent der Haushaltsmittel) werden die Maßnahmen im Außenbereich („Außenpolitik“) finanziert durch das Finanzierungsinstrument für die Entwicklungszusammenarbeit (DCI) mit 2,8 Mrd. Euro, das Europäische Nachbarschaftsinstrument (ENI) mit 2,2 Mrd. Euro, das Instrument für Heranführungshilfe (IPA) mit 1,9 Mrd. Euro, die Humanitäre Hilfe mit 1,9 Mrd. Euro sowie sonstige Maßnahmen und Programme mit 1,5 Mrd. Euro. Der Rechnungshof empfiehlt der Kommission, unter anderem die Prüfkompetenz in den Empfängerländern durch engere Zusammenarbeit zu verbessern, Risikoindizes zur internen Kontrolle zu entwickeln sowie die Restfehlerquote und die Fehlergrenzen ordnungsgemäß auszuweisen. Der Bereich „Verwaltung“ umfasst ein Ausgabenvolumen von 9,3 Mrd. Euro (6,8 Prozent der Haushaltsmittel), davon 5,4 Mrd. Euro für die Kommission, 1,9 Mrd. Euro für das Parlament, 0,8 Mrd. Euro für den Europäischen Auswärtigen Dienst sowie 1,2 Mrd. Euro für die anderen Organe und Einrichtungen der Union. Die Mittel verteilen sich zu 60 Prozent auf die Personal- und zu 40 Prozent auf die Sachkosten (Gebäude, Energie, Kommunikation). Im Zeitraum 2013-2017 wurden – ohne Berücksichtigung der Ämter des Bürgerbeauftragten, des Datenschutzbeauftragten und der Agenturen – die Zahl der Planstellen um 4 Prozent und der Personalbestand um 1,4 Prozent verringert. Mängel finden sich weiterhin beim Parlament (Fraktionsfinanzierung), bei der Kommission (Familienzulagen) und beim Europäischen Auswärtigen Dienst (Familienzulagen, Vergabeverfahren). Im Kapitel „Haushaltsführung und Finanzmanagement“ stellt der Rechnungshof fest, dass die noch abzuwickelnden Mittelbindungen eine Rekordhöhe erreicht haben und es in Zukunft eines umsichtigen Finanzmanagements bedarf. Der zunehmende Gebrauch von Finanzierungsinstrumenten impliziert neue Governance-Regeln mit eingeschränkter öffentlicher Kontrolle. Die immer komplexeren Finanzierungsmechanismen gefährden die Rechenschaftspflicht und die Transparenz. Er empfiehlt der Kommission, bei ihrer Vorausschätzung der Mittel für Zahlungen für den nächsten Mehrjährigen Finanzrahmen (2021- 2027) den Anstieg der noch abzuwickelnden Mittelbindungen aus dem gegenwärtigen Mehrjährigen Finanzrahmen (2014-2020) zu berücksichtigen. Ferner sollte sie zusammen mit dem Parlament und dem Rat Überlegungen anstellen, wie für den Haushalt der Union ein besseres Gleichgewicht zwischen Vorhersehbarkeit und Flexibilität hergestellt sowie weniger komplexe Finanzierungsregeln erreicht werden können. Im Kapitel „EU-Haushalt und Ergebniserbringung“ kommt der Rechnungshof zu kritischen Schlussfolgerungen im Hinblick auf die Leistungserbringung (Rahmen, Berichterstattung, Gestaltung, Informationsgehalt, Zugänglichkeit) der Kommission im Vergleich zu anderen Regierungen und internationalen Organisationen. Er empfiehlt der Kommission unter anderem, die Berichterstattung zu straffen und benutzerfreundlicher darzustellen sowie den Bewertungen Schlussfolgerungen und Empfehlungen hinzuzufügen. 122 Jahrbuch der Europäischen Integration 2018 Ausschuss der Regionen Otto Schmuck Im vergangenen Jahr fanden sechs Plenartagungen des Ausschusses der Regionen (AdR) statt. Dabei wurden von den 350 Vertreterinnen und Vertretern der regionalen und kommunalen Gebietskörperschaften 7 Resolutionen und 69 Stellungnahmen zu Initiativen der Kommission beschlossen. Die Bandbreite der behandelten Themen umfasste neben obligatorischen Stellungnahmen auch Initiativstellungnahmen und Resolutionen zu übergreifenden politischen Fragen wie dem Brexit und der Gefahr einer schwerwiegenden Verletzung der Rechtsstaatlichkeit durch Polen1 (siehe Tabelle 1). Zum neuen AdR-Präsidenten wurde am 12. Juli 2017 der frühere Präsident der Deutschsprachigen Gemeinschaft Belgiens und derzeitige Senator des Belgischen Bundesrats Karl-Heinz Lambertz gewählt.2 Vizepräsident wurde der bisherige Präsident, der finnische Christdemokrat Markku Markkula. Zukunft der Kohäsionspolitik und mittelfristiger Finanzrahmen nach 2021 Bereits bei der Mai-Plenartagung 2017 hatte der AdR auf der Grundlage eines Berichts eine Stellungnahme „Die Zukunft der Kohäsionspolitik nach 2020“ mit wesentlichen Zielen beschlossen.3 In einer Stellungnahme vom 22. März 2018 positionierte sich der AdR zum Programm zur Unterstützung von Strukturreformen und zum Vorschlag, ein neues Haushaltsinstrument für das Euro-Währungsgebiet zu schaffen.4 Budgethilfen für Strukturreformen zur Förderung des wirtschaftlichen, sozialen und territorialen Zusammenhalts, die in den Bereich der Kohäsionspolitik fallen, sollten nicht durch die Einrichtung eines separaten Finanzierungsprogramms, sondern durch künftige Programme im Rahmen der Europäischen Struktur- und Investitionsfonds unterstützt werden. Ablehnend äußert sich der AdR zum Vorhaben, eine eigene Haushaltslinie im EU-Haushalt für die Fiskalkapazität des Euro-Währungsgebiets zu schaffen, solange die Eigenmittelobergrenze weiterhin bei 1,23 Prozent des Bruttonationaleinkommens der EU liegt.5 Auswirkungen des Brexit auf die Regionen und Städte Der Brexit war häufig Thema der AdR-Debatten. Ausführlich positionierte sich der AdR am 17. Mai 2018 in einer „Entschließung zu den Folgen des Austritts des Vereinigten Königreichs aus der Europäischen Union für die lokalen und regionalen Gebietskörperschaften“.6 Er setzte sich für eine pragmatische Haltung ein, um negative Konsequenzen 1 Vgl. hierzu auch den Beitrag „Polen“ in diesem Jahrbuch. 2 Europäischer Ausschuss der Regionen: Karl-Heinz Lambertz ist neuer Präsident des Ausschusses der Regionen, abrufbar unter: https://cor.europa.eu/de/news/Pages/-Heinz-Lambertz-elected-President. aspx (letzter Zugriff: 8.6.2018). 3 Siehe Jahrbuch der Europäischen Integration 2017, S. 157 f. 4 Europäischer Ausschuss der Regionen: Stellungnahme „Das geänderte Programm zur Unterstützung von Strukturreformen (SRSP) und neue Haushaltsinstrumente für das Euro-Währungsgebiet“, Dokument ECON-VI/031. 5 Dokument ECON-VI/031, Ziffer 26. 6 Europäischer Ausschuss der Regionen: 129. Plenartagung, 16./17. Mai 2018, Dokument RESOL-VI/031. Jahrbuch der Europäischen Integration 2018 123 Die Institutionen der Europäischen Union für beide Seiten zu vermeiden und die Integrität der Zollunion und des Binnenmarkts zu wahren. Viele wichtige Anliegen würden ein Tätigwerden auf lokaler und regionaler Ebene erfordern, daher sei eine fortgesetzte Zusammenarbeit und ein Austausch bewährter Praktiken auf der Ebene der lokalen und regionalen Gebietskörperschaften nötig. Tabelle 1: AdR-Sitzungen Juli 2017 bis Mai 2018 im Überblick Plenartagung Anzahl Stellungnahmen Anzahl Resolutionen Inhaltliche Schwerpunkte Wichtige Gesprächspartner 124. am 12.– 13.07.2017 14 - Wahl AdR-Präsidium; EU-Energiepolitik; Koordination der Systeme der sozialen Sicherheit; Migration Forschungskommissar Carlos Moedas, Verkehrskommissarin Violeta Bulc, Stellvertretender Europaminister Estland Matti Maasikas (Ratspräsidentschaft) 125. am 9.– 10.10.2017 13 2 Europäisches Semester, Östliche Partnerschaft; Säule sozialer Rechte; Reform der EU-Einnahmen; Connecting Europe; Situation in Katalonien EU-Ratspräsident Donald Tusk, Klimakommissar Arias Cañete, zahlreiche Gäste im Rahmen der Europäischen Woche der Regionen und Städte 126. am 30.11.– 1.12.2017 13 1 Arbeitsprogramm der Kommission 2018; Vertiefung WWU; Europäische Bürgerschaft; Modernisierung von Bildung und Ausbildung Wirtschaftskommissar Pierre Moscovici, Wettbewerbskommissarin Margarete Vestager 127. am 31.1.– 1.2.2018 11 3 Verletzung der Rechtsstaatlichkeit durch Polen; Erasmus für regionale und lokale Mandatsträger; Zukunft der EU-Finanzen; Kohäsionspolitik nach 2020; Digitaler Binnenmarkt Erster Vizepräsident der Europäischen Kommission Frans Timmermans, Premierminister Portugal António Costa, Stellvertretender Ministerpräsident Bulgarien Tomislav Donchev (Ratspräsidentschaft) 128. am 22.– 23.3.2018 10 - EU-Erweiterung im westlichen Balkan; Reform des europäischen Asylsystems; Europäische Bürgerinitiative; Eurozonenbudget und Strukturreformen; Breitbandausbau Migrationskommissar Dimitris Avramopoulos, Erweiterungskommissar Johannes Hahn 129. am 16.– 17.5.2018 8 1 Mehrjährige Finanzplanung 2021 – 2027; Brexit; Wasserqualität; Forstpolitik; Fischerei; Europäische Identität durch Bildung und Kultur Haushaltskommissar Günther Oettinger, Bildungs- und Kulturkommissar Tibor Navracsics, EWSA Präsident Luca Jahier, MdEP Petra Kammerevert Gesamt 69 7 Quelle: Eigene Zusammenstellung. Kultur und Bildung Eingehend befasste sich der AdR in seiner Plenartagung im Mai 2018 mit Kultur- und Bildungsfragen.7 Diese hätten Auswirkungen auf alle Lebensbereiche und dienten als Schlüsselinstrument zur Verwirklichung sozialer Inklusion. Der AdR forderte die für die Aufstellung der Schullehrpläne zuständigen Regierungsebenen auf, im Geschichtsunterricht einen zusätzlichen Schwerpunkt auf kulturelle und völkerkundliche Aspekte zu legen und im Lehrplan ein Kapitel über die Europäische Union vorzusehen. Im Hinblick auf die künftige Ausrichtung der EU-Strukturpolitik setzte der AdR in seiner im November 2017 gefassten 7 Europäischer Ausschuss der Regionen: Stellungnahme „Stärkung der europäischen Identität durch Bil dung und Kultur“, Dok. SEDEC-VI/033. 124 Jahrbuch der Europäischen Integration 2018 Ausschuss der Regionen Stellungnahme „Modernisierung der Schul- und Hochschulbildung“ insofern einen wichtigen Akzent, als er auf die Notwendigkeit der Förderung des System der dualen Berufsausbildung hinwies.8 Dieses müsse die Verknüpfung des Angebots der allgemeinen und der beruflichen Bildung mit dem örtlichen Umfeld unterstützen. Migration Am 12. Juli 2017 befasste sich der AdR mit dem Thema „Migration über die zentrale Mittelmeerroute“.9 Notwendig sei in einem so sensiblen und strategisch bedeutsamen Bereich die Erarbeitung einer kohärenten Strategie der EU-Mitgliedstaaten und der EU-Institutionen. Die internationale, nationale, regionale und lokale Zusammenarbeit sei entscheidend, um die Europäische Migrationsagenda umzusetzen. Diesbezüglich wies er in einer Stellungnahme darauf hin, dass die EU noch konsequentere Maßnahmen ergreifen müsse, um die Unterstützung in den Erstaufnahmeländern der Migranten zu verstärken.10 Dabei müsse ein besonderer Schwerpunkt auf Gebietskörperschaften in Regionen gelegt werden, die aufgrund ihrer geografischen Lage den Hauptteil der Migranten aufnehmen würden. Schaffung eines Programms „Erasmus für lokale und regionale Mandatsträger“ Der AdR äußerte sich vielfach positiv zum Programm ERASMUS und forderte eine Aufstockung der Mittel hierfür. In einer Entschließung vom 31. Januar 2018 setzte sich der AdR dafür ein, dass auch lokale und regionale Mandatsträger in das Austauschprogramm einbezogen werden.11 Die 91.000 lokalen und regionalen Gebietskörperschaften und damit die Hunderttausende kommunalen Mandatsträger in der Union agierten als wichtiges Bindeglied zwischen den Bürgerinnen und Bürgern und der EU. Die Entwicklung ihrer Kenntnisse und Kompetenzen auf dem Gebiet der europäischen Politik sowie der Aufbau von Kontakten mit Mandatsträgern aus anderen Mitgliedstaaten seien wesentlich für die Ziele einer Entwicklung des Humankapitals und der europäischen Integration. Das Programm sollte sowohl Berufspolitiker als auch nebenberuflich tätige Politiker sowie Personen in technisch ausgerichteten Führungspositionen zur Teilnahme ermuntern. Die Kosten sollten gemeinsam aus den Mitteln der EU, der Gebietskörperschaften der teilnehmenden Mandatsträger und gegebenenfalls der einbezogenen öffentlich geförderten Bildungseinrichtungen getragen werden. Katalonien Die Katalonienkrise war mehrfach Gegenstand von Debatten im AdR, wobei der AdR jedoch eine offizielle Positionierung vermied. Der Präsident des Europäischen Rates Donald Tusk forderte in seiner Rede vom 9. Oktober 2017 den Präsidenten Kataloniens Carles Puigdemont im AdR öffentlich auf, in seiner für denselben Tag geplanten Rede nicht die Unabhängigkeit Kataloniens auszurufen.12 In der ausführlichen Debatte zu diesem Thema wies der Präsident der spanischen AdR-Delegation Ximo Puig i Ferrer darauf hin, Spanien sei eine 8 Stellungnahme „Modernisierung der Schul- und Hochschulbildung“ vom 30.11.2017, Ziffer 16, in: Amtsblatt der Europäischen Union C 164 vom 8.5.2018, S. 31. 9 Amtsblatt der EU C 342 vom 12.10.2017, Seite 27 ff. 10 Europäischer Ausschuss der Regionen: Stellungnahme „Umsetzung der Europäischen Migrationsagenda“ vom 22.3.2018, Dokument CIVEX-VI/029; vgl. hierzu auch den Beitrag „Spanien“ in diesem Jahrbuch. 11 Stellungnahme „Erasmus für lokale und regionale Mandatsträger“, in: Amtsblatt der EU C 176 vom 23.5.2018, S. 21. 12 Council of the EU: Address by President Donald Tusk to the European Committee of the Regions, 10.10.2017, abrufbar unter: http://www.consilium.europa.eu/de/press/press-releases/2017/10/10/tuskcommittee-regions/pdf (letzter Zugriff:15.6.2018). Jahrbuch der Europäischen Integration 2018 125 Die Institutionen der Europäischen Union konsolidierte Demokratie und einer der am stärksten dezentralisierten Staaten in Europa.13 AdR-Präsident Lambertz unterstrich, die Europäische Union basiere auf den Prinzipien von Demokratie und Rechtsstaatlichkeit. In einem Interview fügte Lambertz hinzu, dass die Europäische Union von zwei Grundsätzen geprägt werde: „Erstens, Autonomiefragen sollten durch innerstaatliche Verhandlungen und gegebenenfalls auch durch Veränderungen der Rechtslage herbeigeführt werden; und zweitens, der Einsatz von staatlicher Gewalt in einem Kontext, wo es um die Frage von staatlicher Organisation geht, ist etwas, was nicht zur Lösung, sondern eher zur Eskalation beiträgt und auch vom Verhältnismäßigkeitsprinzip her meines Erachtens doch problematisch ist.“14 Der Beitrag zur europäischen Zukunftsdebatte Der AdR hatte sich bereits am 12. Mai 2017 ausführlich zum Weißbuch der Kommission zur Zukunft der Europäischen Union geäußert.15 Dabei hatte er beklagt, dass in den fünf Szenarien dieses Weißbuchs die europäische Mehrebenenstruktur nicht hinreichend berücksichtigt worden sei. In den vergangenen Monaten wurde diese erste Stellungnahme hinsichtlich verschiedener Aspekte und Aufgabenbereiche konkretisiert: „Die europäische Säule sozialer Rechte und das Reflexionspapier zur sozialen Dimension Europas“ (Oktober 2017),16 Reflexionspapier zur Vertiefung der Wirtschafts- und Währungsunion bis 2025 (November/ Dezember 2017),17 Reflexionspapier über die Zukunft der EU-Finanzen (Januar/Februar 2018).18 In Anwesenheit Donald Tusks hielt Karl-Heinz Lambertz am 17. Oktober 2017 erstmals eine Art Grundsatzrede eines AdR-Präsidenten „Zur Lage der Europäischen Union: die Perspektive der Regionen und Städte“.19 Darin wies er darauf hin, dass der Europäische Rat den AdR um einen Beitrag zur Debatte zur Zukunft Europas gebeten habe. Die AdR-Mitglieder hätten seit März 2016 im Rahmen der Initiative „Nachdenken über Europa“ mehr als 140 Bürgergespräche in 95 Regionen der EU organisiert. Die Schlussfolgerungen daraus würden dem Europäischen Rat im Jahr 2018 übergeben werden. Weiterführende Literatur Diana Panke: Voice without vote: Der Ausschuss der Regionen und seine Rolle im EU-Gesetzgebungsprozess, in: Jahrbuch des Föderalismus 2016, S. 190–196. Justus Schönlau: Beyond mere ‘consultation’: Expanding the European Committee of the Regions’ role, in: Journal of Contemporary European Research, Volume 13, Issue 2 (2017), S. 1167–1184. Piattoni Simona/Justus Schönlau: Shaping EU Policy from below: EU Democracy and the Committee of the Regions, Cheltenham/Northampton 2015. Gerhard Stahl: Der Ausschuss der Regionen: Politische Vertretung und Lobbyist für Städte und Regionen, in: Doris Dialer/Margarethe Richter (Hrsg.): Lobbying in der Europäischen Union: zwischen Professionalisierung und Regulierung, Wiesbaden 2014, S. 127–140. 13 European Committee of the Regions: Minutes of the 125th plenary session, Debate on Catalonia, COR- 2017-03634-04-00-PV-REF, abrufbar unter: https://memportal.cor.europa.eu/Agenda/Documents?meeting Id=2128060&meetingSessionId=2158598 (letzter Zugriff: 29.8.2018). 14 Deutschlandfunk: Interview mit Karl-Heinz Lambertz "An den Tisch, verhandeln und nach Kompromissen suchen", 01.11.2017, abrufbar unter: http://www.deutschlandfunk.de/katalonien-konflikt-an-dentisch-verhandeln-und-nach.694.de.html?dram:article_id=399551 (letzter Zugriff: 15.6.2018). 15 Siehe Jahrbuch der Europäischen Integration 2017, S. 159. 16 Amtsblatt der EU C54 vom 13.2.2018, S. 48 ff. 17 Amtsblatt der EU C 164 vom 8.5.2018, S. 7 ff. 18 Amtsblatt der EU C 176 vom 23.5.2018, S. 34 ff. 19 Karl-Heinz Lambertz: Die Lage der Europäischen Union: die Perspektive der Regionen und Städte, 10.10.2017, abrufbar unter: https://cor.europa.eu/en/our-work/Documents/SOTREG/Seeing-Europe-fromthe-local-perspective-DE.pdf (letzter Zugriff:15.6.2018). 126 Jahrbuch der Europäischen Integration 2018 Europäischer Wirtschafts- und Sozialausschuss Doris Dialer Der Europäische Wirtschafts- und Sozialausschuss (EWSA), der unmittelbar nach Inkrafttreten der Römischen Verträge aus der Taufe gehoben wurde, um sozialen Akteuren wie Sozialpartnern, Interessengruppen, Arbeitgeber- und Arbeitnehmerverbänden eine institutionalisierte Form der Teilhabe an der europäischen Rechtsetzung zuzubilligen, feierte 2018 sein 60-jähriges Bestehen. Das Protokoll über die Zusammenarbeit1 zwischen dem EWSA und der Europäischen Kommission (EK) von 2012 sieht vor, dass dieser einen Beitrag zum jährlichen Arbeitsprogramm leistet. Auf der Plenartagung am 5. und 6. Juli 2017 verabschiedete der EWSA eine Entschließung über den „Beitrag des Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschusses zum Arbeitsprogramm der Kommission für 2018“. Darin fordert er den Ausbau der sozialen Dimension sowie eine tragfähige europäische Säule sozialer Rechte.2 Rechtsnatur der Säule sozialer Rechte Bereits in seiner Rede zur Lage der Union kündigte Kommissionspräsident Juncker die Einführung einer europäischen Säule sozialer Rechte an. Diese wurde gut zwei Jahre später auf dem EU-Sozialgipfel in Göteborg am 17. November 2017 von Rat, Parlament und Kommission proklamiert. Die darin skizzierten zwanzig „Grundsätze und Rechte“ gehen allerdings über die in Titel X AEUV genannten Zuständigkeiten im Bereich der Sozialpolitik hinaus, da sie auch die Wirtschafts- und Währungspolitik sowie die Beschäftigungsstrategie im Rahmen von Titel VIII und IX AEUV betreffen. Für den EWSA besteht daher vor allem Klärungsbedarf in Bezug auf die Rechtsnatur der Säule, die auf einer Empfehlung der Kommission – welche nach Artikel 292 AEUV unverzüglich wirksam ist – und einer interinstitutionellen nicht rechtsverbindlichen und nicht unmittelbar durchsetzbaren Proklamation basiert.3 Der EWSA regt darüber hinaus an, dass das Verhältnis zu den anderen Reflexionspapieren (zum Beispiel „Vertiefung der Wirtschafts- und Währungsunion“) geklärt werden muss, zumal die Säule auch die wirtschaftspolitische Steuerung der EU (zum Beispiel das Europäisches Semester, sozialpolitisches „Scoreboard“4) betrifft. 1 EK/EWSA: Protokoll über die Zusammenarbeit zwischen der Europäischen Kommission und dem Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschuss, Brüssel, abrufbar unter: http://www.eesc.europa.eu/ sites/default/files/resources/docs/di_ces5-2012_di_de.doc (letzter Zugriff: 04.08.2018). Die aktuelle Fassung ersetzt die Abkommen von 2001 und 2005 sowie das Addendum von 2007. 2 Stellungnahme vom 25. Januar 2017 zur Mitteilung der Kommission. Einleitung einer Konsultation über eine europäische Säule sozialer Rechte, ABl. C 125 vom 21.4.2017, S. 10. 3 EWSA: Auswirkungen der sozialen Dimension und der europäischen Säule sozialer Rechte auf die Zukunft der EU, Brüssel 19. Oktober 2018, Dok. SOC/564-EESC-2017-02692-00-02-AC-TRA, S. 12 f. 4 Das sozialpolitische Scoreboard ist ein Instrument der Fortschrittsüberwachung, wobei der EWSA hier bereits eine Verbesserung gefordert hat (ABl. C 81 vom 2.3.2018, S. 145). Jahrbuch der Europäischen Integration 2018 127 Die Institutionen der Europäischen Union In seiner Initiativstellungnahme zur „Finanzierung der europäischen Säule sozialer Rechte“5 fordert der EWSA eine Aufstockung des Europäischen Sozialfonds sowie eine Anhebung der momentanen Obergrenze für EU-Ausgaben von einem Prozent auf 1,3 Prozent des Bruttonationaleinkommens (BNE). Derzeit belaufen sich die EU-Ausgaben für Soziales durchschnittlich auf 0,3 Prozent der gesamten öffentlichen Sozialausgaben der EU.6 Leadership und Leistungsbilanz Seit seiner Plenartagung im April 2018 hat der EWSA ein neues Führungsteam mit dem Italiener Luca Jahier als 32. EWSA-Präsidenten an der Spitze. Erstmals wurden mit der Bulgarin Milena Angelova, zuständig für Haushaltsfragen, und der Spanierin Isabel Caño Aguilar, zuständig für Kommunikation, zwei Frauen als Vizepräsidentinnen ernannt. Noch fünf weitere Führungspositionen wurden für die zweite Hälfte der EWSA-Mandatsperiode (2018-2020) weiblich besetzt: Christa Schweng (Österreich, Gruppe Arbeitgeber), Leitung der Fachgruppe SOC „Beschäftigung, Sozialfragen, Unionsbürgerschaft“; Ariane Rodert (Schweden, Gruppe Vielfalt Europa), Vorsitz der Fachgruppe INT „Binnenmarkt, Produktion, Verbrauch“; Dilyana Slavova (Bulgarien, Gruppe Vielfalt Europa), Vorsitz der Fachgruppe REX „Außenbeziehungen“; Lucia Studničná (Tschechien, Gruppe Arbeitnehmer), Leitung CCMI „Beratende Kommission für den industriellen Wandel“ und Gabriele Bischoff (Deutschland, Gruppe Arbeitnehmer), Vorsitz der Gruppe Arbeitnehmer. Bischoff wurde in ihrer Funktion bestätigt.7 Im Untersuchungszeitraum wurden insgesamt 152 Stellungnahmen abgegeben. Hierbei handelt es sich zu 77 Prozent um Befassungen durch den Rat, die Kommission und das Parlament, zu 15,10 Prozent (23) um Initiativstellungnahmen und zu 7,9 Prozent (12) um Sondierungsstellungnahmen. Von den insgesamt zwölf Sondierungsstellungnahmen wurden drei von der Kommission, fünf von der estnischen und vier von der bulgarischen EU-Ratspräsidentschaft angefragt. Der estnische Ratsvorsitz hat den EWSA, der sechs estnische Mitglieder zählt, um Sondierungsstellungnahmen zu folgenden Themen ersucht: 1) Rolle der Sozialpartner und der zivilgesellschaftlichen Organisationen bei den Beschäftigungsformen,8 2) Angebot und Entwicklung von Kompetenzen (einschließlich digitaler Kompetenzen) im Rahmen neuer Beschäftigungsformen: neue Strategien sowie veränderte Rollen und Aufgaben,9 3) Landnutzung für eine nachhaltige Nahrungsmittelerzeugung und nachhaltige Ökosystemleistungen,10 4) Vorteile einer von der örtlichen Bevölkerung betriebenen lokalen Entwicklung (CLLD)11 und zu 5) Besteuerung der kollaborativen Wirtschaft.12 Auf Ersuchen des bulgarischen Ratsvorsitzes wurden zwei Sondierungsstellungnahmen zum Thema „KMU und Industriepolitik“13 erarbeitet und Anhörungen in 5 EWSA: Finanzierung der europäischen Säule sozialer Rechte, Brüssel 19. April 2018, Dok. ECO/457- EESC-2018-00927-00-00-AC-TRA. 6 Europäischen Kommission: Reflexionspapier zur sozialen Dimension Europas, Brüssel 26. April 2017, COM(2017) 206, S. 24. 7 EWSA: EWSAinfo, Sonderausgabe „Neue Gesichter an der Spitze des EWSA“, Mai 2018. 8 SOC/561-EESC-2017-01866-00-00-AS-TRA, Brüssel, 20. September 2018. 9 SOC/562-EESC-2017-01813-00-00-AS-TRA, Brüssel, 20. September 2018. 10 NAT/713-EESC-2017-01814-00-00-AC-TRA, Brüssel, 18. Oktober 2017. 11 NAT/724-ESSC-2017-04384-00-00-AC-TRA, Brüssel, 7. Dezember 2017. 12 ECO/434- EESC-2017-02946-00-00-AC-TRA, Brüssel, 19. Oktober 2017. 128 Jahrbuch der Europäischen Integration 2018 Europäischer Wirtschafts- und Sozialausschuss sechs EU-Mitgliedstaaten veranstaltet;14 zwei weitere wurden zur „Zukunft der Arbeit/Kompetenzen“15 und zu einem „Sozial nachhaltige(...)[n] Konzept für das digitale Zeitalter“16 abgegeben. Arenafunktion des Plenums Im Berichtszeitraum traten die 350 EWSA-Mitglieder insgesamt neun Mal zu Plenartagungen zusammen.17 An der zunehmenden Präsenz von Kommissaren, Mitgliedern des Europäischen Parlaments (MdEP) und des Ausschusses der Regionen lässt sich der interinstitutionelle Image- und Kompetenzzuwachs des Konsultativorgans ablesen. Es fällt allerdings auf, dass Mitglieder des Rates beziehungsweise nationale Minister kaum an EWSA- Plenartagungen teilnehmen. So wurden die Prioritäten des estnischen EU-Ratsvorsitzes lediglich vom stellvertretenden Minister für Europaangelegenheiten und jene der bulgarischen Präsidentschaft von der stellvertretenden Ministerin für Arbeit- und Sozialpolitik Bulgariens präsentiert. Nur Frankreichs Ministerin für europäische Angelegenheiten, Nathalie Loiseau, nahm im Untersuchungszeitraum an einer EWSA-Plenartagung teil.18 Sie vertrat dort ein Kernanliegen des französischen Präsidenten Emmanuel Macron, der öffentliche, nationale Konsultationen unter Beteiligung des EWSA im Zeitraum April 2017 bis Oktober 2018 vorantreiben will. Über klassische Debatten und interaktive demokratische Veranstaltungen sollen die EU-Bürger auch in Hinblick auf die Europawahlen 2019 mobilisiert werden. In der Juli-Plenartagung diskutierte Chefunterhändler Michel Barnier, zuständig für die Austrittsverhandlungen mit dem Vereinigten Königreich, den aktuellen Brexit-Fahrplan. Gaby Bischoff, Präsidentin der Gruppe Arbeitnehmer, gab zu bedenken, dass vier Mio. Arbeiternehmer vom Brexit betroffen seien. Die irischen und nordirischen EWSA-Mitglieder verwiesen auf die Grenzproblematik und das Karfreitagsabkommen.19 Insgesamt nahmen sieben Kommissare im Untersuchungszeitraum an EWSA-Plenartagungen teil: Tibor Navracsics, ungarischer Kommissar für Bildung, Kultur, Jugend und Sport (5./6. Juli 2017); Jean-Claude Juncker, luxemburgischer Kommissionspräsident (20./21. September 2017 und 24. Mai 2018); Frans Timmermans, niederländischer Kommissar für bessere Rechtsetzung, interinstitutionelle Beziehungen, Rechtsstaatlichkeit und die Grundrechtecharta und erster Vizepräsident der Kommission (18./19. Oktober 2017); Vytenis Andriukaitis, lettischer Kommissar für Gesundheit und Lebensmittelsicherheit (6./7. Dezember 2017); Miguel Arias Cañete, spanischer Kommissar für Klimapolitik 13 EWSA (2017/18): Förderung von KMU in Europa mit besonderem Schwerpunkt auf einem horizontalen Legislativansatz für KMU und die Wahrung des Prinzips „Vorfahrt für KMU“ des Small Business Act., EESC-2017-04540-00-00-AC-TRA; Ein umfassender Ansatz für die Industriepolitik in der EU – Verbesserung der Rahmenbedingungen für Unternehmen und Förderung der Wettbewerbsfähigkeit der europäischen Industrie, EESC-2017-04732-00-00-AC-TRA. 14 EWSA (2018): Die Tätigkeiten des EWSA während des bulgarischen Ratsvorsitzes Januar bis Juni 2018, Dok.: EESC-2017-98-DE, S. 11. 15 SOC/570-EESC-2017-05265-00-01-AC-TRA, Brüssel 15. März 2018. 16 SOC/568-EESC-2017-05563-00-00-AC-TRA, Brüssel 15. März 2018. 17 527. Plenartagung 5./6. Juli 2017, 528. Plenartagung 20./21. Sept. 2017, 529. Plenartagung 18./19. Okt. 2017, 530. Plenartagung 6./7. Dez. 2017, 531. Plenartagung 17./18. Jan. 2018, 532. Plenartagung 14./15. Feb. 2018, 533. Plenartagung 14./15. März 2018, 534. Plenartagung 18./19. April 2018, 535. Plenartagung 23./24. Mai 2018. 18 EWSA: EWSAinfo, März 2018. 19 EWSA: There is no cherry-picking on Brexit, Brüssel, 6. Juli 2017, abrufbar unter: https://www.eesc.europa.eu/de/node/54703 (letzter Zugriff: 10.6.2018). Jahrbuch der Europäischen Integration 2018 129 Die Institutionen der Europäischen Union und Energie (17./18. Januar 2018); Andrus Ansip, estnischer Kommissar für den digitalen Binnenmarkt und Vizepräsident der Kommission (14./15. März 2018). Auf der 535. Plenartagung am 24. Mai 2018 wurde der 60. Geburtstag des EWSA unter Beisein von Ramón Valcarcel Siso, Vizepräsident des Europäischen Parlaments, Kommissionspräsident Jean-Claude Juncker und Karl-Heinz Lamberts, Präsident des Ausschusses der Regionen, gefeiert.20 Konsultation zur „Zukunft Europas“ Zwischen dem 4. Mai und dem 9. Juni 2017 fanden 27 nationale Konsultation zu „Die EU der 27 im Jahr 2025 – Überlegungen und Szenarien“ in Form von Workshops und Konferenzen statt.21 Die Berichte über die nationalen Debatten wurden in der interparlamentarischen Sitzung am 11. Oktober 2017 zum Thema „Die Zukunft Europas“ an den Kommissionspräsidenten übergeben und an die anwesenden MdEP verteilt. Insgesamt konnte festgestellt werden, dass sich weder Interesse noch Ablehnung der fünf Szenarien geografisch festmachen lassen. Es besteht als kein Nord-Süd- oder Ost- West-Gefälle. Die Vertreter der Zivilgesellschaft zeigten sich vor allem von Szenario eins „Weiter wie bisher“ und Szenario zwei „Schwerpunkt Binnenmarkt“ wenig begeistert. Szenario fünf „Viel mehr gemeinsames Handeln“ weckte, obzwar nicht immer als realistisch angesehen, am meisten Begeisterung. Die Zivilgesellschaft war in zwei Punkten einer Meinung: erstens, dass die soziale Dimension und zweitens, dass die nachhaltige Entwicklung in den vorgeschlagenen Szenarien fehle.22 Laut Artikel 11 Abs. 2 EUV pflegen die Organe „einen offenen, transparenten und regelmäßigen Dialog mit den repräsentativen Verbänden und der Zivilgesellschaft.“ Die organisierte europäische Zivilgesellschaft hat eine Aufklärungsrolle und damit eine wichtige Öffentlichkeitsfunktion inne. Insofern sollte sie an den Debatten um die Zukunft Europas systematisch und nicht nur fallweise beziehungsweise unmittelbar vor anstehenden EU-Wahlen beteiligt werden. Nur so kann das europäische Öffentlichkeits- und Legitimationsdefizit mittel- bis langfristig beseitigt werden. Weiterführende Literatur European Economic and Social Committee (EESC): The Economic and Social Councils of the Member States of the European Union: the different models of dialogue, study by Íñiguez I. H., Brussels 2018. EESC: Implementing the European Pillar of Social Rights: what is needed to guarantee a positive impact, study by Sabato, S., Ghailani, D., Peña-Casas, R., Spasova, S., Corti, F. & Vanhercke, B., Brussels 2018. Martin Westlake: The European Economic and Social Committee - the House of European Organised Civil Society, John Harpers Publishing 2016. 20 Am 19. Mai 1958 tagte der EWSA zum ersten Mal. 21 Am 6. Juli 2017 wurde die Entschließung des EWSA zum Weißbuch der Kommission zur Zukunft Europas verabschiedet. Zu den Konsultationen des EWSA vgl. Europäischer Wirtschafts- und Sozialausschuss: Die Konsultationen des EWSA zur Zukunft Europas, abrufbar unter: https://www.eesc.europa.eu/ sites/default/files/files/qe-02-18-051-de-n.pdf, (letzter Zugriff: 2.8.2018). 22 EWSA: Die Konsultationen des EWSA zur Zukunft Europas, Brüssel 2018, EESC-2018-10-DE. 130 Jahrbuch der Europäischen Integration 2018 Europäische Agenturen Michael Kaeding Aktuell gibt es 48 Agenturen der Europäischen Union (EU-Agenturen), deren Standorte in über 23 Mitgliedstaaten verteilt sind.1 Sie sind unabhängige Organe, die spezielle Aufgaben für die Europäische Union oder deren Mitgliedstaaten übernehmen. Die Europäische Kommission unterscheidet zwei Typen von EU-Agenturen. Neben drei Agenturen im Bereich der gemeinsamen Sicherheits- und Verteidigungspolitik und zwei Euratom- Agenturen sind aktuell sechs Exekutivagenturen für eine begrenzte Zeit eingerichtet und werden durch die Europäische Kommission verwaltet. Daneben gibt es 33 dezentralisierte beziehungsweise regulative EU-Agenturen, die im Gegensatz dazu unabhängige Einrichtungen mit einer eigenen Rechtspersönlichkeit und individueller Rechtsgrundlage sind, und die je nach Bedarf zeitlich unbegrenzt gegründet werden. Ihre Aufgaben betreffen rechtliche, verwaltungstechnische, wissenschaftliche oder technische Fragen sowie Regulierungsaufgaben. Sie reichen dabei von schlichter Beobachtung und Beratung bis hin zur eigenständigen Aufsicht, Entscheidung und Kontrolle in unterschiedlichsten Politikfeldern.2 EU-Agenturen gibt es seit Beginn des europäischen Integrationsprozesses. Mit Hilfe der EU-Agenturen gelingt es seit jeher, einerseits die europäischen Institutionen zu entlasten, hier insbesondere die Europäische Kommission, und andererseits die Zusammenarbeit zwischen den mitgliedstaatlichen Regierungen und der Europäischen Kommission in vielen Bereichen der Politik durch die Bündelung des auf europäischer und nationaler Ebene vorhandenen Fach- und Expertenwissens zu stärken. Immer häufiger stehen EU-Agenturen für Lösungen europäischer Probleme. Haushalt und zukünftige Ausstattung der EU-Agenturen Alljährlich entscheidet das Europäische Parlament über die Haushalte der EU-Agenturen. Der Entwurf der Europäischen Kommission für die Gesamthaushaltsmittel der EU-Agenturen sieht für 2019 1,59 Mrd. Euro vor. Dies entspricht im Vergleich zum Jahr 2018 einem Plus von 15,7 Prozent beziehungsweise von 215,6 Mio. Euro. Zudem sind für 2019 6.819 auf Dauer und auf Zeit beschäftigte Bedienstete, Vertragsbedienstete oder abgeordnete Mitarbeiter geplant.3 1 Europäische Union: Agenturen und sonstige Einrichtungen, abrufbar unter: http://europa.eu/about-eu/ agencies/index_de.htm (letzter Zugriff: 10.6.2018). 2 Esther Versluis/Erika Tarr: Improving Compliance with European Union Law via Agencies: The Case of the European Railway Agency, in: Journal of Common Market Studies 2/2013, S. 316-333; Berthold Rit tberger/Arndt Wonka: Introduction: agency governance in the European Union, in: Journal of European Public Policy 6/2011, S. 780-789; Morten Egeberg/Jarle Trondal: EU-level agencies: new executive centre formation or vehicles for national control, in: Journal of European Public Policy 6/2011, S. 868-887. 3 Europäische Kommission: Haushaltsentwurf der Europäischen Kommission 2019, abrufbar unter: http://ec.europa.eu/budget/library/biblio/documents/2019/SoE2019%20with%20covers.pdf (letzter Zugriff: 1.7.2018). Jahrbuch der Europäischen Integration 2018 131 Die Institutionen der Europäischen Union Abbildung 1: Sitze der EU-Agenturen nach dem Austritt Großbritanniens aus der EU Quelle: www.eipa.eu Rolle der EU-Agenturen in der europäischen Flüchtlingspolitik Infolge der sogenannten Flüchtlingskrise traten in den letzten Monaten erneut zwei Agenturen in den Mittelpunkt: die Europäische Agentur für operative Zusammenarbeit an den Außengrenzen der Mitgliedstaaten der Europäischen Union, kurz Frontex,4 und das Europäische Unterstützungsbüro für Asylfragen (EASO). Die steigende Zahl der in Europa ankommenden Flüchtlinge ließ in den letzten Jahren den Ruf der EU-Mitgliedstaaten nach einer besseren Sicherung der europäischen Außengrenzen lauter werden und veranlasste die Europäische Kommission am 15. Dezember 2015 ein Maßnahmenpaket vorzulegen, welches „zur wirksameren Migrationssteuerung, Verbesserung der inneren Sicherheit der Europäischen Union und Wahrung des Grundsatzes der Freizügigkeit“5 beitragen soll. Im Juni 2016 erzielten daraufhin das Europäische Parlament, der Rat und die Europäische Kommission eine Einigung für einen neuen Europäischen Grenz- und Küstenschutz. Der Vorschlag der Europäischen Kommission für den nächsten mehrjährigen Finanzrahmen der EU sieht einen weiteren Bedeutungszuwachs beider Agenturen vor. 4 Europäische Union: Europäische Agentur für die operative Zusammenarbeit an den Außengrenzen, abrufbar unter: http://europa.eu/about-eu/agencies/regulatory_agencies_bodies/policy_agencies/frontex/index_ de.htm (letzter Zugriff: 10.6.2018). 5 Europäische Kommission: Ein europäischer Grenz- und Küstenschutz für die Außengrenzen Europas, 2016, abrufbar unter: http://europa.eu/rapid/press-release_IP-15-6327_de.htm (letzter Zugriff: 10.6.2017). 132 Jahrbuch der Europäischen Integration 2018 Europäische Agenturen Mit der Europäischen Agentur für Grenz- und Küstenschutz, die aus Frontex und den für das Grenzmanagement zuständigen Behörden der Mitgliedsstaaten hervorgeht, ist die Agentur nicht mehr nur von der Unterstützung der Mitgliedstaaten abhängig. Die Kommission kann einen Durchführungsrechtsakt erlassen, „in dem sie feststellt, dass die Lage in einem bestimmten Abschnitt der Außengrenzen Sofortmaßnahmen auf europäischer Ebene erfordert“6 und demnach auch gegen den Willen einzelner Mitgliedstaaten auf deren jeweiligen Territorium tätig werden. Darüber hinaus ist der Agentur erlaubt, selbst Ausrüstung zu erwerben, wodurch eine schnelle Mobilisierung ermöglicht werden soll. Außerdem wird sie eine stärkere Rolle bei der Rückführung von abgelehnten Asylbewerbern und Drittstaatsangehörigen spielen, die sich ohne Genehmigung in der Europäischen Union aufhalten. Dazu soll innerhalb der Agentur eine zentrale europäische Rückführungsstelle eingerichtet und ein Standard-Reisedokument für die Rückführung eingeführt werden, mit dem Ziel die Bereitschaft der Drittstaaten zu erhöhen, die aus der Europäischen Union abgeschobenen Personen aufzunehmen. Neben dem Ausbau von Frontex stand auch weiterhin das EASO im Fokus. Sein Ziel ist es, die Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten im Asylbereich zu stärken und diese bei der Bewältigung von Krisensituationen zu unterstützen.7 Dabei bietet sie den Mitgliedstaaten praktische, technische und falls notwendig operative Unterstützung, unter anderem durch die Koordinierung von Asyl-Unterstutzungsteams, die aus nationalen Experten im Asylbereich bestehen. Vor allem aber erleichtert EASO den Informationsaustausch in Asylfragen zwischen den EU-Staaten, indem es den Austausch von Informationen über die Umsetzung des Gemeinsamen Europäischen Asylsystems auf nationaler Ebene koordiniert. Europäische Finanzaufsichtsbehörden Neben der Flüchtlingskrise bestimmte im letzten Jahr weiterhin die europäische Finanz-, Banken- und Staatsschuldenkrise die tagespolitische Agenda. Die zur Sicherstellung eines gemeinschaftlichen Aufsichtshandelns über das europäische Finanzsystem und dessen Stabilität und Widerstandsfähigkeit gegründeten Europäischen Finanzaufsichtsbehörden (ESA) spielten hierbei immer noch eine wichtige Rolle. Die Europäische Bankenaufsichtsbehörde (EBA), die Europäische Wertpapier- und Marktaufsichtsbehörde (ESMA) und die Europäische Aufsichtsbehörde für das Versicherungswesen und die betriebliche Altersversorgung (EIOPA) koordinierten im letzten Jahr weiterhin die tägliche Arbeit der nationalen Aufsichtsbehörden. Es wurden technische Standards entwickelt, die von der Europäischen Kommission als delegierte und Durchführungsrechtsakte erlassen wurden. Es wurden ferner Leitlinien und Empfehlungen für nationale Aufsichtsbehörden und Finanzinstitute erstellt, Risiken beziehungsweise Schwachstellen im Finanzsektor in Form von Stresstests aufgedeckt beziehungsweise bewertet und Verletzungen des europäischen Rechts durch nationale Aufsichtsbehörden untersucht. Ausblick: Auswirkung des britischen Austritts und neue EU-Agenturen In der Zwischenzeit wurde im Zuge des Brexit-Referendums 2016 und der Unterhauswahl im Juni 2017 die Frage beantwortet, wohin die im Vereinigten Königreich ansässigen EU- Agenturen, die Europäische Arzneimittelagentur (EMA) und die Europäische Banken- 6 Europäische Kommission: Ein europäischer Grenz- und Küstenschutz, 2016. 7 Amt für Veröffentlichungen: Europäisches Unterstützungsbüro für Asylfragen, abrufbar unter: http://eurlex.europa.eu/legal-content/DE/TXT/?uri=URISERV:jl0022 (letzter Zugriff: 10.6.2018). Jahrbuch der Europäischen Integration 2018 133 Die Institutionen der Europäischen Union aufsichtsbehörde (EBA), übersiedeln müssen. Nachdem die Staats- und Regierungschefs von 27 Mitgliedstaaten am Rande der Tagung des Europäischen Rates am 22. Juni 2017 das entsprechende Verfahren abgestimmt hatten,8 gab es kurz darauf acht Angebote für die Aufnahme der Europäischen Bankenaufsichtsbehörde (EBA) und 19 Angebote für die Aufnahme der Europäischen Arzneimittel-Agentur (EMA). Am 20. November 2017 stimmten daraufhin die Ministerinnen und Minister der EU-27 über die Verlegung der derzeit im Vereinigten Königreich ansässigen EU-Agenturen ab. Der neue Sitz der EMA ist Amsterdam und der neue Sitz der EBA ist Paris. Zudem wird das Vereinigte Königreich im Zuge eines „hard Brexit“ ihre jeweiligen Vertreter aus den Aufsichtsräten und Arbeitsgruppen aller EU-Agenturen zurückziehen müssen. Hierzu stehen die Entscheidungen allerdings noch aus. Ferner sind zwei neue EU- Agenturen in Planung. Im Rahmen einer Verstärkten Zusammenarbeit zwischen Belgien, Bulgarien, Deutschland, Estland, Finnland, Frankreich, Griechenland, Italien, Kroatien, Lettland, Litauen, Luxemburg, Österreich, Portugal, Rumänien, Slowakei, Slowenien, Spanien, der Tschechischen Republik und Zypern nahmen die 20 Mitgliedstaaten am 12. Oktober 2017 die Verordnung zur Errichtung der Europäischen Staatsanwaltschaft (EPPO) an. Aufgabe der neuen Europäischen Staatsanwaltschaft wird sein, „Straftaten zum Nachteil der finanziellen Interessen der Union zu ermitteln und zu verfolgen sowie die Täter vor Gericht zu bringen. Damit werden die europäischen und die nationalen Strafverfolgungsmaßnahmen zur Bekämpfung von Betrug zulasten der EU gebündelt.“9 Die neue EU-Agentur wird ihre Tätigkeit voraussichtlich Ende 2020 aufnehmen. Neben der EPPO kündigte Kommissionspräsident Juncker in seiner Rede zur Lage der Union 2017 vor dem Europäischen Parlament Pläne zur Einrichtung einer Europäischen Arbeitsbehörde (ELA) an, die sicherstellen soll, dass alle EU-Vorschriften zur Arbeitskräftemobilität auf „gerechte, einfache und wirksame Art und Weise durchgesetzt werden“.10 Bis Ende 2018 soll der Vorschlag zur Schaffung einer Europäischen Arbeitsbehörde vorgelegt werden, um die Zusammenarbeit zwischen den zuständigen Behörden auf allen Ebenen zu stärken und grenzübergreifende Herausforderungen besser bewältigen zu können. Weiterführende Literatur Madalina Busuioc/Martijn Groenleer/Jarle Trondal (Hrsg.): The Agency Phenomenon in the European Union, Manchester: Manchester University Press, 2012. Michelle Everson/Cosimo Monda/Ellen Vos: European Agencies in between Institutions and Member States, The Netherlands: Wolters Kluwer, 2014. Morten Egeberg/Jarle Trondal: Researching European Union Agencies: What Have We Learnt (and Where Do We Go from Here)?, in: Journal of Common Market Studies 4/2017, S. 675-690. 8 Europäischer Rat: Verfahren im Hinblick auf einen Beschluss über die Verlegung der Europäischen Arzneimittel-Agentur und der Europäischen Bankenaufsichtsbehörde im Zusammenhang mit dem Austritt des Vereinigten Königreichs aus der Union, 22.6.2017, abrufbar unter: http://www.consilium.europa.eu/ de/meetings/european-council/2017/06/22/ (letzter Zugriff: 1.7.2018). 9 Europäisches Amt für Betrugsbekämpfung: Europäische Staatsanwaltschaft, abrufbar unter https://ec. europa.eu/anti-fraud/policy/european_public_prosecutor_de (letzter Zugriff: 1.7.2018). 10 Rede zur Lage der National 2017 von Kommissionspräsident Juncker, abrufbar unter https://ec. europa.eu/commission/sites/beta-political/files/european-labour-authority-factsheet_de.pdf (letzter Zugriff: 1.7.2018). 134 Jahrbuch der Europäischen Integration 2018 3. Die politische Infrastruktur Nationale Parlamente Valentin Kreilinger Die zentrale Herausforderung für die Parlamente der EU-Mitgliedstaaten besteht darin, die Kontrollmöglichkeiten über Entscheidungen auf EU-Ebene effektiv zu nutzen. Der Frühwarnmechanismus und der politische Dialog zählen dabei zu den wichtigsten im Vertrag von Lissabon verankerten Instrumenten. Damit ihre Stimme in Brüssel wahrgenommen wird, bringen sich nationale Parlamente auch in die Debatte zur Zukunft der Europäischen Union und im Europäischen Semester ein. In zahlreichen Formaten, unter anderem dem neu geschaffenen Gemeinsamen Parlamentarischen Kontrollausschuss für die Polizeibehörde Europol, kooperieren die nationalen Parlamente außerdem mit dem Europäischen Parlament. Subsidiaritätskontrolle und politischer Dialog Nationale Parlamente können im Rahmen des Frühwarnmechanismus bei Subsidiaritätsbedenken zu einem Gesetzesvorschlag der Europäischen Kommission eine „begründete Stellungnahme“ abgeben. Im Jahr 2017 gingen 52 begründete Stellungnahmen bei der Europäischen Kommission ein, was einen Rückgang gegenüber dem Vorjahr (2016: 65) und eine Stabilisierung auf dem Niveau der Jahre 2010 bis 2016 (durchschnittlich 50 begründete Stellungnahmen) darstellt. Äußern mehr als ein Drittel der nationalen Parlamente solche Bedenken, ist die Hürde für eine gelbe Karte erreicht und die Europäische Kommission muss ihren Vorschlag erneut prüfen. Seit Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon wurde diese Hürde insgesamt drei Mal erreicht (2012, 2013 und 2016). Daneben können nationale Parlamente (allgemeine) Stellungnahmen zu Kommissionsdokumenten oder Politikbereichen, in denen die Europäische Kommission handlungsbefugt ist, abgeben. Die Aktivität im politischen Dialog lag im Jahr 2017 mit 524 Stellungnahmen unter dem Niveau von 2016 (555).1 Der Durchschnitt der Vorjahre beträgt 488 Stellungnahmen. Tabelle 1: Aktivität der nationalen Parlamente im politischen Dialog und im Frühwarnmechanismus (2010–2017) Jahr 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 Stellungnahmen im politischen Dialog 353 558 593 533 485 342 555 524 Begründete Stellungnahmen 34 64 70 88 21 8 65 52 Quelle: Zusammenstellung auf Basis der Jahresberichte der Europäischen Kommission. Unter den nationalen Parlamenten zeigte sich auch 2017 eine Diskrepanz hinsichtlich der Nutzung des Frühwarnmechanismus. Die fünf aktivsten nationalen Parlamente/Kammern (französischer Senat, Deutscher Bundestag, österreichischer Bundesrat, polnischer Senat 1 Eigene Berechnungen auf Basis der Jahresberichte der Europäischen Kommission über die Beziehungen zwischen der Europäischen Kommission und den Nationalen Parlamenten. Jahrbuch der Europäischen Integration 2018 137 Die politische Infrastruktur und schwedischer Reichstag) gaben mit 27 begründeten Stellungnahmen mehr als die Hälfte der 2017 im Frühwarnmechanismus eingereichten begründeten Stellungnahmen (52) ab. Den 18 nationalen Parlamenten/Kammern, die mindestens eine begründete Stellungnahme einreichten, standen 21 nationale Parlamente/Kammern gegenüber, die im Jahr 2017 bei keinem Gesetzesvorschlag der Kommission Subsidiaritätsbedenken äußerten. Abbildung 1: Begründete Stellungnahmen nationaler Parlamente/Kammern im Frühwarn-mechanismus (2017) Acht Jahre nach Inkrafttreten der entsprechenden Bestimmungen des Vertrags von Lissabon gab es in den Jahren 2017 bis 2018 eine Reihe von Anstößen zur Überprüfung und Weiterentwicklung der Rolle nationaler Parlamente bei der Subsidiaritätskontrolle. So forderten Polen, die Tschechische Republik, die Slowakei und Ungarn in einer gemeinsamen Erklärung zur Zukunft der EU im Januar 2018 die Weiterentwicklung des Frühwarnmechanismus durch die Einführung einer „roten Karte“, mit der nationale Parlamente Gesetzesvorschläge der Europäischen Kommission blockieren könnten.2 Sie nahmen damit eine Idee des damaligen britischen Premierminister David Cameron aus dem Jahr 2015 auf. Das Europäische Parlament befasste sich in seinem Bericht über die Anwendung der die nationalen Parlamente betreffenden Bestimmungen des Vertrags ebenfalls mit der Subsidiaritätskontrolle und stellte fest, „dass die Einführung des Verfahrens der ‚roten Karte‘ in der aktuellen Phase des europäischen Integrationsprozesses nicht absehbar“3 sei. Es sprach sich jedoch dafür aus, dass die Europäische Kommission eine technische Mitteilungsfrist 2 Visegrad Group: V4 Statement on the Future of Europe, 26.1.2018, abrufbar unter: http://www.visegrad group.eu/calendar/2018/v4-statement-on-the (letzter Zugriff: 4.6.2018). 3 Europäisches Parlament: Entschließung vom 19. April 2018 zu der Anwendung der die nationalen Parlamente betreffenden Bestimmungen des Vertrags (2016/2149(INI)), Buchstabe R. 138 Jahrbuch der Europäischen Integration 2018 Nationale Parlamente im Rahmen des Frühwarnsystems einführen solle, um den Acht-Wochen-Zeitraum zu verlängern.4 Die Europäische Kommission setzte ihrerseits bereits Ende 2017 unter der Leitung ihres Ersten Vizepräsidenten Frans Timmermans eine „Task Force für Subsidiarität, Verhältnismäßigkeit und ‚Weniger, aber effizienteres Handeln‘“ ein. Diese Task Force sollte dazu beitragen, dass die Europäische Union sich auf „wirklich wichtige Fragen“ konzentriert und Vorschläge unterbreiten, wo es sinnvoll sein könnte, Kompetenzen an die Mitgliedstaaten zurückzugeben.5 Die Task Force setzte sich aus drei Vertretern der nationalen Parlamente und drei Vertretern des Ausschusses der Regionen zusammen. Zukunft der EU und Reform der Wirtschafts- und Währungsunion In vielen Plenardebatten und Ausschusssitzungen befassten sich die nationalen Parlamente mit der Zukunft der EU. Insbesondere nach der Vorlage des „Nikolaus-Pakets“ durch die Europäische Kommission am 6. Dezember 2017 waren die nationalen Parlamente im Rahmen ihrer Kontrollfunktionen gefordert, die Vorschläge der Europäischen Kommission, unter anderem zur Weiterentwicklung des Europäischen Stabilitätsmechanismus (ESM) in einen Europäischen Währungsfonds (EWF),6 zu untersuchen und zu bewerten. Im Deutschen Bundestag kritisierten die Oppositionsfraktionen Freie Demokraten (FDP), Die Linke und Alternative für Deutschland (AfD) den EWF-Vorschlag und formulierten entsprechende Anträge, unter anderem für begründete Stellungnahmen.7 Die Bundestagsfraktion bestehend aus der Christlich Demokratischen Union (CDU) und der Christlich-Sozialen Union (CSU) zog laut Medienberichten im April 2018 eine Stellungnahme nach Art. 23 GG in Erwägung.8 Im weiteren Verlauf der Diskussion erklärte Bundeskanzlerin Angela Merkel in einem Interview mit der Frankfurter Allgemeinen Sonntagszeitung, dass der EWF „mit den entsprechenden Rechten der nationalen Parlamente“ zwischenstaatlich organisiert sein solle und besprochen werden müsse, wie „Ausgaben [eines Investivhaushalts für die Eurozone] parlamentarisch kontrolliert werden“9 könnten. Europäisches Semester Die haushalts- und wirtschaftspolitischen Koordinierungsprozesse im Europäischen Semester werden von nationalen Parlamenten allerdings oft nur unzureichend kontrolliert. Aktuelle Studien kommen zu folgenden Ergebnissen: Trotz der Notwendigkeit demokratischer Legitimation und parlamentarischer Kontrolle von Überwachungsverfahren, insbe- 4 Valentin Kreilinger: Strengthening parliamentary voices in the EU’s multi-level system. Jacques Delors Institut – Berlin, Policy Paper, Juni 2018, S. 14. 5 Europäische Kommission: Beschluss des Präsidenten der Europäischen Kommission über die Einsetzung einer Task-Force für Subsidiarität, Proportionalität und „Weniger, aber effizienteres Handeln“, C(2017) 7810, 14. November 2017. 6 Europäische Kommission: Vorschlag für eine Verordnung des Rates über die Einrichtung des Europäi schen Währungsfonds, KOM(2017)827. 7 Deutscher Bundestag: Antrag der Fraktion Die Linke, Drucksache 19/579; Antrag der FDP-Fraktion, Drucksache 19/582; Antrag der FDP-Fraktion, Drucksache 19/583; Antrag der AfD-Fraktion, Drucksache 19/593. 8 Cerstin Gammelin: Reformeifer abrupt erlahmt, in: Süddeutsche Zeitung, 13.4.2018, abrufbar unter: http://www.sueddeutsche.de/politik/europaeische-union-reformeifer-abrupt-erlahmt-1.3943218 (letzter Zugriff: 4.6.2018). 9 Frankfurter Allgemeine Sonntagszeitung: Existenzfragen für Europa, 3.6.2018, S. 2 f. Jahrbuch der Europäischen Integration 2018 139 Die politische Infrastruktur sondere in der Eurozone,10 sind im Europäischen Semester die nationalen Parlamente von Nicht-Euroländern am aktivsten.11 Selbst weitreichende parlamentarische Befugnisse im Europäischen Semester können von nationalen Regierungen aber oft umgangen werden und starke europa- oder haushaltspolitische Kompetenzen bieten ebenfalls keine Gewähr für eine substantielle parlamentarische Beteiligung im Europäischen Semester.12 Interparlamentarische Zusammenarbeit Im Bereich der Kooperation zwischen nationalen Parlamenten und dem Europäischen Parlament stellt der Gemeinsame Parlamentarische Kontrollausschuss für die Europäische Polizeibehörde Europol, der im Oktober 2017 zu seiner konstituierenden Sitzung zusammentrat, ein neues Format dar: Jedes nationale Parlament darf bis zu vier Mitglieder für das Gremium benennen; das Europäische Parlament entsendet 16 Mitglieder. Die Aufgabe des Ausschusses besteht in der politischen Überwachung der Tätigkeiten von Europol.13 Aufgrund von Meinungsverschiedenheiten über die genaue Funktionsweise des neuen Gremiums vertagten die Delegationen die Verabschiedung der Geschäftsordnung. Erst beim zweiten Treffen des Ausschusses im März 2018 konnte eine Einigung über die strittigen Fragen erzielt und die Geschäftsordnung angenommen werden. Sie sieht unter anderem ein Fragerecht und die Einrichtung eines Sekretariats vor.14 Auf den Plenarsitzungen der Konferenz der Europa-Ausschüsse der nationalen Parlamente (Conférence des Organes Spécialisés dans les Affaires Communautaires, COSAC) waren schließlich die Brexit-Verhandlungen ein wiederkehrender Tagesordnungspunkt: EU-Chefunterhändler Michel Barnier sprach auf den Treffen im Mai 2017 in Valletta und im November 2017 in Tallinn. Das Europäische Parlament muss dem Austrittsabkommen zustimmen; die nationalen Parlamente haben keine austrittsspezifischen Beteiligungsrechte.15 Weiterführende Literatur Katrin Auel: Nationale Parlamente seit Lissabon, in: Peter Becker/Barbara Lippert (Hrsg.): Handbuch Europäische Union, Wiesbaden 2018. Ben Crum: National Parliaments and Constitutional Transformation in the EU, in: European Constitutional Law Review 4/2017, S. 817–835. Diane Fromage/Ton van den Brink: Democratic legitimation of EU economic governance. Challenges and opportunities for European Legislatures, in: Journal of European Integration 3/2018, S. 235–248. Maja Kluger Dionigi (Hrsg.): Enhancing parliamentary oversight in the EMU: Stocktaking and ways forward. Think Tank Europa, Kopenhagen 2018. Valentin Kreilinger: Strengthening parliamentary voices in the EU’s multi-level system, Jacques Delors Institut – Berlin, Policy Paper, Juni 2018. Olivier Rozenberg: The Role of National Parliaments in the EU after Lisbon: Potentialities and Challenges, European Parliament, Study for the AFCO Committee, Brüssel 2017. 10 Ben Crum: Parliamentary accountability in multilevel governance: what role for parliaments in post-crisis EU economic governance?, in: Journal of European Public Policy 2/2018, S. 268–286. 11 Mark Hallerberg/Benedicta Marzinotto/Guntram B. Wolff: Explaining the evolving role of national parliaments under the European Semester, in: Journal of European Public Policy 2/2018, S. 250–267. 12 Valentin Kreilinger: Scrutinising the European Semester in national parliaments: what are the drivers of parliamentary involvement?, in: Journal of European Integration 3/2018, S. 325–340. 13 Valentin Kreilinger: A watchdog over Europe’s policemen. The new Joint Parliamentary Scrutiny Group for Europol, Jacques Delors Institut - Berlin, Policy Paper, Juni 2017. 14 Rules of Procedure of the Joint Parliamentary Scrutiny Group on Europol (Consolidated version 18.3.2018). 15 Valentin Kreilinger: Nationale Parlamente, in: Werner Weidenfeld/Wolfgang Wessels (Hrsg.): Jahrbuch der Europäischen Integration 2017, Baden-Baden 2017, S. 175–178, hier: S. 175 f. 140 Jahrbuch der Europäischen Integration 2018 Europäische Parteien Jürgen Mittag Seit 2017 werden die formellen Bündnisse von politisch nahestehenden nationalen Parteien und Parteifamilien in Europa beziehungsweise in der EU offiziell als „europäische politische Parteien“ bezeichnet und bei der neu eingerichteten „Behörde für europäische politische Parteien und europäische politische Stiftungen“ (BEUPS) registriert und anerkannt. Damit wurden die strukturellen Rahmenbedingungen der europäischen Parteienzusammenarbeit erneut angepasst.1 An der Rolle der europäischen politischen Parteien in funktionaler Hinsicht hat sich jedoch bislang nur wenig geändert. Die europäischen Parteiorganisationen sind keine hierarchisch übergeordneten Dachorganisationen der nationalen Parteien auf europäischer Ebene und verfügen gegenüber den nationalen Parteien über keine Steuerungskompetenzen. Stattdessen tragen sie vor allem zur Kommunikation, Koordination und Vernetzung zwischen den einzelnen, in den europäischen Parteiorganisationen vertretenen, nationalen beziehungsweise regionalen Mitgliedsparteien bei. Auf Grundlage der ursprünglichen Regularien waren Anfang 2017 noch 16 Parteien offiziell als europäische politische Parteien anerkannt.2 Mit Inkrafttreten der Verordnung Nr. 1141/2014 verringerte sich deren Anzahl aber deutlich: Im Juli 2018 waren nur noch 12 Parteiorganisationen bei der BEUPS registriert. Keine Veränderungen gab es bei den etablierten europäischen Parteiorganisationen, der Allianz der Liberalen und Demokraten für Europa (ALDE), der Europäischen Volkspartei (EVP), der Sozialdemokratischen Partei Europas (SPE), der Europäischen Freien Allianz (EFA) und der Europäischen Grünen Partei (EGP). Im Europäischen Parlament finden diese fünf europäischen Parteiorganisationen ihr parlamentarisches Gegenstück in dauerhaften Fraktionen (S&D, EVP) beziehungsweise in Fraktionsgemeinschaften (ALDE und Grüne/EFA). Bis Juli 2017 hatten sich diese fünf europäischen Parteiorganisationen bei der BEUPS registriert. Weitere vier europäische Parteiorganisationen, die Europäische Linke (EL), die Europäische Demokratische Partei (EDP), die EUDemokraten (EUD) und die Europäische Christliche Politische Bewegung (ECPM) wurden im Zuge neuer Finanzierungsmöglichkeiten gegründet, welche die 2003 verabschiedete Verordnung (Nr. 2004/2003) eröffnete, sind aber nur in einem Teil der EU-Mitgliedstaaten mit nationalen Parteien verankert. Zudem fällt ihre Repräsentation durch Abgeordnete in den EP-Fraktionen schwächer und heterogener aus. Während EL, EDP und ECPM 2017 ihre Registrierung bei der BEUPS vollzogen, verzichteten die europaskeptischen EUDemokraten darauf und stellten ihre Arbeit ein. 1 Vgl. Verordnung Nr. 1141/2014 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 22. Oktober 2014 über das Statut und die Finanzierung europäischer politischer Parteien und europäischer politischer Stiftungen. 2 Vgl. zur Entwicklung bis zum Sommer 2017 Michael Weigl: Europäische Parteien, in: Wolfgang Wessels/Werner Weidenfeld: Jahrbuch der Europäischen Integration 2017, Baden-Baden 2017, S. 179–184. Jahrbuch der Europäischen Integration 2018 141 Die politische Infrastruktur Tabelle 1: Anerkannte politische Parteien auf europäischer Ebene M = Mitgliedspartei VM = Vollmitglied(partei) AM = Assoziiertes Mitglied B = Beobachter PM = persönliche Mitglieder SM = Special Members (nur bei EGP) Kürzel Gründung Reform Registrierung BEUPS Sitz Mitglieds- Parteien korresp. EP- Fraktion und Anzahl Abgeordnete Politische Ausrichtung EU- Finanzierung 2018 in Mio. Euro (gerundet) Sozialdemokratische Partei Europas PES (engl.) SPE (dt.) 1974 1992 2017 BE 34 VM aus 29 Staaten 12 AM / 12 B S&D (181) sozialdemokratisch / sozialistisch 6,889 Europäische Volkspartei EPP (engl.) EVP (dt.) 1976 1999 2017 BE 49 VM aus 27 Staaten 6 AM / 12 B EVP (214) christdemokratisch (konservativ) 9,654 Allianz der Demokraten und Liberalen für Europa ALDE 1976 1993 2017 BE 64 VM aus 44 Staaten 17 AV / 0 B ALDE (57) liberal 2,958 Europäische Freie Allianz EFA 1982 1994 2004 2017 BE 36 (+2) VM aus 17 Staaten 1 AM / 7(+1) B Grüne / EFA (11) regional / „nationalistisch“ 0,963 Europäische Grüne Partei EGP 1983 1993 2004 2017 BE 35 VM aus 31 Staaten 56 SM / 3 AM / 2 B Grüne / EFA (41) grün / alternativ 2,308 Europäische Linke EL 2004 2017 BE 26 VM aus 19 Staaten 0 AM / 8 B GUE / NGL (33) sozialistisch / postkommunistisch 1,700 Europäische Demokratische Partei EDP 2004 2017 BE 15 M aus 12 Staaten ALDE (9) zentristisch (liberal) 0,626 Europäische Christliche Politische Bewegung ECPM 2002 2010 2017 NL 21 VM aus 18 Staaten ECR / EFDD (5) christlich / evangelikal 0,704 Allianz der Konservativen und Reformer in Europa AKRE 2009 2017 BE 39 VM aus 36 Staaten ECR (54) nationalkonservativ / europaskeptisch 2,469 Bewegung für ein Europa der Nationen und der Freiheit MENL (fr.) BENF (dt.) 2014 2017 FR 8 Mitglieder aus 8 Staaten ENF (29) europaskeptisch, rechtsextrem, rechtspopulistisch 1,874 Allianz der Europäischen nationalen Bewegungen AENM (engl./fr.) 2009 2018 FR 4 VM aus 4 Staaten, 4 PM - (3) rechtsextrem 0 Allianz für Frieden und Freiheit APF (engl.) 2015 2018 BE 9 VM aus 8 Staaten, 4 PM - (2) rechtsextrem 0 Stand der Angaben: August 2018; Daten zur Parteienfinanzierung: http://www.europarl.europa.eu/pdf/grants/ Funding_amounts_parties%2001-2018.pdf Von den sechs weiteren europäischen Parteiorganisationen – darunter die Allianz der Konservativen und Reformer in Europa (AKRE), die Allianz der Europäischen nationalen Bewegungen (AEMN), die Europäische Allianz für Freiheit (EAF), die Bewegung für ein Europa der Nationen und der Freiheit (MENL), die Allianz für direkte Demokratie in Europa (ADDE) und die Allianz für Frieden und Freiheit (APF) – registrierten sich zunächst nur AKRE und MENL. AEMN und APF beantragten ihre Registrierung nicht rechtzeitig und wurden nachträglich anerkannt. Ihre Arbeit vollends eingestellt hat hingegen 2017 die europaskeptische EAF, die bislang stärker von Einzelpersonen als von Parteien getragen war und nach mehreren Übertritten von Abgeordneten in andere Fraktionen kaum noch Aktivitäten entwickelt hat. Die vor allem von der „UK Independence Party“ getragene ADDE ging 2017 insolvent, nachdem das Europäische Parlament unter anderem festgestellt hatte, dass ADDE- Gelder aus der EU-Parteienfinanzierung unrechtmäßig für nationale Parteiaktivitäten im Rahmen des Brexit-Referendums verwendet worden waren. Grundsätzlich zu konstatieren ist, 142 Jahrbuch der Europäischen Integration 2018 Europäische Parteien dass die Verordnung zu einer deutlichen Reduzierung der Anzahl europäischer Parteiorganisationen geführt hat. Die Initiatoren konnten damit ihre Zielsetzung realisieren, die Hürden der Anerkennung für diejenigen Parteien deutlich zu erschweren, die primär mit finanziellen Zielsetzungen gegründet wurden. Im Frühjahr 2018 wurden die Anerkennungs- und Finanzierungskriterien der europäischen politischen Parteien erneut reformiert.3 Damit sollen Missbrauch bei der Parteienfinanzierung und zugleich europakritischen Parteien beziehungsweise Parteiorganisationen ohne ernsthafte Zielsetzung und Aktivität auf europäischer Ebene der Zugang zur EU-Parteienfinanzierung erschwert werden. Anlass hatten europäische Parteiorganisationen geliefert, die ihre Anerkennung nur erhalten hatten, weil Einzelpersonen die Gründung beziehungsweise den Bestand formell unterstützten. Dies wird mit der Neuregelung ausgeschlossen; künftig können nur noch Parteien, jedoch keine Individuen, eine europäische politische Partei tragen. Ebenfalls unterbunden wird fortan die gleichzeitige Unterstützung von mehreren europäischen Parteien. Die Finanzierung der europäischen Parteien wird künftig enger mit bei Wahlen erzielten Stimmenanteilen verknüpft. Während der Prozentsatz der auf alle Parteien gleichmäßig aufzuteilenden Zuwendungen um 5 Prozent reduziert wird, werden die vom Wahlergebnis abhängigen Mittel von 85 auf 90 Prozent erhöht. Kritik hatte ausgelöst, dass zuvor, unabhängig von erzielten Stimmen, ein Grundbetrag von 400.000 Euro pro Partei bereitgestellt wurde. Durch die Reform werden die Anforderungen an die Kofinanzierung gesenkt, indem ihr Anteil von 15 auf 10 Prozent reduziert wird. Zudem wurden die Bestimmungen bei der Einziehung des Vermögens von in Konkurs gegangenen Parteien und Stiftungen geändert, um einen besseren Zugriff auf entsprechende Mittel zu erwirken. Mit der Reform wird auch mittelbar Einfluss auf die nationalen Parteien genommen. Ihnen wird auferlegt, künftig „das politische Programm und das Logo der jeweiligen europäischen politischen Partei auf deutlich sichtbare und benutzerfreundliche Weise [zu] veröffentlichen.“4 Bleibt dies aus, wird ihnen „der Zugang zu Finanzmitteln aus dem Gesamthaushaltsplan der Europäischen Union“ verwehrt. Die Aktivitäten der europäischen Parteien standen 2018 bereits im Zeichen der Europawahl. Die Fraktionsvorsitzenden im Europäischen Parlament und die Vorsitzenden der europäischen Parteiorganisationen sprachen sich für das Spitzenkandidatenmodell aus, von dem sie sich eine weitere Mobilisierung der Bevölkerung und eine Stärkung der europäischen Öffentlichkeit erhoffen. Der Vorsitzende der ALDE-Fraktion im Europäischen Parlament, Guy Verhofstadt, Spitzenkandidat der ALDE-Partei bei den Europawahlen 2014, äußerte sich indes skeptisch und begründete dies mit der im Februar 2018 im Europäischen Parlament erfolgten Ablehnung von transnationalen Listen, die seit langem von europäischen Föderalisten gefordert werden. Während Sozialdemokraten, Liberale und Grüne mehrheitlich für transnationale Listen zur Wahl eines Teils der Europaabgeordneten votierten, stimmte das Gros des Parlaments dagegen. Kritiker führten an, dass Abgeordnete einem lokalen Wahlkreis verbunden bleiben sollten. Zuletzt intensivierten sich die Debatten über die Nominierung potenzieller Spitzenkandidaten. In der EVP hat sich der Fraktionsvorsitzende, Manfred Weber von der Christlich-Sozialen Union (CSU), früh als Kandidat in Stellung gebracht; als Gegenkandidat gilt der ehemalige finnische Ministerpräsident Alexander Stubb. Überlagert wird die Entscheidung von Spannungen innerhalb der Fraktion, die ein Verfahren nach Art. 7 EUV gegen Ungarn unterstützt, die Mitwirkungsrechte ihrer ungarischen Mitgliedspartei, der Fidesz-Partei von Victor Orbán, aber 3 Verordnung Nr. 2018/673 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 3. Mai 2018 zur Änderung der Verordnung (EU, Euratom) Nr. 1141/2014 des Europäischen Parlaments und des Rates über das Statut und die Finanzierung europäischer politischer Parteien und europäischer politischer Stiftungen. 4 Verordnung Nr. 2018/673, Absatz 6. Jahrbuch der Europäischen Integration 2018 143 Die politische Infrastruktur unverändert belassen hat. In der SPE werden dem Vizepräsidenten der Europäischen Kommission Frans Timmermans aus den Niederlanden Chancen eingeräumt; mit dem slowakischen Kommissar Maroš Šefčovič steht ein weiteres Kommissionsmitglied zur Debatte. Die Europäische Grüne Partei will erneut, wie bei der Europawahl 2014, eine Frau und einen Mann als Spitzenkandidaten nominieren. Kandidaturen haben die Deutsche Ska Keller, die Belgierin Petra De Sutter, der Niederländer Bas Eickhout und der Bulgare Atanas Schmidt angemeldet. Anders als 2014 wird die Nominierung bei der EGP aber durch die Delegierten auf einem Parteikongress erfolgen, da die Beteiligung am seinerzeitigen Onlinevotum nur verhalten ausfiel. Die ALDE-Partei übt sich mit Blick auf Spitzenkandidaten in Zurückhaltung. Angesichts absehbarer politischer Veränderungen durch den potenziellen Einzug von Abgeordneten der französischen Partei „La République en Marche“ in das Europäische Parlament wird seitens der ALDE der Schulterschluss mit dem französischen Staatspräsidenten Macron gesucht, der sich noch nicht eindeutig positioniert hat und auch Überlegungen hinsichtlich einer neuen zentristischen Fraktion verfolgt. Die Europäische Linkspartei hält die Entscheidung noch offen, ob sie einen Spitzenkandidaten nominieren wird. Demgegenüber hat sich die Allianz der Konservativen und Reformer Europas für einen Spitzenkandidaten ausgesprochen; potenzieller Kandidat ist der AKRE-Parteivorsitzende und tschechische Europaabgeordnete Jan Zahradil. Eine Verständigung der europaskeptischen, rechtspopulistischen und rechtsextremen Parteiorganisationen auf einen gemeinsamen Spitzenkandidaten zeichnet sich nicht ab. Jenseits der Debatten über Spitzenkandidaten werden in den europäischen Parteien Überlegungen über die künftige Zusammensetzung und Fraktionsstärke im Europäischen Parlament angestellt. Auch 2019 ist zu erwarten, dass im Sinne von „second-order-elections“ nationale Regierungsparteien abgestraft werden und Protestparteien Stimmenzuwachs erhalten. Vor diesem Hintergrund haben sich vor allem die größeren Parteien in Spanien und Deutschland dafür eingesetzt, eine Zersplitterung durch eine – bislang nicht verpflichtende und in Deutschland durch das Bundesverfassungsgericht gekippte – Sperrklausel zu reduzieren; nach der Entscheidung durch den Rat und der Zustimmung des Parlaments wird für Staaten, die mehr als 35 Sitze im Parlament stellen, eine solche Sperrklausel, die zwischen zwei und fünf Prozent liegt, künftig verpflichtend sein.5 Ungeachtet jüngster rechtlicher Änderungen zeugen die Strukturen und Aktivitäten der europäischen politischen Parteien unverändert von einem hohen Maß an Konstanz. Vieles deutet darauf hin, dass die europäischen Parteiorganisationen auch im Europawahljahr 2019 nur begrenzt zur Mobilisierung beitragen werden, sondern vielmehr der Koordination und Vernetzung zwischen nationaler und europäischer Ebene dienen. Ein grundlegender Funktions- beziehungsweise Rollenwandel zeichnet sich auch zukünftig nicht ab. Die jüngsten Anpassungen bei den Finanzierungs- und Anerkennungskriterien sind eher als Korrektiv zu interpretieren und Ausdruck anhaltender Professionalisierung des Systems europäischer Parteiorganisationen. Weiterführende Literatur Daniela A. Braun/Sebastian Popa: This time it was different? The salience of the Spitzenkandidaten system among European parties, in: West European Politics (2018), S. 1–21. Margarita Gómez-Reino: Nationalisms in the European Arena. Trajectories of Transnational Party Coordination, Cham 2018. 