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Florian Böller, Steffen Hagemann, Anja Opitz, Jürgen Wilzewski (Ed.)

Die Zukunft der transatlantischen Gemeinschaft

Externe und interne Herausforderungen

1. Edition 2017, ISBN print: 978-3-8487-4476-3, ISBN online: 978-3-8452-8721-8, https://doi.org/10.5771/9783845287218

Series: Tutzinger Studien zur Politik, vol. 10

Bibliographic information
Tutzinger Studien zur Politik Böller | Hagemann | Opitz | Wilzewski [Hrsg.] Die Zukunft der transatlantischen Gemeinschaft Externe und interne Herausforderungen Tutzinger Studien zur Politik herausgegeben von der Akademie für Politische Bildung, Tutzing Band 10 BUT_Boeller_4476-3.indd 2 07.12.17 08:44 2.Auflage Externe und interne Herausforderungen Die Zukunft der transatlantischen Gemeinschaft Nomos Florian Böller | Steffen Hagemann Anja Opitz | Jürgen Wilzewski [Hrsg.] BUT_Boeller_4476-3.indd 3 07.12.17 08:44 Die Deutsche Nationalbibliothek verzeichnet diese Publikation in der Deutschen Nationalbibliografie; detaillierte bibliografische Daten sind im Internet über http://dnb.d-nb.de abrufbar. ISBN 978-3-8487-4476-3 (Print) ISBN 978-3-8452-8721-8 (ePDF) 1. Auflage 2017 © Nomos Verlagsgesellschaft, Baden-Baden 2017. Gedruckt in Deutschland. Alle Rechte, auch die des Nachdrucks von Auszügen, der fotomechanischen Wiedergabe und der Übersetzung, vorbehalten. Gedruckt auf alterungsbeständigem Papier. © Titelbild: Flaggen der NATO-Mitgliedstaaten bei der Eröffnungszeremonie des neuen NATO-Hauptquartiers am 25. Mai 2017 in Brüssel (Quelle: NATO). BUT_Boeller_4476-3.indd 4 07.12.17 08:44 Inhaltsverzeichnis Vorwort  ����������������������������������������������������������������������������������������������������������  7 Florian Böller / Steffen Hagemann Einführung: Externe und interne Herausforderungen für die transatlantische Sicherheits-, Werte- und Wohlfahrtsgemeinschaft  �����������  9 I. Die transatlantische Gemeinschaft als Sicherheitsgemeinschaft Florian Böller / Steffen Hagemann Strukturen, Interessen, Identitäten� Mechanismen der Krisenbewältigung in der transatlantischen Sicherheitsgemeinschaft im Kontext konkurrierender Theorieansätze  ��������������������������������������������  29 Tobias Bunde Sicher mit Russland oder sicher vor Russland? Das transatlantische Identitätsterrain und seine Herausforderungen für eine gemeinsame Russlandpolitik der NATO  ������������������������������������������������������������������������  55 Sebastian Mayer Handlungsprobleme, Anpassungszwänge und Institutionenwandel� Die NATO in Zeiten weltpolitischer Brüche  ��������������������������������������������  95 Christian Nünlist Strategische Partner oder Antagonisten? Die Beziehungen zwischen der NATO und Russland seit 1989  ����������������������������������������������������������  123 Gerlinde Groitl Das Ende des Westens? Die Volksrepublik China und die transatlantische Gemeinschaft  ������������������������������������������������������������������  151 6 Bernhard Stahl Bedingt handlungsfähig? Die transatlantische Sicherheitsgemeinschaft und der Giftgasangriff in Syrien 2013  �������������  175 II. Die transatlantische Gemeinschaft als Wertegemeinschaft Jürgen Wilzewski Normative Herausforderung� Die transatlantische Sicherheits- und Wertegemeinschaft, präventive Inhaftierungen, gezielte Tötungen und der Kampf gegen den internationalen Terrorismus  ��������������������������  213 Marcus Müller / Lukas D� Herr Stärkung der Geheimdienstkontrolle? Die transatlantische Sicherheits- und Wertegemeinschaft und der Umgang mit der NSA-Affäre  ������������������������������������������������������������������������������������������������  239 III. Die transatlantische Gemeinschaft als Wohlfahrtsgemeinschaft Sonja Thielges Konkurrenz um die Führung? Die transatlantische Gemeinschaft und die internationale Klimaschutzpolitik  ����������������������������������������������  267 Welf Werner Quo vadis transatlantische Wohlfahrtsgemeinschaft? Strukturwandel und Wirtschaftskrisen als innerstaatliche Herausforderungen  ���������������  293 Andreas Falke Abkehr vom Freihandel? Die Trump-Administration und die transatlantischen Handelsbeziehungen  ����������������������������������������������������  321 Verzeichnis der Autorinnen und Autoren  �����������������������������������������������  349 Inhaltsverzeichnis Vorwort Die transatlantische Gemeinschaft steht vor einer Vielzahl externer und interner Herausforderungen� Dazu zählen nach außen beispielsweise der Ukraine-Krieg und die Bedrohung durch den internationalen Terrorismus, die Kriege in Syrien und in Afghanistan sowie der Umgang mit der Gefahr der nuklearen Proliferation� Aber auch nach innen offenbart sich für die Gemeinschaft eine schwierige Gemengelage, wie die unverhohlen protektionistischen Forderungen der amerikanischen Regierung unter Präsident Donald Trump oder die Diskussion um Freiheitsrechte im Zusammenhang mit den NSA-Aktivitäten zeigen� Wie reagiert die transatlantische Gemeinschaft als Sicherheits-, Wohlfahrtsund Wertegemeinschaft auf diese Herausforderungen? Kann es ihr gelingen, ihre Handlungsfähigkeit trotz sich verändernder globaler Machtstrukturen, neuer Bedrohungen, unterschiedlicher nationaler Interessen und eines möglichen Niedergangs der traditionellen transatlantischen Führungsmacht USA aufrechtzuerhalten? Diesem Fragenbündel sind wir nachgegangen und haben dazu zunächst einen Diskursrahmen geschaffen, in dem sich eine Gruppe von Fachleuten den Problemfeldern der transatlantischen Gemeinschaft gemeinsam analytisch genähert hat� Möglich wurde dies durch die produktive Zusammenarbeit zwischen der Technischen Universität Kaiserslautern und der Akademie für Politische Bildung in Tutzing, wo wir in der Zeit vom 2� bis 4� Dezember 2016 in einer sehr anregenden Atmosphäre über die »Zukunft der transatlantischen Gemeinschaft« diskutieren konnten� Dass sich daran nicht nur eine Gruppe von Expertinnen und Experten, sondern auch ein breiteres Publikum beteiligt hat, erachten wir als großen Gewinn, denn die transatlantische Gemeinschaft kann ihre Herausforderungen auch weiterhin nur im intensiven Dialog mit der Gesellschaftswelt meistern� Für diesen Dialog steht die Akademie für Politische Bildung prototypisch wie kaum eine andere in Deutschland� Bei der Einordnung der Beiträge für den vorliegenden Band haben uns als »Discussants« eine Reihe von Fachkollegen unterstützt, die sehr wesentlich 8 dazu beigetragen haben, das Gesamtergebnis besser zu machen� Danken möchten wir in diesem Zusammenhang insbesondere Prof� Dr� Reinhard Wolf, Goethe-Universität Frankfurt am Main, Dr� Christian Nünlist, ETH Zürich, Prof� Dr� Wolf Schünemann, Universität Hildesheim, Prof� Dr� Andreas Falke, Friedrich-Alexander-Universität Erlangen-Nürnberg, Prof� Dr� Welf Werner, Jacobs University Bremen, und Prof� Dr� Bernhard Stahl, Universität Passau� Natürlich ist die Umsetzung der Ergebnisse einer solchen Tagung in einen Band nur mit Hilfe eines engagierten Redaktionsteams möglich� Unser Dank gilt hier allen Mitgliedern der Arbeitsgruppe Politikwissenschaft II der TU Kaiserslautern, insbesondere Herrn Frederick Sellmann, aber auch Herrn Dr� Thomas Schölderle, dem Publikationsreferenten der Akademie für Politische Bildung, für die Schlussredaktion der Beiträge und die Erstellung der Druckvorlage� Zur transatlantischen Sicherheits-, Wohlfahrts- und Wertegemeinschaft gibt es aus unserer Sicht auch zu Beginn des 21� Jahrhunderts keine ordnungspolitische Alternative� Freilich setzt dies nicht nur die Bereitschaft zur fairen Lastenteilung, sondern auch zu gemeinsamen Prinzipien und Normen im Umgang mit drängenden Problemfeldern nach außen wie nach innen voraus� Denn eines scheint uns evident: Die Handlungsfähigkeit der trans atlantischen Partner im Kontext der externen und internen Herausforderungen wird nicht nur über die Zukunft der Gemeinschaft, sondern auch wesentlich über die Zukunft des internationalen Systems selbst mit entscheiden� Dr. Florian Böller Dr. Steffen Hagemann Dr. Anja Opitz Prof. Dr. Jürgen Wilzewski Kaiserslautern / Tutzing, im September 2017 Vorwort Florian Böller / Steffen Hagemann Einführung Externe und interne Herausforderungen für die transatlantische Sicherheits-, Werte- und Wohlfahrtsgemeinschaft Einführung Einführung: Externe und interne Herausforderungen für die transatlantische Sicherheits-, Werte- und Wohlfahrtsgemeinschaft 1. America First versus Europe First? Transatlantische Beziehungen nach der Wahl Donald J. Trumps Die Wahl von Donald Trump zum 45� Präsidenten der Vereinigten Staaten hat nicht nur in den USA selbst, sondern auch bei den transatlantischen Partnern für große Unruhe gesorgt� Trump inszenierte sich im Wahlkampf als Außenseiter, der mit »den Eliten« des Washingtoner Politikbetriebs brechen und auch in der Außen- und Sicherheitspolitik der USA eine neue Ära einzuleiten versprach� So stellte der Präsidentschaftskandidat Trump wiederholt offen die transatlantischen Beziehungen und vor allem die NATO als Institution infrage� Auf seinem bevorzugten Kommunikationskanal Twitter brandmarkte Trump die NATO als »obsolet« und beklagte eine unfaire Lastenteilung� Für den Fall seiner Wahl kündigte er einen radikalen Kurswechsel an, um amerikanische Interessen wieder an die erste Stelle zu rücken� »America First« lautete auch das Credo seiner Inaugurationsrede am 20� Januar 2017� Damit war programmatisch der Bruch mit der Idee einer »liberalen Weltordnung« verbunden�1 Konservative wie liberale Internationalisten teilen das Bestreben, die Welt nach den Wertvorstellungen und Interessen der Vereinigten Staaten zu ordnen und dominierten mit dieser selbst zugeschriebenen Führungsrolle bisher den außen- und sicherheitspolitischen Diskurs in den USA� Sie konzipierten – in unterschiedlicher Gewichtung – eine internationale Ordnung basierend auf Sicherheitsallianzen, internationalen Institutionen und Freihandel und sahen die USA als Führungsmacht in globalen Fragen� Trump hingegen redet einer nationalistischen Außenpolitik das Wort, die den Fokus auf die Wiedererlangung nationaler Stärke richtet und skeptisch gegenüber jedweder internationaler Verpflichtung und multilateraler Einbindung ist� Multilaterale Institutionen und bindende, internationale Vereinbarungen 1 Siehe exemplarisch Ikenberry 2017� 10 Florian Böller / Steffen Hagemann werden dabei als Einschränkung nationaler Handlungsfreiheit wahrgenommen� In ökonomischer Hinsicht setzt der 45� Präsident auf eine Abkehr vom Freihandel, um nationale Handlungsfreiheit durch protektionistische Maßnahmen zurückzugewinnen� Mit der Betonung der nationalen Interessen ging zugleich eine Absage an die traditionelle Führungsverantwortung der USA einher: Die Aufgabe des Präsidenten sei es vielmehr, die Interessen der USA und nicht die der Welt zu vertreten� Entsprechend formulierte Trump in Bezug auf das Pariser Klimaabkommen ohne Umschweife: »I was elected to represent the citizens of Pittsburgh, not Paris�«2 Trotz der Ankündigung eines radikalen Kurswechsels zeichnet sich weit in Trumps erstes Amtsjahr hinein allerdings keine konsistente Außen- und Sicherheitspolitik ab,3 und die oftmals erratischen Aussagen des Präsidenten stoßen auch innerhalb der Administration auf Widerspruch� Dennoch hat die Wahl des 45� Präsidenten der USA zu erheblichen Unsicherheiten auch innerhalb der transatlantischen Gemeinschaft und der NATO als ihrer wichtigsten Institution geführt� Insbesondere das nur zögerliche Bekenntnis zur kollektiven Verteidigung und die Eskalation des »Burden Sharing«-Konflikts haben Verunsicherung und Widerspruch ausgelöst� Zwar hatte auch die Obama-Administration die ungleiche Lastenverteilung beklagt� Trump heizte den Konflikt jedoch weiter an, indem er den Europäern vorwarf, die USA unfairerweise auszunutzen� Zudem, und dies wiegt besonders schwer, erweckte Trump den Eindruck, dass er die Frage der Kostenteilung mit der Bereitschaft zu Bündnisverpflichtungen wie dem gegenseitigen Beistand im Konfliktfall verknüpfen wolle� Dieser neue transaktionale Politikstil greift die Grundlagen der transatlantischen Gemeinschaft an� Die deutsche Bundeskanzlerin Angela Merkel mahnte den Präsidenten denn auch, dass die enge Zusammenarbeit zwischen Deutschland, Europa und den USA auf dem Fundament gemeinsamer Werte beruhe (siehe auch den Beitrag von Jürgen Wilzewski)� Sie zeigte sich nach den ersten Monaten der Trump-Administration enttäuscht und beklagte einen Vertrauensverlust: »Die Zeiten, in denen wir uns auf andere völlig verlassen konnten, die sind ein Stück vorbei� […] Und deshalb kann ich nur sagen: wir Europäer müssen unser Schicksal wirklich in unsere eigene Hand nehmen«, so Merkel am 28� Mai 2017�4 Auch in der öffentlichen Wahrnehmung zeigte sich ein deutlicher Vertrauensverlust gegenüber dem US-Präsidenten bereits nach seinen ersten 200 Tagen 2 White House 2017 b� 3 Vgl� Böller / Herr 2017, Braml 2017� 4 Zitiert nach von Marschall et al� 2017� 11Einführung im Amt� Laut einer Umfrage des Pew Research Institute im Juli 2017 gaben nur 11 Prozent der Befragten in Deutschland an, dem US-Präsidenten zu vertrauen – im Vergleich zu 86 Prozent, die Trumps Vorgänger im Amt, Barack Obama, noch 2016 vertrauten�5 Inwieweit diese Vertrauenskrise im transatlantischen Verhältnis tatsächlich zu einer stärkeren Verantwortungsübernahme durch die europäischen Partner führt, bleibt abzuwarten� Für die transatlantischen Beziehungen liegt im Vertrauensverlust allerdings eine Gefahr zunehmender Entfremdung, insbesondere dann, wenn die Antwort auf Trumps Credo des »America First« auf ein »Europe First« hinauslaufen würde� Der nationalistische und populistische Diskurs von Trump und die Irritationen in Europa sollten gleichwohl nicht darüber hinwegtäuschen, dass Konflikte und Krisen seit jeher zur Geschichte der transatlantischen Sicherheitsgemeinschaft gehören� Schon in der Zeit der bipolaren Systemkonfrontation zeigten sich immer wieder Risse, etwa während der Suezkrise, nach dem Austritt Frankreichs aus der militärischen Organisation der NATO oder im Kontext des NATO-Doppelbeschlusses�6 Unmittelbar nach dem Ende des Ost-West-Konflikts mehrten sich vor allem neorealistische Stimmen, die angesichts einer fehlenden gemeinsamen Bedrohung und einer ansteigenden Interessenheterogenität, ein Ende der NATO prognostizierten�7 Auch der Irakkrieg 2003 führte zu massiven transatlantischen Konflikten�8 Trotz dieser Konflikte hat sich die transatlantische Gemeinschaft dennoch als robust und anpassungsfähig gegenüber neuen Sicherheitslagen und externen Herausforderungen erwiesen� Immer wieder ist es den Partnern gelungen, Krisen zu bearbeiten und zu bewältigen� Die Sicherheitsgemeinschaft verfügt, so die grundlegende These des Bandes, über gemeinsame Normen und Institutionen, die dabei helfen, die notwendigerweise auftretenden Konflikte konstruktiv bearbeiten zu können� Die Weiterentwicklung von Normen wie auch die Stärkung institutioneller Ressourcen zeugen von diesem kontinuierlichen Wandel� Das bedeutet gleichwohl nicht, dass angesichts der Kontinuitätslinien der transatlantischen Beziehungen ein stabiler Fortbestand der Sicherheitsgemeinschaft garantiert wäre� Schließlich müssen externe Herausforderungen – beispielsweise im Umgang mit den Kriegen in Syrien und der Ukraine, im Verhältnis zu China oder beim Kampf gegen den globalen Klimawandel – innerhalb der Sicherheitsgemeinschaft mit ihren vielfältigen Interessenlagen, divergie- 5 Pew Research Institute 2017� Zu Obama grundlegend siehe Jäger / Gärtner / Wilzewski 2017� 6 Siehe etwa Sloan 2003, Hanrieder 2005� 7 Vgl� Mearsheimer 1990, Waltz 1993� 8 Siehe beispielsweise Gordon / Shapiro 2004� 12 Florian Böller / Steffen Hagemann renden normativen Vorstellungen und komplexen Akteurskonstellationen verhandelt werden� Die Bewältigung externer Herausforderungen wird dabei wesentlich von der Fähigkeit zu allianzinterner Konfliktbearbeitung bedingt� Wie die Wahlen von Donald Trump oder auch die britische Entscheidung zum Austritt aus der Europäischen Union zeigen, können innenpolitische Veränderungen innerhalb einzelner Mitgliederstaaten erhebliche Auswirkungen auf die Gemeinschaft entfalten� Die Beiträge dieses Bandes liefern vor diesem Hintergrund durchaus unterschiedliche Befunde über die Zukunft der Sicherheitsgemeinschaft� Sie reichen von negativen Urteilen über die Handlungsfähigkeit der Sicherheitsgemeinschaft im Syrienkonflikt (siehe dazu den Beitrag von Bernhard Stahl) und im Verhältnis zu China (hierzu Gerlinde Groitl) über eine kritische Perspektive auf die normativen Fundamente der transatlantischen Beziehungen (vgl� Jürgen Wilzewski) bis hin zu optimistischeren Einschätzungen zur Wandlungs- und Anpassungsfähigkeit der Sicherheitsgemeinschaft (siehe dazu die Beiträge von Christian Nünlist und Sebastian Mayer)� 2. Die »pluralistische Sicherheitsgemeinschaft« als Analyserahmen Das Konzept der Sicherheitsgemeinschaft bildet den analytischen Rahmen, um der zentralen Fragestellung dieses Bandes nachzugehen, nämlich wie die transatlantischen Partner externen Herausforderungen begegnen und mit allianzinternen Konflikten umgehen� Als Brückenkonzept bietet es zudem Anknüpfungspunkte für verschiedene Theorieperspektiven – konstruktivistische, identitätsbasierte Ansätze (etwa Tobias Bunde und Sonja Thielges), die liberale Außenpolitiktheorie (Marcus Müller / Lukas D. Herr und Jürgen Wilzewski), das Konzept der Versicherheitlichung (Bernhard Stahl), den Institutionalismus (Sebastian Mayer) oder den neoklassischen Realismus (Gerlinde Groitl)� In der Heterogenität der eingesetzten Konzepte wie auch in der jeweils deutlich ausgeprägten theoretisch-konzeptionellen Herangehensweise sehen wir einen Mehrwert für die Forschung zu den transatlantischen Beziehungen� Theorieorientierte Beiträge, die auch über den Befund tagespolitischer Ereignisse hinausgehen, waren hier bisher selten zu finden�9 Der Begriff der Sicherheitsgemeinschaft wurde zuerst von Karl W� Deutsch in den 1950 er-Jahren entwickelt�10 Deutsch wollte damit ein Kon- 9 Zu den wenigen Ausnahmen zählen Jäger / Höse / Oppermann 2005 und Koschut 2010� 10 Vgl� Deutsch et al� 1957� 13Einführung zept liefern, um die vielfältigen Interaktions- und Kooperationsbeziehungen zwischen Staaten und Gesellschaften erfassen zu können, die über traditionelle Allianzen und kurzfristige Bündnisse hinausgehen� Die gegenwärtigen transatlantischen Beziehungen fallen im Sinne von Deutschs Konzept unter den Typus von »pluralistischen Sicherheitsgemeinschaften«, da sie von souveränen Trägern gebildet werden und innerhalb der Gemeinschaft unterschiedliche Interessen, Ideen und Institutionen wirken� Nach dem Ende des Zweiten Weltkriegs haben sich die Kooperationsbeziehungen der Sicherheitsgemeinschaft zwischen beiden Seiten des Atlantiks differenziert und erstrecken sich heute über zumindest drei Ebenen: Erstens, die »klassisch« sicherheits- und verteidigungspolitische Ebene der Sicherheitsgemeinschaft, zweitens die Sicherheitsgemeinschaft als Wertegemeinschaft sowie drittens die Sicherheitsgemeinschaft als Wohlfahrtsgemeinschaft� Der kleinste gemeinsame Nenner der Sicherheitsgemeinschaft besteht zunächst im Ausschluss von kriegerischen Auseinandersetzungen zwischen Mitgliedern der Gemeinschaft und im Prinzip, allianzinterne Konflikte kooperativ zu bearbeiten� Die NATO hat sich für diesen Kernbereich der Sicherheitsgemeinschaft als maßgebliche Institution etabliert und liefert mit Artikel 5 des Washingtoner Vertrags von 1949, nach dem ein Angriff auf ein Mitgliedsland als Angriff auf alle Mitglieder zu werten ist, einen zentralen Mechanismus zur Rückversicherung und zu gegenseitigem Vertrauen� Allerdings erschöpft sich die sicherheitspolitische Kooperation nicht in der Abwehr eines gemeinsamen Feindes� Während des Ost-West-Konflikts trug das übergeordnete Feindbild zwar zu einer relativen Stabilität der Sicherheitsgemeinschaft bei� Doch schon in der Suezkrise 1956 zeigte sich, dass ein gemeinsames Feindbild nicht ausreichen würde, um die Sicherheitsgemeinschaft dauerhaft aufrechtzuerhalten�11 Prozesse und Institutionen sicherheitspolitischer Kommunikation mussten Strukturen der militärischen Zusammenarbeit ergänzen� Als Sicherheitsgemeinschaft sahen sich Europa und die USA bereits frühzeitig kollektiven Herausforderungen gegenüber, die über die direkte Abwehr militärischer Bedrohungen des Bündnisgebiets hinausreichten� Nach dem Ende des Ost- West-Konflikts wurde die Handlungsfähigkeit der Sicherheitsgemeinschaft unter anderem bei den kriegerischen Auseinandersetzungen auf dem Balkan, in Afghanistan und Libyen (siehe Sebastian Mayer in diesem Band) sowie zuletzt in der Folge der Ukrainekrise und durch den syrischen Bürgerkrieg herausgefordert (siehe hierzu die Beiträge von Tobias Bunde und Bernhard Stahl)� 11 Vgl� Sloane 2003� 14 Florian Böller / Steffen Hagemann Deutsch definierte die Sicherheitsgemeinschaft als soziale Gruppe, die entlang eines dynamischen Integrationsprozesses einen »sense of community«12 entwickelt und durch gemeinsames Handeln sowie etablierte Institutionen gekennzeichnet ist� Für Deutsch spannt sich dieses integrative Netz als »Wir-Gefühl« über Sicherheitsgemeinschaften aus, wodurch auch gegenseitiges Vertrauen und eine »identification in terms of self-images and interests«13 den Zusammenhalt der »Community« stärken� Geteilte Normen, Regeln und Prinzipien bilden aus dieser Perspektive das Fundament der Sicherheitsgemeinschaft, die somit auch als Wertegemeinschaft anzusehen ist� Durch gemeinsame Werte legen die Mitglieder der Gemeinschaft einen grundsätzlichen Kompass an Handlungsorientierungen für die Kooperation zwischen den Mitgliedern fest� Für die transatlantische Allianz besteht dieser Wertekanon in der Betonung von Demokratie, Menschenrechten, Rechtsstaatlichkeit und marktwirtschaftlicher Ordnung� Im NATO-Vertrag wird diese Werteorientierung explizit benannt� Neben solchen übergeordneten Normen ging Deutsch davon aus, dass Sicherheitsgemeinschaften auch durch einen mehr oder weniger einheitlichen »way of life«14, das heißt durch Gemeinsamkeiten etwa in Kultur, Geschichte, Sprache und anderen sozialen Kontexten gekennzeichnet sind� Gerade in der pluralistischen Variante der Integration muss es sich dabei keineswegs um eine Gleichtaktung der Gesellschaften handeln� Vielmehr gehören die Anerkennung von nationaler Vielfalt sowie die Akzeptanz von Meinungsverschiedenheiten zu den konstitutiven Merkmalen einer Wertegemeinschaft�15 Freiheit und Pluralismus des Westens wurden gerade in der Phase der ideologischen Auseinandersetzung mit dem Kommunismus als ein identitätsstiftendes Element der transatlantischen Beziehungen betont� Auch auf Ebene der gemeinsamen normativen Grundlagen der Wertegemeinschaft können sich Krisen ergeben, welche die Handlungsfähigkeit der Gemeinschaft einschränken� Dazu zählt etwa der inhärente Wertekonflikt zwischen Freiheit und Sicherheit zu dem demokratische Gesellschaften bei der Durchführung von Außen- und Sicherheitspolitik eine Balance finden müssen� Dieses Dilemma betrifft nach innen zum Beispiel die effiziente Bekämpfung von terroristischen Bedrohungen bei gleichzeitiger Wahrung individueller Freiheitsrechte und eine durch Parlamente sichergestellte 12 Deutsch et al� 1957: 5� Siehe auch Adler / Barnett 1998, Risse 2006, Koschut 2014� 13 Deutsch et al� 1957: 36� 14 Deutsch et al� 1957: 48� 15 Vgl� Hofmann / Yeo 2015: 382� 15Einführung demokratische Kontrolle von Außen- und Sicherheitspolitik (siehe den Beitrag von Marcus Müller und Lukas D. Herr in diesem Band)� Nach außen können völkerrechtliche Beschränkungen staatlichen Handelns Wertekonflikte auslösen, wenn Regierungen innerhalb einer Sicherheitsgemeinschaft das Primat nationaler Handlungsfreiheit betonen� Zudem können Konflikte zwischen den Partnern dann auftreten, wenn zentrale Prinzipien der Sicherheitsgemeinschaft, wie die Norm multilateralen Handelns, unterschiedlich gewichtet werden� Die Interaktionen im Rahmen einer pluralistischen Sicherheitsgemeinschaft betreffen auch nicht-militärische Felder der Kooperation, in denen über materielle und immaterielle Güter verhandelt wird� Im Bereich der Handels- und Wirtschaftspolitik sind die transatlantischen Partner ebenfalls eng verwoben� Diese Interdependenz der Wohlfahrtsgemeinschaft hat sich im Zuge der Globalisierung weiter verstärkt und gerade die Wirtschaftskrise von 2008/2009 hat gezeigt, wie dicht die Verbindungen im Bereich des Finanzmarkts zwischen beiden Seiten des Atlantiks sind (vgl� dazu die Beiträge von Andreas Falke und Welf Werner in diesem Band)� Doch auch im Bereich der Umweltpolitik greifen angesichts globaler Phänomene wie des Klimawandels nationale Initiativen zu kurz� Der Kampf gegen die Klimaerwärmung gehört im 21� Jahrhundert sicherlich zu den drängendsten Herausforderungen der transatlantischen Gemeinschaft – nicht nur hinsichtlich materieller Konsequenzen der Erderwärmung beziehungsweise der diskutierten Maßnahmen zur Begrenzung der Treibhausgasemissionen� Klima- und Umweltschutz können über den ökonomischen Kontext hinaus auch als wichtige immaterielle Werte begriffen werden� Allerdings gilt auch hier, wie oben zur Wertegemeinschaft ausgeführt, dass die transatlantischen Partner nicht immer kompatible Vorstellungen zu den jeweiligen Herausforderungen besitzen� Wirtschaftliche Interessen können mit gesellschaftlichen Wertvorstellungen in Konflikt geraten und eine gemeinsame Klimapolitik der transatlantischen Partner verhindern (siehe hierzu Sonja Thielges in diesem Band)� Gerade im Bereich der transatlantischen Beziehungen als Wohlfahrtsgemeinschaft müssen in Zukunft angesichts der angekündigten – und in Teilen bereits umgesetzten – Neuorientierung in der Handels- und Klimapolitik unter Donald Trump erhebliche Konsequenzen beziehungsweise ein Rückbau an bindenden Verpflichtungen und gemeinsamem Handeln befürchtet werden� 16 Florian Böller / Steffen Hagemann 3. Sicherheits-, Werte- und Wohlfahrtsgemeinschaft: Die Beiträge des Bandes im Überblick Das Konzept der Sicherheitsgemeinschaft erlaubt insgesamt einen differenzierten Blick auf verschiedene Dimensionen der transatlantischen Gemeinschaft, da es sowohl materielle wie ideationale Faktoren umfasst� Der vorliegende Band versammelt daher Beiträge, die sich der transatlantischen Gemeinschaft als Sicherheits-, Werte- und Wohlfahrtsgemeinschaft zuwenden und die danach fragen, wie es der transatlantischen Gemeinschaft gelingt, sich den verändernden internen und externen Herausforderungen anzupassen� Die Autorinnen und Autoren berücksichtigen hierbei aktuelle Fallbeispiele der transatlantischen Beziehungen in der Ära nach der Wahl Donald Trumps zum 45� US-Präsidenten� 3�1 Sicherheitsgemeinschaft: Kollektive Verteidigung und Krisenbewältigung in der Sicherheitspolitik Zunächst legen Florian Böller und Steffen Hagemann in ihrem Beitrag eine Bestandsaufnahme der konkurrierenden theoretischen Deutungsangebote zu den transatlantischen Beziehungen vor� Die Autoren kritisieren, dass bisherige Studien zu statisch auf den Endzustand der Beziehungen zwischen Europa und Nordamerika geblickt haben und die Prozesse und Aushandlungen während krisenhafter Phasen nur unzureichend ausgeleuchtet wurden� Anknüpfend an Deutschs Basiskonzept entfalten Böller und Hagemann mehrere Dimensionen der Sicherheitsgemeinschaft, die von Krisensymptomen betroffen sein können, um darauf aufbauend verschiedene Mechanismen zur Krisenbewältigung zu identifizieren� Die Syrienkrise wird schließlich als Fallbeispiel herangezogen� Die Autoren kommen dabei zu dem Schluss, dass die Sicherheitsgemeinschaft im Kontext des syrischen Bürgerkriegs durch divergierende Bedrohungswahrnehmungen, unterschiedliche Vorstellungen zur sicherheitspolitischen Identität der NATO sowie durch Konflikte um eine faire Lastenteilung herausgefordert wird� Gerade weil US-Präsident Trump hinsichtlich des letztgenannten Punkts die transatlantischen Partner wiederholt und unmissverständlich kritisiert hat, ohne dass eine grundsätzliche Veränderung der bestehenden Asymmetrie militärischer Fähigkeiten zu erwarten wäre, zieht der Beitrag ein insgesamt skeptisches Fazit zur künftigen Handlungsfähigkeit der Sicherheitsgemeinschaft� 17Einführung Tobias Bunde untersucht in seinem Beitrag eine der größten sicherheitspolitischen Herausforderungen der transatlantischen Beziehungen nach dem Ende des Ost-West-Konflikt, nämlich die Auswirkungen der Ukrainekrise und das schwierige Verhältnis des Westens zu Russland� Die Mitglieder der Sicherheitsgemeinschaft mussten sich in der Folge der russischen Annexion der Krim und der Ausweitung der Krise auf den Osten der Ukraine auf ein gemeinsames Vorgehen einigen� Die Akteure befinden sich in diesem diskursiven Aushandlungsprozess nach Bunde auf einem »Identitätsterrain, welches den Möglichkeitsraum für kollektives Handeln innerhalb der NATO definiert«� Empirisch nimmt Bunde eine »Kartierung des Identitätsterrain« vor, die sich auf den sicherheitspolitischen Elitendiskurs im Rahmen der Münchner Sicherheitskonferenz stützt� Wie der Autor erläutert, existieren hierbei unterschiedliche Diskursformationen, mit jeweils divergenten Vorstellungen über die Identität der Sicherheitsgemeinschaft� »Missionare« sehen die NATO etwa als normative Macht zur Durchsetzung liberaler Werte auf internationaler Ebene, während »Ordnungshüter« eine Verbreitung dieser Werte durch Waffengewalt skeptischer bewerten� Daneben existieren auch Akteure, die die traditionelle Rolle der NATO als Verteidigungsbündnis betonen und eine weitere Gruppe, die eine vermittelnde Position einnimmt� Die Ukrainekrise habe zu einer Neubewertung nicht nur der Russlandpolitik, sondern auch zu einer Stärkung der allianzinternen Kohäsion geführt� Die unterschiedlichen normativen Vorstellungen von »Missionaren«, »Ordnungshütern«, »Verteidigern« und »Brückenbauern« trugen dazu bei, dass sich nicht eine Gruppe vollends durchsetzen konnte� So habe die Sicherheitsgemeinschaft zwar den Aspekt der kollektiven Verteidigung gestärkt, aber gleichzeitig ihre Dialogbereitschaft gegenüber Russland signalisiert� Bundes Analyse liefert somit einen Beitrag zum Verständnis der Prozesse und Diskurse, mit der die Akteure der Sicherheitsgemeinschaft auf transatlantische Herausforderungen reagieren� Aus der Theorieperspektive des neoliberalen Institutionalismus diskutiert Sebastian Mayer in seinem Beitrag persistente Handlungsprobleme und den Wandel der NATO in Zeiten weltpolitischer Brüche� Ausgehend vom sicherheitspolitischen Strukturwandel nach dem Ende des Ost-West-Konflikts identifiziert Mayer mehrere Probleme kollektiven Handelns, denen sich die Partner innerhalb der Sicherheitsgemeinschaft gegenüber sehen� Vor allem die Zunahme von militärischen Out-of-Area-Einsätzen habe innerhalb der NATO zu Kooperationsproblemen geführt� Mayer konstatiert, dass die Partner bei den jüngsten Missionen in Libyen und Afghanistan sich nicht auf klare Ziele festlegen konnten� Hinzu kamen in der Folge auch Kooperationsprobleme hinsichtlich der Durchführung der Einsätze, bei 18 Florian Böller / Steffen Hagemann der Debatte um eine faire Lastenteilung sowie eine Schwächung der Norm des Multilateralismus� Insgesamt hält Mayer fest, dass »Konsensbildung, Entscheidungsfindung und Politikumsetzung nach 1990 mit größerem Aufwand verbunden (waren)« und mithin höhere Transaktionskosten für die Mitglieder der Sicherheitsgemeinschaft anfielen� Gleichzeitig skizziert der Autor, wie die NATO als Institution auf Grund dieses Problemdrucks Anpassungen vornahm und sich wandelte, um so bestehenden Auflösungserscheinungen entgegenzuwirken� Hierzu zählt Mayer den Ausbau des Internationalen Stabs der NATO, die Aufwertung der institutionellen Ressourcen des Generalsekretärs, Verbesserungen der integrierten Militärstruktur des Bündnisses sowie die Erweiterung der Planungskompetenzen durch die NATO-Militärbürokratie� Vor diesem Hintergrund sieht Mayer zwar keine vollständige Beseitigung bestehender Kooperationsprobleme, allerdings durchaus ein Abfedern der negativen Auswirkungen durch institutionelle Anpassungsprozesse� Christian Nünlist geht dem Verhältnis zwischen NATO und Russland nach dem Ende des Kalten Kriegs nach und stellt die Frage, ob sich beide Seiten als »strategische Partner« oder vielmehr als »Antagonisten« wahrnehmen� Während im Beitrag von Tobias Bunde die allianzinternen Aushandlungsprozesse im Umgang mit Russland im Vordergrund stehen, richtet Nünlist in seiner historisch-vergleichenden Betrachtung den Fokus auf die zyklische Entwicklung der Beziehungen zwischen dem Westen und Russland nach außen� Nünlist hält hierzu fest, dass Anfang der 1990 er-Jahre die Beziehungen noch weitgehend kooperativ waren, bevor angestoßen durch die Kriege im Kosovo, Irak und in Georgien eine deutliche Verschlechterung des Verhältnisses eintrat� Trotzdem blieben »Inseln sicherheitspolitischer Kooperation« gerade im Bereich der Terrorismusbekämpfung sowie der Abrüstungs- und Rüstungskontrollpolitik erhalten� Demgegenüber stellte die Ukrainekrise eine Zäsur im Verhältnis zwischen NATO und Russland dar� Zwar warnt Nünlist davor, den Konflikt zwischen NATO und Russland als »neuen Kalten Krieg« zu bezeichnen, gleichzeitig stünden sich die dominanten Narrative in der Frage der Verantwortung für die Krise auf beiden Seiten diametral entgegen� Vor diesem Hintergrund betont Nünlist die Notwendigkeit einer Deeskalation, die nur durch eine Verbesserung von Kommunikation und Dialog sowie durch konkrete Schritte der Vertrauensbildung erreicht werden könne� Hierzu biete die Organisation für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa (OSZE) ein mögliches institutionelles Forum, mit deren Hilfe mittelfristig stabilisierende Vereinbarungen zur Reduktion gegenseitiger Bedrohungswahrnehmungen und langfristig eine Wiederbelebung der konventionellen Rüstungskontrolle in Europa erfolgen könne� 19Einführung Neben Russland muss auch das Verhältnis zu China für die transatlantischen Partner als maßgebliche externe Herausforderung auf globaler Ebene betrachtet werden� Schließlich wird der wirtschaftliche und militärische Aufstieg Chinas zumindest in Washington als Bedrohung der Führungs position der USA gesehen� Gerlinde Groitl analysiert in diesem Zusammenhang den »Chinaeffekt« im europäisch-amerikanischen Verhältnis� Zur Erfassung transatlantischer Prozesse im Umgang mit der chinesischen Herausforderung nutzt die Autorin die Perspektive des neoklassischen Realismus� Groitl geht zunächst davon aus, dass die Weltpolitik stark von Faktoren auf der Ebene des internationalen Systems beeinflusst wird� Hinzu kommt allerdings auch eine Prozessebene der außenpolitischen Entscheidungsfindung, wonach das Handeln der Akteure vom Grad der Übereinstimmung der jeweiligen Problemperzeptionen, von der gemeinsamen Handlungsfähigkeit sowie der Verbundenheit im transatlantischen Raum abhängt� Auf allen Ebenen identifiziert Groitl klare Differenzen zwischen Europa und den USA im Verhältnis zu China� Auf die Partner wirken unterschiedliche systemische Zwänge, da vor allem die USA, nicht aber Europa, von China in machtpolitischer Perspektive im asiatischen Raum herausgefordert wird� Auch gibt es auf der Prozessebene weder eine einheitliche Bedrohungswahrnehmung noch sind die transatlantischen Partner in der Lage, gemeinsam außenpolitisch gegenüber China zu handeln� Weil Donald Trump schon nach kurzer Zeit im Amt Zweifel an der Verlässlichkeit der USA bei den europäischen Partnern gesät hat, ist auch der Aspekt einer transatlantischen Verbundenheit kritisch einzuschätzen, so Groitl� Daher zieht die Autorin ein düsteres Fazit, wonach Trump das Ende der transatlantischen Ordnungsmacht (unter US-Führung) besiegeln könnte� Bernhard Stahl stellt in seinen Beitrag zum Umgang der transatlantischen Partner mit dem Giftgasangriff in Syrien von 2013 fest, dass die Sicherheitsgemeinschaft nur sehr bedingt handlungsfähig war� Der Autor wendet in seiner Analyse das Konzept der »Versicherheitlichung« auf die transatlantische »Security Community« an� Demnach werden sicherheitspolitische Ereignisse erst dann zu einer Bedrohung, wenn sie durch maßgebliche gesellschaftliche Akteure innerhalb der Sicherheitsgemeinschaft sekuritisiert werden, das heißt sie müssen als existenziell bedrohlich benannt werden� Auf der anderen Seite können Sicherheitsbedrohungen auch bewusst heruntergespielt oder relativiert werden, was zu einer »Desekuritisierung« führt� In der empirischen Untersuchung vergleicht Stahl dann Ähnlichkeiten und Unterschiede der (De-)Sekuritisierungen des Ereignisses in Deutschland, Frankreich, Großbritannien und den USA� Es zeigt sich, dass sowohl die Einschätzung einer Dringlichkeit auf den Vorfall zu reagieren (»Urgency«) 20 Florian Böller / Steffen Hagemann als auch die Notwendigkeit eines militärischen Eingreifens (»Security Acts«) nach anfänglichen Forderungen aus Frankreich, Großbritannien und den USA abgeschwächt wurden� Uneinheitliche Bedrohungskonstruktionen offenbarten sich auch hinsichtlich der Urheberschaft (»Referent Subject«) für die Giftgasattacke und in der Frage, wer von dem Angriff bedroht wird (die syrische Bevölkerung beziehungsweise die internationalen Institutionen des Völkerrechts als »Referent Object«)� Bemerkenswerterweise befand sich Deutschland von Beginn an in einer Außenseiterposition in Bezug auf Urgency, Security Acts, Referent Subject wie Referent Object, da im deutschen Diskurs der Giftgasangriff durchgehend relativiert wurde� Doch auch in Großbritannien und den USA gewannen nicht zuletzt auf Druck der Legislativen transatlantische Desekuritisierungsprozesse an Deutungsmacht, in die sich schließlich auch Frankreich einfügte� Eine entschlossene Reaktion der Sicherheitsgemeinschaft auf den Giftgasangriff von 2013 unterblieb daher� Mit Blick auf den wiederholten Einsatz von Giftgas im syrischen Bürgerkrieg, zuletzt im April 2017, spricht Stahl von einem »Worst Case Scenario«� Weder wurden die Täter abgeschreckt noch gelang die Abrüstung des Chemiewaffenarsenals� 3�2 Wertegemeinschaft: Normative Herausforderungen des Gemeinschaftshandelns Jürgen Wilzewski eröffnet das Themenfeld der transatlantischen Wertegemeinschaft mit einer Analyse der Friktionen und Ambivalenzen zwischen normativem Anspruch und politischem Handeln der transatlantischen Partner im Kampf gegen den internationalen Terrorismus� Anhand einer Untersuchung der Fälle präventiver Inhaftierungen und gezielter Tötungen von Terrorverdächtigen zeigt Wilzewski, dass eine große Lücke zwischen Deklaratorik und Umsetzung sicherheitspolitischer Maßnahmen besteht, die auch in der Amtszeit von Barack Obama nicht aufgelöst und die von den europäischen Partnern weitgehend mitgetragen wurde� So war es nicht allein die Bush-Administration, die im Umgang mit der externen Herausforderung des internationalen Terrorismus für »flagrante Normverletzung(en) der Wertegemeinschaft« verantwortlich gemacht werden muss� Vielmehr unterstützten die europäischen Mitglieder der Sicherheitsgemeinschaft zumindest in Teilen die Praxis präventiver Inhaftierungen und traten nicht konsequent für die Durchsetzung normativer Prinzipien wie dem Verbot von Folter ein� Wilzewski argumentiert, dass die Glaubwürdigkeit und Legitimität der transatlantischen Gemeinschaft als »Hüterin einer normativen Ordnung« als 21Einführung stark angeschlagen gelten muss� Unter Donald Trump ist kaum ein Politikwandel in diesem Problemfeld zu erwarten, hatte der US-Präsident doch im Gegenteil unter anderem eine Lockerung der Einsatzregeln für bewaffnete Drohneneinsätze und einen Weiterbetrieb des US-Gefangenenlagers auf Guantanamo angekündigt� Die NSA-Affäre führte nach den Enthüllungen Edward Snowdens zu großen Verwerfungen innerhalb der Sicherheitsgemeinschaft� Marcus Müller und Lukas D. Herr untersuchen vor diesem Hintergrund die Performanz der parlamentarischen Geheimdienstkontrolle innerhalb der transatlantischen Wertegemeinschaft anhand der Fallbeispiele USA, Großbritannien, Deutschland und Frankreich� Die Autoren prüfen, inwiefern Parlamente über formale Rechte zur Geheimdienstkontrolle verfügen, darüber hinaus auch politische Bereitschaft zur Kontrolle exekutiven Handelns zeigen und schließlich ob institutionelle Ressourcen in hinreichendem Maß vorhanden sind, um die Kontrollfunktion zu gewährleisten�16 Wie Müller und Herr nachweisen, erfolgte weder in den USA noch in den untersuchten europäischen Ländern eine tiefgreifende Reform der Kontrolle von Geheimdiensten� Am ehesten sind das Parlamentarische Kontrollgremium des Deutschen Bundestags und die Geheimdienstausschüsse des amerikanischen Kongresses in der Lage, eine unabhängige Kontrollfunktion auszuüben, während in Großbritannien und Frankreich die Kontrolle der Geheimdienste weitgehend durch die Exekutive selbst vorgenommen wird� Insgesamt sehen es die Autoren als problematisch für den Kontext der transatlantischen Beziehungen als Wertegemeinschaft an, dass trotz der NSA-Affäre zum einen die parlamentarische Geheimdienstkontrolle defizitär bleibt, zum anderen Freiheitsrechte von Ausländern in den jeweiligen Staaten nicht geschützt werden und schließlich die Möglichkeit geheimdienstlicher Datenspeicherung nach wie vor die Balance von Sicherheit und Freiheit infrage stellt� 3�3 Wohlfahrtsgemeinschaft: Kooperation zur Sicherung gesellschaftlicher Interessen Sonja Thielges geht in ihrem Beitrag der Frage nach, inwiefern die transatlantischen Partner eine gemeinsame Führungsrolle in der internationalen Klimapolitik einnehmen� Ihr Argument lautet, dass dies der transatlantischen Wohlfahrtsgemeinschaft bisher nicht gelang und die Beziehungen zwischen Europa und den USA in der Umwelt- und Klimapolitik in den vergangenen 16 Vgl� zur Trias aus »Authority«, »Attitude« und »Ability« grundlegend Born / Hänggi 2005: 7� 22 Florian Böller / Steffen Hagemann Jahrzehnten eher durch Konkurrenz als durch Kooperation geprägt waren� Thielges betont als Ursache für dieses Verhältnis die Bedeutung kulturell verankerter Politikstile� Gemeint sind in der jeweiligen nationalen politischen Kultur gefestigte soziale Normen, die sich auf beiden Seiten des Atlantiks stark unterscheiden� So verfolge die Europäische Union in der Klimapolitik einen »Command-and-Control«-Ansatz mit verbindlichen Zielen zur Emissionsreduktion innerhalb völkerrechtlicher Vertragsstrukturen� Dagegen betonen die USA die Bedeutung marktbasierter Lösungen mit geringer staatlicher Interventionstiefe� Neben dieser kulturell geprägten Divergenz in den Politikstilen verhindern weitere Faktoren eine transatlantische Führungsrolle in der Klimapolitik� Dazu zählt Thielges insbesondere innenpolitische Widerstände durch Klimaskeptiker in der amerikanischen Öffentlichkeit und in den Reihen der Republikaner im Kongress sowie eine insgesamt geringer empfundene Dringlichkeit für Klimaschutz� Dass diese Hindernisse unter der Präsidentschaft Donald Trumps überwunden werden können, darf vor dem Hintergrund der Analyse von Sonja Thielges bezweifelt werden� Die Entscheidung Trumps mit Scott Pruitt einen ausgewiesenen Skeptiker des menschenverursachten Klimawandels als Leiter der US-Umweltschutzbehörde zu benennen und die Ankündigung aus dem Pariser Klimaschutzabkommen auszusteigen, deuten vielmehr Rückschläge auf dem Weg zu einer effektiven transatlantischen Klimapolitik an� Der Beitrag von Welf Werner untersucht die Auswirkungen von sozioökonomischem Strukturwandel und Wirtschaftskrisen auf Europa und die USA� Werner stellt dabei eine »Entkräftung« der transatlantischen Wohlfahrtsgemeinschaft fest, die durch langfristig wirksame strukturelle Veränderungen ausgelöst wurde� Dazu zählt der Autor einerseits den Bedeutungsverlust der transatlantischen Volkswirtschaften im Kontext der Globalisierung� Andererseits sieht Werner deutliche Anzeichen dafür, dass nicht nur die Ungleichheit von Einkommen und Vermögen in den USA zugenommen hat, sondern auch wichtige Institutionen des Wohlfahrts- und Interventionsstaats nicht in der Lage waren, die negativen sozialen Auswirkungen dieser wirtschaftlichen Entwicklung aufzufangen� Fraglich sei, so Werner, ob Europa mit dem Strukturwandel besser umzugehen weiß als die USA� Denn gerade in den Staaten Südeuropas traten im Zuge der Eurokrise massive soziale Verwerfungen auf� Trotz dieser von vielen politischen Akteuren erkannten Problemlagen sei bislang nicht erkennbar, dass die strukturellen Ursachen der Wirtschaftskrise von 2008 behoben wurden� So sei die Währungsunion in Europa weiterhin für externe Schocks anfällig und auch die Maßnahmen zur Regulierung des Finanzmarkts, die in den USA unter Barack Obama eingeführt wurden, könnten eine neue Krise des Finanzdienstleistungs- 23Einführung sektors kaum verhindern – zumal die Trump-Administration bereits an einer Re-Liberalisierung arbeitet� Im Fazit weist Werner daraufhin, dass es im Zuge der strukturellen Wandlungsprozesse auf beiden Seiten des Atlantiks auch zu innenpolitischen Umwälzungen gekommen ist, die in der Wahl des neuen US-Präsidenten und seiner populistischen und globalisierungskritischen Agenda ihren vorläufigen Höhepunkt erreichten und auch in Europa zum Aufstieg populistischer Bewegungen beigetragen haben� Auch Andreas Falke sieht in den globalen Verschiebungen des Welthandelssystems nicht nur eine sicherheitspolitische, sondern auch eine ökonomische Herausforderung für die transatlantische Gemeinschaft� Die westliche Wirtschaftsordnung werde durch den ökonomischen Aufstieg Ostasiens potenziell gefährdet� Hierauf habe die USA unter Präsident Obama mit einer anspruchsvollen handelspolitischen Agenda reagiert, die im Kern zum Ziel hatte, über Freihandelsabkommen regelsetzende Wirkung auf dem Weltmarkt zu entfalten� Dazu zählte zum einen die Transpazifische Partnerschaft (TPP), die Falke als handelspolitisches Pendant zur geostrategischen Gegenmachtbildung zu China begreift, und zum anderen das Freihandelsabkommen mit der EU (TTIP), das die Chance auf den Ausbau und die Vertiefung der transatlantischen Wohlfahrtsgemeinschaft geboten hätte� Ein einheitlicher, transatlantischer Regulierungsrahmen konnte jedoch nicht verabschiedet werden, zu groß waren die Widerstände in den USA und Europa� Falke konstatiert, dass sowohl in den USA wie auch in der EU der handelspolitische Konsens unter Druck geraten ist� Die Wahl Trumps signalisiert gerade eine Abkehr von bisherigen Prinzipien amerikanischer Handelspolitik� Die Unsicherheit über den künftigen handelspolitischen Kurs und der Rückzug aus Freihandelsabkommen könne dazu führen, dass Staaten wie China neue Spielräume gewinnen und die transatlantische Wohlfahrtsgemeinschaft gefährdet wird� Falke warnt vor einem »handelspolitischen Abnutzungskrieg« und plädiert stattdessen für eine Vertiefung der transatlantischen Kooperation� 4. Die Zukunft der transatlantischen Sicherheits-, Werte- und Wohlfahrtsgemeinschaft Wie ist es nun um die Zukunft der transatlantischen Gemeinschaft bestellt? Die Beiträge des Bandes haben gezeigt, dass die transatlantische Gemeinschaft über traditionelle Allianzen und kurzfristige Bündnisse hinausgeht� Sie beruht auf institutionalisierten Kooperationsbeziehungen, gemeinsamen Werten und der Ausbildung kollektiver Identitäten� Dennoch waren und 24 Florian Böller / Steffen Hagemann sind Krisen nicht die Ausnahme, sondern die Regel in der transatlantischen Sicherheitsgemeinschaft� Dies ist zum einen auf den pluralistischen Charakter der Gemeinschaft zurückzuführen, sodass es zwischen den Mitgliedern nicht allein zu Interessendivergenzen, sondern auch zu Wertekonflikten kommen kann� Zum anderen wird die Sicherheitsgemeinschaft durch externe Veränderungen herausgefordert� In der Vergangenheit ist es der transatlantischen Gemeinschaft immer wieder gelungen, sich an äußere wie innere Veränderungen anzupassen, die Gemeinschaft institutionell zu stärken und Konflikte um die Identität und den Auftrag der Sicherheitsgemeinschaft einzuhegen� Die Sicherheitsgemeinschaft besitzt gerade durch ihre Grundierung auf gemeinsamen Werten, ihrer identitätsstiftenden Kraft, der Responsivität und des wechselseitigen Vertrauens Ressourcen, um Krisen zu bearbeiten� Allerdings blicken einige Beiträge durchaus skeptisch in die Zukunft, da gerade auch die ideationalen Grundlagen der Gemeinschaft als gefährdet erscheinen� Schon im Zuge der Ukrainekrise ist es insbesondere aufseiten der osteuropäischen und baltischen Bündnispartner zu einer Vertrauenskrise gekommen, da sie die Glaubwürdigkeit des Beistandes im Krisenfall gefährdet sahen� Der transaktionale Politikstil des amerikanischen Präsidenten Trump hat diese Unsicherheiten bei den Partnern insgesamt verstärkt und erfasst nun nicht allein die sicherheitspolitische Dimension der transatlantischen Gemeinschaft� Auch handelspolitisch ist neues Misstrauen entstanden, das den lange Zeit gültigen transatlantischen Konsens gefährdet� In der Vergangenheit war die Fähigkeit zur Bewältigung externer Herausforderungen wesentlich durch die allianzinterne Konfliktbearbeitung bedingt� Ist jedoch die Vertrauenswürdigkeit der transatlantischen Partner beschädigt, hat dies Auswirkungen auf wechselseitige Identifikation und Responsivität und damit auf die ideationalen Grundlagen der Sicherheitsgemeinschaft� Dies kann nicht nur die Fähigkeit zur Konfliktbearbeitung und die Kooperation innerhalb der Gemeinschaft gefährden, sondern auch die Handlungsfähigkeit nach außen� Die transatlantische Sicherheitsgemeinschaft steht in der Ära Trump damit vor einer großen Bewährungsprobe� Literatur Adler, Emanuel / Barnett, Michael (1998): A Framework for the Study of Security Communities, in: Emmanuel Adler / Michael Barnett (Hg�), Security Communities, Cambridge / New York, S� 29 – 65� 25Einführung Böller, Florian / Herr, Lukas D. (2017): Auf Kollisionskurs: Die Weltordnungspolitik der USA nach der Wahl Donald Trumps, in: Bruno Schoch et al� (Hg�), Friedensgutachten 2017, Berlin, S� 32 – 44� Born, Hans / Hänggi, Heiner (2005): The Use of Force under International Auspices� Strengthening Parliamentary Accountability (= DCAF Paper 7), Genf� Braml, Josef (2017): Innenansichten von Trumps Außenpolitik, in: Aus Politik und Zeitgeschichte 67 (18/2017), S� 29 – 34� Deutsch, Karl W. / Burrell, Sidney A. / Kann, Robert A. / Lee, Maurice, Jr. / Lichterman, Martin / Lindgren, Raymond E. / Loewenheim, Francis L. / Wagenen, Richard W. van (1957): Political Community and the North Atlantic Area� International Organizations in the Light of Historical Experience, Princeton� Gordon, Philip / Shapiro, Jeremy (2004): Allies At War� America, Europa, and the Crisis over Iraq, McGraw-Hill� Hanrieder, Wolfram F. (1995): Deutschland� Europa� Amerika� Die Außenpolitik der Bundesrepublik Deutschland 1949 – 1994, Paderborn� Hofmann, Stephanie C. / Yeo, Andrew I. (2015): Business as Usual: The Role of Norms in Alliance Management, in: European Journal of International Relations 21 (2/2015), S� 377 – 401� Ikenberry, G� John (2017): The Plot Against American Foreign Policy� Can the Liberal Order Survive?, in: Foreign Affairs 96 (3/2017), S� 2 – 9� Koschut, Simon (2010): Die Grenzen der Zusammenarbeit: Sicherheit und transatlantische Identität nach dem Ende des Ost-West-Konflikts, Baden-Baden� Koschut, Simon (2014): Losing Attraction? Die transatlantische Wertegemeinschaft und die Zukunft der amerikanischen Weltführungspolitik, in: Steffen Hagemann / Wolfgang Tönnesmann / Jürgen Wilzewski (Hg�), Weltmacht vor neuen Herausforderungen� Die Außenpolitik der USA in der Ära Obama, Trier, S� 153 – 180� Jäger, Thomas / Gärtner, Heinz / Wilzewski, Jürgen (Hg�) (2017): Eine transformative Präsidentschaft� Die USA in der Ära Barack Obama (= Zeitschrift für Außen- und Sicherheitspolitik, Sonderheft 9), Wiesbaden� Jäger, Thomas / Höse, Alexander / Oppermann, Kai (Hg�) (2005): Transatlantische Beziehungen� Sicherheit – Wirtschaft – Öffentlichkeit, Wiesbaden� Marschall, Christoph von / Seibert, Thomas / Kuchenbecker, Tanja (2017): Wie gestört sind die Beziehungen zu Trumps USA?, in: Tagesspiegel, 29� Mai 2017 (online unter: www�tagesspiegel�de/politik/merkels-zitat-und-die-folgen-wie-gestoert-sind-die-beziehungen-zu-trumps-usa/19866206�html – letzter Zugriff: 16�10�2017)� Mearsheimer, John J. 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(1993): The Emerging Structure of International Politics, in: International Security 18 (3/1993), S� 44 – 79� White House (2017 a): The Inaugural Address, Washington D�C�, in: White House, 20� Januar 2017 (online unter: www�whitehouse�gov/inaugural-address – letzter Zugriff: 16�10�2017)� White House (2017 b): Statement by President Trump on the Paris Climate Accord, in: White House, 1� Juni 2017 (online unter: www�whitehouse�gov/the-press-office/2017/06/01/ statement-president-trump-paris-climate-accord – letzter Zugriff: 16�10�2017)� I. Die transatlantische Gemeinschaft als Sicherheitsgemeinschaft Florian Böller / Steffen Hagemann Strukturen, Interessen, Identitäten Mechanismen der Krisenbewältigung in der transatlantischen Sicherheitsgemeinschaft im Kontext konkurrierender Theorieansätze Strukturen, Interessen, Identitäten Strukturen, Interessen, Identitäten� Mechanismen der Krisen bewältigung in der transatlantischen Sicherheitsgemeinschaft im Kontext konkurrierender Theorieansätze 1. Einleitung Vermeintlich existenzbedrohende Krisen für das transatlantische Bündnis wurden bereits häufig diagnostiziert: Nach dem Ende des Ost-West-Konflikts hatten neorealistische Beobachter eine baldige Verschlechterung der Beziehungen zwischen Europa und Nordamerika vorhergesagt�1 2003 führte der Streit um die amerikanische Intervention im Irak zu transatlantischen Verwerfungen�2 Auch in der Phase der bipolaren Systemkonfrontation zeigten sich bisweilen Risse im transatlantischen Fundament: Etwa während der Suezkrise 1956, nach dem Austritt Frankreichs aus der militärischen Organisation der NATO oder in der Frage des NATO-Doppelbeschlusses�3 Zuletzt stellten die NSA-Affäre und die Ukrainekrise den transatlantischen Zusammenhalt auf die Probe� Trotz dieser Krisensituationen besteht das transatlantische Bündnis weiterhin fort� Die Wesensmerkmale von »Sicherheitsgemeinschaften«4, die friedliche Konfliktbewältigung und die Abwesenheit militärischer Bedrohungen zwischen den Mitgliedern der Gruppe, blieben stets intakt� Darüber hinaus zeigten sich die transatlantischen Partner auch in der Lage, das westliche Bündnis neuen Sicherheitslagen und externen Herausforderungen anzupassen – etwa im Rahmen der NATO- Osterweiterung oder bei der Bekämpfung des internationalen Terrorismus� Aus politikwissenschaftlicher Perspektive stellt sich daher die Frage, wie die Krisenfestigkeit des transatlantischen Bündnisses erklärt werden kann und welche Mechanismen bei der Bewältigung interner Spannungen zwischen den 1 Vgl� Mearsheimer 1990� 2 Vgl� Pond 2004� 3 Vgl� Thies 2009� 4 Deutsch et al� 1957� 30 Florian Böller / Steffen Hagemann Partnern bedeutsam sind� Im vorliegenden Beitrag werden zunächst verschiedene theorieorientierte Perspektiven zum Thema von Krise versus Persistenz in den transatlantischen Beziehungen erörtert� Wir unterscheiden dabei zwischen den verschiedenen Mechanismen, Ursachen und Entwicklungsthesen, die von den jeweiligen systemischen beziehungsweise subsystemischen Perspektiven hervorgehoben werden� Ausgehend von diesem Überblick identifizieren wir bestehende Lücken in der Forschung� Diese liegen zum einen in einer zu statischen Perspektive auf Krise und Persis tenz des transatlantischen Bündnisses� Zum anderen existieren nur wenige systematische Ansätze, die hinreichend genau definieren, was eine Krise bedeutet� Anhand des Modells der »pluralistischen Sicherheitsgemeinschaft« nach Karl W� Deutsch entfalten wir mehrere Dimensionen zur Dynamik zwischen Krise und Fortbestand der transatlantischen Allianz� Der Ansatz von Deutsch wird an dieser Stelle als Brückenkonzept eingesetzt�5 Das von uns entwickelte prozessorientierte Verständnis von Krise und Fortbestand wird schließlich am Beispiel transatlantischen Handelns in der Syrienkrise exemplarisch dargestellt� Die Untersuchung trägt einerseits zu einem besseren Verständnis transatlantischer Krisenbewältigung bei und ergänzt andererseits das Forschungsprogramm zu »pluralistischen Sicherheitsgemeinschaften«, welches gegenwärtig eine erneute Konjunktur erlebt�6 Zudem bietet dieser konzeptionelle Beitrag Anknüpfungspunkte für verschiedene systemische und subsystemische Theoriezugänge, welche von den anderen Beiträgen in diesem Band anhand konkreter Politikfelder und den jeweiligen internen und externen Herausforderungen der transatlantischen Allianz aufgegriffen werden� 2. Stand der Forschung Die theorieorientierte Forschung zu den transatlantischen Beziehungen nach dem Ende des Ost-West-Konflikts lässt sich in mehrere Phasen unterscheiden, die eng mit den weltpolitischen Entwicklungen in Verbindung stehen und in der jeweils eigene Krisensymptome und -ursachen im Zentrum des wissenschaftlichen Diskurses standen� Auf die Debatte um die Zukunft des Westens nach dem Wegfall der bipolaren Systemkonstellation folgte die Auseinandersetzung über die Erweiterung der NATO um Aufgaben und Mitglieder in den 1990 er-Jahren� Im Zuge der erneuten Zäsur in der internationalen Politik, den Anschlägen vom 11� September 2001, beschäftigte sich 5 Vgl� Koschut 2014 a� 6 Vgl� Koschut 2016, Pouliot 2007, Dytrich 2014� 31Strukturen, Interessen, Identitäten die Politikwissenschaft wiederum mit der Frage, ob die USA und Europa weiter auseinanderdriften oder ihre Kooperation fortsetzen würden� Nach dem Ende des Ost-West-Konflikts hatten Neorealisten prognostiziert, dass die transatlantische Partnerschaft mit dem Wegfall der äußeren Bedrohung durch die Sowjetunion ihre zentrale Bedeutung in der sicherheitspolitischen Architektur des Westens verlieren würde�7 Aus dieser Perspektive läutete die strukturelle Veränderung auf der Ebene des internationalen Systems einen Wandel der Machtkonstellationen und damit der Verhaltensanreize der Einzelstaaten ein�8 Deutschland würde sich vor dem Hintergrund gestiegener machtpolitischer Ressourcen emanzipieren, das Schwinden des einenden Bandes der Bedrohung durch die Sowjetunion die transatlantische Allianz insgesamt schwächen und die USA sich aus Europa nach und nach zurückziehen�9 Später wurde die These angepasst und behauptet, dass die Allianz nach dem Ende des Ost-West-Konflikts zu einem Werkzeug für das mächtigste Mitglied, also die USA, geraten wäre�10 Aus der neorealistischen Perspektive geht der Impuls für Phasen der Transition von Allianzen also von systemischen Veränderungen aus�11 Christopher Layne diskutierte beispielsweise die Auswirkungen der unipolaren Konfiguration des internationalen Systems auf die USA�12 Er kam zu dem Schluss, dass einerseits auch Verbündete der USA zunehmend nach eigenständiger Außenpolitik streben würden und sich die USA auf ein unilaterales »offshore balancing«13 konzentrieren würden� Mithin modifizierte Layne die alte Krisenthese des Neorealismus über die transatlantischen Beziehungen nach dem Ende des Ost-West-Konflikts�14 Neo-Institutionalisten betonten im Gegensatz zum Neorealismus, dass angesichts bestehender Interdependenzen, bereits getätigter Investitionen (»Sunk Costs«) und der Notwendigkeit auch außerhalb der bisherigen kollektiven Verteidigung gemeinsame Interessen in der Welt durchzusetzen (»Linkages«) ein Fortbestand des Bündnisses und seiner institutionellen Formen wahrscheinlich wäre�15 Auch liberale Perspektiven gingen zumeist 7 Vgl� Waltz 1993, Mearsheimer 1990� 8 Vgl� Layne 1993� 9 Vgl� Mearsheimer 1990: 36, 52� 10 Vgl� Mearsheimer 2014; siehe außerdem Waltz 2000: 25� 11 Vgl� Walt 2009: 94 – 100� 12 Vgl� Layne 2006� 13 Layne 2006: 39� 14 Zumindest bis zur Ukrainekrise konnte Laynes Argument erhebliche Erklärungskraft für sich reklamieren� 15 Vgl� Keohane / Martin 1995, Wallander 2000� 32 Florian Böller / Steffen Hagemann davon aus, dass die transatlantischen Partner weiterhin über eine große Schnittmenge (materieller) Interessen verfügen würden, die den Fortbestand der Kooperation gewährleisten würden�16 Wo interessenbasierte Konflikte auftraten, etwa in der Phase gemeinsamer Militärinterventionen in Form der »Burden Sharing«-Debatte,17 würden diese bestehenden Divergenzen die Effektivität der Maßnahmen einschränken, nicht aber die Sicherheitskooperation als solche infrage stellen, sondern durch interessenbasierte Aushandlung eingehegt werden�18 Neorealismus, Neoinstitutionalismus und liberale Theorie diskutieren somit unterschiedliche Ursachen für das Resultat einer Transformation (hier vor allem nach dem Ende des Ost-West-Konflikts), jedoch zumeist mit Blick auf den Anfangs- und Zielzustand� Eine Ausnahme zu dieser statisch ausgerichteten Forschung bieten konstruktivistische Erklärungen der NATO-Osterweiterung� Danach wurde die NATO als Wertegemeinschaft aufgefasst, die sich um einen normativen Kern von Menschenrechten und Demokratie konstituiert� Frank Schimmelfennig führte am Beispiel des NATO-Programms »Partnerschaft für den Frieden« aus, wie die neuen Mitglieder im Rahmen eines Sozialisierungsprozesses diese Werte erlernen und internalisieren�19 In der Mehrzahl ließen aber auch konstruktivistische Beiträge die konstituierenden Prozesse der Allianz weitgehend unberücksichtigt� Dies gilt ebenso für die unterschiedlichen Lesarten zur transatlantischen Krise im Vorfeld des Irakkriegs 2003� Während einige Autoren die Stabilität der transatlantischen Beziehungen trotz auftretender Spannungen hervorhoben und als Erklärung auf das bestehende gemeinsame Wertefundament hinwiesen,20 erkannten andere gerade in der Differenz ideationaler Faktoren die zentrale Ursache des allianzinternen Streits�21 Analytisch ist diesen Ansätzen jedoch gemein, dass sie Identitäten, Rollen oder außenpolitische Kulturen von zentralen Staaten (Deutschland, Frankreich, USA) und Regionen (Europa versus Nordamerika) in den Blick nehmen, um den Grad der Übereinstimmung zu überprüfen�22 Die Aushandlungspro- 16 Ein Zusammenbrechen der Allianz wäre aus der Perspektive von Institutionalismus und liberaler Theorie nur dann zu erwarten gewesen, wenn sich die grundlegenden Interessen der beteiligten Akteure verändert hätten� Institutionalisten sahen trotz der Veränderung der Systemkonstellation hierfür kaum Hinweise (vgl� Hellmann / Wolf 1993: 20)� 17 Vgl� Hallams / Schreer 2012� 18 Vgl� Moravcsik 2003� 19 Vgl� Schimmelfennig 1998: 226; siehe auch Flockhart 2004� 20 Vgl� Nye 2000, Thies 2009� 21 Vgl� Williams 2005, Simoni 2013� 22 Vgl� Koschut 2010, Koschut 2013, Risse 2006, Fuchs / Klingemann 2008� 33Strukturen, Interessen, Identitäten zesse, etwa über eine gemeinsame transatlantische Identität, wurden dagegen ebenso selten erfasst wie die Interaktionen beim Management allianzinterner Krisen, zum Beispiel hinsichtlich der Frage, wie die Krise nach 2003 von den Akteuren eingehegt wurde� Die Ursache für das Ausblenden dieser Prozesse liegt wohl, wie Simon Koschut feststellt, in einem progressiven »Bias« der konstruktivistischen Forschung im Bereich der transatlantischen Beziehungen�23 Diese überschätzt typischerweise die Bindekraft bestehender Normen und ignoriert die zentrifugalen Kräfte in Krisensituationen�24 Neuere Studien haben versucht, das Krisenmanagement der Allianz genauer auszuleuchten� Stephanie Hofmann und Andrew Yeo entwickelten die These, dass gesellschaftliche Normen die Konflikte innerhalb des Bündnisses abfedern�25 In seiner Untersuchung zum Handeln der Bündnismitglieder während des Afghanistan-Einsatzes der NATO betrachtete Koschut ebenfalls die Wirkung innergesellschaftlicher Normen�26 Gleichwohl lassen sich in beiden Fällen die Mechanismen des Austrags und des Managements allianzinterner Konflikte kaum vollständig erfassen, da die analysierten binnenstaatlichen Normen der eigentlichen Interaktion vorgelagert werden� Zudem nahmen die Autoren an, dass die Normen in bilateralen und multilateralen Bündnissen gleichermaßen das Verhalten strukturieren� Sie unterschieden ebenfalls nicht zwischen Bündnissen und Sicherheitsgemeinschaften und vernachlässigten dabei möglicherweise, dass andere Normen und institutionelle Aushandlungsprozesse wirksam sind� Schließlich verfügen pluralistische Sicherheitsgemeinschaften, wie die transatlantische Allianz, über differenziertere Regel- und Konfliktlösungssysteme, welche durch jahrzehntelange Kooperationserfahrungen entwickelt wurden� Auch Harald Müllers Untersuchung zum Niedergang von Sicherheitsgemeinschaften bietet implizite Anhaltspunkte für allianzinterne Krisenbewältigungsmechanismen�27 So differenzierte Müller zwischen verschiedenen Stadien der Krise und legte Prozesse offen, die eine Krise verstärken� Ausgangspunkt existenzgefährdender Situationen waren für Müller Beschädigungen des ideational-normativen Kerns von Sicherheitsgemeinschaften (darunter Normen, Verständigung etc�)� Es bleibt 23 Vgl� Koschut 2016: vii� 24 Koschuts Studie (2016) zielt deshalb auf eine Darlegung eines Konzepts des »Niedergangs« von Sicherheitsgemeinschaften (siehe auch Müller 2006)� 25 Vgl� Hofmann / Yeo 2015� Die prozedurale Norm der »Contestation« legitimiert den Austrag von Meinungsverschiedenheiten� Sie ist letztlich an eine innerstaatliche demokratische Ordnung zurückgebunden, während das Grundinteresse der Mitglieder an der Allianz (»Security Consensus«) das Überwinden von Krisen erleichtert (vgl� Hofmann / Yeo 2015, Müller 2006)� 26 Vgl� Koschut 2014 b� 27 Vgl� Müller 2006� 34 Florian Böller / Steffen Hagemann jedoch auch hier unklar, wie dieser zentrale Kern durch die Bündnispartner im Aushandlungsprozess erhalten werden kann� Insgesamt lässt sich feststellen, dass die Forschung zu den transatlantischen Beziehungen häufig einer dichotomen Perspektive zwischen Krise und Persistenz des Bündnisses verhaftet war� Interaktionen, Prozesse und Mechanismen während transformativer Phasen bleiben nur schwach ausgeleuchtet� Die folgende Tabelle fasst die Theorieperspektiven zu Krise und Persistenz in den transatlantischen Beziehungen zusammen� Erkennbar ist, dass die Anpassungsprozesse meist nur allgemeinen systemischen beziehungsweise subsystemischen Annahmen folgen, ohne dass in Theorie und Empirie die Transition der Sicherheitsgemeinschaft konkret erfasst wird (siehe Tabelle 1)� Tabelle 1: Theoretische Perspektiven zur Erklärung transatlantischer Krisen und Stabilität Analyseebene Theorie Krise Anpassung Fortbestand System struktur und Macht (rational) Neorealismus Fehlende gemeinsame Bedrohung nach dem Ende des Ost-West-Konflikts (Mearsheimer 1990) Entstehen von (Soft)-Balancing (Waltz 1993, Layne 1993) Anpassung an Unipolarität (Walt 2009, Layne 2006) NATO als Machtinstrument der USA (Waltz 2000, Mearsheimer 2014) Interessen und Institutionen (rational) Institutionalismus Externer Schock verändert Interessenkonstellation (Hellman / Wolf 1993) Institutionelles Lernen (Wallander 2000) Positivsummenspiel durch bestehende Interdependenz (Hellman / Wolf 1993, Keohane / Martin 1995) Liberale Theorie Interessendivergenz (Wolf 2000) Burden Sharing- Problematik (Hallams / Schreer 2013) Aushandlung entlang innergesellschaftlicher Präferenzen (Moravcsik 2003) Interessenkonvergenz (Wolf 2000) Werte und Ziele (ideational) Konstruktivismus Inkompatible Identitäten und Werte (Simoni 2013, Williams 2005) Rollenkonflikte zwischen Alliierten (Oppermann 2012) Soziales Lernen (Schimmelfennig 1998, Flockhart 2004) Stärke bestehender Normen (Nye 2000, Hofmann / Yeo 2015) Quelle: eigene Darstellung. 35Strukturen, Interessen, Identitäten 3. Die pluralistische Sicherheitsgemeinschaft als Brückenkonzept zur Erfassung von Krisen und Konfliktmanagement im transatlantischen Verhältnis Nach dem Ost-West-Konflikt wurde das Konzept der Sicherheitsgemeinschaft, das bereits in den 1950 er-Jahren entwickelt worden war,28 vermehrt zur Analyse sicherheitspolitischer Allianzen herangezogen�29 Dies stand nicht zuletzt im Zusammenhang mit dem Fortbestand und der Transformation der NATO nach der Auflösung des Warschauer Pakts, welche die traditionellen theorieorientierten Perspektiven, wie oben ausgeführt, teilweise in Erklärungsnöte brachte� Das Konzept der Sicherheitsgemeinschaft bietet einen Analyserahmen für den Umgang der Mitglieder mit neuen Herausforderungen auf internationaler Ebene und allianzinternen Konflikten� Es bietet als Brückenkonzept auch Anknüpfungspunkte für verschiedene Theorieperspektiven und ermöglicht auf diese Weise eine prozessorientierte Betrachtung der Veränderungen innerhalb der pluralistischen Sicherheitsgemeinschaft� Bei der Analyse von transatlantischen Konflikten muss beachtet werden, dass systemische Veränderungen oder externe Schocks nicht automatisch zu einer fundamentalen Krise oder zum Niedergang der Sicherheitsgemeinschaft führen� Das bedeutet gleichwohl nicht, dass systemische Impulse ohne Effekt blieben� Sie stellen vielmehr ein »Window of Opportunity« dar, welches von Akteuren genutzt werden kann, um bestehende Identitäten und Rollen, Institutionen sowie Normen und Werte der Sicherheitsgemeinschaft herauszufordern�30 Inkrementelle oder rapide Veränderungen in Systemstruktur, Bedrohungswahrnehmung oder Interessenkonstellation führen daher nicht notwendigerweise zur Krise, die Frage ist vielmehr, inwieweit es der Sicherheitsgemeinschaft gelingt, sich den veränderten Bedingungen anzupassen� Die soziale und institutionelle Struktur von Sicherheitsgemeinschaften stellt für diese transformativen Prozesse spezifische Ressourcen zur Konfliktbearbeitung bereit: Deutsch verstand die Sicherheitsgemeinschaft als eine soziale Gruppe, die als Resultat eines dynamischen Integrationsprozesses einen »Sense of Community« entwickelt hat, und die durch gemeinsames Handeln, geteilte Normen und Werte sowie etablierten Institutionen gekenn- 28 Vgl� Deutsch et al� 1957� 29 Vgl� Adler / Barnett 1998, Acharya 2001� 30 Vgl� Risse 2012: 4� 36 Florian Böller / Steffen Hagemann zeichnet ist�31 Aufgrund dieser Integration werden Konflikte innerhalb der Gemeinschaft friedlich gelöst, also im Rahmen institutionalisierter Problemlösungsmechanismen�32 Zwei Idealtypen von Sicherheitsgemeinschaften sind dabei möglich: Zum einen die Vereinigung in Form eines föderalen oder unitarischen Systems mit einem übergeordneten Entscheidungszentrum, zum anderen eine pluralistische Variante mit formal unabhängigen Gemeinschaftsmitgliedern�33 Insbesondere innerhalb pluralistischer Sicherheitsgemeinschaften sollten Konflikte nicht notwendigerweise als Anzeichen für einen Niedergang des Bündnisses gesehen werden� Autoren wie Vicent Pouliot, Thomas Risse oder Simon Koschut argumentieren, dass sich Sicherheitsgemeinschaften nicht durch die Abwesenheit von Konflikten, sondern durch ihre friedliche Beilegung auszeichnen�34 Zudem gilt aus normativer Perspektive, dass innerhalb der transatlantischen Gemeinschaft, die sich explizit auch als Wertegemeinschaft versteht, Differenzen nicht nur zugelassen, sondern auch normativ erwünscht sind� Hofmann und Yeo sprechen daher auch von einer »norm of contestation«35� Danach werden Konflikte als legitim erachtet, Interessendivergenzen anerkannt und prozedurale Mechanismen und Institutionen für den konfliktfreien Austrag der Konflikte entwickelt�36 Der geregelte Austrag von Konflikten kann daher geradezu ein Zeichen der Vitalität der Sicherheitsgemeinschaft und ihrer Institutionen und Praktiken sein�37 Allerdings zeigt die Debatte um die Zukunft der transatlantischen Gemeinschaft nach dem 11� September 2001, dass Konflikte sich zu Krisen auswachsen können, die den Zusammenhalt der Gemeinschaft bedrohen können�38 Pouliot definiert diese Grenze als »threshold of conflict beyond which the we-ness constitutive of the community dissolves«39� Koschut beschreibt dies als Desintegration: Dieser Begriff umfasst nicht nur einen Verlust an Ressourcen und Fähigkeiten, sondern an Kohäsion der Mitglie- 31 Vgl� Deutsch et al� 1957: 5� 32 Vgl� Deutsch et al� 1957: 123 f� 33 Vgl� Deutsch et al� 1957: 6� 34 Vgl� Pouliot 2007, Risse 2006, Koschut 2016� 35 Hofmann / Yeo 2015: 382� 36 So trugen die Auseinandersetzungen zwischen NATO-Mitgliedern während der Suezkrise 1956 dazu bei, dass der Vorschlag der Kommission der »drei Weisen« angenommen wurde, Mechanismen der sicherheitspolitischen Konsultation einzuführen, um Streitfälle nicht eskalieren zu lassen (gl� Sloan 2003: 48)� 37 Vgl� Pouliot 2007� 38 Vgl� Cox 2005� 39 Pouliot 2006: 123� 37Strukturen, Interessen, Identitäten der�40 Als Krise sind Konflikte dann zu bezeichnen, wenn Akteure innerhalb der Allianz ihre Grundprinzipien, Werte oder Normen verletzt sehen oder grundlegende Interessensunterschiede zum politischen Kurs der Gemeinschaft bestehen, die einen Kernbereich des Gemeinschaftshandeln betreffen� Der Zugang zum transatlantischen Verhältnis über das Konzept der Sicherheitsgemeinschaft ist auch deswegen gewinnbringend, da ein multidimensionales Modell materielle und institutionelle Dimensionen sowie Aushandlungsprozesse und damit den Konfliktaustrag erfassen kann� Dies ermöglicht einen Analyserahmen, der nicht bei einer statischen Betrachtung von Interessen, Institutionen oder Ideen verharrt, sondern Konfliktbearbeitung und Ressourcen der Einhegung von Konflikten in den Blick nimmt� 3�1 Werte und gegenseitiges Vertrauen als Kern der Sicherheitsgemeinschaft Die transatlantischen Partner nehmen sich nicht nur als Zweck-, sondern auch als Wertegemeinschaft wahr� Demokratie und Menschenrechte bilden das Fundament der Gesellschaften in Europa und Nordamerika und auch in der internationalen Politik strebt die Allianz danach, eine Weltordnung zu etablieren, die diesen Prinzipien Rechnung trägt� Der besondere Zusammenhalt der transatlantischen Beziehungen ergibt sich also nicht primär aus rationalen Kosten-Nutzen-Erwägungen, sondern basiert auf einem elementaren Wertekonsens�41 Dieser lässt zwar durchaus Differenzen und Vielfalt zu (beispielsweise hinsichtlich von individuellen Lebenseinstellungen, Religion, politischer Kultur etc�), gerade bezüglich primärer Werte wie Demokratie, individuelle Freiheit, marktwirtschaftliche Zusammenarbeit oder die Herrschaft des Rechts wird jedoch eine grundlegende Übereinstimmung vorausgesetzt� Diese ideational-normative Dimension der Wertegemeinschaft stellt im Konzept der Sicherheitsgemeinschaft eine Vorbedingung dar für die Entwicklung einer kollektiven Identität sowie für wechselseitige Responsivität und Vertrauen zwischen den Partnern� Emanuel Adler und Michael Barnett betonen in ihrer konstruktivistischen Interpretation des Konzepts wechselseitige Identifikation und Vertrauen als konstitutive Mechanismen einer »mature«42 Sicherheitsgemeinschaft� Vertrauen kann aus rationalistischer Perspektive zunächst auf Basis von Informationen und Erfahrungen 40 Vgl� Koschut 2016: 58� 41 Vgl� Deutsch et al� 1957: 48� 42 Adler / Barnett 1998: 55� 38 Florian Böller / Steffen Hagemann entstehen, in reifen Sicherheitsgemeinschaften geht es jedoch weit darüber hinaus und umfasst emotive und moralische Dimensionen�43 Die Mitglieder der atlantischen Gemeinschaft vertrauen sich gegenseitig, weil sie über gemeinsame Werte verfügen, Konflikte miteinander friedlich austragen und erwarten, dass ihr Gegenüber bei der Bewältigung interner und äußerer Herausforderungen grundlegende Normen der Gemeinschaft und deren etablierte Prozesse respektiert und die Interessen der Partner berücksichtigt� Tritt eine Krisensituation innerhalb des transatlantischen Verhältnisses auf, kann Vertrauen als Ressource des Konfliktmanagements helfen, den Streitpunkt zu bearbeiten�44 Es lässt sich vermuten, dass Krisen umso eher überwunden werden können, je größer das Vertrauenskapital als Ressource für die Bearbeitung solcher Konflikte ist� So können beispielsweise Interessendivergenzen ausgetragen werden, ohne dass das Bestehen der Sicherheitsgemeinschaft infrage gestellt wird, da die Akteure sich ihrer gemeinsamen Werte und Normen versichern und Vertrauen darüber besteht, dass die grundlegenden Interessen aller Akteure berücksichtigt werden� Das Vertrauenskapital kann dann eingesetzt werden, um sich der künftigen Kooperationsbereitschaft zu versichern� Insbesondere moralisches Vertrauen scheint als wichtige Ressource zu fungieren� Verschiedene Studien haben experimentell gezeigt, dass das Misstrauen gegenüber Personen durch Vertrauen in Institutionen kompensiert werden kann�45 Das Vorhandensein kategorialer »Emotional Beliefs« über Kooperationspartner kann erklären,46 wieso moralisches Vertrauen erst durch eine wiederholte Verletzung erschüttert wird, während strategisches Vertrauen sehr viel schneller abzunehmen scheint� Letzteres ist auf Iteration und die Vertrauenswürdigkeit auf konkretes Handeln bezogen, sodass schon einzelne Enttäuschungen von Kooperationserwartung zu einem veränderten Kalkül führen� Aus liberaler Perspektive sind bei diesen Prozessen nicht nur die Eliten in den Blick zu nehmen� Der NSA-Skandal und die Snowden-Enthüllungen haben auch zu einer deutlichen Verschlechterung der Wahrnehmung der USA in der öffentlichen Meinung in Europa geführt� So fordern inzwischen deutlich mehr Befragte in europäischen Staaten, sich von den USA zu lösen und einen eigenen Kurs in der internationalen Politik zu verfolgen�47 Auch aus historischer Perspektive haben politische Entscheidungen der NATO 43 Vgl� Michel 2013� 44 Vgl� Rathbun 2011� 45 Vgl� Brugger et al� 2013: 93� 46 Vgl� Mercer 2010� 47 Vgl� German Marshall Fund 2014: 22� 39Strukturen, Interessen, Identitäten ohne breiten gesellschaftlichen Konsens immer wieder zu Protesten geführt, die die Legitimität der NATO als Institution insgesamt infrage gestellt haben – zum Beispiel im Kontext des NATO-Doppelbeschlusses in den 1980 er-Jahren� Umgekehrt führten solche gesellschaftlichen Debatten auch zu Wandel innerhalb der politischen Diskurse: So übte die Friedensbewegung Druck auf die Entscheidungsträger aus, den Dialog mit dem Warschauer Pakt aufrechtzuerhalten und Kooperationslösungen zu suchen�48 3�2 Normative Strukturen zur Abfederung von Konflikten Ausgehend von der Wertegemeinschaft zeichnen sich Sicherheitsgemeinschaften durch eine spezifische normative Struktur aus� Nach Koschut wird die Sicherheitsgemeinschaft durch drei grundlegende Metanormen zusammengehalten, die in intersubjektiven Strukturen, Institutionen und Praktiken reproduziert werden: »In a security community, collective behavioral standards and norms are translated into shared meanings and interpretative frames that provide mutual knowledge about community membership and define the group as ›we‹«�49 Für Deutsch spannten sich diese Normen als integratives Netz über die Sicherheitsgemeinschaft aus und führten zu einer »identification in terms of self-images and interests«50� Neben den bereits diskutierten Grundwerten zeichnen sich Sicherheitsgemeinschaften durch zwei weitere Metanormen aus, die mit der Wertegemeinschaft eng verbunden sind� Die Norm multilateralen Handelns umfasst einerseits die Erwartung, dass Konflikte innerhalb der Gemeinschaft friedlich ausgetragen werden und andererseits die kollektive Verteidigung der Mitglieder als dem grundlegenden Ziel der Sicherheitsgemeinschaft� In einer voll entwickelten Sicherheitsgemeinschaft basiert die Norm nicht auf einem dünnen Multilateralismus, der allein auf der Koordination mehrerer Staaten beruht, sondern im Sinne eines »dicken« Multilateralismus auf normativen Prinzipien�51 Die Norm bedeutungsvoller Kommunikation verweist darauf, dass Sicherheitsgemeinschaften, wie Koschut feststellt, auch »Kommunikationsgemeinschaften« sind, also über vielfältige Interaktionskanäle diskursiver Art und Arenen der Kooperation verfügen�52 Kommunikation ist auch deshalb von 48 Vgl� Nehring / Ziemann 2011� 49 Koschut 2016: 42� 50 Deutsch et al� 1957: 36� 51 Vgl� Koschut 2016: 45� 52 Vgl� Koschut 2014 c: 158� 40 Florian Böller / Steffen Hagemann zentraler Bedeutung, da der permanente Austausch von Wertevorstellungen, Interessen, Bedrohungsanalysen und Handlungsempfehlungen, wie es das Konsultationsgebot fordert, Gemeinschaft stiftet und geteilte Bedeutungsstrukturen und interpretative Rahmen befördert�53 Neben der Norm der Konsultation, die zu Transparenz und Erwartungssicherheit beiträgt, ist zudem die Norm der Responsivität zentral: Responsivität meint, dass die Interessen und Bedürfnisse der Partner ernst genommen und adressiert werden müssen� Das Konsensgebot zeugt davon, dass die Sicherheitsgemeinschaft nach einer möglichst inklusiven Kooperation zwischen den Mitgliedstaaten strebt, individuelle Vorbehalte ernst genommen werden und dabei auch Einbußen von Effizienz und Handlungsfähigkeit hingenommen werden�54 Nach Koschut ist eine Sicherheitsgemeinschaft dann gefährdet, wenn diese Metanormen herausgefordert werden und sowohl Sanktionierung wie auch die Sozialisierung der Partner nicht mehr gelingt�55 3�3 Bedrohungswahrnehmung und sicherheitspolitische Identität Der Bezug auf Werte und Metanormen bleibt jedoch zu dünn, um Konflikte im sicherheitspolitischen Bereich erfassen zu können� Pouliot und Hofmann / Yeo argumentieren, dass eine gemeinsame Sicherheitskultur als Grundlage einer Sicherheitsgemeinschaft notwendig ist�56 Dies umfasst die Bedrohungswahrnehmung, die zur Erreichung gemeinsamer Ziele einzusetzenden Mittel (Diplomatie, Einsatz militärischer Gewalt) und die damit einhergehende sicherheitspolitische Identität der NATO als der Institutionalisierung der Sicherheitsgemeinschaft� Nach dem Ende des Kalten Krieges setzte innerhalb der NATO eine kontroverse Debatte über die Zukunft des Bündnisses ein�57 Zwar existierten innerhalb der NATO stets Kontroversen über Strategie und Ausrichtung, dennoch kann für die Ära des Ost-West- Konflikts von einem geteilten »Security Imaginary« gesprochen werden� Wie Jutta Weldes ausführt, ist darunter eine »structure of well-established meanings and social relations out of which representations about the world 53 Vgl� Risse 2010� 54 Gerade während der Ukrainekrise zeigte sich die Relevanz dieses Aspekts für das allianzinterne Krisenmanagement� Die Diskussionen im Vorfeld der NATO-Gipfeltreffen in Wales und Warschau sowie deren Beschlüsse zeugen nicht zuletzt von einer Berücksichtigung der sicherheitspolitischen Interessen der Mitgliedstaaten an der östlichen Flanke der NATO� 55 Vgl� Koschut 2016: 81� 56 Vgl� Pouliot 2006, Pouliot 2007, Hofmann / Yeo 2015� 57 Vgl� Mayer 2011� 41Strukturen, Interessen, Identitäten of international relations are created«58 zu verstehen� Diese Denkstruktur änderte sich nach dem Kalten Krieg� Mit der Sowjetunion war der konstitutive »Feind« verloren gegangen, ohne dass ein klarer »Anderer« sich herausgebildet hatte, der als einigende Kraft die transatlantische Gemeinschaft hätte zusammenhalten können� Stattdessen herrschen innerhalb der transatlantischen Gemeinschaft durchaus unterschiedliche Bedrohungswahrnehmungen vor� Dies gilt sowohl in Bezug auf den internationalen Terrorismus, Russland oder die Gefährdung durch künftige Herausforderer wie China� Auch hinsichtlich des Einsatzes von Gewalt traten innerhalb der Gemeinschaft deutliche Differenzen auf, die sich nicht nur in Bezug auf den Irak, sondern mit Blick auf die Strategie in Afghanistan oder den Einsatz in Libyen zeigten� Diese Konflikte gehen somit über Fragen von Strategie oder Taktik hinaus� Eine Krise wäre sicherlich dann gegeben, wenn Eliten nicht mehr glauben, dass das Bündnis integral für die nationale Verteidigung und die außenpolitische Identität der Staaten ist� Bei einer Infragestellung des Artikel 5 – wie zuletzt durch US-Präsident Donald J� Trump geäußert – oder Zweifeln über die Glaubwürdigkeit und Verlässlichkeit der solidarischen Unterstützung durch die NATO-Partner wäre eine solche Grenze sicherlich erreicht� Die Differenzen über Bedrohungswahrnehmung und Einsatz sicherheitspolitischer Mittel zeigten sich auch in den Debatten über Identität und Funktion der NATO� Strategisches Konzept, Aktionsradius und Bündnisrolle der NATO mussten einerseits an die sich verändernden systemischen Bedingungen angepasst werden, zum anderen galt es jedoch eine Übereinstimmung über die Neuausrichtung zu erzielen� Nur wenn dies gelingt, kann die Institution ihre Legitimität behaupten und damit von einer erfolgreichen Krisenbewältigung gesprochen werden� Seit dem Ende des Ost-West-Konflikts konkurrieren hier Befürworter einer traditionellen NATO als Garant kollektiver Verteidigung, die die Identität der NATO als einer euro-atlantischen Institution bewahren wollten, mit jenen, die das Bild einer global ausgerichteten Allianz zur Bereitstellung kollektiver Sicherheit propagieren�59 Im Jahr 2010 gelang schließlich ein Kompromiss über die strategische Neuausrichtung im neuen strategischen Konzept, sodass die NATO sich zumindest vorläufig als anpassungsfähig erwiesen hat� 58 Weldes 1999: 10� 59 Vgl� Bunde 2014� 42 Florian Böller / Steffen Hagemann 3�4 Konflikte zwischen Peripherie und Zentrum und die Frage der Relevanz des Bündnisses Die Debatten um die Zukunft der NATO nach dem Ende des Ost-West- Konflikts betrafen nicht zuletzt die Frage nach der verbleibenden Relevanz des Bündnisses� Aus neorealistischer Perspektive kann der Erhalt des Bündnisses nur durch eine fortbestehende interessengeleitete Erweiterung der Aufgaben erklärt werden, etwa durch eine wirksame Ausdehnung der Sicherheitsgarantien auf mittel- und osteuropäische Staaten gegenüber Russland,60 oder als Instrument amerikanischer Einflussnahme und einer austarierten Lastenteilung�61 Die Konflikte um das »Burden Sharing« beinhalten im Kern daher immer auch Fragen zu den Aufgaben des Bündnisses: Konzeptionen der NATO und ihrer möglichen Rolle innerhalb und außerhalb des euroatlantischen Raumes sind eng verbunden mit der materiellen Ausstattung und den Fähigkeiten der Sicherheitsgemeinschaft� Umgekehrt sichern die materiellen Kapazitäten und Fähigkeiten – insbesondere in Krisensituationen – die Glaubwürdigkeit der sicherheitspolitischen Gemeinschaft nach außen und innen� Dies zeigte sich etwa im Ukrainekonflikt: Russlands Annexion der Krim und der darauffolgende Krieg in der Ostukraine stellten die regionale Sicherheitsarchitektur an den Grenzen der NATO infrage und heizten Debatten innerhalb des Bündnisses über eine Stärkung der kollektiven Verteidigung an� Gerade in den osteuropäischen und baltischen Mitgliedstaaten war nach der Ukraine krise die Sorge groß, dass die NATO ihre zentrale Funktion – die der kollektiven Verteidigung – nicht mehr erfüllen könnte� Die transatlantische Sicherheitsgemeinschaft befand sich somit in einer krisenhaften Situation, die einen Kernbereich ihrer Aufgaben betraf� In den osteuropäischen und baltischen Staaten zeigte sich bald nach Beginn der Krise in der Ostukraine ein gesunkenes Vertrauen in die Bündnisgarantien der übrigen NATO-Mitglieder� Hintergrund war zum einen, dass viele europäische Staaten, darunter Deutschland, Frankreich und Großbritannien, in den vergangenen Jahren ihre Verteidigungsausgaben gekürzt hatten� Zum anderen fiel die Ukrainekrise just in eine Phase der Umorientierung amerikanischer Außen- und Sicherheitspolitik� Europa schien vor dem Hintergrund des »Pivot to Asia« eine untergeordnete Bedeutung in der US-Außenpolitik zu spielen�62 Die Hinwendung zum pazifischen Raum würde eine Abkehr 60 Vgl� Glaser 1993� 61 Vgl� Mearsheimer 2014, Calleo 1989� 62 Vgl� Clinton 2011� 43Strukturen, Interessen, Identitäten der USA von ihrer traditionellen Rolle als Schutzmacht Europas bedeuten� Bereits zuvor hatte die Rücknahme der Raketenabwehrpläne durch die Obama-Administration das Vertrauen in den Führungswillen der USA beschädigt�63 US-Präsident Obama versuchte in dieser Krisensituation, in der die amerikanische Führung im Bündnis in Zweifel gezogen wurde, mit der »European Reassurance Initiative« entgegenzuwirken� Die Maßnahme stellte zusätzliche Mittel im Umfang von jährlich einer Milliarde US-Dollar für gemeinsame Militärübungen und den Ausbau der Militärpräsenz in Osteuropa zur Verfügung� Diese Initiative zielte insofern auf eine materielle Rückversicherung der Bündnispartner� Auch auf institutioneller Ebene waren Bemühungen zu beobachten, den Aspekt der kollektiven Verteidigung zu stärken und so neues Vertrauen in die Einhaltung der Bündnispflichten zu generieren�64 Dazu diente der Ausbau der NATO Response Force und der Aufbau einer besonders schnell verlegbaren »Speerspitze«, für die die europäischen NATO-Partner verantwortlich zeichneten� Dieses Beispiel verweist auf Asymmetrien zwischen Zentrum und Peripherie innerhalb der pluralistischen Sicherheitsgemeinschaft� Obwohl pluralistische Sicherheitsgemeinschaften nicht durch eine formale Entscheidungshierarchie gekennzeichnet und die Mitglieder de jure gleichgestellt sind, ergibt sich aus der Asymmetrie von Faktoren wie militärischen Fähigkeiten, Wirtschaftsmacht, Bevölkerungszahl oder Größe des Territoriums eine Hierarchie der Gemeinschaft�65 Staaten mit größerem militärischem Machtpotenzial können einen umfänglicheren Beitrag bei der Durchführung von Gemeinschaftsaufgaben leisten� Im atlantischen Bündnis kam aufgrund der beschriebenen Faktoren den USA nach dem Ende des Zweiten