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Hubertus Buchstein, Moritz Langfeldt (Ed.)

Otto Kirchheimer - Gesammelte Schriften

Band 5: Politische Systeme im Nachkriegseuropa

1. Edition 2020, ISBN print: 978-3-8487-4735-1, ISBN online: 978-3-8452-9001-0, https://doi.org/10.5771/9783845290010

Series: Otto Kirchheimer - Gesammmelte Schriften, vol. 5

Bibliographic information
Nomos Buchstein | Langfeldt [Hrsg.] Otto Kirchheimer – Gesammelte Schriften Band 5: Politische Systeme im Nachkriegseuropa Kirchheimer-Edition 5Herausgegeben von Hubertus Buchstein Otto Kirchheimer – Gesammelte Schriften Herausgegeben von Prof. Dr. Hubertus Buchstein, Universität Greifswald BUT_Buchstein_4735-1.indd 1 31.10.19 09:00 Otto Kirchheimer mit Sohn Peter im Jahr 1954 (Foto aus dem Besitz von Hanna Kirchheimer-Grossmann) BUT_Buchstein_4735-1.indd 2 31.10.19 09:00 Otto Kirchheimer – Gesammelte Schriften Band 5: Politische Systeme im Nachkriegseuropa Herausgegeben von Hubertus Buchstein und Moritz Langfeldt unter Mitarbeit von Henning Hochstein, Lisa Klingsporn und Merete Peetz Nomos Kirchheimer-Edition BUT_Buchstein_4735-1.indd 3 31.10.19 09:00 Gedruckt mit Unterstützung der Deutschen Forschungsgemeinschaft (DFG; BU 1035/8-1). Die Deutsche Nationalbibliothek verzeichnet diese Publikation in der Deutschen Nationalbibliografie; detaillierte bibliografische Daten sind im Internet über http://dnb.d-nb.de abrufbar. ISBN 978-3-8487-4735-1 (Print) ISBN 978-3-8452-9001-0 (ePDF) 1. Auflage 2020 © Nomos Verlagsgesellschaft, Baden-Baden 2020. Gedruckt in Deutschland. Alle Rechte, auch die des Nachdrucks von Auszügen, der fotomechanischen Wiedergabe und der Übersetzung, vorbehalten. Gedruckt auf alterungsbeständigem Papier. BUT_Buchstein_4735-1.indd 4 31.10.19 09:00 Inhalt Einleitung 7 The Composition of the German Bundestag, 1950 [1950] [1.] 177 The Government of Eastern Germany [1951] [2.] 194 The Decline of Intra-State Federalism in Western Europe [1951]  [3.] 204 [Rezension:] Werner Weber: Spannungen und Kräfte im westdeutschen Verfassungssystem [1952]  [4.] 220 Parteistruktur und Massendemokratie in Europa [1954] [5.] 223 [Rezension:] Politische Willensbildung in der Bundesrepublik [1954]  [6.] 249 Notes on the Political Scene in Western Germany [1954] [7.] 252 [Rezension:] Ernst Rudolf Huber: Wirtschaftsverwaltungsrecht [1954]  [8.] 266 [Rezension:] Joseph H. Kaiser: Die Repräsentation organisierter Interessen [1956]  [9.] 271 West German Trade Unions: Their Domestic and Foreign Policies [1957] [10.] 276 [Sammelrezension:] The Political Scene in West Germany [1957] [11.] 342 [Rezension:] Ein kritischer Sozialist [1957][12.] 357 Wandlungen der politischen Opposition [1957][13.] 361 [Sammelrezension:] The Party in Mass Society [1958][14.] 389 France from the Fourth to the Fifth Republic [1958][15.] 396 In Frankreich regiert ein einziger Mann [1959][16.] 427 Majoritäten und Minoritäten in Westeuropäischen Regierungen [1959] [17.] 439 Sachverstand und Politik im Bereich der Verwaltung [1961][18.] 463 German Democracy in the 1950s [1961][19.] 475 European Parliaments [1963][20.] 489 Vorbemerkung [zu Politik und Verfassung] [1964][21.] 501 5 [Rezension:] Das Regierungssystem der Bundesrepublik [1964] [22.] 502 Gewerkschaften und Politik in den USA [1964][23.] 506 Elite – Consent – Control in the Western Political System [1964] [24.] 515 [Brief von Otto Kirchheimer an Hermann Kesten] [1964][25.] 527 A Free Press in a Democratic State? The Spiegel Case [1965][26.] 533 The Problem of the East German Republic [1965][27.] 592 Der Wandel des westeuropäischen Parteisystems [1965][28.] 600 The Transformation of the Western European Party Systems [1966] [29.] 630 Bombing in Viet-Nam [1965][30.] 654 Deutschland oder Der Verfall der Opposition [1967][31.] 655 Privatmensch und Gesellschaft [1967][32.] 684 Restriktive Bedingungen und revolutionäre Durchbrüche [1965] [33.] 710 Biographische Notiz [1964][34.] 734 Abkürzungen 735 Bibliografie der veröffentlichten Schriften von Otto Kirchheimer 741 Personenregister 773 Sachregister 779 6 Einleitung von Hubertus Buchstein 1. Als Research Analyst im State Department 10 2. Frühe Deutschlandstudien 20 3. Als Professor an der New School for Social Research 32 4. Ambivalente Konsolidierung der bundesdeutschen Demokratie 45 5. Erneute Auseinandersetzungen um und mit Carl Schmitt 61 6. Die ›Spiegel-Affäre‹ 88 7. Wechsel an die Columbia University 95 8. Regierungssysteme im Wandel 99 9. Wandel der Parteiensysteme in Westeuropa 113 10. Rückkehr nach Deutschland? 137 11. Privatmensch und Gesellschaft 141 12. Tod und erster Nachruhm 156 13. Editorische Anmerkungen zu diesem Band 160 Dieser fünfte Band der Gesammelten Schriften von Otto Kirchheimer (1905-1965)1 mit dem Titel Politische Systeme im Nachkriegseuropa enthält seine zwischen 1950 und 1965 entstandenen Arbeiten zum Wandel von politischen Ordnungen in modernen Industriegesellschaften. Im geographischen Fokus dieser Studien stehen neben der Bundesrepublik 1 Zur Biographie von Otto Kirchheimer vgl. auch Herz / Hula (1969), Perels (1988), Herz (1989), Schale (2006), Alemann (2016) sowie die Einleitungen zu den ersten vier Bänden dieser Edition. Die biographischen Angaben stützen sich des Weiteren auf ungedruckte Quellen aus dem Nachlass von Otto Kirchheimer, der sich in der Sammlung der German Intellectual Émigré Collection der State University of New York in Albany befindet, sowie auf Material aus weiteren, im Folgenden jeweils spezifizierten, Nachlässen und Archiven. Weitere biographische Informationen verdanke ich Gesprächen, von denen einige schon längere Zeit zurückliegen: mit John H. Herz (am 15. November 1985), mit Ossip K. Flechtheim (am 13. Februar 1988), mit David Kettler (am 12. Mai 2013), mit Henry W. Ehrmann (am 7. Juni 1988), mit Leo Löwenthal (am 5. Oktober 1988) und mit Wilhelm Hennis (am 26. September 2009). Besonderer Dank gebührt Peter und Donna Kirchheimer (am 12. März 2015, am 16. März 2016 und am 31. Januar 2019) und Hanna Kirchheimer-Grossman (am 11. März 2016, am 17. Februar 2019 und am 15. April 2019) für ihre Bereitschaft, meine Fragen zu beantworten, mir weiteres biographisches Material zur Verfügung zu stellen und ihre Familiengeschichte und die Erinnerungen an ihren Vater mit mir zu teilen. 7 Deutschland die Entwicklungen in anderen westeuropäischen Demokratien und den USA sowie der DDR. Sein besonderes Augenmerk wirft Kirchheimer in diesen Beiträgen auf Veränderungen in den Parteiensystemen, die sich wandelnde Rolle der parlamentarischen Opposition, auf den gezielten Einfluss von Verbänden und Interessengruppen, auf die Stärkung von Bürokratie und Exekutive sowie auf die politischen Einstellungen und Erwartungen der Bürger in modernen Demokratien. Das gesamte Themenspektrum der Spätschriften Kirchheimers umfasst auch Beiträge zur Politischen Justiz und zum Wandel von Rechtsstaatlichkeit – diese Arbeiten finden sich im vierten Band seiner Gesammelten Schriften. Einige der in diesem Band versammelten Beiträge von Kirchheimer haben eine bis heute lebhaft geführte und weit über den deutschsprachigen Raum hinausreichende Rezeption erfahren. Mit ihren Beschreibungsgehalten, analytischen Perspektiven, theoretischen Zugriffen, originellen Formulierungen und ihren kreativen konzeptionellen Vorschlägen haben diese Texte mehrere Generationen von Leserinnen und Lesern nicht nur fasziniert, sondern auch zu weiterführenden Überlegungen angeregt. Kirchheimer ist damit zu einem Klassiker der amerikanisch-deutschen Politikwissenschaft der 1950er und 60er Jahre geworden. Kirchheimer selbst hat den Wert seiner Arbeiten weniger hochtönend veranschlagt. In einer kurzen Vorbemerkung zu einer Aufsatzsammlung aus dem Jahre 1964 in der edition suhrkamp mit dem Titel Politik und Verfassung bezeichnete er seine Tätigkeit lakonisch als »Handwerk« (S. 501). Zu den Aufgaben eines solchen Handwerkers gehöre es, »Regierungssysteme in voller Aktivität zu dechiffrieren, zu diagnostizieren oder in seinem Geist bessere für sie zu substituieren« (S. 501). Diese Trias aus »Analyse, Kritik und Wünschbarkeiten« (S. 501) lässt sich in nahezu sämtlichen Arbeiten aus Kirchheimers Spätwerk finden. Tief geprägt sah er sein politikwissenschaftliches Werk von den politischen Erfahrungen in einer »Zeit raschen Verschleißes politischer Systeme« (S. 501). Dieser Sachverhalt, so Kirchheimer weiter, »erhöht das Betriebsrisiko des Herstellens politischer Analysen beträchtlich« (S. 501), und mehr als einmal sah er sich veranlasst, seine Diagnosen und Positionen zu revidieren. Es gehört zur Eigenart der Schriften Kirchheimers, dass er seine Sicht der Dinge angesichts dieses »Betriebsrisikos« nicht hinter Allgemeinplätzen und vagen Aussagen verbarg, sondern die thesenhafte Zuspitzung suchte. 8 Einleitung Die in diesem Band versammelten 34 Texte von Otto Kirchheimer werden entsprechend der im Vorwort des Herausgebers zum ersten Band dieser Ausgabe dargelegten Editionsprinzipien bis auf drei begründete Ausnahmen chronologisch in der Reihenfolge ihres Entstehens abgedruckt. Die in dieser Einleitung nachfolgenden Erläuterungen zu den biographischen, wissenschaftlichen und politischen Hintergründen der Texte sind demgegenüber nach thematischen Schwerpunkten geordnet und folgen der Chronologie lediglich in groben Zügen. Erneut wurde bei den Recherchen und Vorarbeiten der Edition viel bislang nicht Bekanntes aufgefunden, das zusätzlichen Aufschluss über den zeithistorischen und theoriebiographischen Kontext der Arbeiten Kirchheimers gibt. Die biographischen Umstände von Kirchheimers Abschied vom Institute of Social Research (ISR) in New York sind bereits in der Einleitung zu Band 2 dieser Edition geschildert worden. In den folgenden Abschnitten wird zunächst auf seine Position beim State Department (1) und die während dieser Tätigkeit zwischen 1950 und 1954 veröffentlichten Arbeiten eingegangen (2). Danach werden sein Wechsel an die New School for Social Research in New York und seine ersten dort entstandenen Arbeiten geschildert (3). In den biographischen Teilen dieser ersten Abschnitte gibt es einige Überschneidungen mit den Einleitungen zu Band 4 und 6 der Kirchheimer-Edition, die aber zum Verständnis unumgänglich sind. In dem dann folgenden vierten Abschnitt stehen die Studien Kirchheimers über die kontrastreiche Konsolidierung der beiden deutschen Staaten in den 1950er Jahren im Zentrum (4). Mit kritischem Blick beobachtete Kirchheimer das Wirken der Schule von Carl Schmitt in der Bundesrepublik; seine Stellungnahmen dazu und die weiteren Entwicklungen im persönlichen Verhältnis zu seinem ehemaligen Doktorvater sind Thema des fünften Abschnittes (5). Seine Sorge, dass die Bundesrepublik einen autoritären Rückfall erlebt, sowie die Hoffnung, die er auf die demokratische Protestkultur setzt, verdeutlichen seine Stellungnahmen zur ›Spiegel-Affäre‹ (6). 1961 wechselte Kirchheimer auf eine Professur für Public Law and Government an die Columbia University in New York (7). Im achten Abschnitt liegt der Schwerpunkt auf seinen Analysen aus dieser Zeit zur Vergleichenden Regierungslehre (8). Die Bekanntheit Kirchheimers in der Politikwissenschaft rührt nicht zuletzt von seinen Thesen zum Wandel der Parteiensysteme in modernen Demokratien und seinen Vorschlägen zur Typologie von Parteien. Im neunten Abschnitt wird über diese Arbeiten informiert, in denen Kirchheimer das Konzept der ›catch-all party‹ zunächst eher am Rande erwähnt, und wie er es bis Mitte der 1960er Einleitung 9 Jahre zu einer Parteientypologie weiter entwickelt hat (9). Die letzten drei Abschnitte schildern Kirchheimers Bemühungen um eine Rückkehr nach Deutschland, enthalten Erläuterungen zu Kirchheimers gesellschaftstheoretisch orientierten Arbeiten aus den Jahren 1964 und 1965, in denen er sich für gesellschaftstheoretische Fragen interessierte, und berichten die Umstände seines plötzlichen Todes (10 bis 12). Abgeschlossen wird die Einleitung mit den speziellen editorischen Hinweisen für diesen Band (13). 1. Als Research Analyst im State Department Die ersten acht der in diesem Band abgedruckten Beiträge schrieb Otto Kirchheimer, als er noch Mitarbeiter beim amerikanischen Außenministerium war. Zur Erinnerung: Noch bevor er im November 1943 die amerikanische Staatsbürgerschaft erhalten hatte, konnte er am 6. Juli eine neue berufliche Tätigkeit als Research Analyst beim Office of Strategic Services (OSS) in Washington D. C. antreten. Er hatte zunächst eine auf vier Wochentage begrenzte Stelle im Hauptgebäude des OSS an der 23. und E-Street in der Hauptstadt erhalten.2 Kirchheimer war zunächst erleichtert über diesen beruflichen Wechsel, denn es war das erste Mal in seinem gesamten beruflichen Leben, dass er über ein festes und planbares Einkommen verfügte. Vermittelt hatte ihm diese Anstellung Franz L. Neumann. Seit März 1944 war die Position auf ein volles Deputat aufgestockt. In seinem Privatleben hatte Kirchheimer mit der 1915 in Würzburg geborenen Anne Rosenthal eine neue Partnerin gefunden und diese nach der Scheidung von seiner ersten Frau geheiratet.3 Ihr gemeinsamer Sohn Peter wurde 1946 geboren. Die Familie lebte bis 1951, zeitweise zusammen mit Kirchheimers Tochter Hanna aus erster Ehe, in kleinen Wohnungen in einer Siedlung in Washington D. C., die speziell für Regierungsangestellte erbaut worden war.4 Ende 1951 erwarben sie 2 F.B.I. - Report by Special Agent Patrick M. Rice on Otto Kirchheimer as of June 21, 1950. F.B.I., U.S. Department of Justice, Federal Bureau of Investigation, File on Subject Otto Kirchheimer (121-13351-5). 3 Anne Rosenthal, die vor ihrer Flucht aus Deutschland in Berlin modernen Tanz studiert hatte, war im September 1937 die Einreise in die USA gelungen. Nach der Hochzeit mit Otto Kirchheimer fand sie in Washington Arbeit als Physiotherapeutin. 4 Die Adressen in Washington waren: Zunächst 2022 F. Street, N.W., seit dem 1. April 1944 McLean Gardens, 3731, 39th Street N.W. und ab Juli 1946 McLean Gardens 3740, 39th Street N.W. 10 Einleitung ein Haus am Waldrand von Silver Spring, in Maryland, direkt nördlich an Washington D. C. angrenzend gelegen. Beide Ehepartner waren ausgesprochene Naturliebhaber und auch aus diesem Grund ins Grüne gezogen. Nach dem Sieg der Allierten war die Existenzberechtigung des OSS erloschen, so dass es im September 1945 aufgelöst wurde. Ihre einzelnen Abteilungen wurden in andere Behörden eingegliedert. Die Research and Analysis øanch des OSS fiel an das State Department und ein Großteil seiner Mitarbeiter – unter ihnen auch Kirchheimer – bekam das Angebot, in eine neu zu gründende Abteilung des State Department übernommen zu werden.5 Einige der ihm eng verbundenen Kollegen und Freunde beim OSS wie Franz L. Neumann, Herbert Marcuse, John H. Herz und Ossip K. Flechtheim nutzten die anstehende Veränderung für einen Wechsel in das amerikanische Wissenschaftssystem. Kirchheimer tat sich diesbezüglich schwerer. Seit der Geburt des Sohnes Peter sah er sich jedoch in der Pflicht, eine für die Familie auskömmlich bezahlte Beschäftigung zu haben und seine wissenschaftlichen Neigungen hintenanzustellen. Innerlich widerstrebend nahm er das Übernahmeangebot in die Forschungsabteilung des State Department zum 30. September 1945 an.6 Rückblickend hat seine Frau als ausschlaggebendes Motiv dafür die finanzielle Situation der Familie genannt: »He got a well-paid job«.7 Die offizielle Tätigkeitsbezeichung der Position beim State Department lautete ›Research Analyst in the Department of State, Division of Research for Europe‹.8 Er arbeitete dort in der Deutschlandsektion, zunächst unter Franz L. Neumann und dann ab 1948 als Leiter der Sektion. 1950 erfolgte die Beförderung zur Führungsposition des ›Chief of the Central European Branch, Division of Research for Western Europe‹. Diese Anstellung behielt er bis 1955, seinem letzten Jahr als temporär vom Dienst Beurlaubter des Außenministeriums. Kirchheimers Frau berichtete in einem Interview über sein Verhältnis zu seiner 5 Zunächst 1945 als Interim Research and Intelligence Service (IRIS), ab 1946 als Office of Research and Intelligence (ORI), das im Office of Intelligence Coordination and Liaison (OCL) aufging, um schließlich 1947 als Office of Intelligence Research (OIR) zu firmieren (vgl. Müller 2010: 59). 6 Office Memorandum U.S. Government vom 7. Dezember 1948, F.B.I., U.S. Department of Justice, Federal Bureau of Investigation, File on Subject Otto Kirchheimer (unnummeriert). 7 Anne Kirchheimer im Gespräch mit Frank Schale am 6. Oktober 2002, vgl. Schale (2006: 157). 8 Otto Kirchheimer, curriculum vitae (1965). Privatsammlung Hanna Kirchheimer- Grossman (Arlington). Einleitung 11 Arbeit im State Department: »as soon he had a chance, he left.«9 Seine Tochter wählte noch deutlichere Worte: »He disagreed with American Foreign Policy, he hated this daily job and he only did it for economic reasons.«10 Die Gründe für seine Abneigung gegenüber der Arbeit im Außenministerium waren verschiedener Art. Zum einen enervierten ihn die bürokratischen Abläufe in der alltäglichen Arbeit im Ministerium und die aus seiner Sicht und der vieler seiner Kollegen und Mitarbeiter zunehmend sinnlos erscheinenden Zusammenstellungen und peniblen Überarbeitungen von Analysen und Empfehlungen, die dann auf höherer politischer Ebene entweder gar nicht gelesen oder häufig wieder einkassiert wurden.11 Er fühlte sich – wie er an Rudolf Smend schrieb – am »Rande der Dinge; manchmal kann man eine Dummheit verhindern, zu mehr reicht es nicht«.12 Mit der Übernahme der Präsidentschaft 1953 durch den Republikaner Dwight D. Eisenhower und dem Amtsantritt von John Foster Dulles im State Department empfand sich Kirchheimer noch stärker in Opposition zu seinem Amt, als er es bereits zuvor getan hatte. Ein zweites Motiv für einen Wechsel war sein Wunsch, frei und unzensiert als Wissenschaftler arbeiten zu können. Er wollte Themen bearbeiten, die ihn selbst am meisten interessierten und hatte deshalb begonnen, zu dem Thema Politische Justiz Material zu sammeln. Auch wollte er seine wissenschaftlichen Veröffentlichungen nicht länger von seinen Vorgesetzten im State Department genehmigen lassen müssen.13 Der dritte Grund für Kirchheimers Unzufriedenheit mit seiner Arbeit im State Department waren die neuerlichen Nachstellungen seiner Person seitens des Federal Bureau of Investigation (F.B.I.). Kirchheimer hatte bereits 1940 einschlägige Erfahrungen damit gesammelt.14 Im 9 Anne Kirchheimer im Gespräch mit Frank Schale am 6. Oktober 2002 (Gesprächsnotizen Schale). 10 Hanna Kirchheimer-Grossman im Gespräch am 17. Februar 2019. 11 Dies berichteten auch mehrere Kollegen von Kirchheimer in Erd (1985: 151-182) sowie in Söllner (1986b: 30ff.). 12 Brief von Otto Kirchheimer an Rudolf Smend vom 13. Februrar 1949. Staatsund Universitätsbibliothek Göttingen, Nachlass Rudolf Smend, Cod. Ms. R. Smend, Briefwechsel Kirchheimer. 13 Vgl. Herz (1989: 13). 14 Im Sommer 1940 hatte ihn eine Postbotin aus Canaan in Vermont beim F.B.I. aufgrund seines deutschen Vornamens und seiner aus ihrer Sicht verdächtig seltenen Anwesenheit in dem gemieteten Ferienhaus als »owing to the Fifth Column« gemeldet. Ausweislich der Akten des F.B.I. konnte allerdings nichts diesen Verdacht Erhärtendes gefunden werden und die Ermittlungen wurden eingestellt. U.S. Department of Justice, Federal Bureau of Investigation, Files on Subject Otto Kirchheimer, (unnummeriert). 12 Einleitung Zuge der mit dem Namen des amerikanischen Senators Joseph McCarthy verbundenen Verfolgung von echten oder vermeintlichen Kommunisten geriet Kirchheimer 1948 erneut ins Blickfeld der Geheimdienste.15 Den unmittelbaren Anlass dafür bot seine Frau aus erster Ehe, Hilde Neumann, wie sie nach ihrer neuen Eheschließung hieß. Kirchheimer vermied nach der Scheidung soweit wie möglich den direkten Kontakt mit ihr. Er hatte das Sorgerecht für die gemeinsame Tochter Hanna erhalten und traf deren Mutter lediglich zuweilen während ihrer kurzen Besuche aus Mexiko, um die Tochter zu sehen und sich mit Otto Kirchheimer über die Schulausbildung des gemeinsamen Kindes zu verständigen.16 Im April 1947 kehrte Hilde Neumann schließlich nach Deutschland zurück. Sie ging nach Berlin und avancierte in kurzer Zeit hinter Hilde Benjamin zu einer der zentralen Figuren beim Aufbau des Justizwesens in der Sowjetischen Besatzungszone und der DDR.17 Kirchheimer achtete von da an peinlich darauf, nicht in unmittelbare Verbindung mit seiner früheren Ehefrau gebracht zu werden. Er unterhielt außer über Sorgerechtsfragen keine direkten Kontakte mit ihr und verfolgte lediglich über Zeitungen aus Ostdeutschland, die er im State Department lesen konnte, und über auskunftsfreudige Freunde ihre dortige Karriere im Justizapparat. So berichtete ihm 1947 Gerhard Kramer, Oberstaatsanwalt in Hamburg, dass er Hilde Neumann kürzlich im Ost-Sektor Berlins getroffen habe und diese sich »extremly unhappy« über Kirchheimers Arbeit für US-amerikanische 15 Zur Rolle von CIA und F.B.I. in den McCarthy Jahren vgl. Jeffreys-Jones (1989: 137-170). 16 So Anne Kirchheimer im Gespräch mit Frank Schale am 6. Oktober 2002 (Gesprächsnotizen Schale). 17 Hilde Rosenfeld war seit 1936 Mitglied der KPD und nach einem längeren Aufenthalt in der Sowjetunion und einer Internierung im Frühjahr 1940 in einem Lager in Rieucros aus dem französischen Exil weiter in die USA geflüchtet und dann nach Mexiko gegangen. Hier heiratete sie 1941 den Arzt Rudolf Neumann und kehrte gemeinsam mit ihm im April 1947 nach Deutschland zurück. Im Sowjetischen Sektor Berlins trat sie in die SED ein und übernahm verschiedene Positionen im Justizwesen. Sie wurde 1947 Hauptreferentin in der Abteilung Justiz im Zentralvorstand der SED und übernahm die Leitung des Referats Gerichtsaufbau und Schulung. Von Juli 1948 bis Februar 1949 war sie Stellvertretende Leiterin der Abteilung Justiz im Zentralsekretariat der SED und lehrte seitdem nebenher an der Parteihochschule Karl Marx in Kleinmachnow. 1949 wurde sie Leiterin der Abteilung Justiz im Zentralsekretariat der SED und gewählte Präsidentin des Landgerichts Berlin im Sowjetischen Sektor (in den Recherchen des F.B.I. über sie fälschlicherweise als Supreme Court der DDR bezeichnet). 1950 wurde sie Magistratsdirektorin für Justiz in Berlin. Von 1953 bis 1959 war sie zudem Chefredakteurin der Zeitschrift ›Neue Justiz‹ in der DDR. Hilde Neumann wurde 1959 krankheitshalber verrentet und starb im gleichen Jahr (vgl. Ladwig-Winters 2007: 195 sowie die Angaben von Hanna Kirchheimer-Grossman im Gespräch am 17. Februar 2018). Einleitung 13 Behörden gezeigt habe; sie bezeichnete die USA als »a pre-fashist country.«18 Kirchheimer reagierte auf deartige Mitteilungen pikiert. Kramer ließ er wissen, er würde es »hoechst ungern sehen, wenn mein Name irgendwie – privat oder oeffentlich – in irgendeiner Beziehung oder Zusammenhang mit dem von Frau Neumann genannt werden wuerde.«19 Diese Abstinenz hatte damit zu tun, dass er ab 1948 erneut zum Objekt der politischen Beobachtung durch das F.B.I. geworden war.20 Auslöser dafür war im Oktober 1948 die Meldung einer geheimdienstlichen Quelle aus Frankreich, dass Kirchheimer in Verbindungen zu Kommunisten in Ostdeutschland stehe und auch während der Pariser Exilzeit Umgang mit Kommunisten gehabt habe. Daraufhin wurden Untersuchungen in Gang gesetzt, die sich – mit Unterbrechungen – insgesamt über nahezu fünf Jahre hinzogen. Seine Kollegen, Vorgesetzten, Vermieter, Nachbarn, auch Milchmänner und Zeitungsboten wurden von Agenten des F.B.I. befragt, mehrere Vorgesetzte und Kollegen im State Department um schriftliche Berichte gebeten, und geheim operierende Mitarbeiter des F.B.I. versuchten, zusätzliche Erkenntnisse zu gewinnen. Kirchheimer selbst wurde ebenfalls mehrmals zu Gesprächen vorgeladen. Für ihn waren diese Untersuchungen sehr belastend. Seinen alten SPD-Mitgliedsausweis hütete er als »anti-totalitarian evidence«21 wie eine politische Versicherungspolice. Ihm wurde im Zuge der Ermittlungen vom F.B.I. auch der Kontakt mit Daniel Guérin, einem den Anarcho-Syndikalisten nahestehenden französischen Historiker, der über die Französische Revolution gearbeitet hatte, vorgehalten und Verbindungen zu Trotzkisten in den USA angedichtet.22 Im State Department wurde kolportiert, dass Kirchheimer insgeheim weiter in Verbindung mit seiner Frau in der DDR stünde – »they didn‘t trust 18 Brief von Gerhard Kramer an Otto Kirchheimer vom 13. September 1947. State University of New York, University at Albany, Special Collections & Archives, Otto Kirchheimer Papers, Series 2, Box 1, Folder 92. 19 Brief von Otto Kirchheimer an Gerhard Kramer vom 8. Mai 1950. State University of New York, University at Albany, Special Collections & Archives, Otto Kirchheimer Papers, Series 2, Box 1, Folder 92. 20 Report: Results of Investigation as of May 26, 1950 (Seite 10). U.S. Department of Justice, Federal Bureau of Investigation, File on Subject Otto Kirchheimer (unnummeriert). 21 Hanna Kirchheimer-Grossman im Gepräch am 15. April 2019. 22 F.B.I.-Report by Special Agent Patrick M. Rice on Otto Kirchheimer as of June 21, 1950, Seite 4. U.S. Department of Justice, Federal Bureau of Investigation, File on Subject Otto Kirchheimer (121-13351-5). 14 Einleitung him.«23 Umso bemerkenswerter ist es, mit welcher Vehemenz einige der befragten Kollegen Kirchheimers – wie Herbert Marcuse, Franz L. Neumann und Fred Sanderson – in ihren Befragungen dessen Loyalität gegenüber der amerikanischen Demokratie betonten.24 Die Akte Kirchheimer beim F.B.I. wurde über die Jahre immer umfangreicher und auch Neumann geriet dadurch in den Fokus von Ermittlungen. »For tactical reasons« ließ sich Kirchheimer bei den Wahlen von 1952 sogar als Republikaner registrieren.25 Schlussendlich wurden die Ermittlungen im März 1953 ohne belastendes Ergebnis eingestellt. Offenbar war man am Ende davon überzeugt, dass er kein Kommunist, sondern ein Sozialdemokrat war, der – zumindest ausweislich der Erkenntnisse des F.B.I. – die sozialdemokratische Forderung nach einer Sozialisierung wichtiger Industriebetriebe für die USA nicht erhob. Am 19. März 1953 unterschrieb Edgar J. Hoover eine die Untersuchungsvorgänge beim F.B.I. abschließende Notiz. Dennoch verfolgte ihn der Verdacht der Illoyalität bis ans Ende seiner beruflichen Tätigkeit beim State Department und er wurde 1955 erneut einer ›Loyalty Investigation‹ unterzogen.26 Der berufliche Weg vom State Department in die akademische Welt gestaltete sich für Kirchheimer überaus schwierig. Seit Mitte der 1940er Jahre hatte er sich mehrfach erfolglos um feste Lehrpositionen an verschiedenen Colleges und Universitäten im Nordosten der USA beworben. Als Lehrerfahrungen konnte er dabei lediglich auf eine einsemestrige Anstellung für den Spring Term 1943 (Januar bis Mai) als Visiting Lecturer am Wellesley College Massachusetts, an dem er für das Fach Soziologie zwei Kurse über Sozialen Wandel und über Sozialtheorie abhielt,27 verweisen. 23 So Anne Kirchheimer im Gespräch mit Frank Schale am 6. Oktober 2002 (Gesprächsnotizen Schale). 24 Dem Special Agent des F.B.I. ist in seinem Zwischenbericht eine amüsante Freud‘sche Fehlleistung unterlaufen, wenn von ihm an einer Stelle über Kirchheimer geschrieben wird, »he also believes in free enterprise and the capitalist [sic!] system of government as it exists in the United States today«. F.B.I.-Report by Special Agent Patrick M. Rice on Otto Kirchheimer as of June 21, 1950, Seite 18. U.S. Department of Justice, Federal Bureau of Investigation, File on Subject Otto Kirchheimer (121-13351-5). 25 Gespräch mit Hanna Kirchheimer-Grossman am 15. April 2019. 26 Report on Otto Kirchheimer via Army Courier vom 20. Januar 1955. U.S. Department of Justice, Federal Bureau of Investigation, File on Subject Otto Kirchheimer (100-400640-2,1). 27 Otto Kirchheimer, curriculum vitae (1952), State University of New York, University at Albany, Special Collections & Archives, Otto Kirchheimer Papers, Series 2. Box 1, Folder 1. Einleitung 15 In dieser Situation sah sich Kirchheimer das erste Mal ernsthaft vor die Frage einer zumindest temporären Rückkehr nach Deutschland gestellt. Im April 1948 schickte ihm der Kultusminister des Landes Hessen, Erwin Stein (CDU), einen Brief mit der Bitte der »Übernahme einer Gastprofessur für öffentliches Recht« im Wintersemester 1948/49 an der Universität Frankfurt.28 Diese Professur sollte zunächst als Gastprofessur beginnen, dann aber in einen regulären Lehrstuhl der Juristischen Fakultät umgewandelt werden. Im Mai gab Kirchheimer eine Rückmeldung und annoncierte sein Interesse. Doch bevor er diese Angelegenheit mit der Frankfurter Universität, seiner Familie und seinem Arbeitgeber ausreichend prüfen und erörtern konnte, löste sich das Angebot im Nichts auf. Der ›Fall Brill‹ sorgte im Sommer 1948 für gehöriges Aufsehen in den Zeitungen und in der Universitätslandschaft der Westzonen. Es ging darin einmal um die Frage der Hochschulautonomie und darum, welche Rechte sich ein Ministerium gegenüber den Universitäten herausnehmen durfte; es ging darin zweitens um die Frage, welche Rolle zurückkehrende Emigranten beim personellen Neuaufbau der Universitäten in den Westzonen spielen sollten.29 Kirchheimer war offenbar zwischenzeitlich einer der Kandidaten der Juristischen Fakultät geworden, auf jeden Fall aber des Prodekans Gerhard Schiedermair, mit dem er noch aus seiner Doktorandenzeit bei Carl Schmitt bekannt war, und möglicherweise auch des Universitätsrektors Walter Hallstein.30 Im Mai wurde er von der Fakultät auf den dritten Listenplatz gesetzt.31 Der Minister ignorierte diese Liste, berief aber statt Kirchheimer im Mai Hermann L. Brill auf die Juristische Professur mit Lebenszeitstelle. Zudem kritisierte er die Berufungspolitik der Universität in seiner Rede im Landtag scharf, da sie die Rückberufung politisch verfolgter und emigrierter Gelehrter verschleppe. Kirchheimer erfuhr von Brills Berufung aus der Zeitung und sah sich durch das Vorgehen in Hessen grob getäuscht. Seinem Freund Ernst Friesenhahn, seit 1946 Dekan der Juris- 28 Brief vom Hessischen Staatsministerium für Kultur und Unterricht an Otto Kirchheimer vom 6. April 1948. State University of New York, University at Albany, Special Collections & Archives, Otto Kirchheimer Papers, Series 2, Box 1, Folder 79. 29 Zum ›Fall Brill‹ vgl. ausführlicher die Darstellung in der Einleitung zu Band 4 der Gesammelten Schriften, S. 10-12. 30 Dies zumindest reklamierte Hallstein laut dem Zeitungsbericht der ›Frankfurter Neue Presse‹ vom 29. Mai 1948. 31 Brief von Otto Kirchheimer an Rudolf Smend vom 4. Mai 1948. Staats- und Universitätsbibliothek Göttingen, Nachlass Rudolf Smend, Cod. Ms. R. Smend, Briefwechsel Kirchheimer. 16 Einleitung tischen Fakultät in Bonn, teilte er im Juli 1948 empört mit,32 dass er seit dem Brief Steins außer diverser »Zeitungspolemik« nichts mehr von dem Angebot seitens der Universität gehört habe und deshalb annehmen müsse, lediglich als »politisch strategisches« Mittel im Streit zwischen Hochschule, Landesregierung und Landtag gedient zu haben. Nachdem sich das Ministerium im Konflikt mit der Universität bei der Berufung Brills durchgesetzt hatte, lud Dekan Schiedermair im Spätsommer 1948 Kirchheimer für einen Lehrauftrag an die Frankfurter Universität ein, bat ihn aber, sich bei amerikanischen Stellen selbst um eine entsprechende Finanzierung zu bemühen. Kirchheimer wandte sich in dieser Angelegenheit an Robert J. Havighurst von der Rockefeller-Stiftung und erkundigte sich nach den Erfolgschancen eines Antrages für die Finanzierung eines neunmonatigen Forschungsaufenthaltes auf Einladung der Universität Frankfurt.33 Havighurst konnte Kirchheimer jedoch keine großen Hoffnungen machen. Die Rockefeller-Stiftung sei durch andere Projekte schon sehr stark an die Universität gebunden und wolle sich vorerst nicht zu weiteren Vorhaben in Frankfurt entschließen.34 Damit war auch der zweite Anlauf, zumindest zeitweilig an eine deutsche Universität zurückzukehren, gescheitert. Ab 1950 ergriff Kirchheimer erneut die Initiative, im akademischen Betrieb der USA unterzukommen. Um seine Chancen für eine dauerhafte akademische Anstellung zu erhöhen, nahm er zusätzlich zu seiner Arbeit beim State Department temporäre Lehraufträge an Colleges und Universitäten in der Nähe von Washington wahr. Mit seiner mittlerweile arrivierten Position im State Department im Rücken fielen seine diesbezüglichen Versuche erfolgreicher aus als zuvor. Im März 1951 unterrichtete er an der Industrial Relations School der Cornell University in Ithaca Blockseminare über ›International Labor‹ und im 32 Brief von Otto Kirchheimer an Ernst Friesenhahn vom 13. Juli 1948, State University of New York, University at Albany, Special Collections & Archives, Otto Kirchheimer Papers, Series 2, Box 1, Folder 61. - Friesenhahn war ein Studienfreund Kirchheimers aus den gemeinsamen Bonner Jahren bei Carl Schmitt und – wie Kirchheimer anerkennend an Waldemar Gurian schrieb – ein »staunch centerparty man«, der nicht mit dem NS-Regime kollaboriert habe, weshalb er zu ihm Vertrauen habe (Brief von Otto Kirchheimer an Waldemar Gurian vom Juni 1947. State University of New York, University at Albany, Special Collections & Archives, Otto Kirchheimer Papers, Series 2, Box 1, Folder 67). 33 Brief von Otto Kirchheimer an Robert J. Havighurst vom 24. August. 1948, State University of New York, University at Albany, Special Collections & Archives, Otto Kirchheimer Papers, Series 2, Box 1, Folder 137. 34 Brief von Otto Kirchheimer an Dekan Schiedermair vom 3. September 1948, State University of New York, University at Albany, Special Collections & Archives, Otto Kirchheimer Papers, Series 2, Box 2, Folder 8. Einleitung 17 Sommer des gleichen Jahres gab er ein mehrwöchiges Seminar über ›Labor Relations‹ an der Harvard University in Boston.35 Für den Winter Term 1951 wurde er vom State Department tageweise beurlaubt, um eine Visiting Professorship im Fach Politikwissenschaft an der American University in Washington D. C. wahrzunehmen. Erneut streckte Kirchheimer auch seine Fühler nach Frankfurt am Main aus. Nachdem er erfahren hatte, dass der Inhaber des 1951 einzigen Lehrstuhls für Politische Wissenschaften an der Frankfurter Universität, Ernst Wilhelm Meyer, den Weg zurück in die praktische Politik antreten wollte, brachte er sich diesbezüglich bei Max Horkheimer ins Gespräch. Im April 1952 ließ er Horkheimer wissen, dass er prinzipiell für eine solche Position sowie auch für eine Gastprofessur zur Verfügung stünde und fragte ihn, ob er sich für ihn verwenden wolle.36 Horkheimer antwortete ausweichend, dass er viel beschäftigt sei und in der Angelegenheit wenig ausrichten könne, schloss aber mit der »Versicherung, dass wir in der ganzen Sache ziemlich einig sind.«37 Im Herbst ließ er ihn wissen, dass Carlo Schmid in Frankfurt auf die Nachfolge Meyers berufen worden sei und bot Kirchheimer an, ihn an der Johannes Gutenberg Universität Mainz ins Spiel bringen zu können.38 Kirchheimer schickte ihm seinen Lebenslauf und ein aktualisiertes Schriftenverzeichnis,39 Horkheimer unternahm in der Mainzer Angelegenheit dann aber doch nichts und sie verlief im Sande. Kirchheimer versuchte es erneut. Er wandte sich an Horkheimers Sekretärin Margot von Mendelssohn, die er noch aus der gemeinsamen Zeit in New York am ISR kannte, und schrieb ihr, dass er »rumors gehoert« habe, dass Carlo Schmid »wieder wankelmuetig geworden« sei, den Frankfurter Ruf anzutreten und dass »in einem solchen Falle [Ministerpräsident Georg-August] Zinn wohl bereit waere, auf mich zurueckzugreifen, falls ich auf der offiziellen Berufungsliste staende«. Er bat Frau von 35 Otto Kirchheimer, curriculum vitae (1965). Privatsammlung Hanna Kirchheimer-Grossman (Arlington). 36 Brief von Otto Kirchheimer an Max Horkheimer vom 21. April 1952. Universitätsbibliothek Frankfurt, Archivzentrum. Nachlass Max Horkheimer. Briefe V, 101, Blatt 109. 37 Brief von Max Horkheimer an Otto Kirchheimer vom 20. Mai 1952. Universitätsbibliothek Frankfurt, Archivzentrum. Nachlass Max Horkheimer. Briefe V, 101, Blatt 108. 38 Brief von Max Horkheimer an Otto Kirchheimer vom 13. September 1952. Universitätsbibliothek Frankfurt, Archivzentrum. Nachlass Max Horkheimer. Briefe V, 101, Blatt 107. 39 Brief von Otto Kirchheimer an Max Horkheimer vom 9. Oktober 1952. Universitätsbibliothek Frankfurt, Archivzentrum. Nachlass Max Horkheimer. Briefe V, 101, Blatt 105/106. 18 Einleitung Mendelssohn, »so nett zu sein« und Horkheimer dies Anliegen vorzubringen.40 Carlo Schmid zögerte indes nur kurz mit der Rufannahme und nahm die Professur Ende 1952 an.41 Seit dem Frühjahr 1952 lehrte Kirchheimer zudem als Visiting Professor an der Howard University in Washington. Diese Tätigkeit gab seiner Sicht auf die USA eine andere Prägung. Er war dorthin im Spring Term 1952 über die Vermittlung von John H. Herz gelangt. Die Howard University war eine Besonderheit im amerikanischen Bildungssystem. Sie war 1867 nach dem Ende des amerikanischen Bürgerkrieges in Washington als erste und einzige Bundesuniversität mit dem Ziel gegründet worden, afroamerikanischen Bürgern das Studium zu ermöglichen. Die Studierenden an der Howard University waren auch 1952 noch ausnahmslos Afroamerikaner. Die Fakultät setzte sich gleichermaßen aus Afroamerikanern und Weißen zusammen. Seit ihrer Gründung war die Howard University dem Kampf gegen den Rassismus und für die Gleichberechtigung der Farbigen in den USA in ganz besonderer Weise verbunden. Zu ihrem Lehrkörper gehörten mehrere deutschstämmige Juden, die sich nicht zuletzt aufgrund ihrer eigenen Diskriminierungserfahrungen für die Chancengleichheit von Farbigen engagierten.42 Kirchheimer verbrachte insgesamt vier Semester als Visiting Professor bzw. als Lecturer an der Howard University und konnte sich für das akademische Jahr 1952 sogar dafür vom State Department beurlauben lassen.43 Er unterrichtete Seminare zum amerikanischen Regierungsystem und zur Verfassung und Politik in europäischen Ländern. Diese Zeit veränderte sein Bild von den USA: Sie sensibilisierte ihn für den institutionalisierten Rassismus im Land und brachte ihn in persönlichen Kontakt mit Aktivisten der Civil Rights Bewegung. 40 Brief von Otto Kirchheimer an Margot von Mendelssohn vom 22. November 1952. Universitätsbibliothek Frankfurt, Archivzentrum. Nachlass Max Horkheimer. Briefe V, 101, Blatt 103. 41 Vgl. Weber (1996: 512). 42 Vergleiche zu diesen gemeinsamen Erfahrungen die Schilderung in der Autobiographie von John H. Herz (1984: 130-133) sowie Herz (1994). 43 Richard M. Scammon (Chief, Division of Research for Western Europe) to Allan Evans (Chief, Office of Intelligence Research), April 16, 1952; Folder II: DRW, 1952; Lot 58D528, Intelligence Bureau, Office of the Director (1950-59); Box 69; General Records of the Department of State, Record Group 59; National Archives at College Park, Maryland. Einleitung 19 2. Frühe Deutschlandstudien Ein Bestandteil von Kirchheimers Tätigkeit im State Department bestand darin, nach Deutschland zu reisen und dort vor Ort Erkundigungen zur politischen Situation anzustellen und diese Beobachtungen zu Berichten für das Ministerium zusammenzufassen.44 Er nutzte diese Dienstreisen auch zu privaten Besuchen. Von seiner Familie gab es niemanden mehr in Deutschland – ihnen war entweder die Flucht nach Argentinien geglückt oder sie waren im Holocaust ermordet worden45 – aber er hatte noch diverse Bekannte und politische Freunde in seiner alten Heimat, die er bei diesen Gelegenheiten aufsuchte.46 Kirchheimers erste Deutschlandreise ist datiert vom März bis Juli 1947. Sie führte ihn zunächst nach Frankreich,47 wo er in Paris alte Freunde wie Charles und Leonore David und Fritz Meyer, einen Pariser Antiquar und Freund seit den 1920er Jahren, wiedertraf.48 Zusammen mit A. R. L. Gurland49 fuhr er von Paris weiter nach Berlin,50 wo sie für das State Department als Consultant des Berliner Office of Military Government, United States (OMGUS) eine Studie über die politische Parteienlandschaft in Deutschland durchführen sollten.51 Aus dieser Arbeit ging sein 1947 zusammen mit Gurland und Hans H. Gerth verfasster 44 Die Dokumentation eines Teils dieser Berichte ist für den 6. Band der Gesammelten Schriften geplant. 45 Sein Schwager Adolf Rosenthal wurde 1942 im Konzentrationslager Theresienstadt umgebracht und sein Schwager Ludwig Rosenthal 1943 in einem Konzentrationslager in Izbica (vgl. Kirchheimer-Grossman 2010: 55 und 56). 46 Über alte Schulfreundschaften seiner Frau machte er Bekanntschaft mit der Familie von Josef Neckermann, dem Inhaber des gleichnamigen Versandhandels, die er ebenfalls mehrfach besuchte. 47 F.B.I., Report by Special Agent Patrick M. Rice on Otto Kirchheimer as of June 21, 1950, Seite 20. F.B.I., U.S. Department of Justice, Federal Bureau of Investigation, File on Subject Otto Kirchheimer (121-13351-5). 48 Die Davids und Meyer hatten einen Teil der Bücher Kirchheimers nach dessen Flucht aus Paris 1937 aufbewahrt und händigten sie ihm nach der Befreiung Frankreichs wieder aus. 49 Verwirrung entsteht zuweilen um den korrekten Namen Gurlands. Der 1904 in Moskau geborene Arkadij Gurland hat 1946 bei seiner Einbürgerung in die USA von der Möglichkeit der Namensänderung Gebrauch gemacht, ihn in Arcadius Rudolph Lang Gurland geändert und fortan seine Publikationen mit dem Namen A. R. L. Gurland gezeichnet. Zu Gurland vgl. Buchstein (2018b). 50 Vgl. OMGUS Order as of June 4, 1947. State University of New York, University at Albany, Special Collections & Archives, Otto Kirchheimer Papers, Series 1, Box 1, Folder 1. 51 Otto Kirchheimer, curriculum vitae (1965). Privatsammlung Hanna Kirchheimer-Grossman (Arlington). 20 Einleitung OMGUS-Report Bureaucratization Trends in Postwar German Society hervor.52 Von 1947 an besuchte Kirchheimer Deutschland fast jährlich. 1948 hielt er sich in den Sommermonaten für einige Wochen in den Westzonen auf und verbrachte einige Tage in seiner alten süddeutschen Heimat in Heilbronn und Heidelberg sowie in Frankfurt am Main. Erneut flog er für das State Department von Oktober 1949 bis Januar 1950 nach Frankfurt, diesmal als Consultant für die U.S. High Commission for Germany (HICOG). Die im Ostsektor Berlins erscheinende ›Tägliche Rundschau‹ berichtete am 18. November 1949 auf ihrer Titelseite, dass sich »ein gewisser O. Kirchheimer« seit einigen Tagen im amerikanischen Sektor der Stadt aufhalte und die Westberliner SPD mit Geld aus den USA versorgt habe.53 Inwieweit diese Darstellung zutrifft, lässt sich heute nicht mehr ermitteln. Kirchheimers offizieller Gutachterauftrag für den Aufenthalt lautete, für das Office of Labor Affairs von HICOG eine Studie über ›Structure of present trade union organizations‹54 in der neugegründeten Bundesrepublik zu erstellen. Weitere, kürzere Besuche folgten 1951 und 1952. Im Jahre 1953 verbrachte er die Monate Februar bis Mai als Mitarbeiter der amerikanischen Botschaft in Bonn. Neben seiner Arbeit an Gutachten, Memoranden und diversen anderen internen Papieren für das State Department hatte Kirchheimer 1946 damit begonnen, kleinere Beiträge in wissenschaftlichen Fachzeitschriften zu veröffentlichen. Er publizierte seine Überlegungen zunächst im Rahmen von Buchbesprechungen, die er für ›Political Science Quarterly‹, die ›American Political Science Review‹ und das ›Yale Law Journal‹ zu den Themen Frankreich,55 Meinungsumfragen56 und das Rechtssystem der Sowjetunion57 verfasste. Ab 1950 publizierte er auch wieder längere Aufsätze in wissenschaftlichen Fachzeitschriften. Den Auftakt machte der Beitrag The Composition of the German Bundestag, der 1950 in der Zeitschrift ›Western Political Quarterly‹ erschien. Das ›Western Political Quarterly‹ war erst zwei Jahre zuvor gegründet worden und spezialisierte sich auf die vergleichende Politikwissenschaft. Kirchheimer schloss mit diesem Aufsatz an eine Auswertung 52 Vgl. Kirchheimer / Gerth / Gurland (1947). 53 Amerikaner halten Westberliner Parteien aus! In: ›Tägliche Rundschau‹ vom 18. November 1949. 54 Otto Kirchheimer, curriculum vitae (1965). Privatsammlung Hanna Kirchheimer-Grossman (Arlington). 55 Vgl Kirchheimer (1946). 56 Vgl. Kirchheimer (1949b). 57 Vgl. Kirchheimer (1947a) und (1949c). Einleitung 21 des Ergebnisses der Wahlen zum ersten Deutschen Bundestag am 14. August 1949 an, die er zusammen mit Arnold Price, einem Experten für europäische Geographie beim State Department, für das Ministerium erstellt hatte.58 Die Verbindung des Artikels mit seinen Analysen als Chief der Central European Branch in der Division of Research for Western Europe im State Department kommt auch darin zum Ausdruck, dass er sich bei seinem dortigen Mitarbeiter Wallace F. Doer für die Hilfe bei der Zusammenstellung des statistischen Materials bedankte. Kirchheimer bettet seine Analyse der Zusammensetzung des Bundestages in eine Bewertung der Wahlen und des Wahlergebnisses ein. Positiv vermerkt er, dass der von den rechtsextremen Gruppierungen ausgerufene Wahlboykott auf nur geringe Resonanz gestoßen war, auch wenn die Wahlbeteiligung mit 78 Prozent geringer war als im Durchschnitt während der Weimarer Republik. Aufgrund der Regelung, dass Ostflüchtlinge lediglich eine dreimonatige Residenz für die Erteilung des Wahlrechts nachweisen mussten und lediglich 0,2 bis 0,4 Prozent der bundesrepublikanischen Bürger im Zuge der Entnazifierungsmaßnahmen der Allierten vom Wahlrecht ausgeschlossen waren, gelangt Kirchheimer zu dem Ergebnis, dass der Bundestag »can justifiably be called a truly representative body« (S. 177). Seine Analyse der personellen Zusammensetzung des Bundestages zielt vor allem auf die Beantwortung von fünf Fragen: Inwieweit markiert der Bundestag einen personellen Bruch mit der Vergangenheit? Welche Rolle spielen führende Politiker aus der Weimarer Republik im neuen Bundestag? Inwieweit sind ehemalige Anhänger des Nationalsozialismus im Parlament vertreten? Welche wirtschaftlichen Interessen finden sich im Bundestag repräsentiert? Welche Rolle spielen Ostflüchtlinge im Parlament? In dem Artikel werden diese Fragen nacheinander abgearbeitet und Kirchheimer gelangt dabei zu einigen ihn offenbar selbst überraschenden Resultaten. So sei der neue Bundestag trotz des äußeren Anscheins einiger seiner führenden Politiker zwar »no gerontocracy« (S. 178), dennoch waren zwei Drittel seiner Mitglieder bereits während der Weimarer Republik politisch aktiv. Wobei der Altersdurchschnitt bei der Traditionspartei SPD sogar noch etwas niedrieger ausfällt als bei der neuformierten CDU. Auffällig junge Mitglieder finden sich in den Reihen der Rechtsextremen. Im Hinblick auf die nationalsozialistische Vergangenheit der Bundestagsmitglieder stellt Kirchheimer lakonisch fest, »there are fairly large gaps in the information available about them, 58 Vgl. Kirchheimer / Price (1949). 22 Einleitung even though the biographical accounts have been furnished by the members themselves« (S. 180). Ein nur geringer Prozentsatz sei im Staatsapparat des NS-Regimes beschäftigt gewesen, ein sehr viel höherer aber in Führungspositionen in der Wirtschaft und Wissenschaft des Dritten Reiches. Deutlich geringer sei die Zahl derer, die im Widerstand gegen das NS-Regime tätig waren. Lediglich 6,8 Prozent der Abgeordneten waren aus dem Exil nach Deutschland zurückgekommen. Kirchheimer verfolgt diese Lebenswege auch im Hinblick auf die Parteizugehörigkeiten und stellt fest, dass ehemalige NS-Affinitäten neben den Parteien der extremen Rechten vor allem bei Abgeordneten der FDP und in etwas geringerem Maße bei der CDU zu finden sind, wohingegen Exilpolitiker sich fast ausschließlich in den Reihen der Sozialdemokraten und Kommunisten finden. An diese Auswertungen schließt Kirchheimer detaillierte Analysen der regionalen und sozialen Herkunft der Abgeordneten, ihrer beruflichen Ausbildung und Karriere sowie ihrer Verbindungen zu politischen Interessengruppen an. Als ein bis in die Weimarer Republik zurückreichendes Kontinuum listet er den hohen Anteil an Beschäftigten des Öffentlichen Dienstes sowie den hohen formalen Bildungsgrad der Abgeordneten auf. »[N]either political and social upheaval nor change in the electoral system« (S. 183) habe dieses Muster auflösen können. Insgesamt aber beobachtet er den Übergang zu einem Parlament von Interessengruppenvertretern und setzt sich in diesem Zusammenhang kritisch von Dolf Sternbergers in der damaligen bundesdeutschen Öffentlichkeit breit diskutierten Forderung ab, Abgeordnete des Bundestages sollten möglichst unabhängig von politischen Interessengruppen sein.59 Eine solche Reminiszenz an die Epoche des Honorationenpolitikers hält Kirchheimer für unrealistisch und bezweifelt zudem, dass ein nicht an Interessengruppen gebundener Abgeordneter automatisch unabhängig in seinem politischen Urteil sei. Seine Analyse der Interessengruppenzugehörigkeiten gelangt zu dem Ergebnis, dass die Repräsentanz wirtschaftlicher Interessen an erster Stelle steht: »business stands out with 9,9 per cent« (S. 189). Danach folgen Interessengruppen für Ostflüchtlinge und des Agrarsektors. Erst dann rangieren »rather low« (S. 189) die Vertreter gewerkschaftlicher Interessen sowie Angehörige kleinerer Berufsverbände und sonstiger Gruppierungen. Kirchheimer sieht die Bundestagsfraktion der den Bundeskanzler stellenden CDU/CSU klar dominiert von den Interessen der großen industriellen Wirtschaftsverbände und der Landwirtschaft, deren Stärke 59 Vgl. Sternberger (1950). Einleitung 23 »corresponds more to their economic power than to their numerical strength in the country« (S. 192). Insgesamt bilanziert Kirchheimer, dass die Zwischenphase des NS- Regimes und auch das neue Wahlrecht »have not left any decisive imprint« (S. 190) auf die Zusammensetzung des neuen Bundestages. Wie in anderen gesellschaftlichen Bereichen der Bundesrepublik auch, sei das Bild des Bundestages »clearly one of restoration and return to old institutional patterns« (S. 190). Wie ist dies zu erklären, »[W]hat are the reasons for this Wiederkehr des Gleichen?« (S. 191). Kirchheimer sieht in dieser Kontinuität vor allem einen Ausdruck des Desinteresses der jüngeren Deutschen an der Politik und ihres »deep-seated scepticism toward parliamentarism« (S. 191), das ihn an die Krise der 1920er Jahre erinnert. Positiv vermerkt er, dass sich der Bundestag aufgrund seiner parteipolitischen Zusammensetzung vermutlich eher als Arbeitsparlament anstatt als Bühne für radikale Reden von Extremisten etablieren wird und auf diesem Wege die Vorbehalte gegen den Parlamentarismus abgebaut werden könnten. Kirchheimers zweiter wissenschaftlicher Aufsatz erschien ein Jahr später, 1951 in dem von Hans J. Morgenthau herausgegebenen Sammelband Germany and the Future of Europe. Kirchheimers Aufsatz trug den Titel The Government of Eastern Germany. Er und Morgenthau kannten sich lose aus der Weimarer Republik. Mit der DDR hatte Kirchheimer ein Thema am Wickel, das in doppelter Hinsicht auch eine biographische Note hatte. Zunächst betraf dies seine erste Ehefrau Hilde Neumann. Anders als sie hatte er nicht die geringsten Ambitionen verspürt, sich im Osten Deutschlands am sozialistischen Aufbau nach sowjetischem Muster zu beteiligen.60 Hält man sich die Karriere von Hilde Neumann im Justizapparat Ost-Berlins vor Augen, entdeckt man in Kirchheimers Artikel eine fast schon ins persönlich gehende Schärfe in der Kritik an der DDR. Die zweite persönliche Note betraf die zur selben Zeit gegen ihn laufenden Ermittlungen des F.B.I. Kirchheimer musste darauf bedacht sein, sich in seinen kritischen Äußerungen über die DDR unmissverständlich auszudrücken. Kirchheimer eröffnet seinen Beitrag mit einer sarkastischen Kaskade: »I love constitutional law« (S. 194). Er würde deshalb liebend gern eine ausgiebige verfassungsrechtliche Analyse des kleinen Buches mit dem Titel ›Die Verfassung Ostdeutschlands‹ vorlegen – aber leider habe der Verfassungstext überhaupt nichts mit der gesellschaftlichen Realität in 60 Hanna Kirchheimer-Grossman im Gespräch am 15. April 2019. 24 Einleitung Ostdeutschland gemein, weshalb er im Folgenden die Verfassung auch nur am Rande erwähnen könne. Ostdeutschland, so Kirchheimer, sei eine »completely manipulated society« (S. 194), eine »new totalitarian society« (S. 196). Er beginnt seine Schilderung der institutionellen Ordnung Ostdeutschlands mit der Planwirtschaft und gibt einen Überblick über die Entwicklung der Agrar- und industriellen Strukturen der Jahre 1946 bis 1950. Darauf folgend beschreibt er die aufgebaute große Planungsbürokratie sowie die obersten Regierungsbehörden und die Rolle des Politibüros der SED. In der europäischen Tradition würde diese Struktur am ehesten dem des Direktoriats während der französischen Revolution der Jahre 1796 bis 1799 entsprechen, denn auch damals seien die Ministerien als ausschließlich ausführende Organe einer kleinen Regierungsspitze konzipiert gewesen. Der SED mit ihren 1,75 Millionen Mitgliedern bescheinigt er, aufgrund von Missetaten vieler sowjetischer Soldaten nach Kriegsende und wegen der fortdauernden Einflussnahme der Sowjetunion in Ostdeutschland einen schweren Stand bei der Bevölkerung zu haben. Aufgrund dieser Schwierigkeiten neige die SED zu einer Abschottung, zu einer massiven Disziplinierung ihrer Mitglieder und bestrafe noch die kleinsten Abweichungen von der offiziellen Parteilinie. Die Zahl der Parteimitglieder bezeichnet Kirchheimer als gering und fragt deshalb wie »the population at large is integrated into the activities of the eastern state« (S. 198)? Er beantwortet diese Frage mit einer Auflistung der diversen Massenorganisationen und der Zahlen ihrer Mitgliedschaften. Anhand des Freien Deutschen Gewerkschaftsbundes (FDGB) analysiert Kirchheimer die gesellschaftspolitische Funktion der Massenorganisationen. Der FDGB ist hochgradig zentralisiert und auch die ehemaligen Einzelgewerkschaften haben keine Möglichkeit der autonomen politischen Einflussnahme. Auch die Aufgaben der Gewerkschaften haben sich geändert, die meisten ihrer genuinen Gewerkschaftsfunktionen haben sie verloren, »[t]hey are predominantly concerned with drives for increased productivity and for higher quality of output« (S. 200). Kirchheimer berichtet seiner Leserschaft des Weiteren, dass die meisten Mitglieder des FDGB passiv sind und sich von den von der Gewerkschaftsspitze losgetretenen Kampagnen nicht anstecken lassen. Sie zahlen ihren Mitgliedsbeitrag, wollen ansonsten aber in Ruhe gelassen werden. Eines jedoch sei geblieben: »The German worker, even under the conditions of the eastern zone, has his well-known pride in his work« (S. 200). Aus diesem Grund sei die politische Führung Ost- Einleitung 25 deutschlands zum System leistungsbezogener Löhne übergegangen. Es »is not terror« (S. 200), sondern die Hoffnung auf einen höheren Lebensstandard, die die Arbeiterschaft »in line« (S. 200) mit dem System halte. Für »a pure myth« (S. 201) erklärt Kirchheimer die Behauptung, in Ostdeutschland sei mehr soziale Gleichheit verwirklicht als im Westen. Die Veränderung der Eigentumsstrukturen allein habe noch keinen Zugewinn an Gleichheit geschaffen. Gravierende soziale Ungleichheiten existierten sowohl aufgrund der Entlohnungsstrukturen wie auch aufgrund von Privilegien für die politische Elite des Landes. Neben dem Aufbau einer kommunistischen Gesellschaft nennt Kirchheimer als zweites ursprüngliches Ziel der politischen Führung in Ostdeutschland, »to win domination over western Germany« (S. 201). Um dies leichter erreichen zu können, seien die formellen Veränderungen im Parteiensystem dort weniger gravierend als in anderen gesellschaftlichen Bereichen. Der Erhalt der ostdeutschen CDU und LDPD hatte den strategischen Sinn, als potentielle Verbindungsanker zu ihren westdeutschen Pendants fungieren zu können. Seit 1950 aber ist der Führung der DDR klar geworden, dass sie mit einem Sieg des Kommunismus im Westen auf absehbare Zeit nicht rechnen kann. Die Existenz anderer Parteien neben der SED und die Aufnahme der Blockparteien in die Verfassung hat seitdem die primäre Funktion, die alten Mittelschichten und die Bauernschaft besser in das neue System zu integrieren. Besonders scharf geht Kirchheimer mit der Staatssicherheit und dem Justizwesen in Ostdeutschland ins Gericht. Die Gewaltenteilung ist vollständig abgeschafft, die verfassungsrechtliche Garantie individueller Rechte ist faktisch obsolet geworden. Die Staatssicherheit ist nach dem Muster der UdSSR als separates Ministerium organisiert, unabhängig vom Kompetenzbereich des Innenministeriums. Auch das Justizsystem fungiert als eine nachgeordnete Behörde der politischen Führung des Landes. Die Gerichte, »closely paralleling developments in the Third Reich, have lost much of their importance and independent status« (S. 202). Für wichtig angesehene politische Prozesse werden vor Sondergerichten abgehalten. Und mit der Rekrutierung von politisch trainierten Laienrichtern hat die Regierung »a more reliable judiciary than that existing even under Hitler« (S. 203). Unter diesen Umständen kann sich in Ostdeutschland keine politische Opposition formieren. Kirchheimer erwartet deshalb einen weiteren Anstieg der Flüchtlings- 26 Einleitung zahlen in Richtung Bundesrepublik und daraus resultierende negative wirtschaftliche Folgen für Ostdeutschland. Seine abschließenden Überlegungen gelten den Möglichkeiten einer Wiedervereinigung beider deutschen Staaten. Falls dies geschähe, so werde dies nach den »Western terms« (S. 203) verlaufen. Was aber, so fragt er, würde eine solche Aufnahme Ostdeutschlands in die Bundesrepublik für den westlichen Staat bedeuten? Geschähe es als eine pure Angleichung an die westlichen Strukturen oder würden einige ausgewählte Charakteristika der DDR, die an Kirchheimers Weimarer Positionen erinnern – er nennt »public ownership, far reaching centralization, the new system of agricultural property ownership« (S. 203) – in einem neuen Gesamtdeutschland ihren Platz finden? 1951 erschien ein weiterer Aufsatz Kirchheimers, diesmal mit dem professionellen Blick von seiner Position des Chief der Central European Branch auf ganz Westeuropa. Der Aufsatz The Decline of Intra-State Federalism in Western Europe geht auf einen Vortrag zurück, den er im Dezember 1950 auf einem Panel der American Political Science Association (APSA) gehalten hatte. Die ausgearbeitete Fassung des Vortrages erschien im Sommer 1951 in der Zeitschrift ›World Politics‹. Der Artikel liefert einen Überblick über die Entwicklung föderaler Strukturen in mehreren Ländern Westeuropas – Spanien, Schweiz, Österreich, Großbritannien, Italien und Deutschland – während der vergangenen drei Jahrzehnte. Föderalismus, so leitet Kirchheimer seinen Aufsatz ein, werde gern und häufig als einer der wichtigsten »remedies for all the ills of present society« (S. 204) ins verfassungspolitische Spiel gebracht; ein Grund für ihn, diese Hoffnungen an Hand der Erfahrungen der vergangenen dreißig Jahre zu prüfen. Kirchheimer unterscheidet zwei Perioden bei der Entwicklung des Föderalismus in Westeuropa. Erstens die Jahre zwischen den beiden Weltkriegen. In dieser Phase war die gesellschaftliche Entwicklung durch »increasing nationalization of the political and social system« (S. 206) gekennzeichnet. Die Frage der Rechte von Einzelstaaten gegen- über dem Zentralstaat verlor an Bedeutung und wurde von der Frage nach »the existence or absence of a basic identity of social institutions« (S. 208) abgelöst. Detailliert schildert Kirchheimer verschiedene Konstellationen in den 1920er und frühen 1930er Jahren aus mehreren europäischen Staaten und nutzt seine allgemeinen Befunde für einen kurzen Ausflug seines amerikanischen Lesepublikums in die Kontroversen der Weimarer Staatsrechtslehre: »a certain measure of social and political homogeneity – not necessarily, as Carl Schmitt has taught, Einleitung 27 ›national homogeneity‹ – is at the same time a precondition and a limitation of the modern federal state« (S. 209). Durch Notstandsgesetzgebungen wurden föderative Balancen in der Weimarer Republik, in der Schweiz während des Krieges oder in Spanien durch die katholischkonservative Regierungspartei CEDA zerstört und Kirchheimer stellt unter Rekurs auf Rudolf Smend fest, dass in solchen Situationen von den Gerichten keine Lösung der Kompetenzkonflikte zu erwarten sind. Für die zweite Phase der Nachkriegssituation sind Italien und Deutschland Kirchheimers primäre Referenzen, Frankreich und die Schweiz liefern weiteres Illustrationsmaterial. Die italienische Nachkriegsverfassung von 1947 ist deutlich föderaler angelegt als ihre Vorgänger, was Kirchheimer auf den Einfluss verschiedener Intellektueller während der Verfassungsberatungen zurückführt. Tatsächlich seien dann aber nach den Wahlen des Jahres 1948 von der siegreichen Partei der Christdemokraten die damit gegebenen Möglichkeiten nur sehr zögerlich und halbherzig umgesetzt worden und zudem auch nur für solche Regionen, in denen es eine politische Übereinstimmung zwischen der Regierung in Rom und den betreffenden Regionen gab. Gegenüber der Zentralregierung waren es vor allem Kommunisten, die auf Regionalebene versuchten, die mit der Verfassung gegebenen föderalen Autonomierechte auszunutzen, dies allerdings mit nur geringen Erfolg. Eine ähnliche Entwicklung konstatiert Kirchheimer für die ersten beiden Jahre des in Westdeutschland neu gegründeten Staates. Die föderative Verfassung mit ihren komplexen Bestimmungen der Kompetenzaufteilung zwischen Bund und Ländern sei eine Sache. Eine andere seien die Interessen und Ziele der gesellschaftlichen Akteure in der Bundesrepublik. Die »main social groups« (S. 214) – und hier nennt Kirchheimer die Industrieverbände und die Gewerkschaften – »each for its own quite different reasons will push energetically for a maximum of centralization of all major administrative and legislative activities« (S. 214). Als wichtigsten Beleg für den Erfolg dieses gemeinsamen Interesses führt Kirchheimer die Gesetzgebung zum Finanzausgleich zwischen Bund und Ländern an. Die immerwährende Betonung der föderativen Struktur der Bundesrepublik, wie sie sich auch im Staatsnamen niederschlägt, ist Kirchheimer zufolge Camouflage. Tatsächlich sei der bereits während der Weimarer Republik eingeschlagene und im NS-Staat zwischenzeitlich konsequent durchgesetzte Trend zu »political and administrative centralization […] again around the corner« (S. 215). 28 Einleitung Zusätzliche Schilderungen wie die Einführung einer nationalen Einkommenssteuer in der Schweiz 1950 sowie das Scheitern von Versuchen in Frankreich, mit der neuen Verfassung von 1946 die Departments politisch zu stärken, dienen als weitere Illustration für Kirchheimers grundlegende These: Auch in den Ländern, in denen die Verfassungen Föderalismus vorsehen, sei es tatsächlich zu einem »decline of federalism« (S. 218) gekommen. Generell sei solch ein »cleavage between constitutional endeavors […] and social reality« (S. 218-219) allerdings nichts wirklich Neues; bereits Alexis de Tocqueville habe Vergleichbares 1833 mit Blick auf die Absichten der Verfassungsväter in den USA registrieren müssen. James Madisons Annahme, dass die Bürger der USA in erster Linie enge innere Beziehungen zu ihrer Gemeinde und ihrem Einzelstaat aufbauen, ist längst obsolet. Steigende Mobilität, Urbanisierung sowie der Ausbau eines modernen Interventions- und Wohlfahrtstaates haben solche Bindungen aufgelöst. Auch in den USA, so spitzt Kirchheimer seine These am Ende zu, hätten die Einzelstaaten »lost their raison d´être« (S. 219): »They have fallen victim to the process of centralization which has gone on uninterruptedly since the French Revolution and whose last world-wide phase we are now witnessing« (S. 219). Ein vierter wissenschaftlicher Aufsatz Kirchheimers aus seiner Zeit im State Department konzentriert sich wieder ganz auf Westdeutschland. Der Beitrag mit dem Titel Notes on the Political Scene in Western Germany erschien 1954 in der Zeitschrift ›World Politics‹. Dass Kirchheimers Abschied vom Dienst im Ministerium für ihn absehbar war, lässt seine offene Kritik an der Politik der Westalliierten erahnen. Die »three D’s – decartelization, denazification, and decentralization – were gradually modified or abandoned« (S. 261). Auch eine grundlegende Reform des Öffentlichen Dienstes wurde sträflich versäumt. Die amerikanischen Interessen waren nach der Befreiung Deutschlands vom NS-Regime außenpolitisch orientiert und erstickten die Reformziele. Dennoch, so stellt Kirchheimer fest: »the Allied operation in Germany was still a success« (S. 261). Wie und warum war dies gelungen? Kirchheimer beginnt die Beantwortung diese Frage mit dem Satz: »We are looking for an explanation of the German miracle« (S. 252). Die Formulierung vom westdeutschen ›Wunder‹ war bereits wenige Jahre nach Gründung der Bundesrepublik von Journalisten und Politikern in Umlauf gebracht worden. Sie bezog sich zunächst auf die rasante wirtschaftliche Entwicklung nach Einführung der Währungsreform. Nachdem der westdeutsche Teilstaat 1953 auch die zweite Bun- Einleitung 29 destagswahl ohne größere politische Friktionen überstanden hatte, wurde der Begriff des ›Wunders‹ auch auf die neue politische Stabilität der jungen Bundesrepublik ausgeweitet. Und folgt man Kirchheimers einleitenden Worten, dann hatte die Bundesrepublik sich in kürzester Zeit von einem »outcast« (S. 252), einem »eternal troublemaker, never to be trusted« (S. 252) zu dem neben Großbritannien »most stable of the European states« (S. 252) gemausert. Wie war das möglich geworden? Kirchheimer nennt vier Gründe. Zum einen macht er außenpolitische Konstellationen dafür verantwortlich. Die Politik der westlichen Alliierten hätte entscheidende Grundsteine gelegt und der westdeutsche Staat gewinne vor allem angesichts der vielen Flüchtlinge aus dem ostdeutschen Staat politische Legitimation. Wesentlich habe zu dieser Stabilität auch die Entscheidung der Sozialdemokraten beigetragen, in dieser Situation als »loyal opposition« (S. 253) zu agieren, das heißt, zwar mit eigenen außenpolitischen Alternativvorschlägen aufzuwarten, sich dann aber in der Regel ohne »treason-shouting« (S. 253) der Entscheidung der Adenauer-Regierung zu fügen. Kirchheimer zufolge waren es aber vor allem innenpolitische Motive, die große Teile der bundesdeutschen Wählerschaft 1953 dazu bewogen, der CDU einen Stimmengewinn von mehr als 14 Prozent zu gewähren. Adenauer erscheine der Mehrheit dieser Wähler als »guarantor of economic prosperity« (S. 255). Als einen zweiten, überraschenden Stabilitätsfaktor schildert Kirchheimer sodann einen »in almost Anglo-Saxon fashion […] hightly pragmatic style« (S. 256) bei der politischen Integration diverser gesellschaftlicher Gruppen, wie den Ostflüchtlingen, den Vertriebenen oder den der Entnazifizierung zum Opfer Gefallenen. Erwartbar gewesen wäre ein »characteristically German procedure, namely, to built a whole political system of their particular grievances« (S. 256) mit den entsprechenden Friktionen in der politischen Parteienlandschaft. Adenauers Politik habe für diese Gruppen insofern integrierend gewirkt, als er ihren Bedürfnissen und Forderungen wenigstens teilweise entgegengekommen ist und damit auch längerfristig die Erfolgsaussichten rechtsextremer Parteien zunichte gemacht hat. Kirchheimer bezweifelt, ob dies einer linken Regierung ebenso gelungen wäre. Der Pragmatismus prägt Kirchheimer zufolge auch die Wirtschaftspolitik der Bundesregierung und er würdigt in diesem Zusammenhang Ludwig Erhardts Politik und Wilhelm Röpkes Schriften zum Ordoliberalismus als programmatische Abkehr vom radikalen Marktliberalismus.61 Drittens registriert er 61 Vgl. Röpke (1952). 30 Einleitung eine »conversion of the militant« (S. 258) in der Bundesrepublik. Anders als nach dem Ersten Weltkrieg habe es in Deutschland nach Kriegsende 1945 kaum revanchistische Gelüste gegeben und die ehemaligen Soldaten hätten sich bemüht, so schnell wie möglich im zivilen Leben beruflich unterzukommen. Viertens schließlich registriert Kirchheimer als weiteren Stabilitätsfaktor, dass »the militant left has virtually disappeared from the German political scene and will probably not revive« (S. 258). Für die nachhaltige Schwächung der kommunistischen Linken in der Bundesrepublik führt er mehrere Ursachen an: Zum einen die abschreckende Wirkung des politischen Systems im ostdeutschen Staat. Dann soziostrukturelle Veränderungen in der Arbeitswelt, die dazu geführt haben, dass ein immer größerer Teil der Arbeiterschaft der Mittelschicht zugeordnet werden kann. Armut hat sich auf andere soziale Gruppen verlagert, die sich schwieriger politisch organisieren lassen, wie zum Beispiel Kriegswitwen und Rentner. Und schließlich habe der soziokulturelle Trend der »privatization« (S. 259) ebenfalls erheblich zur Schwächung der militanten Linken beigetragen. Kirchheimer nimmt für seine Privatisierungsdiagnose Anleihen bei Helmut Schelsky, demzufolge die bundesdeutsche Nachkriegsgesellschaft von einer schichtenübergreifenden Hinwendung zu privaten Zielen wie Familie und Freizeitgestaltung geprägt sei.62 Die Bewertung des westdeutschen ›Wunders‹ durch Kirchheimer fällt insgesamt ambivalenter aus, als es der Beginn des Artikels vermuten lässt. Insgesamt dominiert in der Bundesrepublik ein »mellow conservatism« (S. 265). Das gegenwärtige gesellschaftspolitische Desinteresse »discourage[s] schemes for institutional innovations« (S. 261) wie dem Ausbau der betrieblichen Mitbestimmung, Veränderungen im Verhältnis des Staates zu den Kirchen oder Reformen im Bildungssystem. Die geschilderte Hinwendung zum Pragmatismus schützt die Bundesrepublik Kirchheimer zufolge zwar einerseits vor politischer Militanz von linker und rechter Seite, beruht aber ganz entscheidend darauf, dass die wirtschaftliche Entwicklung nicht in eine Krise gerät. Bislang allerdings gibt es für eine solche Krise kaum Anzeichen. Deutschland habe nach der Bundestagswahl von 1953 ein »one and one-half party system« (S. 262) mit einer dominanten CDU, die sich zu einer »conservative catch-all party« entwickelt hat und dadurch die SPD unter Druck setzt, sich ebenfalls in Richtung einer »catch-all mass 62 Vgl. Schelsky (1953). Einleitung 31 party« (S. 263) umzuformen – die dann allerdings ihren Anspruch auf eine alternative politische Programmatik aufgeben muss. Es ist in diesem Aufsatz aus dem Jahr 1954 das erste Mal, dass Kirchheimer den Ausdruck ›catch-all party‹ verwendete, wenn auch noch nicht als eine festumrissene Typenbezeichnung, sondern als metaphorisch gemeinte Formulierung. 3. Als Professor an der New School for Social Research Im Jahre 1954 gab es für Otto Kirchheimer Anlass zur Hoffnung für den langersehnten Abschied vom State Department in Richtung Universität. Zur Vorgeschichte dieses Wechsels gehört, dass der umtriebige Franz L. Neumann im Oktober 1952 die Rockefeller Foundation dafür gewonnen hatte, unter seiner Leitung ein auf zehn Jahre angelegtes Programm zur Förderung von ›Legal and Political Philosophy‹ (LAPP) aufzubauen. Das Ziel dieses mit insgesamt 1,7 Millionen Dollar ausgestatteten 10-Jahres-Programmes war, dem mittlerweile als dominant angesehenen Behavioralismus in den amerikanischen Sozialwissenschaften innovative Arbeiten aus dem Bereich der Ideengeschichte und der Politischen Philosophie entgegenzusetzen.63 Antragsberechtigt für LAPP waren ausschließlich an amerikanischen Universitäten angestellte Wissenschaftler. Obwohl Kirchheimer beim State Department arbeitete, stellte auch er im Februar 1954 einen Antrag auf Förderung. Sein Projektvorhaben war ein Buch über ›Political Justice‹.64 In seinem Antrag führte er aus, dass er für eine Position an der Graduate Faculty der New School for Social Research im Gespräch sei und versicherte, dass sein Projekt für den Fall, dass dies nicht klappen würde, von Franz L. Neumann an der Columbia University betreut werden könne. Im April 1954 erhielt er von der Stiftung eine Absage. Von der Sache her sei das Projekt zwar sehr förderungswürdig; es habe aber wegen seiner ungeklärten universitären Anbindung zum Zeitpunkt der Antragstel- 63 Zu diesem Programm vgl. ausführlicher Müller (2010: 317-365). Im Rahmen dieses Programmes wurden u.a. Buchvorhaben von Leo Strauss, Hannah Arendt, Herbert Marcuse und Eric Voegelin gefördert. 64 Otto Kirchheimer: Projektantrag zu »Political Justice« vom 23. Februar 1954, Archiv der Rockefeller Foundation, RF RG1.2 Series 200 U.S.-Social Science Box 539 Folder 4614. – Zu den inhaltlichen Details dieses Antrages vgl. die Einleitung zu Band 4 der Gesammelten Schriften, S. 23-27. 32 Einleitung lung abgelehnt werden müssen. Der Brief schloss mit einer ausdrücklichen Ermunterung an Kirchheimer. 65 Kirchheimer kannte die Graduate Faculty der New School for Social Research bereits. Von März bis Juli 1942 hatte er von der Graduate Faculty ein Forschungsstipendium erhalten, um zu dem Thema ›Contemporary Legal Trends‹ zu arbeiten, mit dem er sich einige Monate finanziell über Wasser halten konnte.66 Sein neuerlicher Kontakt mit der New School wurde dadurch erleichtert, dass sein Freund John H. Herz 1953 für ein Jahr als Visiting Professor an die Graduate Faculty eingeladen worden war. Dort war die Position Full Professor for Political Science weiterhin vakant geblieben und nach seiner Auskunft war es Herz, der als Erster dem Department vorschlug, Kirchheimer als seinen Nachfolger für die Visiting Professorship einzustellen.67 Auch Karl Loewenstein legte beim Dean Hans Staudinger ein gutes Wort für ihn ein.68 Staudinger nahm den Vorschlag auf und setzte eine Kommission ein, die über diesen Vorschlag beraten und eine Entscheidungsvorlage erarbeiten sollte.69 Im März 1954 beschloss die Fakultät nach Vorlage der Kommission, Kirchheimer für das Akademische Jahr 1954/55 die Position für den Bereich von Comparative Government anzubieten. Im Mai 1954 erhielt Kirchheimer offiziell das Angebot von Hans Simons, dem Präsidenten der New School, und informierte auch die Rockefeller Foundation darüber.70 Eine besondere Rolle spielte in der Begründung für die Auswahl Kirchheimers seine Führungsposition im State Department als Chief der Central European Branch. Die New School versprach sich von seiner Anstellung zusätzliche Verbindungen zu politischen Praktikern und potentiellen Geldgebern in der Hauptstadt. Kirchheimers Honorar wurde auf 8.000 Dollar festgelegt, womit er sich für die Zeit an der New School vom State Department vollständig beur- 65 Brief von Kenneth Thompson an Otto Kirchheimer vom 8. April 1954. Archiv der Rockefeller Foundation, RF RG1.2 Series 200 U.S.-Social Sciences, Box 539, Folder 4615. 66 Vgl. dazu in der Einleitung zu Band 2 der Gesammelten Schriften, S. 75-77. 67 Gespräch mit John H. Herz am 15. November 1985. 68 »The little I have done was only in order: to get the right man for the right job.« Brief von Karl Loewenstein an Otto Kirchheimer vom 13. Juni 1955, State University of New York, University at Albany, Special Collections & Archives, Otto Kirchheimer Papers, Series 2, Box 1, Folder 104. 69 Memo Hans Staudinger vom 23. Februar 1954. Die Mitglieder der Kommission waren Hans Staudinger, Arnold Brecht, Eduard Heimann und Erich Hula. New School for Social Research: New School Institutional Collections. Graduate Faculty, Minutes. NS. 02.17.02, Box 1, unprocessed collection. 70 Protokoll des Interviews mit Hans Simons vom 18. Mai 1954. Archiv der Rockefeller Foundation, RF RG1.2 Series 200 U.S.-Social Science Box 539 Folder 4615. Einleitung 33 lauben lassen konnte. Ausdrücklich findet sich im Fakultätsbeschluss der Hinweis, »[it] should be pointed out to Dr. Kirchheimer that this appointment is only a temporary one«.71 Kirchheimer nahm die Offerte ohne Zögern dankbar an. An der New School traf er mehrere Kollegen, die er bereits aus seinen Berliner Jahren während der Weimarer Republik kannte. Die Graduate Faculty war im Jahre 1933 von Alvin Johnson, dem Präsident der 1919 gegründeten New School, als University in Exile für akademische Flüchtlinge aus Europa eröffnet worden. Ihrer Kerngruppe gehörten größtenteils Veteranen der politischen Praxis aus ehemaligen europäischen Demokratien an und ihre Forschungsinteressen waren auf die politische Praxis orientiert. Die deutsche Gruppe rekrutierte sich im Wesentlichen aus drei Institutionen: der Universität Frankfurt, dem Kieler Institut für Weltwirtschaft sowie der in Berlin ansässigen Deutschen Hochschule für Politik. Aus Deutschland hatten dort gleich zu Beginn u.a. Hans Speier, Albert Salomon, Arnold Brecht, Eduard Heimann, Hans Simons und Frieda Wunderlich akademische Zuflucht gefunden.72 Nach einem Jahr verschmolz Johnson im Herbst 1934 die University in Exile mit der New School und benannte sie in die Graduate Faculty for Social and Political Science of the New School um. Ob Kirchheimer bei seiner Beantragung bei LAPP tatsächlich mit einer Bewilligung seines Vorhabens gerechnet hatte, lässt sich heute nicht mehr feststellen. Vielleicht hatte er es auch nur aus taktischen Gründen beantragt. Denn er nutze die im Ablehnungsschreiben enthaltene Bestätigung seiner wissenschaftlichen Qualitäten umgehend in seinen Gesprächen mit der New School, nachdem er im Winter 1954 die Position eines Visiting Professors innehatte, um dort dauerhaft unterzukommen. Seine beiden Kurse im ersten Semester hatten die Titel ›European Governments and their Institutional Setting‹ und ›Germany: Patterns of Conservative Democracy‹.73 Der Kurs über Europa war für Graduate Students, der über Deutschland war auch für Studierende in der Adult Education offen, dem Erwachsenenbildungsprogramm der New School. Außerdem stellte er am 10. November 1954 sein Projekt über ›Political Justice‹ im General Seminar der Graduate Faculty vor.74 71 Minutes, Executive Faculty Meeting as of March 3, 1954. New School for Social Research: New School Institutional Collections. Graduate Faculty, Minutes. NS. 02.17.02, Box 1, unprocessed collection. 72 Zur Geschichte der Graduate Faculty an der New School for Social Research vgl. Rutkoff / Scott (1986), Krohn (1987) und Friedlander (2019). 73 Bulletin der Graduate Faculty der New School for Social Research 1954/55. 74 Bulletin der Graduate Faculty der New School for Social Research 1954/55. 34 Einleitung Im darauffolgenden Spring Term 1955 bot er sogar vier Seminare an: ›Selected Problems of Criminology‹,75 ›The European Political Structure‹, ›Government and Economics: United States Pattern‹ sowie einen Einführungskurs über ›International Relations‹ im Rahmen der Adult Education.76 1954 war nicht nur das Jahr, in dem Kirchheimer für seine akademischen Ambitionen endlich das lang ersehnte Licht am Ende des Tunnels sah, es war auch das Jahr, in dem er seinen zu einem engen Freund gewordenen Mentor und Förderer Franz L. Neumann verlor. Neumann kam im August 1954 bei einem Autounfall in der Schweiz ums Leben. Mit ihm hatte Kirchheimer einen seiner besten Freunde verloren und einen Kollegen, der zu verschiedenen Stationen in seinem Leben erfolgreich dafür Sorge getragen hatte, Kirchheimer beruflich unterzubringen – sei es in der Berliner Anwaltspraxis, am Institut für Sozialforschung, im OSS und State Department oder mit seinen Verbindungen zur Columbia University. Nach Neumanns Tod kümmerte sich Kirchheimer um dessen neue Lebenspartnerin Helge Pross und unterstützte dessen ehemalige Doktoranden an der Columbia University wie Raul Hilberg, David Kettler und Julian Franklin.77 Einen Teil der beruflichen Mentorenrolle für Kirchheimer übernahm nach Neumanns Tod Herbert Marcuse, etwa als er ihn mehrfach für Positionen an amerikanischen Universitäten und für Fellowships bei Stiftungen empfahl. Kirchheimer widmete Neumann einen als Buchbesprechung getarnten Nachruf, der unter dem Titel Franz Neumann: An Appreciation in Dissent, einer der damals führenden Zeitschriften im linksintellektuellen Milieu der USA,78 erschien. Die deutsche Fassung, die in diesen Band aufgenommen wurde, trägt die Überschrift Ein kritischer Sozialist und erschien in der Übersetzung von Helge Pross in der sozialdemokratischen Theoriezeitschrift ›Die Neue Gesellschaft‹. Auslöser des Artikels war die Publikation einer posthum von Herbert Marcuse herausgegebenen Sammlung von Aufsätzen Neumanns mit dem Titel The Democratic and the Authoritarian State.79 Kirchheimer zeichnet in der Besprechung ein sehr persönliches Porträt der Vita und des politischen Den- 75 Dieser Kurs lehnte sich stark an sein zusammen mit Georg Rusche geschriebenes Buch Punishment and Social Structure an. Vgl. dazu Band 3 der Gesammelten Schriften Kirchheimers, S. 19-37. 76 Bulletin der Graduate Faculty der New School for Social Research 1954/55. 77 Gespräche mit Peter Kirchheimer am 31. Januar 2019 und Jean Cohen am 16. Februar 2019. 78 Vgl. Wald (1987: 323-334). 79 Vgl. Neumann (1957). Einleitung 35 kens von Neumann. Als für Neumanns Leben entscheidendes politisches Erlebnis nennt er dessen »politische Lehrzeit bei den indolenten Gewerkschaften und der glücklosen Sozialdemokratischen Partei« (S. 357) in der Weimarer Republik. Seine Schilderung der Entwicklung Neumanns in späteren Jahren liest sich passagenweise wie ein Selbstporträt. Wo »früher ein Moment doktrinärer Sicherheit sichtbar gewesen war« (S. 358), erschien das Verhältnis von Ökonomie und Politik jetzt als ein Komplex vielfältiger empirischer Beziehungen. Neumann, der »in der Formulierung harter politischer Urteile niemals sonderlich vorsichtig war« (S. 358), wurde nach und nach »immer zurückhaltender gegenüber umfassenden sozialen und politischen Theorien« (S. 358). Auch wenn Neumann in seinen letzten Lebensjahren zunehmend pessimistisch wurde, gehört zu den Konstanten seines Lebens die Suche nach einer rational geordneten Gesellschaft und die »Bejahung eines kritischen Sozialismus« (S. 360). Aus dieser normativen Orientierung bezog Neumann auch sein Verständnis von den Aufgaben der Politikwissenschaft: »die kritische Analyse bestehender sozialer Strukturen und politischer Institutionen« (S. 360). Im Frühjahr 1955 verbesserten sich die beruflichen Aussichten von Kirchheimer erneut. Denn weiterhin war die Position des Full Professor for Political Science an der Graduate Faculty vakant. Auf Betreiben von Arnold Brecht und Hans Staudinger hatte die New School zunächst den in Göttingen lehrenden Richter am Bundesverfassungsgericht (BVerfG) Gerhard Leibholz für diese Position auserkoren. Angesichts der damaligen Querelen beim BVerfG um Leibholz rechnete man sich bei der New School gute Chancen aus, Leibholz für den Wechsel in die USA gewinnen zu können. Sei es nun, dass die New School über die persönlichen Pläne von Leibholz schlecht informiert war oder dass man sich Illusionen über die Attraktivität einer Professur in New York für einen etablierten deutschen Lehrstuhlinhaber machte – das Protokoll der Fakultätssitzung vom 11. Mai 1955 dokumentiert, dass man sich über die Information aus Deutschland, Leibholz strebe eine weitere Amtsperiode am BVerfG an, überrascht sah. Die New School war nun unter Zeitdruck gesetzt, die schon längere Zeit vakante Position neu zu besetzen und Staudinger traf sich einige Tage später mit Kirchheimer, um die Lage zu beraten. Als Ergebnis des Gesprächs schlug Staudinger der Fakultät vor, die Offerte an Leibholz zurückzuziehen und die Posi- 36 Einleitung tion stattdessen Kirchheimer anzubieten.80 Die Fakultät entschied bereits eine Woche später, am 18. Mai 1955, »unanimously to recommend to the Administration and the Board the appointment of Dr. Otto Kirchheimer as Full Professor in the Department of Political Science.«81 Die Position war zwar zunächst auf zwei Jahre befristet, würde dann aber – soweit nicht gravierende Gründe dagegen sprechen sollten – in eine ›tenured position‹ umgewandelt. Im Alter von 50 Lebensjahren sah sich Otto Kirchheimer nun endlich an einem Ziel angelangt, das er seit seinen vor 1933 in Deutschland begonnen Habilitationsplänen angestrebt hatte: eine feste Position als Wissenschaftler an einer Universität. Zusammen mit Hans Jonas wurde er im November 1955 als neues Mitglied der Gradutate Faculty feierlich begrüßt.82 Gegenüber Smend beschrieb er seine Position stolz als »Nachfolge[r] Arnold Brecht‘s [sic!]«.83 So sehr Kirchheimer sich über das Willkommen und die Professur freute, so sehr stand für ihn auch fest, dass er und seine Familie nicht in das von ihm ungeliebte New York übersiedeln werden. Als Naturliebhaber und Wanderfreund behielt er seinen Wohnsitz in Silver Spring – wie seine Tochter berichtet, »because he wanted to live in a green area«.84 Für die drei oder zuweilen vier Tage, die er in den laufenden Semestern in New York sein musste – Kirchheimer konnte seine Lehrveranstaltungen auf mittwochs und donnerstags legen – nahm er sich ein kleines Zimmer in der Stadt, zu dem er im wöchentlichen Rhythmus von Silver Spring aus über Washington D. C. pendelte, zumeist mit dem Zug. Die Stelle Kirchheimers an der New School war als ›Professor for Comparative Governemt‹ denominiert. Er lehrte an der New School zwischen 1955 und 1961 aber nicht nur Vergleichenden Regierungslehre, sondern auch 80 Die Fakultät entschied »to cast a straw vote on the motion of the appointment of Gerhard Leibholz be rescinded, assuming that Dr. Otto Kirchheimer were appointed and were in a position to accept an appointment«. Die Abstimmung in der Fakultät ergab 13 Zustimmungen, 2 Gegenstimmen und eine Enthaltung. New School for Social Research: New School Institutional Collections. Graduate Faculty, Minutes. NS. 02.17.02, Box 1, unprocessed collection. 81 Minutes, Executive Faculty Meeting as of May 18, 1955. New School for Social Research: New School Institutional Collections. Graduate Faculty, Minutes. NS. 02.17.02, Box 1, unprocessed collection. 82 Minutes, Executive Faculty Meeting as of November 1955. New School for Social Research: New School Institutional Collections. Graduate Faculty, Minutes. NS. 02.17.02, Box 1, unprocessed collection. 83 Brief von Otto Kirchheimer an Rudolf Smend vom 7. Januar 1956. Staats- und Universitätsbibliothek Göttingen, Nachlass Rudolf Smend, Cod. Ms. R. Smend, Briefwechsel Kirchheimer. 84 Hanna Kirchheimer-Grossman im Gespräch mit dem Verfasser am 11. März 2016. Einleitung 37 Kriminologie und zum Politischen System der USA. Die Liste seiner Kurse enthält diverse Seminare zu Themen, mit denen er sich zeitgleich in seinen wissenschaftlichen Publikationen befasste.85 Die New School setzte hohe Erwartungen in die Berufung Kirchheimers. Hoffnungsfroh wurde er von der Leitung der Graduate Faculty aufgrund seiner organisatorischen Erfahrungen im State Department sofort nach Amtsantritt zum Chairman of the Committee for Coordinating Research ernannt;86 dieses Komitee trat in den Folgejahren allerdings durch nur wenige erwähnenswerte Aktivitäten hervor. Kirchheimer hatte sich zudem bereit erklärt, einen Vorschlag für die Reform der Abstimmungsregeln in den Gremien der New School auszuarbeiten; doch auch von dieser Absicht findet sich in den Fakultätsprotokollen der folgenden Jahre wenig wieder. Etwas stärker beteiligte sich Kirchheimer bei den inhaltlichen Vorbereitungen zu den Jubiläumsaktivitäten des im Oktober 1958 anstehenden 25. Gründungstages der Graduate Faculty. Geplant wurde u.a. eine Konferenz sowie ein Themenheft der von der New School herausgegebenen Zeitschrift ›Social Research‹ mit dem Themenschwerpunkt »The Contribution of the Social Sciences to the Practice of Life«. Kirchheimers Aktivität lag in der 85 Im Einzelnen waren seine Kurse laut ›Bulletin of the Graduate Faculty‹: Fall Term 1955: ›Contemporary France: Its Problems and Struggles‹, ›Crime and the Administration of Criminal Justice: Selected Problems in Criminology‹; Spring Term 1956: ›The American Constitution‹, ›Crime and the Administration of Criminal Justice: Selected Problems in Criminology‹, ›The European Political Structure‹ und ›Germany in the Nineteenth and Twentieth Centuries‹; Fall Term 1956: ›Crime and the Administration of Criminal Justice‹, ›The American Constitution: Its Place in the Political Process‹, ›Comparative Government: Historical Foundations‹ und ›Germany in the Nineteenth and Twentieth Centuries‹; Spring Term 1957: ›Civil Liberties in a Period of Transition‹, ›Comparative Government: Contemporary European Institutions‹, und ›Contemporary France‹; Fall Term 1958: ›American Political Institutions‹, ›The American Constitution: Its Place in the Political Process‹, ›Comparative Government: Historical Foundations‹ und ›Contemporary France: Its Government and Politics‹; Spring Term 1959: ›The American Constitution: Civil Liberties in a Period of Transition‹, ›Contemporary European Institutions‹ und ›Germany in the Nineteenth and Twentieth Centuries‹; Fall Term 1960: ›The American Constitution: Its Place in the Political Process‹ und ›Comparative Government: Contemporary European Institutions‹; Spring Term 1961: ›American Constitutional Law‹, ›Germany: The Quest for Stability‹ und ›American Political Institutions‹; Fall Term 1961: ›The American Constitution: Its Place in the Political Process‹ und ›The Modern State‹. Vgl. die Angaben in den Bulletins der Graduate Faculty der New School for Social Research der Jahre 1955 bis 1961. Archive of the New School for Social Research: New School Institutional Collections. 86 Minutes, Executive Faculty Meeting as of May 9, 1956. New School for Social Research: New School Institutional Collections. Graduate Faculty, Minutes. NS. 02.17.02, Box 1, unprocessed collection. 38 Einleitung Akquise von Geldern des Staates New York für Forschungen an der New School über ein Thema, das ihm seit seiner Zeit an der Howard University am Herzen lag, der »discrimination against Puerto Ricans and Negroes«.87 Kirchheimer wollte an der New School endlich sein geplantes Werk über politische Justiz schreiben. Im November 1954 unternahm er einen erneuten Versuch zur Finanzierung des dafür nötigen zeitlichen Freiraums, wurde aber wegen der zu diesem Zeitpunkt noch nicht erlangten Festanstellung an der New School erneut vertröstet.88 Als im Sommer 1955 die Umwandlung seiner Visiting Professorship in eine, zunächst auf zwei Jahre zeitlich begrenzte, Full Professorship erfolgte, wandte sich Kirchheimer erneut an die Rockefeller Foundation. Diesmal machte ihm allerdings die Leitung der New School einen Strich durch die Rechnung. Hans Simons teilte der Stiftung mit, dass er Kirchheimer im ersten Jahr auf seiner neuen Position vollständig in der Lehre benötige und er daher den Antrag zurückziehen müsse.89 Weiterhin bemühte er sich auch um Angebote von bundesdeutschen Universitäten. Das Ansinnen von Fritz Bauer im Sommer 1957, auf eine voll dotierte Stelle als Chefredakteur der sozialdemokratischen Theoriezeitschrift ›Die Neue Gesellschaft‹ zu wechseln, schlug er aus.90 Im Hinblick auf die deutsche Universitätslandschaft baute er auf seine guten Kontakte zu Carlo Schmid.91 Im Frühjahr 1953 hatte Schmid die Professur für Politische Wissenschaften an der Universität Frankfurt angetreten und sogleich damit begonnen, sich um die Einrichtung einer zweiten Professur für das Fach zu bemühen, um diese Stelle mit Kirchheimer zu besetzen.92 Als die Bemühungen in Frankfurt nicht zu fruch- 87 Minutes, Executive Faculty Meeting as of January 16, 1957. New School for Social Research: New School Institutional Collections. Graduate Faculty, Minutes. NS. 02.17.02, Box 1, unprocessed collection. 88 Protokoll Interview Kenneth W. Thompson und Otto Kirchheimer vom 18. November 1954, Archiv der Rockefeller Foundation, RF RG1.2 Series 200 U.S.-Social Sciences, Box 539, Folder 4614. 89 Brief von Hans Simons an John B. Stewart am 14. Juli 1955. Archiv der Rockefeller Foundation, RF RG1.2 Series 200 U.S.-Social Sciences, Box 539, Folder 4615. 90 Er begründete dies folgendermaßen: »mit einer Partei arbeiten ist möglich, von einer Partei leben, ist wenig wünschenswert.« Brief von Otto Kirchheimer an Fritz Bauer vom 22. August 1957. State University of New York, University at Albany, Special Collections & Archives, Otto Kirchheimer Papers, Series 2, Box 1, Folder 17. 91 Schmid und Kirchheimer kannten sich noch aus der Weimarer Zeit aus dem Kreis um Hermann Heller. Zu seiner Berliner Zeit bei Heller vgl. Schmid (1979: 138ff.). 92 Vgl. dazu ausführlicher Weber (1996: 511-522). Einleitung 39 ten schienen, setzte er sich 1956 und 1958 für eine Berufung Kirchheimers an den Universitäten in Köln und Bonn ein, hatte damit aber aufgrund des Widerstandes der dortigen Fakultäten keinen Erfolg.93 Im Dezember 1956 wurde Kirchheimer pari passu mit Theodor Eschenburg von der Fakultät auf Platz eins der Berufungsliste für die politikwissenschaftliche Professur in Bonn gesetzt – nach der Ablehnung Eschenburgs bewertete das christdemokratische Kultusministerium Kirchheimer für »fachlich nicht geeignet« und berief den Zweitplatzierten Karl Dietrich Bracher.94 In einem Brief an Fritz Bauer sprach Kirchheimer resigniert von der »Fata Morgana einer deutschen Professur«.95 1960 ließ ihn Gert von Eynern aus Berlin wissen, dass Kirchheimer dort im Gespräch sei für eine weitere Professur neben der von Ossip K. Flechtheim am Otto-Suhr-Institut für ›Innenpolitik‹. 96 Doch auch dieser Plan versandete. In einem Brief an Horst Ehmke sah sich Kirchheimer bei deutschen Universitäten als »eine Art streunende[n] Hund[,] den man zur Not im Vorgarten spazierengehen laesst«.97 Anders in den USA. An der New School hatte er sich aus Sicht seiner Kollegen in den ersten drei Jahren sehr gut bewährt. Im April 1957 beschloss die Fakultät einstimmig und ohne Stimmenthaltung, der Universitätsleitung und dem Board of Trustees zu empfehlen, Kirchheimer ›tenure‹ zu gewähren. Die Empfehlung wurde indes mit einem kleinen, aber aus Sicht der New School wichtigen, Vorbehalt verknüpft: »under the condition that the tenure will be effective only after Dr. Otto Kirchheimer has taken residence in New York«. Das Protokoll vermerkt weiter, dass »Dr. Otto Kirchheimer has stated that he will move to New York in September 1960«.98, dem Jahr, in dem für seinen Sohn der Wechsel zur High School anstand. Mit Kirchheimers Umzugszusage wurde die formulierte Bedingung als erfüllt angesehen. Die New 93 Diese Angaben finden sich in einem Brief von Carlo Schmid an Paul Luchtenberg vom 11. Juni 1958. Archiv der Sozialen Demokratie, Nachlass Carlo Schmid, Reg. Nr. 678. 94 Zu diesen Vorgängen vgl. Quadbeck (2008: 91-97). 95 Brief von Otto Kirchheimer an Fritz Bauer vom 22. August 1957. State University of New York, University at Albany, Special Collections & Archives, Otto Kirchheimer Papers, Series 2, Box 1, Folder 17. 96 Brief von Gert von Eynern an Otto Kirchheimer vom 31. Januar 1960. State University of New York, University at Albany, Special Collections & Archives, Otto Kirchheimer Papers, Series 2, Box 2, Folder 38. 97 Brief von Otto Kirchheimer an Horst Ehmke vom 26. Januar 1961. Friedrich- Ebert-Stiftung, Archiv für soziale Demokratie, Horst Ehmke Depositum, Nr. 504. 98 Minutes, Executive Faculty Meeting as of April 9, 1957. New School for Social Research: New School Institutional Collections. Graduate Faculty, Minutes. NS. 02.17.02, Box 1, unprocessed collection. 40 Einleitung School hatte in ihren Regularien – anders als die meisten anderen amerikanische Universitäten – eine Residenzpflicht für ihr Lehrpersonal verankert. Diese Pflicht sollte dazu beitragen, den heterogenen Lehrkörper sozial zusammenzuführen. Kirchheimer versuchte unter Berufung auf einen ›adequate cause‹ in den Regularien, von dieser Pflicht befreit zu werden. Hans Simons, Präsident der New School, sah solche besonderen Umstände nicht gegeben, verweigerte seine Zustimmung und teilte Kirchheimer mit, dass er seinen baldigen Umzug nach New York erwarte.99 Doch Kirchheimer hatte andere Pläne. Zunächst nahm er die Kontakte zum LAPP-Programm der Rockefeller Foundation wieder auf. Nach einer erneuten Antragstellung – mehr als fünf Jahre nach seiner ersten Bewerbung – erhielt er für den Zeitraum vom 1. Juni 1957 bis Dezember 1957 ein Stipendium über 9.000 Dollar, mit dem er für ein Semester die Befreiung von der Lehre finanzieren und in Ruhe zu Hause an seinem Buch ›Political Justice‹ arbeiten konnte.100 Zwischenzeitlich war Kirchheimer auch bei anderen Stiftungen nicht untätig geblieben. Von der von Hans Speier geleiteten Abteilung der RAND Corporation erhielt er für die Zeit von Juni bis September 1955 eine Finanzierung für das Vorhaben, in mehrere Städte Deutschlands zu reisen, um eine Studie über ›politics of labor‹101 zu erstellen. Kirchheimer unternahm nach seiner Festanstellung in den folgenden drei Jahren keinerlei Anstalten, den von ihm zugesagten Wohnortwechsel vorzubereiten. In den Sitzungsprotokollen der Graduate Faculty tauchte sein Name immer seltener unter der Kategorie ›anwesend‹ auf. Umtriebig bemühte er sich stattdessen weiterhin, seine Lehrverpflichtungen an der New School durch die Einwerbung von Research Grants zu reduzieren. Mehrmals hatte er damit Erfolg. Für die Zeit von Mai bis August 1958 gelang es ihm, von der Rockefeller Foundation einen weiteren Research Grant zu bekommen, um in Deutschland und Frankreich Material für seine geplante Monografie über Politische Justiz zu sammeln. Auch 1959 konnte ihm der Dean der Faculty auf der Fakultätssitzung zur erfolgreichen Einwerbung eines weiteren hoch angese- 99 Minutes, Executive Faculty Meeting as of April 17, 1957. New School for Social Research: New School Institutional Collections. Graduate Faculty, Minutes. NS. 02.17.02, Box 1, unprocessed collection. 100 Brief von Hans Simons an Flora M. Rhind vom 15. Januar 1957. Archiv der Rockefeller Foundation, RF RG1.2 Series 200 U.S.-Social Sciences, Box 539, Folder 4615. 101 Otto Kirchheimer, curriculum vitae (1964). Privatsammlung Hanna Kirchheimer-Grossman (Arlington). Einleitung 41 henen Forschungsstipendiums von der Rockefeller Foundation gratulieren. Der im November 1958 eingereichte Antrag auf Verlängerung des Forschungsstipendiums102 wurde im Februar 1959 für den Zeitraum von Februar 1960 bis September 1960 mit einer Finanzierungssumme von 4.650 Dollar bewilligt.103 Für das Akademische Jahr 1959/60 war Kirchheimer auf Kosten der Stiftung erneut von seinen Verpflichtungen an der New School freigestellt.104 Kirchheimer nutzte sein Forschungsjahr dazu, um seine alten Beziehungen zur Columbia University aufzufrischen. Nach dem Tod von Neumann und C. Wright Mills war sein wichtigster dortiger Verbindungsmann unter den Jüngeren der mit seiner Vertretung an der New School beauftragte Julian Franklin.105 Kirchheimer bot im Fall Term 1959 eine Lehrveranstaltung an der Columbia University an und nahm auch an mehreren Diskussionsveranstaltungen auf dem Campus teil. Dieses Engagement sollte sich bald schon auszahlen. Im März 1960 102 Brief von Otto Kirchheimer an Kenneth Thompson vom 2. November 1958, Archiv der Rockefeller Foundation, RF RG1.2 Series 200 U.S.-Social Sciences, Box 539, Folder 4615. 103 Brief von Kenneth Thompson an Otto Kirchheimer vom 19. Februar 1959, Archiv der Rockefeller Foundation, RF RG1.2 Series 200 U.S.-Social Sciences, Box 539, Folder 4615. 104 Minutes, Executive Faculty Meeting as of February 13, 1959. New School for Social Research: New School Institutional Collections. Graduate Faculty, Minutes. NS. 02.17.02, Box 1, unprocessed collection. 105 Die Umstände des Findens einer Vertretung für Kirchheimer an der New School waren nicht ohne pikante Note. Erich Hula wurde mit der Suche einer geeigneten Person beauftragt und schlug Kirchheimers ehemaligen Berliner Rechtsanwaltskollegen Ernst Fraenkel vor. Fraenkel war seit 1953 Professor für die ›Vergleichende Lehre der Herrschaftssysteme‹ an der Freien Universität in Berlin und wäre liebend gern für einige Zeit an die New School, an der er in den frühen 1940er Jahren bereits zwei Semester gewesen war, zurückgekehrt. Offiziell verzichtete Kirchheimer darauf, sich an der Personalentscheidung zu beteiligen. Für die beiden entscheidenden Sitzungen an der Graduate Faculty im Frühjahr 1959 ließ er sich entschuldigen. Mittlerweile war statt Fraenkel nun auch Julian Franklin, ein ehemaliger Student Neumanns, den Kirchheimer außerordentlich schätzte und unterstützte, auf die Kandidatenliste gekommen (so die Erinnerung von Jean Cohen im Interview mit dem Verfasser am 16. Februar 2019 an ihre Gespräche mit Julian Franklin). Im Mai 1959 wurde statt Fraenkel der fast 30 Jahre jüngere Franklin mit der Vertretungsprofessur betraut. – Auch später verbesserte sich das Verhältnis zwischen Kirchheimer und Fraenkel nicht wieder. An Friesenhahn berichtet er 1963: »Ich habe mich davor gedrueckt, bei der Ernst Fraenkel Festschrift zu seinem 65. Geburtstag mitzumachen. Vor 35 Jahren waren wir uns ziemlich nahe, aber in der Emigration und danach hatten wir wenig miteinander zu tun«. Brief von Otto Kirchheimer an Ernst Friesenhahn vom 31. März 1963. State University of New York, University at Albany, Special Collections & Archives, Otto Kirchheimer Papers, Series 2, Box 1, Folder 61. 42 Einleitung fragte David B. Truman bei ihm an, ob er im kommenden akademischen Jahr als Visiting Professor am Department for Public Law and Government an der Columbia University arbeiten wolle.106 Vom selben Monat stammt der positive Bescheid seines Antrages bei der Graduate Faculty auf die entsprechende Beurlaubung.107 Die Position, die er an der Columbia University vertrat, war die nach dem Tod vom Franz L. Neumann seit 1954 vakante Position eines Professor of Government,108 die zuvor Franklin vertreten hatte.109 Seine Kurse waren ›European Political Institutions‹, ›Institutions and political procedures in Germany‹ sowie ein Forschungsseminar für PhD-Studenten. Spätestens mit diesem Beurlaubungsantrag war allen Beteiligten an der Graduate Faculty klar, dass sich Kirchheimer auf dem Absprung von der New School in Richtung Columbia machte. Das Buch Political Justice erschien Ende Oktober 1961 der Princeton University Press und mit dieser monografischen Publikation in einem angesehenen Verlag waren in formaler Hinsicht die Bedingungen dafür erfüllt, dass Kirchheimer die Nachfolge der ehemaligen Professur von Lindsay Rogers und Franz L. Neumann für ›Public Law and Government‹ antreten konnte. Im November 1961 wurde der Wechsel Kirchheimers an die Columbia University offiziell auf der Fakultätssitzung der Graduate Faculty verkündet und mit der Vertretung für den Spring Term 1962 neuerlich Julian Franklin beauftragt.110 Am 23. Mai 1962 verabschiedete der Dean der Graduate Faculty am Schluss der Sitzung Kirchheimer dankend für dessen »last meeting with our Faculty«.111 Die Jahre an der New School veränderten Kirchheimers Art im Umgang mit Menschen. Carl Schorske hat in seinen Erinnerungen berichtet, dass Kirchheimer 106 Brief von David B. Truman an Otto Kirchheimer vom 4. März 1960. State University of New York, University at Albany, Special Collections & Archives, Otto Kirchheimer Papers, Series 2, Box 2, Folder 34. 107 Minutes, Executive Faculty Meeting as of March 23, 1960. New School for Social Research: New School Institutional Collections. Graduate Faculty, Minutes. NS. 02.17.02, Box 1, unprocessed collection. 108 Brief von Richard Herpens an Otto Kirchheimer vom 14. April 1960. State University of New York, University at Albany, Special Collections & Archives, Otto Kirchheimer Papers, Series 2, Box 1, Folder 29. 109 Nomination for Appointment Otto Kirchheimer as of May 4, 1961. General Correspondence 1890 until 1971. Ki 1960 1961, 159/9. Special Collection. Columbia University Archives. 110 Minutes, Executive Faculty Meeting as of November 29, 1961. New School for Social Research: New School Institutional Collections. Graduate Faculty, Minutes. NS. 02.17.02, Box 1, unprocessed collection. 111 Minutes, Executive Faculty Meeting as of May 23, 1962. New School for Social Research: New School Institutional Collections. Graduate Faculty, Minutes. NS. 02.17.02, Box 1, unprocessed collection. Einleitung 43 während der Zeit am OSS und State Department von Heimweh nach Deutschland geplagt war.112 Herbert Marcuse schrieb in einer vertraulichen Empfehlungsnote für Kirchheimer an die Rockefeller Foundation: »I felt that he was hampered by linguistic difficulties and a psychological failure to adjust to the American scene.«113 Marcuse sah jedoch in neueren Arbeiten eine Verbesserung: »His recent work shows that this is no longer the case: the last two or three articles I have seen are well written and presented in a fashion fully comprehensible to an American audience.«114 Fast wortgleich äußerte sich Erich Hula gegenüber der Stiftung und fügte hinzu: »I think that he has finally arrived at the rare combination of American empirical method and German sociological learning and theory.«115 Nach Ansicht von John H. Herz hatte sich Kirchheimer in seiner Zeit an der New School auch im Hinblick auf Alltagsdinge positiv verändert. Er war zwar weiterhin kein Freund des amerikanischen Lebensstils, aber er wurde im mitmenschlichen Umgang offener und gegenüber politischen Alltagsfragen in den USA zugewandter.116 Insgesamt waren die Jahre an der New School für Otto Kirchheimer eine produktive Zeit. Er schrieb sein Buch Political Justice, veröffentlichte eine Reihe prominent platzierter Aufsätze, Buchrezensionen in angesehenen Fachzeitschriften sowie regelmäßig Buchbesprechungen in der ›Washington Post‹. Mit der New School als Institution konnte er sich hingegen nicht wirklich identifizieren. Er interessierte sich kaum für die vielfältigen kulturellen Aktivitäten, die in den 1950er Jahren das neue avantgardistische Gebäude der New School 66, West 12th Street im New Yorker Stadtteil Greenwich Village zu einem Publikumsmagneten für Theatervorstellungen, Musikdarbietungen und Diskussionsrunden gemacht hatten. Auch haderte er auf persönlicher Ebene mit der deutschen Führungsriege an der Graduate Faculty, insbesondere mit dem Präsidenten Hans Simons sowie mit Hans Staudinger und Arnold Brecht. Alle drei kannte er noch aus seiner Berliner Zeit. Sie hat- 112 »Unter all den Emigranten, die ich kenne, gab es nur einen, dessen Heimweh so stark war, dass er sich vorstellen konnte, zurück nach Deutschland zu gehen. Das war Kirchheimer.« Carl Schorske in Erd (1985: 157). 113 Brief von Herbert Marcuse and Kenneth Thompson vom 26. November 1958. Archiv der Rockefeller Foundation, RF RG1.2 Series 200 U.S.-Social Sciences, Box 539, Folder 4615. 114 Brief von Herbert Marcuse and Kenneth Thompson vom 26. November 1958. Archiv der Rockefeller Foundation, RF RG1.2 Series 200 U.S.-Social Sciences, Box 539, Folder 4615. 115 Brief Erich Hula an Kenneth Thompson vom 24. Dezember 1958, zitiert in Müller (2010: 395). 116 Vgl. Herz (1989: 16). 44 Einleitung ten in der Weimarer Republik politische Führungspositionen im pragmatisch orientierten Milieu der Sozialdemokratie oder bei den liberalen Demokraten innegehabt und waren nach Kirchheimers Überzeugung mit ihrem pragmatischen Kurs grandios gescheitert. Nun führten sie nach Kirchheimers Urteil mit der gleichen politikpraktischen Orientierung die New School. Mehrfach geriet Kirchheimer mit ihnen aneinander, wobei die Konflikte zumeist weniger offen politischer Natur waren, sondern sich zunächst an organisatorischen Fragen entzündeten, die in komplizierten Briefwechseln endeten und die auch nach Beilegung des Konflikts beide Seiten verstimmt zurückließen. Freundschaften schloss Kirchheimer nur mit wenigen seiner Kollegen, am engsten mit Erich Hula. Ansonsten suchte er vor allem den Kontakt und Austausch mit jüngeren und noch nicht so arrivierten Wissenschaftlern an der New School. 4. Ambivalente Konsolidierung der bundesdeutschen Demokratie Nach Ende des Zweiten Weltkrieges hatte eines für Kirchheimer festgestanden: Er würde – anders als seine erste Ehefrau – auf keinen Fall in die sowjetische Besatzungszone bzw. die DDR gehen. Nicht ganz so einfach war die Frage für ihn zu beantworten, wie es um die immer wieder erwogene – und sei es temporäre – Rückkehr in den bundesrepublikanischen Teil Deutschlands stand. Er selbst spürte dazu eine gewisse Motivation, die zunächst primär seiner Unzufriedenheit mit der Arbeit beim State Department geschuldet war. Für seine Frau Anne hingegen war eine Rückkehr nach Deutschland keine Option. Ein Großteil ihrer Familie war im Holocaust ums Leben gekommen und sie wollte den Sohn Peter nicht im Lande der Mörder ihrer Familie aufwachsen lassen: »I didn‘t want Peter to be a German boy« fasste sie rückblickend in einem Gespräch mit Frank Schale ihre Haltung zusammen. Otto Kirchheimer wiederum wollte nicht dauerhaft getrennt von seiner Familie leben – »he didn‘t want to give up his family«117 – und suchte in Deutschland deshalb nach einer Möglichkeit, im Rahmen von zeitlich begrenzten Gastprofessuren beides irgendwie miteinander zu verbinden. Seine häufigen Deutschland-Reisen im Dienste des State Departments nutze er von Beginn an für Besuche bei alten Freunden, politischen 117 Anne Kirchheimer im Gespräch mit Frank Schale am 6. Oktober 2002 (Gesprächsnotizen Schale). Einleitung 45 Wegbegleitern, Bekannten und anderen ihm wichtigen Menschen. Einer seiner ersten Wege führte ihn im Juli 1947 nach Göttingen, um Rudolf Smend wiederzusehen.118 Fortan entspann sich zwischen den beiden erneut ein enger und regelmäßiger Briefkontakt mit häufigen Paketsendungen aus den USA in Richtung Deutschland sowie regelmä- ßigen Besuchen Kirchheimers bei Smend und seiner Frau Gisela in Göttingen. Auf Smends Ansinnen, ihn als seinen Nachfolger in Göttingen oder für eine Professur an einer anderen deutschen Universität ins Gespräch zu bringen, reagierte Kirchheimer erfreut, wenn auch mit Skepsis: Er »zweifle […], dass alle, die mich schriftlich oder mündlich kennen, sehr positiv ueber meine Nuetzlichkeit auf der deutschen Universitaetsszene denken.«119 Mit Smend sah er sich einig, dass es notwendig sei, Studierende an das Werk Hermann Hellers heranzuführen und gleichzeitig eine »Bekaempfung des Schmittschen Begriffs- und Denkapparat[s]«120 in der Staatsrechtslehre zu leisten. Smend führte nach seiner Emeritierung im Jahre 1952 sein Seminar bis 1965 fort, turnusmäßig besucht von Kirchheimer. Kirchheimer wiederum bemühte sich darum, Smends verfassungstheoretisches Denken unter seine Studenten an der Columbia University bekannt zu 118 Kirchheimer hatte 1925/26 in Berlin bei Smend studiert und es hatte sich schnell ein engeres persönliches Verhältnis zwischen dem Professor und seinem aufgeweckten Studenten entwickelt. Nach Abschluss seiner Promotion bei Carl Schmitt in Bonn hegte Kirchheimer den Plan, sich bei Smend in Berlin habilitieren zu lassen. Anders als Schmitt hatte Smend auch nach der Macht- übergabe an die Hitler-Regierung Kirchheimer weiterhin zu unterstützen versucht. Und anders als Schmitt gehörte Smend während des Dritten Reiches nicht zu den Propagandisten des Regimes, sondern war auf Wunsch des Reichserziehungsministeriums nach Göttingen versetzt worden, um in Berlin Platz für den SS-Juristen Reinhard Höhn zu machen. In seiner Göttinger Wirkungsstätte konzentrierte er sich fortan auf kirchenrechtliche Fragen und unterhielt Kontakte zu christlichen Widerstandskreisen. Im Frühjahr 1947 hatte Kirchheimer über Pastor Martin Niemöller einige seiner Publikationen aus den vergangenen Jahren an Smend überbringen lassen (Brief von Rudolf Smend an Otto Kirchheimer vom 10. Juni 1947. Staats- und Universitätsbibliothek Göttingen, Nachlass Rudolf Smend, Cod. Ms. R. Smend, Briefwechsel Kirchheimer). Zum Verhältnis von Smend zu Kirchheimer vgl. auch die Einleitungen zu Band 1 und 2 der Gesammelten Schriften. 119 Brief von Otto Kirchheimer an Rudolf Smend vom 4. Mai 1948. Staats- und Universitätsbibliothek Göttingen, Nachlass Rudolf Smend, Cod. Ms. R. Smend, Briefwechsel Kirchheimer. Vgl. zu dieser Berufungsversuchepisode auch Günther (2004: 161-163). 120 Brief von Otto Kirchheimer an Rudolf Smend vom 9. Juni 1951. Staats- und Universitätsbibliothek Göttingen, Nachlass Rudolf Smend, Cod. Ms. R. Smend, Briefwechsel Kirchheimer. 46 Einleitung machen.121 In Deutschland vertiefte er seine Kontakte mit Juristen seiner Generation wie Ernst Friesenhahn und Ulrich Scheuner, die der in der Bundesrepublik erstarkenden Smend-Schule im Öffentlichen Recht zugerechnet wurden. Über Smend lernte er auch dessen erste neue Generation kennen, zu denen unter anderen Wilhelm Hennis, Konrad Hesse, Horst Ehmke und Peter von Oertzen gehörten, und zu denen er sich mehr noch als zu den Älteren hingezogen fühlte. 1962 wirkte er bei Smends Festschrift mit, was »nur dem engsten Schüler- und Freundeskreis vorbehalten war«.122 Eine der Folgen dieser neuen und alten Kontakte war, dass Kirchheimer sich gern dazu bereit erklärte, als einer der offiziellen Ansprechpartner der Fullbright-Programme für den wissenschaftlichen Austausch mit den USA zu fungieren. Bereitwillig gab er seinen Namen für Einladungen in die USA her. In Silver Spring führte er mit seiner Familie ein offenes Haus für Gäste und Besucher aus Deutschland. Zu seinen Besuchern und Gästen gehörten unter anderem Politiker wie Carlo Schmid, Fritz Erler und Willy Brandt, Gewerkschaftler wie Hans Böckler, Willi Richter, Hans Matthöfer und Otto Brenner, Kollegen seiner Generation wie Richard Schmid, John H. Herz, A. R. L. Gurland und Otto Stammer sowie jüngere Wissenschaftler wie Wilhelm Hennis, Horst Ehmke, Helge Pross, Jürgen Habermas oder Peter C. Ludz. Für Hennis arrangierte er beispielsweise in seiner Funktion als Chief der Central European Branch im State Department 1952 eine Einladung für einen viermonatigen Aufenthalt in den USA.123 Zugleich stellte er für ihn den Kontakt zu Franz L. Neumann her, so dass dieser an dessen Seminar über Montesquieu an der Columbia University teilnehmen konnte.124 121 So findet sich auf der Lektüreliste seines Syllabus für das Seminar ›The Political Institutions of Divided Germany‹ (1962/63) Smends Verfassung und Verfassungsrecht von 1928, von Kirchheimer mit der Bemerkung »creative theory of meaning of constitution« empfohlen (Minutes of the Faculty of Political Science 1957-62. Special Collection, Columbia University Archives). 122 Günther (2004: 162). In ungedruckten Erinnerungsnotizen berichtete Kirchheimers Jugendfreund Eugene Anschel über dessen besondere emotionale Bindung zu Smend: »In Smend sah Otto nicht nur den Wissenschaftler, sondern auch den Menschen. Nach dem Kriege sandte er Smend regelmäßig Carepakete, dagegen tat er das bewusst nicht für Schmitt.« (Handschriftliche Erinnerungsnotiz Eugene Anschel aus dem Jahre 1985. State University of New York, University at Albany, Special Collections & Archives, John H. Herz Papers, Folder 58). 