5 Legislative Entschließung des Europäischen Parlaments vom 4. Juli 2018 zu dem Entwurf eines Beschlusses des Rates zur Änderung des dem Beschluss 76/787/EGKS, EWG, Euratom des Rates vom 20. September 1976 beigefügten Akts zur Einführung allgemeiner unmittelbarer Wahlen der Mitglieder des Europäischen Parlaments (09425/2018 – C8-0276/2018 – 2015/0907(APP)). 144 Jahrbuch der Europäischen Integration 2018 Europäische Bürgerinitiative Julian Plottka Die Europäische Bürgerinitiative (EBI) ist ein Recht zur Agenda-Setzung auf EU-Ebene, das mindestens 1 Mio. UnionsbürgerInnen erlaubt, die Europäische Kommission aufzufordern, einen Rechtsaktentwurf vorzulegen, der im Rahmen ihres Initiativrechts liegt. Ziel ihrer Einführung in Art. 11 Abs. 4 EUV durch den Vertrag von Lissabon war es, BürgerInnen stärker in europäische Entscheidungsprozesse einzubinden. Mit der Ankündigung vom April 2017, die Verordnung Nr. 211/2011 über die Europäische Bürgerinitiative1 (EBI- Verordnung) zu überarbeiten, ist das Interesse an ihr deutlich gewachsen und hat seither nicht nachgelassen. Neben der Einleitung des ordentlichen Gesetzgebungsverfahrens 2017/0220 (COD) wurden ein Hinweis zu den Folgen des Austritts des Vereinigten Königreichs aus der Europäischen Union für die EBI und der zweite Bericht der Europäischen Kommission zur EBI veröffentlicht sowie eine Online-Kooperationsplattform eingerichtet. Seit Juni 2017 erhielten drei neue Initiativen ihre Registrierung, ein Antrag wurde von der Europäischen Kommission abgelehnt. Diese ergriff eine Reihe von Folgemaßen zur vierten erfolgreichen Initiative „Verbot von Glyphosat und Schutz von Menschen und Umwelt vor giftigen Pestiziden“. Der Gerichtshof der Europäischen Union (EuGH) hat zwei Urteile zur EBI gefällt.2 Die Nutzung des Instruments der EBI Bis zum 1. Juni 2018 wurden zwar 68 Registrierungsanträge gestellt und circa 9 Mio. Unterschriften gesammelt,3 jedoch ist es nur 4 Initiativen gelungen, die Quoren zu erfüllen. Die hohe Zahl von fast 50 Prozent nicht erfolgreicher und fast 30 Prozent zurückgezogener Initiativen4 weist auf zwei Probleme: Erstens ist das Unionsbürgerrecht nicht ausreichend bekannt. Zweitens stellt das EBI-Verfahren die InitiatorInnen vor erhebliche Hürden. Seit 2012 zeigen sich zudem zwei Trends: Zum einen sinkt die Anzahl der jährlich gestellten Registrierungsanträge von 23 im Jahr 2012 auf 3 im Jahr 2016 bevor für 2017 eine Verdreifachung auf 9 zu verzeichnen ist. Noch ist dies aber keine Trendwende, da im ersten Halbjahr 2018 nur 2 Anträge gestellt wurden. Dies könnte der Erwartung einer Ver- 1 Verordnung (EU) Nr. 211/2011 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 16. Februar 2011 über die Bürgerinitiative, in: Amtsblatt der EU, Nr. L 65, 11. März 2011, S. 1–22. 2 Der EuGH hat eine Klage auf Annullierung der Kommissionsmitteilung zur Initiative „Einer von uns“ und die Rechtsmittel gegen die Nichtregistrierung der Initiative „Eine Million Unterschriften für ein Europa der Solidarität“ zurückgewiesen. Vgl. Gerichtshof der Europäischen Union: Urteil des Gerichts (große Kammer) vom 12. September 2017 (Anagnostakis/Kommission), ECLI:EU:C:2017:663; Gerichtshof der Europäischen Union: Urteil des Gerichts (Zweite erweiterte Kammer) vom 23. April 2018 (European Citizens’ Initiative One of Us u.a. gegen Europäische Kommission), ECLI:EU:T:2018:210. 3 Europäische Kommission: Bericht der Kommission an das Europäische Parlament und den Rat. Bericht über die Anwendung der Verordnung (EU) Nr. 211/2011 über die Europäische Bürgerinitiative, COM(2018)157, S. 1. 4 Die Prozentzahlen sind auf die Zahl von 48 registrierten Initiativen bezogen. Jahrbuch der Europäischen Integration 2018 145 Die politische Infrastruktur einfachung des Verfahrens durch dessen Überarbeitung geschuldet sein. Zum anderen ist die Europäische Kommission bei der Ablehnung von Registrierungsanträgen zurückhaltender geworden. So hat sie 18 der 20 abgelehnten Anträge in den ersten drei Jahren die Registrierung verweigert und in den folgenden vier Jahren nur noch 2 Anträge negativ beschieden. Tabelle 1: Anzahl der Initiativen von 2012 bis 2018 Status Anzahl Laufende Initiativen 5 Zurückgezogene Initiativen 14 Initiativen mit zu wenig Unterstützung 25 Abgelehnte Registrierungsanträge 20 Erfolgreiche Initiativen 4 Summe 68 Quelle: Eigene Auswertung des EBI-Registers mit Stand 1. Juni 2018. Die Überarbeitung der EBI-Verordnung Zur Überarbeitung der EBI-Verordnung leitete die Europäische Kommission eine mehrstufige Konsultation von Mai bis August 2017 ein. Einer Expertenkonsultation zum Reformfahrplan5 folgte eine öffentliche Konsultation und eine Sitzung mit nationalen Behörden sowie eine mit relevanten Nichtregierungsorganisationen. Die Zivilgesellschaft rief mit einer Kampagne zur Teilnahme an der Konsultation auf6 und initiierte zwei Petitionen zur Reform der EBI.7 Von den 5.199 natürlichen Personen, die sich an der Konsultation beteiligten, hatten 37 Prozent zuvor noch nie von der EBI gehört und nur 14 Prozent eine mit organisiert, geplant oder dies zumindest erwogen. Die Ergebnisse mündeten in den Vorschlag für eine neue EBI-Verordnung, der als Teil des Demokratiepakets zur „State of the Union-Rede“ im September 2017 veröffentlicht wurde.8 Dieser sieht keine grundlegende Neuordnung des Verfahrens vor, versucht jedoch die EBI benutzerfreundlicher zu gestalten. Im Frühjahr 2018 befasste sich die Arbeitsgruppe für allgemeine Fragen des Rates der Europäischen Union erstmals mit dem Entwurf und der Europäische Wirtschaftsund Sozialausschuss9 sowie der Ausschuss der Regionen10 legten Stellungnahmen vor. Der Ausschuss für konstitutionelle Fragen des Europäischen Parlaments (AFCO-Ausschuss) 5 Europäische Kommission: Roadmap. Revision of the European Citizens’ Initiative, Ares(2017)2537702. 6 Europäische Kommission: Zusammenfassung der im Rahmen der offenen Konsultation zur Überarbeitung der Verordnung (EU) Nr. 211/2011 uber die Europäische Burgerinitiative eingegangenen Beiträge, 2018. 7 Europäische Kommission: Zusammenfassender Bericht uber die Konsultation der Interessengruppen, 2018. 8 Europäische Kommission: Vorschlag für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates über einen Rahmen für den freien Verkehr nicht personenbezogener Daten in der Europäischen Union, COM(2017)495. 9 Europäischer Wirtschafts- und Sozialausschuss: Stellungnahme des Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschusses zu dem „Vorschlag für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates über die Europäische Bürgerinitiative“, 2018/C 237/12. 10 Ausschuss der Regionen: Stellungnahme des Europäischen Ausschusses der Regionen – Europäische Bürgerinitiative, 2018/C 247/10. 146 Jahrbuch der Europäischen Integration 2018 Europäische Bürgerinitiativen beschloss seinen Bericht11 am 27. Juni 2018. Nach der Sommerpause ist der Trilog geplant, damit die Verordnung noch 2018 verabschiedet und Anfang 2020 in Kraft treten kann. Als vermutlich am schwierigsten gegenüber den Mitgliedstaaten durchzusetzende Neuerung hat die Europäische Kommission in Art. 2 des Verordnungsentwurfs die EU-weite Senkung des Mindestalters zur Unterstützung – aber nicht zur Organisation – einer EBI auf 16 Jahre vorgeschlagen. Dies wurde in der Konsultation von 42 Prozent der TeilnehmerInnen befürwortet. Zur Unterstützung der OrganisatorInnen bei der Registrierung einer EBI, bei der oft die Formulierung einer zulässigen Initiative Schwierigkeiten bereitet, will die Europäische Kommission die bereits als Pilotprojekt laufende Kooperationsplattform verstetigen und die Mitgliedstaaten verpflichten, beratende Kontaktstellen einzurichten. Der AFCO-Ausschuss unterstreicht im Sinne der in der Konsultation geäußerten Forderungen, dass die Beratung unabhängig sein sollte. Art. 6 des Entwurfs sieht die Möglichkeit zur teilweisen Registrierung von Initiativen vor, damit die Europäische Kommission eine EBI, bei der nur einzelne Forderungen nicht unter ihr Initiativrecht fallen, nicht insgesamt ablehnen muss. Der AFCO-Ausschuss will das Erfordernis streichen, dass ein „erheblicher Teil der Initiative“ unter das Initiativrecht der Europäischen Kommission fallen muss. Weiter schlägt die Europäische Kommission vor, dass die OrganisatorInnen den Starttermin zur Sammlung von Unterschriften innerhalb von drei Monaten (AFCO-Ausschuss: sechs Monate) nach Registrierung flexibel wählen können, um ihnen Zeit zur Vorbereitung der Kampagne zu geben. Der in der Konsultation und wissenschaftlichen Debatte12 am kritischsten bewertete Aspekt des gegenwärtigen Verfahrens, nämlich die geringe Verbindlichkeit der Befassung mit erfolgreichen Initiativen durch die EU-Organe, was zu Enttäuschungen auf Seiten der OrganisatorInnen und UnterzeichnerInnen führt, soll kaum überarbeitet werden. Art. 14 des Verordnungsentwurfs sieht nur vor, dass bei der Anhörung zum Thema im Europäischen Parlament „fur eine ausgewogene Vertretung der einschlägigen öffentlichen und privaten Interessen“ gesorgt werden muss. Weitere Aktivitäten der EU-Institutionen Die Europäische Kommission hat im März 2018 ihren zweiten Bericht zur EBI13 vorgelegt, in dem sie nochmals ausführlich die Notwendigkeit der Reform begründet. Zudem hat sie eine neue Informationskampagne zur EBI initiiert und es wurde das Pilotprojekt einer Kooperationsplattform14 gestartet, die potenzielle OrganisatorInnen mit Webinaren, persönlicher Beratung und weiteren Instrumenten bei der Vorbereitung einer EBI unterstützt. 11 Europäisches Parlament, Ausschuss für konstitutionelle Fragen: über den Vorschlag für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates über die Europäische Bürgerinitiative, Berichterstatter: György Schöpflin, A8-0226/2018. 12 Vgl. als Überblick Carmen Gerstenmeyer/Julia Klein/Julian Plottka/Amelie Tittel: Study on the European Added Value of the European Citizens’ Initiative. Brüssel: European Parliament Research Service, 2018. 13 Europäische Kommission: Bericht über die Anwendung der Verordnung (EU) Nr. 211/2011, 2018. 14 Europäische Kommission: Forum zur Europäischen Bürgerinitiative, abrufbar unter: https://collab.ec.europa.eu/wiki/eci/display/ECI (letzter Zugriff: 17.8.2018). Jahrbuch der Europäischen Integration 2018 147 Die politische Infrastruktur Ferner hat die Europäische Kommission im April 2018 einen Hinweis zu den Folgen des Austritt des Vereinigten Königreichs aus der Europäischen Union für die EBI veröffentlicht.15 Wenn Art. 11 Abs. 4 EUV am 29. März 2019 seine Geltung im Vereinigten Königreich verliert, ist die EBI-Verordnung in der Übergangsphase nicht mehr anwendbar. Britische StaatsbürgerInnen zählen dann nicht mehr als Mitglieder des Bürgerausschusses und im Vereinigten Königreich gesammelte Unterschriften werden nur anerkannt, wenn sie vor dem Austritt zertifiziert werden. Unterschriften britischer StaatsbürgerInnen in anderen Mitgliedstaaten sind gültig, wenn sie vor dem Austritt geleistet werden. Im Oktober 2017 wurde der Europäischen Kommission die mit 1.070.865 Unterschriften vierte erfolgreiche EBI „Verbot von Glyphosat“ vorgelegt. Ende 2017 folgten der Empfang der OrganisatorInnen durch die Europäische Kommission, die Anhörung im Europäischen Parlament sowie die Mitteilung der Kommission.16 In dieser verteidigt sie die Verlängerung der Zulassung von Glyphosat (12. Dezember 2017) und verweist darauf, dass die Pflanzenschutzmittelverordnung derzeit überprüft werde. Sie hat zudem den Verordnungsvorschlag uber die Transparenz und Nachhaltigkeit der Risikobewertung im Bereich der Lebensmittelkette17 vom April 2018 als Folgemaßnahme ausgewiesen. Mit Blick auf die Richtlinie 2009/128/EG fur die nachhaltige Verwendung von Pestiziden will sie ferner harmonisierte Risikoindikatoren vorschlagen, um Umsetzungsdefiziten bei den Mitgliedstaaten entgegenzuwirken. Die Europäische Kommission hat im Februar 2018 als Folgemaßnahme zur bereits 2013 erfolgreichen Initiative „Right2Water“ die Überarbeitung der Trinkwasserrichtlinie18 angestoßen. Die große zeitliche Diskrepanz zwischen der EBI und dem Tätigwerden der Europäischen Kommission ist eines der zentralen Probleme. Dass zur EBI „Verbot von Glyphosat“ zeitnah Maßnahmen ergriffen werden, ist keine Verbesserung, da sie nur zufällig zur rechen Zeit kommt. Dass ihrem Hauptanliegen nicht entsprochen wird, die weiteren Forderungen aber von der Europäischen Kommission genutzt werden, um ohnehin geplante Maßnahmen politisch zu untermauern, zeigt, dass die Europäische Kommission die EBI als Instrument der „partizipativen Governance“19 einsetzt und die erhoffte Wende zur „partizipativen Demokratie“ bisher nicht erfolgt. Weiterführende Literatur Maximilian Conrad/Annette Knaut/Katrin Böttger (Hrsg.): Bridging the Gap? Opportunities and Constraints of the European Citizens’ Initiative, Baden-Baden 2016. Carmen Gerstenmeyer/Julian Plottka: Die aktuelle Reform als letzte Chance zur Rettung der Europäischen Bürgerinitiative?, in: integration 1/2018, S. 26-48. Justin Greenwood: The European Citizens’ Initiative: Bringing the EU closer to its citizens?, in: Comparative European Politics, online first, Oktober 2018. 15 Europäische Kommission: Notice to Stakeholders Withdrawal of the United Kingdom and EU Rules in the Field of the European Citizens’ Initiative, Brüssel, 13. April 2018. 16 Europäische Kommission: Mitteilung der Kommission uber die Europäische Burgerinitiative „Verbot von Glyphosat und Schutz von Menschen und Umwelt vor giftigen Pestiziden“, C(2017)8414. 17 Europäische Kommission: Vorschlag fur eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates über die Transparenz und Nachhaltigkeit der EU-Risikobewertung im Bereich der Lebensmittelkette und […], COM(2018)179. 18 Europäische Kommission: Vorschlag fur eine Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates uber die Qualität von Wasser fur den menschlichen Gebrauch (Neufassung), COM(2017)753. 19 Beate Kohler-Koch/Christine Quittkat (Hrsg.): Die Entzauberung partizipativer Demokratie. Zur Rolle der Zivilgesellschaft bei der Demokratisierung von EU-Governance, Frankfurt/New York 2011. 148 Jahrbuch der Europäischen Integration 2018 Lobbyismus in der partizipativen Demokratie Bernd Hüttemann Die Europawahl 2019 wirft ihren Schatten voraus. Während der estnischen und bulgarischen EU-Ratspräsidentschaften dürften die letzten großen Gesetzesvorhaben auf den Weg gebracht worden sein. Derweil ist das REFIT-Programm zur „Gewährleistung der Effizienz und Leistungsfähigkeit der Rechtssetzung“ etabliert. Die Rechtsprechung hat im letzten Jahr weitreichende Urteile gefällt, so bekam der informelle Trilog zwischen den beiden Gesetzgebungsorganen und der Europäischen Kommission klare Auflagen zur Transparenz. Der Lobbybegriff wird weiterhin auf Grund seines schlechten Rufs gemieden, auch wenn sich in Politik,1 Öffentlichkeit und Wissenschaft2 der Trend der vergangenen Jahre für eine neutralere Bewertung weiter verstärkt. Doch Kommunen, Kirchen, Gewerkschaften und Vereine vermeiden ihn mit unterschiedlichen Begründungen.3 Materiell werden im offiziellen Register weiterhin alle lobbyistisch tätigen Gruppen aufgenommen. Transparency International EU verfolgt einen ähnlich breiten Ansatz.4 Bessere Rechtsetzung Eine verbesserte Rechtsetzung umfasst zwangsläufig auch Regelungen für Lobbyistinnen und Lobbyisten. Die Europäische Kommission setzte ihr ambitioniertes Vorhaben zur „Besseren Rechtsetzung“ mit dem REFIT-Programm fort. Im Oktober 2017 zog sie eine erste – aus ihrer Sicht – positive Bilanz,5 mit zahlreichen umgesetzten Initiativen. Jedoch beklagen Verbraucherschutzlobbyistinnen und -lobbyisten, dass REFIT auch eine „Gefahr der Deregulierung“ beinhalte.6 Auf der anderen Seite wird von Wirtschafslobbyistinnen und -lobbyisten die mangelnde Umsetzung von Deregulierung angemahnt. Bemerkenswert ist, dass mitunter Verbände die nationale Ebene für mangelnde Umsetzung verantwortlich machen.7 Derweil traf sich die REFIT-Plattform 2017/18 weiter regelmäßig, so auch die 1 European Parliament: More lobby transparency to foster public trust in EU institutions, 15.6.2017, abrufbar unter: http://www.europarl.europa.eu/news/en/press-room/20170615IPR77523/more-lobby-transparency-to-foster-public-trust-in-eu-institutions (letzter Zugriff: 29.7.2018). 2 Bernd Hüttemann: Ein und dasselbe Chamäleon? Zivilgesellschaft und Lobbyismus im europäischen Mehrebenensystem, in: Daniel Göler/Eckart D. Stratenschulte (Hrsg.): Norm- und Regeltransfer in der europäischen Außenpolitik, Baden-Baden 2018, S. 39–90. 3 Exemplarisch hier die kommunale Interessenvertretung Council of European Municipalities and Regions: Transparency Register. Governance in Citizenship 2017, abrufbar unter: http://www.ccre.org/en/actualites/ view/3509 (letzter Zugriff: 20.6.2017). 4 Transparency International – EU Office: EU Integrity Watch: monitor potential conflicts of interests 16.4.2018, abrufbar unter: https://www.integritywatch.eu/lobbyist.html (letzter Zugriff: 29.7.2018). 5 Jean-Claude Juncker/Frans Timmermans: Governance in the European Commission. Communication to the Commission, Brüssel, 11.10.2017, abrufbar unter: https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/c_2017 _6915_final_en.pdf (letzter Zugriff: 17.7.2018). 6 Deutschlandfunk: Mythen der EU (2/5) – Die selbstverordnete Bürokratie-Entschlackungskur, 12.6.2018, abrufbar unter: https://www.deutschlandfunk.de/mythen-der-eu-2-5-die-selbstverordnete-buerokratie.79 5.de.html?dram:article_id=419888 (letzter Zugriff: 25.7.2018). Jahrbuch der Europäischen Integration 2018 149 Die politische Infrastruktur Teilgruppe der Interessenträger. Die Ergebnisse aus insgesamt 57 Stellungnahmen der vergangenen Jahre hat die Kommission im Juni 2018 ausführlich zusammengefasst.8 Partizipative Demokratie und Sozialpartnerschaft Die in Art. 11 EUV vorgeschriebenen Konsultationen durch die Europäische Kommission bleiben mit 700 Prozessen in den Jahren 2010-2016 auf einem hohen Stand. Neben diesen vertraglich vorgesehenen Beteiligungsvorhaben haben sich unterschiedliche Dialogformate zur Zukunft Europas entwickelt. Auslöser war die Forderung des französischen Staatspräsidenten Emmanuel Macron nach „demokratischen Konventen“ am 26. September 2017. In den meisten Mitgliedstaaten wurde weder eine einheitliche Konsultationsstrategie9 verfolgt, noch hat die EU-Kommission eine koordinierende Rolle. Ob es tatsächlich zu einer substanziellen Auswertung der nicht repräsentativ durchgeführten Befragungen kommen kann, wird bezweifelt.10 Trotz der Betonung der Kommission, dass die Europäische Bürgerinitiative (EBI) ein Erfolgsprojekt11 sei, blieb die Kritik bestehen: Sie sei zu kompliziert und zu wenig bindend. Die Wirkung der EBI dürfte aber weiterhin marginal in der Öffentlichkeit wahrgenommen werden.12 Die EBI hat derweil als Instrument der partizipativen Demokratie eine rechtliche Aufwertung erfahren.13 Eine im Art. 154 AEUV festgelegte Sonderrolle bildet der „Soziale Dialog“ innerhalb der „Sozialpartnerschaft“. Doch scheint die Zusammenarbeit zwischen den repräsentativen Organisationen der Arbeitnehmerinnen und -nehmer und der Arbeitgeberinnen und -geber auf sektorübergreifender europäischer Ebene ins Stocken geraten zu sein.14 Die Kritik des gewerkschaftsnahen „Annual Report Social Policy“ bleibt stark.15 7 Bundesverband der Deutschen Industrie e.V.: EU-Agenda für bessere Rechtssetzung: Eine Bestandsaufnahme, abrufbar unter: https://bdi.eu/artikel/news/eu-agenda-fuer-bessere-rechtssetzung-eine-bestands aufnahme/ (letzter Zugriff: 25.7.2018). 8 Europäische Kommission: Ausführliche Informationen zu den Folgemaßnahmen der Kommission zu den Stellungnahmen der REFIT-PLATTFORM, Juni 2018, abrufbar unter: https://ec.europa.eu/info/ sites/info/files/refit-platform-opinions-v15june2018_de.pdf (letzter Zugriff: 16.10.2018). 9 Corina Stratulat/Yann-Sven Rittelmeyer/Paul Butcher: En Marche l'Europe. A strategy to implement democratic conventions, 11.1.2018, abrufbar unter: http://www.epc.eu/pub_details.php?cat_id=17&pub _id=8198 (letzter Zugriff: 16.10.2018). 10 Europäische Bewegung Deutschland e.V.: Bürgerdialoge zur Zukunft Europas: Wenn, dann richtig! EBD- Vorstand und Spitzenverbände nehmen Stellung, Berlin 2018, abrufbar unter: https://www.netzwerk-ebd.de/nachrichten/buergerdialoge-zur-zukunft-europas-wenn-dann-richtig-ebd-vorstand-und-spitzenverbaend e-nehmen-stellung/ (letzter Zugriff: 30.7.2018). 11 Steffen Stierle: EU-Kommission feiert Bürgerinitiative, abrufbar unter: https://www.euractiv.de/ section/eu-innenpolitik/news/eu-kommission-feiert-buergerinitiative/ (letzter Zugriff: 17.7.2018). 12 Bertelsmann-Stiftung: Europäische Bürgerinitiative ist wenig bekannt und entfaltet kaum Wirkung, abrufbar unter: https://www.bertelsmann-stiftung.de/de/unsere-projekte/demokratie-und-partizipation-ineuropa/projektnachrichten/europaeische-buergerinitiative-ist-wenig-bekannt-und-entfaltet-kaum-wirkung/ (letzter Zugriff: 20.7.2018). 13 Europäischer Gerichtshof: Europäische Bürgerinitiative "Stop TTIP" 10. Mai 2017, abrufbar unter: http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsftext=&docid=190563&pageIndex=0&doclang=de&mo de=req&dir=&occ=first&part=1&cid=379747 (letzter Zugriff: 18.6.2017). 14 Angélique Mounier-Kuhn: The end of European labour agreements? 24.1.2018, abrufbar unter: https://www.euractiv.com/section/economy-jobs/news/the-end-of-european-labour-agreements/? _ga=2.84356569.1900706754.1520842551-968745153.1517906027 (letzter Zugriff: 29.7.2018). 15 Christophe Degryse: The relaunch of the European social dialogue: what has been achieved up to now? , in: Bart Vanhercke/Sebastiano Sabato/Denis Bouget (Hrsg.): Social policy in the European Union: state of play 2017, Brüssel 2017, S. 115–132. 150 Jahrbuch der Europäischen Integration 2018 Lobbyismus in der partizipativen Demokratie Transparenzregister Das Transparenzregister entwickelt sich weiter. Bis Ende Juni 2018 ist das Register um weitere 2.645 Einträge auf 11.807 Einträge angewachsen. Transparency zählte im Juli 2018 7.188 beim Europäischen Parlament akkreditierte individuelle Lobbyistinnen und Lobbyisten.16 Der Parlaments-Initiativbericht „Transparenz, Rechenschaftspflicht und Integrität in den EU-Organen“ („Giegold-Bericht“) wurde nach zwei Jahren zum Teil kontroverser Verhandlungen zwischen den Fraktionen am 14. September 2017 im Plenum verabschiedet.17 Im April 2018 fand eine erste Sitzung zwischen Kommission, Parlament und Rat für ein gemeinsames EU-Lobbyregister statt. Zwar zeigte sich die bulgarische Ratspräsidentschaft offen für Reformen, allerdings wurde keine Übereinkunft getroffen. Dreh- und Angelpunkt der Kritik am Transparenzregister ist im Berichtszeitraum der Rat der EU. Neben Parlamentsausschüssen beschäftigt sich auch die Konferenz der Europa-Ausschüsse der nationalen Parlamente (COSAC) mit mehr Transparenz der Mitgliedstaaten. Neben der Bürgerbeauftragen18 forderten vereinzelt auch Mitgliedstaaten, dass der Rat seine eigenen Lobbykontakte offenlegen sollte.19 Seitenwechsel und Verhaltenskodex Der Seitenwechsel des ehemaligen Kommissionspräsidenten José Manuel Barroso zur Investmentbank Goldman Sachs blieb in der Kritik,20 obwohl die Kommission am 31. Januar 2018 einen neuen Verhaltenskodex beschlossen hatte.21 Auch die Führung und hohe Beamtenschaft der Europäischen Zentralbank stand in der Kritik.22 Ein Jahr vor der Europawahl stand das Parlament unter verstärkter Beobachtung. In der laufenden Legislaturperiode hätten sich 24 Abgeordnete nicht an den Verhaltenskodex gehalten.23 16 Transparency International – EU Office, EU Integrity Watch: monitor potential conflicts of interests, 2018. 17 Europäisches Parlament: Transparenz, Rechenschaftspflicht und Integrität in den EU Organen, 14.9.2017, abrufbar unter: http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?type=TA&reference=P8-TA-2017-0358& language=DE&ring=A8-2017-0133 (letzter Zugriff: 25.10.2018). 18 European Ombudsman: Administration of the European Council (SI/8/2017/KR), abrufbar unter: https://www.ombudsman.europa.eu/en/cases/correspondence.faces/en/87521/html.bookmark?sirelated-doc=1 (letzter Zugriff: 17.7.2018). 19 Ministerie van Buitenlands Zaken: Brief regering; Kabinetsreactie op de aanbeveling van de Europese Ombudsman over transparantie van het wetgevingsproces van de Raad - Nieuwe Commissievoorstellen en initiatieven van de lidstaten van de Europese Unie, 6.4.2018, abrufbar unter: https://www.parlementairemonitor.nl/9353000/1/j9vvij5epmj1ey0/vknenrmcq1ym (letzter Zugriff: 17.7.2018). 20 European Ombudsman: Recommendations of the European Ombudsman in the joint inquiry into complaints 194/2017/EA, 334/2017/EA, and 543/2017/EA on the European Commission’s handling of postmandate employment of former Commissioners, a former Commission President and the role of its ‘Ethics Committee’, 18.7.2018, abrufbar unter: https://www.ombudsman.europa.eu/en/recommendation/en/ 90956 (letzter Zugriff: 25.7.2018). 21 Europäische Kommission: Commission decision of 31.1.2018 on a code of conduct for the members of the European Commission. 22 Harald Schumann: Die gefährliche Nähe der EZB zur Finanzindustrie, abrufbar unter: https://www.tagesspiegel.de/wirtschaft/mario-draghi-und-die-group-of-thirty-die-gefaehrliche-naehe-der-ezb-zur-finanzindus trie/21209142.html (letzter Zugriff: 25.7.2018). 23 Daniel Freund/Raphael Kergueno: Moonlighting in Brussels. Side jobs and ethic concerns at the European Parliament, Brüssel 2018. Jahrbuch der Europäischen Integration 2018 151 Die politische Infrastruktur Europäischer Gerichtshof stärkt Transparenz Kurz bevor die Verhandlungen zu einer neuen interinstitutionellen Vereinbarung aufgenommen waren, wurden eben diese Institutionen vom Urteil des Europäischen Gerichtshofs getroffen. Der „informelle Trilog“24 zwischen Rat, Parlament und Kommission dürfte zwar weiterhin die Regel im Gesetzgebungsprozess bilden, doch kam es in der Frage der Transparenz zu einer juristischen Wende. Der Europäische Gerichtshof verpflichtete am 22. März in seinem Urteil in der Rechtssache de Capitani25, dass das Parlament grundsätzlich Zugang zu Dokumenten laufender Triloge gewähren muss. Dem kam es aber bisher nur selten nach.26 Nicht nur von der Bürgerbeauftragten, sondern auch von Kommissionsseite wird seit 2017 mehr Transparenz eingefordert und zwar im auch für die Wissenschaft27 wenig transparenten Ausschussverfahren „Komitologie“.28 Fortschritte in diesem Feld der Gesetzgebung gibt es allerdings nicht.29 Ausblick Es bleiben Unbekannte für das Folgejahr. Für die Europäische Kommission geht es im Europawahlkampf um eine Gesamtbilanz ihrer Arbeit. Der Brexit schafft „unchartered territory“.30 Handelskonflikte mit den USA bieten Unsicherheiten für Lobbyistinnen und Lobbyisten und ihre Betätigungsfelder. Das Parlament möchte den Wirkungskreis der 2019 neu zu bestimmenden Bürgerbeauftragten ausweiten, was am Rat scheitern dürfte. Mehr Transparenz des Rates in der EU-Gesetzgebung könnte im Europawahlkampf eine Rolle spielen. Der Ausschuss der Ständigen Vertreter könnte Zugeständnisse in Fragen der Transparenz durch die Veröffentlichung von Gesetzgebungsprozessen machen. Im zweiten Halbjahr 2019 könnte die finnische EU-Ratspräsidentschaft neuen Spielraum für Fragen des Lobbyismus in der partizipativen Demokratie des EU-Mehrebenensystems eröffnen. Weiterführende Literatur: Justin Greenwood: Interest Representation in the European Union. Oxford 2017. Andreas Dür/Patrick Bernhagen/David Marshall: The Political Influence of Business in the European Union. Ann Arbor 2019 (im Erscheinen). 24 Maja Kluger Dionigi/Christl Koop: Investigation of informal trialogue negotiations since the Lisbon Treaty. Added value, lack of transparency and possible democratic deficit, Juli 2017, abrufbar unter: https://www.eesc.europa.eu/sites/default/files/files/qe-01-17-783-en-n.pdf (letzter Zugriff: 16.10.2018). 25 Europäischer Gerichtshof: Urteil des Gerichts (Siebte erweiterte Kammer) vom 22. März 2018. Emilio De Capitani gegen Europäisches Parlament, 22. März 2018, abrufbar unter: https://eur-lex.europa.eu/legalcontent/DE/TXT/?uri=CELEX:62015TJ0540 (letzter Zugriff: 17.7.2018). 26 Sven Giegold: Transparenz der EU-Gesetzgebung – Trilog-Dokumente veröffentlichen, abrufbar unter: https://sven-giegold.de/transparenz-der-eu-gesetzgebung-trilog-dokumente-veroeffentlichen/ (letzter Zugriff: 29.7.2018). 27 Monika Mühlböck/Jale Tosun: Responsiveness to Different National Interests. Voting Behaviour on Genetically Modified Organisms in the Council of the European Union, in: Journal of Common Market Studies, 56/2018, S. 385–402. 28 Quentin Ariès: Brussels wants ministers to shoulder policy responsibility, abrufbar unter: https://www.politico.eu/article/brussels-wants-ministers-to-shoulder-policy-responsibility/ (letzter Zugriff: 24.7.2018). 29 Peter Teffer: Commission 'solution' to lawmaking deadlock stalled, abrufbar unter: https://euobserver. com/institutional/140074 (letzter Zugriff: 27.7.2018). 30 Quentin Ariès: A transparent Brexit?, abrufbar unter: http://www.politico.eu/article/a-transparent-brexit/ (letzter Zugriff: 19.6.2017). 152 Jahrbuch der Europäischen Integration 2018 Die öffentliche Meinung Thomas Petersen In der Berichterstattung über die Europäische Union war im letzten Jahrzehnt meistens von Krisen die Rede: Die Bankenkrise, aus der sich die von vielen als Euro-Krise bezeichnete Staatsschuldenkrise entwickelte. Das Erstarken nationalistischer Parteien in vielen europäischen Ländern, das wiederholte Scheitern, sich auf eine gemeinsame Grenzsicherung und Einwanderungspolitik zu verständigen, schließlich der Entschluss Großbritanniens, die Gemeinschaft zu verlassen. Europa, so konnte man meinen, sei wenn auch nicht gänzlich gescheitert, so doch zumindest gelähmt. Verständlich, wenn sich die Menschen von einem solchen handlungsunfähigen Konstrukt abwandten.1 Die Grundhaltung gegenüber der Europäischen Union Doch die Annahme, dass sich die Bürger mehrheitlich von der EU abgewandt hätten, so einleuchtend sie auf den ersten Blick scheinen mag, war bezüglich der meisten Mitgliedstaaten zu keinem Zeitpunkt richtig. Selbst im traditionell europaskeptischen Großbritannien war die Bevölkerung zum Zeitpunkt der Volksabstimmung vom 23. Juni 2016 in zwei gleich große Lager gespalten und blieb es auch danach.2 In den meisten anderen Ländern war die Grundhaltung gegenüber der europäischen Einigung ohnehin positiv, trotz aller populistischen Strömungen und der durchaus populären Forderungen, Kompetenzen von der EU- Ebene auf die Nationalstaaten zurückzuverlagern.3 Nach dem britischen Referendum wuchs das Ansehen der Gemeinschaft in vielen Ländern sogar wieder.4 Es war, als würde den Bürgern der Wert des vereinten Europa erst bewusst, als es in Gefahr geriet. Auch ein Jahr später ist – soweit die Trenddaten der Umfrageforschung dies erkennen lassen – das Ansehen der Europäischen Union nicht wieder auf das vorherige Niveau zurückgefallen. Laut Umfrage des Instituts für Demoskopie Allensbach stieg im Jahr 2017 die Zahl der Befragten, die angaben, sie hätten sehr großes oder großes Vertrauen in die EU, gegenüber dem Vorjahr von 32 auf 42 Prozent.5 Im Januar 2018 wurde mit 40 Prozent fast das gleiche Ergebnis erzielt, ein Wert der vorher zuletzt im Januar 2002 übertroffen worden war.6 Auch hinsichtlich der Bewertung, ob Deutschland durch die EU-Mitgliedschaft eher Vor- und Nachteile habe, ist eine ähnliche Entwicklung zu verzeichnen: Im 1 Vgl. zur Berichterstattung Thomas Petersen: Die öffentliche Meinung, in: Werner Weidenfeld/Wolfgang Wessels (Hrsg.): Jahrbuch der Europäischen Integration 2012, Baden-Baden 2012, S. 369–378, hier S. 369; Thomas Petersen: Die öffentliche Meinung, in: Werner Weidenfeld/Wolfgang Wessels (Hrsg.): Jahrbuch der Europäischen Integration 2015, Baden-Baden 2015, S. 377–387, hier S. 377. 2 Ipsos MORI: House of Lords Research Topline, 21.2.17, S. 1, abrufbar unter: https://www.ipsos.com/ ipsos-mori/en-uk/latest-public-attitudes-brexit (letzter Zugriff: 26.7.2018). 3 Vgl. zum Beispiel PEW Research Center: Spring 2016 Global Attitudes Survey, Q. 50B. 4 Vgl. PEW Bruce Stokes/Richard Wike/Dorothy Manevich: Post-Brexit, Europeans More Favorable Toward EU, abrufbar unter: http://www.pewglobal.org/2017/06/15/post-brexit-europeans-more-favorabletoward-eu/ (letzter Zugriff: 26.7.2018). 5 Allensbacher Archiv, IfD-Umfragen Nr. 11061, 11076/III. 6 Allensbacher Archiv, IfD-Umfragen Nr. 7016, 11081. Jahrbuch der Europäischen Integration 2018 153 Die politische Infrastruktur März 2017 hatten 37 Prozent der Befragten gesagt, Deutschland habe durch seine EU- Mitgliedschaft mehr Vorteile. Nur 14 Prozent glaubten an mehr Nachteile, eine relative Mehrheit von 36 Prozent meinte, die Vor- und Nachteile glichen sich aus. Vor 2017 hatte der Anteil derjenigen, die meinten, die Vorteile überwiegen, nur selten die 30-Prozent- Marke erreicht, oft hatte er auch unter 20 Prozent gelegen. Im Januar 2018 lag er nun bei 36 Prozent, dem nach 2017 zweithöchsten Wert seit Beginn der Trendreihe im Jahr 1991.7 Mit dieser Entwicklung steht Deutschland nicht alleine da. Das amerikanische Pew Research Center stellte um den Jahreswechsel 2017/2018 im Rahmen einer umfangreichen Untersuchung in acht westeuropäischen Ländern die Frage, ob die EU-Mitgliedschaft gut oder schlecht für die Wirtschaft des eigenen Landes sei. In sieben der acht Länder sagten klare Mehrheiten der Befragten, die Mitgliedschaft in der Gemeinschaft sei gut für das eigene Land. Darunter sogar auch in Großbritannien, wo fast zwei Drittel (62 Prozent) diese Antwort gaben. Lediglich in Italien zeigte sich die Bevölkerung in zwei praktisch gleich große Lager gespalten (Grafik 1).8 Angesichts der mittlerweile fast seit einem Jahrzehnt anhaltenden Krisenberichterstattung gerade mit Bezug auf ökonomische Themen ist dies ein bemerkenswertes Ergebnis. Grafik 1: Westeuropäer sehen überwiegend Vorteile in der EU-Mitgliedschaft Frage: „Ist die EU-Mitgliedschaft gut oder schlecht für die Wirtschaft unseres Landes?“ Quelle: Simmons et al., S. 48. Auch die lange Zeit populäre Perspektive, dass die EU ein „Superstaat“ sei, der sich übermäßig in die Angelegenheiten der Mitgliedstaaten einmischt, scheint keinen weiteren Zulauf zu bekommen, eher im Gegenteil: Zwar ist weiterhin eine Mehrheit der Bürger in den westeuropäischen Ländern der Ansicht, es sollten Kompetenzen von der europäischen Ebene auf die der Nationalstaaten zurückverlagert werden,9 doch zumindest in Deutschland, dessen Bevölkerung in dieser Hinsicht bisher keine grundlegend anderen Antworten gab als die Bürger anderer westeuropäischer Länder, ist eine Trendwende zu verzeichnen. Im Juni 2018 gaben 32 Prozent der Befragten an, die EU mische sich zu viel in die Angelegenheiten der Mitgliedstaaten ein. Das war der niedrigste Wert seit dem Jahr 2008 (Grafik 2). Der zugespitzten Formulierung, wonach die EU eine überflüssige Institution sei, die die einzelnen Länder bevormunde, stimmte in Deutschland nur eine kleine Minder- 7 Allensbacher Archiv, IfD-Umfragen Nr. 5050, 11068, 11081. 8 Katie Simmons et al.: In Western Europe, Populist Parties Tap Anti-Establishment Frustration but Have Little Appeal Across Ideological Divide. Pew Research Center, Juli 2018, S. 48, abrufbar unter: http://www.pewglobal.org/2018/07/12/in-western-europe-populist-parties-tap-anti-establishmentfrustration-but-have-little-appeal-across-ideological-divide/ (letzter Zugriff: 26.7.2018). 9 Simmons et al.: Western Europe, 2018, S. 50. 154 Jahrbuch der Europäischen Integration 2018 Deutschland Dänemark Niederlande Spanien Schweden Großbritannien Frankreich Italien 76 76 72 69 63 62 55 46 17 19 24 26 22 31 35 48 Gut Schlecht Die öffentliche Meinung heit von 14 Prozent zu. Lediglich bei den Wählern der Alternative für Deutschland (AfD) waren es 50 Prozent.10 Sie stehen damit in der deutschen Gesellschaft isoliert da, wie lautstark sie diese Position auch vertreten mögen. Grafik 2: Deutschland: Mischt sich die EU zu sehr ein? Frage: „Finden Sie, Europa, also die Europäische Union, mischt sich zu viel in die Angelegenheiten der einzelnen Mitgliedsländer ein, oder finden Sie das nicht?“ Quelle: Allensbacher Archiv, IfD-Umfragen Nr. 10020, 11013, 11038, 11061, 11087 Unbehagen nach der Brexit-Entscheidung Die Entscheidung der britischen Bevölkerung, die Europäische Union zu verlassen, ist von den Bürgern der meisten europäischen Länder als Fehler eingestuft worden,11 doch in Großbritannien selbst blieb das Meinungsklima gespalten. Auch nach der Volksabstimmung blieben die Lager der Anhänger und Gegner eines Ausscheidens aus der Gemeinschaft praktisch unverändert.12 Und doch wandelt sich die Stimmung der britischen Bürger mit dem Näherrücken des Austrittsdatums. Stand die Abstimmung im Juni 2016 noch im Zeichen des Themas Einwanderung, ist dieser Aspekt nun in den Hintergrund geraten. Das Umfrageinstitut Ipsos MORI stellt in seinen Bevölkerungsumfragen regelmäßig die Frage „Was würden Sie sagen, ist heute das wichtigste Thema in Großbritannien?“ Die Befragten können ihre Antworten dabei frei formulieren. Im Februar 2016, also im Vorfeld der Volksabstimmung, nannten 27 Prozent der Befragten die Einwanderung als das wichtigste Thema. Mit großem Abstand folgten Themen wie Probleme im Gesundheitswesen und Aspekte, die abseits der Einwanderung die Beziehung zwischen Großbritannien und den übrigen EU-Ländern betrafen. Es ist nicht gewagt anzunehmen, dass letztlich die verbreitete Sorge um eine angebliche Masseneinwanderung aus der EU beim Referendum vom 23. Juni 2016 den Ausschlag gab.13 Zwei Jahre später ist von dieser Sorge nicht viel übrig geblieben. Zwar sprachen sich im Mai 2018 56 Prozent der Befragten nach wie vor für eine Reduzierung der Einwanderer- 10 Allensbacher Archiv, IfD-Umfrage Nr. 11087. 11 Vgl. Thomas Petersen: Die öffentliche Meinung, in: Werner Weidenfeld/Wolfgang Wessels (Hrsg.): Jahrbuch der Europäischen Integration 2017, Baden-Baden 2017, S. 197–206, hier S. 202. 12 Petersen: Öffentliche Meinung, 2017, S. 203. 13 Vgl. Thomas Petersen: Die öffentliche Meinung, in: Werner Weidenfeld/Wolfgang Wessels (Hrsg.): Jahrbuch der Europäischen Integration 2016, Baden-Baden 2016, S. 181–190, hier S. 182–183. Jahrbuch der Europäischen Integration 2018 155 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 25 35 45 38 36 27 33 45 33 40 50 40 32 Mischt sich zu v iel ein Finde das nicht Die politische Infrastruktur zahlen aus,14 doch das Thema hat an unmittelbarer Brisanz verloren. Stattdessen rücken die Sorgen angesichts der zu erwartenden Folgen des Ausstiegs aus der EU in den Vordergrund. Bei der offenen Frage nach dem wichtigsten Thema in Großbritannien standen im Juli 2018 die Hinweise auf die Europäische Union und den Brexit mit weitem Abstand an erster Stelle der Nennungen. Das Thema Einwanderung, das noch 2016 die Reaktionen der Befragten dominiert hatte, wurde nur noch von 6 Prozent genannt (Grafik 3). Grafik 3: Großbritannien: Wichtige Themen Frage: „Was würden Sie sagen, ist heute das wichtigste Thema in Großbritannien?“ (Offene Frage, keine Antwortvorgaben) – Auszug aus den Angaben Quelle: Ipsos MORI JNQ 2018 Die Stimmung im Land ist anscheinend von der wachsenden Sorge geprägt, die Regierung könnte den Schwierigkeiten, die mit dem EU-Austritt verbunden sind, nicht gewachsen sein. Auf die Frage „Glauben Sie, dass sich die Wirtschaftslage in den nächsten 12 Monaten verbessern oder verschlechtern wird?“ antworteten im Juni 2018 54 Prozent, ihrer Ansicht nach werde sich die Wirtschaftslage verschlechtern, nur 19 Prozent glaubten an eine Verbesserung.15 Ebenso meinten 42 Prozent, Premierministerin Theresa May habe sich bei den Austrittsverhandlungen bisher schlechter durchsetzen können als die Vertreter der EU, während 8 Prozent glaubten, sie habe sich besser durchsetzen können. Folgerichtig sagte auch eine relative Mehrheit von 30 Prozent, dass bei einem Scheitern der Verhandlungen die Schuld in erster Linie bei der britischen Regierung zu suchen sei. Nur 18 Prozent meinten, in diesem Fall müsse man die Hauptverantwortung der EU zuweisen.16 Man meint, in den britischen Umfragen ein Anwachsen der Nervosität zu erkennen. Besonders deutlich wird dies in den Antworten auf die Frage nach dem Vertrauen in Theresa Mays Verhandlungsgeschick gegenüber der EU. Der Anteil derjenigen, die auf die Frage antworteten, sie hätten in dieser Hinsicht „viel“ oder wenigstens „einiges“ Vertrauen, ging in der Zeit vom März 2017 bis Juli 2018 rapide zurück (Grafik 4).17 14 Kully Kaur-Ballagan/Bobby Duffy/Glenn Gottfried: Attitudes towards Immigration after Windrush, abrufbar unter: https://www.ipsos.com/ipsos-mori/en-uk/attitudes-towards-immigration-after-windrush (letzter Zugriff: 1.8.2018). 15 Ipsos MORI Political Monitor, June 2018. J17-099457-01. 16 Ipsos MORI Political Monitor, 2018. 17 Gideon Skinner/Glenn Gottfried/Cameron Garrett: Confidence in Theresa May to get a good Brexit deal reaches new low, abrufbar unter: https://www.ipsos.com/ipsos-mori/en-uk/confidence-theresa-may-getgood-brexit-deal-reaches-new-low (letzter Zugriff 1.8.2018). 156 Jahrbuch der Europäischen Integration 2018 Einwanderung Gesundheitswesen, Krankenv ersicherung Gemeinsamer Markt, EU, Euro, Brexit Die Wirtschaf tslage Außen-/Verteidigungspolitik, Terrorismus Arbeitslosigkeit, Deindustrialisierung 27 11 10 8 5 5 6 12 45 3 1 2 Feb 16 Juli 18 Die öffentliche Meinung Grafik 4: Großbritannien: Vertrauen in Theresa Mays Verhandlungserfolg Frage: „Wie viel Vertrauen haben Sie, dass Theresa May bei den Verhandlungen mit den europäischen Regierungen einen für Großbritannien guten Abschluss erreichen wird?“ Quelle: Ipsos MORI J17-099457-01 Dabei zeigt sich die schwierige Lage, die die Verhandlungen derzeit ausweglos erscheinen lässt, auch auf der Ebene der Bevölkerung: Während die britische Öffentlichkeit von ihrer Regierung erwartet, ein Abkommen zu erzielen, das Großbritannien möglichst viele Vorteile der EU-Mitgliedschaft auch außerhalb der Gemeinschaft bewahrt, ist zumindest die deutsche Bevölkerung nicht bereit, dem Land eben diese Vorteile zuzugestehen. Obwohl eine große Mehrheit der Deutschen den Beschluss Großbritanniens, aus der EU auszutreten, bedauert,18 zeigt sich die deutsche Bevölkerung in diesem Punkt unnachgiebig: 60 Prozent sagten im September 2017, man solle die Vorteile der EU-Mitgliedschaft konsequent entziehen, nur 23 Prozent widersprachen.19 Die Positionen der Briten und der Deutschen (und mit ihnen vermutlich der Bevölkerung der meisten anderen EU-Staaten) erscheinen damit unvereinbar: Was die jeweils eine Seite von ihrer Regierung fest erwartet, ist für die jeweils andere Seite unakzeptabel. Verhärtete Fronten beim Thema Einwanderung – die deutsche Perspektive Die Unvereinbarkeit der Erwartungen in verschiedenen Ländern Europas zeigt sich auch beim Thema Einwanderung, das viele Menschen weiterhin sehr beschäftigt. Die psychologische Bedeutung dieses Themas kann kaum überschätzt werden. Gelegentlich ist zu lesen, dass dieses Thema in der Öffentlichkeit zu sehr betont werde und die Bürger andere politische Aufgaben wie die Rentenpolitik für wichtiger hielten.20 Doch solche Interpretationen führen in die Irre: Zwar nennen viele Befragte auf direkte Nachfrage die Rentenpolitik als besonders wichtiges Thema. Doch für das Meinungsklima ist nicht vorrangig entscheidend, welche Themen als wichtig erachtet werden, sondern welche die Quelle der größten Beunruhigung der Bürger sind. Dies ist, zumindest in Deutschland, seit Jahren mit weitem Abstand vor allen anderen Themen die Einwanderungspolitik.21 Mit Bezug zur europäischen Einigung ist an dieser Stelle festzuhalten, dass es sich bei der Bewältigung der Flüchtlingskrise 18 Vgl. Petersen: Öffentliche Meinung, 2016, S. 186–187. 19 Allensbacher Archiv, IfD-Umfrage Nr. 11076/III. 20 Vgl. zum Beispiel Nadine Lindner: Schlechte Noten für die Regierungskoalition, in: Deutschlandfunk vom 3. August 2018, abrufbar unter: https://www.deutschlandfunk.de/ard-deutschlandtrend-schlechtenoten-fuer-die.1766.de.html?dram:article_id=424576 (letzter Zugriff: 6.8.2018). Jahrbuch der Europäischen Integration 2018 157 03.2017 07.2017 10.2017 03.2018 05.2018 06.2018 07.2018 0 20 40 60 80 44 36 35 37 34 30 25 51 60 60 59 63 67 72 Viel Vertrauen / Einiges Vertrauen Wenig Vertrauen / Gar kein Vertrauen Die politische Infrastruktur für eine große Mehrheit von 70 Prozent der Deutschen um eine Aufgabe handelt, um die sich die europäischen Länder gemeinsam kümmern müssen. Nur 23 Prozent meinten im Juni 2018, das müsste jedes Land für sich entscheiden.22 Gleichzeitig haben die Menschen in Deutschland das Gefühl, in dieser Hinsicht von den anderen Ländern im Stich gelassen zu werden. Ebenfalls im Juni 2018 wurde gefragt: „Wie ist Ihr Eindruck: Bemühen sich die meisten Mitgliedsländer der EU darum, eine gemeinsame Lösung zur Bewältigung der Flüchtlingssituation zu finden, oder bemühen sie sich nicht darum?“ Lediglich 17 Prozent glaubten ein solches Bemühen bei den anderen Ländern zu erkennen, rund zwei Drittel (67 Prozent) widersprachen.23 Der Eindruck, mit der Aufnahme und Integration von Flüchtlingen alleine gelassen zu werden, führt bei vielen zu deutlicher Verärgerung. Eine klare Mehrheit von 60 Prozent der Befragten antwortete im September 2017, sie habe kein Verständnis dafür, dass einige Länder nur wenige oder gar keine Flüchtlinge ins Land ließen.24 Auch das Bedürfnis, solche Länder für ihr Verhalten zu bestrafen, ist weit verbreitet. Auf die Frage „Sollte es für EU-Länder, die keine oder nur ganz wenige Flüchtlinge aufnehmen, Sanktionen geben, z. B. durch Kürzungen der Zuschüsse, oder sollte es keine Sanktionen geben?“ antworteten im Juni 2018 71 Prozent, sie würden solche Sanktionen befürworten. Nur 16 Prozent waren dagegen.25 Verhärtete Fronten beim Thema Einwanderung – die ost-mitteleuropäische Perspektive Die Bevölkerung der betreffenden Länder zeigt sich von solchen Positionen in Deutschland unbeeindruckt. Ende 2017 veröffentlichte das polnische Umfrageforschungsinstitut CBOS die Ergebnisse einer parallel in Polen, der Tschechischen Republik und der Slowakei verwirklichten Umfrage. Darin war die Frage enthalten: „Sollte Polen/die Tschechische Republik/die Slowakei einen Teil der Flüchtlinge aufnehmen, die aus dem Nahen Osten und Afrika nach Europa kommen?“ Überwältigende Mehrheiten in allen drei Ländern antworteten auf diese Frage mit „Nein“ (siehe Graphik 5).26 An diesen Antworten änderte sich auch nichts, wenn im Fragetext ausdrücklich darauf hingewiesen wurde, dass dies den Verlust finanzieller Unterstützung durch die EU zur Folge haben könnte. Es ist offensichtlich, dass die jeweilige Bevölkerung der drei ost-mitteleuropäischen Länder fest entschlossen ist, eine solche Zuwanderung nicht zuzulassen, und dass sie auch bereit sind, einen hohen Preis dafür zu zahlen. Dies wiederum bedeutet, dass entsprechende Drohungen seitens der westeuropäischen Länder oder der Europäischen Kommission höchstwahrscheinlich wirkungslos bleiben müssen. Angesichts solcher Zahlen haben die Regierungen Polens, der Tschechischen Republik und der Slowakei gar keine andere Wahl als in dieser Sache hart zu bleiben. Sie würden ihre Existenz aufs Spiel setzen, wenn sie den Forderungen aus dem Westen, einen Teil der Flüchtlinge aufzunehmen, nachgeben würden. 21 Vgl. Thomas Petersen: Das politische Klima vor und nach der Bundestagswahl 2017, in: Ursula Münch (Hrsg.): Analysen zur Bundestagswahl 2017 (Arbeitstitel), Frankfurt am Main, im Erscheinen. 22 Allensbacher Archiv, IfD-Umfrage Nr. 11087. 23 Allensbacher Archiv, IfD-Umfrage Nr. 11087. 24 Allensbacher Archiv, IfD-Umfrage Nr. 11076/III. 25 Allensbacher Archiv, ifD-Umfrage Nr. 11087. 26 Attitude to receiving refugees, in: CBOS Polish Public Opinion 12/2017, S. 1–2, hier S. 1. 158 Jahrbuch der Europäischen Integration 2018 Die öffentliche Meinung Grafik 5: Ost-Mitteleuropa: Keine Akzeptanz von Flüchtlingen auch bei Sanktionen Frage: „Sollte Polen/die Tschechische Republik/die Slowakei Flüchtlinge aus muslimischen Ländern aufnehmen, wenn andernfalls der Verlust finanzieller Unterstützung durch die EU drohen würde?“ Quelle: Attitude to receiving refugees. In: CBOS Polish Public Opinion 12/2017, S. 1–2. Dort S. 2. Historische Bruchlinien Wie ist diese unüberwindlich scheinende Unvereinbarkeit der Haltungen zwischen West und Ost zu erklären? An dieser Stelle wird ein Problem sichtbar, das im Zuge der europäischen Integration immer wieder auftauchte, immer wieder überwunden werden muss und gleichzeitig zeigt, warum die europäische Einigung notwendig ist: Die tiefe Prägung der Bevölkerung, ihres kollektiven Gedächtnisses und sogar ihrer Mentalität durch unterschiedliche historische Erfahrungen. Große weltgeschichtliche Ereignisse hinterlassen tiefe Spuren in der Kultur, die über Jahrhunderte nachklingen. Das Echo des Dreißigjährigen Krieges mit seinen unbeschreiblichen Grausamkeiten und Verheerungen ist in Deutschland bis heute vernehmbar. Selbst der Limes, die Grenze des römischen Reiches in Europa, tritt heute noch in international vergleichenden Umfragen erkennbar hervor. In manchen Fragen der politischen und gesellschaftlichen Werteorientierung unterscheiden sich die Bevölkerungen in den Ländern, die vor zwei Jahrtausenden zum römischen Reich gehört haben, noch immer deutlich von denen, die nördlich dieser über Jahrhunderte bedeutenden politischen und kulturellen Grenze liegen, unabhängig von anderen Einflüssen wie der Konfession der Befragten oder der aktuellen Wirtschaftslage in den betreffenden Ländern. Die im Zuge der Krise in der Eurozone thematisierte Bruchlinie zwischen „Nordländern“ und „Südländern“ hat hierin wahrscheinlich eine ihrer tieferen Ursachen.27 Im Falle der Konfliktlinie zwischen Ost und West über den Umgang mit Einwanderern braucht man nicht so weit in die Vergangenheit zurückgehen, um eine Ursache des Problems zu finden: Es spricht sehr viel dafür, dass die jahrzehntelange Erfahrung der ost-mitteleuropäischen Bevölkerung als Teil des Ostblocks nachwirkt. Vielen Menschen in dieser Region scheint schwer zu fallen, wenige Jahre nach der Befreiung aus einem repressiven Imperium, in denen ihre Länder keine echte Souveränität hatten, wieder Souveränität an ein übernationales Konstrukt wie die EU zu übertragen. Das CBOS-Institut hat dies im Sommer 2018 in einer Umfrage ausdrücklich angesprochen: In Polen, Ungarn, der Tschechischen Republik und der Slowakei wurde die Frage gestellt, ob die nationale Souveränität oder die Handlungsfähigkeit der EU derzeit Vorhang habe. In Ungarn, der Tschechischen Republik und der 27 Vgl. Thomas Petersen: Wie internationale Wertestudien das Gespräch zwischen den Nationen erleichtern können. Vortrag, gehalten auf der Tagung „Kollaboration oder Konkurrenz? Ziele und Perspektiven deutscher Kulturinstitutionen in Italien“ im deutsch-italienischen Zentrum Villa Vigoni, Loveno di Menaggio, Italien, am 14. Dezember 1999. Manuskript im Allensbacher Archiv. Jahrbuch der Europäischen Integration 2018 159 Polen Tschechische Republik Slowakei 15 10 13 74 82 82 Das Land sollte dann Flüchtlinge auf nehmen Das Land sollte trotzdem keine Flüchtlinge auf nehmen Die politische Infrastruktur Slowakei gab eine absolute Mehrheit der Befragten an, die nationale Souveränität habe Vorrang, in Polen war es eine relative Mehrheit von 43 gegenüber 34 Prozent (Grafik 7). Es wird deutlich, warum EU-Mehrheitsentscheidungen in diesen Ländern bis auf weiteres nicht durchzusetzen sein werden. Grafik 6: Ost-Mitteleuropa: Nationale Souveränität hat Vorrang vor Handlungsfähigkeit der EU Frage: „Was ist derzeit wichtiger: Die Souveränität der EU-Mitgliedsländer zu verteidigen, auch wenn das die Handlungsfähigkeit der EU einschränkt, oder die Handlungsfähigkeit der EU zu sichern, auch wenn das die Souveränität der Mitgliedsländer einschränkt?“ Quelle: Opinions about membership in the European Union in Poland, Czech Republic, Slovakia and Hungary. CBOS Polish Public Opinion 8/2017, S. 1–2. Dort S. 1 Zusätzlich sind mehr als zwei Drittel der Befragten in allen vier Ländern der Ansicht, ihr Land habe keinen ausreichenden Einfluss auf die Entscheidungen und Handlungen der EU.28 Das Gefühl der Wehrlosigkeit gegenüber einem übermächtigen Partner kennen aber zumindest die älteren Bürger dieser Länder aus der Sowjetzeit. Vor diesem Hintergrund werden Klagen, bei der EU handele es sich um ein aggressives Imperium, das die kleinen Völker unterdrücke, nicht richtiger, aber emotional verständlich. Ungeachtet ihres Wahrheitsgehalts sind sie relevant: Die europäische Einigung wird nur dann weitere Fortschritte machen können, wenn es gelingt, diese Empfindlichkeiten zu berücksichtigen, behutsam darauf einzugehen und im konkreten Fall nicht dogmatisch auf getroffenen Beschlüssen oder der Einhaltung von Prinzipien zu beharren. Letztlich kann es nicht darum gehen, mit vereinten Kräften widerspenstige Regierungen gleichsam niederzuringen. Das würde vermutlich nur zur Ausbildung einer verstärkten Wagenburg-Mentalität führen. Die europäische Einigung kann nur gelingen, wenn die Bevölkerung nicht notgedrungen oder wegen eines vermeintlichen kurzfristigen ökonomischen Vorteils Teile der nationalen Souveränität auf die europäische Ebene übertragen, sondern aus grundsätzlicher Überzeugung. Die Umfragen in Polen, der Tschechischen Republik, Ungarn und der Slowakei zeigen deutlich, dass die Mehrheit der Bürger in diesen Ländern noch nicht dazu bereit ist. Weiterführende Literatur Robert Worcester/Roger Mortimore/Paul Baines/Mark Gill: Explaining Cameron’s Catastrophe, London 2017. 28 Opinions about membership in the European Union in Poland, Czech Republic, Slovakia and Hungary, in: CBOS Polish Public Opinion 8/2017, S. 1–2, hier S. 2. 160 Jahrbuch der Europäischen Integration 2018 Polen Ungarn Slowakei Tschechische Republik 43 55 67 66 34 33 22 16 Verteidigung der Souv erränität hat Vorrang Handlungsf ähigkeit der EU hat Vorrang Kirchen und Religionsgemeinschaften Matthias Belafi An der öffentlichen Debatte über die Zukunft Europas haben auch die europäischen Kirchen teilgenommen: Die Konferenz Europäischer Kirchen (KEK) vollendete auf ihrer Vollversammlung vom 31. Mai bis 6. Juni 2018 einen europaweiten Konsultationsprozess zur Zukunft Europas.1 Die Kommission der Bischofskonferenzen der Europäischen Union (ComECE) und der Heilige Stuhl veranstalteten unter dem Titel „(Re)thinking Europe“ vom 27. bis 29. Oktober 2017 einen Kongress in Rom, an dem Parlamentspräsident Tajani und Kommissionsvizepräsident Timmermans teilnahmen und in dessen Rahmen Papst Franziskus die EU aufrief, sich stärker auf die Solidarität zu besinnen.2 Zunehmende Differenz der Kirchen im Osten Nicht nur im Rahmen dieses Kongresses wurden die zunehmenden Differenzen zwischen den Kirchen in West- und Osteuropa sichtbar, die sich schon in der Flüchtlingskrise geäußert haben. Dies zeigt sich auch daran, dass seit einigen Jahren die Vertreter der katholischen Bischofskonferenzen Mittel- und Osteuropas zu eigenen Treffen zusammenkommen.3 Vielfach zeigen die Kirchen in Osteuropa eine geringe Distanz zu den illiberalen Regierungen,4 zuletzt beispielsweise die Kirche in Polen in der Debatte über die Justizreform.5 Derzeit gibt es in den Kirchen Osteuropas Widerstand gegen die Istanbul-Konvention des Europarats gegen häusliche Gewalt, die im Ruf der „Gender-Ideologie“ steht.6 Differenzen weisen derzeit vor allem die orthodoxen Kirchen auf: Durch ihre nationale Orientierung bringen staatliche Konflikte zumeist auch kirchliche Auseinandersetzungen mit sich. So führt der Konflikt in der Ukraine zu einem Zerwürfnis zwischen dem Moskauer Patriarchat (dem die Ukrainische Kirche kanonisch untersteht, das sich aber durch große Nähe zum russischen Staat und der Politik Putins auszeichnet), der ukrainischen Politik und dem Ökumenischen Patriarchat in Istanbul. Sowohl der ukrainische Präsident als auch das Parlament haben 1 Vgl. Welche Zukunft für Europa? Offener Brief und KEK-Konsultation, in: Konferenz Europäischer Kirchen: Von Budapest nach Novi Sad, Brüssel 2018, abrufbar unter:https://assembly2018.ceceurope.org/wpcontent/uploads/2018/05/German-WEBSITE-CEC-Budapest-to-Novi-Sad.pdf (letzter Abruf: 2.11.2018), S. 39–45. 2 Vgl. Jacopo Barigazzi: A celestial debate over Europe’s future, in: Politico Online, 27.10.2017; Kathpress: Papst: „Europa muss wieder eine solidarische Gemeinschaft sein“, 28.10.2017; Kathpress: Dialogforum im Vatikan ringt um Zukunft Europas, 29.10.2017. 3 Vgl. Kathpress: Mitteleuropa-Bischöfe: Europa muss „echte Völkerfamilie“ sein, 20.10.2017. 4 Vgl. Kathpress: Slowakische Bischöfe: Katholiken können nicht liberal sein, 12.12.2017. 5 Vgl. Kathpress: Polen: Präsidentin des Obersten Gerichts enttäuscht über Kirche, 20.7.2017; Regula Zwahlen: Späte Reaktion der Kirche auf umstrittene Justizreform in Polen, in: Religion und Gesellschaft in Ost und West 9/2017, S. 3; Klaudia Hanisch: National-Klerikales Bollwerk, in: Indes 1/2017, S. 94– 104; Vgl. hierzu auch den Beitrag „Polen“ in diesem Jahrbuch. 6 Vgl. Vladislav Atanassov: Kirchen lehnen Istanbul-Konvention ab, in: Religion und Gesellschaft in Ost und West 3/2018, S. 4; Vgl. hierzu auch den Beitrag „Bulgarien“ in diesem Jahrbuch. Jahrbuch der Europäischen Integration 2018 161 Die politische Infrastruktur den Ökumenischen Patriarchen um die Autokephalie der ukrainischen Kirche, also die Unabhängigkeit von Moskau, gebeten.7 Die Beziehungen zwischen den orthodoxen Kirchen in den verschiedenen Ländern werden immer stärker vermengt und politisch instrumentalisiert: In Mazedonien, das zum kanonischen Territorium der serbischen Kirche gehört, etabliert sich unter dem Schutz der bulgarischen Kirche eine eigene orthodoxe Kirche. Die griechische Kirche fordert hingegen, dass sich im Zuge des Streits um den Namen der Republik Mazedonien auch die neue Kirche nicht mazedonisch nennen dürfe. Sie bekräftigte zudem ihre Ablehnung des Namens Mazedonien für das Nachbarland und beteiligte sich am 4. Februar 2018 an einer Demonstration gegen einen möglichen Kompromiss.8 Das Moskauer Patriarchat bekräftigt hingegen den kanonischen Anspruch der serbischen Kirche und versucht damit auch eine europäische Ausrichtung Serbiens zu verhindern. Bei einem Besuch in Belgrad bezeichnete der Leiter des Außenamts des Moskauer Patriarchats einen EU-Beitritt Serbiens als „Verrat an der Orthodoxie“.9 Dialog zwischen der EU und den Kirchen Nach einem Treffen der Vertreter von KEK und ComECE mit dem estnischen Ministerpräsidenten im August 2017 veranstaltete die estnische Ratspräsidentschaft am 16./17. November 2017 eine Konferenz zu Fragen von Staat und Kirche.10 Auch wenn die Bulgarisch-Orthodoxe Kirche kein Mitglied der KEK ist, fand am 8. Mai 2018 ein Treffen der Kirchenzusammenschlüsse mit der bulgarischen Ratspräsidentschaft statt.11 Das Europäische Parlament hat in den vergangenen Jahren seinen Dialog mit den Kirchen, Religions- und Weltanschauungsgemeinschaften verstärkt: Am 27. Juni 2017 veranstaltete es einen Dialog zur Zukunft Europas, am 6. Dezember 2017 zur Außenpolitik der EU und am 11. April 2018 zur Verfolgung von Nichtgläubigen in der Welt.12 Die Europäische Kommission veranstaltete hochrangige Treffen am 19. Juni 2017 mit Weltanschauungsgemeinschaften und am 7. November 2017 mit Religionsvertretern, beide zur Zukunft der EU.13 Zum selben Thema veranstaltete sie am 7. Juli 2017 auch ein Dialogseminar. Die Europäische Kommission verstärkt zudem den Dialog mit dem Islam: Am 28. März 2018 diskutierte Vizepräsident Frans Timmermans mit Vertretern europäischer Muslime über die Zukunft Europas.14 Allerdings steht 7 Vgl. Kathpress: Ukraine will orthodoxe Kirche von Russland trennen, 20.4.2018; Kathpress: Kiew pocht auf Unabhängigkeit seiner Kirche von Moskau, 8.5.2018; Andrii Krawchuk/Thomas Bremer (Hrsg.): Churches in the Ukrainian Crisis, Cham 2016; Regina Elsner: Bedingt einsetzbar: Die Russische Orthodoxe Kirche in Russlands Außenpolitik, in: Osteuropa 9-10/2017, S. 205–217. 8 Vgl. Kirche warnt vor Zugeständnissen im Namensstreit mit Makedonien, in: Religion und Gesellschaft in Ost und West 2/2018, S. 4 f.; Kathpress: Athener „Namensschutz“-Demo zu Mazedonien mit Kirchenvertretern, 4.2.2018. 9 Kathpress: EU-Beitritt Serbiens wäre „Verrat an Orthodoxie“, 26.2.2018. 10 Vgl. International Conference “Religion, Society, State”, 16./17.11.2017, abrufbar unter: https://oigus.ut.ee/sites/default/files/oi/programme_-_13.11.2017.pdf (letzter Zugriff: 2.11.2018). 11 Vgl. KEK/ComECE: CEC and COMECE meet with Bulgarian EU Presidency, 8.5.2018, abrufbar unter: https://www.ceceurope.org/church-eu-dialogue-cec-and-comece-meet-with-bulgarian-eu-presidency/ (letzter Zugriff: 2.11.2018). 12 Vgl. Europäisches Parlament: Dialog mit religiösen und weltanschaulichen Gemeinschaften, abrufbar unter: http://www.europarl.europa.eu/at-your-service/de/be-heard/religious-and-non-confessional-dialogue/events (letzter Zugriff: 2.11.2018). 13 Vgl. Europäische Kommission: Commission brings together non-confessional organisations to discuss “The Future of Europe: a values-based and effective Union”, Pressemitteilung 19.6.2017; Europäische Kommission: Future of Europe: Commission brings together religious leaders to discuss a value-based and effective Union, Pressemitteilung 7.11.2017. 162 Jahrbuch der Europäischen Integration 2018 Kirchen und Religionsgemeinschaften die Europäische Union dabei der gleichen Problematik wie auch die Mitgliedstaaten gegen- über: der mangelnden Repräsentativität muslimischer Verbände und Organisationen. Innerhalb der Europäischen Kommission wurde am 2. Oktober 2017 mit Vincent Depaigne ein neuer Verantwortlicher für den Dialog mit den Religionen ernannt.15 Personelle Veränderungen gab es auch sowohl in der ComECE, wo der Luxemburger Erzbischof Jean-Claude Hollerich im März 2018 den Vorsitz übernommen hat, als auch in der KEK, die den Präsidenten der Reformierten Kirche in Elsass und Lothringen Christian Krieger zum neuen Präsidenten gewählt hat.16 Wichtigstes politisches Thema der europäischen Kirchen blieb die Flüchtlingspolitik.17 Besorgt zeigten sich die Kirchen hinsichtlich des Austritts des Vereinigten Königreichs aus der EU und der Unabhängigkeitsbestrebungen in Katalonien.18 Positiv äußerten sich ComECE und KEK zur Europäischen Säule sozialer Rechte, die im November 2017 auf dem Sozialgipfel der EU in Göteborg unterzeichnet wurde.19 Religion und Europarecht Das kirchliche Arbeitsrecht in Deutschland, das mit großen Rechten für die Kirchen verbunden ist, erfuhr am 17. April 2018 in einem Urteil zur Berücksichtigung von Konfessionslosen bei Einstellungen eine drastische Beschneidung durch den Europäischen Gerichtshof (EuGH).20 Eigentümlich erscheint, dass der EuGH Art. 17 Abs. 1 AEUV, der das nationale Staat-Kirche-Verhältnis schützt, quasi nicht in die Interpretation der Antidiskriminierungsrichtlinie einbezogen und damit materiell weitestgehend entleert hat. Da das Selbstbestimmungsrecht der Kirchen durch das Grundgesetz garantiert ist, könnte hier ein Fall des Eingriffs in die Verfassungsidentität vorliegen. Es bleibt jedoch davon auszugehen, dass mangels eines Antrags eine Ultra-vires-Kontrolle durch das Bundesverfassungsgericht ausbleibt. Weitere Urteile des EuGH bestätigten, dass das Erlauben von Schächten nur in zugelassenen Schlachthöfen kein Verstoß gegen die Religionsfreiheit darstellt (C-426/16, 29.5.2018) und dass die Zeugen Jehovas bei handschriftlichen Notizen über Hausbesuche das Europäische Datenschutzrecht beachten müssen (C-25/17, 14 Vgl. Europäische Kommission: Dialogue with churches, religious associations or communities and philosophical and non-confessional organisations, 23.10.2018, abrufbar unter: http://ec.europa.eu/newsroom/ just/item-detail.cfm?item_id=50189 (letzter Zugriff: 2.11.2018). 15 Vgl. Europäische Kommission: New European Commission Coordinator for religious dialogue, 2.10.2017, abrufbar unter: http://ec.europa.eu/newsroom/just/item-detail.cfm?item_id=604967 (letzter Zugriff: 2.11.2018). 16 Vgl. ComECE: Erzbischof Jean-Claude Hollerich S.J. als neuer Präsident der COMECE gewählt, 8.3.2018, abrufbar unter: http://www.comece.eu/erzbischof-jean-claude-hollerich-s.j.-als-neuer-praesident-der-comece-gewaehlt (letzter Zugriff: 2.11.2018); Florian Eder/Jacopo Barigazzi: God’s man in Brussels, in: Politico, 8.3.2018; KEK: KEK wählt einen neuen Präsidenten, 4.6.2018, abrufbar unter: https://www.ceceurope.org/kek-waehlt-einen-neuen-praesidenten/ (letzter Zugriff: 2.11.2018). 17 Vgl. Ulrich Schmiedel/Graeme Smith (Hrsg.): Religion in the European refugee crisis, Cham 2018. 18 Vgl. Justin Welby: Brexit and a broken Britain, in: Mail on Sunday, 25.2.2018; Kathpress: Spaniens Bischöfe in Sorge wegen Katalonien-Krise, 28.10.2017. 19 Vgl. ComECE/KEK: Kirchen begrüßen die Europäische Säule sozialer Rechte, 17.11.2017, abrufbar unter: http://www.comece.eu/kirchen-begruessen-die-europaeische-saeule-sozialer-rechte (letzter Zugriff: 2.11.2018); Vgl. hierzu auch den Beitrag „Beschäftigungs- und Sozialpolitik“ in diesem Jahrbuch. 20 Europäischer Gerichtshof: Urteil des Gerichtshofes (Große Kammer) vom 17.4.2018 - C-414/16; Vgl. Abbo Junker: Gleichbehandlung und kirchliches Arbeitsrecht, in: Neue Juristische Wochenschrift 26/2018, S. 1850–1853; Michael Lysander Fremuth: Das letzte Amen ist noch nicht gesprochen, in: Europäische Zeitschrift für Wirtschaftsrecht 17/2018, S. 723–731; Vgl. hierzu auch den Beitrag „Gerichtshof“ in diesem Jahrbuch. Jahrbuch der Europäischen Integration 2018 163 Die politische Infrastruktur 10.7.2018). Der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte hat derweil entschieden, dass ein Verbot der Vollverschleierung mit der Religionsfreiheit vereinbar ist.21 Antisemitismus In vielen europäischen Ländern ist eine Zunahme antisemitischer Vorfälle zu verzeichnen. Besonders prominent ist die Debatte über die antisemitische Haltung des britischen Labour- Vorsitzenden Jeremy Corbyn.22 Tiefpunkt war die Ermordung der Holocaustüberlebenden Sarah Halimi in ihrer Pariser Wohnung.23 Umstritten ist die Frage, inwieweit der ‚neue‘ Antisemitismus durch die Zuwanderung von Muslimen bedingt ist.24 Die deutsche Regierung hat, wie bereits die französische Regierung und die Europäische Kommission, einen Antisemitismusbeauftragten berufen; Frankreich hat einen neuen Plan zur Bekämpfung des Antisemitismus aufgelegt.25 Der Präsident der Europäischen Rabbinerkonferenz, Pinchas Goldschmidt, sieht in der Europäischen Union einen zusätzlichen Schutz der jüdischen Minderheit und kritisiert, dass Staaten mit Gesetzen ein Leben nach jüdischen Regeln unmöglich machen. Hintergrund sind vor allem Initiativen in Skandinavien mit dem Ziel, Beschneidungen zu verbieten.26 Weiterführende Literatur François Foret: How the European External Action Service deals with religion through religious freedom, EU Diplomacy Papers 7/2017, abrufbar unter: https://www.coleurope.eu/sites/default/files/research-paper/edp _7_2017_foret.pdf (letzter Zugriff: 2.11.2018). Jan Gross: Pluralität als Herausforderung. Die Leuenberger Konkordie als Vermittlungsmodell reformatorischer Kirchen in Europa, Göttingen 2018. Simona Guerra: Religion and the European Union, in: John FitzGibbon/Benjamin Leruth/Nick Startin (Hrsg.): Euroscepticism as a Transnational and Pan-European Phenomenon, Abingdon 2017, S. 147–161. Mujtaba Isani/Bernd Schlipphak: In the European Union we trust: European Muslim attitudes toward the European Union, in: European Union Politics 4/2017, S. 658–677. Stefan Mückl (Hrsg.): Kirche und Staat in Mittel- und Osteuropa, Berlin 2017. Jan Nelis/Caroline Sägesser/Jean-Philippe Schreiber (Hrsg.): Religion and Secularism in the European Union, Brussels 2017. Mark R. Royce: The Political Theology of European Integration, Cham 2017. Milutin Trnavac: The Development of Dialogue and Institutionalisation of Relations between the European Union and Churches and Religious Communities, in: Miroljub Jevtić/Marko Veković (Hrsg.): 10 Years of the Politics and Religion Journal, Belgrad 2017, S. 249–264. Alexander Weiler: Bischöfe für Europa? Der deutsche Episkopat und die Europäische Integration, Hamburg 2018. 21 Vgl. Frankfurter Allgemeine Zeitung: Gericht billigt belgisches Verbot von Ganzkörperverschleierung, 12.7.2017; Ulrike Spohn: Die Burka als aktuelle Herausforderung für die Religionspolitik in Europa, in: Daniel Gerster/Viola van Melis/Ulrich Willems (Hrsg.): Religionspolitik heute, Freiburg 2018, S. 314– 330. 22 Vgl. Jochen Buchsteiner: Nester des Antisemitismus, in: Frankfurter Allgemeine Zeitung, 26.4.2018. 