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Martin Klug

Die Repräsentation von Verbraucherinteressen

Organisation, Aggregation, Legitimation

1. Edition 2017, ISBN print: 978-3-8487-4203-5, ISBN online: 978-3-8452-8472-9, https://doi.org/10.5771/9783845284729

Series: Policy Analyse, vol. 12

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Nomos Die Repräsentation von Verbraucherinteressen Martin Klug Policy Analyse | 12 Organisation, Aggregation, Legitimation 2.Auflage Organisation, Aggregation, Legitimation Die Repräsentation von Verbraucherinteressen Martin Klug BUT_Klug_4203-5.indd 3 29.06.17 13:28 Die Deutsche Nationalbibliothek verzeichnet diese Publikation in der Deutschen Nationalbibliografie; detaillierte bibliografische Daten sind im Internet über http://dnb.d-nb.de abrufbar. Zugl.: Siegen, Univ., Diss., 2017 u.d.OT: Interessenaggregation in Verbraucherorganisationen. Eine qualitative Fallanalyse der Verbraucherzentrale NRW ISBN 978-3-8487-4203-5 (Print) ISBN 978-3-8452-8472-9 (ePDF) 1. Auflage 2017 © Nomos Verlagsgesellschaft, Baden-Baden 2017. Gedruckt in Deutschland. Alle Rechte, auch die des Nachdrucks von Auszügen, der fotomechanischen Wiedergabe und der Übersetzung, vorbehalten. Gedruckt auf alterungsbeständigem Papier. Das vorliegende Werk wurde unter dem Titel „Interessenaggregation in Verbraucherorganisationen“ als Dissertation an der Philosophischen Fakultät der Universität Siegen zur Erlangung des akademischen Grades des Doktors der Philosophie eingereicht. BUT_Klug_4203-5.indd 4 29.06.17 13:28 Für meine Eltern Danksagung Die vorliegende Arbeit begann ich im Frühjahr 2012 und reichte sie im Oktober 2016 in der Philosophischen Fakultät der Universität Siegen als Dissertation ein. Ich verfasste sie privat und berufsbegleitend neben meiner Tätigkeit in der Geschäftsstelle der Verbraucherzentrale Nordrhein- Westfalen. Mein Dank gilt Prof. Dr. Klaus Schubert, der mir die Aufnahme der Dissertation ermöglichte und mich insbesondere in der frühen Phase bei der Konzeption des Vorhabens unterstützte. Ich danke in ebenso hohem Maße Prof. Dr. Christoph Strünck, der sich mir im Verlauf der Arbeit annahm und mir in der Durchführungsphase beratend und fördernd zur Seite stand. Mein Dank gilt den Kolleginnen und Kollegen der Verbraucherzentrale Nordrhein-Westfalen, die sich für die Experteninterviews zur Verfügung stellten. Danken möchte ich Ulrike Schell und Petra Niesbach, die mir meinen Berufseinstieg in der Gruppe Umwelt ermöglichten, mich in den letzten Jahren in meiner Entwicklung förderten und mir gute Bedingungen für die nebenberufliche Anfertigung einer Dissertation schufen. Trotz guter Rahmenbedingungen hätte ich dieses fünfjährige Projekt nicht erfolgreich abschließen können ohne die Menschen an meiner Seite. Mein Dank gilt daher all denjenigen, die in den letzten Jahren mein Leben beeinflusst und bereichert haben. Das sind meine Familie, meine Freundinnen und Freunde, meine Kolleginnen und Kollegen sowie meine Hündin Kala, die mich in meinen Arbeitsphasen meist schlafend unterstützte. Danken möchte ich Arjen Akkersdijk, Kevin Rick und Dr. Stefan Klug für die kompetente Durchsicht des Manuskriptes. Besonders danken möchte ich den beiden Menschen, die mir eine wunderbare Kindheit geschenkt und mir den Rückhalt in jeder Lebenslage gegeben haben, den sich jeder heranwachsende Mensch wünscht. Da ich nur durch sie diese Arbeit schreiben konnte, ist sie meinen Eltern Hedwig und Herbert Klug gewidmet. Düsseldorf, im Frühjahr 2017 Martin Klug 7 Inhaltsverzeichnis 1. Einleitung 13 Wer ist Otto N.?1.1 13 Verbraucher als Gegenstand der Politikwissenschaft1.2 16 Fragestellung und Aufbau1.3 18 THEORETISCHE GRUNDLAGENTEIL I: 28 Organisierte Verbraucherinteressen2. 28 Konturen der Verbraucherpolitik2.1 28 Verbraucherinteressen als diffuse Interessen2.2 33 Verortung von Verbraucherinteressen2.2.1 33 Legitimation von Verbraucherinteressen2.2.2 37 Kollektive Verbraucherinteressen2.2.3 40 Organisation von Verbraucherinteressen2.3 42 Die schwache Organisationsfähigkeit von Verbraucherinteressen 2.3.1 42 Verbraucherfremdorganisationen2.3.2 45 Merkmale2.3.2.1 45 Funktionen2.3.2.2 49 Interessenaggregation in Verbraucherfremdorganisationen3. 55 Begriffsbestimmung der Verbandsfunktion3.1 55 Drei Lesarten der Interessenaggregation3.2 57 Advokatorische Aggregation diffuser Verbraucherinteressen 3.2.1 57 Aggregation von Mitgliedsverbände- und Klienteninteressen 3.2.2 60 Aggregation von Auftraggeberinteressen3.2.3 62 Verbraucherfremdorganisationen als Agenten 3.2.3.1 62 Die Loyalitätshypothese3.2.3.2 64 Logiken der Interessenaggregation3.3 68 9 EMPIRISCHE UNTERSUCHUNGTEIL II: 71 Analyseraster und Forschungsdesign4. 71 Analyseraster: Das Verbraucherinteressenaggregationsmodell 4.1 71 Interessenaggregation als Problemlösungsprozess4.1.1 71 Interessenaggregation im Phasenmodell4.1.2 73 Interessenaggregation durch zentrale Entscheidungen 4.1.3 77 Forschungsdesign: Qualitative Einzelfallanalyse4.2 81 Fallauswahl: Verbraucherzentrale Nordrhein- Westfalen 4.2.1 81 Forschungsmethode: Qualitative Inhaltsanalyse4.2.2 84 Strukturen: Die Organisation und der Akteurskontext5. 86 Verbraucherzentrale NRW5.1 86 Finanzierung5.1.1 86 Aufgaben5.1.2 88 Organe5.1.3 90 Organisationsstruktur5.1.4 91 Verbraucherzentralen-Verbund5.2 94 Vzbv und Verbraucherzentralen5.2.1 94 Politische Interessenvertretung im Verbund5.2.2 96 Mitgliedsverbände5.3 99 Klienten5.4 102 Auftraggeber5.5 105 Institutionelle Auftraggeber5.5.1 105 Projektauftraggeber5.5.2 109 Kommunale Auftraggeber5.5.3 111 Prozesse: Interessenaggregation in drei Phasen6. 112 Problemphase6.1 112 Interne Entscheidungsprozesse6.1.1 112 Prozesse der Problemwahrnehmung6.1.1.1 112 Prozesse der Relevanzbestimmung6.1.1.2 113 Einflüsse durch Arbeitskontakte6.1.1.3 114 Einflüsse durch den VZn-Verbund6.1.1.4 116 Problemwahrnehmung6.1.2 117 Beratungserfahrungen6.1.2.1 117 Marktbeobachtungen6.1.2.2 120 Inhaltsverzeichnis 10 Markterfahrungen6.1.2.3 124 Politikbeobachtungen6.1.2.4 126 Relevanzbestimmung6.1.3 130 Einflusslogik6.1.3.1 130 Advokationslogik6.1.3.2 131 Mitgliedsverbändelogik6.1.4 133 Auftraggeberlogik6.1.5 134 Lösungsphase6.2 137 Interne Entscheidungsprozesse6.2.1 137 Lösungsentwicklung6.2.1.1 137 Einflüsse durch Arbeitskontakte6.2.1.2 140 Einflüsse durch den VZn-Verbund6.2.1.3 142 Einflusslogik6.2.2 143 Advokationslogik6.2.3 146 Mitgliedsverbändelogik6.2.4 147 Auftraggeberlogik6.2.5 148 Entscheidungsphase6.3 151 Interne Entscheidungsprozesse6.3.1 151 Logiken der Entscheidungsfindung6.3.2 153 Mitgliedsverbändelogik6.3.3 157 ERGEBNISSE UND SCHLUSSFOLGERUNGENTEIL III: 159 Ergebnisse: Interessenaggregation in der Verbraucherzentrale NRW 7. 159 Entscheidungsstrukturen: Expertenbasierte Bottom-Up- Prozesse 7.1 159 Interessenaggregation als Problemlösungsprozess7.2 161 Problemphase: Vier Instrumente der Problemwahrnehmung 7.2.1 161 Lösungsphase: Vier Logiken und Diversifizierung des Wohlverstehens 7.2.2 163 Entscheidungsphase: Doppelentscheidung zwischen Bauch- und Pflichtgefühl 7.2.3 165 Interessenaggregation nach Akteurslogiken7.3 167 VZn-Verbundslogik: Partner in einem komplexen Akteursgefüge 7.3.1 167 Mitgliedsverbändelogik: Geringe Relevanz im Aggregationsprozess 7.3.2 169 Inhaltsverzeichnis 11 Klientenlogik: Sensoren bei der Problemrelevanz7.3.3 171 Auftraggeberlogik: Rollenkomplexität mit Auftraggebereffekten 7.3.4 172 Theoretische Schlussfolgerungen8. 174 Überlegungen zu einer Theorie der Interessenaggregation8.1 174 Hypothesen zur Interessenaggregation in Verbraucherfremdorganisationen 8.2 177 Schluss8.3 181 ANHANGTEIL IV: 185 Literatur9. 185 Dokumente10. 199 Internetlinks 205 Inhaltsverzeichnis 12 1. Einleitung Wer ist Otto N.? Otto N. hat’s nicht leicht. Immer wieder muss er seinen Kopf hinhalten, wenn sich in Gesellschaft und Politik zu den Käufern1 und Nutzern von Produkten und Dienstleistungen geäußert wird. Er ist der Standard-Käufer, der Durchschnitts-Nutzer. Es wird gesagt, er wolle möglichst günstig kaufen, aber lege zugleich auch großen Wert auf gute Qualität. Es wird gesagt, er wolle eine große Auswahl haben, aber auch nicht von zu vielen Angeboten überfordert werden. Es wird auch gesagt, er wolle immer gut informiert sein, aber auch nicht von zu vielen Informationen erschlagen werden. Es wird neuerdings auch gesagt, dass er sich für nachhaltigere Produkte und Dienstleistungen interessiert. Wenn in Gesellschaft und Politik von Otto N. gesprochen wird, ist damit eine Person gemeint, die zwar nicht real existiert und niemand jemals gesehen hat, aber irgendwie in jedem von uns steckt. Sind wir nicht alle ein bisschen Otto N., wenn wir alltäglich Lebensmittel und Gebrauchsgüter kaufen oder Dienstleistungen wie Reisen, Sportkurse, Restaurant- und Barbesuche nutzen? Auf der anderen Seite sind wir es aber auch nicht, wenn wir keine Produkte kaufen und keine Dienstleistungen nutzen. Wir sind Arbeitnehmer, wenn wir unserer Arbeit nachgehen, wir sind Umweltschützer, wenn wir uns für den Erhalt der Biodiversität einsetzen, und wir sind spirituelle Menschen, wenn wir religiösen Bedürfnissen nachgehen. Was oder wer ist dann dieser Otto N., von dem in Gesellschaft und Politik gesprochen wird, um Aussagen über den Verbraucher2 zu machen? Eine erste Antwort auf diese Frage findet sich beim Blick auf den Menschen als Mitglied moderner Gesellschaften. Er ist in diesen weniger als Individuum zu verstehen, sondern bei genauem Hinsehen handelt es sich bei ihm um ein Dividuum: Im Rollen-Pluralismus moderner Gesellschaf- 1.1 1 Aus Gründen der einfacheren Lesbarkeit wird trotz psycholinguistischer und kognitionspsychologischer Einwände im Folgenden das generische Maskulinum verwendet. Dabei sind männliche und weibliche Personen in gleicher Weise gemeint. 2 Die Begriffe Verbraucher, Konsument und Nachfrager werden im Folgenden synonym verwendet. 13 ten trägt der Mensch viele Rollen und nimmt als ein und dieselbe Person an mehreren Gesamtheiten Teil (Parsons 1985). Der Mensch ist ein homo sociologicus (Dahrendorf 2006), ein Rollenwesen, das je nach Kultur, Gesellschaft und Situation Rollen einnimmt und erfüllt. Wenn in Gesellschaft und Politik von Otto N. gesprochen wird, meint man damit dann die eine Rolle, die Menschen als Verbraucher einnehmen. Otto N. ist daher als Verbraucher keine Person, sondern er ist eine Rollenstilisierung des Menschen. Die Verbraucherrolle entsteht in ihrem Ursprung aus dem marktlichen Anbieter-Nachfrager-Dualimus, durch den der Verbraucher als Gegenpart zum Anbieter geschaffen wird. In ihrer Verbraucherrolle konsumieren und verbrauchen Menschen Produkte und nehmen Dienstleistungen in Anspruch, um damit ihre Bedürfnisse zu befriedigen. Zugleich steuern sie durch ihre Nachfrage das Angebot auf dem Markt und damit das Verhalten der Anbieter. Verbraucherpolitik – genau genommen als eine Art Rollenpolitik – leitet sich im Ursprung aus der Erkenntnis ab, dass diese in klassischen Wirtschaftstheorien angenommene Marktmacht der Verbraucher als Nachfrager in der Realität kaum besteht. Vielmehr lässt sich ein Marktungleichgewicht zwischen Anbietern und Nachfragern feststellen (von Hippel 2001), das zugleich ein Machtungleichgewicht darstellt (Scherhorn 1975). Begründet wird dieses Ungleichgewicht mit Informationsasymmetrien, mangelnder Markttransparenz, einer Komplexität der Märkte und Unternehmenskonzentrationen. Vor diesem Hintergrund umfasst Verbraucherpolitik „die Gesamtheit aller politischen und verbandlichen Aktivitäten sowie staatliche Maßnahmen, die dazu dienen, die Marktposition der Konsumenten zu stärken und die privaten Endabnehmer gegenüber den Produzenten, Händlern und Dienstleistungsanbietern zu schützen“ (Schubert 2005). Sie zielt damit mehr oder weniger auf die Reduktion des Markt- und Machtungleichgewichtes ab. Die Verbraucherforschung – genau genommen als eine Art interdisziplinäre Rollenforschung – hat den Verbraucher bzw. die Verbraucherrolle als Gegenstand ihrer Analyse. In einem weiten Verständnis nimmt sie ihn in allen Stufen im Konsumprozess in den Blick, während sie sich in einem engeren Verständnis auf die jeweiligen Märkte, in denen Menschen als Verbraucher auf unterschiedliche Weise agieren, auf die Verbrauchermacht, auf die Instrumente der Verbraucherarbeit sowie auf die Organisation von Verbrauchern bezieht (Reisch 2003). Während sich die frühe Ver- 1. Einleitung 14 braucherforschung3 an einem stark ökonomisch geprägten Verständnis des Verbrauchers als nichtgewerblichen Letztverbraucher (Stauss 1980) ausrichtete, löst sich die jüngere Verbraucherforschung in den letzten Jahren von dieser ökonomischen Verengung (Janning 2004 [a]). Verbraucherforschung ist mittlerweile ein interdisziplinärer, ca. 30 Themenfelder umfassender Forschungsbereich (Oehler 2012), der Verbraucher nicht mehr ausschließlich in der Rolle des Marktteilnehmers, sondern sie ebenso als Teil der menschlichen Lebenswelt betrachtet. Die Verbraucherrolle ist schließlich vom Menschen in seiner Ganzheit nicht zu trennen. Ausdruck dieses erweiterten Verständnisses des Verbraucherbegriffs ist die Leitbilddiskussion der letzten Jahre, die ihren Ursprung in der Kritik am lange Zeit vorherrschenden Leitbild des mündigen Verbrauchers hat (Strünck 2011). Die Diskussion neuer Leitbilder (Micklitz et al. 2010), wie das des verletzlichen Verbrauchers, des vertrauenden Verbrauchers, des gläsernen Verbrauchers (Bala et al. 2014 [a und b]) erweitern nicht nur das Verständnis über die Verbraucherrolle, sondern sie verdeutlichen auch die Komplexität des neuen Verbraucherbegriffs. Das durch die Nachhaltigkeitsdebatte hervorgebrachte Leitbild des verantwortungsvollen Verbrauchers (Schrader et al. 2013) führt darüber hinaus einer weiteren Öffnung des Verbraucherbegriffs, das Verbrauchern nicht nur eigennütziges Verhalten unterstellt. Es politisiert den Konsumprozess, wenn auf dem Markt nicht nur Verbraucher als Marktteilnehmer, sondern auch als Konsumentenbürger agieren (Reisch 2012).4 Die Erweiterung des Verbraucherbegriffs durch die jüngere Verbraucherforschung führt zum einen zu einer realistischeren Betrachtung der Verbraucherrolle, die in einem interdependenten Verhältnis zu anderen Rollen sowie zum Menschen in seiner Gesamtheit steht. Zum anderen stößt man bei der Betrachtung der Verbraucherrolle jedoch auf zwei Probleme: Ers- 3 Die Tradition der deutschen Verbraucherforschung findet ihre Blütezeit in den 70er und 80er Jahren (Reisch 2003) und ist fachwissenschaftlich insbesondere im Kontext der Wirtschafts-, aber auch der Rechtswissenschaft zu verorten. Als grundlegende Arbeiten der ökonomischen Theoriebildung sind beispielhaft die von Gerhard Scherhorn (Scherhorn 1975), Bernd Biervert (Biervert et al. 1984), Eberhard Kuhlmann (Kuhlmann 1990) und Stefan Mitropoulos (Mitropoulos 1997) sowie aus einer rechtwissenschaftlichen Theoriebildung von Marianne Schatz-Bergfeld (Schatz-Bergfeld 1984) und Eike von Hippel (von Hippel 1986) zu nennen. 4 Das Leitbild des verantwortungsvollen Verbrauchers bringt als Pendant das des ignoranten Verbrauchers hervor, der bewusst und willentlich keine Verantwortung vor dem Hintergrund des Nachhaltigkeitspostulates übernimmt (vgl. Klug 2015). 1.1 Wer ist Otto N.? 15 tens ist menschliches Handeln in pluralistischen Gesellschaften im Allgemeinen und damit auch in der Verbraucherrolle durch ein hohes Maß an Heterogenität gekennzeichnet. Menschen handeln als Verbraucher in unterschiedlichen Lebenssituationen, vor unterschiedlichen sozioökonomischen Hintergründen, mit unterschiedlichen Präferenzen und auf unterschiedlichen Märkten. Den Verbraucher bzw. die Verbraucherrolle gibt es daher kaum, sodass man sich von der allgemeinen Vorstellung eines Otto N., dem Otto Normalverbraucher, verabschieden muss (Bala et al. 2015). Das zweite Problem betrifft den Rollencharakter des Verbrauchers. Schließlich steht die Verbraucherrolle in einer komplexen, interdependenten Beziehung zur menschlichen Lebenswelt. Eine isolierte Betrachtung der Verbraucherrolle in Abgrenzung zu einer Nicht-Verbraucherrolle führt gar zu einer Art Rollenschizophrenie (Stauss 1982). Der haushaltsökonomische Kontext des Menschen lässt den Verbraucherbegriff ebenso defizitär erscheinen (Piorkowsy 2012) wie neue Konsum- und Nutzungsformen, bei denen Verbraucher miteinander interagieren. Als Prosumenten (Toffler 1983) werden sie in die Planung, Gestaltung, Herstellung und Verteilung von Produkten involviert und erfüllen auf diese Weise klassische Anbieterfunktionen (Blättel-Mink et al. 2011). Der Verbraucherbegriff selbst gerät auf diese Weise unter Druck, wenn der Mensch aus seiner Verbraucherrolle heraustritt und die Grenzen zu anderen Rollen verschwimmen.5 Verbraucher als Gegenstand der Politikwissenschaft Politikwissenschaftliche Verbraucherforschung kann auf keine lange Forschungstradition zurückschauen. Bestandsaufnahmen Anfang der 2000er Jahre zur politischen, politikwissenschaftlichen oder politisch orientierten Verbraucherforschung fallen dementsprechend ernüchternd aus: Die Mehrheit der Verbraucherforschung ist nicht verbraucherpolitisch orientiert (Ölander 2005), eine explizit politikwissenschaftliche verbraucherpolitische Theorie existiert nicht (Reisch 2003) und die Suche nach aktueller politikwissenschaftlicher Verbraucherforschung ist vergebens (Voelzkow 1.2 5 Die Share Economy als neue Form des Wirtschaftens (Belk 2010) mit sozialen Innovationen als kollaborative Konsumformen (Rückert-John 2013) führt zu einer Erosion der Grenzen zwischen Produktion und Konsumption und zeigt die Grenzen des Verbraucherbegriffs auf (Klug et al. 2015 und Klug et al. 2017). 1. Einleitung 16 2005). Frank Janning spricht daher von einer Spätgeburt des Politikfeldes Verbraucherpolitik (Janning 2011). In Abgrenzung zu anderen Disziplinen der Verbraucherforschung nimmt politikwissenschaftliche Verbraucherforschung die Inhalte, Prozesse und Strukturen der Verbraucherpolitik unter dem Aspekt des Verbrauchers sowie des Verbraucherinteresses in den Blick. In einer positiv-analytischen Tradition erforscht sie real existierende Phänomene, in einer praktisch-normativen Tradition gibt sie der Verbraucherpolitik praktische Gestaltungsempfehlungen (Leonhäuser et al. 2004). Zentrale Aufgaben politikwissenschaftlicher Verbraucherforschung sind die Entwicklung eines politischen Verbraucherbegriffs, eine politikwissenschaftliche Fundierung des Verbraucherschutzes und schließlich die Analyse der regulativen Regime der Institutionenbildung, der politischen Steuerung und der Interessenvertretung im Politikfeld Verbraucherpolitik (Janning 2004 [a]). Als fruchtbare Zugänge erweisen sich hierfür die Politikfeldanalyse (Blum et al. 2013; Blum et al. 2011; Schubert et al. 2009 [a]; Schneider et al. 2006) sowie die Governance-Forschung (Grande 2013; Bevir 2009; Mayntz 2008; Schuppert et al. 2008; Benz et al. 2007; Grande et al. 2003; Schneider et al. 1996). Ein zentrales Merkmal politikwissenschaftlicher Verbraucherforschung besteht darin, dass Verbraucher weniger als individuelle Marktteilnehmer, sondern als kollektive Interessensgruppe in den Fokus geraten. Die politischen Interessen der Verbraucher werden in der Politik vertreten, um kollektive Verhandlungsergebnisse zu erzielen (Reisch et al. 2005). Die Herausforderung besteht darin, vor dem Hintergrund der Heterogenität der Menschen als Verbraucher, dem Rollencharakter des Verbrauchers sowie der Interdependenzen der Verbraucherrolle mit der menschlichen Lebenswelt, den komplexen Verbraucherbegriff auf kollektive Interessenlagen von Verbrauchern als Interessensgruppe zu übertragen. Die Diffusität des hieraus hervorgehenden politischen Verbraucherinteresses ist mittlerweile zu einem Gemeinplatz in der politikwissenschaftlichen Verbraucherforschung geworden (Strünck 2015; Trumbull 2012; Strünck et al. 2010; Schmedes 2008; Reisch et al. 2003; Schatz 1984 [a]). Die politikwissenschaftliche Verbraucherforschung der letzten Jahre ‚umschifft’ diese Diffusität, indem sie sie zwar benennt, jedoch pragmatisch die Existenz von Verbraucherinteressen a priori voraussetzt. Der Fokus der Forschungsarbeiten liegt daher weniger auf der Interessenentstehung bzw. Interessenherleitung, sondern eher auf der Interessenartikulation sowie der Interessendurchsetzung. Frühe Arbeiten sind die von Heri- 1.2 Verbraucher als Gegenstand der Politikwissenschaft 17 bert Schatz zur Berücksichtigung von Verbraucherinteressen im politischen Entscheidungsprozess (Schatz 1984 [a]) oder von Klaus Schubert zu den Einflüssen staatlicher Regulation auf die Vermittlung von Verbraucherinteressen (Schubert 1989). In der jüngeren Forschung tragen die Arbeiten von Frank Janning zur Institutionalisierung des Politikfeldes (Janning 2004 [a]; Janning 2004 [b]; Janning 2005; Janning 2011) sowie zur Interessenvermittlung in der deutschen Verbraucherpolitik (Janning 2009), von Christoph Strünck zur Interessenvermittlung in der US-amerikanischen und europäischen Verbraucherpolitik (Strünck 2005 [a]; Strünck 2006), von Gunnar Trumbull zu Verbraucherschutzregimen in Frankreich und Deutschland (Trumbull 2006) sowie zur politischen Interessenvertretung schwacher Interessen (Trumbull 2012), von Hans-Jörg Schmedes zu Lobbyingaktivitäten britischer, deutscher und europäischer Verbraucherverbände (Schmedes 2008) sowie von David Vogel zur Regulierung in der europäischen Verbraucherpolitik (Vogel 2003) zur Etablierung einer politikwissenschaftlichen Verbraucherforschung bei. Fragestellung und Aufbau Die schwache Organisationsfähigkeit von Verbraucherinteressen ist mittlerweile ebenso zu einem Gemeinplatz politikwissenschaftlicher Forschung geworden (Strünck et al. 2012; Janning 2004 [a]; Schubert 1989; Olson 1985; von Beyme 1980; Bock 1958) wie ihre geringe Konfliktfähigkeit (Füchs 2003; Scharpf 2002; Schubert 1989; Schatz 1984 [b]; Stauss 1980; Offe 1969). In der Verbändeforschung6 gelten Verbraucherinteressen als schwache Interessen (Trumbull 2012; Willems et al. 2007), die in der politischen Interessenkonkurrenz relativ benachteiligt sind, da sie entweder randständige Gruppeninteressen oder allgemeine Interessen darstellen. Ihre Durchsetzbarkeit erlangen sie demnach weniger durch ein hohes Maß an Konfliktfähigkeit, sondern durch ihre Argumentations- und Rechtfertigungsfähigkeit (Nullmeier 2000). 1.3 6 Die Verbändeforschung (von Winter 2007; Sebaldt et al. 2004; von Alemann 1989; von Beyme 1980) weist traditionell bei Fragen der Interessenvermittlung Schnittmengen zur Policy-Forschung auf (von Winter et al. 2009) und befasst sich mit der Genese, den Strukturen, den Funktionen und der Strategie organisierter Interessen (von Alemann 1989). 1. Einleitung 18 Dadurch, dass Verbraucherinteressen zugleich allgemeine Interessen, die alle Menschen betreffen, aber ebenso Partikularinteressen sind, weil sie nur auf die Verbraucherrolle abzielen, können politische Verbraucherinteressen paradoxerweise als allgemeine Partikularinteressen verstanden werden. Die Organisation dieser Interessen ist das zentrale Problem der Verbraucherpolitik (Schubert 1989). Die Verbraucherpolitik hat drei Modelle als Lösungsansätze für das Problem der schwachen Organisationsfähigkeit von Verbraucherinteressen bzw. für die Organisation von Verbraucherinteressen hervorgebracht. Im Skandinavischen Modell erfolgt die Interessenorganisation durch staatliche Stellvertreter-Institutionen, während sie im US-amerikanischen Modell durch private public interest groups erbracht wird. Das dritte Modell bezeichne ich im Folgenden als Deutsches Modell und verorte es zwischen dem Skandinavischen Modell und dem US-amerikanischen Modell.7 In diesem greift der Staat in die Interessenorganisation ein und schafft eine künstliche Organisationsfähigkeit (Scharpf 2002) von Verbraucherinteressen. Staatliche Akteure initiieren und finanzieren als Auftraggeber Verbraucherorganisationen, die aufgrund ihrer Fremdinitiierung und Fremdfinanzierung als Verbraucherfremdorganisationen (Brune 1978) bezeichnet werden. Merkmale von Verbraucherfremdorganisationen sind neben der staatlichen Initiierung und Finanzierung die Organisation diffuser Verbraucherinteressen und das Fehlen von Einzelmitgliedschaften. Zudem priorisieren sie Verbraucherinteressen gegenüber anderen Interessen, sind polyvalente Organisationen, die in mehreren Politikfeldern agieren, und sie verfügen über Mitgliedsverbände, die fehlende Einzelmitgliedschaften kompensieren. Als advokatorische Interessenvertretungen (von Winter et al. 2000) repräsentieren sie nicht die (Verbraucher-)Interessen ihrer Mitglieder, sondern sie vertreten die Interessen aller Menschen in ihrer Rolle als Verbraucher als wohlverstandene Verbraucherinteressen (Biervert et al. 1977). 7 Entgegen anderer wissenschaftlicher Konventionen verwende ich in der vorliegenden Arbeit die Ich-Form, wie sie auch im angloamerikanischen Raum etabliert ist. Durch dieses stärkere In-Beziehung-Setzen des Autors mit seinem Text werden einerseits umständliche und nicht leserfreundliche Passivkonstruktionen vermieden und ein höheres Maß an Klarheit hinsichtlich der Trennung von Produktion und Reproduktion der Gedanken erreicht. Nicht zuletzt macht die Ich-Form die Subjektivität einer jeden wissenschaftlichen Arbeit transparent, verschleiert nicht den handelnden Forscher und vermeidet den vermeintlichen Anstrich von Objektivität. Der Forscher ist schließlich immer Teil seiner Forschung. 1.3 Fragestellung und Aufbau 19 Verbraucherfremdorganisationen erbringen gegenüber dem Menschen in seiner Rolle als Verbraucher Informations-, Beratungs- und Bildungsdienstleistungen. Gemäß dem Leitbild der Konsumentensouveränität (Kuhlmann 1990) dienen sie dazu, den Verbraucher als Handlungssubjekt auf dem Markt zu stärken, während sie dem Leitbild der Konsumfreiheit (Fleischmann 1982) folgend die Selbstbestimmung und Privatautonomie fördern. Dem Leitbild der Nachhaltigkeit (Grunwald et al. 2002) folgend dienen Information, Beratung und Bildung schließlich dazu, das Verbraucherverhalten hin zu einem nachhaltigeren Konsum zu beeinflussen. Während Verbraucherfremdorganisationen im Rahmen ihrer marktlichen Kontrollfunktion das Verhalten der Anbieter auf dem Markt in Bezug auf Werbung, Vertriebspraktiken, Produktqualität und Produktsicherheit kontrollieren, erfüllen sie auch eine Legitimations-, Aggregations- und Artikulationsfunktion, um so die Aufgabe der politischen Interessenvertretung der Verbraucher wahrzunehmen. Im Rahmen ihrer Legitimationsfunktion legitimieren sie Verbraucherinteressen, die sie im Rahmen ihrer Artikulationsfunktion durch freiwillige Kooperation, öffentlichen Druck oder interne Beeinflussung artikulieren (von Alemann 1989). Die Aggregationsfunktion erfüllen sie schließlich, um eine Vielzahl heterogener Verbraucherinteressen zu einheitlichen (Organisations-)Zielen zusammenzufassen. Verbraucherinteressen werden im Rahmen dieser Funktion entwickelt, um anschließend nach außen vertreten zu werden. Interessenaggregation kann als eine der zentralen Verbandsfunktionen bezeichnet werden. Ihre Erfüllung ist gar die Vorbedingung für die Verbandsarbeit überhaupt (Straßner 2006 [a]). Schließlich werden durch Interessenaggregation nicht nur die zu artikulierenden Interessen hervorgebracht, sondern Verbände leisten durch sie eine systemrelevante Selektionsfunktion, in dem sie eine Vorauswahl an politischen Interessen treffen und damit einer Überlastung des politischen Systems entgegenwirken. Das Ergebnis dieser Bündelung, Selektion oder Reduktion von Interessen ist ein Aggregat politischer Forderungen, das von der Organisation nach au- ßen artikuliert und durchgesetzt wird. Während die Interessenartikulation und die Interessendurchsetzung sowohl in der in den 90er Jahren aufkommenden Lobbyismus-Forschung (Kleinfeld et al. 2007 [a]; Leif et al. 2003 [b]) oder in der jüngeren politischen Strategie-Forschung (Raschke et al. 2010) Berücksichtigung finden, stellt die Verbandsfunktion der Interessenaggregation einen weißen Fleck in der Verbändeforschung dar. Die Verbändeforschung kommt bisher über eine allgemeine Begriffs- und Funktionsbestimmung nicht hinaus, die im 1. Einleitung 20 Wesentlichen durch Gabriel A. Almond (Almond et al. 1966), Jürgen Weber (Weber 1977), Martin Sebaldt (Sebaldt et al. 2004) und Alexander Straßner (Straßner 2005, 2006 [a] und 2010) erfolgt. Vor dem Hintergrund der konstituierenden und verbraucherspezifischen Merkmale unterscheide ich bei Verbraucherfremdorganisationen drei Lesarten der Interessenaggregation. Bei der advokatorischen Aggregation diffuser Verbraucherinteressen aggregieren Verbraucherfremdorganisationen Verbraucherinteressen, ohne hierbei auf eine Einzelmitgliederbasis zurückgreifen zu können. Sie aggregieren und legitimieren Verbraucherinteressen entweder als objektive oder als subjektive Interessen (Mittelstraß 1975; Stauss 1980). Subjektive Verbraucherinteressen werden nicht begründet, sondern sie werden durch Menschen in ihrem Konsum- und Kommunikationshandeln in ihrer Verbraucherrolle ausgedrückt. Ihre Legitimation erfolgt durch empirische Evidenz. Objektive Verbraucherinteressen müssen hingegen begründet werden, was einerseits durch anthropologische Annahmen über menschliche Fundamentalbedürfnisse, andererseits durch gesellschaftliche Normen erfolgt. Gesellschaftliche Normen können Grundrechte, das Nachhaltigkeitspostulat oder die Wirtschaftsordnung sein. Die Legitimation objektiver Verbraucherinteressen erfolgt durch theoretische Plausibilität. Bei der Aggregation von Mitgliedsverbänden- und Klienteninteressen – als zweite Lesart der Interessenaggregation bei Verbraucherfremdorganisationen – kompensieren die Mitgliedsverbände und die Klienten der Beratungsdienstleistungen als Legitimations-Akteure die fehlenden Einzelmitgliedschaften. Verbraucherfremdorganisationen werden hierbei zu Interessenrepräsentanzen der Bedürfnisse von Mitgliedsverbänden und Klienten. Als Verbraucherverbände können Mitgliedsverbände die Interessen von Verbraucherfremdorganisationen legitimieren, sodass das Legitimationsproblem auf Mitgliedsverbände übertragen wird. Klienten entstehen durch die Informations-, Beratungs- und Bildungsdienstleistungen, sodass Verbraucherfremdorganisationen deren Bedürfnisse als Verbraucher aufgreifen und politisch vertreten. In der öffentlichen Diskussion wird dies als Sensorfunktion bezeichnet (M2, 3, 5, 8, 34; Becker 2009). Bei der Aggregation von Auftraggeberinteressen als dritte Lesart der Interessenaggregation aggregieren Verbraucherfremdorganisationen keine Verbraucherinteressen, sondern mehr oder weniger die Interessen staatlicher Akteure als ihre Auftraggeber. Zwischen Verbraucherfremdorganisationen und Auftraggebern besteht ein Prinzipal-Agent-Verhältnis (Ross 1973): Als Prinzipale finanzieren Auftraggeber die Verbraucherfremdor- 1.3 Fragestellung und Aufbau 21 ganisationen, die ihre Agenten sind, und beauftragen sie mit der Wahrnehmung von Aufgaben. Da Verbraucherfremdorganisationen sowohl eine Voice- als auch eine Exit-Option (Hirschman 1970) fehlt, nach der sie gegenüber Auftraggebern Widerstand leisten oder sich aus der Beziehung zu ihnen zurückziehen und zu (Finanzierungs-) Alternativen abwandern können, besteht ein strukturelles Abhängigkeitsverhältnis. In diesem werden Verbraucherfremdorganisationen zu zuverlässigen Partnern des Staates (Nelles 1984) oder gar zu Instrumenten staatlicher Verbraucherarbeit (Janning 2005). In der Verbraucherforschung wird aufgrund des strukturellen Abhängigkeitsverhältnisses auf eine Loyalität von Verbraucherfremdorganisationen gegenüber Auftraggebern geschlossen und implizit eine Loyalitätshypothese formuliert. Diese fasse ich wie folgt zusammen: Aufgrund des politisch-strukturellen Abhängigkeitsverhältnisses und fehlender Exit- und Voice-Optionen üben Verbraucherfremdorganisationen die Aufgabe der politischen Interessenvertretung der Verbraucher nicht unabhängig aus und verhalten sich gegenüber ihren Auftraggebern als staatliche Autoritäten und Prinzipale politisch loyal. Implizit oder explizitit wird diese Hypothese bereits in der frühen Verbraucherforschung formuliert (Lübke 1991; Kuhlmann 1990; Schubert 1989; Forbes 1985; Biervert et al. 1984 [b], 1984 [c] und 1977; Schatz 1984 [a]; Stauss 1980; Simitis 1976; Wieken 1973; Volz 1966), aber auch in jüngeren Forschungsarbeiten wird sie aufgegriffen (Mäkelburg 2012; Strünck 2012; Janning 2004 [b] und 2009; Voelzkow 2005). Ich unterscheide zwei Ausprägungen der Loyalitätshypothese: Bei einer stark ausgeprägten Loyalität erfolgt bei Verbraucherfremdorganisationen eine Auftraggeberinteressenvertretung, bei der sämtliches politisches Handeln und damit auch Interessenaggregation durch bedingungslose Loyalität gekennzeichnet ist. Bei einer durch Auftraggeber beeinflussten Interessenvertretung wirkt die Loyalität hingegen nicht in alle Bereiche des politischen Handelns der Organisation hinein, sondern sie ist bedingt. Interessenaggregation bei Verbraucherfremdorganisationen wird dann durch Auftraggeber mehr oder weniger beeinflusst. Angelehnt an die Umwelten der Interessenvermittlung von Wolfgang Streeck (Streeck 1994) leite ich aus den drei Lesarten der Interessenaggregation fünf Logiken ab, nach denen Interessenaggregation bei Verbraucherfremdorganisationen erfolgen kann. Nach einer Einflusslogik aggregieren Verbraucherfremdorganisationen ihre eigenen Organisationsinteressen und berücksichtigen die Realisierbarkeit ihrer Interessen (Schmid et al. 2007). Die Advokationslogik ersetzt die Streeck’sche Mitgliederlogik. 1. Einleitung 22 Nach dieser aggregieren Verbraucherfremdorganisationen subjektive Verbraucherinteressen durch empirische Evidenz und objektive Verbraucherinteressen durch theoretische Plausibilität. Nach der Mitgliedsverbändelogik aggregieren Verbraucherfremdorganisationen die Interessen ihrer Mitgliedsverbände, durch die Verbraucherinteressen legitimiert werden. Nach einer Klientenlogik aggregieren Verbraucherfremdorganisationen die Interessen ihrer Klienten, die in ihrer Rolle als Verbraucher die Beratungsdienstleistungen der Organisationen in Anspruch nehmen. Nach einer Auftraggeberlogik aggregieren Verbraucherfremdorganisationen schließlich die Interessen ihrer Auftraggeber. An diese fünf Logiken der Interessenaggregation knüpfen die zentralen Forschungsfragen der vorliegenden Forschungsarbeit an: Wie werden Verbraucherinteressen in Verbraucherfremdorganisationen aggregiert? Welche Rolle spielen hierbei Mitgliedsverbände, Klienten und Auftraggeber? Das hinter diesen Fragen stehende Erkenntnisinteresse, das im Wesentlichen darauf abzielt, zu erklären und zu verstehen, wie sich in Verbraucherfremdorganisationen politische Interessen bilden, entwickelte sich bei mir im Frühjahr 2012. Ich begann in dieser Zeit meine berufliche Tätigkeit als Wissenschaftlicher Mitarbeiter bei der Verbraucherzentrale Nordrhein- Westfalen und führte das vorliegende Forschungsprojekt parallel zu dieser Tätigkeit durch. Das Erkenntnisinteresse der vorliegenden Arbeit enspringt nicht nur aus dieser praktischen Arbeit und ihre Ergebnisse wirken nicht nur auf diese zurück. Zu dieser praktischen Relevanz kommt eine theoretische Relevanz hinzu, die sich auf zwei zentrale Forschungsbereiche bezieht, die sich theoretisch mit der Interessenaggregation in Verbraucherfremdorganisationen befassen: Zum einen die politische Verbraucherforschung und zum anderen die Verbändeforschung. Die politische Verbraucherforschung geht der Frage nach, wie diffuse Verbraucherinteressen gebildet, hergeleitet und legitimiert werden (können). Verbraucherfremdorganisationen stehen hierbei vor der schwierigen Aufgabe, aus diffusen Interessen als allgemeine Partikularinteressen schließlich nicht diffuse politische Forderungen zu aggregieren. Die Arbeit leistet hierzu einen Beitrag und knüpft an die grundlegenden Arbeiten von Bernd Stauss (Stauss 1980) und Frank Wimmer (Wimmer 1986) an, die den Charakter, die Legitimation und die Organisation von Verbraucherinteressen in den Fokus nehmen. Daneben leistet die Forschungsarbeit einen Beitrag zur Analyse 1.3 Fragestellung und Aufbau 23 des Prinzipal-Agent-Verhältnisses zwischen Verbraucherfremdorganisationen und Auftraggebern sowie zu der in der Verbraucherforschung angenommenen Loyalitätshypothese. Im Rahmen der Verbändeforschung fokussiert sich die Forschungsarbeit primär auf die Analyse der Verbandsfunktion der Interessenaggregation. Die Forschungsfragen treffen hierbei in einen weißen Fleck, da die Verbändeforschung hinsichtlich der Interessenaggregation nicht über eine Begriffs- und Funktionsbestimmung hinausgeht.8 Mit der vorliegenden Arbeit leiste ich einen theoretischen und empirischen Beitrag für eine Theorie der Interessenaggregation. Als theoretischer Beitrag dient das für diese Forschungsarbeit entwickelte Verbraucherinteressenaggregationsmodell, das zugleich das Analyseraster der empirischen Untersuchung darstellt. Das Verbraucherinteressenaggregationsmodell konkretisiert ein mögliches Verständnis von Interessenaggregation, in dem sie angelehnt an systemtheoretische Ansätze (Easton 1965) als Problemlösungsprozess verstanden wird. Damit folge ich der Annahme, dass Interessenaggregation ein Transformationsprozess darstellt, bei dem aus Problemen innerhalb eines Interessenkonglomerats (Input) durch die Organisation politische Forderungen für ein Interessenaggregat (Output) entwickelt werden. Im Verständnis eines Phasenmodells (Lasswell 1956) verläuft Interessenaggregation im Verbraucherinteressenaggregationsmodell in drei Phasen, die sich am klassischen Problemlösen orientieren (Popper 1994). In der Problemphase werden durch die Organisation individuelle Verbraucherprobleme aus einer Marktsphäre und kollektive Verbraucherprobleme aus einer Politiksphäre wahrgenommen. Zur Ausdifferenzierung der Politiksphäre wird auf den Politikzyklus (Jann et al. 2009) sowie auf das Arenenmodell (Voigt 2006) zurückgegriffen. In der Lösungsphase entwickelt die Organisation Vorschläge zur Lösung des jeweiligen Problems und folgt hierbei den fünf genannten Logiken der Interessenaggregation. In der Entscheidungsphase wählt sie schließlich einen Lösungsvorschlag aus, sodass alternative Lösungsvorschläge verworfen werden. Aus dem Lösungsvorschlag wird durch die Entscheidung eine politische Forderung der Organisation. Verbraucherfremdorganisationen sind komplexe Akteure (Schneider 2003). Organisationshandeln wird durch die innerhalb dieses komplexen 8 Zu verweisen ist an dieser Stelle auf Arbeiten innerhalb der Parteienforschung zur Interessenaggregation bei Parteien von Kay Lawson und Thomas Poguntke (Lawson et al. 2004). 