123 Vgl. Hennis (1998: 406). 124 Vgl. Schlak (2008: 54). Einleitung 47 Komplizierter gestaltete sich Kirchheimers Kontakt mit den ehemaligen Kollegen vom Institut für Sozialforschung. Sehr gut befreundet war und blieb er mit Gurland, Neumann und Marcuse; die Familien verbrachten gemeinsame Urlaube miteinander und Marcuse blieb bis zu Kirchheimers Lebensende ein regelmäßiger Übernachtungsgast in Silver Spring.125 Schwieriger entwickelte sich das Verhältnis zu den nach Deutschland zurückgekehrten Max Horkheimer, Theodor W. Adorno und Friedrich Pollock. Keiner der drei unternahm den Versuch, Kirchheimer an das wiedergegründete Institut für Sozialforschung in Frankfurt zu holen. Mit Pollock war Kirchheimer nie besonders gut ausgekommen126 und Adorno wurde er suspekt, als er ihm nach dessen Ankunft in Frankfurt 1950 berichtete, er habe kurz zuvor Carl Schmitt besucht.127 Die Korrepondenz zwischen beiden schlief nahezu ein;128 dessen ungeachtet bewahrte Adorno gegenüber Kirchheimer offenbar immer einen gewissen Grad an Respekt.129 Zwischen Horkheimer und Kirchheimer hatten sich regelrechte Animositäten entwickelt, die von Kirchheimers Seite auf die aus seiner Sicht schlechte Behandlung seiner Person im gemeinsamen New Yorker Exil zurückgingen. Wie stark diese Animositäten bei Kirchheimer waren, illustriert eine später zu gewisser Bekanntheit gelangte Episode über die ›Kiste im Keller‹ mit Exemplaren der ›Zeitschrift für Sozialforschung‹, die den Weg in den Anekdotenschatz über die Frankfurter Schule gefunden hat.130 Es geht darin um die Hauszeitschrift des Instituts für Sozialforschung. Zwar hatte sich Horkheimer Ende der 1940er Jahre zwischenzeitlich darum bemüht, die 1941 eingestellte Institutszeitschrift als Publikationsorgan 125 Gespräch mit Peter Kirchheimer am 31. Januar 2019. 126 So der Bericht von Leo Löwenthal im Gespräch am 5. Oktober 1988. 127 Vgl. Wiggershaus (1986: 524). 128 Im Nachlass von Adorno findet sich lediglich eine kurze Korrepondenz, in der Kirchheimer ihn 1954 auf Englisch um die Übersendung des Manuskripts von Adornos Vortrag auf dem Deutschen Soziologentag in Heidelberg bittet und und von diesem im Begleitschreiben mit der Frage »Was treiben Sie?« zugesandt bekommt. Institut für Sozialforschung Frankfurt, Institutsarchiv, Aa 1, 11 (K1). 129 So berichtete Helge Pross in einem Brief an Kirchheimer vom 30. März 1959: »Übrigens stimmt es nicht, dass die beiden Bösser [Horkheimer und Adorno – H.B.] mit ihnen ›nicht verkehren‹ würden. Wenn Adorno von Ihnen spricht, dann tatsächlich immer mit Respekt.« State University of New York, University at Albany, Special Collections & Archives, Otto Kirchheimer Papers, Series 2, Box 1, Folder 129. 130 Vgl. u.a. Wiggershaus (1986: 604), Dahrendorf (1989: 878), Albrecht et al. (1999: 264) und Specter (2010: 31). 48 Einleitung seiner Gruppe wieder aufleben zu lassen,131 die Exemplare der alten ›Zeitschrift für Sozialforschung‹ waren den neuen Mitarbeitern des nach Frankfurt zurückgekehrten Instituts hingegen nicht zugänglich gemacht worden. Dafür, dass von der alten Zeitschrift dann schließlich doch alle Mitarbeiter erfuhren und sie die darin abgedruckten Aufsätze der frühen Kritischen Theorie lesen konnten, kam nach dem Bericht, den Wilhelm Hennis in späteren Jahren mit sichtlichem Vergnügen mehrfach zum Besten gegeben hat, Kirchheimer eine Schlüsselrolle zu.132 An der Frankfurter Universität sprach sich die Existenz und 131 Das Vorhaben scheiterte schließlich im Sommer 1954; übrig blieb von den aufwändigen Vorbereitungen eine Festschrift für Horkheimer. Vgl. Demirovic (1999: 479-495) und Honneth (2018). 132 Die folgende Schilderung basiert auf einem Gespräch mit Wilhelm Hennis am 26. September 2009 in Kiel. Ganz ähnlich wird diese Episode auch berichtet bei Schlak (2008: 47-49): Folgt man diesem Bericht, dann war Hennis einige Tage vor seiner Rückreise nach Deutschland noch einmal bei Kirchheimer zu Hause in Silver Spring zu Besuch. Nach der Rückreise sollte er im Sommersemester 1953 seine neue Stelle als Assistent bei Carlo Schmid in Frankfurt am Lehrstuhl für Politische Wissenschaften antreten. Hennis schilderte Kirchheimer seine bislang gewonnenen ersten Eindrücke der Frankfurter Verhältnisse und berichtete von der gravitätischen Rolle, die Horkheimer dort seit seiner Wahl zum Rektor der Frankfurter Universität im November 1951 übernommen hatte. Anlässlich eines anstehenden Besuches von Bundeskanzler Konrad Adenauer an der Universität im Sommer 1952 hatte Horkheimer den Studierenden sämtliche Protestäußerungen strikt untersagt und der örtlichen SDS-Gruppe im persönlichen Gespräch bei Zuwiderhandeln mit der Exmatrikulation gedroht (vgl. dazu auch: Kraushaar 1998: 83-85). Kirchheimer wurde seinerseits gegenüber Hennis nicht müde, ihn vor der »Intrigenbereitschaft« der Institutsspitze und der am eigenen Leib erfahrenen mangelnden Verlässlichkeit Horkheimers zu warnen. Und er schlug Hennis vor, wie man den in der Öffentlichkeit so sehr um angepasste Seriosität bemühten Horkheimer mit einer kleinen Erinnerung an die eigene Vergangenheit als Anhänger einer radikalen Version der Kritischen Theorie ein Schnippchen schlagen könnte. Er berichtete Hennis von der Existenz der ehemaligen ›Zeitschrift für Sozialforschung‹ und davon, dass seines Wissens einige der alten Jahrgänge im Keller des Instituts für Sozialforschung in einer verborgenen Kiste lagerten, damit jüngere Mitarbeiter des Instituts sie nicht zu Gesicht bekämen. Wie die anderen Vertreter seiner Generation, hatte auch Hennis von der Existenz der Zeitschrift zuvor noch nie etwas gehört und wurde neugierig. Kirchheimer gab ihm den Tipp, eine komplette Ausgabe der Zeitschrift zu erwerben und sie in Frankfurt bei den Politikwissenschaftlern für alle Interesssierten zugänglich aufzustellen. Er gab Hennis für die Rückreise nach Europa auch die Adresse mit, wo er Exemplare der Zeitschrift erhalten könnte; ein alter Freund Kirchheimers aus der gemeinsamen Zeit der Pariser Emigration, der Antiquar Fritz Meyer in der Rue de Richelieu in Paris, habe noch vollständige, nicht aufgeschnittene Jahrgänge der Zeitschrift vorrätig. Hennis tat seinem eigenen Bericht zufolge, wie ihm von Kirchheimer aufgetragen. Er nahm den Umweg über Paris, suchte das Antiquariat auf und wurde fündig. Nachdem die Zeitschrift als Paket aus Paris in Frankfurt angekommen war, stellte er sie – dem Ratschlag Kirchheimers folgend – in der neuen Bibliothek des Instituts für Einleitung 49 Zugänglichkeit der Zeitschrift schnell herum. Auch die Angehörige der jüngeren Generation am Institut für Sozialforschung wie Horkheimers Assistent Alfred Schmidt und der neue Institutsmitarbeiter Jürgen Habermas erhielten auf diese Weise den unkomplizierten Zugang zu den darin abgedruckten zentralen Schriften aus der Zeit der frühen Kritischen Theorie.133 Folgt man Hennis‘ Bericht, so soll Kirchheimer besonders amüsiert zugesehen haben, wie sich Jürgen Habermas in den frühen 1960er Jahren mit Hilfe der Munitionierung aus den älteren Schriften der Frankfurter Schule kritisch gegen die politischen und philosophischen Positionen Horkheimers gewandt hat.134 Vor diesem Hintergrund ist es wenig verwunderlich, dass der Kontakt Kirchheimers zu Horkheimer fortan sporadisch blieb und sich nur auf das Allernötigste sowie ›Pflichtbriefe‹ mit Gratulationen zu runden Geburtstagen beschränkte. An der 1955 erschienenen Festschrift zum 65. Geburtstag von Horkheimer beteiligte er sich lediglich mit einer von Gurland übersetzten Fassung seines zuvor in ›Social Research‹ erschienenen Aufsatzes Politsche Justiz.135 Anders und besser war Kirchheimers Kontakt zu dem 25 Jahre jüngeren Jürgen Habermas, der seit 1956 als Assistent von Adorno am Frankfurter Institut arbeitete. Habermas war als Student über Arbeiten von Helmut Ridder auf das Werk linker Juristen aus der Weimarer Republik wie Heller, Neumann und Kirchheimer aufmerksam geworden.136 Persönlich kennengelernt hatten sie sich über Helge Pross, die ebenfalls am Frankfurter Institut arbeitete. Habermas rekurrierte in seinem Aufsatz Zum Begriff der politischen Beteiligung von 1958 auf Schriften Kirchheimers über den Wandel des liberalen Rechtsstaats zum sozialen Wohlfahrtstaat. Auch in seiner Habilitationsschrift Strukturwandel der Öffentlichkeit knüpfte er an dessen neuere Arbeiten zu politischen Parteien, den Parlamenten sowie dem Verfall der Opposition in westlichen Demokratien an und sandte das Buch gleich nach seinem Erscheinen an Politische Wissenschaft auf. – In einem Leserbrief aus dem Jahre 1980 datierte Hennis die Aufstellung eines »ziemlich kompletten Exemplars« der Zeitschrift nach dem Tipp von Kirchheimer auf das Jahr 1954 (Hennis 1980). 133 Jürgen Habermas hat in Rückblicken auf seine frühen Jahre in Frankfurt ebenfalls über die Existenz dieser Kiste berichtet: »Ein vollständiges Exemplar [der Zeitschrift] blieb wohlverwahrt in einer zugenagelten Kiste im Keller des Instituts unserem Zugriff entzogen« (Habermas 1980: 415) sowie »Horkheimer hatte eine große Angst, daß wir an die Kiste gehen, in der ein komplettes Exemplar der Zeitschrift im Keller des Instituts lag.« (Habermas 1981: 169). 134 Gespräch mit Wilhelm Hennis am 26. September 2009. 135 Abgedruckt in Band 4 der Gesammelten Schriften Kirchheimers, S. 102-134. 136 Vgl. Ridder (2005: 373). 50 Einleitung Kirchheimer.137 1961 besuchte Kirchheimer ihn in Heidelberg und als Habermas im Frühjahr 1965 seine erste berufliche Reise in die USA vorbereitete, nannte er bei der Beantragung der Reisemittel Kirchheimer als Hauptansprechpartner für New York138 und besuchte ihn im Sommer zu Hause in Silver Spring.139 In einer späteren Erinnerungsnotiz über die Entwicklung der Sozialwissenschaft in der frühen Bundesrepublik von Habermas erwähnte er Kirchheimer namentlich als einen derjenigen, »who have made a big contribution to the dense web of personal and academic ties between here [in Deutschland] and over there«140 in den USA. 1955 hatte Kirchheimer damit begonnen, an einen Überblicksbeitrag über die innen- und außenpolitischen Positionen der Gewerkschaften in der Bundesrepublik zu arbeiten. Er konnte für diesen Beitrag auf seine diversen Vorarbeiten während seiner Zeit beim OSS und State Department zurückgreifen.141 Das Projekt war Teil eines von Hans Speier von der Research and Development (RAND) Corporation geförderten größeren Forschungsprojektes über die außenpolitischen Orientierungen der wichtigsten politischen Akteure in der Bundesrepublik. Die RAND-Corporation ist eine 1948 gegründete und bis heute von der US-amerikanischen Luftwaffe unterhaltene Stiftung, die sich vor allem mit konkreten außenpolitischen Problemen befasst, aber auch schon in den 1950er Jahren unter der Leitung von Hans Speier zahlreiche für militärische Interessen im weiteren Sinne relevante Forschungsaufträge vergab.142 Finanziert aus den großzügigen Stiftungsmitteln der RAND- Corporation verbrachte Kirchheimer den Sommer 1955 in der Bundes- 137 Vgl. Habermas (1958, 1962), und Dankschreiben von Otto Kirchheimer an Jürgen Habermas vom 6. Oktober 1962. State University of New York, University at Albany, Special Collections & Archives, Otto Kirchheimer Papers, Series 2, Box 1, Folder 69. Vgl zur Kirchheimer-Rezeption bei Habermas auch Buchstein (2019b). 138 Vgl. Müller-Doohm (2014: 177). 139 Bericht von Jürgen Habermas an den Verfasser am 10. März 2018. 140 Habermas (1992: 151). 141 Vgl. Krohn (1987: 198f.). 142 Speier war wissenschaftlicher Leiter der sozialwissenschaftlichen Abteilung von RAND. Nach seiner Flucht aus Deutschland 1933 war er zuerst Professor an der New School for Social Research und danach beim OSS und State Department gewesen. Ihm war es gelungen, für das Projekt ein Team von sieben Wissenschaftlern zu gewinnen, die arbeitsteilig die außenpolitischen Einstellungen unter den bundesdeutschen Eliten erforschen und dafür umfangreiche Befragungen vor Ort durchführen sollten. Speier griff bei der Rekrutierung für das Projekt auf seine alten Netzwerke vom OSS und der New School zurück. John H. Herz übernahm eine Studie zur Beamtenschaft. Kirchheimer wurde von Speier um eine Studie über die deutschen Gewerkschaftsführer gebeten. Beide kannten sich aus gemeinsamen Zeiten in der Berliner SPD und Einleitung 51 republik und sammelte neues Material für sein Gewerkschaftsprojekt. Er führte mehr als 50 Gespräche mit westdeutschen Gewerkschaftsfunktionären, von denen er nicht wenige noch aus seiner Zeit in der Berliner Anwaltspraxis im Haus des Metallarbeiterverbandes in der Alten Jacobstraße in Kreuzberg kannte. Die Ergebnisse seiner Recherchen wurden 1957 in dem von Speier und W. P. Davidson herausgegebenen Sammelband West German Leadership and Foreign Policy veröffentlicht. Der Band erwarb sich bereits nach kurzer Zeit den Ruf, einen der wichtigsten Gesamtüberblicke über das politische Deutschland der ersten Hälfte der 1950er Jahre zu bieten.143 Kirchheimer hatte seinen Beitrag für den Band zügig abgeliefert und konnte nur noch Literatur und Zeitungsartikel bis Ende 1955 in den Artikel einarbeiten. Dann lag das Manuskript über ein Jahr bei den beiden Herausgebern und Kirchheimer war über das späte Erscheinen des Buches derart erzürnt, dass er darauf drängte, noch ein aktualisierendes Postscript hinzufügen zu können. Sein Beitrag geriet zum umfangreichsten des Sammelbandes. Bevor Kirchheimer zur Frage der außenpolitischen Positionierung der Gewerkschaften gelangt, handelt er zunächst deren generelle Situation ab. Er beginnt mit einem kurzen historischen Rückblick auf »[T]he burden of the past« (S. 276) der Weimarer Republik und des Dritten Reiches. Die Politik der kommunistischen Partei und deren Gewerkschaftskader kritisiert er in Anschluss an Ossip K. Flechtheims Studie144 als pseudorevolutionär und abenteuerlich. Auf der anderen Seite wurde die sozialdemokratisch orientierte Gewerkschaftsbewegung ab 1930 »a victim of its own status quo mentality« (S. 278) und er schließt sich dem Vorwurf Wolfgang Abendroths145 an, dass die Spitze des ADGB zu Beginn des NS-Regimes sogar den Versuch unternommen hat, sich mit den neuen Machthabern zu arrangieren. Der Mehrheit der Arbeiterschaft attestiert er, keine Sympathien für das ›Dritte Reich‹ gehabt zu haben, sondern mit »passive obedience« (S. 279) und »protective withdrawal into privacy« (S. 279) versucht zu haben, das Regime möglichst unbeschadet zu überstehen. Die historische Lehre der Gewerkschaftsführer nach 1945 war eine doppelte: eine Einheitsgewerkschaft anzuvon der damaligen Hochschule für Politik. Als sie sich später wieder in New York trafen, waren Kirchheimer und Neumann die beiden Einzigen vom Institut für Sozialforschung, die nicht Opfer der ätzenden Kritik Speiers wurden. Vgl. Kaplan (1991) und Bessemer (2018). 143 Vgl. Krohn (1987: 199). 144 Vgl. Flechtheim (1948). 145 Vgl. Abendroth (1955b). 52 Einleitung streben und die Gewerkschaftsbewegung als demokratische politische Kraft zu verstehen. Kirchheimer schildert den Neuaufbau der Gewerkschaften und deren Spaltungen entlang der Grenze zwischen dem Westen und Osten Deutschlands. Im Osten sind die Gewerkschaften zu reinen Erfüllungsgehilfen der SED geworden; im Westen steht ihre Bewährungsprobe noch aus. Angesichts des wirtschaftlichen Nachkriegsbooms sei die Antwort auf die grundsätzliche Frage, ob die Gewerkschaften die kapitalistische Wirtschaftsform beibehalten oder aber eine sozialistische Transformation anstreben sollten, gegenwärtig vertagt worden. Einer der Gründe, warum die Gewerkschaften eine klare Antwort auf diese Frage vermieden, sei aber auch deren besondere historische Erfahrung: »Unlike their American or even their British counterparts, German labor unions do not really believe that they are operating within the framework of a safely established social order« (S. 282). Ausführlich beschreibt Kirchheimer sodann die Organisationsstruktur der Gewerkschaften in der Bundesrepublik, die Rolle verschiedener Einzelgewerkschaften, organisatorische Details bei der Formierung der neuen Einheitsgewerkschaft, dem DGB, und die dominante Rolle, die von den Veteranen der Weimarer Gewerkschaftsbewegung in ihnen eingenommen wird. Letzteres hat aus Kirchheimers Sicht wichtige Konsequenzen für das politische Selbstverständnis des DGB. Die Gewerkschaftler sehen sich als demokratische gesellschaftliche Kraft in der Bundesrepublik und betrachten den Parlamentarismus weiterhin »with a great deal of skepticism« (S. 292). Besonders hebt er in diesem Zusammenhang die betriebliche Mitbestimmung sowie die Debatte über den politischen Streik hervor, den er im Übrigen im Anschluss an Argumentationen von Richard Schmid und Fritz Bauer für legal hält.146 Im dritten Abschnitt beschreibt er die Konsequenzen, die sich aus Sicht der führenden Gewerkschaftler überraschenden Wahlsiege der Adenauer-Regierung ergeben. Die selbst erklärte parteipolitische Neutralität der Gewerkschaften hindert sie daran, ihren politischen Einfluss in gleichem Maße geltend zu machen wie die Großindustrie mit ihren gezielten Parteispenden und der finanziellen Unterstützung von populärer Zeitschriften. Kirchheimer beobachtet eine weiter wachsende Entfremdung zwischen Arbeitern und Gewerkschaften und notiert die sinkende Zahl an Gewerkschaftsmitgliedern, insbesondere unter den Jüngeren. Zur Erklärung dieses Phänomens rekurriert er auf mehrere neue industrie- 146 Vgl. Bauer (1953) und Schmid (1954). Einleitung 53 soziologische Studien, insbesondere auf die ›Mannesmann-Studie‹, die am Frankfurter Institut für Sozialforschung durchgeführt wurde und ein geringes Interesse an der Mitwirkung bei der betrieblichen Mitbestimmung und stattdessen den Wunsch nach mehr Konsum festgestellt hatte.147 Kirchheimer sieht hier dennoch keine Unumkehrbarkeit dieses Trends. Er sieht die Gewerkschaften eher in einer Art Wartestellung: »The decisive trial of German labor organisations lies in the future« (S. 312). Sobald der Wirtschaftsboom vorüber sei oder es gar zu einer Wirtschaftskrise komme, würden die Karten neu gemischt und es könnten die Gewerkschaften zu neuer Macht erstarken: »The pattern which have developed during the last decade may not persist; they may not even cease to be meaningful« (S. 312). Vor diesem breit ausgeleuchteten Hintergrund kommt Kirchheimer auf der Hälfte seines Aufsatzes zum eigentlichen Thema des Sammelbandes: der Außenpolitik. Er schildert, wie die Gewerkschaften unter der Führung von Hans Böckler – anders als die SPD – die Westintegration der Bundesrepublik prinzipiell unterstützt und sich auch für die Montanunion stark gemacht haben. Einen außenpolitischen Konfrontationskurs zur Adenauer-Regierung fuhren die Gewerkschaften erst bei der Frage der Wiederbewaffnung. Hierfür gab es zwei Gründe: Zum einen genoss die Remilitarisierung der Bundesrepublik unter der Arbeiterschaft keine große Zustimmung und zum anderen hatte sich das strategische Kalkül der Gewerkschaftsführung, im Gegenzug für die Unterstützung des außenpolitischen Kurses von Adenauer die Regierung im Bereich der Innenpolitik zu Konzessionen zu bewegen, als falsch erwiesen. Insbesondere unter den älteren Gewerkschaftsfunktionären mit ihren Weimarer Erfahrungen hörte Kirchheimer in seinen Interviews verbreitet deren Sorge, dass die Bundesrepublik noch nicht genügend institutionell gefestigt sei, um einen Militärapparat unter ziviler Kontrolle zu halten. Die von den Verlautbarungen der bundesdeutschen und der US-Regierung genährte Sorge, die Sowjetunion würde einen militärischen Angriff auf Westdeutschland planen, wird in Gewerkschaftskreisen nicht geteilt. Trotz der lautstarken Kampagnen und Demonstrationen gegen die Wiederbewaffnung hält Kirchheimer aber auch fest, dass die Gewerkschaften für den Fall, dass sie damit erfolglos bleiben sollten, einer solchen Entscheidung des Bundestags keinen weiteren Widerstand mehr entgegensetzen würden, da nach deren Ansicht »army matters are of a political nature and therefore outside their juris- 147 Vgl. Wiggershaus (1986: 534-542). – Kirchheimer stand die längere und im Hinblick auf die betriebliche Mitbestimmung kritischere, mimeographische Version aus dem Jahr 1955 zur Verfügung. 54 Einleitung diction« (S. 318). Kirchheimer sieht in dieser Selbstbeschränkung einen »withdrawal from political responsibility« (S. 318). Weit verbreitet sei unter den von ihm interviewten Gewerkschaftsfunktionären die Ansicht, dass die USA zwar mit ihren Truppen in Deutschland bleiben würden, jedoch von der Sowjetunion keine militärische Gefahr drohe. Diese Konstellation hat Folgen für die deutschlandpolitischen Positionen unter Gewerkschaftlern. Der größere Teil von ihnen arrangiere sich mit diesem Status quo. Eine kleinere Gruppe »expouses a more activist policy and argues for socialist renovation through speedy unification, even if this should involve abandoning U. S. protection« (S. 321). Den politischen Antrieb für die Hoffnung auf eine schnelle deutsche Wiedervereinigung sieht er nicht in nationalistischen Ambitionen, sondern in einem politikstrategischen Kalkül »in terms of Germany‘s political geography« (S. 327). Sie setzten darauf, dass es zusammen mit den Ostdeutschen eine linke politische Mehrheit in Deutschland geben würde. Kirchheimer lässt in dem Artikel offen, mit welcher der beiden deutschlandpolitischen Positionen er mehr sympathisiert. Grundsätzlich ist er eher der Überzeugung, »the initiative for reunification rests more than ever with the U.S.S.R.« (S. 324). Die Haltung der interviewten Gewerkschaftsführer zu den USA beschreibt Kirchheimer als ambivalent. Auf der einen Seite wird die USA von ihnen dankbar als ein Land begrüßt, das die Freiheit nach Deutschland zurückgebracht hat. Auf der anderen Seite steht die Erfahrung mit den »unfortunate American denazification policies« (S. 334), die »[have] left a bad taste with the German labor official« (S. 334), weil sie viele Nazis ungestraft haben davonkommen lassen. Die Gewerkschaftler hätten in der Entnazifizierung die Gelegenheit erblickt »to revamp Germany‘s social system« (S. 335) und sähen sich bitter enttäuscht. Ein weiterer Grund für ein weniger positives Bild der USA ist bei der Gruppe der »militant trade-unionists« (S. 335) die Tatsache, dass die amerikanische Besatzungsregierung unter General Lucius Clay alle Versuche, Sozialisierungen größerer Industriebetriebe durchzuführen, verhindert habe. Kirchheimer schließt sich ausdrücklich einer Formulierung von Wolfgang Abendroth an,148 die er mit den Worten »socially restorative measures« (S. 335) übersetzt. Insgesamt aber bewertet Kirchheimer die Attitüde der meisten Deutschen gegenüber den USA und deren kulturellen Produkten durchaus als wohlgesonnen, anders als in Frankreich, wo er eine stärker »nationalistic reaction against the United States« (S. 336) sieht. 148 Vgl. Abendroth (1955c). Einleitung 55 In seinen abschließenden Bemerkungen macht Kirchheimer deutlich, dass auch er die Gewerkschaften »by all standards« (S. 338) für die »most important« (S. 338) demokratische Kraft in der Bundesrepublik wahrnimmt. Die politische Schwäche der Gewerkschaften sei nicht zuletzt der Tatsache geschuldet, dass der Staatsapparat und die anderen politischen Institutionen »remain narrowly circumscribed and official« (S. 338). Die Demokratie in Deutschland »still has not developed into an instinctive way of life« (S. 338). Die Bundesrepublik sei die »huge and admirable organized agglomeration of private citizens« (S. 338), die sich ein gemeinsames Territorium teilen und ansonsten über ihre Anteile am Sozialprodukt streiten. In seinem »postscript« (S. 339) von Anfang 1957 sah Kirchheimer »an element of new hopefullness in the expectations of German labor« (S. 339) am Horizont aufscheinen. Die Kampagnen für eine Arbeitszeitverkürzung haben die Mitgliederzahlen wieder steigen lassen und die Bundesregierung sieht sich gezwungen, stärker als bislang, auf die Gewerkschaften zuzugehen. Auch organisatorisch sei der DGB mit seinem neuen Vorsitzenden Willi Richter schlagkräftiger geworden. Kirchheimer sah in dieser Konstellation die Chance einer Stärkung der Gewerkschaften: »The year 1957 […] seem not only to allow but to demand that German unions increase their radius of action« (S. 341). Der Aufsatz The Political Scene in West Germany ist 1957 in ›World Politics‹ erschienen und bietet eine Fortschreibung von Kirchheimers Deutschland-Analysen im Gewand einer Sammelrezension von 13 Büchern, die zwischen 1954 und 1957 zu verschiedenen Bereichen des politischen Systems der Bundesrepublik Deutschland erschienen sind. Ein zentraler Themenkreis des Artikels ist die angemessene Auslegung des Sozialstaatsgebotes in Artikel 20 des Grundgesetzes. Kirchheimer erwähnt die verfassungsrechtliche Kontroverse zwischen den damaligen Protagonisten Werner Weber und Hans Peter Ipsen. Deutlich erkennbar wird, dass er mit der Position Ipsens sowie dem Konzept des ›sozialen Rechtsstaates‹ von Wolfgang Abendroth sympathisiert.149 Kirchheimer nutzt die Erwähnung dieser Kontroverse zu einem ersten eigenen Urteil über die Verfassungsgerichtsbarkeit in der Bundesrepublik. Seines Erachtens zählt die Schaffung des Bundesverfassungsgerichts zu einer der wichtigsten »postwar innovation[s] that enhances popular acceptance of the new order« (S. 354). Kirchheimer lobt das BVerfG für seine bisherige Rechtsprechung, da es sich in seinem Urtei- 149 Vgl. Abendroth (1955a). Zur damaligen Kontroverse vgl. auch Stolleis (2012: 281-285). 56 Einleitung len von rechtssystematischen Erwägungen leiten lassen hat, »instead of concealing political reasoning behind legal exegesis« (S. 355). Mit Kritik am Verbotsurteil der KPD hält er sich auffallend zurück. Für die absehbare Zukunft setzt er seine Hoffnungen darauf, dass eine Ausweitung der Grundrechtsjudikatur im Sinne von Helmut Ridder sowie ein insgesamt umsichtiges Agieren des Gerichts in einem positiven Sinn »habit-forming« (S. 355) für die politische Kultur der Bundesrepublik sein werden. Kirchheimer positioniert sich mit diesem Beitrag gleich nach mehreren Richtungen hin im kontroversen Feld der bundesdeutschen Gründungspolitologen. Das gilt zum einen in Richtung Dolf Sternberger und dessen Vorschlag, das Wahlrecht der Bundesrepublik nach dem Modell des britischen Mehrheitswahlrechts umzustellen.150 Kirchheimer bespöttelt diesen von Sternberger seit 1946 mehrfach in die öffentliche Debatte eingeworfenen Vorschlag als die »fata morgana of many German political scientists« (S. 345) und verteidigt demgegenüber das bestehende Verhältniswahlrecht. Sämtliche von Sternberger und seinen Schülern aufgelisteten Probleme von Koalitionsregierungen wie die Abhängigkeit von Zufälligkeiten, personelle Führungswechsel oder Effizienzverluste finden sich prinzipiell auch im britischen und amerikanischen Zweiparteiensystem, lediglich weniger offenkundig sichtbar in Form von innerparteilichen Auseinandersetzungen. Kritisch setzt sich Kirchheimer auch von Theodor Eschenburgs Forderung aus dessen polemischen Essay Herrschaft der Verbände?151 ab, wonach politische Führer in der Demokratie sich frei machen sollten von parteipolitischen Erwägungen und den Erwartungen von Interessenverbänden und stattdessen »to make ›objectively necessary‹ decisions withour being bulldozed« (S. 352). Kirchheimer hat für diese Forderung nur müden Spott übrig. Er weist darauf hin, dass die Frage der objektiven Notwendigkeit subjektiv sehr unterschiedlich beantwortet werde und erinnert Eschenburg an die diesbezüglich sehr unterschiedlichen Einschätzungen am Ende der Weimarer Republik. Eschenburgs Forderung nähre den falschen Glauben an eine unfehlbare Elite im staatlichen Verwaltungsapparat, die dann am besten arbeite, wenn sie von demokratischen Einflüssen abgeschirmt bliebe. Die bereitwillige Kollaboration der deutschen Verwaltungsbehörden bei den Verbrechen des NS-Regimes ruft er als ein weiteres Warnsignal gegen Eschenburgs Vertrauen in das Urteilsvermögen einer unabhängigen Beamtenschaft 150 Vgl. Sternberger (1956). 151 Vgl. Eschenburg (1956). Einleitung 57 in Erinnerung. Insgesamt aber ähnele die Entwicklung des politischen Systems der Bundesrepublik der in anderen westlichen Demokratien in bemerkenswerter Weise. Deren drei Kennzeichen sind: eine zunehmende administrative Zentralisierung, um die gewachsene Zahl an Staatsaufgaben zu erfüllen; eine enge Verbindung von Interessengruppen und politischen Parteien; sowie eine indirekte Wahrnehmung politischer Einflussnahme seitens der Bürger. Speziell für den westdeutschen Fall komme hinzu, dass es keine relevante Opposition aus Prinzip gibt. Diese großen Trends würden von den meisten bundesdeutschen Politologen übersehen, worin Kirchheimer unter Rekurs auf einen detaillierten Literaturbericht von A. R. L. Gurland für die Library of Congress152 ein spezifisch deutsches »ideological heritage« (S. 356) sieht, das »still to a considerable extent obscures perception of reality in German social and political science« (S. 356). Seine eigene Kritik an der bundesdeutschen Demokratie setzt Kirchheimer dann auch an anderen Stellen an und hebt in diesem Zusammenhang die Forschungsarbeiten des 1950 an der Freien Universität Berlin gegründeten Instituts für politische Wissenschaft (IfpW) positiv hervor. 1952 übertrug die Leitung der FU Gurland die Position des Direktors des IfpW und Kirchheimer war schon aufgrund dieser persönlichen Verbindung mit den dort durchgeführten Studien zur Parteien-, Verbände- und zeitgeschichtlichen Forschung gut vertraut. Kirchheimer zitiert die Ergebnisse der am IfpW von Max Gustav Lange durchgeführten Forschungen zur bundesdeutschen Parteienlandschaft, die auf einen übereinstimmenden Trend zur Entideologisierung deuten, wie auch die dort von Otto Stammer herausgearbeiteten Versuche der Spitzen von Interessenverbände, Einfluss auf die politischen Parteien zu nehmen. Zu Recht würde die Berliner Forschungsliteratur die daraus resultierenden »›oligarchic‹ tendencies« (S. 349) der bundesdeutschen Demokratie als »a considerable flaw in the German political system« (S. 349) kritisieren. Im Jahre 1961 unternahm Kirchheimer in dem Aufsatz German Democracy in the 1950s einen bilanzierenden Rückblick auf die ersten zehn Jahre bundesdeutscher Demokratie. Der Artikel erschien in der ›American Political Science Review‹ und ist die Ausarbeitung eines Konferenzvortrages, den er Ende März 1960 an der Princeton University gehalten hatte. Er beginnt seine Bilanz mit der Feststellung, dass sich Westdeutschland zu einer wohlfahrtstaatlichen Industriegesellschaft entwickelt habe und die bundesdeutsche Demokratie auf jeden Fall 152 Vgl. Gurland (1952). 58 Einleitung solange stabil bleibe »as long as economic trends continue to be by and large favorable« (S. 475). Kirchheimer schließt sich in seiner Diagnose der in der damaligen Soziologie vielfach vertretenen Versachlichungsthese an, wonach Politik in komplexen Industriegesellschaften zu einer Angelegenheit der technisch angemessenen Verwaltung geworden ist – in einem »somewhat grotesque sense« (S. 476) würde die von Friedrich Engels und von Lenin utopische Rede von der Umwandlung der Politik in die Verwaltung von Sachen in modernen Industriegesellschaften Wirklichkeit. Mit Blick auf die Bundesrepublik nennt Kirchheimer zwei dominante Trends in der politischen Kultur des Landes: Die Gesellschaft sei »privatized« (S. 480) und »secularized« (S. 480). Als Beleg für beide Trends listet er eine Reihe an Statistiken und Umfrageergebnissen wie auch anekdotische Evidenzen aus der Boulevardpresse auf. Dass Kirchheimer diese Trends nicht ausschließlich positiv bewertet, wird daran erkennbar, dass er in diesem Zusammenhang ein sarkastisches Poem von Hans Magnus Enzensberger, einem damaligen Jungstar unter den kritischen Literaten, aus dessen provokantem Gedichtband landessprache zitiert.153 Gegenüber den Gegebenheiten in der Weimarer Republik bedeuten die genannten Trends eine große Veränderung: Mit ihnen sinkt das politische Interesse, geht die aktive politische Beteiligung massiv zurück und die politischen Parteien verlieren an gesellschaftlichem Halt, entwickeln sich die Gewerkschaften weiter in Richtung von Service-Agenturen für ihre Mitglieder und ist die oppositionelle Sozialdemokratie dazu verurteilt, sich immer stärker an die Politik der Adenauer-Regierung anzupassen. In der Fokussierung vieler Bundesbürger auf ihr Privatleben sieht Kirchheimer auch eine der Ursachen für ein Problem, »which Germans elegantly call the unbewältigte Vergangenheit« (S. 486). Kirchheimer erkennt darin schlicht einen durch die alle soziale Gruppen absorbierende Wohlstandsgesellschaft verursachten »little demand for self-criticsm« (S. 486) und »collective lack of memory« (S. 486). Weitere Themen seiner Bilanz sind der Föderalismus in der Bundesrepublik, die Parteienlandschaft, die Stellung des Bundesverfassungsgerichts sowie die Beziehungen zur DDR. In all diesen Bereichen sieht er einen »cleavage between social reality and official political structures« (S. 480), den er vor allem im Hinblick auf den bundesdeutschen Föderalismus durchaus positiv bewertet. Die Entwicklung der erstmals in Deutschland eingerichteten Institution eines Verfassungsgerichts 153 Vgl. Enzensberger (1960). Einleitung 59 nimmt in dem Artikel besonders breiten Raum ein. Kirchheimer ist voll des Lobes sowohl für die Arbeit des BVerfG wie auch für die hohe Anerkennung, die das Gericht in der Bundesrepublik genießt. Beim Umgang mit extremistischen Gegnern der bundesdeutschen Demokratie habe das Gericht mit »patience, tact, and finesse« (S. 482) agiert, in einem »striking […] contrast« (S. 482) zu dem Agieren der Gerichte während der Weimarer Republik. Lobend äußert er sich auch über die Urteile aus den Jahren 1957 und 1958, in denen das Gericht die Behauptung einer rechtlich ungebrochenen Kontinuität zwischen dem Öffentlichen Dienst im NS-Regime und dem neuen westdeutschen Staat bestritten habe. Das Gericht habe in seiner Urteilsbegründung der deutschen Öffentlichkeit eine »public lecture on the true character of the National Socialist state« (S. 483) erteilt und auf diese Weise wenigstens dafür gesorgt, dass einigen der schlimmsten Nationalsozialisten nicht auch noch hohe Rückzahlungen und Pensionen ausgezahlt würden. Er lobt des Weiteren eine richterliche Zurückhaltung des BVerfG, die dazu beigetragen habe, »not [to have] given way to the illlusion that all political problems can be juridified« (S. 482). Ausdrücklich widerspricht er mit seiner positiven Bewertung des Verfassungsgerichts der »more pessimistic view« (S. 483) des damals führenden sozialdemokratischen Rechtspolitikers Adolf Arndt. Weniger große Veränderungen gegenüber der Weimarer Republik registriert Kirchheimer im Hinblick auf die unter der Oberfläche des politischen Systems liegende Herrschaftsstruktur der Bundesrepublik. Die Großindustrie sichere sich einen dominierenden politischen Einfluss, indem sie den größten Teil der »industrial manna« (S. 479) an ihr gewogene bürgerliche Parteien transferiere, was ihr durch die von der Adenauer-Regierung absichtlich herbeigeführten Lücken in der Gesetzgebung zur Parteienfinanzierung möglich war. Ergebnis dieser finanziellen Einflussnahme sei, dass es keine wirksame Beschränkung von Monopolen und Kartellen gebe und die betriebliche Mitbestimmungsgesetzgebung zurückgedrängt worden sei. Zumindest in dieser Beziehung sieht Kirchheimer Kontinuität: »[E]xactly as in the days of the Weimar Republik and until its very end, industrie largely determines which non-Socialist parties participate effectively in the political process« (S. 479). 60 Einleitung 5. Erneute Auseinandersetzungen um und mit Carl Schmitt Völlig anders als zu Rudolf Smend gestaltete sich nach 1945 das Verhältnis Kirchheimers zu Carl Schmitt, seinem anderen akademischen Lehrer aus der Weimarer Zeit. In der Sekundärliteratur sind im Zusammenhang mit der Diskussion über den ›Linksschmittianismus‹ darüber einige Legenden gestrickt worden. ›Rechte‹ wie ›linke‹ Autoren kokettieren mit der Behauptung, dass Kirchheimer und Schmitt nach 1945 ein gemeinsames, ihre politischen Differenzen überbrückendes Grundverständnis gehabt hätten und insinuieren, dass sie bis wenige Jahre vor Kirchheimers Tod auch wieder ein gutes Verhältnis auf der persönlichen Ebene zueinander hatten.154 Mehrfach findet sich auch in der seriöseren Literatur die als gesichert geltende Behauptung, es sei zu einer ganzen Reihe von Besuchen Kirchheimers bei Schmitt in Plettenberg gekommen.155 Schon 1958 hatte Otto Kirchheimer dazu auf die Frage von Arvid Brødersen die folgende Auskunft gegeben: »Ich habe C. S. in der Zeit zwischen 1932 und 1949 weder gesehen noch irgendwelche Beziehungen zu ihm unterhalten. Nach dem Krieg, als ich für das U. S. State Department in Deutschland war, habe ich zweimal mit C. S. gespro- 154 ›Telos‹-Herausgeber Gary S. Ulmen, der in den 1980er Jahren zu einem Schmitt-Anhänger konvertierte, äußerte sich unter ausdrücklicher Bezugnahme auf den späten Kirchheimer wie folgt: »There has been an important Jewish reception of Schmitt […] let‘s face it: Critical Theory makes strange bedfellows«, zit. nach Zwarg (2017: 368). Tracy B. Strong spricht in seinem Vorwort zur amerikanischen Neuausgabe von Schmitts The Concept of the Political auf den späteren Kirchheimer bezogen als dessen »colleague and friend« (Strong 1996: x). Und für Jürgen Seifert war der Kontakt zwischen beiden nach 1945 ein eindrücklicher Beleg dafür, dass »die Ablehnung von Positionen nicht persönliche Feindschaft bedeuten musste« (Seifert 1985: 199). 155 Von einer Mehrzahl solcher Besuche sprechen u.a. Neumann (1981: 239), Seifert (1985: 199), Wiggershaus (1986: 524), Kennedy (1986: 392), van Laak (1993: 135) und auch Mehring (2009: 464). Joseph Bendersky spricht von einem »return« Kirchheimers zu Schmitt, der 1947 begonnen habe (Bendersky 2016: 137) und Reinhard Mehring sieht Kirchheimer als den aktiven Part in der Beziehung zwischen den beiden, wenn er schreibt, dass die angeblichen »Bemühungen Otto Kirchheimers um eine erneuerte Beziehung zu seinem alten Bonner Doktorvater scheiterten.« (Mehring 2018: 160, vgl. auch Mehring 2014: 33). Die Quelle, Kirchheimer als die eigentliche treibende Kraft in den Kontakten zwischen ihm und Schmitt anzusehen, war Schmitt höchstselbst, der eine solche Version nach Kirchheimers Tod in Gesprächen verbreitete – so im Gespräch mit Rainer Erd, zitiert in Neumann (1981: 239) – und die später von seinen Anhängern süffisant gegen den »unausgeglichenen« (Quaritsch) Kirchheimer als Beleg für dessen angeblichen Opportunismus herangezogen wurde (vgl. Schwab 1988a: 80-82, Quaritsch 1995: 72). Einleitung 61 chen. 1949 und 1953.«156 Die Auswertung der überlieferten Quellen bestätigt diese Angabe Kirchheimers. Es hat nur einen einzigen solcher Besuche gegeben und es kam lediglich zu einem weiteren Treffen der beiden, und zwar 1953 in Köln. Und auch der Briefwechsel zwischen den beiden ist, wenn man ihn mit der Korrespondenz mit anderen Kollegen und Freunden vergleicht, schon vom Umfang her als spärlich zu bezeichnen. Zu dem ersten persönlichen Gespräch kam es auf Initiative von Carl Schmitt. Es war zunächst eine indirekte Kontaktaufnahme, denn Schmitt wählte den Umweg über einen gemeinsamen Bekannten aus Weimarer Tagen, Ossip K. Flechtheim. Flechtheim und Kirchheimer kannten sich flüchtig bereits vor 1933; Flechtheim wiederum kannte Schmitt von der Kölner Universität aus dem Frühjahr 1933, als er vergeblich versuchte hatte, bei ihm zu promovieren und erlebt hatte, wie dieser für die Entlassung eines jüdischen Assistenten sorgte.157 Flechtheim hatte Schmitt im März 1947 in seiner Funktion als Lieutenant Colonel beim Amt des US-Hauptanklägers für Kriegsverbrechen zu einer Vernehmung durch Robert Kempner, dem Stellvertretenden Chefankläger der Nürnberger Prozesse, einbestellt.158 Schmitt wusste von dessen Bekanntschaft mit Kirchheimer, denn er erkundigte sich bei Flechtheim über Kirchheimers Schicksal und richtete ihm über Flechtheim Grüße aus.159 Schmitt empfand seine Situation in den ersten Jahren nach Ende des Dritten Reiches als prekär. Er witterte überall ›Siegerjustiz‹ und machte insbesondere zurückkehrende Emigranten für seine Lage verantwortlich. In seiner alten sauerländischen Heimat in Plettenberg hatte er Unterkunft gefunden. Die Hoffnung, dass auch er wie so viele andere während des Nationalsozialismus beruflich erfolgreiche Hochschulleh- 156 Brief von Otto Kirchheimer an Arvid Brødersen vom 2. März 1958. State University of New York, University at Albany, Special Collections & Archives, Otto Kirchheimer Papers, Series 2, Box 1, Folder 25. 157 Vgl. Bericht von Ossip K. Flechtheim in einem Gespräch am 13. Februar 1988. – Flechtheim, 1909 geboren, war wegen seiner Mitgliedschaft in der sozialistischen Widerstandsgruppe Neu Beginnen 1935 inhaftiert worden und konnte danach in die Schweiz entkommen. Beide trafen sich 1939 an Horkheimers Institute of Social Research wieder und blieben von da an über Flechtheims Schulfreund John H. Herz weiterhin gut mit Kirchheimer bekannt. Zu Flechtheims Biographie vgl. Flechtheim / Joos (1991). 158 Brief von Ossip K. Flechtheim (Councel for War Crimes) an Carl Schmitt vom 17. März 1947. Landesarchiv Nordrhein-Westfalen, Nachlass Carl Schmitt, RW 265-3681. Vgl. zu Flechtheims Rolle auch Wieland (1986: 101-103) sowie Funke (1989:434). 159 Bericht von Ossip K. Flechtheim in einem Gespräch am 13. Februar 1988. 62 Einleitung rer erneut auf eine Professur berufen würde, hatte er noch nicht aufgegeben. Er verfolgte die universitäre Besetzungspolitik in den Westzonen mit großer Aufmerksamkeit und streckte in den ersten Nachkriegsjahren seine Fühler in alle Richtungen aus.160 Auch an Kirchheimer fand er wieder Interesse. Zweieinhalb Jahre nach Flechtheims Grußausrichtung stattete Kirchheimer Schmitt am 27. November 1949 in Plettenberg unangekündigt einen Besuch ab. Es gibt über diesen Besuch neben Anekdoten, die von Schmitt in seinem Zirkel später gestreut wurden, bislang wenig gesicherte Überlieferungen.161 Ein Brief, den Schmitt an seine Frau Duška schrieb, die zu diesem Zeitpunkt in Heidelberg in einer Klinik behandelt wurde, liefert Angaben über Schmitts Perspektive über den Ablauf des Besuchs. Der Brief ist auf den 29. November 1949 datiert. Darin findet sich der folgende Bericht Schmitts: »Vorgestern, Sonntagmittag, fuhr plötzlich ein dicker, gelber amerikanischer Wagen vor, mit der dicken Inschrift USA. Ich dachte schon, ich würde wieder einmal abgeholt. Anima machte auf. Wer war es? Ich glaube nicht, liebe Duška, dass Sie es raten würden. Es war Otto Kirchheimer. Dick geworden, sonst unverändert. Wir haben uns 2 ½ Stunden gut unterhalten, dann fuhr er weiter nach Düsseldorf. Er ist in Washington beim State Department und wollte nur sehen, wie es mir geht. Mit Ex captivitate [salus] war er nicht zufrieden, weil eine Erklärung über mein Verhalten 1933 fehle. Den [Francisco de] Vitoria-Aufsatz gab ich ihm mit. Mir hat der Besuch Freude gemacht. Ich glaube im Übrigen nicht, dass er in der Sache viel bedeutet. Es war eine Regung menschlichen Interesses an meinem Schicksal, mehr nicht. Aber das war es und insofern immer noch sympathischer als das typische Verhalten der deutschen Kollegen.«162 Eine weitere Quelle ist ein 160 Zu Schmitts Situationswahrnehmung nach 1945 und seine Kontaktaufnahmen in alle verschiedenen Richtungen vgl. Mehring (2009: 438-463). 161 So soll Kirchheimer bei diesem Besuch von seinem ehemaligen Doktorvater an der Eingangstür gefragt worden sein: »Kommen Sie als Freund oder Feind?« Kirchheimers Antwort auf diese Frage wird in den Berichten nicht überliefert. Vgl. zu dieser Anekdote Söllner (1996: 114). 162 Brief von Carl Schmitt an Duška Schmitt vom 29. November 1949 aus dem Nachlass von Schmitt. Ich danke Gerd Giesler für den Hinweis und die Überlassung dieser bislang unveröffentlichten Quelle. Landesarchiv Nordrhein- Westfalen, Nachlass Carl Schmitt, RW 265-29926/46. – Bei dem Vitoria-Aufsatz handelt es sich um den im Juli 1949 von Schmitt ohne Verfasserangabe publizierten Artikel Francisco de Vitoria und die Geschichte seines Ruhmes in der Dominikanerzeitschrift ›Die neue Ordnung‹. Vitoria wird darin als Vorläufer des modernen Völkerrechts, das auch Völkern der Nicht-Christen volle Rechte zugesteht, dargestellt. Schmitt nahm diesen Text in Nomos der Erde auf. Einleitung 63 Brief Schmitts an seinen ehemaligen Bonner Assistenten Ernst Rudolf Huber zwei Wochen später. Darin heisst es: »Erinnern Sie sich noch an Otto Kirchheimer? Er ist jetzt beim State Department in Washington und besuchte mich vor 14 Tagen, wobei er mir auch von der Staatsrechtslehrertagung in Heidelberg erzählte. Wir waren uns einig, daß ein so großartiger Ausbruch geistiger Freiheit und gedanklicher desinvolture, wie wir ihn 1930/32 erlebt haben, wohl kaum wieder zu erwarten ist.«163 Es ist aufgrund dieser beiden knappen brieflichen Berichte Schmitts nicht einfach, die Absicht von Kirchheimers Besuch herauszufinden.164 War es primär die »Regung menschlichen Interesses« am Schicksal seines ehemaligen Doktorvaters, wie dieser es berichtet? Oder wollte Kirchheimer hauptsächlich wissen, wie Schmitt nach Ende des Dritten Reiches über seine eigene, wichtige Rolle in der Etablierungsphase des Regimes dachte? Wollte er die Gelegenheit nutzen, um darüber die direkte und persönliche Auseinandersetzung mit Schmitt zu suchen? War es ihm primär um eine Kritik an Schmitts völlig fehlender Auseinandersetzung mit seiner Rolle im NS-Regime im einige Wochen zuvor erschienenen Büchlein Ex captivitate salus gegangen? Oder war es ein anderes Motiv, welches weniger mit dem persönlichen Interesse an Schmitt, sondern stärker mit seiner eigenen Person zusammenhing? An Arvid Brødersen hat Kirchheimer fast zehn Jahre später in einem Brief Folgendes darüber mitgeteilt: »Ich habe ihm [Schmitt] schon 1949 anlaesslich des Versuches[,] sein Verhalten zu rechtfertigen, gesagt, dass die Instanz fuer das von ihm vorgebrachte nur sein Gewissen sein koenne.«165 Gesprächsthema zwischen beiden war zudem die Broschüre Kirchheimers, die 1935 unter einem Pseudonym und in der Aufmachung einer im NS-Staat verbreiteten Schriftenreihe Schmitts 1935 illegal im Deutschen Reich verteilt wurde.166 Kirchheimer hat seinen Besuch bei Schmitt auch Wilhelm Hennis gegenüber sogar mehrfach geschildert. Der Bericht, den Hennis mehr als fünfzig Jahre später von Kirchheimers Schilderungen gegeben hat,167 deckt sich bei der Schilde- 163 Brief von Carl Schmitt an Ernst Rudolf Huber vom 10. Dezember 1949. In: Schmitt / Huber (2014: 355). 164 Ich danke Douglas Morris für die Diskussion über die verschiedenen möglichen Motive Kirchheimers für seinen Besuch. 165 Brief von Otto Kirchheimer an Arvid Brødersen vom 2. März 1958. State University of New York, University at Albany, Special Collections & Archives, Otto Kirchheimer Papers, Series 2, Box 1, Folder 25. 166 Vgl. dazu die Einleitung zu Band 2 der Kirchheimer-Edition, S. 24-37. 167 Diesen Bericht gab Wilhelm Hennis in einem Gespräch am 26. September 2009. 64 Einleitung rung der äußeren Umstände mit denen in Schmitts Brief an seine Frau. Hennis zufolge hatte Kirchheimer Schmitts Schrift Ex captivitate salus gelesen und war empört über die darin zum Ausdruck gebrachte mangelnde Bereitschaft, sich mit der eigenen Verantwortung für die Politik des NS-Regime selbstkritisch auseinanderzusetzen. Bei seiner Stippvisite in Plettenberg hätten dann demonstrative Motive im Vordergrund gestanden: Mit seinem offiziösen Auftritt in der Uniform eines Angehörigen der amerikanischen Besatzungsmacht168 und großem Auto mit Chaffeur habe er Schmitt zum einen demonstrieren wollen, wie sehr sich das politische Blatt gewendet habe. Und zum anderen, dass er, der 1933 zu denen gehört hatte, die Schmitt in seinen NS-Propagandaschriften als ein für alle Mal aus Deutschland vertrieben sah, es »geschafft« hatte, zu überleben; und zwar im doppelten Sinne: Als Jude und als Linker hatte er die Verfolgungen des NS-Regimes überstanden und kam nun als amerikanischer Staatsbürger und in wichtiger Position im Dienste des State Department zurück in seine alte Heimat. Folgt man dieser mit stark interpretierenden Elementen durchsetzten Erinnerung von Hennis, dann war der Besuch in Plettenberg für Kirchheimer in erster Linie ein Zeichen »stolzer Selbstbehauptung« gegenüber seinem ehemaligen Doktorvater.169 Anders Schmitt. Er sah sich nach dem Besuch einmal mehr in seinem rüden Antisemitismus und Hass auf die zurückkehrenden Emigranten bestätigt.170 Der Überraschungsbesuch in Plettenberg konnte das enge, fast freundschaftliche Verhältnis der beiden aus den späten 1920er Jahren also nicht wiederbeleben. Im Gegenteil. Der von Kirchheimer in den frühen 1930er Jahren vollzogene Bruch konnte nicht mehr gekittet, sondern lediglich durch sporadische, freundlich formulierte Schreiben und einige ›Pflichtbriefe‹ anlässlich runder Geburtstage kaschiert werden. Aus dem in den Nachlässen überlieferten Schriftwechsel zwischen 168 Die Tatsache, dass Kirchheimer bei Schmitt in amerikanischer Uniform auftrat, wurde auch von Schmitts Nachlassverwalter Ernst Hüsmert berichtet, vgl. E- Mail von Reinhard Mehring an den Verfasser vom 10. März 2019. 169 Diese Formulierung wählte Wilhelm Hennis im Gespräch am 26. September 2009. 170 Nur einige Wochen nach Kirchheimers Besuch trug Schmitt am 12. Januar 1950 das Folgende in sein Glossarium ein: »Als wir uns uneins wurden, haben die Juden sich subintroduziert. […] Heute erleben diese Subintroduzierten eine Restauration mit kolossalen Entschädigungsansprüchen und Rückzahlungen. Aber die Subintroduzierten sind trotzdem noch schlimmer als die zurückkehrenden Emigranten, die ihre Rache genießen. Sie sollten sich was schämen, den Dollar anzunehmen« (Schmitt 2015: 221). Über die zurückkehrenden Emigranten notierte er kurz darauf: »Die Emigranten erklären die Nicht-Emigranten zu Landesfeinden« (Schmitt 2015: 226). Einleitung 65 Kirchheimer und Schmitt sowie anhand von Äußerungen gegenüber Dritten lässt sich die weitere Entwicklung der Beziehung der beiden zumindest in ihren Konturen recht genau nachzeichnen.171 Nach dem Besuch herrschte erst einmal mehr als zweieinhalb Jahre ›Funkstille‹. Im Frühjahr 1952 schickte Schmitt eine Kopie seines Rechtsgutachtens Rechtsstaatlicher Verfassungsvollzug, das er für die Stahlwerke Buderus-Röchling verfasst hatte, die gegen ihre teilweise Enteignung vorgehen wollten, an Kirchheimer.172 Dieser war insofern ein potentiell interessierter Adressat für diese Thematik, da er während der Weimarer Republik einschlägig zum Thema Enteignung publiziert hatte. In seiner Antwort am 4. Mai 1952 bekundete Kirchheimer sein Beleid zum Tod von Schmitts Ehefrau Duška, die fünf Monate zuvor gestorben war. Außerdem bedankte er sich für die Zusendung des Rechtsgutachtens. Zum Inhalt des Gutachtens merkte er allerdings kritisch an, »Ihrer Unterscheidung zwischen einer noch zulässigen Enteignung durch Gesetz und einer unzulässigen bzw. einer in Verleihung des Enteignungsrechts umzudeutenden durch Verfassung, nicht völlig zustimmen« zu können. Positiver äußerte er sich über Schmitts 1950 erschienenes Buch Nomos der Erde, das er »mit viel Freude gelesen« habe und schließt den Brief mit der Aussicht, sich bei Gelegenheit im persönlichen Gespräch über diese Themen austauschen zu können.173 Schmitt anwortete kurz darauf und suchte die Diskussion mit Kirchheimer über die Rolle des Bundesverfassungsgerichts (BVerfG) im rechtlichen und politischen System der jungen Bundesrepublik.174 Kirchheimer reagierte erst drei Monate später in wenigen Zeilen auf die Frage. Mittlerweile hatte das Gericht gegen die Buderus-Werke entschieden. Über das BVerfG äußerte er sich positiv und ließ Schmitt wissen: »ich sehe mir manchmal die Karlsruher Urteile an; nachdem der Gesetzgeber sich bei der Abgrenzung der Verfassungsgerichtsbarkeit wenig Gedanken über deren immanente Grenzen gemacht hat, muss das Gericht aufpassen, dass es die ganze Gerichtsbarkeit nicht ad absurdum führt.« Erneut erwähnte er die von Schmitt zuvor ins Spiel gebrachte Aussicht, dass es Ende 1952 oder Anfang 1953 trotz seiner 171 Über einen Teil des Briefwechsels, der sich im Nachlass Schmitts befindet, wird in Mehring (2007: 65-68) berichtet. 172 Das Begleitschreiben Schmitts zu diesem Gutachten ließ sich bislang nicht auffinden. 173 Brief von Otto Kirchheimer an Carl Schmitt vom 4. Mai 1952 (handschriftlich). Landesarchiv Nordrhein-Westfalen, Nachlass Carl Schmitt, RW 265-7598. 174 Dieser Brief ist bislang nicht auffindbar. 66 Einleitung vielen Reisen in Europa mit einem persönlichen Treffen klappen könne.175 Von Ende November 1952 stammt Kirchheimers längster Brief an Schmitt. Offensichtlich ist es erneut eine Antwort auf ein Schreiben von Schmitt.176 Freundlich und zuvorkommend im Ton äußerte Kirchheimer seine fundamentale Kritik an Schmitt und dessen Schülern unter den bundesdeutschen Staatsrechtslehrern. Rückblickend auf seinen genau 20 Jahre zuvor gemeinsam mit Nathan Leites für das ›Archiv für Sozialwissenschaften und Sozialpolitik‹ verfassten Aufsatz Bemerkungen zu Carl Schmitts ›Legalität und Legitimität‹177 schrieb er an Schmitt: »Sie werden sich erinnern, dass schon in meinem co-Autor Aufsatz von 1932 über Legalität & Legitimität – ich versuchte[,] den Begriffsrealismus mit den tatsächlichen Entwicklungstendenzen der Institutionen zu konfrontieren; das trifft nicht die innere Folgerichtigkeit Ihres Gedankenablaufs, aber mag wohl die Perspective einigermaßen verschieben.«178 Kirchheimer richtete seine Kritik auch an Schmitts Schüler: »[B]ei der Lektüre von [Werner] Weber‘s kleinem Buch ist mir die Überfälligkeit einer kritischen Auseinandersetzung mit dem Begriffsgebäude der Verfassungslehre, die ja von Weber in toto übernommen ist, erneut klar geworden; nur schade, dass es in Deutschland anscheinend niemand gibt, der sich an eine solche fruchtbare Arbeit heranmacht; zwar lebt die deutsche Verfassungslehre, soweit sie intellektuell vorhanden ist, völlig von Ihrem Gedankengut, aber sie würde weiter davon profitieren, wenn sie die Tätigkeit zu rezipieren durch eine kritische Rezeption ergänzen würde.«179 Über Ernst Forsthoff ließ er Schmitt wissen, dass er dessen Abhandlung über die verfassungsrechtliche Stellung der politischen Parteien gelesen habe, aber stark bezweifle, dass Forsthoff der Thematik im 20. Jahrhundert mit seinen parteienskeptischen Ausführungen noch gerecht werde.180 Ganz grundsätzlich ging es Kirchheimer in all diesen Punkten um das aus seiner Sicht gestörte Verhältnis der Schmitt‘schen Theorie »zur Frage 175 Brief von Otto Kirchheimer an Carl Schmitt vom 8. September 1952 (handschriftlich). Landesarchiv Nordrhein-Westfalen, Nachlass Carl Schmitt, RW 265-7599. 176 Dieser Brief von Schmitt ist bislang nicht auffindbar. 177 Abgedruckt in Band 1 der Gesammelten Schriften Kirchheimers, S. 458-493. 178 Dieses und die folgenden Zitate stammen aus dem Brief von Otto Kirchheimer an Carl Schmitt vom 21. November 1952 (handschriftlich). Landesarchiv Nordrhein-Westfalen, Nachlass Carl Schmitt, RW 265-7600. 179 Es handelt sich um Webers Buch Spannungen und Kräfte im westdeutschen Verfassungssystem, vgl. Weber (1951). 180 Forsthoff fordert darin u.a. die Inkompatibilität von Parteiamt und parlamentarischen Mandat, vgl. Forsthoff (1950: 23f.). Einleitung 67 der geschichtlichen Wirklichkeit«. Kirchheimer hatte den Brief auf Weihnachtspapier, garniert mit einigen Renaissance-Engeln, geschrieben, was Schmitt zu dem ironischen Vermerk »Kirchheimer!« auf dem Blatt animierte; offenbar fand er diese Kritiken in Zusammenhang mit einem Weihnachtsgruß unpassend. Trotz seiner offenen und grundsätzlichen Kritik blieb es auch von Kirchheimers Seite bei der Absicht, sich gelegentlich erneut zu treffen. Er wollte dies allerdings auf die private Ebene begrenzt wissen. Im Vorfeld des für den Sommer 1953 anstehenden 65. Geburtstages von Schmitt war Kirchheimer ein Jahr zuvor von den Herausgebern einer geplanten Festschrift eingeladen worden, sich mit einem Beitrag zu beteiligen. Er lehnte dieses Ansinnen ab, weil er nicht in den Ruch kommen wollte, auf diese Weise zu einer öffentlichen Aufwertung Schmitts beizutragen.181 Zu Weihnachten 1952 hatte Schmitt ihm das von seiner Tochter übersetzte Buch von Lilian Winstanley Hamlet, Sohn der Maria Stuart zugeschickt, das Schmitt mit einem kurzen Vorwort versehen hatte. Kirchheimer bedankte sich am 28. Januar 1953 für die Zusendung und lobte das Buch Winstanleys, ohne aber auf Schmitts aktualisierende Interpretation des Hamlet-Motivs näher einzugehen.182 Erneut meldete Kirchheimer sich im Februar 1953 dann aus der Wohnung von Richard Schmid, dem Stuttgarter Oberlandesgerichtspräsidenten, bei Schmitt. Er sei vermutlich im April oder Mai beruflich in dessen Nähe und würde sich gegebenenfalls telefonisch bei ihm zwecks eines Treffens melden.183 Ende März schrieb er ihm deswegen erneut und schlug vor, sich in Düsseldorf zu treffen.184 Im April 1953 kam es dann in Köln schließlich zu einem solchen Treffen, zu dem Schmitt seine Tochter Anima mitbrachte. Über den Verlauf dieser Begegnung sind keine Dokumente überliefert, doch es verlief offenbar für beide Seiten nicht besonders erfreulich, denn bis auf ein knappes Gratulationsschreiben Kirchheimers zu Schmitts 65. Geburtstag im Stil 181 Vgl. Brief von Otto Kirchheimer an Arvid Brødersen vom 2. März 1958. State University of New York, University at Albany, Special Collections & Archives, Otto Kirchheimer Papers, Series 2, Box 1, Folder 25. 182 Brief von Otto Kirchheimer an Carl Schmitt vom 28. Januar 1953 (Poststempel). Landesarchiv Nordrhein-Westfalen, Nachlass Carl Schmitt, RW 265-7601. – Schmitt hatte in seinem Vorwort eine Verbindung der »Theatralisierung des eigenen geschichtlichen Daseins« in dem Stück Shakespeares mit den Ereignissen des sogenannten ›Röhm-Putsches‹ von 1934 in Verbindung gebracht. 183 Brief von Otto Kirchheimer an Carl Schmitt [ohne Datum; Februar 1953]. Landesarchiv Nordrhein-Westfalen, Nachlass Carl Schmitt, RW 265-7593. 184 Brief von Otto Kirchheimer an Carl Schmitt vom 28. März 1953 (handschriftlich). Landesarchiv Nordrhein-Westfalen, Nachlass Carl Schmitt, RW 265-7594. 68 Einleitung eines ›Pflichtbriefes‹185 brach der Kontakt für mehrere Jahre vollständig ab.186 Kirchheimer artikulierte seine Kritik an Schmitt und dessen Schülern nicht nur in Briefen, sondern auch in kleineren Publikationen, überwiegend Rezensionen. Den Beginn machte eine Rezension von Werner Webers Buch Spannungen und Kräfte im westdeutschen Verfassungssystem aus dem Jahre 1951 für die ›American Political Science Review‹. Weber und Kirchheimer kannten sich aus der gemeinsamen Bonner Studienzeit bei Schmitt; nach 1933 verliefen ihre Karrieren dann allerdings völlig unterschiedlich: Weber lehrte ab 1935 an der Wirtschaftshochschule Berlin und wurde 1942 zum Ordinarius in Leipzig ernannt.187 Aus Leipzig schrieb Weber im November 1947 an Kirchheimer, er wolle »den Meinungsaustausch zwischen uns wieder ein wenig in Gang bringen«188 und regte ein Treffen an, doch Kirchheimer ignorierte dieses Ansinnen. 1948 nahm Weber den Ruf auf eine Professur für Öffentliches Recht in Göttingen an. Rudolf Smend – der sich Kirchheimer für diese Stelle gewünscht hatte – zeigte sich über seinen neuen Göttinger Kollegen wegen dessen engen Verbindungen zu Schmitt besorgt.189 Kirchheimer teilte diese Sorge und berichtete Smend über seine geplante Rezension zu Webers Buch. Er fasste deren Essenz mit dem Satz zusammen: »ich glaube nicht, dass es sehr ergiebig ist[,] die gegenwaertigen deutschen Verhaeltnisse mit Hilfe eines kaum abgewandelten Begriffsapparats Carl Schmitts aus den Jahren 28-32 abzuhandeln«.190 Überdies stimmte er Smend dahingend zu, »[Hermann] Heller ist auf die Dauer fruchtbarer als C.S.«191 Im April 1952 bat er Smend 185 Brief von Otto Kirchheimer an Carl Schmitt vom 1. Juli 1953 (handschriftlich). Landesarchiv Nordrhein-Westfalen, Nachlass Carl Schmitt, RW 265-7602. 186 Schmitt erwähnte zwar Winfried Martini im September 1953 gegenüber, er wolle Kirchheimer über den Verbleib des in die USA emigrierten Soziologen Heinz Otto Ziegler fragen (vgl. Burkhardt 2013: 123) – über diese Anfrage findet sich freilich nichts in den einschlägigen Archiven. 187 Vgl. Stolleis (1999: 286f.). 188 Brief von Werner Weber an Otto Kirchheimer vom 5. November 1947. State University of New York, University at Albany, Special Collections & Archives, Otto Kirchheimer Papers, Series 2, Box 2, Folder 39. 189 Brief von Otto Kirchheimer an Rudolf Smend vom 9. Juni 1951. Staats- und Universitätsbibliothek Göttingen, Nachlass Rudolf Smend, Cod. Ms. R. Smend, Briefwechsel Kirchheimer. 190 Brief von Otto Kirchheimer an Rudolf Smend vom 1. Februar 1952. Staats- und Universitätsbibliothek Göttingen, Nachlass Rudolf Smend, Cod. Ms. R. Smend, Briefwechsel Kirchheimer. 191 Brief von Otto Kirchheimer an Rudolf Smend vom 25. Oktober 1951. State University of New York, University at Albany, Special Collections & Archives, Otto Kirchheimer Papers, Series 2, Box 2, Folder 19. Einleitung 69 dann, Weber den Text seiner nun fertiggestellten Rezension »mit einer passenden Bemerkung«192 auszuhändigen, damit dieser davon fairerweise nicht erst über Umwege nach ihrer Publikation in den USA erfahre. Die Besprechung des Buches von Weber beginnt mit einem Frontalangriff. Der Autor sei zwar ein »intelligent and lucid writer« (S. 220), doch er bleibe hoffnungslos gefangen in dem »conceptual framework erected by Carl Schmitt in the late twenties and the early thirties« (S. 220), um anhand dieses Maßstabes das politische System der Bundesrepublik zu analysieren. Lese man sein Buch, dann stoße man auf all die »old clichés« (S. 220) des gemeinsamen Doktorvaters: die unanfechtbare Autorität des Staates, eine starke und neutrale Exekutive, eine Elite an der Spitze der staatlichen Verwaltung sowie die Kritik an Parteienpluralismus und dem politischen Einfluss von Interessenverbänden. Süffisant bemerkt Kirchheimer, dass die Weimarer Verfassung in Webers Traktat rückblickend auf einmal gar nicht mehr so schlecht abschneide; dies aber nur, um mit noch größerer Vehemenz das neu etablierte bundesdeutsche System anzugreifen. Webers Vorwurf eines fehlgeleiteten Perfektionismus des Bonner Grundgesetzes hält Kirchheimer entgegen, dass sich Weber aufgrund seines Schmitt‘schen Kategoriengerüsts den realistischen Einblick in die Funktionsweise des bundesdeutschen Systems verbaue. Dessen »complete acceptance of Carl Schmitt’s conceptual framework and scale of values has stood in the way of a dispassionate analysis of the interplay between constitutional order and the social reality of the Bonn state« (S. 220). Weder die exzessive Kritik am Status der politischen Parteien im Grundgesetz noch an dessen föderativer Ordnung sei überzeugend. Entgegen Webers Wiederholung der alten Klischees beschreibt Kirchheimer die Parteien als primäre politische Integrationsagenturen, deren Legitimität »rests in their ability to channel the political and social energies of their clientele of unions, economic associations or churches into political action« (S. 221). Aus diesem Grund sei ihre ausdrückliche Erwähnung im Grundgesetz auch positiv zu bewerten. Zudem – so Kirchheimer – könne das Institut des Konstruktiven Misstrauensvotums als innovative Stabilisierungsmaßnahme fungieren; am 192 Brief von Otto Kirchheimer an Rudolf Smend vom 1. April 1952. Staats- und Universitätsbibliothek Göttingen, Nachlass Rudolf Smend, Cod. Ms. R. Smend, Briefwechsel Kirchheimer. 70 Einleitung Ende der Weimarer Republik hatte Kirchheimer den diesbezüglichen Vorschlag von Ernst Fraenkel noch heftig kritisiert.193 Weniger scharf fällt Kirchheimers Zurückweisung der Föderalismuskritik von Weber aus, denn auch Kirchheimer sieht in einigen Teilen der föderativen Bestimmungen eher »negative rather than positive aspects« (S. 221) am Werke. Dennoch übertreibe Weber es mit seiner Fundamentalkritik an dessen zentrifugalen Kräften dermaßen, dass ihm entgehe, worin die tatsächlichen Probleme des bundesdeutschen Föderalismus liegen. »The reality is somewhat more complex« (S. 222) – denn tatsächlich würden sich die Länder größtenteils aus der Bundespolitik heraushalten und zudem mit dem Bund aufgrund parteipolitischer Konstellationen kooperieren wollen. Es gäbe nicht den geringsten Anhaltspunkt dafür, dass einzelne Bundesländer es darauf abgesehen hätten, in offenen Konflikt mit dem Bund zu treten. Und selbst wenn sie es wollten, wären diesem Ansinnen klare verfassungsrechtliche Grenzen gesetzt. Dies bestätige auch die legislative Arbeit der ersten beiden Jahre bundesdeutscher Demokratie. Problematisch sei Kirchheimer zufolge eher, dass komplexe Verhandlungen zwischen Bundesrat und Bundestag die politischen Prozesse ineffizient und deren Ergebnisse sich nicht eindeutig parteipolitisch zuordnen ließen. Im Kern wirft Kirchheimer seinem ehemaligen Bonner Kommilitonen vor, aus der Zerstörung der Weimarer Republik nichts hinzugelernt zu haben. Und in einer »somewhat veiled reference to the events of 1933« (S. 221) beschönige Weber die Attacken der nationalsozialistischen Bürgerkriegspartei sogar noch, indem er sie »credits posthumously with being ›volcanic eruptions of the state‘s eternal tendency towards self preservation‹« (S. 221) bezeichnet. Aus demselben Jahr stammt auch eine Attacke Kirchheimers in Richtung Ernst Forsthoff. Sie findet sich in dem Aufsatz Parteistruktur und Massendemokratie in Europa, der 1954 im ›Archiv des öffentlichen Rechts‹ erschien. Forsthoffs Vorschlag, Parlamentsfraktionen vom Einfluss ihrer politischen Parteien durch die Schaffung von gesetzlichen Inkompatibilitäten zwischen Fraktionszugehörigkeit und Parteiamt abzuschirmen,194 weist Kirchheimer mit groben Worten zurück. Solch ein Vorschlag gehe von der »irrigen Vorstellung aus« (S. 241), dass die Fraktion und nicht die Partei zur politischen Gestaltung berufen sei. Wenn in parlamentarischen Demokratien heute Gegensätze zwischen Fraktions- und Parteiinstanzen aufbrechen, so ist dies ein klares Indiz 193 Vgl. Kirchheimer (1932: 449f.). 194 Vgl. Forsthoff (1950). Einleitung 71 für tiefer liegende soziale und politische Diskrepanzen. Diese werden durch Spaltungen und Neugründungen ins Reine gebracht und benötigen keine staatlichen Restriktionen. Deutlich moderater fällt Kirchheimers Besprechung des Buches eines dritten ehemaligen Bonner Kommilitonen aus dem Schmitt-Zirkel, Ernst Rudolf Huber, aus.195 Die Besprechung von dessen Buch Wirtschaftsverwaltungsrecht erschien 1954 in der zwei Jahre zuvor gegründeten Rezensionszeitschrift ›Politische Literatur‹. Das Interesse Kirchheimers an Hubers Buch wird deutlicher erkennbar, wenn man sich seine Weimarer Schriften zur Frage des Eigentums und speziell zur Frage der Enteignung vor Augen hält. Denn bereits 1930 hatte er mit Huber über diese Fragen die argumentativen Klingen gekreuzt.196 Kirchheimer vergleicht in seiner Besprechung Hubers gleichnamige Schrift von 1932 mit dem neuen Werk. Ihm imponiert vor allem die umfassende Breite der Darstellung Hubers auf den über 1.700 Seiten und er erkennt in der Aufarbeitung des vielfältigen Materials aus den verschiedenen Rechtsgebieten »eine Leistung erster Ordnung« (S. 267). Kirchheimer liest aus Hubers rechtsdogmatischen Darlegungen eine »geistige Einheit« (S. 267) heraus, der zufolge sich das Bonner Grundgesetz zu einem gemischten System der Wirtschaftsverfassung bekenne. Damit werde nicht nur extrem kollektivistischen, sondern auch radikal individualistischen Wirtschaftsformen eine Abfuhr erteilt. Kirchheimer sieht damit offensichtlich – trotz der von ihm eingestandenen Tatsache, dass das Bonner Grundgesetz einen gegenüber Weimar verstärkten Enteignungsschutz vorsieht – eine unabsichtlich geschlagene verfassungsrechtliche Bresche für sozialdemokratische Wirtschaftsreformen. Auch in Hubers Schriften diagnostiziert Kirchheimer ein gewisses Schmitt‘sches geistiges Erbe, wenn er dessen »fortwirkende[n] Glaube[n] an die Möglichkeit eines neutralen Staates mit Schiedsrichterfunktionen« (S. 267) schildert und als Konsequenz daraus die antigewerkschaftliche Tendenz solcher Überzeugungen kritisiert. Gleichzeitig sieht Kirchheimer in der von Huber vertretenen wirtschaftspolitischen Offenheit des Grundgesetzes insofern ein gewisses Problem für den Autor, als dieser darauf verzichtet, die verschiedenen und teilweise miteinander konkurrierenden verfassungsrechtlichen Imperative im Kontext ihrer »historische[n] Bewährung« (S. 268) durchzubuchstabieren. Stattdessen flüchte Huber in Begriffsschemata ohne sich die Frage 195 Zum Verhältnis von Huber zu Schmitt vgl. Mehring (2017: 151-181). 196 Vgl. dazu in der Einleitung zu Band 1 dieser Edition, S. 57-66. 72 Einleitung zu stellen, »wie weit zwischen Begriffsschema und sozialer Wirklichkeit eine Entsprechung besteht« (S. 268). Die von ihm kritisch aufgeworfene Frage nach der realen Entsprechung tritt Kirchheimer zufolge in Hubers Buch insbesondere bei der Rolle der Berufsverbände sowie bei der rechtlichen Gestaltung der Konzernund Kartellordnung hervor. Vornehmlich aber hadert Kirchheimer mit Hubers Verzicht, den sozialen »Strukturwandel« (S. 269) in der Funktion der Berufsverbände – dabei vor allem der Gewerkschaften – soweit zur Kenntnis zu nehmen, dass daraus auch dogmatische Folgen, beispielsweise für das Streikrecht, gezogen werden können. Als zentrale Aufgabe für die künftige Entwicklung des Wirtschaftsverfassungs- und Wirtschaftsverwaltungsrechts sieht Kirchheimer »darüber Klarheit [zu] schaffen, wie weit Wirtschafts- und Sozialinstitutionen im Wandel der letzten Jahrzehnte sich in ihrem Sinngehalt geändert haben« (S. 269) oder bis zu welchem Grad eine fortdauernde Strukturidentität besteht. In der aufopferungsvollen Sammlertätigkeit Hubers sieht Kirchheimer die dafür notwendigen juristischen Materialien zusammengestellt – mehr als dieses Fleißtestat gesteht er Huber allerdings nicht zu. Zwei Jahre später nimmt Kirchheimer im Sommer 1956 in einer Rezension für das ›Archiv des öffentlichen Rechts‹ erneut die Händel mit einem Schmitt-Schüler auf, diesmal mit einem Vertreter der jüngeren Generation. Joseph H. Kaiser hatte 1948 mit einer kirchenrechtlichen Arbeit promoviert, die Kirchheimer in einer anderen Sammelbesprechung zuvor als »fascinating essay« (S. 348) gelobt hatte. Die Besprechung des Buches Die Repräsentation organisierter Interessen von Kaiser fällt demgegenüber völlig anders aus. Gleich zu Beginn bemängelt Kirchheimer den methodischen Ansatz von Kaiser. Statt sich an der »im anglo-amerikanischen und wohl zunehmend auch im romanischen Kulturkreis gepflegte[n] empirische[n] Sozialforschung« (S. 271) zu orientieren oder statt sich wie Huber auf eine möglichst neutrale juristische Einordnung gesellschaftlicher Tatbestände in die Verfassungsordnung zu beschränken, webe Kaiser »in fortwährender Übernahme der Denk- und Darstellungsformen von Carl Schmitt […] reiches ideenund zeitgeschichtliches Material in ein vorbestimmtes Begriffsschema ein« (S. 271). Kaisers Darstellung basiere auf einem »der Staat-Gesellschaft-Antinomie verhafteten Begriff des Politischen« (S. 271) und gelange bei der Darstellung der Rolle gesellschaftlicher Interessenverbände notgedrungen zu der These, dass pressure groups den allein repräsentativen Charakter der staatstragenden Organe unterminieren. Einleitung 73 Kirchheimer stimmt Kaiser an den Stellen seines Buches zu, in denen dieser eine Pluralismustheorie kritisiert, derzufolge aus dem Marktprozess von Interessen, Ideen und politischen Manövern automatisch eine gesellschaftliche Balance und Harmonie resultiere. Derartige optimistische Vorstellungen gehörten Kirchheimer zufolge in den Bereich der »politischen Romantik« (S. 272) – womit Kirchheimer eine Formulierung aufgreift, die er bereits 1944 in seiner Kritik an naiven US-amerikanischen Pluralismustheorien verwendet hatte.197 Doch solch eine naive Pluralismustheorie sei selbst in der neueren amerikanischen Verbändeforschung nicht unwidersprochen geblieben, wie er unter Hinweis auf das im gleichen Jahr erschienene Buch The Power Elite von C. Wright Mills darlegt,198 und dürfe deswegen auch nicht als Argument gegen eine nüchterne empirische Analyse der Möglichkeiten wie auch der Grenzen der Verbändeherrschaft herhalten. Mit Blick auf das politische System der Bundesrepublik sieht Kirchheimer zwei Begrenzungen der Verbändeherrschaft. Eine »innere Grenze« (S. 273) liege darin, dass viele Verbandsmitglieder zugleich auch in anderen Verbänden organisiert sind und deshalb mit der numerischen Größe von Interessenverbänden, deren politische Eindeutigkeit und Intensitätsgrad tendenziell abnimmt. Schon aus diesem Grunde stünden die von Kaiser gegen die Gewerkschaften und das Streikrecht gerichteten Polemiken auf empirisch schwachen Füßen. Zum anderen unterliegt die Verbandsmacht im politischen System der Bundesrepublik auch »äußere[n] Schranken« (S. 273), wozu in erster Linie die politischen Parteien zählen, die einen Ausgleich zwischen konkurrierenden Verbandsinteressen herstellen. Letztlich sei die Frage der Verbändemacht aber eine empirisch zu beantwortende Frage, die sich mit vorgefassten Begriffsschemata nicht angemessen beantworten lässt. Der Bundesrepublik attestiert Kirchheimer, dass dort »[d]ie Parteien und das Parlament den Interessengruppen gegenüber […] ihre Stellung besser behauptet [haben] als in manchen anderen Ländern« (S. 274). Gegen Ende seiner Kritik an Kaiser gibt Kirchheimer einen Einblick in seine eigene, skeptische Sicht der Rolle des Individuums in der modernen Gesellschaft. Wenn Kaiser einen starken Staat fordere, weil nur dieser dem Einzelnen Schutz vor überbordenden Ansprüchen intermediärer Institutionen zu geben vermöge, sieht Kirchheimer dies »zwiespältige[r]« (S. 274). Dienstleistung und Schutz gingen bei Staat wie Interessengruppen ebenso wie Bedrängung und Unterdrückung »leicht und 197 Vgl. Kirchheimer (1944: 520f.). 198 Vgl. Mills (1956). 74 Einleitung fast unmerkbar ineinander über« (S. 274-275). Der beste Schutz des Individuums bestehe in der Ausnutzung von organisatorischen Rivalitäten und institutionellen Zwischenräumen. In der gegenwärtigen »Windstille des nachfaschistischen Zeitalters und in der Nachbarschaft des bolschewistischen Bereichs« (S. 275) sei es kaum überraschend, wenn sich viele Menschen dem organisatorischen Zugriff von Staat und Verbänden zu entziehen versuchten. Kirchheimer beschließt seine Kritik an Kaisers Plädoyer für einen starken Staat deshalb mit dem Gegenplädoyer »für ein leidliches Zusammenwirken zwischen Individuum, Staats- und Gesellschaftsapparat« (S. 275). 1957 ging Kirchheimer in dem Aufsatz The Political Scene in West Germany noch einmal auf Joseph H. Kaisers Buch über die Interessenverbände ein. Der Artikel erschien in ›World Politics‹. Diesmal nutzt er seine Kritik für eine weitere explizite Auseinandersetzung mit Carl Schmitt und preist in diesem Zusammenhang die im Erscheinen befindliche Schmitt-Studie Ausnahmezustand und Norm von Peter Schneider.199 Peter Schneider stammte aus der Schweiz und seine Schmitt-Studie war von Friesenhahn als Habilitationsschrift betreut worden, nachdem er Carlo Schmid in Tübingen als Patron verloren hatte und ihm »Hans Schneider […] wegen der Habilitationsschrift Schwierigkeiten machte.«200 Peter Schneider schickte eine Kopie der Druckfahnen an den daran interessierten Kirchheimer. An Friesenhahn schrieb Kirchheimer nach der Lektüre, dass das Buch zwar zuerst noch »zu sehr am Stoff klebt«, dann aber nach gut 60 Seiten »wird das Buch erstklassig«. Er hoffe auf eine starke Wirkung des Buches in Deutschland.201 Kirchheimer ist voll des Lobes für Schneiders Monographie. Er sieht darin Anzeichen für eine sich zum Positiven verändernde rechtswissenschaftliche Kultur in der Bundesrepublik. Schneiders Buch sei »one of the most encouraging signs on the German intellectual horizon« (S. 348). »In its long-range literary impact«, so Kirchheimer weiter, »it may be presumed to overshadow much of present-day writing« (S. 348). Mit bewundernswerter Energie hätte Schneider es gewagt, aus der Vielzahl an Schriften ein insgesamt kohärentes Gesamtbild der 199 Vgl. Schneider (1957). 200 Brief von Ernst Friesenhahn an Otto Kirchheimer vom 4. Februar 1955. State University of New York, University at Albany, Special Collections & Archives, Otto Kirchheimer Papers, Series 2, Box 1, Folder 55. 201 Brief von Otto Kirchheimer an Ernst Friesenhahn vom 10. März 1957. State University of New York, University at Albany, Special Collections & Archives, Otto Kirchheimer Papers, Series 2, Box 1, Folder 61. Einleitung 75 Theorie Schmitts zu zeichnen, um vor diesem Hintergrund dessen theoretischen Unstimmigkeiten und begrifflichen Ungenauigkeiten präzise herauszuarbeiten. Der interpretatorischen Grundthese Schneiders stimmt er zu: Der bürgerliche Rechtsstaat fungiert in Schmitts Theorie als der »eternal enemy« (S. 349). In Kirchheimers knapper Würdigung des Buches von Schneider findet sich in kompakter Form fast die gesamte Liste der zentralen Kritikpunkte, die er selbst Schmitt entgegenhielt: »The lack of any clear-cut criteria for differentiating between nomos and violence, the discrepancy between the traditional liberal concepts of classical international and the decisive rejection of an artfremd and disintegrating liberalism as part of the domestic constitutional order, the brooding omnipresence of the people’s constituent power and it’s incapacity to act as an constituted organ, the indeterminate character of the values underlying concrete decisions, and the conjunction of a relativistic openness to a variety of historical interpretations with an ever-present negation of the rule of law« (S. 348). Peter Schneider zeigte sich über das Lob Kirchheimers höchst erfreut, sah er doch sein Unterkommen in der bundesdeutschen Rechtswissenschaft nach seiner harschen Kritik an Schmitt als mehr als gefährdet an.202 Die Tatsache, dass Kirchheimer mit solch klaren Worten öffentlich gegen Schmitt und dessen Schülerschaft in der deutschen Staatsrechtslehre Stellung bezog, war seiner Grundüberzeugung über den angemessenen Umgang mit politischen Gegnern geschuldet. An Brødersen schrieb er 1958 diesbezüglich im Hinblick auf Schmitt: »Ich halte auch heute noch daran fest, dass niemand seiner Schriften oder geistigen Produktion wegen straf- oder pseudostrafrechtlich zur Verantwortung gezogen werden sollte. Publikumsreaktion und das Gewissen sind die Instanz fuer einen Schriftsteller. Die Frage einer staatlich sanktionierten und bezahlten Taetigkeit steht selbstverstaendlich auf einem anderen Blatt.«203 1959 erschien mit einjähriger Verspätung die Festschrift zu Schmitts 70. Geburtstag. In der Aufsatzsammlung sind 202 Brief von Peter Schneider an Otto Kirchheimer vom 9. Februar 1957. State University of New York, University at Albany, Special Collections & Archives, Otto Kirchheimer Papers, Series 2, Box 2, Folder 1. – Horst Ehmke äußerte sich gegenüber Kirchheimer kritischer über die Wirkung von Schneiders Buch und befürchtete: »Ob das Buch nicht in unserer Situation als Propagandaschrift für Carl Schmitt wirken wird, bin ich mir auch gar nicht sicher.« Brief Horst Ehmke an Otto Kirchheimer vom 19. Mai 1957. Friedrich-Ebert-Stiftung, Archiv für soziale Demokratie, Horst Ehmke Depositum, Nr. 504. 203 Brief von Otto Kirchheimer an Arvid Brødersen vom 2. März 1958. State University of New York, University at Albany, Special Collections & Archives, Otto Kirchheimer Papers, Series 2, Box 1, Folder 25. 76 Einleitung Beiträge einiger älterer, vor allem aber jüngerer Kollegen, Begleiter und Schüler Schmitts versammelt – neben seinen Bonner Studienkollegen Huber und Friesenhahn gehörte auch Kirchheimer zu den Angesprochenen, die eine Beteiligung ablehnten. Doch das Werk von Schmitt war für Kirchheimer nicht nur ein Referenzpunkt seiner Kritik. Es blieb auch in seinen späten Schriften eine Quelle der Anregung und des konstruktiven Weiter- und vor allem Andersdenkens. Dies ist besonders in seiner Arbeit an dem Buch Political Justice erkennbar, mit dem er sich seit Mitte der 1950er Jahre intensiv beschäftigte. Argumentativ nimmt das Buch in Überlegungen aus Schmitts Verfassungslehre von 1928 seinen Ausgangspunkt, ohne dies indes eigens zu erwähnen. Bereits Schmitt hatte in der Verfassungslehre dem Thema ›politische Justiz‹ einen größeren Unterabschnitt gewidmet. Er verstand unter politischer Justiz das Auftreten von justizförmigen Auseinandersetzungen, die eine »politische Besonderheit«204 haben. Sie seien auch im bürgerlichen Rechtsstaat unvermeidbar, der »für besondere Arten echter Rechtsstreitigkeiten […] wegen ihres politischen Charakters ein besonderes Verfahren oder eine besondere Instanz«205 vorsieht. In Schmitts Theorie wird die politische Justiz zur offenen Flanke im bürgerlichen Rechtsstaat für arbiträre politische Interventionen. Schmitt listet sechs Typen dieser politischen Verfahren auf. Drei von ihnen finden sich auch in Kirchheimers Monographie: Prozesse wegen Hochverrat, parlamentarische Präsidentenanklagen und Prozesse vor gesonderten Staatsgerichtshöfen. Für Schmitt fielen zudem »Wahlprüfungen der politisch wichtigsten Wahlen«, »Sonderbehandlung von Regierungsakten oder spezifisch politischen Akten auf dem Gebiet der Rechtspflege« und auch »[e]chte Verfassungsstreitigkeiten«206 in den Bereich der politischen Justiz. Kirchheimer legte demgegenüber ein deutlich engeres Verständnis von politischer Justiz vor, das sich auf den politischen Wettstreit beschränkt.207 Nach fünf Jahren ›Sendepause‹ zwischen Kirchheimer und Schmitt kam es 1958 wieder zu einem brieflichen Kontakt. Von Kopenhagen aus schrieb Kirchheimer Ende Juli 1958 auf dem Briefbogen eines Hotels einige eilige Zeilen als nachträgliche Gratulation zu Schmitts 70. 204 Schmitt (1928: 134). 205 Schmitt (1928: 134). 206 Schmitt (1928: 136-138). 207 Vgl. zu diesen Ähnlichkeiten und Differenzen ausführlicher die Einleitung zu Band 4 der Gesammelten Schriften von Otto Kirchheimer, S. 18-22. Einleitung 77 Geburtstag und zur Hochzeit von dessen Tochter.208 Nach seiner Rückkehr aus Spanien nahm Schmitt diesen Ball umgehend auf. Ausführlich berichtete er von der Arbeit im vergangenen Jahr an der Edition seines Sammelbandes Verfassungsrechtliche Aufsätze aus den Jahren 1924-1954.209 Kirchheimer gegenüber betonte er die fortdauernde Aktualität seiner Schriften aus der Weimarer Zeit: »Infolge der Ereignisse in den letzten Monaten (de Gaulle in Frankreich … und die Volksbefragung in der Bundesrepublik) sind die alten Aufsätze von 1932 aktueller geworden als meine neuen Bemerkungen von 1957.« Des Weiteren machte er ihn in dem Brief auf einen Besucher aus New York bei ihm in Plettenberg aufmerksam. Dieser Besucher sollte drei Jahre später der Auslöser für den endgültigen Abbruch jeglicher Beziehungen zwischen Kirchheimer und Schmitt sein. Schmitt legte Kirchheimer den Studenten mit folgenden Worten ans Herz: »Ich hatte im Sommer einige Monate Besuch von einem jungen Studenten aus New York, George Schwab, Columbia University, mit dem ich mich sehr gut unterhalten habe und der mir sehr sympathisch war. Sollten Sie ihn einmal sprechen können – sein Lehrer ist Herbert A. Deane – Public Law and Government, Columbia Univ. – der Verfasser des Buches über H. J. Laski – so würde es mich interessieren, welchen Eindruck Sie von ihm haben.«210 Schmitt setzte offenbar darauf, dass auch Kirchheimer sich für den jungen Studenten aus New York begeistern und ihn unterstützen würde. Kirchheimer antwortete einen Monat später lediglich kurz auf den Brief und schrieb im Hinblick auf den New Yorker Besucher: »Bisher kenne ich Herrn Schwab nicht, werde aber versuchen, mich nach Semesteranfang mit ihm in Verbindung zu setzen.«211 Schmitts Behauptung von der ungebrochenen Aktualität seiner Weimarer Schriften wies es brüsk zurück: »Ich glaube nicht an die Wiederholung aehnlicher Situationen, zuviel qualitative Veraenderungen liegen dazwischen.« Dessen ungeachtet schickte ihm Schmitt zu Weihnachten 1958 ein Exemplar seiner Verfassungsrechtlichen Aufsätze;212 Kirchheimer revancierte sich mit dem Sonderdruck seines gerade erschienenen Aufsatzes France from the 208 Brief von Otto Kirchheimer an Carl Schmitt vom 25. Juli 1958. Landesarchiv Nordrhein-Westfalen, Nachlass Carl Schmitt, RW 265-7603. 209 Vgl. Schmitt (1958). 210 Brief von Carl Schmitt an Otto Kirchheimer vom 6. August 1958. State University of New York, University at Albany, Special Collections & Archives, Otto Kirchheimer Papers, Series 2, Box 2, Folder 12. 211 Brief von Otto Kirchheimer an Carl Schmitt vom 4. September 1958. Landesarchiv Nordrhein-Westfalen, Nachlass Carl Schmitt, RW 265-7604. 212 Er versah es mit der handschriftlichen Widmung »Für Otto Kirchheimer als Weihnachtsgruß von Carl Schmitt, 20/12/58«. Carl Schmitt, Verfas- 78 Einleitung Fourth to the Fifth Republic, in dem sich eine zu Schmitts Lob des starken Präsidentialismus diametral entgegenstehende Bewertung der französischen Ereignisse findet.213 Schmitt hatte in der Edition der Verfassungsrechtlichen Aufsätze sämtliche seiner alten Beiträge mit zum Teil umfangreichen Corollarien versehen. Mehrere Male kam er in diesen Selbstkommentierungen auch auf neuere Arbeiten von Otto Kirchheimer zu sprechen – sämtlich in einer Art und Weise zitiert, dass sie als Unterstützung seiner eigenen Ausführungen dienen konnten. An neueren Arbeiten Kirchheimers zog Schmitt in erster Linie den Aufsatz Vom Wandel der politischen Opposition von 1957 heran, in dem dieser die These aufstellt, dass es in den meisten modernen Demokratien an echter Opposition fehle. Schmitt verwendet diese These als Beleg für seine Diagnose, dass der Staat handlungsunfähig geworden sei, weil Parteienkartelle die Macht übernommen hätten.214 Kirchheimer äußerte sich Schmitt gegenüber nicht weiter zu der Buchausgabe. Gegenüber Ernst Friesenhahn fand er nach der Re-Lektüre der Aufsätze und Corollarien in Schmitts Buch nur kritische Worte. Auf die Zitation seiner Oppositionsschrift von seiten Schmitt ging er nicht näher ein: »Ich habe Schmitts aufsaetze hier, der Mann ist uneinsichtig und die relation zwischen Begriffs-Realitaet und Verantwortung ist ihm heute so unklar wie vor 30 Jahren. Aber ich fuerchte, das Uebel liegt tiefer als das Unheil, das der brillanteste Deutsche political denker nach Max Weber verursachen konnte. Es liegt in der gesamten deutschen attitude, die sich ueber die real[en] Entsprechungen politischer und begriffsmaessiger Formulierungen nie Rechenschaft ablegen will – ich weiss, das hat dann bei mir zu der entgegengesetzten Tendenz gefuehrt, nicht genug nach den Werten zu fragen und und beruhigt nach Hause zu gehen, wenn ich konstatiert habe, wie die politisch-soziologische Gleichung eines Begriffs und [einer] Rechtskonsungsrechtliche Aufsätze. In: State University of New York, University at Albany, Special Collections & Archives, Otto Kirchheimer Papers, Series 8-9, Box 5. 213 Versehen mit der Widmung »Mit besten Grüßen und Dank fürs Buch! Ihr OK«. Schmitt unterstrich darin auf der ersten Seite die Formulierung »friends and foes«. Landesarchiv Nordrhein-Westfalen, Nachlass Carl Schmitt, RW 265-25656. 214 Vgl. Schmitt (1958: 262, 346, 366 und 488). In einem Brief an Rüdiger Altmann vom März 1960 wies Schmitt auf diesen Aufsatz Kirchheimers im Hinblick auf das Thema Große Koalition in Österreich und deren Aussichten in Deutschland hin (vgl. Burkhardt 2013: 155). Einleitung 79 struktion aussieht, aber in Deutschland ist eben die erste Unsitte noch viel mehr beheimatet.«215 Es fällt auf, dass Kirchheimer es von nun an möglichst vermied, seine Arbeitskraft und -zeit in eine neuerliche intensive Auseinandersetzung mit Schmitt und dessen Schülern zu stecken. Die Anfrage von Otto Stammer aus Berlin im Januar 1959, ob er das am IfPW gerade erschienene Buch von Jürgen Fijalkowski über Schmitt besprechen könne, beschied er ohne vorherige Lektüre negativ: »Nehmen Sie es mir nicht übel, aber mit Carl Schmitt möchte ich mich aus vielen Gründen wissenschaftlich nicht beschäftigen.«216 Er schrieb auch keine weiteren Rezensionen zu Neuerscheinungen von Forsthoff, Huber oder Kaiser. Schmitt empfahl wärenddessen im Februar 1959 Nachwuchswissenschaftlern, die mit ihm in Kontakt traten, die Leküre von Kirchheimers Weimar …und was dann? mit warmen Worten.217 Der postalisch geführte Kontakt zwischen Kirchheimer und Schmitt riss dennoch nicht vollständig ab. Er bekam allerdings den Charakter von kleinen Sticheleien, wie die Thematik der dabei ausgetauschten Schriften verrät. Im Mai 1959 schickte Kirchheimer einen Sonderdruck seines Aufsatzes The Administration of Justice and the Concept of Legality in East Germany nach Plettenberg, der eine Verteidigung des bürgerlichen Rechtsstaates gegenüber seinen Verächtern enthält.218 Im März 1960 depeschierte Schmitt im Gegenzug ein Exemplar der in geringer Auflage von 200 Privatdrucken erschienenen Broschüre Die Tyrannei der Werte,219 versehen mit der Widmung »für Otto Kirchheimer, C.S. – 20/3/60«.220 215 Brief von Otto Kirchheimer an Ernst Friesenhahn vom 15. Dezember 1958. State University of New York, University at Albany, Special Collections & Archives, Otto Kirchheimer Papers, Series 2, Box 2, Folder 61. [Die Rechtschreibung folgt dem Original]. 216 Brief von Otto Kirchheimer an Otto Stammer vom 29. Januar 1959. State University of New York, University at Albany, Special Collections & Archives, Otto Kirchheimer Papers, Series 2, Box 2, Folder 24. – Vgl. Fijalkowski (1958). 217 So der Bericht von Jürgen Seifert, vgl. Seifert (1996: 118). 218 Landesarchiv Nordrhein-Westfalen, Nachlass Carl Schmitt, RW 265-25663. – Zu diesem Aufsatz vgl. die Einleitung zu Band 4 der Gesammelten Schriften, S. 81. 219 Vgl. Schmitt (1960). 220 Ein spezieller Gruß Schmitts an Kirchheimer befand sich auf Seite 15 des Exemplars. Dort findet sich in der Druckfassung der Satz Schmitts: »Damals, 1920, war es möglich […] Schriften zu unterdrücken« – dem Widmungsexemplar Kirchheimers fügte Schmitt an dieser Stelle nach dem Wort ›Schriften‹ die handschriftliche Ergänzung hinzu: »insbesondere Fest-Schriften«, womit er sich einmal mehr als Opfer böswilliger Verfolgungsabsichten stilisierte. Schmitt spielte damit darauf an, dass der Verleger Kohlhammer im letzten 80 Einleitung George Schwab, Schmitts Besucher aus New York, gab dann den Auslöser dafür, dass die Auseinandersetzung zwischen Kirchheimer und Schmitt so weit eskalierte, dass es zum völligen Abbruch ihrer Beziehungen kam. George Schwab studierte seit 1954 an der Columbia University und hatte über die Vermittlung von Carl Joachim Friedrich 1957 direkten Kontakt mit Schmitt aufgenommen, indem er ihn im Juni in Plettenberg aufsuchte. Dabei entstand der Plan, seine PhD-Thesis über Schmitt zu schreiben. Nachdem sich herausstellte, dass Schwab sich von den nachträglichen Ansichten Schmitts über dessen eigene Rolle am Ende der Weimarer Republik beeindrucken ließ, war auch Schmitt schnell von seinem Besucher und dessen Plan begeistert. Der Betreuer der Dissertation an der Columbia University war Herbert L. Deane, Professor für Politische Theorie, der aber eingestandermaßen – wie auch seine Kollegen im Department – zuvor noch nichts von Schmitt gehört, geschweige denn von oder über ihn gelesen hatte. 1959 besuchte Schwab erneut für zwei Monate Schmitt und diskutierte mit ihm die Thesen seiner Arbeit über Schmitts Werk und Wirken der Jahre 1930 bis 1936. Nachdem Kirchheimer seine Fühler in Richtung Columbia University ausgestreckt hatte, um seine Chancen für einen möglichen Wechsel von der New School zu eruieren, legte Deane seinem Promovenden ans Herz, sich enger mit Kirchheimer auszutauschen. Beide hatten daraufhin einige kursorische Gespräche. Auf Wunsch von Deane wurde Kirchheimer auch in das fünfköpfige Dissertationskomitee aufgenommen. Im Oktober 1960 präsentierte Schwab dem Komitee einen Entwurf seiner Arbeit. Folgt man allein seiner Schilderung, dann war die Verteidigung zuerst »boring«221, bis sich Kirchheimer in die Diskussion einschaltete. Er kritisierte die vorgelegte Arbeit von Grund auf. Schwab warf er eine gravierende Fehlinterpretation des Artikels 48 der Weimarer Verfassung und eine falsche Auslegung des Prinzips der gleichen Chance in der Verfassung vor. Er habe »failed to understand Schmitt‘s true role in Weimar«, er habe »turned Schmitt upside down« und habe »written an apology of Schmitt«.222 Vor allem hielt Kirchhei- Moment von der schon im Druck befindlichen Publikation der Festschrift abgesehen hatte. Mit der Unterstützung finanzkräftiger Förderer übernahm Schmitts Hausverlag Duncker & Humblot die Veröffentlichung einer opulent ausgestatteten Ausgabe (vgl. Mehring 2009: 519). (Carl Schmitt, Die Tyrannei der Werte. In: State University of New York, University at Albany, Special Collections & Archives, Otto Kirchheimer Papers, Series 8-9, Box 5). 221 Schwab (1988a: 80). Im Archiv der Columbia University waren zu diesem Vorgang leider keine Akten mehr aufzufinden. 222 Diese drei Kirchheimer-Zitate finden sich im Rückblick auf die Ereignisse von Schwab (1988a: 80), vgl. auch Richter (2001: 222-224) und Hitschler (2011: 19-21). Einleitung 81 mer Schwab das grundlegende Mißverstehen des Artikels 48 der WRV vor. Diese falsche Auslegung hätte zu einer verhängnisvollen Kodifizierung des Ausnahmezustandes in der Arbeit von Schwab geführt. Kirchheimer erläuterte in diesem Zusammenhang, dass Schmitt mit seiner Theorie des Ausnahmezustandes zu einem Wegbereiter des nationalsozialistischen Regimes geworden sei.223 Da die anderen Kommissionsmitglieder zur Debatte inhaltlich nichts beizutragen wussten, schlossen sie sich dem Urteil Kirchheimers an; Deane, der bei Franz L. Neumann über Harold Laski promoviert hatte, kannte Kirchheimer aus diversen vorherigen Diskussionen und schätzte dessen Kenntnisse und dessen Urteilsvermögen. Schwab wurde angewiesen, die eingereichte Schrift gründlich zu überarbeiten, die diversen von ihm bislang nicht berücksichtigten Veröffentlichungen Schmitts der Jahre 1932-1936 einzuarbeiten sowie die relevante neuere Sekundärliteratur zu berücksichtigen. Empört berichtete Schwab den Vorgang Schmitt und erwog zunächst, beim Präsidenten der Columbia University den Antrag zu stellen, Kirchheimer wegen Befangenheit aus dem Komitee entfernen zu lassen,224 gab diesen Gedanken dann aber wegen der offensichtlichen Aussichtlosigkeit auf. Auch Kirchheimer nahm die Auseinandersetzung über die Arbeit von Schwab nicht auf die leichte Schulter. Er vermutete nicht zu Unrecht, dass Schmitt bei dem Werk die Hände stärker als nach außen hin sichtbar im Spiel gehabt hatte, um über den Umweg USA einen weiteren Rehabilitationsversuch zu unternehmen. Er erstattete darüber einen Monat später Ernst Friesenhahn Bericht, mit der Bitte, die Information nicht weiterzugeben: »Einer der ersten Doktoranden[,] der in Columbia mit einer fertigen Thesis ankam[,] war Herr Schwab, der die Welt auf amerikanisch ueber Carl Schmitt‘s Leben und werke aufklaeren wollte, der junge mann hatte CS zu Fuessen gesessen und sich tatsaechlich einreden lassen, dass CS eigentlich immer der Weimarer Verfassung zum Schutz und korrekter Anwendung verhelfen wollte, eine Art Demokrat in widrigen Zeitlauften [sic!], er war sehr betreten als ich ihm verkuendete[,] dass ich ihm sein dummes Geschreibsel nicht[,] auch nicht modifiziert[,] abnehmen werde, dass er meinethalben CS ganz und voll verteidigen kann[,] aber nur unter Herausstellung seiner wirklichen Lehrmeinungen und nicht als Demokrat und strikter Constitutionalist 223 So George Schwab auf eine diesbezügliche Rückfrage von Volker Neumann, vgl. Schwab (1988b: 462). 224 Briefe von George Schwab an Carl Schmitt vom 11. Juni 1960 und 23. Mai 1961. Landesarchiv Nordrhein-Westfalen, Nachlass Carl Schmitt, RW 265-148532 und 265-14824. 82 Einleitung verkleidet. CS hatte ihm auch Zutritt zu seiner Korrespondenzmappe gegeben und er kam mit Briefabschriften an[,] unter anderem einer Zustimmung vom anderen Ufer von Franz Neumann zu Legalitaet und Legitimitaet«.225 Während der Konflikt mit Schwab bereits schwelte, kam es im Sommer 1961 noch einmal zu einem kurzen Briefwechsel zwischen Kirchheimer und Schmitt. Kirchheimer erkundigte sich, wo Schmitt den Sommer verbringe und schloss mit der freundlichen Wendung: »Ich würde mich freuen[,] wenn es vielleicht eine Gelegenheit gäbe[,] sie wieder zu sehen«.226 Schmitt ließ ihn eine Woche später wissen, dass es zu einem solchen Treffen aufgrund seiner eigenen Reisepläne nicht kommen könne.227 Ende 1961 schickte Kirchheimer ein Exemplar seines Buches Political Justice an Schmitt, versehen mit der knappen förmlichen Widmung »Mit besten Empfehlungen, Ihr OK«.228 In dem Buch finden sich nur vereinzelt Anstreichungen Schmitts, die als das von ihm bekannte Zeichen einer Lektüre gelten können. Die Abschnitte über die juristische Aufarbeitung der NS-Verbrechen sind vollständig ungelesen. Schmitt hat aber in solchen Teilen des Buches Stellen angestrichen, die seines Erachtens auf seinen eigenen Politikbegriff hindeuteten.229 Kirchheimer gegenüber machte er darüber aber keine Mitteilung. Schwab stellte währenddessen mit Unterstützung von Schmitt die Überarbeitung seiner Promotionsschrift fertig. Bei der Verteidigung der Arbeit kam es im Februar 1962 erneut zu einem Eklat. Kirchheimer befand, dass Schwabs Schrift durchgehend apologetisch geblieben sei. Schmitts Rolle bei der Zerstörung der Weimarer Republik sei nicht 225 Brief von Otto Kirchheimer an Ernst Friesenhahn vom 20. November 1960. State University of New York, University at Albany, Special Collections & Archives, Otto Kirchheimer Papers, Series 2, Box 2, Folder 61. 226 Brief von Otto Kirchheimer an Carl Schmitt vom 4. Juli 1961. Landesarchiv Nordrhein-Westfalen, Nachlass Carl Schmitt, RW 265-7605. 227 Brief von Carl Schmitt an Otto Kirchheimer vom 12. Juli 1961. State University of New York, University at Albany, Special Collections & Archives, Otto Kirchheimer Papers, Series 2, Box 2, Folder 12. 228 Exemplar Otto Kirchheimer, Political Justice. Landesarchiv Nordrhein-Westfalen, Nachlass Carl Schmitt, RW 0265, Nr. 25665. 229 Schmitts Anstreichungen in dem Exemplar konzentrieren sich auf den Abschnitt ›The Informer: Enemy from Within‹ im sechsten Kapitel ›The Defendant, His Lawyer, and the Court‹ und hier insbesondere auf die Seiten 239-242. Unter Kirchheimers Widmung seines Buches »To the past, Present, and Future Victims of Political Justice« konnte Schmitt seinen Drang nach einem handschriftlichen Kommentar offenbar nicht unterdrücken: »Ich vergleiche nicht die Opfer (zu denen ich – past, present and future – gehöre), ich vergleiche nur die Richter, C.S.«. – Exemplar Otto Kirchheimer, Political Justice (Seite 5). Landesarchiv Nordrhein-Westfalen, Nachlass Carl Schmitt, RW 0265, Nr. 25665. Einleitung 83 ansatzweise verstanden worden und zudem enthalte die Arbeit eine Reihe sachlich unzutreffender und polemischer Angriffe gegen Kritiker Schmitts.230 Auch in ihrer revidierten Fassung wurde die Arbeit von der Kommission nicht als PhD-Thesis angenommen. Schwab erstattete Schmitt im Frühjahr 1962 in Briefen und bei seinem nächsten Besuch in Plettenberg ausführlich Bericht über sein Scheitern. Entrüstet schilderte er, dass Kirchheimer seine Darstellung von Schmitt als Verteidiger der Weimarer Verfassungsordnung nicht akzeptiert habe.231 Einen neuen Versuch, mit diesem Thema an der Columbia University zu promovieren, gab er auf. Er entschloss sich, eine neue Dissertation zu einem anderen Themengebiet zu schreiben, die er 1968 auch erfolgreich abschließen konnte. Schmitt empfand die Ablehnung der Promotionsschrift von Schwab als einen gegen ihn persönlich gerichteten Angriff. An Ernst Forsthoff schrieb er über die Vorgänge in New York: »Was mir angetan wird, ist eine Schande«.232 Schmitts Reaktion auf diese Art der personalisierten Wahrnehmung folgte demselben Muster, wie ein Jahr vorher mit Rudolf Smend, mit dem er zuvor über 40 Jahre in Kontakt gestanden hatte. Nachdem Smend in seiner Geschichte der Berliner Juristenfakultät Schriften von Schmitt als »wirkungsvolle[n] Schrittmacher des nationalsozialistischen Gewaltsystems« bezeichnet und ihn damit öffentlich wegen seines Agierens im NS-System kritisiert hatte, brach Schmitt den Kontakt zu ihm rigoros ab.233 Auf dieselbe Weise reagierte er im Falle Kirchheimers. Schwabs Schilderung der Vorgänge bei seiner Verteidigung interpretierte Schmitt als Verrat und Betrug seitens Kirchheimer. Von nun an verweigerte er jeden weiteren Kontakt mit Kirchheimer.234 Stattdessen freundete Schmitt sich enger mit Schwab an. Er versuchte ihn zum Beispiel dadurch zu protegieren, dass er ihn im Vorwort zur 3. Auflage seines Buches Der Begriff des Politischen von 1963 neben Julien Freund namentlich als Gesprächspartner pries, der ihn darauf aufmerksam gemacht hätte, dass sein Begriff des Feindes nicht 230 Mehring (2009: 544f.). 231 Vgl. Brief von George Schwab an Carl Schmitt vom 11. März 1962. Landesarchiv Nordrhein-Westfalen, Nachlass Carl Schmitt, RW 265-14851. 232 Brief von Carl Schmitt an Ernst Forsthoff vom 23. Mai 1968. In: Forsthoff / Schmitt (2007: 261). 233 Das Zitat findet sich in Smend (1960: 542). Zum Kontaktabbruch vgl. auch Mehring (2010: 150f.). 234 Vgl. Quaritsch (1999: 72) und Mehring (2009: 545). 84 Einleitung genügend differenziert sei.235 Schwab versuchte mehrere Jahre, das abgelehnte Manuskript über Schmitt bei amerikanischen akademischen Fachverlagen unterzubringen. Jedes Mal scheiterte er mit seinem Ansinnen an negativen Fachgutachten. Erbost machten er und Schmitt dafür Kirchheimer – und nach dessen Tod seinen posthumen Einfluss – verantwortlich. Erst über die persönliche Vermittlung von Schmitt bei seinem Hausverlag Duncker & Humblot wurde der englischsprachige Text schließlich 1970 in Deutschland publiziert.236 Das Erscheinen des deutschsprachigen Buches Politische Justiz von Kirchheimer kommentierte Schmitt mit folgenden Worten: »[Kirchheimers] Buch über die politische Justiz kommt an das eigentliche Problem nicht heran«237 – ohne allerdings Mohler einen Hinweis darüber zu geben, worin das eigentliche Problem der politischen Justiz bestehe. Auch Kirchheimer verzichtete fortan darauf, Schmitt weiterhin zu kontaktieren. Aufmerksam verfolgte er jedoch, welche Schritte Schmitt unternahm, um sich für die Ablehnung der Arbeit von Schwab »an mir zu raechen«.238 Er berichtete darüber an Friesenhahn: »Uebrigens hat Freund Carl Schmitt es wieder zu Wege gebracht[,] sich halb anonym an mir zu raechen dafuer[,] dass seinem jungen Mann die Doktorarbeit nicht angenommen worden ist. Er hat unter der Signatur C.S. in einer deutschen Zeitschrift, ich glaube es war ›[Die] Politische Meinung‹[,] eine unfreundliche Anmerkung gemacht[,] indem er mehr oder minder sagt, dass in dem ganzen Buch [Politische Justiz] eigentlich nicht mehr drinsteht[,] als in meinem Aufsatz von 1955. Auch habe ich ihn irgendwie in Verdacht[,] hinter einer 10 Seiten langen Polemik in einer dritt- 235 Vgl. Schmitt (1963: 18). Ein Lob, das sich Marcus Llanque und Herfried Münkler zufolge allerdings »in der Sache kaum rechtfertigen läßt« (Llanque / Münkler 2003: 12), sondern allein rezeptionsstrategische Motive hatte. 236 Vgl. Schwab (1970). Von Rezensenten handelte sich das Buch den Vorwurf ein, an einer apologetischen Legende eines zum NS-Regime in Distanz stehenden Carl Schmitt zu stricken (vgl. Richter 2001: 224-226). – Auch im Rückblick nach 25 Jahren machte Schwab eine »hostile attitude toward Schmitt« (Schwab 1988: 81) seitens Kirchheimer für das Scheitern seiner Promotion verantwortlich. Er wiederholte den Vorwurf, dass eine maßgeblich von Kirchheimer in den USA verbreitete negative Einstellung gegenüber Schmitt dafür verantwortlich sei, dass auch nach Kirchheimers Tod sein Manuskript über Schmitt keinen anerkannten Verlag finden konnte (vgl. Schwab 1988: 81). 237 Brief von Carl Schmitt an Armin Mohler vom 26. August 1965. Abgedruckt in Schmitt (1995: 354). 238 Brief von Otto Kirchheimer an Ernst Friesenhahn vom 31. März 1963. State University of New York, University at Albany, Special Collections & Archives, Otto Kirchheimer Papers, Series 2, Box 2, Folder 61. Einleitung 85 klassigen amerikanischen lawreview gestanden zu haben«.239 Schmitts Name findet sich 1964 auch nicht mehr auf der langen Liste von Personen, die Kirchheimer an Günther Busch vom Suhrkamp Verlag zwecks Zusendung seines Buches Politik und Verfassung schickte.240 Schmitt versuchte bekanntlich immer wieder, die Rezeption seines Werkes intensiv zu steuern. Kirchheimer hatte die diskrete Mitwirkung Schmitts bei solchen Einflußnahmen noch in seiner Bonner Zeit aus nächster Nähe verfolgen können.241 Die heftige Ablehung, die Schwabs Arbeit bei ihm auslöste, erklärt sich nicht zuletzt dadurch, dass er darin einen von Schmitt gesteuerten Rehabilitationsversuch über den Umweg der USA vermutete. Dass er die Rezeption Schmitts in den USA nicht grundsätzlich unterbinden wollte – wie Schwab es später insinuiert hat242 – geht aus einem Brief an Harvey Mansfield hervor, den er zwei Jahre nach dem Konflikt über die Arbeit von Schwab schrieb: »Schmitt should be presented to the American Political Science Community and on the basis of the numerous German studies [already] existing«. Zwei Herangehensweisen seien dabei zu bevorzugen: »One may treat Carl Schmitt […] either by stuying his conceptual framework, including questions of logical consistency, or, by relating his concepts to the German political reality of his days«.243 Auf der Lektüreliste seines Syllabus für das Seminar ›The Political Institutions of Divided Germany‹ (1962/63) findet sich Schmitts Verfassungslehre (1928) von Kirchheimer den Studenten zur Lektüre empfohlen mit der Bemerkung »most influential constitutional interpretation on basis of antidemocratic-authoritarian theory«.244 239 Brief von Otto Kirchheimer an Ernst Friesenhahn vom 31. März 1963. State University of New York, University at Albany, Special Collections & Archives, Otto Kirchheimer Papers, Series 2, Box 2, Folder 61. – Vgl.: C.S. (1962); bei der erwähnten Polemik handelt es sich möglicherweise um die Rezension von Political Justice des anonymen Autors C. in der ›Modern Law Review‹ Band 26, 1963, S. 456-459. Allerdings ist es außergewöhnlich, dass eine juristische Fachzeitschrift in den USA eine anonymisierte Rezension veröffentlicht. 240 Briefe von Otto Kirchheimer an Günther Busch vom 19. und 20. November 1964. State University of New York, University at Albany, Special Collections & Archives, Otto Kirchheimer Papers, Series 3, Box 2, Folder 68. 241 Vgl. Mehring (2013: 438f.). 242 Vgl. Schwab (1988a: 81-83). 243 Brief von Otto Kirchheimer an Harvey Mansfield vom 4. Juni 1964. State University of New York, University at Albany, Special Collections & Archives, Otto Kirchheimer Papers, Series 2, Box 1, Folder 51. 244 Minutes of the Faculty of Political Science 1957-62. Special Collection, Columbia University Archives. 86 Einleitung Knapp drei Jahre nach Kirchheimers Tod wollte sich Jürgen Seifert, seit 1963 Wissenschaftlicher Assistent von Gurland in Darmstadt, bei Schmitt über Kirchheimer erkundigen. Schmitt antwortete Seifert in scharfen Worten: »Meine Nachkriegsbeziehungen zu Herrn Kirchheimer […] endeten im Sommer 1961, als ich Einzelheiten über sein Verhalten im Promotionsverfahren Schwab erfuhr. […] Kirchheimer hat die Annahme der Arbeit auf eine Art und Weise verhindert, die mich einen seit 1927 von mir genährten Irrtum erkennen ließ«.245 Für ihn war Kirchheimer offenbar zu einer persona non grata geworden, die es nicht verdient hatte, fünfzig Jahre zuvor bei ihm in Bonn promoviert worden zu sein. Als Jürgen Seifert seine Absicht kundtat, Genaueres über das Verhältnis zu Kirchheimer zu erfahren, erklärte Schmitt sich sogleich für aufklärende Worte bereit: »Ein in unbedenklicher Offenheit geführtes Gespräch über Otto Kirchheimer wäre für mich eine wahre Wohltat.«246 Zu einem solchen Gespräch sollte es dann allerdings nicht kommen, da Seifert über beide Ohren in diversen anderen Aktivitäten steckte. Es dauerte einige Jahre, bis sich Schmitt wieder positiver über Kirchheimer äußerte, nachdem er entdeckt hatte, dass einige seiner eigenen Schriften auf der politischen Linken Resonanz gefunden hatten. An Armin Mohler berichtete er 1976 von einer Neuausgabe von Aufsätzen Kirchheimers und pries sich selbst in diesem Zusammenhang als eine Person von Liberalität: »[Es] erscheint ein neuer Otto- Kirchheimer-Band bei Suhrkamp (Edition S. Nr. 821), mit alten Sachen, darunter ist auch ein Auszug aus der Dissertation abgedruckt, mit der Kirchheimer in Bonn mit mir als Referenten 1928 promovieren konnte; man sieht: der Liberalismus ist Sache der Starken und nicht der Schwachen.«247 Anlässlich der erfolgreichen Promotion von Ingeborg Maus hatte er ihr vier Jahre zuvor mit den Worten gratuliert: »im Augenblick bewegt mich die Erinnerung an die Promotion Otto Kirchheimers […] und an die damals empfundene Freude, auf einen Widerspruch zu sto- ßen und ihn zu verstehen, obwohl er sich dessen gewiß war, daß er mich besser verstand, als ich mich selbst.«248 245 Brief von Carl Schmitt an Jürgen Seifert vom 30. September 1968 (zit. nach Seifert 1996: 120). Schmitt schrieb diese Antwort, worauf Reinhard Mehring hinweist, in enger Absprache mit Schwab (vgl. Mehring 2009: 723). 246 Brief von Carl Schmitt an Jürgen Seifert vom 5. Oktober 1968 (zit. nach Seifert 1996: 120). 247 Brief von Carl Schmitt an Armin Mohler vom 16. Juli 1976. Abgedruckt in Schmitt (1995: 410). 248 Brief von Carl Schmitt an Ingeborg Maus vom 24. Januar 1972 (zit. nach Mehring 2013: 442). Einleitung 87 Das Gleiche hätte vermutlich auch Otto Kirchheimer über seinen ehemaligen Bonner Doktorvater gesagt. In den Schriften Kirchheimers der Jahre 1950-65 zu Schmitt und dessen Anhängerschaft lässt sich ein durchgängiges politisches Motivbündel finden: die Ablehnung der Idee einer unanfechtbaren Autorität des Staates, die Zurückweisung der Vision einer starken und neutralen Exekutive sowie die Erinnerung an das Unheil, welches ein derartiges Gedankengut in der jüngeren deutschen Geschichte angerichtet hatte. Die mangelnde Bereitschaft Schmitts, für sein Agieren im Nationalsozialismus die persönliche Verantwortung zu übernehmen, stand seitens Kirchheimers wie eine Mauer vor einer Erneuerung ihrer fast freundschaftlichen Beziehung aus den 1920er Jahren. Für Schmitt wiederum gehörte Kirchheimer nach 1945 zu den Juden und zurückkehrenden Emigranten, gegen die er tiefe Ressentiments hegte und denen er in seiner Kommunikation vorsichtig und strategisch begegnete. Der rüde Antisemitismus Schmitts wird Kirchheimer deshalb vermutlich gar nicht bewusst gewesen sein. Die Kontroverse, die sich schließlich um George Schwabs Dissertationsvorhaben entzündete, speiste ihre Energie auf Seiten von Kirchheimer aus der Vermutung, Schmitt wolle das Promotionsverfahren Schwabs als geschickten Schachzug nutzen, um seine politische Rehabilitation in der Bundesrepublik über den Umweg der USA zu betreiben und dabei Kirchheimer als unverdächtigen Verfahrensbeteiligten zu instrumentalisieren. Schmitt führte diese Instrumentalisierungsversuche auch nach Kirchheimers Tod weiter. Er verbreitete in Gesprächen, dass nach 1945 Kirchheimer die treibende Kraft in den Kontakten zwischen ihnen gewesen sei.249 Die Absicht, die Schmitt mit dieser Legende verfolgte, ist vor dem Hintergrund seiner posthum ver- öffentlichten Tagebücher und Glossarien unschwer zu erkennen: Sie sollte als eine Art politisches Unbedenklichkeitstestat fungieren. 6. Die ›Spiegel-Affäre‹ Vor dem Hintergrund seiner Kritik an Schmitt und dessen Anhängern sowie seiner Sorge vor der Rückkehr eines autoritären Staates wird verständlich, dass Kirchheimer vehement reagierte, als die Bundesanwaltschaft am 26. Oktober 1962 wegen des Verdachts gefährlichen Landesverrats aufgrund des Berichtes einer Zeitung eine spektakuläre Polizei- 249 So in Gesprächen mit George Schwab (vgl. Schwab 1988a: 78-80) oder im Gespräch mit Rainer Erd, (zitiert in Neumann 1981: 239). 88 Einleitung aktion durchführte. Ereignisse, die als ›Spiegel-Affäre‹ in die bundesdeutsche Zeitgeschichte eingingen. Auslöser der Polizeiaktion war eine am 8. Oktober 1962 erschienene Titelgeschichte des ›Spiegel‹, in der ihr Autor, der stellvertretende Chefredakteur Conrad Ahlers, unter der Überschrift ›Bedingt abwehrbereit‹ über Mängel der Verteidigungsbereitschaft der Bundeswehr berichtete. Er berichtete darin auch über die Folgen, die ein atomarer Angriff der Sowjetunion nach Einschätzung von führenden Militärangehörigen für die Bundesrepublik haben würde. Nahezu alle Fakten, die in dem Artikel pointiert zusammengefasst wurden, waren bereits in anderen Publikationen des In- und Auslandes zu lesen gewesen. Dennoch warf die Bundesanwaltschaft dem ›Spiegel‹ Landesverrat vor und ließ zweieinhalb Wochen nach Erscheinen des Artikels in einer nächtlichen Polizeiaktion die Redaktionsräume des Hamburger Nachrichtenmagazins sowie deren Bonner Redaktionsräume nach Beweismaterial für den vermuteten Geheimnisverrat durchsuchen. Sie ließ zudem mehrere Redakteure, darunter den ›Spiegel‹-Herausgeber Rudolf Augstein, in Untersuchungshaft bringen. Die mehrere Tage andauernde Durchsuchungsaktion der Redaktionsräume sowie die monatelange Inhaftierung des Herausgebers Augstein und anderer verantwortlicher Redakteure sorgten in der bundesdeutschen Öffentlichkeit für großes Aufsehen und Proteste. Vier Jahre später erwiesen sich die Anschuldigungen als haltlos und sämtliche Verfahren wurden eingestellt – wohingegen die öffentlichen Proteste Auftakt eines sich verändernden Demokratieverständnisses in der Bundesrepublik wurden.250 Kirchheimer verfolgte die Ereignisse aus der amerikanischen Ferne angespannt per Zeitungen, Briefen und Telefonaten. Früh stellte sich heraus, dass Verteidigungsminister Franz Josef Strauß den Bundestag über sein Engagement in dieser Angelegenheit belogen hatte. Je länger Kirchheimer sich mit den polizeilichen und staatsanwaltschaftlichen Details der Vorgänge befasste, desto mehr sah er im Agieren der Bundesregierung das Hervorlugen eines autoritären Staates und fühlte sich durch das Vorgehen der Polizei an die Gestapo erinnert. Er verfolgte die weiteren Ereignisse auch nach dem Rücktritt von Strauß weiter. In dieser Situation erreichte ihn die Anfrage von Ronald Campell vom New Yorker Wissenschaftsverlag Hartcourt, einen Aufsatz über die Bundesrepublik für einen Sammelband mit »Case Studies in Western 250 Zur Bedeutung der ›Spiegel-Affäre‹ im Kontext der bundesdeutschen Geschichte vgl. Herbert (2014: 757-769). Einleitung 89 Political Systems« zu schreiben.251 Kirchheimer zögerte nur kurz und nahm das Angebot unter der Bedingung an, dass er sich auf die ›Spiegel-Affäre‹ konzentrieren dürfe. Nach Zustimmung des Verlages nutzte er seinen nächsten Aufenthalt in der Bundesrepublik im Juni und Juli 1963 nahezu ausschließlich dazu, Material für den Aufsatz zu recherchieren und zudem Gespräche mit verschiedenen Beteiligten wie Conrad Ahlers und Rudolf Augstein,252 sowie mit sachverständigen Kritikern des Vorgehens der Adenauer-Regierung wie Adolf Arndt, Fritz Bauer, Richard Schmid und Horst Ehmke zu führen. Mitten in die Herbstmonate, in denen er mit seinen Recherchen über die ›Spiegel-Affäre‹ beschäftigt war, platzte die Anfrage von Hermann Kesten, einen Artikel für ein Buch mit Stellungnahmen von deutschen Emigranten, die nach 1949 nicht in die Bundesrepublik zurückgekehrt waren, zu schreiben.253 1960 war im Münchner List-Verlag ein von Wolfgang Weyrauch herausgegebenes Taschenbuch mit dem Titel Ich lebe in der Bundesrepublik erschienen,254 in dem sich 15 Schriftsteller und Essayisten kritisch mit den inneren Verhältnissen der bundesdeutschen Wohlstandsgesellschaft auseinandersetzten und damit beträchtliches Aufsehen erregten.255 An diesen Publikumserfolg wollte Kesten mit dem vom ihm initiierten Sammelband Ich lebe nicht in der Bundesrepublik anknüpfen, der in derselben Taschenbuchreihe des List-Verlages erscheinen sollte, um den Erfahrungen von in der Emigration Gebliebenen in der deutschen Öffentlichkeit mehr Gehör zu verschaffen. Im Oktober 1962 fragte Kesten diesbezüglich bei Kirchheimer an; er wende sich »an zwei Dutzend prominente Schriftsteller, Künstler und Wissenschaftler«,256 die dem Lesepublikum erläutern sollten, warum sie nicht aus der Emigration zurückgekehrt sind. Kirchheimer verspürte zunächst keine große Neigung, sich an diesem Buchvorhaben zu betei- 251 Brief von Ronald Campell an Otto Kirchheimer vom 22. Mai 1963. State University of New York, University at Albany, Special Collections & Archives, Otto Kirchheimer Papers, Series 2, Box 2, Folder 56. 