23 Vgl. Michaela Wiegel: Die Jüdin des Blocks, in: Frankfurter Allgemeine Zeitung, 18.7.2017; Martina Meister: Angriffe von rechts und links, in: Die Welt, 16.1.2018. 24 Vgl. zu den widerstreitenden Positionen: David Feldmann: Antisemitismus und Immigration im heutigen Westeuropa, Berlin 2018; Bassam Tibi: Migration aus der Welt des Islam und die Wiedereinführung von Judenhass und Antisemitismus nach Europa, in: Oskar Deutsch (Hrsg.): Die Zukunft Europas und das Judentum, Wien 2017, S. 163–183. 25 Vgl. Bundesministerium des Innern, für Bau und Heimat: Neuer Beauftragter im BMI, Pressemitteilung 11.4.2018; Französische Botschaft: Frankreich geht neue Wege zur Bekämpfung von Rassismus und Antisemitismus, 19.4.2018, abrufbar unter: https://de.ambafrance.org/Frankreich-geht-neue-Wege-zur- Bekampfung-von-Rassismus-und-Antisemitismus (letzter Zugriff: 2.11.2018); Katharina von Schnurbein: Combating Antisemitism in the European Union, in: Israel Journal of Foreign Affairs 2/2016, S. 283–287. 26 Vgl. Jüdische Allgemeine: Das Wichtigste ist Sicherheit, 31.5.2018; Jüdische Allgemeine: Gesetz gegen die Beschneidung, 1.3.2018. 164 Jahrbuch der Europäischen Integration 2018 4. Die Innenpolitik der Europäischen Union Agrar- und Fischereipolitik Christian Lippert In der Agrarpolitik bestimmten unter anderem die Verhandlungen zum nächsten Mehrjährigen Finanzrahmen der EU, die Reform der Gemeinsamen Agrarpolitik, zu der die Europäische Kommission eine EU-weite Online-Konsultation abhielt, sowie die Abstimmungen über die Folgezulassung des Totalherbizids Glyphosat das Geschehen. In der Fischereipolitik lehnte das Europäische Parlament jüngst einen Kompromissvorschlag zur Ausweitung der Elektrofischerei ab. Agrarpolitik EU-Haushalt und Mehrjähriger Finanzrahmen Wie in den Jahren zuvor haben sich Rat und Parlament Ende November 2017 im Vermittlungsausschuss auf einen Kompromiss zum Haushalt 2018 geeinigt, dessen Gesamtaufkommen 160,1 Mrd. Euro an Verpflichtungsermächtigungen (144,7 Mrd. Euro an Zahlungsermächtigungen) umfasst. Davon entfallen 59,3 (56,1) Mrd. Euro (entsprechend 37,0 Prozent bzw. 38,8 Prozent des gesamten Haushaltsplans) auf die Rubrik „Nachhaltiges Wachstum: natürliche Ressourcen“, die hauptsächlich dem Agrarhaushalt der Gemeinschaft entspricht. Für die sogenannte erste Säule der Gemeinsamen Agrarpolitik (GAP), die vor allem die Direktzahlungen an die Landwirte aber auch die Agrarmarktmaßnahmen beinhaltet, wird dabei mit rund 43,2 Mrd. Euro (plus 1,5 Prozent) wieder der weitaus größte Teil der Mittel aufgewendet. Scharfe Proteste aus zahlreichen Mitgliedstaaten gab es, nachdem Haushaltskommissar Günther Oettinger am 2. Mai 2018 die Vorschläge der Kommission für den Mehrjährigen Finanzrahmen (MFR) 2021 bis 2027 vorgestellt hatte. Demnach würde in diesem Zeitraum bei einem Gesamtaufkommen von 1.135 Mrd. Euro der Anteil des Agrarbudgets am EU- Haushalt der dann nur noch 27 Mitglieder auf weniger als ein Drittel sinken. Dies entspräche einer Kürzung der GAP-Mittel um nominal 5 Prozent. Das Europäische Parlament sieht die Kürzungen unter Berücksichtigung der Inflation sogar bei 15 Prozent. Obwohl die Mitgliedsländer in Zukunft 1,11 Prozent statt wie bisher 1,03 Prozent ihres Bruttosozialprodukts an die EU überweisen sollen, werden die Kürzungen im Agrarhaushalt wegen des Austritts des Vereinigten Königreichs und wegen neuer Aufgaben von der Kommission als notwendig erachtet. Auch weil die Direktzahlungen je Hektar Nutzfläche zwischen den Mitgliedstaaten weiter angeglichen werden sollen, müssten GAP-Mittel vor allem in den reicheren Staaten reduziert werden. Unter anderem für Frankreich, Deutschland und die Niederlande sollen die Mittel aus der vollständig EU-finanzierten ersten Säule der GAP um knapp 4 Prozent sinken. Agrarkommissar Phil Hogan möchte durch eine betriebsgrö- ßenabhängige Degression der Direktzahlungen Einsparungen erreichen. Die Ausgaben für die Ländliche Entwicklung – der national kofinanzierten zweiten Säule der GAP, die auch die Agrarumweltmaßnahmen beinhaltet – sollen demnach noch stärker verringert werden, wobei es den Mitgliedstaaten freistehen soll, die entstehenden Finanzierungslücken mit nationalen Mitteln auszugleichen. Jahrbuch der Europäischen Integration 2018 167 Die Innenpolitik der Europäischen Union Die niederländische Agrarministerin Carola Schouten besteht auf einer Reduzierung des GAP-Budgets und hat sich gleichzeitig gegen höhere Überweisungen der Mitgliedstaaten an die EU und gegen die vollständige Angleichung der Flächenprämien ausgesprochen. Während die neue Bundeslandwirtschaftsministerin Julia Klöckner (CDU) die Haushaltspläne der Kommission als gute Verhandlungsbasis erachtete, auch wenn die vorgesehene Kürzung des Agrarhaushalts schmerze, wurde letztere sowohl vom Europäischen Parlament als auch von den meisten anderen Mitgliedstaaten abgelehnt. Die französische, die spanische und die österreichische Regierung wollen mit Blick auf die Einkommen der Landwirte und die Zukunft des ländlichen Raums dem Kommissionsvorschlag ihre Zustimmung verweigern. Frankreich würde eher einer Aufstockung des EU-Haushalts als der vorgeschlagenen Kürzung des Agrarbudgets zustimmen, die der französische Agrarminister Stéphane Travert sogar als „drastisch und verblendet“1 bezeichnet hat. Auch viele andere Mitgliedstaaten sowie die europäischen Bauernverbände kritisierten die Kürzungspläne. Abgeordnete der Grünen im Europäischen Parlament bemängelten die im Vergleich zur Ländlichen Entwicklung geringere Reduzierung der Direktzahlungen, die eine überproportionale Kürzung bei den Agrarumweltmaßnahmen zur Folge hätte.2 Reform der Gemeinsamen Agrarpolitik (GAP) Parallel zu den MFR-Vorschlägen hat die Kommission Ende November 2017 zunächst in einer Mitteilung und Anfang Juni 2018 dann in ihren Legislativvorschlägen ihre Vorstellungen zur GAP im kommenden Siebenjahreszeitraum dargelegt. Das bisherige „Zwei- Säulen-System“ mit den flächengebundenen Direktzahlungen an die Landwirte will sie beibehalten. Zwar soll die Prämiengewährung ähnlich den gegenwärtigen Greening- und Cross-Compliance-Regeln weiterhin an die Einhaltung bestimmter Umweltauflagen geknüpft werden, bei der Definition und Umsetzung der entsprechenden Standards sollen die Mitgliedstaaten entsprechend dem Subsidiaritätsprinzip jedoch Gestaltungsmöglichkeiten erhalten. Die künftige Rolle der Kommission wäre es, entsprechende nationale „Strategiepläne“ zu genehmigen, die Erreichung der EU-(Umwelt-)Ziele zu kontrollieren sowie einen unfairen Wettbewerb zwischen den nationalen Agrarsektoren zu verhindern. Ein weiteres wichtiges Element des Reformvorschlags ist die vor allem in Deutschland umstrittene verpflichtende Degression und Kappung der Direktzahlungen. Demnach sollen die Prämienansprüche der landwirtschaftlichen Betriebe ab 60.000 Euro progressiv gekürzt und bei 100.000 Euro definitiv gekappt werden. Auch mit Blick auf die ostdeutschen Großbetriebe sollen bei der Ermittlung der Kappungsgrenze jedoch die betrieblichen Lohnkosten berücksichtigt werden. Der deutsche Bauernverbandspräsident Joachim Rukwied, der derzeit auch dem Ausschuss der europäischen landwirtschaftlichen Berufsorganisationen (COPA) vorsteht, hat vor einer Renationalisierung der GAP mit ungleichen Bedingungen in den einzelnen Mitgliedstaaten gewarnt und sich im Übrigen mit Verweis auf die osteuropäischen Mitgliedstaaten gegen eine Prämiendegression ausgesprochen. Während das Europäische Parlament die Prämienobergrenze als Mittel zur stärkeren Unterstützung von Familienbe- 1 Agra-Europe 20/2018, EU-Nachrichten, S. 1. 2 Agra-Europe 7/2018, EU-Nachrichten, S. 3; Agra-Europe 19/2018, EU-Nachrichten, S. 1-3; Agra-Europe 20/2018, EU-Nachrichten, S. 1; Vertretung der Europäischen Kommission in Deutschland: EU-Haushalt für 2018 beschlossen, 20.11.2017, abrufbar unter: https://ec.europa.eu/germany/news/20171120-eu-haushalt-2018_de (letzter Zugriff: 15.06.2018); Agra-Europe 23/2018, EU-Nachrichten, S. 3-7; Agra-Europe 25/2018, EU-Nachrichten, S. 5. 168 Jahrbuch der Europäischen Integration 2018 Agrar- und Fischereipolitik trieben befürwortet, hält Rukwied den gegenwärtig gewährten Prämienzuschlag an flächenärmere Betriebe diesbezüglich für ausreichend. Die Agrarminister der deutschen Bundesländer hatten sich im Januar gemeinsam mit dem Bund für eine finanzielle Ausstattung der GAP im bisherigen Umfang ausgesprochen und den in Aussicht gestellten größeren nationalen Einfluss auf die GAP-Gestaltung begrüßt. Sie möchten die Subventionen allerdings gezielter für den Umwelt-, Natur- und Klimaschutz einsetzen. Die ostdeutschen Agrarminister lehnen die Kappung der Direktzahlungen ab und verlangen den Verbleib der hierdurch gegebenenfalls eingesparten EU-Mittel in ihren Regionen. An der bis Mai 2017 laufenden EU-weiten Online-Konsultation zur Zukunft der GAP hatten sich nach Auskunft der Kommission schließlich rund 21.000 Landwirte (davon 10.000 alleine aus Deutschland) und knapp 28.000 Privatpersonen sowie eine große Zahl von Organisationen und Unternehmen beteiligt. Knapp zwei Drittel der Teilnehmer befürworteten eine Stützung der landwirtschaftlichen Einkommen. Gleichzeitig wünschten sich aber auch 77 Prozent der Befragten (und hierbei vor allem die Privatpersonen) mehr Umwelt- und Klimaschutz. Für die Landwirte waren Einkommenssicherung und Investitionshilfen besonders wichtig. Einträge durch organisierte Kampagnen sind getrennt ausgewertet worden. Im März 2018 hat sich in Deutschland zudem eine breite „Verbände-Plattform“ aus den Bereichen Natur,- Umwelt- und Tierschutz sowie dem Ökologischen Landbau und der Entwicklungshilfe mit Forderungen zur Zukunft der GAP zu Wort gemeldet. Auch die Arbeitsgemeinschaft bäuerliche Landwirtschaft war unter den 23 unterzeichnenden Verbänden vertreten. In ihrem gemeinsamen Papier mit dem Titel „Die EU-Agrarpolitik muss gesellschaftlichen Mehrwert bringen. Für Umwelt, biologische Vielfalt, Tierschutz und wirtschaftliche Perspektiven für bäuerliche Betriebe und ländliche Gemeinschaften“3 fordern die Verbände statt pauschaler Flächenprämien eine gezielte Honorierung von Leistungen mit positiven Umwelt-, Biodiversitäts- und Tierschutzeffekten. Sie verlangen, dabei nicht nur die entsprechenden betrieblichen Mehrkosten zu kompensieren, sondern möchten auf diesem Weg auch eine einkommenssteigernde Wirkung für kleine und mittlere Betriebe, die je Flächeneinheit noch stärker als bisher gefördert werden sollten, erreichen. Kritik an der bestehenden GAP kam auch vom Europäischen Rechnungshof (EuRH), für den die GAP-Mittel trotz der Greening-Auflagen ungenügend an ökologischen Zielen ausgerichtet sind. Der EuRH sieht in dieser Politik „im Grunde eine Regelung zur Einkommensstützung“.4 Der Wissenschaftliche Beirat für Biodiversität und Ressourcen beim Bundeslandwirtschaftsministerium schlägt vor, die Direktzahlungen künftig anhand eines Punktesystems nach der bewirtschaftungsabhängigen ökologischen Leistung der Betriebe auszudifferenzieren. Auch der Wissenschaftliche Beirat für Agrarpolitik beim Bundeslandwirtschaftsministerium lehnt die Direktzahlungen in der bisherigen Form aus sozial-, umwelt- und wirtschaftspolitischen Gründen ab. Die Flächenprämien seien kein geeigneter Sozialtransfer, weil Bodeneigentümer, an die ein großer Teil der Zahlungen weitergereicht werde, und auch Landwirte mit kleinen Betrieben (die unter Umständen über außerlandwirtschaftliche Einkommen verfügen) nicht zwangsläufig sozial bedürftig sind. Die betriebsgrößenabhängige Degression, wie sie von der EU-Kommission geplant und von der Verbände-Plattform gewünscht wird, sieht der Beirat kritisch, weil es keinen wissenschaftlichen Beleg gibt, dass kleine Betriebe per se tier- oder umweltgerechter wirtschaften. Auch ergibt sich aus 3 Agra-Europe 12/2018, Sonderbeilage, S. 1-7. 4 Agra-Europe 51/2017, EU-Nachrichten, S. 2. Jahrbuch der Europäischen Integration 2018 169 Die Innenpolitik der Europäischen Union einer betrieblichen Ineffizienz alleine kein Anspruch auf staatliche Förderung. Der Beirat schlägt vor, schrittweise aus den flächengebundenen Direktzahlungen auszusteigen und diese konsequent auf die Honorierung gesellschaftlicher Leistungen auszurichten, da sich die Subventionen ansonsten auf Dauer nicht rechtfertigen ließen. Dass eine grundlegende GAP-Reform seit vielen Jahren ausbleibt, liegt nach Ansicht des Beiratsvorsitzenden in der Dominanz landwirtschaftlicher Einkommensinteressen im Ministerrat und im Europäischen Parlament gegenüber dem gesellschaftlichen Interesse an den Gemeinwohlleistungen der Landwirtschaft. Das europäische Problem, eine Landwirtschaft zu haben, die trotz hoher jährlicher Agrarausgaben, den gesellschaftlichen Erwartungen häufig nicht entspricht und teils mit hohen Umweltbelastungen einhergeht, dürfte noch einige Zeit weiter bestehen.5 Agrarumweltpolitik Im Juni 2018 hat der Europäische Gerichtshof (EuGH) die Bundesrepublik wegen Nichteinhaltung der EU-Nitratrichtlinie (91/676/EWG) verurteilt. Allerdings wird dieses Urteil zunächst keine Strafzahlungen zur Folge haben, da ihm die 2014 in Deutschland geltenden düngerechtlichen Regelungen zugrunde liegen und es die zwischenzeitlich novellierte Düngeverordnung außer Acht lässt. Die Europäische Kommission kündigte bereits an, zunächst zu prüfen, welche Auswirkungen diese Novelle haben wird. In der politischen Diskussion gingen die Ansichten hierzu weit auseinander. Während die Bundeslandwirtschaftsministerin und der Deutsche Bauernverband das neue deutsche Düngerecht als wesentlichen Beitrag zur Senkung der Grundwasserbelastung erachten, geht dieses den Umweltverbänden und dem Bundesumweltministerium, aber auch Vertretern der Wissenschaft nicht weit genug. Nach einer Studie der Universität Kiel wird die neue Düngeverordnung, unter anderem aufgrund der nach wie vor zu großen gesetzlich tolerierten Stickstoffüberschüsse und weil „alle[.] agrar- und umweltwissenschaftlichen Fachempfehlungen“6 weitgehend missachtet wurden, keine nennenswerten Effekte haben. Die Patt-Situation im zuständigen Ständigen Ausschuss, bei der wiederholt keine qualifizierte Mehrheit für die Folgezulassung des umstrittenen Totalherbizids Glyphosat zustande gekommen war, wurde im Dezember 2017 durch die überraschende Zustimmung des damaligen Bundeslandwirtschaftsministers Christian Schmidt (CSU) zu einer fünfjährigen Zulassungsverlängerung überwunden. Entgegen den Vorstellungen des Europäischen Parlaments, das für ein endgültiges Auslaufen plädiert hatte, soll es danach die Möglichkeit einer erneuten Wiederzulassung geben. Das Abstimmungsverhalten des geschäftsführenden Bundeslandwirtschaftsministers erregte den Unmut von Noch-Bundesumweltministerin Barbara Hendricks (SPD), die strikt gegen die Wiederzulassung war, und belastete die Beziehung zwischen den beiden Koalitionspartnern, denn eigentlich hätte sich Minister Schmidt in diesem Fall nach den Geschäftsordnungsregeln der Bundesregierung der Stimme enthalten müssen. Der Minister begründete sein eigenmächtiges Verhalten damit, dass die Kommission Glyphosat im Falle des Fortbestehens eines Patts ohnehin hätte wiederzulassen müssen, auch um Schadensersatzklagen der Hersteller nach einer „sachgrundlosen“ 5 Agra-Europe 28/2017, EU-Nachrichten, S. 6 f.; Agra-Europe 49/2017, EU-Nachrichten, S. 6 f.; Agra- Europe 51/2017, EU-Nachrichten, S. 2; Agra-Europe 12/2018, EU-Nachrichten, S. 1 und Sonderbeilage, S. 1-7; Agra-Europe 4/2018, EU-Nachrichten, S. 9 f.; Agra-Europe 23/2018, EU-Nachrichten, S. 3-7; Agra-Europe 24/2018, Länderberichte, S. 32-36, EU-Nachrichten, S. 2, Dokumentation, S. 1-48; Agra- Europe 25/2018, Dokumentation, S. 1-15; Agra-Europe 26/2018, EU-Nachrichten, S. 6-9. 6 Agra-Europe 26/2018, Länderberichte, S. 27 und Dokumentation. 170 Jahrbuch der Europäischen Integration 2018 Agrar- und Fischereipolitik Zulassungsverweigerung zu vermeiden. Außerdem hätte er mit seiner Zustimmung Anwendungsbeschränkungen, wie die Möglichkeit, die private Anwendung des Herbizids zu verbieten sowie eine stärkere Beachtung von Biodiversitätsbelangen, durchsetzen können. Letzteres wurde von den Grünen im Europäischen Parlament als „windelweiche Formulierung“ abgetan.7 Zuletzt hat die deutsche Nationalakademie Leopoldina in einem Diskussionspapier auf die biodiversitätsreduzierende Wirkung von Breitbandherbiziden wie Glyphosat, das dem Umweltbundesamt zufolge jährlich auf circa 40 Prozent der Äcker eingesetzt wird, hingewiesen, da diese Herbizide, indem sie sämtliche Wildpflanzen treffen, Insekten und Wirbeltiere in intensiv genutzten Agrarlandschaften eines Teils ihrer Nahrungsgrundlage berauben. Die Autoren der Leopoldina-Studie kritisieren allgemein die Schwächen der Zulassungspraxis in der EU, bei der Abbauprozesse im Boden, Art und Häufigkeit der landwirtschaftlichen Anwendung, Wechselwirkungen zwischen verschiedenen Substanzen, die Wirkungen auf bestimmte Organismengruppen (beispielsweise Wildbestäuber und Amphibien) sowie die Effekte auf Nahrungsnetze nicht ausreichend berücksichtigt werden.8 Einer Europäischen Bürgerinitiative (EBI) war es 2017 gelungen über eine Million Unterschriften für ein Glyphosatverbot zu sammeln, was die entsprechende Entscheidung der EU-Institutionen letztlich jedoch nicht beeinflusst hat. Im Februar 2018 hat das Europäische Parlament einen Sonderausschuss eingesetzt, der sich mit dem Pflanzenschutzmittelzulassungsverfahren in der EU befassen und dabei mit Bezug zu Glyphosat auch mögliche Interessenkonflikte sowie die Ausstattung der beteiligten EU-Behörden untersuchen soll. Kritiker werfen der Europäischen Behörde für Lebensmittelsicherheit (EFSA) eine zu starke Nähe zur Pflanzenschutzmittelindustrie vor und mahnen eine unabhängigere Forschung zu den Wirkungen des Pestizideinsatzes an. Wohl auch unter dem Eindruck der erwähnten EBI schlägt die Kommission vor, das Gesetzgebungsverfahren bei der Zulassung von Pflanzenschutzmitteln und gentechnisch veränderten Organismen zu reformieren und hinsichtlich der verwendeten Studien in Zukunft für den Bürger transparenter zu gestalten. Dabei soll das Europäische Parlament neben dem Rat künftig mitentscheiden. Ende April 2018 hatten die Mitgliedstaaten gegen die Stimmen Ungarns und Dänemarks einem Verbot der Freilandnutzung dreier bereits seit 2013 nur eingeschränkt nutzbarer Insektizide aus der Neonicotinoid-Gruppe zugestimmt, nachdem die EFSA die drei Wirkstoffe Thiamethoxam, Clothianidin und Imidacloprid in einem vom Hersteller Bayer heftig kritisierten Bericht als riskant für Honig- und Wildbienen eingestuft hatte. Im Mai schließlich hat der EuGH in erster Instanz eine Schadenersatzklage der Konzerne Bayer und Syngenta wegen der früheren, von der Kommission erlassenen Neonicotinoid- Einschränkungen (zum Beispiel Verbot der Saatgutbehandlung) zurückgewiesen. Die Novelle der EU-Ökoverordnung wird, nachdem Rat und Parlament inzwischen mehrheitlich zugestimmt haben, voraussichtlich zum 1. Januar 2021 in Kraft treten. Die qualifizierte Mehrheit der Mitgliedstaaten kam bei sechs Gegenstimmen (unter anderem Österreich) und bei drei Enthaltungen (unter anderem Deutschland) zustande.9 7 Agra-Europe 49/2017, EU-Nachrichten, S. 1. 8 Andreas Schäffer et al.: Der stumme Frühling – Zur Notwendigkeit eines umweltverträglichen Pflanzenschutzes. Diskussion Nr. 16. Nationale Akademie der Wissenschaften - Leopoldina, Halle (Saale) 2018, S.17-31. Jahrbuch der Europäischen Integration 2018 171 Die Innenpolitik der Europäischen Union Fischereipolitik In der Nordsee erhöhte der Rat angesichts der in vielen Fällen verbesserten Situation die maximal zulässigen Fangmengen für Schellfisch (plus 76 Prozent), Hering (plus 25 Prozent), Seelachs (plus 6 Prozent) und zum wiederholten Mal auch für Kabeljau (plus 10 Prozent), dessen Bestand dort erstmals wieder als nachhaltig bewirtschaftet gilt. Die Makrelen- (minus 20 Prozent) und die Schollenquoten (minus 13 Prozent) wurden hingegen gekürzt. Der Verband der Deutschen Kutter- und Küstenfischer hatte sich demgegen- über für eine Anhebung der Schollenquote ausgesprochen, da der Nordseebestand seiner Ansicht nach in den letzten Jahren so stark angewachsen sei, dass die Fische teils an Nahrungsmangel litten, wobei auch die Nährstoffarmut infolge der inzwischen reduzierten Stickstoff- und Phosphoreinträge aus der Elbe eine Rolle spielen könnte. In der westlichen Ostsee wurden die Schollenquote um 10 Prozent und die Heringsquote um 39 Prozent reduziert, während die im letzten Jahr stark verringerte Dorschfangmenge zum Leidwesen der um ihre Existenz kämpfenden und durch ein Nothilfeprogramm unterstützten Fischer, konstant blieb. Erstmalig hat sich der Rat auf ein zeitweiliges Aalfangverbot während der Wander- und Laichzeit in allen EU-Gewässern geeinigt. Aale über zwölf Zentimeter Länge dürfen demnach zwischen 1. September und 31. Januar nicht gefischt werden. Die Kommission hatte ursprünglich ein vollständiges Fangverbot vorgeschlagen. Zuletzt nochmals im Juni 2018 hat das Europäische Parlament einen Kompromissvorschlag der Kommission zurückgewiesen, die derzeit nur zu Forschungszwecken erlaubte, aus ökologischen Gründen umstrittene Elektrofischerei auf Gebiete im Ärmelkanal und in der Nordsee auszudehnen. Diese Art der Fischerei wird von den Niederlanden befürwortet, von Frankreich hingegen strikt abgelehnt.10 Weiterführende Literatur Andreas Schäffer/Juliane Filser/Tobias Frische/Mark Gessner/Wolfgang Köck/Werner Kratz/Matthias Liess/ Ernst-August Nuppenau/Martina Roß-Nickoll/Ralf Schäfer/Martin Scheringer: Der stumme Frühling – Zur Notwendigkeit eines umweltverträglichen Pflanzenschutzes. Diskussion Nr. 16. Nationale Akademie der Wissenschaften - Leopoldina, Halle (Saale) 2018. Wissenschaftlicher Beirat für Agrarpolitik, Ernährung und gesundheitlichen Verbraucherschutz beim BMEL: Für eine gemeinwohlorientierte Gemeinsame Agrarpolitik der EU nach 2020: Grundsatzfragen und Empfehlungen. Stellungnahme. Berlin 2018. Wissenschaftlicher Beirat für Biodiversität und Genetische Ressourcen beim BMEL: Für eine Gemeinsame Agrarpolitik, die konsequent zum Erhalt der biologischen Vielfalt beiträgt. Bonn 2018. 9 Agra-Europe 25/2017, EU-Nachrichten, S. 8; Agra-Europe 48/2017, EU-Nachrichten, S. 1; Agra-Europe 49/2017, EU-Nachrichten, S. 1; Agra-Europe 51/2017, Länderberichte, S. 23-24; Agra-Europe 7/2018, Länderberichte, S. 1-2; Agra-Europe 10/2018, EU-Nachrichten, S. 1-2; Agra-Europe 18/2018, EU-Nachrichten, S. 7-8; Agra-Europe 26/2018, EU-Nachrichten, S. 6-9, Länderberichte, S. 27; Agrisalon: La commission tire les leçons du glyphosate et dévoile ses propositions, abrufbar unter: http://www.agrisalon.com/actualites/2018/04/11/la-commission-tire-les-lecons-du-glyphosate-et-devoile-ses-propositions (letzter Zugriff: 11.04.2018); Klaus Hempel: Auflagen für Insektizide bleiben, abrufbar unter: http://www.tagesschau.de/inland/bienen-pflanzenschutz-urteil-101.html (letzter Zugriff: 17.05.2018). 10 Agra-Europe 40/2017, EU-Nachrichten, S. 8; Agra-Europe 42/2017, EU-Nachrichten, S. 6; Agra-Europe 51/2017, EU-Nachrichten, S. 6; Agra-Europe 50/2017, EU-Nachrichten, S. 5; Agrisalon: La France réitère son opposition à la pêche électrique, abrufbar unter: http://www.agrisalon.com/actualites/2018/06/18/lafrance-reitere-son-opposition-a-la-peche-electrique (letzter Zugriff: 18.06.2018). 172 Jahrbuch der Europäischen Integration 2018 Asyl-, Einwanderungs- und Visapolitik René Repasi Die Asyl-, Einwanderungs- und Visapolitik war durch einen Rückgang der Asylanträge und einen gleichzeitig gefühlten Anstieg des „Migrationsdrucks“ auf einige mitgliedstaatliche Regierungen geprägt. Während in den Jahren 2015 und 2016 jeweils rund 1,3 Mio. Menschen in der EU zum ersten Mal einen Asylantrag gestellt haben, waren dies nur noch 650.000 Menschen im Jahr 2017 und 268.030 Personen in der ersten Jahreshälfte 2018.1 Gleichzeitig lässt sich eine Verlagerung der Migrationsströme beobachten. Während sich im ersten Halbjahr 2018 die Zuwanderung über die zentrale Mittelmeerroute nach Italien im Vergleich zum Vorjahreszeitraum um 77 Prozent verringerte, erhöhte sie sich auf der westlichen Mittelmeerroute nach Spanien um 22 Prozent.2 Dessen ungeachtet kündigte die neue italienische Regierung eine Abschottung des Landes an, während die neue spanische Regierung Seehäfen für zivile Seenotschiffe öffnete, denen die italienische Regierung den Zugang verweigerte. Die umfassende Reform des Asylrechts, die von der Kommission 2016 vorgeschlagen wurde, steckt weiterhin im Gesetzgebungsprozess fest. Unüberbrückbar scheinen die Differenzen zwischen dem Europäischen Parlament, das für Europäisierung, Rechtsverbindlichkeit und Flüchtlingsrechte steht, und dem Rat, der für Freiwilligkeit und eine Begrenzung von Rechten zum Zwecke der Verhinderung von Sekundärmigration eintritt. Eine neue europäische Politik der legalen Zuwanderung, wie von Kommissionspräsident Jean-Claude Juncker zu Amtsbeginn versprochen, ist nicht zu erkennen. Während politische Einigungen im Bereich des Außengrenzschutzes noch möglich sind, scheint die politische Kraft der EU in der Asyl-, Einwanderungs- und Visapolitik erschöpft. Politische Kompromisse konnten zuletzt nur noch gefunden werden, wenn ihre Umsetzung auf Freiwilligkeit beruht. Die politische Entwicklung in den Zugangspolitiken Die Zugangspolitiken waren politisch gelähmt durch die langwierige Regierungsbildung in Deutschland und die anschließenden Streitigkeiten innerhalb der Bundesregierung über die Ausrichtung der deutschen Flüchtlingspolitik sowie durch den Regierungswechsel in Italien. Im Koalitionsvertrag einigten sich die Koalitionsparteien – Christlich Demokratische Union (CDU), und Christlich-Soziale Union (CSU) und Sozialdemokratische Partei Deutschlands (SPD) – darauf, sich „aktiv am Prozess der Reform des Dublin-Verfahrens“ zu beteiligen, wobei „[e]in fairer Verteilmechanismus für Schutzbedürftige, die Frage der Menschenrechte in Drittstaaten sowie das Prinzip der Zuständigkeit des Ersteinreiselandes für Asylbewerber […] eine übergeordnete Rolle spielen [müssen]. Dabei muss klar sein, dass eine unbefristete Berufung auf einen anderen Staat der Ersteinreise ausscheidet.“3 1 Eurostat, Asylum Statistics, abrufbar unter: https://ec.europa.eu/eurostat/statistics-explained/index.php? title=Asylum_statistics; Asylum Quarterly Report (letzter Zugriff: 9.11.2018). 2 Europäische Kommission: Fortschrittbericht über die Umsetzung der Migrationsagenda, COM(2018) 301 final, S. 3 f. Jahrbuch der Europäischen Integration 2018 173 Die Innenpolitik der Europäischen Union Auf Grundlage dieser Formulierung forderten die CSU und Bundesinnenminister Horst Seehofer die Zurückweisung von Flüchtlingen, die in einem anderen EU-Mitgliedstaat registriert wurden und damit in der Eurodac-Datenbank geführt werden, an der deutschen Grenze.4 Dies wies die Bundeskanzlerin zurück. Sie begründete dies damit, dass ein einseitiges Vorgehen nicht in Einklang mit dem Europarecht stünde und Zurückweisungen durch bilaterale Verwaltungsabkommen zwischen Deutschland und anderen EU-Mitgliedstaaten geregelt werden sollten. Schließlich dient die Dublin III-Verordnung (VO) dem Prinzip der rechtssicheren Durchführung eines Asylverfahrens in einem EU-Mitgliedstaat, was einem System einseitiger Zurückweisungen an den Binnengrenzen der EU-Mitgliedstaaten in letzter Konsequenz entgegensteht. Die Dublin III-VO eröffnet jedoch die Möglichkeit, dass Mitgliedstaaten untereinander klären können, dass auch in Zweifelsfällen ein bestimmter Mitgliedstaat Überstellungsgesuche nach der Dublin III-VO automatisiert annimmt, und dafür Verwaltungsvereinbarungen untereinander abschließen können. Dies war letztlich auch der Vorschlag der Bundeskanzlerin. Politisch handelte es sich bei dem Konflikt um Unilateralismus im Sinne eines Systems einseitiger Zurückweisungen gegen Multilateralismus im Sinne eines Systems von bilateralen Verwaltungsvereinbarungen zur Durchführung der Dublin III-VO. Der Konflikt eskalierte durch die Ankündigung des Bundesinnenministers Seehofer, einseitige Maßnahmen per Ministererlass anzuordnen, sollte eine Einigung auf EU-Ebene ausbleiben. Am Rande des Europäischen Rates vom 28. Juni 2018 erreichte die Bundeskanzlerin „Zusagen auf politischer Ebene“ von 14 Mitgliedstaaten, derartige Vereinbarungen mit Deutschland abzuschließen,5 worunter sich allerdings weder Österreich noch Italien befanden. Damit wurde der politische Konflikt zu Gunsten des Multilateralismus entschieden. Konkret abgeschlossen wurden im Sommer 2018 Verwaltungsvereinbarungen mit Spanien, Griechenland und Portugal. Da bislang weder Österreich noch Italien eine politische Zusage für den Abschluss einer Verwaltungsvereinbarung erteilt haben, bleibt der eigentliche Konflikt weiter ungelöst und kann jederzeit erneut die EU-Migrationspolitik lähmen. Der Regierungswechsel in Italien zu einer populistischen und europaskeptischen Regierung führte zu einer weiteren Veränderung im politischen Koordinatensystem der EU-Migrationspolitik, in dem die Fliehkräfte immer stärker in Richtung Abschottung nach außen und nach innen ziehen. Der neue Innenminister Matteo Salvini ordnete etwa kurz nach seinem Amtsantritt die Schließung der italienischen Seehäfen für einzelne private Seenotrettungsschiffe an.6 Die Regierung blockiert zudem im Rat jedes Voranschreiten bei Maßnahmen in der EU-Migrationspolitik. Vor dem Hintergrund dieser Fliehkräfte war Migration Thema des Europäischen Rates am 28. Juni 2018. Als konkrete Ergebnisse forderte er die Einrichtung von kontrollierten Zentren in EU-Mitgliedstaaten und „Ausschiffungsplattformen“ in Drittstaaten.7 Aus Seenot gerettete Flüchtlinge können zu beiden Einrichtungen gebracht werden, wobei es nur eine Pflicht gibt, Flüchtlinge in ein „kontrolliertes Zentrum“ in der EU zu bringen, wenn sie in EU-Hoheitsgewässern aufgenommen wurden. In „kontrollierten Zentren“ soll dann die Entscheidung 3 Koalitionsvertrag zwischen CDU, CSU und SPD: Ein neuer Aufbruch für Europa. Eine neue Dynamik für Deutschland. Ein neuer Zusammenhalt für unser Land, S. 103. 4 Süddeutsche Zeitung: Merkel und Seehofer streiten wieder, 11. Juni 2018. 5 Mehr Ordnung und Steuerung in der Migrationspolitik: Bericht zur Lage nach dem Europäischen Rat vom 28./29. Juni 2018, S. 5 f., abrufbar unter: https://www.politico.eu/wp-content/uploads/2018/07/berichtmehr-ordnung-und-steuerung-in-der-migrationspolitik_0.pdf (letzter Zugriff: 9.11.2018). 6 Frankfurter Allgemeine Zeitung: Weiteres Schiff mit Migranten wartet vor Italien auf Hafeneinfahrt, 24.6.2018. 7 Europäischer Rat: Schlussfolgerungen (Tagung vom 28. Juni 2018), EUCO 9/19, Nr. 8 f. 174 Jahrbuch der Europäischen Integration 2018 Asyl-, Einwanderungs- und Visapolitik zwischen regulären und irregulären Migranten getroffen werden, wobei erstere in andere Mitgliedstaaten umgesiedelt und letztere rückgeführt werden sollen. Die Einrichtung solcher Zentren und die Umsiedlung sollen vollständig freiwillig erfolgen. In Drittländern sollen in enger Zusammenarbeit mit der Internationalen Organisation für Migration (IOM) und dem Hohen Flüchtlingskommissar der Vereinten Nationen (UNHCR) „regionale Ausschiffungsplattformen“ eingerichtet werden, aus denen Personen mit Anspruch auf internationalen Schutz im Rahmen des EU-Neuansiedlungsprogramms in die EU gebracht werden können. Die Ergebnisse des Europäischen Rates stellen den Versuch dar, die EU-Türkei-Erklärung auf andere Drittstaaten im Mittelmeerraum zu übertragen. Gemeinsam ist beiden Vorschlägen, dass Flüchtlinge in großen Lagern an einem Ort gehalten werden sollen, so dass ihnen die Weiterreise innerhalb der EU verunmöglicht wird. Solange allerdings kein belastbarer Mechanismus zur Verteilung der Flüchtlinge innerhalb der EU gefunden wird, sind derartige Lösungen wenig tragfähig. Wenig überraschend fanden sich bislang weder EU-Mitgliedstaaten, die freiwillig „kontrollierte Zentren“ einrichten, noch Drittstaaten, die eine „Ausschiffungsplattform“ schaffen wollen. Umsiedlungs- und Neuansiedlungsprogramme für Flüchtlinge Im Jahr 2015 nahm der Rat mit qualifizierter Mehrheit auf der Rechtsgrundlage des Art. 78 Abs. 3 AEUV zwei Beschlüsse8 zur Umsiedlung von insgesamt 160.000 Flüchtlingen aus Italien und aus Griechenland an. Ungarn und die Slowakei haben einen dieser Beschlüsse beim EuGH angefochten, der in seinem Urteil vom 6. September 2017 die Klagen abgewiesen hat. Dabei wies er den Einwand zurück, dass es sich bei den Beschlüssen um Gesetzgebungsakte handelt, die von der Dublin III-VO abweichen, weshalb sie nicht auf Art. 78 Abs. 3 AEUV gestützt werden können. Laut EuGH muss der Rat vorläufig abweichende Maßnahmen treffen können, wenn diese „sowohl inhaltlich als auch zeitlich in der Weise begrenzt [sind], dass sie sich darauf beschränken, schnell und effektiv durch eine vorläufige Regelung auf eine ganz bestimmte Krisensituation zu reagieren.“9 Der EuGH akzeptierte das Vorliegen einer Krisensituation, für deren Annahme er den Unionsorganen ein weites Ermessen einräumt, dessen Grenzen angesichts der Zuwanderungszahlen nach Griechenland und Italien in den Monaten Juli und August 2015 nicht überschritten waren. Die Migrationskrise hat der Kommission verdeutlicht, dass sie neue Wege im Hinblick auf eine dauerhafte Lösung von Um- und Neuansiedlungen von Flüchtlingen gehen muss. Sie legte daher im Rahmen der Reform der Dublin III-VO einen automatischen Korrekturmechanismus zur Umverteilung von Flüchtlingen in Krisensituationen und einen dauerhaften Neuansiedlungsrahmen zur Aufnahme von Flüchtlingen vor, die noch nicht in die EU eingereist sind. Auf ersteres wird bei der Reform des Gemeinsamen Europäischen Asylsystems (GEAS) einzugehen sein, letzteres befindet sich noch im Gesetzgebungsverfahren, wobei das Europäische Parlament seine Position für den Trilog bereits festgelegt hat. 8 Beschluss (EU) 2015/1523 zur Einführung von vorläufigen Maßnahmen im Bereich des internationalen Schutzes zugunsten von Italien und Griechenland, Amtsblatt der EU 2015 Nr. L 239, S. 146, und Beschluss (EU) 2015/1601 zur Einführung von vorläufigen Maßnahmen im Bereich des internationalen Schutzes zugunsten von Italien und Griechenland, Amtsblatt der EU 2015 Nr. L 248, S. 80. 9 EuGH: Urteil (große Kammer) vom 6. September 2017, Rs. C-643/15 und C-347/15, Ungarn und Slowa kische Republik gegen Rat der EU, EU:C:2017:631, Rn. 78. Jahrbuch der Europäischen Integration 2018 175 Die Innenpolitik der Europäischen Union Nach dem Kommissionsvorschlag10 soll der Rat jährlich die maximale Gesamtzahl der neu anzusiedelnden Personen und die geografischen Prioritäten für das Folgejahr festlegen und der aufnehmende Mitgliedstaat soll für die Neuansiedlung einer Person eine Zuwendung in Höhe von 10.000 Euro aus dem Unionshaushalt erhalten. Im Bericht der Berichterstatterin Malin Björk (GUE/NGL)11 verlangt das Parlament, der Prognose für den weltweiten Neuansiedlungsbedarf der UNHCR besondere Bedeutung für die Bestimmung der Anzahl neu anzusiedelnder Personen und der geografischen Prioritäten beizumessen. Konkret fordert es, dass die anzustrebende Anzahl 20 Prozent des dementsprechend bestimmten weltweiten Neuansiedlungsbedarfs entsprechen soll. Sollten innerhalb der zweijährigen Laufzeit eines Neuansiedlungsprogrammes nicht insgesamt 75 Prozent der neu anzusiedelnden Personen tatsächlich angesiedelt worden sein, sollen konkrete Personenzahlen pro Mitgliedstaat in Anwendung des Referenzschlüssel aus dem Vorschlag für eine neue Dublin III-VO vorgegeben werden. Das Neuansiedlungsprogramm der Union soll nach dem Willen des Parlaments von der Kommission durch einen delegierten Rechtsakt anstelle des Rates selbst, wie es im Ursprungsvorschlag steht, festgelegt werden. Die Mitgliedstaaten sollen für jede neu angesiedelte Person 6.000 Euro erhalten. Handelt es sich um Personen, die im Rahmen des EU-Programmes neu angesiedelt werden, soll sich die Summe auf 10.000 Euro erhöhen. Der Rat verlangt in den Trilog-Verhandlungen insbesondere die Freiwilligkeit der Neuansiedlung.12 Die Verhandlungen zwischen Rat, Parlament und Kommission laufen und gestalten sich angesichts der sehr weit voneinander entfernt liegenden Positionen schwierig. Das Gemeinsame Europäische Asylsystem Unter dem Eindruck der Herausforderungen der deutlich angestiegenen Flüchtlingszahlen an den EU-Außengrenzen brachte die Kommission im Jahr 2016 Verordnungsvorschläge in Form einer Neufassung der Dublin III-VO,13 einer Neufassung der Verordnung über die Asylagentur der EU14 und einer Neufassung der Eurodac-VO,15 einer Neufassung und Ersetzung der Asylverfahrensrichtlinie16 und einer Neufassung und Ersetzung der Qualifikationsrichtlinie17 sowie einen Vorschlag für eine Neufassung der Richtlinie über die 10 Vorschlag für eine Verordnung zur Schaffung eines Neuansiedlungsrahmens der Union und zur Änderung der Verordnung (EU) Nr. 516/2014, COM(2016) 468 final. 11 Europäisches Parlament: Bericht, Dok. Nr. A8-0316/2017. 12 Rat der EU: Dok Nr. 15057/1/17, S. 7. 13 Vorschlag für eine Verordnung zur Festlegung der Kriterien und Verfahren zur Bestimmung des Mitgliedstaats, der für die Prüfung eines von einem Drittstaatsangehörigen oder Staatenlosen in einem Mitgliedstaat gestellten Antrags auf internationalen Schutz zuständig ist. COM(2016) 270 final. 14 Vorschlag für eine Verordnung über die Asylagentur der Europäischen Union und zur Aufhebung der Verordnung (EU) Nr. 439/2010, COM(2016) 271 final. 15 Vorschlag für eine Verordnung über die Einrichtung von Eurodac für den Abgleich von Fingerabdruckdaten zum Zwecke der effektiven Anwendung der Verordnung (EU) Nr. 604/2013 für die Feststellung der Identität illegal aufhältiger Drittstaatsangehöriger oder Staatenloser und über der Gefahrenabwehr und Strafverfolgung dienende Anträge der Gefahrenabwehr- und Strafverfolgungsbehörden der Mitgliedstaaten und Europols auf den Abgleich mit Eurodac-Daten, COM(2016) 272 final. 16 Vorschlag für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates zur Einführung eines gemeinsamen Verfahrens in der Union und zur Aufhebung der Richtlinie 2013/32/EU, COM(2016) 467 final. 17 Vorschlag für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates über Normen für die Anerkennung des Anspruchs von Drittstaatsangehörigen und Staatenlosen auf internationalen Schutz, für einen einheitlichen Status für Flüchtlinge oder für Personen mit Anrecht auf subsidiären Schutz und für den Inhalt des zu gewährenden Schutzes und zur Änderung der Richtlinie 2003/109/EG betreffend die Rechtsstellung der langfristig aufenthaltsberechtigten Drittstaatsangehörigen, COM(2016) 466 final. 176 Jahrbuch der Europäischen Integration 2018 Asyl-, Einwanderungs- und Visapolitik Aufnahmebedingungen18 ein. Die Gesetzgebungsverfahren zu diesen Vorschlägen befinden sich im Gang. Die Neufassung der Dublin-VO befindet sich inzwischen in den interinstitutionellen Verhandlungen. Das Europäische Parlament hat am 6. November 2017 im Plenum sein Verhandlungsmandat für den Trilog beschlossen.19 Der Rat diskutierte letztmalig in seiner Sitzung am 30. Mai 2018 den Entwurf. Der Kommissionsvorschlag für die Neufassung der Dublin-VO bringt im Vergleich zur geltenden Dublin III-VO drei Neuerungen: Das neue Zulässigkeitsverfahren, die Einführung von Konsequenzen im Fall einer mangelnden Kooperationsbereitschaft der Antragsteller und der automatische Korrekturmechanismus zur Umverteilung von Flüchtlingen im Fall einer Überlastung eines Mitgliedstaates.20 Das Europäische Parlament lehnt das neue Zulässigkeitsverfahren ab, unterstützt die Kooperationspflicht des Antragstellers und fordert ein modifiziertes Zuteilungsverfahren für irregulär in die EU eingereiste Antragsteller. Dieser Korrekturmechanismus soll grundsätzlich immer und nicht nur in Krisenzeiten und bei Überlastung des Mitgliedstaats der ersten Einreise greifen. Ein Flüchtling, der nicht aus familiären oder Härtefallgründen einem bestimmten Mitgliedstaat zugewiesen ist, soll die Möglichkeit erhalten, zwischen vier Mitgliedstaaten wählen zu können, die auf der Grundlage der von der Kommission vorgeschlagenen Referenzzahl die geringste Anzahl an Antragstellern aufweisen. Trifft der Flüchtling keine Wahl, wird er dem Staat mit der geringsten Anzahl zugewiesen. Dies soll entsprechend für Gruppen von bis zu 30 Personen gelten, die sich als „gemeinsame reisend“ erfasst haben lassen. Ausgenommen hiervon sind Personen, bei denen „offensichtlich unwahrscheinlich ist, dass der Antragsteller als Person mit Anspruch auf internationalen Schutz anzuerkennen ist.“21 In diesen Fällen verbleibt es bei der Zuständigkeit des Staates der ersten Einreise, dessen Kosten der Aufnahme des Flüchtlings vom Unionshaushalt getragen werden sollen. Nach Willen des Parlaments soll sich ein Mitgliedstaat nicht durch Zahlung einer Summe von 250.000 Euro je nicht angenommenen Antragsteller aus dem Korrekturmechanismus zurückziehen können. Stattdessen sollen Zahlungen aus den Kohäsionsfonds im Falle der Aufnahmeverweigerung an die entsprechenden Mitgliedstaaten eingestellt werden. Mitgliedstaaten der ersten Einreise, die sich weigern, Flüchtlinge zu registrieren, sollen von der Anwendung des Korrekturmechanismus ausgeschlossen werden können. Der Rat hat seine Beratungen zu dem Verordnungsvorschlag noch nicht abgeschlossen und noch kein Verhandlungsmandat für den Trilog mit dem Parlament und der Kommission angenommen.22 Der automatische Korrekturmechanismus ist ein zentrales Hindernis für die Positionsfindung des Rates. Die bulgarische Ratspräsidentschaft stellte in diesem Zusammenhang einen Kompromissvorschlag vor,23 der drei Phasen unterscheidet, bei deren Vorliegen ein Korrekturmechanismus greift: In der ersten Phase, in der die Zuwanderungszahlen in einem Mitgliedstaat 100 bis 160 Prozent des zugewiesenen Kontingents entsprechen, erhält der betroffene Mitgliedstaat automatisch Finanztransfers und die Kommission schlägt binnen zwei Wochen konkrete Maßnahmen für eine Umsiedlung vor. Die Teilnahme der Mitgliedstaaten an einem Umsiedlungsprogramm ist freiwillig und soll durch Anreize unterstützt werden. In der 18 Vorschlag für eine Richtlinie zur Festlegung von Normen für die Aufnahme von Personen, die internatio nalen Schutz beantragen, COM(2016) 465 final. 19 Europäisches Parlament: Bericht, Dok.-Nr. A8-0345/2017. 20 Peter-Christian Müller-Graff/René Repasi: Asyl-, Einwanderungs- und Visapolitik, in: Jahrbuch der Europäischen Integration 2016, S. 204 f. 21 Europäisches Parlament: Bericht, Dok-Nr. A8-0345/2017, Änderungsantrag 107, S. 66 f. 22 Rat der EU: Dok. Nr. 9520/18 Nr. 14. 23 Rat der EU: Dok. Nr. 7674/18. Jahrbuch der Europäischen Integration 2018 177 Die Innenpolitik der Europäischen Union zweiten Phase, in der die Zuwanderungszahlen das Kontingent um über 160 Prozent übersteigen, übernimmt der Rat die Verantwortung für die Krisenreaktion. In der dritten Phase, in der die Überschreitung von 160 Prozent des zugewiesenen Kontingents länger als zwei Jahre anhält, kommt der Europäische Rat ins Spiel. In keiner Phase gibt es einen verpflichtenden Umverteilungsmechanismus. Während dieser Vorschlag positiv bei den sogenannten Visegrád- Staaten ankam, fühlten sich die Außengrenzstaaten aufgerufen, in einem gemeinsamen Papier den bulgarischen Vorschlag mangels Entlastung im Krisenfall abzulehnen.24 Schließlich einigte sich der Rat auf ein „ausgewogenes Verhältnis von Solidarität und Verantwortlichkeit“ als Grundlage der Dublin-Reform.25 Konkret verlangt der Rat eine dauerhafte Zuständigkeit von acht Jahren und den Beginn des Dublin-Verfahrens unmittelbar nach der Registrierung. Es soll zudem automatische finanzielle Unterstützung der Mitgliedstaaten (pro Kopf Antragsteller, Begünstigte und Rückkehrer) geben. Im Hinblick auf den Korrekturmechanismus spricht der Rat von einer „gezielte[n] Zuweisung, in erster Linie auf freiwilliger Basis, gekoppelt mit starken Anreizen und als letztes Mittel auf der Grundlage eines Durchführungsbeschlusses des Rates als wirksame Garantie für die Auslösung der Zuweisung.“26 Eine zeitnahe Einigung der Ko-Gesetzgeber ist nicht zu erwarten. Zur Verwaltung des Korrekturmechanismus und zur Stärkung der Kohärenz des GEAS in den Mitgliedstaaten möchte die Kommission das Europäische Unterstützungsbüro für Asylfragen (EASO) in eine Asylagentur der EU (EUAA) umwandeln und mit weitreichenden Mandaten und Befugnissen ausstatten.27 Am 28. Juni 2017 verkündete die maltesische Ratspräsidentschaft einen Kompromiss mit dem Europäischen Parlament.28 Laut dem Rat ist die endgültige Beschlussfassung aufgeschoben, „bis die Verhandlungen über die anderen Vorschläge des GEAS-Pakets weiter vorangeschritten sind.“29 Die Vorgaben für die mitgliedstaatlichen Asylverfahren sollen durch eine neue Asylverfahrensverordnung30 stärker vereinheitlicht werden und per Verordnung unmittelbar anwendbar sein. Zentral für diesen Vorschlag ist die Einführung einer EU-weit einheitlichen Bestimmung des sicheren Dritt- und Herkunftsstaates. Das Gesetzgebungsverfahren hierzu ist noch nicht abgeschlossen. Das Europäische Parlament hat am 22. Mai 2018 den Bericht der zuständigen Berichterstatterin Laura Ferrara (EFDD) angenommen und damit das Verhandlungsmandat für den Trilog mit der Kommission und dem Rat beschlossen.31 Das Parlament schlägt vor, dass die VO lediglich einen Mindeststandard festlegt und die Mitgliedstaaten weiterhin vorteilhaftere Regelungen für den Antragsteller in ihrem Asylverfahrensrecht festlegen dürfen. Das Parlament lehnt eine unionsweit einheitliche Festlegung „sicherer Drittstaaten“ (so Art. 46 des Entwurfs der Kommission) ab. Bei den „sicheren Herkunftsstaaten“ unterstützt es die von der Kommission als Anhang vorgeschlagene gemeinsame Liste, streicht aber die Türkei. Der Rat hat seine Position zu dem Vorschlag noch nicht gefunden. Insbesondere die unionsweite Festlegung von sicheren Dritt- und Herkunftsstaaten sowie die Kriterien hierfür sind 24 Position paper of Cyprus, Greece, Italy, Malta and Spain on the Proposal recasting the Dublin Regulation, abrufbar: www.statewatch.org/news/2018/apr/eu-council-dublin-state-of-play-7674-18.pdf (letzter Zugriff: 9.11.2018). 25 Rat der EU: Dok. Nr. 9520/18 Nr. 23. 26 Rat der EU: Dok. Nr. 9520/18 Nr. 24. 27 COM(2016) 271 final, vgl. Müller-Graff/Repasi: Asyl-, Einwanderungs- und Visapolitik, 2016, S. 205; zu den Verhandlungen vgl. Müller-Graff/Repasi: Asyl-, Einwanderungs- und Visapolitik, 2017, S. 226 f. 28 Rat der EU: Pressemitteilung vom 29.6.2017, Dok.-Nr. 431/17. 29 Rat der EU: Dok. Nr. 9520/18, Nr. 9. 30 COM(2016) 467 final. Vgl. Müller-Graff/Repasi: Asyl-, Einwanderungs- und Visapolitik, 2016, S. 205 f. 31 Europäisches Parlament: Bericht, Dok. Nr. A8-0171/2018. 178 Jahrbuch der Europäischen Integration 2018 Asyl-, Einwanderungs- und Visapolitik umstritten. Im Gegensatz zum Parlament spricht sich der Rat jedoch für eine unionsweite Liste von „sicheren Drittstaaten“ aus und beabsichtigt, vor Abschluss des Gesetzgebungsverfahrens eine entsprechende Liste anzunehmen, die der Verordnung als Anhang beigefügt werden soll. Neben den EU-Listen will der Rat jedoch zeitlich unbegrenzt nationale Listen sicherer Drittund Herkunftsstaaten zulassen.32 Die Voraussetzungen für die Zuerkennung von internationalem Schutz sollen durch die Ersetzung der Qualifikationsrichtlinie durch eine Verordnung vereinheitlicht werden.33 Zentrale Neuerung sind die verpflichtende Überprüfung des Schutzstatus des Betroffenen bei dessen Verlängerung und bei wesentlichen Änderungen der Lage im Herkunftsland sowie die Festlegung der Dauer des Aufenthaltstitels für Flüchtlinge auf drei Jahre, bei subsidiärem Schutz auf ein Jahr. Der Gesetzgebungsprozess ist noch nicht abgeschlossen, die Triloge laufen noch. Eine Neufassung der Richtlinie über die Aufnahmebedingungen34 soll zu einer stärkeren Harmonisierung der Aufnahmebedingungen in den Mitgliedstaaten und zu einer Verringerung der Anreize für Sekundärmigration führen. Die relevanten Neuregelungen sind Sanktionen im Fall eines unerlaubten Weiterzugs in andere Mitgliedstaaten, beispielsweise in Form von wegfallenden oder gekürzten materiellen Leistungen, einer Inhaftnahme sowie Verkürzung der Höchstfrist für die Zugangsverweigerung zum nationalen Arbeitsmarkt auf sechs Monate. Das Gesetzgebungsverfahren ist noch am Laufen. Die Triloge sind noch nicht abgeschlossen. Der seit zwei Jahren währende Gesetzgebungsprozess zur dritten Stufe des GEAS ist komplex. Die Ko-Gesetzgeber personifizieren die jeweiligen Antipoden der politischen Diskussion. Das Europäische Parlament versucht die Europäisierung des GEAS voranzutreiben, die Rechtsverbindlichkeit von solidarischen Aufnahmequoten festzuschreiben und Verkürzungen von Rechten von Flüchtlingen zu verhindern. Der Rat strebt ein Höchstmaß an Freiwilligkeit an, wobei er die Forderungen nach Solidarität und Unterstützung der Außengrenzstaaten bedienen muss. Sein Fokus liegt auf der Verhinderung von Sekundärmigration durch Verkürzung von unionsweit geltenden Rechten von Flüchtlingen. Angesichts der Erfahrungen auf dem Höhepunkt der Migrationskrise wird entscheidend sein, ob Verbesserungen wie ein automatischer Umverteilungsmechanismus im Dublin-System und eine handlungsfähige Unionsagentur, die den notwendigen Gleichlauf in der späteren Anwendung des GEAS in den Mitgliedstaaten sicherstellen kann, am Ende des Gesetzgebungsverfahrens noch vorhanden sind. Außengrenzen und irreguläre Einwanderung Das Gesetzgebungsverfahren zum „Einreise-/Ausreisesystem“ der EU (EES)35 wurde zu einem Abschluss gebracht.36 Das EES dient der elektronischen Erfassung von Zeitpunkt und Ort der Ein- und Ausreise von Drittstaatsangehörigen. Zur Identifikation des Einreisenden sollen beim Grenzübertritt vier Fingerabdrücke und das Gesichtsbild abgenommen und für drei Jahre nach Ausreise gespeichert werden. Diese Frist verlängert sich auf fünf Jahre im Falle einer unzulässigerweise nicht erfolgten Nichtausreise (Art. 34). Grundsätzlich haben nur die Grenz-, Visumbeziehungsweise Einwanderungsbehörden Zugang zu den Daten (Art. 9). Zum Zwecke der 32 Rat der EU: Dok. Nr. 9520/18, Nr. 17 f. 33 COM(2016) 466 final. Vgl. Müller-Graff/Repasi: Asyl-, Einwanderungs- und Visapolitik, 2016, S. 206 f. 34 COM(2016) 465 final. Vgl. Müller-Graff/Repasi: Asyl-, Einwanderungs- und Visapolitik, 2016, S. 207. 35 Siehe zum ursprünglichen Kommissionsvorschlag, COM(2016) 194 final: Müller-Graff/Repasi: Asyl-, Einwanderungs- und Visapolitik, 2016, S. 210; zum Gesetzgebungsverfahren: Müller-Graff/Repasi: Asyl-, Einwanderungs- und Visapolitik, 2017, S. 231. 36 Verordnung (EU) 2017/2226 über ein Einreise-/Ausreisesystem (EES), Amtsblatt der EU 2017, Nr. L 327, S. 20. Jahrbuch der Europäischen Integration 2018 179 Die Innenpolitik der Europäischen Union Verhütung, Aufdeckung und Untersuchung terroristischer oder sonstiger schwerer Straftaten erhalten auch die Gefahrenabwehr- und Strafverfolgungsbehörden der Mitgliedstaaten über eine zu benennende zentrale Zugangsstelle (Art. 29) und Europol (Art. 30) Zugang zu den Daten. Neben der praktischen Umsetzbarkeit des EES angesichts zahlreicher Land- und Seegrenzen37 stellen sich bei dieser Verordnung grundrechtliche Fragen im Hinblick auf die anlasslose Datensammlung und -speicherung, wie sie das BVerfG38 und der EuGH bezüglich der Vorratsdatenspeicherung39 und des geplanten Abkommens zwischen Kanada und der EU über die Übermittlung und Verarbeitung von Fluggastdatensätzen40 aufgeworfen haben. Neben dem EES hat der Unionsgesetzgeber die Einrichtung eines Europäischen Reiseinformations- und -genehmigungssystems (ETIAS) beschlossen.41 Dieses System erfasst Drittstaatsangehörige, die von der Visumspflicht befreit sind, nach dem Vorbild des US-amerikanischen Systems ESTA. Betroffene sollen künftig vor der Einreise online persönliche Informationen wie Angaben zu Identität, Reisedokument, Aufenthaltsort, Kontaktmöglichkeiten, Vorstrafen oder zur Ausbildung übermitteln (Art. 17). Die Daten sollen für fünf Jahre gespeichert werden (Art. 54). Die Reisegenehmigung selbst soll drei Jahre und für mehrmalige Einreisen gültig sein, sofern nicht das registrierte Reisedokument zuvor seine Gültigkeit verliert (Art. 36 Abs. 5). Jede Genehmigung soll sieben Euro kosten (Art. 18). Verwaltet wird das System durch die ETIAS-Zentralstelle, die von der Europäischen Agentur für die Grenz- und Küstenwache (Frontex) errichtet wird (Art. 75). Grenz- und Einwanderungsbehörden dürfen den Status einer Reisegenehmigung, Beförderungsunternehmen das Vorhandensein einer Reisegenehmigung und Europol sowie die nationalen Gefahrenabwehr- und Strafverfolgungsbehörden dürfen die Daten zum Zwecke der Verhütung, Aufdeckung und Untersuchung terroristischer oder sonstiger schwerer Straftaten abrufen. Zur Kontrolle der Wahrung der Grundrechte wird ein unabhängiges ETIAS-Beratungsgremium für Grundrechte (Art. 10) eingerichtet. Sowohl mit dem EES als auch ETIAS folgt die EU dem Trend in der Innenpolitik, die innere Sicherheit durch erhöhte Datensammlung gewährleisten zu wollen. Beide Systeme erhöhen deutlich die Masse der von den Sicherheitsbehörden zu bearbeitenden und mit den anderen Datenbanken abzugleichenden Daten. Die langen Datenspeicherungsfristen werfen grundrechtliche Fragen auf, die vom EuGH zu klären sein werden. Der Außengrenzschutz im Mittelmeer besteht aus drei Operationen: der seit 2013 durchgeführten zivilen „European Union Border Assistance Mission“ (EUBAM) zur Unterstützung des libyschen Grenzschutzes, der von Frontex durchgeführten Operationen „Poseidon“ (Ägäis), „Minerva“ und „Indalo“ (Spanien), sowie „Triton“ (Italien) zum Schutz der europäischen Seegrenze und der seit 2015 eingesetzten Militäroperation „Sophia“, mit der die „European Union Naval Force – Mediterranean“ (EUNAVFOR MED) Schleuserkriminalität im Mittel- 37 Müller-Graff/Repasi: Asyl-, Einwanderungs- und Visapolitik, 2013, S. 144. 38 Bundesverfassungsgericht: Urteil des ersten Senats vom 2. März 2010, 1 BvR 256/08. 39 EuGH: Urteil (große Kammer) vom 8. April 2014, verbundene Rechtssachen C-293/12 und C-594/12, Digital Rights Ireland, EU:C:2014:238. 40 EuGH: Gutachten (große Kammer) vom 26. Juli 2017, Gutachten 1/15, PNR-Abkommen, EU, EU:C:2017:592. 41 Verordnung (EU) 2018/1240 über die Einrichtung eines Europäischen Reiseinformations- und -genehmigungssystems (ETIAS), Amtsblatt der EU 2018, Nr. L 236, S. 1; Verordnung (EU) 2018/1241 zur Änderung der Verordnung (EU) 2016/794 für die Zwecke der Einrichtung eines Europäischen Reiseinformations- und -genehmigungssystems (ETIAS), Amtsblatt der EU 2018, Nr. L 236, S. 72; Siehe zum ursprünglichen Kommissionsvorschlag, COM(2016) 731 final: Müller-Graff/Repasi: Asyl-, Einwanderungs- und Visapolitik, 2016, S. 210; zum Gesetzgebungsverfahren: Müller-Graff/Repasi: Asyl-, Einwanderungs- und Visapolitik, 2017, S. 231 f. 180 Jahrbuch der Europäischen Integration 2018 Asyl-, Einwanderungs- und Visapolitik meer bekämpft. EUBAM in Libyen und „Sophia“ wurden bis zum 31. Dezember 2018 verlängert, „Triton“ am 1. Februar 2018 durch die Operation „Themis“ abgelöst.42 Diese erweitert das Einsatzgebiet um die adriatische See, die Gewässer vor Algerien und Tunesien sowie das östliche Mittelmeer (Türkei und Ägypten). Das Mandat der Operation beinhaltet weiterhin Such- und Rettungsaufgaben und wurde um Kriminalitätsbekämpfung und geheimdienstliche Aufgabe erweitert. Gerettete Flüchtlinge müssen fortan zum nächstgelegenen EU-Hafen gebracht werden. Damit reagierte Frontex auf die Kritik der italienischen Regierung, wonach Italien die Hauptlast für aus Seenot gerettete Flüchtlinge trägt. Dem Außengrenzschutz nachgelagert ist die Frage der Rückführung nicht schutzbedürftiger Personen, die dennoch das Hoheitsgebiet der EU-Mitgliedstaaten erreicht haben. Hierfür verhandelt die Europäische Kommission derzeit Rückübernahmeabkommen43 mit Belarus, Jordanien, Marokko, Nigeria und Tunesien. Für Algerien liegt der Kommission ein Verhandlungsmandat vor, ohne dass Verhandlungen bereits aufgenommen wurden.44 Visapolitik Im März 2018 legte die Kommission eine Mitteilung für eine neue gemeinsame Visumpolitik vor, die sich mit dem Ziel zusammenfassen lässt, „das legale Reisen zu vereinfachen und gegen irreguläre Migration und Gefahren für die Sicherheit anzugehen.“45 Die neue Visumpolitik soll durch eine Änderung des Visakodex und eine Überarbeitung des Visa-Informationssystem (VIS) umgesetzt werden. Ferner regt die Kommission eine Debatte über digitale Visa an und kündigt an, bis Ende 2018 Machbarkeitsstudien zu starten. Als Folge der Mitteilung brachte die Kommission am 14. März 2018 einen Änderungsvorschlag zum bestehenden Visakodex ein,46 der schnellere und flexiblere Verfahren, längere Gültigkeitsdauern für Mehrfacheinreisende von bis zu fünf Jahren, Kurzzeitvisa an den Außengrenzen mit einer Gültigkeit von bis zu sieben Kalendertagen beschränkt auf das Hoheitsgebiet des erteilenden Mitgliedstaates und eine Verknüpfung der Bearbeitungsverfahren für Visa mit der Bereitschaft von Drittstaaten bei der Rückübernahme eigener Staatsangehöriger, die sich irregulär in der EU aufhalten, vorsieht. So sollen die Frist für die Einreichung eines Visumantrags von drei auf sechs Monate erhöht und die Möglichkeit der elektronischen Antragstellung geschaffen werden. Antragsteller sollen nur noch zur Abnahme von Fingerabdrücken im Konsulat oder bei einem externen Dienstleister erscheinen. Erkennt die Kommission auf der Grundlage konkreter Indikatoren wie der Zahl der Rückkehrentscheidungen gegen irregulär in der EU aufhältige Angehörige eines Drittstaats, der relativen Anzahl an tatsächlich zurückgeführten Personen und der relativen Anzahl von Rückübernahmeersuchen, die ein Drittstaat akzeptiert hat, dass ein Drittstaat nicht ausreichend mit der EU in Sachen Rückübernahme kooperiert, können bestimmte Verfahrensschritte für die Visumserteilung für Bürger dieses Staates mit Auflagen versehen werden (Art. 25a des Entwurfs). So können die Visumsgebühr 42 Frontex: News Release, Frontex launching new operation in Central Med, 1.2.2018. 43 Bis jetzt hat die EU mit Hongkong, Macao (2004), Sri Lanka (2005), Albanien (2006), Russland (2007), Bosnien-Herzegowina, Mazedonien, Montenegro, Moldau, Serbien, Ukraine (2008), Pakistan (2010), Georgien (2011), Armenien, Aserbaidschan, Kap Verde, Türkei (2014) 17 Rückübernahmeabkommen abgeschlossen. 44 Europäische Kommission: Fünfter Fortschrittsbericht über den Partnerschaftsrahmen für die Zusammenarbeit mit Drittländern im Kontext der Europäischen Migrationsagenda, COM(2017) 471 final. 45 Europäische Kommission: Anpassung der gemeinsamen Visumpolitik an neue Herausforderungen, COM(2018) 251 final, hier S. 1. 46 Europäische Kommission: Vorschlag für eine Verordnung zur Änderung der Verordnung (EG) Nr. 810/2009 über einen Visakodex der Gemeinschaft, COM(2018) 252 final. Jahrbuch der Europäischen Integration 2018 181 Die Innenpolitik der Europäischen Union auf 160 Euro erhöht, die Bearbeitungsfrist auf bis zu 45 Kalendertage verlängert oder die Möglichkeit der Erteilung von Mehrfachvisa gestrichen werden. Neben dem Änderungsvorschlag zum Visakodex legte die Kommission einen Verordnungsvorschlag zum Visa-Informationssystem (VIS) vor,47 mit dem sie Langzeitvisa und langfristige Aufenthaltsdokumente von Drittstaatsangehörigen in die Datenbanken einfügen möchte. Konsulate sollen bei der Visaerteilung die Möglichkeit erhalten, nicht nur wie bisher auf Daten aus dem Schengener Informationssystem (SIS) zurückzugreifen, sondern auch die Daten des Antragstellers mit anderen Datenbanken wie der Eurodac oder den Interpol-Datenbanken zu Reisedokumenten abzugleichen. Schließlich will die Kommission das Alter für die verpflichtende Abnahme von Fingerabdrücken von 12 auf sechs Jahre senken und eine Kopie der Personaldatenseite des Reisedokuments eines Antragstellers in die VIS-Datenbank aufnehmen lassen. Mit diesen Vorschlägen kommt eine neue Bewegung in die gemeinsame Visumpolitik, deren Fortentwicklung aufgrund unüberbrückbarer Gegensätze zwischen dem Europäischen Parlament und dem Rat im Gesetzgebungsverfahren zu den Vorschlägen der Kommission von 2014 zum Stillstand gekommen ist. Zu erwarten sind Debatten um humanitäre Visa und zur „Konditionalität“, mit der die Kommission die legale Einreise mit der Rücknahme irregulär aufhältiger Drittstaatsangehöriger verknüpft. Fazit Die legislative Tätigkeit der Union in der Asyl- und Einwanderungspolitik stockte auch im vergangenen Jahr. Die Gesetzgebungsentwürfe stecken in den Trilogen fest. Die Unterschiede zwischen dem Parlament und dem Rat scheinen unüberbrückbar. Die politische Kraft der EU scheint in der Asyl- und Einwanderungspolitik erschöpft. Maßnahmen des Außengrenzschutzes und Datensammlungen sind noch beschlussfähig, weitere Maßnahmen können nur noch vorbehaltlich freiwilliger Umsetzung beschlossen werden. Es deutet sich ein Paradigmenwechsel an, wonach in heiklen Politikfeldern die Suche nach einem rechtsverbindlichen Kompromiss durch unverbindliche Abmachungen ersetzt wird, wobei die „Unionsmethode“ mit ihrer Akzentverschiebung auf die klassische Zwischenstaatlichkeit immer mehr zum Standard wird. Dies hat zur fatalen Konsequenz, dass „Integration durch Recht“ als Grundlage der europäischen Zusammenarbeit immer schwächer wird. In der Asyl- und Einwanderungspolitik wenden sich die Außengrenzstaaten bereits von der EU als Ort der Krisenlösung ab. Diese Entwicklung muss umgekehrt werden, wenn die EU ihre politische Handlungsfähigkeit nicht verlieren möchte. Weiterführende Literatur Stephan Breitenmoser: Migrationssteuerung im Mehrebensystem, Veröffentlichungen der Vereinigung der Deutschen Staatsrechtslehrer 76, Berlin 2017, 9–48. Markus Krajewski: Status als Instrument des Migrationsrecht, Veröffentlichungen der Vereinigung der Deutschen Staatsrechtslehrer 76, Berlin 2017, 123–162. Kerstin Odendahl: Migrationssteuerung im Mehrebensystem, Veröffentlichungen der Vereinigung der Deutschen Staatsrechtslehrer 76, Berlin 2017, 49–97. Jorrit Rijpma: Brave New Borders: The EU’s Use of New Technologies for the Management of Migration and Asylum, in: Marise Cremona (Hrsg.), New Technologies and EU Law. Oxford 2017, S. 197–241. Daniel Thym: Migrationsfolgenrecht, Veröffentlichungen der Vereinigung der Deutschen Staatsrechtslehrer 76, Berlin 2017, S.169–216. 47 Europäische Kommission: Vorschlag für Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates COM(2018) 302 final. 182 Jahrbuch der Europäischen Integration 2018 Beschäftigungs- und Sozialpolitik Björn Hacker Trotz wirtschaftlicher Erholung sind die Nachwirkungen der Krisendekade in den sozialen Indikatoren weiter präsent. Die verfestigte Spaltungstendenz zwischen den Mitgliedstaaten auf dem Arbeitsmarkt und in der sozialen Lage soll mit der nun proklamierten Europäischen Säule sozialer Rechte (ESSR) geheilt werden. Ob dieses Prestigeprojekt der Europäischen Kommission und begleitende Initiativen ausreichen werden, um die Europäische Union sozialer zu machen, ist noch ungewiss. Für den nächsten Budgetrahmen und den Umbau der Wirtschafts- und Währungsunion (WWU) werden weitere Reformideen für das soziale Europa diskutiert. Soziale und arbeitsmarktbezogene Entwicklung Äquivalent zur langsam, aber stetig anziehenden Konjunktur hat sich auch die Arbeitsmarktlage in der Europäischen Union der 28 Mitgliedstaaten (EU-28) weiter verbessert. Im April 2018 lag die Arbeitslosenquote der EU-28 bei 7,1 Prozent der Erwerbspersonen und erreichte damit die niedrigste Quote seit 2008. In der Eurozone lag die Zahl der Erwerbslosen bei 8,5 Prozent und damit ebenfalls auf der niedrigsten Quote seit 2008.1 Äquivalent stieg die Beschäftigungsquote der 20- bis 64-Jährigen im Vergleich zur Gesamtbevölkerung weiter an; 2017 lag sie in der Eurozone mit 71 Prozent mehr als drei Prozentpunkte über ihrem krisenbedingten Tiefstand im Jahr 2013. Für die EU-28 betrug die Erwerbsquote 2017 72,3 Prozent, was die Kommission dazu veranlasst, doch noch auf die Erfüllung des lange unerreichbar scheinenden, in der Europa 2020-Strategie vorgesehenen Ziels der 75-Prozent-Quote zu hoffen.2 Mitnichten kann aber davon gesprochen werden, dass damit die Probleme der globalen Finanz- und Wirtschaftskrise sowie der Krise der WWU endgültig überwunden sind. Ihr langer Schatten ist sichtbar in einer sehr unterschiedlichen Entwicklung der Arbeitsmärkte in den Mitgliedstaaten. So deutet die Arbeitslosenquote im April 2018 in der Tschechischen Republik (2,2 Prozent), auf Malta (3,0 Prozent) und in Deutschland (3,4 Prozent) zwar das baldige Erreichen der Vollbeschäftigung an. Doch in den von der Krise besonders betroffenen Ländern Griechenland (20,8 Prozent), Spanien (15,9 Prozent) und Italien (11,2 Prozent) ist Arbeitslosigkeit trotz zuletzt rückläufiger Werte nach wie vor ein großes Problem. Die Nachwirkungen der Krise gelten in besonderem Maße für Jugendliche unter 25 Jahren, deren Arbeitslosenquote mit 15,3 Prozent in der EU-28 trotz sinkender Tendenz weiter hoch ist. Auch hier ist der Kontinent gespalten zwischen Niedrigwerten in Deutschland (6,0 Prozent) sowie Höchstwerten in Griechenland (45,1 Prozent) und Spanien (34,4 Prozent). Neben der Jugendarbeitslosigkeit stellt auch die Rückführung der Langzeitarbeitslosigkeit immer noch eine zentrale Herausforderung dar. Im Durchschnitt der EU-28 1 Eurostat: Arbeitslosenquote im Euroraum bei 8,5%. Pressemitteilung, 31.5.2018, 89/2018. 2 European Commission: Employment and Social Developments in Europe 2017, Luxemburg 2017. Jahrbuch der Europäischen Integration 2018 183 Die Innenpolitik der Europäischen Union lag 2017 die Anzahl der länger als zwölf Monate arbeitslosen Personen mit 3,4 Prozent der aktiven Bevölkerung zwar deutlich unter ihrem Höchststand von 5 Prozent im Jahr 2013, doch auch hier bestehen große Differenzen insbesondere zwischen den Krisenstaaten und ihren Nachbarländern. Die Positivmeldung zum nach langen Krisenjahren wieder deutlich anziehenden Beschäftigungswachstum in Eurozone und EU-28 von 0,4 Prozent im ersten Quartal 2018 – einem Plus von 1,4 Prozent gegenüber dem Vorjahresquartal3 – wird getrübt von einem weiterhin nur geringen Produktivitätswachstum von unter ein Prozent in der EU-28.4 Auch die Entwicklung der Reallöhne hat sich im Jahr 2017 verändert: Nur in Irland und einigen mittel- und osteuropäischen Staaten liegt sie noch über ein Prozent und bleibt damit in der Mehrheit der Mitgliedstaaten hinter der Arbeitsproduktivität zurück. Das Europäische Gewerkschaftsinstitut äußert darüber hinaus Kritik an den Arbeitsbedingungen: So erklärt sich das Beschäftigungswachstum auch aus einer Zunahme von befristeter und Teilzeitbeschäftigung, wovon häufig Frauen betroffen sind. Hierdurch und aus dem krisenbedingten Jobverlust vieler Männer resultiert der sich schließende Unterschied in den Beschäftigungsquoten zwischen Frauen und Männern.5 Geschlechtergleichheit auf dem Arbeitsmarkt bleibt daher eine zentrale Herausforderung für viele Länder, zumal die Beschäftigungslücke für die EU-28 2017 noch bei 11,5 Prozentpunkten lag, während das Verdienstgefälle zwischen Frauen und Männern 2016 16 Prozent betrug.6 Die Nachwehen der Eurokrise und die Zunahme prekärer Arbeitsbedingungen sind auch ablesbar an den weiterhin hohen Armutsgefährdungsquoten. Die letzten verfügbaren Daten für 2016 zeigen für die EU-28, dass 17,3 Prozent der Bevölkerung (Eurozone: 17,4 Prozent) über weniger als 60 Prozent des mittleren Äquivalenzeinkommens verfügen. Dieser Wert ist zuletzt immer weiter gestiegen, wohingegen andere Indikatoren der sozialen Exklusion – der Anteil von Personen in Haushalten mit niedriger Erwerbsintensität und materieller Deprivation – seit 2014 leicht rückläufig sind. In der Gesamtheit liegt die Gefährdungsrate für Armut und soziale Exklusion mit 118 Mio. Menschen in der EU-28 zwar um knapp 6 Millionen Menschen niedriger als zur Hochzeit der Krise 2012, doch ist man damit noch meilenweit entfernt vom Ziel der Europa 2020-Strategie, mit Vergleich zum Jahr 2008 (damals 116 Mio.) 20 Mio. Menschen von diesem Risiko zu befreien. Ähnlich wie bei den Arbeitsmarktdaten sind die Unterschiede innerhalb der Union sehr hoch. Während die Gefährdungsraten für Armut und soziale Exklusion in westlichen und nördlichen Mitgliedstaaten relativ gering sind, leiden die südlichen und mittelosteuropäischen Mitgliedstaaten unter einem hohen Gefährdungspotenzial. Bulgarien, Griechenland, Italien, Litauen und Rumänien lagen mit Quoten über 30 Prozent weit über dem europäischen Durchschnitt von 23,5 Prozent der Bevölkerung.7 3 Eurostat: Erwerbstätigkeit sowohl im Euroraum als auch in der EU28 um 0,4 % gestiegen, Pressemitteilung, 13.6.2018, 95/2018. 4 European Commission: Employment and Social Developments in Europe. Quarterly Review, February 2018. 5 European Trade Union Institute (ETUC): Benchmarking Working Europe 2018, Brüssel 2018. 6 Eurostat: Frauen verdienten 2016 in der EU im Schnitt 16 % weniger als Männer, Pressemitteilung, 7.3.2018, 38/2018. 7 European Commission: Social Scoreboard. Supporting the European Pillar of Social Rights, abrufbar unter: https://composite-indicators.jrc.ec.europa.eu/social-scoreboard/ (letzter Zugriff: 26.6.2018). 