Julia Pohle, Thorsten Thiel, Digitale Vernetzung und Souveränität: Genealogie eines Spannungsverhältnisses in:

Isabelle Borucki, Wolf Jürgen Schünemann (Ed.)

Internet und Staat, page 57 - 80

Perspektiven auf eine komplizierte Beziehung

1. Edition 2019, ISBN print: 978-3-8487-4762-7, ISBN online: 978-3-8452-9019-5, https://doi.org/10.5771/9783845290195-57

Series: Staatsverständnisse, vol. 127

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Julia Pohle und Thorsten Thiel1 Digitale Vernetzung und Souveränität: Genealogie eines Spannungsverhältnisses Einleitung: Souveränität und die digitale Konstellation Debatten um staatliche Souveränität begleiten die Ausbreitung computergestützter Netzwerkkommunikation seit ihren Anfängen. Ein Grund hierfür ist, dass wir uns digitale Netzwerke als etwas Ortloses bzw. Entterritorialisiertes vorstellen – und da‐ mit als etwas, was der geläufigen Konzeption des Nationalstaates mit der Trias von Staatsvolk, Staatsgebiet und Staatsgewalt entgegengesetzt scheint. Wie so häufig in Diskussionen um die gesellschaftlichen Auswirkungen technologischer Entwicklun‐ gen, lassen sich auch in der Debatte um Souveränität und Vernetzung zwei im öf‐ fentlichen Diskurs äußerst wirksame Positionen identifizieren: die eine konzipiert die technologische Entwicklung als eine externe Kraft, die einer eigenen Logik folgt und der sich auf lange Sicht alles wird beugen müssen, auch das über Jahrhunderte etablierte Konzept des Nationalstaates; die andere Position kritisiert die angenom‐ menen Konsequenzen von Veränderung und insistiert, dass eine funktionierende und legitime Ordnung nur dann bestehen kann, wenn der Zugriff des politischen Zen‐ trums gesichert ist und dieses die technische Entwicklung steuert und begleitet. Die Debatte um die Auswirkungen des Internets – als zentrale digitale Netzwerk- Infrastruktur – auf staatliche Souveränität hat im Vergleich zu ähnlich gelagerten Diskursen in früheren Medienrevolutionen eine besondere Vehemenz. Dies liegt vor allem an einer doppelten Universalisierungstendenz digitaler Netzwerke: Zum einen stellt internetbasierte Kommunikation nicht einfach nur die Transformation eines Nachrichtenmediums dar, sondern restrukturiert umfassend gesellschaftliche Hand‐ lungsmöglichkeiten (z.B. Arbeit, Handel, politische Teilhabe). Zum anderen bringt die inhärente Globalität digitaler Netzwerke – zumindest auf der technischen Ebene – eine expansive und entgrenzende Logik mit sich, und intensiviert daher das Stre‐ ben nach maximaler Anschlussfähigkeit. Beide Tendenzen motivieren von staatli‐ cher wie zivilgesellschaftlicher Seite eine große Bereitschaft, die Fragen nach der Regulierung des Internets und seiner Anwendungen als eine fundamentale Debatte über die Grundprinzipien von Demokratie und Staatlichkeit zu führen. Genau das 1. 1 Die Autoren danken den beiden Herausgebern dieses Bandes sowie Matthias Kettemann und Daniel Voelsen für die vielen hilfreichen Anmerkungen und Julius Lang für seine Assistenz beim Verfassen des Textes. 57 kommt zum Ausdruck, wenn mit dem Begriff der Souveränität das essentielle Prin‐ zip von Staatlichkeit angerufen wird. Souveränität als Fähigkeit, selbstbestimmt und frei von Fremdherrschaft agieren zu können, ist ursprünglich als politischer Begriff aus dem Französischen (souverai‐ neté) ins Deutsche gelangt. Der Begriff leitet sich vom lateinischen Wort superanus ab, was „darüber befindlich“ oder „überlegen“ bedeutet. Während das traditionelle Verständnis von Souveränität, wie es im 16. Jahrhundert durch den Staatstheoretiker Jean Bodin geprägt wurde, auf die Letztentscheidungsbefugnis fokussiert war, wur‐ de der Begriff von Jean-Jacques Rousseau von der Fürsten- zur Volkssouveränität gewandelt und im Laufe der Zeit immer stärker mit den Dimensionen Demokratie, Rechtsstaatlichkeit und Territorialität assoziiert. So meint Souveränität heute immer auch die Unabhängigkeit eines Staates gegenüber anderen (Souveränität nach außen) sowie die selbstbestimmte staatliche Gestaltung im Inneren (Souveränität nach in‐ nen). Sie umschließt – in ihrem Verständnis als demokratische Souveränität – die Volkssouveränität sowie das Selbstbestimmungsrecht der BürgerInnen eines Staates mit ihren unveräußerlichen Rechten.2 Für alle Bedeutungen zentral ist eine geogra‐ phische Spezifizierung, also die Festlegung und Abgrenzung der Souveränität auf ein bestimmtes Territorium, die als funktionale Voraussetzung gesehen wird, Autori‐ tät wirksam auszuüben.3 Die digitale Konstellation und das Internet als globale technische Infrastruktur sind schon auf den ersten Blick eine Herausforderung für dieses klassische Verständ‐ nis von Souveränität: Territorialität und staatliche Hierarchie scheinen der diffusen und sich flexibel, immer wieder neu arrangierenden Form von globalen Computer‐ netzwerken logisch entgegengesetzt. Zudem bewirken die digitalen Anwendungen und Kommunikationspraktiken eine Dynamik, die sich jeglicher Kontrolle und rechtlicher Steuerung zu entziehen scheint. Vor dem Hintergrund der starken Globa‐ lisierungstendenzen der 1990er Jahre führte die weitreichende Durchsetzung digita‐ ler Vernetzung daher zunächst dazu, dass die Diagnose des Verschwindens des Staa‐ tes unmittelbare Plausibilität erlangte.4 Gleichzeitig zeigte sich damals wie heute, dass nationale Gesetze und staatliche Interventionen auch im digitalen Raum durch‐ setzbar sein können. Dieser staatliche Zugriff und die spätestens seit 2013 verstärkt aufkommenden Forderungen nach einem Mehr an Souveränität im Digitalen können 2 Für eine ausführliche Rekonstruktion des Souveränitätsbegriffs vgl. Ritzi/Zierold in diesem Band. 3 Vgl. Lambach 2019, S. 7. 4 Nicht zufällig fallen der Höhepunkt des „Global Governance“-Diskurses und die Debatten über die sich entwickelnde Netzwerkgesellschaft in der zweiten Hälfte der 1990er Jahre zusammen (vgl. Castells 1996). Und auch die heutige Debatte um eine Wiederkehr von Souveränität läuft parallel zu anderen Tendenzen wie einer zunehmend multipolar werdenden Weltordnung. Hier zeigt sich, dass es nicht um einseitige, in technischer Entwicklung begründete Prozesse geht, sondern die Analyse in den Kontext größerer politischer und gesellschaftlicher Entwicklungen gestellt werden muss. 58 daher, so scheint es uns, nur durch ein weiterentwickeltes Verständnis des Verhält‐ nisses von Souveränität und Digitalisierung greifbar gemacht werden. Ziel des vorliegenden Textes ist es, die Wandlungen und die wechselseitige Ver‐ wiesenheit im Verhältnis von Souveränität und digitaler Vernetzung in der Diskussi‐ on um globale und nationale Internetregulierung aufzuzeigen. Gerade aufgrund des normativen Überschusses, den Debatten um Souveränität und ihre Gefährdung im‐ mer mit sich führen, ist es zentral aufzuschlüsseln, wie Souveränität und digitale Vernetzung im konkreten Fall verstanden werden. Welche Verständnisse der beiden Konzepte werden artikuliert, wie sind sie zueinander relationiert und wie ändern sie sich im Zeitverlauf? Um diesen Fragen nachzugehen, bietet der vorliegende Text zu‐ nächst eine in drei Abschnitte gegliederte Rekonstruktion der Debatte um Internet und Souveränität. An diese schließt sich eine Interpretation der Entwicklung an, die den Fokus auf konzeptionelle Schlussfolgerungen für Souveränität und Vernetzung legt. Das Verhältnis von Souveränität und Digitalisierung: Rekonstruktion einer Debatte Die Frage, wie sich Souveränität und digitale Vernetzungstechnologien gegenüber‐ stehen, ist keine neue.5 Seitdem der US-amerikanische Bürgerrechtler John Perry Barlow 1996 beim Weltwirtschaftsforum in Davos die Unabhängigkeit des Cyber‐ space erklärte, wird der oben skizzierte Konflikt regelmäßig neu artikuliert. Milton Mueller zufolge hat sich die Verwendung des Souveränitätsbegriffs im Verlauf der bald drei Dekaden laufenden Diskussion jedoch entschieden gewandelt: Von der Auffassung, der Cyberspace selbst sei souverän, orientierte sich der Diskurs immer stärker hin zu der Forderung, das Internet und seine digitalen Angebote seien der Logik territorialer Staatlichkeit und Entscheidungsbefugnis unterzuordnen.6 Diesen diskursiven Transformationsprozess werden wir im Folgenden in drei Etappen nach‐ vollziehen. Cyber-Exzeptionalismus: Spannung zwischen Cyberspace und staatlicher Hegemonie Im Jahr 1992 erklärte der amerikanische Internetpionier David D. Clark auf einer Konferenz der Internet Engineering Task Force (IETF): „We reject: kings, presi‐ 2. 