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Ralf Müller-Terpitz, Staatsferne, Marktferne oder Publikumsferne – Ziele der Medienfinanzierung aus rechtswissenschaftlicher Sicht in:

Kai von Lewinski (Ed.)

Wer bezahlt, bestellt, page 33 - 56

(Un-)Abhängigkeiten der Medieninhalte von der Medienfinanzierung

1. Edition 2017, ISBN print: 978-3-8487-4655-2, ISBN online: 978-3-8452-8883-3, https://doi.org/10.5771/9783845288833-33

Series: Schriften zum Medien- und Informationsrecht, vol. 28

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33 Staatsferne, Marktferne oder Publikumsferne – Ziele der Medienfinanzierung aus rechtswissenschaftlicher Sicht Univ.-Prof. Dr. Ralf Müller-Terpitz, Mannheim/Vorsitzender der KEK A. Einleitung Rundfunk, Presse und Online-Medien kommt eine »dienende Funktion« für die individuelle wie öffentliche Meinungsbildung zu. Durch unabhängige und professionelle Berichterstattung vermitteln sie Informationen und Meinungen an die Bevölkerung und ermöglichen so einen »aufgeklärten« demokratischen Willensbildungsprozess »von unten nach oben« bzw. gestalten diesen Willensbildungsprozess mit.1 Gerade im Zeitalter des Internet mit seiner unüberschaubaren Zahl an Inhalten und Akteuren, in einer Epoche, die bereits als »postfaktisch« apostrophiert wird, und in einer »politischen Großwetterlage«, in der die Medienfreiheiten in etlichen Staaten – darunter auch westliche Demokratien – unter Druck stehen oder gar abgeschafft wurden, kann diese öffentliche Funktion der institutionellen Medien – und nur um solche geht es vorliegend – nicht hoch genug wertgeschätzt werden. Die durch Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG geschützten Grundrechte der Presseund Rundfunkfreiheit statuieren neben ihrem individuell-abwehrrechtlichen Charakter dementsprechend auch eine objektiv-rechtliche, institutionelle Dimension, welche dieser »dienenden Funktion« verfassungsrechtlichen Ausdruck verleiht. Das Institut »freie Presse« verpflichtet den Gesetzgeber deshalb, auch auf eine adäquate Finanzausstattung der Presse Rücksicht zu nehmen.2 Der objektiv-rechtliche Gehalt der Rundfunkfreiheit verlangt nach einer vom Gesetzgeber auszugestaltenden positiven Rundfunkordnung3, die gleichfalls Regelungen zur Finanzierung von Rundfunkmedien bereithält. ____________________ 1 Vgl. insoweit etwa BVerfGE 57, 295, 319; 73, 118, 152. Siehe ferner § 11 RStV, Art. 3 Abs. 1 BayPrG und § 1 Abs. 1 S. 2 LPrG BW. 2 Vgl. BVerfGE 20, 162, 175 f.; Ladeur, in: Paschke et al., Gesamtes Medienrecht, 3. Aufl. 2016, 1. Teil, 3. Kapitel, 4. Abschnitt, Rn. 6. 3 Vgl. BVerfGE 73, 118, 152 f.; Schulz, AfP 2013, 464. Ralf Müller-Terpitz 34 Die Finanzierung von Medien birgt indes zugleich Gefahren für die Unabhängigkeit der Berichterstattung, da es potenziell zur Abhängigkeit von der Finanzierungsquelle kommen kann (»Wes Brot ich ess, des Lied ich sing«). Von daher stellt sich die Frage, wie eine angemessene Medienfinanzierung rechtlich ausgestaltet sein sollte, um einerseits dem Finanzbedarf der Medien, andererseits der Gewährleistung einer freien, unabhängigen und der Meinungsvielfalt Ausdruck verleihenden Berichterstattung Rechnung zu tragen. Vor dem Hintergrund der solchermaßen gekennzeichneten Ambivalenz ist es Aufgabe des nachfolgenden Beitrags, die Ziele der Medienfinanzierung aus rechtswissenschaftlicher Sicht zu beleuchten. Der Beitrag wählt hierfür folgende Herangehensweise: Nach einem kurzen Überblick über den rechtlichen Rahmen der Medienfinanzierung (B.) werden im Weiteren deren Ziele erörtert (C.). Anschließend erfolgt eine Diskussion »neuer« Finanzierungsformen wie dem sog. Crowdfunding4 und der Finanzierung publizistischer Inhalte durch Stiftungen5 (D.). Der Beitrag endet sodann mit einem kurzen Fazit (E.). B. Rechtliche Regelungen zur Finanzierung von Medien I. Rundfunkmedien 1. Öffentlich-rechtlicher Rundfunk Die zulässigen Finanzierungsformen des öffentlich-rechtlichen Rundfunks (Hörfunk und Fernsehen) werden in § 13 S. 1 RStV enumeriert. Danach finanziert sich der öffentlich-rechtliche Rundfunk durch Rundfunkbeiträge, Einnahmen aus Rundfunkwerbung und sonstige Einnahmen, wobei der Rundfunkbeitrag als vorrangige Finanzierungsquelle zu fungieren hat. Die Festlegung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks auf den Rundfunkbeitrag als vorrangiger Finanzierungsart dient der Sicherung seiner Unabhängigkeit von Werbekunden und von Einschaltquoten und damit der Gewährleistung seines durch die §§ 11 ff. RStV konkretisierten Funktionsauftrags.6 Die Höhe dieses Rundfunkbeitrags wird auf der Grundlage ____________________ 4 Siehe hierzu auch den Beitrag von Langeslag (S. 126 ff.) in diesem Band. 5 Siehe hierzu auch den Abschnitt C. I. 1. im Beitrag von Prütting (S. 75) in diesem Band. 6 Vgl. BVerfGE 73, 118, 157; 74, 297, 324; 83, 238, 297 ff. Ziele der Medienfinanzierung aus rechtswissenschaftlicher Sicht 35 eines im Rundfunkfinanzierungsstaatsvertrag (RFinStV) festgelegten Verfahrens nach Prüfung des von den Rundfunkanstalten angemeldeten Bedarfs durch die Kommission zur Ermittlung des Finanzbedarfs der Rundfunkanstalten (KEF) von den Landesparlamenten in Form eines Gesetzes festgesetzt (vgl. § 8 RFinStV). Auch eine Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks durch Einnahmen aus Rundfunkwerbung ist in den Grenzen der §§ 7, 7a RStV iVm §§ 15, 16 RStV zulässig. Sonstige Einnahmen iSd § 13 S. 1 RStV können zB aus Sponsoring (§ 8 iVm § 16 Abs. 6 RStV), Merchandising (§ 16a RStV) und Zinserträgen aus der Anlage solcher finanziellen Mittel, die nicht als Betriebsmittel liquide gehalten werden müssen7, generiert werden. Demgegenüber sind Programme und Angebote des öffentlichrechtlichen Rundfunks gegen besonderes Entgelt (»Pay-Rundfunk«) iR seines Auftrags unzulässig (§ 13 S. 2 RStV); ausgenommen hiervon hinwiederum sind Begleitmaterialien. Auch Einnahmen aus dem Angebot von Telefonmehrwertdiensten dürfen nicht erzielt werden (§ 13 S. 3 RStV). 2. Privater Rundfunk Die Finanzierung des privaten Rundfunks, dh von Hörfunk- und Fernsehanbietern sowohl für bundesweit als auch für regional und lokal verbreitete Programme8, ist in § 43 RStV geregelt. Demnach können private Veranstalter ihre Rundfunkprogramme durch Einnahmen aus Werbung und Teleshopping, durch sonstige Einnahmen sowie aus eigenen Mitteln finanzieren. Als sonstige Einnahmen kommen hierbei Entgelte der Teilnehmer (Abonnements oder Einzelentgelte), Video on Demand-Entgelte, Merchandising, Lizenzverträge und Gewinnspiele in Betracht.9 Eine Finanzierung aus eigenen Mitteln kann durch Erträge aus Unternehmensbeteiligungen oder aus sonstigen nicht-publizistischen Aktivitäten wie etwa dem Betrieb von Online-Portalen als Teil einer »Digitalisierungsstrategie« des Unternehmens erfolgen. Zu beachten ist schließlich, dass die Finanzie- ____________________ 7 Libertus, in: Hahn/Vesting, Rundfunkrecht, 3. Aufl. 2012, RStV, § 13, Rn. 87. 8 BeckOK InfoMedienR/Schmieder, 16. Edition (Stand: 1.5.2017), § 43 RStV, Rn. 5. 