184 Jahrbuch der Europäischen Integration 2018 Beschäftigungs- und Sozialpolitik Betrachtet man die Entwicklung der Einkommensverhältnisse, zeigt sich in der EU-28 insgesamt wenig Veränderung über die letzten Jahre, jedoch herrscht in einigen Ländern Süd- und Südosteuropas sowie des Baltikums eine stark überdurchschnittliche Ungleichverteilung zwischen ärmstem und reichstem Quintil. Seit 2014 nimmt zwar das verfügbare Haushaltseinkommen im Durchschnitt aller 28 Staaten wieder zu, doch parallel dazu steigt seit 2011 für die EU-28 wie für die Eurozone die Quote der Erwerbsarmut kontinuierlich an. Die Wirksamkeit der Bekämpfung von Armut durch soziale Transferleistungen ist im Zeitraum von 2011 bis 2016 immer weiter gesunken.8 Implementierung der Europäischen Säule sozialer Rechte Das zentrale Ereignis im Feld der europäischen Sozialpolitik war in jüngster Vergangenheit die interinstitutionelle Proklamation der ESSR durch Europäische Kommission, Rat und Europäisches Parlament auf einem Sozialgipfel im schwedischen Göteborg am 17. November 2017.9 Sie folgt auf eine bereits im März 2017 durch die Kommission nach Art. 292 AEUV verabschiedete Empfehlung. In der Präambel der ESSR, die zwanzig Absätze umfasst, wird Bezug genommen auf die vertraglichen Zielstellungen zum sozialen Europa (Abs. 1-5). Referiert werden eine Reihe aktueller Herausforderungen, denen man mithilfe der ESSR begegnen möchte. Dazu werden die Globalisierung, die Digitalisierung, sich wandelnde Arbeitsmodelle und die demografische Entwicklung gezählt. Dass die Säule „in besonderem Maße für das Euro-Währungsgebiet konzipiert“ wurde (Abs. 13), zeigt sich an der besonderen Betonung von kriseninduzierten Problemen – wie Jugend- und Langzeitarbeitslosigkeit, dem Armutsrisiko, dem zurückhaltenden Wachstum, dem ungenutzten Beschäftigungs- und Produktivitätspotenzial. Gerade im Zuge der Vertiefung der WWU soll ein „stärkerer Schwerpunkt auf Beschäftigungs- und Sozialfragen“ gesetzt werden (Abs. 13). Denn trotz Überwindung der Wirtschafts- und Finanzkrise bestehe zu deren sozialen Folgen „nach wie vor dringender Handlungsbedarf“ (Abs. 10). Auch wenn ein Schwerpunkt auf der WWU liegt, richtet sich die ESSR doch an alle Mitgliedstaaten. In drei Kapiteln der ESSR folgen dann insgesamt 20 Grundsätze bzw. Rechte zu den Themenkomplexen „Chancengleichheit und Arbeitsmarktzugang“ (1), „Faire Arbeitsbedingungen“ (2) und „Sozialschutz und soziale Inklusion“ (3). Die Kommission möchte mit der ESSR das von ihrem Präsidenten Jean-Claude Juncker zu Beginn seiner Amtszeit gegebene Versprechen eines „sozialen Triple-A“ für die EU einlösen. Die in der Säule aufgeführten Grundsätze entstammen zum Teil dem Besitzstand der Union, zum Teil müssten „zuerst auf der geeigneten Ebene entsprechende Maßnahmen oder Rechtsvorschriften angenommen werden“ (Abs. 14). Die Frage nach der geeigneten Ebene kann in der Präambel nicht vollends aufgelöst werden: Der Europäischen Union sollen aus der ESSR heraus keine neuen Kompetenzen erwachsen und für die Mitgliedstaaten wird betont, dass diese die Grundsätze ihrer Systeme sozialer Sicherheit selbständig gestalten (Abs. 16-19). Ohne primärrechtliche Verankerung bleiben ihre als Rechte formulierten Grundsätze für die Bürgerinnen und Bürger nicht einklagbar, falls sie nicht bereits Bestandteil des Acquis communautaire sind. 8 European Commission: Social Scoreboard, 2018. 9 Europäische Kommission: Europäische Säule sozialer Rechte, proklamiert vom Europäischen Parlament, dem Rat der EU und der Europäischen Kommission am 17.11.2017, abrufbar unter: https://ec.europa. eu/commission/sites/beta-political/files/social-summit-european-pillar-social-rights-booklet_de.pdf (letzter Zugriff: 26.6.2018). Jahrbuch der Europäischen Integration 2018 185 Die Innenpolitik der Europäischen Union Die Anwendungsorte der ESSR werden daher zum einen in ihrer sekundärrechtlichen Nutzung, zum anderen im Rahmen des europäischen Governancesystems politischer Koordinierung liegen. Die Kommission subsumiert nun nahezu sämtliche ihrer sozialpolitischen Aktivitäten unter dem Dach der ESSR.10 Dies gilt für die im Trilog zwischen Parlament, Rat und Kommission erfolgte Einigung auf eine Überarbeitung der Dienstleistungsrichtlinie, die künftig dem Prinzip „gleiche Entlohnung für gleiche Arbeit am gleichen Ort“ Rechnung tragen soll. Demnach sollen entsandte Arbeitnehmer ab Mitte 2020 bis auf wenige Ausnahmen bei Entlohnung und Arbeitsbedingungen den Arbeitskräften am Ort der Entsendung gleichgestellt sein.11 Dies gilt auch für Initiativen der Kommission zur Einrichtung eines Rahmens zur Förderung der Qualität von Berufsausbildungen12 und zur Überarbeitung einer Richtlinie zum Schutz von Arbeitnehmern vor arbeitsbedingten Krebserkrankungen.13 Zu den größeren neuen Initiativen, die sich explizit auf die ESSR beziehen und mit ausgewählten Grundsätzen hieraus begründet werden, zählen: (1) Ein Vorschlag für eine Richtlinie über transparente und verlässliche Arbeitsbedingungen,14 mit der die Kommission Informationsrechte der Arbeitnehmer auch in neuen Beschäftigungsformen verbessern möchte. (2) Ein Vorschlag für eine Verordnung zur Einrichtung einer Europäischen Arbeitsbehörde,15 die Arbeitnehmer- und Arbeitgeberseite unterstützen soll bei der Information, Organisation und Streitschlichtung zu rechtskonformer und fairer grenzüberschreitender Beschäftigung, zu Aus- und Weiterbildungsmöglichkeiten. (3) Ein Vorschlag für eine Empfehlung an die Mitgliedstaaten zum Zugang zu Sozialschutz,16 um Lücken in den Sozialversicherungssystemen bei atypischen Beschäftigungsverhältnissen und für Selbstständige zu schließen. Den größten Widerhall wird die ESSR vermutlich im Europäischen Semester erfahren. Neben den aufgeführten zahlreichen sekundärrechtlichen Initiativen mit Bezug zur ESSR hat die Kommission deren Grundsätze sehr umfassend in den Jahreswachstumsbericht und den Gemeinsamen Beschäftigungsbericht des Zyklus für 2017/18 eingepflegt. Zudem hat sie einen Entwurf für neue Beschäftigungspolitische Leitlinien formuliert, mit denen die ESSR besser abgebildet werden soll.17 Auch die Länderspezifischen Empfehlungen enthalten 2018 so viele Referenzen zu beschäftigungs- und sozialpolitischen Themen wie noch 10 Europäische Kommission: Mitteilung. Überwachung der Umsetzung der europäischen Säule sozialer Rechte, 13.3.2018, COM(2018) 130 final. 11 European Parliament: Posting of workers: final vote on equal pay and working conditions, Press Releases, Ref.: 20180524IPR04230, 29.05.2018. 12 European Commission: Proposal for a Council Recommendation on a European Framework for Quality and Effective Apprenticeships, 05.10.2017, COM(2017) 563 final. 13 Europäische Kommission: Vorschlag für eine Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates zur Änderung der Richtlinie 2004/37/EG über den Schutz der Arbeitnehmer gegen Gefährdung durch Karzinogene oder Mutagene bei der Arbeit, 05.4.2018., COM(2018) 171 final. 14 Europäische Kommission: Vorschlag für eine Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates über transparente und verlässliche Arbeitsbedingungen in der Europäischen Union, 21.12.2017, COM(2017) 797 final. 15 European Commission: Proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council estab lishing a European Labour Authority, 13.3.2018, COM(2018) 131 final. 16 European Commission: Proposal for a Council Recommendation on access to social protection for workers and the self-employed,, 13.3.2018 COM(2018) 132 final. 17 European Commission: The European Semester, abrufbar unter: https://ec.europa.eu/info/business-economy-euro/economic-and-fiscal-policy-coordination/eu-economic-governance-monitoring-preventioncorrection/european-semester_en (letzter Zugriff: 26.6.2018). 186 Jahrbuch der Europäischen Integration 2018 Beschäftigungs- und Sozialpolitik nie zuvor.18 Um in der politischen Koordinierung jedoch nachhaltige Wirkung zu erzeugen, müssten sich die Mitgliedstaaten auf die Verfolgung der sozialen Grundsätze durch konkrete Politiken einlassen. Die Nationalen Reformpläne zeigen 2018 jedoch eine weitgehende Zurückhaltung bei der Nutzung der ESSR. Als hilfreiches Instrument bei der Voranbringung sozialer Initiativen auf mitgliedstaatlicher Ebene könnte sich das begleitend zur ESSR von der Kommission vorbereitete „Soziale Scoreboard“19 erweisen, das erstmals vollständig im Europäischen Semester genutzt wurde. Hierin geben 14 Indikatoren mit Verbindung zu den drei Kapiteln der ESSR und unter Nutzung von Durchschnittswerten der EU-28 einen plakativen Überblick zur sozialen Lage. Reformdiskussion zum Sozialen Europa Mit der ESSR ist es der Kommission gelungen, das in Krisenzeiten nachrangige Anliegen einer sozialen Dimension der Union wieder auf die Tagesordnung zu bringen. Doch angesichts der an den Sozialindikatoren ablesbaren Spaltungstendenzen werden über die ESSR hinausgehend bereits weitere Reformschritte diskutiert. Dies zum einen sehr konkret im Rahmen der Verhandlungen über den nächsten mehrjährigen Finanzrahmen der Europäischen Union. Die Kommission hat eine Erhöhung des Anteils sozialer Aspekte an den Strukturfondsmitteln für die Finanzierungsperiode 2021 bis 2027 von derzeit 23 auf 27 Prozent (101,2 Mrd. Euro) geplant. Unter dem neuen Namen Europäischer Sozialfonds Plus sollen dann bisherige Einzelprogramme gebündelt werden. Dies sind im Einzelnen der bisherige Europäische Sozialfonds (ESF), die 2013 in der Eurokrise geschaffene Beschäftigungsinitiative für junge Menschen zur Senkung der Jugendarbeitslosigkeit, der 2016 zur Armutsbekämpfung eingerichtete Europäische Hilfsfonds für die am stärksten benachteiligten Personen, das Programm für Beschäftigung und soziale Innovation sowie des EU-Gesundheitsprogramm. Weiterhin separat dazu soll der Europäische Fonds für die Anpassung an die Globalisierung aufgestellt sein. Dessen Regularien sollen für die neue Förderperiode neu gefasst werden, so dass seine Hilfsgelder im Umfang von geplanten 1,6 Mrd. Euro künftig auch aus Gründen unternehmerischer Umstrukturierungen durch Automatisierung und Digitalisierung abgerufen werden können. Mit dem Vorschlag eines neuen Fonds für Justiz, Rechte und Werte möchte die Kommission zudem im Umfang von 947 Mio. Euro Ungleichheiten und Diskriminierungen bekämpfen sowie die justizielle Zusammenarbeit angesichts aktueller Herausforderungen zunehmender gesellschaftlicher Spaltung und hieraus erwachsendem politischen Extremismus verbessern.20 Zum anderen werden in Fortsetzung der Zukunftsdebatte der Union einige Vorschläge ventiliert, über die noch keine Verständigung erzielt wurde. So hat der französische Präsident Emmanuel Macron Regeln für soziale Konvergenz gefordert. Dazu gehören für ihn eine europäische Mindestlohnnorm, die wirtschaftliche Unterschiede der Mitgliedstaaten achtet, außerdem ein begrenzender Korridor für die Körperschaftssteuersätze, um Steuerdumping zu unterbinden, sowie Kriterien zur Annäherung der Wohlfahrtsstaatsmodelle 18 Stefan Clauwaert: The country-specific recommendations (CSRs) in the social field. An overview and comparison. Update including the CSRs 2018-2019. Background analysis, European Trade Union Institute, Brussels, 18.6.2018. 19 European Commission: Social Scoreboard, 2018. 20 Europäische Kommission: EU-Haushalt: Ein neuer Sozialfonds, ein verbesserter Fonds für die Anpassung an die Globalisierung und ein neuer Fonds für Justiz, Rechte und Werte, Pressemitteilung, 30.5.2018, IP/18/3923. Jahrbuch der Europäischen Integration 2018 187 Die Innenpolitik der Europäischen Union einschließlich der Regulierung des Wettbewerbs zwischen den Ländern um niedrige Sozialabgaben.21 Im Vertrag der Großen Koalition in Deutschland sind ein europäischer Sozialpakt sowie ein gemeinsamer Rahmen für Mindestlohnregelungen und Grundsicherungssysteme angekündigt, zudem soll Steuerdumping durch Mindestsätze für Unternehmenssteuern im Rahmen eines Abschlusses der auf EU-Ebene seit 2011 geplanten Gemeinsamen konsolidierten Körperschaftssteuer-Bemessungsgrundlage (GKKB) unterbunden werden.22 Inwieweit zu diesen französischen und deutschen Forderungen rund um die Wahlen zum Europäischen Parlament 2019 eine Einigung auf europäischer Ebene gelingt, hängt auch von Fortschritten im noch drängenderen Reformbereich der Eurozone ab. Das soziale Europa spielt eine Rolle im Zuge der immer noch nicht abgeschlossenen Debatten um eine neue Architektur der WWU, so etwa in Ideen für eine Arbeitslosen- Rückversicherung23 oder einen makroökonomischen Policy-Mix,24 in dem auch soziale Ziele zum Tragen kommen. Fazit Trotz wirtschaftlichen Aufschwungs, der nun auch die von der Krise der Eurozone besonders betroffenen Länder erfasst, zeigt sich der Kontinent eine Dekade nach dem Beginn der globalen Finanz- und Wirtschaftskrise sozial tief gespalten. Insbesondere durch die krisenverlängernde Austeritätspolitik wurde Südeuropa vom lange gut funktionierenden Versprechen sozialer Aufwärtskonvergenz abgekoppelt. Dieses Versprechen als zentralen Bestandteil europäischer Integration wieder zu restituieren, ist erklärte Absicht der ESSR. Ob dies funktioniert, hängt ab von ihrer Nutzung und Schärfung ihrer Verbindlichkeit sowie vom Entgegenkommen der Mitgliedstaaten, die soziale Spaltung der EU nicht durch nationalen Wohlfahrtschauvinismus, sondern durch Umsetzung der angekündigten Initiativen für ein soziales Europa zu verringern. Weiterführende Literatur Bart Vanhercke et al.: Social policy in the European Union: State of Play 2018, 19th annual report, European Trade Union Institute: Brussels 2018 (im Erscheinen). Björn Hacker: Soziales Europäisches Semester? Die Europäische Säule sozialer Rechte im Praxistest, Institut für Europäische Politik, Research Paper 2/2018. 21 Emmanuel Macron: L’initiative pour l’Europe. Discours pour une Europe souveraine, unie, démocratique, 27.9.2017, abrufbar unter: http://www.elysee.fr/declarations/article/initiative-pour-l-europe-discours-demmanuel-macron-pour-une-europe-souveraine-unie-democratique/ (letzter Zugriff: 26.6.2018). 22 CDU, CSU und SPD: Ein neuer Aufbruch für Europa. Eine neue Dynamik für Deutschland. Ein neuer Zusammenhalt für unser Land. Koalitionsvertrag der 19. Legislaturperiode, 14.3.2018. 23 Bundesministerium der Finanzen: Deutsch-französischer Fahrplan für das Euro-Währungsgebiet, 19.6.2018, abrufbar unter: https://www.bundesfinanzministerium.de/Content/DE/Standardartikel/Themen/ Europa/2018-06-20-Meseberg-Anl1.pdf (letzter Zugriff: 26.6.2018). 24 Europäischer Wirtschafts- und Sozialausschuss: Stellungnahme. Auswirkungen der sozialen Dimension und der europäischen Säule sozialer Rechte auf die Zukunft der Europäischen Union, 19.10.2017, SOC/564. 188 Jahrbuch der Europäischen Integration 2018 Bildungspolitik Knut Diekmann Die Bildungspolitik der Europäischen Union verbleibt in ihrem hybriden Zustand aus wenigen regulativen Maßnahmen und einer Vielfalt an Soft Law: Einer geringen Anzahl von gesetzlichen Regelungen steht eine Vielzahl von Maßnahmen wie Langzeit-Projekte, Programme, Netzwerke oder Produkte gegenüber. Es bleibt erstaunlich, dass die EU ihrer Agenda treu bleibt, obwohl die Heterogenität ihrer Adressaten kaum größer sein könnte. Dies bedingt sicherlich die eher schwache strategische Ausrichtung und die Tatsache, dass Maßnahmenpolitik die Agenda bestimmt. Die Nachfrageorientierung leidet daher auch – gleichwohl die EU-Bildungspolitik auch nicht die der Mitgliedstaaten ersetzt. Aber sie ist eben auch nicht mit ihnen verzahnt, sondern überlagert sie und berührt sie punktuell. Der reformwillige französische Staatspräsident Macron sieht in der Bildung ein wichtiges Element für den Zusammenhalt und die Zukunft Europas. Dabei greift er auf das Leitmotiv aus der Gründungszeit des europäischen Projekts zurück. Ein „Grande Marche pour l'Europe“ könne die europäische Jugend bewegen. Gleichzeitig verbindet er mit seinen großen Reden aber auch die Reform des französischen Ausbildungssystems, das sich dem des deutschen Nachbarn angleichen soll. Denn gerade die Beseitigung der hohen Jugendarbeitslosigkeit ist ein wichtiges Element seiner Reformagenda. Macron setzt auch bei den Hochschulen an: In seiner Sorbonne-Rede1 am 26. September 2017 schlug er originäre europäische Studienabschlüsse vor, um Abschlüsse besser vergleichen zu können und deren gegenseitige Anerkennung in der EU zu fördern. Diese Zielsetzung des sogenannten Sorbonne-Prozesses nimmt die Kommission in ihrer Mitteilung zur Starkung der europaischen Identitat durch Bildung und Kultur auf: „Dies konnte durch ein neues Verfahren zur Erleichterung der Anerkennung solcher Qualifikationen und zur Weiterentwicklung der grenzuberschreitenden Validierung von Nachweisen uber Weiterbildungsmaßnahmen und Maßnahmen des lebenslangen Lernens erganzt werden („Sorbonne-Prozess“).“2 Dies wäre eine substantielle Erweiterung des Bologna-Prozesses, ohne formal integriert zu werden. Konkretisiert wurde die Agenda durch die Idee zur Etablierung von 20 europäischen Hochschulen bis 2024 und durch einen Studierendenausweis bis 2021.3 Brexit und die Folgen Der Brexit dürfte die EU-Bildungspolitik weniger stark erfassen als andere vergemeinschaftete Politikbereiche, denn die Ausgaben für Bildung stehen in ihrer Größenordnung in 1 Vgl. hierzu auch den Beitrag „Frankreich“ in diesem Jahrbuch. 2 Europäische Kommission: Mitteilung der Kommission an das Europäische Parlament, den Rat, den Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschuss und den Ausschuss er Regiodnen. Stärkung der europäischen Identität durch Bildung und Kultur, 14.11.2017, COM(2017) 673 final. 3 Europäische Kommission: Mitteilung der Kommission an das Europäische Parlament, den Rat, den Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschuss und den Ausschuss der Regionen. Ein stärkeres Europa aufbauen – Die Rolle der Jugend-, Bildungs- und Kulturpolitik, 22.5.2018, COM(2018) 268 final; Rat der Europäischen Union: Tagung vom 8. Mai 2018, 8504/18. Jahrbuch der Europäischen Integration 2018 189 Die Innenpolitik der Europäischen Union keinem Verhältnis zu ihren Anteilen in den Mitgliedstaaten. Es könnte gar sein, dass das Programm Erasmus+ von der durch die Brexit-Entscheidung ausgelösten Krise profitiert. Denn gerade aus der Krisenstimmung erwächst der Konsens, Europa für die Jugend erfahrbar zu machen. Deswegen sollen die Maßnahmen für Mobilität weiter gesteigert werden. Kommissionspräsident Juncker setzt sich persönlich für eine Verdopplung der Mittel ein.4 Das Europäische Parlament schlug gar vor, allen Europäern zum 18. Geburtstag ein Interrail-Ticket zu schenken. Hierfür wurden im Haushalt 2019 12 Mio. Euro eingeplant. Gleichzeitig könnte aber auch gerade die Erhöhung der Erasmus+-Mittel die nationalen bildungspolitischen Zielstellungen in den Kohäsionsprogrammen schwächen. Denn nach Vorlage des Entwurfs zum mehrjährigen Finanzrahmen durch Haushaltskommissar Günther Oettinger zeigt sich, dass der Verteilungskampf um die Mittel für Humanressourcen zwischen Erasmus+ und dem Europäischen Sozialfonds (ESF), der zu einem ESF-Plus reformiert werden soll, ausgetragen werden wird. Deutschland könnte bei der Mittelverteilung des ESF stark verlieren, da es im Vergleich zu den anderen Mitgliedstaaten ein hohes Entwicklungsniveau aufweist. Dies würde dazu führen, dass viele der nationalen Programme, die durch den ESF kofinanziert werden, gefährdet sind, da auch Deutschland bislang die ESF-Mittel in erheblichem Maß für sozial- und bildungspolitische Programme nutzt, wie beispielsweise die Förderprogramme des Bundesministeriums für Bildung und Forschung zur Nutzung digitaler Medien in der Bildung oder zur berufsbezogenen Sprachförderung. Erasmus+ könnte mit dem potentiellen britischen Austritt aus der EU zudem ein beliebtes Zielland für Mobilitätsmaßnahmen verlieren. Skills-Agenda Im Juni 2016 hat die Europäische Kommission mit der Formulierung der sogenannten Skills-Agenda begonnen.5 Mit dieser sind zehn unterschiedliche Maßnahmen verbunden, die nun sukzessive abgearbeitet werden. Eine Priorisierung einzelner Maßnahmen unterblieb ebenso wie die Klarstellung über eine solide Finanzierung. Von langfristiger Bedeutung könnte der Vorschlag einer Werdegangs-Statistik sein, die individuelle Bildungsverläufe systematisch abbilden soll. Dadurch könnten Rückschlüsse gezogen werden, wie ein Bildungsangebot gestaltet sein muss, um den politisch und gesellschaftlich definierten Bedürfnissen nachzukommen. Ebenso von Gewicht könnte die Erneuerung des sogenannten sektoralen Ansatzes sein, der bereits in den 1990er Jahren von der Kommission verfolgt wurde.6 Mit der Förderung von „Sectoral Skills Alliances“ sollen Qualifizierungsstrategien der Branchen – quer zu den nationalen Systemen – finanziert werden. Damit einhergehen die Identifikation von Fachkräftemangel und Qualifikationslücken, die Erstellung mittel- und langfristiger Prognosen sowie die Ausformulierung von Curricula und Abschlüssen. Für Mitgliedstaaten wie Deutschland, die über eine ausdifferenzierte Bildungsinfrastruktur verfügen, dürfte das Vorhaben jenseits des EU-Auftrages liegen, auch wenn damit Binnenmarkteffekte verbun- 4 Jugend für Europa: 30-jähriges Jubiläum Erasmus+: Eine Erfolgsgeschichte; 4.12.2017, abrufbar unter: https://www.jugendfuereuropa.de/news/10592-30-j-hriges-jubil-um-erasmus-eine-erfolgsgeschichte/ (letzter Zugriff: 15.6.2017). 5 Europäische Kommission: Mitteilung der Kommission an das Europäische Parlament, den Rat, den Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschuss und den Ausschuss der Regionen. Eine Neue Europäische Agenda für Kompetenzen, 10.6.2016, COM(2016) 381 final. 6 European Comission: Blueprint for Sectoral Cooperation on Skills. Responding to skills mismatches at sectoral level, 2017. 190 Jahrbuch der Europäischen Integration 2018 Bildungspolitik den sein könnten. Dieser Vorteile ungeachtet sei darauf verwiesen, dass es die deutschen Bundesländer waren, die das Harmonisierungsverbot im Vertrag von Maastricht 1993 durchgesetzt haben, um sich vor paneuropäischen Initiativen zu schützen. Diese deuteten sich bei den sogenannten Gemeinschaftsinitiativen sowie den Programmen im Rahmen der Strukturfonds an. Die Europäische Union blickt zwischenzeitlich auf eine Erfolgsgeschichte bezüglich der Ausbildung von Schlüsselkompetenzen der Normal- und Erwerbsbevölkerung. Auch wenn der wohl erfolgreichste Kompetenzrahmen, der Europäische Sprachenrahmen, von Seiten des Europarates gesteuert wird, so setzt die Europäische Kommission weiter auf die Definition von Schlüsselkompetenzen. Strategische Überlegung ist, dass sich hieraus entweder einzelne private Zertifizierungsmodelle entwickeln, wie der europäische Computer-Führerschein ECDL (European Computer Driving Licence). Oder man erhofft sich die Berücksichtigung der definierten Kompetenzen in den nationalen und regionalen Bildungsplänen und -angeboten. Jüngste Beispiele sind die Formulierung eines Rahmens von IT-Kompetenzen für Wirtschaft und Gesellschaft (DigComp 2.0: The Digital Competence Framework for Citizens), eines Rahmens für Lehrkräfte sowie die Vorlage einer Mitteilung zu Schlüsselkompetenzen für die Wirtschaft der Zukunft.7 Europass und ESCO Der Zustimmung zur Modernisierung des Europasses ging eine über drei Präsidentschaften währende, intensive Verhandlung auf Ebene des Rates einher, wie für strittige europäische Vorhaben üblich ist. Bei diesen bildungspolitischen Verhandlungen zeigt sich stets ein ähnliches Muster, denn die großen Mitgliedstaaten haben mehr zu verlieren und begleiten somit die Initiativen kritisch. Kleinere Mitgliedstaaten hingegen haben mit der Aussicht auf europäische Mittel zum Aufbau von Strukturen und Instrumenten immer die Chance, auch national einen Mehrwert zu erzielen. Der aktualisierte Europass8 soll den Bedingungen des modernen Nutzers insoweit angepasst werden, als darüber ein Ausweis für ein individuelles Leistungs- und Bildungsportfolio entstehen soll. Damit könnte der Europass in die Liga der großen sozialen Medien wie LinkedIn oder Xing aufsteigen, die auch die Vernetzung mit Mitmenschen und Unternehmen zum Ziel haben. Es ist geplant, dass das Europäische Zentrum für die Förderung der Berufsbildung (European Centre for the Development of Vocational Training, CEDEFOP) die Gestaltung und die technische Infrastruktur übernehmen wird. Der Europass könnte auch mittel- und langfristig mit dem Thesaurus, der Europäischen Klassifikation für Fähigkeiten, Kompetenzen, Qualifikationen und Berufe (ESCO), verbunden werden, indem das ESCO-Vokabular für die Eintragungen verbindlich gemacht würde und somit als Instrument zum Zusammenführen von Arbeitgebern und Bewerbern dienen könnte. Das hätte den strategischen Vorteil, dass dann eine europäische Klassifikation die Barrieren der nationalen Thesauri überwinden könnte (wie beispielsweise die Klassifikation der Berufe) und somit aufwändige Mappings und Anerkennungsverfahren 7 Europäische Kommission: Vorschlag für eine Empfehlung des Rates zu Schlüsselkompetenzen für lebenslanges Lernen, 17.1.2018, COM(2018) 24 final. 8 Beschluss (EU) 2018/646 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 18. April 2018 über einen ge meinsamen Rahmen für die Bereitstellung besserer Dienste für Fertigkeiten und Qualifikationen (Europass) und zur Aufhebung der Entscheidung Nr. 2241/2004/EG in: Amtsblatt der Europäischen Union L112/42, 2. Mai 2018. Jahrbuch der Europäischen Integration 2018 191 Die Innenpolitik der Europäischen Union obsolet werden könnten. Der langfristige und strategische Ansatz der Kommission, einem originär europäischen Ansatz zum Durchbruch zu verhelfen, ist hier gut sichtbar. ESCO selbst wurde bereits Mitte 2017 als Open-Source-Lösung veröffentlicht, so dass sich jeder Akteur bedienen kann, um private Geschäftsmodelle daraus zu entwickeln. Die Potentiale liegen sowohl im Bereich der Arbeitsmarkt- als auch der Bildungspolitik. Die Eröffnungskonferenz demonstrierte auch, dass sich die Erwartungen erfüllen: Eine große Anzahl von Geschäftsmodellen wurde präsentiert, um den neuen europäischen Standard durch eine kritische Masse von Anwendungen zum Durchbruch zu verhelfen. Hierbei können sich auch große Potentiale durch die Kombination mit Künstlicher Intelligenz ergeben. Sie sorgen auch schon kurzfristig für eine eigene digitale Agenda. Zum jetzigen Zeitpunkt ist jedoch zweifelhaft, ob traditionelle bildungspolitische Akteure und staatliche Infrastrukturen dies inkorporieren und angemessen verwerten können. EU-weite Anerkennung von Bildungsabschlüssen und weitere Initiativen Weitere bildungspolitische Entwicklungsperspektiven folgen aus weiteren Initiativen der EU-Kommission. Allen voran ist es der Auftrag an die Mitgliedstaaten, mit der Etablierung von Systemen der Validierung des non-formalen Lernens auf freiwilliger Basis zu beginnen, zu nennen. Außerdem soll die gegenseitige Anerkennung von Abschlüssen und Lernerfahrungen bei Mobilitätsmaßnahmen verbessert werden. Daher schlägt die Kommission eine Empfehlung des Rates vor, die bis 2025 eine standardmäßige automatische Anerkennung von Qualifikationen ermöglichen soll: Alle Zeugnisse und Abschlüsse einer in der Union zugelassenen Bildungseinrichtung sowie die von solchen Einrichtungen bescheinigten Ergebnisse von Lernzeiten im Ausland sollten zum Zwecke des weiteren Lernens automatisch in allen Mitgliedstaaten anerkannt werden.9 Offen sind die Ergebnisse der Transparenzinitiative zu reglementierten Berufen, die seit 2013 versucht, einen einheitlichen europäischen Ansatz bei reglementierten Qualifikationen zu formulieren und umzusetzen. Gerade im Falle Deutschlands hat die EU in den länderspezifischen Empfehlungen die fehlende Umsetzung von Versprechungen moniert.10 Schließlich hat die Kommission die Schaffung einer EU-Arbeitsmarktbehörde für Anfang 2019 angekündigt, die Kontrollfunktionen bei reglementierten Berufen übernehmen soll. Diese Europäische Arbeitsbehörde soll jährlich mit 50 Mio. Euro und insgesamt 140 Mitarbeitern ausgestattet werden.11 Literatur Birgit Aschemann: „Adult Learning“ und europäische Koordination: wohin geht die Reise?, in: Magazin, Erwachsenenbildung.at, 2015, S. 2–13. Sandra Bohlinger: Kalkül, Adaptivität und Intuition: zur Logik der europäischen Berufsbildungspolitik, in: Berufsbildung 165, 2017, S.7–9. Karin Amos (Hrsg.): Governance und Interdependenz von Bildung, Baden-Baden 2017. 9 Europäische Kommission: Mitteilung: Ein stärkeres Europa aufbauen, 2018, hier S. 8. 10 Europäische Kommission: Länderbericht Deutschland, 7.3.2018, SWD(2018) 204 final, hier: S. 19. 11 Europäische Kommission: Pressemitteilung: Die Kommission beschließt Vorschläge zur Einrichtung einer Europäischen Arbeitsbehörde und für den Zugang zum Sozialschutz für alle, 13.8.2018, abrufbar unter: http://europa.eu/rapid/press-release_IP-18-1624_de.htm (letzter Zugriff: 1.7.2018). 192 Jahrbuch der Europäischen Integration 2018 Binnenmarkt Florian Baumann/Sebastian Schäffer Eine der zentralen Fragen für den europäischen Binnenmarkt war und bleibt die zukünftige Regelung der Beziehungen mit dem Vereinigten Königreich. Noch immer ist unklar, ob es bis zum Ende der Verhandlungen im Herbst 2018 zu einer Einigung kommen wird.1 Dies ist keinesfalls ein Erfolg für die Europäische Union, auch wenn es im Interesse Brüssels sein muss, hier kein ‚positives‘ Beispiel für etwaige weitere Austritte zu setzen. Zumindest zeigt die schwierige Debatte den großen Einfluss des Binnenmarkts auf die Beziehungen zwischen den Mitgliedstaaten (und darüber hinaus) auf. Ein weiteres viel diskutiertes Thema war das Inkrafttreten der Datenschutz-Grundverordnung (DSGVO).2 Der Binnenmarkt heute Die Aktualisierung des online verfügbaren Binnenmarktanzeigers wurde im Juli 2017 veröffentlicht. Die dort veröffentlichten Daten beziehen sich auf die gemeldeten Daten bis zum 11. Dezember 2016 und berücksichtigen 1019 Verordnungen sowie 3619 Richtlinien, deren Frist zur Umsetzung am 30. November 2016 abgelaufen war. Die Vergleichszahlen beziehen sich auf den letzten Berichtszeitraum bis zum 11. Dezember 2015, der auch dem Artikel aus dem Jahrbuch der Europäischen Integration 2017 zugrunde liegt.3 Das Umsetzungsdefizit hat sich in diesem Zeitraum mehr als verdoppelt und beträgt nun durchschnittlich 1,5 Prozent. Alle Mitgliedstaaten haben dabei ein schlechteres Ergebnis erzielt. Lediglich acht Mitgliedstaaten bleiben damit unter dem 1-Prozent-Ziel, das zuvor noch von 23 Ländern erreicht worden war. Das vorgeschlagene Ziel der Kommission von 0,5 Prozent oder weniger erreicht überhaupt nur noch Malta. Zuvor waren es immerhin 13 EU-Länder. Deutschland verschlechtert sich erneut um 0,2 Punkte auf 1,1 Prozent, befindet sich aber durch das katastrophale Ergebnis aller Mitgliedstaaten im oberen Drittel. Neues Schlusslicht ist Portugal, das einen Anstieg um 3,1 auf nun 3,4 Prozent zu verzeichnen hat. Die Kommission räumt ein, dass im vergangenen Jahr 66 neue Richtlinien in nationales Recht umgesetzt werden mussten, was einen deutlichen Arbeitsanstieg um 19 Richtlinien im Vergleich zum Jahr 2016 bedeutete. Es ist demnach davon auszugehen, dass sich das Umsetzungsdefizit im nächsten Jahr wieder verringern wird. Dennoch sollten die Mitgliedstaaten besser antizipieren, welche Herausforderungen durch neue Richtlinien auf sie zukommen. Dies unterstreichen auch die Zahlen der Dauer der zu spät umgesetzten Richtlinien. Im Durchschnitt sind es nun 6,7 Monate im Vergleich zu 10,1 zum vergangenen Untersuchungszeitraum. Deutschland hat nun keine Richtlinien mehr, die mehr als zwei 1 Vgl. hierzu den Beitrag „Brexit“ in diesem Jahrbuch. 2 Vgl. hierzu den Beitrag „Polizeiliche und justizielle Zusammenarbeit“ in diesem Jahrbuch. 3 Der Binnenmarktanzeiger ist online unter: http://ec.europa.eu/internal_market/scoreboard/governance_cycle/index_en.htm abrufbar. Vgl. hierzu auch Florian Baumann/Sebastian Schäffer: Binnenmarkt, in: Wolfgang Wessels/Werner Weidenfeld: Jahrbuch der Europäischen Integration 2017, Baden-Baden 2017, S.243–246. Jahrbuch der Europäischen Integration 2018 193 Die Innenpolitik der Europäischen Union Jahre überfällig sind, ist aber mit einem durchschnittlichen Rückstand von 13,9 Monaten ‚Spitzenreiter‘ unter den Mitgliedstaaten. Wie auch in den vergangenen Jahren bleiben die Politikbereiche mit den größten Umsetzungsdefiziten die Beschäftigungs- und Sozialpolitik (11 von 81 Richtlinien beziehungsweise 14 Prozent), Finanzdienstleistungen (6 von 59 Richtlinien beziehungsweise 10 Prozent), sowie Umwelt (11 von 119 Richtlinien beziehungsweise 9 Prozent). Neu hinzugekommen sind die öffentliche Auftragsvergabe sowie Kapitalgüter, die aber aufgrund der geringeren Anzahl von Richtlinien (insgesamt 10, wovon 3 nicht umgesetzt sind beziehungsweise 48 Richtlinien, von denen 11 nicht in nationales Recht überführt wurden) einen höheren prozentualen Anteil (30 beziehungsweise 23 Prozent) aufweisen. Im Hinblick auf die offenen Vertragsverletzungsverfahren meldet die Kommission positive Entwicklungen. Die Gesamtzahl der Fälle hat sich von 732 auf 674 verringert. Durchschnittlich sind 24 Fälle in den Mitgliedstaaten anhängig. In sieben Ländern ist die Anzahl der Verfahren gestiegen, darunter auch in Deutschland, das mit 57 Fällen auch hier den höchsten Wert aller Mitgliedstaaten erzielt. Die durchschnittliche Dauer der Verfahren ist um 6,2 Monate auf nun 36,9 gestiegen. Am längsten benötigt Malta mit 75,8 Monaten, allerdings erreicht der kleine Inselstaat den zweitbesten Platz im Hinblick auf offene Verfahren (5). Lediglich in Estland sind noch weniger anhängig (3). Bis ein Urteil umgesetzt wird, dauert es in der Europäischen Union im Schnitt 22,4 Monate. Ein erneuter Anstieg – bereits zum siebten Mal hintereinander – im Vergleich zum Dezember 2015. Damals waren es noch 21 Monate und vor dreieinhalb Jahren sogar nur 17,4. Je nach Bereich herrschen auch hier große Unterschiede bei der Verfahrensdauer. Am längsten benötigen Fälle bezüglich der Luftfahrt (60,7 Monate), im Bereich Energie ist ein Fall durchschnittlich nach einem Jahr abgeschlossen. Die meisten Vertragsverletzungsverfahren betreffen den Bereich Umwelt und hier insbesondere Luftverschmutzung, Schutz von Wasser und Gewässerbewirtschaftung, sowie Abfallentsorgung. Datenschutz-Grundverordnung Mit der Datenschutz-Grundverordnung, die am 25. Mai 2018 in Kraft getreten ist, hat Europa einen weiteren Schritt unternommen, die Datenschutzbestimmungen innerhalb der Europäischen Union weiter zu vereinheitlichen und gleichzeitig die Rechte des Einzelnen besser zu schützen. Adressat sind vor allem Unternehmen und öffentliche Stellen, aber auch Vereine und Verbände, die mit personenbezogenen Daten arbeiten. Trotz einer zweijährigen Übergangsfrist und obwohl viele der Bestimmungen bereits zuvor geltendes Recht waren, gab es zu Beginn noch viele Unklarheiten bei der Umsetzung der Anforderungen an den Datenschutz. Grundsätzlich ist die DSGVO positiv zu bewerten, da sie den digitalen Binnenmarkt stärkt, insbesondere auch gegenüber Akteuren aus Drittstaaten. Dennoch stellt sie gerade kleine und mittelständische Unternehmen vor große Probleme. Zahlreiche Grauzonen und die noch ausstehende Rechtsprechung bereiten vor allem dem Mittelstand große Sorgen. Hier werden erst die kommenden Jahre zeigen, welche Auswirkungen die DSGVO auf digitale Innovationen aus Europa haben wird. Austritt des Vereinigten Königreichs aus der Europäischen Union rückt näher Ein weiteres für den Binnenmarkt prägendes Thema sind die stockenden Austrittsverhandlungen mit Großbritannien. Seit 19. Juni 2017 verhandelt Großbritannien mit der Europäischen Union. Aktuell ist fraglich, ob bis zum Austritt am 30. März 2019 ein tragfähiges 194 Jahrbuch der Europäischen Integration 2018 Binnenmarkt Abkommen zwischen beiden Parteien geschlossen werden kann. Die Europäische Union zeigt sich weiterhin sehr offen, eng mit den Briten zu kooperieren, lehnt jedoch jegliches ‚Rosinenpicken‘ kategorisch ab. Die britische Regierung präferiert einen ‚weichen Brexit‘, sieht aber bei der Frage nach der Personenfreizügigkeit keinen Verhandlungsspielraum. Sollte es zu keiner Verhandlungslösung kommen, bleibt nur ein ‚harter Brexit‘, also der Austritt Großbritanniens, ohne dass die weitere Zusammenarbeit in irgendeiner Form geregelt wird. Das wäre vor allem aufgrund der engen wirtschaftlichen Verflechtungen für viele Unternehmen ein herber Schlag. Vor dem Hintergrund der zähen Gespräche ist es positiv zu werten, dass bis Ende 2020 eine Übergangsfrist vereinbart wurde. In diesem Zeitraum wird Großbritannien geltendes europäisches Recht weiterhin anwenden, jedoch ohne Mitspracherecht in den EU-Institutionen. Bei drei wesentlichen Streitpunkten konnte zudem eine Einigung erzielt werden: Es soll keine Zollgrenze zwischen Irland und Nordirland geben, auch wenn noch nicht klar ist, wie dies in der Praxis umgesetzt werden kann. Die Rechte von in Großbritannien lebenden EU-Bürgern bleiben zumindest während der Übergangsphase gewahrt. Nach diesem Zeitpunkt soll es ein vereinfachtes Verfahren für ein dauerhaftes Bleiberecht geben. Und auch beim dritten Knackpunkt, den finanziellen Verpflichtungen, konnte eine vorläufige Einigung erzielt werden. Bis 2020 wird Großbritannien weiterhin seinen Beitrag zum EU-Haushalt leisten und auch seinen langfristigen Verpflichtungen darüber hinaus nachkommen – im Raum steht eine Summe von rund 50 Mrd. Euro. Gerade für die vielen Unternehmen, die auf dem europäischen Festland und in Großbritannien aktiv sind, wäre eine schnelle Einigung wünschenswert. Die EU sitzt bei den Verhandlungen am längeren Hebel, sollte den Bogen aber nicht überspannen. Für die Briten ist das eigentlich dramatische, dass sie nicht nur ihre Beziehungen zur Europäischen Union neu regeln müssen, sondern auch diejenigen mit Drittstaaten, etwa das Open Skies-Abkommen für den Luftverkehr. Neues Binnenmarktprogramm Gerade die Brexit-Verhandlungen zeigen, wie umfassend der Binnenmarkt das Leben der Menschen in Europa beeinflusst. Im Alltag wird das aber häufig vergessen, da der gemeinsame Markt schon so verinnerlicht ist, dass man sich über seine Vorzüge oft keine Gedanken macht. Gleichzeitig muss der Binnenmarkt immer wieder als Sündenbock für das als technokratisch und lebensfern wahrgenommene Europa herhalten, wobei dann die Gurken- Krümmung oder die Bananen-Größe als abschreckende Beispiele aus der Mottenkiste geholt werden. Brüssel selbst nutzt die Errungenschaften des Binnenmarktes immer wieder, um den Europäern die positiven Seiten der europäischen Einigung zu verdeutlichen, zuletzt recht exzessiv in Form der abgeschafften Roaming-Gebühren. Im Juni 2018 hat die EU- Kommission erneut die Initiative ergriffen und ein neues Binnenmarktprogramm vorgestellt.4 Etwa 4 Mrd. Euro möchte die Europäische Union dafür ausgeben, um kleine und mittelständische Unternehmen besser zu schützen, Verbraucherrechte zu stärken oder umfassendere Statistiken zur Verfügung zu stellen. Sobald es aber konkret wird, schrecken Europäische Kommission und Europäisches Parlament wieder zurück – Beispiel Geoblocking. Seit April 2018 gelten hier für die 4 Europäische Kommission: Pressemitteilung. EU-Haushalt: Ein neues Binnenmarktprogramm, das die Bürgerinnen und Bürger Europas stärkt und schützt. Brüssel, 7. Juni 2018, Dok. IP/18/4049. Jahrbuch der Europäischen Integration 2018 195 Die Innenpolitik der Europäischen Union Verbraucher leicht verbesserte Bedingungen. So kann beispielsweise das Streaming-Abo auch während des Urlaubs im europäischen Ausland genutzt werden. Ab 2020 kommt eine weitere Öffnung hinzu. Grundsätzlich aber stellen die nationalen Grenzen, gerade beim Online-Handel, weiterhin eine unüberwindliche Hürde dar. Neben dem Sozialen stellt die Digitalisierung die zentrale Herausforderung dar, die der europäische Binnenmarkt meistern muss, um seine globale Wettbewerbsfähigkeit unter Beweis zu stellen. Für die Zukunftsfähigkeit Europas würde man sich hier mehr Mut von den EU-Organen wünschen, auch gegen die nationale Kleinstaaterei der Mitgliedstaaten zu handeln. Weiterführende Literatur Martin Höpner: Die Zukunft der europäischen Grundfreiheiten: Plädoyer für eine Erweiterung der EU-Reformdebatte, in: ZSE Zeitschrift für Staats- und Europawissenschaften, 4(2017), S. 671–689. Christoph Schewe/Davids Lipsens: From EFTA to EC/EU and Back to EFTA? The European Economic Area (EEA) As a Possible Scenario for the UK-EU Relations After Brexit. In: David Ramiro Troitiño/Tanel Kerikmäe/Archil Chochia (Hrsg.): Brexit: History, Reasoning and Perspectives, Basel 2018, S. 215–235. 196 Jahrbuch der Europäischen Integration 2018 Digitale Agenda und Cybersicherheit Hans-Wilhelm Dünn/Lukas W. Schäfer Ziel der europäischen Integration ist die Schaffung und Wahrung eines starken gemeinsamen Wirtschaftsraums sowie die Etablierung der Europäischen Union als außen- und sicherheitspolitisch gewichtigen Akteur der Weltpolitik, um transnationalen Herausforderungen geschlossen entgegentreten zu können. Mit der fortschreitenden digitalen Transformation von Politik, Wirtschaft, Wissenschaft und Gesellschaft sowie der anhaltenden globalen Vernetzung und der Expansion des Cyberraums ist die Digitale Agenda für Europa 2020 folgerichtig eine der gegenwärtig wichtigsten Facetten europäischer Integration. Dabei verfolgt die Europäische Union eine ‚Digitaltrias‘ mit Synergien und Interdependenzen zwischen Digitalem Binnenmarkt, digitaler Infrastruktur und Cybersicherheit als Teil der Sicherheitsunion. Während etwa eine flächendeckend verfügbare digitale Infrastruktur die Ausweitung des Digitalen Binnenmarktes ermöglicht, muss diese gleichzeitig geschützt werden. Diese Nachfrage an Cybersicherheit stärkt wiederum den Digitalen Binnenmarkt, zudem steigt mit sicheren digitalen Infrastrukturen das Vertrauen in neue Technologien, was Grundvoraussetzung einer erfolgreichen digitalen Transformation ist. Darauf aufbauend sollen die Wachstumspotenziale der Informations- und Kommunikationstechnologiebranche, einer der zentralen Umsatz- sowie Produktivitätstreiber, ausgenutzt werden. Cybersicherheit Die Anstrengungen für Cybersicherheit haben sich innerhalb der Europäischen Union spätestens seit dem großangelegten Cyberangriff auf das Mitgliedsland Estland 2007 verstärkt und manifestierten sich in der Cybersicherheitsstrategie 2013. Tatsächlich ist Cybersicherheit zentrales Integrationsmomentum der Sicherheitsunion und gilt als wichtiger Indikator in den dazugehörigen, monatlich erscheinenden Fortschrittsberichten der Europäischen Kommission. Die Relevanz der Thematik für elementare Säulen der Sicherheitsunion – vornehmlich „Bekämpfung des Terrorismus und der organisierten Kriminalität sowie der Instrumente zu ihrer Unterstützung“ sowie „Stärkung der Abwehrbereitschaft und Widerstandsfähigkeit gegen diese Bedrohungen“ – erschließt sich unter anderem aus der Grenzenlosigkeit des Cyberraums. Großangelegte Desinformationskampagnen zur Untergrabung des gesamteuropäischen demokratischen Meinungsbildungsprozesses verlangen etwa koordinierte Gegenmaßnahmen. An dieser Stelle sei beispielhaft der Dialog der europäischen Institutionen für ein einheitliches Konzept zur Bekämpfung von Desinformation genannt. Diesbezüglich erfolgte zuletzt im April 2018 eine Mitteilung der Europäischen Kommission an das Europäische Parlament, den Europäischen Rat, an den Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschuss und an den Ausschuss der Regionen.1 1 Europäische Kommission: Mitteilung der Kommission an das Europäische Parlament, den Rat, den Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschuss und den Ausschuss der Regionen, 26.4.2018, COM(2018) 236 final. Jahrbuch der Europäischen Integration 2018 197 Die Innenpolitik der Europäischen Union Weitere koordinierte Gegenmaßnahmen haben ihren Ursprung in einem dem Rat der Europäischen Union im Juni 2017 vorgelegten Entwurf von Schlussfolgerungen zur Schaffung eines „Rahmens für eine gemeinsame diplomatische Reaktion der EU auf böswillige Cyberaktivitäten“ (Cyber Diplomacy Toolbox). Nach Abstimmung mit den Mitgliedstaaten, der Europäischen Kommission und dem Europäischen Auswärtigen Dienst nahm der Rat der Europäischen Union die Schlussfolgerungen, beziehungsweise die „Toolbox“ im April 2018 an.2 Mithilfe der darin vorgesehenen Werkzeuge sollen einheitliche und unmittelbare diplomatische Reaktionen der Mitgliedstaaten auf Cyberangriffe ermöglicht, sowie langfristige normativ und somit befriedend wirkende Effekte auf potenzielle Täter etabliert werden. Insgesamt wurde auf die Benennung konkreter Handlungsrichtlinien verzichtet. Es wird lediglich attestiert, dass – falls nötig restriktive – Maßnahmen aus dem Reaktionsrahmen der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik (GASP) angemessen erscheinen, allerdings stets in Relation zum Ausmaß des Cyberangriffes erfolgen müssen. Vielmehr wird die Notwendigkeit einer kohärenten, friedfertigen und auf Dialog ausgerichteten Cyberaußenpolitik zur Festigung internationaler Normen als Richtlinie für staatliches Handeln im Cyberraum unterstrichen. Interessanterweise fiel die Verabschiedung des diplomatischen Reaktionsrahmens in eine Zeit, in der die internationalen Bemühungen um diplomatische Verständigung im Cyberraum stagnierten. Die letzte Sitzung der sich mit ebendiesen Themen befassenden Expertengruppe der Vereinten Nationen,3 deren Arbeit im Entwurfstext des diplomatischen Reaktionsrahmens noch als international maßgebend bezeichnet wurde, blieb aufgrund unüberwindbaren Dissens der teilnehmenden Parteien ohne Abschlussdokument, was die Bemühungen der vorangegangenen Sitzungen quasi zunichtemachte.4 Die Europäische Union wurde mit dem Vorstoß also zu einem der gegenwärtig gefestigsten Projekten der internationalen Cyberdiplomatie. Neben der Harmonisierung diplomatischer Reaktionen auf Cyberangriffe forcierte die Europäische Union eine Steigerung der Cyberabwehrfähigkeit. Am 13. September 2017 stellte die Europäische Kommission gemeinsam mit der Hohen Vertreterin der Europäischen Union für die Außen- und Sicherheitspolitik mit der gemeinsamen Mitteilung „Abwehrfähigkeit, Abschreckung und Abwehr: die Cybersicherheit der EU wirksam erhöhen“5 dem Europäischen Parlament und dem Rat der Europäischen Union ein Cybersicherheitspaket vor.6 Dieser „Rechtsakt zur Cybersicherheit“ basierte auf der vorangegangenen Evaluation des Mandats der Europäischen Agentur für Netz- und Informationssicherheit (ENISA) sowie der Cybersicherheitsstrategie 2013 und der Erörterung von Möglichkeiten eines einheitlichen europäischen Zertifizierungsverfahrens. 2 Europäische Kommission: Mitteilung der Kommission an das Europäische Parlament, den Europäischen Rat und den Rat. Auf dem Weg zu einer wirksamen und echten Sicherheitsunion – Vierzehnter Fort schrittsbericht, 17.4.2018, COM(2018) 211 final. 3 Der volle Titel der Expertengruppe lautet „United Nations Group of Governmental Experts on Developments in the Field of Information and Telecommunications in the Context of International Security“. 4 Geneva Internet Platform Digital Watch Obervatory: UN GGE, abrufbar unter: https://dig.watch/processes/ungge (letzter Zugriff: 31.5.2018). 5 Europäische Kommission/Hohe Vertreterin der Europäischen Union für Außen- und Sicherheitspolitik: Gemeinsame Mitteilung an das Europäische Parlament und den Rat. Abwehrfähigkeit, Abschreckung und Abwehr: die Cybersicherheit in der EU wirksam erhöhen, JOIN (2017) 450 final. 6 European Commission: Proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council on ENI- SA, the “EU Cybersecurity Agency”, and repealing Regulation (EU) 526/2013, an on Information and Communication Technology cybersecurity certification (“Cybersecurity Act”), COM(2017) 0477 final – 2017/0225 (COD). 198 Jahrbuch der Europäischen Integration 2018 Digitale Agenda und Cybersicherheit Primär wird eine Stärkung der ENISA als zentrale europäische Cybersicherheitsagentur vorgesehen. Neben dem Erhalt eines ständigen Mandats und größeren Budgets, soll die Agentur das sich durch die europäische Richtlinie zur Gewährleistung einer hohen Netzwerk- und Informationssicherheit (NIS-Richtlinie) im Aufbau befindende Netzwerk der Computer Emergency Response Teams (CERTs) der Mitgliedstaaten koordinieren. Ferner soll sie die Umsetzung ebendieser Richtlinie unterstützen, europaweite Cyberübungen durchführen, eine Schlüsselfunktion bei der Etablierung eines europäischen Zertifizierungsverfahrens einnehmen und generell stärker operativ als beratend agieren. Das europäische Zertifizierungsverfahren für Informations- und Kommunikationstechnik-Produkte, als weiterer zentraler Bestandteil des Pakets, ist vor allem eine Antwort auf das exponentiell wachsende Internet der Dinge und zielt gleichzeitig auf eine Harmonisierung der größtenteils fragmentierten Zertifizierungsverfahren der Mitgliedstaaten ab. Der Aufbau obliegt einer „European Cybersecurity Certification Group“ unter Leitung der ENISA und soll sich aus den von den Mitgliedstaaten zu benennenden Zulassungsstellen zusammensetzen. Die Teilnahme beruht vorerst jedoch nur auf Freiwilligkeit. Die vorgesehenen Maßnahmen sowie die Ergebnisse einer anschließenden Folgenabschätzung wurden daraufhin zur Stellungnahme und Diskussion in den Haushaltsausschuss und die Ausschüsse für Industrie, Forschung und Energie, für Binnenmarkt und Verbraucherschutz und für bürgerliche Freiheiten, Justiz und Inneres des Europäischen Parlaments eingereicht. Eine Stellungnahme in Form einer allgemeinen Ausrichtung seitens des Rates der Europäischen Union erfolgte Ende Mai 2018,7 dessen finale Zustimmung neben der des Europäischen Parlaments für ein Inkrafttreten des Rechtsaktes noch aussteht. Eine weitere Säule der Cyberabwehrfähigkeit der EU bildet ein kooperatives, europaweites Netzwerk aus CERTs. Während auf Basis einer institutionellen Vereinbarung im Dezember 2017 ein ständiges CERT für Einrichtungen der Europäischen Union im Falle von IT-Notfällen eingerichtet wurde,8 verlangt die NIS-Richtlinie neben einheitlichen Cybersicherheitsniveaus in „wesentlichen Diensten“ (kritische Infrastrukturen inklusive Anbieter digitaler Dienste) die Aufstellung nationaler CERTs in den Mitgliedstaaten.9 Obwohl die Richtlinie bereits im Juni 2016 verabschiedet wurde und mit einer Umsetzungsfrist bis zum 10. Mai 2018 versehen wurde, mangelt es in einigen Mitgliedstaten noch an der vollständigen Implementierung.10 Cybersicherheit ist jedoch nicht nur aufgrund des Verlangens nach sicheren digitalen Infrastrukturen erstrebenswert. Denn analog zu der Prämisse, dass die Grenzsicherheit der Europäischen Union die vier Grundfreiheiten des Binnenmarkts erst ermöglicht, ist Cybersicherheit Grundvorausset- 7 Rat der Europäischen Union: Mitteilung an die Presse. EU schafft einen gemeinsamen Rahmen für die Zertifizierung der Cybersicherheit und stärkt ihre Agentur – Rat legt seinen Standpunkt fest. Brüssel, 8.6.2018, Dok. 318/18. 8 Rat der Europäischen Union: Mitteilung an die Presse. Cybersicherheit: EU-Institutionen verstärken Zusammenarbeit gegen Cyberangriffe. Brüssel, 20.12.2017, Dok. 827/17. 9 Europäisches Parlament/Rat der Europäischen Union: Richtlinie 2016/1148 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 6. Juli 2016 über Maßnahmen zur Gewährleistung eines hohen gemeinsamen Sicherheitsniveaus von Netz- und Informationssystemen in der Union, in: Amtsblatt der EU L194/1, 19. Juli 2016. 10 Casey Howard: 20 EU member states haven’t implemented the NIS Directive, 22.5.2018, abrufbar unter https://www.itgovernance.eu/blog/en/20-eu-member-states-havent-implemented-the-nis-directive (letzter Zugriff: 4.6.2018). Jahrbuch der Europäischen Integration 2018 201 Die Innenpolitik der Europäischen Union zung für den freien Fluss von Daten, dem zentralen Rohstoff des Digitalen Binnenmarkts. Die stetig anwachsende Datenökonomie erfuhr zuletzt durch die Europäische Datenschutzgrundverordnung (DSGVO) eine Zäsur. Stärkung der Datenökonomie Die DSGVO trat am 24. Mai 2016 in Kraft, musste bis zum 25. Mai 2018 umgesetzt werden und steht für die Stärkung von Bürgerrechten, die Verpflichtung von Unternehmen zu hoher Datensicherheit aufgrund von Haftungspflichten und für faire Ausgangsbedingungen eines Digitalen Binnenmarkts. Denn im Gegensatz zu den bisherigen Verordnungen gilt die DSGVO unmittelbar, verdrängt somit nationales Recht und verhindert eine unterschiedliche Auslegung innerhalb der Mitgliedstaaten. Zusammen mit dem eingeführten Marktortsprinzip wird es für außereuropäische Unternehmen unmöglich, sich durch eine gezielte Standortwahl den strengen Auflagen zu entziehen. Das einheitliche Datenschutzniveau und die gegebene Rechtssicherheit beseitigen demnach datenschutzrechtliche Differenzen sowie Marktverzerrungen, die den freien Fluss von Daten und somit den Fortschritt des Digitalen Binnenmarktes behindern. Eine fristgerechte Umsetzung der Verordnung stellte vor allem für kleine und mittelständische Unternehmen eine finanzielle, personelle und rechtliche Herausforderung dar. Auch die teils fehlende Verständlichkeit und Eindeutigkeit der Bestimmungen ist ein Hauptkritikpunkt der Unternehmen und Verbände. Inwiefern sich die DSGVO als ein erhoffter Treiber des Digitalen Binnenmarktes herausstellt, wird demnach sicherlich erst innerhalb der nächsten Monate zu bewerten sein. Dennoch ist die Verordnung als Voraussetzung für Wettbewerbsgleichheit datenverarbeitender Unternehmen sowie als eine essentielle Stärkung von Datensouveränität und Transparenz anzuerkennen. Gleichermaßen wirkt die DSGVO im Bereich Daten- und somit Cybersicherheit. Einerseits haften Unternehmen für die sichere Verwahrung personenbezogener Daten und können im Falle unrechtmäßiger Entwendungen mit empfindlichen Bußgeldern von bis zu 20 Mio. Euro oder 5 Prozent des weltweiten Jahresumsatzes belegt werden. Angemessene IT-Sicherheitsvorkehrungen werden somit im Eigeninteresse der Unternehmen verankert. Andererseits kann die DSGVO im Verbund mit der wirtschaftlichen Macht der Europäischen Union als Verhandlungsbasis gegenüber zentralen Akteuren der digitalen Infrastruktur herangezogen werden. Die Europäische Kommission gestaltete etwa den Reformprozess des WHOIS-Identifikationsprotokolls der Zentralstelle für die Vergabe von Internet- Namen und -Adressen (ICANN) dahingehend mit, als dass DSGVO-Konformität, der Erhalt des öffentlichen Nutzens für Strafverfolgung im Cyberraum und die Verpflichtung zu einer weiteren Zusammenarbeit gewährleistet wurde.11 Ein einheitliches Regelwerk für Datenverarbeitungsprozesse erscheint des Weiteren angesichts der Bestrebungen der Europäischen Union um eine Vergrößerung des verfügbaren Datenvolumens angemessen: Im September 2017 wurde von der Europäischen Kommission ein Verordnungsentwurf zur Beseitigung von Hindernissen für den freien und einfachen grenzüberschreitenden Verkehr nicht-personenbezogener Daten vorgelegt.12 Auf diesem Weg soll der Binnenmarkt für Datenspeicherungs- und Verarbeitungsdienste 11 Europäische Kommission: Mitteilung der Kommission an das Europäische Parlament, den Europäischen Rat und den Rat. Auf dem Weg zu einer wirksamen und echten Sicherheitsunion – Fünfzehnter Fort schrittsbericht, 13.6.2018, Com(2018) 470 final. 12 Europäische Kommission: Vorschlag für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates über einen Rahmen für den freien Verkehr nicht personenbezogener Daten in der Europäischen Union, 13.9.2017, COM(2017) 495 final, 2017/0228 (COD). 202 Jahrbuch der Europäischen Integration 2018 Digitale Agenda und Cybersicherheit gestärkt sowie der Zugriff von Behörden der Mitgliedstaaten auf Datenbanken sichergestellt werden. Der Verordnungsvorschlag wurde an den Ausschuss für Binnenmarkt und Verbraucherschutz des Europäischen Parlaments weitergeleitet, der nach einigen Änderungsvorschlägen im Juni 2018 für die Aufnahme von Verhandlungen mit dem Rat der Europäischen Union stimmte.13 Ein weiteres Unterfangen zur Stärkung eines fairen Daten- ökonomiesektors stellt die Richtlinie über die Weiterverwendung von Informationen des öffentlichen Sektors (PSI-Richtlinie) dar. Diese trat bereits 2003 in Kraft und wurde nach Aufruf der Europäischen Kommission von September bis Dezember 2017 in Form einer öffentlichen Konsultation geprüft. Die dabei ermittelten Umsetzungsschwierigkeiten wurden von der Europäischen Kommission angenommen und gemeinsam mit dem Rat der Europäischen Union über einen Legislativvorschlag zu einer Umgestaltung der PSI-Richtlinie am 25. April 2018 kommuniziert.14 Vor dem Hintergrund eines zu erwartenden steigenden Marktpotenzials der Weiterverwendung von Informationen des öffentlichen Sektors – von 52 Mrd. Euro 2018 auf 194 Mrd. Euro 203015 – sollen vor allem Verbesserungen hinsichtlich des Geltungsbereiches der Richtlinie, der Verfügbarkeit von Echtzeitinformationen und des Marktzugangs insbesondere für kleine und mittelständische Unternehmen angestrengt werden. Förderung digitaler Infrastruktur und Zukunftstechnologien Um die kontinuierlich wachsende Masse an Daten effektiv und effizient verarbeiten zu können, bedarf es einer entsprechenden Infrastruktur. Hier wurde in erster Linie an einer weiteren Konkretisierung des Aktionsplans der Europäischen Kommission „5G für Europa“ gearbeitet, der etwa eine Anbindung von Schulen, kritischen Infrastrukturen und Digitalunternehmen an ein Gigabitnetzwerk bis 2025 vorsieht.16 Nachdem der Rat für Verkehr, Telekommunikation und Energie im Juli 2017 mit der Unterzeichnung einer 5G-Absichtserklärung bekräftigte, Europa als Marktführer des „Next Generation Mobile Networks“, einem Mobilfunkverband von Mobilfunkanbietern, Herstellern und Forschungsinstituten, etablieren zu wollen, wurde im folgenden Dezember eine Roadmap mit präzisen Umsetzungsfristen für notwendige Harmonisierungen zur europaweiten Gigabit-Netzanbindung verabschiedet. Ein flächendeckendes, schnelles Internet soll zudem die bereits stattfindende Forschung an Zukunftstechnologien weiter fördern. Im Januar 2018 stellte die Europäische Kommission ihre Strategie für das gemeinsame Vorhaben zum European High Performance Computing (EuroHPC) vor. Mit einer Investitionssumme von mehr als einer Milliarde Euro, getragen von den Mitgliedstaaten, dem Förderprogramm für Innovation und Forschung Horizon 2020 und dem Privatsektor, soll Europa im Bereich des High Performance Computing (HPC) Anschluss an die Weltspitze 13 European Parliament: No barriers to free flow of non-personal data in the EU, 4.6.2018, abrufbar unter: http://www.europarl.europa.eu/news/en/press-room/20180604IPR04926/no-barriers-to-free-flow-of-nonpersonal-data-in-the-eu (letzter Zugriff: 6.6.2018). 14 European Commission: Proposal for a Directive of the European Parliament and of the Council on the reuse of public sector information (recast), 25.4.2018, COM(2018) 234 final, 2018/0111 (COD). 15 European Commission: Study to support the review of Directive 2003/98/EC on the re-use of public sector information, Deloitte, abrufbar unter: http://ec.europa.eu/newsroom/dae/document.cfm?doc_id=51491 (letzter Zugriff: 5.6.2018). 16 European Commission: Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions, 5G for Europe. An Action Plan, 14.9.2018, COM(2016) 588 final. Jahrbuch der Europäischen Integration 2018 201 Die Innenpolitik der Europäischen Union finden.17 Tatsächlich wird dieser zukunftsweisenden Technologie strategische Relevanz für Forschung, Wirtschaft und nationaler Sicherheit zugemessen. Weitere Investitionen in dieser Größenordnung – ca. 1,5 Mrd. Euro bis 2020 – sind ferner für die Forschung am Einsatz Künstlicher Intelligenz vorgesehen.18 Diese Technologie birgt großes Potential, wird aber auch sozioökonomische Folgen durch die Revolution von Arbeit, Mobilität oder Medizin mit sich bringen. Umso wichtiger ist daher eine enge Abstimmung der Mitgliedstaaten, wie die gemeinsame Erklärung von 25 Mitgliedstaaten im April 2018 ausdrückt.19 Digitale Agenda als Voraussetzung zukünftiger europäischer Politik Im Gesamten betrachtet verzeichnet die Europäische Union Fortschritte zur Stärkung der eingangs beschriebenen Digitaltrias. Gleichzeitig bleibt die Digitale Agenda weiterhin im Fokus und verlangt nach Gestaltungswillen, Fortschritt und Anpassung. Wie so oft im Rahmen der europäischen Integration ist es dabei eine große Herausforderung einen gemeinsamen Nenner für eine effiziente und kohärente Digitalpolitik zu finden. Während eine Vertiefung des gemeinsamen Digitalen Binnenmarkts aufgrund des Wachstumspotenzials oder verbraucherfreundlicher Entwicklungen wie die Abschaffung unrechtmäßiger Zugriffsbeschränkungen auf digitale Angebote (Geoblocking) von der Wirtschaft und den BürgerInnen begrüßt wird, begegnen Cybersicherheitsinitiativen oftmals den traditionellen Vorbehalten der Mitgliedstaaten, Souveränität in Fragen der Außen- und Sicherheitspolitik abzutreten. Darüber hinaus muss an steigenden Investitionen und Kooperationen im Bereich der Forschung an zukunftsweisenden Technologien festgehalten werden. Andere Regionen der Welt haben hier einen Vorsprung erlangt, verfolgen dabei jedoch andere Ziele als das liberal-demokratische Europa. Ein resolutes Vorantreiben der Digitalen Agenda ist für die Europäische Union somit nicht nur aus wirtschaftlicher und sicherheitspolitischer, sondern auch hinsichtlich einer wertebasierten Außenpolitik anzustrengen. Weiterführende Literatur Annegret Bendiek/Raphael Bossong/Matthias Schulze: Die erneuerte Strategie der EU zur Cybersicherheit, in: SWP-Aktuell 72, Oktober 2017. Helena Carrapico/André Barrinha: The EU as a Coherent (Cyber)Security Actor, in: Journal of Common Market Studies 6/2017, S. 1254-1272. Myriam Dunn Cavelty: Europe’s cyber power, in: European Politics and Society 3/2018, S. 304-320. 17 European Commission: Proposal for a Council Regulation on establishing the European High Performance Computing Joint Undertaking, COM(2018) 8 final, 2018/0003 (NLE). 18 European Commission: Press Release. Artificial intelligence: Commission outlines a European approach to boost investment and set ethical guidelines. Brussels, 25.4.2018, Dok. IP/18/3362. 19 Declaration Cooperation on Artificial Intelligence, abrufbar unter: http://ec.europa.eu/newsroom/dae/document.cfm?doc_id=50951 (letzter Zugriff: 6.6.2018). 202 Jahrbuch der Europäischen Integration 2018 Energiepolitik Mirja Schröder Nachdem die Europäische Kommission das Jahr 2016 zum „Year of Delivery“ erklärt hatte, betitelte sie 2017 bereits im Vorfeld als „Year of Engagement“. In ihrem dritten Bericht zur Lage der Energieunion1 betonte die Europäische Kommission ihr Ziel, Energieeffizienzmaßnahmen oberste Priorität einzuräumen, im Bereich erneuerbarer Energien eine weltweite Führungsrolle zu übernehmen und Verbraucher zu stärken. Ein Schwerpunkt des Berichts lag auf dem Ausbau notwendiger Infrastruktur zur Vollendung des Energiebinnenmarkts. Im Einklang mit dem Pariser Klimaabkommen wurde die dritte Liste der Vorhaben von gemeinsamem Interessen (Projects of Common Interests) veröffentlicht. Sie umfasst aktuell 173 Vorhaben, davon 110 im Bereich Stromversorgung und intelligente Netze sowie 53 Gas- und 6 Ölversorgungsprojekte. Erstmals sind auch vier Vorhaben für grenzübergreifende Kohlendioxidnetze aufgeführt. Über den Europäischen Fonds für strategische Investitionen (EFSI) wurden bislang Investitionen in Höhe von 240,9 Mrd. Euro mobilisiert, wobei der Großteil der genehmigten EFSI-Maßnahmen auf den Energiesektor entfiel, vorrangig Investitionen in erneuerbare Energien, Energieeffizienz und Energieinfrastruktur.2 Daneben prägten Maßnahmen zur Versorgungssicherheit – inklusive der umstrittenen Gaspipeline „Nord Stream 2“ – die energiepolitische Debatte. Neues Governance-System für die Energieunion Der Rat der Europäischen Union und das Europäische Parlament haben sich auf ein neues Governance-System der Energieunion geeinigt, mit dem die Ziele der Energieunion und insbesondere die energie- und klimapolitischen Ziele für 2030 (Verringerung der Treibhausgasemissionen um 40 Prozent, Mindestanteil der erneuerbaren Energien am Energiemix der Europäischen Union von 32 Prozent und Steigerung der Energieeffizienz um 32,5 Prozent) umgesetzt werden sollen. Die von der Europäischen Kommission im November 2016 vorgeschlagene Reform der Steuerungsinstrumente für Energie- und Klimapolitik auf EU-Ebene3 soll die Koordination zwischen Mitgliedstaaten und Europäischer Kommission neu gestalten und die komplexen Governance-Strukturen in der Energiepolitik vereinfachen. Voraussichtlich im Oktober 2018 wird das Europäische Parlament über die Verordnung abstimmen. Ziel der neuen Verordnung ist in erster Linie, sämtliche Berichtspflichten aus den unterschiedlichen Legislativakten in den nationalen Energie- und Klimaplänen der Mitgliedstaaten zu bündeln und eine Regelungslücke zu verhindern. Wurden für die Klimaziele 2020 noch verbindliche nationale Zielsetzungen festgelegt, verzichtete man für 1 Europäische Kommission: Dritter Bericht zur Lage der Energieunion. Mitteilung der Kommission an das Europäische Parlament, den Rat, den Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschuss, den Ausschuss der Regionen und die Europäische Investitionsbank, KOM(2017)688 endg. 2 Daten der Europäischen Investitionsbank und der Europäischen Kommission, Stand: Oktober 2017. 3 Europäische Kommission: Vorschlag für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates über das Governance-System der Energieunion, KOM(2016)759 endg. Jahrbuch der Europäischen Integration 2018 203 Die Innenpolitik der Europäischen Union die Klimaziele 2030 oder die Energieunion darauf. Stattdessen soll die Umsetzung ein partizipativer Gestaltungsprozess sein, bei dem die Mitgliedstaaten verbindliche EU-weite Ziele und Programme in nationalen Plänen realisieren. Die Arbeit in den Mitgliedstaaten hat bereits begonnen. Bis zum 31. Dezember 2018 sollen Planentwürfe vorliegen; die endgültigen nationalen Energie- und Klimapläne sollen dann bis zum 31. Dezember 2019 fertig gestellt sein und Ziele, Strategien und Maßnahmen für jede der fünf Dimensionen 4 der Energieunion beinhalten. Energieeffizienz an erster Stelle Als Erstes von acht Legislativvorschlägen, die die Europäische Kommission im Rahmen des Pakets „Saubere Energie für alle Europäer“5 am 30. November 2016 vorgelegt hatte, hat das Europäische Parlament im April 2018 der überarbeiteten Richtlinie zur Gesamtenergieeffizienz von Gebäuden zugestimmt. Mit 40 Prozent des Endenergieverbrauchs ist der Gebäudesektor der energieintensivste Bereich und produziert 36 Prozent der Kohlenstoffdioxidemissionen. Die beschlossenen Änderungen zielen unter anderem darauf ab, bestehende Gebäude mit energieeffizienten Anlagen nachzurüsten und die Energieeffizienz neuer Gebäude durch den Einbau ‚intelligenter‘ Systeme zu verbessern. Die neue Governance-Verordnung sieht zudem konkrete Vorgaben für erneuerbare Energie und Energieeffizienz vor: Um das Ziel eines Anteils der erneuerbaren Energien von insgesamt 32 Prozent bis 2030 zu erreichen, muss die Europäischen Union bis 2022 18 Prozent, bis 2025 43 Prozent und bis 2027 65 Prozent des Ziels erreicht haben. Dazu einigten sich der Rat der Europäischen Union und das Europäische Parlament auf den Grundsatz der Auslösung eines Mechanismus zur Schließung von Lücken für erneuerbare Energien: Wenn auf Unionsebene eine Lücke besteht, müssen jene Mitgliedstaaten, die unter ihre Bezugspunkte fallen, die Lücke schließen, indem sie nationale Maßnahmen ergreifen. Außerdem gibt es eine Verpflichtung, jegliche Lücke zum Ausgangswert für erneuerbare Energien für 2020 zu schließen, sofern eine solche Lücke innerhalb eines Jahres auftritt. Energieversorgungssicherheit Ein weiteres Hauptziel der Energieunion betrifft Energieversorgungssicherheit, wobei die Energieunion dies in erster Linie mit Gassicherheit übersetzt. Prognosen gehen davon aus, dass die Abhängigkeit der Europäischen Union von Gasimporten weiter zunimmt.6 So betrug der Anteil der Nettogasimporte am Gesamtgasverbrauch der Europäischen Union im Jahr 2016 70,4 Prozent. Der Großteil der Importe stammt aus Russland (42 Prozent der Gesamtimporte in 2016), gefolgt von Norwegen (34 Prozent) und Algerien (10 Prozent). Importiertes Flüssiggas hat einen Anteil von 14 Prozent an den Gesamteinfuhren.7 Der Verband Europäischer Fernleitungsnetzbetreiber für Gas führt europaweite Simulationen der Gasversorgung und deren Unterbrechungen zur Risikoabschätzung durch. Die 4 Die fünf Dimensionen umfassen Dekarbonisierung, Energieeffizienz, Energieversorgungssicherheit, Energiebinnenmarkt sowie Forschung, Innovation und Wettbewerbsfähigkeit. 5 Europäische Kommission: Saubere Energie für alle Europäer. Mitteilung an das Europäische Parlament, den Rat, den Ausschuss der Regionen und die Europäische Investitionsbank. KOM(2016)860 endg. 6 Internationale Energieagentur: World Energy Outlook 2017, Paris, 15. Dezember 2017; Europäische Kommission: Quaterly Report on European Gas Markets, Market Observatory for Energy, DG Energy, 10 (4), 2018. 7 Daten der Statistikbehörde Eurostat, Juli 2018. 