252 Briefe von Otto Kirchheimer an Conrad Ahlers und an Rudolf Augstein vom 7. Juni 1963. State University of New York, University at Albany, Special Collections & Archives, Otto Kirchheimer Papers, Series 2, Box 1, Folder 4. 253 Hermann Kesten hatte vor 1933 als Verlagsleiter bei Gustav Kiepenheuer in Berlin gearbeitet und war nach seiner Flucht aus Deutschland einer der wichtigsten Autoren und Organisatoren der deutschsprachigen schriftstellerischen Emigration. Auch nach der Befreiung Europas vom NS-Regime konnte Kesten es nicht über sich bringen, nach Deutschland zurückzuziehen. 254 Vgl. Weyrauch (1960). 255 Vgl. Herbert (2014: 759f.). 256 Brief von Hermann Kesten an Otto Kirchheimer vom 20. Oktober 1962. State University of New York, University at Albany, Special Collections & Archives, Otto Kirchheimer Papers, Series 2, Box 1, Folder 91. 90 Einleitung ligen. Er änderte dann aber seine Meinung, als er in einem Gespräch mit Gurland in Darmstadt auf die Idee kam, weniger über sich als Person, als über seine Wahrnehmung der Bundesrepublik im Lichte der aktuellen ›Spiegel-Affäre‹ zu schreiben. Sein Brief an Hermann Kesten erschien im Frühjahr 1964 in dem von Kesten herausgegebenen Taschenbuch zusammen mit den Beiträgen von 35 anderen Autoren, unter ihnen Max Brod, Oskar Maria Graf, Carl Zuckmayer, Manès Sperber, Arnold Brecht und Erich Fried. Kirchheimers knapp sechs Druckseiten umfassender Beitrag257 ist ein Dokument seiner Wahrnehmung der generellen Tendenzen in der bundesdeutschen Politik sowie seiner Sorge, dass die Bundesrepublik unter dem Applaus von Anhängern Schmitts wie Rüdiger Altmann in einen autoritären Staat hinübergleiten könnte. Das Vorgehen der Bundesregierung und der Bundesanwaltschaft bezeichnet er als ein Wiederaufleben einer »längst totgeglaubte[n] deutsche[n] Methode, innenpolitische Gegner mit Landesverratsverfahren zur Strecke zu bringen« (S. 527). In den von der Bundesanwaltschaft bemühten Landesverratsklauseln der Strafrechtsnovelle von 1951 sieht er eine »deutsche juristische Tradition« (S. 530) am Werke, die öffentliche Kritik auf eine Stufe mit Verrat stellt. Dadurch könne jede der Staatsführung ungeliebte Opposition mit dem Kainszeichen des Landesverrats gebrandmarkt und somit mundtot gemacht werden. Kirchheimer schildert in dem Artikel die ersten juristischen Erfolge des ›Spiegels‹ und betont dessen wichtige Funktion in der Bundesrepublik. Angesichts der Anpassung der SPD an den politischen Status quo der Bundesrepublik sei die parlamentarische Opposition »zu einem Wurmfortsatz der offiziellen Staatsgewalt herabgesunken« (S. 529). Das mache die Presse, und hier vor allem den ›Spiegel‹, zur wichtigsten oppositionellen Kraft im Lande. Die Zeitung setzte die nahezu ausgestorbene journalistische Berufstradition fort, der Staatsgewalt durch kritische Berichterstattung notorisch unangenehm zu sein. Am Ende des Artikels bleibt für Kirchheimer trotz der ersten juristischen Erfolge des ›Spiegels‹ weiterhin offen, welchen politischen Ausgang die Ereignisse für die Bundesrepublik nehmen werden. Werden sich die autoritären Tendenzen verstärken und es kommt zu einer büro- 257 Dabei handelte es sich laut Brief von A. R. L. Gurland an den Verlag vom 8. August 1963 um eine Fassung, die von ihm »aus den in der italienischen Sonne gekochten handschriftlichen Zettelchen des Verfassers zusammengefügt worden ist«. Universitätsbibliothek Frankfurt, Archivzentrum. Nachlass A. R. L. Gurland, Na 5, 684 (1). Einleitung 91 kratischen »Allianz mit dem Militär« (S. 532)? Oder wird der Bundestag aus der Angelegenheit lernen und das politische Strafrecht reformieren? Die ›Spiegel-Affäre‹ zeige für ihn exemplarisch, »warum freies Atmen unter der politischen Käseglocke zwischen Rhein und Elbe eine so schwierige Angelegenheit ist« (S. 527) und warum es besser sein könnte, nicht in der Bundesrepublik zu leben. Die von Kirchheimer vorbereitete gründliche Dokumentation und Aufarbeitung der ›Spiegel-Affäre‹ erschien im Herbst 1965 mit dem Titel A Free Press in a Democratic State? The Spiegel Case. Der Aufsatz findet sich in einem Sammelband mit dem Titel Politics in Europe, der von Gwendolen M. Carter und Alan F. Westin herausgegeben wurde. Mit über 50 Druckseiten ist der Aufsatz der mit Abstand umfangreichste in dem Buch. Kirchheimer zeichnet für den Artikel nicht als alleiniger Verfasser, sondern zusammen mit Constantine Menges, den er angesichts der Fülle des Quellenmaterials zwischenzeitlich als Hilfe gewonnen hatte, verantwortlich.258 John H. Herz teilte Kirchheimer nach seiner Lektüre anerkennend mit, der Aufsatz »reads like a detective story.«259 Aus dem Briefwechsel zwischen den beiden Autoren geht hervor, dass Menges primär für die englischsprachige Aufarbeitung des deutschen Originalmaterials sowie für den ersten Textentwurf der Schilderung der laufenden Ereignisse zuständig war.260 Ansonsten trägt der Artikel mit seinen Bewertungen und der politischen Stoßrichtung die deutliche Handschrift Kirchheimers und weitet die in dem Brief an Kesten formulierten Kritikpunkte im Detail aus. Intensiv stand Kirchheimer in Kontakt mit Richard Schmid und Horst Ehmke. Ehmke hatte die Prozessführung gegen die Bundesregierung im Namen der SPD-Fraktion im Bundestag vor dem Bundesverfassungsgericht übernommen und versorgte ihn mit zusätzlichem Material. Mehrfach bat er Schmid und 258 Menges war 1939 als Sohn deutscher Emigranten in der Türkei geboren worden und studierte nach seiner Übersiedelung Political Science an der Columbia University, wo er 1962 als Doctoral Student aufgenommen wurde. Seine spätere politische Karriere führte ihn in leitende Positionen beim CIA und in diverse außenpolitische Spitzenpositionen für Latein- und Mittelamerika in der Ära von US-Präsident Ronald Reagan. 259 Brief von John H. Herz an Otto Kirchheimer vom 8. April 1965. State University of New York, University at Albany, Special Collections & Archives, Otto Kirchheimer Papers, Series 2, Box 1, Folder 77. 260 Briefwechsel Otto Kirchheimer mit Constanine Menges 1963/4. State University of New York, University at Albany, Special Collections & Archives, Otto Kirchheimer Papers, Series 2, Box 1, Folder 113. 92 Einleitung vor allem Ehmke bezüglich diverser Detailangaben um Rat und Korrektur.261 Ausführlich wird den amerikanischen Lesern zunächst die herausragende Rolle des ›Spiegel‹ als kritische publizistische Instanz der Bundesrepublik in der Ära Adenauer erläutert. Danach folgt als eine Art Vorgeschichte zu den Ereignissen vom 26. Oktober 1962 die Schilderung der kritischen Berichterstattung im ›Spiegel‹ über den Bundesverteidigungsminister Franz Josef Strauß; Kirchheimer schließt sich dem seinerzeit u.a. von Erich Kuby gezeichneten Bild von Strauß an, wonach dieser eine autoritäre Charaktermaske ist, die selbst auf freundliche Kritik dünnhäutig und aggressiv reagiert.262 Ausführlich wird dargestellt, mit welchen Tricks der Verteidigungsminister versuchte, seine Wunschvorstellung einer nuklearen Bewaffnung der Bundeswehr auch gegen die veränderte Militärdoktrin der USA durchzusetzen und die Kritik daran zu kriminalisieren. Die von langer Hand vorbereitete nächtliche Polizeiaktion qualifiziert Kirchheimer als »brought back chilling memories of Gestapo times« (S. 551) und in mehrerer Hinsicht rechtswidrig. Ausführlich wird in dem Artikel des Weiteren geschildert, mit welchen illegalen Methoden die deutschen Behörden die Hilfe des Franco-Regimes in Spanien in Anspruch nahmen, um dem zu diesem Zeitpunkt im Urlaub befindlichen ›Spiegel‹- Redakteur Conrad Ahlers habhaft zu werden und über die diversen unwahren Angaben, die seitens der Bundesregierung zum Ablauf der Vorgänge gegeben wurden und schließlich im Rücktritt von Strauß mündeten. Einen beträchtlichen Teil des Artikels nimmt die rechtliche Würdigung der Vorgänge ein. Kirchheimer und Menges schildern ihrer amerikanischen Leserschaft die einschlägigen strafrechtlichen Bestimmungen, die in Deutschland dominierenden Rechtsdoktrinen zur Auslegung des Landesverratsvorwurfs, die besondere Funktion der Bundesanwaltschaft sowie die Bedeutung des Bundesverfassungsgerichts bei der zum Zeitpunkt der Publikation noch ausstehenden Gerichtsentscheidungen. Letztlich müsse es darum gehen, die Beschränkung der im Grundgesetz garantierten Pressefreiheit höchstrichterlich zurückzuweisen. Die bisherige Rechtsdoktrin, wonach die Publikation von Informationen über Vorgänge im Staatsapparat als Landesverrat gewertet wer- 261 Im Nachlass von Horst Ehmke findet sich ein umfangreicher Ordner mit der entsprechenden Korrespondenz. Friedrich-Ebert-Stiftung, Archiv für soziale Demokratie, Horst Ehmke Depositum, Nr. 504. 262 Vgl. Kuby (1963). Einleitung 93 den kann, sei zwar eine »old German legal tradition« (S. 580). Und sie fügen hinzu: »Perhaps traditions such as this are too expensive to be conserved« (S. 580). Ausführlich wird in dem Artikel auch von den Protesten gegen das Vorgehen der Staatsgewalt in der bundesdeutschen Öffentlichkeit berichtet. Der SPD kommt in dieser Schilderung die Rolle eines Mitläufers zu. Ängstlich darum bemüht, nicht ebenfalls in den Ruch des Landesverratsvorwurfs zu geraten, wurden die Spitzen der Partei erst dann aktiv, als sich eine größere Protestwelle entwickelt hatte. Folgt man Kirchheimer, so hätte es ohne diese massiven Proteste – bei denen er insbesondere die Rolle von Studenten hervorhebt – keine Aufarbeitung der Vorgänge im Bundestag gegeben. Eine wirkliche Konfrontation mit der Bundesregierung suchte die SPD auch dort nicht; sie war »restricting itself to a role reminiscent of the chorus in a Greek tragedy – underlining in cautious and measured tones the results safely acquired by others« (S. 584). Umso wichtiger sei in Deutschland eine freie Presse mit ihrer »indispensable function in controlling the government« (S. 584). Die zahlreichen Protestaktionen im Zuge der ›Spiegel-Affäre‹ wertet Kirchheimer als gutes Zeichen dafür, dass dies zumindest von einem relevanten Teil der bundesdeutschen Öffentlichkeit mittlerweile ähnlich gesehen werde. Der Artikel schließt in einem verhalten optimistischen Ton. Die öffentlichen Debatten und die politische Niederlage von Strauß »may provide symbols and experience out of which a tradition of opposition to any government’s authoritarian tendency might develop« (S. 587). Auch das Bundesverfassungsgericht werde hoffentlich in den noch ausstehenden Verfahren der Pressefreiheit eindeutig Vorrang einräumen. Die alten Landesverratsklauseln aus der Strafrechtsnovelle von 1951 würden hoffentlich bald reformiert und die abstruse ›Mosaiktheorie‹ verworfen, wonach auch die Zusammenfügung von bereits bekannten Fakten den Straftatbestand des Landesverrats erfüllen kann. In allen drei Punkten sollte Kirchheimer im Übrigen später Recht bekommen. Die Proteste im Zuge der ›Spiegel-Affäre‹ werden mittlerweile in der Zeitgeschichtsforschung als Auftakt einer Demokratisierung der politischen Kultur der Bundesrepublik gewürdigt.263 Das Bundesverfassungsgericht bewertete 1966 in seiner Entscheidung die ›Mosaiktheorie‹ als nicht verfassungskonform und nahm zudem eine klare Unterscheidung zwischen der Tätigkeit eines Spions und der eines Journalis- 263 Vgl. Wolfrum (2005: 263-267). 94 Einleitung ten vor.264 1968 erfolgte schließlich auch eine Reform der 1951 eingeführten Bestimmungen im Strafrechtsänderungsgesetz, nach denen nicht nur gegen Redakteure des ›Spiegel‹, sondern extensiv gegen Kommunisten in der Bundesrepublik vorgegangen worden war.265 Auf einen gewissen Optimismus im Hinblick auf die politische Kultur in der Bundesrepublik stößt man auch in anderen Artikeln Kirchheimers aus diesen Jahren. So berichtet er in einer Buchbesprechung, die 1962 auf dem Höhepunkt des Eichmann-Prozesses in der ›Washington Post‹ erschien, dem amerikanischen Lesepublikum, dass es in Deutschland eine Gruppe Menschen gebe, für welche die Erinnerung »of their country‘s shame forms a key to their frame of mind«.266 Die Gruppe derer, die sich mit den Verbrechen der Deutschen in der noch nicht so lange zurückliegenden Vergangenheit beschäftigen, sei zwar noch recht klein, aber sie bestehe zumeist aus jungen Menschen und sei dabei, grö- ßer zu werden. 1965 kam Kirchheimer in der deutschsprachigen Ausgabe seines Buches über Politische Justiz rückblickend noch einmal kurz auf die ›Spiegel-Affäre‹ zurück. Ihn interessierte vor allem der Vergleich mit ähnlich gelagerten Landesverratsvorwürfen während der Weimarer Republik. Anders als damals sei 1962 »das Unerwartete« eingetreten: Die Betroffenen wussten sich besser zu wehren. Auch wenn das letzte richterliche Wort in der ›Spiegel-Affäre‹ noch ausstehe, so ließe sich schon jetzt feststellen, dass der weitere Verlauf der ›Spiegel-Affäre‹ zu einer »Relativierung der politischen Justiz beigetragen«267 hätte. 7. Wechsel an die Columbia University Der 1960 von Otto Kirchheimer initiierte und im Dezember 1961 vertraglich vollzogene Wechsel an die Columbia University268 barg aus seiner Sicht eine ganze Reihe von Vorteilen. Columbia bezahlte deutlich mehr als die mit weniger Vermögen ausgestattete New School. Colum- 264 Vgl. Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts 20, 162. 265 Auf Anregung des Verfassungsgerichts beschloss der Gesetzgeber zum 1. August 1968 das Achte Strafrechtsänderungsgesetz, in dem die Delikte Hochverrat, Landesverrat und Staatsgefährdung enger und klarer gefasst wurden, vgl. Brünneck (1978: 71-90). 266 Kirchheimer (1962b). 267 Kirchheimer (1965a: 792). 268 Columbia University New York, University Archives, Special Collection, Appointment Card Otto Kirchheimer. Einleitung 95 bia hatte eine höhere akademische Reputation im amerikanischen Universitätssystem. Als Angehöriger der Columbia University durfte Kirchheimer seinen Sohn nach Abschluss der High School kostenfrei am dortigen Barnard College und anschließend auch kostenlos an einer der Graduate Schools studieren lassen. Die Lehrverpflichtung war geringer. Und schließlich – und das war ihm nach der Erinnerung seiner Tochter tatsächlich am wichtigsten269 – hatte die Columbia University in ihren Statuten keine Residenzpflicht für ihre Full Professors. Er konnte nun also ohne Probleme und weitere Ausreden in Silver Spring mit seiner Familie wohnen bleiben und während des Semesters für eine oder manchmal auch zwei Übernachtungen mit dem Zug oder dem Flugzeug nach New York pendeln. Doch schon wenige Wochen nach seinem Dienstantritt im Januar 1962 war Kirchheimer nicht mehr so überzeugt davon, ob er mit dem Wechsel tatsächlich die beste Wahl für sich getroffen hatte. Zwar war er erlöst vom Druck der Residenzpflicht und hatte formell auch geringere Anwesenheitspflichten, jedoch war die Arbeit für seine Fakultät nicht unbedingt weniger geworden. An Gurland schrieb er im März 1962: »The New School job [… was] much less work, I would think about 60 % what the Columbia job entails; from the viewpoint of work load I surely regret to have abandoned the New School.«270 Kirchheimers Amtsantritt als »New Seat in the Faculty« wurde zusammen mit dem des Historikers Peter Gay Ende April 1962 feierlich vor der Fakultät verkündet.271 Er war dort ›Professor for Government‹ im ›Department for Public Law and Government‹.272 Das Department war Teil der ›Graduate Faculty for Political Science‹, zu der neben seinem Department auch die Fächer Soziologie, Anthropologie, Wirtschaft, Geschichte, Mathematische Statistik und Sozialpsychologie 269 Hanna Kirchheimer-Grossman im Gespräch am 15. April 2019. 270 Brief von Otto Kirchheimer an A. R. L. Gurland vom 7. März 1962. State University of New York, University at Albany, Special Collections & Archives, Otto Kirchheimer Papers, Series 2, Box 1, Folder 68. 271 Minutes April 27, 1962. Minutes of the Faculty of Political Science 1950-1962. Special Collection, Columbia University Archives. 272 Columbia University Bulletin. The Graduate Faculties. Series 62, Seite 262. Special Collection, Columbia University Archives. 96 Einleitung gehörten.273 Einige der Studiengänge waren Department-übergreifend, die meisten aber in den Departments verankert.274 Kirchheimer musste keine Undergraduates am College unterrichten, sondern hatte es ausschließlich mit Graduate- und Post-Graduate-Studenten zu tun. Seine Kurse waren thematisch mehr oder weniger fest umrissen. Regelmäßig sollte er im akademischen Jahr die folgenden vier Kurse abhalten: ›European Political Institutions‹, ›Institutions and political procedures in Germany‹, ›Institutions and political procedures in France‹ sowie ein Forschungsseminar mit dem Titel ››Studies in the theory and practice of modern government‹.275 Ab 1964 wurde er auch als Professor in der im selben Jahr gegründeten interdisziplinären School of International Affairs and the Regional Studies geführt und seine Kurse wurden für Studierende anderer Fächer geöffnet.276 In den Sitzungsprotokollen seiner Fakultät, des Departments und der diversen Komitees hat Kirchheimers Wirken wenig Spuren hinterlassen. Besonders engagiert hat er sich nachweislich für die Studierenden. Von Beginn an fungierte er als ›Adviser for Foreign Political Institutions and Political Theory‹ seiner Fakultät.277 Zudem kümmerte er sich erfolgreich darum, ihm wichtige Kollegen und Freunde an die Columbia University zu holen. So konnten auf seine Initiative hin 1963 Paul Kecskeméti von der RAND-Corporation und 1965 John H. Herz für Gastprofessuren an seinem Department gewonnen werden.278 Auch seinen Kollegen und guten alten Freund Gurland, der 1962 mit kräftiger Unterstützung von Kirchheimer eine politikwissenschaftliche Professur in Darmstadt erhalten hatte, holte er 1964 für ein Semester nach 273 Die anderen beiden Fakultäten waren die Geisteswissenschaften in der ›Graduate Faculty of Philosophy‹ und die Naturwissenschaften in der ›Graduate Faculty of Pure Science‹. 274 Kirchheimers Büro lag im Fayerweather-Gebäude der Universität; es war das ehemalige Dienstzimmer 516 von Franz L. Neumann, das auch noch einen Teil von dessen aus Deutschland mitgebrachtem Bücherbestand enthielt. Ein Teil dieser Bücher ist später in den Besitz von Julian Franklin übergegangen und von ihm an Andreas Kalyvas weitergegeben worden (Auskunft Andreas Kalyvas am 15. Mai 2019). 275 Vgl. die Angaben in den Universitätsbulletins: Columbia University Bulletins. The Graduate Faculties. Series 60-66 (1960-1966). Special Collection, Columbia University Archives. 276 Columbia University Bulletin. The Graduate Faculties. Series 64, Number 7, Seite 11. Special Collection, Columbia University Archives. 277 Vgl. Columbia University Bulletin. The Graduate Faculties. Series 63, Seite 255. Special Collection, Columbia University Archives. 278 Columbia University Bulletin. The Graduate Faculties. Series 62, Seite 262 sowie Minutes as of April 29, 1965. Minutes of the Faculty of Political Science 1963-1970. Special Collection, Columbia University Archives. Einleitung 97 New York und unterrichtete mit ihm zusammen das Forschungsseminar ›Studies in the theory and practice of modern government‹.279 Im Winter Term 1965 unterrichtete er diesen Kurs zusammen mit Juan Linz.280 Die Konsequenz, die Kirchheimer aus der von ihm gegenüber Gurland verlautbarten Unzufriedenheit über den hohen Arbeitsaufwand bei den Routineaufgaben an der Columbia University zog, bestand darin, sich um Forschungsfellowships und um auswärtige Aufenthalte in Deutschland zu bemühen. Wie zuvor an der New School waren seine Bemühungen erfolgreich. Nach einer vorzeitigen Beendigung des ersten Spring Terms, den er vertretungsweise an der Columbia University gelehrt hatte, verbrachte er die Monate Mai bis August 1961 als Fulbright Professor an der Juristischen Fakultät der Albert-Ludwigs-Universität Freiburg. Das Stipendium wurde Kirchheimer im Mai 1960 zugesichert281 und deckte die Monate von Mai bis Juli 1961 ab.282 Auch in den Jahren 1963, 1964 und 1965 konnte er Finanzierungen als Fulbright-Professor für sich heraushandeln, wofür er teilweise für ein gesamtes Semester in New York freigestellt wurde.283 Den Spring Term 1963 verbrachte er ohne Lehrverpflichtung als Visiting Professor am Department of Government an der Yale University in New Haven. Zwischenzeitlich erreichte ihn die Anfrage von Herbert Marcuse, ob er die Absicht verspüre, für einige Zeit an die Brandeis University zu wechseln.284 Kirchheimer lehnte freundlich ab und verbrachte das akademische Jahr 1964/65 als Fellow des Social Science Research Council (SSRC) sowie als Fellow der John Guggenheim Foundation.285 Seine häufigen 279 Columbia University Bulletin. The Graduate Faculties. Series 64, Number 8, Seite 277. Special Collection, Columbia University Archives. 280 Columbia University Bulletin. The Graduate Faculties. Series 65, Number 3, Seite 284. Special Collection, Columbia University Archives. 281 Brief der Fulbright Comission an Otto Kirchheimer vom 10. Mai 1960, State University of New York, University at Albany, Special Collections & Archives, Otto Kirchheimer Papers, Series 2, Box 1, Folder 62. 282 Brief von Otto Kirchheimer an Carl Anthon vom 9. Oktober 1960, State University of New York, University at Albany, Special Collections & Archives, Otto Kirchheimer Papers, Series 2, Box 1, Folder 62. 283 Die ›Appointment Card‹ Kirchheimers von der Columbia University hat für den Autuum Term 1964 und den Spring Term 1965 »Leave without salary« registriert. Appointment Card Otto Kirchheimer. File 159/9. Special Collection. Columbia University Archives. 284 Brief von Herbert Marcuse an Otto Kirchheimer vom 14. Oktober 1963. State University of New York, University at Albany, Special Collections & Archives, Otto Kirchheimer Papers, Series 2, Box 1, Folder 110. 285 Otto Kirchheimer, curriculum vitae (1965). Privatsammlung Hanna Kirchheimer-Grossman (Arlington). 98 Einleitung Anträge auf Drittmittel-finanzierte Dienstbefreiungen wurden von der Fakultätsleitung nicht immer nur mit Stolz und Freude entgegengenommen. Sein Ansinnen, auch den Winter Term 1965 als Fellow in absentia verbringen zu dürfen, lehnte die Universitätsleitung mit der Begründung ab, dass es für ihn momentan keinen ausreichenden Ersatz gäbe und vertröstete ihn auf das Frühjahr 1966.286 Seine regelmäßigen Aufenthalte in Deutschland verband Kirchheimer mit der Teilnahme an internationalen Tagungen. 1962 nahm er im August an der Rockefeller Conference über Political Opposition in Bellagio am Comer See in Italien teil. Im August des folgenden Jahres reiste er zur Anschlusstagung der Rockefeller Conference über Political Opposition an gleicher Stelle. Auch die Tagungen, auf denen er seine Überlegungen zur ›catch-all Party‹ erstmals einem größeren wissenschaftlichen Publikum vorstellte, fanden in Europa statt. Mit seinem Wechsel an die Columbia University stieg das Ansehen Kirchheimers im Fach Political Science in den USA. Ein Indikator dafür ist 1961 seine Kooptation als Nachfolger von Leo Strauss in das Editorial Board der ›American Political Science Review‹ (APSR),287 der von der American Political Science Association (APSA) herausgegebenen Fachzeitschrift. Aus den Korrespondenzen in Kirchheimers Nachlass geht hervor, dass er im Editorial Board der APSR für eingereichte Artikel aus dem Bereich der Vergleichenden Politikwissenschaft und der Politischen Theorie zuständig war, aber auch aktiv Artikel akquirierte und sich zu anderen Themenfeldern des Faches zu Wort meldete. 8. Regierungssysteme im Wandel Neben Deutschland war Frankreich das europäische Land, dessen politische Entwicklung Kirchheimer am genauesten beobachtete.288 Während seiner Pariser Exilzeit hatte er die turbulenten innenpolitischen Vorgänge der Jahre 1933 bis 1937 hautnah mitverfolgen müssen und auch zu innenpolitischen Fragen der französischen Politik publiziert. Auch später im OSS und State Department verfolgte und kommentierte er die politische Entwicklung Frankreichs während des Krieges und 286 Brief des Provost der Columbia University an Otto Kirchheimer vom 18. März 1965. General Correspondence 1890-1971, Ki 1960-67, 160/21. Special Collection. Columbia University Archives. 287 Vgl. Kettler (2006: 535). 288 Zu Kirchheimers Frankreichschriften seit der Weimarer Republik vgl. Schale (2011) und Buchstein (2018a). Einleitung 99 danach. 1947 hatte er für das State Department eine namentlich nicht gezeichnete Studie mit dem Titel A Constitution for the Fourth Republic fertiggestellt, in der er die Umstände der französischen Verfassungsgebung nachzeichnete und eine umfassende Bewertung der Verfassung der Vierten Republik vornahm.289 Er begrüßte die starke Position der Legislative und wandte sich gegen den Versuch von Charles de Gaulle, ein Präsidialsystem zu schaffen. Entsprechend kritisierte er, dass sich im Zuge der Verfassungsberatungen der von den französischen Christdemokraten vorgeschlagene Neuentwurf durchgesetzt hatte, wonach die Rolle des Präsidenten symbolisch aufgewertet wurde. Er sah dadurch Verfassungskonflikte zwischen dem Präsidenten und dem Parlament als geradezu programmiert an. Seit 1947 bereiste Kirchheimer Frankreich regelmäßig bei seinen fast jährlichen Europareisen. Er hatte in Paris aus seiner Exilzeit mehrere alte Freunde und Bekannte den Buchantiquar Fritz Meyer und Charles und Leonore David, mit denen er und später seine gesamte Familie viel Zeit zusammen verbrachten. Bis 1958 war Frankreich zwar immer wieder einmal Thema in Kirchheimers Aufsätzen zur Parteienforschung und zum Wandel der Opposition in modernen Massendemokratien, aber es entstanden zunächst keine weiteren größeren Arbeiten zu dem Thema. Kirchheimer sah in der Vierten Republik eine Reprise der Weimarer Republik und verfolgte die seit 1956 eskalierende politische Krise in dem Land aufmerksam, bis sie am 3. September 1958 in der Ausrufung der Fünften Republik mündete. Im Spring Term 1957 lehrte er ein Seminar ›Contemporary France‹ und im Fall Term 1958 den Kurs ›Contemporary France: Its Government and Politics‹ an der New School.290 Von der Machtübernahme de Gaulles gab er sich wenig überrascht, wendete sich nun aber wieder der Arbeit an Artikeln über das Land zu. 1957 besprach er ein Buch über aktuelle Fragen der französischen Politik, 1958 und 1959 widmete er sich der Analyse der politischen Entwicklung in Frankreich in zwei Aufsätzen. Kirchheimers erster neuer Frankreich-Beitrag ist die Rezension eines federführend von Stanley Hoffman geschriebenen Buches über die rechtsextreme Mouvement Poujade (MP) für ›Social Research‹, der 289 Vgl. Kirchheimer (1947b) sowie die Einleitung der Herausgeber von Band 6 der Kirchheimer-Edition. 290 Vgl. die Angaben in den Bulletins der Graduate Faculty der New School for Social Research der Jahre 1955 bis 1961. Archive of the New School for Social Research: New School Institutional Collections. 100 Einleitung Hauszeitschrift der New School for Social Research. Die MP war ein Vorläufer der Partei von Jean Marie Le Pen und Kirchheimers Besprechung ist insofern instruktiv, als er sich im Unterschied zu den Autoren des von ihm rezensierten Buches vom definitiven Niedergang rechtsextremer Parteien in Frankreich nicht überzeugt zeigt. Der »emotional and economic stress«,291 der die Mittelklassen in Frankreich ergriffen hat, die »xenophobia and leanings toward antisemitism« des MP, ihr Hass auf Intellektuelle und ihr militanter Anti-Parlamentarismus sind keine Überbleibsel einer autoritären Vergangenheit, sondern »belong to a recent vintage«.292 Ein Jahr nach dieser Buchbesprechung erschien ebenfalls in ›Social Research‹ sein Artikel France from the Fourth to the Fifth Republic. Kirchheimer untersucht in diesem Beitrag die Gründe für den Zusammenbruch der von ihm bereits 1947 kritisierten Verfassung der Vierten Republik und versucht eine Erklärung dafür anzubieten, warum und wie es Charles de Gaulle so leicht gelingen konnte, eine neue Verfassungsordnung mit ihm als Präsidenten in Kraft setzen zu lassen. Als tiefere Ursache dafür sieht Kirchheimer generelle gesellschaftliche Faktoren an, »trancending the French scene« (S. 396). Frankreich hat nach dem Zweiten Weltkrieg eine industrielle Modernisierung erfahren, die mit einem Substanzverlust von Parlament und Parteien einhergegangen ist. Im Zuge dieser Entwicklung hat sich die französische Bürokratie peu à peu von der exekutiven Leitung und der legislativen Kontrolle verselbständigt. Die Kolonialverwaltungen verstärken diesen Trend noch, indem sie das Parlament und die Regierung zur nachträglichen Sanktionierung ihrer Entscheidungen degradierte. Die öffentliche Reaktion auf diesen »process of migration of political substance was political apathy« (S. 399). Kirchheimer interpretiert die innenpolitische Malaise in Frankreich also nicht als eine grundsätzliche Strukturschwäche des Parlamentarismus, sondern als das besondere Resultat eines in allen westlichen Demokratien sich ereignenden industriegesellschaftlichen Modernisierungsprozesses. Als sich dann Anfang 1958 der Krieg in Algerien weiter zuspitzte, sah sich die Regierung der Vierten Republik vor die Alternative gestellt, die Kommunisten mit in die Regierung aufzunehmen oder die Macht an den bereits an den Türen klopfenden de Gaulle zu übergeben. Gegen eine Regierungsbeteiligung der Kommunisten sprach, dass dies von der Verwaltung und vom Militär nicht akzeptiert worden wäre. De Gaulle wiederum nahm den Regierungs- 291 Kirchheimer (1957a: 367). 292 Vgl. Kirchheimer (1957a: 369). Einleitung 101 auftrag erst an, als er zugleich die Vollmacht erhielt, das politische System Frankreichs nach seinen Vorstellungen umzubauen und sich dies per Referendum bestätigen zu lassen. Kirchheimer nennt de Gaulle einen »representative of authoritarian technocracy, rather than of plebeian totalitarianism« (S. 401). Die von de Gaulle geschaffene und am 28. September 1958 per Referendum angenommene Verfassung der Fünften Republik wird von Kirchheimer mit scharfen Worten kritisiert. Die Macht des Präsidenten sei zu wenig begrenzt, die Positionen des Premierministers und des Kabinettes sowie der Nationalversammlung seien zu schwach. Die Fünfte Republik hat damit den von Kirchheimer schon in den 1930er Jahren diagnostizierten Trend zur Verschiebung der Gesetzgebung vom Parlament in Richtung Präsident zu einem vorläufigen Abschluss gebracht. Kirchheimer scheut aber davor zurück, das neue französische System als Präsidialdiktatur zu bezeichnen. Trotz ihrer antiparlamentarischen Stoßrichtung gibt es in der Verfassung »little evidence that the presidency has been intentionally construed to serve as a springboard for the assumption of Caesarean-Napoleonic or modern totalitarian dictatorship« (S. 405). Hätte de Gaulle dies gewollt, dann hätte er statt der in der Verfassung vorgesehenen indirekten Wahl des Präsidenten durch ein Wahlkollegium aus Parlamentariern, Generalräten und Gemeindevorständen die Direktwahl des Präsidenten vorgesehen – im Text Kirchheimers gibt es keinen Hinweis darauf, dass er die von de Gaulle 1962 per Referendum eingeführte Direktwahl des Präsidenten vorausgeahnt hat. Kirchheimer verwahrt sich auch dagegen, die Wahlen zur Nationalversamlung im September 1958 als einen überwältigenden Stimmungswechsel der Wählerschaft zu interpretieren. Tatsächlich habe es nur geringe Verschiebungen in der Wählerschaft gegeben. Dazu gehören einmal Verschiebungen innerhalb der kleineren rechten Parteien, sowie ein Abschmelzen der kommunistischen Voten, das er auf die antikommunistische Stimmung im Land nach dem gescheiterten Ungarnaufstand von 1956 zurückführt. Die neuen Mehrheitsverhältnisse für de Gaulles Politik im Parlament sind in erster Linie das politische Artefakt eines Wahlsystems, das eine »disproportion between the final outcome and the general intentions of a large section of the votes« (S. 422) erzeugt hat. Kirchheimer ist skeptisch, ob der Wechsel in Richtung starker Präsidialverfassung die gesellschaftlichen und politischen Probleme in Frankreich in Zukunft wirklich lösen kann, das neue Verfassungsmodell »is 102 Einleitung construed from the viewpoint of administrative efficiency rather than from a careful consideration of the supporting political structure« (S. 425). Symptomatisch für diese Schwäche ist die seiner Sicht nach völlig unklare Kompetenzverteilung zwischen Präsidenten und Premierminister, die Konflikte von der Art heraufbeschwören kann, wie sie später in Frankreich in der Ära der ›cohabitation‹ ausgebrochen sind. In etwas veränderter Fassung erschien der zuvor genannte Artikel ein Jahr später unter dem Titel In Frankreich regiert ein einziger Mann in der Zeitschrift ›Außenpolitik‹. Die pointiertere Formulierung in der Überschrift lässt bereits erkennen, dass es sich dabei nicht lediglich um eine um etwa 60 Prozent gekürzte Übersetzung ins Deutsche handelt, sondern dass Kirchheimer seine Kritik an den politischen Vorgängen in Frankreich darin sehr viel deutlicher zum Ausdruck bringt. Auch despektierliche Formulierungen über de Gaulle finden sich in diesem Artikel in größerer Zahl. Die politische Kultur Frankreichs in den 1950er Jahren nennt er den durch die öffentliche Meinungsbildung vorangetriebenen »Verdummungsprozess bewusster Entpolitisierung« (S. 429), was umso betrüblicher sei, als Frankreich in früheren Zeiten stolz sein konnte auf das unabhängige politische Urteil seiner Bürger. Die Politik der französischen Eliten sei ein jahrelanges »Spiel [gewesen], um Verantwortung auszuweichen und Zeitgewinne zu erzielen« (S. 428). Im Zuge des französischen Kolonialkriegs in Indochina und der Algerienkriege hat sich im Land ein »Rückfall die fast unausweichlichen Formen des Nationalismus« (S. 429) ereignet. Die letzte Regierung der Vierten Republik unter der Führung des Christdemokraten Pierre Pflimlin hat sich für die »Kapitulation« vor de Gaulle entschieden. De Gaulles Verfassungspolitik wird als eine Art Inkarnation der Theorie von Carl Schmitt gedeutet: »Konstituierte und konstituierende Machtbefugnisse wurden in derselben Übergangsregierung, verkörpert in der Person General de Gaulles, vereinigt« (S. 430). Das französische Wahlsystem ist »anachronistisch« (S. 434) und die dadurch erzeugten Ergebnisse widersprechen den Absichten der Wählerschaft. Die neue Verfassung stellt ein Übergewicht technokratischer Verwaltungsbeamter gegenüber den Politikern her; in einer Gesellschaft, in welcher der Verwaltungsapparat aufgrund seiner Rekrutierungsmuster »von der Oberklasse und den oberen Mittelklassen beherrscht« (S. 436) wird. Nach der Veröffentlichung dieser beiden Artikel blieb Frankreich weiter oben auf der Liste der Länder, deren politische Entwicklung Kirchheimer beobachtete und kommentierte. Die Kommentierung erfolgte in diversen Nebenbemerkungen und Fußnoten in seinen Artikeln zum Wandel der Parteiensysteme in Westeuropa sowie im Rahmen einer Einleitung 103 Reihe von Buchbesprechungen, hauptsächlich für die ›Washington Post‹. Fast obsessiv verfolgte er die Literatur von und über Charles de Gaulle. Dessen Memoiren stellt er an intellektueller Brillanz in eine Reihe mit denen Napoleons, Bismarcks und Trotzkis, bevor er dessen harsche Kritik an der Parteiendemokratie und Hass gegen die KP in Frankreich zurückweist.293 Er fordert einen Abschied von dessen Autoritarismus und eine Politik der »moral and cultural satisfaction«.294 Zwei Jahre nach de Gaulles Regierungsübernahme bezweifelt er die Erfolge der bisherigen Wirtschafts- und Finanzpolitik, kritisiert die unsozialen Maßnahmen der Regierung auf Kosten der »weaker elements of society«295 und erwartet für die kommenden Jahre verstärkte Proteste gegen die Regierung. Weitere Themen seiner Frankreich- Rezensionen sind die Außenpolitik, die starke Rolle des Militärs sowie die sich verändernde politische Kultur.296 Auch auf die USA ging Kirchheimer in einigen seiner Artikel ausführlicher ein. In den ›Gewerkschaftlichen Monatsheften‹, dem theoretischen Zentralorgan des Deutschen Gewerkschaftsbundes (DGB), erschien 1961 sein Artikel Sachverstand und Politik im Bereich der Verwaltung. Der Beitrag geht zurück auf einen Vortrag, den er im Juli 1961 im Rahmen der Recklinghäuser Gespräche bei den Ruhrfestspielen gehalten hatte. Der DBG-Vorstand hatte Kirchheimer kurzfristig im April 1961 dazu eingeladen und Kirchheimer stimmte mit dem Hinweis zu, dass er das Thema Sachverstand und Demokratie »in einer Zeit, in der die Parteien einer allgemeinen Abwertung unterliegen«, für besonders wichtig erachte.297 Im Zentrum seines Vortrages und späteren Artikels steht die spezielle Frage nach dem Verhältnis von Politik und Verwaltung im modernen Staat. An verschiedenen Stellen des Beitrages wird erkennbar, dass Kirchheimer mit seinen Überlegungen insbesondere Aktivisten aus dem gewerkschaftlichen Milieu, die eine Abneigung gegenüber Berufspolitikern und Fachbeamten hegen, zum Nachdenken anregen will. Eröffnet wird der Aufsatz mit einem Hinweis auf ein Gemälde von José Clemente Orozco, das er in einem nordamerikanischen College gesehen hatte. Auf dem Bild ist eine technisch formidable Produktionsmaschine 293 Vgl. Kirchheimer (1959a, 1960a, 1960f.). 294 Kirchheimer (1960d). 295 Vgl. Kirchheimer (1960e). 296 Vgl. Kirchheimer (1962b), (1963) und (1966). 297 Brief von Otto Kirchheimer an den Vorstand des DGB vom 8. April 1961. State University of New York, University at Albany, Special Collections & Archives, Otto Kirchheimer Papers, Series 2, Box 1, Folder 40. 104 Einleitung zu sehen, die von einem entspannt ein Buch lesenden Arbeiter lediglich gelegentlich kontrolliert werden muss. Der mexikanische Maler Orozco war für Kirchheimer kein Unbekannter: Wandgemälde von ihm hatte auch die New School for Social Research. Dort allerdings waren sie zum Zeitpunkt des Erscheinens des Artikels seit einigen Jahren diskret hinter Vorhängen zum Verschwinden gebracht, um nicht in den Leumund kommunistischer Sympathien zu geraten,298 worüber Kirchheimer sich mehrfach lustig gemacht hatte.299 Für Kirchheimer wirft das Bildmotiv die seit Friedrich Engels und Lenin auf der Linken immer wieder neu diskutierte Frage nach den gesellschaftspolitischen Folgen des technischen Fortschritts auf die Tagesordnung. Was sind »die immanenten Grenzen« (S. 463) auf dem Weg der Herrschaft über Menschen zur Verwaltung der Dinge? Kirchheimer nimmt Beobachtungen über die aktuelle politische Situation in den USA als Ausgangspunkt seiner Überlegungen. Zu Beginn des Jahres hatte John F. Kennedy die Präsidentschaft angetreten. Mit sichtlicher Freude schildert Kirchheimer die ungewöhnliche Gelegenheit des neuen Präsidenten, aufgrund der vorherigen Blockade mit dem Kongress eine hohe Zahl der knapp 500 Positionen für Bundesrichter neu besetzen zu können. Mit den neuen Ernennungen war trotz der »psychologische[n] Labilität der amerikanischen Bevölkerung« (S. 465) zumindest auf absehbarer Zeit kein Neuaufleben der »McCarthy‘schen Hexenjagd« (S. 465) zu erwarten. Kennedy habe damit gezeigt, was ein sich seiner politischen Kompetenzen bewusster Präsident erreichen könne, im Unterschied zu Eisenhower, den Kirchheimer im Kontrast dazu als »Verwaltungsratsvorsitzenden« (S. 465) bezeichnet. Zum Erfolg Kennedys haben paradoxerweise die plutokratischen Züge der USA beigetragen, denn aufgrund des Reichtums seiner Familie brauchte er weniger Verpflichtungen gegenüber Geldgebern eingehen. Kritisch sieht Kirchheimer allerdings die erneute Bestätigung von J. Edgar Hoover als Direktor des F.B.I. Mit dieser Personalie sei die »überfällige Durchleuchtung der Methoden und Voraussetzungen der Geheimpolizei von vornherein ausgeschlossen« (S. 466). Bei seinen Überlegungen zur Expansion des amerikanischen Verwaltungsapparats rekurriert Kirchheimer auf seine eigenen Erfahrungen als »früherer langjähriger Angehöriger einer der größten Bürokratien der westlichen Welt« (S. 467). Den von den USA betriebenen personellen und materiellen Aufwand im Bereich der Außen- und Sicherheits- 298 Vgl. Friedlaender (2018: 213-218). 299 Gespräch mit Peter Kirchheimer am 31. Januar 2019. Einleitung 105 politik hält er für völlig überzogen. Demgegenüber fehle es an Personal im Bereich der Kartellaufsicht oder bei der Steuereinnahme. Für Kirchheimer sind diese Disproportionalitäten in der amerikanischen Administration ein Beleg dafür, dass es letztlich politische Entscheidungen sind, die die Rahmenbedingungen der Verwaltung definieren. Was die Kontrolle des Verwaltungshandelns betrifft, so listet Kirchheimer zwar eine ganze Reihe an potentiellen Kontrollinstanzen auf, beurteilt ihre Wirksamkeit aber sehr unterschiedlich. Ausgesprochen schwach sind in den USA die tatsächlichen Möglichkeiten der Parlamentskontrolle – ein Befund, den Kirchheimer mit Bezug auf verschiedene westeuropäische Demokratien generalisiert. Auch die Gerichte seien in Bezug auf Parlamentskontrolle bestenfalls nur in Einzelfällen erfolgreich. Etwas besser steht es um die Kontrollmöglichkeiten politischer Parteien, wenn sie kluge Personalpolitik betreiben. Ähnliches gilt für die Regierung. Den wichtigeren Eckstein der Verwaltungskontrolle bildet ihm zufolge die interministerielle Kontrolle, die durch den Kampf der verschiedenen Fachministerien gegeneinander zustandekommt. Im Zuge ihres Kompetenzgerangels werden nolens volens auch die verschiedenen gesellschaftlichen Interessengruppen an der Verwaltungskontrolle beteiligt, da jede von ihnen zumeist privilegierte Ansprechpartner innerhalb der einzelnen Ministerien haben. In die Schilderung der diversen ministeriellen Konkurrenzen schiebt Kirchheimer mit der Erwähnung des Namens Helmut Quirini einen Seitenhieb in Richtung der mangelnden bundesdeutschen Korruptionsbekämpfung ein.300 Im personellen Verhältnis von Verwaltung und gesellschaftlichen Interessengruppen spricht sich Kirchheimer gegen gesetzliche Inkompatibilitäten aus. Sie würden in der Regel nicht viel helfen, richten aber viel Schaden an, da sie den freien Wechsel zwischen »Talenten aller Sparten« (S. 473) unnötig erschwere. Gegen Ende seines Beitrages wird Kirchheimer nicht müde, die herausragende Rolle der Persönlichkeit in der Politik zu betonen und damit das eingangs erwähnte Bildmotiv von Orozco zu dementieren. Mit an Max Weber erinnernden Worten ruft er die Bedeutung des Sachverstandes des Politikers in Erinnerung, die darin bestehe, aus Konstellationen des Konflikts solche des Kompromisses zu machen. Ein guter Politiker 300 Hans Kilb, ein Referent in Adenauers Kanzleramt, hatte regelmäßig vom Angebot eines Autolobbyisten Gebrauch gemacht, dessen Fahrzeug gratis zu nutzen. Der Bonner Landgerichtsdirektor Helmut Quirini wollte diese Nutzung als Korruptionsfall juristisch verfolgten, wurde daran jedoch von der damaligen CDU-Landesregierung gehindert – ein Fall, über den die damalige Presse mehrfach berichtete. 106 Einleitung zeichnet sich dadurch aus, dass er den Rang- und Stellenwert der in Konflikt liegenden Interessen »voll übersieht und seine Wertevorzüge dementsprechend trifft« (S. 474). Es sei genau »dieser politische Sachverstand« (S. 474), der letztlich »über die Erfolgsaussichten einer Demokratie auf längere Sicht hinaus entscheidet« (S. 474). Vom Oktober 1963 datiert ein Vortrag Kirchheimers mit dem Titel European Parliaments, den er auf einer Konferenz der ›United States National Commission for UNESCO‹ in Chicago hielt. Kirchheimer liefert in diesem bislang unveröffentlichten Text eine tour de force durch die Geschichte des modernen Parlamentarismus fast sämtlicher westeuropäischer Staaten. Das Grundmodell seines historischen Entwicklungsschemas zum Parlamentarismus vom Honorationenparlament zur modernen Massendemokratie entspricht dem in seinen Weimarer Schriften, weist in einzelnen Bewertungen aber dann doch einige Unterschiede auf. Nacheinander stellt Kirchheimer die verschiedenen Parlamentsfunktionen europäischer Parlamente auf den Prüfstand und gelangt dabei zunächst zu einer Reihe negativer Befunde. Bezüglich der Legislativfunktion stellt er heraus, dass »constitutional powers and political practice are two quite different matters« (S. 492). Parlamente werden in ihrer Gesetzgebungsfunktion längst von der Verwaltung oder über den Verordnungsweg von der Regierungsspitze ausgespielt. Nicht viel besser sieht es mit der Budgetkontrolle aus. War das Budgetrecht im liberalen Parlamentarismus gleichsam das Königsrecht des Parlaments, so verbleibt ihnen »in European parliaments only a symbolic meaning« (S. 494). Noch düsterer sieht es mit der Kontrolle der Verwaltung aus; die großen staatlichen Bürokratien lassen sich von Parlamenten schon aus Komplexitätsgründen nicht wirklich kontrollieren. So bleibt Kirchheimer zufolge als wesentliche Funktion des Parlamentarismus in Europa die Bestellung der Regierung sowie der Zusammenhalt von Regierungskoalitionen, wo diese notwendig sind. Auch wenn es an der Oberfläche anders aussehen möge, so stellen sich diese Probleme nach Ansicht von Kirchheimer auf gleiche Weise der parlamentarischen Praxis in den USA. Dennoch schließt sich Kirchheimer den Abgesängen auf den modernen Parlamentarismus, mit deren Zitation er seinen Text beginnen lässt, nicht an. Das Parlament »[has] to fight to find a continued useful place in the scheme of contemporary democratic government« (S. 499). Kirchheimer sieht diesen Kampf nicht als verloren an. Kluge kleinformatige Reformen könnten den Parlamentarismus durchaus wirkungsvoller machen und ihm mehr politisches Leben einhauchen. Er nennt in die- Einleitung 107 sem Zusammenhang die Regeln für die Einrichtung von parlamentarischen Untersuchungsauschüssen oder »the gift of the Scandinavian countries, the OMBUDSman as a kind of watchdog for the public« (S. 498). Auch eine Wiedergewinnung echter Opposition in den Parlamenten könne den Parlamentarismus beleben. Kirchheimer beendet seinen Vortrag mit einer salomonisch anmutenden Formel: »Recognizing both their usefulness and their inherent limitations will help them [parliaments – H.B.] to keep their appropriate place in the political scheme of our society« (S. 500). Dieser pragmatische Zug in Kirchheimers Denken findet sich auch in seinen Vorschlägen zur Parlamentsreform anlässlich des 45. Deutschen Juristentages 1964 in Karlsruhe. Nachdem er zuerst Probleme des bundesdeutschen Parlamentarismus schildert, stellt er danach als positiven Kontrast kurz die Parlamentsrechte und die parlamentarische Praxis in den USA vor. Ein zentrales Problem des bundesdeutschen Parlamentarismus sieht er in einer mangelnden Mißstandskontrolle durch den Bundestag und die Landesparlamente, weil der Einfluß der Regierungsparteien in den gegenwärtigen Reglements zu stark ist. Kirchheimer spricht sich erneut für die Institution des Ombudsmann aus, fordert eine Ausweitung der Frage- und Untersuchungsrechte der parlamentarischen Opposition und geht sogar noch einen Schritt weiter, indem er für bestimme Thematiken wie der Reform der Krankenversicherung im Parlament »Sozial-Enqueten« anregt. Er verbindet mit dieser Anregung, dass sich bei solchen sozialen Themen, die einen großen Teil der Bevölkerung angehen, über den Weg öffentlichwirksamer parlamentarischer Arbeit »die Autorität und die Dignität und das Prestige des Parlaments […] einen Wiederaufstieg erleben«.301 Sein Vorschlag stieß in der Diskussion des Juristentages auf geteiltes Echo: Ernst Fraenkel widersprach der Übertragbarkeit von amerikanischen Parlamentsusancen und Horst Ehmke äußerte sich skeptisch bezüglich des öffentlichen Interesses an solchen Gesetzgebungs-Enqueten. Im August 1964 nahm Kirchheimer mit einem weiteren Vortrag an den Recklinghäuser Gesprächen teil. Diesmal wollte er seine Zuhörerschaft über die Situation der Gewerkschaften in den USA informieren. Das Manuskript seines Textes Gewerkschaften und Politik in den USA findet sich in seinem Nachlass; ein Abdruck konnte bislang nicht nachgewiesen werden. Der Vortrag hat zwei große Themen: zum einen die »Rassenfrage« (S. 507) und deren Bedeutung für die gewerkschaftliche Poli- 301 Kirchheimer (1965b: E 99 und E 100). 108 Einleitung tik in den USA sowie zum anderen die Einflussmöglichkeiten der Gewerkschaften auf die Regierung der USA. Kirchheimer beginnt seinen Vortrag mit dem feierlichen Hinweis gegenüber seiner Zuhörerschaft, dass der 10. Juni 1964 als ein eminent wichtiger Tag in die amerikanische politische und Sozialgeschichte eingehen wird. Denn an diesem Tag konnte im Senat endlich das Bürgerrechtsgesetz verabschiedet werden. Kirchheimer sieht darin eine »umfassende Waffe« (S. 506), um den beträchtlichen Widerstand im Land »gegen die Integration« (S. 506) der Farbigen in den USA mit dem Rest der Bürgerschaft zu brechen. Für Kirchheimer stellt die Frage der »Bürgerrechte der Neger« (S. 506) das »brennendste innenpolitische Problem« (S. 506) der USA dar. Im gesamten Land, und nicht nur in den Südstaaten, wollen die »Racisten« (S. 507) an den Privilegien der Weißen festhalten und stellen Farbige, Puerto-Ricaner und andere Hispanics als Konkurrenz auf dem Arbeitsmarkt dar. Auch wenn die meisten großen Industriegesellschaften sich mittlerweile dem Rassismus entgegenstellen, findet er in diversen Einzelgewerkschaften weiterhin Unterstützung. Ausdrücklich begrüßt Kirchheimer deshalb die von der Regierung Lyndon B. Johnson angestoßene Gesetzgebung zur Nichtdiskriminierung am Arbeitsplatz, bezweifelt aber dessen volle Wirksamkeit angesichts einer steigenden strukturellen Arbeitslosigkeit in einzelnen Regionen der USA. Der These des linken Gewerkschaftskritikers Paul Jacobs, der 1963 in seinem in den USA viel beachteten Buch The State of the Unions den dortigen Gewerkschaftsführern vorgeworfen hatte, die Folgen des technologischen Fortschritts und der Automatisierung in der Industrie zu verschlafen,302 pflichtet Kirchheimer in diesem Zusammenhang ausdrücklich bei. Ausdrückliches Lob zollt er der Johnson-Regierung auch für deren Programme zur Bekämpfung der Armut. Er sieht darin einen großen Sprung nach vorn »für unser Land« (S. 511), der »mindestens einen ideologischen Durchbruch zu neuen Ufern bedeutet« (S. 511). Im Verhältnis der Gewerkschaften zur Politik betont er die enge Verbindung zwischen der demokratischen Partei und den Gewerkschaften. Beide haben seit der Ära von Franklin D. Roosevelt eine Art »gegenseitige[s] Schutz- und Trutzbündnis« (S. 514) miteinander geschlossen und beiderseits davon profitiert. Kirchheimer verweist zudem auf die große Bedeutung der Tatsache, dass in den USA der Posten des Arbeitsministers traditionell den Gewerkschaften zukommt. Dadurch kann die Schwäche der Gewerkschaften im pluralistischen Ringen mit den Inter- 302 Vgl. Jacobs (1963). Einleitung 109 essengruppen aus der Wirtschaft, zumindest teilweise kompensiert werden. Erneut befasste sich Kirchheimer in den 1960er Jahren mit dem Thema DDR und der Frage einer deutschen Wiedervereinigung. In dem 1961 kurz vor dem Bau der Berliner Mauer erschienenen Artikel German Democracy in the 1950s äußerte er sich über die Chancen einer schnellen deutschen Wiedervereinigung skeptisch. In Anschluss an die in der Bundesrepublik umstrittenen Thesen von Ernst Richert, der am (West-)Berliner IfpW die Forschungsabteilung zur DDR leitete,303 sprach Kirchheimer von einer »consolidation« (S. 485) des Machtanspruchs der DDR-Führung am Ende der 1950er Jahre. Vor diesem Hintergrund sei mit keiner schnellen Wiedervereinigung, jedenfalls nicht nach ausschließlich westdeutschen Bedingungen, zu rechnen, insbesondere wenn man den komplizierten Status von Berlin mit in die Rechnung einbeziehe. Der Adenauer-Regierung warf er vor, mit ihrer Politik der Westanbindung und gleichzeitiger Vereinigungsrhetorik der bundesdeutschen Öffentlichkeit Sand in die Augen zu streuen, ging aber nicht so weit, sich der Forderung von Karl Jaspers anzuschließen, Abschied vom Ziel der Wiedervereinigung zu nehmen. Drei Jahre später wurde Kirchheimer vom Ausschuss für Außenpolitik des U.S.-Repräsentantenhauses eingeladen, um am 29. Januar 1964 als einer von vier Experten im Rahmen einer öffentlichen Anhörung zu den neuen Entwicklungen im Sowjetblock zur Menschrechtssituation in Osteruropa auszusagen. Kirchheimer nahm diese Einladung sehr ernst, bereitete sich wochenlang darauf vor und überarbeitete seinen Eingangstext mehrfach, um konservativen Mitgliedern in dem Ausschuss keine potentielle Angriffsfläche zu bieten.304 Kirchheimer legte seinen Zuhörern im Ausschuss dar,305 dass der DDR-Führung aus ihrer Sicht in der Situation des Jahres 1961 kaum eine Wahl blieb, als die Abriegelung des Landes durch den Bau der Berliner Mauer zu vollenden. Die DDR-Führung habe diese Entscheidung nicht leichtfertig getroffen, schließlich seien ihr die damit einhergehenden Nachteile bewusst. Außerdem würde niemand gern zugeben, so offensichtlich und klar Menschenrechtsverletzungen zu begehen, denn sowohl die UN-Menschenrechtsdeklaration als auch die DDR-Verfassung postulierten die Freizügigkeit. Der DDR-Führung sei klar, dass sie mit dem Mauerbau zugebe, dem Westen gegenüber unterlegen zu sein. Vor die- 303 Vgl. Richert (1960). 304 Peter Kirchheimer im Gespräch am 17. März 2019. 305 Die Texte sind abgedruckt in Band 4 der Gesammelten Schriften, S. 875-883. 110 Einleitung sem Hintergrund sah Kirchheimer in der Wiedervereinigung beider deutscher Staaten keine kurzfristig realistische Option mehr, sondern plädierte für eine Politik der Entspannung und vorsichtigen Annäherung. 1965 veröffentlichte er den Artikel The Problem of the East German Republic. Der Beitrag erschien in einer neugegründeten kulturkritischen Zeitschrift mit dem Namen ›Salmagundi‹. Erst 1965 von Intellektuellen um Christopher Lasch, Susan Sonntag und Henry Pachter ins Leben gerufen, avancierte ›Salmagundi‹ zu einem der wichtigsten Sprachrohre der linksliberalen und linken Szene in New York.306 Kirchheimers Beitrag war von Henry Pachter (Heinz Pächter), den er noch als Redakteur der sozialdemokratischen Zeitschrift ›Die Gesellschaft‹ in Berlin und aus der späteren gemeinsamen Zeit in der Pariser Emigration und am OSS kannte, für das Gründungsheft akquiriert worden. Schwerpunkt des Artikels ist die Frage der Beziehungen der beiden deutschen Staaten zueinander. Kirchheimer macht sich darin zu einem sehr frühen Zeitpunkt zum Sprachrohr für eine Entspannungspolitik, wie sie zwei Jahre nach dem Mauerbau in den Plädoyers von Journalisten wie Peter Bender und Politikern wie Egon Bahr und Willy Brandt in der bundesdeutschen Öffentlichkeit erste Stimmen gefunden hatte. Den Ausgangspunkt seiner Überlegungen bot die kurz zuvor erfolgte Ankündigung des ägyptischen Präsident Gamal Abdel Nasser, die DDR völkerrechtlich anerkennen zu wollen. Damit setzte Nasser die bundesdeutsche Politik der Hallstein-Doktrin, wonach die Bundesrepublik sofort die diplomatischen Beziehungen zu jedem Staat abbricht, der die DDR anerkennt, unter Druck. Kirchheimer zufolge hat die Bundespolitik sich in eine Lage gebracht, »which any primer of diplomacy tells a student to avoid: it was no longer master of its own policy« (S. 592). Er kritisiert die Hallstein-Doktrin mit dem süffisanten realpolitischen Hinweis, dass man einen Staat, ob man ihn nun möge oder nicht, allein mit dem Hinweis auf seine fehlende Legitimität nicht weggewünscht bekommt. Er hinterfragt aber auch die von der Bundesregierung vertretene Annahme, die Existenz der DDR sei Teil eines kommunistischen Plans, in absehbarer Zeit den gesamten Westen zu erobern. Seines Erachtens gibt es für diese Befürchtung keinen Beleg: »During the later parts of Stalin’s rule, as well as during the Khrushchev regime, we find long stretches of extreme caution clearly opposed to any agressive strategy« (S. 593). Die Sowjetunion sei, und dies gelte selbst für die Berlin-Krise und die Kuba-Krise, vor allem an 306 Vgl. Wald (1987). Einleitung 111 der Wahrung des status quo interessiert. Dies gelte ebenso für die DDR. Was die DDR gegenwärtig repräsentiere, habe kaum etwas gemein »with the programs of German Communists fresh out of the underground« (S. 594) und auch nicht mit den Visionen der Kommunisten, die – und an dieser Stelle schildert Kirchheimer auch die Situation seiner Frau aus erster Ehe, Hilde Neumann – »flocking back from exile in Moscow or Mexico« (S. 594). Die DDR habe es aufgrund der sowjetischen Reparationen besonders schwer mit dem gesellschaftlichen Aufbau, wohingegen die Bundesrepublik vom Marshall-Plan und ihrer Export-Industrie zügig zu einem wirtschaftlichen Erfolgsmodell im Westen avancieren konnte. Von der bundesdeutschen Regierung fordert Kirchheimer, dass sie die DDR nicht länger destabilisieren solle. Eine solche Politik werde nicht dazu führen, dass die UdSSR ihre Unterstützung für den zweiten deutschen Staat aufgeben wird. Es liege letztlich gar nicht in der Hand der Bundesrepublik, die Wiedervereinigung zu betreiben; diese hänge ab von »historical accidents« (S. 597) und »drastic changes« (S. 597) in der Sowjetunion und im Verhältnis der beiden Supermächte zueinander. Die Bundesrepublik solle die DDR in ihr Kreditprogramm aufnehmen, engere wirtschaftliche Beziehungen aufbauen und das Land in der Technologieentwicklung fördern. Erst eine nicht um ihre Stabilität besorgte DDR-Führung werde aus Kirchheimers Sicht ein berechenbarer Verhandlungspartner für die Verbesserung der deutsch-deutschen Beziehungen. Stabilitätsgründe sprechen ihm zufolge auch für die Anerkennung der Oder-Neiße-Grenze durch die Bundesrepublik. Solange die internationalen Strukturen von der Blockkonfrontation geprägt sind, stehe eine schnelle Wiedervereinigung nicht auf der politischen Tagesordnung. Aus bundesdeutscher Sicht sei es momentan »one of the greatest misgivings« (S. 596) der DDR, »that its population is slowly but inevitably being estranged from Western habits and thought processes« (S. 596). Wolle man der zunehmenden alltagskulturellen Auseinanderentwicklung der Bevölkerungen aus den beiden deutschen Staaten erfolgreich begegnen, müssten die Möglichkeiten für private deutsch-deutsche Kontakte ausgebaut und intensiviert werden. Als Zukunftshoffnung für »the near future« (S. 598) schwebt Kirchheimer eine »German confederation, arising from intensified economic, technical, and personal contacts« (S. 598) vor. 112 Einleitung 9. Wandel der Parteiensysteme in Westeuropa In der politikwissenschaftlichen Teildisziplin der Vergleichenden Politikwissenschaft wird der Name Otto Kirchheimers zuallererst mit seinen Arbeiten aus dem Spätwerk zur Parteienforschung in Verbindung gebracht. Seine Diagnosen und gesellschaftstheoretisch unterfütterten Analysen des Wandels von politischen Parteien zu ›catch-all parties‹ wurden wiederholt als »paradigmatische Innovation«307 und »Meisterwerke der vergleichenden Parteienforschung«308 gepriesen. Sie gehören auch heute noch zum Kanon der Politikwissenschaft. Unisono wird in der Forschungsliteratur die Typenbezeichnung ›catch-all party‹ auf Kirchheimer zurückgeführt.309 Das Interesse Kirchheimers an Fragen der Parteientypologie geht zurück bis zur Weimarer Republik. Entzündet hatte es sich am Zustand der deutschen Sozialdemokratie. Mit Beginn seines Studiums war er 1923 der SPD beigetreten und während seines Studiums in Berlin und Bonn in der parteinahen Sozialistischen Studentenvereinigung aktiv gewesen.310 Bis zum Ende der Weimarer Demokratie blieb er in der Partei aktiv, sei es auf Parteiversammlungen, als Delegierter oder Beobachter auf Parteitagen, mit journalistischen Beiträgen in Parteizeitungen, auf Vorträgen in Parteigliederungen sowie als Autor in sozialdemokratischen Theoriezeitschriften. Kirchheimer zählte zum linken Flügel der Partei. Er kritisierte nicht nur die inhaltliche Ausrichtung der Partei, sondern auch parteiorganisatorische Angelegenheiten. In einem Text mit dem Titel Die Problematik der Parteidemokratie schloss er sich 1930 der Kritik der Jungsozialisten an, die in der SPD einen Mangel an innerparteilicher Demokratie beklagten und die Führung der Partei für eine Entpolitisierung der Arbeiterschaft verantwortlich machten. Als Ausgangspunkt seiner Intervention nahm er Robert Michels‘ in der damaligen Sozialdemokratie viel diskutierte These der oligarchischen Tendenzen in politischen Parteien.311 Er forderte von seiner Partei umfassende institutionelle Reformen, wobei er sich für Rotationsver- 307 Niclaus (1995: 22). 308 Schmidt (1985: 376). 309 Vgl. übereinstimmend Sartori (1976: 138), Grimm (1983: 299), von Beyme (1985: 371), Stöss (1989: 189), Poguntke (2001: 257), Krouwel (2003: 24), Loewenberg (2006: 600), Saalfeld (2007: 133), Allen (2009: 636), Decker (2011: 178), Detterbeck (2011: 94), Mair (2013: 82), Caramani (2014: 306) und Wiesendahl (2015: 169). 310 Zu Kirchheimers Engagement für die SPD in der Weimarer Republik vgl. die Einleitung zu Band 1 dieser Edition. 311 Vgl. Michels (1925). Einleitung 113 fahren, Unvereinbarkeitsregelungen und offen gestaltete Wahlen für Spitzenämter aussprach.312 Für die Etikettierung der SPD verwendete er als typologisierende Bezeichnung »demokratische Massenpartei«313 und grenzte sie von den bürgerlichen Parteien ab, die einen weniger starken Organisationsgrad aufwiesen. Dass Kirchheimer damals bereits mit dem zeitgenössischen Stand der internationalen Parteienforschung vertraut war, bezeugen die Ausführungen in seinem letzten in Deutschland vor seiner Flucht nach Paris veröffentlichten Aufsatz Bemerkungen zu Carl Schmitts ›Legalität und Legitimität‹ von 1933. Er schildert darin unter anderem die britischen und deutschen Parteienfronten und im Kontrast dazu die Parteienlandschaft Belgiens. Für die der belgischen Parteien verwendet er die von Sigmund Neumann in dessen Buch über die politischen Parteien in Deutschland kurz zuvor gefundene Kategorie der »Integrationspartei.«314 Auch in seinen Arbeiten während der ersten Jahre des Exils in Frankreich und am New Yorker Institut für Sozialforschung stieß Kirchheimer verschiedentlich auf Fragen der Parteienforschung. Erneut hat ihn insbesondere das Phänomen der demokratischen Massenpartei interessiert, etwa indem er diesen Parteitypus gegen Max Horkheimers Kritik verteidigte oder ihre Rolle in der Weimarer Republik Revue passieren ließ.315 Während seiner Arbeit im OSS und State Department gehörte die Beobachtung politischer Parteien ebenfalls zu seinen Aufgaben.316 In dieser Zeit stand er auch weiterhin mit seinem ehemaligen Mitarbeiter am Institut für Sozialforschung Ossip K. Flechtheim in Kontakt, der in seinem Buch über die Geschichte der KPD in der Weimarer Republik die Ausrichtung der Weimarer SPD als »Volkspartei«317 kritisierte. Auf den Terminus ›catch-all party‹ stößt man in Veröffentlichungen Kirchheimers das erste Mal in seinem (bereits erwähnten) Aufsatz Notes on the Political Scene in Western Germany aus dem Jahre 1954. An dieser Stelle verwendet er den Ausdruck allerdings noch nicht durchgängig und als fest umrissene Typenbezeichnung, sondern sporadisch und metaphorisch. Mit dem Terminus will er einen Wandel in der Zielgruppenorientierung von CDU und SPD im Wahlkampf des Jahres 1953 in der Bundesrepublik auf den Begriff bringen. Die CDU bezeichnet er als eine »conservative catch-all party« (S. 262), da es ihr gelungen 312 Vgl. Kirchheimer (1930a). 313 Kirchheimer (1930b: 196). 314 Kirchheimer (1933: 465), vgl. Neumann (1932). 315 Vgl. Kirchheimer (1940) und (1941). 316 Vgl. dazu Band 6 der Gesammelten Schriften von Otto Kirchheimer. 317 Flechtheim (1948: 322). 114 Einleitung sei, auch über traditionell konservative Milieus hinaus Wählerstimmen zu gewinnen. Mit Blick auf die Sozialdemokraten sieht er es zu diesem Zeitpunkt als eine noch offene Frage an, ob »the SPD [will] develop into a catch-all mass party rather than a democratic working-class party« (S. 263). Die innovative Begriffsverwendung Kirchheimers lässt sich allerdings noch weiter zurückverfolgen. Sie entstand offenbar im Zusammenhang von ›Intelligence Reports‹, die er 1950 im State Department über die DDR anfertigte. In einem Report vom 24. Mai 1950 schrieb Kirchheimer über die Nationale Front, dem Zusammenschluss der Parteien und Massenorganisationen in der DDR: »The National Front has become the catch-all organization for political activities emanating from East Germany which are designed to appeal to a non-communist public all over Germany«.318 Der Terminus ›catch-all‹ firmierte hier also in dem ganz anderen Zusammenhang von zwangsweise zusammengeschlossenen Massenorganisationen in einem diktatorischen System. In einem späteren Memorandum für das State Department taucht die Formulierung ›catch-all‹ im Zusammenhang mit der Bundestagswahl vom 6. September 1953 auf. Kirchheimer spricht hier vom »catch-all All-German bloc (BHE)«.319 In seiner späteren Auswertung des Wahlergebnisses heißt es: »[w]ith the specter of a socialist government fading and potential conflicts within the CDU enhanced by its expansion into a middle class catch-all, centrifugal tendencies may be expected to arise.«320 Im Zusammenhang des Abschneidens der FDP fügte er hinzu: »The FDP has managed to avoid major losses, but the general obliteration of denominational lines robbed the party of any chance of serving as a Catch-all for the Protestant vote.«321 Offenbar dachte Kirch- 318 Otto Kirchheimer: The State of East Germany 1949-50. Intelligence Report 5230 vom 24. Mai 1950, S. 12. National Archives at College Park, Maryland. General Records of the Department of State. Record Group 59. Intelligence Reports, 1941-1961 (National Archives Microfilm Publication M 1221). 319 Otto Kirchheimer: The West German Election Campaign. Intelligence Report 6378 vom 13. August 1953, S. 2. National Archives at College Park, Maryland. General Records of the Department of State. Record Group 59. Intelligence Reports, 1941-1961 (National Archives Microfilm Publication M 1221). 320 Otto Kirchheimer: The West German Bundestag Elections of 1953. Intelligence Report 6426 vom 6. Oktober 1953, S. 4. National Archives at College Park, Maryland. General Records of the Department of State. Record Group 59. Intelligence Reports, 1941-1961 (National Archives Microfilm Publication M 1221). 321 Otto Kirchheimer: The West German Bundestag Elections of 1953. Intelligence Report 6378 6426 vom 6. Oktober 1953, S. 14. National Archives at College Park, Maryland. General Records of the Department of State. Record Group 59. Intelligence Reports, 1941-1961 (National Archives Microfilm Publication M 1221). Einleitung 115 heimer nun bei seiner Begriffsverwendung das ›all‹ in ›catch-all‹ entlang von cleavages und hatte somit mehrere mögliche ›catch-alls‹ in verschiedenen distinkten Wählergruppen im Sinn. Angesichts der erstmaligen Verwendung des Begriffs ›catch-all‹ in diesen Dokumenten ist man fast geneigt, die Geburt der ›catch-all party‹- Formulierung in Diskussionen unter den Mitarbeitern der Abteilung Kirchheimers während der Kaffeepausen des State Departments zu vermuten.322 Innerhalb weniger Jahre entwickelte Kirchheimer aus diesen ersten begrifflichen Übungen seine neue Parteientypologie. Seine Überlegungen kulminieren in den beiden Aufsätzen Der Wandel des Westeuropäischen Parteisystems (publiziert 1965) und The Transformation of the Western European Party Systems (posthum veröffentlicht 1966). Kirchheimers Schriften zu diesem Thema sind eine Art Amalgam aus persönlichen Beobachtungen, theoretischen Annahmen über Veränderungen der Sozialstruktur westlicher Gesellschaften, der empirischen Parteisoziologie, Überlegungen aus der ökonomischen Theorie der Politik sowie einer Beimischungen von zahlreichen Beispielfällen, die er aus der Lektüre diverser europäischer Zeitungen gewann. Ihren Ausgangspunkt nahmen seine Überlegungen mit der Unzufriedenheit der zu seiner Zeit vorliegenden Parteitypologien, die im Kontrast standen zu den Beobachtungen, die er im Rahmen seiner Arbeit für das State Department in der ersten Hälfte der 1950er Jahre in der Bundesrepublik Deutschland, Österreich und Italien machte und die ihn in eine kritische Auseinandersetzung mit dem damaligen politikwissenschaftlichen Schrifttum zur Parteienforschung trieben. Eine anregende Rolle spielte dabei ein Arbeitspapier von Gurland für eine Tagung der Vereinigung für die Wissenschaft von der Politik, der heutigen Deutschen Vereinigung für Politikwissenschaft (DVPW), aus dem Jahr 1953 in Bad Orb, in dem er der politikwissenschaftlichen Pareienforschung eine mangelnde theoretische und empirische Durchdringung attestierte.323 Am Beginn der Überlegungen von Kirchheimer stand die Kritik an der im Umkreis von Dolf Sternberger erarbeiteten Parteienstudie von Rudolf Wildenmann Partei und Fraktion, die an prominentem Ort 1954 in einer von der Vereinigung für die Wissenschaft von der Politik neu herausgegebenen Schriftenreihe erschienen war. Kirchheimer lobt in 322 Vgl. zu diesen Reports auch die Einleitung zu Band 6 dieser Edition. 323 A. R. L. Gurland: Die Parteien als Forschungsobjekt – Thesen. Freie Universität Berlin, Universitätsarchiv. Bestand DVPW, Mitgliederrundbriefe. Mitgliederrundbrief Nr. 2 der Vereinigung für die Wissenschaft von der Politik, S. 4-12. 116 Einleitung seiner im Sommer 1954 in der ›Politischen Literatur‹ erschienenen Besprechung an Wildenmanns Buch die Menge der darin zu findenden Daten und Fakten zur inneren Struktur der CDU, SPD, FDP und des BHE. Seine Kritik entzündet sich an der Interpretation des zusammengetragenen empirischen Materials. Sie würde an einer »wesentlichen Einengung […] de[s] Gesichtskreise[s] des Verfassers […] durch seine Schulrichtung« (S. 249), womit er erneut auf den bereits zuvor mehrfach kritisierten Sternberger zielt, leiden. Wildenmanns Studie sei insofern von Sternbergers Vorurteilen geprägt, als ihr durchgehend das Bemühen anhafte, eine Wechselwirkung von zwei als schädlich angesehenen Faktoren, den Parteiführungsstäben und dem gegenwärtigen Verhältniswahlrecht, aufzuzeigen. Hinter dieser Sichtweise habe Wildenmann die »Vermittlung der konkreten Arbeitsweise der Parteien und die Analyse ihrer Wirkung im politischen Raum« (S. 249), ohne welche solche Verallgemeinerungen nicht getroffen werden dürften, aus den Blick verloren. Kirchheimer äußert die Vermutung, dass ein Teil dieser Fehlinterpretationen darin begründet liegt, dass der Verfasser falschen und rigiden typologischen Zuordnungen aufsitzt. Mit Blick auf die SPD müsse man erst einmal die Haltbarkeit des »von Wildenmann als fraglos übernommenen, populären Begriffsschemas Klassenpartei – Volkspartei […] prüfen« (S. 250). Kirchheimer wendet diese Kritik ins Methodische. Hätte sich Wildenmann mehr mit einer »historisch-genetische[n] Darstellungsweise« (S. 251) angefreundet, dann hätte er eine größere Konstanz in den deutschen Parteibildungen seit dem Kaiserreich bemerkt und ihm wäre aufgefallen, »dass die maßgebenden Parteischöpfungen sowohl Elemente der Interessenpartei als auch der Integrationspartei« (S. 251) in sich vereinen. Aufgabe der Parteienforschung müsse es sein, den unterschiedlichen Mischungsgrad dieser Elemente etwa mit Blick auf das Verhältnis von Partei und Abgeordneten aufzuspüren. Im ›Archiv des öffentlichen Rechts‹ erschien kurz darauf ein erster grö- ßerer und eigenständiger Aufsatz von Kirchheimer zur Parteienforschung mit dem Titel Parteistruktur und Massendemokratie in Europa. Er eröffnet die Argumentation mit einem Angriff auf zwei normative Positionen zur Parteienfrage in der damaligen Staatsrechtslehre. Zum einen attackiert er erneut Werner Weber und den im Hintergrund wirkenden Carl Schmitt mit ihrem »romantischen Affekt« (S. 223) bei der ablehnenden Haltung gegenüber politischen Parteien. Heute sei dieser Affekt bis auf wenige Ausnahmen einer »rationaleren Betrachtung« (S. 223) gewichen und habe der Erkenntnis Platz gemacht, dass die Parteien mit der »ihnen eigene[n] Aufgabe der politischen Gestaltung« Einleitung 117 (S. 223) scharf von allen anderen gesellschaftlichen Gruppen und Verbänden zu unterscheiden seien. Eine zweite Angriffsfront baut Kirchheimer gegen Gerhard Leibholz auf. Leibholz war der prominente Vertreter einer Parteientheorie, der zufolge die liberale Parlamentspartei alten Stils von einer modernen massendemokratischen Partei, die das Parlament weitgehend mediatisiert hat, abgelöst worden ist. Die normative Konsequenz, die Leibholz aus diesem Befund zog, bestand in einer erheblichen verfassungsrechtlichen Aufwertung von Parteien zu gleichsam öffentlich-rechtlichen Körperschaften.324 Diesen beiden normativen Positionen hält Kirchheimer die Notwendigkeit einer weitgehenden »Durchleuchtung und Differenzierung der Parteitypen« (S. 224) in modernen Demokratien entgegen. Trotz »mannigfacher Übergänge, Überschneidungen und vieler Sonderfälle« (S. 224) lässt sich das historische und empirische Material auf eine schematische »Dreiteilung der modernen Parteitypen« (S. 224) reduzieren. Kirchheimer präsentiert im Folgenden Befunde und Illustrationen aus mehreren Ländern Westeuropas, um die von ihm vorgeschlagene Typenbildung plausibel zu machen. Der erste Typus ist die »totalitäre Partei und Bewegung« (S. 224), wie sie sich mit dem Faschismus, Nationalsozialismus und Kommunismus entwickelt hat. Parteien dieses Typus sind in der überwiegenden Zahl der westlichen Demokratien klein und marginalisiert, sind mit den starken kommunistischen Parteien in Frankreich und Italien zuweilen aber auch stärker vertreten. Kirchheimer ist skeptisch, was die politische Assimilierbarkeit totalitärer Parteien in die moderne Demokratie betrifft, da sie letztlich darauf zielen, mit Hilfe demokratischer Instrumente politische Machtpositionen zu erobern, ohne die korrespondierende Bereitschaft, sich danach an demokratische Spielregeln zu halten. Für Länder mit starken totalitären Parteien sieht Kirchheimer daraus resultierende Funktionsstörungen. In dem reaktiven Bemühen der anderen politischen Parteien in Frankreich und Italien, das Störungspotential der kommunistischen Parteien auszuschalten, bleiben auch die sozialen Interessen der von ihnen vertretenen Bevölkerungsschichten auf der Strecke und führen zu schwerwiegenden »Verzerrungen« (S. 226) in den politischen Systemen. 324 Vgl. Leibholz (1952); zu Leibholz‘ Parteientheorie vgl. die Beiträge in Kaiser (2013). Im Anschluß an Kirchheimer hat Wilhelm Hennis Leibholz‘ verfassungsrechtliche Aufwertung der politischen Parteien einer scharfen Kritik unterzogen, vgl. Hennis (1992). 118 Einleitung Der zweite Typus, den er beschreibt, ist die »massendemokratische Partei« (S. 226). Sie ist der gegenwärtig am weitesten verbreitete Parteitypus. Parteien dieses Typus trachten danach, ein Maximum an Wählern anzusprechen und die Erfolgschancen scheinen ihnen umso größer zu sein, je breiter die Bevölkerungsschicht ist, an die sie appellieren können. Ein maximal funktionierendes massendemokratisches Parteiensystem setzt entweder eine konsensuelle politische Kultur wie in Großbritannien voraus, bei der die unterlegene Partei den Sieg der anderen Seite anerkennt, oder eine »weitgehende und bereitwillig angenommene Homogenisierung der Bevölkerung durch die moderne industrielle Zivilisation« (S. 226) wie in den USA. Je geringer diese soziale Homogenisierung erfolgt ist, desto stärker orientieren sich massendemokratische Parteien an partikulären gesellschaftlichen Interessen. Dieser gesellschaftliche Rückhalt vermag ihnen möglicherweise nicht zur Erringung der Mehrheit bei der Wahl verhelfen, aber doch zur »Gewinnung einer stabilen politischen Machtposition« (S. 227) und damit zur »Einengung des Spielraums« (S. 227) rivalisierender politischer Parteien. Als dritter Parteityp ragen Kirchheimer zufolge in dieses duale System von totalitären und massendemokratischen Parteien die »Reste älterer Parlamentsparteien« (S. 227) sowie regionale und sozial eng begrenzte Parteien hinein. Solche Parteien, die ohne Anlehnung an größere permanente soziale Organisationen sind, stehen Kirchheimer zufolge in der erkennbaren Gefahr, »eine Beute von totalitären Organisationen« (S. 228) zu werden. Mit dieser Typologisierung entkoppelte Kirchheimer in Abgrenzung zu bisherigen typologischen Vorschlägen in der Parteienforschung wie dem vom Maurice Duverger325 die Merkmale der Parteientypologie vom Grad der inneren Kohäsion politischer Parteien. Es gäbe schlecht integrierte totalitäre Parteien wie das Rassemblement du Peuple auf der französischen Rechten ebenso wie sehr kohärente Massenparteien wie die Sozialdemokratie in Österreich. Kirchheimer sieht in der innerorganisatorischen Struktur politischer Parteien ein weiteres wichtiges Differenzierungsmerkmal. Grundsätzlich unterscheidet er zwei Möglichkeiten: einmal einen Organisationstypus, in dem »eine gewisse Gemeinsamkeit der abhängigen Lebensweise der Mitglieder und gewisse Vorstellungen über zukünftige und zu fördernde soziale Entwicklungen bestehen« (S. 229). Diesen Typus sieht Kirchheimer trotz einiger gegenläufiger Tendenzen weiterhin in den sozialistischen und sozialdemo- 325 Vgl. Duverger (1951). Einleitung 119 kratischen Parteien realisiert. Den zweiten Organisationstypus findet er bei konservativen und christlichen Massenparteien. Sie sind intern grö- ßeren Spannungen ausgesetzt und können zu innerparteilichen Kompromissen häufig nur aufgrund des persönlichen Prestiges ihres Spitzenpolitikers gelangen. Im Weiteren buchstabiert Kirchheimer die Konsequenzen des Vorhandenseins der verschiedenen Parteitypen für das Funktionieren von Parlamenten, für die Koalitionsbildung, für das Verhältnis von Parlamentsfraktion und Partei, die Parteienfinanzierung sowie generell für die Gestalt moderner Regierungssysteme näher aus. In allen europäischen Ländern habe sich der bereits nach dem Ersten Weltkrieg begonnene Prozess der Verlagerung des politischen Schwergewichts weg vom Parlament weiter fortgesetzt. Während jedoch in den 1920er und 1930er Jahren die Machtabgabe der Legislative primär in Richtung Exekutive erfolgte, rücke in der Nachkriegszeit »die parteipolitische Seite der Sache« (S. 235) in den Vordergrund: »Die Kommandolinie zwischen den politischen Parteien und der Exekutive ist direkter geworden« (S. 235). Um die integrative Rolle politischer Parteien zu bewahren, sei es notwendig, ihnen so viel Unabhängigkeit vom Staat wie möglich zu geben. An dieser Stelle sieht er ein Problem, denn ihm zufolge sind die modernen massendemokratischen Parteien mittlerweile in eine »allzu große Nähe des Staates gerückt« (S. 245) und haben »viel von ihrer Bewegungsfreiheit und politischen Dynamik verloren« (S. 245). Das verfassungsrechtliche Plädoyer von Leibholz, die politischen Parteien als quasi öffentlich rechtliche Institutionen in ihren innerparteilichen Strukturen zu regulieren und sie aus öffentlichen Mitteln zu finanzieren, stößt bei Kirchheimer deshalb nur auf geringe Gegenliebe. Er fürchtet, dass solche Regulierungsmaßnahmen zu einer »Verbiedermeierung« (S. 244) der Parteien führen und eine wachsende »Parteimüdigkeit« (S. 245) zur Folge haben. Zudem leisteten sie einer Vorstellung Vorschub, wonach der Staat und die massendemokratischen Parteien mit verteilten Rollen zu einem Teil ein und derselben Unterdrückungsmaschinerie geworden seien – eine Vorstellung, wie sie Kirchheimer in Kreisen des linken Flügels der Jungsozialisten, namentlich bei Peter von Oertzen, erkennen zu können glaubt.326 Kirchheimer beendet seine Überlegungen mit der Feststellung, dass die massendemokratische Partei »weder ein bequemes noch ein sehr siche- 326 Vgl. Oertzen (1953). 120 Einleitung res politisches Instrument« (S. 247) ist. Aber angesichts der »Abgründe« (S. 247), die die totalitäre Partei eröffne und angesichts des offenkundigen Unvermögens des alten Parteitypus, die Bevölkerungsmassen politisch zu integrieren, bleibe sie die beste Option. 1957 erschien der Aufsatz The Waning of Opposition in Parliamentary Regimes. Er wurde in ›Social Research‹, der Hauszeitschrift der New School for Social Research, publiziert. Auf Deutsch wurde er im selben Jahr im ›Archiv für Rechts- und Sozialphilosophie‹ (ARSP) veröffentlicht. Die ARSP wurde in diesen Jahren von jüngeren Schülern Carl Schmitts gestaltet, die sich zur Aufgabe gesetzt hatten, den disziplinären Horizont des von ihnen als provinziell wahrgenommenen deutschen Wissenschaftsbetriebes zu erweitern.327 Kirchheimers Artikel erschien dort in der Übersetzung von A. R. L. Gurland unter dem Titel Vom Wandel der politischen Opposition. Die im vorliegenden Band abgedruckte Fassung stammt aus der zu Lebzeiten Kirchheimers von ihm 1964 zusammengestellten Aufsatzsammlung Politik und Verfassung in der edition suhrkamp. Dort trägt der Aufsatz den Titel Wandlungen der politischen Opposition. Kirchheimer bietet seinen Lesern in dem Aufsatz zunächst eine Typologie verschiedener Formen der politischen Opposition in parlamentarischen Demokratien. Die drei Typen, die er mit Beispielen aus verschiedenen europäischen Ländern näher beschreibt, sind erstens die »klassische parlamentarische Opposition« (S. 361), zweitens die »Opposition aus Prinzip« (S. 361) und als drittes Modell das »Abklingen der Opposition« (S. 361) in der überwiegenden Zahl der gegenwärtigen Demokratien. Den ersten Typus erläutert er mit Blick auf die englische Parlamentspraxis und -theorie seit dem 18. Jahrhundert. Ihr Merkmal sei das geordnete Wechselspiel zwischen Regierung und Opposition, das funktionieren konnte, weil die Opposition großes Vertrauen in die Regierung setzen konnte, dass diese ihre zukünftigen Erfolgsaussichten nicht mit unfairen Mitteln beschneiden würde. Kirchheimer zufolge verharrten die parlamentarischen Praktiken Großbritanniens sowie die der meisten englisch sprechenden Dominions bis heute »im Bannkreis« (S. 363) dieses Modells, da in deren Parlamenten in Bezug auf ökonomische und soziale Fragen »weitgehende Übereinstimmung über wün- 327 Vgl. van Laak (1993: 282f.) sowie Brockmöller / Hilgendorf (2009: 17). Dieser Aufsatz ist der von Schmitt am häufigsten zitierte Artikel aus Kirchheimers Spätwerk, vgl. Schmitt (1958: 262, 346, 366 und 488). Einleitung 121 schenswerte Ziele oder mindestens doch über den Umkreis der allseits als zulässig angesehenen Neuerungen« (S. 363) herrsche. Die Opposition aus Prinzip ist Kirchheimer zufolge das Ergebnis eines verspäteten Parlamentarismus auf dem europäischen Kontinent. Als ältere Beispiele nennt er die sozialistischen Parteien vor dem Ersten Weltkrieg, als neuere faschistische und kommunistische Parteien. Die Opposition aus Prinzip umfasst alle jene politischen Parteien, die davon ausgehen, dass sie ihr politisches Programm nur im Vollbesitz der politischen Macht realisieren können. Dies setzt die anderen Parteien unter Druck, da sie sich im Falle eines Sieges der Opposition aus Prinzip in ihrer Existenz bedroht sehen und zwingt ihnen zuweilen »vorsorgliche Verteidigungsmaßnahmen« (S. 368) auf. In solchen Fällen werden die Stimmen für die Opposition aus Prinzip faktisch anders gewertet und Spezialabsprachen zwischen den anderen Parteien sorgen dafür, dass ihre Mitglieder von gewissen Positionen ferngehalten werden. So nachvollziehbar aus Sicht Kirchheimers diese Reaktion ist, hält er sie dennoch nicht für unproblematisch, weil das Parlament einen Teil seiner Integrationsfunktion verliert. Für die Skizzierung des dritten Typus greift Kirchheimer auf die Beschreibung von Koalitionskonstellationen in Österreich und Italien seit dem Zweiten Weltkrieg zurück. Österreich sieht er als Musterfall einer »Ausschaltung der hauptsächlichen politischen Opposition mittels der Regierungsausübung durch ein Parteienkartell« (S. 369). Ausführlich schildert er, wie es dazu kam, dass sich die beiden ungefähr gleichstarken Parteien der Sozialisten und der Konservativen zu einem System einer sorgfältig abgesprochenen Zusammenarbeit durchrangen, mit der sie fast 90% der Wählerstimmen repräsentierten, und er listet die Vielzahl der Details, die sich in den Koalitionspakten beider Parteien finden, auf. Kirchheimer kritisiert das österreichische Modell mit scharfen Worten. Durch die groß-koalitionären Pakte werde »die Aus- übung parlamentarischer Kontrollfunktionen gefährde[t] oder gar unmöglich [ge]mach[t]« (S. 374). Italien beschreibt er als einen Fall, in dem die Opposition aus Prinzip der PCI so stark ist, dass sich die anderen Parteien in eine Art Abwehrkartell gezwungen sehen, das zu gravierenden Verzerrungen der parlamentarischen Repräsentation geführt hat. 122 Einleitung Neben Ursachen, welche aus spezifischen Parteikonstellationen wie in Österreich oder Italien derartige Kartellbildungen begünstigen,328 sieht Kirchheimer als den treibenden gesellschaftlichen Faktor solcher Koalitionsbildungen das »Aufkommen einer ganz neuen Mittelschicht« (S. 380) in den modernen Industrieländern an. Diese immer größer werdende Schicht besteht aus gelernten Arbeitern, dem mittleren Beamtentum und Angestellten mit sehr ähnlicher »ökonomische[r] und sozialpsychologische[r] Lage« (S. 380). Ihre Konsumentenerwartungen, die auf eine fortwährende Erhöhung des materiellen Lebensstandards gerichtet sind, wie auch ihre Dienstleistungserwartungen an den Staat decken sich weitgehend. Fast alle politischen Parteien sehen die neue Mittelschicht als wahlstrategisch wichtig an und richten ihr Agieren und ihre Programmatik auf diese Zielgruppe aus. Sie erwartet von der Politik eine »alsbaldige Honorierung« (S. 384) ihres Wählervotums. Diese Erwartungen machen es wiederum für eine parlamentarische Partei völlig »reizlos« (S. 384), sich in die Oppositionsrolle zu begeben, denn als mitregierende Partei kann sie die Bedürfnisse ihrer Anhängerschaft viel wirkungsvoller befriedigen. Als Referenzen für seine Gesellschaftsdiagnose führt Kirchheimer zeitgenössische Arbeiten von David Riesman, Helmut Schelsky und Siegfried Landshut an. Im Unterschied zu den genannten Autoren geht er allerdings nicht davon aus, dass der Trend zur einheitlichen Mittelstandsgesellschaft durchgängig alle gleichermaßen erfasst. Kulturell mag die moderne Gesellschaft zur Massengesellschaft geworden sein, sozial ist sie weiterhin eine Klassengesellschaft. Landshuts These vom Ende der Klassengesellschaft hält er entgegen, dass es weiterhin große Armut und »classes dirigeantes« (S. 382) gibt – diese allerdings haben nun kaum noch eine Chance auf politische Repräsentation; er nennt Teile der Rentnerschaft, kleine Angestellte und Selbständige in Kleinbetrieben, die zu den Hauptleidtragenden der gesellschaftlichen Veränderungen geworden sind. Aus ihnen speise sich das Stimmenpotential für die Parteien der rechtsextremen Opposition aus Prinzip. Insgesamt aber gilt laut Kirchheimer, dass in dem Maße, wie die politische Leistungsfähigkeit einer Partei an der Befriedigung der durch sie repräsentierten Gruppen gemessen wird, »eine auf lange Sicht berechnete parlamentarische Opposition objektlos« (S. 384) geworden ist. Für die nähere Bezeichnung der für seinem Aufsatz titelgebenden »Wandlungen der politischen Opposition« (S. 361) verwendet Kirchhei- 328 Robert A. Dahl kritisierte später, dass Kirchheimers Thesen primär aus seiner Länderauswahl resultierten, vgl. Dahl (1966a). Einleitung 123 mer eine Reihe metaphorischer Ausdrücke. In einem einzigen Absatz finden sich dafür die qualifizierenden Verben »versickern« (S. 379), »versiegen« (S. 379), »abklingen« (S. 379), »verebben« (S. 379) und an anderer Stelle »versanden« (S. 388) für den von ihm gemeinten Vorgang. Diese Worte sollen eine unumkehrbare Trendaussage bezeichnen und die Schlussfolgerung, die Kirchheimer aus seiner Darstellung zieht, ist eindeutig: Die kartellartigen Koalitionsbildungen in Österreich und Italien werden keine landesspezifischen Ausnahmen bleiben, sondern es darf bald auch in anderen europäischen Ländern mit Großen Koalitionen gerechnet werden. Dort wie hier geht der Trend in dieselbe Richtung: In eine Einfrierung bzw. Einfriedung einer politischen Opposition, die über den Rahmen der gegebenen Gesellschaftsordnung hinausweisen würde.329 Im darauf folgenden Jahr publizierte Kirchheimer in Heft 2 des Jahrganges 1958 von ›World Politics‹ unter der Überschrift The Party in Mass Society eine Sammelrezension von vier Neuerscheinungen auf dem Gebiet der Parteienforschung. Er bettet seine Kommentare zu den einzelnen Büchern in Überlegungen zu Methodenfragen ein und beginnt mit dem von Sigmund Neumann herausgegebenen Sammelband Modern Political Parties. Während der Weimarer Republik war Neumann mit seinem Buch Die Deutschen Parteien zum Begründer der Forschung zur Parteienlandschaft in Deutschland geworden und hatte mit der Unterscheidung zwischen individuellen Repräsentationsparteien und Massenparteien einen eigenen Vorschlag zur Typenbildung von Parteien geliefert.330 Neumann und Kirchheimer kannten sich aus der gemeinsamen Zeit in Berlin vor 1933 von der Deutschen Hochschule für Politik. Kirchheimer zufolge habe sich die politikwissenschaftliche Teildisziplin der »comparative politics« (S. 389) viel zu lange mit der Analyse einzelner Regierungssysteme beschäftigt. Notwendig sei es, zu einem »truly comparative approach« (S. 389) voranzuschreiten und Phänomene aus verschiedenen politischen Systemen gleichzeitig in den Blick zu nehmen. Die moderne Industriegesellschaft fungiere wie ein einziger gro- ßer »simplificateur« (S. 395) und die vergleichende Politikwissenschaft solle sich darüber im Klaren sein, dass viele der institutionellen Spezifika letztlich nichts anderes seien als Ausdruck einer »variety of manifestations of one societal structure« (S. 395), anstatt sich in nationalen Erzählungen zu verlieren. Voll des Lobes ist er für die Fülle an empiri- 329 Vgl. Söllner (1982: 311). 330 Vgl. Neumann (1932). 124 Einleitung schen Datenmaterial zu verschiedenen Ländern in Neumanns Sammelband. Er bemängelt allerdings die völlige »absence of […] an intellectual center of gravity« (S. 390) in Neumanns Schlusskapitel, obwohl die bisherige Forschung doch bereits genügend Material biete, um wenigstens einige theoretische Generalisierungen vornehmen zu können. Zu diesen Generalisierungen gehören für ihn Fragen der veränderten Rolle von Parteien in modernen Industriegesellschaften, ihr Funktionswandel in Staatsformen mit hohem Aktionsradius, die veränderten Interaktionen zwischen Regierung und Parteien und die Folgen dieser Veränderungen für den Parlamentsbetrieb. Kritisch äußert er sich in diesem Zusammenhang auch über Maurice Duverger und dessen Versuch, Parteistrukturen und -aktivitäten prirmär mit den Spezifika der jeweiligen nationalen Wahlsysteme zu erklären.331 Kirchheimer spitzt in seiner Rezension einige der zuvor von ihm bereits formulierten Trendaussagen zu: »The role of democratic mass parties as purveyors of material services for their supporters has dwindled considerably, and they no longer perform a paramount part as custodians of ideological traditions« (S. 392). Das aber hat wiederum Rückwirkungen auf die Parteien, wie die Schwächung des Typus der »integration party« (S. 392) und das Aufkommen des neuen Typus »protest party« (S. 392). Im Zentrum der Sorge von Kirchheimer steht damit die Rolle von »spontaneity« (S. 393) in der Gegenwart. Dass dafür im Parteiverständnis der DDR kein Platz ist, führt er mit Hinweis auf das Buch Der Funktionär in der Einheitspartei von Joachim Schultz aus, einer Studie aus der Forschungsabteilung DDR am IfpW. Wie aber ist es damit in modernen Demokratien bestellt? Wenn »politics were nothing but the rational ordering of calculable claims« (S. 394) einer begrenzten Zahl an Akteuren und Optionen, dann bedürfte es keines institutionellen Raums mehr in der Politik für Spontanität. Demokratische Massenparteien stehen heute vor der Wahl, entweder ihren Gestaltungsanspruch aufzugeben oder zu versuchen, spontane Unterstützung »for the attainment of specific objectives« (S. 394) zusammenzutrommeln. Im Juni 1959 erschien in der Zeitschrift ›The Western Political Quarterly‹ Kirchheimers Aufsatz Majorities and Minorities in Western European Governments. Der Beitrag ist eine Ausarbeitung eines Vortrages auf einer Konferenz der American Political Science Association (APSA). In Heft Juli/August 1959 wurde er in der Übersetzung von A. R. L. Gurland unter dem Titel Majoritäten und Minoritäten in Westeuropäischen Regierungen in der Zeitschrift ›Die Neue Gesellschaft‹ publiziert. Auf 331 Vgl. Duverger (1951). Einleitung 125 Anregung Gurlands verschärfte Kirchheimer einige seiner kritischen Worte und bezog sie ausdrücklicher als in der englischsprachigen Fassung auf die bundesdeutschen Verhältnisse. ›Die Neue Gesellschaft‹ war die 1954 gegründete Nachfolgerin der sozialdemokratischen Theoriezeitschrift ›Die Gesellschaft‹, zu der Kirchheimer bis zu deren Verbot 1933 mehrere Artikel beigesteuert hatte. Sein in dieser Publikation platzierter Aufsatz musste auch als Beitrag zur internen sozialdemokratischen Theorie- und Strategiedebatte verstanden werden, die in den Monaten vor dem im November 1959 anstehenden Programmparteitag in Bad Godesberg in aller Heftigkeit entbrannt war. Kirchheimer liefert in dem Aufsatz eine großflächige Beschreibung der sich wandelnden Rolle von politischen Parteien in den politischen Systemen Westeuropas und den sich daraus ergebenden Folgen für die Regierungsbildung und Regierungspolitik. Politische Parteien werden von ihm zunächst in der Funktion als »Vermittler zwischen den Organen des Staates und dem souveränen Volk« (S. 439) eingeführt. In dieser Rolle mildern sie einige der Konflikte zwischen den Bürgern und ihrer Regierung und nehmen insofern eine integrative Funktion in modernen Demokratien wahr. Kirchheimer beschreibt erneut den Typus der demokratischen Massenpartei und wie sie sich der Notwendigkeit ausgesetzt sieht, so viele Interessen wie möglich anzusprechen, um zur Mehrheitspartei avancieren zu können. Er wiederholt in diesem Zusammenhang seine Vermutungen über den Einfluss der Wandlungen der Sozialstruktur in modernen Industriegesellschaften, die zur Angleichung der Parteien geführt haben. Kirchheimer konzentriert seine Überlegungen dann aber auf die Frage nach der Zusammensetzung der Parlamentsfraktionen der großen demokratischen Massenparteien. Er identifiziert drei Idealtypen von Abgeordneten. Die kleine Gruppe der führenden Parteipolitiker, den größeren Kreis von Berufspolitikern aus dem Parteiapparat sowie schließlich »die große Zahl derer, die unmittelbar Sonderinteressen vertreten« (S. 443). Insgesamt stellt er unter Berufung auf empirische Studien fest, dass der Anteil der ausgebildeten Juristen unter den Parlamentariern abnimmt, während der Anteil der Vertreter von Interessengruppen zugenommen hat. Kirchheimer zufolge illustriere die nachlassende Bedeutung der Juristen im parlamentarischen Leben einen Funktionswandel politischer Parteien. Ihre Funktion besteht heute »vornehmlich [in] der Verklammerung von politischen Apparaten mit Interessenverbänden« (S. 445). Kirchheimer hält die dadurch gegebenen Einflussnahmen für durchaus legitim und betont deren integrative Funk- 126 Einleitung tion. Kritisch gibt er lediglich zu bedenken, dass in den festgezurrten Interessengruppensystemen die Interessen derjenigen, die über keine oder nur eine geringe Organisationsmacht verfügen, auf der Strecke zu bleiben drohen. Der Aufstieg von politischen Gruppen, die sich nicht an die Regeln der parlamentarischen Demokratie gebunden sehen, verändert das Verhältnis von Majorität und Minorität, denn er zwingt die politischen Parteien der Mitte in Koalitionen und zu einer Politik der »parlamentarische[n] Quarantäne« (S. 459) gegenüber den Extremisten. Für die Gegenwart sieht Kirchheimer allerdings keine direkten größeren Gefahren von solchen radikalen Parteien ausgehen. Die kommunistischen Parteien in Westeuropa sind entweder schwach oder sie haben sich auf ihre traditionellen Wählermilieus zurückgezogen und setzen für ihre Zukunftschancen eher »auf eine radikale Veränderung der internationalen Machtkonstellation« (S. 457). Kirchheimer sieht jedoch in längerfristiger Perspektive indirekte Gefahren einer solchen Konstellation. Er plädiert dafür, dass nichtkommunistische Parteien die Interessen der kommunistischen Wählerschaft stärker aufgreifen sollten, um sie auf diese Weise besser in das parlamentarische System zu integrieren, selbst wenn eine derartige »stellvertretende Repräsentation« (S. 460) grundsätzlich gesehen »eine fragwürdige Angelegenheit« (S. 460) ist. Inwieweit die politischen Parteien in der Lage sind, den Anliegen der diversen Interessenverbände gerecht zu werden und sie zu absorbieren, hängt Kirchheimer zufolge nicht automatisch davon ab, in welcher Formvariante des Parlamentarismus die Parteien agieren. Er nennt als die beiden paradigmatischen Endpunkte auf einer Skala das britische und das österreichische System. Während im britischen System sich die Parteien regelmäßig in der Regierungsposition abwechseln, hat sich im österreichischen System eine seit 1945 dauerhaft regierende Große Koalition etabliert. In beiden Systemen aber werden »die durch die Minoritätspartei vertretenen Meinungen und Interessen in hohem Maße beachtet und ernstgenommen« (S. 450). Das Resultat dieser Rücksichtsnahmen ist eine ständige Modifizierung und Anpassung der Regierungspolitik mit dem Ziel, Reibungen möglichst zu vermeiden. Unter solchen Bedingungen aber, so ermahnt Kirchheimer seine sozialdemokratischen Parteifreunde, »verändern die Begriffe Majorität und Minorität selbst ihren Sinn« (S. 451). Sie bezeichnen keine gravierenden Differenzen mehr, sondern »nur noch quantitative Relationen innerhalb eines auf Zusammenarbeit abgestellten Systems« (S. 451). Einleitung 127 Kirchheimer beschließt den Artikel mit einem skeptischen Credo. Einerseits befindet er, dass das Majoritätsprinzip »als oberste Quelle demokratischer Legitimität« (S. 462) erhalten bleiben muss. Anderseits konzediert er, dass es unter den von ihm geschilderten Umständen wenig praktische Bedeutung hat. Es sei richtig, »dass unter diesen Umständen das Majoritätsprinzip in der Realität ebenso unfruchtbar ist, wie es im Bereich der Theorie unangreifbar ist« (S. 462). Damit ist die Demokratie einer ihrer wichtigsten Vorzüge beraubt. Kirchheimer sieht es als eine offene Frage an, wie Bürger darauf reagieren und erinnert an den rasanten Aufstieg der nationalsozialistischen Bewegung in Deutschland sowie die damaligen Veränderungen in Frankreich mit der Machtübernahme von Charles de Gaulle. Auch diese Erinnerung konnte von damaligen Lesern von ›Die Neue Gesellschaft‹ als Kritik an dem mit dem Godesberger Programm eingeschlagenen Kurs der SPD und als Aufforderung an die Adresse der Parteiführung gelesen werden, sich nicht zu sehr an die Politik der Regierung Adenauers anzupassen. Dass Kirchheimer zwei Jahre später weiterhin mit dem Kurs der sozialdemokratischen Parteiführung haderte, belegt eine Randbemerkung aus einem Vortrag auf den Recklinghäuser Gesprächen 1961, worin er über die SPD als »sozio-demoskopische[n] Partei« (S. 468) lästerte. Im Sommer 1964 publizierte Kirchheimer einen weiteren, wenn auch kürzeren Beitrag, in dem er sich mit der Entwicklung von Parteiensystemen beschäftigte. Den Anlass bot erneut eine Publikation von Rudolf Wildenmann. Dessen Buch Macht und Konsens als Problem der Innen- und Außenpolitik besprach Kirchheimer im Sommer 1964 in der Rezensionszeitschrift ›Neue Politische Literatur‹. Wildenmanns Buch war der Versuch einer ersten umfassenden und auf empirischen befunden basierenden Darstellung des Regierungssystems der Bundesrepublik Deutschland sowie der sich aus den institutionellen Gegebenheiten entwickelnden politischen Praktiken. Kirchheimer folgt Wildenmann in dessen Diagnose, dass die Informations-, Diskussions- und Kontrollfunktion des Parlaments in Deutschland arg zusammengeschrumpft sind. Er referiert des Weiteren Wildenmanns These, in der Bundesrepublik habe sich eine quasi autoritäre, starre Regierungsstruktur etabliert, dem eine zur Ohnmacht verurteilte Gesinnungsopposition gegenüberstehe. So sehr Kirchheimer dieser Diagnose zustimmt, so entschieden widerspricht er an der Stelle, an welcher der Autor die Gründe für diese Entwicklung primär in spezifisch deutschen historischen Vorbelastungen 128 Einleitung sieht. Kirchheimer zufolge handele es sich bei den beschriebenen Phänomenen um eine »verschärfte Reprise allgemeiner Charakterzüge des gegenwärtigen Regierungssystems in der westlichen Welt« (S. 504). Aus diesem Grund widerspricht er auch Wildenmanns Hoffnung, dass eine Wahlrechtsänderung in Richtung Mehrheitswahlrecht den zusammengeschrumpften Funktionen des bundesdeutschen Parlamentarismus automatisch ein neues Leben einhauchen könne. Kirchheimer zufolge kommt es weitaus mehr auf das »Parteikalkül« (S. 505) über die beste Art der Publikumswirkung, auf den »Parteistil« (S. 505) an. Falls, wie er mit Blick auf die SPD in der Bundesrepublik moniert, »die jeweilige Oppositionspartei kein Interesse hat, Haltungsdifferenzen an Hand von Alternativprogrammen herauszustellen« (S. 505) und sich stattdessen »der Umarmungsstrategie verschreibt« (S. 505), wird auch die effektive Chance der Machtänderung nicht notwendigerweise die von Wildenmann beanstandete Kluft überbrücken können. Kirchheimer beschließt seine Besprechung mit einer ins Grundsätzliche zielenden Überlegung. Im Gefolge der Wohlstandsgesellschaft hat sich in der Bundesrepublik ein umfassender politischer Stilwandel vollzogen. Die politischen Parteien als formelle Transmissionsorgane zwischen Bürgern und Regierung haben zwar weiterhin eine hohe Legitimationsfunktion, vor allem dem Ausland gegenüber; sie sind aber längst nicht mehr die wichtigsten politischen Integrationsorgane. Teilweise sind in diese Lücke die Interessengruppen getreten, andere Teile der Lücke sind unbesetzt. Einer der heute berühmtesten Beiträge Kirchheimers zur Typenbildung in der vergleichenden Parteienforschung ist ein Aufsatz, den er erstmals als Vortragsmanuskript Ende 1963 fertigstellte. Es ist ein Aufsatz, der in seiner für das deutsche Publikum bearbeiteten Version unter dem Titel Der Wandel des Westeuropäischen Parteiensystems im 6. Jahrgang der ›Politischen Vierteljahresschrift‹ (PVS) erschienen ist. Der Aufsatz geht auf ein Vortragsmanuskript Kirchheimers mit dem Titel The Transformation of the European Party System332 zurück, das er für die vom 6. bis zum 9. Januar 1964 vom Social Science Research Council (SSRC) im italienischen Frascati veranstaltete Konferenz zur Entwick- 332 Otto Kirchheimer: The Transformation of the European Party Systems. Typoskript, 35 Seiten. State University of New York, University at Albany, Special Collections & Archives, Otto Kirchheimer Papers, Series 4, Box 2, Folder 97. – Eine Teilübersetzung Kirchheimers ins Deutsche von 6 Seiten mit dem Titel ›Die Transformierung des Westeuropäischen Parteisystems‹ findet sich ebenfalls in seinem Nachlass (Series 4, Box 2, Folder 97). Einleitung 129 lung von Parteiensystemen nach dem Zweiten Weltkrieg verfasste.333 Die einladenden Organisatoren der Konferenz waren Joseph LaPalombara und Myron Weiner vom MIT. Beide standen für einen modernisierungstheoretischen Ansatz in der damaligen Parteienforschung. Ausgehend von der Frage, warum und unter welchen Bedingungen Parteien und Parteiensysteme versagen, Erfolg haben oder sich verändern, stellten sie auf die Analyse von Problemlösungsversuchen und der Funktion von politischen Parteien als Innovationsinstanzen ab. Kirchheimer teilte diese damals neu aufkommende funktionalistische Sicht nicht, beteiligte sich aber engagiert an den Konferenzdebatten. LaPalombara und Weiner gaben später auch den Sammelband mit den überarbeiteten Vortragstexten heraus; zu den weiteren Teilnehmern auf der Konferenz gehörten u.a. Robert A. Dahl, Giovanni Sartori, Mattei Dogan und Stein Rokkan. Für den Aufsatz in der ›PVS‹ wurde Kirchheimers Vortragsmanuskript zunächst vom Heidelberger Politikwissenschaftler Detlef Klautke ins Deutsche übersetzt, diese Fassung wurde dann von Gurland redigiert und abschließend von Kirchheimer überarbeitet und mit diversen Änderungen gegenüber der englischen Erstfassung versehen. In dem Aufsatz beginnt Kirchheimer mit einem Rekurs auf das historische Verlaufsschema der Tagungsorganisatoren Myron Weiner und Joseph LaPalombara. Danach stehen politische Parteien vor der Lösung von vier aufeinanderfolgenden Problemen: Zuerst die Schaffung der nationalen Einheit als territoriale Basis ihres Agierens, dann die Errichtung einer Verfassungsordnung, danach die Eingliederung der Gesamtbevölkerung in diese Ordnung und schließlich die Befriedigung der Bevölkerungswünsche auf Vollbeteiligung an allen modernen zivilisatorischen Errungenschaften. Vor dem Hintergrund dieser historischen Folie beschreibt Kirchheimer sodann zunächst den britischen Fall als »Musterbeispiel« (S. 601) für die schrittweise und erfolgreiche Abarbeitung der vielen Problemstufen sowie Frankreich als Beispiel für eine notorische Überlagerung der zu lösenden Probleme und einen weniger erfolgreichen Entwicklungsverlauf, der dazu geführt hat, dass »die Mehrzahl der französischen Parteien […] niemals über die Rolle parlamentarischer Clubs mit mehr oder minder ideologischer Begleitmusik hinausgewachsen« (S. 604) ist. Mit Deutschland und Italien schildert Kirchheimer zudem die historischen Vorbelastungen von Parteiensystemen in Ländern, die erst verspätet zu einer nationalen politischen Ein- 333 Zur herausragenden Rolle von deutschen Emigranten für die vergleichende Parteienforschung beim SSRC vgl. Loewenberg (2006). 130 Einleitung heit fanden. In beiden Ländern waren große Teile der Bevölkerung – in Italien die Bauernmassen im Süden und in Deutschland die Arbeiterschaft – bis Ende des Ersten Weltkrieges von der effektiven Teilnahme am staatlichen Leben ausgeschlossen. Dass diese Exklusion keine zwangsläufige Angelegenheit war, macht Kirchheimer für Italien mit dem Hinweis auf die bündnispolitischen Überlegungen von Antonio Gramsci aus den späten 1920er Jahren deutlich.334 Angesichts des Zusammenbruchs der demokratischen Systeme in Italien, Deutschland und Frankreich in den 1920er und 1930er Jahren stellt Kirchheimer die Frage nach den Gründen für das »Versagen kontinentaler Parteisysteme des 20. Jahrhunderts« (S. 605). Als Ursache sieht er die gescheiterte Integration wichtiger gesellschaftlicher Gruppen in die politischen Systeme auf dem Kontinent. Kirchheimer definiert politische Integration als »die Fähigkeit eines politischen Systems, Gruppen, die bisher außerhalb der politischen Ordnung gestanden haben, vollinhaltlich in das System einzubeziehen« (S. 606). Die ›Integration‹ war bereits ein Schlüsselbegriff in Schriften Kirchheimers während der Weimarer Republik und wurde dort im Sinne seines akademischen Lehrers Rudolf Smend als ein immerwährender Prozess bei der Stabilisierung politischer Systeme verstanden.335 Die nun von ihm vorgelegte Definition stellt demgegenüber stärker auf das inklusive Moment von gelingender Integration ab. Für Kirchheimer ist es in keiner Weise ausgemacht, dass Massenparteien immer fähig und bereit sind, ihre Anhänger sicher in das gerade existierende politische System einzureihen. Es ist ebenso denkbar, dass eine Massenpartei danach strebt, ihre Anhänger umso fester an sich zu binden, je mehr sie mit ihrer Unterstützung das bestehende politische System unterminieren kann. Im Folgenden beschreibt Kirchheimer das Agieren von zwei modernen Parteitypen. Einmal das der »Massenintegrationspartei vor dem Zweiten Weltkrieg« (S. 606). Für diese stehen paradigmatisch die proletarischen Klassenparteien. Sie wurden Kirchheimer zufolge von den bürgerlichen Parteien an der vollen politischen Gleichberechtigung gehindert mit dem Ergebnis, dass die mangelhafte politische Integration der Arbeiterschaft und das Versagen der bürgerlichen Parteien in der Weiterentwicklung zu Integrationsparteien sich gegenseitig bedingten. Der andere von Kirchheimer beschriebene Typus ist neueren Datums, es ist die »Allerweltspartei der Nachkriegszeit« (S. 609), wie Gurland 334 Vgl. Gramsci (1949). 335 Vgl. dazu die Einleitung zu Band 1 der Kirchheimer-Edition, S. 30-32 und S. 98-99. Einleitung 131 und Kirchheimer den Ausdruck ›catch-all party‹ in diesem Aufsatz übersetzten. Die Allerweltspartei ist das Resultat einer »Umformung« (S. 609) der Massenintegrationspartei. Beim neuen Typus gibt die Parteiführung »die Versuche auf, sich die Massen geistig und moralisch einzugliedern und lenkt ihr Augenmerk stattdessen in stärkerem Maße auf die Wählerschaft« (S. 609). Sie opfert dadurch ihre tiefe ideologische Durchdringung für eine weitere Ausstrahlung und für einen raschen Wahlerfolg. Grundlegende programmatische Zielsetzungen werden von ihr als hinderlich angesehen, da sie Teile der potentiellen Wählerschaft abschrecken könnten. Kirchheimer stellt eine Liste von fünf Merkmalen dieses Parteitypus auf: (1) das radikale Beiseiteschieben der ideologischen Komponenten einer Partei, (2) eine Stärkung der Politiker an der Parteispitze, (3) eine Entwertung der Rolle des einzelnen Parteimitglieds, (4) eine Abkehr von einer festen Wählerschaft auf Klassen- oder Konfessionsbasis sowie (5) das Streben nach engen Verbindungen zu den verschiedensten Interessenverbänden. Die Umwandlung in eine Allerweltspartei beschreibt Kirchheimer als ein Phänomen des politischen Wettbewerbs und greift in dem Aufsatz explizit auf das aus der Rational-Choice Theorie bekannte Modell des Medianwählers von Anthony Downs zurück.336 Eine politische Partei neigt dazu, sich dem erfolgreichen Stil ihres Kontrahenten anzupassen, da sie hofft, auf diese Weise bei der nächsten Wahl besser abzuschneiden. Den Umformungsprozess der Massenparteien auf Klassenbasis rekonstruiert Kirchheimer zwar als eine historische Drei-Stufen-Folge, hält es aber für wenig zielführend, dabei strenge Gesetzmäßigkeiten finden zu wollen. Der Prozess hänge von zu vielen länderspezifischen historischen Besonderheiten ab. Bestenfalls könne man ex negativo einige »besondere, einschränkende Faktoren« (S. 610) dieser generellen Entwicklung herausfinden. Die Einflussfaktoren, die Kirchheimer in diesem Zusammenhang auflistet, sind Traditionen der Gesellschaftsstruktur, die Größe der Länder, die Größe der politischen Parteien sowie ihr vorheriger Ideologisierungsgrad. Kirchheimer sieht die von ihm skizzierte Entwicklung kritisch. Die traditionellen Aufgaben der Massenparteien bestanden darin, (a) gesellschaftliche Gruppen in die politische Ordnung zu integrieren, (b) politische Aktionspräferenzen festzulegen sowie (c) aus ihren Reihen die Inhaber öffentlicher Ämter zu nominieren. Mit dem neuen Typus der Allerweltspartei erfahren alle drei Funktionen einen Bedeutungsverlust. Die politische Partei wird ein »reines Legitimations- und Interes- 336 Vgl. Downs (1957). 