9 Vgl. BeckOK InfoMedienR/Schmieder, 16. Edition (Stand: 1.5.2017), § 43 RStV, Rn. 9 ff. Ralf Müller-Terpitz 36 rung privater Rundfunkveranstalter aus Rundfunkbeiträgen durch § 43 S. 2 RStV explizit ausgeschlossen wird. II. Printmedien Finanzierungsbezogene Regelungen für die Presse finden sich in den jeweiligen Landespressegesetzen (wie zB dem BayPrG oder dem LPrG BW). Allerdings statuieren diese keine ausdrücklichen Normen zur Pressefinanzierung, die den §§ 13 und 43 RStV vergleichbar wären, sondern behandeln die Thematik in Form von Transparenzbestimmungen (zB Art. 9 BayPrG oder § 10 LPrG BW zur Kennzeichnung entgeltlicher Ver- öffentlichungen) lediglich indirekt. Typischerweise finanziert sich die Presse durch Werbung, die im Durchschnitt etwa 40% ihrer Einnahmen ausmacht, durch Abonnements und Einzelverkäufe sowie durch sonstige Einnahmen (zB Merchandising, Lizenzierungen, Kongressveranstaltungen). Verstärkt hinzu tritt eine Finanzierung durch eigene Mittel, etwa in Gestalt von Erträgen aus Unternehmensbeteiligungen bzw. anderen wirtschaftlichen Betätigungen10 (Verkaufs-, Dating- oder Vergleichsportale etc.). Diese Finanzierung über eher mediendistanzierte Produkte und Dienstleistungen ist – wie schon bei den Rundfunkmedien – Teil einer insbesondere bei großen Verlagshäusern zu beobachtenden Digitalisierungsstrategie. Da die Pressefinanzierung der Gewährleistung ihrer finanziellen Grundlage und damit der Erfüllung ihres öffentlichen Auftrags dient, in Angelegenheiten von öffentlichem Interesse Nachrichten zu beschaffen und zu verbreiten, Stellung zu nehmen, Kritik zu üben oder auf andere Weise an der Meinungsbildung mitzuwirken (vgl. zB § 3 LPrG BW), ist sie als solche vom Schutz der Pressefreiheit umfasst.11 Folglich wird auch der Anzeigenteil eines Presseprodukts von Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG geschützt, zumal die Veröffentlichung von (Werbe-)Anzeigen eine Kommunikation an die Öffentlichkeit darstellt und damit zu den typischen Aufgaben der Presse gehört.12 ____________________ 10 Siehe hierzu auch den Beitrag von von Lewinski (S. 104 ff.) in diesem Band. 11 Ladeur, in: Paschke et al., Gesamtes Medienrecht, 3. Aufl. 2016, 1. Teil, 3. Kapitel, 4. Abschnitt, Rn. 26; Ricker/Weberling, Handbuch des Presserechts, 6. Aufl. 2012, S. 63, Rn. 5. 12 BVerfGE 21, 271, 279; Fechner, Medienrecht, 17. Aufl. 2016, 8. Kapitel, Rn. 60 f. Ziele der Medienfinanzierung aus rechtswissenschaftlicher Sicht 37 III. Online-Medien Auch für private Online-Medien existieren keine expliziten Regelungen, die ihre Finanzierung zum Gegenstand haben.13 Die typischen Finanzierungsformen ähneln hier denen der Printmedien (II.), nicht zuletzt da Online-Medien häufig von traditionellen Verlagshäusern bereitgestellt werden. C. Ziele der Medienfinanzierung I. Staatsferne 1. Begriff und Inhalt des Gebots der Staatsferne Die Staatsferne ist ein sowohl für den Rundfunk als auch für die Printmedien anerkanntes verfassungsrechtliches Gebot. Zwar lässt sich das Erfordernis eines staatsfernen Rundfunks bzw. einer staatsfernen Presse nicht unmittelbar dem Wortlaut des Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG entnehmen. Allerdings wurde dieses Gebot, welches prinzipienhaften Charakter trägt, vom BVerfG in zahlreichen Entscheidungen herausgestellt und verfeinert. So führte das BVerfG bereits in seiner ersten Rundfunkentscheidung von 1961 aus, dass der Rundfunk weder dem Staat noch einer gesellschaftlichen Gruppe ausgeliefert sein dürfe.14 In seiner Entscheidung zum WDR-Gesetz aus dem Jahr 1991 konkretisierte das Gericht dieses Erfordernis der Staatsferne des Rundfunks dahingehend, dass der Staat weder selbst Rundfunkveranstalter sein noch bestimmenden Einfluss auf das Programm der von ihm unabhängigen (öffentlich-rechtlichen wie privaten) Veranstalter gewinnen dürfe.15 Auch in der Entscheidung zum hessischen Privatrundfunkgesetz aus dem Jahre 2008 betonte das Gericht, dass der Staat weder unmittelbar noch mittelbar eine Anstalt oder private Gesellschaft beherrschen dürfe, die Rundfunksendungen veranstalte. Jede politi- ____________________ 13 Die gem. §§ 11d bis 11g RStV zulässigen Online-Medien des öffentlichrechtlichen Rundfunks hingegen werden aus den nach § 13 RStV zulässigen Mitteln finanziert, wobei Werbung und Sponsoring in Online-Medien explizit verboten ist (§ 11d Abs. 5 S. 1 RStV). 14 BVerfGE 12, 205, 262 f. 15 BVerfGE 83, 238, 330. Ralf Müller-Terpitz 38 sche Instrumentalisierung des Rundfunks sei demnach verboten.16 Dessen ungeachtet hob das Gericht hervor, dass es beim Gebot der Staatsferne nicht um eine vollständige Freiheit des Rundfunks von staatlicher Einflussnahme gehe, sondern zur Verwirklichung der freien Meinungsbildung vielmehr eine weitgehende Staatsferne anzustreben sei.17 Zudem steht der Grundsatz der Staatsferne gesetzlichen Maßnahmen zur Erhaltung der Rundfunkfreiheit nicht entgegen18 – im Gegenteil: So stellte das BVerfG schon in seiner ersten Rundfunkentscheidung heraus, dass aufgrund der beim Rundfunk im Vergleich zur Presse bestehenden »Sondersituation« einer (damals) aus technischen (Frequenzen!) und finanziellen Gründen geringen Zahl von Rundfunkanbietern eine Rundfunkorganisation durch Gesetz zwecks Sicherung der Meinungsvielfalt durch Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG verfassungsrechtlich gefordert ist.19 Auch vor dem Hintergrund einer zunehmenden horizontalen und vertikalen Verflechtung der Medienmärkte, begünstigt nicht zuletzt durch den Prozess einer sog. Konvergenz der Medien, betonte das Gericht auch in jüngeren Entscheidungen den fortbestehenden Auftrag des Gesetzgebers, die Rundfunkordnung zur Sicherung der Rundfunkfreiheit auszugestalten.20 Gerade aufgrund der herausgehobenen Bedeutung, die dem linearen Rundfunk (und dort vor allem dem Fernsehen) wegen seiner Aktualität, Breitenwirkung und Suggestivkraft zukomme, bestehe nach wie vor eine besondere Verantwortung des Staates zur Sicherung von Vielfalt, wobei die Organisation des öffentlichrechtlichen Rundfunks zugleich dem Gebot der Staatsferne als Ausfluss dieses Vielfaltsgebots genügen müsse.21 Einfachgesetzlich ist dieses Gebot der Staatsferne für den Bereich des Rundfunks (ua) in § 20a Abs. 3 RStV festgeschrieben. Nach dieser Regelung darf eine Zulassung zur Veranstaltung von bundesweitem Rundfunk nicht erteilt werden an juristische Personen des öffentlichen Rechts (mit Ausnahme von Kirchen und Hochschulen), an deren gesetzliche Vertreter und leitende Bedienstete, an politische Parteien und Wählervereinigungen sowie an Unternehmen, die mit diesen juristischen und natürlichen Perso- ____________________ 16 BVerfGE 121, 30, 53. Vgl. ferner Huber, Die Staatsfreiheit des Rundfunks, Erosion und Neujustierung, in: FS Bethge, 2009, S. 497, 497 f. 17 BVerfGE 121, 30, 53. Vgl. zudem BVerfGE 12, 205, 262; 73, 118, 190; 88, 25, 35 f.; 136, 9, 28 ff. 18 Vgl. BVerfGE 73, 118, 182; 121, 30, 52. 19 BVerfGE 12, 205, 263. 20 BVerfGE 121, 30, 51. 