1. Einleitung 24 Akteurs handelnden Individualakteure konstituiert (Schubert et al. 2009 [b]). Anknüpfend an die Forschungsheuristik des akteurszentrierten Institutionalismus (Mayntz et al. 1995) sowie der Mikropolitikanalyse (Nullmeier et al. 2002) identifiziere ich im Verbraucherinteressenaggregationsmodell vier zentrale Entscheidungen im Aggregationsprozess, die durch Individualakteure innerhalb funktional und divisional differenzierter Organisationsstrukturen getroffen werden (Schreyögg 2012). Die erste Entscheidung erfolgt über die Problemwahrnehmung, wenn Individualakteure darüber entscheiden, auf welche Weise Probleme wahrgenommen werden. Die zweite Entscheidung erfolgt über die Relevanzbestimmung des wahrgenommenen Problems, wenn Individualakteure darüber entscheiden, ob das jeweilige Problem in den Aggregationsprozess gelangt oder nicht. Die dritte Entscheidung erfolgt in der Lösungsentwicklung, wenn Individualakteure Lösungsvorschläge entwickeln und verwerfen. Die vierte Entscheidung erfolgt schließlich durch eine abschließende Entscheidungsfindung, wenn Individualakteure einen Lösungsvorschlag als politische Forderung der Organisation annehmen und eine Entscheidung gegen alternative Lösungsvorschläge treffen. Die Möglichkeit eines Individualakteurs, eine dieser vier Entscheidungen zu treffen, beruht auf Macht (Weber 2005), die durch Kontrolle organisatorischer Ungewissheitszonen besteht (Crozier et al. 1993). Hierbei können vier Machtquellen unterschieden werden, um organisatorische Ungewissheitszonen zu kontrollieren (Scherm et al. 2007; Fischer 2004; Crozier 1993): Erstens das Expertentum, zweitens die Kontrolle von Umweltschnittstellen, drittens die Kontrolle von Kommunikationskanälen und viertens das formale Regelungssystem der Organisation. Das Verbraucherinteressenaggregationsmodell stellt das Analyseraster der vorliegenden Untersuchung dar. Es verbindet das Verständnis von Interessenaggregation als Problemlösungsprozess, als Ablauf von drei Phasen und als Reihe von vier zentralen Entscheidungen. Die Untersuchung erfolgt als qualitative Einzelfallanalyse, was zwar gegenüber mehreren Fällen zu Lasten der Generalisierbarkeit geht, jedoch einen tieferen Informationsgehalt hinsichtlich der Forschungsfragen ermöglicht. Die Fallauswahl trifft auf die Verbraucherzentrale Nordrhein-Westfalen e.V., die nicht nur die konstituierenden und verbraucherspezifischen Merkmale von Verbraucherfremdorganisationen aufweist, sondern auch hinsichtlich ihrer Ressourcenausstattung die größte deutsche Organisation dieses Organisationstypus ist. Die qualitative Inhaltsanalyse (Mayring 2003) führe ich hinsichtlich ihres zu analysierenden Kommunikationsma- 1.3 Fragestellung und Aufbau 25 terials auf Basis von zwei Materialtypen durch. Eine Dokumentenanalyse erfolgt im Wesentlichen aus Dokumenten im Kontext der Organisation aus den Jahren 2008 bis 2013. Ich nutze hierzu organisationsspezifische Dokumente, durch die Organisation veröffentliche Positions- und Hintergrundpapiere, Stellungnahmen, Dossiers und Presseinformationen, die durch die Organisation zur Verfügung gestellten Protokolle von Sitzungen der Mitgliederversammlung sowie sonstige Dokumente im Kontext der Organisation. Während die Dokumentenanalyse den Fokus auf die Strukturen der Interessenaggregation legt, stellen qualitative Experteninterviews (Gläser et al. 2006) das primäre Kommunikationsmaterial dar und legen den Fokus auf die Interessenaggregationsprozesse. Die Führungskräfte der Verbraucherzentrale Nordrhein-Westfalen sowie Vertreter des Verwaltungsrates verfügen als Experten über ein besonderes Wissen über den sozialen Kontext und über die Arbeitsprozesse, in denen sie agieren. Im Zeitraum November 2014 bis Februar 2015 führte ich insgesamt 18 leitfadenbasierte Experteninterviews mit Führungskräften der Organisation sowie mit Mitgliedern des Verwaltungsrates. Zur Beantwortung der Forschungsfragen strukturiert sich die vorliegende Arbeit in drei Teile. Im ersten Teil lege ich die theoretischen Grundlagen der Analyse, der zweite Teil stellt die empirische Untersuchung dar und im dritten Teil fasse ich die Ergebnisse der Untersuchung zusammen, beantworte die Forschungsfragen und ordne die Arbeit im Forschungskontext ein. Der erste Teil unterteilt sich in zwei Kapitel. In Kapitel 2 beschäftige ich mich mit den theoretischen Grundlagen zu organisierten Verbraucherinteressen, bevor ich in Kapitel 3 den Fokus auf die Funktion der Interessenaggregation in Verbraucherfremdorganisationen lege. Aus den drei Lesarten von Interessenaggregation bilden sich die fünf Logiken der Interessenaggregation als theoretische Grundlage für die empirische Analyse. Der zweite Teil der Arbeit umfasst die empirische Untersuchung und unterteilt sich in drei Kapitel. In Kapitel 4 entwickele ich das Analyseraster und das Forschungsdesign. Das Verbraucherinteressenaggregationsmodell mit seinem Verständnis von Interessenaggregation als Problemlösungsprozess, als Abfolge von drei Phasen sowie von vier zentralen Entscheidungen stellt hierbei zugleich eine theoretische Annahme über Interessenaggregation und das Raster der Analyse dar. Kapitel 5 ist der erste Teil der Fallanalyse und legt den Fokus auf die Strukturen der Interessenaggregation. Ins Zentrum der Analyse geraten hierbei die Organisation und der mit ihr verbundene Akteurskontext. Kapitel 6 stellt den zweiten 1. Einleitung 26 Teil der Fallanalyse dar und legt den Fokus auf die Prozesse der Interessenaggregation. Angelehnt an das Analyseraster untergliedert sich das Kapitel nach den drei Phasen des Aggregationsprozesses. Im dritten Teil fasse ich die Ergebnisse der Arbeit zusammen und weise auf weitere Forschungsbedarfe hin. Anknüpfend an die drei Lesarten der Interessenaggregation ziehe ich theoretische Schlussfolgerungen und formuliere Hypothesen zur Interessenaggregation bei Verbraucherfremdorganisationen. Die Arbeit schließt mit einem Ausblick auf die Herausforderungen der Entwicklung und Begründung politischer Verbraucherinteressen. 1.3 Fragestellung und Aufbau 27 THEORETISCHE GRUNDLAGEN Organisierte Verbraucherinteressen Konturen der Verbraucherpolitik Verbraucherpolitik geht aus dem Dualismus von Angebot und Nachfrage auf dem Markt hervor. Anbieter bieten Produkte und Dienstleistungen an, während Verbraucher Produkte und Dienstleistungen nachfragen und konsumieren. Im Verständnis klassischer Wirtschaftstheorien befriedigen Verbraucher durch ihre Nachfrage nicht nur optimal ihre eigenen Bedürfnisse, sondern sie verfügen auch über die Möglichkeit, das Angebot der Anbieter auf dem Markt zu steuern (vgl. Schubert 1989: 133f). Verbraucherpolitik findet ihren Ursprung in der Feststellung, dass diese Marktmacht und eine Souveränität der Verbraucher nicht bestehen. Die Gründe liegen in asymmetrischen Informationslagen zugunsten der Anbieter, mangelnder Markttransparenz, einer steigenden Komplexität der Marktangebote und machtvollen Unternehmenskonzentrationen, sodass anstelle einer Konsumentensouveränität eher von einem Marktungleichgewicht zu Ungunsten der Verbraucher gesprochen werden kann (vgl. Sinn 2003: 281; von Hippel 2001: 16). Die Reduzierung dieses Ungleichgewichtes intendiert Verbraucherpolitik, die als „die Gesamtheit aller politischen und verbandlichen Aktivitäten sowie staatliche Maßnahmen [bezeichnet werden kann], die dazu dienen, die Marktposition der Konsumenten zu stärken und die privaten Endabnehmer gegenüber den Produzenten, Händlern und Dienstleistungsanbietern zu schützen“ (Schubert 2005: 1063).9 Die Konturen dieses Politikfeldes zeichne ich einführend durch drei in der Verbraucherforschung entwickelte zentrale Leitbilder (1), durch die aus der ökonomischen Theoriebildung stammenden sechs wirtschaftspolitischen Konzeptionen (2) und schließlich durch drei Ebenen verbraucherpolitischer Maßnahmen (3) nach. (1) Leitbilder können als ideale (Ziel-)Zustände bzw. Zielvorstellungen verstanden werden (vgl. Kuhlmann 1990: 27ff). In der Verbraucherpolitik TEIL I: 2. 2.1 9 Ähnliche Definitionen finden sich bei Hagen et al. 2009: 10 oder Fleischmann 1982: 297. 28 sind drei zentrale Leitbilder zu unterscheiden: Erstens die Konsumentensouveränität, zweitens die Konsumfreiheit und drittens die Nachhaltigkeit.10 Verbraucherpolitik nach dem Leitbild der Konsumentensouveränität (vgl. Kuhlmann: 1990: 29-32) greift das genannte Marktungleichgewicht auf und zielt auf dessen Reduzierung bis hin zu dem in den klassischen Wirtschaftstheorien angenommenen Idealzustand. Demgegenüber zielt Verbraucherpolitik nach dem Leitbild der Konsumfreiheit (vgl. Kuhlmann 1990: 32-36) nicht primär auf entsprechende Marktstrukturen, sondern es legt den Fokus stärker auf das individuelle Verbraucherverhalten. Die Zielvorstellung ist hierbei, dass Verbraucher ihre Konsumentscheidungen frei nach ihren jeweiligen Präferenzen treffen können und im Konsumbereich ein möglichst hohes Maß an Selbstverwirklichung erlangen (vgl. Fleischmann 1982: 300). Während das Leitbild der Konsumentensouveränität primär auf die Marktstrukturen und das Leitbild der Konsumfreiheit primär auf das Verbraucherverhalten abzielen, findet das Leitbild der Nachhaltigkeit seinen Ursprung in der Gesellschaft. Das „Nachhaltigkeitspostulat“ (Grunwald et al. 2002: 433) knüpft an ökologische und soziale Problemlagen an und ist ethisch motiviert. Die Zielvorstellung von Verbraucherpolitik impliziert hierbei, dass Verbraucher sich in ihren Konsummustern nachhaltiger, sozialer und weniger umweltschädlich verhalten (vgl. Schrader et al. 2013). (2) Wirtschaftspolitische Konzeptionen in der Verbraucherpolitik können als Teilkonzeptionen der Wirtschaftspolitik verstanden werden (vgl. Mitropoulos 1997: 4-10). Aus ihnen werden verbraucherpolitische Maßnahmen hergeleitet und begründet.11 Im Wettbewerbsmodell ist Verbraucherpolitik in erster Linie Wettbewerbspolitik (vgl. Meier 1984: 108) und zielt darauf ab, einen funktionsfähigen Wettbewerb auf dem Markt herzustellen, um einen optimalen Austausch zwischen Anbietern und Nachfragern zu ermöglichen (vgl. Stauss 1980: 31). Im Wettbewerbs- und Informationsmodell werden verbraucherpolitische Maßnahmen um eine Informationspolitik erweitert, die darauf abzielt die Informationsdefizite auf Seiten der Verbraucher durch objektivere Informationen zu reduzieren 10 Zu verweisen ist an dieser Stelle auf das mögliche vierte Leitbild der Produzentensouveränität (vgl. Kuhlmann 1990: 36-39), das sich jedoch mit der Zielvorstellung einer Herrschaft der Anbieter normativ diskreditiert. 11 Auf eine ausführliche Diskussion der wirtschaftspolitischen Konzeptionen der deutschen Verbraucherforschung wird an dieser Stelle verzichtet und verwiesen auf: Janning 2004 [b]: 404ff; Mitropoulos 1997: 4-98; Stauss 1980: 30-61. 2. Organisierte Verbraucherinteressen 29 (vgl. Strünck 2006: 429; Mitropoulos 1997: 23ff). Die Ex-post-Verbraucherpolitik knüpft an die marktkonforme Ausrichtung beider Modelle an, geht jedoch hinsichtlich verbraucherpolitischer Maßnahmen über sie hinaus. Verbraucherpolitik als Bestandteil einer „marktwirtschaftlich orientierten Wirtschaftspolitik“ (Prosi 1984: 57) umfasst sämtliche Maßnahmen, die dazu dienen, Fehlentwicklungen am Markt entgegen zu wirken und das Funktionieren des Marktes zu gewährleisten (vgl. Piepenbrock 1984: 62). Das Gegenmachtmodell weitet das Spektrum verbraucherpolitischer Maßnahmen gegenüber den vorangehenden Modellen aus, da in diesem nicht nur von einem Marktungleichgewicht, sondern zugleich auch von einem Machtungleichgewicht ausgegangen wird. Verbraucherpolitische Maßnahmen zielen darauf ab eine Gegenmacht aufzubauen (vgl. Scherhorn 1975: 1), indem auf Seiten der Anbieter die Anbietermacht kontrolliert und Marktentwicklungen gezielt gesteuert werden. Auf Seiten der Verbraucher wird die kollektive Verbraucherposition gegenüber Unternehmen und Politik gestärkt und die individuelle Verbraucherposition durch Kommunikation und Erziehung verbessert (vgl. Scherhorn 1975: 69-120). Das Gegenkonditionierungsmodell fokussiert Verbraucherpolitik auf diese individuelle Verbraucherposition, indem es von einer systematischen Konditionierung und Manipulation der Verbraucher durch die Anbieter ausgeht. Verbraucherpolitische Maßnahmen zielen auf eine Gegenkonditionierung, indem Verbraucher nicht nur vor den schädlichen Einwirkungen des Anbieter-Marketings geschützt, sondern auch Konsumentscheidungen rationalisiert werden (vgl. Kroeber-Riel 1978: 147ff). Die Ex-ante-Verbraucherpolitik geht hinsichtlich verbraucherpolitischer Markteingriffe über die bisher genannten Modelle hinaus, indem sie nicht nur die Marktstrukturen, sondern auch gezielt die Produktionsseite in den Fokus nimmt (vgl. Biervert et al. 1977: 41ff). Verbraucherpolitik soll Verbrauchern Partizipationsmöglichkeiten in der Produktionssphäre zum Beispiel durch Konsumentenräte gewähren (vgl. Simitis 1976: 281-291), wodurch sie letztlich auf eine „grundlegende Umgestaltung des Wirtschaftssystems“ (Janning 2004 [b]: 406) abzielt. Die Erweiterung der Verbraucherpolitik über die ökonomische Theoriebildung hinaus und das verbraucherpolitische Leitbild der Nachhaltigkeit erweitern die sechs wirtschaftspolitischen um eine gesellschaftspolitische Konzeption, die als nachhaltige Verbraucherpolitik (vgl. Reisch et al. 2003: 15) oder als „grüne Verbraucherschutzkonzeption“ (vgl. Janning 2005: 37) bezeichnet werden kann. Das Ziel verbraucherpolitischer Maßnahmen in diesem Modell ist die Verwirklichung einer nachhaltigeren Ent- TEIL I: THEORETISCHE GRUNDLAGEN 30 wicklung im Konsumbereich, was durch nachhaltigere Konsum- und Nutzungsmuster sowie entsprechende handlungsleitende (Markt-)Strukturen erreicht werden soll (vgl. Belz et al. 2007: 39). (3) Die Verortung verbraucherpolitischer Maßnahmen kann auf drei Ebenen erfolgen: Erstens auf einer individuellen Handlungsebene, zweitens auf einer Ebene der politischen Rahmenbedingungen und drittens auf einer Ebene der Organisation der Verbraucher (vgl. Scherhorn 1975: 69). Auf der individuellen Handlungsebene bezieht sich Verbraucherpolitik auf die Beeinflussung des Verbrauchers und dessen Konsumverhaltens. Zu unterscheiden sind hierbei die Verbraucherinformation, die Verbraucherberatung und die Verbraucherbildung.12 Dem Leitbild der Konsumentensouveränität folgend, zielen diese Instrumente auf die Stärkung des Verbrauchers als Handlungssubjekt auf dem Markt (vgl. Kuhlmann 1990: 7). Dem Leitbild der Konsumfreiheit folgend, verfolgen sie eine Stärkung der Privatautonomie und der Selbstbestimmung der Menschen (vgl. Benner et al. 2009: 147; Strünck 2006: 39), mit dem Ziel der Herbeiführung mündigerer Verbraucher. Dem Leitbild der Nachhaltigkeit folgend, zielen Information, Beratung und Bildung darauf ab, das Verbraucherverhalten hin zu einem nachhaltigeren Konsum zu beeinflussen. Das Ziel ist hierbei ein verantwortungsvoller Verbraucher, der Verantwortung für seine mittelbare und unmittelbare Umwelt übernimmt (vgl. Schrader et al. 2013: 6; Micklitz et al. 2010: 3). Auf der Ebene der politischen Rahmenbedingungen verortet sich die staatliche Regulation im Politikfeld Verbraucherpolitik, die allgemein darauf abzielt, die Bedingungen des Verbraucherhandelns auf den Märkten kollektiv im Interesse der Verbraucher zu verbessern (vgl. Janning 2004 [b]: 403f). Verbraucherpolitik wird im Allgemeinen daher weniger als Ordnungspolitik, sondern vielmehr als Schutzpolitik aufgefasst (vgl. Schubert 1989: 136). Zur Skizzierung dieser Ebene können elf politische Problemfelder sowie drei Politikmodelle herangezogen werden. Acht zentrale Problemfelder der Verbraucherpolitik (vgl. Schubert 1989: 138-152) sind erstens die Verbraucherinformation, zweitens die Werbung, drittens der Wettbewerb, viertens die Preise, fünftens die Qualität, die Sicherung und die Haftung, sechstens die Vertragsbedingungen, siebtens Konsumentenkredite und achtens die Verbraucherrechtsberatung und die Durchset- 12 Auf eine Diskussion dieser Instrumente wird an dieser Stelle verzichtet und verwiesen auf: Benner et al. 2009; Schoenheit 2004 und 1986; Kuhlmann 1990: 265-410; Preuß 1986; von Hippel 1986: 34-38; Fleischmann 1982. 2. Organisierte Verbraucherinteressen 31 zung individueller Verbraucherrechte. Als mindestens drei weitere Problemfelder sind in den letzten Jahren der nachhaltigere Konsum, der gesundheitliche Verbraucherschutz sowie der Verbraucher in der digitalen Welt hinzugekommen. In der jüngeren Verbraucherforschung werden drei Politikmodelle des Verbraucherschutzes unterschieden, die die Zielsetzung politischer Rahmenbedingungen (idealtypisch) definieren und sich (tendenziell) geographisch verorten lassen (vgl. Strünck 2006: 43-46; Trumbull 2006: 24-29). Das Schutzmodell (USA) basiert auf politischen Verbraucherrechten, die Verbraucher als Staatsbürger schützen. Die politischen Rahmenbedingungen werden dahingehend geschaffen, dass Verbraucher vor marktbezogenen Risiken geschützt werden. Das Informationsmodell (Großbritannien und Deutschland) basiert auf ökonomischen Verbraucherrechten und sieht eine Stärkung von Verbrauchern als wirtschaftliche Akteure vor. Die politischen Rahmenbedingungen zielen darauf ab, Marktversagen zu verhindern, Informationsasymmetrien abzubauen und marktliche Benachteiligungen von Verbrauchern zu reduzieren. Das Verhandlungsmodell (Schweden) legt schließlich den Fokus auf Verbraucher als soziale (Interessen-)Gruppe, die mit anderen Interessengruppen gemeinsame Ziele verbindet. Die staatlichen Rahmenbedingungen zielen darauf ab, durch Verhandlungssysteme, staatliche Mediation und neutrale Vermittlungsstellen zwischen den unterschiedlichen Interessengruppen Problemlösungen zu finden und die Kooperation zwischen Verbrauchern und Produzenten zu stärken. Die Interdependenzen zwischen individueller Handlungsebene und der Ebene der politischen Rahmenbedingungen werden schnell deutlich, denn schließlich bedingt staatliche Regulation das individuelle Handeln und umgekehrt. Die Organisation der Verbraucher als die dritte Ebene verbraucherpolitischer Maßnahmen zielt darauf ab, dass individuelle Verbraucher gegenüber Anbietern und in der Politik kollektiv vertreten werden, damit ihre Interessen im politischen Willensbildungsprozess ein stärkeres Gewicht erhalten (vgl. von Hippel 1986: 27-34; Fleischmann 1982: 306). Die Verbraucherorganisation bildet hierbei den Transmissionsriemen (vgl. Sebaldt et al. 2004: 71) zwischen der individuellen und der staatlichen Ebene von Verbraucherpolitik. Wie sich im Folgenden zeigen wird, stellt die Verbraucherorganisation aufgrund der Diffusität von Verbraucherinteressen – als einen Gemeinplatz der Verbraucherforschung – und ihrer schwachen Organisationsfähigkeit – als einen Gemeinplatz der Verbändeforschung – eine besondere Herausforderung dar. Die Organisation von TEIL I: THEORETISCHE GRUNDLAGEN 32 Verbraucherinteressen kann als das zentrale Problem der Verbraucherpolitik betrachtet werden (vgl. Schubert 1989: 153). Verbraucherinteressen als diffuse Interessen Verortung von Verbraucherinteressen Zentraler Bezug von Verbraucherpolitik ist der Verbraucher, der in der ökonomischen Theoriebildung als „nichtgewerblicher Letztverbraucher“ (Stauss 1980: 7) das Pendant zum Anbieter auf dem Markt darstellt (vgl. Scherhorn 1975: 30f). Die Marktentnahme dient dem Ziel seiner individuellen Bedürfnisbefriedigung sowie der Vernichtung des Marktwertes von Gütern (vgl. Stauss 1982: 114f; Wimmer 1986: 163). Da in der Gesellschaft jeder Mensch Güter und Dienstleistungen aus dem Markt entnimmt, ist folglich jeder Mensch zugleich auch Verbraucher. Da in der Gesellschaft Menschen jedoch auch Produzenten, Arbeitgeber oder Arbeitnehmer – also auf Anbieterseite und Nicht-Verbraucherseite – sind, ist der Verbraucher nicht mit dem Menschen als Ganzes gleichzusetzen. Er kann als eine soziale Rolle (vgl. Dahrendorf 2006) verstanden werden, die auf einer Norm-Differenzierung der Gesellschaft beruht. Merkmale sind spezifische Rollenattribute sowie ein spezifisches Rollenverhalten (vgl. Dahrendorf 2006: 37), das über das einzelne Individuum hinaus auf andere Individuen übertragbar ist (vgl. Wiswede 1972: 119f). Die soziale Rolle beschreibt den objektivierbaren Teil des Individuums in der Gesellschaft (vgl. Stinner 1976: 60) und geht auf die Vorstellung eines Rollenpluralismus moderner Gesellschaften zurück, der durch die Beteiligung von ein und derselben Person an mehreren Gesamtheiten gekennzeichnet ist (vgl. Parsons 1985: 23).13 Menschen handeln in ihrer Rolle als Verbraucher auf den Märkten.14 Da dieses jedoch nicht die einzige der menschlichen Tätigkeiten ist, kommt es zwangsläufig zu Rollenkonflikten (vgl. Wimmer 1986: 174) und damit zu widersprechenden Interessen und Loyalitäten in ein- und derselben Person 2.2 2.2.1 13 Zur Diskussion sozialer Rollen siehe Dahrendorf 2006. Zur Diskussion des Rollenverständnisses des Verbrauchers siehe Wiswede 1972: 125ff. 14 Den Begriff Markt verwende ich im Folgenden sowohl im Singular als auch im Plural. Die Verwendung des Plurals betont die Vielfalt der Produkte und Dienstleistungen sowie der handelnden Menschen als Verbraucher. 2. Organisierte Verbraucherinteressen 33 (vgl. Trumbull 2012: 33; Strünck 2006: 290). Schließlich interdependiert die Verbraucherrolle nahezu mit sämtlichen Bereichen menschlichen Lebens. Ich identifiziere drei zentrale Bereiche: Erstens bestehen Interdependenzen zur Lebenswelt des jeweiligen Individuums, das außerhalb der Erwerbsarbeit freizeitlichen Tätigkeiten wie in der Familie, im Haushalt oder in der Nachbarschaft nachgeht (vgl. Reisch et al. 2003: 4). Der Verbraucherbegriff selbst gerät hierbei in die Kritik, weil der Konsum innerhalb der menschlichen Lebenswelt stattfindet und die alleinige Betrachtung der Verbraucherrolle dieser wechselseitigen Abhängigkeit nicht gerecht wird (vgl. Piorkowsky 2012). Zweitens bestehen Interdependenzen zur Rolle des Menschen als Staatsbürger, die insbesondere, aber nicht ausschließlich vor dem Hintergrund des Leitbildes der Nachhaltigkeit bestehen. Menschen können in ihrer Verbraucherrolle nicht ausschließlich auf Marktteilnehmer reduziert werden, sondern sie handeln auch als Konsumentenbürger (vgl. Reisch 2012: 33f). Der Konsumvorgang selbst wird politisiert, wenn er nicht nur zur individuellen Bedürfnisbefriedigung dient, sondern zugleich auch normative Überlegungen eine Relevanz erfahren (vgl. Lamla 2013; Stehr 2007). Drittens bestehen Interdependenzen durch die Interaktion von Menschen in ihrer Verbraucherrolle. Diese beschränkt sich nicht nur auf die Marktentnahme und den Verbrauch als Vernichtung des Marktwertes. Verbraucher interagieren als Prosumenten (vgl. Toffler 1983) mit anderen Verbrauchern, wenn sie in die Planung, Gestaltung, Herstellung und Verteilung von Produkten involviert sind und dann selbst gegenüber diesen klassische Anbieterfunktionen wahrnehmen (vgl. Blättel-Mink et al. 2011: 349). Das Rollenverständnis des Verbrauchers und seine Interdependenzen lege ich folgend zugrunde, der Verbraucher wird immer als Mensch in seiner Rolle als Verbraucher verstanden. Da der Verbraucherbegriff eng mit dem Verbraucherinteresse zusammenhängt (vgl. Wimmer 1986: 162), muss dieses daher zwangsläufig als Rolleninteresse oder als latentes Interesse (vgl. Dahrendorf 1972: 58ff) verstanden werden, das bei einem Aggregat von Menschen aufgrund ihrer Rollenzugehörigkeit besteht. Den Interessenbegriff als einen der umstrittensten Begriffe der Sozialwissenschaften mit verschiedenen Verständnissen (vgl. Willems et al. 2007: 19f) verwende ich zunächst in einem allgemeinen Verständnis als „handlungsrelevant gewordene Verfestigungen von Bedürfnissen, die ihrerseits aus dem subjektiven Empfinden von Mangellagen erwachsen“ (Schulz 1984: TEIL I: THEORETISCHE GRUNDLAGEN 34 15).15 Ich ziehe zur näheren begrifflichen Bestimmung die Differenzierung von Jürgen Mittelstraß heran, der vor dem Hintergrund der jeweiligen Begründungsorientierung zwischen subjektiven und objektiven Interessen unterscheidet (vgl. Mittelstraß 1975: 141ff). Während subjektive Interessen nicht begründet werden, weil sie faktisch existieren, sind objektive Interessen begründungsdefiziente Interessen und müssen hinsichtlich ihrer jeweiligen Wirkungszusammenhänge begründet werden. In seinem grundlegenden Werk zur Forschung von Verbraucherinteressen greift Bernd Stauss diese Differenzierung auf und unterscheidet zwischen subjektiven Verbraucherinteressen und objektiven Verbraucherinteressen (vgl. Stauss 1980: 18-27). Subjektive Verbraucherinteressen werden nicht begründet, sondern begründen sich selbst, da sie bei Menschen in ihrer Verbraucherrolle als manifeste Interessen subjektabhängig bestehen (vgl. Stauss 1980: 22). Menschen drücken diese Interessen durch ihr Konsum- oder Kommunikationshandeln aus. Während Konsumhandeln eine Bedarfsäußerung impliziert, erfolgt Kommunikationshandeln durch die Artikulation subjektiver Erwartungen, Wünsche und Bedürfnisse (vgl. Wimmer 1986: 168-172). Objektive Verbraucherinteressen hingegen sind subjektunabhängig und stellen eine Aussage über Interessen von Menschen in ihrer Verbraucherrolle dar (vgl. Stauss 1980: 22). Ihre Begründung kann einerseits in (normativen) anthropologischen Annahmen (1) oder in gesellschaftlichen Normen (2) liegen (vgl. Wimmer 1986: 178ff). (1) Eine Begründung objektiver Verbraucherinteressen durch anthropologische Annahmen erfolgt durch Gerhard Scherhorn, der Verbraucherinteressen aus menschlichen Fundamentalbedürfnissen herleitet (vgl. Scherhorn 1975: 1-28). In Anlehnung an die Maslow’sche Bedürfnispyramide besteht eine Reihenfolge von Grundbedürfnissen, bei der nach physiologischen Bedürfnissen die Bedürfnisse nach Sicherheit, nach Zugehörigkeit und Liebe sowie das Bedürfnis nach Ansehen folgen. Die Selbstverwirklichung stellt schließlich die höchste Stufe menschlicher Grundbedürfnisse dar und meint „die volle Ausbildung der körperlichen und geistigen Anlagen und Fähigkeiten, die Aktualisierung und Weiterentwicklung des Erlebnis- und Gestaltungspotentials, der schöpferischen, geselligen, spielerischen Kräfte des Individuums“ (Scherhorn 1975: 11). Objektive 15 Auf eine ausführliche Diskussion des Interessenbegriffes wird an dieser Stelle verzichtet und verwiesen auf Willems et al. 2007: 19f, Naßmacher 2002: 6ff, von Alemann et al. 1983, Stauss 1980: 15-29, Weber 1977: 21-42. 2. Organisierte Verbraucherinteressen 35 Verbraucherinteressen implizieren hierbei den Wunsch, die Stufenskala bis hin zur fünften Stufe zu erklimmen.16 (2) Die Begründung durch gesellschaftliche Normen erfolgt, indem diese auf die Verbraucherrolle des Menschen übertragen werden. Hierbei können mindestens drei Normensysteme unterschieden werden. Erstens können Verbraucherinteressen durch Grundrechte wie dem Recht auf körperliche Unversehrtheit oder dem Recht an der freien Entfaltung der Persönlichkeit begründet werden (vgl. Wimmer 1986: 180f). Zweitens können Interessen an einem nachhaltigeren Konsum aus dem Nachhaltigkeitspostulat heraus begründet und individuelle Schutzinteressen durch Interessen an einer inter- und intragenerationellen Gerechtigkeit erweitert werden (vgl. Reisch et al. 2003: 15). Drittens werden Verbraucherinteressen aus der Wirtschaftsordnung heraus begründet, die durch den Anbieter-Nachfrager-Dualismus gekennzeichnet ist (vgl. Joerges 1981: 31f). Die vier durch John F. Kennedy proklamierten zentralen Verbraucherrechte (vgl. Brobeck 2006: 178) – das Recht informiert zu sein, das Recht zu wählen, Sicherheit und das Recht Gehör zu finden – leiten sich insbesondere aus der Wirtschaftsordnung ab. Rainer Stinner entwickelt von dieser ausgehend einen Katalog von Verbraucherinteressen, nach dem Verbraucher ein Interesse an niedrigen Preisen, an wahrheitsgemäßer Information, an gewissen Qualitätsstandards, an Konsumerlebnissen und an einem auf ihre Wünsche ausgerichteten Güterangebot haben (vgl. Stinner 1976: 53f). Robert D. Schooler erweitert diese Perspektive, in dem er zwischen Marktinteressen (marketing interests) und ökonomischen Interessen (economic interests) unterscheidet (vgl. Schooler 1982: 166). Während sich Marktinteressen auf spezifische Transaktionen (micromarketing interests) oder kollektive Aspekte des Marktsystems (macromarketing interests) beziehen, zielen ökonomische Verbraucherinteressen auf die Herstellung funktionierender Marktstrukturen, zum Beispiel durch eine hinreichende Auswahl, durch möglichst niedrige Preise und nicht zuletzt durch Wettbewerb. Der Markt als Wirtschaftsordnung stellt nicht nur den Ausgangspunkt von Verbraucherpolitik dar, sondern es werden durch ihn auch objektive Verbraucherinteressen originär begründet. Aus dem Anbieter-Nachfrager- 16 In der jüngeren politischen Philosophie finden sich ähnliche anthropologische Überlegungen im Fähigkeitenansatz von Martha C. Nussbaum. In diesem wird politische Gerechtigkeit von einer Liste zehn zentraler menschlicher Fähigkeiten hergeleitet (vgl. Nussbaum 2014: 103-119). TEIL I: THEORETISCHE GRUNDLAGEN 36 Dualismus leitet sich aus der Theoriebildung eine klassische Konfliktlinie zwischen Anbietern und Nachfragern ab (vgl. von Alemann 1989: 48f und 108f). In der Wirklichkeit erweist sich diese jedoch als nicht so geradlinig, da Verbraucherinteressen mit Anbieterinteressen häufig korrelieren – wie beispielsweise das Interesse an der technischen Normung zeigt (vgl. Schatz 1983: 287). Ein grundsätzlicher Gegensatz zwischen Anbietern und Nachfragern besteht daher nicht, sodass weniger von einem generellen, sondern mehr von einem graduellen Konflikt gesprochen werden kann (vgl. Strünck 2006: 33f). Legitimation von Verbraucherinteressen Subjektive und objektive Verbraucherinteressen können als zwei grundlegende Bedeutungsalternativen von Verbraucherinteressen verstanden werden (vgl. Wimmer 1986: 166). Sie stellen zugleich Begründungsalternativen dar und unterscheiden sich hinsichtlich ihrer Begründungszusammenhänge. Während die Begründung subjektiver Verbraucherinteressen wegen ihrer Faktizität in den Interessen selbst liegt, werden objektive Verbraucherinteressen entweder aus anthropologischen Annahmen oder aus gesellschaftlichen Normen heraus begründet. Legitimität als Schlüsselbegriff der Politikwissenschaft (vgl. Nohlen 2005: 511) und als Grundlage für die kollektive Interessenvertretung (vgl. Strünck 2006: 35) zielt auf diese Begründungszusammenhänge und erfüllt die darin bestehenden Geltungsansprüche von Interessen. Geltungsansprüche können als beanspruchte Gültigkeiten verstanden werden, die reziprok erhoben und intersubjektiv anerkannt werden (vgl. Habermas 1981: 148f). Legitimität meint in diesem Verständnis die intersubjektive Anerkennung eines Geltungsanspruchs, die durch die beteiligten politischen Akteure sowie die Bürger erfolgt. Legitimationen dienen schließlich dazu, diesen Geltungsanspruch einzulösen (vgl. Habermas 1976: 39-42). Subjektive Verbraucherinteressen beruhen in ihrem Geltungsanspruch auf Faktizität und erhalten als Tatsachenwahrheiten (vgl. Arendt 1987: 57ff) ihre zwingende Gültigkeit durch die Integrität ihrer Tatbestände. Objektive Verbraucherinteressen hingegen beruhen auf normativen Annahmen, die als Vernunftwahrheiten (vgl. Arendt 1987: 63) ihre Gültigkeit durch die Leistung des menschlichen Verstandes erhalten. Vor diesem Hintergrund erhalten subjektive Verbraucherinteressen ihre Legitimität 2.2.2 2. Organisierte Verbraucherinteressen 37 durch empirische Evidenz (1), während objektive Verbraucherinteressen diese durch theoretische Plausibilität (2) erfahren. (1) Die empirische Evidenz subjektiver Verbraucherinteressen zeigt sich entweder im Konsumhandeln oder im Kommunikationshandeln von Menschen in ihrer Rolle als Verbraucher. Die Verbraucherrolle wird hierbei zum Problem, da eine eindeutige empirisch-evidente Bestimmung von Rolleninteressen vor dem Hintergrund widersprechender Interessen und Loyalitäten in ein- und derselben Person unmöglich ist. Im Kommunikationshandeln kann die Artikulation subjektiver Erwartungen, Wünsche und Bedürfnisse sowohl aus der Verbraucherrolle als auch aus anderen Rollen heraus erfolgen, während das Konsumhandeln zwangsläufig im Markt erfolgt und daher eher im Kontext der Verbraucherrolle zu verorten ist. Die empirische Evidenz von Interessen aus dem Konsum- und Kommunikationshandeln wird durch mindestens fünf Probleme relativiert: Erstens besteht ein Problem der Temporalität, da Konsumhandeln eher eine Momentaufnahme als eine Interessenlage darstellt. Einkommenssituationen oder Moden weisen häufig eine mangelnde zeitliche Konstanz auf (vgl. Stauss 1980: 135f). Zweitens besteht ein komplexes Marktangebot mit einer steigenden Zahl an Gütern und Dienstleistungen (vgl. Müller 2004: 9f), sodass kaum von eindeutig zu identifizierenden Präferenzen auf Verbraucherseite ausgegangen werden kann (vgl. Zahn 2009: 65). Drittens besteht eine große Heterogenität der Menschen in ihren Verbraucherrollen mit vielfältigen Lebenssituationen, verschiedenen sozioökonomischen Hintergründen und unterschiedlichen Bildungsniveaus (vgl. Strünck 2006: 298), sodass sich hieraus kaum eindeutige Verbraucherinteressen identifizieren lassen. Viertens bestehen Ressourcenrestriktionen, da das Konsumhandeln vergleichsweise stark die Interessen zum Ausdruck bringt, die über entsprechend hinreichende Kaufkraft verfügen (vgl. Wimmer 1986: 172). Faktisch verfügen viele Menschen gar nicht über die Mittel, um gemäß ihrer Präferenzen zu konsumieren (vgl. Strünck 2015: 20). Fünftens stehen die Präferenzen selbst zur Disposition. Diese können von den Marketing-Aktivitäten von Unternehmen kaum getrennt werden (vgl. Wimmer 1986: 172-176), was Werner Kroeber-Riel zu der Anekdote verleitet, dem Verbraucher die Konditionierungsfähigkeit eines Hundes zu unterstellen (vgl. Kroeber-Riel 1975: 399). Die Verhaltensökonomie weist darauf hin, dass Präferenzen nicht gegeben sind, sondern von außen konstruiert werden (vgl. Strünck 2015: 20; Thorun 2010; Reisch et al. 2009). Im Kontext des Nachhaltigkeitspostulates kann zudem eine starke Diskrepanz zwi- TEIL I: THEORETISCHE GRUNDLAGEN 38 schen Konsum- und Kommunikationshandeln bei den Menschen in ihrer Rolle als Verbraucher ausgemacht werden (vgl. Heidbrink et al. 2011: 10). (2) Objektive Verbraucherinteressen beruhen auf anthropologischen Grundannahmen oder gesellschaftlichen Normen. Da beide Begründungen zwingend normativ sind, unterliegen sie zwangsläufig einem subjektiven Werturteil (vgl. Wimmer 1986: 167) und damit letztendlich der menschlichen Vernunft. Ihre Bezeichnung als ‚objektive Interessen’ ist daher irreführend, weil es sich genau genommen bei diesen Interessen nicht um objektive Interessen handeln kann (vgl. Stauss 1980: 28). Sie erhalten ihre Gültigkeit durch eine theoretische Plausibilität, die für sich einen Geltungsanspruch erhebt. Die Legitimität objektiver Verbraucherinteressen hängt damit von der intersubjektiven Anerkennung der anthropologischen Grundannahmen bzw. der gesellschaftlichen Normen ab (vgl. Stauss 1980: 94f). Legitimationsprobleme treten dann auf, wenn die Anerkennung einer Ordnung strittig ist (vgl. Habermas 1976: 39), wenn also die anthropologischen Grundannahmen oder die gesellschaftlichen Normen durch andere Akteure in Frage gestellt werden. Als zentrales Legitimationsproblem objektiver Verbraucherinteressen erweist sich jedoch die Begründungskette. Ein Deduktionsproblem besteht, da die normativen Grundannahmen meist sehr allgemein sind und dann erst in spezifische Verbraucherinteressen abgeleitet werden müssen (vgl. Stauss 1980: 66-69). Vor dem Hintergrund der Komplexität des Marktes und der Heterogenität der Verbraucherrollen erweist sich die Einlösung des jeweiligen Geltungsanspruchs von Verbraucherinteressen als schwierig, sodass intersubjektiv anerkannte (objektive) Verbraucherinteressen eher auf einer allgemeinen Ebene bestehen (vgl. Strünck 2006: 25).17 17 Aus der Wirtschaftsordnung heraus begründet sich zum Beispiel das Interesse an niedrigen Preisen, an wahrheitsgemäßer Information oder auch an gewissen Qualitätsstandards. Das Deduktionsproblem kommt im Konkreten zum tragen, wenn zum Beispiel bei dem Interesse an einem entsprechenden Güterangebote die Frage besteht, wie groß dieses sein soll. Ab einer gewissen Größe kann dieses bei Verbrauchern zu einer Überforderung führen und dann nicht in ihrem Interesse sein (vgl. Zahn 2009: 66). 2. Organisierte Verbraucherinteressen 39 Kollektive Verbraucherinteressen Die Diffusität von Verbraucherinteressen ist mittlerweile zum Gemeinplatz in der Verbraucherforschung geworden (vgl. Strünck 2015: 23; Strünck et al. 2010: 7; Schmedes 2008: 37; Reisch et al. 2003: 8; Kuhlmann 1990: 93; Schatz 1984 [a]: 26). Sie liegt in hohem Maße in der Verbraucherrolle begründet, wobei Günter Wiswede drei zentrale Probleme identifiziert (vgl. Wiswede 1972: 126): Erstens umspannt die Verbraucherrolle einen viel zu weit gehenden Sachverhalt. Zweitens sind die normativen Ausführungsbestimmungen, von denen man in der Rolle ausgeht, nicht konkret genug. Drittens betrifft die Verbraucherrolle schließlich nicht nur eine bestimmte Gruppe von Individuen und kann von anderen nicht abgegrenzt werden. Defizite der Bestimmung subjektiver Verbraucherinteressen liegen in der empirischen Evidenz, während bei objektiven Verbraucherinteressen Legitimationsprobleme in der Anerkennung der Normen und der deduktiven Begründungskette bestehen. Das Verbraucherinteresse bleibt damit inhaltlich weitgehend unbestimmt und wird als vages Synonym für die (potentiellen) Interessen der Menschen in ihrer Verbraucherrolle verwendet (vgl. Stauss 1980: 27). Die Diffusität von Verbraucherinteressen stellt deren Organisation als dritte Ebene verbraucherpolitischer Maßnahmen vor große Herausforderungen. Organisierte Interessen können in Abgrenzung zu individuellen Interessen als kollektive Interessen bezeichnet werden (vgl. Mittelstraß 1975: 138f). Diese sind als manifeste Interessen (vgl. Dahrendorf 1972: 58ff) eben nicht diffus und bezeichnen die ausdrücklichen Ziele organisierter Gruppen. Kollektive Interessen sind das Ergebnis einer Subjekt- Objekt-Beziehung (vgl. Weber 1977: 31) und richten sich in Form von Wünschen oder Präferenzen an Gesellschaft und Politik (vgl. Willems et al. 2007: 19). Da sie den Transmissionsriemen zwischen individueller und staatlicher Ebene bilden, verstehe ich kollektive Verbraucherinteressen als politische Forderungen, die an Akteure des politisch-administrativen Systems gerichtet werden. Kollektive Verbraucherinteressen implizieren einen scheinbaren Widerspruch: Sie sind allgemeine und partikulare Interessen zugleich. Als allgemeine Interessen können sie verstanden werden (vgl. Strünck 2015: 23), weil sie als „Interessen einer amorphen Bevölkerungsmasse“ (Schubert 1989: 138) alle Menschen in ihrer Rolle als Verbraucher betreffen. Ihre Allgemeinheit besteht nicht darin, dass sie die Summe von Einzelinteressen darstellen, sondern, dass sie die Interessen vieler oder aller Mitglieder 2.2.3 TEIL I: THEORETISCHE GRUNDLAGEN 40 einer Gesellschaft abbilden (vgl. Schubert 1989: 46). Aus diesem Grund sind sie zugleich partikulare Interessen. Als Rolleninteressen stehen Verbraucherinteressen mit anderen gesellschaftlichen (Rollen-)Interessen in Konflikt. Eine klassische Konfliktlinie besteht zu Anbieterinteressen (vgl. von Alemann 1989: 46ff), weil der Anbieter-Nachfrager-Dualismus nicht nur Verbraucherpolitik begründet, sondern überhaupt erst die Verbraucherrolle erschafft. Als partikulare Interessen stehen Verbraucherinteressen darüber hinaus mit anderen Interessen, wie zum Beispiel Umweltinteressen (1) oder Arbeitnehmerinteressen (2) in Konflikt. (1) Umweltinteressen werden insbesondere von Umweltverbänden vertreten (vgl. Amm 2007) und können aus einem anthropozentrischen oder einem ökozentrischen Leitbild abgeleitet werden (vgl. Wink 1995: 99). Während sich das anthropozentrische Leitbild auf die Berücksichtigung menschlicher Ansprüche – und sich damit auch auf die Ansprüche der Menschen in ihrer Verbraucherrolle – bezieht, betrachtet das ökozentrische Leitbild den Menschen als gleichberechtigten Bestandteil natürlicher Ökosysteme. Umwelt- und Verbraucherinteressen können sowohl kongruent sein als auch miteinander in Konflikt stehen. Beispiele für mögliche Interessenkonflikte sind der Abbau von Ressourcen für Konsumgüter oder die touristische Erschließung natürlicher Reservate. (2) Die insbesondere durch Gewerkschaften vertretenen Arbeitnehmerinteressen weisen aufgrund von Interdependenzen zwischen der Verbraucher- und Arbeitnehmerrolle mit Verbraucherinteressen Kongruenzen auf (vgl. Stauss 1980: 11-14). Interessenkonflikte bestehen jedoch mindestens in zwei Spannungsfeldern (vgl. Thorun 2012: 1f): Erstens führt das Verbraucherinteresse an niedrigen Preisen zum Konflikt mit Arbeitnehmerinteressen, wenn die niedrigen Preise auf schlechte Arbeitsbedingungen oder niedrige Löhne zurückgeführt werden. Zweitens können Verbraucherinteressen auf Maßnahmen abzielen, die für Unternehmen und damit auch für die Mitarbeiter zu Belastungen führen. Weitere Beispiele für mögliche Interessenkonflikte sind Ladenöffnungszeiten (vgl. Stinner 1976: 64), die Erhöhung der Nominaleinkommen, die Einschränkung der Werbung oder die geplante Obsoleszenz (vgl. Stauss 1982: 118). Als partikulare Interessen sind Verbraucherinteressen keine öffentlichen Interessen in dem Sinne, dass sie nicht begründbar anderen partikularen Interessen per se übergeordnet werden. Auch wenn sie alle Menschen in der Gesellschaft betreffen, entsprechen sie nicht Gemeinwohlinteressen (vgl. Zahn 2009: 65; Strünck 2006: 17; Schubert 1989: 46). Eine entsprechende Gleichsetzung wäre nicht nur vor dem Hintergrund des unscharfen 2. Organisierte Verbraucherinteressen 41 Gemeinwohlbegriffs schwierig (vgl. Strünck 2012: 193), der inhaltlich beliebig ist und auch dazu genutzt wird, wirkliche Interessen zu verhüllen oder sich gegenüber Kritik zu immunisieren (vgl. Weber 1977: 34ff). Auch würde eine Gleichsetzung die Organisation von Verbraucherinteressen überhaupt hinfällig machen (vgl. Strünck 2006: 35), weil sich das Verbraucherinteresse als Staatsinteresse bereits in der staatlichen Organisation selbst befände. Die Rolle des Verbrauchers entspricht eben nicht der des (Staats-)Bürgers (vgl. Sauer 1984: 83ff; Stauss 1982: 117; Stinner 1976: 66f). Beispiele wie Steuererhöhungen, die womöglich im Interesse des Staatsbürgers aber nicht im Interesse des Verbrauchers liegen (vgl. Stinner 1976: 66f), aber auch Interessenkongruenzen zwischen Staat und Wirtschaft machen deutlich, dass Verbraucherinteressen mit möglichen Staatsinteressen nicht kongruieren (vgl. Strünck 2006: 34; Kuhlmann 1990: 413; Egner 1978: 50f). Organisation von Verbraucherinteressen Die schwache Organisationsfähigkeit von Verbraucherinteressen Die Organisation von Verbrauchern stellt nicht nur die dritte Ebene verbraucherpolitischer Maßnahmen dar, sie kann vor dem Hintergrund einer demokratischen Gesellschaften immanenten Norm bereits selbst als objektives Verbraucherinteresse verstanden werden (vgl. Wimmer 1986: 182). Verbraucherorganisationen bilden in der Verbraucherpolitik den Transmissionsriemen zwischen individueller Handlungsebene und der Ebene der politischen Rahmenbedingungen. Dieser Funktionszuschreibung liegt die Annahme zugrunde, dass individuelle Interessen in der Politik nicht summiert werden, sondern durch organisierte Akteure über einen Auswahl-, Aushandlungs- und Vermittlungsprozess in diese gelangen (vgl. Naßmacher 2002: 78ff). In der Verbändeforschung hat sich für diesen organisierten Akteur der Begriff des Interessenverbandes herausgebildet, wobei keine Einigkeit über eine klare Definition von diesem besteht und er mit Begriffen wie Organisierte Interessen, Interessengruppe, Pressure Group oder Lobby konkurriert (vgl. Willems et al. 2007: 21). Jeffrey M. Berry schlägt ein weit gefasstes Begriffsverständnis vor und versteht Interessenverbände als organisierte Interessengruppen, die versuchen, die Regierung zu beeinflussen und im Unterschied zu Parteien nicht nach politischen Ämtern streben (vgl. Berry 2009: 5f). Ich folge diesem weiten Verständnis und 2.3 2.3.1 TEIL I: THEORETISCHE GRUNDLAGEN 42 verwende die Begriffe ‚Interessenverband’ und ‚Interessenorganisation’ synonym. Die Organisation von Verbrauchern durch Interessenverbände meint im Allgemeinen, dass Menschen in ihrer Rolle als Verbraucher ihre individuellen Interessen organisieren, um diese über Auswahl-, Aushandlungsund Vermittlungsprozesse in die Politik zu bringen. Die schwache Organisationsfähigkeit von Verbraucherinteressen ist jedoch mittlerweile zu einem Gemeinplatz der Verbändeforschung geworden (vgl. Strünck et al. 2012: 8; Janning 2004 [a]: 160; Schubert 1989: 138; von Beyme 1980: 114). Die theoretische Begründung hierfür erfolgt durch Marcur Olson, der mit seiner Logik des kollektiven Handelns (vgl. Olson 1985) die Organisationsfähigkeit von Interessen stark in das Zentrum der politikwissenschaftlichen Diskussion gerückt hat (vgl. Sebaldt 2006: 29).18 Interessen sind demnach nicht gleich organisierbar, da die Bereitschaft für Individuen, einer Interessenorganisation beizutreten, stark von dem jeweils zu vertretenen Interesse als Kollektivgut abhängt. Partikulare Interessen lassen sich besser organisieren als allgemeine, gesamtgesellschaftliche Interessen (vgl. Olson 1985: 52-64). Verbraucherinteressen sind als Rolleninteressen zwar in diesem Verständnis partikular, aber ebenso sind sie allgemein, weil sie als „Jedermanns-Interesse“ (Leuffen 2006: 201) alle Menschen der Gesellschaft betreffen. Marcur Olson bezeichnet sie daher als vergessene Interessen, deren Interessenträger schweigend leiden, weil sich ihre Interessen trotz gro- ßer Anzahl betroffener Menschen nicht organisieren lassen (vgl. Olson 1985: 163). Der Grund liegt darin, dass jeder Mensch von der Verbraucherorganisation profitiert, ohne sich mit den damit verbundenen Kosten selbst organisieren zu müssen. Diese Trittbrettfahrereffekte führen schließlich dazu, dass sich Menschen in ihrer Rolle als Verbraucher kaum organisieren (vgl. Strünck 2006: 17; Janning 2004 [a]: 161; Sinn 2003: 289).19 Die Partikularität von Interessen, die nach Marcur Olson eine höhere Or- 18 Auf eine Diskussion dieser mittlerweile legendären Theorie aus der Neuen Politischen Ökonomie wird an dieser Stelle verzichtet und einführend verwiesen auf Dehling et al. 2011: 111-128, Höpner 2007. Zur Diskussion der Organisationsfähigkeit von Verbraucherinteressen vor dem Hintergrund der Theorie siehe Trumbull 2012, Lübke 1991: 61ff, Schubert 1989: 21-32, Nelles et al. 1981: 242f, Brune 1978: 71-76. 