Weltkriegs die Rolle einer Führungsmacht zu� Allerdings ist zu beachten, dass sich die Zuweisung verschiedener Rollen innerhalb des Bündnisses keineswegs automatisch aus materiellen Faktoren ergibt� Vielmehr müssen auch die Akzeptanz einer bestimmten Rolle innerhalb der jeweiligen Gesellschaft und die reziproke Erwartungshaltung, die mit der Übernahme etwa der Führungsrolle im Bündnis verbunden ist, berücksichtigt werden� So sind die Kosten der Führungsrolle innergesellschaftlich umstritten und die USA erwartet auch von anderen Verbündeten eine Beteiligung bei gemeinsamen Herausforderungen�66 63 Vgl� Bierling / Groitl 2010� 64 Vgl� NATO 2014, Nünlist / Zapfe 2014� 65 Vgl� Deutsch et al� 1957: 37� 66 Vgl� Böller 2015� 44 Florian Böller / Steffen Hagemann Tabelle 2: Krisensymptome und Mechanismen der Krisenbewältigung in der transatlantischen Sicherheitsgemeinschaft Ebene der Sicherheitsgemeinschaft Krisensymptome Mechanismen der Krisenbewältigung Beispiele Werte und Vertrauen Infragestellung primärer Werte Sanktionierung der Normverletzer, Gesellschaftlicher Diskurs über primäre Werte heilt Konflikt Demokratiequalität der Türkei; Völkerrechtsbruch der USA im Irakkrieg Misstrauen Wiederherstellung von Vertrauen durch Transparenz und materielle Rückversicherung NSA-Affäre Auftauchen inkompatibler Werte Normativer Wandel durch Anerkennung neuer oder Anpassung bestehender Normen Out-of-Area-Debatte der NATO Meta normen Multilaterales Handeln Sanktionierung der Normverletzer Türkisch-griechischer Konflikt Fehlende Kommunikation Wiederaufbau der Kommunikation, Entwicklung neuer Arenen des Dialogs Suezkrise Bedrohungswahrnehmung und sicherheitspolitische Identität Divergente Bedrohungswahrnehmungen Dialog und Stärkung der Rückversicherung Ukrainekrise Fehlende kollektive Identität Neugewichtung der Bestandteile der sicherheitspolitischen Identität (kollektive Verteidigung versus Sicherheit) Ukrainekrise Zentrum versus Peripherie Unfaire Lastenteilung Etablierung von Prinzipien zum Ausgleich von Risiken und Lasten NATO-2-Prozent- Ziel Führungsrolle extern oder intern beschädigt Wiederaufbau der Legitimität der Führungsmacht (innere Bereitschaft zur Führungsrolle und / oder Anerkennung der Führungsrolle von außen) De Gaulles Herausforderung der US-Führungsrolle; »Pivot to Asia« der USA Quelle: eigene Darstellung. Kernstaaten erfüllen ihre Führungsrolle im Bündnis, wenn sie einerseits die Normen der Gemeinschaft teilen und die materiellen sowie gesellschaftlichen Kapazitäten besitzen, um kollektive Güter für die Gemeinschaft bereitzustellen� Pouliot und Koschut weisen zu Recht daraufhin, dass auch innerhalb der Sicherheitsgemeinschaft asymmetrische Machtbeziehungen auftreten, jedoch nicht in physischer, sondern in repräsentationaler Form�67 Tragen die machtvollen Kernstaaten zu einer stabilen, normativen Ordnung bei, so wird die Machtausübung akzeptiert� Eine Sicherheitsgemeinschaft ist dann 67 Vgl Pouliot 2007, Koschut 2016: 54� 45Strukturen, Interessen, Identitäten gefährdet, wenn die führenden Staaten diese Funktionen nicht erfüllen, also gegen Metanormen verstoßen, Normüberschreitungen nicht sanktionieren oder zu wenig materielle Fähigkeiten bereitstellen�68 Tabelle 2 fasst die identifizierten Krisensymptome auf den verschiedenen Ebenen der Sicherheitsgemeinschaft zusammen� Die möglichen Mechanismen zur Bewältigung der Krisen können als Indikatoren verwendet werden, um einzuschätzen, inwieweit die Mitglieder der Sicherheitsgemeinschaft in der Lage sind, die Ursachen der Konflikte einzuhegen beziehungsweise zu beseitigen� 4. Transatlantisches Krisenmanagement am Beispiel des Syrienkonflikts Nach Ende des Kalten Krieges hat die transatlantische Sicherheitsgemeinschaft Konflikte erlebt, die die gemeinsame Wertebasis, konstitutive Normen und die kollektive Identität der Gemeinschaft betreffen� Insbesondere in der Konfrontation vor dem Irakkrieg 2003 wurden deutliche Anzeichen einer tiefen Krise erkennbar, die die Grundlagen der Sicherheitsgemeinschaft bedrohten� Zugleich zeigten die Mitgliedstaaten, insbesondere auch die Kernstaaten, die Bereitschaft zur Reparatur der Gemeinschaft durch institutionelle Reformen, symbolische Gemeinschaftsstiftung und die Bekräftigung gemeinsamer Werte und Normen� Präsident Obama etwa hatte einen expliziten Neuanfang in den transatlantischen Beziehungen ausgerufen, der sich in der Aufwertung multilateraler Außenpolitikkonzepte und in einer Bekräftigung transatlantischer Werte und Identität äußerte�69 Die Konfrontation mit Russland im Ukrainekonflikt scheint der Sicherheits gemeinschaft zudem einen neuen Impetus gegeben zu haben� Bei der Bewertung des russischen Verhaltens, der Zielformulierung westlicher Politik und auch bei der Wahl der eingesetzten Mittel herrschte weitgehende Einigkeit unter den transatlantischen Partnern�70 Zugleich wurde die kollektive Verteidigung als zentrale Aufgabe der NATO neu akzentuiert und erhielt neben der kollektiven Sicherheit und dem Krisenmanagement (auch vor dem Hintergrund der Erfahrungen in Afghanistan und Libyen) eine erneuerte Bedeutung� Diese kohäsiven Entwicklungen sollten jedoch nicht überbewertet werden – am Syrienkonflikt zeigen sich vor allem auf drei Ebenen virulente Krisener- 68 Vgl� Sikkink 2013: 162� 69 Vgl� Rudolf 2010: 51 f� 70 Vgl� Böller / Werle 2016� 46 Florian Böller / Steffen Hagemann scheinungen: Erstens, bezüglich divergenter Bedrohungswahrnehmungen und damit in Verbindung stehende unterschiedliche Ideen über die Funktion der transatlantischen Sicherheitsgemeinschaft; zweitens, wertebezogene Konflikte im Verhältnis zur Türkei als maßgeblicher regionaler Akteur der Syrienkrise� Und schließlich werden, drittens, Debatten über die Lastenteilung innerhalb der NATO und die Führungsrolle der USA im Bündnis vor dem Hintergrund der Wahl Donald Trumps zum 45� Präsidenten neu angefacht� (1�) Die sicherheitspolitische Umwelt, in der sich das transatlantische Bündnis bewegt, ist nicht nur durch Herausforderungen im Osten, sondern auch im Süden gekennzeichnet� Der Bürgerkrieg in Syrien, das Erstarken des Terrorismus und die Migrations- und Fluchtbewegungen haben die Region des Nahen Ostens destabilisiert und gravierende Auswirkungen auch auf Europa� Dennoch ist es der transatlantischen Gemeinschaft nicht gelungen, einen Konsens über die Sicherheitsbedrohungen und eine kohärente und angemessene Reaktion darauf zu erzielen� Der Konflikt in Syrien hat die Debatte um Auftrag und Identität der NATO neu belebt� Nach der Refokussierung auf kollektive Verteidigung im Zuge der Ukrainekrise stellt sich im Syrienkonflikt die Frage nach einem erfolgreichen Konfliktmanagement durch die NATO� Die osteuropäischen Staaten waren hinsichtlich eines stärkeren transatlantischen Engagements in Syrien stets skeptisch, da sie einerseits andere Prioritäten hatten und haben, andererseits der Überzeugung sind, dass eine Terrororganisation wie der sogenannte »Islamische Staat« nicht in gleichem Maße und in gleicher Weise abgeschreckt werden kann wie Russland� Die Türkei hingegen forderte ein verstärktes Engagement der NATO� Auf Wunsch der türkischen Regierung beschloss der NATO-Rat am 4� Dezember 2012 die Stationierung von Patriot- Raketen, da die Türkei einer potenziellen Bedrohung durch den Nachbarn Syrien ausgesetzt sei� Allerdings divergierten die Interpretationen der Stationierung� Die Türkei verfolgte keineswegs rein defensive Ziele, vielmehr drängte Ankara auf eine Intervention in Syrien und die Einrichtung einer Flugverbotszone� Die Patriot-Raketen sollten auch zur Sicherung der geforderten Pufferzone im Norden Syriens beitragen� Der Deutsche Bundestag hingegen hatte ein klar defensives Mandat erteilt und explizit festgehalten, dass der Einsatz nicht der Errichtung oder Überwachung einer Flugverbotszone diene� Diese Differenzen zeigen exemplarisch, dass es innerhalb der Sicherheitsgemeinschaft nicht gelungen ist, einen Konsens über Bedrohungswahrnehmung und Strategie zu entwickeln�71 Während einige Staaten auf eine Intervention drängen, lehnen andere auch vor dem Hintergrund der 71 Vgl� Meier-Walser 2016: 6� 47Strukturen, Interessen, Identitäten Erfahrungen in Libyen und Afghanistan ein stärkeres militärisches Engagement ab� Staaten wie Italien und Griechenland wiederum legen ihre Priorität auf die Sicherung der Außengrenzen und die Bewältigung der Flüchtlingsbewegungen� Zugleich steht im Hintergrund weiterhin die Frage um Identität und Auftrag der NATO� Differente Konzeptionen bestehen fort und äußern sich in Konflikten um die strategischen Ambitionen des Bündnisses und die dafür notwendige Ausrüstung� Nach den Anschlägen in Paris im November 2015 etwa intensivierte Frankreich seinen Kampf gegen den Terrorismus, tat dies aber außerhalb des NATO-Rahmens� Frankreich vermied damit eine schwierige Diskussion innerhalb des Bündnisses über einen Einsatz im Süden� Stattdessen vertiefte Frankreich die bilaterale Kooperation mit den USA und rief Artikel 42�7 des Vertrags über die Europäische Union an, um europäische Solidarität zu gewinnen� Die USA wiederum haben eine internationale Koalition im September 2014 gebildet, an der sich 22 Staaten auch militärisch beteiligen�72 Angesichts der Tatsache, dass andere externe Akteure, insbesondere Russland, im Syrienkonflikt involviert sind, scheint die Relevanz der transatlantischen Gemeinschaft für eine Konfliktregelung marginalisiert zu sein� (2�) Die Auseinandersetzungen mit der Türkei haben zudem gezeigt, dass die Verteidigung gemeinsamer demokratischer Werte und gemeinsamer Sicherheit nicht notwendigerweise zusammengehen müssen� Die Türkei ist für die transatlantische Sicherheitsgemeinschaft ein wichtiger strategischer Verbündeter: Sie beteiligt sich an der Koalition gegen den IS, strategisch zentrale Stützpunkte sind in der Türkei lokalisiert, die Türkei hat eine maßgebliche militärische Position am Schwarzen Meer inne und spielt eine wichtige Rolle im Management der Flüchtlingsbewegungen� Zugleich jedoch entfernt sich die Türkei insbesondere nach dem gescheiterten Militärputsch immer weiter von einer gemeinsamen Wertegrundlage� Der NATO und der EU ist es nicht gelungen, die Türkei innerhalb eines demokratischen Diskurses zu halten, der die Grundlage der Wertegemeinschaft, der kollektiven Identität und auch der Integrität und Glaubwürdigkeit der Sicherheitsgemeinschaft bildet� Angesichts der strategischen Bedeutung der Türkei ist die Kritik an den autoritären Entwicklungen nur vorsichtig zu vernehmen� Die Türkei jedenfalls ist sich ihrer Lage bewusst: Sie setzt im Syrienkonflikt nicht auf Konsultation, Responsivität und Konsens, sondern verfolgt eigene Interessen, etwa indem sie gegen die kurdischen Peschmerga vorgeht� Zudem sucht die Türkei die Konfrontation mit europäischen Staaten, wie beispielsweise die Weigerung zeigt, deutschen Bundestagsabgeordneten den Besuch der in 72 Vgl� Petersson 2015: 70 – 72� 48 Florian Böller / Steffen Hagemann der Türkei stationierten deutschen Soldaten zu gestatten� Die Türkei verstößt damit gegen grundlegende Normen der Kommunikation innerhalb der Sicherheitsgemeinschaft�73 (3�) Der Konflikt in Syrien betrifft auch die Aspekte von Lastenteilung und Führung innerhalb der Sicherheitsgemeinschaft� Die sicherheitspolitische Herausforderung an der südlichen Flanke der NATO wirft zunächst die Frage auf, inwiefern der mühsam hergestellte neue Konsens nach der russischen Annexion der Krim, der in der Verstärkung der Abschreckung gegen- über Russland und der Rückversicherung der östlichen NATO-Mitglieder lag, bestehen bleiben kann� Bisher jedenfalls sind die europäischen Alliierten weit davon entfernt ihre bündnispolitischen Zusagen, etwa zur Einhaltung des 2-Prozent-Ziels bei den Verteidigungsausgaben�74 Eine gleichzeitige Aufrechterhaltung der Verstärkung der kollektiven Verteidigung sowie eine Intensivierung des Engagements im Kampf gegen den sogenannten Islamischen Staat zusammen mit einem aktiven Krisenmanagement im syrischen Bürgerkrieg erscheinen vor diesem Hintergrund wenig realistisch� Bisher tragen die USA in beiden Bereichen, sowohl bei der kollektiven Verteidigung der baltischen Staaten und Polens als auch beim Aspekt der kollektiven Sicherheit im Nahen und Mittleren Osten eine Führungsrolle� Das gilt trotz der Beteiligung europäischer Staaten an der Aufstellung neuer Elemente der Abschreckung Russlands, wie der NATO Response Force� Gleichzeitig kritisieren konservative Kräfte in den USA die fehlende materielle Beteiligung Europas an der Bereitstellung des kollektiven Guts Sicherheit innerhalb der transatlantischen Allianz� Schon vor der Wahl Trumps hatte zum Beispiel der damalige US-Verteidigungsminister Robert Gates vor dem Hintergrund des Libyeneinsatzes die Haltung Europas kritisiert� Gates beklagte sich im Juni 2011 darüber, dass die europäischen Verbündeten zu wenig in die Bewältigung sicherheitspolitischer Herausforderungen investieren würden�75 Gleichzeitig machte er deutlich, dass die amerikanische Öffentlichkeit und der Kongress ein »Free Riding« der NATO-Verbündeten nicht länger tolerieren werden�76 Trumps Ankündigungen im Wahlkampf, die militärischen Allianzen dahingehend zu prüfen, ob die Verbündeten ihren »fairen« Teil zur eigenen Verteidigung leisten, darf daher als Warnung verstanden werden� Die USA könnten ihre Bereitschaft zur Führung innerhalb der multilateralen 73 Diese wenig konstruktive Bündnispolitik der Türkei wurde nicht erst im Syrienkonflikt ersichtlich, sondern betrifft insbesondere auch die Kooperation zwischen NATO und EU-Missionen aufgrund der Zypern-Problematik (vgl� Dursun-Özkanca 2017)� 74 Vgl� Raynova / Kearns 2015� 75 Vgl� Gates 2011� 76 Vgl� Hallams / Schreer 2012: 323� 49Strukturen, Interessen, Identitäten und institutionalisierten westlichen Sicherheitsgemeinschaft zurücknehmen� Die Infragestellung von Artikel 5 des NATO-Vertrags durch Trump mag als Wahlkampfgetöse ignoriert werden, sie verweist aber auf eine erhöhte Konfliktbereitschaft aufseiten der neuen amerikanischen Administration in der Frage des »Burden Sharing« der NATO� Statt eine Lösung für die Syrienkrise innerhalb der transatlantischen Sicherheitsgemeinschaft zu verfolgen, hat Trump zudem erkennen lassen, eher einen Deal mit Russland eingehen zu wollen� Sollte dies gelingen, dürften schwerwiegende negative Konsequenzen für die Beziehungen zu den europäischen NATO-Partnern zu erwarten sein� Zum einen ist unklar, inwiefern die Türkei im Rahmen einer solchen Übereinkunft der Großmächte ihre regionalen Interessen beeinträchtigt sähe� Zudem wäre eine in diesem Fall wahrscheinliche Restaurierung des Assad-Regimes ein schwerer Schlag für die Glaubwürdigkeit der auf liberalen Werten fußenden Weltordnungsvorstellung der transatlantischen Sicherheitsgemeinschaft� Zum anderen könnten im Rahmen einer russisch-amerikanischen Annäherung auch Zugeständnisse der USA im Ukrainekonflikt erfolgen� Dies wiederum dürfte aus der Perspektive der baltischen Staaten und Polens der Glaubwürdigkeit der amerikanischen Verpflichtung gegenüber den osteuropäischen Bündnispartnern erheblichen Schaden zufügen� 5. Fazit Trotz einer sich grundlegend veränderten sicherheitspolitischen Umwelt und wiederkehrender Konflikte und Krisen existiert die transatlantische Werteund Sicherheitsgemeinschaft bis heute fort� Dies kann durchaus als Beleg dafür gesehen werden, dass die Grundlagen der Sicherheitsgemeinschaft intakt sind: Krieg zwischen den Mitgliedstaaten scheint ausgeschlossen und die friedliche Beilegung von Konflikten ist an der Tagesordnung� Zugleich hat sich die Sicherheitsgemeinschaft gewandelt: Die Weiterentwicklung von Normen (Out-of-Area-Normen), Identität und Auftrag der NATO sowie institutionelle Reformen zeugen von den Konflikten aber auch von der Anpassungsfähigkeit der pluralistischen Sicherheitsgemeinschaft� Entgegen der Debatte von Krise und Fortbestand erlaubt das Konzept der Sicherheitsgemeinschaft ein besseres Verständnis für Mechanismen und Prozesse der transatlantischen Krisenbewältigung: Gemeinsame Werte und das daraus entstehende Vertrauen, Metanormen des multilateralen Handelns und der responsiven Kommunikation in Institutionen sowie die Ausbildung einer kollektiven Identität stellen Ressourcen der Konfliktbewältigung bereit� 50 Florian Böller / Steffen Hagemann Nach Krisen dienten gemeinschaftsbildende symbolische Interaktionen und die Reiteration gemeinsamer Werte und Normen der Wiederherstellung der Gemeinschaft, institutionelle Reformen sollten die Relevanz und Handlungsfähigkeit sichern� Die Kohärenz der transatlantischen Gemeinschaft zeigte sich vor allem stets dann, wenn grundlegende Werte oder der grundlegende Auftrag des Bündnisses – die kollektive Verteidigung – betroffen waren� Allerdings ist von der Ubiquität von Konflikten in einer sicherheitspolitischen Gemeinschaft auszugehen, die kontinuierlich bewältigt werden müssen und damit stets auch die Möglichkeit neuer Krisen und bei fehlendem Konfliktmanagement von desintegrativen Prozessen bergen� Die kurze Analyse des Syrienkonflikts zeigt, dass in allen Dimensionen der Sicherheitsgemeinschaft Divergenzen existieren – von der Bedrohungswahrnehmung, der Identität und dem Auftrag der NATO, den einzusetzenden Mitteln bis hin zu Konflikten um konstitutive Normen� Für die Zukunft der transatlantischen Gemeinschaft besitzen Kernstaaten und insbesondere die USA eine zentrale Verantwortung: Sie haben maßgeblichen Einfluss auf die institutionelle Ausgestaltung der Gemeinschaft und ihre normative und materielle Glaubwürdigkeit� Es ist daher nicht verwunderlich, dass die großen Krisen etwa um die Out-of-Area-Einsätze oder den Irakkrieg stets auch Auseinandersetzungen um die Führungsrolle der USA waren� Sollte US-Präsident Trump nicht nur auf einen Lastenausgleich drängen, sondern zugleich die Glaubwürdigkeit der kollektiven Verteidigung unterminieren und die Führungsfähigkeit der USA innerhalb der Sicherheitsgemeinschaft zurücknehmen, so wären die Fundamente der transatlantischen Sicherheitsgemeinschaft herausgefordert� Literatur Acharya, Amitav (Hg�) (2001): Constructing a Security Community in Southeast Asia� ASEAN and the Problem of Regional Order, London / New York� Adler, Emanuel / Barnett, Michael (1998): A Framework for the Study of Security Communities, in: Emmanuel Adler / Michael Barnett (Hg�), Security Communities, Cambridge /New York, S� 29 – 65� Bierling, Stephan / Groitl, Gerlinde (2010): Die EU und die USA, in: Werner Weidenfeld / Wolfgang Wessels (Hg�), Jahrbuch der Europäischen Integration 2010, Baden-Baden, S� 298 – 303� Böller, Florian (2015): Partners in Leadership? 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Einleitung Die Herausforderung, in der Russlandpolitik eine gemeinsame Linie zu verfolgen, war für die NATO seit Anbeginn von zentraler Bedeutung� Nicht immer waren sich die NATO-Mitglieder einig, wie am besten mit der Sowjetunion umzugehen sei, wie bereits die intensiven Debatten über die Ostpolitik zeigten� Selbst nach dem Ende des Ost-West-Konflikts und der Auflösung der Sowjetunion blieb der Umgang mit der Russischen Föderation eine Kernfrage der NATO: Sollte sich die NATO in erster Linie darum bemühen, eine Partnerschaft mit Russland aufzubauen, die mittel- bis langfristig in ein echtes System kollektiver Sicherheit münden und Sicherheit mit Russland gewährleisten könnte? Oder sollte die NATO weiterhin in erster Linie dafür Sorge tragen, Sicherheit vor Russland zu garantieren? Unterschiedliche Positionen der Mitgliedstaaten führten dazu, dass es der NATO nicht immer gelang, eine gemeinsame Linie in der Russlandpolitik zu finden� Dieser Beitrag beleuchtet, wie die Konflikt- und Kooperationsmuster in der NATO-Russlandpolitik aus konstruktivistischer Perspektive erklärt werden können� Zunächst gebe ich einen Überblick über die Struktur des transatlantischen Identitätsterrains, welches den Möglichkeitsraum für kollektives Handeln innerhalb der NATO definiert� Im Diskurs der sicherheitspolitischen Eliten seit dem 11� September 2001 (»9/11«) lassen sich vier maßgebliche Diskursformationen identifizieren, deren Übereinstimmungen * Ich danke den Teilnehmerinnen und Teilnehmern der Tagung für wertvolle Kritik sowie insbesondere Bernhard Stahl und den Herausgebern für hilfreiche Hinweise zu einer früheren Version dieses Beitrags� 56 Tobias Bunde und Gegensätze die wesentlichen Konfliktlinien innerhalb der NATO seit 9/11 – nicht zuletzt in Bezug auf die Russlandpolitik – erklären können� Am Beispiel der sogenannten Ukrainekrise seit 2014 zeige ich im zweiten Teil auf, wie ein »externer Schock« die Struktur des Identitätsterrains verändern kann und welche Konsequenzen sich daraus für den Möglichkeitsraum kollektiven Handelns ergeben� Ich erläutere, wie nach der Annexion der Krim und der russischen Aggression in der Ostukraine eine fundamentale Anpassung der NATO-Verteidigungsplanung möglich wurde und wodurch die Grenzen dieser Anpassung bestimmt wurden� 2. Die NATO aus konstruktivistischer Perspektive Aus konstruktivistischer Perspektive ist die NATO keine beliebige militärische Allianz, sondern kann am besten als die Institutionalisierung der transatlantischen Sicherheitsgemeinschaft verstanden werden, die auf einer gemeinsamen Identität liberaler Demokratien beruht�1 Diese kollektive liberale Identität ist der zentrale konstruktivistische Erklärungsfaktor für die Entstehung der NATO, ihr spezifisches multilaterales Design, ihren Fortbestand nach dem Ende des Ost-West-Konflikts, die Interventionen auf dem Balkan sowie die Erweiterung um die neuen Demokratien in Mittel- und Osteuropa�2 Selbst einige rationalistische Arbeiten schlussfolgern, dass die Konflikt- und Kooperationsmuster innerhalb der NATO nur unter Einbeziehung identitärer Faktoren erklärt werden können�3 Die Entwicklung der transatlantischen Allianz nach den terroristischen Anschlägen vom 11� September 2001 stellt aber auch die bestehenden konstruktivistischen Ansätze vor Herausforderungen: Obwohl sie doch eine kollektive Identität, basierend auf den gleichen liberalen Werten, teilten, vertraten die NATO-Staaten unterschiedliche Vorstellungen, was die Erweiterung um neue Mitgliedstaaten anging, die sich im Demokratisierungsprozess befanden, stritten über die Institutionalisierung von Partnerschaften mit liberalen Demokratien außerhalb des Bündnisgebiets, setzten in der Transformation ihrer Streitkräfte unterschiedliche Schwerpunkte oder waren sich uneins, welche Strategie gegenüber einem zunehmend autokratisch regierten Russland einzuschlagen sei� In anderen Fragen wiederum zeigte 1 Vgl� Risse-Kappen 1996, Schimmelfennig 1998, Gheciu 2005, Kitchen 2009� 2 Vgl� zu diesen grundlegenden Entscheidungen unter anderem Rathbun 2011, Hemmer / Katzenstein 2002, Risse-Kappen 1996, Schimmelfennig 1998, Risse 2008, Kitchen 2009� 3 Vgl� Menon / Welsh 2011, Ivanov 2011, Schimmelfennig 2008� 57Sicher mit Russland oder sicher vor Russland? sich die NATO erstaunlich geschlossen� Will man diese Variation erklären, muss man die Schwächen der identitätsbasierten Argumente in der konstruktivistischen Forschung zur NATO in den Blick nehmen� Zunächst lässt sich festhalten, dass ein Großteil der bestehenden konstruktivistischen Forschung zur transatlantischen Sicherheitsgemeinschaft unter einem Stabilitäts- und Homogenitätsbias leidet� Anstatt die andauernde Konstruktion kollektiver Identität innerhalb der Sicherheitsgemeinschaft in den Blick zu nehmen, wird die liberale kollektive Identität meist schlicht postuliert�4 Auch wird zu selten darauf geachtet, welche konkurrierenden Identitätskonstruktionen über die Kernidentität einer Gemeinschaft liberaler Demokratien hinaus im transatlantischen Diskurs zu finden sind� Dies ist besonders überraschend, weil Konstruktivisten ihren Mehrwert gegenüber rationalistischen Arbeiten nicht zuletzt damit begründet haben, dass sie infrage stellen, was Rationalisten für gegeben nehmen�5 Mit ihrem eigenen Erklärungsfaktor, kollektiver Identität, wiederholen sie diesen Fehler – wenn auch auf einer höheren Ebene� Der inkrementelle Wandel und die Umstrittenheit kollektiver Identität werden somit tendenziell unterschätzt� Eine konstruktivistische Perspektive, die das Selbstverständnis der Akteure selbst in den Blick nimmt und die diskursive Konstruktion kollektiver Identität über Zeit im Detail verfolgt, bringt jedenfalls unterschiedliche Interpretationen kollektiver Identität innerhalb der transatlantischen Sicherheitsgemeinschaft hervor, die sich – so die These – in den Kooperationsmustern der NATO-Mitgliedstaaten niederschlagen� 2�1 Das transatlantische Identitätsterrain Begreift man die transatlantische Sicherheitsgemeinschaft als soziale Gruppe,6 lässt sich die Problematik als eine klassische Frage kollektiven Handelns verstehen� Anders als in der rationalistischen Literatur aber gibt es keine umfassende konstruktivistische Theorie kollektiven Handelns, welche die Forschung zu den Internationalen Beziehungen nur importieren müsste� 4 Siehe auch die Kritik von Sperling (2007: 278): »Over time, the existence of a common identity became an uncontested assumption and was commonly invoked to explain the depth and longevity of transatlantic security cooperation� It would be incorrect to argue that some form of common or collective identity does not exist within the transatlantic area or that it has not facilitated cooperation, but the importance of that transatlantic identity has been exaggerated«� 5 Vgl� Jepperson et al� 1996� Siehe dazu bereits kritisch Kowert / Legro 1996� 6 Siehe zum Beispiel Flockhart 2004� 58 Tobias Bunde Dennoch lässt sich argumentieren, dass die konstruktivistische Forschung zumindest einen theoretischen Rahmen für die Erklärung kollektiven Handelns bieten kann� Dazu existieren Ansätze in allerlei Disziplinen, die aber weitgehend unabhängig voneinander entstanden sind und wenig Bezug aufeinander nehmen� Kern einer solchen konstruktivistischen Perspektive auf kollektives Handeln ist die Annahme, dass der Faktor Identität kausale Bedeutung für soziales Handeln hat�7 Obschon die kausalen Mechanismen, die Identität und Handeln verbinden, zum Teil nur unzureichend beschrieben sind, bleibt die Idee eines »Identitäts-Verhaltens-Nexus«8 von zentraler Bedeutung für konstruktivistische Arbeiten�9 Zentral für das hier nur angedeutete Modell ist eine spezifische soziale Struktur, die aus dem Diskurs einer sozialen Gruppe extrahiert werden kann und die ich im Folgenden als Identitätsterrain bezeichne� Diese Metapher dient dazu, den Inhalt, die Umstrittenheit und die Verteilung spezifischer Identitätskonstruktionen innerhalb einer sozialen Gruppe zu versinnbildlichen� So können Mitglieder einer sozialen Gruppe beispielsweise vollends einig sein, was ihre konstitutiven Normen angeht, während sie hinsichtlich ihrer Zweckdefinitionen durchaus unterschiedliche Auffassungen vertreten� Oder die Mitglieder der sozialen Gruppe definieren sich über dieselbe äußere Referenzgruppe, verfügen aber über unterschiedliche kognitive Modelle in Bezug auf bestimmte Instrumente oder Strategien� Üblicherweise ist das Identitätsterrain einer sozialen Gruppe nicht von einer Vielzahl an unterschiedlichen Identitätskonstruktionen bestimmt, sondern von einer überschaubaren Zahl an bestimmten Kombinationen, die sich in Teilen überlappen und unterscheiden� In manchen Gruppen findet sich eine hegemoniale Identitätskonstruktion, die möglicherweise nur von einer anderen Diskursformation infrage gestellt wird� In anderen Gruppen konkurrieren mehrere Diskursformationen, die sich mehr oder minder deutlich voneinander unterscheiden� Inhalt und Umstrittenheit einer kollektiven Identität variieren und müssen jeweils empirisch erhoben werden� Der Grad an Übereinstimmung zwischen den verschiedenen Diskursformationen und ihren spezifischen Interpretationen kollektiver Identität sowie ihre Verteilung in der sozialen Gruppe definieren 7 Vgl� zum Beispiel Ashizawa (2008: 573): »All identity scholars share the notion that identity is a source of an actor’s behavior, and therefore fundamental� In other words, although the above identity-related works may differ in terms of the precise causal path between identity and behavior, their research design and argumentation are, explicitly or implicitly, grounded in this identity-behavior relation�« Ich folge einem breiteren Kausalitätsverständnis, das Begriffe wie »generative causality« oder »constitutive causality« umfasst (vgl� dazu insbesondere Kurki 2008, Lebow 2009)� 8 Harnisch / Stahl 2009: 186� 9 Vgl� detailliert Bunde 2016 b� 59Sicher mit Russland oder sicher vor Russland? die Struktur des Identitätsterrains, welche wiederum den Möglichkeitsraum kollektiven Handelns bestimmt� Wenngleich das Identitätsterrain – folgt man dem analytischen Rahmen von Abdelal et al�10 – über mehr Dimensionen verfügt, hilft es, sich das Terrain als dreidimensionales Gebilde vorzustellen� Ganz wie ein materielles Terrain hat das Identitätsterrain grundlegende Bedeutung für das Handeln einer Gruppe� So wie die Präsenz von Flüssen oder Bergen zumindest nahelegt, wo Straßen und Brücken gebaut werden, kann die Struktur des Identitätsterrains erklären, welche Form des Handelns mehr oder minder wahrscheinlich ist, welche anderen Gruppen wie verstanden werden oder welche Instrumente besonders naheliegend sind� Wie die materielle Welt ist auch das Identitätsterrain keineswegs in der Lage, das Handeln der sozialen Gruppe zu determinieren: Die Akteure können sich durchaus dafür entscheiden, statt einer Umgehungsstraße einen Tunnel durch einen Berg zu bauen� Allerdings geht dies auch auf dem Identitätsterrain mit Kosten einher� Normalerweise respektieren die Akteure daher die Konturen des Identitätsterrains und perpetuieren damit die Struktur� Sie können aber jederzeit auch dazu beitragen, mit ihrem Handeln das Identitätsterrain bewusst zu verändern�11 Eine Analyse des Diskurses einer sozialen Gruppe jedenfalls vermag es, die grundlegenden Konturen des Identitätsterrains herauszuarbeiten und auf dieser Basis den Möglichkeitsraum für kollektives Handeln der Gruppenmitglieder abzustecken� 2�2 Die Kartierung des Identitätsterrains Um die Kooperationsmuster der NATO-Mitglieder zu erklären, untersuche ich den Diskurs der sicherheitspolitischen Eliten in der transatlantischen Sicherheitsgemeinschaft� Der Textkorpus meiner Diskursanalyse besteht aus den Reden und Debatten mit NATO-Bezug auf der Münchner Sicherheitskonferenz, die regelmäßig als eine Art transatlantisches Familientreffen bezeichnet wird, sowie Reden vor der Parlamentarischen Versammlung der NATO im Zeitraum von 1999 – 2015�12 Auf Basis der Diskursanalyse, die 10 Vgl� Abdelal et al� 2009 a� 11 Will man im Bild bleiben, kann man hier von »Identity Entrepreneurs« sprechen, die als »Landschaftsarchitekten« auf die Veränderung des Terrains hinarbeiten� 12 Im Folgenden werden Zitate aus dem Textkorpus durch die Hinweise MSC (Munich Security Conference) beziehungsweise NATO PA (NATO Parliamentary Assembly) gekennzeichnet� Zum Teil sind die entsprechenden Reden nicht online verfügbar, sondern wurden von mir transkribiert, aufbereitet oder wiederbeschafft� Bei Interesse stelle ich die Dokumente gerne zur Verfügung� Der Textkorpus umfasst etwa 250 Reden und Beiträge bei Paneldiskussionen� 60 Tobias Bunde sich auf den analytischen Rahmen des »Harvard Identity Project« stützt,13 lassen sich die Veränderung des transatlantischen Identitätsterrains und die Verteilung unterschiedlicher Interpretationen dieser Identität über Zeit nachvollziehen� Dabei zeigt sich, dass innerhalb der transatlantischen Sicherheitseliten zwar weitreichende Einigkeit in Bezug auf die konstituierenden liberal-demokratischen Normen besteht (wenngleich mit bisweilen deutlichen Nuancierungen), während Sinn und Zweck der Gemeinschaft (Social Purposes), kognitive Modelle (Cognitive Models) oder Vergleiche mit Bezugsgruppen (Relational Comparisons) generell umstrittener sind� Während sich alle Akteure darauf einigen können, dass die NATO eine Gemeinschaft liberaler Demokratien ist, sind sie sich uneins, was dies für das konkrete Handeln der Allianz bedeutet� Hier bestehen zum Teil durchaus weitreichende Unstimmigkeiten in Bezug auf die Wahrnehmung verschiedener Bezugsgruppen, aber auch bei der Frage nach dem Zweck der Gemeinschaft (als transatlantisches Forum zur Konsultation und gemeinsamen Entscheidungsfindung, als Verteidigungsallianz oder als Garant liberaler Ordnung etc�)� Die diskursive Auseinandersetzung innerhalb der transatlantischen Sicherheitseliten ist daher vor allem eine Auseinandersetzung über die Identität der transatlantischen Gemeinschaft� Innerhalb des Diskurses lassen sich unterschiedliche Idealtypen identifizieren (die Missionare, die Ordnungshüter, die Brückenbauer und die Verteidiger),14 die sich in Teilen überlappen, in Teilen aber auch widersprechen� Diese Diskursformationen sind nicht prinzipiell national gebunden, 13 Vgl� Abdelal et al� 2009 b� Abdelal et al� (2009 a: 19) definieren kollektive Identität folgendermaßen: »We define a collective identity as a social category that varies along two dimensions – content and contestation� Content describes the meaning of a collective identity� The content of social identities may take the form of four, nonmutually exclusive types: – Constitutive norms refer to the formal and informal rules that define group membership� – Social purposes refer to the goals that are shared by members of a group� – Relational comparisons refer to defining an identity group by what it is not – that is, the way it views other identity groups, especially where those views about the other are a defining part of the identity� – Cognitive models refer to the worldviews or understandings of political and material conditions and interests that are shaped by a particular identity� Contestation refers to the degree of agreement within a group over the content of the shared identity� Far from being understood as fixed or unvarying, collective identities, in this conceptualization, vary in the agreement and disagreement about their meanings�« Ich verstehe die vier »Typen« des Inhalts als Dimensionen kollektiver Identität� Diese vier Dimensionen sind der »deduktive« Ausgangsrahmen für eine anschließende Diskursanalyse, im Rahmen derer die Ausprägungen der Dimensionen induktiv erhoben werden� 14 Die Formulierungen im englischen Original, die zumindest in Teilen »in-vivo codes« sind, lauten »Missionaries«, »Guardians«, »Bridge-Builders« und »Defenders«� Ich nutze im Folgenden die deutschen Übersetzungen� 61Sicher mit Russland oder sicher vor Russland? sondern finden Unterstützer in mehreren Mitgliedstaaten der NATO� Dennoch lässt sich eine grundlegende Zuordnung vornehmen, nach der bestimmte Identitätsvorstellungen in einigen Ländern dominant sind, andere hingegen nur eine Minderheitsposition einnehmen� 2�3 Idealtypische Diskursformationen Der transatlantische Elitendiskurs seit 2001 wird im Wesentlichen durch vier relativ stabile Diskursformationen bestimmt, die sich durch spezifische Identitätskonstruktionen auszeichnen� Die »Missionare« sehen die NATO in erster Linie als »Kraft für das Gute« in der Welt� Die Anwendung militärischer Macht ist für sie ein wesentliches Gestaltungsinstrument internationaler Ordnung� Sie sehen sich in einem ewigen Kampf zwischen Gut und Böse, in dem sich die liberalen Demokratien der Welt immer wieder gegen autoritäre Regime, Terroristen oder andere anti-liberale Kräfte behaupten müssen� Wenngleich die Missionare multilaterales Handeln begrüßen, sind sie bereit, internationale Organisationen zu ignorieren, da deren Legitimität durch die Mitgliedschaft nicht-demokratischer Regime ohnehin infrage gezogen wird� Die Missionare zeichnen sich durch eine harte Abgrenzung gegenüber nicht-demokratischen Staaten aus und halten die Zusammenarbeit mit ihnen zwar in einem gewissen Rahmen für notwendig, aber oft auch für kontraproduktiv und potenziell gefährlich� Ob jemand zur demokratischen »In-Group« gehört, hängt vom Bekenntnis zu liberalen Werten ab� Früh kritisieren die Missionare autoritäre Tendenzen in Russland und stehen der Kooperation mit Moskau immer skeptischer gegenüber� Dagegen unterstützen sie die Regierungen anderer Länder aus dem post-sowjetischen Raum, die sich dem Westen zuwenden� Russland ist aus ihrer Sicht bestenfalls eine zu vernachlässigende Größe oder ein »Spoiler«, dessen Interessen im Zweifel ignoriert werden sollten� Im Zuge der autoritären Entwicklung in Russland definieren die Missionare Russland aber immer stärker als Gegner der Allianz� Sie halten die Ausbreitung der Zone des demokratischen Friedens für die beste außenpolitische Strategie für den euro-atlantischen Raum� Aus der Sicht der Missionare ist die NATO eine wertebasierte Gemeinschaft, die mit liberalen Demokratien in anderen Teilen der Welt zusammenarbeiten muss (einige plädieren gar für die institutionelle Globalisierung der NATO, inklusive der Erweiterung um liberale Demokratien außerhalb des euro-atlantischen Raums)� Typische Repräsentanten dieser Diskursformation sind die US-Senatoren John McCain, Lindsey Graham und Joseph Lieberman sowie Paul Wolfowitz und Donald Rumsfeld� 62 Tobias Bunde Einige wenige europäische Sprecher können zumindest zwischenzeitlich auch dieser Diskursformation zugeordnet werden�15 Besonderen Einfluss erlangt diese Formation während der Amtszeit von US-Präsident George W� Bush� Wenngleich die Missionare unter Bushs Nachfolger Barack Obama weitgehend marginalisiert sind, vertreten ihre Stimmen eine zentrale Minderheitsposition in der transatlantischen Gemeinschaft, die insbesondere in der zweiten Amtszeit Obamas und angesichts eines sich verbreitenden Zweifels an der Führungsstärke der USA wieder an Einfluss gewinnt� Die »Ordnungshüter« teilen mit den Missionaren den Glauben an die NATO als Verkörperung einer Wertegemeinschaft der liberalen Demokratien, stehen dem messianischem Gedankengut der Missionare jedoch kritisch gegenüber� Zwar verstehen sie die NATO als wesentliche Hüterin der liberalen internationalen Ordnung� Sie sind aber nicht bereit, liberale Demokratie mit Waffengewalt zu verbreiten� Wie die Missionare sehen die Ordnungshüter die NATO als Akteur in einem globalen Sicherheitsumfeld und befürworten die Stärkung von Partnerschaften mit liberalen Demokratien außerhalb des euro-atlantischen Raums� Im Unterschied zu den Missionaren sind sie jedoch weit stärker willens, sich in internationalen Institutionen zu engagieren, wenngleich auch sie Befürworter eines effektiven Multilateralismus sind� Die Anwendung militärischer Gewalt ist für die Ordnungshüter gelegentlich eine Notwendigkeit: Sie ist ein wichtiges Mittel im Instrumentenkasten einer umfassenden Sicherheitspolitik� Obschon sie autoritären Regimen kritisch gegenüberstehen, räumen die Ordnungshüter der Kooperation mit ihnen eine Chance ein� Sie sind allerdings jederzeit bereit, ihren Ansatz anzupassen, sollte sich herausstellen, dass die Kooperationsbereitschaft nicht erwidert wird oder keine Ergebnisse zeitigt� Dies gilt insbesondere für das Verhältnis zu Russland� Während die Ordnungshüter die Entwicklungen des politischen Systems in Russland mit Sorge betrachten, halten sie es dennoch für möglich, in bestimmten Bereichen zu kooperieren� Typische Vertreter dieser Diskursformationen sind die Kernmitglieder der Obama-Regierung, aber auch Politikerinnen und Politiker aus Kanada, dem Vereinigten Königreich oder Dänemark sowie die NATO-Generalsekretäre George Robertson, Jaap de Hoop Scheffer, Anders Fogh Rasmussen und Jens Stoltenberg� Die Ordnungshüter repräsentieren die zentrale Diskursformation im transatlantischen Elitendiskurs, auch wenn ihr Einfluss in der 15 Dies gilt zum Beispiel für Rasmussen (NATO PA) 2005� Ein weiterer Vertreter der Missionare ist der spanische Ministerpräsident José Maria Aznar, der nicht als Redner im Textkorpus auftaucht, aber dessen Veröffentlichungen auch nach Ausscheiden aus dem Amt klar vom Denken der Missionare geprägt sind� Siehe zum Beispiel Fundación para el Análisis y los Estudios Sociales 2009� 63Sicher mit Russland oder sicher vor Russland? Amtszeit von George W� Bush durch die Missionare begrenzt wird� Im Laufe der Zeit nähern sich die Ordnungshüter zumindest in Teilen der Perspektive der Verteidiger an� Die »Brückenbauer« sehen die NATO vor allem als euro-atlantisch verankerte Gemeinschaft liberaler Demokratien und stehen insbesondere der Globalisierung der NATO kritisch gegenüber� Die NATO verkörpert aus ihrer Sicht die transatlantische Partnerschaft und soll als Diskussions- und Entscheidungsorgan der Partner fungieren� Sie unterstützen zwar Missionen außerhalb des euro-atlantischen Raums wie den Afghanistan-Einsatz, halten diese aber für eine Ausnahme, nicht für eine Blaupause künftigen Handelns der Allianz� Der institutionellen Globalisierung stehen die Brückenbauer skeptisch gegenüber, fürchten sie doch eine Entwicklung der NATO hin zu einer globalen Organisation liberaler Demokratien, die als Alternative zu den Vereinten Nationen wahrgenommen werden könnte� Dem Einsatz militärischer Macht stehen die Brückenbauer skeptisch gegenüber und betonen stattdessen den Primat ziviler Mittel� In der Auseinandersetzung mit nicht-demokratischen Staaten setzen die Brückenbauer auf Einbindung und Dialog und lehnen eine konfrontative Haltung üblicherweise ab� Insbesondere im Verhältnis zu Russland setzen die Brückenbauer auf Einbindung� Für sie ist Russland zwar ein schwieriger Partner, aber eben ein Partner von herausragender Bedeutung� Gerade in problematischen Phasen der Beziehungen halten die Brückenbauer am Dialog fest oder argumentieren, dass Russland noch stärker eingebunden werden müsse� Auch wenn die Brückenbauer nicht blind für die politischen Entwicklungen in Russland sind, ist die Erosion demokratischer Normen für die Brückenbauer kein Anlass, grundsätzlich über die Natur der Beziehungen nachzudenken� Im Gegensatz zu den anderen Diskursformationen grenzen sich die Brückenbauer weniger stark von nicht-demokratischen Staaten ab und lehnen einen militanten Liberalismus grundsätzlich ab� Typische Vertreter dieser Diskursformation sind Frank-Walter Steinmeier, Angela Merkel, Guido Westerwelle oder Michèle Alliot-Marie� Diese Diskursformation ist von besonderer Bedeutung in Westeuropa, insbesondere in Deutschland, Frankreich, Italien und Spanien� Im Wesentlichen definieren die Brückenbauer die Grenzen der Transformation der NATO, weil sie die »roten Linien« definieren, welche die reformorientierten Bündnispartner nicht überschreiten können� Dies gilt zum einen für die Globalisierung der NATO, zum anderen aber auch für eine stärkere Konfrontation gegenüber Russland beziehungsweise eine Rückbesinnung auf die kollektive Verteidigung� Dies ändert sich erst mit den Ereignissen von 2014� 64 Tobias Bunde Die »Verteidiger« folgen einem neo-traditionalistischen Verständnis der NATO und sehen sie in erster Linie als regionales Verteidigungsbündnis, das die territoriale Integrität seiner demokratischen Mitglieder schützt� Während auch die Verteidiger die liberalen Werte der NATO als konstitutiv für die transatlantische Gemeinschaft verstehen, betonen sie weitere Kernnormen wie Solidarität und Geschlossenheit� Für die Verteidiger stellt Russland bei Weitem die wichtigste out-group dar� Russland ist für sie zumindest eine potenzielle Bedrohung, vor der sie regelmäßig und im Verlaufe der Zeit immer deutlicher warnen� Insbesondere der autoritäre Wandel in Russland macht ihnen große Sorgen, erwarten sie doch auch eine zunehmend revisionistische Außenpolitik� Obwohl ihre Weltsicht stark regional geprägt ist, unterstützen sie die Missionen der NATO außerhalb des euro-atlantischen Raums – allerdings eher basierend auf der Idee der Solidarität und der Erwartung, diese Beteiligung sichere die Solidarität der Bündnispartner in Europa, als aus Überzeugung, dies sei der richtige Weg für die NATO� Typische Vertreter der Verteidiger stammen aus den baltischen Staaten oder Polen� Besonders einflussreiche Sprecherinnen und Sprecher im Textkorpus sind Toomas Hendrik Ilves, Radosław Sikorski oder Dalia Grybauskaitė� Ihre Bedeutung im Diskurs nimmt über Zeit deutlich zu� Insbesondere nach dem russisch-georgischen Krieg von 2008 warnen sie sehr deutlich vor russischer Aggression, bleiben aber weitgehend ungehört� Erst ab 2014 werden ihre Argumente von den anderen Diskursformationen stärker berücksichtigt�16 3. Konflikt und Kooperation in der Russlandpolitik der NATO (2001 – 2014) Eine Untersuchung der Konflikt- und Kooperationsmuster innerhalb der NATO seit 2001 zeigt, dass diese im Wesentlichen den Identitätsmustern des transatlantischen Identitätsterrains entsprachen� Die Wahrscheinlichkeit kollektiven Handelns hing im Wesentlichen davon ab, ob die entsprechenden politischen Vorstöße mit dem Identitätsterrain vereinbar waren, das heißt nicht im Widerspruch zu mindestens einer wichtigen Diskursformation standen�17 16 Dieser kurze Überblick dient dem besseren Verständnis der Kooperationsmuster, wie ich sie in diesem Beitrag beschreibe� Ich verzichte hier aus Platzgründen auf Beispiele� Vgl� im Detail Bunde 2016 b� 17 In meiner Dissertation untersuche ich, welche Bedeutung die entsprechenden Identitätskonstruktionen für die grundlegenden Entscheidungen der NATO im Rahmen ihrer selbst definierten Kernaufgaben – kollektive Verteidigung, Krisenmanagement und kooperative 65Sicher mit Russland oder sicher vor Russland? In den ersten Jahren des 21� Jahrhunderts dominierte im Elitendiskurs die Vorstellung, dass sich Russland zu einem echten Partner der NATO entwickeln werde� Insbesondere die Brückenbauer vertraten die Ansicht, dass es darum gehe, den internen Transformationsprozess in Russland zu unterstützen, indem man das Land in die europäischen Strukturen integriere�18 Die Stärkung der Partnerschaft mit Russland war dabei die Voraussetzung dafür, dass die Brückenbauer der »Big Bang«-Erweiterung von 2002 zustimmten� Für die deutschen Regierungsmitglieder und andere Vertreter dieser Diskursformation waren die NATO-Erweiterung und die Stärkung der NATO-Russland-Beziehungen zwei Seiten einer Medaille� Jedoch kam es im Zuge des US-amerikanischen »War on Terror« bald zu Unstimmigkeiten insbesondere zwischen den USA und Russland, die sich massiv auf die NATO-Russland-Beziehungen auswirkten� Nachdem es Wladimir Putin in den ersten Jahren seiner Präsidentschaft gelungen war, seine eigene Position zu stärken, indem er den Einfluss verschiedener Oligarchen beschnitt, aber auch die Medien stärker kontrollierte, wurde immer deutlicher, dass sich Russland unter Putin nicht auf einem Weg zu einer liberalen Demokratie befand� Die Bündnispartner reagierten darauf jedoch ganz unterschiedlich� Für die Missionare stand mit den zunehmenden autokratischen Tendenzen die gesamte Partnerschaft mit der NATO auf dem Spiel� US-Senator John McCain argumentierte 2004, dass die »dramatic deterioration of democracy in Russia calls into question the fundamental premises of our Russia policy since 1991�« Für ihn hing der »privilegierte Zugang zu den zentralen euro-atlantischen Institutionen« von dem Bekenntnis zu den Prinzipien liberaler Demokratie ab� Diese Voraussetzungen seien Sicherheit – hatten� Dazu untersuche ich die »Identitätspolitik« im Vorfeld der NATO-Gipfel von 2002 bis 2016 und überprüfe, gestützt auf offizielle Dokumente, Zeitungsberichte, Ver- öffentlichungen von Forschungsinstitutionen, teilnehmende Beobachtung und Interviews, inwiefern sich die Struktur des transatlantischen Identitätsterrains in den Entscheidungen der Allianz niederschlägt� Vor allem interessiert mich, ob die jeweiligen Identitätskonstruktionen für die Akteure direkt oder indirekt handlungsleitend waren und ob die Konfliktlinien im Nordatlantikrat dabei im Wesentlichen auch den Konfliktlinien auf dem Identitätsterrain entsprechen� Wenn immer möglich, versuche ich, materielle Implikationen für die jeweiligen Identitätskonflikte und -kompromisse zu finden, um zu zeigen, dass die diskursive Auseinandersetzungen auch materielle Folgen haben – zum Beispiel in Bezug auf die Verteidigungsplanung der Allianz, die Entsendung von Soldaten und Gerät, Waffenlieferungen oder die Zuweisung neuer Mittel� Ich zeige, dass die Kooperationsmuster innerhalb der Allianz im Wesentlichen dem Identitätsmuster des transatlantischen Identitätsterrain entsprechen, auch wenn ein identitätsbasierter Ansatz nicht in der Lage ist, jede Einzelfallentscheidung des Nordatlantikrats zu erklären, und die Akteure im Wesentlichen im Einklang mit den postulierten Identitäten handelten� Vgl� Bunde 2016 b� 18 Vgl� Scharping (MSC) 2001� 66 Tobias Bunde nun nicht mehr gegeben�19 In den Folgejahren verhärtete sich seine, aber auch die Position anderer Missionare: Sie sahen Russlands Außenpolitik als Politik, die »im Gegensatz zu unseren Interessen und Werten steht« und die Verfolgung der Autokratie nach innen und außen zu ihrem Ziel erklärte�20 Auch die Verteidiger warnten immer deutlicher vor einem zunehmend autoritär regierten Russland und befürchteten eine immer aggressivere russische Außenpolitik� Die Brückenbauer hingegen vertraten die Ansicht, Sicherheit in Europa sei nur mit Russland und nicht gegen Russland sicherzustellen� Sie befürworteten eine Einbindungsstrategie gegenüber Russland und setzten darauf, dass Dialog mit Russland bessere Ergebnisse zeitige� Die Ordnungshüter vertraten eine Mittelposition: Während sie generell bereit waren, der Kooperation mit Russland eine Chance zu geben, betonten sie gleichzeitig, dass dies nicht zulasten der Grundnormen gehen könne, die nicht verhandelbar seien� Eine bedeutende Prüfung für die NATO-Russlandpolitik hielt das Jahr 2008 bereit� Die Missionare, welche die Politik der Bush-Regierung und ihre »Freedom Agenda« vorantrieben, befürworteten zusätzliche Erweiterungsschritte der NATO auch gegen den Widerstand Moskaus� Dies traf auf den Widerspruch der Brückenbauer-Formation, die sich auf dem Bukarester Gipfel 2008 offen gegen den US-Vorschlag stellten, einen »Membership Action Plan« (MAP) für die Ukraine und Georgien zu beschließen� Der Kaukasuskrieg im Sommer 2008 bestätigte die unterschiedlichen Diskursformationen in ihren Grundfesten: Während die Brückenbauer daran festhielten, dass Dialog und Verständnis für Russland nötig seien, um Sicherheit in Europa zu gewährleisten, warnten insbesondere die Verteidiger und die Missionare davor, dass Russland eine zunehmend revisionistische Außenpolitik einschlage� Für sie war »8/8/8«, der Beginn des Kaukasuskriegs, ein Weckruf, der eine Stärkung der Territorialverteidigung nach sich ziehen müsse� Aufgrund des Machtwechsels in den USA durch die Wahl Barack Obamas fand der Einfluss der Missionare ein Ende, während sich die Positionen der Ordnungshüter durchzusetzen begannen, die für einen »Neustart« in den Beziehungen mit Russland unter bestimmten Bedingungen plädierten, was insbesondere von den Brückenbauern unterstützt wurde� Im Unterschied zu den Ereignissen von 2014 war die Konfliktlage 2008 auch weniger klar, sahen doch einige europäische Regierungen eine Mitschuld beim georgischen Präsidenten Michail Saakaschwili, der Russland mit einem militärischen 19 McCain (MSC) 2004� 20 Vgl� McCain (MSC) 2006� Siehe auch McCain (MSC) 2005 und McCain (MSC) 2007� 67Sicher mit Russland oder sicher vor Russland? Vorstoß in die georgische Provinz Südossetien einen willkommenen Anlass zur Intervention gegeben hatte�21 Zunächst schien dieser Neustart erste Früchte zu tragen: So kam es zur Zusammenarbeit in Bezug auf Afghanistan und zur Unterzeichnung von Abrüstungsverträgen zwischen den USA und Russland� Zwar legte die NATO nach dem Kaukasuskrieg von 2008 einen größeren Wert auf die Territorialverteidigung, um den Befürchtungen der Verteidiger zu begegnen� Im Strategischen Konzept von 2010 bezeichnete die NATO Russland jedoch als strategischen Partner�22 In den Folgejahren traten die verschiedenen Sichtweisen auf Russland dennoch deutlich hervor� Dies zeigte sich unter anderem in der schwierigen Umsetzung der Idee eines gemeinsamen Raketenabwehrsystems, aber auch bei der Frage, inwiefern man Russland mit modernen Waffensystemen beliefern könne� Insbesondere jene Regierungen, die Russland tatsächlich als echten Partner der NATO begriffen, argumentierten, dass man Moskau wohl kaum verweigern könne, moderne Rüstungsgüter zu kaufen, wenn die NATO Russland in ihrem Strategischen Konzept doch bereits als Partner bezeichnet habe� Regierungen von Mitgliedstaaten wie Deutschland, Frankreich und Italien, die zweifelsfrei der Diskursformation der Brückenbauer zugeordneten werden können, erlaubten den Export von Waffensystemen, während dies zu heftigen Protesten, insbesondere aus dem Baltikum aber auch aus den USA führte�23 Aus Sicht dieser Staaten war Russland kein vertrauenswürdiger Partner, wie beispielsweise der estnische Präsident Toomas Ilves ausführte: »[…] this is a difficult situation for us because it really comes down to how much you trust the Russians�«24 Als der wohl bedeutendste Waffen-Deal über die französischen Schiffe der Mistral-Klasse unterzeichnet wurde, bemerkte die litauische Verteidigungsministerin Rasa Juknevičienė: »This is a precedent, when a NATO and EU member sells offensive weaponry to a country whose democracy is not at a level that would make us feel calm�«25 Anfang der 2010 er-Jahre bestanden innerhalb der NATO also durchaus sehr unterschiedliche Vorstellungen von Russland: 21 Zu den Unterschieden zwischen den Fällen Georgien und Ukraine siehe insbesondere Böller / Werle 2016� 22 NATO 2010; siehe auch NATO / Russian Federation 2010� 23 Vgl� zu dieser Debatte Bunde 2016 b: 159 – 163, Belkin et al� 2012� 24 Zitiert nach Rogin 2010� 25 Zitiert nach UPI 2011� Siehe auch Brzezinski 2011� Besonders kritisch wurde dieser Deal auch aufgrund der Äußerung eines russischen Admirals beurteilt, der mit der Aussage zitiert wurde, die neuen Schiffe würden es Russland erlauben, in 40 Minuten das zu tun, was »wir in 26 Stunden getan haben« – eine Aussage, die sich auf die russische Intervention in Georgien bezog (vgl� Lasserre 2011)� 68 Tobias Bunde von einem potenziellen Partner über einen anstrengenden Spielverderber hin zu einer potenziellen Bedrohung� Somit fiel es der NATO schwer, sich auf eine gemeinsame Russ land politik zu einigen�26 4. Die Reaktion der NATO auf die Ukrainekrise von 2014 Obschon sich die NATO-Russland-Beziehungen bereits vor 2014 deutlich verschlechtert hatten,27 waren die Ereignisse des Jahres 2014 ein Katalysator für einen intensiven Reflexionsprozess innerhalb der transatlantischen Sicherheitsgemeinschaft� Allerdings waren die unterschiedlichen Diskursformationen unterschiedlich betroffen� Für die Missionare und Verteidiger verstärkten die Annexion der Krim und die verdeckte Intervention in der Ostukraine die Befürchtungen hinsichtlich einer zunehmend revisionistischen Politik des Kremls� McCain warnte vor »Russia emboldened by a significant modernization of its military, resurrecting old imperial ambitions, and intent on conquest once again�« Er betonte die Schwere des russischen Angriffs auf europäische Normen und befürchtete weitere Verstöße: »For the first time in seven decades on this continent, a sovereign nation has been invaded and its territory annexed by force� Worse still, from central Europe to the Caucuses, people sense Russia’s shadow looming larger, and in the darkness, liberal values, democratic sovereignty, and open economies are being undermined�«28 Sein Senatskollege Lindsey Graham bezeichnete Russland als »anti-democratic at the core« und argumentierte, es sei sinnlos, mit einem solchen Regime zusammenarbeiten zu wollen� Stattdessen helfe nur die Konfrontation� Auch die Verteidiger fühlten sich in ihrer Skepsis bestätigt� Der litauische Verteidigungsminister registrierte mit Genugtuung, dass die baltischen Staaten und Polen nun nicht mehr als »paranoid« und »Russland als normales Land« betrachtet würden� Nach seiner Auffassung handelte es sich um einen »game changer«: »A renewed and enduring threat from Russia to the stability and security in the whole Euro-Atlantic area marks the end of the post-Cold War era�«29 Olekas’ Statement vor der Parlamentarischen Versammlung der 26 Vgl� zum Beispiel Stelzenmüller 2009, Valasek 2009, Smith 2010, Kulhanek 2011� 27 Dies hatte nicht zuletzt mit der Rückkehr von Wladimir Putin in den Kreml und den Umgang mit den Protesten in Russland zu tun� Auch kamen die Verhandlungen über das Raketenabwehrsystem ins Stocken und führten auf beiden Seiten zu großer Frustration� Vgl� zum Raketenabwehrsystem den guten Überblick bei Giles / Monaghan 2014� 28 McCain (MSC) 2015� 29 Olekas (NATO PA) 2014� 69Sicher mit Russland oder sicher vor Russland? NATO verdeutlichte auch noch einmal die Unzufriedenheit mit dem paternalistischen Ton, den einige Partner in den Jahren zuvor an den Tag gelegt hatten, wenn sie über die Sicherheit in den baltischen Staaten sprachen� Für die Verteidiger bewies die Annexion der Krim, dass der Kaukasuskrieg von 2008 eben kein Einzelfall, sondern Teil eines Musters war: »›Don’t provoke Russia‹ – we used to hear this as a continued argument for many years� Now we are in a new situation: Russia has broken an international order� It actually happened in 2008 with Russia’s invasion to Georgia, but this was not recognized� Today we see the world order having changed dramatically� The Helsinki Final Act has been thrown out of the window�«30 Viele Verteidiger konnten nur mühsam zurückhalten, dass sie ihre Bündnispartner seit Jahren vergeblich gewarnt hatten� Der estnische Staatspräsident Toomas Ilves zum Beispiel verwies sarkastisch darauf, dass nach dem Kaukasuskrieg die Warnungen der Balten ignoriert wurden: »common sense prevailed�«31 Die Sprecherinnen und Sprecher aus der Diskursformation der Verteidiger betonten angesichts der Eskalation in der Ostukraine, dass es notwendig sei, die Situation beim Namen zu nennen� Die norwegische Verteidigungsministerin Ine Eriksen Søreide argumentierte: »Aggression is aggression� […] I think that we need to, when it walks like a duck and looks like a duck, it most likely is a duck� We need to call the bluff and say what this is�«32 Für die litauische Präsidentin Dalia Grybauskaitė war Russland ein »direct aggressor who is organizing the war, directly participates in the war, supplies military equipment to the war, and behaves itself as terrorist, and not only on the border and in Ukraine�« In Bezug auf die Situation der baltischen Staaten sagte sie ebenso unumwunden: »We are also under threat�«33 Aus ihrer Sicht gab es keinen Grund, Putin und seinem Regime auch nur irgendetwas zu glauben�34 Für die Verteidiger war es ebenso offensichtlich, dass Putin eine schwache Ukraine wolle, die von Russland kontrolliert werden könne, um seine Einflusszone zu sichern� Bulgariens Präsident Rosen Plevneliev fasste 30 Olekas (NATO PA) 2014� 31 Ilves (MSC) 2016� 32 Søreide (MSC) 2015� 33 Grybauskaitė (MSC) 2015� 34 »Why I think with this leadership, for us to expect the solutions, agreements, and especially that these agreements will be taken seriously and fulfilled, probably better not to count on� We need to understand that it’s up to us to stand up and not allow such kind of behavior, to stand up and say that we will not tolerate� If we will be not united, if we will not respond strongly, he will beat us, he will lead us, and we will run only after him�« Grybauskaitė (MSC) 2015� 70 Tobias Bunde es so zusammen: »He wants a simple thing, and that is to prevent, I repeat again, to prevent that Ukraine will become a new Poland�«35 Auch die Rhetorik der Ordnungshüter verschärfte sich seit 2014 zusehends� NATO-Generalsekretär Jens Stoltenberg betonte: »Last year was a turning point: for European security and for the global order� Here in Europe, we see a dangerous pattern of Russian behavior: annexation, aggressive actions and intimidation�«36 Wenngleich Stoltenberg die Vorteile der Kooperation hervorhob, zeigte er sich skeptisch, dass Russland an Kooperation interessiert sei� Ähnlich äußerte sich US-Vizepräsident Joseph R� Biden, der betonte: »[…] together, we explored in good faith – in genuine good faith – the prospect of including Russia in this community of democratic nations and open societies; or at least establishing – at the very least – constructive relations with Russia�«37 Aber wie Biden feststellte: »President Putin has chosen a different path�« Aus seiner Sicht hatte Putin mit seinen Entscheidungen die Weichen in eine andere Richtung gestellt: »[…] the world looks differently today than it did when I spoke in Munich not just six years ago, but even two years ago� America and Europe are being tested� President Putin has to understand that, as he has changed, so has our focus� We have moved from resetting this important relationship to reasserting the fundamental bedrock principles on which European freedom and stability rest� And I’ll say it again: inviolate borders, no spheres of influence, the sovereign right to choose your own alliances� I cannot repeat that often enough�«38 Seit 2014 veränderte sich die Charakterisierung Russlands im Diskurs der Ordnungshüter somit sehr deutlich� Russland wurde weitgehend als Bedrohung des normativen Acquis der euro-atlantischen Sicherheit verstanden – oder wie Stoltenberg formulierte: »To our East, Russia is trying to replace the rule of law with the rule of force�«39 Ihre Sicht auf Russland näherte sich somit deutlich der Auffassung der Missionare und Verteidiger an, wenngleich unterschiedliche Auffassungen hinsichtlich der angemessenen Strategie und der besten Instrumente fortbestanden, die den Umgang mit einer revisionistischen Macht betrafen� Die Diskursformation der Brückenbauer jedoch war es, die von den Ereignissen des Jahres 2014 am stärksten herausgefordert wurde� Angesichts der Annexion der Krim, der Eskalation in der Ostukraine und dem Abschuss 35 Plevneliev (MSC) 2015� 36 Stoltenberg (MSC) 2015� 37 Biden (MSC) 2015� 38 Biden (MSC) 2015� 39 Stoltenberg (NATO PA) 2014� Siehe auch Biden (MSC) 2015: »Too many times President Putin has promised peace, and delivered tanks, troops, and weapons�« 71Sicher mit Russland oder sicher vor Russland? von MH-17 konnten auch die Brückenbauer nur konstatieren, dass Russland bewusst gegen die Kernprinzipien der euro-atlantischen Sicherheitsarchitektur verstieß� Im Unterschied zu früheren Phasen gestanden die Brückenbauer diesmal ein, dass Vertrauen zerstört worden sei�40 Dies war insbesondere aufgrund der Tatsache von Bedeutung, dass die Brückenbauer damit einräumten, dass ein wesentlicher Teil ihrer politischen Agenda gegenüber Russland auf falschen Einschätzungen beruht hatte� Vor allem aufgrund der Tatsache, dass die Brückenbauer die Einhaltung internationaler Normen und das Prinzip friedlicher Konfliktbeilegung als Kernprinzipien der Gemeinschaft begriffen, musste die russische Vorgehensweise auf Widerstand stoßen� So hob auch der französische Außenminister Laurent Fabius die Unterschiede zwischen »uns« und »ihnen« hervor, indem er die konstitutiven Normen der transatlantischen Gemeinschaft mit dem Verhalten Russlands kontrastierte: »On one side, we have a country with huge military capabilities, one single leader, and which does not act according to the rules of democracy and transparency, nor to the core principles that we have established on our continent since 40 years� And on the other side, we have a gathering of diverse countries which rightly do not see the use of military means as a preferred option and which act in accordance with some fundamental principles such as transparency, democracy, the priority to negotiation, and the rule of law� This explains why this situation is so tough� This means also that we have to stick together, to show our resolve, and to negotiate, but not agree to concessions, which would undermine the key foundation of European security�«41 Dieser diskursive Wandel bei den Brückenbauern führte dazu, dass der Grad an Übereinstimmung der vier maßgeblichen Diskursformationen in der transatlantischen Sicherheitsgemeinschaft deutlich zunahm� Allerdings blieb der Wandel im Diskurs der Brückenbauer insofern begrenzt, als insbesondere die Grundüberzeugungen in Bezug auf Strategien und Instrumente weitgehend unberührt blieben� In den folgenden Abschnitten erläutere ich, wie insbesondere der Grad des diskursiven Wandels bei den Brückenbauern erklären kann, welche Veränderungen in der NATO-Politik gegenüber Russland seit 2014 möglich wurden� 4�1 Neubewertung der Waffenlieferungen an Russland Zu den ersten Folgen der Annexion der Krim gehörte, dass jene NATO- Mitgliedstaaten, die Waffen an Russland verkauft hatten, gezwungen waren, 40 Vgl� zum Beispiel Steinmeier (MSC) 2015� 41 Fabius (MSC) 2015� 72 Tobias Bunde ihre Position zu überdenken� Russlands Aggression gegenüber der Ukraine hatte ihr Kernargument unterminiert, mit dem sie die Waffenlieferungen erst begründet hatten: Ein strategischer Partner des Westens konnte Russland kaum mehr sein� Bereits im März 2014 gab das Bundesministerium für Wirtschaft bekannt, dass man es unter den gegebenen Umständen für nicht angemessen hielt, am Aufbau des Gefechtsübungszentrums von Rheinmetall festzuhalten� Im August 2014 zog es die Exportlizenz schließlich ganz zurück und ging damit sogar über die EU-Sanktionen hinaus, die sich nicht auf bereits bestehende Exporte bezogen, sondern zunächst nur neue Waffenlieferungen an Russland untersagten�42 Auch der wohl bedeutendste westliche Rüstungsvertrag, der Verkauf der französischen Mistrals, wurde erneut zum Gegenstand der Debatte innerhalb der NATO� Wie bereits während der Verhandlungen über den Kauf mehr als drei Jahre zuvor, ging es um die grundlegende Bewertung der NATO-Russland-Beziehungen� Wie konnte Frankreich, fragten die Kritiker, an der Lieferung der Mistrals an ein Land festhalten, das seine wahre Natur gezeigt hatte und gegen die fundamentalen Normen europäischer Sicherheit verstieß? Die Befürworter des Deals jedenfalls hatten Schwierigkeiten, ihr Festhalten zu begründen, nachdem ihr grundlegendes Argument weggebrochen war� Anfangs hofften einige noch, die Situation in der Ukraine werde sich bald wieder beruhigen� Schließlich hingen mehrere tausend Arbeitsplätze an dem Projekt und stand die Glaubwürdigkeit der französischen Rüstungspolitik auf dem Spiel� Doch der Druck der Alliierten nahm zu, und immer mehr französische Politiker und Experten schlossen sich der Kritik an der Regierung an und drängten auf eine Kündigung des Vertrags� Angesichts der schwierigen Situation für die französische Regierung entstanden verschiedene Vorschläge, wie Frankreich in seinem Dilemma geholfen werden könnte, zum Beispiel, indem einzelne Bündnispartner, die NATO oder auch die EU anstelle Russlands die Mistral-Schiffe erwerben könnte�43 Ende 2014, als das erste Schiff an Russland ausgeliefert werden sollte, entschied Präsident Hollande, die Auslieferung bis auf Weiteres auszusetzen� Die Regierung begann Verhandlungen mit Russland und kündigte schließlich den Vertrag im August 2015, obwohl sie Moskau die Vorauszahlung und Kosten für Training und den Rückbau russischer Anteile erstatten musste�44 42 Vgl� Deutsche Welle 2014, Buergin / Weiss 2016� 43 Vgl� Lightfoot 2014, Major / Mölling 2014, Kramer et al� 2015� 44 Vgl� Meichtry / White 2014, Tran 2015� Wenig später verkündete die Regierung dann, man habe mit Ägypten einen anderen Käufer gefunden� 73Sicher mit Russland oder sicher vor Russland? 4�2 Rückversicherungsmaßnahmen und Verteidigungsplanung: Der Gipfel von Wales 2014 Das russische Vorgehen gegenüber der Ukraine veränderte aber auch die Debatte über die kollektive Verteidigungsplanung der NATO nachhaltig� Selbst jene, die einer stärkeren Betonung der Bündnisverteidigung bislang kritisch gegenübergestanden hatten, räumten ein, dass mit der neuen Situation eine Anpassung der NATO-Strategie nötig geworden war� Somit wurde der Gipfel in Wales 2014 plötzlich zu einem bedeutenden Wendepunkt� Ironischerweise hatte sich bei der Planung für den Gipfel vor Beginn der Krise zunächst kein Land bereiterklärt, den Gipfel zu organisieren, bis der britische Premier David Cameron sich als Gastgeber zur Verfügung stellte�45 So erinnerte sich auch der damalige Politische Direktor im Auswärtigen Amt und heutige Vertreter bei der NATO, Hans-Dieter Lucas, daran, wie sehr das russische Vorgehen die Debatte in der Allianz veränderte: »At the time, we were concerned that Wales might be filled with tedious discussions about NATO’s identity and purpose, mostly in response to the question: ›Do we really still need NATO after Afghanistan?‹ Then came the annexation of Crimea – and, as you know, debates and decisions at Wales were completely different from what we had foreseen� Wales became a decision-making summit�«46 In der Tat waren die Monate vor dem Waliser Gipfel von großer Betriebsamkeit innerhalb des Bündnisses geprägt� Jedoch bestand zunächst kein Konsens hinsichtlich der angemessenen Antwort auf die russische Aggression gegenüber der Ukraine� Einer der Streitpunkte war die Bedeutung der NATO-Russland-Grundakte von 1997� In diesem politischen Dokument hatten die NATO und Russland einige fundamentale Prinzipien vereinbart, die das Verhältnis der beiden Seiten bestimmen sollten� Gleichzeitig erklärte die NATO, dass mit der NATO-Mitgliedschaft von Staaten des ehemaligen Warschauer Pakts keine Bereitschaft einherging, die strategische Ausrichtung des Bündnisses zu verändern� In Bezug auf Nuklearwaffen erklärte die NATO, sie habe »no intention, no plan and no reason to deploy nuclear weapons on the territory of new members«� Nicht-nukleare Fähigkeiten betreffend, hielt die Grundakte Folgendes fest: »NATO reiterates that in the current and foreseeable security environment, the Alliance will carry out its collective defence and other missions by ensuring the necessary 45 Persönliche Interviews, Newport, Wales, 2014� 46 Lucas 2016� 74 Tobias Bunde interoperability, integration, and capability for reinforcement rather than by additional permanent stationing of substantial combat forces� Accordingly, it will have to rely on adequate infrastructure commensurate with the above tasks� In this context, reinforcement may take place, when necessary, in the event of defence against a threat of aggression and missions in support of peace consistent with the United Nations Charter and the OSCE governing principles, as well as for exercises consistent with the adapted CFE Treaty, the provisions of the Vienna Document 1994 and mutually agreed transparency measures� Russia will exercise similar restraint in its conventional force deployments in Europe�«47 Insbesondere dieses Bekenntnis wurde von den Mitgliedstaaten jedoch sehr unterschiedlich interpretiert� Besonders in Deutschland und einigen anderen westeuropäischen Mitgliedstaaten wurde argumentiert, dass die NATO sich an diese Zusicherung halten müsse – ganz unabhängig davon, ob Russland seine Zusagen eingehalten habe oder nicht� Aus dieser Sicht sollte das Bündnis mit seinem Festhalten an den verabredeten Regeln demonstrieren, dass sich sein Verhalten von jenem Russlands unterscheide, und damit auch eine Rückkehr zu diesem Regelwerk erleichtern� In Polen und den baltischen Staaten hingegen traf diese Sichtweise auf Unverständnis� Aus ihrer Perspektive ergab es keinen Sinn, an einem Dokument festzuhalten, das unter völlig anderen Umständen geschrieben wurde, nachdem Russland gegen annähernd alle Grundnormen der Grundakte verstoßen hatte� Vor allem argumentierten sie, dass sich die Sicherheitsumgebung mit dem Vorgehen Russlands grundlegend verändert hatte und die Verpflichtung der NATO auch deshalb nicht mehr greife� Weitere Divergenzen bestanden hinsichtlich der Definition von »permanent stationing of substantial combat forces«, die nie eindeutig spezifiziert worden war� Nach Aussage von Klaus Naumann, der von 1996 bis 1999 Vorsitzender des NATO-Militärausschusses war, war das inoffizielle Verständnis zur Zeit der Verhandlungen, dass alles, was über eine Brigade pro Mitgliedstaat hinausging, unter den Begriff »substanzieller Kampftruppen« falle�48 Im Vorfeld des Waliser Gipfels forderten insbesondere die NATO- Mitglieder an der Ostflanke wirkungsvolle Maßnahmen zur Verteidigung� Als erste Antwort auf die Befürchtungen verkündete US-Präsident Barack Obama die sogenannte »European Reassurance Initiative« (ERI), die eine »Persistent Presence« von US-Truppen in der Region etablierte� Dazu gehörte die Teilnahme zusätzlicher US-Einheiten an Übungen, die Stärkung der Luftraumüberwachung im Baltikum und eine stärkere maritime Präsenz 47 NATO 1997� 48 Interview, Elmau, Dezember 2015; siehe auch Alberque 2016� 75Sicher mit Russland oder sicher vor Russland? im Ostseeraum�49 Bei seiner Rede in Tallinn betonte Obama die Stärke liberaler Demokratien »in the great contest of ideas – between freedom and authoritarianism, between liberty and oppression« und die Gemeinschaft der demokratischen Staaten: »We’re stronger because we’re democracies�« Laut Obama wurde die Vision des »Europe, whole and free« durch die russische Aggression gegenüber der Ukraine bedroht: »It is a brazen assault on the territorial integrity of Ukraine – a sovereign and independent European nation� It challenges that most basic of principles of our international system – that borders cannot be redrawn at the barrel of a gun; that nations have the right to determine their own future� It undermines an international order where the rights of peoples and nations are upheld and can’t simply be taken away by brute force�« Der US-Präsident betonte: »It was not the government in Kyiv that destabilized eastern Ukraine; it’s been the pro-Russian separatists who are encouraged by Russia, financed by Russia, trained by Russia, supplied by Russia and armed by Russia� And the Russian forces that have now moved into Ukraine are not on a humanitarian or peacekeeping mission� They are Russian combat forces with Russian weapons in Russian tanks� Now, these are the facts� They are provable� They’re not subject to dispute�« Kurz vor seiner Weiterreise nach Wales unterstrich Obama die US-Sicherheitsgarantie für die baltischen Staaten: »Because the defense of Tallinn and Riga and Vilnius is just as important as the defense of Berlin and Paris and London�«50 Andere NATO-Mitglieder zeigten sich zunächst zurückhaltender� Insbesondere Deutschland wurde von seinen Partnern zum Teil heftig dafür kritisiert, dass es sich kaum bei gemeinsamen Übungen gezeigt hatte� Doch die Entwicklungen in der Ukraine zwangen selbst die zurückhaltenderen Bündnispartner dazu, ihre Einstellung zu überdenken� Die Eskalation der Gewalt im Donbass war Wasser auf die Mühlen derjenigen, die für eine starke Antwort der NATO plädierten� Auf dem Waliser Gipfel Anfang September 2014 einigten sich die Bündnispartner auf einen Maßnahmenkatalog, der noch zu Beginn des Jahres undenkbar erschienen wäre� Die Staats- und Regierungschefs stellten fest: »Russia’s aggressive actions against Ukraine have fundamentally challenged our vision of a Europe, whole, free, and at peace�«51 Damit wurde die größte Restrukturierung der Verteidigungsplanung der NATO seit dem Ende des Ost-West-Konflikts eingeleitet� Kernelement des »Wales Package« war der 49 Vgl� White House 2014� 50 Alle Zitate aus Obama 2014� 51 NATO 2014: § 1� 76 Tobias Bunde sogenannte »Readiness Action Plan« (RAP), der zum einen eine dauerhafte, wenngleich rotierende, Präsenz von NATO-Truppen an der Ostflanke, zum anderen die Aufstellung einer neuen »Speerspitze«, der »Very High Readiness Task Force« beinhaltete, die innerhalb weniger Tage einsatzbereit sein sollte� Außerdem schuf die Allianz sogenannte »Nephews« (von der Abkürzung NFIUs: National Force Integration Units) in den östlichen Mitgliedstaaten, das heißt kleinere Stäbe, die in einer Notfallsituation als Grundlage für ein Hauptquartier dienen können�52 Der Waliser Gipfel markierte somit einen entscheidenden Wandel in der Russlandpolitik der NATO� Obwohl die Bündnispartner verdeutlichten, dass sie weiter daran glaubten, »that a partnership between NATO based on respect for international law would be of strategic value«, hielten sie voller Ernüchterung fest: »We regret that the conditions for that relationship do not currently exist�« In der Konsequenz blieb die NATO bei ihrer Entscheidung, die praktische Kooperation mit Russland auszusetzen, aber gleichzeitig die politischen Kommunikationskanäle offenzuhalten�53 Für die Regierungen innerhalb der NATO, die ein aggressiveres Russland fürchteten, war der Waliser Gipfel jedoch allenfalls ein erster Schritt� Vor allem waren sie nicht damit einverstanden, dass die Allianz sich ans »Kleingedruckte« der NATO-Russland-Grundakte halten wollte, während Moskau gewissermaßen die Grundlage der Partnerschaft zerstörte� In anderen Ländern des Bündnisses wurden die Gipfelbeschlüsse hingegen als guter Kompromiss verstanden� Letztlich hatten vor allem die Brückenbauer eine noch härtere Reaktion verhindert� Der außenpolitische Berater von Angela Merkel, Christoph Heusgen, verteidigte insbesondere das Festhalten an der NATO-Russland-Grundakte: »Wir waren zwar nicht allein, aber wir waren ganz sicher in der Minderheit, als es um die Frage ging, ob wir uns weiterhin an die Grundakte halten sollten�« Heusgen verwies unter anderem darauf, dass die NATO vor dem Gipfel kurzzeitig darüber nachgedacht hatte, jeweils eine Brigade nach Polen und in alle drei baltischen Staaten zu verlegen, aber den Plan dann bald verworfen hatte�54 Aus seiner Sicht hatte die Allianz Stärke gezeigt, aber nicht überreagiert� 52 Vgl� NATO 2014: §§ 5 – 8� 53 NATO 2014: § 22� 54 Heusgen 2014 (persönliche Mitschrift)� Die US-Regierung wollte die Deutschen nicht herausfordern und stimmte zu diesem Zeitpunkt auch weitgehend mit der deutschen Einschätzung überein� Die Mitgliedstaaten aus Mittel- und Osteuropa waren für den Moment zumindest mit einer deutlichen Verbesserung ihrer Situation zufrieden� Verschiedene Interviews mit Diplomaten� 77Sicher mit Russland oder sicher vor Russland? 