132 Einleitung senkoordinationsorgan« (S. 629). Besonders kritisch beäugt Kirchheimer die nur noch »begrenzte Integration« (S. 618), welche Allerweltsparteien zu leisten vermögen. Das Wählerverhalten ist nicht mehr »Teil einer zusammenhängenden Persönlichkeitsstruktur« (S. 618), sondern unterliegt spontanen Einflüssen. Bei einer Wählerschaft, deren Verhältnis zur Politik oberflächlich und nicht von Dauer ist, wird die Zahl der Faktoren, die das endgültige Wahlergebnis beeinflussen können, fast unendlich groß und steht in keiner Beziehung zu den tatsächlichen Leistungen einer Partei. Mit den Allerweltsparteien wird der politische Kampf zu einem Wettbewerb, »der mehr einem Würfelspiel gleicht« (S. 614). Kritisch sieht Kirchheimer auch die sich verändernden Beziehungen zwischen politischen Parteien und Interessenverbänden. Mit dem Aufkommen der Allerweltspartei werden die Interessenverbände unabhängiger, da sie sich mit ihren Ambitionen nun nicht mehr primär einer einzigen Massenpartei zuordnen. Die Stellung der gut organisierten Interessenverbände gegenüber den Parteien wird auf diese Weise gestärkt zu Lasten der Interessen »[d]erjenigen, die nicht organisiert sind [und] die sich oft gar nicht organisieren lassen« (S. 621). Des Weiteren äußert Kirchheimer die besorgte Vermutung, dass eine Allerweltspartei aufgrund der notorischen Stimmungsschwankungen in der Wählerschaft kein halbwegs konsistentes außenpolitisches Programm entwickeln kann. Und schließlich befürchtet er, dass die nur noch »begrenzte Teilhabe« (S. 628), die die Allerweltspartei ihren Mitgliedern und der breiten Bevölkerung bietet, dem politischen Irrationalismus weiteren Boden bereitet. Kirchheimer führt in diesem Zusammenhang den von Jürgen Habermas u.a. am Frankfurter Institut für Sozialforschung erhobenen Befund an,337 wonach die bundesdeutsche Öffentlichkeit nur noch »abgeblasste Vorstellungen und zurückgesteckte Erwartungen« (S. 626) an die Rolle politischer Parteien hat. An keiner anderen Stelle wie zuvor in seinem Werk macht Kirchheimer in diesem Artikel auf die politischen ›Kosten‹ des von ihm diagnostizierten Wandels aufmerksam. Mit dem Aufkommen der ›catch-all parties‹ tritt eine funktionale Lücke in den Integrationsmechanismen des politischen Systems auf, die sich nur schwer wieder schließen lässt und die perspektivisch die Kluft zwischen Bürgern und Parteiführungen immer größer werden läßt. Er ist skeptisch, ob sich die von ihm geschilderte Entwicklung zurückdrehen lässt. Vorschläge, wie die von Wolfgang Abendroth, dem »Ausdorren der innerparteilichen Demokratie« 337 Vgl. Habermas u.a. (1961). Einleitung 133 (S. 629) mit einer Reform der innerparteilichen Beteiligungsstrukturen zu begegnen,338 hält er für wenig aussichtsreich. Die englische Fassung des in Frascati gehaltenen Vortrages erschien erst nach seinem Tod 1966 in dem von Joseph LaPalombara und Myron Weiner bei Princeton University Press herausgegebenen Sammelband Political Parties and Political Development. Er wurde zum mit Abstand am häufigsten zitierten Aufsatz von Kirchheimer. Hatte der ursprüngliche Vortragstitel The Transformation of the European Party System gelautet, so war die neue, etwas präzisere Überschrift nun The Transformation of the Western European Party Systems.339 Der Sammelband zählt bis heute zu den wichtigsten Beiträgen der Parteienforschung. Seine Fertigstellung benötigte von der Vorbereitung der Konferenz in Frascati bis zur Auslieferung des Buches beim Verlag nahezu vier Jahre, da alle Teilnehmer auf Drängen der Herausgeber ihre Beiträge zum Teil mehrfach überarbeiten mussten. Mit Kirchheimers als besonders provokant wahrgenommenen Text setzten sich die Herausgeber nach Beendigung der Konferenz so ausführlich wie kritisch auseinander. In einem drei Seiten langen Brief an den Autor listete LaPalombara zentrale Kritikpunkte während der Konferenz und Änderungswünsche seitens der Herausgeber auf. An allererster Stelle stand der Wunsch »to clarify what you mean by the ›catch-all‹ concept of party. Is is more of the same, catch-all, catch-all, do you agree with [Mattei] Dogan that a catch-all party must be polymorphous and large? […]. What kind of time span do you have in mind?«340 Weitere Fragen und Kritikpunkte bezogen sich auf den von Kirchheimer unterstellten generellen Trend zur Entideologisierung, die Einordnung der deutschen CDU in diese Entwicklung, die Konsequenzen der von Kirchheimer diagnostizierten Tendenzen für die Zukunft politischer Parteien und ganzer Parteiensysteme, die Reaktion von Wählern auf die programmatische Programmlosigkeit von Parteien sowie die Frage nach der sich verändernden Funktion von politischen Parteien. Kirchheimer dankte LaPalombara für dessen »helpful remarks«. Im Hinblick auf seine konzeptionellen Überlegungen machte er gegenüber 338 Vgl. Abendroth (1964). 339 Der Plural in diesem Titel ist beim Abdruck des Aufsatzes in dem 1969 von Frederic S. Burin und Kurt L. Shell herausgegebenen Sammelband mit Schriften Kirchheimers verlorengegangen; zudem finden sich darin kleinere Abweichungen im Wortlaut. 340 Brief von Joseph LaPalombara an Otto Kirchheimer vom 14. Februar 1964. State University of New York, University at Albany, Special Collections & Archives, Otto Kirchheimer Papers, Series 2, Box 1, Folder 96. 134 Einleitung den Herausgebern allerdings keine Konzessionen. Statt einer knappen und leicht operationalisierbaren Definition der ›catch-all party‹ wählte er erneut den Weg der Auflistung ihrer zentralen Merkmale. Und auch die Bitte, die Funktion politischer Parteien eindeutiger zu bestimmen, stieß bei ihm auf Ablehnung: »I am not much of a functionalist and have already made too many concessions to the functionalist fad in the body of the paper.«341 Vergleicht man die Manuskriptfassung des ursprünglichen Vortrages in Frascati mit der Version, die ihren Weg in das Buch fand, so finden sich in der Tat kaum gravierende inhaltliche Veränderungen.342 Die in diesem Band abgedruckte Fassung des Aufsatzes entspricht bis auf den »minor revisions« redaktioneller Art seitens der Herausgeber des Sammelbandes der von Kirchheimer im Herbst 1965 beim Verlag neu eingereichten Fassung. In den insgesamt fünfzehn Jahren, in denen Kirchheimer mit dem Terminus ›catch-all party‹ arbeitete, erfuhr das Konzept diverse Spezifizierungen und Modifizierungen.343 Die Entstehung dieses neuartigen Parteityps wurde von Kirchheimer mit Hilfe einer komplexen Kette von Hypothesen erklärt. Einige der von ihm genannten Ursachen gehen auf exogene Faktoren zurück, anderer basieren auf endogenen Dynamiken.344 Und nicht immer war er in seiner Terminologie einheitlich – bei ihm finden sich auch die Ausdrücke »catch-all mass party« (S. 644), »catch-all people‘s party« (S. 644), »conservative catch-all party« (S. 262) oder zuvor beim State Department »catch-all All-German bloc (BHE)« oder »Protestant catch-all party«. Und bis zuletzt legte er keine knappe und leicht operationalisierbare Definition der catch-all party vor, sondern wählte den Weg der historisierenden Beschreibung und der Auflistung ihrer aus seiner Sicht wichtigsten Merkmale. In seinen Seminaren an der New School und an der Columbia University hatte sich Kirchheimer ausführlich mit bereits vorliegenden Theorien über politische Parteien befasst und tat dies nach der Erinnerung eines seiner damaligen Doktoranden mit der Stoßrichtung »to extend 341 Brief von Otto Kirchheimer an Joseph LaPalombara vom 22. Februar 1964. State University of New York, University at Albany, Special Collections & Archives, Otto Kirchheimer Papers, Series 2, Box 1, Folder 96. 342 Vgl. Otto Kirchheimer, The Transformation of the European Party System. Typoskript, 35 Seiten. State University of New York, University at Albany, Special Collections & Archives, Otto Kirchheimer Papers, Series 4, Box 2, Folder 97. 343 Einige der Änderungen werden rekonstruiert in Mintzel (1984: 63-71) und Krouwel (2003). 344 Vgl. Rüb (2012: 247-252). Einleitung 135 the discussion beyond existing theories«.345 Über die Inspirationsquelle für den von ihm gefundenen Terminus ›catch-all party‹ findet sich in seinen Schriften keine explizite Auskunft. In Diskussionen mit deutschsprachigen Studierenden an der Columbia University verwendete er den Ausdruck ›Sammelpartei‹. Er hatte dieses Wort vom französischen Ausdruck ›parti de rassemblement‹ abgeleitet, welcher in der französischen Politikwissenschaft zur Charakterisierung der UNR (L‘Union pour la nouvelle République) Charles de Gaulles verwendet wurde.346 Wie ein Blick in den neueren Forschungsstand zur Parteienforschung belegt, gelten Kirchheimers Thesen und Überlegungen zur ›catch-all party‹ in der international vergleichenden Parteienforschung trotz – vielleicht aber auch wegen – ihrer »haphazard methodology and opaque lexicon«347 auch heute noch als grundlegend.348 In der Bundesrepublik entfachten sie zudem für eine gewisse Zeit eine bemerkenswerte politische Bedeutung, als im Zuge der studentischen Protestbewegung der systemoppositionellen Außerparlamentarischen Opposition Ende der 1960er und danach mit dem Aufkommen der Bürgerinitiativbewegung und Gründung der Partei ›Die Grünen‹ Ende der 1970er Jahre Hinweise auf Kirchheimers Analysen zur Rechtfertigung der eigenen politischen Agenda herangezogen wurden.349 Überdies sind Kirchheimers Thesen vielfach empirisch überprüft und zum Teil erheblich differenziert worden. Mehrfach wurde seine Typenbeschreibung modifiziert oder in bestimmten Hinsichten geschärft. Vielfach fungiert sie auch als Ausgangspunkt für konzeptionelle Weiterentwicklungen dieses Parteityps, zum Beispiel in Richtung ›systemkonforme Staatspartei‹ (Otwin Massing), ›competitive party striving for government office‹ (Claus Offe), ›Großpartei‹ (Alf Mintzel), ›electoral-profes- 345 Safran (2009: 545). 346 So die Erinnerungen seines ehemaligen Studenten William Safran, vgl. Safran (2009: 545) und von David Kettler im Gespräch am 12. Mai 2013. 347 Krouwel (2003: 34). 348 Die Sekundärliteratur zu Kirchheimers Konzept der ›catch-all party‹ füllt Regale bzw. Festplatten und Clouds. Zum herausragenden Status seiner Arbeiten im Kontext der späteren Forschung vgl. die Nachweise bei Krouwel (2003), Williams (2009), Wiesendahl (2017) sowie die Beiträge in dem Kirchheimer gewidmeten Heft 5 aus dem Jahr 2009 der Zeitschrift ›Party Politics‹. 349 Vgl. Narr (1966), Agnoli (1968), Gottschalch (1968), Massing (1969) und Offe (1969) sowie Narr (1977), Jäger (1978) und Offe (1980). Bei der Universitätsbesetzung in Frankfurt im Mai 1968 waren Texte Kirchheimers prominent auf der Lektüreliste der ›Politischen Universität‹ aufgeführt (vgl. Claussen / Dermitzel 1968: 156). Im Gegenzug fungierten Thesen aus Kirchheimers Parteitheorie auf liberal-konservativer Seite als zentrale Erklärungsfaktoren in der damaligen Debatte über die ›Unregierbarkeit‹ westlicher Demokratien, vgl. Hennis (1977: 162-193). 136 Einleitung sional party‹ (Angelo Panebianco), ›Berufspolitikerpartei‹ (Klaus von Beyme), ›Omnibuspartei‹ (Wolf-Dieter Narr), ›klassenunspezifische Massenintegrationspartei‹ (Joachim Hirsch), ›stimmenmaximierende Volkspartei‹ (Joachim Raschke), ›Organisationen selbsterzeugter Unbestimmtheiten‹ (Niklas Luhmann), ›business-firm party‹ (Jonathan Hopkin), ›professionalisierte Medienkommunikationspartei‹ (Uwe Jun) oder – besonders prominent – zur ›cartel party‹ (Richard S. Katz/Peter Mair).350 Ein Ende der lebhaften Rezeption von Kirchheimers Arbeiten aus dem Bereich der Parteienforschung ist derzeit nicht abzusehen. 10. Rückkehr nach Deutschland? Hatte sich Kirchheimer nach Erlangung der amerikanischen Staatsbürgerschaft am politischen Leben in den USA anfänglich kaum beteiligt und bei den amerikanischen Präsidentschaftswahlen nicht einmal seine Stimme abgegeben, so änderte sich dies in den späten 1950er Jahren. Seit den Erfahrungen an der Howard University war er für den Kampf gegen Rassismus und für die politische und soziale Gleichberechtigung der Farbigen in den USA besonders sensibilisiert. Für die New School aquirierte er 1957 im Zuge der Jubiläumsfeierlichkeiten zum 25-jährigen Bestehen der Graduate Faculty Forschungsgelder vom Staat New York über die »discrimination against Puerto Ricans and Negroes«.351 Die Aktivitäten der Civil Rights Movement verfolgte er mit Sympathie und unterstützte seine Tochter Hanna in ihren Protestaktionen.352 Seine Kollegen und Freunde John H. Herz und Erich Hula berichten über diese Jahre, dass Kirchheimer »became more cosmopolitan in his personal attitudes and sentiments«.353 Bei den amerikanischen Präsidentschaftswahlen 1960 und 1964 votierte er für die Demokraten, lehnte Lyndon B. Johnsons Außenpolitik aber ab. Seit Beginn der 1960er Jahren mischte er sich auch mit gelegentlichen Leserbriefen an die ›Washington Post‹ in die Diskussion über die amerikanische Tagespolitik ein. 350 Richard S. Katz und Peter Mair haben den Hinweis von Krouwel (2003: 24) aufgegriffen, wonach sich zentrale Ideen für ihre Konstruktion der ›cartel party‹ bereits in Arbeiten Kirchheimers finden lassen (Katz / Mair 2009: 755). 351 Minutes, Executive Faculty Meeting as of January 16, 1957. New School for Social Research: New School Institutional Collections. Graduate Faculty, Minutes. NS. 02.17.02, Box 1, unprocessed collection. 352 Gespräch mit Hanna Kirchheimer-Grossman am 15. April 2019. 353 Herz / Hula (1996: xiii). Einleitung 137 Mit dem Wechsel an die Columbia University änderte sich wenig an Kirchheimers beruflicher Pendelei zwischen Silver Spring und New York bzw. während der Sommermonate zwischen den USA und Deutschland. Aus gesundheitlicher Sicht war der reiseintensive Lebensstil nicht die beste Wahl. Denn obwohl Kirchheimer seit seinen Jugendtagen ein ausgesprochener Enthusiast des Wanderns blieb, war es um seine gesundheitliche Konstitution nicht zum Besten bestellt: Er hatte Diabetes bekommen und litt an Herzschwäche. Unverdrossen bemühte er sich weiterhin um Forschungsfellowships. 1964 wurde er für den Winter Term als Fellow des Social Science Research Council mit einem Research Grant über 6.000 Dollar 354 und im Spring Term 1965 als Fellow der John Guggenheim Foundation355 vom Lehrbetrieb an der Columbia University befreit. Für das akademische Jahr 1965/66 hatte er zudem von der John Simon Guggenheim Memorial Foundation ein mit 6.500 Dollar dotiertes Forschungsstipendium erhalten, um seine »Studies of Parliamentarism and Parties in Western Europe« weiterzuführen.356 Das Bonner Grundgesetz hatte eine berufliche Rückbeförderung der vom NS-Regime politisch und rassisch Verfolgten – parallel zu Artikel 131 GG – nicht vorgesehen. Emigranten, die zurück nach Deutschland wollten, mussten selbst aktiv werden. Unverdrossen bemühte sich auch Kirchheimer weiterhin um berufliche Angebote aus Deutschland. 1961 war Carlo Schmid mit seinen jahrelangen Bemühungen in Frankfurt für die Einrichtung einer zweiten politikwissenschaftlichen Professur erfolgreich und konnte Kirchheimer auf Platz eins der Berufungsliste setzen. Im August 1961 erhielt Kirchheimer den Ruf aus Frankfurt.357 Er freute sich sehr, verhandelte mehr als ein halbes Jahr hin und her – 354 Brief von Rowland L. Mitchell (SSRC) an Otto Kirchheimer vom 17. Dezember 1963. State University of New York, University at Albany, Special Collections & Archives, Otto Kirchheimer Papers, Series 2, Box 1, Folder 3. – Kirchheimer hatte dazu ein Exposé mit dem Arbeitstitel ›Personalization and Concentration of Power. Are they consistent with Democracy?‹ eingereicht (Series 4, Box 3, Folder 1). 355 Otto Kirchheimer, curriculum vitae (1965). Privatsammlung Hanna Kirchheimer-Grossman (Arlington). 356 Brief von Gordon N. Ray vom 17. März 1964 an Otto Kirchheimer. State University of New York, University at Albany, Special Collections & Archives, Otto Kirchheimer Papers, Series 2, Box 1, Folder 3. Das Exposé Kirchheimers trägt den Titel ›The Realities of Responsibility: Parliament and Party in Western Europe‹ (Series 4, Box 3, Folder 1). 357 Brief des Hessischen Ministers für Erziehung und Volksbildung an Otto Kirchheimer vom 29. August 1961. State University of New York, University at Albany, Special Collections & Archives, Otto Kirchheimer Papers, Series 2, Box 1, Folder 79. 138 Einleitung wobei die Frage des Beamtenstatus für einen amerikanischen Staatsbürger, die späteren Pensionsansprüche sowie die Vereinbarkeit der Position in Frankfurt mit einer verbleibenden Teiltätigkeit in New York für einen ausgiebigen Briefverkehr sorgten – bis er das Angebot zur Überraschung aller auf deutscher Seite an dem Verfahren Beteiligten im April 1962 ablehnte.358 Er begründete die Ablehnung in persönlichen Briefen an Schmid und Adolf Arndt mit seiner familiären Situation und seinem Gesundheitszustand. »Prinzipiell« wolle er schon den USA den »Rücken kehren«, müsse sich aber mit Rücksicht auf seinen Sohn Peter bis zum Ende von dessen Schulzeit regelmäßig länger in den USA aufhalten. Auch müsse er die finanzielle Absicherung von Peters geplantem Studium am College der Columbia University im Auge behalten. Er dankte Schmid für dessen Einsatz und äußerte sich »ziemlich traurig ueber die Affaire«, da er sich viel davon versprochen habe.359 Wegen seiner familiären Situation hätte er die nächsten Jahre zwischen Frankfurt und New York pendeln müssen und »gesundheitlich einen 4-jaehrigen Pendelverkehr a là [Carl Joachim] Friedrich nicht ausgehalten«.360 Es wären die dringenden Empfehlungen seines Arztes gewesen, die letztlich zu der Entscheidung geführt hätten, die Stelle nicht anzutreten. Carlo Schmid war über die Absage sichtlich indigniert; er dankte Kirchheimer in knappen Worten für das Absageschreiben und machte aus seiner Enttäuschung ansonsten keinen Hehl.361 1963 wurde die Frankfurter Professur mit Golo Mann besetzt. Nachdem Kirchheimers Sohn die High School absolviert und im Herbst 1964 mit dem Studium am College der Columbia University begonnen hatte, stellte Otto Kirchheimer sich die Frage eines dauerhaften Wechsels nach Deutschland erneut. Inwieweit er dabei tatsächlich ernstlich in Erwägung zog, vollständig und dauerhaft nach Deutschland umzuziehen, war selbst im Kreise seiner Familie nicht eindeutig zu beant- 358 Brief von Otto Kirchheimer an das Hessische Ministerium für Erziehung und Volksbildung vom 13. April 1962. State University of New York, University at Albany, Special Collections & Archives, Otto Kirchheimer Papers, Series 2, Box 1, Folder 79. 359 Brief von Otto Kirchheimer an Carlo Schmid vom 3. Mai 1962, State University of New York, University at Albany, Special Collections & Archives, Otto Kirchheimer Papers, Series 2, Box 2, Folder 10. 360 Brief von Otto Kirchheimer an Adolf Arndt vom 19. Mai 1962. State University of New York, University at Albany, Special Collections & Archives, Otto Kirchheimer Papers, Series 2, Box 1, Folder 12. 361 Brief von Carlo Schmid an Otto Kirchheimer vom 10. Mai 1962. Archiv der Sozialen Demokratie, Nachlass Carlo Schmid, Reg. Nr. 756. Einleitung 139 worten.362 Das Thema kam immer wieder auf, aber seine Ehefrau Anne war weiterhin strikt dagegen, nach Deutschland zurückzukehren. Das nicht nachlassende Interesse an ihm in der Bundesrepublik hat Kirchheimer sichtlich geschmeichelt. Er fühlte sich in den Diskussionen mit seinen deutschen Kollegen – insbesondere mit Jüngeren, seien es Studenten, Doktoranden oder junge Professoren – wohler, als unter seinen amerikanischen Fachkollegen.363 Diese schätzte er zwar als fachlich kenntnisreich und spezialisiert, fand sie aber meistens langweilig, wohingegen er nicht müde wurde, den hohen Grad an umfassender Bildung unter deutschen Akademikern zu preisen. Diese wiederum waren – wie Harry Pross es in seinen Memoiren formuliert hat – tief beeindruckt von Kirchheimers »colloquialen Sicherheit«364 und seinen fehlenden Attitüden. Kirchheimer präsentierte sich der bundesdeutschen Öffentlichkeit – wie etwa auf dem 45. Deutschen Juristentag 1964 – gern als »ausländischer Gast«.365 Nachdem er gegenüber Horst Ehmke wiederholt Interesse an einer festen Position in Deutschland geäußert hatte, setzte dieser sämtliche ihm zur Verfügung stehenden Hebel in Bewegung, um Kirchheimer an die Freiburger Albert-Ludwigs-Universität zu holen. Mit Ehmke und Konrad Hesse waren zwei ausgewiesene Smend-Schüler an die Freiburger Juristische Fakultät gegangen und bemühten sich, gleichgesinnte Staatsrechtler und Politikwissenschaftler um sich zu versammeln.366 Auch aus Mainz wurde Interesse an Kirchheimer bekundet. Ernst Fraenkel fragte im Mai 1964 bei ihm an, ob er die frei werdende Professur für Politikwissenschaft in Mainz antreten möge; Kirchheimer lehnte das Angebot ab.367 In einem Brief an Gurland schrieb er dazu: »Both Friesenhahn und Fränkel [sic!] haben nach meinem Interesse an Mainz gefragt, wobei ich dann bedeutete, daß mir Frankfurt 362 Gespräche mit Peter Kirchheimer und Hanna Kirchheimer Grossman in New York am 8. Februar 2019. 363 Gespräch mit Peter Kirchheimer am 31. Januar 2019. 364 Pross (1993: 159). 365 Kirchheimer (1965b: 96). 366 Vgl. Günther (2004: 224) und Schefold (2012: 198-202). – Im Nachlass Ehmkes findet sich ein umfangreiches Konvolut mit den von Ehmke geführten Briefwechseln in dieser Angelegenheit. Friedrich-Ebert-Stiftung, Archiv für soziale Demokratie, Horst Ehmke Depositum, Nr. 504. 367 Brief von Ernst Fraenkel an Otto Kirchheimer vom 27. Mai 1964. State University of New York, University at Albany, Special Collections & Archives, Otto Kirchheimer Papers, Series 2, Box 1, Folder 57. 140 Einleitung und Freiburg sachentsprechender vorkommen.«368 An Freiburg, nicht allzu fern von seiner ehemaligen südwestdeutschen Heimat, die er seit 1961 regelmäßig als Fulbright-Professor besuchte, blieb Kirchheimer am stärksten interessiert. Ehmke hat als zuständiger Dekan nach dem Bericht von Wilhelm Hennis »alles getan, damit Kirchheimer die Nachfolge Arnold Bergstraessers nach dessen Tod im Jahre 1964 antreten konnte«.369 Im Spätherbst 1965 waren die Vorbereitungen abgeschlossenn, um Kirchheimer den Ruf an die Freiburger Universität zu erteilen. Sein Tod im November 1965 zerschlug diesen von Ehmke und Hennis mit großen Hoffnungen verbundenen Plan. 11. Privatmensch und Gesellschaft In verschiedenen Schriften Kirchheimers aus den 1960er Jahren stößt man auf Formulierungen mit einem melancholischen, fast fatalistischen Ton. Mehr noch als zuvor sind Kirchheimers Arbeiten dieser Jahre von einem »weit ausholenden Darstellungsstil« und »qualitativer Thesenbildung«370 geprägt. Auf die melancholisch anmutenden Momente hatten bereits zeitgenössische Rezensenten seines Buches Political Justice hingewiesen. Ein solcher Tonfall findet sich auch in seinen späten Aufsätzen. So spricht er eingangs des Artikels Sachverstand und Politik im Bereich der Verwaltung vom »Schatten der allgemeinen Barbarei, die uns täglich droht« (S. 463). Seinen letzten großen Aufsatz zur Parteienforschung beendet er mit dem Hinweis auf die funktionale Lücke, die durch den darin beschriebenen Wandel im politischen System auftritt und mit der Vermutung, dass »wir [es] vermutlich noch einmal bedauern, dass die Massenpartei auf Klassen- oder Konfessionsbasis verschwunden ist – selbst wenn das unvermeidbar war – so wie wir bereits anderen Dingen der westlichen Zivilisation von gestern nachtrauern« (S. 629). Seinen posthum in der Festschrift für Herbert Marcuse veröffentlichten Artikel The Rechtsstaat as a Magic Wall beendet er mit folgendem Satz: »A generation which has lived through Auschwitz and Hiroshima and was indifferent or powerless to prevent them, and which is prepared to see bigger Hiroshimas, has no cause for compla- 368 Brief von Otto Kirchheimer vom 2. Juli 1964 an A. R. L. Gurland. State University of New York, University at Albany, Special Collections & Archives, Otto Kirchheimer Papers, Series 2, Box 1, Folder 68. 369 Hennis (1998: 406). 370 Söllner (1986a: 507). Zu den »geschichtsphilosophischen« (Söllner) Aspekten in Kirchheimers Spätwerk vgl. auch Söllner (1982) und Schale (2006: 291-306). Einleitung 141 cency about its preservation or even enlargement of some orderly forms of living. It may have forgotten the essential: there must be life for life to be worth living.«371 In Äußerungen wie diesen findet sich kaum noch etwas von dem vorsichtigen Optimismus, den er im Hinblick auf die politische Kultur der Bundesrepublik seit der ›Spiegel- Affäre‹ hegte oder der gesellschaftspolitischen Aufbruchstimmung, die sich seit Beginn des Jahrzehnts an den amerikanischen Universitäten breit zu machen begann. Wegen Äußerungen wie den soeben zitierten werden die Schriften Kirchheimers seiner letzten Lebensjahre in der Sekundärliteratur unterschiedlich eingeordnet. Einige Interpreten sehen in Kirchheimers Spätwerk die stoischen, melancholischen und pessimistischen Grundtöne dominieren, wohingegen in anderen Lesarten die Anregungspotentiale dieser Schriften für eine politikwissenschaftliche Erneuerung der Kritischen Theorie hervorgehoben werden.372 In den zuletzt genannten Lesarten werden Kirchheimers späte Schriften als Dokumente einer Suchbewegung verstanden, die methodologisch dem frühen Programm der Kritischen Theorie Horkheimers nahe steht und in denen er sich inhaltlich mit seiner Kritik an der kapitalistischen Massengesellschaft den Begriffen und Positionen seines Freundes Herbert Marcuse annäherte. Zu solchen Arbeiten gehört sein Text Elite – Consent – Control in the Western Political System aus dem Jahre 1964. Der Arbeit daran ging eine Einladung für das ›Seminar on the State‹ an der Faculty of Political Science der Columbia University voran. Das ›Seminar on the State‹ war 1945 als einmal im Monat tagender Diskussionszirkel einer ausgewählten Gruppe von Professoren der Columbia University gegründet worden und verstand sich als Trendsetter beim Aufspüren neuer theoretischer Konzepte in den Sozialwissenschaften.373 Kirchheimer nahm seit 1961 sporadisch an den Treffen teil, hegte aber gegenüber der zunehmenden ›policy-Orientierung‹ einiger ihrer Protagonisten Vorbehalte. Für den 26. Oktober 1964 stand Kirchheimer mit seinem für diesen Anlass geschriebenen Diskussionspapier auf dem Programm der Zusammen- 371 Kirchheimer (1967: 312). Vgl. dazu auch den Hinweis der Herausgeberinnen von Band 4 der Kirchheimer-Edition auf der Seite 78, wonach dieser Satz in der deutschen Übersetzung für den Suhrkamp-Verlag fehlt. 372 Für die erste Lesart, vgl. Herz / Hula (1969), Perels (1988), Kohlmann (1992) und Schale (2006), für die zweite vgl. Söllner (1982, 1986), Buchstein (1993, 2019a), Scheuerman (1994) und Heins (2006). 373 Vgl. Katznelson (2003: 107-152). 142 Einleitung kunft im damaligen »Men‘s Faculty Club«.374 Kirchheimers Vortragstext wurde seinerzeit nicht publiziert und findet sich als Typoskript in seinem Nachlass. Erstmals veröffentlicht wurde der Text 2014 in der Zeitschrift ›Redescriptions‹.375 Kirchheimer präsentiert darin eine ambitioniert ausholende Diagnose der allgemeinen politischen Situation in modernen westlichen Demokratien. Besonderes Augenmerk legt er auf stabilisierende und destabilisierende Faktoren. Das Manuskript besteht aus vier inhaltlichen Teilen. Es beginnt mit einleitenden Definition des Gesellschaftstypus »Western industrial society« (S. 515) und wirft dann die Frage auf, ob und inwieweit diese Gesellschaftsform über ausreichende »ways of handling political problems« (S. 516) verfügt. In den dann folgenden vier Abschnitten erörtert Kirchheimer die Antwort auf die selbst gestellte Frage unter den Stichworten Elite, Konsensus, Kontrolle und Formen der Kontrolle. Auf Ebene der politischen Eliten identifiziert Kirchheimer in den westlichen Industrieländern dieselben dominanten Trends. Die politischen Eliten sind klein und rekrutieren sich zumeist aus denselben gesellschaftlichen Schichten. Es gibt eine große Diskrepanz zwischen der numerischen Stärke der Arbeiterschaft und dem Anteil an ihrer politischen Repräsentation. Gegeneliten sind schwach entwickelt und Wahlen führen in der Regel nur zu geringen gesellschaftspolitischen Veränderungen. Das in der Forschung als Personalisierung der Politik bezeichnete Phänomen sollte besser als eine »concentration of political sales on the creation of pseudo-individualized leader images« (S. 518) verstanden werden, basierend auf der »creation of stereotype images through endless repetition« (S. 518). Kirchheimer nennt zwei Varianten der Herstellung von politischer Stabilität in modernen Gesellschaften: einen »plutocratic-populist style of the US political elite« (S. 519) und einen mehr »bureaucratic-traditionalist style« (S. 519) der europäischen Eliten. Im Hinblick auf die Herstellung eines gesellschaftlichen Konsenses beruft sich Kirchheimer auf Veröffentlichungen von Herbert Marcuse, Jürgen Habermas und Theodor W. Adorno für seine Aussage, dass es zu einer »far-reaching ideologization on the general cultural level« 374 Wayne Wilcox, Secretary of the Columbia Seminar. Memorandum vom 22. Oktober 1964. State University of New York, University at Albany, Special Collections & Archives, Otto Kirchheimer Papers, Series 4, Box 2, Folder 80. 375 Vgl. dort auch die Kommentierung und editorischen Anmerkungen in Buchstein / Schale (2014). Einleitung 143 (S. 521) gekommen sei. In den entwickelten Industriegesellschaften habe dieser Prozess mittlerweile einen Punkt erreicht, der eine neue Qualität bedeute: ein »far-reaching degree of internalization of ideology: there exists no qualitative difference between ideology and lived reality« (S. 521). Bei seiner Frage nach potentiellen Akteuren, die den ideologischen Konsens der Konsumgesellschaft aufbrechen könnten, lenkt Kirchheimer den Blick auf industriesoziologische Studien über hochtechnologisierte Branchen. Er deutet einige der dort beobachtbaren Befunde als Hinweis für Chancen für »more active political role or, at least, lessen the worker‘s cynicism« (S. 522). In den letzten beiden Abschnitten des Vortragsmanuskriptes präsentiert Kirchheimer unter dem Leitbegriff Kontrolle ein Tableau mit verschiedenen Formen, Institutionen und Mechanismen der Kontrolle und der Konsenserzeugung. Ihn interessieren dabei insbesondere die Auswirkungen auf die Wählerschaft, das Parlament, die Interessengruppen sowie die Medienöffentlichkeit. Die Eintragungen in das Tableau werden nicht näher begründet und Kirchheimer geht nur selektiv und knapp auf einige der von ihm eingetragenen Konstellationen ein. Dessen ungeachtet endet sein Manuskript mit einer pointierten These. Während die Medienöffentlichkeit gewisse Möglichkeiten biete, die Politik auch in arkanen Bereichen wie der Diplomatie und dem Militärwesen zu kontrollieren, verblieben in modernen westlichen Demokratien »people‘s and parliament‘s control […] largely in the ritual field« (S. 526). Angesichts dieses unvollständigen und thesenhaften Ende des Textes, ist es bedauerlich, dass keine Aufzeichnungen über den Verlauf der anschließenden Diskussion mit Kirchheimer existieren. Kirchheimers Interesse an der amerikanischen Tagespolitik wurde nicht zuletzt durch die aufflammende Protestbewegung an verschiedenen Colleges und Universitäten genährt. Er hatte seit Beginn der studentischen Sit-Ins der Free-Speech Movement in Berkeley 1963 Sympathien für die Anliegen der Studierenden und stand darüber mit Herbert Marcuse in regem Austausch. Unmittelbarer geriet er mit der studentischen Protestbewegung gegen den Vietnamkrieg an seiner eigenen Universität aufgrund der Aktivitäten seines Sohnes in Berührung.376 Wie sehr die Militärpolitik der USA bei Kirchheimer auf Ablehnung stieß, geht 376 Peter Kirchheimer studierte seit 1964 am College der Columbia University. Er gehörte im Frühjahr 1965 zu den Aktivisten des Widerstandes auf dem Campus gegen die Beteiligung der Universität am Reserve Office Training Corps (ROTC), einem speziellen Ausbildungsprogramm für Militärangehörige. Die Proteste gegen ROTC waren Teil der stärker werdenden Opposition gegen den Krieg, den die USA in Vietnam führte. Die tagelangen Sit-Ins vor den Räumen 144 Einleitung auch aus einem Leserbrief hervor, der am 27. März 1965 in der ›Washington Post‹ erschien. Die Regierung Südvietnams bezeichnet er darin als ein »puppet regime« (S. 654) der USA. Die zur Begründung herangezogene Dominotheorie weist er zurück. Die historische Erfahrung – und er erinnert an Franco-Spanien während und nach dem Zweiten Weltkrieg – zeige, dass sich Länder bündnispolitisch oft ganz anders verhielten, als zuvor angenommen. Es gäbe keinen Grund, fest davon auszugehen, dass sich Nordvietnam, das sich wegen der Kriegserfordernisse zum Bündnis mit China gedrängt fühlen muss, in einer freien politischen Konstellation tatsächlich auf die chinesische Seite schlagen würde. Als Alternative zur amerikanischen Kriegspolitik in Indochina führt er die Erfolge der beginnenden Entspannungspolitik gegenüber der Sowjetunion an. Kirchheimer schließt seinen Leserbrief mit der rhetorischen Frage, »is it in the long range interest of a conservative power to tear up the last shreds of international law under dubious pretexts?« (S. 654). Mit den Unterstützern der amerikanischen Kriegsführung wollte Kirchheimer auch beruflich so wenig wie möglich zu tun haben. Als er bei den Vorbereitungen der Festschrift für Hajo Holborn feststellte, dass auch die Mitwirkung von Holborns ehemaligen Studenten McGeorge Bundy und William Bundy vorgesehen war, die während der Forcierung des Krieges an zentralen Position der Kennedy-Administration saßen, protestierte er im Sommer 1965 und drohte zusammen mit Marcuse seine Mitwirkung an der Festschrift zurückzuziehen.377 Die Bundy-Brüder verzichteten auf ihre Beteiligung und Kirchheimers Beitrag konnte 1967 posthum in der Festschrift erscheinen. Die Protestbewegung in den USA war in der Wahrnehmung Kirchheimers Teil eines positiven Trends. Beim Blick auf die Bundesrepublik beeindruckte ihn am meisten, dass es in der jüngeren Generation eine wachsende Gruppe von Menschen gab, für welche – wie er in einem Beitrag für die ›Washington Post‹ erfreut feststellte – die Erinnerung »of des ROTC wurden nach einigen Tagen von der Universitätsleitung gewaltsam beendet und ihre angeblichen Rädelsführer sollten disziplinarisch belangt werden. Als sich herausstellte, dass mehrere von ihnen Söhne und Töchter hochrangiger Professoren der Universität waren, wurde auf die angedrohten disziplinarischen Maßnahmen verzichtet. Peter Kirchheimer berichtet über diese Ereignisse, dass sein Vater die damaligen studentischen Aktionen an der Columbia University gutgeheißen und ihn beim Umgang mit der Universitätsverwaltung unterstützt hat (Gespräch mit Peter Kirchheimer am 31. Januar 2019). 377 Vgl. Müller (2010: 518f.). Einleitung 145 their country‘s shame forms a key to their frame of mind«.378 Auf solche Proteste und Gruppen setzte Kirchheimer zwar gewisse politische Hoffnungen und sein kritischer Ton wurde entsprechend schärfer – immer aber gepaart mit resignativ klingenden Äußerungen. Diese Ambivalenz tritt zusammen mit einer neuen Schärfe in der Polemik in seinem Aufsatz Deutschland oder der Verfall der Opposition zutage. Kirchheimer hatte den im Original englischsprachigen Artikel Germany: The Vanishing Opposition im Frühjahr 1965 für einen von Robert A. Dahl herausgegeben Sammelband bei der Yale University Press mit dem Titel Political Oppositions in Western Democracies fertig gestellt. Die Arbeit daran hatte er während des Spring Term 1963 begonnen, das er als Gast am Department of Government der Yale University verbrachte. Der Beitrag ist hier abgedruckt in der Übersetzung von Marianne Kalow für den Sammelband Politische Herrschaft von 1967 mit fünf Aufsätzen Kirchheimers in der edition suhrkamp. Wie in einigen anderen Artikeln beginnt Kirchheimer auch diesen Beitrag mit einem historischen Rückblick auf die Weimarer Republik, das ›Dritte Reich‹ und die unmittelbare Nachkriegszeit. Im Hauptteil des Aufsatzes geht es dann aber ausschließlich um die Bundesrepublik. Die politischen Konfrontationen nach der ersten Bundestagswahl 1949 zwischen Konrad Adenauer und Kurt Schumacher ließen Kirchheimer zufolge erkennen, dass »Deutschland zum ersten Mal eine parlamentarische Opposition nach klassischem Muster besaß« (S. 661). Es war der Anspruch der SPD, der Regierung und den sie tragenden Parteien mit konkreten Vorschlägen den positiven Gestaltungswillen der Opposition aufzuzwingen. Dieses Ansinnen scheiterte kläglich. Innenpolitisch waren die wesentlichen Entscheidungen bereits zuvor unter dem Schirm der Besatzungsbehörden getroffen worden und außenpolitisch hinkte die SPD der Regierung nurmehr hinterher. Auch das Verschwinden der kommunistischen und rechten Opposition aus Prinzip half der SPD nicht auf die Beine, sondern »wirkte sich eher lähmend aus« (S. 663). Kirchheimer geht so weit, in der Ausschaltung der Opposition aus Prinzip durch die Verbotsurteile des BVerfG eine der »Ursachen für den fortschreitenden Verfall möglicher loyaler Opposition« (S. 663) zu sehen. Er beschreibt diese von ihm als Verfall bezeichnete Entwicklung Schritt für Schritt. Dabei konzentriert er sich ausschließlich auf die SPD, da sie, wie es in seiner Begründung dazu heißt, »zumindest eine Zeit lang 378 Kirchheimer (1962b: 9). 146 Einleitung politische Alternativziele vertrat« (S. 663). Die Verabschiedung des Godesberger Programms 1959 markiert aus seiner Sicht den negativen Höhepunkt der oppositionalen Verfallsgeschichte. Das gegenwärtige SPD-Programm sei ein Sammelsurium, nicht mehr als »ein attraktiver Werbeprospekt für die Zukunftswünsche der verschiedensten Bevölkerungsschichten« (S. 665). Darüber verloren gegangen sei ein alternativer »Plan für die Entwicklung der ganzen Gesellschaft« (S. 665). Auffällig ist, dass Kirchheimer diese Einschätzung auch für die Außenpolitik trifft. Auf die Überlegungen von Egon Bahr mit seiner berühmten Rede über ›Wandel durch Annäherung‹ in Bad Tutzing, die in Richtung einer neuen Ostpolitik zielte, geht er nicht ein, obgleich er selbst – wie oben geschildert – Anfang 1964 vor dem Ausschuss für Außenpolitik des U.S.-Repräsentantenhauses eine ähnliche Position vertreten hatte. Ein besonderes Ziel der Kritik in dem Artikel ist Willy Brandt. Kirchheimer kannte Brandt seit einem Zusammentreffen 1937 im Pariser Exil und später von seinen Berlin-Besuchen; Brandt gehörte auch zu den Besuchern in seinem Haus in Silver Spring. Mit Brandts Wahlkämpfen seit 1961 sei »der Begriff Opposition: Rahmen für Alternativvorschläge […] aufgehoben« (S. 667). Die Idee von Opposition hat die SPD auf einige Konkurrenzmerkmale bei der Prioritätensetzung der in einer modernen Industriegesellschaft zu lösenden Aufgaben reduziert. Mit aller Macht wollten die Sozialdemokraten an die Regierung und für dieses Ziel hat sich die Partei mit Brandt einer »Umarmungstaktik« (S. 679) verschrieben, bei der sie ihre Differenzen zur Politik der jetzigen Bundesregierung immer weiter minimiert. Das zurückhaltende Lavieren der SPD in der ›Spiegel-Affäre‹ bezeichnet Kirchheimer als symptomatisch für diese Haltung. Als Konsequenz dieser Anpassungsbewegung werden die weiterhin bestehenden »zentralen und heiklen politischen Fragen der Epoche« (S. 669) von der SPD mittlerweile nicht einmal mehr thematisiert. Kirchheimer listet auf: »Drohung des atomaren Weltkriegs, Diskrepanz zwischen Lebensstandard und Lebenserwartung der Industrienationen einerseits und der alten Kolonialländer anderseits, Auswirkung der technologischen Entwicklung auf die soziale und ökonomische Struktur der hochindustrialisierten Länder« (S. 669). Der Anpassungsprozess wirkt sich auch auf die innere Struktur der SPD aus. Kirchheimer diagnostiziert einen »Ruin der innerparteilichen Debatten« (S. 671) und schließt sich den bitteren Worten von Wolfgang Abendroth, der Ende Einleitung 147 1961 wegen seiner Unterstützung des Sozialistischen Deutschen Studentenbundes (SDS) aus der Partei ausgeschlossen worden war, an.379 Am Ende des Artikels stellt Kirchheimer die Frage: »[I]nwieweit lässt das deutsche politische System Raum für legale Opposition außerhalb der Parlaments- und Parteikanäle?« (S. 681). Mit Blick auf die Bestimmungen des Grundgesetzes fällt sein Befund positiv aus. Meinungs,- Versammlungs- und Vereinigungsfreiheit sind hochgrandig geschützte Grundrechte. Kirchheimer macht hier allerdings einen Vorbehalt und bringt dabei die von ihm während der Weimarer Republik mehrfach bemühte Unterscheidung zwischen Legalität und Legitimität ins Spiel. Es könne in Demokratien »eine große Kluft […] zwischen der verfassungsmäßig garantierten, legalen außerparlamentarischen Opposition und den weitverbreiteten Ansichten der Öffentlichkeit über die Legitimität derselben« (S. 682) geben. Als Folge des Verfalls der Opposition in den Parlamenten und Parteien hat sich die kritische Erörterung der bundesdeutschen Politik in akademische Kreise und kirchlich organisierte Gruppen verlagert. »Mehr und mehr« (S. 682) hat sich die allgemeine politische Debatte in der Bundesrepublik in solche außerparlamentarische Gruppierungen verlagert. Von den Parteien und großen Teilen der bundesdeutschen Öffentlichkeit werden die Aktivitäten dieser Gruppen tendenziell für illegitim gehalten, »über deren Arena liegt der graue Schleier des Zweifels« (S. 682) und deshalb seien Forderungen in Richtung einer »radikale[n] Neuorientierung« (S. 683) der deutschen Politik mit einer schweren Hypothek belastet. Kirchheimers Skepsis im Hinblick auf die Chancen einer solchen radikalen Neuorientierung der Politik treten noch deutlicher in seinem Aufsatz Privatmensch und Gesellschaft zutage. Der Artikel wurde im Herbst 1965 abgeschlossen und erschien posthum 1966 unter dem Titel Private Man and Society in der Zeitschrift ›Political Science Quarterly‹ (PSQ).380 Der Beitrag ist hier in der Übersetzung von Marianne Kalow, erstmals erschienen 1967 in dem Sammelband in der edition suhrkamp mit dem Titel Politische Herrschaft, abgedruckt. 379 Vgl. Abendroth (1964). 380 Die Zeitschrift war das politikwissenschaftliche Hausorgan der Columbia University. Mit einer Auflage von über 10.000 Exemplaren und einer Ablehnungsquote an eingereichten Artikeln von über 90% war sie die damals am meisten verbreitete politikwissenschaftliche Zeitschrift in den USA und der ganze Stolz des Department of Public Law and Government von Columbia. Vgl. Report on PSQ in den Minutes as of April 29, 1966, Seite 6-12. Minutes of the Faculty of Political Science 1950-1962. Special Collection, Columbia University Archives. 148 Einleitung Kirchheimer leitet den Aufsatz mit dem »Alpha und Omega einer Theorie der Demokratie« (S. 684) ein. Darunter versteht er die folgenden zwei Fragen: Wie erlangt der Einzelne die Fähigkeit, an der Politik zu partizipieren sowie auf welche Weise nähern sich die Bürger der Politik so, dass sie sie als eine ihnen allen gemeinsame Angelegenheit auffassen können? Auf dem Wege zur Beantwortung dieser zwei Fragen greift Kirchheimer zunächst die Verfechter rein quantifizierender Methoden sowie Anhänger eines technokratischen Elitedenkens, namentlich Carl Joachim Friedrich, an, um sodann für seine eigenen Überlegungen weit in den Bereich neuerer soziologischer Studien auszuholen. Einer seiner wichtigsten Referenzen ist Robert E. Lanes drei Jahre zuvor erschienenes Buch Political Ideology.381 Statt sich auf die Methoden der quantifizierenden Umfrageforschung zu verlassen, hatte Lane auf Basis ausführlicher Interviews die Lebensläufe von 15 in den USA geborenen weißen Bürgern geschildert, die als LKW-Fahrer, Buchhalter, Lieferant oder Polizist arbeiten. Kirchheimer liest das Buch mit Blick auf die Orte und die Arten der politischen Erfahrung der befragten Personen. Das sind zuweilen lokale Ereignisse, manchmal auch betriebliche Organisationen wie die Gewerkschaft oder Kirchen. Durchgehend gilt der Befund, dass größere kollektive Referenzpunkte wie die Nation oder die Klasse im politischen Bewusstsein der Befragten keine Rolle spielen. Freiheit verstehen sie als die individuelle »Freiheit des Konsummarktes« (S. 687). Der Grad der Individualisierung reicht so weit, dass die Interviewten das Streben nach sozialer Gleichheit nicht als etwas Wünschenswertes betrachten, sondern als ein unwillkommenes Zeichen sozialer Instabilität. Lane sah in solchen Überzeugungen das primäre Kennzeichen der ›political ideology‹ in den USA. Kirchheimer versucht in zwei Hinsichten über die Befunde von Lane hinauszugehen. Einmal, indem er nach deren Ursachen fragt. Höhere Einkommen, Altersvorsorge und medizinische Fürsorge haben es den armen Bevölkerungsschichten zum ersten Mal in der Geschichte erlaubt, über ihre eigenen Lebensbedürfnisse hinaus in der Kategorie des Konsums zu denken, und dies alles ohne harte politische Kämpfe. Diese Erfahrung lässt sie bereitwillig dem »Tausch ihrer Arbeitszeit gegen Konsumgüter« (S. 690) zustimmen. Zweitens versucht Kirchheimer die Frage zu beantworten, inwieweit alltägliche Erfahrungen in der Arbeitswelt die »Schrumpfung der Freiheit auf die freie Wahl von Konsumgütern« (S. 690) erklären können. 381 Vgl. Lane (1962). Einleitung 149 Im längsten Abschnitt des Artikels richtet Kirchheimer die Aufmerksamkeit seiner Leser und Leserinnen auf neue arbeits- und industriesoziologische Studien. Als Oberbezeichnung für die in der modernen Industriegesellschaft Arbeitenden führt er die Bezeichnung »ausführende Klasse« (S. 690) ein. Im amerikanischen Original lautet der Ausdruck »executant class«. Dieser Begriff stammt aus der französischen Soziologie und der italienischen kommunistischen Bewegung in den 1920er Jahren (z. B. als ›classe esecutiva‹ bei Antonio Gramsci). Im neomarxistischen Diskurs in der Bundesrepublik der 1960er Jahre fand ›ausführende Klasse‹ als erweiternder Ersatzbegriff für ›Arbeiterklasse‹ Verwendung und wurde der ›dirigierenden Klasse‹ gegenüber gestellt.382 Ähnlich rubriziert auch Kirchheimer unter der ausführenden Klasse »alle Arbeiter und Angestellten, deren Arbeiten durch strikte hierarchische Unterordnung beziehungsweise auf eine einzelne Phase eines größeren Arbeitsablaufs festgelegt sind« (S. 690). Er wertet verschiedene Studien zu Veränderungen von Arbeitsabläufen, den Folgen der Automatisierung und dem Umbau von betrieblichen Organisationsstrukturen aus und sieht in den USA, Frankreich, Großbritannien und der Bundesrepublik gleichlaufende Entwicklungen. Aus Sicht der ausführenden Klasse gehören dazu eine »zunehmende Isolierung« (S. 700) am Arbeitsplatz mit der Folge eines Rückganges an »zwischenmenschlicher Solidarität« (S. 695). Kirchheimer registriert ein zunehmendes Maß an Unzufriedenheit. Diese Unzufriedenheit findet allerdings kaum Niederschlag in politischen Aktivitäten, sondern verstärkt noch die Trennung von Privatleben und Beruf sowie die »Ersatzbefriedigung« (S. 690) durch Konsumgüter. Die meisten der befragten amerikanischen Arbeiter würden die von ihnen ausgeübte berufliche Tätigkeit nicht noch einmal wählen. Kirchheimer interessiert sich deshalb für die diversen »Ausbruchsversuche« (S. 699) aus der industriellen Arbeitswelt. Er sieht sie als Anzeichen dafür, dass sich die Arbeitserfahrungen auf zwei Fluchtlinien zubewege, »in deren Schnittpunkt eine andere, gewünschte Existenzform« (S. 699) liegt. Die beiden Fluchtlinien sind »mehr Spielraum für persönliche Initiative« (S. 699) und »Unabhängigkeit von den Ordnungsgesetzen der Hierarchie« (S. 699). Im dritten Abschnitt fragt Kirchheimer schließlich nach den direkten Auswirkungen dieser gesellschaftlichen Entwicklungen auf die Politik. So sicher es ist, dass die Angehörigen der ausführenden Klasse in guten wirtschaftlichen Zeiten zum politischen Engagement keine Veranlassung spüren, so wahrscheinlich ist es, dass sie in Krisenzeiten »von 382 Vgl. Gottschalch (1968: 12f.). 150 Einleitung einer extremistischen Dynamik« (S. 701) erfasst werden. Kirchheimer interessiert im Folgenden allerdings mehr die Rolle von politischen Kollektivorganisationen in der industriegesellschaftlichen Moderne. Ins Visier seiner Kritik gerät dabei erneut die Pluralismustheorie und er stellt die Frage: »[W]ie passt der Pluralismus zu den Erfahrungen der ausführenden Klasse?« (S. 701). Beteiligungen an spontanen politischen Aktivitäten oder an der Lokalpolitik sind bei den Angehörigen der ausführenden Klasse gering bis gar nicht nachweisbar; von dieser Seite her nehmen sie an dem pluralistischen Austarieren von politischen Interessen gar nicht erst teil. Wie aber steht es um Kollektivorganisationen? Kirchheimer richtet sein Augenmerk auf Gewerkschaften und religiöse Organisationen. Die rein betrieblichen Gewerkschaften passen – zumindest mit Blick auf die USA – »nur unvollkommen in das pluralistische Modell« (S. 702), da deren Mitgliedschaft zumeist nur eine für bestimmte Arbeitsplätze erforderliche Visitenkarte ist. Anders liegt der Fall bei »dezentralisierten Arbeiterorganisationen« (S. 703). Mit ihnen würden die Gewerkschaften »ein ernsthafter und verheißungsvoller Anwärter auf die Rolle der maßgebenden sozialen Vermittlerorganisation« (S. 703) – die aber sind zumindest in den USA schwach. Auch die religiösen Organisationen passen Kirchheimer zufolge nicht recht in das von der Pluralismustheorie gezeichnete Bild. In den meisten Ländern Europas sind die Kirchen keine unabhängigen, sondern teilstaatliche Organisationen und in den USA ist die Konkurrenz zwischen den Kirchen und Sekten und die damit einhergehende religiöse Mobilität mehr Ausdruck eines »Spätstadium[s] in der Geschichte der kommerziellen Zivilisation« (S. 704), als ein in Richtung des politischen Systems wirkender Faktor. Kirchheimers Resümee fällt somit skeptisch aus. Die von T. H. Marshall stammende progressive Erfolgsformel in der historischen Schrittfolge der Ausweitung von Rechten383 wendet Kirchheimer ironisch ins Negative. Er übernimmt Marshalls Beobachtung, dass die Ausweitung der Bürgerrechte nicht nur bedeute, das Fundament des sozialen Gebäudes zu erhöhen, sondern das gesamte Haus umzubauen – mit dem Unterschied, dass Kirchheimer als Ergebnis von Hausumbauarbeiten nicht dessen Verschönerung, sondern dessen Zerstörung befürchtet. Als Kern des Problems sieht er die Loslösung der Angehörigen der ausführenden Klasse von wirkmächtigen gesellschaftlichen Kollektiv- und Vermittlungsorganisationen: »Die Möglichkeiten, die Produkte der Zivilisation zu genießen, ohne sich aktiv zu engagieren[,…] untergra- 383 Vgl. Marshall (1964). Einleitung 151 ben […] den Zusammenhang der ausführenden Klasse mit dem politischen Zentren der Gesellschaft« (S. 706). Die »progressive soziale Isolierung« (S. 708) der ausführenden Klasse steht in einem engen Zusammenhang »mit der sozialen Ohnmacht dieser Klasse vor der Wirklichkeit, die sie nicht verändern kann« (S. 708). Wie werden vor diesem sozialen Erfahrungshintergrund die Angehörigen der ausführenden Klasse zukünftig auf soziale und politische Ereignisse reagieren? Kirchheimer glaubt nicht, dass Theorien der Massenkultur – Namen von ehemaligen Kollegen am Institut für Sozialforschung nennt er an dieser Stelle nicht – die gegenwärtige Situation adäquat beschreiben. Die Massenmedien spielen für verschiedene Klassen in der Gesellschaft unterschiedliche Rollen und darin sieht Kirchheimer Grenzen der massenmedialen Manipulation gesetzt. Die Kombination von Konsumorientierung und Rückzug ins Privatleben deutet er deswegen nicht als kohärenten sozialen Integrationsmechanismus. Den Rückzug der Angehörigen der ausführenden Klassen aus den Organisationen der Massengesellschaft deutet er vielmehr als eine Art Schutzsuche. Den Menschen kommt es darauf an, »ein menschenwürdiges, sinnvolles Leben zu führen« (S. 709) und solange die Arbeitswelt und die Organisationen der Massengesellschaft ihnen dies nicht bieten können, ist der Rückzug aus der Gesellschaft und die Existenz als Privatmensch eine nachvollziehbare vernünftige Option. Wie veränderbar sind moderne Gesellschaften überhaupt noch? Dieser Frage geht Kirchheimer in historischer Perspektive in dem Artikel Restriktive Bedingungen und revolutionäre Durchbrüche nach. Der Aufsatz erschien zuerst unter dem Titel Confining Conditions and Revolutionary Breakthroughs in Heft 4 des Jahres 1965 in der ›American Political Science Review‹ (APSR). Der Aufsatz ist Teil eines größeren von Kirchheimer geplanten Vorhabens, bei dem es um die Frage der Pfadabhängigkeit und die politische Veränderbarkeit gesellschaftlicher Verhältnisse gehen sollte. Für dieses Vorhaben hatte Kirchheimer eine erste Förderung vom Social Science Research Council erhalten und war ein Semester von der Lehre freigestellt worden.384 Der Text basiert auf einem Vortrag, den Kirchheimer im Frühjahr 1965 auf einer Tagung der American Political Science Association (APSA) in Washington gehalten hat. Geplant war er als Beitrag der Festschrift für Hajo Holborn. Nach Kirchheimers überraschendem Tod entschloss sich die Redaktion der ›American Political Science Review‹ spontan, das bereits ausgearbeitete 384 Columbia University New York, University Archives, Special Collection, Appointment Card Otto Kirchheimer. 152 Einleitung Vortragsmanuskript als Zeichen der Erinnerung an ihr verdientes Mitglied im Editorial Board der Zeitschrift in das letzte Heft des Jahrganges 1965 aufzunehmen. Unter dem Titel The Conditions of Revolutionary Power erschien der Beitrag posthum 1967 noch einmal in der von Leonard Krieger und Fritz Stern herausgegebenen Festschrift für Holborn.385 Die hier abgedruckte deutsche Übersetzung von Marianne Kalow stammt aus der gleichfalls 1967 erschienenen Aufsatzsammlung Politische Herrschaft von Kirchheimer in der edition suhrkamp. Kirchheimer untersucht in dem Aufsatz das Verhältnis zwischen der Entwicklung eines politischen Regimes und dem, was er restriktive Bedingungen nennt. Gemeint sind damit die »sozialen und intellektuellen Zustände, die ein sich formierendes Herrschaftssystem antrifft« (S. 710). Die ersten beiden Fälle, die er betrachtet, sind das nationalsozialistische Deutschland und Russland unter den Bolschewiki. Den Nationalsozialismus bewertet er als »eklatante[n] Misserfolg« (S. 716). Der brutale völkische Imperialismus des Regimes hatte zwar seine Wurzeln materiell und ideologisch in der deutschen Sozialordnung; nach 1933 wäre es zunächst jedoch auch noch möglich gewesen, ein autoritär-bürokratisches Regiment ohne die eskalierende Kriegsführung zu etablieren. Dass es anders kam, hält Kirchheimer für ein zufälliges und der Person Hitlers geschuldetes Ergebnis und insofern ist das krachende Scheitern des NS-Regimes für ihn kein Beleg dafür, dass es unmöglich gewesen wäre, die restriktiven Bedingungen des Anfangs zu überwinden. Das deutsche Beispiel »hat kaum Beweiskraft« (S. 718). Anders liegt der Fall in der UdSSR, denn der dortigen politischen Führung ist es gelungen, die Gesellschaft auf neue Füße zu stellen. Die rasant vorangetriebene Kollektivierung der Landwirtschaft gehörte zu den notwendigen Bedingungen, um das Ziel der Führungsspitze, die Industrialisierung des Landes, erreichen zu können. Jede andere Regierungsform in Russland hätte vor den gleichen industriepolitischen Problemen gestanden und die russischen Kommunisten waren seit Mitte der 1920er Jahre gerade deshalb so erfolgreich, weil sie dieses Ziel mit aller Brutalität und ohne Rücksicht auf menschliche Opfer verfolgten. Den später einsetzenden stalinistischen Terror sieht Kirchheimer eher als Produktionshindernis. Insgesamt aber steht die UdSSR als ein historisches Beispiel dafür, wie eine politische Führung die restriktiven Bedingungen erfolgreich gesprengt und eine »Veränderung […] der ökonomischen Basis« (S. 716) erreicht hat – wenn auch um den Preis unsäglicher menschlicher Opfer. Kirchheimers Diagnose deckt sich in 385 Vgl. Krieger / Stern (1967: 416-138). Einleitung 153 diesem Punkt mit der These von Herbert Marcuse, ohne dessen Buch über den Sowjetmarxismus386 aber namentlich zu erwähnen. Die Situation in der UdSSR hält Kirchheimer für relativ stabil. Er warnt den Westen davor, sich Illusionen über ausbrechende Krisen zu machen. Anders als das ›Dritte Reich‹ ist die Sowjetunion »das Beispiel eines revolutionären Regimes […], das die restriktiven Bedingungen, unter denen es entstanden war, überwunden hat« (S. 718), und jetzt vor Problemen und Herausforderungen eigener Art steht – eine Position, mit der Kirchheimer in der damals in der westlichen Welt heftig geführten Debatte über die adäquate Beschreibung und Bewertung der Gesellschaftssysteme im Ostblock Partei für den ›immantenten‹ Ansatz von Peter C. Ludz ergreift.387 Das dritte historische Exempel, das in dem Artikel vorgeführt wird, sind die Ereignisse vom Herbst 1793 bis zum Frühsommer 1794 während der Französischen Revolution. Kirchheimer konzentriert sich bei diesem Beispiel auf den Aspekt des politischen Handelns. Was sind die Quellen kollektiven Handelns und inwieweit bestimmt die wechselnde Zusammensetzung der Akteure den weiteren Verlauf der Ereignisse? Er rekurriert für die Beantwortung dieser Frage auf die damals neuere Literatur zur Erforschung der Französischen Revolution von Autoren aus dem linken politischen Spektrum wie Georges Lefèbvre, Albert Soboul, Georges Rudé und Daniel Guérin. Das Scheitern der Koalition zwischen dem Sicherheitsausschuss unter Maximilien Robespierre und den Pariser Sansculotten sieht er durch zwei Gründe verursacht: Erstens, dass die Sansculotten in den entscheidenden Momenten keine entschlossenen Anführer hatten. Und zweitens, dass sie sich nur von politischen, nicht aber von gesellschaftlichen Vorstellungen leiten ließen. Was sie zusammenhielt waren gemeinsame Gegnerschaften, aber keine geteilten Ideen einer Gesellschaftsveränderung. Woran es an dieser Partnerschaft von Beginn an gefehlt hat, war ein verbindliches und verbindendes soziales Bewusstsein, »das notwendig ist, um eine Revolution über ihre bürgerliche Phase hinauszubringen« (S. 722). Als vierten Fall hat Kirchheimer die Zweite Amerikanische Revolution, die Zeit nach dem Ende des Amerikanischen Bürgerkrieges in den Südstaaten der USA ausgewählt. Dieses Beispiel ist für ihn deshalb »so außerordentlich aufregend« (S. 727), weil es das Nebeneinander von rezessiven Umständen, die aus der Sozialstruktur der Vorkriegszeit stammen, und einem allgemeinen Entwicklungsmodell, das die Verän- 386 Vgl. Marcuse (1957). 387 Zum Ansatz der damaligen DDR-Forschung vgl. Buchstein (1990). 154 Einleitung derung in Richtung Industriegesellschaft zeigt, verkörpert. Von Barrington Moore war Kirchheimer dessen Manuskript von Social Origins of Dictatorship and Democracy388 überlassen worden, dem er die Beschreibung der sozialen Situation vor und nach dem Ende des Bürgerkriegs entnimmt. Kirchheimer sieht im Nachkriegsfrieden eine vertane Chance in der Geschichte der USA, da auf einen »Wechsel in den Eigentumsverhältnissen des Südens insgesamt« (S. 725) verzichtet worden war, bei dem die Plantagenaristokratie mit den militärischen Mitteln des Nordens aufgehoben und »die Landbesitzansprüche auf die Sklaven übertragen« (S. 725) worden wären. Leider konnten sich die radikalen Rekonstruktivisten im Kongress nicht gegen die den Ausgleich suchenden Kräfte durchsetzen, denn am Privateigentum sollte grundsätzlich nicht gerüttelt werden. Das hatte zur Folge, dass die rezessiven Merkmale, die ihre Ursprünge in der vorherigen Sozialstruktur des Südens hatten, sich ungehindert weiter entfalten konnten. Der Nachkriegsfrieden verwandelte die Afro-Amerikaner des Südens »aus einem geschützten Sklaven in einen formal freien, aber ungeschützten Landpächter« (S. 726). Zudem beraubte er ihn auch noch der Möglichkeit, die eigenen politischen Rechte frei auszuüben. Die politische Form der Südstaaten nach dem Bürgerkrieg, so Kirchheimer, blieb weiterhin »vordemokratisch« (S. 727). In dem Artikel werden noch andere historische Fälle erwähnt – die Pariser Kommune, die Reformbewegung der Chartisten, Preußens Pseudokonstitutionalismus – und es wird die Frage aufgeworfen, inwieweit die technischen Neuerungen des 20. Jahrhunderts neue Möglichkeiten für gravierende politisch gesteuerte Veränderungen geschaffen haben. Eine Frage, die Kirchheimer am Ende des Aufsatzes indes offen lässt. Diese Schlussabschnitte sind somit eine Art Ausblick auf das, worüber Kirchheimer vermutlich bei weiteren Studien über die Frage der Pfadabhängigkeit und die politische Veränderbarkeit gesellschaftlicher Verhältnisse tiefergehender geforscht hätte. Insgesamt machen diese späten Arbeiten Kirchheimers deutlich, dass er begann, sich wieder stärker der Kritischen Theorie anzunähern. Dies zeigt sich nicht nur in nun wieder häufiger vorkommenden Zitationen von Marcuse, Adorno oder Habermas. Auch in der Sache gab es Annä- 388 Vgl. Moore (1966). Kirchheimer kannte Moore über seine Freundschaft mit Herbert Marcuse, der zusammen mit Moore kurz zuvor einen umstrittenen Essay über Toleranz veröffentlich hatte (vgl. Moore / Wolff / Marcuse 1965). Moore bedankt sich im Vorwort seines Buches bei Kirchheimer und Marcuse für hilfreiche Kommentare. Einleitung 155 herungen. Das, was bei Adorno »politische Entfremdung«389 genannt wurde, fand bei Kirchheimer den sachlicheren Namen ›Privatisierung‹ und entfaltete sich zum analytischen Zentrum seiner Spätschriften über den prekären Zustand westlicher Demokratien. 12. Tod und erster Nachruhm Nur wenige Tage nach seinem 60. Geburtstag starb Otto Kirchheimer am 22. November 1965 im Flugzeug kurz vor dem Start der Maschine von Washington D. C. nach New York an einem Herzanfall. Sein Tod kam für Familienangehörige, Freunde und Kollegen völlig unerwartet. Er hatte mitten in diversen Aktivitäten und voller neuer wissenschaftlicher Pläne gesteckt. Zusammen mit Helge Pross hatte er begonnen, sich um eine deutsche Übersetzung von Franz L. Neumanns Buch Behemoth zu kümmern.390 Ausgelöst durch seine Ablehnung der amerikanischen Kriegsführung in Vietnam wollte er zukünftig auch über das Problem der Hegemonie in Internationalen Beziehungen arbeiten.391 Und für das kommende Jahr waren bereits die Vorbereitungen für eine Reise in die DDR getroffen worden, um Material für eine Studie für das ›Archiv des öffentlichen Rechts‹ über das dortige Rechtssystem zu sammeln, bei der ihm sein Sohn Peter als Fahrer begleiten sollte. Eine Woche vor seinem Tod hatte ihm die Columbia University einen bezahlten ›Sabbalical leave‹ für 1966 bewilligt.392 Otto Kirchheimer war kein religiös gläubiger Jude, aber er bekannte sich zu seiner jüdischen Identität.393 Auf seine ausdrückliche Verfügung sollte seine Asche auf dem jüdischen Friedhof in seiner Geburtsstadt Heilbronn im elterlichen Grab beigesetzt werden. Im Sommer 389 Adorno (1963: 382). 390 Vgl. Erd (1985: 129). Kirchheimer hatte das Buch 20 Jahre nach seinem ersten Erscheinen erneut gelesen und pries es als den eindrucksvollsten Versuch, der aufzeige, wie die restriktiven Bedingungen, unter denen das NS-Regime arbeitete – »vor allem die Tatsache, dass es mit Unterstützung der Schwerindustrie zur Macht gekommen war« (S. 710) – den kriegerischen Kurs der Nationalsozialisten im Voraus bestimmt hatte. 391 Vgl. Herz / Hula (1969: xiii). 392 Columbia University, New York, University Archives, Special Collection, Appointment Card Otto Kirchheimer. 393 »Otto was never an observant Jew […] but he always indentified himself as a German Jew. He strongly objected to name changes or other activities he considered to be a denial of a person’s Judaism. At the same time, he often declared that Reform Judaism was not the ›real thing‹.« (Kirchheimer-Grossman 2010: 63). 156 Einleitung 1966 wurde die Urne von seiner Ehefrau Anne nach Heilbronn gebracht und dort ins Grab seiner Eltern gelegt.394 Anne Kirchheimer starb 43 Jahre nach ihrem Mann 2008 im Alter von 93 Jahren in Washington D. C. Nach Otto Kirchheimers Tod erschien eine Reihe an Nachrufen, sowohl in den USA wie in Deutschland. Bereits einen Tag später beschrieb ihn die ›New York Times‹ auf ihrer Obitury-Seite als »a short, stocky man with white hair and a bearish way of moving around« und hob neben seinen Publikationen vor allem hervor, dass er »was known for the personal interest […] in his students and those with whom he worked.«395 Der New Yorker ›Aufbau‹ widmete Kirchheimers Leben ebenfalls einen längeren Beitrag und charakterisierte ihn als einen »führende[n] Vertreter der skeptischen, kritischen oder gar zynischen Beurteilung zeitgenössischer Staatsmänner«.396 Am 27. November berichtete in Deutschland die ›Frankfurter Allgemeine Zeitung‹ in einer kurzen Notiz über seinen Tod. Längere Nachrufe, geschrieben von engen Freunden, erschienen in Deutschland in mehreren Fachzeitschriften. Für die ›Politische Vierteljahresschrift‹ widmete sich John H. Herz dieser Aufgabe, Horst Ehmke im ›Archiv des öffentlichen Rechts‹, Richard Schmid in der ›Juristenzeitung‹, Helmut Ridder in der ›Neuen politische Literatur‹ und Ernst Friesenhahn in der Dokumentation des 46. Deutschen Juristentages. In den USA veröffentlichten Herbert Marcuse in der ›American Political Science Review‹, Henry Pachter in ›Salmagundi‹, Erich Hula in ›Social Research‹ und John H. Herz in ›Political Science Quarterly‹sowie im Januar 1966 die ›New School Datelines‹ sehr persönlich gehaltene Nachrufe. Der größere Erfolg Kirchheimers als Autor von Aufsätzen und Büchern setzte erst nach seinem Tod ein. In den seitdem vergangenen nahezu 55 Jahren ist es zu einer bis heute anhaltenden Neuedition und Neupublikation seiner Arbeiten gekommen. Dabei tat sich in der Bundesrepublik vor allem der Suhrkamp Verlag hervor. Nach dem kommerziellen Erfolg von Kirchheimers erster Aufsatzsammlung Politik und Verfassung in der edition suhrkamp 1964 erschienen in der gleichen Reihe im folgenden Jahrzehnt posthum drei weitere Sammelbände mit zuvor verstreuten Aufsätzen von ihm, der 1967 erschienene Band Politische Herr- 394 Gespräch mit Peter Kirchheimer am 31. Januar 2019. 395 Dr. Otto Kirchheimer dies at 60. In: ›New York Times‹ vom 23. November 1965. – Auch die Campus-Zeitung ›Columbia Dialy Spectator‹ brachte bereits am selben Tag einen Nachruf. 396 Otto Kirchheimer verstorben. In: ›Aufbau‹ vom 26. November 1965. Einleitung 157 schaft sowie die 1972 und 1976 veröffentlichten Bände Funktionen des Staats und der Verfassung und Von der Weimarer Republik zum Faschismus. Der Luchterhand-Verlag plante 1966/67 mit Wilhelm Hennis und Horst Ehmke als Herausgebern in der Reihe ›Soziologische Essays‹ mehrere Bände mit Aufsatzsammlungen von Kirchheimer, kam damit aufgrund des geschickten Agierens von Siegfried Unseld vom Suhrkamp Verlag bei den Vertragsverhandlungen mit Anne Kirchheimer jedoch nicht voran und legte die Pläne nach zwei Jahren intensiven Bemühens und diverser Briefwechsel ad acta.397 1974 legte die Europäische Verlagsanstalt die deutsche Übersetzung von Punishment and Social Structure vor und brachte eine Studienausgabe von Politische Justiz auf den Markt. In den USA gaben Frederic S. Burin und Kurt L. Shell eine englischsprachige Zusammenstellung von Aufsätzen Kirchheimers heraus, die 1969 unter dem Titel Politics, Law, and Social Change. Selected Essays of Otto Kirchheimer bei der Columbia University Press erschien und zu der dessen alte Freunde und Kollegen Erich Hula und John H. Herz eine ausführliche theoriebiographische Einleitung beisteuerten. Gleich nach Kirchheimers Tod hatte David B. Truman eine solche Publikation angeregt.398 Als Begründung für den Buchtitel führte Shell gegenüber Herz an: »We think ›Social Change‹ preferable to ›Society‹ because it captures the dynamic element Otto was so concerned with«.399 In den 1970er und 1980er Jahren wurden dann weitere Übersetzungen des Buches Punishment and Social Structure angefertigt, unter anderem ins Italienische, Spanische, Portugiesische und Französische. Ebenfalls in den 1980er Jahren wurde eine ganze Reihe an Aufsätzen Kirchheimers ins Englische, Französische, Spanische, Italienische und Portugiesische übertragen. Anläßlich des 80. Geburtstages von Otto Kirchheimer fand im November 1985 an der Freien Universität Berlin ein von Wolfgang Luthardt und Alfons Söllner organisiertes dreitägiges Symposium statt. Es befasste sich mit verschiedenen Facetten des Werkes von Kirchheimer und markiert im Rückblick den Beginn einer nicht nur aktualisieren- 397 Eine umfangreiche Korrespondenz darüber findet sich in einer Kiste der John Herz Papers, State University of New York, University at Albany, Special Collections & Archives. 398 Brief von David B. Truman an Kurt Shell (Abschrift). State University of New York, University at Albany, Special Collections & Archives, John H. Herz Papers, Folder 64. 399 Brief von Kurt L. Shell an John H. Herz vom 31. Oktober 1968. State University of New York, University at Albany, Special Collections & Archives, John H. Herz Papers, Folder 64. 158 Einleitung den, sondern mindestens ebenso sehr auch einer historisierenden Rezeption seiner Arbeiten.400 Seitdem ist eine nahezu unüberschaubare Anzahl an Arbeiten über Kirchheimer oder ausgehend von Einzelaspekten seines vielfältigen Werkes erschienen; in den Einleitungen der Einzelbände dieser Kirchheimer-Edition wird auf eine Reihe dieser Arbeiten verwiesen. Anlässlich der Herausgabe seiner ersten deutschsprachigen Aufsatzsammlung für die edition suhrkamp hatte Kirchheimer an Kurt Sontheimer geschrieben, dass in dem von ihm mit vier Aufsätzen aus dem Zeitraum von 1930 bis 1957 zusammengestellten Buch Politik und Verfassung für jeden unbefangenen Leser »die unverklebten Risse deutlich auftreten«401 werden. Er charakterisierte in seinem Vorwort zu dem Buch als Grundelemente der dort abgedruckten Aufsätze eine Trias aus »Analyse, Kritik und Wünschbarkeiten« (S. 501). Und fügte sogleich hinzu, dass Leser seiner nach 1930 geschriebenen Arbeiten eine »zunehmende Zurückhaltung« (S. 501) gegenüber den Wünschbarkeiten bemerken werden. Als Grund für diese normative Zurückhaltung nannte Kirchheimer die tiefen Spuren seiner politischen Lebenserfahrung: »In den Zeiten, die durch die Namen Stalin, Hitler und McCarthy umgrenzt sind, schien es das wichtigste Geschäft, grundlegende Mechanismen der politischen Ordnung und Unordnung aufzudecken« (S. 501). Kirchheimer schloss seine Vorbemerkung mit dem Wunsch, dass dennoch »die Konstanz der Zielvorstellung – die Schaffung menschenwürdiger und sinnvoller gesellschaftlicher Zustände – […] selbst unter der mehr akademischen Form der späteren Arbeiten für den Leser deutlich hervortritt« (S. 501). Zwei Jahre vor seinem Tod verfasste Otto Kirchheimer über sich eine kleine Biographische Notiz für den von Hermann Kesten herausgegebenen Band Ich lebe nicht in der Bundesrepublik. In knappen Worten lässt er darin seine Lebensstationen als Schüler in Heilbronn und Heidelberg, als Student in Köln, Berlin und Bonn, als Jurist in Erfurt und Berlin, im Pariser und New Yorker Exil, im OSS und State Department von dort aus weiter an der New School und der Columbia University Revue passieren. Er beschließt die Notiz in der ihm eigenen lakonischen Art: »Letztes Jahr ein dickes Buch über Politische Justiz bei der Princeton 400 Vgl. Luthardt (1985) sowie als Kongressberichte Czada (1986) und Buchstein (1986). 401 Brief von Otto Kirchheimer an Kurt Sontheimer vom 14. Dezember 1964. State University of New York, University at Albany, Special Collections & Archives, Otto Kirchheimer Papers, Series 2, Box 2, Folder 21. Einleitung 159 University Press geschrieben, was die meisten nicht lesen, weil es zu umständlich ist, und den meisten, die es lesen, keinen Spaß macht, weil es unangenehm ist. That‘s all–.« (S. 734). 13. Editorische Anmerkungen zu diesem Band In diesem fünften Band der Gesammelten Schriften wurden die wichtigsten Texte von Otto Kirchheimer zur Vergleichenden Politikwissenschaft aus den Jahren 1950 bis 1965 aufgenommen. Bei den 34 ausgewählten Beiträgen handelt es sich um Aufsätze, Diskussionsbeiträge, Rezensionen und einige bislang nicht publizierte Manuskripte. Der Textauswahl durch die beiden Bandherausgeber lagen die folgenden Positivkriterien zugrunde: deren inhaltliche Relevanz, ihre zeitgeschichtliche Bedeutung sowie ihre Repräsentativität für Kirchheimers wissenschaftliches Wirken. Eine vollständige Auflistung der veröffentlichten Schriften Kirchheimers findet sich in der Gesamtbibliografie, die ebenfalls in diesem Band zu finden ist. Der sechste Band wird eine Auflistung der Reports enthalten, die Kirchheimer im Zuge seiner Tätigkeit für das OSS und das State Department angefertigt hat. Die Vorlagen für den Abdruck der einzelnen Beiträge Kirchheimers sind jeweils am Anfang in einer Sternchenfußnote (*), die sich hinter der Überschrift findet, vermerkt. Zusätze der Herausgeber in den Texten oder Anmerkungen sind in eckige […] Klammern gesetzt. Die deutsche Rechtschreibung wurde vorsichtig an die modernisierten Regeln des Dudens angepasst; nur offensichtliche Druckfehler wurden ohne Nachweis berichtigt. Die Rechtschreibung der englischsprachigen Texte folgt den jeweiliegen Vorlagen, außer wenn es sich um offensichtliche Druckfehler handelt. Auch im Hinblick auf weitere editorische Fragen gelten die im Vorwort des Herausgebers für die Gesamtedition erläuterten Editionsprinzipien, die auf den ersten Seiten des ersten Bandes nachzulesen sind. Lediglich die Regel, wonach der Abdruck der Texte grundsätzlich in der von Otto Kirchheimer letztautorisierten Fassung erfolgt, wurde für einige deutschsprachige Texte durchbrochen. Für die Recherchen und Anregungen in der Konzeptionsphase dieses Bandes sowie für die Wahrung des organisatorischen Zusammenhalts bei der Arbeit daran möchte ich meinem Mitherausgeber Moritz Langfeldt herzlich danken. Bei Recherchen und der Materialsichtung waren auch die beiden Projektmitarbeiter Henning Hochstein und Lisa Klingsporn eine nicht wegzudenkende Hilfe. Erneut konnten wir von den 160 Einleitung Materialsammlungen und von hilfreichen Hinweisen Frank Schales profitieren. Jodi Boyle und Brian Keough danken wir für ihre unkomplizierte Hilfe bei der Sichtung des wissenschaftlichen Nachlasses von Otto Kirchheimer in der German Intellectual Émigré Collection der State University of New York in Albany. Gedankt sei auch Jenny Swadosh vom Archiv der New School for Social Research in New York, Dirk Braunstein beim Archiv des Instituts für Sozialforschung in Frankfurt am Main, sowie den hilfsbereiten Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern im Archivzentrum der Universitätsbibliothek Frankfurt am Main, des Archivs der Columbia University in New York, des Archivs für Soziale Demokratie in Bonn, des Universitätsarchivs der Georg-August Universität Göttingen und des Landesarchivs Nordrhein-Westfalen in Düsseldorf. Die Hauptarbeit bei der Texterfassung und -redaktion lag in den Händen von Moritz Langfeldt. Er kümmerte sich auch federführend um die Erstellung der Register. In der Schlussphase konnten die beiden Herausgeber bei den Korrekturarbeiten erneut auf die unersetzlich gewordene Hilfe von Steffi Krohn bauen. Einen großen Teil der Arbeiten an dieser Einleitung konnte ich während meines akademischen Jahres 2018/19 als Theodor-Heuss Professor an der Graduate Faculty der New School for Social Research in New York durchführen. Ich danke den Kolleginnen und Kollegen sowie den Studierenden an der New School für ihr Interesse an dem einst dort lehrenden Professor for Political Science und für die Möglichkeit, mit ihnen über diverse Aspekte seines Werkes zu diskutieren; mein Dank gilt hier insbesondere Andrew Arato und Andreas Kalyvas. Ich habe es als ein besonderes Privileg empfunden, große Teile dieser Einleitung in den Bibliotheken der beiden akademischen Wirkungsstätten Kirchheimers – der New School und der Columbia University – schreiben zu dürfen. Gerd Giesler danke ich für die Überlassung einer Briefpassage Carl Schmitts an dessen Ehefrau und Reinhard Mehring für weitere Auskünfte über Schmitt. Für kritische Kommentare und hilfreiche Anregungen zu früheren Fassungen der Einleitung danke ich neben meinem Mitherausgeber Moritz Langfeldt ebenfalls Henning Hochstein, Lisa Klingsporn, Jenny Linek, Douglas G. Morris, Tobias Müller, Merete Peetz, Kerstin Pohl, Katrin Rhein, Frank Schale, Eno Trimçev und Rieke Trimçev. Die Forschungen für die Edition der Gesammelten Schriften von Otto Kirchheimer sind durch eine Projektfinanzierung der Deutschen Forschungsgemeinschaft (DFG) ermöglicht worden (BU 1035/7-1). Die Einleitung 161 DFG hat großzügig auch eine Druckkostenbeihilfe für diesen Band der Kirchheimer-Edition gewährt (BU 1035/8-1). Mein ganz besonderer Dank gilt erneut Hanna Kirchheimer-Grossman (Arlington) sowie Peter Kirchheimer (New York) und deren Kindern für ihre wohlwollende Unterstützung bei der Arbeit an dieser Edition und für die anregenden Gespräche mit ihnen über das Leben und Werk ihres Vaters und Großvaters. Es war für mich berührend zu erleben, dass Otto Kirchheimers turbulente Lebensgeschichte und sein velfältiges Werk einen festen Platz in der Erinnerung auch der jüngeren Familiengeneration gefunden hat. New York, im Sommer 2019 Hubertus Buchstein Zitierte Literatur Abendroth, Wolfgang 1955a: Zum Begriff des demokratischen und sozialen Rechtsstaates im Grundgesetz der Bundesrepublik Deutschland. In: Ders., Gesammelte Schriften Band 2. Hg. von Michael Buckmiller, Joachim Perels und Uli Schöler. Hannover 2008, 338-357. Abendroth, Wolfgang 1955b: Die deutschen Gewerkschaften. Heidelberg. Abendroth, Wolfgang 1955c: Zehn Jahre gewerkschaftlicher Kampf für die soziale Demokratie. Ders., Gesammelte Schriften, Band 2. Hg. von Michael Buckmiller, Joachim Perels und Uli Schöler. Hannover 2008, 563-576. Abendroth, Wolfgang 1964: Innerparteiliche und innerverbandliche Demokratie als Voraussetzung der politischen Demokratie. In: Politische Vierteljahresschrift, Jg. 5, Heft 3, 307-338. 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Moreover, the election law set a very low residence requirement – three months in the territory of the Republic1 – thus enabling most of the refugees, with the probable exception of a few thousand who had just arrived from the Soviet Zone, to participate in the elections. The number of those excluded from voting through decisions of the denazification tribunals or of Allied authorities did not amount to more than 0.2 to 0.4 per cent of the total electorate.2 For these reasons, the Bundestag, in spite of the assertions of East German propagandists, can justifiably be called a truly representative body. What kind of representatives did the West German electorate send to the Bundestag? Did they emphasize the need for a clean break with the past, or did they endorse former Nazis or old-time politicians from the Weimar period? To what extent did their choices follow their economic * The author gratefully acknowledges the collaboration of Mr. Wallace F. Doer, of the Department of State, in the compilation of the statistical material. [Erschienen in: Western Political Quarterly, Jg. 3, S. 590-601. – Zu diesem Text vergleiche in der Einleitung S. 21-24.] 1 Election law for the first Bundestag and the first Bundesversammlung of the Federal Republic of Germany of June 15, 1949; BGBL, p. 25, par. 1 (3). 2 Ibid., par. 2 (3) and (4). In the US Zone, where denazification was more severe than in the other Western Zones, 100.000 people had been temporarily deprived and 25.000 permanently deprived of their civil rights, including the right to vote. However, by August, 1949 many, if not the majority, of the 100.000 had regained their status as full-fledged citizens, e.g., in Hesse, only 13.000 from a total of 2.901.000 eligible voters have remained disqualified as of August, 1949. 177 interests? How did the refugees fare? These are questions which are answered by the data presented in this essay. Age of Composition of Members The present Bundestag is no gerontocracy, although 16.2 per cent of its members are over sixty years of age. The average age of members at the time of the election was fifty, as it was for the »Indian Summer« Reichstag of 1928. Almost as many members were in their fifties (34.3 per cent) as were in their forties (35.1 per cent). The generation born immediately before, during, and after World War I is distinctly underrepresented; although representing 36.3 per cent of the eligible voters, it accounts for only 14.4 per cent of the Bundestag. However, this is not a feature peculiar to the Weimar or Bonn assemblies, but is equally true of the Canadian (19.1 per cent), American (13.8 per cent), and British parliaments (17.8 per cent). Only the Crisis Reichstag of 1932, containing its heavy contingent of Nazi »legislators« with an average age of forty-four years, reached even a rough balance between voters and members in the lower age group. The average age of the opposition Social Democratic Party (SPD) members is somewhat lower than that of the Christian Democratic Union (CDU) members. There is no discernible age pattern among the other parties. Members of the Communist Party of Germany (KPD) are in the middle ranges, and the few members of the rightist opposition are relatively young. 178 [1.] The Composition of the German Bundestag, 1950 [1950] Table I Age of Bundestag Members on August 1, 1949, Compared With 1928 and 19323 A ge G ro up 4 C D U /C SU SP D FD P BP D P K PD W A V Z N R5 To ta l, 19 49 Pe r c en t, 19 49 C om pa ra tiv e Fi gu re s 19 28 , in P er C en t o f T ot al 19 28 M em be rs hi p C om pa ra tiv e Fi gs ., Ju ly 1 93 2, in Pe r C en t o f T ot al 19 32 M em be rs hi p Less than 30 1 2 1 … … 1 1 … 1 7 1.7 .8 5.6 30 to 39 13 13 6 6 … 3 3 3 4 51 12.7 16.1 34.0 40 to 49 43 55 16 5 9 6 4 2 1 141 35.1 35.9 28.5 50 to 59 54 47 22 3 4 4 2 2 … 138 34.3 34.9 24.3 60 to 69 28 12 7 3 4 1 2 2 1 60 14.9 10.2 6.9 70 to 79 2 1 … … … … … 1 1 5 1.3 1.9 .7 80 to 89 … … … … … … … … … … … .2 … Total 141 130 52 17 17 15 12 10 8 4026 100 100 100 Source: Die Volksvertretung – Handbuch des deutschen Bundestags, ed. Fritz Sänger (Stuttgart: J. G. Cottasche Buchhandlung, 1949); Reichstagshandbuch, IV. Wahlperiode, 1928; Reichstagshandbuch VI. Wahlperiode, 1932 (Berlin, 1928 and 1932) 3 The average age of the 1928 and 1949 members was 50 years and the average age of the 1932 members was 44 years. 4 The dates chosen for each age group are August 2 for the lower age, and August 1 for the higher age. For instance, men were placed in the 30 to 39 age group whose birthday fell between August 2, 1919 and August 1, 1909. 5 And Independents. 6 All figures in tables I to IV refer to the composition of the Bundestag as of July 1, 1950 without the members from Berlin. [1.] The Composition of the German Bundestag, 1950 [1950] 179 ABBREVIATIONS BP – Bavarian Party NR – National Right CDU/CSU – Christian Democratic Union/ Christian Social Union SPD – Social Democratic Party DP – German Party WAV – Economic Reconstruction Party FDP – Free Democratic Party Z – Center Party KPD – Communist Party of Germany Status of Members under the Third Reich A detailed knowledge of the activities of members during the Third Reich would be valuable in determining their present political outlook; but there are fairly large gaps in the information available about them, even though the biographical accounts have been furnished by the members themselves. Of the 402 deputies, 15.6 per cent have omitted data on their background during this period, except to designate military service in World War II. Some, as chance investigations have brought out, have done so because of involvement in Nazi politics; others (probably a minority), because they apparently have not desired to reveal their earlier obscure positions in life. The greatest number of deputies (45.7 per cent) are men who throughout the pre-World War II period were clerks, insurance agents, salesmen, farmers, etc. While few members served in professional government positions under the Third Reich, a relatively high number (12.2 per cent) held leading positions in business, agricultural organizations, or the academic world. At the other extreme, the smallest number of deputies (6.8 per cent) are refugees who returned to Germany after 1945. A fairly large number (8.7 per cent) were in concentration camps or prisons for an extended period before and during the war. A slightly smaller number (7.7 per cent) suffered minor persecutions accompanied by loss of rights during the Nazi period. 180 [1.] The Composition of the German Bundestag, 1950 [1950] TABLE II Background and Activities of Members During Pre-World War II Nazi Period, 1933-19397 C D U / C SU SP D FD P BP D P K PD W A V Z N R8 In P er C en t of T ot al M em be rs hi p Government Officials, Exclusive of Teachers and Minor Officials 3 … 4 1 … … 1 … 1 2.3 Financial, Industrial, Agricultural, and Academic Leaders 20 3 17 3 6 … … … … 12.2 Armed Forces Career 1 … 1 … … … 2 … … 1.0 Major Persecutees 4 20 … … … 11 … … … 8.7 Other Persecutees 11 12 3 2 … … … … 3 7.7 Refugees Abroad … 22 … … … 4 1 … … 6.8 Minor Positions 85 55 16 7 9 … 4 6 2 45.7 Unspecified 17 18 11 4 2 … 4 4 2 15.6 100 From the standpoint of party affiliations, a definite pattern emerges. Figures for members who held positions of leadership during the Nazi period are highest among the right-wing German Party (DP) and the Free Democratic Party (FDP), lower among the CDU, and insignificant among the SPD. Politicians who fled from Nazi Germany and later returned are almost exclusively Social Democrats or Communists. Similarly, those who served long sentences in concentration camps or prisons are predominantly SPD or KPD members, with only a few belonging to the CDU and FPD. The remaining categories – those who suffered minor persecutions during the war, those who held jobs of small importance, and those with unspecified status – are fairly evenly distributed among all political groups. While records of active struggle against and persecution by the Third Reich are found mostly among the political left, those who held leading positions in that regime are 7 Statistical data prepared from Die Volksvertretung – Handbuch des Deutschen Bundestags, ed. Fritz Sänger (Stuttgart: J. G. Cottasche Buchhandlung, 1949). 8 And Indepenents. [1.] The Composition of the German Bundestag, 1950 [1950] 181 generally among the political right. However, a great number of members in most of the parties survived the Nazi regime in small jobs, without having ever desired or obtained positions which closely identified them with the Nazis. Refugee Representation The representation of refugees was cut down somewhat by certain military government rules prevailing at the time of the election. In order to encourage the assimilation of refugees into German political life, military government refused to sanction refugee parties except on a local basis. Refugee candidates running for the election as representatives of refugee organizations were, therefore, excluded from sharing in the distribution of the 160 regional seats accruing to the parties admitted on a Land-wide basis according to their share in the regional vote.9 They could, however, enter the contest in the 240 single-member constituencies where election was by simple majority of the votes cast. Though they did so in some cases, winning approximately one million votes on lists of their own, in only one constituency was a refugee candidate victorious. In the main, therefore, refugees had to utilize the channels of the established national or regional parties in order to gain representation. Such compromises between refugee groups and established parties were effected in many regions and by many parties. It is difficult, however, to determine the exact number of Bundestag members that may be called primarily refugee representatives. In this connection, the figure of 24.8 per cent of the members born outside the present boundaries of the Republic does not have much meaning because mobility among those with an urban background has been rather high. Even pre-1939 or pre-1945 domicile outside the present territory of the Republic would not be controlling because many members settled in Western Germany immediately after the war ended, becoming fully assimilated in Western German social and political life. If allowance is made for all these factors, the number of members who may be styled representatives of refugees would be somewhere in the thirties. With an 9 This share was to be calculated after the D’Hondt maximum figure system (Federal Election Law, Election law for the first Bundestag and the first Bundesversammlung of the Federal Republic of Germany of June 15, 1949; BGBL, par. 10). 182 [1.] The Composition of the German Bundestag, 1950 [1950] approximate total of three million refugee votes,10 this group is decidedly under-represented in the parliament.11 Judging from their success in some of the Diet elections held in 1950, the refugees’ share of the representation is bound to increase to about sixty to seventy in future elections. There are sharp differences in the regional pattern of representation among the various parties. The SPD, with its tradition of a strongly centralized national organization, has a comparatively high percentage of members who come from outside the present federal territory, including those who fled from the Eastern Zone, where the party was forced to merge with the Communist Party. At the other extreme, the CDU, representing more an agglomeration of independent regional organizations than a national party, and drawing a considerable amount of its strength from the indigenous rural and small town population, has relatively few members who come from outside the federal territory. Some other parties, particularly the FDP and the WAV have usually built their election strategy on alliances with refugee groups, as reflected in the relatively high percentage of refugee representatives among them. Occupational Status of Members The Parliaments of the Weimar Republic were elected according to strict proportional representation in large election districts, from lists prepared by regional party conventions and central party offices. Parliaments were made up of public and party officials and party journalists, intermingled with representatives of special interest groups, with members of the professions representing only a minor share of the composition. As to their social and educational background, members of the 1928 parliament coming from the working and white collar groups (42.8 per cent) did have a slight edge over members with a university education or a teacher’s certificate (36.8 per cent). The following analysis will try to show that neither political and social upheaval nor change in the electoral system (with 240 of the 402 representatives elected in single-member constituencies, and the remainder taken from lists prepared by Land party conventions) has brought about 10 For a more detailed study of the vote, see Otto Kirchheimer and Arnold Price, Analysis and Effects of the Election in Western Germany, Department of State Bulletin, Vol. XXI (Oct. 17, 1949), pp. 563-73. 11 Their proportional share would have been fifty to sixty members. [1.] The Composition of the German Bundestag, 1950 [1950] 183 any substantial change in the occupational pattern of the representatives. The analysis will also try to separate social and educational background from present professional status. To start with the social and educational background: In keeping with German tradition, 41.1 per cent of the Bundestag members hold university degrees or teacher’s certificates; these furnish the strongest contingent. Approximately 50 per cent of the middle-class and rightist representatives have university training, while members with business backgrounds without previous academic training amount to only 6.7 per cent. The second largest group comprises those who have come up from the rank of the white-collar professions (22.1 per cent); these are most heavily represented in the SPD. Of the members of the Bonn Assembly, 16.7 per cent began as manual workers, the proportionally highest number of them belonging to SPD and CDU. If their percentage has been on the decline since the Weimar assemblies, this is largely due to a steep decrease of KPD representation in the present Bundestag. Educational and social background has no direct bearing on present professional status, however; nor is this professional status always expressed by official membership in a specific professional group. Many a member calls himself a worker or employee, although he may have been ordained as a clergyman or inscribed in the lawyer’s register. Furthermore, although their profession may have served such members as jumping off points for their political careers, once in parliament they may represent certain groups which have no connection, or only a slight one, with their professional listings. Table III, therefore, lists the members according to the major interest they represent and according to the role they actually play in public and political life, irrespective of their formal professional classification. 184 [1.] The Composition of the German Bundestag, 1950 [1950] TABLE III The Professional and Educational Background of Members12 K D P SP D Z C D U / C SU FP D P BP W A V N R1 3 To ta l In P er C en t o f To ta l M em be rs hi p C om pa ra tiv e Fi gu re s 19 28 in P er C en t o f To ta l 1 92 8 M em be rs hi p Manual Worker 10 41 1 11 2 … … 1 … 66 16.7 27.5 White Collar 4 46 3 19 2 4 1 5 4 89 22.1 15.3 University and Teachers, Officer Training … 40 4 68 31 6 10 3 4 166 41.1 36.8 Business … 1 … 9 10 3 2 2 … 27 6.7 4.1 Small Business … 1 1 12 1 3 1 … … 19 4.7 5.1 Agricultural … … 7 18 6 1 3 1 … 29 7.2 10.6 Housewife 1 1 … 4 … … … … … 6 1.5 0.6 Total 15 130 10 141 52 17 17 12 8 402 100.0 100.0 Group Listings The presence of a considerable number of public officials seems to be a permanent feature of German political assemblies. Their representation in the Bundestag (22.1 per cent) is even higher than that in the 1928 Reichstag. However, closer scrutiny shows that today, as under the Weimar Republic, the overwhelming number of public officials elected to parliament (20.9 per cent) hold their jobs on an elective and temporary basis as representatives of political parties.14 This applies – in addition to the federal ministers – to the Land ministers, the mayors, and the 12 Statistical data prepared from Die Volksvertretung – Handbuch des Deutschen Bundestags, ed. Fritz Sänger (Stuttgart: J. G. Cottasche Buchhandlung, 1949); also from Reichstags-Handbuch, IV. Wahlperiode 1928 (Berlin, 1928). 13 And Independents. 14 As to the necessity to differentiate between political and career officials, see Max Weber, Wirtschaft und Gesellschaft, Vol. I, Part III, chap. VI. [1.] The Composition of the German Bundestag, 1950 [1950] 185 Landräte. They are the middlemen between the professional civil service and the legislative assembly, and, they also act as special pressure groups for their regional interests and the public bodies which they represent. Whether all of them should simultaneously hold two responsible public jobs – where one is more than enough – is debatable. It is especially so in the case of the Land ministers, as the federal constitution has made provision to enable them to make their influence felt in the Bundesrat. Consequently, the Rhineland-Westphalia constitution of June 1950 (Article 64, 4) establishes incompatibility between holding the office of Land minister and membership in the Bundestag.15 This prohibition against dual political office on the federal level and Land level, deriving both from the need for greater efficiency and for a clearer delineation of federal and Land functions, has little relation to the traditional fear of subservience of the legislative members to the executive branch of the government, which has lost its meaning in the modern, party-directed democratic state. So has the need for protecting the officials’ political neutrality, at least so far as political officials themselves are concerned.16 However, the old concept of incompatibility, though it has less applicability today, is upheld both in Americaninspired military government legislation and, in a diluted form, in the Bundestag election law, 17 though it is honored more in the breach than in the observance. Yet, the survival of the old style incompatibility concept may be one of the reasons why the number of career officials, never very high in the German political assemblies of this century, has 15 For the more recent literature see: K.[arl] J.[oseph] Partsch and W. E. Genzer, Inkompatibilität der Mitgliedschaft in Bundestag und Bundesrat, Archiv des öffentlichen Rechts, 76 (1950), 187-204, and the discussion in the Bundestag of October 18, 1950, 92 Sitzung, pp. 3416-19. The problem of incompatibility cannot be discussed in full in this article, as it would need a total reappraisal of the relationship between parliament government, and civil service. See however, Hildegard Krüger, Gibt es eine Inkompatibilität für die Mitglieder der Gesetzgebungsorgane nach dem Grundgesetz?, in: Zeitschrift für die gesamte Staatswissenschaft 106 (1950), pp. 700-718. 16 The best survey of the whole problem of parliamentary incompatibility is still Werner Weber, Parlamentarische Unvereinbarkeiten, in: Archiv des öffentlichen Rechts 19 (1930), 161-254; see also Otto Kirchheimer, The Historical and Comparative Background of the Hatch Law, in: Public Policy (Cambridge: Graduate School of Public Administration, 1941), Vol. II, pp. 341-73[ auch abgedruckt in Band 2, S. 239-270 dieser Kirchheimer-Edition]. 17 See Military Government Law No. 20, concerning the election of certain public servants to the first Bundestag; the Öffentlicher Anzeiger für die Vereinigten Wirtschaftsgebiete, 1949, No. 46, Art. I; and Federal Election Law, Election law for the first Bundestag and the first Bundesversammlung of the Federal Republic of Germany of June 15, 1949; BGBL, par. 5, c(2). See also the Landessatzung for Schleswig-Holstein of January 12, 1950 (G.V. Bl., p. 3) par. 10, I and II. 186 [1.] The Composition of the German Bundestag, 1950 [1950] dropped to insignificance in the present Bundestag and is now much lower than the corresponding number of public officials in the total population whose interest they ostensibly represent. Moreover, among the appointed officials who have been elected to the Bundestag, there are not only old-style career officials but also administrators, such as directors of labor exchanges or deputy Landräte, who hold their jobs on account of their trade union or political background. In contrast to the Weimar Reichstag, there is no member of the judiciary in the Bundestag. TABLE IV Present Professional Status of Members18 K PD SP D Z C D U / C SU FD P D P BP W A V N R1 9 To ta l In P er C en t o f To ta l M em be rs hi p C om pa ra tiv e Fi gu re s 19 28 in P er C en t o f To ta l 1 92 8 M em be rs hi p Officials with Political Background … 30 1 40 7 2 3 … 1 84 20.9 15.3 Career Officials … 1 1 1 … 1 1 … … 5 1.2 3.6 Party and Related Functionaries 8 30 2 8 2 1 3 3 4 61 15.2 20.0 Journalists, Writers, Publishers 4 19 … 5 5 … … … … 33 8.2 12.0 Refugee and War Damaged Leaders … 10 1 6 6 1 … 6 3 33 8.2 … Proprietors and Managers of Financial and Industrial Enterprises … 4 … 13 13 3 2 … … 35 8.7 5.7 18 Compilation of statistical data was made with reference to Die Volksvertretung – Handbuch des Deutschen Bundestags, ed. Fritz Sänger (Stuttgart: J. G. Cottasche Buchhandlung, 1949); also to Reichstags-Handbuch, IV. Wahlperiode (Berlin, 1928). However, see above for method of interpretation. 19 And Independents. [1.] The Composition of the German Bundestag, 1950 [1950] 187 Present Professional Status of Members K PD SP D Z C D U / C SU FD P D P BP W A V N R1 9 To ta l In P er C en t o f To ta l M em be rs hi p C om pa ra tiv e Fi gu re s 19 28 in P er C en t o f To ta l 1 92 8 M em be rs hi p Officers of Industrial Associations … … … 3 … 2 … … … 5 1.2 2.5 Proprietors of Agricultural Enterprises and Officers of Agricultural Organizations … 2 1 20 7 2 3 2 … 37 9.2 13.7 Artisans and Proprietors of Other Retail Enterprises and Officers of Retail and Artisan Organizations … 1 … 11 2 2 1 1 … 18 4.5 6.5 Trade Union, Consumer, Cooperatives and Sickness Insurance Officials, and Works Council Officers 2 20 1 8 1 2 … … … 34 8.5 10.6 Workers … … … 1 1 … … … … 2 0.5 0.2 White Collar Employees … 1 … … … … … … … 1 0.3 … Professions Lawyers … 4 2 11 5 1 3 … … 26 6.3 3.3 Teachers … 4 1 7 2 … … … … 14 3.7 3.5 Clergymen … 1 … 3 … … … … … 4 1.0 0.4 Doctors … 2 … 1 1 … … … … 4 1.0 0.3 Architects … … … 1 … … 1 … … 2 0.5 … Housewives 1 1 … 2 … … … … … 4 1.0 0.4 Total 15 130 10 141 52 17 17 12 8 402 100.0 100.0 188 [1.] The Composition of the German Bundestag, 1950 [1950] The triads of political officials, party functionaries, and the closely related group of journalists comprise well over one-third of the total membership. The new grouping of refugee leaders (8.2 per cent) forms the transition from the established professional political personnel to the representatives of special interest groups. In the representation of special interest groups, business stands out with 9.9 per cent. The fact that an increase in numbers of proprietors and managers has been accompanied by a decrease of full-time officers of industrial associations may probably be traced exclusively to the late start in the reorganization of such associations. The representation of agriculture has declined greatly since Weimar days, from 13.7 per cent to 9.2 per cent, because the most important agricultural regions of Germany are now outside the federal boundaries. Next in importance are the trade unionists, and related professions whose percentage (8.5 per cent) seems rather low, if only for the reason that solely those members are counted who are directly employed by the trade unions, excluding those members who have risen from the union ranks and are now holding political or party office. Representation of artisans and retail enterprises has declined only moderately (4.5 per cent as against 6.5 per cent), in spite of the fact that the present Bundestag, unlike the old Reichstag, does not have a specific party for the representation of the interests of what in Germany would be regarded as small business. The deputies from professions, medicine, law, teaching, architecture, and the clergy with a total of 12.5 per cent, are somewhat more numerous than in 1928 (7.5 per cent). Among them the independent lawyers (as distinct from those retained by specific interest groups) though on the increase (6.3 per cent as against 3.3 per cent), do not amount to more than about half of the professional group.20 The same traditional patterns may be observed in the occupational distribution among the various parties. Though the majority of SPD members of the Bundestag originally came from the working or white-collar 20 A comparison between the present professional status of Bundestag members and the members of the 1947 elected Swiss Nationalrat shows significant similarities. Switzerland’s Lower House: Officials with political background, 21.2 per cent; journalists, 6.2 per cent; career officials, 4.6 per cent; functionaries of economic organizations (no distinction is made between trade union officials and officials of industrial organizations), 13.9 per cent; lawyers, 13.9 per cent; professions (teachers, engineers, doctors), 12.4 per cent; farmers, 11.4 per cent; industrialists, merchants, retailers, managers of corresponding enterprises, 13.9 per cent; unaffiliated workers or employees, 1.5 per cent; pensioners, 1.0 per cent. (Source: Nationalratswahlen 1947, Beiträge zur Schweizerischen Statistik, Bern, 1949, Vol. 22, p. 180.) [1.] The Composition of the German Bundestag, 1950 [1950] 189 classes, they are now party officials, in government positions or journalists. Moreover, in spite of the official political neutrality of the German Trade Union Federation, twenty of its own or of closely related functionaries hold seats as SPD Bundestag members. In contrast, the CDU accounts for only eight of the trade union functionaries. Being a major government party in both the Bundestag and most Länder, its leaders are frequently found among political officials. Officials and representatives of agricultural and business interests together make up half of the total representation of the CDU in the Bundestag. The FDP as well as the DP (the latter a smaller more regionalized party), both closely resembling the German People’s Party and the German Nationalist Party of the Weimar Republic show the strongest concentration of business interests, amounting to one-fourth of their members; although in absolute numbers of business representatives, they both have fewer than the CDU.21 The Return to Traditional Patterns Thus, the change of the election system and the ensuing greater possibility and pressure for picking personalities, rather than machine politicians and special interest representatives, have not left any decisive imprint on the composition of the Bundestag. The picture which has emerged, as in so many other fields, is clearly one of restoration and return to old institutional patterns. Additional evidence of this is the fact that about 65 per cent had been active in pre-Hitler politics in some 21 Since the completion of the present paper an article by Dolf Sternberger: Berufspolitiker und Politikerberufe (Die Gegenwart, Vol. V, November 15, 1950, pp. 9-11), has come to the attention of this writer. Sternberger agrees with this writer on what both of us call the professional politicians, and the functionaries of social and economic interest groups, notwithstanding inevitable differences of evaluation. However, Sternberger does not give separate figures for the important postwar phenomenon, the refugee politician. Our opinions vary, however, on the usefulness of Sternberger’s third and most important category, formed after Max Weber’s »Honorationenpolitiker,« the 38 per cent »amateurs« in politics. On the possibility of their survival Sternberger ostensibly pins whatever hopes he has for German politics. But the only common denominator between the lawyer, the industrialist, the farmer, and the professor and career civil servant, seems to lie in their formal independence from party pressure. This has not much to do with their independence of judgment. The paid party secretary and organizer may have as little or as much independent judgment as the chairman of the leather industrialists or of the regional farmers association even though the latter keeps their parties alive through their subsidies whereas the party functionnaire owes his job to the political organization. 190 [1.] The Composition of the German Bundestag, 1950 [1950] capacity although only eighteen members belonged to the Weimar Reichstag. What are the reasons for this Wiederkehr des Gleichen? Is there a conspiracy of old-timers, of party hacks, and of business groups to bar new elements from entering the parliament? Such a theory, however conveniently it may serve as a propaganda device for those who oppose the new regime, has little foundation in fact. With somewhat more justice, as the age composition shows, one might point to the failure of the younger generation to get adequate representation. Yet this is neither a postwar nor a specific German phenomenon. There are always difficulties for younger people in finding recognition, and especially in the Germany of 1949, where, unlike other countries, a record of war heroism was no special recommendation. Moreover, many whose education and background might point to a political career, have been avoiding any association with present-day German politics. They feel the same deep-seated scepticism toward parliamentarianism that was so widespread in the Germany of the 1920s. Others simply fear to compromise their future careers by participation in politics under the occupation regime. Many may also have reservations about exposing their records during the Third Reich to public scrutiny, and may be waiting until denazification has been completely shelved. Whatever the reasons, there were many explanations which strongly favored the return of the traditional parliamentary pattern. On the political left, there was a fairly compact and loyal clientele of the former trade unions and of the Social Democratic and Communist parties. They considered it as natural, as the first stage of re-identifying themselves with the nation, to renew allegiance to their old leaders, who had emerged from concentration camps, from exile, or oblivion, and had started to rebuild their former organizations. Many of them – almost half of those now in the Bundestag – were now fifty and sixty years old, or older; but they recruited some of the younger party and union functionaries, together with a number of intellectuals who would carry on the cause. To a lesser extent, the same pattern may be found among the middleclass groups. Men who had suffered for loyalty to their church or political organization, and had been forced out of office, were ferreted out by military government and put back into active politics. Their numbers, however, were quite small. In the first years after 1945, there was often a lack of suitable middle-class political personnel able and willing to serve under the conditions of the pre-currency stabilization society, with the pickings slim and the constant threat of having to cope with [1.] The Composition of the German Bundestag, 1950 [1950] 191 military government and denazification procedures. The Economic Council, instituted in 1947 as a preparatory step toward a full-fledged West German parliament, together with the 1948 currency reform, changed this situation. With the quickening pace in shifts of authority from Allied to German personnel, political jobs became more important as the making of legislative and administrative decisions reverted to German hands. The parties, though still very much in the formative stage, now served as more than mouthpieces for German claims and schools of democracy, where generous platforms for future reference could be elaborated. Yet these middle-class parties were desperately short both in politically acceptable leaders and, especially after currency reform, in funds. Thus, quite naturally, the politicians who during the high tide of denazification had helped to reestablish the businessman, now welcomed the financial and political support of the business interests.22 Election platforms were trimmed accordingly, though the scramble for the refugee vote necessitated many concessions in verbiage, as well as the acceptance of some refugee candidates on the election lists in order to attract the votes of these new and politically untested groups. Conclusion The present Bundestag, therefore, is characterized – as were the Weimar assemblies – by two elements: (1) the representation of well-defined interest groups, the size of whose membership corresponds more to their economic power than to their numerical strength in the country; and (2) a considerable body of professional politicians. The small part played by the independent lawyer, as distinct from the legally-trained, interest-group representative or government official, is explained both by the prevalence of these well-organized interest groups and by the continuing, fairly-rigid party patterns. While primary groups, industrial and agricultural producers, unions and others thus continue to 22 The return to traditional middle class party financing by business, even to the extent of channeling subsidies through the same middleman used for such purposes before 1933, has been revealed in the hearings before the special committee of inquiry set up in the Bundestag session of October 5, 1950, 89. Sitzung, pp. 3288. 192 [1.] The Composition of the German Bundestag, 1950 [1950] strive for direct group representation,23 the necessary interparty arrangements continue to be effected by the political and party officials rather than by the free wheeling parliamentary lawyer. In some contrast to its Weimar predecessors, the Bundestag is a hard-working, though very pedestrian assembly, it discourages political oratory of its small bunch of irregulars and radicals and is content with taking its political lights and directions from its two antagonistic leaders, the Chancellor, and the leader of the Social Democratic Party. 23 See the discussion in H.[arold] F. Gosnell, Democracy, the Threshold of Freedom (New York: The Ronald Press Company, 1948), p. 231, and Otto Kirchheimer, The Historical and Comparative Background of the Hatch Law, in: Public Policy (Cambridge: Graduate School of Public Administration, 1941), Vol. II, p. 350[ auch abgedruckt in Band 2, S. 239-270 dieser Kirchheimer-Edition]. [1.] The Composition of the German Bundestag, 1950 [1950] 193 [2.] The Government of Eastern Germany* [1951] I love constitutional law, and I would love nothing better than to talk about this charming little book, The Eastern German Constitution. But, unfortunately, this little book has nothing to do with the social-political reality of eastern Germany, and therefore I will mention it only briefly later when I talk about bloc policy. The question has been raised whether western Germany is, and to what degree, a manipulated society. There is no doubt that eastern Germany is a completely manipulated society. Let me retrace briefly some of the institutional patterns of this society. First there is the plan. The two-year plan will soon be concluded, and it will be followed by a five-year plan. The plan specifically embraces the industrial sector of German society. Although the means of production are not totally owned by the state, the plan embraces all the sectors of German industry. These sectors which have already been mentioned are: (a) the Soviet joint-stock companies (the Soviet AG’s); (b) the publicly owned enterprises; and (c) the private enterprises. The joint-stock companies, or Soviet AG’s, loomed very large at the beginning. They were set up at an early date in order to send reparations directly to Soviet Russia or to guarantee a flow of raw materials to companies which were important from the viewpoint of reparation deliveries. By now the reparations are much more evenly spread over all the sectors of German economy. In the near future there will not be too much difference between the Soviet joint-stock-company sector and the publicly owned sector of German industry. The joint-stock-company sector controls a major share of the chemical, metallurgical, machine, and optical industries. The publicly owned enterprises control mainly the basic and capital goods industries, whereas private enterprises are still found in the food-processing, woodworking, and other consumer-goods industries. All these three sectors are working under the plan. * [Erschienen in: Hans J. Morgenthau (Hg.): Germany and the Future of Europe, Chicago 1951, S. 131-141. – Zu diesem Text vergleiche in der Einleitung S. 24-27.] 194 There is a tight control of industry, whether private or public, through the new investment bank. Every loan over 10,000 east marks in any sector of the economy needs the bank’s approval. This permits close government supervision over the investment policies of industry. It is likely that the private sector will eventually disappear or be relegated to an auxiliary or ancillary position in relation to the public sector. In other words, there will be artisans and private repair shops, but no privately owned industries. The agricultural sector is also controlled by the plan. There are three major groups in this sector. In the first group are the 685,000 small peasants, including 200,000 new farm owners, who received all their land as a result of the land reform of 1945. This group owns about 60 per cent of the land. In the second group are 60,000 large farm owners who own 30 per cent of the land.1 In the third group are the publicly owned enterprises which embrace 10 per cent of the agricultural land and now are administered by the Association of People’s Owned Estates. Production controls and delivery quotas are used to insure the achievement of agricultural targets under the plan. Although the peasants are allowed to sell a certain percentage of their production on the free market, the appearance of the publicly owned Handels Organisationen as a monopolistic buyers’ organization has whittled down the importance of the free market. There are also other ways to control the peasants. At first Mutual Peasant Aid Associations were set up to prevent the re-establishment of the 1 The following table shows distribution of holdings (in hectares) by size groups in the Soviet zone.