21 BVerfGE 136, 9, 28, 33. Ziele der Medienfinanzierung aus rechtswissenschaftlicher Sicht 39 nen im Verhältnis eines verbundenen Unternehmens iSd § 15 AktG stehen.22 Auch für die Presse hat das BVerfG den Grundsatz der Staatsferne dergestalt hervorgehoben, dass eine unmittelbare oder mittelbare staatliche Steuerung von Printmedien der verfassungsrechtlichen Garantie einer institutionellen Eigenständigkeit der Presse widerspräche. Eine staatliche Einflussnahme sei lediglich dann mit dieser verfassungsrechtlichen Garantie vereinbar, wenn sie an dem Bild einer freien Presse substanziell nichts ändere.23 Dementsprechend hat das BVerfG in seinem Spiegel-Urteil aus dem Jahr 1966 die freie, nicht von der öffentlichen Gewalt gelenkte, keiner Zensur unterworfene Presse als ein Wesenselement der freiheitlichdemokratischen Grundordnung qualifiziert.24 2. Bedeutung der Staatsferne für die Medienfinanzierung Welche Bedeutung kommt dem Topos der Staatsferne für den vorliegenden Betrachtungsgegenstand – die Finanzierung von Medien – zu? a) Öffentlich-rechtlicher Rundfunk Wie bereits ausgeführt (B. I. 1.), ist für den öffentlich-rechtlichen Rundfunk der Rundfunkbeitrag als vorrangige Finanzierungsquelle vorgesehen, um im Interesse der Erfüllung des sog. Funktions- bzw. Grundversorgungsauftrags seine Unabhängigkeit von der Werbefinanzierung zu gewährleisten und ihn hierdurch vor dem wirtschaftlichen Zwang zu schützen, möglichst massenattraktive Programme auszustrahlen.25 Da mit der Beitragsfinanzierung jedoch gewisse Gefahren einer staatlichen Lenkung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks einhergehen können, ist es die Aufgabe des Gesetzgebers, iR seiner Ausgestaltungsbefugnis ein Verfahren zu etablieren, durch das einerseits dem verfassungsrechtlichen Gebot der Staatsferne entsprochen und andererseits die aus dem Funktionsauftrag folgende Finanzgarantie des öffentlich-rechtlichen Rundfunks beachtet ____________________ 22 Allgemein und ausführlich zum Gebot der Staatsferne und seinen einfachgesetzlichen Konkretisierungen Rauchhaus, Rundfunk und Staat, 2014. 23 BVerfGE 12, 205, 260. 24 Vgl. BVerfGE 20, 162, 174. 25 Vgl. BVerfGE 73, 118, 155; 136, 9, 29 f. Ralf Müller-Terpitz 40 wird. Nach den Vorgaben der beiden bundesverfassungsgerichtlichen Entscheidungen zur Rundfunkgebühr aus den Jahren 1994 und 200726 hat das Beitragsfestsetzungsverfahren deshalb sicherzustellen, dass über den Rundfunkbeitrag bzw. die Beitragshöhe keine politische Einflussnahme auf die Programmgestaltung erfolgt. Die gesetzliche Ausgestaltung sieht demgemäß eine Aufgabenteilung vor, bestehend aus der Bedarfsanmeldung der Rundfunkanstalten selbst, der Empfehlung der KEF auf der Grundlage ihrer unabhängigen Überprüfung sowie der Beitragsfestsetzung in Gestalt eines gesetzlich zu ratifizierenden Rundfunk(änderungs)staatsvertrags.27 Insoweit Ausdruck eines staatsfernen Verfahrens ist der eingeschränkte Prüfrahmen der KEF. Gemäß § 3 RFinStV bezieht sich dieser lediglich auf die Fragen, ob sich die Programmentscheidungen der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten iRd Rundfunkauftrags halten und der Finanzbedarf nach den Grundsätzen der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit zutreffend ermittelt wurde. Eine Abweichung durch die Landesparlamente vom KEF-Vorschlag ist weiterhin nur aus Gründen der Sicherung des Informationszugangs seitens der Bürger und mit Blick auf eine angemessene Belastung der Rundfunkteilnehmer bei entsprechend substantiierter Begründung zulässig.28 Will der Gesetzgeber den Rundfunkbeitrag stabilisieren oder gar senken, müsste er deshalb primär bei der gesetzlichen Ausgestaltung des öffentlich-rechtlichen Rundfunkauftrags ansetzen, was jedoch in Anbetracht des vom BVerfG in Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG verankerten Funktions- bzw. Grundversorgungsauftrags seinerseits verfassungsrechtlichen Grenzen unterliegt. Am ehesten ist hier an quantitative und institutionelle Beschränkungen zu denken, etwa mit Blick auf die Zahl der veranstalteten Programme und die Zahl der öffentlich-rechtlichen Sendeanstalten. b) Privater Rundfunk Bereits oben (B. I. 2.) wurde darauf hingewiesen, dass § 43 S. 2 RStV ein Verbot der Finanzierung privater Rundfunkveranstalter aus Rundfunkbeiträgen statuiert. Diese Regelung ist mit den verfassungsrechtlichen Anfor- ____________________ 26 BVerfGE 90, 60 ff.; 119, 181 ff. 27 Siehe hierzu auch den Abschnitt C. II. (S. 95 ff.) des Beitrags von Bornemann in diesem Band. 28 Vgl. BVerfGE 90, 60, 103 f.; 119, 181, 228 f. Ziele der Medienfinanzierung aus rechtswissenschaftlicher Sicht 41 derungen an eine ausgewogene Vielfalt von Rundfunkinhalten insofern vereinbar, als über den Rundfunkbeitrag die Erfüllung des umfassenden Funktionsauftrags des öffentlich-rechtlichen Rundfunks sichergestellt wird. Demgegenüber reicht der Programmauftrag des privaten Rundfunks weniger weit – die Vielfalt der Meinungen ist nur »im Wesentlichen« (§ 25 Abs. 1 RStV) und nicht »umfassend« (vgl. § 11 Abs. 1 RStV) zum Ausdruck zu bringen – und hat dementsprechend geringeren Vielfaltsanforderungen zu genügen. Von daher ist es verfassungskonform, die privaten Rundfunkveranstalter auf andere, rein private Finanzierungsmöglichkeiten zu verweisen.29 c) Printmedien Mit Blick auf die Problematik einer staatlich gelenkten Pressefinanzierung entschied das OVG Berlin 1975 in einer bis heute viel beachteten Entscheidung, dass unmittelbare staatliche Subventionen an ein Presseunternehmen – wenn überhaupt – nur auf der Grundlage eines formellen Gesetzes vergeben werden dürfen. Dieses müsse durch präzise Tatbestände die Voraussetzungen und Bedingungen der Hilfsmaßnahmen so eindeutig festlegen, dass für ein Ermessen der Exekutive bei Durchführung der Förderung kein Raum bleibe. Denn die aus Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG fließende Garantie eines freiheitlichen Pressewesens setze voraus, dass bei staatlichen Fördermaßnahmen der Presse die Einflussnahme auf Inhalt und Gestaltung einzelner Presseerzeugnisse sowie die Verzerrung des publizistischen Wettbewerbs vermieden werde.30 Dieser Gedankengang erscheint verallgemeinerungsfähig und lässt sich deshalb auch auf die anderen Säulen der institutionellen Medien (Rundfunk, Online) übertragen. d) Zusammenfassung Zusammenfassend lässt sich deshalb feststellen, dass in Bezug auf die Medienfinanzierung dem Gebot der Staatsferne eine doppelte Stoßrich- ____________________ 29 Döpkens, in: Spindler/Schuster, Recht der elektronischen Medien, 3. Aufl. 2015, RStV, § 43, Rn. 10. 