204 Jahrbuch der Europäischen Integration 2018 Energiepolitik sogenannten Stresstests haben gezeigt, dass rein nationale Vorgehen im Fall einer schweren Versorgungsstörung nicht ausreichen. Als Konsequenz trat am 1. November 2017 eine neue Verordnung zur Gewährleistung der Gasversorgungssicherheit8 in Kraft. Das neue Regelwerk verankert das Solidaritätsprinzip, indem Mitgliedstaaten künftig in regionalen Gruppen zusammenarbeiten und im Falle einer Lieferunterbrechung nachbarschaftlich füreinander einstehen. Statt wie bisher ex-post, sind Energieunternehmen aufgefordert, nationale Behörden bereits ex-ante über den Abschluss für die europäische Versorgungssicherheit relevanter, neuer Langzeit-Verträge zu informieren. Wenn es nach der Europäischen Kommission ginge, würde zusätzlich die bestehende Gasrichtlinie (2009/73/EG) auf Offshore-Gasleitungen wie „Nord Stream 2“ ausgedehnt und die wesentlichen Grundsätze der EU-Rechtsvorschriften im Energiebereich (Zugang Dritter, Entgeltregulierung, eigentumsrechtliche Entflechtung und Transparenz) für alle Gasleitungen, die in Drittländer hinein- beziehungsweise herausführen, bis zur Grenze des EU-Gebiets gelten. Der juristische Dienst des Rates der Europäischen Union sprach sich jedoch gegen den Legislativvorschlag aus. Zudem lehnten europäische Industrieverbände und Unternehmen den Gesetzesvorschlag mit großer Mehrheit ab. Lediglich in Polen ansässige Unternehmen unterstützen den Vorschlag. Polen fürchtet um seine Transiteinnahmen, wenn mit „Nord Stream 2“ die traditionellen Routen über die Ukraine teilweise umgangen würden. Nachdem das internationale Schiedsgericht in Stockholm in seinem Urteil im März 2018 entschieden hatte, dass der russische Energiekonzern Gazprom etwa 2,56 Mrd. US- Dollar an den ukrainischen Konzern Naftogaz als Schadensersatz für nicht gelieferte Gasmengen zahlen muss, hatte Gazprom die Gaslieferungen an die Ukraine einseitig ausgesetzt und bekräftigt, die 2019 auslaufenden Transitabkommen nicht zu erneuern. Stattdessen sieht Gazprom vor, den europäischen Markt auf alternative Routen wie „Nord Stream“ über Deutschland und „TurkStream“ über die Türkei zu beliefern. Der Bau von „TurkStream“ durch das Schwarze Meer ist bereits weit vorangeschritten. Sowohl die EU- Institutionen als auch die Mitgliedstaaten setzen sich offen für den Erhalt der ukrainischen Transitroute ein. Zuletzt hatte der russische Präsident Wladimir Putin bei einem Treffen mit Bundeskanzlerin Angela Merkel zugesichert, dass weiterhin Gas durch die Ukraine fließe. Die Mengen blieben offen. Pipeline Politik Die geplante Erweiterung der bestehenden Ostseepipeline Nord Stream um zwei weitere Stränge („Nord Stream 2“) erhitzte auch 2017/18 die Gemüter in Brüssel und den betroffenen Mitgliedstaaten. Nach Auffassung der Europäischen Kommission und diverser Mitgliedstaaten, darunter unter anderem Polen und die baltischen Staaten, könnten mit der Inbetriebnahme die traditionellen Routen über die Ukraine umgangen werden, was wiederum die strategischen Bemühungen der Europäischen Union um eine Verringerung der russischen Gasabhängigkeit und der Diversifizierung ihrer Bezugsquellen untergrabe. Die förmliche Ersuchung der Europäischen Kommission um ein Mandat zur Aufnahme von Verhandlungen mit Russland über den Betrieb der geplanten Erdgasleitung wurde vom Rat der Europäischen Union im September 2017 zurückgewiesen. Währenddessen haben 8 Verordnung (EU) 2017/1938 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 25. Oktober 2017 über Maßnahmen zur Gewährleistung der sicheren Gasversorgung und zur Aufhebung der Verordnung (EU) Nr. 994/2010. Jahrbuch der Europäischen Integration 2018 205 Die Innenpolitik der Europäischen Union bis Mitte 2018 bis auf Dänemark alle beteiligte Mitgliedstaaten – Deutschland, Finnland und Schweden – ihre nationalen Bau- und Betriebsgenehmigungen für das Projekt erteilt. Im Mai 2018 begannen die Arbeiten im Greifswalder Bodden. Ein Eilantrag des Naturschutzbund Deutschland wegen Gefährdung gefährdeter Meerestiere und -pflanzen wurde vom Oberverwaltungsgericht Mecklenburg-Vorpommerns Anfang Juni abgelehnt. Zeitgleich wurde im Juni 2018 ein zentraler Abschnitt des Südlichen Gaskorridors, das Gas aus dem Kaspischen Raum nach Europa bringen soll, fertiggestellt. Die „Trans Anatolian Natural Gas Pipeline“ (TANAP) wurde in der Türkei offiziell eingeweiht. Von den insgesamt 16 Mrd. Kubikmetern Erdgas, die TANAP jährlich transportiert, verbleiben sechs Mrd. Kubikmeter in der Türkei, während zehn Mrd. Kubikmeter nach Europa geleitet werden. Dazu schließt die „Trans-Adriatic Pipeline“ an der türkisch-griechischen Grenze an TANAP an. Sie soll voraussichtlich ab 2020 aserbaidschanisches Gas von Griechenland über Albanien nach Süditalien liefern. Der Südlichen Gaskorridor gilt als Schlüsselprojekt in dem Bestreben, den Anteil nicht-russischen Pipeline Gas zu erhöhen, auch wenn die derzeit prognostizierten Liefermengen gerade einmal 1,5 bis 3 Prozent der europäischen Gasnachfrage decken. Der Türkei kommt dabei eine Schlüsselrolle als Transitland zu. Explorationsbohrungen des italienischen Energiekonzerns Eni stießen zudem Anfang 2018 auf das Erdgasfeld „Calypso“ vor der Südwestküste Zyperns, das mit voraussichtlich rund 30 Bio. Kubikfuß Gas über ein bedeutendes Gasvorkommen verfügen soll. Inwiefern das Gas jedoch gefördert und nach Europa transportiert werden könnte, bleibt höchst unklar. Nicht nur, dass die Förderung ausgesprochen anspruchsvoll und kostspielig wäre, auch der internationale Preisverfall der Öl- und Gaspreise aufgrund steigenden Angebots reduziert die Erfolgsaussichten. Schließlich erhebt die Türkei Anspruch auf das Gasfeld, das nach Ansicht Ankaras zu großen Teilen zur türkischen Wirtschaftszone zählt. Weiterführende Literatur Mirja Schröder/Marc Oliver Bettzüge/Wolfgang Wessels (Hrsg.): Turkey as an energy hub? Contributions on Turkey's Role in EU Energy Supply, Baden-Baden 2017. Katja Yafimava: The Council Legal Service's assessment of the European Commission's negotiating mandate and what it means for Nord Stream 2, in: Oxford Institute for Energy Studies 10/2017. 206 Jahrbuch der Europäischen Integration 2018 Forschungs-, Technologie- und Telekommunikationspolitik Jürgen Turek Die strukturellen integrationspolitischen ‚Baustellen‘ in Europa verstellen den Blick auf die Gesamtplanung der Europäischen Union von 2021 bis 2027, ihre sozioökonomische Performance durch bestehende und neue Programme und Initiativen zu pflegen und voranzutreiben. Diese beruht auf der EU-Modernisierungsstrategie „Europa 2020“. Sie soll Europa durch die Mobilisierung von Innovationspotenzialen und die Förderung von Forschung und technologischer Entwicklung in High-Tech-Industrien und im Bereich der Digitalisierung antreiben. Gleichzeitig soll sie für ein nachhaltiges Wachstum, eine ausreichende Beschäftigung der Menschen und soziale Kohäsion in Europa sorgen. Programm für nachhaltiges Wachstum, Energiesicherheit und Klimaschutz, Beschäftigung und Bildung, soziale Kohäsion Europäischer Forschungsraum (ERA) Rahmenprogramm und 8. Forschungsrahmenprogramm für Innovation und „Horizon 2020“ mit Weltraumpolitik Wettbewerbsfähigkeit und digitaler Agenda für Europa Abbildung 1: Die Modernisierungsstrategie „Europa 2020“ der EU. Grafik: Turek Consulting München Dieser Ansatz besteht seit Anfang der 2010er Jahre. Er ist ganzheitlich konzipiert und umfasst innovationspolitisch gesehen die wirtschaftspolitische Förderung innovativer Wertschöpfungsketten von den Universitäten über spezialisierte Forschungsinstitute bis hin zu den Unternehmen, die aus Ideen und Erfindungen wettbewerbsfähige Produkte und Dienstleistungen entwickeln sollen. Mit ihrem Gesamtbericht über die Tätigkeit der Kommission 20171 und den Impulsen, die sie mit Blick auf den Haushalt der Gemeinschaft 2021–2027 im Mai 2018 gesetzt hat, verdeutlicht die Kommission, dass sie die Umsetzung und Finanzierung der „Strategie Europa 2020“ weiterhin in einem nachhaltigen Rahmen umsetzen will. Dies umfasst die Mobilisierung europäischer Forschungsinstitute und hoch innovativer Unternehmen, die Stärkung der europäischen Grundlagen- und angewandten Forschung sowie die konsequente Digitalisierung des Binnenmarktes. 1 Vgl. Europäische Kommission: Gesamtbericht über die Tätigkeit 2017, Brüssel 2018. Jahrbuch der Europäischen Integration 2018 207 Die Innenpolitik der Europäischen Union Forschungs- und Technologiepolitik Die Forschungs- und Technologiepolitik (FTE-Politik) ist elementarer Teil dieser Modernisierungsstrategie. Der Fokus liegt auf der zukünftigen industriellen Entwicklung, ohne dabei sozialwissenschaftliche Forschungsbereiche auszublenden. Die FTE-Politik wird mit dem Programm „Horizont 2020“ exekutiert. Damit realisiert die EU seit 2014 (programmatisch noch bis Ende 2020 disponiert) ein mit 80 Mrd. Euro ausgestattetes Forschungsrahmenprogramm. Budget und Aktivitäten verteilen sich auf die drei Schwerpunkte „EU-Spitzenforschung“, „industrielle Innovationen“ und „Bewältigung der größten gesellschaftlichen Herausforderungen“. „Horizont 2020“ ist das weltweit größte staatliche bzw. supranationale Forschungsprogramm. Es vereint alle Forschungs- und Förderprogramme der Europäischen Kommission, bietet europäische Kooperationsmöglichkeiten zwischen Universitäten, Forschungseinrichtungen, einzelnen Wissenschaftlern und Unternehmen an, legt einheitliche Vorschriften fest und versucht, den damit verbundenen bürokratischen Aufwand in Grenzen zu halten. Die Forschungs- und Technologiepolitik ist Teil einer fest umrissenen industriellen Wertschöpfung. Sie dient dazu, eine Wertschöpfungskette von Forschung und Wissenschaft bis zur Erfindung und kommerziellen Verwertung von Produkten und Dienstleistungen zu initiieren. Damit bildet „Horizont 2020“ den Kern des Europäischen Forschungsraums (EFR). Zusammen mit der „Innovationsunion“ dient es der Umsetzung der „Strategie 2020“; sie soll Europa zum wettbewerbsfähigsten Raum der Welt machen. Konkret sind die EU-Mittel für Forschung und technologische Entwicklung für Innovationen in Gesundheit, Umwelt, Verkehr und Mobilität, Nahrungsmittel und Energie bestimmt. Forschungspartnerschaften mit der pharmazeutischen Industrie, der Luft- und Raumfahrtindustrie, dem Maschinenbau oder der Automobil- und der Elektronikindustrie sollen privatwirtschaftliche Investitionen in künftiges Wachstum und die Schaffung von Arbeitsplätzen mit hohem Qualifikationsniveau führen. Die Digitalisierung prägt die FTE- Politik der EU zunehmend. Beispiele finden sich in der digitalisierten Agrarökonomie mit dem Ziel optimierter Produktionsmöglichkeiten und gesteigerter Ernteerträge oder in der optimierten digitalen Verkehrsinfrastrukturtechnologie, die eine automatisierte und sichere Mobilität ermöglichen soll. Ein wichtiges Ziel der europäischen Forschungs- und Technologiepolitik ist die Erhöhung der Forschungsintensität. Der Anteil der Investitionen des Bruttoinlandsproduktes in den Ländern der EU beträgt im Durchschnitt immer noch nur rund 2 Prozent. Die Mitgliedstaaten und die Europäische Kommission verfolgen das Ziel, bis 2020 diesen Anteil im Durchschnitt aller EU-Mitgliedsländer auf 3 Prozent zu heben.2 Ab Anfang 2017 wurde „Horizont 2020“ einer Zwischenevaluierung unterzogen. Sie nimmt Einfluss auf die Gestaltung des laufenden Programms und prägt das zukünftige 9. EU-Rahmenprogramm, das 2021 beginnen wird. Programmlinien und Initiativen des Programms werden dahingehend untersucht, ob die vereinbarten forschungspolitischen Ziele erreicht werden konnten. Die Evaluierung wurde von zwei externen Expertenkommissionen unterstützt: Zum einen die „Expert Group on evaluation methodologies for the interim and ex-post evaluations of Horizon 2020“, die überprüfen soll, inwieweit die Problematik der ‚sozialen Herausforderungen‘ im Rahmen der übergeordneten Europa 2020-Strategie wirklich aufgenommen worden sind. Zum anderen die „High Level Group 2 Vgl. Jürgen Turek: Forschungs-, Technologie- und Telekommunikationspolitik, in: Werner Weidenfeld/Wolfgang Wessels (Hrsg.): Jahrbuch der Europäischen Integration, Baden-Baden 2017, S. 262. 208 Jahrbuch der Europäischen Integration 2018 Forschungs-, Technologie- und Telekommunikationspolitik on the interim evaluation of Horizon 2020“, welche sich auf eine Projektion der künftigen Herausforderungen und politische Empfehlungen konzentrieren soll.3 Letztere tagte unter Vorsitz von Pascal Lamy und legte im Sommer 2017 EU-Forschungskommissar Carlos Moedas elf Empfehlungen vor, um das kommende Forschungsrahmenprogramm noch stärker als wirkungsmächtiges Instrument der europäischen Forschungs-, Technologie-, Wirtschafts- und Industriepolitik nutzen zu können. Der Anschub von Forschung und Innovationen sollte deshalb im Haushalt der EU und ihrer Mitgliedstaaten Priorität erhalten und das Budget der EU-Programme für Forschung und Innovation nach 2020 verdoppelt werden. Die Expertengruppe wies darauf hin, dass zwei Drittel des Wirtschaftswachstums in den Industrieländern auf Forschung und Innovation zurückzuführen sind. Zu den elf Empfehlungen gehörten die Verdoppelung des EU-Forschungsbudgets, eine stärkere Orientierung auf die Entstehung zukünftiger Märkte, die Rationalisierung der EU- Forschungslandschaft und Schaffung von Synergien mit den Strukturfonds. EU- und nationale Forschungs- und Innovationsinvestitionen sollten besser abgestimmt und internationale Kooperationen zum Markenzeichen der EU-Forschungs- und Innovationspolitik werden. Vorgeschlagen wurde auch eine Mobilisierung der Bürgerinnen und Bürger mittels breit angelegter Innovationsprojekte.4 Im Frühjahr 2018 legte die Kommission ihre Überlegungen zu dieser Evaluation vor. Sie trug diese dem Europäischen Parlament, dem Europäischen Rat sowie dem Ausschuss der Regionen vor. Darin betonte sie Fortschritte des Programms gegenüber den festgestellten Defiziten des vergangenen 7. Forschungsrahmenprogramms. Sie mahnte gleichzeitig eine weitere Konzentration der Bemühungen auf nachhaltige Kooperationserfolge in der Zusammenarbeit zwischen Forschung, Entwicklung und praktisch tätiger Wirtschaft an. Ferner forderte sie mehr Vereinfachung in der Zusammenarbeit, weniger Bürokratie, mehr internationale Kooperation und eine verbesserte Berücksichtigung der Bedürfnisse der EU-Bürger.5 Insofern zeigte sie sich gegenüber den Forderungen der High Level Group als aufgeschlossen. Die endgültige Evaluation soll Ende 2018 nach dem Abschluss der Konsultationsprozesse mit den europäischen Institutionen vorgelegt werden. Telekommunikationspolitik und Digitalisierung Mit Blick auf die Wettbewerbsfähigkeit der europäischen Wirtschaft spielt der digitale Binnenmarkt eine wichtige Rolle. Sein Ziel ist eine digitalisierte Super-Infrastruktur und ein Platz Europas unter den großen Champions der Digitalwirtschaft. Zudem soll sie das globale Wachstum europäischer Unternehmen sowie die Modernisierung der öffentlichen Dienste fördern. Wichtig im Programm der Europäischen Kommission sind dabei die Themen: (1) Zugang zu den besten informationstechnologischen Netzen, (2) Reform der Telekommunikationsvorschriften, (3) Verbraucherschutz, (4) Verfügbarkeit von Online- Inhalten und -Diensten in allen EU-Ländern, (5) faires und rechtlich einwandfreies Ver- 3 Vgl. Kooperationsstelle EU der Wissenschaftsorganisation (KOWI): EU-Forschungspolitik, Zwischenevaluierung von Horizon 2020, abrufbar unter: www.kowi.de/kowi/forschungspolitik/interim-evaluation/ interim-evaluation.aspx (letzter Zugriff: 8.5.2018). 4 Vgl. Europäische Kommission: Elf Empfehlungen für die EU-Forschungspolitik nach 2020, abrufbar unter: https://ec.europa.eu/germany/news/elf-empfehlungen-f%C3%Bcr-die-eu-forschungpolitiknach-2020_de (letzter Zugriff: 7.5.2018). 5 Vgl. European Commission: Communication from the Commission to the European Parliament, the Concil, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions, abrufbar unter: https://ec.europa.eu/transparency/regdoc/rep/1/2018/EN/COM-2018-2-F1-EN-MAIN-PART-1.PDF (letzter Zugriff: 9.5.2018). Jahrbuch der Europäischen Integration 2018 209 Die Innenpolitik der Europäischen Union halten von informationstechnologisch agierenden Unternehmen wie Google, Apple oder Facebook, (6) Cybersicherheit und (7) Datenschutz.6 Letzter Punkt wurde am 25. Mai 2018 mit der EU-Datenschutz-Grundverordnung (EU-DSGVO) einer Regulierung zur Verwendung von personenbezogenen Daten der Bürger in Europa unterworfen. Davor hatte die Kommission im September 2017 Maßnahmen zur Verbesserung des freien Verkehrs nicht personenbezogener Daten vorgelegt. Hinsichtlich der Cybersicherheit stellte die Kommission Leitlinien und Grundsätze auf, um dem Problem der Nutzung von Online-Plattformen für die Verbreitung illegaler Online-Inhalte zu begegnen.7 Die Digitalisierung Europas ist in voller Fahrt Die Digitalisierung hat Europa endgültig erreicht und wird das kommende EU-Forschungsrahmenprogramm sowie die Agenda der Telekommunikationspolitik prägen. Für die FTE gilt: Kooperationen noch besser zu organisieren, die Forschungsanstrengungen endlich auf das 3-Prozent-Ziel am Bruttosozialprodukt auszurichten und bürokratischen Aufwand zu reduzieren. Die im Rahmen der Evaluation geforderte Verdoppelung des Forschungshaushaltes des Rahmenprogramms ist eine logische Folge; sie betrüge dann etwa 160 Mrd. Euro für die siebenjährige Laufzeit des neuen Programms. Nach der Logik der Finanzplanung in der EU ist eine solche Erhöhung jedoch nicht realistisch. Käme am Ende allerdings eine 20-prozentige oder 30-prozentige Erhöhung des Forschungsbudgets heraus, würde dies der technologischen Wettbewerbsfähigkeit Europas dienen. Fast wichtiger sind mit Blick auf das digitalisierte Europa alle diejenigen Anstrengungen, die auf eine verbesserte Cybersicherheit und einen besseren Datenschutz der EU- Bürger zielen. Hier hat die Europäische Kommission mit der EU-DSGVO ein strenges Regelwerk errichtet. Gleichzeitig hat sie ein Konzept der Cybersicherheit entwickelt, um die Abwehr-, Abschreckungs- und Reaktionsfähigkeit der EU bei Cyberangriffen zu stärken. Dies umfasst unter anderem die Errichtung einer EU-Agentur für Cybersicherheit, ein Konzept für eine schnelle, operative und einheitliche Reaktion im Fall einer großen Cyberattacke und eine bessere internationale Zusammenarbeit, darunter eine Vertiefung der Kooperation zwischen der EU und der NATO. Problematisch dabei bleibt – wie immer bei der Errichtung einer neuen europäischen Bürokratie – die Frage der Kompetenzverteilung, der Zuständigkeit und der Zusammenarbeit mit den nationalen Behörden. Beide Felder – die Forschungs- und Technologie- sowie die Telekommunikations- und Digitalisierungspolitik – erhalten damit stärker einen strategischen Charakter für die weitere europäische Integration. Sie zielen auf die innere und äußere Sicherheit der EU und die Wettbewerbsfähigkeit der europäischen Wirtschaft. Insofern können dies wertvolle Impulse sein zur Stärkung eines Europas, dass derzeit in einer schweren Krise steckt.8 Weiterführende Literatur Europäische Kommission: Forschung und Innovation, abrufbar unter: https://europa.eu/europeanunion/topics/research-innovation_de (letzter Zugriff: 18.5.2018). Jürgen Turek: Forschungs-, Technologie- und Telekommunikationspolitik, in: Werner Weidenfeld/Wolfgang Wessels (Hrsg.), Jahrbuch der europäischen Integration, Bonn/Baden-Baden 1993 ff. 6 Vgl. die Formulierung der drei Säulen für einen digitalen Binnenmarkt durch die EU-Kommission, abrufbar unter: https://ec.europa.eu/commission/priorities/digital-single-market_de (letzter Zugriff: 17.5.2018). 7 Vgl. Kommission: Gesamtbericht, 2018, S. 27. 8 Vgl. Jürgen Turek: Globalisierung im Zwiespalt. Die postglobale Misere und Wege, sie zu bewältigen, Bielefeld 2017, S. 398 ff. 210 Jahrbuch der Europäischen Integration 2018 Gesundheits- und Verbraucherpolitik Sarah-Lena Böning/Remi Maier-Rigaud Neue Integrationsimpulse sind aus der europäischen Gesundheits- und Verbraucherpolitik zu verzeichnen: Neben dem Vorschlag einer Richtlinie zu Verbandsklagen wirbt die Europäische Kommission verstärkt um europäische Antworten auf die Herausforderungen in den Bereichen der Bewertung von Gesundheitstechnologien, grenzüberschreitender Gesundheitsgefahren oder der Etablierung eines gemeinsamen digitalen Datenraums. Kommission will Kompensationsmöglichkeiten für geschädigte Verbraucher Wie schon so häufig in der Geschichte des Verbraucherschutzes erzeugte ein grenzüberschreitender Skandal ein Momentum für verbesserten Verbraucherschutz in Europa. In diesem Fall war die US-Umweltbehörde Ausgangspunkt, die 2015 eine illegale Abschalteinrichtung in Dieselfahrzeugen entdeckte, mit deren Hilfe manipulativ grenzwertkonforme Abgaswerte temporär erzielt wurden. Diese weltweite, stark gesundheitsschädliche Praxis mehrerer Hersteller brachte in Europa die Frage der Entschädigung für Verbraucher auf die politische Agenda. Dieser sogenannte „Dieselabgasskandal“ unterstreicht die Dringlichkeit des Kommissionsvorschlags zur Neugestaltung der Rahmenbedingungen für Verbraucher. Nachdem die Kommission bereits 2013 eine entsprechende Empfehlung abgegeben hatte, hat sie nun eine Richtlinie zu Verbandsklagen vorgeschlagen.1 Durch Verbandsklagen, die qualifizierte Einrichtungen wie Verbraucherverbände im Namen der Verbraucher erheben dürfen, können diese für schädigende Unternehmenspraktiken kompensiert werden, ohne dass der Klageweg Kosten für sie verursachen würde. Die Gefahr einer „Klageflut“ ist aber nicht zu erkennen, denn anders als bei den Sammelklagen in den USA sind die Voraussetzungen für Verbandsklagen streng definiert: Es bedarf einer gerichtlichen oder behördlichen Entscheidung und nur der tatsächlich erlittene Schaden kann kompensiert werden. In Deutschland folgt die Bundesregierung der Forderung der Verbraucherzentrale Bundesverband und hat im Mai 2018 einen Gesetzentwurf zur Einführung einer Musterfeststellungsklage vorgelegt.2 Ebenfalls Teil des von der Kommission vorgeschlagenen „New Deal“ für Verbraucher ist die Modernisierung von vier Richtlinien über die Rechte von Verbrauchern in Hinblick auf die digitale Entwicklung.3 1 Europäische Kommission: Vorschlag für eine Richtlinie über Verbandsklagen zum Schutz der Kollektivinteressen der Verbraucher und zur Aufhebung der Richtlinie 2009/22/EG, COM/2018/184 final, Brüssel, 11.4.2018. 2 Bundesregierung der Bundesrepublik Deutschland: Entwurf eines Gesetzes zur Einführung einer zivilprozessualen Musterfeststellungsklage, 9.5.2018, abrufbar unter: https://www.bmjv.de/SharedDocs/ Gesetzgebungsverfahren/Dokumente/RegE_Musterfeststellungsklage.pdf (letzter Zugriff: 8.6.2018). 3 Europäische Kommission: Neue Rahmenbedingungen für die Verbraucher, Factsheet IP/18/3041, Brüssel, 11.4.2018. Jahrbuch der Europäischen Integration 2018 211 Die Innenpolitik der Europäischen Union Kommission schlägt gemeinsame Bewertung von Gesundheitstechnologien vor Der Verordnungsvorschlag der Kommission4 sieht vor, Arzneimittel und bestimmte Medizinprodukte durch eine Koordinierungsgruppe, bestehend aus den bislang bewertenden nationalen Stellen, mit EU-weiter Gültigkeit klinisch beurteilen zu lassen. Nach einer Übergangszeit sollen diese Bewertungen verbindlich in den Gesundheitssystemen der Mitgliedstaaten bei Erstattung und Preisgestaltung berücksichtigt werden. Dies soll Doppelarbeit vermeiden und zu einheitlichen Anforderungen an die Hersteller im Binnenmarkt führen. Zudem soll der Verfahrensablauf mit dem zentralisierten europäischen Arzneimittelzulassungsverfahren abgestimmt werden, sodass alle europäischen Gesundheitssysteme direkt mit der Marktzulassung auf die gemeinsame Nutzenbewertung zurückgreifen können. Die Gesamtbewertung von Gesundheitstechnologien verbleibt weiter entsprechend des Subsidiaritätsprinzips in der Verantwortung der Gesundheitssysteme der Mitgliedstaaten, die laut Artikel 8 des Kommissionsvorschlags lediglich berichten müssen, wie die klinische Bewertung berücksichtigt wurde und weiterhin bei der nicht-klinischen Bewertung (wirtschaftlich, ethisch, organisatorisch) eigene, spezifische Maßstäbe anlegen können. Damit die geplante Verordnung ein hohes evidenzbasiertes Niveau bei der klinischen Nutzenbewertung für Patienten beinhaltet, ist eine kritische Begleitung des Gesetzgebungsvorhabens wichtig. Nationale Akteure haben aber teilweise grundlegende Vorbehalte gegenüber dem Vorschlag, der eine Kompetenzabgabe an die europäische Ebene bedeuten würde: Die größten Bundestagsfraktionen5 sehen unter anderem einen angeblichen Verstoß gegen das Subsidiaritätsprinzip und der Spitzenverband Bund der Krankenkassen (GKV) bewertet den verpflichtenden Charakter des Vorschlags kritisch.6 Zusammenarbeit bei der Bekämpfung grenzüberschreitender Gesundheitsgefahren Vor dem Hintergrund vermehrt auftretender Erkrankungen wie Masern oder Röteln will die Kommission die europäische Zusammenarbeit bei der Bekämpfung von Krankheiten, die durch Impfungen vermeidbar wären, verstärken. Die Zahl der Masernfälle in der EU hat sich von 2016 auf 2017 verdreifacht – vorwiegend aufgrund von Impflücken. Auch bei anderen Viren sind sinkende Impfquoten zu verzeichnen, sodass Erkrankungen wie die saisonale Grippe oder auch Kinderlähmung wieder eine zunehmende Gefahr für die Menschen in der EU darstellen. Ziel der Europäischen Kommission ist daher, die Impfskepsis zu senken und entsprechende europäische Bestrebungen stärker zu koordinieren, da Infektionskrankheiten grenzüberschreitende Gesundheitsgefahren darstellen, bisher jedoch keine EU-weit einheitlichen Impfstrategien und -kalender existieren.7 Die Kommission hat im April 2018 konkrete Vorschläge vorgelegt, welche bis Ende 2018 in Kraft treten und deren Umsetzung anschließend alle drei Jahre evaluiert werden soll. Die Vorschläge bauen auf dem Beschluss zu schwerwiegenden grenzüberschreitenden Gesundheitsgefahren des Europäischen Parlaments und des Rates aus dem Jahr 2013 auf und ergän- 4 Europäische Kommission: Vorschlag für eine Verordnung über die Bewertung von Gesundheitstechnologien und zur Änderung der Richtlinie 2011/24/EU, COM/2018/51 final, Brüssel, 31.1.2018. 5 Deutscher Bundestag: Antrag der Fraktionen CDU/CSU, SPD, FDP und Bündnis 90/Die Grünen zu dem Vorschlag für eine Verordnung über die Bewertung von Gesundheitstechnologien, BT-Drucksache 19/1296, 20.3.2018. 6 GKV-Spitzenverband: Stellungnahme des GKV-Spitzenverbandes vom 8.5.2018, S. 6. 7 Europäische Kommission: Fragen und Antworten: EU-weite Zusammenarbeit bei der Bekämpfung von durch Impfung vermeidbaren Krankheiten, Brüssel, 26.4.2018, abrufbar unter: http://europa.eu/ rapid/press-release_MEMO-18-3458_de.htm (letzter Zugriff: 18.5.2018). 212 Jahrbuch der Europäischen Integration 2018 Gesundheits- und Verbraucherpolitik zen Maßnahmen wie die im Jahr 2018 eingeführte „Gemeinsame Aktion gegen Impfskepsis“, die über das dritte Programm „Gesundheit“ (2014-2020) gefördert wird.8 Um die Impfquoten EU-weit zu erhöhen, sollen unter anderem routinemäßige Überprüfungen des Impfstatus und regelmäßige lebensweltnahe Impfangebote beispielsweise in Schulen eingeführt und einheitliche Impfpässe, die einen grenzübergreifenden elektronischen Austausch ermöglichen, entwickelt werden. An informationspolitischen Maßnahmen mit Blick auf die Impfskepsis in der Bevölkerung schlägt die Kommission die Schaffung eines europäischen Informationsportals zum Thema Impfungen bis 2019, Schulungen zur fachkundigen Durchführung von Impfungen sowie die Bildung einer Impfkoalition vor, um die Öffentlichkeit korrekt informieren, irrige Annahmen widerlegen und sich über bewährte Verfahren austauschen zu können. Bei der Koordination der Zusammenarbeit soll ein EU-weites virtuelles Register mit Daten zu Impfstoffbeständen und -bedarf sowie ein europäisches Informationsaustauschsystem helfen. Mithilfe der hier gesammelten Daten sollen dann bis 2020 Leitlinien für einen EU-weit einheitlichen Kern-Impfkalender aufgestellt werden.9 Digitaler Binnenmarkt Die Verfügbarkeit von Daten wird allgemein als Schlüssel angesehen, um technische Innovationen zur Optimierung der Gesundheitsversorgung nutzbar zu machen. Im öffentlichen Sektor werden große Mengen an Daten wie Bildungs-, Wirtschafts- und Sozialdaten produziert und gesammelt, die in einem gemeinsamen Datenraum der Europäischen Union von Unternehmen und Start-ups wiederverwendet und so zur Entwicklung einer datenbasierten Wirtschaft genutzt werden könnten. Die Wiederverwendung von Daten des öffentlichen Sektors soll laut Schätzungen zu einer Wertsteigerung der europäischen Datenwirtschaft auf vier Prozent des europäischen Bruttoinlandsproduktes bis 2020 führen und über 700.000 neue Arbeitsplätze schaffen.10 Auf Basis der Datenschutzgrundverordnung, die am 25. Mai 2018 in Kraft getreten ist, sowie auf einer Initiative der Europäischen Kommission für den freien Fluss nicht personenbezogener Daten hat die Kommission daher im April 2018 konkrete Vorschläge vorgelegt, um die Verfügbarkeit von Daten des öffentlichen Sektors in der Europäischen Union für die Weiterverwendung zu verbessern. Die Vorschläge sehen vor, die Richtlinie über die Weiterverwendung von Informationen des öffentlichen Sektors zu überarbeiten. Gesundheitsdaten sollen für Bürger und Einrichtungen leichter zugänglich, grenzüberschreitend teilbar und für die Versorgung, Prävention und Forschung einsetzbar sein. Von einem gemeinsamen Datenraum verspricht sich die Kommission demzufolge nicht nur positive Auswirkungen auf die Wirtschaft, sondern auch auf die europäische Gesundheitsversorgung, beispielsweise indem Epidemien besser vorhergesehen und interoperable elektronische Patientenakten genutzt werden können.11 8 European Commission: Live, work, travel in the EU. Gesundheitswesen. Impfung. Überblick, abrufbar unter: https://ec.europa.eu/health/vaccination/overview_de (letzter Zugriff: 18.5.2018). 9 European Commission: Proposal for a Council Recommendation on Strengthened Cooperation against vaccine Preventable Diseases, COM(2018) 244 final. Brüssel, 26.4.2018. 10 European Commission: Digital Single Market. Building a data-based economy in the EU Proposal for a revised Directive on the reuse of Public Sector Information, 25.4.2018, abrufbar unter: https://ec.europa.eu/digital-single-market/en/news/factsheet-building-data-based-economy-eu-proposal-revised-directive-reuse-public-sector (letzter Zugriff: 29.6.2018). 11 Europäische Kommission: Daten in der EU: Kommission intensiviert Förderung der größeren Verfügbarkeit und stärkeren gemeinsamen Nutzung von Gesundheitsdaten, Brussel, 25. April 2018 IP/18/3364, Brussel, 25.4.2018. Jahrbuch der Europäischen Integration 2018 213 Die Innenpolitik der Europäischen Union Mobile-Health-Dienste (mHealth) Basierend auf der öffentlichen Konsultation zum mHealth-Grünbuch im Jahr 2014 unterstützt die Europäische Kommission verschiedene Initiativen und arbeitet dabei eng mit der Untergruppe mHealth zusammen, die im Jahr 2015 vom eHealth-Netzwerk der Mitgliedstaaten der Europäischen Union gegründet wurde. Bisherige Resultate dessen sind Projekte wie die Entwicklung eines Verhaltenskodexes für App-Entwickler (ein entsprechender Entwurf wurde im Juni 2016 veröffentlicht und steht noch zur Bewertung durch die „Artikel-29- Datenschutzgruppe“ und den Europäischen Datenschutzausschuss aus) sowie von Bewertungsrichtlinien für mHealth-Apps. Die im Februar 2016 von Vertretern verschiedener Interessensgruppen gegründete Arbeitsgruppe zur Entwicklung von mHealth Bewertungsrichtlinien hat wiederum im Juni 2017 ihren Arbeitsbericht veröffentlicht.12 Vor dem Hintergrund fehlender Evidenz hinsichtlich des Nutzens von Gesundheits-Apps verfolgte die Arbeitsgruppe das Ziel der Entwicklung von Richtlinien zur Bewertung der Validität und Reliabilität der von Gesundheits-Apps gesammelten und verarbeiteten Daten. Die meisten Mitglieder der Arbeitsgruppe – mit Ausnahme der Industrievertreter – befürworteten, über Bewertungskriterien für Datenvalidität und -reliabilität hinauszugehen und den Fokus auf Bewertungsrichtlinien für Gesundheits-Apps im Allgemeinen auszuweiten. Eine Einigung konnte die Arbeitsgruppe letzten Endes jedoch nicht erreichen, sodass es schließlich nicht gelang, Bewertungsrichtlinien zu veröffentlichen. Am ehesten konsensfähig waren laut des Arbeitsberichtes die Relevanz zusätzlicher Kriterien wie Privatsphäre, Transparenz und Interoperabilität. Hierauf könnten sich zukünftige Initiativen zur Ausarbeitung von Bewertungsrichtlinien – beispielsweise durch die Untergruppe mHealth des eHealth Netzwerkes – konzentrieren. Das Scheitern der Arbeitsgruppe hat gezeigt, dass im ersten Schritt die Schaffung klarer Zielvorgaben sowie einheitlicher Begrifflichkeiten und Definitionen als gemeinsame Arbeitsgrundlage essentiell ist. Fazit In vielen Bereichen der europäischen Gesundheits- und Verbraucherpolitik hat die Europäische Kommission im vergangenen Jahr Initiativen ergriffen. Einige dieser Vorschläge – wie die gemeinsame Bewertung von Gesundheitstechnologien oder die Möglichkeiten von Verbandsklagen – sind richtungsweisende Integrationsimpulse. Es bleibt aber abzuwarten, ob diese Impulse auch genutzt werden oder ob der Abwehrreflex gegen drohenden Kompetenzverzicht auf der Ebene der Mitgliedstaaten dominiert. Weiterführende Literatur Susanne Augenhofer: Deutsche und europäische Initiativen zur Durchsetzung des Verbraucherrechts. Gutachten im Auftrag der Verbraucherzentrale Bundesverband, 9.5.2018, abrufbar unter: https://www.vzbv.de/sites/ default/files/downloads/2018/05/08/19-05-08_vzbv_gutachten_augenhofer.pdf (letzter Zugriff: 8.6.2018). European Commission: Synopsis Report. Consultation: Transformation Health and Care in the Digital Single Market, European Union 2018, abrufbar unter: https://ec.europa.eu/health/sites/health/files/ehealth/ docs/2018_consultation_dsm_en.pdf (letzter Zugriff: 4.6.2018). 12 European Commission: Report of the Working Group on mHealth Assessment Guidelines. February 2016 - March 2017, abrufbar unter: http://ec.europa.eu/newsroom/document.cfm?doc_id=45251 (letzter Zugriff: 18.5.2018); European Commission: Digital Single Market. Policy. Privacy Code of Conduct on mobile health apps, abrufbar unter: https://ec.europa.eu/digital-single-market/en/privacy-code-conductmobile-health-apps (letzter Zugriff: 22.5.2018). 214 Jahrbuch der Europäischen Integration 2018 Haushaltspolitik Peter Becker Die Haushaltspolitik der Europäischen Union stand im Zeichen der Verhandlungen über den mehrjährigen Finanzrahmen (MFR) für die Jahre 2021 bis 2027. Die schwierigen Verhandlungen werden durch den Austritt des wichtigen Nettozahlers Großbritannien zusätzlich erschwert. Zugleich haben die Staats- und Regierungschefs in ihrer Leaders-Agenda der EU neue Aufgaben übertragen, die zusätzliche Finanzmittel erfordern. Der Konflikt um die Verteilung der EU- Gelder hat also eine deutliche Zuspitzung erfahren. Der MFR-Vorschlag der Europäischen Kommission und seine Entstehung Am 2. Mai 2018 haben Kommissionspräsident Jean-Claude Juncker und Haushaltskommissar Günther Oettinger mit der Vorstellung des Kommissionsvorschlags im Europäischen Parlament „für ein pragmatisches, modernes und langfristiges Budget“1 und ein reformiertes Eigenmittelsystem den schwierigen Verhandlungsprozess eröffnet.2 Mit diesem „strategischen Konzept“ zur Modernisierung des EU-Budgets versuchte die Kommission, die widersprüchlichen Interessen der Mitgliedstaaten und der EU-Organe auszubalancieren. Um die neuen Aufgaben für den Außengrenzschutz, die ersten Schritte zu einer Verteidigungsunion oder die Instrumente zur Stabilisierung der WWU finanzieren zu können, greift die Kommission auf Verbesserungen auf der Einnahmeseite zurück und plädiert für begrenzte Einsparungen beziehungsweise Umschichtungen bei den beiden größten Ausgabeblöcken, der Gemeinsamen Agrarpolitik (GAP) und der Kohäsionspolitik. Sie hatte bereits frühzeitig die Positionen und Wünsche abgefragt und in ihre Überlegungen aufgenommen. Im Zuge der Halbzeitüberprüfung3 des noch laufenden MFR 2014–2020 wurden alle Ausgabenprogramme und -politiken einer umfassenden Überprüfung auf Effizienz und ihren europäischen Mehrwert unterzogen, um den Reformbedarf im Europäischen Haushalt aufzudecken. Haushaltskommissar Oettinger war zudem in alle Mitgliedstaaten gereist, um in Gesprächen mit Regierungsvertretern und nationalen Parlamentariern deren Erwartungen und Bedenken aufzunehmen. Dieser „historisch intensive Konsultationsprozess“4 wurde um ein Reflexionspapier über die Zukunft der EU- Finanzen und einen Diskussionsbeitrag für das informelle Treffen des Europäischen Rats im Februar 2018 ergänzt. In ihrem Reflexionspapier vom 6. Juni 2017 vertiefte die Kommission neben der Vorstellung von fünf potenziellen Szenarien zur Weiterentwicklung des MFR das Prinzip des europäischen Mehrwerts als Leitlinie zur Entwicklung ihres MFR-Vorschlags. Die 1 Europäische Kommission: Ein moderner Haushalt für eine Union, die schützt, stärkt und verteidigt. Mehrjähriger Finanzrahmen 2021–2027, KOM(2018)321 fin., Brüssel, 2. Mai 2018. 2 Bis Mitte Juni 2018 legte die Kommission sukzessive insgesamt 37 Legislativvorschläge mit begleitenden Arbeitspapieren zu den EU-Politiken vor. 3 European Commission: Commission Staff Working Document. Spending review. Accompanying document, SWD/2018/171 fin., Brussels, 2.5.2018. 4 Stefan Lehner: Ein Haushalt für die Zukunft der Europäischen Union: Die Vorschläge der Europäischen Kommission für den Mehrjährigen Finanzrahmen 2021–2027, in: ifo Schnelldienst 12/2018, 71. Jg., S. 10-13, S. 11. Jahrbuch der Europäischen Integration 2018 215 Die Innenpolitik der Europäischen Union Konzeption des nächsten MFR post-2020 müsse „von einer klaren Vision der europäischen Prioritäten und der Entschlossenheit geprägt sein, in die Bereiche zu investieren, die wirtschaftliche Stärke, Nachhaltigkeit, Solidarität und Sicherheit für die Zukunft gewährleisten“.5 Die Kommission legte im Februar 2018 dem Europäischen Rat ein Diskussionspapier vor, in dem sie die Bedeutung des MFR für die zukünftige Entwicklung der EU hervorhob und die Herausforderungen und Risiken der MFR-Verhandlungen betonte. Der EU-Haushalt sei einzigartig und entscheidend zur Erzielung europäischen Mehrwerts. Allerdings müsse der Haushalt modernisiert und auf neue Herausforderungen ausgerichtet werden.6 Der MFR-Vorschlag sieht ein Gesamtvolumen von 1.279 Mrd. Euro in laufenden beziehungsweise 1134 Mrd. Euro in konstanten Preisen des Jahres 2018 für Verpflichtungen vor. Außerhalb des Finanzrahmens sollen rund 26 Mrd. Euro für Sonderfonds hinzukommen, wie eine EU- Reserve für Soforthilfen, der europäische Solidaritätsfonds oder der Globalisierungsfonds. Neu ist die Aufnahme des bisher außerhalb des MFR geführten und finanzierten Europäischen Entwicklungsfonds (EEF) in den Finanzrahmen. Insgesamt entspräche der EU-Haushalt somit 1,14 Prozent des Bruttonationaleinkommen (BNE) (siehe Tabellen). Die Kommission schlägt zudem eine neue Struktur für den Finanzrahmen und die Erhöhung der Anzahl von fünf auf sieben Rubriken vor. Die spezifischen Ausgabenprogramme zu diesen Rubriken sollen neu geordnet und die Programme in „Politik-Clustern“ gebündelt werden, die flexibel miteinander zu kombinieren sein sollen. Bildete die Strategie Europa-2020 die Zielvorgabe und das Ordnungsraster des laufenden Finanzrahmens, so verzichtet die Kommission für den neuen MFR auf eine übergeordnete Ziel- und Ordnungsidee. Der neue Haushalt orientiere sich eng an der Agenda für die Zukunft der EU-27, wie sie der Europäische Rat in Bratislava und Rom beschlossen habe. Künftig sollen die Mittel so aufgeteilt werden, dass für die traditionell größten Ausgabeblöcke GAP und Kohäsionspolitik sowie die neuen Prioritäten in Innen-, Sicherheits- und Außenpolitik je ein Drittel der Gesamtausgaben reserviert werden. Die GAP und die Kohäsionspolitik werden folglich die größten Ausgabenbereiche bleiben, deren Anteil am Gesamtvolumen aber von bisher mehr als 70 Prozent auf rund 60 Prozent reduziert werden soll. Die Mittel für die GAP sollen nach den Berechnungen der Kommission um rund 5 Prozent und für die Strukturfonds um 7 Prozent gekürzt werden. Der Austritt eines Mitgliedstaates, die neue Struktur des MFR und die Neuordnung der Programme erschweren den Vergleich der vorgeschlagenen Finanzausstattung mit dem gegenwärtigen MFR und der damit verbundenen veränderten Prioritätensetzung. Während die Kommission für die Berechnung der Kürzungen offensichtlich das letzte Haushaltsjahr 2020 des derzeitigen MFR als Vergleichsmaßstab heranzieht und mit sieben multipliziert – also ein Haushaltsjahr, in dem am Ende der Förderperiode absehbar hohe Zahlungen zu erwarten sind und angesetzt werden – rechnen die Mitgliedstaaten mit dem durchschnittlichen Finanzvolumen der beiden Politikbereiche über den gesamten Förderzeitraum und kommen so auf Einschnitte von real bis zu 30 Prozent. Trotz des Vorwurfs einiger Analysten7 und aus dem Europäischen Parlament8, die Kommission habe bei ihrem Vorschlag „Haushaltstricks“ und „irreführende 5 Europäische Kommission: Reflexionspapier über die Zukunft der EU-Finanzen, KOM(2017)358, 28. Juni 2017, S. 21. 6 Europäische Kommission: Ein neuer, moderner mehrjähriger Finanzrahmen für die Europäische Union, die ihre Prioritäten nach 2020 effizient erfüllt. Beitrag der Europäischen Kommission zur informellen Tagung der Staats- und Regierungschefs am 23. Februar 2018, KOM(2018)98 fin., Brüssel, 14. Februar 2018, S. 27. 7 Zsolt Darvas/Nicolas Moës: How large is the proposed decline in EU agricultural and cohesion spending?, Breughel Blog, 4.5.2018, abrufbar unter: http://bruegel.org/2018/05/how-large-is-the-proposed-decline-ineu-agricultural-and-cohesion-spending/ (letzter Zugriff: 4.10.2018). 216 Jahrbuch der Europäischen Integration 2018 Haushaltspolitik Zahlen“9 verwendet, betont diese, dass die Richtung der Reformansätze stimme. Die Budgetansätze für Grenzschutz, Migration und Asyl sollen auf 33 Mrd. Euro nahezu verdreifacht, die Gelder für das Erasmus-Programm mehr als verdoppelt und deutlich mehr Geld soll für die Digitalisierung bereitgestellt werden. Zur Stabilisierung der Eurozone soll ein Reformhilfeprogramm mit insgesamt 25 Mrd. Euro den Mitgliedstaaten helfen, Strukturreformen umzusetzen. Zudem plant die Kommission einen Europäischen Investitionsstabilisierungsfonds, um in Krisenzeiten und bei starken Wachstumseinbrüchen das Investitionsvolumen in den betroffenen Staaten mit europäischen Geldern zu stützen. Darlehen an die Mitgliedstaaten sollen mit insgesamt maximal 30 Mrd. Euro aus dem EU-Haushalt besichert werden. Dieser Fonds könnte durch Mittel des Europäischen Stabilitätsmechanismus und Beitragszahlungen der potenziell Begünstigten erweitert werden. Auf der Einnahmeseite schlägt die Kommission einen Korb neuer Eigenmittel vor, um die Finanzausstattung, die Diversifizierung der Einnahmen und die Autonomie der EU zu verbessern. So sollen die Einnahmen aus dem Emissionshandelssystem sowie Beiträge auf Basis von nicht wiederverwertbaren Kunststoffabfällen an die EU abgeführt werden. Hinzu werden Beiträge auf Grundlage einer konsolidierten Körperschaftssteuer-Bemessungsgrundlage vorgeschlagen. Die neuen Eigenmittelquellen sollen nicht primär Einnahmen für den EU-Haushalt generieren, sondern der EU dabei helfen, ihre politischen Ziele in Klimaschutz und Nachhaltigkeit zu erreichen. Die bestehenden Rabatte und Sonderregelungen im Eigenmittelsystem will die Kommission schrittweise bis zum Ende der MFR-Laufzeit abschaffen. Tabellen: Vorschlag für den nächsten mehrjährigen Finanzrahmen 8 Alina Dobreva: Multiannual Financial Framework 2021–2027: Commission proposal. Initial comparison with the current MFF, Briefing des Europäischen Parlaments, Mai 2018, abrufbar unter: http://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/BRIE/2018/621864/EPRS_BRI(2018)621864_EN.pdf) (letzter Zugriff: 4.10.2018). 9 Frankfurter Allgemeine Zeitung: EU-Parlament wirft Kommission Haushaltstrick vor, Haushaltskommissar Oettinger korrigiert Zahlen für den Finanzrahmen 2012 bis 2027, 24.5.2018. Jahrbuch der Europäischen Integration 2018 217 Die Innenpolitik der Europäischen Union Quelle: Europäische Kommission, Ein moderner Haushalt für eine Union, 2. Mai 2018. Neuer Rechtsstaatsmechanismus Für Aufregung bei Mitgliedstaaten aus Mittel- und Osteuropa, die bislang hohe EU-Fördersummen erhalten haben, sorgte der Vorschlag der Kommission für einen neuen Rechtsstaatlichkeitsmechanismus zum Schutz des EU-Haushalts.10 Dieser Mechanismus scheint Ergebnis einer schwierigen Suche nach einem politischen Instrument mit hoher symbolischer Wirkung zu sein, ohne einzelne Mitgliedstaaten allzu offensichtlich zu adressieren. Mit dem Vorschlag, die ordnungsgemäße Verwendung europäischer Gelder am Maßstab der Rechtsstaatlichkeit zu messen, ist die Kommission dem Druck insbesondere westeuropäischer Mitglieder nachgekommen, eine „politische Konditionalität“ für den Bezug europäischer Fördergelder einzuführen. Laut Kommission seien die Einhaltung des Rechtsstaatsprinzips und der Gewaltenteilung, eine rechenschaftspflichtige, demokratische und pluralistische Gesetzgebung, eine unabhängige Justiz und Rechtssicherheit Grundvoraussetzungen für den Schutz der finanziellen Interessen der EU. Sollten diese Voraussetzungen in einem Mitgliedstaat gefährdet sein, soll die Kommission vorschlagen können, die Auszahlung von Fördergeldern zu stoppen. Die Entscheidung über finanzielle Kürzungen wegen einer systematischen Schwächung der Justiz in einem Land trifft dann der Rat. Im Unterschied zu bestehenden ex ante-Konditionalitäten in der Kohäsionspolitik soll die neue Rechtsstaatskonditionalität auch ex-post anwendbar sein und die EU somit auf politische Veränderungen in den Mitgliedstaaten reagieren können. Die Kommission schlägt mit dem Rechtsstaatlichkeitsmechanismus einen restriktiven und für alle EU-Fördergelder geltenden Sanktionsmechanismus vor. Die potentiellen Sanktionen sollen allerdings keine Endempfänger europäischer Fördergelder, wie Erasmus-Studenten, treffen, sondern die staatlichen Stellen des Mitgliedstaates, der das Rechtsstaatsprinzip bricht. In der Praxis könnte dies vornehmlich auf die Strukturfonds zutreffen. 10 Europäische Kommission: Vorschlag für eine Verordnung über den Schutz des Haushalts der Union im Falle von generellen Mängeln in Bezug auf das Rechtsstaatsprinzip in den Mitgliedstaaten, KOM(2018)324 fin., 2. Mai 2018. 218 Jahrbuch der Europäischen Integration 2018 Haushaltspolitik Die Positionen der Mitgliedstaaten Bei den MFR-Verhandlungen zeichnen sich die klassischen Konfliktlinien zwischen den Mitgliedstaaten ab. Für die Mitgliedstaaten geht es selten um einen guten oder besseren mehrjährigen Haushalt für die EU, sondern primär um ein Ergebnis, das ihren fiskalischen Eigeninteressen möglichst nahe kommt. Die eigentliche Messlatte ist der jeweilige nationale Nettosaldo. Bereits vor der Präsentation des Kommissionsvorschlags hatten viele Mitgliedstaaten ihre vorläufige Position vorgelegt. Die Bundesregierung verständigte sich nach schwierigen internen Absprachen am 25. Januar 2018 auf ein Papier.11 Die französische Regierung hatte bereits im Dezember 2017 ihr Positionspapier12 veröffentlicht und viele andere Mitgliedstaaten folgten im Februar 2018.13 Die süd- und osteuropäischen Mitgliedstaaten plädieren für eine Fortführung der Agrar- und Kohäsionspolitik auf dem gleichen Niveau und für ein größeres Budget. Obwohl einige Mitgliedstaaten in diesen Papieren ihre Bereitschaft zu höheren Beitragsanzahlungen angesichts des britischen Austritts signalisiert hatten, argumentierte eine auf niederländische Initiative gebildete „Hanse-Gruppe“ einiger west- und nordeuropäischer Mitgliedstaaten (Niederlande, Österreich, Irland, Schweden, Dänemark, Finnland und die drei baltischen Staaten) für einen kleineren Haushalt der EU-27. Die Gruppe lehnt zusätzliche Finanzinstrumente oder Sonderhaushalte für die Eurozone ab, wie sie Deutschland und Frankreich vorgeschlagen haben.14 Bei den deutsch-französischen Regierungskonsultationen in Meseberg verständigten sich beide Regierungen auf einen Eurozonenhaushalt. Unklar bleibt, ob dieser innerhalb oder außerhalb des MFR geführt werden sollte, seine Größe und seine Finanzierung. Auch das Europäische Parlament hatte sich bereits vor dem Kommissionsvorschlag positioniert. Mit einer Entschließung vom 14. März 201815 forderte es die Kommission dazu auf, das Gesamtvolumen des EU-Budgets auf 1,3 Prozent des EU-BNE zu erhöhen. Eine zu niedrige Mittelausstattung des Haushalts führe zu Kürzungen in der Agrar-, der Struktur- und Kohäsionspolitik, die zu vermeiden seien. Die EU benötige zusätzliche Mittel, um neue Herausforderungen und Zukunftsausgaben zu bewältigen, insbesondere für Jugend und Ausbildung, Förderung von kleinen und mittleren Unternehmen, Forschung und Innovation. Mit einer weiteren Entschließung16 vom 30. Mai 2018 zeigte sich das Europäische Parlament ob der niedrigen Ansätze, insbesondere in der GAP und der Kohäsionspolitik, enttäuscht über die Kommissionsvorschläge. Diese „wichtigsten Politikbereiche der EU“ sollten mindestens mit gleicher Finanzausstattung weitergeführt werden. Die Vorschläge zu neuen Eigenmittelquellen begrüßte das 11 Positionen der Bunderegierung zum Mehrjährigen Finanzrahmen der EU (MFR) post 2020, 25. Januar 2018, abrufbar unter: https://m.bundesregierung.de/Content/DE/_Anlagen/2018/02/2018-02-22-mehrjaehriger-eu-finanzrahmen.pdf?__blob=publicationFile&v=1 (letzter Zugriff: 4.10.2018). 12 Notes des autorités francaises: Perspectives et attentes francaises pour le prochain cadre financier plurian nual de l'Union européenne, Paris, Décembre 2017, abrufbar unter: https://www.terre-net.fr/ulf/data/ 001-arno/180110-notegouvernementsurbudgetUE2020-2027.PDF (letzter Zugriff: 4.10.2018). 13 Siehe beispielsweise das Dutch position paper on new MFF, Februar 2018, abrufbar unter: https://www.ri jksoverheid.nl/documenten/vergaderstukken/2018/03/02/dutch-position-paper-on-new-mff-february-2018 -engelstalig (letzter Zugriff: 4.10.2018). 14 Vgl. hierzu Presse- und Informationsamt der Bundesregierung: Erklärung von Meseberg. Das Versprechen Europas für Sicherheit und Wohlstand erneuern, 19. Juni 2018. 15 Europäisches Parlament: Der nächste MFR: Vorbereitung des Standpunkts des Parlaments zum MFR nach 2020. Entschließung des Europäischen Parlaments vom 14. März 2018 zu dem nächsten MFR: Vorberei tung des Standpunkts des Parlaments zum MFR nach 2020, 2017/2052(INI). 16 Europäisches Parlament: Mehrjähriger Finanzrahmen 2021–2027 und Eigenmittel. Entschließung des Europäischen Parlaments vom 30. Mai 2018 zu den Themen „Mehrjähriger Finanzrahmen 2021–2027“ und „Eigenmittel“, 2018/2714(RSP). Jahrbuch der Europäischen Integration 2018 219 Die Innenpolitik der Europäischen Union Europäische Parlament und verknüpfte seine Zustimmung zu den MFR-Ausgaben mit einer entsprechenden Reform des Eigenmittelsystems. Verhandlungsprozess und Zeitrahmen Divergierende Interessen zwischen Nettozahlern und -empfängern machen einen unkomplizierter Verhandlungsverlauf und einen frühen Verhandlungsabschluss eher unwahrscheinlich. Der Europäische Rat führte am 23. Februar 2018 einen ersten informellen Gedankenaustausch über den künftigen MFR und einen möglichen Verhandlungsverlauf. Nach der Vorlage der Legislativvorschläge schuf der bulgarische Vorsitz die Arbeitsgruppen für die Verhandlungen im Rat.17 Die Ad-hoc-Gruppe „MFR“ hat die Aufgabe, das Vorschlagspaket der Kommission zu prüfen, die Arbeiten in den sektoralen Arbeitsgruppen zu koordinieren und zu Sachstandsberichten für den Europäischen Rat zusammenzufügen. Die politikspezifischen Arbeitsgruppen sollen die sektoralen Vorschläge der Kommission prüfen. Eine gesonderte Arbeitsgruppe „Eigenmittel“ prüft und verhandelt die Vorschläge der Kommission zur Reform des Eigenmittelsystems. In Anlehnung an das angewandte Verfahren bei den letzten MFR-Verhandlungen und an die primärrechtlichen Vorgaben zur Einbindung des Europäischen Parlaments nach Art. 312 Abs. 5 AEUV, hat der bulgarische Ratsvorsitz den Präsidenten des Europäischen Parlaments zur Zusammenarbeit eingeladen und hierfür Modalitäten vorgeschlagen. Demnach sollen die Abgeordneten vor und nach jeder Tagung des Rates für Allgemeine Angelegenheiten über den Fortgang der MFR-Verhandlungen im Rat informiert werden. Mit Blick auf den Zeitrahmen wirbt Kommissar Oettinger für schnelle und intensive Verhandlungen, damit diese noch vor den Wahlen zum Europäischen Parlament 2019 abgeschlossen werden können. Auch das Europäische Parlament hatte in seinen Entschließungen schnelle und konzentrierte Verhandlungen angemahnt und einige Mitgliedstaaten, unter anderem Deutschland, sprachen sich für einen Verhandlungsabschluss im Frühjahr 2019 aus. Der Europäische Rat nahm am 28. Juni 2018 auf Grundlage des ersten Zwischenberichts der bulgarischen Präsidentschaft über die Arbeiten auf den verschiedenen Ebenen des Rates das Vorschlagspaket der Kommission zur Kenntnis, ohne eine Debatte über die Vorstellungen der Kommission zu führen. Lediglich mit Blick auf den Zeitrahmen der Verhandlungen baten die Staats- und Regierungschefs den Rat und das Europäische Parlament, die Kommissionsvorschläge „so bald wie möglich umfassend zu prüfen.“18 Unklar bleibt, ob der von Kommission und Europäischem Parlament angestrebte Abschluss der Verhandlungen vor den Wahlen zum Europäischen Parlament 2019 erzielt werden soll und kann. Die Erfahrungen früherer MFR-Verhandlungen und die bereits deutlich gewordenen divergierenden mitgliedstaatlichen Interessen und Positionierungen verstärken die Zweifel an der Umsetzung dieses ambitionierten Zeitrahmens. Weiterführende Literatur Friedrich Heinemann et al.: Zur Diskussion gestellt. Verhandlungen zum Mehrjährigen Finanzrahmen der EU: »Europäischer Mehrwert« und Einhaltung rechtsstaatlicher Prinzipien: Diskussion um Neuausrichtung der EU-Haushaltspolitik, in: ifo Schnelldienst, 12/2018, abrufbar unter: https://www.cesifo-group.de/DocDL/sd-2018-12-heinemannetal-mfr-2018-06-28.pdf (letzter Zugriff: 23.10.2018). Jens Südekum et al.: Zeitgespräch. Künftige Finanzplanung der EU – neue Prioritäten, höhere Effizienz? in: Wirtschafts dienst, 6/2018, abrufbar unter: https://archiv.wirtschaftsdienst.eu/jahr/2018/6/kuenftige-finanzplanung-der-eu-neueprioritaeten-hoehere-effizienz/#res1# (letzter Zugriff: 23.10.2018). 17 Rat der Europäischen Union, A-Punkt-Vermerk, Mehrjähriger Finanzrahmen (2021–2027) – Bericht über den Stand der Arbeit im Rat im ersten Halbjahr 2018, Dok. 10171/18, Brüssel, 21. Juni 2018. 18 Europäischer Rat: Tagung des Europäischen Rates (28. Juni 2018) – Schlussfolgerungen, EUCO 9/18, Brüssel, 28.6.2018, Ziffer 26. 220 Jahrbuch der Europäischen Integration 2018 Industriepolitik Jürgen Turek Da die industrielle Basis in den EU-Mitgliedstaaten ein Fundament nationalen Wohlstands und Prosperität ist, kommt der europäischen Industriepolitik eine fundamentale Bedeutung zu. Deren aktuelle Herausforderungen bestehen in einem disruptiven Wandel etablierter Produktionsprozesse und -verhältnisse der Industrie 3.0. Hinzu kommen veränderte politische Rahmenbedingungen durch protektionistische Verhaltensweisen anderer Industriestaaten in der Welt, wie beispielsweise in einer aggressiven Industrie-, Handels- und Zollpolitik seitens der USA widergespiegelt wird. Sie erschweren die Absatzmöglichkeiten weltweit agierender Unternehmen und verzerren den Wettbewerb. Hinzu kommen erschwerte Marktzugänge und Gängelungen für europäische Unternehmen durch strikte staatliche Kooperationsvorgaben in China. Mehr industriepolitische Resilienz Mit dem Ziel die Resilienz der EU-Industriepolitik weiterzuentwickeln, kündigte EU- Kommissionspräsident Juncker im September 2017 eine neue industriepolitische Strategie an. Diese soll die EU in die Lage versetzen, nachhaltiges Wachstum und Arbeitsplätze zu garantieren. Die Strategie führt sämtliche bestehende und neue Initiativen in einer umfassenden Industriepolitik zusammen und verdeutlicht für alle Beteiligten das Ausmaß der erforderlichen Anstrengungen.1 Jyrki Katainen, EU-Kommissar für Arbeitsplätze, Wachstum, Investitionen und Wettbewerb, brachte die generelle Zielrichtung der Strategie im gleichen Monat auf den Punkt: „Indem wir den technologischen Wandel als Chance nutzen, Forschungsinvestitionen in innovative Geschäftsideen verwandeln und weiterhin Vorreiter bei der CO2-armen Wirtschaft und der Kreislaufwirtschaft bleiben, werden wir in Europa den Weg für eine intelligente, innovative und nachhaltige Industrie bereiten.“2 Im Einzelnen zielt dieser Ansatz auf eine stärkere und wettbewerbsfähigere europäische Wirtschaft ab. Die Unternehmen sollen – nach dem Willen der EU-Kommission – in puncto Innovation, Digitalisierung und Verringerung der CO2-Emmissionen weltweit führend bleiben. Hierbei ist die Zusammenführung einzelner Initiativen und industriepolitischer Anreize wichtig. Seit Amtsantritt der Juncker-Kommission zählt die Industrie zu den wichtigsten politischen Prioritäten. Dies spiegelt die Erkenntnis wider, dass die in den 1990er und 2000er Jahren betriebene Hinwendung zur Dienstleistungs- und Wissensgesellschaft ein Irrweg gewesen ist und deshalb eine EU-Reindustrialisierungsstrategie notwendig erscheint. Mit dieser Strategie bündelt die Kommission alle bestehenden und neuen horizontalen und sektorspezifischen Initiativen in einem umfassenden industriepolitischen Rahmen. Diese Bündelung betrifft 1 Europäische Kommission: Gesamtbericht über die Tätigkeit der Europäischen Union 2017, S. 46. 2 Vgl. Europäische Kommission: Neue Strategie für die europäische Industriepolitik, 18.9.2017, abrufbar unter https://ec.europa.eu/commission/news/new-industrial-policy-strategy-2017-sep-18_de (letzter Zugriff: 20.6.2018). Jahrbuch der Europäischen Integration 2018 221 Die Innenpolitik der Europäischen Union Einzelmaßnahmen in Branchen wie der Raumfahrt-, Verteidigungs-, Automobil-, Maschinenbau-, Chemie- und Stahlindustrie.3 Die neue Strategie listet folgende zehn Elemente auf: (1) Ein umfassendes Paket zur Stärkung der Cybersicherheit der europäischen Union. Dies beinhaltet die Einrichtung eines europäischen Forschungs- und Kompetenzzentrums für Cybersicherheit, um die Entwicklung von Technologien und industriellen Fähigkeiten im Bereich der Cybersicherheit zu fördern. Hinzu kommt die EU-weite Etablierung eines europäisch anerkannten Zertifizierungssystems für Produkte und Dienstleistungen; (2) einen Vorschlag für eine Verordnung zum freien Fluss nicht personenbezogener Daten, die den freien grenzüberschreitenden Datenverkehr ermöglichen, zur Modernisierung der Industrie beitragen und einen echten gemeinsamen europäischen Datenraum schaffen soll; (3) mehrere neue Maßnahmen zur Kreislaufwirtschaft, darunter eine Strategie zu Kunststoffen und Maßnahmen zur Verbesserung der Produktion erneuerbarer biologischer Ressourcen sowie deren Umwandlung in biobasierte Produkte und Bioenergie; (4) eine überarbeitete Liste kritischer Rohstoffe. Diesbezüglich wird die Kommission dazu beitragen, dass die sichere, nachhaltige und erschwingliche Versorgung für die Fertigungsindustrie der EU gewährleistet bleibt; (5) Vorschläge für saubere, wettbewerbsfähige und vernetzte Mobilität, darunter verschärfte Abgasnormen für Pkw und leichte Nutzfahrzeuge, einen Aktionsplan für alternative Kraftstoffe, um den Aufbau einer Ladeinfrastruktur zu unterstützen, und Maßnahmen zur Förderung autonomen Fahrens; (6) mehrere Initiativen zur Modernisierung des Rahmens der Rechte am geistigen Eigentum, darunter ein Bericht über die Anwendung der Richtlinie zur Durchsetzung von Rechten des geistigen Eigentums und eine Mitteilung zu einem ausgewogenen, klaren und berechenbaren europäischen Lizenzerteilungsrahmen für Patente; (7) eine Initiative zur Verbesserung der Vergabe öffentlicher Aufträge in der EU, darunter ein freiwilliger Mechanismus, um Behörden, die große Infrastrukturprojekte planen, Klarheit und Orientierung zu bieten; (8) die Ausweitung der Agenda für Kompetenzen auf neue wichtige Branchen wie Bauwesen, Stahl, Papier, grüne Technologien und erneuerbare Energien, verarbeitendes Gewerbe und Seeschifffahrt; (9) eine Umsetzungsstrategie für ein nachhaltiges Finanzwesen, um private Kapitalflüsse stärker in nachhaltigere Investitionen zu lenken; (10) Initiativen für eine ausgewogene und fortschrittliche Handelspolitik und einen europäischen Rahmen für die Überprüfung ausländischer Direktinvestitionen, die die Sicherheit oder die öffentliche Ordnung gefährden könnten.4 Die Umsetzung dieser holistisch gedachten Strategie obliegt dabei den Institutionen der EU, den Mitgliedstaaten, den Regionen und natürlich der Industrie im europäischen Binnenmarkt. Mit ihrer industriepolitischen Strategie entwirft die EU-Kommission einen neuen Pfad industriepolitischen Handelns. Gleichzeitig muss europäische Industriepolitik jenseits von Richtlinien oder einzelnen Verordnungen auf den revolutionären Problemdruck und die wachsenden Konfliktpotenziale mit Blick auf die globale Industrialisierung, die Zunahme der Konkurrenz aus ande- 3 Vgl. Europäische Kommission: Neue Strategie, 2017. 4 Europäische Kommission: Neue Strategie, 2017. 222 Jahrbuch der Europäischen Integration 2018 Industriepolitik ren Ländern oder Regionen und insbesondere auch die Digitalisierung reagieren. Industrielle Fertigung, korrespondierende Dienstleistungen im Bankenbereich oder im Marketing, in Logistik, Vertrieb und Export sind Stützpfeiler der europäischen Wirtschaft. Zwei Drittel der EU-Exporte entfallen auf die Industrie. Sie bietet 32 Mio. Menschen in Europa einen Arbeitsplatz. Davon sind 1,5 Mio. Arbeitsplätze seit 2013 erst geschaffen worden. Deshalb sind Modernisierungen, Innovationen, Fortschritte in der Forschung und der Technologieentwicklung und wirtschaftliche Stimuli wichtig. Mit Blick auf die Digitalisierung ist Europas Industrielandschaft in einem gravierenden (und teils disruptiven) Wandel: Neue Produktionstechnologien, Geschäftsmodelle, Absatzmöglichkeiten entstehen, bewirken aber auch gewaltige Herausforderungen für eine stärker vernetzte und damit störanfälligere Welt. Diese Entwicklung wird neue Arbeitsplätze schaffen und gleichzeitig etablierte zerstören. Zudem werden neue innovative Technologien die Produktivität erhöhen. Sie werden auch Auswirkungen auf die Gestaltung und Verfügbarkeit von Arbeit haben. Die Zukunft der europäischen Industrie hängt von ihrer kontinuierlichen Anpassungs- und Innovationsfähigkeit ab. Dies setzt Investitionen in neue Technologien und die Akzeptanz von Veränderungen voraus, die die zunehmende Digitalisierung und der Übergang zur emissionsarmen Wirtschaft und zur Kreislaufwirtschaft mit sich bringt. Gleichzeitig ist der globale Wettbewerb schärfer geworden. Nicht alle Gesellschaftsgruppen profitieren von den Vorteilen der Globalisierung und des technologischen Fortschritts. Dieser Gesamtzusammenhang prägt deshalb zu Recht die neue industriepolitische Strategie der EU- Kommission, die auf politischer Ebene nicht nur um industrienahe Unterstützungen, sondern auch um soziale Innovationen und Anpassungen bemüht sein muss.5 Digitalisierung als Herausforderung der europäischen Industriepolitik Hinzu kommen alle Begleiterscheinungen der Industrie 4.0 und des Internet der Dinge. Dies führt weltweit zu einer noch stärkeren Vernetzung der wirtschaftlichen Aktivitäten. Insofern sind Fragen der Cybersicherheit, des Datenschutzes und des geistigen Eigentums wichtige Bestandteile der industriellen Fertigung und der Wettbewerbsfähigkeit europäischer Unternehmen geworden. Die neue industriepolitische Strategie lässt sich zu Recht dezidiert darauf ein. Das Internet der Dinge und die Industrie 4.0 führen zu einem Gestaltwandel der industriellen Wertschöpfung. Diese Entwicklungen führen zu schwierigen sozioökonomischen Organisationslagen und Anpassungserfordernissen. Sie realisieren gute Chancen für Problemlösungen, werfen aber neue Probleme wie Datenschutz, der Schutz des geistigen Eigentums, Cybersicherheit, Privatheit oder digitale Gewalt gegen Jedermann auf. Mit dem digitalen Binnenmarkt hat die EU-Kommission bereits vor einigen Jahren auf diese Entwicklung reagiert. Diese Konzentration auf die Digitalisierung wird nun auch für eine strategisch ausgerichtete europäische Industriepolitik hilfreich. Zusammenspiel industrieübergreifender mit spezifischen Maßnahmen Diese horizontalen – gewissermaßen flächendeckenden – Maßnahmen, welche alle Industriezweige betreffen, werden durch spezifische Maßnahmen für strategische Sektoren ergänzt. Dies sind zum Beispiel die EU-Weltraumstrategie,6 um eine starke und wettbewerbsfähige Raumfahrtindustrie weiter auszubauen; zudem der europäische Verteidigungs- 5 Vgl. Europäische Kommission: Lage der Union 2017 – Strategie für Industriepolitik: Investitionen in eine intelligente, innovative und nachhaltige Industrie, 18.9.2018, abrufbar unter: http://europa.eu/rapid/pressrelease_IP-17-3185_de.htm (letzter Zugriff: 20.6.2018). 6 Vgl. auch den Beitrag zur Weltraumpolitik in diesem Jahrbuch. Jahrbuch der Europäischen Integration 2018 223 Die Innenpolitik der Europäischen Union fonds, der als Katalysator einer wettbewerbsfähigen und innovativen europäischen Verteidigungsindustrie fungieren soll; eine breite Palette an Initiativen für eine saubere, nachhaltige und wettbewerbsfähige Automobilindustrie sowie eine größere Aufmerksamkeit für die europäische Stahlindustrie, damit sie auf fairer Basis im Wettbewerb auf den Weltmärkten bestehen kann.7 Die neue industriepolitische Strategie der EU weist in die richtige Richtung Eine holistisch gedachte industriepolitische Strategie der Europäischen Kommission, die horizontale mit spezifischen industriepolitischen Elementen verbindet, ist die richtige Antwort auf internationalen Wettbewerbsdruck und Modernisierungserfordernisse durch Globalisierung und Digitalisierung. Dieser gebündelte Ansatz soll mit dem ebenfalls ganzheitlichen Vorgehen verknüpft werden, welches die Kommission im Rahmen ihrer „Strategie 2020“ bereits für andere innovative Wirtschaftsbereiche in der EU eingeschlagen hat. Dort werden Innovationsoffensive, Forschungs- und Technologie- sowie die Weltraumpolitik mit ihren Zielen und wechselseitigen Einflüssen als ein zusammenhängendes Ganzes begriffen, das am effizientesten nur konzertiert zu managen ist. Das gleiche gilt für die europäische Industriepolitik, die zum Beispiel nicht nur industrielle Pfade zu entwerfen und verfolgen hat, sondern etwa auch klimapolitische Ziele der EU mitberücksichtigen muss. Bei der europäischen Industriestrategie kommt darüber hinaus ein anderes Zusammenwirken der beteiligten Akteure hinzu. Mithilfe eines jährlichen Industrietags, der erstmalig im Februar 2017 abgehalten wurde,8 und einem runden Tisch der Industrie, sind zwei neue Foren ins Leben gerufen worden, mit deren Hilfe die Industrie und Zivilgesellschaft in Zukunft industriepolitische Maßnahmen der politischen Akteure mitgestalten können. Damit entsteht eine Stakeholder-Architektur, die hilft, unterschiedliche Interessen zu berücksichtigen, evidenzbasiert Entscheidungen zu festigen und Konflikte zu minimieren. Insofern prägen nun zwei Merkmale die industriepolitische Strategie der Europäischen Union: Zum einen eine Holistik, welche die Vielschichtigkeit industriellen Handelns im Auge hat; zum anderen eine andere Transparenz, die über einen weit gefassten Stakeholder-Dialog entsteht, der die Interessen aller durch die Industriepolitik betroffenen Akteure bereits im Vorfeld wichtiger industriepolitischer Weichenstellungen und Beschlüsse zusammenführt. Das erste Element kann Synergieeffekte zwischen den unterschiedlichen Politikbereichen mobilisieren. Das zweite Element dient zweifelsohne zur Vermeidung oder Abschwächung von Reibungsverlusten durch vorausschauende Kooperation, die bei divergierenden Interessen unweigerlich in der operativen Umsetzung der europäischen Industriepolitik entstehen werden. Insofern realisieren diese zwei Elemente in der Tat einen neuen und vielversprechenden Ansatz des industriepolitischen Verhaltens in Europa. Weiterführende Literatur Europäische Kommission: Gesamtbericht über die Tätigkeit der Europäischen Union 2017, Brüssel 2018. Dies., Pressemitteilung: Lage der Union 2017 – Strategie für die Industriepolitik: Investitionen in eine intelligente, innovative und nachhaltige Industrie, Brüssel 2017. Jürgen Turek: Industriepolitik, in: Werner Weidenfeld/ Wolfgang Wessels (Hrsg.), Jahrbuch der europäischen Integration 2013 ff. 7 Vgl. Europäische Kommission: Lage der Union, 2017. 8 Vgl. Europäische Kommission: European Industry Day, 1.9.2017, abrufbar unter http://ec.europa.eu/growth/content/european-industry-day-0_en (letzter Zugriff: 23.6.2018). 