* Size Group by Agriculturally Used Area 1939 1946 Percentage of Change, 1939-46Number Agriculturally Used Area Number Percentage of Change, 1939-46 Agriculturally Used Area 0.5-5 334,190 579,700 332,026 -0.6 587,077 1.3 5-20 191,704 2,056,900 353,613 84.5 3,242,035 57.6 20-50 49,484 1,458,800 50,926 2.9 1,460,458 0.1 50-100 8,154 537,000 7,618 -6.6 469,222 -12.6 0.5-100 583,532 4,632,400 744,183 27.5 5,758,792 24.3 Over 100 6,216 1,788,400 1,260 -79.7 312,684 -82.5 Total 589,748 6,420,800 745,443 26.4 6,071,476 -5.4 * Europa Archiv, June, 1947, p. 750. These statistics are not based upon the final distributions of land; acreage put into public land funds in 1945, but meanwhile distributed, would have to be added. [2.] The Government of Eastern Germany [1951] 195 traditional social patterns in German agriculture. To some extent, however, the large farm owners were able to make their weight felt in the organizations because the small peasants had to rely on the large farm owners for their superior technical skills and their control of the equipment. Therefore, the Communists gave high priority to establishing the tractor stations as instrument of social and political control of the countryside. These tractor stations have been used to control and influence the peasants, particularly the small peasants. In addition to furnishing agricultural equipment, these stations act as cultural centers, which in the language of this kind of manipulated society means a supervisory center. The number of tractors in the five hundred stations of eastern Germany has been greatly increased in recent months. Before the spring of 1949 the Soviet Union had delivered about a thousand tractors for the use of these stations. At the end of 1950 the eastern zone government expects to have ten thousand tractors at their disposal. These stations are centrally controlled by a special administrative unit in the agricultural administration. There are a number of reasons why the government has not instituted more collectivization. The above production controls have been developed to such an extent that the property titles of the farms have but little meaning. Differential delivery quotas allow the government to squeeze the 60,000 big farm owners, although they are being spared temporarily because they are vital for production and because there are not enough new agricultural administrators to take their place. Finally, the government does not want to alienate the small peasants, who are strongly opposed to collectivization of their farms. This manipulated society needs a huge bureaucracy. There are no recent civil servant figures available from eastern Germany, but, even if they were available, they would have little meaning. In contrast to western Germany special civil service status has not been re-established. Also, the demarcation line between civil servants and other employees in a totalitarian state such as eastern Germany, where many employees work for public industries, political parties, and mass organizations, has become indistinct. One of the main characteristics of this new totalitarian society is the sharp increase in those who work for public or party-controlled enterprises in contrast to the decrease of the self-employed middle-class people. 196 [2.] The Government of Eastern Germany [1951] The position of former Nazis in the East German society is also of interest. In western Germany this problem was hard to handle because in a democratic society the question of discrimination poses a very difficult problem. Eastern Germany had no such problems. Part of the Nazis were shot; some were sent to Russia; some were put into German concentration camps; and the rest were given technical and administrative jobs. This policy increased the effectiveness of Socialist Unity party (SED) controls because the party’s knowledge of the Nazis’ records was enough to insure their complete subservience. A complete process of centralization of administration has taken place. This process began on the Land level, but soon a central administration was established for economic affairs. Later, control in the political and legal fields was taken over by the central government. There are now fifteen ministries,2 but the important thing to note is that the direction of the whole setup does not emanate from the ministries but from the Politburo of the Communist party. A good example of this kind of relationship is found in the Directorate in France in the 1796-99 period. The position of the eastern zone ministries to the SED Politburo is exactly like the one between the Directorate and their executive agents. The ministries are administrative organs, whereas the executive power lies exclusively with the Politburo of the SED. The SED, with its 1,750,000 members, has a hard task in eastern Germany. The population quite justifiably identifies this party with the Russian looting, raping, and dismantling in eastern Germany in 1945. The SED members are also forced wholeheartedly to support the separation from Germany of the territories east of the Oder-Neisse boundary. This popular pressure against the party has necessitated the maintenance of a high degree of discipline in the party, which in turn has left little chance for the development of deviations within the organization. When the Social Democrats and Communists were merged into the Socialist Unity party in 1946, there was a policy of parity, or of distributing important positions equally among former Social Democrats and Communists. 2 The East German government consists of the following ministries: Foreign Affairs, Interior, State Security, Planning, Finance, Industry, Agriculture and Forestry, Trade and Supply, Labor and Social Welfare, Transport, Post and Telecommunications, Construction, Popular Education, Justice and the Ministry of Internal German Trade, and Foreign Trade and Material Supplies. [2.] The Government of Eastern Germany [1951] 197 In spite of this official policy, however, the old-time Communists have more and more replaced the former Social Democrats in important positions. Now only those who have proved to be completely loyal to the Communists are left in leading positions. In the latest official documents prepared for the party congress in July, 1950, parity was officially eliminated. Deviations within the German SED have not occurred to the extent that they have in some other eastern countries. The most often heard complaint is »practicism« and not »deviationism.« This practicism among SED members grows out of the terrific pressure they are subjected to in order to attain the political and economic targets set by the top leadership. The targets often require efforts beyond that which could be reasonably expected, and the attempts of the lower Communist echelons to give in to popular reaction against these extreme demands is labeled »practicism.« It is doubtful that the recent purge of prominent party leaders such as Paul Merker, Willy Kreikemeyer, and Leo Bauer indicates any important deviations from the party line. Although the victims by virtue of their background could be considered as susceptible to Western ideas, the charges against them do not rest on any doctrinal deviations. Instead the party leaders attempt to discredit them in the eyes of the party by smearing their record and accusing them of associating with an alleged American spy while they were émigrés. The recent purge seems to be connected with the rise of Walter Ulbricht, deputy premier of eastern Germany, to the undisputed leadership of the SED and primarily to reflect his desire to remove all possible competitors. The party itself is trying to increase its recruiting among reliable working-class elements, especially among the working-class youth in order to counteract »opportunism« or the development of a bureaucratic attitude in its cadres.3 In view of the fact that the Communist party has only 1,750,000 members, it is important to note the way in which the population at large is integrated into the activities of the eastern state. In addition to the middle-class parties mentioned below, a number of ancillary mass organizations have been developed. The principal mass organizations are the Free German Youth (FDJ), the Free German Trade Union League 3 The following table shows the new positions reached by former working-class elements in the party. At the same time it gives evidence of the unavoidable process of bureaucratization within party ranks. 198 [2.] The Government of Eastern Germany [1951] (FDGB), the Soviet-German Friendship Society, the Cultural League (Kulturbund), the Democratic Women’s Organization, and the Farmers’ Mutual Aid Union (Vereinigung der gegenseitigen Bauernhilfe). These organizations serve two purposes: (1) to mobilize, indoctrinate, and direct various social and occupational groups outside the SED by organizing them on the basis of their specific interests and functions and (2) to increase SED strength by giving these groups an ostensibly independent vote and voice. This latter function is well illustrated by the role these mass organizations play in the People’s Chamber, the lower house of the East German government. According to the new distribution scheme in force for the October 15, 1950, elections, the mass organizations hold now 30 per cent of the seats, thus more than doubling the voting strength of the SED, which holds 25 per cent of the seats. The most successful and effective of these mass organizations is the FDJ, with its approximately 2,300,000 members. However, as its formula has been discussed at length, we may immediately pass on to the largest organization, the Free German Trade Union League. It is a highly centralized organization in which the eighteen industrial unions have but little independence. Its leadership is closely interlocked with the party leadership. In so far as the Soviet AG’s and the public sector SOCIAL COMPOSITION OF DELEGATES TO THE THIRD SOCIALIST UNITY PARTY CONGRESS* Social Origin Employment on Entrance to Party Present Employment Industrial workers................................ 80.6 65.4 38.7 Agricultural workers........................... 4.1 6.7 4.5 Farmers.................................................. 3.6 3.9 7.9 Industrial employees........................... 3.0 6.3 2.1 Government employees...................... 1.8 3.9 10.9 Employees of public enterprises............................................. 0.1 0.3 5.7 Employees of SED................................ – 0.3 15.1 Employees of mass organizations..... – 0.5 8.3 Professionals......................................... 1.6 4.4 4.8 Handworkers and businessmen........ 4.0 0.5 0.2 Miscellaneous....................................... 1.2 7.8 1.8 Total........................................................ 100.0 100.0 100.0 * Source: Neues Deutschland, July 25, 1950. [2.] The Government of Eastern Germany [1951] 199 are concerned, the unions have retained only a few genuine union functions. They are predominantly concerned with drives for increased productivity and for higher quality of output and with selling to the workers »the system of efficiency wages« and the benefits of socialist competition. Although the unions negotiate collective agreements with the administration, labor, wage, and price policies are in essence determined by the administration in conjunction with the SED. Only in so far as the private sector of industry is concerned, the trade-unions retain some genuine union functions. The new labor law issued on May 1, 1950, takes great care to underline this difference. In the public sector of industry the worker may utter, if he dares to do so, his opinion in factory meetings; responsibility, exactly following the U.S.S.R. pattern, lies exclusively with the management. In the private sector of industry some genuine union functions are retained in order both to better supervise the industry and to retain the bogey of class struggle otherwise eliminated from the daily practice of social relations. Collective agreements are negotiated, and the worker is incited to ask for higher wages; and codetermination privileges, refused to the worker in public enterprises, are freely granted to the worker in a private enterprise. But the reaction of the worker on the job to the organizational and propagandistic efforts of the official trade-unions has often been disappointing. To be certain, he pays his union dues, especially in the big publicly owned enterprises, where union membership became more or less compulsory. Yet the works councils elected by all members of the particular working units more often than not refused to become mere cogs in the official propaganda machine but insisted on representing the interests and grievances of the worker. Therefore the works councils, last vestiges of a democratic organization, were dropped in 1948 and replaced by the factory union groups, which under the direct guidance and pressure of the unions try to bring the workers in line with official policies. But their success has been a moderate one, and the rift between union bureaucracy and the individual worker is as strong as ever. But one ought to avoid exaggeration. The German worker, even under the conditions of the eastern zone, has his well-known pride in his work, and also there is the system of performance and incentive wages, which is one of the most important social institutions of the eastern zone. It is not terror, but it is plainly the fact that, with only a small margin of personal safety, personal income, and personal consumption for the individual, every chance for the individual to get a little more counts heavily. The system of incentive and performance wages is a 200 [2.] The Government of Eastern Germany [1951] very important element in keeping people in line and making them think only in terms of their own individual interest. It has been said that there is more social equality in eastern Germany than there is in western Germany, but I would consider that statement a pure myth. It is true that in eastern Germany the ties between property structure and the managerial elements have been cut. Status in eastern Germany now exclusively depends on the function which one exercises in the society. In one sense this helped the refugees, because the property-less refugees could find as good or as bad a position as anybody else. But the degree of social equality that exists also depends to an important extent on the share everybody receives in consumers’ goods. Thus the East German society that relies heavily on the incentive wage and the performance wage knows little social equality. There is a sharp differentiation in real income among the different categories such as the civil servant who gets his Soviet parcel, the skilled worker who gets a relatively higher wage, and the unskilled worker with his much lower wage. It should also be noted that in a society with low living standards, privileges enjoyed by virtue of office holding or party membership are more bitterly resented than the differentiations in a society where basic consumer goods are within the reach of almost everybody. Until now I have spoken of the society of eastern Germany as if it were a closed society, completely separated from western Germany. This, however, has not been the case, at least not until fairly recently. So far as the individual’s social and economic status is concerned, eastern Germany’s institutions are rapidly being molded into the pattern of those of the other satellite states. This change, however, is not so rapid and not so marked in the political sector. The reason is that the Communist policy in Germany has always had the dual aim of establishing communism in eastern Germany and at the same time using this foothold to win domination over western Germany. In order to keep the way open for achieving this second aim, it was necessary to maintain at least a superficial political similarity with western Germany, and this prevented the complete transformation of eastern Germany’s political system into the satellite pattern. In order to maintain contacts with western Germany, the regime utilized the services of the middle-class parties (Christian Democratic Union and Liberal Democratic party). It was also useful to have these middle-class parties as bogeymen to show the workers that there is still some capitalism in eastern Germany. In addition, these parties were handy receptacles for collaborationist middle-class elements whose [2.] The Government of Eastern Germany [1951] 201 affiliation with the SED seemed undesirable. Thus the regime could use these elements as administrators without incorporating them into the SED. However, as the middle-class party leaders were required to indorse fully major SED policies, they were faced with a dilemma. If they gained the support of local party organs and dared to oppose the SED, they would have to be replaced by conformist leaders. If they continued to go along with the SED policies, they lost the support of the party members. Roughly, about the middle of 1950, however, there began a change that may be concomitant with a growing awareness that there is no possibility of gaining a foothold in western Germany. Although propagandistic activities of the national front are maintained at full blast, the Communists know that western Germany has to be written off for the time being. Therefore, there is no longer any necessity for maintaining the semi-independent character of the middle-class parties, and the last vestiges of semi-independence are being lost in purges, resignations, and flights. Both parties are now approaching the status of the NDP (German National party) and the DBP (German Farmers party), two organizations which were created and controlled by loyal SED officials for the purpose of utilizing peasant and former Nazi elements. There is a theoretical foundation in the East German constitution for the complete subservience of the other parties to the SED. The constitution adopts the bloc system and starts from the premise that it is the function of every party to participate in the government, thus negating from the beginning the constitutional role of the opposition. The elimination of the remnants of semi-independent middle political organizations has been accompanied by a tightening of police and political controls. Security is now, as in the U.S.S.R., the concern of a special ministry, while the ordinary police are still controlled by the ministry of interior. The well-trained paramilitary police units that can be used to put down any open opposition are equally centrally controlled. It is significant that the Soviets maintain particularly close control over these key instruments of state power. The law courts, closely paralleling developments in the Third Reich, have lost much of their importance and independent status both because of the independent power of arrest and investigation assumed by the police and because of the disappearance of separation of power. Important political trials, which have become more frequent recently, are now under the jurisdiction of a new supreme court staffed with politically reliable jurists. The appointment to the lower courts of people’s judges educated in special 202 [2.] The Government of Eastern Germany [1951] six-month or two-year courses gives the regime a more reliable judiciary than that existing even under Hitler. Thus, with laws unanimously adopted or changed by a People’s Chamber obedient to the administration, the judicial system operates on the same level as any other administrative organ of the state. In view of the formidable array of repression agencies the question arises whether there is an opposition in eastern Germany. If one speaks of opposition in terms of an active opposition, obviously active opposition under the conditions of a regime which becomes every day more and more totalitarian cannot exist. But opposition in terms of people who are still very skeptical of the regime’s performance still exists in eastern Germany to a much higher extent than in other satellites. This amount of recalcitrance is explained by the fact that there is in reality, at least until now, no iron curtain between eastern and western Germany. There is extensive travel between eastern and western Germany. In addition, there have been about a million persons since 1946 who fled from eastern Germany to western Germany, which also shows that there is still relatively easy communication between eastern and western Germany. As long as this easy communication between eastern and western Germany is maintained, groups of people who are hopefully waiting for the day of liberation will continue to maintain their identity. Finally, two questions present themselves for consideration. If eastern Germany is to be more and more integrated into the system of the satellite states, there arises the very ticklish question of whether eastern Germany will be allowed to develop higher living standards than, for instance, Poland or Czechoslovakia or Hungary, or whether the living standard of eastern Germany is to be kept at the lower level of these countries. The second question is still a more speculative one –, but I think it is equally interesting. Assuming that eastern Germany would be reunited with western Germany on Western terms, what would be the influence of the now established social system in eastern Germany on western Germany? Would western Germany be able to reabsorb eastern Germany into the social structure as it exists in western Germany, or would the reunification of Germany work substantial changes in the present social system of western Germany? Would some of the patterns of eastern society – public ownership, far-reaching centralization, the new system of agricultural property ownership – become important determinants in the development of an all-German society? [2.] The Government of Eastern Germany [1951] 203 [3.] The Decline of Intra-State Federalism in Western Europe* [1951] Among the constitutional devices sometimes recommended as remedies for the ills of present society, federalism has come to play a consistent, if not a major, role. A rapid glance at the balance sheet of Western European intra-state federalism over the last three decades might therefore be of some usefulness. The uncertainty over the continued existence of federal states is shown by the difficulty in defining their distinguishing features. Assertions in constitutional documents do not help much, as they are political assertions rather than guiding principles of interpretation. Some constitutions have even tried to square the circle. Thus, the Spanish Constitution of 1931 in the same breath called Spain an »integral state« and defined it as consisting of provinces as well as regions formed according to the »principle of autonomy.«1 The Bonn Basic Law of 1949 dodges the issue elegantly by affirming in its preamble that it is the German people in the eleven states who have enacted the basic law. Even more searching questions furnish little guidance to the nature of the federal state. For instance, does a federation have to guarantee that the boundaries of its member states may be changed only with their permission? If we accept this criterion the Swiss Confederacy and Austria2 qualify as federal states, whereas the Germany of both Weimar and Bonn, with their complicated constitutional rules for the eternally imminent job of territorial reorganization,3 would be disqualified at the outset, and so would the Italy of the 1947 Constitution.4 * The substance of this paper was presented before the Comparative Government Panel of the American Political Science Association meeting held in Washington, D. C. on December 29, 1950. [Erschienen in: World Politics, Vol. 3, No. 3, S. 281-298. – Zu diesem Text vergleiche in der Einleitung S. 27-29.] 1 Spanish Const. of Dec. 9, 1931, Art. 1; as to the history and origin of Art. 1 cf. R. [hea] M.[arsh] Smith, The Day of the Liberals in Spain, Philadelphia, University of Pennsylvania Press, 1938, chap. XII. 2 Swiss Const. of May 29, 1874, Art. 5; and Austrian Const. of Oct. 1-Nov. 20, 1920, Art. Ill (2). 3 Const. of Aug. 11, 1919, Art. 18; Basic Law of May 8-23, 1949, Arts. 28 and 29. 4 Italian Const. of Dec. 22-27, 1947, Art. 132. 204 Need the whole country be organized in autonomous regions or states, or may we consider cases where one part of the national state remains subject to direct rule by the central authorities while another part is governed by a statute of autonomy? Should we answer in the negative, we would have to exclude the very interesting attempt of the shortlived Spanish Constitution of 1931. It considered regional autonomy as a kind of reward for efforts at autonomy pursued and approved by at least two-thirds of the voters in a region.5 As we are not here in search of a new doctrine of federalism but simply wish to examine the vitality and survival of intra-state federal structures, I shall discuss all those Western European states in which a part or all of the citizens are subject to two authorities, federation and member state, and in which the member state or regional government either shares in the governmental process of the federation or, at least, has some legislative and administrative powers of its own. Therefore, during the last three decades, some contrary assertions of constitutional documents notwithstanding, the Germany of both Weimar and Bonn, the Austria of 1920 and 1945, the Swiss Confederacy, Northern Ireland in its relation to Great Britain since 1920, the Spanish Republic between 1932 and 1938, and the Italy of the 1947 Constitution come within the purview of our discussion.6 At times, I shall refer also to pertinent experiences in other countries. To what extent are regions and member states traditional shells interesting only from the viewpoint of the historian or the professional administrator? To what extent do they embody the living reality of strong regional groups? Political organization in emergency cases may take to the mimicry of regionalism to avoid its share of responsibility after a national disaster,7 but genuine regional parties have been few and far between in Western Europe. Where they existed, or now exist, they express mostly grievances of national and religious minorities – South Tyrol, Carinthia, Northern Ireland, and, at times, Alsace. And there is, of course, Catalonia. I do not want to enter into the eternal controversy of whether the Catalans form a nation apart or whether they are only, as Madariaga says, »a Spanish nation.«8 At any rate, the Catalans, the Basques, and 5 Spanish Const., Art. 12. 6 As to the difficulties of defining the present-day state character, cf. G.[eorges] Bourdeau, Traité de science politique, Paris, 1949, Part II, p. 441. 7 The present political scene in Schleswig-Holstein might well bear further analysis under this aspect. 8 Salvador de Madariaga, Spain, London, 1942, p. 169. [3.] The Decline of Intra-State Federalism in Western Europe [1951] 205 much less significantly, the Bavarians, know or have known important regional parties dominating the regional political picture. Everywhere else national parties, operating under national symbols and aspiring to national goals, are predominant. Especially wherever proportional representation has been adopted, strictly regional parties have seen their claim for exclusive regional political representation thwarted by the presence of nation-wide parties. Take, for example, the case of Belgium.9 Here, proportional representation has helped to prevent the Socialists from becoming the exclusively Walloon party and the Social Christian party from becoming the Flemish party. This need of the two biggest national parties to consider the aspirations of both population groups, probably more than the unified constitutional and administrative system of Belgium, has been instrumental in conserving a measure of national unity. An increasing nationalization of the political and social system characterized the relation of member states and national federations in the interwar period. Take, for example, the development of state-federation relations in the Germany of the 1920-23 period. When the Reichswehr, stationed in Bavaria, temporarily abandoned loyalty to its own Berlin superiors and allowed itself to be taken under oath by the Bavarian government, it did so out of general political reasons and not out of any Bavarian particularism; its commanders looked at such an act of mutiny as a steppingstone to a new all-German »National Government.« The same is true of the Reichswehr’s antagonists on the left. The left-wingers, in legal possession of the state governments in Thuringia and Saxony in 1923, were the last to harbor any state’s rights dreams; they considered the state government only as a temporary vantage point, giving it a constitutional basis of operation against their right-wing adversaries. Even in peaceful Switzerland, left-winger Léon Nicole, democratically elected head of the Canton of Geneva in 1933, knew well that it would be long before the Swiss people would adopt his political credo. He held onto Geneva and asserted the state’s rights pattern as long as the Bern government and the Geneva voters would let him do so, considering Geneva as a political avant-garde post in an otherwise bitterly hostile Switzerland. The most famous case in point is the position of Vienna in the Austrian Republic in the late 1920s and the early 1930s. The fight for Vienna state 9 For a more extensive discussion of this point, see Maurice Duvergier, Influence des Systèmes Electoraux sur la Vie Politique, Paris, 1950, p. 38. 206 [3.] The Decline of Intra-State Federalism in Western Europe [1951] rights was always only a tactical device and never a principle of Austrian Socialist policy. For example: if the Socialists had not lost the opportunity to determine directly the policy of the federal government, they would much rather have carried through their housing projects on a nation-wide federal basis, if for no other reason than to spread their benefits to their political friends in the urban centers of other Austrian provinces. The Spanish case, at first glance, does not fit as well into this pattern of regional issues disappearing behind clashes of nation-wide groups. There always had existed a ground swell of mutual Castilian and Catalan antagonism; it did not disappear after the granting of the Catalan autonomy statute in 1932, at least not on the part of the Castilians. Even in this case, however, the 1934 clash over the Catalan farm tenants’ legislation, and Companys’ ensuing proclamation of Catalan independence within a Spanish federal republic, cannot be understood simply in terms of a regional-central government clash. It is also part and parcel of the long-standing feud between the Catalan right (the Lliga) and the leading lower-middle-class and left-wing organization (the Esquerra), with the Madrid government working to magnify the internal splits in Catalonia.10 The fight between the Lliga and the Esquerra, as well as the one between Madrid and Barcelona, has to be viewed as part of the broader picture of political and social struggles in contemporary Spain. Catalonia had received its autonomy because the Catalans had been an integral part of the San Sebastian revolutionary committee of 1930 which had organized the overthrow of the monarchy. When the CEDA11 won the 1933 elections through the disunion of the left and tried to undo the work of the Republic, Barcelona, Madrid, and Asturias rose in revolt but were defeated; Catalonia’s autonomy was not only threatened with suspension, but was in danger of being wiped out by Gil Robles’ planned changes in the constitution. Therefore, the left joined forces again in 1935 all over the country, and with its narrow victory in 1936 Catalonia rose again, only to see its autonomy crushed by Franco. In April 1938, Franco declared that the Catalan statute, conceded in an evil hour, no longer had any legal validity. The main line of argument has perhaps become reasonably clear: the struggle over the justified amount of states’ rights has increasingly become a secondary issue in the evolution of federal policies in the 10 Gerald Brennan, The Spanish Labyrinth, London, 1943, p. 321, n. 1. 11 Confederacion Espaniola de Derechos Autonomos, an election coalition of all right-wing groups. [3.] The Decline of Intra-State Federalism in Western Europe [1951] 207 interwar period. What counted was the existence or absence of a basic identity of social institutions and general outlook as between the federation and its member states. Bavaria during the 1920-23 period could defy the federal authority in every conceivable way: from refusing to apply federal law to inciting the federal troops to open mutiny. Berlin answered each step of disobedience with new efforts for an understanding with what Berlin still considered the constitutional government of Bavaria, however unconstitutional its individual acts be. The left-wing governments in central Germany, on the other hand, scarcely got the benefit of an ultimatum before they were unceremoniously turned out by Berlin.12 Hugo Preuss, draftsman of the Weimar Constitution, considered the differences in treatment to constitute a violation of the principle of the equality of states. The attitude of the federal authorities, however, was not lacking in logical consistency. The long series of central government-Bavarian compromises – involving many concessions to Bavarian wishes for preferential bureaucratic and administrative status – was possible as long as there was a more or less complete identity of major policy premises between conservative federal and state authorities. On the other hand, all endeavors of the Social Democratic provincial government of the city of Vienna to come to a modus vivendi with the federal authorities of Austria could stabilize the situation only as long as the Christian Social People’s party was dominated by forces that were willing to honor the constitutional compromise of 1929 because they themselves were interested in the maintenance of provincial autonomy. As soon as Dollfuss and the Heimwehr gained the ascendancy in 1932, the special position of Socialist Vienna had to be destroyed – as the documents recently published by Professor Sweet have shown – in order to allow the conversion of Austria into an Italian protectorate.13 This rapid examination of interwar practice seems to validate the thesis that modern intra-state federalism can be conceived only on the basis of political and social homogeneity between federation and state. Without this homogeneity, the most trifling incident may upset a precarious balance of power. On the other hand, where history and good luck have forged a high degree of political and social unity, as in Switzerland, even a deep split of public opinion, such as existed from 1914 to 1918 12 The relevant documents have been published by Fritz Poetzsch-Heffter, Vom Staatsleben unter der Weimarer Verfassung (vom 1. Januar 1920 bis 31. Dezember 1924), in: Jahrbuch des öffentlichen Rechts, Bd. 13, Tübingen, 1925. 13 The documents are reprinted as an appendix in Julius Braunthal, The Tragedy of Austria, London, 1948; see esp. the draft of the letter of July 22, 1933, p. 187. 208 [3.] The Decline of Intra-State Federalism in Western Europe [1951] between the French- and German-speaking cantons, strains but does not destroy the unity of the country. In Northern Ireland the maintenance of a relationship with Great Britain approximating the state-federation pattern is guaranteed by the ever present fear of absorption by the Irish Free State. This quest for a wide measure of homogeneity would from the very outset reduce the field of experimentation. To be certain, there is some room for deviation from the pattern set by the national government. However, neither the sometimes slightly pinkish administrations of the Cantons of Basel-Stadt or Zurich nor the very slightly left-of-center Prussian Braun-Severing cabinet would ever seriously challenge major national policies. This was as true in Switzerland in relation to the delicate question of Switzerland’s neutrality, as in Weimar Germany in relation to the considerable twilight zone of unofficial Reichswehr activities. If this measure of harmony is broken, as happened in Germany in 1932 with the access of the von Papen government, in Austria in 1932 with the advent of Dollfuss, or in Spain in 1934 with the CEDA victory, any incident may provoke a real break and the tearing down of the federal structure. To repeat: a certain measure of social and political homogeneity – not necessarily, as Carl Schmitt has taught, »national homogeneity«14 – is at the same time a precondition and a limitation of the modern federal state. Hand in hand with the growing Gleichschaltung of state authority with the policies of the central government in the interwar years, there went an increasing falling off of the state’s or region’s importance as independent legislative and administrative center. To some extent, the two processes have conditioned each other; because the states have become more and more removed from the center of political decision, popular interest in their activities has fallen off sharply. An exception has to be made for regions like Catalonia; there, during its short period of freedom, the newly won statehood released the manifold political and cultural energies of the population. In the other cases, the interests of the state authorities and the state bureaucracy were diverted more and 14 Verfassungslehre, Munich, 1928, p. 376. National minority problems, if not aggravated by lopsided distribution of wealth among the various nationalities and used as a spearhead for foreign intervention, are by themselves no insuperable obstacles for the working of a federation. Both aggravating factors, however, have been present in Czechoslovakia in the late thirties. In Catalonia and the Basque provinces national autonomy never had a fair trial, as it became immediately wrapped up in a single package with all the miseries and convulsions of modern Spain. [3.] The Decline of Intra-State Federalism in Western Europe [1951] 209 more from legislative concerns, which they willingly abandoned to the national authorities. State authorities became increasingly preoccupied with maintaining their own power and status in the face of mounting encroachment by the federal authorities. This struggle included the never-ending and yet hopeless endeavor to maintain control over enough financial resources to avoid becoming completely dependent on the federal exchequer. A glance at the differences which arose between the German Reichsrat and the Reichstag in the 1920s will show that in very few cases did disputes arise over any point of substance.15 The disputes concerned mostly the fight of the states for a share in administrative positions and procedures and in the distribution and adjudication of financial resources and expenses as between the federal authorities and the states. New nation-wide services might be handled through new federal agencies with branch offices all over the country, or the states might succeed in having these services tied in with their own administrative system. In either case, the legislative jurisdiction of the states became steadily smaller as the states were increasingly exercising administrative power delegated to them by federal authorities. Moreover, there was the anomalous situation of the municipal administrations: the cities’ steadily increasing functions made them seek direct links with the federation’s legislative and financial program rather than go through the states under whose authority they constitutionally belonged.16 The constitutional situation of the states worsened considerably during the high tide of legislation by emergency decree. In Germany, for example, the Reichsrat was more or less excluded from the framing of the never-ending stream of emergency decrees enacted according to Article 48, 2. In Switzerland, during World War I and especially during World War II, the widespread practice of issuing federal laws containing the urgency clause as well as the delegation of powers to the Bundesrat, the federal executive, prevented the citizens from subjecting these laws and decrees to the scrutiny of the referendum. But it was the referendum which, due to the necessity of the consent of both a majority of the pop- 15 See the detailed survey of all cases in Poetzsch-Heffter, Vom Staatsleben unter der Weimarer Verfassung, II. Teil, in: Jahrbuch des öffentlichen Rechts, Bd. 17, Tübingen, 1929, pp. 118-30. 16 The story may be found in Arnold Brecht, Federalism and Regionalism in Germany, New York, Oxford University Press, 1945; for the identical judgment of a contemporary politician, cf. Carl Severing, Mein Lebensweg, Cologne, 1950, II, 169. 210 [3.] The Decline of Intra-State Federalism in Western Europe [1951] ulation and a majority of the cantons, had traditionally also been considered as a guarantor of the federal structure of Switzerland.17 If it were not for the exaggerated hopes sometimes put in constitutional court structures it would almost be unnecessary to emphasize the restricted role of such courts in the settling of federation versus state conflicts.18 If the parties in question have a silent or an open understanding to accept the mediation of the court and to respect its decision, a constitutional court may be useful. If such an understanding and the will to submit to an adverse decision are missing, the court must either refrain from giving a decision on the merits of the case, as did the German constitutional court in the Prussia versus Reich conflict in 1932, or watch helplessly while one or the other party defies its authority. Moreover, the court’s moral authority becomes the more strained if the federal government has the power to corriger la fortune and change the composition of the court, as was done in Austria as part of the constitutional compromise in 1929 and in Spain after the victory of the CEDA in 1934. On the other hand, the absence of a full-fledged court jurisdiction over federation-state controversies need not affect the existence of the federation if it has otherwise become a well-established and going concern. Thus, the absence of any formalized court procedures against asserted violations of the federal constitution by the federal legislature has not raised any major difficulties in Switzerland. Secession is scarcely a remedy for the ills of a badly functioning federal state, but is rather an expression of impotent despair.19 As it is likely to bring down on the secessionists the concentrated power of the central government, its chances of success are slim. In one case – Vorarlberg’s attempt to join Switzerland after the First World War – the failure was due to the refusal of the Swiss rather than to the reaction of the Austrian government. Secession may mean an offer to negotiate a more favorable settlement on the part of the member state; this was the meaning of the West Australian secessionist move in 1933. The Catalans, in 1934, knowing both the economic and political impossibility of 17 Both the integrating as well as the protective functions of the referendum for the existence of the federative structure of Switzerland have been underlined by F. [ritz] Fleiner in his Bundesstaatsrecht, Zürich, 1923, p. 316; the revision of this authoritative work by Zaccaria Giacometti in 1949 has reiterated this interpretation. 18 This restricted usefulness of constitutional court proceedings was first emphasized by Rudolf Smend, Verfassung und Verfassungsrecht, Munich, 1928, esp. p. 173. 19 For a modern discussion of the secession problem see K.[enneth] C.[linton] Wheare, Federal Government, New York, H. Milford, 1947, pp. 90-92. [3.] The Decline of Intra-State Federalism in Western Europe [1951] 211 disentangling themselves from the remainder of Spain, tried to move forward – or, if one prefers, backward – from the integral state of the 1931 constitution to a true Iberian federation, from what at best was a federal state to a free federation of sovereign states. However, Madrid had on its side the constitution which said, expressis verbis, that »under no circumstances is a federation of regional governments admissible.«20 To what extent does the postwar experience confirm or alter the result of our observations from the interwar period? Here Germany and Italy retain our major interest. The postwar territorial division of Germany was not the country’s own choosing but a result of the war and Allied decisions. While the outcome of the war disposed of the hitherto insoluble Prussian problem, it created, in Western Germany alone, a host of new territorial difficulties: for example, the artificial dismemberment of the former states of Württemberg and Baden, and the creation of something like a new Prussia in the form of the mammoth state of North-Rhineland-Westphalia. However, the territorial problem is overshadowed by the question of the viability of the new federal establishment. Let me quickly recapitulate its main features: their essence is not in the few changes in the distribution of legislative jurisdiction between federation and state. Somewhat more important is the accentuated role of the Bundesrat as compared with its predecessor, the Reichsrat. The essential change lies in the tighter guarantees against the mushrooming of new federal administrations and in the attempt to force the federation into a more equal partnership with the states in the tapping, distribution, and administration of financial resources. Both guarantees are to be enforced by making the consent of the Bundesrat a prerequisite for federal action in a number of specific instances in both the legislative and administrative fields. Any examination of German federal practice in the last sixteen months will have to take into account 1) the novelty of the experience, and 2) the appearance of great blocks of refugees without any previous connection with or interest in the regions, which has strengthened the tendency to organize according to group and class interest rather than according to regional interest. But there is another, less obvious reason why the state-federation constellation is losing in significance. In discussing the federal problem in the interwar period we have seen the 20 Spanish Constitution, Art. 13. Yet the pattern is not novel; see, for example, the Swiss Const., Art. 7. 212 [3.] The Decline of Intra-State Federalism in Western Europe [1951] state-federation antagonism become sharpest when made to serve as a platform for the political warfare between major social groups. Hence arose a constellation where one group gained possession of the federal apparatus, whereas its antagonists, through the play of the same democratic process, happened to have seized a state administration. Theoretically the same could happen again. But to mention the possibility is to deny its probability. With the great lines of struggle drawn between Eastern bolshevism and Western democracy, none of the major political organizations has the force and energy to utilize its predominant position in a single state to carry through innovations that are apt to produce vehement reactions from an unsympathetic central government dominated by different social groups. The same seems to go for Austria. Here the two major political parties have returned to their pre-1923 system of coalition on the federal level. And in most of the provincial governments there sit representatives of both majority and minority parties, keeping well in line with the major decisions of their federal leadership. A look at the statute books of the various states in Germany since the creation of the Federal Republic will show that the states have not been anxious to legislate in any field except that pertaining to the organization of the states themselves and otherwise are »passing the buck« as much as possible to the federation. Within each state the chief concern of the political parties is to gain advantage in the form of jobs and administrative measures favorable to their clientele. The fears expressed by Werner Weber that the national parties would capture the Bundesrat through their domination of the state governments has not been realized.21 In representing their governments in the Bundesrat, the state ministers have so far shown one uniform voting pattern: their vote is dominated by the social and financial needs of their states. The wellto-do states, those with a manageable refugee population and a balanced economy like Württemberg and Rhineland-Westphalia are often at loggerheads with those with a high refugee population and an unbalanced economy like Schleswig-Holstein, Lower Saxony, and Bavaria, irrespective of the party politics of the representative of the individual state. Otherwise, the Bundesrat, like its predecessor the Reichsrat, engages in prize fights with the federal bureaucracy and occasionally with the Bundestag in order to make them acknowledge its full partnership in the federal government. 21 Werner Weber, Weimarer Verfassung und Bonner Grundgesetz, Göttingen, 1949, p. 13. [3.] The Decline of Intra-State Federalism in Western Europe [1951] 213 The Bundesrat does so from a somewhat more favorable constitutional vantage point than the Reichsrat, but at a distinct practical disadvantage because the urgent character of most legislation would make it awkward, if not suicidal, for the Bundesrat to bar the passage of bills even if its majority dislikes many of their features. Thus, at the same time that the state administrations are driving their bargains to fortify their already strong constitutional position, major forces are again undermining the very existence of the states. There is strong interest in coordinating the police systems. Above all, there is the imperative need of the federation to exploit in full all possible tax sources to fulfill its own constitutional obligations. There is, in addition, the financially untenable position of states like Schleswig-Holstein with a maximum of refugees and a minimum of exploitable sources of income; these states are continually at the mercy of the Federal Minister of Finance and their sister states. Thus, in a situation somewhat analogous to the situation prevailing after the First World War, the real relations between the federation and the states will be worked out only in the forthcoming federal law on the »equalization of financial burdens.« In its wake might even come a new territorial settlement eliminating a number of states and creating units financially and economically more viable. In all likelihood even the remaining states would be states in name only, yet in reality only units of territorial self-administration,22 living, as they already did toward the close of the Weimar Republic, only by sufferance of the federation. Of the main social groups, such as employer associations and tradeunions, each for its own quite different reasons will push energetically for a maximum of centralization of all major administrative and legislative activities. These moves may extend far into fields like education and culture, which are susceptible even under present circumstances to decentralized and diversified handling. On the other hand, there is not enough regional patriotism left – in a country which has seen such vast and involuntary internal migration – nor are there sufficiently strong groups interested, to perpetuate the present arrangements. The state bureaucracies, lacking as they do the tradition of their Prussian prede- 22 This seems to be the best translation of the term Autonome Gebietskörperschaften, which is the most appropriate characterization of the true status and remaining functions of the present Länder. Cf. Karl Schmid, Die politische und staatsrechtliche Ordnung der Bundesrepublik Deutschland, in: Die öffentliche Verwaltung, 1949, p. 204. 214 [3.] The Decline of Intra-State Federalism in Western Europe [1951] cessors, will scarcely be able on their own to withstand the increasing drives toward centralization. The federalist emphasis of the Bonn Basic Law notwithstanding, the political and administrative centralization well under way under Weimar and consummated under the Third Reich is again around the corner. The greatest difference now is that administrative and political centralization – of different types – is taking place within two separate entities, the West German Bundesrepublik Deutschland and the East German Demokratische Deutsche Republik.23 Italy, like Germany, had its intellectuals who sponsored regional solutions of its political and administrative troubles; but, unlike Germany, it was a completely centralized state until 1944. Two reasons have induced changes in this centralist attitude: one was the necessity of rapidly taking the wind out of the sails of the separatist movement in Sicily and Sardinia and forestalling demands in South Tyrol and the Valle d’Aosta to unite with Austria or France respectively. Therefore, Sicily and Sardinia were endowed with autonomy statutes a year and a half before the constitution was proclaimed. The other element was the uncertainty of the political future in the year of constitution-making, 1947. This uncertainty favored attempts at creating regional units which would allow a party that dominated a single region, even if not in control of the national administration, to get a firm and constitutionally sanctioned foothold in a regional administration. This regionalist program of the Christian Democrats, which also embraced strong corporative elements in the form of a semi-corporative upper house had to be toned down considerably in the face of joint Liberal-Communist opposition. But the 1947 constitution, while asserting the indivisibility of the Italian Republic, provided for the setting up of twenty democratically elected regional governments. They were to have legislative and administrative powers, though under close supervision of the central authorities. A constitutional court was to function as the final and decisive arbiter if legal differences between the regions and the central authorities should arise. The Christian Democrats, once they had gained their national victory at the polls in 1948, have shown no hurry to carry through the organization of regional governments. Yet, autonomy was preserved in the four regions where the program had already been partially implemented 23 Cf. W.[olfgang] Abendroth, Zwiespältiges Verfassungsrecht in Deutschland, Archiv des öffentlichen Rechts, Bd. 76, 1950, p. 19. [3.] The Decline of Intra-State Federalism in Western Europe [1951] 215 and was, moreover, guaranteed by special constitutional sanction and, in the case of South Tyrol, by international treaty. The regionalist program has a chance to succeed only in a region where there is a certain measure of homogeneity of social outlook between central and regional authorities, as in Sicily. For obvious reasons it would never have a chance in some of the Communist-dominated regions of the Po Valley or central Italy. There it would speedily have led to the Rome government’s using its power under Article 126 of the Constitution, allowing for dissolution of the regional assembly for reasons of national security. Even the Sicilian regional government, Christian Democratic in its majority, ran headlong into difficulties with the Roman authorities when it tried in 1949-50 to carry through a number of industrial and financial measures of its own, rather than restrict itself to organizing its own administration and otherwise adopting central government laws and decrees for its own purposes. It has seen a substantial number of its legal enactments annulled by the special High Court for Sicily. However, this court, composed as it is 50 per cent of Sicilian nominees, is surely less susceptible to anti-regional prejudice than would be the new constitutional court which is about to be organized. Ostensibly the differences arise from varying interpretations of the very loosely drawn wording of the regional assemblies’ legislative competence, both in statute and constitution.24 The same conflict between the regional desire for a maximum of autonomy and the central government’s reluctance to do more than keep the regional authorities in being is plainly visible in other fields. Thus, the central government has failed to implement satisfactorily the provision of the statute for special national contributions to the regional public works program,25 and it has maintained the institution of state prefects, not only for carrying through police functions left to the Rome government26 but as a lever for continuing a centralized state administration on the lower level. We need not go into the causes of this halfhearted implementation of regionalism. Ironically enough, regionalism has been utilized by the Sicilian Communists, who offer the Sicilian regional government the program of a united front against Rome for 24 As to the interpretation of Art. 117 of the Constitution, cf. Giovanni Miele, La Regione nella costituzione Italiana, Florence, 1949, pp. 90. 25 Sicilian Regional Statute of May 15-June 10, 1946, Art. 38. 26 Ibid., Art. 31. 216 [3.] The Decline of Intra-State Federalism in Western Europe [1951] the maintenance of regional autonomy.27 It may well be, as is sometimes asserted, that in addition to the traditional centralism of Rome,28 the Italian government is afraid that the undercover co-operation of the Sicilian regional government and the reactionary separatists and estate owners would spoil its chances to deal with all the economic ills of southern Italy on an integrated basis. However this may be, the consequences are a new defeat for the idea of regional government.29 For political as well as social and economic reasons the Italian government has not implemented the regional program of the constitution except in the four regions discussed, and even there it has deprived these politically necessary gestures of any great effect. Thus, while federalism in Western Germany, in spite of the existence of a common enemy making for a greater amount of political homogeneity, is again on the decline for all the reasons stated above; in Italy the very absence of such homogeneity prevents any significant experiment with genuine regional autonomy. I should like to point quickly to the postwar French and Swiss experience. The 1946 French constitution had, against sizable resistance, provided for a transformation of the departments into self-administering entities with the executive power in the hands of the president of the conseil général and with the departmental prefect reduced to a coordinating and supervisory function. This transformation would have made sense only if effected simultaneously with the promised territorial reorganization and the creation of regional units larger than the 27 Assembla Regionale Siciliana, Feb. 13, 1950, pp. 3064; and Mar. 20, 1950, p. 3074, esp. the speeches of the Communist deputees Ramirez, Montalbano, and Marc Ginea and the rejoinder of the majority representatives Cacopardo, Alessi, and the President of the Regional government, Restivo. 28 Ibid., p. 3074, Cacopardo: »In una certa fase della nostra vita politica si accese una lotta a Roma per il coordinamento dello Statuto con la costituzione della Repubblica. In quella occasione abbiamo avuto moda di constatare l’estienza d’una fronta unica hostile alla Sicilia.« 29 Reference may also be made to the fairly negative experience of South Tyrol. Here the operation of the regional statute might have given some degree of autonomy to the fairly compact German-speaking minority, if it had not been for the fact that the statute, in keeping with the terminology of the constitution, was intentionally drawn so as to merge the German-speaking majority in the Bozen-Brixen region with the numerically stronger Italian group in the Trentino. Thus the South-Tyrolians were left in the position of a permanent minority within the region itself. The Bozen-Brixen area received only provincial status within the region, allowing its representatives to pass legislation in matters like provincial libraries, local fairs, and public aid in case of natural disasters. Cf. special statute for the Trento-Alto Adige region of Feb. 26-Mar. 13, 1948, Arts. 3 and 11. [3.] The Decline of Intra-State Federalism in Western Europe [1951] 217 department. Actually, no change in the relation of prefect and conseil général and no territorial reorganization have taken place.30 Instead there has been further administrative centralization through the creation of the six inspecteurs généraux, to some extent superimposed on the departmental prefects. Switzerland witnessed on June 4, 1950 a heavy states’ rights attack aimed at abolishing the most efficacious centralizing agency of modern times: the uniform federal income-tax system, which had slipped in as an emergency measure in 1939. The states-righters proposed that the Confederacy be financed in the future by pro rata contributions of the cantons; their attack was rejected in a referendum by a sizable margin;31 on December 3, 1950 the new provisional financial legislation, valid for four years, which continues the emergency federal income tax, was adopted by majorities of five to two in the popular vote and by twenty of twenty-two cantons.32 Is this decline of federalism which we have observed in Western Europe tied to any particular form of state? I would answer the question in the negative and call the decline a general phenomenon. There is no need to adduce any further proof insofar as the Dollfuss- Franco type of government or Nazism is concerned, whose policy everywhere has been to raze federal structures. In regard to the Soviet Union, such an astute observer as Rudolf Schlesinger, who at the same time is rather friendly to the Soviet regime, has clearly shown that the political and social homogeneity is a precondition of intrastate federalism there too.33 Soviet federalism is rather a secondary principle of statecraft, intended to integrate the various nationalities into a thoroughly unified social and political system. Contemporary democratic society, discussed here in some of its Western European manifestations, shows a strong cleavage between constitutional endeavors to provide federal structures and the centralizing 30 French Const. of Nov. 10, 1946, Arts. 85-89; cf. my skeptical preview in O.[tto] Kirchheimer, A Constitution for the Fourth Republic, Washington, Foundation for Foreign Affairs, 1947, p. 32[ auch abgedruckt in Band 6 dieser Kirchheimer- Edition]. 31 For pro rata contributions, 266, 838; against, 485, 418. The cantons divided six for, sixteen against. 32 Neue Züricher Zeitung, Dec. 4, 1950. 33 Rudolf Schlesinger, Federalism in Central and Eastern Europe, London, 1945, pp. 402; for the federal practice of the first five years of Soviet domination, cf. E.[dward] H.[allett] Carr, The Bolshevik Revolution 1917-1923, London, 1950, Vol. I, chaps. XI and XII. 218 [3.] The Decline of Intra-State Federalism in Western Europe [1951] tendencies of social reality. The phenomenon is not new. Alexis de Tocqueville, speaking of the subject, the fate of intra-state federalism, described this cleavage in 1833 as follows: »Legislators resemble people who try to find their way in the midst of the ocean; they may direct their vessel, but perforce are unable to change its bodily structure, create the wind, or hinder the ocean from rising below their feet.«34 In the last hundred years this cleavage has deepened considerably. The American discovery of 1787, of the one citizen subject to and at the same time creating the laws and commands of two distinct authorities, rested on the assumption of the individual citizen’s living in close and permanent contact with the organs of his own state, with the federation reaching into his sphere only in a number of limited and partly exceptional circumstances. Madison, describing the situation in The Federalist entertained no doubts that in any conflict of loyalties the citizen would decide in favor of the state rather than the federation.35 How strange the very question would look to the modern European or American city dweller. We might have to go to Unterwalden or Uri, safe havens of direct democracy, to make this question understood. For the modern city dweller, state and federation are primarily names pertaining to various functional bureaucratic institutions, whether he approaches them as humble draft registrant, social security client, or simple car registration applicant, or as their equal, the demanding representative of one of the mighty veto groups. State-federation battles, whether fought with ideological overtones or as straight jurisdictional fights, interest him only to the extent to which his own interests are involved. The states, geared as they have been to the image of our major institutions and working with formulas close to the ones used and abused by the central authorities themselves, lost their raison d’être long before losing their struggle for survival. They have fallen victim to the process of centralization which has gone on uninterruptedly since the French Revolution and whose last world-wide phase we are now witnessing. 34 [Alexis de Tocqueville:] De la Démocratie en Amérique, 15th ed., Paris, 1868, I, 275. 35 The Federalist, No. 46. [3.] The Decline of Intra-State Federalism in Western Europe [1951] 219 [4.] [Rezension:] Werner Weber: Spannungen und Kräfte im westdeutschen Verfassungssystem* [1952] Spannungen und Kräfte im westdeutschen Verfassungssystem. By Werner Weber. (Stuttgart: Friedrich Vorwerk Verlag. 1951. Pp. 102. DM 4.80.) Werner Weber’s little book offers the curious spectacle of an intelligent and lucid writer employing the conceptual framework erected by Carl Schmitt, in the late twenties and the early thirties, to measure and criticize the constitutional edifice of present-day Germany. After what has occurred over these past twenty years, it is somewhat astonishing to meet again – without prior attempt at some sort of inventory – the old clichés: »the all-embracing authority of the state« with an acknowledged authority and a center of its own, »the strong executive«, which neutralizes party politics and preserves the permanence of the state, and the concept of the elite as applied to the German civil service, with the people construed as an elementary unorganized force distinct from and opposed to the pluralism of oligarchic power groups. However, in retrospect, the Weimar Constitution, »with its relative stability and ability to function«, gets a somewhat friendlier reception. It is used, so to speak, as a kind of backdrop, against which the shortcomings of the Bonn document show up ever the more clearly. But, this Weimar backdrop in itself is a synthetic concoction, made up of the original 1919 document, the interpretation it suffered in the School of Carl Schmitt, and the political institutions of the twenties and thirties as they actually formed, without much reference to the Weimar document itself. Weber’s effectively presented indictment of the Bonn document’s theory and practice unfailingly centers on its psychological and organizational shortcomings: its perfectionism, its too obvious effort to avoid the pitfalls of the Weimar Constitution, its overemphasis on the minutiae of legal procedures, etc. Yet, at the same time, his complete acceptance of Carl Schmitt’s conceptual framework and scale of values has stood in the way of a dispassionate analysis of the interplay between constitutional order and the social reality of the Bonn state. * [Erschienen in: American Political Science Review, Vol. 46, No. 3, S. 885-887. – Zu diesem Text vergleiche in der Einleitung S. 69-71.] 220 Two institutions are at the center of the author’s criticism: (a) the political parties, with their related pluralistic forces, which without much popular authority and without the counterweight of a strong executive, have seized the state and hold it, subject only to a limited popular option to choose every four years between already well-entrenched power groups; and (b) the exaggerated federalism with its predominant powers over the whole field of administration and with its emphasis on the indirect and irresponsible power of the Federal Council. To be sure, the genesis of the postwar German state has led to the reappearance of political parties, before either a new central bureaucracy or an army could again be organized. But what is the real significance of this initial advantage, which Weber so much emphasizes, and the regularization of the role of political parties, as effected by Article 21 of the Basic Law? Do these factors make for a virtually unchecked party domination of the political scene? To argue in this fashion the author had to minimize, even to distort outright, the powerful support which a new central bureaucracy, rapidly consolidating its position, draws from stabilization of the government, produced at least in part by one of the main innovations of the basic law: the fact that a government can now be overthrown only if the oppositional forces are able to organize a new cabinet. What is worse, the constant recourse to the old cliché of »oligarchic pluralism« shows little readiness to inquire into the role of the parties within the democratic process. Parties in West Germany are as little as elsewhere led by »esoteric circles«, as the author dubs them. Whatever mixture of professionalism and charismatic leadership prevails in the internal structure of the main German parties, their claim to legitimacy – so gratuitously denied by Weber – rests in their ability to channel the political and social energies of their clientele of unions, economic associations or churches into political action. While the transfer of a few hundred thousand votes from one traditional party to another has been sufficient under many working systems of parliamentary democracy to effect a change of administration, the Bonn document does not bar competitors from access to the political market. However, it makes an attempt, whose significance is as yet uncertain, to check a new competitor’s democratic credentials and to weed out precisely those illegitimate participants whom Weber, in a somewhat veiled reference to the events of 1933, credits posthumously with being »volcanic eruptions of the state’s eternal tendency towards self preservation«. There is no doubt that much of the federalism of the Bonn document belongs to its negative rather than positive aspects. The author justifi- [4.] [Rezension:] Werner Weber: Spannungen und Kräfte [1952] 221 ably makes short shrift of the largely fictitious character of this federalism, especially in the legislative sphere. But he overshoots his mark. According to him, the very fact that the parties which are in possession of the central governmental machinery also control the state administrations, dangerously accentuates the centrifugal tendencies inherent in the whole organizational structure of this federal state. The reality is somewhat more complex. Often coalitions of what the author himself calls »middle parties« – i.e., including the major Bonn opposition party – govern on the Land level. These coalitions are predominantly concerned with their own social and economic problems, and have little time, energy or inclination to interfere with central policies, except when their own interests are at stake. If they do intervene, their course of action is largely determined by their own social configuration, which remains constant regardless of whether the administration happens to be in the hands of a left- or right-wing coalition. There is no evidence that those few Land governments, which are in the hands of the Bonn opposition party alone, regard themselves as major props for some sort of generalized assault against the Bonn administration. The influence of the central party machines on their Land representatives, which varies in magnitude from Land to Land and from party to party, serves at least as often to counterbalance as to intensify the centrifugal tendencies. Moreover, in his zeal to paint a somber picture of the indirect or concealed exercise of power by the Federal Council, the author somehow loses sight of a basic problem. To what extent do the strong regional differences existing between industrialized and predominantly agricultural, refugee-ridden states require some sort of central clearing house which could attempt to harmonize their legitimate interests with each other and with the central government? His strictures would be justified only if he had shown that the admittedly excessive powers of the Federal Council have been used to block legislative traffic and snarl the governmental machinery. The legislative record of the Bonn Parliament in the last two years seems ample proof to the contrary. But arguing from the whole record, rather than singling out an occasional episode, would probably have lessened the persuasiveness of this brilliant, if dangerously lopsided indictment. 222 [4.] [Rezension:] Werner Weber: Spannungen und Kräfte [1952] [5.] Parteistruktur und Massendemokratie in Europa* [1954] I. In Deutschland hat die eingehende Beschäftigung mit politischen Parteien geraume Zeit unter einem romantischen Affekt gelitten. Parteien wurden als individualistische Störungsfaktoren gewertet, die sich in das vertrauensvolle Verhältnis von Regierung und Volk eindrängen. Selbst Heinrich Triepel, der die Behandlung politischer Parteien 1928 erst eigentlich hoffähig gemacht hat, ist davon nicht frei gewesen. Wenn er sie als zeitbedingte Tendenzen des öffentlichen Lebens zwar anerkannte, so schweifte sein Blick doch unverhohlen hinüber zu einer Zeit, wo ihr Getriebe durch organischere Gliederungen ersetzt werden würde.1 Erst die Zeit nach dem Zweiten Weltkrieg hat eine entscheidende Wendung gebracht. Der romantische Affekt ist einer rationaleren Betrachtung gewichen. Bestrebungen, die Parteien als eines unter vielen pluralistischen Gebilden dem Staat gegenüberzustellen und ihnen auf diese Weise einen niederen Legitimationsrang anzuweisen,2 haben der Erkenntnis Platz gemacht, dass die ihnen eigene Aufgabe der politischen Gestaltung die Parteien scharf von den mannigfaltigen anderen sozialen Gebilden abhebt.3 Gleichzeitig hat man, wie dies insbesondere von Leibholz nachdrücklich getan wurde,4 den Unterschied zwischen der liberalen Parlamentspartei alten Stils5 und der modernen massen- * [Erschienen in: Archiv des öffentlichen Rechts, Band 79, Heft 3, S. 301-325. – Zu diesem Text vergleiche in der Einleitung S. 71, 117-121.] 1 Vergleiche die Schlussbetrachtungen in [Heinrich] Triepel, Die Staatsverfassung und die politischen Parteien ([Berlin] 1928) S. 36. 2 W.[erner] Weber, Spannungen und Kräfte im westdeutschen Verfassungssystem ([Stuttgart] 1951) S. 39 ff. 3 [Otto Heinrich] von der Gablentz, Politische Parteien als Ausdruck gesellschaftlicher Kräfte ([Berlin] 1952) S. 25; [Wilhelm] Grewe, Zum Begriff der politischen Partei, in Festschrift für E.[rich] Kaufmann ([Aalen] 1950) S. 69, 80. 4 G.[erhard] Leibholz, Der Strukturwandel der modernen Demokratie ([Karlsruhe] 1952). 5 Das Wort »Cadre-Partei«, das in diesem Zusammenhang verwendet wurde ([Maurice] Duverger, Les Partis politiques, [Paris] 1951, S. 84), ist inzwischen von der Praxis der kommunistischen Partei in einem sehr anderen Sinne abgewandelt worden: an Stelle lose zusammenarbeitender politischer Eliten bezeichnet es dort geschulte Befehlsempfänger für die Durchsetzung der jeweiligen Parteiziele. 223 demokratischen, das Parlament weitgehend mediatisierenden Partei herausgearbeitet. Nun ist es zweifellos richtig, dass allein schon das allgemeine Wahlrecht und die mit ihm verbundene Notwendigkeit, ein Maximum von Wählern im modernen Großstaat mit dem Aufgebot des letzten technischen Fortschritts – in Amerika ist ja bekanntlich der Fernsehapparat in eine politisch wichtige Werberolle gerückt – zu erreichen, das Gesicht der Parteien mehr und mehr beeinflusst. Die Formen des Wettbewerbs, die sich hierdurch ergeben, beherrschen Gestalt und Organisationsprinzipien der Parteien. Sie zwingen zu Simplifizierungen und zur Identifizierung von Programmen mit herausstellbaren und typifizierenden Persönlichkeiten. Aber die damit verbundene weitgehende Uniformität von Verhaltens- und Ansprechweisen der Parteien entbindet uns nicht von der Pflicht einer weitgehenden Durchleuchtung und Differenzierung der Parteitypen. Trotz mannigfacher Übergänge, Überschneidungen und vieler Sonderfälle lässt sich mit einer etwas schematischen Dreiteilung der modernen Parteitypen auskommen. Paradoxerweise gehört die erste Kategorie gar nicht dem demokratischen Parteityp an; aber die Tatsache ihrer Existenz ist dennoch ein Wesensmerkmal unserer gegenwärtigen Parteistruktur. Es ist die totalitäre Partei und Bewegung, wie sie sich unter dem Nationalsozialismus, dem Faschismus und dem Kommunismus entwickelt hat.6 Ihr Auftreten hat das heutige Parteileben unter der Demokratie stark beeinflusst. Viele Züge unseres heutigen Parteiwesens, das Vordringen des emotionalen an Stelle des rationalen Appells, die Herausbildung einer Führungsapparatur, die keinerlei notwendige Verflechtung mit der parlamentarischen Institution hat, und der Begriff der Parteischulung im Gegensatz zur innerparteilichen Diskussion mögen in Ansatzpunkten schon früher vorhanden gewesen sein. Aber erst die modernen totalitären Bewegungen haben ihnen zum vollen Durchbruch verholfen. Ihr Einfluss ist jedoch nicht nur indirekt; die totalitäre Partei ist illegal, halblegal oder legal in vielen Ländern vorhanden. Sie beeinflusst, sei es 6 Für die Zwecke dieser Untersuchung können die Unterschiede zwischen Nationalsozialismus und Kommunismus auf sich beruhen. Sie liegen keinesfalls in einem qualitativen Unterschied in Bezug auf das totalitäre Element. In beiden Fällen wird die Wirkkraft übernommener Elemente früherer Ordnungen – sei es die Bejahung des Wohles des Individuums als Endziel im Kommunismus, sei es die bewusste Aufrechterhaltung überkommener ökonomischer Institutionen im Nationalsozialismus – durch das System des politischen Terrors ihres Sinngehalts weitgehend beraubt. Siehe die diesbezüglichen Bemerkungen von J.[acob] L.[eib] Talmon, The Origins of Totalitarian Democracy ([London] 1952). 224 [5.] Parteistruktur und Massendemokratie in Europa [1954] durch ihre bloße Existenz, sei es durch ihr zahlenmäßiges Gewicht die Parteistruktur ganzer Länder aufs Tiefste. Dieses Hereinragen von gegensätzlichen politischen Richtungen, die die bestehende Staatsordnung verneinen, ist nicht so außergewöhnlich, wie es im ersten Augenblick erscheinen mag. Schon in der Periode des liberalen Parlamentarismus haben mehr oder minder prinzipielle Gegner des bestehenden Regimes oft im Parlament gesessen. Das große Fragezeichen in solchen Situationen bildet immer die Frage der Assimilierbarkeit, und die Antwort wird heute oft etwas skeptischer ausfallen als vor dem Ersten Weltkrieg. Dasselbe gilt mutatis mutandis von der mit der Existenz solcher Gebilde verbundenen Sprengung des nationalen Rahmens. Internationale Querverbindungen hat es schon in der Zeit der ersten Internationale gegeben, und Verbindungen von einzelnen Gruppen und Politikern mit fremden Mächten waren schon ein ewiges Problem der hellenischen Demokratie. Aber wechselnde Fremdanknüpfungen lokaler Politiker und gelegentlicher Erfahrungsaustausch und programmatische Verlautbarungen auf internationaler Ebene sind eine Angelegenheit für sich; die administrative und politische Totalsteuerung von einem zentralen Lenkungsort aus, der außerhalb des Rahmens der nationalen Politik liegt, befindet sich auf einer anderen Ebene. In dem Maße, in dem solche Parteien, wie etwa Mosleys faschistische Partei in England oder die kommunistische Partei in England, der Schweiz und Skandinavien, relativ bedeutungslos bleiben, mögen sie trotz eines hohen Grades von Absorptionsunfähigkeit das politische Gesamtbild nur psychologisch reaktiv und weniger in seinem institutionellen Bestand beeinflussen. Der Sachverhalt ändert sich dort, wo solche Parteien politisch und sozial ganze Bevölkerungsteile in ihren Bannkreis ziehen. Dies ist in Frankreich und Italien mit ihrer kaum bestehenden Absorptionsfähigkeit der kommunistischen Partei und einer mindestens noch ungeklärten Absorptionsfähigkeit des Rassemblement Français und des Movimento Sociale Italiano der Fall. Hier ergibt sich dann auf der einen Seite der bekannte Versuch, mit Hilfe der demokratischen Instrumente eine Eroberung von politischen Machtpositionen vorzunehmen, ohne dass die korrespondierende Bereitschaft besteht, sich an die demokratischen Spielregeln zu halten. Dem tritt dann reaktiv das Bemühen gegenüber, solche Störungsfaktoren, soweit es innerhalb der Grenzen des Verfassungssystems irgend möglich ist, maximal auszuschalten. In dem der Demokratie eigenen Prozess geht mit der Ausschaltung von politischem Einfluss die Minderberücksichtigung der sozialen Interessen der von dieser Gruppe vertretenen Bevölkerungsschichten Hand in Hand. Deshalb ergeben sich aus dem massi- [5.] Parteistruktur und Massendemokratie in Europa [1954] 225 ven Vorhandensein von totalitären Gruppen innerhalb des demokratischen Systems schwerwiegende Funktionsstörungen und Verzerrungen, die weit über den eigentlichen politischen Bezirk hinausstrahlen. Der gegenwärtig weitverbreitetste Parteitypus dürfte die massendemokratische Partei in ihren verschiedenen Spielarten sein. Sie will ein Maximum von Wählern ansprechen, um mit ihrer Unterstützung die Regierungsgeschäfte zu ergreifen und manchmal, aber nicht notwendigerweise,7 ein bestimmtes Programm zu verwirklichen.8 Sie erklärt sich ohne Ausflüchte bereit, das Urteil der Wähler anzunehmen; sie lehnt es ab, um momentaner Vorteile willen Allianzen mit grundsätzlichen Gegnern des demokratischen Systems einzugehen. Ihre Erfolgschancen scheinen umso größer zu sein, je breiter die Bevölkerungsschicht ist, an die sie appellieren kann, und – das wird oft übersehen – je weniger in der Bevölkerung die Furcht besteht, dass ein Regierungswechsel die staatlichen und sozialen Institutionen ins Wanken bringen wird.9 Ein maximal funktionierendes massendemokratisches Parteisystem setzt deshalb entweder eine weitgehende und bereitwillig angenommene Homogenisierung der Bevölkerung durch die moderne industrielle Zivilisation (wie in den Vereinigten Staaten) voraus, oder sie beruht (wie in England) auf einer Bereitwilligkeit des jeweiligen Siegers, die entscheidenden Änderungen, die die gerade unterlegene Partei in der Zwischenzeit durchgeführt hat, als integrierenden Teil des nationalen 7 Das Fehlen bindender Aktionsprogramme ist ein oft kritisierter Aspekt des öffentlichen Lebens in den Vereinigten Staaten (siehe zum Beispiel den Bericht des Committee on Political Parties der American Political Science Association »Toward a more responsible Two-Party System« Supplement, in: The American Political Science Review, Sept. 1950, S. 16). Aber trotz aller Kritik ist es bis heute eines der Grundelemente des amerikanischen öffentlichen Lebens geblieben. 8 M.[ario] Einaudi, Social realities and the studies of political parties (Vortrag, gehalten auf dem Treffen der Political Science Association in Washington, 12. 9. 1953) hat einen schüchternen Versuch unternommen, die Massenpartei durch die Disziplin, die sie ihren parlamentarischen Vertretern auferlegt, zu charakterisieren. Aber dieses würde lediglich ein Kriterium für die Frage der Effizienz einer solchen Organisation sein. Der Verfasser ist dann auch am Ende seines Vortrags zu der Wasserscheide des beginnenden 20. Jahrhunderts als wesentlichem Unterscheidungsmerkmal zwischen parlamentarischen Parteien alten Stils und der demokratischen Massenpartei zurückgekehrt. 9 Siehe die charakteristischen Äußerungen von C.[arl] Becker, The new Liberties for old (University of New Hampshire, 1941, S. 106/107: »The party system works best, when rival programs involve superficial aspects rather than fundamentals and majority rule works best when the minority can meet defeat at the polls in good temper because they need not regard the decision as a permanent, or fatal surrender of their vital interests«). Über einige abweichende Ansichten zu diesem Thema siehe C.[harles] R. Nixon, Freedom or Unity: a Problem in the Theory of Civil Liberty, in: Political Quarterly, Bd. 68 (1953), S. 70-88. 226 [5.] Parteistruktur und Massendemokratie in Europa [1954] Systems zu respektieren.10 In England nehmen die Konservativen gegenwärtig die Entstaatlichung der erst formell verstaatlichten Stahlindustrie und auch der Transportindustrie vor. Die Labour Party erklärt jedoch, dass bei ihrem nächsten Regierungsantritt diese Akte wieder rückgängig gemacht würden. Das Verhalten beider Gruppen ist lediglich ein Beweis dafür, dass sie stillschweigend die mehr sekundäre Bedeutung von Nationalisierungen erkannt haben, die diese zu einem relativ harmlosen Fußball des politischen Wechselspiels macht.11 Je geringer der Erfolg der Homogenisierung, je größer traditionelle und soziale Differenzierungen, desto geringer ist die Chance, die Mehrheit zu erringen, desto stärker ist aber auch die Anlehnung an partikuläre Interessen, die, wenn nicht schon zur Mehrheitserringung, so doch zur Gewinnung einer stabilen politischen Machtposition und damit zur Einengung des Spielraums rivalisierender Gruppen verhelfen. Es ist dies insbesondere in Frankreich, Belgien, der deutschen Bundesrepublik und Österreich im Verhältnis der gemäßigten sozialistischen Parteien zu den durch eine mehr oder minder lose weltanschauliche Klammer zusammengehaltenen christlichen Parteien der Fall. In dieses System von totalitären und massendemokratischen Parteien ragen nun in jeweils verschiedenem Stärkegrad sowohl noch die Reste älterer Parlamentsparteien als auch regional oder sozial eng begrenzte Gruppierungen herein. Endlich gehören hierhin auch typische Übergangserscheinungen auf der heute schwer definierbaren Schwelle zwischen totalitären und demokratischen Systemen, wie sie sich in manchen Ländern finden. Ihre Organisationsbasis und ihre potentielle Anhängerschaft ist zu schmal, als dass sie je eine große Chance hätten, sich zu Massenparteien zu entwickeln. Hierher gehören bis zu einem gewissen Grade die britischen Liberalen der 20er und 30er Jahre und die wiedererstandene französische Radikalsozialistische Partei, aber auch eine Partei wie der Gesamtdeutsche Block mit seinem partikulär begrenzten Gruppenanliegen. Zwei Sachverhalte sind in dieser Beziehung der Feststellung wert: Je nach der sozialen Struktur des Landes sind die Überlebenschancen solcher Gruppen sehr verschieden. Dies trifft zu, auch wenn eine partikuläre parlamentarische Situation sie auf kurze Zeit in Schlüsselstellungen bringen mag. Auf lange Sicht von 10 Vergleiche R.[eginald] Bassett, British Parliamentary Government Today (in: Political Quarterly 1952, S. 380, 387). 11 Für die veränderte Einstellung zu Sozialisierungsprioritäten im Angesicht der Gefahren der »managerial society« vergleiche die Beiträge von R.[ichard] H. S. Crossman, C.[harles] A.[nthony] R. Crosland, und R.[oy] Jenkins in: New Fabian Essays ([London] 1952). [5.] Parteistruktur und Massendemokratie in Europa [1954] 227 größerer Bedeutung dürfte aber die Tatsache sein, dass sowohl die parlamentarischen Gruppierungen, die ohne Anlehnung an größere permanente soziale Organisationen sind, als auch partikuläre Interessenverbände, die unmittelbar in die Politik steigen, in der erkennbaren Gefahr stehen, eine Beute von totalitären Organisationen zu werden. Ihnen wird dann die Befriedigung solcher partikulärer Interessen nicht als eine isolierte, dem parlamentarischen Zufall ausgesetzte Operation, sondern als ein integrierender Bestandteil der totalitären Gesamtweltanschauung versprochen. Die Tatsache, dass eine Partei als totalitär oder massendemokratisch gekennzeichnet werden kann, enthält noch keine Aussage über den Grad der inneren Kohäsion einer solchen Organisation. Es gibt sehr schlecht integrierte totalitäre Gruppen, wie sich das im Augenblick am Rassemblement zeigt12 und sehr kohärente Massenparteien, wie etwa die österreichische Sozialdemokratie, und umgekehrt. Aber wenn man von den amerikanischen Bedingungen absieht,13 unter denen auch heute noch die Parteien bis zu einem gewissen Grad den Charakter von Zweckverbänden für die erfolgreiche Bestreitung der nächsten Wahlen tragen, wird sowohl die massendemokratische als auch die totalitäre Partei, soweit sie unter demokratischen Bedingungen arbeiten muss, zwei Zielsetzungen vereinen: Auf der einen Seite muss sie danach trachten, ihr bezahltes Funktionärkorps und ihre mehr oder weniger spontan arbeitenden aktiven Parteimitglieder mit einem genügenden Kranz von passiven und lose sympathisierenden Mitgliedern zu umgeben und damit ein Maximum von potentiellen Wählern zu organisie- 12 Es ist allerdings fraglich, wie weit das Rassemblement du Peuple Français überhaupt als totalitäre Partei angesehen werden kann und wieweit es nicht von Anfang an typische bonapartisch-boulangistische Züge getragen hat. Insoweit bedürfen die Ausführungen von S.[tuart] Hughes, Gaullism in Modern France[, in: Edward Mead Earle (Hg.): Modern France : problems of the Third and Fourth Republics] ([Princeton] 1951) S. 260, möglicherweise der Berichtigung. 13 Die jüngste Deutung der amerikanischen Parteiverhältnisse stellt die interessante These auf, dass die Dynamik des U.S.-Parteisystems auf inneren Auseinandersetzungen im Rahmen der jeweiligen Mehrheitspartei beruhe. Da beide Parteien aus einer Agglomeration der verschiedensten Interessen bestünden, könne die jeweilige Mehrheitspartei nur dann aus dem Sattel gehoben werden, wenn sie nicht mehr in der Lage sei, Abspaltungen durch den Gewinn neuer Gruppen zu neutralisieren (S.[amuel] Lubell, The Future of American Politics, [New York] 1951). Aber die neuen Kräfte, die ein solcher Wechsel zum Zuge bringt, werden doch bald wieder von dem endlosen Wechselspiel der Gruppenkombinationen berichtigt, so dass man versucht ist, von einer diskontinuierlichen Kontinuität zu sprechen. 228 [5.] Parteistruktur und Massendemokratie in Europa [1954] ren.14 Gleichzeitig muss sie jedoch dafür sorgen, dass keine uferlose Ausweitung eintritt, die ihren inneren Zusammenhalt und ihre politische Handlungsfähigkeit aufs Spiel setzt. Das Problem ist am akutesten für die massendemokratische Partei. Hier stehen sich zwei Organisationstypen gegenüber: Auf der einen Seite haben wir Organisationen – wie die meisten europäischen sozialistischen Parteien15–, in denen eine gewisse Gemeinsamkeit der abhängigen Lebensweise der Mitglieder und gemeinsame Vorstellungen über zukünftige und zu fördernde soziale Entwicklungen bestehen. Man kann hier – insoweit hat Carlo Schmid16 ganz recht – kaum von einer Glaubens- und Weltanschauungsgemeinschaft reden. Das hängt allerdings weniger mit dem Wechsel von einem deterministischen zu einem indeterministischen Weltbild zusammen, von dem Schmid in diesem Zusammenhang spricht, sondern ist schlicht und einfach eine Folge der allgemeinen Abwertung von Parteien überhaupt, die im Europa der Nachkriegszeit von den totalitären auf schlechthin alle Parteien übergegriffen hat. Sowohl der Außenstehende als auch der Parteianhänger sehen die Partei heute vielmehr als ein zweckrationales Instrument, durch das die jeweiligen Gruppeninteressen realisiert werden. Aber wie weit hat sich der Rangverlust der Partei in der Intensitätsskala 14 Bei einer gut disziplinierten totalitären Massenpartei, wie der französischen kommunistischen Partei, kommen auf 6 aktive 4 reine Zahlmitglieder. Vergleiche die Angaben bei Alain Brayance, Anatomie du Parti Communiste Français ([Paris] 1952) S. 207. Innerhalb demokratischer Massenparteien ist die Zahl der inaktiven Mitglieder noch viel größer. 15 Allerdings mit Ausnahme der französischen sozialistischen Partei. Der Strukturwandel der SFIO – sowohl was die Geisteshaltung als auch was die von der Partei vertretenen Schichten anlangt – ist oft zur Darstellung gekommen. Der Weg vom Marxismus zum demokratischen »Humanismus« findet seinen typischsten Ausdruck in der Persönlichkeit und den Schriften Leon Blums, der ja selbst im Mittelpunkt dieses Transformationsprozesses gestanden hat (vergleiche A l‘échelle humaine, [Paris] 1945). Die treffendste Darstellung des sozial-politischen Tatbestandes bei H.[enry] W.[alter] Ehrmann, The Decline of the Socialist Party, in: [Edward Mead Earle (Hg.):] Modern France[, Princeton 1951,] S. 181 ff. Die psychologisch-politische Funktion der Partei innerhalb der französischen Staatsordnung ist dargestellt bei J.[acques] Fauvet, Les Forces Politiques en France ([Paris] 1951) S. 66 ff. 16 C.[arlo] Schmid, Die Sozialdemokratische Partei Deutschlands vor der geistigen Situation dieser Zeit (Referat gehalten auf dem Hamburger Parteitag, 1950). Die anregende Ansprache spiegelt insofern die heutige Parteisituation getreu wieder, als sie versucht, Parteistruktur und Zielsetzung auf völlig rationaler Grundlage aufzubauen. Die Beobachtungen von Karl Bednarik in: Der junge Arbeiter von heute – ein neuer Typ ([Stuttgart] 1953) S. 61, stellen das Vorrücken rein rationaler Elemente bei der Parteiwahl des Arbeiters in den Vordergrund. [5.] Parteistruktur und Massendemokratie in Europa [1954] 229 menschlicher Hoffnungen und Erwartungen17 auf deren Organisation ausgewirkt? Mindestens was die sozialistische Massenpartei anbetrifft, halten sich solche Auflösungstendenzen bisher in ziemlich engen Grenzen. Die relative Geschlossenheit der meisten sozialistischen Parteien, wie sie auch heute noch besteht, rührt von der Tatsache her, dass, welche internen Gruppenkompromisse auch immer im Rahmen der Organisation geschlossen werden müssen – etwa zwischen Beamten, Angestellten und Arbeitern –, die Interessenkonflikte in ziemlich engem Rahmen bleiben. Im Gegensatz zu der sozialistischen Partei ist die typische, auf Massenanhängerschaft angewiesene konservative oder christliche Partei sehr viel größeren Spannungen ausgesetzt.18 Im extremen Fall, als der immer noch der österreichische angesprochen werden kann – obwohl Parallelen in anderen Ländern nicht fehlen19–, besteht eine solche Partei aus drei sowohl sozial als auch territorial unterschiedenen Teilen. Einem landwirtschaftlich-provinziellen Flügel mit starker Mitgliederzahl und einem schon zahlenmäßig schwächeren Arbeiter- und Angestelltenflügel steht ein zahlenmäßig nicht ins Gewicht fallender, aber sozial sehr maßgeblicher industrieller und kommerzieller Flügel 17 Für die Abwertung der Parteien vergleiche R.[obert] E. Charlier, Les Contradictions Internes des Groupements, in Revue Français des Sciences Politiques Oct.- Dec. 1951, S. 465, 474. 18 Dies ist besonders dann der Fall, wenn – wie in Italien – die Absorption weiter Bevölkerungsteile durch eine revolutionäre Partei eine christlich-konservative Massenpartei fast automatisch zu der hauptsächlichsten Organisation macht, innerhalb derer ökonomische und ideologische Konflikte demokratisch ausgetragen werden können. Treffende Bemerkungen darüber in der unveröffentlichten Cornell University PhD Thesis von E.[leanor] Tananbaum, Christian Democracy in Italy ([Ithaca, N.Y.] 1952) S. 150. 19 Die Union Catholique Belge, die konservative belgische Massenpartei der 20er und 30er Jahre, war auf der en bloc-Mitgliedschaft großer Bauern- und Mittelstandsverbände aufgebaut. Ihre Nachfolgerin, die Parti Social Chrétien, hatte vorübergehend versucht, von diesem Prinzip abzugehen, und sich zur Einzelmitgliedschaft bekannt. Aber das scheint nur ein Zwischenzustand gewesen zu sein. Der Gründungsaufruf des mittelständlerischen »christlichen Volksbundes« (Handelsblad, Antwerpen 6. Juni 1953) kündigt die Rückkehr zur Gruppenorganisation innerhalb der Partei als eine gebieterische Notwendigkeit an. 230 [5.] Parteistruktur und Massendemokratie in Europa [1954] gegenüber.20, 21 Der österreichische Fall ist besonders anschaulich, weil hier durch die Machtverhältnisse mehr als durch die Tätigkeit der Individuen kompensatorische Prestigefaktoren, wie sie durch die Leitung der Gesamt- und speziell der Außenpolitik etwa in Großbritannien und Deutschland führenden konservativen Politikern zufallen,22 nicht in diesem Maße ins Gewicht fallen. Dies macht den Zwang zu einem ausgewogenen Kompromiss innerhalb der Partei sehr viel augenscheinlicher und notwendiger als unter Verhältnissen, in denen das Prestige eines Staatsmannes manchmal über solche Schwierigkeiten hinweghelfen kann. Die totalitäre Partei entgeht dem Zwang zum innerparteilichen Kompromiss sowohl durch die Ablehnung oder Ausschließung von politischer Verantwortung als auch durch die Errichtung umfangreicher ideologischer Gebäude, die Interessendifferenzen innerhalb ihrer Anhänger durch die Aussicht auf institutionelle Veränderungen 20 M.[aurice] Duverger, Les Partis Politiques ([Paris] 1951) S. 22 ff., verwischt die Bedeutung der einzelnen sozialen Gruppen für die Organisation der konservativen Massenpartei, wenn er sie gemeinsam mit dem angelsächsischen Labour Party-Typ als Parteien mit indirekter Parteistruktur bezeichnet. Zwischen den Einzelmitgliedern der Labour Party und den in corpore angeschlossenen Verbänden mag es Unterschiede der politischen Betrachtungsweise geben; die Differenzen zwischen den jeweiligen Verbandskomponenten einer konservativen Massenpartei (agrarisch-industriell-handwerklich) beruhen auf sozialen und wirtschaftlichen Interessengegensätzen. Vergleiche G.[eorges] E. Lavau, Partis Politiques et Réalités Sociales ([Paris] 1953). 21 Die offizielle Doktrin der Democrazia Cristiana, die sich auf Artikel 91 der Parteistatuten von 1949 stützt (»organisierte Parteitendenzen und Flügel innerhalb der Partei sind verboten«), unterscheidet scharf zwischen zulässigen ideologischen Schattierungen und Richtungen in Bezug auf Individualprobleme und der unzulässigen Bildung von korporativen und professionellen Gruppen. Vergleiche die Darstellungen des ehemaligen Parteisekretärs Taviani, Il Partito, compiti, struttura e funzionalita (Relazione all Assemblea nazionale organizativa della Democrazia Cristiana 6-9 Gennaio 1949); dieselbe Haltung in den parteiamtlichen Berichten zum 4. Parteikongress 1952 (Relazione della Direzione Centrale 1949-1952, Atti e Documenti S. 68, 104). Daher auch die offizielle Ablehnung des innerparteilichen Proporzes für die Besetzung von Parteiämtern; aber die Praxis der Ämterverteilung erkennt das Vorhandensein von Richtungen voll und ganz an. Im Unterschied zu Österreich sind aber die Parteirichtungen nicht vollständig mit konkreten Interessen identifiziert, und Personenfragen und verschiedenartige Ausdeutung der christlichen Sozialdoktrin nehmen mindestens in der üppigen Zeit- und Streitschriftenliteratur einen gewissen Platz ein. 22 Die Identifizierung der Partei mit der von ihrem Führer geleiteten Regierung und die Verwendung der Rücktrittsdrohung als Mittel zur Konsolidierung der Position des Regierungschefs bei seiner eigenen Partei ist für Italien bei [Eleanor] Tananbaum, Christian Democracy in Italy ([Ithaca, N.Y.] 1952), S. 165 erörtert; für die Labour Party der 40er Jahre hat J. M. Williams, Storia e struttura del partito laborista (in: Occidente, Rivista Bimestrale di Studi Politici 8, 1952, S. 404, 415) dieselben Vorgänge beschrieben. [5.] Parteistruktur und Massendemokratie in Europa [1954] 231 aufzuheben oder mindestens aufzufangen sich bemühen. Zudem hilft die Anwendung des hierarchischen Prinzips und die bewusste Betonung des charismatischen Charakters der Führung – wenn über eine solche erst einmal eine Einigung erzielt ist – und die korrespondierenden Erlebnisstufen des Verfolgt- und Ausgewähltseins dazu, den notwendigen Grad der inneren Kohäsion zu erzeugen. Was ergibt sich nun aus dem Vorhandensein solcher verschiedener Parteitypen für das Funktionieren des Parlaments? Auf der einen Seite steht wohl der Partei-Typus der Vereinigten Staaten. Die sekundäre Rolle der Parteiorganisationen erleichtert das Fortbestehen des Kongresses als politischer Entscheidungsinstanz, in dem Entscheidungen von Fall zu Fall und oft mit wechselnden, die Parteilinien durchkreuzenden Mehrheiten getroffen werden. Gekoppelt mit dem Gewaltenteilungssystem führt das zu den bekannten Schwierigkeiten für die Exekutive, eine einheitliche politische Führung zu gewährleisten. Wenn dieses System trotz der damit verbundenen Unzuträglichkeiten in etwa funktioniert, so liegt das mehr an der schon angeführten politisch-sozialen Homogenität des Landes, die für die jeweils bei der Wahl Unterlegenen das Gefühl der Angst nicht aufkommen lässt. Sie brauchen nicht zu befürchten, von den Siegern überfahren zu werden. Am anderen Ende der Skala stehen Großbritannien und die seinem System folgenden Dominions. Klare Wahlentscheidungen zwischen zwei massendemokratischen Parteien, die jederzeit in der Lage sind, eine verantwortliche Regierung zu bilden, drängen das Parlament in eine Nebenrolle ab.23 Weil politische Grundentscheidungen durch die Wähler quasi plebiszitär vorgenommen werden, dient das Parlament vor allem zwei wichtigen, aber doch sekundären Zwecken. Durch sein Medium wird der fortwährende Kontakt zwischen Mehrheit und Minderheit, die ja in Großbritannien stimmenmäßig stärker sein kann als die obsiegende Partei, aufrechterhalten. Durch das Parlament ist die Minderheit, über die Fühlungnahme und Unterrichtung von Spitzenfunktionären hinaus, fortlaufend am Gesetzgebungs- und politischen Prozess beteiligt. Zum anderen – und das ist heute von zunehmender Bedeutung – dient das Parlament als ein wirksamer Garant, der die innerparteiliche Demokratie und damit die Möglichkeit innerparteilicher Fortentwicklung innerhalb des Rahmens einer massendemokrati- 23 Zur Einengung der politischen Souveränität des Parlaments neuerdings Lord Campion in: Parliament, a Survey[, London] 1952, S. 24. 232 [5.] Parteistruktur und Massendemokratie in Europa [1954] schen Partei aufrechterhält. Das einzelne Fraktionsmitglied oder gar eine ganze Gruppe innerhalb einer Fraktion haben eine umso stärkere Stellung, je mehr ihr fortwährendes Wirken im Rahmen der Oppositionspartei oder – noch weit stärker und aktueller – im Rahmen der Regierungspartei notwendig ist. Das Fraktionsmitglied kann deshalb die bloße Existenz der Parlamentstribüne und die Möglichkeit, Gesichtspunkte zu vertreten, die von der offiziellen Parteilinie abweichen, dazu benutzen, um die innerparteiliche Diskussion voranzutreiben24 und den Kampf um die innerparteilichen Führungspositionen aufzunehmen. In dieser Garantie der innerparteilichen Demokratie liegt heute die entscheidende Bedeutung der fortdauernden Anerkennung des freien Mandats durch die meisten demokratischen Staatsverfassungen. Anders liegt der Fall, wenn nicht (wie in Großbritannien) das maximale Funktionieren des massendemokratischen Parteisystems, sondern gerade umgekehrt dessen Schwäche die Rolle des Parlaments einengt. In Frankreich und Italien stehen die massendemokratischen und die Restparteien in einem Existenzkampf mit totalitären Parteien. Technisch gesehen haben sie sich für diesen Kampf unter Zuhilfenahme von eigens für diese Situation erfundenen Wahlrechtssystemen ausgerüstet. Auf der einen Seite mag das dazu verhelfen, die Wiederkehr der deutschen Situation von 1932, das heißt das Bestehen einer Mehrheit der totalitären Parteien der Rechten und Linken, die die politischen Institutionen des Landes lahmlegt, zu vermeiden. Aber auf der anderen Seite vermindern solche Notbehelfe das spezifische Gewicht des Parlaments, indem sie dessen repräsentativem Charakter Abbruch tun. Außerdem erlauben sie den bestehenden nicht-totalitären Parteien nur in sehr beschränktem Maße, miteinander zu konkurrieren. Sie geben diesen Parteien, ganz gleichgültig wie die offizielle Regierungs- und Oppositionsetikette lautet, in etwa den Charakter eines Zwangskartells. Eine Lockerung dieses Kartells wäre dann nur in dem Grade möglich, in dem die totalitären Parteien abbröckeln und einem Transformations- 24 Der Austritt Bevans aus dem britischen Kabinett im Frühjahr 1951 und die sich über das Jahr 1952 hinziehenden Auseinandersetzungen zwischen der von Attlee geleiteten Parteiführung und den »Bevanites« beleuchten scharf die strategische Rolle der Parteiminderheit innerhalb einer demokratischen Massenpartei; über einen früheren Fall (1943) von Disziplinbruch seitens Bevan und über die Gründe, warum vom Ausschluss abgesehen wurde (»but to expel him would involve the 15 other MP‘s who had voted with him«), berichtet Vincent Brome: Aneurin Bevan (London 1953) S. 153, 154. [5.] Parteistruktur und Massendemokratie in Europa [1954] 233 prozess unterliegen, wie dies in Frankreich mit dem Rassemblement der Fall ist.25 Es bleiben die Länder mit massendemokratischen Parteien, von denen keine stark genug ist, eine klare Mehrheit zu erringen. Die deutsche Bundesrepublik – bis Sommer 1953 –, Österreich, Belgien gehören jedenfalls in diese Kategorie. Von dem Parteitypus der Vereinigten Staaten unterscheidet sie sich durch die relativ große Kohärenz ihrer Parteiorganisation, vom britischen wie vom US-Typus durch die schon erwähnte Parteienvielzahl und durch das Fehlen einer Vertrauensbasis zwischen den Parteien, welche ja erst die Grundlage für ein erfolgreiches Parteiensystem gäbe. Andererseits leiden sie nicht unter der zusätzlichen Komplizierung, die sich in Frankreich und Italien aus der Konkurrenz und der Spielraumeinengung durch massentotalitäre Gebilde ergibt. Rein theoretisch könnte man deshalb argumentieren, dass die Koexistenz von demokratischen Massenparteien sozialistischer Prägung und einer weniger kohärenten konservativen Partei die Möglichkeit wechselnder parlamentarischer Mehrheiten ergeben und damit dem Parlament eine entscheidende Stellung zuweisen würde. In Wirklichkeit haben alle Beteiligten, manchmal (wie in der Bundesrepublik, jedenfalls bis 1953) gestärkt durch die während der Legislaturperiode fast unanfechtbare konstitutionelle Position des Regierungschefs, alles darauf angelegt, solche Unsicherheitsfaktoren durch die Errichtung fester Koalitionsbindungen auszuschalten. Solch eine Koalition mag wie in Österreich ein fast mathematischer Proporz zwischen der sozialistischen und der konservativen Partei sein, oder sie mag wie in der Bundesrepublik eine Koalition zwischen einer konservativen Massenpartei und den bürgerlichen Restparteien darstellen. Wie sehr solche festen Koalitionsbindungen die Praxis geworden sind, geht eigentlich am besten aus den Grenzfällen hervor. Bei den Koalitionsverhandlungen in Österreich 1953 haben sich die beiden Beteiligten, die ÖVP und die SPÖ, das Recht vorbehalten, gewisse Gegenstände, über die eine interfraktionelle Einigung nicht erzielt werden kann, der freien parlamentarischen Entscheidung – getroffen unter entscheidender Mitwirkung der dritten Partei des Landes, der Partei der Unabhängigen – zu überlassen. Dabei kann es sich selbstverständlich nur um Fragen handeln, denen keiner der Partner entscheidende Bedeutung beimisst. Eine Majorisierung eines Koalitionspartners in einer entscheidenden Frage im offenen Parlamentskampf müsste notwendigerweise 25 Zum Transformationsprozess des Gaullismus siehe F.[rançois] Goguel, France under the fourth Republic ([Ithaca, N.Y.] 1952) S. 178. 234 [5.] Parteistruktur und Massendemokratie in Europa [1954] das Ende der ganzen Koalition zur Folge haben.26 Im Ganzen ist zu sagen: Je geringer die zwischenparteiliche Vertrauensbasis und je grö- ßer allein schon innerhalb einer konservativen Massenpartei der Umkreis von Interessenten ist, deren Anliegen aufeinander abgestimmt werden müssen, desto geringer wird die Neigung sein, irgendwelche wesentlichen politischen Entscheidungen dem Spiel des parlamentarischen Zufalls zu überlassen. In der Nachkriegszeit hat sich – mit der hier nicht näher zu untersuchenden Ausnahme der Vereinigten Staaten – der lang begonnene Prozess der Verlagerung des Schwergewichts weg vom Parlament weiter fortgesetzt. Während wir jedoch in den 20er oder 30er Jahren unser Hauptaugenmerk auf die Machtabgabe von der Legislative an die Exekutive gerichtet haben, sehen wir heute mindestens so stark auch die parteipolitische Seite der Sache. Die Kommandolinie zwischen den politischen Parteien und der Exekutive ist direkter geworden. Dieser Sachverhalt ist am eindeutigsten in einem Zweiparteiensystem mit guter Parteidisziplin. Aber auch in Ländern mit Koalitionen zwischen mehreren Massenparteien, wie etwa im heutigen Österreich, sehr oft in Belgien und den nordischen Ländern und besonders ausgeprägt während des Tripartismus in Frankreich von 1945 bis 1947, sind dieselben Tendenzen sichtbar. Die besonderen Gründe dieser zunehmenden Umstellung vom Parlament auf die Parteien sind komplex: die Einengung des parlamentarischen Spielraums durch das Fortbestehen totalitärer Parteien, das Faktum, dass die konservativen Massenparteien sich meistens aus hetero- 26 Parteivereinbarungen bilden wohl die wichtigste sekundäre Quelle des gegenwärtigen österreichischen Verfassungsrechts. Während sie die Geltung der verfassungsrechtlichen Normen unberührt lassen, formen sie praeter legem das Zusammenspiel der konstitutionellen Faktoren, sowohl außerhalb als auch innerhalb des Parlaments, weitgehend um. Da weder die Vereinbarungen von 1949 noch die von 1953 von den beiden Partnern veröffentlicht worden sind, sind sie nur insoweit bekannt geworden als die Parteien selbst sich in ihren Diskussionen auf sie bezogen haben. Das Abkommen von 1953 unterscheidet sich anscheinend von dem von 1949 erstens dadurch, dass es Gemeinden und Provinzen nicht in ein Koalitionsschema einbezieht (Neues Wiener Tagblatt, 3. April 1953), und zweitens durch die Schaffung des schon erwähnten koalitionsfreien Raums, das heißt die Freigabe der parlamentarischen Abstimmung, aber nur auf Grund jeweiliger vorhergehender Vereinbarungen zwischen den Koalitionspartnern. Offiziöse Parteiverlautbarungen bestätigen diese Interpretation. »Die Zusammenarbeit der beiden Koalitionsparteien erfolgt weiterhin auf Grund einer Vereinbarung, ähnlich dem Koalitionsabkommen, das bisher ihre gemeinsame Arbeit geregelt hat. Es enthält insbesondere die Bindung, dass der koalitionsfreie Raum in der parlamentarischen Arbeit nur im Einvernehmen der beiden Parteien festgelegt werden kann« (Arbeiterzeitung 2. April 1953 S. 1). [5.] Parteistruktur und Massendemokratie in Europa [1954] 235 genen Elementen zusammensetzen und daher die Einheitsklammer der Parteidisziplin nicht entbehren können, und letzten Endes die Tatsache, dass die sozialistischen Parteien trotz aller Auflockerung der Doktrin doch relativ geschlossene Interessenverbände darstellen. Dazu kommt das lang bekannte Phänomen, das man als Übergang vom Gesetzgebungsstaat zum Verwaltungsstaat bezeichnet hat. Wenn die Parteien sich unter den Verhältnissen des modernen Industriestaates ihren dominierenden Einfluss auf das öffentliche Leben sichern wollen, so müssen sie über ihren Anteil an der Gesetzgebung hinaus die Regierung und durch sie die Verwaltung an der Kandare halten. Das schließt natürlich nicht aus, dass dem Parlament bedeutende sekundäre Funktionen zukommen. Für Großbritannien haben wir das schon dargestellt. In einer totalitär-demokratischen Gemengelage mag das Parlament einer der Ansatzpunkte werden, über den sich das Revirement einer totalitären zu einer konservativen Partei relativ reibungslos vollziehen kann. Aber das ändert nichts daran, dass im öffentlichen Bewusstsein die Partei auf der einen, die Regierung auf der anderen Seite die entscheidenden Institutionen geworden sind. Gegentendenzen, die sich aus Reaktion gegen die Überhöhung der Partei im Zeichen des totalitären Systems ergeben, sind sicher vorhanden. Der Prestigeverlust aller Parteien hat möglicherweise einen Hohlraum geschaffen, ohne dadurch dem Parlament seine frühere Stellung zurückzugewinnen. Der Wesensgehalt der Demokratie wird jedoch kaum durch den Wandel im Verhältnis von Exekutive und Parlament bestimmt, sondern liegt in der fortdauernden Möglichkeit für die Bevölkerung, ihre Regierung zu bestimmen und mit demselben Maß von Freiheit durch eine ihr genehmere zu ersetzen. Dies ist zum Beispiel der wesentlichste Faktor, der, trotz der Verschiedenheit, im Verhältnis von Legislative und Exekutive das einigende Band zwischen den englischen und amerikanischen Institutionen herstellt. II. Es soll im Nachfolgenden versucht werden, die Konsequenzen, die sich aus der Gestaltung des heutigen Parteisystems ergeben, für drei wichtige Einzelgebiete zu skizzieren: die Frage der Bindung des Abgeordneten durch Fraktionsdisziplin, das Verhältnis von Fraktion und Partei und endlich die Gegenwartsform der Parteifinanzierung. 