30 OVG Berlin, NJW 1975, 1938, 1940. Siehe ferner BVerfGE 57, 295, 324; 80, 124, 131; OLG Frankfurt, Urt. v. 10.12.1992 – 6 U 167/91 sowie BeckOK InfoMedienR/Kühling, 16. Edition (Stand: 1.5.2017), Art. 5 GG, Rn. 55. Ralf Müller-Terpitz 42 tung zukommt: Zum einen soll es ausschließen, dass der Staat über den »goldenen Zügel«, dh die Bereitstellung von Finanzmitteln, auf Themenauswahl, Themeninhalt und Themengestaltung der Medien direkten oder indirekten Einfluss nimmt. Zum anderen soll es sicherstellen, dass der publizistische Wettbewerb zwischen den Medien bzw. Mediengattungen nach Möglichkeit nicht verfälscht wird. Mit dieser doppelten finanzrelevanten Stoßrichtung trägt Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG und das aus ihm deduzierte Gebot der Staatsferne iVm dem in Art. 20 Abs. 1 und 2 GG verankerten Demokratieprinzip und dem Recht auf freie Meinungsäußerung im Allgemeinen (Art. 5 Abs. 1 S. 1 GG) dazu bei, dass sich in einer freiheitlichdemokratischen Grundordnung wie der Bundesrepublik Deutschland die Meinungsbildung vom Volk zu den Staatsorganen – und nicht umgekehrt – zu vollziehen vermag. II. Marktferne 1. Begriff der Marktferne Die Medienfinanzierung durch Werbung und Sponsoring vermag zwar eine Unabhängigkeit von staatlicher Einflussnahme zu gewährleisten und entspricht damit dem Grundsatz der Staatsferne. Allerdings kann das auf diese Art finanzierte Medium in ein anderes Abhängigkeitsverhältnis geraten, namentlich in die Abhängigkeit von der Werbewirtschaft und von Sponsoren. Da Einnahmen aus Werbung und Sponsoring von der Attraktivität des Anzeigen- bzw. Sendeplatzes, dh von der Auflage bzw. Reichweite, abhängen, geht mit ihnen die wirtschaftliche Notwendigkeit für Medienanbieter einher, möglichst massenattraktive Inhalte zu produzieren und zu verbreiten.31 Diese Gefahr ist insbesondere deshalb real, weil Werbung für private Rundfunkveranstalter die wichtigste Einnahmequelle darstellt32 und für Presseverlage immerhin ca. 40% ihrer Einnahmen ausmacht.33 Vor diesem Hintergrund soll das »Gebot der Marktferne«, bei ____________________ 31 Vgl. insoweit BVerfGE 73, 118, 155; 136, 9, 29 f. 32 BeckOK InfoMedienR/Bornemann, 16. Edition (Stand: 1.5.2017), § 7 RStV, Rn. 1. 33 Röper, in: Bundeszentrale für politische Bildung (BpB), Zeitungsfinanzierung, 2012, abrufbar unter: http://www.bpb.de/gesellschaft/medien/lokaljournalismus/151250/zeitungsfina nzierung (zuletzt abgerufen am: 12.9.2017). Ziele der Medienfinanzierung aus rechtswissenschaftlicher Sicht 43 dem es sich allerdings nicht um eine genuin juristische Begrifflichkeit handelt, die publizistische Unabhängigkeit der Medien vor Einflüssen des Marktes bzw. der Marktteilnehmer sichern. Abstrakt geht es folglich um die Autonomie der Medien gegenüber ökonomischen Einflüssen.34 2. Bedeutung der Marktferne für die Medienfinanzierung a) Beitragsfinanzierung Für den öffentlich-rechtlichen Rundfunk wird dem Gebot der Marktferne dadurch Rechnung getragen, dass dieser für die Umsetzung seines weiten, durch die §§ 11 bis 11g RStV konkretisierten Programmauftrags vorrangig auf die Beitragsfinanzierung verwiesen ist.35 Dies verhindert, dass die Werbewirtschaft einen zu großen Anteil an der Finanzausstattung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks erlangen kann, was seinen auf gleichgewichtige Vielfalt festgelegten Programmauftrag vor einer übermäßigen Orientierung an einem werbefreundlichen Programmumfeld schützt.36 Die Tatsache, dass der öffentlich-rechtliche Rundfunk vom Gesetzgeber nicht zur Gänze auf die Finanzierung durch Rundfunkbeiträge verwiesen wird, sondern sich daneben auch durch Werbung und Sponsoring finanzieren darf, ist grundsätzlich verfassungsrechtlich unbedenklich. Denn eine solche Mischfinanzierung erscheint geeignet, einseitige Abhängigkeiten – seien sie staatlicher oder werbewirtschaftlicher Natur – zu lockern und damit die Programmgestaltungsfreiheit der öffentlich-rechtlichen Rundfunkveranstalter tendenziell zu stärken.37 Eingedenk der in der Werbefinanzierung liegenden Gefahren für die Meinungsvielfalt fordert das BVerfG jedoch eine fortwährende Überprüfung dieser mit einer Teilfinanzierung durch Werbung und Sponsoring verbundenen Erwartung.38 ____________________ 34 Castendyk, in: Wandtke/Ohst, Praxishandbuch Medienrecht, Bd. 3, 3. Aufl. 2014, S. 310 f. 35 Vgl. insoweit erneut § 13 S. 1 RStV sowie oben B. I. 1. 36 Vgl. BVerfGE 83, 238, 310 f. 37 Vgl. BVerfGE 83, 238, 310 f. Zu den positiven Aspekten von Werbung und Sponsoring im öffentlich-rechtlichen Rundfunk siehe ferner KEF, Sonderbericht, Verzicht auf Werbung und Sponsoring im öffentlich-rechtlichen Rundfunk, 2014, S. 30. 38 BVerfGE 119, 181, 220. Ralf Müller-Terpitz 44 b) Werberestriktionen aa) Mediengattungsübergreifende Regelungen Mediengattungsübergreifend existieren zudem prinzipielle Werberestriktionen, welche als Ausdruck eines Gebots der Marktferne verstanden werden können: So soll das Beeinflussungsverbot in §§ 7 Abs. 2, 8 Abs. 2, 58 Abs. 3 RStV, Art. 9 BayMG bzw. § 10 LPrG BW, aber auch das »Softlaw« der Ziffer 7 Pressekodex des Deutschen Presserates verhindern, dass Werbetreibende oder Sponsoren die Planung und inhaltliche Gestaltung von Sendebeiträgen bzw. des redaktionellen Teils von Zeitungen und Zeitschriften beeinflussen.39 Der Sicherstellung der Marktferne des Medienangebots dient auch der Trennungsgrundsatz gemäß §§ 7 Abs. 3, 58 Abs. 1 RStV, Art. 9 BayMG, § 10 LPrG BW bzw. Ziffer 7 Pressekodex, welcher ein zentrales werberechtliches Prinzip darstellt.40 Demnach müssen Werbung und Teleshopping als solche leicht erkennbar und vom redaktionellen Inhalt unterscheidbar sein. Neben der Sicherstellung der Neutralität und Objektivität von Medien gegenüber dem Wettbewerb am Markt und dem Schutz des Zuschauers, Zuhörers bzw. Lesers vor einer Täuschung über den werbenden Charakter eines Beitrags oder Artikels dient das Trennungsgebot auch der Bewahrung der Unabhängigkeit der Medien und der Abwehr sachfremder Einflüsse Dritter auf die redaktionelle Gestaltung.41 Das Verbot von Schleichwerbung und Themenplatzierung in §§ 7 Abs. 7, 58 Abs. 3 RStV, § 10 LPrG BW, Ziffer 7 Pressekodex stellt eine Konkretisierung des Trennungsgebots dar und verfolgt deshalb identische ____________________ 39 Döpkens, in: Spindler/Schuster, Recht der elektronischen Medien, 3. Aufl. 2015, RStV, § 7, Rn. 24; Ricker/Weberling, Handbuch des Presserechts, 6. Aufl. 2012, 14. Kapitel, Rn. 2. Die Frage, wann die Grenze zur unerlaubten Beeinflussung überschritten ist, ist dabei anhand einer mitunter schwierigen Einzelfallbetrachtung zu beantworten; dazu Castendyk, in: Wandtke/Ohst, Praxishandbuch Medienrecht, Bd. 3, 3. Aufl. 2014, S. 310 f. 40 Goldbeck, in: Paschke et al., Gesamtes Medienrecht, 3. Aufl. 2016, 3. Teil, 2. Kapitel, 26. Abschnitt, Rn. 90; Kreile, in: Dörr et al., Handbuch Medienrecht, 2. Aufl. 2010, S. 312. Siehe hierzu auch den Abschnitt C. III. 1. (S. 98 f.) im Beitrag von Bornemann sowie den Abschnitt D. II. (S. 61 ff.) im Beitrag von Liesem in diesem Band. 41 BGHZ 110, 278 ff.; Ricker/Weberling, Handbuch des Presserechts, 6. Aufl. 2012, S. 112. Ziele der Medienfinanzierung aus rechtswissenschaftlicher Sicht 45 Regelungsziele.42 Ein wesentlicher Schutzzweck besteht auch hier darin, den redaktionellen Inhalt und die Programmgestaltung von werbewirtschaftlicher Beeinflussung freizuhalten.43 Entscheidend für die Medien ist, dass diese über ihre