19 Die der Theorie unterstellte Reduktion des Menschen auf eine Kosten-Nutzen- Kalkulation im Sinne des homo oeconomicus ist nicht frei von Kritik, da Menschen auch durch Engagement, Überzeugung oder ihren Gerechtigkeitssinn moti- 2. Organisierte Verbraucherinteressen 43 ganisationsfähigkeit impliziert, hat bei Verbraucherinteressen einen gegenläufigen Effekt. Als Rolleninteressen führen Verbraucherinteressen nicht nur zu widersprechenden Interessen in ein- und derselben Person, ihre Diffusität bewirkt darüber hinaus, dass Problemlagen für Menschen in ihrer Rolle als Verbraucher abstrakt und eigene Interessenlagen schwer sichtbar bleiben (vgl. Strünck 2006: 26f; von Winter et al. 2000: 16; Stauss 1980: 138). Für den Einzelnen bestehen kaum Anreize sich zu organisieren. Die schwache Organisationsfähigkeit von Verbraucherinteressen stellt die Verbraucherpolitik vor die Herausforderung, Verbraucherinteressen ohne hinreichende Organisationsfähigkeit zu organisieren. Drei idealtypische Lösungsansätze können hierbei unterschieden werden (vgl. Schubert 1989: 153ff). Im Skandinavischen Modell, das mit dem Verhandlungsmodell des Verbraucherschutzes korreliert (vgl. Strünck 2006: 45), erfolgt die Interessenorganisation durch staatliche Stellvertreter-Institutionen. Insbesondere die Institution des Verbraucherombudmans mit ihrer starken Stellung kompensiert die Verbraucherorganisation und vertritt Verbraucherinteressen (vgl. Ekström 2015: 445-447). Demgegenüber ist das US-amerikanische Modell ein „pressure-politics- Modell“ (Schubert 1989: 155). Die Verbraucherorganisation wird nicht staatlich institutionalisiert, sondern sie erfolgt privat durch politisch motivierte Unternehmer oder durch privat finanzierte public interest groups (vgl. Strünck 2006: 26).20 Das Modell korreliert mit dem Schutzmodell des Verbraucherschutzes, indem staatlich verbriefte Rechte durch gerichtliche Auseinandersetzungen der public interest groups mit Unternehmen erstritten werden (Strünck 2006: 45). Der dritte Lösungsansatz verortet sich theoretisch zwischen diesen beiden Modellen und in graduellen Abstufungen geographisch in den meisten westlichen Ländern (vgl. Schubert 1989: 155). In diesem werden Elemente beider Modelle aufgegriffen, indem Verbraucherinteressen zwar durch Interessenverbände vertreten werden, dies jedoch unter institutionalisierten Bedingungen erfolgt (vgl. Schubert 1989: 155). Als Deutsches Modell bezeichne ich ein Modell innerhalb dieses dritten Lösungsansatzes, das viert werden können (vgl. Reisch et al. 2003: 18). Zur Kritik an der Unorganisierbarkeitsthese von Verbraucherinteressen siehe Trumbull 2012: 19ff, Janning 2004 [a]: 161, Janning 2004 [b]: 420, Maier 1987: 35f, Nelles et al. 1984, Biervert et al. 1981: 18f, Stauss 1980: 142. 20 Zu deren Diskussion wird an dieser Stelle verwiesen auf Berry 2015 und Nownes et al. 1995. TEIL I: THEORETISCHE GRUNDLAGEN 44 mit dem Informationsmodell des Verbraucherschutzes korreliert (vgl. Strünck 2006: 45). Das Deutsche Modell zeichnet sich dadurch aus, dass Verbraucherinteressen staatliche Organisationshilfen (vgl. Fleischmann 1982: 306; von Hippel 1986: 28) und damit eine „künstliche Organisationsfähigkeit“ (Scharpf 2002: 15) erhalten. Verbraucherfremdorganisationen Merkmale Die auf der ökonomischen Theoriebildung basierende frühe Verbraucherforschung entwickelt im Deutschen Modell der Interessenorganisation den idealtypischen Gegensatz zwischen Verbraucherselbst- und Verbraucherfremdorganisationen (vgl. Kuhlmann 1990: 411-440; Stauss 1980: 98-149; Brune 1973). In Verbraucherselbstorganisationen handeln Menschen in ihrer Rolle als Verbraucher gemeinsam. Sie artikulieren ihre Interessen entweder selbst oder beauftragen damit Vertreter. Die Organisationen finanzieren sich durch ihre Mitglieder und machen sich damit von Zuwendungen Dritter unabhängig (vgl. Kuhlmann 1990: 416). Die Verbraucherselbstorganisation entspricht dem Verbandstypus im Paradigma pluralistischer Interessenvermittlungsstrukturen.21 Dem Pluralismus liegt die Vorstellung zugrunde, dass die Bedeutung von Verbänden für das politische System darin liegt, dass sie gesellschaftliche Vielfalt repräsentieren (vgl. Straßner 2006 [a]: 11). Organisierte Interessen bilden sich selbst und ringen in freier Konkurrenz in einer Art Arena miteinander um ihre Durchsetzung (vgl. Köppl 2006: 278; Hondrich 1963: 12). Die Vorstellung ist hierbei, dass es durch diesen Wettbewerb zu einer gleichge- 2.3.2 2.3.2.1 21 Während ein Paradigma in einem allgemeinen Verständnis als eine grundsätzliche Denkweise verstanden werden kann, die für sich auf irgendeine Weise umfassende Geltung beansprucht (vgl. Hindrichs 2014: 21), zeigen Interessenvermittlungsstrukturen auf, wie Interessen in der Gesellschaft organisiert werden und wie diese Zugang zu politischen Entscheidungsprozessen erhalten (vgl. Sebaldt 2006: 16). Das pluralistische Paradigma kann als die Ursprungstheorie der Verbändeforschung verstanden werden und war lange Zeit „die Theorie organisierter Interessen überhaupt“ (von Alemann 1989: 39). Auf eine Diskussion des Pluralismus wird an dieser Stelle verzichtet und einführend verwiesen auf Voelzkow 2007, Sebaldt 2006, von Alemann 1989, Oberreuter 1980. 2. Organisierte Verbraucherinteressen 45 wichtigen Berücksichtigung der in der Gesellschaft relevanten Interessen kommt (vgl. Schubert 1989: 19). Dem Typus der Verbraucherselbstorganisation steht der Typus der Verbraucherfremdorganisation (im Folgenden: VFO) gegenüber. VFO zeichnen sich dadurch aus, dass sie nicht von Individuen, sondern durch Institutionen initiiert und finanziert werden (vgl. Stauss 1980: 3). Die bei Verbraucherselbstorganisationen bestehende Kongruenz aus Finanzierern und Interessenträgern besteht bei VFO nicht (vgl. Brune 1978: 69). Im USamerikanischen Modell erfolgt eine Organisation von Verbraucherinteressen aus politischen oder moralischen Motiven durch politische Unternehmer (vgl. Straßner et al. 2006: 308; von Winter 2000: 51).22 Während die Organisatoren hier Privatpersonen sind, sind sie im Deutschen Modell staatliche Akteure. Die staatliche Initiierung und Finanzierung von VFO erfolgt mit der Begründung, dass nur staatliche Akteure eine hinreichende und kontinuierliche Ressourcenausstattung sowie eine Unabhängigkeit von Anbieterinteressen sicherstellen können (vgl. Benner et al. 2009: 156; Straßner et al. 2006: 308; Janning 2004: 403 und 415; Sinn 2003: 289; Scharpf 2002: 15; Kuhlmann 1990: 413 und 419; von Hippel 1986: 27-34; Biervert et al. 1984 [a]: 349; Meier 1984: 128; Stauss 1980: 98). Diese Begründung bricht mit dem pluralistischen Paradigma, da staatliche Akteure bei VFO gezielt in die Interessenorganisation eingreifen und von einem freien Wettbewerb konkurrierender Interessen keine Rede sein kann (vgl. Streeck 1994: 12). VFO verorten sich daher theoretisch innerhalb des Paradigmas neokorporatistischer Interessenvermittlungsstrukturen.23 Dem neokorporatistischen Paradigma liegt die Vorstellung zugrunde, dass keine gleichgewichtige Interessenorganisation besteht, sondern einige Interessen gegenüber anderen Interessen bei ihrer Durchsetzung im Vorteil sind. Während der Staat im Pluralismus passiv bleibt, kommt ihm 22 Obwohl sie mit Blick auf die Legitimität von Verbraucherinteressen sehr fruchtbar wäre – insbesondere hinsichtlich gewerblich tätiger politischer Unternehmer –, wird an dieser Stelle auf eine Diskussion des Konzepts der politischen Unternehmer verzichtet und verwiesen auf Stern 2006, Salisbury 1969, Wagner 1966. 23 Die Korporatismusforschung wurde in den 70er Jahren insbesondere durch Philippe C. Schmitter und Gerhard Lehmbruch geprägt. Der Neokorporatismus kann weniger als Theorie, sondern eher als Forschungsheuristik verstanden werden, die in der Empirie vorhandene Tendenzen reflektiert (vgl. Höpner 2007: 326). Auf eine Diskussion des neokorporatistischen Paradigmas, das verschiedene Strömungen und Konzepte umfasst, wird an dieser Stelle verzichtet und einführend verwiesen auf Voelzkow 2007, Streeck 1994, Schmitter 1979, Lehmbruch 1979. TEIL I: THEORETISCHE GRUNDLAGEN 46 im Neokorporatismus eine strukturierende und steuernde Rolle zu (vgl. Nerb [a] 2006: 263; Leif et al. 2003 [a]: 12; Schmitter 1979: 94f). Auf diese Weise verschafft der Staat Interessen, die als gesellschaftlich relevant erachtet werden, eine organisatorische Hilfe. Die Organisationsfähigkeit, die im pluralistischen Paradigma die zentrale Kategorie der Interessenvermittlung darstellt, verliert im neokorporatistischen Paradigma ihre zentrale Stellung (vgl. Willems et al. 2007: 22). Die staatliche Fremdorganisation des Verbraucherinteresses stellt den zentralen Typus im Deutschen Modell dar.24 Drei konstituierende Merkmale kennzeichnen diesen: Erstens die Organisation eines diffusen Verbraucherinteresses, zweitens die staatliche Initiierung und Finanzierung und drittens die fehlenden Einzelmitgliedschaften. Neben diesen konstituierenden Merkmalen können VFO mindestens drei weitere verbraucherspezifische Merkmale zugeschrieben werden. Diese sind erstens eine Priorisierung von Verbraucherinteressen (1), zweitens eine Polyvalenz der Politikfelder, in denen Verbraucherinteressen vertreten werden (2) und drittens die Existenz von Verbänden als Mitglieder (3). (1) VFO werden initiiert und finanziert, um Verbraucherinteressen zu vertreten. Sie grenzen sich durch diese primäre Vertretung von Verbraucherinteressen von Organisationen ab, die entweder keine oder Verbraucherinteressen sekundär vertreten. „Sekundäre Interessenverbände“ (Raffée et al. 1976: 4130) sind Verbände, die primär andere Interessen vertreten.25 Zum Beispiel arbeiten Umweltverbände seit den 1980er Jahren zunehmend verbraucherpolitisch, haben jedoch primär Umweltinteressen im Blick (vgl. Janning 2009: 139; Reisch et al. 2003: 31). Eine Mitvertretung von Verbraucherinteressen durch Nicht-Verbraucherorganisationen erfolgt dann von diesen entweder unbewusst in Einklang mit anderen Or- 24 Auch wenn der Typus der Fremdorganisation durch die Verbraucherzentralen und den Verbraucherzentrale Bundesverband verwirklicht ist, bestehen in der deutschen Verbraucherpolitik auch selbstorganisierte Organisationen wie die Verbraucher Initiative, der ADAC oder Foodwatch. Wie stark sich diese Organisationen wirklich dem Idealtypus der Selbstorganisation annähren, wäre an anderer Stelle zu diskutieren. Siehe hierzu Bandelow 2012, Strünck 2012. 25 Zur Diskussion von Interessengruppentypologien siehe von Alemann 1987: 71, von Beyme 1980: 7. 2. Organisierte Verbraucherinteressen 47 ganisationsinteressen (vgl. Maier 1984: 125), oder sie erfolgt bewusst zu deren normativer Anreicherung (vgl. Schatz 1984 [a]: 42).26 (2) Weil Menschen als Verbraucher auf verschiedenen Märkten agieren, ist Verbraucherpolitik durch ein hohes Maß an Interdependenz zu anderen Politikfeldern gekennzeichnet (vgl. Janning 2011: 22ff).27 Es bestehen Überschneidungen zu Politikfeldern wie der Energiepolitik, der Umweltpolitik, der Sozialpolitik, der Ernährungspolitik oder der Gesundheitspolitik. Der Begriff des Politikfeldes ist hierbei nicht trennscharf zu verstehen, da er einen künstlich konstruierten Bereich der politischen Analyse beschreibt (vgl. Naßmacher 2002: 131).28 Ein Merkmal von VFO besteht darin, dass sie mit der politischen Interessenvertretung nicht in einem, sondern in mehreren Politikfeldern agieren. Sie sind polyvalente Verbraucherorganisationen und grenzen sich damit von Politikfeld bezogenen, monovalenten Verbraucherorganisationen ab (vgl. Brune 1978: 70).29 (3) Ein drittes verbraucherspezifisches Merkmal von VFO ist die Existenz von Mitgliedsverbänden, die VFO zu Verbänden von Verbänden macht (vgl. Maier1987: 34). Da auch sie Gründungsmitglieder der Organisationen sind, könnten Mitgliedsverbände in gewisser Hinsicht als Auftraggeber bezeichnet werden. Da sie jedoch die Organisationen nicht oder nur in einem sehr geringen Umfang (durch Mitgliedsbeiträge) finanzieren, sind sie keine wirklichen Auftraggeber mit Ressourcenrelevanz. Mit- 26 Begünstigt wird eine normative Anreicherung einerseits durch die Diffusität, aber andererseits auch durch die Stilisierung des Verbraucherinteresses zu einer Art Gemeinwohlinteresse (siehe hierzu die Diskussion in Kapitel 2.2.3). 27 Ob sie vor diesem Hintergrund gar als „Lebensqualitätspolitik“ (Reisch 2005: 9) bezeichnet werden kann, scheint aufgrund der Partikularität von Verbraucherinteressen jedoch fraglich. 28 Ein einheitliches Begriffsverständnis besteht in der Forschung nicht (vgl. Nullmeier et al. 2003: 286; Windhoff-Héritier 1983). Im Folgenden verwende ich den Begriff des Politikfeldes, um für die Analyse Policys voneinander abzugrenzen. Unter einer ein Politikfeld konstituierender Policy verstehe ich „die konkreten Inhalte der Politik, die materiell-inhaltlichen Fragen und Probleme, auf die mit politischen Programmen und Maßnahmen reagiert wird, aber auch die Resultate der politischen Aktivitäten […]“ (Blum et al. 2011: 14). 29 Monovalente Organisationen sind zum Beispiel im Politikfeld der Verkehrspolitik der ADAC, der VCD oder im Politikfeld der Ernährungspolitik die Organisation Foodwatch. Insbesondere bei kleineren Verbraucherzentralen kann die idealtypische Polyvalenz der Interessenvertretung zumindest in Frage gestellt werden, wenn diese praktisch nicht über eine hinreichende Ressourcenausstattung verfügen, um in mehren Politikfeldern politisch zu agieren. TEIL I: THEORETISCHE GRUNDLAGEN 48 gliedsverbände stellen vielmehr Legitimations-Akteure dar, die dazu dienen, die fehlende Einzelmitgliederanbindung von VFO zu kompensieren. Ihre eigene Legitimation erhalten sie dadurch, dass sie zum einen selbst (monovalente) Verbraucherorganisationen sind und zum anderen über eigene Einzelmitgliedschaften verfügen. Die von VFO vertretenen Verbraucherinteressen können auf diesem mittelbaren Weg durch Mitgliedsverbände legitimiert werden (vgl. Biervert et al. 1984 [b]: 160f). Zugleich sind VFO dadurch aber auch ihren möglichen Sonderinteressen ausgesetzt (vgl. Janning 2004 [b]: 415; Raffée et al. 1976: 4131).30 Funktionen Die ökonomische Theoriebildung der Verbraucherforschung schreibt Verbraucherorganisationen und damit auch VFO drei zentrale Funktionen zu. Sie erfüllen am Markt eine Ergänzungsfunktion, eine Kontrollfunktion und eine Verstärkungsfunktion (vgl. Kuhlmann 1990: 412-416).31 Die politikwissenschaftliche Theoriebildung der Verbändeforschung unterscheidet insgesamt sieben zentrale Funktionen, die Interessenverbände im Allgemeinen erfüllen. Diese sind eine Partizipationsfunktion, eine Funktion der sozioökonomischen Selbstregulierung, eine Selektionsfunktion, eine Integrationsfunktion, eine Legitimationsfunktion, eine Aggregationsfunktion und eine Artikulationsfunktion (vgl. Straßner 2006; Straßner 2004: 59-71). Als Synthese der ökonomischen und politikwissenschaftlichen Theoriebildungen schreibe ich VFO fünf Funktionen zu: Eine Informations-, Beratungs- und Bildungsfunktion (1), eine Kontrollfunktion (2), eine Legitimationsfunktion (3), eine Artikulationsfunktion (4) und eine Aggregationsfunktion (5). 2.3.2.2 30 Analysen der Mitgliedsverbände von Verbraucherzentralen in den 80er Jahren kommen insgesamt zu dem Ergebnis, dass der praktische Einfluss von Mitgliedsverbänden auf die Arbeit der Organisationen marginal ist (vgl. Biervert et al. 1984 [b]: 161-164; Nelles 1984: 18; Stauss 1980: 160). 31 In der jüngeren Forschung unterscheidet Sebastian Nessel aus ökonomischen Überlegungen heraus sechs Strategien von Verbraucherorganisationen, die mit diesen Funktionen korrelieren: Erstens die Verbraucherinformation, zweitens die Verbraucherbildung, drittens der Unternehmensdialog, viertens juristische Strategien, fünftens politische Strategien und sechstens skandalisierende Kampagnen (vgl. Nessel 2015: 173). 2. Organisierte Verbraucherinteressen 49 (1) Die Informations-, Beratungs- und Bildungsfunktion entspricht der ökonomischen Ergänzungsfunktion (vgl. Kuhlmann 1990: 412f), nach der VFO gegenüber Menschen in ihrer Verbraucherrolle Informations-, Beratungs- und Bildungsdienstleistungen erbringen (vgl. Reisch 2012: 36; Benner et al. 2009: 144; Fleischmann 1982: 298). Zugleich knüpft sie an die politikwissenschaftliche Funktion der sozioökonomischen Selbstregulierung an. Nach dieser delegiert der Staat Aufgaben an Verbände, die diese für ihn übernehmen und ihn damit entlasten (vgl. Straßner 2006: 15). Begründet wird die staatlich finanzierte Information, Beratung und Bildung einerseits damit, dass diese dadurch unabhängig von Anbieterinteressen erfolgen. Andererseits kann sie dadurch überhaupt erst angeboten werden. Schließlich stellen Verbraucherinformation, Verbraucherberatung und Verbraucherbildung meritorische Dienstleistungen dar, deren Nutzen von den Menschen als zu gering eingeschätzt wird, als dass sie sie auf einem privaten Markt nachfragen würden (vgl. Fuhrmann 2001: 7). Durch die Informations-, Beratungs- und Bildungsfunktion werden VFO zu einem „besondere[n] Typ von Dienstleistungsbetrieben“ (Raffée et al. 1976: 4124), bei dem – je nach Ausmaß und Meritorik der Dienstleistungen – die Grenzen zwischen Profit- und Nicht-Profit-Sektor verschwimmen können (vgl. Straßner et al. 2006: 315f). (2) Auch die aus der ökonomischen Theoriebildung entstammende Kontrollfunktion entspricht der politikwissenschaftlichen Funktion der sozioökonomischen Selbstregulierung. Hierbei werden vom Staat nicht die Erfüllung von Informations-, Beratungs- und Bildungsdienstleistungen delegiert, sondern VFO wird aufgetragen, das Verhalten der Anbieter auf dem Markt in Bezug auf Werbung, Vertriebspraktiken, Produktqualität und Produktsicherheit zu kontrollieren (vgl. Kuhlmann 1990: 93). VFO werden durch die Funktionserfüllung zu Marktwächtern (vgl. Müller 2005) und mit Instrumenten zur Rechtsdurchsetzung im Rahmen von Verbandsklagebefugnissen ausgestattet, um gegen einzelne Anbieter vorzugehen (vgl. Janning 2009: 135f). Der Staat verleiht ihnen eine „künstliche Konfliktfähigkeit“ (Scharpf 2002: 15) gegenüber Anbietern. Begründet wird diese mittelbare Dienstleistung am Verbraucher damit, dass Individuen aufgrund von Trittbrettfahrereffekten ihre Rechte kaum durchsetzen (können). VFO übernehmen diese Rechtsdurchsetzung, um Streuschäden einzudämmen (vgl. Strünck 2015: 25). Für den Staat bringt die Erfüllung der Kontrollfunktion eine Entlastung hinsichtlich der (marktlichen) Kontrolle von Politikimplementierungen mit sich. TEIL I: THEORETISCHE GRUNDLAGEN 50 (3) Die Legitimationsfunktion stellt die „Generalfunktion“ (Straßner 2006: 15) der politikwissenschaftlichen Theoriebildung dar. Verbände greifen zentrale gesellschaftliche Forderungen als berechtigte kollektive Interessen auf. VFO vertreten Verbraucherinteressen, die zwar auf der einen Seite Partikularinteressen, aber auf der anderen Seite auch allgemeine Interessen sind. Die Legitimation politischer Forderungen erfolgt bei VFO nicht über Einzelmitgliedschaften, weswegen sie eine Partizipationsfunktion gar nicht oder nur bedingt über ihre Mitgliedsverbände erfüllen. VFO verfügen schließlich über keine Mitglieder, denen sie als „Partizipations- und Kommunikationsmedien“ (Straßner 2006: 14) politische Teilhabe gewähren können, sodass sie lediglich den Mitgliedern ihrer Mitgliedsverbände diese ermöglichen könn(t)en. Eine Integrationsfunktion (vgl. Straßner 2006: 13f) erfüllen VFO daher auch nicht in dem Sinne, dass sie Bürger des Staates in den politischen Entscheidungsprozess einbinden. Vielmehr erfüllen sie diese Funktion in dem Sinne, dass sie durch ihre Informations-, Beratungs- und Bildungsdienstleistungen die Loyalität der Menschen gegenüber dem politischen (und auch ökonomischen) System fördern. (4) Die Artikulationsfunktion stellt neben der Aggregationsfunktion eine der zwei zentralen Funktionen der politischen Interessenvertretung dar (vgl. von Alemann 1989: 187). Die ökonomische Theoriebildung fasst diese beiden Funktionen unter der Verstärkungsfunktion zusammen (vgl. Kuhlmann 1990: 93 und 412). Demnach bündeln (Aggregation) und artikulieren (Artikulation) VFO gegenüber Gesetzgebung und Verwaltung die „schwachen und diffusen Signale individueller Reaktionen auf das private und öffentliche Leistungsangebot“ (Kuhlmann 1990: 93). Sie erbringen damit eine „mittelbare Dienstleistung“ (Raffée et al. 1976: 4128f) am Verbraucher. Ihre Einflussmöglichkeiten hängen hierbei nicht nur von ihrer eigenen Konstitution, sondern auch in hohem Maße von den institutionellen Voraussetzungen des politisch-administrativen Systems ab. Bei zunehmender Fragmentierung von diesem nehmen die Einflussmöglichkeiten von Verbraucherorganisationen zu, da dann zusätzliche Ansatzpunkte und Orte geschaffen werden, um politische Akteure zu beeinflussen (vgl. Strünck 2006: 279ff). Die politikwissenschaftliche Theoriebildung betrachtet die Interessenartikulation weniger als marktliche Dienstleistung, sondern vielmehr im Kontext politischer Interessenvermittlungsstrukturen. Die Funktion der Interessenartikulation erfüllen Verbände, indem sie manifeste Interessen an das politisch-administrative System richten (vgl. Straßner 2006: 13). Poli- 2. Organisierte Verbraucherinteressen 51 tische Interessen sind hierbei „konkrete und sachbezogene Forderungen“ (Weber 1977: 346). Politische Forderungen haben im Rahmen der klassischen Politikdimensionen drei Verankerungen: In der inhaltlichen Politikdimension (policy) beziehen sie sich auf konkrete politische Inhalte innerhalb eines Politikfeldes. In der strukturellen Politikdimension (polity) orientieren sie sich am Status-Quo und zielen darauf ab, diesen entweder beizubehalten oder zu verändern.32 In der prozessualen Dimension (politics) zielen politische Forderungen affirmativ auf Akteure des politisch-administrativen System, weil sie „auf ein Subjekt bezogene Handlungsziele“ (Mayntz et al. 1995: 54) darstellen. Da Forderungen das Handeln dieser beeinflussen sollen, können diese Akteure im Folgenden als Einfluss-Akteure bezeichnet werden. Hinsichtlich der Einflussnahme auf Einfluss-Akteure unterscheidet die Verbändeforschung drei Instrumentalbereiche (vgl. von Alemann 1989: 172-178). Erstens bestehen freiwillige Kooperationen, die einer Austauschlogik zwischen Staat und Verband unterliegen: Staatliche Akteure erhalten Informationen und Unterstützung, der Verband kann im Gegenzug seine Forderungen wirksamer durchsetzen. Zweitens nutzen Verbände durch öffentlichen Druck die mediale Berichterstattung um ihre Forderungen gegenüber Einfluss-Akteuren anzumelden. Drittens betreiben sie schließlich eine interne Beeinflussung, indem Vertreter von ihnen in Parteien, Parlamente und Regierungen eindringen oder sie Einfluss-Akteure persönlich überreden oder ihnen gar drohen.33 Die Interessenartikulation stellt keinen Selbstzweck dar, sondern zielt auf eine erfolgreiche Interessendurchsetzung. Diese erfolgt dann, wenn die Verbandsinteressen in Policys aufgegriffen werden und es zu entsprechenden Politikimplementierungen kommt. Als Erfolgskriterium wurde in der 32 Politische Forderungen können als Geltungsansprüche an das politisch-administrative System verstanden werden, bei denen Argumente dazu dienen, politische Entscheidungen im Sinne der erhobenen Forderungen zu begründen. Politische Entscheidungen als „Mittel zur Herstellung und Bewahrung von Situationen“ (Mittelstraß 1975: 133) können in einem positiven oder in einem negativen Sinne aufgefasst werden. Positive Entscheidungen verändern den Status-Quo, negative Entscheidungen behalten ihn bei (vgl. Blum et al. 2011: 122 zitiert Howlett et al. 2003: 129; Stauss 1980: 21). 33 In der Politikwissenschaft wird die interne Beeinflussung unter dem Begriff des Lobbyismus zusammengefasst. Zur Einführung in die sich seit den 90er Jahren entwickelnde Lobbyismusforschung siehe Kleinfeld et al. 2007 [b], Wehrmann 2007, Leif et al. 2003 [a]. TEIL I: THEORETISCHE GRUNDLAGEN 52 Forschung über lange Zeit das Kriterium der Konfliktfähigkeit angeführt.34 Die Konfliktfähigkeit erklärt die Größe des politischen Einflusses von Interessenverbänden (vgl. Strünck 2005 [b]: 144) und hängt davon ab, wie sehr ein Interessenverband in der Lage ist, der Politik eine systemoder gesellschaftsrelevante Leistungsverweigerung glaubhaft anzudrohen (vgl. Offe 1969: 169). Verbraucherverbände verfügen nur theoretisch über Konfliktfähigkeit, wenn sie durch Boykottaufrufe oder Aufrufe zur Konsumverlagerung über Sanktionsmittel und über die Möglichkeit verfügen, der Politik eine system- oder gesellschaftsrelevante Leistungsverweigerung glaubhaft anzudrohen. Praktisch verfügen sie jedoch aufgrund der schwachen Organisationsfähigkeit und der Diffusität des Verbraucherinteresses über diese nicht (vgl. Strünck 2006: 28; Kuhlmann 1990: 437ff). Andere politische Akteure nehmen VFO weniger als konfliktfähig wahr und sehen sie weniger in der Lage, ihre Bezugsgruppe wirklich aktivieren zu können (vgl. Volz 1966: 111). Die geringe Konfliktfähigkeit von Verbraucherorganisationen ist daher zu einem Gemeinplatz in der Verbändeforschung geworden (vgl. Füchs 2003: 58; Scharpf 2002: 10-13; Schubert 1989: 195; Schatz 1984 [b]: 90-97; Stauss 1980: 138; Offe 1969: 169). Die jüngere Verbändeforschung relativiert die Bedeutung der Konfliktfähigkeit als einziges Erfolgskriterium für die Durchsetzung artikulierter Interessen. Die Forschung zu schwachen Interessen zeigt, dass Interessen trotz geringer Konfliktfähigkeit durchaus erfolgreich durchgesetzt werden können.35 Schwache Interessen wie Verbraucherinteressen zeichnen sich dadurch aus, dass sie in der politischen Interessenkonkurrenz relativ benachteiligt sind, weil sie entweder randständige Gruppeninteressen oder allgemeine Interessen darstellen (vgl. von Winter et al. 2000: 14; Willems 2000: 61). Diese Interessen können jedoch als symbolische Ressourcen über eine Argumentations- und Rechtfertigungsfähigkeit verfügen, die ihnen Durchsetzungsstärke verleiht (vgl. Nullmeier 2000: 93). 34 Das Erfolgskriterium der Konfliktfähigkeit hat durch Claus Offes konfliktorischer Theorie der Interessenvermittlung (vgl. Offe 1969) Einkehr in die politikwissenschaftliche Diskussion gefunden (vgl. von Alemann 1989: 45). Auf eine Diskussion wird an dieser Stelle verzichtet und verwiesen auf Straßner 2006 [b]: 188f, von Alemann 1989: 45, Offe 1969. 35 Die Forschung zu schwachen Interessen stellt einen jüngeren Zweig der Verbändeforschung dar. Siehe hierzu einführend Trumbull 2012, Willems et al. 2007: 27, Willems 2000, Winter et al. 2000. 2. Organisierte Verbraucherinteressen 53 Die Argumentationsfähigkeit ist eine allgemeine Kompetenzvoraussetzung der Interessenorganisation und sie ist gegeben, wenn Interessenorganisationen in der Lage sind, gute Gründe für ihre Interessen anzubringen (vgl. Nullmeier 2000: 93f). Demgegenüber zielt die Rechtfertigungsfähigkeit auf gute Gründe für die Legitimation konkreter politischer Forderungen (vgl. Nullmeier 2000: 93f). Insbesondere der Allgemeinheitscharakter von Interessen steigert deren Rechtfertigungsfähigkeit, weil mit dem Grad der Allgemeinheit die Legitimität von Interessen steigt (vgl. Nullmeier 2000: 99f). Die Gegensätzlichkeit zu den klassischen Kriterien der Organisations- und Konfliktfähigkeit ist hierbei offensichtlich: Wenn ein hoher Allgemeinheitscharakter die Organisations- und Konfliktfähigkeit schwächt, stärkt er die Rechtfertigungsfähigkeit. Bei Verbraucherinteressen besteht aufgrund ihres hohen Allgemeinheitscharakters gegenüber anderen Interessen ein „Legitimationsvorsprung“ (Strünck et al. 2010: 10): Verbraucherorganisationen können glaubhafter als andere Interessengruppen versichern, dass sie allgemeine Interessen vertreten. Dies erweist sich beim Instrument der internen Beeinflussung, aber insbesondere auch beim Instrument des öffentlichen Drucks durch mediale Berichterstattung als Vorteil, wenn sie im Auftrag der Allgemeinheit die Öffentlichkeit als „scharfes Schwert“ (Strünck et al. 2010: 11) einsetzen. Christa von Braunschweig schreibt Verbraucherorganisationen gar eine „Macht der Veröffentlichung“ (Braunschweig 1965: 81f) zu. Dabei greift sie anekdotisch auf das Tierreich zurück und sieht Verbraucherorganisationen als Amseln, die allein durch ihre Waffe des ohrenbetäubenden Geschreis die viel stärkere Katze vertreiben können (vgl. Braunschweig 1965: 83f). (5) Die Aggregationsfunktion stellt die zweite zentrale Funktion der politischen Interessenvertretung dar. Ihre Erfüllung ist der Interessenartikulation vorgelagert und sie bezieht sich auf die institutionellen, innerorganisatorischen Voraussetzungen (vgl. von Winter et al. 2000: 24). Verbände erfüllen diese Funktion, indem sie die „Vielzahl heterogener Forderungen zu einheitlichen verbandspolitischen Zielen und programmatischen Aussagen“ (Straßner 2006: 11) zusammenfassen. Die politische Interessenaggregation erfolgt innerhalb der jeweiligen Organisation (vgl. Almond et al. 1966: 39f) und wird von Akteuren außerhalb dieser oder von der Öffentlichkeit kaum wahrgenommen (vgl. Straßner 2010: 26; Straßner 2006: 12; von Alemann 1989: 187). Durch die Aggregation erfüllen VFO für das politische System eine Selektionsfunktion, indem sie hinsichtlich ihrer ag- TEIL I: THEORETISCHE GRUNDLAGEN 54 gregierten Forderungen eine Vorauswahl treffen und damit einer Überlastung des politischen Systems entgegenwirken (vgl. Straßner 2006: 12).36 Interessenaggregation in Verbraucherfremdorganisationen Begriffsbestimmung der Verbandsfunktion Obwohl sie die „Vorbedingung für die Verbandsarbeit überhaupt“ (Straßner 2006 [a]: 12) darstellt, bestehen in der Verbändeforschung zur Interessenaggregation kaum theoretische Grundlagen. Die politikwissenschaftliche Theoriebildung scheint über eine Begriffs- und Funktionsbestimmung nicht hinauszugehen.37 Mit Verweis auf das lateinische ‚aggregare’ (= hinzunehmen, ansammeln) kann Interessenaggregation als eine Ansammlung von Interessen verstanden werden. Das Aggregieren meint damit im Kontext von Interessenverbänden das Ansammeln von Interessen hin zu einem Aggregat politischer Forderungen, das von dem Verband nach außen artikuliert wird. In der Verbändeforschung bestehen mindestens drei Verständnisse dieses Ansammelns, wobei sich diese ergänzen und zum Teil überschneiden. Erstens handelt es sich um eine Bündelung (1), zweitens um eine Selektion (2) und drittens um eine Reduktion (3) von Interessen. (1) Das Verständnis einer Bündelung von Interessen (vgl. von Alemann 1989: 399) legt den Fokus auf die Ordnungsleistung, die Organisationen durch Interessenaggregation vollbringen. Ähnliche Interessen werden zusammengeführt und strukturiert (vgl. Straßner 2006 [a]: 12), bis hin zu einer Vereinheitlichung von Interessen, um bestehende Interessendivergenzen innerhalb der Organisation abzubauen (vgl. Traxler 1993: 147f). (2) Das Verständnis einer Selektion von Interessen impliziert eine Priorisierung bestimmter Interessen gegenüber anderen (vgl. Stauss 1980: 155). Aggregation ist demnach die Findung von Kompromissen und die „Kanalisierung von eventuell divergierenden Forderungen im eigenen In- 3. 3.1 36 Die klare Abgrenzung von Interessenartikulation als eine nach außen gerichtete und von Interessenaggregation als eine nach innen gerichtete Funktionserfüllung wird in der vorliegenden Analyse zwar angenommen, ist in Wirklichkeit jedoch nicht trennscharf, da Aggregation und Artikulation ineinander übergehen (vgl. Almond et al. 1966: 39). 37 Zur Begriffs- und Funktionsbestimmung siehe Straßner 2010, Straßner 2006 [a], Straßner 2005, Thibaut 2005, Straßner 2004: 59ff, Sebaldt et al. 2004, Traxler 1993, Weber 1977, Almond et al. 1966. 3. Interessenaggregation in Verbraucherfremdorganisationen 55 teressenspektrum“ (Straßner 2006 [a]: 12). Abweichende Interessen werden ausgeschlossen und nicht in das Aggregat politischer Forderungen aufgenommen (vgl. Brune 1978: 70). (3) Das Verständnis der Selektion von Interessen impliziert bereits ein reduktionistisches Element. In einem dritten Verständnis wird dieses betont und Interessenaggregation als Reduktion von Interessen betrachtet. Aggregation ist demnach eine „Destillation“ (Straßner 2010: 26), um als Ergebnis eine „überschaubare Reihe entscheidbarer Forderungen“ (Thibaut 2005: 399) bzw. „a small number of alternatives“ (Almond et al. 1966: 39) zu entwickeln. Durch die Reduktion werden Interessen auf Kerninhalte und eindeutig bestimmbare Positionen reduziert (vgl. Straßner 2006 [a]: 12; Straßner 2005: 236). Während die Selektion und die Reduktion sich stärker auf die Leistung der Interessenaggregation als Prozess beziehen, zielt die Bündelung auf das Ergebnis dieses Prozesses: Durch Interessenaggregation wird ein Interessenaggregat politischer Forderungen hervorgebracht, das die Interessen der Organisation bündelt. Die Bündelung, Selektion und Reduktion von Interessen hin zu einem Interessenaggregat politischer Forderungen setzt voraus, dass vorab Interessen bestehen, die gebündelt, selektiert und reduziert werden. Im Folgenden spreche ich hierbei von einem Interessenkonglomerat, aus dem durch Interessenaggregation ein Aggregat politischer Forderungen entwickelt wird. Interessenaggregation verortet sich demnach als Prozess zwischen dem Interessenkonglomerat und dem Aggregat politischer Forderungen. Dieses Verständnis impliziert zwei Verständnisse des Interessenbegriffes. Während Interessen im Aggregat politische Forderungen darstellen, können sie im Konglomerat deutlich weiter gefasst im Sinne von Bedürfnissen verstanden werden. Bedürfnisse beziehen sich auf eine Art Mangelzustand, „der vom einzelnen als solcher erfahren und aufzuheben gesucht wird“ (Schüttemeyer 2005: 64). Das Bedürfnis stellt das „Rohmaterial“ (Offe 1969: 164) des politischen Prozesses dar und ist dem Interessenbegriff vorgelagert. Aus dieser ersten Begriffsannäherung halte ich fest, dass Interessenaggregation allgemein als ein innerorganisatorischer Prozess verstanden werden kann, durch den aus einem Konglomerat von Bedürfnissen ein Aggregat politischer Forderungen gebündelt, selektiert und reduziert wird. Da VFO primär Verbraucherinteressen vertreten, beziehen sich bei ihnen sowohl die Bedürfnisse als auch die politischen Forderungen auf die Verbraucherrolle sowie die sich aus dieser Rolle ergebenen Interessen. Die TEIL I: THEORETISCHE GRUNDLAGEN 56 Polyvalenz der Organisationen führt dazu, dass Aggregation nicht in einem, sondern in mehreren Politikfeldern erfolgt. Die Vertretung eines diffusen Verbraucherinteresses, die staatliche Initiierung und Finanzierung, die fehlenden Einzelmitgliedschaften als konstituierende Merkmale und die Existenz von Mitgliedsverbänden als verbraucherspezifisches Merkmal sowie die Informations-, Beratungs- und Bildungsfunktion und die Kontrollfunktion sind die besonderen Voraussetzungen für die Interessenaggregation bei VFO. Ich unterscheide vor diesem Hintergrund im Folgenden drei Lesarten von Interessenaggregation, die diese Voraussetzungen unterschiedlich berücksichtigen: Die erste Lesart bezieht sich auf die Merkmale der Vertretung diffuser Verbraucherinteressen und der fehlenden Einzelmitgliedschaften. Interessenaggregation kann aufgrund dieser Merkmale als advokatorische Aggregation diffuser Verbraucherinteressen verstanden werden (siehe Kapitel 3.2.1). Die zweite Lesart leitet sich aus Existenz von Mitgliedsverbänden sowie aus der Informations-, Beratungs- und Bildungsfunktion von VFO ab. Interessenaggregation kann vor diesem Hintergrund als Aggregation von Mitgliedsverbände- und Klienteninteressen verstanden werden (siehe Kapitel 3.2.2). Die dritte Lesart basiert auf dem konstituierenden Merkmal der staatlichen Initiierung und Finanzierung. Interessenaggregation kann vor dem Hintergrund eines politisch-strukturellen Abhängigkeitsverhältnisses als Aggregation von Auftraggeberinteressen verstanden werden (siehe Kapitel 3.2.3). Drei Lesarten der Interessenaggregation Advokatorische Aggregation diffuser Verbraucherinteressen Bei mitgliederbasierten (Selbst-)Organisationen erfolgt Interessenaggregation aus den Bedürfnissen der Mitglieder heraus. Da die Bedürfnisse im Interessenkonglomerat innerhalb der Organisation bestehen, können diese Organisationen im Verständnis des pluralistischen Paradigmas als Interessenrepräsentanzen verstanden werden. Durch Interessenaggregation werden die Bedürfnisse ihrer Mitglieder gebündelt, selektiert und reduziert, indem durch wechselseitige Abstimmungsprozesse ein innerorganisatorischer Konsens gebildet wird (vgl. Thibaut 2005: 399; Stauss 1980: 155). Selbstorganisationen erfüllen damit durch die Interessenaggregation zugleich auch verbandliche Integrations- und Partizipationsfunktionen, da 3.2 3.2.1 3. Interessenaggregation in Verbraucherfremdorganisationen 57 sie ihre Mitglieder in den politischen Entscheidungsprozess einbinden und ihnen politische Teilhabe gewähren (vgl. Straßner 2006: 13f). Aufgrund fehlender Einzelmitgliedschaften sind VFO keine derartigen Interessenrepräsentanzen. Sie sind advokatorische Interessenvertretungen, die sich dadurch auszeichnen, dass das Kollektivgut der politischen Interessenvertretung denjenigen zugute kommt, die nicht Mitglieder der Organisation sind (vgl. von Winter et al. 2000: 24f). Im neokorporatistischen Paradigma wird daher Interessenvertretung weniger als Interessenrepräsentation, sondern vielmehr als Interessenvermittlung verstanden (vgl. Streeck 1994: 12). Die Bedürfnisse im Interessenkonglomerat befinden sich nicht innerhalb der Organisationen, sondern sie verorten sich außerhalb von diesen. Das Interessenkonglomerat von VFO konstituiert sich aus diffusen Verbraucherinteressen, die als subjektive oder objektive (Rollen-)Interessen in der Gesellschaft bestehen (siehe Kapitel 2.2). Interessenaggregation bei VFO büßt damit ein Stück weit ihre organisatorische und funktionsspezifische Innenorientierung ein. Es handelt sich um eine mittelbare Interessenvertretung, bei der eine Rückbindung an die zu vertretene Interessengruppe fehlt (vgl. Kuhlmann 1990: 93; Schatz 1984 [a]: 41; Meier 1984: 129). Anstelle von Interessenrepräsentanzen können VFO als Interessenunternehmen (vgl. Streeck 1994: 13) bezeichnet werden, die politische Interessen nicht repräsentieren, sondern generieren. Weil sich die aggregierten politischen Forderungen nicht auf ein eindeutig zu bestimmendes und innerhalb der Organisationen verortetes Konglomerat von Bedürfnissen zurückführen lassen, stehen VFO vor der zentralen Herausforderung, die von ihnen aggregierten politischen Forderungen zu legitimieren (vgl. Müller 2001: 9; Brune 1980: 276f).38 Ohne hinreichende Legitimation führt die advokatorische Aggregation dazu, dass VFO sich als „Vikare“ (vgl. Rock 1978: 143) von ihrer Interessengruppe entfremden (vgl. Zahn 2009: 73). Politische Forderungen werden dann in einem elitären Sinne von der Organisation in einem wohlverstandenen Verbraucherinteresse ausgelegt und selbst definiert (vgl. Biervert et al. 1977: 217f). Interessenunternehmen stehen unter dem Verdacht, dass sie politische Forderungen einfach erfinden (vgl. Streeck 1994: 13) und können diesen 38 In den 70er Jahren kommt es in der deutschen Verbraucherforschung zu einer verstärkten Diskussion um die fehlende Basislegitimation von VFO in Deutschland. Siehe hierzu Nelles et al. 1981: 241f, Stauss et al. 1980: 62-97, Rock 1978: 143, Biervert et al. 1977: 217. TEIL I: THEORETISCHE GRUNDLAGEN 58 nur durch eine hinreichende Begründung der von ihnen vertretenen Interessen entkräften. Legitimation zielt auf diese Begründungszusammenhänge und löst die Geltungsansprüche der aggregierten politischen Forderungen ein. Für diese Legitimationsleistung bestehen für VFO die zwei bereits diskutierten Begründungsalternativen von Verbraucherinteressen. Erstens werden aggregierte politische Forderungen aus objektiven Verbraucherinteressen heraus begründet (1), zweitens werden sie auf subjektive Verbraucherinteressen zurückgeführt (2). (1) Aufgrund der fehlenden Faktizität objektiver Verbraucherinteressen legitimieren VFO diese anhand theoretischer Plausibilitätsüberlegungen. Sie ziehen hierbei entweder anthropologische Grundannahmen oder gesellschaftliche Normen heran und leiten aus diesen per deduktiven Schluss politische Forderungen her. Ihre Legitimität erhalten diese politischen Forderungen aus der Leistung des menschlichen Verstandes, durch den zum einen die Ausgangsnormen begründet und zum anderen das Deduktionsproblem gelöst werden soll. Verbraucherinteressen stellen vor diesem Hintergrund vernunftbasierte Interessen dar. Weil menschliche Vernunftüberlegungen per se fehlbar und nicht kritikimmun sind (vgl. Albert 1991: 44), liegt ein möglicher Weg in der Legitimation dieser Interessen darin, durch dialogische Interpretationen die Vernunftbasierung objektiver Verbraucherinteressen zu stärken. Bernd Stauss schlägt daher als Instrument die Diskussion vor (vgl. Stauss 1980: 74-93). Legitimation durch Diskussion entsteht, wenn vernünftige Gemeinsamkeiten unter den Diskussionsteilnehmern und für die politischen Forderungen plausible Begründungszusammenhänge entwickelt werden (vgl. Stauss 1980: 93ff).39 (2) Da subjektive Verbraucherinteressen auf Faktizität beruhen, legitimieren VFO diese dadurch, in dem sie die empirische Evidenz dieser herstellen. Da das Interessenkonglomerat nicht innerhalb der Organisationen, sondern in der Gesellschaft verortet ist, müssen VFO subjektive Verbraucherinteressen aus dieser heraus erheben. Wie bereits diskutiert, bringt die Erhebung subjektiver Verbraucherinteressen aus dem Konsum- und Kom- 39 Bernd Stauss vermeidet in diesem Zusammenhang bewusst den Habermas’schen Diskursbegriff. Legitimation durch Diskussion zielt nicht auf eine transzendentale Normenbegründung, sondern auf eine Auslegung von Normen vor dem Hintergrund der Verbraucherrolle (vgl. Stauss 1980: 95). Aus diesem Grund können Diskussionen um Verbraucherinteressen nicht zu verallgemeinerungsfähigen Gemeinwohlinteressen, sondern nur zu allgemeinen Partikularinteressen führen (vgl. Biervert et al. 1977: 119ff; Stauss 1980: 88-91). 