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Mischa Hansel, Sebastian Harnisch, Nadine Godehardt (Ed.)

Chinesische Seidenstraßeninitiative und amerikanische Gewichtsverlagerung

Reaktionen aus Asien

1. Edition 2018, ISBN print: 978-3-8487-4499-2, ISBN online: 978-3-8452-8710-2, https://doi.org/10.5771/9783845287102

Series: Außenpolitik und Internationale Ordnung

Bibliographic information
Aussenpolitik und Internationale Ordnung Mischa Hansel | Sebastian Harnisch | Nadine Godehardt [Hrsg.] Edition Themengruppe Außen- und Sicherheitspolitik Chinesische Seidenstraßen initiative und amerikanische Gewichtsverlagerung Der Band wirft ein neues Licht auf die jüngsten Großmachtinitiativen der USA und China in Asien. Die Autorinnen und Autoren untersuchen, welche Handlungsspielräume und Positionierungen sich für die süd-, südost-, ost- und zentralasiatischen Regionalmächte gegenüber der US-amerikanischen Reorientierung und der neuen chinesischen Seidenstraßeninitiative ergeben. Ihre Analysen zeigen aus unterschiedlichen theoretischen Perspektiven, dass die Initiativen oft das sind, was die Staaten der Region daraus machen. Dabei wird besonders deutlich, dass die Akzeptanz, Duldung oder Zurückweisung der Initiativen stark von innenpolitischen Dynamiken abhängt. Die Beiträge zeigen auch, dass sowohl Demokratien als auch Autokratien in der Region bemüht sind, ein Mindestmaß an Autonomie zu bewahren und sich nicht auf Dauer und vorbehaltslos einer der beiden Großmächte anzuschließen. Die Herausgeber: Dr. Mischa Hansel ist wissenschaftlicher Mitarbeiter am Institut für Politikwissenschaft der RWTH Aachen. Prof. Dr. Sebastian Harnisch ist Professor für Internationale Beziehungen und Außenpolitik an der Universität Heidelberg. Dr. Nadine Godehardt ist stellvertretende Leiterin der Forschungsgruppe Asien der Stiftung Wissenschaft und Politik in Berlin. H an se l | H ar ni sc h G od eh ar dt [H rs g. ] Ch in es is ch e Se id en st ra ße ni ni ti at iv e un d am er ik an is ch e G ew ic ht sv er la ge ru ng ISBN 978-3-8487-4499-2 Reaktionen aus Asien Die Reihe „Außenpolitik und Internationale Ordnung“ wird herausgegeben von Prof. Dr. Hanns W. Maull, Universität Trier Prof. Dr. Sebastian Harnisch, Universität Heidelberg Mischa Hansel | Sebastian Harnisch Nadine Godehardt [Hrsg.] Aussenpolitik und Internationale Ordnung 2.Auflage Chinesische Seidenstraßeninitiative und amerikanische Gewichtsverlagerung Edition Themengruppe Außen- und Sicherheitspolitik Nomos Reaktionen aus Asien Die Deutsche Nationalbibliothek verzeichnet diese Publikation in der Deutschen Nationalbibliografie; detaillierte bibliografische Daten sind im Internet über http://dnb.d-nb.de abrufbar. ISBN 978-3-8487-4499-2 (Print) ISBN 978-3-8452-8710-2 (ePDF) 1. Auflage 2018 © Nomos Verlagsgesellschaft, Baden-Baden 2018. Gedruckt in Deutschland. Alle Rechte, auch die des Nachdrucks von Auszügen, der fotomechanischen Wiedergabe und der Übersetzung, vorbehalten. Gedruckt auf alterungsbeständigem Papier. 5 Inhaltsverzeichnis EINLEITUNG Nadine Godehardt, Mischa Hansel, Sebastian Harnisch Einleitung: Seidenstraße und Rebalancing - Reaktionen in Asien 11 OSTASIEN Sebastian Harnisch und Gordon Friedrichs Südkoreas strategischer Wankelmut zwischen den Großmächten: Eine liberale Erklärung 43 Frédéric Krumbein und Tom Bodenbinder Taiwan als Spieler auf dem US-chinesischen Schachbrett 73 Sebastian Maslow Japans Reaktion auf den geostrategischen Machtwettbewerb zwischen China und den USA in Ostasien 99 Gordon Friedrichs und Sebastian Harnisch Nordkoreas neue Strategie zur Stabilisierung dynastischer Herrschaft: Nuklearwaffen und innenpolitische Säuberungen 125 SÜDOSTASIEN Christian Becker und Nadine Godehardt Sekuritisierung durch militärische Symbolpolitik? Der Konflikt im Südchinesischen Meer 159 Inhaltsverzeichnis 6 Susan McEwen-Fial und Alexander Brand Das Ringen um Vietnam. Machtpolitische Rivalitäten zwischen China und den USA, strategische Optionen Vietnams und Dynamiken der regionalen (De-)Stabilisierung 179 Wolfram Schaffar Die chinesische One Belt, One Road-Initiative und ihre sicherheitspolitischen Auswirkungen auf Thailand 209 ZENTRAL- UND SÜDASIEN Enrico Fels Die chinesisch-russischen Beziehungen in Zentralasien und ihre geopolitische Bedeutung im Kontext der Seidenstraßeninitiative 235 Mischa Hansel Sino-amerikanischer Wettbewerb und indische Ambivalenz 265 Christian Wagner Der China-Pakistan Economic Corridor (CPEC) und das indisch-pakistanische Verhältnis 291 FAZIT Sebastian Harnisch, Nadine Godehardt, Mischa Hansel Ergebnisse und Ausblick: Sicherheit in Asien jenseits von Großmachtrivalitäten 313 Zu den Autoren 329 7 Abkürzungsverzeichnis A2/AD Anti-access/area denial Strategie ADB Asian Development Bank ADIZ Air Defense Identification Zone AIIB Asian Infrastructure Investment Bank AJK Azad Jammu & Kashmir APEC Asia-Pacific Economic Cooperation ASEAN Association of Southeast Asian Nations ASEM Asia–Europe Meeting BASIC Brasilien, Südafrika, Indien und China BBIN Bangladesh-Bhutan-India-Nepal Initiative BCIM Bangladesh–China–India–Myanmar Forum for Regional Cooperation BIM- STEC Bay of Bengal Initiative for Multi-Sectoral Technical and Economic Cooperation BJP Bharatiya Janata Party BRI Belt-and-Road-Initiative BRICS Brasilien, Russland, Indien, China, Südafrika CPEC China-Pakistan Economic Corridor DPJ Demokratische Partei Japans DPK Democratic Party of Korea DPP Demokratische Fortschrittspartei (Japan) DVRK Demokratische Volksrepublik Korea EAI Eurasia Initiative EAS East Asia Summit EAWG Eurasische Wirtschaftsgemeinschaft ECFA Economic Cooperation Framework Agreement ETIM East Turkestan Islamic Movement EWU Eurasische Wirtschaftsunion EZU Eurasische Zollunion FATA Federally Administered Tribal Areas FDI Foreign Direct Investment FONOPs Freedom of Navigation Operations GB Gilgit-Baltistan GUS Gemeinschaft Unabhängiger Staaten GWR Gemeinsamer Wirtschaftsraum INSTC International North South Transport Corridor ISI Inter-Service Intelligence J&K Jammu & Kaschmir JKLF Jammu & Kaschmir Liberation Front KAMD Korean Air and Missile Defense System Abkürzungsverzeichnis 8 KEDO Korean Peninsula Energy Development Organization KMT Guomindang KOR- COM Korea Command KPCh Kommunistische Partei Chinas KPV Kommunistische Partei Vietnams LDP Liberaldemokratische Partei LeT Lashkar-e-Toiba LKP Liberty Korea Party LoC Line of Control MITKA Mexiko, Indonesien, Türkei, Südkorea und Australien NAPCI Northeast Asian Peace and Cooperation Initiative NDAA National Defense Authorization Act NSG Nuclear Suppliers Group NVV Nichtverbreitungsvertrag OBOR One Belt, One Road OHCHR Office of the United Nations High Commissioner for Human Rights OPCON Operational Control OVKS Organisation des Vertrages über kollektive Sicherheit PdAK Partei der Arbeit Koreas PML-N Pakistan Muslim League- Nawaz RCEP Regional Comprehensive Economic Partnership SAARC South Asian Association for Regional Cooperation SCM Südchinesisches Meer SCO Shanghai Cooperation Organisation SEATO Southeast Asia Treaty Organisation SPJ Sozialistische Partei Japans SSD Special Security Division TAPI Turkmenistan-Afghanistan-Pakistan-India THAAD Terminal High Altitude Area Defense TPP Transpazifische Partnerschaft TRA Taiwan Relations Act TRIM Türkei, Russland, Indien, Mongolei TTIP Transatlantische Handels- und Investitionspartnerschaft UNCLOS United Nations Convention on the Law of the Sea UNCTAD United Nations Conference on Trade and Development VBA Volksbefreiungsarmee EINLEITUNG 11 Einleitung: Seidenstraße und Rebalancing – Reaktionen in Asien Nadine Godehardt, Mischa Hansel, Sebastian Harnisch 1 Problemstellung In Asien herrscht kein Mangel an Krisen und Konflikten. In Südasien stehen sich Indien und Pakistan seit Jahrzehnten in „anhaltender Rivalität“ gegen- über, die regelmäßig auch in gewalttätigen Scharmützeln ausgetragen wird. Hinzu kommen umstrittene Grenzfragen zwischen China und Indien sowie den kleineren Staaten in der Himalaya-Region. In Zentralasien sind die Staaten mit der instabilen Situation in Afghanistan, der wirtschaftlichen Rezession Russlands sowie dem wachsenden Einfluss des sogenannten „Islamischen Staates“ (IS) konfrontiert. In Südostasien streiten diverse Anrainerstaaten der Südchinesischen See untereinander und mit der Volksrepublik China über deren immer robuster vorgetragene Territorialansprüche. In Nordostasien finden sich Nord- und Südkorea immer wieder in Provokationen verstrickt, die den langanhaltenden Regime- und Nuklearkonflikt durchziehen. Ebenso streiten Japan und Südkorea, sowie Japan und die VR China, um kleine, aber strategisch wichtige Inseln (Dokdo/Takeshima und Senkaku/Diaoyu respektive). Trotz aller Krisen und Konflikte ist Asien jedoch vergleichsweise stabil – gemessen am insgesamt geringen Gewaltniveau, der leidlich funktionierenden Staatlichkeit und den kontinuierlich wachsenden wirtschaftlichen Austauschbeziehungen. Allerdings bleibt ein gewisses Grundrisiko bestehen, dass Handlungen der verschiedenen Akteure nicht-intendierte Folgen nach sich ziehen können. Die jüngste Eskalation um das nordkoreanische Nuklearwaffen- und Raketenprogramm, die im Sommer 2017 ernste Verstimmungen zwischen China und den USA auslöste, zeigt deutlich die latenten Krisen- und Gewaltpotentiale der fragilen asiatischen Sicherheitsordnung auf. Die Rolle der USA in den einzelnen Subregionen sowie ihr ambivalentes Verhältnis zur Volksrepublik China können sehr unterschiedliche Deutungen erfahren – nicht zuletzt auf Seiten der asiatischen Regionalmächte. Entsprechend kontrastieren auch die Implikationen und Erwartun- Nadine Godehardt, Mischa Hansel, Sebastian Harnisch 12 gen in Bezug auf die asiatische Sicherheits- und Wirtschaftsordnung. In Anlehnung an Alexander Wendt ließe sich sagen, dass die Wirkung chinesischer und US-amerikanischer Handlungen in Asien nicht ohne ihre unterschiedlichen Adressaten bestimmt werden kann. Diese Prämisse deckt sich allerdings nicht mit dem doch eher globalen Fokus insbesondere US-amerikanischer Forschung, die regionalen Akteuren keinen bestimmenden Einfluss auf das dominante Prozessmuster in Asien zubilligen mag. Das gilt insbesondere für die Perspektive einer wachsenden (und unausweichlichen) Rivalität zwischen den USA und der VR China, die in der politikwissenschaftlichen Forschung gegenwärtig großen Zuspruch erfährt. Für Vertreter1 dieser Ansicht ist der materielle Aufstieg Chinas unabänderlich mit dem relativen Abstieg Japans und der USA verbunden, der – aufgrund mangelnder institutioneller Ausgleichsarrangements – zu (kleineren) militärischen Konflikten zwischen dem Herausforderer China und den bislang dominierenden USA führen werde (Wolf 2012, Ikenberry u. Liff 2014). Nahezu-Kollisionen zwischen Kampfflugzeugen und Schiffen in oder über internationalen Gewässern und die Einrichtung alternativer Institutionen bestätigen aus dieser Perspektive das nahende Ende einer friedlichen Koexistenz zwischen zwei Rivalen um die regionale und globale Vorherrschaft. Dieser Argumentation folgend prägt die Großmachtrivalität in Asien bereits maßgeblich das Verhalten der kleineren und mittleren Staaten, die sich in die neue vermeintlich bipolare (Regional- )Ordnung einfinden. Und auch die US-amerikanische Reorientierung nach Asien, der sogenannte US Pivot, sowie die neue chinesische Seidenstraßeninitiative sind schlichtweg zwei Seiten einer machtpolitischen Medaille, auf der die beiden Kontrahenten um die Vorherrschaft (zunächst) in Asien konkurrieren. Wie Marionettenspieler benutzen dabei die Großmächte unterschiedliche internationale und regionale Organisationen, um ihre Interessen durchzusetzen und die jeweilige Hegemonie des Rivalen zu verhindern. Selbst wenn Organisationen und Regime, u.a. das internationale Seerechts- übereinkommen oder die Shanghaier Organisation für Zusammenarbeit (SCO), von ihren Mitgliedern einstmals für andere Zwecke geschaffen worden seien, so hätten sich nunmehr die rivalisierenden Großmächte ihrer bemächtigt, um deren Mitglieder ins eigene Lager einzuordnen. ____________________ 1 Zugunsten einer besseren Lesbarkeit verwenden wir im Text die männliche oder die weibliche Form. Das jeweils andere Geschlecht ist dabei immer mitgemeint. Einleitung 13 Auf der Grundlage dieser (vorausgesetzten) strukturellen Machtverschiebung wird in realistischen Analysen häufig sehr viel mehr über die Beziehungen der beiden Großmächte als über die Region und die Sichtweisen ihrer Akteure herausgefunden. Das gilt auch für konkurrierende Modelle, etwa das einer friedlichen sino-zentrischen Welt (Kang 2005), die gleichfalls eine relativ uniforme und gewissermaßen vorgezeichnete außenpolitische Orientierung der kleinen und mittleren Staaten Asiens implizieren. Die bisherige sicherheitspolitische Praxis zeigt jedoch, dass viele Staaten in der Region eine klare antizipative Positionierung vermeiden wollen (Fisher/Carlsen 2018). Vielmehr kooperieren sie zum einen mit beiden Protagonisten gleichzeitig, indem sie sich wirtschaftlich an der VR orientieren aber sicherheitspolitische Anlehnung an Washington suchen. Zum anderen ist beobachtbar, dass die südostasiatischen Staaten bei externen Herausforderungen (wie bspw. der sog. Asienkrise) mit verstärkter intra- und interregionaler Institutionalisierung reagierten, um ihre kollektive Handlungsfähigkeit durch autonomieschonende Kooperation gegenüber Dritten zu erhöhen (vgl. Rüland 2016; Pekkanen 2016). Im Hinblick auf die derzeitige Situation fasst Tom Miller (2017, S. 248) die Lage so zusammen: „No one wants to be the meat in a US China sandwich“. Jenseits dieses gemeinsamen Trends ist indes auch eine beträchtliche Varianz außenpolitischer Orientierungen festzustellen, die auch durch Regierungswechsel, wie jenen auf den Philippinen, hervorgerufen wurde. Vor diesem Hintergrund fehlt es an Untersuchungen, die in gleicher Weise die vielfältigen (und manchmal durchaus ambivalenten) Reaktionen der Staaten Asiens auf die Politik der USA und der VR China darstellen. Dabei ist insbesondere zu berücksichtigen, mit welchen außenpolitischen Konzeptionen und Handlungen der gegenwärtigen Politik der US-amerikanischen Reorientierung (Rebalancing to Asia; US Pivot) und der neuen chinesischen Seidenstraßeninitaitive zu Land und zu Wasser (One Belt, One Road; OBOR) begegnet wird. Beide Initiativen sollten in der Analyse zusammengedacht werden, zumal in der Forschung ein zumindest interdependentes, wenn auch nicht notwendigerweise konkurrierendes Verhältnis der Strategien unterstellt wird. Genau das leistet die bisherige Forschung zur Außenpolitik asiatischer Regionalmächte aber bislang nicht. Ein neuerer Strang der Literatur untersucht zwar bereits die Reaktionen ost- und südostasiatischer Staaten auf den US-amerikanischen „Pivot/Rebalancing to Asia“ (Hwang 2017; Kim 2016; De Castro 2014), eine umfassende, vergleichende und regionale Perspektive über die neue Seidenstraßeninitiative Chinas und die „Rückkehr“ der USA nach Asien liegt jedoch nicht vor. Das vorliegende Buch setzt an dieser Forschungslücke an. Es lässt sich von der Ausgangsthese leiten, dass der US Pivot bzw. die OBOR-Initiative Nadine Godehardt, Mischa Hansel, Sebastian Harnisch 14 das sind und sein werden, was die asiatischen Staaten daraus machen. Die Autoren dieses Bandes untersuchen folglich die Reaktionen der asiatischen Staaten in den vier Kernregionen, Nord-, Südost-, Süd- und Zentralasien, auf die Initiativen der beiden Großmächte in vergleichender Absicht. Für die Bearbeitung haben die Herausgeber einen pluralistischen Ansatz gewählt, der zwei spezifische Merkmale aufweist: Erstens wählen die Autoren in ihren Analysen ganz unterschiedliche theoretische und methodische Zugänge. Dies ist zweitens auch eine Voraussetzung dafür, dass in diesem Band die Perspektiven von Wissenschaftlern und Politikberatern Berücksichtigung finden.2 Davon versprechen sich die Herausgeber eine größere Anschlussfähigkeit der Beiträge sowohl an wissenschaftliche wie auch politische Debatten über die Bedeutung, Implikationen und Reaktionsmöglichkeiten, etwa auf Policy-Ebene und auf die sich verändernde asiatische Sicherheitsordnung. Um die Varianz in der Reaktion auf die Politik der Großmächte, entlang der Nationalstaaten, der Subregionen, aber auch in funktionaler Hinsicht, zu vermessen, wurden den Autoren vier Fragen gestellt: 1. Welchen Einfluss üben die US-Rückkehr und die chinesische Seidenstraßeninitiative auf die jeweilige Außen- und Sicherheitspolitik der Untersuchungsstaaten aus? 2. Inwiefern ist diese außenpolitische Reaktion innergesellschaftlich (zwischen politischen Parteien, Bevölkerungsgruppen, politischer und militärischer Führung) umstritten? 3. Unter welchen Bedingungen kommt es zu einer Stärkung oder Schwächung der bisherigen sicherheitspolitischen Institutionen? 4. Welche neuen Handlungsmuster, Institutionen und Normen bilden sich (regionalspezifisch) in Reaktion auf die Initiativen der Großmächte heraus? In den folgenden Abschnitten werden wir zunächst die Initiativen der beiden Großmächte ausführlicher kontextualisieren. Für den US Pivot liegt der Schwerpunkt auf der Darstellung der Hauptmerkmale und der in der Forschung bislang identifizierten Auswirkungen dieser US-Politik. Im Falle ____________________ 2 Die Arbeiten der Stiftung Wissenschaft und Politik (SWP) basieren auf wissenschaftlicher Politikberatung. Dies umfasst insbesondere die Aufgabe, wissenschaftliche Erkenntnisse und Theorien in einer politikrelevanten Art zu präsentieren. Ausführlicher zur Problematik wissenschaftlicher Politikberatung siehe Volker Perthes (2011) und Nadine Godehardt (2015). Einleitung 15 der neuen chinesischen Seidenstraßeninitiative/OBOR geht es uns darum aufzuzeigen, wie sich diese Initiative zu einem zentralen Instrument der chinesischen Außenpolitik entwickelt hat; zudem werden Kernelemente von OBOR erläutert. Daran anschließend stellen wir die Struktur des Bandes vor und legen dar, inwiefern die Veränderungen, die sich durch die Wahl von Donald Trump zum 45. US-Präsidenten ergeben, in diesem Band berücksichtigt werden. 2 Die Initiativen der beiden Großmächte: „US Pivot“ und „OBOR“3 2.1 US Pivot: Vom Angelpunkt zur Schwerpunktverlagerung Die Gewichtsverlagerung der USA nach Asien wurde im Oktober 2011 durch einen Aufsatz von Außenministerin Hillary Clinton in der Zeitschrift „Foreign Policy“ zunächst skizziert und dann in der Rede von Präsident Barack Obama am 11. November 2011 vor dem australischen Parlament in Canberra näher ausformuliert. Die Initiative, die bis 2013 unter dem Rubrum „US Pivot to Asia“ firmierte, geht in Teilen auf vorhergehende Erwägungen der Bush-Jr.-Administration zurück, den wirtschaftlichen und politischen Aufstieg Chinas nicht aktiv zu unterdrücken (no containment), sondern die Volksrepublik in die bestehende US-geführte Ordnung politisch zu integrieren und gleichzeitig durch die Verlagerung eigener militärischer Fähigkeiten nach Asien zu entmutigen, die sicherheitspolitische Vorherrschaft der USA herauszufordern (but dissuasion) (Silove 2016). Diese ursprüngliche US-Gewichtsverlagerung aus den frühen 2000er Jahren wurde während der Obama-Administration allerdings erheblich ver- ändert (McDevitt 2015). Neben die Behauptung der US-Führungsrolle in der Schlüsselregion Asien gegenüber China rückte nun die vertiefte Einbindung Chinas, die wirtschaftliche Anbindung der USA an die Wachstumsmärkte und die politische Involvierung der USA in Integrations- und Kooperationsforen in den Vordergrund (Campbell 2016). Aus Sicht der Obama-Administration würde eine solche Gewichtsverlagerung mehrheitlich in (fast) allen asiatischen Staaten Unterstützung finden, weil die USA nach wie vor als Schutzmacht und Bereitsteller öffentlicher Güter angesehen werden würden (Bader 2012). ____________________ 3 In diesem Band verwenden wir durchgängig „US Pivot“ und die Abkürzung „OBOR“. Nadine Godehardt, Mischa Hansel, Sebastian Harnisch 16 Gerade die Ergänzung der militärstrategischen mit ökonomischen Instrumenten war für den asienpolitischen Ansatz der Regierung Obama kennzeichnend. Nachdem die neue amerikanische Regierung Ende 2009 Interesse an einer Handelsvereinbarung mit den Ländern des Trans-Pacific Strategic Economic Partnership (TPSEP) signalisiert hatte (Brunei, Chile, Neuseeland und Singapur), wurde das Ziel einer umfassenden Transpazifischen Handelspartnerschaft (die neben Zollsenkungen, die Minderung nicht-tarifärer Handelshemmnisse und den Investorenschutz beinhaltete und um Australien, Kanada, Japan, Malaysia, Mexiko, Peru, Südkorea und Vietnam erweitert wurde) zu einem Schlüsselinstrument des US Pivot. Neben einer Stärkung des liberalen Handelsregimes zielte die Regierung Obama vor allem darauf ab, exklusiven Handelszusammenschlüsse unter Führung Chinas rechtzeitig zuvorzukommen. Es ist daher nicht verwunderlich, dass einige Beobachter gerade auf dem Gebiet der Handelspolitik ein Konkurrenzverhältnis zwischen dem US Pivot und OBOR konstatierten (Feitao 2016; Meidan 2015).4 Innenpolitisch spiegelte die Prioritätenverschiebung des US Pivot die Budgetstreitigkeiten zwischen dem amerikanischen Kongress und der Exekutive wider, die eine umfassendere Vorwärtsverteidigung der USA in Asien-Pazifik verhinderte. Die funktionale Neuausrichtung US-amerikanischer Führung diente zudem der globalen „Retrenchment“-Strategie der Obama-Administration, die auf eine schlankere und flexiblere weltweite „Response-Präsenz“ abzielte. Dies entsprach auch durchaus domestischen Präferenzen für einen weniger expansiven Internationalismus (Bremmer 2015; Posen 2014; Martel 2010). Das übergeordnete Ziel des US Pivots war es mithin die außenpolitischen Kosten für umfassende außenpolitische Sicherheitsgarantien zu reduzieren, um so Freiräume für innenpolitische Reformmaßnahmen der Obama-Administration zu gewinnen. Außenpolitisch sollte die Verlagerung gleichzeitig eine integrative Wirkung innerhalb der Region entfalten, indem regionale Staaten selbst im Verbund stärker für regionale Stabilität sorgen würden. Auf diese Weise, so die Hoffnung in Washington, würden auch chinesische Vorbehalte gegenüber einer stark militärisch-geprägten Gegenmachtbildung abgemildert, wie sie noch die Asienpolitik der Bush-Administration geprägt hatten. ____________________ 4 Es gibt allerdings auch Beobachter, die „win-win“-Situationen im Falle der Realisierung von TPP (Transpazifische Partnerschaft) und OBOR herausstellten (Mendis u. Balázs 2016). Einleitung 17 Militärstrategisch zielte die Gewichtsverlagerung somit zunächst auf eine deutliche Reduzierung der US-Stationierungen im Irak, um bestehende Ressourcen nach Ostasien verlegen und zukünftige Fähigkeiten für die asiatisch-pazifische Region aufbauen zu können (Green u. Cooper 2014). Dies galt zum einen für einen (moderaten) Rückbau von Land- und Luftstreitkräften bei gleichzeitiger Beibehaltung von agilen und flexiblen Seestreitkräften (Berteau et al. 2014). So wurden nicht nur zusätzliche 2.500 US- Marinesoldaten nach Darwin, Australien, verlegt, sondern auch vier hochmoderne Küstenkampfschiffe in Singapur stationiert und neue Basen- und Rotationsrechte mit der philippinischen Regierung ausgehandelt. So sollten die bestehenden Verteidigungsbündnisse mit Japan, Südkorea, Australien und Neuseeland gestärkt und neue, flexiblere Verteidigungsarrangements, insbesondere nahe dem Südchinesischen Meer geschaffen werden. Diese veränderten Fähigkeiten dienten ausdrücklich dazu, etwaige Versuche, die Interventionsfähigkeit der US-Streitkräfte in der Region zu unterwandern (anti-access/area-denial), von vornherein wirkungslos werden zu lassen. Die diplomatische Gewichtsverlagerung der USA begann bereits im Jahr 2009 mit der Unterzeichnung des von der ASEAN-Gemeinschaft etablierten „Treaty of Amity and Cooperation“, der die Achtung der staatlichen Souveränität und Wahrung der territorialen Integrität als Kernprinzipien festhält, und damit die Haltung aller ASEAN-Mitglieder im Hinblick auf die chinesischen Ansprüche im Südchinesischen Meer untermauert. Im Jahr 2011 nahm US-Präsident Obama erstmalig am „East Asia Summit“ teil und weitere Regierungsvertreter, insbesondere Außenministerin Clinton und die Verteidigungsminister Hagel und Carter, besuchten die regelmäßigen Tagungen der multilateralen Regionalforen. Zur diplomatischen Flankierung der multilateralen Aktivitäten intensivierte die Obama-Administration die Einbindung der chinesischen Führung, u.a. durch die Vertiefung des „Strategischen und Wirtschaftlichen Dialogs“ zwischen Peking und Washington. Etwaigen Befürchtungen, der Pivot diene der Verhinderung des chinesischen Wiederaufstiegs trat die Obama-Administration immer wieder vehement entgegen, ohne diese jedoch wirklich zerstreuen zu können. In einer der zentralen Reden zur Gewichtsverlagerung im Herbst 2013 argumentierte der stellvertretende nationale Sicherheitsberater Donilon, dass der Pivot weder auf eine Eindämmung Chinas noch auf ein Diktat für asiatische Staaten ziele. Zudem sei dieser nicht nur eine Frage der militärischen Fähigkeiten, sondern er beziehe alle Dimensionen amerikanischer Macht, d.h. militärische, politische und wirtschaftliche Komponenten mit ein (Donilon 2013). Nadine Godehardt, Mischa Hansel, Sebastian Harnisch 18 Geographisch sollte der US Pivot daher die sicherheitspolitische Führungsrolle in der Wachstumsregion Asien auf Dauer, bei gleichzeitiger Akzeptanz des wirtschaftlichen Aufstiegs Chinas, sichern (Sutter et al. 2013). Die militärpolitische Verschiebung wurde durch Kürzungsauflagen des Kongresses in Folge der globalen Finanzkrise 2008/09 und rivalisierender Konfliktherde in Afghanistan/Irak/Libyen/Syrien und der Ukraine jedoch stark verändert, sodass die geplante Reorientierung tatsächlich nur in Teilen stattfand und außerdem durch neue sicherheitspolitische Risiken (z. B. die nordkoreanischen Nuklearwaffen- und Trägerprogramme) hinterfragt wurde (Green et al. 2016). Zudem hat die Abwendung vom Nahen und Mittleren Osten (Irak/Syrien) und Zentralasien (Afghanistan) sowie der Aufbau neuer Militärkooperationen in Südostasien dazu beigetragen, in diesen Regionen, aber auch in Europa und Nordostasien Zweifel an den bisherigen US-amerikanischen Bündniszusagen aufkommen lassen. Funktional ging es der Obama-Administration darum, eine weitere Militarisierung der US-Außenpolitik zu verhindern und dadurch die Bedeutung von diplomatischen, ökonomischen und entwicklungspolitischen Instrumenten zu stärken (Deni 2015). Diese Demilitarisierung der US-Außenpolitik gelang aber, wenn überhaupt, nur teilweise: Zum einen erlangte die militärische Rückversicherung, u.a. aufgrund des robusten Auftretens der chinesischen Volksbefreiungsarmee und der militärischen Provokationen Nordkoreas, große Aufmerksamkeit in vielen Staaten Asiens (Chow 2014; Lord u. Erickson 2014; Muni u. Chadha 2014); zum anderen führte die parteipolitische Polarisierung und die Haushaltskürzungen in den USA dazu, dass die amerikanischen handels- und entwicklungspolitischen Initiativen, insbesondere die Transpazifische Partnerschaft (TPP) (Manyin et al. 2011), zunehmend unter Druck gerieten und schließlich vom neugewählten Präsidenten Donald Trump sogar vollständig aufgegeben wurden. Über die Ziele der US-Pivot-Initiative, insbesondere aber deren Gewichtung, wurde und wird politisch und wissenschaftlich kontrovers diskutiert. Konsens herrscht insofern, als dass die meisten Beobachter auf die langen historischen Kontinuitätslinien der Verlagerung hinweisen. Danach soll der US Pivot, wie seine asienpolitischen Vorgänger, die nachhaltige Sicherung kommerzieller US-Interessen und die sicherheitspolitische Führungsrolle der USA in der Region gewährleisten, die u.a. auch durch multilaterale Institutionen und eine regelgeleitete internationale Ordnung garantiert werden (Cumings 2016; Sutter 2015). Einleitung 19 Erhebliche Einschätzungsunterschiede zeigen sich in der Frage, inwiefern die US-Schwerpunktverlagerung auf die aktive (militärische) Eindämmung der VR China (containment) oder gar die Verhinderung eines weiteren chinesischen Aufstiegs gerichtet ist. Eine Mehrheit der Autoren geht davon aus, dass der Pivot darauf abzielt, den machtpolitischen Abstand zwischen der VR China und USA stabil (zum Vorteil der US Führungsrolle) zu halten (Silove 2016; Sutter 2015). Ein Teil dieser Gruppe, insbesondere ehemalige Mitglieder der Obama-Regierung, insistieren aber, dass eine wirtschaftliche Einhegung Chinas schon deshalb nicht beabsichtigt sei, weil die US-Wirtschaft, aufgrund der engen Verflechtungen, selbst eine der hauptleidtragenden Volkswirtschaften sein würde (Manning 2013; Meijer 2015). Ein starker anderer Strang der Dissuasion-Debatte beschäftigt sich mit der Frage, inwiefern es den USA auf Dauer gelingen kann, die Volksbefreiungsarmee auf „Abstand zu halten“, bzw. den US-amerikanischen militärtechnischen Vorsprung zu halten. Eine Gruppe von pessimistischen Analysten geht davon aus, dass entweder die US-amerikanische Schwerpunktverlagerung unzureichend finanziert oder implementiert werde und/oder die Volksrepublik China sich durch geschickte, asymmetrische Rüstungspolitiken und Militärstrategien in die Lage versetzen könne, die Interventionsfähigkeit der USA im gesamten Westpazifik empfindlich einzuschränken (Kaplan 2014; Ross 2013). Optimisten in der Dissuasion-Debatte hingegen argumentieren, dass Chinas Strategie den Zugang für die USA und ihre Streitkräfte in Asien zu behindern oder gar zu unterbinden (anti-access/area-denial) aufgrund mangelnder technischer und bestehender geographischer und politischer Gegebenheiten auf absehbare Zeit keine Früchte tragen werde (Biddle u. Oelrich 2016). 2.2 „One Belt, One Road“: Chinas neue Seidenstraßeninitiative5 Als der chinesische Präsident Xi Jinping im Verlauf des Jahres 2013 zunächst den Landweg und danach den Seeweg der Seidenstraße ankündigte, ____________________ 5 Die englische Übersetzung „One Belt, One Road“ orientierte sich an der chinesischen Kurzform 一带一路 (Yi dai yi lu), die auch im Deutschen oft mit „Ein Gürtel, eine Straße“ übersetzt wird. Die Betonung auf diese beiden Routen sorgte allerdings gerade außerhalb Asiens für Verwirrung. Es wurde angenommen, dass es Nadine Godehardt, Mischa Hansel, Sebastian Harnisch 20 war nicht zu erwarten, dass „One Belt, One Road“ zu einem der zentralen Narrative der chinesischen Politik werden würde.6 Schließlich beinhalteten die ersten offiziellen Dokumente nur sehr vage Informationen über die geographische Ausdehnung oder die konkrete Umsetzung von OBOR. Deutlich wurde einzig, dass die Initiative China über verschiedene geographische Routen (noch) stärker mit Europa verbinden soll. Der „Belt“ steht demnach für den Wirtschaftsgürtel der Seidenstraße („Silk Road Economic Belt“) nach Europa, der auf der Grundlage der historischen Seidenstraßenroute Russland und Zentralasien, aber auch die Staaten Westasiens und der Schwarzmeerregion miteinschließen kann. Die „Road“ bezeichnet die maritime Seidenstraße („21st Century Maritime Silk Road“), die nach dem historischen Vorbild der Afrika-Expeditionen des Admirals Zheng He, über Südostasien, Südasien und Ostafrika nach Europa führen soll. In seiner ersten Rede an der kasachischen Nazarbayev-Universität in Astana erwähnte Xi Jinping zudem bereits die sogenannten „Wu Tong“ (wörtlich: „Fünf Öffnungen“), die bis heute als zentrale Kooperationsfelder für OBOR gelten. Sie stehen für die Intensivierung des politischen Dialogs unter den Seidenstraßenstaaten (Zhengce goutong), die Verbesserung der Infrastruktur (Sheshi liantong), die Stärkung des freien Handels (Maoyi changtong), die Beseitigung von Hemmnissen des freien Kapitalflusses (Zijin rongtong) und die Verbesserung der Bürgerkontakte (Minxin xiangtong). Allerdings enthielten Xis Reden zu diesem Zeitpunkt keine klaren Äußerungen über spezifische Inhalte und Projekte des Kooperationsvorhabens oder konkrete Vorschläge zu deren Umsetzung (Xi Jinping 2013). ____________________ jeweils festgelegte Routen für die Seidenstraßeninitiative geben würde. Aus chinesischer Perspektive ist aber genau das Gegenteil der Fall. Bezugnehmend auf eine berühmte Passage aus Laozis „Daodejing“ stehen dort eins, zwei, drei nicht für die konkrete Anzahl von Dingen, sondern für alle lebendigen Dinge (wan wu) egal ob wenige oder viele. Mit Bezug auf OBOR bedeutet dies, dass es viele Wege, Routen, Korridore oder Mechanismen geben kann, die China mit den Staaten in Asien und der Welt verbinden werden. Wenn die offizielle englische Übersetzung mittlerweile auch geändert wurde (nunmehr: Belt and Road Initiative, BRI) drückt die ursprüngliche Übersetzung sehr viel mehr das chinesische Verständnis aus und wird daher in diesem Band bevorzugt. 6 Der über Zentralasien verlaufende “Gürtel” wurde von Staatspräsident Xi Jinping am 7. September 2013 in einer Rede in Astana, Kasachstan, vorgeschlagen, die maritime ‚Straße‘ wurde nur wenige Wochen später – am 3. Oktober 2013 – bei einer Rede in Djakarta, Indonesien initiiert. Einleitung 21 Die zunächst indifferenten Formulierungen sind durchaus charakteristisch für die chinesische (Außen-)Politik. Das zeigen zum Beispiel auch vorherige Konzepte wie die „freundliche Nachbarschaftspolitik“, „harmonische Gesellschaft“ oder neuerdings der „chinesische Traum“. Dies ist durchaus beabsichtigt, wie William Callahan (2013) für das Leitbild des „chinesischen Traums“ herausgearbeitet hat. Denn die Unklarheit solcher Konzepte ermöglicht es der chinesischen Führung, sie in akademischen Kreisen diskutieren zu lassen und dann nur einige Vorschläge aufzunehmen und umzusetzen. Oft wird dieser Prozess von Konferenzen, akademischen Workshops, Track-2- oder Track-1,5-Dialogen und Publikationen der partei- und staatsnahen Forschungseinrichtungen direkt begleitet.7 So fanden beispielsweise in den ersten anderthalb Jahren nach Xis OBOR-Ankündigung in den verschiedenen chinesischen Grenzprovinzen eine ganze Reihe von nationalen Foren statt, in den hauptsächlich chinesische, aber vereinzelt auch ausländische Wissenschaftler über die Bedeutung, Umsetzung und Auswirkungen von OBOR diskutierten.8 Interessant ist, dass OBOR bis heute im akademischen wie politischen Diskurs als eine chinesische „Initiative“ (Changyi) und nicht „Strategie“ (Zhanlüe) bezeichnet wird. Der Hintergrund dafür liegt zum einen in dem eher verhaltenen Umgang von chinesischen Experten und Politikern mit dem Wort „Strategie“ (Godehardt 2014, S. 23) oder der inhaltlichen Unschärfe von OBOR in den ersten anderthalb Jahren; zum anderen muss OBOR auch in einen größeren Zusammenhang der politikstrategischen Neuausrichtung unter Xi Jinping gesetzt werden. Diese Neuausrichtung bezieht sich erstens auf das von Xi eingeführte Konzept des „Chinesischen Traumes“ (siehe dazu Ferdinand 2016). Dabei geht es vor allem um den ____________________ 7 Dabei stellen die offiziellen Ausführungen häufig den Orientierungspunkt dar, an dem sich die chinesischen Experten in ihren Debatten dann abarbeiten. Durch die Analyse dieser Expertendiskurse lässt sich nachvollziehen, in welche Richtung sich neue Konzepte oder Initiativen entwickeln könnten und welche Haltbarkeit sie haben. Sie wird in der Regel zu der Erkenntnis führen, dass es in China nicht eine Außenpolitik gibt, sondern viele Nuancierungen und gar abweichende Deutungen existieren. Siehe über die Zuordnung chinesischer Think Tanks: Abb (2015). 8 Zudem wurden eine ganze Reihe neuer OBOR-Forschungseinrichtungen gegründet. Zum Beispiel: China’s OBOR Strategic Research Institute an der Beijing International Studies University, http://obor. bisu.edu.cn/, oder das OBOR Research Institute am China Institute of International Studies (CIIS) in Beijing, http://www.ciis. org.cn/chinese/node_544601.htm. Vgl. Xinhuanet News (2015) Nadine Godehardt, Mischa Hansel, Sebastian Harnisch 22 steinigen „Weg der Wiedergeburt“ (Fuxing zhi lu)9, den China gehen muss; mit anderen Worten um den Wiederaufstieg des Landes zur Großmacht, einen Status, den das Reich der Mitte vor dem ersten Opiumkrieg (1839– 1842) schon einmal innehatte, und jetzt entschlossen ist, zurückzugewinnen.10 Zweitens ist OBOR an das von Xi neu interpretierte Konzept der „Gemeinschaft des geteilten Schicksals“ (Minyun gonggongti) angekoppelt. Diese neue Schicksalsgemeinschaft hat Xi auf einem Arbeitstreffen der Kommunistischen Partei Chinas (KPCh) im Oktober 2013 eingeführt.. Die „Asiatische Schicksalsgemeinschaft“ soll den „Chinesischen Traum“ mit den Wünschen der Nachbarstaaten verbinden. Sie ist dieser Logik folgend nur der Ausdruck für die bereits lang bestehende enge geographische, historische, wirtschaftliche und kulturelle Verbundenheit zwischen China und Asien.11 Es folgt daher, dass OBOR nicht die chinesische Strategie, sondern vielmehr ein (wenn auch zentrales) Instrument für die Verwirklichung des „Chinesischen Traumes“ und der „asiatischen Schicksalsgemeinschaft“ ist. Mit der Veröffentlichung des „Visions- und Aktionsplan“, den Chinas Nationale Entwicklungs- und Reformkommission im Verbund mit dem Au- ßen- und dem Handelsministerium im März 2015 vorlegte, sowie durch die Gründung der Asiatischen Infrastruktur und Investmentbank (AIIB) im Verlaufe des Jahres 2015, wurde OBOR auch außerhalb Chinas vermehrt Aufmerksamkeit geschenkt. In diesem Aktionsplan, dessen Durchsetzung mittlerweile auch von einer eigenen „Ständigen Führungsgruppe“ überwacht wird, werden das erste Mal konkretere Angaben über Inhalt und Umfang von OBOR gemacht. Die beiden zentralen Initiativen zielen demnach darauf, die Konnektivität zwischen China und (potentiell) bis zu 65 Staaten ____________________ 9 So lautet auch der Titel einer ständigen Ausstellung im Chinesischen Nationalmuseum, die Xi zur Amtseinführung mit den Mitgliedern des Ständigen Ausschusses besuchte. 10 In der Geschichte der VR China hat jeder chinesische Präsident (mehr oder weniger intensiv) den „Weg der Wiedergeburt“ betont. Der Unterschied ist, dass Xi Jinping entschlossen scheint, dies innerhalb seiner Amtszeit zu schaffen. 11 Siehe den Bericht über das Arbeitstreffen im Oktober 2013: http://www.fmprc.gov.cn/mfa_eng/wjb_663304/wjbz_663308/activities_663312/t1093870.shtml (Zugegriffen: 03.08.2017). Darüber hinaus hat Xi Jinping das Konzept der asiatischen Schicksalsgemeinschaft prominent auch in seiner Rede zur Eröffnung des 4. CICA (Conference on Interaction and Confidence Building Measures in Asia) Gipfel in Shanghai im May 2014 erwähnt, siehe: http://www.fmprc.gov.cn/mfa_eng/zxxx_662805/t1159951.shtml (Zugegriffen: 03.08. 2017). Einleitung 23 mit etwa 4.4 Mrd. Menschen und einem Anteil von 55% am Weltbruttosozialprodukt sowie ca. 75% der Weltenergiereserven durch den Ausbau von Schienen, Straßen und Wasserwegen und den Abbau von Zoll- und Handelshindernissen zu verbessern (Griffith 2017, S. XII). Beide Initiativen umfassen insgesamt sechs Wirtschaftskorridore, die den Handel mit, den Infrastrukturausbau wie die Energieversorgung der OBOR-Partnerstaaten sichern und vorantreiben helfen sollen. Einige dieser Korridore, wie jene zwischen China und Pakistan und Bangladesch, China, Indien und Myanmar gab es bereits zuvor. Sie wurden nun ausgebaut. Andere Korridore werden indes erst durch entsprechende bi- oder multilaterale Projekte geschaffen. Im Aktionsplan werden auch die fünf Kooperationsfelder weiter konkretisiert: 1) Politikkoordination durch bi- und multilaterale Foren; 2) Standort-Konnektivität durch See- und Landwege sowie Energie- und Kommunikationsinfrastruktur; 3) Handelserleichterungen durch Vereinfachung von Zoll-, Gesundheits- und Marktzugangsstandards; 4) finanzielle Integration durch (neue) chinesisch-initiierte multilaterale Finanzinstitutionen sowie die Internationalisierung der chinesischen Volkswährung und 5) vermehrte Bürgerkontakte. OBOR baut nicht nur auf bestehenden eigenen Kooperationsprojekten auf (vgl. zur Historie des China-Pakistan-Korridor: Christian Wagners Beitrag in diesem Band), sondern knüpft auch an bestehende regionale Partnerschaften an: So kann der Indochina Peninsula Korridor China mit dem von der Asiatischen Entwicklungsbank (ADB) geförderten Greater Mekong Subregion–Projekt verbunden werden. Gleiches gilt für den Master-Plan der ASEAN zur Konnektivität und prinzipiell (mit etwaigen Einschränkungen), für die Eurasische Wirtschaftsunion (EAWU), in der sich Russland mit Weißrussland, Kasachstan und Aserbaidschan zusammengeschlossen haben (vgl. den Beitrag von Enrico Fels in diesem Band). Geographisch zielt OBOR auf die westlichen und südlichen Nachbarn Chinas, womit (bislang) Japan, Taiwan und Nordkorea ebenso wie der transpazifische Anrainerstaat USA weitestgehend ausgeschlossen werden. Offiziell ist OBOR explizit als Initiative ohne institutionellen Rahmen angelegt. So sollen Staaten und Gesellschaften mit unterschiedlichem Entwicklungsstand ohne Konformitätszwänge in selbstgewählten Kooperationsfeldern zusammenarbeiten können. Damit grenzt(e) sich OBOR expressis verbis von regionalen Freihandelsinitiativen, wie dem Trans-Pazifischen-Partnerschaftsabkommen (TPP), und anderen rechtlich verbindlichen Integrationsprojekten, wie der Eurasischen Wirtschaftsunion, ab. Vielmehr nutzt die chinesische Regierung bestehende regionale und inter-regionale Nadine Godehardt, Mischa Hansel, Sebastian Harnisch 24 Institutionen, wie die Shanghaier Organisation für Zusammenarbeit (SCO) (Zentralasien), die ASEAN (Südostasien), das China-Arab States Cooperation Forum (CASCF) (Mittlerer Osten), das Forum on China-Africa Cooperation (FOCAC) (Afrika), das BRICS- (Brasilien, Russland, Indien, China, Südafrika) und das 16+1-Format (11 Mittelosteuropäische Staaten, 5 Westbalkanstaaten sowie China), den ASEM-Prozess (Asia–Europe Meeting) sowie EU-China-Gipfel, zur Koordination der bi- und multilateralen Projekte. Seit der Initiierung im Sommer 2013 hat die chinesische Führung bereits erhebliche politische und ökonomische Ressourcen in OBOR investiert: Organisatorisch hat sie die AIIB geschaffen und im Verbund mit 56 weiteren Staaten mit ca. 100 Mrd. USD Startkapital ausgestattet. Eine ähnliche Rolle könnte zumindest partiell der Neuen Entwicklungsbank der BRICS (gegr. 2014), dem China-ASEAN Investment Fund und seit dem chinesischen Beitritt im Januar 2016 auch der Europäischen Bank für Wiederaufbau und Entwicklung (EBRD), ebenso wie der Europäischen Investitionsbank (EIB) zukommen. Entscheidend für die Finanzierung von OBOR-Projekten ist auch der mit 40 Mrd. USD ausgestattete chinesische Seidenstraßenfond, sowie die Unterstützung durch mehrere chinesische Banken wie die Chinesische Entwicklungsbank oder die Export-Import Bank. Auf dem zweitägigen Seidenstraßen-Gipfeltreffen in Peking Anfang Mai 2017 versprach Xi Jinping weitere 124 Mrd. USD für die Finanzierung von OBOR-Projekten, knapp 9 Mrd. USD sind dabei für die ärmeren Staaten entlang der Seidenstraßen in Form von Hilfszahlungen und zinsfreien Krediten vorgesehen. Von chinesischer Seite wird, trotz all dieser finanziellen Unterstützung von OBOR, stets betont, dass Peking diese Vision zwar initiiert hat, aber sie nicht alleine umsetzen kann. OBOR ist aus dieser Perspektive als eine offene, flexible und vor allem inklusive Initiative gemeint. Daher ist es zielführender, OBOR als eine Vision zum Aufbau eines umfangreichen globalen Netzwerks zu betrachten. In Chinas Kultur ist jeder Mensch in zahlreiche Netzwerke eingefasst, die nicht kategorisch voneinander abgegrenzt sind, sondern sich überlappen. Jeder Akteur ist das Zentrum seines Netzwerks; er hat starke und schwache Beziehungen mit sehr unterschiedlichen Pflichten, die sich aus den einzelnen Kontexten ergeben. Die Bedeutung der Person ist also abhängig von ihrer Stellung im jeweiligen Netzwerk. Daher muss sich die Person auch nicht für oder gegen ein Netzwerk (etwa wegen unterschiedlicher Interessen) entscheiden. Netzwerke können nebeneinander existieren, in ihnen ändert sich allenfalls die jeweilige Rolle der Person (vgl. dazu auch Qin 2018). Einleitung 25 Wenn aus Sicht der chinesischen Regierung das zentrale Ziel der OBOR- Initiative nun darin besteht, ein wirtschaftliches, politisches und kulturelles Netzwerk von globaler Ausdehnung aufzubauen, dann verweist diese Netzwerkvorstellung auf sehr viele Kontexte, denen nicht ein Set von Regeln zugrunde liegt, sondern in denen immer jeweils spezielle Regeln gelten. Denn im Rahmen dieses Netzwerks sind neben der chinesischen Regierung eine Vielzahl von chinesischen Akteuren außenpolitisch aktiv, etwa Provinz- und Stadtregierungen, Banken, Unternehmen oder Universitäten. Der Austausch findet in verschiedensten Formaten und auf unterschiedlichsten Ebenen statt. Entscheidend ist, dass sowohl bereits länger existierende als auch eigens gegründete Kooperationsformate – multilateraler wie bilateraler Art – als Bestandteil der Neuen Seidenstraße angesehen werden. Dabei ist es aus chinesischer Sicht kein Problem, wenn sich die Zugehörigkeiten einzelner Akteure überlappen. So wird eine Situation wie etwa im Fall der Ukraine vermieden, die sich zwischen Europäischer Union (EU) und Eurasischer Wirtschaftsunion (EWU) entscheiden musste. Ein solcher Wahlzwang soll gerade nicht am Anfang der Kooperation stehen, vielmehr soll sich die Beziehung idealerweise über ihre Intensität und Qualität selbst regulieren. Das ist zum Beispiel auch ein Argument dafür, dass die chinesische Regierung die Beziehungen mit der EU sowie einzelnen EU-Staaten ausbaut, aber parallel auch den 16+1-Mechanismus aufrechterhält. Aus Chinas Sicht ist dies kein Widerspruch, sondern sogar notwendig für die Etablierung eines Netzwerks. So wird von chinesischer Seite betont, dass kein Akteur von der Teilnahme an der Neuen Seidenstraße ausgeschlossen sei. Hieran knüpfen westliche und chinesische Analysten an, wenn sie die Konnektivität im Rahmen von OBOR als Kollektivgut verstehen und aus der Bereitschaft, solche Güter bereitzustellen, auch eine außenpolitische Neuorientierung Chinas ableiten (Wang 2016; Ferdinand 2016, S. 956; Kohlenberg/Godehardt 2018). Allerdings gibt es in diesem Netzwerk auch einen klaren sino-zentrischen Kern, von dem aus Bedeutung und Position der anderen Akteure im und für das chinesische Netzwerk bestimmt werden. Ein zweites strukturierendes und hierarchisierendes Element ergibt sich daraus, dass ressourcenschwache Akteure ob ihrer geringeren Netzwerkfähigkeit in die Peripherie gedrängt werden. Zudem ist auf die Exklusion Japans, Nordkoreas, Taiwans und der USA hinzuweisen, die zwar nicht zum Programm erhoben wurde, aber doch aus ganz unterschiedlichen Gründen (siehe die Kapitel in diesem Band) in der Praxis erfolgt ist. Nadine Godehardt, Mischa Hansel, Sebastian Harnisch 26 Nicht nur über diese Charakteristika, sondern auch über die weitergehenden Ziele OBORs herrscht innerhalb und außerhalb der Volksrepublik erheblicher Dissens, wobei sich die Schwerpunkte insbesondere zwischen westlichen und chinesischen Beobachtern unterscheiden (vgl. Griffith 2017, S. 36-47). Unstrittig ist weitgehend der Versuch der chinesischen Regierung, die chinesische Wirtschaft besser an die dringend benötigte Energieund andere Ressourcenvorkommen anzubinden, den intra- und interregionalen Handels mit China (externe Handelsfunktion) zu beschleunigen, und die dafür benötigte regionale weiche wie harte Infrastruktur massiv auszubauen. Ähnlich unumstritten ist, dass die doppelte geographische Stoßrichtung auch dazu dienen soll, die südlichen und westlichen Regionen Chinas, die in ihrer wirtschaftlichen Entwicklung weit hinter den Küstenregionen im Osten rangieren, als „Brückenköpfe“ zur Erschließung neuer Märkte und Ressourcen einzusetzen und damit zu stärken (interne Entwicklungsfunktion) (Wang 2014; Godehardt 2014; Ferdinand 2016, S. 951-952). Dabei kommen mutmaßlich auch politisch-strategische Kalküle zum Tragen, wenn es darum geht, interethnische Spannungen durch wirtschaftliche Entwicklung diesseits und jenseits der chinesischen Grenzen zu befrieden und der Ausbreitung der sogenannten drei Kernübel (Separatismus, Terrorismus und religiösen Extremismus) entgegenzuwirken. Diesbezüglich kann OBOR als Verstetigung und Erweiterung der vorangegangenen chinesischen Entwicklungsstrategie gelesen werden. Neu ist allerdings seit dem 19. Parteikongress im Oktober 2017 die Festschreibung von OBOR in der Parteiverfassung sowie der explizite Anspruch, dass das chinesische Entwicklungsmodell als Vorbild für sich entwickelnde Länder gelten könne (Swaine 2018). Kritiker außerhalb Chinas geben zu bedenken, dass die Auswahl zukunftsweisender Projekte aus zwei Gründen besonders schwierig werden könnte: Zum einen aufgrund unsicherer Investitionsbedingungen in den Nachbarstaaten (u.a. Myanmar, Pakistan, Afghanistan, Vietnam), in vielen afrikanischen Bürgerkriegsstaaten und den fragilen Gesellschaften des postsowjetischen Raumes (vgl. etwa Clarke 2016; Griffith 2017, S. 144-145). Zum anderen wird befürchtet, dass der Selektionsprozess maßgeblich durch Korruption und Überkapazitäts(abbau)erwägungen beeinflusst werden könnte, wodurch die anvisierten Wohlfahrtseffekte in Gefahr gerieten. Nicht ausgeschlossen werden kann auch, dass Wettbewerbsverzerrungen und unfaire gerichtliche Interventionen zugunsten oder zum Nachteil chinesischer Unternehmen politische Spannungen provozieren werden (Ferdinand 2016, S. 952-953). Einleitung 27 Neben den wirtschaftlichen Erwägungen und Risiken wird vor allem die Aussicht auf verstärkt asymmetrische Beziehungen kritisch diskutiert. Insbesondere Beobachter aus den Nachbarstaaten heben hervor, dass China seine relative Größe einsetzen kann, sofern die Nachbarn nicht geschlossen auftreten, um die kleineren Staaten politisch oder wirtschaftlich gefügig(er) zu machen (Miller 2017: 129). Dies gilt besonders für die Anrainerstaaten des Südchinesischen Meers, aber auch für viele zentralasiatische Staaten, die eine wirtschaftliche und politische Majorisierung fürchten und daher (verstärkt) Anschluss an Russland suchen (könnten). Weiterhin könnte der wirtschaftliche Einfluss genutzt werden, um die vorgelagerte Stationierung chinesischer Streitkräfte zum Schutze wirtschaftlicher Interessen zu rechtfertigen und damit bspw. potentielle Rivalen, wie Indien, einzuhegen. Zu diesen Befürchtungen trägt nicht zuletzt bei, dass Chinas geradezu entpolitisierte Rhetorik (mit der wiederkehrenden Betonung des wirtschaftlichen Nutzens) bezüglich OBOR im Kontrast steht zur Politisierung und Versicherheitlichung des Südchinesischen Meeres (siehe Becker und Godehardt in diesem Band), wodurch sich für die chinesische Außenpolitik ein Glaubwürdigkeitsdilemma ergibt (Nie 2016). Westliche, und auch indische, Analysen deuten OBOR zudem im Kontext des sogenannten „Malakka-Straßen-Dilemmas“ (vgl. Ghiasy u. Zhou 2017, S. 7; Tewari 2017). Die Verringerung der Distanzen für Chinas Exportwaren und die Diversifizierung der Energiezufuhr brächten demnach mit sich, dass die Volksrepublik ihre militärstrategische Situation deutlich verbessern könnte. Das Malakka-Dilemma bezeichnet den Umstand, dass die Volksrepublik bis dato etwa 86% ihrer Importwaren und zwischen 70- 85% ihrer Energieimporte durch die Meerenge der Malakka-Straße bezieht und durch eine Schließung extrem verletzlich werden könnte. Sollte bspw. der pakistanische Tiefseehafen Gwadar durch Straße, Schiene und/oder Pipeline mit dem westchinesischen Kashgar verbunden werden können, so würden sich nicht nur die Transportgeschwindigkeit und der Preis drastisch reduzieren, sondern auch die Versorgungssicherheit (vorbei an der Malakka-Enge) erheblich steigern lassen. Allerdings ist zweifelhaft, ob OBOR primär durch solche Erwägungen zur Handels- und Energiesicherheit initiiert worden ist, zumal die chinesische Energieaußenpolitik („Going Out“) bereits zuvor eine Diversifizierung gen Westen forcierte. Schließlich weisen andere Wissenschaftler auch auf die potentiellen externen Reputationsgewinne hin, sollte es der Kommunistischen Partei z.B. gelingen mit OBOR ein alternatives Entwicklungsmodell zu etablieren, welches Peking in das Zentrum einer auf „freiwilliger Unterordnung“ beruhenden Kooperation rückt, und damit eine der bisherigen westlich-domi- Nadine Godehardt, Mischa Hansel, Sebastian Harnisch 28 nierten Struktur überlegene Ordnung in Form eines globalen Konnektivitäts-Netzwerkes etablieren würde (Callahan 2015; Su 2017). In dieser Lesart dient die neue pro-aktive Gangart in der chinesischen Außenpolitik in einem ersten Schritt der Verwirklichung des chinesischen Traumes vom Wiederaufstieg der chinesischen Nation. Dieser mündet dann zweitens in der Etablierung einer „asiatischen Schicksalsgemeinschaft“, dem „asiatischen Traum“, unter Führung der Volksrepublik und deren Kommunistischer Partei. Gerade die strategische Bedeutung eines solchen Narratives, der eine materielle und ideelle Alternative zum Entwicklungsmodell westlicher Prägung aufzeigt, dürfte mit dafür verantwortlich sein, dass die USA sowie eine Reihe west-und nordeuropäischer Staaten (im Gegensatz zu südund südosteuropäischen Ländern) bislang reserviert und wenig kooperationsgeneigt auf OBOR reagiert haben (Kohlenberg/Godehardt 2018; van der Putten et al. 2016). In Asien selbst wird das Bild einer asiatischen Schicksalsgemeinschaft zudem nur bedingt geteilt, und aufgrund der darin implizierten Führungsposition Chinas insbesondere von Staaten wie Japan oder Indien abgelehnt (siehe die Beiträge von Maslow und Hansel in diesem Band). Beide Staaten versuchen vielmehr, den politischen Raum Asien nach Westen oder transpazifisch zu öffnen, um dort Unterstützung für ein Hedging gegenüber China zu finden. Mit diesen, und anderen, außenpolitischen Reaktionen auf OBOR sowie den US Pivot befassen sich die Beiträge zu diesem Band. 3 Zur Struktur des Bandes In den Beiträgen dieses Bandes stellen die Autoren die Reaktionen verschiedener Staaten aus den Subregionen Asiens auf die Initiativen der beiden Großmächte vor. Sie greifen dabei auf unterschiedliche theoretische und methodische Ansätze der Internationalen Beziehungen (IB) zurück, um Schlüsselfaktoren zu identifizieren und Effekte einzuordnen. Im Ergebnis wird nicht nur die Varianz der außenpolitischen Reaktionen sichtbar, sondern es zeigt sich auch ein komplexes Bild der jeweiligen Auswirkungen auf die Stabilität (oder Instabilität) der regionalen Ordnungsstrukturen in Asien. Die verschiedenen Beiträge sind analytisch in drei Subregion eingeteilt: Ostasien, Südostasien sowie Zentral- und Südasien. Einleitung 29 Ostasien (Südkorea, Taiwan, Japan, Nordkorea) In ihrem Beitrag über Südkorea nehmen Sebastian Harnisch und Gordon Friedrichs eine liberale Theorieperspektive ein. Ausgangspunkt ist die Beobachtung, dass die Ausprägung des Mittelmachtverhaltens Südkorea deutlich von der Zusammensetzung der jeweiligen südkoreanischen Regierung abhängig ist. Die Autoren werfen einen genaueren Blick auf die innenpolitischen Bedingungen der südkoreanischen Außenpolitik und führen die Verhaltensvarianz Südkoreas auf die Veränderungen der gesellschaftlichen Unterstützung für die jeweilige Regierungspolitik zurück. Konkret zeichnen sie den gesellschaftlichen Zuspruch oder die Ablehnung der jeweiligen südkoreanischen Regierungspolitik gegenüber den USA sowie der VR China nach (z.B. bezüglich der Dislozierung des THAAD-Systems). Sie kommen zu dem Schluss, dass die wirtschaftliche Kooperation mit der VR China von Mehrheiten der südkoreanischen Gesellschaft mitgetragen wird, aber die Zurückhaltung Pekings in der Einhegung der nordkoreanischen Bedrohung auch eine Intensivierung der militärischen Kooperation mit den USA motiviert. Allerdings betonen sie auch, dass weder OBOR noch der US Pivot oder die politische Umorientierung der Trump-Administration für die Ausrichtung der südkoreanischen Außenpolitik entscheidend sein wird. Vielmehr wird das schwierige Verhältnis zu Nordkorea die Außenpolitik auch in Zukunft bestimmen und in der Konsequenz auch die Wankelmütigkeit Südkoreas gegenüber Initiativen der beiden Großmächte begründen. Nadine Godehardt, Mischa Hansel, Sebastian Harnisch 30 A bb il du ng 1 : U nt er su ch un gs st aa te n in d en a si at is ch en S ub re gi on en Q ue ll e: e ig en e D ar st el lu ng v on I lj a Sp er li ng . Einleitung 31 Tom Bodenbinder und Frédéric Krummbein analysieren die spezifische Rolle Taiwans zwischen den beiden Großmächten China und USA. Auch sie folgen dabei einer liberalen Sichtweise, die die innenpolitischen und gesellschaftlichen Positionen der drei Akteure ins Zentrum stellt. So werden zum einen die Veränderungen der Taiwanfrage in den sino-amerikanischen Beziehungen, der spezielle völkerrechtliche Status von Taiwan sowie der Wandel in der taiwanesischen Position gegenüber der VR China erörtert. Die Sonderstellung Taiwans sowie die innere Dynamik einer nachlassenden Identifikation mit Festlandchina haben dafür gesorgt, dass die taiwanesische Außenpolitik bis jetzt weitgehend unberührt von OBOR und dem US Pivot geblieben ist. Deutlich wird dies aus Sicht der Autoren auch an den Diskussionen über die von der VR China gestellten Bedingungen für die Mitgliedschaft Taiwans in der AIIB. Hieran verdeutlicht sich auch, dass Taiwan bis jetzt nicht in der Lage war, eine der beiden Initiativen zur Vergrößerung seines Handlungsspielraums zu nutzen. Sebastian Maslow wählt in seinem Beitrag über Japans Reaktion auf den sino-amerikanischen Machtwettbewerb in Ostasien einen eklektischen Ansatz basierend auf liberalen und sozial-konstruktivistischen Theorien. Sein Fokus liegt auf der Analyse innenpolitischer Institutionen und Akteuren der japanischen Nachkriegsepoche, Veränderungen in der öffentlichen Meinung sowie parteipolitischen Verschiebungen in Japans Innenpolitik. Maslow zeigt, dass die japanische Außenpolitik unter Abe davon geprägt ist, (wieder) eine aktivere Rolle in der Gestaltung der regionalen Ordnung Ostasiens einzunehmen. Im Hinblick auf die Initiativen der beiden Großmächte bedeutet dies, dass Japan in Reaktion auf die chinesische OBOR- Initiative (an der Japan offiziell nicht teilnimmt) versucht, eigene Infrastrukturprojekte in der Region zu forcieren. Andererseits nutzt die Regierung unter Abe den US Pivot, um diesen mit eigenen politischen Strategien, z.B. einer aktiveren Militärpräsenz in Asien, zu verknüpfen. Eine Sonderrolle in Nordostasien nimmt das nordkoreanische Regime unter Kim Jong Un ein. Dessen Omnibalancing-Verhalten lässt derzeit weder nuklearpolitische Vereinbarungen mit dem Westen noch eine wirtschaftliche Integration mit China zu. Gordon Friedrichs und Sebastian Harnisch erklären die isolationistische Ausrichtung und das forcierte Atomwaffenprogramm Nordkoreas rollentheoretisch als Ausdruck eines Identitätswandels und strategisch als Bemühen um Herrschaftssicherung angesichts einer Verschränkung perzipierter innen- und außenpolitischer Bedrohungen. Dabei stellen sie einen Zusammenhang zwischen nordkoreanischer Verteidigungs-, Wirtschaftspolitik und innenpolitischen Säuberungen her. Nadine Godehardt, Mischa Hansel, Sebastian Harnisch 32 Während das Atomprogramm den Status des konventionellen Militärs als traditionellem Machtfaktor mindert, dienen Säuberungen und wirtschaftliche Autarkie dazu, die ‚China-Fraktion‘ innerhalb der nordkoreanischen Elite zu schwächen. Außenpolitisch könnte Nordkorea von einer Konfrontation zwischen den USA unter Präsident Trump und China profitieren, denn dann würde China mutmaßlich größere Konzessionsbereitschaft gegenüber dem Regime an den Tag legen. Südostasien (Südchinesisches Meer, Vietnam, Thailand) Neben der angespannten Situation auf der koreanischen Halbinsel ist es vor allem der anhaltende Konflikt im Südchinesischen Meer, bei dem die Rivalität zwischen den USA und der VR China immer wieder offen zu Tage tritt. Christian Becker und Nadine Godehardt beschäftigen sich daher in ihrem Beitrag mit den verstärkenden Tendenzen beider Großmächte zur Versicherheitlichung des Konflikts im Südchinesischen Meer. Ausdruck der verstärkten Spannungen ist, so die Autoren, die immer schärfere militärische Symbolpolitik, die im Verhalten beider Staaten sichtbar wird. In ihrem Beitrag wird erstens deutlich, dass der US Pivot – ungeachtet der grundsätzlich moderaten Rhetorik – vor allem aufgrund seiner starken maritimen Komponente (siehe oben) mit chinesischen Ordnungsvorstellungen kollidiert. Zweitens wird der politische Raum des Südchinesischen Meeres zu einem Sinnbild dafür, dass intendierte und nicht intendierte Folgen der militärischen Symbolpolitik nicht nur direkte Auswirkungen auf die US-China-Beziehungen haben, sondern auch die Politiken und Positionen der Staaten Südostasiens unmittelbar beeinflussen. Susan McEwen-Fial und Alexander Brand untermauen dies ebenfalls in ihrem Beitrag über die Reaktionen Vietnams auf die Initiativen der beiden Großmächte. So argumentieren sie, dass die globale Rivalität zwischen China und den USA sowie die regionale Konfliktdynamik mit Blick auf Chinas Bestreben um die regionale Vormachtstellung, vor allem in konkreten Länderkontexten Südostasiens deutlich wird. In ihrer Analyse geht es den Autoren folglich darum, das regionale (De-)Stabilisierungspotential des Dreiecksverhältnisses China-Vietnam-USA zu untersuchen. Dabei greifen sie auf eine Kombination verschiedener theoretischer Ansätze zurück (power transition theory, asymmetry theory sowie Hedging) und befassen sich empirisch mit den ausländischen Direktinvestitionen (FDI) Chinas und der USA in Vietnam. Aus Sicht der Autoren ist dabei entscheidend, dass FDI nicht nur aus einem rein wirtschaftlichen Kontext entwachsen, sondern Einleitung 33 „von den beiden Protagonisten USA und China auch als Instrument außenpolitischer Einflussnahme verstanden wird“ (in diesem Band). McEwen- Fial und Brand zeigen anhand der Analyse von FDI, wie es Vietnam gelingt trotz der veränderten Rahmenbedingungen (US Pivot, OBOR, aber auch dem Aufkündigen von TPP) die Politiken beider Großmächte zu nutzen, ohne dass dies – bislang – ein Moment der Destabilisierung mit sich bringt. Wolfram Schaffar wählt den Weltsystemansatz von Immanuel Wallerstein, um den Putsch in Thailand im Mai 2014 sowie die dauerhafte Etablierung eines Militärregimes mit der chinesischen OBOR-Initiative in Zusammenhang zu bringen. Konkret argumentiert Schaffar, dass der Putsch als ein Konflikt zwischen zwei Kapitalfraktionen verstanden werden kann. Dabei ist die Reorientierung der größten Kapitalfraktion, des thailändischen Könighauses, nach China ein Ausdruck dafür, dass sich das hegemoniale Zentrums des Weltsystems von den USA in Richtung China verschoben hat. Die sicherheitspolitischen Auswirkungen dieser Reorientierung sind laut Schaffar jedoch nicht auf einen direkten Einfluss Chinas zurückzuführen, sondern vielmehr durch innerthailändische Faktoren bestimmt. Schaffar gelingt es somit, globale Strukturverschiebungen und innergesellschaftliche Akteurskonstellationen in ihrer Wechselwirkung zusammenzudenken. Zentral- und Südasien (Zentralasien, Indien, CPEC) Enrico Fels thematisiert die chinesisch-russischen Beziehungen in Zentralasien. Unter Berücksichtigung einer klassisch-realistischen Perspektive stellt er die chinesisch-russische Kooperation in der Region als ein stabiles Bündnis dar. Trotz der gemeinsamen Konkurrenz mit den USA ist dies laut Fels allerdings geprägt von einer russischen Hedging-Strategie gegenüber China. Ziel des Beitrages ist es, aus dieser theoretischen Warte die Regionalinitiativen der beiden Staaten (einmal die Eurasische Wirtschaftsunion, zum andern die chinesische OBOR-Initiative) insgesamt genauer zu betrachten und aufzuzeigen, ob die Einführung von OBOR das russische Verhalten gegenüber China grundlegend verändert habe. Mischa Hansel befasst sich in seiner Analyse mit der ambivalenten Positionierung Indiens zwischen den USA und China. Dabei stellt insbesondere die Verweigerung, sich auf eine Allianz mit der amerikanischen Vormacht einzulassen, aus der Sicht realistischer Theorien eine Anomalie dar. Dies umso mehr, da US-Entscheidungsträger bei der Formulierung des US-Pivot Indien als „lynchpin“ der Strategie identifiziert hatten. Hinzu kommt, dass gesellschaftliche Präferenzen ebenfalls ein Bündnis mit den USA nahegelegt hätten. Dennoch, so Hansel, habe sich Indien auch unter der Regierung Nadine Godehardt, Mischa Hansel, Sebastian Harnisch 34 Modi formalen Verpflichtungen entzogen und kooperiere weiter in diversen Formaten mit dem chinesischen Nachbarn. Ursache dafür seien geteilte Elitenüberzeugungen und insbesondere eine parteiübergreifende gemeinsame postkoloniale Identität. Christian Wagner beschäftigt sich mit dem China Pakistan Economic Corridor (CPEC), einem der zentralen Projekte der chinesischen OBOR Initiative. Für Wagner steht die Frage im Mittelpunkt, welche positiven oder negativen Auswirkungen CPEC für die indisch-pakistanischen Beziehungen hat. Ausgehend von den bilateralen Beziehungen Chinas mit Indien und Pakistan stellt er einerseits ein Negativszenario vor, in dem CPEC den bisherigen Negativkreislauf in den indisch-pakistanischen Beziehungen weiter forcieren würde; andererseits präsentiert er ein Positivszenario, in dem CPEC einen mäßigenden Einfluss auf den Kaschmirkonflikt haben würde. In diesem Sinne könnte CPEC eine stabilisierende Wirkung auf die gesamte Subregion haben. In der Gesamtschau der Beiträge zeigt sich, dass beide Initiativen in unterschiedlichen geographischen und funktionalen Räumen wirken, sodass einige Staaten kaum ‚betroffen‘ sind und dementsprechend reagieren. In anderen Regionen rivalisieren die wirtschaftlichen Kooperationsangebote offen miteinander, sodass Staaten zögerlich und/oder ausgewogen auf beide Angebote eingehen. Zum anderen gehen diese funktionalen und geographischen Reaktionsmuster nicht nur auf unterschiedlich geartete wirtschaftliche Interdependenzen und variante historische Erfahrungen, sondern auch auf verschiedene politische Regimetypen und domestische Interessenlagen und Identitäten zurück. Auf diese Merkmale und Unterschiede werden wir im Schlusskapitel systematisch zurückkommen. 4 Danksagungen Es gibt in der deutschsprachigen Politikwissenschaft nur wenige Wissenschaftler, die so intensiv wie unsere Autorinnen und Autoren über die Au- ßenpolitiken asiatischer Staaten forschen. Allen Beitragenden gilt unser herzlicher Dank für Ihre Mitarbeit an diesem Projekt, die unter anderem einen gemeinsamen Workshop in Berlin sowie einen mehrstufigen Begutachtungsprozess beinhaltete. Ohne das große Engagement und die fachliche Kompetenz unserer Autorinnen und Autoren wäre der Band nicht realisierbar gewesen. Des Weiteren danken wir der Stiftung Wissenschaft und Politik für die großzügige Ausrichtung unseres Autorenworkshops. Zudem Einleitung 35 möchten wir die stets professionelle Begleitung durch den Nomos Verlag in Person von Frau Beate Bernstein sowie Herrn Eduard Schwarzenberger hervorheben. Es hat sich einmal mehr gezeigt, dass die Reihe der Themengruppe Außen- und Sicherheitspolitik dort in den besten Händen ist. Unser herzlicher Dank gilt zudem Tom Bodenbinder, Claudia Guarneri, Isabella Lauber, Mirko Beckers, Joshua Meier, Dominik Viehhauser und Christoph Baron, die zu verschiedenen Zeitpunkten Korrektur- und Editieraufgaben in Berlin, Heidelberg und Aachen übernommen und maßgeblich zum Gelingen des Bandes beigetragen haben. Schließlich danken wir Ilja Sperling und David Schulze für die professionelle Gestaltung von Graphiken in diesem Band. Literatur Abb, Pascal. 2015. China’s Foreign Pollicy Think Tanks: Institutional Evolution and Changing Roles. Journal of Contemporarary China 24(93): 531-553. DOI: 10.1080 /10670564.2014.953856. Bader, Jeffrey. 2012. Obama and China’s Rise: An Insider’s Account of America’s Asia Strategy. Washington, D.C.: Brookings Institution Press. Berteau, David J., Michael J. Green, und Zack Cooper. 2014. Assessing the Asia-Pacific Rebalance. 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Sie sollten daher besonders gut in der Lage sein, das sicherheitspolitische Verhalten Südkoreas zu erklären, wenn es sich bei der amerikanischen Pivot-Initiative und der chinesischen OBOR- Initiative tatsächlich um zwei Teile eines systemischen Wettstreits um die Vorherrschaft in Nordostasien handeln würde. Folgt man einem realistischen Ansatz, dann geht das südkoreanische Verhalten gegenüber beiden Initiativen aus einer geographischen, geopolitischen oder geoökonomischen Mittelmachtposition zwischen den Großmächten hervor (Cooper u. Mo 2015; Snyder 2015a, 2015b; Sussex 2011). Diese realistische Mittelmacht sichert das eigene Überleben (Holbrad 1971), indem sie sich dem stärksten Pol anvertraut (bandwagoning) (Mearsheimer 2001, S. 61) oder sich an den aufstrebenden Pol anlehnt (Ross 2006, S. 367), um das baldige Ende einer hegemonialen Ordnung an der Seite des Gewinners nutzen zu können. In dieser realistischen Sichtweise werden Politikwechsel Südkoreas durch Verschiebungen in der Machtbalance zwischen den Großmächten, in der Region Nordostasien selbst oder durch die Zuhilfenahme alternativer Faktoren erklärt (siehe unten). Die Tatsache, dass unterschiedliche realistische Ansätze zu gegensätzlichen Verhaltenserwartungen gelangen, hat im Fall Südkoreas zu einer kontroversen Debatte über das „Konzept der Mittelmacht Südkorea“ an sich geführt (siehe Lee 2009, 2015; Shin, D. 2012, Shin, S. 2016; Watson 2016). Das gilt auch für jene sozialkonstruktivistischen Studien, die wie Kim Sung-mi (2016), eine südkoreanische Mittelmacht als Selbst- oder Fremdzuschreibung betrachten (Shin S. 2016; Sohn 2015). Sie versuchen aus der jeweiligen sozialen Konstruktion ein verbessertes Verständnis der Varianz in der südkoreanischen Außenpolitik abzuleiten: “For more than a decade, the concept of “middle power” has been prominent in South Korea’s diplomatic narrative, used by successive governments as a Sebastian Harnisch und Gordon Friedrichs 44 framework for their foreign policy vision and strategy. However, South Korea’s policy-makers have adopted the concept without fully unravelling its meanings and their ramifications. Furthermore, its use has not been consistent from government to government. Policy-makers, journalists, experts and scholars have all talked about middle-power diplomacy, but the imagery, intentions and policy emphasis associated with the term have varied. This lack of coherence has resulted in analytical confusion, as well as scepticism among policy analysts and academics about the utility of keeping the “middle power” concept” (Kim 2016, S. 1). Geht man der Analyse von Kim auf den Grund, so haben Veränderungen in der Zusammensetzung der südkoreanischen Regierungen ganz offenbar in den Zusammenhang zwischen systemischen Zwängen und der Ausprägung des Mittelmachtverhaltens Südkoreas interveniert (siehe Mo 2016). Die progressive Regierung unter Roh Moo-hyun hat ihr Mittelmachtkonzept regional angelegt, indem sie Südkorea als Zünglein an der Waage zwischen China und Japan definierte und Südkorea zudem durch den Aufbau einer neuen regionalen Sicherheitsarchitektur unabhängiger von den USA positionieren wollte (Sheen 2008). Im Kontrast dazu wurde unter Präsident Lee Myung-bak von der konservativen Saenuri-Partei das Mittelmachtkonzept global ausgelegt und mit Initiativen wie der G-20 verknüpft (Ikenberry u. Mo 2013). Regionale Initiativen verloren gegenüber der engen Anbindung an die USA und dem Ausbau der trilateralen Sicherheitspartnerschaft (USA-Japan-Südkorea) an Gewicht (Kim 2008). Schließlich war das Konzept unter der mittlerweile des Amtes enthobenen Präsidentin Park Geunhye, ebenfalls von der konservativen Saenuri-Partei, neben der Trustpolitik gegenüber Nordkorea und einer äquidistanteren Haltung zwischen Peking und Washington, nur noch marginal bedeutsam. Erkennbar wird dies beispielsweise in der informellen Zusammenarbeit mit Mexiko, Indonesien, der Türkei und Australien zur Stärkung der Global Governance (MITKA). Diese offensichtliche Varianz im südkoreanischen Mittelmachtverhalten wirft die theoretische Frage auf, wie kleinere Staaten ihre „nationalen Interessen“ in einer von Rivalität und Wettbewerb geprägten Region definieren, wenn diese nicht auf systemische Effekte allein zurückgeführt werden können. Neoklassisch-realistische Erklärungen setzen hier an, indem sie auf unterschiedlichen kausalen Pfaden zu erklären versuchen, warum Staaten angesichts erkennbarer systemischer Zwänge ausbleibende Gegenmachtbildung (underbalancing), übermäßige Gegenmachtbildung (overextension) oder keine systemisch-gebotene Expansion (missing exploitation) betreiben (Ripsman et al. 2016, S. 26-30). Dabei führen die verschiedenen neoklassischen Ansätze dieses „systemische Fehlverhalten“ entweder a) auf eine fehlerhafte Perzeption der Machtbalance (Ripsman et al. 2016, S. 22-24), b) den Einfluss innenpolitischer Interessengruppen (Dueck 2009), oder c) eine Südkoreas strategischer Wankelmut zwischen den Großmächten 45 mangelnde Fähigkeit der Regierung gegenüber ihrer Gesellschaft die Extrahierung der notwendigen Ressourcen durchzusetzen zurück (Rynning 2002). Wir halten eine einfachere liberale Erklärung für überzeugender. Diese führt die Varianz des südkoreanischen Verhaltens auf die Veränderung der gesellschaftlichen Unterstützung für die jeweilige Regierungspolitik zurück (Moravcsik 1997). Systemische Anreize können demnach Außenpolitiken nur insofern beeinflussen, als dass die Interessen und Präferenzen durchsetzungsfähiger gesellschaftlicher Gruppen nicht gefährdet werden (Moravcsik 1997, S. 523). Daraus folgt, dass Regierungspolitiken, wie die südkoreanische Trustpolitik gegenüber Nordkorea oder die Dislozierung eines gemeinsamen US-südkoreanischen regionalen Raketenabwehrschildes, nur dann Bestand haben können, wenn sie auch längerfristig den ideellen Sicherheitsbedürfnissen und kommerziellen Interessen eines Großteils der südkoreanischen Bürger oder der Mehrheit der durchsetzungsfähigen Interessengruppen entsprechen. In liberalen Ansätzen ist also nicht die Verfügbarkeit von Ressourcen entscheidend für das außenpolitische Handeln, sondern die Intensität des gesellschaftlichen Willens zu deren Einsetzung (Moravcsik 1997, S. 524). In manchen neoklassisch-realistischen Analysen finden gesellschaftliche Interessen oder die Präferenzen einzelner Regierungsakteure Berücksichtigung, indem sie als intervenierende Variable zwischen systemischen Zwängen und außenpolitischem Handeln konzeptualisiert werden. Der kausale Ursprung dieser Studien verbleibt aber systemisch, und nicht sozietal wie in liberalen Ansätzen. Staaten und ihre Gesellschaften können aus liberaler Perspektive ferner gute Gründe haben, gleich mehrere gesellschaftliche Ziele gleichzeitig zu verfolgen, auch wenn diese zunächst inkompatibel erscheinen. Denn wenn einflussreiche Interessengruppen den politischen Prozess in bestimmten Bereichen „gefangen nehmen“ (to capture the state), dann können auch divergierende Politiken parallel verfolgt werden (Moravcsik 1997, S. 531; vgl. Davidson 2006). Eine solche gesellschaftliche Abhängigkeit der südkoreanischen Außenpolitik könnte, sofern sie sich bestätigt, weitreichende und konkrete Implikationen für die Region Nordostasien insgesamt haben: Erstens, wenn au- ßenpolitisches Handeln von der Intensität gesellschaftlicher Präferenzen abhängig ist, dann würde sich in Krisenzeiten deren Einfluss zugunsten der Gesamtbevölkerung gegenüber partikularen Interessengruppen verschieben, weil die Bedeutsamkeit (Salienz) außenpolitischer Themen für die Wahlentscheidung in Krisenzeiten steigt (Oppermann 2008, S. 126). Da in- Sebastian Harnisch und Gordon Friedrichs 46 nerkoreanische Krisen durch immer wiederkehrende nordkoreanische Provokationen die Salienz sicherheitspolitischer Themen schlagartig verändern, kann dies zu einem wankelmütigen außenpolitischen Verhalten beitragen, wenn die Exekutive in Krisen plötzlich gesamtgesellschaftliche Interessen gegenüber den Partikularinteressen der eigenen Wählerschaft vertritt. Zweitens, wenn Regierungen gegenüber Wählern elektoral responsiv oder gar verwundbar sind, dann bestimmt der Wahlzyklus ganz wesentlich über die außenpolitische Agendasetzung mit (Nincic 1990). Für das südkoreanische Präsidialsystem folgt daraus, dass dessen Amtszeitbegrenzung eine rasche Umsetzung der außenpolitischen Agenda kurz nach Amtsübernahme nahelegt, um entsprechende Erfolge noch innerhalb der eigenen Amtszeit realisieren zu können. Im Umkehrschluss können kurze Wahlzyklen bei gesellschaftlichen Gruppen aber auch das Bewusstsein dafür wecken, dass die „Gefangenahme“ des Präsidentenamtes selbst (z.B. durch Korruption) einen effektiveren Zugang zu innen- und außenpolitischen Entscheidungen gewährt. Drittens könnte gleiches prinzipiell auch für die Beeinflussung demokratischer Wahlen von außen gelten: Durch gezielte Provokationen und eine resultierende Eskalationsfurcht können sich gezielt gesellschaftliche Gruppen mobilisieren oder abschrecken lassen.1 Schließlich können viertens gesellschaftliche Wandlungsprozesse in verbündeten Staaten bewirken, dass sich Regierungspolitiken verändern, weil bisher kompatible Interessen und Präferenzen in den komplexen Interdependenzbeziehungen zwischen den Kooperationspartnern inkompatibel werden. Konkret können sich beispielsweise divergierende ideelle gesellschaftliche Präferenzen darin äußern, dass sich eine Gesellschaft, welche die Ausbreitung der Gemeinschaft demokratischer Staaten nur mit friedlichen Mitteln anstrebt, von ihrem Partnerstaat abwendet, wenn dessen Gesellschaft die Ausbreitung von Demokratie mit militärischen Mitteln anstrebt (Doyle 1986, S. 1163). Die folgende Untersuchung widmet sich diesen Faktoren aus zwei Gründen: Zum einen liegen wenige liberale Analysen zur südkoreanischen Au- ßenpolitik vor und eine Bestimmung des gesellschaftlichen Einflusses auf die südkoreanische Reaktion gegenüber der US-Pivot- und der chinesische OBOR-Initiative fehlt bislang. Zum anderen hat die liberale Forschung wenig systematische Fallstudien hervorgebracht, welche die Kontextfaktoren ____________________ 1 Die statistischen Untersuchungen von Victor Cha legen nahe, dass die nordkoreanische Führung zumindest regelmäßig den Versuch unternimmt, die südkoreanischen Wahlen durch militärische Provokationen zu beeinflussen (Cha 2017). Südkoreas strategischer Wankelmut zwischen den Großmächten 47 genauer bestimmen unter denen der gesellschaftliche Einfluss Wirkung entfaltet oder gebremst wird. Wir gehen im Folgenden so vor: Abschnitt 2 formuliert liberale Verhaltenserwartungen für die Reaktion der südkoreanischen Regierung. In Abschnitt 3 beschreiben und analysieren wir die südkoreanische Politik entlang der drei Säulen des US-Pivots. Abschnitt 4 beschreibt sodann die fehlende südkoreanische Integration in die OBOR-Initiative und die wachsende südkoreanisch-chinesische Kluft im Zuge der THAAD-Dislozierung. Wir schließen in Kapitel 5 mit einer theoretischen Reflektion der gesellschaftlichen Einflusswege auf die südkoreanische Außenpolitik. 