Agenda sowie ihre Berichtsgegenstände selbst und unabhängig von Dritten entscheiden können. Ein Verstoß hiergegen liegt schon dann vor, wenn ein Thema »nur« platziert wird, auch wenn die inhaltliche Ausgestaltung beim Medium verbleibt. Denn schon die erfolgreiche Platzierung eines Themas ist als eine publizistisch relevante Entscheidung des Werbetreibenden bzw. Sponsors und nicht als eine solche des grundrechtlich geschützten Mediums zu bewerten.44 Zudem finden sich Vorgaben zu virtueller Werbung, Produktplatzierung und Sponsoring in § 7 Abs. 6 und 7 RStV sowie in den §§ 8, 15, 16, 44 und 58 RStV, nach denen diese Formen der werbewirtschaftlichen Absatzförderung unter bestimmten Voraussetzungen als zulässig angesehen werden.45 ____________________ 42 Gounalakis, WRP 2005, 1476, 1477; Ladeur, in: Hahn/Vesting, Rundfunkrecht, 3. Aufl. 2012, RStV, § 7, Rn. 47. Ausführlich zum Trennungsgebot erst unlängst Jäger, M., Trennungs- und Kennzeichnungsgebot im Lauterkeits- und Medienrecht, 2017. Siehe hierzu auch den Abschnitt C. III. 3. (S. 100 f.) im Beitrag von Bornemann in diesem Band. 43 Goldbeck, in: Paschke et al., Gesamtes Medienrecht, 3. Aufl. 2016, 3. Teil, 2. Kapitel, 26. Abschnitt, Rn. 140. 44 Vgl. Castendyk, in: Wandtke/Ohst, Praxishandbuch Medienrecht, Bd. 3, 3. Aufl. 2014, S. 312. 45 Gestützt auf die dargestellten Bestimmungen hat die Kommission für Zulassung und Aufsicht (ZAK), welche ua die Einhaltung der Werberegelungen des RStV überwacht, zuletzt bestimmte Werbeformen in Fernsehprogrammen und sonstigen audiovisuellen Mediendiensten beanstandet. Gegenstand einer ZAK- Beanstandung vom November 2016 war etwa eine im Fernsehen ausgestrahlte Folge einer Comedy-Reihe, in der Angebote eines Energieunternehmens, welches die Produktion auch in Auftrag gegeben hatte, kommuniziert wurden. Dies sei als Form des »Branded Entertainments« für das Unternehmen und damit als verbotene Themenplatzierung zu bewerten (ZAK-Pressemitteilung 12/2016). Beanstandet wurden vielfach auch sog. Werbetrenner in Fernsehprogrammen, welche keine ausreichende Trennung von Werbung und Programm ermöglichten (ZAK-Pressemitteilung 03/2017). Im Bereich der Presse etwa wurden vom Presserat 2016 mehrere Rügen wegen Verletzung der Ziffer 7 Pressekodex ausgesprochen. So bewertete der Presserat Videos und Artikel als Schleichwerbung, welche ausschließlich Produkte eines einzigen Herstellers thematisieren und hierbei entweder durch den Kontext einer Berichterstattung über Sonderangebote oder eine »ausführliche, ganz überwiegend positive Besprechung« eines Produkts »ohne ersichtliche Alleinstellungsmerkmale« ein »Reklameeffekt« erzeugt werde, der über das Informationsinteresse der Rezipienten hinausgehe. Auch die Aufmachung eines Beitrags über ein konkretes Ralf Müller-Terpitz 46 bb) Werberestriktionen für private Medien In Bezug auf Werberestriktionen für private Medien hat der Gesetzgeber im Übrigen den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz zu beachten: Gesetzgeberische Beschränkungen dürfen deshalb nicht dazu führen, dass es privaten Anbietern erheblich erschwert oder gar unmöglich gemacht wird, publizistische Inhalte zu produzieren und zu verbreiten.46 Eine Lockerung der gegenwärtig strengen Werberestriktionen für private lineare Rundfunkmedien ist deshalb prinzipiell möglich und immer wieder Gegenstand politischer Diskussionen. So wird etwa gegenwärtig mit Bezug auf eine Novellierung der Richtlinie 2010/13/EU über audiovisuelle Mediendienste (AVMD-RL) die Flexibilisierung der quantitativen Werbevorschriften erwogen.47 Die im EU-Kommissionsvorschlag angeregten Änderungen umfassen etwa die Ersetzung der stündlichen Begrenzung des Fernsehwerbeund Teleshoppinganteils auf 20% der Sendezeit durch eine tägliche Begrenzung auf 20% im Zeitraum von 7 Uhr bis 23 Uhr (Art. 23 AVMD- RL-E).48 Fernsehfilme, Kinospielfilme und Nachrichtensendungen sollen ____________________ Produkt als Interview mit dem Hersteller, durch das eine »neutrale bzw. kritische Berichterstattung suggeriert« werde, dieses Versprechen dann aber durch eine »unkritische Darstellung des Produkts und anpreisende Formulierungen« nicht eingelöst werden könne, sah der Presserat als Schleichwerbung an. Schließlich bewertete der Presserat den Zusatz »präsentiert von...« unter der Überschrift eines »durchweg positiven« Artikels eines Online-Portals über die Therapie eines Herstellers homöopathischer Präparate als nicht ausreichende Kennzeichnung für ein Sponsoring (vgl. http://www.presserat.de/presserat/news/pressemitteilungen/, dort abrufbar unter: 11.3.2016, Presserat spricht elf Rügen aus; zuletzt abgerufen am: 12.9.2017). 46 Vgl. hierzu auch BVerfGE 83, 238, 311. 47 Vorschlag für eine Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates zur Änderung der Richtlinie 2010/13/EU zur Koordinierung bestimmter Rechtsund Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten über die Bereitstellung audiovisueller Mediendienste im Hinblick auf sich verändernde Marktgegebenheiten v. 25.5.2016, COM(2016) 287. 48 Allerdings soll nach einem Vorschlag des Kulturausschusses des Europäischen Parlaments und des Rates der EU zusätzlich in Bezug auf die Zeit von 20 Uhr bis 23 Uhr (sog. Prime Time) der Anteil an Spots auf 20% beschränkt sein, um zu verhindern, dass die TV-Anstalten die Werbung auf die Hauptsendezeit konzentrieren und die Verbraucher dort mit einem Übermaß an Werbung konfrontiert werden. Vgl. hierzu http://www.vprt.de/thema/medienordnung/rechtsgrundlagen/europa/eu- Ziele der Medienfinanzierung aus rechtswissenschaftlicher Sicht 47 häufiger für Fernsehwerbung und Teleshopping unterbrochen werden dürfen (Art. 20 Abs. 2 AVMD-RL-E) und auch einzeln gesendete Spots sollen demnach zulässig sein (Art. 19 AVMD-RL-E). Andererseits wird eine Verschärfung der Werberestriktionen zum Schutz Minderjähriger vor Lebensmitteln mit hohem Fett-, Salz-/Natrium- und Zuckergehalt sowie vor alkoholischen Getränken vorgeschlagen (Art. 9 Abs. 2 AVMD-RL-E). Produktplatzierung soll im Gegensatz zur bisherigen grundsätzlichen Untersagung nach dem Vorschlag in allen audiovisuellen Mediendiensten (außer in Nachrichtensendungen und Sendungen zur politischen Information, Verbrauchersendungen, Sendungen religiösen Inhalts und Sendungen mit beträchtlicher kindlicher Zuschauerschaft) grundsätzlich als zulässig erachtet werden (Art. 11 Abs. 2 AVMD-RL-E).49 Als Gründe für die vorgeschlagenen Modifizierungen und Aufweichungen der Werberestriktionen nennt die Kommission insbesondere eine Veränderung der audiovisuellen Medienlandschaft durch zunehmende Konvergenz. Aufgrund der dadurch eröffneten Auswahl für die Rezipienten sollen insbesondere die Vorschriften für lineares Fernsehen an diese Entwicklung angepasst und mehr Flexibilität bezüglich der Werbeplanung als Teil der Programmplanung ermöglicht werden.50 III. Publikumsferne Unter dem Begriff der Publikumsferne, bei dem es sich ebenfalls nicht um einen juristischen Terminus handelt, soll im Weiteren die Unabhängigkeit der Medien von den spezifischen Interessen bzw. Neigungen ihrer Rezipienten zu verstehen sein. Ein publizistischer Akteur, der Zuschauer, Zuhörer bzw. Leser erreichen will, kommt nicht umhin, in gewisser Weise die Interessen und Neigungen seiner potentiellen Rezipienten zu berücksichtigen. Hierdurch nimmt auch das Publikum indirekt Einfluss auf die thematische und inhaltliche Gestaltung des Mediums. Dies beschreibt jedoch generell die ____________________ fernsehrichtlinie-richtlinie-f%C3%BCr-audiovisuelle-med-30 (zuletzt abgerufen am: 12.9.2017). 