2.1. 5 Vgl. Misterek 2017; Pohle im Erscheinen; Thiel 2014; Couture/Toupin 2018. 6 Vgl. Mueller 2015, S. 68. 59 dents and voting. We believe in: rough consensus and running code“7 und drückte damit eine Einstellung aus, die die gesamte Frühgeschichte der Internetentwicklung prägte. Diese bestand in der Überzeugung, dass das sich damals immer stärker aus‐ breitende Internet als digitale grenzüberschreitende und dezentrale Vernetzungstech‐ nologie der Idee von nationalstaatlicher und territorialer Souveränität unvereinbar gegenüberstünde. Vor allem Vertreter des sogenannten Cyber-Exzeptionalismus sa‐ hen das Internet als einen neuartigen virtuellen Raum an, der sich von vorherigen Ordnungsformen unterscheide und einzigartig sei. Die Ansichten der Cyber-ExzeptionalistInnen entstanden parallel zur Entwick‐ lung der Internet-Infrastruktur, was sich in einer technizistischen Sprach- und Recht‐ fertigungslogik äußerte. Neben Personen, die wie David D. Clark selbst an der Ent‐ wicklung der digitalen Vernetzungstechnologie mitgewirkt haben, waren vor allem US-amerikanische Akteure prägend, die wissenschaftlich-aktivistisch über das The‐ ma nachdachten, etwa die Juristen David Johnson und David G. Post, die Gründer der ersten digitalen Bürgerrechtsorganisation Electronic Frontier Foundation (EFF), John Perry Barlow, John Gilmore und Mitch Kapor oder Autoren des Wired Magazi‐ ne, wie Nicholas Negroponte.8 In den Augen dieser sich selbst als Pioniere verste‐ henden Gruppe ergibt sich die Einzigartigkeit des Internets aus seiner nicht-hierar‐ chischen Ordnungsform des Netzwerkes. Die auf Dezentralität beruhende technische Architektur führe zu der Neuheit, dass Datenflüsse von territorialen Grenzen entkop‐ pelt seien und zwischen beliebigen Diensten und Programmen hergestellt werden können (Ende-zu-Ende-Prinzip). Die durch das Internet geschaffene Sphäre des Cy‐ berspace galt insofern als unregulierbar, als sie frei von zentralen Eingriffsmöglich‐ keiten und weitgehend vom geografischen Raum unabhängig zu sein schien. Laut Johnson und Post entwickelt der Cyberspace vielmehr eine eigene Territorialität: „because entry into this world of stored online communications occurs through a screen and (usually) a password boundary, you know when you are ‚there‘. No one accidentally strays across the border into Cyberspace“.9 Die auf den Ideen dieser Akteure beruhende Sichtweise erlangte zeitweise eine weit über die USA hinausrei‐ chende politische und gesellschaftliche Popularität und hallt bis heute nach. Ideologisch ist der Cyber-Exzeptionalismus durch einen pragmatischen Liberta‐ rismus geprägt, der bereits die technische Entwicklung des Internets selbst ideolo‐ gisch beeinflusst hatte.10 Barlows „Declaration of the Independence of Cyberspace“ 7 Clark 1992. 8 Vgl. Chenou 2014, S. 213. 9 Johnson/Post 1996, S. 1379. 10 Vgl. Misterek 2017, S. 5; Wu 2014, S. 184. Die Position des Cyber-Exzeptionalismus wird in der Literatur gelegentlich auch als Cyber-Libertarismus bezeichnet. Dies hebt statt der partizi‐ pativ-kollektivistischen Ideen die ökonomisch-ideologischen Wurzeln der Denkart hervor. Der Begriff des Cyber-Libertarismus erlaubt es zudem auch, die späteren Praktiken sozialer Netz‐ werke bzw. die lange charakteristische Regulierungsaversion der Internet-Plattformen zu erfas‐ sen. 60 etwa brachte die cyber-libertäre Sichtweise emblematisch zum Ausdruck, indem sie ganz explizit ein individualistisches Konzept von Gleichheit und Freiheit des Einzel‐ nen artikulierte und dieses den einschränkenden Regulierungsversuchen als tyran‐ nisch porträtierter Regierungen entgegensetzte. Basierend auf einem starken Miss‐ trauen gegenüber etablierten politischen Entscheidungsprozessen und Institutionen, bestand der Grundtenor der cyber-libertären Überzeugungen darin, dass im Zuge der Ausweitung digitaler Kommunikation bisherige politische Strukturen obsolet wür‐ den. Regierungen als Emblem staatlicher Herrschaftspraktiken hätten im neuen vir‐ tuellen Raum keinen Platz, könnten sie doch ihre behauptete Souveränität dort nicht ausüben. Anstelle nationalstaatlicher Autorität forderten die Vertreter des Cyber-Exzeptio‐ nalismus vielmehr die Anerkennung von cyber sovereignty, was eine dreifache Un‐ abhängigkeit impliziert: eine räumlich-virtuelle Unabhängigkeit des Cyberspace, eine kollektive Unabhängigkeit seiner BewohnerInnen, aber vor allem auch eine in‐ dividuell-libertäre Unabhängigkeit der einzelnen MitgliederInnen der Internetge‐ meinde.11 Mittels digitaler Netzwerkstrukturen bestände nun – so die Ansicht – die Möglichkeit, Gesellschaften dezentral und damit anders und gerechter zu organisie‐ ren, da sie in besonderer Weise der Realisierung politischer Freiheiten entgegenkä‐ men. Durch Netzwerke könne man auf zentralisierte Infrastrukturen verzichten und sei in der Lage, bedarfsgerechte und spontane Assoziationen zu bilden. Digitale Netzwerke werden dabei als variable Entitäten verstanden, die Heterogenität durch dezentrale Verbindungen ermöglichen und damit den komplexen Anforderungen moderner Gesellschaften weit eher gerecht würden als traditionelle Formen der poli‐ tischen Organisation. Denn anders als der Staat, müssten sie nicht auf Schließung und Homogenität setzen und könnten Risiken von Kontrolle und Machtmissbrauch effizient umgehen. Souveränität als nationalstaatliches, hierarchisches und territoria‐ les Ordnungsprinzip sei damit verzichtbar geworden: „The world's information is being liberated, and so, as a consequence, are we“.12 Im Cyber-Exzeptionalismus kommt die technische Idee einer autarken Communi‐ ty zum Ausdruck, die explizit keine Rechenschaft schuldet, sondern sich durch Ex‐ pertise legitimiert. Die emergenten Praktiken digitaler Selbstorganisation werden der Souveränität als einer hierarchisch stratifizierten Form der Organisation von Gesell‐ schaft gegenübergestellt. Diese Form der kollektiven Selbstverwaltung drückte sich bereits in den späten 1960er Jahren bei der Entwicklung von Protokollen und Stan‐ dards an der Universität Stanford aus. Das Request for Comments-Verfahren erlaubte es allen Beteiligten ohne formale Beteiligungsregeln Standards zu kommentieren, zu verbessern oder weiterzuentwickeln.13 Daraus erwuchs die Überzeugung, „that the 11 Vgl. Wu 1997. 12 Katz 1997. 13 Vgl. Breindl 2019, S. 86. 