2 Liberales Modell: Demokratische Außenpolitik und gesellschaftliche Präferenzen Die institutionellen Bedingungen, die die Übertragung der gesellschaftlichen Interessen in die Regierungspolitik beeinflussen, gelten als die wichtigsten Kontextfaktoren im liberalen Erklärungsmodell. Ratifikationserfordernisse für internationale Verträge durch Parlamente und Volksabstimmungen sowie legislative Rechte zur Haushaltsgewährung und Truppenentsendung bilden neben der Wahlordnung die wichtigsten institutionellen Rahmenbedingungen, welche auf die Durchsetzung gesellschaftlicher Interessen in der Außenpolitik wirken (Bienen et al. 1999) 2.1 Regierungswechsel und außenpolitischer Wandel Für den Zusammenhang zwischen Regierungswechseln und außenpolitischem Handeln geht die liberale Außenpolitikforschung bislang von einem doppelten Befund aus: Zum einen argumentieren Mattes, Leeds und Carroll (2015) nach einer vergleichenden Untersuchung des Abstimmungsverhaltens von Demokratien und Autokratien in der UN-Generalversammlung, dass sich Regierungswechsel in Autokratien stärker niederschlagen als in Demokratien. Mithin könne kein signifikanter Zusammenhang zwischen Politikwechseln und Wahlentscheidungen festgestellt werden. Zum anderen zeigen Hagan (1989) sowie Voeten (2013) jedoch, dass das Wechselspiel zwischen institutionellen Rahmenbedingungen und veränderten sozietalen Präferenzen auch in Demokratien ausschlaggebend für außenpolitischen Wandel sein kann (siehe auch Potrafke 2009). Daraus schließen wir, Sebastian Harnisch und Gordon Friedrichs 48 dass Schwankungen in demokratischer Außenpolitik nach Wahlen prinzipiell möglich sind, sie aber regelmäßig moderater ausfallen als in Autokratien. Um diese Varianz zu erklären, vermuten wir, dass Wahlen dann besonders prägnant auf Außenpolitikwechsel wirken, wenn die Interessenintensität der Gesellschaft oder einzelner Gruppen besonders hoch ist. Denn in liberalen Ansätzen gilt grundsätzlich folgendes: Je größer die zu erwartenden Effekte der außenpolitischen Handlungen auf die Präferenzen der Interessengruppe, desto stärker wird diese versuchen, auf die Richtung der jeweiligen Entscheidung Einfluss zu nehmen (Buchanan u. Tullock 1965, S. 286- 288). Die weitergehende Forschung hat dabei gezeigt, dass neben dem Grad der Betroffenheit aber auch der Organisationsgrad der Interessengruppe und die ihr zur Verfügung stehenden Ressourcen entscheidend dafür sind, wie durchsetzungsfähig diese gegenüber rivalisierenden Interessengruppen agieren kann (Gourevitch 2002, S. 310). 2.2 Hypothesenbildung Auf der Grundlage dieser Befunde können wir nun gezielte liberale Verhaltenserwartungen für die südkoreanische Außenpolitik gegenüber den Initiativen der USA und Chinas entwickeln. Zunächst kann aus institutioneller Sicht festgehalten werden, dass der südkoreanische Präsident durch die starke Mitwirkung im Gesetzgebungs- und Kabinettsberufungsprozess sowie die Notverordnungsrechte über eine vergleichsweise sehr starke Stellung in der Außenpolitik verfügt. Diese wird nur moderat durch die Budgetrechte, die Ratifikationserfordernisse sowie die Kontrollrechte der Nationalversammlung eingeschränkt (Asaba 2013; Croissant 2014). Zum anderen führt die Begrenzung der Amtszeit des südkoreanischen Präsidenten auf eine Legislatur dazu, dass außenpolitische Initiativen früh in der Amtszeit erfolgen müssen, um überhaupt die Chance auf eine Umsetzung zu haben (Snyder 2016b, S. 111). Betrachtet man die Interessen und Präferenzen der südkoreanischen Gesellschaft, dann sind diese seit der Demokratisierung des Landes in den 1980er Jahren durch eine zunehmende Polarisierung des parteipolitischen Spektrums und einen starken Nationalismus, insbesondere gegenüber der einstigen Besatzungsmacht Japan aber auch den beiden regionalen Großmächten China und den USA, geprägt (Hwang 2017). Die parteipolitische Südkoreas strategischer Wankelmut zwischen den Großmächten 49 Polarisierung erhöht die Wahrscheinlichkeit und Prägnanz eines außenpolitischen Wandels nach Wahlen mit Regierungswechseln. Die geteilte ideelle nationalistische Präferenz sorgt für ein starkes außenpolitisches Autonomiestreben (Kim 2011). Letzteres kann sich aus liberaler Sicht in einer eher funktionalen Politikinterdependenz gegenüber Staaten mit divergierenden Präferenzen oder zumindest einer Kooperationshemmung niederschlagen. Dies gilt umso mehr, wenn ein Regierungswechsel in einem Kooperationspartnerstaat sozietale Präferenzen abbildet, die sich von jenen in Südkorea weiter entfernen oder maßgeblich unterscheiden. Sind mit diesen zugleich hohe Kosten für die südkoreanische Bevölkerung verbunden, befeuert dies den innergesellschaftlichen Kontestationsgrad und damit die Zunahme an strategischem Wankelmut zwischen konfliktiven und kompatiblen Präferenzen (siehe Moravcsik 1997, S. 521). Hypothese 1: Die zunehmende parteipolitische Polarisierung in Südkorea führt dazu, dass Präsidentschaftsbewerber (und dann auch Präsidenten) mehrheitsfähige Positionen in besonders bedeutsamen (salienten) außenpolitischen Fragen anbieten müssen. Dies gilt insbesondere dann, wenn diese außenpolitischen Entscheidungen der Ratifikation durch innerstaatliche Vetospieler bedürfen. Hypothese 2: Politikwechsel in der Außenpolitik sind dann wahrscheinlich, wenn Regierungswechsel eine abweichende sozietale Präferenz gegenüber Partnerstaaten abbilden. 3 Parteipolitische Polarisierung und das Mittelmachtkonzept Die südkoreanische Gesellschaft ist seit der Demokratisierung in den 1980er Jahren politisch und ideologisch tief gespalten (Chang 2015; Shin u. Chang 2011). Diese Spaltung manifestiert sich in einer stark polarisierten Parteienlandschaft, welche sich entlang der ideologischen Trennlinie zwischen liberal/progressiven und konservativen Parteien teilt. Die beiden Großparteien – die liberal-progressive Democratic Party of Korea (DPK) und die konservative Liberty Korea Party (LKP) – reflektieren unterschiedliche gesellschaftliche Präferenzbildungen über unterschiedliche Politikbereiche und damit auch distinkte gesellschaftliche Interpretationen der südkoreanischen Identität (Lee 2005; Hwang 2017). Konservative Wählergruppen und Anhänger der LKP vertreten stark antikommunistische Positionen, besonders gegenüber Nordkorea, und präfe- Sebastian Harnisch und Gordon Friedrichs 50 rieren eine umfassende nationale Verteidigung. Durch ihre spezielle Demographie (Wählerüberhang in der Kohorte über 60 Jahre), und der damit verbundenen distinkten politischen Sozialisierung, ist ihre Einstellung gegen- über der demokratischen Grundordnung als ambivalent zu bezeichnen. Dies zeigt sich unter anderem in der Gegenprotestbewegung während des Park- Impeachment-Verfahrens (Moon, K. 2017). Für viele konservative Wähler war die Absetzung Parks ein Zeichen für ein chaotisches Institutionengefüge in der südkoreanischen Demokratie. Es ist daher nicht verwunderlich, dass sich die meisten Wähler dieser demographischen Gruppe, die den wirtschaftlichen Aufschwung des Landes noch unter der Militärdiktatur Park Chung-hees erlebten, besorgt über die politische Stabilität des Landes nach der Absetzung Parks zeigten und daher auch den Einsatz des Militärs zur (Wieder-)Herstellung der politischen Stabilität gutheißen würden (siehe Kim u. Vogel 2011). Für diese Wählergruppen gilt, dass der politische (Miss-)Erfolg der Park- Präsidentschaft weniger am Amtsmissbrauch zu messen ist, sondern vielmehr an der erfolgreichen Eindämmung des kommunistischen Nordens und der Verbesserung der nationalen Verteidigung. Diese konservativen Wählerschaften unterstützen eine stärkere Anlehnung an die USA zum Zwecke der Selbstverteidigung. Von ihnen wird diese Kooperation nicht als externe „Besatzung“, sondern als Stärkung der südkoreanischen Identität und als Befreiung vom japanischen Imperialismus verstanden (Hwang 2003). In diesem Sinne sind die USA Sicherheitsgarant gegenüber einem zu misstrauenden kommunistischen China und dem aggressiven und totalitären Norden. Liberal-progressive Wählergruppen, die ihre politischen Präferenzen am ehesten durch die DPK repräsentiert sehen, stehen den konservativen Gruppen gegenüber. Diese Wählerschichten ziehen ihre gesellschaftspolitische Legitimität aus der erfolgreichen Demokratisierung des Landes und sind dementsprechend tendenziell antiautoritär eingestellt (siehe Lee 2007). Die Liberalisierung und Demokratisierung der südkoreanischen Gesellschaft dient dieser Gruppe nach innen vor allem der Korruptionsbekämpfung und der verantwortungsbewussten, d.h. politisch-responsiven Führung. Nach außen soll die außenpolitische Annäherung an Nordkorea zum Zwecke einer demokratischen Wiedervereinigung dienen und durch die wirtschaftliche Öffnung gegenüber China die Wohlstandsmehrung sicherstellen (Chung 2007). Wohlfahrtsstaatliche Interessen bilden für diese Wählergruppen Anreize mit dem östlichen Nachbarn zu kooperieren, was zugleich einer engeren, sicherheitspolitischen Anbindung an die USA im Wege steht. Südkoreas strategischer Wankelmut zwischen den Großmächten 51 Diese beiden ideologischen Lager interpretieren die südkoreanische Mittelmachtrolle in der Region erkennbar unterschiedlich. So sehen konservative Gruppen die südkoreanische Rolle eingebunden in eine starke Allianz mit den USA und einer sicherheitspolitischen Selbstbehauptung gegenüber Nordkorea und China. Dies zeigt sich besonders deutlich in den Alterskohorten-spezifischen Präferenzen für die Allianz mit den USA der 50- und über 60- Jährigen, die durch den Koreakrieg und die Militärherrschaft geprägt wurden (Asan Poll 2015, S. 27). In den älteren und konservativeren Wählerschichten werden wirtschaftliche Interessen, die einen engeren Austausch mit China nahelegen, der sicherheitspolitischen Präferenz einer Kooperation mit den USA untergeordnet. Diese Haltung geht regelmäßig auch mit einer negativen historischen Interpretation des südkoreanisch-japanischen Verhältnisses einher, welche auch engere wirtschaftliche Kontakte behindert (Kim 2015a). Materielle Gewinne verbindet diese Wählergruppe hingegen primär mit einer stabilen militärischen Sicherheit und erhöhten Abschreckungsfähigkeit gegenüber dem bedrohlichen Norden. Liberale Wählergruppen sehen die Anbindung an die USA vielmehr mit wirtschaftlichen Kosten verbunden, etwa durch angespannte Beziehungen zum wirtschaftlich bedeutenderen Partner China. Daher ist es nicht verwunderlich, dass die Alterskohorte der 30- bis 50- Jährigen, vor allem Unternehmer und Wirtschaftseliten, mit einer Zwei-Drittel-Mehrheit China als wichtigeren wirtschaftlichen Partner betrachten (Asan Poll 2015, S. 26). Ideell sehen diese Gruppen die historische Verbindung zum autokratischen Norden als Teil einer koreanischen Identität und folglich die Wiedervereinigung als primäres Interesse für eine nachhaltige Stabilisierung der südkoreanischen Mittelmachtposition in der Region (Abbildung 1). Sebastian Harnisch und Gordon Friedrichs 52 Abbildung 1: Einstellung gegenüber Nordkorea: Nachbar oder Feind, unterschieden nach Alterskohorten Quelle: eigene Darstellung nach Asan Poll 2016, S. 21. Aus der liberalen Theorieperspektive erzeugt eine solch starke parteipolitische Polarisierung entlang von Alterskohorten nicht nur eine innenpolitische Auseinandersetzung über den außenpolitischen Kurs eines Landes. Sie sorgt im Falle eines Regierungswechsels auch für eine deutliche Verschiebung der komplexen Interdependenzkosten mit den wichtigsten Partnerstaaten für unterschiedliche gesellschaftliche Gruppen. Diese Kosten, das darf hier vorweggenommen werden, fielen besonders prononciert aus, weil die beiden Initiativen der USA (Pivot) und der VR China (OBOR) jeweils eine verstärkte Kompatibilität bzw. Inkompatibilität mit den Präferenzen der USA bzw. der VR China herstellten. Erschwerend kam hinzu, dass mit der Wahl Donald Trumps sich die sozietalen Präferenzen der USA bereits substantiell von jenen der südkoreanischen Gesellschaft entfernt hatten, bevor der liberale Präsidentschaftskandidat Moon Jae-in im Mai 2017) gewählt wurde. 4 Parteipolitische Polarisierung und der US Pivot Mit der Verkündung des Pivot to Asia durch US-Präsident Barack Obama 2009 verlagerten die USA ihren weltpolitischen Führungsrollenanspruch vom Nahen und Mittleren Osten in die asiatisch-pazifische Region. Inhaltlich diente die Re-Positionierung einer stärkeren Betonung der politischen und wirtschaftlichen Chancen für die USA in Asien-Pazifik. Unter George 40,1 30,4 35,2 49,8 47,6 35,7 43,2 51 43,8 37,2 34,6 51,3 0 20 40 60 80 100 Total 20s 30s 40s 50s 60s One of us/Neighbor Other/Enemy Südkoreas strategischer Wankelmut zwischen den Großmächten 53 W. Bush war die US-Führungsrolle noch sehr viel stärker auf die Gegengewichtsbildung zum chinesischen Einflussstreben und eine militärische Eindämmungspolitik gegenüber Nordkorea ausgerichtet gewesen. Mit dem Pivot formulierte die Obama-Administration nun eine materiell beschränktere Sicherheits- und Schutzgarantie der USA für Alliierte und Partner, die gleichzeitig eine stärkere Selbstbeteiligung der Verbündeten forderte (vgl. für einen Überblick: Friedrichs u. Harnisch 2016; Meijer 2015; Tow u. Stuart 2015). Innenpolitisch spiegelte die Prioritätenverschiebung im US-Pivot ihrerseits die Budgetstreitigkeiten zwischen dem amerikanischen Kongress und der Exekutive wider, die eine umfassendere Vorwärtsverteidigung der USA in Asien-Pazifik verhinderte. Diese funktionale Neuausrichtung US-amerikanischer Führung diente zudem einer globalen „Retrenchment“-Strategie der Obama-Administration, die auf eine schlankere und flexiblere „Response-Präsenz“ abzielte. Dies entsprach domestischen Präferenzen für einen weniger expansiven Internationalismus, wie er noch unter der konservativen Vorgängerregierung praktiziert wurde (Bremmer 2015; Posen 2014; Martel 2010). Das übergeordnete Ziel des US-Pivots war es also die außenpolitischen Kosten für umfassende außenpolitische Sicherheitsgarantien zu reduzieren, um so Freiräume für innenpolitische Reformmaßnahmen zu gewinnen. Au- ßenpolitisch sollte die Verlagerung gleichzeitig eine integrative Wirkung innerhalb der Region entfalten, indem regionale Staaten selbst stärker im Verbund für regionale Stabilität sorgen würden. Auf diese Weise, so die Hoffnung in Washington, würden auch chinesische Vorbehalte gegenüber einer stark militärisch-geprägten Gegenmachtbildung abgemildert, wie sie noch die Asienpolitik der Bush-Administration geprägt hatten. Im Bereich der Diplomatie setzte die Obama-Regierung folglich auf ein verstärkt multilaterales Engagement: Sie stärkte regionale Institutionen entweder durch zusätzliche finanzielle Mittel oder durch direkte Mitgliedschaft. Auch im Wirtschaftsbereich protegierten die USA ein regional-integratives Modell. Durch das regionale Freihandelsabkommen Transpazifische Partnerschaft (TPP), das die Wirtschaften kleinerer und mittlerer Staaten liberalisieren sollte, würden wirtschaftliche Interdependenzen vertieft und deren befriedende Wirkung in anderen Sachbereichen erhöht. In der Sicherheitspolitik setzte die Obama-Regierung daher auf ein reduziertes Truppenkontingent und eine zugleich rotierende (primär maritime) Vornestationierung. Durch die Intensivierung gemeinsamer Truppenmanöver sowie einer Ausweitung der Militärhilfen sollten Staaten rückversichert – allerdings nicht aufgerüstet – werden, um somit auch gegenüber der VR China weniger bedrohliche Signale zu senden. Sebastian Harnisch und Gordon Friedrichs 54 Für die Park-Regierung war diese Ausprägung des Pivots eine willkommene Gelegenheit, um die eigene sicherheitspolitische Repositionierung zwischen den beiden Großmächten China und den USA, sowie gegenüber Nordkorea, aber auch Japan, zu vollziehen. Im Gegensatz zur konservativen Vorgängerregierung unter Lee Myung-bak zielte Präsidentin Park dabei auf ein regional-integratives Mittelmachtkonzept (Kim 2015b) und ging damit einen, für ihr konservatives Wählerklientel untypischen Weg: Nur wenige Monate nach der One Belt, One Road-Initiative Chinas lancierte die südkoreanische Präsidentin Park im Oktober 2013 eine Eurasia Initiative (EAI), die „alle Staaten Asiens“ einbeziehen sollte, primär aber darauf abzielte, die wachsenden ökonomischen Beziehungen zu Usbekistan und Kasachstan für eine Brücke über Zentralasien nach Europa zu nutzen (Kim 2015). Die südkoreanische Regierung hoffte so, die fehlende Einbindung Nord- und Südkoreas in die OBOR-Initiative zu überwinden, indem sie mit der EAI ein Vehikel schuf, das südkoreanisch-chinesische Freihandelsabkommen (Juni 2015) mit dem südkoreanisch-europäischen Freihandelsabkommen (Juli 2011) und dem sich in Verhandlung befindlichen japanisch-südkoreanischchinesischen Abkommen sowie den regionalen Wirtschaftspartnerschaften (RCEP und TPP) zu verknüpfen (Hwang 2016). Fernziel der EAI, der komplementären sicherheitspolitischen Dialog-Initiativen, der Northeast Asian Peace and Cooperation Initiative (NAPCI) sowie der Trustpolitik (siehe unten), war die Einbindung und Einhegung Nordkoreas, die durch eine wirtschaftliche Integration und diplomatische Anbindung vorangetrieben werden sollte (Moon u. Boo 2015). Konkret wollte Präsidentin Park mit ihrer sogenannten „Vertrauenspolitik“ historische Konfliktlinien mit regionalen Staaten überwinden und einen konstruktiven Dialog mit Nordkorea, China, Japan sowie den USA zugleich anstoßen (Manyin et al. 2017, S. 11). Innenpolitisch zielte die Trustpolitik ganz offenbar darauf, die parteipolitische Polarisierung zwischen konservativen und liberalen Gesellschaftsgruppen zu überwinden, die jeweils gegensätzliche externe Anbindungen präferierten. Als konservative Regierung sah sich die Präsidentin persönlich ganz besonders gut in der Lage diesen außenpolitischen Dualismus aus liberal-progressiven (pro-chinesisch und pro-inter-koreanischen Dialog) und konservativen Präferenzen (pro-USA) zu verfolgen (Park 2011). Die Präsidentin, die als Tochter des konservativen Militärmachthabers Park Chunghee ihre Mutter bei einem nordkoreanischen Anschlag (1974) verloren hatte, nutzte geschickt ihre familiären konservativen Wurzeln, um für eine glaubwürdige Öffnung gegenüber dem Norden und der VR China einzutreten. Diese neue und ausgewogene außenpolitische Ausrichtung führte einige wichtige Präferenzen beider ideologischer Lager zusammen und fand Südkoreas strategischer Wankelmut zwischen den Großmächten 55 daher auch zunächst mehrheitlich gesellschaftliche Unterstützung (siehe Abbildung 2). Abbildung 2: Zufriedenheit mit der Politik Präsidentin Parks im ersten Amtsjahr Quelle: eigene Darstellung nach Kang et al. 2014, S. 2. Die Park-Regierung initiierte zur Umsetzung ihrer Vertrauenspolitik zunächst eine Reihe bilateraler diplomatischer Gesprächsforen. 2015 hielten Seoul und Washington dann ihr erstes „2+2 Treffen“ ab, bestehend aus den jeweiligen Außen- und Verteidigungsministern, um über Cybersicherheit und Raketenabwehrprogramme zu beraten. In Verbindung mit dem Nuclear Security Summit in Seoul (2012) und regelmäßigen bilateralen Treffen der Verteidigungsminister verfolgte die Park-Regierung das Ziel, die südkoreanisch-amerikanische Abschreckungspolitik gegenüber Nordkorea durch eine proaktive Denuklearisierungsstrategie diplomatisch zu ergänzen. Um die Präferenzen liberaler Wählergruppen gleichermaßen zu berücksichtigen initiierte Park zudem ein trilaterales Gipfeltreffen mit China und Japan (inklusive eines offiziellen Sekretariatssitzes in Seoul), um über ein zukünftiges Freihandelsabkommen zu beraten. Letzteres sollte die von Park angestoßene Global Asia-Initiative ergänzen, welche die Stärkung asiatischer Werte im Umgang mit regionalen Problemen in den Blick nimmt und somit die Führungsrolle der USA in der Problembewältigung langfristig ersetzen soll (O’Neil 2015). Regelmäßige südkoreanische Teilnahmen an regionalen Gipfeltreffen der Asia-Pacific 47,8 67,7 44,7 21,7 0 10 20 30 40 50 60 70 80 Domestic Policy Foreign Policy Approve Disapprove Sebastian Harnisch und Gordon Friedrichs 56 Economic Cooperation (APEC), der Association of Southeast Asian Nations (ASEAN) und des East Asia Summit (EAS) zielten ebenfalls in diese Richtung. Die bilateralen Bemühungen zur Vertrauensbildung umfassten auch die Verbesserung und Festigung der Beziehungen zwischen Seoul und Tokio, so etwa im Zuge eines Zukunftsdialogs (2015) und des trilateralen Gipfels mit den USA 2014 (Kang und Bang 2015). Vor dem Hintergrund der langwährenden Inselstreitigkeiten um die Dokdo/Takeshima-Inseln (Selden 2011) sowie der historischen Aufarbeitung der japanischen Kolonialherrschaft in Korea hat die Regierung Parks gegenüber Japan eine duale Strategie zur Vertrauensbildung verfolgt: Einerseits reklamierte die Park-Regierung offen ihre Einwände gegenüber dem japanischen Umgang mit der gemeinsamen, schmerzlichen Geschichte; andererseits sollten historische Diskrepanzen von anderen Aspekten der Beziehungen getrennt behandelt werden, was unter anderem 2016 zur (vorläufigen) Beilegung des sogenannten „comfort women issue“ führte (Kimura 2016). Die Bilateralisierung der südkoreanischen Vertrauenspolitik hat allerdings auch ambivalente Signale an unterschiedliche Staaten gesendet. Der Besuch von Präsidentin Park zum 70. Gedenktag zum Ende des Zweiten Weltkriegs in Peking hat zwar Südkoreas Anerkennung der langjährigen und tiefen kommerziellen und kulturellen Beziehungen beider Länder unterstrichen. Zugleich führte der Besuch aber zu Verstimmungen in Tokio und Washington, wobei speziell die japanische Regierung dies als direkten Affront, die USA als potentielle Annäherung an den Wettbewerber China, verstand (Snyder 2016b). Ergänzt wurden diese bilateralen Vorstöße durch multilaterale Initiativen zur Vertrauensbildung in Nordostasien, die NAPCI. Sie zielten darauf, das stetige Dilemma zwischen intensiver wirtschaftlicher Abhängigkeit von und konfliktiven sicherheitspolitischen Beziehungen mit China zu lindern (Sheen 2014). Durch vertrauensbildende Maßnahmen in NAPCI, etwa Kooperation im Bereich Klima, Umweltkatastrophen und Cybersicherheit soll langfristig wirtschaftliches Wachstum und eine Stabilisierung der labilen Sicherheitsbeziehungen erzielt werden. Die südkoreanische NAPCI wurde indes früh konterkariert, weil nordkoreanische Provokationen immer wieder divergierende Gegenreaktionen in China und Japan auslösten und somit eine gemeinsame sicherheitspolitische Positionierung untergraben wurde (Lee 2011). So führten die zahlreichen nordkoreanischen Nuklear- und Raketentests unter Kim Jong-Un dazu, dass die Park-Regierung, entgegen ihrem Willen, den Kaesong-Industriekom- Südkoreas strategischer Wankelmut zwischen den Großmächten 57 plex schloss. Schließlich verleiteten Pjöngjangs Provokationen die südkoreanische Präsidentin sogar zu der Ankündigung, ihre Regierung strebe den Kollaps des nordkoreanischen Regimes an (Park 2016). Die gesellschaftliche Unterstützung der mehrgliedrigen Vertrauenspolitik hat unter anderem aufgrund der großen Abhängigkeit von Drittstaaten nur eine schwache Ausprägung gehabt. Lediglich ein Sechstel der Befragten Bürger hielten diese für die wichtigste außenpolitische Errungenschaft während immerhin ein Viertel die Anbahnung von Handels- und Investitionsvereinbarungen als prägend ansah (Kang 2014, S. 3). Ein weiterer Grund für diese schwache Resonanz dürfte auch die starke parteiübergreifende gesellschaftliche Präferenz für eine nationalistische Außenpolitik sein, denn diese ist schwer mit bilateralen Kooperationen im Rahmen von Tandempolitiken zu vereinbaren, wie sie die Vertrauenspolitik beinhaltete. Auch dürften liberale und konservative Gruppen die jeweilige Bevorzugung oder Schmähung des präferierten Kooperationspartners (China/USA) abgelehnt haben, sodass die Trustpolitik zunehmend „zwischen die Stühle“ der Großmächte geriet, wie entsprechende Umfragen zeigen (Kim et al. 2015, S. 6). Im Bereich der Verteidigungsplanung gegen die wachsende nordkoreanische Bedrohung hat die Regierung unter Park initial versucht die historischen Gräben zwischen Konservativen (die USA als Befreier Koreas) und Liberalen (die USA als ehemalige Besatzungsmacht) durch ein reduzierteres Engagement Washingtons bei der militärischen Selbstverteidigung und der Raketenabwehr zu überwinden. Einerseits sollte durch das eigens entwickelte Raketenabwehrsystem Korean Air and Missile Defense System (KAMD) China und Nordkorea signalisiert werden, dass lediglich limitierte Abfangkapazitäten, ohne amerikanischen Einfluss, aufgebaut würden, und somit deeskalierende Funktion haben sollten. Andererseits war geplant, das derzeitig geteilte „OPCON“ (Operational Control) mit den USA durch ein stärker durch Seoul kontrolliertes „KORCOM“ zu ersetzen und somit auch die geplante Verlagerung von 28.000 amerikanischen Soldaten, weg von der Demilitarisierungszone weiter südlich, voranzutreiben (Kim 2015b). Damit folgte die Park-Regierung unmittelbar der hohen, überparteilichen Salienz des Themas „Kommandogewalt und US-Truppendislozierung“ in der südkoreanischen Öffentlichkeit (Asan Poll 2014, S. 25). Mit diesen Maßnahmen reagierte die Park-Regierung zunächst auf konservative Präferenzen aus dem Inland, die aufgrund der Zurückhaltung der USA im Rahmen der Obama-Strategie der „strategischen Geduld“ gegen- über dem provokativen Verhalten Nordkoreas eine robustere südkoreanische Verteidigungsposition forderten. Zugleich wurde Park indes stark von liberalen Kräften gedrängt, das von den USA angestrebte Raketenabwehrsystem THAAD nicht auf südkoreanischem Boden zu stationieren. Die progressiven Wählerschichten sorgten sich um die Beziehungen zu China, da Sebastian Harnisch und Gordon Friedrichs 58 Peking unter anderem skeptisch auf die weitreichende Radarfähigkeit von THAAD blickte und offene Kritik äußerte, die es mit Sanktionsandrohungen verband. Darüber hinaus wurden Stimmen von Seiten der ländlichen Bevölkerung laut (d.h. mehrheitlich konservativen Wählerschichten), die Stationierung THAAD werde nicht nur mit Umweltschäden einhergehen, sondern auch mit massiven Umsiedlungsanforderungen, die man ablehne (Moon 2013). Auch Wirtschaftseliten meldeten sich zu Wort, und gaben sich besorgt, dass THAAD die guten Wirtschaftsbeziehungen zur VR China gefährden könne. Der anfängliche gesellschaftliche Vertrauensvorschuss der Park-Regierung wurde jedoch frühzeitig von den realpolitischen Ereignissen eingeholt. Auf der einen Seite führten wiederholte nordkoreanische Provokationen Seoul dazu, dass nationale Raketenabwehrprogramm durch eine umfassendere Lösung gemeinsam mit den USA zu ergänzen (THAAD), nachdem sich gezeigt hatte, dass die bilaterale Annäherung an Peking nicht zu einer Mäßigung des nordkoreanischen Verhaltens führte (Snyder 2016a). Zwar wurde diese Anlehnungspolitik an Peking zum Zwecke der Einhegung Nordkoreas von der südkoreanischen Bevölkerung mehrheitlich präferiert (Asan Poll 2016, S. 12). Die Enttäuschung dieser Hoffnung brachte aber offensichtlich viele, insbesondere konservative, Südkoreaner zu der Auffassung, der Einführung des THAAD zuzustimmen (Kim et al. 2017a). Durch die schließlich im Frühjahr 2016 angekündigte Stationierung des THAAD-System ist die konservative Präsidentin Park letztlich der konservativen Präferenz im Inland gefolgt, die Sicherheit des Landes gegenüberNordkorea dem wirtschaftlichen Austausch mit China vorzuziehen. Die daraus resultierende Hinwendung zu den USA hat die südkoreanische Bevölkerung indes weiter polarisiert. Denn nach der THAAD-Stationierungsankündigung Parks brach die Unterstützung gerade unter liberalen Gruppen rapide ein und dieser Trend verstärkte sich abermals nach der Wahl Trumps im November 2016 (siehe Abbildung 3). Dahingegen blieb die Unterstützung bei konservative Gruppen relativ konstant und stieg sogar zum Zeitpunkt der Stationierung im März 2017 stark an (siehe auch Asan Poll 2016, S. 25). Südkoreas strategischer Wankelmut zwischen den Großmächten 59 Abbildung 3: Zustimmung zur Stationierung des THAAD-Systems (nach Alterskohorten) Quelle: eigene Darstellung nach Kim et al. 2017a, S. 10. Ein weiterer Grund für die große konservative Unterstützung für THAAD liegt im chinesischen Verhalten selbst begründet. Beijing hat auf die THAAD-Ankündigung mit einem Importstopp von südkoreanischen Kulturgütern reagiert und den chinesischen Tourismus weitgehend unterbunden. Zudem hat die chinesische Regierung im Frühjahr 2017 die südkoreanische Lotte Group sanktioniert, die in unmittelbaren Zusammenhang mit der THAAD-Stationierung steht. Lotte hat der südkoreanischen Regierung Grundstücke in Seongju verkauft, auf denen das Raketenabwehrsystem stationiert werden soll (Kim et al. 2017a, S. 1). Dieses Sanktionsverhalten hat nicht nur das Ansehen Chinas insgesamt, und besonders bei konservativen Wählergruppen weiter verschlechtert, sondern zugleich auch die Wahrnehmung der USA bei älteren und konservativeren Wählern erheblich positiv begünstigt (siehe Abbildung 4 und Kim et al. 2017a, S. 5). 0 20 40 60 80 100 20s 30s 40s 50s 60+ Sebastian Harnisch und Gordon Friedrichs 60 Abbildung 4: Positive gesellschaftliche Einstellungen gegenüber der VR China, nach Alterskohorten Quelle: eigene Darstellung nach Kim et al. 2017a, S. 4. Die Absetzung Parks im Dezember 2016 hat die Unterstützung für THAAD nachhaltig beeinflusst. Die Anhänger der Präsidentin bekräftigten ihre Unterstützung für die Stationierung von THAAD auch nach dem Beginn des Impeachment. Diese Unterstützung ist zweidimensional: Einerseits verurteilen konservative Wähler (aber auch die Mehrheit der Gesamtbevölkerung) ein Eingreifen externer Mächte in die südkoreanischen inneren Angelegenheiten. Während die initiale Vertrauenspolitik Parks gegenüber China unter konservativen Wählern durchaus wohlwollend entgegengenommen wurde, sehen diese Wähler wirtschaftliche Sanktionen Chinas eher als Sicherheitsbedrohung denn als wirtschaftliches Risiko an. Andererseits reagierten konservative Wählerschichten auf die zeitweilige Führungslosigkeit des südkoreanischen Gemeinwesens, indem sie zusätzliche sicherheitspolitische Maßnahmen einforderten. So ist die vorgezogene THAAD-Stationierung durch die USA durchaus auch als strategische Handlung zu interpretieren, denn sie entsprach den Präferenzen der konservativen Mehrheit in der südkoreanischen Bevölkerung. Durch das Impeachment-Verfahren und die breite gesellschaftliche Ablehnung der Park-Regierung, die durch wochenlange Massenproteste in 0 1 2 3 4 5 20s 30s 40s 50s 60+ Total 3,84 4,34 4,53 4,41 4,38 4,31 3,46 3,3 3,43 3,28 2,72 3,21 Mar Jan Südkoreas strategischer Wankelmut zwischen den Großmächten 61 Seoul zum Ausdruck kam, war jedoch die Wahl einer progressiven Nachfolgeregierung zu erwarten, die den Beginn der THAAD-Stationierung möglicherweise nochmals verzögert hätte. Besonders jene progressiven Wählergruppen in der Alterskohorte der 20- und 30- Jährigen hatten sich nach der Wahl Trumps zum Präsidenten vermehrt von den USA abgewendet und ihrer Furcht über eine Zuspitzung des Großmachtkonfliktes zwischen den USA und China Ausdruck verliehen (siehe Abbildung 5). Abbildung 5: Einstellungen zu Großmächten China und USA sowie der Dislozierung des THAAD-Systems Quelle: eigene Darstellung nach Kim et al. 2017a, S. 12. Die gezielte Sanktionierung der Lotte Group weist darauf hin, dass die chinesische Regierung durch die Begrenzung des wirtschaftlichen Schadens durchaus versuchte, einer weitergehenden Entfremdung der südkoreanischen Gesellschaft von China entgegen zu wirken. Die Befunde der Meinungsumfragen (bis 2016) zeigen, im Angesicht der chinesischen Sanktionen, dass dem Handel mit China weiterhin eine wachsende Bedeutung (+9% von 2014-2016) zugesprochen wird, während die Bedeutung der Sicherheitspartnerschaft mit den USA ähnlich deutlich stärker betont wurde (+7 von 2014-2016) (Asan Poll 2016, S. 26). Wirtschaftspolitisch hatte die Park-Regierung auf eine funktionale Politikinterdependenz zwischen Washington und Peking gesetzt, die ein Produkt kompatibler Präferenzen zwischen den USA (zweitgrößter Handelspartner, zweitgrößter Exportmarkt und drittgrößte Importeur, sowie der größte Geber von Direktinvestitionen) und China (ein Viertel des südkoreanischen Außenhandels ist mit China, mehr als mit den USA und Japan zusammen) reflektierte. Noch unter Parks Vorgänger, Lee, unterzeichneten 9,6 90,4 63,2 36,8 17,4 82,6 52,7 47,3 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100% Competitive Cooperative Competitive Cooperative The US China Approve Disapprove Sebastian Harnisch und Gordon Friedrichs 62 die USA und Südkorea 2012 ein Freihandelsabkommen, welches unter Präsidentin Park durch ein chinesisch-südkoreanischen Freihandelsabkommen 2015 ergänzt wurde (Snyder und Byun 2015). Eine funktionale Politikinterdependenz kennzeichnete auch die multilaterale Integrationspolitik der Park-Regierung: Einerseits trat Südkorea dem chinesischen Freihandelsabkommen RCEP bei, andererseits signalisierte sie kurze Zeit später die Bereitschaft, in Beitrittsverhandlungen für das USamerikanische TPP-Abkommen einzutreten. Ebenso trat die konservative Regierung Sorgen progressiver Wählerschichten über die negativen Effekte der THAAD-Stationierung entgegen, indem sie sich nach langem Zögern der chinesischen Initiative für eine Asian Infrastructure Investment Bank (AIIB) anschloss (Lee 2016, S. 78). Insgesamt lässt sich festhalten, dass die Park-Regierung nach einer anfänglichen Initiativ-Phase, in der sie ambitioniert versuchte, die wachsende Bedrohung durch Nordkorea mithilfe einer Annäherungs- und Integrationspolitik insbesondere gegenüber China zu kontern, auf eine äquidistante Mittelmachtpolitik zurückfiel. Diese Politik zeichnet sich durch starke wirtschaftliche Beziehungen zu China aus, die durch die militärischen Allianzbeziehungen zu den USA austariert werden. Problematisch wurde diese Haltung indes, nachdem wiederholte nordkoreanische Provokationen durch die Stationierung des THAAD-Raketenabwehrsystems die wirtschaftliche Anbindung an China in Gefahr brachten. 5 Außenpolitischer Wandel unter Präsident Moon Jae-in? Die Verschiebungen der gesellschaftlichen Präferenzen in der südkoreanischen Bevölkerung prägen auch bereits die Politiken des neuen Präsidenten Moon Jae-in. So hat der progressive Politiker Moon, trotz seiner grundsätzlich skeptischen Haltung gegenüber dem THAAD-Programm, nach wiederholten Provokationen Nordkoreas – insbesondere dem Test einer Interkontinentalrakete samt Wiedereintrittskörper Anfang Juli 2017 – seine Unterstützung für die gemeinsame Raketenabwehr mit den USA bekräftigt. Dass die Weiterführung des Dislozierungsprozesses einer Umweltverträglichkeitsstudie unterzogen wird, darf als Zugeständnis an seine progressive Wählerschaft interpretiert werden. Auch zeigen Meinungsumfragen aus dem März 2017, dass eine große Mehrheit der Befragten Südkoreaner die US-ROK-Allianzbeziehung für stabil hielten (80%), während ein wachsender Anteil kompetitive Beziehungen mit der VR China konstatieren (Kim et al. 2017a, S. 6). Ein drastischer Politikwechsel gegenüber den beiden Großmächten ist daher, insbesondere bei salienten außenpolitischen Themen wie THAAD, nicht zu erwarten. Südkoreas strategischer Wankelmut zwischen den Großmächten 63 Die liberale Wählerbasis von Präsident Moon lässt indes auf eine proaktive Nordkoreapolitik schließen, wie sie der Kandidat Moon auch schon angekündigt hat. Diese wird, wie von jüngeren Alterskohorten präferiert,2 Südkorea als eigenständigen und führenden Akteur auf der koreanischen Halbinsel zu (re-)etablieren versuchen, um so eine Dominanz der Großmächte über das koreanische Schicksal oder zumindest eine Übergehung Südkoreas (Korea Passing) zu verhindern (Go 2017).3 In einer außenpolitischen Grundsatzrede am Rande des G-20-Gipfels erklärte Moon in Berlin, dass Südkorea keinen Regimewandel in Nordkorea anstrebe, sondern vielmehr zu einem hochrangigen Dialog, der auch den Ausbau von Wirtschaftsbeziehungen einbeziehe, bereit sei, sofern der Norden auf einen weiteren Ausbau seiner Nuklearwaffen- und Raketenprogramme verzichte. Geschehe dies, und ließe sich der Norden auf multilaterale Gespräche zur Denuklearisierung ein, sollten auch Gespräche über eine permanente Friedensregelung auf der koreanischen Halbinsel folgen (Moon, J.-I. 2017). Nach der Wahl von Trump muss der neue südkoreanische Präsident aber auch auf die zunehmende gesellschaftspolitische Polarisierung Rücksicht nehmen. Während seine eigene Wählerschaft Trump weitgehend skeptisch betrachtet und die Allianzbeziehungen, insbesondere in der Frage des finanziellen Lastenausgleichs, mit Sorge betrachtet, schlägt dem neuen US-Präsidenten, auch aufgrund seiner forschen Aussagen gegenüber dem Kim-Regime, einige Sympathie der konservativen und älteren Wählerkohorten entgegen (siehe Abbildung 6 & 7). Generell ist eine Salienzverschiebung hin zu sicherheitspolitischen Themen und einer gestiegenen gesellschaftlichen Forderung nach einer US-amerikanischen Rückversicherung zu verzeichnen (Kim et al. 2017b, S. 10). Dies ist zwar vor dem Hintergrund einiger drastischer Aussagen des amerikanischen Präsidenten verständlich, zeigt aber auch wie sehr die südkoreanische Bevölkerung in ihrer Präferenzbildung von der Interaktion mit den Großmächten beeinflusst werden kann. So trifft die harte Haltung Trumps gegenüber Nordkorea auf eine deutlich sicherheitspolitisch sensibilisierte südkoreanische Gesellschaft, die eine proaktive Nordkoreapolitik der Moon-Regierung, zumindest bei abweichenden Mehrheiten im südkoreanischen Parlament, erschweren dürfte. Neben dem internationalen Sanktionsregime, das eine direkte wirtschaftliche Unterstützung des Nordens durch den Süden untersagt, wie beispielsweise durch eine Wiedereröffnung des Industriekomplexes in Kaesong, ____________________ 2 41% der zwischen 19 und 29- Jährigen unterstützt den Kandidaten Moon, gefolgt von 50% der 29-39-Jährigen und 38% der 40-49- Jährigen (Moon, K. 2017). 3 Nur 25% der über 50- Jährigen unterstützen den neuen Präsidenten. Bei der Altersklasse über 60 sind es gar nur 12% (Moon, K. 2017). Sebastian Harnisch und Gordon Friedrichs 64 sind es die konservativeren gesellschaftlichen Präferenzen, die offene Kooperationsangebote begrenzen dürften. So erklärte Präsident Moon in Berlin auch seine Bereitschaft zu einem neuen Gipfeltreffen mit dem nordkoreanischen Führer Kim Jong-un. (Foster-Carter 2017, S. 76). Abbildung 6: Einschätzungen der US-ROK Allianzbeziehungen nach Alterskohorten Quelle: eigene Darstellung nach Kim et al. 2017a, S. 7-12. 71,3 8,5 17,1 19,4 9,7 68,4 69,1 9 18,1 17,8 9,5 71,6 63,5 10,1 22 14,4 14,6 67,1 69,7 15,8 19 19,8 12,6 62,5 77,4 9,3 4,5 23,4 14,8 53,5 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100% Will improve Remain the same Will deteriorate Will improve Remain the same Will deteriorate 2015 2016 20s 30s 40s 50s 60+ Südkoreas strategischer Wankelmut zwischen den Großmächten 65 Abbildung 7: Einschätzungen der US-ROK Allianzbeziehungen nach ideologischer Ausrichtung Quelle: eigene Darstellung nach Kim et al. 2017a, S. 7-12. Aus liberaler Sicht ist ein substantieller Politikwechsel unter der neuen Moon-Regierung daher unwahrscheinlich. Gerade die instabile innenpolitische Lage, der breite Vertrauensverlust der Bevölkerung in die staatlichen Eliten und Institutionen, sowie die schwierige wirtschaftliche Situation in Teilen der jungen Bevölkerung verengt den außenpolitischen Handlungsspielraum der neuen Regierung.4 Kommerzielle Präferenzen werden daher von einer Mehrheit der Bevölkerung vertreten und diese sind unter den aktuell gegebenen internationalen Bedingungen einer sehr unsteten US-Au- ßenpolitik mit den ideellen Präferenzen eines ausgeprägten Nationalismus kompatibel. Das gesellschaftliche „Realignment“ in Südkorea ist in seiner politischen Wirkung jedoch stark von den Präferenzen der amerikanischen Gesellschaft und der sie repräsentierenden Trump-Regierung abhängig. Unter der Bedingung, dass China es nicht vermag, die nordkoreanische Aufrüstung zu stoppen, bleibt Südkorea nur eine eigenständige Strategie zu deren Eindämmung oder die Zusammenarbeit mit den USA. Da das nordkoreanische Regime durch die nukleare Aufrüstung ganz offensichtlich darauf abzielt, unter den Großmächten als gleichberechtigter Partner anerkannt zu werden ____________________ 4 Dieser Befund bestätigt die eingangs entwickelte Hypothese 1. 65,7 10,1 20,8 19,2 13,8 65,2 72,1 10,6 12,9 15,5 13,5 66,3 75,7 10,5 11,5 25,8 10,7 61 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100% Will improve Remain the same Will deteriorate Will improve Remain the same Will deteriorate 2015 2016 Progressive Moderate Conservative Sebastian Harnisch und Gordon Friedrichs 66 (siehe Friedrichs u. Harnisch in diesem Band) wird auch der Moon-Regierung kaum die Gelegenheit geboten werden, durch einen verstärkten innerkoreanischen Dialog die derzeitigen Spannungen zu reduzieren. 6 Fazit Die Wirkung gesellschaftlicher Kräfte wird in der internationalen Politik häufig unterschätzt. Aus liberaler Sicht bilden sie deren Grundlage, auch wenn ihre Wirkung durch das Zusammenspiel mit den gesellschaftlichen Kräften anderer Staaten bestimmt wird. Der Wechsel jener gesellschaftlichen Kräfte, welche die südkoreanische Regierung tragen, geht folglich mit der Möglichkeit oder sogar Wahrscheinlichkeit einher, dass sich die südkoreanische Außenpolitik wandelt. Unserer Analyse zeigte dies deutlich anhand der unterschiedlichen Interpretation des Konzeptes der „Mittelmacht“.5 Unsere Untersuchung zeigt indes auch, dass die südkoreanische Gesellschaft, trotz einer mehrheitlich präferierten wirtschaftlichen Kooperation mit der VR China, deren mangelnde Unterstützung bei der Einhegung der wachsenden nordkoreanischen Bedrohung zum Anlass genommen hat, die militärische Kooperation mit den USA zumindest so weit auszubauen, dass es zu gezielten chinesischen Wirtschaftssanktionen Chinas gegen Südkorea kam. Daraufhin verschoben sich die Kooperationspräferenzen auch jener jungen und progressiven Wählerschichten, die den neuen Präsidenten Moon nach dem unrühmlichen Abgang seiner Vorgängerin ins Amt getragen haben. Die tiefergehende Integration Südkoreas in die chinesischen RCEPund AIIB-Initiativen wird dadurch prinzipiell in Frage gestellt, wenn auch nicht aufgehoben. Unsere Analyse zeigt weiterhin, dass das nordkoreanische Streben nach Ebenbürtigkeit mit den Großmächten China und USA, eine auf innerkoreanische Kooperation angelegte Mittelmachtstrategie, wie sie der Trustpolitik Parks und der Re-Engagement-Politik Moons zugrundliegt, konterkarieren kann. Die Folge dieser zunehmend negativen innerkoreanischen Interdependenz ist immer wieder die Verschiebung der südkoreanischen gesellschaftlichen Präferenzen und das Auseinanderdriften zwischen einer kooperativen südkoreanischen und einer konfrontativeren US-amerikanischen Nordkoreapolitik, die erst durch eine Re-Adjustierung der südkoreanischen Kooperationspolitik wieder ausbalanciert werden können. Derzeit wird die Entfernung zwischen der nach einsatzfähigen Atomwaffen strebenden ____________________ 5 Insofern wurde auch die Hypothese 2 bestätigt. Südkoreas strategischer Wankelmut zwischen den Großmächten 67 nordkoreanischen Führung und der auf den eigenen Vorteil bedachten amerikanischen Regierung immer größer, sodass für eine eigenständige südkoreanische proaktive Führungspolitik in Nordostasien, wie sie Präsident Moon in den Blick genommen hat, wenig Raum bleibt. Die Zukunft der südkoreanischen Außenpolitik wird daher weniger direkt durch die OBOR-Initiative, d.h. die südkoreanische Mitgliedschaft in der Asian Infrastructure Investment Bank (Lee 2016) oder durch die von der Trump-Administration verworfene Realignment-Initiative bestimmt sein, sondern von den negativen innerkoreanischen Interdependenzkosten, die die fortwährenden und wachsenden nordkoreanischen Provokationen produzieren. Unter der Annahme, dass eine nuklearbewaffnete nordkoreanische Regierung kein intensives Interesse an einer Vereinbarung mit Südkorea hat, die neue progressive Regierung aber diese Vereinbarung aufgrund der Präferenzen ihrer Wähler intensiv anstreben wird, ist es wahrscheinlich, dass die nordkoreanische Führung solche Verhandlungen dominieren wird. Konkret wird sie die Intensität der südkoreanischen Präferenzen dazu nutzen, den Preis für eine Vereinbarung durch immer wieder einsetzende Provokationen zu erhöhen, ohne dass sie sich auf eine endgültige oder auch nur nachhaltige Konfliktlösung einlassen wird. Aus liberaler Sicht ist deshalb zu erwarten, dass die südkoreanische Außenpolitik weiterhin wankelmütig bleiben wird. Denn durch die auseinanderdriftenden konfliktiven Präferenzen zwischen Pjöngjang und Washington, sowie die abweichenden kooperativen Präferenzen ihrer eigenen Gesellschaft, wird der neue südkoreanische Präsident Moon auf eine stetige Anpassung seiner eigenen Politik angewiesen sein, um zumindest ein Mindestmaß an südkoreanischen Interessen – den Erhalt des Waffenstillstands auf der koreanischen Halbinsel – zu verwirklichen. Literatur Asaba, Yuki. 2013. Presidentialism in Korea. A Strong President and a Weak Government. In Presidents, Assemblies and Policy-making in Asia, Hrsg. Yuko Kasuya, 40- 58. 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In der Zwischenzeit hatte der Präsident in zwei Interviews verlautbart, dass er keinen Grund sehe an der „Einchinapolitik“ festzuhalten und alle Punkte in den sinoamerikanischen Beziehungen, inklusive Taiwan, zur Disposition stünden (Tiezzi 2017). Diese neue Haltung der Trump-Administration hat sowohl Festlandchina als auch Taiwan beunruhigt: Auf der einen Seite sieht Festlandchina Taiwans Status als nicht verhandelbar an und auf der anderen Seite möchte die taiwanesische Regierung ihr Land nicht als bargaining chip in den Beziehungen zwischen den USA und der Volksrepublik sehen. Die Volksrepublik hat auf die Trump-Volte daher deutlich reagiert: So hat sie schon am 10. Dezember 2016 Langstreckenbomber in die Nähe Taiwans geschickt, am 20. Dezember Taiwans diplomatischen Verbündeten Sao Tomé und Príncipe abgeworben und schließlich passierte der einzige chinesische Flugzeugträger die Taiwanstraße (Chang 2017). Seit Trumps Bestätigung der „Einchinapolitik“ im Februar 2017 scheint es jedoch, dass die hohen Wogen sich geglättet haben und die Taiwanfrage wieder ihren vorherigen Status quo erreicht hat. Frédéric Krumbein und Tom Bodenbinder 74 In Taiwan herrscht trotzdem – wie auch bei anderen US-Verbündeten in Ostasien – Unsicherheit über die US-Politik unter Trump. Zwar ist die republikanische Partei traditionell taiwanfreundlich und sowohl das Telefongespräch zwischen Tsai und Trump als auch taiwanfreundliche Resolutionen des republikanisch dominierten Kongresses zeugen davon (siehe unten). Auf der anderen Seite fürchten die Taiwanesen die Unberechenbarkeit des US-Präsidenten sowie seine fehlende politische Erfahrung und Kenntnis der Region, die sich unter anderem in der schwankenden Position in der Taiwanfrage gezeigt haben. Schließlich hat die einseitige Aufkündigung der Transpazifischen Partnerschaft (TPP), des unter Präsident Barack Obama weitgehend ausgehandelten geplanten größten Freihandelsabkommens der Welt, die taiwanesische Regierung, ebenso wie viele Verbündete der USA im asiatisch-pazifischen Raum, verunsichert (Friedmann 2017). Die taiwanesische Außenpolitik, und insbesondere jene gegenüber Festlandchina, ist von den beiden Initiativen der Großmächte in der Region, der One Belt, One Road-Initiative (OBOR) Pekings sowie des US Pivot1, weitgehend unberührt geblieben. Wir führen dies auf zwei Faktoren zurück: Zum einen werden die auswärtigen Beziehungen Taiwans durch den prekären völkerrechtlichen Status der Insel so eingeschränkt, dass eine direkte Reaktion auf externe Initiativen schwierig ist (Hickey 2006). Zum anderen werden die taiwanesischen Außenbeziehungen, insbesondere die Beziehungen zum Festland, durch die Demokratisierung Taiwans, dem daraus resultierenden identitären und innenpolitischen Wandel, sowie die Taiwanpolitik der Volksrepublik bestimmt (Stockton 2007; Huang u. Li 2011). Das Ergebnis dieser beiden Faktoren ist, so unsere Schlussfolgerung, dass Taiwans mangelnde direkte Einbindung in den US-Pivot durch den prekären völkerrechtlichen Status, das US-amerikanische Interesse an stabilen Beziehungen zur Volksrepublik, aber auch die ambivalente taiwanesische Unterstützung der chinesischen Position in den Territorialstreitigkeiten im Ost- und Südchinesischen Meer geprägt wird. Für die Nicht-Einbindung in die OBOR hingegen kann das „eingefrorene Verhältnis“ zwischen Taipeh und Peking verantwortlich gemacht werden, welches sich seit dem Amtsantritt von Präsidentin Tsai und dem Sieg der DPP nochmals verstärkt hat. Der Beitrag geht wie folgt vor: Zunächst gehen wir kurz auf die seit den 1970er Jahren weitgehend stabilen Positionen der Volksrepublik China (VR ____________________ 1 Eine substantielle, aber weitgehend spekulative Analyse einer taiwanesischen Rolle im US Pivot findet sich bei Goto (2013) und Kastner (2014). Taiwan als Spieler auf dem US-chinesischen Schachbrett 75 China)2 und der Vereinigten Staaten von Amerika (USA) zum völkerrechtlichen Status von Taiwan sowie die Grundlagen der Beziehungen zwischen Festlandchina und Taiwan ein. Anschließend wird die dynamische politische Entwicklung in Taiwan und deren Konsequenzen für das Verhältnis zu China analysiert. Abschließend wird die gegenwärtige Situation zwischen den drei Akteuren auf dem dreidimensionalen Schachbrett der militärischen Macht, der wirtschaftlichen Macht und der soft power beleuchtet. 2 Die „Taiwanfrage“ in den sino-amerikanischen Beziehungen Das heutige Beziehungsdreieck zwischen der Volksrepublik China, Taiwan und den Vereinigten Staaten basiert auf einer Vielzahl verschiedener nationaler Gesetze und internationaler Vereinbarungen, wie den Three Joint Communiqués zwischen China und den USA (1972, 1979 und 1982), dem Taiwan Relations Act (TRA) (1979), den „Sechs Zusicherungen“ (1982) zwischen Taiwan und den USA sowie dem Anti-Sezessionsgesetz der VR China (2005). Im Zentrum all dieser Verträge und Abmachungen stehen die „Einchinapolitik“ und das „Einchinaprinzip“. Das „Einchinaprinzip“3 beschreibt die Ansicht der Regierung der Volksrepublik, dass es nur ein China gibt. Beide Seiten der Taiwanstraße sind Teil desselben Chinas, welches aus Sicht Festlandchinas wiederum von der Kommunistischen Partei Chinas (KPCh) geführt wird.4 Jegliche Formen, die Taiwan als unabhängigen und souveränen Staat klassifizieren oder darstellen, werden von China nicht akzeptiert.5 Dieses Prinzip führt auch dazu, dass Staaten, die diplomatische Beziehungen mit der Volksrepublik aufnehmen möchten, keine offiziellen Beziehungen zu Taiwan unterhalten können. In der Konsequenz resultierte dieses Prinzip darin, dass die meisten Staaten nur die Volksrepublik und nicht Taiwan als Staat anerkennen. Im Zuge der Normalisierung der Beziehungen zwischen China und den USA seit den 1970er Jahren entstanden drei Communiqués, die bis heute die zentrale Grundlage der Kooperation zwischen beiden Staaten sind. Das ____________________ 2 Im Folgenden werden die Bezeichnungen Volksrepublik China, China und Festlandchina synonym verwendet. 3 Zur chinesischen Sichtweise auf das „Einchinaprinzip“ siehe: www.taiwandocuments.org/white.htm. 4 Im weiteren Sinne lässt sich dies auch auf Hong Kong und Macau übertragen. 5 Vgl. beispielsweise das Anti-Sezessionsgesetz von 2005. Frédéric Krumbein und Tom Bodenbinder 76 Joint Communique of the United States of America and the People's Republic of China6 oder auch Shanghai Communiqué genannt. Es entstand während des Treffens zwischen US-Präsident Richard Nixon und Chinas Premierminister Zhou Enlai im Jahr 1972. Beide Seiten verständigten sich darin, die Beziehungen zueinander zu verbessern und keine hegemonialen Absichten in Asien zu verfolgen. Ein gemeinsames Ziel der Verbesserung der bilateralen Beziehungen war es zudem, den sowjetischen Einfluss in der Welt einzuhegen. China erklärte erneut, dass Taiwan als Teil der Volkrepublik betrachtet werde und Einmischungen von außen nicht geduldet werden: “[T]he Government of the People's Republic of China is the sole legal government of China; Taiwan is a province of China which has long been returned to the motherland; the liberation of Taiwan is China's internal affair in which no other country has the right to interfere” (Office of the Historian 1972, S. 812). Die USA stimmten dahingehend zu, dass Taiwan Teil eines Chinas sei ohne jedoch Stellung zu nehmen, wer die rechtmäßige Regierung sei und dass dieses Problem friedlich zwischen Taiwan und China gelöst werden solle: “The United States acknowledges that all Chinese on either side of the Taiwan Strait maintain there is but one China and that Taiwan is a part of China. The United States Government does not challenge that position. It reaffirms its interest in a peaceful settlement of the Taiwan question by the Chinese themselves” (Office of the Historian 1972, S. 812). Mit dem Joint Communiqué on the Establishment of Diplomatic Relations7 von 1979 wurden schließlich offizielle Beziehungen zwischen den USA und China aufgenommen. Die USA betrachten die Volksrepublik als einzige legitime Staatsgewalt auf dem chinesischen Territorium (ohne China näher zu definieren), werden aber weiterhin kulturelle und wirtschaftliche sowie andere informelle Beziehungen mit Taiwan aufrechterhalten: “The United States of America recognizes the Government of the People's Republic of China as the sole legal Government of China. Within this context, the ____________________ 6 Kompletter Text verfügbar unter: https://history.state.gov/historicaldocuments/ frus1969-76v17/d203. 7 Kompletter Text verfügbar unter: http://photos.state.gov/libraries/ait-taiwan/ 171414/ait-pages/prce.pdf. Taiwan als Spieler auf dem US-chinesischen Schachbrett 77 people of the United States will maintain cultural, commercial, and other unofficial relations with the people of Taiwan” (IIP Publications 1979). Ergänzend zu den ersten beiden Communiqués regelte das Joint Communiqué on Arms Sales to Taiwan8 von 1982 die zukünftige Entwicklung der Waffenlieferungen der USA an Taiwan. Bei dieser Gelegenheit proklamierten die USA erneut, dass die Vereinigten Staaten sich weder für „zwei Chinas“ noch für „ein China, ein Taiwan“ einsetzen werden. Diese Position wurde bereits im Taiwan Relations Act von 1979 proklamiert: “The United States Government attaches great importance to its relations with China, and reiterates that it has no intention of infringing on Chinese sovereignty and territorial integrity, or interfering in China's internal affairs, or pursuing a policy of ‘two Chinas’ or ‘one China, one Taiwan’” (Embassy of the People's Republic of China in the United States of America 1982, S. 5). Der Taiwan Relations Act (TRA) wurde 1979 durch den demokratischen Abgeordneten Clement J. Zablocki im Kongress eingebracht und schließlich zwei Monate später vom Kongress als Gesetz verabschiedet (American Institute in Taiwan 1979). Im Vordergrund des TRA stehen die Aufrechterhaltung wirtschaftlicher, kultureller und weiterer informeller Beziehungen zwischen Taiwan und den USA und die Forderung der Vereinigten Staaten, dass die Taiwanfrage von chinesischer Seite friedlich gelöst werden müsse. Zudem verpflichten sich die Vereinigten Staaten unter anderem Taiwan Defensivwaffen zu liefern. Darüber hinaus versicherten sie, dass jeder Einsatz von Gewalt gegen Taiwan von großer Besorgnis („grave concern“) wäre und die USA sich die Mittel vorhalten, um Taiwan im Zweifel verteidigen zu können (American Institute in Taiwan 1979). Die USA verfolgen daher keine Langzeitstrategie für Waffenlieferungen und wollten diese ursprünglich graduell reduzieren. Zudem erklärten die Vereinigten Staaten die Lieferungen in Qualität und Quantität, seit der Aufnahme der diplomatischen Beziehungen mit China, nicht zu erhöhen: “[T]he United States Government states that it does not seek to carry out a longterm policy of arms sales to Taiwan, that its arms sales to Taiwan will not exceed, either in qualitative or in quantitative terms, the level of those supplied in recent years since the establishment of diplomatic relations between the United ____________________ 8 Kompletter Text verfügbar unter: www.china-embassy.org/eng/zmgx/doc/ctc/t94 6664.htm, sowie Joint Communique of the United States of America and the People's Republic of China oder Joint Communique on Establishment of Diplomatic Relations between the United States of America and the People's Republic of China. Frédéric Krumbein und Tom Bodenbinder 78 States and China, and that it intends gradually to reduce its sale of arms to Taiwan, leading, over a period of time, to a final resolution” (Embassy of the People's Republic of China in the United States of America 1982, S. 5). Im Vorfeld des dritten Communiqués von 1982 trug die taiwanesische Regierung sechs Punkte an die USA heran, denen die US-Regierung zustimmte. Durch diese „Sechs Zusicherungen“9 verpflichteten sich die USA, die Rüstungsverkäufe an Taiwan nicht zu terminieren, den TRA nicht zu verändern, sich nicht im Vorfeld mit China über Waffenverkäufe an Taiwan auszutauschen, nicht zwischen China und Taiwan zu vermitteln, seine Position zu Taiwans Souveränität nicht zu verändern und Chinas Anspruch über Taiwan nicht offiziell anzuerkennen. Der letzte Punkt bezieht sich auf die Tatsache, dass die USA nie formal die Souveränität der Volksrepublik über Taiwan anerkannt haben, Taiwans Status aus US-Sicht ungeklärt ist und die endgültige Klärung des Status auf friedlichem Wege stattfinden solle (Tiezzi 2016; Wees 2016). Bis heute verkaufen die USA regelmäßig Waffen an Taiwan. Im Juni 2017 haben die USA das letzte Waffenpaket an Taiwan beschlossen und liefern in erster Linie Torpedos, Raketen und Radargeräte im Wert von über 1,4 Milliarden Dollar (Harris 2017). Im Zuge der Wahl und des Amtsantritts der taiwanesischen Präsidentin Tsai Ing-Wen im Jahr 2016 und einer anschließenden Verschlechterung der chinesisch-taiwanesischen Beziehungen erneuerten sowohl der US-Senat als auch das Repräsentantenhaus ihre Beteuerungen gegenüber Taiwan: ihr Bekenntnis zu den „Sechs Zusicherungen“ und dem TRA. Beide Kammern des Kongresses stehen außerdem weiterhin zu Waffenexporten nach Taiwan.10 Zugleich erklärten die Kongressmitglieder, dass nur das taiwanesische Volk über die Souveränität Taiwans entscheiden könne und dass die USA Taiwan gegen jede Form von Angriff schützen werden (FPRI 2017). Im jährlichen National Defense Authorization Act (NDAA), der das Budget des US-Verteidigungsministeriums beschließt, wurde außerdem 2016 erstmalig ein Abschnitt über die militärische Zusammenarbeit mit Taiwan aufgenommen (US Congress 2016). ____________________ 9 Kompletter Text verfügbar unter www.taiwandocuments.org/assurances.htm. 10 H. Con. Res. 88: “Reaffirming the Taiwan Relations Act and the Six Assurances as cornerstones of United States-Taiwan relations.”; S.Con.Res.38: “A concurrent resolution reaffirming the Taiwan Relations Act and the Six Assurances as cornerstones of United States-Taiwan relations.” Taiwan als Spieler auf dem US-chinesischen Schachbrett 79 3 Die Beziehungen zwischen Festlandchina und Taiwan Das Verhältnis von Festlandchina zu Taiwan ist seit der Demokratisierung Taiwans in den 1990er Jahren deutlich komplexer und dynamischer. Taiwans internationaler Status ist der eines De-facto-Staates mit ungeklärtem völkerrechtlichem Status (Frowein 1968). Auf der einen Seite unterhalten die allermeisten Staaten auf der Welt keine formalen diplomatischen Beziehungen mit Taiwan, sondern nur mit der Volksrepublik China, weil die Volksrepublik von Staaten verlangt entweder diplomatische Beziehungen mit ihr oder mit Taiwan zu haben. Nur zwanzig kleine Staaten, überwiegend in Lateinamerika, erkennen die Republik China auf Taiwan offiziell an und unterhalten diplomatische Beziehungen mit der Inselrepublik. Die letzten beiden Staaten, die ihre diplomatischen Beziehungen von Taiwan zur Volksrepublik gewechselt haben, waren Panama und Sao Tomé und Príncipe im Juni 2017 bzw. Dezember 2016 (Denyer 2017; Ives 2016). Der chinesische Anspruch auf Taiwan wird mit der früheren Zugehörigkeit zu China und historischen Dokumenten begründet. So verlangten die Erklärungen von Kairo (1943) und Potsdam (1945) aus chinesischer Sicht die Rückgabe des seit 1895 japanisch besetzten Taiwans an China nach Ende des Zweiten Weltkriegs und erkannten damit Taiwan als Teil Chinas an (Moore 2016, S. 229). Auf der anderen Seite ist Taiwan de facto ein unabhängiger Staat, seit 1949 von Festlandchina getrennt und war seit 1895 nur für vier Jahre mit Festlandchina vereint (1945 bis 1949): Von 1895 bis 1945 war Taiwan japanisch besetzt, von 1945 bis 1949 war Taiwan mit dem Festland als Teil der Republik China verbunden und seit 1949 ist nur noch Taiwan ohne das Festland die Republik China. Die Verbundenheit zum alten chinesischen Kaiserreich vor 1895 scheint zudem eher lose gewesen zu sein (Hughes 2016, S. 156-157, 167). Während sich Taiwan damit auf die staatliche Kontinuität der 1912 gegründeten Republik China beruft, sieht die im Jahr 1949 gegründete Volksrepublik Taiwan als Provinz ihres Staates an. Aus Sicht der Volksrepublik hat die Republik China mit der Ausrufung der Volksrepublik 1949 aufgehört zu existieren. Aus Sicht Taiwans und der zwanzig Staaten, die Taiwan anerkennen, ist Taiwan völkerrechtlich ein anerkannter Staat, die 1912 gegründete Republik China. Taiwan sieht sich damit in der Tradition der ersten – und älteren – chinesischen Republik. Die Konvention von Montevideo von 1933 über Rechte und Pflichten von Staaten definiert einen Staat durch vier Kriterien: eine ständige Bevölkerung, ein definiertes Staatsgebiet, eine effektive Regierung und die Fähigkeit, in Beziehung mit anderen Staaten zu treten. Die drei ersten Kriterien knüpfen an die klassische Trias der konstitutiven Elemente des Begriffs Frédéric Krumbein und Tom Bodenbinder 80 der Staatlichkeit von Georg Jellinek an. Je nachdem, ob man die Taiwanesen als Chinesen oder als eigenständiges Volk definiert, erfüllt Taiwan alle drei oder nur zwei dieser Bedingungen. Das vierte Kriterium erklärt hingegen Taiwans Bemühen um internationale Anerkennung und diplomatische Beziehungen mit Staaten (Hu 2015). Dabei stipuliert die Konvention von Montevideo in Artikel 3, dass die Anerkennung durch andere Staaten nicht konstitutiv für die Existenz eines Staates ist. Taiwans Status unterscheidet sich damit stark je nach Perspektive. Bis auf die Volksrepublik China (im Folgenden erläutert) erkennen alle Staaten an, dass Taiwan de facto ein Staat ist, der alle Kriterien von Staatlichkeit nach Jellinek erfüllt. Selbst die Volksrepublik respektiert dabei im Wesentlichen die taiwanische Staatlichkeit, wie beispielsweise die maritimen Gewässer und die Luftraumüberwachungszone der taiwanischen Luftwaffe. Die Position der Volksrepublik China ist eindeutig und hat sich seit Gründung der Volksrepublik im Jahr 1949 nicht geändert: Taiwan wird als untrennbarer Bestandteil Chinas betrachtet. In der chinesischen Verfassung steht entsprechend folgende Passage: „Taiwan ist ein Teil des geheiligten Territoriums der Volksrepublik China. Es ist die heilige Pflicht des ganzen chinesischen Volkes, einschließlich der Landsleute in Taiwan, die große Aufgabe der Wiedervereinigung des Vaterlandes zu vollbringen“ (Verfassung der Volksrepublik China, Präambel). Im Jahr 2005 hat der Nationale Volkskongress unter Präsident Hu Jintao ein Antisezessionsgesetz verabschiedet. Das Gesetz macht Vorgaben für die Beziehungen zu Taiwan und eine Wiedervereinigung beider Seiten. Dabei ist ein zentraler Punkt, dass alle friedlichen Möglichkeiten der Wiedervereinigung unternommen werden sollen. Nur wenn eine friedliche Wiedervereinigung weiterhin aussichtslos erscheint, erlaubt das Gesetz als letztes Mittel den Einsatz von Gewalt (Nationaler Volkskongress 2005, Art. 8). Die Position der Volksrepublik – insbesondere die Formulierung in der Verfassung – unterstreicht sehr deutlich, dass die Wiedervereinigung mit Taiwan eine besondere Bedeutung für die Volksrepublik hat. Moore spricht von einem „sacred commitment“, das er folgendermaßen definiert: “sacred commitments, not unlike the commitments of religious practitioners, are commitments that go beyond the pragmatic or utilitarian (and thus material), but are kept because of vows made, beliefs held, and emotions deeply felt. ‘Sacred commitments’ have a life of their own in the mind and the heart, can be powerful motivators, and are ‘a-rational’ in nature, in other words not necessarily ‘rational’ in the utilitarian sense, and yet not at all ‘irrational’ from the perspective of those who hold them” (Moore 2016, S. 220). Taiwan als Spieler auf dem US-chinesischen Schachbrett 81 Taiwan ist aus Sicht der Kommunistischen Partei Chinas das letzte chinesisch besiedelte Territorium, welches seit der Zeit des Kolonialismus und der Fremdbestimmung im 19. und 20. Jahrhundert noch nicht wieder zurück nach China gekommen ist (Moore 2016, S. 221). Der Verlust Taiwans im Jahr 1895 nach der Niederlage im Krieg gegen Japan hat daher für die VR China eine hohe symbolische Bedeutung (Moore 2016, S. 222). Da die KPCh ihre Herrschaft bereits seit den Zeiten von Mao Zedong stark auf Nationalismus, die nationale Einheit und den Aufstieg Chinas auf der internationalen Bühne gründet, ist es für die Partei schwierig Konzessionen in der Taiwanfrage zu machen. Darüber hinaus hat Taiwan eine strategische Bedeutung und erleichtert den Zugang zum Pazifik für Chinas Flotte. Schließlich könnte aus festlandchinesischer Sicht eine Unabhängigkeit Taiwans einen Präzedenzfall für die Unabhängigkeitsbestrebungen von anderen Bevölkerungsteilen innerhalb der Volksrepublik, wie von Tibetern, Uiguren oder neuerdings von Teilen der (jungen) Bevölkerung von Hongkong, darstellen (Moore 2016, S. 222). All diese Gründe, aber vor allem die hohe Symbolkraft der Insel für das Selbstverständnis der chinesischen Nation und der Kommunistischen Partei, erschweren es der KPCh sich kompromissbereit zu zeigen. Ein Fundament des Verhältnisses zwischen Festlandchina und Taiwan stellt der sogenannte „Konsens von 1992“ dar. Der „Konsens von 1992“ besagt, dass es „ein China, verschiedene Interpretationen“ gibt und wird auf ein Treffen einer Delegation der Guomindang (KMT) und der Delegation der Kommunistischen Partei Chinas im Jahr 1992 zurückgeführt. Nach dem sogenannten Konsens erkennen die KPCh und die KMT an, dass es nur ein China gebe, aber beide Seiten dies unterschiedlich interpretieren. Festlandchina meint die Volksrepublik mit China und Taiwan die Republik China. Der „Konsens“ selbst ruht aber auf einer zweifelhaften Legitimität, da er von der KMT erst nach dem Jahr 2000 bekannt gegeben wurde, vom damaligen taiwanischen Präsidenten Lee Teng-hui bestritten wird und ohne Beteiligung und Zustimmung der taiwanischen Bevölkerung bzw. der gewählten Organe zustande kam. Festlandchina sieht diesen Konsens aber als Grundlage seiner Politik gegenüber Taiwan und verlangt die Akzeptanz dieses Konzeptes durch Taiwans Politiker, wenn diese mit Vertretern der Volksrepublik interagieren möchten (Kawashima 2016, S. 48). Auf der Grundlage des „Konsenses von 1992“ kam es in der Amtszeit des letzten Präsidenten von der KMT, Ma Ying-jeou (2008 bis 2016), zu einem Höhepunkt in den Beziehungen zu Festlandchina. Seine Politik hat zu einer Intensivierung des gegenseitigen Austauschs geführt: Auf die Aufnahme direkter Verkehrs- und Kommunikationsverbindungen folgte zunächst die Aushandlung weiterer Abkommen zwischen Festlandchina und Frédéric Krumbein und Tom Bodenbinder 82 Taiwan, darunter ein Rahmenabkommen über Wirtschaftskooperation (Economic Cooperation Framework Agreement, kurz: ECFA). Insgesamt wurden in den beiden Amtszeiten von Ma 23 Abkommen zwischen beiden Seiten unterzeichnet und 21 davon durch das Parlament ratifiziert (Krumbein u. Wacker 2016). Die Abkommen haben zwar nur geringfügig zu einer relativen Zunahme des Handels geführt (Taiwans Exporte nach China liegen seit 2005 nahezu unverändert bei fast 40%, die Importe sind stärker gestiegen). Allerdings ist die Zahl der chinesischen Besucher seit 2008 von rund 300.000 auf mehr als vier Millionen im Jahr 2015 gestiegen, dem vorläufigen Höhepunkt der Touristenzahlen aus dem Festland. Präsident Ma hat darüber hinaus gegen Ende seiner Amtszeit am 7. November 2015 den chinesischen Präsidenten Xi Jinping in Singapur als Krönung seiner Annäherungspolitik getroffen. Das Treffen war das erste von Führern beider Seiten seit dem chinesischen Bürgerkrieg und der Flucht von Chiang Kai-shek und seinen Gefolgsleuten nach Taiwan im Jahr 1949. Der Charakter des Treffens war symbolischer Natur und hat zu keinen neuen Vereinbarungen geführt (BBC Chinese 2015a, 2015b). Tabelle 1: Austausch zwischen Festlandchina und Taiwan Jahr Taiwanische Exporte nach Festlandchina (in Mrd. USD) Taiwanische Importe aus Festlandchina (in Mrd. USD) Ankünfte von Bürgern aus der Volksrepublik (ohne Hongkong) in Taiwan Taiwanisches Wirtschaftswachstum (in %) 2008 67,5 31,5 329.204 0,7 2009 54,8 24,5 972.123 -1,6 2010 77,9 36,2 1.630.735 10,6 2011 85,2 44,0 1.784.185 3,8 2012 82,6 41,4 2.586.428 2,1 2013 84,1 43,3 2.874.702 2,2 2014 84,7 49,2 3.987.152 3,9 2015 73,4 45,2 4.184.102 0,8 2016 - - 3.511.734 1,4 Quellen: Statistical Bureau, ROC (Taiwan); National Development Council, ROC (Taiwan): Taiwan Statistical Data Book 2016; Tourism Statistics Database, ROC (Taiwan). Die Beziehungen haben sich damit zwar unter Ma entspannt, aber Taiwan hat wirtschaftlich und politisch wenig von der Vertiefung der Beziehungen profitiert. Das Wirtschaftswachstum blieb in der Amtszeit von Ma unter den Erwartungen, wenn auch relativ solide. Die Durchschnittslöhne stagnieren seit etwa fünfzehn Jahren (Welter 2016; Krumbein u. Wacker 2016; Fan Taiwan als Spieler auf dem US-chinesischen Schachbrett 83 2017). Politisch hat die Annäherung zu keinem Durchbruch geführt, die Positionen Festlandchinas blieben unverändert. Die Volksrepublik hat in Mas Amtszeit zwar nicht versucht diplomatische Verbündete abzuwerben, aber zeigte sich sonst wenig kompromissbereit bei der Erweiterung von Taiwans internationalem Handlungsspielraum. Taiwan konnte nur neue Freihandelsabkommen mit zwei vergleichsweise kleinen Staaten, Neuseeland und Singapur, abschließen. Beide Staaten verfügten bereits über entsprechende Abkommen mit der Volksrepublik (Krumbein u. Wacker 2016). Auf der internationalen Bühne hat die Volksrepublik zudem Taiwan ermöglicht, als Beobachter bei der World Health Assembly teilzunehmen, aber ansonsten kaum neue Beteiligungen oder gar Mitgliedschaften in internationalen Organisationen zugelassen (Winkler 2014). 4 Taiwans innere Dynamik: Vielfalt der Positionen gegenüber Festlandchina Die Politik von Präsident Ma repräsentiert nur das eine Lager im politischen Spektrum Taiwans gegenüber dem Festland, denn Taiwan ist der Akteur im Beziehungsdreieck mit Festlandchina und den USA, der in den letzten drei- ßig Jahren die größten innenpolitischen Veränderungen durchlebt hat: Taiwan hat sich seit den ersten freien Wahlen in den 1990er Jahren zu einer stabilen Demokratie entwickelt. Dies hat eine Pluralität in den Positionen gegenüber Festlandchina zur Folge gehabt sowie die Herausbildung eines Konsenses der politischen Kräfte über das eigene demokratische Selbstverständnis gefestigt. Vor der Demokratisierung hat Taiwan die Position Festlandchinas geteilt, dass die Insel ein Teil Chinas sei, wenn auch nicht des kommunistisch regierten Festlandes, sondern der auf Taiwan bestehenden Republik China. Die KMT führt diese Tradition fort, auch wenn die Partei die taiwanische Demokratie gleichfalls erhalten möchte (Lin 2016). Frédéric Krumbein und Tom Bodenbinder 84 Abbildung 1: Selbstidentifikation der taiwanesischen Bevölkerung Quelle: Election Study Center, National Chengchi University, ROC (Taiwan).11 Das andere Lager in der taiwanischen Politik zeigte sich deutlich gegen Ende der zweiten Amtszeit von Ma. Neben enttäuschten Erwartungen auf Seiten der taiwanischen Bevölkerung über den begrenzten wirtschaftlichen Nutzen der Annäherungspolitik stieg die Angst vor dem zunehmenden Einfluss von oder gar einer möglichen unfreiwilligen Wiedervereinigung mit Festlandchina. Weite Teile der taiwanischen Bevölkerung fürchteten die damit assoziierte Aufgabe der taiwanesischen Identität und der eigenen Demokratie und Freiheit. Ein Ergebnis dieser Entwicklung war die sogenannte „Sonnenblumenbewegung“: Im Frühjahr 2014 protestierten rund 350.000 Taiwanesen gegen die Ratifizierung eines Abkommens über freien Dienstleistungsverkehr mit dem Festland. Die Proteste gegen das Abkommen führten zu einer friedlichen Besetzung des Parlaments von Taiwan durch etwa 300 Studierende. Die Besetzung dauerte gut drei Wochen und nach einem Ultimatum von Regierung und Polizei räumten die Studierenden ohne Widerstand das Parlament (Cole 2014a). Der friedliche Protest wurde überwiegend von jungen und gebildeten Taiwanesen getragen und dies hat dazu geführt, dass die Ratifikation des Abkommens nicht zustande kam. Die Angst vor dem Verlust der taiwanischen Identität hat auch maßgeblich zu den Wahlsiegen der Demokratischen Fortschrittspartei (DPP) bei den Kommunalwahlen im November 2014 sowie bei den Präsidentschafts- und Parlamentswahlen im Januar 2016 beigetragen. Die DPP sieht eine weitere ____________________ 11 Antwortkategorie „keine Antwort“ erklärt die Differenz zu 100% in den jeweiligen Jahresstatistiken. 