4�3 Die Suche nach einer Antwort auf den Krieg in der Ukraine: Waffen für Kiew? Obwohl die russische Vorgehensweise im Verlauf des Jahres 2014 zu einer deutlichen Annäherung zwischen den Positionen der NATO-Partner führte, bestanden dennoch einige Differenzen zwischen den Diskursformationen fort� Wie beschrieben mussten insbesondere die Brückenbauer ihre traditionelle Sicht auf Russland als Partner anpassen� Andere Elemente ihrer Identitätskonstruktion jedoch stellten sie nicht infrage – insbesondere ihren Glauben an die Überlegenheit des Dialogs (im Vergleich zu einer Politik der Konfrontation) und die Grenzen des Einsatzes militärischer Macht� Damit unterschieden sich die Brückenbauer zum Teil deutlich von den anderen Diskursformationen, was sich insbesondere in den Auseinandersetzungen über eine mögliche militärische Unterstützung der Ukraine niederschlug� Im Winter 2014/2015 gelang es den Separatisten in den ukrainischen Oblasten Donetsk und Luhansk, die nicht nur durch russische Waffenlieferungen unterstützt wurden, sondern zum Teil auch aus russischen Kräften bestanden,55 deutliche Territorialgewinne zu erzielen� Viele Beobachter fürchteten, Russland wolle damit eine »Landbrücke« zur Krim erkämpfen� Deutschland und Frankreich versuchten daraufhin, Russland im Rahmen des sogenannten Minsk-Prozesses zur Unterstützung eines Waffenstillstands zu bewegen� Doch solange die sogenannten Volksrepubliken Donezk und Luhansk militärische Fortschritte machten, war ihre Bereitschaft zu Verhandlungen verständlicherweise gering� Während die Brückenbauer betonten, es gebe keine militärische Lösung für den Konflikt, waren die Separatisten dabei, eine solche Lösung durchzusetzen� Im Gegensatz zur ukrainischen Armee, die aus dem Westen nur geringfügige Unterstützung, vor allem keine tödlichen Waffen, erhielt, wurden die Separatisten von Russland mit modernen Waffen versorgt und hatten leichtes Spiel� Diese Entwicklung führte zu einer harschen Debatte innerhalb der NATO; die New York Times beschrieb sie gar als »one of the sharpest rifts yet over how the allies should respond to the current challenge from Moscow�«56 Erneut brachte die Debatte die grundlegenden Unterschiede hinsichtlich der Anwendung militärischer Gewalt hervor, die weiterhin zwischen den Diskursformationen bestanden� Kurz vor der Münchner Sicherheitskonferenz 2015, auf der die Debatte ihren vorläufigen Höhepunkt erreichen sollte, veröffentlichte eine Gruppe 55 Vgl� Czuperski et al� 2015 mit weiteren Nachweisen� 56 Smale 2015� 78 Tobias Bunde einflussreicher US-Analysten und ehemaliger Regierungsmitarbeiter ein Papier, das vorschlug, die ukrainische Armee mit Defensivwaffen wie Radarstationen zur Lokalisierung feindlicher Artillerie, sicheren Kommunikationsmitteln, kleineren Überwachungsdrohnen und leichten Panzerabwehrwaffen zu versorgen�57 Aus ihrer Sicht konnte die NATO nicht einfach zusehen, wie die Ukraine durch von Russland unterstützte Truppen überrannt wurde� Schließlich sorgte die ungleiche militärische Ausstattung in der Ostukraine dafür, dass die Aggression für Russland nur mit geringen Kosten verbunden war� Die Gruppe plädierte daher dafür, mithilfe von Waffenlieferungen die Kalkulation von Wladimir Putin zu beeinflussen: »The United States and NATO should seek to create a situation in which the Kremlin considers the option of further military action in or against Ukraine too costly to pursue�«58 In der US-Regierung gab es einige Stimmen, die diese Sicht teilten� Unter anderem unterstützte der designierte Nachfolger von Verteidigungsminister Chuck Hagel, Ashton Carter, die Idee während seiner Anhörungen vor dem US-Senat�59 Da Obama die westliche Führungsrolle im Rahmen der Verhandlungen mit Moskau zu diesem Zeitpunkt bereits an Angela Merkel abgegeben hatte,60 entschied er, sich nicht auf eine US-Position festzulegen, bevor er sich mit Merkel besprochen hatte, die am Wochenende nach der Konferenz in Washington erwartet wurde� Die Bundesregierung hingegen verkündete bereits, dass sie keine Waffen an die Ukraine liefern werde�61 Für die Brückenbauer in der deutschen Regierung war die mögliche Entscheidung, Waffen an die Ukraine zu liefern, ein Albtraum� Sie glaubten, dass diese nur dazu beitragen würde, den Konflikt in der Ukraine weiter anzuheizen� Anstatt Putins Kalkulation zu ändern, würde sie nur dazu führen, dass Russland noch mehr Waffen in den Donbass liefern würde� Auf der Sicherheitskonferenz, die Merkel in einer Verhandlungspause besuchte, wurde die Bundeskanzlerin mit großem Applaus empfangen� Allerdings wurde sie sogleich auch mit kritischen Fragen konfrontiert, die ihre Ableh- 57 Vgl� Daalder et al� 2015� Die illustre Gruppe bestand aus dem früheren NATO-Botschafter Ivo Daalder, der früheren Under Secretary of Defense Michele Flournoy, den früheren US-Botschaftern in der Ukraine, John Herbst und Steven Pifer, dem ehemaligen Deputy Under Secretary of Defense Jan Lodal, dem früheren SACEUR Jim Stavridis, dem früheren Deputy Secretary of State Strobe Talbott und dem früheren Deputy Commander, US European Command, Charles Wald� 58 Daalder et al� 2015: 4� 59 Vgl� Vandiver 2015� 60 Vgl� dazu ausführlicher Bunde 2016 a� 61 Merkel und ihre Regierung brachten Obama damit in eine schwierige Lage� Er musste entweder die Vorschläge der »Strategic Community« (nicht zuletzt vonseiten der Demokraten) zurückweisen oder seine wichtigste Verbündete in Europa verprellen� 79Sicher mit Russland oder sicher vor Russland? nung der Lieferung von Defensivwaffen betraf� Dem estnischen Präsident Toomas Ilves und dem früheren britischen Verteidigungsminister Malcolm Rifkind, die sie fragten, wie Diplomatie ohne glaubwürdige Drohkulisse funktionieren solle, antwortete die Bundeskanzlerin, dass sie sich keine Situation vorstellen könne, in der eine bessere Ausstattung der ukrainischen Armee Putin überzeugen würde, er werde militärisch verlieren� Aus ihrer Sicht würde Putin die Eskalationsdominanz behalten� Stattdessen verwies sie unter Bezugnahme auf ihre eigene Geschichte im geteilten Deutschland darauf, dass man bisweilen viel Geduld brauche, um die Gegner auszusitzen�62 Insbesondere für die Missionare war dies eine Provokation� McCain zum Beispiel kritisierte Merkel scharf und erinnerte sie an die Unterstützung der USA während des Ost-West-Konflikts: »We didn’t say, ›Hey, we don’t want to provoke the Russians�‹ So I just take strong exception to that comparison�«63 Lindsey Graham ging sogar noch weiter und warf Merkel vor, eine »struggling democracy« im Stich zu lassen� Er hoffe, sie werde sich erinnern an »all the sacrifices that were made by so many over so long a period of time to achieve what we have today in Germany�« Der Unterschied zwischen Merkel und ihm bestehe darin, dass »she can’t see how arming people who are willing to fight and die for their freedom makes things better� I do� I think it will increase the cost of the Russian intervention�«64 Viele deutsche Teilnehmer und die deutschen Medien kritisierten diese Äußerungen scharf und beschrieben eine konzertierte Aktion der USamerikanischen »Super-Falken«, die nur auf eine Konfrontation mit Russland aus seien�65 Die Emotionen in der Debatte unterstrichen somit, dass es in der Auseinandersetzung um Kernüberzeugungen der jeweiligen Diskursformationen ging� Beide Seiten wollten einen Waffenstillstand in der Ostukraine, aber waren sich uneins, welcher Weg der erfolgversprechende war� Im Gegenteil bezeichnete man die Position des jeweiligen Gegenübers gar als unverantwortlich: Während die Missionare den Brückenbauern Appeasement vorwarfen und gar Vergleiche zum Münchner Abkommen von 1938 zogen, sahen die Brückenbauer einige der Missionare als Kriegstreiber, welche die Folgen ihrer Vorschläge nicht durchdachten� Hätten die Missionare zu jener Zeit mehr Einfluss in der US-Regierung gehabt, wäre eine weitere Eskalation durchaus wahrscheinlich gewesen� US-Vizepräsident Biden gelang es jedoch auf der Konferenz, die Differenzen zu glätten, indem 62 Vgl� Merkel (MSC) 2015� 63 Zitiert nach Smale 2015� 64 Graham (MSC) 2015� 65 Siehe vor allem Gebauer et al� 2015, Reichelt 2015� 80 Tobias Bunde er beide Seiten rhetorisch vereinnahmte: »We do not believe there is a military solution in Ukraine� […] We also believe the Ukrainian people have the right to defend themselves�«66 Als Merkel kurz nach der Konferenz in Washington eintraf, bemühten sich Obama und sie deutlich darum, die Unterschiede herunterzuspielen�67 Letztlich entschied sich Obama dafür, auf die Lieferung von Waffen zu verzichten, nachdem Angela Merkel zusammen mit François Hollande einen Waffenstillstand erreicht hatte� Seine Entscheidung sorgte auch dafür, dass sich die NATO-Mitgliedstaaten, die zu Waffenlieferungen bereit gewesen wären, nicht weiter vorwagten�68 4�4 Die neue Doppelstrategie: Der Gipfel von Warschau 2016 Der NATO-Gipfel in Wales hatte eine lange Aufgabenliste für die Bündnispartner produziert, sodass die NATO das folgende Jahr damit beschäftigt war, die Entscheidungen umzusetzen� Zeitgleich allerdings begannen einige Mitglieder die Frage zu stellen, ob die Ergebnisse des Gipfels wirklich ausreichend seien� Diese Debatte erhielt neue Dringlichkeit, als mehrere Studien argumentierten, dass die Verteidigungsmaßnahmen der NATO nicht ausreichten, um die baltischen Staaten gegen einen möglichen russischen Angriff zu verteidigen�69 Die Verteidiger warben daher für ergänzende Maßnahmen, wurden aber zunächst von den Ordnungshütern und Brü ckenbauern zurückgewiesen� Im November 2015 trafen sich die Vertreter der östlichen NATO-Mitgliedstaaten gar zu einem separaten Gipfel in Bukarest, der gemeinsam von den Präsidenten Polens und Rumäniens organisiert wurde� Dieser regionale Mini-Gipfel war Teil einer größeren Kampagne, für eine stärkere militärische Präsenz der NATO an der Ostflanke des Bündnisses zu werben, nachdem die Perspektive dieser Staaten nach ihrer Auffassung bislang nicht ausreichend Berücksichtigung gefunden hatte� Da die Ankündigung eines separaten 66 Biden (MSC) 2015� 67 Vgl� Korte 2015� 68 Laut Daalder et al� (2015: 10) reflektierte auch diese Entscheidung die Strukturen des zugrundeliegenden transatlantischen Identitätsterrains� Während die Regierungen, die von den Brückenbauern geprägt wurden, den Lieferungen skeptisch gegenüberstanden, konnten sich die von Verteidigern und Ordnungshütern geprägten Regierungen eine solche durchaus vorstellen: »Some NATO member states – the Baltic States, Poland, Canada, and perhaps Britain – might be prepared to provide lethal military assistance to Ukraine if the United States were to do so� These states are reluctant to go first and run the risk of political exposure, however, when U�S� policy remains one of providing nonlethal assistance only�« 69 Vgl� vor allem Shlapak / Johnson 2016� 81Sicher mit Russland oder sicher vor Russland? Gipfels einige Besorgnis ausgelöst hatte, bemühte sich der rumänische Staatssekretär Daniel Ioniţă um Verständigung� Der Gipfel sei »part of a wider process of regional consultations aimed to enhance the North-Atlantic Alliance«�70 Der stellvertretende NATO-Generalsekretär Alexander Vershbow nahm am Gipfel teil, auch um Befürchtungen zu streuen, dass das Treffen Ausdruck eines Risses innerhalb der Allianz war� Auch aufgrund der Tatsache, dass die neun Teilnehmerstaaten – Bulgarien, Estland, Lettland, Litauen, Polen, Rumänen, Slovakei, Slovenien und Ungarn – keine einheitliche Position in der Russlandpolitik einnahmen, blieb die Sprache der Erklärung relativ schwach� Dennoch blieb, neben einer generellen Betonung der Solidarität, vor allem eine Forderung: »We will join efforts to secure, where needed, a robust, credible and sustainable Allied military presence in our region�«71 Im Nachgang des Gipfels bemühte sich insbesondere die polnische Regierung darum, für die Errichtung von neuer Infrastruktur und die permanente Stationierung von Kampftruppen an der Ostflanke zu werben� In seiner Rede im Sejm legte der polnische Außenminister Witold Waszczykowski die wesentlichen polnischen Erwartungen für den Gipfel in Warschau dar: »We want Warsaw to be the place where, through practical steps, the Alliance reaffirms the credibility of security guarantees vis-à-vis countries of its eastern flank� Our proposals in this regard are now subject to Allied consultations� What they amount to is eliminating evident disproportions in defence infrastructure between the so-called old and new NATO members� In talks with our Allies, we make it clear that what we want are no privileges� Our goal is an equal security status for all the NATO Member States across the entire territory of the Alliance� Returning to ›grey areas‹ or security vacuum is out of the question in our part of the continent� We have a clear message for our Allies and non-NATO partners and we want to remind them: the Alliance’s military infrastructure did not, does not and will not pose a threat to anyone�«72 Solche Formulierungen waren insbesondere für die Brückenbauer und Ordnungshüter eine Herausforderung, waren sie doch weiter der Auffassung, dass es sinnvoll sei, an den Vorgaben der NATO-Russland-Grundakte festzuhalten, in der das Bündnis sich dazu verpflichtet hatte, die Verteidigung der neuen Mitglieder eher über andere Mittel (gemeint war die Abschre ckung durch Artikel 5) als über den Aufbau neuer Infrastruktur und die Stationierung neuer Truppen zu gewährleisten� Die polnische Regierung hingegen war der Auffassung, dass diese Zusage an die Bedingung geknüpft war, dass sich 70 Ministry of Foreign Affairs (Romania) 2015� 71 Romania’s Permanent Delegation to NATO 2015� Vgl� auch Kacprzyk / Lorenz 2015� 72 Waszczykowski 2016 a� 82 Tobias Bunde das Sicherheitsumfeld nicht ändere (»in the current and foreseeable security enviroment«)� Nun habe sich das Sicherheitsumfeld aber radikal gewandelt� Außerdem wehrte sich die Regierung in Warschau dagegen, dass die alten Bündnispartner den Handlungsspielraum der neuen Bündnispartner einschränkten und somit zu einer Zweiklassengesellschaft innerhalb der NATO beitrugen� Auf der Globsec-Konferenz in Bratislava im April 2016 wiederholte Waszczykowski seine Position: »We expect presence, presence, presence� The presence of troops from different NATO countries could become a symbol of determination to defend the eastern flank�«73 Der US-Vertreter auf dem Panel, Jim Townsend antwortete direkt: »NATO’s not talking about establishing bases […]� We support an enhanced presence, but we can do it without bases, bases, bases�«74 Dennoch blieb die polnische Regierung bei ihrem Versuch, insbesondere die unterschiedlichen Status zwischen den NATO-Staaten abzubauen� Wie der Außenminister hervorhob: »We expect decisions that change the security status of this region� […] There are no troops deployed here permanently, no military facilities owned by NATO�«75 Während Waszczykowski im Prinzip nur die Forderungen früherer Regierungen wiederholte, wenn auch in etwas härterer Tonart, trug der Umgang mit der freien Presse in Polen und die Auseinandersetzung über das polnische Verfassungsgericht nicht dazu bei, dass die Bündnispartner besonders gewillt waren, dem Gastgeber weiter entgegenzukommen�76 Dennoch war zu diesem Zeitpunkt bereits klar, dass der Warschauer Gipfel eine Vorwärtstationierung (»Enhanced Forward Presence«) beschließen würde� Nur die spezifische Ausgestaltung dieser Präsenz blieb noch unklar� So versuchten die zurückhaltenderen Alliierten einen Weg zu finden, der die Neuausrichtungen mit den Vorgaben der Grundakte verband� Die deutsche Verteidigungsministerin Ursula von der Leyen, die ebenfalls in Bratislava sprach, deutete in ihrer Rede einen möglichen Kompromiss an, als sie zum ersten Mal von einer »permanent rotational presence« sprach� Dies signalisierte die Bereitschaft, Maßnahmen zu beschließen, die 73 Waszczykowski 2016 b� 74 Persönliche Mitschrift� Vgl� auch Rettman 2016� Petr Pavel, der tschechische Vorsitzende des NATO-Militärausschusses stimmte im Prinzip mit Townsend überein und argumentierte, dass es aus militärischer Sicht nicht unbedingt hilfreich sei, einfache Ziele und Infrastruktur nahe der Grenze vorzuhalten� 75 Zitiert nach Rettman 2016� 76 Während viele Bündnispartner den polnischen Wunsch durchaus nachvollziehen konnten, führte die innenpolitische Lage in Polen eher dazu, dass ein Nachgeben weniger wahrscheinlich wurde� Verschiedene Interviews, Bratislava, April 2016� 83Sicher mit Russland oder sicher vor Russland? über die »persistent presence« hinausgingen, ohne damit der permanenten Stationierung zuzustimmen�77 Die Debatte über die Frage der Ausgestaltung der Truppenpräsenz an der Ostflanke war jedoch nicht die einzige Unstimmigkeit im Vorfeld des Gipfels von Warschau� Insbesondere in Deutschland machte man sich zunehmend Sorgen um eine unbeabsichtigte Eskalation zwischen der NATO und Russland� Ein Report des European Leadership Network hatte gezeigt, dass es zwischen Russland und den NATO-Staaten bereits zu einigen Beinahezusammenstößen gekommen war, welche die Autoren als »dangerous brinkmanship« mit hohem Eskalationspotenzial bezeichneten�78 Aus Perspektive der Brückenbauer unterstrich dies die Notwendigkeit, mit Russland über Rüstungskontrolle und Transparenz zu sprechen� Während die Verteidiger und Missionare nicht mehr daran glaubten, mit Russland konstruktiv zusammenarbeiten zu können (zumindest in all jenen Bereichen, in denen die Interessen nicht zufällig überlappten), vertraten die Brückenbauer die Ansicht, dass es trotz der verfahrenen Situation in der Ukraine zu Fortschritten kommen könnte� So wies der deutsche Außenminister Frank-Walter Steinmeier im Dezember 2015 unter anderem darauf hin, dass Russland sich bei der Suche nach einer friedlichen Beilegung des Kriegs in Syrien konstruktiv verhalte�79 Auf Grundlage der Überzeugung, dass friedliche Lösungen in Europa und dem Nahen Osten nur mit Russland möglich seien, warb Steinmeier immer wieder für mehr Dialog� Für seine Kritiker war dies bisweilen hart zu verdauen� Aus ihrer Sicht war Russland eine maßgebliche Ursache für die gewalttätigen Konflikte und Moskau als konstruktiven Verhandlungspartner für den Friedensschluss zu verstehen, bedeutete nichts anderes, als den Bock zum Gärtner zu machen� Insbesondere Diplomaten aus Mittel- und Ost europa waren besorgt, dass es im Zuge einer Suche nach einer Lösung für Syrien zu Zugeständnissen in der Ukraine kommen würde� Wie Linas Linkevičius ausführte: »We do not see either a clear or a constructive change in policy�« Aus seiner Sicht war die Ukraine der Litmus-Test für das russische Verhalten� Ohne einen echten Wandel in der Ukrainepolitik, könne man Russland nicht vertrauen�80 So schlugen die ersten Versuche der Bundesregierung fehl, ihre Bündnispartner zur Wiederbelebung des NATO-Russland-Rates (NRC) zu bewegen� Für viele andere Regierungen war dies das falsche Signal� Sie fürchteten, Moskau 77 Von der Leyen 2016� 78 Frear et al� 2014� 79 Vgl� Barker 2015� 80 Zitiert nach Barker 2015� 84 Tobias Bunde würde dieses Angebot als Zeichen mangelnder Standfestigkeit interpretieren� Manche stellten gar den generellen Wert des Dialogs mit Russland infrage: »Wir sind überhaupt nicht gegen Dialog� Wir glauben nur nicht, dass Russland an einem echten Dialog überhaupt interessiert ist�« Sie betonten, dass Russland bislang alle Vorschläge der NATO in Bezug auf eine Erhöhung der Transparenz bei Truppenübungen ignoriert hätte und die letzten Treffen im NATO-Russland-Rat keine Bewegung gebracht hätten, da die russischen Teilnehmer ohnehin nur die Pressemitteilungen des Kremls vorgelesen hätten�81 Für die Brückenbauer innerhalb der deutschen Regierung hingegen war ein erneuter Versuch zum Dialog unumgänglich und alles andere angesichts der Gefahr einer unbeabsichtigten Eskalation unverantwortlich� Als der Gipfel in Warschau näher rückte, bemühten sich beide Seiten verstärkt um einen Kompromiss� In seiner Sejm-Rede im Januar 2016 betonte Waszczykowski, dass die polnische Regierung sich nicht gegen eine Sitzung des NRC ausspreche, solange es bei der Sitzung auch um die Krim und die Ostukraine gehe�82 Berlin wiederum signalisierte seine Bereitschaft, über die Maßnahmen, die in Wales beschlossen wurden, hinauszugehen� In den Reden auf der Münchner Sicherheitskonferenz 2016 wurde bereits eine mögliche Kompromisslösung deutlich� Die Rede des NATO-Generalsekretärs Jens Stoltenberg legte eine Rückkehr zur klassischen Doppelstrategie bereits nahe� Ohne direkt auf die »Dual-Track Strategy« Bezug zu nehmen, verband Stoltenberg in seiner Rede das klare Bekenntnis zu Verteidigung und Abschreckung mit dem Angebot zum Dialog: »NATO does not seek confrontation� We do not want a new Cold War� At the same time our response has to be firm� So how do we square this circle? I strongly believe the answer lies with both more defence and more dialogue�«83 Stoltenberg hob hervor, dass langfristige Stabilität nur möglich sei, wenn die NATO beides täte� Gleichzeitig stellte der Generalsekretär klar, dass er keine Rückkehr zum »business as usual« mit Russland befürworte: »We are in a new reality with Russia�«84 In Warschau gelang es schließlich, die neue Doppelstrategie zu verankern: »As a means to prevent conflict and war, credible deterrence and defence is essential� At the same time, as part of the Alliance’s overall approach to providing security for NATO populations and territory, deterrence has to be complemented by meaning- 81 Persönliches Interview mit einem polnischen Diplomaten, Januar 2016� Diese Perspektive wurde in vielen weiteren Gesprächen bestätigt� 82 Vgl� Waszczykowski 2016 a� 83 Stoltenberg (MSC) 2016� 84 Stoltenberg (MSC) 2016� 85Sicher mit Russland oder sicher vor Russland? ful dialogue and engagement with Russia, to seek reciprocal transparency and risk reduction� Those efforts will not come at the expense of ensuring NATO’s credible deterrence and defence�«85 Auf der einen Seite verstärkten die Bündnispartner die Entscheidungen von Wales, indem sie stärker auf Abschreckung setzten� Unter Verweis auf den RAP notierten die Staats- und Regierungschefs im Communiqué: »In light of the changed and evolving security environment, further adaptation is needed� Therefore, we have decided to further strengthen the Alliance’s deterrence and defence posture�«86 Konkret entschieden die Bündnispartner, eine verstärkte, aber weiterhin rotierende multinationale Präsenz in Polen und den baltischen Staaten sicherzustellen, indem jeweils ein Bataillon in den vier Ländern stationiert werde� Deutschland, Kanada, das Vereinigte Königreich und die Vereinigten Staaten erklärten sich bereit, als Führungsnation des jeweiligen Bataillons zu fungieren� Allerdings wären diese begrenzten Kräfte bei Weitem nicht in der Lage, die baltischen Staaten gegen einen russischen Angriff zu verteidigen� Während die NATO mit ihrem Beschluss deutlich unterhalb der Grenze zu substanziellen Kampftruppen blieb (eine Brigade mit circa 5 000 Soldaten), kündigte Russland bereits an, drei neue Divisionen im westlichen Militärdistrikt aufzustellen�87 Angesichts der großen russischen Überlegenheit in der Region sind die NATO-Kräfte also allenfalls ein »Stolperdraht« oder eine »Bodenschwelle« (»Traffic Bump«), die im Zweifel einen russischen Angriff nur verzögern könnte� Ihre Aufgabe ist daher die Abschreckung: Ganz wie die Tortenformation zu Zeiten des Ost-West-Konflikts, als sich die Alliierten aufgereiht an der innerdeutschen Grenze befanden, demonstriert die Entsendung von multinationalen Verbänden an die Ostflanke, dass ein Angriff auf eines der Länder sofort und direkt die gesamte NATO betreffen würde� Für die Mitgliedstaaten an der Ostflanke war diese Entscheidung vor allem deswegen bedeutsam, weil verschiedene Meinungsumfragen zuvor gezeigt hatten, dass die Bevölkerungen in einigen anderen Mitgliedstaaten zum Teil sehr zurückhaltend waren, was die konkrete Verteidigungsbereitschaft im Ernstfall bedeutete�88 85 NATO 2016: § 39� 86 Vgl� NATO 2016: § 40� 87 Vgl� Beard 2016� 88 Im Global Attitudes Survey des Pew Research Center aus dem Frühjahr 2015 erklärten nur in Kanada und den USA Mehrheiten in der Bevölkerung, dass ihr Land militärische Gewalt einsetzen solle, um einen Bündnispartner gegen einen russischen Angriff zu verteidigen� In 86 Tobias Bunde Auf der anderen Seite ermöglichte insbesondere die deutsche Beteiligung an den multinationalen Verbänden eine neue Betonung des Dialogs� So war die Allianz kurz vor dem Gipfel in der Lage, zumindest eine erste Sitzung des NRC auf Botschafterebene einzuberufen – eine Maßnahme, für die die Deutschen lange geworben hatten�89 Im Communiqué von Warschau hieß es entsprechend: »As we agreed, talking to Russia allows us to communicate clearly our positions, with the crisis in and around Ukraine being, in current circumstances, the first topic on our agenda� We remain open to a periodic, focused and meaningful dialogue with a Russia willing to engage on the basis of reciprocity in the NRC, with a view to avoiding misunderstanding, miscalculation, and unintended escalation, and to increase transparency and predictability� We also have military lines of communication� We have agreed to continue to use all these channels to address the critical issues we face, and call on Russia to make good use of all lines of communication�«90 Dieser Kompromiss, den einige polnische Beobachter als »groundbreaking decision« oder »paradigm shift«91 bezeichneten, wurde jedoch durch die polnische Regierung sowie die deutsche und französische Regierung getrübt� Zum einen ließ das Verhalten der polnischen Regierung im Streit um die Ernennung neuer Richter für das Verfassungsgericht, aber auch die barsche Zurückweisung der Kritik von den Bündnispartnern manche Gipfelteilnehmer die bange Frage stellen, wie man denn bitte die liberale Demokratie gegenüber Russland verteidigen solle, wenn einige Mitgliedstaaten bereits von selbst damit begännen, die Demokratie auszuhöhlen� Zum anderen erregte ein Gastkommentar von Frank-Walter Steinmeier in der Bild am Sonntag die Gemüter� Nach einem eher pflichtbewussten Bekenntnis zur Notwendigkeit der Abschreckung notierte der deutsche Außenminister: »Was wir jetzt allerdings nicht tun sollten, ist durch lautes Säbelrasseln und Kriegsgeheul die Lage weiter anzuheizen� Wer glaubt, mit symbolischen Panzerparaden an der Ostgrenze des Bündnisses mehr Sicherheit zu schaffen, der irrt� Wir sind gut beraten, keine Vorwände für eine neue, alte Konfrontation frei Haus zu liefern� Es wäre fatal, jetzt den Blick auf das Militärische zu verengen und allein in einer Abschreckungspolitik das Heil zu suchen�«92 Dieser Kommentar, der in der internationalen Presse schnell weite Verbreitung fand, führte zu heller Aufregung innerhalb der Allianz� Immerhin waren Deutschland zum Beispiel waren 58 Prozent der Befragten der Auffassung, Deutschland solle dies nicht tun� Vgl� Simmons et al� 2015: Q 52� 89 Vgl� Persönliche Interviews, Warschau, Juli 2016� 90 NATO 2016: § 12� 91 Kacprzyk 2016, Gotkowska et al� 2016� 92 Auswärtiges Amt 2016� 87Sicher mit Russland oder sicher vor Russland? die Übungen, unter ihnen auch die Nicht-NATO-Übung »Anaconda«, auf die sich Steinmeier bezog, Teil des Kompromisses innerhalb der Allianz, dem auch Steinmeier zugestimmt hatte� Kritiker ärgerten sich außerdem darüber, dass Steinmeier die vielfältigen Versuche der NATO ignorierte, mit Russland über die Erhöhung der Transparenz ins Gespräch zu kommen, die insbesondere Generalsekretär Stoltenberg wiederholt unternommen hatte� Noch dazu stieß Steinmeiers Vorstoß auf wenig Verständnis, weil er die Unterschiede zwischen der NATO und Russland nicht erwähnte, die unter anderem darin bestehen, dass die NATO alle ihre Übungen öffentlich bekannt gibt und Beobachter aus Russland einlädt�93 Stoltenberg fühlte sich gar dazu genötigt, indirekt auf die Äußerungen von Steinmeier zu reagieren: »What we are doing is moderate, responsible and transparent�«94 Am Rande des Gipfels in Warschau führten Steinmeiers Bemerkungen zu grundsätzlichen Überlegungen, ob seine Botschaft eher an die Parteibasis gerichtet war oder ob ein Teil der Regierung generell mit dem Kompromiss unzufrieden war und ihn bei einem Regierungswechsel möglicherweise wieder aufkündigen könnte�95 Der französische Präsident François Hollande stieß jedoch in ein ähnliches Horn, als er bei seiner Ankunft in Warschau verkündete, dass Russland für Frankreich kein Gegner, sondern ein Partner sei, »a partner which, it is true, may sometimes, and we have seen that in Ukraine, use force which we have condemned when it annexed Crimea�«96 Im Warschauer Communiqué wiederholte die NATO jedoch die Formulierung aus Wales, derzufolge die Bedingungen für eine Partnerschaft gegenwärtig nicht existierten�97 Auch Hollande schien sich demnach vom Kompromiss abzusetzen� Als Folge waren die bemerkenswerten Ergebnisse des Warschauer Gipfels bereits vor ihrer Veröffentlichung mit Zweifeln hinsichtlich ihrer Langlebigkeit konfrontiert� 93 Russland hingegen führt regelmäßig sogenannte »Snap Exercises« durch, welche die Truppenstärke der NATO-Manöver oft deutlich übersteigen und keinerlei westliche Beobachter zulassen� Ein hoher NATO-General erläuterte mir im Mai 2016: »I would not mind them following me 24 hours if that helps� During the last exercises, I always had two Russian generals by my side� It just would be nice if they reciprocated�« 94 Zitiert nach Deutsche Welle 2016� 95 Vgl� Persönliche Hintergrundgespräche, Warschau, Juli 2016� Zu Deutschland als dem »schwachen Glied« in der NATO siehe Gotkowska 2015� Nach Auffassung vieler Beobachter war es unvorstellbar, dass Steinmeier immer noch an seinen überholten Vorstellungen festhielt, obwohl er doch mehrfach in Bezug auf Russland falsch gelegen habe� 96 Michelot 2016� 97 Vgl� NATO 2016: § 15� 88 Tobias Bunde 5. Schlussbetrachtung Auf der Münchner Sicherheitskonferenz 2016 beschwerte sich Russlands NATO-Vertreter, Alexander Gruschko, dass so viel über die Maßnahmen an der Ostflanke der NATO geredet werde: »Wo ist eigentlich unser Teil von Europa?« Der polnische Außenminister hatte eine schnelle Antwort parat: »Ihr Teil von Europa ist innerhalb der Grenzen der Russischen Föderation!«98 Dieser Austausch ist nur eines von vielen Beispielen, das verdeutlicht, wie weit westliche und russische Positionen gegenwärtig voneinander entfernt sind� Die Vorstellung von europäischer Sicherheit, wie sie von der Putin- Regierung geteilt wird, steht in fundamentalem Widerspruch nicht nur zu den Werten der NATO, sondern auch dem euro-atlantischen Acquis, wie er in der Schlussakte von Helsinki, der Charta von Paris und weiteren Dokumenten niedergelegt wurde� Dazu gehört insbesondere das Recht jedes Landes auf freie Bündniswahl� Während eine Rückkehr Russlands zu den Prinzipien von Helsinki zumindest langfristig vorstellbar ist, ist es höchst unwahrscheinlich, eine westliche Abkehr von diesen Prinzipien zu erwarten� Aufgrund der Tatsache, dass diese Normen im westlichen Selbstverständnis tief verankert sind, ist eine Revision – wenngleich nicht ausgeschlossen – höchst unwahrscheinlich� Der Angriff Russlands auf Grundnormen europäischer Sicherheit zwang die NATO-Bündnispartner geradezu dazu, die eng mit ihrer kollektiven Identität verbundenen Grundnormen zu verteidigen – sowohl politisch als auch militärisch� Der russische außenpolitische Revisionismus der vergangenen Jahre hat daher zu einer Zunahme der Kohäsion innerhalb der NATO geführt, die sich auch deutlich in den Dokumenten der Allianz niederschlägt�99 So fassten es die Staats- und Regierungschefs sowohl in der Erklärung von Wales als auch im Communiqué von Warschau knapp zusammen: »The Alliance does not seek confrontation and poses no threat to Russia� But we cannot and will not compromise on the principles on which our Alliance and security in Europe and North America rest�«100 Dennoch werden die Konfliktlinien innerhalb der NATO weiterhin bestehen bleiben� Voraussichtlich werden die Brückenbauer auch zukünftig die »roten Linien« der Russlandpolitik der NATO bestimmen� Die 98 Waszczykowski (MSC) 2016� Ein dem Kreml nahestehender Experte formulierte die russische Position in einer Hintergrundsitzung folgendermaßen: »Russia has the right and the ability to impose its rights upon its neighbor� […] Russia does not want to be respected� Russia wants to be feared�« 99 Vgl� insbesondere NATO 2016: §§ 9 – 20� 100 NATO 2014: § 23, NATO 2016: § 14� 89Sicher mit Russland oder sicher vor Russland? Neubewertung Russlands durch die Brückenbauer seit 2014 ermöglichte zwar eine deutliche Anpassung der NATO-Verteidigungsplanung – laut Generalsekretär Stoltenberg die bedeutendste Anpassung seit dem Ende des Ost-West-Konflikts�101 Gleichzeitig bedeuteten die Grenzen des Wandels auf dem Identitätsterrain aber auch, dass die NATO trotz der Forderung einiger Mitgliedstaaten nicht dazu bereit war, die NATO-Russland-Grundakte aufzukündigen oder die Ukraine mit Defensivwaffen zu versorgen� Außerdem gelang es den Brückenbauern, als Zugeständnis für ihre Unterstützung der neuen Verteidigungsplanung die Wiedereinberufung des NATO-Russland- Rates zu erreichen und somit einer neuen Doppelstrategie den Weg zu bereiten� Auseinandersetzungen über den besten Mix aus Abschreckung und Dialog werden aber weiterhin die NATO-Debatten zum Umgang mit Russland bestimmen� Ein möglicherweise weitreichender Wandel des Identitätsterrains könnte sich durch den Aufstieg rechtspopulistischer Parteien innerhalb der Allianz ergeben, die sich meist durch eine besondere Nähe zum Putin-Regime auszeichnen, vor allem aber die Kernnormen der transatlantischen Gemeinschaft infrage stellen� Insbesondere der Wahlsieg von Donald Trump könnte zu einer deutlichen Verschiebung der US-amerikanischen Positionierung innerhalb der Allianz führen� Letztlich ist die zu beobachtende Erosion liberal-demokratischer Normen in einigen NATO-Mitgliedstaaten für die dauerhafte Stabilität der NATO viel gefährlicher als Russland oder die Bedrohung durch den islamistischen Terror� Denn selbst in jenen Momenten, in denen sich die Regierungen der NATO-Staaten in sicherheitspolitischen Grundfragen nahezu unversöhnlich gegenüberstanden, fungierten diese als Kitt der Gemeinschaft, der von den Akteuren konfliktlindernd und kooperationsfördernd eingesetzt werden konnte� Sollte dieser Kitt nachhaltig beschädigt werden, wäre aus konstruktivistischer Sicht nicht nur eine heftige Auseinandersetzung über die Russlandpolitik unvermeidbar, sondern auch eine weitergehende Desintegration der NATO durchaus wahrscheinlich� Literatur Abdelal, Rawi / Herrera, Yoshiko M. / Johnston, Alastair I. / McDermott, Rose (2009 a): Identity as a Variable, in: dies� (Hg�), Measuring Identity� A Guide for Social Scientists, Cambridge, S� 17 – 32� 101 Vgl� Stoltenberg (MSC) 2016� 90 Tobias Bunde Abdelal, Rawi / Herrera, Yoshiko M. / Johnston, Alastair I. / McDermott, Rose (Hg�) (2009 b): Measuring Identity� A Guide for Social Scientists, Cambridge� Alberque, William (2016): »Substantial Combat Forces« in the Context of NATO-Russia Relations (= NATO Defense College Research Paper 131), Rom� Ashizawa, Kuniko (2008): When Identity Matters: State Identity, Regional Institution- Building, and Japanese Foreign Policy, in: International Studies Review 10 (3/2008), S� 571 – 598� Auswärtiges Amt (2016): Pressemitteilung: Außenminister Frank-Walter Steinmeier zum Verhältnis NATO – Russland, 19� Juni 2016 (online unter: www�auswaertiges-amt�de/ DE/Infoservice/Presse/Meldungen/2016/160619_BM_Bild_am_Sonntag�html – letzter Zugriff: 05�10�2017)� Barker, Alex (2015): NATO Prepares to Revive Russia Contacts, in: Financial Times, 2� Dezember 2015� Beard, Nadia (2016): Russia to Create Three New Military Divisions in its Western Region, in: The Independent, 12� Januar 2016� Belkin, Paul / Mix, Derek / Nichol, Jim (2012): Recent Sales of Military Equipment and Technology by European NATO Allies to Russia (= CRS Memorandum, 26� April 2012), Washington D�C� Böller, Florian / Werle, Sebastian (2016): Fencing the Bear? 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Einleitung Die im April 1949 gegründete Nordatlantikvertrags-Organisation (NATO) hat sich im Laufe der nachfolgenden Dekaden von einem lockeren transatlantischen Bündnis zur weltweit am stärksten institutionalisierten Verteidigungsallianz gemausert – wenngleich mit stark informellen Zügen� Anfang 1952 wurde im damaligen Hauptquartier in Paris ein Verwaltungsstab aufgebaut, der das zentrale Entscheidungsgremium, den Nordatlantikrat, angesichts dessen gestiegenen Arbeitspensums entlastet und von einem Generalsekretär geleitet wird�1 Obwohl von den Unterzeichnern keinesfalls beabsichtigt, hat sich in den 1950 er-Jahren überdies eine integrierte Kommando struktur herausgebildet� Sie koordiniert und überwacht die militärischen Anstrengungen der Mitglieder und besteht mittlerweile aus Tausenden von Militärs�2 Nach 1990 wurde zwar deren Zahl, nicht aber die des politischen Verwaltungsstabs in Brüssel reduziert� Mit dem für 2018 avisierten Umzug in einen neuen Gebäudekomplex – unweit des alten Hauptquartiers – wird internationalem Personal und Staatenvertretern mehr Bürofläche als den Vereinten Nationen in New York zur Verfügung stehen� Sowohl zwischen der NATO-Bürokratie und den Mitgliedstaaten, als auch unter diesen, hat die Kontaktintensität nach 1990 deutlich zugenommen� Während etwa bis 1989 lediglich zehn NATO- Gipfel stattfanden, wurden allein zwischen 1990 und 2017 fast 20 Treffen auf dieser Ebene abgehalten� Diese augenscheinliche Kontinuität beziehungsweise Zunahme politischer Relevanz und institutioneller Dichte legt die Vermutung nahe, dass die NATO auch nach dem Ende des Ost-West-Konflikts eine zentrale Rolle bei der Ermöglichung dauerhafter Kooperation ihrer Mitglieder spielt: durch Informationsaustausch, durch Regelsetzung für Aushandlungsprozesse und 1 Vgl� Jordan 1967� 2 Vgl� Hilsman 1959, Rebhan 2003� 96 Sebastian Mayer Entscheidungsfindung und durch die Schaffung von Anreizen und Regeln für die Politikumsetzung� Unmittelbar nach 1990 wurden jedoch Stimmen aus dem realistischen Theorielager laut, die die Auflösung der Organisation prognostizierten� Das Kernargument lautete: Die NATO wird lediglich durch den Einklang der Interessen großer Mitgliedstaaten zusammengehalten, der nun mangels intensiver Bedrohung einer zunehmenden Interessenheterogenität weicht�3 Mit ähnlichen Argumenten, wenngleich nicht ganz so apodiktisch, hantieren diejenigen, die eine institutionelle Lockerung, Schwächung oder Lähmung des Bündnisses diagnostizieren�4 Nach einer Hochkonjunktur dieser »NATO is Dead School«5 in den 2000 er-Jahren sind solche Stimmen mittlerweile deutlich leiser geworden – und zwar nicht erst seit der 2013/14 verschärften Aggressionspolitik Russlands� Aus einer alternativen, institutionalistischen Sichtweise skizziert dieser Beitrag das nach 1990 veränderte externe und interne Sicherheits- und Entscheidungsumfeld der NATO sowie daraus erwachsende Probleme kollektiven Handelns� Dabei zeigt sich zunächst in Übereinstimmung mit den Pessimisten, dass das Ausmaß der Politikdivergenz, die Dauer von Entscheidungsprozessen und Probleme bei der Politikumsetzung tatsächlich zunahmen� Im Hinblick auf Russlands Erschütterung der europäischen Sicherheitsarchitektur wird auch die Frage aufgeworfen, ob sich die Allianz nach langwierigen, kostspieligen und heimischen Öffentlichkeiten oft nur schwer zu vermittelnden Krisenoperationen auf weit entfernten Schauplätzen, die erheblich zu den genannten Problemen beitrugen, nun wieder auf kollektive Verteidigung als ihre Wurzel besinnt und dadurch Bindekraft zurückgewinnt� Es wird deutlich, dass Russlands Bellizismus nicht mit der bipolaren Herausforderung vergleichbar ist� Entsprechend institutionalistischen und wider realistischen Prämissen zeigt sich indes, dass sich die NATO als äußerst anpassungsfähig erwies� Und zwar nicht nur im Hinblick auf ihr verändertes Aufgabenspektrum,6 sondern, so das zentrale funktionalistische Argument dieses Beitrags, auch bezüglich der Stärkung ihrer institutionellen Ressourcen� Der durch die verschärften Handlungsprobleme entstandene Anpassungsdruck hat die Mitgliedstaaten dazu bewogen, die Organisation mittels bürokratischer Konsolidierung und dichterer Verregelung aufzuwer- 3 Vgl� Mearsheimer 1990: 5 f�, Waltz 1993: 76� 4 Vgl� Carpenter 2009, Layne 2003, Menon 2007, Meyer 2003, Noetzel / Schreer 2009, Rupp 2006, Sens 2003, Ham 2002� 5 Howorth 2003: 236� 6 Vgl� Johnston 2017: Kap� 7, Wallander 2000� 97Handlungsprobleme, Anpassungszwänge und Institutionenwandel ten, um trotz der brisanteren Probleme effektive Aushandlungsprozesse und Kooperationstreue zu gewährleisten� Der nächste Abschnitt umreißt die Grundannahmen des neoliberalen Institutionalismus� Der dritte skizziert das veränderte Sicherheits- und Entscheidungsumfeld der NATO und ihr neues Aufgabenspektrum nach 1990� Dann werden Probleme kollektiven Handelns aufgezeigt, die durch diese Veränderungen hervortraten oder sich zuspitzten� Dabei steht neben ver schiedenen Problemsituationen seit 1990 Russlands Bellizismus im Mittelpunkt� Der vorletzte Abschnitt beschreibt den Institutionenwandel der NATO� Der Schlussteil resümiert die zentralen Argumentationslinien und wagt einen Ausblick auf die Zukunft der transatlantischen Beziehungen im Sicherheitsbereich� 2. Neoliberaler Institutionalismus In den 1970 er- und 1980 er-Jahren wurden die bis dahin dominanten neorealistischen Prämissen durch den aufkommenden neoliberalen Institutionalismus (im Folgenden schlicht »Institutionalismus«7) kritisch hinterfragt�8 Hinsichtlich der Chancen zwischenstaatlicher Kooperation kommt dieser zu weitaus optimistischeren Schlussfolgerungen� Er gehört zur institutionalistischen Theoriefamilie, die die Grundannahme eint: »Institutions matter«� Von entscheidender Bedeutung sind demnach stabile Sets von Grundsätzen, Prinzipien und Normen, die angemessenes Verhalten für Gruppen von Akteuren in bestimmten Situationen beinhalten� Die beiden anderen Spielarten sind der historische und der mit dem Konstruktivismus verwandte soziologische Institutionalismus�9 Der Institutionalismus hat realistische und liberale Züge� Wie der Neorealismus ist er überwiegend staatszentriert und beruht auf Rational-Choice-Annahmen� Staaten werden als zweckrationale Nutzenmaximierer konzeptualisiert, die verschiedene Handlungsoptionen im Lichte ihrer gegebenen Interessen rational bewerten, um schließlich die Handlung auszuwählen, die der Interessenverwirklichung am dienlichsten ist� Im Gegensatz zum Neorealismus räumt er Institutionen aber eine Rolle als intervenierende Variable ein� Neben der systemischen Macht- und Interessenlogik kanalisieren die internationalen Institutionen innewohnenden Normen, Anreizstrukturen 7 Auch als Rational-Choice-Institutionalismus oder Regimetheorie bezeichnet� 8 Vgl� Baldwin 1993, Brecher / Harvey 2002� 9 Vgl� Hall / Taylor 1996� 98 Sebastian Mayer und Kontrollmechanismen staatliches Verhalten� Unter anderem senken sie die Kosten für Informationsbeschaffung� Dies erzeugt auch Transparenz und Vertrauen, wenn Verhandlungspartner um ihre jeweiligen Präferenzen wissen� Und Institutionen erleichtern die Aushandlung und Umsetzung von Kooperationsvereinbarungen, indem sie Verhandlungsverfahren vorstrukturieren und qua Regeln erlaubtes von unerlaubtem Verhalten unterscheiden� Abweichend von realistischen Annahmen sehen Institutionalisten die Anarchie des internationalen Systems dadurch eingehegt und halten dauerhafte zwischenstaatliche Kooperation für möglich�10 Ausgehend von diesen Prämissen haben sich die Institutionalisten mit der Frage auseinandergesetzt, wie Kooperation unter den Bedingungen von Anarchie und der Abwesenheit eines hegemonialen Akteurs gelingen kann, wie Institutionen auf die Politik der beteiligten Staaten konkret wirken und wie sie konstruiert sein müssen, um Wirksamkeit zu entfalten�11 So kommt etwa Robert Keohane zu dem Schluss, dass ein Hegemon für die Errichtung einer Institution weit bedeutender ist als für deren Aufrechterhaltung�12 Folglich ist eine internationale Organisation wie die NATO durch eine erodierende Hegemonialstruktur nicht notwendigerweise zum Scheitern verurteilt� Die Argumentation der Institutionalisten ist im Kern funktionalistisch, das heißt die Form des institutionellen Designs folgt den Erfordernissen der zugrunde liegenden Problemstruktur�13 So werden für Kooperationsprobleme aufgrund der starken Versuchung der Parteien zur Defektion (der Bruch kollektiver Vereinbarungen im Interesse individueller Ziele) tendenziell robuste, nämlich formelle institutionelle Lösungen gewählt� Exemplarisch hierfür ist das nukleare Nichtverbreitungsregime� Dagegen sind für Koordinationsprobleme, bei denen die Kooperationspartner nicht zur Defektion neigen, weniger robuste institutionelle Arrangements wie etwa (informelle) Konventionen oder Abkommen hinreichend� Als Beispiel hierfür lässt sich das Regime zur Regelung des internationalen Luftverkehrs nennen�14 Für den hier diskutierten Zusammenhang zeigt sich, dass die post-bipolare NATO durch ihren Fokus auf Krisenoperationen verstärkt mit Kooperationsproblemen konfrontiert ist� Bei diesen besteht schon über das Ziel an 10 Vgl� Keohane 1984, Krasner 1983, Rittberger 1990, Young 1989� 11 Vgl� beispielsweise Axelrod 1984, Oye 1986� 12 Vgl� Keohane 1984� 13 Vgl� Keohane 1984: 85 – 109, Snidal 1985� 14 Vgl� Stein 1990: 39 – 44� 99Handlungsprobleme, Anpassungszwänge und Institutionenwandel sich – und nicht, wie bei Koordinationsproblemen, nur über Mittel oder die Verteilung von Kosten und Nutzen – Uneinigkeit� Ob die Sicherheit der Alliierten tatsächlich am Hindukusch, in Libyen oder vor Somalia verteidigt werden sollte, ist weit strittiger als die Abwehr eines klar identifizierbaren Gegners wie einst die Sowjetunion� Problemverschärfend kommt hinzu, dass statt lediglich 16 Mitgliedstaaten 1990 in der konsensbasierten NATO mittlerweile nahezu die doppelte Zahl als Verhandlungspartner auftritt� Jeder von ihnen verfügt über eine Vetomacht, mit der autonom kollektive Beschlüsse blockiert werden können� Wie der Abschnitt zum Institutionenwandel (Abschnitt 5) deutlich macht, wurden als Reaktion auf diese Schwierigkeiten institutionelle Ressourcen gestärkt – vor allem die Zivilund Militärbürokratie, darunter der Generalsekretär, und Mechanismen wie Streitkräfteplanung und Truppenstellung� Kurz, funktionaler Druck ist Triebkraft verstärkter Institutionalisierung mit präziseren Regeln und formelleren Organisationsstrukturen� 3. Verändertes Sicherheits- und Entscheidungsumfeld Dieser Abschnitt skizziert das veränderte Sicherheits- und Entscheidungsumfeld der NATO nach 1990 und ihr parallel hierzu verbreitertes Aufgabenspektrum jenseits kollektiver Verteidigung� Die problematischen Folgen dieser externen und internen Veränderungen sind Gegenstand des nächsten Abschnitts� Der vorletzte beschreibt dann den Institutionenwandel als Reaktion auf diese Probleme� Während der bipolaren Ära wurde Sicherheit überwiegend territorial definiert: als nationale Sicherheit, die es durch militärische Macht zu garantieren galt� Richtungspunkt des Handelns war die Abwehr unmittelbarer Bedrohungen – der Sowjetunion beziehungsweise des Warschauer Pakts� Nach deren Auflösung rückten unschärfere und weiter entfernte Problemkonstellationen in den Mittelpunkt der Aufmerksamkeit� Diese haben in Anbetracht einer Entterritorialisierung – eine Ausweitung gesellschaftlicher und wirtschaftlicher Handlungszusammenhänge über den Nationalstaat hinaus – trotz ihrer Entfernung Rückwirkungen auf die westliche Welt� So wie Globalisierung im wirtschaftlichen Bereich große Strecken immer »kleiner« werden lässt, gilt auch für die Sicherheitspolitik: Geografische Distanz wird zu einem immer weniger relevanten Faktor in der Gefahrenanalyse� Landesverteidigung im engeren Sinne wurde folglich immer bedeutungsloser, die Einhegung von Risiken – nichtintendierte Handlungskonsequenzen intendierter Handlungen – rückte hingegen in den Vordergrund� So 100 Sebastian Mayer impliziert nach 1990 »Verteidigung« immer weniger die Abwehr aktueller oder potenzieller Angriffe eines identifizierbaren Gegners auf das eigene Territorium, sondern konnotiert eine vorausblickende »Verteidigung von Interessen« unterschiedlichster Art� Vor dem Hintergrund objektiv neuer Herausforderungen wie auch eines veränderten Sicherheitsbegriffs15 fand innerhalb der NATO eine Debatte über deren geografischen Einzugsbereich statt� Nach dem Ausbruch des zweiten Golfkriegs im August 1990 regte der Supreme Allied Commander Europe (SACEUR) John Galvin öffentlich an, die NATO-Strukturen zu modifizieren, um auch außerhalb der Grenzen des Bündnisses agieren zu können� Zuvor hatte sich bereits eine Reihe von Mitgliedstaaten (die USA, Kanada, Großbritannien und die Niederlande), aber auch Akteure aus der NATO-Bürokratie (der Generalsekretär, der Internationale Militärstab und der Militärausschuss), dafür stark gemacht�16 Nach Beobachtungsaufgaben im ehemaligen Jugoslawien ab Mitte 1992 führte die NATO zahlreiche weitere Operationen außerhalb ihrer Grenzen durch� Die grundsätzliche Bereitschaft zu solchen Aufgaben nahm im Laufe der Dekade zu�17 Im zweiten post-bipolaren Strategischen Konzept vom April 1999 wurde diese Option nun fixiert – wenn auch noch nicht mit globaler Ausrichtung�18 Der nach den Terroranschlägen vom 11� September 2001 abgehaltene Prager NATO-Gipfel (2002) hielt dann aber fest: Die NATO muss »in der Lage sein, Streitkräfte einzusetzen, die schnell dorthin verlegt werden können, wo sie nach Entscheidung durch den Nordatlantikrat benötigt werden«�19 Über die Terrorismusbekämpfung hinaus hat die NATO institutionelle Fähigkeiten zur Durchführung multilateraler militärischer und ziviler Interventionen während und nach einer Konfliktsituation entwickelt� Diese Aktivitäten lassen sich mit den Begriffen »Friedensschaffung« und »Friedenssicherung« umreißen� Die nationalen Armeen der Mitgliedstaaten haben sich, wenn auch in unterschiedlichem Ausmaß, zu Streitkräften entwickelt, die durch einen Bedeutungsverlust der traditionellen Teilstreitkategorien wie durch eine Einbindung in multilaterale Kontexte gekennzeichnet sind�20 Sie sind jetzt kleiner, flexibler, nehmen auch zivile Aufgaben wahr und verknüpfen diese mit militärischen Elementen� In diesem Zusammenhang spricht Wilfried von Bredow von »Deeskalations-Streitkräften«, die primär 15 Vgl� Daase 2013� 16 Vgl� Bono 2003: 5 – 8, Smith 2000: 134� 17 Vgl� Laugen 1999� 18 Vgl� Carpenter 2000: 8 – 19� 19 NATO 2002: 1� 20 Vgl� Moskos et al� 2000� 101Handlungsprobleme, Anpassungszwänge und Institutionenwandel darauf abzielen, Gewalt zwischen verfeindeten Parteien einzudämmen�21 In der NATO wurde »zivil-militärische Integration« zu einer zentralen Handlungsmaxime: die Vereinheitlichung ziviler und militärischer Aktivitäten, um das Einsatzgebiet nachhaltig zu stabilisieren�22 Programmatisch kulminierte das erweiterte Aufgabenspektrum 2010 im aktuell gültigen Strategischen Konzept in der gesamten Bandbreite des friedenspolitischen Zyklus, wenn auch faktisch mit unterschiedlicher Gewichtung: »Die NATO verfügt über eine einzigartige und robuste Palette politischer und militärischer Fähigkeiten zur Auseinandersetzung mit dem gesamten Krisenspektrum – vor, während und nach Konflikten� Die NATO wird aktiv eine geeignete Mischung dieser politischen und militärischen Instrumente einsetzen, um dabei zu helfen, sich entwickelnde Krisen zu bewältigen, die die Bündnissicherheit betreffen könnten, bevor sie zu Konflikten eskalieren; um bestehende Konflikte zu beenden, wenn sie die Sicherheit des Bündnisses betreffen, und um dabei zu helfen, die Stabilität nach einem Konflikt zu konsolidieren, sofern dies zur euro-atlantischen Sicherheit beiträgt�«23 Neben diesen Präventions- und Krisenmanagementaufgaben (hier zusammenfassend: »Krisenoperationen«) blieb kollektive Verteidigung nach Artikel 5 des Washingtoner Vertrags eine weitere, nach 1990 jedoch lange faktisch nur sekundäre Obliegenheit� Ansatzweise schon nach dem Waffengang Russlands gegen Georgien im August 2008, vor allem jedoch seit 2013/14, wird die europäische Sicherheitsordnung indes durch eine beispiellose Kriegs- und Destabilisierungspolitik Russlands erschüttert�24 Diese Entwicklung hat in der NATO Rufe nach einem »back to the basics« laut werden lassen,25 eine Rückkehr zu kollektiver Verteidigung als ihrer ursprünglichen Kernfunktion – bei Vernachlässigung von Krisenoperationen weitab vom Bündnisgebiet� Als Reaktion verpflichteten sich die Mitgliedstaaten auf dem Gipfel von Wales im September 2014 unter anderem dazu, ihre Verteidigungsausgaben zu erhöhen, verstärkt gemeinsame Militärübungen durchzuführen und eine schnelle Kriseneingreiftruppe als einen »Stolperdraht« gegen mögliche weitere russische Übergriffe auf den Weg zu bringen� Zudem trat ein Aktionsplan für Osteuropa in Kraft, der in der Region eine erhöhte Präsenz von Truppen aus NATO-Staaten vorsieht�26 21 Vgl� Bredow 2000: 185 – 200� 22 Vgl� Williams 2011 a� 23 NATO 2010� 24 Vgl� Lo 2015� 25 Flockhart 2015� 26 Vgl� Frankfurter Allgemeine Zeitung 2014� 102 Sebastian Mayer Auf dem Gipfel von Warschau 2016 wurde beschlossen, weitere Bataillone in Osteuropa zu stationieren� Auch das interne Entscheidungsumfeld der Allianz hat sich nach 1990 sukzessive verändert� Mit der Londoner Erklärung der Staats- und Regierungschefs vom Juli 1990 wendet sich das Bündnis »den Mitgliedern Mittelund Osteuropas zu, die im Kalten Krieg unsere Gegner waren, und reicht ihnen die Hand zur Freundschaft«�27 Einige Beobachter warnten indes nachdrücklich vor der Aufnahme von Staaten aus dem ehemaligen sowjetischen Einflussbereich, da dies einen Antagonismus mit Russland provozieren beziehungsweise weiter verschärfen würde�28 Vor allem die US-Regierung hatte sich, letztlich erfolgreich, für eine Erweiterung stark gemacht – auch gegen erhebliche Widerstände aus den eigenen Reihen�29 So wurden im März 1999 zunächst Polen, Tschechien und Ungarn aufgenommen� Fünf Jahre später traten die drei baltischen Staaten sowie vier Länder Südosteuropas (Bulgarien, Rumänien, die Slowakei und Slowenien) bei; im Frühjahr 2009 folgten Albanien und Kroatien� Montenegro (Beitritt im Juni 2017) ist der bislang jüngste Mitgliedstaat� Insgesamt hat sich die Zahl der NATO-Mitglieder zwischen 1990 (16) und 2017 (29) annäherungsweise verdoppelt� 4. Probleme kollektiven Handelns In diesem Abschnitt wird das Argument entwickelt, dass der oben skizzierte Wandel des Sicherheits- und Entscheidungsumfelds Probleme kollektiven Handelns verschärft� Zunächst werden mithilfe institutionenökonomischer Begriffe Probleme kollektiven Handelns der NATO vor und nach 1990 knapp kontrastiert� Der Abschnitt führt dann Beispiele problematischer Krisensituationen seit den frühen 1990 er-Jahren an� Schließlich wird die Frage verneint, ob der russische Bellizismus eine Wiederkehr der vergleichsweise klaren und damit auch kohäsionsstiftenden Bedrohungslage vor 1990 impliziert� Während des Kalten Kriegs stellten die Sowjetunion und ihre Verbündeten eine klar fassbare Bedrohung dar� Seit den 1950 er-Jahren stritten die NATO-Mitglieder zwar regelmäßig über angemessene Strategien zur Einhegung und Abschreckung�30 So kam es zu heftigen Diskussionen über die 1957 im Strategischen Konzept verankerte Doktrin der Massiven Vergel- 27 NATO 1990� 28 Vgl� Mandelbaum 1997, Russett / Stam 1998� 29 Vgl� Goldgeier 1999� 30 Vgl� Thies 2009: 140 – 273� 103Handlungsprobleme, Anpassungszwänge und Institutionenwandel tung (die »Schwert-Schild-Doktrin«); die 1968 gebilligte und bis 1990 gültige Doktrin der »Flexiblen Erwiderung« (das Sich-Offenhalten verschiedener Reaktionen auf einen Angriff) war ebenfalls Gegenstand kontroverser Debatten; Gleiches galt für den NATO-Doppelbeschluss vom Dezember 1979� Es bestand aber ein starker Konsens über die Bedrohung an sich, die sich den Alliierten als manifeste Gefahr ihrer Sicherheit darstellte� Ihre primäre Herausforderung bis 1990 bestand darin, sich auf konkrete Abwehrstrategien sowie auf die Verteilung von Kosten und Nutzen bei der Politikumsetzung (Stichwort Lastenteilung) zu verständigen� Hierbei handelte es sich um Koordinationsprobleme, die sich vergleichsweise einfach lösen ließen�31 Nach 1990 sieht sich die NATO durch ihren Fokus auf Krisenoperationen häufig mit weit gravierenderen Kooperationsproblemen konfrontiert�32 Diese gewannen zusätzliche Brisanz, weil an der Problembewältigung mittlerweile eine weit größere Zahl von Mitgliedern beteiligt ist� Bei Kooperationsproblemen ist bereits unklar, welches Ziel überhaupt erreicht werden soll� Weder im Kosovo noch in Libyen oder Afghanistan steht die Sicherheit der Alliierten unmittelbar auf dem Spiel� Risiken, mit denen die NATO heute überwiegend konfrontiert ist, sind weit schwerer zu fassen als Bedrohungen�33 Im Vergleich zum klassischen Bedrohungsdreieck – Akteure, Intentionen, Fähigkeiten – ist bei Risiken mindestens eine dieser Voraussetzungen unbekannt� Folglich ist eine größere Anzahl von Strategien vorstellbar�34 Anders als zu Zeiten des Kalten Kriegs ist bei NATO-Kampfeinsätzen das Leben der Soldaten auch unmittelbar in Gefahr, worauf Staaten mit »post-heroischen« Streitkräften äußerst sensibel reagieren�35 Ist schon die Formulierung eines sicherheitspolitischen Ziels schwieriger, so gilt dies gleichermaßen für die Politikumsetzung, denn Kooperationsprobleme bergen die Gefahr des Trittbrettfahrertums (die Nutzung eines Gemeingutes ohne Gegenleistung)� Anders als vor 1990 in Bezug auf Abschreckung lassen sich heute Trittbrettfahrer von der Nutzung der Vorteile stabilisierter Regionen nicht ausschließen� Manche Krisenoperationen tragen auch Züge privater Güter, bei denen einige NATO-Mitglieder deutlich stärker profitieren als andere36 – so etwa Bulgarien und Griechenland von dem Kosovo-Einsatz der NATO� Längere Krisenoperationen sind zudem, anders als die statische Aufrechterhaltung konventioneller und nuklearer 31 Vgl� Lepgold 1998: 88 f� 32 Vgl� Lepgold 1998: 90 – 98� 33 Vgl� Wallander / Keohane 1999: 24 – 26, Williams 2011 b: 20 – 32� 34 Vgl� Daase 2002: 15 – 18� 35 Vgl� Luttwak 1995� 36 Vgl� Mayer 2013: 175 f� 104 Sebastian Mayer Kräfte, durch erheblichen Verschleiß und damit beträchtliche Kosten gekennzeichnet�37 Diese werden indes nur in geringem Ausmaß aus dem NATO-Haushalt bestritten, sondern ganz überwiegend nach dem »Costs- Lie-Where-They-Fall«-Grundsatz durch jeden einzelnen Truppensteller selbst� All diese Eigenschaften von Krisenoperationen liefern den Mitgliedstaaten starke Anreize, sich nicht oder in geringerem Ausmaß als eigentlich erforderlich an der Umsetzung von Beschlüssen mit der Bereitstellung von Soldaten, Panzern oder Helikoptern zu beteiligen� Die NATO-Literatur weist einhellig darauf hin, dass Konsensbildung und Entscheidungsfindung tatsächlich schwieriger geworden sind; der ausgeprägte Konsens des Kalten Kriegs ist verloren gegangen� Innerhalb der Mitgliedstaaten lassen sich jetzt beträchtliche Unterschiede in der Gefahrenwahrnehmung, in der Strategiewahl und in dem Zögern erkennen, für beschlossene Maßnahmen auch entsprechende Lasten zu tragen�38 Die folgenden Beispiele illustrieren dies� In der ersten Hälfte der 1990 er-Jahre fand eine engagierte Debatte darüber statt, ob die NATO eine Flugverbotszone über Bosnien durchsetzen sollte, wie auch über mögliche Luftschläge gegen die bosnischen Serben�39 1998 hatte sich die US-Regierung gegen eine Anfrage bezüglich militärischer Zwangsdurchsetzung in Serbien entschieden, weil sich darüber in der NATO kein Konsens abzeichnete�40 In den Jahren 1998/99 stemmte sich vor allem Griechenland aufgrund eines fehlenden UN-Mandats vehement gegen mögliche Luftschläge� Erst unter heftigem Druck anderer Verbündeter willigte Athen schließlich ein�41 Während Polen die Allied-Force-Operation klar unterstützte und in vorauseilendem Gehorsam sogar Bodentruppen anbot, gehörten die Tschechische Republik und Ungarn zu den zögerlichsten Verbündeten�42 Zwei Drittel der tschechischen Wähler lehnten »Allied Force« ab� Im März 1999 kritisierte Premierminister Miloš Zeman die Luftschläge und beschimpfte die NATO als »warmongers«�43 Ungarn unterstützte die Allied-Force-Operation nur mit erheblichen Einschränkungen�44 37 Vgl� Lepgold 1998: 93 – 95� 38 Vgl� beispielsweise Auerswald / Saideman 2014: 37 – 62, Bunde (dieser Band), Lindley-French 2015: Kap� 5, Noetzel / Schreer 2009: 213 – 223, Østerud / Toje 2013: 77 – 88, Ringsmose 2010, Sens 2003, Yost 2014: 363 f� 39 Vgl� Thies 2009: 279 f�, Yost 2014: 127 f� 40 Vgl� Auerswald / Saideman 2014: 34� 41 Vgl� Phillips 2012: 109 f� 42 Vgl� Jacoby 2005: 240 – 243, Vachudová 2000� 43 Barany 2003: 28, Jacoby 2005: 242� 44 Vgl� Vachudová 2000� 105Handlungsprobleme, Anpassungszwänge und Institutionenwandel Im Zuge der Abfassung des zweiten post-bipolaren Strategischen Konzepts von 1999 war unklar, in welchem geografischen Radius – regional begrenzt oder global entgrenzt – die Allianz künftig tätig werden sollte�45 Überdies bestand ein großer Dissens darüber, ob die Organisation notfalls auch ohne ausdrückliches UN-Mandat militärisch aktiv werden sollte�46 2003 riss der Zusammenschluss einer Reihe von NATO-Staaten zu einer Koalition der Willigen zwecks einer Intervention im Irak einen tiefen Graben durch die Allianz�47 Im Vorfeld der zweiten Erweiterungsrunde im März 2004 warnten vor allem innerhalb der US-Administration und im Kongress viele vor den möglichen Negativfolgen hinsichtlich Konsensfindung und Trittbrettfahrertum� Besorgnis bestand unter anderem dahingehend, dass in der Slowakei, in Rumänien und Bulgarien autoritäre und unberechenbare Staatslenker – wie der ehemalige slowakische Premierminister Vladimír Mečiar – (wieder) an die Macht kommen könnten�48 In diesem Zusammenhang wurde zuweilen auch Unmut über das stark institutionalisierte Konsensprinzip geäußert, welches der deutsche Außenminister Karl-Theodor zu Guttenberg eine »gepflegte Absurdität« nannte�49 Weder in Afghanistan noch in Libyen war es möglich, die militärischen Operationen von Beginn an aus der integrierten Militärstruktur der NATO heraus zu führen� In Afghanistan gelang dies erst seit August 2003�50 Im Vorfeld der Libyen-Operation zeigte sich Polen, statt einst als Vorreiter, nun als Zauderer und begab sich damit auf die Seite Deutschlands und der Türkei� Frankreich, Kanada und Großbritannien hingegen plädierten vehement für Luftschläge�51 Vor allem aufgrund vorhandener Kampfflugzeuge wurden Deutschland und Polen für ihre Nichtteilnahme an der Libyen-Operation von anderen Alliierten mit dem Hinweis »able but not willing« scharf kritisiert�52 Unter NATO-Kommando fand der Einsatz ab Ende März 2011 lediglich mit der Hälfte der Verbündeten statt� Von diesen Wenigen zog ein Alliierter – Norwegen – seine Kontingente drei Monate vor Ende der Operation ab� David Yost sieht in diesem Rückzug »the clearest indication to date that the ›in together, out together‹ principle is beginning to fade�«53 45 Vgl� Carpenter 2000: 8 – 19� 46 Vgl� Guicherd 1999� 47 Vgl� Croci / Verdun 2006, Trachtenberg 2005� 48 Vgl� Michel 2014: 114 f� 49 Süddeutsche Zeitung 2010; siehe auch Mayer 2009: 116� 50 Vgl� Rynning 2012: 71 – 110� 51 Vgl� Chivvis 2014: 40 – 42� 52 Vgl� Michaels 2014, Weitsman 2014: 178, Yost 2014: 174� 53 Yost 2014: 180� 106 Sebastian Mayer Neben diesen Zeichen einer Schwächung der Norm des Multilateralismus lassen sich weitere Beispiele für Umsetzungsprobleme anführen, nachdem eine Operation bereits beschlossen war� Aufgrund von Unstimmigkeiten wurde die schon vereinbarte Allied-Force-Operation um mehrere Tage verschoben�54 Selbst nachdem sie am 24� März 1999 schließlich begann, beschwerte sich eine Reihe von Verbündeten – darunter Griechenland und Italien – heftig� Sie verlangten, die Luftschläge zu beenden und mit Belgrad wieder Verhandlungen aufzunehmen�55 »The longer the bombing went on, the more NATO’s support started to erode�«56 Auch die Umsetzung der NATO-ISAF-Strategie seit August 2003 war Gegenstand heftiger Debatten�57 Über Libyen bestand unter anderem Uneinigkeit, ob ein Regierungswechsel angestrebt werden sollte�58 Hinzu trat noch der starke Diskussionsbedarf über das Strategische Konzept von 2010� Es wurde von einer Gruppe von Experten unter der Leitung der ehemaligen US-amerikanischen Außenministerin Madeleine Albright – federführend unter dem NATO-Generalsekretär – aufwendig vorbereitet, damit ein Konsens gefunden und seine Annahme gewährleistet werden konnte�59 Auch über den Umgang mit Russland besteht ein starker Dissens� Auf dem Gipfel von Bukarest 2008 hatten die USA und Polen den Passus im Schlusskommuniquée durchgesetzt, dass Georgien und die Ukraine Aussicht auf eine Mitgliedschaft haben (»will become members of NATO«)� Unter anderem Deutschland und Frankreich warnten indes vor einer Verschlechterung der Beziehungen zu Moskau und machten deutlich, dass sie den Betritt der beiden Staaten blockieren würden� Tobias Bunde unterscheidet (in diesem Band) zwei – von insgesamt vier – Gruppen von Alliierten, die sich besonders in ihrer Russlandstrategie voneinander unterscheiden: die Brückenbauer (Deutschland, Frankreich, Italien und Spanien), die auf einen intensiven Dialog mit autoritären Staaten wie Russland setzen; und die Verteidiger (unter anderem die baltischen Staaten und Polen), die Russland für eine latente, konsequent abzuschreckende Bedrohung halten� Vor dem Hintergrund des russischen Waffengangs gegen Georgien im August 2008 verlangte Polen – erfolglos – eine NATO-Doktrin, derzufolge vergleichbare weitere Handlungen automatisch eine massive Reaktion der NATO nach 54 Vgl� Gallis 2003: 4� 55 Vgl� Priest 1999� 56 Phillips 2012: 109; siehe auch Weitsman 2014: 89 – 93� 57 Vgl� Weitsman 2014: 122 – 124� 58 Vgl� Weitsman 2014: 178 – 181� 59 Vgl� Wittmann 2011: 32 f�, Yost 2014: 31 f� 107Handlungsprobleme, Anpassungszwänge und Institutionenwandel sich ziehen würden�60 Polen schwang sich zum Anführer der Verteidiger auf, die generell für eine schärfere Gangart Russland gegenüber eintreten�61 Die beispiellose Annexion der Krim durch Russland und dessen massive Destabilisierungspolitik in der Ostukraine seit 2014 führten nicht etwa zu einer anhaltend verstärkten Kohäsion unter den NATO-Mitgliedern� Wiederum war schnell eine große Kluft zwischen denen sichtbar, die die massive Erschütterung der Europäischen Sicherheitsordnung nicht einfach hinnehmen wollten und für dezidierte Antworten plädierten – und denjenigen, die zur Vorsicht mahnten und Dialog predigten� Herb enttäuscht von der 2014 auf dem Gipfel von Wales beschlossenen, aus ihrer Sicht aber unzureichenden militärischen Präsenz in den östlichen NATO-Staaten, trafen sich im November 2015 Alliierte aus dem Baltikum, Mittel- und Osteuropa – unter Ausschluss der anderen Mitglieder – in Bukarest� Dort forderten sie in einer gemeinsamen Erklärung »strengthening our defence« sowie einen »renewed emphasis on NATO’s collective defence«�62 Die gegenwärtige russische Herausforderung unterscheidet sich substanziell von der massiven und eindimensionalen Bedrohung des Kalten Kriegs� Sie beinhaltet Elemente hybrider Kriegführung mit irregulären Kämpfern (durch russische Hasspropaganda indoktrinierte »Freiwillige«), obwohl sie Elemente der Subversionskampagnen des Kalten Kriegs umfasst� Sie ist letztlich vielschichtiger und erratischer und lässt so auch unterschiedliche Antworten jeweils plausibel erscheinen� Mit Donald Trump als 45� Präsidenten der USA hat im Januar 2017 ein außenpolitisch völlig unerfahrener Politiker die NATO zunächst als »obsolet« bezeichnet und ungeachtet der fortgesetzten Kriegs- und Destabilisierungspolitik die Aussetzung der Sanktionen und eine Normalisierung der amerikanischen Beziehungen mit Moskau in Aussicht gestellt� In beiden Hinsichten ruderte Trump später zurück und legte sein Augenmerk vor allem auf die Frage nach einer gerechteren Lastenteilung innerhalb der NATO� Als Maßstab gilt vielen (darunter Trump) das 2006 erstmals in einer ministeriellen Richtlinie verankerte Zwei-Prozent-Ziel, demzufolge jedes Mitglied mindestens zwei Prozent seines Bruttoinlandsprodukts für Verteidigung ausgeben soll� Die entsprechenden Etats der meisten europäischen Alliierten liegen unter 1,5 Prozent des BIP, der der USA hingegen bei 3,6 Prozent� Er umfasst 70 Prozent der Verteidigungsausgaben aller NATO-Mitglieder� Dieser Druck auf die vermeintlichen europäischen Trittbrettfahrer kann vor dem Hinter- 60 Vgl� Yost 2014: 348 f� 61 Vgl� Yost 2014: 63 f� 62 Szary 2015� 108 Sebastian Mayer grund der oben skizzierten Züge von Krisenoperationen als amerikanischer Unwille verstanden werden, einen überdurchschnittlich hohen Anteil der eigenen Wirtschaftskraft für die sicherheitspolitische Problemlösung auch in Europa aufzuwenden – Operationen oft mit Zügen privater Güter, von denen die Europäer mehr als die USA profitieren� Ob das Zwei-Prozent-Ziel tatsächlich als sinnvolle Richtgröße gelten kann, wurde indes auch angezweifelt, so etwa vom deutschen Außenminister Sigmar Gabriel� Er forderte etwa, auch Aufwendungen für die Flüchtlingshilfe in die Gesamtrechnung einzubeziehen�63 Vor dem Hintergrund dieses und ähnlicher Einwände versuchen (vermeintliche) Trittbrettfahrer, sich auf unterschiedliche Interpretationen von Absprachen zu berufen und reziprokes Verhalten zu umgehen� In der Summe sind Konsensbildung, Entscheidungsfindung und Politikumsetzung nach 1990 mit größerem Aufwand verbunden – höhere Transaktionskosten also, mit denen sich die Mitglieder nun konfrontiert sehen� Eine Einigung auf Krisenoperationen und den Umgang mit Russland ist nur mühsam zu erreichen� Allein schon zahlenmäßig handelt es sich um Krisenoperationen im Plural, wogegen die Abwehr der Warschauer- Pakt- Staaten lediglich einen einzigen, wenngleich facettenreichen, »Bargain« darstellte� Zu der besonderen Schwierigkeit, Krisenoperationen zu bewerkstelligen, kommt noch die Komplikation, dass die NATO-Mitglieder auch abweichende Vorstellungen über die Relevanz solcher Unternehmungen im Vergleich zu den beiden anderen Kernfunktionen der Allianz haben: kollektive Verteidigung und die Partnerschaftspolitik� David Yost hat dies treffend als »Balancing Act« beschrieben�64 5. Institutioneller Wandel Trotz des skizzierten Problembündels ist die NATO nicht in Auflösung begriffen und zu gemeinschaftlichem Handeln imstande� Warum? Der folgende Abschnitt liefert eine Antwort auf diese Frage� Er argumentiert, dass der durch die Probleme entstandene funktionale Druck die Mitglieder zu einer Aufwertung der NATO als internationaler Organisation veranlasste� Bürokratische Kompetenzen wurden konsolidiert, um Informations- und Verhandlungskosten zu senken� Und Verfahren der Streitkräfteplanung und der Truppenstellung wurden stärker institutionalisiert, das heißt die Präzision ihrer Regeln und der Grad ihrer Formalisierung wurden erhöht� 63 Vgl� Shuster 2017; siehe auch Sommer 2017� 64 Yost 2014� 109Handlungsprobleme, Anpassungszwänge und Institutionenwandel So konnte die Folgebereitschaft der Mitglieder zur Umsetzung kollektiver Entscheidungen verbessert werden� Diesen beiden Facetten institutionellen Wandels wendet sich der Abschnitt schrittweise zu� Wie eingangs erwähnt hatten die Alliierten schon kurz nach Gründung der NATO eine bürokratische Struktur aufgebaut, die sie bei der Problemlösung unterstützte� Der Generalsekretär leitet den Internationalen Stab, den zivilen Teil dieses Apparats� Er ist oberster Repräsentant des Bündnisses nach außen und in seinen Ansagen an die Öffentlichkeit nicht an die Zustimmung der Mitgliedstaaten gebunden� Als Vorsitzender zentraler Entscheidungsorgane, vor allem des Nordatlantikrats (NAR), hat er Initiativ- und Steuerungsfunktionen inne� Er bestimmt die Tagesordnung, darf dem Nordatlantikrat jede Frage zur Diskussion vorlegen und leitet die Debatten� Die Mitarbeiter des Internationalen Stabs werden von der NATO überwiegend eigenständig rekrutiert und bezahlt65 und verbleiben mehrere Jahre, in Ausnahmefällen sogar Jahrzehnte, in Brüssel – im Schnitt deutlich länger als die Vertreter der Mitgliedstaaten� Gemäß den Personalvorschriften sind sie in der Aus- übung ihrer Aufgaben zu Neutralität verpflichtet und werden daher von den Mitgliedstaaten in Krisensituationen auch als »ehrliche Makler« zwischen Vertretern mit stark abweichenden Präferenzen geschätzt� Insbesondere seit Anfang der 2000 er-Jahre haben die Kompetenzen des IS-Personals zugenommen� Es greift jetzt stärker in den Politikprozess ein und hilft dadurch, die Effektivität der durch die oben skizzierten Probleme in Mitleidenschaft gezogenen Entscheidungsverfahren zu steigern� Der Apparat ist aber keinesfalls imstande, mögliche eigene Positionen gegen die Präferenzen größerer Mitgliedstaaten durchzusetzen� Zunächst ist die Zahl des politisch relevanten Personals im Internationalen Stab (A- und U-Stellen) zwischen 1990 (325) und 2010 (475) deutlich gestiegen�66 Unter dem Eindruck der rasanten operativen Geschwindigkeit parallel laufender Einsätze um die Jahrhundertwende fand 2002 in Prag ein Gipfel statt, der auch als Transformationsgipfel bezeichnet wurde� Unter anderem beklagten die Staats- und Regierungschefs die Überfrachtung der Entscheidungsgremien, die beträchtliche politische Divergenz zwischen den Alliierten sowie die langsamen Entscheidungsverfahren�67 So riefen sie den Internationalen Stab dazu auf, Entscheidungen in größerem Ausmaß in den beratenden Gremien vorzustrukturieren� Der Generalsekretär und andere Ausschussvorsitzende wurden ermutigt, ihre Vorsitzfunktion noch 65 Mit Ausnahme sogenannter »Voluntary National Contributions«� 66 Vgl� Dijkstra 2016: 91� 67 Vgl� Kriendler 2005: 1 f� 110 Sebastian Mayer aktiver zu gestalten und vermehrt das Schweigeverfahren anzuwenden�68 Dieses kann von jedem Ausschussvorsitzenden aktiviert werden, sofern ein oder mehrere nationale Vertreter zu einer aktuell diskutierten Thematik (noch) über kein klares Mandat verfügen� Der Vorsitz formuliert dann eine Entwurfsfassung, die er für konsensfähig hält und versieht sie mit einer Frist (in der Regel 24 Stunden oder wenige Tage)� Nutzt bis zum Ablauf dieser Frist kein Vertreter seine Vetomacht in Form eines schriftlich formulierten Einwands (ein »Schweigebruch«), so gilt der Text als angenommen�69 Dieses Verfahren setzt für die Ablehnung von Politikformulierungen folglich eine hohe Hürde und eröffnet dem Vorsitz eine politische Strukturierungsmacht� Die dem Generalsekretär unmittelbar zur Verfügung stehenden institutionellen Ressourcen wurden nach 1990 aufgewertet� Sein in den 1950 er-Jahren gegründetes Private Office (PO) wurde ab Ende 1990 personell erweitert und mit höherrangigem Personal ausgestattet; 2003 erhielt es einen Planungsstab�70 Dieser hat beispielsweise die Connected-Forces-Initiative mit dem Ziel einer verstärkten Vernetzung der Streitkräfte hervorgebracht� 2004 schuf Generalsekretär Jaap de Hoop Scheffer ferner das »Headquarters Policy Board«, das in besonderem Maße Entwürfe für politische Initiativen berät, bevor sie den nationalen Vertretern zur weiteren Diskussion vorgelegt werden�71 Durch diese (aufgewerteten) institutionellen Ressourcen können der Generalsekretär und seine Mitarbeiter den Politikprozess aktiver gestalten und folglich dazu beitragen, trotz der externen und internen Widrigkeiten verbindliche Entscheidungen herbeizuführen� Institutionenökonomisch gesprochen hilft das internationale Personal in größerem Ausmaß als zuvor, Informations- und Verhandlungskosten zu senken� Möglicherweise ist auch die Tatsache kein Zufall, dass mit Anders Fogh Rasmussen (2009 – 2014) und dem aktuellen Stelleninhaber Jens Stoltenberg (seit 2014) erstmals ehemalige Ministerpräsidenten als Generalsekretäre berufen wurden� Diese gelten als durchsetzungsstärker, denn sie genießen in der Brüsseler Hierarchie gegenüber den NATO-Botschaftern im Nordatlantikrat eine besonders einflussreiche Stellung� Sie ist primär durch direktere Kontakte mit den Staats- und Regierungschefs begründet� Anders Fogh Rasmussen etwa umging bei schwierigen Themen wiederholt die Botschafter 68 Vgl� UK Select Committee on Foreign Affairs 2003� 69 Vgl� Michel 2014: 108 f� 70 Vgl� Kriendler 2005: 17 f� 71 Vgl� Mayer / Theiler 2014: 147 f� 111Handlungsprobleme, Anpassungszwänge und Institutionenwandel und wendete sich unmittelbar an Minister oder Staatschefs, um zu vermitteln oder für persönliche Standpunkte einzutreten�72 Generell hat der Einfluss der post-bipolaren Generalsekretäre auf die Themen- und Debattengestaltung zugenommen�73 Anfang der 1990 er-Jahre trug Manfred Wörner wesentlich zu einer Aufgabenausweitung des Nordatlantischen Bündnisses bei�74 In der oft zitierten Sitzung des Nordatlantikrats am 22� April 1994 war er zwar nicht in der Lage, die grundsätzliche Skepsis einiger Alliierter auszuräumen� Aber es war seinem Verhandlungsgeschick zu verdanken, dass die Vertreter letztlich dem Einsatz militärischer Gewalt gegenüber den bosnischen Serben im Konsens zustimmten�75 Javier Solana kam eine wichtige Schlichterrolle im Vorfeld und während der Allied-Force- Operation im Frühjahr 1999 zu�76 Bei der Auswahl von im Nordatlantikrat besonders kontrovers diskutierten Bombenzielen unter anderem in Ballungsräumen wurde Solana letztlich weitgehend freie Hand gelassen�77 Anders Fogh Rasmussen trat, gegen Widerstände, vehement für die NATO-Operation 2011 in Libyen ein� Während der Durchführung leistete er wichtige Vermittlungsdienste zwischen den Teilnehmern, die im Hinblick auf Ziele und Strategien wie Regimewechsel, Flugverbotszone oder Zielauswahl stark divergierten�78 Auch in den beratenden Ausschüssen, denen ebenfalls jeweils ein Vertreter des Internationalen Stabs vorsitzt, nahm das internationale Personal im Laufe der Zeit eine aktivere Rolle ein�79 Bereits in den 1950 er-Jahren hatten die Alliierten eine integrierte Militärstruktur aufgebaut�80 In diesen multilateralen Rahmen wurden die nationalen Streitkräfte in jeweils unterschiedlichem Ausmaß eingebettet, ohne dass freilich jemals die volle nationale Befehlsgewalt an NATO-Stäbe übertragen wurde�81 Die integrierte Militärstruktur hilft mittels spezifischer Verfahren und Regeln, das staatliche Verhalten zur Erreichung kollektiver sicherheitspolitischer Vereinbarungen zu organisieren und zu regulieren� Dies geschieht unter anderem durch die Mechanismen der Streitkräfteplanung (Defence Planning) und der Truppenstellung (Force Generation)� Nach 72 Vgl� Ziedler 2011� 73 Vgl� Alkopher 2016, Hendrickson 2006� 74 Vgl� McCalla 1996: 459� 75 Vgl� Hendrickson 2006: 60 – 63� 76 Vgl� Daalder / O’Hanlon 2000: 45� 77 Vgl� Hendrickson 2006: 104 – 107� 78 Vgl� Weitsman 2014: 179� 79 Vgl� Mayer 2009: 78, 101 f�, Mayer / Theiler 2014� 80 Vgl� Rebhan 2003� 81 Vgl� Mayer 2009: 108� 112 Sebastian Mayer 1990 wurden die Präzision und Verbindlichkeit beider Mechanismen deutlich erhöht� Auch dies trug dazu bei, die Leistungsfähigkeit des Bündnisses trotz der externen und internen Probleme kollektiven Handelns weitgehend aufrechtzuerhalten� Bis 1990 war die NATO-Verteidigungsplanung relativ unspezifisch und bezog sich auf größere Zeiträume�82 Sie beinhaltete somit keine besonders präzisen Regeln bezüglich der Verhaltenserwartung an die Alliierten� Die neuen Krisenoperationen nach 1990 erfordern aber spezifische, von den ehemaligen Anforderungen erheblich abweichende Fähigkeiten� Um ein entsprechendes Spektrum zu generieren, wurde eine Reihe von Fähigkeitsinitiativen mit steigendem Verbindlichkeitsgrad in Gang gesetzt� Dazu gehörte die »Defence Capabilities Initiative« (1999), das »Prague Capabilities Commitment« (2002), das »Istanbul Usability Target« (2004) und das »Lisbon Capabilities Package« (2010)� Die im Dezember 2005 verabschiedete »Umfassende politische Leitlinie« nennt Bedarfe für die künftig wahrscheinlichsten Einsatzszenarien der NATO und zielte darauf ab, den Prozess der Verteidigungsplanung stärker zu zentralisieren� Detaillierte Erfordernisse auch in quantitativer Hinsicht werden in der nichtöffentlichen Leitlinie der Minister 2006 benannt�83 2009 wurde im strategischen militärischen Hauptquartier SHAPE (Supreme Headquarters Allied Powers Europe) in der belgischen Provinz Hennegau ein neues System zur Verteidigungsplanung mit präzisen Informationskategorien in Betrieb genommen�84 Bezüglich des oben erwähnten, vom amerikanischen Präsidenten Donald Trump vehement eingeforderten Zwei-Prozent-Ziels (das freilich keinen unmittelbaren Bezug zur NATO aufweist), könnte sich ebenfalls ein Verfahren mit präziseren Regeln hinsichtlich der Verhaltenserwartungen durchsetzen� Der auf dem Gipfel von Wales formulierte Passus fordert die fiskalischen Bummelanten dazu auf, »sich innerhalb von zehn Jahren auf den Richtwert von zwei Prozent zuzubewegen, um ihre Fähigkeitsziele zu erreichen und Fähigkeitslücken der NATO zu schließen�«85 Angesichts dieser ausdeutbaren Sprachregelung nannte der deutsche Außenminister Sigmar Gabriel zwei Prozent keineswegs verbindlich� Die amerikanische wie auch die britische Regierung hingegen erhoffen sich über die Durchsetzung des Ziels als verbindlichen Richtwert eine Entlastung ihrer eigenen sicherheitspolitischen Aktivitäten� Zu diesem Zweck fordern sie, durch präzisere 82 Vgl� RUSI 2005: 24� 83 Vgl� Savereux 2007� 84 Vgl� Tuschhoff 2014: 198 – 205� 85 NATO 2014� 113Handlungsprobleme, Anpassungszwänge und Institutionenwandel Bestimmungen des fiskalischen Ziels den Verbindlichkeitsgrad zu erhöhen� So verlangte etwa der britische Verteidigungsminister Michael Fallon, das Zwei-Prozent-Ziel in den Regierungsprogrammen der NATO-Staaten zu fixieren�86 Generalsekretär Jens Stoltenberg unterstützt die Forderung nach größerer Verbindlichkeit�87 Auch der Verbindlichkeitsgrad der NATO-Truppenstellung ist erhöht worden� Zu Zeiten des Ost-West-Konflikts war eine Generierung von Fähigkeiten nicht notwendig, da damals keine konkreten »Boots on the Ground«-Einsätze durchgeführt wurden� Dies änderte sich mit den nach 1990 stattfindenden Krisenoperationen� Eine Aussage von Generalsekretär Lord George Robertson illustriert den damaligen Mangel an verlässlichen Fähigkeiten für diese Operationen: »In 1999, when I came in the doors of these headquarters, I said that my three priorities were: priority no� 1: capabilities, priority no� 2: capabilities and priority no� 3: capabilities�«88 Bis dahin vollzog sich der Prozess der Truppenstellung weitgehend ad hoc und wurde in NATO-Kreisen auch als Bettelhut-Verfahren bezeichnet� Sofern die Umsetzung einer beschlossenen Operation anstand, musste der Generalsekretär nämlich an die Staaten herantreten und sie aufwendig um entsprechende Fähigkeiten bitten� Auf einer solchen Grundlage, so Robertson, könne weder eine Bahngesellschaft noch eine Verteidigungsallianz betrieben werden�89 2003 wurde der Prozess der Truppenstellung durch regelmäßig stattfindende Truppenstellerkonferenzen institutionell unterfüttert: eine pro Jahr für jeden aktuell laufenden NATO-Einsatz sowie eine pro Jahr für den globalen Bedarf des Bündnisses� Die operative Zuständigkeit hierfür wurde zentralisiert beim DSACEUR (Deputy Supreme Allied Commander Europe) am SHAPE angesiedelt, der die jährlichen Konferenzen seither vorbereitet und leitet� Dem DSACEUR wurden generell größere Kompetenzen in diesem Feld zugestanden,90 und die Zahl seines Stabes erhöhte sich signifikant� 2006 wurde beim SHAPE auch ein neues Computersystem zur Truppenstellung eingeführt, das mit präzisen Informationen über die nationalen Fähigkeiten gefüttert wird�91 Diese verstärkte Institutionalisierung der Truppenstellung mit präziseren Regeln und klareren Entscheidungsverfahren erhöht das Ausmaß der Verpflichtungen und Handlungsauflagen für die Mitgliedstaaten und trägt zu effektiver Problemlösung bei� 86 Vgl� Zeit 2017� 87 Vgl� Reuters 2017� 88 NATO 2003� 89 Vgl� Bell 2006� 90 Vgl� RUSI 2005: 23� 91 Vgl� Deni 2014: 186, 188� 114 Sebastian Mayer Ein Beispiel hierfür ist auch die NATO Response Force, die 2003 einsatzbereit erklärt wurde� Hierbei handelt es sich um eine multinationale schnelle Eingreiftruppe, die zeitnah in einem breiten Spektrum von Krisenoperationen eingesetzt werden kann� Im Rahmen von Bereitschaftszyklen von jeweils sechs Monaten benennen die Mitgliedstaaten konkrete militärische Fähigkeiten, die innerhalb des Zeitfensters fallweise entsendet werden würden�92 Es besteht zwar keine gesetzliche Verpflichtung, die gemeldeten Soldaten, Helikopter oder Panzer im Ernstfall auch tatsächlich einzusetzen� Aber im Gegensatz zu einst eher vagen Erwartungen ist nun sehr deutlich, was konkret verlangt wird� Weigert sich ein Mitglied im Ernstfall (wiederholt), seinen Verpflichtungen nachzukommen, wäre sein Reputationsverlust beträchtlich� Wie könnte ein solcher Trittbrettfahrer später von den anderen Alliierten ernsthaft regelkonformes Verhalten einfordern? Vor diesem Hintergrund fördert verstärkte Präzision letztlich Reziprozität� Angesichts des russischen Bellizismus haben die Mitgliedstaaten einen Teil der NATO Response Force (zunächst 7 000 Soldaten) sogar in einen Very-High-Readiness-Status versetzt, der die Reaktionszeit nochmals auf nunmehr wenige Tage verkürzt�93 Überdies haben sich die Mitgliedstaaten dazu entschlossen, Vorab-Planungskompetenzen an die Militärbürokratie zu delegieren� Mitte 2015 haben die Verteidigungsminister dem NATO-Oberkommandierenden für Operationen (SACEUR) die Kompetenz zugestanden, künftig eine Vorausplanung zu betreiben�94 Bis dahin war es ihm und seinen Mitarbeitern strikt verwehrt, operative Planungsdokumente auch nur als Entwurfsfassungen zu entwickeln, bevor der Nordatlantikrat eine Operation konkret beschloss� Angesichts langwieriger Entscheidungsverfahren verzögerte dies den tatsächlichen Einsatz von Fähigkeiten im Feld immens� Unter dem Eindruck des russischen Bellizismus beschwerte sich Generalsekretär Stoltenberg: »It doesn’t help to have a force which is ready to move within 48 hours if we need 48 days to take decision to make it move�«95 Eine Vorausplanung (Prudent Planning) hatten die Mitgliedstaaten Mitte der 2000 er-Jahre noch vehement abgelehnt�96 Durch den Zuwachs diskretionärer Spielräume Mitte 2015 wurde die Militärbürokratie in die Lage versetzt, Operationen vorzustrukturieren und so ein rascheres Handeln zu ermöglichen� 92 Vgl� Garnett 2003� 93 Vgl� Abts 2015� 94 Vgl� NATO 2015; siehe auch Tigner 2015� 95 Zitiert nach Pop 2015� 96 Vgl� Mayer 2009: 95 f� 115Handlungsprobleme, Anpassungszwänge und Institutionenwandel 7. Schluss Durch die skizzierten Institutionalisierungsschritte ist die NATO-Bürokratie keinesfalls zu einem supranationalen Akteur avanciert, der Entscheidungen gegen das Veto eines oder mehrerer Mitgliedstaaten durchzusetzen imstande wäre� Die Problemlösung im Bündnis bleibt weiterhin durch intergouvernementale Entscheidungsmodalitäten gekennzeichnet� Die Mitgliedstaaten verfügen durch ihre starke Präsenz in Brüssel gegenüber der internationalen Bürokratie über starke Kontrollmöglichkeiten� Gleichwohl zeichnet sich ein Formwandel nationalstaatlicher Machtausübung in dem Sinne ab, dass staatliches Handeln stärker in institutionelle Strukturen eingebettet wurde� Vieles von dem, was einst als nationale Prärogative galt, ist mittlerweile in die Mitverantwortung der NATO übergegangen� Steuerungsprozesse auf nationaler und auf internationaler Ebene am Boulevard Léopold werden zunehmend miteinander verschränkt� Triebkraft dieser Entwicklung war und ist, so das zentrale Argument, der systemische, durch veränderte externe und interne Rahmenbedingungen verursachte Anpassungsdruck, der ein Bedürfnis nach stärkerer internationaler Steuerung befeuert� Letztlich wurden die Alliierten dadurch in die Lage versetzt, Kooperationshindernisse zu überwinden und die Handlungsfähigkeit der NATO weitgehend aufrechtzuerhalten� Diese Einsichten bleiben der neorealistischen Theorietradition verwehrt� Sie schließt aus dem Mangel einer manifesten äußeren Bedrohung und dem dadurch bedingten Verlust zwischenstaatlicher Kohäsion unmittelbar auf eine Erosion institutioneller Strukturen und von Handlungsfähigkeit� Institutionen als Bestimmungsfaktoren und ihre Anpassungsfähigkeit an neue Kontexte werden als Möglichkeit ausgeblendet� Dagegen können konstruktivistisch inspirierte Zugänge wichtige weitere Teilerklärungen für die Krisenfestigkeit der transatlantischen Sicherheitsbeziehungen liefern� So etwa mithilfe des Konzepts der Sicherheitsgemeinschaft das freilich – abweichend von den hier formulierten Rational-Choice-Annahmen – Lernprozesse und nachhaltige gesellschaftliche Transformation in den Blick nimmt� In einer solchen, dem soziologischen Institutionalismus verwandten Sichtweise stellen Institutionen einen kulturellen Kontext dar, der die Einschätzung individueller oder kollektiver Akteure formt, was überhaupt als eigenes Interesse verstanden wird – relativ unabhängig vom Wandel des Sicherheitsumfelds� Gerade die Frage nach Präferenzbildung und -wandel beantworten Modelle rationalen Handelns eher unbefriedigend� 116 Sebastian Mayer Auf der Ebene praktischer Politik müssen die Alliierten mithilfe der internationalen Bürokratie in den kommenden Monaten und Jahren versuchen, die divergierenden staatlichen Präferenzen zu kompatibilisieren� Sie sollten die sicherheitspolitische Agenda trotz der aufgewerteten institutionellen Struktur auch nicht durch neue, Kräfte zehrende Einsätze überfrachten� Im Umgang mit Russland könnte sich eine auf den Erfahrungen des Harmel-Ansatzes von 1967 basierende Doppelstrategie eines »Deterrence and Dialogue« als sinnvolles Konzept breiter Akzeptanz erfreuen� Als wahrscheinlich dürfte gelten, dass das Nordatlantische Bündnis angesichts der politischen Divergenzen, des immensen Aufwands und infolge starker innenpolitischer Vorbehalte Krisenoperationen vom Ausmaß der einstigen ISAF in Afghanistan bis auf Weiteres nicht mehr umsetzen wird� Sollte in den Beziehungen zu Russland keine substanzielle Besserung eintreten, wird das Augenmerk mittelfristig wohl vorwiegend auf der östlichen Flanke und auf der Unterstützung der östlichen Nachbarn liegen� Literatur Abts, Jan (2015): NATO’s Very High Readiness Joint Task Force (= NATO Defence College Research Paper 109), Rom� Alkopher, Tal Dingott (2016): From Kosovo to Syria: The Transformation of NATO’s Secretaries General’s Discourse on Military Humanitarian Intervention, in: European Security 25 (1/2016), S� 49 – 71� Auerswald, David P. / Saideman, Stephen M. 