224 Jahrbuch der Europäischen Integration 2018 Kulturpolitik Otto W. Singer Europa und die Europäische Union stehen in zahlreichen Ländern aufgrund der aktuellen politischen Lage vor großen Herausforderungen. Ein besonders markanter Einschnitt in der EU-Kulturförderpolitik resultiert aus dem bevorstehenden Austritt des Vereinigten Königreiches aus der Europäischen Union. Hinzu kommen das Erstarken populistischer Bewegungen in verschiedenen europäischen Ländern und eine zunehmend kritische Haltung gegenüber der europäischen Migrationspolitik. Angesichts dieser Herausforderungen ist es eine zentrale Frage, wie sich die gemeinsamen europäischen Werte durch kulturpolitische Maßnahmen stärken lassen und wie Kulturorganisationen zu einem größeren gesellschaftlichen Zusammenhalt in der Union beitragen können. Im Zentrum dieser Maßnahmen steht insbesondere die Präsentation und Weitergabe des Kulturerbes mit unterschiedlichen künstlerischen Mitteln, was sich im Berichtszeitraum vor allem in der Durchführung des Europäischen Jahr des Kulturerbes 2018 niederschlägt.1 Reflektiert wird dies nicht nur im Achtzehnmonatsprogramm des Rates,2 sondern auch in den Programmen der beiden Ratsvorsitze im Berichtszeitraum.3 Schwerpunkte der Kulturförderung Zahlreiche Programme und Maßnahmen der EU dienen der Förderung des Kulturbereiches. Im Zentrum der Kulturförderpolitik der EU steht das Rahmenprogramm Kreatives Europa (2014-2020), das mit den Teilprogrammen KULTUR und MEDIA ein Gesamtbudget von 1,46 Mrd. Euro umfasst.4 Das Programm Kreatives Europa steht auch den Beitritts- und Kandidatenländern, den Ländern des Europäischen Wirtschaftsraums , der Schweiz sowie den Ländern der Europäischen Nachbarschaftspolitik unter bestimmten Voraussetzungen offen. Dies betrifft etwa Tunesien, das als erstes Land aus der südlichen EU-Nachbarschaftspolitik seit Anfang 2018 am Programm teilnimmt.5 Im Zentrum des Programms Kreatives Europa stehen grenzüberschreitende Kooperationsprojekte zwischen 1 Christine Wingert: EU-Strategie für Kulturerbe. Europäisches Jahr des Kulturerbes soll Impulse setzen, Kulturpolitische Mitteilungen, 1/2017, Langfassung abrufbar unter https://www.kupoge.de/kumi/pdf/kumi156/kumi156_043-045_langfassung.pdf (letzter Zugriff: 12.6.2018). 2 Rat der Europäischen Union: Achtzehnmonatsprogramm des Rates (1. Juli 2017 bis 31. Dezember 2018). Brüssel, 2. Juni 2017, Dok. 9934/17, S. 8f. 3 Programm des estnischen Ratsvorsitzes, abrufbar unter https://www.eu2017.ee/de; besonders hervorgehoben wird dies von der bulgarischen Präsidentschaft im ersten Halbjahr 2018, die mit Ablauf und näherer Ausgestaltung des Europäischen Jahres des Kulturerbes 2018 befasst ist. Programm des bulgarischen Ratsvorsitzes, abrufbar unter https://eu2018bg.bg/de/programme (letzter Zugriff: 12.6.2018). 4 Daneben unterstützt die Europäische Union zahlreiche kulturelle Projekte auch im Rahmen anderer europäischer Programme wie etwa das Forschungsprogramms Horizont 2020 oder die EU- Strukturfondsprogramme. Vgl. http://www.europa-foerdert-kultur.info/regionen.html (letzter Zugriff: 12.6.2018). 5 Vgl. die Übersicht der Staaten außerhalb der Europäischen Union, die – auf der Grundlage von Artikel 8 der Verordnung (EU) Nr. 1295/2013 – vollständig oder partiell am Programm Kreatives Europa teilnehmen; abrufbar unter https://eacea.ec.europa.eu/node/922_de (letzter Zugriff: 12.6.2018). Jahrbuch der Europäischen Integration 2018 225 Die Innenpolitik der Europäischen Union Organisationen in der Kultur- und Kreativbranche.6 Unterstützt werden mit Finanzmitteln aus dem Programm Kreatives Europa auch das Europäische Jahr des Kulturerbes 2018,7 das Europäische Kulturerbe-Siegel8 sowie die Kulturpreise für Literatur, Architektur, kulturelles Erbe und Popmusik.9 Auch die jährliche Veranstaltung Kulturhauptstadt Europas10 erhält finanzielle Hilfen des Programms Kreatives Europa.11 Fraglich ist die vorgesehene Beteiligung einer britischen Stadt im Jahr 2023.12 Solange das Verfahren über den EU-Austritt des Vereinigten Königreiches nicht abgeschlossen ist, gelten für die Laufzeit der gegenwärtigen Förderprogramme bis 2020 weiterhin die Regelungen zur Teilnahme am Programm Kreatives Europa und anderen Programmen.13 Einstieg in eine neue Programmgeneration Anfang Mai 2018 hat die Europäische Kommission ihre Vorschläge für einen neuen mehrjährigen Finanzrahmen für den Zeitraum 2021-2027 vorgelegt. Vorgesehen ist darin ein eigenständiges und umfassendes Kulturförderprogramm.14 Deutlich wird zugleich, dass das bisherige Programm „Europa für Bürgerinnen und Bürger“ nicht fortgesetzt werden soll.15 Der am 30. Mai 2018 präsentierte Vorschlag für das künftige Programm Kreatives Europa (2021 bis 2027) baut auf der bestehenden Struktur des Vorgängerprogramms auf und setzt sie mit den Aktionsbereichen KULTUR und MEDIA sowie einem stärkeren 6 Eine Übersicht der Projekte und Maßnahmen findet sich im Jahresprogramm für die Implementation des Programms Kreatives Europa, abrufbar unter https://ec.europa.eu/programmes/creative-europe/annualwork-programmes_de (letzter Zugriff: 12.6.2018). 7 Zur Durchführung des Kulturerbejahres 2018 vgl. http://europa.eu/cultural-heritage/ sowie https://sharingheritage.de (letzter Zugriff: 12.6.2018). 8 Die Europäische Kommission hat im März 2018 neun Stätten mit dem Europäischen Kulturerbe-Siegel ausgezeichnet. Vgl. https://ec.europa.eu/programmes/creative-europe/actions/heritage-label_de (letzter Zugriff: 12.6.2018). 9 Mit den Kulturpreisen der Europäischen Union sollen der Reichtum und die Vielfalt europäischer Kultu ren gezeigt werden. European Commission: European Prizes and Initiatives, abrufbar unter https://ec.europa.eu/programmes/creative-europe/actions_en (letzter Zugriff: 12.6.2018). 10 Ein neuer Durchführungsrahmen ermöglicht auch Städten in Kandidatenländern und potenziellen Kandidatenländern ab 2021 die Möglichkeit, sich alle drei Jahre für den Titel zu bewerben. Beschluss (EU) 2017/1545 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 13. September 2017 zur Änderung des Beschlusses Nr. 445/2014/EU zur Einrichtung einer Aktion der Europäischen Union für die „Kulturhauptstädte Europas“ im Zeitraum 2020 bis 2033, in: Amtsblatt der EU L 237/1, 15. September 2017. 11 Planung und Durchführung der Veranstaltung werden regelmäßig evaluiert. Die Berichte finden sich unter https://ec.europa.eu/programmes/creative-europe/actions/capitals-culture_de (letzter Zugriff: 12.6.2018). 12 Vgl. POLITICO BRUSSELS, European Capital of Culture can’t be in the UK, 23. November 2017, abrufbar unter https://www.politico.eu/article/brussels-says-european-capital-of-culture-cant-be-in-the-uk (letzter Zugriff: 12.6.2018). 13 Zu den Auswirkungen des Brexit auf den gesamten Kultursektor vgl. aus britischer Sicht House of Commons, Digital, Culture, Media and Sport Committee: The potential impact of Brexit on the creative industries, 23 January 2018, abrufbar unter https://publications.parliament.uk/pa/cm201719/cmselect/cmcumeds/365/365.pdf. Aus EU-Perspektive vgl. die Ergebnisse einer Anhörung im EU-Parlament: Implications of Brexit for Culture and Education, 21 June 2017, abrufbar unter http://www.europarl.europa.eu/committees/de/cult/events-hearings.html?id=20170707CHE02282 (letzter Zugriff: 12.6.2018). 14 Europäische Kommission: Ein moderner Haushalt für eine Union, die schützt, stärkt und verteidigt. Mehrjähriger Finanzrahmen 2021-2027. Brüssel, 2. Mai 2018, COM(2018) 321, S. 55ff. 15 Die Themen des bisherigen Programms „Europa für Bürgerinnen und Bürger“ sollen in einem Fonds für Justiz, Rechte und Werte aufgehen. EU-Kommission: Vorschlag für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates zur Aufstellung des Programms „Rechte und Werte“. Brüssel, 30. Mai 2018, COM(2018) 383, Verfahrensdossier 2018/0207 (COD). 226 Jahrbuch der Europäischen Integration 2018 Kulturpolitik sektorübergreifenden Aktionsbereich fort, der innovative Maßnahmen ermöglichen soll. Stärker als bisher soll der Kultursektor zur sozialen Inklusion sowie zur Stärkung der europäischen Identität und europäischer Werte beitragen. Weitere vorgesehene Ziele sind die Förderung der Kultur- und Kreativwirtschaft sowie der Ausbau der auswärtigen Kulturbeziehungen. Das Programm soll flexibler werden, so dass Detailmaßnahmen besser an unvorhergesehene Umstände oder neue technologische oder gesellschaftliche Entwicklungen angepasst werden können. Die vorgesehenen Mittel belaufen sich auf 1,85 Mrd. Euro, aufgeteilt auf das Teilprogramm MEDIA mit 1,2 Mrd. Euro und das Teilprogramm KULTUR mit 650 Mio. Euro.16 Grundlage für die neue Ausrichtung des Programms ist ein Evaluationsbericht der Kommission, der Erfolge und Schwachpunkte der bisherigen Laufzeit auflistet.17 Kulturagenda und Arbeitsplan für Kultur Der EU-Kulturministerrat verabschiedet seit 2002 mehrjährige Arbeitspläne, in denen gemeinsame Prioritäten der Zusammenarbeit vereinbart werden. Zudem wurde 2007 die Europäische Kulturagenda als übergeordnete Strategie mit den Zielen kulturelle Vielfalt, Kulturwirtschaft und internationale Kulturbeziehungen beschlossen. Hinzu kommen mit der offenen Koordinierungsmethode und dem strukturierten Dialog mit der Zivilgesellschaft zwei neue Arbeitsinstrumente. Der thematische Rahmen für die Zusammenarbeit der Europäischen Union im Kulturbereich ist im mehrjährigen Arbeitsplan des Rates für Kultur festgelegt, der Zeitplan und Instrumente zur Umsetzung kulturpolitischer Vorhaben für die Jahre 2015 bis 2018 enthält. Im Rahmen der offenen Koordinierungsmethode werden thematische EU-Expertengruppen (so etwa zu Finanzierung, Internationalisierung, Artist in Residence, Kulturvermittlung) eingesetzt, um sich über nationale Strategien und Best Practices auszutauschen und Handlungsempfehlungen auszuarbeiten. Im Berichtszeitraum haben mehrere dieser Expertengruppen ihre Arbeitsergebnisse vorgelegt, zuletzt Berichte zum Innovationspotential der Kreativwirtschaft (Januar 2018) sowie zur partizipativen Steuerung des kulturellen Erbes (April 2018).18 Besonders dringlich stellt sich die Frage nach der Rolle der Kultur angesichts des Erstarkens von Regionalismus, Nationalismus und Populismus in Europa. Debattiert wird insbesondere, inwieweit Kultur und das kulturelles Erbe für gegensteuernde Maßnahmen in Anspruch genommen können. So hat der Europäische Rat in den Schlussfolgerungen vom 14. Dezember 2017 die gesellschaftliche Bedeutung der Kultur und des Kulturerbes unterstrichen und bekundet, der sozialen und kulturellen Dimension der EU-Politiken künftig eine stärkere Rolle beizumessen.19 Vor diesem Hintergrund hat die Europäische 16 EU-Kommission: Vorschlag für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates über das Programm Kreatives Europa (2021 bis 2027) und zur Aufhebung der Verordnung (EU) Nr. 1295/2013, Brüssel, 30. Mai 2018, COM(2018) 366, Verfahrensdossier 2018/0190 (COD). 17 Europäische Kommission: Halbzeitbewertung des Programms „Kreatives Europa“ (2014-2020). Brüssel, 30. April 2018, COM(2018) 248; vgl. dazu auch https://ec.europa.eu/programmes/creative-europe/evaluations_de (letzter Zugriff: 12.6.2018). 18 Die Dokumente sind aufrufbar unter https://e2c.europa.eu/culture/library_en (letzter Zugriff: 12.6.2018). 19 Europäischer Rat: Schlussfolgerungen des Europäischen Rates. Brüssel, 14. Dezember 2017, Dok. EUCO 19/1/17, S. 3f. Mit gleicher Zielrichtung das Diskussionspapier zur Orientierungsaussprache auf der Tagung des Kulturministerrates am 21. November 2017. Rat der Europäischen Union: Die Bedeutung der Kultur für den gesellschaftlichen Zusammenhalt in Europa, Dok. 13419/17. Vgl. auch Orientierungsaussprache am 23. Mai 2018. Rat der Europäischen Union: Der Weg vor uns: langfristige Vision für den Beitrag der Kultur in der EU nach 2020, Dok. 8435/18. Jahrbuch der Europäischen Integration 2018 227 Die Innenpolitik der Europäischen Union Kommission im Frühjahr 2018 eine Neuorientierung der EU-Kulturpolitik angekündigt.20 Näher ausgeführt wird dies im Vorschlag für eine neue europäische Agenda für Kultur.21 Mit der neuen Agenda sollen die kulturpolitischen Leitlinien der aus dem Jahr 2007 stammenden bisherigen Europäischen Kulturagenda an die aktuelle Lage angepasst werden. Die Agenda enthält zwei Querschnittsdimensionen: Die digitale Dimension von Kultur sowie die Fortführung von Aktivitäten zur Förderung des Kulturerbes über das Europäische Jahr des Kulturerbes 2018 hinaus. Hinzu kommen ein Aktionsplan zur Bekämpfung des illegalen Handels mit Kulturgütern22 sowie die Einrichtung einer Plattform zum Austausch über gefährdetes Kulturerbe. Bekräftig wird das Vorgehen in den Schlussfolgerungen des Rats vom 23. Mai 2018: Die Mitgliedstaaten werden ersucht, das Europäische Jahr des Kulturerbes 2018 zu nutzen, um gemeinsam mit der Kommission ein gemeinsames und umfassendes strategisches Konzept für das Kulturerbe zu entwickeln.23 Weiterführende Literatur Ronald Grätz (Hrsg): Kann Kultur Europa retten? Bonn 2017. Thomas Höpel: Kulturpolitik in Europa im 20. Jahrhundert: Metropolen als Akteure und Orte der Innovation, Göttingen 2017. Elisabeth Keller: Aushandlungen von Kulturpolitik: EU-Kulturprojekte als Instrumente europäischer Integration, Münster 2017. 20 Mitteilung der Europäischen Kommission: Stärkung der europäischen Identität durch Bildung und Kultur. Beitrag der Europäischen Kommission zum Gipfeltreffen in Göteborg am 17. November 2017. Straßburg, 14. November 2017, COM(2017) 673. 21 Mitteilung der Europäischen Kommission: Eine neue europäische Agenda für Kultur. Brüssel, 22. Mai 2018, COM(2018) 267; begleitend die übergreifende Mitteilung: Ein stärkeres Europa aufbauen - Die Rolle der Jugend-, Bildungs- und Kulturpolitik. Brüssel, 22. Mai 2018, COM(2018) 268. Neben der Neuausrichtung der Kulturagenda steht mit der Erstellung eines neuen Arbeitsplans des Rates für Kultur ein weiteres Thema im Mittelpunkt der österreichischen Ratspräsidentschaft im zweiten Halbjahr 2018. Programm des österreichischen Ratsvorsitzes, 1. Juli - 31. Dezember 2018, abrufbar unter https://www.bmeia.gv.at/europa-aussenpolitik/europapolitik/eu-ratsvorsitz-2018 (letzter Zugriff: 12.6.2018). 22 Ein im Gesetzgebungsverfahren befindlicher Kommissionsvorschlag zielt darauf ab, den illegalen Handel mit Kulturgütern einzudämmen. Vorschlag für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates über die Einfuhr von Kulturgütern. Brüssel, 13. Juli 2017, COM(2017) 375, Verfahrensdossier 2017/0158 (COD). 23 Schlussfolgerungen des Rates zur Notwendigkeit, das kulturelle Erbe in allen Politikbereichen der EU stärker in den Vordergrund zu rücken. Brüssel, 23. Mai 2018, Dok. 8544/18. 228 Jahrbuch der Europäischen Integration 2018 Menschenrechtspolitik Gabriel N. Toggenburg* Als Querschnittsmaterie war auch in den Jahren 2017 bis 2018 der Grundrechtsschutz in den verschiedensten Zusammenhängen Thema und Herausforderung. Im Folgenden wird versucht, einen Überblick zu bieten. Die Tatsache, dass Bereiche nicht erwähnt werden, sagt nichts über die Relevanz der entsprechenden Entwicklungen aus. So ist zu betonen, dass trotz Rückgangs der Anzahl von Flüchtlingen und Migranten die Herausforderungen groß bleiben, wie die entsprechenden Monatsberichte der EU-Grundrechteagentur zeigen.1 Von Relevanz für alle Politikbereiche ist die Tatsache, dass die Europäische Kommission vorgeschlagen hat, sämtliche EU-Finanzierungsinstrumente im neuen Finanzrahmen 2021– 2027 einer Charta-Konditionalität zu unterwerfen: Die Verwendung von EU-Geldern soll in jedem Moment im Einklang mit den Rechtsverpflichtungen aus der EU-Grundrechtecharta stehen.2 Antidiskriminierungsrecht und Gleichbehandlungsstellen Vor nunmehr 18 Jahren hat die Europäische Union ein weitgehendes Gesetzgebungspaket zu Antidiskriminierung erlassen, welches weltweit als modern und umfassend gilt, insbesondere was die Diskriminierung auf Grundlage ethnischer Zugehörigkeit betrifft. Die Ausdehnung dieses Schutzes auf andere Diskriminierungsmerkmale wie Alter oder Behinderung blieb auch dieses Jahr Gegenstand zäher Verhandlungen. Auch 10 Jahre nach dem Vorschlag der Europäischen Kommission, eine so genannte „horizontale“ Antidiskriminierungsrichtlinie zu erlassen, konnten sich die 27 Mitgliedstaaten nicht auf einen Kompromiss einigen.3 Insbesondere der Einbezug des Erziehungswesens und des Sozialschutzes blieb aus Subsidiaritätsgründen umstritten. Das Europäische Parlament hingegen hat sich in einer Entschließung zum „Schutz und zur Nichtdiskriminierung von Minderheiten in den Mitgliedstaaten der EU“ zum wiederholten Mal für eine entsprechende Reform starkgemacht.4 Es „bedauert zutiefst die anhaltende Blockadehaltung des Europäischen Rates, durch die Fortschritte bei der Verabschiedung der Nichtdiskriminierungsrichtlinie verhin- * Alles hier Gesagte spiegelt die persönliche Meinung des Autors wider und kann in keiner Weise der EU- Grundrechteagentur zugerechnet werden. 1 Seit Anfang 2015 berichtet die Agentur der Europäischen Union für Grundrechte (FRA) regelmäßig über die Situation in 14 Mitgliedstaaten über die Situation an den Grenzen, Asylverfahren, Rückführungen, Aufnahmebedingungen, Kinderschutz, Anhaltungen, migrationsbezogene Hassreden und Gewaltverbrechen und politische Maßnahmen im Bereich Asyl und Migration in diesen Ländern. Siehe FRA: Regular overviews of migration-related fundamental rights concerns, abrufbar unter: http://fra.europa.eu/en/ theme/asylum-migration-borders/overviews (letzter Zugriff: 25.10.2018). 2 Europäische Kommission: Vorschlag für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates mit den gemeinsamen Bestimmungen für die großen EU-Fonds wie ESF etc, Straßburg, 29. Mai 2018, KOM(2018)375 endg; FRA: Gutachten zu den Herausforderungen und Potentialen im Zusammenhang mit der Umsetzung der Grundrechtecharter, 4. September 2018, Gutachten 4/2018. 3 Siehe Rat der Europäischen Union: Fortschrittsbericht. Vorschlag für eine Richtlinie des Rates zur Anwendung des Grundsatzes der Gleichbehandlung ungeachtet der Religion oder der Weltanschauung, einer Behinderung, des Alters oder der sexuellen Ausrichtung, Brüssel, 8. Juni 2018, Dok. 9734/18. Jahrbuch der Europäischen Integration 2018 229 Die Innenpolitik der Europäischen Union dert werden“.5 Das Europäische Parlament fordert die Mitgliedstaaten auf, „sich in Richtung einer pragmatischen Lösung zu bewegen, die den Schutz von Menschen mit Behinderungen vor Diskriminierung in allen Lebensbereichen umfassen sollte.“6 Umfragen der EU-Grundrechteagentur haben gezeigt, dass das Wissen um die bereits existierenden Verbote und Rechtswege sehr beschränkt geblieben ist. Das hängt auch damit zusammen, dass die nationalen Gleichbehandlungsstellen juristisch und finanziell sehr unterschiedlich ausgestattet sind. In einigen Mitgliedstaaten wurde das Mandat der bestehenden Gleichbehandlungsstellen auf neue Bereiche ausgeweitet, ohne dass die Ressourcen entsprechend aufgestockt wurden beziehungsweise wurden diese gar gekürzt. Mancherorts ist die Unabhängigkeit dieser Stellen – etwa wo sie in Ministerien angesiedelt sind – beschränkt. Vor diesem Hintergrund hat die Europäische Kommission im Frühsommer 2018 eine Empfehlung zu Standards für Gleichbehandlungsstellen angenommen. In dem Dokument empfiehlt sie Vorgaben zu Mandat, Unabhängigkeit und Wirksamkeit sowie zu Koordinierung und Zusammenarbeit solcher Einrichtungen.7 Gleichbehandlung in der gelebten Praxis Trotz des vorhandenen Rechtsrahmens bleibt Diskriminierung eine bestimmende Erfahrung im Leben vieler Menschen innerhalb der Europäischen Union. Dies wurde auch wieder in den Umfragen der EU-Grundrechteagentur bestätigt. So wurde etwa im September 2017 eine Umfrage zur Situation von Muslimen in der Europäischen Union veröffentlicht (European Union minorities and discrimination survey, EUMIDIS).8 Die Erhebung umfasste 10 527 Personen in 15 EU-Mitgliedstaaten, die sich selbst als Muslime identifizieren. Die Ergebnisse besagen, dass das Vertrauen dieser Bevölkerungsgruppe in die demokratischen Institutionen ihrer Länder sogar größer als bei weiten Teilen der Allgemeinbevölkerung war, wobei dieses Vertrauen mit einer Häufung von Diskriminierungserfahrungen abnimmt. 31 Prozent derjenigen, die auf Arbeitsuche waren, hatten in den letzten fünf Jahren vor der Erhebung Diskriminierung erfahren und 42 Prozent der Befragten, die im letzten Jahr von der Polizei angehalten wurden, befanden, dass diese Kontrollen aufgrund ihres Migrationshintergrunds beziehungsweise ihrer Zugehörigkeit zu einer ethnischen Minderheit erfolgten. Auch Rassismus blieb eine Herausforderung innerhalb der Europäischen Union. Dies gilt auch für das Internet. Bereits im Herbst 2017 erließ die Europäische Kommission die Mitteilung „Umgang mit illegalen Online-Inhalten. Mehr Verantwortung für Online-Plattformen.“9 Im März 2018 folgte eine Empfehlung für wirksame Maßnahmen in diesem 4 Europäisches Parlament: Entschließung. Schutz und zur Nichtdiskriminierung von Minderheiten in den Mitgliedstaaten der EU, Straßburg, 7. Februar 2018, 2017/2937(RSP). 5 Europäisches Parlament: Entschließung zur Umsetzung der Europäischen Strategie zugunsten von Menschen mit Behinderungen, Straßburg, 30. November 2017, 2017/2127(INI), Abs. 31. 6 Europäisches Parlament: Entschließung zur Umsetzung der Europäischen Strategie, 2017, Abs. 31. 7 Europäische Kommission: Empfehlungen zu Standards für Gleichstellungsstellen, 22. Juni 2018, 2018/951. 8 FRA: Second European Union Minorities and Discrimination Survey (EU-MIDIS II). Muslims – Selected findings, 2017. 9 Europäische Kommission: Mitteilung. Umgang mit illegalen Online-Inhalten. Mehr Verantwortung für Online-Plattformen, Brüssel, 28. September 2017, KOM(2017)555 endg. 230 Jahrbuch der Europäischen Integration 2018 Menschenrechtspolitik Bereich.10 Auch Antiziganismus blieb ein Thema:11 Die soziale Integration der Roma blieb eine bloße Hoffnung, Segregation aber die Realität. 80 Prozent der Roma leben an oder unter der Armutsgrenze. Die Investitionen in Bildung haben bislang noch keine Auswirkungen am Arbeitsmarkt gehabt wie eine Studie der EU-Grundrechteagentur zeigte.12 Religion und Arbeitsrecht Während Menschenrechtsschutz und Religion trotz mancher Spannungen viele gemeinsame Ziele verfolgen,13 sind die Berührungspunkte zwischen EU-Recht und dem nationalen Religionsrecht wenig prominent.14 Insofern ist erwähnenswert, dass sich der Europäische Gerichtshof in der Rechtssachen Egenberger eingehend mit arbeitsrechtlichen Fragen religiöser Präferenz beschäftigt hat. Frau Vera Egenberger, die keiner Konfession angehört, hatte sich 2012 auf eine vom Evangelischen Werk für Diakonie und Entwicklung ausgeschriebene Stelle beworben. Nach der Stellenausschreibung mussten die Bewerber Mitglied einer evangelischen oder der Arbeitsgemeinschaft Christlicher Kirchen in Deutschland angehörenden Kirche sein. Frau Egenberger wurde nicht zum Interview geladen. Im folgenden Gerichtsverfahren wurde der Europäische Gerichtshof zur Auslegung der Gleichbehandlungsrichtlinie 2000/78/EG angerufen. Artikel 4(2) der Richtlinie erlaubt es, dass Mitgliedstaaten in Bezug auf berufliche Tätigkeiten innerhalb von Kirchen und vergleichbaren Organisationen Bestimmungen beibehalten, wonach eine Ungleichbehandlung wegen der Religion oder Weltanschauung dann nicht als Diskriminierung zu werten sei, wenn dies „nach der Art dieser Tätigkeiten oder de[n] Umstände[n] ihrer Ausübung eine wesentliche, rechtmäßige und gerechtfertigte berufliche Anforderung angesichts des Ethos der Organisation darstellt.“ In seinem Urteil vom 17. April 2018 unterstrich der Gerichtshof, dass diese Bestimmung bezwecke, einen „angemessenen Ausgleich“ herzustellen zwischen dem Recht der Kirchen auf Autonomie und dem Recht der ArbeitnehmerInnen, nicht wegen ihrer Religion oder Weltanschauung diskriminiert zu werden.15 Der Europäische Gerichtshof stellte fest, dass es eine Möglichkeit geben müsse, die Behauptung, bei der religiösen Zugehörigkeit handle es sich um eine gerechtfertigte berufliche Anforderung, gerichtlich zu überprüfen. Das Urteil zeigt – nach den Urteilen des Jahres 2017 in den Rechtssachen Samira Achbita sowie Asma Bougnaoui zum Tragen von Kopftücher in privaten Unternehmen16 – dass das Unionsrecht relevante Regelungsschranken in religionsrechtlichen Belangen aufzieht.17 Und es bestätigt, dass die Grundrechtecharta auch in Rechtsstreitigkeiten 10 Europäische Kommission: Empfehlung der Kommission für wirksame Maßnahmen im Umgang mit illegalen Online-Inhalten, Brüssel, 1. März 2018, C(2018)1177 endg. 11 Europäisches Parlament: Entschließung zu Grundrechtsaspekten bei der Integration der Roma in der EU: Bekämpfung des Antiziganismus, Straßburg, 25. Oktober 2017, 2017/2038(INI). 12 FRA: Transition from education to employment of young Roma in nine EU Member States, 2018. 13 FRA: Shared space of religion and human rights - Meeting report, 2017. 14 G.N.Toggenburg: Ein Blick auf das Verhältnis zwischen Religion und dem Recht der Europäischen Uni on. Tagungsband des 9. Rechtswissenschaftlichen Fakultätstages in Graz „Staat und Religion“, 2014, S. 203–212. 15 EuGH, C-414/16 vom 17.4.2018. 16 EuGH, C-157/15; C-188/15, beide Urteile vom 17.3.2017. 17 Siehe in diesem Zusammenhang auch jüngst EuGH, C-68/17 vom 11.9.2018. Jahrbuch der Europäischen Integration 2018 231 Die Innenpolitik der Europäischen Union zwischen Privaten von großer Wichtigkeit sein kann, da nationale Behörden und Gerichte nationale Normen, die der Charta entgegenstehen (hier Artikel 21, Nichtdiskriminierung sowie Artikel 47, Recht auf ein faires Verfahren), unangewendet lassen müssen. Behinderung: das Recht auf ein selbstständiges Leben Die UN-Behindertenrechtskonvention – das erste internationale Menschenrechtsabkommen, dem die Europäische Union selbst beigetreten ist – bestimmt in ihrem Artikel zum „selbstbestimmten Leben“ (Artikel 19) wortwörtlich, dass die Vertragsstaaten dreierlei gewährleisten müssen: Erstens, dass Menschen mit Behinderungen gleichberechtigt mit anderen die Möglichkeit haben, ihren Aufenthaltsort zu wählen und zu entscheiden, wo und mit wem sie leben und nicht verpflichtet sind, in besonderen Wohnformen zu leben; Zweitens, dass Menschen mit Behinderungen Zugang zu einer Reihe von gemeindenahen Unterstützungsdiensten haben, einschließlich der persönlichen Assistenz, die zur Unterstützung des Lebens in der Gemeinschaft sowie zur Verhinderung von Isolation und Segregation von der Gemeinschaft notwendig ist; Drittens, dass gemeindenahe Dienstleistungen und Einrichtungen für die Allgemeinheit Menschen mit Behinderungen auf der Grundlage der Gleichberechtigung zur Verfügung stehen und ihren Erfordernissen Rechnung tragen. Die EU-Grundrechteagentur hat in drei Berichten untersucht, wie es in der Praxis um diese Verpflichtungen steht. Noch immer leben viele Menschen mit Behinderungen in Einrichtungen. Dadurch wird das Risiko erhöht, dass sie isoliert und an den Rand der Gesellschaft gedrängt werden, ohne ein vollständig unabhängiges Leben zu führen. Die Berichte fordern, dass die Unterstützung von Menschen mit Behinderungen systematisch anders organisiert und finanziert werden muss.18 Die Berichte flossen in Schlussfolgerungen des Rates der Europäischen Union ein. Dieser unterstrich, dass jeder das Recht habe, unabhängig in der Gemeinschaft zu leben. Die Minister geben gleichzeitig zu bedenken, dass das Ausmaß und die Anzahl von spezialisierten Einrichtungen nicht heruntergefahren werden kann, bevor alternative, hochqualitative und leistbare Unterkünfte in der Gemeinschaft zur Verfügung stehen. Weiter stellt der Rat der Europäischen Union fest: „Es sollte eine klare Strategie und erhebliche Investitionen geben, um moderne und hochwertige Dienste in lokalen Gemeinschaften zu entwickeln und die Unterstützung für Betreuer, insbesondere für pflegende Angehörige, zu erhöhen. Insbesondere sollte das Augenmerk darauf liegen, Möglichkeiten für ein eigenständiges und aktives Leben zu schaffen und auszuweiten, indem die Befähigung zur Selbstbestimmung der Menschen in allen relevanten Bereichen Vorrang erhält. In den verbleibenden Wohneinrichtungen sollte die Autonomie der Bewohner unterstützt, hochwertige und personalisierte Pflege geleistet und insbesondere den Bedürfnissen der betreuungsbedürftigen Personen nachgekommen werden, für welche die Pflege in der Gemeinschaft nicht die bevorzugte Option ist. Es ist äußerst wichtig, dass Sicherheit, Würde und ein nichtdiskriminierendes Umfeld in allen Betreuungsformen gewährleistet sind.“19 18 Die drei im Oktober 2017 erschienenen Berichte beschäftigen sich mit den juristischen Verpflichtungen, der Frage der Finanzierung sowie, drittens, der Frage, wie Fortschritte im Bereich des Artikel 19 am Bes ten gemessen werden können. Die Berichte sind online abrufbar unter: http://fra.europa.eu/en/ theme/people-disabilities (letzter Aufruf: 12.11.2018). 19 Rat der Europäischen Union: Schlussfolgerungen zu „Mehr Unterstützung und Betreuung in der lokalen Gemeinschaft für eine eigenständige Lebensführung“, 7. Dezember 2017, Dok. 15563/17. 232 Jahrbuch der Europäischen Integration 2018 Menschenrechtspolitik Rechtsstaatlichkeit in Polen Seit mehr als zwei Jahren beschäftigt sich die Europäische Kommission im Kontext des seit 2014 existierenden Instruments des „EU-Rechtsrahmen zur Stärkung der Rechtsstaatlichkeit“ mit der Situation in Polen. Am 20. Dezember 2017 nahm die Kommission ihre nunmehr vierte Empfehlung an.20 Die Europäische Kommission forderte darin die polnischen Behörden auf, das Gesetz über das Oberste Gericht, das Gesetz über den nationalen Justizrat und das Gesetz über die ordentlichen Gerichte zu ändern beziehungsweise zurückzuziehen. Schließlich soll Polen die Unabhängigkeit und Legitimität des Verfassungsgerichtshofs wiederherstellen und sicherstellen, dass seine Richter, Vizepräsidenten und sein Präsident rechtmäßig gewählt und alle Urteile veröffentlicht und vollumfänglich vollstreckt werden. Auch soll die Regierung von Maßnahmen und öffentlichen Äußerungen Abstand nehmen, die die Legitimität der Justiz weiter untergraben können. Dass die Gangart der Europäischen Kommission nun eine andere wurde, sah man daran, dass die Kommission auch einen vollausformulierten Vorschlag annahm, um das Verfahren nach Artikel 7 EUV zu eröffnen. Die Europäische Kommission unterstreicht, dass Polen in den letzten beiden Jahren über 13 Gesetze verabschiedet hat, die sich auf die gesamte Struktur des polnischen Justizsystems negativ auswirken. Exekutive und Legislative wurden systematisch befähigt, politischen Einfluss auf die Zusammensetzung, Befugnisse, Verwaltung und Arbeitsweise der Judikative auszuüben. Vor dem Hintergrund aller zahllosen stattgefundenen Gespräche und Bemühungen fordert die Europäische Kommission nun den Rat der Europäischen Union gemäß Artikel 7(1) EUV zu der Feststellung auf, dass die eindeutige Gefahr einer schwerwiegenden Verletzung der Rechtsstaatlichkeit besteht. Diese Drohung gilt für den Fall, dass die polnischen Behörden der beschriebenen vierten Empfehlung nicht nachkommen.21 Schließlich eröffnete die Europäische Kommission auch ein Vertragsverletzungsverfahren wegen des Gesetzes über die ordentlichen Gerichte. Hier stößt sich die Kommission an der Tatsache, dass für RichterInnen ein unterschiedliches Pensionsalter (60 Jahre für Frauen und 65 Jahre für Männer) festgelegt wird aber auch an der Ermessensbefugnis des Justizministers bei der Verlängerung der Amtszeit von RichterInnen, die das Pensionsalter erreicht haben. Dieses weite Ermessen verstoße gegen die Unabhängigkeit der polnischen Gerichte (Artikel 19 Absatz 1 EUV in Verbindung mit Artikel 47 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union). Rechtsstaatlichkeit in der Europäischen Union Die Rechtsstaatsproblematik ist kein landesspezifisches Problem, dass sich nur in Polen oder Ungarn22 manifestiert. Vielmehr zeigt sie sich – wenn auch in weniger systemischer Form – in anderen EU-Mitgliedstaaten. Im Falle von Malta nahm das Europäische Parlament eine Entschließung an, in der es entsprechende Bedenken äußerte.23 Und in Bulgarien 20 Europäische Kommission: Vierte Empfehlung zur Rechtsstaatlichkeit in Polen, 20. Dezember 2017, C(2017)9050 endg. Die vorhergehenden Empfehlungen ergingen am 27.7.2016, 21.12.2016 und 27.7.2017. 21 Vgl. hierzu den Beitrag „Polen“ in diesem Jahrbuch. 22 Vgl. Heiko Fürst: Ungarn, in: Werner Weidenfeld/Wolfgang Wessels: Jahrbuch der Europäischen Integrati on 2017, Baden-Baden 2017, S. 579–582: Vgl. auch Gabriel N. Toggenburg: Menschenrechtspolitik, in: Weidenfeld/Wessels: Jahrbuch der Europäischen Integration 2017, S. 283–290. 23 Europäisches Parlament: Entschließung zur Rechtsstaatlichkeit in Malta, Straßburg, 15. November 2017, 2017/2935(RSP). Jahrbuch der Europäischen Integration 2018 233 Die Innenpolitik der Europäischen Union und Rumänien rügte die Europäische Kommission in ihren Fortschrittsberichten vom 15. November 2017 im Rahmen des Kooperations- und Kontrollverfahrens (CVM) ebenfalls rechtsstaatliche Problematiken.24 Auch der Europarat äußerte sich in dieser Hinsicht kritisch zu Bulgarien, Rumänien und Malta.25 Vor diesem Hintergrund als auch angesichts der Tatsache, dass die praktischen Beschränkungen des Verfahrens nach Artikel 7 EUV offensichtlich wurden, suchte man nach Alternativen, wie ein Mindestmaß an rechtsstaatlicher Homogenität innerhalb der Europäischen Union zu gewährleisten sei. Im Rahmen des neuen finanziellen Mehrjahresrahmens hat die Europäische Kommission vorgeschlagen, die Ausschüttung und Verwaltung von EU-Geldern an das Rechtsstaatsgebaren der Staaten zu binden.26 Wo ein „genereller Mangel in Bezug auf das Rechtsstaatsprinzip“ auftrete, solle es der Europäischen Kommission möglich sein, entsprechende Schritte zu setzen. Dies würde der Rechtsstaatsdebatte mit einem Schlag ‚finanzielle Zähne‘ verleihen. Ein solch genereller Mangel wird definiert als eine „weit verbreitete oder wiederholt auftretende Praxis, Unterlassung oder Maßnahme des Staates, die das Rechtsstaatsprinzip beeinträchtigt.“27 Weiterführende Literatur Europäische Grundrechteagentur: Fundamental Rights Report 2018, Wien 2017. Europäische Kommission: 2017 annual report on the application of the charter. Brüssel 2018. Europäisches Parlament: Entschließung zur Lage der Grundrechte in der Europäischen Union 2016, Straßburg, 1. März 2018. 24 Europäische Kommission: Bericht über Rumäniens Fortschritte im Rahmen des Kooperations- und Kontrollverfahrens, Brüssel, 15. November 2017, KOM(2017)751 endg. 25 Europarat: Parlamentarische Versammlung. New threats to the rule of law in Council of Europe member States: selected examples, 11. Oktober 2017, Resolution 2188(2017). 26 Vgl. hierzu den Beitrag „Haushaltspolitik“ in diesem Jahrbuch. 27 Europäische Kommission: Vorschlag für eine Verordnung über den Schutz des Haushalts der Union im Falle von generellen Mängeln in Bezug auf das Rechtsstaatsprinzip in den Mitgliedstaaten, Brüssel, 2. Mai 2018, KOM(2018)324 endg. Der Vorschlag basiert auf einer budgetrechtlichen Vertragsbestimmung (Art. 322 Abs. 1 lit a) und bedarf keiner Einstimmigkeit zur Annahme. Der Europäische Rechnungshof kritisierte unter anderen, dass die Europäische Kommission hier keine Folgenabschätzung vorgenommen hatte. Siehe Rechnungshof, Stellungnahme 1/2018, in ABl. vom 7.8.2018. 234 Jahrbuch der Europäischen Integration 2018 Polizeiliche und justizielle Zusammenarbeit Christoph Gusy/Jan-Peter Möhle Datenverarbeitung und Datenschutz beeinflussen die polizeiliche und justizielle Zusammenarbeit in Europa. Die neben der breit kommentierten EU-Datenschutzgrundverordnung (DSGVO) am 25. Mai 2018 in Kraft getretene Richtlinie über Justiz und Inneres (JI- RL)1 regelt die Zusammenarbeit von Polizei- und Justizorganen auf ihrem ureigensten Sektor.2 Dies ist der Kernbereich staatlicher Souveränität, deshalb sollten die Mitgliedstaaten legislativ das letzte Wort behalten.3 Daher wurde eine von den Einzelstaaten umsetzungsbedürftige Richtlinie und keine unmittelbar geltende Verordnung geschaffen. Polizeiliche Zusammenarbeit Ziel der JI-RL ist zweierlei: Ein gleichmäßiges und hohes europaweites Datenschutzniveau und eine effektive sicherheitsbehördliche Zusammenarbeit auch in informationeller Hinsicht.4 Letztere scheiterte neben allgemeinen Vollzugsdefiziten weniger am zu hohen als vielmehr am unterschiedlichen Datenschutzniveau der Einzelstaaten. Dieses soll durch die Richtlinie angeglichen werden, um Kooperationshindernisse zu beseitigen. Der verursachte Anpassungsbedarf betrifft in Deutschland – und wohl auch in anderen Mitgliedstaaten – hunderte Rechtsvorschriften.5 In diesem Kontext erlangt die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs (EuGH) zur Datenverarbeitung und ihren Grenzen Relevanz.6 Die JI-RL betrifft vom Anwendungsbereich der DSGVO ausgenommene behördliche Datenverarbeitungsvorgänge zum Zwecke der Verhütung, Ermittlung, Aufdeckung oder Verfolgung von Straftaten oder der Strafvollstreckung, einschließlich des Schutzes vor und der Abwehr von Gefahren für die öffentliche Sicherheit, somit behördliche Datenverarbeitung mit straf- und polizeirechtlichem Bezug.7 Der Datenaustausch steht im Vordergrund, zum Beispiel bei Demonstrationen und Sportveranstaltungen. Die nationale Sicherheit und 1 RL (EU) 2016/680 zum Schutz natürlicher Personen bei der Verarbeitung personenbezogener Daten durch die zuständigen Behörden zum Zwecke der Verhütung, Ermittlung, Aufdeckung oder Verfolgung von Straftaten oder der Strafvollstreckung sowie zum freien Datenverkehr und zur Aufhebung des Rahmenbe schlusses 2008/977/JI. 2 Art. 63 Abs. 1 JI-RL. 3 Zur Gestaltungsfreiheit der nationalen Gesetzgeber vgl. etwa Art. 8 Abs. 2, 10 lit. a, 18 JI-RL. 4 Vgl. Erwägungsgrund 10 zur DSGVO und Erwägungsgrund 2 zur JI-RL. 5 Vgl. dazu etwa Christoph Gusy/Johannes Eichenhofer, in: BeckOK BDSG-neu, § 1, Rn. 8; Paul C. Johannes/Robert Weinhold: Das neue Datenschutzrecht bei Polizei und Justiz, 2018, S. 133 f. 6 Überblicke bei Johannes Eichenhofer: e-Privacy im europäischen Grundrechtsschutz: Das Schrems-Urteil des EuGH, in: Europarecht (EuR), 2016, S. 76-89; Jörn Reinhard: Konturen des europäischen Datenschutzgrundrechts. Zu Gehalt und horizontaler Wirkung von Art. 8 GRCh., Archiv des öffentlichen Rechts, 142(4), 2017, S. 528-565. 7 Vgl. Art. 2 Abs. 2 lit. d DSGVO und Art. 1 Abs. 1 JI-RL; zu zentralen Themen der JI-RL siehe Art. 29 Data Protection Working Party, Working Paper 258: Opinion on some key issues of the Law Enforcement Directive (EU 2016/680); Thilo Weichert: Die EU-Richtlinie für den Datenschutz bei Polizei und Justiz, 2016, abrufbar unter: https://www.netzwerk-datenschutzexpertise.de/sites/default/files/bewertung_2016_02_eudsri_polizei.pdf (letzter Zugriff: 13.5.2018). Jahrbuch der Europäischen Integration 2018 235 Die Innenpolitik der Europäischen Union damit die Geheimdienstarbeit unterfällt nicht dem Anwendungsbereich der Richtlinie.8 Bisher wurde im Gegensatz zur DSGVO öffentlich wenig über die JI-RL diskutiert.9 Jedoch sind ähnliche Diskussionsschwerpunkte absehbar. Die Strukturähnlichkeit zwischen JI-RL und DSGVO besteht nicht nur darin, dass die Öffnungsklauseln der DSGVO und die JI-RL in Deutschland in einem Gesetz, dem Bundesdatenschutzgesetz 2018 (BDSG-neu), umgesetzt wurden. In diesem sind keine strukturellen Unterschiede zwischen den Abschnitten zur DSGVO (Teil 2) und zur JI-RL (Teil 3) erkennbar. Beiden Teilen voran steht ein allgemeiner Teil (Teil 1). Zentrale Regelungen zur Verarbeitung von Daten, zur Datensparsamkeit,10 zu Verantwortlichen,11 Betroffenenrechten,12 diese flankierende Löschpflichten13 und der Pflicht zur Bestellung von behördlichen Datenschutzbeauftragten14 zeigen: Die JI-RL hat bereits und wird weiterhin nationalen Gesetzesanpassungsbedarf hervorrufen – nationalstaatliche Unterschiede werden aber fortbestehen. Einen Paukenschlag setzt in der Rechtsprechung die Tele-2-Entscheidung.15 Hatte dort der EuGH die anlasslose Vorratsdatenspeicherung für europarechtswidrig erklärt, hat nunmehr das Oberverwaltungsgericht Münster dessen Entscheidung national im Eilrechtsverfahren umgesetzt.16 Die zuständige Bundesnetzagentur hat daraufhin die Durchsetzung der Speicherpflicht und Bußgeldverfahren für Verstöße ausgesetzt.17 Die Debatten über die geplante Sicherheitsunion mündeten in die Umsetzung definierter Prioritätsbereiche.18 Diese beziehen sich auf die Beobachtung der Wirksamkeit der vierten Geldwäscherichtlinie19 und die europaweite Kanalisierung des Informationsaustauschs durch Interoperabilität von Informationen.20 Insoweit sollen die Richtlinie zur Terroris- 8 Erwägungsgründe 12 und 14 der JI-RL. 9 Neuerlich: Johannes/Weinhold: Datenschutzrecht, 2018; Weichert: Datenschutz, 2016. 10 Vgl. Art. 5 Abs. 1 lit. c DSGVO und Art. 20 Abs. 1 JI-RL. 11 Vgl. Art. 4 Nr. 7 DSGVO und Art. 3 Nr. 8 JI-RL. 12 Vgl. Art. 12 ff. DSGVO und Art. 12 ff. JI-RL. 13 Vgl. Art. 17 DSGVO und Art. 16 JI-RL. 14 Vgl. Art. 37 DSGVO und Art. 32 JI-RL. 15 EuGH: Urteil vom 21.12.2016 – Rs. C-203/15, C-698/15. 16 OVG NRW: Urteil vom 22.06.2017 – 13 B 238/17; Besprechung von Rößner, in: Kommunikation und Recht (K&R), 2017, S. 560. 17 Stellungnahme der Bundesnetzagentur vom 28. Juni 2017, abrufbar unter: https://www.bundesnetzagentur.de/DE/Sachgebiete/Telekommunikation/Unternehmen_Institutionen/Anbieterpflichten/OeffentlicheSic herheit/Umsetzung110TKG/VDS_113aTKG/VDS.html;jsessionid=D4F71C38673C1A16E69195D6334A A05 (letzter Zugriff: 13.5.2018). 18 Dazu und folgend: European Commission: Security Union: A Europe that protects. State of Play: January 2018, abrufbar unter: https://ec.europa.eu/home-affairs/sites/homeaffairs/files/what-we-do/policies/european-agenda-security/20180124_security-union-a-europe-that-protects_en.pdf (letzter Zugriff: 13.5.2018). 19 Richtlinie (EU) 2015/849 vom 20.5.2015 zur Verhinderung der Nutzung des Finanzsystems zum Zwecke der Geldwäsche und der Terrorismusfinanzierung, zur Änderung der Verordnung (EU) Nr. 648/2012, zur Aufhebung der Richtlinie 2005/60/EG und der Richtlinie 2006/70/EG. 20 Europäische Kommission: Mitteilung der Kommission an das Europäische Parlament, den Europäischen Rat und den Rat. Auf dem Weg zu einer wirksamen und echten Sicherheitsunion – Zehnter Fortschrittsbericht, KOM(2017)466 endg.; Europäischer Rat: Verfahren 2017/0351/COD. Vorschlag für eine Verordnung des Europäischen Parlament und des Rates zur Errichtung eines Rahmens für die Interoperabilität zwischen EU-Informationssystemen (Grenzen und Visa) und zur Änderung der Entscheidung 2004/512/EG des Rates, der Verordnung (EG) Nr. 767/2008, des Beschlusses 2008/633/JI, der Verordnung (EU) 2016/399 und der Verordnung (EU) 2017/2226, KOM(2017)793. 236 Jahrbuch der Europäischen Integration 2018 Polizeiliche und justizielle Zusammenarbeit musbekämpfung21 und die Feuerwaffenrichtlinie22 genau auf Anpassungsbedarf hin beobachtet werden.23 Hinzu treten zivile Krisenbewältigung, militärische Integration, Cyberabwehr und Förderung von Sicherheit und Entwicklung.24 Die Institutionen verabschiedeten Legislativakte zur Umsetzung der Verbesserung des Informationsaustauschs zwischen den Mitgliedstaaten, um terroristische Aktivitäten einzudämmen. Zur Terrorismusbekämpfung hat das Europäische Parlament für ein Jahr einen Sonderausschuss für Terrorismus (TERR) eingesetzt, der Defizite offenlegen soll. Die Europäische Kommission stellte einen Aktionsplan zum Schutz des öffentlichen Raumes vor, der zum Beispiel finanzielle Mittel für den Schutz von Beförderungsmitteln und für die Zusammenarbeit von Polizei- Spezialkräften in Hochrisikofällen vorsieht. Unter Einbeziehung verschiedener Stellen als „Expertengruppe für Radikalisierung“ soll es Ende 2018 ein informelles Gipfeltreffen geben, um Fortschritte und weitere Ziele herauszustellen.25 Bereits im Voraus hat die Europäische Kommission im Bereich des Grenzschutzes26 Gesetzesvorhaben mit Schwerpunkt auf verbesserten Informationsaustausch eingeleitet. Ziel waren die Vereinfachung, Kohärenz, Wirksamkeit und Zweckmäßigkeit beim Zugang der Strafverfolgungsbehörden zu Informationssystemen.27 Legislative Tätigkeiten der EU waren das europäische Strafregisterinformationssystem (ECRIS), das den Austausch von Informationen über Straffällige ermöglicht. ECRIS-TCN28 (TCN steht für „third country nationals and stateless persons“) erweitert dessen Anwendungsbereich um die Verbesserung der Ermittlungsmöglichkeiten bei staatenlosen Personen.29 Die Institutionen konkretisierten das europäische Reiseinformations- und -genehmigungssystem (ETIAS) zur Erhöhung der inneren Sicherheit durch bessere Außengrenzkontrolle.30 21 Richtlinie (EU) 2017/541 vom 15.3.2017 zur Terrorismusbekämpfung und zur Ersetzung des Rahmenbeschlusses 2002/475/JI und zur Änderung des Beschlusses 2005/671/JI. 22 Richtlinie (EU) 2017/853 vom 17.5.2017 zur Änderung der Richtlinie 91/477/EWG über die Kontrolle des Erwerbs und des Besitzes von Waffen. 23 Europäische Kommission: Auf dem Weg zu einer wirksamen und echten Sicherheitsunion, 2017. 24 Europäischer Rat: Pressemitteilung 640/17, Zusammenarbeit im Bereich Sicherheit und Verteidigung: Rat stellt die wichtigsten Fortschritte heraus, 13.11.2017; European Commission: A European Agenda on Security. State of Play: October 2017, abrufbar unter: https://ec.europa.eu/home-affairs/sites/homeaffairs/files/what-we-do/policies/european-agenda-security/20171018_factsheet_a_european_agenda_on_ security_state_of_play_october_2017_en.pdf (letzter Zugriff: 13.5.2018). 25 Vertretung der Europäischen Kommission in Deutschland: Mitgliedsstaaten werden im Kampf gegen den Terror besser unterstützt, 24.1.2018, abrufbar unter: https://ec.europa.eu/germany/news/20180124-mitgliedstaaten-im-kampf-gegen-den-terror_de (letzter Zugriff: 8.10.2018). 26 Siehe Europäische Kommission: Vorschlag für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates zur Errichtung eines Rahmens für die Interoperabilität zwischen EU-Informationssystemen (polizeiliche und justizielle Zusammenarbeit, Asyl und Migration), Brüssel, 14.12.2017, KOM(2017)794 endg. Ratsdokument 15729/17. 27 Rat der Europäischen Union: Interoperabilität der EU-Informationssysteme: a) Interoperabilitäts-Verordnung (Grenzen und Visa) b) Interoperabilitäts-Verordnung (polizeiliche und justizielle Zusammenarbeit, Asyl und Migration) = Orientierungsaussprache, 26.2.2018, Ratsdokument 6396/18. 28 Europäischer Rat: Verfahren 2017/0144/COD. Vorschlag für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates zur Einrichtung eines zentralisierten Systems für die Ermittlung der Mitgliedstaaten, in denen Informationen zu Verurteilungen von Drittstaatsangehörigen und Staatenlosen (TCN) vorliegen, sowie zur Ergänzung und Unterstützung des Europäischen Strafregisterinformationssystems (ECRIS) und zur Änderung der Verordnung (EU) Nr. 1077/2011 (ECRIS-TCN), KOM(2017)344. 29 Europäische Kommission: Auf dem Weg zu einer wirksamen und echten Sicherheitsunion, 2017. 30 Europäische Kommission: Vorschlag für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates über ein Europäisches Reiseinformations- und -genehmigungssystem (ETIAS) und zur Änderung der Verordnungen (EU) Nr. 515/2014, (EU) Nr. 2016/399, (EU) Nr. 2016/794 und (EU) Nr. 2016/1624, KOM(2016)731 endg. Jahrbuch der Europäischen Integration 2018 237 Die Innenpolitik der Europäischen Union Um die Cybersicherheit zu stärken, hat der Rat ein „Cybersecurity Package“ erlassen.31 In Planung ist ein europäisches Zertifizierungsprogramm auf Weltniveau. Zur Erhöhung der Cyberraumstabilität werden Sicherheitsübungen durchgeführt. Die Kommission will auch eine neue Europol-Verordnung32 zur Stärkung der Rechte der europäischen Polizeibehörde vorlegen (sogenanntes Projekt „Horizont 2020“).33 Zugleich beabsichtigt sie, den Zugriff europäischer Behörden auf Verkehrs- und Inhaltsdaten in Cloud-Systemen bei US- Internetfirmen zu regeln. Angelehnt an den amerikanischen „Cloud Act“ soll dazu im Zuge einer sogenannten „e-evidence“ keine richterliche Anordnung notwendig sein.34 Der Austritt Großbritanniens aus der EU spielt in der Sicherheitspolitik eine zentrale Rolle, da das Land der militärisch wohl stärkste Partner der Union ist. Angekündigt sind Verhandlungsleitlinien mit dem Ziel einer „special relationship“. Weitergehend haben die Trilog-Partner Leitlinien mit sieben legislativen Prioritätsbereichen unterzeichnet, die in einigen Teilen die polizeiliche und justizielle Zusammenarbeit der Mitgliedstaaten beeinflussen dürften (so die Vorhaben „Stärkung der Sicherheit der EU-Bürger“, „Migrationsrecht“ und „digitaler Binnenmarkt“).35 Politik im Bereich der Außengrenzen Die Politik im Bereich der Außengrenzen steht in engem Zusammenhang mit den Regelungen über den Datenzugriff bei Einreisekoordination und Terrorismusabwehr. Sie ist in weiten Teilen fortwährend rechtliche Verarbeitung der sogenannten Flüchtlingskrise. In allen Mitgliedstaaten sollen künftig einheitlichere Lebensbedingungen Sekundärbewegungen verhindern.36 Auch die Anerkennungs- und Schutznormen werden europaweit im gemeinsamen europäischen Asylsystem (GEAS) vereinheitlicht.37 Die Institutionen führten das Einreise-Ausreise-System (Exit-Entry-System, EES) ein,38 stärkten die bestehenden SIS (Schengen Information System) um automatisierte Personenund Sachfahndungen,39 beschlossen eine SSZ (Ständige Strukturierte Zusammenarbeit)40 31 Rat der Europäischen Union: Pressemitteilung 679/17 vom 20.11.2017. EU stärkt die Cybersicherheit. 32 Bisher: VO (EU) 2016/794. 33 Vertretung Kommission in Deutschland: Mitgliedsstaaten besser unterstützt, 2018. 34 Europäische Kommission: Mitteilung der Kommission an das Europäische Parlament, den Europäischen Rat und den Rat. Auf dem Weg zu einer wirksamen und echten Sicherheitsunion – Vierzehnter Fort schrittsbericht, Brüssel, den 17.4.2018, KOM(2018)211 endg., S. 2. 35 European Commission: A more united, stronger and more democratic Union: Joint Declaration on the EU’s legislative priorities for 2018-2019, Dok. IP/17/5266 (14.12.2017). 36 Rat der Europäischen Union: Pressemitteilung 711/17. Aufnahmebedingungen für Asylbewerber: Rat vereinbart Verhandlungsmandat, 29.11.2017. 37 Verordnung über die Anerkennungsnormen, den Status und den Schutz, der Flüchtlingen und Personen mit Anrecht auf subsidiären Schutz, Brüssel, 13. Juli 2016, KOM(2016)466 endg. 2016/0223(COD); Rat der Europäischen Union: Pressemitteilung 489/17. Gemeinsames Europäisches Asylsystem: Rat bereit für Verhandlungen über Anerkennungs- und Schutznormen, 19.7.2017. 38 Europäisches Parlament: Vorschlag für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates über ein Einreise-/Ausreisesystem (EES) zur Erfassung der Ein- und Ausreisedaten sowie der Einreiseverweigerungsdaten von Drittstaatsangehörigen an den Außengrenzen der Mitgliedstaaten der Europäischen Union und zur Festlegung der Bedingungen für den Zugang zum EES zu Gefahrenabwehr- und Strafverfolgungszwecken und zur Änderung der Verordnung (EG) Nr. 767/2008 und der Verordnung (EU) Nr. 1077/2011, Brüssel, 6.4.2016, KOM(2016)194 endg. 2016/0106(COD). 39 Bisher Verordnung (EG) Nr. 1987/2006 über die Einrichtung, den Betrieb und die Nutzung des Schengener Informationssystems der zweiten Generation (SIS II); Europäische Kommission: Auf dem Weg zu einer wirksamen und echten Sicherheitsunion, 2017. 238 Jahrbuch der Europäischen Integration 2018 Polizeiliche und justizielle Zusammenarbeit und den Visainformationsdienst (VIS).41 SIS (Ausreise) und VIS (Einreise) dienen dem automatisierten Datenaustausch zwischen Mitgliedstaaten. Durch automatisierte und europaweite Erfassung von Daten sollen mit dem SIS Abschiebungen vereinfacht werden.42 Die Stärkung des VIS ermöglicht effizientere Visa- und Grenzkontrollen durch Datenaustausch der Mitgliedstaaten. So sollen Personen durch Zusammenführung von Daten identifiziert werden, zum Beispiel auch zur Vermeidung des sogenannten „Visa“-Shoppings, das heißt des erneuten Visa-Antrags nach Ablehnung in einem anderen Mitgliedstaat. Die Regelungen, die bereits seit 2011 für sogenannte „short stay visa“ galten, sind auf Langzeit-Visa und Residenzdokumente übertragen worden. Das System soll ab 2020 einsatzbereit sein und durch die EES-Verordnung nach Vorbild des amerikanischen Waiver- Programms umgesetzt werden.43 Mitgliedstaatlichen Strafverfolgungs-, Grenz- und Visa- Behörden wird Zugriff auf erfasste Reisebewegungen eingeräumt – zum Beispiel bei Personen, die ihren Aufenthalt in der EU überziehen. Auch im Schengen-Raum sollen die Kontrollen bei Grenzübertritt effizienter werden.44 Zuletzt wurde auf Basis eines durchgesickerten Ratsdokuments45 über „Kriminalitätsinformationszellen“ diskutiert.46 Dabei steht die Vernetzung von Geheimdiensterkenntnissen mit Polizei- und Militärinformationen im Fokus, zum Beispiel über Menschenschmuggel. Das Vorhaben wird derzeit bei einer gemeinsamen Militärmission im Mittelmeer getestet.47 Justizielle Zusammenarbeit Um der Radikalisierung von Häftlingen die Grundlage zu nehmen, hat sich das Europäische Parlament für ein europaweites Mindestmaß für Haftbedingungen ausgesprochen.48 Insbesondere sollen starre Haftregelungen zugunsten von Rehabilitations- und Bildungsmaßnahmen aufgegeben werden.49 Zentrales und wohl wichtigstes Thema war die Implementierung einer Europäischen 40 Rat der Europäischen Union: Beschluss des Rates über die Begründung der Ständigen Strukturierten Zusammenarbeit (PESCO) und über die Liste der daran teilnehmenden Mitgliedstaaten, Brüssel, 8.12.2017, 14866/17; Rat der Europäischen Union: Council Recommendation concerning a roadmap for the implementation of PESCO, Brüssel, 6.3.2018. 41 Bisher Verordnung (EG) Nr. 767/2008 über das Visa-Informationssystem (VIS) und den Datenaustausch zwischen den Mitgliedstaaten über Visa für einen kurzfristigen Aufenthalt (VIS-Verordnung). 42 Europäisches Parlament: Press Release: Border Control: strengthening security in the EU, 6.11.2017. 43 Rat der Europäischen Union: Pressemitteilung 671/17. Einreise-/Ausreisesystem: Endgültige Annahme durch den Rat, 20.11.2017. 44 Rat der Europäischen Union: Pressemitteilung 435/17. Einreise-/Ausreisesystem: Rat bestätigt Einigung zwischen dem Vorsitz und dem Europäischen Parlament über die wichtigsten politischen Bestimmungen, 30.6.2017. 45 European External Action Service: Military Advice on "Strengthening military, law enforcement and judicial information exchange in counter-terrorism" and "enhancing cooperation between CSDP Missions/Operations and JHA Agencies" - Revision3, EEAS(2017) 1273 REV3, abrufbar unter: http://statewatch.org/news/2017/nov/eu-eeas-military-advice-csdp-jha-info-exchange-1273-rev-3.pdf (letzter Zugriff: 13.5.2018). 46 Vgl. dazu Matthias Monroy: Neues EU-Projekt vernetzt Polizei, Militär und Geheimdienste, 29.11.2017, abrufbar unter: https://netzpolitik.org/2017/neues-eu-projekt-vernetzt-polizei-militaer-und-geheimdienste/ (letzter Zugriff: 13.5.2018). 47 Siehe auch Bundestag-Drucksache 19/497. 48 European Parliament: Prison conditions in the Member States: selected European standards and best practices, Januar 2017, abrufbar unter: http://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/BRIE/2017/ 583113/IPOL_BRI%282017%29583113_EN.pdf (letzter Zugriff: 13.5.2018). 49 Europäisches Parlament: Pressemitteilung. Gefängnisüberfüllung muss verringert werden, um Radikalisierung zu verhindern, 5.10.2017. Jahrbuch der Europäischen Integration 2018 239 Die Innenpolitik der Europäischen Union Staatsanwaltschaft (EUStA) voraussichtlich bis 2020. Hierzu haben Rat der EU und Europäisches Parlament einer Verordnung betreffend Einrichtung und Aufgabenbereiche zugestimmt.50 Zentrale Aufgabe der EUStA ist die Verfolgung von Straftaten, die finanzielle Interessen der EU betreffen (Art. 4 VO). Der genaue Zeitpunkt der Arbeitsaufnahme wird von der Kommission auf Vorschlag des neu einzusetzenden Europäischen Generalstaatsanwalts festgelegt – frühestens drei Jahre nach dem Inkrafttreten der Verordnung. Der EuGH hat sein Verständnis von richterlicher Unabhängigkeit konkretisiert. Anlässlich der Frage nach der Zulässigkeit (richterlicher) Besoldungskürzungen in Portugal51 führte der EuGH aus, dass die Unabhängigkeit nationaler Gerichte für das Funktionieren des Systems justizieller Zusammenarbeit unerlässlich sei. Zur richtigen Bewertung zum Beispiel von Vorlagefragen sei richterliche Autonomie auf allen Ebenen notwendig. Fazit und Ausblick Maßnahmen und Ankündigungen des europäischen Gesetzgebers zeigen, dass die Zusammenarbeit sich derzeit in einem Aufbruch befindet. Einerseits reagiert der Gesetzgeber nach wie vor auf Entwicklungen der vergangenen Jahre, vor allem auf die sogenannte Flüchtlingskrise (Datenaustausch). Andererseits zeigt der Themenfokus auf Datenschutz mit JI-RL, DSGVO und vielfältigem nationalen Anpassungsbedarf und auf die Themen Cloud-Datentransfer, militärische Zusammenarbeit und Europäische Staatsanwaltschaft, dass zukunftsweisende Themen in den Blick der Gesetzgebung geraten sind. Zugleich zeigt sich erneut die begrenzte Reichweite des Ausbaus der gemeinsamen Innen- und Sicherheitspolitik durch Rechtsetzung. Sie darf nicht bloß „von oben“ regulieren, sondern muss die Mitgliedstaaten mitnehmen und in Stand setzen, um neue Anforderungen wirksam erfüllen zu können. Wichtige Sicherheitslücken entstanden und entstehen weniger durch rechtliche Defizite – die notwendigen Regelungen sind in Kraft – sondern durch mangelhaften Vollzug aus ganz unterschiedlichen Gründen. Um hier anzusetzen ist mehr als bloß Rechtssetzung gefragt. ‚Good Governance‘ tut Not: In der EU und in den Mitgliedstaaten – von Staat zu Staat unterschiedlich, niveauangepasst und sachgerecht. Sie kann durch Recht gefordert und standardisiert, nicht aber ersetzt oder kompensiert werden. Auch die Leitlinie des Trilogs52 zeigt, dass das Thema „Sicherheit“ in den kommenden Jahren erhebliche Bedeutung innerhalb der Legislativvorhaben in der Europäischen Union behalten wird – dabei werden wohl weiterhin der Schutz der europäischen Grenzen und der behördliche Datenaustausch zur Terrorismusabwehr eine bedeutende Rolle spielen. Mit Implementierung von JI-RL und DSGVO dürften sich nunmehr erste aufsichtsbehördliche Handlungen anschließen. Nach Erteilung etwaiger Geldbußen für Unternehmen oder öffentliche Stellen, die die Datenschutzanforderungen nicht erfüllen, wird sich zeigen, ob legislativ nachjustiert wird. Bis dahin bleibt die Zusammenarbeit in der EU im Spagat zwischen Vergangenheitsbewältigung und Zukunftsperspektive. Weiterführende Literatur Aqilah Sandhu: Die Tele2-Entscheidung des EuGH zur Vorratsdatenspeicherung in den Mitgliedstaaten und ihre Auswirkungen auf die Rechtslage in Deutschland und in der Europäischen Union, in: EuR 2017, 453-469. 50 Verordnung (EU) 2017/1939 zur Durchführung einer Verstärkten Zusammenarbeit zur Errichtung der Europäischen Staatsanwaltschaft (EUStA), 12.10.2017; vgl. Rat der Europäischen Union: Pressemitteilung 580/17. 20 Mitgliedstaaten bestätigen die Errichtung der Europäischen Staatsanwaltschaft, 12.10.2017. 51 Europäischer Gerichtshof: Urteil vom 27.2.2018 – Rs. C-64/16, Rn. 42 ff. 52 European Commission: A more united, stronger and more democratic Union, 2017. 240 Jahrbuch der Europäischen Integration 2018 Regionalpolitik Konrad Lammers* Die Regionalpolitik wird als Hauptinvestitionspolitik der Europäischen Union angesehen. Sie „richtet sich an alle Regionen und Städte in der Europäischen Union, um die Schaffung neuer Arbeitsplätze, die Wettbewerbsfähigkeit der Unternehmen, das Wirtschaftswachstum, eine nachhaltige Entwicklung und die Verbesserung der Lebensqualität der EU-Bürger zu fördern.“1 Die Regionalpolitik wird im Rahmen von mehrjährigen Programmperioden durchgeführt, die zeitlich mit dem mehrjährigen Finanzrahmen der Europäischen Union übereinstimmen. Zur Jahresmitte 2018 waren viereinhalb Jahre der siebenjährigen Förderperiode 2014– 2020 verstrichen. Bis dahin ist die Durchführung der Förderung aus den Operationellen Programmen (OP) weiter hochgefahren worden, unter anderem deshalb, weil bis Ende 2017 fast alle Aktionspläne zur Erfüllung der neu eingeführten Ex-ante-Konditionalitäten abgeschlossen wurden. Im Mai 2018 hat die Europäische Kommission ihre Vorschläge für den mehrjährigen Finanzrahmen 2021–2027 sowie für die Regionalpolitik während dieses Zeitraumes vorgestellt. Damit sind wichtige Weichenstellungen für die Regionalpolitik nach 2020 vorgenommen worden. Bereits im September 2017 ist auf Initiative der Europäischen Kommission vom Rat der Europäischen Union und vom Europäischen Parlament beschlossen worden, die Investitionsoffensive, die Mitte 2015 ins Leben gerufen wurde, bis Ende 2020 zu verlängern. Operationelle Programme, Ex-ante-Konditionalitäten und leistungsgebundene Reserve Mitte 2018 war der Stand der Förderung aus den drei Fonds, die der Regionalpolitik zugerechnet werden (Europäischer Fonds für regionale Entwicklung, Europäischer Sozialfonds, Kohäsionsfonds) wie folgt: Es war eine Finanzierungszusage der Europäischen Kommission für Projekte in Höhe von 296 Mrd. Euro erteilt worden. Das waren 62 Prozent der geplanten Mittel für die ganze Periode in Höhe von 477 Mrd. Euro (jeweils inklusive der nationalen Finanzierung). Damit hat das Tempo der Zusagen im letzten Jahr beträchtlich zugenommen. Tatsächlich ausgezahlt wurden bis Mitte 2018 nur Mittel in Höhe von 71 Mrd. Euro.2 Ein beträchtlicher Teil der zugesagten Mittel einer Förderperiode wird allerdings regelmäßig erst in der nächsten Förderperiode ausgezahlt. * Für Recherchen und Berechnungen zu diesem Beitrag dankt der Verfasser Jan Hendrik Bremer. 1 Europäische Kommission: Die Hauptinvestitionspolitik der EU, abrufbar unter: http://ec.europa.eu/regional_policy/de/policy/what/investment-policy/ (letzter Zugriff: 22.10.2018). 2 Europäische Kommission: European Structural and Investment Funds (ESI Funds) – explore our data, abrufbar unter: https://cohesiondata.ec.europa.eu/ (letzter Zugriff: 26.9.2018). Detaillierte Informationen zu den geplanten, zugesagten und ausgezahlten Beträgen aus den ESI-Fonds nach Ländern und den einzelnen Fonds können der offenen Datenplattform der Europäischen Kommission zur Kohäsionspolitik entnommen werden. Die hier präsentierten Zahlen sind zum Teil eigene Berechnungen basierend auf den Daten aus dieser Plattform. Jahrbuch der Europäischen Integration 2018 241 Die Innenpolitik der Europäischen Union Relativ weit vorangeschritten war Mitte 2018 die Finanzierungszusage von Projekten in Ungarn, Irland, Luxemburg, den Niederlanden, Portugal und Schweden (absteigende Reihenfolge; zugesagte Mittel der geplanten Mittel höher als 75 Prozent). Relativ weit zurück lagen Slowenien, Spanien, Rumänien, Zypern, Österreich, die Tschechische Republik und Kroatien (aufsteigende Reihenfolge; zugesagte Mittel der geplanten Mittel zwischen 35 und 54 Prozent).3 In den ersten Jahren der laufenden Förderperiode ist die Implementierung der Förderung unter anderem deshalb verzögert angelaufen, weil erstmals sogenannte Ex-ante- Konditionalitäten angewandt wurden. Diese bestimmen, dass ein ausreichender regulatorischer und strategischer Rahmen auf der nationalen und regionalen Ebene vorhanden sein muss, in die sich die zur Unterstützung vorgesehenen Projekte konsistent einfügen lassen müssen.4 Sofern in den genehmigten Operationellen Programmen Projekte enthalten waren, die diesen Konditionalitäten nicht genügten, wurde für sie ein Finanzierungsvorbehalt gemacht. Die Mitgliedstaaten wurden aufgefordert, sogenannte Aktionspläne aufzustellen, in denen Wege zur Erfüllung der Ex-ante-Konditionalitäten zu beschreiben waren. Bei Genehmigung der Programme waren nur rund 75 Prozent der Konditionalitäten erfüllt.5 Für die nicht erfüllten Konditionalitäten wurden insgesamt 761 Aktionspläne erstellt, die bis Ende 2016 hätten abgearbeitet werden müssen.6 Ansonsten hätte die Europäische Kommission entscheiden können, die Finanzierung für diese Projekte zu streichen. Davon hat die Europäische Kommission keinen Gebrauch gemacht, sondern sie hat weiter die Erfüllung der Aktionspläne eingefordert. Nachdem zum Ende des Jahres 2016 nur 50 Prozent der Aktionspläne als abgeschlossen gemeldet wurden,7 waren es zum Ende des Jahres 2017 dann 97 Prozent.8 Innerhalb des Jahres 2017 sind somit gravierende Hindernisse, die einer Finanzierungszusage bis dahin im Wege standen, beseitigt worden. Eine von außen schwer zu beurteilende Frage ist, ob die Aktionspläne nach den ursprünglichen Maßstäben als erfüllt anzusehen sind oder ob letztlich weichere Maßstäbe angewandt wurden, um die Programmabwicklung der laufenden Periode nicht weiter zu verzögern. Der Europäische Rechnungshof hat im Sommer 2017 eine sehr kritische Bewertung der Ex-ante-Konditionalitäten vorgelegt.9 So bemängelt er, dass sie „nicht ausreichend auf das Europäische Semester und andere Informationen abgestimmt waren“, die bei der Europäischen Kommission vorhanden waren und dass die „Selbstbewertungen der Mitgliedstaaten über staatliche Beihilfen nicht im Einklang mit den regelmäßigen Monitoring durch die GD10 Wettbewerb“ stehen.11 Ferner wird herausgestellt, dass die Bewertung, 3 Europäische Kommission: European Structural and Investment Funds (eigene Berechnungen). 4 Europäische Kommission: Commission Staff Working Document – the Value Added of Ex ante Conditionalities in the European Structural and Investment Funds, SWD(2017)127 final, 31. März 2017, S. 5. 5 Europäischer Rechnungshof: Ex-ante-Konditionalitäten und die leistungsgebundene Reserve in der Kohäsionspolitik: innovative, aber noch nicht wirksame Instrumente, 2017, S. 24. 6 Europäischer Rechnungshof: Ex-ante-Konditionalitäten und die leistungsgebundene Reserve, 2017, S. 24. 7 Europäischer Rechnungshof: Ex-ante-Konditionalitäten und die leistungsgebundene Reserve, 2017, S. 24. 8 Europäische Kommission: Bericht der Kommission an das Europäische Parlament, den Rat, den Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschuss und den Ausschuss der Regionen. Strategischer Bericht 2017 über den Einsatz der europäischen Struktur-und Investitionsfonds, COM(2017)755 final, 13. Dezember 2017, S. 13. 9 Europäischer Rechnungshof: Ex-ante-Konditionalitäten und die leistungsgebundene Reserve, 2017. 10 Generaldirektion. 11 Europäischer Rechnungshof: Ex-ante-Konditionalitäten und die leistungsgebundene Reserve, 2017, S. 36 ff. 242 Jahrbuch der Europäischen Integration 2018 Menschenrechtspolitik „ob eine Ex-ante-Konditionalität erfüllt ist oder nicht, mehr oder weniger zur Ansichtssache geworden sei und die Kommission […] daher nur begrenzt die Möglichkeit (hatte), die Selbstbewertung der Mitglieds staaten in Frage zu stellen.“12 Die Bewertungen hätten auch keine finanziellen Konsequenzen für die Mitgliedstaaten bei deren Nichterfüllung gehabt.13 Letztlich sei damit nicht erkennbar, ob sie tatsächlich die intendierten Änderungen in der Kohäsionspolitik bewirken würden.14 Für die laufende Förderperiode ist vorgesehen, dass 6 Prozent der Mittel für kohäsionspolitische Maßnahmen, die den Mitgliedstaaten zugewiesen wurden, zunächst in eine „leistungsgebundene Reserve“ zurückgelegt werden. Nach einer Zwischenüberprüfung im Jahr 2019 sollen diese Mittel dann für diejenigen Investitionsprioritäten und Operationelle Programme freigegeben werden, die die in den Operationellen Programmen festgelegten Zielvorgaben erfüllt haben. Falls die Zielvorgaben nicht erreicht werden, soll die Reserve zugunsten anderer Prioritäten desselben Programms oder anderer Programme, die ihre Vorgaben erfüllt haben, umgeschichtet werden können. Auch hinsichtlich der leistungsgebundenen Reserve hat sich der Europäische Rechnungshof sehr kritisch geäußert. So bemängelt er, dass die Leistungsüberprüfung bestenfalls zu einer Neuzuweisung innerhalb der Mitgliedstaaten führen kann.15 Ferner sei kritisch zu sehen, dass sich die Überprüfung im Wesentlichen an getätigten Ausgaben und Projektoutputs orientiere, aber nicht an den Ergebnissen geförderter Projekte.16 Insgesamt gesehen, „biete […] die leistungsgebundene Reserve wenig Anreize für eine bessere Ergebnisorientierung der OP und wird wahrscheinlich nicht zu einer echten Umverteilung von Kohäsionsmitteln auf leistungsstärkere Programme führen.“17 Es bleibt abzuwarten, wie die Europäische Kommission angesichts dieser Kritik mit diesem Instrument im Jahr 2019 umgehen wird. Regionalpolitik nach 2020 Anfang Mai 2018 hat die Europäische Kommission ihre Vorschläge zum mehrjährigen Finanzrahmen 2021–2027 veröffentlicht.18 Die Europäische Kommission strebt einen Gesamthaushalt an, dessen finanzieller Umfang gemessen am Bruttonationaleinkommen der Europäischen Union mit 1,11 Prozent in etwa dem Finanzrahmen des gegenwärtigen Haushalts (1,13 Prozent) entspricht. Die Regionalpolitik mit ihren drei Fonds soll allerdings mit gut 29 Prozent einen geringeren Anteil am Gesamthaushalt gegenüber der Vorperiode haben (32,5 Prozent). Auch der Anteil der Gemeinsamen Agrarpolitik, dem neben der Regionalpolitik wichtigstem Ausgabenbereich, soll sinken. Stattdessen sollen die Anteile für Forschung, Jugend, Klima und Umwelt, Migration und Grenzen, Sicherheit und Auswärtiges Handeln finanziell gestärkt werden.19 12 Europäischer Rechnungshof: Ex-ante-Konditionalitäten und die leistungsgebundene Reserve, 2017, S. 33. 