17,6 24,1 36,9 41,1 48,4 52,7 54,3 60,6 58,2 46,4 49,3 44,1 47,7 43,1 39,8 38,5 32,5 34,3 25,5 17,6 12,5 6,2 4 3,7 3,6 3,5 3,4 0 10 20 30 40 50 60 70 1992 1996 2000 2004 2008 2010 2012 2014 2016 Taiwanisch Taiwanisch und Chinesisch Chinesisch Taiwan als Spieler auf dem US-chinesischen Schachbrett 85 Annäherung an das Festland skeptisch (BBC Chinese 2014; Ramzy 2014; Lee et al. 2014; Chen 2014). Die neugewählte Präsidentin Tsai Ing-wen von der DPP möchte den Status quo in den Beziehungen zu Festlandchina aufrechterhalten, aber neue Integrationsschritte sind von ihr nicht zu erwarten. In ihrer Rede zum Amtsantritt am 20. Mai 2016 hat sie vier Grundlagen für ihre Politik gegenüber Festlandchina dargelegt: die historische Tatsache des „Konsenses von 1992“, ohne ihn explizit anzuerkennen; die Verfassung der Republik China mit der Erwähnung Chinas und nicht Taiwans; der Respekt vor dem Status quo und den Ergebnissen des in den letzten zwanzig Jahren stattgefundenen Austauschs zwischen beiden Seiten; sowie der Wille der taiwanischen Bevölkerung (Taipeh-Vertretung in der Bundesrepublik Deutschland 2016, S. 9–10). Damit hat sie zumindest die Tatsache und die Ergebnisse des „Konsenses von 1992“ anerkannt. Für die Volksrepublik scheint das nicht ausreichend zu sein (BBC Chinese 2016a). Die Rede von Tsai und ihre weiteren Äußerungen und Handlungen zeigen, dass sie insgesamt vorsichtig agiert und Festlandchina nicht provozieren möchte, aber sich gleichzeitig dem Wunsch der Mehrheit der Taiwanesen nach Bewahrung ihrer de facto Unabhängigkeit verpflichtet fühlt (The Economist 2017). Diese Vorsicht kennzeichnet insbesondere auch die Positionen, die die taiwanesische Regierung in den Inselstreitigkeiten im Ost- und Südchinesischen Meer einnimmt und die zumindest völkerrechtlich im Widerspruch zur US-amerikanischen Haltung stehen. Im Südchinesischen Meer begründet Taipeh seinen Territorialanspruch ebenso wie Peking aus einer historischen Warte, die einen Anspruch auf das Seegebiet und die Erhebungen innerhalb der Nine-Dash-Line formulieren. Es verzichtet damit bislang ausdrücklich auf eine moderatere Position, die sich auf die Administration der Inseln Taiping und Dongsha und umliegender Seegebiete beruft, und mit der UN-Seerechtskonvention und ihrer Auslegung durch das Ständige Schiedsgericht in Den Haag (Urteil zum Südchinesischen Meer vom Juli 2016) kompatibler wäre; gleiches gilt auch für den taiwanesischen Anspruch auf die Diaoyutai/Senkaku-Inseln (Chen 2017). Einen eigenständigen Weg geht die taiwanesische Regierung allerdings in der Frage der Konfliktregulierung. So hat Präsident Ma den Konflikt mit Japan durch ein im Jahr 2013 unterzeichnetes Fischereiabkommen entschärfen können, welches die gemeinsame Nutzung der maritimen Gebiete, die von beiden Seiten beansprucht werden, regelt. Für die angespannte Situation im Südchinesischen Meer konnte 2015 ein weiteres Fischereiabkommen in Mas Amtszeit mit den Philippinen abgeschlossen werden (The Diplomat 2015). Trotzdem hat Festlandchina seit dem Amtsantritt von Tsai alle offiziellen Kontakte eingefroren, die Zahl der Touristen, die nach Taiwan reisen dürfen Frédéric Krumbein und Tom Bodenbinder 86 stark reduziert und sich bemüht, Taiwans – ohnehin geringen - internationalen Spielraum weiter einzuschränken, wie durch das Abwerben von Taiwans diplomatischen Verbündeten Panama und Sao Tomé und Príncipe. Allerdings bleiben die bestehenden 21 Abkommen zwischen der Volksrepublik und Taiwan in Kraft und werden auch von beiden Seiten weiter ausgeführt und respektiert (Brown u. Scott 2017, S. 52–53; Taipei Times 2016). Die Volksrepublik hat damit auf die Machtübernahme der traditionell eher nach taiwanischer Autonomie strebenden DPP ablehnend reagiert. Die Regierungsübernahme der DPP im Jahr 2016 symbolisiert das Wechselspiel zwischen den beiden großen Parteien KMT und DPP in Taiwan. Eine traditionell wichtige politische Konfliktlinie (cleavage) in Taiwan entzündet sich an den Beziehungen von Taiwan zum Festland und spiegelt sich in den Differenzen zwischen den beiden Parteien KMT und DPP wider. Nach Jahrzehnten der erfolgreichen Demokratisierung fühlen sich die Inselbewohner inzwischen mehrheitlich als Taiwanesen, vor allem die jüngere Generation (Chung u. Chung 2015). Noch 1992 definierten sich nur 18% ausschließlich als Taiwanesen und 46% sowohl als Chinesen und als Taiwanesen. Doch dieses Verhältnis hat sich nunmehr umgekehrt. Heute bezeichnen sich 58% als Taiwanesen und 34% als Chinesen und Taiwanesen. Eine ausschließlich chinesische Identität existiert unter der taiwanischen Bevölkerung kaum noch (siehe Abbildung 1) (The Economist 2016; Blaschke 2016). Diese Konfliktlinie verläuft indes nicht nur starr zwischen den beiden großen politischen Lagern in Taiwan, sondern teilweise auch innerhalb der Parteien und entlang der verschiedenen Landesteile. So waren sowohl der ehemalige Präsident Taiwans, Lee Teng-hui, als auch der frühere Sprecher des Parlaments, Wang Jin-pyng, auf Taiwan geboren („benshengren“, d.h. „in der Heimat geborene Menschen“) und wichtige Vertreter eines für mehr Autonomie eintretenden Flügels in der KMT (Lin 2016, S. 25–27). Taiwan als Spieler auf dem US-chinesischen Schachbrett 87 Abbildung 2: Wahlergebnisse zu den Wahlen zum taiwanischen Parlament (Legislativ yuan) nach Ergebnissen in den Wahlkreisen im Jahr 2016 Quelle: Wikipedia 2017.12 Die Demokratisierung Taiwans hat diese Konfliktlinie eindeutig verstärkt. Zuvor bestand die taiwanische Elite vor allem aus auf dem chinesischen Festland geborenen Personen, die zusammen mit Chiang Kai-shek nach Taiwan geflüchtet waren. Die KMT regierte die Insel unangefochten und musste sich bis zu den 1990er Jahren nicht in freien Wahlen behaupten. Mit der Demokratisierung fand die Mehrheit der schon vor 1949 auf Taiwan lebenden Menschen, die über 80% der Bevölkerung ausmachen, die Möglichkeit sich politisch zu artikulieren und eigene Parteien zu formen, wie die heutige Regierungspartei DPP. Im Zuge der Demokratisierung konnte sich die Vielfalt der taiwanischen Gesellschaft entfalten und dies führte wiederum zu einem Prozess der „Taiwanisierung“: Lokale Sprachen wurden erlaubt und gefördert, die Rechte der indigenen Ureinwohner gestärkt, die Schulcurricula rückten ab von dem vormaligen Fokus die Geschichte Gesamtchinas zu unterrichten, die autoritäre Vergangenheit Taiwans in den Universitäten, Schulen und neugegründeten Museen wurde aufgearbeitet. ____________________ 12 Verfügbar unter: https://commons.wikimedia.org/wiki/File:Taiwan_Legislative_ Election_2016_constituencies.svg. (Zugegriffen: 02.08.2017) Frédéric Krumbein und Tom Bodenbinder 88 Die taiwanische Identität vieler Inselbewohner ist geprägt von dem Narrativ einer jahrhundertelangen Fremdbestimmung Taiwans, erst durch das imperiale China, dann Japan und schließlich die Republik China der KMT, und wünscht sich als Konsequenz langfristig eine Unabhängigkeit Taiwans. Die KMT vertrat hingegen bis zur Demokratisierung die Idee, dass Taiwan Heimstatt der Republik China sei und die KMT eines Tages wieder über ganz China herrschen werde. Insbesondere nach dem Verlust des Sitzes in der UN 1971 und der Anerkennung der Volksrepublik China durch die USA 1979 und in Folge zahlreicher weiterer Staaten, gab die KMT den Anspruch für ganz China zu sprechen, auf. Die KMT propagiert allerdings weiterhin enge Beziehungen zu Festlandchina bis hin zu einer möglichen Wiedervereinigung als finalem Ziel. Die Partei sieht sich weiterhin als Sachwalterin des Erbes der Republik China und ihrer Ideale. Der frühere Präsident Ma hat sich nicht nur um einen engeren Austausch mit Festlandchina bemüht, sondern in Taiwan selbst auch wieder stärker die chinesische Kultur gefördert und sich in der Tradition des chinesischen Demokratiediskurses, wie der Bewegung vom 4. Mai 1919 oder der Tiananmen-Proteste 1989, verortet. Sein Wunsch ist ein demokratisches und mit Taiwan vereintes China (Jacobs 2016; Hughes 2016; Chi 2016). Die Verschiebungen in der Identität der Taiwanesen weg von einem Selbstverständnis als Teil Chinas führen dazu, dass die KMT im Wettstreit mit der DPP und anderen Parteien, wie der aus der Sonnenblumenbewegung entstandenen New Power Party, ins Hintertreffen zu geraten droht. Die KMT kann allerdings nach wie vor mit den wirtschaftlichen Chancen, die eine enge Kooperation mit Festlandchina bieten, und Stabilität in der Taiwanstraße für sich werben. In zwei zentralen geostrategischen Initiativen der Volksrepublik unter Xi Jinping, der Gründung der Asiatischen Infrastruktur- und Investmentbank (AIIB), und der One Belt, One Road-Initiative (OBOR) zeigte sich ebenfalls die innertaiwanische Konfliktlinie. Präsident Ma hatte sich im März 2015 dafür ausgesprochen, dass Taiwan sich sowohl an der AIIB als auch an OBOR beteiligen sollte. Dabei spielte für ihn – wie für seine Partei KMT und die mit ihr verbündeten politischen Parteien – weniger eine Rolle unter welchem Namen Taiwan teilnehmen könnte, sondern die erhofften wirtschaftlichen und politischen Vorteile standen im Vordergrund. Die DPP und das „grüne Lager“ insgesamt wollten – wenn überhaupt – aber nur eine Teilnahme unter dem Namen „Republik China“, der für die Volksrepublik nicht akzeptabel ist. Präsident Ma verfügte gegen Ende seiner Amtszeit nicht mehr über genügend politisches Gewicht, um weitere Schritte hin zu einer möglichen Teilnahme Taiwans zu unternehmen und unter der Regierung der DPP ist eine Beteiligung nicht zu erwarten (Hsueh 2016, S. 40- 42). Im Übrigen ist OBOR aus Taiwans Perspektive ohnehin keine zentrale Taiwan als Spieler auf dem US-chinesischen Schachbrett 89 Initiative, da – mit Ausnahme Malaysias – die daran beteiligten Staaten keine wichtigen Handelspartner für die Insel sind und der ökonomische Nutzen vermutlich begrenzt ausfallen würde. Dem gegenüber stünde die Gefahr einer weiteren Vertiefung der wirtschaftlichen und politischen Abhängigkeit von Festlandchina (Hsueh 2016, S. 56-58). Die Regierung unter Präsidentin Tsai hat stattdessen eine eigene Initiative gestartet, die sogenannte „New Southbound Policy“, welche einen zentralen Platz in ihrer Außenpolitik einnimmt. Ziel ist es, die politischen, wirtschaftlichen und kulturellen Beziehungen zu den Staaten Südasiens, Südostasiens sowie zu Australien und Neuseeland zu vertiefen und gleichzeitig die wirtschaftliche Abhängigkeit von Festlandchina zu verringern. Dies geschieht durch eine Intensivierung der wirtschaftlichen Beziehungen, aber auch durch die Förderung von „people-to-people“-Austausch, wie die Vergabe von Stipendien und Visa für Studierende, die Einführung von visafreiem Reiseverkehr, die Förderung des Tourismus nach Taiwan sowie die Etablierung von Kontakten zwischen der Zivilgesellschaft in Taiwan und den beteiligten Staaten (Interview 2017; Ministry of Foreign Affairs 2017). In nur einem Jahr haben zwei historische Ereignisse in den Beziehungen von Taiwan sowohl zu Festlandchina als auch zu den USA stattgefunden. Das Treffen zwischen Ma und Xi war die Krönung der Politik Mas die Beziehungen zwischen Festlandchina und Taiwan zu vertiefen und sich weiter anzunähern. Das Telefonat Tsais mit Trump zeigt eine gegenteilige Symbolik und unterstreicht die engen Beziehungen Taiwans zu den USA als Schutzmacht der Insel. Beide Kontakte stehen exemplarisch für die innertaiwanische Konfliktlinie über das richtige Verhältnis zu Festlandchina. Das bislang einzige Modell, das die Volksrepublik für eine Wiedervereinigung mit Taiwan anbietet, ist „Ein Land, zwei Systeme“, das heißt das Konzept eines Landes mit zwei getrennten politischen Systemen (Cole 2014b). Das Konzept wurde von Deng Xiaoping in den 1980er Jahren für Taiwan entwickelt und wird heutzutage in Hongkong und Macao praktiziert. Der chinesische Präsident Xi Jinping hat bekräftigt, dass die Formel „Ein Land, zwei Systeme“ auch auf Taiwan Anwendung finden könnte (New York Times 2014). Allerdings wurde und wird dieses Modell in Taiwan von der großen Mehrheit der Bevölkerung und den beiden großen Parteien KMT und DPP abgelehnt (New York Times 2014). Die Tatsache, dass in Hongkong die Eigenheiten des politischen Systems von der Volksrepublik zunehmend weniger respektiert werden, bestärkt die Taiwanesen in ihrer Ablehnung dieses Modells (Kawashima 2016, S. 53; Krumbein u. Wacker 2016). Dies ist ein Ergebnis der Verweigerung der chinesischen Führung der Bevölkerung in Hongkong mehr demokratische Teilhabe einzuräumen, Frédéric Krumbein und Tom Bodenbinder 90 wie eine freie und direkte Wahl des Regierungschefs der Stadt (BBC Chinese 2016b). Für die taiwanesische Seite zeigt Hongkong, dass die Formel „Ein Land, zwei Systeme“ weder für die Hongkonger Bevölkerung noch für die chinesische Regierung funktioniert. Teilen der Hongkonger Bevölkerung geht die bestehende Autonomie und begrenzte politische Partizipation nicht weit genug und sie fordern mehr Demokratie und Freiheit, wie freie und direkte Wahlen von Exekutive und Legislative der Stadt. Die Forderungen mündeten in Massenproteste im Jahr 2014 („Regenschirmbewegung“). Bei den letzten Wahlen im Jahr 2016 zum Legislativrat, Hongkongs Parlament, haben darüber hinaus zum ersten Mal Kandidaten, die offen mehr Autonomie Hongkongs bis hin zu einer Unabhängigkeit der Stadt wünschen, Sitze gewonnen. Hongkongs Gerichte haben – einer Interpretation des Ständigen Ausschusses des Nationalen Volkskongresses des Basic Laws von Hongkong folgend – diesen Parlamentarier ihre Sitze dabei nachträglich wieder entzogen. Eine höchstrichterliche Entscheidung steht dabei zum Teil noch aus (Haas 2017). Die chinesische Regierung wiederum ist unzufrieden mit den Forderungen nach mehr Demokratie und Autonomie und der Kritik an ihrer Herrschaft: Sie verstärkt die Repression und Einschüchterung so gut es geht ohne die Formel „Ein Land, zwei Systeme“ formal aufzuheben, wie beispielsweise durch die Entführung von Buchhändlern, die regierungskritische Bücher verkaufen (BBC Chinese 2017a, 2017b). Das Beispiel Hongkong zeigt vielen Taiwanesen, dass eine Bewahrung demokratischer Freiheiten in einem autoritären politischen System nicht realistisch ist (The Economist 2014). Aus Taiwan kamen verschiedene Kompromissvorschläge für eine Lösung des Konfliktes mit Festlandchina, die der „Einchinapolitik“ folgen und gleichzeitig so viel wie möglich von Taiwans de facto-Unabhängigkeit bewahren möchten. Der ehemalige Präsident Ma hatte die gegenseitige Nichtanerkennung der territorialen Souveränität und gleichzeitig der gegenseitigen Nichtverweigerung der jeweiligen Autorität zu regieren vorgeschlagen (Bush 2013, S. 245–246). Ebenfalls aus der KMT kommen die Ideen von „ein Land, zwei Territorien“ und „Ein China, zwei Regierungen”, die an das deutsche Beispiel der Bundesrepublik und der DDR anknüpfen und anerkennen, dass es zwei legitime Regierungen gibt, die zu einem Staat gehören (Bush 2013, S. 247; Stokes u. Tsai 2016, S. 66–67). Keine Regierung auf Taiwan hat sich bislang offen für eine Unabhängigkeit von Taiwan eingesetzt, aber das „grüne“ Lager in Taiwan um die DPP würde diese Option wahrscheinlich wählen, wenn Taiwan keiner Gefahr durch Festlandchina ausgesetzt wäre (Schubert u. Braig 2011, S. 73). Der frühere Präsident Chen Shui-bian vertrat die Idee, dass es auf jeder Seite Taiwan als Spieler auf dem US-chinesischen Schachbrett 91 der Taiwanstraße einen eigenen Staat geben könne („eine Seite, ein Staat.“) (Schubert u. Braig 2011, S. 74). Neben Einheit und Unabhängigkeit und den verschiedenen Typen zwischen beiden Extremen gibt es weiterhin Vorschläge für die Schaffung föderaler oder supranationaler Institutionen, wie eines Bundesstaates oder eines Staatenverbundes (Shambaugh 2001, S. 51–52). Die Schaffung supranationaler Institutionen nach dem Vorbild der EU könnte vielversprechend sein, aber hätte aus festlandchinesischer Sicht den Nachteil, dass in diesem Fall Beziehungen auf formal gleichberechtigter Grundlage entstehen würden (Fleischauer 2012, S. 123). Letztlich hat die Volksrepublik bislang alle Vorschläge und Ideen zurückgewiesen und hält an der Formel „Ein Land, zwei Systeme“ fest. Das wesentliche Problem in den bilateralen Beziehungen besteht in der unver- änderten festlandchinesischen Haltung bei einer gleichzeitig politisch dynamischen Entwicklung auf Taiwan seit den 1980er Jahren. Aus diesem Grund bleibt für Taiwan der Status quo einer de facto unabhängigen Demokratie die attraktivste Option, solange Festlandchina seine Position nicht verändert. 5 Fazit: Taiwan als Spieler auf dem asiatischen Schachbrett Das Beziehungsdreieck von Taiwan, China und den USA lässt sich sinnvoll mit dem Konzept des dreidimensionalen Schachbretts von Joseph S. Nye analysieren. Nye unterscheidet drei Arten von Macht und ordnet jeder dieser Machtkategorien eine Ebene eines Schachbretts zu, sodass Staaten auf drei Ebenen um internationalen Einfluss spielen müssen. Macht wird von ihm folgendermaßen definiert: “power is the ability to influence the behavior of others to get the outcomes one wants. But there are several ways to affect the behavior of others. You can coerce them with threats [militärische Macht]; you can induce them with payments [wirtschaftliche Macht]; or you can attract and co-opt them to want what you want [soft power]“ (Nye 2004, S. 2; Ergänzungen der Autoren). In der ersten Dimension der militärischen Macht geht es um die Fähigkeit von Staaten, durch den Einsatz von Gewalt oder die Drohung mit Gewalt, das Verhalten anderer Staaten zu beeinflussen bzw. diese durch Annexion der eigenen Herrschaft unterzuordnen. In der zweiten Dimension der wirtschaftlichen Macht können Staaten durch wirtschaftliche Anreize, wie die Gewährung des Zugangs zum eigenen Markt, durch wirtschaftliche Hilfen oder Wirtschaftssanktionen Einfluss ausüben. In der dritten Dimension der Frédéric Krumbein und Tom Bodenbinder 92 soft power üben Staaten durch die Anziehungskraft ihrer Werte, ihrer Kultur oder ihrer Politik Einfluss aus (Nye 2004, S. 31). Alle drei Akteure verfügen über eindeutige Machtinteressen und wünschen sich entweder den bestehenden Status quo der Herrschaft in Taiwan zu bewahren (USA), zu erweitern um eine internationale Anerkennung (Taiwan) oder die bestehenden Herrschaftsverhältnisse über Taiwan zu ändern (China). Während – wie oben dargestellt – die Positionen Chinas und der USA gegenüber Taiwan weitgehend stabil geblieben sind, hat sich Taiwans Haltung verändert. Die Ursache ist vor allem die Demokratisierung der Insel: Die unterschiedlichen politischen Systeme auf beiden Seiten der Taiwanstraße sind das Haupthindernis für eine friedliche Wiedervereinigung. Das autoritäre politische System in der Volksrepublik übt wenig Anziehungskraft auf die taiwanische Bevölkerung aus, in der Dimension der soft power bleiben das gemeinsame kulturelle Erbe und eine gemeinsame Sprache, die China propagieren und über die es Einfluss auf Taiwan ausüben kann. Die demokratischen Werte der USA verbinden hingegen Taiwan mit den Vereinigten Staaten. Eine Wiedervereinigung mit China ist damit für Taiwan nicht attraktiv, solange sich das politische System in China nicht ändert oder eine Formel gefunden werden kann, die Taiwan große innenpolitische Freiräume gewährt und diese wirksam garantiert. Hongkongs abschreckendes Beispiel macht die zweite Lösung unwahrscheinlich. Attraktiv für Taiwan ist allerdings der chinesische Markt mit seinen unzähligen Möglichkeiten für Taiwans Waren, Dienstleistungen und Arbeitnehmern. Seit dem Beginn der Reform- und Öffnungspolitik Ende der 1970er Jahre in der Volksrepublik haben sich die Volkswirtschaften Taiwans und Festlandchinas eng verflochten. Entsprechend liegt in dieser Dimension die größte Anziehungskraft der Volksrepublik für Taiwan. Sofern Festlandchina Taiwan die Mitgliedschaft in der von China gegründeten Asiatischen Infrastruktur- und Investitionsbank und im geplanten ost- und südostasiatischen Freihandelsabkommen Regional Comprehensive Economic Partnership ermöglicht, bestünde die Chance für eine weitere Vertiefung der Zusammenarbeit zwischen beiden Seiten. Taiwan selbst strebt zudem Freihandelsabkommen mit den USA, Japan und der Europäischen Union an, die unter anderem Taiwans Abhängigkeit von Festlandchina verringern sollen. Auf dem wirtschaftlichen Schachbrett ergeben sich insgesamt vielfältige Chancen, da auch die bilateralen Beziehungen zwischen China und den USA in diesem Bereich – trotz regelmäßig wiederkehrender US-amerikanischer Klagen über unfaire Handelspraktiken – noch am intensivsten und besten sind. Beide Seiten sind – zusammen mit der EU – die größten Volkswirtschaften der Welt und treiben intensiv Handel miteinander. In den Taiwan als Spieler auf dem US-chinesischen Schachbrett 93 letzten zwanzig Jahren hat sich China in dieser Dimension zu einem Partner auf Augenhöhe mit den USA entwickelt. Eine ähnliche – allerdings nicht ganz so weitgehende – Entwicklung hat sich in der militärischen Dimension der Macht vollzogen. Aus taiwanischer Sicht ist dies die beunruhigendste Entwicklung. Während die Volksrepublik in den 1990er Jahren nicht über die militärischen Mittel für eine Eroberung Taiwans verfügte, ist die gewaltsame Annexion Taiwans für die chinesische Volksbefreiungsarmee inzwischen eine Option, wenn auch nach wie vor eine mit hohem militärischem Risiko. Die drei entscheidenden Fragen sind vor allem, ob die USA Taiwan schützen würden und könnten, wie entschlossen sich Taiwan verteidigen würde und wie hoch die Kosten in Form von Opfern und wirtschaftlichen Einbußen auf Seiten der Volksrepublik sich darstellen würden (Biddle u. Oelrich 2016; Grossman u. Chase 2017). Die Tatsache, dass die militärische Option inzwischen – wenn auch mit potentiell sehr hohen Kosten – umsetzbar wäre bei einer gleichzeitig unver- änderten Haltung Festlandchinas in der Taiwanfrage, lässt die Gefahr eines gewaltsamen Konflikts steigen. Ein militärischer Konflikt bleibt trotzdem unwahrscheinlich, solange die politische Entfremdung zwischen beiden Seiten nicht zu groß wird. Sollte der autoritäre Nationalismus in Festlandchina weiter zunehmen und gleichzeitig die eigene taiwanische Identität ihre dynamische Entwicklung fortsetzen, droht Festlandchina seine verbliebene Anziehungskraft auf Taiwan zu verlieren. Die größte mögliche positive Dynamik auf dem dreidimensionalen Schachbrett bleibt die wirtschaftliche Dimension, auf der alle drei Akteure gewinnen können. Die taiwanesische Außenpolitik ist bislang weitgehend unberührt von den beiden Initiativen, der OBOR-Initiative und dem Rebalancing der USA hin nach Ostasien unter Präsident Obama geblieben. Dies ist nicht verwunderlich, wenn man die unklare völkerrechtliche Position Taiwans betrachtet. Gleichwohl ist die mangelnde Einbindung in OBOR auch durch die inverse und damit auf Konflikt gerichtete Politik des „Nationalismus in beiden Regionen Chinas“ zurückführbar: während das demokratische Taiwan immer „taiwanesischer“ wird, erblüht in der Volksrepublik ein wiedererstarkender chinesischer Nationalismus. 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Aktuellen Ausdruck findet die sino-amerikanische Konkurrenz um die Gestaltung regionaler Ordnung in der von Barack Obama 2011 als Pivot to Asia bekannten Kurskorrektur in der US-Au- ßenpolitik sowie in der von Xi Jinping 2013 initiierten chinesischen Seidenstraßeninitiative (The Silk Road Economic Belt and The 21st-century Maritime Silk Road, bzw. One Belt, One Road (OBOR)). Als ein wichtiger Handelspartner der Volksrepublik (VR) China sowie militärischer Bündnispartner der USA befindet sich Japan an der Schnittstelle dieser geopolitischen Dynamiken in Ostasien. Vor diesem Hintergrund zeigt der vorliegende Beitrag wie die konservative Regierung unter der Führung Shinzō Abes, die 2012 zurück an die Macht gewählt wurde, eine japanische Au- ßenpolitik entwirft, die der chinesischen OBOR-Initiative durch eigene Infrastrukturprojekte und regionale Partnerschaften entgegentritt, sowie im Rahmen des US-japanischen Verteidigungsbündnisses eine aktivere Militärpräsenz in der Region vorantreibt. Hierzu bedient sich der Beitrag liberaler und sozial-konstruktivistischer Theorieansätze, die Wandel und Kontinuität in der staatlichen Außenpolitik primär auf den Einfluss innenpolitischer Institutionen und Akteure zurückführen (z.B. Owen 1994; Katzenstein u. Okawara 2002). Der Fokus liegt hier auf Formation und Wandel staatlich-gesellschaftlicher Interessengruppen, nationaler Identitäten sowie den Verschiebungen in der öffentlichen Meinung als Variablen in der Erklärung außenpolitischen Handelns von Staaten. Dieser theoretische Zugang erlaubt es kausale Zusammenhänge zwischen Verschiebungen im Parteiensystem, institutionellen Veränderungen in der Formulierung und Implementierung von Außen- und Sicherheitspolitik und der Neuausrichtung geostrategischer Diskurse in Japan herzustellen (Solingen 2007; Nau 2012). Sebastian Maslow 100 Der hier gewählte eklektische Theorieansatz ermöglicht es die Varianz in der japanischen US- und Chinapolitik auf Veränderungen in der öffentlichen Meinung sowie parteipolitische (und damit in der Konsequenz ideologisch-programmatische) Verschiebungen in Japans Innenpolitik zurückzuführen (Sil u. Katzenstein 2010). Gleichsam zeigt eine Analyse der japanischen Sicherheitspolitik im Kontext eines wirtschaftlichen und militärischen Aufstiegs Chinas auch eine komplexe Verschränkung von innenpolitischen und systemischen Faktoren, die sich insbesondere in einer Perzeption eines graduellen Machtverlusts der USA in Ostasien und einer damit verbundenen fear of abandonment in Japan äußern. Liberale Erklärungsansätze folgen der Hypothese, dass Japan bestrebt ist seine Sicherheitsinteressen mit Blick auf China und vor dem Hintergrund abnehmender Fähigkeiten der Allianz mit den USA durch neue regionale Partnerschaften zu substituieren, um dadurch seine Wirtschaftsinterdependenzen nicht durch massive eigene Rüstungsinitiativen zu gefährden. Gleichzeitig lässt sich mit Verweis auf sozial-konstruktivistische Ansätze argumentieren, dass der potentielle Handlungsrahmen japanischer Außenpolitik stets von den soziokulturellen und politischen Institutionen der japanischen Nachkriegsepoche determiniert wird und damit auch mit Blick auf die tiefgreifenden Machtverschiebungen in Ostasien ein fundamentales Abweichen von etablierten Handlungsmustern in der Außenpolitik auszuschließen ist (Katzenstein 1996; Berger 1998; Oros 2008). Die Analyse in diesem Beitrag zeigt, dass im Kontext von OBOR und dem US-amerikanischen Pivot to Asia, Japan unter Abe bemüht ist, eine aktive Rolle in der Mitgestaltung der regionalen Ordnung einzunehmen. Hierzu etabliert Japan neue strategische Partnerschaften etwa mit Indien und eine enge Zusammenarbeit mit den ASEAN-Staaten, um so der OBOR- Initiative durch eigene Investitionsprogramme entgegenzuwirken. Gleichzeitig verfolgt Japan seit 2012 eine Stärkung des US-Bündnisses unter Einbeziehung militärischer und handelspolitischer Interessen und fungierte damit als zentraler Baustein in der Umsetzung amerikanischer Sicherheitsinteressen in der Region. Um diese strategische Reaktion Japans nachzuvollziehen, geht der Beitrag wie folgt vor: Zunächst wird in den beiden folgenden Abschnitten auf die historischen und institutionellen Parameter und die daraus resultierenden Handlungsmuster in der japanischen Außen- und Sicherheitspolitik nach 1945 eingegangen. Dies dient dem Zweck, die Wirkung innenpolitischen Wandels auf Japans Außen- und Sicherheitspolitik vor und nach dem Ende des Ost-West-Konfliktes darzustellen. Anschließend wird eine empirische Analyse der japanischen Reaktion auf den amerikanischen Asia Pivot sowie die chinesischen Seidenstraßeninitiative (OBOR) geliefert. Hier wird die Entwicklung einer aktiven japanischen Sicherheitspolitik unter der Abe- Japans Reaktion auf den geostrategischen Machtwettbewerb 101 Regierung seit 2012 im Fokus stehen. Der abschließende Abschnitt zieht ein Fazit zu den vorliegenden Entwicklungen in der japanischen Sicherheitspolitik und diskutiert erste konkrete Implikationen, die sich aus dem Amtsantritt Donald Trumps und seiner Administration für die US-japanischen Beziehungen in Ostasien ergeben. 2 Historische und institutionelle Parameter der japanischen Außenpolitik Japans Außen- und Sicherheitspolitik nach 1945 ist geleitet von einem institutionalisierten Pazifismus (Katzenstein 1996; Choi 1997). Dieser fußt auf der von den US-Besatzungsbehörden formulierten Verfassung von 1946. Jene verwehrt Japan in Artikel 9 das Recht auf Kriegsführung und den Besitz von Streitkräften. Nach Ausbruch des Ost-West-Konfliktes in Asien wurde dieser Pazifismus jedoch früh in seiner Wirkung eingeschränkt. Mit dem Ziel ein rasches Ende der US-Besatzung sowie Japans Rehabilitation in der internationalen Staatengemeinschaft herbeizuführen, unterzeichnete Japan 1952 den „Vertrag über gegenseitige Kooperation und Sicherheit zwischen Japan und den Vereinigten Staaten“. Damit etablierten Japans konservative Eliten Tokio als zentralen Bündnispartner Washingtons in Ostasien. Im Gegenzug für Sicherheitsgarantien unter dem amerikanischen Nuklearschirm gewährte Tokio den USA das Recht zur Stationierung von Streitkräften in Japan. Gleichwohl Japan 1954 eigene Selbstverteidigungskräfte etablierte, wurden die Bemühungen im Aufbau von Militärkapazitäten auf ein Minimum reduziert, um so Ressourcen für den wirtschaftlichen Wiederaufbau freizusetzen. Als Yoshida Doktrin (benannt nach dem Nachkriegspremier Shigeru Yoshida) bekannt, prägt die Formel einer passiven Militärpolitik zu Gunsten einer aktiven Wirtschaftspolitik die japanische Außenpolitik bis in die frühen 1990er Jahre (Pyle 2007; Samuels 2007). Eingebettet war diese Außenpolitik in ein ideologisch gespaltenes Parteiensystem, in dem der konservativen Liberaldemokratischen Partei (LDP) eine starke linke Opposition, angeführt von der Sozialistischen Partei Japans (SPJ), gegenüberstand (Igarashi 1985). Nachdem sich in den späten 1950er Jahren vermehrt parlamentarischer und zivilgesellschaftlicher Widerstand gegen das US-japanische Verteidigungsbündnis formierte, adaptierte die LDP sicherheitspolitische Positionen der Opposition und versuchte gleichzeitig die politische Linke durch Wachstums- und sozialstaatliche Reformen zu delegitimieren (Calder 1988). Daraufhin wurden die institutionellen Parameter des japanischen Nachkriegspazifismus ergänzt durch die von Premierminister Eisaku Satō 1967 begründeten „drei antinuk- Sebastian Maslow 102 learen Prinzipien“ (hikaku sangensoku), die Japan den Besitz, die Herstellung, sowie die Stationierung von Atomwaffen untersagte. Sato erließ 1967 zudem ein Verbot für japanische Waffenexporte, welches 1976 verschärft wurde. Premierminister Takeo Miki begründete 1976 schließlich eine Obergrenze für den Verteidigungshaushalt von einem Prozent des Bruttoinlandsproduktes. Beim Bündnispartner in Washington stieß Japans eng umgrenzte Sicherheitspolitik nach Ende des Ost-West-Konflikts zunehmend auf Kritik. Anlass bot Tokios passive Haltung in der Golfkrise von 1990, die sich auf eine finanzielle Unterstützung der internationalen Koalition zur Befreiung Kuwaits von der irakischen Besatzung beschränkte. Die Kritik provozierte eine heftige Debatte zur Neuausrichtung der japanischen Sicherheitspolitik, in deren Folge sich Japan seit 1992 an UN-Friedensmissionen beteiligt. Kritisch für die weitere Entwicklung der japanischen Außen- und Sicherheitspolitik waren die geopolitischen Entwicklungen in Ostasien seit den frühen 1990er Jahren, insbesondere das nordkoreanische Raketen- und Nuklearprogramm und die Taiwankrise. Diese Entwicklungen resultierten in einer Ausweitung des Mandats der US-japanischen Allianz. In Folge beteiligt sich Japan seit 2003 am US-Raketenabwehrsystem und entsandte 2004 Truppen in den Irak. Die „Normalisierung“ der japanischen Sicherheitspolitik setzte sich in der zweiten Hälfte der 2000er Jahre fort und beschleunigte sich nochmals unter der Führung Abes nach 2012 (Oros 2017; Hughes 2017). Folgt man realistischen Theorieansätzen lässt sich dieser Wandel auf die geostrategischen Machtverschiebungen in den sino-amerikanischen Beziehungen reduzieren (vgl. Waltz 1993). Unklar bleibt hier jedoch, warum sich der Wandel in der japanischen Außenpolitik nur schrittweise vollzog und die nordkoreanische Bedrohung erst mit Beginn der 2000er Jahre Einzug in den sicherheitspolitischen Diskurs hielt. Die politikwissenschaftliche Japanforschung verweist daher auf die Rolle politischer Eliten (Samuels 2003; Pugliese 2017), sowie auf die Wirkung parteipolitischer und institutioneller Reformen (Catalinac 2016; Sakaki u. Lukner 2016) als intervenierende Variablen in der Erklärung außenpolitischen Wandels. Gleichwohl die Reform des Wahlsystems zu Beginn der 1990er Jahre ein Ende des konservativen Machtmonopols zum Ziel hatte, lässt sich feststellen, dass es der Niedergang der politischen Linken in den frühen 1990er Jahren war, der zu einer Dominanz national-konservativer Diskurse in der Sicherheitspolitik führte (Samuels 2007). Initiiert von der neuerlich gefestigten konservativen Parteienelite sorgte eine umfassende Reform der japanischen Bürokratie Ende der 1990er Jahre für eine Stärkung der Handlungsfähigkeit der japanischen Exekutivgewalt in Form des Premierministeramtes (Shinoda 2013; Pugliese 2016). Besonders seit Jun'ichirō Koizumi gewann die Rolle des Premiers Japans Reaktion auf den geostrategischen Machtwettbewerb 103 und seiner persönlichen Berater in der Formulierung und Implementierung von Außen- und Sicherheitspolitik stark an Bedeutung. Die zügige Umsetzung einer aktiven Politik zur Unterstützung der USA nach den Anschlägen vom 11. September 2001 belegen die Effizienz der Entscheidungsprozesse und die gestärkte Rolle des Premierministers in Japan. 3 Handlungsmuster der japanischen Außenpolitik Japans sicherheitspolitische Beziehungen zu den USA waren besonders im Laufe des Ost-West-Konflikts geprägt von einer fear of entrapment bzw. einer fear of abandonment. Besonders vor dem Hintergrund des Vietnamkriegs war die Debatte um eine Stärkung des US-Bündnisses immer auch verbunden mit der Sorge in amerikanische Konflikte verwickelt zu werden. Seit den 1990er Jahren verwiesen Befürworter einer stärkeren US-Allianz besonders auf die von Nordkorea und Chinas wachsender Militärmacht ausgehende Bedrohung für Japans Sicherheit (Pyle 2007). Als Reaktion entwickelte Japan eine Politik, die zwischen autonomer Handlungsfähigkeit in der Verfolgung eigener Wirtschaftsinteressen mit Blick auf China und der Wahrung nationaler Sicherheitsinteressen durch Bündnistreue zu den USA balancierte (Heginbotham u. Samuels 2002). Japans Eliten bemühten sich früh um diplomatische Beziehungen mit der VR China. Im Zuge der sino-amerikanischen Annäherung 1972 normalisierte auch Japan seine Beziehungen zu der Volksrepublik. Die gemeinsame Kriegsvergangenheit spielte in dieser Phase nur eine sekundäre Rolle. Für Peking war Tokio ein wichtiger Partner im Konflikt mit der Sowjetunion sowie in der industriellen Modernisierung der chinesischen Volkswirtschaft (King 2016). 1 Innenpolitisch wurde die diplomatische Annährung vom pragmatisch-konservativen „Mainstream“ der LDP um Kakuei Tanaka getragen (Hughes 2016). Die diplomatischen Beziehungen zu China wurden mit einem gemeinsamen kultur-zivilisatorischem Erbe (dōbun dōshu) begründet. In einer pragmatischen Ausrichtung trennten japanische Eliten Politik und Wirtschaft (seikei bunri) im Umgang mit China. So gelang es trotz bilateraler Kontroversen in den 1980er Jahren etwa um japanische Geschichtsbücher und den Yasukuni-Schrein die bilateralen Beziehungen vor nachhaltigen Krisen zu bewahren (Wan 2006). ____________________ 1 Zwischen 1979 und 2005 gewährte Japan der VR China Kredite in Höhe von insgesamt 3,133 Mrd. Yen, Entwicklungshilfezahlungen in Höhe von 145,7 Mrd. Yen, und 144,6 Mrd. Yen für technische Hilfe (Drifte 2006). Sebastian Maslow 104 Nach dem Ende des Ost-West-Konfliktes verschoben sich die geostrategischen Parameter auch in Ostasien. Die VR China kritisierte Japans Bemühungen um eine aktivere Sicherheitspolitik als Indiz für einen neuen japanischen Militarismus (Reilly 2012). Umgekehrt wurden auch in Japan Stimmen laut, die eine strategische Nutzung japanischer Wirtschaftsmacht im Umgang mit China forderten. Bedingt durch den Niedergang der politischen Linken in Japan seit Mitte der 1990er Jahre rückte der politische Diskurs in Japan auch davon ab die VR China als Opfer japanischer Aggressionen darzustellen (Suzuki 2015). Die sino-japanischen Beziehungen wurden daher zunehmend anfälliger für innenpolitische Interessen und Konflikte (Takeuchi 2014; Smith 2015). Während die „China-School“ im japanischen Außenministerium an Einfluss verlor, konsolidierten in den 2000er Jahren Befürworter einer starken US-Allianz ihre Position (Hughes 2016). Der Verlust persönlicher Kommunikationskanäle durch das politische Ausscheiden konservativer Eliten aus den Jahren der diplomatischen Annährung bestärkte diese Entwicklung (He 2016). Japans Kampagne um einen Sitz im ständigen UN-Sicherheitsrat und Koizumis Besuche am Yasukuni- Schrein sorgten für eine weitere Eskalation in den bilateralen Beziehungen. Die Situation verschärfte sich dann noch einmal in Folge des Streits um die Senkaku-Inseln.2 In Folge bemühten sich Japan und China um diplomatische Entspannung. Im Mai 2008 werteten Yasuo Fukuda und Hu Jintao das bilaterale Verhältnis zu einer „mutually beneficial relationship founded on common strategic interests“ auf. Peking und Tokio einigten sich 2008 auf die gemeinsame Förderung von Gas- und Erdölvorkommen im Ostchinesischen Meer (Manicon 2014).3 Trotz der Entspannung zeigten sich Japans Eliten zunehmend besorgt über Chinas relativen Aufstieg. So bezeichnete der spätere DPJ-Au- ßenminister Seiji Maehara China als „reale Bedrohung“ (genjitsu na kyōi) für Japans Sicherheit (Maehara 2005). 2009 sprach die LDP gar von einem ____________________ 2 Der Senkaku/Diaoyu-Konflikt entfachte sich 1971, nachdem ein Bericht der UN auf Ölvorkommen in den Gewässern des Archipels verwies. Im Prozess der Normalisierung diplomatischer Beziehungen einigten sich Peking und Tokio darauf, den Inselstreit nicht zu thematisieren. Japans Ansprüche auf die Senkakus beziehen sich auf die Eingliederung des Archipels als terra nullius im Januar 1895. China führt seine Besitzansprüche auf die Ming-Periode (1368-1644) zurück (Drifte 2014). Im November 2004 verstärkte Japan seine Präsenz im Ostchinesischen Meer als Reaktion auf das Eindringen eines chinesisches U-Bootes in japanische Gewässer nahe der Inseln Ishigaki und Miyako. 2005 stellte Japan den Archipel unter direkte staatliche Kontrolle, um die Präsenz der japanischen Küstenwache in den Gewässern um das Senkaku-Archipel zu stärken. 3 Allerdings unternahm Peking 2013 eigenmächtige Testbohrungen in Nähe der Medianlinie zwischen Japan und China. Die Abe-Regierung kritisierte dies als Bruch der Vereinbarung von 2008 (Aizhu 2013). Japans Reaktion auf den geostrategischen Machtwettbewerb 105 „Wettstreit um die regionale Hegemonie“ (haken sodatsu) in Ostasien (Hughes 2016, S. 126-127). Dieser Diskurs übertrug sich auch auf ein negativeres Bild Chinas in der japanischen Öffentlichkeit (siehe Abbildung 1). Abbildung 1: Die sino-japanischen Beziehungen im öffentlichen Meinungsbild Japans Quelle: Cabinet Office, Survey on Diplomacy (relevante Jahrgänge). Vor dem Hintergrund der engen Handelsbeziehungen blieb jedoch eine Eskalation der bilateralen Krise aus. Die japanisch-chinesischen Wirtschaftsbeziehungen werden daher auch als MAP oder mutually assured production bezeichnet (Katz 2013). Während China Japan 2010 als zweitgrößte Volkswirtschaft der Welt einholte, belief sich 2015 das bilaterale Handelsvolumen auf rund 303 Mrd. US-Dollar (JETRO 2016). Der Modus Operandi in der japanischen Chinapolitik folgt dem Handlungsmuster von cold politics/hot economics (seirei/keinetsu). Wie im Folgenden gezeigt wird, deutet Japans Bestreben den chinesischen Einfluss in Ostasien in Form der One Belt, One Road-Initiative durch Formulierung einer eigenen Regionalstrategie und einer weiteren Konsolidierung des US-Bündnisses entgegenzutreten auf eine Auflockerung dieses Handlungsmusters. 4 Japans Ostasienpolitik zwischen Asien-Bindung und US-Bündnis Japans Rolle als zentraler Bestandteil in der Asia Pivot-Strategie ging zunächst eine Phase der Instabilität in den US-japanischen Beziehungen voraus. Im Frühjahr 2009 zeichnete sich ab, dass die von der LDP geführte 0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100 in % Belastet Gut Sebastian Maslow 106 Regierung ihr Mandat verlieren würde. Im August 2009 gelang Yukio Hatoyama und seiner Demokratischen Partei Japans (DPJ) der Sprung an die Macht. Die DPJ entwarf eine Asienpolitik, die die Etablierung einer ostasiatischen Gemeinschaft sowie eine engere Zusammenarbeit mit der VR China, Taiwan, Südkorea, sowie den ASEAN-Mitgliedsstaaten vorsah (Sneider 2011). Hatoyamas Kurswechsel war geleitet von der Perzeption eines Machtverlustes der USA in Asien und der Notwendigkeit Japans asiatische Wirtschaftsinteressen zu wahren. In einem Beitrag für die New York Times, der kurz vor dem Machtwechsel im Sommer 2009 erschien, schrieb Hatoyama (2009): „we must not forget our identity as a nation located in Asia (...) It is also the appropriate path for protecting Japan’s political and economic independence and pursuing our interests in our position between the United States and China“. Der neue Asienkurs der DPJ wurde eingeleitet durch den Besuch von 600 japanischen Delegierten (darunter 146 DPJ- Abgeordnete) in Peking im Dezember 2009. Gleichzeitig versprach Hatoyama das 2006 von der LDP-Regierung und den USA getroffene Abkommen zur Verlegung der US-Militärflughafens Futenma in der Präfektur Okinawa neu zu verhandeln. Hatoyama weckte Hoffnungen auf eine Verlegung der Basis außerhalb Japans.4 Während Washingtons Geduld mit der neuen DPJ-Regierung schwand, verschärfte sich die Krise der US-japanischen Beziehungen mit der Entscheidung im Januar 2010, das seit Ende 2001 bestehende Mandat der japanischen Selbstverteidigungskräfte im Indischen Ozean zur logistischen Versorgung von Koalitionskräften im Afghanistan-Einsatz auslaufen zu lassen. Washington erhöhte den politischen Druck auf Tokio und Hatoyama verlor zunehmend das Vertrauen der japanischen Öffentlichkeit (O’Shea 2014). Im Juni 2010 zog Hatoyama die Konsequenzen aus der Krise und erklärte seinen Rücktritt: „After having reached the conclusion that relocation to a place outside Japan or outside Okinawa was not possible, there was no choice but to consider the option of the vicinity of Henoko in Okinawa Prefecture (…) I recognised that maintaining the relationship of trust between Japan and the US as being the greatest deterrent“ (Hatoyama 2010). ____________________ 4 Die United States-Japan Roadmap for Realignment-Implementation von 2006 sah eine Umsiedlung des Futenma-Stützpunktes nach Nago im Norden Okinawas bis 2014 vor. Gleichzeitig sollte die Belastung der Präfektur Okinawa durch eine Verlegung von 8000 US-Soldaten nach Guam verringert werden. Die Insel Okinawa fungiert als Stützpunkt für die Mehrheit der insgesamt rund 50.000 in Japan stationierten US-Truppen. Japans Reaktion auf den geostrategischen Machtwettbewerb 107 Naoto Kan übernahm die DPJ-geführte Regierung. Nur wenige Wochen nach Amtsantritt sah Kan sich bereits mit einer veritablen außenpolitischen Krise in den sino-japanischen Beziehungen konfrontiert. Am 7. September 2010 kollidierte ein chinesisches Fischerboot mit zwei Booten der japanischen Küstenwache in den Gewässern der Senkaku-Inseln. Der Vorfall eskalierte nach der Verhaftung des chinesischen Kapitäns. Durch Inhaftierung japanischer Staatsbürger und Ausfuhrbeschränkungen auf seltene Erden erhöhte Peking den Druck auf Tokio (Tabuchi 2010). Kan lenkte ein und Japan stellte das juristische Verfahren gegen den Kapitän ein. Die LDP bescheinigte der DPJ eine „diplomatische Niederlage“ (Hagström 2012). Innen- wie außenpolitisch wurde das Vorgehen der DPJ als unilateraler Bruch informeller Vereinbarungen mit der VR China kritisiert. Während sich in der Vergangenheit beide Seiten um eine informelle Lösung derartiger Zwischenfälle bemühten, galt Tokio nun als Ursache für die Eskalation des Inselstreits (Fackler u. Johnson 2010). Rückblickend wird jedoch deutlich, dass Japan vom Inselstreit profitierte (Jérden u. Hagström 2012). Die Obama-Administration bestätigte, dass das Mandat der US-japanischen Allianz auch die Senkaku-Inseln einschließe (Kyodo 2010). In Gesprächen mit seiner Amtskollegin Hillary Clinton im Oktober 2010 erörterte Japans Außenminister Seiji Maehara Vorschläge für weitreichende Revisionen der Japan-US Defence Cooperation Guidelines von 1997. Noch im selben Jahr führten Japan und die USA militärische Übungen mit dem Ziel der Rückeroberung der Inseln durch. Gleichzeitig bot die Senkaku-Krise den USA Gelegenheit die chinesische anti-access/area denial (A2/AD) Strategie einzudämmen. 5 Durch Ausweitung gemeinsamer US-japanischer Manöver in den strategisch-kritischen Gewässern im Süden des japanischen Archipels wirken Washington und Tokio dieser A2/AD-Strategie entgegen (George Mulgan 2010). Der Senkaku-Streit leitete aber auch das Ende des von Hatoyama ausgerufenen Asienkurses ein. Chinas Vorgehen im Inselstreit verlieh dem China Threat- Diskurs in Japan und den USA Auftrieb und forcierte so die strategische Neuausrichtung der USA auf den asiatisch-pazifischen Raum (Wong 2010). Indes konsolidierte die Beteiligung japanisch-amerikanischer Truppen an Bergungs- und Wiederaufbauoperationen nach der Erdbeben- und Tsunamikatastrophe vom 11. März 2011 die Allianz und stärkte den öffentlichen ____________________ 5 Mit A2/AD ist eine chinesische Militärplanung gemeint, die den Zugang US-amerikanischer Marineeinheiten in ostasiatischen Gewässern einschränken soll. Chinas Strategen befürchten, dass die Inselkette, die sich von Japan bis zu den Philippinen erstreckt, den Zugang Chinas zum Pazifik blockieren würde. Um dies zu verhindern, verstärkt Peking den Druck auf die sogenannte first island chain, entlang derer sich das Senkaku/Diaoyu Archipel befindet, wodurch sich der strategische Nutzen dieser Inseln für die VR China erklärt (Fravel u. Twomey 2014). Sebastian Maslow 108 Zuspruch zur Präsenz des US-Militärs in Japan (Samuels 2013; Wirth 2015). Nachdem auch Kan nach Kritik am DPJ-Krisenmanagement zurücktrat, sah sich auch sein Nachfolger Yoshihiko Noda mit einer Zuspitzung der Krise in den sino-japanischen Beziehungen konfrontiert. Anlass war Nodas Entscheidung drei der insgesamt fünf Senkaku-Inseln aus japanischem Privatbesitz aufzukaufen (konkret handelt es sich hier um die Inseln Uotsuri-jima, Kita-kojima, und Minami-kojima). Ursprünglich wollte die DPJ damit dem rechtskonservativen Tokioter Gouverneur Shintarō Ishihara zuvorkommen, der seinerseits für den Erwerb der Inseln warb. Die Entscheidung wurde unmittelbar nach einem Gespräch mit dem chinesischen Premier Wen Jiabao am Rande eines trilateralen Gipfeltreffens zwischen Japan, der VR China und Südkorea am 7. Juli 2012 bekanntgegeben. Damit überschnitt sich die Entwicklung mit dem in China wichtigen Gedenken an den Zwischenfall der Marco-Polo-Brücke 1937. Der Kauf der Inseln für rund 2 Mrd. Yen wurde am 11. September 2012 vollzogen und fiel damit nur wenige Tage vor den Gedenktag an den Mukden Zwischenfall (18. September 1931). Dem Kauf folgten anti-japanische Proteste in China und ein massiver Anstieg chinesischer Schiffspräsenz in den Gewässern der Senkaku-Inseln.6 In Washington und Tokio spekulierte man indes, dass politische Eliten in Peking den Inselstreit instrumentalisierten, um sich im Vorfeld für den im November angesetzten Führungswechsels an der Spitze des Zentralkomitees der Kommunistischen Partei zu positionieren (Perlez 2012). Der frühere chinesische Botschafter in Japan, Chen Jian, beschuldigte die USA den Inselstreit ihrerseits unnötig anzufachen, um Washingtons Position in Ostasien zu festigen und Japans Rolle als Bündnispartner zu stärken (Perlez u. Bradsher 2012). Die USA bemühten sich indes um eine Deeskalation der Krise. Kurt Campbell, Assistant Secretary of State for East Asian and Pacific Affairs, setzte sich für die Entsendung einer Delegation von Asienexperten nach Peking und Tokio ein. Die Obama-Administration entsandte US-Senator Daniel Inouye nach Tokio für Gespräche mit Premier Noda. Die andauernde Krise in den sino-japanischen Beziehungen gepaart mit Chinas Vorgehen im Südchinesischen Meer war ein wesentlicher Faktor für ____________________ 6 Für den Zeitraum von September 2012 bis Mai 2015 registrierten japanische Behörden die Sichtung von mehr als 387 Schiffen chinesischer Herkunft in den entsprechenden Gewässern. Zwischen 2009 und 2013 nahm die Zahl der von Japan abgefangenen chinesischen Militärflugzeuge im Luftraum über den Senkaku-Inseln um das Zehnfache zu (von einem Fall pro Woche auf zehn); insgesamt auf 400 Fälle für den gesamten Zeitraum (Erickson u. Liff 2015). Japans Reaktion auf den geostrategischen Machtwettbewerb 109 den Kurswechsel Obamas in der amerikanischen Asienpolitik (vgl. Campbell 2016) und forcierte gleichzeitig die Rückkehr konservativer Eliten in Japan. 5 Japans Regionalstrategie unter Abe Der amerikanische Asia Pivot war begleitet von einem innenpolitischen Wandel in Japan, der im Dezember 2012 Abe und die LDP zurück an die Macht brachte. Abe warb für eine umfassende Reform der japanischen Sicherheitspolitik und versprach Japan als „starken Staat“ im Rahmen der US- Allianz zu etablieren (Abe 2013a; Dobson 2017; Hughes 2015). Gleichwohl Abe den Fokus auf Reformen in der japanischen Wirtschaft legte, versprach er bereits im September 2012 Truppen auf den Senkaku-Inseln zu stationieren. Unmittelbar nach Amtsantritt Abes verschärfte sich der Senkaku-Konflikt nochmals, nachdem im Januar 2013 eine chinesische Fregatte den japanischen Zerstörer Yudachi mit seinem Feuerleitsystem erfasste. Während eine umfassende Reform der japanischen Sicherheitspolitik über lange Zeit auf breiten öffentlichen Widerstand stieß, nutzte Abe das chinesische Verhalten im Ostchinesischen Meer um für seine neue Sicherheitspolitik zu werben.7 Während die LDP-geführte Regierung sich bemühte die „starke Bindung” (tsuyoi kizuna) zwischen den USA und Japan neu zu beleben, versprach Abe in einer Rede am Center for Strategic and International Studies in Washington D.C. mit dem Titel „Japan is back“ die Stärkung der US-japanischen Beziehungen und betonte: „Japan is not now and will never be a tier two nation (...) Japan must stay strong first in its economy, and strong also in its national defense“ (Abe 2013b). Japans internationale Rolle beschreibt Abe als Advokat internationaler Normen und als „effektiver Partner der USA und anderen Demokratien“ (Abe 2013b). In einem Interview mit Foreign Affairs im Juli 2013 versprach er Japans Verteidigungsausgaben zu erhöhen, um den Anforderungen eines effektiven US-Bündnispartners gerecht zu werden. Diesen Schritt rechtfertigte Abe mit Verweis auf den wachsenden Militärhaushalt der VR China: „China (...) has increased its military spending 30-fold in the last 23 years. Therefore, this year, for the first time in 11 years, my government chose to ____________________ 7 Nordkoreas Langstreckenraketen- (Dezember 2012) und Atomwaffentests (Februar 2013), sowie die tödliche Geiselnahme japanischer Staatsbürger in Algerien im Januar 2013 haben zusätzlich für eine breite öffentliche Aufmerksamkeit in der Debatte um eine Neuausrichtung der japanischen Sicherheitspolitik gesorgt. Sebastian Maslow 110 slightly increase the defense budget. That is a sign of Japan’s willingness to fulfill its own responsibility“ (Abe 2013c). Damit konterte Abe die chinesische Außenpolitik, in derem Kontext Xi Jinping während seines US-Besuches im Sommer 2013 eine „neue Beziehung der Großmächte“ ausrief und das US-chinesische Verhältnis als strategisches Kerninteresse Pekings definierte (Yomiuri Shinbun Seijibu 2015). Abes Außenpolitik versucht dem Einfluss Chinas in Form der OBOR- Initiative eine eigene Regionalstrategie mit Fokus auf Zentralasien, Südund Südostasien entgegenzusetzen. Im Wettbewerb um regionalen Einfluss nimmt das strategische Denken Abes und seiner Berater konkreten Bezug auf die geopolitischen Theorien von Halford Mackinder (Green 2013; Suzuki 2017). Hierbei setzt Abe auf die Betonung demokratischer Grundwerte, um sich vom politischen System Chinas abzugrenzen und greift hier auf die bereits 2006 formulierte Initiative eines arch of freedom and prosperity (jiyu to han’ei no kō) zurück (Suzuki 2017). Bereits damals war es das erklärte Ziel Japans sich als thought leader in Asien zu etablieren (Schulze 2013). Bereits 2006 wurde diese Strategie Abes von den außenpolitischen Beratern Shotarō Yachi und Nobukatsu Kanehara entworfen (Kanehara 2011; Yachi 2013). Hierbei lag der Fokus vor allem auf einer engeren Zusammenarbeit mit den Staaten in Zentralasien. Damit knüpfte Abe wiederum an Bemühungen Koizumis an, die Präsenz Japans in dieser Region zu stärken. Diese Planungen gehen auf die von der Hashimoto-Regierung in den späten 1990er Jahren ausgerufene japanischen Seidenstraßeninitiative zurück, die Investitionen in regionale Infrastrukturprojekte und den Ausbau von Handelsbeziehungen vorsah. 2012 belebte die Abe-Regierung die arch of freedom and prosperity-Initiative neu, indem sie Japan als Asia’s Democratic Security Diamond positionierte und für mehr internationale maritime Zusammenarbeit gegen Chinas wachsende Präsenz im Südchinesischen Meer warb (Abe 2012). Damit bezog Japan eine klare Position gegen Chinas Regionalstrategie. Argumente für eine robuste Sicherheitspolitik lieferte China im November 2013. In Reaktion auf die japanische „Verstaatlichung“ der Senkaku-Inseln etablierte China eine Air Defense Identification Zone (ADIZ) über dem Archipel. Washington entsandte (unbewaffnete) B-52 Bomber durch die ADIZ und erneuerte seine Sicherheitsgarantien gegenüber Tokio. Noch im selben Monat verabschiedete die Abe-Regierung umfassende Sicherheitsreformen. So wurde ein neues Informationsgesetz zur Handhabung von Staatsgeheimnissen erlassen und ein Nationaler Sicherheitsrat nach amerikanischem Vorbild etabliert. Diese Initiativen sollten Japans Fähigkeiten im Krisenmanagement und der nachrichtendienstlichen Kommunikation im Rahmen des US-Bündnisses verbessern. Der Sicherheitsrat wird geleitet von Shotarō Japans Reaktion auf den geostrategischen Machtwettbewerb 111 Yachi, der eine Schlüsselposition als außenpolitischer Berater Abes einnimmt und für ein starkes US-Bündnisses eintritt (Yachi 2013; Pugliese 2017). Im Dezember 2013 stellte Abe eine nationale Sicherheitsstrategie vor, in der wiederum konkret Bezug auf Chinas wachsende geopolitische Bedeutung und die relative Schwächung des US-amerikanischen Einflusses in Ostasien genommen wird. Unter Verweis auf einen „proaktiven Pazifismus“ (sekkyokuteki heiwashugi) entwirft Japan eine neue Rolle in der internationalen Politik und schreibt sich die Rolle als balancer im ostasiatischen Machtwettbewerb zu (Ministry of Defense 2013). Um dieser neuen Rolle gerecht zu werden, wirbt Abe für eine umfassende militärische Aufrüstung, die im Zuge der National Defense Program Guidelines und dem Mid-Term Defense Plan im Dezember 2013 ebenfalls umgesetzt wurde. Der Truppenumbau orientiert sich an dem 2010 eingeführten Konzept der dynamic defence forces und sieht vor allem eine Stärkung der japanischen Marine in Reaktion auf Chinas wachsende Präsenz im Ost- und Südchinesischem Meer vor. Die Rüstungspläne Japans beinhalten den Kauf von Amphibienfahrzeugen, Global Hawk Überwachungsdrohnen, F-35 Kampfjets, sowie den Aufbau von Spezialeinheiten zur Rückeroberung maritimer Gebiete. Dieses Szenario erprobten Japan und die USA in gemeinsamen Militär- übungen Anfang 2014. Seit Amtsantritt erhöhte die Abe-Regierung den japanischen Verteidigungshaushalt stetig.8 Im Juli 2014 änderte die Regierung dann die Interpretation der Nachkriegsverfassung, um eine rechtliche Grundlage für die Teilnahme der japanischen Selbstverteidigungskräfte an kollektiven Verteidigungsoperationen im Rahmen des US-Bündnis zu schaffen. Im Zuge der rechtlichen Neuauslegung wurden im September 2015 neue Sicherheitsgesetze verabschiedet, die Japan eine robustere militärische Rolle gestatten, so etwa in der logistischen Unterstützung sowie dem bewaffneten Schutz von Bündnispartnern im Rahmen von UN-Friedensmissionen. Die Abe-Regierung kippte auch das Verbot für Rüstungsexporte und beteiligt sich seit 2014 an der internationalen Entwicklung von Waffensystemen, so etwa mit den USA und Großbritannien. Ein starkes US-Bündnis sieht Abe als „force of deterrence that contributes to the peace of Japan and this region [Ostasien, S.M.]“ (Fackler u. Sanger 2014). Bereits 2012 erklärte der Sicherheitsberater des damaligen Premiers Noda, Keiro Kitagami, die Notwendigkeit eines solchen politischen ____________________ 8 2014 stieg der Verteidigungshaushalt um 2,8% auf 4,88 Billionen Yen und 2015 auf 4,98 Billionen Yen. Für 2016 ist ein Budget von 5,17 Billionen veranschlagt. Der Anstieg wird u.a. mit den höheren Kosten zum Schutz japanischer Gewässer vis-à-vis China begründet (Rich 2016). Sebastian Maslow 112 Wandels: „[d]uring the cold war, all Japan had to do was follow the U.S. (but) [w]ith China, it’s different. Japan has to take a stand on its own“ (Fackler 2012). Abe nahm sein Washington-Besuch im April 2015 zum Anlass um in seiner Rede vor beiden Kammern des amerikanischen Kongresses das bilaterale Bündnis mit den USA als alliance of hope zu definieren. Die Rede war Auftakt für die Revision der bilateralen Verteidigungsrichtlinien von 1997, die in der Neufassung Japans aktiver Rolle im Bündnis Rechnung tragen (Ministry of Defense 2015). Bereits seit 2013 erklärte die Obama- Regierung ihre Unterstützung für Abes Reformen in der Sicherheitspolitik, nicht zuletzt, weil Japan als wesentlicher Bestandteil der Rebalancing-Strategie betrachtet wird (Sracic 2013). Bereits im Vorfeld seines Japanbesuches im Mai 2014 erklärte Obama: „Our engagement with China does not and will not come at the expense of Japan”, und „our treaty commitment to Japan’s security is absolute, and Article 5 covers all territories under Japan’s administration, including the Senkaku Islands“ (Kingston 2014). Damit war auch klar, dass Washingtons „Enttäuschung“ über Abes Besuch am Yasukuni Schrein im Dezember 2013 keinen nachhaltigen Einfluss auf die bilateralen Beziehungen hatte. Indes sollte sich das japanisch-chinesische Verhältnis nach bilateralen Gesprächen zwischen Abe und Xi im November 2014 sowie der Rede Abes zum 70. Jahrestag des Kriegsendes im August 2015 entspannen. Gleichwohl deutete sich an, dass diese Entwicklung nicht von Dauer sein würde, nachdem Japan besonders 2015 seine Rolle in Südostasien auszubauen versuchte, um den Einfluss Chinas in dieser Region entgegenzuwirken. Anlass hierfür bot unter anderem Chinas Vorstoß im Südchinesischen Meer, in dem für Japans Wirtschaft kritische Seehandelswege verlaufen. Japan verwies in seinem Weißbuch für Verteidigung 2015 auf das aggressive Verhalten Pekings in Form der Errichtung künstlicher Inseln im Scarborough-Riff sowie den Spratly-Inseln hin. Folgerichtig unterstützte die Abe-Regierung das amerikanische Vorgehen der Freedom of Navigation-Operationen in den Spratly-Inseln im Oktober 2015. Gleichzeitig hat Japan das Verfahren des Ständigen Schiedshofs in Den Haag gegen Chinas Territorialansprüche im Südchinesischem Meer genutzt, um mehr internationale Aufmerksamkeit für seinen Territorialstreit mit China im Ostchinesischen Meer zu mobilisieren (Johnson 2016). Chinas strategische Planungen zur OBOR-Initiative schlossen eine japanische Beteiligung aus. Nach bilateralen Gesprächen der Verteidigungsund Außenminister Japans und der USA (2+2 Gespräche) im Oktober 2013 einigten sich Washington und Tokio auf eine Revision des Verteidigungsbündnisses mit dem explizit formulierten Ziel „der Eindämmung des militärischen Aufstiegs Chinas“ in Ostasien (Mifune 2016, S. 140). Damit war für Peking klar, dass Japan sich für eine aktive Rolle im US Pivot to Asia Japans Reaktion auf den geostrategischen Machtwettbewerb 113 entschied. In seiner Rede auf dem Shangri-La Dialog im Mai 2014 betonte Abe nochmals Japans Bemühen, Chinas Vorgehen im Südchinesischen Meer einzudämmen, warb für eine enge Zusammenarbeit mit den ASEAN- Staaten in der Einhaltung internationalen maritimen Rechts und versprach Japans Engagement für „ewigen Frieden und Wohlstand“ in Asien (Abe 2014). Abes Regionalstrategie basiert auf zwei Säulen: Zum einen bemüht sich Japan um den Ausbau der maritimen Kapazitäten seiner Partnerstaaten in Reaktion auf Chinas Präsenz im Südchinesischem Meer. Um zum anderen Chinas Präsenz in Süd- und Südostasien zu kontern, bemüht sich Japan aktiv um Bildung neuer strategischer Partnerschaften, so etwa mit Indien, Vietnam, den Philippinen und Australien (Wallace 2013). Früh in seiner zweiten Amtszeit legte Abe den Fokus seiner Außenpolitik auf die Stärkung der japanischen Beziehungen zu den ASEAN-Staaten (Trinidad 2013). So laufen seit 2015 japanische Zerstörer und U-Boote vermehrt Häfen in den jeweiligen Partnerstaaten (etwa Vietnams Marinestützpunkt in Cam Ranh) an und beteiligen sich an regionalen Militärmanövern. Im September 2016 versprach Japan Vietnam die Lieferung neuer Patrouillenboote. Ähnliche Vereinbarungen wurden mit den Philippinen getroffen, an die Japan zusätzlich TC-90 Überwachungsflugzeuge liefert. Bereits im Dezember 2014 forderte die Obama-Administration eine aktivere militärische Rolle Japans in der Sicherung des Südchinesischen Meers (Drifte 2016). Während ihres Washington-Besuch im September 2016 kritisierte Japans Verteidigungsministerin Tomomi Inada Chinas „Militarisierung des Südchinesischen Meeres“: „Coercive attempts to change the facts on the ground and upend the prevailing norms do not serve anybody’s interest. Unfortunately, what China has been doing recently in the East China Sea and South China Sea is just that” (Inada 2016). Inada kündigte an, dass sich Japan stärker an multilateralen Manövern in der Region beteiligen werde. Die Diversifizierung der japanischen Partnerschaften in der Region ist gleichwohl das Resultat der mit dem US-Pivot verbundenen strategischen Ambivalenz. Neue Truppenstationierungen innerhalb Asiens bedeuten für Japan den Verlust seiner privilegierten Rolle als US-Stützpunkt in der Region (Friedrichs u. Harnisch 2016), den Japan mit neuen Partnerschaften zu kompensieren versucht. Die zweite Säule der japanischen Regionalstrategie steht in direktem Wettbewerb mit Chinas OBOR-Initiative und sieht den Aufbau neuer Partnerschaften durch gezielte Investitionsprogramme und Handelsabkommen vor. Hier steht Japans Regionalstrategie in einem engen Zusammenhang mit der als „Abenomics“ bekannten Wirtschaftsreformpolitik. Neue Investitionsprogramme in Asien sind hier vor allem mit der Hoffnung auf neue Sebastian Maslow 114 Märkte und Wachstumsimpulse für die japanische Wirtschaft verbunden. Im ersten Jahr nach Amtsantritt verdreifachte sich das Investitionsvolumen japanischer Unternehmen in Asien, dem Nahen Osten und Afrika auf insgesamt 9,3 Billionen Yen (Suzuki 2017). Als zentraler Baustein der japanischen Außenhandelsbeziehungen unter Abe galten nach 2013 die sogenannten TRIM-Staaten (Türkei, Russland, Indien, Mongolei). Abes Regierung einigte sich auf Verhandlungen zum Abschluss eines Wirtschaftspartnerschaftsabkommens (EPA); sowohl mit der Mongolei als auch der Türkei. 2014 unterzeichnete Japan ein EPA mit Australien. Von besonderer Relevanz für die Umsetzung der japanischen Regionalstrategie ist die Partnerschaft mit Indien. Bereits 2014 erklärten Indiens Premierminister Narendra Modi und Abe die bilaterale Partnerschaft als „special strategic global partnership” mit dem Ziel Chinas Einfluss im Indischen Ozean einzugrenzen (Mohan 2015). 2015 haben sich beide Seiten mit Verweis auf Chinas wachsende militärische Präsenz in der Region auf eine engere militärische Zusammenarbeit verständigt, die unter anderem gemeinsame Manöver sowie den Export japanischer Waffensysteme an Indien vorsieht (Gady 2015). Abe hat die Notwendigkeit einer engeren Partnerschaft mit Indien vor allem mit Chinas wachsender Präsenz in Pakistan und Sri Lanka im Rahmen der OBOR-Initiative begründet (Jiji 2016). Im Zuge der engeren wirtschaftlichen Zusammenarbeit investiert Japan in Infrastrukturprojekte, darunter eine Schnellzugstrecke zwischen Mumbai und Ahmedabad. Japan schloss sich dem Kurs der USA an und verwehrte seine Teilnahme an der Asian Infrastructure Investment Bank (AIIB). Die AIIB wurde von Peking zur Finanzierung von OBOR ins Leben gerufen. Abes Entscheidung der AIIB nicht beizutreten stieß innenpolitisch auf Kritik, nicht zuletzt auch, weil Chinas Initiative in Europa auf breite Unterstützung fiel (Yomiuri Shinbun Seijibu 2015). Abes Kritiker monierten, dass Japan sich in seiner Außenwirtschaftspolitik „isolieren“ und damit wichtige Investitionsmöglichkeiten in regionale Infrastrukturprojekte verlieren würde, die letztlich auch der Reform der japanischen Wirtschaft und damit dem Erfolg von „Abenomics“ zu Gute kämen (Mainichi Shimbun 2015; Shūkan Asahi 2015). Abe setzte sich indes für die im Februar 2016 unterzeichnete Transpazifische Partnerschaft (TPP) ein, von der wiederum China ausgeschlossen wurde. Das TPP-Abkommen wird in Japan primär als strategisches Instrument verstanden, den Einfluss Chinas in Asien einzugrenzen und galt auch in Washington lange als kritischer Baustein der Rebalancing-Strategie (Nishimura 2015; Mendis u. Balász 2016). Gleichzeitig versuchte Abe die von Japan dominierte Asia Development Bank (ADB) im Wettstreit mit der Japans Reaktion auf den geostrategischen Machtwettbewerb 115 AIIB zu stärken. Japan versprach bis 2020 110 Mrd. US-Dollar für Infrastrukturprojekte in Asien zu investieren; 10 Mrd. mehr als der AIIB derzeit an Kapital zur Verfügung steht (Yomiuri Shinbun Seijibu 2015, S. 132). 2015 sicherte Japan den Mekong-Staaten ODA-Entwicklungshilfezahlungen für Infrastrukturprojekte in Höhe von 750 Mrd. Yenzu. Auch nutzte Japan die Erdbebenkatastrophe in Nepal 2015 um zügige Wiederaufbauhilfen zu gewährleisten und damit die Effizienz der ADB bei regionalen Infrastrukturprojekten zu betonen. 6 Fazit Japans Rolle in Ostasien hat sich substantiell gewandelt. Der Beitrag hat gezeigt, dass Japan eine aktive Rolle in der Gestaltung der regionalen Ordnung und dem geostrategischen Machtwettbewerb zwischen China und den USA spielt. Die in diesem Band untersuchte Wirkung der wachsenden Präsenz der VR China in der Region – etwa in Form der Seidenstraßeninitiative –, hat diesen Wandel hin zu einer aktiven sicherheitspolitischen Rolle forciert. Gleichzeitig nutzte Japan den amerikanischen Asia Pivot als Baustein für eine aktive wirtschaftliche und militärische Strategie. Japan erweiterte seine militärischen Kapazitäten und etablierte neue strategische Partnerschaften vor allem in Südostasien, mit dem Ziel Chinas regionalen Einfluss einzudämmen. Damit verbindet sich der Anspruch politischer Eliten in Japan eine kritische Rolle im regionalen Machtwettbewerb zu spielen. Unter Rückgriff auf liberale und sozial-konstruktivistische Theorieansätze argumentierte der Beitrag, dass Japans Reaktion auf OBOR und den Asia Pivot wesentlich von innenpolitischen Institutionen und Interessengruppen in Japan beeinflusst wurde, der Grad und Umfang des Wandels jedoch stets von etablierten Normen des Nachkriegspazifismus‘ geleitet wird. Insbesondere die umfangreichen institutionellen Veränderungen in der Innenpolitik, und hier vor allem der Niedergang der politischen Linken und der Aufstieg einer dominanten neuen konservativen Elite um Shinzō Abe und die LDP, haben zu neuen Diskursen mit dem Ziel der Revision der japanischen Sicherheitspolitik geführt. Die Perzeption japanischer Eliten und der Öffentlichkeit einer chinesischen Regionalhegemonie und eines Machtverlusts des US-Bündnispartners haben diese Reformdiskurse weiter forciert. Abe profitierte im Bestreben die japanische Sicherheitspolitik neu auszurichten vom chinesischen Vorgehen im Ost- und Südchinesischem Meer. Hier zeigte der Beitrag, wie es Abe gelang, den US-amerikanischen Asia Pivot-Ansatz mit einer eigenen Asienstrategie zu koppeln, um dem chinesischen Einfluss in der Region entgegenzuwirken. Japans Asia Pivot wird dabei getragen von neuen sicherheitspolitischen Institutionen, einer Sebastian Maslow 116 Diversifizierung von Regionalpartnerschaften, und einer gestärkten US-Allianz. Abes China-Politik belegt, dass intensive Handelsbeziehungen nur noch bedingt die bilateralen Beziehungen zwischen Japan und China steuern. Das Beispiel der AIIB zeigt aber auch, dass Teile der japanischen Wirtschaftselite eine Isolation Tokios in den regionalen Handelsbeziehungen fürchten. Gleichwohl das Beispiel der DPJ alternative Regionalstrategien ins Spiel brachte, wird deutlich, wie schwierig es für Japans Eliten besonders unter Abe ist, die japanische Asienpolitik vom US-Kurs abzukoppeln. Abe hat seine Asienstrategie fest mit dem US-amerikanischen Asia Pivot verbunden. Abe hofft darauf, Reformimpulse für die japanische Wirtschaft freizusetzen und Japans Position vis-à-vis zu China zu stärken. Daher ist Japan auch nach dem Ausscheiden der Trump-Administration aus dem Freihandelsabkommen bemüht, das TPP-Abkommen auch ohne US-Beteiligung am Leben zu halten (Obe 2017). Gleichwohl nutzt Japan das von den USA hinterlassene handelspolitische Vakuum, um im Wettbewerb mit China eine regionale Führungsrolle in der Gestaltung des ostasiatischen Wirtschaftsraums zu spielen. Die sino-japanische Konkurrenz im Freihandel drückt sich in Japans TPP-Politik als Gegenentwurf zu dem von China bevorzugten Regional Comprehensive Economic Partnership (RCEP) aus (Harding et al. 2017). Drohungen der Trump-Regierung, die militärischen Verpflichtungen der USA in Ostasien zu überdenken, haben in Japan früh eine fear of abondonment hervorgerufen. In Gesprächen zwischen Abe und Trump im Februar 2017 bekannte sich der neue US-Präsident aber zum Verteidigungsbündnis und den Sicherheitsgarantien mit Blick auf die Senkaku-Inseln. Gleichzeitig ebneten Washington und Tokio den Weg für bilaterale Handelsgespräche. Die unklaren Konturen der US-amerikanischen Außenpolitik unter Donald Trump haben jedoch in Japan zu einer Neubewertung der bisherigen Regionalstrategie geführt. Während Japan die harte Linie Washingtons gegen Nordkorea unterstützt und diese für eine weitere Konsolidierung seiner militärischen Rolle in der Allianz mit den USA nutzt, signalisierte Japan während des OBOR-Gipfels im Mai seine Bereitschaft mit der chinesischen AIIB zusammenzuarbeiten und sich damit der Seidenstraßeninitiative anzuschließen (Kihara 2017). 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Drei Gründe lassen sich ausmachen: Erstens hat sich die Zahl der Autokratien nach der dritten Demokratisierungswelle stabilisiert und einige Autokratien haben ihren Einfluss wirtschaftlich und politisch ausbauen können. Zweitens hat die vergleichende Autokratieforschung nachgewiesen, dass unterschiedliche autokratische Spielarten – wie personalisierte, Einparteien- und Militärregime – distinkte Politikpfade ausbilden (Croissant et al. 2014a, 2014b). Drittens haben nachweislich fünf Autokratien in den vergangenen zwei Dekaden den Versuch unternommen, Nuklearwaffen zu entwickeln und einsatzfähig zu machen (Irak, Libyen, Pakistan, Iran und Nordkorea). In zwei Fällen wird derzeit intensiv diskutiert (Nordkorea und Pakistan), ob deren Nuklearwaffenbesitz zu einer Destabilisierung der konventionellen Abschreckung geführt hat (Narang 2010; Roehrig 2016, Shankar u. Paul 2016). Das nordkoreanische Regime ist ein Sonderfall unter diesen Regimetypen, denn hier hat die Anzahl, Sequenz und Qualität von Nuklearwaffenund Trägersystemtests seit 2006 sprunghaft zugenommen (Economist 2016). Außerdem sind seit dem Amtsantritt von Kim Jong-un (KJU) 2010 auch eine deutlich höhere Anzahl führender Militärs und Familienmitglieder bestraft und getötet worden. Unter Nordkoreabeobachtern sind daher erhebliche Zweifel an der innenpolitischen Stabilität des dynastischen Regimes aufgekommen (Gause 2016; Kim 2016). Zwei Fragen lassen sich aus dieser empirischen Beobachtung ableiten: (1) Wie ist dieser plötzliche Anstieg von externer Aggression und interner Repression zu erklären? Gordon Friedrichs und Sebastian Harnisch 126 (2) Welche Auswirkung hat diese Eigendynamik auf die nordkoreanische Reaktion auf die beiden Initiativen der USA und der Volksrepublik (VR) China zur Schwerpunktverlagerung und zum Aufbau der beiden Seidenstraßen? Zur Beantwortung dieser Fragen greifen wir auf die neuere vergleichende Außenpolitik- und Proliferationsforschung zurück, die sich intensiv mit den Motiven für einen Nuklearwaffenbesitz durch autokratische Subtypen und deren möglichen Eskalationsrisiken beschäftigt (Way u. Weeks 2014; Bell u. Miller 2015; Garztke u. Kroenig 2016). Way und Weeks (2014) zeigen in einer quantitativen Untersuchung beispielsweise, dass personalisierte Autokratien deutlich proliferationsaffiner sind als Militär- oder Einparteienregime. T.V. Paul (2000) argumentiert hingegen, dass nur sehr wenige Regime die Gefahr auf sich nehmen, ihre Nachbarschaftsbeziehungen durch die Einführung von Nuklearwaffen zu destabilisieren. Vielmehr halte ‚Besonnenheit‘ (prudence) die Mehrheit der Staaten von solchen Vorhaben ab. Lediglich Großmächte, welche die Stabilität des Gesamtsystems in Erwägung zögen, und solche Regime, die in ‚dauerhaften Konflikten‘ (enduring rivalries) gefangen seien, würden aktiv nach einer einsatzfähigen Nuklearwaffenkapazität streben. Für das nordkoreanische Regime argumentieren wir auf der Grundlage des identitätsbasierten Ansatzes von Hymans (2006) und dem Omnibalancing Ansatz von David (1991) hingegen, dass mit dem Herrschaftswechsel von Kim Jong-Il (KJI) zu KJU ein Identitätswandel des Regimes einherging, welche externe und interne Bedrohungen durch eine neue Überlebensstrategie auszuschalten versucht. Nordkorea, so unser Argument, hat damit eine ganz eigene Antwort auf das Rebalancing der USA und die OBOR- Initiative der VR China gefunden: Es hat sich als autonomer Nuklearwaffenstaat etabliert, um als personalistisches Regime intern weniger von einer konventionell hochgerüsteten Armee und extern als oppositionelles Gegenmodell gegenüber dem sozialistische China und den kapitalistischen USA auftreten zu können. Wir gehen wie folgt vor: Nach der Darlegung des theoretischen Modells werden die aus diesem abgeleiteten Verhaltenshypothesen in einem ersten Schritt durch eine Inhaltsanalyse der Identitätskonstruktion, insbesondere auch in Abgrenzung zum Verbündeten VR China, plausibilisiert. Im zweiten Schritt bieten wir eine Genese der Nuklearproliferation- und konventionellen Eskalationspolitik unter KJU und betten diese in die Berichte über Säuberungen im Regime ein. Abschließend werden die Ergebnisse in Bezug Nordkoreas neue Strategie zur Stabilisierung dynastischer Herrschaft 127 zu der ostasiatischen Sicherheitsarchitektur gesetzt und potentielle Implikationen einer Trump-Präsidentschaft für die Dreiecksbeziehungen zwischen Nordkorea und den beiden Großmächten diskutiert. 