3. Interessenaggregation in Verbraucherfremdorganisationen 59 munikationshandeln der Menschen in ihrer Rolle als Verbraucher verschiedene Legitimationsprobleme mit sich, die nicht zuletzt dem Rollencharakter des Verbrauchers geschuldet sind. Die zentrale Herausforderung für VFO ist hierbei eine Konzeption und Durchführung der Erhebung, die möglichst frei von Sonderinteressen der Erhebenden ist und zugleich möglichst genau auf die Verbraucherrolle im Menschen abzielt.40 Praktisch ist dieser Anspruch nie vollends zu erfüllen (vgl. Popper 1978: 112f). Aggregation von Mitgliedsverbände- und Klienteninteressen In den vorangehenden Überlegungen bin ich von der Feststellung ausgegangen, dass sich das Interessenkonglomerat von VFO außerhalb dieser befindet. Sie sind daher keine Interessenrepräsentanzen, sondern Interessenunternehmen, die Verbraucherinteressen advokatorisch vertreten. Vor dem Hintergrund der zweiten Lesart von Interessenaggregation muss diese Feststellung relativiert werden. VFO verfügen zwar über keine Einzelmitgliedschaften, sie sind jedoch an zwei Akteursgruppen gebunden, die Verbraucherinteressen in sie hineintragen. Während Mitgliedsverbände als erste Akteursgruppe Teil der Organisationen sind (1), werden im Rahmen der Informations-, Beratungs- und Bildungsfunktion Nutzer der Dienstleistungen generiert, die ich im Folgenden als Klienten bezeichne (2). (1) Mitgliedsverbände sind für VFO Legitimations-Akteure. Wie vorangehend diskutiert, kompensieren sie als Verbraucherverbände die fehlenden Einzelmitgliedschaften. VFO können ähnlich wie Selbstorganisationen ihre politischen Forderungen anhand der (subjektiven) Bedürfnisse ihrer Mitgliedsverbände begründen. Dadurch verlagert sich die Legitimationsfrage von den VFO auf ihre Mitgliedsverbände, die Verbraucherinteressen legitimieren können, wenn sie als Verbraucherverbände über entsprechendes Legitimationspotenzial als „formal zu analysierende[…] Rechtfertigungskraft der Legitimationen selber“ (Habermas 1976: 42) verfügen.41 3.2.2 40 An dieser Stelle stößt das dem Verbraucherbegriff unterliegende Rollenverständnis mit seiner „Rollenschizophrenie“ (vgl. Stauss 1982: 116) an praktische Grenzen. 41 Ich belasse es bei dieser vagen Feststellung und verzichte auf eine Diskussion dieser Legitimationsverlagerung. Mitgliedsverbände stehen hinsichtlich der Legitimation von Verbraucherinteressen vor ähnlichen Herausforderungen wie VFO. Das Legitimationspotenzial subjektiver Verbraucherinteressen ist bei ihnen größer, TEIL I: THEORETISCHE GRUNDLAGEN 60 (2) Während Mitgliedsverbände als Teil der Organisationen aufgefasst werden können, verorten sich Klienten außerhalb dieser. Durch die Informations-, Beratungs- und Bildungsdienstleistungen entstehen sie erst. Das Interessenkonglomerat an Bedürfnissen kann daher sowohl innerhalb als auch außerhalb der Organisationen verortet werden. VFO ermitteln und eruieren die Bedürfnisse ihrer Klienten und können aus diesen heraus politische Forderungen aggregieren und legitimieren. Da dies eine Bedürfnisartikulation von Klienten voraussetzt, zielt die Erhebung idealtypisch auf die Beratungsdienstleitungen und nicht auf die Informations- und Bildungsdienstleistungen ab. Schließlich fehlen bei Information und Bildung Interaktionen zwischen VFO und Klienten, sodass es bei diesen zu keiner Bedürfnisartikulation durch Klienten kommt.42 Die Verbraucherberatung kann als Problemlösung zwischen VFO und Klienten verstanden werden (vgl. Kuhlmann 1990: 304ff). Sie bezieht sich auf Probleme, die in vor- und nachgelagerten Konsumprozessen bestehen. Vorgelagert sind Beratungen zum bestehenden Marktangebot, zu rechtlichen Aspekten von Kaufverträgen oder zur Qualität von Angeboten, während sich nachgelagerte Beratungen auf Garantieleistungen, auf Rechtsansprüche bei Vertragsverletzungen oder auf das Vorgehen gegen Übervorteilung beziehen (vgl. Nessel 2015: 163). Gemäß ihrer (ökonomischen) Verstärkungsfunktion greifen VFO diese Probleme als Bedürfnisse auf und aggregieren sie zu politischen Forderungen (vgl. Strünck et al. 2010: 11).43 Durch Mitgliedsverbände und Klienten werden VFO zu Interessenrepräsentanzen. Sie greifen die Bedürfnisse dieser beiden Legitimations-Akteure auf und aggregieren sie zu politischen Forderungen. Mitgliedsverbände und Klienten relativieren damit die Lesart der advokatorischen Agwenn sie als Selbstorganisationen über eine eigene Mitgliederbasis verfügen und als monovalente Verbraucherorganisationen eine weniger diffuse Interessengruppe vertreten (vgl. Biervert et al. 1977: 65). 42 Der idealtypische Charakter dieser simplen Annahme ist offensichtlich. Da viele Bildungsansätze interaktiv sind und auch Verbraucherinformation zu einem dialogischen Austausch führen kann, stimmt sie genau genommen nicht. Im Folgenden werde ich ihr dennoch folgen, weise an dieser Stelle jedoch darauf hin, dass Information, Beratung und Bildung idealtypische Begriffe und empirisch nicht trennscharf sind. 43 An dieser Stelle nehme ich eine im späteren Verlauf erfolgende Begriffskonkretisierung vorweg: Ich werde den Begriff des Bedürfnisses im Interessenkonglomerat als zu ungenau verwerfen und ihn durch den Problembegriff ersetzen. 3. Interessenaggregation in Verbraucherfremdorganisationen 61 gregation diffuser Verbraucherinteressen und auch die Verortung des Interessenkonglomerates außerhalb der Organisationen. Die subjektiven Mitgliedsverbände- und Klienteninteressen stellt VFO vor die Herausforderung, diese adäquat zu erheben und zu legitimieren. Trotz einer stärkeren Einschränkung der Interessengruppen auf Mitgliedsverbände und Klienten bleiben die grundsätzlichen Legitimationsprobleme subjektiver Verbraucherinteressen hierbei bestehen. Aggregation von Auftraggeberinteressen Verbraucherfremdorganisationen als Agenten Die staatliche Initiierung und Finanzierung stellt das zentrale konstituierende Merkmal von VFO vor dem Hintergrund neokorporatistischer Interessenvermittlung dar. Die staatlichen Akteure, die diese Finanzierungsleistung erbringen, bezeichne ich im Folgenden als Auftraggeber. Auftraggeber sind für VFO besondere Akteure, insbesondere deshalb, weil sie sich der Interaktion mit diesen nicht entziehen können. VFO fehlt eine Exit- Option, nach der sie sich aus der Beziehung zurückziehen und zu (Finanzierungs-)Alternativen abwandern können (vgl. Hirschman 1970: 21ff).44 Insbesondere die schwache Organisationsfähigkeit, aber auch der Anspruch auf Anbieterunabhängigkeit bei VFO (vgl. Strünck et al. 2010: 5f) im Deutschen Modell der Interessenvermittlung, erschweren die Möglichkeit, auf private Finanzierungsalternativen auszuweichen. Eine Abwanderung aus der Beziehung mit ihren Auftraggebern würde schließlich den Fortbestand der Organisationen selbst gefährden (vgl. Biervert et al. 1984 [b]: 204).45 3.2.3 3.2.3.1 44 Dieser Feststellung liegen die Reaktionsformen Exit, Voice und Loyalty von Albert O. Hirschman zugrunde (vgl. Hirschman 1970), die sich aus der Neuen Politischen Ökonomie heraus in den Sozialwissenschaften als theoretische Kategorien etabliert haben. Auf eine Diskussion dieses Ansatzes wird an dieser Stelle verzichtet und einführend verwiesen auf Dehling et al. 2011: 132ff, Nerb 2006: 132, Sebaldt 2006: 21. 45 Auf dieser Annahme beruht das Deutsche Modell und sie wird den folgenden Überlegungen zugrunde gelegt. Das US-amerikanische Pressure-Group-Modell, aber auch die Kritik an der Unorganisierbarkeitsthese von Verbraucherinteressen führen jedoch dazu, dass diese Annahme zumindest in Frage gestellt werden muss. TEIL I: THEORETISCHE GRUNDLAGEN 62 Vor dem Hintergrund der fehlenden Exit-Option bezeichne ich das Verhältnis zwischen VFO und ihren Auftraggebern als ein politisch-strukturelles Abhängigkeitsverhältnis. Abhängigkeit kann als „Unselbstständigkeit bzw. das Angewiesensein auf bestimmte Leistungen“ (Schubert et al. 2006: 11f) verstanden werden. Politisch-strukturell ist diese Abhängigkeit, weil Auftraggeber auf der einen Seite politische Entscheidungsträger über die Finanzmittel aus dem öffentlichen Haushalt sind, und auf der anderen Seite die Abhängigkeit die Strukturen der Organisationen als Ganzes betrifft. Auftraggeber finanzieren VFO nicht nur, sondern sie beauftragen sie zugleich mit der Erfüllung von Aufgaben. Erstens sollen sie die politische Interessenvertretung der Verbraucher wahrnehmen, zweitens sollen sie ihre marktliche Kontrollfunktion und drittens ihre Informations-, Beratungs- und Bildungsfunktion erfüllen. Eine vierte Aufgabe ist die Erfüllung einer unmittelbaren Dienstleistungsfunktion, wenn VFO ihren Auftraggebern Informations- und Fachkompetenz bereitstellen (vgl. Brune 1973: 177 und 190). Vor diesem Hintergrund entspricht das Verhältnis zwischen Auftraggebern und VFO einem Prinzipal-Agent-Verhältnis: Als Prinzipale finanzieren Auftraggeber die VFO als ihre Agenten und beauftragen sie mit der Erfüllung von Aufgaben.46 Die Aufgabenwahrnehmung durch die VFO kann hierbei sowohl als Voraussetzung als auch als Kompensationsleistung für die staatliche Finanzierung betrachtet werden (vgl. Biervert et al. 1984 [a]: 350; Biervert et al. 1977: 65).47 Die Aufgabenerfüllung bringt für Auftraggeber staatsentlastende Wirkungen mit sich, sodass VFO auf diese Weise der Verbänden zugeschriebenen Funktion der sozioökonomischen Selbstregulierung nachkommen. Für ihre Auftraggeber sind sie „zuverlässige Partner“ (Nelles 1984: 116) 46 Die Prinzipal-Agent-Theorie als „ökonomische Theorie der Vertretung“ (Dehling et al. 2011: 137) entspringt der Neuen Institutionenökonomik und fragt nach den besonderen Eigenschaften und Funktionslogiken zwischen Auftraggebern und Auftragnehmern. Auf eine Diskussion dieser Theorie wird an dieser Stelle verzichtet und einführend verwiesen auf Dehling et al. 2011: 137ff, Wenger et al. 1988, Grossmann et al. 1983, Ross 1973. 47 Die Unterscheidung von Aufgabenübertragung und Aufgabenbeauftragung ist hierbei je nach Standpunkt graduell. Während die Aufgaben der marktlichen Kontrolle, der Information, Beratung, Bildung und der unmittelbaren Dienstleistungen mit Einschränkung als Übertragung staatlicher Aufgaben verstanden werden können, trifft dies bei der politischen Interessenvertretung kaum zu. Im Deutschen Modell kann der Staat keine Verbraucherinteressen aggregieren und artikulieren, VFO werden von ihm daher damit beauftragt. 3. Interessenaggregation in Verbraucherfremdorganisationen 63 der Aufgabenerfüllung oder gar „Brückenköpfe des Staates in die Gesellschaft“ (Voelzkow 2005: 58). Die Erwartungshaltung der Auftraggeber als Prinzipale ist hierbei, dass die Aufgabenerfüllung in ihrem Interesse erfolgt und staatlichen Zielen dient (vgl. Janning 2009: 136; Biervert et al. 1984 [a]: 351-354).48 Bei VFO handelt es sich dann nicht nur um am Verbraucher orientierte Dienstleistungsbetriebe, sondern zugleich Instrumente staatlicher Verbraucherarbeit, wenn nämlich Auftraggeber die staatliche Sichtweise auf die Aufgabenerfüllung der VFO übertragen (vgl. Janning 2005: 39; Voelzkow 2005: 58; Lübke 1991: 64; von Alemann 1989: 177; Biervert et al. 1984 [b]: 168). Setzt man bei VFO ein Interesse an einer von staatlichen Einflüssen unabhängigen Aufgabenerfüllung voraus, wird als Agency-Problem (vgl. Dehling et al. 2011: 139; Wenger et al. 1988: 506) ein Interessenkonflikt deutlich: Auftraggeber erwarten, dass die Aufgabenerfüllung in ihrem Interesse erfolgt und streben nach Einflussnahme auf die Verbandsarbeit. VFO streben hingegen nach einer unabhängigen Verbandsarbeit und verfolgen das Interesse an einer Emanzipation von staatlichen Einflüssen. Sofern es mit ihren ökonomischen Interessen vereinbar ist, versuchen sie, die von ihnen erwartete, staatliche intendierte Aufgabenerfüllung zu vermeiden (vgl. Simon 1996: 54). Das Agency-Problem kommt bei der politischen Interessenvertretung besonders schwer zum Tragen, weil der Interessenkonflikt nicht nur die Art und Weise der Aufgabenerfüllung, sondern insbesondere den inhaltlichen Kern dieser betrifft: Idealtypisch vertreten VFO im wohlverstandenen Sinne Verbraucherinteressen, während Auftraggeber eigene politische Interessen verfolgen, die nicht mit diesen übereinstimmen. Das Agency- Problem führt schließlich dazu, dass die Interessenvertretung der Verbraucher durch VFO von Auftraggebern konterkariert werden kann. Die Loyalitätshypothese Die Antwort auf die Frage nach der Lösung des Agency-Problems ist in der fachwissenschaftlichen Diskussion relativ eindeutig: Auftraggeber set- 3.2.3.2 48 Bei der Information, Beratung und Bildung betrifft dies die Inhalte und Instrumente, bei der Kontrollfunktion kann dies dazu führen, dass Auftraggeber darauf hinwirken, dass VFO sich vor Auseinandersetzungen mit öffentlichen Unternehmen zurückhalten (vgl. Stauss 1980: 8). TEIL I: THEORETISCHE GRUNDLAGEN 64 zen sich gegenüber VFO durch und beeinflussen deren Aufgabenerfüllung der politischen Interessenvertretung. Da diese Annahme ein loyales Reaktionsmuster auf Seiten der VFO impliziert, diskutiere ich diese Lösung des Agency-Problems im Folgenden als Loyalitätshypothese. Die Vertreter der Loyalitätshypothese folgen der recht plausiblen Annahme, dass das Fehlen einer Exit-Option zugleich eine fehlende Voice- Option mit sich bringt. Die Voice-Option impliziert die Möglichkeit, durch Widerspruch in Form von Unzufriedenheitbekundungen, Kritik oder Protest die gegenwärtigen Verhältnisse zu verändern (vgl. Hirschman 1970: 30-43). Widerspruch ohne die Androhung möglicher Konsequenzen bleibt jedoch erfolglos, denn es besteht dann kein Anreiz, die Verhältnisse ändern zu wollen. VFO verfügen kaum über eine Möglichkeit der Abwanderung und demzufolge sind ihre Erfolgsaussichten beim Widerspruch nicht besonders hoch. Auf der anderen Seite verfügen Auftraggeber über Repressionsmöglichkeiten, um auf mögliche Widersprüche von VFO zu reagieren: Sie können Finanzmittel kürzen, umverteilen oder gar streichen (vgl. Lübke 1991: 64; Biervert et al. 1984 [a]: 350; Biervert et al. 1984 [b]: 204; Biervert 1982: 36). Wenn die Exit-Option fehlt, die Voice-Option wenig erfolgversprechend ist, dann verbleibt für VFO nur noch eine realistische Möglichkeit, und zwar die der Loyalität. Loyalität als „Treue gegenüber der Autorität“ (Schubert et al. 2006: 188) erfolgt entweder freiwillig durch Identifikation mit dieser oder unfreiwillig aufgrund fehlender Alternativen (vgl. Hirschman 1970: 76-105). Autorität impliziert in beiden Fällen jedoch eine „bejahte Abhängigkeit“ (Schulze 2005: 59), deren Kennzeichen die „fraglose Anerkennung seitens derer [ist], denen Gehorsam abverlangt wird“ (Arendt 1995: 46). Bei VFO ergibt sich Loyalität aus dem politisch-strukturellen Abhängigkeitsverhältnis und führt schließlich zu einer erfolgreichen Einflussnahme durch Auftraggeber auf die politische Interessenvertretung. Als „ein verallgemeinertes symbolisches Mittel gesellschaftlichen Austauschs [bezeichnet Einfluss die Fähigkeit,] andere soziale Einheiten zu gewünschten Entscheidungen zu bringen, ohne ihnen einen direkten Anreiz in der Form eines gleichwertigen quid pro quo-Angebotes zu bieten“ (Parsons 1985: 24). Auftraggeber beauftragen VFO nicht nur mit Aufgaben, sondern zugleich beeinflussen sie die Aufgabenerfüllung. Da ihnen Repressionsmöglichkeiten zur Verfügung stehen, können sie Einfluss nehmen, ohne hierbei ein quid pro quo-Angebot unterbreiten zu müssen. Vor diesem Hintergrund entspricht das Verhältnis zwischen Auftraggebern und VFO weniger den „bilaterale[n] Korporatismen“ (Streeck 1994: 18), wie sie im neokor- 3. Interessenaggregation in Verbraucherfremdorganisationen 65 poratistischen Paradigma unterstellt werden. In diesem besteht zwischen Verband und Staat eine Art Tauschverhältnis, das der beidseitigen Problembewältigung und dem beiderseitigen Vorteil dient (vgl. Lehmbruch 1979: 53). VFO fügen sich in dieses Modell ein, in dem sie für den Staat Aufgaben erfüllen und dieser ihnen im Gegenzug einen besonderen Zugang zu politischen Entscheidungsprozessen gewährt (vgl. Sebaldt 2006: 27f; Janning 2004 [b]: 428; Brune 1980: 276f; Wieken 1973: 227ff). Trotz ihrer schwachen Konfliktfähigkeit erhalten sie auf diese Weise eine „künstliche Verhandlungsmacht“ (Voelzkow 2005: 59). Auf der anderen Seite fehlt jedoch in diesem Verband-Staat-Verhältnis das neokorporatistische Merkmal der Freiwilligkeit, das dem Verband als Letztoption die Abwanderung aus dem Interaktionsverhältnis ermöglicht (vgl. Streeck 1994: 11; von Alemann 1989: 177; Lehmbruch 1979: 53).49 Die Loyalitätshypothese scheint in der Verbraucherforschung zu einem Gemeinplatz geworden zu sein. Sie findet sich in unterschiedlichen Ausprägungen sowohl in frühen als auch in jüngeren Arbeiten wieder.50 Ich fasse sie wie folgt zusammen: Aufgrund des politisch-strukturellen Abhängigkeitsverhältnisses und fehlender Exit- und Voice-Optionen üben VFO die Aufgabe der politischen Interessenvertretung der Verbraucher nicht unabhängig aus und verhalten sich gegenüber ihren Auftraggebern als staatliche Autoritäten und Prinzipale politisch loyal. Je nach Ausprägung der Loyalität unterscheide ich zwei Muster der politischen Interessenvertretung, zu denen die Verbraucherforschung tendiert. Dem ersten Muster unterliegt eine bedingungslose Loyalität und sie führt zu einer Auftraggeberinteressenvertretung (1). Dem zweiten Muster liegt eine bedingte 49 Auch wenn das neokorporatistische Paradigma verschiedene Strömungen und Verständnisse umfasst und die Freiwilligkeit der Verband-Staat-Interaktion das Kernmerkmal einer Lesart darstellt, erscheint die Kennzeichnung der Interessenvermittlung von Verbraucherinteressen im Deutschen Modell durch VFO als „neokorporatistischen Idealtypus“ (Janning 2009: 132) vor diesem Hintergrund zumindest fraglich. 50 Implizit oder explizit wird die Loyalitätshypothese von zahlreichen Autoren angenommen: Mäkelburg 2012: 181, Strünck 2012: 197, Janning 2009: 147f, Voelzkow 2005: 34 und 58, Janning 2004 [b]: 428-431, Lübke 1991: 64, Kuhlmann 1990: 413, Schubert 1989: 195, Forbes 1985: 107 und 116, Biervert et al. 1984 [b]: 158 und 168, Biervert et al. 1984 [c]: 138, Schatz 1984 [a]: 45, Stauss 1980: 3 und 161, Biervert et al. 1977: 65f und 217, Simitis 1976: 221-228, Wieken 1973: 230, Volz 1966: 110 und 149. TEIL I: THEORETISCHE GRUNDLAGEN 66 Loyalität zugrunde und sie führt zu einer durch Auftraggeber beeinflussten Interessenvertretung (2). (1) Bei der Auftraggeberinteressenvertretung ist sämtliches politisches Handeln der VFO durch Loyalität gekennzeichnet. VFO aggregieren und artikulieren nicht Verbraucherinteressen, sondern die Staats- und Regierungsinteressen ihrer Auftraggeber (vgl. Janning 2009: 147f; Janning 2004 [b]: 428-431; Simitis 1976: 221-228; Volz 1966: 149). Das bedeutet, dass sie keine Kritik an Auftraggebern üben und grundsätzlich keine Interessen artikulieren, die denen der Auftraggeber entgegenstehen (vgl. Biervert et al. 1977: 66 und 217). Politische Zustände werden nicht skandalisiert (vgl. Forbes 1985: 116) und auch gegenüber Unternehmen wird kooperativ gehandelt, wenn es die jeweiligen Auftraggeber im Rahmen ihrer Wirtschaftspolitik für notwendig erachten (vgl. Simitis 1976: 221). Die Auftraggeberinteressenvertretung ist wechselhaft, weil sich die Zusammensetzung der Auftraggeber je nach politischen Machtverhältnissen ändert und VFO ihre politischen Interessen an den „Rhythmus politischer Zyklen“ (Schatz 1984 [a]: 45) anpassen (vgl. Janning 2009: 148; Janning 2005: 34). Für die staatlichen Auftraggeber sind VFO nicht nur „natürliche Partner“ (Schubert 1989: 195), sondern darüber hinaus „quasi öffentliche Organisationen“ (Biervert et al. 1984 [c]: 138) oder staatlich gelenkte „Verbraucherinstitute“ (Wieken 1973: 230). Die Unterscheidung zu staatlichen Institutionen wird letztlich marginalisiert (vgl. Forbes 1985: 107; Biervert et al. 1984 [b]: 158). (2) Bei der durch Auftraggeber beeinflussten Interessenvertretung wirkt das loyale Reaktionsmuster nicht in alle Bereiche der VFO hinein. Das Agency-Problem wird nicht vollends gelöst, sondern zeigt sich als innerer Konflikt zwischen Loyalität und Illoyalität bei einzelnen politischen Interessen. VFO vertreten zwar eigene politische Interessen, diese werden jedoch durch Auftraggeber mehr oder weniger beeinflusst – je nach dem, wie stark das loyale Reaktionsmuster zur Geltung kommt. Einflüsse durch Auftraggeber als „offene Auftraggebereffekte“ (Biervert et al. 1977: 65) können sich hierbei einerseits darin zeigen, dass VFO auf die Artikulation bestimmter politischer Forderungen oder von Kritik am staatlichen Handeln verzichten, obwohl sie diese aus dem Verständnis eines Verbraucherinteresses heraus sonst artikuliert hätten (vgl. Biervert et al. 1977: 66). Andererseits können die Einflüsse dazu führen, dass VFO ihre politischen Forderungen modifizieren, in dem sie sie weniger konflikthaft, weniger scharf und weniger aggressiv artikulieren (vgl. Strünck 2012: 197; Lübke 1991: 64; Biervert et al. 1984 [b]: 168). Die vertretenen politischen Inter- 3. Interessenaggregation in Verbraucherfremdorganisationen 67 essen der Verbraucher werden dann durch diesen entgegen stehende „unerwünschte Sekundäreffekte“ (Kuhlmann 1990: 413) tangiert. Die durch Auftraggeber beeinflusste Interessenvertretung hängt von der Geltung des loyalen Reaktionsmusters selbst ab, jedoch auch auf Seiten der Auftraggeber davon, wie weit diese tatsächlich aktiv Einfluss nehmen und wie weit sie Loyalität erwarten und einfordern. Demnach erfolgt eine unabhängigere politische Interessenvertretung von VFO im politischen Wohlwollen der Auftraggeber (vgl. Schubert 1989: 195). Durch ihre bedingte Loyalität erhalten sich VFO einen Zugang zu politischen Entscheidungsprozessen sowie eine „relative Autonomie“ (Raschke 1978: 217), in dem sie darauf bedacht sind, sich dem Herrschaftssystem mehr oder weniger konform zu verhalten. Politische Interessenaggregation bei VFO bedeutet vor dem Hintergrund der Loyalitätshypothese entweder eine Aggregation von Auftraggeberinteressen oder eine durch Auftraggeber beeinflusste Interessenaggregation. In beiden Fällen verortet sich das Konglomerat an Bedürfnissen bei den Auftraggebern. Bei der durch Auftraggeber beeinflussten Interessenaggregation durchmischt es sich mit dem Konglomerat an Verbraucherinteressen. VFO aggregieren politische Bedürfnisse der Auftraggeber hin zu politischen Forderungen, die letztlich den Auftraggeberinteressen mehr oder weniger entsprechen. Logiken der Interessenaggregation Das pluralistische Paradigma unterstellt Verbänden in ihrer politischen Interessenvertretung eine relativ widerspruchsfreie Handlungsorientierung: Als Interessenrepräsentanzen orientieren sie sich im Sinne einer Mitgliederlogik an den Interessen ihrer Mitglieder. Politische Interessenvertretung ist allein Ausdruck einer „ins politische System verlängerten Mitgliederlogik“ (von Winter et al. 2009: 11). Das neokorporatistische Paradigma bricht mit dieser widerspruchsfreien Vorstellung. Nicht zuletzt die Relativierung des Kriteriums der Organisationsfähigkeit und die Verband-Staat- Interaktion lenken den Blick darauf, dass Verbände sich nicht ausschließlich an der Repräsentation ihrer Mitglieder orientieren (können). Die Bezeichnung von Verbänden als Interessenvermittlungen oder Interessenunternehmen weist auf diese Perspektiverweiterung hin. Im neokorporatistischen Paradigma werden Verbände daher als intermediäre Organisationen (vgl. Streeck 1994: 13; Mayntz 1992: 12) aufgefasst: Sie sind soziale Ge- 3.3 TEIL I: THEORETISCHE GRUNDLAGEN 68 bilde, die in mindestens zwei zueinander in Widerspruch stehenden Umwelten interagieren (vgl. Streeck 1994: 13f). Sie orientieren sich zwar im Rahmen der Mitgliederlogik an der Umwelt (und Lebenswelt) ihrer Mitglieder und vertreten deren Interessen, um letztlich auch die eigene Mitgliederbasis zu erweitern. Zugleich agieren sie jedoch auch in einer Umwelt, die sich durch die institutionellen Rahmenbedingungen der Interessenvertretung konstituiert. Innerhalb dieser zweiten Umwelt spielen nicht die Interessen der jeweiligen Mitglieder eine Rolle, sondern die übergeordneten Organisationsziele. Verbände orientieren sich an einer Einflusslogik, in dem sie die Realisierbarkeit von Interessen berücksichtigen (vgl. Schmid et al. 2007: 256; Streeck 1994: 12ff). Die Mitgliederlogik und die Einflusslogik sind miteinander unvereinbar und bilden bei Verbänden ein unlösbares Spannungsfeld (vgl. Streeck 1994: 14f). Verbände sind dauerhaft damit bemüht, das Wünschenswerte (Mitgliederlogik) mit dem Machbaren (Einflusslogik) in Einklang zu bringen (vgl. Höpner 2007: 316). Politische Interessenaggregation wird bei intermediären Organisationen zu einem Balanceakt, bei dem das Konglomerat an Bedürfnissen der Mitglieder den Ausgangspunkt des Prozesses bildet. Zugleich wird jedoch der Aggregationsprozess durch die institutionellen Rahmenbedingungen beeinflusst. Die aggregierten politischen Forderungen entsprechen unter Berücksichtigung der institutionellen Rahmenbedingungen dann letztlich nicht dem Konglomerat an (Mitglieder-)Bedürfnissen, sondern stellen eine Art Kompromiss aus Mitglieder- und Einflusslogik dar. Eine zentrale Aufgabe einer „politisch geschickten Verbandsführung“ ist es, sich „gegenüber den dilemmatischen Spannungen zwischen den an ihn gerichteten Erwartungen kreativ zu behaupten“ (Streeck 1994: 14). Als intermediäre Organisationen stehen VFO in ihrer politischen Interessenvertretung nicht in einem Konflikt zwischen der Mitglieder- und der Einflusslogik. Schließlich verfügen sie nicht über eine eigene Mitgliederbasis. Ihren Konflikt sehe ich stattdessen zwischen einer Einflusslogik und einer Advokationslogik. Die Advokationslogik geht aus der Umwelt der Verbraucher hervor, deren Interessenvertretung VFO für sich beanspruchen. Im Rahmen der Advokationslogik vertreten VFO im wohlverstandenen Sinne Verbraucherinteressen, die sie entweder durch empirische Evidenz (subjektive Verbraucherinteressen) oder durch theoretische Plausibilität (objektive Verbraucherinteressen) herleiten. In der Advokationslogik werden durch Interessenaggregation aus einem Konglomerat diffuser Ver- 3. Interessenaggregation in Verbraucherfremdorganisationen 69 braucherinteressen begründbare politische Forderungen aggregiert, die Verbraucherinteressen entsprechen sollen. Die vorangehende Diskussion der drei Lesarten von Interessenaggregation hat über die Einfluss- und Advokationslogik hinaus drei weitere Logiken aufgezeigt, die bei der Interessenaggregation eine Rolle spielen. Bei der Mitgliedsverbändelogik erfolgt Interessenaggregation aus dem Bedürfnis-Konglomerat der Mitgliedsverbände heraus. Aus diesem werden politische Forderungen aggregiert, die den Interessen der Mitgliedsverbände als Verbraucherinteressen entsprechen. Bei der Klientenlogik verortet sich das Bedürfnis-Konglomerat bei den Klienten der Beratungsdienstleistungen. Aus ihren Bedürfnissen werden politische Forderungen aggregiert, die den Interessen der Klienten als Verbraucherinteressen entsprechen. Schließlich hat die Diskussion der Loyalitätshypothese eine Auftraggeberlogik offen gelegt. Im Rahmen dieser befindet sich das Bedürfnis-Konglomerat bei den Auftraggebern und aus diesem werden politische Forderungen aggregiert. Im Muster der Auftraggeberinteressenvertretung entsprechen diese den politischen Interessen der Auftraggeber, während bei der durch Auftraggeber beeinflussten Interessenvertretung diese mehr oder weniger Auftraggeberinteressen entsprechen und sich mit anderen Logiken vermischen. Bei der Auftraggeberlogik spielt die Geltung des loyalen Reaktionsmusters entweder als bedingungslose oder bedingte Loyalität eine entscheidende Rolle. Logiken der Interessenaggregation bei Verbraucherfremdorganisationen Logiken Bedürfnis-Konglomerat Einflusslogik Interessen der Verbraucherfremdorganisation Advokationslogik Subjektive und objektive Verbraucherinteressen Mitgliedsverbändelogik Interessen der Mitgliedsverbände Klientenlogik Interessen der Klienten Auftraggeberlogik Interessen der Auftraggeber Abbildung 1: TEIL I: THEORETISCHE GRUNDLAGEN 70 EMPIRISCHE UNTERSUCHUNG Analyseraster und Forschungsdesign Analyseraster: Das Verbraucherinteressenaggregationsmodell Interessenaggregation als Problemlösungsprozess In der vorangehenden Diskussion zur Interessenaggregation habe ich den Interessenbegriff dahin gehend konkretisiert, dass ich Interessen zum einen als politische Forderungen verstanden habe, die in ein Interessenaggregat der Organisation aufgenommen und nach außen artikuliert werden. Zum anderen habe ich Interessen jedoch auch im Offe’schen Sinne als Bedürfnisse verstanden, die aus einem Interessenkonglomerat in den Aggregationsprozess gelangen. Der Begriff der politischen Forderung ist relativ konkret, weil er sich auf konkrete politische Inhalte innerhalb eines Politikfeldes bezieht, auf die Veränderung oder Beibehaltung des politischen Status-Quo abzielt und sich affirmativ an Akteure des politisch-administrativen Systems als Einfluss-Akteure richtet. Auf der anderen Seite ist der Begriff des Bedürfnisses weniger konkret. Als Bedürfnis kann „jeder Mangelzustand verstanden [werden], der vom einzelnen als solcher erfahren und aufzuheben gesucht wird“ (Schüttemeyer 2005: 64). Vor diesem Hintergrund impliziert jedes Bedürfnis zugleich ein Problem, wenn sich Probleme als Störungen von Erwartungen (vgl. Popper 1994: 16) auf diesen Mangelzustand beziehen. Der Problembegriff fokussiert sich jedoch auf den Mangel-Zustand als Ist-Zustand, während der Bedürfnisbegriff sowohl den Ist-Zustand (Mangel-Zustand) als auch den Soll-Zustand (aufzuheben gesuchter Kein-Mangel-Zustand) impliziert. Für die Interessenaggregation bedeutet dieser Begriffsunterschied, dass sich das Interessenkonglomerat aus Problemen nicht bereits aus Vorstellungen eines Soll-Zustandes zusammensetzt. Das Interessenkonglomerat aus Problemen orientiert sich primär am Ist- Zustand als Mangel-Zustand bzw. als Zustand gestörter Erwartungen. Erst sekundär und implizit streben Probleme nach ihrer Lösung. Während das Bedürfnis bereits Vorstellungen von dem Soll-Zustand impliziert, bleibt beim Problem diese Vorstellung lediglich darauf beschränkt, dass eine TEIL II: 4. 4.1 4.1.1 71 mögliche Lösung das Problem wirklich löst. Das Problem bezieht sich auf einen unerwünschten Ist-Zustand, der einen Soll-Zustand (Problemlösung) impliziert und eine Barriere identifiziert, die die Transformation vom Istin den Soll-Zustand verhindert (vgl. Kuhlmann 1990: 270). Der Transformationsprozess kann als Problemlösungsprozess verstanden werden, der abgeschlossen ist, wenn der Soll-Zustand zum Ist-Zustand geworden und das Problem gelöst ist (vgl. Hungenberg 2002: 8; Frensch et al. 1995). Interessenaggregation als Problemlösungsprozess bezieht sich auf ein Interessenkonglomerat, das sich aus Problemen zusammensetzt. Systemtheoretisch ist Interessenaggregation damit ein Input-Output-Prozess, aus dem Probleme (Input) zu Problemlösungen als politische Forderungen (Output) transformiert werden.51 Während sich Probleme am Ist-Zustand orientieren und der Soll-Zustand offen bleibt, beziehen sich politische Forderungen als Problemlösungen bzw. signifikante Politikvorschläge (vgl. Almond et al. 1993: 108) explizit an einen Soll-Zustand. Interessenaggregation kann jedoch den Problemlösungsprozess nicht vollständig, sondern nur vorläufig abschließen, da die aggregierte politische Forderung lediglich den Soll-Zustand beschreibt, wie er von der Organisation erwünscht ist. Erst die Artikulation und die erfolgreiche Durchsetzung der politischen Forderung in eine konkrete Politikformulierung und die Politikimplementierung führen dazu, dass der Soll-Zustand zum Ist-Zustand und das Problem gelöst werden. 51 Systemtheoretische Ansätze in der Politikwissenschaft gehen im Ursprung auf das Systemmodell von David Easton (Easton 1965) zurück. Siehe hierzu einführend Blum et al. 2011: 24f. TEIL II: EMPIRISCHE UNTERSUCHUNG 72 Interessenaggregation als Problemlösungsprozess Interessenaggregation im Phasenmodell Problemlösen kann in drei Schritten erfolgen: Zunächst wird ein Problem identifiziert, dann werden Lösungsversuche für dieses Problem entwickelt und schließlich werden erfolglose Lösungsversuche eliminiert und eine erfolgreiche Lösung gefunden (vgl. Popper 1994: 15ff). Für den Interessenaggregationsprozess als Transformationsprozess eines Problems hin zu einer politischen Forderung ergeben sich hieraus prozesshaft drei Phasen52: In einer Problemphase (1) werden Probleme identifiziert, in einer Abbildung 2: 4.1.2 52 Die politische Prozessanalyse dient dazu, ein besseres Verständnis über politische Prozesse und eine genauere Erfassung politischer Abläufe zu gewinnen (vgl. von Prittwitz 1994: 246). Auf diese Weise wird der Prozess als eine Abfolge von Schritten betrachtet, was zum einen zu einer Komplexitätsreduzierung, aber zum 4. Analyseraster und Forschungsdesign 73 Lösungsphase werden Lösungsvorschläge entwickelt (2) und in einer Entscheidungsphase wird eine Problemlösung gewählt und zugleich alternative Lösungsvorschläge verworfen (3). (1) In der Problemphase nimmt die VFO Probleme von Verbrauchern, Mitgliedsverbänden, Klienten und Auftraggebern wahr und identifiziert weitere Probleme. Probleme können hierbei sowohl als individuelle, als auch als kollektive Verbraucherprobleme wahrgenommen werden. Individuelle Verbraucherprobleme entstehen bei den Menschen in ihrer Rolle als Verbraucher, während kollektive Verbraucherprobleme die politischen Rahmenbedingungen betreffen. Aus diesen Überlegungen heraus verorte ich zur systematischen Erfassung in der Analyse Verbraucherprobleme in zwei nebeneinander bestehende Sphären, und zwar einer Markt- und einer Politiksphäre.53 Individuelle Probleme in einer Marktsphäre werden bei Menschen in ihrer Rolle als Verbraucher wahrgenommen, wenn diese sie mit Produkten und Dienstleistungen haben. Sie artikulieren diese entweder durch Kommunikationshandeln in Form von Erwartungen, Wünschen oder Bedürfnissen, oder als Bedarfsäußerung im Konsumhandeln. Kollektive Probleme werden aus einer Politiksphäre wahrgenommen, wenn diese als Störung von Erwartungen im politisch-administrativen System hinsichtlich der politischen Rahmenbedingungen bestehen. Zur genaueren Verortung von Verbraucherproblemen in der Politiksphäre und zur Ausdifferenzierung der politischen Rahmenbedingungen im politisch-administrativen System ziehe ich zwei in der Politikwissenschaft etablierte Modelle heran. Beide Modelle differenzieren den politischen Prozess auf unterschiedliche Weise aus. Das Arenenmodell54 (vgl. Voigt 2006: 69ff) unterscheidet drei Arenen, in denen politische Prozesse erfolgen: In einer Gesetzgebungsarena werden politische Entscheidungen für Politikformulierungen getroffen, während diese in einer Implementationsarena umgesetzt werden. In der Rechtsprechungsarena erfolgt schließlich die Auseinandersetzung um deren rechtliche Interpretation. Der Politikzyanderen zu einer besseren Handhabbarkeit politischer Prozesse führt (vgl. Schneider et al. 2006: 62). 53 Die Verortung von Verbraucherproblemen in eine Markt- und Politiksphäre entstand aus Überlegungen heraus erst im Verlauf der empirischen Untersuchung. 