236 [5.] Parteistruktur und Massendemokratie in Europa [1954] a) Die Folgerungen, die sich aus der neuen Sachlage für die Unterwerfung des Abgeordneten unter die Fraktionsdisziplin ergeben, sind völlig unproblematisch, sofern es sich um totalitäre Parteien handelt. Von Maslov und Ruth Fischer bis zu Karl Müller und Marty gibt es nur parieren oder fliegen, wobei in den letzten 25 Jahren sich lediglich die Art des Zwanges vergröbert hat. Innerhalb der Massendemokratie ist die Fraktion primär das Vehikel, das dem einzelnen Abgeordneten erlaubt, seinen politischen Einfluss geltend zu machen. Sie gibt ihm nicht nur die Chance, seine Meinung öffentlich, laut hin und vernehmlich kundzutun – dazu gibt es im modernen Staat, falls er nur etwas Wesentliches zu sagen hat, eine Reihe von mindestens gleich wirksamen, wenn nicht wirksameren Formen –, sondern auch die Möglichkeit, diese Meinung politisch durchzusetzen. Gleichzeitig erlauben die Verfassungsnormen dem Abgeordneten aber auch, seine Stimme in einer den Beschlüssen der Fraktion entgegengesetzten Weise abzugeben. Fälle dieser Art sind nicht allzu häufig, da solches Verhalten den Abgeordneten nicht nur um seinen Einfluss in der Fraktion bringt und seine Wiederwahl praktisch ausschließt, sondern ihn obendrein in vielen Fällen auch noch seinen Lebensunterhalt kostet.27 Aber die bloße Möglichkeit der offenen Auflehnung gegen Fraktionsbeschlüsse und der Abspaltung von Min- 27 Zur Diskussion des Verhältnisses von Art. 21 zu Art. 38 Abs. 1 GG siehe statt vieler [Gerhard] Leibholz, Der Strukturwandel der modernen Demokratie ([Karlsruhe] 1952), S. 28; über die durch den Fraktionszwang bedingte Minderung im Status des Abgeordneten vergleiche die Bemerkungen von Lord Campion und I. Thomas in Parliament a Survey[, London 1952,] S. 25, 197 ff. Noch beweglichere Klagen übermittelt Peter de Mendelsohns Brief aus London in: Der Monat, Mai 1953. Das Bild ist jedoch stark verzeichnet, da es von der Machtverschiebung von der Plenarversammlung des Parlaments zur Fraktionssitzung kaum Notiz nimmt. Im Übrigen wird die Stellung des einzelnen Abgeordneten noch bedeutend stärker, wenn er außer seinem Mandat noch eine Partei- oder Verbandsposition bekleidet; nur der nicht beamtete Politiker, besonders wenn er nicht einmal direkte Presseverbindungen hat, dürfte durch die Fraktionsdisziplin schachmatt gesetzt werden. Im Großen und Ganzen hat die Verlagerung der eigentlichen Entscheidungen vom Parlament in die großen Fraktionen zu einer gewissen Rationalisierung des Parlamentsbetriebs geführt. Die Chance des einzelnen Abgeordneten, sich innerhalb seiner Fraktion durchzusetzen, ist unter den Bedingungen der Massendemokratie jedenfalls kaum kleiner als die des freelancers im Parlament; ähnliche Gesichtspunkte bei Klemens Kremer, Der Abgeordnete (München 1953) S. 51. Über den Kompromiss innerhalb der Fraktion als Normalvoraussetzung der einheitlichen Fraktionsabstimmung im Parlament siehe: [Hans] Reif, Verhandlungen des 38. Deutschen Juristentags (Frankfurt 1950) S. C 35. – G.[eorge] W. Keeton, The Passing of Parliament ([London] 1952) S. 61, verwischt diesen Sachverhalt ebenfalls, wenn er den Abgeordneten lediglich auf Parteisitzungen oder Parteitagen zur Geltung kommen lässt. Übrigens unterliegt der Grad der Parteidisziplin innerhalb der Fraktionen der verschiedenen Länder einigen Schwankungen. Leon Blum (A l‘échelle humaine, [Paris] 1945, S. 46) hat den Bruch der Parteidisziplin aus [5.] Parteistruktur und Massendemokratie in Europa [1954] 237 derheitsgruppen wirkt, wie schon dargestellt, als eine automatische Stärkung der innerparteilichen Demokratie. Zwar kann eine Fraktion ihre Minderheit überfahren und sie, wenn die Fraktionsdisziplin fest genug verankert ist, bestimmen, gegen ihre Auffassung zu stimmen. Im Falle der berühmten Kriegskreditbewilligung durch die Sozialdemokratische Partei im Jahre 1914 ging die Selbstverleugnung der Minderheit sogar so weit, dass einer ihrer Anführer als Fraktionsvorsitzender die zustimmende Stellungnahme der Gesamtfraktion im Reichstag öffentlich begründete. Aber doch eben nur mit der Folge, dass anderthalb Jahre später die Minderheit unter Anführung desselben Hugo Haase über diese Frage, die Haltung zum Kriege, sich von der Mehrheit trennte. Das zeigt, dass eine gut beratene Fraktion Stimmen eher wägen als zählen wird. b) Die zweite Frage betrifft das Verhältnis von Parlamentsfraktion und Partei. Die traditionelle parlamentarische Partei, wie sie heute etwa am markantesten die Radikalsozialistische Partei Frankreichs verkörpert, beruht auf dem absoluten Primat der Parlamentsfraktion über die Parteiorganisation. Die Partei ist in der Hauptsache getragen durch ihre lose organisierten Parlamentsvertreter. Sowohl die Satzung als auch der Partei-Usus tragen dafür Sorge, dass dieser absolute Vorrang der Parlamentarier gesichert wird.28 Auf der extremen Gegenseite finden wir die totalitäre Massenpartei. Je totalitärer ihr Charakter, umso mehr weist sie ihren Parlamentsmitgliedern und der Gesamtfraktion die Rolle von Boten und Briefträgern zu, die dort lediglich die Beschlüsse des Hauptquartiers notifizieren. Gewissensgründen fast zur Dignität eines moralischen Prinzips erhoben. Die standing orders der Parliamentary Labour Party schreiben zwar die Anerkennung der Beschlüsse des Caucus als verbindlich vor, erkennen aber gleichzeitig das Recht jedes Mitglieds an, sich aus besonders tief empfundenen Überzeugungsgründen von der Abstimmung fernzuhalten. Selbst bei einer Partei, die wie die Democrazia Cristiana die Parteidisziplin immerfort betont, haben sowohl Abgeordnete des linken als auch des rechten Flügels die Parteidisziplin ungestraft gebrochen. Dissentierende Mitglieder der Parteiexekutive oder des Fraktionsvorstands unterliegen oft strengeren Bindungen als das normale Fraktionsmitglied. Sie dürfen weder außerhalb der Partei noch in anderen Parteikörperschaften von der Mehrheit der Exekutive oder ihres Vorstands abgelehnte Auffassungen vertreten; für die Exekutive der Englischen Labour Party siehe: Kingsley Martin: Harold J. Laski ([New York] 1953) 9. Kapitel; gegen dieselbe Praxis des Vorstandes der SPD-Bundestagsfraktion polemisiert Erler in: Protokolle des Parteitags der SPD (Hamburg 21.-25. Mai 1950, S. 56). Sobald es sich aber um mehr oder minder konstante Gruppen oder Ideenkreise und nicht nur um Abweichungen in Einzelfällen handelt, dürfte die Wirkung solcher Verbote kaum große Durchschlagskraft haben. 28 Vergleiche [Maurice] Duverger, Les Partis politiques, [Paris] 1951, S. 212 ff. 238 [5.] Parteistruktur und Massendemokratie in Europa [1954] In massendemokratischen Parteien liegt der Fall komplizierter. Drei Faktoren sind hier beteiligt: Parteimitgliedschaft, Parteibürokratie und Parlamentsfraktion. Neuerdings sind jedoch Parlamentsfraktion und Parteiorganisation in einem solchen Grade miteinander personell verflochten, dass ihren Gegensätzen kein entscheidendes Gewicht mehr zukommt. Das verringert die Chancen der Parteitage, die meistens die Parteistatuten auf ihrer Seite haben, ihr theoretisches Primat der politischen Führung zur Geltung zu bringen.29 Es macht es für die Fraktion, wenn sie der Rückendeckung durch die zentrale Parteibürokratie sicher ist, verhältnismäßig leicht, sich ein Maximum von politischer Bewegungsfreiheit zu erhalten. Generell kann man wohl sagen, dass der Einfluss der Fraktion umso wirksamer ist, je größer die Diskrepanz zwischen dem sozialen und politischen Standort der aktiven Parteimitglieder und dem der die Fraktion tragenden Wählerschicht ist. Die manchmal viel radikalere Parteimitgliedschaft hat desto weniger Einfluss auf die Fraktion, je besser die Abgeordneten wissen, dass ihre Wiederwahl von ihren konservativen Wählern abhängt. Deshalb fördern Diskrepanzen zwischen der Parteilinie und der politischen Orientierung der Wähler die weitgehende Unabhängigkeit der Fraktion von dem Parteiapparat. Die Geschichte der Sozialistischen Partei Frankreichs30 und neuer- 29 In den meisten massendemokratischen Arbeiterparteien sind immer wieder Versuche unternommen worden, die Entschließungsfreiheit der Parteiorgane gegenüber dem Einfluss der Parlamentsfraktion sicherzustellen. Über australische Bemühungen, Inkompatibilitäten zwischen Mitgliedschaft in der Parteiexekutive und Fraktionsangehörigkeit aufzustellen, vergleiche L.[ouise] Overacker, The Australian Party System ([New Haven & London] 1952) S. 96. Innerhalb der SPD hat sich die Diskussion wiederholt an der Frage der Begrenzung der Zahl von Parteitagsmandaten für die Parlamentsfraktion und den Parteiapparat entzündet. Erst kürzlich ist dieses Problem wieder auf dem Hamburger Parteitag der SPD Gegenstand der Diskussion gewesen. (»Protokolle« des Parteitags der SPD, Hamburg 21.-25. 5. 1950, S. 54, 61). Man hat in diesem Zusammenhang versucht, künstliche Majorisierungen, die die echte Meinungsbildung hindern würden, durch die Schaffung von partiellen Inkompatibilitäten zu verhindern. Siehe zum Beispiel § 10 des Parteistatuts der SPD, das Vertretern der Bundestagsfraktion auf dem Parteitag in den den parlamentarischen Bereich betreffenden Fragen nur eine beratende Stimme zuerkennt. Das Material der romanischen Länder ist diskutiert bei [Maurice] Duverger, Les Partis politiques, [Paris] 1951, S. 212 ff. Die deutsche Diskussion bei G.[ünther] Rabus, Die innere Ordnung der politischen Parteien im gegenwärtigen deutschen Staatsrecht, in: AöR Bd. 78 (1952) S. 163 ff. 30 In Frankreich sind Diskrepanzen zwischen der Parlamentsfraktion und dem Comité-Directeur der Sozialistischen Partei so sehr an der Tagesordnung, dass immer neue Instanzenzüge zu deren Beilegung geschaffen werden müssen. Nachdem die von J.[acques] Fauvet (Les Forces Politiques en France, [Paris] 1951, S. 84) geschilderte Apparatur erfolglos geblieben war, hat der Parteitag [5.] Parteistruktur und Massendemokratie in Europa [1954] 239 dings des MRP31 liefern genug Beispiele in dieser Richtung. Dort, wo eine weitgehende Deckungseinheit zwischen der politischen Orientierung der Mitglieder einerseits mit breiten Wählerschichten andrerseits besteht, wie in vielen europäischen demokratischen Arbeiterparteien, treten solche Spannungen nicht in dem Ausmaße in Erscheinung.32 Radikalere Strömungen unter den Parteimitgliedern werden meistens schon vom Parteiapparat abgefangen, und das Verhältnis zwischen Fraktion und Parteiorganisation ist deshalb sehr viel weniger gespannt. Es ist deshalb sehr fraglich, was ein neuerdings gemachter Vorschlag,33 die Fraktion von der Vormundschaft der Partei durch die Schaffung von gesetzlichen Inkompatibilitäten zwischen Fraktionszugehörigkeit und Parteiamt zu befreien, für einen Sinn haben kann. Solch ein Vor- 1952 gemeinsame Beratungen der Fraktion und des Comité-Directeur für alle entscheidenden Fragen dekretiert. Mit 60% Mehrheit gefasste Entscheidungen sind bindend. Falls eine solche Mehrheit nicht zustande kommt, entscheidet das Comité Directeur mit einfacher Mehrheit; gegen solche Entscheidungen kann dann wieder die Parlamentsgruppe an den Conseil National appellieren. Siehe den Bericht in Franc Tireur 23. Mai 1952. Es wäre interessant, der Frage nachzugehen, wieweit die veränderte Struktur des französischen Wahlrechts, der Übergang vom Einmannwahlkreis mit Stichwahl zum Proporz auf Departementsgrundlage, die Stellung der Parteibürokratie und bis zu einem gewissen Grad der militants gegenüber den Abgeordneten geändert hat. 31 Für den MRP legt die Darstellung [François] Goguels (in [Mario] Einaudi and [François] Goguel, Christian democracy in Italy and France, [Notre Dame, Indiana] 1952 S. 155 ff.) den Hauptnachdruck darauf, zu zeigen, wie die MRP- Statuten das Gewicht der parlamentarischen und ministeriellen Vertretungen in dem wichtigsten Parteiorgan gegenüber dem der lokalen Militants so verstärken, dass die Möglichkeit eines Konflikts zwischen Parteiexekutive und Fraktion virtuell ausgeschlossen ist. Das schließt natürlich erhebliche Diskrepanzen zwischen militants und Parlamentariern und Ministern nicht aus, auch wenn die letzteren bei der Schlussabstimmung die Oberhand behalten. Vergleiche den Stimmungsbericht R.[aymond] Barillons über den MRP-Kongress Mai 1953 in: Le Monde vom 26. Mai 1953: »Nach stundenlanger Diskussion stimmt eine Majorität von erhobenen Händen oder Mandaten Schlußfolgerungen zu, die das Gegenteil von dem vorstellen, was sich als logische Konsequenz aus der Majorität der Parteitagsreden ergibt«. 32 In Großbritannien verringert die en-bloc-Parteimitgliedschaft der Gewerkschaften das spezifische Gewicht der Einzelmitglieder und verhindert so, dass die nationale Exekutive der Partei in ihrer Majorität von Vertretern der Einzelmitglieder besetzt wird; außerdem sehen die Parteistatuten vor, dass Änderungen des Parteiprogramms einer Zweidrittelmehrheit bedürfen. Trotz all dieser Sicherungen hat Herbert Morrison es auf dem Parteitag 1952 für nötig befunden, die zweiseitige Verpflichtung der Fraktion gegenüber der Parteiexekutive und gegenüber den Wählern nochmals scharf herauszustellen (vergleiche den Diskussionsbericht in Report of the 51st Annual Conference of the Labour Party, Morecambe 1952, S. 90, 110, 111). 33 E.[rnst] Forsthoff, Die politischen Parteien im Verfassungsrecht ([Tübingen] 1950) S. 23. 240 [5.] Parteistruktur und Massendemokratie in Europa [1954] schlag, der die den Wählern verantwortlichen Abgeordneten gegen den Druck des Apparats sicherstellen soll, geht von der irrigen Vorstellung aus, dass die Fraktion, nicht die Partei, zur politischen Gestaltung berufen sei. Für die demokratische Massenpartei trifft dies in dieser Form kaum zu. In der für die Massenpartei ja besonders wichtigen Propaganda, dem Aufstellen von Aktionsprogrammen und den Methoden der Bekämpfung feindlicher Gruppen liegt das Primat fast ausschließlich bei dem Parteiapparat, während die Fraktion sich quasi mit den laufenden politischen Geschäften (Gesetzgebung, Regierungsbildung usw.) befasst. Außerdem kann selbstverständlich kein Parteiführer, der seine Autorität aufrechterhalten will, darauf verzichten, sowohl die Kommandohöhen des Parteiapparates als auch die Fraktionsführung in der Hand zu behalten und aufeinander abzustimmen. Wenn in einer massendemokratischen Partei der Gegensatz zwischen Fraktions- und Parteiinstanzen über normale persönliche und institutionelle Spannungen hinausgeht, so scheint das immer ein Indiz für tiefer liegende soziale und politische Diskrepanzen zwischen der Partei und der am Wähler ausgerichteten Fraktion zu sein. Solche Diskrepanzen werden in der Regel durch Spaltungen, Neugründungen, aber nicht durch den Gesetzgeber, ins Reine gebracht. c) Die Parteifinanzierung gründet sich bei massendemokratischen Parteien sozialistischer Prägung entweder auf die direkte Abführung von Mitgliedsbeiträgen durch eine sehr breite Mitgliederschicht oder auf die en-bloc-Mitgliedschaft von Gewerkschaften. Anders liegen die Dinge bei konservativen Massenparteien, bei Restparteien und mitunter auch bei totalitären Parteien. Oft schließen hier die relative Schmalheit der Mitgliederbasis und ihre Unbeständigkeit die Aufhäufung von genügenden Beitrags-Mitteln, wenn auch nicht für den Normalbetrieb, so doch für Wahlzwecke, aus. In der Regel dürfte dies dazu führen, dass die leistungsfähigen industriellen Betriebe – aber nicht die Betriebe des Mittelstandes oder der Landwirtschaft, denen das bei der Vielzahl der Mitglieder und deren Gewohnheiten sehr schwer fallen würde – nach irgendeinem schematischen Maßstab (pro Tonne erzeugten Produkts oder pro beschäftigten Arbeiter) einen gewissen Beitrag für politische Zwecke abführen. Diese Beträge werden dann direkt von den Unternehmer-Organisationen oder durch für solche Zwecke geschaffene »Förderergesellschaften« auf die in Betracht kommenden politischen Parteien verteilt. Dabei kommt es vor, dass solche Wahlgelder miteinander in Wettbewerb stehenden Parteien, oft sogar solchen verschiedenen Typus‘, konservativen Massenparteien, Restparteien und [5.] Parteistruktur und Massendemokratie in Europa [1954] 241 totalitären Parteien, zugutekommen.34 Weder Gewerkschaften noch Unternehmervereinigungen finanzieren die ihnen nahestehenden Parteien ausschließlich zu dem Zweck, dadurch unmittelbare Sondervorteile für ihre Gruppe zu erhalten. Meistens bestimmen allgemeinpolitische Erwägungen Ausmaß und Empfänger von solchen Zuwendungen.35 Zu dieser Organisationsfinanzierung treten Spenden von Einzelpersonen oder individuellen Firmen, die aus den verschiedensten Gründen gegeben werden. Die Hingabe von Spenden kann, wie in den Vereinigten Staaten, benutzt werden, einem Familienmitglied den Weg in die Politik zu ebnen. Denn dort kommt es ja weit mehr als in Europa vor, dass man die Politik nicht als eine normale Karriere wie irgendeine andere ergreift, sondern dass man sich unter oft beträchtlichen Vermögensaufwendungen in die politische Arena begibt. Die Tatsache, dass man mit Hilfe von geldlichen Zuwendungen in die Politik einsteigt, sagt noch nichts über die einzuschlagende politische Richtung aus. Je nach Geschmack, Neigung und Zeitumständen mag man auf der einen oder anderen Seite des politischen Regenbogens landen. Politische Finanzierung kann weiter dazu dienen, Politik auf eigene Faust zu machen. Der Verbandsvertrauensmann mag in sehr konservativer Weise die Beträge verteilen, die ihm von den Mitgliedern zufließen. Der einzelne Industrielle kann natürlich zusätzlich gewissen Personenkreisen innerhalb einer Gruppe Sonderzuwendungen geben; er kann auch 34 Trotz ihres apologetischen Charakters gibt die Schrift von A.[ugust] Heinrichsbauer, Schwerindustrie und Politik (Privatdruck Essen-Kettwig 1948) einen guten Einblick in die industriellen Finanzierungsmethoden, besonders was die Finanzierung von ihrem Typus nach verschiedenen Parteien anlangt (insbesondere S. 44, 54, 55). 35 Allgemeingültige Aussagen über die praktische Auswirkung politischer Finanzierung sind schon deshalb schwierig, weil kaum eine Partei eine völlig vergleichbare Startposition hat. Die Untersuchung von J.[ames] F.[rederick] S.[tanley] Ross, The Incidents of Election Expenses, in: 23 Political Quarterly 1952, S. 175 ff. führt zu keinen schlüssigen Resultaten. Sie zeigt zwar, dass die Ausgaben der erfolgreichen Kandidaten der beiden großen Parteien bei den britischen Wahlen von 1950 leicht über denen der unterlegenen Kandidaten lagen. Aber andererseits waren die Durchschnittsausgaben sowohl der erfolgreichen als auch der unterlegenen konservativen Kandidaten 15-20% höher als die der Labour-Kandidaten. Jedoch wurden von insgesamt 609 konservativen Kandidaten nur 289, von 612 Labour-Kandidaten aber 315 gewählt. Die Unschlüssigkeit der Ergebnisse hängt wohl auch damit zusammen, dass die Studie nur die Ausgaben der einzelnen Kandidaten, nicht aber die jeweilige institutionelle Propaganda der den Kandidaten nahestehenden Gruppen untersucht. – Verstreute Bemerkungen zu der interessanten Hypothese, dass zu hohe Geldbeträge den Wahlerfolg beeinträchtigen bei [Samuel] Lubell, The Future of American Politics, [New York] 1951, S. 194. 242 [5.] Parteistruktur und Massendemokratie in Europa [1954] den nicht – oder noch nicht hoffähigen Gruppen durch Zuwendungen ihr Leben erleichtern. Das kann, je nachdem, die Folge politischer Leidenschaft oder politischer Berechnung sein, wobei man auch unter dem Zeichen der heutzutage oft vorherrschenden Angst den Gedanken der Rückversicherung nicht vergessen darf. Endlich kann eine begrenzte Gruppe, etwa die chemische Industrie, die Metallindustrie, die Bergbau- oder Textilgewerkschaft, im Rahmen einer Partei einen Abgeordneten gewissermaßen als ihren ständigen Spartenvertreter ins Parlament senden. Aber ich möchte Wert auf das Element der fortlaufenden Vertretung gewichtiger Interessen durch ständig dazu bestellte Parlamentsvertreter legen. Einzelzuwendungen in der Erwartung oder in dem Versprechen der Gewährleistung ganz bestimmter einmaliger Vorteile für Industriebetriebe gehören wohl mehr der lokalen oder regionalen Sphäre als der nationalen an. Außerdem kommt hinzu, dass solche Abreden ihrem ganzen Wesen nach nur mit einzelnen Politikern und kaum mit größeren Gruppen getroffen werden können. Der Député d‘affaires, der wechselnde Interessen für Sonderzuwendungen vertritt, ist jedenfalls mehr eine Ausnahme als eine Regelerscheinung geworden.36 Für die Massendemokratie charakteristischer ist die Finanzierung der Gesamtorganisation durch Mitgliederbeiträge oder durch Subventionen der den Parteien nahestehenden Verbände. Parallel mit der steigenden Bedeutung der Massenparteien gehen sporadisch wiederkehrende Versuche, Parteien strikteren gesetzlichen Regelungen zu unterwerfen. Die Gefahr, die demokratischen Institutionen von Seiten totalitärer Organisationen droht, und zum anderen gesetzliche oder de-facto-Privilegierungen politischer Parteien durch die Verfassung oder den Gesetzgeber haben Versuche auf den Plan gerufen, durch gesetzgeberische Eingriffe den demokratischen Charakter dieser Parteien sicherzustellen. Die ebenso notwendigen wie problematischen Versuche, totalitäre Massenparteien zu zensieren und trotzdem den rechtsstaatlichen Boden nicht unter den Füßen zu verlieren, 36 Die letzten 10 Jahre haben wenig Anlass gegeben, diese Schlussfolgerungen des Verfassers (The Historical and Comparative Background of the Hatch Law, in: Public Policy, Herausgeb. [Carl] Friedrich and [Edward] Mason, Bd. II, 1941, S. 351[ auch abgedruckt in Band 2, S. 239-270 dieser Kirchheimer-Edition]) zu ändern. Dieselbe Unterscheidung zwischen der illegitimen Vertretung von Einzelinteressen und der berechtigten Wahrnehmung von Gruppeninteressen findet sich bei Leo Hamon, Gouvernement et interêts particuliers, in: Esprit, 21. 6. 1953, S. 839-840. Wenn die amerikanische Praxis noch immer im Fluss ist, so liegt das an der andersartigen Parteistruktur, der Schwäche der zentralen Parteiinstanzen und der vornehmlich lokalen und regionalen Orientierung der Abgeordneten. [5.] Parteistruktur und Massendemokratie in Europa [1954] 243 müssen hier außer Betracht bleiben. Jedoch soll die gesetzgeberische Regelung der internen Verhältnisse von massendemokratischen Parteien hier wenigstens gestreift werden.37 Die Erörterung des Verhältnisses von Fraktion und Partei hat schon gezeigt, dass gegenüber gesetzlichen Eingriffsversuchen in dynamische politische Sachverhalte Skepsis am Platze ist. Unter diese Rubrik gehört auch das Problem der gesetzlichen Regelung von Parteifinanzen. Zunächst: Geldzuwendungen an Einzelpolitiker zwecks Beschaffung bestimmter Sondervorteile gehören eher ins Strafrecht als in ein Parteigesetz. Man kann selbstverständlich daran denken, im Namen der Verwirklichung der Startgleichheit aller Parteien ein Minimum staatlich sanktionierter Propagandamöglichkeit (Anschläge, offizielle Stimmzettel, Radiozeit) zu gewähren. Maximale Ausgabegrenzen, wie sie in Großbritannien und in wenig wirksamer Form in den Vereinigten Staaten bestehen, sind deshalb schon viel problematischer, weil heute der kompensatorische Effekt der institutionellen Propaganda berücksichtigt werden muss. »Institutional Advertising« hat seine volle Ausbildung während des Kriegs auf kommerziellem Felde erfahren. Da wurde nämlich die Herstellung verschiedener Massenkonsumgüter für den Privatverbrauch eingestellt. Die Auto- oder Motorradhersteller, die mit Kriegslieferungen vollauf beschäftigt waren, setzten nun alles daran, das im Augenblick nicht vorhandene Kaufobjekt durch massive Reklame ständig vor den Augen des Publikums zu halten. Solche institutionelle Propaganda spielt heute in der Politik eine zunehmende Rolle. Man preist ganz allgemein ein Produkt an, ohne dass es erforderlich wäre, den potentiellen Käufern besonders mitzuteilen, wo es dafür Verkaufsstellen gibt. Hier können mindestens in der Theorie unpoliti- 37 G.[ünther] Rabus‘ (Die innere Ordnung der politischen Parteien im gegenwärtigen deutschen Staatsrecht, in: AöR Bd. 78, 1952, S. 172) sorgfältige Darstellung der deutschen Verhältnisse greift den Gesichtspunkt auf, dass Eingriffe in die Satzungsautonomie der Parteien letzten Endes diesen selbst zugutekommen können; bei dem anerzogenen Respekt aller Deutschen vor allem »Amtlichen« könne auf diesem Weg ein wenig zur Überwindung der Abneigung gegen Parteien beigetragen werden. Die Frage, wie sich eine solche Verbiedermeierung der Parteien auf ihre politische Leistungsfähigkeit auswirkt, wird nicht gestellt. Im Übrigen erkennt [Günther] Rabus (a. a. O. S. 185) im Einklang mit der Mehrzahl der Redner auf dem 38. Deutschen Juristentag (Verfassungsrechtliche Stellung und innere Ordnung der Parteien, in Verhandlungen des 38. Deutschen Juristentages, Staatsrechtliche Abteilung, [Tübingen] 1951, siehe Empfehlung 9) voll und ganz an, dass die Prüfung von Parteiausschlüssen durch Gerichtsorgane sich nur auf die Beobachtung formaler Normen beziehen könne – etwa analog dem, was die angelsächsische Praxis bei Vereins- und Verbandsausschlüssen unter den Begriff »rules of natural justice« zu bringen pflegt (vergleiche Russell v. Duke of Norfolk (1949) 1 All E. R. 109). 244 [5.] Parteistruktur und Massendemokratie in Europa [1954] sche Institutionen wie Handelskammern, Industrieverbände oder Gewerkschaften die Wohltaten der Privatwirtschaft oder einer gesicherten Alters- und Sozialversorgung propagandistisch anpreisen. Sie steigen nicht offenkundig in die politische Arena hinab und machen auch nicht, oder wenigstens nicht in offener Form, für eine bestimmte Partei Propaganda. Deshalb ist natürlich ihr Beitrag zugunsten bestimmter Parteien oder Parteigruppen nicht weniger wirksam. Aber die Anrechnung solcher Propagandaausgaben auf den gesetzlich zulässigen Maximalpropagandabetrag einer Partei dürfte unter einem rechtsstaatlichen System schwer fallen. Aber mehr als diese technischen Schwierigkeiten sprechen prinzipielle Einwände gegen Regelungen interner Parteiverhältnisse, soweit damit über die notwendigen Schutzbestimmungen gegen totalitäre Übernahmeversuche hinausgegangen wird. Die massendemokratischen Parteien sind heute schon durch die besonderen Verhältnisse der Gegenwart in allzu große Nähe des Staates gerückt. Sie haben viel von ihrer Bewegungsfreiheit und politischen Dynamik verloren. Hierher gehören in erster Linie alle die notwendigen Absprachen und Kontrollen zwischen Partei und Staatsapparat, die nun einmal erforderlich geworden sind, um die Partei vor totalitärer Infiltration – oder mit dem neuen schönen Terminus: »Unterwanderung« – zu schützen. In dieselbe Reihe gehören aber auch die vielen institutionellen Verzahnungen, durch die massendemokratische Parteien, gleichgültig ob in der Opposition oder in der Regierung, an den entscheidenden wirtschaftlichen und sozialen Institutionen, ganz gleich unter welcher Rechtsform, beteiligt sind. All das sind notwendige Verzahnungen, die erst die volle Auswirkung der demokratischen Institutionen gewährleisten. Aber auf der anderen Seite schränken sie die Initiative der Parteien, ihre politische Spannkraft und ihren Willen zur Neugestaltung bedenklich ein. Eine der Hauptwurzeln des schon kurz gestreiften Problems der Parteimüdigkeit, die sich von einer Ablehnung totalitärer Parteien zu einer wachsenden Skepsis gegenüber der demokratischen Massenpartei verdichtet hat, hat ihre Ursache in dieser Verzahnung. Sie beschränkt nicht nur die Bewegungsfreiheit der Regierungspartei, sondern wirft auch ihren Schatten auf die Politik der massendemokratischen Oppositionspartei. Kritische Betrachter greifen deshalb heute schon den Staat und die massendemokratischen Parteien als ein und dieselbe Unterdrückungsmaschinerie an, die ja nur ein Spiel mit verteilten Rollen betreiben.38 38 Vergleiche P.[eter] v. Oertzens symptomatischen Diskussionsbeitrag: Strukturwandel der Demokratie, Deutsche Universitätszeitung vom 20. April 1953, S. 11. [5.] Parteistruktur und Massendemokratie in Europa [1954] 245 Gerade wenn man derartige im Grund anarchistische Konsequenzen nicht ziehen will, gelangt man zu der dringlichen Fragestellung: Wie garantieren wir die Entscheidungsfreiheit dieser Massenparteien für wesentliche politische Probleme? Diese Entscheidungsfreiheit müssen sie behalten, wenn sie ihrer Aufgabe gerecht werden wollen, den Wählern eine andere Alternative als die der Regierung zu präsentieren, statt lediglich Ansprüche der ihnen nahestehenden sozialen Gruppen zu vertreten – eine gewiss notwendige, aber sicherlich nicht die alleinige Aufgabe von politischen Parteien. Wenn man die internen Parteiverhältnisse mehr oder minder dem staatlichen Eingriff öffnet, dann schränkt man das ohnehin schon zusammengeschrumpfte Maß an Eigenleben der Parteien möglicherweise entscheidend ein, ohne dass dadurch angesichts der Schwierigkeiten der praktischen Durchführung – außer an Zank, Streit und Ärger – viel gewonnen wäre. Demokratische Massenparteien sind sehr labile Gebilde, die einen ungeheuren Aufwand an Energie, Intelligenz und Organisationsgabe erfordern, um ihre Funktionsfähigkeit zu erhalten. Manchmal beschert die Vorsehung oder, wenn man so will, der Zufall, solchen Parteien charismatische Führer. Kraft ihres politischen Magnetismus geben sie ihrer eigenen Gruppe und im günstigsten Fall der ganzen Nation jenen inneren Zusammenhalt, den eine staatliche Apparatur eben in dieser Form doch nicht zuwege bringt. Aber in der Regel kann und soll eine Partei mit solchen Glückszufällen nicht rechnen. An die Stelle des persönlichen Charismas, das allein durch persönliche Affinität oder durch Liebesentzug mit einem Minimum von materiellem Zwang auskommt, treten Persönlichkeiten, die sich mit Amtsautorität und Verleihung von Privilegien durchhelfen müssen. Aber ebenso oft werden solche Führungsaufgaben von bürokratischen Gremien mit viel Fleiß und Treue zur Sache, aber doch unter unendlichen Reibungswiderständen wahrgenommen. Den ersteren, den charismatischen Führern, wird keine irgendwie geartete Parteigesetzgebung ins Handwerk pfuschen können, und der letzteren Gruppe sollte sie ihr ohnehin schweres Handwerk nicht zusätzlich noch erschweren. Garantien gegen Auswüchse der demokratischen Massenparteien liegen im Wesentlichen in der Notwendigkeit, sich dem Urteil der Wähler zu stellen. Sie liegen auch in dem vom Gesetzgeber zu unterstützenden, aber doch größtenteils von der öffentlichen Meinung zu tragenden Verlangen nach maximaler 246 [5.] Parteistruktur und Massendemokratie in Europa [1954] Publizität der Parteifinanzen;39 für die Publizität der internen Auseinandersetzung zwischen Parteiflügeln sorgen meistens die Beteiligten selber. Im Übrigen ist festzustellen, dass gern und ohne das Zutun unserer heutigen Zeitumstände, jede demokratische Massenpartei von sich selbst aus das Verlangen zeigt, sich maximal mit dem Staat zu identifizieren. Sie strebt danach, die traditionellen Symbole des Staates für sich selber in Beschlag zu nehmen. Sie möchte sowohl unter ihren Mitgliedern als auch unter Außenstehenden den Eindruck erwecken, als ob gerade diese Partei die adäquate und sinnvolle Verkörperung des Staates in der jetzigen Periode darstelle. Besonders wenn es sich darum handelt, über eine solche demokratische Massenpartei neuen, bisher nicht voll integrierten Bevölkerungsgruppen sichtbaren Anteil an der Staatsgewalt zu geben, sind solche gern vorgenommenen Identifizierungen, die von dem souveränen Wähler immer wieder beseitigt werden können, völlig legitim. Nur muss es sich eben darum handeln, dass die demokratische Massenpartei auch wirklich an dem fortwährenden Neuformungs- und Neuprägungsprozess der Staatsgewalt entscheidend mitgewirkt hat, indem sie durch die Verwirklichung neuer sozialer und politischer Horizonte den Staat anreichert und festigt. Verfrühte Identifizierungen, bei denen solche massendemokratischen Parteien davon existieren, sich im Schutze der staatlichen Symbole zu sonnen, ohne die Kraft und den Willen zu haben, diesem Staat ihr Gepräge aufzudrücken, sind für Partei und Staat gleich verderblich.40 Die massendemokratische Partei ist weder ein bequemes noch ein sehr sicheres politisches Instrument. Aber angesichts des offenbaren Unvermögens der alten parlamentarischen Partei, breite Bevölkerungsmassen politisch zu integrieren, und angesichts der Abgründe, die die totalitäre Partei eröffnet, ist die Wahlmöglichkeit begrenzt. Die demokratische 39 Amtliche Finanzierung von Wahlkampagnen nach einem pro-rata-Schlüssel der letzten Wahlresultate, wie dies [Günther] Rabus (Die innere Ordnung der politischen Parteien im gegenwärtigen deutschen Staatsrecht, in: AöR Bd. 78, 1952, S. 192) vorschlägt, würde unter gewissen Umständen den verfassungstreuen Alt-Parteien, (die ja wohl ausschließlich daran beteiligt wären) psychologisch mehr schaden als finanziell nützen. Sie würden damit urbi et orbi als amtliche Organisation abgestempelt, von der Kalamität ganz zu schweigen, dass es einem mächtigen Verband einfallen könnte, seine Propagandamöglichkeiten in den Dienst einer neuen, nicht abgestempelten Partei zu stellen. 40 Die Geschichte der deutschen Sozialdemokratie der Weimarer Periode ist eine Kette solcher verfrühter Identifizierungen gewesen. Die Memoiren von [Wilhelm] Keil, [Gustav] Noske, [Carl] Severing und [Friedrich] Stampfer bringen auf Schritt und Tritt reiches Anschauungsmaterial dafür. [5.] Parteistruktur und Massendemokratie in Europa [1954] 247 Massenpartei hat zumindest zwei Vorteile: Sie untersteht dem Prinzip der freien politischen Konkurrenz, was die ihr inhärenten Risiken herabmindert. Sie scheint weiter die einzige Organisationsform zu sein, die weiten Bevölkerungsteilen einen nicht nur gelegentlichen, durch seine Ruckartigkeit gefährlichen, sondern einen permanenten Anteil an den Regierungsgeschäften gibt. Die unvermeidbare Skepsis, die uns allen heute dem Parteiwesen gegenüber innewohnt, hat insoweit vielleicht etwas Gutes. Rousseau hat gesagt: »Wenn es ein Volk von Göttern gäbe, würde es sich demokratisch regieren«.41 Auf dem Hintergrund unserer Erfahrungen wandeln wir diesen Spruch heute ab: Gerade weil wir wissen, dass wir weniger als vollkommen sind, erscheint unserer Generation die Demokratie als die ihr gemäßeste Regierungsweise. 41 Contrat social III, 4. 248 [5.] Parteistruktur und Massendemokratie in Europa [1954] [6.] [Rezension:] Politische Willensbildung in der Bundesrepublik* [1954] Rudolf Wildenmann: Partei und Fraktion. Ein Beitrag zur Analyse der politischen Willensbildung und des Parteisystems in der Bundesrepublik. – Parteien – Fraktionen – Regierungen. Bd. II. 218 S., Westkulturverlag Anton Hain, Meisenheim / Glan 1954. DM 19,–. Diese erste Veröffentlichung aus einer von Dolf Sternberger im Auftrage der Vereinigung für die Wissenschaft von der Politik herausgegebenen Schriftenreihe beschäftigt sich im Wesentlichen mit drei Sachverhalten: Die Arbeit untersucht eingehend die innere Struktur der SPD, CDU, FDP und des BHE, geht dann zu der Einwirkung des Wahlrechts, insbesondere des im Augenblick in Deutschland vorherrschenden gemischten Wahlrechts, auf die Parteistruktur über und schließt mit kürzer gefassten Bemerkungen über das Verhältnis von Partei und Fraktion ab. Dies sind alles höchst interessante Themen und der Verfasser trägt zu ihrer Erörterung ein großes Maß von Scharfsinn und eine Fülle von wertvollen und fruchtbaren Beobachtungen bei. Doch scheint mir seine Arbeit unter einem doppelten »handicap« zu leiden: Wildenmann schreitet allzu rasch von der Beschreibung des Parteiwesens zu Verallgemeinerungen fort; augenblickliche Sachverhalte werden, bevor ihre okkasionelle oder prinzipielle Natur erhellt werden kann, zum Rang von Entwicklungstendenzen und specifica characteristica, wenn nicht gar von Gesetzmäßigkeiten erhoben. Zum anderen erfährt der Gesichtskreis des Verfassers eine wesentliche Einengung durch seine Schulrichtung und dem seiner ganzen Arbeit anhaftenden Bemühen, eine Wechselwirkung zwischen zwei als schädlich angesehenen Faktoren dem gegenwärtigen Wahlsystem und den sogenannten Parteiführungsstäben, aufzuzeigen. Hinter diesen beiden Tendenzen tritt die Vermittlung der konkreten Arbeitsweise der Parteien und die Analyse ihrer Wirkung im politischen Raum, die ja schließlich erst Grundlage für Verallgemeinerungen geben sollten, allzu sehr in den Hintergrund. Da liest man, zum Beispiel, dass in der SPD die durch den Parteiappa- * [Erschienen in: Politische Literatur, Jg. 3, Sp. 556-558. – Zu diesem Text vergleiche in der Einleitung S. 116-117.] 249 rat geförderte Intensität der tagespolitischen Auseinandersetzungen eine zentralisierende Wirkung ausübt, die damit ein Gegengewicht gegen Pragmatisierungstendenzen abgebe und so der Entwicklung zur Volkspartei entgegenwirke. Oder es heißt, dass bei der SPD der Vorstand das Monopol der politischen Entscheidung habe. Von der CDU erfährt man, dass es sich »um ein im Typus labiles, aber auch plastisches Kräftesystem« handelt, eine Partei, die den aktiven Mitgliedern, wenn auch nicht den Wählern, ein festgefügter Sozialkörper zu sein scheint. Gleichzeitig erfährt man, dass die CDU, im Gegensatz zur SPD, auf eine, die Spannungen ausbalancierende, eigenwillige Persönlichkeit nicht verzichten kann. Bezüglich des BHE heißt es, dass die Führung einer Interessenpartei nicht nur ihre aktiven Mitglieder binden, sondern auch nach einer Vermehrung ihrer Vertretung im Parlament trachten muss. Im Fall der SPD müsste man zunächst den Ursachen für die Intensität der tagespolitischen Auseinandersetzungen nachgehen, wobei man gleichzeitig die Haltbarkeit des, von Wildenmann als fraglos übernommenen, populären Begriffsschemas Klassenpartei – Volkspartei zu prüfen hätte. Das politische Entscheidungsmonopol aus Satzungsbestimmungen abzuleiten ist gefährlich; es ist kaum je eine Konstante sondern eine Resultante der jeweiligen Vorstandszusammensetzung, der politischen Situation und der gerade vorherrschenden Fraktionsverhältnisse. Die Aussagen über die CDU sind in sich widerspruchsvolle Generalisierungen, und im Fall des BHE handelt es sich nicht um ein spezifisches Problem einer sogenannten Interessenpartei, sondern um Wirkungsvoraussetzungen jeder Partei. Im Vergleich damit ruhen die mehr empirischen Ergebnisse über die Verzahnung von Fraktions- und Parteiführungsgremien auf festerem Grund. Sie veranschaulichen in wirkungsvoller Weise Konzentrationstendenzen im politischen Betrieb; jedoch scheinen die als Erklärungsmotiv allzu sehr in den Vordergrund gerückten Machttendenzen, dessen, was Wildenmann den politischen Führungsstab nennt, nur eine von zahlreichen, und zum Teil viel prosaischeren Ursachen dieser Entwicklung zu sein. Aber im Gesichtswinkel des Verfassers ist die Feststellung solcher auf Machtstreben beruhender Konzentrationstendenzen im Endeffekt nur ein Glied in einer umfassenderen Beweiskette. Zielvorstellung ist dabei der Nachweis der notwendigen Ersetzung rivalisierender, von machthungrigen Parteiführungsstäben beherrschter Minderheitsparteien, Ausgeburten des heute geltenden Wahlsystems, durch ein mittels des Mehrheitswahlrechts zu erstrebendes Zweipartei- 250 [6.] [Rezension:] Politische Willensbildung in der Bundesrepublik [1954] ensystem. Im Rahmen dieser Beweiskette kann man den Nachweis, dass das heute im Bund geltende gemischte Wahlsystem innerparteiliche Herrschaftsverhältnisse kaum mehr tangiert als die reine Verhältniswahl, im Großen und Ganzen als erbracht ansehen. Aber damit ist natürlich – im Gegensatz zu der Meinung moderner Verfechter der Mehrheitswahl – noch gar nichts über den möglichen Einfluss eines Mehrheitswahlrechts auf die gegenwärtigen Parteiverhältnisse ausgesagt. Hätte der Verfasser sich mehr mit einer deskriptiven, historischgenetischen Darstellungsweise befreundet, wäre ihm wahrscheinlich eine gewisse Konstanz deutscher Parteibildungen seit dem Kaiserreich, trotz der sich wandelnden Wahlrechtssysteme aufgefallen. Er hätte dann wahrscheinlich auch bemerkt, dass die maßgebenden Parteischöpfungen sowohl Elemente der Interessenpartei als auch der Integrationspartei in sich jeweils vereinen. Deren jeweiligen, manchmal recht unterschiedlichen Mischungsgrad aufzuspüren, könnte nicht zuletzt die Konkretisierung des vielerörterten Verhältnisses von Partei und Abgeordneten ein gutes Stück weiterführen. [6.] [Rezension:] Politische Willensbildung in der Bundesrepublik [1954] 251 [7.] Notes on the Political Scene in Western Germany* [1954] We are looking for an explanation of the German miracle. Only yesterday an outcast among the nations, eternal troublemaker, never to be trusted, Germany is today the eagerly sought ally of the Western world, next to Great Britain apparently the most stable of the European states. How has this transformation occurred? The obvious can serve as a starting point. The origins of the new state cannot be separated from Western policies and initiatives. If its creation reflected the desires of an overwhelming majority of Germans, it was also guided by a Western aim to prevent the decay of the European heartland, so that it would not fall prey to Eastern aggression. In spite of surface commotion among German political groups just awakening to a sense of their own importance in the European scheme of things, there was little real opposition, not to mention any practical alternatives, to the joint policy pursued by Germany and the West. For better or worse, Germany was tied to the chariot of the West – fed, protected, and encouraged to become a full-fledged member of the Western political and social system. In short, the endless debate between German rearmament and various forms of German neutrality as a means to reunification was largely rhetorical. While some German politicians and publicists lustily demanded nothing short of full sovereignty and equality, there was much nostalgia beneath the surface for a less ambitious pursuit of economic reconstruction under the umbrella of American military might. Such sentiments may well have outweighed the ardor for becoming a major European power, with the wider responsibilities that it would entail. But the word »nostalgia« connotes the inevitability of the course set by Adenauer’s administration toward full participation in European political, economic, and military responsibilities. The Germany of 1953 could not continue as a ward of the West, nor could it accept the role of buffer between East and West. * [Erschienen in: World Politics, Jg. 6, Heft 3, S. 306-321. – Zu diesem Text vergleiche in der Einleitung S. 29-32, 114-115.] 252 Numerous fertile minds have developed ingenious schemes calling for German reunification at the price of neutrality between the power blocs. There is not a shred of evidence that the Russians would be such deplorably bad social and economic analysts as to risk a venture of this type unless all the odds were on their side. Their daily contacts with the German people are sufficient to show them where the East German choice would lie; the model of Western-style reconstruction has provided the basis for a sort of everyday plebiscite in which the preference of the East Germans is a foregone conclusion. The West Germans have already made theirs and are on the way to becoming one of the major partners in the Western system. The USSR knows this well; its reiterated proposals for German unity invariably contain enough jokers to permit it to keep control over the East Germans. In the face of this situation, German policy cannot be separated from the policies of the other Western European nations, and it appears somewhat unrealistic to assume that the individual states can freely follow their own predilections. Western Europe as a whole may adopt a strong or a weak policy, develop forceful tactics or an ostrich strategy. Depending on their relative influence, their understanding of the issues, and the strength of their political and military fabric, the various Western states may contribute solidly to the development of common policies, or act as a drag upon them. Such divergencies are possible and even probable, but it is scarcely likely that they will reach proportions amounting to a pro-Eastern policy. This absence of any real foreign policy alternative is an important factor in Germany’s internal stability. While the official opposition, the Social Democrats, always had reservations concerning the government’s foreign policies, their objections were not of the treason-shouting variety, but rather in the nature of a loyal opposition.1 Such opposition more often than not is valuable to the government, which may then raise the price of agreements with foreign states by pointing out the difficulty of securing acceptance in the face of domestic criticism. There is no doubt that Adenauer’s government has on occasion drawn substantial profit 1 Even Carlo Schmid’s polemic antithesis between the »true Europe,« embracing the whole of Europe, and »little Europe« contains the affirmation of »Europe as the Fatherland of us all« (Die Aussenpolitik der Machtlosen, in: Aussenpolitik, No. 2 [1952], p. 17). To the same effect, cf. the remarks of Kurt Schumacher which he prepared for delivery at the 1950 SPD party convention; reprinted in: Turmwächter der Demokratie: Ein Lebensbild von Kurt Schumacher, Berlin, 1953, II, p. 224. [7.] Notes on the Political Scene in Western Germany [1954] 253 from this pressure.2 If such loyal opposition helped the government, it did not advance its own cause. In the eyes of the German voter, the foreign policy recommended by the opposition during the election campaign appeared only a minor variation from the government’s course. It has often been taken for granted that the German election results primarily expressed a verdict on the foreign policy of the Adenauer government. This is at best debatable. Looking back at the election propaganda, it appears that the government preferred to rest its case on broader grounds. In the personal letter signed by the Chancellor which his organization distributed during the campaign, foreign policy was not unduly emphasized. The rearmament issue was carefully avoided, and instead it was stressed that, thanks to the cooperative effort of people and government, things in Germany were once more in good shape, and that if cooperation continued, the situation would continue to improve all around. Naturally, this letter also contained the standard assurances in regard to the goal of German reunification, but its appeal was focused predominantly, and apparently with great success, on the theme of reconstruction.3 There is very little likelihood that the majority of those who supported the government paid much heed to the complexities of Allied-Soviet negotiations on the question of German unification, or – to take a heretical view – that their decision was influenced to any significant extent by the government’s promises to work with utmost energy toward the achievement of unity. At most, the voter reacted to the foreign policy question with some pride and satisfaction in Germany’s rapid rise, after the most disastrous war in its history, to the status of a coveted partner of the Western world and, moreover, one safely ranged 2 Gerhart Lütkens makes a claim for the generally beneficial effect of the foreign policy influence of the opposition under the Bonn regime (Parlamentarische Opposition in der Aussenpolitik, in: Aussenpolitik, No. 2 [1952], pp. 403-4). 3 It may be pertinent to give the wording of its foreign policy passages, which comprise one out of a total of seven paragraphs. They show skillful and well-calculated restraint: »You know which important program faces us now – the reunification of our two still separated Eastern and Western territories. For achieving this goal we need friends in foreign lands who support us. None of us wants war. Therefore, our whole policy aims at solving problems which concern us by peaceful negotiations. All our plans and actions, however, promise success only if there is a government which pursues a straightforward policy. Just look around and you will see how the absence of a firm, lasting government weakens a country. If I was often successful in my negotiations, this was largely due to the comforting feeling of security which is caused by the knowledge of being backed by our healthy and peaceful people.« 254 [7.] Notes on the Political Scene in Western Germany [1954] on the side of the greatest and most modern power on the world scene today. Presumably, the mass of voters who supported Adenauer included some who acted from widely different motives than those stated above. If the majority gave him a vote of confidence as harbinger and guarantor of economic prosperity, a minority may have seen in him and in his policy the means of restoring Germany to its former preeminence. These motives may even have been present together in the minds of some voters. However this may be, more than 16 million of the total 27 million who voted accepted the Chancellor’s program substantially or in full, with his own party taking the lion’s share, or 12.5 million.4 It is significant that this 12.5 million included at least three million who had come of age since the last election or who had simply not bothered to vote before.5 The refugee party, which had hoped to assume the role of a balance wheel, was supported by only one in three of the refugee 4 Comparative Voting Strength, 1949 and 1953 Party* 1949 Vote Valid Votes (%) Seats 1953 Vote** Valid Votes (%) Seats CDU-CSU 7.359.084 31.0 139 12.444.549 45.2 244 SPD 6.934.975 29.2 131 7.944.252 28.8 151 FDP 2.829.920 11.9 52 2.629.473 9.5 48 KPD 1.361.706 5.7 15 607.634 2.2 — BP 986.478 4.2 17 465.558 1.7 — DP 939.934 4.0 17 896.944 3.3 15 BHE — — — 1.616.123 5.9 27 WAV 681.888 2.9 12 — — — Z 727.505 3.1 10 217.078 .8 2 Ind. and others 1.910.908 8.0 9 729.707 2.6 — * CDU-CSU – Christian Democratic Union-Christian Social Union; SPD – Social Democratic Party; FPD – Free Democratic Party; KPD – Communist Party; BP – Bavarian Party; DP – German Party; BHE – All-German Bloc; WAV – Reconstruction Party; Z – Center Party. ** Figures for the 1953 vote are taken from the second ballot. 5 In addition to three million new voters, coming in part from the ranks of those first eligible to vote in 1953 and to a larger extent from those who had previously abstained from voting, the CDU most likely drew over three-quarters of a million votes from smaller Catholic parties, which were all but eliminated, and almost a million from former rightist voters. The SPD in all likelihood contributed not more than 250.000 to swell the CDU ranks. The SPD, for its part, suffered from the large ballot, which increased from 78.5 to 86.2 per cent of the eligible voters (it did much better in the subsequent Hamburg election, where participation [7.] Notes on the Political Scene in Western Germany [1954] 255 population. This indicates not merely the successful integration of the refugees into West German life, but the increasing improbability of parliamentary representation for the refugee party in the future. Of the opposition parties, only the Social Democrats remain of major significance. Although this party managed to gain one million votes above its 1949 total – more than half of these were direct transfers from the dwindling ranks of the Communist supporters – it failed to make a dent in the middle-class vote, whose support it had so eagerly sought during the campaign. The parliamentary representation of the Social Democrats was ten seats short of the number necessary to block constitutional amendments. Before making prognostications as to the future of the German establishment, a broader explanation of the apparent stability and moderation of the German political system may be offered. To any observer of the German scene in recent years, one feature stands out. In the midst of the tumult of group claims on the government and on the community at large, the majority of claimants have proceeded in almost an Anglo-Saxon fashion – that is, in highly pragmatic style. Refugees and bombed-out persons, denazified civil servants, other officials expelled by Russian or Polish or Czech governments, or victims of Nazism claiming similar restitution rights – none of these followed what one might consider a characteristically German procedure, namely, to build a whole political system on the basis of their particular grievances. Instead, they were content to pursue their claims through the normal channels of lobby and pressure-group activities, as well as through the delegation of their representations to the parliamentary factions. The reason for this un-Germanic approach is probably to be found in the surprising ability of the state to satisfy very quickly at least a part of the claimants’ desires. The significant rise in production and tax receipts enabled the state to satisfy many claimant groups without jeopardizing the claims of their rivals.6 Thus each group could concentrate on fulfillment of its claims on the government rather than waste its energies competing outright for power with other groups. Equally important decreased considerably), from its inability to make any dent in the following of the center and right-of-center parties, and from the continued preference of women’s and old-age (above sixty) groups for the CDU. See Statistische Rundschau für das Land Nordrhein-Westfalen, Nos. 10-11 (October-November 1953); Staat und Wirtschaft in Hessen, Statistische Mitteilungen, V, No. 1 (October 1953). 6 Expenditures for social services alone arose from 4.6 billion DM in 1949 to 9.3 billion DM in 1953, or from 15.9 per cent to 18.4 per cent of the total net social product (figures taken from Deutschland Jahrbuch 1953, Essen, 1953, p. 197). 256 [7.] Notes on the Political Scene in Western Germany [1954] from the point of view of the individual citizen seeking redress or restitution, or primarily interested, as Chancellor Adenauer put it, in getting his own backyard into shape again, is the fact that the state provided him with the procedures necessary to give voice to all these variegated claims. One could have argued – and a leftist regime might conceivably have done so – that the terrible convulsions which Germany had experienced in the past two decades could not be rectified by admitting a mass of complicated claims and counterclaims, none of which could ever be completely satisfied. Instead, the argument would run, the historical process should be brought to its logical conclusion – a complete economic and social revolution which would dwarf all previous injustices and transformations. But the reaction of the East German population to a solution of this type shows conclusively that nothing was further from their minds than the idea that one set of injustices could be submerged in a sea of bigger and better injustices. The alternative solution was contained in West German legislation which, after German solvency was reestablished, created during 1951 and 1952, with infinite passion for detail, a universe of legally enforceable or at least legally arguable claims.7 Coming after a decade of intensive lawlessness, this »universe of claims« and the promise it held for the individual became one of the greatest assets of the new state. Moreover, the pressing of claims demanded a new army of officials, and the apathetic attitude of the population in the first years of occupation experienced a sudden change when it became clear that the new authorities had something positive to offer. Thus, together with the establishment of the »universe of claims« came the revival of the traditional concept of the German civil service, shielded by the setting-up of a governmental authority which was made almost constitutionally foolproof for at least four years. 7 Today constitutional lawyers are apt to consider as a basic liability to the new state the hypertrophy of legal procedures which were encouraged and to some degree made necessary by the Basic Law. It may be conceded that danger might conceivably develop in this direction from the too far-reaching judicalization of the political process via the Federal Constitutional Court. German literature on this point is already abundant; for a concise discussion, see Karl Loewenstein, in: Governing Postwar Germany, edited by E.[dward] H.[arold] Litchfield, Ithaca, N.Y., 1953, pp. 260-61. Yet there is a tendency to overlook the fact that from the viewpoint of the citizen at large, the grandstand proceedings before the Constitutional Court in Karlsruhe are infinitely less interesting than is his individual case, pending, as may be, before any of the multiplicity of social, economic, finance, labor, or administrative courts which have come into existence since 1950. [7.] Notes on the Political Scene in Western Germany [1954] 257 Of equal significance in the stabilizing process has been what I should like to call, for want of a better term, the »conversion of the militant.« It is easy to recall the eternal soldier of the years following World War I, who rather than convert to civilian pursuits remained available to participate in the half-military, half-political adventures of those turbulent years, and thus formed one of the greatest hazards to the development of orderly constitutional government. Unlike the period after 1918, the post-1945 Germany had no Baltic provinces, no Upper Silesia to keep or to reconquer; there were no East Elbian estates on which unemployed professional soldiers could hibernate; there was no need for paramilitary organizations to keep the left wing in check. Public order, both in regard to domestic affairs and to relations with the outside world, was distinctly the province of the occupying powers. The ex-soldier, professional or conscript, simply joined the millions engaged in the effort to convert to civilian life as rapidly and successfully as possible. After the most atrocious of modern regimes and of modern wars, the reestablishment of an ordered society was a goal highly desired by the mass of the population, despite the many elements of disorder latent within the postwar structure of Germany. And, strangely enough, the very impotence of the German population to prevent the mutilation and partition of its territory served to accelerate the return to normality and order. To be sure, every German wanted the refugees and expellees to go back to their East German or Silesian or Sudeten homes, once those homes were liberated from the Soviets and their satellites. But what could a band of volunteers do to free East Germany? Who would gain anything from such an action? Surely not the East German population. Only as the social and governmental system of West Germany grew more coherent and self-reliant could Germans hope once more to play a role in deciding the fate of Central and Eastern Germany. National reconstruction was not merely the precondition for a new lease on life for the individual but the basis of any effective claim to national unity. The militant left has virtually disappeared from the German political scene and it will probably not revive. Three reasons may be given for this, the first of which is obvious. The Communist experiment in East Germany and the experiences of the German soldier in Russia have deterred any development of sympathy for Communism. After the riots of June 17, 1953, it became evident that the East German worker may have to live for some time to come in a state of silent submission, but he will hardly in our lifetime move to join hands with his oppressors. 258 [7.] Notes on the Political Scene in Western Germany [1954] The second reason is not derived from anything new, but rather represents the culmination of a long-developing trend. As early as the 1920s, the majority of the German working class – despite the efforts of a powerful and energetic minority – had indicated that they found the prevailing political and social system on the whole acceptable, even though in need of overhauling and revision. The consequences of the war have only accentuated this tendency. In the present German social structure, the majority of the working class occupies the middle levels, only a minority falling within the lower categories. It is the over six million pensioners, war widows, and women who must support themselves and their families who occupy the lower brackets.8 Thirdly, we arrive at one of the decisive characteristics of German postwar life, a phenomenon recognizable among the working classes and the rest of the population. This is the trend toward privatization, a turning inward of interests and a concentration upon private affairs.9 No element of the German population wishes to become deeply involved or identified with public concerns; the contemporary social-political process is too complicated, the chances of individual injury from political changes too great – to keep one’s distance appears the better part of wisdom. Though noticeable to some extent almost everywhere in the world today, this feeling is more obvious in a country like Germany, where since the early 1930s the fear of sudden change and the desire to provide effective individual safeguards have been at a maximum. This tendency does not, of course, exclude membership in the trade union federation, nor does it stand in the way of high voter participation in 8 Ilse Elsner and Rüdiger Proske (Der Fünfte Stand: Untersuchungen über die Armut in Westdeutschland, in: Frankfurter Hefte [February 1953], pp. 108) include among the poverty groups two million old people, 1.800.000 women and 750.000 men without access to the labor market, 500.000 structurally unemployed, and 1.700.000 women over twenty-four years of age who are unmarried or no longer married. To these they add 1.900.000 men without adequate income. While the last category may seem problematic and possibly dwindling, it should be noted that another estimate, starting with 5.700.000 pensioners and publicly supported persons, and adding 2.600.000 dependents, ends up with figures of roughly the same magnitude. 9 Privatization is probably the most important single social phenomenon of the postwar German scene. The most fruitful hypotheses on both the reasons for privatization and its impact on the social and political structure may be found in the basic study by Helmuth Schelsky, Wandlungen in der deutschen Familie der Gegenwart, 2nd ed., Stuttgart, 1953. Yet the concomitance of increasingly uniform social standards with unchanged ideologies raises many still uncharted problems; see ibid., pp. 237. There also exists a highly impressionistic account of the phenomenon of privatization as evidenced among young Viennese workers by Karl Bednarik, Der junge Arbeiter von heute – ein neuer Typ, Stuttgart, 1953. [7.] Notes on the Political Scene in Western Germany [1954] 259 elections. But the intensity of such organizational and political participation is not what it was; the approach has become rational and pragmatic, and there is little of the direct sense of personal involvement or mission. Advantages and disadvantages of a given political position are coolly weighed. But in the scale of preoccupations, political interest, especially among young people, ranks well behind sports, dancing, and in fact the sum total of private and personal considerations. In such an atmosphere, militant attitudes do not readily flourish. The official representatives of the German working class have had to set their sights low, or run the risk of losing their following. In this connection, it is significant that the only institutional advance which the trade unions have succeeded in securing beyond their established position under the Weimar Republic, the so-called codetermination rights in the steel and coal industries, fell into their lap through the intervention of the British Labor government, which enacted these reforms by virtue of their occupation powers in 1947. The unions were barely able to translate their advance into indigenous legislation, and they had to be satisfied with what in balance at best amounts to the Weimar status quo in other fields.10 Thus in West Germany today there exists neither a militant right nor a militant left as a serious political force. The foreign occupation, preoccupations of the individual, and the coincidence of a desire for respite and enjoyment of one’s private life with a world-wide economic 10 Not enough time has elapsed since the Plant Constitution Law of October 14, 1952 (Bundesgesetzblatt, 1952, p. 652) came into effect to permit an adequate judgment of its operation. The material so far published relates mostly to the effects of codetermination in the steel and coal industries as enacted by the statute of January 27, 1951. However, the parliamentary report of the Bundestag Committee for Labor (Anlage 5 zum stenographischen Bericht, 223rd Session, July 16, 1952, pp. 1.010-27), as well as the speeches made during the discussion (223rd Session, pp. 9.946-53; 225th Session, July 17, 1952, pp. 10.058-94), amply shows how little the actual terms of the legislation corresponded to the objectives of the SPD and the DGB. The satisfaction of employers’ organizations is expressed in Wirtschaftsbürger ohne Gängelband, in: Der Arbeitgeber (August 1, 1952), p. 576. The weakness of the legal position of labor representatives on boards of directors under the Plant Constitution Law becomes apparent from the discussion in D.[ieter] Spethmann and G.[erhard] Schnorr, Die Beteiligung der Arbeitnehmer in Aufsichtsräten nach dem Betriebsverfassungsgesetz, in: Recht der Arbeit, No. 6 (1953), p. 448; see especially the conclusion 5b on page 456, which seems to reopen the door to the time-honored Weimar practice of excluding labor members from important committees of boards of directors. Lack of interest in and understanding of union and works council objectives among workers as a major difficulty in implementing union policies becomes apparent from A.[nneliese] Mausolff’s detailed study, Gewerkschaft und Betriebsrat im Urteil der Arbeitnehmer, Darmstadt, 1952. 260 [7.] Notes on the Political Scene in Western Germany [1954] upswing have thrust politics into the background and discouraged schemes for institutional innovations. Ironically enough, this resistance to innovation not only has excluded any radical social reform, but has also negatively affected the much less ambitious reform proposals of the Allies, primarily those of the Americans. The three D’s – decartelization, denazification, and decentralization – were gradually modified or abandoned, along with plans for educational or civil service reform, even when these fitted to a limited degree into the postwar German scene.11 This tendency crystallized as it grew obvious that American interests were becoming primarily concerned with foreign policy objectives, rather than with the specific institutional forms to be adopted by the German people. Yet when all is said, and despite the failure of the reform plans as such, the Allied operation in Germany was still a success. It provided West Germany with a strong authority in its formative period. Whatever steps had to be embarked upon, whatever Gordian knots cut, the responsibility could always be laid at the door of the Allies rather than at that of the new German government, which had yet to earn full domestic recognition. The successful operation of the Berlin airlift demonstrated to the world for the first time that German-Allied relations could achieve a voluntary and fruitful cooperation. And then, exactly at the right time – one year after the currency reform had provided the cornerstone for Germany’s rapid economic recovery – the new Bonn regime was launched. Now, it may well be argued that this regime was installed and placed in operation only by means of Allied interference, so that the Socialist opposition had less opportunity to present itself as a more vigorous and socially conscious alternative to the present government. It might be pointed out, and not without some justice, that the peculiar form in 11 The last scaffoldings of the occupation regime are still in the process of being taken down; no full account, therefore, of its achievements and failures in terms of its impact on German institutions exists as yet. However, material may be found in many of the individual chapters of [Edward Harold] Litchfield, ed., [Governing Postwar Germany,] Ithaca, N.Y., 1953; the unavoidably distorted focus of responsibility may be considered as a paradoxical feature of any democratic occupation regime. Such a regime remains unaccountable to those whom it administers; to the extent to which its home authorities care enough to enforce the responsibility of its occupation officials, they inevitably start from premises and use yardsticks which are not necessarily meaningful to the occupied. – In a humorous vein, Federal President House recently spoke of the »education« of the lower grades of the fly-by-night school (Klippschule) which the members of the German national community were made to attend (Stuttgarter Zeitung, January 27, 1954). [7.] Notes on the Political Scene in Western Germany [1954] 261 which the currency reform was installed in 1948 under American guidance gave a substantial advantage to those elements who, by accident or design, had managed to hang on to their property or stocks of goods.12 But it is also true that the mere availability of a large number of people possessing nothing more than willingness to work was a major incentive in bringing about the miracle of German recovery. Moreover, a portion of the injustices of the currency reform were at least partly remedied within a few years, when the legislature of the Federal Republic established what has been referred to here as the »universe of claims.« In sum, even a regime under Social Democratic leadership and somewhat differently constituted would hardly have adopted policies too much at variance with those of the Adenauer government. Alternatives were certainly limited in view of the restricted possibilities of action in the field of foreign policy and the widespread popular distrust of anything that might smack of a directed economy. Even if a somewhat more equitable distribution of consumer goods had been aimed at, or – what is more likely – a policy reflecting Schumacher’s principle of austerity by concentrating on re-equipment of basic industries rather than consumer goods production, these would have been merely modifications of, rather than basic changes in, the structure of the postwar regime. Of course, such modifications might have led to a more active integration of the workers into the postwar administrative set-up. Under such circumstances, the early development of a two-party system, made up of labor versus a conservative mass party, might have taken place. Instead, by reason of voter preference for a conservative catch-all party, there now exists a one and one-half party system. On one side, there is the predominant CDU, with its minor middle-class and refugee party satellites, which are not necessary for the formation of a majority, and on the other, a labor party which is not strong enough even to prevent constitutional changes, let alone to influence decisively the legislative process in the face of the massive parliamentary majority of the present administration. 12 For a detailed account of the inequities created by the currency reform, cf. the Bundestag deliberations in connection with the passage of the Lastenausgleichsgesetz (Equalization of Burdens Law) in 1952. In particular, the arguments adduced by members of the SPD are revealing. See Deutscher Bundestag stenographische Berichte, 207th Session, May 6, 1952, pp. 8.980-82; 208th Session, May 7, 1952, pp. 9.055, 9.063; 209th Session, May 8, 1952, pp. 9.130-31; 211th Session, May 14, 1952, pp. 9.263-68. 262 [7.] Notes on the Political Scene in Western Germany [1954] What chance is there that this lopsided situation may be modified? Can a conventional two-party system emerge – that is, will the SPD develop into a catch-all mass party rather than a democratic working-class party, and thus retain the possibility of leading an alternative government? If not, how long can the present imbalance between the two major parties be expected to continue? And is a return to a multiparty system possible? The answers to these questions presuppose some specific hypothesis concerning West German development over the next decade. Adenauer’s success is the result of several factors, some unique and temporary, others perhaps more permanent. The temporary, nonrepetitive factors may easily be discerned: the favorable start of the government under Western protection, plus some economic factors, like the long-deferred demand for consumer goods and over-all reconstruction, and Germany’s favorable export position at a time when her historical competitors were preoccupied with rearmament. But what of the conversion of the militant to civil pursuits, the decline of political interest, and what of the effects of privatization on the political scene? Are they, too, specific aspects of postwar phenomena, or are they harbingers of a more significant psychological transformation? What of the impact of the indefinite partition of Germany and the raising of an armed establishment? Obviously, we are in the realm of guesswork. But some guesses appear less risky than others. Political and social strife, which have been almost absent from postwar Germany, are likely to increase, if for no other reason than that economic progress is bound to be less rapid in the future.13 The opportunities for any social group to advance its interests merely by claiming its share of a greatly increased national product, rather than improving itself at the expense of another social group, are likely to be smaller. Consequently, there will be greater need for group compromises, both as between the CDU and the only social group of importance outside its ranks – namely, labor – and within the CDU, among the variegated social groups which compose this conservative 13 Rate of increase of gross national product (in constant prices) since the second half of 1948 (after currency reform): Year (July 1-June 30) 1949/50-1948/49 15.5% 1950/51-1949/50 20.4% 1951/52-1950/51 8.2% 1952/53-1951/52 5.5% Source: Wirtschaft und Statistik (September 1953), p. 393. [7.] Notes on the Political Scene in Western Germany [1954] 263 mass party.14 On the other hand, even a recession would shake the regime to its foundations only if the population had the feeling that the government was either unable or unwilling to take effective countermeasures. The need to prove to the world that Western democracy is a viable alternative for Germany to the dehumanization of the East places a high premium on the willingness of all participants to prevent any such crisis from getting out of hand. Insofar as Germany’s economic position turns upon the problem of the balance of payments, the United States holds the key to the situation. But to the extent that it is a problem of adapting economic devices and institutions, the maintenance of economic stability is up to the German administration. At present there exists a marked predilection for a liberal type of economy, which its adherents prefer to call, with an eye to the propaganda value of the phrase, a social market economy, meaning that a liberal economy results in the greatest benefits for the society as a whole.15 But this economy is not literally a liberal one; just as in most 14 German research on the interrelationship of pressure groups and political organizations is still scant; cf. some interesting remarks in Deutschland Jahrbuch 1953, p. 90. Among the CDU-CSU faction, the degree of representation of the most important social and economic groups in the 1953 Bundestag is as follows: refugees and war-damaged, 3.7 per cent; proprietors and managers of financial and industrial enterprises, 12.7 per cent; officers of industrial associations, 3.3 per cent; proprietors of agricultural enterprises and officers of the corresponding associations, 17.2 per cent; artisans and retail proprietors and officers of corresponding associations, 10.7 per cent; trade union, consumer cooperatives, and related organizations, 5.3 per cent; white-collar employees, technicians, and officers of related organizations, 1.2 per cent. For comparative figures for the first Bundestag and a description of the criteria used, cf. Otto Kirchheimer, The Composition of the German Bundestag, 1950, in: Western Political Quarterly, III (December 1950), p. 597[ auch abgedruckt in diesem Band, S. 177-193]. 15 German neo-liberalism remains closely connected with the literary endeavors of the school of which Wilhelm Röpke is the most indefatigable member; see, e.g., Civitas Humana, 2nd ed., Erlenbach-Zürich, 1946, and, more recently, Wirtschaft und Soziale Ordnung als Aufgabe der Freien Welt, Dortmund, 1952. However, as Röpke and his friends recognize the necessity of what they call »Marktkonforme Intervention,« the gap between neo-liberals and their foes narrows down considerably; cf. Friedrich Wilhelm Dörge, Der Neuliberale Interventionismus im Wandel zweier Jahrzehnte, in: Gewerkschaftliche Monatshefte, IV (December 1953), pp. 725. While the head of the Ministry of Economics, Ludwig Erhard, has for a long time been an adherent of Röpke, Berg, the president of the German Federation of Industrialists, in a speech before the Chamber of Commerce in Hagen on December 4, 1953, rejected the neo-liberal credo and demanded that any forthcoming cartel legislation only be promulgated with what he called a »positive regulation of fair competition.« A recent official statement deferring cartel legislation altogether until after the passage of tax reform measures represents a full-fledged victory for the foes of neo-liberalism. 264 [7.] Notes on the Political Scene in Western Germany [1954] non-totalitarian systems, Germany’s liberal economy is a blend of competition, state controls and regulations, efforts at private concentration or cooperation, and – for possibly rather temporary reasons – a fervent interest in the speedy establishment of free and unfettered international exchange. Nor is there very much doubt that, if the necessity arises, Germans will be quite undogmatic about their present propaganda emphasis on the social market economy, and will make whatever adjustments are necessary to support living standards and employment opportunities. In sum, German conservatism or, as some critics are wont to say, the German restorative tendency is not so much an espousal of specific political or economic doctrines; it is, rather, a general and widespread state of mind. After the unhappy experiences of the recent past, it is understandably suspicious of innovation for innovation’s sake; it places a high value upon preserving for the individual a small niche of his own, free from the pressures and intrusions of society at large. If compulsion is necessary, it prefers roundabout, subtle methods rather than the use of the sledgehammer. This mellow conservatism may even color attitudes and expectancies in regard to the most important of the many unknown factors on Germany’s political horizon: the future armed establishment. After so many unhappy experiences with incompetent leadership and weak control over army affairs, both the politicians and the cadres of the future officer corps themselves regard the European Army not merely as a necessary technical device for effective European cooperation, but also as a release from responsibility which they do not want to assume singlehanded. To this extent, the case of the cynics who think of ECD as a simple pretext to reestablish German military power pure and unadulterated may not be as strong as it would appear at first glance. Obviously, this not to say that there are not elements among the population at large as well as among the future army components who visualize German armed forces primarily as a means of augmenting Germany’s power and scope of action. Yet have these elements caught the true mood of the German population? If the many signs are not misleading, there will be fewer German surprises in the 1950s and 1960s than there were in the 1930s and 1940s. Germany may not figure too large in future headlines, yet achievements are likely to be built on a firmer foundation, and the goals which the Germans set themselves may be more universally acceptable than they were during the turbulent decades behind us. [7.] Notes on the Political Scene in Western Germany [1954] 265 [8.] [Rezension:] Ernst Rudolf Huber: Wirtschaftsverwaltungsrecht* [1954] Ernst Rudolf Huber: Wirtschaftsverwaltungsrecht, 2. neubearbeitete und erweiterte Auflage 2 Bände, XXV, 801; XXIII, 915 S., J. C. B. Mohr (Paul Siebeck), Tübingen 1953/54. DM 62,50; 71,–. Verfassungsfragen und Wirtschafts- und Sozialprobleme werden meistens in getrennten Sparten von den jeweiligen Fachspezialisten behandelt. Das führt dann leicht zu einem dezidierten Schwund an Realitätsgehalt, der beiden Betrachtungen nur schaden kann. Denn es unterliegt keinem Zweifel, dass Verfassungs- und Sozialstruktur eines Landes in unaufhörlicher Wechselwirkung stehen und dass jede Änderung im Gefüge der einen sich alsbald in der anderen Sphäre bemerkbar macht Daher ist der Gedanke durchaus begrüßenswert, verfassungs- und verwaltungsrechtliche Probleme im engen Zusammenhang mit den ihnen zugeordneten sozial- und wirtschaftsrechtlichen Fragen zu behandeln. Ein solches Verfahren hatte ein im Jahre 1932 unter dem anspruchslosen Titel »Wirtschaftsverwaltungsrecht« erschienener schmaler Band von Ernst Rudolf Huber eingeschlagen. Der gleiche Verfasser legt nunmehr unter demselben Titel ein zweibändiges Werk von etwa sechsfachem Umfang vor. Nur das in der ersten Bearbeitung besonders stark berücksichtigte Rechtsschutzkapitel entspricht in Umfang und Einzelausgestaltung in etwa der Erstauflage, ansonsten handelt es sich um eine völlige Neubearbeitung einer Stoffmasse von ungewöhnlicher Reichhaltigkeit. Der erste Band enthält einen Grundriss des Wirtschaftsverfassungsrechts und der allgemeinen Prinzipien des Wirtschaftsverwaltungsrechts. Dann folgt eine detaillierte Übersicht der Wirtschaftsverwaltungsbehörden, des Rechts der öffentlichen Anstalten und Körperschaften, der öffentlichen Wirtschafts- und Marktverbände sowie der Kartell- und Konzernverhältnisse. Der Band schließt mit einer Darlegung der Formen öffentlicher Wirtschaftsbetätigung sowie des Gewerbe- und Berufsrechts. Der zweite Band behandelt sämtliche ein- * [Erschienen in: Politische Literatur, Jg. 3, Sp. 439-443. – Zu diesem Text vergleiche in der Einleitung S. 72-73.] 266 schlägigen Eigentums- und Enteignungsfragen, das Verfassungsrecht der Sozialisierung sowie Formen und Mittel der Wirtschaftslenkung. Dann folgt eine Darstellung des Berufsverbandsrechts sowie des gesamten Tarifvertrags- und Betriebsverfassungsrechts. Eine ausführliche Darstellung der Rechtsschutzprobleme beschließt den zweiten Band. Der Verfasser hat der vollständigen Übersicht aller einschlägigen Behörden und Institutionen dieselbe Sorgfalt angedeihen lassen wie der Erarbeitung einer zulänglichen juristischen Begriffsstruktur zum Zwecke der logischen Einordnung und Erfassung dieses fast unabsehbaren Bestandes an Fakten und Normen. Bei der ungeheuren Vielfalt der behandelten Materie und bei der nach 1945 eingetretenen Zersplitterung der normsetzenden Behörden stellt die Arbeit allein vom rein organisatorischen Standpunkt eine Leistung erster Ordnung dar. Ein lückenloseres und übersichtlicheres Kompendium von Organisationsformen, Rechtsnormen und Problemstellungen, das überdies noch durch Nachträge auf dem neuesten Stand gehalten wird, ist schwer vorstellbar. Seinen juristischen Höhepunkt erreicht das Werk in der Herausarbeitung des Wirtschaftsverwaltungsaktes, des Rechts der öffentlichen Anstalten und Körperschaften sowie in der Rechtsschutzdogmatik. Seine geistige Einheit besteht in dem Bemühen, eine wohlabgewogene und einleuchtende These über die Natur des Bonner Wirtschaftsverfassungsrechts auf alle Einzelmaterien zur Anwendung zu bringen. Nach dieser Ansicht bekennt sich das Bonner Grundgesetz zu einem gemischten System der Wirtschaftsverfassung, in dem sich wirtschaftliche Freiheitsverbürgungen mit Kompetenzen zur Wirtschaftsintervention unter Ablehnung extrem individualistischer und extrem kollektivistischer Wirtschaftsformen zusammenfinden. In diesen Zusammenhang fügt sich des Autors fortwirkender Glaube an die Möglichkeit eines neutralen Staates mit Schiedsrichterfunktionen über streitende Wirtschaftsverbände, seine scharfe Ablehnung aller syndikalistischen Tendenzen und Möglichkeiten, wie sie sich etwa aus der Weiterentwicklung des Betriebsverfassungs- und Streikrechts ergeben könnten, und eine spürbare Skepsis in Bezug auf Entflechtungsmaßnahmen allgemein und Kartellverbote, vortrefflich ein. Dazu kommt dann Hubers nachdrückliche, aus der ersten Auflage übernommene Tendenz der maximalen Fruchtbarmachung aller Rechtsschutzmöglichkeiten. Die Problematik des Buches ist zunächst paradoxerweise auf die völlig korrekte Interpretation einer weitgehenden Offenheit des wirtschafts- [8.] [Rezension:] Ernst Rudolf Huber: Wirtschaftsverwaltungsrecht [1954] 267 politischen Systems des Bonner Grundgesetzes zurückzuführen. Wenn man von dem gegenüber Weimar verstärkten Enteignungsschutz absieht (der jedoch wie schon früher durch die schwierige Abgrenzung gegenüber der Eigentumsbeschränkung seine eigene Problematik in sich trägt), bietet sich eine Reihe von recht allgemeinen Verfassungskonzeptionen als Interpretationsgrundlage der Wirtschaftsverfassung dar. Aber freie Entfaltung der Persönlichkeit, Gleichheit vor dem Gesetz, Vereinigungsfreiheit zur Förderung der Arbeits- und Wirtschaftsbedingungen und Freiheit der Berufswahl bieten doch nur sehr generelle Maßstäbe, und nur in Grenzfällen wird Berufung auf diese Konzeptionen zur Begründung der Verfassungsmäßigkeit oder Verfassungswidrigkeit eines Gesetzes oder Einzelaktes ausreichen. Das Urteil über die Angebrachtheit spezifischer institutioneller Festlegungen hängt daher weitgehend von deren konkreter historischer Bewährung ab. Der Verfasser ordnet nun die Riesenfülle seiner Fakten und Normen oft so an, dass er mit einer Übersicht der verschiedensten Gestaltungsmöglichkeiten auf einem bestimmten Gebiet den Anfang macht. Dann folgt die Entwicklung eines juristischen Begriffsschemas, unter dem Normen und Fakten subsumiert werden. Individuelle Streitfragen werden unter Rückbezug auf dieses Schema gelöst. Dabei fragt es sich dann, wie weit zwischen Begriffsschema und sozialer Wirklichkeit eine Entsprechung besteht; weiterhin, da Hubers Hauptanliegen sich stark auf die rechtsstaatliche Ausprägung der Institutionen konzentriert, wie weit und in welcher Richtung Rechtsschutzvorrichtungen auf die Entwicklung der Institutionen und auf die Situation der Beteiligten von Einfluss sind. Soweit ich es überblicken kann, hat der Verfasser das letztgenannte Problem nur einmal, anlässlich der ausgezeichneten Darstellung des weittragenden Einflusses der Reichsgerichtsentscheidung von 1897 über die Vereinbarkeit von Kartellfreiheit und Gewerbefreiheit, aufgegriffen. Ansonsten dienen Entscheidungen meistens der Bestätigung dogmatischer Lehrmeinungen oder, wie im Falle der Enteignungs- und Eigentumsbeschränkungskontroverse, der Auseinandersetzung mit Meinungen, die Huber verwirft. Dass die Verwirklichungschancen des gesamten, vom Verfasser in allen seinen Verzweigungen so sorgfältig dargestellten Rechtsschutzapparates auf den verschiedenen Gebieten eine ganz unterschiedliche ist, klingt nur einmal, anlässlich einer bewegten Klage über die Machtfülle der Steuer- und Devisenbehörden, an. Dabei würde doch zum Beispiel für die Frage der Gestaltung der Konzern- und Kartellordnung – besonders bei Hubers kritischer Einstellung sowohl zur alliierten Entflechtung als auch zu zeitgenössi- 268 [8.] [Rezension:] Ernst Rudolf Huber: Wirtschaftsverwaltungsrecht [1954] schen Tendenzen zur Vollliberalisierung und der von ihm empfohlenen Anknüpfung an die Kartellverordnungen von 1923 – eine Darstellung des Einflussbereiches der Kartellgerichtsrechtsprechung auf die Entwicklungen der 20er Jahre eigentlich recht naheliegen. Die Frage der Deckungseinheit zwischen dem Begriffsschema des Verfassers und der sozialen Wirklichkeit tritt besonders augenscheinlich anlässlich seiner Diskussion der Berufsverbände hervor. Obwohl Huber auf den erweiterten Wirkungskreis der Gewerkschaften selbst hinweist, spiegelt sich dieser Strukturwandel weder in seiner Definition der Berufsverbände noch in der darauf beruhenden Stellungnahme zu konkreten Fragen des Streikrechts wider. Ähnliches lässt sich von der Aussage über die Entmachtung des Staates durch den Verzicht auf die staatliche Zwangsschlichtung sagen. Bis zu welchem Grade eine solche Sicht berechtigt ist, hängt entscheidend davon ab, wie weit die Zwangsschlichtung imstande war, in kritischen Zeiten größere Spannungen und Störungen im Wirtschafts- und Sozialgefüge abzufangen. Auch das würde wiederum eine eingehendere Analyse des uns zugänglichen Erfahrungsmaterials1 voraussetzen. Die Konfrontation des Begriffsgebäudes des Verfassers mit konkreten institutionellen Entwicklungen würde auch darüber Klarheit schaffen, wie weit Wirtschafts- und Sozialinstitutionen im Wandel der letzten Jahrzehnte sich in ihrem Sinngehalt geändert haben und bis zu welchem Grad eine fortdauernde Strukturidentität besteht. Huber hat mit großem Nachdruck und mit einem hohen Maß von Berechtigung immer wieder auf den zentralverwaltungsstaatlichen Anstrich und den mangelnden Rechtsschutz als die spezifischen Unterscheidungsmerkmale hingewiesen, die die Nachkriegszeit von der ihr vorhergehenden Periode trennen. Aber Wiederherstellung und Ausbau des Rechtsschutzes lassen die Frage nach der Möglichkeit und den sachimmanenten Grenzen rechtsstaatlicher Durchdringung der konkreten Wirtschaftsinstitutionen doch weitgehend offen. In dieser Hinsicht wäre zunächst eine Bestandsaufnahme vonnöten, die uns in die Lage versetzt, sinnvolle Aussagen über spezifische Einwirkungschancen der Rechtsprechung auf das Verhalten der betroffenen Rechtskreise zu machen. Erst dann würden wir in der Lage sein, den Beitrag der Rechtsprechung zur Verwirklichung des Rechtsstaats auf dem Gebiet der Wirtschaftsverwaltung zu umreißen. Jetzt, nachdem der Verfasser mit seltener Lückenlosigkeit die Fakten und juristischen Subsumtionskategorien der 1 Wie dieses etwa Ludwig Preller in vorbildlicher Weise in seinem Buch »Sozialpolitik in der Weimarer Republik«, Stuttgart 1950, gesammelt hat. [8.] [Rezension:] Ernst Rudolf Huber: Wirtschaftsverwaltungsrecht [1954] 269 Wirtschaftsordnung beschrieben hat, erscheint die Bestimmung des relativen Anteils des Gesetzgebers, der Verbands- und Verwaltungsbürokratie und der Justizorgane an der Wirtschafts- und Sozialgestaltung als eine ebenso lohnende wie durchführbare Aufgabe. 270 [8.] [Rezension:] Ernst Rudolf Huber: Wirtschaftsverwaltungsrecht [1954] [9.] [Rezension:] Joseph H. Kaiser: Die Repräsentation organisierter Interessen* [1956] Joseph H. Kaiser: Die Repräsentation organisierter Interessen. Berlin und München: Duncker & Humblot. 1956. 378 S. In seiner Vorrede spricht Kaiser bescheiden von den Frühnebeln eines jungen Tages neuer gesellschaftlicher und politischer Gestaltungen, durch die seine Studie einen Weg sucht. Gleichzeitig ist er sich aber auch einer großen Aufgabe bewusst. Er will die Beziehungen von Interessengruppen und Staat ihrer Gefahren für beide entkleiden und sie in konstitutionelle Formen bringen; dies stellt für ihn die »eigentliche Verfassungsfrage des 20. Jahrhunderts« dar. Die Methode, deren sich der Verfasser bedient, ist weder die der juristischen Einordnung der gesellschaftlichen Tatbestände in die Verfassungs- und Legalordnung, wie sie etwa dem Monumentalwerk von E. R. Huber zugrunde liegt, noch ist es die im anglo-amerikanischen und wohl zunehmend auch im romanischen Kulturkreis gepflegte empirische Sozialforschung. In fortwährender Übernahme der Denk- und Darstellungsformen von Carl Schmitt webt der Verfasser reiches ideenund zeitgeschichtliches Material in ein vorbestimmtes Begriffsschema ein. An Hand eines der Staat-Gesellschaft-Antinomie verhafteten Begriffes des Politischen wird eine Reihe ausgewählter historischer und zeitgeschichtlicher Vorgänge untersucht. Der erste Teil ist der historischen Typologie gewidmet; der Syndikalismus und sein Verhältnis zu den verschiedenen Gewerkschaftstypen, die Ehre als Leitmotiv der Standesidee und einige Angaben über die korporative Praxis münden in eine kritisch-distanzierende Beschreibung der pressure groups in den USA. Der zweite Teil bringt ausgewählte Beispiele aus der Praxis der Verbände der Gegenwart, gruppiert unter des Verfassers Begriff des Politischen. Einer ausführlichen Darstellung des Wandels der Gewerkschaften vom Klassenkampf zur »Krise der überdimensionalen Macht« folgen knappe Angaben über Arbeitgeber- und ähnliche Organisationen; dabei werden die Arbeitgeberverbände rein reaktiv als Gegenwehr * [Erschienen in: Archiv des öffentlichen Rechts, Band 81, S. 254-257. – Zu diesem Text vergleiche in der Einleitung S. 73-75.] 271 gegen die Gewerkschaften gesehen. Es folgen Untersuchungen über eine Reihe anderer Verbände; hier ragen vor allem die Ausführungen über Glaubens- und Religionsgemeinschaften hervor. Der dritte Teil analysiert vorweg das Verhältnis der Gruppen zueinander. Der Nachdruck liegt jedoch auf dem Anteil der Verbände am Prozess der Bildung oder Verzerrung der öffentlichen Meinung und einem ebenso interessanten wie problematischen Versuch der funktionellen Abgrenzung zwischen Verbänden und Parteien, Parlament, Regierung, Verwaltung und Justiz. Der letzte Teil bringt sodann Deutungsversuche, Leitund Gegenbilder und eine nochmalige Herausarbeitung der das ganze Buch durchziehenden These von der Antinomie zwischen gesellschaftlichen Interessen und dem allein repräsentativen Charakter der staatstragenden Organe. Diese Betrachtungsweise hat – über den unzweifelhaften ästhetischen Genuss, den sie dem Leser bereitet, hinaus – gewisse unleugbare Vorzüge. Sie vermindert die Gefahr, in der Fülle des empirischen Materials zu ersticken, und erlaubt dem Verfasser, die Scheinwerfer auf als typisch erachtete Abläufe zu konzentrieren und sich alsbald seiner Hauptaufgabe, der Zähmung der Interessensphäre durch den Staat, zuzuwenden. Einige Sachverhalte hat der Verfasser an Hand seiner Methode dabei blitzartig erhellt. Ich denke namentlich an seine in allen ihren Schattierungen ebenso wirklichkeitsnahe wie perspektivenreiche Fixierung der kirchlichen potestas indirecta als Mittel zur direkten Kontaktaufnahme mit dem Souverän, dem Volk. Die Schilderung der Wandlung vom Klassen- und Standesbegriff zum neuzeitlichen Verbandsinteresse mag ebenfalls als gelungen erachtet werden. Die Problematik des Buches beginnt, wo der Verfasser sich anschickt, den politischen Charakter der intermediären Gewalten zu untersuchen, die nach seiner Darstellung »prinzipiellen Expansionscharakter« tragen. Daher hängt die Beurteilung des Buches weitgehend davon ab, wie weit die Staat-Gesellschaft-Antinomie zum Verständnis gegenwärtiger gesellschaftlicher Vorgänge fruchtbar ist. In dieser Hinsicht kann ich gewisse Bedenken nicht unterdrücken. Man mag dem Verfasser ruhig zugeben, dass die in den USA vorherrschende, obwohl nicht allseits anerkannte Auffassung – siehe etwa das neue Buch von C. Wright Mills über »The Power Elite« –, die aus dem Marktprozess der Ideen, Interessen und politischen Manöver gesellschaftliche Harmonie und Balance entstehen lässt, weitgehend dem Bereich der politischen Romantik zugerechnet werden kann. (Freilich scheint der Verfasser trotz seiner kühlen Distanziertheit gegenüber solchen Auffassungen bei ihnen in 272 [9.] [Rezension:] Kaiser: Repräsentation organisierter Interessen [1956] seinem interessanten, aber nicht völlig durchsichtigen Kapitel über die öffentliche Meinung einige größere Anleihen gemacht zu haben.) Gerade dann, wenn man berechtigterweise den Optimismus des romantischen Pluralismus verwirft, ergibt sich die Notwendigkeit einer eingehenden Untersuchung der immanenten Grenzen der Verbandsherrschaft, die der Verfasser unterlässt. Diese Grenzen müssen aber mit den vom Verfasser betonten äußeren Grenzen zusammen gesehen werden. Die inneren Grenzen liegen im Teilcharakter der Verbände beschlossen. Im Gegensatz zu der vom Verfasser vorgetragenen Ansicht möchte ich annehmen, dass diese Schranken umso wirksamer sind, je größer der Mitgliederbestand ist. Es ist wohl kein Zufall, dass die vom Verfasser reichlich apostrophierte und strapazierte Streik- und Generalstreiktaktik der – große Mitgliedermassen organisierenden – Arbeiter- oder Beamtenverbände bisher niemals einen Staat zu Fall gebracht und – mit Ausnahme des Kapp-Putsches und möglicherweise des Pariser Februarstreikes von 1934 – auch niemals einen Staat gerettet hat. Der vom Verfasser richtig gewürdigte und dargestellte Übergang vom Klassenund Standesinteresse zum Verbandsinteresse hatte es besonders nahegelegt, den vom Verfasser nur polemisch erwähnten Intensitätsgrad von Mitgliedsverhältnissen und die daraus resultierende eingeschränkte Aktionsfähigkeit einzelner Massenverbände zu untersuchen. Dabei dürften sich dann ziemliche Akzentverschiebungen zwischen dem Mächtigkeits- und Wirkungsgrad mancher Gewerkschaften und Arbeitgeberverbände ergeben. Das von dem Verfasser literarisch so wirkungsvoll in den Vordergrund gerückte Streikproblem dürfte dabei an Aktualität verlieren. Das vom Verfasser sehr viel mehr kavaliersmäßig behandelte Problem der Macht der Arbeitgeberverbände dürfte, besonders wenn man eine – in dem Buch zu vermissende – klare Scheidung zwischen Markt-, sozialen und politischen Funktionen von Wirtschaftsorganisationen vornehmen würde, sich als mindestens ebenso umfassend erweisen. Eine realistische Beurteilung der äußeren Schranken der Verbandsmacht hat sich der Verfasser durch seine scharfe Abgrenzung zwischen Interessenverbänden und politischen Parteien unnötig erschwert. Im Gegensatz zu der vom Verfasser vertretenen Scheidung zwischen den um die verantwortliche Ausübung der Macht im Staat kämpfenden Parteien und den der Wahrung partikulärer Interessen außerhalb des Rahmens der Verantwortung verhafteten Verbänden muss man wohl sagen, dass sowohl Funktion als auch Leistungsmaßstab für die Par- [9.] [Rezension:] Kaiser: Repräsentation organisierter Interessen [1956] 273 teien in der Einbeziehung der Interessengruppen in den öffentlichen Verantwortungsbereich liegt. Im Gegensatz zum Verfasser scheint mir die Rolle der Parteien in der Herstellung und Verbürgung der gesellschaftlichen Kontinuität und in ihrer Übergangs- und Vermittlerstellung zwischen den Gesellschaftsgruppierungen und den verschiedenen Sparten des Staatsapparates zu bestehen. Natürlich sind die Parteien und das von ihnen getragene Parlament zu verschiedenen Zeiten und unter verschiedenen Bedingungen dieser Aufgabe mehr oder minder gerecht geworden. Die vom Verfasser wohl nicht herangezogene sorgfältige Arbeit von K. Eichenberger: »Rechtsetzungsverfahren und Rechtsetzungsformen in der Schweiz« (in der Zeitschrift für Schweizerisches Recht 1954) stellt zum Beispiel sowohl die inneren Verzahnungen zwischen Parteien und Interessengruppen als auch die Abfangstellung der Parteien in Bezug auf die letzteren und die dadurch bewirkte limitierte Bestätigungsfunktion des Parlaments dar. Im einzelnen Fall kann sich dabei eine Gewichtsverlagerung, ein Abgleiten des Parlaments und seiner Mitglieder von Führungspositionen in die mittleren Ränge, und damit eine Abwanderung der politischen Macht ergeben. An deren Stelle treten dann – und darauf ist im Gegensatz zu der vereinfachenden Dichotomie des Verfassers zwischen dem Interessenbereich und dem Bereich des Staates besonderer Wert zu legen – neue Machtkombinationen zwischen den verschiedensten Gruppen der privaten Interessensphäre und Abteilungen eines ja keineswegs einheitlichen Staatsapparates. Die Geschichte der Weimarer Republik ist an Beispielen dieser Machtkombinationen zwischen Privatinteressen und ihnen verbundenen Einzelorganen des Staates besonders reich. Aber aus einer Reihe von in der Besonderheit der damaligen deutschen Nachkriegssituation liegenden – und daher möglicherweise vorübergehenden – Gründen hat eine Gewichtsverlagerung, ein Machtschwund in solchem Ausmaße nach 1949 nicht stattgefunden. Die Parteien und das Parlament haben den Interessenverbänden gegenüber – ob im gleichen Maße den verschiedenen Staatsapparaten gegenüber, ist ein weitschichtiges und sehr viel unklareres Problem – ihre Stellung besser behauptet als in manchen anderen Ländern. Ein Wort noch zu des Verfassers eindringlicher Mahnung, dass nur der Staat, die übergeordnete politische Gemeinschaft, dem Individuum Schutz gegenüber den »intermediären Oligarchien« zu geben vermag. Auch hier ist die Wirklichkeit vielfältiger, als es diese Dichotomie ahnen lässt. Die Beziehung des Individuums zu Staatsorganen und Interessengruppen ist eine zwiespältige. Dienstleistungen und Schutz, Bedrängung und Unterdrückung gehen leicht und fast unmerkbar 274 [9.] [Rezension:] Kaiser: Repräsentation organisierter Interessen [1956] ineinander über. Man mag daher in unseren gegenwärtigen Zeitverhältnissen den Schutz des Individuums mehr in der Ausnutzung der Zwischenräume und Rivalitäten, die zwischen den verschiedenen Gruppen und Staatsapparaten bestehen, als in der Protektion durch diese Gremien erblicken. In der Windstille des nachfaschistischen Zeitalters und in der Nachbarschaft des bolschewistischen Bereichs sucht das Individuum sich der Verbände und Staatsapparate dadurch zu erwehren, dass es ihnen nur das dringendste und unabwendbare Ausmaß von Referenz erweist. Die These des Verfassers, dass die Regulierung der Beziehungen zwischen Interessengruppen und Staat die eigentliche Verfassungsfrage des 20. Jahrhunderts darstelle, möchte ich daher lieber in ein Plädoyer für ein leidliches Zusammenwirken zwischen Individuum, Staats- und Gesellschaftsapparat abwandeln. Wenn diese Besprechung notwendigerweise mehr die Kontraste als die Übereinstimmung der Standpunkte hervorhebt, möchte ich doch nicht verfehlen, mein Einverständnis mit des Verfassers Endformel: der klaren Anerkennung der Unvereinbarkeit zwischen parlamentarischer Demokratie und Ständestaat, zu betonen. In den Grenzen der von ihm gewählten Methode hat der Verfasser ein einfallsreiches, formulierfreudiges und fesselndes Buch geschrieben. Die Verarbeitung des einen oder anderen europäischen Buches, wie zum Beispiel Ludwig Prellers »Sozialpolitik in der Weimarer Republik« oder einiger der zahlreichen Bücher und Aufsätze über die Erfahrungen des schwedischen Pluralismus, würde dem Buch wohl manchmal zustatten gekommen sein. Aber wenn auch die empirische Forschung an vielen Thesen des Verfassers kräftige Abstriche machen wird, so wird doch das Füllhorn seiner Anregungen die Diskussion auf lange Sicht befruchten. [9.] [Rezension:] Kaiser: Repräsentation organisierter Interessen [1956] 275 [10.] West German Trade Unions: Their Domestic and Foreign Policies* [1957] German labor unions are presently passing through a critical period. The outward portents of the crisis are clearly visible. The membership of the Deutsche Gewerkschaftsbund (DGB), which climbed steadily until 1952, is now stationary, and may even be slightly on the decline. Union headquarters ring with controversies among factions and personalities. These developments are taking place at a time of unprecedented boom, full employment, and a tight labor market; the critical state of the labor movement certainly cannot be ascribed to economic difficulties. Rather, its causes are in part rooted in the history of many decades, and in part related to the configuration of political and social forces in the postwar era. The Burden of the Past in Relation to the Present The history of German labor is a history of high hopes and, more often, abject defeats. Its mainstream is closely linked with the history of the old Social Democratic Party (SPD) and its successor organizations. The assumptions, ideals, and goals of the SPD were shared by those actively engaged in elaborating the ways of German trade-unionism. Both SPD and unions believed that democracy and satisfaction of labor’s justified claims would be automatically guaranteed when industrialization and * [Erschienen in: Hans Speier und Walter Phillips Davison (Hg.): West German Leadership and Foreign Policy, Evanston, S. 136-194. – Zu diesem Text vergleiche in der Einleitung S. 52-56.] Eds. Note. – This study was written in the winter of 1955-1956, and is based in part on conversations with more than fifty West German union officials which took place during the summer of 1955. It was initially published, in a somewhat longer form, as a RAND Corporation Research Memorandum (RM-1673-RC), dated April 1, 1956. The present version includes a brief postscript, prepared in February, 1957. Dr. Kirchheimer is Professor of Political Science in the Graduate Faculty of the New School for Social Research in New York City, and a former branch chief in the Division of Research for Western Europe, Office of Intelligence Research, U.S. Department of State. 276 concentration ended in transforming the majority of citizens into a class-conscious body politic. This belief was congenial to the orderly and disciplined mind of the German worker of pre-World War I days. Unionists also shared the SPD’s rejection of the reigning trinity of army, big business, and semi feudal landowners. With the SPD, they went through the unrewarding experience of co-operating with the Kaiser’s government during World War I as adjuncts of the official, patriotic, [and] bureaucratic machinery. After the war, both the unions and the party suffered serious splits over the problem of how to handle the increasing pressure from the ranks – and from resolute minorities within their own organizations – which demanded peace and favored labor initiative in changing the political order according to the old socialist image. The power thrust on them in 1918 quickly slipped through their fingers. As a consequence, the labor movement split into a rudderless conservative majority and a resolute minority with revolutionary aspirations; after 1923, however, this minority came increasingly under the control of Moscow, a liaison that bore no meaningful relation to the interests of German labor. This political rift dominated German labor throughout the history of the Weimar Republic, and weakened, from the outset, labor’s chances to assume political and social importance commensurate with its numerical strength. The majority, which had been induced to support [the] creation of the Republic, defended the Weimar state on two grounds: It saw in the democratic order (1) the legitimate framework for the satisfaction of labor’s claims, and (2) a shield against revolutionary onslaughts from right and left that endangered the very existence of the unions as free and independent organizations. Though continuing to appeal to its adherents under the guise of traditional socialist ideologies, this majority group took on many of the characteristics of a party of expediency. It was unable to assert itself over the Communist Party, which was its chief competitor for the favor of the working-class population. The Communists’ numerical strength varied according to the fortunes of the Weimar Republic, but even at the Weimar regime’s high-water mark in 1928, their voting strength never fell below one-third that of the Social Democrats. This numerical relation expresses only incompletely the loss of energy, good will, and confidence that resulted from this fratricidal fight in which the hard-pressed majority often found [10.] West German Trade Unions: Their Domestic and Foreign Policies [1957] 277 itself aligned with the repressive forces of the public order.1 The minority – whether it operated as a separate communist party or as an oppositionist faction within the unions – was more interested in charging the majority with deviation from hallowed labor tradition than in making a record of its own. The majority, in turn, relied increasingly on props provided by the government machinery. Wherever appropriate opportunities existed in the complicated constitutional framework of German federal institutions, the official labor movement took an active part in the administration of police, social security, employment exchanges, and so forth. It did so in an attempt both to protect the Republic from its enemies and to secure patronage and benefits for its own members. The administration of justice, the army, and, by and large, the sphere of economic activities remained outside its reach. Yet official labor became saddled in the public mind with responsibility for the conduct of all public affairs. By the early 1930s, labor became a victim of its own status quo mentality, as well as of political and economic circumstances over which it had but little control.2 The top leadership of the Allgemeine Deutsche Gewerkschaftsbund (ADGB) made some last-minute attempts to jettison its lifelong association with the SPD in favor of an arrangement with the new Nazi overlords, but these efforts were abortive.3 Ever since the days when a general strike was called to defeat the Kapp Putsch in 1920, both the SPD and the unions had shied away from mobilizing the active support of their followers. How the depressionhaunted masses would have responded to a call to action in 1933 is not known. Since the early twenties, there had been developing an increasing gap between what the average worker hoped and expected, and what was being said and done by the reformist, government-affiliated bureaucracy of the SPD and the unions, or the pseudo revolutionary, Moscow-connected Communist Party machine. Yet, inveterate mistrust of National Socialism’s intentions left the workers no alternative but to continue passive support of the SPD and the German Communist Party (KPD) at the polls. But worker estrangement from traditional labor organizations continued nevertheless. Dwindling union membership indicated progressive loss of confidence on the part of the rank and file. The governmental machinery, in turn, represented the workers insuffi- 1 Cf. Ossip K. Flechtheim, Die KPD in der Weimarer Republik, Offenbach, 1948. 2 Cf. Ludwig Preller, Sozialpolitik in der Weimarer Republik, Stuttgart, 1949. 3 Cf. Wolfgang Abendroth, Die deutschen Gewerkschaften, Heidelberg, 1955, p. 34; Evelyn Anderson, Hammer oder Amboss, Nürnberg, 1948. 278 [10.] West German Trade Unions: Their Domestic and Foreign Policies [1957] ciently and ineffectively. Therefore, it failed to evoke loyalty or profound attachment, even though its services were not easily dispensable in a time of depression. The workers’ attitude during the Hitler era mirrors both the aftereffects of the Weimar experience and the methods of the new masters. The new rulers guaranteed the workers full employment as a planned coincidence to the build-up of the machinery of aggression. At the same time, workers’ representatives were barred from active political and social participation in public affairs. The workers adjusted to these conditions. As did everybody else, they drew some profit from the economic incidence of rearmament, but they felt neither responsible for nor sympathetic to the regime. There grew a trend toward passive obedience and protective withdrawal into privacy, which, however, did not rule out cautious preservation of a modicum of organizational contact with old friends. The SPD, the KPD, and the unions had been smashed by the Nazis. Only a few renegades from their ranks defected to the victors, however, and there were many heroes and martyrs. This relatively good showing of labor’s leaders was due not only to the emergence of active resistance fighters from labor ranks, but also to the policy of the new masters who sought to destroy and eradicate rather than absorb the remaining nuclei of traditional labor organizations. When the Nazi regime fell, labor, along with other persecuted and suppressed groups, expected and felt entitled to special consideration; it assumed that the occupying powers would give wholehearted support to its effort to rebuild free labor organizations as an integral and indispensable part of the reconstruction of German democracy. The actual course of reconstruction, however, was determined more by the political needs of the occupying powers than by political and social images surviving among the remnants of pre-1933 labor leadership groups. Labor policies were increasingly dominated by the shadow of the deepening conflict between the major occupation powers. It was this conflict that shaped the framework of the different societies emerging in East and West Germany. Soviet policy brought about (1) the forced merger of the SPD and KPD into one official state party; (2) the use of the East zone Freie Deutsche Gewerkschaftsbund (FDGB) as a government auxiliary; (3) deportation of the German population from provinces detached from occupied Germany as well as from other parts of Eastern Europe; (4) wholesale dismantling of industrial plants; and (5) exploitation of production facilities for the benefit of the U.S.S.R. [10.] West German Trade Unions: Their Domestic and Foreign Policies [1957] 279 All these moves contrasted unfavorably, in German eyes, with the policies of the Western powers, and especially those of the United States. Whatever picture of a future socialist society the older generation may have continued to have in mind, they were inevitably confronted with the realities of the East German society under Soviet domination. The comparison between East and West was bound to be ruinous for the Communists. From that time on, German labor’s image of undesirable societies was to be dominated by East Germany’s Sovietized condition no less than by the traits of Nazism, militarism, and war; the communist regime meant lack of political freedom, low living standards, and the rise of a new, utterly opportunistic upper crust. Careful and continuing Soviet attempts to disguise this reality by deliberate use of concepts corresponding to the traditional imagery of the labor movement met with little success. But, granted that German labor knows what it does not want, what about positive concepts? In conformity with both its tradition and its more recent experience, the German labor movement was conceived after 1945 as a democratically organized force working within the context of a democratically governed state. Secondly, it was to be a unified labor movement, embracing all the different shades of democratically inclined unionism that had existed under the Weimar Republic. At the same time, new patterns of industrial organization were envisaged that would prevent future abuse of economic power for political ends. In the early postwar days, no one thought to deny that German industry, if it had not been solely responsible for Hitler’s rise to power, had at least had more than its full share in establishing and running the regime both in peace and war.4 Therefore, the demand for curbing the industrialists’ economic power was more than just a traditional socialist call. It was, during 1945-1947, almost universally seen as the political prerequisite to [the] establishment of a German democratic state. This was a self-evident truth to the SPD, and a basic tenet in all early program manifestoes of the Christian Democratic Union and its Bavarian affiliate, the Christian Social Union; it was also widely accepted by the Free Democratic Party, which otherwise advocated unfettered freedom of economic activity. Social Democratic, Christian Democratic, and unanimous union opinion also converged on the thesis that the introduction of planning patterns, and public controls, with active participa- 4 Cf. K.