49 Allerdings müssen auch nach dem Vorschlag Sendungen mit Produktplatzierungen nach wie vor gewisse Anforderungen erfüllen; zudem bleiben Produktplatzierungen zugunsten von Tabakerzeugnissen oder verschreibungspflichtigen Arzneimitteln unzulässig. 50 COM(2016) 287, S. 11 f. Ralf Müller-Terpitz 48 oben bereits thematisierte Problematik, dass werbe-, abonnement- oder durch Einzelverkauf finanzierte Medien auf die Interessen ihrer Rezipienten Rücksicht nehmen müssen, um für die Werbewirtschaft oder den Käufer bzw. Abonnenten attraktiv zu sein. Diesem gemeinhin mit dem Begriff der »Massenattraktivität« umrissenen Phänomen trägt die Medienordnung bereits durch das Zwei-Säulen-Modell aus einem beitragsfinanzierten sowie binnenpluralen öffentlich-rechtlichen Rundfunk einerseits und einem ganz überwiegend außenplural organisierten privaten Rundfunk andererseits Rechnung. Hinzu treten die privatrechtlich und privatwirtschaftlich organisierten Print- und Online-Medien. Vor diesem Hintergrund wird man die Publikumsferne nicht als ein Ziel der Medienfinanzierung betrachten können. Im Gegenteil orientiert sich die (Werbe-)Finanzierung privater Medienunternehmen im Wesentlichen an Einschaltquoten, Reichweiten und Auflagen des jeweiligen Mediums. Je mehr Personen durch das Medium erreicht werden, desto attraktiver ist dieses als Werbeumfeld; je mehr Personen ein Medium kaufen, desto höher sind die Einzelverkaufs- oder Abonnementerlöse des dahinterstehenden Unternehmens. Solange die Wahrung des Funktions- bzw. Grundversorgungsauftrags durch den beitragsfinanzierten öffentlich-rechtlichen Rundfunk gesichert ist, ist weder rechtlich noch journalistisch etwas gegen eine durch die Finanzierungsnotwendigkeit bedingte »Publikumsnähe« privater Medien einzuwenden. Erst diese Publikumsnähe schafft eine Finanzierungsbasis für private Medien und trägt dadurch insgesamt zu publizistischer Vielfalt bei. Das Bestreben nach »Publikumsferne« hingegen hätte den genau gegenteiligen Effekt. Ausnahmsweise ist einem »Grundsatz der Publikumsferne« dort Rechnung zu tragen, wo publizistische Akteure nicht massenattraktive Themen abdecken sollen und hierfür ihre Unabhängigkeit gesichert werden muss. So kommt, wie bereits mehrfach hervorgehoben, dem öffentlichrechtlichen Rundfunk im dualen System die Aufgabe der Grundversorgung zu, welche auch die Gewährleistung umfasst, gleichgewichtige Vielfalt in der Darstellung der bestehenden Meinungsrichtungen und gesellschaftlich relevanten Themen sicherzustellen.51 Da von privaten Medien aufgrund ihrer Werbe- und Verkaufsfinanzierung kein Angebot erwartet werden kann, das alle Lebensbereiche in voller Breite und Tiefe abdeckt, ist es gerade die Aufgabe des öffentlich-rechtlichen Rundfunks, insoweit ____________________ 51 Vgl. BVerfGE 74, 297, 326 sowie § 11 RStV. Ziele der Medienfinanzierung aus rechtswissenschaftlicher Sicht 49 als »Lückenfüller« zu fungieren. Die Beitragsfinanzierung schafft hierfür die finanzielle Grundlage. Eine Sicherung publizistischer Unabhängigkeit gegenüber reinen Publikumsinteressen und die damit einhergehende Möglichkeit der Behandlung von nicht massenattraktiven Themen im privaten Fernsehen erfolgt zudem durch die Veranstaltung sog. Regional- und Drittfensterprogramme, die mit einer spezifischen Finanzierungsgarantie ausgestattet sind (§§ 25 Abs. 4 S. 7, 31 Abs. 5 S. 2 RStV). Aber auch hier ist es ein Bestreben der verantwortlichen Sendeanstalten und der insoweit lizenzierenden Medienaufsicht, den Rezipienten nach Möglichkeit kein publikumsfernes Angebot zu unterbreiten. Da dieses nicht rezipiert würde, verfehlte es seinen Sinn als vielfaltsförderndes Zusatzprogramm. Von daher ist es auch hier erforderlich, durch die Art der Themenstellung und -aufbereitung das Publikum für diese Formate zu interessieren. Freilich wird diese Zielsetzung durch die gesetzlichen Rahmenbedingungen – etwa mit Blick auf die Vorgaben zur Sendezeitenplatzierung – nicht optimal unterstützt.52 IV. Zwischenfazit Die Prinzipien »Staatsferne«, »Marktferne« und »Publikumsferne« sollen zum einen sicherstellen, dass weder staatliche Institutionen noch Private auf die Themenauswahl, Themeninhalte und Themengestaltung von Medien Einfluss nehmen können. Hierdurch soll die Unabhängigkeit von Medienunternehmen gewährleistet werden. Zum anderen soll durch diese Prinzipien publizistische Vielfalt gesichert und durch das Gebot der Staatsferne zudem eine Verfälschung des publizistischen Wettbewerbs verhindert werden. D. Neue Finanzierungsformen Durch neue Technologien und veränderte Marktsituationen entwickeln sich für Medien neue Finanzierungsmöglichkeiten, die einer rechtlichen Bewertung bedürfen. Vor diesem Hintergrund sollen im Folgenden das Crowdfunding (I.) und die Finanzierung über Medienstiftungen (II.) als re- ____________________ 52 Ausführlich zur Kritik und zu Änderungsvorschlägen am gegenwärtigen System der Fensterprogramme Dörr/Deicke, ZUM 2015, 89, 96 ff. Ralf Müller-Terpitz 50 levante Bsp. neuer Finanzierungsformen auf ihre Kompatibilität mit den oben erläuterten Finanzierungsgrundsätzen untersucht werden. I. Crowdfunding Unter (Donation-)Crowdfunding wird die Beschaffung von Kapital für ein bestimmtes Vorhaben über das Internet durch einen Appell an die Allgemeinheit verstanden.53 Am Anfang einer Finanzierung durch Crowdfunding steht der sog. Initiator, eine natürliche oder juristische Person, der eine bestimmte Projektidee verwirklichen möchte und hierfür eine Finanzierungsquelle sucht. Nachdem das zu realisierende Projekt feststeht und das Finanzierungsziel sowie eine Finanzierungsfrist festgelegt wurde, stellt der Initiator das Projekt auf einer Internetplattform vor bzw. gibt es dort direkt zur Finanzierung frei, sodass Unterstützer Geldbeträge zuwenden können. Sobald das Finanzierungsziel erreicht ist, wird der vom Plattformbetreiber oder durch einen Finanzdienstleister zunächst treuhänderisch verwaltete Betrag, ggf. abzüglich einer Provision für den Plattformbetreiber, an den Initiator ausgezahlt. Bei Nichterreichen des Finanzierungsziels werden in der Regel die zugewendeten Beträge zurückgezahlt bzw. deren Einzug nicht vorgenommen.54 Das Crowdfunding kommt durchaus als Finanzierungsmöglichkeit für private Medien in Betracht. Es vermag in besonderer Weise eine Publikumsnähe herzustellen, welche iSd Vielfaltssteigerung geeignet sein kann, spezifische Themenbereiche zu adressieren, die sonst keine