61 decentralised and incorporeal nature of cyberspace meant that the only possible re‐ gulatory system was one that developed organically with the consent of the majority of the citizens of cyberspace“.14 Dieser Glaube an die Wirkkraft dezentraler, kollek‐ tiver und konsensualer Regelsetzung ist weiterhin unter den an der Internetentwick‐ lung beteiligten Akteuren prominent und resultiert bis heute häufig in der Zurück‐ weisung der Legitimität staatlicher Regulierung. Neben der skizzierten libertär-technizistischen Variante des Cyber-Exzeptionalis‐ mus gibt es noch eine verwandte, aber distinkte Position. In dieser wird staatliche Souveränität nicht aufgrund der Horizontalität der Netzwerke für überholt erklärt, sondern aufgrund der Fragmentierung der Welt in souveräne und damit aber in ihrer Wirkung stets begrenzte Nationalstaaten. Nicht das Netzwerk als Alternative zum Staat, sondern die Rolle von Recht und Territorialität im Kontext transnationaler Vernetzung steht hier im Fokus. Dies resultiert in Zweifeln an der Effektivität und Adäquatheit der Mittel souveräner Staatlichkeit, und in der Frage, ob nationale Ge‐ setze und Rechtsprechung wirken können, wenn digitale Vernetzung Ortlosigkeit oder Globalität als Standard setzt.15 Die Interpretation, dass das Internet ein grenzen‐ loser und daher auch tendenziell rechtloser bzw. rechtsfreier Raum sei – ein „Wilder Westen“, in dem der Staat ganz ungeachtet normativer Qualitäten nur als bemitlei‐ denswerter Sheriff agieren könne – wurde dabei nicht zuletzt durch staatliche Akteu‐ re selbst immer wieder perpetuiert. Dabei wurden vor allem drei Aspekte artikuliert: Erstens könne nationale Rechtsprechung der Komplexität verschachtelter Zuständig‐ keiten und der globalen Reichweite der Netzwerke nicht gerecht werden; zweitens seien Gesetzgebungsprozesse nicht in der Lage mit der Innovationsgeschwindigkeit digitaler Technologien und den darauf aufbauenden Geschäftsmodellen mitzuhalten; und drittens gäben digitale Technologien Individuen die Möglichkeit, sich der Haft‐ barmachung zu entziehen, da in ihnen Attribution zu einem wackeligen Konstrukt wird.16 Obgleich sich von Anfang an gewichtige Gegenstimmen gegen diese Position entwickelten, hat sie sich im Vergleich zur utopistischen Variante des Cyber-Exzep‐ tionalismus zunächst länger im Diskurs gehalten, bevor sie dann umso deutlicher durch die politische Entwicklung widerlegt wurde.17 Zum einen haben sich national‐ staatliche Prozesse der Rechtssetzung und -durchsetzung als effektiver erwiesen als von den Kritikern angenommen – die Beispiele dafür reichen von der chinesischen 14 Murray 2007, S. 7. 15 Dass diese Frage bis heute nachwirkt, lässt sich an den Problemen mit der Besteuerung von Digitalkonzernen nachvollziehen, wie sie insbesondere in Europa viel diskutiert wird. Die Nicht-Materialität der überwiegenden Zahl digitaler Leistungen stellt etablierte Systeme der Zurechnung vor große Herausforderungen, welche durch Differenzen zwischen den Staaten und diskursive und finanzielle Macht der großen Internetkonzerne noch zusätzlich gefordert sind. 16 Vgl. Post 2008; siehe auch Möller 2012. 17 Einen Überblick über diese Kritik bietet Hansel 2010. 62 Internetzensur bis hin zu europäischer Gesetzgebung. Zum anderen haben die Identi‐ fizierungsmöglichkeiten im Netz über die Zeit deutlich zugenommen, so dass An‐ onymität gegenüber ressourcenstarken Akteuren wie Unternehmen oder Staaten im Schwinden begriffen scheint.18 Zuletzt zeigte sich auch, dass sich das Völkerrecht weit stärker auf die Gegebenheiten der digitalen Konstellation eingestellt hat, als in der Anfangszeit angenommen wurde und diesem klare Leitlinien für staatliches Handeln zu entnehmen sind.19 Die These von globaler Vernetzung als quasi-natürli‐ chem Hindernis rechtsförmiger Souveränitätsausübung darf insofern heute als wi‐ derlegt gelten.20 Auch mit Blick auf andere Erwartungen des Cyber-Exzeptionalismus – in seiner technizistisch-libertären wie rechtlichen Variation – muss festgehalten werden, dass empirische Erwartungen deutlich unterlaufen wurden. Die Nutzung digitaler Kom‐ munikationsmedien über die ursprünglichen, sehr homogenen Communities hinaus zeigt etwa, dass die von den Cyber-ExzeptionalistInnen propagierte nivellierendegalitäre Qualität von digitalen Netzwerken und ihr damit verbundener inklusiver Charakter nicht universal funktioniert – ein Problem, das bald unter dem Schlagwort Digital Divide erkannt wurde. Ein weiterer Faktor besteht in der Kommerzialisie‐ rung des Internets, die in mehreren Schüben verlief und nicht nur soziale, sondern auch technologische Konfigurationen veränderte. Die kommerzielle Ausrichtung des Internets zeigte sich zunächst in der Einführung von E-Commerce und dem Geschäft mit Zugängen, wurde später aber deutlich stärker von Werbung und dem Ausnutzen von Netzwerkeffekten geprägt. Das heutige Resultat wird oft als Plattformkapitalis‐ mus beschrieben, dessen zentrale Schaltstellen – die Intermediäre – durch ihre Do‐ minanz im Verfügbarmachen von Inhalten die offenen Netzwerkprotokolle entwer‐ ten.21 Dies wirkt sich nicht nur auf die Egalität und Dezentralität von Netzwerkstan‐ dards aus, sondern setzt gleichzeitig auch Anreize und Ansatzpunkte für eine immer stärkere staatliche Regulierung.22 Internet Governance: Spannung zwischen globaler Koordination und staatlicher Entscheidungshoheit Der Utopieverlust, der die Ausbreitung und Kommerzialisierung des Internets be‐ gleitete und in den technischen Pioniergemeinschaften besonders stark empfunden wurde, stellte noch lange nicht das Ende der Debatte um Souveränität und Vernet‐ zung dar. Was sich in der Folgezeit aber änderte, war der Fokus: So stand nicht län‐ 2.2. 18 Vgl. Thiel 2016. 19 Vgl. Kettemann 2015. 20 Vgl. Kozinski/Goldfoot 2011; MacCarthy 2010. 21 Vgl. Foster/McChesney 2011. 22 Vgl. Goldsmith/Wu 2006. 63 ger der agonale Charakter zwischen den Ontologien des Netzwerks und der Souverä‐ nität im Mittelpunkt; vielmehr wurde fortan verstärkt die transformative Wirkung von Netzwerken auf die Form globaler Politik thematisiert. So musste die Auffas‐ sung, dass das Internet abgesehen von Code sowie technischen Protokollen und Standards keiner Regelungsform bedarf, nach und nach der Überzeugung weichen, dass angesichts einer sich gesellschafts- und weltweit durchsetzenden Vernetzung globale Abstimmung und Koordination in digitalen Fragen immer nötiger sei.23 Wie diese realisiert werde, müsse jedoch an die Besonderheiten eines globalen Netzes angepasst werden. Unter dem Oberbegriff Internet Governance entwickelte sich seit Anfang der 2000er Jahre eine Vielzahl an dezentral ablaufenden Prozessen, die der Entwicklung und Anwendung geteilter Normen, Regeln und Prozeduren zur Pflege und Entwick‐ lung des Internets dienen sollen. Durchaus analog zum Cyber-Exzeptionalismus ist auch hier unter den Internet Governance-Akteuren die Annahme dominant, dass die Besonderheiten der digitalen Infrastruktur privaten Akteuren und technokratisch le‐ gitimierten Eliten eine hervorgehobene Rolle zukommen lässt – eine Überzeugung, die auch hier durch die Beteiligung an der Entwicklung und Standardsetzung im Be‐ reich der Internet-Infrastruktur entstanden ist.24 So werden die Ursprünge der Inter‐ net Governance meist in der Suche nach einem geeigneten Institutionenrahmen und einer förmlichen Regelungsstruktur für die Verwaltung des Internet-Domainnamen‐ systems (DNS) in der zweiten Hälfte der 1990er Jahre verortet.25 In diesem konflik‐ tiven Prozess, der 1998 in der Gründung der Internet Corporation for Assigned Na‐ mes and Numbers (ICANN) mündete, setzte sich die regulative Idee durch, dass die Verwaltung des Internets nur in den Händen jener liegen könne, die direkt davon be‐ troffen seien.26 Diese Selbstverwaltung durch eine internationale Gemeinschaft aus ExpertInnen und VertreterInnen der am Internet beteiligten Interessengruppen sollte im sogenann‐ ten Multistakeholder-Governance-Verfahren erfolgen. Dieses basiert auf den Prinzi‐ pien der Offenheit, Inklusivität, Bottom-Up-Zusammenarbeit und Konsensorientie‐ rung und könne dadurch, so die dominante Ansicht, der Einrichtung einer zentralen Entscheidungsinstanz entgegenwirken.27 Regierungen souveräner Staaten bzw. tradi‐ tionelle zwischenstaatliche Organisationen sollten dagegen nur als eine von vielen Akteursgruppen an der Gestaltung der Prozesse und an der Ausarbeitung von Nor‐ men und Regeln beteiligt werden, da ihnen eben keine besondere Macht im digitalen Raum zukommen könne. Ein solches Governance-Modell, das die Selbstverwaltung bzw. Multistakeholder-Beteiligung in den Mittelpunkt stellt, schien vielen besonders 23 Vgl. Lessig 2006. 