54 Das Arenenmodell leitet sich aus einer rechtswissenschaftlichen Perspektive aus dem Politik-Output-Konzept von Theodore J. Lowi ab (vgl. Lowi 1964: 689-709). TEIL II: EMPIRISCHE UNTERSUCHUNG 74 klus55 unterteilt den politischen Prozess in sechs verschiedene Phasen (vgl. Blum et al. 2011: 104-144): Auf eine Problemdefinition erfolgt das Agenda-Setting politischer Akteure. Nach der Politikformulierung folgt schließlich die Entscheidungsfindung für diese. In der Phase der Politikimplementierung wird die Politikformulierung umgesetzt und schließlich der Erfolg dieser in der Phase der Politikevaluierung gemessen. Während politische Prozesse durch das Arenenmodell verortet werden, erfolgt die Differenzierung im Politikzyklus prozessual. Für die Verortung kollektiver Verbraucherprobleme in der Politiksphäre können die jeweiligen Perspektiven der Modelle symbiotisch nutzbar gemacht werden. Die Politiksphäre differenziere ich in die drei Arenen aus und verorte innerhalb dieser die Phasen des Politikzyklus. In der Gesetzgebungsarena werden durch VFO politische Probleme bei der Problemdefinition, beim Agenda-Setting, bei der Politikformulierung und bei der Entscheidungsfindung wahrgenommen. Durch die Entscheidungsfindung gelangt der politische Prozess von der Gesetzgebungs- in die Implementationsarena, innerhalb derer die Politikimplementierung und die Politikevaluierung erfolgt. Die Politikevaluierung stellt einen Grenzbereich zwischen der Implementations- und Gesetzgebungsarena dar, da aus dieser Problemdefinitionen entstehen. Zugleich können Politikimplementierung und Politikevaluierung auch in der Rechtsprechungsarena verortet werden, wenn es zu einer rechtlichen Auseinandersetzung um die Interpretation von Politikformulierungen kommt. Der politische Prozess geht von hier wieder in die Gesetzgebungsarena über, wenn aus der rechtlichen Auseinandersetzung um Politikformulierungen neue Probleme definiert werden. Werden von der VFO individuelle oder kollektive Verbraucherprobleme aus der Markt- oder Politiksphäre wahrgenommen, gelangen diese in den Aggregationsprozess, wenn ihnen eine hinreichende Relevanz beigemessen wird. Die Relevanzbestimmung stellt daher den Abschluss der Problemphase dar. Sie muss kategorisch und nicht inkrementell verstanden werden: Probleme, deren Relevanz als nicht hinreichend erachtet wird, 55 Die Anfänge dieses etablierten Modells in der Politikwissenschaft gehen auf Harold Lasswell zurück (vgl. Lasswell 1956), der mit seinem Phasenmodell die Grundlage für alle folgenden Phasenmodelle schuf. Mittlerweile bestehen verschiedene Entwürfe mit unterschiedlichen Detailkonzeptionen und Schwerpunkten (vgl. Jann et al. 2009: 78ff). Auf eine Diskussion der Modelle wird an dieser Stelle verzichtet und einführend verwiesen auf Blum et al. 2011: 104-144, Jann et al. 2009: 85ff. 4. Analyseraster und Forschungsdesign 75 werden zwar wahrgenommen, jedoch gelangen sie nicht in den Aggregationsprozess. Erst wenn ihnen eine hinreichende Relevanz beigemessen wird, gelangen sie in diesen. Durch die Relevanzbestimmung erfolgt die Interessenaggregationen zugeschriebene Selektion und Reduktion von Interessen, in dem Verbraucherprobleme, die in die VFO gelangen, selektiert und reduziert werden. (2) Die Relevanzbestimmung stellt den Übergang von der Problem- zur Lösungsphase dar. In der Lösungsphase entwickelt die VFO Vorschläge zur Lösung des wahrgenommen Problems. Lösungsvorschläge stellen zugleich mögliche politische Forderungen dar, die die VFO nach außen an Einfluss-Akteure artikulieren könnte. Lösungsvorschläge können hierbei entwickelt und auch wieder verworfen werden, wenn sie sich nicht als ad- äquat erweisen. Die VFO orientiert sich bei der Lösungsentwicklung an den fünf zentralen Logiken: In der Einflusslogik erfolgt sie im eigenen Organisationsinteresse, während sie sich in der Auftraggeberlogik am Interesse der Auftraggeber ausrichtet. In der Advokationslogik orientiert sich die VFO am subjektiven oder objektiven Verbraucherinteresse, während sie sich in der Mitgliedsverbändelogik nach dem Interesse ihrer Mitgliedsverbände und in der Klientenlogik nach dem Interesse ihrer Klienten richtet. (3) Während in der Lösungsphase verschiedene Lösungsvorschläge entwickelt und verworfen werden, trifft die VFO in der Entscheidungsphase die Entscheidung für einen Lösungsvorschlag, dem gegenüber alternativen Lösungsvorschlägen der Vorzug gegeben wird. Dies entspricht dem Interessenaggregationen zugrunde liegende Verständnis von Selektion und Reduktion. Durch die Entscheidung wird der jeweilige Lösungsvorschlag als politische Forderung in das Interessenaggregat der Organisation aufgenommen und dort mit anderen Forderungen gebündelt. Durch die Entscheidung vollzieht die Organisation eine Transformationsleistung, durch die aus einem Lösungsvorschlag eine politische Forderung der Organisation wird, die sie nach außen artikuliert. TEIL II: EMPIRISCHE UNTERSUCHUNG 76 Interessenaggregation im Phasenmodell L ö su n gs p h as e P ro b le m p h as e E n ts ch ei d u n gs p h as e Marktsphäre P o li ti k sp h är e Gesetzgebungsarena Implementationsarena Rechtsprechungsarena Handlungslogiken E in fl u ss lo gi k A d v o k at io n sl o gi k M it gl ie d sv .lo gi k K li en te n lo gi k A u ft ra gg eb er lo gi k Interessenaggregation durch zentrale Entscheidungen Das Verständnis von Interessenaggregation als Problemlösungsprozess und ihre Unterteilung in eine Problem-, eine Lösungs- und eine Entscheidungsphase zeigen, dass die diesem Prozess immanente Selektions-, Reduktions- und Bündelungsleistung nicht eine Gesamthandlung darstellt, sondern vielmehr als eine Aneinanderreihung mehrerer Handlungen verstanden werden muss. In der Problemphase werden durch die Problemwahrnehmung und die Relevanzbestimmung Probleme selektiert und reduziert, während in der Lösungsphase eine Selektion und Reduktion von Lösungsvorschlägen als mögliche politische Forderungen erfolgt. In der Entscheidungsphase erfolgt schließlich die Selektion und Reduktion hin zu einem Lösungsvorschlag, der als politische Forderung in das Interessenaggregat der VFO aufgenommen wird. Durch diesen letzten Schritt kommt es zur Bündelungsleistung, indem die aggregierte politische Forderung mit anderen politischen Forderungen der Organisation gebündelt und schließlich artikuliert wird. Abbildung 3: 4.1.3 4. Analyseraster und Forschungsdesign 77 Durch das Verständnis von Interessenaggregation als eine Erbringung von Selektions-, Reduktions- und Bündelungsleistungen verschiebt sich die Perspektive auf die VFO von einer Kollektiv- hin zu einer Individualebene: Die VFO aggregiert als Kollektivakteur politische Interessen schließlich nicht selbst, sondern diese Aneinanderreihung von Handlungen erfolgt durch die innerhalb dieses komplexen Akteurs befindlichen Individualakteure (vgl. Schneider 2003: 109).56 Individualakteure konstituieren das Organisationshandeln (vgl. Schubert et al. 2009 [b]: 7), wobei sie mit der Organisation eine Art Tauschhandel eingehen: Sie begeben sich in ein Angestelltenverhältnis und treten dadurch Ressourcen an die Organisation ab (vgl. Coleman 1979: 29). Dafür erhalten sie eine materielle (oder ggf. auch eine immaterielle) Entlohnung.57 Individualakteure handeln im Auftrag ihrer Organisation, um für diese Organisationsleistungen zu erbringen, die den Organisationszielen dienen (vgl. Schneider 2003: 112; Hondrich 1963: 15).58 Sie unterliegen Regelungssystemen, die dazu dienen, ihr Handeln im Sinne der Organisations- 56 Auf eine Diskussion des Begriffes des komplexen Akteurs, der in Handlungsaggregate, kollektive Akteure und korporative Akteure ausdifferenziert werden kann, wird an dieser Stelle verzichtet und einführend verwiesen auf Blum et al. 2011: 54, Schneider 2003: 109ff, Scharpf 2000: 95-117. Die durch den komplexen Akteur erfolgte Mehrebenenbetrachtung knüpft einerseits an die Forschungsheuristik des akteurszentrierten Institutionalismus an, durch die die Dichotomie zwischen handelnden Akteuren und Institutionen überwunden werden soll (vgl. Mayntz et al. 1995: 45ff). Zum anderen betrifft sie die Mikropolitikanalyse, die als Teilbereich der Politikfeldanalyse den Fokus auf „die kleinteiligen Elemente und Mechanismen des Politischen“ (Nullmeier et al. 2002: 9) legt. Einführend hierzu siehe Blum et al. 2011: 39f, Nullmeier et al. 2002: 9f. 57 Das Verhältnis zwischen Organisation und Individualakteuren ist von vier Merkmalen gekennzeichnet (vgl. Simon 1996: 54-70): Erstens entsteht Autorität durch das Angestelltenverhältnis und die Ressourcen, die der Individualakteur an die Organisation abtritt. Zweitens erfolgt Belohnung durch die materielle und immaterielle Entlohnung. Drittens kommt es zu einer Identifikation, in dem der Individualakteur den Organisationszielen dient. Viertens erfolgt durch die Organisation eine Koordination, um das Verhalten der Individualakteure hin zu den Organisationszielen zu beeinflussen. 58 Das Prinzipal-Agent-Verhältnis und mögliche Agency-Problem werden hierbei deutlich, da Individualakteure nicht nur Organisationsinteressen als systembezogene Interessen, sondern auch Eigeninteressen verfolgen (vgl. Mayntz et al. 1995: 52). Das Handeln der Individualakteure ist schließlich deutlich komplexer als in diesem Modell unterstellt, da dieses durch persönliche Voraussetzungen wie Erfahrungen, Profession und Sozialisation bestimmt wird (vgl. Greenstein 1975: 2). TEIL II: EMPIRISCHE UNTERSUCHUNG 78 ziele zu steuern (vgl. Schreyögg 2012: 15; Hondrich 1963: 23f und 33). Zentrales Merkmal jeder Organisation ist die arbeitsteilige Gestaltung von Organisationsprozessen, um durch Differenzierungen Arbeitsprozesse effizienter zu gestalten (Schreyögg 2012: 15). Zwei Formen der Differenzierung können unterschieden werden: Eine funktionale Differenzierung ist eine „verrichtungsorientierte Arbeitsteilung“ (Schreyögg 2012: 29) und sieht eine Spezialisierung der Individualakteure nach Sachfunktionen vor. Demgegenüber ist eine divisionale Differenzierung eine objektorientierte Arbeitsteilung und sieht eine Arbeitsteilung hinsichtlich der unterschiedlichen Objekte des Leistungsvollzuges vor (vgl. Schreyögg 2012: 30f). Individualakteure handeln vor dem Hintergrund funktionaler und divisionaler Differenzierungen und erbringen durch ihr Handeln eine zentrale Organisationsleistung, und zwar die Zusammenführung bzw. Integration der arbeitsteilig ausdifferenzierten Organisationsprozesse (vgl. Schreyögg 2012: 25ff). Vor diesem Hintergrund erfolgt Interessenaggregation in VFO in Regelungssystemen und differenzierter Organisationsstrukturen, welche die Selektions-, Reduktions- und Bündelungsleistungen der Individualakteure steuern. Da Selektion, Reduktion und Bündelung nicht nur Handlungen, sondern zugleich auch Entscheidungen implizieren, kann der Aggregationsprozess als ein Prozess von vier aufeinander folgenden zentralen Entscheidungen verstanden werden, die Individualakteure in der Organisation treffen. Die erste Entscheidung erfolgt über die Problemwahrnehmung, wenn Individualakteure darüber entscheiden, wie Probleme wahrgenommen werden. Die zweite Entscheidung erfolgt über die Relevanzbestimmung des wahrgenommenen Problems, wenn Individualakteure darüber entscheiden, ob das jeweilige Problem in den Aggregationsprozess gelangt. Die dritte Entscheidung erfolgt in der Lösungsentwicklung, wenn Individualakteure Lösungsvorschläge entwickeln und verwerfen. Die vierte Entscheidung erfolgt schließlich durch eine abschließende Entscheidungsfindung, wenn Individualakteure einen Lösungsvorschlag als politische Forderung der Organisation annehmen und eine Entscheidung gegen alternative Lösungsvorschläge treffen. Um diese Entscheidungen zu treffen, müssen Individualakteure über entsprechende Mittel verfügen, deren Verfügbarkeit in der Politikwissenschaft mit dem Machtbegriff gekennzeichnet wird. Der Machtbegriff ist einer der zentralen, aber auch kontroversesten Begriffe der Politikwissenschaft (vgl. Weiß 2005: 522) kann im klassischen Weber’schen Sinne als Möglichkeit aufgefasst werden, „innerhalb einer sozialen Beziehung den 4. Analyseraster und Forschungsdesign 79 eigenen Willen auch gegen Widersprechen durchzusetzen, gleichviel worauf diese Chance beruht“ (Weber 2005: 38). Im Verständnis von Michel Croziers und Erhard Friedbergs entsteht Macht bei Individualakteuren in Organisationen durch die Möglichkeit organisatorische Ungewissheitszonen unter ihre Kontrolle zu bringen (vgl. Crozier et al. 1993: 43-47). Ein Individualakteur kann Entscheidungen treffen, wenn er über die Möglichkeit verfügt, im Einvernehmen mit anderen zu handeln und dadurch organisatorische Ungewissheitszonen zu kontrollieren. Unterschieden werden können vier Machtquellen (vgl. Scherm et al. 2007: 85f; Fischer 2004: 100ff; Crozier 1993: 51ff), die Individualakteure in die Lage versetzen, die vier zentralen Entscheidungen im Aggregationsprozess zu treffen: Erstens stellt Expertentum als Machtquelle eine schwer zu ersetzende funktionale Fähigkeit dar, die als spezifische Leistung in die organisatorische Ungewissheitszone wirkt. Macht entsteht hierbei durch exklusives Sachwissen. Zweitens stellt die Kontrolle von Umweltschnittstellen eine Machtquelle dar, die auf die organisatorische Ungewissheitszone der Umweltbeziehungen wirkt. Macht entsteht hierbei durch Beziehungen zu anderen Akteuren. Drittens stellt die Kontrolle von Kommunikationskanälen eine Machtquelle dar, die auf die organisatorische Ungewissheitszone des Informationsflusses innerhalb der Organisation wirkt. Macht entsteht hierbei durch die Möglichkeit, Informationen zu verändern, zu filtern und (auch zeitlich) zu steuern. Die vierte Machtquelle ist schließlich das formale Regelungssystem der Organisation, das auf die organisatorische Ungewissheitszone „Gebrauch der Kontrolle über Ungewissheitszonen“ wirkt und als eine Art Antwort auf die drei anderen Machtquellen verstanden werden kann (vgl. Crozier et al. 1993: 53). Macht entsteht hierbei insbesondere durch formale Hierarchiestrukturen innerhalb der Organisation. TEIL II: EMPIRISCHE UNTERSUCHUNG 80 Vier zentrale Entscheidungen im Aggregationsprozess   Forschungsdesign: Qualitative Einzelfallanalyse Fallauswahl: Verbraucherzentrale Nordrhein-Westfalen Die zentralen Forschungsfragen nach der Interessenaggregation in VFO vor dem Hintergrund der spezifischen Akteurskonstellation deutet auf ein X-zentriertes Forschungsdesign hin (vgl. Gschwend et al. 2007: 21f): Die kausalen Faktoren und Mechanismen der unabhängig, erklärenden Variable X (VFO) werden hinsichtlich ihrer Wirkungen auf die abhängig, zu erklärende Variable Y (Interessenaggregation) untersucht. Das VIAM dient als Analyseraster, um den Zugang zum Forschungsfeld zu systematisieren. Der Arbeit kommt hierbei ein explorativer Charakter zu, da Forschungsarbeiten zur Interessenaggregation in VFO bisher fehlen. Wie bei allen Formen induktiven Vorgehens sind die aus der Analyse erfolgenden Schlüsse Abbildung 4: 4.2 4.2.1 4. Analyseraster und Forschungsdesign 81 nicht gültig, sondern höchstens wahrscheinlich (vgl. Reichertz 2009: 279f). In der vorliegenden Forschungsarbeit führe ich eine Einzelfallanalyse (vgl. Gerring 2004, von Prittwitz 1994: 199) durch, dessen Wahl zwar zu Lasten der Verallgemeinerbarkeit der Analyseergebnisse geht (vgl. Gschwend et al. 2007: 24). Zugleich ermöglichen Einzelfallanalysen jedoch im Vergleich zu Analysen mit mehreren Fällen eine höhere Tiefenschärfe (vgl. Schneider et al. 2006: 41). Der Fall als spezifische Einheit der Einzelfallanalyse (vgl. Gschwend et al. 2007: 18) ergibt sich zwangsläufig aus den zentralen Forschungsfragen (Leuffen 2007). Eine VFO ist nicht nur der zentrale Typus der Vermittlung von Verbraucherinteressen im Deutschen Modell, sie ist zudem durch drei konstituierende Merkmale (Vertretung eines diffusen Verbraucherinteresses, die staatliche Initiierung und Finanzierung, fehlende Einzelmitgliedschaften) sowie drei verbraucherspezifische Merkmale (Priorisierung von Verbraucherinteressen, Polyvalenz der Politikfelder, Existenz von Mitgliedsverbänden) gekennzeichnet. Darüber hinaus erfüllt sie eine Informations-, Beratungs- und Bildungsfunktion, eine Kontrollfunktion, eine Legitimationsfunktion, eine Artikulationsfunktion und eine Aggregationsfunktion. Auf die letzte Funktion zielen schließlich die Forschungsfragen ab. Vor dem Hintergrund der konstituierenden Merkmale, der verbraucherspezifischen Merkmale und der Funktionen von VFO geraten als mögliche Fallbeispiele die 16 Verbraucherzentralen in den einzelnen Bundesländern in den Blick.59 Der Verbraucherzentrale Bundesverband (im Folgenden: vzbv) stellt einen Sonderfall dar, da er zwar die konstituierenden Merkmale und verbraucherspezifische Merkmale einer VFO erfüllt, jedoch keine Informations-, Beratungs- und Bildungsdienstleistungen erbringt.60 Als Verband von Verbänden vertritt er die Interessen der jedoch von ihm unab- 59 Die Verbraucherzentralen wurden auf Initiative der Arbeitsgemeinschaft der Verbraucher (AgV) in den 50er und 60er Jahren in den einzelnen Bundesländern gegründet, im Jahr 1990 kamen weitere Verbraucherzentralen der neuen Bundesländer hinzu. Zur historischen Entwicklung der Verbraucherzentralen in Deutschland siehe Rick 2014: 121ff, Janning 2009: 140, Müller 2001: 8, Kuhlmann 1990: 424, Bornecke 1982: 138-215, Braunschweig 1965: 138-143. 60 Der vzbv ging im Jahr 2000 im Zuge einer Neuorganisation der fremdorganisierten Verbraucherorganisationen aus der Arbeitsgemeinschaft der Verbraucher (AgV) hervor. TEIL II: EMPIRISCHE UNTERSUCHUNG 82 hängigen Verbraucherzentralen auf Bundesebene (vgl. Janning 2011: 177f).61 Die Wahl der Verbraucherzentrale Nordrhein-Westfalen (im Folgenden: VZ NRW) als Fallbeispiel begründe ich anhand von zwei Argumenten: Erstens die hohe Ressourcenausstattung der Organisation (1) und zweitens das vorhandene Expertenwissen beim Forscher über die Organisation (2). (1) Als ein zentrales Auswahlkriterium der 16 Verbraucherzentralen ziehe ich das der Ressourcenausstattung heran. Hierbei gehe ich von der Plausibilitätsüberlegung aus, nach denen eine VFO ihre Aufgabe der politischen Interessenvertretung und damit auch die Funktion der Interessenaggregation tendenziell in einem umfassenderen Maße ausüben kann, je mehr finanzielle Ressourcen ihr zur Verfügung stehen. Unter den Verbraucherzentralen stellt die VZ NRW mit einer Bilanzsumme von 40,3 Millionen Euro und 785 Mitarbeitern (2014) (M78: 1) die mit Abstand ressourcenstärkste VFO dar (vgl. Becker 2009: 29). Das Land Nordrhein- Westfalen als ihr regionaler Bezugsraum ist mit ca. 17,6 Millionen Einwohnern das mit Abstand bevölkerungsreichste Bundesland.62 Die VZ NRW ist die ressourcenstärkste VFO in Deutschland, deren Finanzvolumen fast doppelt so hoch ist wie das des vzbv (M79: 72). (2) Als wissenschaftlicher Mitarbeiter der VZ NRW für die Bereiche Klimaschutz und Mobilität (2012-2015) verfüge ich über eine Art ‚Expertenwissen’ über die Organisation. Dieses bezieht sich auf die Organisationsstrukturen, die politischen Inhalte und die innerorganisatorischen Prozesse. Nur sehr schwer kann ein außenstehender Forscher das Wissen eines Organisationsmitabeiters erlangen.63 Die Wahl der VZ NRW als Fallbeispiel begründet sich daher auch aus dem persönlichen Bezug heraus, 61 Der vzbv stellt nichtsdestotrotz ein adäquates Fallbeispiel für die Analyse von Interessenaggregation in VFO dar. Aufgrund der fehlenden Verbraucheranbindung fällt bei ihm die Klientenlogik weg, während der Mitgliedsverbändelogik aufgrund der Verbraucherzentralen als Mitglieder in diesem Dachverband eine besondere Bedeutung zukommt. Das Verhältnis zwischen vzbv und Verbraucherzentralen ist durch „innerverbandliche Defizite“ (Janning 2011: 178f) geprägt, zumal der vzbv die Interessen der einzelnen voneinander unabhängigen Verbraucherzentralen vertreten muss, obwohl diese zum Teil gar keine homogenen politischen Interessen vertreten (vgl. Strünck et al. 2010: 6). 62 Http://www.statistik-portal.de/Statistik-Portal/de_jb01_jahrtab1.asp (abgerufen am 5.4.2016). 63 Der Forscher geht nie neutral in den Fall (vgl. Flick 2005: 87), jedoch besteht bei jeder sozialwissenschaftlichen Forschung die Gefahr der Instrumentalisierung 4. Analyseraster und Forschungsdesign 83 die Möglichkeit zu nutzen, dieses Wissen abzurufen und für die Analyse nutzbar zu machen.64 Forschungsmethode: Qualitative Inhaltsanalyse Das Erkenntnisinteresse an der Interessenaggregation am Fallbeispiel der VZ NRW führt vor dem Hintergrund fehlender empirischer Analysen sowie einer fehlenden Theorie zur Interessenaggregation in VFO zu der Wahl qualitativer Forschungsmethoden. Die Wahl qualitativer Methoden geht zwar zu Lasten der Generalisierbarkeit der Analyseergebnisse, sie führt jedoch zu einem tieferen Informationsgehalt über den untersuchten Fall (vgl. Blum et al. 2011: 49). Sie ermöglicht es, Prozesse und Strukturen offenzulegen, die durch quantitative Methoden nicht offen gelegt werden können (vgl. Helfferich 2005: 21).65 Die qualitative Inhaltsanalyse stellt eine systematische und regelgeleitete Bearbeitung von Kommunikationsmaterial dar (vgl. Behnke et al. 2006: 339) und wird im Folgenden anhand von zwei Materialtypen angewandt.66 Eine Dokumentenanalyse (1) legt den Fokus verstärkt auf die Strukturen der Interessenaggregation, während qualitative Interviews (2) verstärkt die Prozesse der Interessenaggregation in den Blick nehmen. (1) Die Dokumentenanalyse zielt primär auf die Strukturen und sekundär auf den Prozess der Interessenaggregation in der VZ NRW, da Dokumente dazu dienen, Erkenntnisse über den institutionellen Kontext eines Falls zu gewinnen (vgl. Mayntz et al. 1995: 47f). Die dieser Arbeit zu- 4.2.2 durch die Akteure des Falls. Dem ist durch methodische Sorgfalt zu begegnen (vgl. Behrens 2003: 230). Auf eine Diskussion über die Objektivität in der Wissenschaft wird an dieser Stelle verzichtet und verwiesen auf Habermas 1981: 159f, Popper 1978. 64 Das Expertenwissen, aber auch die Nähe zum Fallbeispiel wirken sich unter anderem auf den Zugang zu Mitarbeitern der Organisation, auf die Gesprächsatmosphäre in den Interviews, die Einschätzung der Plausibilität von Interviewaussagen und auf das Hintergrundwissen für die qualitative Inhaltsanalyse aus. Auf der anderen Seite besteht zwangsläufig das Risiko der „Betriebsblindheit“, die der fehlenden Distanz zum Untersuchungsgegenstand geschuldet ist. 65 Auf eine Diskussion um qualitative und quantitative Forschungsdesigns in der Politikwissenschaft wird an dieser Stelle verzichtet und einführend verwiesen auf Blatter et al. 2007: 22-38. 66 Auf eine Diskussion der qualitativen Inhaltsanalyse wird an dieser Stelle verzichtet und einführend verwiesen auf Blatter et al. 2007: 74-84, Mayring 2003. TEIL II: EMPIRISCHE UNTERSUCHUNG 84 grund liegenden Dokumente sind erstens organisationsspezifische Dokumente wie die Satzung oder das Leitbild der Organisation. Zweitens ziehe ich durch die Organisation veröffentlichte Positions- und Hintergrundpapiere, Stellungnahmen, Dossiers und Presseinformationen der Analyse hinzu, in denen die VZ NRW politische Forderungen artikuliert. Diese Papiere bezeichne ich im Folgenden als Forderungspapiere. Drittens nutze ich die mir durch die Organisation zur Verfügung gestellten Protokolle von den Sitzungen der Mitgliederversammlung der VZ NRW im Zeitraum von 2009 bis 2013. Viertens greife ich schließlich auf sonstige Dokumente zurück, die im Kontext der VZ NRW für die Analyse eine Relevanz haben.67 (2) Kern der vorliegenden Forschungsarbeit ist die Erhebung und Auswertung qualitativer Interviews. Qualitative Interviews dienen als Methode dazu, ein bisher noch nicht hinreichend in den Blick genommenes Forschungsthema zu erforschen, komplizierte Wirkungszusammenhänge offen zu legen, ein Thema aus mehren Perspektiven zu analysieren und durch vertraute Befragungssituationen Abläufe und Sachverhalten jenseits des Offiziellen in Erfahrung zu bringen (vgl. Blatter et al. 2007: 60). In meiner Forschungsarbeit nutze ich qualitative Interviews, um primär Erkenntnisse über die Prozesse der Interessenaggregation zu gewinnen. Sekundär dienen sie dazu, die durch die Dokumentenanalyse offen gelegten Strukturen der Interessenaggregation zu ergänzen. Die qualitativen Interviews zielen auf ein besonderes Wissen über Interessenaggregation innerhalb der VZ NRW, weshalb die Wahl auf die Durchführung von Experteninterviews fällt.68 Experteninterviews erfolgen mit Personen, die über ein besonderes Wissen über den sozialen Kontext und über die Arbeitsprozesse verfügen, in denen sie agieren. Sie sind unmittelbar an den Sachverhalten beteiligt und jeder von ihnen hat hierbei eine besondere Perspektive auf diesen (vgl. Gläser et al. 2006: 9f). Auf dieses besondere Wissen der Experten und ihre jeweiligen Perspektiven ziele ich ab. Die Auswahl der Experten orientiert sich daran, wer innerhalb der Organisation über die Information verfügt und in der Lage ist, diese 67 Das Dokumentenmaterial bezieht sich im Wesentlichen auf den Zeitraum 2008 bis 2013, wobei weitere Dokumente bis 2016 vereinzelt berücksichtigt werden. Vorangehend und im Folgenden mache ich Bezüge zum Material mit „M+[Zahl]“ kenntlich (siehe Anhang). 68 Auf eine Diskussion zu Experteninterviews als spezifische Interviewform wird an dieser Stelle verzichtet und verwiesen auf Gläser et al. 2006, Meuser et al. 1991. 4. Analyseraster und Forschungsdesign 85 zur Verfügung zu stellen (vgl. Gläser et al. 2006: 113). Meine Wahl fällt auf die Führungskräfte der Organisation, da ich von diesen erwarte, dass sie die Prozesse (und Strukturen) gut kennen.69 Zudem gehe ich davon aus, dass sie als Führungskräfte über formelle Macht über die zentralen Entscheidungen bei der Interessenaggregation verfügen. Durch die Wahl der Führungskräfte als Interview-Experten gewährleiste ich, dass das besondere Wissen von unmittelbar an der Interessenaggregation Beteiligter offen gelegt wird. Zugleich schließe ich damit mögliche weitere Perspektiven auf den Aggregationsprozess aus. Denn durch die Beschränkung auf Führungskräfte geraten keine Perspektiven der nicht-führenden Mitarbeiter und ebenso nicht die von Akteuren außerhalb der Organisation in den Blick. Diese Beschränkung liegt in den begrenzt zur Verfügung stehenden Ressourcen meiner Forschungsarbeit begründet und führt bei der Analyse zwangsläufig zu gewissen Unschärfen. Strukturen: Die Organisation und der Akteurskontext Verbraucherzentrale NRW Finanzierung Die VZ NRW ging im Jahr 1966 aus der Landesarbeitsgemeinschaft der Verbraucherverbände des Landes Nordrhein-Westfalen und ihren sieben Mitgliedsverbänden hervor.70 Als eingetragener Verein ist sie in das Vereinsregister des Amtsgerichts Düsseldorf eingetragen (vgl. Becker 2009: 29). Wie alle anderen Verbraucherzentralen wird sie mit öffentlichen Geldern finanziert, die ca. 75 Prozent der Finanzmittel ausmachen (vgl. 5. 5.1 5.1.1 69 Im Rahmen der Analyse werden insgesamt 18 Interviews geführt, wobei zwei von diesen mit Mitgliedern des Verwaltungsrates erfolgen. In der folgenden Analyse greife ich auf dieses Interviewmaterial durch Zitate oder inhaltliche Bezüge zurück und mache diese mit dem Verweis „[Int]“ kenntlich. 70 Die Landesarbeitsgemeinschaft hatte sich im Jahr 1958 gegründet. Mitglieder waren der Zentralverband katholischer Frauen- und Müttergemeinschaften Deutschland, der Verband der Konsumgenossenschaften Nordrhein-Westfalen, der Landesverband Rheinland im Deutschen Hausfrauen-Bund, der Deutsche Familienverband, der Landesverband der Mietervereine in NRW und die Frauengilde der Konsumgenossenschaften. Zu einer Darstellung der historischen Entwicklung der Organisation siehe M5. TEIL II: EMPIRISCHE UNTERSUCHUNG 86 Becker 2009: 37). Die beiden Hauptfinanzquellen sind Landesmittel auf der einen und Kommunalmittel auf der anderen Seite (M2). Im Jahr 2013 erhielt die Organisation ca. 31,6 Millionen Euro Zuwendungen (M20: 59). Die Finanzierung kann in vier Bereiche unterteilt werden: Erstens erhält die Organisation Finanzmittel von Kommunen (1), zweitens erhält sie Spenden und erwirtschaftet eigene Einnahmen (2). Drittens erhält sie Finanzmittel zur Durchführung verschiedener Projekte (3) und viertens erhält sie Finanzmittel durch das Land Nordrhein-Westfalen (4) (M7). (1) Im Jahr 2013 beträgt die Höhe der Zuwendungen von Kommunen ca. 9 Millionen Euro (M20: 59). Die kommunale Finanzierung ergibt sich aus einem dualen System zur Finanzierung der Beratungsstellen. Die VZ NRW verfügt über 60 Beratungsstellen in Nordrhein-Westfalen, durch die sie in den Kommunen Informations-, Beratungs- und Bildungsdienstleistungen erbringt (M66). Finanziert wird eine Beratungsstelle je zur Hälfte durch das Land Nordrhein-Westfalen und durch die jeweilige Kommune, in der die Beratungsstelle eingerichtet ist (M3: 8f). Der Gesamtanteil aller Kommunen an der Finanzierung der Organisation beträgt ca. 25 Prozent (2009 bis 2011) der Finanzmittel. (2) Die eigenen Einnahmen machen ca. 15 Prozent und Spenden sowie sonstige Einnahmen machen ca. 5 Prozent (2009-2011) der Finanzmittel aus. Im Jahr 2013 werden ca. 4,6 Millionen Euro aus Umsatzerlösen und ca. 1,3 Millionen Euro aus sonstigen betrieblichen Erträgen erzielt (M20: 59). Einnahmen erhält die VZ NRW durch entgeltliche Angebote von Informationen und Dienstleistungen wie dem Verkauf von Ratgebern oder Beratungsentgelte (M2). Durch die im Jahr 2006 gegründete Verbraucherschutzstiftung NRW können Privatpersonen und Unternehmen der Organisation Finanzbeträge zukommen lassen und sich auf diese Weise an der Finanzierung beteiligen (M75). Zudem wird die Hälfte der Gelder aus Verbandsklageverfahren der Stiftung zugeführt (M8: 11f). Mit einem Stiftungskapital von 10 000 Euro (M12) ist die Relevanz der Stiftung an der Gesamtfinanzierung der Organisation jedoch marginal. Durch einen im Jahr 2012 gegründeten Förderverein haben zudem Privatpersonen die Möglichkeit, Fördermitglied bei der VZ NRW zu werden und sie durch einen regelmäßigen Beitrag zu unterstützen (M3: 8). (3) Zur Durchführung verschiedener Projekte erhält die Organisation Projektmittel von Akteuren auf Landes-, Bundes- und EU-Ebene. Die öffentliche Förderung des Bundes erfolgt ausschließlich aus Projektmitteln und variiert zwischen 4 bis 8 Prozent der Finanzmittel (2009-2011). Im Jahr 2013 erhält die VZ NRW vom Bundesministerium für Ernährung und 5. Strukturen: Die Organisation und der Akteurskontext 87 Landwirtschaft (BMEL) ca. 0,9 Millionen Euro (M20: 59). Von der Europäischen Kommission erhält die Organisation im Jahr 2013 ca. 3,8 Millionen Euro (M20: 59). (4) Das Land Nordrhein-Westfalen stellt den Hauptzuwendungsgeber der Organisation dar. Hierbei kann die institutionelle Förderung von der Projektförderung unterschieden werden. Die institutionelle Förderung des Landes macht ca. 30 Prozent (2009-2011) und Projektmittel des Landes machen 15 bis 23 Prozent (2009-2011) aus. Die Organisation bekommt damit ungefähr die Hälfte ihrer finanziellen Mittel aus Landesmitteln. Im Jahr 2013 erhält sie vom Ministerium für Klimaschutz, Umwelt, Landwirtschaft, Natur- und Verbraucherschutz (MKULNV) ca. 16 Millionen Euro, vom Ministerium für Familie, Kinder, Jugend, Kultur und Sport (MFK- JKS) ca. 0,4 Millionen Euro und vom Ministerium für Arbeit, Integration und Soziales (MAIS) ca. 0,1 Millionen Euro (M20: 59). Während zuvor die Höhe der institutionellen Landesförderung von den jährlichen Haushaltsberatungen des Landes abhing, wird seit 2007 die Finanzierung der Organisation durch eine mehrjährige Finanzierungsvereinbarung geregelt. Die erste Finanzierungsvereinbarung zwischen dem Land Nordrhein- Westfalen und der VZ NRW erfolgt für die Jahre 2007 bis 2010 (M3). Eine zweite Vereinbarung folgt im Jahr 2011 für die Jahre 2011 bis 2015, bei der die institutionellen Mittel mit einem jährlichen Anstieg auf 10,6 bis 13,85 Millionen Euro und die Projektmittel mit einem jährlichen Abstieg auf 0,2 bis 0,05 Millionen Euro im Jahr festgelegt werden (M8: 13). Aufgaben Die VZ NRW versteht sich als ein überparteilicher, unabhängiger und gemeinnütziger Verein (M14). In ihrer Satzung bezeichnet sie sich als „demokratische, überparteiliche, überkonfessionelle und unabhängige Vereinigung“, die „ausschließlich und unmittelbar gemeinnützigen Zwecken“ dient (M1: 3.1). Ihre politische Neutralität ist nicht nur in der Satzung verankert, sondern zugleich „gelebte Praxis“ (M34: 1). Gemäß ihrem Leitbild ist sie eine Verbraucherorganisation, die sich den Interessen der Verbraucher verpflichtet fühlt und hierbei streng auf ihre eigene Unabhängigkeit achtet (M2). Ihr übergeordneter Vereinszweck besteht laut Satzungspräambel darin, „auf dem Boden des Grundgesetzes und der sozialen Marktwirtschaft gemeinnützig Verbraucherinteressen wahrzunehmen“ (M1). 5.1.2 TEIL II: EMPIRISCHE UNTERSUCHUNG 88 Die Satzung spiegelt die VFO zugeschriebenen Funktionen wider (M1: 2.2). Im Rahmen ihrer Kontrollfunktion schützt sie die Rechte der Verbraucher gegenüber Unternehmen im Sinne einer generalisierenden Hilfe für Verbraucher (M3: 5). Im Rahmen der kollektiven Rechtsdurchsetzung verfolgt sie Verstöße gegen das Wettbewerbsrecht, das AGB-Recht und andere gesetzliche Bestimmungen und führt hierzu auch gerichtliche Prozesse (M1: C). Seit 1965 verfügt die Organisation über eine Verbandsklagebefugnis, um die Unterlassung unlauteren Wettbewerbs (UWG) gegen- über Anbietern gerichtlich erzwingen zu können (M35: 3). In den folgenden Jahrzehnten wurden die Klagerechte für Verbraucherverbände auf das Recht der Allgemeinen Geschäftsbedingungen (AGB) sowie die Verletzung verbraucherschützender Vorschriften erweitert (M76: 2). Im Jahr 2002 erhält sie im Zuge der Schuldrechtsreform die Möglichkeit der Muster- und Sammelklage, um Forderungen von Verbrauchern einzuklagen (M75). Im Rahmen ihrer Informations-, Beratungs- und Bildungsfunktion unterstützt sie Privatpersonen in allen verbraucherrelevanten Themengebieten (M1: B). Die Informations-, Beratungs- und Bildungsdienstleistungen erfolgen in den jeweiligen 60 Beratungsstellen, einer Umwelt-Infostelle sowie vier Energie-Infostellen in Nordrhein-Westfalen sowie über ein telefonisches Beratungsangebot (M66). Die Themenbereiche ihrer Dienstleistungen umfassen Abfall- und Umwelt, Allgemeine Verbraucherberatung, Altersvorsorge, Baufinanzierung, Energie, Ernährung, Geld und Kredit, Gesundheit und Pflege, Medien/ Telekommunikation, Mietrecht, Rechtsberatung und Versicherungen (M4; M5; vgl. Becker 2009: 33f). Im Rahmen ihrer Aggregations- und Artikulationsfunktion wirkt die VZ NRW bei Unternehmen auf die Entwicklung verbraucherfreundlicher und nachhaltiger Produkte und Dienstleistungen hin und setzt sich bei Forschungseinrichtungen für eine Verstärkung der Verbraucherforschung ein (M1: E).71 Sie fördert Zusammenschlüsse von Verbrauchern auf kommunaler Ebene, die derselben Zielsetzung der Organisation dienen (M1: D). Bei Gesetzgebung, Verwaltung und gegenüber Unternehmen setzt sie sich schließlich für die Interessen und Rechte der Verbraucher ein (M1: A). 71 Zu diesem Zweck besteht seit 2011 das Kompetenzzentrum Verbraucherforschung als Kooperationsprojekt der VZ NRW, dem MKULNV und dem Ministerium für Innovation, Wissenschaft und Forschung (MIWF), das zu einer stärkeren Vernetzung von Verbraucherforschung (insbesondere in Nordrhein-Westfalen) beitragen soll (vgl. Ober et al. 2015: 52). 5. Strukturen: Die Organisation und der Akteurskontext 89 Hierin kommt ihre Aufgabe der politischen Interessenvertretung der Verbraucher zum Ausdruck.72 Organe Die VZ NRW verfügt über drei Organe: Erstens die Mitgliederversammlung, zweitens der Verwaltungsrat und drittens der Vorstand (M1: 6). Die mindestens jährlich stattfindende Mitgliederversammlung (1) setzt sich aus Vertretern der 32 Mitgliedsverbände und Ortsarbeitsgemeinschaften zusammen (M13). Mitgliedsverbände der VZ NRW sind unter anderem Arbeitnehmerverbände, Umweltverbände, Verkehrsverbände, Sozialverbände sowie Haushalts- und Landfrauenorganisationen.73 Laut Satzung obliegt der Mitgliederversammlung die Beratung und Beschlussfassung über alle Vereinsangelegenheiten, die nicht dem Verwaltungsrat und dem Vorstand unterstehen (M1: 8.1). Sie beschließt die Richtlinien der Vereinstätigkeit, wählt den Verwaltungsrat, verabschiedet den vom Vorstand aufgestellten Wirtschaftsplan und bestellt die Rechnungsprüfer (M1: 8.2-8.6). Der Vorstand legt der Mitgliederversammlung den Jahresbericht und den Jahresabschluss vor, die Mitgliederversammlung entlastet den Vorstand und den Verwaltungsrat (M1: 8.5). An der Mitgliederversammlung nehmen Vertreter alle Mitgliedsverbände, der Vorstand und der Verwaltungsrat teil (M1: 7.1-7.2).74 Der Verwaltungsrat (2) setzt sich aus Vertretern der Mitgliedsverbände zusammen und umfasst neun ehrenamtlich arbeitende Personen (M1: 5.1.3 72 In der Satzung wird darauf verwiesen, dass der Einsatz für die Rechte und Interessen der Verbraucher „unter Berücksichtigung des Allgemeinwohles“ (M1: A) erfolgt. Vor dem Hintergrund der vorangehenden Diskussion zum Verbraucherinteresse und dessen Abgrenzung zum schwierigen Gemeinwohlbegriff ist dies nicht unproblematisch. 73 Eine nähere Auseinandersetzung mit der Zusammensetzung der Mitgliedsverbände erfolgt in Kapitel 5.3. 74 Je nach Sitzung nehmen in den Jahren 2009 bis 2013 57 bis 75 Vertreter der Mitgliedsverbände an den Versammlungen teil. Die Beschlüsse werden mit einfacher Mehrheit gefasst (M1: 9.4). Das Stimmgewicht der jeweiligen Mitgliedsverbände hängt von der Größe des Verbandes ab: „Ordentliche Mitglieder, deren Tätigkeit sich auf das ganze Gebiet des Landes Nordrhein-Westfalen erstreckt, haben je vier Stimmen und solche, deren Tätigkeit sich auf das Rheinland oder Westfalen oder auf das Ruhrgebiet erstreckt, je zwei Stimmen. Die übrigen ordentlichen Mitglieder haben je eine Stimme“ (M1: 9.3). TEIL II: EMPIRISCHE UNTERSUCHUNG 90 10.7). Er wählt einen Vorsitzenden und zwei Stellvertreter (M1: 10.4). Die Mitgliederversammlung wählt jedes Jahr drei neue Mitglieder für je drei Jahre in den Verwaltungsrat (M1: 10.1). Eine zentrale Aufgabe des Verwaltungsrates ist die Bestellung und Abberufung des Vorstandes und die Überwachung seiner Arbeit (M1: 10.2 und 11.1).75 Er genehmigt die Jahresplanung und den Wirtschaftsplan der Organisation, nimmt den Bericht des Wirtschaftsprüfers und den Controllingbericht entgegen und genehmigt diese (M24: 3). Mitglieder des Verwaltungsrates können im Einvernehmen mit dem Vorstand diesen bei bestimmten Anlässen vertreten (M1: 10.4). Beschlüsse werden im Verwaltungsrat mit einfacher Stimmenmehrheit gefasst (M1: 10.4). An den Sitzungen nimmt der Vorstand oder dessen Vertreter teil, der über ein Vortragsrecht verfügt (M1: 10.6). Der Vorstand (3) besteht laut Satzung aus bis zu drei Mitgliedern, die auf höchstens fünf Jahre vom Verwaltungsrat bestellt werden (M1: 12.1). Seine Hauptaufgabe ist es, den Verein gerichtlich und außergerichtlich zu vertreten und seine Geschäfte zu führen (M1: 13.1). Seine herausragende Position in der VZ NRW (vgl. Bornecke 1982: 186) zeigt sich darin, dass ihm jede Tätigkeit obliegt, „die geeignet ist, dem Vereinszweck zu dienen“ (M1: 13.2). Organisationsstruktur Im Jahr 2013 beschäftigt die VZ NRW insgesamt 761 Mitarbeiter, die sich auf 458,6 Stellen verteilen (M20: 1 und 56f.). Neben der Geschäftsstelle verfügt die Organisation über 60 Beratungsstellen sowie eine Umwelt-Infostelle, vier Energie-Infostellen und eine telefonische Beratung durch das Verbrauchertelefon (M66). Die Beratungsstellen werden von einer Beratungsstellenleitung geführt. Auf einer regionalen Ebene werden Beratungsstellen in einer Region durch Regionalleitungen geführt, die die Arbeit der Organisation in der jeweiligen Region koordinieren [Int]. Im Jahr 2012 arbeiten in den Beratungsstellen unter anderem 105 Verbraucherberater, 19 Umweltberater, zwei Wohnungsberater, 39 Energieberater, zwei 5.1.4 75 Er kann von dem Vorstand jederzeit Auskunft und vollständige Akteneinsicht über alle Vereinsangelegenheiten verlangen und ist berechtigt Mitarbeiter der Organisation anzuhören (M1: 10.2). Er kann den Vorstand mit der Vorlage von Vorschlägen und Vorhaben beauftragen (M1: 10.3). Schließlich kann er auch ein Vorstandsmitglied abberufen, wenn ein wichtiger Grund vorliegt (M1: 10.6). 5. Strukturen: Die Organisation und der Akteurskontext 91 Schuldnerberater, 127 Projektmitarbeiter und 26 Bürokräfte (M72). Während die Beratungsstellen in der jeweiligen Kommune lokal verankert sind, ist die Geschäftsstelle der Ort, in dem übergreifende Organisationsprozesse zentral gesteuert werden. Die Geschäftsstelle in Düsseldorf besteht neben dem Vorstand, dem Vorstandsstab, dem Stab Kommunikation, dem Stab Informationsmanagement, dem Beirat76 und dem Kompetenzzentrum Verbraucherforschung aus fünf Bereichen. Diese sind die Bereiche Markt und Recht, Verbraucherberatung, Energie, Ernährung und Umwelt und Zentrales.77 Jedem Bereich steht eine Bereichsleitung vor, die zugleich Mitglied der Geschäftsleitung ist. Die Bereiche untergliedern sich in Gruppen (und Projekte), die jeweils von einer Gruppenleitung oder einer Projektleitung geführt werden. Die hierarchische Organisationsstruktur (Int) der Geschäftsstelle kann vertikal in drei Ebenen funktional unterteilt werden: Eine obere Führungsebene, eine untere Führungsebene und eine Fachebene. (1) Die obere Führungsebene umfasst den Vorstand als führenden Kopf der Organisation sowie die Mitglieder der Geschäftsleitung, die zugleich Bereichsleitungen oder Leitungen der Stabsstellen sind. Das zentrale Gremium auf der oberen Führungsebene ist die Geschäftsleitungsrunde, die einmal in der Woche zusammenkommt. Die Geschäftsleistungsrunde ist weder ein Organ der Organisation, noch ist sie in der Satzung erwähnt. Daher verfügt sie als inoffizielles Gremium über keine Entscheidungsbefugnisse. Sie dient dazu, den Vorstand bei seinen Entscheidungen zu beraten (Int). Der Vorstand ist auf oberer Führungsebene die zentrale Instanz, die als „politische Führung“ (Int) die Entscheidungen in der Organisation trifft (Int). (2) Die Bereichsleitungen der fünf Bereiche sind über die Geschäftsleitungsrunde Teil der oberen Führungsebene, sie stellen jedoch als Leitung ihres jeweiligen Bereiches die oberste Entscheidungsinstanz auf der unteren Führungsebene dar. Diese umfasst die Bereichsleitung und die dem 76 Der Beirat wurde im Jahr 2004 auf Initiative des Vorstandes ins Leben gerufen (M75; [Int]). Er ist kein Organ der Organisation, sondern wurde konstituiert, um den Verwaltungsrat und den Vorstand zu beraten (Becker 2009: 31). In ihm sitzen Politiker, Vertreter der Kommunalverbände, der Wirtschaftsverbände, der Wissenschaft und der Medien sowie freie Vertreter. 