13 Europäischer Rechnungshof: Ex-ante-Konditionalitäten und die leistungsgebundene Reserve, 2017, S. 40. 14 Europäischer Rechnungshof: Ex-ante-Konditionalitäten und die leistungsgebundene Reserve, 2017, S. 22. 15 Europäischer Rechnungshof, Ex-ante-Konditionalitäten und die leistungsgebundene Reserve, 2017, S. 48. 16 Europäischer Rechnungshof, Ex-ante-Konditionalitäten und die leistungsgebundene Reserve, 2017, S. 55. 17 Europäischer Rechnungshof, Ex-ante-Konditionalitäten und die leistungsgebundene Reserve, 2017, S. 54. 18 Europäische Kommission: Council Regulation – laying down the multiannual financial framework for the years 2021 to 2027, COM(2018)322 final, 2. Mai 2018. 19 Europäische Kommission: Communication from the Commission to the European Parliament, the European Council, the Council, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions. A Modern Budget for a Union that Protects, Empowers and Defends The Multiannual Financial Framework for 2021-2027, COM(2018)321 final, 2. Mai 2018, S. 23–28; Vgl. hierzu auch den Beitrag „Haushaltspolitik“ in diesem Jahrbuch. Jahrbuch der Europäischen Integration 2018 243 Die Innenpolitik der Europäischen Union Ende Mai 2018 hat die Europäische Kommission dann ihre Vorstellungen zur Kohäsionspolitik im Rahmen der nächsten Haushaltsperiode näher beschrieben.20 Die wichtigsten Eckpunkte sind:21 Wie schon in den beiden Perioden zuvor soll die Kohäsionspolitik auf alle Regionen der Europäischen Union gerichtet sein. Es soll wie in der laufenden Periode drei Gebietskategorien geben (weniger entwickelte Regionen, Übergangsregionen, stärker entwickelte Regionen), wobei erstere am stärksten und letztere am geringsten unterstützt werden. Das Pro-Kopf-Einkommen bleibt das wichtigste Kriterium für die Zuweisung von Mitteln. Daneben sollen aber auch andere Kriterien, nämlich Jugendarbeitslosigkeit, Bildungsstand, Klimawandel und Aufnahme und Integration von MigrantInnen Verwendung finden. Mittel aus dem Kohäsionsfond sollen wie bisher Mitgliedstaaten mit einem Pro-Kopf- Bruttonationaleinkommen von 90 Prozent oder weniger erhalten. Die nationalen Finanzierungsanteile sollen erhöht werden. Wie vor der Finanzkrise sollen die nationalen Mittel geförderter Investitionen und Projekte wieder 30 Prozent bis 60 Prozent betragen und die Anteile der Europäischen Union entsprechend auf 70 Prozent bis 40 Prozent sinken. Es soll eine Halbzeitüberprüfung geben, bei der festgestellt wird, ob für die letzten beiden Jahre der Förderperiode Anpassungen der Programme angezeigt sind. Solche Anpassungen sollen wegen neuer politischer Prioritäten, der bis dahin erfolgten Leistung der Programme sowie der dann vorliegenden aktuellen länderspezifischen Empfehlungen möglich sein. Nach wie vor soll die Kohäsionspolitik mit dem Europäischen Semester der wirtschaftspolitischen Koordinierung verbunden bleiben, wobei diese Verbindung gestärkt werden soll. Das wird auch deshalb als notwendig erachtet, weil die Europäische Kommission in ihrem Fahrplan vom 6. Dezember 2017 zur Vertiefung der Wirtschafts- und Währungsreform neue Haushaltsinstrumente vorgeschlagen hat. Diese Haushaltsinstrumente haben auch Eingang in den jetzt vorliegenden Haushaltsentwurf gefunden (Hilfsprogramm für Strukturreformen in Höhe von 25 Mrd. Euro; Europäische Investitionsstabilisierungsfunktion mit Haushaltsgarantien in Höhe von 30 Mrd. Euro). Die länderspezifischen Empfehlungen des Europäischen Semesters sollen während der Programmperiode zweimal von Bedeutung sein: Am Anfang bei der Aufstellung der kohäsionspolitischen Programme sowie – wie schon erwähnt – bei der Halbzeitüberprüfung. Städtische Belange sollen im Rahmen der Kohäsionspolitik in Zukunft explizit finanziell berücksichtigt werden. So sind 6 Prozent der Mittel des Europäischen Fonds für regionale Entwicklung (EFRE) für Investitionen in eine nachhaltige Stadtentwicklung vorgesehen. Außerdem soll die Europäische Stadtinitiative ins Leben gerufen werden, die die Themen der EU-Städteagenda aufgreift, die seit 2016 entwickelt wurden. Die Kohäsionspolitik soll vereinfacht werden. In einem Handbuch zu Vereinfachungsmaßnahmen benennt die Europäische Kommission 80 solcher Maßnahmen. Die wichtigsten Maßnahmen darunter sind: Die leistungsgebundene Reserve, die für die laufende Periode neu eingeführt wurde, wird wieder abgeschafft. Ferner soll die Ex-ante-Bewertung der Operationellen Programme – ebenfalls neu in der laufenden Periode eingeführt – in 20 Europäische Kommission: Pressemitteilung. EU-Haushalt: Regionale Entwicklung und Kohäsionspolitik nach 2020, 29. Mai 2018, abrufbar unter: http://europa.eu/rapid/press-release_IP-18-3885_de.htm (letzter Zugriff: 21.10.2018). 21 Europäische Kommission: Ein EU-Haushalt für die Zukunft. Regionale Entwicklung und Zusammenhalt, 29. Mai 2018. 244 Jahrbuch der Europäischen Integration 2018 Menschenrechtspolitik Zukunft nicht mehr verpflichtend, sondern nur noch optional sein. Damit entfällt auch die Verpflichtung zur Aufstellung von Aktionsplänen, die in der laufenden Periode die Durchführung von Projekten sehr stark verzögert hat.22 Mit dem Wegfall der leistungsgebundenen Reserve – über deren Handhabung in der laufenden Periode erst im Jahr 2019 zu entscheiden ist – sowie der Abschaffung der verpflichtenden Ex-ante-Konditionalitäten hat die Europäische Kommission offenbar auf die massive Kritik des Europäischen Rechnungshofes reagiert.23 Wie die Europäische Kommission allerdings erreichen will, dass trotz des Wegfalls dieser Instrumente eine stärkere Koordinierung mit dem Europäischen Semester erreicht wird, ist eine offene Frage. Regionalpolitik und Investitionsoffensive für Europa Mitte 2015 hatte die Europäische Union eine Politik ins Leben gerufen, die neben der Regionalpolitik Investitionen unionsweit fördern soll, die sogenannte Investitionsoffensive für Europa. Das „Herzstück“ der Offensive, die auf die Initiative von Kommissionspräsident Jean-Claude Juncker zurückgeht, ist der Europäische Fonds für strategische Investitionen (EFSI). Ursprünglich sah die Investitionsoffensive keine regionale Differenzierung in der Europäischen Union durch ihre Förderaktivitäten vor.24 Damit unterschied sie sich von der Regionalpolitik, von der zwar auch alle Regionen innerhalb der Europäischen Union profitieren können, allerdings in sehr unterschiedlichem Ausmaß, denn die Regionalpolitik konzentriert ihre Mittel auf ärmere Regionen und Mitgliedsländer. Ursprünglich hatte die Investitionsoffensive eine Laufzeit bis Ende 2018. Die Europäische Kommission hatte beim Start der Offensive erwartet, dass bis dahin Investitionen in Höhe von 315 Mrd. Euro ausgelöst werden könnten, die ohne diese Unterstützung nicht zustande kommen würden.25 Bis Ende 2017 ist durch die Offensive die Förderung eines Investitionsvolumens von 257 Mrd. Euro zugesagt worden.26 Das waren 82 Prozent des erwarteten und angestrebten Volumens für den Zeitraum bis Ende 2018. Für diese Investitionen wurden Finanzmittel von insgesamt 51,3 Mrd. Euro bereitgestellt, die aus dem EFSI sowie aus Eigenmitteln der Europäischen Investitionsbank gespeist wurden.27 Bis Ende 2017 war in folgenden Ländern das höchste geförderte Investitionsvolumen in Relation zum Bruttoinlandsprodukt zu verzeichnen (in absteigender Reihenfolge): Estland, Griechenland, Bulgarien, Portugal, Spanien, Finnland und Lettland. Mit Ausnahme von Finnland sind das solche Länder, die auch im Fokus der Kohäsionspolitik stehen. In Relation zum Bruttoinlandsprodukt wurden Malta, Zypern, Luxemburg, Dänemark, Rumänien, Deutschland, das Vereinigte Königreich und Österreich am wenigsten gefördert (in aufsteigender Reihenfolge).28 Das sind mit Ausnahme von Rumänien, Zypern und Malta (für Malta und Zypern mögen aufgrund ihrer geringen Größe und exponierten Lage Sonderfak- 22 Europäische Kommission: Handbuch zu Vereinfachungsmaßnahmen. 80 Vereinfachungsmaßnahmen in der Kohasionspolitik 2021–2027. 23 Europäischer Rechnungshof: Ex-ante-Konditionalitäten und die leistungsgebundene Reserve, 2017. 24 Europäische Kommission: Factsheet. Die Investitionsoffensive für Europa – Fragen und Antworten. Brüssel, 20. Juli 2015, MEMO/15/5419, Frage 23. 25 Europäische Kommission: Factsheet. Investitionsoffensive für Europa. Juncker Plan erreicht das Investitionsziel von 315 Mrd. Euro, 1. Juli 2018. 26 European Investment Bank: 2017 Figures summary, 18.1.2018, S. 1. 27 European Investment Bank: 2017 Figures summary, 18.1.2018, S. 1. 28 European Investment Bank: 2017 Figures summary, 18.1.2018, S. 7. Jahrbuch der Europäischen Integration 2018 245 Die Innenpolitik der Europäischen Union toren eine Rolle spielen) Länder, in die auch relativ wenig Kohäsionsmittel fließen. Damit ist das regionale Begünstigungsmuster der Juncker-Offensive dem der Regionalpolitik recht ähnlich, was in den Jahren zuvor so noch nicht erkennbar war. Im September 2017 ist auf Initiative der Europäischen Kommission vom Rat der Europäischen Union und vom Europäischen Parlament beschlossen worden, die Investitionsoffensive unter dem Label EFSI 2.0 bis Ende 2020 zu verlängern. Als neue Zielvorgabe wird für den gesamten Zeitraum ein Investitionsvolumen von insgesamt 500 Mrd. Euro angestrebt.29 Die rechtskräftige Verlängerung ist zustande gekommen, nachdem der Europäische Rechnungshof massive Zweifel daran geäußert hatte, dass das Kriterium der Zusätzlichkeit der geförderten Projekte – die Förderung löst Investitionen aus, die ohne Förderung nicht stattgefunden hätten – gegeben sei.30 Das Europäische Parlament hatte zudem im Juni 2017 insbesondere bemängelt, dass von der Förderung zu sehr EU-15- Länder profitieren und damit die Ziele der Regionalpolitik teilweise konterkariert würden.31 Beiden Kritikpunkten ist bei den Bestimmungen über die Vergabe von Förderungen aus Mitteln des EFSI Rechnung getragen worden. So sind die Anforderungen des Nachweises der Zusätzlichkeit erhöht worden. Dahingestellt sei, ob die erhöhten Anforderungen zusätzliche – ansonsten nicht stattfindende – Investitionen sicherstellen können. Außerdem wurden Bestimmungen eingeführt, die die Inanspruchnahme des Fonds durch eine Erweiterung der förderbaren Aktivitäten in weniger entwickelten Regionen und Übergangsregionen begünstigen soll.32 Damit ist die ursprüngliche Programmatik der Investitionsoffensive aufgegeben worden, wonach Investitionen in der Europäischen Union überall zu gleichen Bedingungen angeregt werden sollten. Es ist deshalb zu erwarten, dass die Tendenz zur Angleichung der nationalen Begünstigungsmuster von Regionalpolitik und Investitionsinitiative anhält. Ausblick Die Debatte der kommenden zwei Jahre wird sich ganz überwiegend auf die Ausgestaltung der Kohäsionspolitik in der neuen mehrjährigen Haushaltsperiode konzentrieren. Die Europäische Kommission hat mit ihren Vorschlägen zum Haushalt und zur Regionalpolitik wichtige Eckpunkte für die Zeit nach 2020 vorgegeben. Die bisherigen Erfahrungen mit dem Entscheidungsprozess über den zukünftigen Haushalt lassen erwarten, dass diese Eckpunkte im Wesentlichen keine allzu großen Änderungen erfahren werden. Weiterführende Literatur Konrad Lammers: Europäische Regionalpolitik, in: Akademie für Raumforschung und Landeskunde (Hrsg.): Handwörterbuch der Stadt- und Raumentwicklung, im Erscheinen. Vorabveröffentlichung abrufbar unter: https://www.researchgate.net/publication/321224951_Europaische_Regionalpolitik (letzter Zugriff: 26.10.2018). 29 Europäische Kommission: Factsheet. Verlängerung des Europäischen Fonds für strategische Investitionen (EFSI) – häufig gestellte Fragen, 13. September 2017, S. 1. 30 Peter Becker: Der Europäische Fonds für strategische Investitionen. Schriftliche Stellungnahme zur öffentlichen Anhörung des Ausschusses für die Angelegenheiten der Europäischen Union des Deutschen Bundestages, Stiftung Wissenschaft und Politik Berlin, 28. November 2016, S. 8. 31 Europäisches Parlament: Entschließung des Europäischen Parlaments zur Durchführung des Europäischen Fonds für strategische Investitionen, P8_TA-PROV(2017)0270, 15. Juni 2017. 32 Europäische Kommission. Factsheet. Verlängerung des Europäischen Fonds für strategische Investitionen (EFSI) – häufig gestellte Fragen, 13. September 2017, S.1 f. 246 Jahrbuch der Europäischen Integration 2018 Sportpolitik Jürgen Mittag Im Fokus von Medien und Öffentlichkeit standen in den vergangenen Monaten die Olympischen Spiele und die Paralympics in Pyeongchang sowie die 21. Fußballweltmeisterschaft in Russland. Unter den sportpolitischen Akteuren fand hingegen die Entscheidung der Europäischen Kommission im Fall der Internationalen Eislaufunion (ISU) und die Frage nach den Rechten von Athleten stärkere Beachtung.1 Dem Olympiasieger im Eisschnelllaufen Mark Tuitert und dem Staffelweltmeister im Shorttrack Niels Kerstholt war von der ISU untersagt worden, an einem Show-Wettkampf in Dubai teilzunehmen, da dieser nicht von der ISU autorisiert war. Angesichts drohender Strafen wandten sich beide Athleten im Juni 2014 an die Europäische Kommission und reklamierten, dass Sanktionen eine Einschränkung ihrer Berufsfreiheit darstellen würden. Damit war eine Kernfrage des Sports angesprochen, da das Verbandsund Veranstaltungsmonopol des organisierten Sports berührt wurde. Nicht zuletzt deswegen hatte sich Thomas Bach, Präsident des Internationalen Olympischen Komitees (IOC), im Vorfeld der erwarteten Kommissionsentscheidung mit den europäischen Sportministern in Brüssel getroffen, um für das europäische Sportmodell zu werben und auf dessen potenzielle Aushebelung durch das EU-Kartellrecht zu verweisen. Dem Wettbewerbssport liegt ein Pyramidalsystem zugrunde, das von der internationalen bis zur regionalen Ebene reicht und letztlich auf einem Monopol des Fachverbandes auf der jeweiligen Ebene basiert. Seitdem im Sport zunehmend höhere Umsätze generiert und sich immer mehr Akteure mit unterschiedlichen Interessen engagieren, wird verstärkt kritisiert, dass die Verbände dieses Monopol einseitig und im eigenen wirtschaftlichen Sinne nutzen. Vor diesem Hintergrund fand der Beschluss der Europäischen Kommission vom 8. Dezember 2017, dass die Regeln der ISU gegen das EU-Wettbewerbsrecht verstießen und anzupassen seien, breite Beachtung. Die Entscheidung kann erhebliche Implikationen für die künftige Organisation des Sports zur Folge haben, da die besondere Rolle der Sportverbände und damit auch eine gewisse Besonderheit („Spezifizität“) des Sports in Frage gestellt wird. Mit dem ISU-Beschluss wurden die Akzente stärker in Richtung der Allgemeingültigkeit des EU-Rechts verschoben.2 Dass die Frage nach dem Verhältnis von sportbezogener Besonderheit und der Allgemeingültigkeit des EU-Rechts weiterhin eine schwebende Angelegenheit markiert, dokumentiert auch das von der Europäischen Kommission nur wenige Tage später veröffentlichte Analyseraster für Beihilfeentscheidungen im Sport,3 das dem organisierten Sport eine Orientierung bieten soll, wann öffentliche Mittel ohne vorherige Genehmigung der Europäischen Kommission mit dem EU-Beihilferecht in Einklang stehen. 1 Commission Decision of 8.12.2017 relating to proceedings under Article 101 of the Treaty on the Func tioning of the European Union (the Treaty) and Article 53 of the EEA Agreement Case AT.40208 – International Skating Union's Eligibility rules, Brüssel, 8. Dezember 2017, C(2017)8240 final. 2 Dies gilt umso mehr, da sich parallel das Bundeskartellamt mit dem Deutschen Olympischen Sportbund hinsichtlich des IOC-Werbeverbots für Athleten im Zuge olympischer Wettbewerbe auseinandersetzt. 3 Siehe Services of the European Commission for information purpose: Infrastructure analytical grid for sport and multifunctional recreational infrastructures, abrufbar unter: http://ec.europa.eu/ competition/state_aid/modernisation/grid_sports_en.pdf (letzter Zugriff: 23.10.2018). Jahrbuch der Europäischen Integration 2018 247 Die Innenpolitik der Europäischen Union Die zuletzt wieder proaktivere Rolle der Europäischen Kommission dokumentieren auch ihre Expertengruppen. Zu der bereits bestehenden Expertengruppe zur Sportdiplomatie sind die Expertengruppen „Menschenrechte im Sport“, „Skills and Human Resources Development in Sport“ und „Integrität im Sport“ hinzugekommen. Letztere befasst sich mit Good Governance und Spielmanipulationen. Zu den von der Europäischen Kommission in der Sportpolitik genutzten Instrumenten zählen erneut wissenschaftliche Studien, so unter anderem zu den „Wirtschaftlichen Auswirkungen des Sports über Satellitenkonten“ (Mai 2018). Dieser Studie zufolge macht der Sport mit rund 280 Mrd. Euro 2,12 Prozent am EU-Bruttoinlandsprodukt aus. Den Kontrapunkt zu dieser Facharbeit bildet die Europäische Woche des Sports, die im September 2017 zum dritten Mal durchgeführt wurde und mehr als 15 Mio. Teilnehmer in rund 35.000 Veranstaltungen mobilisiert hat. Erstmals wurde am 22. November 2017 von der Europäischen Kommission der „#BeInclusive EU Sport Award“ an Organisationen vergeben, die im Rahmen des Sports sozial benachteiligte Menschen gesellschaftlich unterstützen. Starke Beachtung erfuhr auch der Vorschlag der Europäischen Kommission zum nächsten mehrjährigen Finanzrahmen, der dem Erasmus-Programmbereich eine Verdoppelung der Mittel in Aussicht stellt, von denen auf das Sportkapitel ein Anteil von 1,8 Prozent entfallen soll. Angesichts absehbarer Kürzungen durch den Austritt des Vereinigten Königreichs aus der EU und mit Blick auf die Einführung eines neuen Mobilitätsprogramms, das unter anderem Trainern oder Verbandsmitarbeitern ermöglichen soll, grenzüberschreitend stärker zu kooperieren, ist der Kommissionsvorschlag seitens des organisierten Sports mit Beifall bedacht worden. Die Präsidentschaft Estlands legte im zweiten Halbjahr 2017 ihre Schwerpunkte auf die Zukunft der Sportdimension des Erasmus-Plus-Programms, die duale Karriere von Athleten sowie den strukturierten Dialog zwischen Mitgliedstaaten und Sportverbänden, indessen die bulgarische Ratspräsidentschaft die Förderung europäischer Werte durch den Sport, den Kampf gegen Doping und die Rolle des Breitensports auf die Agenda setzte. Während im Rahmen der estnischen Ratspräsidentschaft Schlussfolgerungen zur Rolle von Trainern in der Gesellschaft verabschiedet wurden,4 fand in der bulgarischen Ratspräsidentschaft am 22. und 23. März 2018 in Sofia das EU-Sport-Forum als traditioneller Treffpunkt von Politik und organisiertem Sport statt. Die Aktivitäten des Europäischen Parlaments umspannten vor allem Hearings sowie Treffen der interfraktionellen Gruppe „Sport“, zum Teil in Kooperation mit anderen „Intergroups“ oder Nichtregierungsorganisationen. Auf verbandlicher Seite standen vor allem Sportgroßereignisse im Blickfeld. Der Trend, europäische Kontinentalwettbewerbe zu stärken, spiegelte sich in den erstmals in dieser Form ausgetragenen „European Championships“ wider, bei denen im August 2018 in sieben Disziplinen Europameisterschaften mit der Absicht gebündelt wurden, den entsprechenden Sportarten mehr Aufmerksamkeit zu verschaffen. Diese Zielsetzung wird auch der Slowene Janez Kocijančič, der auf der Generalversammlung der Europäischen Olympischen Komitees (EOC) im November 2017 zum neuen Präsidenten gewählt wurde, verfolgen. 2019 steht die zweite Auflage der Europe Games in Minsk an. Weiterführende Literatur Jack Anderson/Richard Parrish/Borja García (Hrsg.): Research Handbook on EU Sports Law and Policy, Cheltenham 2018. Philippe Vonnard: L‘Europe dans le monde du football: Genèse et formation de l’UEFA (1930-1960), Straßburg 2018. 4 Rat der Europäischen Union: Schlussfolgerungen des Rates und der im Rat vereinigten Vertreter der Regierungen der Mitgliedstaaten zur Rolle der Trainer/Sportlehrer in der Gesellschaft, 9.12.2017, Dok. 14210/17. 248 Jahrbuch der Europäischen Integration 2018 Tourismuspolitik Anna-Lena Kirch Der europäische Tourismusdiskurs 2017/2018 war sehr stark geprägt von der übergreifenden Debatte über die Zukunft der Europäischen Union. Besonderes Augenmerk lag auf der Ausgestaltung des nächsten mehrjährigen Finanzrahmens, der ab 2021 gültig sein wird. Dieser zukunftsgerichtete Kontext verlieh der thematischen Auseinandersetzung mit europäischer Tourismuspolitik neuen Schwung und neue Dynamik. Wesentlicher Impulsgeber war Bulgarien. Im Rahmen seiner Ratspräsidentschaft fand am 13. Februar 2018 ein informelles Ministertreffen zu verschiedenen tourismusbezogenen Fragen statt. Die Minister diskutierten insbesondere Strategien zur Wachstumsförderung und das Ziel regionaler Integration – innerhalb der EU, aber auch mit dem Westbalkan. Thematisiert wurden ferner die Einrichtung eines europäischen Tourismusfonds sowie die Gründung einer tourismuspolitischen Koordinierungsstelle in Brüssel.1 Treibende Kraft im europäischen Diskurs war wie bereits in den Jahren zuvor das Europäische Parlament, das im Rahmen des Welttourismustages im September 2017 eine Konferenz mit dem Titel „A European strategy to enhance the competitiveness of the tourism industry, a key driver for job creation“ organisierte. Darüber hinaus unterzeichneten einige Europaabgeordnete mit Vertretern des Ausschusses der Regionen und europäischen Stakeholdern einen offenen Brief an den Präsidenten der Europäischen Kommission, Jean-Claude Juncker. Darin forderten sie die Europäische Kommission auf, eine neue europäische Strategie für Tourismus in das Arbeitsprogramm der Kommission für das Jahr 2018 zu integrieren.2 Das letzte vergleichbare Strategiedokument der Kommission stammt aus dem Jahr 2010. Am 14. März 2018 folgte eine Resolution des Europäischen Parlaments mit der Forderung, im nächsten mehrjährigen Finanzrahmen ein separates Budget für Tourismusfragen anzulegen.3 Die zentralen Forderungen lassen sich in vier Punkten zusammenfassen: mehr Ressourcen, Engagement der Europäischen Kommission verstärken, neue Foren und Formate schaffen und Investitionen erhöhen. Beschäftigung und Wachstum Im Mittelpunkt der Debatte standen Ideen zur Stärkung von Wachstum und Beschäftigung. In ihrem Aufruf verknüpften europäische Stakeholder, Europaabgeordnete und Vertreter 1 Bulgarian Presidency of the Council of the European Union, High-level Meeting of the Ministers of Tourism of the EU member states “Tourism and economic growth”, 13.2.2018, abrufbar unter: https://eu2018bg.bg/en/events/51 (letzter Zugriff: 12.7.2018). 2 Open Letter: European Commission Work Programme 2018 – Revision of the EU 2010 Tourism Strategy, 17.7.2017, abrufbar unter: https://cor.europa.eu/Documents/Migrated/Events/Revision%20of%20the %20EU%202010%20Tourism%20Strategy%20-%20ECWP%202018%20-%20Open%20letter%20to %20EC%20President%20%20Juncker.pdf (letzter Zugriff: 12.7.2018). 3 Europäisches Parlament: The next MFF: Preparing the Parliament’s position on the MFF post-2020, European Parliament resolution of 14 March 2018 on the next MFF: Preparing the Parliament’s position on the MFF post-2020 (2017/2052(INI)), 2018, abrufbar unter: http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do? pubRef=-//EP//NONSGML+TA+P8-TA-2018-0075+0+DOC+PDF+V0//EN (letzter Zugriff: 12.7.2018). Jahrbuch der Europäischen Integration 2018 249 Die Innenpolitik der Europäischen Union des Ausschusses der Regionen ihre Forderungen nach einem stärkeren EU-Engagement mit der Analyse sinkender Wettbewerbsfähigkeit des europäischen Tourismussektors. Neben der zunehmenden Konkurrenz durch alternative Märkte – insbesondere in Asien – spielten auch Sicherheitsaspekte innerhalb Europas eine Rolle. Zusätzlich zur Benennung akuter Herausforderungen hoben sie gleichzeitig das enorme Potenzial der europäischen Tourismusindustrie hervor: für Wachstum und Innovation, für Konnektivität innerhalb Europas und mit der europäischen Nachbarschaft, für Beschäftigung und insbesondere für die Integration von Jugendlichen und gering qualifizierten Arbeitskräften in den Arbeitsmarkt. Die Befürworter einer verstärkten europäischen Tourismuspolitik sehen die Lösung für die skizzierten Herausforderungen und die Ausschöpfung des bestehenden Potenzials darin, nationale Politiken und Strategien besser zu koordinieren, europäische Investitionen zu stärken, bürokratische Hindernisse zu beseitigen und die Digitalisierungsagenda konsequent voranzutreiben. Ein Beispiel für eine konkrete Marketinginitiative in diesem Kontext ist das „EU-China Tourismusjahr 2018“, das mit verschiedenen Veranstaltungen die Attraktivität der EU für chinesische Touristen und Investoren steigern soll. Kultur und Tourismus Ein weiterer Schwerpunkt der tourismuspolitischen Agenda lag auf der Schnittstelle zwischen Kulturpolitik und Tourismus. 2018 wurde von der Europäischen Kommission zum Europäischen Jahr des Kulturerbes ausgerufen.4 Die Initiative zielt darauf ab, auf verschiedenen Ebenen das kollektive Geschichtsbewusstsein der europäischen Bürger und eine gemeinsame, europäische Identität zu schärfen. Außerdem sollen Strategien zur Erhaltung des kulturellen Erbes in Europa erarbeitet werden, um unter anderem das europäische Tourismusmarketing weiter zu optimieren. In diesem Kontext wird insbesondere darüber nachgedacht, welche Rolle die EU in den Bereichen Kulturguterhaltung, Forschung, Digitalisierung und Infrastruktur spielen kann. Die Initiative ergänzt die jährliche Ernennung der Europäischen Kulturhauptstädte: im Jahr 2018 Valletta, die Hauptstadt Maltas, und Leeuwarden in den Niederlanden. Fazit Bis einschließlich Juni 2018 fanden die Stimmen innerhalb der Europäischen Union kein Gehör, die eine verstärkte und deutlich sichtbarere europäische Tourismuspolitik forderten. Da weder die Europäische Kommission eine neue Tourismusstrategie vorlegte noch der erste Entwurf des mehrjährigen Finanzrahmens ein gesondertes Tourismusbudget vorsieht,5 bleibt tourismuspolitische Kooperation weiterhin ein Querschnittsthema. Weiterführende Literatur Margaras, Vasilis (2017): Die größten Herausforderungen für den Tourismus in der EU und politische Maßnahmen, Mai 2017, abrufbar unter: http://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/BRIE/2017/603932 /EPRS_BRI(2017)603932_DE.pdf (letzter Zugriff: 19.06.2018). 4 Europäisches Kulturerbejahr: Das Europäische Jahr des Kulturerbes 2018, abrufbar unter: https://europa.eu/cultural-heritage/about_de (letzter Zugriff: 23.07.2018). 5 Europäische Kommission: Mitteilung der Kommission an das Europäische Parlament, den Europäischen Rat, den Rat, den Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschuss und den Ausschuss der Regionen: Ein moderner Haushalt für eine Union, die schützt, stärkt und verteidigt, Mehrjähriger Finanzrahmen 2021- 2027, COM(2018) 321 final, 2.5.2018. 250 Jahrbuch der Europäischen Integration 2018 Umwelt-, Klima- und Meerespolitik Gaby Umbach Der Bereich des Umweltrechts der Europäischen Union war auch 2017 derjenige mit dem höchsten Anteil anhängiger Vertragsverletzungsverfahren. 307 der 1.559 zum Jahresende anhängigen Verfahren wurden hier verzeichnet. 173 davon waren 2017 neu eingeleitet worden. In 113 der 558 wegen verspäteter Umsetzung neu eingeleiteten Verfahren war EU-Umweltrecht, das damit der Bereich mit den drittmeisten Neueröffnungen war, betroffen. Es wurden 518 neue Beschwerden über potenziell fehlerhafte Umsetzung und Anwendung sowie 63 der 178 neu eingeleiteten EU-Pilot-Vorgänge in der Umweltpolitik verzeichnet. In 27 Fällen führten EU-Pilot-Vorgänge zu förmlichen Vertragsverletzungsverfahren. Damit belegt die Umweltpolitik erneut den ersten Rang in dieser Kategorie. Insgesamt waren Ende 2017 841 EU-Pilot-Vorgänge anhängig, von denen 240 Fälle Umweltrecht betrafen. 45 der von der Europäischen Kommission 2017 übermittelten 275 mit Gründen versehenen Stellungnahmen betrafen die Umweltpolitik der Europäischen Union.1 Verbesserung der Umsetzung der EU-Umweltpolitik Im Januar 2018 stellte die Europäische Kommission den Aktionsplan für einen besseren Vollzug des Umweltrechts und eine bessere Umweltordnungspolitik vor. Er soll die Umsetzung der Umweltpolitik der Europäischen Union verbessern und ist als Ergänzung zur regelmäßigen Umsetzungskontrolle und besseren Anwendung des EU-Umweltrechts gedacht. Einem Mehrebenenansatz folgend schließt der Aktionsplan eine enge Kooperation der Europäischen Kommission mit den Mitgliedstaaten sowie mit relevanten Berufsgruppen wie Umweltprüfern, Ingenieuren und Strafverfolgungsbehörden ein, um die korrekte Umsetzung umweltpolitischer Maßnahmen besonders in den Bereichen Industrieproduktion, Abfallentsorgung und Landwirtschaft zu garantieren. Eine „intelligente und partizipative Kultur der Rechtstreue“ ist das erklärte Ziel des Aktionsplans, um Umweltqualitätsverschlechterungen besser entgegenzuwirken. Hauptmechanismen des Aktionsplans sind die Unterstützung und Überwachung des Vollzugs sowie von Folgemaßnahmen einschließlich verwaltungs-, straf- und zivilrechtlicher Maßnahmen. Zentrale Schritte sind die verbesserte Nutzung von Fachwissen, die Ermittlung der erforderlichen beruflichen Fähigkeiten, die Erstellung von Verfahrensleitfäden, technische Leitlinien für die Kontrolle von Entsorgungseinrichtungen, Leitfäden für die Bearbeitung von Umweltbeschwerden, Bürgerbeteiligung sowie die verstärkte weltraumgestützte Datensammlung.2 1 European Commission: Report from the Commission 2017. Annual report on monitoring the application of EU law, COM(2018)540; European Commission: Monitoring of Application of Union Law: 2017 Annual Report. Commission staff working document. Part. I: General statistical overview, SWD(2018)377; European Commission: Monitoring of Application of Union Law: 2017 Annual Report, Part. II: Policy Areas, SWD(2018)378. 2 Europäische Kommission: Aktionsplan der EU für einen besseren Vollzug des Umweltrechts und eine bessere Umweltordnungspolitik, 18. Januar 2018, KOM(2018)10 endg. Jahrbuch der Europäischen Integration 2018 251 Die Innenpolitik der Europäischen Union Ökologisierung des Europäischen Semesters Mit einem Schwerpunkt auf Stabilität, Wachstum, Beschäftigung und Investitionen überwacht und koordiniert das Europäische Semester jährlich die sozio-ökonomischen Politiken der EU-Mitgliedstaaten. Darüber hinaus wird der Fortschritt der Mitgliedstaaten im Hinblick auf die Ziele der Europa 2020-Strategie kontrolliert, die auch Ziele für die Energie- und Klimapolitik der Europäischen Union enthält.3 Während das Europäische Semester im Hinblick auf die Koordination mitgliedstaatlicher makro-ökonomischer Politiken als stark eingeschätzt werden kann, ist seine umweltpolitische Komponente unterentwickelt, was eine Ausrichtung europäischen Wirtschaftens auf Nachhaltigkeit und umweltpolitische Belange abschwächt. Der Umweltrat nahm daher im März 2018 einen erneuten Gedankenaustausch zur Ökologisierung des Europäischen Semesters vor. Darin konzentrierten sich die Umweltminister auf die Verbindung der Ökologisierung des Europäischen Semesters mit der Verstärkung der Umsetzungskontrolle sowie auf die Einbettung nachhaltiger Investitionsstrukturen in den mehrjährigen Finanzrahmen der Europäischen Union nach 2020. Die Minister unterstrichen die Relevanz der besseren Integration von Umweltbelangen in Maßnahmen zur Förderung des wirtschaftlichen und finanziellen Aufschwungs. Besonders betont wurde die Bedeutung des Bezugs auf umweltfreundliche Investitionen zur Nachhaltigkeitssteigerung im Jahreswachstumsbericht der Europäischen Union für das Jahr 2018 und deren Produktivitätsbeitrag durch Steigerung der Ressourceneffizienz. Eine der bedeutendsten Aufgaben sei hier der Übergang zur Kreislaufwirtschaft, deren Beschäftigungspotential in innovativen Technologien, Produktplanungen und Dienstleitungen die Minister hervorhoben. Speziell anzugehen sei die Ökologisierung der Bereiche öffentliches Ausschreibungswesen, Investitionen, Abfall- und Wasserinfrastruktur, Bauwesen, essentielle Rohmaterialien sowie Biokraftstoffe und -chemikalien. Maßnahmen zur Implementationskontrolle von EU-Umweltrecht seien in diesem Zusammenhang besonders wichtig und dahingehende Kommissionsvorschläge zu begrüßen. Des Weiteren forderten die Umweltminister, dass umwelt- und klimapolitische Herausforderungen zur nachhaltigen Entwicklung stärker im neuen mehrjährigen Finanzrahmen der Europäischen Union für die Zeit nach 2020 reflektiert werden sollten. Die alleinige Integration der Finanzierung klimapolitisch relevanter Instrumente reiche hierfür nicht aus. Ein mögliches Instrument zur Stärkung privater, umweltfreundlicher Investitionen könnte mehr Transparenz im Hinblick auf Umwelt- und Nachhaltigkeitsrisiken für Investoren sein. Während einige Umweltminister in der Diskussion zum Pragmatismus aufriefen, forderten andere eine generelle Reflexion über die Integration nachhaltigen Planens in Finanz-Governance-Strukturen sowie über existierende Produktionsund Konsummodelle, um nicht nur instrumentell, sondern auch paradigmatisch Weichen für die Zukunft zu stellen.4 Kreislaufwirtschaft Im Januar 2018 präsentierte die Europäische Kommission ein Umsetzungspaket für den EU-Aktionsplan für die Kreislaufwirtschaft aus dem Jahr 2015.5 Das Paket enthält eine 3 Vgl. hierzu auch den Beitrag „Energiepolitik“ in diesem Jahrbuch. 4 Council of the EU: Outcome of the Council Meeting, 3601st Council meeting Environment, 5. März 2018, 6799/18; General Secretariat of the Council: Greening the European Semester = Exchange of views, 19. Februar 2018, 6142/18. 5 Europäische Kommission: Den Kreislauf schließen. Ein Aktionsplan der EU für die Kreislaufwirtschaft, 2. Dezember 2015, KOM(2015)614. 252 Jahrbuch der Europäischen Integration 2018 Umwelt-, Klima- und Meerespolitik Kommunikation zu Kunststoffen in der Kreislaufwirtschaft,6 eine weitere über einen Kreislaufwirtschaftsüberwachungsrahmen7 und eine dritte zur Umsetzung des Kreislaufwirtschaftspakets mit speziellem Augenmerk auf die Schnittstelle zwischen Chemikalien-, Produkt- und Abfallgesetzgebung.8 In ihren Ausführungen zum zukünftigen Umgang mit Kunststoffen entwickelt die Europäische Kommission eine Langzeitstrategie für eine Kunststoffkreislaufwirtschaft, in der in Sinne des ‚life cycle‘-Ansatzes nachhaltige industrielle Prozesse die Anforderungen an Recycling bereits in die Design- und Produktionsphasen industrieller Abläufe integrieren sollen. Allgemeines Ziel des Pakets ist die Entwicklung nachhaltigerer Produktions- und Konsumstrukturen für Kunststoffe. Bis 2030 sollen alle Kunststoffverpackungen wiederverwendbar oder recyclebar sein. Wesentliche Schritte zur Zielerreichung sind ein besseres Produktdesign, erhöhte Recyclinganteile, weniger Einwegkunststoffe und Umweltverschmutzung durch Mikroplastik, verbesserte Trennung von Kunststoffabfällen, Überwachung und Begrenzung der Abfallbelastung der Meere, mehr biologisch abbaubare Kunststoffe, innovative Verbesserung der Wertstoffkette, multilaterale Kunststoffinitiativen und die Zusammenarbeit mit Drittstaaten. Die Wiedereinbringung recycelter Kunststoffe als Sekundärrohstoff erfordere spezielle Standards für die Identifikation und Verfolgung relevanter Stoff-, Produkt- und Abfallgruppen. Konflikte der Gesetzgebungsansätze für Chemikalien, Produkte und Abfälle müssten daher überwunden werden. Entsprechende Maßnahmenentwicklung auf EU-Ebene sollten die nötigen Veränderungen unterstützen und relevante Akteursgruppen einbeziehen. Der vorgeschlagene Überwachungsrahmen für die Kreislaufwirtschaft umfasst zehn Hauptindikatoren zur Bewertung der Umsetzung. Diese beziehen sich auf Produktion, Verbrauch, Abfallmanagement, Sekundärrohstoffe, Investitionen, Beschäftigung und Innovation und messen die Selbstversorgung der Europäischen Union mit Rohstoffen, umweltverträgliche öffentliche Auftragsvergabe, Abfallaufkommen, Lebensmittelverschwendung, Gesamtrecyclingraten, Recyclingraten bei spezifischen Abfallströmen, den Beitrag recycelter Materialien zur Deckung der Rohstoffnachfrage, Handel mit recyclingfähigen Rohstoffen, private Investitionen/Arbeitsplätze/Bruttowertschöpfung und Patente. Der Umweltrat hielt im März 2018 einen Gedankenaustausch zu den Vorschlägen der Europäischen Kommission ab und konzentrierte sich dabei auf die Kunststoffstrategie und die stärkere Koordination von Chemikalien-, Produkt- und Abfallgesetzgebung.9 Die Kunststoffstrategie wurde allgemein begrüßt und ein dringender Handlungsbedarf zum nachhaltigeren Umgang mit Kunststoff betont. Die Meeresverschmutzung durch Mikroplastikpartikel wurde als eindringlichstes Problem hervorgehoben. Konkrete Maßnahmen zur Umsetzung des von der Europäischen Kommission vorgeschlagenen Maßnahmenpakets seien dringend auszuarbeiten und umzusetzen, insbesondere im Hinblick auf das Recycling von Kunststoffen, die Einschränkung von Einwegkunststoffprodukten und die Entwicklung eines ganzheitlichen Ansatzes für die Wertschöpfungskette in der Kunststoffproduktion. Neben der Qualitätssteigerung von Recyclingprodukten, umweltverträglicher öffentlicher Auftragsvergabe, 6 Europäische Kommission: Eine europäische Strategie für Kunststoffe in der Kreislaufwirtschaft, 16. Januar 2018, KOM(2018)28 endg. 7 Europäische Kommission: Mitteilung über einen Überwachungsrahmen für die Kreislaufwirtschaft, 16. Januar 2018, KOM(2018)29 endg. 8 Europäische Kommission: Mitteilung über die Umsetzung des Pakets zur Kreislaufwirtschaft: Optionen zur Regelung der Schnittstelle zwischen Chemikalien-, Produkt- und Abfallrecht, 16. Januar 2018, KOM(2018)32 endg. 9 Council of the EU: Outcome of the 3601st Council Meeting Environment, 2018. Jahrbuch der Europäischen Integration 2018 253 Die Innenpolitik der Europäischen Union der erweiterten Herstellerverantwortung für freiwillige Verpflichtungen der Industrie sowie Kampagnen zur Steigerung des Konsumbewusstseins wurde Öko-Design als besonders wertvoller Problemlösungsansatz hervorgehoben. Im Hinblick auf die Verbindung von Chemikalien-, Produkt- und Abfallgesetzgebung unterstrichen die Minister den gesteigerten Bedarf an verlässlichen Informationen zu relevanten Substanzen in Produkten. Diesbezüglich forderten einige Minister, dass aus Gründen der Substituierung dieselben Anforderungen an Substanzen in Primär- wie in Sekundärrohstoffen zu stellen seien. Einige Minister unterstrichen die Notwendigkeit der Harmonisierung der Regeln für das Ende der Abfalleigenschaft innerhalb der Europäischen Union. Die von der Europäischen Kommission vorgeschlagenen Indikatoren für den Kreislaufwirtschaftsüberwachungsrahmen wurden insgesamt begrüßt. Allerdings wurde die Ausdehnung seines Anwendungsbereiches jenseits der Abfallwirtschaft zur Ausnutzung seines klimapolitischen Potentials gefordert. Im Juni 2018 nahm der Umweltrat Schlussfolgerungen zur Kreislaufwirtschaft an, die der Europäischen Kommission als Leitlinien für die Umsetzung des Aktionsplans und Maßnahmenpakets dienen sollen.10 Er begrüßte die Betonung des ‚life cycle‘-Ansatzes und unterstrich die Notwendigkeit einer nachhaltigen Neuorientierung des Umgangs mit Kunststoff erneut mit Nachdruck. Neben politikfeldübergreifenden Lösungen hoben die Minister Öko-Design und Öko-Innovationen als besonders zukunftsfähige Instrumente hervor. Als erste konkrete Gesetzgebungsmaßnahme aus dem Paket verhandelten die EU- Institutionen das Verbot von Einwegplastikprodukten, das die Kommission im Mai 2018 vorgelegt hatte.11 Nachdem sich das Europäische Parlament in erster Lesung für ein weitgehendes Verbot von Einwegplastikprodukten ausgesprochen hatte, stimmte der Rat der Europäischen Union im Oktober 2018 diesem Ansatz zu und öffnete damit den Weg für die abschließenden interinstitutionellen Verhandlungen und die Verabschiedung der Richtlinie. Öko-Innovationen Öko-Design und Öko-Innovationen wurden im Dezember 2017 vom Umweltministerrat als zentrale Instrumente der EU-Maßnahmen für den Übergang zur Kreislaufwirtschaftsform diskutiert. Der Rat der Europäischen Union unterstrich die Bedeutung des Öko- Design-Ansatzes für die Wiederverwendung von Material und die Verlängerung von Produktlebenszyklen. Die Substituierung gefährlicher Substanzen und das damit verbundene Risikomanagement seien als Innovationsfaktoren besonders durch die Bereitstellung von Informationen zu umwelt- und gesundheitsrelevanten Eigenschaften von Produkten zu unterstützen. Die Europäische Kommission wurde aufgefordert, eine Bewertung von Produktkategorien mit hohem Potential für Öko-Design, Wiederverwendung, Reparatur und Recycling (wie etwa Elektronikartikel) vorzulegen und weitere Qualitätsstandards für Sekundärrohstoffe zu entwickeln. Außerdem mahnten die Minister die Kohärenz zwischen Politiken zur Unterstützung von Innovationen und anderen Politiken, speziell zum Schutz der menschlichen Gesundheit und der Umwelt, als zentral für den Erfolg des Übergangs zur Kreislaufwirtschaft an.12 10 Council of the EU: Outcome of the Council Meeting, 3601st Council meeting Environment, Brüssel, 25. Juni 2018, 10450/18; General Secretariat of the Council: Delivering on the EU Action Plan for the Circular Economy. Council conclusions, 25. Juni 2018, 10447/18. 11 Europäische Kommission: Vorschlag für eine Richtlinie über die Verringerung der Auswirkungen bestimmter Kunststoffprodukte auf die Umwelt, 28. Mai 2018, KOM(2018)340 endg. 254 Jahrbuch der Europäischen Integration 2018 Umwelt-, Klima- und Meerespolitik Quecksilber Im April 2017 verabschiedete der Rat der Europäischen Union die reformierte EU-Verordnung über Quecksilber, die die Grundlage für die Ratifizierung und Umsetzung der Minamata-Konvention bildet.13 Im darauffolgenden Monat nahm er dann für die Europäische Union die Minamata-Konvention über Quecksilber an und hinterlegte gemeinsam mit sieben Mitgliedstaaten die Ratifizierung bei den Vereinten Nationen. Damit erreichte der Ratifizierungsprozess 50 Parteien, wodurch die Konvention im August 2017 in Kraft trat. Die Minamata-Konvention ist der internationale Regulierungsrahmen für Quecksilber. Sein Hauptziel ist der Schutz der menschlichen Gesundheit und der Umwelt vor den schädlichen Auswirkungen der Substanz. Wesentliche Instrumente der Konvention sind das Verbot neuer und die Schließung existierender Quecksilberminen, das Ende der Quecksilbernutzung in zahlreichen Produkten, Kontrollmaßnahmen zur Emissionsmessung sowie die Regulierung kleiner Goldminen. Für das erste Treffen der Vertragsparteien (COP 1) im September 2017 in Genf nahm der Rat der Europäischen Union im Juni 2017 die EU-Verhandlungsposition an. Diese konzentrierte sich auf Aspekte der Zertifizierung und Leitlinien.14 Wesentliche Ergebnisse der COP 1 waren zum einen administrativer Natur, wie etwa das Arbeitsprogramm und Budget des Konventionssekretariats, und zum anderen substantiell, wie zum Beispiel Leitlinien zum Handel mit Quecksilber sowie Ausnahmen für handwerkliche und kleine Goldminen. Wasserpolitik Im Juni 2018 hielt der Rat der Europäischen Union eine Orientierungsaussprache zur Reform der sogenannten „Trinkwasserrichtlinie“ ab, deren Entwurf die Europäische Kommission im Februar 2018 vorgelegt hatte und die auf über 1,8 Mio. Unterschriften einer Europäischen Bürgerinitiative (Right2Water) beruht.15 Der Vorschlag präsentiert einen risikobasierten Überwachungsansatz und verschärft Normen für mikrobiologische und chemische Werte für Wasserqualität. Er schlägt außerdem die Harmonisierung von wasserqualitätsbezogenen Informationen für Verbraucher vor, die auch Wasserdienstleistungen einschließen. Schließlich führt er die Verpflichtung zur Verbesserung des Zugangs zu Wasser ein, die von der Europäischen Bürgerinitiative gefordert wurde.16 Zentrale Fragen der Aussprache bezogen sich auf die Rechtsgrundlage für die Harmonisierung von Material und Produkten, die mit Trinkwasser in Berührung kommen (Regeln des Binnenmarktes versus Regeln der Umweltpolitik der Europäischen Union, letztere für strengere Regulierungen). Im Hinblick auf den Zugang zu Wasser unterscheidet der Kommissionsvorschlag die Verpflichtung, den Zugang zu Wasser allgemein zu verbessern sowie den Gebrauch von Trinkwasser zu fördern und die Verpflichtung, den Zugang speziell für gefährdete und marginalisierte Gruppe zu verbessern. Einige Ratsmitglieder äußerten während der Aussprache die Bedenken, dass der technische Charakter des Entwurfs den 12 General Secretariat of the Council: Eco-innovation: enabling the transition towards a circular economy. Council conclusions, 18. Dezember 2017, 15811/17; Council of the EU: Outcome of the 3601st Council Meeting Environment, 2018. 13 Europäisches Parlament/Rat der Europäischen Union: Verordnung (EU) 2017/852 über Quecksilber und zur Aufhebung der Verordnung (EG) Nr. 1102/2008, 17. Mai 2017, Dok. 32017R0852. 14 Council of the EU: Outcome of the Council Meeting, 3550th Council meeting Environment, Brüssel, 19. Juni 2017, 10423/17. 15 Vgl. hierzu auch den Beitrag „Europäische Bürgerinitiative“ in diesem Jahrbuch. 16 Europäische Kommission: Vorschlag für eine Richtlinie über die Qualität von Wasser für den menschlichen Gebrauch (Neufassung), 1. Februar 2018, KOM(2017)753 endg. Jahrbuch der Europäischen Integration 2018 255 Die Innenpolitik der Europäischen Union hochgesteckten Zielen nicht gerecht werden könnte und dass aufgrund kultureller und geographischer Besonderheiten Subsidiaritätsbedenken vorliegen könnten.17 Klimapolitik Im April 2018 trat nach langen Trilogverhandlungen die überarbeitete EU-Emissionshandelssystem-Richtlinie in Kraft.18 Sie reformiert unter anderem den Reduktionsmechanismus des Emissionshandelssystems (EHS), die Aufnahme überschüssiger Verschmutzungsrechte in die EHS-Marktstabilitätsreserve, und die Streichung von Berechtigungen aus der Marktstabilitätsreserve ab 2024. Im Juni 2018 führte der Rat der Europäischen Union dann eine erneute Orientierungsaussprache über den viel diskutierten Verordnungsvorschlag über Kohlenstoffdioxid-Normen für Personenkraftwagen und leichte Nutzfahrzeuge vom November 2017 durch.19 Die Verordnung soll zur Erreichung des Ziel der Europäischen Union beitragen, Kohlenstoffdioxidemissionen um 30 Prozent bis 2030 zu reduzieren, beitragen. Der Vorschlag sieht zwei Stufen für die Reduktion von Kohlenstoffdioxidemissionen für neue Personenkraftwagen und leichte Nutzfahrzeuge vor. Im Vergleich zu den bereits existierenden Zielen für 202120 sollen beide Fahrzeugtypen ab 2025 15 Prozent Kohlenstoffdioxidemissionen einsparen; ab 2030 sollen 30 Prozent eingespart werden. Hierbei handelt es sich um EU-weite Ziele, die in je spezifische Herstellerziele übersetzt werden sollen. Zielperspektive sind die Entwicklung von und der Übergang zu emissionsfreien und Niedrigemissions-Fahrzeugen, die im Kommissionsvorschlag durch einen Anreizmechanismus ab 2025 verstärkt gefördert werden sollen. Sollten die Produktionszahlen dieser Fahrzeugarten bestimmte Stückzahlen überschreiten, sollen Hersteller insgesamt weniger strikte Emissionsziele für Kohlenstoffdioxid in Anspruch nehmen können. Der Umweltministerrat diskutierte den Vorschlag vor dem Hintergrund seiner Balance zwischen Klimaschutz und Beschäftigungspotential sowie der Frage der Angemessenheit der Anreizstrukturen für den Bau von emissionsfreien und Niedrigemissions-Fahrzeugen. Insgesamt wurde der Entwurf begrüßt und die Handlungsnotwendigkeit im Transportbereich zur Erreichung der selbstgesetzten Emissionsreduktionsziele betont. Gemeinsame EU-Regeln wurden hierfür als zentral angesehen, da eine Regulierung auf nationaler Ebene nicht ausreiche, um die notwendigen technischen Entwicklungen für eine nachhaltige Entkarbonisierung des Transportsektors voranzubringen. Im Hinblick auf die Emissi- 17 Council of the EU: Outcome of the 3601st Council Meeting Environment, 2018; General Secretariat of the Council: Proposal for a Directive of the European Parliament and of the Council on the quality of water intended for human consumption (recast) − Policy debate, 11. Juni 2018, 8924/18. 18 Europäisches Parlament/Rat der Europäischen Union: Richtlinie zur Änderung der Richtlinie 2003/87/EG zwecks Unterstützung kosteneffizienter Emissionsreduktionen und zur Förderung von Investitionen mit geringem CO2-Ausstoß und des Beschlusses (EU), 14. März 2018, 2015/1814. 19 Europäische Kommission: Vorschlag für eine Verordnung zur Festsetzung von Emissionsnormen für neue Personenkraftwagen und für neue leichte Nutzfahrzeuge im Rahmen des Gesamtkonzepts der Union zur Verringerung der CO2-Emissionen von Personenkraftwagen und leichten Nutzfahrzeugen und zur Änderung der Verordnung (EG) Nr. 715/2007 (Neufassung), 8. November 2017, KOM(2017)676 endg. 20 Europäisches Parlament/Rat der Europäischen Union: Verordnung zur Festsetzung von Emissionsnormen für neue Personenkraftwagen im Rahmen des Gesamtkonzepts der Gemeinschaft zur Verringerung der CO2-Emissionen von Personenkraftwagen und leichten Nutzfahrzeugen, 23. April 2009, Verordnung (EG) Nr. 443/2009 (Durchschnittswert von 130 Gramm CO2/km für neue Personenkraftwagen bis 2015; Zielwert für 2021 ist 95 Gramm CO2/km); Europäisches Parlament/Rat der Europäischen Union: Verordnung zur Festsetzung von Emissionsnormen für neue leichte Nutzfahrzeuge im Rahmen des Gesamtkonzepts der Union zur Verringerung der CO2 -Emissionen von Personenkraftwagen und leichten Nutzfahrzeugen, 11. Mai 2011,Verordnung (EU) Nr. 510/2011 (Durchschnittswert von 175 Gramm CO2/km für neue leichte Nutzfahrzeuge bis 2017; Zielwert für 2020 ist 147 Gramm CO2/km). 256 Jahrbuch der Europäischen Integration 2018 Umwelt-, Klima- und Meerespolitik onsziele des Vorschlags kristallisierten sich zwei Fraktionen heraus. Einige Minister forderten ambitioniertere Grenzwerte, um dem Führungsanspruch der Europäischen Union beim Übergang zu Niedrigemissions-Fahrzeugen gerecht zu werden und Innovationen in dem Bereich anzustoßen. Besorgt um die Wettbewerbsfähigkeit der Europäischen Autoindustrie sahen andere die vorgeschlagenen Ziele jedoch bereits als (zu) ambitioniert an und plädierten für „erreichbare“ Ziele und einen ausreichend flexiblen Umsetzungsrahmen. Das Risiko des Importanstiegs hochemittierender Gebrauchtwagen in wirtschaftlich schwächeren Mitgliedstaaten sowie dessen negativer Einfluss auf die allgemeinen Emissionsziele für Kohlenstoffdioxid dieser Länder und der Europäischen Union insgesamt spielten bei der Diskussion eine große Rolle.21 Meerespolitik Im Bereich der Meerespolitik sind zwei Gesetzgebungsvorschläge von Bedeutung.22 Der Vorschlag über Hafenauffangeinrichtungen für die Entladung von Abfällen soll Einfluss auf die Überwachung und Begrenzung der Abfallbelastung der Meere nehmen. Die Verringerung der Meeresverschmutzung stellt aus Sicht der Europäischen Kommission nicht nur ein zentrales umweltpolitisches Ziel, sondern auch einen wichtigen Aspekt seeverkehrspolitischer Maßnahmen der Europäischen Union dar. Der Vorschlag soll daher das Einbringen von Abfällen auf See verringern. Vorgeschlagene Instrumente sind unter anderem Abfallbewirtschaftungsplänen, die obligatorische Meldung von Angaben aus der Voranmeldung von Abfällen und der Abfallabgabebescheinigung, ein Überprüfungssystem sowie die Regelung der Ausnahmen für Schiffe im Liniendienst. Darüber hinaus legt der Richtlinienentwurf über die Verringerung der Auswirkungen bestimmter Kunststoffprodukte auf die Umwelt Maßnahmen gegen etwa 70 Prozent der Meeresabfälle fest, die an europäischen Stränden anfallen. Er sieht Verbote für Einwegprodukte wie Plastikteller und -besteck, Plastikstrohhalme und Wattestäbchen vor. Darüber hinaus soll der Gebrauch von Kunststoff-Lebensmittelbehälter und -Trinkbechern reduziert und die Recyclingquote von Plastikflaschen auf 90 Prozent gesteigert werden. Die Herstellerverantwortung soll insgesamt gestärkt und die Kennzeichnungspflicht erhöht werden. Weiterführende Literatur Tom Delreux: EU actorness, cohesiveness and effectiveness in environmental affairs, in: Journal of European Public Policy, 21/2014, S. 1017-1032. Astrid Epiney: Das Subsidiaritätsprinzip im EU-Umweltrecht: ein Argument für die Reduktion umweltpolitischer Vorgaben in der EU?, in: Natur und Recht 1/2018, S. 30-34. Severin Fischer/Oliver Geden: The Changing Role of International Negotiations in EU Climate Policy, in: The International Spectator, 50/2015, S. 1-7. Nigel Haigh: Concepts and Principles in EU Environmental Policy at a Time of Brexit, in: Journal for European Environmental & Planning Law 14/2017, S 155-158. Helge Jörgens/Barbara Saerbeck: Deutsche Interessen und Prioritäten in der europäischen Umweltpolitik, in: Katrin Böttger/Mathias Jopp (Hrsg.): Handbuch der deutschen Europapolitik 2016, Baden-Baden 2016, S. 304-315. 21 Council of the EU: Outcome of the 3601st Council Meeting Environment, 2018. 22 Europäische Kommission: Vorschlag für eine Richtlinie über Hafenauffangeinrichtungen für die Entladung von Abfällen von Schiffen, 16. Januar 2018, KOM(2018)33 endg; Europäische Kommission: Vorschlag für eine Richtlinie über die Verringerung der Auswirkungen bestimmter Kunststoffprodukte auf die Umwelt, 28. Mai 2018, KOM(2018)340 endg; Didier Bourguignon/Marine litter: Single-use plastics and fishing gear, European Parliamentary Research Service, Brüssel, Oktober 2018, PE 628.274. Jahrbuch der Europäischen Integration 2018 257 Die Innenpolitik der Europäischen Union Duncan Liefferink/Rüdiger K.W. Wurzel: Environmental Leaders and Pioneers: Agents of Change?, In: Journal of European Public Policy 24/2017, S. 951-968. Bernhard Nöbauer: Globalpolitische Herausforderung Klimawandel: Die Klimapolitik der Europäischen Union im internationalen Kontext, Hamburg 2016. Hildegard Pamme: Das Politikfeld Umweltpolitik, in: Dieter Grunow (Hrsg.): Implementation in Politikfeldern, Wiesbaden 2017, S. 161-216. Bodo Sturm/Carla Vogt: Instrumente der Umweltpolitik, in: Bodo Sturm/Carla Vogt: Umweltökonomik, Berlin/Heidelberg 2018, S. 69-138. Yves Steinebach/Christoph Knill: Still an entrepreneur? The changing role of the European Commission in EU environmental policy-making, in: Journal of European Public Policy 24/2017, S. 1-18. 258 Jahrbuch der Europäischen Integration 2018 Verkehrspolitik Sebastian Schäffer/Daniel Martínek EU-Verkehrskommissarin Violeta Bulc hat 2018 zum „Jahr der Multimodalität“ ausgerufen. Um die ambitionierten Klimaziele des Übereinkommens von Paris erfüllen zu können, gilt es die Herausforderungen, die sich aus dem europäischen Verkehr im Hinblick auf den CO2-Ausstoß ergeben, anzugehen. Zudem soll durch eine Verbesserung der Multimodalität des EU-Verkehrssystems die Sicherheit erhöht und die Wettbewerbsfähigkeit auf dem Weltmarkt erhalten werden. Dazu wurden bereits in der ersten Jahreshälfte 2018 mehrere Initiativen und Veranstaltungen zur Förderung des Verkehrssektors hin zu einem voll integrierten System veranstaltet. Im Zuge dessen findet auch die europäische Mobilitätswoche vom 16. bis 22. September 2018 in insgesamt 280 Städten in 20 Ländern, vier davon nicht-EU-Mitgliedstaaten, statt. Zudem wurden Themenbereiche vorgestellt, die zum Erreichen dieser Ziele beitragen sollen. Ein Schwerpunkt soll dabei auf der Digitalisierung, insbesondere im Hinblick auf Korridorinformationssysteme und multimodalen Reiseinformationen sowie Ticketing, liegen. Das Setzen von wirtschaftlichen Anreizen zur Förderung von Multimodalität sowie der multimodalen Infrastruktur und der Innovation ist ein weiterer Schwerpunkt. Hier stellt die Europäische Kommission insbesondere im Zusammenhang mit der Fazilität „Connecting Europe“, Horizont 2020, der Vorbereitung des nächsten mehrjährigen Finanzrahmens (MFR) und des neuen Rahmenprogramms für Forschung und Innovation (RP9) Unterstützung in Aussicht. Zur Erhaltung des bisherigen erreichten Standards insbesondere im Flugverkehr sollen die legislativen Rahmenbedingungen erarbeitet werden, die einen Schutz der Fahrgastrechte auch bei multimodalen Reisen gewährleistet. Schließlich sind noch Unterstützungsmaßnahmen für „aktive Mobilität“ in Verbindung mit anderen Verkehrsträgern vorgesehen. „Europe on the Move“ Die Europäische Kommission hat zudem das Maßnahmenpaket „Europe on the Move“ fortgeführt. Bereits im Mai 2017 war die erste von insgesamt drei Aktionsreihen vorgelegt worden. Im November 2017 sowie im Mai 2018 wurden weitere Legislativvorschläge zur Modernisierung des europäischen Verkehrssystems vorgestellt. Das Programm verfolgt das Ziel, eine saubere, wettbewerbsfähige und vernetzte Mobilität in Europa zu schaffen.1 Im „Clean Mobility Package“ ist ein Aktionsplan enthalten und dieser sieht unter anderem Lösungsvorschläge für Investitionen zum Auf- und Ausbau einer Infrastruktur für alternative Kraftstoffe vor. Ziel ist es, die Lücken im Infrastrukturnetzwerk der Mitgliedstaaten zu schließen und die Europäische Kommission stellt dafür 800 Mio. Euro im Rahmen der „Connecting Europe Facility“ zur Verfügung. Damit soll das Aufladen beziehungsweise Befüllen eines Fahrzeugs mit alternativem Kraftstoff entlang der Autobahnen so einfach 1 Europäische Kommission: Europe on the move: Sustainable Mobility for Europe: safe, connected, and clean, 17. Mai 2018, KOM(2018)293. Jahrbuch der Europäischen Integration 2018 259 Die Innenpolitik der Europäischen Union werden wie das Auftanken von Benzin. Durch die Richtlinie zur Beschaffung umweltfreundlicher Fahrzeuge bei öffentlicher Auftragsvergabe soll zudem der Übergang zu einem sauberen Straßenverkehr vorangetrieben werden.2 Straßenverkehr Neben dem Umweltschutz steht insbesondere die Straßenverkehrssicherheit im Mittelpunkt der von der Europäischen Kommission unternommenen Schritte. In den vergangenen Jahren konnten hier beachtliche Erfolge erzielt werden. Trotz eines positiven Trends – nach zwei Jahren der Stagnation konnte 2016 und 2017 die Zahl der Verkehrstoten um jeweils 2 Prozent gesenkt werden – wird dennoch aller Voraussicht nach das ausgegebene Ziel zur Halbierung zwischen 2010 und 2020 nicht erreicht werden können. Bereits jetzt wird ein neuer Rahmen für die Politik im Bereich der Straßenverkehrssicherheit für den Zeitraum 2020 bis 2030 erarbeitet. Zusätzliche Vorschriften, wie etwa das neue europäische eCall-System, das seit 31. März 2018 in allen Neuwagen eingebaut werden muss und bei einem schweren Verkehrsunfall automatisch den Notruf 112 wählt, sollen außerdem dazu beitragen, die Zahl der Schwerverletzten im Straßenverkehr deutlich zu reduzieren. Innerhalb der Europäischen Union herrscht nicht nur eine enorme Diskrepanz in Bezug auf die Anzahl der Verkehrstoten (Schweden erzielt mit 25 Personen je eine Mio. Einwohner das beste Ergebnis, mit 98 Personen kommen in Rumänien die meisten Menschen auf den Straßen ums Leben), sondern auch hinsichtlich der Orte, an denen sich Unfälle mit Todesfolge ereignen. Insgesamt ereigneten sich diese im Jahr 2017 nur in 8 Prozent der Fälle auf Autobahnen, mehr als die Hälfte (55 Prozent) auf Landstraßen und der Rest in städtischen Gebieten. Schienenverkehr Die Schieneninfrastruktur, sowohl für transportierte Güter als auch für Personen, stellt ein Hochrisikoziel dar. Täglich befinden sich bis zu 26 Mio. Passagiere in europäischen Zügen und die Anzahl der Bahnreisen wird nach Schätzungen bis zum Jahr 2050 um weitere 80 Prozent steigen. Um die Sicherheit im Schienenverkehr zu erhöhen und gleichzeitig eine reibungslose Abwicklung des grenzüberschreitenden Waren- und Personenverkehrs gewährleisten zu können, sind bessere Koordinierungsmaßnahmen zwischen den Mitgliedstaaten notwendig. Die Europäische Kommission hat unter anderem dazu konkrete kurzfristige Vorhaben vorgeschlagen, die bis Ende 2019 umgesetzt werden sollen. Der „Aktionsplan für einen besseren Schutz des öffentlichen Raums“3 enthält ebenfalls im Rahmen des Pakets zur Terrorismusbekämpfung Vorschläge zum Schutz des Schienenverkehrs und wurde am 18. Oktober 2017 angenommen. Bis zum Ende des Jahre 2018 soll zudem eine Plattform für die Sicherheit von Fahrgästen im Eisenbahnverkehr eingerichtet werden. Dort sollen relevante Informationen zur Verbesserung des Schutzes der Bahnreisenden gesammelt und unter den Mitgliedstaaten ausgetauscht werden. Gemeinsam mit diesen – unter Einbezug des Europäischen Auswärtigen Dienstes – möchte die Europäische Kommission eine zentrale Methodologie zur Risikoanalyse für den Schienenverkehr auf 2 Europäische Kommission: Fact Sheet: Driving Clean Mobility: Questions & Answers on the initiatives that protect the planet, empower its consumers, and defend its industry and workers, Brüssel, 8. November 2017, MEMO/17/4243, abrufbar unter: http://europa.eu/rapid/press-release_MEMO-17-4243_en.htm (letzter Zugriff: 16.10.2018). 3 Europäische Kommission: Aktionsplan für einen besseren Schutz des öffentlichen Raums, 18. Oktober 2017, KOM(2017)612. 260 Jahrbuch der Europäischen Integration 2018 Verkehrspolitik EU-Ebene etablieren.4 Weiterhin wird die Umsetzung des vierten Eisenbahnpakets und insbesondere die Vollendung des Einheitlichen Europäischen Eisenbahnraums (Single European Rail Area – SERA) vorangetrieben. Luftverkehr Auch im Luftverkehr spielt Sicherheit eine zentrale Rolle. 2007 wurde zum ersten Mal die Liste der Luftfahrtunternehmen, denen der Betrieb in der Europäischen Union untersagt ist, veröffentlicht. Aktuell befinden sich 120 Fluggesellschaften auf dieser Liste und damit ein Drittel weniger, als noch im vergangenen Jahr. Insbesondere die Zusammenarbeit mit Indonesien ermöglichte die vollständige Streichung aller dort registrierten Luftfahrtgesellschaften. Zusätzlich wurde in diesem Jahr ein neues Warnsystem für Fluglotsen aller Mitgliedstaaten eingeführt, das ein Eindringen unsicherer Fluglinien in den europäischen Luftraum verhindern soll. Während in diesem Bereich die Zusammenarbeit voranschreitet, konnten in Bezug auf den einheitlichen europäischen Luftraum (Single European Sky – SES) weiterhin keine nennenswerten Fortschritte erzielt werden. Seit dem Jahr 2000 wird von Brüssel versucht, hier grenzüberschreitende Kooperation in der Luftsicherung zu fördern. Nach umfassender Evaluation sollten ab 2014 Maßnahmen umgesetzt und bis 2020 abgeschlossen werden. Allerdings stagniert die Umsetzung der funktionalen Luftraumblöcke seit Jahren. Gerade in der treibstoffsparenden Höhe ab 11.500 Meter stieg der Flugverkehr zwischen 2010 und 2017 um mehr als 20 Prozent. Ohne eine Koordinierung unter den Mitgliedstaaten wird ein kontinuierliches Wachstum der Flugzahlen nicht zu bewerkstelligen sein. Einzelne Länder, darunter auch die Bundesrepublik Deutschland, haben nun ein eigenes Pilotprojekt zur Koordinierung der Luftverkehrsströme gestartet. Es ist nicht ausgeschlossen, dass damit auch die Umsetzung des SES einen neuen Impetus erhält. Dennoch ist das bisherige Scheitern eines gemeinsamen Ansatzes aus Brüssel auch im Hinblick weiterer Herausforderungen für den Luftverkehr, die eine europaweite Abstimmung – auch über die EU-Mitgliedstaaten hinaus – notwendig machen, kein ermutigendes Signal. Neben der Sicherheit der Infrastruktur und dem EU-Emissionshandel im Luftverkehr zählt dazu auch das Thema Dienstleistungsdrohnen im europäischen Luftraum. Bereits im Dezember 2015 schlug die Europäische Kommission die Einrichtung einer EU-weiten Struktur für Drohnen vor. Seither wurde ein erster Schritt unternommen: Der so genannte „U-Space“ – der Luftraum bis zu einer Höhe von 150 – Metern stellt nun ein zusätzliches Mandat für die Europäische Agentur für Flugsicherheit (European Aviation Safety Agency – EASA) dar. Mit dem geschätzten Zuwachs von circa 50 Prozent des Luftverkehrs in den nächsten 20 Jahren sind hier zusätzliche Maßnahmen notwendig geworden, um die Sicherheit und Wirtschaftlichkeit zu garantieren. Ausblick Um die Ziele eines sauberen, sicheren und nachhaltigen europäischen Verkehrs weiter vorantreiben zu können, schlägt die Europäische Kommission insbesondere einen Fokus auf die Modernisierung der Infrastruktur im nächsten mehrjährigen Finanzrahmen vor. Durch den bevorstehenden Austritt des Vereinigten Königreichs aus der Europäischen Union im kommenden Jahr ist bereits jetzt die Diskussion über das nächste Budget ab 4 Europäische Kommission: Fifteenth Progress Report towards an effective and genuine Security Union, 13. Juni 2018, KOM(2018)470. Jahrbuch der Europäischen Integration 2018 261 Die Innenpolitik der Europäischen Union 2021 entbrannt. Um auch weiterhin eine Dekarbonisierung sicherstellen zu können, sind Investitionen in den Schienenverkehr sowie der Ausbau von Ladestationen für alternative Kraftstoffe vorgesehen. Ein Teil des Haushalts ist dafür auch speziell für Mitgliedstaaten vorgesehen, die auf die Kohäsionsfonds zugreifen können. Inwiefern der fehlende Beitrag des Vereinigten Königreichs von den verbleibenden 27 EU-Ländern ausgeglichen werden wird oder ob es zu Kürzungen im Budget kommt, die dann auch die Verkehrspolitik betreffen, wird ein Ergebnis langwieriger Verhandlungen werden.5 Wie in allen Politikbereichen müssen auch bestimmte Regulierungen im Transportsektor mit London neu ausgehandelt werden. Während im Straßen- und Seeverkehr aufgrund internationaler Abkommen weniger Notwendigkeiten bestehen, muss gerade im Luftverkehr ein neues, bilaterales Sicherheitsabkommen geschlossen werden. Das Vereinigte Königreich kann auch nicht Mitglied in der EASA bleiben. Dies gilt auch für die Europäische Eisenbahnagentur. Aufgrund der zuvor geschilderten Probleme bei der Umsetzung des SES sind im Bezug darauf weniger Herausforderungen zu erwarten. Für SERA ergeben sich durch den Austritt aus der Europäischen Union jedoch unter Umständen zusätzlicher Handlungsbedarf durch das schlie- ßen zusätzlicher Abkommen, da die Übergangsfrist zur Umsetzung von Teilen des vierten Eisenbahnpakets im kommenden Jahr abläuft. Innerhalb der „Connecting Europe Facility“ ist zum ersten Mal auch ein Posten für die gemeinsame Nutzung ziviler und militärischer Infrastruktur vorgesehen. Um die Verteidigungsunion bis 2025 vollständig umzusetzen, sollen bis zu 6,5 Mrd. Euro verfügbar gemacht werden. Der Austritt des Vereinigten Königreichs aus der Europäischen Union und die Verhandlungen über den nächsten siebenjährigen Haushalt der Europäischen Union stellen in jedem Fall zusätzliche Aufgaben für das letzte Jahr der Amtszeit von Verkehrskommissarin Bulc dar. Weiterführende Literatur Beate Caesar/Michael Heilmann/Jörg Saalbach/Werner Schreiner: Grenzüberschreitender Öffentlicher Verkehr: Immer noch Barrieren trotz EU, Leibniz 2018. Tina Gehlert/Sophie Kröling: Verkehrssicherheit, in: Oliver Schwedes (Hrsg.): Verkehrspolitik, Wiesbaden 2018, S. 271-292. Georgina Santos: Road transport and CO2 emissions: What are the challenges?, in: Transport Policy 59/2017, S. 71-74. 5 Vgl. hierzu auch den Beitrag „Haushaltspolitik“ in diesem Jahrbuch. 262 Jahrbuch der Europäischen Integration 2018 Währungspolitik Gabriel Glöckler Die Orientierung der Geldpolitik der Europäischen Zentralbank (EZB) im vergangenen Jahr lässt sich am besten unter dem Begriff „graduelle Normalisierung“ zusammenfassen. Diese wurde ermöglicht und befördert durch eine robuste außen- und binnenwirtschaftliche Dynamik der Eurozone. Der breitere Kontext der Vervollständigung der Wirtschaftsund Währungsunion, sowie die möglichen Brexit-Risiken, bleiben auch für die Währungspolitik relevant. Breiter, solider Wirtschaftsaufschwung in der Eurozone und weltweit Die äußeren Faktoren für die Wirtschaftsentwicklung der EU und der Eurozone entwickelten sich im vergangenen Jahr überwiegend positiv. Die Weltwirtschaft wuchs insgesamt dynamischer, auch wenn insbesondere in einzelnen Schwellenländern (Brasilien, Türkei) wirtschaftliche und politische Entwicklungen Besorgnis erregten und protektionistische Tendenzen der US-Administration zu höherer Unsicherheit führten. Das Weltwirtschaftswachstum von rund 4 Prozent ist vor allem auf geld- und fiskalpolitische Impulse zurückzuführen.1 Der wirtschaftliche Aufschwung ging einher mit höherer globaler Inflation, bedingt durch den Anstieg der Rohstoffpreise. Der EU-Austritt Großbritanniens und die damit verbundenen wirtschaftlichen Unsicherheiten, hatten im Zeitraum von Mitte 2017 bis Mitte 2018 noch keine bemerkenswerten Auswirkungen. In diesem internationalen Kontext entwickelte sich der Konjunkturaufschwung im Euroraum insbesondere in der zweiten Hälfte 2017 ausgesprochen dynamisch und steigerte sich zu einem breit angelegten Wirtschaftswachstum von 2,5 Prozent. Bis Mitte 2018 wurden 20 Wachstumsquartale in Folge verzeichnet. Dies bedeutete den stärksten Aufschwung seit zehn Jahren sowie das breiteste Wachstum seit 20 Jahren.2 Auch wenn die außerordentlich hohen Wachstumsraten sich im ersten Halbjahr 2018 nicht fortsetzten, so war die Verlangsamung lediglich ein Rückgang auf ein normaleres Niveau, das immer noch leicht über dem langfristigen Trend liegt. Befürchtungen, dass der Aufschwung Anfang 2018 bereits wieder zu Ende sei, bestätigten sich nicht. Der Aufschwung stütze sich auf die steigende Exportnachfrage und vor allen Dingen auf eine stark verbesserte Binnennachfrage, die vorrangig auf steigenden verfügbaren Einkommen der Bevölkerung basierte. Dieser Zuwachs leitete sich aus der verbesserten Beschäftigungslage sowie steigenden Reallöhnen bei niedrigen Teuerungsraten ab. In der Eurozone lag die Arbeitslosenquote im Juni 2018 bei 8,3 Prozent, der niedrigste Stand seit Dezember 2008.3 Seit Mitte 2013 wurden insgesamt 9,2 Mio. Arbeitsplätze geschaffen; die während der Krise erlittenen Jobverluste wurden damit insgesamt mehr als ausgeglichen. Diese erfreulichen Zahlen für die Eurozone als Ganzes sollten jedoch nicht 1 OECD: OECD-Wirtschaftsausblick, Ausgabe 2018/1, OECD Publishing, Paris, S. 7–9. 