24 Vgl. Mathiason 2008, S. 33; Chenou 2014. 25 Vgl. Hofmann 2005, S. 15; Drezner 2004, S. 490ff. 26 Vgl. Klein 2002, S. 201; siehe auch Schünemann in diesem Band. 27 Vgl. Hofmann 2005, S. 16; siehe auch Hofmann 2016. 64 geeignet, das globale Phänomen des Internets in einer Weise zu koordinieren, die von großer Neutralität zeugt und somit den nötigen Konsens für die Weiterentwick‐ lung globaler Vernetzung überhaupt erst möglich macht.28 Damit sollte die Quadra‐ tur des Kreises gelingen, einen in gleichem Maße regulierten sowie freien globalen Kommunikationsaustausch zu schaffen. Die eingeschränkte Rolle von Regierungen in der Koordinierung des Internets und seiner technischen Infrastruktur entwickelte sich jedoch spätestens während des Weltgipfels der Informationsgesellschaft (WSIS) zu einem der größten bis heute be‐ stehenden Konfliktherde im Bereich Internet Governance. Ursprünglich als Konfe‐ renz für Entwicklungshilfe konzipiert, bot der Weltgipfel der Vereinten Nationen die erste weitreichende Plattform zum globalen Austausch über die Chancen und He‐ rausforderungen der digitalen Vernetzung. Dabei kollidierten die Vorstellungen der RegierungsvertreterInnen, die versuchten, ihre Souveränitätsansprüche und politi‐ sche Entscheidungshoheit auch auf den digitalen Raum zu übertragen, mit den Über‐ zeugungen der staatlichen und nicht-staatlichen Akteure, die sich auf die Prinzipien der Selbstverwaltung und Multistakeholder-Governance beriefen.29 Um die Kon‐ frontation zu lösen, gründeten die Vereinten Nationen eine jährliche, globale Multis‐ takeholder-Konferenz – das Internet Governance Forum (IGF) –, die 2006 erstmals stattfand und in der der weitere Austausch über Internet Governance unter Einbezie‐ hung von Regierungen, Internationalen Organisationen und allen anderen betroffe‐ nen Akteursgruppen einen institutionellen Rahmen finden sollte.30 Parallel zum Cyber-Exzeptionalismus wird auch im dominanten Internet Governance-Diskurs die Idee der geringfügigen Rolle von Regierungen mit den Be‐ sonderheiten der Internet-Infrastruktur begründet.31 So wird das Internet auch hier als globale Vernetzungstechnologie rhetorisch in Opposition zu den Prinzipien der Staatlichkeit und nationalen Souveränität gestellt. Denn anders als bei älteren Kom‐ munikationsinfrastrukturen ist für die reibungslose Funktion des Internets keine zen‐ trale Regulierungskompetenz oder detaillierte Abstimmung zwischen Regierungen notwendig.32 Stattdessen baut die Governance-Struktur des Internets auf den Prinzi‐ pien seiner Architektur – Dezentralität, geringe Hierarchien und fehlende territoriale Zuordnung – auf, und versucht damit „eine globale regulatorische Leerstelle konzep‐ tionell und institutionell in legitimer Weise zu füllen“, die dadurch entstanden war „[...], dass das Souveränitätsprinzip, das für die internationale Regulierung der Tele‐ fonnetze bestimmend war, nicht auf das Internet übertragen worden ist“.33 28 Vgl. Hofmann/Katzenbach/Gollatz 2017. 29 Vgl. Raboy/Landry/Shtern 2010. 30 Vgl. Mueller 2010, S. 107ff. 31 Vgl. Chenou 2014, S. 207. 32 Vgl. Mathiason 2008, S. 25ff. 33 Hofmann 2005, S. 10. 65 Ebenfalls ähnlich zum Cyber-Exzeptionalismus ist die dominante Internet Governance-Perspektive ebenfalls nicht nur technizistisch und pragmatisch zu ver‐ stehen; vielmehr muss auch sie als stark beeinflusst von neoliberalen Überzeugun‐ gen gelten.34 Im Kontext von Kommodifizierung, Privatisierung und informations‐ basiertem Kapitalismus ist der Versuch, möglichst abstrakt und innovationsfreund‐ lich zu regulieren und dabei zugleich bestehende (zumeist privatwirtschaftliche) In‐ teressen zu schützen, keineswegs neutral. Gekoppelt mit dem Anspruch, Debatten und Entscheidungen kollektiv und dezentral zu organisieren, wird Multistakeholder- Internet Governance häufig als ein politischer Lösungsansatz porträtiert, der Markt‐ kräfte positiv nutzt und durch die egalitäre Beteiligung aller Interessengruppen die konsensuale Koordinierung der Internettechnik und -politik überhaupt erst möglich macht.35 In den Jahren seit dem Weltgipfel der Informationsgesellschaft hat sich Internet Governance als relativ autonomes Feld innerhalb der globalen Politik etabliert – ein Feld, das geprägt ist von inneren und äußeren Konflikten.36 Nach außen gerichtete Konflikte begründen sich meist darin, dass das auf Multistakeholder-Beteiligung ba‐ sierende Governance-Modell sich weiterhin bewusst von etablierten Institutionen abhebt und Transnationalität an die Stelle staatlich dominierter Internationalität setzt. Eine Koordination durch internationale bzw. zwischenstaatliche Organisatio‐ nen würde – so die dominante Sicht unter Internet Governance-Akteuren – aufgrund von national unterschiedlichen Zielvorstellungen und kurzsichtigen, egoistischen In‐ teressen einiger Staaten der Weiterentwicklung des globalen Internets im Wege ste‐ hen. Im Gegenzug insistieren VertreterInnen einiger Staaten auf der Forderung, In‐ ternet Governance-Prozesse und bindende Entscheidungsbefugnisse in den Bereich multilateraler Institutionen und damit stärker in die Kontrolle von Staaten zu füh‐ ren.37 Diese Gegenwehr wurde zusätzlich genährt durch die herausgehobene Rolle, die der USA aufgrund ihrer historisch gewachsenen, jedoch stets umstrittenen Posi‐ tion im Institutionengefüge der ICANN und somit an einer wichtigen Stellschraube der globalen Internet-Infrastruktur zukam, und die erst 2016 durch die sogenannte IANA Stewardship Transition relativiert wurde.38 34 Vgl. Chenou 2014, S. 207. 35 Vgl. Holland 2010, S. 198. 36 Vgl. Chenou 2014, S. 206. 37 Vgl. Ebert/Maurer 2013, S. 1062ff.; Musiani/Pohle 2014. Seinen bisherigen Höhepunkt er‐ reichte der Konflikt Ende 2012 während der World Conference on International Telecommuni‐ cations (WCIT-12) der International Telecommunication Union (ITU), als 89 teilnehmende Staaten offen den existierenden Internet Governance-Ansatz herausforderten und eine größere Rolle der Vereinten Nationen forderten. Der daraus resultierende Eklat wurde von vielen als der Beginn eines „Digital Cold War“ beschrieben – ein historischer Vergleich, der nicht allein aufgrund der fehlenden ideologischen Aufladung des Konflikts stark hinkt (vgl. Mueller 2013). 