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Einleitung Im aktuellen, 2017 theoretisch immer noch gültigen strategischen Konzept der NATO wird der Zusammenarbeit mit Russland »strategische Bedeutung« zugemessen, da sie zur »Schaffung eines gemeinsamen Raumes des Friedens, der Stabilität und der Sicherheit« beitrage� Die NATO stelle für Russland keine Bedrohung dar, versicherten die NATO-Führer im November 2010� Im Gegenteil wünschte sich die Allianz damals »eine echte strategische Partnerschaft« sowie bessere »politische Konsultation und praktische Kooperation« mit Russland� Zwei Jahre nach dem russisch-georgischen Krieg hielt die atlantische Allianz fest: »Ungeachtet der Meinungsverschiedenheiten in bestimmten Fragen sind wir nach wie vor überzeugt, dass die Sicherheit der NATO und die Sicherheit Russlands untrennbar miteinander verbunden sind«�2 Der Politologe Karl Deutsch prägte 1957 den Begriff der »Sicherheitsgemeinschaft« für eine Region, in der Krieg infolge von Institutionenbildung und Wertekonsens äußerst unwahrscheinlich oder sogar undenkbar geworden ist, weil sich ihre Mitglieder glaubhaft zusichern, dass sie ihre Streitigkeiten gewaltfrei beilegen werden�3 Als Modell hatte er die NATO im Kopf, doch nach dem Kalten Krieg wurde das Konzept auch auf die EU, die Dyaden USA-Kanada oder USA-Mexiko, Mercosur, ASEAN und andere Institutionen übertragen�4 Zwischen 1990 und 2010 formulierte die KSZE / OSZE zudem unter den Vorzeichen kooperativer Sicherheit die Vision, eine »Sicherheitsgemeinschaft zwischen Vancouver und Wladiwostok« zu bilden�5 1 Churchill 1974, Bd� 8: 8257� 2 NATO 2010: § 33 f� 3 Vgl� Deutsch et al� 1957: 5� 4 Vgl� Adler / Barnett 1998� 5 Vgl� Kemp 2012� 124 Christian Nünlist Die Ukrainekrise ließ ab 2014 Aspirationen einer wahren Sicherheitsgemeinschaft in einem ungeteilten Europa als (vorderhand) gescheitert erscheinen� Die alten Aufgaben der NATO aus dem Kalten Krieg rückten wieder in den Vordergrund� Seither gilt die Aufmerksamkeit der Allianz hauptsächlich ihrer Ostflanke und einem »Krim-Szenario« im Baltikum oder Schwarzen Meer� Kollektive Verteidigung gemäß Artikel 5 (der Musketier- Artikel »Einer für Alle, Alle für Einen«) ist für das Bündnis wieder zentral geworden� Trotz unterschiedlicher Bedrohungswahrnehmungen unter den Mitgliedstaaten hat die NATO seit 2014 bemerkenswert einheitlich auf die russische Herausforderung reagiert – womöglich zum Erstaunen von Präsident Wladimir Putin� Zwar hält die Allianz theoretisch immer noch am Angebot eines politischen Dialogs mit Russland fest� In der Praxis dominieren aber seit 2014 Rückversicherungs- und Abschreckungsmaßnahmen die Bündnisaktivitäten� Inzwischen hat die NATO einen mobilen Stolperdraht im Baltikum und in Osteuropa errichtet und sich militärisch für die neuen Gefahren an der Ostflanke gerüstet� Während die Sicherheitsgemeinschaft der NATO im Kalten Krieg nicht zuletzt durch einen gemeinsamen äußeren Feind zusammengehalten wurde, grenzte sich die Sicherheitsgemeinschaft der OSZE seit 1990 weniger gegen außen ab, sondern versprach sich Sicherheit und Stabilität durch eine inklusive Partnerschaft mit Russland� Den NATO-Russland-Beziehungen gelang es jedoch nach 1990 nie, diesen Widerspruch einer Sicherheitsgemeinschaft gegen Russland mit einer Sicherheitsgemeinschaft mit Russland aufzulösen� Auf eine kurze Phase der gemeinsamen Vision kooperativer Sicherheit zwischen Russland und dem Westen im Jahr 1990 begann eine längere Phase einer schwierigen Partnerschaft zwischen zwei misstrauischen Partnern, die ab 2008 von einem zunächst unterschwelligen, ab 2014 dann ziemlich offen ausgetragenem Antagonismus mit diametral entgegensetzten und unvereinbaren Interessen und Werten abgelöst wurde� Der folgende Beitrag rekonstruiert zunächst in einem ersten Teil, wie Russland und die NATO in den 1990 er-Jahren von Feinden zu Partnern wurden – auch wenn Russland unter Boris Jelzin ein unbequemer Partner blieb und die westliche NATO-Osterweiterungspolitik in Moskau Misstrauen und Klagen hervorrief� In einem zweiten Teil wird die Phase zwischen 1999 und 2013 analysiert – als die Beziehungen zwischen der NATO und Russland durch zahlreiche Krisen belastet wurden� Aus heutiger Sicht überrascht jedoch, wie gut die praktische Kooperation zwischen der NATO und Russland von 2000 bis 2012 gleichwohl ablief� Sowohl 2000 (nach dem Kosovokrieg) als auch 2009 (nach dem Georgienkrieg) kam es zu eigentlichen »Resets« der Beziehung 125Strategische Partner oder Antagonisten? zwischen Russland und der NATO, parallel zu der jeweiligen Verbesserung der Beziehungen zwischen Russland und den USA� Ein dritter Teil reflektiert die Rückkehr in eine Atmosphäre des Kalten Krieges seit 2014, auch wenn argumentiert wird, dass die Beziehungen zwischen Russland und der NATO seit der Krim-Annexion nicht mit dem Kalten Krieg verglichen werden sollten� Zu viele strukturelle Unterschiede verbieten eine derartige Analogie – sie würde dem Westen damit falsche strategische Antworten auf die heutige russische Herausforderung liefern� Im vierten und letzten Teil wird ausblickend argumentiert, dass von einer permanenten Konfrontation und einem neuen Wettrüsten zwischen Russland und dem Westen letztlich keine Seite profitieren würde� Voraussetzung für eine Deeskalation ist derzeit vielmehr eine direkte Kommunikation und ein Dialog zwischen Russland und der NATO� Im Zentrum stehen dies bezüglich konkrete Schritte zur Verhinderung unbeabsichtigter militärischer Zwischenfälle sowie vertrauensbildende Maßnahmen wie der 2017 in der Organisation für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa (OSZE) lancierte inklusive »Strukturierte Dialog« über gegenseitige Bedrohungswahrnehmungen und Militärdoktrinen mit dem längerfristigen Ziel einer Modernisierung konventioneller Rüstungskontrolle in Europa� Der überraschende Wahlsieg von US-Präsident Donald Trump im November 2016 führte zu erhöhter Unsicherheit im transatlantischen Raum� Zwar ist es nach acht Monate Trump-Regierung (Stand: Ende September 2017) noch zu früh, um die Politik der neuen US-Regierung gegenüber Russland und der NATO klar zu erkennen� Innerhalb weniger Monaten hat der Faktor Trump jedoch zu Konfusion und Rätselraten über zuvor grundlegende, seit 1945 konstante Prinzipien der US-Außen- und Sicherheitspolitik geführt� Trumps Aussagen im Wahlkampf sowie in den ersten Monaten als US-Präsident lie- ßen viele Beobachter im Westen daran zweifeln, ob die USA unter Trump weiterhin eine internationalistische Politik fortführen und die wertebasierte NATO als wichtige transatlantische Gemeinschaft betrachten würden – oder ob der neue US-Präsident womöglich mit dem russischen Präsidenten Wladimir Putin im Sinne eines »Jalta II« einen interessenbasierten Separatdeal auf Kosten der (ost)europäischen Verbündeten abschließen würde�6 Am besten kann derzeit ein realistischer Umgang der NATO mit Russland in den nächsten Jahren als schwieriger Dialog mit einem Antagonisten charakterisiert werden� Fernziel sollte jedoch eine Rückkehr zu kooperativer Sicherheit bleiben, aus der Erkenntnis heraus, dass eine stabile Sicherheitsordnung in Europa letztlich nur mit Russland und nicht gegen Russland 6 Vgl� Brands 2017� 126 Christian Nünlist möglich ist� Auf absehbare Zeit bleibt europäische Sicherheit aber geteilt und entspricht damit leider instabiler europäischer Unsicherheit� 2. Kalter Frieden: Von Feinden zu (misstrauischen) Partnern (1989 – 1999) Beim Gipfeltreffen auf Malta Ende 1989 kamen die USA und die Sowjetunion überein, dass sie fortan Partner statt Feinde sein wollten� Sie versprachen, einander nicht anzugreifen, und betonten, dass damit sowohl die Angst vor einem Atomkrieg als auch der Kalte Krieg selbst Vergangenheit waren�7 Offiziell bestätigte die NATO im Juli 1990, dass sie von Konfrontation zu Kooperation mit der Sowjetunion übergehen würde� NATO-Generalsekretär Manfred Wörner hielt den historischen Moment in seiner Eröffnungsrede eindrücklich fest: »Der Kalte Krieg ist Geschichte�«8 Die Allianz verkündete, dass in Europa eine »neue, vielversprechende Ära beginne�«9 Eine romantische Periode von optimistischer Zusammenarbeit zwischen Russland und dem Westen führte zur gemeinsamen Zurechtweisung des irakischen Diktators Saddam Hussein nach dessen Kuwait-Invasion durch George H� W� Bush und Michail Gorbatschow in Helsinki im September 1990 sowie zum Ko-Sponsoring der Madrider Nahostfriedenskonferenz im Oktober 1991�10 Der gemeinsame Vorsitz von Bush und Gorbatschow war ein starkes Symbol für die neue Ära der Kooperation zwischen Ost und West� Der Kreml bekundete nach 1989 zunächst den aufrichtigen Willen, Russland partnerschaftlich in die euroatlantischen Strukturen zu integrieren� Heute ist weitgehend vergessen, dass Jelzin NATO-Generalsekretär Wörner am 20� Dezember 1991 in einem Brief vorschlug, zwischen Russland und der NATO einen politischen und militärischen Dialog einzurichten� Er bezeichnete darin gar die NATO-Mitgliedschaft Russlands als »langfristiges politisches Ziel«�11 Der Putschversuch gegen Gorbatschow im August 1991, der Beschuss des eigenen Parlaments durch Jelzin im Oktober 1993 und das brutale Vorgehen 7 Vgl� Tschernjajew 1990: 2� 8 North Atlantic Council 1990: 2� – Am letzten Treffen der Führer des Warschauer Pakts in Moskau hatte der östliche Militärblock bereits am 7� Juni 1990 vom Ende des Blockdenkens und der Teilung Europas gesprochen� In einer Erklärung wurde festgehalten, dass ideologische Feindbilder überwunden worden seien (vgl� Mastny / Byrne 2005: 676f)� 9 NATO 1990� 10 Vgl� Tschernjajew 1993: 306 f�, Schewardnadse 1991: 103� 11 Zitiert nach Adomeit 2007: 4� 127Strategische Partner oder Antagonisten? Russlands im Tschetschenienkrieg 1994 zeigten aber westlichen Beobachtern früh auf, wie schwierig der Übergang des postsowjetischen Russlands zu einer pluralistischen Demokratie werden würde� Die Dumawahl Ende 1993 machte deutlich, dass der prowestliche Reformkurs in Russland massiver Kritik unterzogen wurde�12 Jelzins Versuch einer atlantischen Außen- und Sicherheitspolitik war damit gescheitert�13 Gleichzeitig belasteten drei NATO-Osterweiterungsrunden das Verhältnis des Westens zu Russland bis heute und nährten in Moskau das Gefühl, die USA würden den unipolaren Moment als einzig verbliebene Supermacht ausnutzen, ohne auf legitime Sicherheitsinteressen Russlands Rücksicht zu nehmen�14 Das russische Narrativ vom »Verrat von 1990«, als westliche Politiker Gorbatschow versprochen haben sollen, die NATO werde nach der deutschen Wiedervereinigung um »keinen Millimeter ostwärts« ausgeweitet, ist zwar eine Mär� Aus den Archivquellen wird klar, dass sich das berühmte Wort von US-Außenminister James Baker gegenüber Gorbatschow im Februar 1990 nur auf das Territorium der damaligen DDR bezogen hat, im Kontext der deutschen Wiedervereinigung� Keineswegs gab Baker damals das Versprechen ab, dass Polen oder ein anderes Warschauer Pakt-Mitglied niemals Mitglied der NATO werden würde�15 Allerdings sind sich Zeithistoriker zunehmend einig, dass die USA zumindest den kooperativen Geist zwischen dem Westen und Gorbatschow bereits 1990 »gebrochen« haben� Denn parallel zu den Gesprächen zur deutschen Wiedervereinigung versprach die Bush-Regierung wiederholt, dass die NATO sich von einem Militärpakt in eine politische Allianz verwandeln werde und dass eine reformierte KSZE in Europa die wichtigste Sicherheitsallianz werden würde� Dies entsprach damals nicht nur einem Desiderat Gorbatschows, der bereits in Malta gefordert hatte, die KSZE künftig als Alternative zur NATO aufzuwerten; eine neue paneuropäische Sicherheitsstruktur nach dem Vorfeld der KSZE fand auch Unterstützung in Paris, Prag und Warschau�16 Die Bush-Regierung entschied jedoch Mitte 1990, dass Europas künftige Sicherheitsarchitektur auf der NATO (ohne sowjetisches Veto) und nicht 12 Vgl� Nünlist 2017: 18� 13 Vgl� Adomeit 2007: 5� 14 Vgl� Radin / Reach 2017: 3� 15 Vgl� Kramer 2009� Für eine kritischere Position vgl� Shifrinson 2016: 22� Es geht dabei vor allem um ein Gespräch zwischen Baker und dem westdeutschen Außenminister Hans- Dietrich Genscher in Washington am 2� Februar 1990, in dem neben der DDR auch generell Osteuropa genannt wurde� 16 Vgl� Nünlist 2017: 20 f�; siehe auch Sarotte 2017� 128 Christian Nünlist auf der konsensbasierten KSZE (inklusive der Sowjetunion) beruhen sollte� Im Juli 1990 warnte Baker Bush unverhohlen: »The real risk to NATO is CSCE�«17 Nach dem Ende des Kalten Krieges sollte keine grundsätzlich neue Sicherheitsordnung entstehen�18 In Reden und in Gesprächen mit Gorbatschow versprach die Bush-Regierung zwar, nun eine neue, inklusive paneuropäische Sicherheitsordnung zu schaffen, mit der Sowjetunion als Partner� Allerdings blieb für die USA der Status quo mit der NATO als wichtigster Sicherheitsinstitution in Europa äußerst komfortabel – und es gab keinen Bedarf, das Experiment einer neuen paneuropäischen Sicherheitsordnung mit Russland zu wagen�19 Nach dem Kollaps der Sowjetunion Ende 1991 stand den USA nicht mehr die frühere Supermacht, sondern ein deutlich schwächeres Russland gegenüber� Es begannen die »goldenen Jahre« der Friedensdividende und der erfolgreichen kooperativen Rüstungskontrolle in Europa� Doch die vermeintliche Idylle täuschte: Obschon Russland und der Westen um Kooperation bemüht waren, gab es doch von Anfang an Schwierigkeiten, althergebrachtes Misstrauen abzubauen und alte Feindbilder zu überwinden� Der Bosnienkrieg wurde zum ersten Testfall für die neue, fragile Partnerschaft zwischen Russland und dem Westen� Trotz russischer Kritik an NATO-Luftangriffen gegen bosnisch-serbische Waffenstellungen bei Goražde im April 1994 trat Russland im Juni 1994 der NATO-Partnerschaft für den Frieden (PfP) bei� Auf die Luftschläge der NATO gegen bosnische Serben im Herbst 1995 reagierten russische Politiker erneut mit heftiger Kritik, Jelzin sprach gar von einem »Genozid« der NATO an den Serben und der Gefahr eines »neuen Weltkriegs«�20 Allerdings hieß der Kreml später das Friedensabkommen von Dayton vom Dezember 1995 gut� Ferner entsandte Russland Truppen nach Bosnien, um an einer von der UNO-mandatierten, aber von der NATO angeführten Friedenstruppe (IFOR, später SFOR) teilzunehmen� Russland war teilweise sogar der größte Truppensteller außerhalb der NATO-Staaten und erwies sich als zuverlässiger, wertvoller Partner� Damit die russischen Truppen in Bosnien nicht unter dem NATO-Oberkommandierenden General George A� Joulwan dienen mussten, wozu Russland nicht bereit war, wurden sie General Joulwan in seiner Funktion als Oberkommandierender des US-Europakommando (EUCOM) unterstellt�21 17 Zitiert nach Shifrinson 2016: 31� 18 Vgl� dazu Spohr 2012, Sarotte 2016, Brands 2016: 279 – 298� 19 Mit diesem Argument erklärt Shifrinson 2013 bereits die zögerlich-passive Haltung der US-Regierung unter Bush in Malta Ende 1989� 20 Zitiert nach Adomeit 2007: 6 f� 21 Vgl� Smith 2008, Talbott 2002: 174 – 176� 129Strategische Partner oder Antagonisten? Insbesondere die NATO-Osterweiterung sorgte in Russland für heftige Kritik� Dabei hatten sich die USA in dieser heiklen Frage zunächst um einen Kompromiss bemüht, der auch für Moskau gangbar gewesen wäre� Um zu vermeiden, dass der Beitrittswunsch von Polen, Ungarn und Tschechien zur NATO die Beziehungen zu Russland gefährden würde, entwarf die Clinton-Regierung die Initiative der »Partnerschaft für den Frieden« (PfP), der sowohl die zentral- und osteuropäischen Staaten wie auch Russland beitreten konnten� Im Oktober 1993 reiste US-Außenminister Warren Christopher nach Moskau und versicherte Jelzin, dass die USA mit der PfP absichtlich nur eine »Partnerschaft für alle« und nicht etwa eine selektive Mitgliedschaft für einzelne frühere Warschauer-Pakt-Staaten anbieten würden� Jelzin bezeichnete die PfP gegenüber Christopher erleichtert als »wirklich großartige Idee« und »einen brillanten Zug«�22 Im Januar 1994 bat Jelzin Clinton darum, dass, wenn es je zu einer Expansion kommen sollte, alle Warschauer-Pakt-Staaten gemeinsam in die NATO aufgenommen werden sollten�23 Als Clinton Jelzin im September 1994 darüber informierte, dass die NATO nun doch Polen, Ungarn und Tschechien aufnehmen würde, fühlte sich der russische Präsident zu Recht um Christophers Versprechen der »Partnerschaft für alle« statt einer »Mitgliedschaft für Einzelne« betrogen� Im Dezember 1994 warnte Jelzin in einer zornigen Rede, dass Europa damit riskiere, sich einen »kalten Frieden« aufzubürden� Wären die NATO und Russland wahrhaftig Partner und keine Feinde mehr, so Jelzin, müsste der Westen keine NATO-Osterweiterung betreiben und keine neuen Trennlinien in Europa errichten, sondern die paneuropäische Einheit inklusive Russlands stärken�24 In einer Phase der Schwäche musste sich die Jelzin-Regierung damit begnügen, die NATO-Osterweiterung widerwillig zu tolerieren� Immerhin konnte Moskau im Gegenzug die Mitgliedschaft Russlands in der G 7 (die dadurch zur G 8 wurde) sowie ein spezielles Konsultationsformat mit der NATO erwirken, den 1997 gegründeten »Gemeinsamen Ständigen NATO- Russland-Rat« (Permanent Joint Council, PJC)� Jelzin erhielt auch das Versprechen der NATO, künftig keine Nuklearwaffen oder große Truppenteile der Allianz in den neuen Mitgliedstaaten zu stationieren� Er machte aber klar, dass Russland weitere Erweiterungsrunden, insbesondere was die baltischen Staaten betraf, vehement ablehnen würde�25 22 Zitiert nach Goldgeier 2016� 23 Vgl� Talbott 2002: 115� 24 Vgl� Goldgeier 2016� 25 Vgl� Smith 2008: 4� 130 Christian Nünlist In den 1990 er-Jahren waren zwar aus den ehemaligen Feinden Partner geworden – doch das Misstrauen blieb auf beiden Seiten groß� Dennoch waren beide Seiten bemüht, europäische Sicherheit vor dem Hintergrund der Desintegration Jugoslawiens und der Sowjetunion als kooperatives Projekt ohne Nullsummenlogik zu verstehen� Die russische Beteiligung an den Friedenstruppen in Bosnien ist im Rückblick ein bemerkenswertes Beispiel für die schwieriger gewordene, aber letztlich immer noch erfolgreiche praktische Kooperation zwischen der NATO und Russland� Die erste NATO-Osterweiterungsrunde wurde so gut wie möglich mit intensivierter Konsultation zwischen der NATO und Russland abgefedert� Im Januar 1998 wurde am NATO-Hauptquartier in Brüssel eine permanente Vertretung Russlands eröffnet�26 3. Kosovo und Georgien: Kriege und Resets (1999 – 2013) Das Jahr 1999 markiert in der Rückschau eine Zäsur in den Beziehungen zwischen Russland und der NATO – nicht etwa wegen des Machtantritts von Wladimir Putin, sondern wegen des Kosovokriegs, während die NATO gleichzeitig im März 1999 Polen, Ungarn und Tschechien aufnahm� Russland stellte sich wiederum auf die Seite Serbiens und kritisierte die ohne UNO- Mandat erfolgte NATO-Intervention� Nach den Luftschlägen der NATO gegen Jugoslawien suspendierte Russland Ende März 1999 die Teilnahme am PJC und brandmarkte die NATO-Operationen als militärische Aggression und Völkerrechtsbruch sowie erneut als Genozid an den Serben�27 Die westliche Aktion schien zu implizieren, dass die erweiterte NATO künftig auch in Konflikte an Russlands Peripherie oder gar in Russland selbst intervenieren könnte, und dass ungestraft gegen die Prinzipien der territorialen Integrität und Unverletzlichkeit von Grenzen verstoßen werden könnte�28 Bereits im Juni 1999 unterstützte Moskau aber im UNO-Sicherheitsrat die Resolution 1244 und sanktionierte damit letztlich ex post facto die »illegale Aggression« der NATO gegenüber Jugoslawien�29 Kurzfristig profitierte jedoch das Verhältnis der NATO zu Russland interessanterweise vom Machtwechsel von Jelzin zu Putin� Putin bemühte sich bereits vor 9/11 um bessere Beziehungen zum Westen� NATO-General- 26 Vgl� Umbach 2004: 284� 27 Vgl� Adomeit 2007: 7� 28 Vgl� Kropatcheva 2015: 11 f� 29 Vgl� Adomeit 2007: 7� 131Strategische Partner oder Antagonisten? sekretär George Robertson war der erste hochrangige westliche Staatsmann, den der designierte Präsident Putin am 16� Februar 2000 in Moskau empfing� Putin und Robertson beendeten die diplomatische Eiszeit, die zwischen der NATO und Russland seit der Bombardierung Serbiens geherrscht hatte�30 Nach den Terroranschlägen vom 11� September 2001 nutzte Putin die Gelegenheit, Russland als strategischen Partner im Krieg der USA – und der NATO – gegen den dschihadistischen Terror zu positionieren� Bereits am 3� Oktober 2001 diskutierten Putin und Robertson in Brüssel, wie die Kooperation zwischen Russland und der NATO vertieft werden könnte� Anfang Februar 2002 fand zum Thema Terrorismusbekämpfung eine hochrangige NATO-Russland-Konferenz in Rom statt�31 Putin stimmte der US-Militärpräsenz in Zentralasien und der Führungsrolle der NATO (ISAF) in Afghanistan zu� Im Kontext des Afghanistankriegs kam es auch zum Austausch nachrichtendienstlicher Erkenntnisse� Russland erlaubte es der NATO zudem, russischen Luftraum zu überfliegen� Im Unterschied zum Balkan schienen im jungen 21� Jahrhundert Out-of-Area-Missionen der NATO für Russland nun kein rotes Tuch mehr zu sein�32 In dieser Phase tönte Putin auch wiederholt die Möglichkeit an, dass Russland der NATO eines Tages beitreten könnte – eine Option, die auch in der Bush-Regierung durchaus Anhänger fand�33 Für die zweite Runde der NATO-Osterweiterung (2004) war es wohl ein historischer Glücksfall, dass Putin in der entscheidenden Phase gewillt war, mit den USA eine strategische Partnerschaft aufzubauen� So kam es nur zu minimalem rhetorischen Protest, obwohl Jelzin 1999 eine weitere Expansion der NATO als nicht zu überschreitende »rote Linie« bezeichnet hatte� Im Juni 2002 gestand Putin öffentlich, ein Beitritt der baltischen Staaten zur NATO sei »keine Tragödie«, auch wenn er in der NATO-Erweiterung für niemanden einen Sicherheitsgewinn erkennen konnte� Die zweite Erweiterungsrunde wurde durch die Bildung eines neuen NATO-Russland-Rates (NRC) mit gleichberechtigtem Status für Russland abgefedert�34 Auf einem Gipfeltreffen in Rom veröffentlichten die NATO und Russland unter Beisein Putins 2002 eine feierliche Erklärung zu ihren Beziehungen� Sie trug den positiven Titel Eine neue Qualität und betonte die gemeinsamen Antworten auf gemeinsame neue Herausforderungen im 21� Jahrhundert� 30 Vgl� BBC News 2000� 31 Vgl� NATO 2002 a� 32 Vgl� Adomeit 2007: 8 f� 33 Vgl� Stent 2014: 75 – 78� 34 Vgl� Terriff 2002: 717 f�, Umbach 2004: 314� 132 Christian Nünlist Die NATO und Russland betonten, dass mit der Schaffung des NATO- Russland-Rates »ein neues Kapitel« ihrer Beziehungen beginne� Das Ziel war es, einen »beständigen und inklusiven Frieden« im euroatlantischen Raum zu schaffen, der auf den Prinzipien von Demokratie, kooperativer Sicherheit und ungeteilter Sicherheit beruhen würde�35 Die Phase kooperativer Beziehungen war aber durch die US-Militärintervention im Irak (2003) bereits wieder gefährdet� Auch die »Farbrevolutionen« genannten Regimewechsel in Georgien (2003), in der Ukraine (2004) und in Kirgistan (2005) führten zur nachhaltigen Verstimmung der russisch-westlichen Beziehungen� Die pragmatische Zusammenarbeit zwischen der NATO und Russland entwickelte sich ab 2002 dennoch erstaunlich mannigfaltig� Im NRC wurden die Lage auf dem Balkan, in Afghanistan, in Georgien, in der Ukraine, in Zentralasien, im Mittleren Osten oder im Irak diskutiert sowie über Themen wie Energiesicherheit, Raketenverteidigung und den KSE-Vertrag gesprochen�36 Eine Arbeitsgruppe des NRC fertigte gemeinsame Studien an zur Bedrohung durch al-Qaida, zum Risiko von Terroranschlägen für die Friedenstruppen im Balkan, zur terroristischen Bedrohung der zivilen Luftfahrt sowie zur Bedrohung durch islamistischen Extremismus und Radikalismus in Zentralasien�37 Die westliche Anerkennung der unilateral und gegen den Willen Russlands erklärten Unabhängigkeit des Kosovo im Februar 2008 fügte Moskaus Verhältnis zur NATO jedoch erneut Schaden zu� Russ land wurde wieder vor Augen geführt, dass es in zentralen Fragen europäischer Sicherheit eine Stimme, aber kein Veto besaß� Moskau bezeichnete die Unabhängigkeitserklärung als eine Verletzung der serbischen territorialen Souveränität und einer Grundbedingung der UNO-Sicherheitsresolution 1244 (1999)� In der Tat umgingen die USA und die EU ein russisches Veto im UNO-Sicherheitsrat, indem sie bereit waren, die Empfehlungen des Ahtisaari-Berichts von 2007 unilateral umzusetzen�38 UNO-Generalsekretär Ban Ki Moon hieß die Übertragungen von UNO-Pflichten an EU und NATO gut – was Russland kritisierte, weil damit Russlands Haltung in der Kosovo-Frage trotz der völkerrechtlichen Verantwortung der UNO für den Kosovokonflikt ignoriert wurde�39 35 Vgl� NATO 2002 b� 36 Vgl� NATO 2012: 1� 37 Vgl� Kelin 2005: 25� 38 Vgl� Ahtisaari 2007� 39 Vgl� Stent 2014: 159 – 162; siehe auch Antonenko 2007� 133Strategische Partner oder Antagonisten? Gleichzeitig zur Kosovokrise befürwortete die Bush-Regierung im Frühling 2008 einen NATO-Beitritt Georgiens und der Ukraine� Russland selbst hatte in dieser Frage, trotz Putins Teilnahme am NATO-Gipfel in Bukarest im April 2008, keine Mitsprache� Zwar verhinderten Berlin und Paris einen konkreten Aktionsplan für eine Mitgliedschaft (MAP) für Georgien und die Ukraine, aber die NATO-Erklärung von Bukarest enthielt dennoch das eindeutige Versprechen, dass »die beiden Länder NATO-Mitglieder werden würden�«40 Auf einer Pressekonferenz lobte Putin am 4� April 2008 die Kooperation zwischen der NATO und Russland der letzten Jahre� Er erwähnte konkrete Fortschritte bezüglich Afghanistan, der Drogen- und Terrorismusbekämpfung sowie der Interoperabilität zwischen Russland und der NATO� Den Militärblock an Russlands Grenzen bezeichnete Putin gleichzeitig als »direkte Bedrohung«41 russischer Sicherheit� Der kurze Krieg zwischen Georgien und Russland im August 2008 erschütterte das europäische Sicherheitssystem seit dem Ende des Kalten Krieges erneut� Russland erkannte Ende August 2008 Südossetien und Abchasien als unabhängige Staaten an, mit Verweis auf den Präzedenzfall von Kosovos unilateraler Unabhängigkeitserklärung wenige Monate zuvor�42 Dass die NATO einem Land, dem vier Monate zuvor eine künftige Mitgliedschaft in Aussicht gestellt worden war, im Krieg gegen Russland keine militärische Unterstützung gewährte, fügte der Glaubwürdigkeit der Allianz Schaden zu� Letztlich wiederholte sich aber nach 2008 das Muster des Kosovokrieges: Nach kurzer Sistierung der Zusammenarbeit nahmen die NATO und Russland 2009 ihre praktische Zusammenarbeit wieder auf� Den ersten Schritt machte der neue US-Präsident Barack Obama, der Moskau nach seinem Amtsantritt einen »Reset« der Beziehungen offerierte und Russland damit wenige Monate nach dem Georgienkrieg eine Rückkehr zu »Business as usual« anbot�43 Der neue NATO-Generalsekretär Anders Fogh Rasmussen rief in seiner ersten großen Rede am 18� September 2009 zu einem »Neustart« mit Moskau auf und betonte, keine der Partnerschaften der NATO besitze ein größeres Potenzial als diejenige mit Russland� Bei seinem Antrittsbesuch in Moskau plädierte Rasmussen am 17� Dezember 2009 für eine »wahre strategische Partnerschaft«� Nach über einem Jahr Pause tagte der NRC im Dezember 2009 zum ersten Mal seit dem Georgienkrieg�44 40 Vgl� NATO 2008� 41 Putin 2008� 42 Vgl� Roxburgh 2012: 246 – 251� 43 Vgl� Stent 2014: 211 – 234� 44 Vgl� Klein 2010: 1 f� 134 Christian Nünlist Die praktische Kooperation zwischen Russland und der NATO liest sich auch für die Zeit zwischen August 2008 und Ende 2013 überraschend eindrücklich: Im März 2011 lancierte der NRC einen »Trustfund«, mit dessen Hilfe Hubschrauber der afghanischen Streitkräfte unterhalten wurden� Einen Monat später verabschiedeten die NRC-Außenminister in Berlin ein Update des NRC-Aktionsplans zur Terrorismusbekämpfung von 2004� Im Juni 2011 nahm ein russisches U-Boot an einem NATO-Manöver teil� Ende 2011 erreichte die Kooperative Luftraum-Initiative (CAI) – ein System zum reziproken Austausch ziviler Luftverkehrsdaten zwischen NATO-Staaten und Russland zur Verhinderung von Terroranschlägen à la 9/11 – operationellen Bereitschaftsstatus, nachdem es während der Übung »Vigilant Skies 2011« bereits im Juni 2011 den ersten Praxistest bestanden hatte� Auch im Bereich der kontroversen Raketenabwehr fand im März 2012 eine gemeinsame computergestützte Simulation in Deutschland statt�45 In dieser Zeit beklagte sich Putin zwar heftig über den NATO-Luftkrieg in Libyen (2011) und über den Sturz der Gaddafi-Regierung,46 doch die praktische Kooperation zwischen Russland und der NATO wurde davon nicht tangiert� In der NATO hielt die Phase nach dem zweiten »Reset« letztlich bis Anfang 2014 an� Im September 2012 feierte etwa der stellvertretende NATO-Generalsekretär Alexander Vershbow in einer Rede aus Anlass des 15� Jahrestages der NATO-Russland-Kooperation (1997) immer noch die kooperativen Leistungen der Partnerschaft�47 Eineinhalb Jahre später sah sich Vershbow aber nach der russischen Annexion der Krim-Halbinsel gezwungen, Russland »mehr als Feind denn als Partner«48 zu bezeichnen� 5. Zurück zum Kalten Krieg? Russland und die NATO seit 2014 Die Ukrainekrise führte 2014 zu einer noch einschneidenderen Zäsur in der europäischen Sicherheitspolitik und dem Verhältnis zwischen der NATO und Russland als 1999 und 2008�49 Die Aufmerksamkeit der NATO gilt seither weitgehend ihrer östlichen Bündnisgrenze und der Herausforderung durch ein revanchistisches Russland� Kollektive Verteidigung gemäß Artikel 5 wurde wieder zur zentralen Aufgabe� 45 Vgl� NATO 2012; siehe auch Paul 2012� 46 Vgl� Barry 2011� 47 Vgl� Vershbow 2012� 48 CBS News 2014� 49 Dieser Teil beruht weitgehend auf Bieri et al� 2016� 135Strategische Partner oder Antagonisten? Im Rückblick erscheint es bemerkenswert, wie fahrlässig die NATO nach 1990 ihre Verteidigungsplanung gehandhabt hatte� Die USA gingen auch nach dem Georgienkrieg davon aus, dass Russland keine militärische Gefahr für das Bündnis darstellte� Die Obama-Regierung sah die amerikanische Stabilisierungsaufgabe in Europa als erfüllt an und verkündete 2011 den geostrategischen Schwenk nach Asien� Die USA richteten ihr Hauptaugenmerk fortan auf die strategische Rivalität mit China� An dieser strategischen Stoßrichtung nach Asien hielten die USA interessanterweise in ihrer Nationalen Sicherheitsstrategie von 2015 fest, also auch nach der russischen Annexion der Krim�50 Während des Libyenkrieges 2011 übernahmen europäische NATO-Verbündete tatsächlich auch erstmals mehr militärische Verantwortung� Allerdings leisteten die USA immer noch entscheidende Beiträge, ohne die der Luftkrieg gegen Gaddafi nicht erfolgreich hätte geführt werden können� Die Ambitionen einer eigenständigen europäischen Verteidigungspolitik, die gewisse militärische Aufgaben an der Peripherie Europas auch ohne die USA durchführen könnte, litten zudem an der Krise der EU im Sog der Wirtschaftskrise ab 2008�51 Nur die exponierten neuen NATO-Mitgliedstaaten im Osten hatten bereits früh vor einem revisionistischen Russland gewarnt und eine Refokussierung der Militärplanung der NATO auf die Bündnisverteidigung und eine mögliche militärische Bedrohung durch Russland gefordert� Insbesondere die baltischen Staaten forderten nach ihrem Beitritt zur NATO im Jahr 2004 aufgrund ihrer geografischen Nähe zu Russland konsequent, die NATO dürfe die Territorialverteidigung nicht vernachlässigen� Obwohl das Baltikum in jedem Konflikt mit Russland äußerst exponiert wäre, hat die NATO die baltischen Staaten aber interessanterweise bis 2010 nicht in ihrer Verteidigungsplanung berücksichtigt� Die Allianz wollte Russland als strategischen Partner nicht unnötig provozieren� Der Schutz gemäß Artikel 5 war damit im Fall der baltischen Staaten de facto nicht gegeben� Immerhin patrouillierten NATO-Verbündete solidarisch abwechselnd den Luftraum über den baltischen Staaten, die selbst über keine Kampfflugzeuge verfügten�52 Solange eine russische Bedrohung nicht akut war, war diese abnormale Situation für die NATO kein Thema� Die USA und Deutschland sorgten 50 Vgl� Nünlist 2016 b� 51 Vgl� Keohane 2016 a� 52 Die einzigen Eventualpläne zur Verteidigung des Baltikums wurden von den USA erstellt� Es gab dazu aber keine Militärübungen und es wurden keine US-Streitkräfte positioniert, um die Verteidigung glaubwürdig zu machen (vgl� Lucas 2015: 7)� 136 Christian Nünlist dafür, dass die NATO keine Analyse einer möglichen militärischen Bedrohung Russlands erstellte�53 Dies änderte sich erst nach dem Georgienkrieg� Nun verstärkten sich an der Ostflanke die Sorgen um die Verteidigung im Falle einer russischen Aggression und Polen und die baltischen Staaten verlangten die permanente Stationierung von NATO-Truppen auf ihrem Territorium sowie das Abhalten von Militärübungen� Der politische Druck, NATO-Planungen für die Verteidigung des Baltikums zu entwickeln, verstärkte sich durch die russische Militärübung »Zapad 2009« (Russisch für »Westen 2009«)� Sie simulierte großangelegte Angriffe auf die baltischen Staaten und präventive Nuklearschläge gegen Polen� Als die NATO im Dezember 2009 auf ihrem Ministerrat beschloss, den NATO- Verteidigungsplan für Polen (»Eagle Guardian«) auf die baltischen Staaten auszuweiten, freute sich der estnische NATO-Botschafter über dieses »verfrühte Weihnachtsgeschenk«�54 Der NATO-Militärausschuss genehmigte den revidierten Eventualplan Eagle Guardian am 22� Januar 2010� Der neue Plan sah ein Minimum von neun NATO-Divisionen vor, um einen Angriff auf Polen oder die baltischen Staaten mit Kampfoperationen zurückzuschlagen� Im Juni 2010 wurde Eagle Guardian in der Übung BALTOPS 2010 erstmals geübt: US-Marines führten mit estnischen Streitkräften eine amphibische Landung an der Hara-Bucht durch�55 Die NATO-Gipfel in Lissabon (2010) und Chicago (2012) kodifizierten den Trend zurück von einer NATO als globalem Weltpolizisten zu einem regionalen Verteidigungsbündnis� Kollektive Verteidigung wurde neben globalem Krisenmanagement und kooperativer Sicherheit als eine von drei Hauptaufgaben der Allianz definiert�56 Mit Ausnahme der Aktualisierung von Eagle Guardian reagierte die NATO aber rückblickend eher bedächtig auf den Georgienkrieg� Im Sog der Wirtschaftskrise wurden die Verteidigungsbudgets der europäischen NATO-Staaten zwischen 2006 und 2013 im Schnitt um rund 15 Prozent reduziert�57 Im Herbst 2013 fand die größte Militärübung zur kollektiven Verteidigung (»Steadfast Jazz« – zur Verteidigung Polens und des Baltikums) seit dem Ende des Kalten Krieges statt�58 Deutschland war darum besorgt, Russland nicht unnötig zu provozieren und setzte sich für eine maximale Transparenz zugunsten russischer Manöverbeobachter ein� Nur Frankreich und Polen 53 Vgl� Demmer / Neukirch 2010� 54 Vgl� Kramer 2013: 5 f� 55 Siehe dazu Global Security 2017� 56 Vgl� Nünlist / Zapfe 2014� 57 Vgl� Keohane 2016 b: 9 – 28, Durkalec et al� 2017� 58 Vgl� Dempsey 2013� 137Strategische Partner oder Antagonisten? beteiligten sich mit über 1 000 Soldaten; die USA trugen nur 40 Soldaten bei, Deutschland 55 Soldaten�59 Erst die militärische Einverleibung der Krim-Halbinsel sowie die russische Militärintervention in der Ostukraine führten in der NATO 2014 zu einem radikalen Umdenken im Umgang mit Russland� Wohl entgegen Putins Erwartungen gelang es der NATO in der Ukrainekrise erstaunlich gut, mit einer Stimme zu sprechen� Zunächst wurde die Abschreckungsfähigkeit der NATO durch schnelle, sichtbare Maßnahmen gestärkt� Mit neuen Stützpunkten und schnellen Eingreiftruppen baute die NATO deshalb eine visible Präsenz in Osteuropa auf� Bereits im Frühjahr und Frühsommer 2014 stärkte die NATO mit Sofortmaßnahmen die kollektive Verteidigung und demonstrierte Solidarität mit den Balten und Osteuropäern: Sie erhöhte die Einsatzbereitschaft und verkürzte die militärische Reaktionszeit mithilfe des »Readiness Action Plan« (RAP)� Am NATO-Gipfel in Wales wurde im September 2014 zudem dank erhöhter Manöverfrequenz an der Ostflanke eine permanente Präsenz etabliert, ohne jedoch permanent Truppen in der Region stationieren zu müssen� Eine neu zu schaffende »Speerspitze« (»Very High Readiness Joint Task Force«, VJTF) sollte innerhalb von zwei bis fünf Tagen mit 5 000 Soldaten auf Herausforderungen an der Peripherie reagieren können� Fahrzeuge, Waffen und Ausrüstung für die VJTF wurden zu diesem Zweck in Polen, Rumänien und den baltischen Staaten gelagert�60 Gleichzeitig vermied die NATO einen offenen Bruch mit der NATO- Russland-Akte von 1997 und lehnte eine dauerhafte Stationierung von substanziellen NATO-Kampftruppen östlich von Deutschland weiterhin ab� Zwar wurde die Formel »zusätzliche substanzielle Kampftruppen« von 1997 nie genau definiert, aber 2008 spezifizierte Russland, dass die Obergrenze pro baltischem Staat bei einer Brigade (rund 5 000 Mann) liegen sollte�61 Auf dem NATO-Gipfel in Warschau bestätigte die Allianz im Juli 2016 diesen Kompromiss� Mithilfe rotierender Einheiten und regelmäßiger Militär- übungen sowie einer von 13 000 auf 40 000 Soldaten aufgestockten schnellen Eingreiftruppe NATO Response Force (NRF) sowie der VJTF hat die NATO im Baltikum mithilfe einer »beständigen Präsenz« (Persistent Presence) eine Art »mobilen Stolperdraht« verlegt� Es handelt sich dabei aber weitgehend um eine symbolische politische Reaktion, denn selbst die schnellste geplante Entsendefähigkeit von zwei Tagen für Vorauselemente der VJTF könnte gemäß Militärexperten eine handstreichartige Landnahme durch Russland nicht 59 Vgl� Lucas 2015: 8 f� 60 Vgl� Nünlist / Zapfe 2014� 61 Vgl� Kühn 2015: 151� 138 Christian Nünlist rechtzeitig verhindern� Auch scheint fraglich, ob multinationale »Followon-Forces« der NATO rechtzeitig der Speerspitze folgen könnten, sollte die Situation weiter eskalieren�62 In Warschau beschloss die NATO zudem Truppenrotationen von vier multinationalen NATO-Bataillonen (je rund 1 000 Mann) in Estland, Lettland, Litauen und Polen, die ab 2017 Präsenz zeigen und zur Abschre ckung Russlands beitragen sollen� Die NATO nennt dies eine »verbesserte Vornepräsenz« (Enhanced Forward Presence, EFP), es ist aber keine permanente Stationierung� Militärisch sind es eher minimale Maßnahmen zur Abschreckung und Verteidigung eines russischen Angriffs aufs Baltikum� Einerseits plant Moskau die Stationierung von bis zu 30 000 Soldaten an seiner Westgrenze� Andererseits könnte Russland die 65 Kilometer kurze Grenze zwischen Polen und Litauen – die sogenannte »Suwalki-Lücke« – im Konfliktfall abriegeln und so weitere Truppenverlegungen der NATO ins Baltikum relativ einfach unterbinden� Ferner erschweren auch stark verbesserte russische A2/ AD-Fähigkeiten – Luftabwehr bis Antischiffsraketen – in Kaliningrad das Aufrücken der NATO ins Baltikum� Eine glaubwürdige Abschreckung der NATO kann sich deshalb eigentlich nicht alleine auf Bodentruppen stützen�63 Atlantische Kommentatoren sahen Europa nach 2014 bereits in einem »neuen Kalten Krieg«�64 Doch die Analogie ist irreführend und führt zu falschen Diagnosen und falschen strategischen Antworten� Der Kalte Krieg war eine globale Konfrontation zwischen zwei ideologisch antagonistischen Kräften – der kommunistischen Sowjetunion und dem demokratischen Westen� Das heutige autoritäre Russland ist nicht von einem globalen Sendungsbewusstsein getrieben� Die marxistisch-leninistische Ideologie erfährt keine Wiederauferstehung, wohl aber definiert sich Russland ostentativ als anti-westliche Macht, welche die als dekadent angesehenen westlichen Werte weitgehend ablehnt� Russland ist zudem bedeutend schwächer als die UdSSR, es ist keine Bündnisführungsmacht mehr und kann nicht global handeln� Der Personalbestand der russischen Streitkräfte beträgt nur noch ein Fünftel desjenigen der Sowjetarmee� Das russische Bruttoinlandprodukt ist kleiner als dasjenige Italiens� Der Westen und Russland haben trotz der Ukrainekrise viele gemeinsame Interessen und kooperieren bei der Bewältigung von Herausforderungen, wie zum Beispiel im Umgang mit dem iranischen Atomprogramm oder mit dschihadistischem Terrorismus� Der 62 Vgl� Zapfe 2015: 2� 63 Vgl� Nuspliger 2016, NATO 2016 b; siehe zu Russlands A2/AD-Fähigkeiten Zapfe / Haas 2016� 64 Vgl� Trenin 2014, Guardian 2014, Levgold 2016 sowie bereits Lucas 2008� 139Strategische Partner oder Antagonisten? heutige globale strategische Kontext ist fundamental anders als im Kalten Krieg, etwa mit dem aufstrebenden China�65 Im Unterschied zum Kalten Krieg ist der aktuelle Konflikt zwischen Russland und dem Westen (noch) nicht total militarisiert, trotz gelegentlichen nuklearen Säbelrasselns aus Moskau� Bedenklich stimmen sollte jedoch, dass das Verhalten Russlands und des Westens mehr und mehr an den Kalten Krieg erinnert� Im dominanten russischen und westlichen Narrativ wird jeweils der anderen Seite die Schuld an allem und für die Erosion des europäischen Sicherheitssystems nach 1990 gegeben�66 6. Zurück zum Dialog: Sicherheit mit Russland? Echos aus dem Kalten Krieg ertönten aber seit 2014 immer wieder� Insbesondere die Doppelstrategie der NATO von Verteidigung und Entspannung für den richtigen Umgang mit der Sowjetunion von 1967, der berühmte »Harmel-Bericht« (benannt nach dem damaligen belgischen Außenminister Pierre Harmel) erfuhr in den letzten Jahren ein beachtliches Comeback�67 Der deutsche Außenminister Frank-Walter Steinmeier bezog sich im Juni 2015 ebenfalls auf die Harmelformel und lobte die damalige Strategie der Allianz als »strategische Weisheit«� Er plädierte auch in der aktuellen Konfliktlage in Europa dafür, die politischen Kanäle nach Moskau offenzuhalten und den politischen Dialog zwischen NATO und Russland wieder zu aktivieren�68 Auch NATO-Generalsekretär Jens Stoltenberg nahm in zahlreichen Reden das Leitmotiv des Harmel-Berichts auf, wonach Sicherheitspolitik und Entspannungspolitik kein Widerspruch sind, sondern einander im Sinne von Abschreckung und Dialogbereitschaft vielmehr ergänzen� An der Münchener Sicherheitskonferenz betonte er im Februar 2016, dass die NATO »keinen neuen Kalten Krieg« suche, aber auf die russische Herausforderung bestimmt reagieren müsse: »Die Antwort muss sein: Mehr Verteidigung und mehr Dialog�«69 65 Vgl� Bieri 2016: 4 f�, Nünlist 2017: 14 – 18; siehe auch Monaghan 2015, Sarotte 2017� 66 Vgl� Legvold 2016: 28 – 30� Die Mainstream-Narrative West und Ost sind knapp zusammengefasst im OSZE-Expertenbericht unter Leitung von Wolfgang Ischinger (vgl� Panel of Eminent Persons 2015: 21 – 30)� 67 Für einen »neuen Harmel-Bericht« plädierten unter anderem Järvenpää 2014, Kühn 2015, Kaim / Maull / Westphal 2015: 5, European Leadership Network 2015: 8� 68 Vgl� Steinmeier 2015� 69 Stoltenberg 2016 a� 140 Christian Nünlist Nachdem die NATO im April 2014 sämtliche praktische zivile und militärische Zusammenarbeit mit Russland sistiert hatte, kehrte die Allianz 2016 in kleinen Schritten zum Dialog mit Russland zurück� Am 20� April 2016 fand erstmals seit Juni 2014 wieder eine NRC-Sitzung statt, diskutiert wurden die Ukrainekrise und Afghanistan�70 Dazwischen hatte es aber immer wieder Treffen zwischen Vertretern der NATO und Russlands gegeben, darunter auch zwischen Generalsekretär Stoltenberg und Außenminister Lawrow in München im Februar 2016� Der NATO-Russland-Rat tagte in der Folge im Juli und Dezember 2016 sowie Ende März 2017� Auf der NRC-Sitzung vom 13� Juli 2016 ging es auch um Transparenz und Risikominderung� Die russische Delegation machte dabei einen Vorschlag zur Luftraumsicherheit über der Ostsee�71 Dass die NATO und Russland sich bereit zeigten, den Dialog über das Vermeiden von unbeabsichtigten militärischen Zwischenfällen aufzunehmen, darf als Schritt in die richtige Richtung gewertet werden� Denn in der Tat war es ab 2014 zu einer massiven Erhöhung von Frequenz und Umfang von Militärmanövern (darunter auch solche ohne Vorankündigung und in Grenznähe) und zu gefährlichen Situationen zur Luft und zur See gekommen� Am 12� Dezember 2014 war beinahe ein russisches Militärflugzeug (mit ausgeschaltetem Transponder) mit einem zivilen Flugzeug südlich von Malmö kollidiert� Anfang März 2015 probten russische Kampfjets mit NATO-Kriegsschiffen simulierte Angriffsszenarien� Das »European Leadership Network« (ELN) listete für den Zeitraum März 2014 bis März 2015 insgesamt 66 Zwischenfälle auf, die eine militärische Konfrontation zwischen Russland und dem Westen hätten provozieren können�72 Auf der NRC-Sitzung vom 30� März 2017 diskutierten die NATO und Russland im Geiste erhöhter Transparenz ihre jeweiligen militärischen Dispositive im westlichen Militärdistrikt (Russland) und in Polen und den baltischen Staaten (NATO)�73 Kurzfristig geht es darum, zwischen Russland und der NATO wieder Vertrauens- und Sicherheitsbildende Maßnahmen (VSBMs) einzurichten, um regionale Risiken zu mindern� Für ein mögliches künftiges Abkommen zur Vermeidung militärischer Zwischenfälle im NATO-Russland-Rahmen gibt es aus der Zeit des Kalten Krieges ein bilaterales Abkommen zwischen den USA und der Sowjetunion von 1972 zur Vorbeugung von Zwischenfällen auf hoher See, das als Modell dienen könnte� Ferner gibt es seit 2014 auch ein bei- 70 Vgl� Stoltenberg 2016 b� 71 Vgl� NATO 2016 a� 72 Vgl� European Leadership Network 2015� 73 Vgl� Stoltenberg 2017 a� 141Strategische Partner oder Antagonisten? spielhaftes Abkommen zwischen den USA und China für Verhaltens regeln zur Sicherheit von militärischen Begegnungen in der Luft und zur See�74 Für die Wiederherstellung von gegenseitigem Vertrauen steht neben dem NRC insbesondere auch die OSZE zur Verfügung, in der Russland ein vollwertiger und gleichberechtigter Teilnehmerstaat ist� Ende August 2016 lancierte der deutsche Außenminister Frank-Walter Steinmeier in seiner Funktion als damaliger OSZE-Vorsitzender eine Rüstungskontroll-Initiative� Seine Idee führte im Dezember 2016 zu einer OSZE-Ministerratserklärung in diesem Bereich, dem sogenannten »Mandat von Hamburg«� Im April 2017 begann in Wien im OSZE-Rahmen ein »Strukturierter Dialog« zu gegenwärtigen und künftigen sicherheitspolitischen Herausforderungen und Risiken mit einem offenen Austausch über gegenseitige Bedrohungswahrnehmungen�75 Der Versuch der NATO, neben glaubwürdigen Rückversicherungs- und Abschreckungsmaßnahmen an der Ostflanke mit Russland zu einem Dialog mit einem schwierigen Partner zurückzukehren mit dem Fernziel inklusiver, kooperativer Sicherheit in Europa, wurde durch die Wahl von Donald Trump zum US-Präsidenten im November 2016 verkompliziert� Die ersten Monate der Trump-Regierung haben gezeigt, dass einer stabileren NATO-Russland- Beziehung von zwei unterschiedlichen Seiten Gefahr droht� Einerseits hat sich Trump sowohl als Kandidat wie auch als Präsident zwar unterschiedlich konsequent, aber in der Summe doch klar kritisch gegenüber der NATO und der US-Führungsrolle in der Allianz ausgesprochen – ein Bruch zur multilateralen, transatlantischen Politik von Barack Obama� Trumps Auftritt auf dem NATO-Gipfel in Brüssel Ende Mai 2017 hat klargemacht, dass die USA derzeit die NATO als transaktionales Arrangement betrachten, aber nicht länger zu bedingungsloser Schutzgarantie gegenüber Europa bereit sind�76 Andererseits hat Trump gleichzeitig gegenüber Putins Russland sehr viel Verständnis aufgebracht� Das Gespenst eines »Jalta 2�0«, einer erneuten Einigung von Großmächten über den Kopf europäischer Kleinstaaten hinweg wie zwischen Roosevelt, Churchill und Stalin 1945, in Form eines »Deals« zwischen Trump und Putin tauchte wieder auf�77 Die Trump-Ära begann dann aber mit dem Russland-bedingten Rücktritt von Sicherheitsberater Michael Flynn nach nur 25 Tagen sowie Kongressanhörungen zu 74 Vgl� European Leadership Network 2016� Auch einige andere NATO-Staaten haben ähnliche bilaterale Abkommen mit Russland abgeschlossen� 75 Vgl� OSZE 2017; siehe dazu auch Nünlist 2016 a� 76 Vgl� New York Times 2017� Das Gipfeltreffen wurde dominiert vom transatlantischen Streit über eine faire Lastenteilung sowie vom Thema Terrorismusbekämpfung; siehe auch Stelzenmüller 2017� 77 Vgl� Nünlist 2017: 28� 142 Christian Nünlist russischen Cyberoperationen im Präsidentschaftswahlkampf 2016� Nach einem US-Militärangriff mit Cruise Missiles gegen das von Putin unterstützte Assad-Regime in Syrien sagte Putins Sprecher Dmitri Peskow, die amerikanisch-russischen Beziehungen seien damit auf dem »tiefstmöglichen Punkt« angelangt und »schlechter als im Kalten Krieg«�78 Gleichzeitig ist bei einer Analyse der Konsequenzen der Regierung Trump für die Beziehungen zwischen der NATO und Russland acht Monate nach Amtsantritt Trumps zwangsläufig Vorsicht geboten� Bei der medialen Empörung in Europa um Trumps Aussagen zur transatlantischen Lastenteilung und der US-Verpflichtung zu Artikel 5 im NATO-Vertrag geht bisweilen vergessen, dass Debatten um eine faire Lastenteilung die NATO seit den 1950 er-Jahren begleiten� Seither beklagen sich die USA genauso regelmä- ßig über mangelnde europäische Verteidigungsbeiträge wie die Europäer Angst davor haben, die USA könnten sich aus Europa zurückziehen�79 Die Abschiedsrede von Obamas Verteidigungsminister Robert Gates im Juni 2011 war jedenfalls um einiges schärfer und kritischer als alles, was Trump bisher als Kandidat oder Präsident zum Zustand der NATO gesagt hat�80 Kenner der US-Außenpolitik erwarten in der Trump-Ära einen unberechenbaren Zick-Zack-Kurs, weil der Präsident einmal auf ideologisch angetriebene Berater hört, ein anderes Mal auf seine eher technokratischen Berater (wie Verteidigungsminister James Mattis, Sicherheitsberater H�R� McMaster und Außenminister Rex Tillerson), die grundsätzlich für Kontinuität der US-Außenpolitik stehen�81 In Bezug auf Russland bestätigte NATO-Generalsekretär Stoltenberg nach dem Gipfeltreffen in Brüssel Ende Mai 2017, dass der zweigleisige Ansatz von starker Verteidigung und bedeutsamem Dialog – Harmel 2�0 – weiterhin gelte und bereits erste Erfolge gebracht habe�82 Allerdings hinterließ die NATO nach ihrer ersten Begegnung mit Präsident Trump einen deutlich weniger geschlossenen und vitalen Eindruck als zuvor� Das dürfte auch Putin nicht entgangen sein� Für die NATO-Russland-Beziehungen verheißt das womöglich unsichere Zeiten mit weiteren Störmanövern aus Moskau�83 78 Vgl� Peskow 2017� 79 Vgl� Thies 2003, Sloan 1999, Trachtenberg 1999� 80 Vgl� Gates 2011� 81 Vgl� Wright 2017, Bacon 2017� 82 Vgl� Stoltenberg 2017 b� 83 Vgl� Gramer 2017� 143Strategische Partner oder Antagonisten? 7. Schlussgedanken: »Wir rüsten, um zu verhandeln« Der kursorische Blick zurück auf das Verhältnis zwischen Russland und der NATO seit 1989 macht klar, dass es nach dem Ende des Kalten Krieges in Europa keinen radikalen Neustart wie nach dem Zweiten Weltkrieg 1945 gab� Die ursprünglich gemeinsam gehegte Vision eines »gemeinsamen europäischen Hauses« und einer inklusiven, ungeteilten kooperativen Sicherheitsgemeinschaft von Vancouver bis Wladiwostok – also mit Russland, gemäß der paneuropäischen Vision von 1990, und nicht gegen Russland, im Sinne der transatlantischen Sicherheitsgemeinschaft im Kalten Krieg – wurde nie wirklich umgesetzt� Weder entstand zwischen Russland und der NATO ein starker Gemeinschaftssinn noch eine Wertegemeinschaft� Eine wahrhaftige Sicherheitsgemeinschaft im Sinne von Karl Deutsch konnte so trotz den hehren Worten von 1990 nicht entstehen� Es scheint vielmehr, dass für die Evolution der Sicherheitsgemeinschaft NATO Russland auch nach dem Ende des Kalten Krieges ein wichtiges Gegenüber darstellte – und zwar entweder als schwieriger Partner oder gar als Antagonist� Die akademische Debatte über die Ursachen der aktuellen Konfrontation zwischen Russland und dem Westen hat sich zuletzt in eine wenig fruchtbare intellektuelle Keilerei zwischen zwei diametral entgegengesetzten Interpretationen entwickelt� Einerseits betonen vermeintliche »Russlandversteher« unter Verweis auf die damals vom amerikanischen Doyen der Sowjetexperten George F� Kennan vorgebrachte Kritik, dass der Westen insbesondere mit der NATO-Osterweiterungspolitik ab 1994 einen fatalen strategischen Fehler begangen habe�84 Andererseits verweisen vermeintliche »Russlandgegner« ausschließlich auf interne Faktoren, die auch die russische Außenpolitik bestimmen – darunter insbesondere die Farbrevolutionen ab 2003 und Putins Machterhaltungsstrieb�85 Im Licht der in diesem Essay angedeuteten Rekonstruktion der jeweiligen historischen Kontexte spezifischer Entscheide in Washington, Moskau, Brüssel und anderswo wird jedoch klar, dass die beiden Ansätze der Russlandversteher und der -kritiker sich nicht zwangsläufig gegenseitig ausschließen müssen� Die Position und Perspektive der anderen Seite verstehen zu wollen, ist kein Appeasement; einen Dialog über unterschiedliche Perzeptionen zu führen, bedeutet nicht, die Haltung der anderen Seite zu 84 Der 92-jährige Kennan bezeichnete 1997 die NATO-Osterweiterung als »most fateful error of American policy in the entire post-cold war era« und als »strategic blunder of potentially epic proportions« (vgl� Talbott 2002: 220, Mearsheimer 2014)� 85 Vgl� exemplarisch dafür Adomeit 2017� 144 Christian Nünlist teilen� Eine solide verankerte historische Sicht auf den Entfremdungsprozess zwischen Russland und der NATO seit 1990 hat nicht das Ziel, die Schuld für den Übergang von Kooperation zu Konfrontation hauptsächlich Russland oder der NATO zu geben� Aber die Motive, Verhaltensmuster und Taten auf beiden Seite besser zu verstehen und damit eine nuancenreichere Version der Geschichte der Beziehungen zwischen Russland und der NATO erzählen zu können, scheint ein unverzichtbarer Schritt der Vergangenheitsbewältigung, um auf beiden Seiten wieder Vertrauen zu schaffen und langfristig zu einer kooperativen Partnerschaft zurückzukehren�86 Heute scheint klar: Weder konnte sich der Westen nach 1990 von der im Kalten Krieg bewährten Militärallianz NATO lösen, noch konnte Russland das alte Feindbild NATO ganz loswerden� Die NATO wandelte sich nicht wie 1990 angedeutet zu einer rein politischen Sicherheitsinstitution� Die KSZE / OSZE entwickelte sich genauso wenig zu einem gemeinsamen Dach europäischer Sicherheitskooperation zwischen Russland und dem Westen� Die NATO-Osterweiterungsrunden waren in ihrer letzten Logik zumindest aus Sicht der Polen und Balten auch als Rückversicherung gegen ein künftig revisionistisches Russland gedacht – nicht zu Unrecht, wie sich 2008 und besonders 2014 zeigte� Wie wichtig Artikel 5 der NATO für die Sicherheit eines europäischen Staates sein kann, bewies – wenigstens bisher – die russische Akzeptanz der Integration der baltischen Staaten in die NATO einerseits und in starkem Kontrast dazu der krude russische Einsatz von militärischer Gewalt in den NATO-Nichtmitgliedstaaten Georgien und Ukraine zur Versetzung von Grenzen in Europa� Können aus der jüngsten Geschichte Lektionen für die gegenwärtigen und künftigen Beziehungen zwischen Russland und der NATO abgeleitet werden? Optimisten könnten darauf hinweisen, dass es seit 1990 trotz gravierender Krisen immer wieder zu erfolgreichen Wiederbelebungsversuchen der schwierigen Partnerschaft gekommen ist� Nach dem Kosovo- sowie Georgienkrieg kehrte die NATO jeweils relativ schnell zu vielfältig gelebter pragmatischer Kooperation mit Russland zurück� Spricht dies dafür, dass auch der Ukrainekrieg die Beziehung zwar stark beschädigt, aber nicht nachhaltig zerstört hat? Europäische Sicherheit wäre jedenfalls längerfristig stabiler gebaut, wenn Russland und die NATO wieder zu einer vertrauensvolleren Beziehung zurückfänden� Andererseits erscheint »2014« im Verhältnis Russlands zur NATO derzeit als wesentlich stärkere Zäsur als »1999« oder »2008«� Nach einer längeren Pause seit 1989/90 ist die Militärplanung der NATO seither wieder primär auf Russland und Bündnisverteidigung konzentriert – trotz gleichzeitiger sicher- 86 Vgl� Nünlist 2017: 13, 26 f� 145Strategische Partner oder Antagonisten? heitspolitischer Herausforderungen an der Südflanke, die zunehmend auch wieder auf der Allianzagenda nach oben rücken�87 Ein dritter »Reset« und eine Rückkehr zu einer Sicherheitspartnerschaft zwischen Russland und der NATO scheinen deshalb derzeit bis auf Weiteres eher unwahrscheinlich zu sein� Mithilfe der im Kalten Krieg bewährten Harmel-Strategie von Verteidigung und Entspannung will der Westen mit einem wieder antagonistischeren Russland aus einer Position der Stärke in einen strategischen Dialog treten� Auf absehbare Zeit wird das Verhältnis der NATO zu Russland geprägt bleiben von Winston Churchills berühmten Diktum von 1951: »We arm to parley�«88 Literatur Adler, Emanuel / Barnett, Michael (Hg�) (1998): Security Communities, Cambridge� Adomeit, Hannes (2007): Inside or Outside? 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Entfremdete Partner: Der China-Effekt in der transatlantischen Partnerschaft Der Aufstieg der Volksrepublik China gilt als Megatrend, der die Weltpolitik im 21� Jahrhundert prägen wird� Schließlich verändert Chinas politisches, ökonomisches und militärisches Erstarken nicht nur die regionale und die globale Machtbalance� Es bedroht potenziell auch die liberale internationale Ordnung, die die USA mit ihren Partnern seit dem Ende des Zweiten Weltkriegs zu gestalten versuchten� Die freiheitlich-demokratischen Staaten des Westens sind heute mit einer autoritär regierten illiberalen Großmacht konfrontiert, deren Interessen sich vielfach von den ihren unterscheiden� Die Zukunft der transatlantischen Partnerschaft hängt auch davon ab, ob es Europa und den USA gelingt, einen gemeinsamen – oder zumindest einen kompatiblen – Umgang mit China zu finden� Die transatlantische Partnerschaft hat in den vergangenen 70 Jahren regelmäßig ihre Belastbarkeit und Anpassungsfähigkeit bewiesen� China erweist sich jedoch als eine Herausforderung besonderer Natur: China ist ein Partner, der mit den USA und Europa ökonomisch eng verwoben und unverzichtbar ist in einer globalisierten Welt� Es ist aber auch ein Rivale, der als Gestaltungsmacht langfristig die internationalen Ordnungsstrukturen verändern kann� Droht das Ende der westlichen Ära? Eine illiberale Internationale? Oder nichts dergleichen?1 Welches Maß an Einbindung (»Engagement«), Zugeständnissen (»Accommodation«), Eindämmung (»Containment«), Einhegung (»Constrainment«) und Risikovorsorge (»Hedging«) braucht es im Umgang mit China?2 Die richtigen Antworten zu finden, ist nicht einfach� Ob es gelingt, diese zusammen mit Partnern zu formulieren, entscheidet über die 1 Vgl� exemplarisch Layne 2012, Boyle 2016, Brooks / Wohlforth 2016� 2 Vgl� exemplarisch Layne 2015, Huxley / Schreer 2015, Glaser 2015� 152 Gerlinde Groitl Zukunftsfähigkeit von Allianzen� In diesem Sinne dürfte China zum Stresstest für die transatlantische Gemeinschaft werden� Die bisherige Bilanz ist nicht ermutigend� Längst manifestieren sich im europäisch-amerikanischen Verhältnis die Symptome einer komplizierten Dreiecksbeziehung mit China� Während US-Präsident Barack Obama den asiatisch-pazifischen Raum zur außenpolitischen Priorität erklärte, blieben die europäischen Partner auf den euro-atlantischen Raum fokussiert� Während sich die USA um die wachsenden politischen und militärischen Spannungen in Asien sorgten, sahen die Europäer zuvorderst die ökonomischen Chancen� Während die USA versuchten, ein Ausbrechen Chinas aus der regelbasierten internationalen Ordnung zu erschweren, hatten die europäischen Partner kaum Anteil daran� Mitunter konterkarierten sie Washingtons Interessen gar, wenn sie etwa bereitwillig chinesische Institutionenbildung unterstützten� Umgekehrt fürchteten manche Europäer, dass eben das amerikanische Vorgehen kontraproduktiv sei und China ausgrenze� Donald Trumps schrille Rhetorik vor und nach seinem Einzug ins Weiße Haus im Januar 2017 potenzierte die Sorgen vor einem amerikanisch-chinesischen Konflikt und vertiefte die Kluft zwischen Europa und den USA� Obwohl China eine strategische Herausforderung darstellt, ist bislang kein transatlantischer Schulterschluss erfolgt� Warum dies so ist, möchte dieser Beitrag klären� Klappt die europäisch-amerikanische Abstimmung nicht, könnte der Westen, wie David Shambaugh schon 2005 warnte, vom politischen Akteur zur geografischen Angabe verkommen�3 Dieser Beitrag untersucht den China-Effekt im europäisch-amerikanischen Verhältnis während der Amtszeit von US-Präsident Barack Obama von 2009 bis 2017� Die Entwicklungsperspektiven unter seinem Nachfolger Donald Trump fließen als Ausblicke ein� Um die Analyse zu strukturieren, nutzt der Beitrag den neoklassischen Realismus, der die Weltpolitik als das Resultat systemischer Zwänge und staatlicher Prozesse versteht� Es wird gezeigt, dass sich die Zwänge des internationalen Systems, die durch den Aufstieg Chinas auf Europa und die USA wirken, deutlich unterscheiden� Diese Rahmenbedingungen dividieren die transatlantischen Partner aus einan der� Auf der Prozessebene wird das nicht überbrückt: Weder gibt es eine gemeinsame Problemwahrnehmung noch ist Europa strategisch handlungsfähig noch garantieren historische Bande eine transatlantische Zusammenarbeit� Für die Weltmacht USA gibt es wenig Anlass, ihr Handeln in Asien von Europa abhängig zu machen, da ihnen die Europäer keine Partner auf Augenhöhe sind� Mit dem Einzug von Donald Trump ins Weiße Haus im 3 Vgl� Shambaugh 2005: 15� 153Das Ende des Westens? Januar 2017 haben sich die Aussichten für eine künftige Annäherung weiter verschlechtert� 2. Neoklassisch-realistisches Analysemodell: Systemstruktur und Prozessebene Internationale Machtverschiebungen und ihre Konsequenzen werden traditionell mit systemischen Theorien wie dem Neorealismus oder dem Institutionalismus analysiert� Neorealisten gehen davon aus, dass die Weltpolitik zyklisch verlaufe und vom steten Aufstieg und Fall der Mächte geprägt sei� Im anarchischen internationalen System kämpften alle Staaten um ihr Überleben und verfolgten nach der Logik des Nullsummenspiels ihre machtpolitischen Interessen� Jeder Aufsteiger dürfte versuchen, die internationale Ordnung nach seinem Gusto zu verändern, was zwangsläufig Konflikte und oftmals desaströse Großmachtkriege provoziert�4 Institutionalisten verstehen die internationale Politik dagegen progressiv� Staaten hätten ein Interesse an Kooperation und schafften zu diesem Zweck ein Netz an Institutionen, aus dem auszubrechen sich nicht lohne�5 Die internationale Ordnung ist aus dieser Sicht institutionalisiert und von Stakeholdern getragen� Machtverschiebungen dürften evolutionär zu Anpassungen in den globalen Governance-Strukturen führen, aber nicht notwendigerweise zur Veränderung des Regelsystems selbst�6 Diese systemischen Theorien veranschaulichen mögliche Entwicklungsszenarien, lassen aber entscheidende Fragen offen� Unter welchen Umständen greift welche Prognose? Ist Chinas Aufstieg nun eine ernste Gefahr? Auch ob Allianzen vom Aufstieg einer neuen Macht belebt oder geschwächt werden, bleibt unbestimmt� Der Neorealismus geht davon aus, dass externe Bedrohungen Allianzen begründen� Doch ist Chinas Machtzuwachs für die transatlantischen Partner eine gemeinsame Bedrohung? Oder verschiebt er ihre Prioritäten? Ob die Partner bei der Weiterentwicklung institutioneller Governance-Strukturen automatisch Seite an Seite stünden, ist ebenfalls ungewiss� Um das Beziehungsverhältnis zwischen Europa, den USA und China auszuloten, reichen die Modelle nicht aus� Der neoklassische Realismus ist eine vielversprechende Alternative� Neoklassische Realisten gehen davon aus, dass die Struktur des internationalen 4 Vgl� Waltz 1979, Mearsheimer 2014, Gilpin 1981� 5 Vgl� Baldwin 1993, Jervis 1999� 6 Vgl� Ikenberry 2014 a, Ikenberry 2011� 154 Gerlinde Groitl Systems staatliches Handeln prägt� Sie gibt nämlich in Form der Machtverteilung und der Bedrohungslage Anreize und Zwänge vor und bildet den Handlungsrahmen für den Staat� Allerdings determinieren internationale Stimuli staatliches Verhalten nicht, sondern sie werden im Entscheidungsprozess verarbeitet: Externe Herausforderungen müssen analysiert, Handlungsoptionen eruiert, Kosten und Nutzen abgewogen, Prioritäten gesetzt, Strategien formuliert, Entscheidungen implementiert werden� Nicht immer bewerten Staaten die internationale Lage identisch� Nicht immer handeln sie angemessen� Mitunter reagieren Staaten über, teils tun sie wegen innenpolitischer Störfaktoren zu wenig� Wie Staaten auf internationale Anreize und Zwänge konkret reagieren, hängt also ab von intervenierenden Variablen� Dazu gehören etwa die Perzeption der Entscheidungsträger, die staatliche Handlungsfähigkeit oder die Denk- und Verhaltensschablonen strategischer Kulturen�7 Partnerschaften sind aus neoklassisch-realistischer Sicht Instrumente, um Probleme zu lösen� Staaten werden zur Zusammenarbeit gedrängt, wenn sie mit ähnlichen internationalen Zwängen konfrontiert sind (systemischer Rahmen) und glauben, diese gemeinsam besser bewältigen zu können als allein (politischer Prozess)� Insofern ist die Kompatibilität ihres internationalen Handlungsrahmens das entscheidende Bindemittel� Eine Zusammenarbeit wird daraus dennoch nur, wenn auf der Prozessebene gemeinsame Ziele und Vorgehensweisen abgeleitet werden können� Um von einer kurzfristigen Zweckallianz zu einer langfristigen Partnerschaft zu gelangen, muss das relativ dauerhaft und erfolgreich gelingen�8 Besonders robust und anpassungsfähig dürften Partnerschaften sein, die von gemeinsamen Ordnungsvorstellungen getragen werden� Sie besitzen damit nämlich einen Grundkonsens, wie sie ihre internationale Umwelt gestalten wollen und wofür (statt wogegen) sie stehen� Staaten haben immer einen Anreiz, ihre Machtressourcen einzusetzen, um die internationale Lage zu ihren Gunsten zu verändern�9 Ideen spielen dabei eine entscheidende Rolle, weil sie Aufschluss darüber geben, wofür und wie Staaten ihre Macht einsetzen�10 Geteilte Ordnungsvorstellungen bieten Partnerschaften 7 Zum neoklassischen Realismus vgl� einführend Rose 1998; als Überblick Ripsman / Taliaferro / Lobell 2016, Groitl 2015: 90 – 99� 8 Zu Feedbackschleifen vgl� Groitl 2015: 98� Bezogen auf Partnerschaften: Staaten evaluieren in Entscheidungssituationen zwangsläufig, ob die Kooperation und ihre Ergebnisse zufriedenstellend sind� 9 Vgl� hierzu die neoklassisch-realistische Literatur zu »Grand Strategies«, exemplarisch Kitchen 2010� 10 Vgl� Legro 2005, Perthes 2016, Kupchan 2014� 155Das Ende des Westens? einen gemeinsamen Referenzrahmen bei der Bewertung von internationalen Herausforderungen; sie können damit auch einzelne Ziel-, Mittel- oder Strategiekonflikte überbrücken� Doch wenn die Klammer geteilter internationaler Systemzwänge wegfällt, dürften selbst bei Ordnungspartnerschaften die Zentrifugalkräfte überhandnehmen, weil sich ihre Interessensparallelen nicht mehr gemeinsam operationalisieren lassen�11 Festigt oder gefährdet nun der Aufstieg einer neuen Macht eine Partnerschaft? Der machtpolitische Aufsteiger dürfte die Partner zusammenschwei- ßen, wenn sie durch ihn vergleichbaren Zwängen ausgesetzt werden, und sie entfremden, wenn dem nicht so ist� Der Grad an Betroffenheit ist entscheidend: Zwangsläufig beeinflusst es das Verhaltenskalkül von Staaten, wie weitreichend die physische oder ordnungspolitische Bedrohung durch einen Aufsteiger ist und wie direkt sie damit konfrontiert sind� Insofern sind etwa die regionale Nähe und die Offensichtlichkeit der Bedrohung wichtige Punkte bei der Analyse systemischer Stimuli� Oftmals sind Bedrohungen weder klar zu erkennen noch »gleichmäßig« verteilt� Jeder Aufsteiger wird schließlich versuchen, die Gelegenheitsfenster zur Interessensdurchsetzung klug zu nutzen� Wird er als Stütze (»Supporter«), Störenfried (»Spoiler«) oder Trittbrettfahrer (»Shirker«) der internationalen Ordnung auftreten – oder eben als zielstrebiger Revisionist?12 Die Stakeholder sind gezwungen, zu reagieren� Je diffuser die internationale Ausgangslage ist, desto mehr Spielraum gibt es im politischen Entscheidungsprozess�13 Um die Partnerschaftsdynamiken auf der Prozessebene zu untersuchen, werden für den Zweck dieses Beitrags drei Prozessvariablen aus der Theoriediskussion herangezogen: Perzeption, Handlungsfähigkeit und Denk-/Verhaltensschablonen� Der erste Schritt im Entscheidungsprozess ist immer die Problemwahrnehmung: Schätzen die Partner eine externe Herausforderung ähnlich ein? Welche Ursache-Wirkungs-Mechanismen, welche Chancen und Gefahren, welche Optionen, welche Prioritäten sehen sie? Diese Lageeinschätzung muss in politische Aktion übertragen werden� Es stellt sich also die Folgefrage: Können die beteiligten Staaten kohärent Ziele formulieren und Strategien verfolgen? Sind sie – allein oder gemeinsam – handlungsfähig? Etablierte Partnerschaften schaffen es mit gewissen Denkschablonen womöglich sogar, Bedrohungs-, Wahrnehmungs- und Fähigkeitsasymmetrien zu überbrücken, solange die Zusammenarbeit dennoch als nützlich oder richtig 11 Der neoklassische Realismus geht davon aus, dass die internationalen Systemzwänge schwerer wiegen als subsystemische Variablen� 12 Schweller / Pu 2011: 42� 13 Zu systemischen Stimuli vgl� Ripsman / Taliaferro / Lobell 2016: 33 – 57� 156 Gerlinde Groitl begriffen wird� Dies soll hier mit dem Begriff der »Verbundenheit« umschrieben werden: Verstehen sich die beteiligten Staaten als gute, nützliche Partner? Sehen sie gemeinschaftliches Handeln als das beste, solidaritätssichernde, normale, vielleicht sogar als das einzig denkbare Vorgehen? Wenn dem so ist, dürften sie eine hohe Frustrationstoleranz aufweisen und geduldig Kompromissformeln suchen, die ein gemeinsames Handeln ermöglichen� Wenn nicht, sinkt die Hemmschwelle für Alleingänge�14 Die transatlantische Partnerschaft entspricht einer robusten Interessens-, Werte- und Sicherheitsgemeinschaft, die nach innen die Beziehungen stabilisiert und sich bei der Bewältigung externer Herausforderungen als anpassungsfähig erwiesen hat� Dennoch ist es bislang nicht gelungen, einen gemeinschaftlichen Umgang mit der Volksrepublik China zu finden� Der zu erklärende Befund ist das Fehlen einer transatlantischen Chinapolitik� Ausgehend von den skizzierten theoretischen Überlegungen wird der Beitrag zunächst den internationalen Handlungsrahmen analysieren: In welchem Maße bedroht China die internationale Ordnung? Sind die USA und Europa vergleichbar betroffen von seinem Aufstieg? Es ist zu vermuten, dass dem nicht so ist� Anschließend wird mit den Prozessvariablen untersucht, wie die internationalen Anreize und Zwänge von den USA und Europa in politisches Handeln übersetzt werden: Bewerten die transatlantischen Partner China und den asiatisch-pazifischen Raum in vergleichbarer Weise (Prozessvariable I: Problemperzeption)? Sind beide Seiten in der Lage, zielorientiert-strategisch zu handeln (Prozessvariable II: Handlungsfähigkeit)? Wie hoch ist die gewachsene Bindewirkung der transatlantischen Partnerschaft (Prozessvariable III: Verbundenheit)? Damit kann das Analysemodell das transatlantische »China-Problem« differenziert ausleuchten� 3. Bedingungsfaktoren des transatlantischen »China-Problems« 3�1 Systemische Rahmenbedingungen Das heutige internationale System ist geprägt von den Strukturen westlicher Macht und Ordnung� Seit dem Ende des Zweiten Weltkriegs haben die USA als politische, ökonomische und militärische Supermacht versucht, eine regelbasierte, liberale internationale Ordnung zu schaffen� Sie waren und 14 Die hier skizzierte Trias (Problemperzeption, Handlungsfähigkeit, Verbundenheit) wird in ähnlicher Form bestätigt von Maher 2016, der die NATO empirisch entlang der Kategorien Bedrohungswahrnehmung, militärische Fähigkeiten und sicherheitspolitische Abhängigkeit analysiert� 157Das Ende des Westens? sind das machtpolitische und ideelle Zentrum dieser Ordnung, ihre Gestaltung erfolgte jedoch von Anfang an im transatlantischen Verbund� Zu ihren Grundfesten gehören die Stärkung von Demokratie, Rechtsstaatlichkeit und internationaler Verrechtlichung, die Förderung von Marktwirtschaft und Freihandel und das Bekenntnis zu individueller Freiheit und Menschenrechten� Diese Elemente wurden sukzessive in institutionelle Strukturen gegossen, aber absolute oder globale Geltung besaß die internationale Ordnung liberaler Prägung nie�15 Nach dem Ende der Bipolarität erwuchs die Hoffnung, dass sie nun doch einen weltweiten Siegeszug antreten könnte� China gliederte sich sukzessive in das globale Institutionengeflecht ein und stieg in enger Anbindung an und mit Hilfe durch den Westen machtpolitisch auf� Sein Beitritt 2001 zur Welthandelsorganisation, den die USA und ihre europäischen Partner unterstützt hatten, katapultierte seine wirtschaftliche Entwicklung und Vernetzung mit der Welt in neue Höhen� Daraufhin verachtfachte sich bis 2016 die Wirtschaftsleistung des Landes�16 Heute ist die Volksrepublik die führende Wirtschaftsmacht in Asien und die zweitgrößte Volkswirtschaft der Welt�17 Eine ordnungspolitische »Verwestlichung« Chinas folgte daraus aber nicht automatisch� Peking betonte zwar formelhaft den Wert von Multilateralismus und versicherte, dass sein Aufstieg friedlicher Natur sein würde (»Peaceful Rise« / »Peaceful Development«)� Die westliche Hoffnung auf eine politische Öffnung Chinas und anderer Staaten als zwangsläufige Folge der ökonomischen Liberalisierung rückte jedoch in weite Ferne�18 Obwohl die chinesische Einbindung in die institutionelle Ordnung bemerkenswert war, erfolgte sie zudem selektiv und orientierte sich eng an nationalen Interessen�19 »To suggest that China accepts the basic principles of the contemporary international order is not to say that it prefers no change in world politics� Certainly China is dissatisfied with some aspects«, so Jeffrey Legro�20 Tatsächlich war China prädestiniert, für sich die Rolle eines »Rulemakers« (statt »Ruletakers«) einzufordern� Das hat nicht nur damit zu tun, dass es als illiberale Großmacht andere ordnungspolitische Interessen als der Westen besitzt (zum Beispiel Nichteinmischung in innere Angelegenheiten versus Demokratieförderung, Menschenrechtsschutz, humanitäre Intervention)� 15 Vgl� Ikenberry 2011: 159 – 219, Ikenberry 2014 b� 16 Angabe nach Le Corre / Pollack 2016: 1; zur Wirtschaftsentwicklung Chinas im Detail vgl� World Bank 2017� 17 Für Daten zum relativen Gewicht von EU-USA-China vgl� Eurostat 2016� 18 Vgl� Kupchan 2012� 19 Vgl� Gowan 2016, Shambaugh 2013: 121 – 155� 20 Legro 2005: 173� 158 Gerlinde Groitl China wertet seinen Machtgewinn als Rückkehr zur Normalität nach einem vom Westen verschuldeten »Jahrhundert der Demütigung« (»Century of Humiliation«)� Schließlich hatte China in der Vergangenheit Asien dominiert (»Pax Sinica«), und Asien war wirtschaftlich führend in der Welt gewesen�21 In jedem Fall ist aus chinesischer Sicht ein Ende der US-Hegemonie und eine multipolare Welt erstrebenswert� Es gibt also trotz mancher Interessensparallelen ein Potenzial für macht- und ordnungspolitische Rivalitäten�22 Den wirtschaftlichen Aufstieg übersetzt die chinesische Führung zielstrebig in politische und militärische Kraft�23 Der Verteidigungshaushalt stieg von knapp 28 Milliarden US-Dollar 1996 auf rund 92 Milliarden US-Dollar 2006 auf knapp 215 Milliarden US-Dollar im Jahr 2016�24 Peking setzt die Mittel zielgenau zum Aufbau von maritimen Fähigkeiten ein� Es bemüht sich um A2/AD-Fähigkeiten (»Anti Access« / »Area Denial«) zur Raumkontrolle, die gegnerischen Streitkräften den Zugang zu einem Operationsgebiet versagen und ihr effektives Operieren unterbinden sollen� Chinas Nachbarn reagierten besorgt auf diesen militärischen Aufwuchs, dem sie nichts entgegensetzen können�25 Feigenbaum und Manning unterscheiden daher das »ökonomische Asien«, das Win-win-Kooperationen biete, vom »sicherheitspolitischen Asien«, das der Logik des Nullsummenspiels folge und von gefährlicher Unsicherheit geprägt sei�26 Seit knapp zehn Jahren verfolgt China seine macht- und ordnungspolitischen Interessen zunehmend selbstbewusst� Dazu gehört zuvorderst das Ziel, die amerikanische Vormachtstellung in Asien zu beenden� Die USA sind seit dem Ende des Zweiten Weltkriegs als Militärmacht und Stabilitätsanker in der Region präsent� Sie besitzen militärische Infrastruktur vor Ort, unterhalten ein Netz aus Allianzpartnern (zum Beispiel Japan, Südkorea) und sichern die Freiheit der Seewege�27 China erhielte maximale Handlungsfreiheit und die Fähigkeit zur weiteren Machtprojektion, wenn es die USA aus der Region verdrängen könnte – so wie einst die USA darauf bedacht waren, den europäischen Einfluss in der Karibik zu brechen�28 Da China nach eigener Einschätzung von fein kalibrierter Konfrontation gewinnt, erscheint 21 Zur »Pax Sinica« vgl� Kupchan 2014; zum wirtschaftlichen Gewicht Asiens vgl� Perthes 2016: 364� 22 Vgl� Feigenbaum 2001, Layne 2012� 23 Zum chinesischen Machtzuwachs vgl� Christensen 2015: 13 – 36� 24 SIPRI 2016� 25 Vgl� dazu Kaplan 2014� 26 Vgl� Feigenbaum / Manning 2012� 27 Vgl� Gareis / Wolf 2016: 138 f� 28 Vgl� Kaplan 2014� 159Das Ende des Westens? es zunehmend als eine »post-responsible power«29� 2013 erklärte Peking eine Luftraumüberwachungszone (»Air Defense Identification Zone«, ADIZ) im Ostchinesischen Meer, welche die von Japan verwalteten Senkaku-Inseln einschloss� Im Südchinesischen Meer baut und militarisiert China kompromisslos Inseln, um das Gebiet innerhalb der sogenannten »Nine Dash Line« für sich zu beanspruchen� Dabei nutzt es geschickt Salamitaktiken: Kein Schritt provoziert für sich genommen eine militärische Reaktion, doch zusammen schaffen viele kleine Schritte Fakten� Die UN-Seerechtskonvention, die seinen territorialen Expansionismus nicht deckt, erkennt Peking in dem Fall schlicht nicht an� Ein Urteil aus Den Haag vom Sommer 2016, das in allen Punkten gegen China ausfiel, erklärte es für nichtig�30 Jenseits des regionalen Subsystems ist der chinesische Machtzuwachs zwar spürbar, wirkt aber weniger direkt und bedrohlich� Das hat damit zu tun, dass Peking hier mit politisch-ökonomischen Anreizen arbeitet und mit gemeinsamen Gewinnen wirbt� Die Volksrepublik formuliert geoökonomische Konzepte zur Gestaltung seiner weiteren Nachbarschaft� Dazu gehören die »One Belt, One Road«-Initiative von 2013 (»New Silk Road Economic Belt« und »21st Century Maritime Silk Road«) oder Chinas Investitionsoffensive in Mittel- und Osteuropa von 2012, die elf EU-Staaten und fünf Nicht-EU-Staaten anspricht (16+1-Format)�31 Daneben investiert China in institutionelle Reformen (zum Beispiel IWF-Stimmgewichtsreform) und in den Aufbau von Parallelstrukturen, die westliche Institutionen spiegeln� Das prominenteste Beispiel ist die von China ins Leben gerufene »Asian Infrastructure Investment Bank« (AIIB)� Rudolf et al� attestieren Peking damit eine »Schatten-Außenpolitik«, die Raum für institutionellen Revisionismus schafft�32 In der Sicherheitspolitik blieb China bislang mehr als in anderen Bereichen eine »partial power«, die nur bedingt zu globalem Handeln fähig und willens ist�33 Im UN-Sicherheitsrat nutzt Peking sein Gewicht selektiv als Verhinderungsmacht, bevorzugt aber eine Politik der Nicht-Konfrontation� Seine Teilhabe an internationaler Konfliktbewältigung ist begrenzt, wenngleich das Land die UN zunehmend personell und diplomatisch unterstützt�34 Chinas Fähigkeit zur militärischen Machtprojektion ist noch limitiert, doch es arbeitet an der Ausweitung seines Potenzials und seines Operationsraumes� Mit 29 Deng 2014: 117� 30 Vgl� Belz / Müller 2016� 31 Vgl� Schüller / Schüler-Zhou 2015� 32 Rudolf et al� 2014� 33 Shambaugh 2013� 34 Vgl� Manning 2016� 160 Gerlinde Groitl Russland unternahm die Volksrepublik seit 2009 mehrere Marinemanöver im pazifischen Raum; 2015 folgte das erste Manöver im Mittelmeer�35 Die transatlantischen Partner dividiert diese systemische Ausgangslage auseinander� China verschiebt die weltpolitischen Gewichte, doch sind die USA und Europa davon unterschiedlich betroffen� In Asien bedroht China die amerikanische Vormachtstellung, Bündnispartner und die regionale Stabilität direkt� Europäische Staaten, die EU und die NATO sind in Asien hingegen sicherheitspolitisch irrelevant� Zwar hat Europa ein ökonomisches und prinzipielles Interesse daran, dass die Spannungen nicht eskalieren, doch der Handlungsdruck wirkt weit weniger unmittelbar als auf die USA� Da Europa ohnehin von näher liegenden Bedrohungen (zum Beispiel Russland) gefordert wird, gibt es deutliche Unterschiede bei den internationalen Zwängen�36 Wie weitreichend Chinas Ambitionen zur (Um-)Gestaltung der internationalen Ordnung sind und ob ein Ausgleich möglich ist, ist zudem nicht offensichtlich�37 Es würde Weitsicht und strategische Handlungsfähigkeit erfordern, um vorausschauend eine Politik der Einhegung aufzulegen� Europa besitzt beides nicht� 3�2 Prozessvariable I: Problemperzeption Die unterschiedlichen systemischen Zwänge manifestieren sich in den Lageeinschätzungen auf beiden Seiten des Atlantiks� Washington forderte schon lange, dass China sich zum »responsible stakeholder« entwickeln müsse, der durch Regelkonformität und die Übernahme von Verantwortung zum Erhalt der internationalen Ordnung beitragen sollte�38 Pekings forsches Auftreten der vergangenen Jahre zog das zunehmend in Zweifel� Die Obama-Administration sah China und den asiatisch-pazifischen Raum daher als außenpolitische Prioritäten� Ohne amerikanisches Engagement würde China über kurz oder lang Asien dominieren, da seine Nachbarn für eine eigenständige Gegenmachtbildung zu schwach sind� Außerdem fehlte eine verlässliche Sicherheitsarchitektur, und Chinas Machtzuwachs, das Misstrauen der asiati schen Staaten untereinander und der geringe Institutionalisierungsgrad bargen hohe Risiken� Eine strategisch wichtige, ökonomisch dynamische Region einem potenziellen Rivalen oder einer zerstörerischen Eskalations dynamik 35 Vgl� Wechlin 2015� 36 Vgl� im Überblick Smith / Brattberg / Rizzo 2016� 37 Vgl� exemplarisch die Einschätzungen in Manning 2016, Bader 2016, Boyle 2016� 38 Zoellick 2005� 161Das Ende des Westens? zu überlassen, lief amerikanischen Interessen gleichermaßen zuwider� Zuletzt würde sich eben dort entscheiden, ob die vom Westen gestaltete regelbasierte internationale Ordnung überleben oder China die Spielregeln neu schreiben wird�39 Vor dem Hintergrund dieser Lageanalyse bezeichnete die damalige US-Außenministerin Hillary Clinton 2011 das 21� Jahrhundert als das »pazifische Jahrhundert« der Vereinigten Staaten: »The future of politics will be decided in Asia, not Afghanistan or Iraq, and the United States will be right at the center of the action�«40 Da China nach regionaler Hegemonie strebt, gibt es einen unüberbrückbaren Interessengegensatz� »What China’s current leaders ultimately want— regional hegemony—is not something their counterparts in Washington are willing to give�«41 Je forscher Peking auftrat, desto ernster erschien Washington die Bedrohung� Die Nationale Sicherheitsstrategie von 2010 sprach noch davon, Chinas Entscheidungskalkül beeinflussen zu wollen: »We will continue to pursue a positive, constructive, and comprehensive relationship with China� We welcome a China that takes on a responsible leadership role in working with the United States and the international community to advance priorities like economic recovery, confronting climate change, and nonproliferation� […] More broadly, we will encourage China to make choices that contribute to peace, security, and prosperity as its influence rises�«42 Die Sicherheitsstrategie von 2015 erklärte dagegen, die USA würden darauf bestehen, dass China die internationalen Regeln einhält: »The United States welcomes the rise of a stable, peaceful, and prosperous China� […]� While there will be competition, we reject the inevitability of confrontation� At the same time, we will manage competition from a position of strength while insisting that China uphold international rules and norms on issues ranging from maritime security to trade and human rights�«43 Wie China, das Partner und Konkurrent zugleich war, eingebunden, aber eben zunehmend auch eingehegt werden konnte, wurde für die USA zur dringlichsten Frage� Die europäische Wahrnehmung unterscheidet sich davon deutlich� Ökonomische Gesichtspunkte haben den europäischen Blick auf China und Asien schon immer dominiert� Der Fokus hat sich nach 2008/2009 aber sogar noch verengt, weil das Bestreben, politische Reformen in China anzustoßen, 39 Zu Obamas Lage- und Interessenanalyse vgl� im großen Bild Rose 2015, asienspezifisch Sutter et al� 2013� 40 Clinton 2011� 41 Friedberg 2012: 50� 42 Obama 2010: 43 (eigene Hervorhebung)� 43 Obama 2015: 24 (eigene Hervorhebung)� 162 Gerlinde Groitl an Gewicht verloren hat� Unter den Eindrücken der Wirtschafts-, Finanz-, Griechenland- und Eurokrise erschien China für Europa zunehmend als Wachstumsmotor, Kreditgeber und Investor�44 Freilich sind die europäischen Staaten nicht blind� Es gibt sowohl eine Vielzahl an Partnerschafts- und Dialogprogrammen mit asiatischen Staaten, die gerade in den letzten fünf Jahren ausgebaut wurden und das europäische Verständnis für die Lage in Asien schärfen, als auch eine große Schnittmenge in der amerikanisch-europäischen Interessenlage�45 Die Europäer fordern unisono den Erhalt der regelbasierten liberalen internationalen Ordnung und halten kooperative regionale Ordnungsstrukturen für wichtig� In ihrer Sicherheitsstrategie vom Juni 2016 thematisiert die EU in dem Zusammenhang auch explizit die Entwicklung Asiens�46 Ihrer Verwundbarkeit bei einer Eskalation der regionalen Spannungen ist sie sich ebenfalls bewusst: »There is a direct connection between European prosperity and Asian security� In light of the economic weight that Asia represents for the EU – and vice versa – peace and stability in Asia are a prerequisite for our prosperity�«47 Daneben wächst das politische Problembewusstsein im Hinblick auf die Liberalisierungsdefizite der chinesischen Volkswirtschaft�48 Als akute Bedrohung gilt Chinas Aufstieg aber nicht, zumal andere Probleme drängender sind� In Asien sind weder die EU noch die NATO als sicherheitspolitische Akteure präsent� Zwar besitzen einzelne Staaten bilaterale Sonderbeziehungen oder übernehmen Nischenengagements�49 Doch die militärischen Spannungen in der Region und Chinas Versuche, durch maritime Expansion regionale Hegemonie zu erlangen, fordern die Europäer nicht direkt� Dort wo sie vom Aufstieg Chinas berührt sind, hoffen sie weiter auf Chinas Kooperationswillen� Politisch priorisieren sie eine Politik der Einbindung (»Comprehensive Engagement«), ohne Einhegungselemente zu definieren; was passiert, falls China sich nicht einbinden lassen möchte, ist unklar�50 Während die USA China als direkte strategische Herausforderung sehen, ist es für die Europäer eine ökonomische Chance; ihre sicherheitspolitischen Prioritäten liegen in der eigenen Nachbarschaft� 44 Vgl� Maull 2013� 45 Kooperationspotenziale und Schnittmengen loten Michel / Przystup 2014 aus� 46 Vgl� European Union 2016: 15 f�, 32, 37 f� 47 European Union 2016: 37 f� 48 Vgl� exemplarisch Giesen 2016� 49 Vgl� Smith / Brattberg / Rizzo 2016: 5, Michel / Przystup 2014� 50 Vgl� Le Corre / Pollack 2016: 6� 163Das Ende des Westens? 3�3 Prozessvariable II: Handlungsfähigkeit Über mehrere Jahre vollzog die Obama-Administration systematisch, wenn auch angesichts anderer Herausforderungen (Ukrainekrise, Aufstieg des sogenannten Islamischen Staates) nicht ohne Ablenkung, den »Schwenk« nach Asien (»Pivot to Asia«, »Rebalancing«)� Ausgehend von ihrer Lageeinschätzung wollte sie ihre Rolle als Gestaltungsmacht festigen, Partner in der Region stärken und China einbinden und einhegen� Politisch kultivierten die USA bi- und multilaterale Partnerschaften in der Region und unternahmen eine intensive Besuchs- und Gipfeldiplomatie� Obama nahm an vier East Asia Summits teil, das Verhältnis zur Association of Southeast Asian Nations (ASEAN) werteten die USA auf, mit China begründeten sie neue Diskussionsforen�51 In ökonomischer Hinsicht war die Verhandlung einer Transpazifischen Partnerschaft (TPP) mit elf anderen Pazifikanrainern das wichtigste Projekt, um die Wirtschaftsordnung in Asien und darüber hinaus zu gestalten und sich als ökonomische Führungsmacht zu behaupten� Peking verfolgt in Konkurrenz dazu mit der Regional Comprehensive Economic Partnership (RCEP) seinerseits eine multilaterale Handels- und Investitionsagenda� Der erfolgreiche Abschluss der TPP-Verhandlungen im Oktober 2015 galt als Etappensieg für die USA�52 Dazu kamen militärische Anpassungen� Eine »Strategische Weisung« vom Januar 2012 wies den asiatisch-pazifischen Raum als künftige Priorität aus�53 Als Antwort auf Pekings A2/AD-Bemühungen formulierte das Pentagon das Air-Sea-Battle-Konzept� Das Pazifikkommando der US-Streitkräfte wurde bei der Strategieüberprüfung von 2011/2012 als einziges Regionalkommando von Einsparungen ausgenommen� Die Fähigkeiten von Navy und Air Force sollen bis 2020 zu 60 Prozent in die Pazifikregion verlegt werden�54 Die von China im November 2013 im Ostchinesischen Meer unilateral ausgerufene Identifikationszone zur Luftverteidigung (ADIZ), mit der Peking unter Androhung von »defensiven Maßnahmen« die Kontrolle des Luftraums beanspruchte, wiesen die USA mit einem unangekündigten Flug zurück�55 Den Territorialansprüchen im Südchinesischen Meer begegnet Washington mit »Freedom of Navigation«-Operationen�56 51 Vgl� Wagener 2015: 268, Manyin et al� 2012: 16 – 20, Smith / Brattberg / Rizzo 2016: 2� 52 Vgl� Green / Goodman 2016� 53 Vgl� U�S� Department of Defense 2012� 54 Vgl� Wagener 2015: 267 f�, U�S� Department of Defense 2014: 34 f� 55 Vgl� Shanker 2013� 56 Vgl� Economist 2016� 164 Gerlinde Groitl Als Schlüssel für die Stabilität und Prosperität Asiens gilt den USA ihr Allianzsystem, das sie gezielt stärkten�57 Japan und Südkorea bleiben die Eckpfeiler der US-Präsenz in Ostasien� Im November 2011 wurde die Verlegung von 2 500 Marines nach Australien angekündigt� Seit 2011 erhielten die Philippinen mehrere ausgemusterte Schiffe der US-Küstenwache� Im August 2011 lief erstmals seit dem Vietnamkrieg ein amerikanisches Kriegsschiff einen vietnamesischen Hafen an, 2016 kündigte Obama die Aufhebung des 50 Jahre alten Waffenembargos an� Neuseeland und die USA beschlossen 2012, ihre Sicherheitsbeziehungen im Rahmen des ANZUS-Vertrages (»Australia, New Zealand, United States Security Treaty«) aufleben zu lassen� Neben gemeinsamen Manövern wurden zudem Programme zur Ertüchtigung asiatischer Partner aufgelegt� Dazu gehört die »Southeast Asia Maritime Security Initiative«, die die maritimen Fähigkeiten von Brunei, Indonesien, Malaysia, den Philippinen, Singapur, Taiwan, Thailand und Vietnam verbessern soll�58 Den Europäern mangelt es dagegen an strategischer Handlungsfähigkeit� Damit sind nicht nur militärische Fähigkeiten gemeint�59 Europäische Staaten beziehungsweise die EU könnten durchaus versuchen, ihr politisches und wirtschaftliches Gewicht zielgerichtet in Einfluss zu übersetzen� Doch Europa tritt nicht als einheitlicher Akteur auf� Das ist seit jeher ein Problem der europäischen Chinapolitik,60 verschärfte sich aber in den letzten Jahren� Die chinesische Diplomatie weiß die Gelegenheitsfenster zu nutzen� Ein europäisches Think Tank-Netzwerk analysierte, Peking umgarne die Einzelstaaten erfolgreich bilateral und besitze »28 different gateways to the EU�«61 Daneben konkurrieren das Vereinigte Königreich, Frankreich, Italien, Deutschland und andere um privilegierte Wirtschaftsbeziehungen und Investitionen, die China seit 2011 in rasant steigendem Umfang in Europa tätigt�62 Außerdem gewinnt China mit der 16+1-Kooperation politischen Einfluss, indem es ausgewählten europäischen Staaten besondere Entwicklungsimpulse verspricht�63 Europa ist daher kaum in der Lage, sein eigenes Gewicht als Verhandlungspfand zu nutzen – oder sich selbst in einer kohärenten Weise zu positionie- 57 Vgl� Obama 2010, Obama 2015, U�S� Department of Defense 2010, U�S� Department of Defense 2014� 58 Vgl� Manyin et al� 2012, Wagener 2015: 268 f�, Rist 2016, White House 2015� 59 Vgl� dazu Maher 2016� 60 Vgl� Algieri 2010� 61 Otero-Iglesias et al� 2015: 12� 62 Vgl� Hanemann / Huotari 2016� 63 Vgl� Schüller / Schüler-Zhou 2015� 165Das Ende des Westens? ren�64 Obwohl es kein Verständnis für Chinas territorialen Expansionismus gibt, fiel es der EU im Sommer 2016 schwer, eine Position zum Den Haager Urteil im Inselstreit im Südchinesischen Meer zu formulieren, da einige ihrer Mitglieder China nicht durch Kritik provozieren wollten�65 Frankreich regte 2016 demgegenüber eine europäische Beteiligung an »Freedom of Navigation«-Operationen im Südchinesischen Meer an, doch der Vorschlag verpuffte�66 Das Vereinigte Königreich hoffte wiederum auf eine »goldene Ära« britisch-chinesischer Zusammenarbeit und erlaubte sogar chinesische Investitionen bei kritischer Infrastruktur und im Telekommunikationsbereich, wovor nicht nur die USA warnen�67 Doch selbst wenn es Europa gelänge, gemeinschaftlich zu handeln, ist zweifelhaft, ob es zielführend wäre� Der Glaube, dass Konflikte in Asien durch Machtverflechtung und Integration entschärft werden können, verkennt die Entwicklungsdynamik der Region�68 Transatlantische Kooperationspotenziale sind so kaum zu erschließen, selbst wenn es Interessensparallelen gibt� 3�4 Prozessvariable III: Verbundenheit Hätten die USA intensiv um einen transatlantischen »Pivot to Asia« geworben, wäre vielleicht trotz der Bedrohungs-, Wahrnehmungs- und Fähigkeitsunterschiede eine Koordinierung geglückt� Doch sie verzichten darauf� Die USA sehen Multilateralismus instrumentell als Methode, um Probleme zu lösen� Transatlantische Zusammenarbeit ist damit eine Option, wenn sie einen Mehrwert verspricht, aber kein Selbstzweck� Die Erfahrung hatte gezeigt, dass nur die amerikanische Bereitschaft, Führung auszuüben und überproportional Kosten zu tragen, die europäisch-amerikanische Handlungsfähigkeit garantierte� Dazu waren sie nicht mehr bereit� Obama rügte zuletzt offen den fehlenden politischen Willen, die unzureichenden Fähigkeiten und die mangelnde außenpolitische Ernsthaftigkeit der europäischen Partner�69 Als Bruch mit der europäisch-amerikanischen Partnerschaft verstanden die USA ihr »Rebalancing« nach Asien nicht� Hillary Clinton bekräftigte 2012: »Our pivot to Asia is not a pivot away from Europe� On the contrary, we want Europe to engage more in Asia, to see the region not only as a mar- 64 Vgl� Gareis / Liegl 2016� 65 Vgl� Emmott 2016� 66 Vgl� Le Drian 2016� 67 Vgl� Pfanner 2012, Ford / Kynge 2017� 68 Vgl� Wagener 2016: 91 – 97� 69 Vgl� zum Beispiel Goldberg 2016� 166 Gerlinde Groitl ket, but as a focus of common strategic engagement�«70 Es würde aber eben Anpassungen auf europäischer Seite erfordern� Ein Gewinn wäre es schon, wenn Europa zumindest seine Nachbarschaft eigenständig sichern könnte� Selbst das gelang nicht� Die USA mussten im Zuge der russischen Aggression gegen die Ukraine ab 2014 zur Rückversicherung der osteuropäischen NATO-Mitglieder ihre militärische Präsenz in Europa wieder aufstocken� Sicherheitspolitisch ist Europa noch immer von den USA abhängig�71 Das frustriert die USA seit Langem und unterminiert aus ihrer Sicht den Wert der transatlantischen Partnerschaft� Auf europäischer Seite konnte die fehlende amerikanische Führung nicht überbrückt werden� Zwar bekannten sich Europa und die USA mehrmals zu einem Bündel an geteilten Interessen im asiatisch-pazifischen Raum – von Frieden, friedlicher Streitbeilegung, Freihandel, Demokratie, Rechtsstaatlichkeit bis zur Wahrung der Menschenrechte� Beim EU-USA-Gipfel von 2011 schafften es diese Gemeinsamkeiten ins Abschlusskommuniqué�72 Es ging einher mit der Selbstverpflichtung, den Dialog zu Themen der asiatischpazifischen Region zu stärken und Aktivitäten zu koordinieren� Ein Jahr später folgte eine Gemeinsame Erklärung zu Asien� Die EU und die USA versprachen erneut, sich besser abstimmen zu wollen�73 Die Lippenbekenntnisse entfalteten aber wenig Zugkraft� Ein systematischer europäischer »Pivot to Asia« oder eine Transatlantisierung des amerikanischen Ansatzes erfolgten nicht�74 Zugleich zeigte sich, dass die Europäer ihr eigenes Handeln gegenüber China auch nicht aus transatlantischer Verbundenheit an den USA orientierten� Das ist angesichts ihrer sicherheitspolitischen Abhängigkeit durchaus bemerkenswert� Allerdings erscheinen diesseits des Atlantiks die USA eben längst nicht mehr als unfehlbare Ordnungsmacht� Ob die US-Hegemonie in Asien verteidigt werden muss, um die liberale internationale Ordnung zu schützen, oder ob es mehr amerikanische Zugeständnisse gegenüber China braucht, ist eine zentrale Frage�75 Der neuen »Asian Infrastructure Investment Bank« traten bezeichnenderweise trotz amerikanischer Boykottforderungen 14 EU-Staaten als Gründungsmitglieder bei�76 70 Clinton 2012� 71 Zu den Implikationen des »Pivot« für die GSVP vgl� Gareis / Wolf 2016� 72 Vgl� EU-U�S� 2011, Michel / Przystup 2014: 4� 73 Vgl� U�S�-EU 2012� 74 Vgl� Sverdrup-Thygeson / Lanteigne / Sverdrup 2016� 75 Vgl� Economist 2014� Handlungsoptionen für Europa diskutieren Gareis / Liegl 2016� 76 Vgl� Le Corre / Pollack 2016: 18� 167Das Ende des Westens? Die transatlantischen Partner sehen sich damit im Umgang mit der externen Herausforderung China nicht als Schicksalsgemeinschaft, in der es gilt, die Zusammenarbeit um jeden Preis sicherzustellen� Dennoch sind sie schicksalshaft miteinander verbunden, weil die Chinapolitik eine transatlantische Dimension hat, auch wenn es keine transatlantische Chinapolitik gibt� Chinesisch-amerikanische Spannungen betreffen Europa unmittelbar, doch Einfluss darauf besitzt es kaum� Ihr »Rebalancing« nach Asien formulierten die USA ohne die Europäer, erwarteten aber dennoch politische Rückendeckung: »as the U�S� leans with Europe on Ukraine, Europe should lean with the U�S� on Asia«, so Daniel R� Russel, vormals Assistant Secretary for East Asia im US-Außenministerium�77 Es gäbe also gute Gründe, sich zu koordinieren� In der Praxis, so May-Britt Stumbaum, blieben die transatlantischen Beziehungen aber charakterisiert durch »benign neglect, at best«�78 Als automatische oder unbedingte Partner sehen sich die USA und Europa beim Umgang mit China nicht� 4. Fazit und Ausblick Der Aufstieg der Volksrepublik China ist eine strategische Herausforderung, doch die transatlantischen Partner driften auseinander� Die Analyse zeigte ausgehend von neoklassisch-realistischen Überlegungen, warum es kein gemeinsames Vorgehen gibt� Obwohl die Machtverschiebung signifikant ist und China als ordnungspolitischer Rivale in Erscheinung tritt, wirken unterschiedliche systemische Zwänge� Peking fordert derzeit die regionale Hegemonie der USA in Asien offensiv heraus, während seine globalen Ambitionen unspezifischer erscheinen� Für die USA, die seit Jahrzehnten als dominante Macht im asiatisch-pazifischen Raum Stabilität und kollektive Güter garantieren, bedroht China den Status quo unmittelbar� Europa ist in Asien sicherheitspolitisch kaum präsent� Für Washington ergibt sich daher ein anderer Handlungsdruck als für die Europäer� Auf der Prozessebene wird besiegelt, dass es keine transatlantische Chinapolitik gibt� Erstens: Es gibt keinen Konsens, wie ausgeprägt die Bedrohung der internationalen Ordnung durch Peking ist� Während den USA China als einzuhegendes Problem gilt, sehen die Europäer zwar Risiken, priorisieren aber weiterhin die ökonomischen Chancen und eine Politik der Einbindung� Zweitens: Die USA sind strategisch handlungsfähig und reagierten politisch, 77 Zitiert nach Stumbaum 2014� 78 Stumbaum 2014� 168 Gerlinde Groitl ökonomisch und militärisch auf Chinas zunehmend selbstbewusstes Auftreten� Europa erscheint als fragmentierter Akteur, der sein Gewicht nicht zielorientiert einsetzen kann� Drittens: Weder bemühten sich die USA um eine gemeinsame Chinapolitik, noch kompensierten die Europäer die fehlende Führung� Auf europäischer Seite gibt es ohnehin Zweifel, ob die Vereinigten Staaten die richtigen Antworten zum Umgang mit China liefern, während die umgekehrt die europäischen Partner als nicht nützlich genug erachten� Generell bleibt festzuhalten, dass beide Seiten formelhaft ihr Interesse am Erhalt der regelbasierten liberalen internationalen Ordnung wiederholten, ohne zu operationalisieren, was das konkret heißt und wie es erreicht werden soll� Genau das wäre zwingend, um Interessensparallelen sichtbar zu machen und das verfügbare Kooperationspotenzial auszuschöpfen� Die USA und Europa müssen zwangsläufig einen Weg finden, mit dem erstarkenden China zu leben, und sie täten trotz disparater Anreizstrukturen gut daran, sich darüber zu verständigen, was das für sie bedeutet� Der Amtsantritt von US-Präsident Donald Trump im Januar 2017 verheißt für die Zukunft der transatlantischen Partnerschaft und das Management der derzeitigen Machtverschiebungen nichts Gutes� Mit Trump änderte sich im Weißen Haus – trotz unveränderter internationaler Ausgangsbedingungen – die Lageanalyse fundamental� Kern seiner America-First-Kampagne war die Absage an eine Politik des (liberalen) Internationalismus: Die USA sollten ihre Rolle als globale Ordnungsmacht aufgeben, sich aus Allianzen lösen und ihr Heil in nationaler Abschottung suchen� China interpretierte der neue US-Präsident als ökonomische Bedrohung: Peking habe sich – wie andere Wettbewerber – durch unfaire Handelspraktiken Vorteile erschlichen, Jobs »gestohlen« und die USA betrogen� Darauf wollte er mit politischer Konfrontation und Protektionismus antworten, während er zugleich den Kampf gegen den »radikalen Islam« als außenpolitische Priorität bezeichnete�79 Für die regionalen Dilemmata in Asien besaß Trump ebenso wenig Bewusstsein wie dafür, dass die Macht der USA nicht steigen wird, wenn sie sich zurückziehen� Dass sich in den acht Monaten seit seinem Amtsantritt Trumps Analyse professionalisiert hätte, ist nicht erkennbar, wenngleich politisch Kontinuität dominierte� Es ist zu befürchten, dass die amerikanische China- und Asienpolitik künftig kurzfristig-transaktional statt koordiniert-zielorientiert ausfallen wird� Der unilaterale Rückzug aus der Transpazifischen Partnerschaft gehörte zu Trumps ersten Amtshandlungen� Damit verschenkte er die Möglichkeit, die Rolle der USA als Gestaltungsmacht in Asien zu zementieren und überließ 79 Vgl� Groitl 2016� 169Das Ende des Westens? ausgerechnet dem nach seiner Lesart ärgsten ökonomischen Widersacher das Feld�80 Während Verteidigungsminister James Mattis bei seiner ersten Asienreise die Verlässlichkeit der USA beschwor, stieß Außenminister Rex Tillerson wichtige Partner vor den Kopf durch die Andeutung, Chinas Anspruch auf eine Einflusssphäre zu akzeptieren� Das hatte vielleicht auch damit zu tun, dass in der Asien-Abteilung seines Hauses selbst die wichtigsten Posten Ende März 2017 noch unbesetzt waren�81 Die Ein-China-Politik hatte Trump kurzzeitig infrage gestellt, war davon aber wieder abgerückt; auch die angedrohten Strafzölle blieben aus�82 Sein erstes Treffen mit dem chinesischen Präsidenten Xi Jinping im April 2017 verlief reibungslos, doch der Umgang mit Nordkorea wird zur Belastungsprobe für das amerikanisch-chinesischen Verhältnis�83 Widersprüche und Improvisation prägten die ersten Monate der Trump-Administration� Klar ist allenfalls, dass die USA schon jetzt Glaubwürdigkeit verloren haben� Potenziell büßen so selbst die USA als fähiger Akteur ihre strategische Handlungsfähigkeit ein und hinterlassen ein Vakuum, das Europa nicht füllen kann� Die transatlantische Entfremdung wird durch Trump potenziert� Er wertschätzt weder Multilateralismus noch die transatlantische Partnerschaft� Das ist aus europäischer Sicht so gefährlich wie seine Wahlkampfrhetorik zu China und Handel� Ausgerechnet Washington könnte zur größten Gefahr für die internationale Ordnung werden, wenn dort tatsächlich eine krude Mischung aus Nationalismus, Protektionismus, Isolationismus und Militarismus das außenpolitische Denken leiten würde� Radikale Kursänderungen gab es in den ersten Amtsmonaten zwar nicht� Doch dass die Europäer beim Weltwirtschaftsforum 2017 Xi Jinping als Verteidiger des freien Welthandels und Stabilitätsgaranten lobten, zeigt, wie sich die Maßstäbe verschoben haben�84 Die Trump-Präsidentschaft könnte das Ende der transatlantischen Ära und der westlichen Ordnungsmacht besiegeln� Literatur Algieri, Franco (2010): Europäische Chinapolitik� Testfall für die Kohärenz der EU-Außenpolitik (= AIES Fokus 8/2010), Wien� 80 Vgl� Baker 2017� 81 Vgl� Ratner 2017� 82 Vgl� Economist 2017 b� 83 Vgl� Lanz 2017� 84 Vgl� Economist 2017 a� 170 Gerlinde Groitl Bader, Jeffrey A. 