publizistische Aufmerksamkeit erführen. Allerdings dürfte dieses Finanzierungsinstrument aufgrund seines sehr punktuellen Finanzierungsrahmens eher für die Realisierung von Einzelprojekten – etwa von bestimmten Recherche- Artikeln, -Videos und -Filmen (Dokumentationen) – geeignet sein. Als institutionelle Finanzierungsform privater Medien erscheint es jedoch unzureichend und deshalb ungeeignet. Insofern verwundert es wenig, dass das Crowdfunding eine im Medienbereich bislang kaum genutzte Finanzierungsform darstellt. Rechtlich wäre dies iRd oben dargestellten Grenzen zulässig; spezifische rechtliche Vorgaben, die sich mit einer solchen Fi- ____________________ 53 Vgl. BT-Dr. 17/7899, S. 10, 49. Siehe zu dieser Finanzierungsform (und zur konkreten Durchführung in der Praxis) auch den Beitrag von Langeslag (S. 126 ff.) in diesem Band. 54 Bareiß, ZUM 2012, 456, 457 ff. Ziele der Medienfinanzierung aus rechtswissenschaftlicher Sicht 51 nanzierung publizistischer Inhalte befassen, existieren – nicht zuletzt aufgrund der geringen Bedeutung dieser Finanzierungsart – bislang allerdings noch nicht. Für den öffentlich-rechtlichen Rundfunk ist im Übrigen zu berücksichtigen, dass dieser auf den Rundfunkbeitrag als vorrangige Finanzierungsquelle festgelegt ist (§ 13 S. 1 Hs. 2 RStV). Diese gesetzliche Festlegung dürfte einem Crowdfunding durch öffentlich-rechtliche Rundfunkanstalten prinzipiell entgegenstehen. Soweit ihr Funktionsauftrag reicht, haben sie diesen primär aus Rundfunkbeiträgen zu finanzieren. Daneben erscheint es mit dem Sinn und Zweck der Beitragsfinanzierung unvereinbar, sich über das Instrument des Crowdfundings zusätzliche Finanzquellen beim Beitragszahler zur Erfüllung dieses Auftrags zu erschließen. Dies käme einer partiellen Nichterfüllung des beitragsfinanzierten Funktionsauftrags der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten gleich. Für diese Sichtweise streitet zudem § 13 S. 2 RStV, der besondere Entgelte für Programme und Angebote iRd Funktionsauftrags für unzulässig erklärt. Auch kann das Crowdfunding nicht als Sponsoring und damit als »sonstige Einnahme« des öffentlich-rechtlichen Rundfunks iSd § 13 S. 1 Hs. 1 RStV qualifiziert werden. Das Sponsoring dient dazu, den Namen, die Marke, das Erscheinungsbild des Sponsors, dessen Tätigkeiten oder Leistungen zu fördern55; Crowdfunding im Medienbereich hingegen zielt auf die Produktion und Verbreitung publizistischer Inhalte. II. Medienstiftungen In Nordrhein-Westfalen wurde 2015 die gemeinnützige Stiftung »Vor Ort NRW. LfM-Stiftung für Lokaljournalismus gGmbH« als 100%iges Tochterunternehmen der Landesanstalt für Medien Nordrhein-Westfalen (LfM), eine rechtsfähige Anstalt des öffentlichen Rechts, gegründet.56 Rechtliche Grundlage dieser Gründung ist § 88 Abs. 8 S. 1 und 4 LMG NRW, wonach die Wahrnehmung der Aufgabe der LfM, die »Vielfalt und Partizipation insbesondere im lokalen und regionalen Raum« zu fördern, ____________________ 55 Diese Förderung erfolgt durch den Hinweis auf den Sponsor, was einerseits der Offenlegung der Unterstützung gegenüber dem Rezipienten dient und andererseits dem Sponsor die Möglichkeit bietet, seine Marke zur Geltung zu bringen; vgl. Kreile, in: Hartstein et al., Rundfunkstaatsvertrag, § 8, Rn. 11. 56 Siehe http://www.lfm-nrw.de/foerderung/vor-ort-nrw/rechtlichegrundlage.html (zuletzt abgerufen am: 12.9.2017). Ralf Müller-Terpitz 52 »durch eine Gesellschaft des Privatrechts« erfolgt, »an der sich auch Dritte beteiligen können«. Damit folgt das Land einem aus den USA stammenden Ansatz zur Medienfinanzierung57, durch den der lokale Journalismus gefördert werden soll. 1. Rechtliche Aspekte einer Medienfinanzierung durch Medienstiftungen Die konkrete Ausgestaltung des Tätigkeitsbereichs und die Finanzierung einer solchen Stiftung58 werfen indes rechtliche Fragen auf, die am Bsp. des oben beschriebenen Stiftungsmodells erörtert werden können. Die Stiftung »Vor Ort NRW« soll gemäß der in § 88 Abs. 8 LMG NRW beschriebenen und durch sie wahrzunehmenden Aufgabe Handlungsempfehlungen für die Gewährleistung von lokalem und regionalem Journalismus in Nordrhein-Westfalen sowie Anreize für eine Berichterstattung über den lokalen und regionalen Raum in Nordrhein-Westfalen im Rundfunk und den vergleichbaren Telemedien entwickeln. Zu diesem Zwecke fördert die Stiftung nach eigenen Angaben journalistische Weiterbildungsangebote, lobt Förderpreise für Online-Journalismus aus und unterstützt innovativen Online-Journalismus durch das »Handbuch für den selbstbestimmten Lokaljournalismus im Netz«.59 Die Finanzierung von Medien über Stiftungen wirft zunächst die Frage nach der Staatsferne dieses Finanzierungsmodus auf. Soweit eine Stiftung durch direkte Zuschüsse oder ausgelobte Förderpreise bestimmte Medienprojekte fördert, kann sie durchaus mittelbar Einfluss auf die Themenauswahl, die Themengestaltung und den Themeninhalt solcher Angebote nehmen. Für die Stiftung »Vor Ort NRW« bestehen insoweit indes keine Bedenken, da es sich bei ihr um eine gemeinnützige60 GmbH, die zu 100% im Gesellschaftseigentum der staatsfern organisierten LfM steht, handelt. Hinzu kommt, dass das der Stiftung effektiv zur Verfügung stehende Fördervolumen von derzeit 1,0 Mio. € als viel zu gering erscheint, um »staat- ____________________ 57 Martini, EuZW 2015, 821, 826. 58 Siehe zu Stiftungen auch den Abschnitt C. I. 1. im Beitrag von Prütting (S. 75) in diesem Band. 59 Vgl. http://www.lfm-nrw.de/foerderung/vor-ort-nrw/aufgaben-undaktivitaeten.html (zuletzt abgerufen am: 12.9.2017). 60 Zu gemeinnützigem Journalismus siehe den Beitrag von von Lewinski (S. 119 ff.) in diesem Band. Ziele der Medienfinanzierung aus rechtswissenschaftlicher Sicht 53 liche Lenkungseffekte« zu erzielen.61 Vor diesem Hintergrund vermag die Tätigkeit der Stiftung wohl auch keine wettbewerbsverzerrende Wirkung auf den publizistischen Märkten zu erzielen; hierauf sollte bei der Vergabe von Fördergeldern allerdings geachtet werden. Des Weiteren stellt sich die Frage, aus welchen Mitteln derartige Fördermaßnahmen finanziert werden. Setzt die Medienstiftung hierzu Mittel aus dem Rundfunkbeitrag ein, bedarf dies einer näheren rechtlichen Betrachtung. So erhält die LfM gemäß § 10 RFinStV, § 116 LMedienG NRW einen bestimmten Anteil vom Rundfunkbeitragsaufkommen. Aus diesem der LfM zugewiesenen Anteil wird der Stiftung ein Budgetrahmen von jährlich 1,0 Mio. € zur Verfügung gestellt.62 Insoweit sind jedoch verfassungs- und rundfunkrechtliche Zweckbindungen des Rundfunkbeitrags zu beachten: Gemäß § 1 RBeitrStV soll der Rundfunkbeitrag einerseits die funktionsgerechte Finanzausstattung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks und andererseits die Finanzierung der Aufgaben nach § 40 RStV sichern. Zu den in § 40 Abs. 1 RStV genannten besonderen Aufgaben, zu deren Finanzierung der den Landesmedienanstalten nach § 10 RFinStV zugewiesene Beitragsanteil verwendet werden darf, gehört gemäß § 40 Abs. 1 S. 4 RStV – nach Maßgabe einer landesgesetzlichen Ermächtigung – auch die Förderung von Formen der nichtkommerziellen Veranstaltung von lokalem und regionalem Rundfunk sowie von Projekten zur Förderung der Medienkompetenz. Diese Verwendungsmöglichkeit der Beitragsmittel ist angesichts der verfassungsrechtlich geforderten Zweckbindung des Rundfunkbeitrags eng und unter Berücksichtigung des rundfunkrechtlichen Gesamtzusammenhangs auszulegen, sodass ein funktionaler Bezug der Beitragsverwendung zur Veranstaltung von privatem Rundfunk zu fordern ist.63 Eine allgemein-fördernde Mittelverwendung zugunsten lokaler und regionaler Medien hingegen wäre mit § 40 Abs. 1 S. 4 RStV und der verfassungsrechtlichen Zweckbindung des Rundfunkbeitrags nicht zu verein- ____________________ 61 Zumal nur ein Teil dieses Geldes in die Förderung konkreter Projekte fließt. 