2 Theoretisches Modell: Autokratische Außenpolitik und Regimesicherheitsdilemmata 2.1 Omnibalancing und Regimesicherheit Autokratische Regime streben nach Regimeerhalt indem sie gesellschaftliche Akteure, jenseits von Repression und Kooptation, auch durch ihre Performanz (Output-Legitimation) und Identifikation (Input-Legitimation) an die herrschende Gruppe binden (Gerschewski 2013; Kneuer 2013). Autokratische Regime in der Dritten Welt unterliegen dabei einem besonders starken Legitimitätsdruck, weil ihre Herrschaft sowohl von innen – durch Aufstände und Militärcoups – als auch außen – durch Interventionen und Sanktionen überlegener externer Akteure (speziell Demokratien) – bedroht ist (David 1991; Escribá-Folch u. Wright 2010, 2015; Job 1992).1 David argumentiert, sofern sich solche Regime mit zwei Bedrohungen konfrontiert sehen, sie sich mit dem weniger bedrohlichen Rivalen gegen den offensichtlichen Feind verbünden. Ziel dieses „bandwagoning-Verhaltens“ mit dem Rivalen sei es zunächst ein Sicherheitsdilemma zu lindern und dann das Gewichtigere durch Allianzbildung (und Ressourcenbündelung) zu adressieren (David 1991, S. 235). Da schwach legitimierte autokratische Regime oft primär innerstaatlich – und nicht extern – bedroht werden, nutzen sie internationale Bindungen (alignment) um innerstaatliche Rivalen auszuschalten (David 1991, S. 237). Koo et al. (2016) identifizieren das Regime von KJU als Hybridregime aus personalistischer und Ein-Parteienherrschaft, indem die Hauptgefahr von einem (Militär-) Coup und externen Bedrohungen durch Sanktionen ausgeht. Im Vergleich zu seinem Vater, KJI, kann sich KJU aufgrund der verkürzten Machttransitionsphase nicht auf die Loyalität der nordkoreanischen Volksbefreiungsarmee verlassen, sodass er von der bisherigen „Military First Policy“ (songun) abrückte und jetzt den gleichzeitigen Ausbau von Nuklearwaffenpotential und wirtschaftlicher Entwicklung (byungin no- ____________________ 1 Legitimation kann als Versuch der Erzeugung von freiwilliger Gefolgschaft und Fügsamkeit der Herrschaftsunterworfenen definiert werden (Beetham 1991). Gordon Friedrichs und Sebastian Harnisch 128 sun) propagiert (Koo et al. 2016, S. 222). Aus der Perspektive der Regimesicherheit dient die nukleare Bewaffnung dazu, die wachsende äußere Bedrohung effektiver abzuwehren und gleichzeitig durch Ressourcenumverteilung zwischen den Teilstreitkräften die Armee gegenüber den anderen Waffengattungen zu schwächen (Koo et al. 2016, S. 226). Wir argumentieren daher, dass die Varianz im externen nuklearen Proliferations- und internen Säuberungsverhalten des nordkoreanischen Regimes auf die Interaktionseffekte zwischen inneren und äußeren Regimesicherheitsstrategien zurückgehen. Konkret wirkt die vermehrte interne Verletzlichkeit während der Herrschaftsübergabe bei gleichzeitigem Autonomiestreben auf die vermehrte nukleare Bewaffnung; die nukleare Proliferation vermehrt ihrerseits den Außendruck über Sanktionen, insbesondere durch China, auf die interne Regimesicherheit durch finanzielle Kooptation breiterer Parteieliten: interne Säuberungen, insbesondere unter militärischen und china-affinen Eliten, dienen der Verminderung des Couprisikos. 2.2 Nukleare Identität und Proliferationsverhalten Allianz- und Anlehnungspolitiken von Autokratien reichen aus unserer Sicht jedoch nicht aus, um die externen Strategien zur Regimesicherung im Inneren zu erklären. Externe Allianzen vermögen zwar die eigenen Verteidigungsressourcen auf Zeit zu vermehren, wenn die Bündniszusage des (autokratischen) Partners als glaubwürdig betrachtet wird. Militärische Bündnisse sichern aber nicht das eigenständige Überleben eines Regimes, dessen Herrschaftsanspruch sich ideologisch auf eine extreme Form der Autonomiewahrung gründet (Lee 2003). Allianzen untergraben in diesen Fällen vielmehr den zentralisierten Herrschaftsanspruch personalistischer Regime (Mattes u. Rodriguez 2014, S. 527). Mit Blick auf die Entscheidungen autokratischer Staatsführer argumentiert Jacques Hymans, dass die Verfügungsgewalt über Nuklearwaffen grundsätzlich diese Autonomie gewähren könne, die möglichen Konsequenzen des Besitzes aber die meisten Regime davon abhalte, Nuklearwaffen zu bauen und in Dienst zu stellen. Konkret sieht das Modell vor, dass starke Selbstabgrenzungen von anderen Staaten „oppositionelle Identitäten“ ausprägen, die durch Furcht (als emotionales Äquivalent) in der Interaktion mit dem Rivalen respektive Feind angetrieben werden. In der zweiten Dimension ordnen nationale Entscheidungsträger die eigene Nation in eine internationale Sozialordnung ein, indem sie ihr einen untergeordneten oder gleichberechtigen respektive überlegenen Rang zuschreiben. Die Zuschreibung eines gleichberechtigten oder überlegenen Ranges wird mit der Nordkoreas neue Strategie zur Stabilisierung dynastischer Herrschaft 129 Emotion des Stolzes verknüpft, sodass diese positive Selbstzuschreibung über die (Illusion der) Kontrolle das Gefühl einer autonomen Handlungsfähigkeit stärkt (Hymans 2006, S. 33-34). Das Modell von Hymans gibt auch Auskunft über einige nuklearpolitische Entscheidungen, die die Abgrenzung von der Staatengemeinschaft insgesamt und gegenüber Allianzpartnern im Zuge von nuklearen Verteidigungszusagen betreffen (Hymans 2006, S. 25). Er argumentiert, dass „oppositionelle Subalterne“ nukleare Schutzgarantien (zumindest) temporär akzeptieren könnten, denn einerseits sei die Furcht vor einem Angriff stärker als der Stolz in einer Rangordnung zu stehen. Lässt die identitäre Abgrenzung von der Staatengemeinschaft und den signifikanten Anderen eine teilweise Identifikation mit diesen zu (sog. sportsman-like identity), dann ist der Drang, eine nukleare Verteidigungszusage zu erhalten, begrenzt. Vielmehr fokussieren sich diese Regime auf den (selbst-)expressiven Charakter ihrer nuklearen Aktivitäten und die (hervorragenden) technologischen Errungenschaften ihres Regimes, um so die interne und externe Legitimität des Regimes zu steigern. Einen Kernwaffenbau zur militärischen Verteidigung streben diese Regime aber nicht an. Hingegen streben Regime, die sich im Widerspruch zur Staatengemeinschaft sehen und die signifikante Andere als Rivalen oder gar Feinde identifizieren – sogennante „oppositionell nationalistische Regime“ – den Waffenbau an: sie akzeptieren nicht mehr, wie die subalterne Ausprägung dieses Typus, eine Supermachtgarantie als Schutz vor dem feindlichen Umfeld. Für den Fall Nordkorea argumentiert Hymans, dass das Kim-Regime schon seit den 1970er Jahren ein „oppositionell-nationalistisches Regime“ sei und daher eine Nuklearwaffenkapazität angestrebt habe. Der Grund für die Verzögerung eines militärisch-einsatzfähigen Programmes läge in der neopatrimonialen Herrschaftsstruktur, welche die interne bürokratische Umsetzung des Waffenprogrammes behindert habe (Hymans 2008, S. 274). Wir stimmen mit Hymans überein, dass das nordkoreanische Nuklear(waffen-)programm in den 1960er Jahren vor dem Hintergrund eines oppositionellen Nationalismus begann. Abweichend argumentieren wir aber, dass der Aufwuchs eines militärisch nutzbaren Nuklearwaffenprogramms nicht auf eine veränderte neopatrimoniale Herrschaft zurückgeht. Die Herrschaftsübergabe von KJI zu KJU hat die Pathologien der bürokratischen Waffenentwicklung nicht gelöst. Unser Erklärungsmodell ergänzt Hymans Identitätsansatz in zweierlei Hinsicht: Zum einen betrachten wir die Abgrenzung von spezifischen signifikanten Anderen genauer. Wir vermuten, dass die Varianz im nordkore- Gordon Friedrichs und Sebastian Harnisch 130 anischen Nuklearverhalten auf eine Varianz in der Identifikation mit bestimmten signifikanten Anderen zurückgeht und nicht (primär) in der neopatrimonialen Struktur des Regimes begründet liegt. Zum anderen ergänzen wir Hymans Modell um eine wichtige interne Bedrohungskomponente: In Anlehnung an Yongho Kim (2011, 2013) nehmen wir an, dass erst der potentielle Schulterschluss zwischen externen Feinden und (potentiellen) internen Herausforderern die neue Kombination von aggressivem externen Proliferationsverhalten und internem Säuberungsverhalten hervorbringt. Wir stützen uns hierbei auf die empirischen Beobachtungen von Gause (2015), der herausgearbeitet hat, dass Phasen externer nordkoreanischer Provokationen immer wieder mit internen Säuberungen und der Notwendigkeit der Herrschaftskonsolidierung einhergingen. Aus unseren bisherigen Überlegungen hinsichtlich der potentiellen Reaktion autokratischer Regime auf externe und interne Sicherheitsdilemmata leiten wir folgende Verhaltenshypothesen für das nordkoreanische Regime unter KJU ab, die im folgenden Kapitel sodann getestet werden sollen: Hypothese 1: Wenn sich ein personalistisches Regime externen und internen Bedrohungen ausgesetzt sieht, so wird es zunächst kooperativere Beziehungen zum weniger bedrohlichen Rivalen suchen, sofern seine Autonomie gewahrt bleiben kann, um deren Zusammenschluss mit dem gefährlicheren Feind zu verhindern. Hypothese 2: Wenn sich ein personalistisches Regime einer potentiellen Verschränkung von externer und interner Bedrohung ausgesetzt sieht, so wird es beide gleichzeitig zu bekämpfen suchen, indem es a) die externe Bedrohung durch einsatzfähige Nuklearwaffen und eine proaktive Einsatzdoktrin abwehrt und b) die interne Bedrohung durch einen Militärcoup über die Schwächung der Landstreitkräfte und die Säuberung der militärischen und politischen Eliten von potentiellen Verbündeten externer Feinde einhegt. 3 Nordkoreas nukleare Opposition und Eskalationsverhalten 3.1 Nordkoreas nukleare Identität und Signifikante Andere Um die erste Hypothese ausreichend zu testen, ist es zunächst notwendig einen etwaigen Wandel in der externen Anlehnungspolitik Nordkoreas zu identifizieren. Hymans erkennt zunächst aus seiner Datenanalyse beider Nordkoreas neue Strategie zur Stabilisierung dynastischer Herrschaft 131 Kim-Regime lediglich eine generelle oppositionelle Haltung gegenüber generic foreign others unter Bezug auf die ideologischen Leitprinzipien Juche (Korea first) und Songun (military first). Daraus resultiert dann für ihn ein „oppositioneller Nationalismus“, der sich generell gegen Externe richtet, der aber zugleich solange nukleare Verteidigungszusagen zulässt, bis die eigene nukleare Autonomie sichergestellt ist (Hymans 2008). Sofern diese noch nicht erreicht ist, sei es naheliegend, dass Nordkorea Zuflucht unter dem chinesischen Nuklearschirm sucht, da China Teil der eigenen sozialen Referenzgruppe ist (kommunistische Gemeinschaft) gegenüber der abgegrenzten Gruppe (imperialistischer Club). Zentral für unsere Kritik am Identitätsansatz Hymans ist, dass die Kontinuität der oppositionell-nationalistischen Identität nach unserer Auffassung nicht hinreichend die tatsächliche Varianz des nordkoreanischen Nuklearwaffenprogramms erklären kann. Denn neben der schleppenden Fortentwicklung des Programms seit den 1970er Jahren, die auf die von Hyman geltend gemachten bürokratischen Faktoren zurückgeführt werden kann, treten auch immer wieder Phasen der kooperativen Suspendierung des Programms – u.a. durch die Korean Peninsular Energy Development Organization (KEDO) oder die Sechs-Parteien-Gespräche – die nicht auf den neopatrimonialen Charakter des Regimes zurückgehen können. Wir führen deshalb die Abgrenzung von signifikanten Anderen als Ermöglichungsfaktor für eine Aussetzung bzw. Beschleunigung eines militärischen Nuklearwaffenprogramms ein. Spezifzisch wenden wir zweierlei gegen Hymans ein: Zum einen veränderte sich für das nordkoreanische Regime die identitäre Zuordnung der Sowjetunion bzw. Russlands und der VR China schlagartig nachdem beide Staaten 1990/1991 Südkorea anerkannten und ihren Öffnungskurs gegen- über der westlichen Staatengemeinschaft fortsetzten. So hieß es 1990 in einer harschen Kritik des Zentralorgans der Kommunistischen Arbeitspartei Nordkoreas: „When it comes to the USSR, it is the country that was responsible for the division of the Korean peninsula together with the US after the World War II and also conceded the DPRK as the sole legitimate state of the Korean nation… If there exists the power of hegemonism, weak states and nations would be victimized… According to South Korean newspapers, South Korea is going to give 2.3 billion dollars to the USSR. That means that the USSR sold out its dignity as a socialist superpower and its trust from alliances at the price of 2.3 billion” (Rodong Sinmun, 05.10.1990 zitiert nach Nam 2012, S. 181). Folgerichtig kündigte Russland zunächst die Beistandsklausel (1991) und dann den noch existierenden Freundschafts- und Beistandsvertrag auf (1996), um ihn durch einen bloßen Freundschafts- und Kooperationsvertrag Gordon Friedrichs und Sebastian Harnisch 132 im Jahr 2000 zu ersetzen (Kim 2011, S. 83). Nicht weniger harsch fiel daher die nordkoreanische Kritik gegenüber der VR China aus, welche 1992 die Beziehungen zu Südkorea normalisierte, damit das bislang von Nordkorea propagierte „Ein-Korea-Prinzip“ unterwanderte und so auch die gemeinsamen sozialistischen Grundsätze verriet. Im Juni 1995 zitierte die Rodong Sinmun den agierenden Staatsführer KJI mit den Worten: „Opportunists and betrayers of socialism have discarded the socialist task regarding people’s thought, and instead encouraged individualism and selfishness through the introduction of a capitalist market economy. They claimed multiplicity in ownership and thus, caused the total destruction of the socialist economic system, which is based on socialist ownership. There is no need for discussion that schemes by opportunists and betrayers of socialism are anti-socialist and anti-revolutionary [Their schemes] distort socialism in favor of imperalists, paralyse the superiority [of socialism], and open a way for the collapse of socialism and a return to capitalism” (Rodong Sinmun, 21.06.1995 zitiert nach Nam 2012, S. 182). Zeitgleich öffnete sich das Kim Regime leicht gegenüber den USA im Zuge der Kooperation in der KEDO. Eine Normalisierung der Beziehungen zu den USA hätte daher eine externe Bedrohung des Regimes mittelfristig reduzieren können. So heißt es u.a. in einer Ansprache Kim Jong Ils vom 4. August 1997: „The US should fundamentally change its anachronistic policy toward us, and should no longer impede the peaceful unification of Korea. We will not see the US as an unswerving enemy, and we want to normalize relations with the US” (zitiert nach Nam 2012, S. 178). Aufgrund dieser Indizien argumentieren wir, dass begründete Zweifel an einer direkten Verbindung zwischen der oppositionell-nationalistischen Identität Nordkoreas und dem Nuklearverhalten in den 1990er Jahren angebracht sind. Weder ist klar ersichtlich, dass Nordkorea sich auf entsprechende nukleare Beistandsversprechen der Sowjetunion bzw. Russlands oder Chinas seit 1990 tatsächlich verlassen konnte oder wollte, noch ist die Aussetzung der nordkoreanischen Nuklearaktivitäten im Zuge des KEDO- Prozesses kompatibel mit dessen oppositionellen Streben nach nuklearer Autonomie. Vielmehr spricht einiges dafür, dass das Regime, auch unter dem Eindruck der durch verheerende Hungerkatastrophen ausgelösten internen Bedrohungen, lange Zeit eine wettbewerbsorientierte, nationalistische (sportsman-)Identität annahm, die auch die nuklearpolitische Kooperation mit Rivalen zuließ (Hayes u. Bruce 2011). Daher argumentieren wir zweitens, dass der Übergang von der wettbewerbsorientierten zur oppositionell-nationalistischen Haltung vollständig erst nach der US-geführten Invasion im Irak und nach dem Scheitern der Nordkoreas neue Strategie zur Stabilisierung dynastischer Herrschaft 133 Sechs-Parteien-Vereinbarung vom September 2005 eingesetzt hat. In dieser neuen Selbstzuschreibung übernahm das nordkoreanische Regime nicht nur die historische (postkoloniale) Mission, die koreanische Nation vor allen umliegenden Großmächten zu schützen, inklusive der Volksrepublik China. Vielmehr besteht die Aufgabe des Kim-Regimes nach dem Niedergang des Sozialismus in China und der Sowjetunion nun auch darin, die revolutionäre Mission global gegen die aggressive und übermächtige US-Politik zu verteidigen (Kwon u. Chung 2012, S. 76-77). Ganz in der Tradition der Juche- Ideologie, die der Tatkraft des Einzelnen eine überragende Bedeutung für die Entwicklung der Geschichte zuweist, sieht das Regime die bipolare Ordnung zwischen den Supermächten nun ersetzt durch eine Ordnung, in der Nordkorea eine zentrale Aufgabe übernimmt: “The Cold War did not end in Korea. Entering the mid-1990s, because the USled imperialist forces directed the spearhead of their attack at Korea, it experienced severe trials and difficulties, which would decide its destiny. (…) The United States considered Korea the most dangerous country and the major obstacle to its ambition of world domination, because Korea continued to uphold the banner of anti-imperialism and socialism in the international arena and, moreover, it is situated at the heart of Northeast Asia” (Ri 2012, S. 22-23). Wir stützen uns in dieser Vermutung auf die Untersuchung von Nam (2012), der eine zunehmende identitäre Abgrenzung von der VR China und der Sowjetunion festgestellt hat und für die 2000er Jahre eine Phase sehr fragiler Kooperationschancen konstatiert (vgl. Tabelle 2). Tabelle 2: Nordkoreas identitäre Abgrenzung v. signifikanten Anderen: Verbündete und Feinde Periode 1948- 1960er (I) 1970er- 1980er (II) 1990er (III) 2000er (IV) Aktuelle Feinde USA, Japan Südkorea USA, Japan, Südkorea USA, Japan, Südkorea Russl. USA, Japan Südkorea Potentielle Feinde Keine UDSSR, China China Russland, China Potentielle Verbündete Keine USA, Japan USA, Japan, Südkorea, Russland USA, Japan, Südkorea, Russl., China Aktuelle Verbündete UDSSR, China UDSSR; China China Keine Quelle: nach Nam 2012, S. 191. Gordon Friedrichs und Sebastian Harnisch 134 3.2 Nordkoreas nukleare Identität unter KJU Analysieren wir nun die aktuelle identitäre Positionierung des KJU Regimes als „oppositionell-nationalistisch“ mittels einer quantitativen Inhaltsanalyse der Neujahrsreden KJUs seit Amtsantritt (DPRK 2013-20162), so ergibt sich zunächst keine quantitative Veränderung der Nennung signifikanter Anderer im Sample von Hymans: Die Referenzgruppe generic foreign others dominiert mit insgesamt 70 Nennungen.3 Auffallend ist jedoch die Entwicklung des Oppositions- und Nationalismusgrades im Vergleich zur Phase unter KJI, denn hier lag der Oppositionsgrad gegenüber den dominierenden signifikanten Anderen, generic foreign others zwischen 1995 und 2008 bei durchschnittlich 0,85. Nach unserer Codierung des (zugegebenermaßen beschränkten) Materials für KJU liegt der Oppositionsgrad bei 0,7 und damit vergleichbar zur Periode Anfang der 1990er Jahre.4 Bei der Codierung und Wertung des Nationalismusgrades liegt das KJU-Sample zwar gleichauf mit dem von Hymans codierten Sample für KJI (bei ca. 0,8), sodass beide Identitätsausprägungen keine signifikanten Veränderungen für das neue Regime seit 2012 ausweisen (s. Tabelle 3). Es gilt aber festzuhalten, dass eine Reduzierung des Oppositionsgrades gegenüber den generic significant others bei gleichzeitig relativ stabilen Nationalismusgraden ein ____________________ 2 Für die Rede 2017, die zum Zeitpunkt der Codierung des Artikels noch nicht ver- öffentlich war, stellen wir nachträglich keine signifikante Abweichung fest (vgl. DPRK 2017). 3 Wir verwenden dabei das gleiche Coding-Schema wie Hymans (2006, S. 229-233). Zunächst werden alle Referenzen zu signifikanten Anderen gezählt, d.h. jeder Paragraph indem eine Referenz zu einer signifikanten anderen Gruppe (Externe, Weltgemeinschaft, imperialistischer Club, kommunistische Gemeinschaft, progressive Gemeinschaft) oder einem anderen Staat (Südkorea, USA, Japan) zählt als eine Referenz, selbst wenn es in dem Paragraph mehrfache Nennungen auftauchen. Die Referenz mit der meisten Nennung gilt als der dominierende signifikante Andere. Zur Messung des Oppositionsgrades gilt folgende Formel: die Anzahl der Nennungen des dominierenden signifikanten Anderen, geteilt durch dieselbe Zahl plus der Anzahl an Referenzen zu Staatengruppen zu denen Nordkorea und der signifikante Andere zugehörig sind. Zur Messung des Nationalismusgrades gilt folgende Formel: Die Anzahl der Nennungen des dominierenden signifikanten Anderen minus der Anzahl an Paragraphen in denen Referenzen zum signifikanten Anderen und Referenzen zu Staatengruppen zu denen Nordkorea, aber nicht zwangsläufig der signifikante Andere, zugehörig sind, geteilt durch die Nennungen des dominierenden signifikanten Anderen. Für beide Formeln gilt das Ergebnis zwischen 0 und 1 einzuordnen, wobei 1 den höchsten Messwert darstellt. 4 Also noch vor der Nuklearisierungsphase durch die Entnahme abgebrannter Brennstäbe zwischen 1989-1991 aus dem Reaktor in Yongbyon (vgl. Harnisch 2003). Nordkoreas neue Strategie zur Stabilisierung dynastischer Herrschaft 135 Indiz dafür ist, dass die nordkoreanische Selbstidentifikation weniger von Furcht vor der internationalen Umwelt, sondern vielmehr vom Stolz in die eigenen Fähigkeiten zur Herrschaftssicherung getragen wird. Jenseits der bloßen Frequenzmessung für die signifikanten Anderen ergibt eine Detailanalyse folgendes Bild: Erstens zeigt sich, dass Südkorea als signifikanter Anderer am häufigsten genannt wird und als eigenständiger, aber inklusiver Teil der koreanischen Wiedervereinigung beschrieben wird (DPRK 2015). Damit weicht KJU von der bisherigen Positionierung seiner Vorgänger ab, die Südkorea bis in die 1990er Jahre hinein selten explizit als signifikanten Anderen erwähnten und damit auch eine explizite Selbstzuschreibung als „Nordkorea“ vermieden, sondern zumeist von einer Sicherung des Heimatlandes „Korea“ in Abgrenzung zu den imperialistischen Großmächten sprachen (vgl. vertiefend Cho 2011; Nam 2012, S. 202- 211). Zweitens ist auffällig, dass die „unabhängige Wiedervereinigung” unter KJU explizit in Abgrenzung zu chinesischen Bemühungen um eine Annäherung an Südkorea zu verstehen ist (DPRK 2014). Auffallend ist auch, dass in jenem Bereich – der Wirtschaft – in dem die Forschung für die Regierungszeit KJIs ein starkes nordkoreanisches Kooperationsinteresse ausgemacht hat (Hong 2014), die neue Führung unter KJU deutlicher auf eine „unabhängige nordkoreanische Wirtschaft“ beharrt (Hong N. Kim 2013). Konkret beinhaltet dies eine schleichende Vermarktwirtschaftlichung, sodass Industrieunternehmen größere Anteile ihres erwirtschafteten Gewinns eigenständig reinvestieren können, und Agrarkommunen mehr Rechte in der Produktion und Verteilung von Nahrungsmitteln erhalten (Toloraya 2016). Der entsprechende Passus in der Neujahrsrede 2014 lautet: “The construction sector should set up world-class structures representative of the Songun era and build many other structures that could contribute to improving the people's living conditions, thus laying firm foundations of the self-supporting economy and providing the people with conditions for a more affluent and civilized life” (DPRK 2014; eigene Hervorhebung). Fasst man die Befunde dieser kurzen Analyse der Identifikation von signifikanten Anderen im Regimediskurs unter KJU zusammen, dann sticht zum einen heraus, dass die Selbstzuschreibung gegenüber Südkorea offensichtlich rechtfertigen soll, warum eine weitere Annäherung an äußere Mächte die koreanische Nation schwächt. Zum anderen wird in den Inhaltsanalysen deutlich erkennbar, wie sich die neue Führung in alle Richtungen, auch und insbesondere gegenüber China, abgrenzt, um ihre Herrschaft als Bewahrerin der Unabhängigkeit (Gesamt-)Koreas zu rechtfertigen. Letzteres wird besonders in der jüngsten Neujahrsrede KJUs deutlich, in der auf „Feinde Gordon Friedrichs und Sebastian Harnisch 136 der unabhängigen Wiedervereinigung im inneren und äußeren“ verwiesen wird (DPRK 2017). Damit weichen traditionelle externe Allianzbildungsmuster, spätestens unter KJU, auf und lassen deren Rechtfertigung und Nutzbarmachung für interne Herrschaftsstabilisierung als unzureichend erscheinen. Dies widerlegt unsere erste Hypothese. 4 Omnibalancing des KJU-Regimes gegen externe und interne Bedrohungen Die bisherige Analyse ergibt erste Anzeichen für einen identitären Wandel unter KJU, nach dem die nordkoreanische Juche-Ideologie in gleichartiger Abgrenzung zu China und den westlichen Mächten reinterpretiert wird. Im Folgenden untersuchen wir, inwiefern dieser identitäre Wandel zu einer Verschränkung externer wie interner Bedrohungen führt und sich sogleich im Verhalten der Demokratischen Volksrepublik Korea (DVRK) nach au- ßen und nach innen abbildet (Hypothese 2). Die absolute und relative Anzahl an nordkoreanischen Nuklear- und Raketentests, sowie die internen Säuberungen, haben in der Amtszeit KJUs substantiell zugenommen. In Frage steht daher, ob und inwieweit diese Entwicklungen miteinander in Verbindung stehen. 4.1 Externe Gegenmachtbildung Spätestens seit den 1980er Jahren verschiebt sich die konventionelle militärische Machtbalance auf der koreanischen Halbinsel zuungunsten Nordkoreas. Durch anhaltende Sanktionen, mangelnde eigene hochwertige Waffenproduktion und die anhaltend kritische Wirtschaftslage geschwächt, kann das Regime immer weniger Ressourcen für den Ausgleich der überlegenen südkoreanischen und US-amerikanischen Waffensysteme bereitstellen (Cordesman u. Lin 2015). Erschwerend kommt hinzu, dass das einzige Militärbündnis mit der VR China de facto funktionsuntüchtig geworden ist (Ru 2016), sodass dem Regime nur eine asymmetrische Gegenmachtbildung mit ballistischen Raketen, Nuklearwaffen und Cyberkapazitäten bleibt (IISS 2011). Unsere Analyse der nuklearen Identität Nordkoreas zeigt, dass der nordkoreanische oppositionelle Nationalismus bis Mitte der 2000er Jahre allenfalls eine „virtuelle Nuklearmacht“ begründete. Eine solche virtuelle Nuklearmacht verfügt zwar über ausreichend waffenfähiges Material zum Bau einiger weniger Waffen aber nicht über einsatzfähige Nuklearwaffen, die Nordkoreas neue Strategie zur Stabilisierung dynastischer Herrschaft 137 auch zur Abschreckung im Sinne einer Zweitschlagsfähigkeit dienen können (Hymans 2010, S. 162). In dieser Phase war die Abgrenzung von signifikanten Anderen nicht so antagonistisch, dass die Regimesicherheit durch ein militärisch einsatzfähiges eigenes Potential abgesichert werden musste. Vielmehr erlaubte der wettbewerbsorientierte Nationalismus in dieser Zeit eine Nukleardoktrin in der Nuklear- und Trägersystemprogramme als Tauschobjekt für diplomatische oder politische Zwecke dienten, weil er eine entsprechende Offenheit der Kooperation mit signifikanten Anderen beinhaltete. In einer zweiten Phase (zwischen 2009-2012) diente das Programm offensichtlich mit zwei kleineren Nukleartests und einigen Raketentest der Internationalisierung des Konfliktes (s. Tabelle 4 unten). Auch in dieser Phase kooperierte das nordkoreanische Regime noch, indem es im sog. Leap Day-Agreement ein Moratorium für Nuklear- und Raketentests sowie Urananreicherungsaktivitäten versprach, um dafür im Gegenzug Nahrungsmittelhilfe sowie die Aufnahme kultureller und gesellschaftlicher Kontakte zu erhalten (Fitzpatrick 2012). Das Scheitern der Implementation der Vereinbarung führte das Regime selbst durch einen Raketentest herbei, denn dieser diente aus Sicht des UN-Sicherheitsrates (also auch der VR China) dem Ausbau eines militärisch nutzbaren interkontinentalen Raketenprogramms (s. Tabelle 4). Gordon Friedrichs und Sebastian Harnisch 138 Tabelle 4: Nordkoreanische Nukleardoktrin(en) und technische/organisatorische Grundlagen Nukleardoktrin Primärziel Transparenz Arsenal Organistor. Komplexität Probleme Politisch /Diplomatisch Tausch/ Erpressung Gering: techn. Komponenten Keine Keine Glaubwürdigkeit Katalytisch Internationalisierung des Konfliktes Demonstrat. d. techn. Waffenfähigkeit Klein: einfache Waffen Gering: keine Einsatzfähigk. zentr. Author. Abhängig von Drittparteienverhalten Gesicherte strateg. Abschreckung Abschreckung eines bedrohlichen Gegners Mittel: überlebensfähige Zweitschlagskapazität Mittel: Kapazität um inakzept. Kosten zu verursachen Mittel: Zentralisierte od. deleg. Authorität E- Doktrin für Krise Glaubwürdigkeit bei konventionellen Angriffen Nukleare Kriegsführung Abschreckung/Niederringung von Bedrohung inkl. konv. Bedrohung Hoch: überlebenfähiges Zweitschlags-potential/ Einsatzwille Hoch: breites Nukleararsenal (counterforce/value) für Ersteinsatz und Zweitschlag Hoch: hoher Delegations u. Planungsgrad Teuer, erhebliche- Kommando u. Kontrollverluste Quelle: nach Smith 2015, S. 12. Zwar ist das nordkoreanische Nuklearwaffenprogramm durch Tests, öffentliche Aussagen und Medienberichte seit 2006 deutlich transparenter geworden. Die Mehrzahl verwertbarer Hinweise auf dessen politische und militärische Zwecke findet sich aber erst in der Phase nach 2013. Seither kann, aufgrund des materiellen Kapazitätsaufwuchses bei Nuklearwaffen und Trägersystemen sowie den öffentlichen Stellungnahmen, davon ausgegangen werden, dass diese Programme nun primär der gesicherten Abschreckung externer Feinde und in Teilen auch deren Zurückschlagung in einer konventionellen Auseinandersetzung dienen sollen (Hayes u. Scott 2011; Mansourov 2014; Smith 2015). Nordkoreas neue Strategie zur Stabilisierung dynastischer Herrschaft 139 So werden seit 2013 die Umrisse einer nordkoreanischen Nukleardoktrin erkennbar: Sie ist darauf angelegt, eine (mäßig) wachsende Nuklearwaffenkapazität zur Kriegsvermeidung durch Abschreckung und zur (begrenzten) Kriegsführung durch Erzwingung vorzuhalten. In der Vermeidungsstrategie sollen die Nuklearwaffen Angriffe und Einschüchterungen der USA, aber auch anderer Großmächte abschrecken, und dabei gleichzeitig die wirtschaftliche Entwicklung Nordkoreas erlauben, indem kritische Ressourcen für die konventionelle Aufrüstung gespart werden (Smith 2015, S. 16). Im Gesetz über die „Konsolidierung der Position als Nuklearwaffenstaat zur Selbstverteidigung“ (2013) heißt es entsprechend: “Having an independent and just nuclear force, the DPRK put an end to the distress-torn history in which it was subject to outside forces’ aggression and interference and could emerge a socialist power of Juche which no one dares to provoke” (zitiert nach Mansourov 2014, S. 4). Das Programm soll auch sicherstellen, dass eine Wiedervereinigung der beiden Koreas gemäß nordkoreanischen Vorstellungen stattfindet und dass ein wiedervereinigtes Korea als Nuklearwaffenstaat seine Unabhängigkeit gegenüber den umliegenden Mächten verteidigen kann (Mansourov 2014, S. 5). Die Größe und Qualität der Nuklearwaffenkapazität, deren Aufwuchsgeschwindigkeit (ca. 20 Sprengköpfe bis Ende 2016 und etwa 50 einsatzfähige Nuklearwaffen bis Ende 2020), die Testreihen für bestimmte Trägersysteme sowie deren Dislozierung legen zudem nahe, dass Nordkorea seit 2013 eine gesicherte Zweitschlagskapazität gegenüber den USA (u.a. Mächten) aufbauen möchte, indem es Raketenstellungen nahe der chinesischen Grenze, mobile Feststoffraketen mit kurzer Betankungszeit sowie U-Boot-gestützte Raketen mit mittlerer und interkontinentaler Reichweite anstrebt, die miniaturisierte Sprengköpfe tragen können.5 Die angestrebte Diversifikation und Präzision des Nuklearwaffenpotentials und entsprechende Aussagen zur Einsatzdoktrin weisen indes darauf hin, dass das Regime auch eine (bislang eng) begrenzte Strategie zum Einsatz von Nuklearwaffen entwickelt hat. Diese schließt den Einsatz oder die Einsatzandrohung gegen Nicht-Nuklearwaffenstaaten zwar aus, sieht aber explizit deren Einsatz gegen militärische Ziele der US-Streitkräfte weltweit, also auch in Südkorea, Japan, Guam etc., vor (Mansourov 2014, S.10-11). Dies gilt offensichtlich auch für den Ersteinsatz von Nuklearwaffen gegen ____________________ 5 Für Einschätzungen zur Größe und Qualität des Nuklearwaffenpotentials: Wit u. Sun 2015; Wallerstein 2015, Chanlett-Avery et al. 2016; zur Miniaturisierung: Lewis 2015; zu U-Boot-gestützten Raketensystemen: Schilling 2016. Gordon Friedrichs und Sebastian Harnisch 140 eine unmittelbar bevorstehende (konventionelle) Invasion Nordkoreas durch eine US-geführte Koalition (Mansourov 2014, S.12). Inwiefern das Regime eine aktive Strategie zur Bildung einer Koalition von Staaten gegen die USA und ihrer Verbündeten durch die Zusammenarbeit in der Nuklearwaffenproduktion verfolgt, ist umstritten. Zwar legt die nachgewiesene Kooperation bei Raketentechnologien und teilweise auch bei Nukleartechnologie und Material mit Iran, Libyen und Syrien dies nahe (Kerr et al. 2016); diese Aktivitäten waren bislang aber Teil einer kommerziellen Beschaffungsstrategie zum Devisen- oder Technologieerwerb und nicht zur Etablierung eines oppositionellen Nuklearbündnisses (Pollack 2010, 2011). Fasst man diese Befunde zusammen und verbindet sie mit den Analyseergebnissen zur Entwicklung der Nuklearidentität Nordkoreas, so ergibt sich folgendes Bild: Trotz der von Hymans identifizierten oppositionell-nationalistischen Nuklearidentität entwickelt sich Nordkorea frühestens mit dem ersten Test zu einem Nuklearwaffenstaat (2006). Wir füllen die Argumentationslücke bei Hymans mit dem Hinweis auf einen wettbewerbsorientierten Nationalismus, der gegenüber zentralen signifikanten Anderen Kooperationsbereitschaft beinhaltete. Zwischen 2006 und 2013 bildet das Regime dann eine oppositionell-nationalistische Identität gegenüber den USA und der VR China aus, die Kooperationsbereitschaft zielt in diesem Zeitraum aber nur noch auf die Beschränkung des Nuklearprogramms. Die Nukleardoktrin dient dementsprechend einer Internationalisierung des Konfliktes. Ausschlaggebend für diesen Wandel dürfte neben dem Scheitern der Sechs-Parteien-Gespräche (September 2005), die israelische Ausschaltung der syrischen Nuklearanlage (Deir ez-Zor) und die US-geführte Intervention in Libyen gewesen sein (Bermudez 2015, S. 12). Seit 2013 grenzt sich das Regime gleichermaßen gegenüber den USA und der VR China mit einer expliziten Nuklearwaffeneinsatzdoktrin ab. Diese Doktrin und das Rüstungs- und Testverhalten zielen nun auf die ressourcenschonendere nukleare Abschreckung von Großmachtinterventionen, die Dominanz im innerkoreanischen Konflikt und die Fähigkeit zum Ausgleich bei der konventionellen Kriegsführung, um so die byungin nosun, die parallele Entwicklung der Wirtschaft und des Nuklearwaffenstatus, zu verwirklichen ohne die finanziellen und politischen Kosten einer konventionellen Stärkung der Streitkräfte tragen zu müssen. Insgesamt betracht kann somit Hypothese 2a bestätigt werden. Nordkoreas neue Strategie zur Stabilisierung dynastischer Herrschaft 141 4.2 Interne Gegenmachtbildung Wann reagiert das personalistische Regime in Nordkorea unter den Bedingungen des Omnibalancing auf Verschiebungen der Relation von externer und interner Bedrohung mit „internen Säuberungen“ zur Herrschaftsstabilisierung? In diesem Abschnitt untersuchen wir die Herrschaftsdynamiken in der Transitionsphase von KJI zu KJU und verbinden diese Befunde mit der Frage nach den Auswirkungen auf die nordkoreanische Positionierung zwischen Washington und Peking. Nach dem Schlaganfall KJIs im August 2008 trat das Regime bis zu seinem Tod im Dezember 2011 zunächst in eine Interimsphase ein, in der die Kim-Familie das bestehende Suryong System zu erhalten und die Familiendynastie mittelfristig zu konsolidieren versuchte (Kim 2008). Das bestehende Herrschaftssystem von KJI, das sog. hub-and-spoke System, wurde zunächst durch ein enges Netz an einflussreichen und loyalen Parteimitgliedern ersetzt, um kurzfristig Regimestabilität zu gewährleisten und mittelfristig KJU durch die Parteigremien als legitimen Nachfolger formal bestimmen zu lassen. Das Transitionsnetzwerk für KJU wurde durch drei Achsen geprägt: die Kim-Familie, die Arbeiterpartei und die Militärführung. Entscheidend war die Zusammenführung von der Songun-Linie und dem Parteizentrum, die unter der Leitung von KJUs (angeheirateten) Onkel Jang Song-thaek (Vizevorsitzender des Nationalen Verteidigungsrates und verantwortlich für die innere Sicherheit sowie die Außenpolitik), den Herrscherwechsel gegenüber der Parteiführung und den Militärspitzen absicherte. Auf diesem Wege sollte sichergestellt werden, dass nach der gelungenen Machttransition die Militär- und Parteiführung gleichermaßen durch KJU kontrolliert werden konnte.6 Die Umsetzung dieser Machttransition wurde unmittelbar durch zwei weitere Regenten sichergestellt: Kim Kyong-hui (als gatekeeper zur Partei und dem Politbüro) und Choe Ryong-hae (Vizevorsitzender des zentralen Militärrates und entscheidend für die Loyalitätssicherung des Militärs). Zudem wurde mit der Ernennung Kim Won-hongs (Minister für Staatssicherheit) und Ri Myong-su (Minister für Volkssicherheit) der Fokus auf die innere Sicherheit gelegt. Letztere bildeten zugleich die ersten Ernennung KJUs und ersetzten langjährige regimetreue Vertraute KJIs, U Tong-chuk und Chu Sang-song. ____________________ 6 Auf dem fünften Parteitag im April 2012 wurde KJU als Generalsekretär, Vorsitzender des aufgewerteten Nationalen Verteidigungsrates als auch Mitglied des Politbüros bestätigt. Gordon Friedrichs und Sebastian Harnisch 142 Insgesamt ist diese erste Phase Ausdruck einer Machtetablierung und präventiven Unterbindung möglicher interner Opposition aus den Reihen des Militärs, indem vor allem Jang und Kim auf loyale Kräfte zurückgriffen und über den Parteitag offiziell KJUs Herrschaft legitimierten. Doch bereits in den ersten beiden Jahren unter KJU gab es deutliche Anzeichen für eine stärkere Unterordnung des Militärs gegenüber der Partei und somit einer Abkehr von der traditionellen Songun-Linie (Koo et al. 2016, S. 224). Exemplarisch für diese Entwicklung steht die Berufung von Choe, durch die KJU den Einfluss des von KJI installierten Jang frühzeitig auszugleichen suchte. Die Einhegung der Songun-Linie unter KJU fand seinen vorläufigen Höhepunkt 2013 durch die Tötung von Jang Song Thaeks, die Absetzung (und mögliche Tötung) seiner Frau Kyong-hui, sowie der Absetzung zur „politischen Umerziehung“ von Choe Ryong-hae. Diese „Säuberungen“ leiteten eine zweite Phase der Regimekonsolidierung ein. In den folgenden Jahren konzentrierte sich KJU auf die Etablierung seiner Alleinherrschaft über die politische und militärische Führung Nordkoreas.7 Diese Rochade wurde begleitet von regelmäßigem Personalaustausch in der Militärspitze (s. Gause 2016, S. 44). Aus der Perspektive des Omnibalancing-Ansatzes ist hier ein klarer Bruch mit der internen Herrschaftssicherung unter KJI zu erkennen: Einerseits wurde mit Jang Song-thaek einer der engsten Gewährsmänner Chinas in der Kim-Familie exekutiert. Unter KJI hatte Jang unmittelbaren Anteil an der Ratifizierung zweier wichtiger wirtschaftlicher Kooperationsabkommen mit der VR China zur Schaffung von Seehäfen und Schifffahrtsrouten in den nordöstlichen Provinzen (Beauchamp-Mustafaga 2014).8 Die Tötung Jangs wurde begleitet von einer Reihe weiterer interner Säuberungen gegen ____________________ 7 Zur Neuordnung des institutionellen Machtarrangements unter KJUs: Gause 2015, S. 119-125. 8 Jang wurde vorgeworfen, wertvolle Bodenschätze veruntreut zu haben, in dem er diese unerlaubt ausländischen Investoren und Offiziellen zugängig machte, was von Beobachtern als indirekte Abkehr von China interpretiert wurde (Beauchamp- Mustafaga 2014, Williams 2013). Die unmittelbare Aussetzung der beiden Wirtschaftsabkommen mit China unterstützt diese Annahme. Zudem wurde Jang des Faktionalismus und der Unterwanderung des Kim-Regimes bezichtigt. Einige Beobachter vermuten, dass die enge Beziehung Jangs zu KJUs mittlerweile ermordetem älterem Halbbruder Kim Jong-nam von KJU als Bedrohung angesehen wurde, unter anderem durch deren enge Verbindung zu China und reformistischen Auffassung, Pjöngjang sollte dem chinesischen Entwicklungsmodell folgen (NK News 2013). Nordkoreas neue Strategie zur Stabilisierung dynastischer Herrschaft 143 die China-Faktion um Jang (besonders das Korean Worker Party Administrative Department) und ist somit auch Ausdruck einer Loslösung von China (Bendini 2014). Die Exekution spiegelt insofern die negative Abgrenzung vom chinesischen Kurs und der Anbindung an China als Verbündeten wider, u.a. da China seither kaum direkten Zugang zum innersten Kreis des nordkoreanischen Regimes hat. Sie kann ebenso wie die Ermordung von Kim Jong-Nam, dem Halbbruder von KJU, als Warnung an andere pro-chinesische Kräfte, mit dem einstigen Verbündeten zu koalieren, verstanden werden. Diese anti-chinesische Linie der Säuberungen wird auch durch initiierte Handelsrestriktionen gegenüber China erkennbar, oder etwa die Zwangsenteignung chinesischer Firmen in Nordkorea wie im Falle des Stahlwerkes Haicheng 2012, welche die Autonomie des Regimes gegen- über auswärtigen Mächten deutlich machen sollten (Cathcart 2017). In diesem Kontext ist auch die nordkoreanische Antwort auf das chinesische Angebot zur Teilnahme an der One Belt, One Road-Initiative (OBOR) zu interpretieren. Offiziell hatte der chinesische Botschafter in Pjöngjang, Li Jinjun, die nordkoreanische Führung bei einer Zusammenkunft mit dem nordkoreanischen Handelsminister Ri Yong-nam am 24. April 2015 aufgefordert, an der Iniative teilzuhaben.9 Die nordkoreanische Regierung hat seither jedoch noch keine offizielle Antwort auf das Angebot verlautbaren lassen (Byrne 2015). Zudem nahm zwar eine nordkoreanische Delegation bei dem im Juni dieses Jahres abgehaltenen „Belt and Road Forum“ in Peking teil, jedoch nutzte Nordkorea die Gelegenheit um China offen zu kritisieren und sprach gar von einer „roten Linie“, die Peking überschritten habe, indem es nach dem „Takt der USA tanze“ (Griffiths 2017). Grundsätzlich steht Pjöngjang umfänglichen chinesischen Investitions- und Infrastrukturprogrammen misstrauisch gegenüber, da diese potentiell die eigenen Unzulänglichkeiten der chajusong (Autarkie) offenlegen. Dies hat in der Vergangenheit dazu geführt, dass Projekte entweder in der Planungsphase verharrten (wie die 2009 initiierten Sonderwirtschaftszonen an der Grenze) oder ungenutzt blieben (bpsw. die Brücke zwischen Dandong und Sinuiju). ____________________ 9 Gleichzeitig lehnt China das offizielle Gesuch auf Mitgliedschaft in der Asian Infrastructure Investment Bank (AIIB) durch Nordkorea bislang ab, unter anderem, weil das nordkoreanische Finanzsystem nicht kompatibel mit AIIB-Standards sei (Shim 2015). Die Förderung von OBOR-Projekten durch die AIIB sei zudem an die Erfüllung von Umweltschutzstandards gemäß des Pariser Klimaabkommens gebunden, was für die Kohleindustrie Nordkoreas mit erheblichen Schwierigkeiten verbunden ist (Bang 2017). Gordon Friedrichs und Sebastian Harnisch 144 Neben der Pro-China-Fraktion richten sich die Säuberungen unter KJU offenbar auch auf eine Machtzentralisierung zu Gunsten der Partei und zu Lasten der Militärführung. Durch die Absetzung Jangs begann eine Phase der verstärkten Kontrolle des Militärs durch KJU und einer angestrebten Demilitarisierung der Wirtschaft. Zunächst übertrug er seiner jüngeren Schwester, Kim Yo-jong, alle zentralen Kompetenzen innerhalb des Regimes – darunter „Chief Secretary, handling the delivery of reports from the Party, Cabinet, and NDC” (Gause 2016, S. 49). Ihre Einsetzung wurde begleitet von erneuten Säuberungen, u.a. von den engsten Mitarbeitern von Jang – Ri Ryong-ha und Jang Su-gil – sowie der Absetzung des gesamten Sekretariats der Partei der Arbeit (PdAK), allen voran Mun Kyong-tok.10 Flankiert von neuen, deutlich kleineren Abteilungen, die direkt KJU unterstellt sind sowie weiteren Kompetenzübertragungen aus dem Ministerium für staatliche Sicherheit, genießt KJU seither unumschränkte Autorität in der Außen- und Sicherheitspolitik Nordkoreas. Folglich wurde KJU im Mai 2016 auf dem 7. Parteikongress zum Parteichef der PdAK gekürt und die beiden Leitziele der Nuklearisierung und der wirtschaftlichen Entwicklung (Byungjin) in der Parteilinie verankert (Lee 2014, Yonhap News 2016). Mit der Ernennung einer von KJUs stellvertretenden Kommisare für Staatsangelegenheiten Pak Pong Ju zum Premierminister, und zugleich zum Kabinetchef, wird die Zentralisierung der Wirtschaftspolitik auch institutionell gefestigt (Tolaraya 2016). Jüngste Säuberungen von Fraktionsmitgliedern für inter-koreanische Beziehungen lassen zudem vermuten, dass KJU nun auch die externe Bedrohung durch die Terminal High Altitude Area Defense (THAAD) und weitere äußere Sanktionen (Kwang-ho 2016) mit interner Gegenmachtbildung zu kontern gedenkt. Diese Befunde zeigen aus unserer Sicht deutlich, wann, wie und wo sich interne und externe Bedrohungen für das Regime von KJU überschneiden: In der Interims- und Regentenphase (bis 2013) setzte KJU zunächst die Strategie seines Vaters zur internen Herrschaftskonsolidierung fort, indem er sich auf ein stabiles Gleichgewicht aus Dynastie, Partei und Militär stützte. Seither erlaubt der Nuklearwaffenstatus und die sich entwickelnde nukleare Einsatzdoktrin indes eine deutlich autonomere Außen- und Innenpolitik, die u.a. durch Säuberungen einen Schulterschluss zwischen pro-chinesischen Kräften in der nordkoreanischen Herrschaftselite und der aufstrebenden Wirtschaftsmacht China zu verhindern sucht (s. Tabelle 5). Somit kann auch Hypothese 2b als bestätigt gelten. ____________________ 10 Für eine umfassende Übersicht der neuen persönlichen Berater und Politikfunktionäre KJUs, s. Gause 2016, S. 54-58. Nordkoreas neue Strategie zur Stabilisierung dynastischer Herrschaft 145 Die Omnibalancing-Theorie und der identitätsbasierte Ansatz tragen auch zu einem besseren Verständnis der jüngsten Eskalation des nordkoreanischen Verhaltens bei. Denn mit dem Amtsantritt des 45. US-Päsidenten Donald Trump hat sich die bisherige Politik der „strategischen Geduld“ im Rahmen des US-Pivots unter Obama deutlich zugunsten einer proaktiveren Politik verschoben. Diese zielt, neben der robusten Indienstnahme Chinas zur Schwächung des Kim-Regimes durch schärfere UN-Sanktionen, auch durch die Vorverlagerung von Offensivsystemen, wie der US-Flugzeugträgergruppe USS Vincent (April 2017), auf die Abschreckung weiterer Nuklear- und Trägersystemtests ab. Ob diese Ansätze einer neuen Strategie allerdings Bestand oder gar Erfolg haben werden, darf getrost bezweifelt werden. Denn durch den Aufwuchs seines Nuklear- und Trägerprogramms kann Pjöngjang die USA und Südkorea dazu verleiten, defensive Maßnahmen zu ergreifen, wie das regionale Raketenabwehrprogramm (THAAD), welches die strategische Balance aus Sicht der chinesischen Regierung zugunsten der USA verschiebt (Jo 2017). Damit bleibt die Manipulation der Großmächte zum Nutzen des Erhalts der eigenen Autonomie und Herrschaft für das Kim-Regime auf absehbare Zeit gesichert, sofern das Regime durch eigene Provokationen und Konzessionen eine Einigung der Großmächte (mit oder ohne südkoreanische Beteiligung) verhindern kann. Gordon Friedrichs und Sebastian Harnisch 146 Tabelle 5: Signifikante Säuberungen nach Faktionen und Periode Purges Militär Faktion KJI-Vertraute Pro-China Inter-Koreanische Beziehungen Vorsitzender der Nationalen Verteidigungskommission Jang Song-thaek Deputy Directors der Partei Ri Ryong-Ha; Jang Su-Gil Armeechef Kim Kyok-sik Ri Yong Gil (oder abgesetzt) Verteidigungsminister Kim Young Choon Hyon Yongchol Vizeminister NSA U Tong Chuck Navy Chief Ri Yong-ju Purges Partei Leiterin der Abteilung für Leichtindustrie ZK Kim Kyong-hui PdAK Sekretariat Chu Sang-song Mun Kyongtok Sekretär und Leiter der Abteilung für die Einheitsfront des ZK Kim Yang-gon; Choe Ryong-hae Vizechef des Bureau of Political Safety Division of the General Kim Jong Gak (Versetzung) Parteichef O Il-jong Hwang Pyong-so Vizeparteichef Ri Chae-il Chief of Staff Lee Young Ho Premierminister Choi Yong Rim Vize–Premierminister Kim Yong Jin United Front Department Won Tongyon Phase Interims- und Regentenphase 2012 -2013 Konsolidierungs- und Machtzentralisierungsphase 2014-2016 Quelle: eigene Darstellung. Nordkoreas neue Strategie zur Stabilisierung dynastischer Herrschaft 147 5 Fazit und Implikationen Unter den autokratischen Regimen Asiens nimmt das nordkoreanische eine Sonderstellung zwischen US-Pivot und OBOR-Initiative ein: Pjöngjang widersetzt sich beiden Iniativen zugunsten einer autonomen und autochthonen Positionierung als „Nuklearwaffenstaat“. Sinnbildlich dafür steht der neunte Raketentest Nordkoreas in diesem Jahr, der ausgerechnet am Eröffnungstag des von China initiierten „Belt and Road Forums“ im Mai durchgeführt wurde. Das Kim-Regime verbindet auf sehr spezielle Weise eine post-koloniale Identität mit einer personalistischen Alleinherrschaft, welche die Neupositionierung als unabhängiger Nuklearwaffenstaat gegenüber allen Anrainerstaaten anstrebt. Diese Positionierung „auf Augenhöhe“ zielt darauf, das eigene dynastisch-stalinistische Herrschaftssystem gegenüber den kapitalistischen Demokratien USA und Südkorea und dem abtrünnigen Staatskapitalismus chinesischer Prägung abzugrenzen und zu sichern, aber gleichzeitig die Positionsdifferenzen zwischen Washington und Peking zum eigenen Vorteil auszunutzen. Entscheidender Motor für diese nordkoreanische Herrschaftssicherungsstrategie ist das wirtschaftliche Versagen des Regimes, das eine Output-orientierte Legitimierung durch Kooptation breiterer Bevölkerungsschichten unmöglich macht. Dieses Versagen macht es notwendig, unter der Bedingung, dass die eigene Handlungsautonomie erhalten bleibt, sich nicht gegenüber der Weltwirtschaft zu öffnen und dem chinesischen Entwicklungsmodell zu folgen. So bleibt dem Regime nur die Möglichkeit, in einer Neuauflage seiner Schaukelpolitik zwischen den beiden sozialistischen Großmächten China und Sowjetunion, den bedrohlicheren Feind, die USA, nuklear abzuschrecken, und mit dem weniger bedrohlichen Rivalen, der VR China, in der sicherheitspolitischen Rolle als „Pufferstaat“ zu kooperieren. Diese Kooperation muss aber durch interne Säuberungen abgesichert werden, sodass die wirtschaftliche Abhängigkeit von China die personalistische Alleinherrschaft KJUs nicht gefährden kann. Mit der Übernahme der Mittlerrolle in den Sechs-Parteien-Gesprächen und der Unterstützung der Sanktionspolitik des UN-Sicherheitsrates hat die Volksrepublik China ihre Sonderbeziehung aus Sicht des Kim-Regimes endgültig aufgekündigt. Das nordkoreanische Regime musste, das hat es immer wieder betont, im Angesicht der US-amerikanischen Interventionen in Libyen (und der israelischen in Syrien) eine nukleare Abschreckungsdoktrin entwickeln. Bislang hat das neue Regime unter KJU diese Positionsdifferenzen, insbesondere das chinesische Interesse an Stabilität, geschickt manipuliert. Durch gezielte Rüstungsanstrengungen und militäri- Gordon Friedrichs und Sebastian Harnisch 148 sche Provokationen hat es eine militärische US-Eindämmungsstrategie evoziert, die dem chinesischen Interesse an Stabilität auf der koreanischen Halbinsel direkt entgegenstehen (Snyder 2016). Scheitert diese neue Strategie indes, und arbeiten Washington, Peking und Seoul auf Dauer vertrauensvoll zusammen, wie im Falle der UN-Sicherheitsratsresolutionen 2321 und 2345, dann wird das Regime einlenken müssen. Die Chancen für eine chinesisch-amerikanische Kooperation bezüglich Nordkoreas sind mit der Wahl Donald Trumps zum US-Präsidenten indes geringer geworden. So haben Mitglieder der neuen Administration frühzeitig eine Annäherungspolitik gegenüber Taiwan signalisiert und damit zu großen Verstimmungen auf Seiten Pekings beigetragen. Zudem hat Präsident Trump persönlich die chinesische Führung für deren vermeintlich gescheiterte Nordkoreapolitik angeprangert („it has not worked out“) und die bilateralen Wirtschaftsbeziehungen zwischen den USA und der VR China als Verhandlungsmasse deklariert (darunter etwa eine mögliche zukünftigte Abgabenpflicht auf Stahlimporte). Dabei scheut die Trump-Regierung nicht davor, sogenannte „secondary sanctions“ gegen chinesische Banken und Firmen mit Verbindungen nach Nordkorea zu verhängen (Landler u. Harris 2017, Schectman u. Brunnstrom 2017). Die DVRK kann daher möglichweise von einer veränderten US-Chinapolitik profitieren, in der die Trump-Administration von Peking Konzessionen für den Erhalt des Status quo abfordert. Wir erwarten somit: Je grö- ßer die Differenzen der beiden Großmächte werden, desto eher kann die DVRK diese zur internen Regimestabilisierung nutzen und extern dem eigenen Anspruch folgen, „auf Augenhöhe“ mit den Großmächten zu interagieren. 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Der Konflikt im Südchinesischen Meer Christian Becker und Nadine Godehardt 1 Einleitung Die Rückkehr der chinesischen Nation zu internationalem Ansehen und Status ist ein zentrales Ziel der chinesischen Regierung unter Staatspräsident Xi Jinping. Seit der Gründung der VR China haben viele große Führer des Landes diesen chinesischen Traum formuliert, doch Xi Jinping lies von Anfang an keinen Zweifel aufkommen, dass er den Willen hat, dieses Ziel tatsächlich auch umzusetzen. Xi Jinpings Ambitionen werden unter anderem durch sein selbstbewusstes, staatsmännisches Auftreten sichtbar. So vermittelt allein die Persönlichkeit Xi Jinping bereits ein neues Selbstverständnis über die zukünftige Rolle Chinas in der Welt. Verstärkt wird dies durch den Ausbau seiner nationale Machtfülle, beispielsweise durch die Ernennung zum „Kern der Partei“ auf dem 19. Parteitag (Kohlenberg 2017), die Verankerung der „Xi Jinping-Ideen“ in Partei- und Staatsverfassung, oder die Aufhebung der Amtszeitbegrenzung für Staatspräsidenten durch den 13. Nationalen Volkskongress. Dieses neu gewonnene Selbstbewusstsein und Beharren auf den eigenen Weg spiegelt sich auch in Chinas zunehmend proaktiver Außenpolitik wieder; besonders deutlich am Beispiel der chinesischen Haltung im Territorialkonflikt um Inseln1 und Seegebiete im Südchinesischen Meer. Dieser Konflikt ist in den letzten Jahren verstärkt zu einem Thema der internationalen Politik geworden. Nicht nur seit der Entscheidung des ständigen Schiedsgerichtshof in Den Haag2, sondern vor allem auch, da die USA von ____________________ 1 Im Folgenden wird auch für die Landerhebungen im Südchinesischen Meer der einfacheren Lesbarkeit halber der Begriff „Insel“ gebraucht. Die Frage, ob bzw. welche der Landerhebungen im Südchinesischen Meer als Inseln zu klassifizieren sind, ist für eine völkerrechtliche Bewertung von großer Bedeutung. Für das Erkenntnisinteresse dieses Beitrages spielt diese Frage jedoch keine Rolle. 2 Im Juli 2016 entschied der ständige Schiedsgerichthof in Den Haag, dass es für Chinas historische Gebietsansprüche auf fast 90% des Südchinesischen Meeres 159 Christian Becker und Nadine Godehardt 160 ihren westlichen Partner mittlerweile nachdrücklich Solidarität in ihrer Auseinandersetzung mit der Volksrepublik China einfordern. Seit dem Wahlsieg Donald Trumps werden die Auswirkungen seines disruptiven Politikstils auf internationale Konflikte zwar kontrovers und auch mit einer gewissen Ratlosigkeit diskutiert. Die Konzentration auf das „Phänomen Trump“ verstellt dabei allerdings bislang allzu oft den Blick auf die Beschaffenheit der zu bearbeitenden Konflikte in der Weltpolitik. Denn unabhängig von tagespolitischen Entwicklungen zeigt der Konflikt im Südchinesischen Meer exemplarisch auf, wie zwei Großmächte ihre Konkurrenz unter den Bedingungen machtpolitischer Verschiebungen gestalten. Der Befund ist ernüchternd. Denn hier schälen sich weniger neue Normen und Institutionen der Konfliktbearbeitung, sondern vielmehr auf Politisierung und symbolischem Kräftemessen beruhende Handlungsmuster heraus (Kivimaki 2016; Lynch 2015). Sich gegenseitig verstärkende Tendenzen zur Politisierung des Konflikts durch die immer schärfere Anwendung militärischer Symbolpolitik der beiden großen Konfliktparteien machen diesen Konflikt, so die Kernthese dieses Beitrags, zu einem der gefährlichsten Konflikte in der Region. Im Unterschied zur Sekuritisierung bezeichnet Politisierung allgemein Handlungen, die sich im „alltäglichen“ Rahmen politischer oder, für diesen Beitrag relevanter, militärpolitischer Prozesse bewegen. Politisierung rechtfertigt somit keine Praktiken außerhalb der etablierten Regeln und Rahmenbedingungen (Buzan et al. 1998). Die Praktiken militärischer Symbolpolitik, die von den Konfliktparteien den Einsatz paramilitärischer und militärischer Machtmittel (mindestens) bis an die Grenze offener Gewaltanwendung erfordern, werden hier als Teil des „normalen Repertoires“ militärischer Aktivitäten verstanden; darüber hinaus repräsentieren sie aber auch eine wesentliche Voraussetzung für eine instantan immer mögliche Sekuritisierung chinesischer wie amerikanischer Politik in diesem Territorialkonflikt, die zeitweise bereits aufblitzt. Der vorliegende Beitrag konzeptualisiert die wechselseitige Politisierung des Südchinesischen Meers in den sino-amerikanischen Beziehungen als Ausdruck einer „militärischen Symbolpolitik“. Nach einer Skizzierung dieses Konzeptes wird im Folgenden zunächst die jüngere Entwicklung des Konflikts dargestellt. Daran schließen sich Überlegungen zum Kern des Konflikts, zum zukünftigen Verhalten Chinas sowie zu Aspekten an, welche die Ausrichtung der US-amerikanischen Administration zukünftig prägen könnten. ____________________ keine rechtliche Grundlage gebe und das Land teilweise sogar philippinische Souveränitätsrechte verletzt habe (Heiduk/Wacker 2016). Der Konflikt im Südchinesischen Meer 161 2 Militärische Symbolpolitik und ihre Bedeutung für das Verständnis des Konflikts Unter militärischer Symbolpolitik werden militärische Aktivitäten im Frieden verstanden, die nicht oder zumindest nicht in erster Linie auf einen konkreten militärischen Nutzen zielen, sondern vor allem staatlichen Willen verdeutlichen sollen (Luttwak 1974; Cable 1994). Streitkräfte als Träger militärischer Symbolpolitik sind aufgrund ihrer Fähigkeit zur massenhaften tödlichen Gewaltanwendung gewissermaßen die „letzte“ und symbolisch vielleicht bedeutsamste Verkörperung des Staates. Militär zur Bekräftigung eigener Ansprüche einzusetzen, ist im Wortsinne „schweres Geschütz“. Ein klassisches Mittel militärischer Symbolpolitik ist der Einsatz von Kriegsschiffen in umstrittenen Seegebieten. Einer solchen Aktivität liegt der Gedanke zugrunde, dass der Einsatz von Kriegsschiffen eine unmissverständliche und sehr robuste Möglichkeit darstellt, Besitzansprüche oder Durchfahrtsrechte anzumelden bzw. zu untermauern. Auch Luftstreitkräfte bieten vielfältige Möglichkeiten, um militärische Symbolpolitik zu betreiben. Flüge durch umstrittenen Luftraum dienen der Bekräftigung (oder Verwehrung) eines Anspruches auf ein bestimmtes Gebiet. Provokantes Heranfliegen bis an den Luftraum einer Konfliktpartei demonstriert die eigenen Angriffsfähigkeiten und zumindest grundsätzlich auch den eigenen Angriffswillen. Das schnelle und entschlossene Abfangen von Flugzeugen anderer Konfliktparteien unterstreicht wiederum Verteidigungsbereitschaft. Politische Konflikte werden durch militärische Symbolpolitik unmittelbar analytisch begreifbar (Faizullaev 2013). Die Intensität militärischer Symbolpolitik kann dabei erheblich variieren. Ihre Ausprägungen reichen von der passiven Demonstration von Verteidigungsbereitschaft über Aggressivität suggerierende Handlungen bis hin zu tatsächlicher, wenn auch begrenzter, militärischer Gewaltanwendung. Gerade eine beobachtbare Varianz bietet Ansätze zur Interpretation von Konfliktverhalten und -Verlauf. Solche Symbolpolitik ist natürlich nur ein Teil der breiteren Beziehungszusammenhänge rund um den Konflikt im Südchinesischen Meer. Die Konfliktparteien bedienen sich klassischer diplomatischer Instrumente ebenso wie der public diplomacy oder popular culture, um ihre Positionen und „roten Linien“ zu verdeutlichen. Insofern stellt militärische Symbolpolitik nur einen Aspekt dessen dar, was zu Zeiten des Ost-West-Konflikts unter dem Begriff signaling firmierte und zunehmend auch wieder in der Analyse der sino-amerikanischen Beziehungen Beachtung findet (Godwin u. Miller Christian Becker und Nadine Godehardt 162 2013). Die Konzentration auf militärische Symbolpolitik erlaubt es jedoch, einen zentralen Aspekt des Konflikts zu beleuchten (Lin 2013). 3 Sekuritisierung, militärische Symbolpolitik und Statusdenken – Überlegungen zu Kern und Austragung des Konflikts Die Historie des Territorialkonflikts ist lang und für neutrale Beobachtende schwer zu entwirren (Paul 2016; Kreuzer 2014). Zunächst geht es um Streitigkeiten zwischen den Anrainerstaaten. Doch dadurch, dass mit China eine aufstrebende Großmacht Konfliktpartei ist und die USA ihren Einfluss in Ostasien zu schützen bestrebt sind, weitet sich der Konflikt um das Element der Großmächtekonkurrenz aus. Interessen und Perzeptionen der Anrainerstaaten vermischen sich mit Aspekten strategischer Konkurrenz zwischen den USA und China. Bereits die Frage, ob der Streit als Angelegenheit zwischen den Anrainerstaaten oder als Ausdruck von Großmächtekonkurrenz zu interpretieren ist, berührt die Frage der politischen Positionierung. Denn vor allem China sieht das Südchinesische Meer als ausschließliches Problem zwischen den Anrainerstaaten und erkennt im Engagement der USA den Hauptgrund für die Verschärfung des Konflikts. Die USA und eine Reihe der Anrainerstaaten wiederum verweisen darauf, dass das erhebliche Machtgefälle zwischen den kleineren Anrainerstaaten und China einen „Anwalt“ verlangt, der sein Gewicht zugunsten der kleineren Anrainerstaaten und der öffentlichen Güter wie zum Beispiel Freiheit der Seewege in der Region in die Waagschale wirft. Im Südchinesischen Meer ist dies klar die Rolle der USA. Der eigentliche Streitgegenstand besitzt bei nüchterner Betrachtung keine überragende wirtschaftliche oder militärische Bedeutung. Zwar haben alle Seiten mittlerweile Narrative entwickelt, denen zufolge im Südchinesischen Meer erhebliche ökonomische und militärstrategische Vorteile winken. Doch die immer wieder angeführten Argumente hinsichtlich reicher Der Konflikt im Südchinesischen Meer 163 Fischgründe, 3 potenzieller Öl- und Gasvorkommen, 4 der Kontrolle von Schifffahrtsrouten5 oder der vermeintlichen militärstrategischen Vorteile6 sind bei genauerer Betrachtung wenig stichhaltig. Insgesamt steht die Schärfe des Konflikts daher in keinem Verhältnis zur Bedeutung der eigentlichen Streitgegenstände. Während sich in Analysen zu dem Konflikt meist diese vermeintlichen rationalen Streitgründe finden, stehen dieselben in den Diskursen der beteiligten Staaten schon seit längerem im Hintergrund. Immer stärker wird dort stattdessen das Prinzipielle der Auseinandersetzung betont. Aus chinesischer Sicht muss mittlerweile „jeder Zentimeter des Vaterlandes“7 verteidigt werden, während die USA ihre Rolle als Hüterin der global commons im Allgemeinen und der Freiheit ____________________ 3 Die Fischgründe im Südchinesischen Meer sind zwar für die kleineren Anrainerstaaten von großer wirtschaftlicher Bedeutung, für die chinesische Volkswirtschaft ist sie dagegen gering. Berichte über die global agierende, aggressive chinesische Fischereiindustrie dürfen nicht darüber hinwegtäuschen, dass der gesamte chinesische Fischereisektor auch nach großzügigen Schätzungen nur ca. 0,5% des chinesischen Bruttoinlandsproduktes ausmacht. Der Wert der Fischerei im Südchinesischen Meer dürfte wiederum nur einen Bruchteil dieser Zahl ausmachen. 4 Zu einer relativierenden Einschätzung der Öl- und Gasvorkommen im Südchinesischen Meer vgl. Owen 2011. 5 Diese gerade in den USA verbreitete Sorge impliziert, dass eine Macht in der Lage sei, das Südchinesische Meer für den internationalen Transit zu sperren oder diesen Transit zumindest erheblich zu erschweren. Zwischen dem westlichsten von China kontrollierten Stützpunkt im Südchinesischen Meer und dem vietnamesischen Festland liegen jedoch über 500 km Seegebiet. Ähnlich ausgedehnt ist das Gebiet zwischen den chinesischen Stützpunkten in Nord-Süd-Richtung. Solche Entfernungen sind kaum kontrollierbar und im Konfliktfall nicht zu sperren. Doch selbst falls Beijing dies gelänge, würde dies keinesfalls ein Abschneiden der Seeverbindungslinien nach Ostasien bedeuten, sondern lediglich eine Verlegung derselben zum Beispiel durch philippinische oder indonesische Gewässer erfordern. Dies verlängerte zwar die Transitzeiten und Transitkosten, aber eine dramatische Auswirkung auf den Welthandel würde dies wohl kaum nach sich ziehen. 6 Im Falle einer gewaltsamen Auseinandersetzung zwischen den USA und China dürften die Stützpunkte selbst im ausgebauten Zustand einem konzertierten Angriff nicht standhalten können. Dort stationierte Einheiten der chinesischen Streitkräfte würden in einem solchen Fall eher leichte Ziele als einen Zugewinn an militärischer Schlagkraft darstellen. Zudem sind die Stützpunkte aufgrund ihrer Entfernung vom chinesischen Festland auch unterhalb der Schwelle eines bewaffneten Konflikts anfällig z.B. für eine Unterbrechung des Nachschubs. Zu einer ausführlicheren Betrachtung dieser Aspekte vgl. Becker 2015. 7 So der chinesische Außenminister vor dem chinesischen Nationalen Volkskongress 2014. China Vows to Defend ‚Every Inch of Territory‘. 08. Mai. http://china.org.cn/china/NPC_CPPCC_2014/2014-03/08/content_31718410. htm. Zugegriffen: 06.07.2016. Christian Becker und Nadine Godehardt 164 der Meere im Besonderen betonen.8 Somit scheint der Konflikt weit mehr zu sein als ein Streit um den Besitz von Inseln oder Seegebieten. Die Diskrepanz zwischen der realen Bedeutung des Streitgegenstandes und der Bedeutung, die dem Konflikt von den maßgeblichen Konfliktparteien zugemessen wird, zeigt bereits wie auf beiden Seiten durchaus Maßnahmen, die auf einen fortgeschrittenen Akt der Sekuritisierung hinweisen, ergriffen werden (Garcia u Breslin 2016). Der Sekuritisierungsansatz kann daher hilfreich sein für das Verständnis der Konfliktdynamik. Doch während er zur Analyse des Konfliktes beitragen kann, lässt er die Frage nach dem eigentlichen Grund des Konflikts offen. Hier bietet es sich an, den Streit als den grundsätzlichen Versuch der USA zu verstehen, ihren Status als Hüterin einer liberalen Weltordnung und der mit dieser eng verbundenen Freiheit der Meere zu verteidigen. Dieser Deutung zufolge ist Beijing daran gelegen, diesen Status zu erschüttern und sich als im unmittelbaren eigenen Umfeld ungebunden agierende Großmacht zu präsentieren (Paul 2016). Viel wichtiger als die eigentlichen Streitfragen sind in einer solchen Deutung Fragen von Prestige und Status (Lebow 2010). Das Gewinnen von Machtproben erlangt dann große Bedeutung (Münkler 2005). Hier bietet sich eine analytisch fruchtbare Perspektive auf „symbolisch überhöhte Auseinandersetzungen, bei denen die materiellen Gewinnerwartungen die möglichen Kosten kaum aufwiegen“ (Wolf 2008). Daher scheint es bei dem Inselstreit vor allem um Statusdenken im Rahmen von Großmächtekonkurrenz zu gehen, und somit vor allem um die Signale und Botschaften – in anderen Worten um Politisierung –,die durch das jeweilige Konfliktverhalten, sprich vor allem durch die Ausgestaltung der jeweiligen militärischen Symbolpolitik, ausgesendet werden. 4 Bisherige Entwicklung des Konflikts Die Entwicklung im Südchinesischen Meer ist, nachdem der Konflikt lange Zeit vorrangig durch die Anrainerstaaten ausgetragen wurde, seit etwa 2014 durch erhebliche und zunehmende militärische Aktivitäten Chinas und der USA geprägt. An prominenter Stelle steht hier zunächst der Ausbau einer Reihe chinesisch kontrollierter Inseln zu Militärstützpunkten. Sie ermögli- ____________________ 8 Vgl. die grundsätzliche Begründung für die weltweiten US-amerikanischen Freedom of Navigation Operations (State Dept 2015). Der Konflikt im Südchinesischen Meer 165 chen chinesischen Kräften eine längere Einsatzdauer weitab des chinesischen Festlandes. Zudem wird ein umfangreiches Netz an Sensoren aufgebaut, um das Seegebiet und den Luftraum um die umstrittenen Inseln herum überwachen zu können. Schließlich werden die neuen Inselstützpunkte mit Waffensystemen ausgestattet, um sie zumindest gegen begrenzte Angriffe verteidigen zu können. Bei diesem Ausbau dürfte es der chinesischen Führung jedoch weniger um die Stärkung konkreter Fähigkeiten für den Fall einer militärischen Auseinanderstzung gehen (vgl. FN 6). Vielmehr ermöglichen die Stützpunkte den chinesischen Streitkräften ein robusteres symbolisches Auftreten gegenüber jenen Anrainern, welche die territorialen Ansprüche Beijings nicht akzeptieren und vor allem den USA. Neben einer (im wahrsten Sinn des Wortes) „Zementierung des Status Quo“ sendet Beijing mit der Militarisierung der Inseln in erster Linie das Signal, „eigenes“ Territorium verteidigen zu wollen. Auf dieses chinesische Vorgehen antworten die USA mit Freedom of Navigation Operations (FONOPS). Demnach gehe es beim Einsatz von US- Streitkräften im Südchinesischen Meer um die Aufrechterhaltung der Bewegungsfreiheit in den global commons. Jenseits völkerrechtlicher Aspekte dürfte es jedoch im Südchinesischen Meer auch (und vielleicht sogar in erster Linie) darum gehen, dass militärische Macht demonstriert wird. Denn das China sich in dem Konflikt nicht auf einen völkerrechtlichen Diskurs westlicher Prägung einlässt, ist schon seit längerem klar (vgl. Xinhua 2016) und hat sich durch Pekings klare Ablehnung des Schiedsspruch vom Juli 2016 nochmals bestätigt (siehe FN 1). Vielmehr wohnt den FONOPS, vor allem dann, wenn sie von besonders großen bzw. leistungsfähigen Waffensystemen durchgeführt werden, eine weitergehende Symbolik inne: Sie sind dann ein Zeichen dafür, dass die USA grundsätzlich willens und in der Lage sind, militärische Gewalt in einem Maße anzuwenden, dem die andere Seite nicht gewachsen ist. Die Symbolwirkung ist umso stärker, weil die chinesische Seite bislang vor allem auf den Einsatz US-amerikanischer Flugzeugträger keine symbolisch adäquate Antwort finden konnte – im Falle der Fahrt der Kampfgruppe um den Flugzeugträger USS John C. Stennis wurden zum Beispiel zwei chinesische Schiffe (darunter eine veraltete Fregatte) als demonstrativ begleitender „Schatten“ abgestellt – mit dieser Maßnahme konnte die chinesische Seite zwar, sozusagen als symbolisches Minimum, ihre Ungehaltenheit über das amerikanische Handeln ausdrücken; in der jeweiligen Öffentlichkeit und auch gegenüber den anderen Konfliktparteien blieb jedoch der Eindruck einer immer noch erheblichen militärischen Machtasymmetrie zwischen beiden Kontrahenten haften. Seitdem konnte die chinesische Seite auch in einigen anderen Situationen nur mit quantitativ und/oder qualitativ erkennbar unterlegenen Kräften antworten. Die offiziell als FONOPS deklarierten militärischen Symbolhandlungen sind von Christian Becker und Nadine Godehardt 166 einer im Jahr 2015 auf drei im Jahr 2016 anstiegen; es wird erwartet, dass die Trump-Administration weiterhin auf die Durchführung von FONOPS setzt (Ziezulewicz 2018). So führten die US-Seestreitkräfte im Mai 2017 mit der Patrouillenfahrt der USS Dewey entlang des Mischief-Riff, auf dem China einen Luftwaffenstützpunkt errichtet, ihre erste FONOPS durch. China wiederum griff im Sommer 2016 unter anderem zu der Maßnahme, nahezu das komplette Gebiet zwischen der Insel Hainan und den Paracel/Xisha-Inseln im Rahmen einer mehrtägigen Übung für den zivilen Schiffsverkehr zu sperren (Panda 2016). Ein solches Vorgehen ist bei grö- ßeren Übungen international zwar üblich und geschah dort nicht zum ersten Mal. 9 Solche Übungen besitzen aber erhebliche Symbolkraft, und dies dürfte den Verantwortlichen in Beijing auch bewusst sein. Mit diesem starken Signal befeuert Beijing das Narrativ, die chinesische Präsenz im Südchinesischen Meer sei mit Gefahren für die Freiheit der Seeschifffahrt verbunden. Solche Krisenszenarien sind zwar aus vielerlei Gründen abwegig, die Sorge davor ist jedoch weit verbreitet. Offenbar ist das chinesische Bedürfnis, militärische Stärke zu zeigen so stark, dass man die angesichts solch martialischen Auftretens wachsenden Vorbehalte und Ängste anderer Akteure in Kauf nimmt. Im Nachgang zu einigen der FONOPS in den Jahren 2015 und 2016 wurde in US-amerikanischen Fachkreisen eingehend die konkrete Durchführung der Operationen diskutiert und je nach politischem Standpunkt als klug und vorsichtig oder als zu schwach bewertet (Glaser u. Cooper 2016). Ungeachtet dessen kann aus der Perspektive militärischer Symbolpolitik zweierlei festgehalten werden: Erstens lassen sich die US-Streitkräfte durchaus noch Spielraum für eine weitere Verschärfung des eigenen Vorgehens. Denkbar wären zum Beispiel Durchfahrten durch die – aus chinesischer Sicht – Territorialgewässer der Inseln oder ein „Übungsschießen“ in der Nähe der Stützpunkte. Zweitens waren die USA mit ihrer Absicht, zu einer von ihnen gewählten Zeit und an einem von ihnen gewählten Ort eine jeweils massive militärische Überlegenheit zu demonstrieren, bislang durchaus erfolgreich. ____________________ 9 Ähnliche Übungen hatten unter anderem auch schon im Sommer 2015 stattgefunden. Auch der erhebliche Umfang der Übung mit teilnehmenden Einheiten aus Ost- und Nordchina spricht dafür, dass sie schon sehr lange vor der Terminierung des Schiedsspruchs geplant war. Der Konflikt im Südchinesischen Meer 167 Die Konsequenz dieser Verschärfung militärischer Symbolpolitik durch beide Seiten dürfte in absehbarer Zeit das „Gleichziehen“ durch die chinesische Seite sein. Die Volksbefreiungsarmee (VBA) sieht US-amerikanische Flugzeugträgerkampfgruppen im Südchinesischen Meer nicht als gerechtfertigten symbolischen Ausgleich für den chinesischen Ausbau von Militärstützpunkten im Südchinesischen Meer an; diese Flottenverbände sind aus Sicht des chinesischen Militärs vielmehr Drohgebärden, denen es mit symbolisch bedeutsamen, auch militärischen Antworten zu begegnen gilt.10 Daher liegt es nahe, dass die chinesische Seite symbolische „Erfolge“ im Stil des „Cowpens-Zwischenfalls“ von 2013 sucht: Damals wurde der Lenkwaffenzerstörer USS Cowpens von Begleitschiffen des chinesischen Flugzeugträgers Liaoning ca. 100 km nördlich der Paracel-Inseln und 200 km südostwärts Hainan abgedrängt. Auch der Zwischenfall im Dezember 2016, als ein chinesisches Kriegsschiff eine Unterwasserdrohne des US- Militärs beschlagnahmte, ist als ein solcher symbolischer Erfolg zu werten: Das unbewaffnete US-amerikanische Schiff musste aus kurzer Entfernung hilflos zusehen, wie die Drohne entwendet wurde. Der Zwischenfall ereignete sich zwar in internationalen Gewässern, aber nur ca. 70 km von der Küste der Philippinen entfernt. Mit dieser Aktion vermittelte Beijing den Eindruck, dass die Weltmacht USA selbst vor der Haustüre eines mit ihr (zu diesem Zeitpunkt) verbündeten Staates durch die chinesischen Streitkräfte in ihre Schranken gewiesen werden kann (Tamkin und McLeary 2016). Bislang blieb es bei solchen vereinzelten Umkehrungen des symbolischen Kräfteverhältnisses; doch mit dem Ausbau der chinesischen Stützpunkte im Südchinesischen Meer und der zunehmenden Präsenz des ersten chinesischen Flugzeugträgers in der Region dürfte sich eine solche Konstellation häufiger ergeben. Wollen die USA bei einem derartigen Kräftemessen nicht nachgeben, müssen sie über eine verstärkte Präsenz einer oder mehrerer ihrer Flugzeugträgerkampfgruppen in dem umstrittenen Gebiet nachdenken. ____________________ 10 Diese Einschätzung wird in einem vom staatlichen chinesischen Fernsehen produzierten Videoclip auf den Punkt gebracht: »Who Is Stirring Up Trouble in the South China Sea«. www.youtube.com/watch?v=XfV79QmAy8I Zugegriffen: 03.09.2016. Dieser Clip ist im Wesentlichen für die chinesische Auslandspropaganda entworfen worden, wird aber auch in chinesischen sozialen Netzwerken kommentiert und verbreitet. Dies sind Hinweise auf eine zunehmende gesellschaftliche Sekuritisierung des Konflikts. Christian Becker und Nadine Godehardt 168 Mit dem sich dann anbahnenden, konkurrierenden Kreuzen chinesischer und US-amerikanischer Flugzeugträgerkampfgruppen wäre das Südchinesische Meer endgültig und augenfällig zu einem zentralen Schauplatz sinoamerikanischer Großmächtekonkurrenz geworden. Diese Entwicklung ist keineswegs zwangsläufig. Aber die bisher zu beobachtende Spirale symbolischer Maßnahmen und Gegenmaßnahmen spricht dafür, dass beide Seiten ein solches Kräftemessen nicht scheuen, und dies durch die Sekuritisierung chinesischer wie amerikanischer Politik weiter verschärft wird. Die militärische Symbolpolitik im Südchinesischen Meer wird bislang nur zu einem geringen Maß von Luftstreitkräften bestritten. Dies liegt hauptsächlich an der großen Entfernung der meisten umstrittenen Inseln von größeren Militärflugplätzen. Von Aufklärungsflugzeugen und strategischen Bombern abgesehen, besitzen die meisten Militärflugzeuge nicht die nötige Reichweite, um im Luftraum über den umstrittenen Inseln präsent zu sein. Um auch andere Waffensysteme wie zum Beispiel Jagdflugzeuge in größerer Zahl einsetzen zu können, benötigen die Konfliktparteien Flugplätze in den Anrainerstaaten. Für symbolische Einsätze von Jagdflugzeugen könnten auch Stützpunkte auf den umstrittenen Inseln selbst dienen. Auch die Präsenz von Flugzeugträgern könnte militärische Symbolpolitik im Luftraum über dem umstrittenen Gebiet erleichtern. Ungeachtet dessen wurde eine besonders scharfe Form der luftgestützten militärischen Symbolpolitik von den USA zwischenzeitlich im Hinblick auf das zwischen China und den Philippinen umstrittene Scarborough Shoal betrieben. Dieses Atoll liegt, anders als die Mehrzahl der umstrittenen Inseln, in unmittelbarer Nähe der philippinischen Hauptinsel und somit vergleichsweise nahe an US-amerikanischen Luftwaffenstützpunkten. Im Frühjahr 2016 setzten die US-Streitkräfte Erdkampfflugzeuge vom Typ A-10 sowie unter anderem zum Absetzen von Spezialkräften genutzte Hubschrauber des Typs HH-60 in unmittelbarer Nähe zu dem von China kontrollierten Atoll ein. Diese Waffensysteme lassen sich nicht mehr lediglich als Symbol robuster Präsenz verstehen. Vor allem die A-10-Flugzeuge sind der Inbegriff einer allein für den Angriff auf Erdziele ausgelegten Waffe, die in diesem Fall das Szenario eines gezielten Angriffs auf dieses Atoll suggerierte. Der Einsatz der HH-60-Hubschrauber kann zudem als Bekundung des Willens verstanden werden, notfalls auch Bodentruppen in einem Konflikt einzusetzen. Mit dieser Operation verließen die USA erstmals die Ebene abs- Der Konflikt im Südchinesischen Meer 169 trakter FONOPS und drohten stattdessen mit einem konkreten und umfassenden Angriffsszenario. Dieses Signal stellt symbolisch eine erhebliche Eskalation dar und wurde in Beijing durchaus auch so registriert.11 Dem hat die VBA (noch) wenig entgegenzusetzen. Neben der zeitweisen Stationierung von Jagdflugzeugen der Typen J-11 und JH-7 Anfang 2016 (vgl. Barker 2016) auf einer der Paracel-Inseln ist hier besonders der Einsatz eines militärischen Transportflugzeuges zur Evakuierung erkrankter Arbeiter vom Fiery Cross Reef im April 2016 zu nennen (vgl. The Guardian 2016) Schon zuvor, im Januar 2016, waren auf dem gleichen Stützpunkt zwei zivile Passagiermaschinen gelandet. Beide Einsätze wurden von den chinesischen Medien intensiv begleitet. Eine solche betont nicht-militärische Nutzung hat freilich dennoch militärische Signalwirkung – denn wo große zivile Maschinen landen können, so die Botschaft, ist dies Militärflugzeugen allemal möglich. In dem umstrittenen Luftraum des Südchinesischen Meeres selbst waren die chinesischen Luftstreitkräfte lange Zeit kaum präsent, obwohl sie die Fähigkeiten dazu besitzen: Chinesische Bomber vom Typ H-6 sind zwar im Grunde veraltet und schöpfen mit dem Hin- und Rückflug wohl das Maximum ihrer Reichweite aus. Sie sind aber durchaus in der Lage, zumindest kurzzeitige Präsenz über den Inseln zu zeigen. Im Juli 2016 wurden dann auch erstmals strategische Bomber vom Typ H-6 über den umstrittenen Inseln eingesetzt, unter anderem über dem zuletzt von Erdkampfflugzeugen der USA angesteuerten Scarborough Shoal. Zugleich kündigte die chinesische Seite an, solche Flüge von nun an routinemäßig stattfinden zu lassen (vgl. FAZ 2016). Die USA hatten zuvor schon mehrfach, zuletzt im November 2015 mit dem Flug strategischer Bomber des Typs B-52 nahe der umstrittenen Inseln ihren Willen und ihre Fähigkeit zum Einsatz militärischer Mittel in dem Konflikt demonstriert (vgl. BBC 2015). Beijing erhebt also Anspruch auf Unverletzlichkeit des eigenen Territoriums, ist aber offenkundig nicht in der Lage, diesen in allen Gebieten durchzusetzen, die es zum eigenen Territorium zählt. Gerade die Überflüge durch strategische Bomber der US-Streitkräfte führten dies nachdrücklich ____________________ 11 In chinesischen Darstellungen zum Konflikt im Südchinesischen Meer, wird seitdem ein A-10-Kampfflugzeug, mitunter stilisiert, häufig als Symbol für die aggressive Haltung der USA angeführt. Vgl. auch Cooper 2016. Christian Becker und Nadine Godehardt 170 und mit potenziellem Prestigeverlust für Beijing vor.12 Vor diesem Hintergrund dürfte Beijing erst dann den von vielen Beobachtenden erwarteten Schritt zu einer Luftraumüberwachungszone (Air Defense Identification Zone, ADIZ) über Teilen des Südchinesischen Meeres vornehmen, wenn die VBA auch in der Lage ist, diese zumindest symbolisch auch durchzusetzen.13 Die Mitte 2016 bekanntgewordene, zumindest vorübergehende Stationierung von chinesischen Flugabwehrraketen auf Woody Island, der größten der Paracel-Inseln (vgl. O'Connor 2016), sollte vermutlich die Botschaft senden, dass Beijing zwar keine permanente Militarisierung beabsichtigt, im Falle der Fälle aber durchaus bereit und in der Lage ist, die Inseln gegen Bedrohung aus der Luft zu schützen. Schon häufiger drohte die Führung in Beijing mit der Ausrufung einer ADIZ, sobald man sich durch Maßnahmen anderer Konfliktparteien – ein unmissverständliches Anspielen auf FONOPS der USA – in seiner Sicherheit gefährdet sehe. Die USA würden einen solchen Schritt mit Sicherheit nicht akzeptieren, so wie die US-Luftwaffe bereits die chinesische ADIZ im Ostchinesischen Meer regelmäßig ____________________ 12 Die Operationalisierung von Prestigeverlust ist schwierig und muss sowohl die innen- wie außenpolitische Funktion von Prestige berücksichtigen (vgl. Gilpin 1981). Eine Betrachtung der Berichterstattung über die militärischen Symbolhandlungen in den chinesischen und US-amerikanischen Medien liefert zumindest jedoch Hinweise darauf, ob die jeweiligen Maßnahmen von der Öffentlichkeit als prestigefördernd oder als prestigemindernd interpretiert werden. So werden symbolische militärische Handlungen der USA im Südchinesischen Meer in US-amerikanischen Medien detailiert dargestellt und zumindest implizit als angemessene Demonstration US-amerikanischer Entschlossenheit gewertet. Chinesische Medien sind in der Berichterstattung über Aktivitäten der US-Streitkräfte zurückhaltender, berichten dafür aber intensiver über den Ausbau der Stützpunkte im Südchinesischen Meer und dort stattfindende Übungen der chinesischen Seestreitkräfte mit dem Tenor, dass China nun stark und souverän auftrete. 