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Auf den ersten Blick hatte es so ausgesehen, als ob die transatlantische Sicherheitsgemeinschaft durch das Syrien-Drama nicht erschüttert worden wäre� Schließlich hatten sich die westlichen Staaten zunächst nicht in Syrien engagieren wollen2 und erst 2014 damit begonnen, den »Islamischen Staat« zu bombardieren� Dieser Gleichklang erscheint vor dem Hintergrund manifester transatlantischer Krisen der Vergangenheit bemerkenswert� Denn schon im Kalten Krieg wurde die transatlantische Gemeinschaft des Öfteren auf die Probe gestellt� Als Beispiele sind hier die Suezkrise (1956), Frankreichs Verlassen der militärischen Strukturen der NATO in den 1960 er-Jahren, Deutschlands Ostpolitik in den frühen 1970 er-Jahren und das Aufstellen von Pershing-Raketen in den 1980 er-Jahren zu nennen� Auch nach dem Ende des Kalten Krieges ließen etwa der Bosnienkrieg (1992 – 1995) tiefe Risse * Für die umfangreichen Recherchearbeiten möchte ich Eva Rieger danken� 1 Während viele westliche Regierungen zumindest Verständnis für den US-Angriff vorbrachten (vgl� CNN 2017), sah die deutsche Öffentlichkeit den Angriff mehrheitlich skeptisch (vgl� Spiegel Online 2017)� 2 Man könnte hier einschränkend den Disput über die Waffenlieferungen an die Rebellen nennen� Die internationale Gruppe »Freunde Syriens« hatte bereits im Juni 2013 Militärhilfe für die Aufständischen beschlossen, nachdem Frankreich und das Vereinigte Königreich die Aufhebung des EU-Embargos für Syrien durchgesetzt hatten, um Waffenlieferungen zu ermöglichen� Deutschland hat allerdings angekündigt, keine Waffen zu liefern (vgl� Londoño / Miller 2013, Spiegel Online 2013 a, Traynor 2013)� 176 Bernhard Stahl zwischen der Außenpolitik Großbritanniens und Frankreichs auf der einen sowie den USA auf der anderen Seite erkennen� Allerdings repräsentiert der Irakkrieg 2003 ohne Zweifel die gravierendste Krise der transatlantischen Partnerschaft� Während die USA und Großbritannien ohne Mandat des UN-Sicherheitsrats und ohne beweisen zu können, dass sich Massenvernichtungswaffen im Irak befanden, in den Krieg gegen den Irak zogen, gingen Deutschland und Frankreich in die Opposition: Deutschland war das erste Land, das sich öffentlich gegen die Irakpolitik der US-Regierung stellte und Frankreich betrieb sogar im UN-Sicherheitsrat Lobbypolitik gegen die Intervenienten�3 Danach hielten Begriffe wie »transatlantic divide«4 oder die möglichen »parting ways«5 Einzug in den politischen wie auch wissenschaftlichen Diskurs� In der Libyenkrise (2011) schritten das Vereinigte Köngreich und Frankreich voran, indem sie eine Flugverbotszone für Libyen forderten, als Gaddafis Truppen drohten, Bengasi einzunehmen�6 Nach anfänglichem Zögern und grundsätzlichem Widerwillen zogen die USA nach, indem sie die benötigte militärische Ausstattung für die Operation zur Verfügung stellten� Diese »Leading-from-Behind«-Strategie, wurde als neues außenpolitisches Merkmal der Obama-Administration interpretiert�7 Die »Parting Ways« in der Sicherheitsgemeinschaft waren im Libyen-Fall durch die deutsche Position gekennzeichnet� Deutschlands Stimmenthaltung in der ausschlaggebenden Abstimmung im Sicherheitsrat und der militärische Abzug von deutschen Einheiten aus dem NATO-Verband im Mittelmeer wurde ungläubig im übrigen Westen aufgenommen�8 Eingedenk der Beispiele Irak und Libyen stellt sich die Frage, ob die transatlantische Security Community noch ein politisch handlungsfähiges Gebilde in außenpolitischen Krisen ist oder nicht? Die übergeordnete Forschungsfrage lautet demnach: Ist die transatlantische Security Community noch belastbar im Sinne gemeinsamer Handlungsfähigkeit? Der Fall des Giftgaseinsatzes in Ghuta (Syrien) vom August 2013 könnte eine erste Antwort auf diese grundsätzliche Frage geben: Alle westlichen Länder waren in ähnlicher Weise vom Einsatz betroffen und sind Unterstützer der Chemiewaffenkonvention� Deshalb muss davon ausgegangen werden, dass alle zur transatlantischen Security Community gehörenden Länder ähnlich auf die Krise reagieren, also den Sachverhalt »versicherheitlichen« 3 Vgl� Gordon / Shapiro 2004: 149 – 154� 4 Petersen / Pollack 2003� 5 Szabo 2004� 6 Vgl� Davidson 2013� 7 Vgl� Fitzgerald / Ryan 2014: 92 – 108� 8 Vgl� Stahl 2012: 592� 177Bedingt handlungsfähig? (oder eben nicht versicherheitlichen)� Die ähnlichen Reaktionen müssen nicht inhaltlich oder formal gleich sein, sollten sich jedoch ergänzen: Von einer kohärenten Krisenreaktionspolitik wird erwartet, dass die Außenpolitik der Partnerländer nicht substanziell vom Kurs der anderen abweicht, sie jedenfalls nicht behindert� Die spezifische Forschungsfrage lautet denmach, ob und inwieweit die Reaktionen auf den Giftgaseinsatz konvergierten und sich ergänzten? Es ist naheliegend, für die Erfassung des »Westens« die Theorie der Security Communities heranzuziehen�9 Methodisch hilft diese Theoriewahl jedoch wenig, da nicht abgeleitet werden kann, wie die außenpolitischen Reaktionen wichtiger Akteure der transatlantischen Sicherheitsgemeinschaft miteinander verglichen werden können� Aus konzeptionellen und methodologischen Gründen wird deshalb für die Untersuchung der Securitization-Ansatz der Kopenhagener Schule verwendet�10 Die konvergierende Wahrnehmung von Bedrohung, also wie mit dem Sachverhalt umzugehen ist und dementsprechend das Verständnis von sozialer Realität, kann durch das Securitization-Modell offen gelegt werden� Im Kern geht dieser Beitrag von der Annahme aus, dass die Gasangriffe von Ghuta ähnlich (konkurrierende These: unterschiedlich) von den westlichen Akteuren (de-)sekuritisiert wurden� Durch eine Analyse, wann und wie westliche Regierungen auf die Attacken reagierten, wird zu zeigen versucht, dass es Unterschiede darin gibt, wie mit der Sicherheitsfrage umgegangen wird und dass diese Unterschiede entlang der Linie zwischen Politisierung und Securitization positioniert werden können� Der Gebrauch der Securitization-Theorie als konzeptionelles und methodologisches Instrument zum Vergleich von Sicherheitspolitiken birgt Innovationspotenzial und legt nahe, Securitization als ein dynamisches Konzept zur vergleichenden Außenpolitikanalyse aufzufassen�11 Der Beitrag ist wie folgt strukturiert: Im theoretischen Teil wird die Theorie der Security Communities kurz vorgestellt, die das Rahmenkonzept der Studie liefert� Danach wird die Theorie durch ein weiteres sozialkonstruktivistisches Modell ergänzt: der Securitization-Theorie� Die empirische Analyse im Anschluss basiert auf diesem Modell und folgt den methodologischen Empfehlungen von Andrew George und Alexander Benett im Sinne eines 9 Vgl� Deutsch 1957, Adler / Barnett 1998� 10 Vgl� Buzan / Wæver / Wilde 1998� 11 Die Pilotstudie zu diesem Thema wurde für acht europäische Länder in der Irakkrise 2002/2003 durchgeführt (vgl� Stahl 2008) und für die transatlantische Sicherheitsgemeinschaft im Falle der Annexion der Krim einmal mehr erprobt (vgl� Stahl et al� 2016)� Eine kurze Diskussion des Gebrauchs der Securitization-Theorie als Analyseinstrument findet sich bei Hayes 2013: 22 f� 178 Bernhard Stahl fokussierten und strukturierten Vergleichs�12 Die vier untersuchten Länder machen den Kern der transatlantischen Sicherheitsgemeinschaft aus und bestimmten zugleich die Krisen der Vergangenheit: die USA, Frankreich, das Vereinigte Königreich und Deutschland� Der Untersuchungszeitraum beginnt mit den Berichten über den Einsatz von Giftgas am 21� August 2013 und endet mit der westlichen Akzeptanz des russischen Vorschlags zur Demontierung des syrischen Chemiewaffenarsenals am 12� September 2013� Da die »Speech Acts« der Regierungen sich im Untersuchungszeitraum unter dem Eindruck der heimischen Debatten stark veränderten, werden diese mit untersucht� In Frankreich und Großbritannien bieten sich hierfür die jeweiligen Parlamentsdebatten an (am 4� September und 29� August 2013), in den USA werden die Stimmen außenpolitisch relevanter Mitglieder des Kongresses einbezogen, während in Deutschland Aussagen aus den Parteien und der Gesellschaft (Kirchen, NGOs) Berücksichtigung finden� 2. Theoretisches Rahmenkonzept: Security Communities und Securitization Für ein erstes Verständnis des Themas braucht es eine Annäherung an das, was die transatlantische Security Community überhaupt ausmacht� Historisch begründet kann angenommen werden, dass die USA und die europäischen Mächte Großbritannien, Frankreich und Deutschland die klassischen Repräsentanten des »Westens« nach dem Zweiten Weltkrieg sind� In der Sicherheitspolitik bleiben die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik und die Gemeinsame Sicherheits- und Verteidigungspolitik der EU Residualpolitiken, die nur wirksam werden können, wenn sich die Mitgliedstaaten einig sind� Die Einbeziehung von drei europäischen Ländern in die Untersuchung ermöglicht es, nicht nur die Unterschiede zwischen den USA und den Europäern zu analysieren (transatlantische Dimension), sondern erlaubt zugleich eine Beurteilung der Unterschiede zwischen den europäischen Ländern selbst (europäische Dimension)�13 12 Vgl� George / Bennett 2005� 13 Anhänger der »Englischen Schule« würden argumentieren, dass eine ähnliche Reaktion dem Willen der Mitglieder der internationalen Gemeinschaft zugeschrieben werden muss, da sie die bestehende internationale Ordnung aufrechterhalten möchten� Auch aus der Perspektive der »Theorie des Demokratischen Friedens« könnte man aufgrund der Konstitution als Demokratie eine ähnliche Reaktion von demokratischen Staaten auf die Aggression autokratischer Regime erwarten� Diese Denkansätze könnten zugegebenermaßen auch Erklärungen für das oben aufgeworfene Rätsel liefern� 179Bedingt handlungsfähig? Karl Deutschs Idee eine pluralistischen Security Community setzte an der Beobachtung an, dass sich eine transnationale Region souveräner Staaten herausgebildet hat, deren Bürger verlässliche Erwartungen an einen friedvollen Wandel haben� In der akademischen Literatur wird debattiert, ob Security Communities in Südostasien und Lateinamerika entstanden sind�14 Bemerkenswert ist, dass Deutschs frühe Zuschreibung einer Security Community im transatlantischen Raum empirisch unumstritten geblieben ist� Westeuropa wird aufgrund der europäischen Integration als vollentwickelte Security Community klassifiziert�15 Dementsprechend werden die vier Länder in diesem Beitrag als Kernländer der transatlantischen Security Community konzeptualisiert� 2�1 Security Communities Die Theorie der Security Communities nach Adler und Barnett besteht aus einem dreistufigen Argument�16 Als Erstes veranlassen »precipitating conditions«17 Länder dazu, ihre Sicherheitsbeziehungen umzuorientieren: »Technological developments, an external threat that causes states to form alliances, the desire to reduce mutual fear through security coordination, new interpretations of social reality, transformations in economic, demographic, and migration patterns, changes in the natural environment, these and other developments can propel states in each other’s direction and attempt to coordinate their policies to their mutual advantage�«18 Diese Bedingungen bereiten die Grundlage für die soziale Interaktion zwischen den Ländern vor (Stufe 2)� Das Argument besteht hier aus zwei Aspekten: Erstens spielen Macht und Wissen eine Rolle in der strukturellen Komponente von Stufe 2� Die überlegenen Staaten formen also das Machtzentrum der Gemeinschaft, welches als »Magnet« für die anderen Länder fungiert�19 Bezüglich des Wissens nehmen die Autoren an, dass »liberale Ideen« sich in der Gemeinschaft ausbreiten, was zu gemeinsamen Ansichten über die Welt führt und die Kommunikation vereinfacht� Der zweite Aspekt beleuchtet Prozessfaktoren wie Transaktionen, internationale Institutionen und soziales 14 Vgl� Adler / Barnett 1998� 15 Vgl� Waever 1998: 69� 16 Vgl� Adler / Barnett 1998� 17 Adler / Barnett 1998: 37 ff� 18 Adler / Barnett 1998: 38� 19 Vgl� Adler / Barnett 1998: 39� 180 Bernhard Stahl Lernen�20 Die Transaktionen repräsentieren die klassische Variable in Deutschs Arbeit�21 Transaktion meint alle Arten von Austausch zwischen den Ländern, symbolische wie technische� Aus liberaler Sicht sind es die Institutionen, die »facilitate and encourage transactions«�22 Dementsprechend sind sie die Garanten des Prozesses� Auf den ersten Blick mag es vielleicht überraschen, Institutionen als Prozess zu bezeichnen, nicht als Struktur� Doch Adler und Barnett verweisen auf das sozialkonstruktivistische Verständnis von Institutionen als eine sich entwicklende Struktur, die einen konstanten Wandel durchlebt� Im Gesamtprozess der Gemeinschaftsbildung seien Institutionen förderlich für das gegenseitige Entstehen von Vertrauen und gemeinsamer Identität�23 Das finale Element dieses Aspekts ist »[social] learning […] as an active process of redefinition and reinterpretation of reality«�24 Wie die Definition schon zeigt, geht dieses Verständnis von sozialem Lernen über das einfache Lernen hinaus und zielt auf eine Veränderung der Überzeugungen ab� Zuletzt kann Stufe 3 als ein Resultat aus den Prozessen in Stufe 1 und 2 begriffen werden� Ein Kernelement für eine Security Community ist die »gegenseitige Vertrauensbildung« – ein soziales Phänomen, das Unsicherheit reduziert und jeder Identitätsbildung vorausgeht� Bestenfalls entwickeln die involvierten Länder eine »gemeinsame Identität« beispielsweise ein gemeinsames Verständnis darüber, wer sie sind, wer zur Gemeinschaft gehört und wer nicht� Deutsch nannte dies das »Wir-Gefühl«�25 Eine Security Community ist das Endresultat einer langen historischen Reise, die viele Teilprozesse beinhaltet� Offenkundig unterstützen die liberalen, transaktionistischen Faktoren noch immer Deutschs Idee einer nordatlantischen Security Community: Die »Precipitating Conditions« Technologie und Wirtschaft begünstigen die Gemeinschaft� Das Gleiche kann über die Prozesskonditionen der zweiten Stufe gesagt werden: Sei es der wirtschaftliche Austausch von Gütern, Kapital und Dienstleistungen, seien es Geschäftsreisen und Tourismus oder sei es der Datentransfer – die Transaktionen scheinen eine solide Grundlage für eine Security Community darzustellen� Außerdem bleibt die transatlantische epistemische Gemeinschaft (»Wissen«, Stufe 2) intakt� Insgesamt kann die transatlantische Security Community demnach als eine »vollentwickelte« Gemeinschaft (»tightly coupled«, »mature«) klassifiziert werden, die unter anderem durch ihre 20 Vgl� Adler / Barnett 1998: 41� 21 Vgl� Deutsch 1957: 144� 22 Adler / Barnett 1998: 42� 23 Vgl� Adler / Barnett 1998: 42 – 43� 24 Adler / Barnett 1998: 43� 25 Deutsch 1957: 129� 181Bedingt handlungsfähig? »kooperative und kollektive Sicherheit« charakterisiert ist�26 Letzteres zählt insbesondere »im Hinblick auf Bedrohungen, die außerhalb der Gemeinschaft entstehen«�27 Des Weiteren bleibt die USA die einzige Supermacht im unipolaren System, weshalb auch der »Magnet-Effekt« in Kraft bleiben könnte� Doch mahnen einige Vorfälle der jüngeren Vergangenheit zur Vorsicht: Die NSA- Affäre hat Europas Öffentlichkeiten beeinflusst, besonders in Frankreich und Deutschland, und hat substanzielle Unterschiede in der »ontologischen Sicherheit« auf beiden Seiten des Atlantiks offen gelegt� Darüber hinaus, wie schon angemerkt, hat die Libyenkrise die europäische Dimension der transatlantischen Sicherheitsgemeinschaft beschädigt� Um die Solidität der Sicherheitsgemeinschaft zu überprüfen, werden im Folgenden diejenigen sozialkonstrukivistischen Faktoren der Security Community in den Blick genommen, die ihre Basis konstitutieren: Veränderungen der Umwelt, Entwicklung der neuen Interpretation von Wirklichkeit und Bedrohungen von Außen (»Precipitating Conditions«, Stufe 1)� Veränderungen können ein Divergieren im sozialen Lernen auslösen (Stufe 2)� All dies könnte Konsequenzen für das gegenseitige Vertrauen und die gemeinsame Identität haben (Stufe 3)� Die Herangehensweise ist einfach: Wenn substanzielle Unterschiede zwischen den vier Akteuren im Syrien-Fall gefunden werden, wird daraus gefolgert, dass die Security Community unter Druck ist� Wenn die drei europäischen Länder deutlich mehr Ähnlichkeiten untereinander als im Vergleich zu den USA zeigen, hat sich die transatlantische Kluft vertieft� Im Gegensatz dazu würden ähnliche Ergebnisse für alle vier Akteure ein Intakt-Bleiben der Security Community signalisieren� Zugegebenermaßen hat eine Security Community hauptsächlich einen introspektiven Fokus, sie zielt darauf ab, eine gemeinsame Identität innerhalb der Gemeinschaft zu kreieren� Dennoch bleibt das für die Außenpolitiken der Mitgliedstaaten nicht folgenlos, denn: »In case of an external threat or attack, the security community may respond as a collective security system or even as an integrated military defense organization«�28 Aber nicht nur Bedrohungen von außen »can propel states to look in each other’s direction and attempt to coordinate their policies to their mutual advantage«�29 Andere Indikatoren einer Security Community untermauern das Argument� Ein Beispiel hierfür ist der »Magnet-Effekt« eines sehr starken Staates wie 26 Vgl� Adler / Barnett 1998: 55, Adler / Greve 2009: 61� 27 Vgl� Adler / Barnett 1998: 56, auch Adler 2008: 97 ff� 28 Adler / Barnett 1998: 56� 29 Adler / Barnett 1998: 38� 182 Bernhard Stahl der USA, der starke Anreize für kleinere Staaten der Security Community setzen kann, die jeweilige Außenpolitik seiner anzupassen� Überdies gilt die Verbreitung von liberalen Ideen und sozialem Lernen nicht nur für die Innenpolitiken, sondern beeinflussen auch die Außenpolitiken� Die Theorie trifft belastbare Annahmen über konvergierende »Polities« wie auch über Politikprozesse (»Politics«) – seien es der Austausch von nachrichtendienstlichen Informationen, militärische Kommandostrukturen oder gemeinsame Institutionen im Allgemeinen� Institutionenbildung führt – dem Argument nach – zu gemeinsamer Sozialisierung und ermöglicht so gemeinsames Handeln� Konvergenz von Politikformen und Prozessen, die Sozialisierung der Eliten und zuverlässige Erwartungen eines friedvollen Wandels machen daher, ceteris paribus, eine Abweichung der Außenpolitik unwahrscheinlicher als ihre Annäherung� Das heißt natürlich nicht, dass die Außenpolitiken nie divergieren werden� Dennoch ist davon auszugehen, dass sie sich in einer vollentwickelten Security Community im Falle einer gemeinsamen Bedrohung ergänzen würden�30 Die Krise in Syrien sollte ein »einfacher Fall« für die Theorie sein� Seit dem deutschen Einsatz von Senfgas im Ersten Weltkrieg (1915) wurden in Form des Genfer Protokolls über das »Verbot der Verwendung von erstickenden, giftigen oder anderen Gasen sowie von bakteriologischen Mitteln im Kriege« (1925) entsprechende Institutionen geschaffen� 1997 trat die weitergehende Chemiewaffenkonvention in Kraft, in der sich fast alle UN-Mitgliedstaaten verpflichtet haben, die vorhandenen Bestände zu deklarieren und bis zum Jahr 2012 sämtliche Chemiewaffen unter internationaler Aufsicht zu vernichten� Die Organisation für das Verbot chemischer Waffen (Organisation for the Prohibition of Chemical Weapons, OPCW) überwacht die Umsetzung dieser Konvention und legt die Rahmenbedingungen für die Vernichtung fest� Die völkerrechtliche Vereinbarung erwies sich als effektiv: 190 Staaten sind ihr beigetreten und nur sehr vereinzelt ist es seitdem zum Einsatz von Giftgas gekommen, etwa als Saddam Hussein Giftgas gegen die kurdische Bevölkerung im Irak oder gegen iranische Truppen im Ersten Golfkrieg einsetzte� Als Präsident Obama die »rote Linie« zog,31 konnte er sich insofern der (stillschweigenden) Zustimmung der internationalen Gemeinschaft im 30 In der Irakkrise wurde keine gemeinsame Bedrohung wahrgenommen, was im Folgenden zu stark divergierenden Außenpolitiken führte (vgl� Stahl 2008)� 31 Die Bemerkung Obamas vom August 2012 erfolgte eher beiläufig und bezog sich vor allem auf die unkontrollierte Verbreitung von Chemiewaffen in Syrien� In der Folge bestätigte das State Department und Obama selbst aber unter dem Einfluss von Mediennachfragen die »rote Line«, deren Überschreiten einem »game-changer« gleichkommen würde (vgl� Washington Post 2013)� 183Bedingt handlungsfähig? Allgemeinen, aber natürlich der transatlantischen Sicherheitsgemeinschaft im Besonderen sicher sein� Aufgrund der »Bedrohung von außen«, »des Wandels der Umwelt« und »der Entwicklung neuer Interpretationen der Wirklichkeit«, dürfen wir folglich eine substanzielle Konvergenz der Reaktionen auf den Giftgaseinsatz in Ghuta erwarten� 2�2 Securitization Der Securitization-Ansatz hat das traditionelle Verständnis von Sicherheit in zweierlei Hinsicht verändert� Erstens hat er die Sicherheitsagenda um Bedrohungen aus dem nicht-militärischen Sektor erweitert (beispielsweise Umwelt, Kultur, Wirtschaft)� Zweitens unterlässt er es, den Begriff der Sicherheit als gegeben zu betrachten� Vielmehr behandelt »Securitization« Sicherheit als ein umkämpftes (»contested«) Konzept und setzt es in einen sozialkonstruktivistischen Kontext: »[S]ecurity is about survival� It is when an issue is presented as posing an existential threat to a designated referent object […] The special nature of security threats justifies the use of extraordinary measures to handle them�«32 Mit Hilfe eines Securitizing Move wird etwas als eine existenzielle Bedrohung für ein bestimmtes »Referent Object« dargestellt�33 Typische Referent Objects sind die Gesellschaft, der Staat oder die Nation�34 Um das spezifische Referent Object in empirischen Analysen festzulegen, muss man fragen, was als existenziell bedroht porträtiert wird� Zentral bleibt die Auffassung von »Bedrohung«� Aber im Gegensatz zum neorealistischen Verständnis von Bedrohung als etwas quasi Materielles und Objektives,35 werden Bedrohungen hier definiert von Regierungen, Politikern oder Mitgliedern der Elite: »[T]he senses of threat, vulnerability, and (in)security are socially constructed rather than objectively presentor absent�«36 Securitization kann »as a more extreme version of politicization«37 verstanden werden� Wenn gesellschaftliche Akteure oder Akteursgruppen (»Securitizing Actors«) ihre Stimmen erheben, um einen speziellen Sachverhalt zu einem eminenten Thema zu machen, »versicherheitlichen« sie diesen Sachverhalt, indem sie erklären existenziell bedroht zu sein� Diese Analyse fokussiert den 32 Buzan / Wæver / Wilde 1998: 21� 33 Buzan / Wæver / Wilde 1998: 25� 34 Buzan / Wæver / Wilde 1998: 36� 35 Vgl� Walt 1987: 23 ff� 36 Buzan / Wæver / Wilde 1998: 57� 37 Buzan / Wæver / Wilde 1987: 23� 184 Bernhard Stahl performativen Aspekt der Theorie und lässt die theoretische Debatte und die Unklarheit bezüglich der Beziehung und Interaktion zwischen Publikum und den Securitizing Actors beiseite�38 Dementsprechend sind die Securitizing Actors in dieser Analyse die wichtigsten »Foreign Policy Actors«, die für ihre jeweiligen Länder in der Syrienkrise sprechen, also Regierungschefs oder Außen- und Verteidigungsminister� Den besagten Staaten kann die Formierung eines »security complex, a set of states whose major security perceptions and concerns are so interlinked that their national security problems cannot reasonably be analyzed or resolved apart from one another«39 zugeschrieben werden� Die Thematik der Sicherheitskomplexe illustriert, wie gut sich das Securitization-Modell als Analyseinstrument für vergleichende Studien innerhalb einer bestimmten Security Community eignet�40 Bezüglich der Intention der Akteure einen Sachverhalt zu versicherheitlichen, erklärt Sheehan: »securitizing is never an innocent act�«41 Politiker können eigenwillige Motive haben, wenn sie versuchen eine Bedrohung zu definieren und können sie zur obersten politischen Priorität machen� Dennoch betont Waever für jede Art von Diskursanalyse, dass die »thoughts or motives […], their hidden intuitions or secret plans« der Politiker ignoriert werden sollen�42 Sozialkonstruktivistischen Annahmen gemäß zählt nicht, warum es gesagt wird, sondern nur, wie es ankommt� Das heißt jedoch nicht, dass Machtaspekte für die Rezeption keine Rolle spielten, schließlich gewährt die jeweilige politische Autorität oder die gesellschaftliche Position den »managers of Angst«43 einen First-Mover-Vorteil im Securitization-Prozess� Eine weitere Definition erscheint sinnvoll, um das außenpolitische Verhalten von Staaten beurteilen zu können� Es wird ein analytischer Terminus für Regierungen / Poltiker benötigt, die das Versicherheitlichen unterlassen: »Desecuritisation – by contrast – means the attempt to remove an issue from the realm of the politics of existential survival«�44 »Einen Sachverhalt zu entfernen« meint nicht notwendigerweise nur Schweigen, was man als 38 Mehr zu diesem speziellen Thema findet sich bei: Williams 2011, 2012, McDonald 2007: 8, Balzacq 2005, Stritzel 2007: 362, 364 f�, Kaunert / Léonard 2011� In unserem Fall wird das Publikum als die jeweiligen nationalen Gesellschaften (europäische Staaten und die europäische Gesellschaft) und auch als internationale Gemeinschaft konzipiert� 39 Buzan / Wæver / Wilde 1998: 12� 40 Vgl� Buzan / Wæver / Wilde 1998: 10 – 20� Mehr noch: Buzan / Wæver / Wilde (1998: 12) verweisen explizit auf Deutschs Idee einer »Security Community«� 41 Sheehan 2005: 55� 42 Waever 2002: 27� 43 Huysmans 1998: 243� 44 Sheehan 2005: 54� 185Bedingt handlungsfähig? »asecurity« bezeichnen könnte�45 Vielmehr spielt »Desecuritization« auf Strategien an, die den Sachverhalt herunterspielen, relativieren oder ihn in einen anderen Kontext setzen� Desecuritization bringt eine Bedrohung um ihre Ausnahmestellung und überführt sie in den normalen Prozess politischer Auseinandersetzung� Bemerkenswerterweise wird bei Buzan et al� wenig über vergleichende Securitization gesagt�46 Gebrauch vom explizit vergleichenden Ansatz von Securitization zu machen, birgt Möglichkeiten, aber auch Herausforderungen�47 Die Frage ist: Bis zu welchem Maß sind Vergleiche sinnvoll? Problematisch könnte beispielsweise sein, dass die Debatten über den Giftgasangriff zu unterschiedlichen Zeiten in den jeweiligen Ländern stattfanden� Um Reden zu vergleichen, sollten die analysierten Äußerungen in einen relativ kurzen Zeitrahmen fallen, um das Risiko zu minimieren, sich auf verschiedene Ereignisse zu beziehen� Einfach gesagt müssen die Akteure die gleichen Informationen über jüngste Ereignisse haben und über dieselbe Sache sprechen� In der Fallstudie ist der Zeitrahmen schon begrenzt auf einen relativ kurzen Zeitabschnitt, in welchen alle relevanten Aussagen über die Thematik fallen� Im Ghuta-Fall wird die Analyse zeitlich durch das Bekanntwerden des Vorfalls (21� August 2013) und das Eingehen der US-Administration auf den russischen Vorschlag zum Abbau der syrischen Chemiewaffen (12� September 2013) nachvollziehbar begrenzt� Jeden Vorfall mit dem exakten Datum zu zitieren kann des Weiteren dazu dienen, den bestmöglichen Grad an Transparenz des Forschungsprozesses zu erreichen� Beim Vergleich von Securitizations erscheint es plausibel, mit der Dringlichkeit der Bedrohung zu beginnen� Ein Indikator für die Unterschiede ist der Zeitpunkt der Securitizing Moves� Dies deckt auf, welcher Akteur eine Bedrohung als sehr dringlich wahrnimmt und welcher Akteur es vorzieht, im Asecurity-Status zu verbleiben� Ein erster »Verkünder« leitet die Debatte bereits in eine bestimmte Richtung, indem er den Sachverhalt benennt und rahmt� Ein zweiter Aspekt sind die empfohlenen »Security Acts«, die Notfallmaßnahmen, mit denen auf die Bedrohung reagiert werden soll� »Emergency Measures« sind ein Schlüsselelement der Securitization-Theorie, das sich auch gut im hier angewendeten vergleichenden Ansatz übertragen lässt: Inwieweit hat der Westen Maßnahmen außerhalb der »normalen« politischen 45 Vgl� Diez / Joenniemi 1995: 5� 46 Vgl� Buzan / Wæver / Wilde 1998� 47 Zu Schwierigkeiten könnte es kommen, wenn man Länder mit unterschiedlichen Regierungssystemen vergleicht� Obwohl Securitization in nicht-westlichen Staaten in der Literatur schon angesprochen wurde (zum Beispiel: Bilgin 2011: 400 f�), findet die Standard anwendung im Bereich der liberalen Demokratien statt� 186 Bernhard Stahl Spielregeln angewendet? Drittens steht die Bedrohung selbst im Mittelpunkt� Ein Element der Bedrohungsdefinierung bezieht sich auf die Bedrohung selbst – ihren Inhalt und ihre Bedeutung� Die analytische Frage hierzu lautet: Was und wer bedroht »uns«? Balzacq schlägt in seiner Erweiterung der Theorie den Begriff »Referent Subject« hierfür vor�48 Dieser neue Begriff wird von Balzacq etabliert, um das Referent Subject vom Referent Object (was bedroht wird) abzugrenzen� Unterschiedliche Bedrohungswahrnehmungen, so die theoretischen Annahmen, würden zu Widersprüchen in Bezug auf die gemeinsamen Notfallmaßnahmen führen� Als eine Konsequenz der extrahierten theoretischen Kriterien, wird die folgende Analyse in Dringlichkeit der Securitizing Moves, »Bedrohungsperzeption« (Referent Subject sowie Referent Object), und »ergriffene Notfallmaßnahmen« (Security Acts, Emergency Measures) aufgeteilt� Kleinere Abweichungen im Detail (zum Beispiel »Timing« der Securitizing Moves) können tolerierbar sein, um die These von sich annäherndern Außenpolitiken zu verteidigen, während signifikante Abweichungen den Kern der Security Community (das Referent Object und Subject) angreifen könnten� Solche würden gegen die Annäherungshypothese sprechen� Die Prüfung wird deskriptiv-analytisch auf entweder chronologische oder länderspezifische Weise vorgenommen werden� Hauptsächlich wird sich auf Primärquellen (Stellungsnahmen von Regierungen, Reden) und Zeitungsartikel gestützt� In der Analyse wird die Methode des »strukturierten und fokussierten Vergleichs« von Andrew Bennett und Alexander George angewendet�49 Zwei Hauptbedingungen für das Forschungsdesign sind gegeben: Erstens muss ein Vergleich das Subjekt eines konsistenten Fragen- und Kriterienkatalogs sein, er muss in diesem Sinne »strukturiert« sein� Zweitens soll der Vergleich »fokussiert« sein, indem er sich vor allem auf die Aspekte der zu vergleichenden Fälle konzentriert, die wichtig für den theoretischen Ansatz sind, auf den sich die Analyse stützt� Es sollte zu Anfang klargestellt werden, dass dieser Beitrag nicht eine umfängliche Anwendung der Securitization-Theorie anstrebt, wie es die ursprünglichen und auch neueren Studien nahelegen�50 So ist etwa die Frage, ob das Thema Giftgas erfolgreich versicherheitlicht wurde oder nicht und die Bewertung der daraus folgenden Maßnahmen nicht das Anliegen dieser Studie� Securitization dient vielmehr dazu, die Theorie der Security Communities auf der konzeptionell-methodischen Ebene zu ergänzen und eine wis- 48 Vgl� Balzacq 2005: 183, 2011: 36� 49 Vgl� George / Bennett 2005� 50 Vgl� Buzan / Wæver / Wilde 1998, Balzacq 2011� 187Bedingt handlungsfähig? senschaftliche und organisierte Strukturierung der Analyse zu ermöglichen� Durch den Fokus auf die Frage, wie (ähnlich oder unterschiedlich) das Thema von den einzelnen Akteueren versicherheitlicht wurde, ist Securitization dazu geeignet, große Unterschiede, aber auch subtilere Veränderungen in den Außenpolitiken des Westens aufzudecken� Abschließend sollen mögliche Erklärungen diskutiert und einige Auswirkungen den Zusammenhalt und die zukünftige westliche Handlungsfähigkeit betreffend, präsentiert werden� Die empirischen Ausführungen beginnen mit einer kurzen Darstellung des Kontexts des syrischen Krieges, bevor die Dringlichkeit einer Antwort, die Bedrohungswahrnehmung (Referent Subject und Referent Object) sowie die »Sicherheitsakte« beziehungsweise Notfallmaßnahmen erläutert werden� 3. Die transatlantische Sicherheitsgemeinschaft und Syrien 3�1 Kontext In Syrien kam es im Frühjahr 2011 zu Massenprotesten in den großen Städten Aleppo, Homs, Hama, Latakia und Damaskus, wobei die Demonstranten Reformen vom autokratischen Assad-Regime forderten� Als am 16� Februar 2011 in Deraa im Süden Schulkinder verhaftet wurden, weil sie Assad-feindliche Sprüche an Wände gesprüht hatten, nahmen die Proteste im ganzen Land zu�51 Das Regime Assad reagierte mit einer dreifachen Strategie: Die Ankündigung von Reformen und Amnestien wurde begleitet von zunehmender Repression gegen Oppositionelle, die seitdem zu Hunderten verhaftet, gefoltert und umgebracht werden� Darüber hinaus wurden die friedlichen Demonstrationen mit Scharfschützen, Fassbomben aus Hubschraubern, Kriegsschiffen, Panzern und Artilleriefeuer bekämpft�52 Die militärischen Einsätze gegen die eigene Bevölkerung – oft unterstützt durch brutale regimetreue Schlägerbanden, die Shabiha-Milizen – zielten vor allem auf die sunnitischen Stadtviertel in den Großstädten� In der Folge liefen viele Soldaten der syrischen Armee zu den Demonstranten über und begannen, die Demonstranten mit ihren Waffen zu schützen� Als es gleichwohl in allen großen Städten zu Massakern an der Zivilbevölkerung kam, schlossen sich Oppositionelle zur Freien Syrischen Armee (FSA) zusammen, die den Kampf gegen die Truppen des Regimes aufnahm� 51 Verschiedene Quellen berichten, dass die Eltern bei der Polizei die Freilassung ihrer Kinder forderten und daraufhin die Antwort bekamen, dass sie ja »neue machen könnten« (vgl� Gerlach 2015: 20 – 39)� 52 Vgl� Helberg 2012: 236 ff� 188 Bernhard Stahl Die internationale Gemeinschaft reagierte mit Entsetzen auf die gewaltsame Niederschlagung der Proteste� Mahnungen der westlichen Regierungen, der EU, des Menschenrechtsrats der UNO und symbolische Sanktionen (Besuch westlicher Botschafter in Hama, Suspendierung der Mitgliedschaft in der Arabischen Liga) zeigten keinerlei Wirkung� Für Sanktionen gegen das Assad-Regime (seit 30� April 2011) und ein EU-Waffenembargo (seit 9� Mai 2011 in Kraft) gilt das Gleiche� Die am 9� September 2011 in Homs, Hama, Deir ez-Zor und Qamischli stattfindenden Großdemonstrationen standen unter dem Motto »Das Volk verlangt internationalen Schutz«, doch bereits Ende März hatte US-Außenministerin Clinton erklärt, eine US-Intervention sei aufgrund der ablehnenden Haltung des Kongresses unwahrscheinlich�53 Verurteilungen des Assad-Regimes im Sicherheitsrat der UN wurden – bereits weit unterhalb militärischer Drohungen – von China und Russland mit Veto blockiert�54 Verhandlungsofferten seitens des Westens blieben gleichfalls ergebnislos, auch aufgrund der Zerstrittenheit der syrischen Opposition�55 Während die USA, Frankreich und Großbritannien die westlich orientierten Teile der FSA mit nicht-lethaler Ausrüstung unterstützten, betrieben Saudi-Arabien und die Golfstaaten, später auch die Türkei, die Bewaffnung islamischer und dschihadistischer Rebellengruppen� Aufgrund der besseren Bewaffnung, der strafferen Organisation und hoher Motivation schlossen sich ihnen immer mehr Rebellen anderer Gruppierungen an, sodass diese die FSA zunehmend dominierten� Die Brutalisierung des Krieges erreichte nach dem anhaltenden Abwerfen von Fassbomben auf Kindergärten, Schulen und Krankenhäusern mit dem Giftgasangriff am 21� August 2013 durch das Assad-Regime einen Tiefpunkt� Durch den Einsatz von Sarin-Gas starben in Goutha, einem Vorort von Damaskus, ungefähr 1 500 Menschen�56 Die internationale Gemeinschaft verurteilte den Angriff einstimmig, so auch UN-Generalsekretär Ban Ki- Moon und die Arabische Liga, die dazu aufriefen, die Verantwortlichen zur Rechenschaft zu ziehen�57 Überwiegend wird davon ausgegangen (so die 53 Vgl� CBS 2011� 54 Vgl� Gehrke / Reymann 2014: 55� 55 Vgl� Bawey 2016: 33� 56 Sarin ist ein starkes Nervengift, das von der UNO im April 1991 als Massenvernichtungswaffe eingestuft wurde� Da es geruchs-, geschmacks- und farblos ist, ist es schwer zu identifizieren� Die UN-Mission in Damaskus konnte jedoch die Vergiftung durch Sarin bei mehreren Patienten bestätigen� Laut des Berichts waren vor allem die Zivilbevölkerung – und unter ihnen besonders Kinder – von dem Angriff betroffen (vgl� Pita / Domingo 2014)� 57 Vgl� Moon 2013� 189Bedingt handlungsfähig? UNO, die Organisation for the Prohibition of Chemical Weapons und die US-Administration), dass das Assad-Regime für den Giftgasangriff verantwortlich war�58 Nachdem US-Präsident Obama zuvor angekündigt hatte, ein Giftgasangriff würde die Nichtinterventionspolitik der USA womöglich ändern (die sogenannte »rote Linie«), rechneten die meisten internationalen Akteure mit einer militärischen Sanktionierung des Assad-Regimes� Doch als diese im britischen Unterhaus abgelehnt wurde und es im US-Kongress keine Chance auf eine Mehrheit gab und auch Deutschland eine solche ablehnte, sahen auch die verbliebenen Pro-Intervention-Staaten Frankreich und Türkei von einer militärischen Reaktion ab� Stattdessen wurde ein Vorschlag Russlands zum Abbau des syrischen Chemiewaffenprogramms von der Obama-Administration positiv aufgenommen� Unter Aufsicht der OPCW wurden die Chemiewaffen des Regimes außer Landes gebracht und zerstört� Gleichwohl sind seit 2013 noch weitere Einsätze von Giftgas durch das Regime festgestellt worden, so im Sommer 2016 in Aleppo und im April 2017 in der Provinz Idlib, aber auch durch den »Islamischen Staat«�59 3�2 Dringlichkeit (Urgency) Zunächst überwiegt in Frankreich und Großbritannien die Einschätzung, eine unmittelbare Raktion sei dringend geboten, um eine unmittelbare Bestrafung der Täter sicherzustellen� Der britische Außenminister Hague empfahl schnelles Handeln, um den Bezug zur Tat – auch für die eigene Öffentlichkeit – nicht zu verlieren�60 Der französische Staatspräsident Hollande bestätigte, Frankreich sei »determinée à intervenir«�61 Schließlich, so führte Premierminister Ayrault in der Nationalversammlung aus, sei die Situation ernst und die Bedrohung durch das Assad-Regime sehr akut (»tellement forte«62)� Die Schwere der Bedrohung verpflichte Frankreich zum Handeln: »Face à la barbarie, la passivité ne peut pas être une option�«63 Im Parlamen- 58 Doch ist dies nicht unumstritten, denn Untersuchungen des Massachusetts Institute of Technology (MIT) besagen, dass die Raketen aus dem Rebellengebiet abgefeuert wurden (vgl� Lloyd / Postol 2014)� Die US-Geheimdienste veränderten jedoch deswegen ihre Einschätzung nicht� Die weitgehende Zerstörung der betroffenen Gebiete durch die syrische Luftwaffe kurz nach dem Gasangriff erschwert zusätzlich die Suche nach Beweismaterial, sodass eine eindeutige Klärung unwahrscheinlich bleibt� 59 Vgl� UN 2016� 60 Vgl� Hague 2013� 61 Hollande 2013� 62 Assemblée Nationale 2013 (Ayrault)� 63 Assemblée Nationale 2013: 26 f� (Ayrault)� 190 Bernhard Stahl tarisme Rationalisé des semi-präsidentiellen Regierungssystems der Fünften Republik verfügt die Nationalversammlung über keinerlei verfassungsrechtliche Möglichkeiten, eine Entscheidung des Staatspräsidenten zugunsten einer militärischen Intervention unter der Kriegsschwelle einzuschränken� Gleichwohl lässt sich auch in Frankreich seit der Intervention im Zweiten Golfkrieg 1990/91 eine beständige Aufwertung der Legislative in Bezug auf Militäreinsätze konstatieren� Im vorliegenden Fall hatte die Regierung am 4� September 2013 eine Parlamentsdebatte über eine Regierungserklärung zu Syrien angesetzt, um die Legitimität des avisierten Luftschlags zu erhöhen� Doch die Redner der meisten Fraktionen betonten, dass in der Sache keinerlei Dringlichkeit auszumachen sei: »il n’existe aucune urgence immédiate«�64 Neben dem Vertreter der linksliberalen Fraktion Radical, Républicain, Démocrate et Progressiste formulierte auch der Sprecher der bürgerlichen Opposition, der UMP (später: Républicains), mehrere Vorbehalte für einen Militäreinsatz:65 wenn möglich eine Resolution des UN-Sicherheitsrats – mit der Teilnahme einer breiten Koalition europäischer Staaten zuzüglich eines Votums der Nationalversammlung als Ersatzlegitimation im Falle eines russischen Vetos� Sowohl der Zentrist Jean-Luis Borloo (Union des Démocrates et Indépendants) als auch François de Rugy von den Grünen schlugen in die gleiche Kerbe und forderten eine nachvollziehbare internationale und nationale Legitimation�66 Marine Le Pen vom Front National sprach gar von einer überstürzten Entscheidung (»décision précipitée«67)� Präsident Hollande nahm die Einwände an und schob eine endgültige Entscheidung über einen Militärschlag auf die Zeit nach einer UN-Entscheidung, dem G20- und EU-Treffen sowie der avisierten Abstimmung im US-Kongress auf�68 Auch der britische Premier Cameron versprach schnell und unmissverständlich zu handeln und kündigte zunächst eine »strong international response« an�69 Da selbst Tony Blair im Irak-Fall das Unterhaus aber über die Intervention hatte abstimmen lassen, ist die Befragung des House of Commons zum verfassungspraktischen Standard britischer Regierungen geworden� So folgte Cameron seinem eigenen Libyen-Beispiel und berief früh, für den 29� August, eine Unterhausdebatte über einen militärischen Schlag als Antwort auf den Giftgaseinsatz ein� Doch Oppositionsführer Ed Miliband nutzte den frühen Termin, um dem Premier eine weitere Abstimmung 64 Assemblée Nationale 2013: 39 (Giaccobi)� 65 Vgl� Assemblée Nationale 2013: 27 ff� (Jacob)� 66 Vgl� Assemblée Nationale 2013: 34 ff� (Borloo), 36 ff� (de Rugy)� 67 Le Pen 2013� 68 Vgl� Hollande 2013� 69 Vgl� Telegraph 2013 a und House of Commons 2013: 1440 (Cameron)� 191Bedingt handlungsfähig? abzuringen, unmittelbar bevor es zu einem Militärschlag kommen würde�70 In der achtstündigen Parlamentsdebatte am 29� August wurde jedoch schnell klar, dass der Giftgaseinsatz mitnichten einen unmittelbaren Militärschlag zur Folge haben würde: »No hurry« war das Mantra vieler Abgeordneter unterschiedlicher Fraktionen�71 Die Arbeit der UN-Inspektoren, die den Giftgaseinsatz untersuchen sollten, gelte es abzuwarten� Eine Dringlichkeit, die durch den US-Präsidenten erzeugt würde, dürfe man nicht akzeptieren,72 zumal Einsätze von Giftgas in der Weltgeschichte leider nicht so außergewöhnlich seien, wie die Regierung es suggeriere�73 Als in der entscheidenden Abstimmung am Ende der Debatte weder die Oppositionsvorlage noch diejenige der Regierung eine Mehrheit erreichen konnte, gab Cameron den Plan einer militärischen Antwort auf Ghuta ganz auf� Damit stieg der Druck auf Obama, zumal 90 Mitglieder des Kongresses und sogar 54 Mitglieder der Demokratischen Fraktion im Repräsentantenhaus ihn beschworen hatten, gleichfalls das Parlament zu befragen�74 Nicht nur Anhänger eines robusten Handelns, wie der republikanische Senator John McCain (Arizona), sondern auch langjährige Parteifreunde wie Tim Kaine (Virgina) stimmten in den Chorus ein�75 So erklärte der US-Präsident am 31� August 2013, ein Militärschlag sei nach Auskunft der Militärs nicht »time-sensitive«, weswegen er beschlossen habe, den Kongress um Zustimmung zu bitten� Doch im Verlaufe der Abstimmungsprozesse wurde die Meinung im US-Parlament immer kritischer� Als Obama am 9� September 2013 einen Vorschlag des russischen Außenministers Lawrow zur Vernichtung des syrischen Chemiewaffenarsenals positiv aufnahm, gingen die Chancen auf eine Zustimmung zu einem Militärschlag im Kongress bereits gegen Null� Einzig Deutschland betrieb von Beginn an eine dezidierte Desekuritisierung des Giftgaseinsatzes� Zwar betonte die Bundeskanzlerin, der Angriff müsse »Konsequenzen« haben, würde eine »klare Antwort« erfordern und man dürfe »nicht zur Tagesordnung übergehen«�76 Doch solle, so etwa Kanzlerkandidat Steinbrück, assistiert vom vormaligen und späteren Außenminister Steinmeier, eine solche Antwort keine militärische sein�77 70 Vgl� Guardian 2013 a� 71 Vgl� House of Commons 2013: 1447 (Miliband), 1428 (Ruddock), 1465 (Wiggon), 1465 (Llwyd), 1498 (Sherman), 1502 (Hoey)� 72 Vgl� House of Commons 2013: 1463 (Flynn)� 73 Vgl� House of Commons 2013: 1463 (Flynn), 1470 (Davis)� 74 Vgl� CNN 2013� 75 Vgl� New York Times 2013 a� 76 Vgl� Merkel 2013� 77 Vgl� Steinmeier 2013� 192 Bernhard Stahl Maßnahmen gegen das Assad-Regime, hierin waren sich die Grünen mit der CSU einig, sollten erst nach erfolgten Verhandlungen im Rahmen der UN erfolgen�78 Außenminister Westerwelle hieß den Verzicht der USA auf einen unmittelbaren Militärschlag gut und forderte eine Intensivierung des politischen Prozesses zur Lösung des Syrienkonflikts�79 So nimmt es nicht wunder, dass Deutschland die von Obama auf dem G20-Gipfel in St� Petersburg vorgelegte Forderung nach einer internationalen Reaktion zunächst nicht unterschreiben wollte�80 Mit dem Hinweis, Deutschland habe erst die Erklärung der EU abwarten wollen, die zunächst eine Interpretation des Berichts der UN-Inspektoren empfahl, unterzeichnete die Regierung die Obama-Initiative nachträglich�81 Nicht nur die G20-Episode zeigt das abwartende, taktierende Verhalten der Bundesregierung in der Frage� Als der Bundesaußenminister nach einer militärischen Antwort gefragt wurde, erklärte er vielsagend, »eine militärische Beteiligung Deutschlands [sei] nicht angefragt«,82 was die reaktive Positionierung unterstreicht� Im Gegensatz zu Frankreich und Großbritannien verzichtete die Bundesregierung darauf, den Chemiewaffeneinsatz im Bundestag debattieren zu lassen, in der letzten Sitzung des Bundestags vor der Bundestagswahl am 3� September 2013 spielte das Thema praktisch keine Rolle�83 Eine Debatte hätte auch insofern inhaltlich wenig Sinn gehabt, als dass eine solche nur parteiübergreifenden Konsens hätte feststellen können: Die politische Klasse Deutschlands war sich in der Ablehnung einer militärischen Antwort des Westens auf den Giftgaseinsatz völlig einig�84 Nach den unmittelbaren Forderungen nach einer starken militärischen Antwort auf das Massenverbrechen deuteten die ersten Securiting Moves der Staats- und Regierungschefs Frankreichs, Großbritanniens und der USA auf gemeinsame Security Acts hin: militärische Bombenanagriffe, die abschreckend wirken und das militärische Potenzial Assads begrenzen sollten� Diese Schläge wären – angesichts der angekündigten Vetos Russlands – jenseits des politischen Legitimierungsprozesses der UN erfolgt� Zugleich hätten die Exekutiven der drei Länder den Angriff gemäß der 78 Vgl� Spiegel Online 2013 c, Hasselfeldt 2013� 79 Vgl� Westerwelle 2013 b� 80 Zu den Unterzeichnern gehörten neben Frankreich und dem Vereinigten Königreich auch Spanien, Italien, Australien, Kanada, Japan, Süd-Korea, Türkei und Saudi-Arabien (vgl� BBC 2013)� 81 Vgl� Zeit Online 2013 c� 82 Welt 2013 a� 83 Vgl� Frankfurter Allgemeine Zeitung 2013 a� 84 Vgl� Spiegel Online 2013 b, Zeit Online 2013 a� 193Bedingt handlungsfähig? verfassungsrechtlichen Situation ohne Zustimmung ihrer Legislativen anordnen können� Einzig in Deutschland ist es verfassungsmäßig geboten (so das Bundesverfassungsgerichtsurteil 1994), die Zustimmung des Bundestages zu militärischen Auslandseinsätzen einzuholen� In Frankreich (Domaine Réservé des Staatspräsidenten), im Vereinigten Königreich (Crown Prerogative zugunsten der Regierung) und in den USA (War Powers Resolution) genießen die Exekutiven zumindest für eine gewisse Zeit freie Hand für militärische Aktionen unterhalb der Kriegsschwelle� Das Warten auf den Bericht der UN-Inspektoren, die gewünschte Einbettung in den G20- und den EU-Prozess genauso wie Obamas und Camerons Befragung der Legislative sind als deutliche Indikatoren einer Desekuritisierung zu werten, wie sie Deutschland von Anfang an gefordert hatte: Der sicherheitspolitische Krisenmodus wird in den Bereich normaler Politik zurückverlagert� 3�3 Notfallmaßnahmen (Security Acts) Der französische Außenminister forderte unmittelbar nach Bekanntwerden des Vorfalls eine »starke Reaktion«, die eine militärische Form annehmen könnte,85 angeführt – im zu erwartenden Falle eines russischen Vetos im Sicherheitsrat – von einer Koalition der Willigen�86 Premierminister Cameron ging von militärischen Aktionen aus, die »legal, proportunate and specific« sein würden�87 In der Unterhausdebatte stellte Cameron den punktuellen Charakter der Luftschläge heraus, um den Eindruck zu vermeiden, die Intervenienten würden in den Krieg hineingezogen werden: »It is not about taking sides in the conflict, it in not about invading, it is not about regime change, and it is not about working more closely with the opposition, it is about the large-scale use of chemical weapons and our response to a war-crime – nothing else�«88 Beide Regierungen dachten zunächst nicht daran, ihre Parlamente hierzu zu befragen »if circumstances required an urgent decision«�89 Hiermit, das zeigen auch die folgenden Ereignisse, wurde wohl auf die US-Militärplanung angespielt, der man sich anschließen wollte� Denn der US-Präsident hatte eben 85 Vgl� Fabius 2013� 86 Vgl� Hollande 2013� 87 Telegraph 2013 a� 88 House of Commons 2013: 1426 (Cameron)� 89 House of Commons 2013: 1426 (Cameron)� 194 Bernhard Stahl mit einem »targeted strike« reagieren wollen »to achieve a clear objective: deterring the use of chemical weapons and degrading Assad’s capabilities«�90 Wie Cameron betonte er, dass hiermit keine Veränderung seiner Syrien- Strategie und keine »boots on the ground« verbunden sein würden� Wie oben beschrieben, kam es nicht zu diesen Security Acts, sondern der Konflikt wurde in einen politischen Prozess des kontrollierten Abbaus des syrischen Chemiewaffenprogramms überführt� Die deutsche Regierung hatte sich, wie erwähnt, von Beginn an gegen militärische Security Acts ausgesprochen� Die Bundesregierung hatte allerdings etwas nebulös darauf hingewiesen, dass sie die Konsequenzen in Form eines Handelns der Weltgemeinschaft »für richtig halten« würde�91 Implizit hielt der Außenminister Deutschland also nicht für einen Teil der Weltgemeinschaft� 3�4 Die Bedrohung – wer oder was bedroht (Referent Subject) Die Frage nach der Urheberschaft des Giftgaseinsatzes war schon deswegen zentral, weil die zunächst avisierte Antwort des Westens eine militärische sein sollte, die Einrichtungen des Assad-Regimes zum Ziel hatte� Die Geheimdienste und die Verteidigungsministerien Frankreichs, Großbritanniens und der USA – später bestätigt durch die Berichte der UN und die OPCW – kamen übereinstimmend zu dem Ergebnis, dass nur das Regime Assad die Gräueltaten begangen haben konnte� US-Außenminister Kerry legte hierzu eine Analyse vor, die sich offensichtlich an kriminologischen Kriterien orientierte:92 Das Regime verfügte über die Waffen und die Gelegenheit, den Angriff durchzuführen� Die syrischen Truppen waren vorher gewarnt und mit Gasmasken versorgt worden� Das Motiv sei es gewesen, zu verhindern, dass die Rebellen auf das Zentrum Damaskus würden vorrücken können� Die Gebiete wurden nach dem Gasangriff mit konventioneller Artillerie und Bombenangriffen beschossen, um die Spuren des Gasangriffs zu verwischen� Die Auswirkungen des Angriffs, die Opferzahlen, die Krankheitssymptome, all dies sei tausendfach durch Augenzeugen, Videos und Krankenhausberichte belegt� An der Gesinnung von Assad dürfe kein Zweifel bestehen, er sei ein »thug and murderer«� Die Premierminister Ayrault und Cameron gebrauchten in ihren Eröffnungsreden im Parlament ähnliche Argumente und ließen gleichfalls keinen Zweifel an der Urheberschaft des Regimes, 90 Obama 2013 b� 91 Westerwelle 2013 b� 92 Vgl� Kerry 2013� 195Bedingt handlungsfähig? zumal die Rebellen nicht über die militärischen Vorrichtungen verfügten, von verschiedenen Orten zugleich Giftgasgranaten zu verschießen�93 Gleichwohl äußerten Redner in der Nationalversammlung Zweifel an der Urheberschaft des Assad-Regimes;94 und verwiesen auf die vorgeblich unerschütterlichen Beweise in Irak-Fall 2003�95 Dieses Argument spielte auch eine große Rolle in der Londoner Debatte und viele Abgeordnete verlangten auch deswegen, auf einen Untersuchungsbericht der UN-Inspektoren zu warten�96 Auch das cui-bono-Argument ließ einige Abgeordnete zweifeln, schließlich sei Assad sicher nicht daran interessiert, eine Intervention auszulösen, seine Gegner aber schon�97 Grausamkeiten gingen auch auf Kosten der Rebellen, die desgleichen furchtbare Verbrechen begangen hätten�98 Zudem wurde darauf hingewiesen, dass Assad nicht so schlimm sein könne, zumal die Queen ihn einst empfangen und ein Premierminister ihn für eine Auszeichnung vorgeschlagen habe�99 Doch in der Breite ließen die Abgeordneten keinen Zweifel am Charakter des syrischen Präsidenten: »Assad is mad and bad and it will not be easy to stop him«�100 In der US-Debatte blieb die Behauptung der Administration in Bezug auf die Urheberschaft Assads für den Giftgaseinsatz und die Einschätzung der Opposition (»We assess that the scenario in which the opposition executed the attack on August 21 is highly unlikely«101) praktisch unwidersprochen� Nicht die Urheberschaft war für viele Mitglieder des Kongresses das Problem, sondern die Implikationen der Bedrohung, die Legitimität eines Militärschlages und seine Folgen�102 Wiederum besonders ist die deutsche Debatte, denn in ihr wurde die Urheberschaft Assads für den Giftgaseinsatz rundweg bezweifelt� Obwohl der Sprecher der Bundesregierung auf Nachfrage verlauten ließ, »Kräfte innerhalb des syrischen Regimes« seien aller Wahrscheinlichkeit verantwortlich für den Giftgaseinsatz,103 fand dieses Referent Subject keinen Eingang 93 Vgl� Assemblée Nationale 2013 (Ayrault), House of Commons 2013 (Cameron)� 94 Vgl� Assemblée Nationale 2013: 35 (Borloo)� 95 Vgl� Assemblée Nationale 2013: 42 (Chassaigne)� 96 Vgl� House of Commons 2013: 151 (Straw), 1461 (McDonnell), 1501 (Hoey), 1535 (Anderson)� 97 Vgl� House of Commons 2013: 1487 (Godsiff), 1496 (Jenkin), 1515 (Abbott), 1529 (Shepherd)� 98 Vgl� House of Commons 2013: 1495 (Baron), 1472 (Galloway)� 99 Vgl� House of Commons 2013: 1471 (Galloway)� 100 House of Commons 2013: 1478 (Redwood); ähnlich: House of Commons 2013: 1503 (Newmark), 1504 (Stewart), 1508 (Harrington), 1518 (Munn), 1531 (Brazier), 1537 (Garnier)� 101 White House 2013� 102 Vgl� CNN 2013� 103 Seibert 2013� 196 Bernhard Stahl in die deutsche Debatte� Es lässt sich darüber hinaus keine einzige (sic!) Äußerung finden, in der der Einsatz von Giftgas direkt dem Regime Assad zugeschrieben worden wäre�104 Die Kanzlerin benutzte Passivkonstruktionen (»Es kann keinen Zweifel geben, dass es zu einem eklatanten Bruch des Völkerrechts gekommen ist«105), während Außenminister Westerwelle von einem »mutmaßlichen Giftgaseinsatz« sprach�106 Die Passivkonstruktionen wurden auch von Oppositionspolitikern übernommen (Steinmeier: »ist eine Schwelle überschritten worden«107) und auch gesellschaftliche Akteure wie die Evangelische Kirche Deutschland (EKD), die Katholische Bischofskonferenz oder Amnesty International Deutschland vermieden es, das Regime Assad als Täter zu benennen�108 Am weitesten in diese Richtung gingen Vertreter der CSU, so Seehofer (»wenn der Einsatz von Giftgas durch Assad belegt ist«109) und Hasselfeld (»es spricht viel dafür, dass das syrische Regime für den Einsatz von chemischen Kampfstoffen verantwortlich ist«110)� Das Nachrichtenmagazin Der Spiegel fasste dies so zusammen: »Aus den USA, Großbritannien und Frankreich mehren sich die Stimmen, der Angriff trage die Handschrift Assads�«111 Der Außenminister, die deutschen Politiker und die gesellschaftlichen Akteure waren konsensual anderer Meinung, die Einschätzung des AfD-Politikers Gauland kann bemerkenswerter Weise für die deutsche politische und gesellschaftliche Elite insgesamt stehen: »Der Konflikt […] ist ein Bürgerkrieg, in dem uns keine Parteinahme zusteht« und: »Es sei dort schlicht nicht möglich, sauber zwischen Gut und Böse zu trennen, […] denn noch sei nicht klar, ob Giftgas eingesetzt wurde und falls ja, von wem�«112 Je klarer die Schuldigen für den Giftgaseinsatz benannt werden, umso eher wird sekuritisiert� Kerry, Hollande und Cameron ließen keinerlei Zweifel 104 Ausgehend von der Pluralismus-Vermutung einer Demokratie spricht dieser Befund für eine starke nationale Identität und eine bemerkenswerte Separation des deutschen Medien- und Diskursraums von den übrigen westlichen Öffentlichkeiten� 105 Merkel 2013� 106 Erst als am 18� September 2013 Berichte über die Lieferung von Chemikalien deutscher Firmen an das Assad-Regime auftauchten, sagte der Außenminister: »Die Indizien deuten klar darauf hin, dass das Assad-Regime die Verantwortung für diesen Tabubruch trägt« (vgl� Frankfurter Allgemeine Zeitung 2013 a, 2013 b)� 107 Steinmeier 2013� 108 Vgl� EKD 2013, Katholische Bischofskonferenz 2013, Amnesty International Deutschland 2013 a, 2013 b� 109 Spiegel Online 2013 f� 110 Hasselfeldt 2013� 111 Spiegel Online 2013 b� 112 Gauland 2013� 197Bedingt handlungsfähig? daran, dass das Regime Assad für den Gifgasangriff verantwortlich war und sie waren es, die zunächst für eine militärische Reaktion eintraten� Die deutsche Regierung jedoch zweifelte von Beginn an an der Urheberschaft – ob deutsche Geheimdienste über grundständig andere Informationen verfügten als die übrigen Dienste, muss hier offenbleiben – und ihre Relativierung der Täterschaft führte dann auch zu einer konsequenten Desekuritisierung des Massenverbrechens� Die Verweigerung der Unterschrift unter die Obama- Erklärung der G20 war insofern konsistent, die Billigung der gemeinsamen Erklärung der EU-Außenminister, vorgetragen von der Außenbeautragten, jedoch nicht, da diese die Täterschaft des Giftgasangriffs eindeutig der syrischen Armee zuwies�113 Doch da dies den deutschen Nachrichtenmedien nicht auffiel, blieb das rhetorische Doppelspiel der deutschen Regierung folgenlos� Dass eine Relativierung des Reference Subjects zu einer Desekuritisierung führt, zeigen auch die Debatten in der Assemblée Nationale und dem House of Commons, in der von einigen Abgeordneten Zweifel an der Beweisführung der Regierungschefs angemeldet und mit der Forderung nach nicht-militärischen Reaktionen verknüpft wurden� Die Regierungen des Vereinigten Königreichs, Frankreichs und der USA bewegten sich im Ergebnis zwar auf die deutsche Position der Desekuritisierung zu, relativierten im Zuge dessen aber nicht die Täterschaft des Assad-Regimes� In Bezug auf das Referent Subject zeigt die Analyse des Giftgasangriffs einen Transatlantic Split in ihrer europäischen Dimension ähnlich dem Libyen-Fall: Deutschland auf der einen, die übrigen westlichen Staaten auf der anderen Seite� 3�5 Bedrohung – was bedroht wird (Referent Object)? Die unterschiedliche Täterkonstruktion in Bezug auf das Referent Subject spiegelt sich zunächst auch in der Darstellung des Bedrohten (Referent Object) wider� Für die Regierungen der drei Westmächte lag die Gefahr in der Wiederholung eines Chemiewaffeneinsatzes gegen die syrische Bevölkerung, »the world’s most vulnerable people«�114 Die Vertreter einer Intervention sahen darüber hinaus Gefahren für die regionale Stabilität: Israel, Jordanien, die Türkei und der Libanon könnten zukünftig großen Gefahren 113 Vgl� Ashton 2013� 114 Vgl� Kerry 2013; ähnlich: House of Commons 2013: 1426 (Cameron), 1448 (Miliband) und Assemblée Nationale 2013 (Ayrault)� 198 Bernhard Stahl ausgesetzt sein�115 Vor allem die britische Regierung betonte die Verletzung internationaler Regeln in Form des Völkerrechts im Allgemeinen und der Chemiewaffenkonvention im Besonderen: »[D]ecades of painstaking work to construct an international system of rules and checks to prevent the use of chemical weapons and to destroy stockpiles will be undone� The global consensus against the use of chemical weapons will be fatally unravelled� A 100-year taboo will be breached�«116 Die Bedrohung für die Prinzipien des Völkerrechts hingen – so auch Ayrault, Kerry und der republikanische Mehrheitsführer im Repräsentantenhaus, Boehner (Ohio),117 – mit der Glaubwürdigkeit des Westens allgemein zusammen� Der US-Außenminister verband diese Frage zugleich mit der Bedrohung der eigenen Identität »who we are, to (our) leadership«�118 Der Glaubwürdigkeitsaspekt wurde aufgrund der »roten Linie« vor allem dem US-Präsidenten zugeschrieben� Doch der beeilte sich zu erklären, dass es mitnichten um seine persönliche Glaubwürdigkeit gehe, vielmehr um die der internationalen Gemeinschaft�119 Der Bruch des Völkerrechts und eine Beschädigung der Glaubwürdigkeit des Westens würden die Welt unsicherer machen und zur Nachahmung motivieren� Deshalb stelle der Giftgaseinsatz darüber hinaus eine Bedrohung der jeweiligen nationalen Sicherheit dar�120 In der Debatte im House of Commons fand der Schutz der syrischen Bevölkerung und die Bedrohung internationaler Institutionen breiten Widerhall,121 wobei etwa der frühere Verteidigungsminister Rifkind Parallelen zur Zwischenkriegszeit und dem Scheitern des Völkerbundes zog�122 Doch der ehemalige britische Außenminister Hurd wies in seiner Rede im Oberhaus darauf hin, dass er gerade wegen der avisierten Militärschläge noch mehr Leiden für die syrische Zivilbevölkerung befürchtete�123 Viele Abgeordnete unterschiedlicher Fraktionen im Unterhaus folgten seinen Befürchtungen und sahen die Intervention als Eskalationsschritt, wodurch die Gewalt 115 Vgl� Kerry 2013, Assemblée Nationale 2013 (Ayrault)� 116 House of Commons 2013: 1434 (Cameron)� 117 Vgl� CNN 2013� 118 Kerry 2013� 119 Vgl� New York Times 2013 b� 120 Vgl� Kerry 2013; ähnlich: House of Commons 2013 1426 (Cameron), 1448 (Miliband) und Assemblée Nationale 2013 (Ayrault)� 121 Vgl� House of Commons 2013: 1504 (Newmark), 1508 (Harrington), 1513 (Opperman), 1517 (Gummer), 1518 (Munn), 1534 (Zahawi)� 122 Vgl� House of Commons 2013: 1450 (Rifkind)� 123 Vgl� Telegraph 2013 b� 199Bedingt handlungsfähig? im Land noch zunehmen würde�124 Die Nachbarstaaten der Region würden weiter destabilisiert125 und das Regime Assad könnte mit weiterer Eskalation antworten�126 Darüber hinaus könnte ein Stellvertreterkrieg angestachelt,127 die Genfer Verhandlungen demontiert oder der Autoritarismus in der Region gestärkt werden�128 Die Irak-Entscheidung von 2003 steckte vielen Abgeordneten noch in den Knochen, weswegen die Gefahr eines »Mission Creep« häufig angesprochen wurde� Aber die Interventionsskeptiker befürchteten nicht nur eine Eskalation vor Ort – etwa durch die Dschihadisten gegen Christen –,129 sondern schätzten die Folgen eines Militärschlages aus der Perspektive der in Großbritannien lebenden Muslime völlig anders ein als der Regierungschef�130 Die Ängste ihrer Bürger in ihren Wahlkreisen thematisierend, nannten einige Abgeordnete mögliche »repercussions« und »violence in the UK« als unerwünschte Folgen der Luftschläge�131 Die militärische Antwort des Westens, nicht aber die Giftgasangriffe selbst, stellten somit eine wirkliche Bedrohung für das Vereinigte Königreich dar�132 Spiegelbildlich schienen viele Abgeordnete des House of Representatives diese Kritik geteilt zu haben, denn sie sahen die nationale Sicherheit der USA einfach nicht als bedroht an�133 Die zunehmende internationale Isolation des US-Präsidenten brachte der Demokrat Ruppersberger (Maryland) auf den Punkt: »The US cannot be the lone sheriff of the whole world«�134 In der französischen Debatte teilten einige Sprecher der Fraktionen die Befürchtungen der Regierung: Nicht-Handeln würde neue Gefahren für die Region heraufbeschwören und sende ein falsches Signal an Diktatoren�135 Die Interventionsskeptiker sahen jedoch auch Gefahren für die französischen Blauhelme im Libanon und kritisierten, dass die französischen Interessen 124 Vgl� House of Commons 2013: 1437 (Baron), 1479 (Lucas), 1464 (Llwyd), 1530 (Bayley), 1535 (Wollaston), 1541 (Alexander)� 125 Vgl� House of Commons 2013: 1439 (Clarke), 1505 (Donaldson), 1524 (Blackman)� 126 Vgl� House of Commons 2013: 1481 (Bruce), 1519 (George), 1525 (Meacher), 1528 (Howarth), 1491 (Hendrick), 1510 (Turner)� 127 Vgl� House of Commons 2013: 1484 (Owen)� 128 Vgl� House of Commons 2013: 1489 (Blunt), 1493 (Carswell)� 129 Vgl� House of Commons 2013: 1505 (Shannon), 1522 (Leigh)� 130 Vgl� House of Commons 2013: 1439 (Cameron)� 131 Vgl� House of Commons 2013: 1502 (Hoey), 1509 (Mactaggert), 1511 (Turner), 1532 (Durkan)� 132 Vgl� House of Commons 2013: 1537 (Flynn), 1506 (Donaldson), 1521 (Leigh), 146 (Llwyd)� 133 Vgl� New York Times 2013 a� 134 CNN 2013� 135 Vgl� Assemblée Nationale 2013 (Le Roux, de Rugy)� 200 Bernhard Stahl einfach nicht betroffen seien�136 Für die deutschen Politiker spielte die Wiederholungsgefahr eines Giftgaseinsatzes oder die Abwägung in der Perspektive der syrischen Zivilbevölkerung keine Rolle� Nur die Kanzlerin,137 der Minister für Wirtschaftliche Zusammenarbeit Dirk Niebel138 und Amnesty Deutschland139 stellten die Bedrohung des Völkerrechts und der Chemiewaffenkonvention in den Mittelpunkt ihrer Argumentation� Ansonsten dominierten mögliche Eskalationsgefahren durch den avisierten Luftschlag die Diskussion� Die »hohen Risiken für einen noch größeren Flächenbrand«,140 das bedrohte Christentum und die »Jihadisten und Terroristen […] auf dem Weg nach Jerusalem« waren Facetten dieser Eskalationsbefürchtungen�141 Die Diskussion um das Referent Object zeigt auf den ersten Blick dasselbe Bild wie beim Referent Subject� Während die Regierungen der drei Westmächte das Wohl der syrischen Bevölkerung und die Folgen für die internationalen Institutionen und das Völkerrecht thematisierten, spielte ersteres keine und letzteres nur ein geringe Rolle in der deutschen Debatte� Auf den zweiten Blick ergibt sich jedoch noch ein anderes, erwartbares Muster: Je ausgiebiger die nationale Debatte, desto nuancierter und vielschichtiger das Referent Object� Während im House of Commons verschiedenste Bedrohungsszenarien diskutiert wurden, folgte die Assemblée Nationale im Wesentlichen dem Regierungsdiskurs� Die europäischen Argumente in Bezug auf das Völkerrecht und die mögliche Entwicklung vor Ort oder in Europa hatten keine Entsprechung in Washington, wo lediglich das nationale Interesse und die Gefahr des »Mission Creep« die Interventionsskepsis befeuerten� Die Omnipräsenz von »realistischen« Argumenten teilen die USA und Deutschland� Pointiert gesagt: Republikaner in den USA und die Vertreter pazifistischer Argumente in Deutschland stimmten darin überein, dass ein Giftgasangriff das jeweilige nationale Interesse nicht berühre� Darüber hinaus ist das weitaus dominante, parteiübergreifende, gleichfalls »realistische« Argument in der deutschen Debatte die Bedrohung durch Luftschläge und die damit einhergehende Eskalationsgefahr� Dieses Argument war zugleich ein zentrales bei den »Backbenches« im House of Commons und trug zur Niederlage in der Abstimmung über die Syrien-Motion der Regierung bei� 136 Vgl� Assemblée Nationale 2013 (Jacob), Le Pen 2013� 137 Vgl� Merkel 2013� 138 Vgl� Welt 2013 b� 139 Vgl� Amnesty Deutschland 2013 a� 140 Trittin 2013; ähnlich Westerwelle 2013 a, Steinbrück (zitiert in Spiegel Online 2013 e), Gysi und die Linke (zitiert in Spiegel Online 2013 d)� 141 Vgl� Westerwelle 2013 a, Deutsche Bischofskonferenz 2013� 201Bedingt handlungsfähig? 4. Fazit: Konsistente Desekuritisierung der Sicherheitsgemeinschaft? Beginnen wir mit den analytischen Ergebnissen in Bezug auf die Konsistenz der transatlantischen Sicherheitsgemeinschaft� Zu Beginn der Krise markierten Frankreich (sofortiges, unbedingtes Eingreifen) und Deutschland (Eingreifen in keinem Fall) das Spektrum der Positionen� Das Vereinigte Königreich und die USA hielten noch die französische Position� Deutschland nahm zu diesem Zeitpunkt eine klare Außenseiterposition ein, was anhand der Analyse in Bezug auf Urgency, Security Acts, Referent Subject wie auch Referent Object gezeigt werden konnte� Die transatlantische Sicherheitsgemeinschaft war handlungsfähig, denn trotz abweichender Position stellt Deutschland zwar die Handlungslegitimation infrage, behinderte aber die übrigen drei Länder nicht (dies war im Libyen- und Irak-Fall anders)� Deutschland ist zugleich das einzige Land in der Untersuchung, dessen Haltung und Politik unverändert geblieben sind� Die französische Regierung wartete auf die Entscheidungen in Großbritannien und den USA, beides Länder, die ihre Positionen unter dem Eindruck der interventionsskeptischen Legislativen veränderten� Die Regierungen der beiden angelsächsischen Länder gingen auf die Forderungen der Legislative auf Beteiligung an der Entscheidung ein, womit die Security Moves der Regierung scheiterten und ein Desekuritisierungsprozess erfolgte� Frankreich blieb isoliert zurück und fügte sich nolens volens diesem Prozess� An die Theorie der Security Communities rückgekoppelt, erfordern die Gasangriffe eine neue Interpretation von Wirklichkeit in Bezug auf Bedrohungen von außen (»Precipitating Conditions«)� Dies löst zunächst ein Divergieren im sozialen Lernen aus, mutiert jedoch dann hin zu einer Konvergenz (Stufe 2)� Im besten Fall würde dies Konsequenzen für das gegenseitige Vertrauen und die gemeinsame Identität haben (Stufe 3)� Die Schlussfolgerungen der vorliegenden Studie lassen es zumindest zweifelhaft erscheinen, ob eine belastbare sicherheitspolitische Identität vorliegt, denn die Unterschiede in der Deutung der Vorfälle sind gewaltig� Das soziale Lernen wurde hier nicht durch äußere Einflüsse oder Abstimmungsprozesse zwischen den Staaten induziert, sondern erfolgte national aufgrund des Drucks der Parlamente� Die Konvergenzbewegung Deutschlands in Form der Unterstützung der EU-Außenministererklärung und der nachträglichen Unterzeichnung der Obama-Forderung wirkt oberflächlich, da sich die Positionierung außerhalb des deutschen Diskurses bewegte� Die transatlantische Sicherheitsgemeinschaft ist im Falle von Massenverbrechen nur sehr bedingt handlungsfähig� Allerdings ist die 202 Bernhard Stahl Sicherheitsgemeinschaft am Ende des Prozesses einiger als zuvor, was den Zusammenhalt nach innen gestärkt haben könnte� An dieser Stelle sollen einige normative Gedanken zur »Desecuritization of Mass Crimes« nicht fehlen: Der andauernde Syrienkrieg ist bereits jetzt »die größte humanitäre Krise unseres Zeitalters«:142 Hunderttausende Tote, das Überspringen des Kriegs auf den Irak, Terroranschläge in Europa und Millionen von Flüchtlingen, die 2015 Institutionenversagen der EU und ihrer Mitgliedstaaten auslösten, all dies sind Indikatoren eines »Worst Outcome« internationaler und westlicher Politik� In diese Bilanz fügen sich die im April 2017 erfolgten erneuten Giftgasangriffe in Syrien ein: Weder gelang ein Abbau des Arsenals, noch wurden die Täter abgeschreckt� Dieser niederschmetternde Befund steht jedoch im Kontrast zur tendenziell positiven Bewertung von Desecuritizazions in der Theorie� Securitizations gelten zumindest als demokratisch fragwürdig, da sie undemokratisch ablaufen und folgenreiche Institutionen jenseits unmittelbarer demokratischer Legitimation installieren� In diesem Sinne war die Obama-Wende zu begrüßen, denn der Abbau des syrischen Chemiewaffenprogramms erfolgte im internationalen Konsens und im Rahmen der Institutionen� Sicherheitspolitische Entscheidungen von potenziell großer Tragweite wurden erfolgreich in den Bereich nationaler legitimierter Verfahren zurückverlagert� Damit ergibt sich die kontrafaktische Überlegung, ob ein Luftschlag, und die Sekuritisierung dessen, im Sinne der Abschreckung und des Einflusses auf den Kriegsverlauf nicht effektiver gewesen wäre? Diese Frage stellt sich in verschärfter Form, wenn der UN-Sicherheitsrat blockiert ist, denn nun steht keine plausible Sekuritiserungsstrategie in der Weltgesellschaft mehr zur Verfügung und nur die nationalen Regierungen könnten Emergency Measures an ihren Legislativen vorbei lancieren� Natürlich würde das Desekuritisierungs- (und auch das Liberal-Peace-)Argument lauten, dass Desekuritierung nicht notwendigerweise das politische Ergebnis vorwegnimmt� Die Staaten hätten sich ja auch nach Einschaltung der Parlamente für militärische Schläge entscheiden können� Für den vorliegenden Fall kann unter Hinzuziehung der Umfragewerte aus den Ländern jedenfalls argumentiert werden, dass eine erfolgreiche Securitization in Form eines Militärschlags nicht zu erwarten war: In den USA waren zwar 75 Prozent der Überzeugung, dass das Assad-Regime Giftgas eingesetzt hatte und 52 Prozent hielten dies auch für eine Bedrohung der nationalen Sicherheit�143 Gleichwohl überwogen (mit circa 65 Prozent) aber die Bedenken gegen einen Militäreinsatz, der die Situation eskalieren, US- 142 UNHCR 2015� 143 Vgl� New York Times 2013 c� 203Bedingt handlungsfähig? Kräfte binden und vielen unschuldigen Menschen das Leben kosten würde� Im Vereinigten Königreich sprachen sich nach der Unterhaus debatte circa 60 Prozent der Befragten gegen einen militärischen Einsatz aus�144 Selbst 64 Prozent der Franzosen positionierten sich eindeutig gegen eine Intervention, weil sie eine Islamisierung des Landes und eine weitere Destabilisierung befürchteten�145 Vergleichsweise etwas geringer war die Ablehnung in Deutschland, wo 58 Prozent einen Militäreinsatz des Westens ablehnten und 55 Prozent auch einen Schlag der westlichen Verbündeten nicht unterstützen mochten�146 Eine Entmachtung der Exekutiven hat also in diesem Fall Desekuritisierungen gestärkt,147 eine Stärkung des Völkerrechts bleibt hingegen zweifelhaft� Eine offene Frage bleibt, ob nationale Desekuritisierungen überhaupt geeignet sind, auf internationale Massenverbrechen zu reagieren� Literatur Adler, Emanuel / Barnett, Michael (1998): Security Communities in Theoretical Perspective, in: Emanuel Adler / Michael Barnett (Hg�), Security Communities, Cambridge / New York, S� 3 – 28� Adler, Emanuel / Greve, Patricia (2009): When Security Community Meets Balance of Power: Overlapping Regional Mechanisms of Security Governance, in: Review of International Studies 35 (S 1/2009), S� 59 – 84� Amnesty International Deutschland (2013 a): Syrien: Möglicher Chemiewaffeneinsatz muss untersucht werden, in: Amnesty International, 22� August 2013 (online unter: www� amnesty�de/2013/8/21/syrien-moeglicher-chemiewaffen-einsatz-muss-untersuchtwerden – letzter Zugriff: 13�10�2017)� Amnesty International Deutschland (2013 b): Syrien: Verantwortliche für Kriegsverbrechen müssen zur Rechenschaft gezogen werden, in: Amnesty International, 17� Septem ber 2013 (online unter: www�amnesty�de/2013/9/16/syrien-verantwortliche-fuer-kriegsverbrechen-muessen-zur-rechenschaft-gezogen-werden – letzter Zugriff: 10�11�2017)� Ashton, Catherine (2013): Remarks by EU High Representative Catherine Ashton Following the Informal Meeting of EU Foreign Ministers, 7� Septmeber 2013 (online unter: www�consilium�europa�eu/uedocs/cms_Data/docs/pressdata/EN/foraff/138691�pdf – letzter Zugriff: 10�10�2017)� 144 Vgl� Guardian 2013 b� 145 Vgl� Parisien 2013� 146 Vgl� Zeit Online 2013 b� 147 Der Giftgaseinsatz von Ghuta bestätigt in diesem Sinne auch die Erwartungen der Theorie des Demokratischen Friedens, denn nationale Institutionen haben militärische Einsätze verhindert� Allerdings zeigt der Irak-Fall 2003 mit dem Blanko-Scheck des Kongresses für die US-Administration und der Billigung des House of Commons auch das Gegenteil� 204 Bernhard Stahl Assemblée Nationale Française (2013): Déclaration du Gouvernement sur la Situation en Syrie et Débat sur cette Déclaration, 4� September 2013 (online unter: www�assemblee-nationale�fr/14/cri/2012-2013-extra2/20132001�asp#P19722 – letzter Zugriff: 10�10�2017)� Balzacq, Thierry (2005): The Three Faces of Securitisation: Political Agency, Audience and Context, in: European Journal of International Relations 11 (2/2005), S� 171 – 201� Balzacq, Thierry (2011): A Theory of Securitization: Origins, Core Assumptions, and Variants, in: Thierry Balzacq (Hg�), Securitization Theory: How Security Problems Emerge and Dissolve, New York, S� 1 – 30� Ban Ki-Moon (2013): Report on the Indicent of 21 August 2013 in the Ghouta Area of Damascus, 17� September 2013 (online unter: www�un�org/sg/en/content/sg/ speeches/2013-09-17/briefing-general-assembly-report-united-nations-mission-investigate – letzter Zugriff: 10�10�2017)� Bawey, Ben (2016): Assads Kampf um die Macht� Eine Einführung zum Syrienkonflikt, 2� Aufl�, Wiesbaden� Bilgin, Pinar (2011): The Politics of Studying Securitization? 