[arl] D.[ietrich] Bracher, Die Auflösung der Weimarer Republik, Stuttgart, 1955, esp. p. 441. 280 [10.] West German Trade Unions: Their Domestic and Foreign Policies [1957] tion of the unions, would serve to prevent economic depression and unemployment. Serving as supporters of, and partners in, the various Allied-installed Land governments, the unions enjoyed enough respectability and had enough time to plan the future economic and social structure, while Allied-appointed trustees and former owners and managers ran the factories with the active support of the works-councils. There were to be, as the unions saw it, three major economic innovations: first, the traditionally advocated program of outright socialization of basic industries; secondly, participation of both works-councils and trade-unions in the management structure of each industrial enterprise (codetermination); and, finally, institution of higher-level public agencies to coordinate and perhaps even regulate activities of individual industrial establishments in both the private and the public sectors.5 If these plans had materialized, the unions, heavily represented on all three levels in addition to functioning as bargaining agents, would have assumed vast public functions. Whatever the possible conflicts between collective bargaining and the planning and managerial job, the combination of both would have given the unions a towering position on the German political scene while at the same time making them an integral part of the governmental structure. Economic and political developments since the 1948 currency reform have made a shambles of these plans. Except for a problematic beachhead in the previously decartelized steel and coal industries, the unions have been thrown back to – some would even say behind – their Weimar position of a market party bargaining for wages and labor conditions. This outcome was the result of two closely related facts: the strength and success of the so-called »free market economy,« and the establishment of a West German state under a government that excluded the Social Democrats – a government that won a resounding confirmation of its four-year record at the federal elections of September 6, 1953. Organized labor’s present crisis in Germany must be seen against the background of this chasm between its postwar hopes and expectations and the actual developments of the last decade. The present boom finds the German labor unions in an ambiguous position. They can not and do not deny that their members, along with everybody else, have profited from the economic upswing which has been occurring within the framework of a privately-operated capitalist 5 Cf. Gründungskongress des DGB, 1949, Protokoll, pp. 183. [10.] West German Trade Unions: Their Domestic and Foreign Policies [1957] 281 society.6 But they are not prepared, on that account, to renounce their constantly reiterated demand for a thorough transformation of the existing socioeconomic structure. Some critics have intimated that the German union leadership is no longer in a position to evade a clear-cut choice;7 it must decide whether the unions will confine themselves to operating within the framework of democratic capitalism and will concentrate on getting the most out of it for their members (»business unionism«), or whether they will continue to insist on a radical transformation of the present society, which would in reality prevent them from obtaining for their members the maximum share of the national product. In fact, the union leadership has had no such choice. Union leaders may not always be able to make clear why they do not feel »at home« within the framework of the social and governmental structure characteristic of the Bonn regime, and their inability to formulate their position may make the union stand look ambiguous and confusing to many rankand-filers. But this does not alter the fact that the union leaders’ ambivalent attitude toward the type of social structure they live in has been to a large extent, as we have seen, historically determined. The actual operating conditions of German society, as well as the shadow of the past, have militated against a clear-cut choice. Unlike their American or even their British counterparts, German labor unions do not really believe that they are operating within the framework of a safely established social order. The state itself is provisional and subject to important structural changes if and when reunification should take place. Moreover, in the light of both history and present experience, the unions lack confidence in the impartiality and neutrality of the state as between the interests of capital and of labor; hence their tendency to 6 The Research Institute of the DGB, however, contends that wage movements in recent years have been sufficient only to preserve the buying power of the wage and salary earners at their 40-41 per cent share in the net social product; cf. Bruno Gleitze, Die Lohnquote im Spiegel der volkswirtschaftlichen Gesamtrechnung, WWI Mitteilungen, September, 1955, pp. 183. These figures are considerably at variance with those cited in employers’ publications; cf. F.[ranz] Spiegelhalter, Die westdeutschen Löhne im internationalen Blickfeld, in: Der Arbeitgeber, August 15, 1955, p. 539. 7 Cf. Götz Briefs, Das Gewerkschaftsproblem gestern und heute, Frankfurt, 1955; for a German union criticism of Briefs, cf. Helmuth Wickel, Gewerkschaften als Gesellschaft, in: Gewerkschaftliche Monatshefte (hereafter cited as G.M.), December, 1955, p. 713. See, also, C.[lark] Kerr, The Trade Union Movement and the Redistribution of Power in Postwar Germany, in: Quarterly Journal of Economics, November, 1954, p. 535. 282 [10.] West German Trade Unions: Their Domestic and Foreign Policies [1957] rely as little as possible on the governmental machinery. But such selfreliance presupposes a greater amount of self-confidence than exists in labor’s ranks at present. Labor’s prevailing feeling of insecurity and doubt about its power has increased since management returned to positions of predominance in state and society. This insecurity is heightened by the fact that management is not prepared to abandon the workers’ mind to the embrace of the unions, but is fighting a tenacious and often successful battle for the loyalty of the workingman. This, in turn, fosters the inclination of the unions to press for new institutional safeguards (extension of codetermination privileges, institution of »economic chambers«), which would permit them to face the political and economic uncertainties of the future with greater equanimity. In all these endeavors, however, the unions are handicapped by the increasingly bureaucratic character of their organization and the accompanying lag in intensity of rank-and-file interest in union activities. Both the historical burden and contemporary experience shape the present situation of the unions, and both must be kept in mind in evaluating labor institutions and policies in Germany. Organizational Structure The multifarious regional and functional unions which had sprung up under various Western occupation regimes since 1945 merged into the DGB in October, 1949, at the Munich convention.8 Unionists were in a hurry to establish a united labor front as their gift of welcome to the newly-constituted Federal Republic. The accent lay on administrative centralization, maintenance of the principle of industrial unionism, and continuation of the by then well-established principle of independent and unified unionism as against politically or denominationally affiliated unions. The first emphasis led to a severe cutback in the prerogatives of the regional leadership, which had grown up especially in South Germany in response to the needs of the early occupation period. The second principle, adoption of uncompromising industrial unionism, had already been foreshadowed in various mergers of the Weimar days. The new union organization was to rest on a federation of 16 industrial unions. But from the beginning – and much to the regret of many a dis- 8 Cf. [Wolfgang] Abendroth, Die deutschen Gewerkschaften, Heidelberg, 1955, pp. 42. [10.] West German Trade Unions: Their Domestic and Foreign Policies [1957] 283 trict chairman – this plan led to the rise of dual unionism in the whitecollar field. Unwilling to accept the Deutsche Angestelltengewerkschaft (DAG) as the sole representative of all white-collar workers, the leadership of the unions that were planning to federate – who were sworn to the fundamentals of industrial unionism – insisted on distributing the white-collar workers also among the various industrial unions. The DAG refused. As a result, the DAG, which by 1955 was to number 420,000 non-manual workers among its members as against the 640,000 eventually organized in the DGB, found itself barred from the new federation. But DGB chairman-elect Hans Böckler was determined not to brook another source of dual unionism. The practice of independent and unified unionism was to be based on a firm foundation. Delegates might fight on the convention floor over the person of the vice-president to be taken from the camp of the former socialist unions, but Böckler would not permit them to ignore the strength of the Christian union wing by allowing it insufficient representation on the executive board of the DGB. The executive board, as originally constituted, was made up of a president, two vice-presidents, and eight executive members (secretaries); Christian union representatives were elected to one of the vicepresidential posts and to one other seat on the executive board. As for the distribution of functions between the Federation and the individual industrial unions, the Federation was charged with representing labor in all fields of common interest, especially in social and cultural affairs; specific negotiations over wages and hours, industrial disputes, and relations with individual union members were reserved to the constituent unions. The DGB’s share in membership dues collected by the industrial unions was to be 15 per cent; in 1952, this share was cut to 12 per cent; a further reduction was voted down at the 1956 convention. While routine decisions were to be taken by the elevenman executive board (which was reduced to nine members in 1952), more important matters had to be submitted to the Council of the Federation, where the members of the executive board were joined by the presidents of the 16 member unions. Since the DGB was formed, experience has shown that significant decisions require the open or tacit consent of the union presidents representing the metal workers, the public workers, and the miners, whose total of three million members constitutes about half the total membership of the DGB. The Federation’s strength rests essentially on two foundations: (1) the lower-level and medium-level officers’ confidence in the top leadership 284 [10.] West German Trade Unions: Their Domestic and Foreign Policies [1957] (in both the industrial unions and the Federation), and (2) the continued willing co-operation of industrial union leaders with the Federation’s executive board.9 The German Labor Federation operated successfully so long as its direction remained in the hands of a president who enjoyed undisputed authority and prestige both within and outside the organization. Moreover, Hans Böckler’s two-and-a-quarter years of stewardship (preceded by two-and-a-half years as president of the DGB’s precursor) coincided with the formative period of the new West German state, when social trends and definitive power constellations had not yet crystallized, and when the new governmental setup needed the prestige of the union leadership to help consolidate the authority of the emerging political system. When Böckler died in 1951, employer-employee relations had begun to deteriorate, and a growing intimacy had become noticeable between the administration and the business community. Neither Christian Fette, Böckler’s immediate successor (who after oneand-a-half years’ tenure was voted out of office by the dissatisfied convention majority), nor Walter Freitag, DGB President until the fall of 1956, was able to capture the public imagination, and neither was able to command more than grudging loyalty on the part of the Federation’s staff or the executive boards and officers of the constituent unions. To some extent, the lessening prestige of the leadership – actually of the entire executive board of the DGB – symbolizes the political and psychological hardships under which the unions operate today; it also reflects the fragility of an organization welded together from many parts of differing strength and structure. Bureaucratic squabbles at the Düsseldorf DGB headquarters have also contributed to a lessening of the Federation’s authority. For a short while they served to catapult Viktor Agartz, the co-chairman of the Wirtschaftswissenschaftliche Institut der Gewerkschaften (WWI) in Cologne, into the limelight as a policy-molder. The nucleus of this institute, which now employs more than sixty trained researchers, was formed in 1946 to service the union federation for the British zone. At that time, individual unions had no research personnel whatsoever, and even today their research departments are small and confine their work mostly to the everyday problems of the union to which they are attached. Hence the importance of the Federation’s research center in Cologne. 9 Based on figures given by Dr. Viktor Agartz, as quoted in: Wirtschafts- und Steuerpolitik, Referat, October 4-9, 1954, p. 26. [10.] West German Trade Unions: Their Domestic and Foreign Policies [1957] 285 Since the approximately two hundred officials at the Federation’s headquarters are concerned primarily with the conduct of day-by-day business, the WWI from the outset loomed large in the formulation of union policy. The critical and sharply pointed utterances of co-chairman Agartz of the WWI drew more publicity – and often hostile attention – than those of the elected union leaders. However, Agartz was only an appointed official; therefore, he was able to substitute for the absence of a Federation spokesman of undisputed authority only so long as he caused no embarrassment to the DBG board and the presidents of the major unions. When their confidence was withdrawn as a consequence of disputes within the Cologne institute, Agartz went into eclipse.10 For the time being, at least, the presidents of the big industrial unions not only enjoy complete autonomy in their own bailiwicks, but also have ample opportunity, if they so choose, to advance suggestions of a wider policy nature; thus DGB headquarters is more and more being relegated to the role of a clearinghouse of ideas. Industrial unions compete with each other for prestige and power in the area of wage policies – where there is a lack of co-ordination, and where »first come, first served« is the practice – as well as by means of variations in union benefits.11 Although, apart from strike allotments, union benefits (which merely supplement social-insurance payments in the event of sickness, old age, or death) are not substantial, they do constitute, from many a member’s viewpoint, one of the union’s most important attractions. The 1952 DGB convention voted on a motion to introduce directives for equalization of benefits among unions; however, the motion did not obtain the two-thirds majority necessary for statutory changes.12 Attempts of financially less opulent unions to enforce some over-all benefit plan for all DGB affiliates, as provided for by the 1949 charter, have so far led to nothing more than the appointment of study committees. However, a well-developed system of arbitration serves to prevent differential benefits from becoming a lasting source of jurisdictional conflict. An individual union member is not free to shop around for the most »profitable« union; however, blocks of 10 Dr. [Viktor] Agartz’ contractual relation with the WWI was terminated on December 31, 1955. The present chairman of the WWI is Dr. Bruno Gleitze, who was appointed at the end of 1956. 11 Cf. F.[ritz] Fricke, Konstruktive Gewerkschaftspolitik, in: G.M., June, 1955, p. 337; and the discussion by H.[einz] Seeger (chairman of the woodworkers union), ibid., p. 435. 12 Cf. Protokoll des 2. ordentlichen Bundeskongresses, Berlin, 1952, p. 34. 286 [10.] West German Trade Unions: Their Domestic and Foreign Policies [1957] members may be shifted from one union to another on the strength of DGB-initiated arbitration decisions. Financially solid unions – be they large or small – enjoy a great measure of administrative independence in building up union services and facilities. Weak unions, such as the organization of farm laborers, have to rely on the Federation to help them carry on their collective bargaining or set up educational facilities. They are the ones who would most favor the re-establishment of a more effective and authoritative DGB leadership. Until 1953 the membership of DGB-affiliated unions was on the increase, almost keeping pace with the rise of the labor force. About 39 per cent of the total labor force was unionized; union organization was highest among the miners (92 per cent) and lowest among farm laborers (10 per cent). Since 1953, some unions have been losing members; present membership figures no longer reflect the continuing rise in the labor force. Between September, 1952, and September, 1955, for example, total membership of DGB-affiliated unions showed only an insignificant increase from 6,004,000 to 6,104,000, whereas the total number of wage and salary earners during that period rose from 15,400,000 to 17,800,000. It may be assumed that today the percentage of unionized workers (including white-collar workers) has fallen to 35, with membership losses apparently heaviest among miners and textile workers. To some extent, this drop may be attributed to special problems, such as the changeover, in the miners union, from checkoff to dues collection by union officials, or the high turnover among textile workers (most of whom are women); the annual rate of admissions into and withdrawals from the textile unions is about 25 per cent of the union total, and is thus sufficient to impede the development of strong union loyalty. Yet, with all due allowance for specific situations, static or receding unionization in the face of an expanding labor force is indicative of growing skepticism on the part of workers about labor unions in general. It has been traditional in Germany for union dues to equal one hour’s wages per week. But when the checkoff system, unknown in pre-1933 Germany, was supplanted again by dues collection through union channels (save in a few major steel plants where the checkoff continued under codetermination), union treasuries were confronted with growing reluctance on the part of the rank and file to report actual hourly earnings. A good estimate of the dues actually collected by all the German unions would be 60 to 70 per cent of the sum expected on the [10.] West German Trade Unions: Their Domestic and Foreign Policies [1957] 287 hour’s-pay-a-week principle. Some unions have instituted a more realistic dues scale, amounting to approximately two hours’ wages per month. Union revenues and expenditures vary with the income structure of the trade, the organization and efficiency of dues collection, and the members’ frame of mind. As a consequence, there is considerable variation in the financial assistance that different unions can give their members. The richest of them all, the metal workers union, which collected 143,138,000 DM in dues during the two-year period ending December 31, 1953, was in a position to spend 28 per cent of its income from dues on worker benefits; and it still had 17.5 per cent of the dues left to put into the strike relief chest.13 To be able to save a corresponding amount for the strike chest, the struggling textile workers had to be more frugal about benefits; they earmarked only 17.5 per cent of their income from dues for that purpose.14 Elected union presidents and board members on the national, regional, and local levels still are, by and large, men (and a few women) of the older generation. The youngest are now in their early forties; and the oldest of the presidents, head of the building trades, is well into his seventies. Most of today’s union leaders acquired maturity as union men under the Weimar Republic, when they held union positions at a subordinate or medium level. Many of them were persecuted by the Hitler regime; all had been barred from public life during the Nazi era, and some spent the Hitler years in exile. Among appointed officials, an increasing number are of the younger generation.15 Most board members and appointed officials are members of the SPD. A minority, usually characterized by a high degree of activity and devotion, have graduated – in some instances as late as the mid-1940s – from the Communist Party or from smaller left-wing splinter groups, in particular from Leonhard Nelson’s Internationaler Sozialistischer Kampfbund (ISK). On both the Federation and the industrial union level, elective officeholders have to submit to new elections at biennial or, more recently, triennial conventions attended by elected delegates from lower-level 13 Geschäftsbericht Metall 1952-53, p. 146. 14 Geschäftsbericht Textil 1955, p. 277. 15 According to 1953 figures, 2.2 per cent of the 1,639 DGB employees were below 21 years of age; 55 per cent between 21 and 30 (Geschäftsbericht DGB 1952-53, p. 90). The average age of members of the public-service workers union was 39, and that of its elected board members 44 (Geschäftsbericht ÖTV 1952-54, p. 532). 288 [10.] West German Trade Unions: Their Domestic and Foreign Policies [1957] units. A leader who is skillful and esteemed, even if he is not loved and admired, may expect to be re-elected, along with his entire slate. However, the 1952 DGB convention and the 1953 woodworkers convention surprised many by showing that re-election was not completely automatic. Still, except in cases of manifest dissatisfaction with the incumbent, or lack of authority and cohesion among board members (which seems to have been the case of the DGB leadership since the early fifties), open competition for union leadership is not unduly emphasized. In the majority of cases, election serves rather to bear out cooptation practices. Christian unionists so far have been obtaining numbers of offices for their nominees by prearrangement with the Socialist labor leaders, although, in some instances, getting the delegates (most of whom were Socialists) to elect the candidates agreed upon was a tough job for the union leaders. A minority of officeholders, accordingly, are full-fledged members of the CDU. Communists were all but eliminated from office holding on the federal and regional levels years in advance of the official banning of the party in 1956. On the local level, some industrial unions may be confronted with rank-and-file insistence on choosing or reappointing a known Communist. Occasionally, a Communist thus elected will be confirmed by union headquarters, and will be required to disavow Point 37 of the Communist Party Theses (which governs the true Communist’s union conduct). But such confirmation does not protect the few communist officeholders from summary dismissal if they violate union policies. Also, while isolated communist officeholders might be tolerated, the same tolerance does not extend to well-organized clusters of communist officeholders. For example, the construction workers union recently dissolved its communist-controlled Rhineland district, ejected the incumbent officers, and started to reorganize from scratch. As practiced by the unions, the system of co-optation of younger officials, later subjected to confirmation by election, ensures some measure of cohesion and unity of purpose, but it does so at a price. It does not make for a climate conducive to initiative and originality of thinking. The younger generation of union officials, now in their twenties and thirties, may well have less perspective than their elders, who saw (though they did not make) much history in their lifetimes; and it is too early to tell whether the more limited horizon of the younger generation will be compensated for by more steadfastness and efficacy in action. [10.] West German Trade Unions: Their Domestic and Foreign Policies [1957] 289 Salaries of union officials as well as additional emoluments – such as housing allowances, per diem, and income from union-nominated membership on boards of directors – assure elected and some appointed officials of a comfortable, and at times (if they are allowed to accumulate many directorships and similar posts) even a considerable income. The old theory to the effect that remuneration of union officials should not exceed reasonably high workers’ wages has generally been abandoned, though no attempt has been made to follow the American practice of raising the salaries of labor leaders to the income level of high-ranking members of industrial management. The union old-timer is still anxiously watching over the expenditure of union funds by the leaders. Unions might, and do, build spacious headquarters, but no union board would ever vote any sizable appropriation to help a union leader build a lavish residence. Background and political ancestry have left a lasting imprint on the active unionist’s analysis of the present situation, and on his understanding of the role he is to play in contemporary German society. Official, often elliptical, statements by union spokesmen to the effect that the unions represent the interests of all those employed in dependent positions manifestly refer to three fields of activity: (a) wages, hours, and working conditions; (b) social welfare; and (c) pressure politics. From the late 1940s on, German unions have again been seeking the degree of control of the labor market that they had in Weimar days; to the bargaining and power position of private property and public administration, they oppose the bargaining and power position of organized labor in order to set the price of labor and to determine working conditions. In the period immediately following the currency reform and during the early years of the Bonn regime, the unions, under Böckler’s stewardship, still clung to the idea that wage demands should be de-emphasized in favor of a steady price structure, fuller employment, and increased investment. In part, this doctrine was based on the assumption that self-restraint might help labor obtain a larger share in industrial management and thus lead the way toward industrial democracy. To a greater extent, the policy had its roots in the obsessive fear of most union leaders that inflation might result from a wage-price spiral. In the mid-1950s, when there was full employment and a functioning market, this voluntary restraint in the exercise of normal labor-market functions was abandoned. There was substituted for it a doctrine inspired by Agartz. Union statements now argue that wage increases are neces- 290 [10.] West German Trade Unions: Their Domestic and Foreign Policies [1957] sary to underpin consumer demand and to secure labor’s full share in the national product.16 In advocating the reduction of the statutory work week from 48 to 40 hours, the cutting-down of actual weekly working time from an average of 50 to about 45 hours, and in urging adoption of a five-day week without loss of pay, the unions are exercising their labor-market function under especially auspicious circumstances. As a rule, collective bargaining is industry-wide on the regional level. Thus, agreements that are arrived at extend to the most advanced as well as the marginal producers. This breadth of coverage deprives the agreement of much of its meaning, because exact conditions can not be prescribed for an entire industry. The setting of actual wages, which often run about 20 per cent above the contractual ones, becomes the subject of agreement between management and works-council in particular plants. Whether the unions, facing determined employer resistance to a change, will be able to arrive either at more realistic bargaining units embracing smaller segments of an industry or at direct agreements with key employers, is open to question. The union performs its functions in the field of social welfare in two ways: (1) it operates as a kind of mutual aid society extending benefits to its own members; and (2) it co-operates with governmental labor authorities and employers by serving as agent of the insured workers in the framework of private or public social-insurance institutions. The third major area of union activity is in the political field. As every social group will do in the normal course of its activities, the unions bring pressure to bear on governmental agencies to ensure maximum benefits for their members. In addition, in the light of Germany’s specific political history, labor organizations tend to arrogate to themselves the role of guarantors of the democratic process. Labor refuses to be considered just another group among many in a pluralistic society. As Alfred Weber, patriarch of »cultural sociology,« and in recent years philosophical adviser to German labor, puts it, organized labor stands for specific human values not inherent in any other group.17 It does not derive this role from the quantitative aspect alone, i.e., from the fact that labor, under conditions of advanced mass society, represents a larger part of the population than does any other group. Beyond the sheer impact of numbers, the labor leaders’ analysis of past history and 16 V.[iktor] Agartz, Staat, Wirtschaft und gewerkschaftliche Lohnpolitik,[Köln,] 1954. 17 Cf. Gewerkschaften im Staat: Drittes europäisches Gespräch 1952, 1955, p. 181. [10.] West German Trade Unions: Their Domestic and Foreign Policies [1957] 291 present trends in German society leads them to believe that they speak for the only group dedicated by virtue of conviction and self-interest to the maintenance and preservation of German democracy.18 This leads labor to view present-day parliamentary institutions with a great deal of skepticism. In its view, the working of these institutions depends on, and is impaired by, (1) the enormous power wielded by a huge bureaucracy of »experts,« and (2) the close tie-in between the present administration, its parliamentary majority, and certain specialinterest groups among which labor is conspicuously absent. The interplay of these factors, it is held, obstructs normal political channels and vitiates public opinion to the point of making parliament unrepresentative. Given these views, labor’s relationship to the government is necessarily ambiguous. In the immediate interest of those they represent, labor organizations participate in a number of public functions. Further, they defend and uphold democratic government against its communist and rightist detractors. But few union people identify themselves with the present governmental setup, because, in their view, it is not nearly democratic enough. This attitude is more than a fleeting displeasure with the actions of those who happen to be at the helm according to the rules of the parliamentary game. As far as devoted unionists – Socialists as well as most Christian Democrats – are concerned, the present Germany simply is not their state; it is the state of the others, of big bureaucracy, big business monopolies, big organizations of specialinterest groups, and perhaps – as some might add in conspiratorial whispers – the big hierarchy of the Catholic Church. These »Bigs,« in the unionists’ view, have gradually and methodically installed themselves in the machinery of government and are modeling it to their liking. This feeling need not last forever. Adolf Kummernuss, president of the Industrial Union of Public Service and Transportation Workers, speaking at his union’s convention in the spring of 1955, said: »If one day the function of the liberal-democratic Rechtsstaat should change, so would, 18 Cf. V.[iktor] Agartz’ speech at the 1954 Frankfurt DGB convention, published in: Wirtschaft, Steuerpolitik …; ÖTV chairman [Adolph] Kummernuss’ speech at the 1955 ÖTV convention, reprinted in: Gewerkschaften in Staat und Gesellschaft, May, 1955; and metal union co-chairman [Otto] Brenner’s speech at his convention in September, 1954, published in: Die Aufgaben unserer Gewerkschaft in der gegenwärtigen Situation[, Frankfurt am Main, 1954]. 292 [10.] West German Trade Unions: Their Domestic and Foreign Policies [1957] too, the position of the labor unions within this state.«19 The feeling of the unions that they are facing a governmental structure usurped by »the others« is not in any way a manifestation of militant dissent inspired by the revolutionary image of a different state, a different government, and a different society; it is merely the mild expression of widely-shared reservations about the Bonn Republic’s narrow social, psychological, and territorial basis. This attitude of muted reserve is accompanied by an almost mystical certainty that the future will rectify the congenital weaknesses of the West German State. In spite of an occasional slip into the vernacular of former times, German unions reject as unrealistic any undifferentiated approach to the »bourgeois state,« according to which (assuming the fiction of a homogeneous and united working class) there would be a fundamental change in social and political institutions as a result of labor’s »conquest of political power.« They are convinced that such »conquest,« even if it were successful, would create conditions and problems much worse than the ones confronting the unions today. To this extent the arrangements of a pluralistic democracy predicated on the recognition of the needs of all social groups are accepted as final. Expressing anxieties and apprehensions that are widespread among and deeply felt by the rank and file, union leaders voice grave doubts about whether present boom conditions will go on indefinitely, perpetuated by their own momentum. Nor are they convinced that those now in control of the German economy will be able to ensure industry’s continuous and satisfactory operation. Moreover, they insist that, contrary to government propaganda, the German economic system, even today, is full of privately imposed or publicly decreed restrictive patterns. Not that the union leaders believe in the desirability and practicability of a fully competitive system; they do not even oppose with any degree of consistency the restrictive patterns they decry. In fact, occasionally they themselves advocate measures favorable to restraint of trade, cartelization, and spread of monopolies. The miners union, for example, strives hard to prevent dismemberment of the tight coal-sales organization, on the ground that miners in many marginal mines would lose their livelihood if competitive prices determined the price of coal. Union leaders are not particularly inclined, either, in the present climate of opinion, to overemphasize the demand for transferring major sectors of industry into some form of public ownership; they seem to 19 [Adolph] Kummernuss, op. cit., p. 31. [10.] West German Trade Unions: Their Domestic and Foreign Policies [1957] 293 realize that such a move, besides lacking in popular appeal, would not essentially contribute toward furthering their objectives. But again and again they argue emphatically that a basic pattern of industrial democracy – even on a limited scale – must be established; they urge action to this effect, eloquently pointing to the always latent and now once again manifest abuse of political power which is inherent in the present structure of industry, and to the urgent need of preventing the dangers of a new business slump. As spokesmen for those most directly affected by changes in the level of employment, the unions insist that the system of labor participation in management’s economic decisions, which is now limited to the steel and coal industries, must be extended beyond these to comprise all major industries. In addition, they argue that economic stability requires the establishment of public agencies of economic control – jointly operated by representatives of management, labor, and public – that will have jurisdiction over entire industry groups, and that will supervise these groups and, if need be, correct managerial decisions on the plant level. Union leaders add that monopolistic business, far from conceding these demands, does its utmost to turn the process of reconcentration now in full sway into a powerful tool for undermining and rendering meaningless what little progress in labor participation has been achieved in coal and steel. Management practically no longer objects to labor representatives on boards of directors, for these boards in individual corporations are rapidly losing their importance. On the other hand, the 1956 legislation regulating labor participation in the management of the newly-formed holding company restricts, far more than did the 1951 statute, both the number of enterprises subject to codetermination and, through election procedures, the influence of the union.20 Labor leaders angrily brush aside industry’s contention that there can be no functioning democratic society, nor exercise of labor market functions, unless the principle of private ownership of means of production remains intact, and unless the owners’ responsibility for decisions affecting production and investments remains free of outside interference. Labor’s spokesmen contend that that kind of democratic society has never existed in Germany, and that German industrial management has never at any time displayed a willingness to abide by its rules whenever they 20 For the labor viewpoint, see Erich Pothoff, Zur Geschichte der Montan-Mitbestimmung, Cologne, 1955. 294 [10.] West German Trade Unions: Their Domestic and Foreign Policies [1957] have run counter to the interests of those in control of economic power.21 The age-old antagonism between union and industry, after having subsided for at least part of the first postwar decade, has reappeared. It bears on principles rather than on concrete decisions. However, management and labor co-operation on boards of directors thus far has not given rise to any difficulties. Present boom conditions prevent more than an occasional full-dress flare-up of the basic antagonism; but when a clash does occur, all the bitterness of former days is unleashed, and labor and industry perform their traditional parts. The much-discussed problem of the political strike presented just such an issue. Some political strikes had taken place during the occupation era; these had been directed against the public authorities and, still more, the foreign masters, rather than against the employers. Generally, they were regarded as patriotic demonstrations designed to bring the pitiable conditions of the people to the attention of those in power. Political strikes in the early 1950s were different, however. They were avowedly meant as acts of pressure to introduce, preserve, or extend labor participation in management. Some of the patterns of union participation in the coal and steel industries originally established by the British Military Government were retained under Bonn legislation, partly as a result of the strike threat issued by the unions and supported by a unanimous strike vote taken in the mines and the steel plants. Union and SPD efforts to pass legislation extending the scope of codetermination were frustrated by the government and its parliamentary majority in 1952. This resulted in a political strike in printing, which, however, remained abortive. The latest political strike occurred in 1954; it was a one-day walkout in protest against a statement by industry leader Paul Reusch characterizing a 1951 strike as a successful attempt at blackmail. Neither employers nor the overwhelming majority of the legal fraternity have been willing to acknowledge the ubiquity of pressure politics in a democratic society, and the consequent difficulty of differentiating 21 For discussions of the codetermination problem, see the literature noted in [Clark] Kerr, The Trade Union Movement and the Redistribution of Power in Postwar Germany, in: Quarterly Journal of Economics, November, 1954, p. 522, and Herbert J. Spiro, Codetermination in Germany, in: American Political Science Review, Vol. 48, 1954; see also H.[enry] C.[hristopher] Wallich, Mainsprings of German Revival, New Haven, 1955, p. 309. [10.] West German Trade Unions: Their Domestic and Foreign Policies [1957] 295 between respectable economic activity and illicit political pressure.22 The issue remains in abeyance. Meanwhile, as we shall see below, union attitudes toward rearmament have shown that labor leaders acknowledge the authority of the federal legislature and will not challenge political decisions which have become the law of the land. The unions nonetheless continue to assert that political pressure in favor of broad legislative and political aims, even if it takes the form of political strikes, is as permissible as are the pressure tactics of management, which are no less effective for being applied behind closed doors. The irreconcilable views held by management and labor on the subject of the strike as a political weapon serve as another indication of the fact that, in Germany, political notions revolving around the state as a repressive authority never yielded to nor merged with those conceiving of it as a dynamic expression of community life with ample latitude for divergent social and political forces. Unions in Politics Unions, according to their leaders, are organized for political action; yet these very same leaders would immediately hasten to add that need for political action should not be mistaken for party politics. The distinction made by union leaders between neutrality toward political organizations (though they are never neutral toward communism or fascism) and neutrality toward political goals is of recent, postwar origin. The neutrality toward »political« organizations that is called for by all union charters primarily implies two things: (1) no union organizations shall take a stand on issues involving churches, religious beliefs, educational philosophies, or whatever else may be viewed as having a rela- 22 The legality of the »political strike« is affirmed in R.[ichard] Schmid, Der politische Streik, in: Gewerkschaftliche Monatshefte (hereafter cited as G.M.), January, 1954, p. 1; and F.[ritz] Bauer, Politischer Streik und Strafrecht, in: Juristenzeitung, 1953, p. 65. Schmid’s article aroused a vehement controversy not only because of its content, but also because of Schmid’s job. Many newspapers, members of the legal fraternity, and representatives of industry thought it improper for a president of an appeals court to utter opinions of such a nature. J.[oseph] H. Kaiser, Der politische Streik, Berlin, 1955, thinks of the political strike as »a primitive weapon of self-help.« G.M., May, 1955, p. 326, gives an analysis of a public discussion between the Jesuit union theoretician, Nell-Breuning, and the vice-president of the Bundestag, C.[arlo] Schmid. C. Schmid distinguishes between pressure on the parliament before a decision has been taken and the fact »that the trade-unions have no choice other than to accept a decision of parliament – as they have so far always done.« 296 [10.] West German Trade Unions: Their Domestic and Foreign Policies [1957] tionship to Weltanschauung; (2) unions will not subsidize or otherwise support »political« organizations. However, in contrast to the practice in France, German union officers are not barred from running for political office. On the contrary, the unions want their officers to hold political office so that they can support union demands on whatever political bodies they might be elected to. Political neutrality thus becomes a difficult proposition for unions whose leaders and officers are in politics. There are strong tendencies afoot among both traditionally Socialist and traditionally Christian unionists toward reverting to the Weimar pattern, when all unions were more or less closely affiliated with specific political parties. Christian unionists constantly complain about disregard shown to their interests and personnel claims by the solid majority of SPD-minded unionists. Conversely, the more radical among the Socialists chafe under the DGB leadership’s perennial efforts to ward off everything which might offend the sensitivities of or infringe upon the position awarded the Christian minority. One union intellectual who was interviewed in the course of preparation of the present study saw the Christian wing as an automatic brake that arrested progress whenever the unions were about to take a step forward, but which was immediately released whenever they decided to go into reverse. In the parliament, labor’s interests are the concern only of the SPD and the CDU. These two parties drew about 78 per cent of the total vote cast in Germany’s last federal election. The Social Democratic Party (28.9 per cent of the popular vote and 151 out of 487 Bundestag seats) is the group with the largest membership (over 550,000) and also the group that is the most homogeneous with respect to both traditional outlook and social composition. By and large, it represents the interests of wage and salary earners, the lowerlevel civil servants, and the urban consumers in general. Only occasionally do conflicts arise between the interests of these groups. From time to time, impelled by those who believe that a program favoring the independent middle class would improve the party’s chance of shedding its minority status in the Bundestag, the SPD takes a few halting and generally unrewarding steps in this direction. But those in the party who see the prospects of a broader mass appeal in a more energetic and consistent representation of labor are likely to remain in the majority, as against those who urge that the party should try to appeal to the middle class. [10.] West German Trade Unions: Their Domestic and Foreign Policies [1957] 297 Accordingly, the SPD is apt to uphold the union viewpoint on all major issues. Only in the few instances when organizations equally worthy of support from the SPD’s point of view (such as the DAG and DGB) happen to be in disagreement does the SPD try to steer a neutral course, proffering its good services to both contenders. In view of the SPD’s friendly feeling toward labor, the actual number of union officials among SPD parliamentarians matters less than do problems of adequate co-ordination, division of labor, and selection of qualified spokesmen for key political jobs. If there is, in the SPD, a nucleus of an interest-group that may pursue objectives not in line with union policies, it will be found in the ranks of present and past holders of political offices and government jobs, a group inclined to identify itself with »the state« or »the public order« as against the demands of any particular social group. In a number of instances, the wish to retain certain administrative positions may involve such officeholders in a public policy inimical to union demands. At present, this is, at worst, a problem on the lower level, in the Land administrations and municipalities in which the SPD is still firmly entrenched. The SPD’s semi-permanent opposition status on the federal level has not allowed much opportunity for such conflicts of loyalties, familiar to students of Weimar Germany. The situation is quite different in the CDU-CSU, a loosely-knit federation of divergent interests that is kept together by ideological ties, a substantial share in the sinews of government, and the personality of the party leader. In contrast to its ancestor, the Catholic Center Party of Weimar days, the interdenominational CDU has acquired, all over Germany, a wide electoral following among both urban and rural middle classes, both Protestant and Catholic. Its labor vote, although very large in North Rhine-Westphalia, does not seem to have increased in the same proportion in other regions. While there is reason to assume that wage and salary earners accounted for possibly more than 50 per cent of the CDU’s national vote in the 1953 election, it is not likely that industrial wage earners have ever provided as much as one-quarter of the total CDU vote. This, of course, makes it difficult for CDU union people to get a platform favorable to the unions adopted as official party policy. Labor representation within the CDU-CSU consists of three distinguishable, though often overlapping, groups. There are, first, the officeholders and active union men from DGB-affiliated organizations. In the face of a conflict of loyalties, their allegiance in the past has generally 298 [10.] West German Trade Unions: Their Domestic and Foreign Policies [1957] gone first to the union from which they derived their power and status. Ever since the triumph of Hitlerism, these men have been opposed to every semblance of dual unionism. Therefore, they are in principle opposed to recent tendencies to set up rival Christian unions in various industries. Also, they would think twice before abandoning their jobs and pension claims, as well as those of their followers, for the sake of an uncertain future in a rival Christian union organization. Secondly, there are, among labor’s representatives in the CDU-CSU, full-time politicians who once came from the ranks of the pre-Hitler Christian unions, and who now hold strategic positions within the CDU either as labor experts or as political leaders and organizers. Their standing in the party often depends on the loyalty and response they may expect to evoke in the ranks of Christian unionists. Their attitude toward the prospect of a separate Christian union ranges from reserved to unfriendly. Members of both these first two groups work together in the CDU’s Sozialausschüsse, a skeleton organization which may be called the party’s labor arm. They seek to keep Christian trade-unionists together, to enhance their influence in the unions, and to present labor’s viewpoint to a wider Christian audience. They co-operate with the CDU’s party machine, and they delegate about twelve organizers to the various party districts to take care of the party’s working-class clientele. They distribute 20,000 copies of a newsletter, but the number even of nominal members of the Sozialausschüsse is much smaller. Active membership outside the circle of political and union professionals is restricted to younger people aspiring to a union or a political career. The Sozialausschüsse are more a breeding ground for Catholic labor politics than they are a labor organization. The third group of CDU-CSU labor representatives may be said to include CDU parliamentarians whose main field of endeavor is in the Katholische Arbeiterbewegung (KAB), which is massed chiefly in North Rhine-Westphalia, the Werkvolk, which operates in Bavaria and the Palatinate, and the Christliche Arbeiterjugend. In all three of these Catholic lay organizations, major appointments are church-controlled activities and personnel of these associations for Catholic workers are to some extent church-financed. Membership figures are not very [10.] West German Trade Unions: Their Domestic and Foreign Policies [1957] 299 meaningful, as they include wives and pensioners: for KAB and Werkvolk, together, they may be in the neighborhood of 200,000.23 From the end of the war to 1955, these organizations, which have a halfcentury history of disputes and rivalry with Christian labor unions, performed spiritual, welfare, and political functions, but were not engaged in union-type activities. Yet the recent drive for the establishment of a separate Christian union originated precisely within the ranks of this group. A rival Christian union organization was officially called into being in November, 1955, under the name Christliche Gewerkschaftsbewegung Deutschlands (CGD). However, it met with but little success, and had claimed only slightly more than 20,000 members by the end of 1956. Its recent merger with the Gesamtverband der christlichen Gewerkschaften des Saarlandes (»Christian trade-union federation of the Saar«), whose chairman, Peter Gier, became president of the CGD, has brought the organization an additional 45,000 members, but has, at the same time, accentuated its regional, rather than national, character. There is an important consideration which, from the outset, limits severely the chances of such a rival organization. After 1945, for the first time in recent German history, the long-standing barriers between the German labor movement and the Christian churches seemed to have been lifted. Many causes had contributed to this effect. The common background of hostility to the Third Reich had brought together many of the leading figures of labor and churches; both unionists and churchmen suffered at the hands of the Communists in the Soviet zone; and the decisive turn of the Protestant churches and, at least initially, of the Catholic Church toward emphasis on social responsibility, with the unions’ de-emphasis of doctrinal points in the period after the war, as well as labor’s willingness to lend an ear to the church’s social program – all helped to minimize the area of ideological friction. Churches and labor have co-operated on many occasions, and the unions have not objected to the church’s missionary forays into their ranks. The consolidation of the Adenauer administration and the subsequent more conservative interpretation of Catholic social doctrine by the church authorities undoubtedly lessened the spirit of co-operation between the unions and the Catholic Church. Labor’s coolness toward »political Catholicism« as an attempt to utilize religious issues 23 For more detailed data on the KAB, cf. R.[upert] Breitling, Die Verbände in der Bundesrepublik, Meisenheim, 1955, pp. 153-157. 300 [10.] West German Trade Unions: Their Domestic and Foreign Policies [1957] as a pretext for political proselytizing tended to resuscitate some of the old cleavages. But relations with the Evangelical churches continued to be friendly.24 Protestant Church authorities almost unanimously condemned the establishment of a rival union organization on a religious basis, whereas Catholic authorities were lukewarm and circumspect toward the new venture.25 In the long run, the strategic position of the Christian labor wing, whether it operates within the context of a unified labor movement or as an independent organization, could be appreciably enhanced only under two sets of circumstances: (1) if the present parliamentary majority disintegrated to the point of making Christian labor support a vital problem to the CDU-led government, or (2) if a new majority which would include both SPD and CDU should crystallize and make Christian labor an indispensable bonding factor between the two by virtue of both its labor and religious orientations. This possibility of an SPD- CDU majority has figured prominently in the stand taken by Christian labor politicians of independent stature, such as Jakob Kaiser, Federal Minister for All-German Affairs, or Karl Arnold, Minister President of North Rhine-Westphalia. It did not dispel their profound distrust of experiments in dual unionism. Apparently, preservation of a unified DGB also seems more likely to them to provide steppingstones for a political realignment, if one day it should be deemed desirable or inevitable. Labor’s attempts to find enough supporters in the Bundestag for its legislative programs have only been partially successful. Liaison officers on both the DGB and the industrial union level have worked around the clock, and publicity campaigns of considerable magnitude (including, as in the case of labor’s 1955 »action program,« delivery of copies to all households in the Federal Republic) have been carried through. So far such endeavors have not changed the parliamentary situation: if labor demands concern some question of social policy, such as children’s allowances or a monthly paid rest period for working women, labor support in the ranks of the CDU will gather strength and 24 Jörge Simpfendörfer, Christen und Einheitsgewerkschaft, in: G.M., November, 1955, p. 649. 25 H.[elmut] R. Wagner has analyzed the attitudes of young workers toward religion in his Social and Religious Outlooks of a Young Labor Elite (Monograph No. III, under the project Religion in Germany Today, Vol. 2, Research Division of the New School for Social Research, New York, 1955). This is an exhaustive study based on both interviews and autobiographic material from students of the Frankfurt Akademie der Arbeit. [10.] West German Trade Unions: Their Domestic and Foreign Policies [1957] 301 collect a nucleus of seventy to eighty socially oriented CDU-CSU members. Either they will be strong enough to force an internal group compromise within the CDU-CSU, which, if not completely in line with labor’s demands, will be acceptable to the unions, or, in an extreme case, the measure will be carried through the Bundestag with the help of a split CDU and the 151 solid SPD votes. The same kind of thing may happen in the exceptional case when agricultural and labor interests converge, as they might, for example, on the question of allowing special taxation privileges for co-operatives. However, if the issues concern institutional patterns, such as the organization of labor courts or the question of whether the insured (as under the Weimar Republic) should continue to have a two-thirds majority in the administration of the public health benefit fund, labor support within the CDU invariably dwindles.26 The most important vote on the domestic front during the first Bundestag was that on the labor-management law of 1952, which rejected labor’s demand for extending »codetermination« beyond the coal and steel industries. On this question, only a handful of CDU members either abstained or voted for SPD amendments. The final roll call records one CDU member voting with the SPD and seven CDU abstentions, as against 122 CDU votes for the majority.27 After the vote, the unions conceived the idea of showing their dissatisfaction with the political orientation of the first Bundestag openly by intervening in the September 6, 1953, election with the slogan »Elect a Better Bundestag!« This was as close to electioneering on the part of the SPD as is the Catholic clergy’s habitual support of the CDU-CSU when it asks Catholics to »vote only for a Christian party.« The outcome of the 1953 election was discouraging to the unions: it resulted in a new array of Christian demands for safeguarding the neutrality of the DGB and for giving the Christian minority a firm hold on major positions of power within the Federation.28 However, neither in 1953 nor in the fall of 1955 (when the same demands were reiterated prior to the founding of the CGD) was the DGB leadership (including the Christian unionists in its ranks) prepared to accede to ultimatums. On the other hand, its success in keeping the strength of its Christian rival to a minimum shows that the DGB went to great lengths to satisfy what it considered the bona 26 This was shown in the battle over the law regulating employee representation in government service (cf. Bundestag, 73rd Session, March 17, 1955, p. 4044). 27 Cf. the SPD pamphlet Das Betriebsverfassungsgesetz im Bundestag[, Bonn], 1952. 28 Cf. IG Metall Geschäftsbericht 1952-53, p. 9. 302 [10.] West German Trade Unions: Their Domestic and Foreign Policies [1957] fide claims of Christian unionists, as against the demands emanating from Christian labor politicians outside union ranks. Why have labor’s pressure tactics on parliament and parties not been more successful? There are, first, institutional restrictions. It is alleged in union circles that so-called »labor neutrality« did not permit the unions to finance the SPD to a degree comparable to the support given the CDU and other middle-class parties by industry. Under the system prevailing during the Weimar period, when election time came around, the ADGB forwarded to the SPD a contribution significant enough to cover campaign expenditures, so that membership dues in the party were left available for the regular cost of running the party machine. But in 1953 union organizations did not contribute anything directly toward financing the 3.5 million marks which, according to the SPD treasurer, went into the party’s federal election campaign.29 Individual union officers as party members (who regularly pay above-average membership dues according to income) almost certainly contributed to election funds. The union organization as such, however, had nothing to do with that effort. There was some indirect help from union quarters. The DGB contributed the above-mentioned slogan: »Elect a Better Bundestag!« A struggling SPD publishing house here or there may have received some general institutional advertising or some liberal advance on printing orders. A particularly enterprising union laboriously compiled a questionnaire which it sent to all candidates; it asked them their stand on specific issues related to union demands, and publicized both the positive and the negative answers; but it did not dare, in the face of official labor neutrality, to contribute to the campaign fund of the candidates who gave the right answers. Whatever help labor may have given the SPD was in the form of indirect activity engaged in by the unions themselves, rather than in contributions to the party for campaign purposes. This at best half-hearted and indirect effort, always undertaken with a furtive glance at the neutrality pledge, put both the unions and the SPD at a distinct disadvantage as compared to the CDU and right-wing parties that were liberally financed by industry. The disproportion will probably be still greater in the future, because the second Bundestag has made political contributions tax-deductible. It is this measure that has led SPD and unions to demand repeatedly that publicity be given to party financing in accordance with the requirements of the Basic Law of the Bonn Republic. To 29 Parteitag Berlin 1954, SPD Protokoll, p. 219. [10.] West German Trade Unions: Their Domestic and Foreign Policies [1957] 303 date, such information has been made public on a purely voluntary basis only by the SPD. But even in the unlikely event that party financing should be subjected to effective political control, the unions’ ability to influence the minds of the voters would scarcely be equal to that of the industrial community. This then is not a question of equality of conditions under which labor and industry operate; it is rather a question of presentation and audience receptiveness. The unions spend a considerable amount of money, probably close to 5 per cent of their total income, on publications. Every industrial union brings out a periodical, which is furnished free to all members. These sheets, however, share the ills that afflict Welt der Arbeit, the official weekly publication of the DGB.30 Addressed to all organized workers and their families (some twenty-five million people), they constitute official literature. They are sometimes ponderously written and are given to complaints, exhortations, and indignation; and they often offer narrow, technically conceived social, economic, and legal analyses of conditions, requirements, and achievements. These sheets, therefore, litter the factory floor; they are no match either for the slick plant magazine that weaves the management viewpoint into stories of a happy industrial community, or for the spurious communist plant newspapers, equally interlacing the goals of the Communist Party with matters of interest to the individual worker on a given job. Recently, however, union locals and factory groups have begun to issue plant labor papers in an effort to compete with these other influences. Workers, along with the rest of the community, tend to go in for light reading; hence the stupendous sales of all types of popular magazines. The more serious general circulation publications, whether local, provincial, or national, follow, by and large, a liberal policy in their political comments. Trying to present the facts objectively, most of them give a more or less impartial coverage to labor news. However, comment and analysis on labor and related economic issues is quite a different story; most of them are more sympathetic to industry than to labor.31 Some of the authoritative German dailies and weeklies had initially been financed by industry. Most of the dailies with a circulation 30 Welt der Arbeit, which, unlike most of the other periodicals, is not given away free, is a heavily subsidized paper with a circulation of about one hundred thousand. 31 For a measured view on the state of the German press, see A.[lfred] Grosser, The Colossus Again: West Germany from Defeat to Rearmament, New York, 1955, p. 175. 304 [10.] West German Trade Unions: Their Domestic and Foreign Policies [1957] below 150,000 are closely dependent on the continued favor of both local and institutional advertisers; they shy away from controversial issues. A small number of newspapers close to the SPD, a few of which are popularly written and have a large circulation, are in no position to redress the balance on the national scale. Though the unions could easily afford to do more than they are now doing, they so far have not succeeded either in launching a popular magazine reflecting their viewpoint along with the necessary number of pictures of scantily-clad females, or in establishing a journal of opinion qualified to compete with those which present the views of the industrial community. Moreover, at least as long as prosperity lasts, the coincidence of labor’s and industry’s interests under a system of liberal economy is widely accepted; the editorial skill which would sort out the discrepancy between union and industry viewpoints in a non-doctrinaire way is simply not now available to the unions. While the political neutrality formula lasts, the unions will be less able to help their political friends than is industry. However, labor is not barred, except by lack of initiative and talent, from any effective means of communication. Its appeal is simply not broad enough to overcome the public’s (even the union public’s) preference for commercial news outlets, whose impartiality of judgment in labor and related issues is limited by financial dependence or expectation of future gain. The Worker and His Union A poll was recently taken among some working-class youths in Hamburg, asking them to define their understanding of the term »proletariat.« Sixty-seven per cent of the male and 80 per cent of the female interviewees were unable to relate the word to anything whatsoever; 7 and 3 per cent, respectively, thought it to mean »worker«; 12 and 4 per cent thought it meant something degrading; and only 3 and 1 per cent, respectively, related it to traditional class concepts.32 Though the results might vary somewhat with older age groups, the phenomenon remains the same, as might be seen from the experience of trade-union organizers at traditional May Day festivals; not only are they very poorly attended, but those who do attend have difficulty understanding what they symbolize. Those who organize them, old-timers of the German 32 H.[einz] K. Lüth, U.[lrich] Lohmar, and R.[udolf] Tartler, Arbeiterjugend gestern und heute, Heidelberg, 1955, p. 346. [10.] West German Trade Unions: Their Domestic and Foreign Policies [1957] 305 labor movement, are always relieved when the day approaches its close. All this confirms a state of affairs apparent during recent years.33 Workers in general have ceased to consider themselves a specific class with a specific mission. This does not mean that caste distinctions have disappeared, especially between manual and white-collar workers. But these distinctions no longer congeal into total political ideologies. Many factors have contributed to this. The prosperity of the fifties, while multiplying group claims, has not been a favorable soil for the rebuilding of class ideologies. The experience of East Germany, known to all and personally lived through by many, has had a similar effect. Memories of Weimar days are dim and, at best, confused. Only 18 per cent of today’s union members belonged to unions in 1933. The good old times, when socialism still attracted the minds and hearts of the members, may still live in the memories of the old-timers, but they live only there. The bureaucratic patterns of present-day unionism, with their inevitable concomitant of low rank-and-file interest in union affairs, may compare unfavorably in their eyes with the situation during the Weimar period. However, severance of ties between unions and political parties has lessened the chance for the re-emergence of a militant image of the history and tradition of German working-class organization in the minds of the rank-and-filers. This devaluation or sheer absence of tradition is a contributing cause to the workers’ concentration on the concrete situation of the day, and their tendency to interpret their situation in strictly personal terms. Marxist critics dub this state of affairs the Verbürgerlichung (»middleclass mental set«), but in applying this term to the workers, they presuppose a class-consciousness on the part of the workers – an awareness of an alternative and better order and a need on their part to dissociate their claims from those of other groups by way of an elaborate theory – which simply does not exist. The workers’ attempts to do the best they can under prevailing circumstances, which is characteristic of other social groups as well, may contain an element of resignation, but 33 For examples of recent interpretations of the state of mind and job attitudes of German workers, see Karl Bednarik, Der junge Arbeiter von heute, Stuttgart, 1953; Carl Jantke, Bergmann und Zeche, die sozialen Verhältnisse einer Schachtanlage des nördlichen Ruhrgebietes in der Sicht der Bergleute, Tübingen, 1953; and Th.[eo] Pirker et al., Arbeiter, Management, Mitbestimmung, Stuttgart and Düsseldorf, 1955. See also Betriebsklima, eine industriesoziologische Untersuchung im Mannesmann Bereich (hereafter cited as Mannesmann), mimeographed version, Frankfurt, 1955. 306 [10.] West German Trade Unions: Their Domestic and Foreign Policies [1957] it scarcely carries the germs of a systematic attempt to set oneself apart from the rest of the community. Resignation and complaints concern concrete working conditions. The workers often express these with a certain feeling of helplessness, of being exposed to the dictates of anonymous persons and processes, whose workings remain mysterious and beyond their reach. The tendency prevails to translate remote and unintelligible processes and command structures into proximate and approachable ones; problems revolving around working conditions in relation to authorities within reach are tackled on a concrete, personalized level. Improvements are visualized in terms of personal standing; widening or narrowing possibilities are seen within the present organization of work. Satisfaction and dissatisfaction with wages are related to a colleague’s remuneration rather than to general principles or abstract standards. The workers’ disillusionment with the poor results of codetermination schemes does not derive from the failure, obvious by now, to shift power relations between management and the unions, but from the fact that the hierarchical structure of the shop and the worker’s daily work experience have been but little affected by the attempts.34 The complex structure of authority faced by the individual at work includes management, works-council, and the union. From the viewpoint of the worker, none of these is either completely inimical or unreservedly friendly. To a varying degree, the actions of all of them confine his freedom, but they also contribute to his well-being. Two of these authorities, management and the works-council, often appear to the worker as complementary rather than competing institutions. Management provides the direction and the frame of his daily work; details and possible adaptation of his interests to those of the shop are determined by negotiations between management and workscouncil.35 Yet the works-councils, and especially those in the socalled »codetermination« plants of the coal and steel industries, are plant- rather than union-oriented. With the management of the plant, the works-council debates problems of job description and individual performance which determine the actual content of the pay envelope within the wide and loose framework of collective agreements. The manifold voluntary social services which German industry prefers to higher wages, and which also help to lower corporation taxes, remain 34 Cf. [Theo] Pirker et al., op. cit., p. 330; and Mannesmann, pp. 207. 35 Cf. ibid., pp. 345-436, and Mannesmann, pp. 287-369. [10.] West German Trade Unions: Their Domestic and Foreign Policies [1957] 307 within the province of management and, much to the discomfiture of the union, outside the sphere of the union-negotiated contract. The works-council, however, may have a say in the details of the matter. The works-council becomes a harmonizing agency, a sort of buffer between management and the worker, rather than an organ which takes an initiative of its own. That is why the worker will remember a favorable measure initiated by the management more often than a plan submitted by the works-council.36 Wherever codetermination privileges bring members of the workscouncil still more closely together with management, by virtue of statutory representation on the board of directors, a new stratum of industrial functionaries, to some extent sharing management prerogatives, makes its appearance. The sphere of management may thus tend to include a privileged upper stratum of the working class.37 To what extent such privileged groups can be effectively controlled by their constituents, the workers, is a matter of conjecture. Workers’ complaints about lack of information from the full-time member of the workscouncil are frequent.38 The possibility of exercising control over elected officers is limited. The workers can hardly do more than refuse to renew the officers’ mandates when they come up for re-election at the biennial works-council elections. They have made frequent use of this prerogative in recent years; the turnover among works-council members has been heavy.39 Within this authority structure, the union has come to hold the last and the most uncertain place. Of the elements involved, it is the only one that does not operate within the plant. Union efforts to remedy this shortcoming by invading management’s sphere have left but few marks. In the coal and steel industries, there are, of course, the unionnominated »labor directors,« a function that corresponds closely to that of vice-president in charge of labor relations in an American corporation. But since the unions have not succeeded in establishing industry-wide bodies to co-ordinate this participation in management, they have lost 36 Mannesmann, pp. 134 and 135. 37 Cf. [Theo] Pirker et al., Arbeiter, Management, Mitbestimmung, Stuttgart and Düsseldorf, 1955, pp. 392 and 422. 38 Ibid., p. 424; Mannesmann, pp. 255. 39 Within the jurisdiction of the metal workers union, 43.8 per cent of those elected to the works-councils in 1953, and 43.9 per cent of those elected in 1955, were new members (cf. Gewerkschafter, 1955, No. 8, p. 38). 308 [10.] West German Trade Unions: Their Domestic and Foreign Policies [1957] all hold over their nominees. From the workers’ viewpoint, the labor director is just another member of the upper hierarchy. Though he may be better known to the workers than are other members of management, few of the workers ever have direct contact with him. Lately, union spokesmen have gone out of their way to say that this new managerial element, which has risen from its ranks, should be regarded as representing management rather than the union.40 There are also, as we have seen, union members on the boards of directors of corporations. However, under the 1952 labor-management law (Betriebsverfassungsgesetz) applicable to the majority of enterprises other than coal and steel, only few of the union representatives on the boards of directors come from outside the plants. Within the narrow confines in which the worker may choose between a union officeholder and a fellow worker, he prefers to entrust his mandate on the board of directors to a man from the shop. By 1954, of 116 directors’ seats in the metal industry which the law permitted to union nominees not on the payroll of the corporation affected, only 37 had actually gone to outsiders.41 It is doubtful whether this practice is likely to contribute to a more effective representation of the workers’ interests; but it does at least permit the chosen rank-and-filers to add to their wages the handsome remuneration that frequently goes with the director’s seat. Another avenue of establishing contact with the affairs of the individual enterprise looks more promising. The unions see to it that union members in every individual shop elect union shop delegates. Unlike the works-council elections, this is not a public election, but generally an informal affair regulated by the bylaws of the individual unions. The delegate gives the unionized worker the feeling of having a person to turn to with his personal difficulties; the delegate will represent the worker both on the works-council and to management. The workscouncil – if its members care to be re-elected – usually will prefer not to turn down requests insisted upon by the union delegates. At the same time, the shop delegate, who has no legal standing so far as management is concerned, will have to rely more closely on the support of the union than the works-council does. The delegate serves as a link between the factory worker and the union. To what extent this voluntary institution becomes an important factor in the daily life of the 40 Cf. V.[iktor] Agartz, Wirtschaft[s-] und Steuerpolitik[, Frankfurt am Main, 1954], p. 12, and [Theo] Pirker et al., Arbeiter, Management, Mitbestimmung, Stuttgart and Düsseldorf, 1955, p. 419. 41 Geschäftsbericht Metall 1952-53, p. 120. [10.] West German Trade Unions: Their Domestic and Foreign Policies [1957] 309 workers depends on both the energy of the local union officials and the intensity of interest among the workers themselves.42 To some extent the works-council, shop delegates, and lower-level supervisors compete with each other for the confidence of the worker. The latter’s closeness to or estrangement from the union or the works-council is indicated by how often he turns for advice or information to the shop delegate, the member of the council, or his immediate supervisors.43 The question has sometimes been raised why workers adhere to unions. Union benefits, membership as a precondition for a desirable job, family tradition, antagonism to management practices, or simply the fact that the unions are regarded as representatives of the workingman all figured in the answers.44 It might be argued that many of these reasons are weaker than they once were in the light of the present generation’s distrust of ideologies, and its rational calculation of its interests; but there remain the closely interrelated problems of solidarity and anxiety if present jobs and good times should vanish. Recent studies have shown not only that job security is the most important determinant in the worker’s attitude toward his job, but also that the feeling of job insecurity is more widespread among younger workers than among old-timers.45 This does not imply that the worker specifically expects the union to help him stay on the job; he knows that this, apart from seniority, will be determined by his standing within the factory organization. His joining is the outcome of a much more primitive and undifferentiated feeling. Whatever the future may bring will be easier to face without the additional hardship of isolation. What permits the unions to retain a place, however ill-defined, in the workers’ system of allegiance is this unspecified feeling of solidarity against the possibility of an uncertain future, rather than the concrete objectives advocated or the union movement’s practical successes. The unions’ chance of commanding obedience among their members has been greatest whenever the issue at stake involved pure questions of political and organizational power. They were able to mobilize the 42 For the union viewpoint on relations between shop delegates and works-councils, cf. [Christoph] Georgi, Gewerkschaft und Betrieb, in: G.M., November, 1955, pp. 660-663. 43 Mannesmann, p. 115. 44 A.[nneliese] Mausolff, Gewerkschaft und Betriebsrat im Urteil der Arbeitnehmer, Darmstadt, 1952, p. 98; a youth sample is given in [Heinz K.] Lüth et al., Arbeiterjugend gestern und heute, Heidelberg, 1955, p. 348. 45 [Theo] Pirker et al., Arbeiter, Management, Mitbestimmung, Stuttgart and Düsseldorf, 1955, p. 267; Mannesmann, p. 71. 310 [10.] West German Trade Unions: Their Domestic and Foreign Policies [1957] workers for a program of codetermination, which, as the employers pointed out, was neither well understood nor always approved by the workers. One of the reasons was that the unions’ authority remained unimpaired in this particular field, since works-councils and workers agree that political questions can be solved only on a higher level. Moreover, the immediate stake of the worker in a political issue is somewhat smaller than it is in a wage dispute. Any political strike, since it is on a wider front, is not likely to last as long as a strike for higher pay. A political strike does not endanger the worker’s labor contract; one way or another, it is resolved on the governmental level. Allegiance to the more remote union organization hinges on the attitudes of groups that have first claim on the worker’s loyalties. Existing precedents make uncertain, for example, the extent to which a union can rely on worker allegiance in a wage dispute if an agreement over the issue has been reached between management, works-council, and shop delegate which the union has not approved. Not only have there been instances when a union’s attempt to carry on a Land-wide strike has met with only partial success, but also a number of wildcat strikes in individual plants were conducted with the approval of the workscouncil against the express wishes of the union involved. On the other hand, it should be pointed out that the workers’ response to the union campaign for a shorter work week was both positive and disciplined – though it was not enthusiastic, since it implied possible loss of cherished overtime pay. In the long and bitter Schleswig-Holstein metal workers strike of 1956-1957, the rank and file was less prepared to make concessions than was the union management. When a new works-council is elected in an individual plant, the union’s influence in that plant increases if the incoming works-council members are all unionized. While, in general, the unions still carry most of the works-council seats, the number of nonunion works-council members has recently been on the increase: between 1953 and 1955, it rose from 19.6 per cent to 21.4 per cent in industries that had contracts with the metal workers union.46 As works-council members are not elected according to political preference, their political affiliations are not always known; it may be assumed that 40 to 50 per cent are close to the SPD. However, recent increases in members without known political affiliation indicate a certain increase in communist strength more clearly than do some of the spectacular victories of avowed Communists, since Communists often go out of their way to describe them- 46 Cf. Gewerkschafter, 1955, No. 8, p. 38. [10.] West German Trade Unions: Their Domestic and Foreign Policies [1957] 311 selves as politically unaffiliated. A Communist’s chances of being elected to the works-council depend on his and his noncommunist predecessor’s personal qualities, rather than on his politics. There is evidence to show that workers try to distinguish between an individual’s politics and his fitness for a works-council job.47 There have been cases when the entire Communist Party, in a particular locality, drew fewer votes in a political election than did a single communist candidate for works-council in a local factory election. To the union, however, the election of a Communist, even though he be a union member in good standing, means that its position on the factory level is weakened and that a competing center of authority has begun to operate.48 Prosperity, the decline of labor militancy, concentration on personal pursuits, and the rise of the plant-oriented works-council as the focal point of the laboring man’s orientation in industrial relations have all loosened the workers’ ties to the union. So far, there are few signs to indicate that the beginning of manpower shortages, and the tactical advantages derived therefrom by the unions, will reverse the present situation and enhance union influence. An intelligent union officer recently called the German trade-unions »a fleet in being«; that is, it is not the present activities of the unions, but expectations of their possible radius of action under changed economic circumstances, that count with the worker. Prosperity may continue; and paternalism, local understandings on the working level, and some union prodding may go on making for an economic pattern acceptable to labor. But if prosperity should not last, or if an economy bursting at the seams and threatened by inflation should produce acute problems of allocating the social product, then the worker may present his draft on the union. The decisive trial of German labor organizations lies in the future. The patterns which have developed during the last decade may not persist; they may even cease to be meaningful. Foreign Policy: The Status Quo Neither the DGB nor the industrial union leadership follows closely the day-to-day operations of foreign policy. Nor is there much membership 47 Cf. S. A. Elten, Die vielbeachtete Betriebsratwahl in der Westfalenhütte, Stuttgarter Zeitung, December 9, 1955. 48 The recent ban of the Communist Party does not change this situation essentially. If a local Communist, running as an independent, has managed to retain the confidence of the workers, he will, as a rule, be re-elected. 312 [10.] West German Trade Unions: Their Domestic and Foreign Policies [1957] pressure on them to take a definite stand on most issues of foreign policy. In some few fields, it is true, the DGB and the industrial unions have developed definite policies. Even in the absence of pressure from the membership, they supported the stand of the German parties in the Saar, which aimed at the defeat of the Saar statute. During the Böckler era, the DGB, with the full consent of the industrial unions, also supported Adenauer’s Western integration policies, especially the Petersberg Agreement between Bonn and the Western allies in 1949 and, later on, the setting up and implementation of the Coal- Steel Community (CSC). A number of reasons made such support possible at that time in the face of SPD opposition. Böckler’s unquestioned authority was a prime factor. Secondly, the matters under negotiation were complex, and they involved no immediate disadvantage to the social and economic situation of the workers. Thirdly, in return for labor support on these issues, the government granted a number of domestic advantages to the unions. Labor’s stand, therefore, aroused some token opposition only among those unionists who at that time felt particularly close to the policies of the late SPD leader Kurt Schumacher. In spite of recent changes in the atmosphere surrounding governmentunion relations, the DGB and especially the two unions most immediately concerned – the metal workers and the miners – have continued to support the CSC. They have done so in spite of some misgivings resulting either from insufficient consideration of the workers’ interests by the Community’s international authorities, or from the special concern of the miners unions over the effect of CSC policies on the continued operation of a unified German coal-sales organization.49 Together with other unions affiliated with the European regional organization of the ICFTU, German labor has recently raised its voice to revive the lagging progress of European integration. It has requested the extension of European integration to new fields, particularly transportation, electric power, and atomic energy.50 And since the Social Democratic Party also has now come to share these viewpoints, German labor is unanimous in its stand for a policy of speedy and maxi- 49 Geschäftsbericht Metall 1952-53, Frankfurt, pp. 70-76. Cf. Bergbauindustrie, August 20, 1955, for the resolution adopted at the August, 1955, convention of the miners union. 50 Cf. resolution reprinted in Bergbauindustrie, September 10, 1955. [10.] West German Trade Unions: Their Domestic and Foreign Policies [1957] 313 mum European integration.51 It has therefore been able to become a positive (rather than a retarding) force in this field, in contrast to tendencies presently observable in the international industrial community and among the governments concerned. The current rearmament debate in Germany has, for the first time, shifted the locus of discussion of broad and closely interconnected national and international problems from the level of the political and public-opinion specialist to that of the general population. The union opponents of rearmament have had, from the very beginning, two definite advantages in the debate: the (1) lack of enthusiasm for, and often the expressed opposition to, rearmament on the part of minor officials and union members in general; and (2) the apparent unwillingness, or inability, of the government to follow precedent by offering labor domestic concessions in return for its co-operation in the foreign policy field. Therefore, when the top DGB leaders, Fette and vom Hoff, nevertheless tried to throw union support to the side of the administration, a crisis of confidence arose, which led, among other things, to a change in leadership at the 1952 DGB convention in Berlin. The slightly reshuffled leadership under Walter Freitag, exposed as it was to a variety of different pressures, tried its best to straddle the issue. It insisted that rearmament was a purely political issue, which therefore came under the exclusive jurisdiction of the political parties. In spite of the militant temper of the membership against rearmament, the resolution on the issue that was originally submitted to the 1954 DGB convention in Frankfurt was couched in vague terms; it gave vent to prevailing moods and unspecified fears, but did not take a definite stand in opposition to administration policies. The resolution did take a stand against competitive rearmament; it also emphasized the threat implicit in the poverty and social injustice existing in many parts of the world, and the need for German unification as a precondition for world peace. It proclaimed the urgent need and the union’s readiness to take a stand against all threats to democracy. The resolution ended with a statement that neither cannons nor tank divisions could protect freedom unless social justice and labor participation in the social and economic process first created a popular readiness to protect it. But, after only a very short and perfunctory discussion, this resolution was rejected, and a supplementary one was adopted almost unani- 51 Cf. speech of SPD member [Herbert] Wehner in: Verhandlungen der gemeinsamen Versammlung, Europäische Gemeinschaft für Kohle und Stahl, No. 11, June 23, 1955, p. 339. 314 [10.] West German Trade Unions: Their Domestic and Foreign Policies [1957] mously. The substitute was to some extent literally lifted from the unanimously adopted text of the DGB youth conference that preceded the convention, and was circulated on the convention floor in advance of the vote. It gave vent to fears that the London Agreements on EDC were tantamount to committing Germany to participation in a system of power pacts, thus endangering both the relaxation of international tensions and the possibility of reunification. On the domestic scene, the new resolution argued, such a system would make for a rebirth of militarism, which would signify the end of German working-class efforts to create political, social, and economic democracy. The Frankfurt resolution did not go along with the outright rejection of rearmament that was voted by the youth conference, however. Its final paragraph, as proposed by Otto Brenner, co-chairman of the metal workers union, was patterned after the corresponding resolution that the SPD adopted at its Berlin convention that same summer. This paragraph put the DGB convention on record as opposed to »any rearmament contribution so long as all possibilities for negotiation have not been exhausted with the goal of obtaining international reconciliation, and so long as the unity of Germany can not be obtained.«52 Identical, or very similar, resolutions were adopted also by subsequent industrial union conventions. In the wake of these resolutions, the DGB, under the leadership of its vice-chairman, Georg Reuter, also participated »unofficially« in the Paulskirche Manifesto of the spring of 1955. (The Paulskirche meeting was followed up by mass meetings throughout Germany under the joint auspices of SPD, DGB, and various church-connected groups.) This was a proclamation that was signed, among others, by all industrial union chairmen, by the DGB district chairmen (except for Scharnowski from Berlin), and by the SPD leaders. The manifesto demanded speedy reunification through negotiation rather than through a policy of military integration with the West. The DGB, in such official utterances, speaks for a multitude of varying attitudes, personalities, and groups in its ranks. This variety of opinion came into the open during the SPD convention that preceded the DGB meeting at Frankfurt. 52 For text of resolution and summary of debate, see Welt der Arbeit, October 10, 1954; for the SPD rearmament debate of June, 1954, see Parteitag Berlin [1954, SPD Protokoll], pp. 71-148. [10.] West German Trade Unions: Their Domestic and Foreign Policies [1957] 315 No separate trade-union attitude exists toward the closely connected issues of rearmament, unification, and foreign policy. The trade-union official, the active works-council member, or the shop delegate will pick up his arguments in the general public discussion, or, more probably, in the discussions of those questions that take place within the ranks of the SPD. The variety of views that characterizes these discussions also dominates internal union attitudes, be it on the question of the enforced pacifism of the hydrogen age, on the absolute priority of reunification over any other consideration, on the priority of U.S. protection and the consequent need for rearmament, or on the purely domestic question of the danger of a new militarism. Among members of the older generation, the Weimar parallel is of decisive importance for the question of a German contribution to the defense of Western Europe. In their opinion, the situation, in which military protection is furnished by the Western allies and the civilian establishment is run by the German authorities, provides the most convenient device for handling both foreign and domestic problems. This attitude is rarely voiced openly, partly because it is believed to go counter to still-ingrained national traditions of sovereignty and, more importantly, because under prevailing circumstances it might be considered, at least by unfriendly observers, as an acknowledgment of the semi finality of German partition. Yet a number of German trade-union leaders will often say that »German sovereignty has no meaning«; this remark expresses their attitude exactly. German rearmament, they fear, would do away with the rather satisfactory division of labor between Western military forces and autonomous German government, which not only has prevented war in Europe for ten years, but which has also, in their opinion, created the conditions for domestic stability and internal democratic development. According to this viewpoint, establishment of a German military force now would be premature by years, if not by decades. As DGB Vice- Chairman Georg Reuter – among others interviewed – expressed it, such an establishment would »destroy the chances of a democratic development in Germany.« The older generation of union leaders is almost unanimous in believing that present institutions would not be able to cope with the job of organizing an army under effective civilian control. They fear that, as previously, the army, possibly in conjunction with other domestic political forces, might subvert the political regime and deprive the working class of its legitimate share in the government setup, as happened during the Weimar period. None of those inter- 316 [10.] West German Trade Unions: Their Domestic and Foreign Policies [1957] viewed recognized the crucial difference between Weimar and Bonn: the preponderant role of the military under the Weimar Republic derived largely from the polarization of domestic political forces and the consequent failure of the parliamentary regime. But since there is not, in present-day Germany, either a »radical left« or a »militant right,« and since there prevails a general lack of intense political interest, it is not likely that the Weimar experience can be repeated under the conditions of the Bonn establishment. Recurrent assertions that a German army would contribute little of military value, now that the two great powers are thought by many to have achieved equality in nuclear weapons, reinforce domestic labor opposition to rearmament. But since this opposition has existed ever since the early fifties – before the Soviet Union had demonstrated an atomic capability – the argument from nuclear parity at best only adds support to already established opinions. This almost universal revulsion against rearmament on labor’s part does not, however, take the form of open resistance to, or defiance of, measures to implement rearmament. Neither the temperament of the rank and file nor the attitudes or plans of the leaders lend themselves to such an interpretation. The unanimous opposition rather signifies that, as was the case under the Weimar Republic, German labor will, on the whole, remain on the sidelines when the army build-up takes place. The present political configuration of the Bonn government will facilitate pursuit of such a noncommittal policy on the part of labor. The SPD is excluded from the cabinet, and the unions are neither emotionally nor politically bound by the presence in the cabinet of some of their former colleagues. Thus, no question of divided loyalty or policy conflict is likely to plague labor, as the rank and file of the SPD and the unions were plagued in 1929, for example, at the height of the parliamentary debate over the building of the so-called »Battleship A.« But few labor people will openly counsel defiance of induction orders. The argument that almost certainly will carry the day is that the unions, as law-abiding organizations, will have to respect the laws voted by the duly-elected legislative assembly. Adolf Kummernuss, the chairman of the public works union, has several times said that failure to obey the measures taken in pursuance of such legislation might lead to seizure of trade-union headquarters. His statement seems characteristic in two ways: it shows both the union leaders’ concern to avoid a head-on collision with the authorities and the essentially negative and grudging basis on which their obedience to the government rests. [10.] West German Trade Unions: Their Domestic and Foreign Policies [1957] 317 Attempts have been made, by both reformist and radical groups within the unions, to have labor play more than a passive role in rearmament, and such attempts are likely to continue. There is a smattering of union leaders on all levels who would have wanted to participate in the officers’ selection committee and who want to help with recruiting efforts and administrative implementation of the rearmament program in general, if only to prevent repetition of the Weimar experience. The whitecollar DAG has gone so far as to allow one of its representatives to sit on the officers’ selection committee. But both the complexion of the present administration and the fear that a negative rank-and-file reaction may occur and may be exploited by the Communists are likely to keep collaboration attempts within narrow confines. At the other end of the spectrum are some more radical, younger functionaries and a few union-connected intellectuals, who see in the rearmament issue a chance to combat the prevailing lethargy among workers and to reawaken something of the fighting spirit of former times. According to this group, all possibilities of widening opposition to rearmament should be exploited to the limit. They argue that the ambiguous formula of the Frankfurt resolution, the participation of union leaders in the Paulskirche movement, and the resolutions adopted at the recent textile- and mine-workers convention to grant legal aid to conscientious objectors are all to be interpreted as pointing to a more active opposition to rearmament. In this way, they try to make the best of both the present situation and the willingness of the leadership to consent under pressure to adoption of some measure of radical phraseology in convention resolutions. Both those who favor more active participation in rearmament, however, and those who urge stronger opposition to it know quite well that DGB leadership will not allow itself to be pushed very far in either direction. There is little prospect that either the DGB-affiliated unions or the DAG will swerve from their somewhat ambiguous line. They are likely to continue asserting that questions pertaining to army matters are of a political nature and therefore outside their jurisdiction. This withdrawal from political responsibility, however, is not likely to prevent the unions (particularly their most uncompromisingly antirearmament youth groups) from being constantly on the lookout to see that labor’s social and economic interests are safeguarded during the process of rearmament. There will be technical, though not political, consultations with the government. To the extent that labor’s position is not sufficiently taken into consideration, lateral attacks on the rearma- 318 [10.] West German Trade Unions: Their Domestic and Foreign Policies [1957] ment program on purely social and economic grounds may be the order of the day. This policy of semi-abstentionism – rather than of outright opposition – corresponds rather closely to the frame of mind of the majority of union members. It also parallels closely the line taken by the SPD on the occasion of the March, 1956, Bundestag votes on the military questions. The great majority of the SPD members voted for the changes in the Basic Law necessary for the organization of the federal army, but then they voted against the Soldier’s Law, designed to implement the new military organization, because they saw in it »a link in the chain leading to the organization of two German armies, integrated into mutually hostile military blocs.«53 Such policies, however, will not prevent the union members from reaping whatever economic benefits the continuation of the present boom may still hold in store for them. Nor do these policies imply a conflict between union and national loyalties. Yet the union attitude gives cautious support and expression to a vague but persistent feeling of dissatisfaction with the military policies of the administration. We have seen that labor’s attitude toward a new German army is determined largely by concern with the domestic implications of rearmament. It is grounded, further, on the widespread conviction that there exists no danger of a Soviet military attack against Western Europe in the foreseeable future. Sometimes this conviction is based on arguments drawn from Russia’s failure to attack shortly after the war, in the middle forties, when her clear superiority in ground troops would have made a conquest of continental Europe relatively easy. But the argument for the unlikelihood of a Russian attack derives its strongest support from a widespread assumption about the nature of the Soviet opponent. Communism is viewed not as a system intent on military conquest, but as an alternative social system which feeds primarily on the failures and incapacities of the capitalist powers, and uses military force only coincidentally or as a last resort. The Soviet Union is believed unlikely to resort to force because, unlike Hitler, it is seen as calculating its risks rather closely before engaging in any type of action. Those who thus see the Soviet Union as primarily a competing social system argue that it can not be meaningfully opposed by a display of 53 Cf. F.[ritz] Erler’s official explanation of the SPD vote on the Soldier’s Law (132nd session of the Second Bundestag, March 6, 1955) in: Das Parlament, March 14, 1956, p. 10. [10.] West German Trade Unions: Their Domestic and Foreign Policies [1957] 319 military force. Official union arguments that emphasize the element of social competition between the West and the East are accepted by all unionists. Even those who admit the need for some sort of military force, such as an enlarged border-police organization to counteract the East German Volkspolizei, still put the emphasis on the element of social competition between the two systems. Obviously, this belief fits neatly the propaganda needs of a group that feels itself excluded from political power. It uses the prospect of a largely nonmilitary East-West competition to cajole other domestic groups into supporting social and economic measures that will increase the chances of the German social system to emerge as superior to that of the East. This tendency of labor to allow its domestic concerns to determine its views on military and foreign policy issues is strengthened by the universally shared belief that the United States is bound to maintain military – or, at least, air – forces in Europe or North Africa as a means of guaranteeing its own security; since America will carry the defense burden, domestic issues remain the really crucial ones for labor to concern itself with. There is little concern with the question of whether this American military establishment will operate with the help of German facilities and supporting troops. Many would clearly prefer to see it based farther West than Germany. Some believe that Allied troops and facilities might be withdrawn from West Germany without impairing their deterrent function, relieving the Federal Republic of direct participation in the Atlantic system while at the same time guaranteeing continued U.S. protection against the possibility of Soviet aggression. In this way, it is believed, it would be easier for the Federal Republic to seek agreement with Russia on some form of unification, while at the same time enjoying the unsolicited, but effective, protection of the United States. The dual assumption that there is no Soviet military threat and that the United States will continue to guarantee the safety of Europe in any case dispenses, according to this view, with the need for the Germans to decide on active participation in Western defense. Military and foreign problems can be largely considered in the light of their domestic implications. Moreover, it is believed, the continued presence of American power in Europe or North Africa will facilitate the envisioned social competition between East and West by providing some guarantee that the Soviet Union will not break the rules of the competitive game. It is clear that this attitude toward issues of foreign policy stands or falls with the assumption that self-interest will prevent United States with- 320 [10.] West German Trade Unions: Their Domestic and Foreign Policies [1957] drawal from Europe and North Africa; and few indeed go so far as to argue that modern missile developments would allow the United States to protect European territory efficiently from its own shores. But German labor discusses foreign policy in terms of real alternatives only when this assumption of continued U.S. military protection is questioned and grudging acknowledgment given to the interdependence of European attitudes and U.S. defense policies. When the assumption of a permanent United States-European military establishment is questioned, two major attitudes emerge as characteristic of labor’s thinking on foreign policy. One group supports, somewhat uneasily, the status quo that sees West Germany in the framework of the Western alliance. Another group, probably smaller than the first, espouses a more activist policy and argues for socialist renovation through speedy reunification, even if this should involve abandoning U.S. protection. The dividing lines between the two groups are not very distinct, and attempts to harmonize the two attitudes are common. The first group starts from the premise that the Federal Republic is the only presently obtainable frame for labor’s political and social action. Some members of this group have, realistically, put out of their minds any hope of speedy reunification, though they may ardently desire it. Others may have a stronger attachment to the present political fabric, though they would never admit it; they may doubt their ability to control the movements involved in the creation of an all-German state, and therefore prefer the more circumscribed, but much safer, cadre of the Federal Republic. Whatever the individual motivations, the conclusion arrived at by members of this group is the same: the Federal Republic is, for the time being, an integral part of the Western system, and its security rests on continued U.S. protection. This protection could best be ensured purely and simply by prolonging the present system. The Federal Republic would continue to pay, in cash, for military protection. It would either pay for the upkeep of troops actually stationed on German soil, or the system might function equally well if troops were withdrawn from Germany and stationed in other Western countries. Some of those interviewed said they would feel safer if Western troops continued to be physically stationed on German territory, because, they argued, that would provide better protection against communist »Korean-type mistakes.« The great advantage of such paid protection is that it would dispense with the unwelcome and embarrassing necessity of furnishing German troop contingents. This is not to say that German union leaders do not [10.] West German Trade Unions: Their Domestic and Foreign Policies [1957] 321 recognize that the pressure for a German military contribution derives from more than exclusively security considerations. They know that the French, and especially the British, want to counter German industrial competition by forcing on Germany a military burden equivalent to theirs. Trade-unionists acknowledge the justice of this argument, but they suggest that politically less perilous methods be employed to achieve the desired goal, such as, for example, a major rise in the German wage level. As we have seen, the attainment of atomic equilibrium – with no thought so far given to the consequences of possible dispersion of atomic power among a multitude of hitherto second-rank nations – is supposed to have made meaningless any German military build-up. As the recently deceased Hamburg trade-union chairman put it, »These troops could under present circumstances anyhow not help us in getting our former territories back.« But this formulation is exceptional. The Hamburg official was, at least for the fleeting moment needed to dismiss the idea as meaningless, thinking of the national goal that a military establishment could serve. The rest of the trade-union community sees any German military force, whether within the Western framework or as an independent establishment, only as providing an additional possibility of conflagration.54 German troops might start some Eastern action on their own initiative, and thus involve Germany in a meaningless carnage, or they might ally themselves with the Russians, and thus endanger both the existence of German democracy and the peace of the Western world. Nevertheless, German unionists would not oppose rearmament if it were the price of continued American support. They prefer a continuation of the Atlantic defense community to some neutralization scheme that would involve American withdrawal from the continent. In the last analysis, as the recently-elected CDU vice-chairman of the DGB put it, since the Federal Republic is an integral part of the Western system, the initiative for specific policies lies with the major partner, the United States. Minor partners such as the Federal Republic can not but follow suit. 54 Among the 36 per cent of male youths, interviewed in 1954 by EMNID, who declared their conditional willingness to serve in the army, somewhat fewer than 10 per cent mentioned the liberation of the Soviet zone as motivation for such a decision. Nearly all of these had a refugee background, and none of them had what the interviewers call »a positive attitude« toward the present West German state (Jugend zwischen 15 und 24, Bielefeld, 1955, pp. 256-268). 