13 Eigentlicher Sinn einer ADIZ ist es, der eigenen Luftverteidigung Zeit für eine adäquate Antwort auf Bedrohungen im Luftraum zu geben. Eine ADIZ ist nicht Teil des eigenen Luftraums, sondern wird im Vorfeld desselben eingerichtet. Flugzeuge haben in einer ADIZ in der Regel eine Art »Ausweispflicht«. Dies soll es bereits im Vorfeld des eigenen Luftraums ermöglichen, Bedrohungen leichter zu identifizieren. Neben diesem rein militärischen Zweck impliziert eine ADIZ aber auch einen symbolischen Kontrollanspruch (nicht im Sinne konkreter Kontrolle, sondern im Sinne eines Informationsanspruchs) über ein bestimmtes Gebiet. Ebendiese symbolische Funktion dürfte der ausschlaggebende Grund dafür sein, dass die mögliche Einrichtung einer solchen Zone auch im Südchinesischen Meer eine Rolle spielt. Der Konflikt im Südchinesischen Meer 171 und bewusst ignoriert. Dies wiederum würde eine weitere Runde des symbolischen militärischen Kräftmessens auch in der Luft einläuten. Die USA setzen in Vorbereitung dazu vor allem auf die Präsenz ihrer Flugzeugträgerkampfgruppen und auf die Einrichtung neuer Militärflugplätze in den Anrainerstaaten des Südchinesischen Meeres. China wiederum treibt den Bau bzw. die Einsatzfähigkeit der eigenen Flugzeugträgerflotte voran und baut mehrere der beanspruchten Inseln im Südchinesischen Meer zu Militärflugplätzen aus. Angesichts dieser Entwicklung ist davon auszugehen, dass sich die aus dem Ostchinesischen Meer bekannten Muster luftgestützter militärischer Symbolpolitik in wenigen Jahren auch im Südchinesischen Meer finden lassen werden: In dem chinesisch-japanischen Territorialkonflikt im Ostchinesischen Meer ist das symbolische Kräftemessen im Luftraum durch die 2013 erfolgte Ausrufung einer chinesischen Luftraumüberwachungszone, verstärkte Stationierung von Luftstreitkräften in der Nähe der umstrittenen Gebiete und vor allem durch eine immer intensivere Abfolge von Patrouillenflügen und Abfangeinsätzen durch die beiden Konfliktparteien geprägt.14 Vor diesem Hintergrund dürfte es mittelfristig auch im Südchinesischen Meer zu einem „Katz- und Mausspiel“ kommen, in dessen Zuge Kampfflugzeuge in den umstrittenen Luftraum einfliegen und mit Abfangjägern konfrontiert werden. Dies kann bis hin zu dem Versuch beider Konfliktparteien reichen, den Flugbetrieb gegnerischer Flugzeugträger zu stören. 5 Überlegungen zum zukünftigen chinesischen Vorgehen Umfassende Einblicke in die Entscheidungsstrukturen und Entscheidungsprozesse der chinesischen Führung bleiben zwar unmöglich. Die beobachtbare Politik deutet aber auf chinesische Beharrlichkeit und Geduld bei der Verfolgung der eigenen Interessen hin. Seit etwa 2013/2014 fährt die chinesische Führung im Südchinesischen Meer einen im Vergleich zur längsten Zeit der Konflikthistorie härteren und fordernderen Kurs. Kern dieses härteren Kurses ist die dargestellte Konsolidierung der eigenen Position im Südchinesischen Meer durch den Ausbau einer Reihe von Inseln zu militärischen oder zumindest militärisch nutzbaren Stützpunkten. ____________________ 14 Vgl. Information zu Abfangeinsätzen 2015 [japanisch]. Veröffentlichung des japanischen Joint Staff Office. 2016. 28. Januar. www.mod.go.jp/js/Press/ press2016/press_pdf/p20160122_01.pdf. Zugegriffen: 07.07.2016. Christian Becker und Nadine Godehardt 172 Bislang hat dieses Vorgehen aus Sicht Beijings seinen Zweck erfüllt: An den geschaffenen Fakten im Südchinesischen Meer ist nunmehr von anderen Akteuren nur unter Inkaufnahme einer erheblichen und in ihren Folgen nicht abschätzbaren Eskalation zu rütteln. Zudem arbeitet die Zeit für Beijing, denn die mit Hochdruck verfolgte qualitative Stärkung der chinesischen Streitkräfte mit Schwerpunkt auf den See- und Luftstreitkräften befördert die Konsolidierung der chinesischen Position im Südchinesischen Meer. Im Zuge des Konflikts mit den USA ist es der chinesischen Führung gelungen, nationalistische Emotionen zu schüren und zugleich zu kanalisieren. Das im Zusammenhang mit den Territorialkonflikten in Ostasien gepflegte Image als unnachgiebiger Sachwalter nationaler Interessen und Verwirklicher des chinesischen Traums hat den Herrschaftsanspruch Xi Jinpings erheblich gestärkt. Zugleich engt der innerchinesische victimisation- Diskurs (Friedmann 2008) den Verhandlungsspielraum der chinesischen Führung erheblich ein. Dieser Spielraum wird noch geringer durch das chinesische Narrativ der unverhandelbaren territorialen Integrität, die im Südchinesischen Meer verteidigt werden müsse.15 Vor dem Hintergrund des aus chinesischer Sicht bislang erfolgreichen Agierens, der absehbaren personellen Kontinuität in der obersten chinesischen Führung und des durch die eigene Propganda beengten Spielraums, ist es unwahrscheinlich, dass Beijing in der Frage des Südchinesischen Meeres in nächster Zeit substanzielle Kursänderungen vornimmt. 6 Überlegungen zum zukünftigen Vorgehen der US-Administration Eine ganze Reihe von Faktoren erschwert einen Ausblick auf den weiteren Kurs der Trump-Administration im Südchinesischen Meer: Die informelle Machtverteilung zwischen den außenpolitischen Machtzentren innerhalb der Administration ist noch nicht geklärt; auch ist noch unklar, wie groß die Verhinderungsmacht der einschlägigen sicherheitspolitischen Bürokratien gegenüber eventuell beabsichtigten, drastischen Kurswechseln der politischen Führung ist. Das Verhältnis zwischen Administration und Kongress ____________________ 15 Vgl. zur Propagierung dieser Haltung einen vom chinesischen Staatsfernsehen produzierten Videoclip [wie FN 10], in dem die chinesischen Ansprüche als nicht verhandelbar dargestellt werden und gedroht wird, diese Ansprüche notfalls auch mit militärischer Gewalt geltend zu machen. Der Konflikt im Südchinesischen Meer 173 ist ebenfalls noch nicht austariert. Schließlich sind zahlreiche programmatische Aspekte der Administration noch unklar bzw. stehen im Widerspruch zueinander. Ungeachtet dessen sind eine Reihe von inhaltlichen Festlegungen und Formen der Politikgestaltung erkennbar, die Auswirkungen auf den Konflikt haben könnten: Nicht im Hinblick auf das bilaterale Verhältnis im Allgemeinen, aber durchaus mit Blick auf den konkreten Territorialkonflikt entspannend könnte die Tendenz zur Wahrnehmung Chinas als wirtschaftspolitische, nicht als ordnungspolitische Herausforderung wirken. Diese Wahrnehmung steht dem allgemeinen Trend entgegen, das sino-amerikanische Verhältnis zunehmend unter dem Aspekt ordnungspolitischer Rivalität zu betrachten (Shambaugh 2017). Fremde Mächte scheinen von der Administration jedoch vor allem danach klassifiziert zu werden, ob sie einer wirtschaftlichen Stärkung der USA entgegenstehen oder nicht. Während dies einerseits für erheblichen Zündstoff in den sino-amerikanischen Beziehungen sorgen kann, könnte es andererseits dem konkreten Konflikt im Südchinesischen Meer durchaus die Spitze nehmen. Ein weiteres Merkmal der Trump-Administration, die Auswirkungen auf das sino-amerikanische Verhältnis haben könnte, ist die Tendenz zur Abkehr von universalistischen Prinzipien.16 Beijing wird sich von Washington in den nächsten Jahren zumindest im Bereich der Menschenrechte weniger Kritik anhören müssen. Ein zwar schon von der Obama-Administration und früheren Kongressen zunehmend schwächer vorgebrachter, aber dennoch für Spannungen sorgender Problemaspekt der bilateralen Beziehungen träte damit weiter in den Hintergrund. Diesen Aspekten steht allerdings eine ganze Reihe von konkreten Festlegungen und grundsätzlichen Charakteristika der US-Administration entgegen, die gerade mit Blick auf den Streit im Südchinesischen Meer zu Problemen führen könnten. Ungeachtet der nüchtern betrachtet geringen strategischen Bedeutung des Südchinesischen Meeres hebt der einschlägige Diskurs in den USA auf die vermeintlich vitale Bedeutung des Gebietes ab. Die Positionen in der politiknahen wissenschaftlichen Analyse und unter politischen Entscheidungsträgern unterscheiden sich lediglich in Nuancen bezüglich des favorisierten Vorgehens (Shambaugh 2017). Konsens ist, dass die USA es nicht ____________________ 16 Vgl. die Rede US-Außenminister Tillersons vor Angehörigen des State Department am 03. Mai 2017. www.state.gov/secretary/remarks/2017/05/ 270620.htm. Zugegriffen: 06.05.2017. Christian Becker und Nadine Godehardt 174 zulassen dürfen, aus einem für das weitere Kräftemessen mit China äußerst wichtigen Region verdrängt zu werden. Diese schon in der Obama-Administration verfolgte Linie ist auch jene der Trump-Administration. So dachte Tillerson im Zuge seiner Senatsanhörung als nominierter US-Au- ßenminister im Januar 2017 laut über eine Blockade der chinesischen Inselstützpunkte durch US-Streitkräfte nach (vgl. Forsythe 2017). Zudem betont die Trump-Administration die Bedeutung militärischer Macht für die Sicherheit der USA. Die zu Beginn seiner Amtszeit in den politischen Raum geworfenen Pläne für die Erhöhung des Verteidigungshaushalts sind zwar im Vergleich zu den bereits von der Vorgängeradministration angedachten neuen Anstrengungen nicht so dramatisch, wie die öffentliche Aufregung darüber suggeriert; die neue Betonung amerikanischer hard power wird in Beijing dennoch aufmerksam registriert werden. Die genaue Ausgestaltung der angekündigten Aufrüstung bleibt abzuwarten. Es macht einen Unterschied, ob neue Investitionen z.B. eher bei den Landstreitkräften (was ein Zeichen gegen Russland wäre) oder bei den Seestreitkräften (was ein Zeichen gegen China wäre) ansetzen. Auch die neue Betonung der Bedeutung des eigenen Nuklearwaffenpotenzials hat in China Besorgnis ausgelöst. China zeigt zwar keine Anzeichen für den Willen, sich in einen nuklearen Rüstungswettlauf mit den USA einzulassen, modernisiert und stärkt seine Fähigkeiten zur nuklearen Abschreckung jedoch ebenfalls (RAND 2017). In diesem Zusammenhang ist auch der im Frühjahr 2017 begonnene – freilich noch von der Obama-Administration initiierte – Ausbau der US-amerikanischen Abwehrfähigkeit gegen ballistische Kurzund Mittelstreckenraketen in Südkorea aus chinesischer Sicht eine Provokation (siehe den Beitrag von Sebastian Harnisch und Gordon Friedrichs). Auf jeden Fall wird China jede substanzielle Verstärkung der US-amerikanischen See- und Luftstreitkräfte aber als gegen die eigenen Ambitionen gerichtet sehen. Die Allianz mit Japan wurde schon unter der Obama-Administration symbolisch und substanziell gestärkt (Sakaki 2014). Sie gehört zu den wenigen internationalen Verpflichtungen, zu denen sich die Trump-Administration, wenn auch unter Betonung einer fairen Lastenverteilung, sehr deutlich bekennt. Zum Ergebnis des ersten gemeinsamen Gipfeltreffens gehörte als eine der wenigen konkreten sicherheitspolitischen Aussagen infolgedessen die eigentlich seit Jahren unstrittige, aber immer wieder als Zeichen Richtung Beijing beliebte Betonung der Senkaku/Diaoyu-Inseln als von der beidseitigen Beistandsverpflichtung gedeckt. Auch wenn beide Seiten als unmittelbare Bedrohung Nordkorea nennen, ist diese Allianz – und diese Perzeption besteht wohl nicht gänzlich zu Unrecht – aus chinesischer Sicht Der Konflikt im Südchinesischen Meer 175 im Kern gegen China gerichtet (vgl. Beitrag von Sebastian Maslow in diesem Band). Jedenfalls dürfte Japan sich ermutigt fühlen, seine in den letzten Jahren stetig ausgebaute Rolle im Südchinesischen Meer weiter zu stärken (Smith 2017). Abschließend ist für die Trump-Administration eine Rhetorik kennzeichnend, die den Niedergang der USA und die Demütigung und Ausnutzung der Nation durch fremde Mächte propagiert. Es ist zwar keineswegs sicher, dass sich diese Sichtweise auch in den traditionellen außenpolitischen Eliten der USA durchsetzt, doch Trump hat das Narrativ der gedemütigten USA so vehement in den Diskurs eingebracht, dass es trotz zu erwartender Tendenzen zur argumentativen Mäßigung durchaus eine längerfristige Wirkung auf die US-amerikanische Außenpolitik haben kann. Übrigens steht diese Rhetorik in interessanter Parallele zu der victimzation, die den innerchinesischen Diskurs und auch die chinesische public diplomacy prägen.17 Letztlich treffen hier Akteure aufeinander, die beide entweder ehrlich oder zumindest in der Außendarstellung davon überzeugt sind, sich ihren „Wiederaufstieg“ erkämpfen zu müssen. 7 Fazit Zweifellos ist der Konflikt vielschichtiger, als die Beschränkung auf militärische Symbolpolitik der beiden großen Konfliktparteien nahelegt. Multilaterale diplomatische Bemühungen zum Beispiel im Rahmen der ASEAN, informelle bilaterale back channel diplomacy oder die intensiven militärpolitischen Kontakte zwischen China und den USA gehören zum Gesamtbild. Die dargestellten Praktiken militärischer Symbolpolitik und die Dynamik der Entwicklungen drohen jedoch, diese subtileren Formen der Konfliktaustragung bzw. Konfliktbearbeitung zu überlagern. Wettbewerb um Status ist oft schwieriger einzuhegen als solcher um materielle Interessen (Wohlforth 2009). Militärische Symbolpolitik prägt dabei vor allem die aus der Interaktion der Konfliktparteien erwachsende Konfliktdynamik, die sich (noch) im „normalen Rahmen“ militärpolitischer Prozesse bewegt. Allerdings wird in vielen Situationen auch immer wieder deutlich, dass eine extreme Version ____________________ 17 Vgl. einen Videoclip des chinesischen Staatsfernsehens, der – in einem ähnlichen Entstehungszusammenhang wie die in FN 10 und 21 erwähnten Clips – auch eine ausführliche Darstellung des historischen Unrechts enthält, welches China demnach durch imperialistische Mächte erleiden musste. www.youtube.com/watch?v=-gepXRzL1Ww. Zugegriffen: 04.05.2017. Christian Becker und Nadine Godehardt 176 der Politisierung (Buzan/Waever et al. 1998: 23) kaum Spielraum für Deeskalation zulässt. Zwar ist es denkbar, dass sich im Südchinesischen Meer ein fragiles Gleichgewicht der militärischen Symbolhandlungen einstellt oder der Konflikt von anderen regionalen Problemen, etwa der Lage auf der koreanischen Halbinsel, vorübergehend überlagert wird. Der bisherige Konfliktverlauf und das von den Konfliktparteien investierte symbolische Kapital sprechen jedoch gegen die Prognose einer nachhaltigen Entspannung. Wahrscheinlicher ist, dass die Spannungen mit der zunehmenden militärischen Präsenz beider Seiten wachsen. Die Fähigkeit zu einem gesichtswahrenden Kompromiss dürfte dann in dem Maße abnehmen, in dem beide Seiten weiteres militärisches Prestige in den Konflikt investieren und die Sekuritisierung des Konfliktes voranschreitet. In diesem Zusammenhang erscheint vor allem problematisch, dass im engsten Führungskreis der US-Administration die Wahrnehmung der USA als Opfer mangelnder eigener Durchsetzungsfähgkeit auf internationaler Ebene vorzuherrschen scheint, während die chinesische Führung einen erheblichen Teil ihrer Legitimation aus ihrem Versprechen zieht, Chinas Aufstieg aus den Tiefen nationaler Demütigung notfalls auch gegen US-amerikanische Sabotageversuche durchzusetzen. Literatur Barker, Anne. 2016. 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Konkurrierende Souveränitäts-, Nutzungs- und Territorialansprüche von Anrainerstaaten, Fragen der Energiesicherheit und des Zugangs zu unterseeischen Ressourcen, ökonomische Wachstums- und Modernisierungschancen im Lichte von asymmetrischen Interdependenzbeziehungen, überregionale Interessen an offenen Seewegen und sicherer Passage, Nationalismen und innergesellschaftliche Ressentiments, sowie schließlich: die zunehmende Rivalität um regionalen Einfluss ebenso wie globale Vormachtstellung bestimmen das Bild (vgl. u.a. Burgos Cáceres 2014; Economy u. Levi 2014, S. 140-148, 201-204; Thayer 2014a; Buszynksi 2015; Emmers 2015; McEwen-Fial u. Brand 2016, S. 252-254). Besondere Aufmerksamkeit ist in diesem Zusammenhang in der jüngsten Zeit Chinas Expansionskurs im SCM zuteilgeworden. Dies gilt zumal, da diese Ausdehnung nicht selten auf Protest und teils anti-chinesische Nationalismen in den Gesellschaften der Nachbarstaaten getroffen ist. Andererseits hat die chinesische Partei- und Staatsführung mit der seit 2013 sich schemenhaft abzeichnenden Strategie des One Belt, One Road (OBOR)1 ein flexibles Kooperationsprojekt aufgelegt, dessen geplante Wirtschaftskorridore (vgl. Godehardt 2016a; Yiwei 2016) auch einen positiven Abstrahleffekt auf einige südostasiatische Staaten in Aussicht stellen. Dies dürfte, aller Rhetorik von Inklusivität und Konnektivität sowie der Betonung von Winwin-Situationen für alle Beteiligten zum Trotz (vgl. u.a. Godehardt 2016b, ____________________ 1 Siehe dazu die Bemerkungen u.a. im Einführungskapitel. Susan McEwen-Fial und Alexander Brand 180 S. 18-22), vor allem für den Fall des Wohlverhaltens und der grundsätzlichen Akzeptanz chinesischer Führung durch die potenziellen Partner gelten. Dieses OBOR innewohnende geostrategische Moment, das durch die jüngst eingeleitete Kehrtwende in der US-amerikanischen Außen- und Weltpolitik wohl noch akzentuiert wird (Eisenman u. Stewart 2017), ist offenkundig Ausdruck des chinesischen Ansinnens, regionalen Expansionismus nicht allein voranzutreiben, sondern nunmehr auch konsensual abzufedern. Vor dem Hintergrund einer sich abzeichnenden globalen Machtverschiebung (power transition) zwischen den USA und China darf OBOR in gewissem Sinne auch als Reaktion auf das US-amerikanische „Umsteuern gen Asien“ (pivot to Asia) im letzten Jahrzehnt gedeutet werden. Auch wenn derzeit umstritten ist, inwieweit dieses Umsteuern erfolgreich war (vgl. das Einleitungskapitel in diesem Band sowie Cha 2016; Fuchs 2016) oder, angesichts des jüngsten Regierungs- und proklamierten umfassenden Politikwechsels in den USA, nachhaltig sein wird: In nicht wenigen Staaten gerade der SCM-Region hatte diese Strategie zu einer merklichen Intensivierung der Beziehungen zu den Vereinigten Staaten geführt (vgl. u.a. Hughes 2016, S. 280). Dabei wurde ein stärkerer Schulterschluss mit dem in der Region ohnehin bis dato als Gewährsmacht für offene Seewege auftretenden externen Akteur USA von Juniorpartnern sowohl unter sicherheitspolitischen (Ausbalancieren von Chinas Ansprüchen) wie auch geo-ökonomischen Aspekten (Diversifizierung durch Verflechtung mit exogenen Wirtschaftsräumen) angestrebt. Globale (Machtübergang und hegemoniale Konkurrenz) wie auch regionale Konfliktdynamiken (Chinas Expansionsdrang und Bemühen um regionale Vormachtstellung) materialisieren sich in der SCM-Region in konkreten Länderkontexten. Exemplarisch, wie unter einem Brennglas, lassen sich die daraus resultierenden Interaktionsdynamiken in der Dreiecksbeziehung zwischen China, Vietnam und den USA beobachten. Während die militärisch-sicherheitspolitischen wie diplomatischen Aspekte dieses Beziehungsgeflechts für gewöhnlich im Zentrum der Aufmerksamkeit stehen (u.a. Le 2016; Taylor Fravel 2016; Truong u. Knio 2016, S. 68-73), erweist sich aus einem anderen Betrachtungswinkel gerade auch dessen ökonomische Dimension als zentral. So fungieren in Aussicht gestellte Gewinne aus ökonomischer Kooperation als ein probates Mittel zur Etablierung eines Führungsverhältnisses zwischen den USA und Vietnam bzw. China und Vietnam. Dabei bergen die meisten Formen ökonomischer Zusammenarbeit ein geringeres Eskalationspotenzial als etwa die Intensivierung militärisch- Das Ringen um Vietnam 181 sicherheitspolitischer Kontakte (z.B. zwischen den USA und Vietnam).2 Gleichzeitig begrenzt deutlich asymmetrische ökonomische Abhängigkeit von einer regionalen Vormacht den Handlungsspielraum eines jeden regionalen Juniorpartners (etwa Vietnams gegenüber China) merklich. Chinas Großmachtgesten animierten einerseits Staaten wie Vietnam dazu, ihre Beziehungen zu den USA zu intensivieren. Andererseits haben auch die Vereinigten Staaten, zumal während der zwei Amtszeiten Barack Obamas, versucht, sich nicht allein diplomatisch und sicherheitspolitisch (Staatsbesuche, verstärkte Militärkooperation, Annullierung des Waffenembargos) Vietnam wiederanzunähern. Für geraume Zeit fungierte dabei das als game changer in die Debatte gebrachte Abkommen einer Transpazifischen Partnerschaft (TPP, vgl. Talwar 2015) mit den USA als zentralem Akteur, Vietnam als Teilnehmerstaat und China als ausgesperrtem Dritten als unverkennbares Zukunftsversprechen. Mit dem Amtsantritt der Regierung Donald Trumps ist dieses Handelsund Investitionsabkommen nach mehrjährigen Verhandlungen jedoch ad acta gelegt worden. Dieser Schritt traf auf erbitterten Widerstand im USamerikanischen politischen System, und zwar sowohl aus ökonomisch-handelspolitischen (u.a. Zoellick 2016) wie gerade auch aus geostrategischen Gründen (vgl. Calmes 2016). Kommentatoren waren sich weitestgehend einig darüber, dass TPP für die Vereinigten Staaten strategisch bedeutsamer gewesen wäre als ein weiterer Flugzeugträger in der Region (vgl. Sink u. Olorunnipa 2017), während sechs US-Botschafter in einem gemeinsamen Brief an die neue Administration ausführten: „The blow to our strategic position is even more worrisome. This is not speculation. To turn the back on our allies and friends at this critical juncture, when the tectonic plates of regional power are shifting faster than ever, would undermine our credibility not only as a reliable trade partner, but as a leader on both sides of the Pacific. It would also create a potentially destabilizing void that might even lead to conflict (…)” (zit. nach Wong 2017). Gerade die Zukunft der vietnamesisch-amerikanischen Beziehungen scheint damit in Frage gestellt, jenseits aller durch die Trump-Administration in Aussicht gestellten kompensatorischen bilateralen Maßnahmen (Reuters 2016). Dies mutet angesichts der bis dato gegenüber Vietnam äu- ßerst erfolgreichen Strategie, trotz belastetem historischen Verhältnis diesen Nachbarstaat Chinas im Fahrwasser der SCM-Konflikte in den eigenen ____________________ 2 Darauf weist u.a. auch Wang (2016), hin, der OBOR – als ökonomisch akzentuierter grand strategy Chinas – einen vergleichsweise „defensiven“ Charakter unterstellt. Susan McEwen-Fial und Alexander Brand 182 Orbit zu ziehen, so die eigene Machtposition in der Region zu stärken und einem etwaigen globalen Machtübergang gen China zu begegnen, geradezu paradox an. Aus unserer Sicht scheint, trotz oder gerade auch wegen dieser jüngsten Entwicklungen, eine intensivere Befassung mit der ökonomischen Dimension des Dreiecksverhältnisses China-Vietnam-USA geboten. Zwar ziehen militärische Provokationen (die Errichtung militärischer Infrastruktur auf eigens aufgeschütteten inselartigen Posten im Meer), in Szene gesetzte sicherheitspolitische Kooperation (wechselseitige Besuche durch hochrangige militärische Akteure) oder internationale Schiedssprüche (wie der des Schiedsgerichtes des Seerechtsübereinkommens (UNCLOS) im Juli 2016 zur Illegalität exklusiver chinesischer Ansprüche im SCM) ein Gros der Aufmerksamkeit auf sich. Zweifelsohne bergen diese Ereignisse in sich ein gewisses Potenzial zur Destabilisierung. Es ist aber zunehmend unklar, inwieweit sich aus einzelnen Aktionen und punktuell artikulierten Reaktionen tatsächlich zugrundeliegende Strategien ablesen lassen. So hat die Staatsführung Vietnams das Urteil des Schiedsgerichts 2016 zwar prinzipiell begrüßt, aber auch aufgrund verstärkt wahrnehmbaren chinesischen Drucks große Zurückhaltung gezeigt. Chinakritische Aktivisten auf Hanois Straßen wurden, entgegen bisheriger Praxis, dabei anscheinend nicht mehr billigend in Kauf genommen, sondern am Protest gehindert (Brett 2016). In unmittelbarer zeitlicher Abfolge verlegte Vietnam dann jedoch mobile Abschussrampen auf Inseln im SCM, die sowohl von China als auch Vietnam beansprucht werden (Rist 2016). Im Gegensatz zu solchem Aktionismus scheinen uns ökonomische Gegebenheiten, Dynamiken und Interaktionen besser geeignet, um über mittelfristige Trends in der Region Auskunft zu geben. Sie lassen sich auf den globalen Hegemonialkonflikt zwischen den USA und China rückbeziehen (als Strategien der Einflussgewinnung und -sicherung), sie rahmen den regionalen Konfliktaustrag zwischen China und anderen SCM-Anrainerstaaten (qua Tiefe der Verflechtung und resultierender Abhängigkeit), und sie eröffnen, im Resultat, auch lokalen Akteuren wie Vietnam dynamische Handlungsspielräume (vgl. Abbildung 1). Im Folgenden beabsichtigen wir, anhand des ökonomischen Handlungsfeldes „ausländische Direktinvestitionen“ (foreign direct investment, FDI) aufzuzeigen, welches regionale (De-)Stabilisierungspotenzial dem Dreiecksverhältnis China-Vietnam-USA innewohnt. Zunächst soll dabei noch einmal herausgearbeitet werden, warum sich die Fokussierung auf einen bestimmten Länderkontext (Vietnam bzw. das „Ringen um Vietnam“) lohnt, Das Ringen um Vietnam 183 um Dynamiken regionaler (De-)Stabilisierung in Südostasien zu analysieren. Abbildung 1: Das Dreiecksverhältnis China-Vietnam-USA: Konflikt- und Handlungsebenen, Strategien und Dynamiken Quelle: eigene Darstellung. Darauf aufbauend werden wir begründen, warum sich eine intensivere Befassung mit FDI als Analysedimension anbietet, und in welchem Zusammenhang diese mit der übergreifenden Fragestellung nach Stabilisierung bzw. Destabilisierung steht. Im anschließenden empirischen Teil streben wir an, anhand von zugänglichem Datenmaterial zu FDI in den bilateralen Beziehungen China-Vietnam bzw. USA-Vietnam politisch relevante Interaktionsmuster im Dreiecksgefüge zu identifizieren. Unsere drei Leitfragen lauten in diesem Zusammenhang: 1) Lässt sich aus den FDI-Ressourcenflüssen chinesischer wie USamerikanischer Provenienz nach Vietnam eine hegemoniale Konkurrenz der Großmächte um Akzeptanz und Einfluss rekonstruieren? Susan McEwen-Fial und Alexander Brand 184 2) Werden Schwankungen in FDI-Ressourcenzuflüssen auch durch eine intendierte Strategie des Ausbalancierens (Hedging) seitens Vietnams beeinflusst? 3) Unter welchen Bedingungen wirken chinesisch-amerikanische Hegemonialkonkurrenz und vietnamesisches Hedging hinsichtlich FDI nach Vietnam destabilisierend im Dreiecksverhältnis? 2 Das „Ringen um Vietnam“ In der Fokussierung auf den Länderkontext Vietnam und damit auf die Analyse der Interaktion zwischen den Kooperations- wie Konfliktdyaden China-Vietnam sowie USA-Vietnam offenbaren sich wenigstens drei Sachverhalte. Erstens, verschiedene Konfliktebenen: global, regional, bilateral sind dynamisch verknüpft. Den Makrohintergrund bieten eine sich vollziehende Machtverschiebung zwischen den USA und China bzw. Versuche, dieser power transition entgegenzuwirken (vgl. McEwen-Fial u. Brand 2016, S. 248-254). Eine Untersuchung des „Ringens um Vietnam“ – diplomatisches Werben, sicherheitspolitischer Schulterschluss, Drohgebärden, aber eben auch: ökonomische Kooperationsangebote – lieferte demzufolge Einsichten in einen realiter sich vollziehenden, nicht allein behaupteten Machtübergang bzw. mehr oder minder erfolgreiche Strategien zu dessen Eindämmung. Zweitens übersetzt sich die Konfliktkonstellation China vs. USA im SCM-Kontext letztlich in einen potenziellen Konflikt China vs. Vietnam, mit den USA als Quasi-Verbündetem Vietnams. Das Destabilisierungspotenzial liegt somit hauptsächlich in der asymmetrischen Beziehung zwischen China und Vietnam begründet, mit den USA als zentralem exogenem Einflussfaktor auf dieses Binnenverhältnis. Hier dient uns die von Brantly Womack entwickelte, maßgeblich auch anhand des chinesisch-vietnamesischen Verhältnisses plausibilisierte „Theorie der Asymmetrie“ (asymmetry theory) als Inspirationsquelle (Womack 2004, 2006).3 Womack weist u.a. auf die konflikteskalierende Wirkung systemischen Missverständnisses zwischen Großmacht und kleinerem Gegenpart hin (Womack 2004, S. 360- ____________________ 3 Diesen Hinweis verdanken wir Gina Schneider. Das Ringen um Vietnam 185 361). 4 Unterschiede in der beiderseitigen Risikowahrnehmung münden demzufolge mit großer Wahrscheinlichkeit in die Hinwendung des schwächeren Staatens zu einem externen, machtstarken Partner. Dies wiederum erhöht das Risiko weiterer Konflikteskalation. Aus diesen Überlegungen leitet Womack als zentrales Kriterium für Stabilität in einem asymmetrischen Verhältnis (wie dem zwischen China und Vietnam) Wohlverhalten bzw. Unterwürfigkeit (deference) des Juniorpartners ab (Womack 2004, S. 361). Unsere bisherige Analyse ökonomischer Austauschbeziehungen5 in den asymmetrischen Dyaden USA-Vietnam und China-Vietnam sowie deren wechselseitiger Verknüpfung (McEwen-Fial u. Brand 2016) hat dabei folgende Befunde ergeben. Vietnam, als Zielgebiet von Kooperationsanstrengungen beider Großmächte, ist auf spezifische Weise in dieses global-regionale Konkurrenzmuster eingebunden. Seine Abhängigkeit von den Handelsbeziehungen mit China, die wesentlich tiefer und bedeutsamer sind als die mit den Vereinigten Staaten, engt seinen politisch-diplomatischen Handlungsspielraum deutlich ein. Was mancher Beobachter geschönt als „ökonomische Komplementarität“ zwischen China und Vietnam beschreibt (Hong 2013, S. 39), darf als zentraler Faktor gedeutet werden, der ein allzu aggressives Auftreten Vietnams gegenüber China verhindert (jenseits des selbsterklärenden Unterschieds in Größe, Ressourcenausstattung, militärischen Machtmitteln). In diesem Zusammenhang erschienen Einschätzungen wie die von Brown (2014) von je her unrealistisch, dass Vietnam etwa einen „ökonomischen Krieg“ gegen China führen könne, weil es leicht Handelsbeziehungen zu anderen Partnern aufbauen und alternative Investoren akquirieren könne, ____________________ 4 Dieses Missverständnis ist laut Womack (2004, S. 360-361, 364) in der asymmetrischen Konstellation angelegt, strukturell begründet und damit systemischer Natur. Grundlegend ist eine übermäßige Aufmerksamkeit (over-attention), die der schwächere Staat dem Handeln des stärkeren Staates widmet sowie die nur punktuelle und auf Krisen fokussierte Aufmerksamkeit (under-attention) des stärkeren Staates (Womack 2004, S. 360-361). Aus Womacks Sicht ist ein Wechselspiel von sich aufschaukelnder mangelnder Beachtung und Aufmerksamkeit seitens des machtvollen Akteurs und paranoider Sorge seitens des unterlegenen Akteurs nicht nur eine abstrakte Möglichkeit, sondern wahrscheinliche Folge asymmetrischer Akteurskonstellationen. 5 In einem früheren Beitrag (McEwen-Fial u. Brand 2016) haben wir Handelsbeziehungen, Kooperationen im Energiesektor sowie ansatzweise Investitionsdynamiken, jeweils bis Stand Ende 2015, analysiert. Als weiteres Untersuchungsfeld böten sich prinzipiell, bei allerdings schwieriger Datenlage, Entwicklungshilfezahlungen an. Susan McEwen-Fial und Alexander Brand 186 um den Pfad rapider ökonomischer Modernisierung fortzuführen, ohne sich weiter in chinesische Abhängigkeit zu begeben. Angesichts der Tiefe der Verflechtung mit dem chinesischen Markt sowie dem Drohpotenzial Chinas, auch gegenüber dessen ökonomischen Konkurrenten (etwa hinsichtlich gemeinsamer Ölbohrungen mit vietnamesischen Unternehmen) ließ sich eine solche Strategie allenfalls als graduelle, niedrigschwellige Marktdiversifizierung konzipieren. Chinas Strategie gegenüber Vietnam im Kontext der SCM-Dispute – lange Zeit eher die einer sich dominant gebärenden Vormacht denn eine auf Einbindung und Akzeptanz setzende Hegemonialstrategie, im Gegensatz zur Anlage bspw. von OBOR! – schien damit nicht zuletzt auf einem sicheren ökonomischen Fundament gegründet. Damit kann allerdings, drittens, nicht behauptet werden, dass vermeintlich „kleinere“ Akteure wie Vietnam lediglich als Zielgebiete regionaler wie globaler Machtkonkurrenz fungieren. Sie gleichen eben nicht willenlosen Objekten, sondern bestimmen über ihre innenpolitisch mitbeeinflussten Entscheidungen und die Deutung strategischer Optionen den Grad der regionalen (De-)Stabilisierung mit. Wenn gilt, wie Sutter (2014, S. 31) ausführt, dass das Hauptaugenmerk von Staaten wie Vietnam darauf liegt, ökonomische Entwicklung voranzutreiben und dabei gleichzeitig Integrität und Unabhängigkeit zu bewahren, so resultieren daraus gerade zwei potenziell miteinander konfligierende und in Passung zu bringende Handlungsvorgaben. Während ersteres Vietnam vor allem auf China hin als externen Wachstumsmotor orientiert (allenfalls mittelbar auch auf die USA hin), treibt es die zweite Erwägung dazu, eine stärkere Anbindung an die USA zu suchen und Chinas regionalem Dominanzgebaren reserviert gegenüberzutreten (Sutter 2014). Burgos Cáceres fasst die Situation markant zusammen: “The smaller, weaker countries in the region will subsume much of the vituperations out of the Chinese Government’s pulpit, but the sheltered rationale of South-East Asian nations will very likely become a tactical alliance with the USA without loosening the economic ties that bind them to China’s ambitions” (2014, S. 92). Die sich daraus ergebende Strategie des Lavierens und Ausbalancierens, oder auch: des Hedging („to keep more than one option open in order to avoid alignment“, vgl. Thayer 2014b, S. 127) ist am Beispiel Vietnams schon mehrfach in ihrer grundsätzlichen Logik beschrieben worden (u.a. Easley 2012, S. 434; Hong 2013, S. 35; Le 2013, 2015; Thayer 2014a, S. 132-134; Hai 2015, S. 87). Kuik (2008, 2016) hat dabei die wohl spezifischste Definition des Hedging als außenpolitischer Strategie in einem asymmetrischen außenpolitischen Handlungskontext vorgelegt. Ihm zufolge beinhaltet Hedging: Risikominderung und Absicherung gegen externe Das Ringen um Vietnam 187 Risiken wie etwa Usurpation durch den stärkeren Nachbarn durch die Weigerung, in einem Großmachtkonflikt Partei zu ergreifen, sowie die aktive Verfolgung einander scheinbar zuwiderlaufender Kooperationsstrategien gegenüber beiden Großmächten mit dem Ziel, etwaigen Strategiewandel gegenüber einer Seite als Rückfalloption zu ziehen, um die andere Seite für sich zu gewinnen (vgl. Kuik 2016, S. 158). Hedging entsteht aber nicht bloß in Reaktion auf systemische Anreize, sondern ist ebenso innenpolitisch fundiert (domestic politics). Auch in einem weitestgehend geschlossenen, autokratischen System wie dem Vietnams existieren widerstreitende Interessen zwischen verschiedenen Faktionen der Kommunistischen Partei (KPV), binden Modi der Herrschaftsstabilisierung Regierung und Gesellschaft auf spezifische Weise aneinander. Auch im Falle Vietnams ist die außenpolitische Positionierung auf enge Weise mit innenpolitischen Erwägungen verzahnt, obgleich die Entscheidungsfindung letztlich einem kleinen Zirkel von Diplomaten und Parteikadern vorbehalten ist. Hayton (2015, S. 4) begründet dies mit der engen Bindung des Herrschaftsanspruches der KPV an Legitimation qua Nationalismus/Unabhängigkeit einerseits und wirtschaftlicher Modernisierung/Wohlfahrtssteigerung andererseits. Während für Letzteres ein gutes Verhältnis zu China ebenso wie verstärkte ökonomische Diversifizierung und Intensivierung der Beziehungen zu den USA zentral sind, treibt die „nationalistische Karte“ potenziell einen Keil zwischen Vietnam und China. Die vietnamesische Partei- und Staatsführung ist folgerichtig darum bemüht, periodisch aufflackerndes anti-chinesisches Ressentiment und eine mittlerweile gewachsene chinakritische Protestkultur in der vietnamesischen Gesellschaft (vgl. Pew 2014) zu steuern, wenn auch nicht vollends zu unterdrücken.6 In den Führungszirkeln von KPV und vietnamesischer Regierung herrscht dabei, soweit man angesichts der geheimbündlerischen, opaken Entscheidungsprozesse überhaupt Aussagen dazu treffen kann, bisweilen Uneinigkeit zwischen konservativen (pro-chinesischen), anti-imperialistischen (anti-amerikanischen) oder eher moderaten, modernisierungswilligen (tendenziell proamerikanischen, mitunter chinakritischen) Fraktionen (vgl. Vuving 2010). Im Kern dürfte es allerdings der vietnamesischen Partei- und Staatsführung darum gehen, innergesellschaftliche Opposition gegenüber China (vgl. ____________________ 6 Die Steuerung anti-chinesischer Ressentiments, nicht deren Unterdrückung, wird in der Untersuchung der vietnamesischen Medienberichterstattung zu sino-vietnamesischen Scharmützeln deutlich, vgl. Bui (2016). Susan McEwen-Fial und Alexander Brand 188 auch Heydarian 2014; Thayer 2015) in ein herrschaftsstabilisierendes Moment umzumünzen, anstatt in populistischer Manier an aggressiven Strategien zu arbeiten, durch die China sich offen herausgefordert fühlt. Power transition, asymmetry theory sowie Hedging (und dessen innenpolitische Fundierung) bilden demgemäß den konzeptionellen Rahmen unserer Analyse des Dreiecksverhältnisses China-Vietnam-USA (vgl. auch Abbildung 2 im Folgenden). Dabei vollzieht sich ein Machtübergang wie oben bereits angedeutet nie allein aufgrund sich verändernder Ausstattung mit materiellen Machtressourcen. Vielmehr bilden Strategien der Einflussgewinnung seitens hegemonialer Konkurrenten und Bemühungen um Akzeptanz (als Vormacht wie als Partner) bei Gefolgsstaaten eine entscheidende Rolle. Diese – ebenso wie das notwendige „Wohlverhalten“ gemäß asymmetry theory – sind entscheidend durch kognitive Prozesse, Wahrnehmungen und Realitätsdeutungen der beteiligten Akteure mitbestimmt. Auch im Hinblick auf die konkrete Ausgestaltung einer Hedging-Strategie spielen perzeptive Prozesse eine bedeutende Rolle. Dass es im Dreieck China-Vietnam-USA, wenigstens bis Ende 2016 und vor Amtsantritt der Regierung Trumps in den USA, eine Dynamik gegeben hat, die sich als „Ringen“ um die Gefolgschaft Vietnams bzw. als vietnamesischer Versuch einer Ausbalancierung im Kräftefeld der Großmächte beschreiben lässt, darüber herrschte unter Beobachtern weitestgehend Konsens (vgl. Chang 2012, S. 32-34; Le 2013, S. 351-356; Sutter 2014; Denyer 2015). Folgte man dieser Logik, dann war China dabei, seinen regionalen Herrschaftsanspruch trotz überwältigender Machtressourcen und räumlicher Nähe aufs Spiel zu setzen, indem es Nachbarn wie Vietnam in die Arme des globalpolitischen Konkurrenten USA „trieb“. Chinas „kraftstrotzende Außenpolitik“ (Economy 2014) übersetzte sich nicht in einen Machtoder Einflussgewinn im Umfeld, sondern forderte Gegenreaktionen heraus. Die Vereinigten Staaten wiederum schienen diese strategische Gelegenheit nur zu gern zu ergreifen, um qua engerer Bindungen in die Region Chinas Aufstieg über Bande (by proxy) einzudämmen. 3 Ausländische Direktinvestitionen als strategische Dimension des Konfliktaustrags Wie eingangs aufgezeigt bietet es sich aus unserer Sicht an, das konflikthafte Dreiecksverhältnis China-Vietnam-USA gerade auch in dessen ökonomischen Dimensionen zu analysieren. Wirtschaftliche Austauschbezie- Das Ringen um Vietnam 189 hungen erweisen sich jenseits des mitunter sprunghaften politischen Tagesgeschäfts als mittelfristig aussagekräftiger. Dies gilt zumal, wenn die Zuoder die Abnahme wechselseitiger Verflechtung als Konsequenz sich verschiebender Kooperationsneigung beschrieben werden kann. Aus diesem Blickwinkel sind ökonomische Interaktionsmuster damit auch und gerade das Ergebnis polit-strategischer Entscheidungen; dies gilt in dyadischen Verhältnissen für beide Seiten der Gleichung (Vietnam wie die USA, respektive China). „Normale“ ökonomische Aktivitäten (z.B. Handel, Investitionstätigkeit, Entwicklungshilfe) bieten zudem in konflikt- und spannungsreichen Konstellationen vergleichsweise geringes Eskalationspotenzial. Sie werden dadurch auch jenseits ökonomischer Gewinnabsichten als Mittel zur Herstellung und Absicherung von Gefolgschaft (Großmächte) bzw. als vergleichsweise sanftes Instrument zur Abwehr von Dominanzansprüchen (aus der schwächeren Position heraus) attraktiv, wenn unmittelbare Eskalation nicht im Interesse der Protagonisten ist. Für unsere nachfolgende empirische Analyse haben wir das Aktionsfeld FDI ausgewählt. Dies fußt auf folgender Überlegung: Es handelt sich bei FDI um einen vordergründig „ökonomischen“ Handlungszusammenhang, der jedoch von den beiden Protagonisten USA und China auch als Instrument außenpolitischer Einflussnahme verstanden wird. Vietnam als Zielland ist dabei mehr als nur passiver Empfänger von Ressourcenflüssen bzw. Objekt auswärtiger Anstrengungen. Durch gezielte (De-)Regulierung ausländischer Investitionen im heimischen Markt, mitunter auch in bestimmten Sektoren sowie gegenüber spezifischen Investoren, entscheidet es über die tatsächliche Intensität und gesamtwirtschaftliche Bedeutung der Ressourcenflüsse mit. Eine sich einstellende Balance in der Dreiecksbeziehung in puncto FDI ist somit abhängig vom Agieren aller drei Akteure; gleiches gilt für eine Verschiebung dieser Balance über Zeit. Susan McEwen-Fial und Alexander Brand 190 Abbildung 2: Das strategische Moment von FDI im Kontext der Dreiecksbeziehung China-Vietnam-USA Quelle: eigene Darstellung. Dabei ist zunächst darauf zu verweisen, dass FDI nicht allein auf gewinnorientierte Entscheidungen privater Akteure in zunehmend globalisierten Märkten zurückzuführen sind (auch wenn es zumeist Unternehmen sind, die mit Gewinnabsichten solche Investitionen tätigen). Wie Tuman und Shirali (2017) jüngst überzeugend am Beispiel chinesischer Auslandsinvestitionen in Lateinamerika und Afrika gezeigt haben, folgten diese neben ökonomischen auch politischen Kalkülen und waren überdies eng in einen vorgegebenen politischen Rahmen (behördliche Genehmigungspflichten, das Agieren von Staatsunternehmen) eingebunden. Es fällt auf dieser Basis nicht schwer, FDI prinzipiell auch als Instrument außenpolitischer Interessenwahrnehmung zu verstehen (Tuman u. Shirali 2017, S. 158). Dies beschränkt sich nicht allein auf das auswärtige Agieren illiberaler, planwirtschaftlich organisierter Autokratien. Kurdle und Bobrow weisen in diesem Zusammenhang darauf hin, dass es generell gelte, die „außenpolitische Signifikanz“ solcher Investitionen zu würdigen (Kurdle u. Bobrow 1982, S. 353). Im Kern stellen FDI aus Sicht Das Ringen um Vietnam 191 des Ziellandes demgemäß eine auf Einladung (qua Deregulierung) erfolgende, wenigstens billigend in Kauf genommene, teilweise Abgabe von Kontrolle an auswärtige ökonomische Akteure dar. Aus Sicht des Sendelandes bzw. des Landes, in dem ein investierendes Unternehmen beheimatet ist, werden FDI nicht selten von politischen Steuerungsabsichten gerahmt, etwa qua Sanktionsgesetzgebung und spezifischer Investitionsschutzabkommen (auch im Falle marktwirtschaftlich orientierter Staaten) oder vermittels Investitionen durch staatseigene bzw. -nahe Unternehmen. Damit sind FDI zumindest eingebettet in einen Prozess politischer Entscheidungsfindung und (De-)Regulierungsanstrengung (Kurdle u. Bobrow 1982, S. 359). Das Motiv, FDI als Instrument geostrategischer wie geoökonomischer Rivalität zu nutzen, etwa um Bindewirkung auf potenzielle oder tatsächliche Verbündete zu erhöhen (Kurdle u. Bobrow 1982, S. 363, 369-372), dürfte sich auch mit Ende des Ost-West-Konflikts kaum überlebt haben. Wir erwarten demzufolge, dass FDI auch im Dreiecksverhältnis China-Vietnam-USA entweder als Lockmittel und zur Belohnung von Wohlverhalten oder aber das Einfrieren solcher Investitionen als Druckmittel eingesetzt wird. Wie beschrieben sollten FDI-Flüsse nach Vietnam dabei nicht auf Ambitionen und versuchten Einflussgewinn seitens Chinas sowie der Vereinigten Staaten reduziert werden. Wenn man die Ansicht teilt, es handele sich bei der gewählten Strategie Vietnams im konfliktbeladenen regionalen Kontext um die des Hedging, so ergeben sich daraus auch Implikationen für den FDI-Bereich. Vietnams Hedging nimmt dann seinen Ausgangspunkt im Zwang, mit China sowohl weiterhin zu kooperieren, als gleichzeitig auch unterhalb der Schwelle offener Provokation zu versuchen, die gesamtwirtschaftliche Abhängigkeit Vietnams von China zu reduzieren. Dies bedeutete, die Kooperation mit anderen ökonomisch leistungsfähigen und interessierten Staaten (z.B. eben den USA) zu intensivieren (z.B. Chang 2012, S. 32-34; Le 2013, S. 351-356). In puncto FDI bedeutete dies die Akzeptanz graduell wachsenden US-amerikanischen Investments, solange jedenfalls die Vereinigten Staaten bzw. US-amerikanische Unternehmen bereit und willens sind, umfangreicher in Vietnam zu investieren, und solange es aus Vietnams Sicht gilt, Chinas Dominanzgebaren sanft auszubalancieren. Eine graduelle Substitution chinesischer Investitionen durch US-amerikanische müsste sich vor allem dann beobachten lassen, wenn China in konfliktreichen Momenten (wie etwa 2014, anlässlich des sog. oil rig-incident, siehe dazu unten) auch sein Investitionsverhalten überdenkt, um etwa kon- Susan McEwen-Fial und Alexander Brand 192 frontatives vietnamesisches Auftreten zu sanktionieren. Eine Öffnung sensibler Sektoren vorzugsweise für US-amerikanische Investitionen müsste seitens Vietnams im Gegenzug durchaus wahrnehmbar für China erfolgen, jedoch unterhalb der Schwelle offener Konfrontation. Aus dieser Gemengelage resultieren drei Hypothesen mit Blick auf das dynamische Dreiecksverhältnis China-Vietnam-USA und das Destabilisierungspotenzial von FDI: 1) Stabilisierend wirken das Hedging Vietnams und die FDI-Aktivitäten Chinas und der USA, wenn sich China in seinem regionalen Vormachtanspruch dadurch nicht ausgebootet und verdrängt sieht. Geringfügige Verschiebungen in der Balance der Ressourcenflüsse erscheinen akzeptabel und vereinbar mit den jeweiligen außenpolitischen Grundausrichtungen. 2) Destabilisierend (konflikteskalierend: China vs. Vietnam, China vs. USA) wirken demgegenüber Aktivitäten, in deren Folge Substitutionseffekte auftreten, die seitens Chinas als „illegitime Verdrängung“ – im asymmetrischen Binnenverhältnis mit Vietnam, oder als Regionalmacht im Südchinesischen Meer – wahrgenommen (und gegebenenfalls mit Sanktionen bedacht) werden. 3) Allenfalls kurzfristig stabilisierend wirkte sich ein Abflauen USamerikanischer Investitionstätigkeit in Vietnam aus. Dies bedeutete für die KPV, wieder einen stärkeren Schulterschluss mit China als Investor zu suchen, parallel dazu dessen Dominanz (etwa in Territorialstreitigkeiten) um den Preis des ökonomischen Überlebens temporär zu akzeptieren und gegebenenfalls nach anderen Investoren Ausschau zu halten, um China zukünftig wieder stärker auszubalancieren. Mittelfristig ergäbe sich daraus wiederum Destabilisierungspotenzial, und zwar aus zwei Gründen. Zum einen mag die forcierte Suche nach alternativen externen Partnern China herausfordern. Noch heikler erscheinen allerdings mögliche innenpolitische wie innergesellschaftliche Spannungen in Vietnam im Angesicht anti-chinesischen Ressentiments und des durch äußere Umstände „erzwungenen“ Kotaus. 4 FDI in Vietnam: Dimension hegemonialer Konkurrenz zwischen China und den USA? Die seitens der KPV initiierte Strategie der ökonomischen Modernisierung ruht maßgeblich auf der Akquise ausländischer Direktinvestitionen. Das Das Ringen um Vietnam 193 2005 veröffentlichte Investitionsgesetz ist zwar voller Restriktionen, gerade was Investitionen in strategisch sensitive Sektoren (Sicherheit, Bankwesen, Energiewirtschaft) anbelangt (State Dept 2014), insgesamt jedoch hat die Bedeutung von FDI für die vietnamesische Wirtschaft seitdem sprunghaft zugenommen; ausländische Firmen zeichnen für mehr als 40% der produzierten Industriegüter verantwortlich, und legt man den Warenwert zugrunde, wird mehr als die Hälfte der vietnamesischen Exporte durch sie getätigt (OECD 2014, S. 52). Schätzungen gehen davon aus, dass insgesamt etwa 60-70% der gesamten Exporte Vietnams auf FDI-Aktivitäten beruhen (State Dept 2014, 2015). Die Datenlage hinsichtlich FDI in Vietnam ist dabei allerdings lückenhaft und uneinheitlich, um es vorsichtig auszudrücken. Verschiedenartige Abrechnungstechniken, unterschiedliche Berechnungsgrößen sowie eine für Vietnam notorische Intransparenz führen dazu, dass allenfalls eine mit Vorsicht zu gebrauchende Annäherung an Umfang und Tendenzen von FDI erfolgen kann. Mit einiger Sicherheit kann dennoch angenommen werden, dass das Volumen von FDI nach Vietnam in den vergangenen Jahren angestiegen ist und sich wenigstens um einen Wert von ca. 9 Mrd. USD pro Jahr eingependelt hat (World Bank 2016). Der Wert des eingetragenen Kapitals (total registered capital) bewegt sich – nach einigen Schwankungen – mittlerweile bei über 20 Mrd. USD (Thanh Nien News 2014a; Viet Nam News 2015a). Betrachtet man die Investorenlandschaft in Vietnam, so hat sich in den letzten Jahren ein vergleichsweise stabiles Muster herausgebildet: FDI kommt vor allem aus asiatischen Ländern wie Japan, Südkorea und Singapur (State Dept 2014, 2015; Vietnam Customs 2014). Chinesische Investitionen tauchen erst seit 2013 in der Rangliste der Top 10 auf, jeweils zwischen den Plätzen 5 und 10 (vgl. u.a. Dung et al. 2013, S. 185). 4.1 Chinas FDI in Vietnam Einigkeit herrscht darüber, dass China, historisch betrachtet, nicht zu den Hauptinvestoren in Vietnam gehörte. Die Einschätzung, dass China seit 2013 nunmehr einen der vorderen Plätze in den Ranglisten der Investoren einnimmt, stützt sich zudem in den meisten Fällen auf Verlautbarungen des vietnamesischen Planungsministeriums, der staatlichen Investitionsagentur bzw. der offiziellen Nachrichtenbehörde (siehe etwa die Verweise in: GSO Susan McEwen-Fial und Alexander Brand 194 2014a; State Dept 2012, 2014; Vietnam Plus 2016). Es ist nicht ausgeschlossen, dass diese Buchführung auch politischen Opportunitäten unterliegt. Nimmt man die verfügbaren, inkonsistenten, teils lückenhaften Daten zusammen, so ergibt sich dennoch, gerade auch auf Basis der von Dritten erhobenen Trends, dass chinesische FDI in Vietnam in den letzten Jahren im Wachsen begriffen waren. Dies gilt wenigstens bis zur Konflikteskalation im SCM anlässlich chinesischer Probebohrungen in von Vietnam reklamierten Gewässern 2014, dem oil rig-incident (vgl. McEwen-Fial u. Brand 2016, S. 261-264). Der beschriebene Aufwärtstrend lässt sich dabei vor allem anhand der seitens der United Nations Conference on Trade and Development (UNCTAD) erhobenen Zahlen zu FDI stock (Anlagekapital)7 verdeutlichen (siehe Tabelle 1). Tabelle 1: Chinesische FDI in Vietnam, 2006-2015, in Mio USD Jahr 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 Chinesische FDI in VN 401a n.a. n.a. n.a. n.a. 383b 190b 948b 210b 381b FDI stock, China in VNc 254 397 522 729 987 1.291 1.604 (4.790d) n.a. n.a. Quelle: a GSO Statistisches Jahrbuch, zit. in: Ha u. Do (2008); b ASEAN (2016a); c UNCTAD FDI /TNC-Datenbank (2014); d Renwick (2016, S. 10). Was sich aus offiziellen Verlautbarungen, und teilweise auch aus den skizzierten FDI-Trends, ablesen lässt, ist die Sensibilität chinesischer Investitionen in Vietnam für unterschiedliche Konfliktintensitäten im SCM. So wird davon ausgegangen, dass die chinesische Regierung auf die offiziellen vietnamesischen Proteste (und die folgenden anti-chinesischen Ausschreitungen in Vietnam) 2014 reagierte, indem sie den eigenen Staatsunternehmen für eine gewisse Zeit untersagte, sich an neuen Ausschreibungen in Vietnam zu beteiligen (Renwick 2016, S. 10). Dies dürfte etwa den markanten Knick in den FDI-Flüssen im Jahr 2014 erklären. Es schien sich im Fahrwasser der Konflikteskalation 2014 aber auch die Tonalität zwischen Vietnam und China geändert zu haben. So hatte ____________________ 7 Jüngere Schätzungen gehen hier von einer dramatischen Steigerung bereits im Jahr 2013 aus (vgl. Renwick 2016, S. 10). Renwick spricht von chinesischem FDI-Anlagekapital in Vietnam in der Höhe von 4,8 Mrd. USD im August 2013, wobei unklar bleibt, wie eine solche Verdreifachung des Betrags gegenüber 2012 (gemäß UNCTAD-Zahlen) erklärt werden kann. Das Ringen um Vietnam 195 noch im Juni 2013 der vietnamesische Außenminister Phạm Bình Minh erklärt, dass die Umsetzung chinesischer Großinvestitionsprojekte in Vietnam zu den Kernpunkten des Ausbaus der umfassenden strategischen Partnerschaft zwischen beiden Ländern gehöre (MOFA 2013). 2015 mahnte der Generalsekretär der vietnamesischen KP dann China, „(…) to choose capable and financially strong contractors to ensure that their projects in Viet Nam meet deadlines and quality specifications” (Viet Nam News 2015b), eine für vietnamesische Verhältnisse relativ offene Kritik an der Qualität, dem Zeitmanagement sowie der Umsetzung chinesischer Investitionsvorhaben. Auch blieb zunächst unklar, inwieweit die vietnamesische Partei- und Staatsführung sich tatsächlich mit den geplanten überregionalen chinesischen Infrastrukturprojekten (zunächst Great Silk Road, später OBOR) anfreunden konnte, punktueller positiver Bezugnahme auf OBOR in offiziellen Verlautbarungen zum Trotz (Hanoi Times 2015). Denyer etwa zitiert einen Experten an der Diplomatischen Akademie Vietnams, einer mit dem Außenministerium affiliierten Denkfabrik mit den Worten: “We are quite suspicious because we don’t know the real objective (…) Behind its Maritime Silk Road, China can advance its sovereignty propaganda” (Denyer 2015). Dies verdeutlicht, dass chinesische Investitionen in Vietnam sowohl im Lichte aufbrechender Konflikte im SCM kritischer betrachtet, als auch mit Blick auf deren Nutzen und Nebeneffekte von einer zunehmend nationalistisch gestimmten Gesellschaft skeptischer beäugt wurden. Bereits 2009 hatte so die Investition von Chinalco in eine Bauxitmine im Hochland für Proteste gesorgt, die von hochrangigen Amtsträgern im Militär getragen wurden (Womack 2009). Neben befürchteten Umweltschäden und Zwangsumsiedlungen war bereits damals die Furcht vor einem zu starken Einfluss Chinas ein zentrales Motiv der Kritik (Mydans 2009). Chinas unverhohlen unilaterales Vorgehen bei der Erschließung von Ressourcenvorkommen im SCM hatte dabei zumindest zwischenzeitlich zu einer deutlichen Abkühlung der vietnamesischen Kooperationsbereitschaft geführt. Hinzu kam, dass China über die Jahre sehr deutlich interessierten Dritten (u.a. British Petroleum, Exxon Mobile, ConocoPhillips) mit Strafmaßnahmen für den Fall der Erschließung von Rohstoffen im SCM gemeinsam mit Vietnam drohte (vgl. Mydans 2009, S. 401-402; Brown 2014; Hai 2015, S. 98-99) und damit als Verhinderungsmacht von FDI seitens dritter Parteien auftrat. Susan McEwen-Fial und Alexander Brand 196 Insofern ist bemerkenswert, dass die Gesamtsumme chinesischer FDI in Vietnam Ende 2015 seitens der offiziellen vietnamesischen Nachrichtenagentur mit mehr als 8 Mrd. USD angegeben wurde (Thanh Nien News 2015). Zudem hat sich, glaubt man dem jüngsten offiziellen Vietnamese Investment Review, der Wert kumulierter chinesischer FDI binnen Jahresfrist bis Ende 2016 auf über 10 Mrd. USD erhöht. Auch wenn über die Belastbarkeit einzelner Zahlenwerte gestritten werden mag, so scheint doch ein insgesamt aufsteigender Trend unverkennbar. Dass China, seit Mitte 2016 in verstärktem Maße, in Vietnam auch wieder als Investor gefragt ist, hat dabei maßgeblich aber auch mit der sich seinerzeit bereits abzeichnenden, und nunmehr faktischen, Aufkündigung des US-zentrierten Abkommens zur Transpazifischen Partnerschaft (TPP, siehe dazu unten) zu tun. 4.2 US-amerikanische FDI in Vietnam Auch wenn die Vereinigten Staaten ebenso nicht zu den größten Investoren in Vietnam zählen, so wurde doch für geraume Zeit angenommen, sie stünden auf der Liste der Sendeländer von FDI vor China. Die vietnamesische Statistikbehörde GSO verortete die USA anhand der kumulierten Investitionen bis 2013 auf Platz 7 der ausländischen Investoren und damit knapp vor China (GSO 2014b). An dieser Stellung hat sich gemäß des jüngsten Vietnamesischen Investitionsberichts kaum etwas geändert, auch wenn die Zahlen wie angedeutet mit Vorsicht zu genießen sind: demgemäß rangieren FDI aus den Vereinigten Staaten mit einem kumulierten Wert von 11,7 Mrd. USD auf Platz 8, gefolgt von China mit kumulierten 10,4 Mrd. USD an FDI in Vietnam auf Platz 9 (Viet Nam Plus 2016; VIR 2016). Wahrscheinlich ist es nicht übertrieben anzunehmen, dass sich China und die USA, zumindest was die Höhe der über Zeit kumulierten FDI-Flüsse anbelangt, derzeit in etwa auf Augenhöhe befinden. Während allerdings China v.a. für seine Investitionen im Infrastrukturund Verkehrsbereich in Vietnam bekannt ist, haben US-amerikanische Firmen gerade auch im Hochtechnologiesektor investiert, so etwa Intel (mit einer Halbleiterfirma im Gesamt-Investitionsvolumen von 1 Mrd. USD, vgl. Thanh Nien News 2014b) und Microsoft (vgl. Dignan 2014). Einen weiteren, strategisch interessanten Sektor, in dem US-amerikanische Firmen bereits frühzeitig in Vietnam investiert hatten (Buszynski 2015, S. 11- 12), stellt die Energiewirtschaft dar. Dies ist auch deswegen bemerkenswert, weil FDI in diesem Sektor durch die vietnamesische Regierung stärker reguliert wird. Eine Investitionstätigkeit dort ist demgemäß abhängig von Das Ringen um Vietnam 197 der politischen Grundsatzentscheidung, das Engagement auswärtiger Firmen auch unter strategischem Blickwinkel willkommen zu heißen. Zwischenzeitlich stieg so etwa Exxon Mobile, in einem Joint Venture zur Gaserschließung gemeinsam mit Petro Vietnam, zum größten ausländischen Investor im vietnamesischen Energiesektor auf (Folkmanis u. Uyen 2014). Andererseits darf nicht außer Acht gelassen werden, dass einige USamerikanische Firmen Adressaten der oben angesprochenen Warnungen von chinesischer Seite waren, sich nicht weiter an gemeinsamen Ölerschlie- ßungen im SCM mit Vietnam zu beteiligen, um nicht im Gegenzug kommerzielle Nachteile in China zu erleiden. Die genannten Investitionstätigkeiten US-amerikanischer Unternehmen bilden sich dabei nur mittelbar in den offiziellen Statistiken ab (vgl. Tabelle 2). Dies hat hier vor allem damit zu tun, dass nicht wenige US-amerikanische Firmen über Drittstaaten oder auswärtige Tochtergesellschaften im vietnamesischen Markt investiert haben (State Dept 2014). Das unten aufgezeigte, vergleichsweise geringe, zudem stark volatile Niveau US-amerikanischer FDI-Zuflüsse in Vietnam, vor allem aber die angesichts des berichteten kumulierten FDI-Umfangs und einzelner Leuchtturmprojekte niedrigen Werte des FDI stocks dürften vor allem darauf zurückzuführen sein. Tabelle 2: US-FDI in Vietnam, 2006-2015, Mio USD Jahr 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 U.S. FDI in VNa 37 -55 23 166 68 166 104 52b 131b 118b FDI stock, U.S. in VNc 261 426 477 738 799 964 1.06 4 1.34 8 d 1.55 9 d 1.28 5 d Quelle: a OECD.stats (2015); b ASEAN (2016b) c UNCTAD FDI/TNC-Datenbank (2014); d BEA (2016). Damit ergibt sich in der Zusammenschau der verfügbaren statistischen Daten das Bild in etwa ausgeglichener FDI-Aktivitäten Chinas und der USA in Vietnam, zumindest was deren kumulierte Höhe anbelangt. Vor allem China hat seine Investitionstätigkeiten in Vietnam über die Jahre substanziell ausgebaut, dabei aber auch verdeutlicht, dass es im Gegenzug politisches Wohlverhalten erwartet. In puncto US-amerikanisches Investment in Vietnam fallen vor allem dessen Qualität (FDI in strategischen Sektoren) sowie Susan McEwen-Fial und Alexander Brand 198 der lange Zeit in Aussicht gestellte drastische Ausbau der Investitionen qua TPP ins Auge. Bis zur Hochphase der US-amerikanischen Präsidentschaftswahl 2016 galt es als ausgemacht, dass TPP einen game changer in den vietnamesischamerikanischen Beziehungen darstellen werde. Aufbauend auf den bereits 2008 gestarteten Verhandlungen zu einem bilateralen Investitionsvertrag (Martin 2014) hatten die USA Vietnam animiert, den Verhandlungen bzw. dem 2015 zur Ratifikation vorgelegten Vertragsentwurf beizutreten. In diesem Zusammenhang hatten die Vereinigten Staaten mehr als einmal ihrer damaligen Intention Ausdruck verliehen, vermittels TPP zum größten Investor in Vietnam aufzusteigen (Dien 2015). Die herausragende Bedeutung von TPP für die Ausgestaltung der bilateralen Beziehungen, die den Aspekt von FDI übersteigt, diesen als einen zentralen Baustein aber eben gerade mit Fragen umfassender politischer Kooperation verknüpft, wird auch deutlich, wenn man die 2015 verabschiedete gemeinsame Verlautbarung zur Zukunft der US-amerikanisch-vietnamesischen Beziehungen aufmerksam liest (White House 2015). Der Besuch des damaligen US-Präsidenten Obama im Mai 2016 wurde daraufhin nur folgerichtig als weiterer symbolträchtiger Schritt gedeutet, Vietnam mit Hilfe von TPP (nebst umfassender wirtschaftlicher, kultureller und verstärkt militärischer Kooperation) ein Stück weit aus dem chinesischen Orbit zu ziehen und stärker an die Vereinigten Staaten anzubinden (Harris 2016). Bereits einige Monate vor den US-Wahlen im November 2016 zeichnete sich allerdings ab, dass der US-Senat den zur Ratifikation vorgelegten TPP- Vertrag nicht unterzeichnen würde. Ob auch in der vietnamesischen Parteiund Staatsführung Vorbehalte angesichts der umfangreichen Transparenzund Liberalisierungsauflagen im Vertragstext bestanden (vgl. Hayton 2015, S. 24), bleibt spekulativ. Dass sich die vietnamesische Regierung dennoch ebenfalls bereits im September 2016 entschied, trotz der unisono beschriebenen ökonomischen Gewinnaussichten die Ratifikation von TPP auf Eis zu legen (Bangkok Post 2016), folgte eher dem Kalkül politischer Klugheit. Wie Xuan es treffend zusammenfasst: „From Hanoi’s perspective, vocally advocating for a trade pact, which excluded China and was perceived as an attempt by the outgoing Obama administration to contain Beijing’s rising influence in the region, while knowing that America’s incoming administration would dump the deal, [was considered] strategically unwise” (Xuan 2016). Mit Blick auf das nunmehr faktisch gescheiterte TPP-Abkommen sind sich die Analysten und Kommentatoren weitestgehend einig: Der Rückzug der Das Ringen um Vietnam 199 USA bedient chinesische Interessen, zumal geostrategische. Er nötigt zudem einigen ehemaligen TPP-Verhandlungspartnern ein quid pro quo in Form der Akzeptanz chinesischer Führung und Gestaltungsmacht im Tausch gegen chinesische Investitionen auf (vgl. Macleod 2016; Nagy 2016, S. 2; Nghia 2016; Jaipragas 2017; Jennings 2017; Sink u. Olorunnipa 2017). Dies kann, z.B. aus Sicht Vietnams, etwa durch verstärkte Einbindung im Rahmen von OBOR, aber auch vermittels Infrastrukturkrediten der Asiatischen Infrastruktur- und Investmentbank (AIIB) sowie gegebenenfalls unter dem Dach des wahrscheinlich demnächst vereinbarten, und ebenfalls von China maßgeblich vorangetriebenen umfassenden pan-asiatischen ökonomischen Partnerschaftsabkommens (Regional Comprehensive Economic Partnership, RCEP) geschehen. Nur an der Oberfläche den notwendigen Kotau verschleiernd, bekannte sich denn auch der KPV-Gesandte im Januar 2017 anlässlich eines Treffens mit dem chinesischen Präsidenten dazu, dass Vietnam und China angesichts einer „sich schnell wandelnden globalen Situation“ stärker kooperieren, Unstimmigkeiten beilegen, und gemeinsam an der Verbesserung der Lebensbedingungen der Menschen arbeiten sollten (Vietnam Breaking News 2017). Dementsprechend nahm Vietnam im Mai 2017 am „Belt and Road Summit“ in Peking teil, zumal die offizielle vietnamesische Sprachregelung nunmehr ist, man sei „jederzeit an der [OBOR-]Initiative interessiert gewesen“ (Xinhua 2017). 5 Schlussfolgerungen Der vorliegende Beitrag hat versucht aufzuzeigen, welchen Einfluss Investitionsdynamiken im Dreiecksverhältnis China-Vietnam-USA vor dem Hintergrund der komplexen Konfliktkonstellation im Südchinesischen Meer besitzen. FDI stellten dabei eine Interaktionsform dar, die einerseits politischen Kalkülen unterliegt, andererseits aber, da „vordergründig ökonomisch“, ein vergleichsweise niedrigeres Eskalationspotenzial besitzt als etwa Kollaboration in sicherheitspolitisch-militärischen Fragen. Im untersuchten Zeitraum ließen sich dabei politische Sensitivitäten von FDI (Chinas Investitionsstop 2014, Vietnams Versuch der Diversifizierung und stärkeren Anbindung an die USA) und politische Kalküle für einstmals geplante, zukünftige Investitionshandlungen (TPP als intendierter Motor US-amerikanischer Investitionen in Vietnam) ausmachen. Im Sinne unserer ersten Leitfrage ließe sich dabei aber allenfalls von einer aufziehenden hegemonialen Konkurrenz im Dreiecksgefüge hinsichtlich FDI sprechen. Dass es zwischenzeitlich so aussah, als ob die USA qua TPP zum größten Susan McEwen-Fial und Alexander Brand 200 Investor in Vietnam aufsteigen und ihren – an kumulierten Zahlen gemessen – Vorsprung gegenüber China noch würden ausbauen können, hatte im Umkehrschluss auch mit Richtungsentscheidungen der vietnamesischen Partei- und Staatsführung zu tun. Im Sinne eines (zurückhaltend umgesetzten) Hedging hatte sie US-Investment gefördert und stand lange Zeit einer Intensivierung der ökonomischen Kooperation mit den Vereinigten Staaten durchaus offen gegenüber. Die geschilderten Aktivitäten zogen dabei keinen nennenswerten Destabilisierungseffekt nach sich. Von den in Unterkapitel 3 spezifizierten Hypothesen sehen wir damit bis Ende 2016 am ehesten die erste Hypothese (Stabilisierung, weil Veränderungen allseits weitestgehend akzeptabel) bestätigt. Ob sich in der Folge des US-Regierungswechsels 2016/17 und daraus resultierendem politischen Wandel zukünftig eher die dritte Hypothese (kurzfristige Stabilisierung, da sich die USA aus dem „Ringen um Vietnam“ zurückziehen, in der Folge mittelfristige Destabilisierung, v.a. im Binnenverhältnis China-Vietnam) bewahrheitet, kann noch nicht abschließend geklärt werden. Viel hängt davon ab, ob das Ende von TPP auch ein Abflauen des ökonomischen Engagements der USA in der SCM-Region, und insbesondere in Vietnam, bedeutet. Wie eingangs erwähnt, hatte Trump noch vor seiner Amtseinführung als 45. US-Präsident der vietnamesischen Parteiund Staatsführung telefonisch versichert, Wert auf eine weitere Intensivierung der bilateralen Beziehungen, gerade auch in den Bereichen Handel und Investitionen, zu legen (Reuters 2016). Dass beinahe zeitgleich zur Aufkündigung von TPP ein amerikanischer Flugzeugträger auf „Routinepatrouille“ im Südchinesischen Meer geschickt wurde, hat nicht nur in China, sondern auch in Vietnam Besorgnis geweckt (vgl. Jennings 2017). Ein US-amerikanisches Umschwenken auf offene militärische Konfrontation gegenüber China, unter weitgehender Ignoranz der Befindlichkeiten von SCM-Anrainerstaaten wie Vietnam (noch vor kurzem als potenzieller Verbündeter gehandelt), markierte einen drastischen Kurswechsel. Auf das immense regionale wie globale Destabilisierungspotenzial eines solchen Schrittes muss nicht gesondert hingewiesen werden. Das Ringen um Vietnam 201 Literatur ASEAN. 2016a. Flows of inward direct investment to ASEAN member states by ASEAN's dialogue partners (2000-2015). China. http://asean.stats.asean.org. Zugegriffen: 03.09.2016. ASEAN. 2016b. Flows of inward direct investment to ASEAN member states by ASEAN's dialogue partners (2000-2015). 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Vor dem Hintergrund der geplanten massiven Investitionen stellt sich die Frage, in wie weit die Neuausrichtung der chinesischen Wirtschaftspolitik auch mit einer neuen sicherheitspolitischen Strategie einhergeht und zu einer Verschiebung der militärischen Kräfteverhältnisse führt. Die Wortwahl, die Seidenstraße wiederzubeleben, eine Erneuerung Chinas1 herbeizuführen und die asiatischen Nachbarn zu einer Schicksalsgemeinschaft2 mit China zusammenzuführen, verweist jedenfalls auf die historische Dimension, die die chinesische Führung der Initiative beimisst (Zheng Wang 2013; Godehardt 2014, 2016). Im vorliegenden Kapitel wird die Frage nach sicherheitspolitischen Implikationen der One Belt, One Road-Initiative am Beispiel Thailands – eines Mitglieds dieser neuen Schicksalsgemeinschaft – diskutiert. Im Mittelpunkt steht dabei der Putsch vom Mai 2014, der eine Zäsur in der politischen Entwicklung Thailands bedeutete. Das Kapitel untersucht, in wie weit dieser Einschnitt mit der chinesischen Infrastrukturinitiative in Zusammenhang gebracht und als Folge einer neuen geostrategischen Strategie interpretiert werden kann. Tatsächlich gäbe es zahlreiche Gründe für China, sich mit einem neuen geostrategischen Projekt gegenüber anderen Initiativen zu behaupten: Die USA betrieben unter Präsident Barack Obama eine Politik der Einhegung Chinas, die in der zweiten Amtszeit Obamas unter dem Stichwort des Rebalancing oder Pivot zusammengefasst wurde (The White House 2015). ____________________ 1 中华民族伟大复兴 'Rejuvenation of the Chinese Nation'. Zur Abgrenzung zwischen Erneuerung Chinas und Aufstieg Chinas (vgl. Zheng Wang 2013). 