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Die transatlantische Gemeinschaft als Wertegemeinschaft Jürgen Wilzewski Normative Herausforderung Die transatlantische Sicherheits- und Wertegemeinschaft, präventive Inhaftierungen, gezielte Tötungen und der Kampf gegen den internationalen Terrorismus* Normative Herausforderung Normative Herausforderung� Die transatlantische Sicherheits- und Wertegemeinschaft, präventive Inhaftierungen, gezielte Tötungen und der Kampf gegen den internationalen Terrorismus »NATO member states form a unique community of values, committed to the principles of individual liberty, democracy, human rights and the rule of law�«1 »(A)n Atlantic Community of values and interests serves as a stabilizing core and a source of democratic inspiration for nations around the world�«2 1. Die transatlantische Sicherheitsgemeinschaft als Wertegemeinschaft und die Herausforderung durch den internationalen Terrorismus Die Botschaft Angela Merkels an den 45� Präsidenten der Vereinigten Staaten von Amerika war diplomatisch kaum verhüllt� Die Bundeskanzlerin verband ihre guten Wünsche zur Wahl Donald Trumps zum Präsidenten der Vereinigten Staaten von Amerika am 9� November 2016 mit einer deutlichen Mahnung� Das Fundament der deutsch-amerikanischen Beziehungen basiere auf gemeinsamen Werten� »Auf der Basis dieser Werte«, so Merkel schnörkellos, »biete ich dem künftigen Präsidenten der Vereinigten Staaten von Amerika, Donald Trump, eine enge Zusammenarbeit an�«3 Die Kanzlerin betonte in * Für hilfreiche Kommentare zur Erstfassung des Beitrages danke ich Sarah Adrian, Hakan Akbulut, Johannes Artz, Florian Böller, Steffen Hagemann, Lukas D� Herr, Marcus Höreth, Marcus Müller, Anja Rothmer, Söhnke Schreyer, Thomas Schwoerer, Frederick Sellmann, Helge Staff, Wolfgang Tönnesmann und Georg Wenzelburger� 1 NATO 2010� 2 Shalikashvili 2005: ix� – John Shalikashvili, General a� D�, ehemaliger Vorsitzender der Stabschefs der US-Streitkräfte (Chairman of the Joint Chiefs of Staff) und Oberkommandierender der NATO in Europa (NATO Supreme Allied Commander Europe, SACEUR)� 3 Merkel 2016� 214 Jürgen Wilzewski diesem Zusammenhang die tiefe Partnerschaft mit den USA, distanzierte sich aber gleichzeitig von jener aggressiven nationalistischen Alleingangsrhetorik in der amerikanischen Außenpolitik, der Trump im Präsidentschaftswahlkampf so unverblümt das Wort geredet hatte�4 Stattdessen strich Merkel die grundsätzliche Wertegebundenheit der transatlantischen Gemeinschaft heraus: »Deutschland und Amerika sind durch Werte verbunden«, so Merkel, wobei sie »Demokratie, Freiheit, Respekt vor dem Recht und der Würde des Menschen« nannte�5 Wenig später – und zu diesem Zeitpunkt nach den Präsidentschaftswahlen in den USA ungewöhnlich genug – ging die deutsche Kanzlerin zusammen mit Trumps scheidendem Amtsvorgänger Barack Obama auf das Sujet noch einmal ein� Die Grundlage für die Zukunft der transatlantischen Beziehungen, unterstrichen Merkel und Obama, seien »gemeinsame Werte«� Die tiefe Freundschaft, die die Beziehungen zwischen Deutschland und den USA so nachhaltig präge, fügten sie noch hinzu, »is based on our shared commitment to personal freedom and dignity, which only a vibrant democracy under the rule of law can guarantee«�6 Obama hatte während seiner Präsidentschaft die Wertebindung des transatlantischen Raums und mit ihm der amerikanischen Außen- und Sicherheitspolitik im Zeitalter des internationalen Terrorismus immer wieder betont und in das Zentrum seines strategischen Narrativs gerückt�7 Werte bezeichnete er als den besten Vermögenswert einer klugen Weltführungspolitik zu Beginn des 21� Jahrhunderts�8 Dazu gehört das Bekenntnis zur Rechtsstaatlichkeit genauso wie zu unveräußerlichen Menschenrechten� Die Vertragsstaaten der Nordatlantischen Allianz hatten das in ihrem Strategischen Konzept des Jahres 2010 ebenfalls bekräftigt, als sie herausstrichen, dass die transatlantische Staatengemeinschaft eine »unique community of values«9 darstellt� Deren Kernbestand an Standards wie »Demokratie, Menschenrechte und Rechtsstaatlichkeit« galt es nach innen und außen zu schützen, wollte die Gemeinschaft den Kampf gegen den internationalen Terrorismus seit dem 11� September 2001 nicht nur militärisch, sondern auch politisch gewinnen� Dazu war es essenziell, die moralische Oberhand zu behalten� 4 Vgl� Trump 2015: 31 – 48; siehe in diesem Zusammenhang auch Ikenberry 2017� 5 Merkel 2016� 6 Merkel / Obama 2016� 7 Vgl� Wilzewski 2014: 19 – 25� 8 Vgl� Obama 2009� 9 NATO 2010� 215Normative Herausforderung Obama hatte in diesem Zusammenhang einmal davon gesprochen, dass die nationale Sicherheit im Zeitalter des internationalen Terrorismus ein »feines Gleichgewicht« erfordere�10 Militärische Vorgehensweisen müssten nicht nur legal sein, sondern sollten sich auch mit den vorhandenen Wertestandards decken� Ansonsten drohten doppelte Standards und mit ihnen die Entstehung einer Glaubwürdigkeitslücke� Derartiges konnte im Zeitalter des internationalen Terrorismus politisch missbraucht werden und dazu führen, dass die atlantische Gemeinschaft in ihrem Kampf gegen den internationalen Terrorismus von ihren Gegnern diskreditiert und unterminiert würde� Was in das Alltagsbewusstsein politischer Entscheidungsträger eingeflossen ist, wird auch von der Politikwissenschaft thematisiert� Karl W� Deutsch hat bereits 1957 in seiner Beschäftigung mit der transatlantischen Gemeinschaft darauf hingewiesen, dass für eine politische Gemeinschaft wie die transatlantische gemeinsame Werte konstitutiv sind� Dabei geht es nicht nur um die Formulierung eines abstrakten Wertekanons, sondern auch um dessen Internalisierung durch die respektiven politischen Institutionen und die sie vertretenden politischen Rollenträger�11 Modern formuliert kann man davon sprechen, dass Sicherheitsgemeinschaften12 wie die transatlantische als »normative Gemeinschaften«13 zu verstehen sind� Sie transportieren eine »normative Ordnung«,14 der ein gemeinsamer Wertekanon vorgängig ist� Thomas Risse weist in diesem Zusammenhang darauf hin, dass kollektive Identitäten und Werte für die Binnenkohäsion einer Sicherheitsgemeinschaft wie der transatlantischen von zentraler architektonischer Bedeutung sind�15 Für ihn sind (neben Interessen, Interdependenz und Institutionen) Identitäten ein zentrales, kategorial ordnendes Element der transatlantischen Beziehungen� Risse versteht darunter »collective expressions of what is special about a particular group; its core values, social habits and codes of behavior«�16 Wenig später hält er fest: »the most important cornerstones of a security community are collective identities and common values«�17 Nun muss man sich an dieser Stelle nicht damit beschäftigen, ob kollektive Identitäten nicht ursächlich durch gemeinsame Wertvorstellungen ausgebil- 10 Vgl� Obama 2009, wo es im Original heißt: »National security requires a delicate balance�« 11 Vgl� Deutsch et al� 1957: 47� 12 Vgl� Adler / Barnett 1998� 13 Koschut 2016: 4� 14 Vgl� Müller 2006: 4 – 7, Koschut 2016: 206; siehe auch Bunde 2014� 15 Vgl� Risse 2016: 23� 16 Risse 2016: 24 (eigene Hervorhebung)� 17 Risse 2016: 25� 216 Jürgen Wilzewski det werden, mithin die einer normativen Ordnung unterliegende, kollektiv wahrgenommene, identitäre Wesensgleichheit der Gemeinschaftsmitglieder damit nicht vorgängig durch einen kollektiven Wertekanon konstituiert wird� Entscheidend ist vielmehr der analytische Befund, nach dem sich eine Sicherheitsgemeinschaft wie die transatlantische im Kern als eine Wertegemeinschaft versteht� Dieses Prädikat ist zentral für die identitären Selbstund Fremdzuweisungen der Gemeinschaft� Simon Koschut hat vor diesem Hintergrund jüngst von »normative discourse and practices« gesprochen und von »shared norms and identities«, die mit der »normative order of the transatlantic security community« verbunden sind�18 Der Autor spricht des Weiteren von einem »norm regime, which ›governs‹ and ›manages‹ a security community«�19 Dass auch bei Koschut die Norm den gemeinsamen Werten vorgängig ist, spielt für die Gesamtargumentation keine große Rolle� Entscheidend ist vielmehr, dass die transatlantische Sicherheitsgemeinschaft ihre normative Kraft im Kern als Wertegemeinschaft entfaltet� Zum Wertekanon, der eine hohe Kommunalität beansprucht, gehört die Sicherheit im Sinne der territorialen und politischen Integrität der Gemeinschaftsmitglieder genauso wie das Bekenntnis zu den »Grundsätzen der Demokratie, der Freiheit der Person und der Herrschaft des Rechts«, wie es schon in der Präambel des Nordatlantikvertrages heißt�20 Dort findet sich ebenfalls der Hinweis »auf die Ziele und Grundsätze der Satzung der Vereinten Nationen«21 und damit das normative Bekenntnis zur internationalen Zusammenarbeit in multilateralen Foren und das Bekenntnis zur Achtung der Menschenrechte� Nun ist im Zeitalter des Kampfes gegen den internationalen Terrorismus ein gewisses Spannungsverhältnis zwischen dem Wert der Sicherheit und jenen der Demokratie, Freiheit und der Herrschaft des Rechts evident� In dem »perpetual war time footing«22 gegen den internationalen Terrorismus, wie Trumps Amtsvorgänger Obama sich einmal ausdrückte, könne das Recht auf Selbstverteidigung kein Ende der Diskussion bedeuten, sondern müsse in moralische Überlegungen eingebettet werden – ein Hinweis auf die Wertegebundenheit der USA als Führungsmacht der transatlantischen Sicherheitsgemeinschaft�23 Sonst liefen die Vereinigten Staaten und mit ihr die atlantische Gemeinschaft Gefahr, sich selbst zu delegitimieren, so die 18 Koschut 2016: 14, 203, 166� 19 Koschut 2016: 7� 20 Nordatlantikvertrag 1949; siehe dazu auch Varwick / Woyke 2000: 24 – 31� 21 Nordatlantikvertrag 1949: Präambel� 22 Obama 2013� 23 Zu den ideengeschichtlichen Wurzeln dieser Wertebindung im außenpolitischen Rollenverständnis der USA (vgl� Herr 2016: 1 – 5, 40 – 46)� 217Normative Herausforderung Botschaft zwischen den Zeilen�24 Dass die USA hier im Zuge der Bedrohung durch den internationalen Terrorismus einer »Imbalance« Vorschub geleistet hatten, gestand Obama schon gleich zu Beginn seiner Präsidentschaft 2009 umstandslos öffentlich ein� Von »hasty decisions« im Angesicht einer »uncertain threat« war da die Rede und davon, dass die USA »vom Kurs abgekommen« waren�25 Gemeint war die Politik des Alleinganges seines Amtsvorgängers George W� Bush, der sich im Krieg gegen den internationalen Terrorismus nach dem 11� September 2001 wenig mit dem propagierten Wertekanon des transatlantischen Westens aufhielt�26 Präventiver Krieg und präventive Inhaftierungen wurden zur Sicherheitsdoktrin erhoben, Regimewechsel wurde propagiert und der Irakkrieg geführt, auch wenn dies im Widerspruch zum normativen Anspruch der transatlantischen Wertegemeinschaft stand� Gewiss: Gemeinschaftsmitglieder wie Deutschland und Frankreich unterstützten die Vorgehensweise der Bush-Administration gegen den Irak nicht� Andere wie Großbritannien und Polen schlossen sich der von den USA geführten Kriegskoalition gleichwohl an�27 Gemeinhin wird im Zusammenhang mit dem Irakkrieg davon gesprochen, dass im Zuge des Krieges gegen den internationalen Terrorismus, für den die Invasion des Iraks prototypisch stand, Werteverletzungen bis hin zu einem »institutionellem Versagen« der transatlantischen Gemeinschaft zu beobachten waren�28 Dafür wird vor allem die USA unter Führung der damaligen Bush-Administration verantwortlich gemacht� Gleichzeitig wird aber auch eine normative Ordnung der transatlantischen Wertegemeinschaft im Kampf gegen den internationalen Terrorismus konstatiert� »[D]espite a degeneration of the norms of multilateral practice and communication«, schreibt Koschut, »transatlantic norm leaders seemed to share liberal-democratic values�«29 Das ist ein ambivalenter Befund, der mit Blick auf das normative Selbstverständnis der transatlantischen Sicherheits- und Wertegemeinschaft einer weiteren Auflösung bedarf� In diesem Zusammenhang soll es im Weiteren um folgendes Fragenbündel gehen� (1�) Sind im transatlantischen Gemeinschaftsraum im Zeitalter des Kampfes gegen den internationalen Terrorismus die USA alleine für ein gewisses normatives Versagen verantwortlich zu machen? (2�) War die 24 Zur Bedeutung von Legitimität als wichtiger Machtressource internationaler Politik siehe klassisch Nye 2011: 20 – 109� 25 Obama 2009� 26 Vgl� dazu exemplarisch Hils / Wilzewski 2006, Wilzewski 2010� 27 Vgl� Gordon / Shapiro 2004� 28 Koschut 2016: 204� 29 Koschut 2016: 205� 218 Jürgen Wilzewski Vorgehensweise der Bush-Administration, die man als flagrante Normverletzung der Wertegemeinschaft bezeichnen kann, die Ausnahme? (3�) Ist die Obama-Administration zu dem von der Gemeinschaft propagierten normativen Selbstverständnis der transatlantischen Sicherheitsgemeinschaft als Wertegemeinschaft zurückgekehrt? (4�) Wie haben sich die europäischen Gemeinschaftsmitglieder und hier insbesondere Deutschland verhalten? (5�) Was bedeutet das Gemeinschaftsverhalten mit Blick auf die Glaubwürdigkeit der Gemeinschaft als Hüterin einer normativen Ordnung, die sich an Demokratie, Herrschaft des Rechts und Wahrung der Menschenwürde orientiert? Antworten sucht der Beitrag anhand von zwei empirischen Fallbeispielen zu geben� Das erste Fallbeispiel bezieht sich auf den Umgang mit sogenannten feindlichen Kämpfern (»Enemy Combatants«) und die Politik präventiver Inhaftierungen, die von der Bush-Administration nach dem 11� September ins Leben gerufen wurde� Für diese Politik stehen die Chiffren »Guantanamo« und »Renditions«, also die weltweite Gefangennahme und Überstellung von Terrorverdächtigen in geheime Gefangenenlager und das Lager auf dem amerikanischen Militärstützpunkt Guantanamo Bay auf Kuba� Das zweite Fallbeispiel rückt die Politik der gezielten Tötung von Terrorverdächtigen im Rahmen ihres geheimen Drohnenkrieges ins Zentrum, den die USA nicht nur in Afghanistan und dem Irak, sondern auch in Pakistan, in Syrien, im Jemen, in Somalia und in Libyen führen� Wurden diese sogenannten »Targeted Killings« vor allem von der Obama-Administration forciert, war die Politik präventiver Inhaftierungen vor allem von der Bush-Administration zu einem Bestandteil ihres Krieges gegen den internationalen Terrorismus gemacht worden� In beiden Fällen war die operative Ausführung keine rein amerikanische Angelegenheit, sondern immer auch eingebettet in den transatlantischen Gemeinschaftsraum� Denn eines scheint unstrittig: Ohne die Beteiligung von europäischen Gemeinschaftspartnern wären Renditions in dem praktizierten Ausmaß genauso wenig möglich gewesen wie Targeted Killings� 2. Die transatlantische Wertegemeinschaft und präventive Inhaftierungen Die Politik der präventiven Inhaftierungen geht auf eine Executive Order Präsident George W� Bushs vom 13� November 2001 zurück, in der er die weltweite Inhaftierung und Aburteilung des Terrorismus verdächtiger Per- 219Normative Herausforderung sonen anordnete�30 In diesem Zusammenhang wurden neben einem Gefangenenlager auf der exterritorialen U�S� Naval Station in Guantanamo Bay, Kuba, das vom Verteidigungsministerium verwaltet wurde, eine Reihe von geheimen Internierungseinrichtungen geschaffen� Diese vom Geheimdienst CIA betriebenen sogenannten »Black Sites« befanden sich in Afghanistan und Thailand, aber auch in Litauen, Polen und Rumänien� In der Retrospektive wissen wir, dass die dort Inhaftierten systematischer Folter unterzogen wurden, die psychische und physische Gewaltanwendung bis hin zum simulierten Ertrinken, dem sogenannten »Waterboarding«, mit einschloss�31 Dass es im Rahmen der verfügten präventiven Inhaftierungen zu eklatanten Verstößen gegen das humanitäre Kriegsvölkerrecht kam, hatte der Streitkräfteausschuss des Senats im amerikanischen Kongress bereits im Dezember 2008 öffentlich festgestellt�32 Der Ausschuss kam zu dem Ergebnis, dass von den USA organisierte Folterpraktiken angewendet worden waren und verwies darauf, dass hochrangige Mitglieder der Bush-Administration (Senior Officials) in den Jahren 2002 und 2003 an Kabinettstreffen teilgenommen hatten, bei denen der Einsatz der Folter im Detail erörtert wurde� Dies legen auch mehrere ursprünglich als geheim eingestufte Memoranden des Office of Legal Counsel des amerikanischen Justizministeriums nahe, in denen die angewandten Foltermethoden in den Jahren 2002 bis 2005 in ihren einzelnen Facetten bis aufs Kleinste auf ihre Rechtsförmigkeit hin abgeklopft worden waren, mit zum Teil bizarren juristischen Argumentationslinien�33 Seit Längerem ist dokumentiert, dass zumindest zwei Mitgliedstaaten der transatlantischen Gemeinschaft, nämlich Deutschland und Großbritannien, ihre Sicherheitsexperten sowohl nach Guantanamo Bay als auch in Einrichtungen der CIA in Pakistan und Syrien geschickt haben, um die dort von der CIA systematischen Foltermethoden unterworfenen Inhaftierten zu befragen� Florian Geyer hält fest, dass im Jahr 2002 mutmaßlich auch mehrere inhaftierte französische Staatsbürger von Mitarbeitern des französischen Geheimdienstes in Guantanamo Bay einer Befragung unterzogen wurden�34 Belegt ist der Fall des deutschen Staatsangehörigen Muhammad Zammar, der in einem CIA-Gefängnis auf syrischem Territorium von deutschen Sicherheitskräften befragt wurde� Im September 2002 soll Deutschland auch 30 Vgl� dazu im Detail Müller 2015: 43 – 54, Wilzewski 2010: 60 – 64� 31 Vgl� U�S� Senate Select Committee on Intelligence 2014: 17 – 115, 421� 32 Vgl� U�S� Senate Committee on Armed Services 2008: xii–xxix� 33 Vgl� auch Wilzewski 2012: 70 – 73� 34 Vgl� Geyer 2007: 3� 220 Jürgen Wilzewski bei der Befragung eines in Bosnien inhaftierten Terrorverdächtigen beteiligt gewesen sein, der dann nach Ägypten überstellt wurde�35 Abbildung 1: Ehemalige Guantanamo-Gefangene nach Staatsbürgerschaft (11 von insgesamt 49 Herkunftsländern) Quelle: Daten auf der Basis von New York Times 2017. Erstellt von Marcus Müller, TU Kaiserslautern. Der türkische Staatsbürger Murat Kurnaz wird in der Darstellung unter Deutschland eingeordnet. Kurnaz ist in Deutschland geboren und aufgewachsen. In diesem Zusammenhang kann auch davon ausgegangen werden, dass Deutschland seinen Luftraum für Flüge im Rahmen des »Extraordinary Rendition«-Programms der CIA zur Verfügung stellte� Dabei handelte es sich um ein Programm, bei dem der amerikanische Geheimdienst in Mitgliedstaaten der transatlantischen Gemeinschaft wie Italien oder Spanien Terrorverdächtige zum Teil auf offener Straße kidnappte und zur weiteren Befragung in seine Geheimgefängnisse verschleppte�36 Der Europarat brachte in diesem Zusammenhang in einer Untersuchung sein Befremden über 336 Zwischenstopps von Flugzeugen auf deutschen Flughäfen zum Ausdruck, die im Rahmen des Rendition-Programms von der CIA eingesetzt worden waren� Dokumentiert sind in diesem Zusammenhang die sogenannten Ren- 35 Vgl� Open Society Foundations 2013: 78� 36 Vgl� auch Cordell 2017� Die Autorin hält fest: »Countries that received the greatest number of flights within a rendition circuit include Cyprus, Germany, Ireland, Portugal and the U�K�« Ehemalige Guantanamo Häftlinge mit westlicher Staatsbürgerschaft Deutschland 1 USA 1 Spanien 1 Schweden 1 Dänemark 1 Belgien 2 Australien 2 Kanada 2 Bosnien-Herzegowina 4 Frankreich 7 Großbritannien 9 1 1 1 1 1 2 2 2 4 7 9 Deutschland USA Spanien Schweden Dänemark Belgien Australien Kanada Bosnien-Herzegowina Frankreich Großbritannien 221Normative Herausforderung ditions von Bisher al-Rawi, Jamil El-Banna, Abou Elkassim Britel, Binyam Mohammed, Abu Omar, Maher Arar und Kaled El-Masri�37 Khaled El-Masri, ein deutscher Staatsbürger, wurde von mazedonischen Sicherheitskräften im Dezember 2003 festgenommen, weil er verdächtigt wurde der Terrororganisation al-Qaida anzugehören� Nachdem er der CIA übergeben worden war, wurde El-Masri in ein Geheimgefängnis in Afghanistan geflogen und dort über einen Zeitraum von vier Monaten verhört� Nachdem offensichtlich wurde, dass El-Masri Opfer einer Namensverwechselung geworden war, wurde er schließlich im Mai 2004 nach Albanien überstellt und dort freigelassen� Der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte stellte acht Jahre später fest, dass El-Masri in der mazedonischen Hauptstadt Skopje von der CIA in einem Ausmaß misshandelt wurde, dass man als Folter bezeichnen kann�38 El-Masri gab an, im Zuge seiner Inhaftierung durch die CIA von einem deutschsprechenden Agenten besucht worden zu sein, den er später namentlich als einen deutschen Nachrichtendienstmitarbeiter identifizierte�39 Der Europarat hielt in diesem Zusammenhang in einem Bericht im Jahr 2006 fest: »The German justice system gave its attention to the Abu Omar and El-Masri cases in terms of criminal proceedings for abduction against persons unkown� In the first-named case, normal cooperation took place with the Milan public prosecutor’s office� […] the Zweibrücken public prosecutor’s office came up against a total lack of co-operation by the American authorities, who refused to provide any information on what had happend at Ramstein base�«40 Ramstein ist der größte amerikanische Militärflughafen in Deutschland, der im Verdacht stand Ausgangs- oder Zwischenflughafen für Aktivitäten im Rahmen des Rendition-Programms der CIA gewesen zu sein� Ein vom deutschen Bundestag eingesetzter Untersuchungsausschuss beschrieb im Jahr 2009 in einem Kapitel mit dem Titel »CIA-Flüge mit Verschleppungen« (Extraordinary Renditions) unter anderem folgenden Sachverhalt: »Zumindest zwei Verschleppungsflüge der CIA erfolgten über deutsches Staatsgebiet� Der eine fand am 18� Dezember 2001 statt, als zwei maskierte CIA-Mitarbeiter zwei Verdächtige aus Schweden über Deutschland nach Kairo flogen� […] Dort wurden die Verdächtigen monatelang gefoltert und schließlich verurteilt� […] Der zweite Flug fand am 17� Februar 2003 statt� Die CIA verschleppte den ägyptischen Staatsbürger 37 Vgl� Open Society Foundations 2013: 79; vgl� auch Parliamentary Assembly, Council of Europe 2006: 2 f� 38 Vgl� im Detail: Open Society Foundations 2013: 47 f� 39 Vgl� Open Society Foundations 2013: 78� 40 Parliamentary Assembly, Council of Europe 2006: 49� 222 Jürgen Wilzewski Abu Omar von Mailand in ein Gefängnis in Kairo� CIA-Agenten hatten Abu Omar in Mailand gewaltsam gefangen genommen und ihn von Aviano aus über Ramstein in Deutschland, wo er in ein anderes Flugzeug umgeladen wurde, nach Ägypten verschleppt, wo er gefoltert wurde� Von Aviano in Italien nach Ramstein erfolgte die Verschleppung in einem Militärflugzeug, von Ramstein nach Kairo in einer Privatmaschine, die die CIA von einem Privateigner angemietet hatte�«41 Der Bundesregierung wurden schwere Versäumnisse attestiert� Sie hätte weggeschaut, die Foltervorwürfe und die Verschleppungen ignoriert�42 Die folgende Einordnung verdient in diesem Zusammenhang aufgeführt zu werden: »Es wurden nicht nur keine nachrichtendienstlichen Mittel zur Aufklärung der CIA-Renditions eingesetzt� Offenbar sollte darüber hinaus alles peinlich vermieden werden, was so gedeutet werden könnte, als wolle man US-Stellen in Deutschland zu nahe treten und etwa Untersuchungen auf US-Militärgelände oder Kontrollen in CIA-Flugzeugen vornehmen� Das war auch dann noch der Fall, als schon erhebliche belastende Hinweise und Zeugenaussagen vorlagen� Die Sicherheitsbehörden des Bundes gingen davon aus, dass sich der Partnerdienst ›grundsätzlich legal verhält‹ und ›dass wir amerikanischen Zusicherungen glauben‹ dürfen�«43 Die Bundesregierung schaute weg, obwohl sie doch um ihre normative sowie ihre rechtliche Verantwortung mit Blick auf die Extraordinary Renditions wissen musste� Besonders umfänglich dokumentiert ist im Zusammenhang mit den präventiven Inhaftierungen der USA nach dem 11� September der Fall des in Deutschland aufgewachsenen und mit einer Aufenthaltsgenehmigung versehenen türkischen Staatsbürgers Murat Kurnaz, der Anfang Dezember 2001 in Pakistan der CIA übergeben und dann über Kandahar (Afghanistan) nach Guantanamo Bay verschleppt wurde�44 Im September 2002 besuchte eine Delegation deutscher Geheimdienste Kurnaz in Guantanamo, um ihn zu befragen� Das Ergebnis war unstrittig: Es gab keine Anhaltspunkte für eine Täterschaft des Inhaftierten, und er konnte aus Sicht des amerikanischen Verteidigungsministeriums und der CIA noch im Jahr 2002 freikommen� Eine sogenannte Präsidentenrunde in Deutschland bestehend aus den deutschen Geheimdienstpräsidenten, den Staatssekretären des Auswärtigen Amts, des Innen- wie des Justizministeriums, dem BKA-Präsidenten und dem Chef des Bundeskanzleramtes entschied Ende Oktober 2002 jedoch anders� Kurnaz 41 Deutscher Bundestag 2009: 891� 42 Vgl� Deutscher Bundestag 2009: 893 43 Deutscher Bundestag 2009: 893� 44 Vgl� im Detail: Deutscher Bundestag 2009: 117 – 197, 436 – 578; vgl� auch Kurnaz 2007� 223Normative Herausforderung wurde erst nach viereinhalb Jahren im August 2006 aus Camp X-Ray in Guantanamo entlassen� Die Schilderungen zu seinen Haftumständen wurden vom Untersuchungsausschuss des Bundestages als »glaubhaft« eingestuft� So heißt es im Untersuchungsbericht: »Die von Murat Kurnaz geschilderten Haftbedingungen widersprechen klar universell gültigen Mindeststandards: Er berichtet von Schlafentzug und unzureichenden Hygieneeinrichtungen� Dazu kamen Kommunikationsverbote und klar missbräuchliche Strafmaßnahmen� Daneben seien Gefangene durch Hitze- oder Kältezufuhr in Isolationszellen gefügig gemacht worden� Teilweise sei durch Abstellen der Klimaanlage sogar Atemnot hervorgerufen worden«�45 Das deckt sich mit der Einordnung zu Foltervorwürfen des zuvor bereits erwähnten »Senate Select Intelligence Committee« aus dem Jahr 2014�46 Der Bericht des Untersuchungsausschusses des Bundestages des Jahres 2009 widersprach im Übrigen »ausdrücklich« der Auffassung, dass die Inhaftierung von Murat Kurnaz in Guantanamo durch das Völkerrecht gedeckt gewesen sei� Vielmehr gelte nach humanitärem Kriegsvölkerrecht, dem Deutschland verpflichtet ist, dass die Inhaftierung in dem »von den USA betriebenen und verantworteten« Gefangenenlager klar völkerrechtswidrig war�47 Die behauptete Alleinverantwortung der USA ist insgesamt mit einem großen Fragezeichen zu versehen, ohne dass in diesem Zusammenhang in irgendeiner Weise zu bestreiten ist, dass von der Bush-Administration die politische Initiative für die weltweiten präventiven Inhaftierungen ausging� Allerdings muss auch festgehalten werden, dass die anderen Mitgliedstaaten der transatlantischen Sicherheits- und Wertegemeinschaft ihrer eigenen normativen Verantwortung politisch aus dem Weg gingen� So kommt denn auch der Europarat in seinem Bericht zu Alleged Secret Detentions and Unlawful Inter-State Transfers of Detainees Involving Council of Europe Member States vom Juni 2006 zu dem Ergebnis, dass im Kontext der Extraordinary Renditions ab dem Jahr 2001 eine Reihe von Staaten eine Mitverantwortung für Menschenrechtsverletzungen im Zusammenhang mit den CIA-Renditions haben, darunter Schweden, Großbritannien, Italien und Deutschland�48 Genannt werden auch Polen und Rumänien mit Blick auf die dort betriebenen CIA-Black Sites sowie Spanien und Zypern und wiederum Deutschland »for being ›staging points‹ for flights involving the unlawful 45 Deutscher Bundestag 2009: 362� 46 Vgl� U�S� Senate, Select Intelligence Committee 2014� 47 Vgl� Deutscher Bundestag 2009: 363� 48 Vgl� Parliamentary Assembly, Council of Europe 2006: 60� 224 Jürgen Wilzewski transfer of detainess« beziehungsweise Irland, Großbritannien, Portugal, Griechenland und Italien »for being ›stopovers‹ for flights involving the unlawful transfer of detainees«�49 Insgesamt muss konstatiert werden, dass die transatlantische Wertegemeinschaft die präventiven Inhaftierungen in manchen Fällen im Geheimen wissentlich unterstützte und in anderen Fällen einfach wegsah, anstatt ihrer normativen Verantwortung gerecht zu werden� Dabei haben nicht nur die Vereinigten Staaten von Amerika ihre Reputation als Anwalt westlicher Werte, wie die Einhaltung des Rechts und die Wahrung der Menschenwürde, massiv beschädigt� Auch die europäischen Mitgliedstaaten der transatlantischen Gemeinschaft müssen sich den Vorwurf gefallen lassen, an der Globalisierung der Folter und der groben Missachtung von Menschenrechtsstandards als Kollaborateure mitgewirkt zu haben� Zwar wurde das Rendition-Programm mit der Amtsübernahme von Bushs Nachfolger im Präsidentenamt, Barack Obama, beendet und auch die geheimen Gefangenenlager der CIA wurden aufgelöst� Das Gefangenenlager in Guantanamo Bay existiert nun aber schon in seinem 15� Jahr, obwohl Obama es wieder und wieder als Rekrutierungssymbol für radikale Islamisten weltweit bezeichnet hat�50 Der Präsident konnte sich mit seinen Bemühungen zur Schließung Guantanamos während seiner achtjährigen Amtszeit gegenüber dem Kongress nicht durchsetzen und für Obamas Amtsnachfolger Donald Trump scheint die Aufrechterhaltung des Gefangenenlagers festzustehen� Auch in den Renditions und dem Waterboarding scheint Trump kein Problem zu sehen, obwohl seinen Beratern bekannt sein dürfte, dass sich damit die Delegitimierung des amerikanischen Weltführungsanspruches und damit auch die Unterminierung der Wahrnehmung der transatlantischen Gemeinschaft als Wertegemeinschaft fortsetzen würde� 3. Die transatlantische Wertegemeinschaft und gezielte Tötungen Die USA begannen mit der gezielten Tötung von Terrorverdächtigen mittels unbemannter Drohnen (Unmanned Aerial Vehicles, UAVs) Anfang November 2002� Zum damaligen Zeitpunkt wurde im Jemen von einer Predator-Drohne eine Hellfire-Rakete eingesetzt, um ein Mitglied der Terrororganisation al-Qaida im Jemen zu eliminieren� Die Zielperson stand im 49 Parliamentary Assembly, Council of Europe 2006: 60� 50 Vgl� Obama White House 2017; siehe auch Dixon 2016: 42 – 59� 225Normative Herausforderung Verdacht, am Terrorangriff auf den Lenkwaffenzerstörer USS Cole im Hafen von Aden im Oktober 2000 beteiligt gewesen zu sein, bei dem 17 amerikanische Soldaten ermordet wurden� Im Zuge des Einsatzes kam erstmals auch ein amerikanischer Staatsbürger, Kamal Derwish, der in der Nähe von Buffalo aufgewachsen war und sich mit der eigentlichen Zielperson Qaed Salim Sinan al-Harathi (genannt Abu Ali) im selben Auto befand, ums Leben�51 Die Politik der Targeted Killings, also der gezielten Tötung von Einzelpersonen, die vom nationalen Sicherheitsapparat der USA als Mitglieder nicht-staatlicher Terrorverbände identifiziert wurden, entfaltete sich fortan im Geheimen�52 Inwieweit sie mit völkerrechtlichen Normen in Verbindung zu bringen war, wurde ebenso wenig hinterfragt wie das Problem der demokratischen Kontrolle des Einsatzes von UAVs zur Eliminierung von Terrorverdächtigen� Ein erster, zaghafter zivilgesellschaftlicher Dialog um die Legitimität der »Assassination Policy« gegenüber Terrorverdächtigen setzte in den USA erst mehr als ein Jahrzehnt später ein, als die Katholische Bischofskonferenz der USA im Mai 2013 in einem offenen Brief an den amerikanischen Kongress und die Obama-Administration auf ernsthafte moralische Fragen im Zusammenhang mit der Politik der gezielten Tötungen hinwies� »Targeted killings should by definition, be highly discriminatory«, erklärten die Bischöfe und fügten fragend hinzu: »The Administration’s policy appears to extend the use of deadly force to alleged ›signature‹ attacks and reportedly classifies all males of a certain age as combatants� Are these policies morally defensible?«53 In den Augen der katholischen Bischöfe schien die Politik der gezielten Tötungen das Kriegsvölkerrecht zu verletzen und auch auf weitere Probleme wurde aufmerksam gemacht: »Targeted killing may contribute to terrorism by reinforcing a community’s sense of being subject to domination and injustice� In addition, if targeted killings occur in violation of a state’s sovereignty, they are likely to exacerbate anti-American sentiment, encourage recruitment by extremists, and undermine the international collaboration necessary to combat terrorism�«54 Das sahen auch Menschenrechtsorganisationen wie die American Civil Liberties Union, Amnesty International und Human Rights Watch so� Prominente Forschungseinrichtungen wie das Human Rights Institute der 51 Vgl� Shane 2015: 77 – 81� 52 Vgl� Wilzewski 2014: 34 – 42� 53 United States Conference of Catholic Bishops 2013: 1� 54 United States Conference of Catholic Bishops 2013: 2� 226 Jürgen Wilzewski Columbia University meldeten ebenfalls Bedenken gegenüber »U�S� lethal force operations« an�55 Tatsächlich hatten seit 2002 Hunderte von Drohnenangriffen zur Eliminierung von Terrorverdächtigen in Afghanistan, im Irak, im Jemen, in Pakistan und in Somalia stattgefunden, die entweder von der CIA oder vom Pentagon ausgeführt wurden� Die genaue Zahl ist bis heute nicht öffentlich zugänglich� Nach Einschätzung der New America Foundation (NAF) erhöhte sich die Zahl der Drohnenangriffe nach der Amtsübernahme durch Präsident Barack Obama 2009 deutlich� Bis zum Ende seiner ersten Amtszeit 2013 habe die Administration allein in Pakistan sechsmal so viele Drohnenangriffe durchgeführt wie die Vorgängerregierung�56 Insgesamt wurden laut NAF allein in Pakistan im Zeitraum zwischen 2004 und Mitte 2013 insgesamt zwischen 2 000 und 3 300 Personen durch Drohnenangriffe ausgeschaltet�57 Dabei wurden etwa 55 vermeintliche militärische Führer eliminiert� Sie machten allerdings nur etwa zwei Prozent aller Getöteten aus�58 Von dem Gedanken chirurgischer, gleichsam mit einem Skalpell ausgeführter Tötungen im Rahmen von Drohnenangriffen musste also Abstand genommen werden� Die Realität sah anders aus� Bis zu 90 Prozent der bei Targeted Killings ums Leben gekommenen Personen standen in keiner Verbindung zu den ausgemachten, verdächtigten Zielpersonen, wenn man Einschätzungen von »The Intercept« folgt�59 Oftmals wurden dagegen Unbeteiligte Opfer der Drohnenangriffe�60 Ferner tat sich noch ein weiteres Problem auf� Es blieb unklar, wie die von der CIA und dem Verteidigungsministerium ausgewählten Zielpersonen auf die Zielliste, die sogenannte »Selectee List« gerieten� Die Obama-Administration veranlasste im März 2013 eine »Watchlisting Guidance«�61 Inwieweit diese die Basis für die Auswahl einzelner Zielpersonen im Rahmen von gezielten Tötungen bildet, ist unklar� Auf jeden Fall konnte von Transparenz keine Rede sein� Dabei müssten die Kriterien für Targeted Killings einer demokratischen Öffentlichkeit an sich vermittelt werden, damit die Legitimation des Drohnenkrieges keinen 55 Vgl� American Civil Liberties Union et al� 2013: passim� 56 Vgl� Bergen 2013: 2; vgl� auch Bergen / Rowland 2015: 17 – 38� 57 Vgl� Bergen 2013: 2� 58 Vgl� Bergen 2013: 4� 59 Vgl� Scahill / Staff of the Intercept 2016: 9� 60 Dazu gibt es auch ein Counter-Narrativ� So hält David Cole (2016) fest: »in 2011, John Brennan, then Obama’s top national security adviser, claimed that not a single civilian had been killed in a US drone strike in the previous year«� 61 Vgl� Scahill / Staff of the Intercept 2016: 16 – 38� 227Normative Herausforderung Schaden nimmt� Stattdessen waren CIA und Verteidigungsministerium im Bereich der Assassination Policy in erheblichem Maße auf sich selbst verwiesen� Barack Obama räumte die Praxis der »Drone Strikes« erstmals in einer Grundsatzrede zum Thema »Counterterrorism« im Mai 2013 ein� Für den 44� Präsidenten waren die Targeted Killings, von deren Existenz er kurz nach seiner Wahl zum amerikanischen Präsidenten im November 2008 durch den damaligen CIA-Direktor Michael Hayden erfahren hatte, vollkommen legal und bewegten sich im nationalen und internationalen rechtlichen Rahmen� Allerdings gab Obama zu erkennen, dass der Verweis auf das Selbstverteidigungsrecht der USA im Angesicht der Bedrohung durch den internationalen Terrorismus zur Begründung des geheimen Drohnenkrieges nicht ausreichte� »To say a military tactic is legal«, so Obama, »or even effective, is not to say it is wise or moral in every instance«62� Eine »Presidential Policy Guidance« sollte fortan für mehr Transparenz sorgen�63 In dem der Öffentlichkeit durch das Weiße Haus zugänglich gemachten »Fact Sheet« war davon die Rede, dass der Präsident es bevorzugen würde, wenn dem Verteidigungsministerium alleine die Verantwortung für den Drohnenkrieg zufalle� Die hatten sich bisher die CIA und der »Joint Special Operations Command« geteilt�64 Wie problematisch die bisherige Politik der Targeted Killings war, machte eine Expertenkommission unter Leitung von General a� D� John P� Abizaid und Rechtsprofessorin Rosa Brooks vom Georgetown University Law Center in einem Bericht im Juni 2014 deutlich, der den unscheinbaren Titel Task Force on US Drone Policy trug� In ihm warf die überparteilich besetzte Expertengruppe eine Reihe von strategischen, völkerrechtlichen und moralischen Fragen auf, die mit dem Einsatz von Drohnen im Rahmen der Politik der »gezielten Tötung« von Terrorverdächtigen verbunden war� Präsident Obama wurde aufgefordert, eine »ernsthafte Kosten-Nutzen-Analyse« seiner Drohnenpolitik als einem »Routineinstrument der Terrorismusbekämpfung« vorzunehmen�65 Die Legitimität der Targeted Killings nehme Schaden, wenn die Grundlagen der Öffentlichkeit nicht plausibel vermittelt würden� Schließlich gab es nach Einschätzung der Expertengruppe Fragen der demokratischen Kontrolle im Rahmen des Drohnenkrieges, da ein bestenfalls fragmentiertes Kontroll- und Überwachungssystem existiere�66 62 Obama 2013� 63 Vgl� Presidential Policy Guidance 2013� Das Dokument wurde im August 2016 von der Obama-Administration öffentlich gemacht� 64 Vgl� White House 2013, U�S� Policy Standards and Procedures 2013� 65 Vgl� Stimson Center 2014: 11� 66 Vgl� Stimson Center 2014: 39� 228 Jürgen Wilzewski Die Transparenz müsse erhöht und der CIA die Verantwortung für den Drohnenkrieg entzogen werden� Stattdessen sollte das Pentagon alleine die operative Zuständigkeit erhalten� Auch müssten robustere Kontrollmechanismen durch den Kongress etabliert werden� Dieser wurde zwar in Gestalt der Streitkräfte- und Geheimdienstausschüsse halbjährlich beziehungsweise monatlich informiert�67 Manch einem Kritiker gingen die Informationen über die sogenannten »Kill Lists« von Pentagon und CIA allerdings nicht weit genug� Sie verlangten eine stärkere kongressionale Beteiligung, was die Administration verweigerte�68 Dass es hier ein erhebliches Defizit gab, hatte der Fall von Anwar Al- Awlaki deutlich gemacht� Awlaki war amerikanischer Staatsbürger und hatte sich als Gefolgsmann von al-Qaida im Jemen offen dafür ausgesprochen, amerikanische Bürger zu ermorden� Er wurde im September 2011 mittels eines Drohneneinsatzes im Jemen liquidiert�69 Das Justizministerium hielt die gezielte Tötung für rechtlich unbedenklich� Nicht nur, dass der Präsident qua Verfassung ein Recht zur Selbstverteidigung besitze� Ihm falle dieses Recht im Übrigen auch nach internationalem Recht zu� Mehr noch: Von einer Assassination Policy könne keine Rede sein� »Lawful killing in self-defense is not assassination«70, wie es in einem White Paper des Justizministeriums aus dem Jahr 2012 kurz und bündig hieß� Kritiker im Kongress wie den republikanischen Senator Rand Paul (Kentucky) hielt das nicht davon ab, Nachfragen zu stellen� Geschickt nutzte Paul die Anhörungen zur Nominierung von John Brennan zum CIA-Direktor durch Präsident Obama Anfang 2013 dazu, um auf die Problematik des geheimen Drohnenkrieges aufmerksam zu machen und klare juristische Grundlagen, insbesondere für die Eliminierung des Terrorismus verdächtigter amerikanischer Staatsbürger, zu verlangen� Nach internationalem Recht war die Praxis der Targeted Killings in der Tat problematisch� In der Konvention zum Schutze der Menschenrechte aus dem Jahr 1950 ist das Recht auf Leben kodifiziert� Nach dem Haager Abkommen von 1907 haben die Kriegführenden »kein unbeschränktes Recht in der Wahl der Mittel zur Schädigung des Feindes«�71 Auch wenn die Obama-Administration jede Unrechtmäßigkeit im Rahmen der Politik der Targeted Killings in Abrede stellte, blieb das Thema national wie international ein Symbol für 67 Vgl� Hendrickson 2015: 33 – 38� 68 Vgl� Hendrickson 2015: 36 – 38� 69 Vgl� dazu im Detail: Shane 2015: 205 – 294� 70 Zitiert nach Wilzewski 2014: 39� 71 Haager Abkommen: Artikel 22� 229Normative Herausforderung eine außer Kontrolle geratene amerikanische Außen- und Sicherheitspolitik im Zeitalter der Bekämpfung des internationalen Terrorismus�72 Präsident Obama hatte die Bedeutung größerer Transparenz im Bereich des geheimen Drohnenkrieges 2014 in einer Rede an der Militärakademie West Point sehr wohl eingeräumt�73 Die Wertegebundenheit der amerikanischen Außen- und Sicherheitspolitik drohe kompromittiert und ihr normativer Anspruch im Kampf gegen den internationalen Terrorismus unterminiert zu werden� Was für die Vereinigten Staaten von Amerika als Führungsmacht der transatlantischen Wertegemeinschaft galt, war auch für die transatlantischen Partner von Bedeutung� Ein als geheim eingestuftes Dokument, das von der Plattform The Intercept 2015 öffentlich gemacht wurde, belegt, dass der amerikanische Militärstützpunkt Ramstein in Deutschland eine wichtige Rolle im Drohnenkrieg der USA spielt� »Ramstein […] serves as the high-tech heart of America’s drone program�«74 In Ramstein befindet sich jene Satellitenverbindungsstation, die es der Kommandozentrale auf dem Luftwaffenstützpunkt Creech (Nevada), möglich macht, mit den im Einsatz befindlichen Drohnen im Jemen, in Somalia oder auch in Afghanistan die Verbindung zu halten� »Ramstein carries the signal to tell the drone what to do and it returns the display of what the drone sees� Without Ramstein drones could not function, at least as they do now�«75 Das sogenannte »Relay Center« wurde eingerichtet, »to provide most current information to the war fighting commander at any time demanded«76 wie es die amerikanische Luftwaffe formulierte� Präsident Obama mochte die zentrale Rolle des Relay Centers in Ramstein für den weltweiten amerikanischen Einsatz von MQ-1-Predator- und MQ-9- Reaper-Dronen im Jahr 2013 nicht einräumen� Deutschland sei kein »Launching Point« für den weltweiten Drohneneinsatz der USA�77 Die deutsche Regierung griff das auf und zog sich ebenfalls auf die Position zurück, dass vom Militärstützpunkt Ramstein keine amerikanischen Drohnen gestartet würden, was durchaus korrekt ist, der Problemlage aber dennoch nicht gerecht wird� Die Aussage der Bundesregierung, dass keine verlässlichen Informationen vorlägen, um die Problematik völkerrechtlich und politisch einordnen zu 72 Vgl� Rohde 2012: 66� 73 Vgl� Obama 2014� 74 Scahill / Staff of the Intercept 2016: 70� 75 Scahill / Staff of the Intercept 2016: 71� 76 Zitiert nach Scahill / Staff of the Intercept 2016: 72� 77 Scahill / Staff of the Intercept 2016: 72� 230 Jürgen Wilzewski können, kann man als diplomatische Schutzbehauptung einordnen� Im Jahr 2013 soll die damalige Diplomatin im Außenministerium, Emily Haber, eine Klarstellung der Rolle Ramsteins im Drohnenkrieg verlangt haben,78 allerdings mit einem Ukas ihrer Dienststelle zum Schweigen gebracht worden sein�79 Juristische Fragen, so die politische Entscheidung, sollten vor dem Hintergrund einer unsicheren Faktenlage nicht weiter erörtert werden� Abbildung 2: Getötete Terrorverdächtige im Drohnenkrieg der USA mit »westlicher« Staatsbürgerschaft (»Westerners«), 2001 – 2015. Der Terminus »Westen« bedeutet, dass die Staatsbürgerschaft der Getöteten nicht genauer identifiziert werden kann, aber einer westlichen Nation zuzuordnen ist. Quelle: Daten nach Bureau of Investigative Journalism 2015; vgl. auch Woods 2015: 289/290. Erstellt von Marcus Müller, TU Kaiserslautern. Die normative Problematik im Kontext der transatlantischen Wertegemeinschaft, die mit der De-facto-Beteiligung Deutschlands am Drohnenkrieg der USA verbunden ist, wurde damit kaum verhüllt� Denn eines scheint unbestritten: Der Militärstützpunkt Ramstein ist (zumindest seit 2013) die zentrale Relaisstation für die Kommunikation im weltweiten Drohnenkrieg der USA� Dass dies nicht nur eine völkerrechtliche, sondern auch eine strafrechtliche Bedeutung haben könnte, macht der Fall des deutschen Staatsbürgers Bünya- 78 Auch das AFRICOM in Stuttgart spielt bei der Planung von Drohneneinsätzen in Afrika wohl eine Rolle� 79 Vgl� Spiegel Online 2015� Getötete Terrorverdächtige mit westlicher Staatsbürgerschaft im US-Drohnenkrieg, 2001 −2015 1 1 2 2 3 4 7 8 10 »Westen« Deutschland USA Großbritannien Schweiz oder Belgien Italien Kanada Spanien Australien 1 1 2 2 3 4 7 8 10 Schweiz oder Belgien Italien Kanada Spanien Australien »Westen« Deutschland Großbritannien USA 231Normative Herausforderung min Erdogan deutlich, der 2010 bei einem amerikanischen Drohnenangriff in Pakistan ums Leben kam� In diesem Zusammenhang stellt sich nicht nur die völkerrechtliche Frage, ob Pakistan als Kriegsgebiet einzuordnen ist� Es geht auch um die verfassungsrechtliche Frage, inwieweit der Drohnenkrieg zur Führung eines (nicht erklärten) Angriffskrieges dient� Auf jeden Fall steht die von der Bundesregierung im Kontext der Rolle und Bedeutung Ramsteins für den Drohnenkrieg verfolgte Politik des »Don’t Ask, Don’t Tell« in einem Widerspruch zu den von ihr selbst propagierten Zielen der transatlantischen Gemeinschaft als Wertegemeinschaft� Deutschland muss sich in diesem Zusammenhang die Frage gefallen lassen, wie die Diskrepanz zwischen deklaratorischer Politik und mangelnder Transparenz im Zusammenhang mit der Rolle des Militärstützpunktes Ramstein im amerikanischen Drohnenkrieg aufgelöst werden soll� Was Präsident Obama mit Blick auf die Politik der »Drone Strikes« anlässlich einer Rede an der Militärakademie West Point im Jahr 2014 selbstreflexiv ausführte, kann durchaus auch für Deutschland als Mitglied der transatlantischen Sicherheits- und Wertegemeinschaft Gültigkeit beanspruchen: »But when we cannot explain our efforts clearly and publicly, we face terrorist propaganda and international suspicion, we erode legitimacy with our partners and our people, and we reduce accountability in our own government�«80 Selbst-Delegitimierung drohte und das sowohl nach außen wie nach innen� Dabei ist die Auseinandersetzung mit dem internationalen Terrorismus zu Beginn des 21� Jahrhunderts politisch betrachtet vor allem ein Kampf der Ideen, den der »transatlantische Westen«, daran mag Obama wohl bei seinen Überlegungen gedacht haben, vor allem dann wird gewinnen können, wenn er seine eigene moralische Glaubwürdigkeit gegenüber einer menschenverachtenden, totalitären Ideologie nicht kompromittiert� 4. Die transatlantische Wertegemeinschaft und die Zukunft des Kampfes gegen den internationalen Terrorismus Präsident Donald Trump hat mit Blick auf präventive Inhaftierungen einen Kurs befürwortet, der das Gefangenenlager in Guantanamo, in dem sich bei der Amtsübergabe durch Barack Obama noch 41 »Detainees« befanden, aufrechterhält� Gleichzeitig scheint seine Administration mit dem Gedanken zu 80 Obama 2014� 232 Jürgen Wilzewski spielen, die unrühmlichen Black Sites der CIA, in denen eklatante Menschenrechtsverletzungen der Gefangenen die Regel waren, wiederzubeleben�81 Einem sogenannten »Explanatory Statement« der Administration zum Thema »Detention and Interrogation« zufolge soll in einem »Policy Review« im Zusammenhang mit dem Kampf gegen den radikalen Islam geprüft werden, »whether to reinitiate a program of interrogation of high-value alien terrorists to be operated outside the United States and whether such a program should include the use of detention facilities operated by the Central Intelligence Agency«, wie es in Abschnitt 7 des Dokuments wörtlich heißt�82 Zwar erklärte der Pressesprecher Trumps, dass er nicht wisse, wo das Dokument herkomme� Die Stoßrichtung des Dokuments ist gleichwohl irritierend, insbesondere vor dem Hintergrund, dass der 45� Präsident der USA die Folter von Terrorverdächtigen mehrfach als akzeptabel bezeichnet hat� Bürgerrechtsorganisationen in den USA, darunter die American Civil Liberties Union, das Center for Constitutional Rights, Human Rights Watch, die National Association for Criminal Defense Lawyers, die National Religious Campaign against Torture, Physicians for Human Rights und die Union for Reform Judaism, hielten die »Draft Executive Order« Trumps zu präventiven Inhaftierungen zumindest für so authentisch und alarmierend, dass sie dem Präsidenten Ende Januar 2017 einen offenen Brief schrieben� In ihm unterstreichen sie nicht nur die »moralische Verwerflichkeit« von Folter, sondern machten auch auf deren strategische Kosten aufmerksam�83 Dies hat auch Douglas Johnson von der Harvard Kennedy School noch einmal unterstrichen� Die von der Bush-Administration als »Enhanced Interrogation« bezeichneten Folterpraktiken hätten die globale Führungsrolle der USA empfindlich geschwächt und radikalen Islamisten als Rekrutierungsinstrument für neue Gefolgsleute gedient�84 Nicht nur moralisch, sondern auch strategisch sei es deshalb ausgesprochen kontraproduktiv gewesen im Rahmen einer Politik präventiver Inhaftierungen Geheimgefängnisse und Guantanamo als Gefangenenlager einzurichten und Foltermethoden anzuwenden� Insgesamt besteht weiterhin Aufklärungsbedarf mit Blick auf die Renditions der CIA in Europa� Verschleppung und Folter weltweit waren hier zwei Seiten einer Medaille präventiver Inhaftierungen, und manche der europäischen Partner der transatlantischen Gemeinschaft haben das 81 Vgl� Mazetti / Savage 2017� 82 Executive Order, Explanatory Statement 2017� 83 Vgl� American Civil Liberties Union et al� 2017� 84 Vgl� Johnson / Mora / Schmidt 2016� 233Normative Herausforderung toleriert� Ob hier eine transatlantische Wahrheitskommission im Bereich der »Detention and Interrogation of Enemy Combatants« ein strategisches Lernen befördern könnte, um die bekanntgewordenen Einzelfälle zwischen den USA und Deutschland, Großbritannien, Frankreich, Italien, Polen oder Portugal aufzuarbeiten, hängt freilich von der politischen Bereitschaft der inkriminierten Staaten ab� Die Glaubwürdigkeit der postulierten Wertebindung der transatlantischen Gemeinschaft wird wohl auch am Umgang mit dem geheimen Drohnenkrieg der USA gemessen� Präsident Trump soll die operativen Einsatzregeln für gezielte Tötungen in einer sogenannten »Presidential Guidance« lockern wollen�85 Sie sollen dem Vernehmen nach im Bedarfsfall von der CIA und dem Verteidigungsministerium von den Kräften vor Ort und nicht mehr im Rahmen von Entscheidungen des Nationalen Sicherheitsrates freigegeben werden� Dadurch soll größere operative Flexibilität und eine Verringerung der zivilen Opferzahlen bei Drohnenangriffen erreicht werden� Man kann das freilich auch genau anders herum sehen� Striktere Einsatzregeln als bisher könnten erforderlich sein, um die auftretenden Kollateralschäden für die Zivilbevölkerung einzuschränken und strategischen Schaden von den USA und der transatlantischen Gemeinschaft abzuwenden� Ein von Präsident Trump autorisierter Drohneneinsatz im Jemen im Januar 2017 legt dies nahe, bei dem mehrere Tatunverdächtige, darunter auch Kinder, ihr Leben verloren�86 Die New York Times warnte in einem Editorial in diesem Zusammenhang vor einem »Free-for-All with Drone Strikes« und hielt fest: »And as most experts agree, killing terrorists does not by itself solve the threat from extremists� For that, Mr� Trump will need a comprehensive policy«�87 Bleibt abzuwarten, wie die europäischen Mitglieder der transatlantischen Gemeinschaft auf Trumps Absichten im Drohnenkrieg und die damit verbundene normative Herausforderung für den identitätsstiftenden Kern der transatlantischen Sicherheits- und Wertegemeinschaft reagieren werden� Die Glaubwürdigkeit der transatlantischen Gemeinschaft im Umgang mit den Herausforderungen durch den internationalen Terrorismus wird davon ganz wesentlich abhängen� Mit ihrem Verweis auf die Wertegebundenheit der transatlantischen Gemeinschaft anlässlich der Wahl Donald Trumps zum Präsidenten der Vereinigten Staaten von Amerika hat daher Bundeskanzlerin Angela Merkel den Weg eigentlich schon gewiesen� 85 Vgl� Savage / Schmidt 2017� 86 Vgl� Guardian 2017� 87 New York Times 2017� 234 Jürgen Wilzewski Literatur Adler, Emanuel / Barnett, Michael (1998): Security Communities in Theoretical Perspective, in: Emanuel Adler / Michael Barnett (Hg�), Security Communities, Cambridge, S� 3 – 28� American Civil Liberties Union et al. 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Die transatlantische Sicherheits- und Wertegemeinschaft und der Umgang mit der NSA-Affäre Stärkung der Geheimdienstkontrolle? Stärkung der Geheimdienstkontrolle? Die transatlantische Sicherheits- und Wertegemeinschaft und der Umgang mit der NSA-Affäre »I think American people understand that there are some trade-offs involved […] I think it’s important to recognize that you can’t have a hundred percent security and also then have a hundred percent privacy and zero inconvenience� You know, we’re going to have to make some choices as a society�«1 »Die ganze Nummer damals – die gespielte Unwissenheit der Bundesregierung zum Können und Agieren der NSA, die vorgetragene Unschuld des Bundesnachrichtendienstes, die Ahnungslosigkeit der Spionageabwehr, der erhobene Zeigefinger Richtung USA, das ›Abhören unter Freunden geht gar nicht‹ der Bundeskanzlerin, die Inaussichtstellung des baldigen Abschlusses eines No-Spy-Abkommens –, das alles und noch viel mehr entspricht überhaupt nicht der Wirklichkeit�«2 1. Krisenbewältigung: Die NSA-Affäre als Belastungstest für die transatlantische Gemeinschaft Nach den Enthüllungen verschiedener Geheimdokumente Anfang Juni 2013 sahen sich die USA mit einer massiven Empörung europäischer Politiker und der Öffentlichkeit konfrontiert� Die Existenz weltweit eingesetzter Spionageprogramme der National Security Agency (NSA) hatte Edward Snowden öffentlich gemacht� Auf deren Basis stellte sich heraus, dass die NSA und ihr britisches Pendant, das UK Government Communications Headquarters (GCHQ), mit Hilfe von Programmen wie Prism, Tempora oder X-Keyscore globale Kommunikationsströme (wie E-Mails, Chats, Videos, Fotos) ohne konkrete Verdachtsmomente ausspähte und systematisch in großem Umfang 1 Obama 2013� 2 Notz 2016� 240 Marcus Müller / Lukas D. Herr gespeichert hatten�3 Bekannt wurde auch, dass die NSA die Diensttelefone von Bundeskanzlerin Angela Merkel sowie des französischen Staatspräsidenten François Hollande abhörte, was zu einem zwischenzeitlichen Belastungstest für die transatlantischen Beziehungen wurde� So versuchte die Obama-Administration das wechselseitige Misstrauen zu mildern, nachdem unter anderem der deutsche Chefresident der CIA in Berlin des Landes verwiesen wurde – ein historisch einmaliger Vorgang� Im späteren Verlauf der NSA-Spähaffäre zeigte sich, dass im Zuge des Kampfes gegen den internationalen Terrorismus die europäischen Geheimdienste jeweils mit der NSA in bi- und multilateralen Netzwerken zusammenarbeiteten und weiterhin globale und gegen die eigenen Bürger gerichtete Spionageprogramme betreiben�4 Angesichts der NSA-Aktivitäten formierte sich innerhalb der westlichen Demokratien eine intensive Debatte über die Balance zwischen sicherheitspolitischen Maßnahmen der Geheimdienste zur Terrorprävention und dem Schutz der Privatsphäre von Bürgerinnen und Bürgern�5 Im Sommer 2013 kündigten die Regierungen auf beiden Seiten des Atlantiks kritische Überprüfungen der nationalen Geheimdienstaktivitäten an� Zu fragen ist vor diesem Hintergrund nach der Performanz der parlamentarischen Geheimdienstkontrolle und dem Schutz der Freiheitsrechte innerhalb der transatlantischen Gemeinschaft nach der NSA-Affäre� Zur Beantwortung der Leitfrage untersuchen wir die Geheimdienstreformen am Beispiel der Fälle »USA Freedom Act«, Umgang mit dem GCHQ in Großbritannien, BND- Gesetz in Deutschland sowie Frankreichs neuem Überwachungsgesetz� Der Beitrag betont die Bedeutung innerstaatlicher Akteure wie Parlamente zur Kontrolle der nationalen Geheimdienstaktivitäten�6 Wir nehmen im Folgenden an, dass die Intaktheit der Mechanismen zur parlamentarischen Geheimdienstkontrolle im Zusammenhang mit dem Schutz der Freiheitsrechte der Bürgerinnen und Bürger innerhalb der transatlantischen Gemeinschaft steht� 2. The Quest of Intelligence Oversight: Parlamentarische Geheimdienstkontrolle und der Schutz der Freiheitswerte Aus liberaler Theorieperspektive sind es gesellschaftliche Präferenzen und deren politische Umsetzung, die als konstitutive Bedingungen von demo- 3 Vgl� Greenwald 2014: 90 f� 4 Vgl� Pleschinger 2006� 5 Vgl� Schreyer / Wilzewski 2013: 14� 6 Vgl� Jancic 2016� 241Stärkung der Geheimdienstkontrolle? kratischen Sicherheitsgemeinschaften in den Fokus rücken�7 Parlamenten kommt demnach beim Schutz der Freiheitsrechte eine Schlüsselfunktion zu: Sie sollen die Repräsentation der risikoaversen und kostensensitiven Präferenzmuster der Gesellschaft im außenpolitischen Entscheidungsprozess sicherstellen und eine Übermacht der Exekutive samt bürokratischer Apparate verhindern�8 In der republikanischen Spielart der liberalen Theorie sind es die exekutiv-legislativen Beziehungen (»mode of domestic representative institutions«9), die die zentrale Determinante für die Aggregation und Transmission der Präferenzen sind und einen kausalen Nexus zwischen Gesellschaft und der Außen- und Sicherheitspolitik bezeichnen� In vertikaler Dimension ist es die ständige und stabile Forderung der Bürgerinnen und Bürger auf Repräsentation durch Parlamente, die die Exekutive einhegt�10 Zwar kann auch die Exekutive die Rolle als Transmissionsriemen übernehmen� Aufgrund des pluralistischen Charakters von Parlamenten erscheinen sie jedoch als die adäquatere Institution zur Repräsentation diverser gesellschaftlicher Interessen�11 Als unabhängige Variable zur Erklärung der Geheimdienstreformen und dem Schutz der Freiheitsrechte nach den NSA-Reformen dient die Intaktheit der parlamentarischen Kontrolle der Geheimdienste. Wir argumentieren daher, dass dem Schutz der Freiheitsrechte in den Reformgesetzen und -bemühungen genau dann Rechnung getragen wird, wenn die parlamentarische Kontrolle intakt ist� Die Kontrolle der nationalen Geheimdienste stellt Parlamente und die Öffentlichkeit jedoch vor ein Dilemma, dass sich wie folgt zusammenfassen lässt: »The quest of intelligence control and oversight in the democratic state, then, is to enable agencies to produce effective security intelligence while ensuring that they operate within the law and in a way that is consistent with democratic norms and standards�«12 In der Regel perzipiert die Exekutive die innere Geheimdienstkontrolle als ihre »Domain Reservé« und besitzt einen erheblichen Informationsvorsprung gegenüber parlamentarischen Akteuren�13 Die Möglichkeit der parlamentarischen Kontrolle der Geheimdienste ist daher an drei Bedingungen geknüpft: Erstens, die formalen Rechte der Parlamente zur Geheim- 7 Vgl� Bayer 2012� 8 Vgl� Czempiel 1996: 106� 9 Moravcsik 1997: 530� 10 Vgl� Herr 2016: 53� 11 Vgl� Müller 2015: 25 12 Caparini 2007: 7� 13 Vgl� Gill 2007: 18� 242 Marcus Müller / Lukas D. Herr dienstkontrolle – »Authority« –, die in der Verfassung verankert sind oder in Gesetzesakten kodifiziert wurden� Trotz der demokratischen Verfasstheit der Staaten der transatlantischen Sicherheits- und Wertegemeinschaft sind die Unterschiede in der Geheimdienstkontrolle abhängig von den strukturellen Ausgestaltungen der Kontrollmöglichkeit der Parlamente�14 Die Stunde der Geheimdienstkontrolle schlägt dagegen immer genau dann, wenn sich äußere Bedrohungsmuster verändern oder Geheimdienstskandale öffentlich werden�15 Inwiefern es aber zu Geheimdienstreformen kommt und wie diese parlamentarische Kontrollmechanismen verstärken, hängt zweitens von der politischen Bereitschaft – »Attitude« – der Legislative oder der Mitglieder der Geheimdienstausschüsse ab� Den Parlamenten bleibt aufgrund der Informationsasymmetrie gegenüber der Regierung und der Klandestinität von Geheimdienstoperationen daher ausschließlich die Möglichkeit zur Ex-post- Kontrolle� Letztere findet in der Regel in Form von Untersuchungsberichten der zuständigen Ausschüsse statt, die Licht auf kontroverse Geheimdienstpraktiken werfen sollen� Amy Zegart weist in diesem Zusammenhang auf die »Anticipatory Oversight«-Kompetenz der Exekutive hin, die parlamentarische Untersuchungen im Vorfeld verhindert und fehlgeschlagene Operationen oder Skandale innerinstitutionell aufklärt�16 Der Verweis der Exekutive auf die Bedeutung geheimdienstlicher Operationen auf nationale Sicherheitsbedrohungen und elektorale Anreize stehen neben den politischen Interessen der Parlamentarier im Zusammenhang mit der Wahrnehmung der Kontrollrechte�17 Drittens: Um die formalen Möglichkeiten und den politischen Willen zur Wahrnehmung des Kontrollauftrages auszuschöpfen, müssen Parlamente die notwendige fachliche Expertise und entsprechende institutionelle Ressourcen – »Ability« – haben� Neben der Existenz von Geheimdienstausschüssen ist die Größe der Ausschüsse, die finanziellen Mittel, die Anzahl an Mitarbeitern und »Term Limits« entscheidend� Um diese Differenzen zu messen werden die drei Analysekategorien (Authority, Attitude, Ability) im Zusammenhang mit der parlamentarischen Kontrolle in Tabelle 1 operationalisiert� 14 Vgl� Born / Hänggii 2005: 7� 15 Vgl� Occhipinti 2013: 143� 16 Vgl� Zegart 2011: 5� 17 Vgl� Born / Hänggii 2005: 11� 243Stärkung der Geheimdienstkontrolle? Tabelle 1: Operationalisierung der Analysekategorien zur Performanz der parlamentarischen Geheimdienstkontrolle Unabhängige Variable Analysekategorien Theoretisches Argument Empirische Überprüfung Pa rl am en ta ri sc he G eh ei m di en st ko nt ro lle Authority Kontrollfähigkeit hängt von formalen Mitwirkungsrechten ab Verfassungsrechtlich und gesetzlich verankerte Kompetenzen Attitude Kontrollfähigkeit hängt von der politischen Bereitschaft der Politiker im Parlament bzw� zuständigen Ausschüssen ab Statements von Parlamentsabgeordnete und öffentliche Einstellungsmuster Ability Kontrollfähigkeit hängt von fachlicher Expertise und institutionellen Ressourcen ab Sekundärliteratur für USA und Report des Europäischen Parlaments für UK, Deutschland und Frankreich * * Vgl� Zegart 2011 sowie die vergleichende Analyse in Europäisches Parlament 2011� Quelle: eigene Darstellung; vgl. Born / Hänggii 2005. 3. Strengere Überwachung der Bürger oder der Geheimdienste? Der Umgang mit den Freiheitsrechten und die parlamentarische Geheimdienstkontrolle nach der NSA-Affäre 3�1 Face-Saving: Obama, der US-Kongress und die Verabschiedung des USA Freedom Act 2015 Auf Empfehlung des Church Committee (1975) wurden die ständigen Geheimdienstausschüsse des Kongresses etabliert »to oversee and make continuing studies of the intelligence activities and programs of the United States Government […] and to provide vigilant legislative oversight over the intelligence activities of the United States to assure that such activities are in conformity with the Constitution and laws of the United States�«18 In welchem Maße die Geheimdienstausschüsse ihre umfängliche »Authority« ausschöpfen, hängt dagegen vom politischen Willen der jeweiligen Vorsitzenden ab, zum damaligen Zeitpunkt Dianne Feinstein (Demokraten, Kalifornien) im Senat und Mike Rogers (Republikaner, Michigan) im Repräsentantenhaus� 18 U�S� Senate Select Committee on Intelligence 2017� 244 Marcus Müller / Lukas D. Herr Bis zu den Snowden-Leaks interessierten sich weder die zuständigen Geheimdienstausschüsse des Kongresses noch die restlichen Senatoren und Abgeordnete für die NSA-Aktivitäten�19 Dass James Clapper, Direktor der nationalen Nachrichtendienste, im März 2013 offen den Geheimdienstausschuss des Senats über die Sammlung von Aufklärungsdaten US-amerikanischer Bürger falsch informierte, sprach Bände mit Blick auf den Zustand der parlamentarischen Kontrolle der NSA nach 9/11�20 Während im August 2013 der Geheimdienstausschuss des Senats keine Hinweise auf »Inappropriate Purposes« der NSA-Spähprogramme hatte, stellte Feinstein nach dem Bekanntwerden des Abhörens der transatlantischen Partner späterhin fest: »With respect to NSA collection of intelligence on leaders of U�S� allies—including France, Spain, and Germany – let me state unequivocally: I am totally opposed […] I do not believe the United States should be collecting phone calls or emails of friendly presidents and prime ministers� The president should be required to approve any collection of this sort�«21 Mit Blick auf die Rolle der Geheimdienstausschüsse kündigte Feinstein eine kritische Selbstüberprüfung der »Congressional Oversight«-Mechanismen an und sprach davon, dass der Kongress »needs to know exactly what our intelligence community is doing�«22 Wenig später verteidigte Feinstein jedoch diese NSA-Spähprogramme in einem Leitartikel der »USA Today« und sprach sich für deren Weiterbetreiben aus�23 Im Repräsentantenhaus wurde dagegen ein offener Brief unter Führung der Abgeordneten Alisan Grayson (Demokraten, Florida) und Morgan Griffith (Republikaner, Amerikanische Jungferninseln) an Mike Rogers sowie der republikanische Speaker John Boehner (Ohio) zwecks Informationen über NSA-Aktivitäten ignoriert�24 Offen verbanden sich mit den Spitzen in beiden Kammern, Rogers, Boehner, Feinstein, aber auch Nancy Pelosi (Demokraten, Kalifornien) und Harry Reid (Demokraten, Nevada), mächtige Verbündete und Verteidiger der US-Intelligence Community nach 9/11, die tiefere Aufklärung und Kontrollversuche im Keim erstickten� »The overseers and overseen had, at length, become one«25, urteilte der Politikwissenschaftler Michael Glennon über die mangelnde Bereitschaft der amerikanischen Legislative zur kritischen Überprüfung der Geheimdienste� 19 Vgl� Simpson 2013� 20 Vgl� U�S� Senate Select Committee on Intelligence 2013� 21 Feinstein 2013 a� 22 Feinstein 2013 a� 23 Vgl� Feinstein 2013 b� 24 Vgl� U�S� House of Representatives 2013� 25 Glennon 2015: 72� 245Stärkung der Geheimdienstkontrolle? Jedoch nutzten Abgeordnete und Senatoren im Sommer 2013 ihre gesetzgebende »Authority«, um die NSA-Kontrolle zu verbessern� Insgesamt standen dabei 22 Resolutionen zu Buche, die in unterschiedlicher Weise »Section 215« des »Patriot Act« (massenhafte Speicherung und Überwachung von sogenannten Business Records), »Section 702« (Überwachung ausländischer Bürger) des »Foreign Intelligence Surveillance Act« (FISA, Public Law 95-511) und die Rolle des Geheimgerichtes (FISC) addressierten� Dass die NSA-Spähprogramme einen Stresstest für die transatlantische Wertegemeinschaft darstellten, schlug sich in der Folge kaum in der inneramerikanischen Diskussion nieder� So konzentrierten sich die meisten Vorschläge auf die Limitierung der »Domestic Data Bulk Collections«� Eine von den Spitzen beider Kammern abgelehnte Gesetzinitiative des demokratischen Senators Jeff Merkeley (Oregon) und demokratischen Abgeordneten Adam Schiff (Massachusetts), »Ending Secret Law Act« (Senate 1130 bzw� House of Representatives 2475), stellte jedoch unmissverständlich in »Section 2 (1)« fest, dass »secret law is incosistent with democratic governance« und »repugnant«�26 Wie die republikanischenAbgeordneten Mark Sanford (South Carolina), Paul Boun (Georgia) und Paul Gozar (Arizona) bemerkten, widersprachen die NSA-Aktivitäten dem vierten Zusatzartikel der US-Verfassung� Einen ersten Showdown erlebte das Repräsentantenhaus bei dem von Justin Amash (Republikaner, Michigan) eingebrachten und teils überparteilich unterstützten Gesetzeszusatz (Amash-Conyer Libert-E Act, House Amendment 413) zum Verteidigungshaushalt 2014� Weder Speaker John Boehner noch die führenden Demokraten im Repräsentantenhaus unterstützten die Vorlage� Die Initiative wurde schließlich mit 205 zu 217 abgelehnt� Ein Ende aller Überwachungs- und Speicheraktivitäten der NSA hätte auf Warnung des NSA-Direktors General Alexander hin schlichtweg die nationale Sicherheit der USA bedroht�27 Zwei Jahre nach den Snowden-Enthüllungen brachte der Kongress nach langem Tauziehen dann doch eine Reform des »USA Patriot Act« auf den Weg, der im Repräsentantenhaus mit 338 zu 88 und im Senat mit 67 zu 32 verabschiedet wurde� Präsident Obama verlieh dem »USA Freedom Act« (Public Law 114-23) direkt am 2� Juni 2015 Gesetzeskraft� Im Repräsentantenhaus noch als konsensual verabschiedet, trieb der Entwurf im Senat einen Keil zwischen die republikanische Fraktion� Während der republikanische 26 Zitiert nach Amash 2013� 27 Siehe dazu Ruppersberger (Demokraten, Maryland) zitiert nach: Office of the Director of National Intelligence 2013� 246 Marcus Müller / Lukas D. Herr Mehrheitsführer Mitch McConnell (Kentucky) zusammen mit dem neuen Geheimdienstausschussvorsitzenden Richard Burr (Republikaner, North Carolina) durch eine Flut an Amendments (Senate Amendments 1449 bis 1453) eine uneingeschränkte Fortführung der »Telephony Meta-Data Surveillance« erzwingen wollten, die die Forderungen der »Intelligence Community« und die Position des Weißen Hauses weit übertroffen hätten, ging dem libertären Flügel um Rand Paul (Kentucky) der Schutz von Freiheitswerten nicht weit genug�28 Senator Paul unterstrich in seiner mehrstündigen Filibuster-Rede seine Ablehnung: »Do you have a right to privacy in those records? I think you can have security and freedom at the same time, but I think if we are not careful, this is going to get away from us�«29 Nach drei erfolglosen »Cloture Votes« zur Beendigung des Filibuster konnte die auf den Minimalkonsens beruhende Repräsentantenhaus-Vorlage verabschiedet werden� Zwar kann der »USA Freedom Act« durch das Ende massenhafter Datensammlungen ohne Verdachtsmoment und Verbesserungen der Transparenz von FISC-Entscheidungen als »Meilenstein« in der Geheimdienstreform in den USA seit dem FISA 1978 gesehen werden�30 Andererseits bleiben die meisten der von Snowden enthüllten Programme im Betrieb und Verbesserungen des Schutzes der Privatsphäre für Nicht-Amerikaner werden in Abschnitt 702 »Emergencies Non-United States Persons« nicht erreicht� Das Ausspähen von Nicht-Amerikanern durch die NSA ist weiterhin möglich� Auch wird die Position des NSA-Direktors, entgegen des Vorschlags der »Presidential Review Group« vom Dezember 2013, weiterhin mit einem hochrangigen US-General besetzt�31 Problematisch erscheint auch die Fluktuation der Ausschussmitglieder, die auf acht Jahre begrenzt ist und so nach Ansicht einiger Experten keine kontinuierliche Ausbildung einer »Ability« im Senat zulässt, geschweige denn im vom zweijährigen Wiederwahlrhythmus betroffenen Repräsentantenhaus�32 Zudem sank von 1977 bis 2007 der »Committee Staff« um 15 Prozent trotz der gleichzeitigen Erhöhung des Budgets der NSA auf 10,6 Miliarden US-Dollar im Haushaltsjahr 2016 und der strategischen Erweiterung der Mission im Kampf gegen den internationalen Terrorismus�33 Der diese Reform tragende überparteiliche Konsens fehlte es am politischen Gestaltungswillen weitergehende Kontrollen der NSA-Programme durchzu- 28 Vgl� Congressional Record 2015 b: S 3442, S 3444� 29 Congressional Record 2015 a: S 3119� 30 Vgl� Section 201 des USA Freedom Acts� 31 Vgl� White House 2013: 186� 32 Vgl� Zegart 2011: 15� 33 Vgl� Miles 2016: 8� 247Stärkung der Geheimdienstkontrolle? setzen� Senator Burr erklärte das Verhalten des Kongresses folgendermaßen: »I think it’s clear to say that the program as designed is effective, and members are reluctant to change things that are effective just because of public opinion�«34 Obwohl es durchaus elektorale Anreize zu weitergehenden Reformen gab – die Ablehnung der NSA-Aktivitäten wuchs zwischenzeitlich auf 54 Prozent an35 – überwog der Schutz der nationalen Sicherheit der mit den Überwachungsprogrammen verbunden wird� Der »Freedom Act« bedeutet eine leichte Verbesserung des Schutzes der Freiheitsrechte der US-Amerikaner� Nicht-Amerikaner können dagegen weiterhin abgehört werden� Wichtiger erscheint gerade für Europäer der Hinweis der »Presidential Policy Directive« (PPD-28) Barack Obamas vom 17� Januar 2014 zu sein, in der der Ausspähung von ausländischen Bürgerdaten und Firmengeheimnisse zum wirtschaftlichen Vorteil der USA eine klare Absage erteilt wird�36 3�2 Little Brother Unbound: Das britische Unterhaus und das Ringen um neue Mechanismen zur Kontrolle des GCHQ Die Snowden-Dokumente belegen eine noch ausgeprägtere Speicherwut des britischen GCHQ im Vergleich zur NSA�37 Mit Hilfe von Tempora könne der britische Geheimdienst die transatlantischen Unterseeglaskabel »absaugen« und durch das X-Keyscore-Programm die Informationen für die NSA analysieren�38 Innerhalb der breiten britischen Öffentlichkeit hielt sich die Empörung über die Snowden-Leaks weitestgehend zurück� Umfragedaten belegen, dass die britische Öffentlichkeit die Sammlung von Kommunikations metadaten von Ausländern und Staatsbürgern befürwortet� Ein Auftrag zum besseren Schutz der Freiheitswerte konnte in der Folge nicht abgeleitet werden� Nach der Ankündigung des »Intelligence and Security Committee« (ISC) den nach britischem Recht kontroversen Zugang des GCHQ zu NSA-Informationsdaten zu überprüfen, veröffentlichte Chairman Malcolm Rifkind eine erste Stellungnahme�39 Im Ergebnis fand das ISC keine Anhaltspunkte für eine Rechtsüberschreitung des GCHQ�40 Nichtsdestotrotz zeigte der ISC den politischen Willen – »Attitude« – umfängliche Untersuchungen 34 Lesniewski 2015� 35 Vgl� Pew Research Center 2014� 36 Vgl� White House 2014� 37 Edward Snowden (zitiert nach Guardian 2013)� 38 Vgl� Greenwald 2014: 5� 39 Siehe dazu UK Intelligence and Security Committee of Parliament 2013� 40 Vgl� UK Intelligence and Security Committee of Parliament 2013: 2� 248 Marcus Müller / Lukas D. Herr durchzuführen, um die Interferenzen zwischen den GCHQ-Aktivitäten mit dem Human Rights Act von 1998 als auch die Performanz und Effektivität der Kontrollmechanismen zu beleuchten�41 Wie in einer Studie des Europäischen Parlamentes schon 2011 festgehalten, weist die Performanz der Kontrollfähigkeiten des ISC zwei Defizite auf, die den Bereich »Authority« und der »Ability« schwächen: Erstens hat der ISC nur ein beschränktes Recht zur Deklassifizierung von Geheimdienstinformationen� Im Umkehrschluss heißt das: Die britische Regierung hat keine rechtlich gebundene Informationspflicht über Geheimdienstaktivitäten gegenüber dem ISC� Zudem hat der ISC, zweitens, keine Kompetenzen die Arbeit der Nachrichtendienste parallel zu kontrollieren�42 So ist im Statut des »Intelligence Security Act« von 1994 keine vormalige Autorisierung von Abhörmaßnahmen notwendig� Trotzdem verabschiedete das Parlament im Juli 2014 den »Data Retention and Investigatory Powers Act« (DRIPA), der die Sammlung und Speicherung von Kommunikationsdaten von Individuen nun legalisieren sollte�43 Unmittelbar nach der Abstimmung kritisierten Abgeordnete des britischen Unterhauses, dass der Abstimmungszeitplan der Cameron-Regierung unter Führung von Innenministerin Theresa May »entirely improper« war� Laut dem konservativen Abgeordneten David Davis blieb keine Zeit mehr für intensivere und notwendige Debatten�44 Andere wie Yvette Cooper bemühten sich darum die Abstimmung zu verschieben, um herauszufinden, ob das neue Gesetz »is simply used to continue the work that was being done«45, in Anspielung auf die GCHQ-Aktivitäten, oder zum Ausbau der exekutiven Dominanz gegenüber dem Parlament dient� May argumentierte, dass dieser Blankocheck für die Geheimdienste absolut notwendig sei: »There is no greater duty for a Government than the protection and security of their citizens when we face the very real and serious prospect that […] the security and intelligence agencies will lose vital capabilities that they need in order to do their jobs� If we delay […], innocent lives may be lost�«46 Dies führte dazu, dass die Abgeordneten David Davis und Tom Watson von der Labour Partei erfolgreich den High Court of Justice anriefen� Nach Lesart der Obersten Richter sichere der DRIPA keine »clear and precise rules 41 Vgl� UK Intelligence and Security Committee of Parliament 2013: 2� 42 Vgl� European Parliament 2011: 116, 128� 43 Vgl� Powles 2014� 44 Vgl� UK Parliament 2014� 45 UK Parliament 2014: Column 724� 46 UK Parliament 2014: Column 705� 249Stärkung der Geheimdienstkontrolle? to ensure data is only accessed for the purpose of preventing and detecting serious offences«�47 Ferner sei keine unabhängige Kontrolle der Datenspeicherung gewährleistet� Der Aufschub zu einer aus Sicht vieler Bürgerrechtsorganisationen problematischen Geheimdienstreform war dem politischen Willen von Davis und Watson zu verdanken� Der damalige Staatsminister für Sicherheit John Hayes bewertete die Entscheidung des Gerichtshofes gegen den DRIPA hingegen als »paranoid liberal bourgeoisie whose peculiar fears are placed ahead of the interests of the people«48� Der ISC versuchte in diesem Zusammenhang mit einem 149-seitigen Bericht zur Arbeit der Geheimdienste einen neuen legislativen Impuls zu setzen� Obwohl sich der ISC »zufrieden« mit der Vereinbarung zwischen den Geheimdienstaktivitäten und dem »Human Rights Act« zeigte, schlug der Bericht ein vereinfachtes Kontrollverfahren und mehr Transparenz vor�49 So sollten die »most intrusive activities«50 der Geheimdienste nur nach vormaliger Autorisierung durch einen Minister erfolgen – eine Stärkung der Exekutive durch Zentralisierung der Entscheidungsprozesse wäre die Konsequenz gewesen� Zudem sollten die Fähigkeiten der Dienste zur Spionage und Überwachung offengelegt werden�51 In der Zwischenzeit stufte auch der »Investigotary Powers Tribunal« (IPT), ein unabhängiges Gericht, das öffentliche Beschwerden über Geheimdienstaktivitäten anhört, in einer Entscheidung vom 17� Oktober 2016 die massenhafte Speicherung von Kommunikationsdaten britischer Bürger durch den MI 6 und GCHQ als rechtwidrig ein�52 Abgesehen von der Intervention der britischen Gerichte fanden die Forderungen nach einem besseren Schutz der bürgerlichen Freiheitsrechte durch eine überarbeitete Fassung des DRIPA im Unterhaus keine Mehrheit� Ohne die Anwesenheit der Labour Partei und Schottischen Nationalpartei verabschiedeten die Tories den »Investigatory Powers Act« (IPA) am 21� November 2016 mit 266 zu 15� Die Gegenstimmen vereinten sich alleine auf liberale Demokraten� Der IPA fordert Internet- und Telekommunikationskonzerne dazu auf, Nutzerdaten für ein Jahr auf Abruf zu speichern, erlaubt den Geheimdiensten das »Hacken« und Sammeln von Kommunikationsströmen und lässt die Überwachung von Journalisten auf richterlichen Beschluss hin zu� Während die 47 David Davis and others versus Secretary of State for the Home Department (Case No: CO/3665/2014)� 48 Zitiert nach Bowcott 2015� 49 Vgl� UK Intelligence and Security Committee of Parliament 2015: 2, 112� 50 UK Intelligence and Security Committee of Parliament 2015: 3� 51 Vgl� UK Intelligence and Security Committee of Parliament 2015: 2� 52 Vgl� Investigotary Powers Tribunal 2016� 250 Marcus Müller / Lukas D. Herr Regierung den Gesetzesbeschluss als »world-leading legislation that provided unprecedented transparency and substantial privacy protection«, bezeichnet, so Innenministerin Amber Rudd,53 kritisieren Bürgerrechtsorganisationen den Gesetzesbeschluss als »most extreme surveillance law in UK history«�54 Trotz einer Online-Petition, die im Januar 2017 die 130 000 Marke an Unterstützer gegen das Geheimdienstgesetz überschritt, verteidigte die Regierung das umstrittene Gesetzeswerk� So seien zum Beispiel nur Terrorverdächtige Gegenstand massiver Ausspähaktivitäten�55 Das mag verwundern, zumal es keine unabhängige Kontrolle gibt und gleichzeitig 48 exekutive Behörden nun die rechtliche Kompetenz zu umfangreichen Ausspähmaßnahmen haben�56 Wenig Kritik war auch aus den Reihen der führenden Parlamentarier zu hören� Lediglich der Vorsitzende des Committee on Human Rights Harriet Harman hielt fest: »The Bill provides a clear and transparent basis for powers already in use by the security and intelligence services, but there need to be further safeguards� Protection for MP communications from unjustified interference is vital, as it is for confidential communications between lawyers and clients, and for journalists’ sources, the Bill must provide tougher safeguards to ensure that the Government cannot abuse its powers to undermine Parliament’s ability to hold the Government to account�«57 Angesichts der fragmentierten Kontrolle der Geheimdienstaktivitäten mit der Neuschaffung einer »Investigatory Powers Commission«, die mit dem Kontrollauftrag des ISC und ICT kollidiert, ist durch den IPA eine klare rechtliche Stärkung der »Intelligence Community« zulasten der Freiheitsrechte verbunden� 3�3 Von der NSA zur BND-Affäre: Die BND-Reform und die parlamentarische Geheimdienstkontrolle in Deutschland Im Spätsommer und Herbst 2013 wurde bekannt, dass die Abhöraktivitäten der NSA weitaus umfangreicher waren als bislang angenommen� Mit der Unterstützung der CSU, der SPD und der CDU im Januar 2014 zeigte der Bundestag schlussendlich die »Attitude«, den von den Oppositionsparteien 53 Zitiert nach Telegraph 2017� 54 Privacy International 2016� 55 Vgl� UK Parliament 2016 a: Column 812� 56 Vgl� McCoogan 2016� 57 UK Parliament 2016 b� 251Stärkung der Geheimdienstkontrolle? bereits 2013 geforderten Untersuchungsausschuss einzurichten�58 Neben der Aufklärung der amerikanischen und britischen Überwachungsaktivitäten bestand die Funktion des Untersuchungsausschusses letztlich darin die Frage zu klären, ob und in welchem Umfang daran die deutschen Nachrichtendienste beteiligt waren oder davon wussten�59 In Anbetracht der langjährigen Kooperation des BND mit der NSA kommt Peter Schaar, der ehemalige Bundesbeauftragte für Datenschutz und Informationsfreiheit, zu dem Schluss, dass die BND-Führung zu der Auffassung gelangt war, »dass der durch Art� 10 GG gewährleistete Schutz des Fernmeldegeheimnisses nicht für die Überwachung der Auslandskommunikation gelte�«60 Neben ausländischen Staatsbürgern wurden dabei auch deutsche Staatsbürger Opfer geheimdienstlicher Ausspähaktivitäten des BND, da dieser Medienberichten zufolge nicht dazu in der Lage war, die Selektoren und abgehörten Kommunikationsdaten nach In- und Ausländern zu filtern�61 Die Unterminierung demokratischer Freiheitsrechte auch deutscher Staatsbürger, die laut Artikel 10 des Grundgesetzes vor Abhörmaßnahmen deutscher Nachrichtendienste geschützt sind, muss daher auch vor einer dysfunktionalen oder defekten demokratischen Kontrolle der deutschen Geheimdienste kritisch hinterfragt werden�62 Neben dem NSA-Untersuchungsausschuss sind daher zusätzlich die »Ability« des Parlamentarischen Kontrollgremiums des Deutschen Bundestages (PKGr) und die Geheimdienstreformen der Bundesregierung für eine Analyse der demokratischen Geheimdienstkontrolle relevant�63 Die Geheimdienstreformen in Deutschland in Folge der NSA-Affäre haben zum Ziel, die Kontrollmöglichkeiten des Parlamentarischen Kontrollgremiums gegenüber den Geheimdiensten zu stärken (»Gesetz zur weiteren Fortentwicklung der parlamentarischen Kontrolle der Nachrichtendienste des Bundes«, Drucksache 18/9040) und die Auslandsaufklärung des BND 58 Mit 127 Sitzen im Bundestag kamen die Oppositionsparteien Bündnis 90 / Die Grünen und Die Linke nicht auf das notwendige Viertel aller 631 Mandate, um selbstständig einen Untersuchungsausschuss einzurichten� 59 Vgl� Deutscher Bundestag 2014� 60 Schaar 2015: 453 f� 61 Vgl� Biermann 2014 62 Ausnahmen des Artikel 10 GG, laut dem das Brief-, Post- und Fernmeldegeheimnis unverletzlich sind, sind nur durch Bestätigung der sogenannten G 10-Kommission des Deutschen Bundestages zulässig� 63 Das PKGr entstand 1999 als Nachfolge der Parlamentarischen Kontrollkommission (PKK), die seit 1978 durch Beschluss des Bundestages gesetzlich festgeschriebene Kontrollbefugnisse hatte und 2009 im Zuge der Novellierung durch den BND-Untersuchungsausschuss Verfassungsrang bekam� 252 Marcus Müller / Lukas D. Herr sowie die Kooperation mit anderen Geheimdiensten auf eine gesetzliche Grundlage zu stellen (»Gesetz zur Ausland-Ausland-Fernmeldeaufklärung des Bundesnachrichtendienstes«, Drucksache 18/9529)� Mit den im Juli 2016 von der Regierungskoalition in den Bundestag eingebrachten und im Oktober 2016 in der vom Innenausschuss des Bundestages modifizierten Fassung beschlossenen Gesetze machten die Parlamentsabgeordneten von ihrer »Authority« Gebrauch, die parlamentarische Geheimdienstkontrolle zu stärken� Die Reformstärke der beiden Gesetze wurde hingegen gemischt bewertet� Als zentraler Aspekt der Stärkung parlamentarischer Kontrolle sieht das Gesetz zur weiteren Fortentwicklung die Schaffung eines Ständigen Bevollmächtigten vor, der auf Vorschlag des Parlamentarischen Kontrollgremiums durch den Präsidenten oder die Präsidentin des Bundestages ernannt wird, wobei das Parlamentarische Kontrollgremium gegenüber dem Ständigen Bevollmächtigten weisungsbefugt ist�64 Berthold Huber, stellvertretender Vorsitzender der G 10-Kommission des Deutschen Bundestages, hält in seinem Gutachten für den Innenausschuss des Deutschen Bundestages die Einrichtung eines »Ständigen Bevollmächtigten« für »nachvollziehbar«, fügt dem jedoch an, dass auch die G 10-Kommission »dem Ständigen Bevollmächtigten […] Ermittlungs- und Kontrollaufträge erteilen könnte�«65 Klaus F� Gärditz, Professor für Öffentliches Recht an der Universität Bonn, kommt in seinem Gutachten gar zu dem Schluss, dass das Gesetz »zu einer substantiellen Stärkung der parlamentarischen Kontrolle bei[trägt]�«66 Vonseiten der Opposition wurde im Bundestag hingegen kritisiert, dass die Schaffung des Ständigen Bevollmächtigten zu Doppelstrukturen führt und darin die Gefahr liegt, die Arbeit der Abgeordneten zu unterminieren�67 Als Hauptkritikpunkt der Gesetzesreformen zur Ausland-Ausland- Fernmeldeaufklärung wurde hingegen angemahnt, dass die neuen Regelungen Ausländern keinen Grundrechtsschutz gewähren und dass aufgrund fehlender Filtermöglichkeiten bei der Fernmeldeüberwachung auch deutsche Staatsbürger ins Visier des BND rücken könnten�68 Die Bundesbeauftragte für Datenschutz und Informationsfreiheit, Andrea Voßhoff, kommt in ihrem Gutachten für den Innenausschuss zu dem Schluss, dass das Ziel des Gesetzesentwurfs »Rechtsklarheit und Rechtssicherheit zu gewährleisten, so jedoch verfehlt [wird]�«69 Auch auf internationaler Ebene wurde das Reformgesetz 64 Vgl� Deutscher Bundestag 2016 a: 3 f� 65 Huber 2016: 17� 66 Gärditz 2016: 22� 67 Vgl� Deutscher Bundestag 2016 b: 19613 – 19624� 68 Vgl� Deutscher Bundestag 2016 b: 19624 – 19635� 69 Voßhoff 2016: 2� 253Stärkung der Geheimdienstkontrolle? für seine Unterscheidung in In- und Ausländer kritisiert� So konstatiert der UN-Sonderberichterstatter für Datenschutz, Joseph A� Cannataci, dass die territoriale Unterscheidung von In- und Ausländern vor dem Hintergrund vor allem inländischer Terroristen, von unbestimmtem Wert sei�70 Eine Analyse der Plenardebatte zu den Gesetzesreformen zeigt, dass vor allem aufseiten der Regierungskoalition Sicherheitsinteressen und der Geheimdienstkooperation eine hohe Priorität eingeräumt wurde� Nina Warken, Mitglied im Innenausschuss des Bundestages und Obfrau der CDU / CSU Fraktion im NSA-Untersuchungsausschuss erklärte, dass »der BND in der Lage sein [muss], mit modernsten Mitteln Informationen zu sammeln, damit wir eben nicht von anderen Ländern abhängig sind«�71 Mit Blick auf den auf der Flucht gefassten terrorverdächtigen Dschaber al-Bakr erklärte Eva Högl, stellvertretende Vorsitzende der SPD-Bundestagsfraktion, dass »es unsere gemeinsame Aufgabe hier im Deutschen Bundestag [ist], die Nachrichtendienste ganz ausdrücklich zu stärken, sie mit Personal und Technik zu unterstützen und gute Arbeitsbedingungen zu schaffen�«72 Ein ähnliches Argumentationsmuster bemühte die SPD Bundestagsabgeordnete Gabriele Fograscher, ebenfalls Mitglied des Innenausschusses und Mitglied des Parlamentarischen Kontrollgremiums, dass »[w]enn man die Notwendigkeit von Nachrichtendiensten bejaht, dann muss man auch dafür sorgen, dass sie personell, technisch und finanziell so ausgestattet sind, dass sie ihren Beitrag zur Sicherheit der deutschen Bürgerinnen und Bürger im In- und Ausland leisten können�«73 Auch Clemens Binninger, CDU Bundestagsabgeordneter und Vorsitzender des Parlamentarischen Kontrollgremiums erklärte dazu, dass »der BND – eine andere Chance hat er nicht – Datenströme zwischen zwei ausländischen Gesprächspartnern im Ausland bzw� in einer Krisenregion analysieren können muss�«74 Aus Sicht der transatlantischen Gemeinschaft ist daher zu konstatieren, dass das Gesetz zum Parlamentarischen Kontrollgremium zwar die Rechte des Parlaments und damit die demokratische Kontrolle von Freiheitsrechten stärkt, die nun gesetzlich festgeschriebene ferndienstliche Aufklärung und das massenhafte Sammeln von Kommunikationsdaten durch den Bundesnachrichtendienst jedoch in Zukunft zu einer Dominanz von Sicherheits- 70 Vgl� United Nations 2016: 20 f� 71 Deutscher Bundestag 2016 b: 19625� 72 Deutscher Bundestag 2016 b: 19616� 73 Deutscher Bundestag 2016 b: 19634� 74 Deutscher Bundestag 2016 b: 19632� 254 Marcus Müller / Lukas D. Herr interessen gegenüber Freiheitswerten führen kann�75 Einerseits hatten die Abgeordneten zusammen mit dem Parlamentarischen Kontrollgremium und den Reformbemühungen die notwendige »Authority«, die Überwachungsaktivitäten der NSA und des BND einzuschränken und die Freiheitswerte gegenüber der Arbeit der Geheimdienste zu stärken� Zudem zeigten sie in Form der Einsetzung eines überparteilichen Untersuchungsausschusses die »Attitude«, die Geheimdienstaktivitäten der NSA und des BND aufzuklären� Andererseits wurde die massenhafte Überwachung ausländischer Kommunikationsdaten durch die Gesetzesreformen des Bundestages im Grundsatz nicht eingeschränkt, sondern vielmehr gesetzlich festgeschrieben� 3�4 The French Surveillance State: Frankreich und die Herausbildung eines Überwachungsstaates als Antwort auf die Pariser Anschläge In Frankreich kam es erst im Oktober desselben Jahres nach den Enthüllungen Edwards Snowdens zu einer öffentlichen Entrüstung über die Ausspähaktivitäten� Auslöser war ein Bericht von Glenn Greenwald und Jacques Follorou in der Le Monde, demzufolge die NSA in einem Zeitraum von 30 Tagen, vom 10� Dezember 2012 bis 8� Januar 2013, über 70 Millionen Telefonverbindungsdaten französischer Bürgerinnen und Bürger sammelte�76 Auch wenn die Hintergründe dieser Abhöraktion zunächst unklar waren, wurde noch am selben Tag der amerikanische Botschafter in Paris, Charles H� Rivkin, einbestellt� Trotz Verurteilung der Abhöraktion, unter anderem vom damaligen französischen Innenminister Manuel Valls, der in einem Radiointerview die Enthüllungen als »schockierend« beschrieb und deren Aufklärung verlangte, blieben die Reaktionen der französischen Politik und Öffentlichkeit insgesamt zurückhaltend�77 Auch auf die im Juni 2015 bekannt gewordenen Abhöraktionen der letzten drei französischen Präsidenten blieben die politischen Reaktionen in Frankreich eher gemäßigt�78 75 Bestätigt wird dieser Eindruck durch die Wiederaufnahme der Zusammenarbeit des BND mit der NSA im Kontext der Terrorismusbekämpfung in Bad Aibling im Januar 2016 und im Falle des auf der Flucht gefassten terrorverdächtigen Dschaber al-Bakr im Oktober 2016� Hinzu kommt die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts im November 2016, das die Auskunftspflichten des BND gegenüber dem Parlamentarische Kontrollgremium erheblich schwächte (vgl� Janisch 2016)� 76 Vgl� Greenwald / Follorou 2013� 77 Vgl� Rubin 2013� 78 Vgl� Untersinger 2015� 255Stärkung der Geheimdienstkontrolle? Im Gegenteil, nach den Terroranschlägen auf die Satirezeitschrift Charlie Hebdo im Januar 2015 reichte Manuel Valls, nun Premierminister Frankreichs, einen Gesetzentwurf in das französische Parlament ein, das die massenhafte Überwachung und Sammlung elektronischer Kommunikationsdaten durch die französischen Geheimdienste gesetzlich legitimieren sollte�79 Zwar wurde das »Loi Relative au Renseignement« (Loi no 2015-912) bereits vor den Anschlägen in Paris diskutiert, aufgrund der zeitlichen Nähe zu den Anschlägen und dem beschleunigten Parlamentsverfahren wird eine Ähnlichkeit mit dem amerikanischen »Patriot Act« aus dem Jahr 2001 jedoch vielmals angemahnt�80 Kritisiert wurde vor allem die Möglichkeit, Mikrofone und andere Instrumente zum Abhören von Kommunikationsdaten einzusetzen und eine fehlende unabhängige Kontrolle im Vorfeld der Überwachungsmaßnahmen, so der Menschenrechtskommissar des Europarats, Nils Muižnieks, zusammen mit dem derzeitigen französischen UN-Sonderberichterstatter zur Lage von Menschenrechtsverteidigern Michel Forst und dem UN-Sonderberichterstatter für Terrorismusbekämpfung und Menschenrechte, Ben Emmerson�81 Zwar sollte durch die Gesetzesvorlage zugleich eine unabhängige Kontrollinstanz der Geheimdienste geschaffen werden, die Nationale Kommission für die Kontrolle der Geheimdiensttechniken »Commission Nationale de Contrôle des Techniques de Renseignement« (CNCTR ), aufgrund ihrer alleinigen Beratungsfunktion und der Vetoposition des Präsidenten ist die »Ability« der 13 Mitglieder der CNCTR, unter anderem drei aus der Nationalversammlung und drei aus dem Senat, jedoch als begrenzt zu bewerten�82 Trotz großer Proteste aufseiten der Zivilbevölkerung, unter anderem durch die Petition »Retirez le Projet de Loi Renseignement: C’est un Big Brother Français« mit knapp 150 000 Unterstützern, wurde das Gesetzesvorhaben in den Medien unterschiedlich bewertet� Während Edwy Plenel, Chefredakteur der Internetzeitung Mediapart, sich gegen das Gesetz stellte und die Leser zur Teilnahme an landesweiten Protesten aufforderte, schrieb Sylvie Kauffmann, Redaktionsleiterin von Le Monde, in einem Gastbeitrag für die New York Times, dass Bürgerinnen und Bürger sich mittlerweile daran gewöhnt hätten, private Daten zur Nutzung freizugeben, sodass »governments using metadata to protect them from terrorists may not seem so wrong after all�«83 Vor dem Hintergrund der Pariser Terroranschläge vom Januar 2015 79 Vgl� Rubin / Shane 2015� 80 Vgl� Chardel et al� 2016; siehe außerdem Quillatre 2015� 81 Vgl� Muižnieks / Forst / Emmerson 2015� 82 Vgl� Rubin 2015� 83 Kauffmann 2015, vgl� Plenel 2016� 256 Marcus Müller / Lukas D. Herr rechtfertigte die französische Regierung die Überwachungsmaßnahmen vor allem mit dem Schutz vor weiteren Terroranschlägen� Laut dem damaligen französischen Innenminister Bernard Cazeneuve, seien die Maßnahmen nicht dazu da, eine anstandslose Massenüberwachung einzurichten, sondern haben vielmehr zum Ziel, die französischen Bürgerinnen und Bürger zu schützen�84 Mit Blick auf die Abstimmungsergebnisse in der Nationalversammlung und dem Senat scheinen die Abgeordneten des französischen Parlaments der Sicherheits- und Überwachungsstaatslogik der französischen Regierung zu folgen und auf ihre »Authority«, die Geheimdienstkontrolle zu stärken, zu verzichten� Während die Nationalversammlung am 5� Mai 2015 mit 438 Ja-Stimmen und 86 Gegenstimmen das Gesetz verabschiedete, stimmten im Senat am 9� Juni 252 zu 67 Abgeordnete für das Gesetz� Hinzu kommt, dass das französische Verfassungsgericht, das »Conseil Constitutionnel«, zunächst nur eine geringe Korrektivfunktion eingenommen hat� Zwar verbot das Gericht mit dem Urteil vom 23� Juli 2015, dass in Notfällen Überwachungsmaßnahmen auch ohne die Zustimmung des Premierminister stattfinden können und verhinderte damit eine völlige Entkopplung der Abhörmaßnahmen von der politischen Kontrolle, bestätigte in weiten Teilen jedoch das Nachrichtendienstgesetz mit seinen Bestimmungen zur Sammlung auch ausländischer Kommunikationsdaten�85 Mit dem Urteil des Verfassungsgerichtes erlangte das Loi Relative au Renseignement am 24� Juli mit der Unterschrift des Präsidenten schließlich Gesetzeskraft, der aufgrund der gesellschaftlichen Proteste die Prüfung durch das Gericht vorerst abgewartet hatte�86 Die parlamentarische Kontrolle der beiden französischen Geheimdienste, des Auslandsgeheimdienst »Direction Générale de la Sécurité Extérieure« (DGSE) und des Inlandsgeheimdienst »Direction Générale de la Sécurité Intérieure« (DGSI), kann auch mit der neu gegründeten Kommission für die Kontrolle der Geheimdiensttechniken als schwach angesehen werden� Hinzu kommt, dass das im Jahr 2007 durch das französische Parlament gegründete parlamentarische Kontrollgremium, die »Délégation Parlementaire au Renseignement« (DPR), in seiner Kontrollfunktion große Defizite aufweist� Zwar kann es Anhörungen des Premierministers und anderer Geheimdienstchefs anordnen, aber keine unabhängigen Untersuchungen einleiten�87 Vor dem Hintergrund der Bestimmungen des Verfassungsgerichts vom Juli 2015 sah sich die Regierung jedoch dazu gedrängt, noch im selben Jahr 84 Vgl� Alonson et al� 2015� 85 Vgl� Conseil Constitutionnel 2015� 86 Vgl� Journal Officiel de la République Française 2015� 87 Vgl� European Parliament 2011: 210� 257Stärkung der Geheimdienstkontrolle? einen neuen Gesetzentwurf in das französische Parlament einzureichen, dass die vom Verfassungsgericht beanstandeten Stellen korrigieren und die Massenüberwachung der Nachrichtendienste gesetzlich legitimieren sollte� Das noch vor den Anschlägen in Paris am 13� November eingereichte und am 30� November vom französischen Parlament angenommene »Loi Relative aux Mesures de Surveillance des Communications Électroniques Internationales« (Loi n° 2015-1556) sah sich jedoch ebenso wie das zuvor verabschiedete Gesetz massiven Protesten der Zivilgesellschaft ausgesetzt� Zentraler Kritikpunkt der beiden Überwachungsgesetze war die aus einem früheren Gesetz von 1991 nahezu wortgleich übernommene Bestimmung, wonach die Überwachung drahtloser Kommunikation keinerlei Kontrollmechanismen durch die Strafprozessordnung unterliegen sollte�88 Mit seinem Urteil vom 21� Oktober 2016 zeigte sich das französische Verfassungsgericht schließlich jedoch als effektiver Vetospieler der von der französischen Regierung vertretenen Sicherheits- und Überwachungsstaatslogik und verurteilte die unkontrollierte Massenüberwachung als verfassungswidrig�89 In der Gesamtschau zeigt sich, dass die geringe demokratische Kontrolle der französischen Geheimdienste vor dem Hintergrund einer geringen »Attitude« der französischen Abgeordneten hinsichtlich der Geheimdienstkontrolle und dem Schutz der liberalen Freiheitswerte zu erklären ist� Trotz vorhandener »Authority« zeigten sich die Parlamentsabgeordneten nicht gewillt, die Geheimdienstkontrolle zu stärken� Erst spät nahm das Verfassungsgericht seine Rolle als effektiver Vetospieler war und schränkte die Bestrebungen der französischen Regierung einer nahezu unbegrenzten Überwachung von Kommunikationsdaten durch die Geheimdienste ein� Mit Blick auf das Selbstverständnis der transatlantischen Wertegemeinschaft ist festzuhalten, dass trotz des Urteils des Verfassungsgerichts die geringe parlamentarische Kontrolle der französischen Geheimdienste einer Unterminierung der Freiheitswerte und infolge dessen eine Abkehr vom Selbstverständnis als liberale Wertegemeinschaft Vorschub leistet� Ebenso wie im Fall der USA bestimmt der internationale Terrorismus die gesellschaftliche Wahrnehmung nationaler Interessen und wirkt sich im Spannungsfeld von Sicherheit und Freiheitswerten nachteilig gegenüber der demokratischen Geheimdienstkontrolle und dem Schutz von Freiheitswerten aus� 88 Dabei handelt es sich um Artikel 20 des am 10� Juli 1991 vom französischen Parlament beschlossenen »Loi Relative au Secret des Correspondances Émises par la Voie des Communications Électroniques« (Loi n° 91-646), das als Artikel L� 811-5 ursprünglich in das »Loi Relative au Renseignement« aufgenommen wurde� 89 Vgl� Conseil Constitutionnel 2016� 258 Marcus Müller / Lukas D. Herr 4. Triumph der Freiheitsrechte? Die transatlantische Sicherheitsund Wertegemeinschaft und die Konsequenzen aus der NSA-Affäre Die Enthüllungen über die NSA-Aktivitäten haben in den USA und Europa einen Anstoß zu Reformen der Geheimdienste und deren parlamentarische Kontrolle gegeben – mit ernüchterndem und paradoxem Ergebnis: Europäische Staaten folgen trotz der massiven Kritik an den NSA-Aktivitäten einem vergleichbaren Pfad beim Umgang mit ihren Geheimdiensten und den Freiheitsrechten ihrer Bürgerinnen und Bürger und der transatlantischen Gemeinschaft wie die USA im Kampf gegen die Bedrohung durch den internationalen Terrorismus� Ein Blick auf die Ergebnisse der Fallanalysen bestätigt dieses ambivalente Bild: Der Schutz der Freiheitsrechte anderer Staatsbürger innerhalb der transatlantischen Gemeinschaft wurde weder im »Freedom Act« in den USA, noch in den Reformbemühungen des BND- Gesetzes in Deutschland, im »Investigatory Powers Act« in Großbritannien und im »Loi Relative au Renseignement« in Frankreich Bedeutung beigemessen� Fehlende Transparenz und politische Unabhängigkeit der geheimdienstlichen Kontrollgremien verhindern in den meisten Fällen eine demokratische Kontrolle der Geheimdienste� Während in Deutschland das Parlamentarische Kontrollgremium und in den USA die Geheimdienstausschüsse im Kongress eine gewisse unabhängige Kontrollfunktion einnehmen, ist vor allem in Großbritannien und Frankreich die Kontrolle der Geheimdienste stark exekutivlastig und wird dort weiter zentriert� Die in diesem Beitrag festgestellte Unterminierung der parlamentarischen Kontrolle der Geheimdienste und der Freiheitsrechte ausländischer Staatsbürger bestätigt den Befund, dass die transatlantische Sicherheitsgemeinschaft sich von ihrer Grundlage als Wertegemeinschaft entkoppelt und auf eine im klassischen Sinne auf Sicherheitsinteressen fokussierte Militärallianz zubewegt�90 Die zunehmende Aushöhlung der Wertegemeinschaft steht in Zusammenhang mit der Enthüllung der geheimdienstlichen Abhörmaßnahmen und Ausspähaktivitäten, die die demokratischen Freiheitsrechte der Gemeinschaft durch die geheimdienstlichen Aktivitäten gleich einem »Ringtauschsystem«91 grundrechtlich geschützter Daten unterminiert� Der Triumph nationaler Sicherheitsinteressen gegenüber dem Schutz der Freiheitsrechte anderer 90 Vgl� Risse 2016� 91 Harnisch / Schünemann 2015: 194� 259Stärkung der Geheimdienstkontrolle? Staatsbürger innerhalb der Gemeinschaft kann somit durchaus als Krise der »transatlantischen Wertegemeinschaft« eingestuft werden� Tabelle 2: Vergleich der Geheimdienstreformen nach der NSA-Affäre USA Großbritannien Deutschland Frankreich Geheimdienstreform USA Freedom Act 2015 Investigative Powers Act 2016 PKGrG und BNDG Loi Relative au Renseignement Stärkung der Geheimdienstausschüsse Keine strukturellen Veränderungen Neuschaffung des IPC als Bestandteil der Judikative; Keine Stärkung des ISC Schaffung eines Ständigen Bevollmächtigten des PKGr Einrichtung der Nationalen Kommission für die Kontrolle der Geheimdiensttechniken; marginale Kontrollrechte Schutz der Freiheitsrechte von Ausländern Absichtserklärung in PPD-28; Keine Änderung von Section 702 Keine Schutzmaßnahmen implementiert Kein Grundrechtsschutz für Ausländer Keine Schutzmaßnahmen implementiert Einschränkung geheimdienstlicher Speicheraktivitäten Einzelfall- Beschluss des FISC notwendig; Datenspeicherung ausschließlich auf privaten Providern (Section 201) Ausweitung und Legalisierung der Abhörmaßnahmen Legalisierung der Datenspeicherung von Ausländern und deren Übermittlung an ausländische Kooperationspartner Ausweitung und Legalisierung der Abhörmaßnahmen Quelle: eigene Darstellung. 