38 Vgl. den kritischen Blick von Hill 2016; siehe auch Schünemann in diesem Band. 66 Zugleich wachsen auch die inneren Konflikte aufgrund von immer offensichtli‐ cher werdenden Koordinationsproblemen bei zeitgleich wachsender Bedeutung von Aushandlungsprozessen und Entscheidungen. Diese führen dazu, dass die vormals anerkannten funktionalistischen und normativen Argumente für die Prävalenz der Netzwerkform zunehmend expliziter hinterfragt werden. Heute beschäftigen sich ne‐ ben dem IGF, welches im Jahr 2019 zum ersten Mal in Deutschland stattfindet, eine Vielzahl an Akteuren und Prozessen mit dem immer breiter werdenden Themen‐ komplex der Internet Governance. Nicht mehr nur technische oder wirtschaftliche, sondern vor allem auch politische und gesellschaftliche Fragen werden hier aufge‐ griffen. Dies hat den Effekt, dass das Verbindende sowie die Verbindlichkeit der frü‐ hen Gemeinschaft der Internet Governance-Akteure zurückgehen. Die kaum über‐ blickbare Vielfalt und Gleichzeitigkeit der Prozesse, die aufgrund ihrer dezentralen Organisation häufig thematische und personelle Überschneidungen aufweisen, füh‐ ren bei TeilnehmerInnen und BeobachterInnen zunehmend zu Frustration. Gleichzei‐ tig wird der Wunsch nach anderen Strukturen laut, die Entscheidungsfähigkeit erhö‐ hen ohne vom grundsätzlichen Modell der inklusiven Selbstorganisation abzuwei‐ chen.39 Da zeitgleich aber die Versuche autoritärer wie demokratischer Nationalstaa‐ ten zunehmen, die Entwicklung digitaler Vernetzung mehr zu regionalisieren, ist fraglich, ob die Bemühungen um eine Reform der Internet Governance-Institutionen die Zeit und Anerkennung findet, die für den Erhalt des gewachsenen Modells und seiner Prinzipien nötig wäre.40 Digitale Souveränität: Spannung zwischen globaler Vernetzung und nationaler Selbstbestimmung Die im Cyber-Exzeptionalismus und dominanten Internet Governance-Diskurs ange‐ legte Ablehnung staatlicher Souveränität in digitalen Fragen hatte in einer Stimmung und zu einer Zeit ihren Ursprung, in der die Bedeutung des Staates und mit ihr das Konzept der Souveränität als im Schwinden begriffen wurden. Doch aus heutiger Perspektive lässt sich feststellen, dass sich diese Prophezeiungen weder im Allge‐ meinen noch in Bezug auf die digitale Sphäre verwirklicht haben. So wie die Souve‐ ränitätsansprüche einzelner Staaten immer stärker die internationale Sicherheits- und Wirtschaftspolitik bestimmen, so setzt sich auch immer mehr die Auffassung durch, dass nationales Recht und Regulierung nicht nur ein wirksames, zumal legitimes Mittel zur Ordnungsbildung im digitalen Bereich sind, sondern es auch immer wa‐ ren.41 Digitale Vernetzung wird dabei als Herausforderung, nicht als Hindernis na‐ 2.3 39 Vgl. Mueller 2010, S. 120. 40 Vgl. Voelsen 2019. 41 Vgl. Drezner 2004; Kettemann 2015. 67 tionalstaatlicher Souveränitätsausübung wahrgenommen. Gründe für diesen Per‐ spektivenwechsel sind etwa die Kritik an fehlenden demokratischen Werten in der Regelsetzung und Durchsetzung digitaler Vernetzung, die Entzauberung der von Un‐ ternehmen und ExpertInnen dominierten Regulierungsprozesse oder die gestiegene Sensibilität für Fragen der Cybersecurity. Auch ein zunehmender Nationalismus muss hier genannt werden, der die Unabhängigkeit des eigenen Landes bzw. der Rechtsprechung und Regulierungskompetenz der eigenen Regierung in Bezug auf das Internet und die digitale Transformation zu stärken verlangt. Das Resultat ist eine Rückbesinnung auf die Normsetzung mittels der durch Volkssouveränität ge‐ deckten, nationalstaatlich legitimierten Institutionen.42 Ihren Ausdruck findet die Entwicklung vor allem in den immer lauter werdenden Rufen nach „digitaler Souveränität“, die in einem interessanten Twist seit den Ent‐ hüllungen Edward Snowdens im Sommer 2013 bezüglich der massenhaften Online- Überwachung durch Geheimdienste stark an Konjunktur gewonnen haben. Das Sichtbarwerden einer hegemonialen Machtausübung und der Möglichkeiten von Da‐ tensammlung und Kontrolle durch die sich souverän, aber überterritorial gebärden‐ den amerikanischen Geheimdienste (und Technologiekonzerne) bewirkte in vielen Ländern einen starken Wunsch nach Abgrenzung und Hoheitskontrolle. Das führte dazu, dass gerade auch politische und gesellschaftliche Akteure in Demokratien seit‐ her immer wieder die Stärkung der digitalen Souveränität, und damit der Selbstbe‐ stimmungsfähigkeit im digitalen Raum fordern.43 Eine wichtige Facette des gegenwärtigen Diskurses zur digitalen Souveränität ist, dass er zunächst hauptsächlich von China propagiert und ausgearbeitet wurde. Die von der chinesischen Führung bereits länger verfolgte Strategie, mehr staatliche Kontrolle im digitalen Raum durchzusetzen und den Erhalt von territorialen Grenzen sowie die Anerkennung von Regierungen als dominante Regulierungsinstanz in Be‐ zug auf globale und nationale Internetpolitik festzuschreiben, wurde 2010 in einem White Paper als Maßnahme zum Schutz der chinesischen „Internet sovereignty“ for‐ muliert.44 Anders als häufig angenommen, besteht Chinas Agenda zum Erhalt der Internet-Souveränität jedoch nicht allein in dem Versuch, das chinesische Internet vom globalen Netzwerk abzukoppeln; vielmehr sind die Filter- und Zensurmaßnah‐ men – bekannt als „Great Firewall of China“ – sowie andere Maßnahmen zur Über‐ wachung inländischer Online-Kommunikation nur ein Aspekt Chinas nationalistisch geprägter Cyberstrategie.45 Diese zielt ebenfalls darauf ab, die Output-Legitimität des Regimes durch die Förderung der chinesischen IT-Wirtschaft, der sozialen Stabi‐ lität und nationalistischer Ideologie auszubauen, und somit die Digitalisierung für 42 Vgl. Gurstein 2014; Milan/Hintz 2014. 43 Vgl. Pohle im Erscheinen; Misterek 2017. 44 Creemers 2016, S. 122. 45 Vgl. Arsène 2016, S. 72. 68 die Festigung der inneren Souveränität nutzbar zu machen.46 Nach außen baut China seine souveräne Machtposition aus, indem es seine Forderungen in bestehende Inter‐ net Governance-Prozesse einbringt und seit 2014 eine eigene World Internet Confe‐ rence unter starker Beteiligung in- und ausländischer WirtschaftsvertreterInnen orga‐ nisiert. Zudem etabliert die chinesische Führung zunehmend eine eigenständige, glo‐ bale Konnektivitätspolitik, indem sie durch Infrastrukturinvestitionen und internatio‐ nale Kreditvergabe im globalen Süden eigenen technischen Standards und Normen Verbreitung zu verschaffen sucht.47 Chinas Ruf nach mehr staatlicher Souveränität im Digitalen wurde auch von an‐ deren autoritären und semi-autoritären Ländern aufgegriffen, zunächst jedoch weni‐ ger konsequent. So suchte beispielsweise Russland seinen auf einem territorialen Souveränitätsverständnis beruhenden Ansatz zunächst diplomatisch, später auch mit technischen Mitteln zu etablieren – und dies oft in Kooperation mit China und mit‐ unter sehr konfrontativ. Die russischen Souveränitätsbestrebungen in Bezug auf das globale Internet basieren dabei vor allem auf dem Grundsatz der Nicht-Einmischung und beinhalten – im Gegensatz zu China – weniger den wirtschaftlichen, technologi‐ schen und ideologischen Export internetpolitischer Überzeugungen.48 Vielmehr fo‐ kussieren sie auf eine Versicherheitlichung und Unabhängigkeit des russischen Inter‐ net-Segments RUnet, des geographisch definierten Netzwerk-Bereichs, welcher der Autorität der russischen Führung untersteht.49 Neben der Begünstigung der einhei‐ mischen IT-Wirtschaft beinhaltet die Abschottungsstrategie Russlands nach innen wirkende technische Maßnahmen, die der Territorialisierung von Informationsflüs‐ sen zum Zwecke der „Informationssicherheit“ dienen, wie die Kontrolle und Über‐ wachung von Internetkommunikation, der eingeschränkte Zugriff auf nicht-russische Webdienste (Geoblocking) und die obligatorische Speicherung und Weiterverarbei‐ tung von Nutzerdaten auf russischem Grund und Boden (Datenlokalisierung).50 Die‐ se Bemühungen gipfelten im 2019 von der Duma beschlossenen Gesetzesvorhaben, das die russischen Internetanbieter dazu verpflichtet, die technischen Voraussetzun‐ gen für die lokale Umleitung von Datenflüssen im Internet zu schaffen, so dass – im 46 Vgl. Jiang 2010, S. 82. Jiang betitelt die derzeitige Internetpolitik Chinas als „Authoritarian In‐ formationalism“ und sieht in ihr eine komplexen Mischung nicht nur aus autoritären, sondern auch aus kapitalistischen und konfuzianischen Elementen, während Rebecca MacKinnon (2010) die raffinierte Kombination aus Kontrolle, vornehmlicher Meinungsfreiheit im Netz und ideologischer Stabilitätssicherung als „Networked Authoritarianism“ beschreibt. 