77 Während des Analysezeitraums wird eine Neustrukturierung der Organisation vorgenommen. Im Jahr 2015 wird unter anderem eine neue Stabsstelle Bildung und Forschung eingerichtet und ein neuer Bereich Verbraucherfinanzen geschaffen. TEIL II: EMPIRISCHE UNTERSUCHUNG 92 Bereich zugehörigen Gruppenleitungen und Projektleitungen, die – je nach Bereich – in regelmäßigen Sitzungen zusammenkommen.78 (3) Die Gruppenleitungen und Projektleitungen sind nicht nur Teil der unteren Führungsebene, sondern sie sind die direkten Vorgesetzten der Mitarbeiter in den Gruppen und Projekten79, die – neben eher administrativen und technischen Gruppen – die Fachebene der Organisation darstellen. Die Fachebene umfasst innerhalb der drei Fachbereiche Markt und Recht, Energie und Ernährung und Umwelt insgesamt acht Fachgruppen, die sich horizontal ausdifferenzieren.80 Die Fachgruppen sind im Bereich Markt und Recht die Fachgruppe Verbraucherrecht, die Fachgruppe Finanzdienstleistungen, die Fachgruppe Kredit und Entschuldung und die Fachgruppe Gesundheits- und Pflegemarkt. Im Bereich Energie befinden sich die Fachgruppe Energieeffizienz und die Fachgruppe Energiemarkt und der Bereich Ernährung und Umwelt besteht aus der Fachgruppe Ernährung und der Fachgruppe Umwelt (M20: 55). Die Mitarbeiter in den Fachgruppen leisten eine „Basisarbeit“ (Int) und besitzen die fachlichen Kompetenzen der Organisation in den jeweiligen Politikfeldern (Int). Durch diesen policy-Bezug verortet sich bei ihnen nicht nur die fachliche Kompetenz, sondern auch die inhaltliche Zuständigkeit für die politische Interessenvertretung der Organisation in den jeweiligen Politikfeldern. Die Auswertung des Dokumenten- und Interviewmaterials verdeutlicht hierbei die Polyvalenz der Organisation, da politische Forderungen den Politikfeldern Netz- und Telekommunikationspolitik, Sozialpolitik, Bildungspolitik, Umwelt- und Klimapolitik, Energiepolitik, Ernährungspolitik, Agrarpolitik, Wirtschaftspolitik, Finanzpolitik, Gesundheitspolitik und Verkehrspolitik zugeordnet werden können. Die Differenzierung der Fachgruppen ist divisional und orientiert sich an Politikfeldern, wobei es – auch bedingt durch die Unschärfe eines Politikfeldes – zu Überschneidungen kommt. Die Gruppen Energieeffizienz und Energiemarkt verorten sich im Politikfeld Energiepolitik, jedoch zu- 78 Einmal im Jahr findet ein Treffen aller Führungskräfte der Organisation auf oberer und unterer Führungsebene statt [Int]. In diesem Mühlheimer Kreis werden Organisationsziele festgelegt und Jahresplanungen vorgenommen [Int]. 79 Die Mitarbeiter unterscheiden sich hinsichtlich ihrer jeweiligen Funktion, werden im Folgenden jedoch nicht weiter ausdifferenziert. 80 Als Fachgruppen, die sowohl durch institutionelle Mittel als auch durch Projektmittel finanziert werden, werden im Folgenden die Gruppen verstanden, die Bezüge zur politisch-inhaltlichen Arbeit der Organisation aufweisen und im Rahmen ihrer fachlichen Zuständigkeit in Politikfeldern agieren. 5. Strukturen: Die Organisation und der Akteurskontext 93 gleich auch im Politikfeld Umwelt- und Klimapolitik. Die Gruppe Ernährung verortet sich im Politikfeld Ernährungspolitik, jedoch ebenso in den Feldern Agrarpolitik, Umwelt- und Klimapolitik. Die Gruppe Umwelt verortet sich im Politikfeld Umwelt- und Klimapolitik, jedoch zugleich auch im Feld der Verkehrspolitik. Die Gruppe Gesundheits- und Pflegemarkt verortet sich in der Gesundheitspolitik, jedoch zugleich auch in dem Feld der Sozialpolitik. Die Gruppen Finanzdienstleistungen und Kredit und Entschuldung verorten sich in der Finanzpolitik, jedoch zugleich auch in den Feldern Sozial- und Wirtschaftspolitik. Die Gruppe Verbraucherrecht verortet sich schließlich in den Politikfeldern Rechtspolitik und Wirtschaftspolitik.81 Verbraucherzentralen-Verbund Vzbv und Verbraucherzentralen Die VZ NRW ist eine der 16 in jedem Bundesland voneinander unabhängigen Verbraucherzentralen. Zugleich sind alle Verbraucherzentralen Mitglied im vzbv, der wiederum Mitglied bei der europäischen Verbraucherorganisation BEUC (Bureau Européen des Unions de Consommateurs) (vgl. Goyens 2015: 43f) ist. Das Konglomerat aus Verbraucherzentralen und vzbv kann als Verbraucherzentralen-Verbund (im Folgenden: VZn-Verbund) bezeichnet werden. Der vzbv wird zu mehr als 95 Prozent aus öffentlichen Mitteln finanziert (vgl. Hagen et al. 2009: 10). Er ist auf Bundesebene die einzige polyvalente VFO, die sich durch eine Präsenz auf vielen Politikfeldern auszeichnet, und auch in Bereichen agiert, die nicht im klassischen Verständnis den Verbraucherschutz betreffen (vgl. Janning 2005: 32). Eine zentrale Aufgabe des vzbv ist die bundespolitische Repräsentation der Interessen der Verbraucherzentralen (Int). Daneben erfüllt er für sie Dienstleistungen wie Fortbildungsseminare für die Mitarbeiter der Verbraucherzentralen, 5.2 5.2.1 81 Eine Einschränkung der divisionalen Differenzierung besteht zwischen der Gruppe Verbraucherrecht und den anderen Fachgruppen, da in der Gruppe Verbraucherrecht die juristischen Kompetenzen der Organisation gebündelt sind. Diese der kollektiven Rechtsdurchsetzung geschuldete funktionale Differenzierung der Fachgruppen kann vor dem Hintergrund der Interdependenzen von Recht und Politik für die politische Interessenvertretung als dysfunktional bezeichnet werden. TEIL II: EMPIRISCHE UNTERSUCHUNG 94 wie die Installation von Informationsportalen oder wie Unterstützung im Bereich der Öffentlichkeitsarbeit (vgl. Janning 2011: 177f). Der vzbv ist hierarchisch organisiert und stark zentralisiert auf seinen Vorstand (vgl. Janning 2011: 175f). Neben dem Vorstand sind seine zentralen Organe die Mitgliederversammlung und der Verwaltungsrat [Int]. Die Mitgliederversammlung umfasst die 16 Verbraucherzentralen und die anderen Mitgliedsverbände [Int], die auch Mitglied im vzbv sind. Insgesamt gehören neben den 16 Verbraucherzentralen 25 weitere Organisationen dem vzbv an (vgl. Janning 2011: 172). Durch die Mitgliederversammlung erfolgen zentrale Positionierungen des vzbv und die Klärung von Grundsatzfragen [Int]. Der Verwaltungsrat besteht aus insgesamt acht Mitgliedern, von denen vier aus den Verbraucherzentralen und vier aus den sonstigen Verbänden kommen [Int]. Im Verwaltungsrat werden nicht nur die wichtigsten politischen Themen aufgerufen [Int], sondern er ist auch das Kontrollorgan des Vorstandes. Die Verbraucherzentralen bilden neben den sonstigen Verbänden im vzbv eine eigene Gruppe, deren Abstimmungen in einem dafür eingerichteten Gremium erfolgen. Dieser Arbeitskreis Verbraucherzentralen ist kein explizites Organ des vzbv, sondern ein Abstimmungsgremium der Verbraucherzentralen auf Bundesebene [Int]. Er kommt ca. vier Mal im Jahr zusammen [Int] und besteht aus den Vorständen und Geschäftsführern aller Verbraucherzentralen sowie dem Vorstand des vzbv als Gast. Über den Arbeitskreis erfolgt die operative Abstimmung zwischen den Verbraucherzentralen und dem vzbv [Int]. Die Verbraucherzentralen im VZn-Verbund führen gemeinsame Projekte durch, die durch den Arbeitskreis Verbraucherzentralen und weitere Austauschgremien koordiniert werden. Beispiele hierfür sind ein vom BMEL gefördertes Ernährungsprojekt [Int], ein vom Bundesministerium der Justiz und für Verbraucherschutz (BMJV) finanziertes IGeL-Ärger-Forum im Gesundheitsmarkt (M77) und das ebenfalls vom BMJV finanzierte Marktwächter-Projekt in den Bereichen Finanzmarkt und Digitale Welt.82 Die Verbraucherzentralen sind voneinander und auch vom vzbv unabhängig. Sie sind in der Rechtsform eines eingetragenen Vereins organisiert und werden über öffentliche Mittel finanziert (vgl. Becker 2009: 40). Öffentliche Mittel sind zum großen Teil Landesmittel, aber auch kommunale 82 HTTP://WWW.VZBV/PRESSEMITTEILUNG/AUFBAU-DER-MARKTWAEC HTER-STARTET (abgerufen am 13.2.2016). 5. Strukturen: Die Organisation und der Akteurskontext 95 Mittel oder projektgebundene Bundes-, Landes- oder Stiftungsmittel. Grundsätzlich werden Verbraucherzentralen zwar nicht direkt von Anbietern finanziert, doch die Organisationen unterscheiden sich hinsichtlich möglicher indirekter Finanzierungen. Während einige Verbraucherzentralen jede Form der Finanzierung durch Anbieter ablehnen, greifen andere auch auf Projektmittel zurück, die durch Anbieter zur Verfügung gestellt werden (vgl. Strünck et al. 2010: 6). Die Hauptfinanzierung der Verbraucherzentralen liegt – wie bei der VZ NRW – beim jeweiligen Land (vgl. Baule 2012: 581), wobei hinsichtlich der finanziellen Ausstattung erhebliche Unterschiede bestehen (vgl. Reisch et al. 2003: 31). Seit 2001 hat sich die Finanzsituation einiger Verbraucherzentralen verschlechtert, weil die institutionelle Landesförderung in einigen Ländern gekürzt wurde (M34: 20). Der Mittelwert der institutionellen Förderung liegt bei ca. 1,4 Millionen Euro, sie schwankt zwischen 200 000 Euro bei der Verbraucherzentrale Thüringen und 8,9 Millionen Euro bei der VZ NRW (vgl. Becker 2009: 41). Politische Interessenvertretung im Verbund Die politische Interessenvertretung der VZ NRW im VZn-Verbund ist mindestens durch zwei Merkmale gekennzeichnet: Zum einen die Unabhängigkeit der Organisation, zum anderen eine politische Arbeitsteilung zwischen den Verbraucherzentralen und dem vzbv. Die VZ NRW ist von anderen Verbraucherzentralen und vom vzbv politisch unabhängig und betrachtet es als ihre Aufgabe, die politischen Interessen der Verbraucher eigenständig zu vertreten. Zugleich ist der vzbv die Repräsentanz der Verbraucherzentralen auf Bundesebene und bündelt und vertritt dort deren Interessen [Int]. Interessenaggregation beim vzbv kann daher im Verständnis des VIAM als Transformationsprozess eines Interessenkonglomerates der Verbraucherzentralen und der sonstigen Mitgliedsverbände hin zu einem Aggregat bundespolitischer Forderungen verstanden werden. Vor diesem Hintergrund kann eine föderale Aufgabenteilung im VZn-Verbund ausgemacht werden, nach der die Verbraucherzentralen in den jeweiligen Bundesländern politisch agieren und die Arbeit des vzbv auf der Bundesebene erfolgt (vgl. Nessel 2015: 162). Der Anspruch der unabhängigen politischen Interessenvertretung auf der einen und das Verständnis der föderalen Arbeitsteilung auf der anderen Seite können jedoch miteinander in Konflikt geraten. Zwar ist die VZ 5.2.2 TEIL II: EMPIRISCHE UNTERSUCHUNG 96 NRW eine Landesorganisation, die durch Zuwendungen des Landes Nordrhein-Westfalen finanziert wird und auch ihre Informations-, Beratungsund Bildungsarbeit auf das Land Nordrhein-Westfalen beschränkt [Int]. Viele verbraucherpolitisch relevante Entscheidungen in den Politikfeldern, in denen die Organisation agiert, werden jedoch nicht auf Landes-, sondern auf Bundes- oder Europaebene getroffen [Int]. Daher besteht bei einer räumlichen Beschränkung auf das Land Nordrhein-Westfalen eine Inkongruenz zwischen der Aufgabenwahrnehmung und den Einfluss-Akteuren der politischen Interessenvertretung: „[I]mmer eine Spur frustrierend, wenn [...] einem die Frage gestellt […] [wird], von den Landtagsabgeordneten, Landesministern, Verwaltung: „Ist ja toll, dass du mir gerade so viel über Internet-Abo-Fallen oder Urheberrecht erzählt hast, ich bin aber nicht zuständig. Urheberrecht ist kein Landesgesetz"" [Int]. Die VZ NRW löst das Inkongruenz-Problem zum Teil dadurch, indem sie den bundespolitischen Einfluss des Landes Nordrhein-Westfalen für ihre politische Interessenvertretung nutzt. Sie bewegt die Landesregierung zu Bundesratsinitiativen oder richtet ihre Lobbyarbeit auf Mitglieder des Bundestages aus Wahlkreisen in Nordrhein-Westfalen aus [Int]. Da diese mittelbaren bundespolitischen Einflussmöglichkeiten sehr begrenzt sind, richtet die Organisation – auch vor dem Hintergrund ihres Selbstverständnisses als unabhängige politische Interessenvertretung der Verbraucher – ihre politischen Aktivitäten über das Land Nordrhein-Westfalen auf die Bundesebene aus. Eine derartige Orientierung steht jedoch im Widerspruch zu der föderalen Aufgabenteilung zwischen Verbraucherzentralen und vzbv: „Also eigentlich haben wir in Brüssel gar nichts zu melden. Und in Berlin eigentlich auch nicht so richtig“ [Int]. Die bundespolitische Ausrichtung der VZ NRW wird vor dem Hintergrund der föderalen Arbeitsteilung dadurch ermöglicht, dass diese keinen formal bindenden Verbundsstrukturen unterliegt. Schließlich sind die Verbraucherzentralen zugleich Mitglied im vzbv, aber von diesem und auch untereinander unabhängig. Der vzbv verfügt über keine formellen Sanktionsinstrumente, um die föderale Arbeitsteilung im VZn-Verbund wirksam durchzusetzen. Die Arbeitsteilung kann daher als labil bezeichnet werden, weil sie nicht durchgesetzt werden kann und de facto nicht besteht. Die VZ NRW richtet trotz föderaler Arbeitsteilung ihre politische Arbeit über die Landesebene hinaus aus. Die Auswertung der Forderungspapiere der VZ NRW mit Blick auf die Einfluss-Akteure der politischen Forderungen führt zu dem Schluss, dass die Organisation politische Forderungen artiku- 5. Strukturen: Die Organisation und der Akteurskontext 97 liert, deren Politikimplementierung nicht in Nordrhein-Westfalen, sondern auf Bundes- oder Europaebene erfolgt. Die bundes- (und europa-)politische Ausrichtung der VZ NRW wird durch deren im Vergleich zu den anderen Verbraucherzentralen im VZn- Verbund große Ressourcenausstattung forciert. Zugleich wird dadurch die labile föderale Arbeitsteilung weiter konterkariert. Die VZ NRW verfügt nicht nur über mehr Ressourcen als die anderen Verbraucherzentralen, sondern auch als der vzbv, was innerhalb des VZn-Verbundes zu einer Vormachtstellung der VZ NRW führen kann [Int]. Die gegenüber dem vzbv umfassendere Ressourcenausstattung setzt die VZ NRW in die Lage, in zahlreichen Politikfeldern zu agieren und auch Fachkompetenzen aufzubauen, über die der vzbv nicht verfügt: „[E]ine politische Interessenvertretung des Themas […] gibt es, jenseits des vzbv, eigentlich nur bei uns und dann noch ein bisschen auch bei den anderen Verbraucherzentralen, sodass wir durchaus auch [...] die Rolle haben – bisschen auch den Anspruch haben – auch Bundespolitik mit zu verfolgen und manchmal auch – wo es geht – mit zu gestalten. Es gibt einzelne Themen, wo wir auch einfach näher dran sind, besser aufgestellt sind, als der vzbv […], weil wir da einfach mehr Kapazitäten haben" [Int]. Die Ressourcenvoraussetzungen wirken der labilen föderalen Arbeitsteilung bei der politischen Interessenvertretung nicht nur auf Seiten der VZ NRW entgegen, sondern auch der vzbv konterkariert diese selbst. In Politikfeldern, in denen die VZ NRW über mehr Ressourcen und Fachkompetenzen verfügt, wird die politische Einbindung der VZ NRW auf Bundesebene vom vzbv forciert. Die VZ NRW übernimmt dann bundespolitische Aufgaben in beiderseitigem Einvernehmen [Int]. Für die VZ NRW schafft diese bundespolitische Einbindung durch den vzbv Gelegenheitsfenster zur bundespolitischen Profilierung im Akteursgefüge auf Bundesebene [Int] – auch in Konkurrenz zum vzbv. Der vzbv steht in dem Spannungsfeld, auf der einen Seite die Fachkompetenzen und Ressourcen der VZ NRW für die eigene bundespolitische Arbeit zu nutzen bzw. nutzen zu müssen. Zum anderen ist er jedoch bestrebt die bundespolitische Einbindung und den bundespolitischen Einfluss der VZ NRW im eigenen Interesse möglichst zu begrenzen [Int]. Die VZ NRW steht hingegen in dem Spannungsfeld, sich auf der einen Seite an der föderalen Arbeitsteilung zu orientieren und den vzbv als bundespolitische Repräsentanz zu nutzen. Auf der anderen Seite nutzt sie jedoch die sich selbst öffnenden oder durch den vzbv geöffneten Gelegenheitsfenster der bundespolitischen Einbindung, um über das Land Nordrhein-Westfa- TEIL II: EMPIRISCHE UNTERSUCHUNG 98 len hinaus ihrer Aufgabe der politischen Interessenvertretung nachzukommen. Vor dem Hintergrund dieser beiden Spannungsfelder ist die politische Interessenvertretung von vzbv und VZ NRW weniger durch eine föderale Arbeitsteilung geprägt, sondern sie erfolgt vor dem Hintergrund einer Aufgabenbewältigung, die situations- und themenabhängig sowohl durch Kooperation als auch durch Konkurrenz geprägt ist. Mitgliedsverbände Die 32 Mitgliedsverbände und Ortsarbeitsgemeinschaften sind über die Mitgliederversammlung und den Verwaltungsrat in die Organisationsstruktur der VZ NRW eingebunden. Sie sind daher Teil der VZ NRW, indem sie als konstituierende Akteure zwei ihrer Organe besetzen. Während die Mitgliederversammlung lediglich jährlich stattfindet und sich eher auf die Erfüllung der ihr auferlegten formalen Aufgaben beschränkt, werden Mitgliedsverbände intensiver durch den ca. zehn Mal im Jahr sich zusammenfindenden Verwaltungsrat in die Organisation eingebunden [Int]. Den Mitgliedsverbänden wird in der Satzung auferlegt, die Ziele und Zwecke der VZ NRW zu fördern und an der Erfüllung der Organisationsaufgaben mitzuwirken (M1: 5.2). Durch das Interviewmaterial können fünf Funktionen offengelegt werden, die den Mitgliedsverbänden im Organisationsgefüge der VZ NRW zugeschrieben werden: Erstens eine Kontrollfunktion, zweitens eine Resonanzfunktion, drittens eine Verstärkungsfunktion, viertens eine Schutzfunktion und fünftens eine Legitimationsfunktion. (1) Die Kontrollfunktion [Int] ist in der Satzung dargelegt, in dem die beiden Organe Mitgliederversammlung und Verwaltungsrat verschiedene Kontrollaufgaben übernehmen. Über die formale Kontrolle hinaus wird ihnen eine politische Kontrolle zugeschrieben [Int], indem sie darüber wachen, dass die Organisation im Rahmen politisch-inhaltlicher Grenzen agiert: „Also die VZ NRW ist natürlich […] wertemäßig schon so ein bisschen […] zwischen Leitplanken aufgestellt. Also, dass wir den Sozialismus ausrufen hier, wird nicht passieren […]. Also insofern […] gucken natürlich ja schon die Mitgliederverbände, dass auch […] wir parteipolitisch neutral bleiben […]. Das […] ist so ein bisschen auch die Wächterfunktion“ [Int]. (2) Eine Resonanzfunktion nehmen sie wahr, indem sie „Resonanzkörper für gesellschaftliche Debatten“ [Int] darstellen, die in die VZ NRW hinein- 5.3 5. Strukturen: Die Organisation und der Akteurskontext 99 getragen werden [Int]. Die VZ NRW dient hierbei als „Outsourcing“ [Int] der inhaltlichen Arbeit der Verbände, die die Organisation zur Artikulation ihrer jeweiligen Verbandsinteressen nutzen können [Int]. (3) Umgekehrt erfüllen die Verbände eine Verstärkungsfunktion, indem sie politische Forderungen der VZ NRW aufgreifen und als Verbände losgelöst von der VZ NRW artikulieren [Int]. Auf diese Weise sind sie eine Art Artikulationsgehilfen im Akteursnetzwerk der politischen Interessenvertretung der VZ NRW. (4) Als vierte Funktion wird den Mitgliedsverbänden eine Schutzfunktion zugesprochen. Diese nehmen sie wahr, indem sie sich explizit für das Fortbestehen und eine hinreichende Ressourcenausstattung der VZ NRW einsetzen: „Es gab auch Fälle, wo […] Mitglieder bei der Landesregierung vorstellig wurden, nach dem Motto: „Sorgt dafür, dass die VZ NRW nicht kaputt gespart wird" [Int]. (5) Die fünfte den Mitgliedsverbänden zugeschriebene Funktion knüpft an ihre Rolle als Legitimations-Akteure für die VZ NRW an. Den Mitgliedsverbänden kommt eine Legitimationsfunktion zu [Int], indem sie die fehlende Einzelmitgliederanbindung der VZ NRW durch ihre eigenen Mitglieder kompensieren. Auf diese Weise ermöglichen sie der Organisation eine Legitimation von Verbraucherinteressen [Int] durch empirische Evidenz gemäß der Mitgliedsverbändelogik. Voraussetzung dieser mittelbaren Legitimierung von Verbraucherinteressen ist, dass die Mitgliedsverbände potenziell in der Lage sind, Verbraucherinteressen zu legitimieren – also über entsprechendes Legitimationspotenzial verfügen. Legitimationspotenziale bestehen, wenn sich die Mitgliedsverbände aus monovalenten oder polyvalenten Verbraucherorganisationen zusammensetzen, die Verbraucherinteressen primär vertreten.83 83 In der Zuschreibung der Mitgliedsverbände als Repräsentanz der Zivilgesellschaft, wie dies zum Beispiel in der Finanzierungsvereinbarung von 2007 (M3: 4) oder auf der Mitgliederversammlung im Jahr 2014 (M27: 3) erfolgt, beruht wenig verbraucherpolitisches Legitimationspotenzial, da sich Verbraucherinteressen als allgemeine Partikularinteressen von möglichen Zivilgesellschaftsinteressen unterscheiden. Neben dem Problem der begrifflichen Unklarheit und Unbestimmtheit von Zivilgesellschaft sowie seiner positiven normativen Konnotation (vgl. Schubert et al. 2012: 9-14), stellt sich praktisch die Frage, ob und wie sich eine zivilgesellschaftliche Repräsentanz in pluralistischen Gesellschaften adäquat konstituieren lässt. Wilfried Nelles weist in den 80er Jahren darauf hin, dass die Zusammensetzung der Mitgliedsverbände der Verbraucherzentralen weniger der gegenwärti- TEIL II: EMPIRISCHE UNTERSUCHUNG 100 Das Voraussetzungskriterium für die Verbandsmitgliedschaft in der VZ NRW ist die Unabhängigkeit des Mitgliedsverbandes von Anbieterinteressen, die in der Satzung festgeschrieben ist (M1: 10.3). Demnach sind keine Anbieter oder Anbieterverbände Mitglied der VZ NRW. Ein Mitgliedsersuchen der Apothekerkammer Nordrhein-Westfalen wurde im Jahr 2010 mit der Begründung abgelehnt, dass Apothekerkammern Vertretungsorgane der Apotheker und keine Verbraucherverbände sind (M30: 2; [Int]). Ein darüber hinausgehendes Kriterium für die Mitgliedschaft in der VZ NRW über die Nicht-Anbieterschaft hinaus scheint es nicht zu geben. Die Zusammensetzung der Verbände ist heterogen und nicht auf Verbraucherverbände beschränkt. Neben monovalenten Verbraucherverbänden wie Pro Bahn NRW, Verkehrsclub Deutschland (VCD) oder Deutscher Mieterbund sind Landfrauenverbände wie Westfälisch-Lippischer Land- Frauenverband e.V. und Rheinischer LandFrauenverband e.V. Mitglied der Organisation. Umweltverbände wie BUND oder NABU vertreten als Mitgliedsverbände primär Umweltinteressen. Mitgliedsverbände wie ver.di, Deutscher Gewerkschaftsbund (DGB), Deutscher Beamtenbund und Katholische Arbeitnehmer-Bewegung Deutschlands e.V. vertreten Arbeitnehmerinteressen und können mit Verbraucherinteressen in Konflikt stehen, was zum Beispiel die Positionierung der VZ NRW zur Neuregelung der Ladenöffnungszeiten in Nordrhein-Westfalen zeigt, die gegen die Interessen des DGB erfolgte [Int]. Die vier Bezirksverbände der AWO Arbeiterwohlfahrt sind als Mitgliedsverbände der VZ NRW weniger Verbraucherverbände, sondern eher Sozialverbände. Zugleich können sie aber auch als Anbieterverbände verstanden werden, weil die AWO Anbieter von Dienstleistungen ist [Int]. Dies führt zum Beispiel zu Interessenkonflikten, wenn die VZ NRW die Dienstleistungen in Pflegeeinrichtungen in den Fokus nimmt, die von der AWO betrieben werden [Int]. Die Analyse der Zusammensetzung der Mitgliedsverbände der VZ NRW führt zu dem Schluss, dass die Mitgliedsverbände ein eher geringes verbraucherpolitisches Legitimationspotenzial aufweisen. Die Voraussetzung für eine empirisch-evidente Legitimierung von Verbraucherinteressen ist durch sie nur sehr bedingt gegeben. Für die Wahrnehmung der ihnen zugeschriebenen Legitimationsfunktion bedeutet das, dass Mitgliederversammlung und Verwaltungsrat ein strukturelles Legitimationsdefizit für gen Gesellschaft, sondern eher einer Gesellschaft der 50er bzw. frühen 60er Jahre entspricht (vgl. Nelles 1984: 27). 5. Strukturen: Die Organisation und der Akteurskontext 101 die Kompensation fehlender Einzelmitgliedschaften im Sinne einer Mitgliedsverbändelogik aufweisen. Nicht-Verbraucherverbände können schließlich nur sehr bedingt Verbraucherinteressen legitimieren. Klienten Den Zugang zu ihren Klienten erhält die VZ NRW über ihre 60 Beratungsstellen sowie die Telefonberatung, in denen Informations-, Beratungs- und Bildungsdienstleistungen in den Bereichen Abfall- und Umwelt, Altersvorsorge, Baufinanzierung, Energie, Ernährung, Geld und Kredit, Gesundheit und Pflege, Medien/ Telekommunikation, Mietrecht, Rechtsberatung, Versicherungen sowie allgemeine Beratung erfolgen (M4; M5). Während sie über viele Jahre kostenlos waren, sind die Beratungsangebote der Organisation seit 1994 kostenpflichtig, wobei sich die Entgelte am Beratungsaufwand und an der Klientengruppe orientieren. Die Abfallund Umweltberatung, die Beratung bei Geld- und Kreditproblemen, Beratungen rund um das Girokonto, Schuldner- und Verbraucherinsolvenzberatung, Demenzberatung sowie die Pflegeberatung sind für die Klienten kostenlos (vgl. Becker 2009: 34f). Im Jahr 2013 werden ca. 370.000 persönliche Anfragen, ca. 50.000 schriftliche Anfragen und ca. 225.000 telefonische Anfragen von Verbrauchern an die Organisation gerichtet (M20: 1; M67). 34 Prozent dieser Anfragen betreffen das Thema Finanzen, 16 Prozent die Themen Telefon und Internet, 13 Prozent allgemeine Dienstleistungen, 13 Prozent das Thema Energie und 9 Prozent verschiedene Konsumgüter (M20: 45). Im Rahmen ihrer außergerichtlichen Rechtsberatung führt die Organisation in dem Jahr ca. 100.000 Rechtsberatungen durch, wobei 38 Prozent der Beratungen das Thema Telefon/Internet, 19 Prozent allgemeine Dienstleistungen und 17 Prozent Konsumgüter betreffen (M20: 45). Die Erfassung der Beratungsdienstleistung erfolgt durch ein statistisches Erhebungssystem, das mit den anderen Verbraucherzentralen abgestimmt ist [Int]. Seit 2012 erfassen die 16 Verbraucherzentralen ihre Beratungsanfragen nach EU-weit einheitlichen Merkmalen, mit dem Ziel, die Daten als Grundlage für die politische Interessenvertretung zu nutzen.84 Die Mitarbeiter in den Beratungsstellen tragen in eine Eingabemaske den jeweiligen Produkt- und 5.4 84 Https://www.verbraucherzentrale.nrw/neue-statistik (abgerufen am 18.1.2016). TEIL II: EMPIRISCHE UNTERSUCHUNG 102 Dienstleistungsbereich sowie die Beschwerdeart ein [Int]. Eine gesonderte Erfassung kann über Sonderkategorien erfolgen, die jährlich neu eingerichtet werden [Int]. Wie auch die anderen Verbraucherzentralen erlangt die VZ NRW bei Umfragen unter den Menschen hohe Bekanntheitswerte und unter ihren Klienten hohe Sympathiewerte. Im Jahr 2012 kommt TNS Emnid in einer repräsentativen Befragung zu der Einschätzung, dass der Bekanntheitsgrad der Verbraucherzentralen mit 96 Prozent kaum noch zu steigern sei (vgl. TNS Emnid 2012: 24). Den Organisationen würden 87 bis 97 Prozent der Menschen die Attribute „Nützlichkeit“, „Glaubwürdigkeit“ und „Kompetenz“ zuschreiben, und zwar unabhängig davon, ob sie die Dienstleistungen der Organisationen überhaupt in Anspruch nehmen (vgl. TNS Emnid 2012: 31). Die hohen Bekanntheits- und Sympathiewerte von Verbraucherzentralen decken sich mit Einschätzungen in der Fachliteratur (vgl. Baule 2012: 570; vgl. Benner et al. 2009: 155; vgl. Maier 1987: 68; vgl. Strünck et al. 2010: 6) und auch mit einer Befragung in Nordrhein-Westfalen aus dem Jahr 2008, nach der 90 Prozent der Menschen die VZ NRW kennen, 72 Prozent sie für glaubwürdig und 82 Prozent sie für nützlich halten (M35: 2). Der Rolle der Klienten als Legitimations-Akteure und die Legitimation von Verbraucherinteressen über die Beratungsdienstleistungen im Sinne der Klientenlogik werden von der Organisation selbst, aber auch von anderen Akteuren eine besondere Bedeutung beigemessen [Int]. Das Aufgreifen der Beratungen für die verbraucherpolitische Arbeit wird in der öffentlichen Diskussion als „Sensorfunktion“ (M8: 2) beschrieben.85 Durch ihr Dienstleistungsangebot kann die Organisation nicht nur auf ein umfassendes Erfahrungswissen über Verbraucherprobleme zurückgreifen, son- 85 Die Sensorfunktion wird an verschiedenen Stellen, wie zum Beispiel in den Finanzierungsvereinbarungen von 2007 und 2011 (M3: 5; M8: 2 und 8), bei Tilman Becker (Becker 2009: 36f), im Leitbild (M2: 5) oder einer politischen Stellungnahme (M34: 18) erwähnt, ist jedoch terminologisch reduktionistisch und auch irreführend. Während Verbraucherorganisationen für sich beanspruchen, über das Klientel in Beratungsstellen Marktentwicklungen und neue Verbraucherprobleme wahrzunehmen, setzt ein Sensor die Bekanntheit des wahrzunehmenden Gegenstandes ex ante voraus. Ein Sensor detektiert Zustände oder Veränderungen einer vorab festgelegten bzw. bekannten Messgröße in seiner Umgebung. Eine Sensorfunktion beschränkt sich daher ausschließlich auf die Messung eines vorab festgelegten Verbraucherproblems und schließt die Erfassung neuer (unerwarteter) Verbraucherprobleme terminologisch aus. 5. Strukturen: Die Organisation und der Akteurskontext 103 dern sie nimmt zugleich auch Entwicklungen in den Märkten unmittelbar wahr [Int]. Die Legitimation von Verbraucherinteressen durch die Klienten ist durch zwei strukturelle Restriktionen gekennzeichnet.86 Erstens besteht ein Repräsentativitätsdefizit hinsichtlich der Verbrauchergruppe, die als Klienten das Angebot der Organisation wahrnimmt, was sich schließlich auch auf die wahrgenommenen Verbraucherprobleme auswirkt. Da davon auszugehen ist, dass Menschen die Beratungsangebote dann aufsuchen, wenn sie von der Dienstleistung einen Nutzen erwarten, wirkt die öffentliche Wahrnehmung der Organisation stark darauf ein, welche Personengruppen zu welchen Problemen die Dienstleistung aufsuchen. Mögliche Problemlagen gelangen dann nicht oder nur in einem geringen Umfang in die Beratungsstellen, weil die Menschen die VZ NRW in diesem Themenbereich nicht als Anlaufstelle betrachten [Int]. Auf der anderen Seite können bestimmte Problemlagen in hohem Maße in die Beratungsstellen gelangen, als Folge der Öffentlichkeitsarbeit der Organisation selbst [Int], der medialen Berichterstattung über ein Thema [Int] oder des Agenda-Setting anderer Akteure [Int]. Eine spezifische Problemlage in den Beratungsstellen muss daher nicht zwangsläufig eine Problemlage der Menschen in den Märkten widerspiegeln. Umgekehrt müssen Problemlagen in den Märkten sich nicht zwangsläufig in den Beratungsstellen adäquat wiederfinden.87 Die zweite strukturelle Restriktion ist durch ein Angebotsdefizit gekennzeichnet. Schließlich kann die VZ NRW nur in den Bereichen Problemlagen von Menschen wahrnehmen, zu denen sie auch entsprechende Beratungsdienstleistungen anbietet. Die Themenbereiche und der Umfang sind durch die Organisation vorab festgelegt und werden durch eine interne Arbeitsgruppe stetig angepasst oder ergänzt [Int]. Dadurch ist die Organisation in der Lage, auf neue Entwicklungen von außen wie zum Beispiel einer zunehmenden Nachfrage zu reagieren und ihr Dienstleistungsangebot an- 86 Das grundsätzliche Problem der Legitimierung von Verbraucherinteressen durch empirische Evidenz wurde vorangehend in Kapitel 2.2.2 diskutiert. 87 Christina Feldmeier et al. weisen auf dieses Repräsentativitätsproblem hin und argumentieren, dass die Problemlagen der Klienten in den Beratungsstellen potenziert werden müssten, da deutlich mehr Verbraucher Probleme haben, jedoch nur ein kleiner Teil von ihnen Beratungsdienstleistungen wahrnehmen. Die Problemlagen der Klienten in den Beratungsstellen seien nur „ein Punkt auf der Spitze des Eisbergs“ (Feldmeier et al. 2014: 4). TEIL II: EMPIRISCHE UNTERSUCHUNG 104 zupassen [Int]. Letztlich bleibt das Angebot jedoch beschränkt, was sich zum Beispiel dann zeigt, wenn von der Organisation Informationen zu Beratungserfahrungen in Themenbereichen erfragt werden, zu denen gar kein Angebot und auch keine Beratungserfahrungen bestehen [Int]. Die Organisation kann durch die Klienten einen Teil der Verbraucherprobleme wahrnehmen, wenn diese über die Klienten Einkehr in die Organisation finden. Da das Dienstleitungsangebot maßgeblich von den Fachkompetenzen und Ressourcen der Organisation abhängt und dieses wiederum der öffentlichen Landesfinanzierung (und der kommunalen Finanzierung der Beratungsstellen) unterliegt, wirkt die Finanzierung ummittelbar auf die Angebotsstruktur der Beratungen. Die Finanzierer dieser Strukturen sind die Auftraggeber der Organisation. Hinsichtlich der Art der öffentlichen Zuwendungen können diese in drei Akteursgruppen unterteilt werden: Erstens veranlassen die institutionellen Auftraggeber die institutionelle Förderung durch das Land Nordhrein-Westfalen (siehe Kapitel 5.5.1). Zweitens finanzieren Projektauftraggeber die Arbeit der Organisation themenspezifisch durch Projekte (siehe Kapitel 5.5.2). Drittens finanzieren kommunale Auftraggeber zu einem Anteil die in ihrer Kommune befindliche Beratungsstelle (siehe Kapitel 5.5.3). Auftraggeber Institutionelle Auftraggeber Die institutionellen Landeszuwendungen, die ca. 30 Prozent der Finanzierung ausmachen, stellen den Kern der Finanzierung der VZ NRW dar. Sie sichern die Grundstrukturen der Organisation und erfolgen im Gegensatz zu Projektmitteln kontinuierlich. Während Projektauftraggeber die Organisation mit expliziten Leistungen beauftragen, sichern institutionelle Auftraggeber das Bestehen der Organisation als Ganze. Das Land Nordrhein- Westfalen als institutioneller Auftraggeber88 differenziert sich in diejenigen Akteure aus, die Einfluss auf die Entscheidung über die institutionellen Zuwendungen haben. Diese Akteure sind als Legislative der Landtag 5.5 5.5.1 88 Die Sonderstellung des Landes NRW findet sich in der Satzung der VZ NRW wieder, wenn das Land NRW darin als Hauptzuwendungsgeber bezeichnet wird (M1). 5. Strukturen: Die Organisation und der Akteurskontext 105 Nordrhein-Westfalen und als Exekutive die Landesregierung und die Landesverwaltung. Der institutionelle Auftraggeber kann als heterogener Akteur verstanden werden, der sich nicht nur in zahlreiche Akteure ausdifferenziert, sondern dem zugleich auch keine homogenen Interessenlagen per se unterstellt werden können. Interessenkonflikte können nicht nur zwischen der VZ NRW und Auftraggebern, sondern ebenso zwischen Auftraggebern (zum Beispiel unter Ministerien) mit der VZ NRW auf einer Seite bestehen [Int]. Innerhalb der Legislative besteht ein parteiübergreifender Konsens über das Bestehen der VZ NRW ([Int]; Biervert u.a. 1985 [b] : 167), der sich in dem Zustandekommen des Landtagsbeschlusses zur Finanzierungsvereinbarung von 2011 widerspiegelt, die im Jahr 2010 von allen im Landtag vertretenen Parteien beschlossen wurde (M10). Seit dem Jahr 2000 ist mit dem MKULNV für die Landeszuwendungen an die VZ NRW ein Verbraucherschutzministerium in der Landesverwaltung zuständig. Zuvor lag die Zuständigkeit beim Wirtschaftsministerium.89 Die Auswertung des Interviewmaterials deutet darauf hin, dass der Wechsel vom Wirtschafts- zu einem eigenständigen (Verbraucher-)Ressort zu einer Aufwertung des Verbraucherschutzes innerhalb der nordrheinwestfälischen Landespolitik geführt hat (M75; [Int]).90 Zugleich kann der Wechsel aber auch als Zäsur im Verhältnis zwischen VZ NRW und institutionellem Auftraggeber aufgefasst werden, durch die die Aufgabenwahrnehmung der politischen Interessenvertretung durch die VZ NRW forciert, wenn nicht sogar ermöglicht wurde.91 89 Im Jahr 2000 trug dieses den Namen „Ministerium für Umwelt und Naturschutz, Landwirtschaft und Verbraucherschutz“ (M75). 90 Diese Einschätzung kann dahin gehend kritisiert werden, dass der Wechsel vom Wirtschaftsministerium hin zum ressourcenschwächeren Umweltministerium auch als Bedeutungs- und Machtverlust aufgefasst werden kann. 91 Die Auswertung des Interviewmaterials deutet darauf hin, dass die VZ NRW vom Wirtschaftsministerium als eine Art „Fremdkörper“ [Int] wahrgenommen wurde, der den Wirtschaftsinteressen des Ministeriums entgegen stand [Int]. Das Wirtschaftsministerium verstand die VZ NRW nicht als politischen Akteur und sprach ihr ein politisches Mandat ab [Int]: „Also wir sollten halt beraten, aber nicht irgendwo den Markt mitgestalten" [Int]. Das Verhältnis zwischen VZ NRW und Wirtschaftsministerium war demnach nicht nur distanziert [Int], sondern auch konflikthaft [Int], sodass die VZ NRW Konflikte mit dem Ministerium über die Legislative durch Landtagsbeschlüsse zu lösen versuchte [Int]. Die These eines zäsuralen Wandels wird dadurch weiter gestützt, indem das Interviewmaterial auf ein Verhältnis zwischen MKULNV und VZ NRW hinweist, das durch eine gewisse TEIL II: EMPIRISCHE UNTERSUCHUNG 106 Bis zum Jahr 2007 wurden die finanziellen Zuwendungen des Ministeriums jährlich durch den Landtag Nordrhein-Westfalen beschlossen, sodass deren Höhe von den jeweiligen Haushaltsberatungen abhing. Seit 2007 erfolgt die Finanzierung durch auf mehrere Jahre bezogene Finanzierungsvereinbarungen zwischen dem Land Nordrhein-Westfalen und der VZ NRW.92 Der ersten Finanzierungsvereinbarung im Jahr 2007 folgt eine zweite im Jahr 2011 für den Zeitraum 2011 bis 2015.93 In dieser bekennen sich die Landesregierung und die VZ NRW zu dem gemeinsamen Ziel, „den Verbraucherschutz in Nordrhein-Westfalen in den kommenden Jahren gezielt und systematisch auszubauen und die Verbraucherrechte zu stärken“ (M8: 2). Der Landesregierung wird die Aufgabe auferlegt, den Gesetzesvollzug im Bereich des gesundheitlichen und wirtschaftlichen Verbraucherschutzes zu gewährleisten und gesetzgeberisch aktiv zu werden, wenn verbraucherpolitischer Handlungsbedarf besteht. Die VZ NRW soll hingegen ihrer Informations-, Bildungs- und Beratungsaufgabe nachkommen, den kollektiven Rechtsschutz ausüben und die Interessen der Verbraucher gegenüber dem Gesetzgeber bündeln und unabhängig vertreten (M8: 2). Die institutionellen Zuwendungen des Landes Nordhrein-Westfalen erfolgen zweckgebunden. Die VZ NRW muss in ihrem Wirtschaftplan die Verwendung der Mittel mit dem MKULNV abstimmen bzw. diese vom Land Nordhein-Westfalen genehmigen lassen [Int].94 Dies versetzt die institutionellen Auftraggeber in die Lage, durch ihre Zuwendungen die Organisationsstrukturen mit zu gestalten. Anzunehmen sind daher strukturelle Auftraggebereffekte, die an den Organisationsstrukturen ansetzen, innerhalb derer die VZ NRW agiert. Strukturelle Auftraggebereffekte betreffen die Ausübung der politischen Interessenvertretung, da sie auf die Politikfelder wirken, in denen die Organisation Fachkompetenzen aufbaut und in denen sie Verbraucherinteressen aggregieren und artikulieren kann. Zum politische Nähe gekennzeichnet ist [Int] und als „gut bis sogar kollegial“ [Int] oder „eng“ [Int] beschrieben wird. 92 Die Umstellung auf eine mehrjährige Finanzierung stellt unter den Verbraucherzentralen eine Besonderheit dar. Die institutionelle Finanzierung erfolgt bei diesen sehr unterschiedlich, zum Teil auch ohne formelle Rahmenverträge (vgl. Becker 2009: 86 und 92). 93 Vorausgegangen war dieser eine Ankündigung der Landesregierung im Koalitionsvertrag (M63: 43) sowie ein einstimmiger Landtagsbeschluss im Jahr 2010 (M10). 94 Die Organisation ist der Landeshaushaltsordnung unterworfen [Int] und der Landesrechnungshof prüft regelmäßig den Wirtschaftsplan der Organisation [Int]. 5. Strukturen: Die Organisation und der Akteurskontext 107 Beispiel wird in der Finanzierungsvereinbarung von 2011 festgehalten, dass die VZ NRW mehr Mittel im Bereich Finanzen und Finanzberatung erhält, wodurch sich die Handlungsmöglichkeiten der Organisation auch hinsichtlich ihrer politischen Arbeit erhöhen: „Daraus registrieren wir natürlich schneller Ärgernisse auf dem Markt und daraus – weil wir dann hier auch wieder Referenten sitzen haben, die sich mit dem Thema auskennen – entwickeln wir dann politische Forderungen. Insofern hat die finanzielle Vereinbarung politische Forderungen im Finanzmarkt angestoßen“ [Int]. Auf der anderen Seite können strukturelle Auftraggebereffekte aber auch dazu führen, dass die VZ NRW in bestimmten Politikfeldern keine Ressourcen aufbauen kann, weil diese auf Seiten und im Interesse der Auftraggeber nicht zur Verfügung gestellt werden [Int]. Zum Beispiel wurde die in der Finanzierungsvereinbarung von 2011 als neues Politikfeld aufgegriffene Gesundheitspolitik [Int] zuvor über mehrere Jahre hinweg zwar von Seiten der VZ NRW als Betätigungsfeld eingefordert, aber von Seiten der Auftraggeber „im Ansatz erstickt“ [Int]: „Also ich kann mich erinnern, dass zum Beispiel das Thema Patientenberatung […] jahrzehntelange verhindert wurde durch das Land, weil die das nicht wollten […]. Das Thema Patientenberatung durfte nicht angedacht werden – wollten die nicht“ [Int]. Dieser Effekt scheint auch in früheren Zeiten im Bereich der Finanzdienstleistungen bestanden zu haben, da es einige Jahre dauerte, bis der VZ NRW Mittel zur Verfügung gestellt wurden, um sich in diesem Bereich zu betätigen [Int]. Strukturelle Auftraggebereffekte können sowohl positiv als auch negativ auf die Handlungsfelder der Organisation wirken. Auf der einen Seite können Auftraggeber durch die Finanzierung darauf hinwirken, dass die VZ NRW in einem bestimmten Politikfeld agiert und umfassender Ressourcen hat. Die Interessen der Auftraggeber können hierbei mit den Interessen der Organisation einhergehen [Int]. Zum anderen können Auftraggeber aber auch darauf hinwirken, dass sich die Organisation mit einem Politikfeld nicht beschäftigt oder in einem Politikfeld weniger umfassend Ressourcen hat. Auf die Interessenaggregation wirken strukturelle Auftraggebereffekte mittelbar, da durch sie bestimmt wird, in welchen Politikfeldern bei der Organisation Ressourcen bestehen, die für die politische Interessenvertretung genutzt werden können. TEIL II: EMPIRISCHE UNTERSUCHUNG 108 Projektauftraggeber Projektauftraggeber beauftragen die VZ NRW mit der Durchführung von Projekten. Auf Landesebene ist eine Akteursabgrenzung zwischen institutionellen Auftraggebern und Projektauftraggebern kaum möglich, da das Land Nordrhein-Westfalen mit dem MKULNV zugleich institutioneller Auftraggeber als auch Projektauftraggeber ist. Zusammen mit der institutionellen Förderung macht die Landesfinanzierung ca. die Hälfte der Organisationsfinanzierung aus. Über das Land hinaus sind andere Projektauftraggeber auf Bundesebene Ministerien wie das BMUB oder das BMJV. Auf Europaebene erhält die Organisation Projektmittel von der Europäischen Kommission. Im Jahr 2014 führt die VZ NRW über zwanzig Projekte durch (M66: 9). Während das Energie-Projekt „KEK“ ein Jahresvolumen von ca. 9 Millionen Euro und das Projekt „Schuldenberatung / SGB II“ ein Jahresvolumen von 1,5 Millionen Euro umfasst, haben die anderen Projekte ein Finanzvolumen von unter 1 Millionen Euro. Unter diesen sind Projekte wie „Wirtschaftlicher Verbraucherschutz“, „Ernährung“, „Vernetzungsstelle Schulverpflegung“, „Stimmungsbarometer“, „Kompetenzzentrum Verbraucherforschung“, „Energiearmut“, „Schlichtungsstelle Nahverkehr“ und „Beratung Rundfunkbeitrag“ (M66: 9). Die durch den Projektauftraggeber für ein Projekt zur Verfügung gestellten Finanzmittel sind an einen von diesem zuvor definierten Zweck gebunden und in der Regel zeitlich befristet.95 Projekte können durch die VZ NRW intendiert sein, wenn sich die Organisation auf (öffentliche) Projektausschreibungen bewirbt und dann vom Projektauftraggeber die Bewilligung für die Projektausführung erhält [Int]. Ebenso kann sich die Organisation initiativ an mögliche Projektauftraggeber wenden, um für ein geplantes Vorhaben Projektmittel zu erhalten [Int]. Die Initiative kann auch von einem Projektauftraggeber selbst ausgehen, wenn dieser die VZ NRW für eine spezifische Leistung im Rahmen eines Projektes beauftragen möchte [Int]: 5.5.2 95 Eine im Gegensatz zur institutionellen Förderung kürzere Dauer ist Projekten häufig, aber nicht immer immanent. Der temporäre Charakter von Projekten wird dadurch relativiert, wenn das Projekt regelmäßig verlängert wird. Ein Beispiel ist ein Projekt im Bereich Ernährung, das seit Jahrzehnten besteht und „quasi institutionell“ [Int] vom BMEL gefördert wird [Int]. 