2 命运共同体, 'Community of Shared Destiny' oder offiziell 'Community of Common Destiny'. Wolfram Schaffar 210 Freihandelsinitiativen wie die Transpazifische Partnerschaft (TPP) und ferner auch die Translatlantische Handels- und Investitionspartnerschaft (TTIP) wurden als Strategie interpretiert, dem Aufstieg Chinas ein von den USA geprägtes Netzwerk von Freihandelsregimen entgegenzusetzen. Nach der Wahl von Donald Trump steht die Außenpolitik der USA vor einer Neuausrichtung. So zeichnet sich unter dem Slogan "America First" ein Politikwechsel ab; die konkreten Auswirkungen auf die Beziehungen zu China sind allerdings noch nicht absehbar. Einerseits wurde TPP öffentlichkeitswirksam per Präsidentendekret gestoppt und damit ein zentraler Baustein der Einhegungspolitik Obamas aufgegeben. Andererseits scheint klar, dass es Trump nicht um eine Annäherung an China geht. Im Gegenteil, der neue Präsident macht mit Äußerungen von sich reden, in denen er China vorwirft, wegen seiner exportorientierten Billigproduktion für den Verlust von Arbeitsplätzen in den USA verantwortlich zu sein. Auf der anderen Seite speisen die umstrittenen territorialen Ansprüche Chinas im Südchinesischen Meer Bedenken, wie sich die chinesische Initiative zum größten und am weitesten fortgeschrittenen regionalen Integrationsprojekt, der ASEAN verhält (Hung 2012). Bislang hatten die Länder Südostasiens eine Doppelstrategie verfolgt, die die chinesische Außen- und Wirtschaftspolitik spiegelte: Einerseits verließ man sich auf die USA als sicherheitspolitischen Hegemon und Garant für Sicherheit in der Region. Andererseits hieß man chinesische Wirtschaftsinitiativen und Investitionen willkommen (Zhao Hong 2015, S. 26). Vor allem vor dem Hintergrund des Masterplans on ASEAN Connectivity, der beim 17. ASEAN-Gipfel im Oktober 2010 angenommen wurde, wird diese Strategie deutlich: Die ASEAN- Staaten versuchen über die Weiterentwicklung politischer Institutionen nach dem Vorbild der EU die wirtschaftliche Integration zu vertiefen. Gleichzeitig fehlt den ASEAN-Staaten jedoch das Kapital für die nötigen Investitionen, die von der Asian Development Bank (ADB) mit 800 Mrd. US-Dollar pro Jahr veranschlagt werden. Da die ADB selbst nur mit geschätzten 13 Mrd. US-Dollar pro Jahr Geld für Investitionen zur Verfügung stellen kann (Zhao Hong 2015, S. 17), stellt die One Belt, One Road-Initiative eine willkommene Hilfe dar. Die außenpolitische Linie Chinas den ASEAN gegenüber wurde in der 2+7 Initiative zusammengefasst, die Li Keqiang 2013 beim ASEAN-China Gipfel vorgetragen hat. Hier fällt auf, dass Chinas unter Xi Jinping neu formulierter Führungs- und Gestaltungsanspruch deutlicher als anderen Partnern gegenüber zu tragen kommt. Einerseits offeriert China einen umfassenden – d.h. wirtschaftlichen und sicherheitspolitischen – Dialog mit dem Ziel weitreichender Integration und gegenseitigen Nutzens. Andererseits Die chinesische One Belt, One Road-Initiative 211 besteht China darauf, dass die umstrittenen Territorialfragen im Südchinesischen Meer nicht im ASEAN-Kontext, sondern mit den betroffenen Ländern bilateral verhandelt werden (Arase 2015, S. 6-7). Angesichts der vielstimmigen Kritik argumentiert China, dass es sich bei den One Belt, One Road-Plänen um ein Initiative3 handelt, nicht um eine Strategie, Agenda oder ein Programm (Xie 2015; Zhang Yesui 2015). Es handele sich um eine Einladung an Anrainerstaaten, unabhängig von deren aktuellen politischen Beziehungen zu China. Ranghohe Politiker betonen in öffentlichen Auftritten, dass man keine Ambitionen habe, neue Institutionen oder eine neue völkerrechtlich bindende Handels- oder Sicherheitsordnung zu schaffen. Das unterscheide die One Belt, One Road-Initiative von ASEAN, der Eurasischen Wirtschaftsunion, TPP und TTIP. Godehardt (2014, 2016) erkennt hier ebenfalls eine andere Qualität der internationalen Kooperation, die laut chinesischer Expertenmeinung die Länder im Orbit Chinas4 integriert, indem sie an das Konzept der traditionellen Tributbeziehungen5 anknüpft. Trotz aller Beschwichtigungen Chinas und trotz der stichhaltigen Argumente, dass institutionelle Kernelemente einer neuen geopolitischen und sicherheitspolitischen Ordnung fehlen, sind in Südostasien seit der Ankündigung der One Belt, One Road-Initiative politische Entwicklungen zu beobachten, die als tiefgreifende Umbrüche mit durchaus sicherheitspolitischen Implikationen zu werten sind. Am deutlichsten sticht die politische Wende in den Philippinen hervor. Das Land ist – neben Vietnam – am meisten von den chinesischen Gebietsansprüchen im Südchinesischen Meer betroffen. Wegen seiner jahrzehntelangen militärischen Kooperation mit den USA und zahlreicher Militärbasen stellten die Philippinen einen zentralen Pfeiler in der Sicherheitsarchitektur der USA in Asien dar. In dieser Position wurden sie lange Zeit von der chinesischen One Belt, One Road-Diplomatie übergangen, entgegen der chinesischen Beteuerung, dass geopolitische Kalküle keine Rolle spielen. Die Wahl von Präsident Rodrigo Duterte im Juni 2016 bedeutete eine Kehrtwende um 180 Grad. Duterte wendetete sich in spektakulären Medienauftritten von den USA ab und lies Ansprüche im Südchinesischen Meer zugunsten einer engeren wirtschaftlichen Anbindung an China ruhen. Als ebenso einschneidender Umbruch muss der Putsch in Thailand im Mai 2014 gelten, der zur dauerhaften Etablierung eines Militärregimes und ____________________ 3 倡议 'Initiative'. 4 天下 'Under heaven'. 5 朝贡体系 'Imperial Chinese tributary system'. Wolfram Schaffar 212 zur Abkühlung des traditionell engen Verhältnisses zu den USA führte. Diese Zäsur wird jedoch weder in Thailand selbst, noch von der politikwissenschafltichen Literatur mit der One Belt, One Road-Initiative in Zusammenhang gebracht. Ziel dieses Beitrags ist es, diesen Zusammenhang zu untersuchen. Dabei wird auf den Weltsystemansatz (Wallerstein 1974-2011) zurückgegriffen, der die internationalen Beziehungen als Interaktion zwischen Ländern im Zentrum, an der Semi-Peripherie und der Peripherie analysiert. Zentral für diesen Ansatz ist eine historische Perspektive der longue durée (Braudel), in der sich große Hegemoniezyklen abzeichnen, die von einzelnen Ländern als Zentrum dominiert werden. Der Übergang von einem Hegemoniezyklus zum nächsten zeichnet sich nicht nur durch die Verschiebung des Zentrums aus, sondern wird auch vom Auf- oder Abstieg einzelner Länder und Regionen zwischen Zentrum, Semi-Peripherie und Peripherie begleitet, sowie von deren wirtschaftlicher und politischer Neuausrichtung. Trotz einer Nähe zur Theorie der hegemonialen Stabilität (Keohane 1980; Webb u. Krasner 1989; Gilpin 1988) was die historische Periodisierung der Entwicklung des Weltsystems angeht, zeichnet sich der Weltsystemansatz (Wallerstein 1974-2011) und die Dependencia-Theorie (Frank 1968) dadurch aus, dass sie das Ringen von Kapitalfraktionen um Aneignungschancen als zentrale Dynamik identifizieren. Besonders in den Ländern der Semi-Peripherie und der Peripherie kommt den Kapitelfraktionen und deren wirtschaftlichen und politischen Orientierung eine Schüsselrolle in der Verschränkung des Weltsystems zu. Diese Dynamik wird auch von neogramscianischen Theorierichtungen als transnationale Klassenbeziehungen und Klassenformierungen gefasst (van der Pijl 1989; Bieling 2013). Vor diesem theoretischen Hintergrund soll der Putsch in Thailand als Konflikt zwischen zwei Kapitalfraktionen um die Gestaltungshoheit des One Belt, One Road-Planungsprozesses in Thailand interpretiert wird. Die Perspektive der longue durée erlaubt es, diesen Konflikt nicht als singuläres, kontingentes Ereignis der thailändischen Gegenwartsgeschichte zu sehen, sondern als Moment einer Re-Orientierung des thailändischen Königshauses – der größten und wichtigsten Kapitalfraktion Thailands – nach China; als Element einer Verschiebung des hegemonialen Zentrums des Weltsystems nach China. Im Fall Thailands geht diese Hinwendung nach China mit konfliktiven und sicherheitspolitisch relevanten Verwerfungen einher – Verwerfungen, die über das Maß hinausgehen, das mit der Etablierung einer toleranten Tributbeziehung (chinesischer Ausprägung) oder einer rein wirtschatlichen Kooperation erwartbar wäre. Die chinesische One Belt, One Road-Initiative 213 2 Die Rückkehr des Autoritarismus in Thailand Am 22. Mai 2014 putsche das Militär in Thailand und vertrieb die 2011 mit großer Mehrheit gewählte Regierung von Yingluck Shinawatra, der Schwester des exilierten Ex-Premiers Thaksin Shinawatra aus dem Amt. Dieser Putsch markiert den Höhepunkt der politischen Spaltung Thailands in zwei Lager – die Gelbhemden, die dem Königshaus und royalistischkonservativen Eliten nahestehen und die Rothemden, die Thaksin unterstützen. Mit dem Putsch, dem konzertierte Demonstrationen der Gelbhemden vorausgegangen waren, hat das royalistisch-konservative Lager die Macht an sich gerissen. Dieser Vorgang leitete die langfristige Abkehr von demokratischen Prinzipien und die Hinwendung zu einer autoritären Regierungsform ein. Während sich bei früheren Putschen die jeweilige Junta beeilte, ihre Machtergreifung als vorübergehende Maßnahme darzustellen und vorgab, bald wieder zu einer zivilen Regierung zurückzukehren, hat die jetzige Militärregierung einen Prozess vorangetrieben, ihre eigene Macht auf absehbare Zeit zu festigen. Eine handverlesene Gruppe von Experten arbeitete 2015/2016 eine neue Verfassung aus, die im August 2016 in einem erzwungenen Referendum angenommen wurde und die das Militär als Veto-Macht im politischen System dauerhaft festschreibt. Draüber hinaus wurde – trotz der nunmehr eingeschränkten Kompetenz des zukünftigen Parlaments – der Tod des Königs im Oktober 2016 und das ausgerufenen Trauerjahr zum Anlass genommen, Neuwahlen auf unbestimmte Zeit zu verschieben. Der Umbruch ging mit sicherheitspolitischen Verwerfungen auf unterschiedlichen Ebenen einher. Am einschneidendsten – im Sinne eines traditionellen Sicherheitsbegriffs (Buzan et al. 1998) – war das Einfrieren der US-thailändischen Militärkooperation, die der amerikanische Außenminister aus Anlass des Putsches ankündigte (Kerry 2014). Laut Storey (2015) wurde durch die Vorgänge in Thailand die Strategie US Pivot insgesamt infrage gestellt, da den USA der älteste und verlässlichste militärische Partner abhandengekommen sei. Die Zusammenarbeit wurde später wiederaufgenommen, allerdings in geringerem Umfang. Das jährliche Manöver Cobra Gold, das vor mehr als 30 Jahren als bilaterale US-thailändische Übung begann und mittlerweile zum weltweit größten multinationalen Militärmanöver ausgebaut wurde, fand auch 2015 und 2016 mit Beteilung Thailand statt – ebenso wie die jährliche Marineübung zwischen den USA und ihren südostasiatischen Partnern im Juni 2016 (Parameswaran 2015, 2016a, b). Die heruntergefahrene Beteiligung der USA, die der US-amerikanische Botschafter öffentlich als Reaktion auf den Putsch herausstellte, Wolfram Schaffar 214 verdeutlicht das Dilemma, in dem sich die USA befinden: Einerseits können und wollen sie auf ihren langjährigsten Partner nicht verzichten. Andererseits beantwortet dieser Partner Kritik von Seiten der USA mit einer ostentativen sicherheitspolitischen Hinwendung nach China, wie dem Kauf von chinesischen U-Booten, der Auslieferung von 109 Uiguren an die chinesischen Behörden oder gemeinsamen Militärmanövern mit China (Ehrlich 2015). Chachavalpongpun (2016) erkennt hier eine Strategie Thailands, Großmächte zum eigenen Vorteil gegeneinander auszuspielen. Vor dem Hintergrund der neuen Rhetorik aus Washington könnte sich diese Strategie als Spiel mit dem Feuer erweisen, wenn die USA eine Kooperation mit China als Provokation verstehen und härtere Sanktionen als nur eine Verringerung der Manövertruppen erwägen. Unter einem erweiterten Sicherheitsbegriff – namentlich unter Rückgriff auf das Konzept der menschlichen Sicherheit (Daase 2010) – sind die Vorgänge in Thailand ebenso als dramatisch zu bewerten. Die Etablierung von Militärgerichten zur Verurteilung von Oppositionellen, die Internierung von politisch aktiven Personen in Lagern zur Gesinnungskorrektur (kaan prap thatsanakhati) und die massive Zensur des Internets und der Presse bedeuten nicht nur eine Verletzung elementarer Grundrechte (OHCHR 2017), sondern haben auch zu einer wirtschaftlichen Stagnation geführt (Asia Sentinel 2017). Die autoritäre Handschrift der Regierung wurde zunächst mit der Nervosität im Zusammenhang der anstehenden Thronfolge erklärt. Da jedoch mit der Thronbesteigung des neuen Königs Anfang Dezember 2016 – entgegen der Erwartungen – keine Amnestie gewährt wurde, sondern im Gegenteil Oppositionelle weiterhin zu drakonischen Strafen wegen Majestätsbeleidigung verurteilt werden, ist zu erwarten, dass die prekäre menschliche Sicherheitslage im Land auf Dauer gestellt ist. Nicht zuletzt entfaltete der Putsch in Thailand auch über seine Signalwirkung auf andere Länder eine sicherheitpolitische Gefahr im Sinne des Konzepts menschlicher Sicherheit. In Ägypten bezieht sich Präsident Abd al- Fattah as-Sisi, der 2013 selbst durch einen Putsch an die Macht gekommen war, positiv auf die Entwicklung in Thailand. In Myanmar, wo erst 2011 mit demokratischen Reformen ein zaghafter Übergang zu einer zivilen Regierung begonnen wurde, sucht das Militär seit 2014 offen den Schulterschluss mit Thailand (Thabchumphon et al. 2014). In beiden Fällen ist zu befürchten, dass das Beispiel Thailands die Konsolidierung der Militärherrschaft befördert und die menschliche Sicherheit auch für große Bevölkerungsgruppen außerhalb der Grenzen Thailands gefährdet. Die chinesische One Belt, One Road-Initiative 215 3 Hintergründe der Wende zum Autoritarismus In der Literatur werden die beiden politischen Lager in Thailand als maximale Gegensätze und als Verfechter zweier diametral entgegengesetzer Wirtschaftsprojekte charakterisiert (Veerayooth u. Hewison 2016; Baker 2016): Als die Gelbhemden Ende 2013 im Vorfeld des Putsches begannen, öffentliche Kundgebungen gegen Yingluck Shinawatra zu organisieren, wurde sie den Protestbühnen als Repräsentantin eines korrupten, an schnellen Gewinnen am globalen Markt orientierten „raffenden Kapitals“ dargestellt. Interessant und vielsagend ist jedoch, dass zu keinem Zeitpunkt eine Diffamierungskampagne gegen die Familie Shinawatra als „Chinesen“ begonnen wurde, obwohl in Thailand und anderen Ländern Südostasiens Ausgrenzungen und Pogrome gegen Chinesen als „ausbeuterische Kapitalisten“ eine lange Tradition haben.6 Als Gegenentwurf zu Thaksin präsentieren sich die Vertreter des gelben, royalistisch-konservativen Lagers als Verfechter einer sanften, an lokalen Strukturen orientierten nachhaltigen Entwicklung. Das königliche Konzept der Sufficiency Economy – ein indigenes, an buddhistischen Prinzipien ausgerichtetes alternatives Entwicklungskonzept – dient hier als Referenzpunkt und wird mit einem essentialistischen Diskurs von nationaler Identität – Thainess – verbrämt (Walker 2008). Jenseits dieses Diskurses der Unterschiedlichkeit beider Lager legen einige Vorgänge im Zusammenhang des Putsches jedoch eine ganz andere Interpretation nahe. Zu den zentralen Vorwürfen, die gegen Yingluck Shinawatra vorgebracht wurden, zählte ihr Plan, in Thailand ein Netz von Hochgeschwindigkeitszügen zu bauen. Dieses Infrastrukturprojekt war ehrgeizig: Von einem Investitionspaket von 44 Mrd. Euro sollten neben dem Ausbau von öffentlichem Personennahverkehr in den Ballungszentren und dem Ausbau von Straßen knapp die Hälfte in den Bau von zwei Hochgeschwindigkeitstrassen investiert werden, die an Trassen aus Südchina und Laos anschließen, durch den Norden und den Nordosten führen und nach Süden über die malaiische Halbinsel bis nach Singapur reichen. Entsprechende Pläne waren in der zweiten Hälfte des Jahres 2013 vorbereitet worden. Im Oktober eröffnete die chinesische staatliche Eisenbahngesellschaft, ____________________ 6 1913 veröffentlichte König Vajiravudh ein Pamphlet mit dem Titel Phuak yio haeng burapha thit lae mueang thai jong tuen toet. [Die Juden des Ostens und Wach auf Thailand!], in dem er unter direktem Bezug auf antisemitische Gedankenfiguren aus Europa die chinesische Minderheit in Thailand charakterisierte. Wolfram Schaffar 216 die Träger des Projekts werden sollte, eine Ausstellung zu Hochgeschwindigkeitszügen in Bangkok und die Regierung Yingluck Shinawatra entfaltete rege diplomatischem Aktivitäten, um das Projekt und seine Finanzierung voran zu treiben. Die Investitionen, die bei einem Staatshaushalt von 59,4 Mrd. Euro im Jahr 2013 (National Statistical Office) und einen BIT von 291,47 Mrd. Euro im Jahr 2013 eine enorme Summe darstellen, sollten von Thailand über Lieferungen von Reis und Naturkautschuk an China gegenfinanziert werden. Diese Pläne wurden von den Gelbhemden als Beleg für den gewissenlosen Umgang mit dem Budget und als Hinweis auf korrupte Machenschaften skandalisiert. Parallel zur Mobilisierung auf der Straße strengte die Opposition ein Verfahren vor dem Verfassungsgericht an. In einer im Fernsehen übertragenen Anhörung kam Anfang Januar ein leitender Richter nicht nur zu dem Schluss, dass die Investitionssumme zu hoch sei, sondern auch, dass „Thailand noch nicht so weit sei, Hochgeschwindigkeitszüge zu nutzen“. Vielmehr müssten erst Schotterstraßen asphaltiert werden (Pundit 2014). Anfang März wurde das Projekt gerichtlich gestoppt; Anfang Mai wurde Yingluck – in Bezug auf einen anderen Vorgang – wegen Amtsmissbrauch ihres Postens enthoben. Damit machten sich die Gerichte zum eigentlichen Akteur des Putsches, bevor wenige Tage später das Militär formell die Macht übernahm. Vor dem Hintergrund der öffentlichen Debatte zum Thema Hochgeschwindigkeitszüge, des öffentlich inszenierten Gerichtsverfahrens und der Rolle, die dieses Projekt bei der Absetzung von Yingluck spielte, ist es verwunderlich, dass wenige Wochen nach dem Putsch die nun regierende Junta ankündigte, genau dieses Projekt mit der gleichen Investitionssumme umzusetzen (Mahitthirook 2014). Seither positioniert sich der zum Premier ernannte Ex-General Prayuth Chan-ocha als engagierter Förderer des Eisenbahnausbaus. Eine Interpretation dieser Vorgänge erschloss sich erst, als Ende März 2015 der volle Umfang des chinesischen Infrastrukturprojekts One Belt, One Road, als dessen Teilprojekt die Trassen durch Thailand gebaut werden sollen, einer breiteren internationalen Öffentlichkeit zugänglich wurden. In Thailand selbst fand allerdings keine öffentliche Debatte zur One Belt, One Road-Initiative statt. Erst Ende 2016 erschienen in den englischsprachigen Zeitungen vereinzelte Artikel externer Autoren, die einen groben Überblick über das Projekt gaben, ohne jedoch einen Bezug zu Thailand herzustellen (vgl. Hashim 2016). Da andere Zeitungen der Region und internationale Analysten Thailand schon seit 2015 als festes Partnerland der One Belt, One Road-Initiative handeln (Lin 2015), drängt sich der Die chinesische One Belt, One Road-Initiative 217 Eindruck auf, dass eine öffentliche Debatte in Thailand im Zuge der umfassenden Medienzensur verhindert wird. Vor diesem Hintergrund stellt sich der Antagonismus zwischen dem Lager um Thaksin und den royalistisch-konservativen Eliten weniger als Konflikt unterschiedlicher Wirtschaftsmodelle dar, sondern vielmehr als Konkurrenz um das gleiche Projekt – als Konkurrenz um Zugang zu und Gestaltungsmöglichkeiten in dem chinesischen Großprojekt. Diese Interpretation wird gestützt durch die diplomatischen Initiativen, die das royalistischkonservative Lager seit 2013 entfaltete. Parallel zu den Staatsbesuchen, bei denen Yingluck Shinawatra das Memorandum of Understanding mit den chinesischen Stellen aushandelte, reiste Prinzessin Sirinthorn, die als wichtige Repräsentantin des thailändischen Königshauses gilt, mehrfach nach China und traf am Rande ihrer dem Wissenschafts- oder Kulturaustausch gewidmeten Reisen hohe Repräsentanten der chinesischen Regierung. Dabei wurde immer wieder die freundschaftliche Nähe des thailändischen Königshauses zu China betont, ebenso wie das gemeinsame Anliegen, in Fragen von Entwicklung und Technologie eng zusammen zu arbeiten (Zhao u. Zhang 2015).7 So entsteht das Bild, dass es im Verlauf des Jahres 2013 zu einem Wettlauf zwischen der Regierung Yingluck und dem royalistischkonservativen Lager kam, der im Putsch gegen Yingluck kulminierte. 4 Das Verhältnis Thailand-China aus der Perspektive der Weltsystemtheorie Interessant für die vorliegende Argumentation sind die historischen Vergleiche, mit denen die Dimensionen der One Belt, One Road-Initiative illustriert werden: So vergleichen Thadoor (2014) und Eyler (2015) das Projekt mit dem Straßennetz und Aquäduktbau des antiken Rom und mit der maritimen Expansion des chinesischen Ming-Reichs des 14. Jahrhunderts. Admiral Zheng He habe im Auftrag der Ming-Herrscher mehrfach mit einer Armada von Schiffen den Indischen Ozean überquert, Häfen gebaut und so den Grundstein für das handelsbasierte Weltreich der Ming-Dynastie (1368 bis 1644) gelegt. Ähnlich historische Vergleiche nutzt die chinesische Seite auch zur Illustrierung ihres Engagements in Zentralasien (Godehardt 2014). Vor diesem Hintergrund sind Arbeiten aus dem Umfeld der Weltsystemtheorie besonders aufschlussreich, die den Aufstieg Chinas in ähnlich großen ____________________ 7 Darüber hinaus kursierten Gerüchte, dass Sirinthorn – vergeblich – um eine Beteiligung der royalistischen Kapitalfraktion am OBOR-Projekt warb. Wolfram Schaffar 218 historischen Dimensionen diskutieren, vor allem Giovanni Arrighi (Arrighi 2007; Arrighi u. Silver 2011; Robinson 2011) und André Gunder Frank (1998). Im Fokus von Arrighi und Silvers Aufmerksamkeit steht die Entfaltung des kapitalistischen Weltsystems, die sie in mehreren voneinander unterscheidbaren Zyklen nachverfolgen und als Expansionsbewegung charakterisieren. So unterscheiden Arrighi und Silver vier aufeinanderfolgende Zyklen, einen von der Stadt Genua dominierten Zyklus im 16. Jahrhundert, der in einen von den Niederlanden dominierten Zyklus im 17. Jahrhundert überging. Im 18. und 19. Jahrhundert verschob sich das Zentrum nach Großbritannien, um nach dem Zweiten Weltkrieg von den USA abgelöst zu werden. Die jüngste Verschiebung des Zentrums der Weltwirtschaft nach China interpretieren sie als eine neue Entwicklung – als einen Bruch, der einen Übergang zu einer neuen Ordnung mit neuem Hegemon darstellt. Mit einer ganz anderen Akzentuierung behandelt Frank in ReOrient den gegenwärtigen Aufstieg Chinas. Ebenfalls an Braudels Konzept der longue durée orientiert geht er davon aus, dass bereits lange vor der imperialistischen Expansion Englands und der USA ein integriertes globales Welthandelssystem existierte, dessen Zentrum in Asien lag. Konkret geht er davon aus, dass es eine Phase der wirtschaftlichen Expansion ab 1400 bis ca. 1760 gab, die mit der Erschließung von Handelsrouten und dem Aufbau von Produktionskapazitäten durch chinesische Händler begann und in ein von China kontrolliertes expandierendes Finanzwesen mündete. Hierauf beziehen sich auch Anspielungen, die das One Belt, One Road-Projekt in die Nähe der Expeditionen von Admiral Zheng He im Auftrag der Ming-Kaiser im frühen 15. Jahrhundert rücken. Und auch Xi Jinping deutet in diese Richtung, wenn er von einer Erneuerung Chinas8 spricht und damit beansprucht, der gegenwärtige Aufstieg Chinas sei nur die Wiederherstellung des Zustands vor der Demütigung Chinas durch den Opiumkrieg (1840-1842) und durch die ungleichen Verträge mit dem Westen (Godehardt 2014; Arase 2015)9. Diesem langen asiatischen Jahrhundert mit China als Zentrum folgte, so Frank, ab 1760 eine Phase des Niedergangs. Die anschließenden von England und den USA dominierten Zyklen im Weltsystem sieht er als einen von ____________________ 8 中华民族伟大复兴 Rejuvenation of the Chinese Nation (vgl. Zheng Wang 2013). 9 In dieser Sicht sind die Entwicklungen des 16.-17. Jahrhunderts in Genua und den Niederlanden nur ein unbedeutendes westliches Anhängsel eines größeren Zyklus, den nur aus der verzerrten Perspektive einer eurozentristischen Geschichtswissenschaft eine zentrale Bedeutung zugesprochen wird. Die chinesische One Belt, One Road-Initiative 219 kontingenten Faktoren herbeigeführten Aufstieg des Westens – ein Aufstieg, der nur in einem Moment der Schwäche Chinas und über einen exklusiven Zugriff des Westens auf Finanzmittel (Edelmetalle) aus den neu entdeckten Kolonien Amerikas herbeigeführt wurde. Ebenso wie Arrighi und Silver analysiert Frank also die gegenwärtige Krise des Westens als Übergangskrise zu einem China-dominierten Zyklus. Aus seiner Sicht wandert das Zentrum jedoch nicht an einen neuen Ort, sondern kehrt an den Ort zurück, an dem es seit Beginn der 15. Jahrhunderts bereits lag. Die Periodisierung von Arrighi und Silver und die noch größeren Bögen, die Frank aufspannt, kann man sicherlich als holzschnittartig kritisieren (vgl. Meiksins Wood 2002). Im vorliegenden Text wird trotz aller Begrenzungen darauf zurückgegriffen, da sie eine Perspektive eröffnet, aus der die aktuellen Entwicklungen in Thailand in einer historischen Kontinuität interpretiert werden können. 5 Die Staatsbildung Siams10 unter dem Einfluss des Chinahandels Evers, Korff und Pas-Ong (1987) zeigen, dass die gesamte Staatsbildung Siams seit 1767 durch die Einbindung des Landes in den Welthandel – damals den Handel mit China – geprägt war. Nachdem die alte Hauptstadt Ayuthaya 1767 im Krieg mit den Burmesen komplett zerstört worden war, hörte der vom siamesischen Feudalismus geprägte Binnenstaat auf zu existieren. An seine Stelle trat der chinesische Handelsstützpunkt Thonburi an der Mündung des Chao Praya-Flusses und wurde zur Hauptstadt und zum Kristallisationspunkt eines neuen, auf Außenhandel ausgerichteten Staatsgebildes. Zentrale Figur dieser Neugründung ist Taksin, dem in der traditionellen thailändischen Geschichtsschreibung die Rolle des Reichseinigers zukommt. Im Chaos nach der Zerstörung des Landes gelang es ihm, unter Nutzung seiner familiären ethnischen Verbindungen nach Südchina Kredite aus China zu erhalten, Lebensmittel und Waffen zu importieren und Stück um Stück weite Teile des ehemaligen Ayuthaya-Reichs wieder unter eine zentrale militärische Kontrolle zu bringen. Diese Kontrolle war jedoch – wie Evers, Korff und Pas-Ong (1987) zeigen – keine feudale Kontrolle, sondern gehorchte der Rationalität einer Handelsnation, in der Einnahmen ____________________ 10 Der Staat an der Mündung des Chao Praya-Flusses war als Siam bekannt und wurde erst 1939 in Thailand umbenannt. Wolfram Schaffar 220 nicht über Frohnarbeit, sondern aus der Besteuerung von Handelsaktivitäten mit China geschöpft wurden. Taksin und seine Gefolgsleute ähnelten dadurch einer Kompradoren-Bourgeoisie, die ihre Stellung über eine Nachahmung der Adelstitel des alten Ayuthaya legitimierte, faktisch aber vor allem durch ihre militärische Macht absicherten. Daher waren schon diese Gründungsjahre Siams von Putschen geprägt. Die thailändische Geschichtsschreibung berichtet, dass 1782 Taksin „verrückt“ geworden sei und durch General Phraya Chakri, den Begründer der heutigen Chakri-Dynastie, abgesetzt und exekutiert wurde. Mit Evers, Korff und Pas-Ong (1987) können wir diesen Putsch als Vorgang reinterpretieren, durch den sich eine neue Händlerdynastie mit chinesischen Wurzeln die militärische und politische Kontrolle der Handelsströme aneignete. Die komplette physische Vernichtung der Familie Taksins, die auf den Putsch folgte, ist ein erster historischer Verweis auf den existentiellen Charakter der Konflikte zwischen rivalisierenden Fraktionen des Militär-cum- Handelsadels.11 Die Chakri-Dynastie festigte den neuen Handelsstaat und erreichte eine hohe Diversifizierung der Binnenproduktion während einer weiteren Boom-Phase in den Jahren 1820-1840. Danach setzte allerdings eine Wirtschaftkrise ein (Terwiel 1991). 6 Die Einbindung Siams in das britisch und amerikanisch dominierte Weltsystem Bowring, britischer Gouverneur in Hongkong, traf in den 1850er Jahren auf einem Kriegsschiff in Siam ein und der Abschluss des von ihm ausgehandelten Freihandelsvertrags in Jahr 1855 markiert die Integration Siams in das Handelssystem unter der Pax Britannica. Hier ist das Muster erkennbar, das Frank allgemein für den Beginn des englischen Zyklus annimmt: In Zeiten der wirtschaftlichen Schwäche eines Landes tritt England als militärisch dominante Macht auf und kann über die vertragliche Zusicherung von ____________________ 11 Heute umranken zahlreiche Mythen den Tod von König Taksin. Die Ähnlichkeit seines Namens mit Thaksin Shinawatra, und die Tatsache, dass beide Personen als politische Gegenspieler der Chakri-Dynastie gelten, führte dazu, dass die Rothemden 2010 ihre große Protestkampagne mit einer Zeremonie am Denkmal von König Taksin begannen. Thaksin gilt einigen sogar als Reinkarnation von König Taksin. Die chinesische One Belt, One Road-Initiative 221 Zollfreiheit eine Umleitung bestehender Handelsströme nach Westen erzwingen. So folgte dem Bowring-Vertrag 1863 ein ähnlicher Vertrag mit Preußen und 1869 mit Österreich-Ungarn. In diesem Sinn betont auch Evers, Korff und Pas-Ong (1987), dass der freie Handel nur vermeintlich frei war – die Verträge vielmehr durch ihre Bestimmungen lediglich eine westliche Dominanz herbeiführten. Während die Position Siams im Weltwirtschaftssystem zu einer Herausbildung von Monostrukturen führte – vor allem zu Reismonokulturen im Chao-Paraya-Delta und zur Extraktion von Teakholz und Bodenschätzen – konnte die Herrscherfamilie aus der Expansion des Handels profitable Einkommen erzielen. Als Teil des westlich dominierten Handelssystems durchlebte Siam den krisenhaften Übergang zum US-dominierten Zyklus, und auch hier zeigten sich weitreichende innenpolitische Auswirkungen: Der Zusammenbruch der Weltwirtschaft 1929 führte auch in Thailand zu einer massiven Wirtschaftskrise und als Folge zu sozialen Unruhen, die sich in Streiks und Demonstrationen auf den Straßen der Hauptstadt artikulierten. Von Seiten der thailändischen Geschichtsschreibung werden die Verkündung der Verfassung von 1932 und der Übergang von der absoluten zur konstitutionellen Monarchie manchmal als Demokratisierung von oben bezeichnet, im Zuge derer ein aufgeklärter Monarch den Untertanen eine Verfassung schenkte. Eine adäquatere Darstellung ist sicherlich, die Ereignisse als eine Revolution zu charakterisieren: Vor dem Hintergrund der sozialen Unruhen entmachtete eine Gruppe entschlossener Militärs und Bürokraten das Königshaus und führte administrative und wirtschaftliche Reformen durch. So etablierten sich neben dem Königshaus neue kapitalistische bürokratische Eliten, die sich einen Platz im neu beginnenden Akkumulationszyklus sichern konnten (Riggs 1966). Das Königshaus selbst wurde auf repräsentative Funktionen beschränkt; physisch hielten sich die Könige zeitweise gar nicht in Thailand auf. Abgeschnitten von dem unmittelbaren Zugriff auf die staatlichen Steuereinnahmen wurde das finanzielle Auskommen des Hauses Chakri durch die Etablierung eines königlichen Schatzamtes gesichert – eine Institution, die das Vermögen der Familie, vor allem deren Grundeigentum verwaltete und zu Aufgabe hatte, durch die Bewirtschaftung dieser Vermögen dem Königshaus ein standesgemäßes Auskommen zu sichern. Dafür wurde eine besondere Rechtsform geschaffen, die das Schatzamt von allen Steuern und Abgaben und von jedweder Rechenschaftspflicht befreit (Ouyyanont 2008). Die Aufbauphase des unter der Pax Americana stehenden neuen Zyklus prägte die wirtschaftliche Entwicklung Thailand nachhaltig: Fest eingebunden in die militärische Sicherheitsarchitektur Amerikas – Thailand war Wolfram Schaffar 222 Gründungsmitglied der Southeast Asia Treaty Organisation (SEATO) – als militärische Basis für den Vietnamkrieg und als Standort vieler recreation center für Soldaten entwickelte sich eine spezifische abhängige Wirtschaftsstruktur der Semi-Peripherie. Ähnlich der japanischen zaibatsu oder koreanischen chaebol bildeten die chinesisch-stämmigen Händlerfamilien Bangkoks Konglomerate, zu deren Kern eine Bank und ein Handelshaus gehörten, und die in unterschiedlichen Industriesparten zu investieren begannen. Das königliche Schatzamt war eines dieser insgesamt fünf Konglomerate, in dessen Zentrum die Thai Farmers Bank und Industrieunternehmen wie Siam Cement stand (Ouyyanont 2008; Suehiro 1989; Phipatseritham u. Yoshihara 1983). Daneben stellte auch das Militär einen starken ökomischen Akteur dar – mit der Thai Military Bank, der Kontrolle über die staatliche Fluggesellschaft und zahlreicher Rundfunk- und Fernsehsender (Mietzner 2011, Pathmanant 2008). Die politische Rolle, die das Militär von nun an spielte, wurde diskursiv über die Funktion als Hüter der Monarchie legitimiert. Wirtschaftliche und personelle Verflechtungen führten dar- über hinaus zu einer Symbiose, die Chambers und Napisa als „monarchisiertes Militär“ bezeichnen (Chambers u. Napisa 2016). 7 Die Reorganisierung des thailändischen Kapitals im Zuge der Asienkrise und die Entstehung der politischen Lager Die Asienkrise erschütterte dieses System in seinen Grundfesten. Der Boom der 1980er und frühen 1990er Jahre hatte zu einer Immobilienblase geführt. Die Banken hatten sich vor allem in der Immobilienbranche verspekuliert und als die Bindung des thailändischen Baht an den Dollar aufgegeben werden musste und es zu einer massiven Abwertung kam, gingen mehrere Banken bankrott und rissen die von ihnen kontrollierten Industriezweige mit. Der Internationale Währungsfonds gewährte an Strukturanpassungsprogramme gekoppelte Notkredite, die die Regierung in Rettungsmaßnahmen investierte. In Ansätzen wurde auch versucht, die ökonomische Rolle der Militärs zurüchzudrängen, in dem z.B. die Anteile der Streitkräfte an der Thai Military Bank verringert wurden. Porpant (2008, 2015) konnte allerdings zeigen, wie durch die strategische Selektivität der Staatsapparate die Fraktion um das königliche Schatzamt von den Rettungsmaßnahmen überproportional profitierte und letztlich als einzige Kapitalfraktion sogar gestärkt aus der Krise hervorging. So stieg das Schatzamt um die Jahrtausendwende zur größten Kapitalgruppe in Thailands auf. 2011 schätze Forbes das Die chinesische One Belt, One Road-Initiative 223 Vermögen des Königs auf 30 Mrd. US-Dollar und kürte ihn zum reichsten Monarchen der Welt (Montlake 2012). Daneben konnte sich im Schatten der Krise auch in den Provinzen vereinzelt Kapital reorganisieren.12 Thaksin Shinawatra, dessen Familie aus der nordthailändischen Stadt Chiangmai stammt, gehört zu dieser Gruppe neuer Kapitalisten. Er wurde 2000/2001 gewählt und trat seine Amtszeit an mit dem Versprechen, als Partner der Bangkoker städtischen Eliten und des erstarkten Schatzamts Thailand aus der Rezession zu führen. Die heutige Spaltung Thailands in ein Rotes und ein Gelbes Lager nahm in seiner Regierungszeit ihren Ausgang. Durch eine zweigleisige Wirtschaftspolitik – eine Kombination aus neoliberalen Umstrukturierungen und umfangreichen Infrastruktur- und Sozialprogrammen – gelang es Thaksin, innerhalb kurzer Zeit hohe Wachstumsraten zu erzielen und an die Boom-Jahre der 1980er und frühen 1990er anzuschließen. Dieser Erfolg, vor allem aber die Infrastruktur- und Sozialprogramme, zu denen auch die Einführung einer allgemeinen Krankenversicherung gehörte, sicherten ihm eine breite Anhängerschaft in den armen Provinzen des Nordens und des Nordostens. Auf dieser Basis gelang ihm 2005 eine fulminante Wiederwahl – ein Novum in der Geschichte Thailands, während der es kaum einem Premier gelang eine Amtszeit voll auszuschöpfen, geschweige denn eine zweite Wahl zu gewinnen (Baker u. Phasuk 2009). Die ökonomische Macht Thaksins, dessen eigenes Unternehmensimperium durch das neue Wirtschaftswachstum enorm profitierte, stellte sich für die alten Eliten als eine zunehmende Bedrohung dar. Das Königshaus, das traditionell als Fürsprecher der Armen auftrat und über ländliche Entwicklungsprogramme eine sanfte Entwicklung zu fördern suchte, fürchtete dar- über hinaus die politische Machtfülle, die Thaksin gerade im ländlichen Raum durch seine populären Infrastruktur- und Sozialprogramme entfalten konnte. Schließlich riefen der zunehmend autoritäre Regierungsstil und die neoliberalen Umstrukturierungen NGOs und die Gewerkschaften von Staatsunternehmen auf den Plan (Pye u. Schaffar 2008). In dieser Gemengelage formierte sich der Block der Gelbhemden, die unter der Führung von royalistisch-konservativen Kreisen über mehrere Monate Massendemonstrationen in Bangkok organisierten. Sie lähmten die Regierung Thaksins weitgehend, konnten ihn jedoch – auch wegen seines weiterhin großen Rückhalts unter der ländlichen Bevölkerung – nicht aus ____________________ 12 Diese Entwicklung kann mit dem Aufstieg der AKP in der Türkei verglichen werden. Die augenfälligste Parallele ist dabei die latente Konkurrenz zu den etablierten Kapitalfraktionen der jeweiligen Hauptstadt. Wolfram Schaffar 224 dem Amt vertreiben. Schließlich ergriffen Militärs im September 2006 die Initiative und putschten. Diese Machtübernahme stellte auch den Wendepunkt dar, ab dem das Militär im Schulterschluss mit der Monarchie wieder seine wirtschaftliche Rolle zurückeroberte (Pathmanant 2008; Chambers u. Napisa 2016). Noch am Abend des Putsches sammelte sich eine kleine Gruppe Demokratieaktivisten und Intellektueller, um gegen die Machtübernahme des Militärs zu demonstrieren. Referenzpunkt war das Recht auf Selbstbestimmung, freie Meinungsäußerung und die generelle Ablehnung einer politischen Rolle des Militärs. Diese Gruppe bildete den Kern einer neuen Opposition, die allerdings erst nach dem Schulterschluss mit Parteigängern und dem Parteiapparat des geschassten Premiers Thaksin Shinawatra zu einer breiten Bewegung anschwoll und sich als Abgrenzung zu den Gelbhemden Rot als Farbe ihrer corporate identity gab. Rot war ursprünglich nicht als Identifikation der Bewegung mit einer sozialistischen oder kommunistischen Internationalen gewählt worden. Zwar bedienen sich die Rothemden ab 2010 einer Klassenrhetorik und bezeichneten die eigenen Anhänger als phrai (Untertanen), die sich gegen amat (Feudalherren) in Stellung bringen. Eine Analyse von Walker (2012) und Thabchumphon u. McCargo (2011) hat ergeben, dass es sich bei den aktivsten Unterstützern der Roten im Norden und Nordosten weniger um Landarbeitende oder Arme handelt, sondern vielmehr um politisierte Landwirte – also eine untere Mittelschicht. Trotzdem wurden die Demonstrationen der Rothemden im Laufe der Mobilisierung zum Anknüpfungspunkt für viele Arme und Marginalisierte. So wurde der Elitenkonflikt zwischen den beiden Kapitalfraktionen um Thaksin und dem königlichen Schatzamt zum Kristallisationspunkt, an dem sich nun auch soziale Konflikte artikulierten (Schaffar 2010). Wie zu Beginn dieses Kapitels erwähnt, wird in der Literatur der Antagonismus zwischen diesen beiden Fraktionen oft mit unterschiedlichen Entwicklungs- und Wirtschaftsmodellen erklärt. Auf der einen Seite wird Thaksin charakterisiert als Repräsentant einer Kapitalfraktion, der Gewinne vor allem durch eine Umarmung globalisierter Wirtschaftsstrukturen erzielt. Sein Erfolg im Medien- und Telekommunikationssektor steht hier exemplarisch, nicht nur weil Telekommunikation an sich ein neues, mit Kommunikationsrevolution und Globalisierung verbundenes Geschäftsfeld ist, sondern auch weil er über die Grenzen Thailands hinaus im benachbarten Ausland (Kambodscha und Myanmar) genau so selbstverständlich und erfolgreich Geschäfte verfolgte, wie in Thailand selbst (Pasuk u. Baker Die chinesische One Belt, One Road-Initiative 225 2004). Zahlreiche innovative und auf einen globalen Markt gerichtete Geschäftsideen stehen beispielhaft für die wirtschaftspolitische Ausrichtung und die enge Verzahnung seines Geschäftsimperiums mit staatlicher Wirtschaftspolitik: so z.B. Thaksins Nähe zum thailändischen Weltkonzern CP, der durch seine vertikale Integration der Produktionskette vom weltgrößten Futtermittelhersteller zu einem Lebensmittelkonzern und einer Fast-Food- Kette aufgestiegen war. Die staatlich konzertierte Außenhandelsoffensive, Thailand mithilfe von CP zum „Kitchen of the World“ zu machen, war dabei nur der Auftakt, CP als Konkurrenz von Wal-Mart auf dem chinesischen Markt zu platzieren. Eines von Thaksin aufgelegten Entwicklungsprogrammen war das sog. One Tambon One Product-Programm – ein Fördertopf zur Regionalentwicklung, bei dem Gemeinden angehalten wurden, ein lokales Produkt zu bestimmen, für dessen exportorientierter Produktion dann eine staatliche Unterstützung beantragt werden konnte. Ebenso trat Thaksin für die Aushandlung eines US-thailändischen Freihandelsabkommens ein (Phasuk u. Baker 2004). Diesem Turbo-Kapitalismus gegenüber positionierte sich die royalistisch-konservative Kapitalfraktion um das königliche Schatzamt als Gegenprojekt – in Referenz zur königlich unterstützten Entwicklungsidee der Sufficiency Economy positionierte sich das Lager als Vertreter eines Wirtschafts- und Entwicklungsmodells, bei dem kleinteilige, für den lokalen Markt und die lokalen Bedürfnisse nötige Produktion, eine Abkehr von Konsumismus und westlichem Lebensstil im Vordergrund standen. Kurz: Thaksins Wirtschaftswunder basierte auf einer weiteren kapitalistischen Durchdringung Thailands, in neue Sektoren (Gesundheitsmarkt, Telekommunikation), und in ländliche Regionen, die bislang noch nicht direkt in industrielle Produktionszusammenhänge integriert waren. Die Provinzen im Norden und im Nordosten waren vor seiner Regierungszeit nur als Reservoir für migrantische Arbeitende, für die Nahrungsmittelproduktion und wegen ihrer teilweise intakten Subsistenzstrukturen als Rückfalloption für arbeitslose Arbeitende wahrgenommen worden, die z.B. im Zuge der Asienkrise massenhaft dorthin zurückwanderten. Insofern stellt Thaksins wirtschaftliches Projekt tatsächlich eine qualitative Neuerung dar, die vor dem Hintergrund der Genese des thailändischen Staates als Bangkok-zentrierter Handelsstaat einen historischen Bruch bedeutete. Thailand, dessen Wirtschaft seit der Begründung der Hauptstadt auf Thomburi/Bangkok ausgerichtet war, zählt zu den am stärksten zentrierten Ländern der Erde, in dem sich eine ebenso rekordverdächtige soziale Ungleichheit in einem Stadt- Land-Gefälle artikuliert. Der Ansatz Thaksins, durch Investitionspro- Wolfram Schaffar 226 gramme und die Errichtung neuer regionaler Institutionen genau die Regionen in den vernachlässigten Provinzen zu entwickeln, traf auf eine historische Übergangssituation, in der sich das auf England und die USA ausgerichtete lange Jahrhundert, in das Siam/Thailand über das Drehkreuz Bangkok eingebunden war, seinem Ende zuneigte. Die Planungen von Thaksins Schwester, Yingluck Shinawatra, über Hochgeschwindigkeitszüge die neu entwickelten Regionen des Hinterlands systematisch an China anzubinden, markiert daher einen historischen Umbruch. Diese Umbruchsituation, die weit mehr bedeutet als eine andere Akzentsetzung in der Wirtschaftspolitik, bedingt die Verbissenheit in der Konkurrenz der beiden Kapitalfraktionen um die Gestaltungshoheit dieses Prozesses. Ihrer Rhetorik der alternativen Entwicklungsmodelle ungeachtet übernahmen die royalistisch-konservativen Eliten mehrfach politische Projekte und Geschäftsideen der roten Vorgängerregierungen. So baute die über den Putsch von 2006 an die Macht gekommene royalistisch-konservative Regierung das von Thaksin eingeführte Gesundheitssystem aus – nachdem sie es zuvor als populistisches Programm bekämpft hatte. Und so begann die jetzige Junta nur wenige Tage nach dem Putsch mit der Umsetzung des Programms für Hochgeschwindigkeitszüge. Wenn man den letzten Putsch von 2014 vor dem Hintergrund der Weltsystemtheorie historisch liest, spiegelt er die Verhältnisse und Vorgänge zwischen 1767 und 1855 in umgekehrter Richtung wieder. Das derzeitige thailändische Königshaus hatte sich ab 1782 als Händler- und Militäradel etabliert und mit dem Bowring-Vertrag 1855 nach Westen umorientiert. Eine ähnliche Kapitalfraktion um den König, das Schatzamt und das Militär vollzieht gegenwärtig eine weitere Wendung. Wenn man Frank folgt, ist es eine Wendung zurück zu den Handelsstrukturen vor 1855, eine Re-Orientierung nach China. Diese Interpretation stützt die anekdotischen Vergleiche der One Belt, One Road-Initiative mit den Expeditionen von Zheng He im 14./15. Jahrhundert, und das Diktum des chinesischen Präsidenten Xi Jinping, der mit der One Belt, One Road-Initiative eine Erneuerung Chinas im Sinne der Wiederherstellung des Weltsystems von vor den Opiumkriegen (1840-1842) anstrebt. 8 Sicherheitspolitische Dynamiken Die einschneidenden sicherheitspolitischen Verwerfungen, mit der Re-Orientierung Thailands nach China einhergehen, sind jedoch nicht auf einen Die chinesische One Belt, One Road-Initiative 227 direkten Einfluss aus China zurückzuführen. China hat sich aus dem politischen Konflikt herausgehalten. Wirtschaftspolitisch sollte man annehmen, dass das Projekt von Thaksin näher an den Präferenzen Chinas liegt. Anders verhält es sich mit seiner politischen Rolle: Zu seinen Regierungszeiten hat Thaksin zwar keinen Hehl daraus gemacht, dass er von Demokratie wenig hält. Nach seinem Sturz wurde er jedoch durch die Umstände seiner Entmachtung zum Referenzpunkt einer Demokratiebewegung – den Rothemden. Tatsächlich hat die chinesische Regierung aber sowohl mit Yingluck Shinawatra 2013 das Memorandum of Understanding zum Projekt der Hochgeschwindigkeitszüge unterzeichnet, als auch Yingluck auf allen anderen Ebenen einen reibungslosen Kontakt unterhalten. Mit der gleichen Selbstverständlichkeit hat die chinesische Regierung nach dem Putsch im Mai 2014 mit den neuen royalistisch-konservativen Machthabern das Projekt weiterverfolgt. Die Indifferenz Chinas gegenüber der jeweiligen Administration, mit der es zusammenarbeitet, unterstreicht den eigentümlichen Charakter des chinesischen Projekts. Hier scheint sich zu bestätigen, dass China, anstatt neue, verbindliche Institutionen zu schaffen, die neue Weltordnung als tolerante Tributbeziehung (Godehardt 2016) konzeptualisiert. Thailands Re-Orientierung wurde also durch die Unterbreitung eines Angebots auf wirtschaftliche Kooperation und Einbeziehung in ein umfassendes Handelsnetzwerk ausgelöst. Die sicherheitspolitischen Verwerfungen entstanden jedoch durch inner-thailändische Faktoren – dadurch, dass die enormen Gewinnerwartungen in der polarisierten politischen und ökonomischen Struktur Thailands eine ruinöse Konkurrenz zwischen zwei Kapitalfraktionen in Gang setzten, von denen eine mit dem Militär verbändelt ist. Dieses „Primat der inneren Faktoren“ (Poulantzas 1977, S. 20) prägt auch die Dynamik, die in Thailand mit der Neuausrichtung der US-amerikanischen Politik zu erwarten ist. Eine offene Konfrontation zwischen den USA und China könnte dem thailändischen Militär eine klare Entscheidung für oder gegen das Bündnis mit den USA abverlangen. Eine Schwächung des Militärs und eine Verbesserung der menschlichen Sicherheit im Lande wäre weder mit der einen noch mit der anderen Option notwendigerweise verbunden. Ein weitere Bilateralisierung der amerikanischen Handelspolitik würde für Thailand kaum eine Änderung bedeuten: Die Zeit seit der Jahrtausendwende war ohnehin geprägt von den schwierigen Verhandlungen bilateraler Freihandesabkommen, in denen Thailand als schwächerer Partner erst den USA, dann der EU gegenübersaß. Die mittelfristigen Aussichten Thailands scheinen daher eher die generellen strukturellen Einschänkungen abhängiger Entwicklung zu bestätigen, Wolfram Schaffar 228 die die Weltsystemtheorie für Länder der Semi-Peripherie annimmt, und die ihre Theoretiker wie André Gunder Frank dazu brachte, eine Überwindung der Abhängigkeit in revolutionären Umwälzungen zu suchen. Literatur Arase, David. 2015. Explaining China's 2+7 Initiative Towards ASEAN. Singapore: Institute of Southeast Asian Studies (Trends in Southeast Asia #04). Arrighi, Giovanni, und Beverly J. Silver. 2011. Das Ende des langen 20. Jahrhunderts. In VielfachKrise im finanzmarktdominierten Kapitalismus, Hrsg. Alex Demirović, Julia Dück, Florian Becker, und Pauline Bader, 211-228. Hamburg: VSA. Arrighi, Giovanni. 2007. Adam Smith in Beijing. Lineages of the twenty-first century. London: Verso. Asia Sentinel. 2017. Economic Outlook 2017: Thailand. Asia Sentinel (Online). 5. 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ZENTRAL- UND SÜDASIEN 235 Die chinesisch-russischen Beziehungen in Zentralasien und ihre geopolitische Bedeutung im Kontext der Seidenstraßeninitiative Enrico Fels 1 Einleitung Peking und Moskau unterhalten mittlerweile das wohl beste bilaterale Verhältnis seit Aufnahme diplomatischer Beziehungen im Jahre 1689, während die Beziehungen zwischen der Volksrepublik China und der Russischen Föderation mit den Vereinigten Staaten (USA) von strategischer Konkurrenz dominiert sind. Der Weg zu dieser Entwicklung war alles andere als zwangsläufig, aber nach dem Ende der Sowjetunion (SU) 1991/1992 fällten Politiker in Russland und China wichtige Entscheidungen, welche insbesondere ihre Beziehungen in Zentralasien auf eine kooperativere Basis stellten. Aus realistischer Sicht stellt die langjährige chinesisch-russische Kooperation unter anderem im Rahmen der Shanghaier Organisation für Zusammenarbeit (SCO) ein stabiles chinesisch-russisches Bündnis in Zentralasien dar, welches trotz der gemeinsamen Konkurrenz mit den USA von einer russischen Hedging-Strategie gegenüber China geprägt ist. Hedging bezeichnet dabei eine risikominimierende Strategie, mit welcher Staaten versuchen, zu enge Anbindung an Dritte zu vermeiden. Länder, welche Hedging betreiben, wollen mit möglichst vielen internationalen Akteuren kooperieren und damit vermeiden, dass sie sich offen für eine Seite entscheiden müssen oder sich anderen Mächten aufgrund einer bandwagoning- Strategie (eine Strategie der offenen Anbindung an mächtigere Staaten) unterordnen müssen (Mearsheimer 2001, S. 163; Medeiros 2005, S. 164). Ziel dieses Kapitels ist es, die in den letzten Jahren für beide Seiten grundsätzlich vorteilhafte regionale Partnerschaft aus klassisch-realistischer Perspektive (Morgenthau [1948] 2005; Fels 2017a, S. 85-121) näher zu untersuchen. Hierbei soll besonders darauf eingegangen werden, wie die Regionalstrategien und -projekte beider Länder, etwa die russisch-dominierte Eurasische Wirtschaftsunion und Pekings Seidenstraßeninitiative (One Belt, One Road; OBOR), sich unter dem zunehmenden Druck zur Konsolidierung und Implementierung entwickeln. Enrico Fels 236 2 Die chinesisch-russischen Beziehungen Ausschlaggebend für die bis dato positive Entwicklung der sino-russischen Partnerschaft, und dies nicht nur aber auch im Hinblick auf ihre Kooperation in Zentralasien, ist die Überschneidung ihrer Interessen in drei Bereichen: (i) die Errichtung einer multipolaren, post-unilateralen Weltordnung, welche die hegemoniale globale Vormachtstellung der USA beenden soll, (ii) gemeinsame Interessen im post-sowjetischen Zentralasien, wobei es vorrangig um die Gewährleistung von Sicherheit, Stabilität und Ordnung geht sowie (iii) die Intensivierung ihrer wirtschaftlichen Zusammenarbeit. 2.1 Errichtung einer multipolaren Weltordnung Parallel zur Etablierung der SCO kam es seit Mitte der 1990er Jahre zu einer stetigen strategischen Annäherung zwischen Peking und Moskau, die weit über die Entwicklungen in Zentralasien hinausging und die gegenseitige Konsultation angesichts strategischer Herausforderungen auch in anderen Regionen (insbesondere an Russlands westlicher und Chinas östlicher Peripherie) in den Blick nahm. International setzen sich die Staatsführer beider Länder so seit vielen Jahren gleichermaßen für Konzepte wie Multipolarität oder Nichteinmischung in die inneren Angelegenheiten anderer Staaten ein, insbesondere um den amerikanischen Einfluss auf internationaler Ebene zu minimieren. 2001 unterzeichneten beide Seiten einen Vertrag über gute Nachbarschaft und freundschaftliche Zusammenarbeit, in dem sie sich auf „everlasting peace and friendship“ (Außenministerium der VR China 2001) zwischen beiden Ländern und diverse vertrauensbildende Maßnahmen entlang ihrer mehr als 4.200 km langen Grenze einigten. Der Vertrag sieht ferner explizit auch eine strategische Kooperation in allen Fragen rund um die regionale und globale Sicherheit (unter anderem im Kampf gegen Terrorismus, Extremismus und Separatismus) sowie die Wahrung des globalen strategischen Gleichgewichts (§§ 9, 10, 11, 12) als bedeutende Ziele ihrer Zusammenarbeit vor. Beide Staaten vereinbarten zudem, keinem Bündnis beizutreten, das gegen den jeweils anderen gerichtet sei sowie dafür Sorge zu tragen, dass vom eigenen Territorium keine Gefahr seitens Dritter auf den Partner ausgeht (§ 8). Darüber hinaus verständigte man sich auf eine enge bilaterale Abstimmung bezüglich der Gewährleistung der Stabilität in angrenzenden Nachbarländern (§ 14) und einigte sich auch auf eine umfas- Die chinesisch-russischen Beziehungen in Zentralasien 237 sende Kooperation in wichtigen internationalen Institutionen wie den Vereinten Nationen, dem UN-Sicherheitsrat (UNSC) und anderen globalen Formaten, die für die Weltwirtschaft sowie die Weltfinanzordnung bedeutsam sind (§§ 13, 17). Im Hinblick auf Washingtons unipolare Stellung (Maher 2011) und globales Engagement beabsichtigen Peking und Moskau, Zentralasien als einen eigenen, für den Westen schwer zugänglichen strategischen Raum zu erhalten (Carlsson et al. 2015, S. 65). Dies gilt umso mehr angesichts der (sicherheits-)politischen Herausforderungen, welchen sich Russland in Europa aufgrund von EU- und NATO-Erweiterungen und Peking angesichts des amerikanischen hub-and-spokes-Allianzsystems in Asien-Pazifik sowie der amerikanischen Position zu für Peking wichtigen regionalen Fragen (u.a. Taiwans ‚Wiedervereinigung’ mit dem Festland, maritime Territorialkonflikte, US-Militärpartnerschaften) gegenübersieht. Die jeweilige strategische Rivalität mit den USA, der einzig verbliebenen globalen Supermacht, an den europäischen bzw. ostasiatischen Rändern der eurasischen Landmasse ist daher ein wichtiger Kitt für die Kooperation beider Länder. Während die USA dank russischer Bemühungen im Anschluss an die Terroranschläge vom 11. September 2001 noch zur Unterstützung des US- Feldzugs gegen das Taliban-Regime in Kabul zunächst zu Militärstützpunkten in Usbekistan (bis 2005) sowie Kirgistan (bis 2014) kamen und aufgrund Moskauer Vermittlung auch eine Kooperation zwischen den USA und der afghanischen Nordallianz etabliert wurde, endete diese kooperative Haltung sukzessiv angesichts zunehmender Differenzen mit Washington in internationalen Fragen, die unter anderem die vom Westen unterstützten Farbrevolutionen im postsowjetischen Raum (Georgien 2003, Ukraine 2004, Kirgistan 2005) einschließt. Jene wurden und werden in Moskau und Peking als Bedrohung des eigenen autoritären Politikmodells wahrgenommen, weshalb die Aktivitäten westlicher Nichtregierungsorganisationen wie National Endowment for Democracy, Eurasia Foundation, Freedom House oder Open Society Foundation, die nicht selten auch Mittel vom Weißen Haus oder dem US-Kongress erhalten (Seipel 2015, S. 265, 287- 288), massiv behindert werden. Einige Beobachter sehen die Furcht vor einem „Tiananmen-type incident in Beijing or Red Square“ (Lee 2016, S. 166) gar als wichtigsten ideologischen Kitt zwischen beiden Führungen. Zweifelsohne ergeben sich gerade hier auch große Übereinstimmungen mit den Eliten der autoritären Regime Zentralasiens. Die sich überschneidenden geostrategischen (und regionalen) Interessen Russlands und Chinas führten zu einem soft balancing beider Länder gegenüber den USA und ihrer Verbündeten in Europa bzw. Asien-Pazifik. Enrico Fels 238 Staaten betreiben soft balancing, wenn sie, um eigenen Einfluss zu bewahren (oder auszubauen), verdeckt und nicht-militärisch gegenüber hegemonialen Akteuren vorgehen.1 Laut Pape (2005, S. 10) zählt hierzu neben einer Taktik des „delay, frustrate and undermine“ auch und gerade die Nutzung (neuer) internationaler Institutionen, ökonomischer Staatskunst und diplomatischer Arrangements. Außerhalb Zentralasien hat dies beispielsweise zur Errichtung einiger neuer internationaler Finanzinstitutionen geführt (zum Beispiel Asiatische Infrastruktur- und Investmentbank, Neue Entwicklungsbank der BRICS, BRICS Contingent Reserve Arrangement), die interessanterweise auch für einige gewichtige US-Partnerländer attraktiv geworden sind (Callahan u. Hubbard 2016; Reisen 2015). Gegenseitige diplomatische Rückendeckung ist ebenfalls bemerkbar: China kritisierte das völkerrechtswidrige Vorgehen Russlands im Zuge der Annexion der Krim sowie die hybride Kriegsführung Russlands in der Ostukraine trotz großem Unbehagen nur äußerst verhalten (Carlsson et al. 2015, S. 75-77). China beteiligte sich auch nicht an den westlichen Sanktionen gegen Russland, sondern verurteilte diese und stärkte im Gegenzug die wirtschaftlichen Beziehungen zum nördlichen Partner (neue Handelsinitiativen, Zweitbesteuerungsabkommen und Initiierung einer russischen Renminbi-Clearingstelle).2 Gleiches gilt für die öffentliche Positionierung der russischen Führung angesichts des chinesischen Vorgehens im Südchinesischen Meer (SCM) (Fels u. Vu 2016). Russland stellt sich in den multiplen maritimen Grenzkonflikten, welche die Beziehungen Pekings mit seinen Nachbarländern in den letzten Jahren belasteten, auf die Seite Chinas – woran auch der für Peking negative Schiedsspruch zu den SCM-Streitigkeiten des in Den Haag ansässigen Permanent Court of Arbitration vom 12. Juli 2016 nichts ändert. Auch wenn man die grundsätzliche Bedeutung von internationalem Recht in dieser Frage hervorhebt, mahnt Russland vielmehr, dass eine Einmischung von außen die angespannte Situation nur verschlechtern würde. Beide Länder sendeten zudem bereits zwei Monate nach dem Schiedsspruch ein starkes Zeichen ihrer militärischen Kooperation im SCM durch ihre bis dato größte Marine-Übung Joint Sea 2016. Moskaus „slow pivot to Asia“ (Sakwa 2015a, S. 75) ist auch deshalb bemerkenswert, da Wladimir Putin 2001 in einer Rede vor dem Deutschen ____________________ 1 Schweller und Pu (2011, S. 48-49) sprechen daher auch von einer „practice of resistance“. 2 Gleichwohl erwirkte Peking im Anschluss an den Georgien-Krieg 2008, dass die anderen SCO-Mitglieder im Gegensatz zu Moskau nicht die Unabhängigkeit von Abchasien und Südossetien anerkannten. Die chinesisch-russischen Beziehungen in Zentralasien 239 Bundestag noch den Wunsch nach einer Intensivierung der europäisch-russischen Partnerschaft äußerte (Deutscher Bundestag 2001). Ideologisch basiert diese russische Wende nach Asien auf der politischen Revitalisierung des russischen Bikontinentalismus – ein Vorgang, der seit etwa Mitte der 2000er durch eine stärke Hervorhebung eines vorgeblich eurasischen Charakters Russlands bzw. des russischen Volkes bekräftigt wird (Lane u. Samokhvalov 2015). Insbesondere die neo-eurasianistischen Schriften Alexander Dugins (2014, 2015) haben dabei Einfluss auf Mitglieder des russischen Führungszirkels entwickelt und untermauern die Rivalität mit dem atlantischen Westen ideentheoretisch.3 Beachtenswert ist, dass auch politische Beobachter jenseits des Neo-Eurasianismus eine stärkere Kooperation insbesondere mit China angesichts der in der Ukraine-Krise offengelegten Interessenskonflikte mit dem Westen begrüßen (siehe etwa Trenin 2015b). Neben geo- und handelspolitischen Fragen liegt dies auch daran, dass Peking von russischer Seite als ein wichtiger Partner für Investitionen gesehen wird, um die marode Infrastruktur insbesondere in Sibirien und den fern- östlichen Gebieten zu modernisieren (Sorokina 2016). 2.2 Gemeinsame Interessen in Zentralasien Als eine wichtige Plattform für den chinesisch-russischen Interessensabgleich entwickelte sich die SCO nach dem Zusammenbruch des Sowjetreiches in Zentralasien. Die mit dem Auseinanderbrechen der SU 1991/1992 neu- bzw. wiedergegründeten Staaten in Zentralasien – Kasachstan, Usbekistan, Tadschikistan, Turkmenistan und Kirgistan – begannen im Zuge ihrer Unabhängigkeit schnell damit, die ehemaligen sowjetischen Binnengrenzen in dieser Region durch Remilitarisierung zu anerkannten Außengrenzen unabhängiger Nationalstaaten zu machen. Gleichzeitig intensivierten sie ihre Bemühungen zur Stärkung eines neuen Nationalbewusstseins. Da die zentralasiatischen Grenzen zur Zaren- bzw. frühen Sowjetzeit nicht anhand von historischen Siedlungsgebieten bzw. entlang der ethnisch-kulturellen Verbindungen der ansässigen Völker gezogen worden waren, verschärften diese Maßnahmen die Spannungen zwischen den autokratischen Republiken, da durch die Grenzziehung substantielle ethnische Minderheiten geschaffen wurden, die sich nunmehr innerhalb neuer Staaten wiederfanden. ____________________ 3 Kritisch hierzu Clover 2016. Enrico Fels 240 Weder das schwächelnde Russland noch das aufsteigende China hatten indes Interesse daran, zukünftig in Zentralasien mit remilitarisierten und in Grenzkonflikte verwickelte Staaten interagieren zu müssen (Fels 2017b).4 Dies gab Anlass, ein gemeinsames Vorgehen gegenüber den Entwicklungen in der für beide Länder bedeutsamen Region zu finden. Nach intensiven Verhandlungen (auch zu Grenzfragen) wurden mit den zentralasiatischen Staaten 1996 in Shanghai und 1997 in Moskau wichtige Militär- und Kooperationsabkommen unterzeichnet (Godehardt 2014, S. 13). Die Verhandlungsprozesse führten 1996 zur Etablierung der sogenannten Shanghai Five, die neben China und Russland auch Kasachstan, Kirgistan und Tadschikistan umfassten. Im Jahr 2001 führte das gesteigerte Interesse Usbekistans an regionaler Kooperation zur Gründung der Nachfolgeorganisation SCO, die seitdem zu einem bedeutenden politischen Forum in Zentralasien aufstieg und den Kreis der in ihr aktiven eurasischen Staaten stetig erweiterte (Fels 2017b). So ist es unter anderem Ziel der SCO, dass sich die Mitglieder gegenseitig im Kampf gegen die sog. Drei Übel (Separatismus, Extremismus und Terrorismus) unterstützen. In der Tat zeigen sich an dieser Stelle deutlich die regionalpolitischen Interessen beider Großmächte, für deren Durchsetzung in den letzten anderthalb Dekaden die SCO das maßgebliche Forum war, und für welche auch die kleineren Länder Zentralasiens zumeist mühelos eingebunden werden konnten. Die SCO ist ein Forum, in welchem sich vor allem (semi-)autoritäre Staaten zusammenfinden, um Regionalpolitik zu betreiben.5 Obgleich die SCO laut ihrer Charta ausdrücklich nicht gegen andere Staaten oder internationale Organisationen gerichtet ist, wird eine Kooperation mit Washington bewusst unterbunden. Die Organisation dient Moskau und Peking bisher vor allem dazu, das postsowjetische Zentralasien unabhängig von den USA politisch zu stabilisieren und wirtschaftlich weiter zu entwickeln. Hierbei geht es zudem darum, der regionalen Ausbreitung von Wahhabismus und Salafismus entgegenzuwirken, welche bei weiterer Zunahme nicht nur die jungen zentralasiatischen Autokratien destabilisieren dürften, sondern auch große Teile der Bevölkerung in den muslimisch besiedelten Gebieten Russlands und Chinas (Kaukasus, Xinjiang) in anhaltende Opposition zur nicht-muslimischen Zentralregierung bringen könnten. ____________________ 4 Obgleich wichtiger werdend, war und ist Zentralasien für beide Großmächte im Vergleich zu Europa bzw. Asien-Pazifik dennoch ein „secondary theater“ (Lo 2015, S. 7). 5 Seit 2017 ist neben Pakistan auch das demokratische Indien Vollmitglied der SCO. Siehe zu beiden Ländern auch die Beiträge von Mischa Hansel und Christian Wagner in diesem Band. Die chinesisch-russischen Beziehungen in Zentralasien 241 2.3 Wirtschaftliche Zusammenarbeit Förderlich für die positive Entwicklung der russisch-chinesischen Entente ist sicherlich auch ihr Interesse an einer Intensivierung der wirtschaftlichen Zusammenarbeit. Dies liegt nicht zuletzt an der relativ hohen Komplementarität ihrer Volkswirtschaften, die gemäß des UNCTAD Trade Complementarity Index im oberen Mittelfeld liegt (UNCTAD 2016). China versucht, über eine engere wirtschaftliche Kooperation mit Russland seine Energie- und Rohstoffsicherheit durch stärke Diversifizierung zu steigern. Dies beinhaltet auch den Versuch, über die Errichtung von Infrastrukturkorridoren durch Zentralasien, von Parag Khanna (2016, S. 196) im Duktus Halford Mackinders zugespitzt als „iron silk roads across the heartland“ betitelt, die eigene Abhängigkeit von der maritimen Sphäre, welche von der US-Marine dominiert wird, zu reduzieren. Moskau wiederum versucht, über eine Hinwendung nach Asien die stärkere Anbindung der russischen Wirtschaft an China (sowie Südkorea und Japan) zu forcieren, um die russische Abhängigkeit von westlichen Märkten zu reduzieren. Ein Blick auf die russisch-chinesischen Handelszahlen offenbart, dass der Handel beider Länder in den letzten zwanzig Jahren nicht zuletzt dank der guten politischen Beziehungen enorm zugenommen hat. Das gemeinsame Interesse eines stärkeren wirtschaftlichen Austausches gibt bei näherer Untersuchung allerdings bereits einen ersten Hinweis auf die tieferen Beweggründe für Moskaus Hedging-Strategie. So ist es beispielsweise bedeutsam, dass die Angaben der beiden nationalen Statistikämter erheblich voneinander abweichen. Gemäß russischer Angaben steigerte sich der bilaterale Gesamthandel von 4.200 Mio. USD (1995) auf 63.500 Mio. USD (2015); chinesische Zahlen gehen indes von einer Veränderung von 5.500 Mio. USD (1995) auf 68.000 Mio. USD (2015) aus. Wirken diese Unterschiede zunächst vernachlässigbar, sind sie alles andere als trivial, da sie bestehende Handelsungleichgewichte verbergen (Abbildung 1 u. 2). Gemäß chinesischen Zahlen besteht ein relativ ausgeglichener Handel mit Russland, wobei die Volksrepublik nach langjährigen Handelsdefiziten vor allem in zwei Phasen (2007-2008 und 2013-2014) relativ große Handels- überschüsse gegenüber Russland erlangte. Enrico Fels 242 Abbildung 1: Außenhandel Russlands mit China gemäß russischer Angaben in Mio. USD Quelle: UNCTAD 2016. Abbildung 2: Außenhandel Chinas mit Russland gemäß chinesischer Angaben in Mio. USD Quelle: UNCTAD 2016. Nach russischer Lesart wird jedoch seit 2007 ein Handelsdefizit erzielt. Dies summiert sich im Zeitverlauf: Laut chinesischen Zahlen wurde seit 1995 ein Überschuss von gerade einmal 5,2 Mrd. USD erreicht, während russische Statistiker ein Defizit von über 72 Mrd. USD für denselben Zeitraum errechnen.Zweifelsohne ist der bilaterale Handelsanstieg dennoch bemerkenswert, obgleich Chinas international abweichende Berechnungsmethode bestehende Ungleichgewichte verschleiert (unter anderem wird der Export nicht dem finalen Zielland, sondern jenem Land zugerechnet, in welches die Güter zuerst eingeführt werden).6 ____________________ 6 Ich danke Jörn Beißert für diesen Hinweis. 0 10000 20000 30000 40000 50000 60000 19 95 19 96 19 97 19 98 19 99 20 00 20 01 20 02 20 03 20 04 20 05 20 06 20 07 20 08 20 09 20 10 20 11 20 12 20 13 20 14 20 15 Export Import 0 10000 20000 30000 40000 50000 60000 19 95 19 96 19 97 19 98 19 99 20 00 20 01 20 02 20 03 20 04 20 05 20 06 20 07 20 08 20 09 20 10 20 11 20 12 20 13 20 14 20 15 Exports Imports Die chinesisch-russischen Beziehungen in Zentralasien 243 4 Russische Ambivalenz angesichts eines stärkeren Chinas Es ist bezeichnend, dass sich die russische Führung öffentlich nicht über das hohe Handelsungleichgewicht äußert und stattdessen die Kooperation in Hochtechnologiebereichen wie Rüstung, Kernkrafttechnologie und Weltraumtechnik hervorhebt (Bloomberg 2016). Die Staatsführungen beider Länder betonen zudem vielmehr, ihre Länder werden ‚Freunde für immer’ (Xi) sein und heben hervor, dass ihre internationalen Ansichten ‚sehr nahe oder sogar gleich’ (Putin) seien (The Guardian 2016). Trotz der grundsätzlich positiven Entwicklungen der chinesisch-russischen Partnerschaft macht eine nähere Betrachtung der Regionalpolitiken Moskaus und Pekings jenseits der SCO deutlich, dass die unterschiedlichen militärischen und wirtschaftlichen Stärken beider Länder zu abweichenden Initiativen führen, mit welchen die Regionalstaaten jeweils angebunden werden sollen.7 China hat Russland bisher zugestanden, in Zentralasien in vielen politischen Fragen als regionaler Hegemon zu agieren, während die Volksrepublik den eigenen regionalen Fußabdruck im Wirtschaftsbereich enorm ausbaute – nicht zuletzt auch durch den in der SCO nach wie vor vorherrschenden Bilateralismus zwischen den Mitgliedern (Kuhrt 2015, S. 178). Die enorme geostrategische Bedeutung Zentralasiens für Russland ist der chinesischen Führung dabei durchaus bewusst (Zhao 2016, S. 183-184). Zur dauerhaften Sicherung der russisch-chinesisch Partnerschaft hat man deshalb die vielschichtige Interdependenz mit Moskau in politischen, ökonomischen sowie sicherheits- und energiepolitischen Gebieten so versucht zu strukturieren, dass der steigende regionale Einfluss Pekings auch für Moskau vorteilhaft ist (Olimat 2015, S. 61). Trotz dieser entgegenkommend erscheinenden Politik Chinas verfolgt Russland dennoch eine Hedging- Strategie gegenüber China. Einer der Hauptgründe dürfte sein, dass Russland trotz seines Großmachtstatus ein ungleich schwächerer Akteur im Vergleich zur Volksrepublik ist. So hat China seit Ende des Kalten Krieges erheblich an aggregierter Macht sowohl im Vergleich mit Russland als auch mit den USA gewonnen (Fels 2017a, S. 319-327). Exemplarisch lässt sich die Verschiebung der aggregierten Macht zwischen Peking und Moskau neben der enorm unterschiedlichen Wirtschaftsentwicklung (das chinesische Bruttoinlandsprodukt ist kaufkraftbereinigt etwa sechsmal größer als das russische) unter anderem auch an den relativen Veränderungen der beiderseitigen Rüstungsausgaben festmachen (Abbildung 3 u. 4). So liegen seit ____________________ 7 Vertiefend zu Moskaus Zentralasienpolitik Lo 2015 sowie Vasileyeva u. Lagutina 2016, zu jener Pekings Olimat 2015 und Peyrouse 2016. Enrico Fels 244 1998 die chinesischen Rüstungsausgaben kontinuierlich über jenen Russlands. Abbildung 3: Chinesische und russische Rüstungsausgaben in Mio. konstanten USD Quelle: SIPRI 2016. Ganz nach realistischem Muster versucht Moskau, die relative Abschwächung der eigenen internationalen Position angesichts der zunehmenden Stärke Chinas seit den 1990ern mit der Einbindung regionaler Klein- und Mittelmächte in regionalen Foren unter eigener Führung zu kompensieren.8 Dies wohlgemerkt allerdings ohne sich dabei offensiv gegen China zu stellen. Beispiele für russische Kompensationsversuche im Umgang mit einem stärkeren China (und einem im postsowjetischen Raum aktiven Westen) sind in diesem Zusammenhang unter anderem der moderate Ausbau der Gemeinschaft Unabhängiger Staaten (GUS) sowie die Fortführung der Organisation des Vertrags über kollektive Sicherheit (OVKS). ____________________ 8 Zu realistischer Balance of Power-Politik und der Bedeutung von Mittelmächten in diesem Zusammenhang siehe Fels 2017a, S. 214-218. 0 50000 100000 150000 200000 250000 19 95 19 96 19 97 19 98 19 99 20 00 20 01 20 02 20 03 20 04 20 05 20 06 20 07 20 08 20 09 20 10 20 11 20 12 20 13 20 14 20 15 China Russland Die chinesisch-russischen Beziehungen in Zentralasien 245 Abbildung 4: Verhältnis chinesischer zu russischen Rüstungsausgaben Quelle: eigene Berechnungen basierend auf SIPRI 2016. Die GUS-Mitglieder haben seit 2012 eine Freihandelszone etabliert9 – ein Schritt, dem sich die SCO trotz wiederholter Bemühungen aus Peking, welches bereits kurz nach den Gründungsfeierlichkeiten eine SCO-Freihandelszone vorschlug, bisher verweigerte (Vasileyeva u. Lagutina 2016, S. 173). Neben den beschriebenen Handelsungleichgewichten sind dabei auch Veränderungen innerhalb des chinesisch-russischen Güterhandels bedeutsam dafür, dass Moskau die wirtschaftliche Kooperation mit der Volksrepublik nicht mittels einer Freihandelsvereinbarung vertiefen will. So stieg der Anteil jener Güter, welche China zwischen 1995 und 2015 nach Russland exportierte und die in die Kategorie der Hoch- und Mediumtechnologie fallen, von etwa 10% im Jahre 1995 auf 45% im Jahre 2015 (Abbildung 5). Zeitgleich vervielfachten sich jene russischen Exporte nach China, die aus Primärgütern bestehen oder vornehmlich ressourcenbasiert sind – von ____________________ 9 Dies hat geopolitische Effekte, wie die Ukraine-Krise verdeutlicht: Die überlappenden Freihandelsvereinbarungen der Ukraine mit den GUS-Ländern sowie der EU waren neben anderen Faktoren bedeutsam für die russische (und inner-ukrainische) Opposition zum EU-Ukraine-Abkommen, da dieses Abkommen auch eine sogenannte Vertiefte und Umfassende Freihandelszone zwischen Kiew und den EU-Mitgliedern etablieren sollte (und später hat). In Folge verschärfte sich, wie Sakwa (2015b) umfassend darlegt, die Ukraine-Krise. Russland suspendierte schließlich im Januar 2016 den Freihandel mit der Ukraine. 0,00 0,50 1,00 1,50 2,00 2,50 3,00 19 95 19 96 19 97 19 98 19 99 20 00 20 01 20 02 20 03 20 04 20 05 20 06 20 07 20 08 20 09 20 10 20 11 20 12 20 13 20 14 20 15 Enrico Fels 246 knapp 13% auf über 85% (Abbildung 6). Parallel sank der russische Export von hoch- und mediumtechnologischen Gütern von 55% auf etwa 14%. China liefert an Russland folglich zumeist technologisch anspruchsvolle Güter, während Russland vornehmlich landwirtschaftliche Erzeugnisse und Rohstoffe in die Volksrepublik exportiert. Angesichts dieser veränderten Zusammensetzung des bilateralen Güterhandels ist es verständlich, dass Beobachter davor warnen, Russland könnte sich in „China’s Canada“ (Brooke 2013; siehe auch Gvosdev 2015) verwandeln: Ein nördlicher, politisch enger Partner, der die eigene Wirtschaft mit dringend benötigten Ressourcen versorgt, ansonsten aber die untergeordnete politische Rolle eines Junior-Partners spielt.10 Die im internationalen Vergleich hohe Schlagkraft des russischen Militärs (Moskaus Rüstungsausgaben waren 2015 auf Platz vier nach den USA, China und Saudi-Arabien (Perlo-Freedman et al. 2016)) sowie die globale politische Bedeutung Russlands (permanenter Sitz im UNSC, Einbindung in Lösungsversuche internationaler Konflikte etwa in Syrien, Iran oder Nordkorea), legen nahe, dass solche Befürchtungen wohl überzogen sind. Aber sie zeigen dennoch griffig die zunehmende Schlagseite innerhalb der chinesisch-russischen Beziehungen und die sich daraus ergebenden Machtrivalitäten angesichts einer möglicherweise zukünftig immer schwächeren Stellung Moskaus gegenüber Peking auf. Auch die Fortführung der russisch-dominierten OVKS verdeutlicht die bisherigen Grenzen der regionalen Integrationsbemühungen zwischen Russland und China. Die 2002 etablierte Militärallianz, welche auf einen 1992 geschlossenen Verteidigungsvertrag aufbaut, ging zwar 2007 ein Kooperationsabkommen mit der SCO ein, zu einer wesentlichen Vertiefung zwischen den beiden Institutionen kam es indes bisher nicht. Selbst das Zerwürfnis zwischen Russland und führenden westlichen Ländern im Rahmen der Ukraine-Krise seit 2014 führte trotz offizieller Verlautbarungen (Panda 2014) zu keiner relevanten Integration der OVKS in die SCO (jenseits einiger gemeinsamer Gipfeltreffen). Festzustellen ist, dass Moskau sich bisher jeden weiterführenden Überlegungen (Salimov 2014) zu einem Zusammen- ____________________ 10 Siehe hierzu auch Lee (2016, S. 169-171), der unter anderem vorschlägt, diese Asymmetrie innerhalb der chinesisch-russischen Entente zu nutzen, um durch ein stärkeres amerikanisches Entgegenkommen gegenüber Moskaus strategischen Interessen die weitere Konsolidierung der chinesisch-russischen Partnerschaft zu verhindern bzw. diese rückgängig zu machen. Zum gleichen Schluss kommt auch Beinart (2014), der argumentiert, dass Peking – und nicht Moskau – die größte Kapazität entwickelt hat, um amerikanische Kerninteressen zu gefährden. Die chinesisch-russischen Beziehungen in Zentralasien 247 schluss von OVKS mit SCO verschloss – sehr wahrscheinlich, um die eigene sicherheitspolitische Bedeutung im postsowjetischen Raum zu bewahren (Lee 2016, S. 167; Lo 2015, S. 16). Enrico Fels 248 Abbildung 5: Übersicht der chinesischen Exporte nach Russland (Güterwert als Anteil am Gesamtexport) Quelle: eigene Darstellung basierend auf Daten von UNCTAD 2016. 