47 Vgl. Kohlenberg/Godehardt 2018. 48 Vgl. Nocetti 2015, S. 112 und 121ff. In einem nahezu ironischen Gegensatz zu Russlands offi‐ zieller Strategie der Nicht-Einmischung stehen seine vornehmliche, jedoch oft schwer zu be‐ weisende Beteiligung an gezielten Desinformationskampagnen und Cyber-Spionage in westli‐ chen Staaten sowie diverse Cyber-Angriffe auf kritische Infrastrukturen in osteuropäischen und baltischen Staaten (vgl. Shackelford et al. 2017). 49 Vgl. Stadnik 2019, S. 1. 50 Vgl. Maréchal 2017. 69 Falle eines feindlichen oder terroristischen Übergriffs – eine Abkopplung vom glo‐ balen Internet und insbesondere dem World Wide Web technisch umsetzbar wäre. Bemerkenswerterweise stützt sich der seit 2013 in demokratischen Ländern for‐ mierte Diskurs zur digitalen Souveränität auf einige der von China und Russland vorgegebenen Elemente, wird jedoch unter anderen Vorzeichen geführt. So steht auch hier die Sicherheit der IT-Infrastrukturen von Staat und Wirtschaft durch eine größere Unabhängigkeit von ausländischen – insbesondere US-amerikanischen – Technologie- und Dienstanbietern sowie die Förderung und Innovationskraft der hei‐ mischen IT-Wirtschaft im Vordergrund. Exemplarisch hierfür ist das viel diskutierte, wenn auch letztlich nicht durchgesetzte Schengen-Routing – die Idee, den Datenver‐ kehr innerhalb Europas nicht über Knotenpunkte und Leitungen außerhalb Europas zu leiten. Auch andere Vorschläge zur Datenlokalisierung haben sich bisher in Euro‐ pa nur uneinheitlich und kontextuell beschränkt realisieren lassen. Anders als in Chi‐ na und Russland werden in demokratischen Ländern die Rufe nach mehr Souveräni‐ tät im digitalen Raum zudem diskursiv häufig mit Datenschutz, der Stärkung von NutzerInnenrechten und wirtschaftlicher Stabilität verknüpft. So beziehen sich bei‐ spielsweise eine Vielzahl der in Deutschland von politischer Seite angekündigten und von wirtschaftlicher und gesellschaftlicher Seite geforderten Maßnahmen auf „Datensouveränität“ und digitale „VerbraucherInnensouveränität“ und setzen damit die Selbstbestimmungsfähigkeit der heimischen InternetnutzerInnen und Konsumen‐ tInnen an die Stelle der von autoritären Regierungen propagierten Kontrolle durch staatliche Institutionen. Neben wirtschaftlichen Mitteln soll diese Art von Souverä‐ nität im digitalen Raum durch unabhängige technische Angebote, Verschlüsselung und transparentere Geschäftsmodelle sowie insbesondere durch eine Förderung der Medien- und Digitalkompetenz erlangt werden.51 Obgleich die Diskurse zur digitalen Souveränität demokratischer und autoritärer Staaten ideologische und praktische Unterschiede aufweisen, stimmen sie darin überein, dass sie das Internet nicht als ein vom Prinzip der Territorialität losgelöstes, entgrenztes Netzwerk wahrnehmen. Die Souveränitätsbestrebungen einzelner Staa‐ ten oder Regionen implizieren vielmehr, dass sich das Internet als „network of net‐ works“ in Teilsegmente – oft als „nationale Internet-Segmente“ bezeichnet – auftei‐ len lässt, in denen nationales Recht durchsetzbar ist.52 Parallel dazu lässt sich im Diskurs eine deutliche Erweiterung des Gegenstands konstatieren: Nicht länger geht 51 Vgl. Pohle im Erscheinen. 52 Im Gegensatz zu der oft geäußerten Annahme, die digitalen Souveränitätsbestrebungen würden zu einer Balkanisierung, also einem Auseinanderbrechen des globalen Internets, führen, defi‐ niert Mueller (2017, S. 43) technische Internetfragmentierung sehr eng als den unwahrscheinli‐ chen (und bisher nicht eingetretenen) Fall der intentionalen Abkoppelung eines beträchtlichen Teils der Weltbevölkerung über einen längeren Zeitraum, die zu technischen Inkompatibilitäten führen und die Kommunikation zwischen NutzerInnen im betroffenen Fragment und dem rest‐ lichen Internet dauerhaft und wirksam unterbinden würde. 70 es hauptsächlich um das Internet als dominante digitale Vernetzungstechnologie, sondern der Blick weitet sich auf Digitalisierung als gesamtgesellschaftlichen Trans‐ formationsprozess. So sind etliche Maßnahmen, die der Selbstbestimmungsfähigkeit einzelner Staaten und seiner BürgerInnen zuträglich sein sollen, Teil einer Wirt‐ schafts- und Sicherheitsstrategie, die weit über das Internet hinausgeht und sich auf die digitale Transformation ganzer Wirtschafts- und Gesellschaftsbereiche bezieht. Neben der Förderung von Sicherheitstechnologien und -kompetenzen stehen vor al‐ lem auch die Innovations- und Wettbewerbsförderung im Bereich zukünftiger Schlüsseltechnologien wie Künstliche Intelligenz im Vordergrund. In demokrati‐ schen Ländern wird zudem die digitale Kompetenz der BürgerInnen in ihrer Rolle als ArbeitnehmerInnen, KonsumentInnen und NutzerInnen digitaler Technologien und Dienste als Grundlage für mehr Selbstbestimmung im Digitalbereich angesehen. Der Souveränitätsdiskurs löst sich somit – wie auch die gesamte nationalstaatlich geprägte Debatte um Digitalpolitik – immer stärker von der Netzwerk-Rhetorik. Unterschiede zu früheren Momenten der hier nachvollzogenen Debatte um Sou‐ veränität im digitalen Raum finden sich aber nicht nur im Verständnis von Vernet‐ zung. Auch normativ werden neue Überzeugungen artikuliert, allem voran, dass die souveräne Staatsorganisation nicht eine Krücke sei, um kollektive Selbstbestimmung überhaupt zu ermöglichen, sondern vielmehr der adäquate und beste Ausdruck der Demokratie. Digitale Souveränität wird hier nicht als eine Abgrenzung nach außen, sondern als Voraussetzung dafür begriffen, den Prozess der digitalen Transformation selbstbestimmt mitzugestalten. In den Mittelpunkt rückt folglich nicht nur die kol‐ lektive Handlungs- und Gestaltungsfähigkeit des Staates, sondern auch die Souverä‐ nität des Einzelnen, verstanden als die Autonomie und Handlungsfähigkeit des Indi‐ viduums in einer vernetzten Welt und zum Ausdruck gebracht etwa in Konzepten wie Datensouveränität und informationelle Selbstbestimmung.53 Auch dieser Debat‐ tenstrang hat also einen stark präskriptiv-normativen Charakter, nur verlangt er nicht mehr das Verschwinden des Staates oder das Moderieren von Staatlichkeit, sondern vielmehr ein Wieder-Einsetzen von Souveränität im Namen von Demokratie und Selbstbestimmung. Übersehen werden darf jedoch nicht, dass in dieser Re-Institutio‐ nalisierung potentiell große Risiken liegen, da die vernetzte Welt in Bezug auf Machtausübung und Kontrolle ganz andere Möglichkeiten zur Verfügung stellt als dies in vorherigen Dekaden der Fall war. 53 Vgl. Pohle im Erscheinen; siehe auch Couture/Toupin 2018. 