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Einleitung Der Klimaschutz ist eine Herausforderung, die sich auf beiden Seiten des Atlantiks stellt� Er dringt dabei in immer mehr Politikfelder vor und berührt unterschiedliche politische Diskurse� Zunächst ist er verankert im umweltpolitischen Diskurs� Hier findet der Klimawandel seit Inkrafttreten der UN Klimarahmenkonvention »United Nations Framework Convention on Climate Change« (UNFCCC) 1994 international Gehör� Mit der Rahmenkonvention setzt sich die multilaterale Kooperation zu grenzüberschreitenden Umweltproblemen, wie dem Rückgang der Ozonschicht oder dem Schutz der Ozeane, fort� Doch der Klimawandel wird international – wenn auch in geringerem Maße – diskutiert als Gegenstand der Wirtschafts-, Energie- und Entwicklungspolitik sowie als Herausforderung für die Sicherheitspolitik�1 Die USA und die Mitgliedstaaten der Europäischen Union tragen eine hohe Verantwortung für den Klimawandel� Neben China sind sie die größten Emittenten von Treibhausgasen� Zwischen 1990 und 2011 waren USA und EU2 zusammen verantwortlich für knapp 30 Prozent der globalen Treibhaus gasemissionen (USA 16 Prozent, EU 12 Prozent)� China verantwortete 15 Prozent�3 Die transatlantischen Partner spielen daher eine wichtige Rolle im Klimaschutz und sind maßgeblich verantwortlich für den Fortschritt des internationalen Klimaschutzes� Doch wie steht es um die Führungsrolle der transatlantischen Partner im internationalen Klimaschutz? Erstreckt sich die transatlantische Kooperation auf die Klimapolitik und stellt der Klimaschutz überhaupt einen gemeinsamen Wert der transatlantischen Allianz dar? Und wie ist es um 1 Vgl� United Nations 2015, Bundesregierung 2015, G20 Leaders 2015, NATO 2016, United Nations Development Programme 2017� 2 EU hier und im Folgenden als EU mit 28 Mitgliedsländern� 3 Vgl� Ge / Friedrich / Damassa 2014� 268 Sonja Thielges die Handlungsfähigkeit von EU und USA in der Klimapolitik bestellt? Der vorliegende Beitrag nähert sich diesen zentralen Fragen in Bezug auf die Rolle der transatlantischen Gemeinschaft im internationalen Klimaschutz� Er argumentiert, dass die transatlantische Gemeinschaft nicht als (führender) Akteur im internationalen Klimaschutz agiert� Stattdessen gab es in den vergangenen Jahrzehnten unter den transatlantischen Partnern stets ein Zugpferd, das die Führung im internationalen Umweltschutz übernahm� Das Verhältnis der Partner war dabei mehr durch Konkurrenz als durch Kooperation geprägt� Diese Konkurrenz war jedoch nicht immer eine Konkurrenz um die ambitionierteste Politik� Vielmehr handelt es sich um eine Konkurrenz darum, welcher Politikstil sich im Umgang mit Umweltproblemen wie dem Klimawandel auf internationaler Ebene durchsetzt� Der Aufsatz beleuchtet zunächst theoretisch die Frage nach Führung und Kooperation im internationalen Klimaschutz� Davon ausgehend wirft er einen Rückblick auf die Umweltpolitik von EU und USA, die einen wichtigen Kontext bildet für die darauffolgende Analyse des internationalen Engagements der Akteure im Klimaschutz� Auf dieser Basis wird bewertet, welchen Herausforderungen der transatlantische Klimaschutz gegenübersteht und welchen Wert er in der transatlantischen Gemeinschaft darstellt� 2. Rolle und Verhältnis der transatlantischen Partner im internationalen Klimaschutz Die theoretischen Perspektive des Neoliberalismus in den internationalen Beziehungen liefert Erklärungsansätze für internationales Engagement von USA und EU im Klimaschutz� Empirisch sehen wir jedoch nicht nur, dass die transatlantische Kooperation in der internationalen Umwelt- und Klimapolitik begrenzt ist� Auch variiert das Ambitionsniveau der Partner stark – mal übernehmen die USA die Führung, mal die EU� Um die Rolle von USA und EU sowie deren Verhältnis zueinander in diesem Politikfeld besser zu verstehen, erweitert dieses Kapitel die neoliberale Perspektive zur Rolle von Macht und Normen in den internationalen Beziehungen daher um Elemente aus dem Konstruktivismus und der Policy-Forschung� Es betont dabei die Wichtigkeit von kulturell verankerten Politikstilen4 als Erklärungsfaktor für das wechselnde internationale Engagement von USA und EU in der Umweltund Klimapolitik� 4 In der Literatur auch als »Governance- oder Regulierungsmuster« sowie »Policy Paradigms« bezeichnet (vgl� Perl 2015, Knill 2006)� 269Konkurrenz um die Führung? 2�1 Führung und Kooperation im internationalen Klimaschutz Der Neoliberalismus versteht das Wesen der internationalen Beziehungen als hochgradig verflochten und interdependent� Im internationalen System sind Länder demnach beispielsweise durch Institutionen und Handel verflochten�5 Im Bereich Umwelt- und Klimaschutz verstärkt sich diese Interdependenz durch die grenzüberschreitende Natur vieler Umweltprobleme beziehungsweise des Klimawandels� Der Klimawandel stellt auf beiden Seiten des Atlantiks eine Bedrohung dar�6 Die transatlantischen Partner teilen somit grundsätzlich ein Interesse, im Klimaschutz zu kooperieren� Denn handeln Staaten allein, sind sie weit weniger effektiv in der Bekämpfung des Klimawandels�7 In diesem interdependenten System stellt die Klimapolitik gleichzeitig eine Möglichkeit dar, Führungsmacht auszuüben� Joseph Nye definiert Führungsmacht als die Fähigkeit, andere für ein gemeinsames Ziel zu mobilisieren� Dies kann einerseits geschehen, indem Interessen durch militärischen oder wirtschaftlichen Druck (Hard Power) durchgesetzt werden� Andererseits kann Führungsmacht ausgeübt werden durch die Schaffung von gemeinsamen Normen auf der internationalen Ebene, denen andere folgen wollen (Soft Power)� Normen werden hier verstanden als geteilte handlungsund verhaltensleitende Erwartungen�8 Soft-Power-Instrumente sind dabei Instrumente wie Agenda Setting oder die Verbreitung von Ideen�9 Schafft es ein Land, internationale Normen zu etablieren, die denen im eigenen Land ähneln, ist er selber nicht dazu gezwungen, sich politisch zu wandeln� Andere Länder werden wiederum ihre eigenen Interessen und Präferenzen so formulieren, dass sie mit dem Land zusammenpassen, das Soft Power ausübt� Diese Macht basiert nicht zuletzt auf der Attraktivität von Kultur, Ideologie oder auch Regeln des Staates� Der internationale Umwelt- und Klimaschutz kann es Staaten also ermöglichen, eigene Normen international so zu verankern, dass andere Staaten der 5 Vgl� Keohane / Nye 1977� 6 Der Klimawandel wirkt sich zum einen im Inneren der Länder aus in Form von Unwettern, Dürren etc� Zum einen wird er in anderen Ländern zu Konflikten und Migration führen, was direkte Auswirkungen auf viele Industrieländer haben wird� So erwarten es beispielsweise der »Wissenschaftliche Beirat der Bundesregierung Globale Umweltveränderungen« und das US-Verteidigungsministerium (vgl� Schubert et al� 2008, U�S� Department of Defense 2015)� 7 Vgl� DeSombre 2013� 8 Angelehnt an Garcia 2010� 9 Vgl� Nye 1990: 2008� 270 Sonja Thielges Norm ebenfalls folgen wollen und so Führungsmacht auszuüben� Dies erreichten EU und USA unter anderem durch die Etablierung von internationalen Umweltschutzrichtlinien und -verträgen wie der Klimarahmenkonvention�10 Die Etablierung von Normen kann gleichsam auch wirtschaftliche Implikationen haben� Die Norm des Klimaschutzes können Länder beispielsweise auch verbreiten, indem sie durch eigene technologische Vorreiterschaft neue Märkte im Bereich sauberer Energietechnologien schaffen� Zudem können sie konkrete Regulierung exportieren� Etabliert sich ein Land als »First Mover« bei Regulierungsstandards, kann dies andere Länder motivieren, denselben Standard zu implementieren, um sich den Marktzugang zu sichern� So haben beispielsweise einige Länder die Emissionsstandards für Automobile implementiert, die die USA in den 1970 er-Jahren setzten�11 Der Neoliberalismus bietet als Erklärungsfaktoren für die internationale Klimapolitik von EU und USA deren Interdependenz im Klimaschutz sowie ein Streben nach der Führungsmacht durch die Nutzung von Soft-Power- Ressourcen� Doch dies trägt nur bedingt zu einem besseren Verständnis für das internationale Engagement von EU und USA im Klimaschutz bei� Denn empirisch zeigt sich, dass die transatlantische Kooperation in der internationalen Klimapolitik begrenzt ist� Es gibt weder institutionalisierten Austausch noch einen gemeinsame Führungswillen� Vielmehr zeigt sich im Verlauf der Jahre ein Auf und Ab des Engagements im Umwelt- und Klimaschutz, wie der nächste Abschnitt diskutieren wird� Um diesen Mangel an Kooperation und konsistenter Führung besser zu verstehen, erweitert der Aufsatz den neoliberalen Blick auf Normen um ein konstruktivistisches Verständnis über die kulturelle Verankerung von Politik� Trotz geteilter Normen lassen sich mit diesem Interpretationsrahmen verschiedene Politikstile erklären, die zum unterschiedlichen internationalen Engagement der transatlantischen Partner im Umwelt- und Klimaschutz geführt haben� 2�2 Normexport und kulturell verankerte Politikstile in der Klimapolitik von USA und EU Der Konstruktivismus in den internationalen Beziehungen geht davon aus, dass Akteure die Welt auf Basis ihrer Ideen und Normen gestalten�12 Die Ideen verschiedener Länder sind dabei in starkem Maße kulturell verankert� 10 Vgl� Desombre 2013, Hey 2005� 11 Vgl� Jänicke / Jacob 2007, Lacerda / Bergh 2014� 12 Vgl� Wendt 1992, Finnemore / Sikkink 1998� 271Konkurrenz um die Führung? Aus ihnen entstehen gleichsam jeweils für Länder oder Regionen spezifische, typische Politikstile� Diese Politikstile geben einen Referenzrahmen dafür, was ein Problem bedeutet, beispielsweise, ob es als wirtschaftliches oder moralisches Problem wahrgenommen wird� So kann der Klimawandel zum Handeln motivieren, weil Stürme oder Dürren wirtschaftlichen Schaden entstehen lassen oder weil die Erde auch für zukünftige Generationen bewohnbar bleiben soll� Vor allem geben Politikstile aber auch einen Rahmen dafür vor, wie mit politischen Problemen umgegangen werden sollte, beispielsweise, ob eine interventionistische politische Herangehensweise gewählt werden sollte oder ob Problemlösung weitestgehend dem Marktmechanismus überlassen werden sollte�13 Die Politikstile von USA und EU, weisen, historisch betrachtet, grundsätzliche Unterschiede auf� Sie sind eingebettet in den individuellen nationalen oder regionalen Kontext und entsprechend durch politische Kultur und soziale Normen geprägt�14 Die EU pflegt dabei typischerweise einen Top-down-Politikstil� In der Klimapolitik bedeutet dies: gemeinsam festgelegte verbindliche EU-weite Ziele zur Emissionsminderung, verankert in bindenden völkerrechtlichen Verträgen� Die Basis hierfür sind Klima- und Energiepolitiken, die auf der EU Ebene verabschiedet wurden (das Klimaund Energiepaket 2008, 2014)� Sie sehen unter anderem feste Minderungsziele vor und verteilen diese auf die einzelnen Mitgliedstaaten� Die USA wiederum pflegen einen marktbasierten Politikstil mit möglichst wenig staatlicher Intervention� Auf der Bundesebene dominiert die Schaffung von Anreizen wie Steuererleichterungen für die Solar- und Windenergiebranche� Daneben entwickelten sich klimapolitische Aktivitäten wie Minderungsziele oder Vorgaben für erneuerbare Energien auf der Ebene der US-Bundesstaaten, durch Firmen und durch Städte�15 Versuchen zwei internationale Akteure mit unterschiedlichen Ideen und Politikstilen, diese international durchzusetzen, können sie dadurch in Konkurrenz zueinander treten� Dies trifft auf das Engagement von USA und EU im internationalen Klimaschutz zu, wie die folgenden Kapitel zeigen sollen: EU und USA teilten bis zur Amtseinführung Donald Trumps zwar die Norm, dass Umwelt und Klima geschützt werden müssen� Sie traten beide für den Schutz des Klimas ein und vertraten diese Norm in den UN- Klimaverhandlungen auch nach außen� Nur gehen die Vorstellungen darüber weit auseinander, mit welchen politischen Maßnahmen das Problem gelöst 13 Vgl� Perl 2015, Knill 2006, Wagenaar 2011� 14 Vgl� Renn 2001� 15 Vgl� Smith / Mix 2007� 272 Sonja Thielges werden sollte� Jeder der beiden Akteure versucht dabei, den eigenen Politikstil in der internationalen Kooperation im Klimaschutz zu verankern� 3. EU und USA in der Umwelt- und Klimaschutzpolitik Der folgende historische Rückblick verdeutlicht, wie sich EU und USA ihren Umweltproblemen seit Beginn der Umweltbewegung stellten und wie der Umweltschutz sich früh als handlungsleitende Norm entwickelte� Dabei entwickelte sich auf beiden Seiten des Atlantiks ein jeweils eigener Politikstil� Die EU etablierte ihren Command-and-Control-Ansatz und die USA einen flexiblen, dezentralen Ansatz� 3�1 Das transatlantische Auf und Ab im Engagement für den Umweltschutz Die USA begannen ihr Engagement für den Umweltschutz mit hohen Ambitionen� In den 1970 er-Jahren waren sie mit ihrer Umweltpolitik internationale Vorreiter� In starkem Maß hing das Engagement der USA in der Umwelt- und Klimapolitik von Beginn an jedoch davon ab, welchen Stellenwert die Präsidenten dem Umweltschutz in ihrer politischen Agenda beimaßen und wie sie das Verhältnis zwischen Umwelt und Wirtschaft interpretierten� Im Jahr 1970 feierten die USA den ersten »Earth Day« um das gesellschaftliche Bewusstsein für Umweltprobleme zu schärfen� Richard Nixon, der damalige US-Präsident, deklarierte den Umweltschutz angesichts gravierender Umweltprobleme als überparteiliches politisches Ziel, als ein geteiltes Interesse der amerikanischen Bevölkerung� Gemeinsam mit dem US-Kongress schuf Nixon die US-Umweltschutzbehörde »Environmental Protection Agency« (EPA), den bis heute die Klimapolitik prägenden »Clean Air Act« (Public Law 88-206) sowie weitere Umweltgesetze� Der überparteiliche Konsens über den Wert des Umweltschutzes blieb bis in die 1990 er-Jahre in der amerikanischen Gesellschaft verankert�16 Früh begann sich ein amerikanischer Politikstil im Umweltschutz zu etablieren, der auch die folgenden Jahrzehnte kennzeichnete� Der Fokus lag dabei zunächst auf dezentralen Lösungen: Die Bundesregierung legte grundlegende Standards fest, die Bundesstaaten waren für die Umsetzung in Form selbst gewählter Maßnahmen zuständig – und dabei in unterschiedlichem Maße ambitioniert 16 Vgl� Mccright / Xiao / Dunlap 2014, Shogren 2007� 273Konkurrenz um die Führung? und erfolgreich�17 Dieser Politikstil ist in der politischen Kultur des Landes verankert� Er basiert auf dem Wert, der dem freien Markt und der Zurückhaltung bei staatlichen Eingriffen zukommt�18 In der EU19 setzte ebenfalls in den 1970 er-Jahren umweltpolitische Aktivität als Antwort auf die wachsenden grenzüberschreitenden Umweltprobleme ein� Die Staats- und Regierungschefs beauftragten 1972 die Europäische Kommission, ein Umweltaktionsprogramm auszuarbeiten� Vor allem Deutschland, die Niederlande und Dänemark waren Vorreiter und Treiber des Umweltschutzes auf EU-Ebene� Schnell entwickelte sich der Umweltschutz auch zu einem eigenen Politikfeld der EU und wurde 1987 vertraglich in der Einheitlichen Europäischen Akte festgeschrieben�20 Umweltschutz etablierte sich damit als Norm und es entwickelte sich auch in der EU ein typischer Politikstil zur Bearbeitung von Umweltproblemen� Dieser bestand vornehmlich aus einheitlichen und rechtlich bindenden Handlungsverpflichtungen, sogenannten Command-and-Control-Instrumenten� In den frühen 2000 er-Jahren wurden diese Command-and-Control-Ansätze teilweise ergänzt durch freiwillige Vereinbarungen zwischen der Kommission und Industriesektoren� In den USA blieb für die Umweltpolitik stets die Frage nach dem Verhältnis zwischen Umwelt und Wirtschaft prägend� US-Präsidenten setzten sich immer wieder auf ihre eigene Weise mit diesem Verhältnis auseinander� Jimmy Carter hatte in einer Rede zum US-Kongress noch klargestellt, dass Umweltschutz und Wirtschaftswachstum vereinbar seien�21 Sein Nachfolger Ronald Reagan teilte diese Einschätzung jedoch nicht und leitete zu Beginn der 1980 er-Jahre einen umweltpolitischen Wandel ein� Er setzte durch, dass es weniger Regulierung durch die Bundesregierung, drastische Kürzungen im Umweltetat und mehr Freiheiten für den privaten Sektor im Umweltschutz gab� Jede neue Politik des Bundes sollte fortan einer Kosten-Nutzen-Analyse unterzogen werden�22 Etwas später, zu Beginn der 1990 er-Jahre, kam es in der EU zu einer gewissen Abkühlung der politischen Dynamik im Umweltschutz� Zusätzlich zur schwachen Konjunkturentwicklung in den Mitgliedstaaten wuchs zunehmend deren Sorge, angesichts der Globalisierung mit hohen Umweltstandards nicht mehr wettbewerbsfähig sein zu können� Dies untergrub jedoch 17 Vgl� Shogren 2007� 18 Vgl� Martinelli 2007� 19 Im Folgenden bezeichne ich als »EU« auch die Phase vor Inkrafttreten des Vertrags von Maastricht 1993� 20 Vgl� Hey 2004� 21 Vgl� Carter 1977� 22 Vgl� Vig / Kraft 2010, Shogren 2007� 274 Sonja Thielges zunächst nicht den umweltpolitischen Grundkonsens und auch keiner Aufgabe des typisch gewordenen Politikstils� Stattdessen fanden Anpassungen statt� Die EU begann, verbindliche Maßnahmen zu mischen mit flexibleren Steuerungsinstrumenten, die mehr Freiheit für die Nationalstaaten ließen�23 Die EU-Kommission veröffentlichte in dieser Zeit erstmals auch Strategien zur Reduktion von CO2-Emissionen� Der Klimaschutz begann damit, sich als Teilbereich des Umweltschutzes zu etablieren�24 In den Vereinigten Staaten kam es zur gleichen Zeit nach der Amtszeit Reagans unter George H� W� Bush zunächst zu einem moderaten Wiederaufleben des Umweltschutzes und auch hier etablierte sich der Klimaschutz zunehmend auf der umweltpolitischen Agenda� Bush sprach sich für Gesetzeszusätze zum bestehenden »Clean Air Act« aus, die 1990 auch vom Kongress bewilligt wurden und unterzeichnete 1992 die UN-Klimarahmenkonvention� Bill Clinton setzte sich dann mit dem Umweltaktivisten Al Gore als Vizepräsidenten an seiner Seite aktiv für einen Aufschwung im Umweltund Klimaschutz ein, war jedoch in seiner Handlungsfähigkeit durch den US-Kongress und eine aufkommende umweltpolitische Opposition aus den Reihen der Konservativen beschränkt� Republikaner im Kongress begannen, Umweltforschung und insbesondere die Forschung zum Klimawandel infrage zu stellen, unterstützt von konservativen Stiftungen und Think Tanks�25 Clinton betonte die wirtschaftlichen Vorteile, die Klimaschutz und moderne Energietechnologien für die USA bedeuten würden, doch nicht nur unter Konservativen stand die Sorge vor negativen Auswirkungen auf die Wirtschaft im Vordergrund� Der US-Senat verabschiedete 1997 mit 95 zu 0 Stimmen die Byrd-Hagel-Resolution� Sie legt fest, dass der US-Senat keine internationalen Klimaverträge ratifizieren dürfe, wenn die US-Wirtschaft dadurch Schaden nehmen könnte und wenn neben den Industrieländern nicht auch Entwicklungsländer zu Emissionsminderungsplänen verpflichtet würden�26 Als Folge verweigerte der Senat die Ratifizierung des Kyoto- Protokolls, das Clinton 1997 unterzeichnet hatte�27 Erneut war also das Verhältnis zwischen Wirtschaft und Umweltschutz zum Knackpunkt der US-Umweltpolitik geworden�28 Zur gleichen Zeit machte die EU Fortschritte in ihrer Klimapolitik� Sie einigte sich darauf, ihr Kyoto-Emissionsminderungsziel von acht Prozent 23 Vgl� Knill 2008� 24 Vgl� European Commission 2016 a� 25 Vgl� Mccright / Xiao / Dunlap 2014� 26 Vgl� Byrd / Hagel 1997� 27 Vgl� Shogren 2007� 28 Vgl� Schreurs 2004� 275Konkurrenz um die Führung? unter das Niveau von 1990 bis zum Jahr 2012 durch eine Vereinbarung zur Lastenteilung umzusetzen� Minderungsverpflichtungen wurden verbindlich festgelegt, aber unterschiedlich auf die Mitgliedstaaten verteilt, um auch die Interessen wirtschaftlich schwächerer Mitgliedstaaten zu berücksichtigen� Im Jahr 2005 trat das Europäische Emissionshandelssystem »Emission Trading Scheme« (ETS) in Kraft� Es setzt Emissionsgrenzen für energieintensive Industrien und die Energiewirtschaft� Als zentrales Element der EU-Klimapolitik ist es bis heute das weltweit größte Emissionshandelssystem� Durch seine Einführung manifestierte die EU sich auch international als Vorreiterin und führende Kraft im Klimaschutz�29 Die Präsidentschaft von George W� Bush ließ ein ähnliches Engagement im Klimaschutz vermissen� Er zielte darauf ab, staatliche Regulierung im Umweltschutz zurückzufahren und setzte stattdessen auf freiwillige, flexible Lösungen für die Industrie� Die Bush-Administration führte 2002 die »US Global Climate Change Initiative« ein durch die sich Industrien freiwillig verpflichten sollten, ihre Treibhausgasemissionen zu reduzieren�30 Zudem wurden Investitionen in die Forschung zum Klimawandel und technologischen Instrumenten zur Emissionsminderung bereitgestellt�31 Der Fokus der Politik war klar auf Anreizmechanismen und dezentralen Lösungen ohne strenge zentral vorgegebene Ziele� Der EU stellte sich unterdessen die Herausforderung, dass das ETS Konstruktionsschwächen aufwies� In Verbindung mit der schwachen EU- Konjunktur führte dies zu einem Überangebot von Emissionszertifikaten, was den Druck auf betroffene Industrien minderte, ihre Emissionen zu mindern�32 Die EU steigerte jedoch mit dem Energie-und Klimapaket 2008 ihr Ambitionsniveau im Klimaschutz weiter� Darin koppelte sie sich an das Ziel der Klimarahmenkonvention, die globale Erwärmung auf höchstens zwei Grad zu begrenzen� Die EU verpflichtete sich bis 2020 zu einer Senkung der Treibhausgasemissionen um 20 Prozent unter das Niveau von 1990, zu einem Anteil von erneuerbaren Energien im Energieverbrauch von 20 Prozent und zu einer Steigerung der Energieeffizienz um 20 Prozent� Doch Staaten wie Tschechien und Polen befürchteten durch die Klimapolitik zunehmend negative Konsequenzen für ihre wirtschaftliche Entwicklung� Die EU reagierte mit verschiedenen wirtschaftlichen Anreizen für die Geg- 29 Vgl� European Commission 2016 d, Smith / Mix 2007, Belényesi 2011� 30 Vgl� Schreurs / Selin / VanDeveer 2009 a� 31 Vgl� Schreurs 2004, Vig / Kraft 2010� 32 Vgl� Laing / Mehling 2017� 276 Sonja Thielges ner unter den Mitgliedstaaten�33 Mit dem Vertrag von Lissabon wurde der Klimaschutz 2009 schließlich zwar als umweltpolitisches Ziel der EU auch vertraglich verankert�34 Doch der umweltpolitische Grundkonsens unter den Mitgliedstaaten begann zu bröckeln und die EU-typischen Command-and- Control-Instrumente erwiesen sich als immer schwieriger durchzusetzen� In den USA rückte der Klimaschutz mit dem Amtsantritt Barack Obamas 2009 allmählich wieder in den Fokus der politischen Aufmerksamkeit� Obamas Umwelt- und Klimapolitik basierte auf der Annahme, dass Klimaschutz und damit einhergehend beispielsweise saubere Energietechnologien zum Wachstum der Wirtschaft beitragen� Energieeffizienz und erneuerbare Energien machte er daher zum Kern seines Konjunkturprogramms 2009�35 Obama legte zudem erstmals Klimaziele für die USA bis 2020 und 2025 fest�36 In seiner ersten Amtszeit war er zunächst mit umfassenden Klimaschutzmaßnahmen an politischen Widerständen im US-Kongress gescheitert, der sich nicht auf Klimagesetzgebung einigen konnte�37 So trieb die Obama-Administration schließlich Umwelt- und Klimaschutzmaßnahmen durch exekutive Maßnahmen voran, indem sie verschiedene Sektoren einzeln adressierte�38 Die Effizienzstandards für Automobile und Lastwagen hob sie ab 2012 sukzessive an� 2013 veröffentlichte Obama einen Klimaaktionsplan in dessen Rahmen er mit dem »Clean Power Plan« 2013 und 2014 CO2- Obergrenzen für Kraftwerke festschrieb� 2015 folgte ein Aufschlag für die Regulierung von Methangasen im Öl- und Gassektor�39 Bei den Maßnahmen aus dem Klimaaktionsplan setzte die Obama-Administration auf den UStypischen groben Regulierungsrahmen mit viel Flexibilität in der Umsetzung durch Firmen und die Bundesstaaten� In dieser historisch beispiellosen Phase einer aktiven Klimapolitik in den USA, haderte die EU damit, ihr hohes Ambitionsniveau im Klimaschutz mit festgelegten Zielen aufrechtzuerhalten� In den Verhandlungen um die Klima- und Energiepolitik bis 2030, die die Staats- und Regierungschefs 2014 aufnahmen, präsentierte die EU-Kommission Pläne, ein Emissionsminderungsziel von 40 Prozent unter das Niveau von 1990 festzulegen� Während einigen west- und nordeuropäischen Mitgliedstaaten die Klimapolitik jedoch 33 Vgl� Fischer / Geden 2015� 34 Vgl� Geden 2009� 35 Vgl� Schreurs 2016, Thielges 2013, Gerrard / Welton 2014� 36 Vgl� Climate Action Tracker 2017 b� 37 Vgl� Olsthoorn 2011� 38 Vgl� Gerrard / Welton 2014� 39 Vgl� United States Environmental Protection Agency 2015, Schreurs 2016, United States Environmental Protection Agency 2016, Thielges 2013, Dröge / Thielges 2014� 277Konkurrenz um die Führung? nicht ambitioniert genug war, empfanden sie einige osteuropäische Staaten als übermotiviert� Der Europäische Rat beschloss 2014 schließlich, das Minderungsziel von »mindestens« 40 Prozent, das jedoch nach den Klimaverhandlungen von Paris 2015 nochmals bewertet werden sollte�40 Zudem einigte sich die EU auf das Ziel, bis 2030 »mindestens« 27 Prozent erneuerbare Energien im Energieverbrauch zu erreichen sowie Energieeffizienzsteigerungen von »mindestens« 27 Prozent�41 Die Ziele sind also insgesamt offener formuliert als noch die Ziele bis 2020� 2016 ratifizierte die EU geschlossen das Pariser Klimaabkommen mit dem »40-Prozent-Ziel«, ohne sich allerdings vorher über die Aufteilung der Minderungslasten innerhalb der Union einig zu werden�42 Die EU war in den vergangenen Jahren immer weniger in der Lage, ihren üblichen Politikstil unter den EU-Mitgliedern durchzusetzen� Auch in der EU, so scheint es, gilt der Umwelt- und Klima schutz nicht mehr automatisch als geteilter Wert� Vielmehr spielen mehr und mehr wirtschaftliche Überlegungen in der politischen Gestaltung eine Rolle� Durch die Trump-Administration kommt es gleichsam auch in den USA zu einer erneuten Umdeutung von Umwelt- und Klimaschutz� Der aktuelle US-Präsident hat in Reden geäußert, dass ihm Klimaschutz wichtig sei, aber amerikanische Jobs noch wichtiger und er sieht beide Ziele als nicht vereinbar an� Trumps Energiepolitik nimmt nun die Förderung der fossilen Energieträger in den Fokus�43 Auch sieht er die Macht der Umweltschutzbehörde kritisch und hat mit Scott Pruitt einen ausgesprochenen Klimaskeptiker an ihre Spitze gesetzt� Per Dekret hat er zudem zentrale Elemente aus Obamas Klimaaktionsplan wie den »Clean Power Plan« und die Methangasregulierung zurückgezogen� Beides soll nun komplett neu ausgerichtet und überarbeitet werden� Trump nimmt mit diesen Maßnahmen den Umwelt- und Klimaschutz von der Agenda der Bundespolitik und überlässt ihn den Staaten, Städten und Firmen�44 Insgesamt zeigt sich in der Entwicklung der Umwelt- und Klimapolitik auf beiden Seiten des Atlantiks neben einem Auf und Ab, was das Ambitionsniveau angeht immer wieder die Verankerung unterschiedlicher Politikstile� In der EU setzte sich früh und bis auf wenige Ausnahmen ein Commandand- Control-Stil der umweltpolitischen Regulierung mit hoher Verbindlichkeit durch, der sich in den letzten Jahren allerdings als schwerer unter den Mitgliedstaaten durchzusetzen erwies� In den USA war der umweltpolitische 40 Vgl� Fischer / Geden 2015� 41 Vgl� European Commission 2014 c� 42 Vgl� Climate Action Tracker 2017 a, Fischer / Geden 2015� 43 Vgl� Trump 2017, Thielges 2017� 44 Vgl� White House 2017� 278 Sonja Thielges Stil stets geprägt von flexiblen Mechanismen und Freiheiten für Unternehmen und subnationale Akteure� Wie schwierig diese unterschiedlichen Politikstile im internationalen Umweltschutz zu vereinbaren sind, beleuchtet das folgende Kapitel� Es legt dabei den Fokus auf Entwicklungen in der internationalen Klimapolitik� 3�2 Die transatlantischen Partner im internationalen Klimaschutz Auch wenn man sich unter den transatlantischen Partnern über allgemeine Ziele des Umwelt- und Klimaschutzes einig ist, kommt es insgesamt kaum zu einem gemeinsamen Vorgehen bei internationalen Verhandlungen� Nichtsdestotrotz engagierten sich USA und EU im Rahmen diverser multilateraler Verträge im Umwelt- und Klimaschutz – dies allerdings in einem Maße, wie diese mit den eigenen Politikstilen vereinbar waren� Damit gelang es ihnen, auch auf der internationalen Ebene Normen für den Umwelt- und Klimaschutz zu verankern� Die USA strebten in der Regel dort multilaterale Verträge im Umweltschutzbereich an, wo sie selbst über Umweltregulierung verfügten und Vorreiter waren� Sie bremsten wiederum den internationalen Umweltschutz dort, wo sie über keine oder nur laxe Regulierung verfügten� Sie agierten beispielsweise als treibende Kraft im Washingtoner Artenschutzabkommen, das 1973 unterzeichnet wurde� Eine Ausnahme vom typischen Politikmuster der transatlantischen Partner bilden die Verhandlungen um das Montreal- Protokoll zum Schutz der Ozonschicht im Jahr 1987� Denn trotz der allgemeinen Zurückhaltung des damaligen Präsidenten Ronald Reagan in der Regulierung von Umweltproblemen taten sich die USA hier international in einer Führungsrolle hervor� Die EU versuchte unterdessen, die Zahl der Stoffe zu limitieren, die reguliert werden sollte� Die USA wiederum bremsten multilaterale Kooperation beispielsweise bei den Verhandlungen zur Baseler Konvention über die Kontrolle der grenzüberschreitenden Verbringung gefährlicher Abfälle und ihrer Entsorgung, die 1989 unterzeichnet wurde� Hier verfügten die USA selbst über laxe Regulierung auf der nationalen Ebene� Beim Klimaschutz zeigt sich ein gemischtes Engagement der USA� Sie führten zu Beginn der 1990 er-Jahre die wissenschaftliche Debatte zum Klimawandel an� Erfolgreich wehrten sie sich dann jedoch gegen von der EU geforderte international bindende Ziele zur Minderung von Treibhausgasen� Stattdessen gelang ihnen ein Export des eigenen Politikstils: George H�W� Bush unterzeichnete die UN-Klimarahmenkonvention, die die Industrieländer zur Führung im Klimaschutz verpflichtet, ohne bindende Ziele vorzu- 279Konkurrenz um die Führung? geben�45 Mit der Rahmenkonvention, die heute von 197 Ländern ratifiziert ist, institutionalisierte sich auf der internationalen Ebene zugleich die Norm des Klimaschutzes: Die Vertragsstaaten einigten sich darauf, den globalen Temperaturanstieg zu bremsen und Treibhausgase zu reduzieren�46 Mit dem Kyoto-Protokoll übernahm wiederum die EU die Führung in der internationalen Klimaschutzpolitik� Im Protokoll institutionalisierte sich der Politikstil der EU, die darauf drängte, verbindliche Verpflichtungen für die Industrieländer im Klimaschutz festzulegen� Sie konnte bei den Verhandlungen dabei durch die eigenen ambitionierten Klimaschutzmaßnahmen glaubwürdig agieren und als Vorbild auftreten� Dass so viele Länder das Abkommen ratifizierten, veranschaulicht, dass die EU andere Staaten motivieren konnte, ihr in ihrer Politik zu folgen�47 Bill Clinton versuchte mit der Unterzeichnung des Protokolls vergeblich, vom üblichen US-Politikstil der unverbindlichen, flexiblen Umwelt-Governance abzuweichen�48 Wie oben erläutert, ratifizierte der Senat das Protokoll später nicht und George W� Bush zog die USA schließlich 2001 endgültig aus dem Vertrag zurück�49 In den transatlantischen Beziehungen entstand dadurch ein offener Konflikt im Klimaschutz, die EU reagierte mit deutlicher Kritik auf die Entscheidung des US-Präsidenten�50 Trotz ihrer Absage an das Kyoto Protokoll, sprach sich die George W� Bush-Administration ab 2007 offiziell dafür aus, international den Klimawandel zu bekämpfen� Dies sollte allerdings, getreu der typischen Herangehensweise, durch freiwillige Verpflichtungen aller Länder zum Klimaschutz umgesetzt werden�51 2005 traten die USA der »Asia-Pacific Partnership on Clean Development and Climate« bei� Diese Initiative beinhaltete freiwillige Maßnahmen für die teilnehmenden Länder, um Technologien voranzutreiben und Klimaschutzmaßnahmen zu implementieren� Dadurch manifestierte sich auch auf der internationalen Ebene ein klimapolitischer Politikstil der unverbindlichen Ziele� Das transatlantische Verhältnis im internationalen Klimaschutz war damit von unterschiedlichen Zielvorstellungen und Politikstilen geprägt� Die EU war bemüht, im UN-Kontext zu agieren, während die USA alternative, informelle Kooperation mit niedrigem Ambitionsniveau initiierte� 45 Vgl� Vig / Kraft 2010, DeSombre 2013� 46 Vgl� Garcia 2010� 47 Vgl� Schreurs / Selin / VanDeveer 2009 a, Smith / Mix 2007� 48 Vgl� Vig / Faure 2004� 49 Vgl� DeSombre 2013� 50 Vgl� Vig / Faure 2004, Shogren 2007� 51 Vgl� Smith / Mix 2007� 280 Sonja Thielges Mit der Klimakonferenz in Kopenhagen im Dezember 2009 trat erneut eine Wende ein� Die EU setzte sich diesmal erfolglos dafür ein, ein verbindliches Folgeabkommen für das Kyoto-Protokoll zu verabschieden� In ihrer Führungsrolle war sie eingeschränkt durch die abnehmende Einigkeit der Mitgliedstaaten bezüglich klimapolitischer Ziele�52 Die USA verkündeten in Kopenhagen gleichzeitig erstmals eigene Emissionsminderungsziele� Die Obama-Administration begann nun sowohl innerhalb als auch außerhalb des UN-Kontextes im Klimaschutz international aktiv zu werden� Sie band auch Schwellen- und Entwicklungsländer wie Indien und China in den Klimaschutz ein� Damit folgte Obama den Forderungen konservativer US-Politiker, alle Länder am Schutz des Klimas zu beteiligen� 2009 gründete Obama mit dem »Clean Energy Ministerial« eine Plattform zum internationalen Austausch im Bereich saubere Energietechnologien� 2014 verkündete die Obama- Administration gemeinsam mit China Ziele zum Schutz des Klimas� Beide Länder – China zum ersten Mal in der Geschichte der Klimaverhandlungen – gaben Klimaziele für die Zeit nach 2020 bekannt� Nicht zuletzt durch diese bilaterale Initiative trug die Obama-Administration zur Auflösung der sich erneut abzeichnenden Blockade in den UN-Klimaverhandlungen bei�53 In den Verhandlungen von Paris 2015 zielte die EU schließlich wieder auf ein bindendes Abkommen ab, während die USA unverbindliche Klimaziele von allen Ländern forderten, die dann in einem internationalen Monitoring- Prozess überwacht werden sollten� Dies war der Obama-Administration ein zentrales Anliegen� Ein weitreichendes internationales Abkommen hätte Obama ohnehin ohne die Zustimmung des US-Senats nicht durchsetzen können�54 Im Dezember 2015 verabschiedete die internationale Gemeinschaft dann mit dem Pariser Klimaabkommen ein Nachfolgeabkommen für das Kyoto-Protokoll� USA und EU ratifizierten es 2016� Darin setzte sich das Prinzip der Unverbindlichkeit und Flexibilität der Klimaziele einzelner Länder durch: Länder nennen Klimaziele, die sie anschließend regelmäßig überprüfen und in ihrer Ambition steigern sollen�55 Die Obama- Administration bekannte sich im Paris-Abkommen, zu nicht bindenden Minderungszielen von 26 bis 28 Prozent unter das Niveau von 2005 bis zum Jahr 2025� Dies entspricht 12 bis 19 Prozent unter das Niveau von 1990�56 Die EU hat sich in Paris zu einer Reduktion von 40 Prozent unter das Niveau 52 Vgl� Fischer / Geden 2015, Groen / Niemann 2013� 53 Vgl� Schreurs 2016� 54 Vgl� Europäischer Rat 2015, Obama 2015� 55 Vgl� Keohane / Oppenheimer 2016� 56 Vgl� Climate Action Tracker 2017 b� 281Konkurrenz um die Führung? von 1990 bis zum Jahr 2030 verpflichtet� Damit hat sie sich klar zu strengeren Minderungszielen verpflichtet als die USA�57 Insgesamt machte sich die Obama-Administration Elemente aus dem US-Politikstil im Umwelt- und Klimaschutz zu eigen und verankerte diese auch auf der internationalen Ebene� Sie konnte dabei andere Staaten zur Nachahmung motivieren, indem sie wichtige Schwellenländer wie China als Partner gewann und auch im Inland Fortschritte im Klimaschutz vorwies� Der EU gelang es nicht, ihren Politikstil im Pariser Abkommen zu verankern und Nachahmer unter den großen Schwellen- und Industrieländern zu finden, die sich ähnlich strenge Klimaziele setzten� Wie sich die neue US-Regierung unter Donald Trump im internationalen Klimaschutz einbringen wird, werden erst die kommenden Jahre zeigen� Die aktuelle US-Administration haderte von Beginn an mit dem Pariser Abkommen und kündigte im Juni 2017 schließlich den Austritt der USA aus dem Klimaabkommen an� Dieses, so die Befürchtung, hätte starke Wettbewerbsnachteile für die USA mit sich gebracht� Auch die Finanzierung der USA für den »Green Climate Fund« der Klimarahmenkonvention, der Schwellen- und Entwicklungsländer bei der Umsetzung ihrer Klimaziele unterstützen soll, wurde beendet�58 Die Rückschau der Entwicklung der Politik von EU und USA zeigt, dass es historisch keine gemeinsame transatlantische Führung im internationalen Klimaschutz gegeben hat� Stattdessen haben sich EU und USA in internationalen Verhandlungen zum Umwelt- und Klimaschutz in der Führung abgewechselt� Die Führungsposition lässt sich dabei zunächst nicht anhand von Indikatoren wie Emissionen oder Klimapolitiken messen� USA und EU bleiben unter den weltweit größten Verursachern von Treibhausgasen�59 Doch haben beide mit ihren jeweiligen Politikstilen den internationalen Klimaschutz, der durchaus eine gemeinsame Norm war, entscheidend geprägt� Dabei stand auf der einen Seite der Politikstil der EU, der bindende Ziele und Verträge forciert� Auf der anderen Seite steht der Politikstil der USA mit flexiblen Politikmechanismen und der Einbindung aller Länder in den Klimaschutz� Die Analyse zeigt, dass es mal dem einen, mal dem anderen Partner gelang, ihre Politikstile in der internationalen Klimapolitik zu institutionalisieren� Durch ihre eigene politische Glaubwürdigkeit gelang es EU und USA abwechselnd, andere Länder zum Folgen zu bewegen� Die sich wandelnde internationale Klimapolitik von USA und EU ist dabei stark im innenpolitischen Kontext verankert und 57 Vgl� Climate Action Tracker 2017 a� 58 Vgl� Thielges 2017, White House 2017� 59 Vgl� International Energy Agency 2016, Ge / Friedrich / Damassa 2014� 282 Sonja Thielges von der jeweiligen politischen Kultur geprägt� Teil der politischen Kultur in den USA war dabei stets, das Verhältnis zwischen Umweltschutz und Wirtschaftswachstum zu (re-)interpretieren� In der EU begann das klimapolitische Engagement mit der Überzeugung, dass Klimaschutz durchaus mit wirtschaftlichen Interessen vereinbar ist und der Schutz des Klimas als Wert an sich wichtig genug ist, um klimapolitisches Engagement zu rechtfertigen� Neben den schwer zu vereinbaren Politikstilen sind es jedoch auch interne Krisenerscheinungen, die insgesamt die Handlungs- und Kooperationsfähigkeit der transatlantischen Partner im Klimaschutz begrenzt halten, wie das folgende Kapitel zeigt� 4. Herausforderungen für die transatlantische Gemeinschaft im Klimaschutz USA und EU stehen, mehr denn jeh seit dem angekündigten Rückzug der USA aus dem Pariser Klimaabkommen, vor großen Herausforderungen im Klimaschutz� Denn auch die Liste der internen Probleme, mit denen sich beide Partner konfrontiert sehen, ist lang und schränkt die Klimaschutzambitionen auf beiden Seiten des Atlantiks ein� 4�1 Die Dominanz interner Probleme Eine Herausforderung, die in den USA die Klimapolitik dominiert, ist die Rolle von Klimaskeptikern im politischen Prozess� In der US-Bevölkerung sind die Klimaskeptiker deutlich in der Minderheit und Mehrheiten befürworten klimapolitische Maßnahmen wie das Engagement im Pariser Klimaabkommen�60 Doch dies spiegelt sich in der Politik nicht wider� Vornehmlich unter Anhängern der Republikanischen Partei im Kongress haben viele Zweifel, ob der Klimawandel Realität ist oder überhaupt von Menschen verursacht wird�61 Berechnungen zufolge waren im 114� Kongress (2015 – 2016) 70 Prozent der republikanischen Abgeordneten und 53 Prozent der republikanischen Senatoren Klimaskeptiker�62 Die starke Position der Klimaskeptiker macht die Verabschiedung von Klimaschutzgesetzen und die Ratifizierung von internationalen Verträgen im Klimaschutz äußerst schwierig� 60 Vgl� Gallup 2016, New York Times 2015� 61 Vgl� DeSombre 2013� 62 Vgl� Mealy 2015� 283Konkurrenz um die Führung? Die US-Klimapolitik ist daher aufgebaut auf die Führung in der Exekutive, also den Präsidenten und Behörden, sowie auf Initiativen aus den US-Staaten� Doch die Beständigkeit exekutiver Maßnahmen hängt vom jeweiligen Präsidenten ab� Donald Trump belegte diese Abhängigkeit eindrucksvoll, indem er viele Maßnahmen der Obama-Administration, zunächst zum Zweck der Überarbeitung, zurücknahm�63 Die US-Bundesstaaten und auch Städte nehmen zwar in der US-Klimapolitik seit der Amtszeit von George W� Bush eine aktive Rolle ein� Die meisten haben sich beispielsweise Ziele für erneuerbare Energien gesetzt� Doch auch sie sind nicht nur Treiber der Klimapolitik� Bis 2008 hatten sich 23 Staaten einem der drei bis dahin entstehenden Emissionshandelssysteme angeschlossen (Regional Greenhouse Gas Initiative, Western Climate Initiative, Midwestern Greenhouse Gas Reduction Accord)� Mehr als die Hälfte dieser Staaten zog sich allerdings unter der Obama-Administration aus diesen Verpflichtungen wieder zurück� Es gibt weiterhin viele Bundesstaaten, die sich nicht für den Klimaschutz engagieren und diesen auch auf der Bundesebene ausbremsen� Darunter Kohle- und Gasstaaten wie West Virginia und North Dakota, aber auch viele Staaten im Mittleren Westen, darunter Indiana oder Ohio� 64 Eine Mehrheit der Bundesstaaten klagte vor dem Supreme Court gegen den »Clean Power Plan« der Obama-Administration�65 Auch die Energiemärkte stellen eine Herausforderung für die Klimaschutzambitionen der USA dar� Erneuerbare Energien haben zwar in vielen US-Bundesstaaten in den letzten Jahren stark fallende Preise erlebt, was ihren Ausbau, auch ohne weitere Förderung durch die Trump-Administration wahrscheinlich macht�66 Doch die günstige Verfügbarkeit fossiler Energieträger in den USA mindert insgesamt den Anreiz, alternative Energiequellen zu fördern� Die Schieferrevolution hat dazu geführt, dass die USA billiges Schieferöl und -gas produzieren können und dies nicht nur für den heimischen Markt� Im Dezember 2015 hob der Kongress das 40 Jahre alte Verbot von Ölexporten auf�67 Neben Gas kann nun also auch in USA produziertes Öl auf dem Weltmarkt exportiert werden� Das billige Schiefergas erzeugt zwar weit weniger CO2 als Kohle, die es vom Energiemarkt mehr und mehr verdrängt hat� Doch die Klimabilanz des Schiefergases ist umstritten� Bei der 63 Vgl� Thielges 2017� 64 Vgl� Rabe 2015, 2014, Center for Climate and Energy Solutions 2016, Gerrard / Welton 2014� 65 Vgl� Dennis / Mooney 2016� 66 Vgl� Steinbacher 2016� 67 Vgl� Economist 2015� 284 Sonja Thielges Förderung setzt es Methan frei, das einen weitaus höheren Treibhauseffekt als CO2 verursacht�68 In der EU sind die Herausforderungen anders gelagert� Angesichts der divergierenden Interessen, wirtschaftlichen und politischen Gegebenheiten der Mitgliedstaaten, ist es schwieriger geworden, ambitionierte Klimapolitik durchzusetzen� Mit dem »Brexit« haben Klimaschutzbefürworter wie Deutschland und Frankreich einen wichtigen Partner verloren� Unter osteuropäischen Ländern mit starker Abhängigkeit von fossilen Energieträgern bestimmt die Sorge vor den wirtschaftlichen Konsequenzen die Politik�69 Die Union sieht sich zudem mit Problemen wie der Krise in Griechenland oder der Flüchtlingskrise konfrontiert, die zu weiteren Unstimmigkeiten zwischen den Mitgliedstaaten geführt haben� Die schwache Konjunktur in vielen Mitgliedstaaten kommt hinzu�70 Um die Klimaziele der EU bis 2030 zu erreichen, müsste nun eine wirksame Reform des Emissionshandelssystems in Kraft treten, die die gewünschten Emissionsminderungen erzielt� Auch der stetige Ausbau von erneuerbaren Energien in der Energieversorgung und die Steigerung der Energieeffizienz sind nötig� Kritiker bemängeln jedoch, dass die Reformbemühungen um das Emissionshandelssystem erneut nicht zu einem Anstieg der CO2-Preise und der ausreichenden Minderung von Treibhausgasen führen wird�71 Der Ausbau von erneuerbaren Energien geht zudem in den letzten Jahren langsamer voran als zuvor�72 Die EU-Kommission hat Ende 2016 in ihrem Winterpaket Maßnahmen vorgelegt, um die Klimaziele der EU bis 2030 zu erreichen und in ihrer Verbindlichkeit zu steigern�73 Diese werden nun in den EU-Institutionen diskutiert� So kämpft die EU momentan also selbst um ihre ambitionierte Klimapolitik, was gleichsam ihre internationale Führungsrolle einschränkt� Unter US-Präsident Donald Trump erscheint die transatlantische Kooperation im Klimaschutz mehr denn je als Herausforderung� Auch wenn sich die politischen Stile von EU und USA im Klimaschutz deutlich unterscheiden, waren sie doch vor allem unter der Obama-Administration in einer gemeinsamen Klimaschutzagenda vereint, die sie dann, wie oben dargestellt, unterschiedlich umsetzten�74 Von der klimaskeptischen Trump-Administration sind hier keine neuen Impulse zu erwarten� 68 Vgl� Dröge / Westphal 2013� 69 Vgl� Westphal 2016, Fischer / Geden 2015� 70 Vgl� European Commission 2016 b� 71 Vgl� Matthes 2017� 72 Vgl� Climate Action Tracker 2017 a� 73 Vgl� European Commission 2016 c� 74 Vgl� Steinbacher 2016� 285Konkurrenz um die Führung? 4�2 Normen und politische Kultur im Klimaschutz Während die transatlantischen Partner schon früh individuell und gemeinsam begannen, sich für den Umweltschutz zu engagieren, zeigt sich im Klimaschutz ein etwas anderes Bild� Auf den ersten Blick war der Klimaschutz bis zum Amtsantritt von Barack Obama keine Norm, die USA und EU gleichermaßen teilten� Die EU etablierte sich in den 1990 er-Jahren als Vorreiterin im Umwelt- und Klimaschutz während die USA hier zurückfielen� Doch die genauere Analyse zeigt, dass sich der Schutz des Klimas durchaus bereits in den frühen 1990 er-Jahren zu einer Norm entwickelte, die die transatlantischen Partner teilten, nur wurde die Auslegung der Norm sowohl in der nationalen als auch der internationalen Politik aufgrund unterschiedlicher politischer Kulturen und Ideen unterschiedlich interpretiert� Auf beiden Seiten des Atlantiks bekannte man sich zur Begrenzung des Klimawandels und zur Notwendigkeit, Treibhausgase zu reduzieren� Dies ist der Fall, obwohl der Klimaschutz im Gegensatz zum umfassenderen Umweltschutz nicht immer ein gleichsam geteilter Wert zu sein scheint� In den USA bekennen sich Konservative wie Liberale zur wichtigen Rolle, die der Schutz von Luft, Erde und Wasser spielt� Doch im Klimaschutz sind die Klimaskeptiker eine wichtige Stimme� In der EU spricht sich Politik und Gesellschaft klarer für den Klimaschutz aus� Ökonomische Interessen spielen dabei traditionell zwar eine Rolle� Grundsätzlich ist aber in der EU die Idee etabliert, dass der Staat eingreifen sollte, um Missstände, etwa soziale Ungleichheit in der Bevölkerung, zu mindern� Dazu gehört auch Intervention im Bereich Umweltschutz�75 Umweltschutz erfährt in Umfragen hohe Zustimmung� Bis zu 95 Prozent der europaweit Befragten geben an, dass ihnen Umweltschutz ein wichtiges Anliegen ist und 90 Prozent sehen den Klimawandel als ernstes Problem� Die Wichtigkeit des Umweltschutzes spiegelt sich nicht zuletzt in grünen Parteien wieder, die in den Parlamenten der meisten Mitgliedstaaten und im EU Parlament vertreten sind�76 Da die Rolle von staatlicher Lenkung und das Eingreifen in Märkte in den USA deutlich kritischer gesehen wird, hat die Umweltpolitik hier schwierigere Ausgangsbedingungen� Vor allem konservative Zirkel bevorzugen, dass Staaten und Unternehmen die Freiheit zugestanden wird, eigenständig zu handeln�77 Die Zustimmung der Bevölkerung zum Umweltschutz ist zudem 75 Vgl� Fischer / Geden 2015� 76 Vgl� Krämer 2004, European Commission 2014 a, European Commission 2014 b, Richter 2009� 77 Vgl� Krämer 2004� 286 Sonja Thielges nicht so hoch wie in der EU� Trotzdem stellt der Umwelt- und Klimaschutz also auch in den USA in der Mehrheit der Bevölkerung einen geteilten Wert dar� Etwa die Hälfte der Amerikaner ist sehr besorgt über Umweltprobleme im Allgemeinen, den Klimawandel empfanden jüngst 64 Prozent der Befragten als ernstes Problem�78 Man kann also durchaus von einem Wert sprechen, der auf beiden Seiten des Atlantiks befürwortet wird� Als Basis für eine nachhaltige Kooperation im Klimaschutz eignen sich dieser Wert und die geteilte Norm der Bekämpfung des Klimawandels dennoch nicht� Zum einen entsteht durch das Auf und Ab im Engagement von EU und USA im Klimaschutz sowie die vielen internen Herausforderungen nicht die Stabilität, die für die Erarbeitung einer gemeinsamen Strategie nötig wäre� Zum anderen verhindern die unterschiedlichen Politikstile im Klimaschutz Kooperationsmöglichkeiten� Denn es herrschen sehr unterschiedliche Vorstellungen vor, wie die Minderung von Treibhausgasen und der Erderwärmung erreicht werden sollen� Die Partner sehen den Klimaschutz an sich und die Rolle des Staates darin aus verschiedenen Blickwinkeln� Besonders im aktuellen politischen Diskurs der USA ist der Klimawandel darüber hinaus als Herausforderung für die Sicherheitspolitik und damit als Thema für die transatlantische sicherheitspolitische Kooperation in den Hinter grund gerückt� Das Narrativ der Energiesicherheit spielt zwar weiterhin eine wichtige Rolle� Doch Donald Trump möchte die USA unabhängig von Energieimporten machen, indem er sich vom Klimaschutz distanziert und die Kohle-, Gas- und Ölbranche fördert� In der EU ist die Ausgangssituation eine andere: Die Mitgliedstaaten importieren mehr als die Hälfte ihrer Energie und sind für Gasimporte in besonderem Maß von Russland abhängig�79 Eine Klimastrategie, die erneuerbare Energien und Energieeffizienz fördert, birgt für die EU daher auch wichtige geopolitische Vorteile� Sie bedeutet weniger Importabhängigkeit von Ländern mit ungewisser politischer Situation� 5. Fazit und Schlussfolgerungen Der Aufsatz zeigt, dass Klimaschutz durchaus ein transatlantisch geteilter Wert ist, der sich auch auf der internationalen Ebene als Norm institutionalisiert hat� Dennoch gibt es kaum transatlantische Kooperation in der Klimapolitik� Zu unterschiedlichen Zeitpunkten setzten sich EU und USA eher als Einzelkämpfer in Führungsrolle mit ihrer Politik international durch� Dies liegt, so 78 Vgl� Gallup 2015� 79 European Commission 2017� 287Konkurrenz um die Führung? argumentiert der Aufsatz, an unterschiedlichen kulturell basierten Politikstilen, die gemeinsame Positionen oft schwierig gemacht oder gar zu Konflikten in der transatlantischen Gemeinschaft geführt haben� Die EU zeichnet sich in ihrem Politikstil durch die Dominanz des Command-and-Control-Ansatzes aus, durch bindende Maßnahmen und klare Regulierungsvorgaben� Die USA pflegten einen Bottom-up-Prozess indem der Bund sich wenig einmischt und Staaten und privaten Akteuren Freiheiten in der Umsetzung lässt� EU und USA versuchten ihre eigenen Politikstile stets auch in der internationalen Klimapolitik zu verankern� Die EU war dabei beispielsweise mit dem Kyoto-Abkommen erfolgreich� Es enthält bindende Verpflichtungen und klare Ziele für die Industrieländer� Die USA institutionalisierten im Pariser Klimaabkommen ihre Herangehensweise in der Klimapolitik� Es setzt auf freiwillige Ambitionen der Mitglieder, auf gegenseitiges Monitoring und Peer-Review und auf technologische Entwicklungen bei sauberer Energietechnologie� Die Handlungsfähigkeit der transatlantischen Partner im Klimaschutz erscheint insgesamt als eingeschränkt� Die EU konnte ihren Politikstil international im Pariser Abkommen nicht durchsetzen und ist in ihrer Führungsmacht deutlich geschwächt� Die großen internen Herausforderungen wiegen schwer und bremsen den Klimaschutz� Ob sich der Command-and-Control- Politikstil unter den Mitgliedstaaten fortsetzen lässt, bleibt offen� Glückt die Reform des Emissionshandels und die Ambitionssteigerung der Klimaziele könnte die EU sich jedoch durchaus wieder als treibende Kraft im internationalen Klimaschutz etablieren� Auf der anderen Seite des Atlantiks schwächt die Politik Donald Trumps neben anderen Herausforderungen wie der Rolle der Klimaskeptiker den Klimaschutz� Der Fortschritt im Klimaschutz hängt hier erneut von den klimapolitischen Bestrebungen in den US-Bundesstaaten ab� Eine gemeinsame transatlantische Führung im Klimaschutz erscheint angesichts der vielen genannten Herausforderungen zumindest für die Zeit bis zur nächsten US-Präsidentschaftswahl als unwahrscheinlich� Literatur Belényesi, Pál (2011): The European Carbon Trading System after 2012 – Implications to the U�S�, in: David Koranyi (Hg�), Transatlantic Energy Futures� Strategic Perspectives on Energy Security, Climate Change and New Technologies in Europe and the United States, Washington D�C�, S� 55 – 84� Beyer, Andreas / Fischer, Severin (2016): Getrennte Wege? 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Strukturwandel und Wirtschaftskrisen als innerstaatliche Herausforderungen Quo vadis transatlantische Wohlfahrtsgemeinschaft? Quo vadis transatlantische Wohlfahrtsgemeinschaft? Strukturwandel und Wirtschaftskrisen als innerstaatliche Herausforderungen »America’s superpower status may well be tempered by its own domestic problems«1 1. Einleitung Seit der Wahl Donald Trumps zum 45� Präsidenten der USA im November 2016 stehen die transatlantischen Beziehungen vor einer großen Bewährungsprobe� Wie nicht zuletzt der G 7-Gipfel in Taormina im Mai 2017 verdeutlichte, befindet sich die Trump-Administration mit ihren transatlantischen Partnern auf Konfrontationskurs in Hinblick auf wirtschafts- und sicherheitspolitische Schlüsselthemen wie den internationalen Handel, den Klimaschutz und die Aufgaben und die Finanzierung der NATO� Diese Divergenzen werden die Stellung des Nordatlantiks in der Welt möglicherweise nachhaltig schwächen� Dabei ist eine solche Entkräftung der in den Nachkriegsdekaden so erfolgreichen Sicherheits- und Wohlfahrtsgemeinschaft bereits seit Längerem durch strukturelle Veränderungen angelegt� Zu diesen Veränderungen gehören der relative wirtschaftliche Bedeutungsverlust der transatlantischen Volkswirtschaften in einer schnell wachsenden Weltwirtschaft, eine innere Ungleichverteilung von Einkommen und Vermögen, insbesondere in den USA, eine zunehmende Globalisierungsmüdigkeit der Wählerschaft und nicht zuletzt eine besondere wirtschaftliche Krisenanfälligkeit� Diese langfristigen Veränderungen, die im Folgenden in Hinblick auf ihre destabilisierenden Wirkungen betrachtet werden, haben nicht zuletzt auch dazu beigetragen, dass sich populistische Strömungen, wie sie in den politischen Systemen europäischer Staaten bereits seit vielen Jahren deutlich 1 Nye 2015� 294 Welf Werner in Erscheinung treten, durch die Wahl Donald Trumps schließlich auch in den USA unmissverständlich artikuliert haben� Gute Konjunkturdaten, wie sie in großen Teilen des transatlantischen Raums seit einigen Jahren vorherrschen, lassen leicht in Vergessenheit geraten, dass die USA und Europa seit 2008 von Wirtschaftskrisen historischen Ausmaßes heimgesucht wurden, die bis in die Gegenwart nachwirken� Die große Rezession von 2008, die ihren Ausgangspunkt im amerikanischen Finanzsektor hatte, gilt als die schwerste Rezession seit der Großen Depression der 1930 er-Jahre� In der Folge stürzte Europa in eine Wirtschaftskrise, die in die größte politische Krise der Europäischen Union seit dem Beginn der westeuropäischen Integrationsbemühungen in den Nachkriegsjahren mündete�2 Während diese beiden Wirtschaftskrisen im Jahr 2017 weitgehend aus dem öffentlichen Bewusstsein verdrängt sind und Schlüsselindikatoren wie Wirtschaftswachstum und Arbeitslosenzahlen gemeinhin als Hinweis auf eine Erholung der transatlantischen Volkswirtschaften gelten, können die strukturellen Ursachen dieser Krisen noch keineswegs als beseitigt angesehen werden� Ein deutliches Anzeichen dafür, dass eine nachhaltige Gesundung über einen beachtenswert langen Zeitraum von nahezu zehn Jahren nicht stattgefunden hat, gibt die Geldpolitik� Die amerikanische Zentralbank hat erst Ende 2016 erste Schritte unternommen, um ihren Patienten vom Tropf einer außerordentlich lang währenden Nullzinspolitik zu nehmen�3 Über einen Zeitraum von nahezu zehn Jahren war die Gefahr zu groß, dass die amerikanische Volkswirtschaft den Weg in die Gesundung, den sie eingeschlagen hatte, nicht aus eigener Kraft fortsetzen konnte� Zugleich legte die expansive Geldpolitik mit beispiellosen Maßnahmen des »Quantitative Easing «die Grundlage für inflationäre Entwicklungen bei den Vermögenswerten, die als problematische Erbschaft in der gegenwärtigen Phase der Erholung fortbestehen und eine Wiederholung des Krisenszenarios von 2008 ermöglichen� Die Europäische Zentralbank (EZB) hat es bis zum Juni 2017 nicht riskiert, sich von ihrer historisch beispiellos expansiven Geldpolitik zu verabschieden� Aufgrund mangelnder Anpassungsfähigkeit des Euros in der Krise von 2010 haben die negativen Auswirkungen der Wirtschaftskrise in Teilen Europas noch länger und nachhaltiger gewirkt als in den USA� Wie im Folgenden gezeigt wird, gibt es bei genauerer Betrachtung der Ursachen der Wirtschaftskrisen von 2008 und 2010 und ihrer Politikreaktionen eine Reihe von Anhaltspunkten dafür, dass bedeutende Krisenursachen fortbestehen, sodass auch für die Zukunft mit einer deutlich erhöhten Vola- 2 Vgl� Stiglitz 2016� 3 Vgl� Irwin 2017� 295Quo vadis transatlantische Wohlfahrtsgemeinschaft? tilität des transatlantischen Konjunkturverlaufs zu rechnen ist� Trifft diese Prognose zu, wäre damit gegenüber den Nachkriegsdekaden, als die USA und Westeuropa in der von ihnen geschaffenen Bretton-Woods-Ordnung als globaler Stabilitätsanker fungierten und weltweit nur wenige internationale Wirtschaftskrisen auftraten, eine wesentliche Änderung eingetreten� Ein solcher Wandel hätte dann aber auch gegenüber der Post-Bretton-Woods- Ära stattgefunden, die in den frühen 1970 er-Jahren mit der Aufgabe der Goldkonvertibilität des US-Dollars begann� Internationale Wirtschaftskrisen treten in diesem neuen monetären Außenwirtschaftsregime mit großer Regelmäßigkeit auf, wenngleich deren Entstehung und negative Wirkungen vor 2008 auf Entwicklungs- und Schwellenländer beschränkt geblieben waren�4 Die USA und Europa wären vom Wiederaufleben eines volatilen globalen Finanzkapitalismus eingeholt worden, wie man ihn in den Zwischenkriegsjahren zu fürchten und mithilfe der Bretton-Woods-Ordnung in den Nachkriegsdekaden zu bekämpfen gelernt hatte� Die besondere Position, die die transatlantischen Staaten in der Weltwirtschaft einnehmen, findet in der Literatur auch unabhängig von den jüngeren Wirtschaftskrisen einige Beachtung� Das Augenmerk liegt dabei auf dem »Decline of the West« und dem »Rise of the Rest« – also einem mittel- und langfristigen Bedeutungsverlust der transatlantischen Region, wie er sich etwa durch den Niedergang des Anteils an Weltproduktion und Welthandel ausdrückt sowie durch die zunehmende Präsenz von Schwellen- und Entwicklungsländern in internationalen Organisationen wie der Welthandelsorganisation (WTO) und der Gruppe der Zwanzig (G20)� Diese mittel- und langfristige Gewichtsverlagerung und die damit verbundenen Anpassungsprozesse im Inneren der transatlantischen Wohlfahrtsgemeinschaft werden in den ersten Kapiteln dieses Aufsatzes thematisiert� Der Fokus liegt hier – wie auch bei der Analyse der Wirtschaftskrisen im vorletzten Kapitel – auf destabilisierenden Verteilungswirkungen im Inneren der Staaten, die durch die Wirtschaftspolitik bislang nicht hinreichend adressiert wurden� Die Kernthese des Aufsatzes ist, dass der langfristige Strukturwandel wie auch die Wirtschaftskrisen zulasten bestimmter Bevölkerungsschichten gehen, die wesentliche Ausprägungen der Stabilitätsführerschaft, wie insbesondere den Einsatz für eine liberale Weltwirtschaftsordnung, zunehmend infrage stellen� In Hinblick auf die gesellschaftliche Dimension der transatlantischen Stabilitätsführerschaft fällt auf, dass Versuche, dem Strukturwandel und der zunehmenden Krisenanfälligkeit mit angemessenen wirtschaftspolitischen Maßnahmen zu begegnen, bereits in den zurückliegenden Jahren in einem 4 Vgl� Eichengreen 2002, Pugel 2007� 296 Welf Werner unfreundlichen Umfeld politischer Polarisierung stattfinden mussten, in dem der Weg zu Common-Sense-Lösungen oftmals verbaut war� Die Wahl Donald Trumps zum 45� Präsidenten der USA ist in dieser Entwicklung lediglich einer der letzten, sicherlich besonders bemerkenswerten, Kristallisationspunkte� Vor dem Hintergrund von Polarisierung und Populismus stellt sich die Frage, in welchem Umfang die USA und die EU in Zukunft weiterhin als globaler Stabilitätsanker agieren können und sich mit Nachdruck für das Projekt einer wirtschaftlich – und somit auch politisch – integrierten Welt einsetzen werden� 2. Globaler Bedeutungsverlust, Anpassungsdruck und Globalisierungsbacklash Der wirtschaftliche Bedeutungsverlust von Nordamerika und Europa schreitet auch in größeren Maßstäben der Globalisierungsgeschichte mit beachtenswerter Dynamik voran� Zwischen 1820 und 1990 ist der Anteil der heutigen reichen Nationen am Welteinkommen von 20 auf fast 70 Prozent gestiegen� Seitdem ist dieser Anteil mit großer Geschwindigkeit auf das Niveau des Jahres 1900 zurückgefallen� Wie Baldwin und andere zu bedenken geben, verweist diese fulminante Trendwende in der globalen Reichtumsentwicklung auf den Beginn einer neuen Globalisierungsära hin, die sich von der alten, bereits in den unmittelbaren Nachkriegsjahren begonnenen Periode sehr deutlich unterscheidet�5 Die Achsenverschiebung weltwirtschaftlicher Aktivitäten und Einkommen, die aus der westlichen Betrachtungsperspektive bisweilen als Bedrohung wahrgenommen wird, kann aus globaler Sicht, das heißt aus der Perspektive des weit überwiegenden Anteils der Weltbevölkerung, allerdings durchaus als Normalisierungs- beziehungsweise Gesundungsprozess interpretiert werden� Der wirtschaftliche Bedeutungsverlust, den die USA bereits in den Nachkriegsdekaden hinnehmen mussten, ist auf eine erfreuliche Normalisierung gegenüber den Sondereinflüssen zweier grausamer Weltkriege zurückzuführen� Insbesondere war dafür der erfolgreiche Wiederaufbau Westeuropas verantwortlich, der im Rahmen eines friedvollen und außerordentlich erfolgreichen Prozesses wirtschaftlicher Entgrenzung mit Hilfe amerikanischer Unterstützung in Institutionen wie der Organisation für europäische wirtschaftliche Zusammenarbeit (OEEC) und der Europäischen Gemeinschaften (EG) stattfand� 5 Vgl� Baldwin 2016� 297Quo vadis transatlantische Wohlfahrtsgemeinschaft? Der Bedeutungsverlust, der die USA und Westeuropa seit den 1980 er- Jahren gleichermaßen betrifft, ist Anzeichen eines weiteren erfreulichen, in seinen Konsequenzen sehr viel weiterreichenden Kapitels der modernen Globalisierungsgeschichte� Stellvertretend für die neuen globalen Entwicklungen der letzten Jahrzehnte steht das Phänomen der »Emerging Economies«, also das schnelle Wirtschaftswachstum zahlreicher großer Volkswirtschaften wie etwa der BRICS-Staaten Brasilien, Russland, Indien, China und Südafrika sowie zahlreicher kleinerer Länder� Die jüngste Globalisierungsgeschichte ist durch einen bemerkenswerten Konvergenzprozess gekennzeichnet, wie es ihn seit Beginn der Industriellen Revolution nicht gegeben hat� Erstmals ist in vielen Staaten des Südens ein schnelleres Wachstum des Pro-Kopf- Einkommens als im Norden zu verzeichnen, sodass heute sehr viel mehr Staaten dem sogenannten Konvergenzclub angehören als noch in den 1990 er-Jahren, als sich erste Anzeichen einer veränderten internationalen Einkommensdynamik zeigten� Die Lücke, die seit Beginn der Industriellen Revolution zwischen den Einkommen von reichen und armen Staaten ständig gewachsen war, beginnt sich zu verkleinern� Zu den erfreulichen, mitunter wenig antizipierten Ergebnissen dieses Konvergenzprozesses gehört unter anderem ein bemerkenswerter Rückgang extremer Armut – wenngleich die innerstaatliche Einkommensungleichheit in vielen Fällen über das gesamte Einkommensspektrum zugenommen hat�6 Der Anteil der Menschen an der Weltbevölkerung, die mit 1,90 US-Dollar oder weniger am Tag auskommen müssen, ist zwischen 1990 und 2013 in atemberaubendem Tempo gefallen, von 35 auf unter 11 Prozent�7 Normalisierung und Erholung, wie sie sich im globalen Konvergenzprozess ausdrücken, haben aber auch für den transatlantischen Raum erhebliche Fortschritte – auf sehr hohem Niveau – gebracht� In Deutschland beispielsweise ist es in den vergangenen 60 Jahren zu einer Verfünffachung des Nominaleinkommens gekommen�8 Aber natürlich übte der Aufstieg des Südens auch erheblichen Anpassungsdruck auf den Norden aus� Der zunehmende Handel sowie die Verlagerung von Produktionsstätten, die sich in OECD-Staaten als ein allgegenwärtiger Deindustrialisierungsprozess bemerkbar machten, haben unzählige Arbeitsplätze, Unternehmen, Wirtschaftsbranchen und mit ihnen ganze Wirtschaftsregionen untergehen lassen� Bereits im Jahr 2000 bestanden die Exporte von Entwicklungsländern ihrem Wert nach ganz überwiegend aus Industrieprodukten, während diese Länder 6 Vgl� Dervis 2012� 7 Vgl� World Bank 2016� 8 Vgl� Institut der deutschen Wirtschaft 2016� 298 Welf Werner in ihren Ausfuhren noch in den frühen 1970 er-Jahren ganz überwiegend auf Agrargüter und Rohstoffe beschränkt waren, sodass sie nicht als Konkurrenten des Nordens auf den Weltmärkten auftraten, sondern – wie in Zeiten von Kolonialismus und Industrialisierung – als Zulieferer� Innerhalb der Industrieproduktion der Entwicklungs- und Schwellenländer hat inzwischen zudem ein erhebliches »Upscaling« stattgefunden, sodass Länder wie China und Indien nicht mehr alleine mit arbeitsintensiven, sondern zunehmend auch mit kapitalintensiven Waren und Dienstleistungen auf den Weltmärkten konkurrieren� Diese Wirtschaftsgüter werden in diesen Ländern nicht selten von multinationalen Unternehmen aus Industriestaaten hergestellt oder von deren Heimatstandorten im Norden als Inputs im Rahmen von Offshoring- Maßnahmen nachgefragt� Der Strukturwandel des Nordens ist lange Zeit ohne weiteres von transatlantischen Regierungen und Bevölkerungen getragen und unterstützt worden� Die Globalisierung, die in Form der Zunahme des Welthandels gegenüber der Weltproduktion bereits seit dem Ende des Zweiten Weltkriegs in vollem Gange ist, war zwei Nachkriegsgenerationen als eigenständiges, oder gar beherrschendes Phänomen der zweiten Hälfte des 20� Jahrhunderts überhaupt nicht bewusst�9 Selbst in akademischen Diskursen führte das Phänomen der fortwährenden wirtschaftlichen Entgrenzung jenseits außenwirtschaftlicher Fachdiskussionen in den letzten Dekaden des 20� Jahrhunderts ein Schattendasein� Allerdings häufen sich seit einigen Jahren die Anzeichen, dass ein Globalisierungspessimismus in den Bevölkerungen des Nordatlantiks um sich greift, obwohl diese Weltregion von grenzüberschreitenden Wirtschaftsaktivitäten bereits seit der Industriellen Revolution besonders stark profitiert hat� Für eine akzentuierte Zunahme der Globalisierungsmüdigkeit im Norden gibt es im Jahr 2017 verschiedene Anhaltspunkte� Während die Handelspolitik der USA stets ein stark umkämpftes Feld und das Ideal des Freihandels in der amerikanischen Bevölkerung stets sehr viel umstrittener war, als dies aufgrund des offensiven Agierens der USA in Institutionen wie GATT und WTO angenommen werden könnte,10 waren bereits im zurückliegenden Präsidentschaftswahlkampf unter den drei wichtigsten Kontrahenten Clinton, Trump und Sanders nur noch verschiedene Facetten der Ablehnung des Freihandels präsent� Diese reichten von der Aufkündigung der Transpazifischen Partnerschaft TTP (Clinton) über die Rückabwicklung bestehender Abkommen inklusive NAFTA (Sanders) bis hin zu einem allumfas- 9 Vgl� Bordo et al� 1999, Bordo 2003, Bordo 2002� 10 Vgl� Blendon et al� 1997� 299Quo vadis transatlantische Wohlfahrtsgemeinschaft? senden protektionistischen Maßnahmenkatalog beim Wahlsieger Trump�11 Aber auch in Europa fehlt es nicht an unmissverständlichen Anzeichen für ein »Globalisierungsbacklash«� Der Volksentscheid in Großbritannien vom Juni 2016, die EU zu verlassen, ist hier sicherlich eines der deutlichsten Signale, dass Globalisierungskräfte – in diesem Fall auf regionaler Ebene in Gestalt des europäischen Integrationsprozesses – in der Bevölkerung einige Ablehnung erfahren� Dabei sind die Trump-Wahl in den USA und das Brexit-Votum in Großbritannien nicht zwei einsame Impressionen eines ansonsten in seinen Freihandelswurzeln fest verankerten transatlantischen Raums� Vielmehr sind die beiden globalisierungskritischen Signale in zahlreichen europäischen Ländern eingebettet in eine Welle von Populismus, die durch Streben nach mehr nationaler Souveränität und ethnischer Identität getragen wird�12 Treiber dieser Bewegungen, die sich seit mehreren Jahren etabliert haben, sind aus wirtschaftlicher Perspektive neben dem internationalen Handel, durch den Inländer in indirekte Konkurrenz zu Arbeitskräften in Niedriglohnländern treten, insbesondere auch die Immigration� Diese hat in Ländern wie Deutschland und Schweden im Jahr 2015 durch jährliche Zuwanderungsraten von mehr als einem Prozent in der Tat ein bemerkenswertes Niveau erreicht�13 3. Verteilungseffekte der Globalisierung gestern und heute Aus Sicht maßgeblicher außenwirtschaftlicher Theorien und empirischer Befunde ist es wenig überraschend, dass Globalisierungsprozesse keineswegs nur Unterstützer innerhalb der Staaten des Nordatlantiks finden, sondern auch massiven Widerstand hervorrufen� Dieser Widerstand wird verständlich, wenn jenseits von Ricardos Credo komparativer Kostenvorteile und Wohlfahrtszuwächse für alle Länder weitere, nahezu ebenso prominente Handelstheorien und deren empirische Verifikation berücksichtigt werden� Aufbauend auf der Heckscher-Ohlin-Theorie, in der Ricardos Grundgedanke komparativer Kostenvorteile im frühen 20� Jahrhundert fortgeführt und erweitert wurde, haben Stolper und Samuelson bereits 1941 gezeigt, dass Wohlstandsmehrung durch Handel mit großer Zwangsläufigkeit und klarer Systematik – sowie unbeschadet der grundlegenden Einsicht der 11 Vgl� Noland et al� 2016� 12 Vgl� Kriesi / Pappas 2015� 13 Vgl� Statistisches Bundesamt 2016� 300 Welf Werner Wohlfahrtsmehrung auf Staatenebene – innerhalb der Länder zu Gewinnern und Verlierern führt�14 Wohlstandsgewinne des internationalen Handels kommen dem Stolper- Samuelson-Theorem zufolge Produktionsfaktoren zugute, die zur vermehrten Produktion derjenigen Güter beitragen, bei denen komparative Kostenvorteile bestehen� Produktionsfaktoren, die zur Produktion von Gütern benötigt werden, bei denen andere Staaten derartige Vorteile besitzen, müssen demgegenüber Einkommenseinbußen hinnehmen – was übrigens sowohl für Arbeitnehmer wie auch für Arbeitgeber der entsprechenden Wirtschaftsbranchen gilt� Im Zweiländermodell, in dem sich das Land »Süden« durch ein vergleichsweise großes Angebot gering qualifizierter Arbeitskräfte auszeichnet und das Land »Norden« durch eine relative Fülle Hochqualifizierter, werden im Land »Norden« durch zunehmende Spezialisierung auf High-Tech-Produkte und den Niedergang von Low-Tech- Produktionen gering qualifizierte Arbeitnehmer freigesetzt beziehungsweise ein Anpassungsdruck auf deren Löhne ausgeübt� Die Anpassungslasten durch zunehmende Industriegüterproduktion des Südens, wie sie in den letzten Jahrzehnten des Globalisierungsprozesses stattgefunden hat, liegt mit anderen Worten bei denjenigen, die in den OECD-Staaten ohnehin am unteren Rand der Einkommensskala liegen� Globalisierungsverlierer sind im Norden vor allem gering qualifizierte Industriearbeiter� In den USA, wo niedrige Löhne und gesetzliche Mindestlöhne seit einigen Dekaden deutlich hinter der allgemeinen Einkommensentwicklung zurückbleiben, hat sich das Phänomen der »Working Poor« ausgebildet: gering qualifizierte Arbeitnehmer, die mit ihrer Vollzeitarbeit keine auskömmlichen Einkommen mehr erzielen können� Dabei haben sich diese Probleme in bestimmten Gruppen der »Bottom Half« der Bevölkerung auf schmerzliche Weise konzentriert� Das heutige reale Medianeinkommen weißer amerikanischer Männer liegt unter dem Niveau der 1970 er-Jahre, in einem Land, in dem sich die durchschnittlichen realen Pro-Kopf-Einkommen in den vergangenen 200 Jahren bei jährlichen Wachstumsraten von nahezu 2 Prozent alle 30 bis 40 Jahre verdoppelten und die amerikanische Mittelschicht noch in den Nachkriegsdekaden von dieser beeindruckenden Wohlstandsdynamik im Zeitalter der »großen Kompression« besonders stark profitierte�15 In Europa, wo die Lohnuntergrenzen stärker verteidigt wurden, hat die Globalisierung maßgeblich zur Entwicklung der Massenarbeitslosigkeit in den letzten drei Dekaden des 20� Jahrhunderts beigetragen, die selbst auch 14 Vgl� Krugman et al� 2015� 15 Vgl� Friedman 2006, Goldin / Margo 1991� 301Quo vadis transatlantische Wohlfahrtsgemeinschaft? in Ländern wie Deutschland über viele Jahre hinweg bei über 10 Prozent lag� Der Zusammenhang zwischen zunehmendem Nord-Süd-Handel und der schwierigen Lage Geringqualifizierter ist unzweifelhaft, wenngleich der Handel in empirischen Untersuchungen als Determinante des relativen Niedergangs der Einkommen Geringqualifizierter gegenüber dem Einflussfaktor technologischer Fortschritt an abgeschlagener zweiter Stelle liegt und sicherlich auch durch zahlreiche andere Einflussgrößen wie abnehmende gewerkschaftliche Dichte und stagnierende gesetzliche Mindestlöhne hervorgerufen wurde�16 Demgegenüber lässt sich technologischer Fortschritt als Bestimmungsgrund des relativen Niedergangs der Einkommen der Industriearbeiter – anders als der internationale Handel oder die Zuwanderung – schwerlich mit populistischen Ideologien wie Xenophobie zu einem politisch schlagkräftigen und außerordentlich explosiven Gemisch verbinden, wie dies in zahlreichen populistischen Bewegungen in den OECD-Staaten und insbesondere auch im erfolgreichen Wahlkampf von Donald Trump in den USA geschehen ist�17 Nachweise, dass die Prognose von Stolper und Samuelson keineswegs nur theoretischer Natur ist, sondern in der Praxis erhebliche Relevanz besitzt, sind nicht nur für das gegenwärtige Globalisierungszeitalter verfügbar, sondern insbesondere auch für Globalisierungsprozesse, die die nordatlantischen Volkswirtschaften bereits vor 1914 in ähnlichem Umfang bestimmten wie in der Gegenwart� Als das Thema Globalisierung in akademischen Diskursen vor ungefähr 15 Jahren erstmals einige Prominenz erlangte, war dies in den Wirtschaftswissenschaften mit bedeutenden Erkenntnissen zu den innerstaatlichen Verteilungswirkungen des internationalen Handels vor 1914 verbunden� Die Dynamiken des Globalisierungsprozesses des langen 19� Jahrhunderts hatten viele Ähnlichkeiten mit den heutigen, wie etwa in Hinblick auf hohe Zuwachsraten beim grenzüberschreitenden Kapitalverkehr, beim internationalen Handel und der Migration, ja sogar in Hinblick auf den dramatischen Rückgang der Distanzkosten, wie er durch den Einsatz der Dampfkraft sowie der Inbetriebnahme des transatlantischen Kabels in der zweiten Hälfte des 19� Jahrhunderts erzielt wurden� Vor diesem Hintergrund verdichtete sich in unzähligen Veröffentlichungen rund um Kevin O’Rourke und Jeffrey Williamson die Erkenntnis, dass es nicht der Erste Weltkrieg war, der dem Globalisierungsprozess als exogener Faktor ein Ende setzte, sondern endogene Kräfte dieses Entgrenzungsprozesses�18 16 Vgl� Lawrence 2008� 17 Vgl� Kriesi / Pappas 2015� 18 Vgl� O’Rourke 1997, Williamson 1998� 302 Welf Werner Aufbauend auf dem Stolper-Samuelson-Theorem hatten Williamson, O’Rourke und andere in einem ersten Schritt nachgewiesen, dass die vergleichsweise knappen, im Globalisierungsprozess immer weniger nachgefragten Produktionsfaktoren beidseitig des Atlantiks in der Tat die Verlierer des Entgrenzungsprozesses waren� Im zweiten Schritt zeigten sie, dass diese Verlierer in den politischen Systemen ihrer Heimatstaaten erfolgreich gegen Globalisierung aufbegehrten� In den USA waren es die städtischen Industriearbeiter, die im Kongress auf Gesetzesentwürfe zur Begrenzung von Industrieimporten und Massenzuwanderung hinwirkten – Maßnahmen, die im Fall der Beschränkung der Immigration erst in den 1920 er-Jahren ihre volle Kraft entfalteten� In Großbritannien meldeten sich die Landeigner zu Wort� Sie setzten sich gegen die sogenannte »Grain Invasion« aus Nordamerika und anderen Weltregionen erfolgreich zur Wehr, indem sie auf eine Beendigung der britischen Freihandelspolitik hinwirkten, die mit der Abschaffung der Getreidezölle 1846 begonnen hatte� Die weithin akzeptierte Lehre aus sehr zahleichen empirischen Arbeiten zur Globalisierungsgeschichte des langen 19� Jahrhunderts ist, dass Globalisierung durch ihre Umverteilungswirkungen innerhalb der Staaten des Nordatlantiks »die Samen ihrer eigenen Destruktion«19 gestreut habe� Dabei lässt sich nicht genug betonen, dass auch die Einkommen der sogenannten Globalisierungsverlierer in den Dekaden des schnell fortschreitenden Globalisierungsprozesses vor 1914 stetig gestiegen waren, wenngleich auch bei Weitem nicht im selben Umfang wie die der Globalisierungsgewinner� Wie Williamson zeigt, lagen die Einkommenszuwächse der städtischen Industriearbeiter in den USA zwischen 1870 und 1913 zwar deutlich unter denen der Landeigner; absolut aber betrugen sie über diesen langen Zeitraum jedoch immerhin gut 1 Prozent pro Jahr�20 Wie in der gegenwärtigen Globalisierungsperiode haben sich die Bürger bei der Beurteilung von Wirtschaftspolitik und Globalisierung auch vor 1914 nicht an ihren absoluten Einkommenszuwächsen oder gar an ihrer außerordentlich privilegierten Position im globalen Wohlstandsgefüge orientiert, sondern an den relativen Zuwächsen – im Vergleich zu anderen heimischen Gesellschaftsgruppen� Beachtenswert ist an den Untersuchungen von Williamson auch, dass er neben den Verteilungswirkungen des Handels zusätzlich auch die der Massenmigration betrachtet� Laut Williamson übte die Zuwanderung in den USA sehr viel größeren Druck auf die Einkommen der städtischen Industriearbeiter aus als der internationale Handel� In der Tat 19 Bordo 2002: 28 20 Vgl� Williamson 1998� 303Quo vadis transatlantische Wohlfahrtsgemeinschaft? ist davon auszugehen, dass die Zuwanderung von Geringqualifizierten auch im gegenwärtigen Globalisierungszeitalter neben dem Handel mit Niedriglohnländern einigen Anpassungsdruck auf Geringqualifizierte ausübt�21 Die Frage, ob sich ein »Globalisierungsbacklash«, wie er durch Williamson für das lange 19� Jahrhundert beschrieben wurde, in der gegenwärtigen Globalisierungsperiode wiederholen kann, hatte in der Literatur vor 15 Jahren noch eher einen hypothetischen Charakter� Globalisierungskritische Stimmen, wie sie sich etwa in den Straßen Seattles angesichts der dritten WTO-Ministerkonferenz 1999 artikulierten, galten lange als eine Randerscheinung in den politischen Systemen der OECD-Staaten�22 Die Europäische Union befand sich nach der Umsetzung dreier bedeutender Entgrenzungsmaßnahmen – dem Binnenmarktprogramm, der Osterweiterung sowie der Einführung des Euro – noch in einer euphorischen Phase ihrer wirtschaftspolitischen Integrationsbemühungen� Ähnlich sah es in den USA aus, wo das Nordamerikanische Freihandelsabkommen NAFTA trotz erheblicher innenpolitischer Kontroversen mit zwei Zusatzabkommen zu Umwelt- und Arbeitsmarktfragen im Dezember 1993 von Präsident Clinton unterzeichnet werden konnte� Wie schnell die Kritik an NAFTA und insbesondere der Südausrichtung dieses Präferenzabkommens nach Mexiko verhallte, zeigten nicht zuletzt die erfolgreichen Bemühungen der USA um den Beitritt Chinas zur WTO, der nach mehrjährigen Verhandlungen 2001 vollzogen wurde� In Hinblick auf die Belebung des Nord-Süd-Handels und seiner ebenso wachstumsfördernden wie disruptiven Verteilungswirkungen eröffnete der WTO-Beitritt Chinas ein sehr viel bedeutsameres Kapitel der Globalisierungsgeschichte – nicht nur für die USA, sondern auch für die EU� Noch zur Jahrhundertwende hatte es kaum Anzeichen gegeben, dass Globalisierungskritik oder -müdigkeit in der Mitte der Gesellschaften der OECD-Staaten angekommen waren� Der amerikanische Wirtschaftshistoriker Michael Bordo hatte in einem kurzen Ausblick auf das gegenwärtige Globalisierungszeitalter zu Recht darauf verwiesen, dass moderne Wohlfahrts- und Interventionsstaaten vielfältige Möglichkeiten besitzen, die Wohl fahrtsgewinne der Globalisierung über Steuern und Abgaben abzuschöpfen und mit ihrer Hilfe den Verlierern zu helfen, den Anpassungsprozess zu bewerkstelligen�23 Andererseits ließen sich bei genauerer Betrachtung auch zahlreiche Anhaltspunkte finden, dass die Möglichkeiten zur gezielten Unterstützung der Globalisierungsverlierer in den USA nicht hinreichend 21 Vgl� Williamson 2005� 22 Vgl� Falke 2002� 23 Vgl� Bordo 2002� 304 Welf Werner genutzt wurden, und dass sich am Ende des 20� Jahrhunderts im politischen System des Landes ein weiterer »Globalisierungsbacklash« ausbildete�24 4. Reform des Wohlfahrtsstaates In der Tat können grundlegende Reformen des Wohlfahrtsstaates, wie sie in den meisten OECD-Staaten seit den 1990 er-Jahren zu einer Hinwendung zu Bildung und Fortbildung in einem »aktivierenden Sozialstaat« geführt haben, als eine Reaktion auf die fortschreitende Globalisierung und dem mit ihr einhergehenden Anpassungsbedarf interpretiert werden�25 Die Alimentierung von Einkommen, die in den Nachkriegsdekaden im Mittelpunkt der aufstrebenden Wohlfahrtsstaaten stand, hat sich in den letzten beiden Dekaden des 20� Jahrhunderts angesichts zunehmender Konkurrenz aus Billig lohnländern, schnell steigender Arbeitslosenzahlen und sinkender Arbeitsmarktpartizipation als unzureichend erwiesen� Nur durch ein »Up scaling« der Qualifikationen der gering qualifizierten Arbeitskräfte lassen sich diese in einem aktivierenden Sozialstaat der Konkurrenz aus Niedriglohnländern wirksam entziehen� Allerdings ist es den Staaten des Nordatlantiks in ganz unterschiedlichem Umfang gelungen, den fortwährenden Umbau ihrer Volkswirtschaften und das »Life-long Learning« ihrer Bevölkerungen wirkungsvoll zu unterstützen und ihn sozial abzufedern� Während skandinavische Länder aufgrund frühzeitiger schwerwiegender Wirtschafts- und Sozialstaatskrisen bereits in den 1990 er-Jahren ihre wohlfahrtsstaatlichen Systeme an die veränderten weltwirtschaftlichen Rahmenbedingungen angepasst haben, wie etwa mit dem viel zitierten Modell der dänischen »Flexicurity«, müssen die USA möglicherweise als ein wenig erfolgreicher Gegenpol dieses Erneuerungsprozesses angesehen werden�26 Zwar wurde unter Führung der Clinton-Administration auch hier ein vergleichsweise frühzeitiger Vorstoß in Richtung auf einen aktivierenden Sozialstaat unternommen� Zudem haben die USA nach wie vor bemerkenswerte Stärken in der Technologieführerschaft, bei Unternehmensgründungen sowie bei der Verfügbarkeit von Wagniskapital, Faktoren, die