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100% 19 95 19 96 19 97 19 98 19 99 20 00 20 01 20 02 20 03 20 04 20 05 20 06 20 07 20 08 20 09 20 10 20 11 20 12 20 13 20 14 20 15 Unclassified products High technology manufactures: other High technology manufactures: electronic and electrical Medium technology manufactures: engineering Medium technology manufactures: process Medium technology manufactures: automotive Low technology manufactures: other products Low technology manufactures: textile, garment and footwear Resource-based manufactures: other Resource-based manufactures: agro-based Primary products Die chinesisch-russischen Beziehungen in Zentralasien 249 Abbildung 6: Übersicht der russischen Exporte nach China (Güterwert als Anteil am Gesamtexport Quelle: eigene Darstellung basierend auf Daten von UNCTAD 2016. 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100% 19 95 19 96 19 97 19 98 19 99 20 00 20 01 20 02 20 03 20 04 20 05 20 06 20 07 20 08 20 09 20 10 20 11 20 12 20 13 20 14 20 15 Unclassified products High technology manufactures: other High technology manufactures: electronic and electrical Medium technology manufactures: engineering Medium technology manufactures: process Medium technology manufactures: automotive Low technology manufactures: other products Low technology manufactures: textile, garment and footwear Resource-based manufactures: other Resource-based manufactures: agro-based Primary products Enrico Fels 250 Es ist dieser Umstand, welcher zu der Feststellung veranlasst, die russischen Regionalisierungsbemühungen als Ausdruck einer „protective integration“ (Allison 2008, S. 190) zu betrachten. Diese zielt vorrangig darauf ab, den Niedergang der eigenen strategischen Position im postsowjetischen Raum Zentralasiens durch quasi-klientilistische Anbindung benachbarter Kleinund Mittelmächte zu verhindern (Lo 2015, S. 16, 18-19; Jarosiewicz u. Strachota 2013, S. 16, 22). Die Ambivalenz Moskaus angesichts eines aufstrebenden Chinas führte berechtigterweise bereits vor einigen Jahren dazu, von einer „axis of convenience“ (Lo 2008) zwischen beiden Ländern bzw. von der SCO als einem Forum für „strategic compromise“ (Laumulin 2005) zu reden. Moskau möchte die Volksrepublik angesichts kongruenter Interessen in Zentralasien und gemeinsamer Rivalität mit den USA zwar über die SCO an sich binden. Gleichzeitig will der Kreml aber angesichts der beeindruckenden wirtschaftlichen und militärischen Entwicklung Chinas mittels einer Hedging-Strategie auch genügend „geopolitical flexibility“ (Kuhrt 2015, S. 187) bewahren, um zukünftigen hegemonialen Ansprüchen von Washington und Peking begegnen zu können. Neben dem Fortbestehen von GUS und OVKS ist hier die Etablierung und erstaunliche Vertiefung eines neuen internationalen Formats zwischen Moskau und einigen Nachfolgestaaten der Sowjetunion besonders bemerkenswert, welche neben zentralasiatischen auch süd- bzw. osteuropäische Länder umfasst: die Eurasische Wirtschaftsunion (EWU). Gerade sie scheint ein von Russland getragenes regionales Integrationsprojekt zu sein, welches fundamental für das russische Hedging gegenüber China steht. Die EWU wurde von Russland, Kasachstan (SCO-Mitglied und wohl Moskaus wichtigster Partner unter den zentralasiatischen Ländern) und Weißrussland im Frühjahr 2014 gegründet und ist ein wirtschaftliches Integrationsprojekt, welches auf der bereits 2010 etablierten Eurasischen Zollunion (EZU) sowie der Eurasischen Wirtschaftsgemeinschaft (EAWG) aufbaut. 2015 traten Kirgistan (SCO-Mitglied) und Armenien der EWU bei. Der Aufbau der Organisation ist bewusst an jenen der EU angelehnt, allerdings ist die politische Komponente wesentlich schwächer, da ihr Hauptaugenmerk weniger einer politisch-administrativen Zentralisierungsmaxime folgt, denn auf Stärkung der wirtschaftlichen Verflechtung der Mitgliedsstaaten abzielt. Beobachter attestieren der EWU dennoch eine klare geopolitische Orientierung jenseits der EWU-Verträge, da insbesondere Moskaus regionale Stellung durch das Integrationsprojekt gestärkt werde (Cadier 2015, S. 169- 170; Popescu 2014, S. 7). Die chinesisch-russischen Beziehungen in Zentralasien 251 Der Umfang sowie die bereits erzielte Integrationstiefe der in wenigen Jahren aufgebauten EWU sind erstaunlich und lohnt einer näheren Betrachtung. Die zwei Säulen der EWU sind die bereits relativ weit fortgeschrittene EZU sowie der Gemeinsame Wirtschaftsraum (GWR). Im Rahmen der EZU einigten sich die Mitgliedsstaaten bisher darauf, sowohl ihre gegenseitigen Handelsbeziehungen zu vertiefen als auch die Beziehungen zu anderen Staaten gemeinsam zu koordinieren und zu verbessern. Nicht-tarifäre Handelshemmnisse wurden abgebaut und man verabschiedete gemeinsame Zollregeln und einheitliche Außenzölle. Der EZU-Zollkodex hat Vorrang vor nationalem Reglement. Der GWR ist derzeit noch wenig entwickelt, zielt letztlich aber – ähnlich wie in der EU – auf die Schaffung eines einheitlichen Marktes ab, der zukünftig die Freiheit von Gütern, Dienstleistungen, Arbeit und Kapital sicherstellen soll (bis dato ist indes allein der einheitliche Markt für Güter verwirklicht, wobei es Ausnahmen für Energieprodukte gibt). Obgleich hochrangige russische Politiker wiederholt die Schaffung eines einheitlichen Währungsraumes skizziert haben (angeblich mit der Etablierung der Währung Altyn bis 2025), scheinen diese Überlegungen für die anderen EWU-Mitgliedsstaaten derzeit wenig relevant. Feststellbar ist indes, dass Russland nach Errichtung der EZU eine Steigerung seines Gesamthandels mit den anderen EWU-Mitgliedern erzielen und damit die eigene wirtschaftliche Bedeutung gegenüber den vier Partnern im Vergleich zu China zunächst ausbauen konnte. Auch vermochte es Russland mittels der EWU, die eigene Wirtschaft vor Wettbewerbern aus China (und anderen Ländern) abzuschotten, was sowohl innerhalb der EWU als auch bezüglich anderer WTO-Mitglieder nicht ohne Friktionen geblieben ist (Orzobekova 2016). Die russischen Handelsüberschüsse mit den anderen EWU-Mitgliedern helfen Moskau zudem dabei, das eigene Handelsdefizit mit China teilweise zu kompensieren. Ähnlich wie OVKS und GUS basiert die EWU auf der Vorstellung, „that great powers need to be able to rely on regional blocks built around their own norms and standards“ (Cadier 2015, S. 171). Angesichts der in Moskau als bedrohlich wahrgenommenen potenziellen NATO- oder EU-Erweiterungsrunden sowie amerikanischer Militäreinsätze an der russischen Peripherie, mag das russische Begehren nach einem chasse gardée mittels eigener Regionalinstitutionen geopolitisch verständlich erscheinen. Dass eine mit der EWU vergleichbare institutionelle Vertiefung von Russland mit regionalen Partnern jedoch nicht innerhalb der SCO stattfand, obwohl China lange für eine vertiefte wirtschaftliche Kooperation warb, erlaubt Rückschlüsse bezüglich des ambivalenteren Zustands der chinesisch-russischen Beziehungen jenseits offizieller Freundschafts-Verlautbarungen. Enrico Fels 252 5 Pekings Seidenstraßeninitiative China läutete eine neue Phase regionaler Kooperation in Zentralasien im September 2013 ein, als Chinas Präsident Xi Jinping offiziell die Seidenstraßeninitiative (OBOR) vorstellte – wohlgemerkt in Kasachstan, einem der wichtigsten zentralasiatischen Staaten. OBOR stellt dabei einen Rahmen dar, um verschiedene außenwirtschaftliche, finanzielle und politische Initiativen, welche zum Beispiel durch strategische Investitionen in Milliardenhöhe die wirtschaftlichen und infrastrukturellen Verbindungen der Volksrepublik mit den Ländern Asien-Pazifiks, Zentralasien, Europas und Afrikas ausbauen sollen, zu vereinen. Die Seidenstraßeninitiative ist alter Wein in einem neuen, wesentlich größeren Gefäß, um Chinas neue Position im globalen Gefüge zu sichern und Chinas eigenen Gestaltungsanspruch bezüglich der Globalisierung zu verdeutlichen (Li 2016, S. 20; siehe auch Mayer 2018). Peking hat deutlich gemacht, dass Zentralasien und Russland zentrale Bestandteile für die Verwirklichung von OBOR sind, unter anderem um die Volksrepublik über Land enger mit Europa, dem Mittelmeer und dem Persischem Golf zu verbinden, aber auch um neue Entwicklungsperspektiven zwischen den zentralasiatischen Transitländern und China zu eröffnen. Für die betroffenen Länder bedeutet dies daher in Bezug auf die von China beabsichtigte Entwicklung von Zentralasien wie auch Russlands europäischer Peripherie, dass die bisherigen Formen der wirtschaftlichen Kooperation und regionalen Integration (unter anderem SCO und EWU) überdacht und ggf. angepasst werden müssen. Insbesondere für Russland stellt sich dabei die Frage, inwiefern die bisherige Hedging-Strategie gegenüber China samt der partiellen wirtschaftlichen Abschottung aufrechterhalten werden soll oder kann. Grundsätzlich scheint für China die Seidenstraßeninitiative kein Projekt, um Russland zu schwächen oder die EWU zu lähmen – im Gegenteil mutet die Ausweitung des regionalen Handels über OBOR eher als Möglichkeit zur Steigerung des regionalen Wohlstandes an, von der auch Russland profitieren könnte. Zudem ist die Gewährleistung guter Beziehungen zu Russland für Peking angesichts der strategischen Rivalität mit den USA in Asien-Pazifik (Fels 2017a, S. 14-56) schlicht zu wichtig. Bestehende Unstimmigkeiten mit Moskau werden eher als operative denn als strategische Differenzen angesehen, weshalb Beobachter feststellen, „[that] China has no intention of trying to impede Russia in Central Asia. It does not oppose Russia’s integration project, the Eurasian Union. Indeed, it seeks to collaborate with it“ (Zhao 2016, S. 184). Die chinesisch-russischen Beziehungen in Zentralasien 253 6 Erste Schritte zur Harmonisierung von SCO, EWU und Seidenstraßeninitiative Die Seidenstraßeninitiative ist noch relativ jung, erste Schritte zu einer Harmonisierung bestehender Formate mit ihr sind allenfalls im Frühstadium erkennbar. Dennoch: Spätestens seit 2015 war die Verknüpfung von SCO und OBOR stets ein wichtiges Thema auf den jährlichen SCO-Gipfeltreffen. Im gleichen Zeitraum setzten sich auch die EWU-Mitglieder verstärkt mit Pekings Initiative auseinander. Nach der Ankündigung der Seidenstra- ßeninitiative waren russische Experten zunächst uneins über die Auswirkungen von OBOR auf Russland: Einige führten an, dass hierdurch Moskaus regionale Position untergraben werden könnte, da ein Großteil der regionalen Infrastrukturen lange von Russland dominiert worden seien und China nun Moskau in einem der letzten noch vom Kreml geopolitisch beeinflussbaren Räume Konkurrenz machen würde. Die hohe wirtschaftliche Attraktivität Chinas könnte demzufolge sogar die EWU zu einer ‚toten’ Organisation werden lassen. Russland solle OBOR daher zunächst abwarten. Anderen Experten verwiesen indes auf die engen Handelsbeziehungen zwischen Kasachstan und China und argumentierten, dass der Fakt, dass Astana neben Moskau die treibende Kraft innerhalb der EWU ist, aufzeigt, dass chinesische und russische Projekte sich nicht per se ausschließen würden.11 Angesichts des zeitgleichen Zerwürfnisses mit westlichen Staaten wurde aber auch angeführt, dass Russland sich von der Idee des Greater Europe, also der engeren Kooperation zwischen EU und EWU von Lissabon bis Wladiwostok verabschiedet habe und auf Greater Asia, d.h. einen geeinten Handelsraum von Shanghai bis Sankt Petersburg, setze (Trenin 2015a). Im Hinblick auf die Debatte innerhalb der russischen Außenpolitikexperten ist es bemerkenswert, dass sich die chinesische Regierung anscheinend früh bereit erklärte, auf russische Sorgen bezüglich eines stärkeren wirtschaftlichen Fußabdrucks Chinas in Zentralasien einzugehen, was letztlich zu einer öffentlichen Begrüßung des Projektes seitens Putin bei einem bilateralen Gipfeltreffen im Februar 2014 führte. Bereits drei Monate später wurde dies während eines erneuten Zusammentreffens von Xi und Putin durch ein weiteres russisches Bekenntnis zur Seidenstraßeninitiative ergänzt (Außenministerium der VR China 2014a, b). Am 8. Mai 2015, einem sicherlich bewusst gewählten historischen Datum, unterzeichneten die Staatsführer der beiden Länder schließlich eine Joint Declaration über den ____________________ 11 Zu den innerrussischen Debatten siehe Vasileyeva u. Lagutina 2016, S. 141, 177- 178. Enrico Fels 254 weiteren Ausbau der Kooperation zwischen EWU und Seidenstraßeninitiative, die in Zukunft auch in eine Freihandelsvereinbarung münden soll (Kreml 2015). Dies waren entscheidende erste Meter zu der von beiden Staatsführern offiziell avisierten engeren Verknüpfung beider Modelle. So gesteht Russland mit diesem Schritt China zu, dank seiner tiefen Taschen über OBOR zur entscheidenden regionalen Kraft für Investitionen und Wohlstandsmehrung in Zentralasien zu werden; Peking wiederum willigt ein, den lange gepflegten Bilateralismus auslaufen zu lassen und zukünftig mit der EWU en bloc zu verhandeln. Zudem wurde Russland erneut in seiner Rolle als bedeutendster regionaler Sicherheitsgarant über die OVKS bestätigt (Gabuev 2015). Im wenig später folgenden SCO-Gipfel im russischen Ufa begrüßten die Mitglieder die chinesische Initiative und schlugen die Errichtung weiterer Informationsmechanismen zwischen Peking und den anderen Ländern vor, um die Seidenstraßeninitiative zu verwirklichen (SCO 2015a). Die ebenfalls während des Ufa-Gipfels verabschiedete SCO-Entwicklungsstrategie bis 2025 nennt OBOR ausdrücklich als Format, mit welchem die Mitglieder den regionalen Wohlstand erhöhen wollen. Zugleich weist diese Strategie aber auch darauf hin, dass die SCO sich nicht zu einer regionalen Organisation entwickeln soll, die eine militärisch-politische Union oder ein wirtschaftliches Integrationsprojekt darstellt (SCO 2015b, S. 5). Dies kann als ein deutliches Zeichen dafür verstanden werden, dass keine Konkur- renzorganisation den russisch-dominierten Institutionen OVKS und EWU etabliert werden soll – wie aufgeführt eine langgehegte Sorge russischer Politik. Am 15. Dezember 2015 verabschiedeten die SCO-Regierungschefs bei einem Gipfeltreffen zu wirtschaftlichen Kooperation innerhalb der SCO in Zhengzhou ein weiteres Dokument, welches die Seidenstraßeninitiative als einen wichtigen Baustein für eine regionale Vertiefung bezeichnet, der gemeinsam implementiert werden soll. Zudem wurde festgehalten, dass bestehende SCO-Strukturen für diese Vertiefung unter Einbezug von OBOR genutzt werden sollen (SCO 2015c). Im Abschlussdokument des Taschkent-Gipfels (2016) wird Pekings Seidenstraßeninitiative dann erneut als ein positives Element erwähnt, das als förderlich für die regionale Entwicklung angesehen wird und welche es praktisch umzusetzen gilt (SCO 2016a). Wenige Wochen später besuchte SCO-Generalsekretär Raschid K. Alimow eine Handelsausstellung in Lanzhou, die sich das Ziel gesetzt hatte, konkrete Projekte im Rahmen von OBOR anzustoßen. In seiner Rede unterstrich er erneut die große Bedeutung der engeren Verzahnung zwischen den Die chinesisch-russischen Beziehungen in Zentralasien 255 SCO-Mitgliedern unter konkretem Bezug auf Pekings Seidenstraßeninitiative und gab an, dass die SCO ihre Entwicklungsstrategie mit OBOR abstimmen würde (SCO 2016b). In Russland mehrten sich in diesem Zeitraum Stimmen, welche begannen, die Seidenstraßeninitiative als kompatibel mit der SCO zu sehen (Vorobyov 2016). So würde etwa die Errichtung von „mutually satisfactory bilateral relations“ (Bordachev 2016) in Zentralasien zwischen beiden Ländern angesichts ihrer angespannten Beziehungen zu den USA dazu beitragen, zukünftig gar ein regionales „duumvirat“ (Karaganov 2016) zwischen Peking und Moskau zu etablieren, das zwar nicht gegen Washington gerichtet sei, aber durchaus vor westlichen Hegemonialbestrebungen schütze. Chinesische Beobachter stellten ihrerseits fest, dass die exzellenten Beziehungen zwischen beiden Ländern (zwischen 2013 und 2016 trafen sich Xi und Putin mehr als ein Dutzend Mal persönlich) „a healthy check on Washington’s ‚unipolar folly’“ (Xiang 2016) darstellen würden. 7 Fazit Die Beziehungen zwischen Moskau und Peking haben sich seit dem Kalten Krieg enorm verbessert. Während für die 2000er eine relative Stagnation auf hohem Niveau festzustellen ist, welche vor allem auf ein starkes Hedging Moskaus zurückgeführt werden kann, wurde durch die zunehmende Rivalität mit den USA und wichtigen europäischen Verbündeten Washingtons ein Prozess in Gang gesetzt, der zu einer weiteren Annäherung beider Länder führte. Es ist deutlich, dass Moskau nach wie vor versucht, über alte wie neue Institutionen (OVKS, GUS und EWU), den eigenen Einfluss im postsowjetischen Raum zu bewahren bzw. auszubauen (Lo 2015, S. 11, 16). Dies dient auch zur Absicherung gegenüber einem zukünftig noch stärkeren China – und stellte die Volksrepublik lange vor eine veritable Herausforderung bezüglich der eigenen strategischen Positionierung in Zentralasien angesichts eines zögerlichen Russlands. Peking wollte und will den für die Verwirklichung von chinesischen Regionalinitiativen so wichtigen russischen Partner nicht vor den Kopf stoßen. Moskau ist nicht nur angesichts Pekings eigener Rivalität mit Washington bedeutsam, sondern auch ein Akteur, der als „potential spoiler“ (Zhang 2015, S. 11) chinesische Regionalstrategien erfolgreich unterminieren kann. Die Verwirklichung von OBOR in Zentralasien ist deshalb aus chinesischer Sicht ein langwieriges Unterfangen, da Moskau die Vor- und Nach- Enrico Fels 256 teile eines stärkeren chinesischen Engagements sehr genau abwägt. Allerdings scheint es, dass die russische Führung gegenwärtig zu dem Schluss gekommen ist, dass eine engere Verzahnung der eigenen Regionalprojekte mit der Seidenstraßeninitiative lohnenswert ist. Das Zerwürfnis mit dem Westen im Zuge der Ukraine-Krise sowie Washingtons militärisches Eingreifen in Konflikte des Nahen und Mittleren Ostens dürften hierbei entscheidenden Anteil gehabt haben. Regionale Formate wie die EWU und die SCO, in denen Moskau gewichtigen Einfluss hat, haben die chinesische Initiative offen und mehrfach begrüßt sowie entsprechende Rahmenvereinbarungen geschlossen. Obgleich OBOR in Russland nicht unumstritten ist, neigen auch viele russische Analysten mittlerweile dazu, die chinesische Initiative zu unterstützen. Auffällig indes ist, dass die positiven offiziellen Verlautbarungen bisher kaum zu konkreten Projekten geführt haben. Dies führt bei einigen chinesischen Autoren zu der Sorge, dass Russland den chinesischen Plan letztlich gar nicht implementieren wolle (Li 2016, S. 21). In der Tat zeigt die Energie, mit welcher die EWU politisch, wirtschaftlich, rechtlich und organisatorisch vorangetrieben wurde, zu welchen Leistungen Moskau fähig ist, sobald ein Projekt priorisiert wird. Die bisher getätigten russisch-chinesischen Vereinbarungen bezüglich einer engeren Verzahnung von EWU und OBOR können daher allenfalls als erster Schritt hin zu einer stärkeren wirtschaftlichen Kooperation der sehr ungleich aufgestellten Großmächte gesehen werden. Projekte wie die Errichtung einer fast 800km langen Hochgeschwindigkeitsverbindung von Moskau nach Kazan, welche Peking (neben der Asiatischen Infrastruktur- und Investmentbank und Neuer Entwicklungsbank der BRICS) mit umfangreichen Krediten unterstützt und die später Teil einer durch Zentralasien verlaufenden Hochgeschwindigkeitsverbindung zwischen Peking und dem europäischen Russland werden soll, verdeutlichen erste greifbare Fortschritte. Dies umso mehr, da die dazugehörigen Hochgeschwindigkeitszüge im Rahmen von Joint-Ventures mit chinesischen Herstellern in Russland produziert werden sollen und damit die technologische Zusammenarbeit (inklusive Wissenstransfer von China nach Russland) beider Länder neben bereits bestehenden Kooperation in den Bereichen Militär, Nuklearenergie und Weltraum stärkt. Dennoch: Weitere grenzüberschreitende Modernisierungsprojekte sind zu einer Substantiierung der Seidenstraßeninitiative jenseits politischer Rhetorik unabdingbar (Karaganov 2016). OBOR hat insgesamt damit nicht zu einem umfänglichen strategischen Umsteuern Moskaus geführt. Die bisherige russische Strategie einer vorsichtigen Annäherung an China bei gleichzeitigem Hedging über eigene Die chinesisch-russischen Beziehungen in Zentralasien 257 Regionalinstitutionen wird vielmehr fortgeführt. Basierend auf offiziellen Beschlüssen kann oberflächlich zwar von einer stärkeren Annäherung zwischen Russland und China gesprochen werden, Russland möchte sich aber trotz Zerwürfnis mit dem Westen nicht komplett an China binden und baut – ein weiterer Beleg für die Fortführung des russischen Hedging – die Beziehungen zu Nachbarn an Chinas maritimer Peripherie in Asien-Pazifik aus (Trenin 2016). Davon unberührt ist beiden Partnern augenscheinlich bewusst, dass ihre bilateralen Beziehungen angesichts der globalen Entwicklungen und der gemeinsamen Rivalität mit den USA zu bedeutsam sind, um sich über ein unterschiedliches Vorgehen in Zentralasien zu überwerfen (Olimat 2015, S. 61). Der Pekinger Führung ist zudem nicht verborgen geblieben, dass das eigene Engagement von den lokalen Bevölkerungen „äußerst kritisch“ (Godehardt 2014, S. 28) gesehen wird, während Moskau nach wie vor eine hohe Attraktivität auf die zentralasiatischen Länder ausübt: „China currently lacks the symbolic means to compete with Russia for conquest of the Central Asian mind. Most regional experts continue to think of Moscow as their main ally and as the ally whose partnership is most natural and least dangerous“ (Peyrouse 2016, S. 235). Für einen nachhaltigen Erfolg von OBOR in Zentralasien müssen demnach russische Sorgen vor einer chinesischen Dominanz in der Region dauerhaft abgemildert werden. Verlautbarungen aus dem Kreml, der SCO sowie der EWU in der jüngsten Vergangenheit deuten an, dass dies Peking vorerst geglückt ist. Es scheint daher, dass sich die Partnerschaft zwischen beiden Ländern somit zumindest von einigen ihrer historischen Beschränkungen emanzipieren konnte. Die russisch-chinesische Partnerschaft präsentiert sich folglich zwar nicht als eine Allianz nach klassischem Muster, aber doch als eine relativ belastbare Entente, welche trotz bestehender Unsicherheiten (wie anhaltendem Misstrauen im Kreml) funktioniert. Eine Verstetigung dieser „fluid alliance of two dissatisfied powers“ (Carlsson et al. 2015, S. 11) dürfte die regionale Verwirklichung der Seidenstraßeninitiative erleichtern. Die fortbestehende strategische Rivalität beider Länder mit Washington könnte dabei eine der wichtigsten Triebfedern für eine solche Entwicklung sein. Sah es zunächst danach aus, dass die neue US-Administration unter Präsidenten Donald Trump mit der Ernennung von Rex Tillerson zum US- Außenminister ein eher pragmatisches und interessenorientiertes Vorgehen gegenüber Moskau einschlagen würde, wurde bereits wenige Wochen nach Trumps Amtsantritt deutlich, dass ein solches Vorgehen angesichts der Enrico Fels 258 „Russia hysteria“ (Gvosdev 2017) im innenpolitischen Diskurs der USA zumindest zunächst wenig opportun erscheint. Eine Neuorientierung amerikanischer Russlandpolitik samt verbaler Abrüstung unterbleibt damit einstweilen, was die Aussichten für eine Fortführung und Intensivierung der chinesisch-russischen Partnerschaft in Zentralasien und darüber hinaus stärkt. Sollte dieser Trend fortbestehen und Washington auch unter Trump langfristig darauf verzichten, über eigene attraktive Kooperationsangebote Moskau, dem mit Abstand schwächsten Eckpunkt dieses strategischen Dreiecks, zu einer Reduzierung der chinesisch-russischen Zusammenarbeit zu bewegen, sind dies gute Nachrichten für Pekings Pläne, mittels OBOR Russland und Zentralasien enger an sich zu binden. Von einer Intensivierung der strategischen Rivalität in Asien-Pazifik zwischen China und den USA etwa über Souveränitätsfragen im SCM dürfte wiederum Moskau profitieren, da die eigene Rolle als sicherheitspolitischer Stabilitätsanker an Chinas westlicher Peripherie, Verbindungskorridor nach Europa sowie Exporteur wichtiger und zudem über den Landweg lieferbarer Rohstoffe und Güter gestärkt werden würde. Einmal mehr wird damit das große Gewicht, welches Russland und Zentralasien aus Pekinger Sicht für ein zukünftiges Gelingen der Seidenstraßeninitiative zukommt, deutlich. 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Diese zurückhaltende Reaktion und die implizite Negation einer Konvergenz amerikanischer und indischer Grand Strategies stand doch im bemerkenswerten Kontrast zu den zahlreichen bilateralen Kooperationsinitiativen und gemeinsamen Deklarationen insbesondere nach der Jahrtausendwende. Gegenüber China‘s One Belt, One Road-Initiative (OBOR) äußerten indische Regierunsvertreter zwar durchaus politische Einwände (vgl. Madan 2016). Auch verzichtete Indien darauf, einen offiziellen Vertreter zum OBOR-Forum in China im Mai 2017 zu entsenden. Dabei steht freilich die spezifische Problematik des China-Pakistan Economic Corridor (CPEC) im Vordergrund (siehe auch den Beitrag von Christian Wagner in diesem Band). Einen prinzipiellen Gegenentwurf zur chinesischen Vision legte Indien jedenfalls bislang nicht vor. In diesem Beitrag werde ich erstens argumentieren, dass Überzeugungssysteme der politischen Eliten einen erheblichen Einfluss auf die indische (Re-)positionierung gegenüber China und den USA hatten. Gerade im Vergleich der Administrationen von Narendra Modi bzw. Manmohan Singh offenbart sich ein gewisses Maß intraelitärer Kontestation. Dabei treten Dif- Mischa Hansel 266 ferenzen zwischen hindunationalistischer ‚Realpolitik‘, liberal-institutionalistischen Überzeugungen und der nehruvianischen und sozialistischen Tradition zutage. Dessen ungeachtet gibt es zweitens unverkennbar eine gemeinsame postkoloniale Identität hinter diesen Überzeugungen, die einer Eingliederung in ein US-Bündnissystem entgegensteht. Aufgrunddessen bekennt sich auch die Regierung von Premierminister Narendra Modi zu einer multipolaren Weltordnung. Um meine Thesen zu untermauern, werde ich die indische Reaktion auf beide Initiativen zunächst detaillierter beschreiben. Im Anschluss zeige ich die Defizite realistischer und liberaler Erklärungen auf. So lässt sich das außenpolitische Verhalten Indiens nicht überzeugend als Balancing gegen China verstehen. Gegen eine liberale Erklärung spricht der immer noch geringe Einfluss gesellschaftlicher Akteure auf die indische Außenpolitik. Im vierten Abschnitt plädiere ich daher für eine Analyse, die die Überzeugungen der indischen außenpolitischen Eliten zum Ausgangspunkt nimmt. Im abschließenden Ausblick komme ich auf mögliche zukünftige Entwicklungen, die die Aufrechterhaltung einer Politik der Unentschiedenheit erschweren oder erleichtern könnten, zu sprechen. Die sich abzeichnende Bilateralisierung der amerikanischen Handelspolitik durch die Administration Donald Trumps sowie eine mögliche Zuspitzung des US-chinesischen Verhältnisses sind hier von besonderem Interesse. 2 Indische Reaktionen Die Ankündigung des Pivot to Asia (später neukonzipiert als Rebalancing to Asia) durch die Obama-Administration 2012 fiel in eine Phase der Ernüchterung über die Entwicklung der indisch-amerikanischen Beziehungen. Vier Jahre zuvor war mit dem Abkommen zur Nutzung ziviler Nuklearenergie ein historischer Meilenstein gelungen (Ogden 2014, S. 154). Zu Beginn der Amtszeit von Präsident Barack Obama sorgten indes intensive Konsultationen zwischen den USA und China, etwa in Bezug auf die Bewältigung der globalen Finanzkrise, für Irritationen auf indischer Seite. Eine Reihe wichtiger Folgeabkommen1 zur Vertiefung der US-indischen Partnerschaft, insbesondere in der Verteidigungspolitik, lagen auf Eis. Vor diesem Hintergrund versprach der Pivot to Asia auch eine Revitalisierung des indisch-amerikanischen Annäherungsprozesses. Zumal die USA von ____________________ 1 Darunter das Communication Interoperability and Security Memorandum Agreement sowie das Logistics Support Agreement. Sino-amerikanischer Wettbewerb und indische Ambivalenz 267 Anfang deutlich machten, dass sie Indien als zentralen Baustein ihrer Strategie erachteten (Joshi, Y. 2015, S. 318-319). So bezeichnete US-Verteidigungsminister Leon Panetta Indien als „Lynchpin“ der neuen amerikanischen Asienpolitik (zitiert nach Ogden 2014, S. 153). Renommierte Think- Tank Experten gingen noch weiter, wenn sie darüber hinaus empfahlen, Indien als integralen Bestandteil einer gegen China gerichteten und von Washington orchestrierten Achse asiatischer Demokratien aufzubauen (Auslin 2015; Ottens 2015). Die Reaktionen von Seiten Indiens fielen indes wenig enthusiastisch aus (vgl. Joshi, Y. 2015, S. 323). Berichten zufolge soll der damalige indische Verteidigungsminister A.K. Antony gegenüber seinem amerikanischen Amtskollegen ausdrücklich betont haben, dass Indien die Rolle eines Allianzpartners ablehne (Gokhale 2012). Premierminister Manmohan Singh charakterisierte später das amerikanische Rebalancing als „development fraught with uncertainty“ (Government of India 2013). Nach dem Amtsantritt der Regierung Modi wurde die Zusammenarbeit dann jedoch wieder forciert, ohne dass sich die strategische Lage in Asien grundlegend geändert hätte (siehe unten). Präsident Obama und Premierminister Modi deuteten nun zumindest an, dass das Rebalancing sowie die indische „Act East“-Politik als komplementäre Ansätze zu verstehen seien (The White House 2014). Ein institutionalisiertes Verteidigungsbündnis oder Truppenstationierungen auf indischem Boden bleiben jedoch weiterhin ebenso undenkbar wie eine gemeinsame und themenübergreifende Positionierung in internationalen Verhandlungsforen. Sowohl die vergleichsweise größere Kooperationsbereitschaft der Regierung Modi gegenüber den USA als auch die Persistenz der oben skizzierten „roten Linien“ verlangen nach einer Erklärung. Inzwischen reift in den USA die Erkenntnis, dass Indien auch unter der Regierung Modi nicht bereit sein wird, eine formale Rolle in einer amerikanischen Asien-Strategie zu übernehmen, selbst wenn diese lediglich als Rückversicherung (Hedging) gegen Chinas wachsenden Einfluss konzipiert ist und keine Eindämmung desselben beabsichtigt wird (Kaye et al. 2015, S. 38). Namhafte amerikanische Think-Tanks empfehlen daher andere Formen der Zusammenarbeit unter der Schwelle einer Allianz, die nicht auf der Erwartung einer sektorübergreifenden und stabilen Kooperation beruhen (Kaye et al. 2015, S. 29-31; Schaffer 2016, S. 12). Zudem müsse man Indien Mischa Hansel 268 in geeigneten Projekten die Führungsrolle überlassen, um den Eindruck einer asymmetrischen Beziehung zu vermeiden, in der Indien nur die Juniorrolle einnehme (Center for Strategic and International Studies 2016, S. 87).2 Die amerikanische Ernüchterung über die Rolle Indiens ist auch vor dem Hintergrund wachsender chinesisch-indischer Spannungen zu sehen. Zwar haben Indien und China seit den 80er Jahren einen Prozess der diplomatischen Normalisierung und verstärkten wirtschaftlichen Zusammenarbeit beschritten (Holslag 2010, S. 45-63; Malone 2011, S. 136-139; Yuan 2007). Symbolpolitisch wurden die Hoffnungen eines nicht nur komplementären, sondern sich wechselseitig unterstützenden Aufstiegs Chinas und Indiens sogar im Schlagwort „Chindia“ verdichtet (Ramesh 2005). Mit dieser pragmatisch-ökonomischen Kooperation gehen Versuche der Entpolitisierung und institutionellen Einhegung strittiger Territorial- und Sicherheitsfragen einher (Wojczewski 2016, S. 35-36; Mansingh 2011, S. 43-44). Seit den späten 2000er Jahren werden die Beziehungen jedoch von wiederauflammenden Territorialstreitigkeiten und einer forcierten maritimen Konkurrenz belastet. Umso erklärungsbedürftiger ist zunächst das Ausbleiben eines indischen Gegenentwurfs auf die chinesische Seidenstraßeninitiative. 2015 in Singapur und 2016 anlässlich des ersten Raisina Dialogs in Neu- Delhi bekundeten indische Entscheidungsträger dann jedoch Einwände gegen OBOR. Indiens Kritik entzündete sich zum einen am vermeintlich unilateralen Charakter der Initiative: „A national initiative is devised with national interest […] If this is something on which they [the Chinese, Anmerkung M.H.] want a larger buy in, then they need to have larger discussions and those haven’t happened” (Foreign Secretary Jaishankar zitiert nach Madan 2016). Ohne OBOR dabei ausdrücklich zu benennen bemängelte Indien zweitens fehlende Rücksichtnahmen auf regionale Spannungen: “We cannot be impervious to the reality that others may see connectivity as an exercise in hard-wiring that influences choices. This should be discouraged, because particularly in the absence of an agreed security architecture in Asia, it could give rise to unneccessary competitiveness. Connectivity should diffuse ____________________ 2 Noch ist nicht klar, ob es seitens der Trump-Regierung zu einer Neujustierung der amerikanischen Indienpolitik kommen wird, die derartige Impulse aufgreifen könnte. Zumal indische Beobachter inzwischen mit Sorge auf die Widersprüchlichkeiten und erratischen Züge der US-Politik gegenüber Ländern wie China, Saudi-Arabien und vor allem Pakistan blicken (Gopalaswamy u. Mirchandani 2017). Sino-amerikanischer Wettbewerb und indische Ambivalenz 269 national rivalries, not add to regional tensions” (Foreign Secretary S. Jaishankar, zitiert nach Madan 2016). Die indische Foreign Secretary ging sogar so weit, zu beklagen, dass Infrastrukturprojekte sich nun zu „a theater of present day geopolitics“ (Foreign Secretary S. Jaishankar, zitiert nach Madan 2016) entwickelt haben. Zu den konkreten Großprojekten, die den Anstoß der indischen Regierung erregen, fällt insbesondere der CPEC, der zum Teil auf von Indien beanspruchtem Territorium geplant ist und eine größere Präsenz chinesischer Sicherheitskräfte nach sich ziehen dürfte (Ranade 2016; Mansingh 2011, S. 47; siehe auch das Kapitel von Christian Wagner in diesem Band). In diesem Zusammenhang hat Indien unter anderem auf einer Klausel in der Charta der Asian Infrastructure Investment Bank (AIIB) bestanden, die eine Finanzierung von Projekten in umstrittenen Territorien nur im Einvernehmen der Streitparteien zulässt (Madan 2016). Zudem begründete Indien seine Nichtteilnahme am OBOR-Forum in Peking im Mai 2017 explizit damit, dass CPEC seine territoriale Integrität verletzte und die chinesische Regierung vor der Initiierung des Projekts keine Konsultationen dazu angeboten habe (Apurva 2017). Hinzu kommt, dass Ausbaupläne für die maritime Infrastruktur der Anrainerstaaten des indischen Ozeans eine Region tangieren, die indische Sicherheitspolitiker spätestens seit der Jahrtausendwende zunehmend als vitales Einflussgebiet betrachten (vgl. Brewster 2010, S. 16). Dennoch ist es gut möglich, dass sich Indien an der Finanzierung, Planung und Nutzung konkreter Projekte beteiligen wird. Beispielsweise könnte durch den Ausbau des iranischen Straßen- und Eisenbahnnetzes ein verlässlicher Zugang nach Zentralasien geschaffen werden (Mohan 2016, S. 7). Dies wiederum würde Indiens politische Aktivitäten, etwa den Beitritt zur Shanghaier Organisation für Zusammenarbeit (SCO), flankieren. Zudem ist ein politisches Kooperationsinteresse insbesondere jener indischen Bundesstaaten, die sich in Grenzregionen befinden, unverkennbar. Beispielsweise bietet der Wirtschaftskorridor des Bangladesh–China–India– Myanmar Forum for Regional Cooperation (BCIM) für den marginalisierten Nordosten Indiens sowie Westbengalen erhebliche ökonomische Chancen.3 Ein grundsätzlich positives politisches Bekenntnis zu OBOR von Sei- ____________________ 3 In Medienberichten wird kolportiert, dass die indische Zentralregierung die Teilnahme des westbengalischen Regierungschefs am OBOR-Gipfel in China verhin- Mischa Hansel 270 ten der indischen Zentralregierung ist gegenwärtig allerdings nicht zu erwarten. Ebenso wenig hat Indien bislang ein substantielles Alternativprojekt ins Spiel gebracht. Für diese Ambivalenz gilt es in den folgenden Abschnitten Erklärungen zu suchen. 3 Systemische Imperative Einige namhafte Indien- bzw. Asienexperten schlussfolgern, dass die militärische und ökonomische Überlegenheit Chinas die indische Außenpolitik sukzessive an die Seite der USA drängen werde (vgl. Burgess 2015; Malik 2012, S. 357; Pant 2006, S. 775-776). Dass die USA Indien bislang als einen Schlüssel ihrer Asienpolitik erachten, ist unverkennbar. Mit dem Aufbau einer strategischen Partnerschaft, so das US-Verteidigungsministerium 2012, solle Indiens Rolle als Sicherheitsanker in der erweiterten Region des indischen Ozeans gestärkt werden (US Department of Defense 2012, S. 2). Entsprechend würden die USA, so Verteidigungsminister Chuck Hagel 2013, die Erweiterung indischer militärischer Fähigkeiten als willkommenen Beitrag zur Sicherheit der Region begrüßen (zitiert nach Joshi, Y. 2015, S. 317). Man darf diese und ähnlich lautende Aussagen insbesondere in den ersten Jahren nach der Konzeptionalisierung des Rebalancing durchaus als Offerte einer de-facto-Allianz4 interpretieren. Plausibel ist auch, dass sowohl Indien als auch die USA ein gemeinsames Interesse an einer multipolaren, also nicht sino-zentrischen, Ordnung in Asien artikulieren (Rajagopalan 2016, S. 113; Schaffer 2016, S. 11). Es wäre jedoch reduktionistisch, die vertiefte bilaterale Kooperation seit der Jahrtausendwende allein als Ergebnis einer Grand Strategie mit Bezug auf China zu sehen. Denn im Hintergrund stehen auch eine Konvergenz der wirtschaftspolitischen Grundausrichtung sowie handfeste kommerzielle Interessen (Malone 2011, S. 164- 165; Agrawal 2011, S. 65-66). Im Rahmen der globalen Finanzinstitutionen, des Welthandelsregimes sowie der UN-Klimaschutzverhandlungen ist ____________________ dern wollte. Unabhängig davon, ob diese Meldunge stimmen, sind Interessendivergenzen zwischen gesamtstaatlicher und bundesstaatlicher Ebene bzgl. OBOR inzwischen offensichtlich (Chatterjee 2017). 4 Unter einer de-facto-Allianz verstehe ich hier eine enge sicherheitspolitische Kooperation einschließlich Schutzversprechen, die jedoch aus diplomatischen oder innenpolitischen Rücksichtnahmen nicht vertraglich kodifiziert und formalisiert wurde. Sino-amerikanischer Wettbewerb und indische Ambivalenz 271 zudem keine indisch-amerikanische Koalition erkennbar. Ganz im Gegenteil positioniert sich Indien hier im Zusammenspiel mit den Staaten der BRICS oder BASIC-Gruppe (Brasilien, Südafrika, Indien und China) regelmäßig gegen westliche Industrieländer, einschließlich der USA (Wojczewski 2016, S. 33-34). Dass sich Indien trotz chinesischem Machtzuwachs und nach wie vor ungelöster Territorialstreitigkeiten nicht zu einer Allianz mit den USA durchringen kann, stellt aus realistischer Perspektive eine Anomalie dar. Zumal die jeweiligen handels-, energie- und infrastrukturpolitischen Aktivitäten Indiens und Chinas zusätzliches Konfliktpotential in sich bergen (Frankel 2011; Holslag 2009; Malik 2012, 2009). Folgt man realistischen Prämissen, dann drohen Chinas Infrastrukturprojekte mit den kleineren Staaten Südasiens Indiens Vormachtstellung auf dem Subkontinent zu untergraben (Malik 2009, S. 168). Insbesondere der Ausbau von Hafenanlagen in Pakistan (Gwadar), Sri Lanka (Hambantota), Myanmar (Sittwe) und Bangladesh (Chittagong) – oft als String-of-Pearls-Strategie bezeichnet – hat demzufolge das Potential, eine Einkreisung Indiens herbeizuführen (Mansingh 2011, S. 47). Die indische Look East-Politik (durch die Regierung Modi umbenannt in Act East), also das Bemühen um engere sicherheitspolitische und ökonomische Beziehungen zu den südostasiatischen Staaten sowie zu ASEAN kann wiederum als gegen China gerichtetes Countercontainment verstanden werden (Frankel 2011, S. 11; Malik 2012, S. 355, 368-369, 2009, S. 187). Hinzu kommt, dass sowohl China als auch Indien den Aktionsradius ihrer Flotten kontinuierlich ausbauen (Holslag 2009, S. 824-833). Indische Investitionen in U-Boot-Kapazitäten sowie regelmäßige Manöver und Patrouillenfahrten unter anderem mit Seestreitkräften der USA, Japans und Singapurs gefährden potentiell den chinesischen Zugang zu Energieproduzenten im Nahen Osten (Mansingh 2011, S. 48; Khurana 2008, S. 3- 4). Unter der Prämisse einer geopolitischen und -ökonomischen Konkurrenz müsste OBOR ein Balancing gegen China für Indien noch zwingender erscheinen lassen. Beispielsweise könnte der Ausbau und die Erweiterung des Hafens und Flughafens von Gwadar, sowie dessen langfristig geplante Verbindung mit dem westchinesischen Urumchi über den Karakorum-Highway sowie Schienenverbindungen und Pipelines China in die Lage versetzen, Pakistan im Krisenfalle gegen Indien besser unterstützen zu können. Zugleich könnte damit die Gefahr für den chinesischen Ressourcennachschub durch die indische Marine im indischen Ozean neutralisiert werden, wodurch Indien ein Mittel der Coercive Diplomacy verlieren könnte. Die Verbesserung der Verkehrsinfrastruktur in Chinas Westprovinzen verringert zudem die Zeit für den Nachschub chinesischer Truppen an der Grenze. Mischa Hansel 272 Geplante landseitige Verbindungstrassen zu den Küsten Bangladeshs und Myanmars eröffnen schließlich neue logistische Möglichkeiten, um im Krisenfall eine weitere Front im Osten Indiens zu eröffnen (Malik 2012, S. 353). Eine solche Deutung der laufenden und anvisierten Infrastrukturprojekte ist jedoch alles andere als selbstevident: Erstens entspricht die historische Genese einzelner Initiativen oft nicht dem attestierten Muster. So ist die wirtschaftliche Öffnung der westchinesischen Provinzen nach Zentralasien schon lange ein Ziel der chinesischen Politik, bei dem die innenpolitische Stabilisierung durch wirtschaftliches Wachstum im Vordergrund steht (Godehardt 2014). Zweitens positionieren sich kleinere südasiatische Staaten durchaus nicht so eindeutig zugunsten Chinas, wie die String-of-Pearls- Metapher unterstellt.5 Drittens gibt es für zahlreiche Projekte durchaus ökonomische und sicherheitspolitische Gründe, die außerhalb der indisch-chinesischen Konkurrenz liegen. Der Ausbau der Hafenanlagen Gwadars und dessen Verbindung mit Westchina sowie den zentralasiatischen Republiken etwa verspricht erhebliche ökonomische Vorteile. Militäranalysten betonen zudem, dass Gwadar im Kriegsfalle gar nicht zu verteidigen wäre und darum nur von geringem strategischem Wert sei (Holslag 2009, S. 830-831). Die größere Präsenz der chinesischen Flotte im indischen Ozean dient wiederum nicht zuletzt dem Schutz chinesischer Importe und Exporte vor Piraterie. Realistisch inspirierte Analysen betonen freilich, dass es auf die Motive hinter einzelnen ökonomischen oder sicherheitspolitischen Initiativen nicht zwingend ankommt. Die Existenz des Sicherheitsdilemmas, in dem sich Indien und China befänden, erweise sich vielmehr darin, dass sämtliche Handlungen von der Gegenseite als feindliche Schachzüge innerhalb eines Nullsummenspiels perzipiert und in ihrer potentiellen Wirkung auf die relative Gewinnverteilung beurteilt werden (Malik 2012, S. 349, 2009, S. 174; Garver 2002, S. 3-4). Nun gibt es widersprüchliche Studien im Bezug auf die Bedrohungswahrnehmung im bilateralen Verhältnis (vgl. Tamer 2011; Wojczweski 2016). Demzufolge deuten weder die indischen noch die chinesischen Eliten die maritimen Aktivitäten des jeweiligen Gegenparts als eindeutig oder ____________________ 5 Beispielsweise äußerte Sri Lanka Verständnis für die indischen Einsprüche gegen CPEC (Times of India 2017). Sino-amerikanischer Wettbewerb und indische Ambivalenz 273 vorrangig strategisch motiviert.6 Gerade, wenn man aber diese Zweifel zurückstellt und die realistische Annahme eines nicht nur objektivierten, sondern auch perzipierten Konkurrenz- und Bedrohungsmusters akzeptiert, wird die Vorsicht Indiens gegenüber den amerikanischen Avancen umso rätselhafter. In der realistischen IB-Literatur wird ausbleibendes Balancing unter anderem mit Problemen kollektiven Handels erklärt (vgl. u.a. Walt 2002, S. 140). Es gibt durchaus einige Anhaltspunkte für diese Hindernisse im indischen Fall. Zumindest könnte Indien wohl kaum auf eine breite regionale Unterstützung für gegen China gerichtete Maßnahmen und China exkludierende Ordnungsvorstellungen zählen. Projekte wie die von Indien mitgetragene Turkmenistan-Afghanistan-Pakistan-India Pipeline (TAPI) oder die Bangladesh-Bhutan-India-Nepal Initiative (BBIN) sind wirtschaftlich weit weniger attraktiv als die Kooperation mit China. Hinzu kommt der fortwährende Konflikt mit Pakistan, der nicht nur die Erfolgsaussichten von TAPI schmälert, sondern politische Integrationsversuche in der südasiatischen Subregion, allen voran die South Asian Association for Regional Cooperation (SAARC), generell paralysiert. Der wirksame Versuch eines externen Balancing Chinas mithilfe der USA würde schließlich ein erhebliches Trittbrettfahrerproblem aufwerfen. Schließlich suchen auch jene Staaten, die – wie beispielsweise Japan, Vietnam oder Australien – erhebliche sicherheitspolitische Divergenzen mit China haben, zugleich einen intensiven ökonomischen Austausch mit der Volksrepublik. Sie könnten von einer machtpolitischen Eindämmung Chinas profitieren, ohne chinesische Gegenmaßnahmen fürchten zu müssen oder den wirtschaftlichen Austausch mit China einzuschränken. Die offene Konfrontation mit China könnte Indien daher in eine wirtschaftspolitische Isolation manövrieren. Auch eine solche, komplexere realistische Erklärung bleibt aber unbefriedigend. Denn mit der Initiierung von OBOR steigt aus Sicht vieler regionaler Akteure die wirtschaftliche Attraktivität einer Kooperation mit China. Dadurch müsste sich das Trittbrettfahrerproblem als Hindernis eines effektiven Balancings verschärfen. Zugleich steigen auch für Indien die ökonomischen Kosten einer Konfrontation mit China. Dessen ungeachtet ____________________ 6 Anders sieht es mit der Bewertung militärischer Aktivitäten in den Grenzregionen aus. In diesem Zusammenhang sei auf den engen Zusammenhang von postkolonialer Identität und dem Bemühen um Souveräntitäts- und Grenzschutz verwiesen (Miller 2013, S. 55-81). Mit anderen Worten: Dass gerade die potentielle Grenzverletzung so im Vordergrund der Bedrohungswahrnehmung steht, ist möglicherweise weniger dem Sicherheitsdilemma und mehr dem Trauma kolonialer Fremdbestimmung als kollektiver Erfahrung geschuldet. Mischa Hansel 274 hat sich Indien unter Modi jedoch an die USA angennähert und, etwa im Streit um Inseln im Südchinesischen Meer, vermehrt gegen China positioniert (siehe unten). Ein Fokus auf Probleme kollektiven Handelns hätte genau die umgekehrte Tendenz erwarten lassen. 4 Gesellschaftliche Einflussfaktoren Damit gesellschaftliche Akteure als potentielle Einflussgröße für Indiens Positionierung gegenüber der amerikanisch-chinesischen Rivalität in Betracht gezogen werden können, müssen mehrere Voraussetzungen erfüllt sein. Erstens müssen diese Akteure ein Interesse in Hinblick auf die indische Chinapolitik bzw. die indisch-amerikanischen Beziehungen artikulieren. Zweitens müssen sie ein Mindestmaß an Autonomie gegenüber den staatlichen Eliten besitzen. Drittens schließlich müssen sie über institutionalisierte Einflusschancen verfügen. Ein ‚Kandidat‘ für die gesellschaftliche Bedingtheit der indischen USAund China-Politik wäre, aufgrund des demokratischen Systems Indiens, die gesamte Wahlbevölkerung. Und tatsächlich sind hier durchaus Präferenzen festzustellen. In Umfragen ergibt sich systematisch der Kontrast eines positiven bis sehr positiven USA-Bildes im Vergleich zu einer überwiegend skeptischen bis negativen Beurteilung Chinas (Hansel 2012, S. 221-222; Malone 2011, S. 145). Dieses Muster gilt auch für die konkrete Politikgestaltung. So wurde der Verhandlungs- und Ratifizierungsprozess des indisch-amerikanischen Nuklearabkommens von komfortablen Mehrheiten unterstützt. Die öffentliche Meinung folgte hier weitgehend der Regierungspolitik und reagierte positiv auf erreichte Kooperationsfortschritte (Hansel 2012, S. 222). Sie war weniger Treiber als Verstärker des Regierungskurses. Im Falle der indischen Chinapolitik durch die UPA-Regierung7 (United Progressive Alliance) trübte sich das Stimmungsbild hingegen trotz optimistischer regierungsseitiger Kommunikation zusehends ein (Holslag 2010, S. 104-106). Äußerten 2005 noch 57% eine positive Meinung über China, so sank dieser Anteil auf 34% in 2010 und 25% in 2011 (Malik 2012, S. 351). Das zeigt, dass die öffentliche Meinung in Indien durchaus ein gewisses Maß an Autonomie gegenüber den Präferenzen der Exekutive haben kann. Die Medien als deutungsmächtige Vermittlungsinstanz haben mutmaßlich ihrerseits auf die öffentliche Wahrnehmung der ____________________ 7 United Progressive Alliance, geführt durch die Kongresspartei Manmohan Singhs. Sino-amerikanischer Wettbewerb und indische Ambivalenz 275 indischen USA- und Chinapolitik eingewirkt. So wurde das indisch-amerikanische Nuklearabkommen von den großen Tageszeitungen und TV-Formaten beinahe unisono unterstützt (Joshi, M. 2015, S. 265-266; Pandalai 2013, S. 48; Baru 2009, S. 280). Demgegenüber gab es eine hoch-emotionalisierte Berichterstattung über mutmaßliche chinesische Grenzverletzungen insbesondere in den Jahren 2009-2013 (Joshi, M. 2015, S. 267-268; Pandalai 2013, S. 54-58). Fraglich ist jedoch die Annahme realer Einflusschancen der öffentlichen Meinung auf die indische Außenpolitik. Denn repräsentative Wählerbefragungen und Umfragen deuten auf eine nur geringe Salienz im Vergleich zu klassischen Wahlkampfthemen wie Arbeitsplätzen, Infrastruktur, Armutsbekämpfung oder Korruption hin. So war das Nuklearabkommen wesentlichen Teilen der Wählerschaft gar kein Begriff (Hansel 2012, S. 225). Daraus ergibt sich ein nur geringer Anreiz für Entscheidungsträger, die öffentliche Meinung als Handlungsrestriktion zu beachten, geschweige denn den dort sichtbaren Präferenzen nachzugeben. Eine von öffentlichen Stimmungen getriebene USA- und Chinapolitik ist auch deshalb nicht plausibel, weil nachweisbare Präferenzen der öffentlichen Meinung in der Zeit der Regierung Singh ja weniger statt mehr Kooperation mit China nahegelegt hätten. Können demgegenüber spezifische Gruppen mit direkt tangierten Partikularinteressen für die indische Ambivalenz verantwortlich gemacht werden? Wirtschaftsverbände sowie einzelne Unternehmen scheinen vor allem dann über effektive Beteiligungsmöglichkeiten zu verfügen, wenn ihre Präferenzen mit staatlichen außenpolitischen Präferenzen weitgehend deckungsgleich sind (Kumar 2015, S. 251; Baru 2009, S. 271) Verbände und Unternehmen, die in nationale Delegationen eingebunden sind bzw. informell und im Vorfeld staatlicher Diplomatie vertrauliche Gespräche organisieren, füllen dann eine unterstützende Rolle aus. Mitunter verweist die indische Regierung in internationalen Handelsfragen auch auf die Opposition der heimischen Industrie, um, in der Logik eines Zwei-Ebenen-Spiels (Putnam 1988), ihre Verhandlungsmacht zu stärken (Kumar 2015, S. 252). Demgegenüber gibt es keine Evidenz für eine Forcierung, Re-akzentuierung oder ein Ausbremsen der indischen China- oder USA-Politik durch wirtschaftliche Interessenverbände. Richtig ist zwar, dass von der Wirtschaft initiierte Track-II Dialoge Anfang der 2000er Jahre ihren Teil zur Stabilisierung der US-amerikanischen Annäherung beigetragen haben. Dies geschah aber in Einklang mit der Regierungslinie und war politischen Initiativen, wie den informellen Singh-Talbott-Gesprächen, zeitlich nachgeordnet (Kumar 2015, S. 252). Gegenüber der chinesischen Wirtschaft überwiegt hingegen eine eher skeptische Haltung (Kunar 2015, S. 257-258; Mischa Hansel 276 Baru 2009, S. 272). Noch ist unklar, inwiefern zumindest einige einflussreiche indische Konzerne in OBOR auch Chancen entdecken. Es ist also unplausibel, dass Wirtschaftsverbände eine graduelle, geschweige denn grundlegende, Revision der indischen Positionierung gegen- über dem Rebalancing oder OBOR erwirkt haben oder in absehbarer Zukunft erwirken könnten. Ähnliche Skepsis ist bezüglich Erklärungen angebracht, die Diasporagruppen einen starken Einfluss auf die indische Außenpolitik gegenüber China und den USA zuweisen würden. Zwar haben einige Studien die wachsende politische Artikulationsfähigkeit und organisatorische Vernetzung der indischstämmigen US-Amerikaner nachgezeichnet (Kirk 2008, S. 285-292). Und die von diesen Gruppen mitgetragene, jedoch nicht dominierte, ‚Indien-Lobby‘ war tatsächlich mit dafür ausschlaggebend, dass der US-Kongress trotz starken Widerstandes die Sanktionen gegen die indische Nuklearwirtschaft aufgehoben hat (Mistry 2013; Kirk 2008, S. 292-296). Vergleichbare Effekte auf indischer Seite gibt es jedoch nicht. Das außenpolitische Establishment in Indien betrachtet die Diaspora seit den frühen 1990er Jahren zunehmend als wichtiges Soft power-Instrument und Multiplikator (Varadarajan 2015, S. 292-294). Diaspora-Organisationen werden jedoch kaum als Akteur anerkannt, dem man institutionalisierte Einflusschancen auf den eigenen außenpolitischen Entscheidungsprozess zubilligt (vgl. Ogden 2014, S. 151). Hinzu kommt: Der mutmaßliche politische Einfluss der indischen Diaspora in den USA kann das Puzzle der zurückhaltenden Reaktion Indiens auf das amerikanische Rebalancing nicht erklären. Zu erwarten gewesen wäre dann vielmehr ein eindeutiges Bekenntnis zur Vertiefung der indisch-amerikanischen Partnerschaft. Mit Blick auf die indisch-chinesischen Beziehungen wird wiederum die tibetische Exilgemeinde in Indien nicht selten als Risikofaktor betrachtet (Norbu 1997). Doch auch hier stellt sich die Frage: Wer beeinflusst wen? Zwar belastet der Status Tibets die bilateralen Beziehungen Chinas und Indiens in der Tat bis heute (Sikri 2009, S. 95-99). Jedoch spricht wenig dafür, dass die indische Chinapolitik besondere Rücksicht auf die tibetische Exilgemeinde nimmt. Vielmehr gibt es Hinweise, dass die indische Regierung Exiltibeter zuweilen aus taktischen Überlegungen unterstützt, um politischen Druck auf Peking ausüben zu können. Beispielsweise erlaubte die indische Regierung auf dem Höhepunkt von bilateralen Spannungen über Grenzfragen im Herbst 2009, dass der Dalai-Lama ein Kloster im zwischen China und Indien umstrittenen Tawang in Arunashal Pradesh besuchen konnte. Im Vorfeld der Olympiade 2008 bemühte sich Neu-Delhi hingegen um Deeskalation: Radikale Exiltibeter wurden auf dem Weg zur chinesischen Grenze verhaftet, ein Treffen zwischen dem Vizepräsidenten und Sino-amerikanischer Wettbewerb und indische Ambivalenz 277 dem Dalai-Lama abgesagt und das repressive Vorgehen Pekings gegen tibetische Aufständische allenfalls indirekt kritisiert (Malone 2011, S. 143; Muni 2009, S. 108-112). Ob eine ungelöste Nachfolgefrage nach dem Tod des jetzigen Dalai-Lama sowie eine gewaltbereitere neue Generation Exil -tibeter den politischen Einfluss Neu-Delhis unterminieren könnte, bleibt abzuwarten (Tamer 2011, S. 27; Sikri 2009, S. 99). Der Faktor Tibet alleine ist gegenwärtig in nur geringem Maße für die indische Chinapolitik verantwortlich und könnte, wenn überhaupt, eine stärkere Abgrenzung gegenüber OBOR, nicht aber eine ambivalente Haltung erklären. 5 Parteipolitische Kontestation und Elitenüberzeugungen Gerade wegen der insgesamt geringen gesellschaftlichen Salienz außenpolitischer Themen besteht in der Forschung zur indischen Außenpolitik die Tendenz, abweichende außenpolitische Programme und Denkschulen nicht mit Verweis auf gesellschaftliche cleavages sowie die Präferenzen von Wählersegmenten zu erklären, sondern als Belief Systems oder Strategic Cultures ernst zu nehmen (vgl. Narang u. Staniland 2012). Diesbezügliche Systematisierungsversuche divergieren zwar im Detail (Ollapally u. Rajagoplan 2012; Beitelmair-Berini 2017). Grob kann aber zwischen hindunationalistischen, nehruvianischen, marxistischen und liberal-institutionalistischen Überzeugungen unterschieden werden. Vertretern eines Hindunationalismus, zu denen auch Spitzenpolitiker der Bharatiya Janata Party (BJP) gehören, wird eine gewisse Affinität zu einem auf nationale Interessen fixierten machtpolitischen Realismus in der Außenpolitik nachgesagt. Die von der Kongresspartei dominierte Vorgängerregierung unter Singh verband hingegen liberal-internationalistische und nehruvianische Strömungen. Dies zeigte sich einerseits in einer auf ökonomische Kooperation fixierten Weltsicht und andererseits im Bemühen um die Wahrung größtmöglicher außenpolitischer Handlungsfreiheit. Vor dem Hintergrund divergierender Belief Systems wäre zu erwarten gewesen, dass sich die indische Politik in Bezug auf China und die USA nach dem Regierungswechsel 2014 erkennbar ändert. Anders als die UPA- Vorgängerregierung forcierte die Administration Modi tatsächlich die Verabschiedung einer Reihe strittiger Abkommen, die eine Annäherung an die USA markierten. Mit der Einigung auf eine Begrenzung der Haftung von amerikanischen Firmen wurde beispielsweise eine letzte Hürde bei der Zusammenarbeit in der Nuklearenergie beseitigt. Zudem konkretisierten beide Länder Pläne zur gemeinsamen Entwicklung und Produktion von Waffen- Mischa Hansel 278 systemen, beispielsweise Unmanned Aerial Vehicles, im Rahmen der Defense Technology and Trade Initiative (Burgess 2015, S. 369; Joshi, Y. 2015, S. 329). Zudem bezog Indien deutlicher Position im Streit um Inseln im Südchinesischen Meer. So distanzierte sich Premierminister Modi in Tokio im September 2014 von einem „eighteenth-century expansionist mindset: encroaching in other countries, intruding in other’s waters, invading other countries and capturing territory“, was als deutliche Kritik an einer expansiven chinesischen Sicherheitspolitik zu verstehen war (zitiert in Ottens 2015). Ebenso betonten Indien und die USA in ihrer Joint Strategic Vision for the Asia-Pacific and Indian Ocean Region das Recht auf freien Schiffs- und Flugverkehr „especially in the South China Sea“ (The White House 2015). Der von China propagierten exklusiv asiatischen Sicherheitsarchitektur unter Ausschluss der USA (Asia for Asians) erteilte Modi außerdem eine implizite Abfuhr: “When I look towards the East, I see the western shores of the United States. That tells us that we belong to the same vast region” (zitiert nach Madan 2015). Mit seinem pro-amerikanischen Kurs setzt Modi in gewisser Weise die Linie seines Vorvorgängers, Premier Atal Vajpayee, fort, der an der Spitze einer BJP-geführten Regierungskoalition Indien und die USA als „natürliche Verbündete“ (zitiert in Parthasarathy 2000) bezeichnet hatte. Vajpayee hatte darüber hinaus den Aufbau eines amerikanischen Raketenabwehrsystems ausdrücklich unterstützt und den USA jegliche – auch militärische – Hilfe im Kampf gegen den Terrorismus angeboten (Joshi, Y. 2015, S. 325- 326). Diese Gemeinsamkeiten zwischen erster und zweiter BJP-geführter Regierung unterstreichen den Einfluss von parteispezifischen außenpolitischen Überzeugungen. Der unter Modi eingeleitete Kurswechsel lässt sich auch nicht allein als Reaktion auf eine weniger konzessionsbereite und zum Teil revisionistische Haltung Chinas begründen. Denn eine Neuausrichtung der chinesischen Politik gegenüber Indien konnte bereits in den Jahren 2005-2010, also noch weit vor dem indischen Regierungswechsel, beobachtet werden (Frankel 2011). Dazu gehört etwa der 2006-2008 mehrfach öffentlich vorgetragene Anspruch auf ganz Arunashal Pradesh (Sikri 2009, S. 94) sowie der chinesische Widerstand gegen die Finanzierung von dortigen Wasserprojekten durch die Asian Development Bank. Zudem die Weigerung der chinesischen Behörden, Visas für indische Bürger aus Kaschmir oder Arunashal Pradesh auszustellen (Mansingh 2011, S. 44). Dasselbe gilt für Chinas Warnung vor einer gemeinsamen indisch-vietnamesischen Ölförderung (Malik 2012, S. 350). Die Tatsache, dass die Regierung Singh damals zwar durchaus im Sino-amerikanischer Wettbewerb und indische Ambivalenz 279 Einklang mit den USA Befürchtungen in Hinblick auf die chinesische Au- ßenpolitik äußerte8, jedoch nach 2008 keine substantiellen Schritte einer Annäherung an die USA unternahm, muss jedenfalls Zweifel an Erklärungen aufkommen lassen, die subsystemische Faktoren ausblenden. Im Rückblick wird auch deutlich, dass die Mitte-Links Regierung bzw. das dazugehörige Parteiarrangement (United Progressive Alliance) unter Premierminister Singh mit der Aushandlung und Ratifizierung des Nuklearabkommens bereits die Grenzen des politisch Möglichen erreicht hatte. Innerparteilich gab es erheblichen Widerstand, angeführt von Parteichefin Sonja Gandhi, gegen eine zu starke insbesondere wirtschaftliche Kooperation mit den USA. In der Lok Sabha musste die Regierung 2008 sogar ein Misstrauensvotum überstehen, nachdem die kommunistischen Parteien die Tolerierung der Regierung aus Protest gegen die indisch-amerikanische Kooperation aufgekündigt hatten. Bezeichnenderweise geriet der Ratifizierungsprozess aller weiteren bilateralen Abkommen danach ins Stocken. 2011 entschied sich Indien zudem gegen den Kauf amerikanischer F-16 Kampfflugzeuge, offenbar auch aufgrund der Befürchtung durch größere waffentechnische Interoperabilität eine de-facto-Allianz vorwegzunehmen (Burgess 2015, S. 368). Die Differenzen zwischen einer tendenziell US-freundlicheren BJP und einer skeptischeren Führung der Kongresspartei wird auch daran ersichtlich, dass ranghohe ehemalige Mitglieder der UPA-Regierung inzwischen öffentlich für eine indische Unterstützung der OBOR-Initiative eintreten (Saran 2015). Argumentativ stützen sie sich dabei nach wie vor auf einen sozioökonomischen Imperativ und die Idee „Chindia“ (Ramesh 2005), also die Vorstellung einer grundsätzlichen Komplementarität der Entwicklungsnotwendigkeiten beider aufsteigenden asiatischen Mächte.9 Innerhalb der BJP-geführten Regierung bestehen hingegen grundsätzliche Zweifel an der ____________________ 8 Vgl. Premierminister Manmohan Singh 2009 in einem Interview in Bezug auf den indisch-chinesischen Grenzkonflikt: “There is a certain amount of assertiveness on the part of the Chinese […] That has to be taken note of“ (Outlook 2009). Oder bereits 2005 in Anspielung auf die chinesische Unterstützung für Pakistan: „We cannot rule out the desire of some countries to keep us engaged in low-intensity conflict with some of our neighbors as a means of getting India bogged down in a low equilibrium“ (zitiert in Subrahmanyami 2007). Indiens Außenminister Salman Kurshid betonte zudem Ende 2012 die „reality of an assertive China in South and South East Asia“ (Ministry of External Affairs 2012). 9 Premierminister Manmohan Singh brachte dies mehrfach zum Ausdruck, unter anderem 2008 in einer Rede vor der Chinese Academy of Social Sciences: “[…] there is enough space for both India and China to grow and prosper while strengthening our cooperative engagement“ (Ministry of External Affairs 2008). Mischa Hansel 280 Koexistenz des indischen und chinesischen Wachstumsmodelles. Das geschieht einerseits mit Blick auf die wachsende quantitative und qualitative Asymmetrie der bilateralen Wirtschaftsbeziehungen (Holslag 2010, S. 77; Malik 2009, S. 173). So muss Indien erstens ein erhebliches Handelsbilanzdefizit verzeichnen, wofür u.a. die chinesische Währungspolitik verantwortlich gemacht wird. Auch weisen die indischen Exporte vor allem Rohstoffe aus, während China überwiegend gefertigte Waren nach Indien exportiert. Es ist auch in Anspielung auf diese Asymmetrie, wenn Premierminister Modi die Art des indischen Wachstums als „very distinct in Asia“ bezeichnet und ergänzt: “We have never tried to gain in trade at the expense of our partners. We do not follow ‚beggar thy neighbour’ macro-economic policies” (zitiert nach Madan 2016). Die wachsenden wirtschaftlichen Ungleichgewichte werden von der derzeitigen indischen Regierung also stärker akzentuiert.10 Hinzu kommen auch grundsätzlich divergierende Überzeugungen. Während die Regierung Singhs in klassisch-liberaler Tradition größere ökonomische Interdependenz mit der Hoffnung kooperativer politischer Beziehungen verknüpfte (Pant 2006, S. 772), zeigt sich Premierminister Modi umgekehrt davon überzeugt, dass politische Gemeinsamkeiten und die Bewältigung von Konflikten die Voraussetzung für faire ökonomische Beziehungen zwischen Indien und China darstellen (Ministry of External Affairs 2014a). Die Analyse sollte allerdings nicht dazu verleiten, das Ausmaß parteipolitischer Polarisierung in der Außenpolitik zu überschätzen. Denn erstens gilt für Parteikarrieren in Indien, dass sich eine außenpolitische Profilierung aufgrund der geringen elektoralen Bedeutung nicht auszahlt. Weder innerhalb der Lok Sabha noch in den Parteiorganisationen, schon gar nicht innerhalb der Parteiapparate der Regionalparteien, ist daher eine breite au- ßenpolitische Expertise vorhanden. Zweitens lassen sich in außenpolitischen Sprechakten diverser Regierungsvertreter durchaus ähnliche Erwartungen hinsichtlich der indischen Rolle in der Welt nachweisen (Hansel u. Möller 2015). So betonen auch führende Kongresspolitiker realpolitische Zwänge. Bestes Beispiel dafür ist eine frühe außenpolitische Grundsatzrede von Premierminister Singh: “international relations are ultimately power ____________________ 10 Demgegenüber verneinte die Regierung Singh ausdrücklich die Existenz eines die Kooperation überlagernden ökonomischen Wettbewerbes: “There is a misconception that India and China are competitors, this is not true“ (PM Singh zitiert in: The People’s Daily 2005). Sino-amerikanischer Wettbewerb und indische Ambivalenz 281 relations, based on realpolitik, not sentiment. And howsoever, we may regret it, international relations are not a morality play” (Government of India 2005). Auch in Bezug auf China unterstützten Vertreter der UPA-Regierung vereinzelt explizit machtpolitische Kalküle.11 BJP-Repräsentanten wiederum beziehen sich in ihrer Rhetorik durchaus auf die Idee eines indischen Exzeptionalismus, demzufolge Indien keine traditionelle Machtpolitik, im Sinne einer militärischen und ökonomischen Zwangspolitik, betreibe (Chacko 2012, S. 183, 193). Beispielsweise erklärte Premierminister Modi unlängst, dass es Indiens Wesen widersprechen würde, seine nationalen Interessen egoistisch und ohne Rücksicht auf andere Gesellschaften zu definieren (Prime Minister’s Office 2017). Wenn von außenpolitischen Überzeugungen innerhalb der Kongresspartei sowie der BJP die Rede ist, dann handelt es sich also keineswegs um voneinander abgeschottete und immer konsistente Weltbilder. Mehr noch: Es gibt, über alle Parteigrenzen hinweg, ein gemeinsames postkoloniales Selbstverständnis. Darin verbinden sich Narrative von vergangener Ausbeutung und Erniedrigung mit dem Bewusstsein für eine heute noch diskriminierende internationale Ordnung (Miller 2013; Chacko 2012; Das 2015, S. 12-15). Alle indischen Regierungen haben sich darum international für das Prinzip souveräner Gleichheit und gegen asymmetrische Institutionen, etwa im Rahmen des Nichtverbreitungsregimes oder in Form des UN-Sicherheitsrates, eingesetzt. So prangert auch die gegenwärtige Administration die Praxis von „entrenched powers“ mit „vested interests“ an, die an ihren Privilegien festhalten und eine Multilateralisierung und Demokratisierung der Weltpolitik behindern würden (Ministry of External Affairs 2017). Dass die USA hier als eine Stütze dieser diskriminierenden Ordnung mitgedacht werden, dürfte auf der Hand liegen. Mit Argwohn werden zudem interventionistische Tendenzen westlicher Politik betrachtet. China wiederum erscheint hingegen prima facie als Mitstreiter für die Bewahrung souveränitätsschonender internationaler Normen. Dass die BJP-Rhetorik nicht außerhalb, sondern innerhalb des postkolonialen Selbstverständnisses anzusiedeln ist, wird auch daran deutlich, dass ____________________ 11 Vgl. der Außenminister der Kongressregierung Salman Kurshid in Bezug auf maritime Sicherheitskooperation zwischen Indien und ASEAN Anfang 2014: “With power equations being re-drawn, the ASEAN India partnership provides an egalitarian balance for maintenance of peace and stability“ (zitiert in The Economic Times 2014). Vgl. auch die Äußerung seines Vorgängers S.M. Krishna, ebenfalls von der Kongrespartei, gegenüber China: “we recognize that cooperation and competition can overlap“ (zitiert in The New Indian Express 2010). Mischa Hansel 282 BJP-Repräsentanten das Diktum einer „nukleare Apartheit“ teilten, mit dem schon die Kongress-geführten Vorgängerregierungen die internationale Nuklearordnung belegt hatten. Miller (2013, S. 83) geht sogar soweit, BJP- Repräsentanten eine besondere Nähe zum postkolonialen victimhood-Diskurs zuzuschreiben, aufgrund der Art und Weise, wie sie eine Politik nationaler Stärke als Antwort auf verlorene außenpolitische Größe und vergangene Erniedrigung propagierten. Bezeichnenderweise enthielt bereits das Wahlmanifesto der BJP von 1998 eine Passage, die eine Unterordnung unter eine westliche Hegemonie als inakzeptabel zurückwies: “We see a renewed tendency by some big powers to dominate […] The BJP rejects all forms of political or economic hegemonism and is committed to actively resisting such efforts, to place relations with the USA on a more even keel […]” (zitiert nach Miller 2013: 100). In dieser Tradition der Ablehnung westlicher hegemonialer Strukturen hat sich auch die Regierung Modi einem „Asian Century“ und einer „multipolar world“ verpflichtet (Ministry of External Affairs 2014b; Prime Minister’s Office 2017). Letzere Erfordernis einer globalen multipolaren Ordnung ist mit der Ausübung einer Juniorrolle als Teil amerikanischer Grand Strategie unvereinbar (Agrawal 2011, S. 69; Burgess 2015, S. 373; Malik 2009, S.186). Im Zuge der Re-Positionierung Indiens unter der Regierung Modi darf daher nicht übersehen werden, dass der Annäherung an die USA enge Grenzen gesetzt sind, die sich an geteilten postkolonialen Überzeugungen der Eliten ablesen lassen. 6 Ausblick Die zurückliegende Analyse diskutierte systemische und subsystemische Erklärungsfaktoren der indischen Ambivalenz gegenüber amerikanischen und chinesischen regionalen Ordnungsversuchen. Dabei wurde argumentiert, dass geteilte postkoloniale Überzeugungen der indischen Eliten einer formalen Allianzbildung mit den USA oder der Einfügung in eine amerikanische Grand Strategie, wie sie die realistische Perspektive erwarten würde, entgegenstehen. Im Rahmen dieser geteilten Überzeugungen gibt es jedoch andererseits divergierende Denkschulen, die jeweils die außenpolitischen Programmatiken der nationalen Parteien anleiten. Regierungswechsel können daher durchaus Akzentverschiebungen im Verhältnis zu China und den USA bewirken. Bestes Beispiel dafür ist die Intensivierung der indischamerikanischen sicherheitspolitischen Kooperation unter Premierminister Sino-amerikanischer Wettbewerb und indische Ambivalenz 283 Modi. Diese Kooperation bleibt aber abhängig von einer indischen Regierungsmehrheit unter Ausschluss stark nehruvianisch bzw. sozialistisch geprägter Strömungen. Indiens Positionierung gegenüber dem Rebalancing bleibt darum uneindeutig und ist grundsätzlich reversibel. Die Analyse hat auch gezeigt, dass Indiens uneindeutige Re-Positionierung kaum bis gar nicht durch innergesellschaftliche oder transnationale Einflüsse motiviert oder begrenzt wird. Liberale Erklärungen sind daher wenig plausibel. Realistische Erklärungen wiederum stehen vor dem Rätsel einer halbherzigen und allenfalls regionalen und sektoralen Gegenmachtbildung gegenüber China. Selbst eine um Collective-Action- Probleme angereicherte Variante realistischer Außenpolitiktheorien kann die indische ambivalente Haltung insbesondere gegenüber dem US-Rebalancing nur unzureichend erklären. Dass Überzeugungen und Weltbilder einen starken Einfluss auf die indische Außenpolitik haben, heißt allerdings nicht, dass die indische Positionierung gegenüber China und den USA auch in Zukunft vor allem im Wettbewerb zwischen den indischen außenpolitischen Eliten entschieden werden kann. Noch profitiert Indien von der begrenzten chinesisch-amerikanischen Rivalität, die das Land zu einem begehrten Kooperationspartner für beide Seiten macht (vgl. Garver 2008, S. 102; Malik 2012, S. 361, 2009, S. 186). Eine mögliche Eskalation der amerikanisch-chinesischen Konkurrenz in der Amtszeit von US-Präsident Trump und eine daraus folgende Blockbildung würde es Indien hingegen schwerer bis unmöglich machen, eine unentschiedene Haltung aufrechtzuerhalten. Im Ost-West-Konflikt war es Indien ja gerade nicht gelungen, trotz des Bekenntnisses zur Politik des Non-Alignment dauerhaft einem de-facto-Bündnis mit einer der beiden Supermächte, damals der Sowjetunion, aus dem Weg zu gehen. Dies könnte sich unter veränderten Vorzeichen wiederholen und Indien zu einer Abwendung entweder von den USA oder von China zwingen, auch wenn es dazu – ein zweites Mal – mit postkolonialen Überzeugungen brechen müsste. Käme es infolge einer amerikanisch-chinesischen Rüstungsspirale und einem ‚Handelskrieg‘ zu einer solchen Polarisierung in Asien, wären allerdings auch Regionalmächte wie Vietnam oder Südkorea davon betroffen und ihres Entscheidungsspielraumes beraubt. Das wiederum würde das Risko einer wirtschaftlichen Isolierung Indiens schmälern und eine weitere Annäherung an die USA erleichtern. Paradoxerweise könnte gerade die sinkende Bereitschaft der von US-Präsident Trump geführten USA, kollektive Güter bereitzustellen, sowie eine mögliche Bilateralisierung der US-Handelspolitik die Akzeptanz einer stärkeren wirtschaftspolitischen Kooperation aus Sicht der indischen Eliten er- Mischa Hansel 284 höhen. Denn im bilateralen Rahmen könnte man symbolpolitisch auf Augenhöhe agieren statt Teil eines hegemonial ausgerichteten Handelsregimes zu werden. Spekulationen über lukrative bilaterale ‚Deals‘ gibt es jedenfalls schon (The Economic Times 2017). Hinzu kommt, dass die Skepsis der Trump-Administration gegenüber gewaltsamen Regimewechseln der antiinterventionistischen Haltung Indiens entgegenkommt. Weniger begrüßenswert wäre aus indischer Sicht die Herausbildung einer neo-isolationistischen US-amerikanischen Außenpolitik. Auch diese Möglichkeit muss zumindest in Betracht gezogen werden. Immerhin hat US-Präsident Trump bestehende Bündisverpflichtungen, innerhalb der NATO oder auch gegenüber Südkorea, mehrfach infragestellt bzw. Konditionen daran geknüpft. Fraglich ist vor diesem Hintergrund, ob die USA in Zukunft überhaupt zu einer Erweiterung sicherheitspolitischer Verpflichtungen nach Südasien bereit sein werden – zumal, wenn es dann doch ein amerikanisch-chinesisches Arrangement geben sollte. „America First“ signalisiert möglicherweise nicht eben Verlässlichkeit und bestärkt Sorgen vor einem Abandonment im Falle einer stärkeren Bindung an die USA, was Indien zusätzlich von einem solchen Schritt abhalten dürfte. Sollte die amerikanische Sicherheitspolitik in Asien in Zukunft vor allem taktischen Interessenkonstellationen folgen und sich in ‚Deals‘ erschöpfen, würde sich die Frage eines indisch-amerikanischen Bündnisses in Zukunft wohl gar nicht mehr stellen. Literatur Agrawal, Subhash. 2011. India and the United States: A New Partnership. The International Spectator 46(2): 57-73. DOI: 10.1080/03932729.2011.576171. Apurva, Shubhajit Roy. 2017. One Belt One Road. China-Pakistan Warmth, India Skips Summit. The Indian Express (Online). 14. Mai. ttp://indianexpress.com/article/india/one-belt-one-road-summit-china-india-pakistan-cpec-4654401/. Zugegriffen: 31.07.2017. Auslin, Michael. 2015. Turning the ‘Asia Pivot’ into Reality. The Wall Street Journal (Online). 11. Juni. www.wsj.com/articles/turning-the-asia-pivot-into-reality-14340 39972. Zugegriffen: 31.07.2017. Baru, Sanjaya. 2009. The Influence of Business and Media on Indian Foreign Policy. India Review 8(3): 266-285. 