322 [10.] West German Trade Unions: Their Domestic and Foreign Policies [1957] Among the labor leaders interviewed, most of those who indicated a preference for continued German participation in the Western alliance stated their preference not in terms of personal choice, but in the form of acquiescence to the choice made by Adenauer. They first minimized the element of choice open to labor by speaking rather in terms of the disinclination of the majority of the country to oppose the policy followed by the government, and then they made it quite clear that that policy was in any event at best the lesser of two evils. Yet there are doubts about how long the present policies can continue in view of the impasse supposedly created by [the] attainment of an atomic stalemate, the resulting meaninglessness of a major war, and the difficulty of defending rearmament as a contribution toward German reunification. A great number of union officials simply shy away from any discussion of foreign policy, emphasizing the unions’ need to concentrate on social and economic issues. Union leaders rationalize their concentration on domestic issues by arguing, in line with the East-West social competition theory, that a good social policy is really the best front-line defense against communism. Others seize on the possibility of disarmament as the straw of hope for a rational solution of major problems of a world otherwise seemingly bent on its own destruction. None of them, if pressed, would openly challenge the need to live up to rearmament obligations as part of the German partnership in the Atlantic alliance, but few consider rearmament as a positive contribution to the solution of Germany’s foreign policy problems. These attitudes of the union leaders in favor of maintenance of the status quo and of a German contribution to Western defense, if that should prove unavoidable, as well as their doubts about the meaningfulness of a German army; their passive acceptance of the government’s decisions; and their inclination to shy away from a foreign policy stand of their own are so many diverse manifestations of a by now well-established conviction that the initiative for a change in the position of Germany remains outside German hands. The results of Adenauer’s 1955 visit to Moscow have served to support this belief. According to an analysis commonly made in trade-union and SPD circles, the U.S.S.R. has profited from the intensive West German propaganda for the release of the German prisoners of war. Once their liberation was blown up into a major foreign policy goal, the U.S.S.R. could use this issue to force the hands of the German government into establishing diplomatic relations at a time when Russia’s main interest was concentrated on legitimizing the status quo, and, with [10.] West German Trade Unions: Their Domestic and Foreign Policies [1957] 323 it, the position of the East German government. According to this analysis, then, it is the U.S.S.R. that determines the pace of any move which might change the present impasse. Soviet policy need do no more than keep constantly before German eyes the anomalous character of the present state of affairs, where Germany has achieved neither full integration with the West nor re-establishment of German unity. This analysis of the international situation makes little impression on those who simply accept the Federal Republic and its close liaison with the U.S. military establishment as a given and indispensable framework of national existence, and as something more than a provisional solution. Yet the number of those who, while not willing to abandon the Western alliance right now, are constantly scanning the horizon for signs of the great thaw that could produce a definite change in the German situation is growing. This increase is partly the result of the universal conviction that the United States, while able to give Germany protection against further Soviet encroachments, has no means (many would even say no real desire) to effect Germany’s reunification. Consequently, the initiative for reunification rests more than ever with the U.S.S.R. The Search for Alternatives The extent of real change that the Soviet structure may be undergoing since Stalin’s death therefore emerges as an important question in connection with the possibility of German reunification. German union leaders’ guesses about the impact on Germany of the changes in Soviet Russia’s command structure vary widely. However, the main emphasis lies on the international consequences of changes in Soviet economic policies. If the U.S.S.R. decides to shelve its cold-war policies, some say, this might allow it to concentrate on the production of consumer goods and reorganize its agricultural system, thus not only improving the population’s attitude toward the regime but also paving the way for a healthier relation between the U.S.S.R. and the satellite states, hitherto forcibly oriented toward unilateral support for the Soviet economy. One of the most astute observers of communist policies among German unionists thought that Soviet policy changes were not likely to be as clear-cut as others expected them to be. He saw Soviet policies as safely anchored to old-fashioned security considerations, and as evolving at best along traditional compromise patterns. Essential Satellite and 324 [10.] West German Trade Unions: Their Domestic and Foreign Policies [1957] (equally important) Western Communist Party controls would be maintained, while more responsibility and initiative might be granted in restricted fields. This man believed that the U.S.S.R. was likely to change and liberalize its domestic production patterns only to the extent deemed feasible in the light of continuing intense military East- West competition. Moreover, any new policy, even if viewed in the most optimistic terms, would, for the time being, be aimed only at legalizing the status quo. It would therefore not be tantamount to Soviet abandonment of its East German Satellite, especially after the new military situation resulting from achievement of atomic equilibrium had diminished the attractiveness of all-German neutrality in the eyes of the U.S.S.R. Similarly, there would be no great change in Europe if the great opportunity for communist expansion were seen to lie in [the] amelioration of the fate of the rural masses of Asia. The Soviet Union’s confidence that its future lay[s] in Asia might then lead it, under the much more complicated conditions of European politics, to plan a holding operation in the West, calling for a sincere desire for nonaggression, peace, and coexistence.55 For Germany the results would be the same: the eternalization of the status quo. There is one set of considerations under which Soviet self-interest is seen as leading to long-range changes that will upset the status quo. It consists in what one might call the »Chinese projection game,« which has become quite fashionable in labor circles, as elsewhere in Germany, since the publication and wide public discussion of Wilhelm Starlinger’s Grenzen der Sovietmacht (Würzburg, 1954). Starlinger’s thesis is that the stupendous rise in the Chinese birth rate, and the consequent Chinese population pressure on the much less densely populated Siberian territories of the U.S.S.R., will result in an increasing Soviet need to arrive at some modus vivendi with the Western powers – and especially with the United States – and will therefore necessarily include finding an acceptable solution to the East German problem. This line of argument has two interesting corollaries: (1) in view of the eventual conflict of interest between the U.S.S.R. and China, it is both unnecessary and undesirable for the United States to fight China over the maintenance of the present Formosa regime, and (2) Soviet Russia will seek an accommodation with the United States when its relations with China become strained enough to require some assurance of sta- 55 Cf. O.[scar] Pollack (editor-in-chief of the Vienna Arbeiterzeitung, as quoted in Vorwärts, November 11, 1955. [10.] West German Trade Unions: Their Domestic and Foreign Policies [1957] 325 bility on its Western front. This, in turn, will force the U.S.S.R. to discuss the future of its now firmly-held mortgages on European territory. Until then, a German discussion with the U.S.S.R. would be worse than useless; it would worsen Germany’s chances for reunification because those chances now rest on America’s continued espousal of Germany’s demands on the U.S.S.R.56 The manifold and intensive speculations on the future course of China which occupy the minds of DGB officials, from the national chairman to the humblest youth secretary, show that the subject holds a particular fascination within union circles. The reason lies in the close relation between the course of Chinese-Russian relations and the fate of East Germany, which the Starlinger book tries to demonstrate. The urgent necessity of unification has been consistently and continuously reiterated by all factions in the German labor movement. Not all German labor leaders would go so far as to pay a symbolic installment fee against the day of unification by, say, acquiring now a building site in Berlin for their future national headquarters. But no responsible labor leader would ever dare officially to visualize the future of the German labor movement otherwise than within the framework of a united Germany. However, the discrepancy between the official credo and the sharply limited means of realizing it has constituted an increasing drawback for the vitality and sincerity of all official German programs, including that of labor. It is the particular attraction of the »Chinese projection game« that it allows the reintegration of the Eastern lands into an all-German state without requiring any action beyond remaining passively within the protective orbit of the United States. When foreign policy becomes dependent on vast population movements and on the policy decisions of powers completely out of the reach of German politics, concentration on the nearer tasks can no longer be attacked as an ostrich policy, but becomes the better part of wisdom and of national perseverance. The »Chinese projection game« thus stands as a somewhat complicated attempt to turn the incapacity for present action into the positive assertion of future, if remote, success. Whatever justification of present attitudes or remote hopes of future unity such considerations may furnish, they do not advance the course of unification. Yet reunification remains a constant preoccupation of 56 For a refutation of Starlinger, see Hermann Poerzgen, Gelbe Gefahr für die Sovietunion and Ein fragwürdiges Russlandbild, in: Frankfurter Allgemeine Zeitung, December 10 and 16, 1955. 326 [10.] West German Trade Unions: Their Domestic and Foreign Policies [1957] German labor. Quite a number of the most active labor functionaries are convinced that the unsatisfactory state of the labor movement is more than a consequence of widespread political apathy and the prevailing boom conditions. They think of it also in terms of Germany’s political geography; they see it as the result partly of the shift in the Protestant-Catholic population ratio brought about by the establishment of the Federal Republic, and the resulting greater weight of Catholicism, and partly of the location of many traditional workingclass strongholds in the present Soviet zone. In their minds, both of these factors carry a heavy share in the rise and success of the Adenauer regime in the Federal Republic, and they tend to ensure continuation of the regime so long as Germany remains confined within the frontiers of the present Federal Republic. Hence their conclusion that a renovation of the German working-class movement into one that would have a chance to be more than a sort of fire department (as is the present DGB) or a company of old soldiers (as is the SPD) would be possible only within the framework of a unified Germany. Few unionists are under the illusion that reunification carried through via democratic all-German elections would automatically lead to a reversal of present political trends. Many would agree that, depending on the circumstances under which reunification took place, the present administration might be confirmed in the first free all-German elections. Yet, thinking in terms of renovation of the labor movement rather than in terms of immediate election chances, such a prospect would not necessarily deter the union leadership. There is a widespread belief that the mere fact of reunification, and the great new task which a reunified German labor movement would have to face, would help it to overcome its present stagnation. These convictions carry two corollaries. First is the expectation that the present administration, even if confirmed in the first all-German elections, would be unable to solve the socioeconomic problems of reunification within the framework of present-day West German economic institutions and policies. Secondly, it is believed that the East German workers, though cherishing the return of political freedom, would not want to change their present taskmasters for a return to the old owners, but would want to preserve a regime of public ownership. These assumptions are widespread among labor union and workscouncil functionaries, though, to judge from a 1953 poll, they are not necessarily shared by the majority of union members. They are assumptions that imply the ascendancy of labor as the predominant [10.] West German Trade Unions: Their Domestic and Foreign Policies [1957] 327 force in a reunified Germany.57 At the least, they imply that labor would have to be called upon to become an indispensable partner in any German post reunification regime. The more intensive the belief that unification would lead to such development, the greater the readiness – sometimes even the impatience – of union leaders to do away with foreign policy impediments that might stand in their way. The more minds are directed to labor’s future in a reunified Germany, rather than toward the modalities and guarantees of its present existence, the greater the insistence on leaving no stone unturned to effect German unity. That is why unionists often say that the Western powers and West Germany missed a major opportunity when they failed to follow up the Soviet reunification and neutralization offers of 1952-1953. This allegedly missed opportunity is held as an eternal reproach against the Adenauer regime. The fact that now, when circumstances have changed, there is no way either to prove or to disprove the sincerity of the earlier Soviet offer only serves to turn these reproaches into a convenient political weapon. Thus the activists, though as much interested as their more cautious brethren in American willingness to keep its European military establishment, would put the accent on renovation of the German labor movement through reunification rather than on the need for security. If forced to make a choice, they would choose neutrality, if it were a precondition for reunification. Expanding on the old theme of social and economic competition between East and West, they profess not to be afraid of the new and enlarged infiltration possibilities created by the existence of a neutralized Germany. They admit that Soviet pressure on a united Germany after the withdrawal of the United States might increase, but, in their opinion, so would the social cohesion and internal stability of a unified Germany remade in the image of German labor. They dwell heavily on the moral and social cohesion of a unified Germany as a deterrent to communist attempts to take over the country and on the security advantages which a middle position between two giant power blocs would procure for them. 57 E.[rich] P.[eter] Neumann and E.[lisabeth] Noelle, Antworten, Allensbach, 1954, pp. 125-126, report an August, 1953, poll in which it was asked whether after reunification East German factories should remain public enterprises or be returned to their owners. Thirteen per cent of the trade-unionists polled voted for public ownership, as against only 6 per cent of the entire sample; and 71 per cent of the trade-unionists, as against 84 per cent of the entire sample, were for surrender to the former owners. 328 [10.] West German Trade Unions: Their Domestic and Foreign Policies [1957] This middle position, with neither bloc able to take over the German prize, would give Germany some chance to disengage herself completely from the present power configuration. The prospect of such disengagement from international politics is analogous to the individual German’s endeavor to disengage himself from the surrounding social world and to lead his own private life; it is a prospect that seems to fascinate a large number of people. Almost all would concede that this disengagement at the same time involves some risks. But, they argue, there is no situation or action that does not involve some risk; and the alternative – continuation of United States protection and a split Germany – bars the chance for reunification and may involve the same degree of risk: Western ground troops would be no match for the U.S.S.R. if the latter should decide to take over Western Europe for good. So long as the Soviet Union refuses to make any concessions that would allow for free reunification in exchange for West German abandonment of its Western commitments, the chances of a more activist policy are limited, unless its adherents were prepared to sacrifice Western freedoms and institutions entirely. In spite of all reservations about the character of the present West German regime, few, if any, would be willing to go that far. The actual battleground between the various foreign policy schools in the labor camp therefore narrows down considerably. The certainties within which the cautious majority is content to rest solve neither labor’s particular problem nor Germany’s national troubles. The activists may stress the impasse to which the official position of labor and government has brought Germany. But their own, more audacious, proposals so far have failed to point the way to a concrete avenue of approach to acceptable solutions. Moreover, their own analysis of the present situation and of labor’s chances may contain a number of incorrect assumptions. It may overestimate labor’s own dissatisfaction with the Adenauer regime. It may underestimate the willingness of the East German population to embrace West German social and economic institutions. In all likelihood, it overestimates the confidence which Soviet Russia might have in the ability of a unified German labor movement to exercise what the Soviet Union would call a moderating influence on German policies. This analysis, therefore, may arrive at faulty conclusions as to both the chances of reunification and the nature of the regime in a reunified Germany. However that may be, renovation through reunification, at the present moment, expresses less a definite policy than some widespread moods [10.] West German Trade Unions: Their Domestic and Foreign Policies [1957] 329 and states of mind, brought into sharper focus by some labor theoreticians and especially some younger labor officials. It is conceived as a protest against the middle-class government’s dodging, and the SPD’s obfuscating, of the reunification issue. Actual differences of policy in the labor camp are at the moment limited to the one area where German labor has a possibility of forging a policy of its own – the field of East-West contacts. To what extent should contacts be established or upheld, not only with the East German population at large but with the East German government and its unrepresentative labor unions? So far, these labor contacts have followed a stereotyped course. Official East German delegations composed of both bona fide East German trade-unionists and communist political instructors have tried to establish contact with West German union organizations on all levels, and have attempted to engage in discussions with them. Following the general policy line of the DGB laid down at the 1954 convention, the majority of German trade-union leaders have either refused to receive these delegations, or they have broken off the discussions after the preliminary talks showed the uselessness of discussions held under the supervision of SED functionaries.58 Only a very few West German union officials, motivated by tactical considerations of their own, have pursued such conversations further. Official invitations tendered to trade-union leaders to visit East Germany have all been rejected. However, many works-council members and shop delegates, over whom the union has but slender control, have recently accepted such invitations, and have visited East Germany, Russia, and even China; in some instances, their reports upon returning have furnished good copy for communist propaganda. Adherents of »productive coexistence«59 as a more active policy aimed at reunification would favor sending trade-union delegations to the East zone to establish contacts both with the population and, if necessary, with the official East zone authorities. They hold that contacts do and will take place whether the unions like it or not, and that it would be better to make them official in order to be able to exercise at least some control over them. The resumption of diplomatic relations between West Germany and the U.S.S.R. seems to have reinforced these 58 The resolution passed at the 1954 convention read: »The FDGB presently is not a free union, and unless a number of prerequisites are met, including especially release of political prisoners, re-establishment of the right to strike, and admission of truly independent unions, no relations with the FDGB are possible.« 59 Werner Vollmer, Arbeiterschaft und Wiedervereinigung, in: G.M., April, 1955, p. 208. 330 [10.] West German Trade Unions: Their Domestic and Foreign Policies [1957] arguments, but subsequent events in Hungary weakened them.60 A vote taken at the Munich construction workers convention in September, 1955, reconfirmed the official line by a vote of 166 to 53 (the vote was taken before the communist-led Rhineland district was ejected from the union), but it showed nevertheless that the official line met with some opposition. This issue of East-West contacts thus might later become a divisive element. This in itself constitutes a victory for the Communist Party, which is trying to foster and exploit sentiment for increased East-West contact both for its own propaganda purposes and in order to expand its foothold in the Western unions. Yet in doing so, the Communists inevitably cast suspicion on the activities of those who, however sincerely, labor for liberalization of East-West contacts. The circumstances of the objective situation thus restrict the possibility of an alternative foreign policy in labor ranks. Youth Problems Co-ordination of the views of labor youth with those of their elders is not at a very advanced stage. Whether questions addressed to them pertain to their own social and economic role or to some institutional pattern, the young workers have few competent answers. They are not quite sure about the need for and the function of political parties.61 There is a strong minority who feel that, rather than show interest in and responsibility for the politics of their own country, it is better to leave political power in the hands of the man who is now exercising it.62 Interest and understanding are lacking in their attitudes toward works-councils and trade-unions in their own work experience. A recent survey among Cologne apprentices found that the workers’ 60 In the fall of 1956, the convention of the printers union voted 104 to 97 to recommend the establishment of untrammeled East-West union contacts. Following the events in Hungary, however, the union’s executive committee adjourned the implementation of the resolution sine die. 61 In a Hamburg sample, 40 per cent of the male youth thought one party would be enough, and 44 per cent had no answer to the question of why one joins a political party (cf. H.[einz] K. Lüth, et al., Arbeiterjugend gestern und heute, Heidelberg, 1955, pp. 257-258, and 348; and Jugend zwischen 15 und 24, op. cit., pp. 227). 62 EMNID Institute, Jugend zwischen 15 und 24, Bielefeld, 1955, p. 238. [10.] West German Trade Unions: Their Domestic and Foreign Policies [1957] 331 organizations have to compete strongly for authority with the word of the boss or foreman.63 This situation is not simply the result of lack of communication between age groups. German youth is growing to maturity at a time when institutions as well as traditions show an almost total break of continuity. A very alert trade-union youth functionary in a big Rhineland city, when asked about characteristic differences between middle-class and working-class attitudes, could think only of varying attitudes toward churchgoing: middle-class people care if their neighbors stay away from church, whereas working-class people do not pay attention to that. It is not surprising, therefore, that 77 per cent of the youths interviewed in the course of a recent poll had no answer when they were asked about the characteristics of bourgeois versus socialist living patterns.64 There is also, among the younger age group, a quite conscious re-evaluation of the role of the group in social living. It is no longer the group which in its victory carries its loyal members to a higher station in life; it is rather the individual who plans his own life and who uses the group as a steppingstone toward his own advancement. The deflation of the group, concentration on individual careers, and the general low intensity of political interest do not remain abstract questions of social psychology; they become primary political factors in the ideological war between East and West Germany. As West German youth profess the same interest in reunification as their Eastern counterparts, contacts between them, which are fairly frequent in West Germany and almost unavoidable in Berlin, turn quickly into political discussions, revealing differences in the respective patterns of life experience. At the same time, they show that the West Germans are no match in a discussion for youths who have been brought up in a system that provides a ready frame of political and social references, and a definite sense of direction. Seen in the context of this lack of political awareness, the rearmament controversy came as a godsend to the trade-union and socialist youth 63 Forty-two per cent of the working youths polled in Cologne affirmed the necessity of unions; 52 per cent had no opinion on the subject. When in need of advice, 26 per cent would turn to colleagues or members of the works-council, and 50 per cent would turn to their bosses. (Cf. Karl-Heinz Sohn, Jugend- Betriebsrat-Gewerkschaft, in: G.M., November, 1955, p. 664.) 64 Cf. [Heinz K.] Lüth et al., Arbeiterjugend gestern und heute, Heidelberg, 1955 p. 354. 332 [10.] West German Trade Unions: Their Domestic and Foreign Policies [1957] groups, who had found it much more difficult to capture the imagination of the younger workers than had denominational or sport youth groups.65 Having to work with young people who, in 1955, still showed a higher degree of aversion to, and unfamiliarity with, politics than any other youth group, trade-union youth leaders found in the rearmament debate an opportunity to act as spokesmen for the entire working-class youth. Recent polls have confirmed that working-class youth shows the highest resistance to rearmament policies. Only 24 per cent of the working youths polled would like to become soldiers, as against 36 per cent among youth with a farm background. Conditional acceptance of rearmament brings working youth willingness only up to 34 per cent, as against a maximum of 42 per cent among those with a civil service background.66 Labor youth opposition to rearmament rests primarily on the unwelcome interruption of otherwise promising career prospects, coming in the wake of the introduction of compulsory military service. The traditional image of a German military organization with all its brutality and repression of personality – which has to a large extent dominated the discussion of the possibilities and limits of military reform, and which Kirst’s books and movies under the title 08/15 have popularized so widely – has increased this aversion. For a youth to whom freedom to follow personal pursuits has become an all-important consideration, military service holds few attractions. Among the more thoughtful members of the younger generation, consciousness of how badly the last generation compromised Germany’s existence, and how needlessly it allowed the whole of Europe to be thrown into turmoil, forms an additional strong motive for rejecting rearmament. The conclusion that emerges from most discussions among youth groups, then, is: »We do not want to become guilty again.« While the rearmament debate has clearly captured the interest of labor youth and increased the intensity of contact with trade-union organizations, many working youths nevertheless seem to be aware that rearmament, whatever one’s attitude toward it, has to be visualized in a larger frame of reference. Asked to define the most important future 65 Asked by EMNID about their personal preferences among youth organizations, only 2 per cent mentioned trade-union youth groups, and 4 per cent mentioned political youth groups; 24 per cent mentioned sport clubs, and 12 per cent denominational youth groups. Forty-two per cent of the sample gave no indication of preference. (Cf. EMNID Institute, Jugend zwischen 15 und 24, Bielefeld, 1955, p. 130.) 66 EMNID Institute, op. cit., pp. 263 and 264. [10.] West German Trade Unions: Their Domestic and Foreign Policies [1957] 333 political task, those polled cited: reunification (41 per cent); guaranteeing the peace (24 per cent); economic and social tasks (14 per cent); European understanding (7 per cent). Only 2 per cent named the need for rearmament first, and only 1 per cent started out with opposition to rearmament as the most important consideration.67 It would be farfetched to argue that this order of concern, with its rather vague and partly overlapping categories, indicates lack of intense concern over the rearmament issue. The most one can say is that a societal organization created, as one youth leader expressed it, »for the self-interest of the Americans,« and heretofore accepted as a mere »datum,« is now raising problems which most youths would rather not have to face. What the results will be of this head-on collision with an unwanted reality remains to be seen. Trade-Union Attitudes toward the United States There are many, often contradictory, images of the United States in the minds of German trade-unionists. There is probably not one of them who has not had some personal experience, and who has not established some form of contact, with Americans during the past two decades. The bomb that fell on his house; the CARE package that he received from his American relatives; the competition with a GI for a girl’s favor; the aid his union received from a fraternal organization in the United States; or his various impressions, both favorable and negative, received on a visit to America in connection with the trade-union exchange program – all contribute to a very personalized experience and form an integral, sometimes even a determining, factor in his present attitude toward the United States. In addition to these personal experiences, there are other, constant factors that have had some weight in the formation of attitudes in tradeunion circles, such as the ambivalent experience of the occupation period and the re-establishment of political freedom and the right to organize workers’ associations, which, in a sense, came as a gift from the Western occupation powers. But the denazification experience also came from the West, and it left a bad taste with the German labor official, for two reasons. He bitterly regrets having been associated with the unfortunate American denazification policies, which made him incur the enmity of many members of the community; he also criticizes 67 Ibid., p. 249. 334 [10.] West German Trade Unions: Their Domestic and Foreign Policies [1957] U.S. policy for its timidity and lack of efficacy.68 His aims and the American aims, so far, have never coincided. The unionist saw in denazification an opportunity to revamp Germany’s social system and its social elite, but he detected no social meaning behind the American denazification trials. The American occupation regime under General Lucius Clay is also held responsible, by militant trade-unionists, for nipping in the bud both the beginnings of socialization and the spread of codetermination directly in South Germany and, through its powerful influence with the British, in Rhineland-Westphalia.69 These have become stock reproaches with many old-time unionists. The probably much more incisive American contribution to the present German property structure and the implementation of currency reform, without a simultaneous attempt to equalize burdens through some form of property levy, are less vividly remembered, despite the fact that they could not have been to labor’s liking. To what degree this aspect of American occupation policy is emphasized depends on how strongly it is felt that socialist institutional patterns are superior to the ones upheld and restored in West Germany since 1945. If the economic policy of recent years had not turned out so well – by conscious design, as its originators would hold; by sheer luck or coincidence, as most trade-unionists believe – the question of American responsibility for the present economic institutions would have been examined more critically than it has. But unless the economic climate changes tomorrow, criticism of the United States on this score is not very meaningful from the viewpoint of the majority of union members. Though a constant element in the writings of union theoreticians, it is less in evidence than are recommendations that German labor imitate American unions in constructing a union establishment that is committed neither to other social institutions nor to a particular economic theory or political philosophy, and that profits from the experience of American business unionism. Sometimes both the critical and the imitative are present in the top councils of a union, in which case the likely result is that both are quickly and decisively subordinated to the factors 68 Cf. W.[alter] Dirks, Folgen der Entnazifizierung, in: Sociologica, Festgabe für Max Horkheimer, Frankfurt, 1955, p. 444. 69 For an indictment of the »socially restorative measures« of the occupation powers, see W.[olfgang] Abendroth, Kampf für die soziale Demokratie, in: G.M., October, 1955, p. 585. [10.] West German Trade Unions: Their Domestic and Foreign Policies [1957] 335 seen to be more immediately relevant to the newly-created German experience of the current local situation. There is among German unionists in general much less of the nationalistic reaction against the United States than is evident, for example, in France. German labor viewed foreign, and especially United States, troops not only as liberators turned occupiers but also as guarantors against the possibility that the U.S.S.R. might take over the whole country – a danger which, against the background of the East German experience, always looked much more real to West Germany than to other Western countries. Further, the absence of any significant communist movement in Germany, and the general mistrust of communist propaganda, have made it comparatively difficult for the Communists to capitalize on German popular resentment of specific American policies, such as the mining of bridges as a measure against the possibility of invasion, or the health and social problems arising out of the concentration of U.S. troops in relatively small areas like the Palatinate. While grievances against the United States may still loom large in the individual worker’s picture of America, these grievances do not spark an anti- American neo-nationalism to the extent prevalent in other Western countries. During the last five years the Germans have participated in the making of their own history to a probably greater degree than have other European nations. Their attitudes toward this history have tended to take the place either of impotent criticism or of the urge to imitate the occupation powers that the war foisted on Germany in the mid-forties. The substitution of native for American authority has occasioned a shift in the basis of both criticism and appreciation of the United States. German-American relations have become policy matters rather than aspects of personal experience. What remains is the difficult choice that trade-unionists, as members of the national community, have to make in the field of foreign policy. The experience of the last decade, if taken as a whole, weighs in favor of continued reliance on the United States. While some of the actions of the United States have been criticized, there is no pattern of total rejection and complete mistrust, as there is in regard to the Soviet Union. Therefore, with very few exceptions, even the most critical unionist, whatever else his ideas on American capitalism, would put his trust in the United States if he were asked to make a choice on the basis of the total record of the United States and the U.S.S.R. Yet some insist that any choice must be made »in cold blood and without sentimen- 336 [10.] West German Trade Unions: Their Domestic and Foreign Policies [1957] tality.« The experience of the past might mean little in the light of present power relations. A member of a Berlin works-council interviewed by the author said: »If the Russians offer bread, survival and servitude, and the West offers a chance of uncertain freedom, but connected with a great likelihood of universal destruction, there is little doubt where we would turn. Obviously, if the chances of survival on either side are more even, and if the Americans offer twenty dollars a day and the Russians only Kascha and socialist competition, we gladly stick to the Americans.« Such cynicism, based on a somewhat artificial choice, may be illustrative, but it is not typical. Most unionists would think of the United States in somewhat broader terms. In the lower ranks, especially among the works-council members, who are closest to the rank and file, political considerations weigh much less heavily than do expectations and fears concerning the course of U.S. economic development. With the widespread belief in and acknowledgment of the interdependence of the various Western economies, the course of the American economy as a determinant of prosperity or crisis looms very large in the minds of the more active among the industrial workers. In their thinking, such problems are likely to take precedence over the military course of American-Soviet rivalry; in any event, so far as they are concerned, the latter question is beyond the scope of their influence. As members of the Heilbronn works-council expressed it: »War is simply a ghastly and utterly meaningless thing; it would mean complete ruin for Germany, and would turn it into one vast cemetery.« In a somewhat simplified yet effective way, the course of the present prosperity, the appreciation of the U.S. economy, and the future course of the whole Western system have all coalesced into a single question in the minds of German workers. They would find it difficult to believe that the present prosperity might give way to a new crisis without at the same time endangering the might of the United States and the cohesion of the Western political system. That is why there is great interest on the part of the better-educated workers in conjectures and prognoses about the course of the American economy, and especially in the stabilizing factors which make improbable a repetition of the great depression of the thirties. Thus, while German labor in general accepts and approves of the good things usually associated with American influence in Europe, there remains a certain undertone of apprehension. Will they last? Can these things be relied on as permanent? But, so long as the great majority of unionists are not unduly apprehensive over the [10.] West German Trade Unions: Their Domestic and Foreign Policies [1957] 337 proximity of a war, it is the totality of American social and economic development, with its expected influence on Germany, that remains the decisive factor in the German worker’s ultimate image of the United States. Conclusions Although it is probably exaggerated to call German labor, as some in its ranks would have it, the only democratic potential in German society, it is by all standards the most important one. Even labor’s ardent desire for reunification will scarcely deflect it from its democratic convictions and practices. But what is labor’s impact on the present political scene? Its self-confidence is not overly developed. The organizational connections of the unions with their members are not built on too firm a ground. Relations with industry are based on mutual distrust of each other’s intentions rather than on a spirit of collaboration. Finally, in the present official configuration of West German society, labor’s representatives do not loom very large. These weaknesses of German labor inevitably reflect on the over-all strength of present-day German political institutions, which remain narrowly circumscribed and official. Universally acknowledged by the overwhelming majority of German citizens as the external frame of reference for their existence, democracy still has not developed into an instinctive way of life. The Federal Republic forms a huge and admirably organized agglomeration of private citizens, who happen to live on West Germany’s present territory. Each citizen watches jealously over his still expanding share of the social product. Germany’s forums resound with the zeal and squabbles of technicians and officials, the lusty efforts of lobbyists, and the faint and muffled noises of professional politicians. The public at large deposits its ballots every four years; it then quickly sheds the attire of citizen and sinks back to the level of private individual. Would it have been different if the workers and their representatives had been associated more closely with the course of public affairs? The answer is in doubt. Withdrawal into private life has by now become an established, and so far rewarding, pattern of existence. But still, there 338 [10.] West German Trade Unions: Their Domestic and Foreign Policies [1957] exists in German labor a largely untapped reservoir of potential good will and political common sense. The mixture of defeat, U.S. protection, cold war, and prosperity has brought some element of stability to the German scene, a sort of »normalcy« growing from a thoroughly abnormal set of circumstances. Labor is assuredly not among those who are prepared to forego this stability, however precarious. Labor thus contributes to the larger course of German policy a steady hand, mistrust of adventure – whether leftist, rightist, or a combination of the two – a realistic evaluation of the advantages of the Atlantic alliance and its purely defensive implications, and a desire to obtain unification by way of persistent negotiations and, if necessary, concessions, which, however, should not endanger the prospects of continued U.S. protection. The vicious circle implicit in the last proposition has not escaped attention, even if labor’s representatives for the record’s sake sometimes are inclined to glide over it.70 But the labor official’s hopes, or, if one wishes, illusions, about the ultimate character of a unified Germany explain his continued search for solutions that will create a unified, protected, and nonaggressive Germany. German rearmament, at best grudgingly acknowledged as the none-too-meaningful price of U.S. alliance and protection, is viewed both as a psychological and political burden, and as the source of many new fears and uncertainties. Given the continuation of present prosperity, the dangers of rearmament are seen to lie less in the likelihood of communist advances among the labor rank and file than in the widening cleavage between what the French used to call the »pays légal« and the »pays réel.« Postscript Major social trends run too deep to be decisively influenced by current policies in the relatively short span of one year. However, as of the latter half of 1956, it is possible to discern an element of new hopefulness 70 E.[rnst] Schwarz (Die Problematik der Wiedervereinigung, in: G.M., February, 1956) says: »We should not overlook the fact that we fool ourselves and attempt to square the circle when we ask for unity in the same breath with a U.S.-guaranteed security, and when we aspire to freedom without admitting any restrictions on our sovereignty.« The author continues to the effect that Germany’s choice rests between concessions and restrictions as the price of unity on the one hand, and the maintenance of the status quo on the other. He is not certain, however, whether the U.S.S.R. is still willing to consider a compromise arrangement. [10.] West German Trade Unions: Their Domestic and Foreign Policies [1957] 339 in the expectations of German labor. This mood arises in part from the beginnings of a thaw in the East, from the continuing prosperity, and from signs of a slowly-rising membership – the latter probably not unrelated to the general recognition that attempts at founding a rival, Christian labor organization are proving a dismal failure. But it is due also to a brighter political picture: enough German voters have apparently shifted their allegiance from the present administration to allow the unions to detect, on the 1957 horizon, the contours of a domestic development that may lead, if not to a labor government, at least to a government that will prove more active in labor’s cause. However, since the causes of this popular switch may be multiple, and its reversal well within the realm of possibility, the reaction of the unions has been restrained, as can be seen from the attitude and findings of the Hamburg DGB congress of October, 1956. The unions’ tendency has been to encourage their adherents about the future, while impressing the wider public with their present sense of responsibility and reliability. This policy is apparent in the unions’ stand on both domestic and foreign affairs. The long-range goals of a planned economy under active union participation are not forgotten, and the apparent willingness of the government to establish a harmless Federal Economic Council is brushed off as the desire to create »a resting place for supernumerary cabinet ministers and members of parliament who fail of re-election.« But the main emphasis is on such immediate goals as the further shortening of the work week, speedy enactment of satisfactory social security legislation, and joint control by government and union of automation and the development of atomic energy facilities. Since the goals are shared by all those who are gainfully employed in dependent positions, such programs have a momentum of their own, and the unions are risking little in espousing them, regardless of what the future may bring. The same caution determines labor’s foreign policy stand. The DGB was reflecting the mood of the great majority of its members when it declared itself prepared to support those forces that are willing and able, by democratic means, to repeal rearmament legislation and compulsory military service in a split Germany. Thus, the DGB convention enjoined its newly-elected executives to set up immediately a committee which is to work out and submit by May 1, 1957, proposals for German reunification that will be in accord with the ideals of peace and freedom. But there remains a clear-cut boundary line between hopes and expectations on the one hand, and the realm of action on the other. Thus, the 340 [10.] West German Trade Unions: Their Domestic and Foreign Policies [1957] convention went so far as to say that conscientious objectors should be allowed to invoke not only moral and religious but also political reasons for their attitude, but it did not recommend that its constituent unions furnish legal counsel to such objectors. Nor did it reverse its stand on contacts with East German labor authorities, but, on the contrary, reiterated its previous stand that any resumption of such contacts would presuppose the revival of free German labor organizations in East Germany and the re-establishment of civil liberties. Organizationally, the top level of the DGB has experienced a drastic rejuvenation. The nine-man executive committee has six new members, and the forty-to-fifty-year-old group, rather than the survivors of Weimar days, is now the dominant element. The new chairman, Willi Richter, previously the committee’s social policy expert and chairman of the Bundestag’s social policy committee, is a man inclined to compromise; he is thus in step with a DGB in which power may continue to rest with the major constituent unions. But at least three or four of the members of the new executive committee – possibly among them the new vice-chairman, Bernhard Tacke (one of the two representatives of the Christian wing on the executive committee) – are unlikely to condone such passivity for very long, especially in view of the continued urgency of two problems: the gap between the wage structures of the stronger unions and their weaker brethren – the »sickly footsoldiers« of the unions; and the need to establish closer contact with the factory level. Meanwhile, at the crest of the prosperity wave, employers’ resistance to union demands is stiffening. At the same time, the general public is beginning to relate its own desires and grievances to a conscious evaluation of the wider political scene. Growing criticism of the prevailing »middle course« goes hand in hand with a mixture of hope and fear about Germany’s active role on the international scene. In 1956 unionism was still dedicated primarily to solid social and economic achievements, reserving an attitude of watchful waiting, albeit a rather hopeful one, for the realm of politics. The year 1957, by contrast, has begun in the shadow of many uncertainties, which seem not only to allow but to demand that German unions increase their radius of action. [10.] West German Trade Unions: Their Domestic and Foreign Policies [1957] 341 [11.] [Sammelrezension:] The Political Scene in West Germany* [1957] Ludwig Bergsträsser, Die Entwicklung des Parlamentarismus in Deutschland (Geschichte und Politik, No. 13), Schloss Laupheim, Ulrich Steiner, 1954, 28 pp. DM 2.00. Ludwig Bergsträsser, Geschichte der Politischen Parteien in Deutschland, Munich, Isar Verlag, 1955, 388 pp. DM 16.80. Rupert Breitling, Die Verbände in der Bundesrepublik: Ihre Arten und ihre politische Wirkungsweise (Parteien – Fraktionen – Regierungen, Vol. VIII), Meisenheim, Anton Hain, 1955, 303 pp. DM 23.60. Theodor Eschenburg, Herrschaft der Verbände?, Stuttgart, Deutsche Verlags- Anstalt, 1956, 88 pp. DM 3.80. Theodor Eschenburg, Staat und Gesellschaft in Deutschland, Stuttgart, Curt E. Schwab, 1956, 807 pp. DM 32.50. Arnold Gehlen and Helmut Schelsky, eds., Soziologie: Ein Lehr- und Handbuch zur modernen Gesellschaftskunde, Düsseldorf-Cologne, Eugen Diederichs, 1955, 352 pp. DM 22.50. Alfred Grosser, The Colossus Again: Western Germany from Defeat to Rearmament, New York, Frederick A. Praeger, 1955, 249 pp. $4.75. Jahrbuch des öffentlichen Rechts der Gegenwart, N.S., Vol. III, Tübingen, J. C. B. Mohr, 1954, 397 pp. DM 52.00. M. G. Lange, et al., Parteien in der Bundesrepublik: Studien zur Entwicklung der Parteien bis zur Bundestagswahl 1953 (Schriften des Instituts für politische Wissenschaft, Vol. VI), Stuttgart-Düsseldorf, Ring Verlag, 1955, 558 pp. DM 28.20. * [Erschienen in: World Politics, Vol. 9, No. 3, S. 433-445. – Zu diesem Text vergleiche in der Einleitung S. 56-58, 75-76.] 342 Franz L. Neumann, Hans Carl Nipperdey, and Ulrich Scheuner, eds., Die Grundrechte: Handbuch der Theorie und Praxis der Grundrechte, Berlin, Duncker & Humblot, 1954, 639 pp. DM 48.00. Peter Schneider, Ausnahmezustand und Norm: Eine Studie zur Rechtslehre von Carl Schmitt, Stuttgart, Deutsche Verlag-Anstalt, 1957 (forthcoming). Dolf Sternberger, Lebende Verfassung: Studien über Koalition und Opposition (Parteien – Fraktionen – Regierungen, Vol. I), Meisenheim, Anton Hain, 1956, 159 pp. DM 12.90. Helmut Unkelbach, Grundlagen der Wahlsystematik: Stabilitätsbedingungen der parlamentarischen Demokratie, Göttingen, Vandenhoeck & Ruprecht, 1956, 215 pp. DM 12.80. As the miracle of West German recovery must be seen against the background of a world economy on the upsurge, so the almost equally impressive, if less spectacular, political stability of Germany must be viewed within the proper framework – the high priority given to reconstruction, and the severe postwar restrictions on the Germans’ freedom of political choice. The beginnings of the Weimar Republic were marked by violent dissension over economic policies, the system of government, and foreign policy. By contrast, the political success of the Bonn establishment has been tied to a relatively small margin of choice, especially since certain major decisions remained within the jurisdiction of the Western powers into the early 1950s. Similarly, German constitutional and political discussions have been essentially a specialists’ affair. The as yet undigested past, the partial loss of political autonomy, and the precariousness of the present European balance foster reserved, non-committal attitudes, as does the constant uncertainty about the future political landscape once the partition of the country comes to an end. Hence the widespread skepticism in Germany, which does not contradict but rather supplements the patent yearning for firmly established authority. Social and economic conditions and the proximity of East German realities set narrow limits to Communist political competition in Western Germany. Communism enters West German discussion only to the extent that opinions have differed as to whether a domestically impotent, but internationally powerful, Communist organization with an extensive East German Apparat and ramified, well-financed West German operations should be permitted to function as a legitimate political party. Though it did not root out anguish over the wisdom of political [11.] [Sammelrezension:] The Political Scene in West Germany [1957] 343 repression, the discerning and searching judgment of the Constitutional Court of August 17, 1955,1 has disposed of the issue for the time being. It remains an open question whether or in what way the German authorities will differentiate between expression of extremist private opinions, which is permissible, and participation by the Communists in the molding of public opinion, which is not. A penetrating discussion is offered by Helmut K. Ridder in his contribution to Die Grundrechte, a systematic study of basic rights under the Bonn Basic Law (pp. 243-90). While German legal analysis necessarily centers on differences between permissible and prohibited forms of political activity,2 political scientists focus attention on the phenomenon of political parties operating within constitutional confines. A shrewd observer, Dolf Sternberger, has remarked in Lebende Verfassung (p. 86) that the 1946 parties, called upon by the occupation powers to fill a political vacuum in the absence of a state organization, became like stakes rammed into a swamp. Whatever the inherent weakness of their initial position, the parties were the earliest indigenous institutions with a more than local range; the failure, disorganization, and disappearance of traditional German institutions gave them a chance to grab ringside seats. Meanwhile, some of the traditional structures – bureaucratic, educational, technological, and entrepreneurial hierarchies – have returned and solidified. How does this affect the position of the parties? German authors do not explicitly ask the question, but they have contributed some elements of the answer. A number of monographs have come out of Dolf Sternberger’s seminars in Heidelberg. They all – including the more specialized publications – start from one central premise, viz., the desirability of the British government-opposition pattern as it operates within the framework of a smoothly functioning two-party system. The classical parliamentary game – Sternberger never tires of pointing out the essential game character of the government-opposition relationship – is predicated on the assumption that the opposition has the chance and the ability to develop elements of an alternative policy. Consequently, Sternberger and his school look with disfavor and suspicion on roadblocks preventing the emergence of clear parliamentary majorities and obstructing 1 Das Verbot der KPD: Urteil des Bundesverfassungsgerichts, I. Senat, 11 August 1956, Karlsruhe, C. F. Müller, 1956, pp. 581-746. 2 Cf. Friedrich August Freiherr von der Heydte, Freiheit der Parteien, in: [Franz L.] Neumann, [Hans Carl] Nipperdey, and [Ulrich] Scheuner, eds., Die Grundrechte: Handbuch der Theorie und Praxis der Grundrechte, Berlin, Duncker & Humblot, 1954, pp. 457-506. 344 [11.] [Sammelrezension:] The Political Scene in West Germany [1957] communication between political leaders and the electorate. Extra-parliamentary political hierarchies, proportional representation, and the affinity of political parties and specific interest groups are viewed as obstacles to be investigated, exposed, and disposed of. Although these analyses are cut short when they begin to cast doubt on the preordained objectives, their approach has brought incidental rewards. Sternberger’s detailed exposition and a minute inquiry by one of his pupils3 have yielded scores of interesting distinctions and differentiations. The main theme relates to the effects of coalition governments: arbitrariness, waste and, at times, shift of leadership and personnel decisions to the party caucus. However, the authors have failed to show that a two-party system would not suffer similar deformities; in fact, it has. By and large, the discussion emphasizes the need for changing the existing election system, which, although it injects elements of local preference and personal rather than exclusive party competition, is still essentially based on proportional representation. Opponents of this election system, recently fortified by the mathematician, Helmut Unkelbach, did not sway a government-appointed study commission4 – which came up with, at best, non-committal conclusions – or the federal legislators. The recently enacted election law retains the essentially proportionalist features formulated in 1949 and 1953, even though it adds more safeguards against the emergence of splinter groups. But it is not likely that scuttling proportional representation would change the political pattern or, specifically, that it would establish once and for all a two-party system, the fata morgana of many German political scientists.5 3 Goetz Roth, Fraktion und Regierungsbildung (Parteien – Fraktionen – Regierungen, Vol. III), Meisenheim, Anton Hain, 1954, esp. p. 156. 4 Grundlagen eines deutschen Wahlrechts: Bericht der vom Bundesminister des Innern eingesetzten Wahlrechtskommission, Bonn, Bonner Universitätsdruckerei, 1955. 5 The federal election of 1953, which gave the Christian Democratic Union (CDU) a near-majority of popular votes, was a personal success of a statesman of stature rather than an expression of a clear-cut preference on the part of the voters for two parties only. Municipal elections held in November 1956, the outcome of which, in national importance, may well be compared with the 1953 returns, have revealed a marked drop in CDU popularity, paralleled by strong gains for the Social Democratic Party (SPD); they do not, however, portend the meltingaway of the voting strength of those two minor parties which continue to be more than mere satellites of the reigning CDU, i.e., the Free Democratic Party (FDP) and the Expellee Party (BHE). Figures for North Rhine-Westphalia will illustrate the point: [11.] [Sammelrezension:] The Political Scene in West Germany [1957] 345 This estimate is in line with the findings of Max Gustav Lange in a concluding contribution to Parteien in der Bundesrepublik, a careful and detailed inquiry into the history, program, and organization of both major and minor German parties undertaken by a group of scholars connected with the Berlin Institut für politische Wissenschaft. A progressive predominance of pragmatic over ideological motivations is clearly delineated by the factual information piled up by the authors. This appears as the basic trend when Klaus Schütz deals with the traditional German working-class party, the SPD, and the gradual fading of its faint Marxist coloration; or when Gerhard Schulz discusses the CDU, an interdenominational catch-all of »Christian« politics, which he describes as an »artful technical medium for the bridging of social cleavages« (p. 146). In the latter case, an interest market is barely hidden behind the screen of emphatically endorsed ideologies and uncontested leadership groups. The traditional Weltanschauungspartei has been undergoing a fundamental transformation. Per cent voting 1953 86.0% 1956 76.8% Party vote as percentage of total valid votes: CDU 48.9 38.2 SPD 31.9 44.1 FDP 8.5 9.6 BHE 2.7 2.8 KPD 2.9 — Others 5.1 5.3 Total 100.0 100.0 The German voter today is not much more willing to put all his eggs into one or two baskets than he was in the early days of the two preceding regimes. (In January 1919, the SPD polled 38 per cent of the popular vote; in March 1933, Hitler’s party, helped along by incipient terror, marshaled 44 per cent of all votes cast, while 56 per cent went to four other major or medium-sized groups.) Each of the two major parties now seems to oscillate around 40 per cent, but the quickly changing foreign policy situation, effects of the recently enacted pension legislation, and other dangers inherent in the fact that the country is on the crest of a wave of prosperity may bring about new shifts, establishing again – as in 1953 – a clear-cut pattern of voter preference among the major parties. However, the minor parties are likely to continue to share the remaining 20 per cent. At least two minor parties appear to stay in the running, which makes it more difficult for either of the major parties to emerge with a parliamentary majority. What may be expected to happen in the fall of 1957 is either continuation of the present type of coalition – i.e., collaboration of one major party with one or two minor parties – or the novelty of a coalition formed by the two major parties. 346 [11.] [Sammelrezension:] The Political Scene in West Germany [1957] Though our knowledge of the social complexion of party elites, as personified in the parties’ parliamentary groups, is still rudimentary,6 some major facts are sufficiently obvious to have been brought out in recent German writings. The intellectual – or his German counterpart in nineteenth-century parliaments,7 the career judge or career administrator – has become almost extinct in twentieth-century German parliaments. Present-day legislatures show a built-in structure of interest representation within the parties’ parliamentary groups. As interpenetration continues, it will be difficult to disentangle the respective shares, within the individual groups, of career politicians and delegates from organized interests. Reciprocal permeation of parties and interest groups is one of the reasons why the influence of ideological factors is dwindling. At the same time, it serves to keep within bounds the impact of cliques and coteries, which, as Professor von der Heydte has noted, still play a significant role in a country where relations of mutual trust often depend on experience shared in a Third Reich office, the anti-Nazi underground, exile, or a prisoner-of-war, concentration, or denazification camp.8 Allegiance to interests of major social groups minimizes such factors as it pushes to the foreground rational considerations growing out of everyday work relationships. A new balance between political tradition and day-to-day pursuits emerges; survival chances of islands of hatred and resentment are on the downgrade. Every German group carries a definite »interest coloration,« to borrow a term coined by Sternberger and used frequently by Rupert Breitling 6 A few German publications dealing with these aspects have barely scratched the surface. A major inquiry by A. R. L. Gurland, which will be published in this country, expands the scope of an investigation previously undertaken in connection with a detailed empirical study of postwar German election processes. Cf. A. R. L. Gurland, ed., and Stephanie Münke, Wahlkampf und Machtverschiebung: Geschichte und Analyse der Berliner Wahlen vom 3. Dezember 1950 (Schriften des Instituts für politische Wissenschaft, Vol. I), Berlin, Duncker & Humblot, 1952. See also the forthcoming Vol. VII of the same series, W.[olfgang] Hirsch- Weber and K.[laus] Schütz, Wähler und Gewählte: Eine Untersuchung der Bundestagswahlen, 1953, Frankfurt a. M., Vahlen, 1957. 7 Lenore O’Boyle, Liberal Political Leadership in Germany, 1867-1884, Journal of Modern History, XXVIII, No. 4 (1956), pp. 338-352. 8 Friedrich August Freiherr von der Heydte and Karl Sacherl, Soziologie der deutschen Parteien, Munich, Isar-Verlag, 1955. The senior author’s low opinion of Cameraderie (p. 303) is not, however, based on a search for rational forms of political organization, but expresses Romanticist nostalgia for genuine intimacy and warmth of human relations, scarcely, according to him, to be found in political life. The empirical material in the study is largely secondhand. But, everything considered, the book, conceived as an introductory survey of sociological elements in the parties’ contribution to democratic government, substitutes for a missing general textbook. [11.] [Sammelrezension:] The Political Scene in West Germany [1957] 347 in Die Verbände in der Bundesrepublik. How are the practices of political and interest groups affected by this interpenetration? No German Pendleton Herring or David B. Truman has so far supplied the answer. Breitling’s book outlines parts of the organizational frame for the political activities of various interest groups, helpfully including church groups, damage claimants’ groups, and some philanthropies, but omitting most of the relevant information on the far more important industrial groups.9 No attempt has been made to follow up the effects of this politics-interest group permeation on the legislative and administrative process. A more ambitious work by J. H. Kaiser10 treats interest groups on the ideological level, following Carl Schmitt’s conceptual realism.11 While Kaiser has included a fascinating essay on the primordial role of the 9 In the absence of scholarly studies of organized business interests, three bulky volumes by a business news analyst and radio commentator, Kurt Pritzkoleit, have attracted attention: Männer, Mächte, Monopole: Hinter den Türen der westdeutschen Wirtschaft, Düsseldorf, Rauch, [1953]; Bosse, Banken, Börsen: Herren über Geld und Wirtschaft, Vienna-Munich-Basle, Desch, [1954]; and Die neuen Herren: Die Mächtigen in Staat und Wirtschaft, Vienna-Munich-Basle, Desch, [1955]. Although Pritzkoleit is only superficially acquainted with the political setup, these books at least give a wide-range view of more recent changes in industrial organization, corporate interlocks, and organized industrial interests. The true nature of the tie-up between these groups and the parties remains to be studied. 10 J.[oseph] H. Kaiser, Die Repräsentation organisierter Interessen, Berlin, Duncker & Humblot, 1956. 11 As German political and constitutional thinking continues to pay heavy tribute to the thought processes of Carl Schmitt, the appearance of Peter Schneider’s Ausnahmezustand und Norm: Eine Studie zur Rechtslehre von Carl Schmitt, Stuttgart, Deutsche Verlag-Anstalt, 1957, which Dr. Schneider was kind enough to make accessible to me in proof, may be considered one of the most encouraging signs on the German intellectual horizon. In its long-range literary impact, it may be presumed to overshadow much of present-day writing. Schneider scarcely deals with Schmitt’s intellectual sources and only by implication draws attention to the relation of his literary output to the various periods of his intellectual and political affinities. Instead, he concentrates with admirable energy and incisiveness on rebuilding a coherent picture of Schmitt’s theoretical and doctrinal edifice, examining both its degree of internal consistency and coherence and its underlying value structure. The lack of any clear-cut criteria for differentiating between nomos and violence, the discrepancy between the traditional liberal concepts of classical international law and the decisive rejection of an artfremd and disintegrating liberalism as part of the domestic constitutional order, the brooding omnipresence of the people’s constituent power and its incapacity to act as a constituted organ, the indeterminate character of the values underlying concrete decisions, and the conjunction of a relativistic openness to a variety of historical interpretations with an ever-present negation of the rule of law, are unfolded step by step. Schneider pays tribute to both the intellectual and the literary qualities of Schmitt’s work, but he nevertheless shows how his 348 [11.] [Sammelrezension:] The Political Scene in West Germany [1957] churches in the early postwar years, he does not inquire into the functioning of interest groups under the German political system. The treatise leans heavily on the familiar literary concept of antinomy between state and society; parties are conceived as state custodians commissioned to fend off the onslaught of interest groups, but by implication subject to doubt as to their fitness for this mission. The author accurately retraces the development of interest representation from class and estate concepts to modern patterns, but he fails to see the logical inference when he unfolds the theme of the general strike. He pays no heed to the fact that organizations with millions of members are no less interested in avoiding conflict than are representatives of constituted authority – as shown, for example, by the attitude of labor unions under the Bonn regime. Once interest groups have become the most important of the parties’ permanent clients, the parties’ attitudes toward enrolled members and prospective voters are subject to change. German writings on party structures have devoted a great deal of attention to »oligarchic« tendencies. When even in parties such as the SPD, with a traditionally high proportion of enrolled members, veterans are not easily replaced with young blood, relationships among the party machine, the rank and file, and the public at large grow tenuous. With only 3 per cent of the voters enrolled in parties, the average citizen as a rule enters the political arena only indirectly, through affiliation with interest groups.12 His is only an election-day choice between party machines whose conduct he neither influences nor seeks to influence. Lange in the aforementioned study and Otto Stammer13 in a skeletal discussion of political trends view this development as a considerable flaw in the German political system. Whatever the implications of political professionalism, I doubt that absence of the voter’s direct action on the party organization can be construed as a source of latent conflict between the parliamentary group seen as the legitimate vehicle of political decisions, on the one exclusive orientation toward his eternal enemy, the Rechtsstaat, makes for the same grandiose one-sidedness and remoteness from reality which would pervade his eternal counterpart, a purely individualistically conceived legal order. 12 »Participation in the political life of the nation takes place in a subsidiary way, through social activities pertaining to other societal, not primarily political, spheres,« says Erich Reitgrotzki, Soziale Verflechtungen in der Bundesrepublik, Tübingen, J. C. B. Mohr, 1956, p. 73. 13 Otto Stammer, Politische Soziologie, in: [Arnold] Gehlen and [Helmut] Schelsky, eds., Soziologie: Ein Lehr- und Handbuch zur modernen Gesellschaftskunde, Düsseldorf-Cologne, Eugen Diederichs, 1955, pp. 256-312. [11.] [Sammelrezension:] The Political Scene in West Germany [1957] 349 hand, and the party leader running the party machine, on the other. Rudolf Wildenmann’s provocative study14 of the role of parliamentary groups within the major parties, which tends in this direction, is not altogether convincing, as the author sees the solution to most problems in a cure-all for political ills: elimination of proportional representation. That party leadership »protrudes,« as he puts it, into the parliamentary group – a perfectly normal procedure under a parliamentary system – is no indication as to who makes what decisions. Whatever the setup – which only study of a party in operation could disclose – it is hard to see how a change in the election procedure could radically reverse ingrained social and political patterns. In the unruffled waters of the Bonn political establishment, the major parties, the CDU and SPD, maintain a routine division of labor as between day-to-day political chores, handled by the parliamentary group, and organization and propaganda, handled by party staff technicians. The party leadership, while concentrating more on the political task at hand, holds the reins of both operations, which frequently overlap. In more decentralized parties without authoritative national leadership – for example, the FDP – both the regional party federations and factions within the parliamentary group tend to act as rather autonomous groups; whenever there is conflict and dissension, all levels are likely to be affected – without a specific clash between »leadership strata« and legislators. Interest connections provide an organizational and often a financial basis for party operations. But they do not take the place of the parties’ contest for voters. To this extent, all German parties today are of necessity »integration parties,« i.e., potentially democratic mass organizations. This determines their constitutional status; it also makes them different from their nineteenth-century predecessors. Important though all this is, it should not obscure the fact that party contest in presentday Germany is a very orderly affair, almost as orderly as competition in the German cartel-dominated »free market economy.« There is no intense interest in routine political activities;15 the citizen apparently is 14 Rudolf Wildenmann, Partei und Fraktion: Ein Beitrag zur Analyse der politischen Willensbildung und des Parteiensystems in der Bundesrepublik (Parteien – Fraktionen – Regierungen, Vol. II), Meisenheim, Anton Hain, 1954. 15 Attitudes elicited in opinion polls are discussed in Elisabeth Noelle, Auskunft über die Parteien, Allensbach, Verlag für Demoskopie, 1955. Respondents who were asked in March 1955, »Do you sometimes discuss politics?« replied (Table II): frequently, 17 per cent; occasionally, 37 per cent; never, 46 per cent. Familiarity with political events in May 1954 was indicated in the following breakdown (Table 14): well-informed, 8 per cent; some degree of knowledge, 34 per cent; poorly informed, 58 per cent. 350 [11.] [Sammelrezension:] The Political Scene in West Germany [1957] satisfied with having recorded his political preference at the polls, filled in an opinion questionnaire, or perhaps even submitted personal problems to his representative in parliament.16 So long as this attitude does not change, it is easy to preserve cohesion within the parties17 and maintain a more or less amiable tone in relationships among them, regardless of whether or not they are pitted against each other as government and opposition. To explain the wide range of political consensus, it would be logical to turn to the general characteristics of Germany’s contemporary situation. German sociologists are inclined to insist, in addition, on what they – prematurely, if in harmony with widely accepted thought patterns – like to call a »homogeneous middle-class society.«18 In establishing consensus, the contribution of media of communication merits attention. Some excellent observations will be found in Alfred Grosser’s highly commendable over-all account of postwar German developments, The Colossus Again (esp. pp. 173); for down-to-earth conclusions pointing to a pluralism of organizations as the most realistic guarantee of freedom of opinion, the reader will consult with profit a recent inquiry by Theodor Eschenburg, Staat und Gesellschaft in Deutschland (esp. p. 396). Well up to par in comparison with that of other European countries, the German public’s access to socioeconomic and political information is modified by three interrelated factors. German newspapers are influenced in different ways: mildly, by government favors and funds; more pervasively, by the interests of backers and advertisers, and the publishers’ concerted reluctance to expose readers to controversial comment; and, quite thoroughly, by the natural propensity of the public opinion industry to cater primarily to the readers’ entertainment at the expense of free, but possibly unwanted, political and economic education. Only Der Spiegel, the Hamburg weekly, keeps supplying – in a special and obviously well-received concoction – intentionally 16 This description is offered by the Nestor of German party historians and parliamentary old-timer, Ludwig Bergsträsser, in: Die Entwicklung des Parlamentarismus in Deutschland, (Geschichte und Politik, No. 13), Schloss Laupheim, Ulrich Steiner, 1954, esp. p. 28. A concise history of German political parties – little concerned with their structure and social complexion – has been brought up to date in the 1955 edition of [Ludwig] Bergsträsser’s Geschichte der politischen Parteien in Deutschland, Munich, Isar Verlag, 1955. 17 Heinz Markmann, Das Abstimmungsverhalten der Parteifraktionen (Parteien – Fraktionen – Regierungen, Vol. V), Meisenheim, Anton Hain, 1955. 18 Cf. Siegfried Landshut, Die Gegenwart im Lichte der Marxschen Lehre, in: Hamburger Jahrbuch für Wirtschafts- und Gesellschaftspolitik, Vol. I, Tübingen, J. C. B. Mohr, 1956, pp. 42-55; and Helmut Schelsky, Haben wir heute noch eine Klassengesellschaft?, in: Das Parlament, No. 9 (February 29, 1956), p. 76. [11.] [Sammelrezension:] The Political Scene in West Germany [1957] 351 accented political criticism which captivates the reader by alleged »inside« information about the less appealing facets of German politics, with slightly salacious human interest stories increasing the sales appeal. In a way, this is a substitute, however imperfect, for parliamentary committees of investigation, which the far-reaching harmony in Bonn does not seem to nurture. Centralization of administrative power is well under way, newly reenacted for the third time in forty years, in accordance with the needs of a thoroughly centralized industrial organization and a largely homogeneous political community. Consecutive stages of administrative unification have been attentively examined by Arnold Köttgen.19 Re-emergence of centralized administrative law – even when implementation is left to the states – is shown to be the result of close cooperation between the parties and the upper-level bureaucratic machine. State administrations, deviating from some Weimar precedents, do not engage in independent political or social action; the job of surviving as semiautonomous bureaucratic entities is tough enough as it is. They rarely interfere on the federal level unless their special interests are affected or their services are commandeered by the national leadership of the parties they represent. The federal administration has become the prime mover in political action. The most penetrating and revealing chapter in Eschenburg’s important volume (which is partly descriptive and partly analytical) deals with this subject. Two equally nefarious practices are exposed: (1) the past tendency toward maximizing government action; and (2) the present danger of minimizing it by way of downgrading the government structure to the level of a »federation of united interest groups (Verbände) and churches and county and city republics,« as the author puts it in another contribution, Herrschaft der Verbände? (esp. p. 87). Pressure emanating from this »by-state« (Nebenstaat) makes political leadership an arduous, perhaps a hopeless, undertaking. Political leaders in a democracy, Eschenburg reasons, should be free to make »objectively necessary« decisions without being bulldozed by interest group pressure, and higher-level career officials as impartial experts should counterbalance the never-ending onslaught of special pleading. The »objective« nature of decisions presumably based solely on the merit of the issues involved is subject to doubt, particularly in view of 19 Arnold Köttgen, Der Einfluss des Bundes auf die deutsche Verwaltung und die Organisation der bundeseigenen Verwaltung, in: Jahrbuch des öffentlichen Rechts der Gegenwart, N.S., Vol. III, Tübingen, J. C. B. Mohr, 1954, pp. 70-147. 352 [11.] [Sammelrezension:] The Political Scene in West Germany [1957] the controversial record of achievement of the statesmen referred to by Eschenburg as exemplary: Ignaz Seipel, Friedrich Ebert, and Heinrich Brüning. It may well be argued, for example, that circumstances did not »objectively« call for Brüning’s policy of deflation, and that effective interest pressure in favor of a speedy reversal of deflationary trends might have resulted in some measure of business revival to the benefit of forces other than Hitlerism. With a »statesman« who listens only to civil service technicians, the margin of error may be as fatal as with the »politician« who draws a diagonal from combined group pressures. Neither technique is foolproof; depending on conditions, either one may prove salutary or disastrous. Against the background of the nihilistic folk-leader concept embedded in Germany’s past, and in face of the vigorous upsurge of group interests – which German writers are prone to disparage à la Hegel as pernicious »blind forces of society« – leadership and officialdom are all too readily given credit for rationality, superior insight, and natural responsiveness to »objective« processes. As far as German officialdom is concerned, recurrence of the fatal chain of criminal command and its corollary, voluntary or enforced execution of criminal orders by obedient civil servants,20 appears no longer to be a pertinent issue. However, there has been no incisive change in the social antecedents and recruitment principles of the civil service. In Staat und Gesellschaft in Deutschland (p. 590), Professor Eschenburg confirms that parliamentary control of expenditures has become as problematical in Germany as it is in other states where politicians are more interested in securing advantages for particular groups than in keeping tabs on the administrative machine. Does this mean that the officialdom of the Federal Republic answers the trenchant description of its Weimar predecessors in the excellent and perhaps definitive analysis of the disintegration of the pre-Nazi state by Dr. Bracher?21 Does bureaucracy again present a picture of technical efficiency coupled with complacency, gross undervaluation of all social and political factors, and increasing disregard for the political heads of administrative departments? Such attitudes, as Dr. Bracher shows from 20 The past history of the problem is surveyed in Herbert von Borch, Obrigkeit und Widerstand: Zur politischen Soziologie des Beamtentums, Tübingen, J. C. B. Mohr, 1954. 21 Karl Dietrich Bracher, Die Auflösung der Weimarer Republik Eine Studie zum Problem des Machtverfalls in der Demokratie (Schriften des Instituts für politische Wissenschaft, Vol. IV), Stuttgart-Düsseldorf, Ring Verlag, 1955, esp. pp. 174. [11.] [Sammelrezension:] The Political Scene in West Germany [1957] 353 ample evidence, tend to result from erosion of political authority and unbridgeable cleavages in the social structure. But the establishment of a broad basis of consensus and the ensuing stability of political and constitutional patterns have radically altered the interrelationship of political leadership and higher-level bureaucracy. Today the top strata of the civil service expect and accept guidance from party leaders, who are universally recognized as the legitimate bearers of governmental authority and certainly are no longer chosen as targets of derision and hatred. Moreover, it has become customary, as Eschenburg points out with good reason (p. 757), to staff top civil service positions only one or two steps removed from the agency head with political appointees rather than with civil service technicians up for promotion; this practice reinforces political control and extends it in depth. Adjudication of constitutional disputes is another postwar innovation that enhances popular acceptance of the new order, though it may seem costly in terms of time, effort, and routine efficiency. The welfare state – advertised in a more metaphysical vein as Daseinsvorsorge (providential care for the contingencies of life) – inches forward, garbed in legal procedures that safeguard the citizens’ claims for past and present service or injury. The crowning edifice of these structures, servicing an interest cluster that I have termed a »universe of claims,«22 is the Federal Republic’s Constitutional Court. Legislative or administrative acts affecting particular interests may now be tested in court in the light of the Basic Law; moreover, controversial issues dividing high organs of governmental authority, disputes between federal and state governments, and conflicts between government bodies and political groups are settled through Constitutional Court channels. Julius Federer’s systematization of the Court’s judicature23 indicates how much ingenious thought went into the development of a coherent body of constitutional jurisprudence which frequently has a bearing on political problems. No one can predict how rulings of the Constitutional Court would affect the political equilibrium if consensus disintegrated and serious dissension arose within the body politic in the guise of a constitutional controversy over legal equality, the constitutional property guarantee, or the meaning of sozialer Rechtsstaat, which the Bonn Republic is pre- 22 Cf. Otto Kirchheimer, Notes on Western Germany, in: World Politics, VI, No. 3 (April 1954), pp. 306-21[ auch abgedruckt in diesem Band, S. 252-265]. 23 Julius Federer, Die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zum Grundgesetz, in Jahrbuch des öffentlichen Rechts, N.S., Vol. III, Tübingen, J. C. B. Mohr, 1954, pp. 15-66. 354 [11.] [Sammelrezension:] The Political Scene in West Germany [1957] sumed to be under Section 20 of the Basic Law. The jurists’ writings abound in interpretations of such enigmatic provisions. At one extreme, there is Werner Weber’s sweeping contention that the property guarantee may be invoked against extensive statutory labor participation in management, or against confiscatory progression in tax rates, or against inflation financing.24 At the opposite pole, one finds H. P. Ipsen’s cautious and reserved appraisal of judicial possibilities inherent in equality-before-the-law provisions.25 Gradually evolving patterns of court-sanctioned interpretation may assume importance in practical politics. Thus far the Constitutional Court has undergone some sniping, but has not encountered insuperable objections when basing its value preferences on policy considerations instead of concealing political reasoning behind legal exegesis and comparison of texts. This could be habit-forming. In an era of lesser contentment and satiety, the Justices of the Constitutional Court will perhaps have a chance to act as community referees and win the community’s toleration of contested legislation instead of issuing unenforceable rulings as a formal authority of last resort. Over-all aspects of present-day Germany’s political institutions closely resemble those of other highly industrialized countries of the West. The outstanding features are: increasing administrative centralization to meet the social and organizational needs of mass society; a progressive interpenetration of interest groups and political organizations, accompanied by a high degree of professionalization in politics; and the interstitial and indirect character of popular interest in political life. In Germany, in addition, the absence of any noteworthy opposition of principle to the present regime has permitted the building-up of an impressive apparatus for the juridical defense of individual and group claims. Quite a number of German authors lean backwards in emphasizing those trends that gnaw away at community cohesion rather than those 24 Werner Weber, Eigentum und Enteignung, in: [Franz L.] Neumann, [Hans Carl] Nipperdey, and [Ulrich] Scheuner, eds., Die Grundrechte: Handbuch der Theorie und Praxis der Grundrechte, Berlin, Duncker & Humblot, 1954, pp. 331-99; esp. pp. 355. 25 Hans Peter Ipsen, Gleichheit, in ibid., pp. 111-98; esp. p. 190. For the concept of sozialer Rechtsstaat, see Wolfgang Abendroth, Zum Begriff des demokratischen und sozialen Rechtsstaates im Grundgesetz der Bundesrepublik Deutschland, in: Herbert Sultan and W.[olfgang] Abendroth, Bürokratischer Verwaltungsstaat und soziale Demokratie, Hanover-Frankfurt, Norddeutsche Verlagsanstalt Gödel, 1955, pp. 81-102. [11.] [Sammelrezension:] The Political Scene in West Germany [1957] 355 that tend to protect the individual or the group.26 To the outside observer, those very same elements of the postwar pattern suggest that, for better or for worse, the Federal Republic has effectively joined the Western community, sharing both the advantages and the crucial problems of its institutional arrangements. 26 This fits in with the ideological heritage which still to a considerable extent obscures perception of reality in German social and political science; see note 11. For a discussion of part of this legacy, see A. R. L. Gurland, Political Science in Western Germany: Thoughts and Writings, 1950-1952, Washington, D. C., Library of Congress, 1952. 356 [11.] [Sammelrezension:] The Political Scene in West Germany [1957] [12.] [Rezension:] Ein kritischer Sozialist* [1957] Franz Neumann: »The Democratic and the Authoritarian State«. Essays in Political and Legal Theory. Edited and with a Preface by Herbert Marcuse. The Free Press and The Falcon’s Wing Press, Glencoe, III. 1957, 303 Seiten. Neumann hatte seine politische Lehrzeit bei den indolenten Gewerkschaften und der glücklosen Sozialdemokratischen Partei der Weimarer Republik absolviert. Aus diesem seinem entscheidenden politischen Erlebnis behielt er die lebenslängliche, unbarmherzige Verachtung für Gedankenlosigkeit und Illusionen sowie ein brennendes Interesse an der stets neu aufgenommenen Analyse der wichtigsten progressiven und regressiven Kräfte in der Geschichte. Die Wahl dieser Begriffe, die sich in seinen späteren Schriften immer häufiger finden, deutet an, was Neumann als Maßstab legitimer Werturteile in der politischen Wissenschaft galt: Eine rational geordnete Gesellschaft ohne Unterdrückung, in der alle sozialen Gebilde und Organisationen so beschaffen sind, dass sie der Freiheit des Individuums den höchstmöglichen Spielraum lassen. In den letzten Jahren war Neumanns Theorie der Interdependenz politischer und wirtschaftlicher Faktoren nicht mehr eindeutig. Sein Urteil darüber schwankte. Zwar hielt er weiter daran fest, dass die Entwicklung von Machtapparaten entscheidend von ökonomischen Bedingungen abhängig sei; trotzdem beschäftigte er sich zuletzt mehr mit den Möglichkeiten und Konsequenzen einer Trennung von wirtschaftlichsozialer und politischer Macht, mit der »Herrschaft der Politik über die Ökonomie«, wie es in einem seiner letzten Vorträge heißt. Er berief sich auf historische Konstellationen und zog – weniger überzeugend – die Theorie heran, um die Bedeutung dieser neuen Fragestellung zu unterstreichen. * [Erstmals erschienen unter dem Titel: Franz Neumann: An Appreciation, in: Dissent: A Journal devoted to Radical Ideas and the Values of Socialism and Democracy, Vol. 4, No. 4, S. 382-386. Hier in der im Jahr 1958 erschienenen Übersetzung von Helge Pross aus: Die Neue Gesellschaft, Jg. 5, S. 320-322. – Zu diesem Text vergleiche in der Einleitung S. 35-36.] 357 Jetzt tendierte er dazu, die soziologische Analyse des Klassencharakters eines bestimmten Staates von der Theorie und dem Programm politischer Aktion zu trennen. Sicherlich muss die gerade zitierte Bemerkung – wie zahlreiche andere – im Zusammenhang mit Neumanns ständiger Kritik an der Neigung der europäischen sozialistischen Parteien, insbesondere der Weimarer SPD, gesehen werden, die marxistischen Theoreme heranzuziehen, um politische Inaktivität zu rechtfertigen. Aber darüber hinaus wirft sie Licht auf ein anderes Merkmal seines Denkens, das in den späteren Schriften besonders deutlich wird. Wo früher ein Moment doktrinärer Sicherheit sichtbar gewesen war, erschien das Verhältnis von Wirtschaft und Politik jetzt – selbst dann, wenn es in der Form soziologischer Generalisierung präsentiert wurde – als Komplex zahlreicher empirischer Beziehungen, die im Einzelnen zu untersuchen wären. Neumann, der in der Formulierung harter politischer Urteile niemals sonderlich vorsichtig war, wurde immer zurückhaltender gegenüber umfassenden sozialen und politischen Theorien. Seine in diesem Band enthaltenen späteren Beiträge zur Theorie der Diktatur, die oft scharfsinnig, dann wieder vorläufig und nur skizzenhaft ausgeführt sind, lassen viele Probleme ungelöst. In dem nicht mehr abgeschlossenen Essay »Notizen zur Theorie der Diktatur« betont er, der Einzelne erfahre die Demokratie heute nur noch stellvertretend. Was soll das anders heißen, als dass die modernen Industriegesellschaften politisch auf eine Art gemeinsamen Nenner gebracht werden können? Denn es verbindet sie mehr als nur die Nabelschnur der erzieherischen Diktatur, die Lenins Erben durchschnitten, als sie die ursprünglich erstrebten Ziele ihrer Gesellschaft verfälschten. Worin jedoch diese strukturellen Gemeinsamkeiten bestehen, hat Neumann nicht gesagt. Er hat die zwiespältigen Wirkungen des modernen Industrialismus und die widersprüchlichen Konsequenzen der Arbeitsdisziplin durchaus gesehen. Was das alles für die Entwicklung der totalitären Diktatur bedeutet, wurde jedoch nicht untersucht. Stattdessen beschränkte sich Neumann auf die Feststellung, dass die Atomisierung der Gesellschaft, die durch zwangsweise Mitgliedschaft in den autoritären Massenorganisationen erreicht wird, ein außerordentlich wirksames Herrschaftsinstrument sei. Aber hat die Flucht in die nur oberflächlich kontrollierte Anonymität dieser Massenorganisationen nicht die gleichen Folgen wie der Rückzug ins Privatleben in den westlichen Demokratien? Wenn Angst zur Identifizierung führt, welches sind dann die »qualitativen« Kriterien, nach denen die nicht effektive und möglicherweise heilsame Identifikation mit den Institutionen der pluralistischen Gesellschaft von 358 [12.] [Rezension:] Ein kritischer Sozialist [1957] der regressiven Identifikation mit dem totalitären Führer zu unterscheiden wäre? Wenn auch die spezifisch historische Erfahrung der Individuen je nach den nationalen Bedingungen eine andere sein mag, werden doch die sozialen Prozesse, die ihre Einstellungen insgesamt bestimmen, zunehmend uniformer. Im Unterschied zur Theorie der Diktatur hat Neumanns Vorstellung vom erstrebenswerten politischen System sich im Laufe der Jahre kaum gewandelt. Während grundsätzlich die Rationalität einer Ordnung der Maßstab ihrer Bewertung blieb, fügte er später eine weitere Bedingung hinzu: die Verantwortlichkeit der Exekutive als notwendige Ergänzung der legitimen und wünschenswerten Aktivität von Mitgliedern oder Bürgern. In den späteren Schriften verwirft Neumann die – im Bereich der Begriffe ultrademokratische, in der Praxis aber anarchistische – Identitätstheorie der Demokratie zugunsten eines Systems, das die Sonderinteressen, vor allem die korporativ verkleideten, in Schach hält. Während er die Forderung nach gesetzlichen Garantien für gewonnene Machtpositionen ablehnte, hat er stets betont, dass die Möglichkeit zu institutionellen Veränderungen offen bleiben müsse, durch die die Freiheit vermehrt werden könnte. Dies Bestreben ruft jedoch unvermeidlich Konflikte hervor, die nicht zuletzt durch die wachsende politische Entfremdung entstehen und durch das, was Neumann als »epikuräische« Haltung zur Politik verwarf, das heißt die Pervertierung politischer Systeme auf Grund einer rein äußerlichen Vorstellung von den Aufgaben der öffentlichen Ordnung. Neumanns Skepsis hinsichtlich der Effektivität institutioneller Sicherungen nahm in den letzten Jahren offenkundig zu. Sie machte vor der Gewaltenteilung, der konstitutionellen Garantie der Grundrechte und der, wie man gemeinhin annimmt, dezentralisierenden Wirkung des Föderalismus so wenig Halt wie vor der Gründung neuer politischer Einrichtungen unter Besatzungsherrschaft. Seine schon früh entwickelten und stets beibehaltenen Ansichten über die Notwendigkeit, die individuellen Rechte zu schützen, und über die zweifelhaften Chancen eines Widerstandes gegen die Staatsgewalt wurden schärfer und treffender. Er sah, dass das Naturrecht nicht ausreicht, um ein konkretes Widerstandsrecht daraus abzuleiten. Unmissverständlich sprach er aus, dass auch juristische Regelungen als solche nicht genügen, um die Ausübung dieses Rechtes zu gewährleisten, selbst dann nicht, wenn es auf geheiligten Verfassungsgrundsätzen basiert. Aus seiner Überzeugung von der Rationalität des Menschen leitete Neumann ein irreduzibles Minimum an Rechten ab, die zu respektieren seien: Gleichheit, All- [12.] [Rezension:] Ein kritischer Sozialist [1957] 359 gemeinheit des Rechts, Unzulässigkeit retroaktiver Gesetzgebung und eine gewisse Unabhängigkeit der Justiz. Über diese hinaus anerkannte er keine unveräußerlichen Menschenrechte. Alles andere wies er der zwielichtigen Zone zwischen Gewissen und Sozialordnung zu, in der jeder auf eigenes Risiko handelt. Diese relativ vage Vorstellung von den Möglichkeiten und Grenzen der dem Schutz des Individuums dienenden institutionellen Garantien in der gegenwärtigen Gesellschaft ist das Kernstück von Neumanns Forderung nach einer rationalen Einrichtung des Staates. Die Logik seiner Position ist evident. Er bemühte sich, die konkreten Chancen für eine vernünftige Anwendung von Gewalt aufzuzeigen, indem er sowohl den Bereich absteckte, innerhalb dessen der Einzelne durchaus berechtigte Erwartungen haben kann, als auch die Zielvorstellung von einem neuen Menschen präzisierte, der ein geordnetes und schöpferisches Leben führt an Stelle eines nur synthetischen, bereits vorweg gesellschaftlich deformierten. Als politischer Denker war Neumann kein Neuerer. Wandernd zwischen Hobbes, Rousseau, Marx und – weniger wichtig – Montesquieu, neigte er, nach den eigenen Erfahrungen auf zwei Kontinenten, zum Hobbesianischen Skeptizismus. Wie das ihm stets gegenwärtige Faktum, dass wir in einer pluralistischen Gesellschaft leben, mit den Anforderungen der Souveränität vereinbar sei, blieb das Problem, das seine Phantasie und seinen Intellekt immer wieder neu herausforderte. Zunehmender Pessimismus hinsichtlich aller gesellschaftlichen Institutionen hat jedoch des fortwährend suchenden Utopisten optimistische Hoffnungen niemals ganz unterdrückt – Zeugnis für Neumanns lebenslängliche Bejahung eines kritischen Sozialismus. Seine späten Schriften sind nicht weniger als die früheren bestimmt durch den Glauben an die vernünftigen Fähigkeiten des Menschen, die die Möglichkeit und Notwendigkeit der Errichtung einer kooperativen Gesellschaft begründen, welche die nur scheinbar auf echter Konkurrenz basierende, für totalitäre Reglementierung so anfällige, zu ersetzen hätte. Seine alles durchdringende Überzeugung, dass kritische Analyse bestehender sozialer Strukturen und politischer Institutionen die einzig sinnvolle Aufgabe des politischen Wissenschaftlers sei, verleiht auch noch den fragmentarischen und kontradiktorischen Teilen seines Werkes eine herausfordernde Faszination, der kein suchender Geist sich entziehen kann. 360 [12.] [Rezension:] Ein kritischer Sozialist [1957] [13.] Wandlungen der politischen Opposition* [1957] Politische Opposition ist ein ewiges Paradox. Politische Macht hat oft wirksame Einschränkungen erfahren. Wie steht es aber mit der Institutionalisierung solcher Schranken im Parlamentarismus? Das Parlamentarische Regime und das günstige Klima, das es für das Aufkommen der politischen Parteien als Träger fester Organisationen zur Ausübung von Regierungs- und Oppositionsfunktion geschaffen hat, ist eine der glücklichsten Erfindungen des ja nicht allzu reichen Inventars an politischen Institutionen gewesen. Aber zeitgenössische parlamentarische Institutionen sind der Massendemokratie verhaftet. Sie gehorchen daher anderen sozialen Gesetzen und Einflüssen als ihre Vorgänger in den letzten fünfzig oder hundert Jahren. Bedeutung und Schranken der Opposition unter den Bedingungen des gegenwärtigen Zeitalters verlangen neue Besinnung. Der Eindeutigkeit halber bleiben die folgenden Bemerkungen auf die parlamentarischen Regierungen Europas beschränkt. Die Rolle der Opposition unter Präsidentschaftsregierungen, die verschiedenen politischen und, wenn auch aus anderen Gründen, sozialen Gesetzlichkeiten unterliegen, muss hier im Wesentlichen unerörtert bleiben. Zunächst sollen hier drei Modelle beschrieben werden, von denen zwei zum Bereich der politischen Opposition gehören: Erstens die ›klassische parlamentarische Opposition‹, wie sie aus der Praxis des 18. Jahrhunderts in England hervorgegangen ist. Zweitens die ›Opposition aus Prinzip‹, die darauf aus ist, politische Macht nicht nur der augenblicklichen Regierung zu entreißen, sondern ein für alle Mal mit den gegenwärtigen sozialen und politischen Institutionen, von denen die augenblickliche Regierung nur eine Ausdrucksform ist, aufzuräumen. Das dritte Modell befasst sich mit dem Abklingen der Opposition als Folge politischer Kartellabsprachen im Rahmen des parlamentarischen Regimes. Wenn wir uns nur an Definitionen halten würden, könnten wir sehr wohl die Herren Eden im Jahr 1946 und Gaitskell im Jahr 1956 als die * [Erschienen in: Archiv für Rechts- und Sozialphilosophie, Jg. 63, Heft 1, S. 59-86. – Zu diesem Text vergleiche in der Einleitung S. 121-124.] 361 direkten Nachfahren von Edmund Burke und Charles Fox ansehen. Burkes Formulierung vom Jahre 1770, die die Partei als eine Übereinkunft ansieht, welche das nationale Interesse im Hinblick auf bestimmte Ziele konkretisiert, scheint als eine Definition der Minimalbedingungen für die erfolgreiche Ausübung von politischer Opposition annehmbar,1 aber wir sollten uns hüten, für Burke oder Bolingbroke, seinen Vorgänger im Geschäft der Fabrizierung politischer Ideologien, mehr in Anspruch zu nehmen, als ihnen zukommt. Der archimedische Punkt der Partei bleibt für beide die persönliche Beziehung in Hinsicht auf die von einem politischen Witterungs- oder Thronwechsel herrührenden Gefahren.2 Den Übergang vom aristokratischen politischen Stil zum Parteiprogramm und mehr als kaleidoskopisch wechselnden Gruppeninteresse verkörpert eine sehr viel weniger erbauliche Figur aus der englischen Parlamentsgeschichte: John Wilkes. Aber vom Standpunkt der Geschichte politischer Institutionen verdient es festgehalten zu werden, dass parlamentarische politische Opposition gleichermaßen den Übergang vom aristokratischen Parlament des 18. Jahrhunderts zum Wechselspiel der auf handfesten Wahlrechtsbeschränkungen beruhenden konservativ-liberalen Regierung des 19. Jahrhunderts, wie auch deren Ablösung durch das Gleichgewichtsspiel der beiden massendemokratischen Arbeiter- und konservativen Parteien der Gegenwart überdauert hat. Worin besteht nun die Basis für das Regierungs-Oppositions-Wechselspiel? John Morley, der viktorianische Politiker und Autor, betrachtet das Recht der unterlegenen Gruppe, weiterhin von der Mehrheit zurückgewiesenen Meinungen öffentlich Ausdruck geben zu dürfen, als Grundlage für das Funktionieren der Opposition.3 Jedoch schon in den 50er Jahren des letzten Jahrhunderts hat ein anderer scharfsinniger Beobachter der englischen Verhältnisse, Walter Bagehot, darauf hingewiesen, dass dieses Recht, vom Wähler abgelehnte Meinungen weiterhin vertreten zu dürfen, seine Ergänzungen und Schranken darin findet, dass die Teilnehmer am politischen Spiel sich maßvoll verhalten. Er hat also nicht daran geglaubt, dass ein ultrademokratisches Parlament einen solchen Zustand aufrechterhalten könnte. Da würde jede Klasse eine dem anderen Teil unverständliche Sprache sprechen, und die Folge davon wäre ein »maßloses Ministerium« und »überscharfe 1 Thoughts on the cause of present Discontent, works (World Classics) Bd. 2, p 82. 2 Statt vieler: H.[erbert] Butterfield, George III., Lord North and the People, London 1949. 3 [John Morley:] On Compromise, 2. ed., London 1877, S. 209. 362 [13.] Wandlungen der politischen Opposition [1957] Gesetze«.4 John Stuart Mill hat ähnliche Folgerungen für das Funktionieren des parlamentarischen Systems mit deutlichem Hinweis auf eine fortgeschrittene industrielle Gesellschaft gezogen. Wettbewerb muss sowohl Interessen als auch Ideen umfassen, denn ohne den Wettbewerb der Ideen und der daraus folgenden Pflicht, die Ideen der anderen Seite zu wägen und zu erwägen, würde die gerade stärkere Gruppe ja immer automatisch den Ausschlag geben.5 Bis zum heutigen Tag verharren die parlamentarischen Praktiken Englands wie die der meisten englisch sprechenden Dominions im Bannkreis dieser Erwägungen. In Bezug auf ökonomische und soziale Fragen herrscht weitgehende Übereinstimmung über wünschenswerte Ziele oder mindestens doch über den Umkreis der allseits als zulässig angesehenen Neuerungen. Falls ein solches Übereinkommen nicht mehr existierte, würde das ganze System der parlamentarischen Regierung in Zweifel gezogen werden. Dann würden Fragen aufgeworfen, auf die, wie ein zeitgenössischer australischer Autor sich ausdrückt, das gegenwärtige politische System keine Antwort wüsste.6 In einem Zeitalter, in dem die Außenpolitik das Schicksal der Nation zu entscheiden vermag, setzt dieses System fernerhin ein beträchtliches Vertrauen der Opposition auf die Fähigkeit der Regierung voraus, bestmögliche Lösungen zu erreichen – mindestens aber beruht es auf einem untrüglichen Vertrauen der Opposition auf die Aufrichtigkeit der Regierung, falls diese beschlossen hat, schwerwiegende, aber nach ihrem Gutdünken unabweisbare Änderungen vorzunehmen. Man mag in dieser Hinsicht das Verhalten der Konservativen anlässlich der Preisgabe Indiens durch die Arbeiterregierung mit dem Hass und den gegenseitigen Anschuldigungen vergleichen, welche der französischen Regierung während der verschiedenen Stadien ihrer Indochinapolitik entgegenschlugen. Das Regierungs-Oppositions-Spiel beruht ferner auf einer unbedingten Loyalität gegenüber der Armee und der Regierung. Beide müssen auf jeden Gedanken einer Blockbildung mit anderen politischen oder sozialen Kräften, welche das oft federleichte Gleichgewicht zwischen Regierung und Opposition umstoßen könnten, verzichten. Falls alle diese Bedingungen Zusammentreffen, werden die durch Verfassungsbrauch verankerten wechselseitigen Rollen von Regierung und Opposition zu einem der Hauptregulatoren des politischen 4 [Walter Bagehot:] Works and life, Bd. V, [London] 1915, S. 269. 5 Representative Government, Kap. 5; vergleiche auch Georges Burdeau, Traîté de science politique, Bd. III, Paris 1950, S. 327. 6 L.[eslie] F.[inlay] Crisp, The Parlamentary Government of the Commonwealth of Australia, 2. ed., London 1932, S. 121. [13.] Wandlungen der politischen Opposition [1957] 363 Lebens. Durch unaufhörliche Kritik will die Opposition von der Regierung Zugeständnisse erreichen und sie zur Änderung von umstrittenen Vorhaben bringen. Als potentielle Regierung will die Opposition die öffentliche Meinung immer wieder auf die Möglichkeit und Erwünschtheit einer schnellen Ablösung der Regierung durch Neuwahlen aufmerksam machen. Es ist die verfassungsmäßige Pflicht der Regierung, der Opposition den notwendigen Spielraum zur Verwirklichung dieser Rolle zu gewähren. Mehrheit und Minderheit sind daher mit einer Reihe von Befugnissen zum Bestreiten ihrer wechselseitigen Rollen ausgerüstet. Die offizielle und besoldete Stellung des Führers der Opposition, der Brauch, ihn zu informieren und zu konsultieren, und das Recht der Opposition, ihr genehme Gegenstände auf die Tagesordnung setzen zu lassen, findet ihr Gegenstück in der Scheidung zwischen Opposition und Obstruktion. Das normale Funktionieren der Opposition ist sakrosankter Verfassungsbestandteil. Gegen den Übergang von der Opposition zur Obstruktion hat die Regierung Recht und Pflicht, sich durch Antrag auf Schluss der Debatte zur Wehr zu setzen. All das sind nur die verschiedenen Aspekte der Institutionalisierung der Opposition.7 Das fortwährende Duell zwischen Regierung und Opposition stört keineswegs das Verhältnis der Regierung zu den wirtschaftlichen Verbänden, die sich von Hause aus mehr im Lager der Opposition beheimatet fühlen. Gewiss, Berücksichtigung ihrer Wünsche mag sich daran sto- ßen, dass die Regierung anderen, ihr näherstehenden Verbänden gegenüber widersprüchliche Verpflichtungen eingegangen ist. Aber im Rahmen dieser Verpflichtungen können sich die politischen Fähigkeiten eines neuen Regierungsmitgliedes oft daran erweisen, wie weit es ihm gelingt, das Vertrauen von Verbänden zu erwerben, die eigentlich zur Klientel der Opposition gehören. Dies mag von nicht zu unterschätzender Bedeutung werden, da beide Parteien über ihre Stammanhängerschaft hinaus um das Vertrauen von Wählern aus anderen Schichten ringen müssen. Je geschickter oder glücklicher die Hand der Regierung, desto größer die Schwierigkeit für die Opposition, eindeutige Gegenvorschläge zu finden und wirksam anzubieten. Desto mehr wird 7 Im Einzelfall mag es allerdings schwer halten, die Scheidungslinie zwischen Opposition und Obstruktion zu ziehen. Herbert Morrison, der Veteran der Arbeiterpartei, hatte selbst Zweifel, ob die Opposition berechtigt ist, die Abwesenheit eines Quorums feststellen zu lassen. [Herbert Morrison:] Government and Parliament, London 1954, S. 157. Über die Notwendigkeit der »Guillotine« siehe Lord Campion, ed. Parliament: A Survey. London 1952, Kap. 1 und 7, und I.[vor] Jennings, Parliament, London 1939, S. 240. 364 [13.] Wandlungen der politischen Opposition [1957] die Opposition sich auf taktische Manöver verlegen müssen, um ihre wirksamsten Argumente aus den unfehlbar sich einstellenden Missgriffen und Ungeschicklichkeiten zu schöpfen, welche jeder Regierung mit weitverzweigten Aufgaben und viel Personal sicher passieren werden. Aber wenn der Radius der Oppositionsmöglichkeiten sich auch außerordentlich vergrößert hat, so ist trotzdem ihr Erfolg nicht sicherer geworden. Statt auf die Unbeständigkeit königlicher Huld und die Umgruppierung von Freundschafts- und Klientelverhältnissen, die oft während der Sitzungsperiode die Regierung zu Fall bringen konnten, muss die Opposition jetzt meistens eine geraume Zeit auf die nächstfällige Entscheidung des souveränen Wählers warten, bis sie auch nur eine Chance hat, zum Zuge zu kommen. Und die Wählerschaft mag dann ebenso gut auf eine momentane Situation reagieren wie sich hinter ihren traditionellen Wunsch- und Leitbildern verschanzen; beide Reaktionen mögen herzlich wenig mit dem Einfallsreichtum oder der Sturheit, die die Opposition im Parlament in der letzten Zeit an den Tag gelegt hat, zu tun haben. Diese kaum abzuschätzende Rolle des Zufalls im politischen Betrieb verstärkt die Bande zwischen all denen, deren unmittelbares Schicksal an die Politik geknüpft ist. Eine ähnliche Wirkung geht von der Tatsache aus, dass die Tätigkeit der politischen Führungsschichten nicht auf ihre parlamentarischen Gegenspieler, sondern auf die politischen Großkonsumenten, die Verbandsinteressen, und die politischen Kleinkonsumenten, die Wähler, ausgerichtet ist. Das politische Wechselspiel im Parlament, auf das die Opposition ja eigentlich zugeschnitten ist, wird damit lediglich zum Firmenstempel, der aufgedrückt wird, bevor die politische Ware im Fließbandbetrieb an den Konsumenten gebracht wird. Unter solchen Umständen ist Durchschlagskraft und Energie nötig, um zu verhindern, dass Opposition reine Routine wird, und um es fertigzubringen, sie fortwährend sinnvollerweise mit dem Alltag der Bevölkerung in Beziehung zu setzen. Da die Oppositionsführung oft geneigt ist zu glauben, man könne den Grenzwähler am besten dadurch gewinnen, dass man den Unterschied zwischen Regierung und Opposition bagatellisiert, unterliegt sie allzu leicht der Versuchung, ein Anhängsel des Regierungsapparates zu werden. Je mehr dies der Fall ist, desto mehr steigt die Bedeutung der Außenseiter innerhalb der Opposition und ihre Chance, ein bewegender Faktor in der Politik des Landes zu werden. Denn der Anstoß zur Änderung oppositionellen Verhaltens (und dadurch indirekt des Regierungsprogramms) kommt nicht notwendigerweise von unten. Das Parteimitglied mag uninformiert sein, der zukünftige Wähler nicht imstande sein, seinen Vorstellungen und Bedenken, die nicht notwen- [13.] Wandlungen der politischen Opposition [1957] 365 digerweise mit der Themenstellung der Meinungsforscher zusammenfallen, klaren und eindeutig