71 Souveränität in der vernetzten Welt: Eine Zwischenbilanz Erzählt man die nunmehr seit bald drei Dekaden öffentlich geführte Debatte um Souveränität und digitale Vernetzung als eine fast schon chronologische Abfolge von sich wandelnden Diskursen und Machtverschiebungen, dann liegt es nahe, in der Wiederkehr des Nationalstaates eine Art ehernes Gesetz zu sehen. Ohne den Staat – so wirkt es – gehe es nun einmal nicht und das Scheitern der Blütenträume von globaler Governance und alternativen Koordinationsformen ist demnach schon im Ansatz angelegt gewesen. Mehr noch, es scheint so, als ob allein im staatlichen Kontext das Recht auf demokratische Selbstbestimmung prinzipiell realisiert werden könne. Doch diese Schlussfolgerung erscheint uns falsch. Wir möchten vielmehr ab‐ schließend dazu anregen, stärker die Ambivalenz und komplexe Dynamik der De‐ battenentwicklung nachzuvollziehen. Zu diesem Zweck resümieren wir die hier vor‐ gelegte Rekonstruktion mit vier etwas anders gelagerten Beobachtungen bzw. Ein‐ schätzungen, die in heutigen und zukünftigen Auseinandersetzungen über die Archi‐ tektur und Wirkweise der digitalen Vernetzung zu Orientierung verhelfen sollen. Die erste Beobachtung bezieht sich auf die Bedeutung von Staaten in der Regu‐ lierung des Internets. In der Forschung seit mindestens fünfzehn Jahren gut etabliert, besagt diese Beobachtung, dass staatliche Anreiz- und Rahmensetzung zu jedem Zeitpunkt der technologischen und sozio-politischen Geschichte des Internets und seiner Dienste ein bedeutsamer Faktor war und es immer noch ist. Die Erzählung einer gewissermaßen staatsfreien Entwicklung, die erst spät durch nationalstaatliche Machtinteressen eingeengt wurde, ist historisch nicht haltbar. Die darin verborgen liegende Trennung von technischer Entwicklung und Politik dient häufig nur der his‐ torisierenden Begründung für das Delegitimieren staatlicher Regulierungsversuche. Tatsächlich fand die reale Entwicklung des Internets weder außerhalb konkreter Rechtsräume statt, noch ist sie in Form oder Verlauf ohne eine Anreizsteuerung über Märkte, Regulierungsregime oder öffentliche Forschungsinfrastrukturen denkbar. Die klassischen Beispiele für die frühe Bedeutung staatlicher Steuerung in der Geschichte des Internets sind die Verbindungen zum US-amerikanischen For‐ schungs- und Militärsektor, doch auch auf der Ebene internationaler Politik lassen sich bereits zu frühen Zeitpunkten Beispiele für das Wirken von Staaten finden.54 Dass Staaten eine regulierende Rolle einnehmen, darf jedoch nicht mit einem Diri‐ gismus gleichgesetzt werden; vielmehr können auch Deregulierungsphasen mit staatlichem Handeln kompatibel sein. Diese gilt es jedoch zu unterscheiden von einer aktiven staatlichen Interventionstätigkeit oder einer Auflösung der globalen Steuerung in nationale Kontexte. Vielmehr muss rekonstruiert werden, wie sich die Handlungsziele des Staates in Bezug auf digitale Infrastrukturen über Zeit gewandelt 3. 54 Vgl. Drezner 2004; Goldsmith/Wu 2006; Pohle 2018. 72 haben. Dies trägt auch zur Erklärung dafür bei, dass wir gegenwärtig nicht nur eine stärkere Regionalisierung bzw. Nationalisierung von digitalen Infrastrukturen, son‐ dern auch eine Zunahme von technischen und regulatorischen Kontrollpunkten se‐ hen.55 Die zweite Beobachtung betrifft die Skepsis gegenüber staatlicher Regulierung, die gerade in Internet Governance-Kreisen oft als Präferenz für das Multistakehol‐ der-Verfahren artikuliert wird. Als Episode in der Debatte um Staatlichkeit und digi‐ tale Vernetzung interpretiert scheint Multistakeholder-Governance den Höhepunkt überschritten zu haben: Wenn heute zentrale Stakeholder zunehmend aus Internet Governance-Prozessen ausscheren und die Gesamtentwicklung der Internetpolitik fragmentarischer verläuft, deutet dies darauf hin, dass der Versuch, globale und all‐ gemein anerkannte Institutionen für die Koordination des Internets und seiner An‐ wendungen zu schaffen, nicht die angestrebte Effizienz oder Legitimität erzielt hat. Doch diese Interpretation ist in unseren Augen insofern einseitig, als sie einmal mehr den Unterschied zwischen staatlichem Handeln und dem expertendominierten Multistakeholder-Ansatz der Internet Governance überbetont. Letzterer ist keine di‐ chotome Alternative zu souveränen Staaten, sondern vielmehr ein innovatives Ins‐ trument zur Formierung von Präferenzen, zur Vorbereitung niedrigschwelliger Eini‐ gungen und zur Aushandlung normativer Überzeugungen. Als solches haben sich die globalen Internet Governance-Prozesse und damit verbundene institutionelle In‐ novationen, wie das Internet Governance Forum oder ICANN, als relativ stabil und wirksam erwiesen.56 Aus dieser relativierenden Sichtweise heraus muss anerkannt werden, dass das über die letzten Jahrzehnte gewachsene, recht außergewöhnliche Internet Governance-Format Stärken hat, die nicht in Frage gestellt werden können. Doch um diese zu sehen, sollte es nicht an seiner Eignung zur demokratisierenden Univer‐ sallösung bemessen werden. Vielmehr sollte beobachtet werden, inwiefern es im Rahmen dieses Modells gelingt, Begründungsdiskurse einzufordern und normative Impulse zu setzen. Will man die Rolle von Internet Governance-Prozessen für die Diskussion um das Spannungsverhältnis von Souveränität und globaler Vernetzung bewerten, so muss man den dort dominierenden Multistakeholder-Ansatz als ein per‐ formatives Instrument ernstnehmen, welches die politischen Imaginäre – bestehend aus globaler Repräsentation, einer Demokratisierung der transnationalen Sphäre und einer Verbesserung der Politikergebnisse – wieder und wieder hervorbringt.57 Als solches ist der Multistakeholder-Ansatz als Internet Governance-Format nicht nur auf die globale Ebene oberhalb der Staaten gerichtet, sondern wirkt gerade auch in 55 Vgl. DeNardis 2012. 56 Ein Beispiel dafür, wie entwicklungsfähig diese Institutionen selbst in jüngerer Zeit noch sind, ist die bereits erwähnte IANA Stewardship Transition, durch die ICANN Unabhängigkeit von der amerikanischen Regierung erhielt. 57 Vgl. Hofmann 2016. 73 diesen Staaten und erlaubt auch dort, das Verhältnis von souveräner Macht und glo‐ baler Vernetzung selbst zu thematisieren. Die dritte Beobachtung löst sich von der Akteursebene und fokussiert stattdessen auf die theoretischen Prämissen der Debatte um Vernetzung und Souveränität. So existiert das Spannungsverhältnis, welches in einigen Momenten der Debatte zwi‐ schen der Logik des Netzwerks und der Logik der Hierarchie konstruiert wird, durchaus. In unseren Augen kann es jedoch nicht als Entgegensetzung von hierarchi‐ scher Staatenwelt und horizontaler Vernetzung konzipiert werden. Ein netzwerkarti‐ ger Aufbau von Kommunikation bedeutet nicht notwendigerweise einen Kontroll‐ verlust, sondern kann im Gegenteil sogar zu einem Mehr an Kontrolle und Beein‐ flussung führen. Dezentrale Netzwerke bieten sehr weitreichende Möglichkeiten, von verschiedenen Seiten aus Kontrolle und Beherrschung auszuüben.58 Vernetzung wird dadurch also nicht einfach ein Element hierarchischer Kontrolle; vielmehr setzt sie eine Dynamik in Gang, die zu anderen Arten von Spannungsverhältnissen führt. Im Hinblick auf äußere Souveränität, also zwischenstaatliche Beziehungen, hat Vernetzung in ihrer ursprünglichen Dynamik eine Wirkung hervorgebracht, die im und durch den Diskurs um Dezentralität verdeckt wurde. Globale Vernetzung erfor‐ derte weltweite Standards und schuf zugleich Anreize für eine Ökonomie, die in be‐ sonderer Weise auf Netzwerkeffekte ausgerichtet ist und welche die globale Domi‐ nanz einiger weniger zentraler Internetfirmen beförderte. Deren dominante Position konstituiert eine neue Hegemonieform, die aufgrund ihrer hybriden Merkmale zu‐ nächst gar nicht als solche erkannt wurde und daher wenig Widerspruch erfuhr. Ab‐ grenzungsversuche entstanden zunächst an den Rändern der Ordnung, zum einen re‐ gional mit China und Russland als Taktgebern, zum anderen thematisch im Kontext einzelner Politikbereiche. Frühe Beispiele dafür sind etwa Souveränitätsfragen im Hinblick auf Cybersicherheit, später die Artikulation von Selbstbestimmungsansprü‐ chen aus individualistischen Kontexten heraus (etwa Datenschutz oder Verbrauche‐ rInnenrechte). In jüngster Zeit wurden diese um eine demokratietheoretische Rheto‐ rik erweitert, beispielsweise mit Blick auf öffentlich-mediale Unabhängigkeit wie sie in der Forderung nach einem „europäischen Google oder Facebook“ zum Aus‐ druck kommt.59 Nach innen, also in Bezug auf die selbstbestimmte Gestaltung der staatlichen Ver‐ hältnisse und die demokratische Souveränität, zeigt sich eine ähnliche Dialektik: Die Ausweitung von Partizipation durch digitale Netzwerke trat nicht in der Weise der imaginierten unmittelbaren politischen Entscheidungsbeteiligung ein; vielmehr führ‐ te die Zunahme von Netzwerkkommunikation zunächst viel allgemeiner zu Partizi‐ pation im Sinne eines Anschwellens von gesellschaftlicher Kommunikation. Die Wirkungen dieser Entwicklung sind – wie sich bald zeigte – ambivalent und häufig 58 Vgl. Mansell 2012, S. 176ff. 59 Vgl. Nissenbaum 2005; Kamis/Thiel 2015. 