zusammengenommen eine schnelle Expansion von Wirtschaftsbranchen mit komparativen Kostenvorteilen wie etwa den IT-Sektor begünstigen� Hinsichtlich der erfolgreichen Partizipation von Bürgern mit niedrigem 24 Vgl� Werner 2004� 25 Vgl� Werner 2015� 26 Vgl� Werner 2006� 305Quo vadis transatlantische Wohlfahrtsgemeinschaft? Bildungsstand, die in den alten Industriebranchen des »Rust Belts« und anderer alter Industrieregionen keine (auskömmliche) Arbeit mehr finden, weist das Land jedoch zahlreiche schwerwiegende Probleme auf� Bekanntlich ist das Ergebnis des Wirtschaftens in den USA im internationalen Vergleich ohnehin von großer Ungleichheit charakterisiert, vor wie auch nach korrigierenden staatlichen Eingriffen, was lange Zeit von Amerikanern weniger als Problem wahrgenommen wurde als von Europäern�27 Die Stagnation der Einkommen, die eine ganze Reihe von amerikanischen Bürgern betrifft, wird dadurch unmittelbar erfahrbar, dass gegenüber der Elterngeneration keinerlei wirtschaftliche Fortschritte gemacht wurden, sondern in vielen Fällen sogar Rückschritte�28 Wie bereits angesprochen, stagnieren die realen Medianeinkommen weißer Männer seit den frühen 1970 er-Jahren, während die Wirtschaft insgesamt eine bemerkenswerte Dynamik erlebte� Zudem stechen die negativen Wirkungen des internationalen Handels insofern hervor, als sie sich stärker auf bestimmte Regionen und Milieus konzentrieren und offenbar nicht in derselben Breite wirken wie der technische Fortschritt, der sich nahezu flächendeckend auf alle Produktionsbereiche und -stufen auswirkt�29 Weitere Anzeichen dafür, dass die wirtschaftliche und gesellschaftliche Partizipation großer Teile der amerikanischen Bevölkerung seit Längerem sehr unzureichend gelingt und zentrale wirtschaftspolitische Institutionen des modernen Wohlfahrts- und Interventionsstaates gravierende Probleme aufweisen, reichen von konventionellen Indikatoren wie der Einkommensverteilung über die Lebenserwartung inklusive einer außerordentlich hohen Säuglingssterblichkeit bis hin zu einem signifikanten Anstieg der Selbstmordrate unter weißen Amerikanern mittleren Alters, insbesondere bei solchen ohne College-Abschluss�30 Das amerikanische Gesundheitssystem, das mit Ausgaben in Höhe von 17 Prozent des Bruttoinlandsprodukts um rund 50 Prozent kostenintensiver ist als das der anderen OECD-Staaten, bietet gemessen am wirtschaftlichen Entwicklungsstand des Landes ein unterdurchschnittliches Versorgungsniveau, unabhängig von der beklagenswerten Versorgungslücke, von der 9 Prozent der Amerikaner auch nach der Gesundheitsreform der Obama-Regierung betroffen sind�31 Die schnell steigenden Kosten einer College-Ausbildung, die die Eintrittskarte in einen modernen 27 Vgl� Alesina et al� 2004, Werner 2003� 28 Vgl� Friedman 2006� 29 Vgl� Autor et al� 2016� 30 Vgl� Case / Deaton 2015� 31 Vgl� OECD 2016, Lim et al� 2016� 306 Welf Werner globalen Arbeitsmarkt mit intensivem internationalem Technologiewettbewerb darstellt, überfordern zunehmend amerikanische Mittelschichtfamilien� Viele dieser Herausforderungen der Exklusion haben sich offenbar im Präsidentschaftswahlkampf 2016 artikuliert, nicht zuletzt bei den Anhängern des 45� Präsidenten, dessen Stimmengewinne sich in hohem Maße auf sozial und ökonomisch marginalisierte weiße Amerikaner ohne College- Abschluss konzentrierten und auch in regionaler Hinsicht mit den vom Deindustrialisierungsprozess besonders betroffenen Bürgern in hohem Maße übereinstimmen�32 Wenngleich einseitiger Anpassungsdruck auf Geringqualifizierte, der durch sozialstaatliche Institutionen unzureichend abgefangen wird, für sich genommen sicherlich starke Erklärungskraft für die Entstehung von Globalisierungsprotesten bis hin zu populistischen Bewegungen hat, die immer auch ein Gefühl der mangelnden Einflussnahme und Partizipation spiegeln, sind diese Lasten als alleinige Erklärung dieser Bewegungen freilich vollkommen unzureichend� Erst durch eine Kombination von wirtschaftlicher und sozialer Marginalisierung mit Kernelementen des Populismus, wie insbesondere der Betonung von Ethnien, lassen sich weit verbreitete populistische Bewegungen in den USA und der EU erklären�33 Es verbleibt die Frage, ob der Strukturwandel in Europa besser als in den USA gemeistert wird� Jenseits von Erfolgsmodellen des aktivierenden Sozialstaates wie dem dänischen System der »Flexicurity« existieren in den 28 Mitgliedstaaten der EU enorme Unterschiede� Eine besondere Herausforderung besteht auf europäischer Seite darin, dass die Verantwortung für binnenwirtschaftliche Anpassungsmaßnahmen fast ausschließlich bei den Nationalstaaten liegt, während inner- und außereuropäische Liberalisierungsmaßnahmen in Brüssel entschieden werden, sodass zwischen diesen beiden Entscheidungsebenen erhebliche Divergenzen auftreten können� In Europa bietet sich ein sehr vielgestaltiges Bild, von Skandinavien und der Schweiz, die im Globalisierungsprozess aufgrund gut geordneter Gemeinwesen besonders privilegierte Positionen einnehmen, über Osteuropa, wo Sonderfaktoren der Transformation nachwirken, bis zu den Staaten Südeuropas, deren Sozialsysteme in bedeutendem Umfang von der Eurokrise in Mitleidenschaft gezogen wurden� Dabei ist ein gewichtiger Teil der innereuropäischen Gegensätze in den zurückliegenden Jahren durch die Eurokrise verschärft worden� Der externe Schock der großen Rezession von 2008 traf hier auf ein starres Korsett der Einheitswährung, das notwendige Anpas- 32 Vgl� Porter 2016� 33 Vgl� Kriesi / Pappas 2015� 307Quo vadis transatlantische Wohlfahrtsgemeinschaft? sungen erheblich erschwerte und auch in Zukunft erschweren wird, wie im folgenden Kapitel erläutert wird� 5. Krisenanfälligkeit durch Finanzmarktvolatilität Während Handel, Migration und technologischer Wandel Anpassungsdruck auf Generationen Geringqualifizierter hervorgerufen haben, führten zwei große Wirtschaftskrisen in den USA und der EU in den letzten zehn Jahren zu akuten Belastungen, die dieselben gesellschaftlichen Gruppen mit besonderer Härte trafen� Dies wurde besonders deutlich in den USA� Gewöhnliche Arbeitnehmer, von denen sich zahlreiche über mehrere Dekaden mit stagnierenden Realeinkommen hatten begnügen müssen, waren durch Arbeitslosigkeit und Verlust eines bedeutenden Teils ihres Vermögens in Form von Hauseigentum besonders stark von der Krise betroffen�34 In Europa zeigten sich die asymmetrischen Wirkungen der Krise bereits auf Staatenebene� Das Einkommens- und Wohlstandsgefälle zwischen Norden und Süden hat hier infolge der Krise deutlich zugenommen – ganz abgesehen von den dramatischen wirtschaftlichen, sozialen und politischen Verwerfungen, die im Inneren der Krisenstaaten stattgefunden haben�35 Die Frustration, die die Wirtschaftskrisen auf beiden Seiten des Atlantiks in der Bevölkerung auslösten, hat jenseits ihrer unmittelbaren Verteilungswirkungen jedoch noch weitere bedeutende Ursachen, die in sozial ungleichgewichtigen Krisenreaktionen zu suchen sind� Besonders offensichtlich wurde die soziale Unwucht der Krisenpolitik in den USA, wo die Rettungsmaßnahmen für Finanzdienstleistungsunternehmen mit einer gewissen Zwangsläufigkeit sehr viel großzügiger ausfielen als für die von der Krise betroffenen Bürgerinnen und Bürger� Außerordentlich umfangreiche Rettungsmaßnahmen wurden von der Obama-Administration für eine Wirtschaftsbrache durchgeführt, die durch risikoreiche Geschäftspraktiken die Krise maßgeblich verursachte, nachdem mit derartigen Praktiken zuvor über viele Jahre hinweg stattliche Gewinne erzielt worden waren� Wie es in der New York Times dazu hieß, mussten in der Krise zunächst einmal die betrunkenen Passagiere der ersten Klasse gerettet werden�36 Finanzminister Geithner umschrieb die massive einseitige Unterstützung der Hauptverursacher der Krise mit den Worten, dass bei der Abwehr von Wirtschafts- und Finanzkrisen bisweilen unpopuläre 34 Vgl� Danziger et al� 2012, Emmons / Noeth 2012, Smeeding 2012� 35 Vgl� Stiglitz 2016� 36 Vgl� Lewis 2014� 308 Welf Werner Maßnahmen getroffen werden müssten, die dem allgemeinen Gefühl von Fairness widersprächen, und Regierungen oft daran scheiterten, sich zu derartigen Maßnahmen auch zu bekennen�37 In der Tat wäre ohne die ebenso schnelle wie massive Unterstützung nahezu aller bedeutenden Finanzdienstleistungsunternehmen der »Wall Street« ein Niedergang der Unternehmen der »Main Street« gefolgt, mit noch sehr viel verheerenderen Folgen für den »Average Joe«� Neben ihren asymmetrischen Verteilungswirkungen und Politikreaktionen hat die große Rezession von 2008 schließlich noch eine dritte Herausforderung für eine durch innere soziale Ausgewogenheit getragene internationale Stabilitätsführerschaft der transatlantischen Region zutage treten lassen� Im politischen System der USA, das schon lange vor dem Präsidentschaftswahlkampf 2016 eine starke Polarisierung aufwies, musste für die Durchsetzung von Common-Sense-Maßnahmen der Geld- und Fiskalpolitik sowie bei der Erneuerung der Finanzmarktregulierung ein außerordentlich schmaler Pfad beschritten werden� Zwischen einer pauschalen, in den USA tief verankerten, aber in akuten Krisen sicherlich besonders wirklichkeitsfremden, Ablehnung von »Staatsaktionismus« auf der einen Seite des politischen Spektrums und nicht mehrheitsfähigen Vorstellungen von grundlegender Systemerneuerung auf der anderen, drohten notwendige wirtschaftspolitische Maßnahmen im politischen Niemandsland zu scheitern� Die Obama-Regierung musste lernen, dass auch eine kunstvolle Überwindung dieser Hürden im Kongress von der Bevölkerung nicht ohne Weiteres goutiert wird� Obwohl die durchgeführten Krisenmaßnahmen alles in allem dem wirtschaftspolitischen Mainstream zugerechnet werden können – etwa im Vergleich zu Krisenmaßnahmen anderer OECD-Staaten oder früheren Krisenmaßnahmen der USA – und obgleich ein Abgleiten der großen Rezession von 2008 in eine große Depression, wie sie einen Großteil der amerikanischen Bevölkerung in den 1930 er-Jahren in bittere Armut getrieben hat,38 vermieden werden konnte, kam es zu einem schnellen Niedergang der Umfragewerte für den Präsidenten� Die Werte fielen von 67 Prozent bei Amtsübernahme bis auf 40 Prozent im August 2011�39 Nachdem die Wirtschaft bereits im ersten Regierungsjahr eine Trendwende vollzogen hatte, verlor die Demokratische Partei in den Kongresswahlen 2010 erheblich an Zustimmung� In einer historischen Niederlage büßten die Demokraten 63 Sitze im Repräsentantenhaus ein�40 Die Obama-Administration hatte den 37 Vgl� Geithner 2015� 38 Vgl� Mussa 2012, Pisani-Ferry / Posen 2012� 39 Vgl� Gallup 2016� 40 Vgl� Schreyer / Wilzewski 2010� 309Quo vadis transatlantische Wohlfahrtsgemeinschaft? Kampf gegen die große Rezession gewonnen, zugleich aber das Vertrauen der Wählerschaft in bemerkenswerter Weise verloren� Doch was waren die Ursachen, die die Krise hervorgerufen hatten? Und wichtiger noch, sind die Ursachen beseitigt worden, sodass die USA in Zukunft auf einen stabilen Wachstumskurs ohne erratische Einbrüche zurückkehren können? Bekanntlich hatte die große Rezession vielfältige Ursachen, von inflationären Entwicklungen auf den Immobilien- und Wertpapiermärkten über das finanzwirtschaftliche Risikomanagement und hohe Fremdfinanzierungsquoten bis hin zum Versagen von Rating-Agenturen� Unter den verschiedenen Ursachen sind jedoch zwei besonders hervorzuheben: eine geringe Regulierungsdichte, durch die risikoreiche Geschäfte in großem Umfang erst ermöglicht wurden, sowie langjährige, sehr hohe Kapitalzuflüsse in die USA� Die internationalen Kapitalbewegungen spielen eine bedeutende Rolle, da sie zu internationalen Ungleichgewichten und Spannungen beigetragen haben, wie sie in der Post-Bretton-Woods-Periode immer wieder auftreten können� Seit dem Niedergang des Festkurssystems in den frühen 1970 er-Jahren sind internationale Kapitalflüsse mit einem hohen Anteil kurzfristiger Portfolioinvestitionen zunehmend zum Taktgeber eines schnell expandierenden globalen Finanzmarktkapitalismus geworden, über den die Staaten, inklusive der USA, immer weniger Kontrolle haben�41 Dabei war die Destabilisierung ganzer Länder und Regionen durch volatile Kapitalabflüsse seit den frühen 1980 er-Jahren zunächst auf Entwicklungs- und Schwellenländer beschränkt geblieben, wo internationale Krisen mit großer Regelmäßigkeit stattfanden�42 Von den negativen Wirkungen derartiger Entwicklungen waren im Fall der großen Rezession nun erstmals auch die USA betroffen� Die hohen Kapitalzuflüsse in die USA vor 2008 waren ein Spiegelbild der hohen amerikanischen Importüberschüsse� Aufgrund eines bemerkenswerten Leistungsbilanzdefizits in Höhe von sechs Prozent des Bruttoinlandsprodukts im Jahr 2006 galten diese Zuflüsse bereits Jahre vor Ausbruch der Krise als eklatante Gefährdung der Weltwirtschaft, wobei lange nicht klar war, in welcher Weise sich dieses Ungleichgewicht im internationalen System entladen würde� Durch den Ausbruch der großen Rezession im amerikanischen Häusermarkt 2007 wurde schließlich deutlich, dass es auch auf den Finanzmärkten der USA nicht hinreichend Transparenz, Rationalität und Selbstheilung gab, um für derartig umfangreiche Kapitalzuflüsse gewappnet zu sein� Wie in Schwellen- und Entwicklungsländern, etwa in der Asienkrise von 1997, befeuerten die übermäßigen Kapitalzuflüsse 41 Vgl� Wolf 2014: 195 – 199� 42 Vgl� Pugel 2007, Eichengreen 2002� 310 Welf Werner in den USA eine galoppierende Vermögensinflation auf den Immobilienund Wertpapiermärkten� Dabei waren die Selbstheilungskräfte moderner Finanzdienstleistungsmärkte von politischen Meinungsführern wie Alan Greenspan seit den 1980 er-Jahren proklamiert und als Rechtfertigung für eine lethargische Hands-off-Philosophie bei der Finanzmarktregulierung benutzt worden� Doch es waren nicht nur die politisch Handelnden, bei denen sich ein solches Denken etabliert hatte� In der Wissenschaft hatte sich der Wunschtraum eines sich selbst korrigierenden Finanzmarktes in Form von Grundannahmen in makroökonomischen Prognosemodellen allerorts zur Selbstverständlichkeit entwickelt�43 Deregulierungsmaßnahmen waren vor 2008 zum etablierten Mainstream der Wirtschaftspolitik avanciert� Damit war ein bemerkenswerter Kontrast gegenüber der Bretton-Woods-Ordnung entstanden, mit deren Hilfe sich die USA und Westeuropa noch darauf konzentriert hatten, die Entwicklung volatiler nationaler und internationaler Finanzmärkte, wie sie in den 1930 er- Jahren enormen Schaden angerichtet hatten, durch eine Kombination aus strikter nationaler Finanzaufsicht und Beschränkungen des internationalen kurzfristigen Kapitalverkehrs zu verhindern� Hands-off-Philosophie und weitreichende Liberalisierungsmaßnahmen wurden nicht nur von Republikanern im Anschluss an der von der Reagan- Regierung (1981 – 1989) proklamierten Deregulierungspolitik unternommen, sondern auch von der Demokratischen Partei, beginnend mit Präsident Clinton (1993 – 2001)� Finanzmarktliberalisierung, national und international, wurde zu einem in der Öffentlichkeit vergleichsweise wenig wahrgenommenen Bestandteil des dritten Weges in den USA, den seit Mitte der 1990 er-Jahre auch andere Mitte-links-Kabinette wie die Blair- und Schröder- Regierungen (1997 – 2007; 1998 – 2005) in Annäherung an einen liberalen wirtschaftspolitischen Kurs einschlugen� Der »Commodity Futures Modernization Act« (Public Law 106-554) von 2000 zeigt beispielsweise, in welch beachtenswertem Umfang sich die Clinton-Regierung der Reagan’schen Deregulierungsprogrammatik im Finanzbereich annäherte� Derivate, die von dem bekannten Finanzmagnaten Warren Buffett als »financial weapons of mass destruction«44 bezeichnet wurden, sind in diesem Gesetz explizit aus der staatlichen Regulierung ausgenommen worden, was Clinton nach der Krise als einen (den Umständen geschuldeten) Fehler bezeichnete�45 Diese und andere derartige Deregulierungsmaßnahmen haben dazu beigetragen, dass Finanzgeschäfte in 43 Vgl� Krugman 2009� 44 Buffett 2002� 45 Vgl� Clinton 2011� 311Quo vadis transatlantische Wohlfahrtsgemeinschaft? immer größerem Umfang von Schattenbanken getätigt werden und somit der unmittelbaren staatlichen Kontrolle entzogen sind� Das »Financial Stability Board« kommt in seinem jüngsten Bericht zur globalen Entwicklung derartiger stabilitätsgefährdender Finanzgeschäfte bei Anwendung einer engen Definition zu dem Ergebnis, dass diese Geschäfte weltweit ein Volumen von 59 Prozent des Bruttoinlandsprodukts haben, weiterhin anwachsen und weitgehend auf hochentwickelte Volkswirtschaften in Nordamerika, Westeuropa und Asien konzentriert sind�46 Die Demokratische Partei hat nicht nur Gesetze geschaffen, wie sie von einer schnell expandierenden Wall Street gefordert und begrüßt wurden� Die Partei hat sich im Finanzdienstleistungssektor auch neue Quellen der Wahlkampffinanzierung erschlossen, was der Präsidentschaftsbewerberin Hillary Clinton im Wahlkampfjahr 2016 einige Probleme bereitete, nicht nur gegenüber dem demokratischen Konkurrenten Sanders, der sehr viel weiter reichende Reformmaßnahmen für die Finanzaufsicht forderte, sondern auch gegenüber dem republikanischen Gegenspieler Trump�47 Dabei war es wenig hilfreich, dass Clinton in hoch vergüteten Vorträgen vor Vertretern der Finanzwirtschaft die zentrale Verantwortung der Banken für die Krise relativierte und den Anschein erweckte, dass sie zu diesen und anderen wirtschaftspolitischen Kernthemen, wie etwa dem Freihandel, neben einer öffentlichen Meinung auch einen zweiten Standpunkt für das Fachpublikum habe – eine der zentralen Vermutungen populistischer Bewegungen gegen- über dem Politikestablishment in »Rigged Systems«�48 Eine weitere bedeutende Nachwirkung des breiten Konsenses zur Finanzmarktliberalisierung vor 2008 bestand darin, dass Obama nach seinem Amtsantritt bei der Wahl seiner Krisenmanager mit gewisser Zwangsläufigkeit auf Personal zurückgriff, das die alte Politiklinie mitgetragen hatte, wie etwa Finanzminister Timothy Geithner�49 Zwar wurde dessen Ernennung im Januar 2009 in der Öffentlichkeit gelobt, da er anders als etwa der Clinton- Finanzminister Robert Rubin keine Karriere in den Vorstands etagen der Wall Street hinter sich hatte� Zugleich war Geithner jedoch dafür bekannt, dass er als Chef der »Federal Reserve Bank of New York« ein engmaschiges und vertrauensvolles Netz in der Finanzwirtschaft aufgebaut hatte� Dies qualifizierte ihn für die außerordentlich anspruchsvolle Aufgabe der Bankenrettung in 46 Vgl� Financial Stability Board 2015� 47 Vgl� Krugman 2015, Economist 2010� 48 Vgl� Chozick et al� 2016, Kriesi / Papas 2015� 49 Vgl� Werner 2016� 312 Welf Werner besonderem Maße – wenngleich es freilich keine besonders kritische Distanz zu den Verursachern der Krise vermuten ließ� Letztlich waren es Kongressabgeordnete der Demokratischen Partei, die zwei Jahre nach der Krise unter der Leitung der Abgeordneten Chris Dodd (Connecticut) und Barney Frank (Massachusetts) eine sehr umfangreiche Reform der amerikanischen Finanzmarktregulierung durchsetzten, wobei sie die problematischen Grundzüge der amerikanischen Finanzwirtschaft in Übereinstimmung mit dem ersten Gesetzesentwurf des Präsidenten und seines pragmatischen Finanzministers unangetastet ließen� Das enorme Gefährdungspotenzial von Finanzunternehmen, die zu groß sind, als dass die Regierung deren selbst verschuldete Insolvenz untätig geschehen lassen könnte, wurde mit allen möglichen Mitteln zu verringern versucht� Der Fortbestand dieser Too-Big-to-Fail-Unternehmen wurde hingegen nicht infrage gestellt, unter anderem mit dem Hinweis auf die Konkurrenz zwischen großen amerikanischen und ausländischen Finanzdienstleistungsunternehmen� Mit dem »Dodd-Frank Act« (Public Law 111-203) versuchte man, die Widerstandskraft der gestrauchelten amerikanischen Finanzriesen durch Maßnahmen wie Eigenkapitalerhöhungen und einer stärkeren Regulierung von Hochrisikogeschäften zu verbessern und – für den Fall eines erneuten Crashs – Steuerzahler vor kostspieligen Rettungsmaßnahmen durch sogenannte »Living Wills« zu schützen� Mit diesen und anderen Maßnahmen hatte die Regierungspartei ihren politischen Spielraum im Kongress sicherlich weitgehend ausgeschöpft, wenngleich die ursprüngliche Gesetzesinitiative des Präsidenten vom August 2009 ein paar augenscheinliche Lücken aufwies�50 In der Literatur wird zurecht darauf hingewiesen, dass gravierende systemische Gefährdungen des Finanzdienstleistungssektors, die sich über Jahrzehnte hinweg entwickelt haben und inzwischen weithin als Normalität wahrgenommen werden, nach der Reform von 2010 in erheblichem Umfang fortbestehen�51 Zwar wird der »Dodd-Frank Act« aufgrund seines sehr umfassenden Ansatzes weithin als größte Reformmaßnahme seit der Großen Depression gepriesen� Jedoch finden sich in der Literatur kaum Stimmen, die behaupten, dass der amerikanische Finanzdienstleistungssektor durch dieses Gesetz soweit geheilt sei, dass er nicht weitere Male eine verheerende Krise auslösen könnte� Schließlich hat sich auch bereits wieder eine globale Ersparnisschwemme ausgebildet, wie sie vor 2008 die Grundlage für die überhöhten Kapitalzuflüsse in die USA 50 Vgl� Werner 2017� 51 Vgl� Claessens / Kodres 2014, Wolf 2014� 313Quo vadis transatlantische Wohlfahrtsgemeinschaft? waren�52 Wichtiger noch, aufgrund der Wahl Trumps zum 45� Präsidenten der USA und der Mehrheit der Republikaner in beiden Häusern des Kongresses könnte es dazu kommen, dass die USA alsbald wieder zu einem ungebremsten Liberalisierungskurs zurückkehren werden� 6. Dysfunktionale Währungsunion Die Situation in Europa sieht nicht besser aus� Während die große Rezession von 2010 gravierende Probleme der Finanzmarktstabilität in den USA zutage treten ließ, die für die Zukunft nicht als geklärt angesehen werden können, ist auch Europa geschwächt aus der Krise hervorgegangen� Anders als in den USA zeichnet sich hier bei der Zinspolitik der Zentralbank angesichts einer unvollkommenen Gesundung im Sommer 2017 noch keine Normalisierung ab� Maßnahmen des »Quantitative Easing«, die einen beachtlichen Umfang von geschätzten 1,7 Billionen Euro bis März 2017 erreicht haben, laufen mit leicht vermindertem Niveau von monatlich 60 Milliraden Euro mindestens bis Ende 2017 fort, nicht zuletzt, um die Zinslasten hoch verschuldeter EU- Staaten wie etwa Italien erträglich zu halten und fragile Finanzmärkte zu stabilisieren�53 Anders als in den USA haben selbst die durchschnittlichen Realeinkommen in der Eurozone über einen beachtlichen Zeitraum von acht Jahren, zwischen 2007 und 2015, stagniert� Die Europäische Union zeichnet sich aber vor allem durch sehr ungleichgewichtige Entwicklungen eines passablen Wirtschaftswachstums im Norden, insbesondere in Deutschland, und einer nach wie vor schwierigen bis prekären Situation in den Krisenstaaten Griechenland, Italien, Spanien und Portugal aus� Während das Bruttoinlandsprodukt Deutschlands noch 2007 rund das Zehnfache des Bruttoinlandsprodukts Griechenlands betrug, ist diese Relation bis 2015 auf das Fünfzehnfache angewachsen�54 Arbeitslosigkeit, und insbesondere die Jugendarbeitslosigkeit, befinden sich in den Krisenstaaten nach wie vor auf inakzeptablem Niveau� Wie in den USA hat die Krise auch in Europa gravierende strukturelle Probleme offengelegt, die befürchten lassen, dass auch diese Seite der transatlantischen Gemeinschaft ihre Rolle als internationaler Stabilitätsanker in Zukunft nur eingeschränkt ausüben kann� Bei den Ursachen für die Eurokrise findet sich wiederum nicht eine besondere Häufung singulärer, 52 Vgl� Thomas 2016, Bernanke et al� 2011� 53 Vgl� Financial Times 2017� 54 Vgl� Stiglitz 2016: 151 – 155� 314 Welf Werner nicht wiederkehrender Einflussfaktoren, sondern eine Reihe systemischer Probleme, die in Zukunft fortbestehen werden� Sieben Jahre nach Ausbruch der Krise herrscht breiter Konsens, dass die verschiedenen europäischen Krisenherde, die in Irland, Griechenland, Spanien und Portugal aufgeflammt waren, eine gemeinsame Ursache in Form der Gemeinschaftswährung Euro haben, die schon Jahre vor Ausbruch der Krise sichtbar geworden war� Der wichtigste Hinweis für eine solche gemeinsame Krisenursache liegt darin, dass der Euroraum kein optimaler Währungsraum ist, oder anders ausgedrückt, dass die 19 Staaten der Eurozone nicht die Voraussetzungen erfüllen, die Robert Mundell bereits 1961 in seinen von der schwedischen Nobel- Stiftung prämierten Arbeiten zu optimalen Währungsräumen formulierte� Externe Schocks wie die große Rezession von 2008 werden von den Volkswirtschaften des Euroraumes bei unterschiedlichen Lohnstückkosten und Produktivitätsentwicklungen auf ganz unterschiedliche Weise verarbeitet� Die Eurokrise ist im Kern eine interne Zahlungsbilanzkrise� Eine unverdächtige Ökonomen-Allianz, die von der Deutschen Bundesbank über Hans-Werner Sinn bis hin zu Paul Krugman und Joseph Stiglitz reicht, ist zu entsprechenden Schlussfolgerungen gelangt�55 Mit ihrer Argumentation nehmen diese Stimmen letztlich nur die Kritik an der Einheitswährung auf, die von einer Großzahl von Ökonomen bereits während der Planung und Einführung des Euros öffentlich geäußert worden war�56 Demnach hat die Gemeinschaftswährung nach ihrer Einführung unter den Eurostaaten eine Zinskonvergenz angestoßen, durch die schlechte Schuldner wie Griechenland oder der spanische Immobiliensektor mit übermäßigen Krediten versorgt wurden und schließlich – unter den zusätzlichen Belastungen der Krise von 2008 – in die Eurokrise führte� Zunehmende Kapitalzuflüsse und Leistungsbilanzdefizite bei den Krisenstaaten waren die unmissverständlichen Vorboten der Eurokrise� Die politischen Architekten der Einheitswährung wie der Altbundeskanzler Helmut Kohl hatten der Kritik an der Gemeinschaftswährung insofern Recht gegeben, als sie anlässlich der Einführung des Euros am 1� Januar 1999 die Fortentwicklung der EU zu einer politischen Union mit weiteichender Integration wirtschafts- und fiskalpolitischer Kompetenzen beschwörten – einem notwendigen Gegenstück zur Währungsunion, das sich seit 1999 auch nicht ansatzweise verwirklicht hat� Eine solche Fortentwicklung der Europäischen Union zu einer politischen Union mit umfangreichen internen Transferleistungen und Elementen einer gemeinsamen Fiskalpolitik 55 Vgl� Deutsche Bundebank 2010, Sinn 2011, Krugman 2012, Stiglitz 2016� 56 Vgl� Jonung / Drea 2009� 315Quo vadis transatlantische Wohlfahrtsgemeinschaft? ist nach der Eurokrise – nicht zuletzt aufgrund der Zerwürfnisse, die die Krise mit sich gebracht hat – in noch weitere Ferne gerückt� Da die Eurostaaten nach wie vor auch in ihrer wirtschaftlichen Entwicklung keineswegs konvergieren, ist damit zu rechnen, dass externe Schocks wie der von 2008 die Währungsunion und somit die Europäische Union auch zukünftig vor wirtschaftliche und politische Zerreißproben stellen werden� Durch die Einführung eines Gesamtwirtschaftlichen Ungleichgewichtsverfahrens haben sich die Eurostaaten 2011 lediglich auf ein unverbindliches Monitoring der Entwicklung der außenwirtschaftlichen Ungleichgewichte und einiger anderer Kerngrößen geeinigt� 7. Quo vadis Stabilitätsordnung? Die Stabilitätsführerschaft, die die USA und Europa in der Bretton-Woods- Periode und darüber hinaus in der Weltwirtschaft ausübten, wird nicht erst angesichts der transatlantischen Divergenzen infolge der Wahl Donald Trumps zum 45� Präsidenten der USA auf eine schwere Probe gestellt� Langfristige strukturelle Veränderungen in den Binnenwirtschaften der USA und der EU haben die Stabilitätsführerschaft bereits seit mehreren Dekaden von innen her geschwächt� Während der viel beschriebene relative Bedeutungsverlust der Volkswirtschaften der transatlantischen Region aus wirtschaftlicher Perspektive als unproblematischer Bestandteil eines weltwirtschaftlichen Normalisierungs- und Gesundungsprozess interpretiert werden kann, liegen die eigentlichen Herausforderungen für die transatlantische Stabilitätsführerschaft in unzureichenden Politikreaktionen auf zwei binnenwirtschaftliche Entwicklungen: langfristige Strukturanpassungsprozesse einerseits und eine deutlich erhöhte wirtschaftliche Krisenanfälligkeit andererseits� Strukturelle Anpassungsprozesse und wirtschaftliche Krisenanfälligkeit schwächen die transatlantische Stabilitätsführerschaft auf zweierlei Weise� Zum einen wird die internationale Vorbildfunktion, die die USA und die EU durch beachtliche Wohlstandsvorsprünge in den Nachkriegsdekaden erlangt haben, eingeschränkt� Zum anderen entfalten die binnenwirtschaftlichen Herausforderungen und Probleme destabilisierende politische Wirkungen� Sie sind der Nährboden für populistische Bewegungen, in deren Zentrum nicht eine notwendige wohlfahrtsstaatliche und regulative Offensive steht, mit der die heutigen OECD-Staaten mehrheitlich nach dem Zweiten Weltkrieg auf den wieder erstarkten Globalisierungsprozess und die destruktive Finanzmarktvolatilität der Zwischenkriegsjahre reagierten, sondern wirtschaftlicher Nationalismus, wie er sich auf unheilvolle Weise in 316 Welf Werner den Zwischenkriegsjahren und den beiden Weltkriegen artikuliert hat� Die zunehmende Polarisierung im politischen System der USA hat bereits in den zurückliegenden Jahren die Durchführung von Common-Sense-Maßnahmen erheblich erschwert, wie sich nicht zuletzt bei der Bekämpfung der großen Rezession von 2008 gezeigt hat� Die Zukunft wird zeigen, ob es maßgeblichen politischen Akteuren und Parteien im transatlantischen Raum gelingen wird, die aktuellen wirtschaftlichen Herausforderungen mit angemessenen wirtschaftspolitischen Reformmaßnahmen zu beantworten – und die Wählerschaft von derartigen Politikreaktionen zu überzeugen� Dabei geht es vor allem um eine stringentere Finanzmarktregulierung zur Vermeidung wirtschaftlich und politisch destabilisierender Wirtschafts- und Finanzkrisen und die gezielte Unterstützung der vom strukturellen Anpassungsprozess benachteiligten Bevölkerungsschichten durch Maßnahmen des aktivierenden Sozialstaates� Blaupausen derartiger erfolgreicher Politikoffensiven, die an die aktuellen Herausforderungen angepasst werden müssen, gibt es in der transatlantischen Geschichte der letzten 70 Jahre zuhauf� Freilich stellen die Finanzmarktregulierung im Zeitalter ungebremster kurzfristiger internationaler Kapitalflüsse sowie der Umgang mit einer dysfunktionalen Währungsunion zugleich auch Herausforderungen einer neuen Dimension dar, auf die es anders als beim Umgang mit langfristigen Strukturanpassungsprozessen bislang keine erprobten Antworten gibt� Ob sich die notwendigen wirtschafts- und sozialpolitischen Offensiven einmal mehr organisieren lassen, hängt unter anderem von mehr oder weniger zufälligen Konstellationen in den politischen Systemen im transatlantischen Raum ab� Während Reformvorschläge, wie sie von Clinton und Sanders im Präsidentschaftswahlkampf von 2016 gemacht wurden, zusammengenommen durchaus in die richtige Richtung weisen, haben sie nicht zusammenfinden und gegenüber den populistischen Verheißungen von Trump obsiegen können – wenngleich der Kandidat der Republikanischen Partei rechnerisch nur eine Minderheit der amerikanischen Wählerschaft gewinnen konnte� Auf der anderen Seite des Atlantiks sieht es im Jahr 2017 so aus, als stünde der Weg für notwendige wirtschaftspolitische Erneuerungsmaßnahmen in Staaten wie Frankreich, Deutschland sowie in Skandinavien in den nächsten Jahren offen� Allerdings werden Chancen, die wirtschaftlichen und sozialen Herausforderungen angemessen zu beantworten, auch konsequent genutzt werden müssen, um den populistischen Bewegungen ihren Nährboden zu entziehen� 317Quo vadis transatlantische Wohlfahrtsgemeinschaft? 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Die Trump-Administration und die transatlantischen Handelsbeziehungen 1. Einleitung Die Obama-Administration hatte nach langem Zögern in der ersten Amtszeit eine anspruchsvolle handelspolitische Agenda vorgelegt, die angesichts der Blockade des WTO-Prozesses auf Megaabkommen im asiatisch-pazifischen Raum (TPP) und mit der EU (TTIP) setzte� TPP hatte dabei Vorrang sowohl aus der Einschätzung heraus, dass der asiatische Raum sich als der dynamischste der Weltwirtschaft entwickelt als auch aus der Prämisse, dass TPP als Teil einer geopolitischen Strategie zu gelten hat, die die Weltmachtrolle der USA als unverzichtbarer sicherheitspolitischer Akteur im asiatischen Raum definiert (»Pivot to Asia«) und TPP als handelspolitisches Pendant zur geostrategischen Gegenmachtbildung zu China begreift� TTIP wurde als nachgeordnetes, aber komplementäres Abkommen aufgefasst, dass die Regelsetzung im Bereich Produktstandards, neuen Technologien, Umwelt-, Verbraucher- und Sozialnormen sowie des Schutzes geistigen Eigentums als westliches Pendant zu neuen systemischen Entwürfen der aufsteigenden Schwellenländer in den Vordergrund stellt� TPP wurde von der Obama- Administration noch im letzten Amtsjahr zum Abschluss gebracht, seine Ratifizierung war jedoch schon vor dem Trump-Sieg nicht unproblematisch� Durch TTIP haben die transatlantischen Handelsbeziehungen in den letzten fünf Jahren erhebliche Anreize zu ihrem Ausbau und zu ihrer Vertiefung erfahren� Auslöser waren die Wachstumsschwächen der beiden Volkswirtschaften nach der Finanzkrise und die Herausforderungen durch den Aufstieg Ostasiens zum dynamischsten Wirtschaftsraum der Welt� Die globalen Verschiebungen im Welthandelssystem haben die handelspolitischen Eliten in Washington und Brüssel in ihrer Einsicht bestärkt, dass ein Freihandelsabkommen regelsetzende Wirkung entfalten kann, die die Spielräume neuer Mächte im Welthandelssystem, insbesondere Chinas, einschränken kann� Das gilt umso mehr, als die WTO gegenwärtig blockiert ist und sich wenig eignet, um das Welthandelssystem im Sinne amerikanischer und 322 Andreas Falke europäischer Konzepte weiter zu entwickeln� Die Transatlantiker auf beiden Seiten sehen TTIP als Chance, neue kooperative Strukturen zu schaffen, die die sicherheitspolitische Schiene verstärken, aber für die Handels- und Investitionsbeziehungen einen stärkeren formalen Rahmen schaffen�1 TTIP ist ein äußerst anspruchsvolles Projekt, da es das Ziel hat, nicht nur Zölle und Quoten abzuschaffen, sondern eine Vielzahl von nicht-tarifären Hindernissen durch Harmonisierung oder gegenseitige Anerkennung aufeinander abzustimmen� Im Grundsatz läuft dies auf einen einheitlichen transatlantischen Regulierungsrahmen hinaus, der der Tendenz nach in die regulatorische Kompetenz und Souveränität der beiden Partner eingreift� Damit werden innergesellschaftliche Legitimitätsprobleme aufgeworfen, die die Zustimmung einer Vielzahl von innergesellschaftlichen Akteuren erfordert und Handelspolitik sehr viel stärker politisiert� Gleichwohl läuft dieser Prozess nicht ohne demokratische Legitimation ab, wie von Globalisierungskritikern behauptet wird, er muss aber von offener Kommunikation begleitet werden� Für die USA gilt – besonders aus Sicht der Demokraten – mehr als für die EU, dass Freihandelsabkommen von besonderen sozialen Sicherungsmechanismen begleitet sein müssen, um gesellschaftliche Akzeptanz zu erreichen� Politische Entwicklungen auf beiden Seiten des Atlantiks, insbesondere die Wahl Donald Trumps als 45� Präsidenten der Vereinigten Staaten, haben deutlich gemacht, dass das politische Kapital für »tiefe« Handelsliberalisierung begrenzt ist, ja dass es gesellschaftliche Kräfte gibt, die für eine Revision des erreichten Liberalisierungsgrads eintreten� Trump hat als Kandidat eine radikale Abkehr von den bisherigen Prinzipien der amerikanischen Handelspolitik vollzogen und selbst existierende Abkommen wie NAFTA oder das Abkommen mit Korea infrage gestellt und mit einer unilateralen Verhängung von Strafzöllen gegenüber China und Mexiko gedroht� Den Ausstieg aus der »Transpacific Partnership« (TPP), die die Obama-Administration mit elf pazifischen Anrainerstaaten abgeschlossen hat, hat er nach dem Amtsantritt durchgesetzt� Dabei hat er der Republikanischen Partei, die zuvor relativ verläss lich für Handelsliberalisierung eingetreten ist, einen Wandel aufgezwungen, der die Liberalisierungsstrategien der Republikaner Makulatur werden lässt und sie offen macht für protektionistische Strategien� Die Mehrheit der Republikaner hatte 2015 »Trade Promotion Authority«, die gesetzliche Grundlage für Handelsliberalisierung, unterstützt und den Weg für weitere Freihandels abkommen frei gemacht�2 Trump hat es geschafft, 1 Vgl� Falke 2017� 2 Vgl� Steinhauer 2016� 323Abkehr vom Freihandel? die Handelspolitik als Ursache von sozialen Schieflagen und ökonomischen Verwerfungen breiter Teile der weißen amerikanischen Arbeiterschaft darzustellen� Damit knüpft er an ähnliche Kritik an Handelsliberalisierung und Freihandelsabkommen an, wie sie auf der anderen Seite des politischen Spektrums vom dem sich als Sozialisten verstehenden Senator Bernie Sanders aus Vermont und der den Gewerkschaften nahe stehenden Linken der Demokraten geäußert worden ist� Sanders sieht Handelspolitik primär als Instrument großer Konzerne, und richtete im Wahlkampf seine Kritik aber vor allem auf das Transpazifische Freihandelsabkommen, die »Transpacific Partnership« (TPP)� Dieser Kritik hat sich im Laufe des Wahlkampfes auch Hillary Clinton angeschlossen� Die Zukunft der amerikanischen Handelspolitik ist nach dem Triumph Trumps äußerst unsicher und man muss mit Verwerfungen im Welthandelssystem rechnen� Diese Entwicklungen werden auch Auswirkungen auf die transatlantischen Handelsbeziehungen und deren mögliche Vertiefung haben, auch wenn die EU als handelspolitischer Akteur oder Partner im Wahlkampf gar nicht vorkam� 2. Trumps Fundamentalattacke auf Handelsliberalisierung und Handelsabkommen im Wahlkampf 2016 Trump hat im Wahlkampf die Kritik an Freihandelsabkommen neben der Kritik an unkontrollierter Einwanderung in den Mittelpunkt seines Wahlprogramms gestellt� Trump behauptete, dass alle Handelsliberalisierungen seit den 1990 er-Jahren zulasten der Vereinigten Staaten ausgefallen seien und vor allem zu massiven Arbeitsplatzverlusten im verarbeitenden Gewerbe geführt haben� Nutznießer seien ausschließlich große Unternehmen, die Trump mit »Special Interests« gleichsetzt, die einer gemeinwohlorientierten Handelspolitik entgegenstehen� Auch warf Trump der amerikanischen Handelsbürokratie eklatantes Versagen vor: Verhandlungsführer hätten nicht hart genug verhandelt und anschließend nicht auf die Einhaltung der Vereinbarungen gedrängt, sondern die ständigen Verletzungen durch die Handelspartner inkauf genommen und somit maßgeblich zum Handels defizit beigetragen� Schuldig seien Mexiko, China, aber auch Japan und Korea� Verantwortlich für dieses Versagen waren aus seiner Sicht ausschließlich die Demokraten, vor allem Bill und Hillary Clinton, wobei die aktive Befürwortung republikanischer Administrationen und republikanischer Kongress abgeordneter geflissentlich ignoriert wurde�3 Die Rhetorik war von einem erschreckenden 3 Vgl� Trump 2016� 324 Andreas Falke Nullsummendenken begleitet, Defizite in der Handelsbilanz wurden wie Verluste in einer Unternehmensbilanz beziehungsweise als Einbußen von Marktanteilen eines Unternehmens behandelt� Als Gegenmaßnahmen schlug er die Erhebung pauschaler Zölle von 45 Prozent gegenüber China und 35 Prozent gegenüber Mexiko vor� Vor allem das NAFTA-Abkommen mit dem Nachbarn Mexiko wurde zu einer permanenten Zielscheibe seiner Kritik an der amerikanischen Handelsdiplomatie� Zusätzlich regte er Sonderzölle auf Produkte amerikanischer Firmen an, die ihre Produktion ins Ausland verlegt haben� Gegen China sollten Maßnahmen wegen Währungsmanipulationen eingeleitet werden, da die chinesische Regierung den Yuan künstlich niedrig hält�4 Trump schloss schon im Wahlkampf einen WTO-Austritt nicht aus, sollten die Regeln des Welthandelssystems die USA darin behindern, die Handelsbeziehungen zu »problematischen« Handelspartnern im Sinne der Fairnesskriterien Trumps neu zu definieren�5 Damit hatte Trump schon im Wahlkampf den Grundstein der liberalen Welthandelsordnung infrage gestellt, wenn der WTO-Austritt vor allem ins Auge gefasst wurde, weil die Aufkündigung von NAFTA nicht zu dem gewünschten Zollniveau gegen- über Mexiko führen würde�6 Die improvisierten und polemisch aufgeladenen Aussagen (»They steal our jobs«), die wenig Bezug auf den verrechtlichten Rahmen moderner Handelspolitik noch auf die Vorteile von Arbeitsteilung und globalen Wertschöpfungsketten hatten, fanden jedoch im Wahlkampf erhebliche Resonanz, insbesondere unter weißen Wählern ohne College-Abschluss, die zu einer verlässlichen Basis seiner Wahlkampfstrategie wurden� Es darf aber nicht übersehen werden, dass Trump mit seiner Fundamentalkritik an der amerikanischen Handelspolitik an Argumentationslinien anknüpfte, die zuvor von der linken Seite des politischen Spektrums in den USA verfolgt wurde, vom linken Flügel der Demokraten im Kongress und den Gewerkschaften�7 Auch diese Akteure verwiesen darauf, dass die Handelsliberalisierung seit den 1990 er-Jahren auf Kosten von Industriearbeitsplätzen gegangen sei und überwiegend den technologisch fortgeschrittenen Konzernen genutzt hat, die eher hoch bezahlte Arbeitsplätze durch Innovation und Wertschöpfung durch geistige Eigentumsschutz unter Ausnutzung Informations- und Kommunikationstechnologien schaffen und so besonders von globalen Wertschöpfungsketten profitieren, die moderne Freihandelsabkommen 4 Vgl� Hufbauer 2016� 5 Vgl� Geoff Dyer 2016� 6 Im Falle einer Aufkündigung von NAFTA würden die amerikanischen Industriezölle auf das MFN-Niveau von etwa 3,5 Prozent fallen� 7 Vgl� Janusch 2016: 7 – 16� 325Abkehr vom Freihandel? absichern�8 Auch aufseiten der Demokraten war der Wahlkampf dezidiert von einer Kritik an Handelsliberalisierung bestimmt� Hillary Clinton lehnte im Wahlkampf unter dem Druck der Herausforderung von Bernie Sanders das TPP-Abkommen, das sie als Außenministerin noch als Goldstandard von Handelsabkommen bezeichnet hatte, vehement ab� Bernie Sanders, ihr Konkurrent vom linken Flügel der Demokraten, lehnte jede Form von Handelsabkommen ab, wie eine Debatte vom März 2015 zwischen beiden im Vorwahlkampf deutlich machte, die zeigt wie stark neo-merkantilistische Argumente die Oberhand gewannen: »Clinton: Imports are bad� Sanders: Imports are very bad! Clinton: I oppose trade deals like CAFTA and the TPP! Sanders: I will oppose all trade deals until our sun implodes� Clinton: Exports are good! Sanders: I suppose in theory exports are okay, but they benefit large corporations and so I am conflicted� Clinton: Still, to sum up, trade is bad� Except for exports� Sanders: Trade and Wall Street and millionaires and billionaires and corporations are bad�«9 Hieraus wird deutlich, dass es bis auf die Obama-Administration kaum politisch gewichtige Gegenstimmen zum handelskritischen Wahlkampf diskurs gab� Die Republikaner im Kongress verhielten sich passiv, die Obama- Administration, die an den Vorteilen von TPP und eines transatlantischen Freihandelsabkommens festhielt, musste mit Rücksicht auf Hillary Clintons Wahlkampf Zurückhaltung üben� Einzig und allein Forschungsinstitute und Denkfabriken wie das »Peterson Institute for International Economics«, das »Brookings Institute« und der »Council of Foreign Relations« wiesen auf die desaströsen Konsequenzen hin: Eine Verwirklichung der Strategie Trumps, insbesondere die Verhängung von hohen Schutzzöllen, würde Vergeltungsmaßnahmen der Handlungspartner zur Folge haben und zu einem Handelskrieg führen, der auch die amerikanische Wirtschaft schwer treffen und zu einer Rezession und Arbeitsplatzverlusten von bis zu fünf Millionen führen würde� Eine radikale Umsetzung der Vorschläge Trumps aus dem Wahlkampf liefe auf eine dramatische Disruption von Wertschöpfungsketten 8 Vgl� Baldwin 2016� 9 Zitiert in Drezner 2016� 326 Andreas Falke hinaus� Etwa 80 Prozent des Welthandels findet heute innerhalb multinationaler Konzerne statt oder ist Teil von Wertschöpfungsketten, die von diesen Konzernen organisiert werden� Die gesamte Verflechtung großer amerikanischer Unternehmen in die Weltwirtschaft wäre berührt, mit dramatischen Auswirkungen auf die Produktion und Distribution im amerikanischen Markt� Eine harte protektionistische Linie würde Kollateralschäden verursachen, die genau die Einkommensgruppen betreffen, denen Trump Abhilfe von dem Druck der Importkonkurrenz versprochen hat� Auch würden die Handelspartner über Ausweichstrategien verfügen und könnten gezielt auf den Bezug amerikanischer Produkte und Komponenten verzichten, ohne gleich direkt zu reziproker Vergeltung überzugehen beziehungsweise den USA den Bezug kritischer Komponenten zu verweigern (»Supply-Chain War«)�10 Besonders besorgniserregend waren Analysen, die darauf hinwiesen, dass der Präsident aufgrund diverser Handelsgesetze (Sections 201, 301, und »Super 301«) über erhebliche Vollmachten in der Handelspolitik verfügt, die ihm unilaterale Maßnahmen unter Ausschaltung des Kongresses erlauben� Der Kongress hat zwar die verfassungsmäßige Zuständigkeit in Handelspolitik, doch hat er mit dem Aufbau der liberalen Welthandelsordnung Zuständigkeiten an den Präsidenten delegiert, um selbst nicht unter protektionistischen Druck aus den Wahlkreisen zu kommen�11 Die Annahme war, dass der Präsident am besten in der Lage sei, einen Ausgleich zwischen den multi lateralen Verpflichtungen der USA und den Schutzbedürfnissen unter Druck geratener Sektoren zu finden und Freihandel einen größeren Stellenwert einräumt als die Legislative�12 In diesem Modell war ein Präsident, der eine protektionistische oder eine rein wirtschaftsnationalistische Politik verfolgt, nicht vorgesehen� Trump hat es durch seine Wahlkampfstrategie geschafft, die gesamte handelspolitische Strategie der letzten 25 Jahre zu diskreditieren� Andere Präsidentschaftskandidaten – Ross Perot, Bill Clinton und Barack Obama – haben in früheren Wahlkämpfen auch handelskritische Akzente gesetzt, haben sich aber nach der Wahl wieder auf eine moderate Linie eingeschränkt oder waren wie Perot chancenlos� Trumps Sieg ist zum Teil durchaus seiner radikalen Kritik an der Handelspolitik geschuldet� Die liberalisierungskritische Botschaft war eine der Hauptsäulen seines Sieges� Für beide Parteien war es also 10 Vgl� Noland / Robinson / Moran 2016: 26 – 30� 11 Vgl� Destler 1986: 9 – 36� 12 Vgl� Hufbauer 2016: 6, Janusch 2016: 9 f� 327Abkehr vom Freihandel? durchaus rational die negativen Konsequenzen von Handelsliberalisierung zum Thema zu machen� Ein weiterer Faktor, der die Abkehr von Freihandel und Einbindung in die Weltwirtschaft im Wahlkampf 2016 begünstigt hat, ist das Wahlsystem, insbesondere die Rolle der Swing States, den umkämpften Staaten im US-Wahlmännergremium� Zu den Swing States gehören fast immer Staaten wie Ohio, Michigan und Pennsylvania, die stark unter Deindustrialisierungsprozessen und durch Importkonkurrenz gelitten haben, aber auch Staaten wie North Carolina, ein Staat, der wie Georgia – anfangs auch als Swing State eingestuft – massiv Arbeitsplätze in der Bekleidungs- und Textilindustrie verloren hat und auch Florida, wo viele Pensionärsmigranten aus den Industriegebieten im Nordosten von Arbeitsplatzverlusten in ihren Erwerbsbiografien betroffen waren� Zwischen 2000 und 2010, also in der Periode nach dem chinesischen WTO-Beitritt, hat Ohio 368 000, North Carolina 360 000, Michigan 340 000 und Pennsylvania 314 000 Industriearbeitsplätze verloren�13 Untersuchungen zeigen, dass in Swing States die Unterstützung für protektionistische Politik sehr viel höher ist als in Staaten, in denen eine Partei mit großen Mehrheiten rechnet� Da die gesamte Wahlkampfstrategie auf Swing States ausgerichtet ist, ist es nur rational, dass Kandidaten ihre Strategie an die protektionistische Grundstimmung in diesen Staaten anpassen� Interessant ist zudem, dass der größte Verlust an handelsbezogenen Arbeitsplätzen – gemessen an der Zahl von Beantragungen der Arbeitslosenunterstützung nach dem »Trade Adjustment Assistance-Programm« (TAA) – in ländlichen und kleinstädtischen Gebieten (»Rural Areas« und »Micropolitan Areas«) zu verzeichnen war und dort pro 1 000 Arbeiter dreimal so hoch lag wie in hoch verdichteten Wirtschaftsräumen� Das Thema Handelsliberalisierung fiel also gerade in ländlichen und weniger dicht besiedelten Landesteilen auf fruchtbaren Boden, auf Gebiete, in denen Trump die meisten Stimmen holte�14 Die handelspolitische Linie Trumps (und in zweiter Linie Sanders) hat also entscheidend zum Ausgang der Wahl beigetragen, sodass Trump mit einem Mandat zu einer Richtungsänderung in der Handelspolitik sein Amt antritt� Daraus lässt sich ableiten, dass die radikalen Ansätze von Trump nicht so schnell verschwinden werden und die radikalen Bausteine seiner Agenda weiterhin Bezugspunkte bleiben werden, will Trump nicht seine Glaubwürdigkeit in den Augen seiner Kernwählerbasis verlieren� 13 Vgl� Alden 2016� 14 Vgl� Hendrix 2016: 6 f�, Parilla / Muro 2016� 328 Andreas Falke Abbildung 1: Anzahl entlassener Arbeitnehmer gemäß TAA-Programm je 1 000 Arbeiter (nach Regionen, 1994 – 2014) Quelle: eigene Darstellung, Daten nach Parilla / Muro 2016 / Public Citizen, Department of Labor Trade Adjustment Assistance. Consolidated Petitions Database, Washington D.C. 3. Wirtschaftliche und politische Ursachen der Revolte gegen die Handelspolitik Bevor man die Auswirkungen der neuen Handelspolitik und des neuen Personaltableaus der Administration auf die transatlantischen Beziehungen bewertet, muss man fragen, was die Ursachen der Revolte gegen Handelsliberalisierung und die Einbindung der USA in das Welthandelssystem sind und warum sie gerade jetzt an die Oberfläche kommen, wo die USA sich von der schweren Rezession 2007 – 2009 zu erholen scheint� Meinungsumfragen zeigen, dass die Mehrzahl der Befragten positive Effekte im Freihandel sehen und Importe nicht als Bedrohung ansehen� Dieses Meinungsbild ergibt sich besonders nach Überwindung der großen Rezession� Die Werte sind sogar besser als in den 1990 er-Jahren, wie Abbildung 2 zeigt� Auch Freihandelsabkommen werden überwiegend als positiv eingeschätzt (siehe Abbildung 3), auffällig ist allerdings, dass die Zustimmung zu ihnen im Wahljahr leicht zurückgegangen ist, was sicherlich als Reaktion auf den Wahlkampfdiskurs zu deuten ist� Keiner der Kandidaten hat Freihandelsabkommen explizit verteidigt� Aber seit der Erholung sieht die Mehrheit der Bevölkerung Freihandelsabkommen als positiv Metropolregionen Großstadtregionen (50 000 bi Kleinstädtische Regionen (10 00 Ländliche Regionen 0,89 1,16 2,01 2,91 0,89 1,16 2,01 2,91 0 0,5 1 1,5 2 2,5 3 3,5 Metropolregionen Großstadtregionen (50 000 bis 500 000 Einwohner) Kleinstädtische Regionen (10 000 bis 50 000 Einwohner) Ländliche Regionen Entlassene Arbeitsnehmer nach Regionen 329Abkehr vom Freihandel? Abbildung 2: Umfrage »Do you see foreign trade more as an opportunity for economic growth through increased US exports or a threat to the economy from foreign imports?« (Angaben in Prozent, 1992 – 2016) Quelle: eigene Darstellung, Daten nach Gallup (zitiert in Pollingreport 2017). Abbildung 3: Umfrage »In general, do you think that free trade agreements between the United States and other countries have been a good thing or a bad thing for the United States?« (Antworten in Prozent, 2009 – 2016) Quelle: eigene Darstellung, Daten nach Stokes 2016. 0 10 20 30 40 50 60 70 1992 2000 2002 2005 2008 2011 2013 2015 Chance Bedrohung beides Freihandel als Chance oder Bedrohung? 52 48 59 58 51 34 41 30 33 39 14 12 10 9 10 0 10 20 30 40 50 60 70 2009 2011 2014 2015 2016 gut schlecht weiß nicht / keine Angaben Bewertung von Freihandelsabkommen in den USA 330 Andreas Falke Das Interessante an dem Rückgang der Zustimmung zu Freihandelsabkommen ist, dass sich die Verschiebung vor allem aufseiten der Anhänger der Republikaner ereignet hat, wie Abbildung 4 zeigt� Seit 2011 betrachtet eine Mehrheit der republikanischen Anhänger Freihandelsabkommen kritisch, während 60 Prozent der demokratischen Anhänger Freihandelsabkommen als positiv ansieht� Die Zustimmung zu Freihandelsabkommen unter Anhängern der Republikaner ist seit 2009 von knapp 60 Prozent auf 39 Prozent gefallen, eine fundamentale Verschiebung, die auch mit einer Veränderung der Zusammensetzung der Parteien zu tun hat� Ärmere, weniger gebildete Wähler wenden sich den Republikanern zu, während gebildete, einkommensstärkere Wähler verstärkt demokratisch wählen� Damit sind die Republikaner nicht mehr die Partei für Handelsliberalisierung und es gibt einen parteiinternen Konflikt zwischen Parteibasis und wirtschaftsnaher Elite� Abbildung 4: Zustimmung zur Aussage »Free trade agreements between the United States and other countries have been a good thing for the United States?« unter Republikanern und Demokraten (in Prozent, 2009 – 2016) Quelle: eigene Darstellung, Daten nach Stokes 2016. Ein Sonderfaktor, der die Haltung zu Handelsliberalisierung beeinflusst hat, ist die Rolle Chinas in den Handelsbeziehungen� Der rapide Anstieg der Importe aus China seit dem WTO-Betritt des Landes 2001 ist verantwortlich für einen Großteil der Arbeitsplatzverluste in der Industrie� Ökonometrische Studien haben belegt, dass von 8 Millionen verlorenen Arbeitsplätzen 2009 2011 2014 2015 2016 Republikaner 59 46 58 53 39 Demokraten 51 53 63 58 59 59 46 58 53 39 51 53 63 58 59 0 10 20 30 40 50 60 70 80 2009 2011 2014 2015 2016 Republikaner Demokraten Zustimmung zu Freihandelsabkommen 331Abkehr vom Freihandel? in der amerikanischen Industrie zwischen 2000 und 2008 bis zu 2,4 Millionen der chinesischen Importkonkurrenz zuzuschreiben sind, ein Prozess der gemeinhin mit dem Begriff »China Shock« umschrieben wird� Frühere handelsbezogene Verwerfungen auf dem amerikanischen Arbeitsmarkt geschahen gradueller, über längere Zeiträume gestreckt, waren geografisch konzentriert und auf Konkurrenz aus entwickelten Ländern zurückzuführen (Beispiel: die japanische Automobilkonkurrenz)� Im Falle China hat es große, negative Effekte auf die Handelsbilanz, auf die Beschäftigung und auf das Lohnniveau gegeben und die Auswirkungen sind nicht auf das alte industrielle Kernland (»Rust Belt«) beschränkt, sondern erstrecken sich auch auf die Westküste, den Süden und den Nordosten�15 Allerdings sind die Arbeitsplatzverluste nicht ausschließlich auf Importkonkurrenz zurückzuführen, sondern auf Produktivitätssteigerungen, Technologieeinsatz, Automation und veränderte Konsumentengewohnheiten� Der Output des verarbeitenden Sektors steigt weiter, doch die Beschäftigung sinkt� Auch die Beschäftigung im herstellenden Gewerbe hat seit der großen Rezession wieder zugenommen� Die kapital- und technologieintensiven Branchen der USA sind wettbewerbsfähig� Trotz der einschneidenden Auswirkungen des Gewinns von Marktanteilen kann die These nicht ganz überzeugen, dass der Industriesektor in den Vereinigten Staaten nicht wettbewerbsfähig ist� Abbildung 5: Reale Wirtschaftsleistung versus Beschäftigung im Produktionssektor der USA (indexiert, 2009 = 100 Prozent, 1987 – 2017) Quelle: eigene Darstellung, Daten nach Federal Reserve Bank of St. Louis 2017. 15 Vgl� Autor / Dorn / Hanson 2013: 2121 – 2168� 40 60 80 100 120 140 160 Wirtschaftsleistung (Real Output) Beschäftigung (Total Employment) Wirtschaftsleistung und Beschäftigung in den USA 332 Andreas Falke Die tieferen Ursachen für die Revolte gegen Handelsliberalisierung in den USA liegen jedoch darin, dass die zunehmende Einbindung der USA in die Weltwirtschaft nicht von dem Ausbau sozialer Sicherungssysteme begleitet war� Die schon erwähnte »Trade Adjustment Assistance« (TAA) war nicht besonders effektiv, wies schwankende Leistungsniveaus auf und hat nur wenige Arbeitnehmer erreicht�16 Billigere Importe haben zwar die Preise für Kleidung und Lebensmittel gesenkt, aber die Arbeitsplatzverluste in der nicht-technologieintensiven Industrie und die Stagnation der Einkommen sind nicht ausgeglichen worden� So geben die USA nur einen Bruchteil dessen dafür aus, was andere OECD-Länder für eine aktive Arbeitsmarktpolitik ausgeben, um Arbeitsplatzverluste durch Importkonkurrenz oder technologischen Wandel durch Qualifizierung zu kompensieren� Abbildung 6: Öffentliche Ausgaben für aktive Arbeitsmarktmaßnahmen in Prozent des Bruttoinlandsprodukts (2015) Quelle: eigene Darstellung, Daten von OECD 2017. Obwohl der Außenhandel einen immer größeren Anteil am Bruttoinlandsprodukt hat, haben die Staatsausgaben im Infrastruktur- und Sozialbereich seit den 60er Jahren nicht mitgehalten, sondern sind sogar noch etwas gesunken� Im Prinzip müssten die USA neue Instrumente der Einkommenssicherung (Livelihood Insurance) wie einen höheren Steuerschuldabzug, Absicherung von Einkommensniveaus (Wage Insurance), Weiterbildungsbeihilfen und 16 Vgl� Alden 2017: 107 – 126� USA Japan GroIrelanCanadAustr SwitzerGermanSwedenAustFrancFinlaNet DenmaSpain 0,3 0,32 1 1,83 0,86 0,9 1,25 1,51 1,82 2,2 3 3 3 3,33 2,52 USA Japan GroKanadAustraSchw Deutsc SchwedIrland ÖsteSpani NiedFinnFrankr Dänemark 0,3 0,3 ## 0,9 0,9 1,3 1,5 1,8 1,8 2,2 2,5 2,6 2,9 3,0 3,3 0,3 0,3 0,5 0,9 0,9 1,3 1,5 1,8 1,8 2,2 2,5 2,6 2,9 3,0 3,3 0,0 0,5 1,0 1,5 2,0 2,5 3,0 3,5 Öffentliche Ausgaben für aktive Arbeitsmarktmaßnahmen 333Abkehr vom Freihandel? Mobilitätsbeihilfen einführen� Studien haben gezeigt, dass die Mobilität amerikanischer Arbeitnehmer in der letzten Dekade abgenommen hat� Die entwickelten Industrieländer haben auf Ungleichheit und soziale Schieflagen, die mit Globalisierung verbunden sind, mit redistributiven Maßnahmen reagiert, allerdings gehören die USA unter den OECD-Ländern bei sehr viel größerer Ungleichheit zu den Schlusslichtern und reichen nicht an das Niveau der führenden Staaten wie Deutschland, Frankreich oder Schweden heran�17 Es kann also nicht überraschen, dass die Unterstützung für Handelsliberalisierung zurückgegangen ist, wenn Handelsliberalisierung nicht durch den Ausbau sozialer Sicherungssysteme und Ausgleichsmechanismen begleitet wird� Ohne bessere soziale Absicherung dürfte erneute Zustimmung oder stillschweigende Akzeptanz zu Handelsliberalisierung nur schwer erreichbar sein�18 Die Frage ist, ob sich derartige Programme mit den neuen republikanischen Mehrheiten durchsetzen lassen� Die einzige gangbare Alternative wäre ein massives Infrastrukturprogramm zur Ankurbelung des Arbeitsmarktes, das schon durch den schlechten Zustand der Infrastruktur geboten ist� Der Nachholbedarf ist hier in Vergleich zu anderen Industrieländern erheblich� Ob allerdings auch wieder größere Zustimmung zur Handelsliberalisierung allein aufgrund massiver Investitionen im Infrastrukturbereich erfolgen wird, das heißt ohne spezifische handelspolitische Maßnahmen gegen Länder, die »Arbeitsplätze stehlen«, muss offen bleiben� Wenn die Diagnose richtig ist, dass Trump seinen Wahlsieg in einem entscheidenden Ausmaß den Stimmen von Wählern zu verdanken hat, die sich durch Importkonkurrenz an den gesellschaftlichen Rand gedrängt fühlen (und sich auch kulturell marginalisiert fühlen), dann muss er handelspolitisch reagieren� 4. Trump im Amt: America-First-Handelspolitik Im Wahlkampf gab es kaum Bezüge zur EU als Handelspartner der USA� Und nach der Wahl konzentrierte sich Trump auf die Kritik an der Relokalisierung von Wertschöpfungsketten im nordamerikanischen Raum, zum Beispiel die Verlagerung von Produktionsstätten durch amerikanische Unternehmen nach Mexiko, das heißt auf internationale Produktionsprozesse, die amerikanisches Know-how mit billigen ausländischen Arbeitskräften verbinden� Seine Kritik gipfelte in einem Manöver, die Verlagerung der Produktion 17 Vgl� Alden / Litan 2016: 10 – 12, Peters 2016: 4� 18 Vgl� Hendrix 2016: 9� 334 Andreas Falke von Klimageräten des Herstellers Carrier, einem Tochterunternehmen von United Technologies, von Indiana nach Mexiko zu verhindern� Hier nutzte er Steuererleichterungen von 8 Millionen Dollar, die der Gouverneur von Indiana Mike Pence, jetzt Trumps Vizepräsident, ausgehandelt hat und drohte United Technologies, einem der größten Rüstungslieferanten, Konsequenzen bei zukünftigen Rüstungsgeschäften an� Da derartige industriepolitische Manöver kaum zu einem brauchbaren Politikmuster taugen, drohte er Strafzölle von 35 Prozent auf alle amerikanischen Firmen an, die Produkte aus ihren mexikanischen Produktionsstätten einführen: »There will be a tax on our soon to be strong border of 35 percent for these companies wanting to sell their product, cars, A�C� units etc�, back across the border�«19 Hier wird schon die Stoßrichtung der Trump’schen Handelspolitik klar: Sie richtet sich gegen die Einbindung großer Unternehmen in internationale Wertschöpfungsketten, die durch moderne Freihandelsabkommen abgesichert sind� Ziel der Trump’schen Politik wäre eine Nationalisierung der Produktion, die die Wiedergewinnung von Arbeitsplätzen mit niedriger Qualifikation erlauben soll, das heißt die Disruption von internationalen Wertschöpfungs- und Lieferketten� Trump verkennt die Realität des modernen Welthandels, wonach 80 Prozent aller Handelsströme entweder von internen Lieferketten multinationaler Unternehmen oder aber von Wertschöpfungsketten, die von multinationalen Unternehmen organisiert sind, dominiert werden� 70 Prozent der Importe aus Mexiko bestehen aus Inputs für amerikanische Unternehmen� Eine Unterbrechung oder Erschwerung derartiger Wertschöpfungsketten würde für die amerikanische Wirtschaft eine Einbuße von Wettbewerbsfähigkeit bedeuten�20 Konsequenterweise will Trump Handelsabkommen aufkündigen beziehungsweise nicht mehr weiterverfolgen� TPP, ein Abkommen, das in seinem Ansatz systemische Elemente westlicher Wirtschaftsstrukturen in Asien verankern will, damit implizit gegen das staatszentrierte chinesische System gerichtet ist und große Vorteile für amerikanische Unternehmen bringt, will Trump nicht mehr umsetzen�21 NAFTA soll aufgekündigt werden, wenn nicht innerhalb von 200 Tagen nach Amtsantritt eine erfolgreiche Neuverhandlung möglich ist� Offenbar liebäugelt die Administration mit der Aufsplitterung von NAFTA und zeigt eine Präferenz für bilaterale Verhandlungen, in denen das Gewicht der USA besser zur Geltung kommen kann� Multilateralismus und plurilaterale Ansätze sind der Administration suspekt� Nach seinen 19 Trump (zitiert nach Jopson 2016)� 20 Vgl� Moran / Oldenski 2016� 21 Vgl� Solis 2016� 335Abkehr vom Freihandel? Aussagen während des Wahlkampfes und der Regierungsbildungsperiode ist für Trump der »globale Süden«, also überwiegend Länder mit niedrigen Arbeits-, Sozial- und Umweltstandards, problematisch� Zielscheibe seiner handelspolitischen Kritik waren ausschließlich Länder in Asien und Lateinamerika, während weder die Europäische Union noch Deutschland mit seinem hohen Leistungsbilanzüberschuss Erwähnung fand� Die Aussagen von Trump waren bewusst auf Länder gerichtet, mit denen seine Wählerklientel Arbeitsplatzverluste assoziierte, also Entwicklungs- und Schwellenländer� Eine grundsätzliche Veränderungen in der amerikanischen Handelspolitik wurde von den Spitzen des Repräsentantenhauses Paul Ryan und Kevin McCarthy im Rahmen der Steuerreform mit dem Vorschlag einer Grenzausgleichsteuer (»Destination-Based Cash-Flow Tax«) ins Spiel gebracht� Der Vorschlag besagt, dass Importe mit einer 20-prozentigen Steuer belegt würden, der Cash-Flow aus Exporten nicht der Körperschaftssteuer unterworfen würde� Damit wollte man auf die Ungleichbehandlung reagieren, die amerikanischen Unternehmen aus den in anderen Ländern üblichen Mehrwertsteuersystemen mit Einfuhrumsatzsteuer und Ausfuhrerstattungen entsteht�22 Die Trump-Administration hat jedoch wegen massiven Widerstands des amerikanischen Einzelhandels und der großen Energiekonzerne auf die Unterstützung dieses Vorschlages verzichtet, zumal sie einen starken Anstieg der Verbraucherpreise für importierte Güter fürchten muss (»Walmart-Effekt«), der gerade die eigene Wählerklientel treffen würde� Im Steuerreformvorschlag der Administration vom Mai 2017 kommt eine Grenzausgleichsteuer nicht mehr vor� Ebenso verzichtet die Administration auf die Aufkündigung des NAFTA-Abkommens und will stattdessen mit Mexiko und Kanada das Abkommen neu verhandeln und modernisieren�23 Die Ausrichtung der Politik gewann jedoch mehr Konturen mit den handelspolitischen Personalentscheidungen, ohne dass klare Richtungsentscheidungen getroffen wurden� Trump berief mit Peter Navarro als Leiter des neu geschaffenen »National Trade Council« im Weißen Haus und Wilbur Ross als Wirtschaftsminister (Secretary of Commerce) zwei Verfechter einer wirtschaftsnationalistischen Schiene, die bilaterale Handelsbilanz defizite als Ausdruck unfairer und ungleichgewichtiger Handelsbeziehungen interpretieren, die es durch aggressive Gegenmaßnahmen zu verändern gilt�24 Der neue Handelsbeauftragte (United States Trade Representative), Robert Lighthizer, der schon unter Reagan als stellvertretender Handelsbeauftragter 22 Vgl� Hufbauer / Lu 2017� 23 Vgl� Financial Times 2017� 24 Vgl� Navarro / Ross 2016� 336 Andreas Falke fungierte, gilt als Vertreter einer aggressiven Linie in Anti-Dumping und Anti-Subventionsverfahren und sieht die WTO als Beschränkung für den Einsatz dieser Instrumente� Im Zentrum der im März 2017 veröffentlichten »National Trade Policy Agenda«, die Lighthizers Thesen aufgreift, steht vor allem die Verteidigung amerikanischer Souveränität, das heißt das Recht der USA, keine WTO-Schiedssprüche akzeptieren zu müssen, die amerikanisches Recht als nicht vereinbar mit WTO-Regeln interpretiert�25 Lighthizer besteht auf der Ausreizung aller vermeintlichen Rechte der USA und somit auf einer radikalen Umsetzung einer »Trade Enforcement Agenda«�26 Zudem hat die Administration unilaterale Instrumente der Handelspolitik reaktiviert (Sections 232, 201 und 301), die dem Präsidenten Vollmachten geben, Schutzmaßnahmen aus Gründen nationaler Sicherheit oder bei »unfairem« Verhalten der Handelspartner zu ergreifen� Betroffen davon sind vor allem Stahl und Aluminiumimporte, und da vage und wenig justiziable nationale Sicherheitsinteressen zur Begründung herangezogen werden können, eröffnet sich ein breites, aber höchst kontroverses Aktionsfeld, dass zu schweren Konflikten mit den Handelspartnern führen könnte�27 Der weitere Kreis der handelspolitischen Berater, Gary D� Cohn, Vorsitzender des National Economic Council, Außenminister Rex Tillerson und der neue amerikanische Botschafter in Peking, Terry Branstad, ehemaliger Gouverneur von Iowa, können als Gegengewicht zum Wirtschaftsnationalismus einer America-First-Handelspolitik zählen� Finanzminister Steven Mnuchin verkörpert die Ambivalenz der Administration, wenn er einerseits Konsultationen mit europäischen Partnern verspricht, andererseits aber jegliche Festlegung auf einen Verzicht auf Protektionismus ablehnt, wie auf dem G 20-Treffen der Finanzminister im März 2017 in Baden-Baden geschehen�28 Die Grundlinie der Trump’schen Handelspolitik ist klar: Sie ist eine bisher nur leicht modifizierte Version eines Neo-Merkantilismus� Trump und der engere Beraterkreis sehen Handel als Nullsummenspiel� Exporte sind gut, Importe schlecht� Der positive Beitrag von internationalen Wertschöpfungsketten für amerikanische Unternehmen und Verbraucher wird ignoriert, ebenso die Tatsache, dass ihre Revision erhebliche Kosten für die amerikanische Volkswirtschaft mit sich bringen würde� Verbunden ist damit ein Festhalten an einem anachronistischen Begriff von Souveränität, der die Notwendigkeit multilateraler oder regionaler Regulierung von Handels- und 25 Vgl� United States Trade Representative 2017: 3 – 5� 26 Vgl� Gertz 2016� 27 Vgl� Bown 2017� 28 Vgl� Financial Times 2017� 337Abkehr vom Freihandel? Investitionsverflechtung bestreitet� Dies legt die amerikanische Handelspolitik fest auf einen eingeengten Fokus, auf bilaterale Handelsbeziehungen und Verträge und die jeweiligen Handelsbilanzen mit dem Ziel, Handelsbilanzdefizite zu beseitigen� Dass die Ursache der globalen Handelsdefizite in der mangelnden amerikanischen Sparneigung liegt, wird ignoriert�29 Daraus ergibt sich (vorerst) eine Absage an multilaterale und regionale Verhandlungskontexte� Auch verzichtet die Trump-Administration darauf, die Handels politik zur Untermauerung geostrategischer Zielsetzungen einzusetzen, wie es die Obama-Administration explizit im Falle von TPP getan hat, um ihr geostrategisches Engagement in Ostasien als Gegenmacht zu Chinas Aufstieg zu untermauern� Handelspolitik folgt rein merkantilen Motiven� 5. Die EU, Deutschland und die transatlantischen Handelsbeziehungen Mit dem Amtsantritt der Trump-Administration war Europa handelspolitisch so etwas wie ein weißer Fleck auf der handelspolitischen Landkarte der Trump Administration� Doch das Profil der Trump-Administration ließ auf eine einschneidende Veränderung der handelspolitischen Beziehungen schlie- ßen: merkantiler Wirtschaftsnationalismus, Fokus auf bilateralen Abbau von Handelsdefiziten, Abkehr von Handelsverträgen, implizite Unterstellung permanenten unfairen Verhaltens der Handelspartner und offene Abwertung des Multilateralismus lassen nicht auf die vertrauensvolle Fortsetzung der Zusammenarbeit zwischen der EU und den USA hoffen, wie sie sich trotz bestimmter Meinungsschwierigkeiten unter der Obama-Administration ergeben hatte� Problematisch war, dass die Trump-Administration, vor allem der inzwischen entlassene Chefberater Steve Bannon und der Präsident selbst, die EU gar nicht als wünschenswerten Akteur in der internationalen Politik anerkannten, was vor allem in der Unterstützung für den Austritt Großbritanniens aus der EU zum Ausdruck kam, mit der unterschwelligen Botschaft, die USA wünschten eine Schwächung der EU durch weitere Austritte�30 Zur Zielscheibe wurde jedoch die Handelspolitik der Bundesrepublik Deutschland als einem wichtigen Überschussland� In einem Interview mit der Bild-Zeitung warf Trump Deutschland vor, eine unfaire Handelspolitik zu verfolgen, was sich aus seiner Sicht vor allem in Ungleichgewichten im 29 Vgl� Roach 2017� 30 Vgl� Financial Times 2017� 338 Andreas Falke Automobilhandel zeige, wo die USA keine Absatzchancen auf dem deutschen Markt hätten� Zudem drohte er den deutschen Herstellern mit einem 25-prozentigem Zoll und riet BMW auf die Eröffnung eines neuen Werkes in Mexiko zu verzichten� Trump war nicht darüber informiert, dass die deutschen Hersteller massiv in den amerikanischen Markt investiert hatten und BMW der größte amerikanische Automobilexporteur ist�31 Die zweite Angriffslinie war das deutsche Leistungsbilanzdefizit, das kurz vor dem Besuch von Kanzlerin Merkel vom Handelsberater Peter Navarro moniert wurde� Navarro warf der Bundesregierung vor, dass sie den Wechselkurs des Euros künstlich niedrig halte und sich so unfaire Vorteile gegenüber den USA verschaffe� Deutschland verstecke sich hinter dem Euro, um direkte Verhandlungen mit den USA zur Reduzierung des Handelsüberschusses zu vermeiden�32 Die deutschen Exporte betrugen 2016 148 Milliarden US-Dollar (davon 124 Milliarden US-Dollar an Gütern) und Deutschland verzeichnete einen Handelsüberschuss von 68 Milliarden US-Dollar� Der Leistungsbilanz- überschuss betrug 285 Milliarden US-Dollar oder 8,6 Prozent des Bruttoinlandsprodukts�33 Die Bundesbank und Finanzminister Schäuble wiesen den Vorwurf Navarros, dass Deutschland den Wechselkurs manipuliere, mit Recht zurück� Die Schwäche des Euros sei vielmehr auf die Geld politik der EZB zurückzuführen, die eine Politik für den gesamten Euroraum mache� Der Handelsbilanzüberschuss ist auf die hohe Wettbewerbsfähigkeit der deutschen Industrie zurückzuführen, und er bestand schon, als der Dollar wesentlich schwächer war� Gerade die hochspezialisierten deutschen Anbieter von Kapitalgütern haben eine von Währungsschwankungen wenig abhängige Marktposition, da die Nachfrage wenig preiselastisch ist� Wechsel kursschwankungen wirken sich weniger auf Marktanteile aus als auf die Renditen, die Exporteure erzielen können� Und wegen der großen Rolle von globalen Wertschöpfungsketten, wo gerade industrielle Exporte viele importierte Inputs enthalten, hat der Einfluss von Wechselkursschwankungen auf Preise und Handelsbilanz erheblich abgenommen� Allerdings räumte die Bundesbank ein, dass die deutschen Leistungsbilanzüberschüsse zu hoch seien, doch sind sie nicht durch handelspolitische Maßnahmen zu korrigieren, sondern nur durch höhere Investitionen in Deutschland� Auch wären ohne den Euro die Währungen Frankreichs, Italiens und Spaniens noch schwächer� Der Euro ist nicht zu schwach und die deutschen Exporte 31 Vgl� Frankfurt Allgemeine Zeitung 2017: 17� 32 Vgl� Financial Times 2017: 2� 33 Vgl� Wagstyl 2017: 9� 339Abkehr vom Freihandel? sind nicht zu hoch, nur sind die deutschen Importe wegen der deutschen Investitionslücke zu gering�34 Die amerikanische Kritik löste große Verunsicherung innerhalb der deutschen Exportwirtschaft aus und änderte die grundlegenden Parameter der wirtschaftlichen Zusammenarbeit� Der aggressive Bilateralismus, den die Navarro-Fraktion verfolgt, führt in eine Sackgasse und könnte auch als ein weiterer Versuch gedeutet werden, die EU für irrelevant zu erklären� Von deutscher Seite kam der Verweis, dass die EU der relevante Akteur für die transatlantischen Handelsprobleme sei� Mit der Erklärung des deutschen bilateralen Handelsdefizits zum Hauptproblem der transatlantischen Beziehungen war implizit auch das transatlantische Handelsabkommen TTIP gestorben� Für Trump löst TTIP keine der von ihm angesprochenen Probleme, obwohl es ein Abkommen wäre, dass mit einem Partner abgeschlossen würde, der nicht wie die Schwellenländer in Asien und Lateinamerika amerikanische Sozial- und Umweltstandards untergräbt� 6. Die Zukunft der transatlantischen Handelsbeziehungen: TTIP in neuem Gewand? Der erste Punkt einer Neujustierung der transatlantischen Handelsbeziehungen wäre eine volle Anerkennung der Rolle der EU als zentralen handelspolitischen Akteur� Dazu scheint sich die Trump-Administration nach entsprechenden Hinweisen der Bundeskanzlerin durchgerungen zu haben� Ein möglicher Stolperstein, die Grenzausgleichsteuer, die von der EU-Kommission als WTO-widrig eingestuft worden ist und das Potenzial eines massiven WTO-Streites, wenn nicht gar eines Handelskrieges, impliziert, ist vom Tisch� Es bleiben Irritationen wie die Schutzmaßnahmen gegen europäische Stahlerzeuger (Section 232) und mögliche Anti-Dumpingund Anti-Subventionsverfahren� Aber wenn sich die transatlantischen Handelsbeziehungen nicht in einem handelspolitischen Abnutzungskrieg erschöpfen sollen, welche Alternativen bieten sich den handelspolitischen Entscheidungsträgern in Brüssel und Washington und in den wichtigsten europäischen Hauptstädten? Die Gründe, die schon bisher für ein transatlantisches Handels- und Investi tionsabkommen sprachen, sind weiterhin stark� Wenn beide Seiten nicht »Ruletakers«, sondern »Rulemakers« in der sich rapide verändernden Weltökonomie sein wollen, dann ist eine modifizierte Version von TTIP die 34 Vgl� Financial Times 2017, Fuest 2017, Fratzscher 2017: 1 – 4� 340 Andreas Falke richtige Strategie� Ostasien und asiatische Schwellenländer bilden die neue Wachstumsachse in der Weltwirtschaft� Der kombinierte Anteil der EU- und der US-Volkswirtschaft ist zwischen 2003 und 2013 von 60,4 Prozent auf 45,9 Prozent gefallen, und droht bis 2050 auf ein Drittel zu sinken�35 Diese Verschiebungen sind im gewissen Sinne naturwüchsig und nicht aufzuhalten, doch bergen sie ein erhebliches Gefährdungspotenzial für die westliche Wirtschaftsordnung, denn die eigentliche Frage ist: Welche Wirtschaftsregionen setzen die neuen Regeln in der Weltwirtschaft für neue Technologien wie Elektromobilität, Nanotechnik und nachhaltige Energiesysteme fest? Der Hauptkonkurrent des transatlantischen Wirtschaftsraumes ist dabei China, dass mit seiner industriepolitischen Innovationspolitik durch staatseigene Betriebe marktkonforme Regeln untergräbt�36 Mit der »One Belt, One Road«-Initiative, ein Netz von chinesischen Infrastruktur- und Transportinitiativen, die von Westasien bis nach Europa und Afrika reichen soll, schafft China die materielle und finanzielle Basis, um sein von staatlicher Lenkung getriebenes System weit über seine Grenzen zu erweitern�37 Der Ausstieg der USA aus TTP und die mögliche Revision von NAFTA hat zu großer Verunsicherung der mit den USA verbündeten Schwellenländer in Asien und Lateinamerika geführt und setzt Anreize, Handelsabkommen ohne die USA abzuschließen� Unter Trump ist die USA nicht mehr die Drehscheibe (»Hub«) im internationalen Handelssystem, als welche sie die Obama-Administration etablieren wollte�38 Vielmehr ist in Ostasien ein Vakuum entstanden, das die Chinesen zu füllen verstehen� Auch ideologisch macht sich China kontrafaktisch zu einem Fürsprecher und Garanten des Freihandels� Aus diesen Gründen erscheint selbst amerikanischen Entscheidungsträgern wie dem Handelsminister Wilbur Ross die Wiederaufnahme der TTIP-Verhandlungen als Option� Dazu muss man sich jedoch von neomerkantilistischen Neigungen verabschieden und konstruktive Handelspolitik als Geben und Nehmen von Marktöffnungsangeboten verstehen� Die TTIP-Verhandlungen sind formal nie beendet worden, sondern befinden sich nach den Worten der EU-Handelskommissarin Cecilia Malmström im »Gefrierschrank«�39 Sie können aber mit der richtigen politischen Taktik und Schwerpunktsetzung »aufgetaut« werden� Vieles spricht dafür, dass beide Seiten nur gewinnen können, wenn der transatlantische Wirtschaftsraum sich 35 Vgl� Eurostat 2015� 36 Vgl� Atkinson et al� 2017� 37 Vgl� Financial Times 2017� 38 Vgl� Schmieg 2017� 39 European Commission 2017: 2� 341Abkehr vom Freihandel? als paradigmensetzend für die Regulierungskohärenz und -konvergenz bei geistigem Eigentumsschutz, technischen Normen und Konformitäts- und Testverfahren, Daten- und Umweltschutz, Finanzmarktregulierung und den Standards für neue technologische Großsysteme erweisen könnte� Er könnte damit so etwas wie den »California Effect« auslösen, der besagt, dass Länder, die hohe neue innovative Standards setzen, den Maßstab abgeben, an dem sich andere Länder ausrichten müssen�40 Auch aus geostrategischer Sicht macht eine Wiederbelebung Sinn: TTIP 2 wäre ein Großprojekt westlicher Kooperation, das Gemeinsamkeit in der Verfolgung von strategischen Zielen signalisiert� Handelssanktionen sollen Konkurrenten bestrafen, Handelsabkommen sind Ausdruck politischer Freundschaft und gegenseitiger Unterstützung und Solidarität�41 Allerdings sind dafür nicht nur auf amerikanischer Seite neue Weichenstellungen nötig, sondern auch auf europäischer� Auf der links-grünen Seite des politischen Spektrums herrschte Erleichterung, dass die Trump- Administration TTIP nicht mehr weiterverfolgen wollte� Zweifellos ist auch der handelspolitische Konsens in der EU unter Druck geraten� Auch in der EU gibt es eine Revolte gegen Handelsliberalisierung, die vor allem vom linken und ökologischen Spektrum getragen wird und ihr Schwergewicht in Deutschland (neben Österreich und Luxemburg) hat, dem eigentlichen Wortführer von Handelsliberalisierung in der EU� Im Vordergrund stehen Befürchtungen, »tiefe« Freihandelsverträge würden Umwelt-, Konsumenten-, und Sozialschutznormen untergraben und durch informelle Streitbeilegungsmechanismen für ausländische Investoren rechtsstaatliche Verfahren und demokratische Legitimität untergraben� Dabei hatte der Lissabonner Vertrag gerade durch die volle Mitwirkung des Europäischen Parlamentes und der Verknüpfung von Handelspolitik mit den außenpolitischen Positionen und Wertvorstellungen der EU eine Stärkung der demokratischen Mitwirkung und die Verhinderung der Verengung auf rein kommerzielle Ziele bewirken sollen�42 Der Widerstand gegen Freihandelsabkommen in Deutschland hat sich besonders an TTIP entzündet, dessen Verhandlungen zeitgleich mit dem NSA-Skandal 2013 begannen und zudem durch eine ungeschickte Kommunikationsstrategie der Kommission begleitet waren� 60 Prozent der Deutschen lehnen nach Umfragen der Kommission und des Pew Research Centers den Abschluss von TTIP ab und führen vor allem niedrigere Umwelt-, Verbraucher- und Sozialstandards in den USA, und die 40 Vgl� Korteweg 2017: 5 f� 41 Vgl� Korteweg 2017: 3� 42 Vgl� Tietje 2009: 9 – 13� 342 Andreas Falke geringe Transparenz der Verhandlungsführung als Argumente an�43 Grüne, die Linke und Teile der SPD haben es im Verbund mit zivilgesellschaftlichen Organisationen und mit Unterstützung besonders der öffentlichen Medien geschafft, eine Fundamentalopposition zu TTIP zu organisieren, die den Diskurs in der Öffentlichkeit beherrscht und zu einer einseitigen und asymmetrisch geführten Debatte beigetragen hat, die einen moralisch negativ besetzten Rahmen für die Einschätzungen schafft�44 Ohne Zweifel ist es Deutschland und den nordeuropäischen EU-Staaten besser als den USA gelungen, durch soziale Absicherung, einen stärkeren Fokus auf Aus- und Weiterbildung und einen stärkeren Einsatz für den Erhalt von Industrien die Folgen der Globalisierung und der Importkonkurrenz abzufedern�45 Interessant ist vor allem, wie die Unterminierung des handelspolitischen Konsenses in Deutschland die Handlungsfähigkeit der EU berührt� Hier spielt es vor allem eine Rolle, dass der Protest gegen TTIP sich auf das mit Kanada abgeschlossene CETA-Abkommen übertragen hat, obwohl dieses in einem außergewöhnlichen Maße den Interessen der EU Rechnung trägt (GMOs, hormonbehandeltes Rindfleisch, öffentliche Auftragsvergabe)� Entscheidend ist, dass mit der Diskussion um CETA die durch die Verträge gesicherte und durch Lissabon erweiterte Kompetenz der EU in der Handelspolitik durch politischen Druck aus einem großen Mitgliedstaat und einer Provinz in einem anderen Mitgliedstaat (Wallonien) untergraben wird� Dazu gehört die Bereitschaft der Kommission, das paraphierte Abkommen mit Kanada noch einmal zu öffnen und den Investorenschutz zu reformieren, ein präzedenzloser Vorgang in der jüngeren Geschichte der Handelspolitik� Noch gravierender ist, dass die EU es zugelassen hat, dass die vorläufige Anwendung der Teile, die in die ausschließliche Kompetenz der Union fallen, nicht durch qualifizierten Mehrheitsbeschluss in Kraft gesetzt worden ist, wie in Artikel 207 AEUV vorgesehen� Die Passagen zur Investitionsgerichtsbarkeit wären nicht von der vorläufigen Inkraftsetzung betroffen gewesen�46 Die Folge dieses Verfahrens ist, dass zukünftig jeder bilaterale Handelsvertrag von 28 Ländern und den relevanten Regionalparlamenten zu ratifizieren wäre und damit Vetopositionen aufgebaut werden, die die Ratifizierung von Abkommen und ihre vorläufige Inkraftsetzung fast unmöglich machen� Ein Urteil des Europäischen Gerichtshofes zum Freihandelsabkommen 43 Vgl� Economist 2016� 44 Vgl� Bauer 2016� 45 Folkerts-Landau / Schneider 2016: 9 – 11� 46 Vgl� Tietje 2016� 343Abkehr vom Freihandel? mit Singapur hat jetzt insofern Klarheit geschaffen, als jetzt nur noch die Bestimmungen über Investitionen der Zustimmung der Mitgliedstaaten (und ihrer Regionalparlamente) bedürfen, über alle anderen Teile mit qualifizierter Mehrheit und im Europäischen Parlament abgestimmt werden müssen� Dies bedeutet, dass die EU erhebliche Handlungsfähigkeit gewinnt, wenn sie Freihandelsverträge und Investitionsverträge separat verhandelt�47 Was muss geschehen, dass TTIP2 auch eine Chance auf europäischer Seite hat?48 – Die Kommission und die Mitgliedstaaten müssen TTIP als wichtiges, in Europas eigenem Interesse stehendes Projekt verkaufen und nicht als eine abstrakte Idee nicht rechenschaftspflichtiger Handelsbürokraten, und man muss die Wirkungen sozialer Medien, Euroskepsis und das Unbehagen an Globalisierung ernst nehmen� Der konkrete Nutzen und der Schutz von Verbraucherinteressen (ein Abkommen mit höchstmöglichen Standards) und nicht abstrakte Wachstumsprognosen sollten im Vordergrund stehen� – Auf einen Investitionsgerichtshof und Investor-Staat-Streitbeilegungsmechanismus sollte man verzichten, denn er diente NGOs als Hebel, um die Öffentlichkeit davon zu überzeugen, dies sei der Schlüssel, mit dem amerikanische Konzerne europäische Gesundheits- und Umweltbestimmungen (Privatisierung von Krankenhäusern, Fracking) untergraben könnten� Damit wäre es auch unwahrscheinlicher, dass das Abkommen als gemischtes Abkommen eingestuft wird, das der Zustimmung unterer Gebietskörperschaften bedarf� Angesichts des »Neo-Souveränitismus« der Trump-Administration, die die Unterwerfung unter supranationale Jurisdiktion ablehnt, könnte es dafür auch auf amerikanischer Seite Zustimmung geben� Das Urteil des Europäischen Gerichtshofs zu Singapur spricht für einen derartigen Verzicht� – Der Begriff TTIP ist in der Öffentlichkeit belastet, man sollte das Vorhaben umbenennen und vielleicht einfach zu dem Begriff »Freihandel« zurückkehren und Fairness-Aspekte stärker akzentuieren� – Die Kommission und die Regierungen der Mitgliedstaaten sollten die geostrategischen Aspekte in den Vordergrund stellen� Handelsabkommen fördern die Verbreitung europäischer und westlicher Werte, sie sind ein Instrument von Soft Power, das die Position Europas in der Welt stärken kann� Der Auftauprozess von TTIP dürfte noch eine Weile in Anspruch nehmen und Reorientierungen in der Handelspolitik auf beiden Seiten des Atlantiks 47 Vgl� Financial Times 2017: 8� 48 Vgl� Korteweg 2017: 9 – 11� 344 Andreas Falke nötig machen, doch in der zweiten Hälfte der Amtszeit Trumps und nach den Wahlen zum EU-Parlament dürften die Chancen besser stehen� Literatur Alden, Edward (2016): How to Help Workers Laid Low by Trade – and Why We Haven’t, in: Public Broadcasting Service, 16� November 2016 (online unter: 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Herr, M. A. ist wissenschaftlicher Mitarbeiter und Doktorand an der Technischen Universität Kaiserslautern� Dr. Sebastian Mayer ist DAAD-Langzeitdozent für Internationale Beziehungen an der Deutsch-Kasachischen Universität, Almaty (Kasachstan)� Marcus Müller, M. Ed., ist wissenschaftlicher Mitarbeiter und Doktorand an der Technischen Universität Kaiserslautern� Dr. Christian Nünlist ist leitender Forscher am Center of Security Studies an der ETH Zürich� Dr. Anja Opitz ist Referentin für Internationale Politik an der Akademie für Politische Bildung in Tutzing Prof. Dr. Bernhard Stahl ist Professor für Internationale Politik an der Universität Passau� Sonja Thielges, M. A. ist wissenschaftliche Mitarbeiterin am Institut für transformative Nachaltigkeitsforschung (IASS) Potsdam� Prof. Dr. Welf Werner ist Professor für International Economics an der Jacobs University Bremen� Prof. Dr. Jürgen Wilzewski ist Professor für Internationale Beziehungen / Außenpolitik an der Technischen Universität Kaiserslautern�

Zusammenfassung

Trotz zahlreicher Konflikte insbesondere nach dem Ende des Ost-West-Konflikts hat sich die transatlantische Gemeinschaft als robust und anpassungsfähig gegenüber neuen Sicherheitslagen, externen Bedrohungen und internen Herausforderungen erwiesen. Immer wieder ist es den Partnern gelungen, Krisen zu bearbeiten und zu bewältigen. Die Sicherheitsgemeinschaft verfügt, so die grundlegende These des Bandes, über gemeinsame Normen und Institutionen, die dabei helfen, die notwendigerweise auftretenden Konflikte konstruktiv bearbeiten zu können. Die Weiterentwicklung von Normen wie auch die Stärkung institutioneller Ressourcen zeugen von einem kontinuierlichen Wandel, der jedoch stets neu herausgefordert wird – nicht zuletzt in der Ära Trump. Die Beiträge des Bandes liefern vor diesem Hintergrund durchaus unterschiedliche Befunde über die Grundlagen und Handlungsfähigkeit der transatlantischen Sicherheits-, Werte- und Wohlfahrtsgemeinschaft.

Mit Beiträgen von

Dr. Florian Böller, Dr. Tobias Bunde, Prof. Dr. Andreas Falke, Dr. Gerlinde Groitl, Dr. Steffen Hagemann, Lukas D. Herr, Dr. Sebastian Mayer, Marcus Müller, Dr. Christian Nünlist, Prof. Dr. Bernhard Stahl, Dr. Sonja Thielges, Prof. Dr. Welf Werner, Prof. Dr. Jürgen Wilzewski

References

Zusammenfassung

Trotz zahlreicher Konflikte insbesondere nach dem Ende des Ost-West-Konflikts hat sich die transatlantische Gemeinschaft als robust und anpassungsfähig gegenüber neuen Sicherheitslagen, externen Bedrohungen und internen Herausforderungen erwiesen. Immer wieder ist es den Partnern gelungen, Krisen zu bearbeiten und zu bewältigen. Die Sicherheitsgemeinschaft verfügt, so die grundlegende These des Bandes, über gemeinsame Normen und Institutionen, die dabei helfen, die notwendigerweise auftretenden Konflikte konstruktiv bearbeiten zu können. Die Weiterentwicklung von Normen wie auch die Stärkung institutioneller Ressourcen zeugen von einem kontinuierlichen Wandel, der jedoch stets neu herausgefordert wird – nicht zuletzt in der Ära Trump. Die Beiträge des Bandes liefern vor diesem Hintergrund durchaus unterschiedliche Befunde über die Grundlagen und Handlungsfähigkeit der transatlantischen Sicherheits-, Werte- und Wohlfahrtsgemeinschaft.

Mit Beiträgen von

Dr. Florian Böller, Dr. Tobias Bunde, Prof. Dr. Andreas Falke, Dr. Gerlinde Groitl, Dr. Steffen Hagemann, Lukas D. Herr, Dr. Sebastian Mayer, Marcus Müller, Dr. Christian Nünlist, Prof. Dr. Bernhard Stahl, Dr. Sonja Thielges, Prof. Dr. Welf Werner, Prof. Dr. Jürgen Wilzewski