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Der Korridor verbindet eine Reihe von Projekten, die China im Rahmen seiner „Neuen Seidenstraße“ in Zentral- und Südasien sowie im Rahmen seiner „Maritimen Seidenstraße“ im Indischen Ozean unternimmt. Die beiden Initiativen verbinden sich in der pakistanischen Hafenstadt Gwadar in der Provinz Belutschistan am Indischen Ozean miteinander. China plant in den nächsten Jahren umfangreiche Investitionen in den Korridor. Die Höhe der Investitionen lag anfangs bei rund 46 Milliarden US-Dollar und wurde 2017 mit 55 Milliarden US-Dollar beziffert (Shah u. Page 2016; Rana 2017). Damit wird Pakistan weiter an Bedeutung in der chinesischen Außenpolitik gewinnen. Die wirtschaftlichen und politischen Folgen des CPEC weisen aber weit über Pakistan hinaus. Neben der wirtschaftlichen Ausstrahlungskraft des Korridors auf Staaten wie Afghanistan verändert er zugleich auch grundlegend die Konstellationen im indisch-pakistanischen Verhältnis. CPEC verläuft im Norden Pakistans durch Kaschmir, über dessen Zugehörigkeit Indien und Pakistan seit ihrer Unabhängigkeit 1947 streiten. Damit stellt sich die Frage, ob CPEC eher negative oder positive Folgen für die indisch-pakistanischen Beziehungen haben wird. Einerseits ist ein Negativszenario denkbar. Darin könnte die, dank CPEC, bessere wirtschaftliche Entwicklung Pakistans die bestehenden Rivalitäten mit Indien weiter vertiefen und den Rüstungswettlauf zwischen beiden Staaten anheizen. Andererseits ist auch ein positives Szenario vorstellbar. In diesem könnte eine verbesserte wirtschaftliche Entwicklung in Pakistan dazu beitragen, dass die extremistischen Tendenzen im Land an Bedeutung verlieren, sodass sich auch möglicherweise neue Chancen für eine Annäherung an Indien ergeben. CPEC zementiert somit nicht nur Straßen in Kaschmir, sondern auch den politischen Status Quo der Region. Der Kaschmirkonflikt, der bislang prägend für das außenpolitische Selbstverständnis Pakistans ist, könnte damit mittel- Christian Wagner 292 bis langfristig an Bedeutung verlieren. Um die Chancen und Risiken dieser Szenarien zu veranschaulichen, werden im ersten Teil kurz die bilateralen Beziehungen zwischen China, Indien und Pakistan dargestellt. Der zweite Teil erörtert die Diskussion zu CPEC in Pakistan. Der dritte Teil skizziert dann die negativen und positiven Szenarien, die sich aus CPEC ableiten lassen. 2 Die bilateralen Beziehungen: China, Indien, Pakistan Die drei Staaten verbindet seit ihrer Gründung eine wechselvolle Geschichte. Um die mögliche Dynamik von CPEC einordnen zu können, wird im Folgenden ein kurzer Überblick über die bilateralen Beziehungen zwischen den drei Staaten gegeben. 2.1 Indien, Pakistan: Kaschmir Das bilaterale Verhältnis beider Staaten wird seit ihrer Unabhängigkeit im August 1947 vom Streit über die Zugehörigkeit Kaschmirs bestimmt (Ganguly 2002; Bose 2003; Cohen 2013). Der damalige Fürstenstaat Jammu & Kaschmir (J&K) mit seiner mehrheitlich muslimischen Bevölkerung blieb beim Erlangen der Unabhängigkeit Indiens und Pakistans im August 1947 zunächst ebenfalls unabhängig. Nach dem Eindringen von Stammeskriegern aus Pakistan trat der Hindu-Herrscher Kaschmirs im Oktober 1947 der Indischen Union bei, die im Gegenzug Truppen entsandte. Aus den Kämpfen entwickelte sich der erste indisch-pakistanische Krieg 1947/1948. Der indische Premierminister Jawaharlal Nehru brachte den Konflikt in die Vereinten Nationen (VN) und regte die Idee eines Referendums an, mit dem die Kaschmiris über ihre Zukunft entscheiden sollten. Die VN verabschiedeten eine Reihe von Resolutionen. Diese besagen sinngemäß, dass sich nach einem Waffenstillstand die pakistanischen Truppen aus J&K zurückziehen. Anschließend wird eine indische Interimsverwaltung eingerichtet, die das Referendum über den Anschluss an Indien oder Pakistan, nicht jedoch die Unabhängigkeit, durchführt. Die Frage der territorialen Zugehörigkeit wird überlagert von der Bedeutung, die Kaschmir für das nationale Selbstverständnis Pakistans und Indiens hat. Für Pakistan ist das mehrheitlich muslimische Kaschmir die Vollendung der Zwei-Nationen Theorie von Staatsgründer Muhammed Ali Jin- Der China-Pakistan Economic Corridor (CPEC) 293 nah. Ihr zufolge bildeten die Muslime des indischen Subkontinents eine eigene Nation, die das Anrecht auf einen eigenen Staat hatte, um nach der Unabhängigkeit nicht dauerhaft unter der Mehrheit der Hindus zu leben. Für Indien wiederum ist das muslimische Kaschmir ein Beleg für den säkularen Charakter des Staates, der allen Religionsgemeinschaften offensteht. Trotz zahlloser bilateraler Verhandlungsrunden und internationaler Vermittlungsversuche ist der Konflikt bis heute nicht beigelegt und belastet immer wieder das bilaterale Verhältnis zwischen den beiden Nuklearstaaten. Dieser Konflikt war Ursache von drei (1947/1948, 1965, 1999) der vier Kriege, die beide Staaten bis heute geführt haben. Mit dem Vertrag von Shimla 1972 rückte Indien von den VN-Resolutionen ab und setzte seitdem ausschließlich auf bilaterale Gespräche mit Pakistan. Pakistan hat hingegen immer versucht den Konflikt mit Indien zu internationalisieren. Durch die Kritik an den Menschenrechtsverletzungen der indischen Sicherheitskräfte in Kaschmir, aber auch durch das Hervorrufen regionaler Krisen wie 1999 oder 2002, sollte ein Eingreifen der internationalen Gemeinschaft zugunsten Pakistans in der Kaschmirfrage erreicht werden. Diese Strategie war jedoch nicht erfolgreich. Der pakistanische Geheimdienst Inter-Services Intelligence (ISI) unterstützte verschiedene islamistische Gruppen in Afghanistan und Kaschmir. Deren Anschläge, wie die gescheiterte Erstürmung des indischen Parlaments im Dezember 2001, lösten zwar 2002 eine regionale Krise aus, die jedoch ebenso wenig eine internationale Intervention zugunsten Pakistans in der Kaschmirfrage brachte wie der Kargil-Krieg 1999, mit dem der pakistanische General Pervez Musharraf die zuvor eingeleitete Annäherung zwischen Indien und Pakistan zunichtemachte. In Pakistan hat der Konflikt mit Indien dazu beigetragen, die Rolle des Militärs in der Innen- und Außenpolitik zu stärken. Die vermeintliche Bedrohung durch Indien führte zu einer Ausweitung der Militärausgaben, die kaum vom Parlament hinterfragt oder kontrolliert werden sowie zum Aufbau des Atomprograms und zur Unterstützung von islamistischen Gruppen. In zentralen außenpolitischen Fragen, die das Verhältnis zu den Nachbarstaaten und den Großmächten wie USA und China betreffen, kann keine gewählte Regierung in Pakistan gegen die Interessen der Streitkräfte agieren. Die bislang beste Phase der indisch-pakistanischen Beziehungen war der Verbunddialog (composite dialogue) zwischen 2004 und 2008. Im April 2003 schlug der indische Premierminister Atal Bihari Vajpayee nach der Krise von 2002 überraschend neue Gespräche mit Pakistan vor. Der pakistanische Präsident Musharraf, der für den Kargil-Krieg 1999 verantwortlich Christian Wagner 294 war und im Oktober im gleichen Jahr mit einem Putsch an die Macht gekommen war, rückte Ende 2003 von den VN-Resolutionen ab (Hussain 2011, S. 329). Bei ihrem Treffen im Januar 2004 vereinbarten Indien und Pakistan einen Verbunddialog und Musharraf erklärte, das pakistanisches Gebiet nicht für terroristische Angriffe auf Indien genutzt werden sollte (The Hindu 2004). Der Dialog brachte eine Ausweitung des Handels sowie bessere Reisemöglichkeiten für die lokale Bevölkerung. Im April 2005 wurde erstmals eine Busverbindung zwischen dem indischen und dem pakistanischen Teil Kaschmirs eingerichtet, nach dem Erdbeben im Oktober des Jahres wurden Übergangsstellen für die lokale Bevölkerung an der Kontrolllinie (Line of Control, LoC) eröffnet. In geheimen Verhandlungen erreichten beide Staaten 2007 einen Kompromiss zu Kaschmir, der jedoch aufgrund der innenpolitischen Turbulenzen in Pakistan zu dieser Zeit nie publik wurde. Allerdings wurde die Vereinbarung später von Präsident Musharraf, dem pakistanischen Außenminister Khurshid Kasuri und dem indischen Premierminister Manmohan Singh bestätigt (The Friday Times 2007, S. 6; The Daily Times 2009; The Hindu 2009). Der Anschlag in Mumbai im November 2008, der von der Terrorgruppe Lashkar-e-Toiba (LeT) durchgeführt, die vom pakistanischen Geheimdienst Inter-Services Intelligence (ISI) unterstützt wurde, brachte ein Ende des Verbunddialogs (The Times of India 2010). Pakistans Strategie der Internationalisierung erwies sich in mehrfacher Hinsicht als kontraproduktiv. Zum einen machten auf internationaler Ebene selbst Pakistans engste Verbündete, wie die USA und China aber auch die Vereinten Nationen und die Europäische Union (EU) immer wieder deutlich, dass eine Beilegung des Kaschmirkonflikts nur durch bilaterale Gespräche zwischen Indien und Pakistan zu erreichen ist. Zum anderen wandte sich eine Reihe von militanten Gruppen, die vom Pakistan gefördert worden waren, gegen ihre einstigen Unterstützer. Die pakistanischen Taliban, die sich 2007 zusammenschlossen und Verbindungen zu internationalen Terrororganisationen wie Al-Qaida hatten, verwickelten die Streitkräfte in einen langwierigen Kleinkrieg in den selbstverwalteten Stammesgebieten (Federally Administered Tribal Areas, FATA) an der Grenze zu Afghanistan. Mit dem Amtsantritt des indischen Premierministers Narendra Modi im Frühsommer 2014 verbanden sich große Hoffnungen, dass sich auch das Verhältnis mit Pakistan verbessern würde. Es gab zwar positive Ansätze, wie die Einladung des pakistanischen Premierministers Nawaz Sharif zu Modis Amtseinführung oder Modis überraschender Besuch bei Sharif in Der China-Pakistan Economic Corridor (CPEC) 295 Pakistan im Dezember 2015. Doch die Anschläge in Pathankot und Uri im Januar und September 2016, die Jaish-e-Mohamed (JeM) zugeschrieben wurden, die von Pakistan aus operiert, die seit Monaten anhaltenden Proteste im indischen Teil Kaschmirs, für die Indien Pakistan verantwortlich macht, die Verhaftung eines indischen Spions in Pakistan und zahllose Feuergefechte an der Kontrolllinie in Kaschmir, haben die bilateralen Beziehungen bis Ende 2017 deutlich eingetrübt. 2.2 Indien, China: globale Rivalen Die indische Regierung unter Premierminister Jawaharlal Nehru wollte in den 1950er Jahren engere Beziehungen zu China, um das Gewicht Asiens in der Weltpolitik zu stärken. Indien unterstützte die Rückkehr Chinas auf die internationale Bühne und lehnte in dieser Zeit sogar, mit Rücksicht auf China, zwei Offerten ab, ständiges Mitglied im Sicherheitsrat der VN zu werden (Harder 2015, S. 12). Allerdings belastete der Streit über den ungeklärten Grenzverlauf ab Mitte der 1950er Jahre das bilaterale Verhältnis. Die militärische Niederlage im Grenzkrieg 1962 wurde zu einem Trauma der indischen Außenpolitik, das bis heute auf die Debatten über das Verhältnis zu China wirkt. Auf internationaler Ebene kehrte sich das Verhältnis zwischen beiden Staaten seit den 1970er Jahren um. Bis dahin galt das demokratische Indien und nicht das kommunistische China in den Augen vieler westlicher Entwicklungsexperten als Modell für die neuen dekolonisierten Staaten. Allerdings konnte die Indische Union ihre Großmachtambitionen auf internationaler Bühne kaum durchsetzen. Die 1961 gegründete Blockfreien-Bewegung blieb politisch zu schwach. Durch den Freundschaftsvertrag mit der Sowjetunion 1971, der eine unmittelbare Reaktion auf die vorangegangene Annäherung der USA an China war, rückte Indien außenpolitisch enger an die Staaten des Warschauer Pakts heran. Der erste Atomtest 1974 unterstrich zwar die technologischen Fähigkeiten Indiens, doch weigerte sich die Regierung in Neu-Delhi den Nichtverbreitungsvertrag (NVV) zu unterzeichneten. Dessen Mitglieder reagierten mit der Gründung der Nuclear Suppliers Group (NSG), die eine Reihe von Handelssanktionen gegen Indien verhängte. Im Unterschied dazu erfuhr China durch seine Aufnahme als ständiges Mitglied in den Sicherheitsrat der VN 1971 und als Atommacht des 1970 in Kraft getretenen NVV eine deutliche internationale Aufwertung. Christian Wagner 296 Erst der Besuch von Premierminister Rajiv Gandhi in Peking im Dezember 1988 führte zu einer deutlichen Verbesserung der bilateralen Beziehungen. Die Situation über den bis heute ungeklärten Grenzverlauf konnte durch eine Reihe von Abkommen (1993, 1996, 2013) verbessert werden, auch wenn es immer wieder zu Zwischenfällen kommt. Die Wirtschaftsbeziehungen erlebten Dank der Liberalisierung in Indien nach 1991 einen deutlichen Aufschwung, sodass sich China mittlerweile zum größten bilateralen Handelspartner entwickelte. Die engen politischen, wirtschaftlichen und militärischen Beziehungen Chinas zu Pakistan belasteten aber weiter das indisch-chinesische Verhältnis. Zudem buhlen beide Staaten um Macht und Einfluss in Süd- und Südostasien (Wagner 2016), beispielsweise in Sri Lanka und Myanmar, und bleiben Konkurrenten im globalen Wettlauf um knappe Ressourcen. Die bereits vor der OBOR Initiative getätigten chinesischen Investitionen in den Anrainerstaaten des Indischen Ozeans riefen unter dem Schlagwort String of Pearls in Neu-Delhi Befürchtungen vor einer möglichen Einkreisung durch China hervor. Allerdings haben Indien und China auch neue Gemeinsamkeiten in regionalen und internationalen Fragen entwickelt. Beide Staaten arbeiten zusammen mit Bangladesch und Myanmar an der Errichtung eines Wirtschaftskorridors, der den Golf von Bengalen mit den südlichen Provinzen Chinas verbinden soll (Aneja 2015). Beide sind vehemente Vertreter der Idee der nationalen Souveränität und berufen sich immer wieder auf die von ihnen 1954 vereinbarten Prinzipen der Nichteinmischung in innere Angelegenheiten. Zudem eint sie die Kritik an einer westlich geprägten internationalen Ordnung, die nicht mit den eigenen Status- und Machtansprüchen in Einklang steht (siehe auch den Beitrag von Mischa Hansel in diesem Band). So erstaunt es nicht, dass sie im Rahmen neuer internationaler Clubs wie BRICS (Brasilien, Russland, Indien, China, Südafrika) zusammenarbeiten und in Fragen globaler Ordnungspolitik z.B. bei Handel und Klima oft ähnliche Standpunkte vertreten. 2017 wird Indien Mitglied der Shanghai Cooperation Organisation (SCO), was die Zusammenarbeit mit China in sicherheitspolitischen Fragen und in Zentralasien weiter vertiefen wird. So wie die indische Diskussion über China sich zwischen den Polen der (sicherheitspolitischen) China Fear und des (wirtschaftlichen) China Fever bewegt, so gibt es auch in China sehr unterschiedliche Bewertungen Indiens. So erschienen im Sommer 2016 in der chinesischen Presse zwei entgegengesetzte Beiträge zu Indien, dem zunächst „blinde Gefolgschaft“ gegen- über dem Westen vorgeworfen wurde, ehe die „westlichen Medien“ als Übeltäter für die Spannungen im bilateralen Verhältnis ausgemacht wurden Der China-Pakistan Economic Corridor (CPEC) 297 (Neelakantan 2016a, Neelakantan 2016b). In ihrem außenpolitischen Strategiepapier nannte die chinesische Führung im Frühjahr 2017 Indien auf einer Ebene mit den USA, Russland und Japan, was als Aufwertung Neu- Delhis verstanden werden kann (State Council Information Office of the People’s Republic of China 2017, S. 15). Die wechselhafte Berichterstattung und die außenpolitische Aufwertung Indiens spiegeln die Befürchtungen Pekings vor einer allzu engen Annäherung Neu-Delhis an Washington wider. Vor allem unter der Regierung Modi haben die Beziehungen mit den USA einen weiteren Aufschwung erfahren. Präsident Barack Obama und Premierminister Modi haben sich in den zweieinhalb Jahren seit Modis Amtsantritt insgesamt acht Mal getroffen. Die umfangreiche militärische Zusammenarbeit, die in den 1990 Jahren im Rahmen der bilateralen Annäherung begann, führte dazu, dass die USA zwischen 2011 und 2014 Russland überholten und mittlerweile der größte Rüstungslieferant für Indien sind (Sengupta 2015). Zudem führt Indien mittlerweile mit den USA mehr militärische Manöver durch als mit jedem anderen Land. In ihrer gemeinsamen strategischen Vision zum Asiatisch-Pazifischen Raum und zum Indischen Ozean haben sich beide Staatschefs u.a. ausdrücklich für die Freiheit der Seefahrt und Überflugrechte im Südchinesischen Meer ausgesprochen, was sich eindeutig gegen China richtete (The White House 2015). Modis enge Beziehungen zu Japan und zu Vietnam zeigen auch auf indischer Seite Misstrauen gegenüber China. Das bilaterale Verhältnis bleibt somit von einer Mischung aus Konflikt, Kooperation und Konkurrenz geprägt, das sich mit Konzepten wie Soft Balancing oder Hedging umschreiben lässt (Paul 2005; Kelley 2005). 2.3 China, Pakistan: Die All-Wetter Freundschaft Die Annäherung zwischen China und Pakistan Anfang der 1960er Jahre war von den gemeinsamen Konflikten mit Indien geprägt (Small 2015). Im Unterschied zu den USA wird China in Pakistan durchweg als zuverlässiger Partner wahrgenommen. Das positive Verhältnis wird mit einer Reihe von Metaphern umschrieben wie z.B. “All Weather Friends“, oder ”longer than Indus river, higher than K2, and deeper than the Arab Sea” oder “deeper than the ocean and warmer than the sun”. China unterstützte seit den 1960er Jahren das pakistanische Rüstungs-, Raketen- und Nuklearprogramm und baute seine wirtschaftlichen und politischen Beziehungen zu dem Nachbarstaat aus. Seit 2002 investiert China Christian Wagner 298 in den Ausbau des Hafens von Gwadar mit dem Ziel, damit eine bessere Verbindung mit den westlichen Provinzen Chinas über den Karakorum Highway herzustellen (Rahman 2007). In internationalen Foren hat China Pakistan immer wieder gegenüber Indien verteidigt. So unterstützte China Pakistan diplomatisch in den VN in den Kriegen 1965 und 1971. Nach dem indisch-amerikanischen Abkommen zur zivilen nuklearen Zusammenarbeit 2005 vereinbarte China ein ähnliches bilaterales Abkommen mit Pakistan, allerdings ohne die Zustimmung der NSG. 2016 verhinderte China die Aufnahme Indiens in die NSG und blockierte in den VN Sanktionen gegen Masood Azhar, dem Gründer von JeM, die für eine Reihe von Anschlägen in Indien verantwortlich gemacht wird, z.B. auf das Parlament 2001 oder die Anschläge in Pathankot und Uri 2016 (Haidar 2017). Die veränderten internationalen Konstellationen nach dem Ende des Kalten Krieges und die indisch-chinesische Annäherung seit 1989 (siehe oben) haben auch die Parameter zwischen den „All-Wetter Freunden“ verändert (Hailin 2009, S. 122-124). China verfolgt heute eine ausgewogenere Politik gegenüber beiden Staaten und unterstützt Islamabad nicht mehr uneingeschränkt in allen Belangen gegenüber Indien (Li 2009, S. 15). Am deutlichsten ist dies in der Kaschmirfrage. So war die chinesische Führung während des Kargil-Kriegs 1999 nicht bereit, Pakistan zur Seite zu stehen. Zudem propagiert China eine bilaterale Lösung des Kaschmirkonflikts, was nicht der pakistanischen Position, wohl aber der Haltung Indiens entspricht. Die bilateralen Probleme zwischen China und Pakistan betreffen vor allem Sicherheitsfragen. Die chinesische Regierung fürchtet vor allem die Ausbreitung islamistischen Gedankenguts unter den Muslimen in der Provinz Xinjiang (Ahrari 2000; Haider 2005). Die Ausschreitungen der muslimischen Uighuren in Xinjiang im Sommer 2009 belasteten auch die Beziehungen mit Pakistan. Die chinesische Führung machte die East Turkestan Islamic Movement (ETIM) für die Unruhen verantwortlich. Die Regierung in Beijing drängte Pakistan gegen die ETIM Ausbildungslager in den pakistanischen Stammesgebieten vorzugehen (Krishnan 2009). Ein weiterer Aspekt ist die Sicherheit der chinesischen Arbeiter und Experten in Pakistan. Aufgrund ihrer umfangreichen wirtschaftlichen Zusammenarbeit waren bereits vor CPEC mehrere tausend chinesische Experten in Pakistan tätig. Sie wurden immer wieder Ziel von Angriffen und Entführungen durch militante Gruppen in Belutschistan, Khyber Pakhtunkhwa und Kaschmir (Zafar 2008). Der China-Pakistan Economic Corridor (CPEC) 299 3 CPEC in Pakistan Die wirtschaftliche Entwicklung Pakistans ist in den letzten Jahren deutlich hinter den Erwartungen zurückgeblieben. Das Wirtschaftswachstum lag 2016 bei ca. 4,7% und somit unter den Werten für Indien und Bangladesh (The Express Tribune 2016a). Aufgrund ausbleibender bzw. unzureichender Wirtschaftsreformen seit dem Amtsantritt der Regierung Sharif 2013 hat sich die Verschuldung des Landes in den letzten Jahren weiter erhöht (Rana 2016). Vor diesem Hintergrund verwundert es nicht, dass sich sehr große Hoffnungen mit der Umsetzung von CPEC verbinden. Premierminister Sharif und andere Entscheidungsträger bezeichnen das Projekt deshalb wahlweise als “game changer“, “fate changer“ oder gar als “destiny changer“ für Pakistan und die gesamte Region (Pakistan Today 2016). CPEC soll bei seiner Fertigstellung zum einen ein ca. 3000 Kilometer umspannendes Netzwerk von Straßen, Eisenbahnlinien und Gaspipelines umfassen. Auf die Infrastrukturmaßnahmen sollen ca. 11 Milliarden US- Dollar entfallen (Ehsan 2016). Zum anderen soll aber der weitaus größere Teil der Mittel von ca. 33 Milliarden US-Dollar in Energieprojekte investiert werden. Damit soll die chronische Energieknappheit Pakistans behoben sowie neue Industrieparks zur Ansiedlung ausländischer Unternehmen eingerichtet werden. Dadurch soll die seit Jahren lahmende wirtschaftliche Entwicklung Pakistans angekurbelt werden (Jamal 2016; Murtaza 2016). Art und Umfang der Investitionen gehen somit weit über die bisherigen Formen der wirtschaftlichen Zusammenarbeit mit den USA oder der internationalen Gemeinschaft hinaus. Zudem gibt es auf chinesischer Seite Überlegungen, dass diese umfangreichen Infrastrukturmaßnahmen und die damit entstehenden lokalen Beschäftigungsmöglichkeiten mittelfristig auch einen Beitrag zur De-Radikalisierung in Pakistan leisten sollen (Small 2015, S. 192-193). Die Umsetzung des Korridors hat eine Reihe von innenpolitischen Diskussionen in Pakistan entfacht. Erstens gab es zunächst einen Streit zwischen den Provinzen und den politischen Parteien über den Verlauf der Straßen und Eisenbahnlinien zwischen Gwadar im Südwesten und China im Nordosten. Mittlerweile besteht soweit Einigkeit, dass es verschiedene Routen geben soll, sodass möglichst alle Provinzen profitieren. Allerdings wird der Streit über die Frage fortgesetzt, ob zunächst die „westliche“ oder die „östliche“ Route fertiggestellt werden soll. Hinter dieser Diskussion schwelen zum einen ein Zwist über die Sicherheitslage und zum anderen der Streit zwischen den verschiedenen ethnischen Gruppen in den Provin- Christian Wagner 300 zen. Die „westliche“ Route verläuft näher an Afghanistan und gilt als unsicher, da sie im Wesentlichen durch die beiden Grenzprovinzen Belutschistan und Khyber Pakhtunkhwa verläuft. Die „östliche“ Route verläuft durch die Provinzen Sindh und Punjab und gilt als sicherer. Allerdings kritisieren die kleineren Provinzen, dass der Punjab von dieser Routenführung überdurchschnittlich profitieren würde und sich damit dessen wirtschaftliche und politische Vormachtstellung weiter vergrößern würde. Der zweite strittige Bereich sind die langfristigen wirtschaftlichen Folgen des CPEC für Pakistan. Die Kritik richtet sich dabei vor allem gegen die wachsende Verschuldung Pakistans gegenüber China. So werden die Energieprojekte zu höheren Zinssätzen finanziert als die Infrastrukturprojekte. Des Weiteren hat die pakistanische Regierung den chinesischen Energieunternehmen eine Eigenkapitalrendite (return on equity) zwischen 27 und 31% zugesagt (Butt 2016a). Eine weitere Befürchtung ist, dass, sollten sich chinesische Unternehmen in großem Stil in Pakistan ansiedeln, dies die lokale Industrie bedrohen wird (Butt 2016b). So war zunächst geplant, dass die Sonderwirtschaftszonen nur chinesischen Firmen offenstehen, so dass sich daraus kaum Beschäftigungseffekte für Pakistanis ergeben hätten (Husain 2017). Die Befürworter von CPEC weisen darauf hin, dass sich das Wirtschaftswachstum durch die verschiedenen Maßnahmen ab 2019 um zwei Prozentpunkte erhöhen wird. Die so erzielten Mehreinnahmen sollen Pakistan helfen, seine Schulden zu begleichen (Siddiqui 2016; Khawar 2017). Das dritte Thema ist die Sicherheit der chinesischen Fachkräfte, deren Zahl sich im Zuge der Realisierung des CPEC deutlich erhöhen dürfte. Da die Chinesen bereits in der Vergangenheit immer wieder Opfer von Anschlägen oder Entführungen wurden, z.B. durch separatistische Gruppen in Belutschistan, hat die Armee zu deren Schutz eine eigene Special Security Division (SSD) mit ca. 15.000 Soldaten aufgestellt (Gishkori 2015). Der CPEC wird das bilaterale Verhältnis zwischen China und Pakistan weiter vertiefen. Allerdings werden sich damit neue Herausforderungen ergeben. Die ambitionierten Entwicklungsprojekte werden in der Umsetzung vermutlich eine Reihe von Widerständen auf lokaler Ebene in Pakistan auslösen. Die Umsiedlung von Bevölkerungsgruppen für Industrie- und Verkehrsprojekte aller Art, der Streit um Kompensation und Zuständigkeiten zwischen der nationalen Ebene und den Provinzen wird nicht ohne Reibungsverluste vonstattengehen. Sollten sich die wirtschaftlichen Erwartungen nicht erfüllen und vor allem die Beschäftigungsverhältnisse für Pakistanis nicht verbessern, wird dies den Unmut über CPEC weiter verstärken. Die pakistanische Regierung wird damit in den nächsten Jahren vor der Herausforderung stehen, Kompromisse zwischen den Anforderungen der Der China-Pakistan Economic Corridor (CPEC) 301 chinesischen Investoren und den Erwartungen der eigenen Bevölkerung zu finden. Schießlich wird CPEC vermutlich auch den außenpolitischen Handlungsspielraum Pakistans verändern. Bislang changierte Pakistan meist erfolgreich zwischen den USA und China, oft auch als Partner beider Staaten. Die Beziehungen zu den USA haben sich in den Jahren aber deutlich verschlechtert, nicht zuletzt durch die Unterschiede im Kampf gegen den Terrorismus. Die Regierung in Islamabad fürchtet weitere Sanktionen seitens der neuen Trump-Administration, nicht nur aufgrund Pakistans Politik gegenüber Afghanistan, sondern auch Beschränkungen der Aufenthaltsmöglichkeiten pakistanischer Studierender und Fachkräfte in den USA. Die zeitgleich wachsende finanzielle Abhängigkeit von China wird somit den au- ßenpolitischen Handlungsspielraum Pakistans eher verringern als vergrö- ßern. 4 CPEC und die indisch-pakistanischen Beziehungen: Szenarien Die Umsetzung von CPEC schafft neue geopolitische Realitäten, die über Pakistan hinausweisen. Am offensichtlichsten ist dies für die indisch-pakistanischen Beziehungen, denn der Korridor verläuft im Norden Pakistans durch die Region Gilgit-Baltistan (GB), die zu Kaschmir gehört. Die indische Regierung hat erwartungsgemäß Protest gegen die Einrichtung des Korridors eingelegt, da ihrem Verständnis nach GB indisches Territorium darstellt (Madan 2016). Pakistan sieht Kaschmir hingegen als umstrittenes Gebiet (disputed territory), über dessen Zugehörigkeit in einem Referendum gemäß der VN-Resolutionen entschieden werden soll. Formal, im Sinne der VN-Resolutionen, verläuft der Konflikt zwischen Indien und Pakistan (siehe oben). China ist allerdings, spätestens seit 1962/1963, ebenfalls eine Partei in dem Konflikt. Bereits in den 1950er Jahren baute China durch das zu Kaschmir gehörende Gebiet Aksai Chin eine ganzjährig zu befahrende Straße nach Tibet. Seit dem Grenzkrieg mit Indien 1962 kontrolliert China das Aksai Chin. Im Zuge ihrer bilateralen Annäherung trat Pakistan 1963 ein von ihm kontrolliertes Gebiet in Kaschmir an China ab. Aus der Perspektive der VN ist Kaschmir in den Grenzen vom August 1947 ein strittiges Gebiet, d.h. die heute von China kontrollierten Teile zählen ebenfalls hierzu. Christian Wagner 302 4.1 Das Negativszenario: der endlose indisch-pakistanische Konflikt CPEC soll langfristig die wirtschaftliche Entwicklung Pakistans nachhaltig verbessern. In den letzten Jahren war das Wirtschaftswachstum geringer als jenes anderer Staaten Südasiens wie Indien, Bangladesch und Sri Lanka (Jamal 2016). Eine Folge einer künftig besseren wirtschaftlichen Entwicklung wären höhere Steuereinnahmen und ein höherer Staatshaushalt. Angesichts der anhaltenden Spannungen mit Indien könnten damit auch steigende Militärausgaben finanziert werden. Ein dank CPEC wirtschaftlich erstarktes Pakistan wird wenig Interesse am Ausbau der wirtschaftlichen Zusammenarbeit mit Indien haben. Bislang hat Pakistan die wirtschaftliche Annäherung an Indien stets von der Lösung des Kaschmirkonflikts abhängig gemacht. Der ohnehin geringe Handel mit Indien wird durch CPEC noch geringer werden. Pakistans so errungene neue wirtschaftliche Kraft könnte das außenpolitische Selbstbewusstsein stärken. Die Kaschmirfrage könnte somit noch stärker, als es ohnehin der Fall ist, die außenpolitische Agenda des Landes prägen. Dies könnte die Sicherheitskräfte zu neuen militärischen Abenteuern gegenüber Indien verleiten und Terrorgruppen neuen Auftrieb für weitere Anschläge in Indien geben. Pakistan hat vergangene Krisen und Kriege mit Indien immer dazu genutzt, wenngleich bislang erfolglos, um eine Internationalisierung des Kaschmirkonflikts zu erreichen (siehe oben). Die nächste indisch-pakistanische Krise oder gar ein erneuter begrenzter Krieg wie in Kargil 1999 könnte jedoch eine neue Dimension haben. Sollten im Rahmen eines solchen Konflikts chinesische Staatsbürger zum Beispiel in Gilgit-Baltistan oder in Belutschistan ums Leben kommen, könnte dies auch eine Krise im Verhältnis zwischen Neu-Delhi und Beijing hervorrufen. Bislang hat China Pakistan in den Kriegen mit Indien zwar zumeist politisch unterstützt, aber nicht selbst militärisch interveniert. Ein neuerlicher indisch-pakistanischer Konflikt könnte dann jedoch zu einem trilateralen Konflikt zwischen Indien, Pakistan und China werden. Dies würde umgehend weitere Großmächte wie die USA und Russland auf den Plan rufen. In diesem Szenario würden die wirtschaftlichen und politischen Folgen des CPEC den bisherigen Negativkreislauf der indisch-pakistanischen Beziehungen im Wesentlichen fortschreiben. Die Krisenhaftigkeit der indischpakistanischen Beziehungen wäre damit festgeschrieben. Der China-Pakistan Economic Corridor (CPEC) 303 4.2 Das Positivszenario: das Ende des Kaschmirkonflikts Es ist aber auch ein positives Szenario denkbar, in dem der CPEC einen mäßigenden Einfluss auf die indisch-pakistanischen Beziehungen und den Kaschmirkonflikt haben könnte. Die Folgen von CPEC beträfen erstens die künftige verfassungsrechtliche Stellung der Region Gilgit-Baltistan in Pakistan und zweitens die Beziehungen Chinas zu Pakistan und Indien. Die von Indien und Pakistan kontrollierten Teile Kaschmirs haben eine sehr unterschiedliche Stellung im jeweiligen Staatswesen. Durch den nachträglichen Beitritt zur Indischen Union hat J&K eine Sonderposition, die in Artikel 370 der Verfassung verankert ist. Über die Frage der Autonomie schwelt seit Jahrzehnten ein Streit zwischen Neu-Delhi und den verschiedenen Landesregierungen in Srinagar. Die Landtagswahl in J&K im Dezember 2014 brachte eine Wahlbeteiligung von ca. 65%, was als Votum für den Verbleib in Indien verstanden werden kann. Im indischen Teil Kaschmirs ist zudem die pro-pakistanische Hurriyat-Konferenz aktiv, die allerdings eine Teilnahme an Landtagswahlen ablehnt. Daneben gibt es eine Bewegung für die Unabhängigkeit Kaschmirs, die ihr Sprachrohr in Gruppen wie der Jammu & Kaschmir Liberation Front (JKLF) hat. In Pakistan ist Gilgit-Baltistan formal ein umstrittenes Gebiet.1 Damit hat dieser Teil Kaschmirs geringere Rechte als die übrigen Provinzen Pakistans. Dies hat wiederholt zu Protesten der lokalen Bevölkerung geführt, die mehr politische Mitbestimmung und Investitionen fordern (Dad 2010; Haider 2013). Pakistanische Regierungen haben durch eine Reihe von Reformen die lokale Selbstverwaltung verbessert, ohne jedoch dem Gebiet einen Provinzstatus zu geben. Die letzte größere Reform erfolgte 2009, in deren Zuge die ehemaligen Northern Areas in Gilgit-Baltistan umbenannt wurden. Die Region verfügt über eine legislative Versammlung, die im Gegensatz zu den Provinzparlamenten aber nur über eingeschränkte Vollmachten verfügt. Die letzten Wahlen im Sommer 2015 brachten eine Mehrheit für die in Islamabad regierende Pakistan Muslim League- Nawaz (PML-N). Aufgrund ihrer strategischen Bedeutung wird die Region de facto von den Streitkräften kontrolliert. Eine Reihe von militanten Organisationen wie ____________________ 1 Zum Gebiet des einstigen Fürstenstaates J&K, das seit 1947 von Pakistan kontrolliert wird, zählt neben Gilgit-Baltistan auch Azad Jammu & Kashmir (AJK). Azad Kashmir ist ein formal unabhängiger Staat mit Präsident, Premierminister und Parlament, der aber nur von Pakistan anerkannt ist. De facto wird AJK von Pakistan aus regiert. Die Regierung von AJK hat ebenfalls eine Teilhabe an CPEC Projekten gefordert (Dawn 2016a). Christian Wagner 304 Lashkar-e-Toiba (LeT), die von Armee und Geheimdienst unterstützt werden, unterhalten hier Ausbildungslager (Rumi 2011; Farooq 2011). Sofern CPEC die wirtschaftliche Entwicklung Pakistans verbessert, könnte dies den Unmut in Gilgit-Baltistan noch weiter vergrößern, da die Kluft zu den anderen Provinzen noch tiefer wird (Mir 2016). Die pakistanische Regierung steht einem Dilemma gegenüber. Sie kann die Region verfassungsrechtlich nicht zu einer Provinz aufwerten, da sie damit zugleich ihre Haltung in der Kaschmirfrage in Frage stellt. Sobald die Integration von Gilgit-Baltistan in das pakistanische Staatswesen erfolgte, wäre es kein „umstrittenes Gebiet“ mehr im Sinne der VN-Resolutionen, an denen Pakistan festhält. Die Festschreibung des Status Quo würde den Kaschmirkonflikt indirekt beenden, da sowohl Indien als auch Pakistan die von ihnen kontrollierten Teile Kaschmirs in ihr Staatswesen integriert hätten. Dies könnte zugleich den Weg freimachen für weitere vertrauensbildende Maßnahmen wie sie im Rahmen des Verbunddialogs von 2004 bis 2008 erzielt wurden. Damals wurden erstmals Übergangsstellen an der LoC für den Handel zwischen beiden Teilen Kaschmirs eingerichtet und es gab Überlegungen für weitere gemeinsame Projekte z.B. im Tourismusbereich. Diese Lösung liegt durchaus im chinesischen Interesse, denn damit wäre der CPEC sowohl verfassungsrechtlich in Pakistan als auch völkerrechtlich durch die Verständigung zwischen Indien und Pakistan abgesichert. Das von Pakistan lange Zeit propagierte Referendum dürfte deshalb auch nicht im chinesischen Interesse liegen. Immerhin bestünde bei einer solchen, wenn auch wenig wahrscheinlichen Abstimmung die Möglichkeit, dass die Kaschmiris für den Beitritt zur Indischen Union votierten. Damit wären die Investitionen von CPEC über Nacht Makulatur. Der zweite positive Aspekt des CPEC liegt in den Auswirkungen, die er auf die Beziehungen zwischen China, Pakistan und Indien haben könnte. China ist zwar einer der wenigen strategischen Partner Pakistans, doch längst nicht so zuverlässig wie sich dies Pakistan im Konflikt mit Indien erhofft. Vor allem ist China nicht bereit, Pakistan in der Kaschmirfrage gegenüber Indien zu unterstützen. Pakistan setzt hier auf eine Internationalisierung des Konflikts und ein Referendum im Sinne der VN-Resolutionen. Indien setzt hingegen auf bilaterale Gespräche. Die chinesische Führung hat auf verschiedene Weise deutlich gemacht, dass sie nur in direkten Verhandlungen zwischen beiden Seiten eine Lösung der Konflikte erreicht werden kann, was de facto eine Anerkennung der indischen Position darstellt (Krishnan 2010). Vor allem das pakistanische Militär hat immer wieder den Der China-Pakistan Economic Corridor (CPEC) 305 Ausbau der Wirtschaftsbeziehungen mit Indien behindert. Bereits 2010 erklärte aber der chinesische Premierminister Wen Jiabao bei seinem Besuch in Pakistan, dass Sicherheitsprobleme nicht die wirtschaftliche Zusammenarbeit behindern sollten, was der indischen Haltung entsprach (Dawn 2010). CPEC lässt sich als Fortsetzung dieser chinesischen Position verstehen, der zufolge eine verbesserte wirtschaftliche Entwicklung einen mäßigenden Einfluss auf bilateralen Spannungen haben soll. China setzt in seiner Zusammenarbeit mit Pakistan eher auf das Militär als auf die politischen Parteien. Eine Folge dieser engen Kooperation könnte sein, dass damit militärische Abenteuer wie der Kargil-Krieg 1999 weniger wahrscheinlich würden (Small 2015, S. 193). 5 Die regionale Dimension: INSTC, SAARC Unmittelbar westlich des CPEC treiben Iran, Russland und Indien seit 2015 den Ausbau des International North South Transport Corridor (INSTC) voran. Dieser soll die iranische Hafenstadt Chabahar mit Zentralasien und Russland verbinden. Im Mai 2015 gab Indien die Zusage für Investitionen in Höhe von 150 Millionen US-Dollar für den Ausbau von Chabahar. Damit will Indien einen besseren Zugang nach Afghanistan und Zentralasien erreichen (Singh Roy 2015). Daran entzündeten sich Spekulationen, ob und inwieweit die beiden Großprojekte die geopolitische Rivalität, beispielsweise zwischen Indien, Iran, China und Pakistan, weiter anheizen. Die beiden wichtigen Hafenstädte Gwadar und Chabahar liegen nur rund 70 Kilometer voneinander entfernte. Die beteiligten Staaten sehen diese Vorhaben aber weniger als konkurrierende, sondern vielmehr als komplementäre Projekte. China hat bereits sein Interesse bekundet, sich am Ausbau von Chabahar beteiligen zu wollen (Dawn 2016b). Iran wiederum hat bereits sein Interesse an einer Einbeziehung in den CPEC bekundet und den Bau einer Eisenbahnlinie vorgeschlagen, um die beiden Häfen miteinander zu verbinden (Shahid 2016; The Daily Times 2016). CPEC kann auch positive wie negative Folgen auf die South Asian Association for Regional Cooperation (SAARC) haben. Die SAARC weist eine sehr geringe wirtschaftliche Integration auf. So liegt der intra-regionale Handel in Südasien nur bei ca. 5%. Sofern CPEC ein exklusives Projekt zwischen China und Pakistan bleibt, dürfte Pakistan noch weniger Interesse am Handel mit Südasien haben. Dies könnte wiederum auf indischer Seite die Bemühungen vorantreiben, regionale Kooperationsprojekte wie die Bay Christian Wagner 306 of Bengal Initiative for Multi-Sectoral Technical and Economic Cooperation (BIMSTEC) zu forcieren, an denen Pakistan nicht beteiligt ist. Sofern CPEC aber ein inklusives Projekt ist, könnte damit der regionale Handel sogar forciert werden. Es wurden bereits einzelne Stimmen sogar aus dem pakistanischen Militär laut, die sich für eine Einbeziehung Indiens in den CPEC aussprachen (The Express Tribune 2016b). Die chinesische Seite hat immer wieder betont, dass CPEC auch positive Ausstrahlungseffekte auf die Region haben soll. So verwundert es nicht, dass auch China die Einbeziehung Indiens in CPEC begrüßt (Weijia 2016). 6 Ausblick In Pakistan verbinden sich große wirtschaftliche Hoffnungen mit dem CPEC. Allerdings ist unklar, was von den Investitionen auch wirklich umgesetzt werden wird, denn schon in der Vergangenheit hatte es eine Kluft zwischen den offiziellen Verlautbarungen und den tatsächlich realisierten chinesischen Projekten in Pakistan gegeben. Trotz aller Kritik in Pakistan (Raza 2016) an der Umsetzung sollte der CPEC mittel- bis langfristig einen positiven Beitrag zur wirtschaftlichen Entwicklung des Landes leisten, zum Beispiel indem er hilft, die pakistanische Infrastruktur zu verbessern oder die chronisch defizitäre Energieversorgung zu verringern. Der CPEC stärkt auch die strategische Allianz Pakistans und Chinas. Insofern ließe sich auf den ersten Blick vermuten, dass er den indisch-pakistanischen Konflikt weiter anheizen wird. Ein wirtschaftlich erstarktes Pakistan könnte selbstbewusster gegenüber Indien auftreten und seine Militärausgaben weiter erhöhen. Auf chinesischer Seite verbindet sich mit CPEC aber auch die Vorstellung, dass dessen wirtschaftliche Effekte einen wichtigen Beitrag zur Transformation der pakistanischen Gesellschaft und eine Stärkung der moderaten Kräfte leisten könnten. Eine friedliche Entwicklung in Pakistan, so die Überlegungen, könnte wiederum auch das regionale Umfeld positiv beeinflussen, zum Beispiel die Situation in Afghanistan. Mit CPEC werden nicht nur Straßen in Kaschmir, sondern damit zugleich auch der politische Status Quo der Region zementiert. CPEC unterstreicht das chinesische Interesse an einem Fortbestand des Status Quo in der Kaschmirfrage. Dies hätte mindestens zwei Konsequenzen für den Kaschmirkonflikt. Erstens könnte damit die verfassungsrechtliche Aufwertung von Gilgit-Baltistan in Pakistan vorangetrieben werden. In dem Moment, wenn diese Region eine vollwertige Provinz in Pakistan ist, schließt Der China-Pakistan Economic Corridor (CPEC) 307 sich das Kapitel des Kaschmirkonflikts in der Weltpolitik. Der Beinahe- Kompromiss 2007 zeigte, dass Indien sich entgegen aller Rhetorik mit dem Status Kaschmir arrangieren kann, der die Festschreibung der gegenwärtigen Teilung beinhaltet. Immerhin besteht die wenig wahrscheinliche Möglichkeit, dass Indien eines Tages eine Internationalisierung des Kaschmirkonflikts und ein Referendum befürwortet. Sollten die Kaschmiris dann für den Beitritt zur Indischen Union votieren, wäre CPEC über Nacht Makulatur. Zweitens widerspricht der durch CPEC „zementierte“ Status Quo der pakistanischen Position, vor allem der Haltung des Militärs. CPEC könnte damit langfristig auch die bisherigen Widerstände des pakistanischen Militärs gegenüber der wirtschaftlichen Annäherung an Indien aufweichen. Dies wäre ein wahrer game-changer in den indisch-pakistanischen Beziehungen. Literatur Ahrari, M. Ehsan. 2000. China, Pakistan, and the ‘Taliban Syndrome’. Asian Survey 40(4): 658-671. DOI: 10.2307/3021187. Aneja, Atul. 2015. China, India fast-track BCIM economic corridor project. The Hindu (Online). 26. Juni. www.thehindu.com/news/national/china-india-fasttrack-bcimeconomic-corridor-project/article7355496.ece. Zugegriffen: 26.06.2015. Bose, Sumantra. 2003. Kashmir. Roots of Conflict, Paths to Peace. Cambridge: Harvard University Press. Butt, Maqsood A. 2016a. CPEC – An objective analysis – I. The Daily Times (Online). 3. Oktober. http://dailytimes.com.pk/business/03-Oct-16/cpec-an-objective-analysis-i. Zugegriffen: 03.10.2016. Butt, Maqsood A. 2016b. CPEC – An objective analysis – II. The Daily Times (Online). 4. 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FAZIT 313 Ergebnisse und Ausblick: Sicherheit in Asien jenseits von Großmachtrivalitäten Sebastian Harnisch, Nadine Godehardt, Mischa Hansel 1 Einleitung Die Staaten Asiens reagieren mit einer Fülle unterschiedlicher Politiken auf die Initiativen Chinas und der Vereinigten Staaten. Die Kapitel des Bandes beschreiben die Verhaltensmuster in den Subregionen Nordostasien (Japan, Südkorea, Nordkorea, Taiwan), Südostasien (Thailand, Vietnam), Südasien (Indien, Pakistan), Zentralasien (Russland und die Eurasische Wirtschaftsunion) und einiger anderer Akteure. Viele dieser Staaten und zwischenstaatlichen Organisationen haben direkt und weitreichend mit dem US Pivot oder im Rahmen der chinesischen One Belt, One Road-Initiative (OBOR) kooperiert. Andere haben regionale Institutionen genutzt oder gar durch eigene Rüstungsanstrengungen ihre Autonomie gegenüber diesen Initiativen gestärkt. Unsere Ergebnisse zeigen, dass die Staaten in der Großregion aus diversen Gründen in unterschiedlicher Weise und mit deutlich unterscheidbaren Effekten mit dem US Pivot und OBOR interagiert haben. Unter Rückbezug auf ein großes Spektrum unterschiedlicher theoretischer Ansätze (siehe unten) verdeutlichen die Beiträge in diesem Band, dass die beiden Initiativen oft das sind, was die Staaten der Region daraus machen. Die Kapitel haben sich dabei an unseren Leitfragen orientiert: Reagieren die Staaten mit Kontinuität oder Wandel in ihrer Außen- und Sicherheitspolitik auf die beiden Initiativen? Gibt es innenpolitische Auseinandersetzungen über diese Antwort? Welche (internationalen) Institutionen und Normen wurden genutzt oder geschaffen? Schließlich, welche Effekte zeitigen die nationalen Antworten auf die (sub-)regionale Ordnung? Der Fokus der Analysen lag auf der staatlichen Reaktion und der gesellschaftlichen Kontestation. Zwischenstaatliche Institutionen und intraregionale Zusammenhänge, sowie die Haltung nicht-staatlicher Akteure (bspw. Unternehmen und Nichtregierungsorganisationen) wurden nur dort berücksichtigt, wo sie maßgeblichen Einfluss auf die einzelstaatlichen Politiken Sebastian Harnisch, Nadine Godehardt, Mischa Hansel 314 ausübten. In diesem Abschlusskapitel arbeiten wir systematisch übergreifende Politikmuster zwischen den Staaten, Gesellschaften und Subregionen heraus. Wir beschränken uns dabei ausdrücklich nicht auf eine Synthese der Ergebnisse der Einzeluntersuchungen – sie stehen für sich selbst – sondern blicken auch in die Zukunft der sicherheitspolitischen Forschung in und über Asien. 2 Zur Varianz außenpolitischer Reaktionen Unsere Forschungsprämisse basierte auf der Annahme, dass die Einzelstaaten und Subregionen Asiens nicht einfach als Spielbälle einer herannahenden Großmachtauseinandersetzung zwischen der Volksrepublik China und den USA (Ikenberry u. Liff 2014; Allison 2017) betrachtet werden. Vielmehr werden die jeweiligen Politiken von innergesellschaftlichen Dynamiken und der Interaktion mit Dritten geprägt, sodass substantielle Abweichungen über Zeit und zwischen den (zumeist) Einzelstaatenstudien beobachtbar sind. Eine wiederkehrende Beobachtung ist ein proaktives, strategisch-instrumentelles Handlungsmuster, das letztlich der Stärkung der innenpolitischen Legitimität dient. So interpretieren einige Staaten OBOR oder die US- Reorientierung nach Asien als strategische Herausforderung, um über deren Sekuritisierung Handlungsfähigkeit und Verantwortungsbewusstsein gegenüber der Gesellschaft oder machtstützenden Elite zu signalisieren (Friedrichs und Harnisch für Nordkorea sowie Maslow für Japan in diesem Band). Insbesondere im Fall Nordkoreas lässt sich dabei auch zeigen, wie die Intention der Vernetzungsinitiative Pekings in ihr Gegenteil verkehrt wird, weil Pjöngjang auf wirtschaftliche Kooperationsangebote mit Autonomiesicherung durch Aufrüstung reagiert. Auch ein gegenteiliges passives Verhaltensmuster lässt sich nachzeichnen: Für Indien konstatiert Mischa Hansel ein inkonsistentes Verhalten gegenüber beiden Initiativen, welches er auf einen postkolonialen Elitenkonsens zurückführt, der nur eine autonomieschonende Form der Kooperation mit Großmächten zulässt (Hansel in diesem Band). In Vietnam identifizieren Susan McEwen-Fial und Alexander Brand einen eher zurückhaltenden Versuch der (post-) kommunistischen Regierung den wirtschaftlichen Einfluss chinesischer Direktinvestitionen (auch angesichts der sicherheitspolitischen Territorialstreitigkeit im Ergebnisse und Ausblick 315 Südchinesischen Meer) durch die Einwerbung US-amerikanischer Investitionen auszugleichen (Hedging).1 Ein klar konturiertes, aber gemischtes Reaktionsverhalten sieht Enrico Fels für die russische Asienpolitik. Diese sucht, so Fels, die Anlehnung an China gegen die USA mit einer Einbindung Zentralasiens in der Euroasiatischen Wirtschaftsunion (EWU) zur Autonomiebewahrung gegenüber China zu verbinden. Interessanterweise wird dieses klassisch realpolitische Hedging über Institutionen – durch die Shanghai Cooperation Organisation (SCO) gegenüber den USA und gegen- über China durch die EWU – organisiert, sodass eine offene Konfrontation ausbleibt, allerdings die von China angestrebte Verknüpfung OBORs mit der SCO und der EWU laut Fels nicht zustande kommt. Wie alle Staaten besitzen die asiatischen Staaten in unterschiedlichem Maße Handlungsautonomie, sodass ihre Reaktionen auf die beiden Initiativen eine große Spannbreite an Kontinuität und Wandel in der jeweiligen Außen- und Sicherheitspolitik abbilden. In Thailand (und nachweislich auch den Philippinen unter Präsident Duterte) hat die OBOR-Initiative eine Hinwendung zu China und eine Abkehr von ehemals engen Beziehungen zu den USA bewirkt (Schaffar in diesem Band; Cruz de Castro 2016). In einer ganzen Reihe von anderen Fällen zeigt sich eher (dynamische) Kontinuität: Japans Gegenmachtbildung gegenüber China wird deutlicher in seinen Einbindungsinitiativen in Südost-, Südasien (Philippinen, Vietnam, Indien), aber auch Zentralasien (Mongolei). Indiens und Südkoreas wirtschaftliche Öffnung gegenüber China bleibt gepaart mit einer (leichten) sicherheitspolitischen Anlehnung Indiens an Japan und die USA und einer starken Anbindung Südkoreas an die USA, aber erkennbar weniger an Japan. Auch Taiwans Verhalten ist nach den Irritationen im Zuge des Telefonats zwischen Präsidentin Tsai und US-Präsident Trump auf den bisherigen Kurs des sensiblen Austarierens zwischen Washington und Peking eingeschwenkt (Krumbein und Bodenbinder in diesem Band). Die deutliche Ausnahme auf dieser (doch) moderaten Kontinuitätsverschiebung bildet Nordkorea, denn hier hat sich der bisherige autonomieschonende Kurs radikalisiert und mündet seit dem Amtsantritt der dritten Kim-Generation (unter Kim Jong-un) in einer nuklearen Aufrüstungspolitik ____________________ 1 Die Aufkündigung der US-amerikanischen Unterstützung für das Transpacific Partnership Agreement und das gleichzeitige robustere Vorgehen im SCM unter Präsident Trump kann daher als ‚externer Schock‘ für diese tarierende Äquidistanzpolitik Vietnams interpretiert werden (s.u.). Sebastian Harnisch, Nadine Godehardt, Mischa Hansel 316 (Friedrichs und Harnisch in diesem Band), die erheblich auf die südkoreanische und japanische Sicherheitspolitik wirkt, indem sie die bilateralen Allianzen mit den USA stärkt und chinesisches Misstrauen gegenüber einer Einkesselung mehrt (Harnisch und Friedrichs sowie Maslow in diesem Band).2 Rüstungswettbewerbe finden sich zwar auch in anderen asiatischen Subregionen, insbesondere Südostasien (Heiduk 2017). Sie sind aber, ebenso wie der Fall Nordkoreas, allenfalls mittelbar auf die Reorientierung der USA nach Asien, bzw. den OBOR, ausgerichtet. Vielmehr resultieren sie aus Rückversicherungsstrategien gegenüber einem aufsteigenden China (bspw. in Japan, Australien und Indien) und lokalen Konfliktdynamiken (Liff 2016; Tan 2014). Einige außenpolitische Richtungswechsel sind zu erwarten, wenn Initiativen von großen Mächten starke Anreize von außen setzen. Wie Wolfram Schaffars Analyse über die thailändische Reorientierung nach China zeigt, kann die Sogwirkung chinesischer Investitionen so mächtig sein, dass sogar die vormals China-kritische Elitenfraktion um das Könighaus mit einer transkontinentalen Eisenbahnanbindung die engere Anlehnung an Peking sucht. Die Anlehnung, so Schaffar, kann daher nur vor dem Hintergrund eines langen Elitenkonflikts über die wirtschaftliche Entwicklung des Landes durch transnationale Einbindung verstanden werden. Mit der Etablierung des China-Pakistan Economic Corridor (CPEC) setzte die chinesische Regierung für Pakistan einen solchen Anreiz, dessen Effekt, so Christian Wagner, noch offen ist: eine wirtschaftliche Konsolidierung Pakistans könnte, so die Hoffnung, auch eine Befriedung des Kaschmirkonfliktes, eine der hartnäckigsten „enduring rivalries“ überhaupt, beenden (Paul 2005). Sie könnte aber auch jene Gruppen in Pakistan befähigen, den identitär-aufgeladenen Konflikt auf Dauer fortzuführen (Wagner in diesem Band). Die Mehrzahl der Beiträge attestiert jedoch weiterhin eine ambivalente Haltung der meisten Staaten Asiens. Diese versuchen nach wie vor, die ____________________ 2 Die angespannte Situation wird durch die wenig konsistente Politik der US-Administration verschärft. Einerseits bekundete US-Präsident Trump im Februar 2018 nach südkoreanischer Vermittlung überraschend die Bereitschaft zu bilateralen Gespräche auf höchster Ebene. Andererseits ernannte er im März 2018 John Bolton zum Nationalen Sicherheitsberater, der offen eine militärische Lösung des Konflikts mit Nordkorea propagiert. Entsprechend scheint derzeit jede Entwicklung möglich zu sein, von einer Verhandlungslösung bis zu militärischen Präventivschlägen mit unabsehbaren militärischen Folgen. Ergebnisse und Ausblick 317 wirtschaftliche Kooperation mit dem chinesischen Markt mit der sicherheitspolitischen Anbindung an die USA in Einklang zu bringen (Taiwan, Südkorea, Japan, und abgeschwächter Indien, Vietnam, Thailand). Betrachtet man die Reaktionen auf beide Initiativen in ihrer Gesamtheit, so ergeben sich Verhaltensmuster, die wir in Abb. 1 vereinfachend geclustert haben. Gleichermaßen ablehnend und damit auf maximale Handlungsautonomie drängend positioniert sich das nordkoreanische Regime unter Kim Jong-un auf Augenhöhe als „Opponent“ gegenüber den Großmachtinitiativen der USA und Chinas. In schwacher (Taiwan) und starker (Indien) Verweigerung einer öffentlichen Positionierung treten die „stummen Staaten“ dem US Pivot und der chinesischen OBOR-Initiative entgegen, wenngleich die Motive differieren: in Indien sorgt ein postkolonialer Elitenkonsens für das Streben nach Unabhängigkeit gegenüber nach wie vor als expansiv angesehenen Großmächten; in Taiwan dämpfen der Ausschluss von der OBOR-Initiative durch das Festland bei gleichbleibender ökonomischer Interdependenz eine stärkere Anlehnung an die Vereinigten Staaten. Nimmt man die weiteren Untersuchungsstaaten in den Blick, so wird deutlich, dass die Verbündeten der USA in Nordostasien, Japan und Südkorea, mit unterschiedlich starker Ausprägung die US-Schwerpunktverlagerung unterstützen (Japan stärker, Südkorea schwächer) während sie Chinas neuem Engagement entweder offen ablehnend (Japan) oder duldend begegnen.3 Für Russland finden wir – fast spiegelbildlich – eine deutlichere Anlehnung an China und Abgrenzung von den USA, wenngleich sich die Kooperation zwischen der OBOR-Initiative Chinas und der russisch-geführten Eurasischen Wirtschaftsunion weiterhin nur schleppend entwickelt. Auffällig äquidistant hingegen treten die südostasiatischen ASEAN-Mitgliedsstaaten Vietnam und Thailand (die Austarierer) auf, die jeweils ihrer eigenen Logik folgend, die tiefe Integration mit nur einer der beiden Großmächte vermeiden. ____________________ 3 Nach Abschluss der Japan-Studie (Maslow in diesem Band) hat sich die Regierung Abe im Herbst 2017 allerdings deutlich repositioniert und eine Teilnahme sowohl an der OBOR-Initiative und der Asian Infrastructure Investment Bank (AIIB) in Aussicht gestellt, vgl. Gao 2017. Sebastian Harnisch, Nadine Godehardt, Mischa Hansel 318 A bb il du ng 1 : R el at iv e P os iti on ie ru ng d er U nt er su ch un gs st aa te n ge ge nü be r de n G ro ßm ac ht in it ia ti ve n Q ue ll e: e ig en e D ar st el lu ng Ergebnisse und Ausblick 319 Vor allem ihr Spagat, der im Kern auf Wohlfahrt und Handlungsautonomie durch und gegenüber Großmächten zielt, wird immer dann schwieriger (und schmerzhafter), wenn die Großmächte ihre Strategie in der Rivalität rekalibrieren. Der Rückzug der Trump-Administration aus dem Transpazifischen Freihandelsabkommen (TPP) – „Trump’s Gift to China“ (The New York Times 2017) – und die gleichzeitige Verschärfung der „Freedom-of- Navigation-Operations“ (FONOPs) im Südchinesischen Meer sind eine solche Rekalibrierung, die es Vietnam aber auch Japan schwerer gemacht haben, ihre jeweils eigene Ausbalancierung wirtschaftlicher und sicherheitspolitischer Interessen aufrecht zu erhalten (McEwen-Fial/Brand und Maslow in diesem Band). Mit ihrem protektionistischen Kurs hat die Trump-Administration dafür gesorgt, dass die asiatischen Staaten nun nicht mehr glaubhaft über gleichwertige Alternativoptionen zu OBOR verfügen und dadurch an Verhandlungsmacht einbüßen. Für TPP und die zum Teil fraglich gewordenen amerikanischen Sicherheitsgarantien gibt es derzeit keinen Ersatz, bspw. aus Europa.4 Die damit verbundenen Herausforderungen für die asiatischen Staaten reichen aber noch tiefer. Denn zusätzlich zum Aufbau von internationaler Verhandlungsmacht und dem Erhalt machtpolitischer Autonomie hat(te) der Spagat zwischen China und den USA auch eine wichtige herrschaftsund legitimitätspolitische Funktion. Das heißt Opposition, Kooperation oder Integration gegenüber beiden Großmachtinitiativen dienen auch der Verwirklichung gesellschaftlicher Interessen, die durch die Einbindung im wirtschaftlichen oder ideellen Sinne besser realisiert werden können (McEwen-Fial/Brand in diesem Band). So kann die vietnamesische kommunistische Partei durch die Abgrenzung gegenüber der Volksrepublik China über einen antichinesischen nationalistischen Konsens ihre innenpolitische Herrschaft ebenso sichern, wie der populistische Präsident Duterte durch seine Abgrenzung gegenüber Washington und der wachsenden Nähe gegenüber Peking die philippinische Landbevölkerung gegen die pro-amerikanischen städtischen Eliten mobilisieren kann (vgl. Heydarian 2016). Aus Sicht der liberalen Theorie der internationalen Beziehungen verändert die Einbindung in oder Abgrenzung von diesen Initiativen die jeweili- ____________________ 4 Vielmehr wächst in Europa die Sorge davor, von China auseinanderdividiert zu werden: So mahnte Bundesaußenminister Sigmar Gabriel die europäischen Partner im August 2017 dazu, eine geopolitische Strategie zu entwickeln, mit welcher der drohenden Spaltung durch China entgegengewirkt werden könne (Handelsblatt 2017). Sebastian Harnisch, Nadine Godehardt, Mischa Hansel 320 gen Chancen auf internen Machterhalt. Denn durch die Stärkung der materiellen und ideellen Ressourcenausstattung mithilfe von Dritten, werden die Chancen größer, sich innerstaatlich gegenüber Opponenten durchzusetzen. Entscheidend hierbei ist, dass die jeweiligen Akteure den Gewinn an innenpolitischem Handlungsspielraum (durch die Unterstützung von außen) gegen den Autonomieverlust gegenüber dem äußeren Kooperationspartner abwägen müssen, da sie ansonsten Gefahr laufen, die gesellschaftlichen Präferenzen nach Autonomie zu verletzen (Moravcsik 2000, S. 220). Betrachtet man die Modi der Reaktionen auf die beiden Initiativen, so fällt auf, dass sich die Mehrzahl der kleineren Staaten auf bilaterale Reaktionen zurückzieht und multilaterale Antworten ausbleiben. Die Ausnahme bildet hier interessanterweise die Russische Föderation. Moskau erwirkte 2015, dass die Volksrepublik China ihre OBOR-Gespräche mit den Mitgliedern der EWU im Kollektiv und nicht mehr bilateral führt. Ob und inwiefern dies die Verhandlungsmacht der anderen EWU-Mitglieder gegen- über Russland und Peking stärkt, erscheint offen. So setzt sich bspw. Kasachstan auch für eine engere Koordination der EWU mit der EU ein, um den russischen Einfluss auf die kasachische Wirtschaft zu begrenzen (Kaukenov 2016). Im Falle Japans sehen wir hingegen die Schaffung neuer Foren, etwa den Asia Democratic Security Diamond, der neben die Intensivierung der bilateralen Allianz mit den USA treten soll. Eine weitergehende Multilateralisierung oder gar Institutionalisierung solcher Initiativen ist indes unwahrscheinlich. Denn im Falle Japans, wie auch im Fall der ASEAN und des Konfliktes im Südchinesischen Meer, behindern historische Animositäten zwischen den beteiligten kleineren Staaten oder eine autonomieschonende postkoloniale Identität den engeren Zusammenschluss gegen eine Übervorteilung durch die Großmächte.5 Es erweist sich, dass die OBOR- und US-Pivot-Initiative das sind, was die Staaten der Region aus ihnen machen. Es gibt keine hinreichenden Indizien in den Kapiteln dafür, dass der (angeblich) heranziehende Großmachtkonflikt schon zu einer eindeutigen oder einheitlich machtpolitischen Ausrichtung bestimmter Staaten oder Staatengruppen geführt hätte. Aus unserer Sicht gilt dies auch für Staaten wie Thailand und die Philippinen: Ihre ____________________ 5 So ist die bilaterale Militärkooperation zur Absicherung des eigenen Territoriums von SCM-Anrainerstaaten (wie Vietnam und den Philippinen) mit externen Staaten, wie Japan und den USA, nach wie vor enger als der Austausch mit anderen ASEAN-Mitgliedsstaaten, vgl. Heng 2014. Ergebnisse und Ausblick 321 primär wirtschaftliche Orientierung an China resultiert weniger aus einer bewussten Unterordnung in eine von China angeführte transnationale Wirtschaftsordnung als vielmehr aus einem innenpolitischen Kampf um Vorherrschaft, indem chinesische Unternehmen und die Regierung in Peking versprechen, dringend benötigte Ressourcen bereitzustellen (vgl. Schaffar in diesem Band sowie Heydarian 2016). 3 Einflussfaktoren und theoretische Blickwinkel Die zentrale Frage dieses Sammelbandes, war es, wie Staaten erfahren oder lernen können, was diese beiden Initiativen für sie bedeuten. Die Antworten der Autorinnen bilden das theoretisch mögliche Erklärungsspektrum sicherlich nicht vollständig ab: sie erweitern aber die (vor allem auch in Asien selbst) vorherrschende realistische Betrachtung durch viele interessante Einsichten, die insbesondere gesellschaftliche und transnationale Erklärungsfaktoren in den Mittelpunkt der Analyse rücken.6 Die Kapitel dieses Bandes betonen die Bedeutung innerstaatlicher Einflussfaktoren zur Erklärung der zwischenstaatlichen Aktions- und Interaktionsmuster. In einigen Fällen sind es systemische Zwänge, die eigene und die relative Machtpositionierung des Kooperationspartners, auch gegenüber Dritten (Fels in diesem Band) oder eines kleineren Staates gegenüber beiden Großmächten bzw. ihren Auslandsinvestitionskapazitäten (McEwen- Fial/Brand in diesem Band). Doch auch in diesen Beiträgen spielen Akteurscharakteristika eine prominente Rolle: McEwen-Fial und Brand argumentieren mit Brantly Womacks „asymmetry theory“ (2004), dass eine asymmetrische Machtpositionierung „Missverständnisse“ induziere, indem sie zu einer übermäßigen Aufmerksamkeit für den stärkeren Partner und eine nur punktuelle Aufmerksamkeit für den schwächeren Partner sorge. Diese kognitiv-psychologischen Dynamiken weisen über eine schlanke neorealistische Erklärung hinaus. In anderen Fallstudien sind es die Beziehungen zwischen Regierung und Gesellschaft, die das Konflikt- bzw. Kooperationsverhalten prägen. Dies gilt insbesondere auch für die involvierten Großmächte, so das Argument ____________________ 6 Alle Autorinnen haben auf der gemeinsamen Arbeitstagung im September 2016 in Berlin den angestrebten Methoden- und Theorienpluralismus begrüßt. Die Auswahl der Autorinnen beruht jedoch auf Länder- bzw. Fachkompetenz sowie der Bereitschaft zur Mitwirkung. Sebastian Harnisch, Nadine Godehardt, Mischa Hansel 322 von Christian Becker und Nadine Godehardt in ihrem Beitrag über die symbolpolitisch ausgetragene Rivalität Chinas und der USA im Südchinesischen Meer. Im Wettbewerb um ihren internationalen Status – die durch Dritte zugeschriebene Position in einer sozialen Rangordnung – ringen die beiden Regierung um ihr Ansehen als Verteidiger chinesischer Territorialansprüche einerseits und Verteidiger globaler öffentlicher Güter (hier: freie Seewege) andererseits. Im Zentrum steht dabei weniger der begrenzte materielle Nutzen des umstrittenen Seegebiets, sondern vielmehr die Reputation der jeweiligen Regierung als Verteidigerin der eigenen Sache gegen- über der eigenen Gesellschaft sowie Dritten. In anderen innenpolitischen Settings, insbesondere in demokratischen Regimetypen, hängt die Spannbreite der Reaktionsmöglichkeiten offensichtlich von der Anzahl und außenpolitischen Positionierung der Parteien ab: In Indien identifiziert Hansel (in diesem Band) einen überparteilichen postkolonialen Konsens, der nicht nur die identitäre Abgrenzung gegenüber Pakistan und China trägt, sondern auch eine Unterordnung, oder auch nur eine Einordnung in ein US-amerikanisches Allianzsystem verhindert. Für Südkorea konstatieren Harnisch und Friedrichs (in diesem Band), dass die dortige parteipolitische Polarisierung erhebliche außenpolitische Richtungswechsel nach Wahlen auslösen kann, wenn nicht permanente Krisen dafür sorgten, dass auch außenpolitische Themen wahlentscheidend sein können (Stichwort: hohe Salienz). Es folgt, dass Präsidentschaftskandidaten außenpolitische Positionen in der Mitte des Spektrums besetzen müssen, um Wähler beider großen Lager ansprechen zu können. Damit ist eine ausschließliche China- oder US-Zentrierung in der südkoreanischen Außenpolitik praktisch ausgeschlossen. Gleiches gilt auch für Taiwan, auch wenn die identitäre Abgrenzung zum Festland über die Zeit anwächst, so sind die wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Bindungen so stark, dass ein harter Bruch mit dem kommunistischen Festland mittels Unabhängigkeitserklärung nicht zur Rede steht (Krumbein und Bodenbinder in diesem Band). Anders stellt sich die Situation im Falle Japans dar, wie Sebastian Maslow argumentiert. Denn hier ist mit dem Zusammenbruch des linken Parteienlagers in den 1990er Jahren die konservative und amerikafreundliche liberaldemokratische Partei (LDP) derzeit so dominant, dass eine auf Ausgleich mit China abzielende Politik kaum eine parteipolitische Stimme in Japan hat. Verbunden mit der anwachsenden nordkoreanischen Bedrohung ist eine robustere Sicherheitspolitik die Folge, die auch einer (kaum verhüllten) Einhegung Chinas dienen kann. Ergebnisse und Ausblick 323 Unter anderen Vorzeichen, dies zeigen die Studien zu Pakistan (Wagner), Nordkorea (Friedrichs und Harnisch), Thailand (Schaffar) und China (Becker und Godehardt) spielen innenpolitische Erwägungen auch in autokratischen Systemen eine gewichtige, ja ausschlaggebende Rolle: Bei Friedrichs und Harnisch wird dies durch das Konzept des Omnibalancing – der verschränkten Abwehr innen- und außenpolitischer Bedrohungen durch das personalistische Kim Regime in Nordkorea – thematisiert. Die performative Schwäche des Regimes bedingt, dass sie sich auf einen Herrscherkult samt Autonomiephantasie stützen muss, der nach der Öffnung Chinas und Russlands für die Weltwirtschaft innere und äußere Feinde nur noch mit Gewalt, durch innenpolitische Säuberungen und Nuklearwaffen, in Schach halten kann. Ähnliches gilt bislang auch für die indisch-pakistanische Dyade, wobei das schwache und defekt-demokratische Regime in Pakistan islamistische Terrorgruppen benutzt, um den identitären Territorialanspruch auf Kashmir geltend machen zu können, ohne mit einer konventionellen Vergeltung Indiens rechnen zu müssen. Ob diese und andere Gruppen eine wirtschaftliche Stabilisierung eines demokratischen Regimes in Islamabad auf Dauer dulden wollen und können, darf bezweifelt werden (Wagner in diesem Band). So zeigen die Studien des Bandes, dass weder Demokratien noch Autokratien in der Region innen- und außenpolitisch stark genug sind, um sich der einen oder anderen Großmacht auf Dauer anschließen zu können: entweder weil der eigene identitäre Herrschaftsanspruch untergraben würde oder weil tief verwurzelte Wohlfahrtsinteressen dem entgegenstehen. Sebastian Harnisch, Nadine Godehardt, Mischa Hansel 324 Tabelle 1: Einflussfaktoren und theoretische Blickwinkel Fallstudie Einflüsse Theorien Südkorea Gesellschaftliche Präferenzen (öffentliche Meinung) Interdependenz Liberalismus Nordkorea Außenpolitische Identität Strategien der Herrschaftssicherung Sozialkonstruktivistische Rollentheorie Russland und Zentralasien Globale und regionale Machtverschiebungen Geopolitik Klassischer Realismus China/ Südchinesisches Meer Prestige-/Statuserhalt Sekuritisierung Diversionary Action Securitization-Theorie Symbolische Politik Indien Weltbilder Außenpolitischer Elitendiskurs Sozialkonstruktivismus Postkoloniale Ansätze Thailand Weltwirtschaftszyklen Wettbewerb zwischen Kapitalfraktionen Weltsystemtheorie Neomarximus Vietnam Ökonomische Interdependenz Power Transition Theorie Asymmetry Theorie Hedging Pakistan Indisch-chinesisch-pakistanische Triade Zivil-militärische Beziehungen Identität Struktureller Realismus Liberalismus Sozialkonstruktivismus Taiwan Demokratisierung Identität Liberalismus Japan Gesellschaftliche Präferenzen Parteiensystem Liberalismus Quelle: eigene Darstellung 4 Implikationen für die Analyse und Ausblick Großmächte werden gemeinhin als notwendige Institutionen der internationalen Politik betrachtet und ihre Initiativen als ein bedeutsames Instrument zu deren Gestaltung (Clark 2014). Viele Beobachter meinen, dass aus diesem Gestaltungsanspruch und den entsprechenden Initiativen im Falle Chinas und der USA entweder Krieg oder eine stabile internationale Herrschaftsordnung unter der einen oder anderen Vormacht entstehen müsse. Ergebnisse und Ausblick 325 Für viele, auch chinesische Analysten, gilt die kulturelle und wirtschaftliche Anziehungskraft Chinas bzw. der OBOR-Initiative (mittel- und langfristig) als unwiderstehlich. Unsere Analysen weisen mehrheitlich in eine dritte, plausiblere Richtung: die innere und (relative) äußere Fragilität vieler asiatischer Gemeinwesen bewirkt, dass der Erhalt von Souveränität und Eigenständigkeit das Primärziel der überwiegenden Mehrheit der nationalen und lokalen Eliten und ihrer Gesellschaften bleibt. Droht die wirtschaftliche Öffnung gegen- über China einer rivalisierenden Faktion in Nordkorea einen machtpolitischen Vorteil zu verschaffen, so muss diese Faktion mit gewaltsamer Auslöschung rechnen (Beitrag von Friedrichs und Harnisch). Droht die wirtschaftliche Öffnung gegenüber China einer populistischen Faktion mit Wurzeln jenseits von Bangkok auf Dauer die Macht zu sichern, dann muss diese Faktion mit einem Militärputsch und der Herrschaftsstabilisierung der rivalisierenden Faktion durch eben jene Öffnung gegenüber China rechnen (Beitrag von Schaffar). Es gilt aber nicht nur die wohlfahrts- und herrschaftspolitischen Implikationen der Anlehnung an eine der beiden Großmächte zu betrachten, wie die Beispiele Vietnam, Indien, China, Taiwan, USA und Nordkorea zeigen. Historische und aktuelle identitäre Legitimationsmuster erlauben oder verhindern ebenfalls, dass es zu einer eindeutigen Orientierung an dem autoritären Einparteienregime in Peking oder dem sich nunmehr populistisch-nationalistisch gerierenden demokratischen Regime unter Donald Trump in Washington kommt. Während das postkoloniale Erbe vieler asiatischer Nationen schon eine Unter- oder Einordnung in von Großmächten dominierten Herrschaftsverbänden erschwert, sind es ebenso viele historisch aufgeladene lokale Konflikte, wie jener zwischen Indien und China, die eine tiefergehende und längerfristige Zusammenarbeit, selbst wenn sie gegen Dritte gerichtet sein sollte, verhindert. Selbst wenn Kooperation zwischen langjährigen Partnern möglich ist, darauf weist Christian Wagners Analyse der Entwicklungsperspektiven des China-Pakistan Economic Corridors hin, heißt dies noch nicht, dass Kooperation einfach ist. Und selbst wenn vieles dafür spricht, wie im Fall der wachsenden Kooperation Chinas mit dem UN-gestützten Sanktionsregime, die wirtschaftliche Belastung und ideologische Zumutung durch das Kim-Regime zu beenden, so bewirkt das Festhalten an der Stabilität Nordkoreas doch selbst, dass die nordkoreanische Aufrüstung nachweisbar chinesischen Sicherheitsinteressen schadet. Gleiches gilt für die unintendierten Konsequenzen Sebastian Harnisch, Nadine Godehardt, Mischa Hansel 326 des Ausstiegs der Trump-Administration aus dem Transpazifischen Partnerschaftsabkommen, so die Mehrheit der Beobachter in der Region. Dieser Ausstieg mag der protektionistische Rationalität einiger Wähler des populistischen US-Präsidenten entsprechen; sie zieht aber erhebliche außenpolitische unintendierte Konsequenzen nach sich, weil sie die Vertrauenswürdigkeit amerikanischer Zusagen untergräbt und viele der exportorientierten asiatischen Wirtschaften in die Arme des sicherheitspolitischen Rivalen China treibt. Ebenso mag die chinesische Führung vielfach die Offenheit und Dialogbereitschaft in ihrer OBOR-Initiative beteuern, allein die Wahrnehmung der Größe und potentiellen Folgen einer Mitwirkung für die lokale politische Ökonomie der teilnehmenden Gesellschaften bewirkt, dass diese als hochpolitische und strategische Initiative angesehen wird. Dieses Kapitel hat die Rolle der Staatlichkeit und gesellschaftlichen Konstellationen vieler asiatischer Staaten für die Bedeutung und damit auch Wirkung der beiden Großmacht-Initiativen betont. Dieses Thema, zumal in vergleichender Perspektive, ist in den vorangegangenen Kapiteln nicht prominent diskutiert worden. Die prägende Wirkung der fragilen Staatlichkeit ist jedoch ein wichtiges Ergebnis etwa der Forschung zur regionalen Integration in Asien, insbesondere in der ASEAN (Narine 2002, 2009). Vor diesem Hintergrund generieren die Erkenntnisse des Sammelbandes, der seine Aufmerksamkeit auf innerstaatliche Interessens- und Identitätskonstellationen richtete, noch einmal eine Reihe von Fragen: Wie trägt prekäre Staatlichkeit zur außenpolitischen Präferenzbildung in Asien bei? Welche asymmetrischen Interdependenzen und transnationalen Externalitäten ergeben sich daraus? Wie wirkt sie auf die Kooperationsbereitschaft und Souveränitätsansprüche kleinerer Mächte? Welche Auswirkungen hat die zunehmende Fokussierung auf Konnektivität für die politische Stabilität in Asien? Die weitere Erforschung dieser Zusammenhänge und ihre Verknüpfung mit Erkenntnissen des Sammelbandes wäre in unseren Augen ein vielversprechender Weg um die Vielstimmigkeit im Angesicht einer schwelenden Großmachtrivalität besser zu verstehen. Ergebnisse und Ausblick 327 Literatur Allison, Graham T. 2017. Destined for War: Can America and China Escape Thucydides’s Trap. Boston: Houghton & Miflin. 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Gordon FRIEDRICHS, M.A., Wissenschaftlicher Mitarbeiter am Lehrstuhl für Internationale Beziehungen und Außenpolitik an der Ruprecht-Karls-Universität Heidelberg Dr. Nadine GODEHARDT, stellvertretende Leiterin der Forschungsgruppe Asien an der Stiftung Wissenschaft und Politik in Berlin. Dr. Mischa HANSEL, Wissenschaftlicher Mitarbeiter am Institut für Politische Wissenschaft der RWTH Aachen mit dem Schwerpunkt Internationale Beziehungen. Prof. Dr. Sebastian HARNISCH, Professor für Internationale Beziehungen und Außenpolitik an der Ruprecht-Karls-Universität Heidelberg. Dr. Frédéric KRUMBEIN, Gastwissenschaftler in der Forschungsgruppe Asien der Stiftung Wissenschaft und Politik in Berlin. Sebastian MASLOW, Wissenschaftlicher Mitarbeiter am Institut für Sozialwissenschaften der Universität Tokio. Dr. Susan McEWEN-FIAL, Senior Lecturer am Institut für Politikwissenschaft der Johannes-Gutenberg-Universität Mainz. Prof. Dr. Wolfram SCHAFFAR, Stiftungsprofessor für Entwicklungsforschung am Institut für Internationale Entwicklung der Fakultät für Sozialwissenschaften der Universität Wien. Dr. habil. Christian WAGNER, Senior Fellow in der Forschungsgruppe Asien der Stiftung Wissenschaft und Politik (SWP) in Berlin.

Zusammenfassung

Der Band wirft ein neues Licht auf die jüngsten Großmachtinitiativen der USA und China in Asien. Die Autorinnen und Autoren untersuchen, welche Handlungsspielräume und Positionierungen sich für die süd-, südost-, ost- und zentralasiatischen Regionalmächte gegenüber der US-amerikanischen Reorientierung und der neuen chinesischen Seidenstraßeninitiative ergeben. Ihre Analysen zeigen aus unterschiedlichen theoretischen Perspektiven, dass die Initiativen oft das sind, was die Staaten der Region daraus machen. Dabei wird besonders deutlich, dass die Akzeptanz, Duldung oder Zurückweisung der Initiativen stark von innenpolitischen Dynamiken abhängt. Die Beiträge zeigen auch, dass sowohl Demokratien als auch Autokratien in der Region bemüht sind, ein Mindestmaß an Autonomie zu bewahren und sich nicht auf Dauer und vorbehaltslos einer der beiden Großmächte anzuschließen.

References

Zusammenfassung

Der Band wirft ein neues Licht auf die jüngsten Großmachtinitiativen der USA und China in Asien. Die Autorinnen und Autoren untersuchen, welche Handlungsspielräume und Positionierungen sich für die süd-, südost-, ost- und zentralasiatischen Regionalmächte gegenüber der US-amerikanischen Reorientierung und der neuen chinesischen Seidenstraßeninitiative ergeben. Ihre Analysen zeigen aus unterschiedlichen theoretischen Perspektiven, dass die Initiativen oft das sind, was die Staaten der Region daraus machen. Dabei wird besonders deutlich, dass die Akzeptanz, Duldung oder Zurückweisung der Initiativen stark von innenpolitischen Dynamiken abhängt. Die Beiträge zeigen auch, dass sowohl Demokratien als auch Autokratien in der Region bemüht sind, ein Mindestmaß an Autonomie zu bewahren und sich nicht auf Dauer und vorbehaltslos einer der beiden Großmächte anzuschließen.