74 gegenläufig zu normativen Zielen. Während manipulative Diskursverzerrungen durch Diffamation und Desinformation derzeit politisch und gesellschaftlich breit diskutiert werden, sorgt das Mehr an Kommunikation vor allem auch für ein Mehr an Daten – und schafft so die Grundlage für die oben schon skizzierten neuen Herr‐ schaftsweisen und -akteure. Doch auch hier ist das Bild unvollständig, wenn man nicht auch die starken Gegenbewegungen einbezieht, die politisch, rechtlich und technisch Netzwerke als plurale Gegeninstitutionen – nicht als vollständige Gegen‐ modelle – zur Demokratie zu nutzen verstehen. Prominente Beispiele für diese Nut‐ zung sind die Platzbesetzungsbewegungen wie Occupy, oder auch der Bedeutungs‐ gewinn der netzpolitischen, zivilgesellschaftlichen Bewegung, der immer wieder große Mobilisierungen gelingen.60 Die Spannung zwischen Hierarchien und Netzwerken liegt also nicht in einer grundsätzlichen Inkompatibilität der beiden Logiken, aber auch nicht in einer Unter‐ ordnung des einen unter das andere Prinzip. Digitale Vernetzung hat vielmehr einen sehr konfrontativ verlaufenden Prozess in Gang gesetzt, der sich global sehr unter‐ schiedlich ausspielt. In diesem kommt es nicht zu der eingangs noch vermuteten Auflösung des Bündels staatlicher Souveränitätskompetenz, sondern das Profil staat‐ licher Souveränität wird in mehreren Dimensionen geschärft: Souveräne Herr‐ schaftsausübung wird wichtiger, aber auch offensichtlicher und damit kontestierba‐ rer. Die vierte und letzte Beobachtung bezieht sich auf den konstatierten Wandel des Gegenstandsbereichs von Digitalpolitik seit Beginn der 2010er Jahre. Dieser mani‐ festiert sich in der sich wandelnden Rhetorik von Internetpolitik bzw. dem in Deutschland stark verbreiteten und mit Nutzerrechten verknüpften Begriff der Netz‐ politik hin zur Digitalisierung. Durch diese Loslösung von einem vernetzungsspezi‐ fischen Fokus auf einen viel allgemeineren Transformationsprozess ist zunächst ein‐ mal eine Verschärfung des Souveränitätsdiskurses durch Nationalstaaten zu erwar‐ ten. Zum einen, weil es zu einer Ausweitung von Themen und Fragen kommt, da der allgemeine und alle gesellschaftlichen Bereiche betreffende Prozess der Digitalisie‐ rung als Policy Issue dem Staat andere, weitreichendere Ansprüche an Gestaltungsund Kontrollmöglichkeiten abverlangt. Zum anderen wird das Gesamtphänomen der Digitalisierung noch stärker kompetitiv gesehen als bisherige internetpolitische As‐ pekte, wie die weit verbreitete Metapher des Rennens um technologische Führer‐ schaft – etwa in Bezug auf Künstliche Intelligenz – klar zeigt. Zudem ist die Logik von Globalität und technisch notwendigen geteilten Stan‐ dards im Digitalisierungsdiskurs weniger tief verankert als sie es für die Internetpo‐ litik war, die aufgrund der Rückbindung an die technische Infrastruktur stets eine globale Dimension haben musste. Ökonomistische Argumente liegen hier näher als 60 Vgl. Ganz 2018. 75 ein Fördern von Kommunikation, Partizipation und Demokratie. Doch die Frühge‐ schichte des Diskurses von Vernetzung und Souveränität kann sich hier durchaus als Ressource erweisen: In ihr ist die Kontestierung souveräner Machtausübung einge‐ übt und durch sie wurde ein aktives und dichtes Zentrum nicht-staatlicher Akteure etabliert. Gerade in Europa ist der regulative Rahmen zudem durchaus explizit auf die pluralistische Logik einer demokratischen Souveränitätsentfaltung hin angelegt. Darüber hinaus gelten Kontrollnotwendigkeiten in den meisten Ländern Europas nicht nur mit Blick auf ökonomische Macht, sondern auch auf staatliche Herr‐ schaftspotentiale als existentiell. In der Konsolidierung von Souveränität liegt daher durchaus eine Hoffnung auf Demokratisierung. Die Voraussetzungen für diese zu si‐ chern, wird eine zentrale Aufgabe der kommenden Jahre sein. Literatur Arsène, Séverine, 2016: China, Internet Governance and the Global Public Interest. In: Sick‐ mann, Ines/Triebel, Odila (Hrsg.): A New Responsible Power China? China's Public Di‐ plomacy for Global Public Goods, Stuttgart, S. 68–77. Breindl, Yana, 2019: Internet Governance: Von der Selbstregulierung zu hybriden Regulie‐ rungsmodellen. 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Wu, Tim, 2014: Is Internet Exceptionalism Dead? In: Szoka, Berin/Marcus, Adam (Hrsg.): The next Digital Decade: Essays on the Future of the Internet, Washington D.C., S. 179-88.

Abstract

You cannot form a state with the Internet—or can you? In contrast to post-territorial expectations from the early days of the Internet, the state seems to be increasingly in demand when it comes to coming to terms with the digital revolution. What is more, state structures have never been irrelevant in terms of the Internet but have influenced both it and digitalisation since their beginnings. This book explores the intriguing relationship between the Internet and the state in depth from an interdisciplinary perspective that includes political science, legal studies and communication studies. By examining sovereignty, privacy and security, the contributions it contains address the fundamental understandings and functions of the state. They deal with regulatory areas that have changed dynamically in the digital era: data protection, the administration of critical Internet resources and the regulation of media content. Finally, they also consider the changes to the players involved in this field and the courses of action open to them: parties and political communication, e-government and e-participation. With contributions by Sandra Seubert, Paula Helm, Claudia Ritzi, Alexandra Zierold, Norbert Kersting, Christoph Bieber, Myriam Dunn-Cavelty, Florian Egloff, Andreas Busch, Martin Warnke, Wolf J. Schünemann, Katharina Gerl, Thorsten Thiel, Julia Pohle, Jan-Niklas Kocks, Juliana Raupp, Ekkehart Reimer

Zusammenfassung

Mit dem Internet ist kein Staat zu machen – oder doch? Entgegen post-territorialen Erwartungen aus der Pionierzeit des Internets scheint der Staat zunehmend gefragt zu sein, wenn es um die Bewältigung des digitalen Wandels geht. Und mehr noch: Staatliche Strukturen sind nie hinfällig gewesen, sondern haben Internet und Digitalisierung seit ihren Anfängen geprägt. Der Band geht dieser spannungsvollen Beziehung aus interdisziplinärer Perspektive – Politikwissenschaft, Rechtwissenschaft, Kommunikationswissenschaft – auf den Grund. Mit der Souveränität, der Privatheit und der Sicherheit behandeln die Beiträge grundlegende Verständnisse und Funktionen des Staates. Sie adressieren dynamisch veränderte Regulierungsfelder im digitalen Zeitalter: Datenschutz, Verwaltung kritischer Internet Ressourcen, Regulierung von Medieninhalten. Schließlich betrachten sie Veränderungen der Akteure und ihrer Handlungsmöglichkeiten - Parteien und politische Kommunikation, E-Government und -Partizipation. Mit Beiträgen von Sandra Seubert, Paula Helm, Claudia Ritzi, Alexandra Zierold, Norbert Kersting, Christoph Bieber, Myriam Dunn-Cavelty, Florian Egloff, Andreas Busch, Martin Warnke, Wolf J. Schünemann, Katharina Gerl, Thorsten Thiel, Julia Pohle, Jan-Niklas Kocks, Juliana Raupp, Ekkehart Reimer