5. Strukturen: Die Organisation und der Akteurskontext 109 „Meistens wird ja mit dem Geld gewunken. Und dann gibt es Geld für ein Projekt. Und dann wird angefragt: „Hätte die VZ nicht Lust ein Projekt zu machen?" [Int]. Beispiele für Projektinitiierungen von Seiten der Auftraggeber sind Projekte wie das Projekt „Beratung Rundfunkbeitrag“ [Int], das Projekt „MehrWert NRW“ [Int], das Projekt „Verbraucherberatung im Quartier“ [Int], die Onlineberatung [Int] oder das Projekt „Kontrollbarometer“ [Int]. Die Durchführung von durch Projektauftraggeber initiierte Projekte kann auf Seiten der VZ NRW einer politischen Positionierung gleichkommen, wie dies zum Beispiel beim Projekt „Kontrollbarometer“ der Fall ist [Int]: Die Durchführung dieses Projektes, in dem modellhaft die Offenlegung der Untersuchungsergebnisse der Lebensmittelüberwachungsbehörden in Gastronomien erprobt wird, impliziert zugleich die politische Forderung nach einer Offenlegung dieser.96 Zugleich kann die Durchführung eines Projektes auch im Kontext einer politischen Auseinandersetzung erfolgen, wie dies zum Beispiel beim Projekt „Kanaldichtheit“ [Int] der Fall ist: „[U]nd es wurde gesagt: „Das ist ein politisch sehr vermintes Feld. Wir brauchen eigentlich einen eher neutralen Akteur […], wo es klar ist: Dem geht es um die Sache und der positioniert sich da jetzt nicht irgendwie politisch […]." Sondern: „Der hat eine Verbrauchersicht. Da geht es nicht um dahinter liegende politische Interessen möglicherweise, die man ihm vorwerfen könnte. Da wärt ihr ein guter Akteur, könnt ihr euch da nicht irgendwie engagieren in diesem Bereich?" [Int]. Politisch implizierte Projekte bringen zwangsläufig strukturelle Auftraggebereffekte mit sich, weil sie die Organisationsstrukturen hinsichtlich der Bereitstellung von Fachkompetenz und Ressourcen intendiert verändern. Wie bei institutionsbezogenen strukturellen Auftraggebereffekten stellt sich bei projektbezogenen strukturellen Auftraggebereffekten die Frage, ob von Projektauftraggebern initiierte Projekte im Interesse der VZ NRW selbst sind oder nicht. Ein Unterschied zwischen institutionellen und projektbezogenen Auftraggebereffekten liegt darin, dass im Gegensatz zur institutionellen Förderung die jeweilige Projektförderung nicht das Bestehen der Organisation als Ganze tangiert. Hieraus eröffnet sich zumindest theoretisch eine Exit-Option, auch wenn die praktische Möglichkeit einer Ab- 96 Http://www.verbraucherzentrale.nrw/link1156032A.html (abgerufen am 17.1.2016). TEIL II: EMPIRISCHE UNTERSUCHUNG 110 lehnung von Projektdurchführungen je nach Projektauftraggeber variieren dürfte. Der VZ NRW dienen Projekte dazu, die bestehende (institutionell finanzierte) Arbeit zu erweitern [Int], neue Fachkompetenzen und Ressourcen aufzubauen und damit neue Handlungsoptionen in Politikfeldern zu gewinnen [Int]. Auf Seiten der Projektauftraggeber dienen Projekte dazu, die im Projekt intendierte Leistungserbringung durch die VZ NRW sicherzustellen [Int]. Für Projektauftraggeber ergeben sich hieraus zwangsläufig spezifische Interessenlagen, die sich bei der Projektdurchführung dadurch ausdrücken, dass Maßnahmen im Projekt mit dem Projektauftraggeber abgestimmt werden müssen [Int]. Eine regelgeleitete Einflussnahme von Projektauftraggebern auf die (inhaltliche) Durchführung von Projekten erfolgt schließlich dadurch, dass Projektauftraggeber Abstimmungsverpflichtungen explizit im Bewilligungsbescheid des jeweiligen Projektes vorab festschreiben [Int]. Kommunale Auftraggeber Während institutionelle Auftraggeber die Organisation als Ganze auf Landesebene finanzieren, erhält die VZ NRW durch Kommunen Finanzmittel für die Einrichtung und das Betreiben der jeweiligen Beratungsstelle vor Ort. Die Beratungsstellen werden jeweils zur Hälfte von der Kommune und zur anderen Hälfte vom Land Nordrhein-Westfalen finanziert. Kommunale Auftraggeber treten gegenüber der VZ NRW im Kontext der jeweiligen Beratungsstelle und der kommunalpolitischen Arbeit der Organisation auf. Die kommunale Finanzierung der Beratungsstellen und die zugleich bestehenden öffentlichen Unternehmen in der Kommune führen hierbei zu einem Spannungsfeld, das zu Interessenkonflikten und zu kommunalen Auftraggebereffekten führen kann [Int].97 Die von kommunalen Auftraggebern ausgehenden möglichen Einflüsse auf die VZ NRW beschränken sich auf die Arbeit der jeweiligen Beratungsstelle. Sie betreffen weniger die Arbeit der Organisation über die kommunale Ebene hinaus [Int], zumal die kommunalen Auftraggeber auf- 5.5.3 97 Politisch relevante Implikationen können zum Beispiel bei öffentlichen Energieunternehmen (Energiepolitik), bei öffentlichen Verkehrsunternehmen (Verkehrspolitik) oder bei öffentlichen Abfallentsorgungsunternehmen (Umweltpolitik) bestehen (siehe hierzu anknüpfend Stauss et al. 1984). 5. Strukturen: Die Organisation und der Akteurskontext 111 grund 60 bestehenden Beratungsstellen 60 Akteure umfassen, deren Interessenlagen nicht als homogen angenommen werden können. Die Auswertung des Interviewmaterials ergibt, dass die Kommunen und auch kommunale Spitzenverbände als Repräsentanten der Kommunen zwar im Akteursnetzwerk der Organisation insbesondere auf kommunaler Ebene eine Rolle spielen [Int], ihnen jedoch nicht eine Rolle als Auftraggeber der Organisation auf Landesebene zugeschrieben werden kann [Int]. Prozesse: Interessenaggregation in drei Phasen Problemphase Interne Entscheidungsprozesse Prozesse der Problemwahrnehmung Die Wahrnehmung von Verbraucherproblemen kann in der VZ NRW sowohl über die Beratungsstellen als auch über die Geschäftsstelle erfolgen. In der Geschäftsstelle sind hierfür die acht Fachgruppen zuständig, die in ihren jeweiligen Themenbereichen arbeiten und die VZ NRW in die Lage versetzen, in verschiedenen Politikfeldern Verbraucherprobleme wahrzunehmen [Int]. Die Mitarbeiter in den jeweiligen Fachgruppen stellen innerhalb der Organisationsstrukturen fachliche Kompetenzträger dar. Ihr Expertentum führt dazu, dass sie nicht nur das Verbraucherproblem in den ihnen zugeordneten Bereichen wahrnehmen, sondern zugleich auch eine erste Relevanzbestimmung des Problems vornehmen [Int]. Die zentralen Instrumente der Problemwahrnehmung sind Beratungserfahrungen, Marktbeobachtungen, Markterfahrungen und Politikbeobachtungen (siehe Kapitel 6.1.2). Die Mitarbeiter in den Fachgruppen sind in der Problemphase Gatekeeper, weil durch sie Verbraucherprobleme von außen in die Organisation gelangen und sie vor dem Hintergrund ihrer Expertenmacht darüber entscheiden, ob sie in den Problemlösungsprozess überführt werden. Klientenprobleme aus Beratungserfahrungen werden durch Mitarbeiter in den 60 Beratungsstellen wahrgenommen. Sie kontrollieren nicht nur die Umweltschnittstelle zu den Klienten, sondern ebenso die Kommunikationskanäle von den Beratungsstellen in die Geschäftsstelle. Die Mitarbeiter in den Beratungsstellen leiten wahrgenommene Verbraucherprobleme in 6. 6.1 6.1.1 6.1.1.1 TEIL II: EMPIRISCHE UNTERSUCHUNG 112 die Fachgruppen der Geschäftsstelle weiter (siehe hierzu Kapitel 6.1.2.1) Die Kommunikation zwischen den Beratungsstellen und den Fachgruppen erfolgt informell zum Beispiel per Email oder Telefon [Int], sie findet jedoch auch formalisiert und systematisch durch regelmäßige Treffen und persönliche Austausche unter den Mitarbeitern statt [Int]. Prozesse der Relevanzbestimmung Mitarbeiter, die Verbraucherprobleme wahrnehmen, nehmen eine Relevanzbestimmung dahingehend vor, ob das Problem in die Organisation getragen wird oder nicht. Verbraucherprobleme können somit zwar wahrgenommen werden, jedoch aufgrund nicht hinreichend eingeschätzter Relevanz dennoch nicht in die Organisation gelangen. Das von einem Mitarbeiter in den Beratungsstellen oder einem Mitarbeiter in den Fachgruppen wahrgenommene und als relevant erachtete Verbraucherproblem gelangt in die jeweilige Fachgruppe, die für das jeweilige Politikfeld, in das sich das Problem verortet, in der Organisation zuständig ist [Int]. Innerhalb der Fachgruppe erfolgt eine zweite Relevanzbestimmung durch die anderen Mitarbeiter, aber insbesondere durch die jeweilige Gruppenleitung. Sie entscheidet als Führungskraft innerhalb der formellen Hierarchie darüber, ob das Verbraucherproblem für einen Problemverarbeitungsprozess relevant ist oder nicht. Von ihrer Entscheidung hängt schließlich ab, ob das Problem über die vertikalen Hierarchieebenen und damit weiter in die Organisation kommuniziert wird [Int]. Die Gruppenleitung kann das Problem auf die untere Führungsebene bringen, auf der die Bereichsleitung eine dritte Relevanzbestimmung vornimmt. Sie entscheidet dann nicht nur über die jeweilige Relevanz des Problems, sondern auch darüber, ob das Problem auf die obere Führungsebene kommuniziert wird [Int]. Gelangt es auf die obere Führungsebene, erfolgt eine vierte Relevanzbestimmung durch den Vorstand und die Geschäftsleitungsrunde. Wird das Problem auf dieser Ebene als relevant erachtet, gelangt es für den Problemverarbeitungsprozess zurück in die jeweilige Fachgruppe [Int]. Die Gruppen- und Bereichsleitungen stellen in dieser Hierarchiekette hinsichtlich der Relevanzbestimmung zentrale Kommunikationsschnittstellen dar. Als Gatekeeper kontrollieren sie die Kommunikationskanäle zwischen den drei Hierarchieebenen. Zudem verfügen sie über die formelle Macht, die an sie heran getragenen Verbraucherprobleme zu selektieren 6.1.1.2 6. Prozesse: Interessenaggregation in drei Phasen 113 und als nicht relevant erachtete Probleme aus dem Interessenaggregationsprozess auszuschließen. Einflüsse durch Arbeitskontakte Die Mitarbeiter der Organisation verfügen über Arbeitskontakte zu anderen Akteuren. Unterschieden werden können hierbei die Arbeitskontakte der Mitarbeiter in den Beratungsstellen (1) und die Arbeitskontakte der Mitarbeiter in der Geschäftsstelle (2). (1) Die Mitarbeiter in den Beratungsstellen sind mit unterschiedlichen Akteuren vor Ort vernetzt, wie zum Beispiel lokalen Gruppen, anderen Verbänden oder kommunalen Institutionen. Durch diese Akteure werden an sie Verbraucherprobleme herangetragen, die sie dann über verschiedene Kommunikationswege in die Geschäftsstelle weiterleiten [Int]. Zum Beispiel werden Bürgeranfragen aus dem Büro des Bürgermeisters an die örtliche Beratungsstelle weitergegeben [Int]. Andere Beratungsstellen wie Arbeitslosenberatungsstellen, Sozialberatungsstellen, Familienberatungsstellen oder Beratungsstellen der Wohlfahrtspflege kommunizieren an die Mitarbeiter der VZ NRW Verbraucherprobleme, was sowohl informell, aber auch durch die gemeinsame Arbeit in kommunalen Arbeitskreisen erfolgt [Int]. Das lokale Akteursnetzwerk der Mitarbeiter in den Beratungsstellen dient diesen nicht nur als zusätzliche Möglichkeit der Problemwahrnehmung über die eigenen Beratungserfahrungen hinaus. Zugleich können sie die Arbeitskontakte im lokalen Akteursnetzwerk zur Relevanzbestimmung wahrgenommener Probleme nutzen: „Da gibt es unterschiedliche […] Vernetzungen über unsere VB-spezifische [gemeint: Verbraucherberatungsstellen-spezische] Ebene. Das heißt, die Beratungsstellen arbeiten noch mal in kommunalen Arbeitskreisen mit, wo solche Kooperationspartner, Akteure drin sitzen, wo wir dann zum Beispiel auch sagen können: „Wir haben gezielt das und das im Fokus. Fragt doch mal gezielt nach in euern lokalen Gremien, ob das eine Rolle bei euch spielt“ […]. Das heißt, wir versuchen alle Kanäle zu nutzen, […], um rauszukriegen: Ist es ein relevantes Problem oder […] ist es jetzt eher ein Zufallsproblem oder eine untergeordnete Baustelle?“ [Int]. Formalisiert erfolgt diese Rückbindung an das lokale Akteursnetzwerk zur Relevanzbestimmung von Verbraucherproblemen in den Beiräten, die bei den Beratungsstellen eingerichtet sind [Int]. In diesen sitzen unter anderem Vertreter aus Verwaltung, Politik und von Mitgliedsverbänden auf lo- 6.1.1.3 TEIL II: EMPIRISCHE UNTERSUCHUNG 114 kaler Ebene [Int]. Sie dienen der Vernetzung der Beratungsstellen in ihrer jeweiligen Kommune [Int]. (2) Die Arbeitskontakte der Mitarbeiter in der Geschäftsstelle entstehen unter anderem durch die gemeinsame Teilnahme an Veranstaltungen wie Konferenzen, Kongressen, Tagungen oder durch Gremienarbeit [Int]. Dieses Akteursnetzwerk kann andere Organisationen, Multiplikatoren oder wissenschaftliche Institutionen umfassen [Int], wobei der Umfang des Austauschs mit Arbeitskontakten je nach Fachgruppe und Politikfeld variiert [Int]. Im Interviewmaterial wird dieses Akteursnetzwerk mit einer gewissen politischen Nähe zur Organisation konnotiert, wenn Arbeitskontakte als „Kooperationspartner“ [Int], Teil der „gewogene[n] Fachszene“ [Int], als „befreundete Organisationen“ [Int], als „Gleichgesinnte“ [Int], als „Nachbarverbände“ [Int], als Akteure innerhalb der „Verbraucherszene“ [Int] oder als Akteure bezeichnet werden, die in „eine ähnlich kritische Richtung denken" [Int]. Einen Nutzen bringt den Mitarbeitern der Austausch mit den Arbeitskontakten im Akteursnetzwerk, in dem sie auf deren fachliche Kompetenzen für ihre eigene Arbeit zurückgreifen können [Int]. Auf diese Weise können sie bisher unbekannte Verbraucherprobleme wahrnehmen [Int] wenn zum Beispiel Journalisten im Rahmen ihrer Recherchen auf Verbraucherprobleme stoßen und die Mitarbeiter auf diese hinweisen [Int]. Der Austausch mit den Arbeitskontakten kann darüber hinaus auch auf die Relevanzbestimmung durch die Mitarbeiter wirken, wenn die Arbeitskontakte ihre Einschätzung über die Relevanz eines Verbraucherproblems an die Mitarbeiter der Organisation widerspiegeln [Int]. Ein Beispiel hiefür ist der Austausch mit der Bundesarbeitsgemeinschaft der Seniorenverbände (BAGSO) über die Relevanz von Problemen mit unerlaubter Telefonwerbung [Int]. Durch die Relevanzbestimmung anderer Akteure kann sich die Organisation die fachlichen Kompetenzen dieser zu Nutze machen und hierbei zugleich andere Perspektiven auf die jeweilige Problemlage in den Blick nehmen. Zugleich kann der Einfluss anderer Akteure auf die Relevanzbestimmung darüber hinaus dazu führen, dass nicht verbraucherorientierte Interessen Einzug in den Aggregationsprozess finden, insbesondere wenn die Arbeitskontakte nicht primär Verbraucherinteressen vertreten. In diesem Fall versuchen Arbeitskontakte die Mitarbeiter der VZ NRW für bestimmte Probleme zu instrumentalisieren [Int]. 6. Prozesse: Interessenaggregation in drei Phasen 115 Einflüsse durch den VZn-Verbund Der Austausch der Mitarbeiter der Geschäftsstelle mit den Mitarbeitern anderer Verbraucherzentralen sowie des vzbv erfolgt sowohl auf Fach- als auch auf den Führungsebenen. Hier bestehen vielfältige Formen des informellen Austauschs unter den Mitarbeitern der VZ NRW mit Mitarbeitern anderer Verbraucherzentralen und des vzbv [Int]. Den Austausch fördern kann auch der Besuch gemeinsamer Fortbildungen, die vom vzbv für die Mitarbeiter aller Verbraucherzentralen koordiniert werden [Int]. Neben den informellen Arbeitskontakten bestehen in institutionalisierter Form „diverse Ebenen der Verzahnung“ [Int]. Das zentrale Gremium auf oberer Führungsebene ist der Arbeitskreis der Verbraucherzentralen, in dem wichtige inhaltliche Themen beraten werden [Int]. Auf der unteren Führungsebene finden institutionalisierte Treffen unter den fachlichen Führungskräften statt [Int], die zum einen dem inhaltlichen Austausch dienen, aber auch dazu genutzt werden, um gemeinsame Aktivitäten zum Beispiel in gemeinsamen (Bundes-)Projekten zu koordinieren [Int]. Auf Fachebene erfolgt der institutionalisierte Austausch über so genannte Netzwerkgruppen [Int]. In diesen finden sich die in den Verbraucherzentralen und im vzbv zu einem bestimmten Themenfeld arbeitenden Mitarbeiter als Fachexperten zusammen. Die Netzwerkgruppen treffen sich regelmäßig oder führen Telefonkonferenzen durch [Int]. Beispiele sind die Netzwerkgruppe Telekommunikation oder das Expertentreffen Recht und Rechtsdurchsetzung [Int]. Darüber hinaus erfolgen im VZn-Verbund gemeinsame Aktivitäten. In Projekten führen die Verbraucherzentralen nicht nur gemeinsame Aktivitäten wie zum Beispiel Marktchecks durch, sie arbeiten auch fachlich in den jeweiligen Themenfeldern zusammen, sodass hier gemeinsam Probleme wahrgenommen und sich über deren Relevanz ausgetauscht wird [Int]. Diese themenspezifisch enge Zusammenarbeit zeigt sich schließlich in der Entwicklung gemeinsamer Forderungspapiere, wie zum Beispiel dem Positionspapier zur verbrauchergerechten Kennzeichnung regionaler Lebensmittel (M36). Der informelle und institutionalisierte Austausch unter den Mitarbeitern der Verbraucherzentralen sowie des vzbv trägt sowohl zur Problemwahrnehmung als auch zur Relevanzbestimmung von Verbraucherproblemen durch die Mitarbeiter der VZ NRW bei [Int]. Auf diese Weise erweitert der VZn-Verbund die Problemwahrnehmung und Relevanzbestimmung der Mitarbeiter der VZ NRW, wenn sich die Verbraucherzentralen miteinander austauschen. Nach der Wahrnehmung von Verbraucherproblemen 6.1.1.4 TEIL II: EMPIRISCHE UNTERSUCHUNG 116 kann es in der Folge zu einer Abstimmung unter den Verbraucherzentralen und des vzbv kommen, um vor dem Hintergrund begrenzter Ressourcen darüber zu entscheiden, welche der Organisationen das jeweilige Problem für die eigene Arbeit aufgreift [Int]. Von dieser Arbeitsteilung ist dann insbesondere auch das Verhältnis der VZ NRW mit dem vzbv betroffen, wenn die Mitarbeiter der VZ NRW mit denen des vzbv miteinander abstimmen, welche Organisation sich mit dem jeweiligen Verbraucherproblem beschäftigt [Int]. Die Wahrnehmung von Verbraucherproblemen durch die Mitarbeiter der Organisation erfolgt innerhalb der Markt- und Politiksphäre. Es können drei Möglichkeiten unterschieden werden, Verbraucherprobleme aus der Marktsphäre heraus wahrzunehmen: Erstens beruhen sie auf Beratungserfahrungen (6.1.2.1), die im Rahmen der Klientenlogik erfolgen. Im Rahmen der Advokationslogik führt die Organisation zweitens Marktbeobachtungen (6.1.2.2) durch und sammelt drittens eigene Markterfahrungen (6.1.2.3). In der Politiksphäre erfolgt die Wahrnehmung von Verbraucherproblemen über Politikbeobachtungen (6.1.2.4). Problemwahrnehmung Beratungserfahrungen Die Erfassung der Beratungen erfolgt bei der VZ NRW systematisch über ein hierfür eingerichtetes Vorgangserfassungssystem. Durch dieses ist die Organisation in der Lage, quantitativ zu ermitteln, ob Probleme von Klienten einzeln oder mehrheitlich auftreten [Int]. Auf diese Weise können Mitarbeiter die Relevanz von Problemen bestimmen: „Also es gibt viele Sachen, wo jemand einfach jetzt selber merkt: Voll das Thema, da hat jemand ein Riesenproblem gehabt. Das war sein Nachbar. Aber ich kann sagen: „Wir haben dazu 8000 Beratungen im Jahr und da ist das Problem im Promillebereich" [Int]. Beispiele für bei Klienten aufgetretene Verbraucherprobleme sind Probleme zur Internetabzocke [Int] oder zu unerlaubter Telefonwerbung. Probleme mit unerlaubter Telefonwerbung zeigten sich nicht nur in der Beratungsstatistik anhand der Fallzahlen [Int], sondern auch die Wirkungen einer gesetzlichen Regulierung als Lösung dieses Problems konnte gemessen werden, indem in der Folge der politischen Regulierung die Beratungszahlen zu dem Problem sanken [Int]. Ein weiteres Beispiel sind Ver- 6.1.2 6.1.2.1 6. Prozesse: Interessenaggregation in drei Phasen 117 braucherprobleme mit unseriösen Inkassogebühren, die nicht nur erfasst, sondern auch zur Entwicklung politischer Lösungen genutzt wurden [Int]. Eine politische Stellungnahme des vzbv zu dem Thema weist beispielsweise auf eine nicht repräsentative Auswertung von 4000 Verbraucherbeschwerden hin, nach der sich 75 Prozent der Verbraucher durch Inkassodienstleister bedroht fühlen (M56: 1). Die Vorgangserfassung unterliegt einer statistischen Methode, die dazu dienen kann, die Quantität eines bekannten Klientenproblems zu messen [Int]. Sie liefert jedoch keine Erkenntnisse über die Qualität des jeweiligen Klientenproblems [Int]. Durch die vorab erfolgte Festlegung der Erfassung auf ein Kategoriensystem können die Klientenprobleme gemessen werden, die der Organisation bekannt sind. Neue und bisher unbekannte Verbraucherprobleme werden durch die Vorgangserfassung nicht erfasst [Int]. Vor diesem Hintergrund scheint die Vorgangserfassung – im Verständnis der Sensorfunktion – eher ein Instrument der Relevanzbestimmung von Verbraucherproblemen und weniger ein Instrument der Problemwahrnehmung zu sein. Die Bedeutung für die Interessenaggregation scheint insgesamt eher gering zu sein [Int], sodass die Beratungsstatistik weniger als Instrument der Interessenaggregation, sondern eher als „ein Beleg für die Beratungsarbeit“ [Int] betrachtet werden kann. Neue Klientenprobleme werden durch die Mitarbeiter in den Beratungsstellen individuell und jenseits der Vorgangserfassung erfasst und dann an die Fachgruppen der Geschäftsstelle weitergeleitet [Int]: „Die melden das dann […]. Es gibt dann so eine Liste, da stehen diese Fragen drauf […] Das ist aber außerhalb der normalen Statistik, weil die eben genormt ist […]. Also da sind wir schon eher […] auf die qualitativen Aussagen […] angewiesen" [Int]. In den Forderungspapieren zeigen sich die Rückgriffe auf diese qualitativen Aussagen der Mitarbeiter aus den Beratungsstellen, wenn in diesen einzelne Fälle geschildert werden (M48: 2) oder auf Beratungserfahrungen Bezug genommen wird (M45: 1; M34: 1; M47:1; M48: 1; M65: 1). Dies erfolgt zum Beispiel in der Stellungnahme zum „Girokonto für jedermann“: „Jede Woche müssen die Berater der Verbraucher- und Schuldnerberatungsstellen Klienten bei Problemen mit der Einrichtung oder der Kündigung von Girokonten unterstützen. Erfahrungen der Beratungsstellen zeigen, dass Verbraucher in der Regel zuvor eine vielfach unzumutbare, unwürdige und letztlich erfolglose Odyssee zwischen den Filialen der verschiedenen Kreditinstitute hinter sich gebracht haben“ (M47: 1). TEIL II: EMPIRISCHE UNTERSUCHUNG 118 Die qualitative Auswertung der Beratungserfahrungen erfolgt nicht organisationsübergreifend. Die einzelnen Fachgruppen führen eigene Erhebungen durch, um Erkenntnisse über die Qualität von Klientenproblemen zu gewinnen [Int]: „Wir fragen gezielt noch einmal in Beratungsstellen nach. Also […] da sagen wir: "Achtet in euren Akten […] mal darauf, ob ihr einen Fall X, Y mit Masche X, Y habt“ [Int]. Ein Beispiele für eine Erhebung der Fachgruppen ist der Beratungsmonitor der Gruppe Umwelt [Int], durch den Erkenntnisse über die qualitativen Inhalte der Umweltberatungen gewonnen werden. Über die von Fachgruppen initiieren Erhebungen hinaus basiert die Auswertung der Beratungserfahrungen in hohem Maße auf dem individuellen Einsatz der Mitarbeiter in den Beratungsstellen. Häufigkeit und Tiefe der Auswertungen hängen hierbei stark von den jeweils zur Verfügung stehenden Ressourcen, den individuellen Voraussetzungen und dem (freiwilligen) Engagement der Mitarbeiter ab [Int]. Im Interviewmaterial werden hierbei die Fähigkeit zu einem „Cross-Denken“ [Int] und eine hinreichend Sensibilisierung [Int] genannt, durch die Mitarbeiter in den Beratungsstellen in der Lage sind, Klientenprobleme mit Blick auf die politische Interessenvertretung wahrzunehmen und in die Organisation einzubringen. Diese zusätzliche Leistung stellt vor dem Hintergrund des starken Fokus' der alltäglichen Arbeit der Mitarbeiter auf die Erbringung von Informations-, Beratungs- und Bildungsdienstleistungen eine besondere Herausforderung dar: „Es bringt aber auch nicht jeder Mitarbeiter […] die Voraussetzung dafür mit so vernetzt zu denken […]. [W]enn die neuen Beratungskräfte was hören von verbraucherpolitischer Interessenvertretung – ist im Einstiegsseminar – dann sind die noch so fern davon, weil sie ganz andere Baustellen haben. Und hinterher ist es eigentlich immer nur Kür. Verbraucherpolitische Fachgespräche sind Kür, aber keine Pflicht für Mitarbeiter von Beratungsstellen" [Int]. Große Unterschiede unter den Beratungsstellen hinsichtlich der qualitativen Auswertung von Klientenproblemen [Int] scheinen einerseits auf die Bedeutung der individuellen Voraussetzungen hinzuweisen. Zugleich machen sie jedoch auch deutlich, dass die Mitarbeiter in den Beratungsstellen sowohl für die Wahrnehmung neuer Klientenproblem als auch für die qualitative Auswertung der Beratungserfahrungen innerhalb der Organisation eine Schlüsselposition inne haben und die Umweltschnittstelle zu den Klienten kontrollieren. Von ihnen hängt schließlich ab, ob Verbraucherprobleme von Klienten in die Organisation gelangen (können) oder nicht. 6. Prozesse: Interessenaggregation in drei Phasen 119 Neben informellen und regelmäßigen Austauschen zwischen den Mitarbeitern der Beratungsstellen und den Mitarbeitern der Fachgruppen, bei denen die Regionalleitungen [Int] eine Art Bindeglied zwischen Beratungsstellen und Geschäftsstelle darstellen, besteht ein weiterer systematischer Kommunikationskanal durch die durch Fachgruppen eingerichteten Servicetelefone. Diese Art Hotlines dienen der fachlichen Unterstützung der Mitarbeiter der Beratungsstellen durch Mitarbeiter der Fachgruppen, aber auch zugleich dazu, Klientenprobleme aus den Beratungsstellen in die Fachgruppen weiterzuleiten. Ein Beispiel ist das Ernährungstelefon, über das zweimal in der Woche Mitarbeiter in Beratungsstellen, aber auch Verbraucher Beratung bei Ernährungsfragen erhalten und zugleich Verbraucherprobleme in die Fachgruppen kommuniziert werden: „Aber auch die Beratungsstellen nutzen die, wenn sie spezifische Anfragen kriegen, die dann über das Telefon hier an die Kolleginnen und Kollegen in der Geschäftsstelle weiterzuleiten" [Int]. Die Auswertung der Fälle erfolgt quantitativ in Form einer eigenen Statistik, aber auch qualitativ, indem die Mitarbeiter Fälle mitschreiben und dann in die Fachgruppe weitertragen [Int]. Ein weiteres Beispiel für ein Servicetelefon ist das „Supporttelefon“ [Int] zum Thema Energiemarkt und Recht, das von zwei Fachgruppen betreut wird. Zu bestimmten Zeiten können Mitarbeiter der Beratungsstellen dort anrufen, wenn sie bei bestimmten Beratungsfällen Unterstützung benötigen [Int] oder ein neues Thema aufkommt, zu dem sie nicht beraten können (In). Durch diese Service-Leistung der Fachgruppen werden nicht nur neue Verbraucherprobleme in die Organisation getragen [Int], sondern auch einzelne Fälle qualitativ erfasst, indem die Mitarbeiter in den Fachgruppen Unterstützung für die Beratungsstellenmitarbeiter leisten und dadurch Themen und Probleme in die Organisation getragen werden [Int]. Marktbeobachtungen Als fachliche Kompetenzträger der Organisation beobachten die Mitarbeiter in den Fachgruppen die Marktentwicklungen in ihren jeweiligen Politikfeldern und nehmen hierüber Verbraucherprobleme wahr [Int]. Das Ausmaß der durch Marktbeobachtungen wahrgenommenen Probleme wird einerseits durch die Themen- und Politikfelder vorgegeben, innerhalb derer die VZ NRW überhaupt agiert [Int]. Es wird aber auch durch die innerhalb der Fachgruppen zur Marktbeobachtung zur Verfügung stehenden 6.1.2.2 TEIL II: EMPIRISCHE UNTERSUCHUNG 120 Ressourcen begrenzt [Int]. Systematisch erfolgt die Marktbeobachtung, indem die Fachbereiche zweimal im Jahr in der Geschäftsleitungsrunde die von ihnen beobachteten Marktentwicklungen vorstellen [Int]. Die Ergebnisse der Marktbeobachtungen entfalten unmittelbare Wirkung auf die Arbeit der Organisation, in dem sie Einkehr in die Jahresplanungen der Fachgruppen finden. Durch die Marktbeobachtung begründet, geraten auf diese Weise Themen in den besonderen Fokus der Organisation [Int]. Die Marktbeobachtung erfolgt über die mediale Berichterstattung [Int], durch fachliche Literatur [Int] oder durch die Auswertung von Marktuntersuchungen, wie die der Stiftung Warentest [Int]. Zudem gelangen Hinweise von einzelnen Verbrauchern in die Fachgruppen, die sich entweder schriftlich oder telefonisch an eine Beratungsstelle oder direkt an die Geschäftsstelle wenden und auf Probleme im Markt hinweisen [Int]. Die Mitarbeiter in den Fachgruppen werten wissenschaftliche Studien in ihrem Themenbereich aus, die durch andere Akteure in Auftrag gegeben werden [Int]. Zugleich beauftragt die VZ NRW auch eigene Studien [Int], wie zum Beispiel die Umfrage zu Stromsperren in Nordrhein-Westfalen im Jahr 2010 (M49: 1). Die Unterscheidung zwischen selbst und extern in Auftrag gegebenen Studien ist hierbei nicht eindeutig, wenn Studien durch den VZn-Verbund in Auftrag gegeben werden, wie zum Beispiel die Studie über öffentlich mitfinanzierte Landesprogramme zu Länderzeichen hinsichtlich der Herkunft und Qualität regionaler Lebensmittel (M36: 2) oder eine repräsentative Umfrage zum Beratungsangebot der Verbraucherzentralen (M42: 169f). Eigene Erhebungen führt die VZ NRW in Form von Verbraucherbefragungen durch, die in Form und Ausmaß stark differieren. Befragungen können zum Beispiel durch Postkarten, die im Beratungsgespräch ausgefüllt oder in der Beratungsstelle ausgelegt werden, jedoch auch über das Internet und soziale Netzwerke erfolgen [Int]. Zum Beispiel führt die Organisation systematische Online-Befragungen durch das Lockvogel-Forum durch, über das Verbraucher unzulässige Lockvogelwerbung melden können [Int]. Über lästige Telefonwerbung können sich Verbraucher über ein dafür eingerichtetes Online-Beschwerdeformular beschweren (M70). Auf dem Portal IGeL-Ärger können sich Verbraucher als Patienten über individuelle Gesundheitsleistungen beschweren und ihre Fälle schildern 6. Prozesse: Interessenaggregation in drei Phasen 121 [Int].98 Ein weiteres Beispiel für eigene Erhebungen ist das Internet-Forum „Euro-Erfahrungen und Teuro-Frust“ in den Jahren 2001 bis 2002 als Folge der Währungsumstellung (M75). Die Ergebnisse von Verbraucherbefragungen finden Einkehr in die Forderungspapiere der Organisation, um damit politische Forderungen durch empirisch evidente Verbraucherinteressen zu legitimieren. Stützend auf repräsentative Umfragen argumentiert die VZ NRW zum Beispiel, dass 70 Prozent der Menschen die Gastronomiekennzeichnung im Ernährungsbereich befürworten, 73 Prozent der Menschen ein einheitliches Tarifsystem bei Bus und Bahn wollen und 72 Prozent der Menschen die Forderung unterstützen, auch Privatbanken an der Finanzierung von Schuldner- und Insolvenzberatung sowie der Verbraucherinformation über Finanzmärkte zu beteiligen (M70). Umfragen stärken hierbei die Argumentations- und Rechtfertigungsfähigkeit der Organisation in der politischen Interessenartikulation.99 Verbraucherbefragungen können dazu dienen, qualitative Erkenntnisse über ein bekanntes oder ein vorab angenommenes Verbraucherproblem zu gewinnen [Int]. Zudem können durch sie – je nach Konzeption und Methodik – neue Verbraucherprobleme durch die Organisation wahrgenommen werden. Sie dienen daher sowohl der Wahrnehmung als auch der Relevanzbestimmung von Verbraucherproblemen. Aus dem Interviewmaterial können drei Problem(ideal)typen unterschieden werden, die die Mitarbeiter in den Fachgruppen wahrnehmen: Erstens etablierte Verbraucherprobleme (1), zweitens versteckte Verbraucherprobleme (2) und drittens innovationsbegleitende Verbraucherprobleme (3). (1) Etablierte Verbraucherprobleme zeichnen sich dadurch aus, dass sie als empirisch evidente Verbraucherprobleme wahrgenommen werden, die im Markt real existieren und die Menschen von diesen betroffen sind [Int]. Zugleich nehmen die Menschen diese auch als Probleme wahr und erkennen sie als solche [Int]. Dies kann zum Beispiel dazu führen, dass sie die 98 Das Portal IGeL-Ärger wurde im September 2014 eingerichtet und ist ein vom BMJV finanziertes Gemeinschaftsprojekt der VZ NRW, der Verbraucherzentrale Berlin und der Verbraucherzentrale Rheinland-Pfalz. Auf diesem können Menschen ihre persönlichen Erfahrungen schildern, die von der VZ NRW geprüft und kommentiert werden und anschließend in einen „Beschwerde-Ticker“ übergehen (M77: 3). 99 Die Probleme der empirisch evidenten Herleitung subjektiver Verbraucherinteressen habe ich in Kapitel 2.2.2 diskutiert. TEIL II: EMPIRISCHE UNTERSUCHUNG 122 Beratungsdienstleistungen der VZ NRW aufsuchen und die Organisation ihnen bei der individuellen Problembewältigung hilft. (2) Während etablierte Verbraucherprobleme sich sowohl bei den Mitarbeitern der Organisation als auch bei den Menschen zeigen und von beiden wahrgenommen werden, ist dies bei versteckten Problemen nicht der Fall. Diese nehmen die Mitarbeiter der Organisation durch ihre Marktbeobachtungen wahr, Verbraucher erkennen hingegen nicht, dass sie von ihnen betroffen sind [Int]. Daher suchen sie aufgrund dieser Probleme nicht die Beratungsdienstleistungen der Organisation auf. Jedoch kann im Rahmen einer Beratung zu einem etablierten Verbraucherproblem durch den Mitarbeiter in der Beratungsstelle ein verstecktes Verbraucherproblem offen gelegt werden, das dem Klienten zuvor nicht bewusst war [Int]. Beispiele für versteckte Verbraucherprobleme finden sich im Bereich der Lebensmittelkennzeichnung [Int], sie liegen aber auch im Themenbereich Datenschutz, bei dem eine mangelnde Sensibilisierung der Menschen für Problemlagen besteht: „Das ist für viele Verbraucher überhaupt nicht richtig durchdringbar und berührt auch ihren Alltag nicht so unmittelbar, dass sie merken, was mit ihnen passiert" [Int]. (3) Während etablierte und versteckte Verbraucherprobleme empirischevident auf dem Markt bestehen, zeichnen sich innovationsbegleitende Verbraucherprobleme dadurch aus, dass diese sowohl von den Mitarbeitern der Organisation als auch von den Menschen im Markt nicht wahrgenommen werden [Int]. Daher fehlt ihnen eine unmittelbare empirische Evidenz. Sie werden von den Mitarbeitern aufgrund (theoretischer) Plausibilitätsüberlegungen im Kontext technischer oder sozialer Innovationen als solche identifiziert. Daher basieren sie in höherem Maße als die etablierten oder versteckten Verbraucherprobleme auf dem individuellen Wohlverständnis der Mitarbeiter für künftige Problemlagen bei den Menschen als Verbraucher. Innovationsbegleitende Probleme, wie zum Beispiel die Normung von Schnittstellen von Smart Meter Rollout oder von Steckern bei Elektroautos [Int] sind idealtypisch potenzielle Verbraucherprobleme, die erst in Zukunft bei den Menschen als etablierte oder versteckte Verbraucherprobleme bestehen. Die Wahrnehmung dieser Probleme bietet der Organisation die Möglichkeit, im Sinne eines vorsorgenden Verbraucherschutzes präventiv für Probleme Lösungen zu entwickeln und durchzusetzen, bevor diese bei den Menschen überhaupt entstehen [Int]. Der Übergang der drei 6. Prozesse: Interessenaggregation in drei Phasen 123 Problemtypen ist fließend, wenn Verbraucherprobleme erst gar nicht bestehen, dann in Einzelfällen auftauchen und schließlich zu einem Massenphänomen werden können [Int] und sich mit aufkommenden Problemfällen und einer öffentlichen Berichterstattung das Bewusstsein der Menschen für eigene Problemlagen erhöht. Markterfahrungen Während die Marktbeobachtung eine Auswertung des zur Verfügung stehenden Informationsmaterials durch die Mitarbeiter in den Fachgruppen über Marktentwicklungen darstellt, gibt die VZ NRW Studien in Auftrag oder die Mitarbeiter der Organisation führen eigene Analysen durch. Eine spezifische Form der Marktanalysen durch die Organisation stellen Marktchecks dar. Marktchecks sind stichprobenartige Analysen von Produkten und Dienstleistungen, um hieraus Erkenntnisse über Marktentwicklungen und Verbraucherprobleme im Markt zu gewinnen [Int]. Beispiele sind Marktchecks der VZ NRW zum Salzgehalt von Tiefkühlpizzen100, zu den Bonusprogrammen von gesetzlichen Krankenkassen101 oder zur Werbung für individuelle Gesundheitsleistungen102. Darüber hinaus führt die Organisation Marktchecks mit anderen Verbraucherzentralen im VZn-Verbund durch, wie zum Beispiel einen Marktcheck zu Hauswurfsendungen (M36: 1; M54: 7) oder einen Marktcheck zur Kennzeichnung von Küchenutensilien103. Durch Marktchecks können Verbraucherprobleme wahrgenommen werden, wobei ein Anfangsverdacht über bestimmte Problemlagen in einem Bereich bestehen muss, der zur Planung des Marktchecks führt und diesen begründet [Int]. Markchecks können vorgelagerte Vorchecks vorausgehen, um Erkenntnisse über den zu erwartenden Erkenntnisgewinn des jeweiligen Marktchecks zu gewinnen [Int]. Zugleich können Marktchecks dazu dienen, bereits wahrgenommene Probleme empirisch zu fundieren, um da- 6.1.2.3 100 Http://www.verbraucherzentrale.nrw/rote-ampel-fuer-zu-viel-salz-in-pizza-1 (abgerufen am 21.1.2016). 101 Http://www.verbraucherzentrale.nrw/bonusprogramme (abgerufen am 21.1.2016). 102 Http://www.verbraucherzentrale.nrw/werbung-mit-individuellen-gesundheitsleist ungen--igel--im-internet (abgerufen am 21.1.2016). 103 Http://www.verbraucherzentrale.nrw/marktcheck-kuechenutensilien (abgerufen am 21.1.2016). TEIL II: EMPIRISCHE UNTERSUCHUNG 124 mit ihre Relevanz besser zu bestimmen [Int]. Kennzeichnend für Marktchecks ist eine systematische und in den Fachgruppen koordinierte Erfassung der Informationen über Produkte oder Dienstleistungen, die Einkehr in die Jahresplanungen der Fachgruppen erfährt [Int]. Umfang und Repräsentativität der Stichprobe können hierbei je nach Konzeption variieren. Daher können Marktchecks zum einen als eigene Studien im Rahmen der Marktbeobachtung betrachtet werden. Zugleich verorten sie sich jedoch bei geringerer Repräsentativität im Grenzbereich zur Markterfahrung, die in höherem Maße auf den subjektiven Eigenwahrnehmungen der Mitarbeiter basieren. Während Erkenntnisse aus Beratungserfahrungen aus der Beratungsfunktion hervorgehen und Erkenntnisse aus der Marktbeobachtung der fachlichen Kompetenz der Mitarbeiter in den Fachgruppen im Sinne von Expertenwissen geschuldet ist, basieren Markterfahrungen auf Erkenntnissen der Mitarbeiter, die sie aus ihrer Verbraucherrolle heraus gewinnen und in ihrem persönlichen Konsumalltag erleben.104 Aus ihrem privaten Umfeld bringen Mitarbeiter Erfahrungen und auch Verbraucherprobleme in die Organisation ein: „Das passiert auch, dass uns Kollegen Sachen mitbringen und sagen: „Guckt mal, das habe ich gesehen" [Int]; „Die bringen das mit […] und sagen: „Ist euch das schon mal untergekommen?" – und […] dann begutachten wir das – also […] solche netten Briefchen oder so, wo […] auch teilweise verstoßen wird gegen Vorgaben […]. Oder wir haben eigene Kinder, [denen] […] kurz vor Eintritt der Volljährigkeit […] suggeriert [wird]: „Ihr braucht jetzt unbedingt ein eigenes Auto. Ihr braucht eine eigene Wohnung. Und dafür haben wir den supertollen Kredit für euch.“ […] Und solche Dinge nehmen wir natürlich auch zum Anlass. Oder […] [eine] Kollegin hat sich gerade eine neue Küche gekauft, weil sie umgezogen ist und […] hat das mal durchexerziert: Null-Prozent-Finanzierung, was steckt dahinter? Wie weit würde der Händler gehen? Welche Konditionen kriegt sie da? Also quasi […] eine Art verdecktes […] Mysterie-Shopping im Privatbereich“ [Int]. 