62 Vgl. LT-Drs. 16/4950, S. 106; http://www.lfm-nrw.de/foerderung/vor-ortnrw/aufgaben-und-aktivitaeten.html (zuletzt abgerufen am: 12.9.2017). 63 Stellungnahme des Westdeutschen Rundfunks zum Arbeitsentwurf der Landesregierung zur Novellierung des Landesmediengesetzes Nordrhein-Westfalen und des Telemedienzuständigkeitengesetzes v. 22.3.2013, abrufbar unter: www1.wdr.de/unternehmen/der-wdr/landesmediengesetz106.pdf (zuletzt abgerufen am: 12.9.2017); siehe auch BVerfGE 90, 60, 106: »nicht zur Finanzierung allgemeiner Staatsaufgaben«. Ralf Müller-Terpitz 54 baren.64 Durch die aktuelle Fassung des § 88 Abs. 8 LMedienG NRW, welcher von Anreizen für eine Berichterstattung über den lokalen und regionalen Raum in Nordrhein-Westfalen im Rundfunk und den vergleichbaren Telemedien spricht, scheint der von § 40 Abs. 1 S. 4 RStV geforderte Bezug indes hergestellt. Dennoch wird sich die konkrete Förderpraxis der Stiftung in Zukunft an den Vorgaben des § 40 Abs. 1 S. 4 RStV messen lassen müssen, der die Verwendung der Beitragsmittel auf eine Förderung von nichtkommerziellen lokalen und regionalen Rundfunkveranstaltungen sowie auf die Förderung der (Rundfunk-)Medienkompetenz beschränkt.65 Es bleibt abzuwarten, inwiefern dies – vor allem mit Blick auf den offenen Terminus »vergleichbare Telemedien« – der Fall sein wird. 2. Publizistische Vorteile einer Medienfinanzierung über Medienstiftungen Jenseits dieser rechtlichen Erwägungen sind mit einer Finanzierung von Medien über Medienstiftungen publizistische Vorteile verbunden: So kann eine Medienstiftung zu mehr Marktferne und damit zu mehr Unabhängigkeit, Vielfalt und Qualität lokaler, regionaler und sonstiger Medien beitragen. Weiterhin vermag dieses Finanzierungsmodell mehr Publikumsnähe durch die Behandlung spezifischer Fragestellungen herzustellen. Wie schon das Crowdfunding dürften sich Stiftungsmodelle indes ebenfalls nur als Instrument zur punktuellen, nicht aber strukturellen bzw. institutionellen Finanzierung von Medien eignen. E. Fazit Die Prinzipien der »Staatsferne«, der »Marktferne« und der »Publikumsferne« adressieren das Spannungsverhältnis zwischen einer vielfältigen und unabhängigen Medienberichterstattung einerseits sowie ihrer ange- ____________________ 64 Siehe hierzu auch die Stellungnahme zum Gesetz zur Änderung des Landesmediengesetzes Nordrhein-Westfalen und des Telemedienzuständigkeitsgesetzes, 14. Rundfunkänderungsgesetz, LT-Drs. 16/4950, im Rahmen der öffentlichen Sachverständigenanhörung des Ausschusses für Kultur und Medien im Landtag NRW am 8. Mai 2014, vorgelegt von R. Schwartmann, S. 7. 65 Zu einer solchen staatsvertragskonformen Auslegung bereits Martini, EuZW 2015, 821, 826. Ziele der Medienfinanzierung aus rechtswissenschaftlicher Sicht 55 messenen Finanzausstattung andererseits. Dem Gesetzgeber kommt mit Blick auf die Konkretisierung dieser Prinzipien, die nur zum Teil als genuine Rechtsprinzipien verstanden werden können, ein weiter Gestaltungsspielraum zu, der auch den Bedürfnissen der Medien an einer angemessenen Finanzausstattung Rechnung zu tragen hat. Auf das Versiegen klassischer Finanzierungsquellen in Folge der Verlagerung von Werbeströmen in das Internet reagieren bestimmte Medienunternehmen mit einer »Digitalisierungsstrategie«. Dies ist grundsätzlich zu begrüßen, da sich die Unternehmen hierdurch in einem digitalen und konvergenten Medien- wie Wirtschaftsumfeld neue Finanzquellen erschließen, die mittel- bis langfristig den institutionellen Journalismus in Deutschland zu stabilisieren im Stande sein könnten. In dieser Entwicklung stecken allerdings auch Risiken, wenn die Bereitschaft zu einer dauerhaften Quersubventionierung des professionellen Journalismus sinken und sich die konglomeraten Unternehmen aus den publizistischen Geschäftsfeldern zurückziehen sollten. Neue Formen der Medienfinanzierung (Crowdfunding, Medienstiftungen) erscheinen daneben lediglich als punktuelle Ergänzungen, nicht aber als strukturelle Finanzierungsbasis für professionellen Journalismus geeignet. Jedenfalls ist für eine vielfältige sowie unabhängige institutionelle Medienlandschaft neben einem beitragsfinanzierten öffentlich-rechtlichen Rundfunk ein durch unabhängige Finanzquellen überlebensfähiger privater Rundfunk-, Print- und Online-Journalismus unverzichtbar.

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Abstract

The media needs to be independent, but it also needs funding. Money, however, is rarely given without expecting a return service, or at least without strings attached. Readers only pay for what they want; advertisements are only booked in matching context, and public broadcasters are fighting for the acceptance of their contribution-based funding. New forms of financing, such as crowd funding, donations and new public-law creations, are attempts to counteract this interdependency of media content and media funding. However, these new forms of financing also entail new (and old) interdependencies.

This documentation of a conference at the University of Passau attempts to examine this hypothesis of the (inevitable) dependency of content on funding. Aiming for an independent media sector, individual and, especially, innovative forms of financing are discussed and illustrated.

Zusammenfassung

Die Medien müssen frei sein, brauchen aber Geld. Geld wiederum gibt es nie ohne Gegenleistung oder zumindest Bedingungen. Leser bezahlen nur für das, was sie wollen, Werbung wird nur in einem passenden Umfeld gebucht, und auch der öffentlich-rechtliche Rundfunk ringt um die Akzeptanz seiner Beitragsfinanzierung. Der Abhängigkeit von Medieninhalt und Medienfinanzierung wollen neuere Finanzierungsformen entgehen, etwa das Crowdfunding, Stiftungen und neue öffentlich-rechtliche Gestaltungen. Allerdings zeigen sich (auch) bei den neuen Finanzierungsformen neue und alte Abhängigkeiten. Die Dokumentation einer Tagung an der Universität Passau will die These der (unvermeidlichen) Abhängigkeit des Inhalts von der Finanzierung untersuchen. Mit dem Ziel der Unabhängigkeit der Medien vor Augen sollen einzelne und vor allem auch neue Finanzierungs-formen diskutiert und perspektivisch aufgezeigt werden.