2 Europäische Zentralbank: Jahresbericht 2017, Frankfurt/Main 2018, S. 4. 3 Eurostat: Pressemitteilung Euroindikatoren, 125/2018, 31.07.2018. Jahrbuch der Europäischen Integration 2018 263 Die Innenpolitik der Europäischen Union den Blick auf signifikante regionale Unterschiede verstellen: Auch wenn jedes Land der Eurozone mittlerweile einen Beschäftigungsaufbau verzeichnet, so sind die regionalen Gegebenheiten zum Teil sehr unterschiedlich: Während viele Regionen, beispielsweise in Deutschland, den Niederlanden oder Österreich quasi Vollbeschäftigung und verbreiteten Arbeitskräftemangel vermeldeten, wurden anderswo (Griechenland, Spanien, Italien) trotz merklicher Verbesserung nach wie vor zweistellige Arbeitslosenraten verzeichnet. Die Investitionstätigkeit in der Eurozone stieg in einem Umfeld von außerordentlich günstigen Finanzierungsbedingungen, die wiederum die Kreditvergabe ankurbelten, weiter an. Die gesteigerte Kreditvergabe wurde auch durch die weitere Gesundung des Bankensektors möglich: Im Aggregat sind die Finanzinstitute der Eurozone Mitte 2018 besser aufgestellt als in den Jahren zuvor, mit mehr Kapital, weniger notleidenden Krediten und einer langsam ansteigenden Profitabilität. Wachstum ohne Inflation? Die robuste realwirtschaftliche Entwicklung ging allerdings nicht mit einer vergleichbar dynamischen Inflationsentwicklung einher. Während sich die Gesamtinflation von ihren einstigen Tiefständen erholte und im Jahresverlauf durchschnittlich 1,5 Prozent betrug, blieb der binnenwirtschaftliche Preisdruck gedämpft, und die zugrunde liegende Inflation ließ zunächst keine Anzeichen für einen dauerhaften Aufwärtstrend erkennen. Dieses Phänomen eines robusten Konjunkturaufschwungs ohne Inflationsdruck wurde im vergangenen Jahr breit diskutiert und verschiedene Erklärungen dazu herangezogen: Erstens sind möglicherweise die Inflationserwartungen gesunken: Im Zuge eines halben Jahrzehnts, in dem die Teuerung signifikant unter dem EZB-Ziel von unter, aber nahe 2 Prozent lag, ist es möglich, dass viele Wirtschaftsakteure auch mittelfristig (zu) niedrige Teuerungsraten erwarten, was wiederum in Preis- und Lohnsetzungsprozesse einfließt. Zweitens müssten steigende Beschäftigung, sinkende Arbeitslosigkeit und Arbeitskräftemangel eigentlich zu höheren Löhnen und damit steigenden Preisen führen. Dass dies nicht im erwarteten Ausmaß eingetreten ist, ließ sich möglicherweise mit strukturellen Veränderungen am Arbeitsmarkt erklären: Zum einen kann es sein, dass die gesunkene Arbeitslosenquote nicht vollständig widerspiegelt, dass der Anteil der Unterbeschäftigten (zum Beispiel Teilzeitbeschäftigte, die gern mehr arbeiten würden, sowie Erwerbspersonen, die die Arbeitssuche aufgegeben haben) sich nach der Rezession erhöht hatte. Diese Arbeitnehmer – die sogenannte „stille Reserve“ – kehren nun auf den Arbeitsmarkt zurück und erhöhen gleichzeitig mit der steigenden Nachfrage nach Arbeitskräften auch das Arbeitskräfteangebot. Damit fällt der anderweitig zu erwartende Lohndruck geringer aus. Weiterhin tragen auch Einwanderung und die Integration von Geflüchteten in den Arbeitsmarkt zum steigenden Arbeitskräfteangebot bei. Des Weiteren ist in vielen Ländern der Eurozone, dank umgesetzter Arbeitsmarktreformen, der Arbeitsmarkt heute flexibler, was möglicherweise auch in Tarifverhandlungen dazu geführt hat, dass Beschäftigungssicherung höher als Reallohnzuwächse gewichtet wurden. Drittens ließe sich der verhaltene Preisdruck auch aus den niedrigeren Importpreisen im Nachgang zur Aufwertung des Euro herleiten. Viertens ist es auch nicht ausgeschlossen, dass technologische Entwicklung – wie beispielsweise der stark wachsende Online- Handel – mit der sofortigen Vergleichbarkeit von Preisen dazu führt, dass Preissteigerungen auf Hersteller- und Händlerseite nicht mehr so einfach durchsetzbar sind. 264 Jahrbuch der Europäischen Integration 2018 Währungspolitik Geldpolitischer Kurs der EZB Diese umfassenden Überlegungen zu der wandelnden Dynamik des Inflationsprozesses flossen in die geldpolitischen Erwägungen und Beschlüsse des EZB-Rates ein. Insgesamt wurde der graduelle Normalisierungskurs der EZB-Geldpolitik durch das behutsame Zurückfahren der in der Krise ergriffenen Sondermaßnahmen bestimmt, in Abhängigkeit von den Fortschritten hin zu einer nachhaltigen Inflationsentwicklung, die sich dem Inflationsziel der EZB von nahe aber unter 2 Prozent annähert. In der Vergangenheit beobachtete Asymmetrien bei der Übertragung der geldpolitischen Impulse waren kaum noch feststellbar. Die erhebliche Unterstützung der Konjunkturentwicklung durch die Geldpolitik mit Finanzierungskosten auf Rekordtiefstwerten erreichte das gesamte Euro-Währungsgebiet. Zu den wichtigsten geldpolitischen Entscheidungen im vergangenen Jahr gehörte der Beschluss des EZB-Rates im Oktober 2017, den monatlichen Umfang der Ankäufe weiter zu reduzieren – von 60 Mrd. Euro auf 30 Mrd. Euro –, das Programm jedoch um mindestens neun Monate bis September 2018 zu verlängern. Im März 2018 verzichtete der EZB- Rat in seinen offiziellen Verlautbarungen darauf, auf seine Bereitschaft hinzuweisen, das Programm zum Ankauf von Vermögenswerten auszuweiten, falls sich der Ausblick eintrüben sollte. Im Juni 2018 stellte der EZB-Rat erhebliche Fortschritte bei der nachhaltigen Anpassung der Inflation fest. Fest verankerte Inflationserwartungen, die zugrunde liegende Stärke der Wirtschaft des Euroraums und die nach wie vor umfangreiche geldpolitische Akkommodierung geben Anlass zur Zuversicht, dass sich die nachhaltige Annäherung der Inflation an das Ziel – unter, aber nahe 2 Prozent – in nächster Zeit fortsetzen wird. Daher entschied der EZB-Rat, den Nettoerwerb im Rahmen des Programms zum Ankauf von Vermögenswerten nach September 2018 auf einen Umfang von monatlich 15 Mrd. Euro zu reduzieren und Ende Dezember 2018 dann ganz zu beenden. Der Leitzins bleibt mindestens über den Sommer 2019 unverändert.4 All dies jedoch unter der Maßgabe, dass sich die Wirtschaftslage und Inflationszahlen auch wirklich entwickeln, wie vom EZB-Rat in Hinblick auf die wirtschaftlichen Prognosen des Eurosystems erwartet. Des Weiteren hat der EZB-Rat im vergangenen Jahr immer wieder darauf hingewiesen, dass die Tilgungsbeträge der im Rahmen der Ankaufproramme erworbenen Wertpapiere, bei Fälligkeit wieder angelegt werden, und zwar noch für längere Zeit und in jedem Fall so lange wie erforderlich, um günstige Liquiditätsbedingungen aufrechtzuerhalten. Damit ist das Eurosystem noch auf absehbare Zeit mit Ankäufen am Finanzmarkt präsent. Zuversicht, Beharrlichkeit, Umsicht Die wichtigsten Argumente für dieses Vorgehen hat EZB-Präsident Draghi vielfach mit Bezug auf folgende drei Begriffe erläutert: Zuversicht, Beharrlichkeit, Umsicht. Der EZB-Rat äußerte sich zuversichtlich auch aufgrund der wirtschaftlichen Prognosen der EZB und des Eurosystems, dass sich die Teuerungsrate allmählich Richtung nahe aber unter 2 Prozent bewegen wird – und diesen Zielwert auch erreichen wird. Diese Zuversicht gründet sich darauf, dass die Dynamik des Aufschwungs, unterstützt von den geldpolitischen Maßnahmen der EZB, allmählich die Unterauslastung der Volkswirtschaft beenden und damit mittelfristig zu steigenden Löhnen und Preisen führen wird. Aber das Ziel war im vergangenen Jahr noch nicht erreicht: Daher insistierte die EZB darauf, mit Beharrlichkeit und Geduld am gegenwärtigen Kurs der akkommodierenden 4 Europäische Zentralbank: Pressekonferenz, Riga, 14.06.2018. Jahrbuch der Europäischen Integration 2018 265 Die Innenpolitik der Europäischen Union Geldpolitik festzuhalten, und nicht vorschnell, zum Beispiel auf Grundlage von einzelnen monatlichen Ausschlägen der Inflationsrate, teils auch auf über 2 Prozent, die Geldpolitik zu straffen. Denn zunächst musste sich selbsttragender Inflationsdruck aufbauen. Damit war seitens des EZB-Rats eine Politik der ruhigen Hand und Umsicht gefragt. Kritikpunkte Insbesondere im angelsächsischen wirtschaftswissenschaftlichen Diskurs werden die EZB- Maßnahmen und Instrumente als notwendig und wirksam angesehen5 und explizit unterstützt.6 Kritik kommt eher aus einer anderen Richtung, nämlich dass die Maßnahmen „zu wenig, zu spät“7 waren.8 Im Gegensatz dazu kommt eine fundamentalere Kritik an der gegenwärtigen Geldpolitik insbesondere aus Deutschland. Dabei wird immer wieder darauf verwiesen, dass eine zu lange Phase einer sehr expansiven Geldpolitik zu Fehlanreizen und neuen Verwerfungen an den Finanzmärkten führen könnte.9 Die kritisierte Politik des billigen Geldes wird auch dafür verantwortlich gemacht, dass die Geschäftsmodelle der Banken, Versicherungen und Altersvorsorge zunehmend unter Druck geraten, dass Wirtschaftseinheiten, die unter normalen Umständen nicht überlebensfähig wären („Zombie“-Firmen und -Banken) künstlich am Leben gehalten und darüber hinaus die Reformanreize der Regierungen geschmälert werden. Der am öffentlichkeitswirksamsten hervorgebrachte Vorwurf betrifft jedoch die sogenannte „Enteignung der Sparer“, der die realen Verluste auf Sparguthaben thematisiert, wann immer der Nominalzins unter der Inflationsrate liegt, wie im vergangenen Jahr geschehen. All diese Kritikpunkte und die Gegenargumente sind in der Vergangenheit bereits umfassend diskutiert worden.10 Eine Thematik, die im vergangenen Jahr wieder in der öffentlichen Debatte aufkam, waren die Ungleichgewichte im EZB-Zahlungsverkehrssystem TARGET 2. Anlass waren stark angestiegene Verbindlichkeiten, insbesondere auf Seiten der italienischen Zentralbank gegenüber der EZB, und hohe Forderungen auf Seiten der deutschen Bundesbank. Dazu sollte zunächst erläutert werden, dass durch das Zahlungsverkehrssystem TARGET 2 die Banken im Euroraum (und einige außerhalb) miteinander und auch mit den nationalen Zentralbanken verbunden sind, damit große Zahlungen schnell und sicher übertragen werden können. Derartige Zahlungsströme sind ein wesentlicher und natürlicher Bestandteil der Gewährleistung einer reibungslosen Umsetzung der Geldpolitik der EZB im gesamten Euro-Währungsgebiet. Um diese Ströme im Euro-Währungsgebiet richtig einschätzen zu können, werden sie als Forderungen behandelt, die die nationalen Zentralbanken in diesem System gegeneinander haben. Eine erneute starke Zunahme dieser Salden begann 2014 und setzte sich im vergangenen Jahr fort. Dieser Anstieg steht jedoch in engem Zusammenhang mit der dezentralen Umsetzung der Geldpolitik – und insbesondere dem Ankaufprogramm für Vermögenswer- 5 Martin Wolf: Draghi alone cannot save the euro, in: Financial Times, 01.09.2012. 6 CMF Survey: German council of economic experts’ view of ECB policy, 07.11.2016. 7 Enrico Marelli/Marcello Signorelli: The EU’s policy response: Too little too late, In: Europe and the Euro, Palgrave Macmillan 2017. 8 Martin Feldstein: The Shortcomings of Quantitative Easing in Europe, in: Project Syndicate, 29.01.2016. 9 Christian Siedenbiedel: Mario Draghis Billionen-Experiment, in: Frankfurter Allgemeine Zeitung, 09.03.2015. 10 Siehe unter anderem Gabriel Glöckler/Christine Graeff: Die Europäische Zentralbank und ihre Rolle in der Krise: sicheres Geld in unsicheren Zeiten, in: Peter Becker/Barbara Lippert (Hrsg.): Handbuch Europäische Union, Wiesbaden 2018. 266 Jahrbuch der Europäischen Integration 2018 Währungspolitik te – in einem integrierten europäischen Finanzmarkt. Der Anstieg deutet nicht auf eine Zunahme der Spannungen an den Finanzmärkten, eine zunehmende Fragmentierung oder eine nicht tragfähige Zahlungsbilanzentwicklung hin.11 Diese oft großen Beträge sind vielmehr eine technische Buchungsfunktion. Da sie private Transaktionen widerspiegeln, sind die Beträge weder Kredite noch Schulden von Ländern des Euroraums untereinander. Die Funktionsweise des TARGET 2-Systems per se ist daher mitnichten eine Umverteilung zwischen den Ländern des Euro-Währungsgebiets. Die TARGET-Salden wären nur dann ein Problem, wenn der Euroraum auseinander bräche. Ein derartiges Katastrophenszenario widerspricht nicht nur den EU-Verträgen, sondern ist auch keine Grundannahme der Mitgliedstaaten oder der Europäischen Institutionen, einschließlich der EZB. Wechselkursentwicklungen und internationale Rolle des Euro Die Entwicklung des Euro-Wechselkurses, insbesondere die zeitweise Aufwertung im Frühjahr 2018, wurde auch in der öffentlichen Diskussion aufgegriffen, teilweise mit der Besorgnis, dass diese den graduellen Normalisierungskurs der EZB beeinflussen könnte. Die Wechselkursschwankungen stellten in der Tat einen Unsicherheitsfaktor für die EZB dar, insbesondere wegen der Auswirkungen auf die mittelfristigen Aussichten für die Preisstabilität. Der Wechselkurs ist jedoch keine Zielgröße der EZB-Politik. Das starke Wirtschaftswachstum im Euroraum und die Ankaufprogramme der EZB trugen zur Stabilisierung der internationalen Rolle des Euros bei, jedoch nahe dem historischen Tiefstand. Der Rückgang der Auslandsnachfrage nach Euro-Banknoten könnte an einer Reihe von Gründen liegen, wie beispielsweise finanzielle Innovationen, weniger geopolitische Unsicherheit in den Nachbarregionen des Euroraums und Fortschritte bei der globalen Bekämpfung von Steuer- und Finanzkriminalität. Die zunehmende Bedeutung der Schwellenländer als Emittenten von Fremdwährungsschulden ist eine weitere Erklärung für den Tiefstand der internationalen Rolle des Euros in den letzten Jahren. Besser vernetzte europäische Kapitalmärkte, sei es durch die Vollendung der Bankenunion oder die Kapitalmarktunion, können zur Liquidität und Attraktivität der Finanzmärkte im Euroraum beitragen und auch die internationale Bedeutung des Euros stärken.12 Brexit Aus Sicht der Währungspolitik stellt der Austritt Großbritanniens aus der Europäischen Union zunächst einen wirtschaftlichen Schock dar, der schwierig einzuschätzen ist, da die Auswirkungen maßgeblich davon abhängen, welche genaue Form der Austritt annehmen wird. Die meisten Studien gehen davon aus, dass sich Direktinvestitionen in das Vereinigte Königreich um 12 bis 28 Prozent verringern werden, da der Zugang zum EU-Binnenmarkt für Großbritannien teurer werden und das Land dadurch für ausländische Investoren weniger attraktiv wird. Etwaige regulatorische Divergenz nach dem Austritt Großbritanniens würde es EU-Unternehmen kostspieliger machen, in Großbritannien Geschäfte zu täti- 11 Verschiedene Indikatoren von Finanzmarktstress oder Finanzmarktfragmentierung, die im Jahre 2012/2013 gleichzeitig mit dem TARGET-Salden angestiegen waren, zeigen sehr viel geringere Werte. Der sogenannte SENTIX Euro Area Break-up Index ist beispielsweise auf einem sehr geringen Wert und die Finanzierungskosten für Unternehmen und Haushalte liegen in allen Eurozonenländern wieder näher beieinander. 12 Europäische Zentralbank: The international role of the euro, Interim report, June 2018. Jahrbuch der Europäischen Integration 2018 267 Die Innenpolitik der Europäischen Union gen.13 Die erwartbaren Auswirkungen liegen aber eher in höheren Kosten für Finanzdienstleistungen als in einer Verringerung der Verfügbarkeit derartiger Dienstleistungen. Besonderes Augenmerk liegt in diesem Zusammenhang auf den Konsequenzen für britische Banken und jene im Euroraum. Hierbei insistierte die EZB nachdrücklich, dass alle betroffenen Banken über angemessene Notfallpläne verfügen müssen, zum Beispiel in Bezug auf Genehmigungswesen, interne Modelle, interne Steuerung, Risikomanagement und Sanierungsplanung.14 Insbesondere wurde betont, dass britische Finanzinstitute, die Ableger in der EU gründen, um die Vorteile des einheitlichen „EU-Passes“ in Anspruch zu nehmen, nicht nur Briefkastenfirmen oder reine Vertriebsbüros (sogenannte „leere Hüllen“) betreiben können. Vielmehr müssen die Risiken, die in diesen Ablegern entstehen, auch dort gemanagt werden. Die entsprechende Infrastruktur und Ausstattung, genügend Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter im Risikomanagement und Controlling, Compliance-Struktur und eine sachverständige Geschäftsleitung, müssen der Art, dem Umfang und der Komplexität des in der Europäischen Union durchgeführten Geschäfts angemessen sein. Um möglichen Unsicherheiten um den Brexit-Termin am 30. März 2019 entgegenzuwirken, wurde eine spezielle Arbeitsgruppe von der EZB und der Bank of England einberufen.15 Weiterentwicklung der Wirtschafts- und Währungsunion Die Vollendung der Bankenunion bleibt von essenzieller Bedeutung. Risikominderung und Risikoverteilung, als sich gegenseitig verstärkende Faktoren, sollten dabei im Fokus stehen. Die Umsetzung eines europäischen Einlagensicherungssystems wird von der EZB immer wieder als ein unverzichtbares Element dargestellt. Nur wenn alle Einlagen in der Europäischen Union gleich gut geschützt werden, kann ein wahrhaft europäischer Bankensektor entstehen.16 Die möglichst rasche Entwicklung einer europäischen Lösung zur Absicherung („Backstop“) des Einheitlichen Abwicklungsfonds ist ebenfalls von großer Bedeutung. Zur Bewältigung der Probleme im Zusammenhang mit notleidenden Krediten hat die EZB unter anderem einen Leitfaden für Banken veröffentlicht und die Ausarbeitung eines Konzepts für die Ausgestaltung von Vermögensverwaltungsgesellschaften vorgeschlagen, das auf nationaler Ebene umzusetzen wäre.17 Um die Bankenunion und die Finanzmarktintegration weiter voranzutreiben und gleiche Rahmenbedingungen für alle Banken im Euroraum zu schaffen, nahm die EZB im vergangenen Jahr eine umfassende Überprüfung der in der Eigenkapitalrichtlinie und -verordnung enthaltenen nationalen Optionen und Ermessensspielräume vor, um eine stärkere Harmonisierung zu erreichen. Weiterführende Literatur Philipp Hartmann/Frank Smets: The First 20 Years of the European Central Bank: Monetary Policy, Brookings Papers on Economic Activity Conference Draft, 2018. 13 Europäische Zentralbank: Wirtschaftsbericht Ausgabe 04/2018, S.85. 14 Europäische Zentralbank: Jahresbericht 2017, S. 75. 15 Europäische Zentralbank: Press Release, 27.04.2018. 16 Europäische Zentralbank: Jahresbericht 2017, S. 73–75. 17 Europäische Zentralbank: Jahresbericht 2017, S. 73. 268 Jahrbuch der Europäischen Integration 2018 Weltraumpolitik Jürgen Turek Angesichts der aktuellen macht- und geopolitischen Verwerfungen in der Weltpolitik kommt der Unabhängigkeit und Eigenständigkeit Europas eine hohe Bedeutung zu. Mit Blick auf wirtschaftliche und militärische Aspekte betrifft dies auch die europäische Weltraumpolitik. Dieser Umstand wurde 2017/2018 auf europäischer Ebene hinsichtlich der Renationalisierung der USamerikanischen Politik und der Anstrengung hin zu mehr nationaler Stärke in Russland und China deutlich. Die Weltraumpolitik der Europäischen Kommission ist ein Baustein des achten Forschungsrahmenprogramms ‚Horizont 2020‘. Dieses mit 80 Mrd. Euro ausgestattete Förderprogramm soll die Innovationsfähigkeit Europas und die Robustheit der europäischen High- Tech-Industrie sichern.1 Das Rahmenprogramm wiederum ist Teil der europäischen Forschungs- und Technologiepolitik.2 Die vertragliche Grundlage der Weltraumpolitik ist Art. 189 AEUV. Die institutionelle Basis der Weltraumpolitik bilden die EU-externe Europäische Weltraumagentur (European Space Agency, ESA) und das Europäische Institut für Weltraumpolitik (European Space Policy Institute, ESPI). Im Jahr 2016 wurde die Weltraumpolitik mit einer neuen „Weltraumstrategie für Europa“ aktualisiert,3 deren Umsetzung seitdem intensiv diskutiert wird. Zunehmend wichtig wird dabei ihre strategische Ausrichtung im Spannungsfeld einer sowohl zivilen als auch militärischen Nutzung des Weltraums. ‚Galileo‘, ‚Copernicus‘ und ‚EGNOS‘: Routine auf höchstem Niveau Die europäische Weltraumpolitik wird mit den Programmen ‚Galileo‘, ‚Copernicus‘ und ‚EGNOS‘ (European Geostationary Navigation Overlay Service) umgesetzt. Diese zielen konkret auf den Aufbau eines europäischen Navigationsdienstes über ‚Galileo‘; die Umsetzung des Europäischen Erdbeobachtungsprogramms ‚Copernicus‘‚ zur Überwachung von Land, See, Atmosphäre, Luftqualität und Klimawandel sowie Notfalleinsätze und Sicherheit und die Optimierung des amerikanischen Navigationssystems GPS für europäische Bedürfnisse über ‚EGNOS‘ ab. Hinzu kommen Initiativen zum Schutz der europäischen Weltrauminfrastruktur durch den Aufbau eines Europäischen Systems zur Weltraumlageerfassung (Space Situation Awareness, SSA), um den Verlust von im All befindlichen Weltraumtechnologien durch Zusammenstöße mit Weltraummüll zu verringern4 oder die Unterstützung der Weltraumforschung im Kontext der Internationalen Weltraumstation (International Space Station, ISS). 1 Vgl. hinsichtlich der Verbindung der Weltraumpolitik zu den verschiedenen Politikfeldern und der Einbet tung in die Initiative Europa 2020 Jürgen Turek: Space as a Strategic Policy Area for Europe and the European Union, in: Kai-Uwe Schrogl et al. (Hrsg.): Yearbook on Space Policy 2008/ 2009. Setting the Trends, Wien 2010. 2 Vgl. auch den Beitrag zur Forschungs-, Technologie- und Telekommunikationspolitik in diesem Jahrbuch. 3 Europäische Kommission: Gesamtbericht über die Tätigkeit der Europäischen Union 2016, S. 14. 4 Dies ist auch eine Priorität der Europäischen Kommission, vgl. Europäische Kommission: Bericht der Kommission an das Europäische Parlament und den Rat über die Umsetzung des Rahmens zur Unterstüt zung der Beobachtung und Verfolgung von Objekten im Weltraum (SST) (2014-2017), 3.5.2018, KOM(2018) 256. Jahrbuch der Europäischen Integration 2018 269 Die Innenpolitik der Europäischen Union Die europäische Weltraumstrategie ist Gegenstand eines intensiven europäischen Konsultationsprozesses. Ein wichtiges Instrument zur Besprechung ihrer Ausgestaltung ist die jährlich stattfindende Weltraumkonferenz relevanter europäischer Akteure. Im Januar 2018 fand die zehnte Weltraumkonferenz im Zeichen einer weiteren Positionsbestimmung gegenüber den konkurrierenden Weltraumnationen USA, Russland und China in Brüssel statt. Obwohl eine militärische Nutzung ursprünglich nicht disponiert wurde und auch nicht von allen politischen Akteure in Europa gewünscht ist, wird auch dieser Punkt für die europäische Politik immer wichtiger.5 Bedeutsam ist hier zum Beispiel die Unabhängigkeit der europäischen Forschungs-, Technologie- und Sicherheitspolitik von anderen Diensten wie GPS oder nichteuropäischen Dienstleistern in der orbitalen Datenerfassung und -auswertung. Dazu tragen insbesondere ‚Galileo‘ und ‚Copernicus‘ bei. Allerdings schließt dies internationale Kooperationen unter den raumfahrtbetreibenden Nationen nicht aus, die zum Beispiel im Rahmen der Internationalen Weltraumstationen als vorbildlich gilt. Insofern machte der Begriff ‚Weltraum 4.0‘ des ESA- Chefs Johann-Dietrich Wörner auf der Weltraumkonferenz die Runde, womit er eine verstärkte Zusammenarbeit der Weltraumnationen zugunsten einer praxisorientierten Arbeit im All meinte. Europäische Weltraumpolitik zwischen Kooperation und Autonomie Hierauf verwies auch die Hohe Vertreterin der Europäischen Union für Außen- und Sicherheitspolitik, Federica Mogherini. Die europäische Weltraumpolitik müsse auf Autonomie und gleichzeitig auf Kooperation setzen. Angesichts der Unberechenbarkeit der USA unter Präsident Trump sowie der Bedeutung Chinas und Russlands insbesondere in komplexen industriellmilitärischen Kontexten war dies ein Hinweis auf die Notwendigkeit, dass die Europäische Union sicherheitspolitisch, handelspolitisch, industrie- und technologiepolitisch autonomer werden müsse. Auch in der Weltraumpolitik hat die EU diesbezüglich Möglichkeiten, mehr Autonomie zu erreichen und Souveränität zu erhalten. Das europäische Satellitennavigationssystem ‚Galileo‘ ist fast gänzlich betriebsbereit und mit Blick auf die russischen und amerikanischen Systeme mindestens ebenbürtig. Bis 2020 wird Europa über 40 ‚Galileo‘- und ‚Copernicus‘-Satelliten im Weltraum verfügen. In der Weltraumpolitik geht es nicht um luxuriöse Projekte, sondern um Werkzeuge für die Gestaltung einer effizienten kontinentalen Politik. Ein Beispiel dafür sind die Erdbeobachtung und Satellitenaufklärung, die in der europäischen Sicherheits- und Verteidigungspolitik eine immer größere Rolle spielen.6 Als Testfeld dient die Migrationskontrolle, die die Europäischen Agentur für die Grenz- und Küstenwache (‚FRON- TEX‘) unterstützen soll. Angesichts dieser und anderer Aufgaben soll die Förderung der Weltraumforschung in der nächsten Haushaltsperiode von 2020 an ausgebaut werden. Das gesamte Thema der Weltraumpolitik gewinnt damit weiter an Statur – militärisch gesehen aber auch an Brisanz. Weiterführende Literatur Jürgen Turek: Weltraumpolitik, in: Werner Weidenfeld/Wolfgang Wessels (Hrsg.): Europa von A – Z, 14. Aufl., Baden- Baden 2016. 5 Bernd Rieger: EU will tiefer ins Universum vordringen, 24.1.2018, abrufbar unter http://www.dw.com/de/ eu-will-tiefer-ins-universum-vordringen/a-42292131 (letzter Zugriff: 16.6.2018). 6 Matthias Monroy: EU-Militärmission im Mittelmeer: Zugang zu Satellitenaufklärung vereinfacht, 18.1.2018, abrufbar unter netzpolitik.org/2018/eu-militaermission-im-mittelmeer-zugang-zu-satellitenaufklaerung-vereinfacht (letzter Zugriff: 15.6.2018). 270 Jahrbuch der Europäischen Integration 2018 Wettbewerbspolitik Henning Klodt In der Gemeinschaftlichen Wettbewerbspolitik schlägt sich zunehmend der Strukturwandel von der traditionellen Industriegesellschaft zur digitalisierten Dienstleistungsgesellschaft nieder. Insbesondere bei internetbasierten Plattformen nehmen Marktbeherrschung und Missbrauch von Marktmacht oftmals gänzlich andere Formen an als in traditionellen Märkten. Dies erfordert auch von der Europäischen Kommission neue oder zumindest neu jus-tierte Konzepte der Wettbewerbspolitik. Missbrauchsaufsicht und Kartellkontrolle Im ersten Halbjahr 2018 war es das Unternehmen Google, das ins Visier der Europäischen Kommission geriet und mit einer Rekord-Geldbuße von 4,34 Mrd. Euro belegt wurde. Die Europäische Kommission wirft Google den Missbrauch seiner marktbeherrschenden Posi-tion bei Smartphone-Betriebssystemen vor: • Die Installation des von Google entwickelten Betriebssystems Android ist für die Smartphone- und Tablet-Hersteller kostenlos. Sie sind auch nicht verpflichtet, weitere Google- Produkte vorzuinstallieren. Aber wenn sie eine einzelne Google-Anwendung vorinstallieren möchten, müssen sie zwangsweise gleich weitere zehn Google-Apps mit installieren. Wer seinen Kunden beispielsweise nur Google-Maps anbieten möchte, muss zugleich G-Mail, Chrome, Playstore und weitere sechs Apps installieren. • Außerdem müssen die Hersteller eine „Anti-Fragmentierungs-Vereinbarung“ akzeptieren. Sie untersagt es, überhaupt noch irgendwelche Google-Apps zu installieren, wenn die Geräte mit einem anderen Betriebssystem als Android ausgerüstet werden. • Schließlich teilt Google seine Werbeeinnahmen nur mit solchen Herstellern, die auf ihren Geräten ausschließlich Google-Apps vorinstallieren. Die Europäische Kommission sieht in all diesen Praktiken den Versuch, die heute schon dominante Marktposition von Google bei Online-Angeboten für Mobil-Geräte noch weiter auszubauen und abzusichern. Ein derartiger Missbrauch einer marktbeherrschenden Stellung ist nach Art. 102 AEU-Vertrag (Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union) untersagt und kann mit einem Bußgeld belegt werden, wie es jetzt geschehen ist. Zusätzlich wird Google verpflichtet, die beanstandeten Praktiken binnen 90 Tagen abzustellen. Andernfalls drohen weitere Bußgelder von bis zu fünfzehn Mio. Euro pro Tag be-ziehungsweise bis zu 5 Prozent des weltweiten Umsatzes. Schon im Jahr 2017 hatte die Europäische Kommission ein Verfahren nach Art. 102 AEU- Vertrag gegen Google zum Abschluss gebracht. Auch in jenem Verfahren ging es um das missbräuchliche Ausnutzen einer marktbeherrschenden Stellung, allerdings nicht bei dem Betriebssystem Android, sondern bei der Suchmaschine Google. Wer Google als Suchmaschine nutzte, dem wurde Google Shopping als bester Vergleichsdienst angezeigt und alle anderen Vergleichsdienste wurden herabgestuft. Nach Aussage der Europäischen Kommis-sion klicken Kunden nachweislich viel häufiger auf Ergebnisse, die weiter oben auf der Liste der Suchergebnisse erscheinen. Die Bevorzugung von Google Shopping verschaffen diesem Dienst deut- Jahrbuch der Europäischen Integration 2018 271 Die Innenpolitik der Europäischen Union lich mehr Klicks und damit auch deutlich mehr Werbeeinnahmen als konkurrierenden Vergleichsdiensten. Dafür wurde Google mit einem Bußgeld in Höhe von 2,42 Mrd. Euro belegt.1 Auch in diesem Verfahren wurde Google zum sofortigen Abstellen des missbräuchlichen Verhaltens verpflichtet, was allerdings bis heute nicht erfolgt ist. Google hat gegen beide Kommissionsentscheidungen Rechtsbeschwerde eingelegt; der Ausgang der Verfahren ist offen. Am Horizont droht Google weiteres Ungemach, da die Europäische Kommission Ermittlungen zu einem dritten Verfahren aufgenommen hat, in dem es um Suchmaschinenwerbung von Google auf anderen Websites geht. Dabei haben die Bußgelder schon jetzt ein Niveau erreicht, das selbst für einen Giganten wie Google spürbar ist. Nach Branchenschätzungen erzielte der Mutterkonzern Alphabet im ersten Quartal 2018 einen Gewinn von 9,4 Mrd. Dollar. Da erscheinen die Bußgelder der Europäischen Union zwar als verkraftbar, aber nicht als Petitesse (Tabelle 1).2 Das harte Vorgehen der Europäischen Kommission gegen Google wird weithin begrüßt,3 aber aus ökonomischer Sicht ist fraglich, ob der wackere Kampf der Wettbewerbskommissarin Margarethe Verstager nicht einem Kampf gegen Windmühlenflügel gleichkommt. Schon in den 1990er Jahren hatte die Europäische Kommission in ähnlich gelagerten Fällen versucht, wettbewerbswidrige Praktiken von Microsoft zur Verdrängung von Netscape aus dem Markt für Internet-Browser zu unterbinden. Auch damals wurden recht drakonische Bußgelder verhängt, aber der langfristige Niedergang von Netscape und der Aufstieg des Internet Explorers von Microsoft wurden dadurch bestenfalls verzögert.4 Erst in jüngerer Zeit gewinnt der Netscape-Nachfolger Firefox wieder signifikant Marktanteile hinzu, da dieser Browser mittlerweile technologische Vorteile gegenüber dem Internet Explorer aufweist, insbesondere bei der Erstellung von Websites, die mit dem Browser geöffnet werden. Tabelle 1 – Die acht höchsten von der Europäischen Kommission je verhängten Bußgelder Unternehmen Wettbewerbsverstoß Jahr Bußgeld(Mrd. Euro) 1. Google Marktdominanz von Android 2018 4,34 2. Google Google Shopping 2017 2,42 3. Daimler, Iveco, DAF unter anderem LKW-Kartell 2016 2,93 1 Vgl. Europäische Kommission: Bericht über die Wettbewerbspolitik 2017, Brüssel, 18. Juni 2018, KOM (2018)482 endg. 2 Das in Tabelle 1 aufgeführte Bußgeld gegen Intel (Fall 8) ist nicht rechtskräftig, da der Europäische Gerichtshof im September 2017 ein entsprechendes Urteil einer Vorinstanz aufgehoben hat. Nach Einschätzung der Europäischen Kommission hatte Intel von 2002 bis 2007 Computerhersteller mit Rabatten dazu bewegt, die Chips des Konzerns statt Prozessoren des Konkurrenten AMD zu kaufen. Außerdem habe der Chip-Gigant Zahlungen an die deutsche Elektromarkt-Kette Media-Saturn an die Bedingung geknüpft, nur Computer mit Intel-Prozessoren zu verkaufen. Damit habe Intel den einzigen ernsthaften Wettbewerber vom Markt drängen wollen. Diesen Vorwurf sieht der Gerichtshof als nicht hinreichend belegt an, so dass das Verfahren neu aufgerollt werden muss. Vgl. Frankfurter Allgemeine Zeitung: Gericht hebt Kartellstrafe gegen Intel auf, 6.9.2017. 3 Allerdings nicht vom US-Präsidenten Donald Trump, der Verstager gegenüber dem Kommissionspräsidenten Jean-Claude Junker als „your tax lady, she really hates the U.S.“ bezeichnet hatte. Vgl. Werner Mussler: Nachvollziehbar, in: Frankfurter Allgemeine Zeitung, 19.7.2018. 4 Vgl. zum Beispiel Henning Klodt: Wettbewerbspolitik, in: Werner Weidenfeld/Wolfgang Wessels (Hrsg.): Jahrbuch der Europäischen Integration 2013, Baden-Baden 2013, S. 237-240, hier S. 239. 272 Jahrbuch der Europäischen Integration 2018 Wettbewerbspolitik Unternehmen Wettbewerbsverstoß Jahr Bußgeld (Mrd. Euro) 4. Deutsche Bank, Société Générale, Royal Bank of Scotland unter anderem Libor-Kartell 2013 1,71 5. Philips, LG, Panasonic, Samsung unter anderem Bildröhrenkartell 2012 1,47 6. Saint-Gobain, Pilkington, Asahi unter anderem Autoglaskartell 2010 1,38 7. E.ON, Gaz de France Aufteilung der Gasmärkte 2009 1,11 8. Intel Rabatte für Intel-Prozessoren 2009 1,06 Quelle: Eigene Zusammenstellung nach diversen Zeitungsmeldungen. Die gegenwärtige Marktposition von Google ist außerordentlich hoch. In Europa liegt der Marktanteil von Android bei rund 80 Prozent der Betriebssysteme neu verkaufter Mobiltelefone und Tablets. Und bei den Suchmaschinen hat Google weltweit sogar einen Marktanteil von über 90 Prozent, während Bing von Microsoft bei 3 Prozent und Yahoo bei 2 Prozent liegen.5 Ausschlaggebend für diese Dominanz dürften erst in zweiter Linie die unfairen Wettbewerbspraktiken von Google sein. Wichtiger sind vermutlich die Netzwerk-Externalitäten, wie sie in der digitalen Ökonomie weit verbreitet sind. Güter mit Netzwerk-Externalitäten sind dadurch gekennzeichnet, dass der Nutzen für die Kunden umso höher ist, je mehr weitere Kunden das betreffende Gut nutzen. Der Nut-zen, den beispielsweise der Nachrichtendienst WhatsApp einem Nutzer stiftet, ist umso höher, je mehr Personen aus dem potentiellen Adressatenkreis des Nutzers ebenfalls WhatsApp installiert haben. Wenn ein Internetdienst also erst einmal einen Vorsprung gegenüber der Konkurrenz bei der Gewinnung von Kunden erworben hat, ist er im Ver-gleich zu seinen Konkurrenten attraktiver und wird immer mehr Marktanteile gewinnen. Netzwerk-Externalitäten können damit zur Herausbildung natürlicher Monopole führen.6 Unter derartigen Bedingungen sind die Möglichkeiten der Wettbewerbspolitik begrenzt. Sie wird es kaum schaffen, die Entstehung von Monopolen und die Verdrängung von Konkurrenzunternehmen durch den dominanten Anbieter zu verhindern. Sie kann allenfalls erreichen, die Ausnutzung der Monopolstellung durch missbräuchlich überhöhte Preise oder andere Monopolpraktiken zu untersagen. Darüber hinaus bleibt ihr nicht viel mehr als das Vertrauen darauf, dass die Monopolstellung des dominanten Anbieters künftig durch innovative Konkurrenten erodiert wird – so wie es derzeit möglicherweise gerade im Konkurrenzkampf zwischen Internet Explorer und Firefox auf dem Markt für Internet-Browser geschieht. Die Erwartungen, nach denen die gegen Google verhängten Rekordbußgelder den Wettbewerb bei Internet- Diensten nachhaltig schützen können, erscheinen vor diesem Hintergrund als sehr optimistisch. Ähnliche Erfahrungen könnte die Europäische Kommission in einem weiteren Fall machen, in dem sie im Jahr 2017 die Ermittlungen aufgenommen hat, und zwar dem Fall Amazon. Die Europäische Kommission hat wettbewerbsrechtliche Bedenken gegen die E-Book-Vertriebsvereinbarungen, wie Amazon sie mit europäischen Verlagen abgeschlossen hat. Darin wird von den Verlagen verlangt, Amazon die Urheberrechte an E-Books ebenso günstig oder günstiger als der Konkurrenz anzubieten. Damit unterminiert Amazon unter anderem die Bestrebungen des deutschen Buchhandels, mit dem E-Reader Tolino ein Konkurrenzprodukt zu dem von Amazon vertriebenen E-Reader Kindle am Markt durchzusetzen. 5 Vgl. Handelsblatt: Dänin gegen Goliath, 19.7.2018. 6 Vgl. zum Beispiel Carl Shapiro/Hal R. Varian: Information Rules, Boston 1999. Jahrbuch der Europäischen Integration 2018 273 Die Innenpolitik der Europäischen Union Ergänzend sei stichwortartig erwähnt, dass die Europäische Kommission im Bereich der Missbrauchsaufsicht und der Kartellkontrolle gegen die Zulassungsbestimmungen der Internationalen Eislaufunion (ISU) vorgegangen ist, da die ISU harte Sanktionen gegen Sportler verhängt hatte, die an anderen, nicht von der ISU kontrollierten Wettbewerben teilgenommen hatten. Schließlich geht sie gegen Praktiken des Geo-Blocking im Handel von Unterhaltungselektronik, Videospielen und Hotelbuchungen vor. Sie wirft den betreffenden Unternehmen vor, auf diese Weise die Kunden daran zu hindern, günstigere Angebote aus dem Ausland zu nutzen. Auf diese Verfahren wird in künftigen Beiträgen zu diesem Jahrbuch zurückzukommen sein. Fusionskontrolle Wie in früheren Beiträgen erwähnt, erschien die Europäische Kommission bei der Fusionskontrolle lange Jahre wie gelähmt, da sie einige herbe Niederlagen beim Europäischen Gerichtshof hatte einstecken müssen.7 Diese Phase scheint überwunden zu sein, denn es mehren sich die Fälle, in denen die Europäische Kommission gegen Fusionen vorgeht. Aus deutscher Sicht interessiert dabei vor allem der geplante Zusammenschluss der Zugsparten von Siemens und Alstom. Im Bereich der Hochgeschwindigkeitszüge sind diese beiden Unternehmen derzeit noch scharfe Konkurrenten mit dem Intercity-Express (ICE) aus Deutschland und dem Train à grande vitesse (TGV) aus Frankreich. Siemens-Chef Joe Kaeser und Alstom-Chef Henri Poupart-Lafarge versuchen, die Europäische Kommission zu überzeugen, dass der Zusammenschluss nötig sei, um künftig gegen den übermächtig werdenden Anbieter CRRC aus China bestehen zu können. Die Kommission hat eine vertiefte Prüfung des Vorhabens angekündigt, die bis zum 21. November 2018 abgeschlossen sein soll. Unbeanstandet blieben (teils nach der Erfüllung von Auflagen) zwei Fusionen im Medienbereich und zwar die Übernahme von Telecom Italia durch Vivendi und die Übernahme von Sky durch Twenty-First Century Fox. Als klares Signal, dass die Auflagen der Europäischen Kommission einzuhalten sind, verhängte sie im Jahr 2017 ein Bußgeld von 110 Mrd. Euro gegen Facebook, weil sich die von diesem Unternehmen abgegebene Zu-sicherung, bei der Übernahme von WhatsApp keinen automatischen Abgleich der jewei-ligen Benutzerkonten vorzunehmen, im Nachhinein als falsch erwies. Fazit Insgesamt hat die Europäische Kommission auch zwischen Juni 2017 und 2018 gezeigt, dass sie den Schutz des Wettbewerbs in der Europäischen Union ernst nimmt und dabei vor harten Auseinandersetzungen mit den betroffenen Unternehmen nicht zurückschreckt. Vor ihr liegen allerdings große Aufgaben bei den Konzeptionen dazu, welche Besonderheiten der Wettbewerb in der digitalen Ökonomie aufweist und wie er wirksamer als bisher gegen Beschränkungen und Verfälschungen geschützt werden kann. Weiterführende Literatur Ingo Schmidt/Justus Haucap: Wettbewerbspolitik und Kartellrecht – Eine interdisziplinäre Einführung, München 2013. Ingo Schmidt/André Schmidt: Europäische Wettbewerbspolitik und Beihilfenkontrolle, München 2006. Helmut Schröter/Thienam Jakob/Robert Klotz/Wolfgang Mederer (Hrsg.): Europäisches Wettbewerbsrecht, Baden- Baden 2014. 7 Vgl. Henning Klodt: Wettbewerbspolitik, 2013, S. 237 f. 274 Jahrbuch der Europäischen Integration 2018 Wirtschaftspolitik Roland Döhrn/Wim Kösters Die Konjunktur in der Europäischen Union blieb im Jahr 2017 spürbar aufwärts gerichtet. Insgesamt gesehen nahm das reale Bruttoinlandsprodukt (BIP) um 2,5 Prozent zu und damit stärker als im Vorjahr (2,0 Prozent). Die Auftriebskräfte kamen vermehrt von der Investitionstätigkeit und vom Außenhandel, der von dem sich belebenden Welthandel profitierte. Am kräftigsten nahm das BIP in den mittel- und südosteuropäischen Ländern zu, unter denen Rumänien mit 6,9 Prozent den höchsten Zuwachs erzielte. Verlangsamt wuchs dagegen die Wirtschaft in Großbritannien, wo die Unternehmen sich allem Anschein nach in Erwartung des Austritts Großbritanniens aus der EU bei den Investitionen zurückhielten und die Abwertung des Pfundes die Einfuhrpreise und die Verbraucherpreise kräftig steigen ließ, was sich negativ auf die Kaufkraft auswirkte. Im Euro-Raum registrierten erstmals seit Ausbruch der Euro-Krise alle Länder eine Zunahme der Wirtschaftsleistung, wobei die Spannweite der Raten von 1,4 Prozent in Griechenland bis 7,8 Prozent in Irland reichte. Zu Beginn des Jahres 2018 setzte sich der Aufschwung fort, verlor aber allenthalben an Tempo. Im ersten Quartal lag das reale BIP in der EU insgesamt wie im Euro-Raum um nur noch 0,4 Prozent über dem im Schlussquartal 2017, was auf das Jahr hochgerechnet einem Zuwachs von 1,6 Prozent entspricht. Dämpfend wirkten dabei wohl die sich verdüsternden Exporterwartungen und die erhöhte Unsicherheit bezüglich des außenwirtschaftlichen Umfeldes: Zum einen ist das handelspolitische Klima, im Wesentlichen ausgehend von den Vereinigten Staaten, deutlich rauer geworden, zum anderen herrschte weiterhin Unklarheit bezüglich der künftigen Wirtschaftsbeziehungen der EU zu Großbritannien. Obwohl der 29. März 2019, also der Tag, an dem sich der Brexitentscheidung vollziehen wird, bedrohlich näher rückt, sind die Regelungen für die Zeit nach dem Austritt des Vereinigten Königreichs nicht einmal ansatzweise zu erkennen. Diese Unsicherheit dürfte auch dazu beigetragen haben, dass sich die Wirtschaft in Großbritannien im ersten Quartal des Jahres 2018 am Rande der Stagnation bewegte. Zu der Verlangsamung des Expansionstempos im Verlauf des Jahres 2018 dürfte aber auch beigetragen haben, dass sich Rohöl und andere Rohstoffe weiter verteuerten und dies zu Kaufkraftverlusten führte, zumal die Verteuerung – anders als 2017 – nicht mehr durch eine Aufwertung des Euro gegenüber dem Dollar zum Teil aufgefangen wurde. Dadurch beschleunigte sich der Anstieg der Verbraucherpreise, im Mai und Juni lag die Inflationsrate im Durchschnitt der Europäischen Union bei etwa 2 Prozent im Vergleich zu 1,7 Prozent zum Jahresende 2017. Im Euro-Raum, wo die Inflationsrate im Juni ebenfalls 2 Prozent betrug, fiel die Beschleunigung seit Jahresbeginn sogar etwas stärker aus. Dies alles reflektiert aber fast ausschließlich gestiegene Preise für Rohöl und für einige unverarbeitete Nahrungsmittel, während die sogenannte Kernrate der Inflation wenig verändert etwas über 1 Prozent beträgt. Die Spannweite der Inflationsraten insgesamt, die im Jahresdurchschnitt 2017 von einem leichten Rückgang des Preisniveaus um 0,4 Prozent in Irland bis hin zu Raten von 3,8 Prozent in Estland und Litauen reicht, hat sich im Verlauf des Jahres 2018 Jahrbuch der Europäischen Integration 2018 275 Die Innenpolitik der Europäischen Union tendenziell etwas verringert, wobei Rumänien eine Sonderstellung einnimmt: Hier beschleunigte sich die Inflation auf zuletzt 4,6 Prozent. Die Lage am Arbeitsmarkt hat sich bei alledem insgesamt und bis zuletzt weiter verbessert.1 Die Arbeitslosenquote war in der Europäischen Union insgesamt im Jahresdurchschnitt um einen Prozentpunkt auf 7,6 Prozent im Jahr 2017 gesunken. Im Verlauf des Jahres 2018 verlangsamte sich der Rückgang zwar im Einklang mit dem nachlassenden Wirtschaftswachstum, mit zuletzt 7,1 Prozent war die Arbeitslosenquote aber so niedrig wie zuletzt vor der Großen Rezession 2008/09. Erfreulich ist, dass die Arbeitslosigkeit in nahezu allen Ländern zurückging, insbesondere auch in Griechenland und Spanien, wo sie nach wie vor erheblich höher ist als im Durchschnitt der Europäischen Union. Nicht verbessert hat sich die Beschäftigungslage allerdings in Italien, dessen Arbeitslosenquote nun bereits seit geraumer Zeit knapp über 11 Prozent verharrt. Finanzpolitik fällt Abbau der Defizite in den Schoß Der anhaltende Konjunkturaufschwung und der sich bessernde Arbeitsmarkt führen zu kräftig sprudelnden Steuereinnahmen einerseits und reduzierten die erforderlichen Sozialtransfers andererseits. Vor diesem Hintergrund gelang es in fast allen Ländern, die öffentlichen Finanzierungssalden zu verbessern. Über alle EU-Länder aggregiert schrumpfte das staatliche Finanzierungsdefizit von 1,6 Prozent in Relation zum BIP auf 1,0 Prozent. Dabei erzielten immerhin 13 Länder – acht im Euro-Raum und fünf außerhalb – Haushaltsüberschüsse. Bei näherem Hinsehen fällt aber die Bilanz weniger günstig aus. Der um konjunkturelle Effekt bereinigte strukturelle Budgetsaldo, der die Ausrichtung der Finanzpolitik besser beschreibt als der nominelle, verbesserte sich 2017 in der Europäischen Union insgesamt und im Euro-Raum lediglich um 0,2 Prozentpunkte in Relation zum BIP. Der strukturelle Primärsaldo, der die Haushaltsentwicklung außerdem um Einsparungen bei den Zinsausgaben bereinigt, die von dem weiter außerordentlich niedrigen Zinsniveau profitieren, veränderte sich nach Schätzungen der Europäischen Kommission wie auch schon in den Jahren davor nicht mehr. Daran gemessen ist die Finanzpolitik in der Europäischen Union insgesamt neutral ausgerichtet. Für 2018 und 2019 erwartet die Europäische Kommission auf Basis der Haushaltsplanungen eine etwas expansivere Ausrichtung der Finanzpolitik. Diese findet ihren Ausdruck darin, dass sie in ihrer Frühjahrsprognose 2018 einen etwas rückläufigen strukturellen Primärüberschuss erwartet. Dabei ist noch nicht in Rechnung gestellt, dass die neue italienische Regierung einen expansiveren finanzpolitischen Kurs angekündigt hat.2 Das nominelle Budgetdefizit, das die Europäische Kommission für die Europäische Union insgesamt auf jeweils 0,8 Prozent in Relation zum BIP in den Jahren 2018 und 2019 schätzt, könnte sich nicht nur ungünstiger entwickeln. Weitere Einflussfaktoren sind eine wahrscheinlich aufgrund dieses Kurswechsels weniger günstige Konjunktur als noch im Frühjahr erwartet und ein im Zuge der begonnenen geldpolitischen Wende der Europäischen Zentralbank (EZB) rascherer Anstieg der Zinsen. Damit könnten zumindest im Jahr 2019 die Finanzierungskosten für Staatsschulden rascher steigen. 1 Vgl. hierzu auch den Beitrag „Beschäftigungs- und Sozialpolitik“ in diesem Jahrbuch. 2 Vgl. hierzu auch den Beitrag „Italien“ in diesem Jahrbuch. 276 Jahrbuch der Europäischen Integration 2018 Wirtschaftspolitik Jahrbuch der Europäischen Integration 2018 277 Die Innenpolitik der Europäischen Union EZB hat geldpolitische Wende eingeleitet Die EZB hat inzwischen weitere Schritte zum Ausstieg aus ihrer ultra-expansiv ausgerichteten Geldpolitik unternommen. Nach der zum Jahresende 2017 erfolgten Reduktion der Käufe der im Rahmen des Asset Purchase Programmes (APP) erworbenen Vermögenswerte von 80 auf 60 Mrd. Euro monatlich, kündigte die EZB am 26. Oktober 2017 als zweiten Schritt an, das Aufkaufvolumen zum 1. Januar 2018 auf 30 Mrd. Euro zu reduzieren. Am 14. Juni 2018 folgte ein dritter Schritt, als die EZB ankündigte, dass sie den Ankauf nach dem 30. September 2018 auf 15 Mrd. Euro monatlich reduzieren und ihn zum 31. Dezember 2018 beenden wird. Freilich wird auch dann die EZB auslaufende Papiere durch Nachkäufe ersetzen, das heißt sie wird noch nicht beginnen, ihre im Zuge der Ankaufprogramme erheblich aufgeblähte Bilanz wieder zu verkürzen. Zugleich machte die EZB aber deutlich, dass sie ihre Leitzinsen über den Sommer 2019 hinaus auf dem derzeitigen Niveau belassen wird, also die Einlagenfazilität bei 0,4 Prozent und den Hauptrefinanzierungssatz bei 0 Prozent. Vor diesem Hintergrund erwarten die Märkte derzeit einen Zinsschritt frühestens zum Jahresende 2019. Wirkungen auf die langfristigen Zinsen dürften sich allerdings bereits früher einstellen. Die Rahmenbedingungen für eine Rückkehr der Geldpolitik der EZB zur Normalität sind dabei in den vergangenen Jahren nicht einfacher geworden. Einerseits erhöhte die amerikanische Notenbank die Zinsen fahrplanmäßig weiter, womit sich internationale Zinsdifferenzen zu Ungunsten des Euro verändern, was einen Abwertungsdruck auslöst, der sich zwar positiv auf die Konjunktur, aber negativ auf die Inflation auswirken dürfte. Andererseits schwächt sich die Konjunktur in der Europäischen Union allem Anschein nach ab, was für eine weiterhin eher expansive Geldpolitik spricht. Schließlich ist vielerorts die Verschuldung der Staaten, in manchen Ländern auch des Privatsektors, nach wie vor hoch und die Tragfähigkeit dieser Schulden dürfte mit einem Anstieg des Zinsniveaus abnehmen. Alles in allem deutet vieles darauf hin, dass es schwieriger geworden ist für die EZB, Inflations-, Konjunktur- und Stabilitätsrisiken auszubalancieren. Herausforderungen für die Europäische Union als weltwirtschaftlicher Akteur bleiben groß Die in diesem Jahrbuch vor einem Jahr von uns beschriebenen Herausforderungen für die Europäische Union sind seitdem nicht geringer geworden, sondern erscheinen im Gegenteil größer als damals.3 Das Ausscheiden der Vereinigten Staaten aus dem Pariser Klimaschutzabkommen, die Kündigung des Nuklearabkommens mit dem Iran durch Präsident Trump, und der protektionistischere handelspolitische Kurs der Vereinigten Staaten stellen zusätzliche Herausforderungen dar, auf die die EU eine Antwort finden muss. Hinzu kommt, dass Präsident Trump mit dem nachträglichen abrupten Zurückziehen seiner Zustimmung zum Abschlusskommuniqué des G7-Gipfels in Kanada am 10. Juni 2018 für einen Eklat sorgte, der die Zusammenarbeit der beteiligten Staaten erheblich belasten dürfte. Potenziell erhebliche Folgen haben die von den Vereinigten Staaten ergriffenen handelspolitischen Maßnahmen.4 Deren Stoßrichtung ist zwar derzeit im Wesentlichen China, dessen Handelspraktiken die Vereinigten Staaten als unfair erachten. Hier hat der Handelsstreit bereits eine nächste Eskalationsstufe erreicht. Die Vereinigten Staaten verhängten Zölle 3 Vgl. Roland Döhrn/Wim Kösters: Wirtschaftspolitik, in: Werner Weidefeld/Wolfgang Wessels (Hrsg.): Jahrbuch der Europäischen Integration 2017, Baden-Baden 2017, S. 333-338. 4 Vgl. hierzu auch den Beitrag „Die EU und die USA“ in diesem Jahrbuch. 278 Jahrbuch der Europäischen Integration 2018 Wirtschaftspolitik von 25 Prozent auf rund 800 Güter. Daraufhin hat China Zölle mit ähnlicher Wirkung auf US-Produkte verhängt; nun drohen die Vereinigten Staaten weitere Zölle auf chinesische Waren an. Ein geringeres Volumen machen die gegenüber Europa (und anderen Handelspartnern) erlassenen amerikanischen Strafzölle von 25 beziehungsweise 10 Prozent auf Stahlund Aluminiumprodukte aus. Allerdings hat inzwischen, auch die EU mit Gegenzöllen reagiert. Mittlerweile steht die amerikanische Drohung von Strafzöllen von 25 Prozent auf Automobile aus der Europäischen Union im Raum, was besonders die deutsche Wirtschaft treffen würde. Die Europäische Union hat wie andere betroffene Staaten mittlerweile Klage bei der Welthandelsorganisation (World Trade Organisation, WTO) gegen die amerikanischen Zölle eingereicht, allerdings mit ungewissem Ausgang. Zum einen begründeten die Vereinigten Staaten die Zölle gegen Stahl und Aluminium mit nationalen Sicherheitsinteressen, was nach den WTO-Regeln im Prinzip möglich − in diesem Fall aber unglaubwürdig − ist. Zum anderen bezweckt die amerikanische Regierung offensichtlich eine Schwächung der WTO, was unter anderem in der Nichtbesetzung der den Vereinigten Staaten zustehenden Richterstellen zum Ausdruck kommt. Da die Volkswirtschaften der EU einen weitaus höheren Offenheitsgrad aufweisen als die Vereinigten Staaten, muss der europäischen Seite einerseits daran gelegen sein, weitere Eskalationen im Handelsstreit zu verhindern. Andererseits muss sie sich für den Erhalt der regelbasierten multilateralen Welthandelsordnung und ihren weiteren Ausbau einsetzen. Bisher ist die EU in handelspolitischen Fragen erstaunlich geschlossen aufgetreten. Die Frage ist, wie lange dies so bleibt, da die Sichtweise Präsident Trumps vom Bilateralismus geprägt ist und abzuwarten bleibt, wann er einzelnen Ländern Avancen macht. Geschlossen traten die 27 EU-Mitgliedstaaten auch in den Brexit-Verhandlungen mit Großbritannien auf, die sich bislang nur zäh entwickeln. Eine grundsätzliche Einigung über die Austrittsbedingungen, die Rechte der EU-Bürger im Vereinigten Königreich und der britischen Bürger in der Europäischen Union sowie in der Nordirlandfrage, gab es erst nach einem Ultimatum der EU im November 2017; sie wurde trotz großer Unklarheiten auf dem EU-Gipfel Mitte Dezember 2017 verabschiedet. Mitte März 2018 einigte man sich auf eine Übergangsphase bis zum 31. Dezember 2020, in der eine Regelung für die zukünftigen Beziehungen der Europäischen Union mit dem Vereinigten Königreich gefunden werden soll. Bis dahin gilt EU-Recht einschließlich der Zuständigkeit des Europäischen Gerichtshofs für das Vereinigte Königreich weiter. Auch müssen neue Regulierungen und Abkommen der EU vom Vereinigten Königreich übernommen werden und kann das Vereinigte Königreich neue Handelsabkommen mit Drittländern nur mit Zustimmung der EU-27 abschließen. Auf Druck aus der Wirtschaft hat sich die britische Regierung mittlerweile auf ein „sanftes“ Austrittszenario festgelegt. Ob es dazu kommt, bleibt aber abzuwarten, da der Streit innerhalb der Konservativen Partei die Position der Premierministerin Theresa May geschwächt hat. Die Hilfsprogramme für Griechenland werden im August 2018 beendet. Nachdem im Juli 2017 und März 2018 zwei weitere Tranchen aus dem dritten Hilfsprogramm freigegeben wurden, beschloss die Eurogruppe im Juni 2018 eine letzte Kredittranche in Höhe von 15 Mrd. Euro. Die griechische Regierung will diese aus eigenen Mitteln auf gut 20 Mrd. Euro aufstocken, um ein Sicherheitspolster zu haben. Zudem wurde vereinbart, die Laufzeit der Kredite der Europäischen Finanzstabilisierungsfazilität aus dem zweiten Rettungspaket von durchschnittlich 32,5 auf 42,5 Jahre zu verlängern, so dass die Tilgung nun erst 2033 statt bisher 2023 beginnen soll. Im Rahmen der drei Programme sind somit Kredite in Höhe von insgesamt 278 Mrd. Euro an Griechenland geflossen. Jahrbuch der Europäischen Integration 2018 279 Die Innenpolitik der Europäischen Union Schwieriger werden dürfte die Konsensfindung im Euro-Raum durch den Ausgang der vorgezogenen Parlamentswahlen in Italien am 4. März 2018. Ihr folgten schwierige Koalitionsverhandlungen, an deren Ende zwei europakritische Parteien (Lega Nord und Fünf- Sterne-Bewegung) eine neue Regierung bilden. Zwar finden sich im Koalitionsvertrag nicht das bedingungslose Grundeinkommen und eine Volksabstimmung über den Verbleib Italiens in der Europäischen Wirtschafts- und Währungsunion wieder, was noch im Wahlkampf versprochen worden war. Aber unter anderem Forderungen nach einer Revision des Stabilitätspakts und einem Schuldenschnitt sowie Pläne für Steuersenkungen sorgen für Reaktionen an den Kapitalmärkten, die sich in höheren Zinsen für italienische Staatsanleihen zeigen. Die Diskussionen über die Reform der Europäischen Währungsunion wurden angeregt durch die Reden des Präsidenten der Europäischen Kommission Jean-Claude Juncker vor dem Europäischen Parlament5 und die Rede des französischen Präsidenten Emmanuel Macron in der Sorbonne im September 2017.6 In ihnen wurden weitreichende Vorschläge gemacht, unter anderem die Einführung des Euro in allen EU-Ländern, die Schaffung eines eigenen Budgets für den Euro-Raum, die Bestellung eines europäischen Finanzministers, die Weiterentwicklung des Europäischen Stabilitätsmechanismus (ESM) zu einem Europäischen Währungsfonds und die Weiterentwicklung der Bankenunion durch einen europäischen Einlagensicherungsfonds. Von vielen deutschen Ökonomen wurden die Vorschläge mit großer Skepsis beziehungsweise mit Ablehnung aufgenommen, da sie die eigentlichen Probleme nicht lösen würden. Durch die lang andauernde Regierungsbildung nach der Bundestagswahl im September 2017 ließ eine deutsche Antwort lange auf sich warten. In der Meseberger Erklärung vom 20. Juni 2018 wurde schließlich ein Minimalkonsens zwischen der deutschen Kanzlerin Merkel und dem französischen Präsidenten Macron auf ein eigenes Budget für den Euro-Raum verkündet, allerdings ohne genaue Zweckbestimmung und ohne Angaben zu seiner Höhe.7 Gegen ein solches Budget haben sich jedoch inzwischen 12 EU- Mitgliedstaaten, am deutlichsten die Niederlande, ausgesprochen. Auf dem europäischen Gipfel am 29. Juni 2018 wurde als einziger konkreter Schritt beschlossen, dass der ESM als Letztsicherung („Common Backstop“) für den Bankenabsicherungsfonds (Single Resolution Fund, SRF) in Anspruch genommen werden könne, allerdings ohne etwas über die Höhe des Backstops und die konkreten Bedingungen der Inanspruchnahme zu sagen. In allen weiteren Fragen konnte keine Einigung erzielt werden. Weiterführende Literatur European Commission: European Economic Forecast. Spring 2018, European Economy Institutional Paper 077, Brüssel. 5 Jean-Claude Juncker: Rede von Präsident Juncker zur Lage der Union 2017, Straßburg, 13. September 2017. abrufbar unter: https://ec.europa.eu/commission/sites/beta-political/files/soteu2018-speech_de.pdf (letzter Zugriff: 8.10.2018). 6 Emmanuel Macron: Rede von Emmanuel Macrion vor der Sorbonne-Universität, Paris, 26. September 2017, abrufbar unter: https://de.ambafrance.org/Initiative-fur-Europa-Die-Rede-von-Staatsprasident- Macron-im-Wortlaut (letzter Zugriff: 8.10.2018); Vgl. hierzu auch den Beitrag „Frankreich“ in diesem Jahrbuch. 7 Presse- und Informationsamt der Bundesregierung: Erklärung von Meseberg. Das Versprechen Europas für Sicherheit und Wohlstand erneuern, 19. Juni 2018, abrufbar unter https://www.bundesregierung.de/ breg-de/aktuelles/erklaerung-von-meseberg-1140536 (letzter Zugriff: 8.10.2018). 280 Jahrbuch der Europäischen Integration 2018 5. Die Außenpolitik der Europäischen Union Außenwirtschaftsbeziehungen Wolfgang Weiß* Auch in den Jahren 2017 bis 2018 wurde die EU-Außenwirtschaftspolitik bestimmt von der Bewältigung des Austritts des Vereinigten Königreichs aus der EU und der Auseinandersetzung mit der Handelspolitik von US-Präsident Donald Trump. Nachdem Großbritannien Ende März 2017 die Austrittserklärung gemäß Art. 50 EUV eingereicht hatte, wurden Verhandlungen zu einem Austrittsabkommen und seit März 2018 über künftige bilaterale Handelsbeziehungen aufgenommen. Der Verhandlungsprozess gestaltet sich zäh und zahlreiche wichtige Fragen sind auch wenige Monate vor dem avisierten Ende der Verhandlungen (Oktober 2018) noch offen, auch aufgrund der infolge Uneinigkeit fortwährenden Unfähigkeit der britischen Regierung klare, realistische Positionen einzunehmen, die sinnvolle Vorschläge für die Ausgestaltung der künftigen Beziehungen enthalten. Ein Knackpunkt ist Nordirland: Bei einem Ausscheiden des Königreichs aus Binnenmarkt und Zollunion würde eine EU-Außengrenze zwischen Irland und Nordirland laufen, was den nordirischen Friedensprozess erheblich gefährdete. Vorschläge der EU, zumindest Nordirland im Binnenmarkt oder wenigstens in der Zollunion zu belassen, stoßen auf großen Widerstand Großbritanniens. Im Juli 2018 hat die Regierung May konkrete Vorschläge für die künftigen Beziehungen vorgelegt, die die interne Debatte nicht befriedeten. Die britische Regierung schlägt vor, eine Grenze quer durch die irische Insel durch ein weitgehend an EU-Regelungen angelegtes Freihandelsabkommen mit der EU, begrenzt auf Waren und Agrarprodukte, zu verhindern.1 Das löste den Rücktritt von Brexitminister David Davis und Außenminister Boris Johnson aus und stieß sehr schnell auf breite Ablehnung der Leavers. US-Präsident Trump arbeitet mittlerweile seine protektionistische Agenda ab. Seit Ende März, gegenüber der EU seit 1. Juni 2018, werden spürbare Zusatzzölle für Stahl- und Aluminiumimporte erhoben. Weitere Maßnahmen haben die USA gegenüber China ergriffen und gegenüber Automobileinfuhren aus der EU angedroht. Die betroffenen Mitgliedstaaten der Welthandelsorganisation (WTO), allen voran die EU und China, haben mit Gegenreaktionen begonnen. Die Gefahr einer wechselseitigen Eskalation ist enorm. Entgegen Trumps Einschätzung können diese Art von Handelskriegen angesichts der heute global verteilten Wertschöpfungsketten kaum zum Ziel führen. Ende Juli 2018 wurde schließlich durch persönlichen Einsatz von Kommissionspräsident Jean-Claude Juncker eine gemeinsame Erklärung mit Trump erreicht, die Verhandlungen für einen breiten Zoll- und Subventionsabbau und die Beseitigung nicht-tarifärer Hemmnisse wie auch ein gemeinsames Vorgehen zu Reformen in der WTO zu Themen wie Diebstahl geistigen Eigentums, erzwungener Technologietransfer, Subventionen, Überkapazitäten und Wettbewerbsverzerrungen durch Staatsunternehmen vorsieht.2 In einer ersten auf 12 Wochen anberaumten Auslotungsphase werden die von Trump angekündigten Zusatzzölle auf Autoimporte aus der Europäischen Union nicht verhängt. * Der Autor dankt Julia Schäfer für vorbereitende Recherchen. 1 White Paper zu „The future relationship between the United Kingdom and the European Union“, Juli 2018, abrufbar unter: https://assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/724982/The_future_relationship_between_the_United_Kingdom_and_the_European_Uni on_WEB_VERSION.pdf (letzter Zugriff: 6.11.2018). Jahrbuch der Europäischen Integration 2018 283 Die Außenpolitik der Europäischen Union In der vertraglichen Handelspolitik hat die EU den Abschluss beziehungsweise das Inkrafttreten von Freihandels- und/oder Investitionsschutzabkommen weiter vorangetrieben, die nunmehr ohne Investitionsschutzkapitel als EU-Only Abkommen abgeschlossen werden (so erstmals im Juli 2018 das Abkommen mit Japan). Ferner bemüht sie sich, Partner für ihren Vorschlag eines Multilateralen Investitionsgerichts zu finden. Ob Investitionsschutzgerichtsbarkeit indes mit dem Unionsrecht vereinbar ist, wird zum Handelsabkommen mit Kanada (CETA) bald entschieden werden. Beim EuGH ist der Gutachtenantrag Belgiens insoweit anhängig (Gutachten 1/17). Das Gutachten des Generalanwalts wird für Oktober 2018 erwartet. Aufgrund weiterer Aussagen des EuGH zur Reichweite der handelspolitischen Zuständigkeit der EU und des verstärkten Bemühens der Europäischen Kommission, Freihandelsabkommen (ohne Investitionsschutz) als EU-Only Abkommen abzuschließen,3 besteht die kritische Diskussion zur EU-Handelspolitik und ihrer parlamentarischen Rückbindung auch in den Mitgliedstaaten fort. Die Europäische Kommission hat jüngst „begrüßt [...], dass die Regierungen der EU-Mitgliedstaaten zunehmend ihre nationalen und regionalen Parlamente in Handelsverhandlungen einbeziehen. So fällt den nationalen Parlamenten die wichtige Aufgabe zu, die Haltung ihrer jeweiligen Regierung zu den Handelsverhandlungen der EU zu überwachen. Folglich ermuntert die Kommission die Mitgliedstaaten, die nationalen Parlamente weiterhin in die Handelsgespräche einzubeziehen und dies nach Möglichkeit in einem möglichst frühen Stadium sicherzustellen.“4 Judikatur des EuGH zur EU-Handels- und Investitionsschutzpolitik Die politischen Debatten um die Handels- und Investitionsschutzpolitik der EU haben sich in den vergangenen Monaten in EuGH-Entscheidungen niedergeschlagen. Für die im Gutachtenantrag 1/17 anhängige Frage nach der Vereinbarkeit des CETA Investitionsschutz mit dem EU- Recht formulierte das Achmea-Urteil des EuGH (Rs. C-284/16) erste Einschätzungen insoweit, als der EuGH jedenfalls die Investitionsschutzschiedsgerichtsbarkeit im Rahmen von Investitionsschutzabkommen der EU-Mitgliedstaaten untereinander (sogenannten Intra EU BITs) für nicht mit der Autonomie des Unionsrechts und der Stellung des EuGH wie auch nationaler Gerichte als Unionsgerichte vereinbar hielt. Ob diese Wertung ohne weiteres auf den CETA Investitionsschutz übertragen werden kann, ist umstritten. Das Urteil des EuGH zu CETA wird mit Spannung erwartet. Eine interessante Präzisierung brachte ein Urteil vom 5. Dezember 2017 (Rs. C-600/14), in dem die Große Kammer des EuGH das sogenannte Singapur-Gutachten 2/15 des EuGH, das vom Plenum formuliert worden war, in einem wichtigen Aspekt auslegte. Das Gutachten 2/15 zur Frage der Reichweite der EU-Zuständigkeit für den Abschluss des Freihandelsabkommens mit Singapur hatte die Notwendigkeit eines gemischten Abkommens, also des Einbezugs der Mitgliedstaaten als Vertragsparteien, bei umfangreichen Handels- und Investitionsschutzabkommen angesichts der nur geteilten Zuständigkeiten der EU zur Errichtung einer Investitions- 2 Joint EU-U.S. Statement following President Juncker’s visit to the White House, Washington D.C., 25 Juni 2018, abrufbar unter: http://trade.ec.europa.eu/doclib/press/index.cfm?id=1898 (letzter Zugriff: 6.11.2018). 3 Der Rat hat dies in Tz. 3 seiner Schlussfolgerungen über die Aushandlung und den Abschluss von Handelsabkommen der EU vom 22. Mai 2018 (Dok 9120/18, abrufbar unter: http://data.consilium.europa .eu/doc/document/ST-9120-2018-INIT/de/pdf (letzter Zugriff: 6.11.2018)) zur Kenntnis genommen und darauf hingewiesen, dass es Sache des Rates ist, „zu entscheiden, ob auf dieser Grundlage Verhandlungen aufgenommen werden“. 4 Europäische Kommission: Mitteilung: Durch eine ausgewogene und fortschrittliche Handelspolitik die Globalisierung meistern, KOM(2017)492, S. 8. 284 Jahrbuch der Europäischen Integration 2018 Außenwirtschaftsbeziehungen schiedsgerichtsbarkeit und über Portfolioinvestitionen betont.5 Das war allgemein dahingehend verstanden worden, dass es für den Abschluss eines EU-Only Abkommens nicht genügt, wenn Materien in einem Abkommen nur von einer geteilten EU-Zuständigkeit abgedeckt werden, sondern dass die EU weitestgehend ausschließlich zuständig sein muss, damit die Notwendigkeit eines gemischten Abkommens entfällt. Nunmehr hat die Große Kammer formuliert, dass das Fehlen einer alleinigen Zuständigkeit für den Abschluss des Singapur-Abkommens nicht auf das Vorliegen einer geteilten Zuständigkeit zurückgeführt worden sei, sondern auf das Fehlen einer Ratsmehrheit dafür, dass die EU ihre geteilte Zuständigkeit alleine hätte ausüben können. Damit scheint die Große Kammer den Boden dafür bereiten zu wollen, dass die EU auch bei nur geteilten Zuständigkeiten alleine handeln kann und kein gemischtes Abkommens mehr nötig ist, gleichwohl aber möglich (von Beobachtern als facultative mixity/fakultative Gemischtheit bezeichnet). Im Streit um die alleinige EU-Zuständigkeit für den Abschluss eines Abkommens zur Überarbeitung des Lissabonner Abkommens über Ursprungsbezeichnungen und geografische Angaben (Rs. C-389/15) hat der EuGH den Begriff der Handelspolitik entsprechend seiner neueren Rechtsprechung ausgelegt und in Übereinstimmung mit dem Generalanwalt auf eine alleinige EU-Zuständigkeit erkannt. Maßgeblich war, dass das Änderungsabkommen einen einheitlichen Registrierungsmechanismus einführt, der zu einer sofortigen Änderung der Handelsbedingungen zwischen den Parteien führt. Das Abkommen regelt damit den Handelsverkehr zu Drittstaaten und hat direkte und sofortige Wirkungen darauf. Abschluss der Antidumpingreform, Investitionsscreening und Brexitbewältigung In der seit Jahren verfolgten Reform der Handelsschutzinstrumente, allen voran des Antidumpingrechts, konnte eine Einigung erzielen werden, die durch das Auslaufen der Sonderbehandlung Chinas als Nichtmarktwirtschaft in der WTO im Dezember 2016 nötig geworden war. Die Berechnung der Dumpingspanne wurde allgemein neu geregelt. Danach soll der Marktpreis nicht als Normalpreis zur Berechnung der Dumpingspanne herangezogen werden, wenn nennenswerte Verzerrungen vorliegen, die die Wirkung der Marktkräfte erheblich beeinträchtigen. Das ist der Fall, wenn die Märkte von erheblichen staatlichen Eingriffen oder Begünstigungen beeinflusst sind oder in erheblichem Maße von Staatsunternehmen versorgt werden.6 Dann ist der Normalwert anhand unverzerrter Herstellungskosten zu bestimmen. Diese Bestimmung erfolgt durch Verweis auf die Preise in einem vergleichbaren Land ohne die Verzerrungen; bei der Auswahl des Vergleichslands findet auch Beachtung, ob dort angemessene Sozialund Umweltstandards vorliegen. Letzteres war dem Europäischen Parlament wichtig. Eine weitere kürzlich erfolgte Reform des Antidumpingrechts brachte Neuregelungen in Punkten, über die seit Langem verhandelt worden war, etwa Erleichterungen der Nutzung dieses Instruments für kleine und mittlere Unternehmen (KMU), Änderungen des Verfahrens und eine Einschränkbarkeit der ‚lesser duty rule‘.7 In diesen Kontext gehört auch ein neuer Verordnungsvorschlag, der einen horizontalen Mechanismus für die Anwendung von in bilateralen Handelsabkommen vorgesehenen Schutzklauseln etablieren will.8 Ein neues Legislativprojekt ist die Einführung eines Screenings, das Investitionen aus Drittstaaten im Binnenmarkt einem Bewertungsverfahren bei der Europäischen Kommission auf 5 Näher zum Gutachten Wolfgang Weiß: Außenwirtschaftsbeziehungen, in: Werner Weidenfeld/Wolfgang Wessels (Hrsg.): Jahrbuch der Europäischen Integration 2017, Baden-Baden 2017, S. 325, 327. 6 Vgl. nunmehr Art. 2 der Antidumpingverordnung 2016/1036, geändert durch VO 2017/2321 des Europäi schen Parlaments und des Rates vom 12. Dezember 2017, ABL. 2017 L 338/1. 7 VO 2018/825 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 30. Mai 2018, A