104 An dieser Stelle werden Probleme einer zu reduktionistischen Sicht auf Organisationshandeln auf der Mikroebene deutlich, wenn die Individualakteure lediglich auf ihre Position oder Funktion reduziert werden. Da Mitarbeiter von Verbraucherorganisationen zugleich auch Verbraucher sind, erscheinen hierbei die Interdependenzen zwischen ihrer Funktion in der Organisation und ihrer (privaten) Lebenswelt relevant. Dies betrifft sowohl das individuelle Wohlverständnis von Verbraucherinteressen, aber insbesondere auch die persönlichen, alltäglichen Konsumerfahrungen. 6. Prozesse: Interessenaggregation in drei Phasen 125 Die Kommunikation der Markterfahrungen aus ihrem eigenen Konsumalltag in die Organisation erfolgt durch die Mitarbeiter freiwillig, jenseits ihres formalen Arbeitsverhältnisses und der ihnen zugetragenen Aufgaben [Int]. Sie beruhen auf zusätzlichem Engagement für die Organisation. In ihrer Konsequenz sind die Mitarbeiter bei ihrem alltäglichen Markthandeln als Verbraucher „quasi ständig im Einsatz“ [Int]. Ihre Rolle für die Organisation geht in dem Fall deutlich über ein Funktionärsverständnis hinaus. Auf diese Weise wird der VZ NRW als VFO neben dem Klientenbezug durch die Mitarbeiter eine auf Freiwilligkeit beruhende weitere Anbindung von individuellen Verbrauchern und ihren Problemlagen ermöglicht. Politikbeobachtungen Während sich die Problemwahrnehmung in der Marktsphäre an empirischen Verbraucherproblemen orientiert, liegt der Fokus in der Politiksphäre auf den politischen Rahmenbedingungen, innerhalb derer Verbraucher handeln. Den Mitarbeitern in den Fachgruppen kommt neben der Marktbeobachtung die Aufgabe einer Politikbeobachtung zu, indem sie die in ihrem Themenbereich folgenden politischen Entwicklungen durch diverse Informationskanäle verfolgen und hieraus Verbraucherprobleme in die Organisation einbringen. Zu unterscheiden sind für die Politikbeobachtung die drei politischen Arenen, in denen politische Prozesse verlaufen: Erstens die Gesetzgebungsarena, zweitens die Implementationsarena und drittens die Rechtsprechungsarena. (1) In der Gesetzgebungsarena nimmt die VZ NRW Verbraucherprobleme anderer politischer Akteure wahr, wenn zum Beispiel Politiker, Parteien oder andere Verbände im Rahmen ihrer Problemdefinition und des darauf folgenden Agenda-Setting Interessen als politische Forderungen öffentlich artikulieren [Int]. Die Mitarbeiter nehmen diese Interessenartikulationen wahr, prüfen sie vor dem Hintergrund ihres individuellen, wohlverstandenen Verbraucherinteresses und greifen sie bei hinreichender Relevanz als Verbraucherprobleme für ihre Arbeit auf. Eine gewisse Bedeutung kommt den Koalitionsverträgen der Landes- und Bundesregierungen zu, da durch die darin festgeschriebenen Themen die Problemdefinition und das Agenda-Setting der Landes- und Bundesregierungen als Einfluss- Akteure für die Mitarbeiter erwartbar und in den Planungen und Aktivitäten der Fachgruppen berücksichtigt werden [Int]. Dies kann sich zum Bei- 6.1.2.4 TEIL II: EMPIRISCHE UNTERSUCHUNG 126 spiel darin zeigen, dass ein Thema im Koalitionsvertrag der Auslöser für einen durch eine Fachgruppe durchgeführten Marktcheck ist [Int]. Gelangen politische Forderungen aus dem Agenda-Setting in die Phase der Politikformulierung, nehmen die Mitarbeiter in den Fachgruppen diese Entwicklungen wahr [Int], sodass sie als politische Verbraucherprobleme in die Organisation gelangen. Eine spezifische Einbindung der VZ NRW im Rahmen der Politikformulierung erfolgt, wenn sie von Parlamentsfraktionen als Sachverständige zu Anhörungen eingeladen und um eine Stellungnahme zu Gesetzesvorhaben gebeten wird [Int]. Beispiele hierfür sind Stellungnahmen in Ausschüssen des Landtages NRW zum GEPA NRW im Jahr 2013 (M18) und zu Lebensmittelkontrollen in der Ernährungswirtschaft in NRW im Jahr 2013 (M60). Auf Bundesebene verfasste die Organisation Stellungnahmen in Ausschüssen des Deutschen Bundestages zum Beispiel zur „Umsetzung der Empfehlungen des Zentralen Kreditausschusses zum Girokonto für jedermann“ im Jahr 2012 (M47) oder zum Regelungskomplex „Unseriöses Inkasso“ im Jahr 2013 (M56). Die Einbindung der Organisation in die Politikformulierung und den Entscheidungsfindungsprozess, stellt für sie eine Möglichkeit dar, Einfluss auf diesen auszuüben. Zugleich können diese Einbindungen bei der Organisation zur Wahrnehmung neuer Verbraucherprobleme führen und Interessenaggregationsprozesse auslösen. In diesem Fall nehmen die Mitarbeiter aus den anstehenden Entscheidungsvorhaben Verbraucherprobleme wahr, entwickeln für diese Lösungsvorschläge, die dann als politische Forderungen in einer Stellungnahme artikuliert werden [Int]. Die zeitliche Dauer des durch Stellungnahmen ausgelösten Aggregationsprozesses hängt hierbei in hohem Maße von vorgegebenen Fristen zur Einreichung der Stellungnahme ab [Int]. Nach abschließender Entscheidungsfindung nehmen die Mitarbeiter in den Fachgruppen die erfolgten Politikformulierungen im Rahmen ihrer Politikbeobachtungen wahr [Int]. Beispiele hierfür sind Auswirkungen der Pkw-Energieverbrauchskennzeichnungsverordnung, der EU-Konzessionsrichtlinie zur Privatisierung von Wasser, der Zinssenkungen der Europäischen Zentralbank, der Steigerungen der EEG- Umlage oder der Mietpreisbremse für Gebäudesanierungen [Int]. Bei hinreichend eingeschätzter Relevanz des jeweiligen Verbraucherproblems bringen die Mitarbeiter die Probleme in die Fachgruppen der Organisation ein. (2) In der Implementationsarena beobachten die Mitarbeiter in den Fachgruppen die Umsetzung und die Folgen von Politikformulierungen. Diese reichen in die Marktbeobachtungen der Marktsphäre hinein, da im- 6. Prozesse: Interessenaggregation in drei Phasen 127 plementierende oder implementierte Politikformulierungen Probleme der Menschen in ihrer Verbraucherrolle im Markt verursachen können. Die Implementationsarena verbindet daher die Politik- mit der Marktsphäre, wenn aus erfolgten Politikformulierungen neue Verbraucherprobleme wahrgenommen werden: „Wenn wir […] eine erfolgreiche Gesetzesänderung zugunsten von Verbrauchern durchsetzen konnten, dass wir gezielt anschließend danach überprüfen, ob […] diese Verbesserung von Unternehmen auch gelebt wird. Also die Rechtsdurchsetzung überprüfen. Und wenn wir da Probleme erkennen, dass wir das dann gezielt aufgreifen“ [Int]. Mitarbeiter der Organisation nehmen Implementationsprobleme wahr und bringen sie als Verbraucherprobleme in die Organisation ein. Beispiele hierfür sind Probleme der Umsetzung von Kennzeichnungspflichten bei Anbietern (M58: 2) oder eine zu langsame Implementation von Politikformulierungen [Int]. Eine systematische Problemwahrnehmung implementierter Politikformulierungen erfolgt, wenn die Organisation Gesetzesevaluationen durchführt [Int], wie zum Beispiel eine Gesetzesevaluation des Antiabzockegesetzes [Int] oder die Evaluation von Regelungen zum Insolvenzrecht [Int]. Im Rahmen ihrer Verbandsklagebefugnis nutzt die VZ NRW ihre Möglichkeit der kollektiven Rechtsdurchsetzung, die sich in die Implementationsarena verortet. Die Anwendung erfolgt durch die Fachgruppe Markt und Recht und dient dazu, Verstöße von Unternehmen gegen implementierte Politikformulierungen in den Allgemeinen Geschäftsbedingungen oder bei unlauterem Wettbewerb zu verfolgen. Unterlassungsansprüche werden durchgesetzt, indem nach einem Verstoß durch ein Unternehmen die VZ NRW dieses Unternehmen abmahnt. Sofern das Unternehmen keine Unterlassungserklärung abgibt erfolgt eine Unterlassungsklage (M76: 2). Erfolgen Abmahnungen gegenüber einzelnen Unternehmen zur Unterlassung einer Geschäftspraktik, kann dies dazu führen, dass die „willigen Unternehmen“ (Nessel 2015: 162) eine Unterlassungserklärung unterschreiben. Tun sie dies nicht, strebt die VZ NRW eine Rechtsauseinandersetzung an, durch die es im Erfolgsfall „zur Veränderung von Marktpraktiken einzelner Anbieter“ (vgl. Nessel 2015: 162) kommt und auch Verbraucherprobleme in der Marktsphäre verändert werden. Aus rechtlichen Auseinandersetzungen mit Unternehmen können die Mitarbeiter der Fachgruppe rechtliche Probleme wahrnehmen, die zugleich politische Probleme darstellen. Das rechtliche (Regelungs-)Problem wird dann zu einem TEIL II: EMPIRISCHE UNTERSUCHUNG 128 politischen Problem transformiert und dient „als Vehikel“ [Int] für die Entwicklung politischer Forderungen. Ein Beispiel hierfür sind mögliche Preisgarantien im Energiebereich: „Wir befürchten, dass die Energieversorger [...] versuchen, die Kunden [...] in neue Verträge mit Preisgarantien zu locken [...]. Wenn wir da jetzt krasse Fälle bekämen, dann könnten wir gegen die Unternehmen vorgehen [...] [u]nd dann aber auch sagen: "Wir fordern deswegen die Politik auf hier aktiv zu werden, weil [...] es hier einen Regelungsbedarf gibt" [Int]. Auf diese Weise gelangen die von den Mitarbeitern der VZ NRW wahrgenommenen Verbraucherprobleme aus der Implementations- in die Gesetzgebungsarena. Führt die rechtliche Auseinandersetzung mit einem Unternehmen zu einer Unterlassungsklage Seitens der VZ NRW und zu einer gerichtlichen Auseinandersetzung, gelangt das Verbraucherproblem aus der Implementations- in die Rechtsprechungsarena. (3) Eine gerichtliche Auseinandersetzung nach einer Unterlassungsklage durch die VZ NRW führt in der Rechtsprechungsarena zu einem Gerichtsurteil über die Auslegung der implementierten Politikformulierung. Diese Entscheidung führt entweder dazu, dass der VZ NRW gegenüber dem Unternehmen Recht gegeben wird oder sie den Rechtsstreit verliert. Verliert die Organisation den Rechtsstreit, so kann in dieser gerichtlichen Rechtsauslegung durch die Mitarbeiter der Organisation ein Verbraucherproblem wahrgenommen und hieraus politische Forderungen für die Gesetzgebungsarena aggregiert werden. Ein Implementationsproblem wird auf diese Weise zu einem politischen Regelungsproblem, wie am Beispiel der Grundpreisangabeverpflichtungen bei Lebensmitteln deutlich wird: „[I]m Gesetz [...] steht drin [...]: Es muss für den Verbraucher erkennbar der Grundpreis angegeben werden. [...] [J]etzt kann man darüber streiten: Was heißt erkennbar? Und dann haben wir verschiedene Verfahren geführt, wo wir der Meinung waren, es sei zu klein angegeben. [Wir] [h]aben aber […] das wichtigste Verfahren [...] vor dem Bundesgerichtshof verloren [...]. [D]a hat der Bundesgerichtshof dann eben festgestellt: "Nö, klar erkennbar bedeutet auch eine Schriftgröße noch von – ich sag jetzt mal – so 1,5 Millimeter." Wir sind aber der Meinung: Das ist zu klein […]. Der nächste Schritt wäre jetzt, dass wir sagen: „Die Grundpreisangabenverordnung muss klarer definiert werden [...]". Wir würden natürlich uns für eine größere Kennzeichnung einsetzen [...] und versuchen das politisch umzudrehen" [Int]. Entscheidet das Gericht im Sinne der VZ NRW, wird dadurch das Implementationsproblem für die Organisation gelöst. Als unmittelbare Folge kann hierbei jedoch der unterlegene Akteur der Gegenseite die gerichtliche Niederlage nutzen, um hieraus ein politisches Problem zu definieren, 6. Prozesse: Interessenaggregation in drei Phasen 129 um im Rahmen des Agenda-Setting politische Forderungen zu artikulieren [Int]. Mitarbeiter der VZ NRW können dann diese Interessenartikulation im Rahmen ihrer Politikbeobachtung als Verbraucherproblem wahrnehmen. Auf diese Weise gelangt ein Verbraucherproblem aus der Implementations- über die Rechtsprechungs- in die Gesetzgebungsarena. Relevanzbestimmung Einflusslogik Die Relevanzbestimmung eines wahrgenommenen Verbraucherproblems stellt eine Bewertung von diesem dar, deren Ergebnis zunächst kategorisch ist: Ein Problem wird als relevant erachtet und gelangt in den Problemverarbeitungsprozess oder das Problem wird als nicht relevant erachtet und findet keine Einkehr in die Organisation. Nach zugeschriebener Relevanz kann dann eine Priorisierung von Verbraucherproblemen erfolgen, was sich auf den Problemlösungsprozess auswirkt. Die Ressourcenfrage als ein zentrales Kriterium scheint hierbei eine bedeutende Rolle zu spielen, sodass die Relevanzbestimmung auch von den jeweils zur Verfügung stehenden Ressourcen abhängt. Der Mitarbeiter wägt bei dieser „kapazitätsgesteuerten Wahrnehmung“ [Int] die begrenzt zur Verfügung stehenden Ressourcen mit dem zu erwartenden Ressourcenaufwand eines Problemlösungsprozesses ab [Int]. Je nach Verbraucherproblem und Themenfeld kann der Ressourceneinsatz stark variieren: „Es gibt ja Forderungspapiere, da brauche ich eine halbe Seite Text und dann kann ich darunter drei Forderungen packen […]. Und es gibt Stellungnahmen, da brauche ich […] zwischen acht und zehn Seiten, wo juristisch auf jeden Paragraphen eingegangen wird“ [Int]. Die Ressourcenfrage berührt hierbei auch die Jahresplanung der Organisation, durch die bestimmte Themengebiete vorgegeben sind und damit auch Relevanzen beeinflusst werden. Fällt demnach ein Problem in die thematische Fokussierung der Jahresplanung, kann dessen Relevanz höher eingeschätzt werden. Die Jahresplanungen der jeweiligen Fachgruppen tragen zur Relevanzbestimmung der Probleme bei, weil in diesen bereits thematische Schwerpunkte gesetzt werden [Int]. Umgekehrt können wahrgenommene Probleme Einkehr in künftige Jahresplanungen und damit später eine höhere Relevanz erfahren [Int]. 6.1.3 6.1.3.1 TEIL II: EMPIRISCHE UNTERSUCHUNG 130 Einflusslogische Überlegungen zeigen sich bei der Relevanzbestimmung, indem der Mitarbeiter das wahrgenommene Problem und mögliche Lösungen im politischen Kontext bewertet [Int]. Hierbei stellt sich die Frage, ob das Problem realistisch zu lösen ist, also eine „relevante Chance“ [Int] hat, und die VZ NRW hierzu überhaupt einen Beitrag leisten kann: „Ist das Problem so, dass es [...] außen auch wahrgenommen wird und dass es überhaupt eine Chance hat auf Verbreitung und Umsetzung [...]. Also hört uns da überhaupt einer zu, wenn wir das propagieren?“ [Int]. Überlegungen zur adäquaten Interessenartikulation können hierbei eine Rolle spielen: „Wer schreit danach? Lässt sich das medienmäßig vermarkten?" [Int]. Die Abschätzung der Durchsetzbarkeit möglicher Problemlösungen hängt hierbei vom Agenda-Setting anderer politischer Akteure ab, durch die das wahrgenommene Problem in einen Themenbereich fällt, der gerade politisch mehr oder weniger populär ist [Int]. Hier ist der jeweilige Zeitpunkt von Bedeutung, damit das Problem politisch „andockbar“ [Int] ist. Mit Blick auf andere politische Akteure wird zudem die Stärke organisierter Gegeninteressen in den Blick genommen: „Also ich würde mich jetzt nicht verkämpfen in einem Nischenthema, was ich zwar wichtig fände, aber wo ich weiß: Da werde ich nie was erreichen, weil die [...] Lobby so groß ist auf der anderen Seite, dass ich mich nur verkämpfe für – wenn überhaupt – marginale Verbesserungen" [Int]. Vor diesem Hintergrund gelangen Verbraucherprobleme nicht in den Aggregationsprozess, wenn die Aussicht auf Erfolg zur Lösung dieser gering ist. Advokationslogik Innerhalb der Advokationslogik wird das Verbraucherproblem dahingehend bewertet, wie sehr Verbraucher von diesem betroffen sind. Hier kann eine quantitative (1) von einer qualitativen (2) Betroffenheit unterschieden werden. (1) Die quantitative Betroffenheit ergibt sich aus der Anzahl der Menschen, die in ihrer Rolle als Verbraucher von dem jeweiligen Problem betroffen sind [Int]. Die Mitarbeiter nehmen eine Einschätzung vor, ob ein relevanter Anteil der Menschen betroffen ist. In dem Fall wird das Problem nicht als vereinzelt aufkommendes Problem, sondern als ein systema- 6.1.3.2 6. Prozesse: Interessenaggregation in drei Phasen 131 tisches Verbraucherproblem wahrgenommen [Int]. Diese Einschätzung kann hierbei auf Beratungserfahrungen (Beratungsstatistik), Marktbeobachtungen oder Politikbeobachtungen beruhen. Eine hohe Quantität führt in dem Kontext entsprechend zu einer hohen Relevanz des jeweiligen Problems, die zwangsläufig dazu führt, dass es in die Organisation gelangt: „[Es ist] [...] denkbar, dass ein Problem [...] durch so viele Verbraucherbeschwerden, durch [...] irgendeinen aktuellen Anlass so groß oder wichtig wird, dass man reagieren muss" [Int]. Eine besondere quantitative Relevanz mit einem entsprechenden öffentlichen Handlungsdruck erfahren Probleme im Kontext von Skandalen. Ein Problem kann auf diese Weise „skandalgetrieben" [Int] in der Arbeit aufgegriffen werden. Beispiele für Probleme im Kontext von Skandalen sind Verbraucherprobleme beim Pferdefleischskandal im Jahr 2013 (M60: 2), aufgedeckte Probleme hinsichtlich der Zustände in Pflegeeinrichtungen [Int] oder Probleme mit der Hygiene in der Gastronomie (M60: 3). (2) Während die quantitative Betroffenheit auf die Anzahl der betroffenen Menschen abzielt, bezieht sich die qualitative Betroffenheit auf die Bedeutung und Größe des Problems für die betroffenen Menschen. Demnach ist die Relevanz dann besonders hoch, wenn die Bedeutung und Grö- ße des Problems für Verbraucher als besonders hoch erachtet werden [Int]. Hierbei kann auch einer potenziellen quantitativen Betroffenheit von Verbrauchern eine Bedeutung zukommen, wenn von innovationsgetriebenen Verbraucherproblemen zwar gegenwärtig keine oder wenige Verbraucher betroffen sind, eine quantitativ hohe Betroffenheit jedoch künftig zu erwarten ist [Int]. Für die Bewertung der qualitativen Betroffenheit erscheint zum einen die Intensität der Wirkungen bedeutsam, die das jeweilige Problem auf die Menschen entfaltet. Dies ist zum Beispiel der Fall, wenn Menschen durch ein Problem „massiv bedroht sind“ [Int]. Verbraucherproblemen im Kontext des gesundheitlichen Verbraucherschutzes scheint hierbei eine besondere Relevanz zuzukommen [Int]. Zum anderen erscheint jedoch auch die Verletzlichkeit der durch das Problem betroffenen Gruppe bedeutsam. Diese wird zum Beispiel bei der von Energiearmut betroffenen Menschen als hoch eingeschätzt, weil deren Probleme existenziell sind [Int]. Die qualitative Betroffenheit kann in diesem Fall die quantitative Betroffenheit überlagern, wenn derartige Probleme aufgrund einer hohen Verletzlichkeit als relevant eingeschätzt werden, obwohl nur eine kleine Gruppe von Menschen betroffen ist. TEIL II: EMPIRISCHE UNTERSUCHUNG 132 Eine über die quantitative und qualitative Betroffenheit individueller Verbraucher hinausgehende Relevanz erfahren Probleme, die im Kontext des Nachhaltigkeitspostulates stehen. In diesem Fall wird Verbraucherproblemen eine besondere Relevanz zugesprochen, die sich nicht zwangsläufig in der quantitativen Betroffenheit oder einer besonderen Verletzlichkeit begründet. Ihre Relevanz erfahren diese Verbraucherprobleme aufgrund normativer Überlegungen im Sinne des Nachhaltigkeitspostulates und mit dem Ziel eines nachhaltigeren Konsums, ohne, dass sie von Verbrauchern als individuelle Probleme erkannt werden: „Wir haben einmal Verbraucherprobleme, die wirklich der Verbraucher hat […]. Es gibt aber auch politische Probleme, die wir an den Verbraucher herantragen wollen […] – aus der Sicht: Es muss mehr Umweltschutz geben […]. Aber das ist kein Verbraucherproblem. Der Verbraucher hat das Problem nicht, dass zu wenig Umweltschutz stattfindet oder dass zu wenig Klimaschutz stattfindet. Das ist also ein bisschen was anderes […] [als] der klassische Verbraucherschutz […]. [W]ir weisen auf Probleme hin, die der Verbraucher nicht hat […] – natürlich ein bisschen zu naiv gesagt“ [Int]. Diese Verbraucherprobleme können als versteckte Verbraucherprobleme eine Relevanz erfahren, ohne dass Verbraucher sich dieser bewusst sind. Der Relevanzbestimmung aus den individuellen Problemlagen der Verbraucher kommt auf diese Weise zwischen- und überlagernd eine Relevanzbestimmung im Rahmen des kollektiven Verbraucherschutzes im Kontext einer grünen Verbraucherschutzkonzeption hinzu. Beispiele für Probleme in diesem nachhaltigen Verbraucherschutzverständnis sind Probleme im Bereich der Fernwärme oder bei Photovoltaikanlagen [Int]. Mitgliedsverbändelogik Den Mitgliedsverbänden wird als konstituierenden Akteuren der Organe Mitgliederversammlung und Verwaltungsrat eine Resonanzfunktion zugeschrieben, nach der sie Verbraucherprobleme in die Organisation hineintragen. Die Auswertung der Protokolle der Mitgliederversammlungen deutet zunächst darauf hin, dass sie dieser Funktion über die Organe nachkommen. Zum Beispiel weisen Mitglieder auf den Versammlungen per Wortmeldung auf Probleme bei der Kennzeichnung von Verpackungen (M21: 18), auf Probleme mit Arzneimittelpreisen (M21: 15), auf Probleme mit Kreditkarten (M21: 21) oder auf Probleme mit der Grundpreisauszeichnung (M22: 17) hin. 6.1.4 6. Prozesse: Interessenaggregation in drei Phasen 133 Die Auswertung des Interviewmaterials führt jedoch zu einem anderen Schluss: Die Mitgliedsverbände sind als die Organe konstituierende Akteure für die Problemwahrnehmung und Relevanzbestimmung der Mitarbeiter in der Problemphase nahezu irrelevant. In dem Interviewmaterial kommen 13 der 18 Interviewpartner zu dieser Einschätzung [Int], während die fünf anderen Interviewpartner nichts Gegenteiliges kundtun. Begründet wird die geringe Relevanz mit fehlenden thematischen Bezügen [Int], aber auch mit einer großen Distanz zwischen den Organen und den Fachgruppen [Int]. Dies kann sich auch darin zeigen, dass Mitarbeiter der VZ NRW keine Kenntnis darüber haben, welche Verbände bei der Organisation überhaupt Mitglied sind: „[M]üsste ich mich jetzt zwar outen, dass ich gar nicht weiß, wer genau drin ist – aber das spricht ja schon dafür, dass ich da keine Akteure sehe, mit denen ich […] überhaupt das Bedürfnis hätte [mich] abzustimmen“ [Int]. Während in der Problemphase die Mitgliedsverbändelogik nahezu irrelevant ist, kommt einzelnen Mitgliedsverbänden außerhalb ihrer Rolle als konstituierende Akteure der Organe eine Bedeutung zu. Einzelne Mitgliedsverbände sind zugleich Arbeitskontakte der Mitarbeiter auf lokaler Ebene in den Beratungsstellen und auf Landesebene in der Geschäftsstelle. In dieser Rolle sind sie Teil des Akteursnetzwerks der Organisation und können sowohl zur Problemwahrnehmung beitragen als auch die Relevanzbestimmung wahrgenommener Probleme beeinflussen. Die Einflüsse von Mitgliedsverbänden erfolgen hierbei themen- und fachgruppenspezifisch [Int], wie zum Beispiel durch den Austausch der VZ NRW mit den Landfrauenverbänden zum Thema faire Milch [Int]. Bei diesen Austauschen jenseits der Organe stellt sich die Frage, in wieweit dieser Austausch der Mitgliedschaft in der VZ NRW oder den thematischen Bezügen als ‚normale’ Arbeitskontakte geschuldet ist. Auftraggeberlogik Die Rolle der Auftraggeber als Finanzierer der Organisation wird in der Interessenaggregation durch zwei weitere Rollen erweitert. Einmal sind sie Teil der Arbeitskontakte im Akteursnetzwerk der Mitarbeiter. Zum anderen sind sie aber auch Einfluss-Akteure der VZ NRW bei der politischen Interessenvertretung in der Gesetzgebungs- und Implementationsarena. Denn Auftraggeber können zugleich politische Entscheider über bestimm- 6.1.5 TEIL II: EMPIRISCHE UNTERSUCHUNG 134 te Politikformulierungen entweder als Teil der Exekutiven (Landesregierung) oder als Teil der Legislativen (Landtag Nordrhein-Westfalen) sein. Als Einfluss-Akteure kommt ihnen im Agenda-Setting der Politiksphäre eine besondere Bedeutung zu, weil die Mitarbeiter der VZ NRW durch ihre Problemdefinition und ihr Agenda-Setting nicht nur Verbraucherprobleme wahrnehmen, sondern ihnen auch eine besondere Bedeutung beimessen [Int]. Die Agenda der Landesregierung kann zum Beispiel eine „wichtige Rahmenbedingung“ oder „eine Leitplanke“ [Int] darstellen, was sich zum Beispiel beim Thema Klimaschutz zeigt, mit dem sich die VZ NRW aufgrund der landespolitischen Relevanz stärker befasst [Int]. Je nach Fachgruppe und Politikfeld kann hierbei der Koalitionsvertrag der Landesregierung eine wichtige Orientierung geben, da durch ihn die Problemdefinition und das Agenda-Setting der Landesregierung für die folgenden Regierungsjahre erwartbar werden [Int]. Starke Interdependenzen bestehen jedoch hinsichtlich der dem Koalitionsvertrag vorausgehenden politischen Interessenvertretung der Organisation. Können schließlich bestimmte politische Inhalte in Koalitionsverträgen auf eine erfolgreiche Durchsetzung politischer Forderungen durch die VZ NRW zurückgeführt werden, so können diese Forderungen wiederum auf Verbraucherprobleme zurückgeführt werden und das Ergebnis eines vorangehenden Aggregationsprozesses darstellen. Die Problemdefinition und das Agenda-Setting der Auftraggeber als Einfluss-Akteure wäre dann Ausdruck erfolgreicher Interessendurchsetzung durch die Organisation selbst. Bei den Mitarbeitern der VZ NRW führt der Austausch mit Auftraggebern als Arbeitskontakte zur Wahrnehmung von Verbraucherproblemen sowohl in der Markt- als auch in der Politiksphäre [Int]. In der Politiksphäre können Auftraggeber die Mitarbeiter auf Probleme hinweisen, die durch anstehende oder erfolgte Politikformulierungen entstehen [Int]. Problemhinweise aus der Marktsphäre erfolgen, wenn der Auftraggeber mit einem Problem konfrontiert wurde und dieses an die VZ NRW weiterleitet. Ein Beispiel hierfür ist der Hinweis von Mitarbeitern des MKULNV zu Problemen mit der EC-Kartenzahlung in Schulmensen [Int]. Diese Erweiterung der Marktbeobachtung kann aber auch erfolgen, wenn das Ministerium oder Landtagsabgeordnete als Arbeitskontakte Bürgeranfragen an die VZ NRW weiterleiten [Int]. Der Austausch mit Auftraggebern als Arbeitskontakte kann so zur Problemwahrnehmung und auch zur Relevanzbestimmung von Verbraucherproblemen beitragen. Der Kontakt der Auftraggeber mit den Mitarbeitern der VZ NRW geht über den Austausch oder die Kommunikation von Verbraucherproblemen unter Arbeitskontakten 6. Prozesse: Interessenaggregation in drei Phasen 135 hinaus, wenn Auftraggeber von der VZ NRW fachliche Unterstützung für ihre eigene Arbeit beanspruchen [Int]. Der Grund dafür kann in der fehlenden Fachkompetenz auf Seiten der Auftraggeber liegen [Int], wenn diese zum Beispiel von anderen Interessenvertretern angesprochen werden und die Mitarbeiter der VZ NRW um eine fachliche Einschätzung bitten [Int]. Die fachliche Unterstützung durch die Mitarbeiter stellt dann eine Dienstleistung dar, die die VZ NRW Akteuren aus der Gruppe der Auftraggeber erbringt und die von Auftraggebern auch eingefordert wird [Int]: „[D]ie erwarten dann insbesondere schon Zuarbeiten. Also, die haben ein bestimmtes Thema und erwarten halt entsprechende Zuarbeiten von uns […]. Also, wenn die sagen: "Wir wollen jetzt mal eine Bundesratsinitiative X, Y machen, dann erwarten die schon, dass wir da ein Stück weit […] mit Hand anlegen“ [Int]. Dienstleistungen zur fachlichen Unterstützung können einer Auftraggeberlogik zugrunde liegen. Es handelt sich um Auftraggebereffekte, wenn die Leistungserbringung weder aus der Rolle des Auftraggeber als Einfluss- Akteur noch als Arbeitskontakt, sondern aus der Rolle als Finanzierer der Organisation erfolgt. Das Interviewmaterial deutet nicht darauf hin, dass es zu eindeutig durch Auftraggeber beeinflussten Wahrnehmung oder Relevanzbestimmung von Verbraucherproblemen kommt, die eindeutig aus der Rolle als Finanzierer der Organisation erfolgt. Aber eine eindeutige Rollenbestimmung zur Identifizierung von Auftraggebereffekten ist hierbei kaum möglich. Für eine mögliche Abgrenzung zu der Rolle als Arbeitskontakt kann als Kriterium das der Exklusivität der Dienstleistung herangezogen werden. Das Interviewmaterial deutet diesbezüglich darauf hin, dass die Arbeitsaufträge von Auftraggebern nicht nur eine besondere Relevanz für die Mitarbeiter haben [Int], sondern auch exklusiv sind: „Und dann zapfen die uns an [...]. [D]ie wollen mal hören: „Was haben Sie dann schon dazu gemacht?" – Und: „[...] [W]ir wären Ihnen sehr dankbar, wenn Sie schon was geschrieben haben, schicken Sie uns das doch bitte." [...] [D]iesen Monat bestimmt zwei, drei mal schon passiert" [Int]. Das Kriterium der Exklusivität ermöglicht es – im Vergleich zu anderen Arbeitskontakten der Organisation – die Rolle der Auftraggeber als Arbeitskontakte zu bestimmen, eine Bestimmung und Differenzierung der Rollen als Einfluss-Akteur und Finanzierer ist hierbei kaum möglich. Während exklusive Dienstleistungen für Auftraggeber als Finanzierer Auftraggebereffekte darstellen, sind sie mit Blick auf die Rolle als Einfluss-Akteur Teil der politischen Interessenvertretung der Organisation. In dem Fall nutzen die Mitarbeiter die Arbeitsaufträge der Auftraggeber zur TEIL II: EMPIRISCHE UNTERSUCHUNG 136 Artikulation politischer Forderungen [Int]. An dieser Stelle wird ein Abgrenzungsproblem deutlich, das darin besteht, Arbeitsaufträge als Auftraggebereffekte oder Einflussmöglichkeiten einzuordnen. Schließlich führt dieses Problem zu der Frage, ob Auftraggeber Fremdorganisationen politischen Einfluss gewähren oder sie diese für ihre eigenen politischen Ziele instrumentalisieren. Während der VZ NRW im ersten Fall neue Möglichkeiten der politischen Interessenartikulation geschaffen werden, kommt es im zweiten Fall zu einem politisch intendierten Einfluss von Auftraggebern auf die Organisationsarbeit und damit auch auf die Wahrnehmung und Relevanzbestimmung von Verbraucherproblemen. Lösungsphase Interne Entscheidungsprozesse Lösungsentwicklung Werden durch die Mitarbeiter der Organisation Verbraucherprobleme in der Markt- oder Politiksphäre wahrgenommen und als relevant erachtet, erfolgt im nächsten Schritt die Entwicklung von Vorschlägen für politische Forderungen, die als Politikformulierungen das jeweilige Problem lösen. Die Lösungsentwicklung erfolgt in der Geschäftsstelle, in der es hierfür jedoch kein organisationsübergreifendes Verfahren gibt [Int]. Sie wird von den jeweiligen Fachgruppen durchgeführt, die für das Problem in dem jeweiligen Politikfeld thematisch zuständig sind. Wird ein Problem wahrgenommen, kann es zu innerorganisatorischen Zuständigkeits-Konflikten zwischen den Fachgruppen kommen, was das Beispiel TTIP zeigt [Int]. In den Fachgruppen werden die Mitarbeiter von der Gruppenleitung beauftragt, Lösungsvorschläge zu entwickeln und sie in einem Forderungspapier niederzuschreiben [Int]. Als fachliche Kompetenzträger sind die jeweiligen Mitarbeiter für die fachliche Begründung der Lösungsvorschläge verantwortlich [Int] und verfügen dadurch über einen Handlungsspielraum bei der inhaltlichen Entwicklung der politischen Forderungen [Int]. Ihr Expertentum ermöglicht ihnen als Machtquelle, Lösungsvorschläge bereits zu Beginn anderen Lösungsvorschlägen bei der Entwicklung vorzuziehen, bevor diese in den internen Aggregationsprozess gelangen. Die Lösungsentwicklung kann von Mitarbeitern individuell, aber auch durch mehrere Mitarbeiter gemeinsam erfolgen. Hierzu finden zum Bei- 6.2 6.2.1 6.2.1.1 6. Prozesse: Interessenaggregation in drei Phasen 137 spiel gruppeninterne Diskussionsprozesse statt [Int], denen zwei Funktionen zukommen: Sie können einmal dazu genutzt werden, zuvor entwickelte Lösungsvorschläge zu diskutieren. In diesem Fall erfolgt durch die anderen Mitarbeiter in der Fachgruppe eine erste Revision des durch einen Mitarbeiter erarbeiteten Lösungsvorschlags, wobei hierfür die Voraussetzung ist, dass die anderen Mitarbeiter über fachliche Kompetenzen in dem Themengebiet verfügen und „gute Allrounder […] mit gesundem Menschenverstand“ [Int] sind. Gruppeninterne Diskussionsprozesse können aber auch zur Entwicklung von Lösungsvorschlägen selbst genutzt werden [Int], sodass man durch konflikthafte Diskussionen zu den jeweiligen Lösungsvorschlägen gelangt [Int]. Der Gruppenleitung kommt hierbei eine besondere Rolle zu, weil sie qua formaler Regelungen formelle Entscheidungsmacht hat, Dienstvorgesetzte ist und den Diskussionsprozess steuert [Int] und bei allen Lösungsentwicklungen innerhalb der Gruppe die Letztentscheidung trifft [Int]. Als Schnittstelle zwischen Fach- und unterer Führungsebene [Int] nimmt sie eine Lösungsrevision des jeweiligen Vorschlags vor und entscheidet, ob dieser zur Diskussion auf die untere Führungsebene gelangt [Int]. Auf unterer Führungsebene nimmt die Bereichsleitung eine weitere Lösungsrevision vor und entscheidet, ob der Lösungsvorschlag auf die obere Führungsebene gelangt [Int]. Innerhalb einer Fachgruppe kann die Lösungsentwicklung für ein Problem als monovalente Lösungsentwicklung bezeichnet werden, weil sie in einem Politikfeld erfolgt. Die monovalente Lösungsentwicklung ist hierbei von der polyvalenten Lösungsentwicklung zu unterscheiden, die mehrere Politikfelder und damit auch mehr als nur eine Fachgruppe der Organisation betrifft. Eine polyvalente Lösungsentwicklung erfolgt, wenn Lösungen durch mehrere betroffene Fachgruppen gemeinsam entwickelt werden [Int]. Ein organisationsübergreifendes Verfahren besteht nicht, sondern die polyvalente Lösungsentwicklung basiert auf informellen Abstimmungen zwischen den betroffenen Fachgruppen [Int]. Innerhalb der Organisation bestehende Austausche wie zum Beispiel die Arbeitsgruppe Soziales [Int], aber auch die Konzeption von Mitarbeiterstellen, die mehr als einer Fachgruppe zugeordnet sind [Int], können den Austausch unter den Fachgruppen fördern. Eine polyvalente Lösungsentwicklung kann komplexe Abstimmungsprozesse zwischen den Gruppen mit sich bringen [Int] und viele zusätzliche Ressourcen beanspruchen [Int]. Ist der Ressourcenaufwand zu groß TEIL II: EMPIRISCHE UNTERSUCHUNG 138 kann dies dazu führen, dass Lösungsentwicklungen und damit Interessenaggregationsprozesse abgebrochen werden: „[A]ls wir gemerkt haben, wir kriegen da keine Meinung hin. Denn wir müssten eigentlich mit dem halben Haus hier sitzen, Diskussionsprozesse machen [...] – bis wir das abgeklopft haben ist das Thema durch und – da hat auch keiner mehr Lust gehabt, da noch ellenlose Stunden dran zu setzen" [Int]. Gelingen die Abstimmungsprozesse polyvalenter Lösungsentwicklungen nicht hinreichend, kann dies dazu führen, dass die Lösungsvorschläge der jeweiligen Fachgruppen nicht konsistent sind und in der Folge die Organisation sich widersprechende politische Forderungen artikuliert [Int]: „[W]eil es auch schon passiert ist, dass wir widerstreitende Positionen vertreten haben. Das heißt, eine Gruppe […] macht eine Positionierung, die quasi nicht der unseren entspricht“ [Int]. Durch die Kommunikation der Gruppenleitungen mit den Bereichsleitungen wird die Lösungsentwicklung von der Fach- auf die Führungsebenen getragen, auf denen eine weitere Revision der Lösungsvorschläge erfolgt. Auf der oberen Führungsebene ist die Geschäftsleitungsrunde die zentrale Kontrollinstanz. Lösungsvorschläge aus den Fachgruppen können nach der Lösungsrevision durch die untere Führungsebene in die Geschäftsleitungsrunde gelangen und dort diskutiert werden [Int], wobei die Letztentscheidung der Vorstand trifft. Die Lösungsrevision der Geschäftsleitungsrunde kann dann entweder dazu führen, dass Lösungsvorschläge verworfen werden [Int] oder diese – mit inhaltlichen Vorgaben – zurück in die jeweilige Fachgruppe gelangen [Int]. In der Folge kann es zu einem Wechselspiel der Hierarchieebenen kommen, wenn ein Lösungsvorschlag ein wiederholtes Mal aus der Fachgruppe in die Geschäftsleitungsrunde und dann wiederum zurück in die Fachgruppe gelangt. Die Revisionsleistung durch die Geschäftsleitungsrunde ist durch zwei Charakteristika gekennzeichnet. Auf der einen Seite bestehen in dem Gremium unterschiedliche Perspektiven auf den jeweiligen Lösungsvorschlag, die unterschiedlichen fachlichen Hintergründen aber auch unterschiedlichen individuellen Werteorientierungen und Interessen geschuldet sind [Int]: „[E]s ist nicht mal so, dass [...] die Gruppe [gemeint: Geschäftsleitungsrunde] jetzt [...] besonders durch eine Homogenität geprägt ist […]. Und da gibt es auch unterschiedliche Typen […]. [W]o man einfach auch unterschiedliche Kulturen hat und wo es dann auch immer wieder Diskussionen gibt, um die Rolle, die wir haben" [Int]. 6. Prozesse: Interessenaggregation in drei Phasen 139 Eine neue Perspektive gelangt über die Geschäftsleitungsrunde durch den Vertreter des Stabs Kommunikation in den Lösungsentwicklungsprozess [Int], da der Stab Kommunikation selbst bei der Entwicklung von Lösungsvorschlägen in den Fachgruppen keine Rolle spielt [Int] und erst bei der Interessenartikulation eine mögliche Relevanz erfährt [Int]. Auf der anderen Seite scheint die Geschäftsleitungsrunde durch ein gemeinsames Organisationsverständnis gekennzeichnet zu sein: „Das ist ein […] fast wöchentlicher Prozess, dass man darüber dann einfach immer wieder guckt […], dass so dieses, was Verbraucherzentrale ausmacht – diese Verbraucherzentralendenke, die besondere Rolle der Anbieterunabhängigkeit einerseits – aber auch Kooperationen – Vor- und Nachteile – das auch immer so ein Diskussionsthema ist […]. [D]a muss keiner mehr erklären, was Anbieterunabhängigkeit bedeutet“ [Int]. Vor diesem Hintergrund kann die Geschäftsleitungsrunde bei der Lösungsentwicklung als eine Art inhaltliche Kontrollinstanz fungieren, um in dieser Funktion und aus einer Art Organisationsethos Lösungsvorschläge aus den Fachgruppen einer gesamtorganisatorischen Perspektive zu unterziehen [Int]. Diese Revisionsleistung der Geschäftsleistungsrunde kann bis in die Fachgruppen wirken, wenn bei den Mitarbeiter Überlegungen eine Rolle spielen, ob der jeweilige Lösungsvorschlag in der Geschäftsleitungsrunde (inhaltlich) Bestand haben könnte oder nicht [Int]. Einflüsse durch Arbeitskontakte Die Lösungsentwicklung erfolgt innerhalb der jeweiligen Fachgruppen der Organisation, ohne dass dabei andere Akteure unmittelbar involviert werden [Int]. Das Akteursnetzwerk wirkt jedoch mittelbar auf die Lösungsentwicklung, wenn Mitarbeiter durch den Austausch mit Arbeitskontakten in der Lösungsentwicklung beeinflusst werden. Die Arbeitskontakte sind dann Meinungsbildner der Mitarbeiter [Int]. Sie können auch dazu dienen, Fachkompetenzen für die Lösungsentwicklung in die Organisation zu bringen, über das die Mitarbeiter in den Fachgruppen nicht verfügen [Int]. Sie beeinflussen schließlich das individuelle Wohlverständnis der Mitarbeiter von Verbraucherinteressen und deren Lösungsentwicklung. Eine durch die VZ NRW intendierte Beeinflussung durch externe Akteure erfolgt durch von den Fachgruppen initiierte Fachaustausche [Int], die dazu dienen, Informationen von Arbeitskontakten systematisch zu erfassen. Mitarbeiter können Fachaustausche dazu nutzen, Lösungsvorschlä- 6.2.1.2 TEIL II: EMPIRISCHE UNTERSUCHUNG 140 ge mit Arbeitskontakten zu diskutieren [Int]. Eine organisationsübergreifende Form des Fachaustauschs erfolgt im Beirat der VZ NRW, der in seiner Zusammensetzung je nach thematischem Bezug wechselt. Zum Beispiel wurde im Jahr 2009 über die Ampelkennzeichnung im Lebensmittelbereich diskutiert (M29: 11) und im Jahr 2010 wurden Beiratsmitglieder für das Schwerpunktthema Gesundheit berufen (M31: 2). Drei Beiratssitzungen erfolgten zum Thema Energie, und zwar zu den Themen Energiemarkt, Wärmemarkt und Energiearmut [Int]. Der Beirat erfüllt darüber hinaus aber auch die Funktion, im Rahmen der Interessenartikulation politische Forderungen der VZ NRW in das Akteursnetzwerk zu streuen [Int]. Bei der Integration von externer Fachkompetenz kommt Arbeitskontakten aus der Wissenschaft eine besondere Bedeutung zu, wenn sie für die VZ NRW Studien oder Gutachten erstellen [Int]. In den Forderungspapieren erfolgt eine wissenschaftliche Anbindung an Studien, die entweder selbst oder fremd in Auftrag gegeben wurden. Dies sind zum Beispiel Marktforschungsergebnisse zu regionalen Produkten (M36: 1), eine Studie des Öko-Instituts zur CO2-Kennzeichnung von Lebensmitteln (M42: 4) oder eine Studie der Bertelsmann-Stiftung zum Thema Kaiserschnitt (M55: 3 und 16). Arbeitskontakte aus einer der Organisation „gewogene[n] Fachszene“ [Int] können darüber hinaus stärker in den Lösungsentwicklungsprozess involviert werden, indem mit ihnen informell vorläufige Entwürfe von Forderungspapieren aus den Fachgruppen diskutiert werden [Int]. Auf diese Weise kann Arbeitskontakten selektiv eine Revisionsmöglichkeit der durch die Fachgruppen entwickelten Forderungen zukommen. An dieser Stelle tangiert die Lösungsentwicklung in der Interessenaggregation die Interessenartikulation, weil die Einbindung von Arbeitskontakten in die Lösungsentwicklung bereits einflusslogische Überlegungen mit sich bringen kann [Int]. Unter den Arbeitskontakten stellen Anbieter und Anbieterverbände eine besondere Akteursgruppe dar, weil aufgrund des Marktdualismus bei ihnen die größten Interessengegensätze zum Verbraucherinteresse zu erwarten sind [Int]. Ein Gegenbeispiel hierfür ist ein gemeinsamer offener Brief an die Ministerpräsidentin zur Energiewende, den die VZ NRW gemeinsam mit dem Nordrhein-Westfälischen Handwerkstag und dem Deutschen Mieterbund verfasste (M62; [Int]). Austausche mit Anbietern und Anbieterverbänden können eine besondere Form der Meinungsbildung darstellen, weil sie die Perspektive auf Lösungsvorschläge erweitern und mögliche Argumentationen und Gegenargumentationen offen legen [Int]: „Ein- 6. Prozesse: Interessenaggregation in drei Phasen 141 fach auch mal auszuloten: Wie denken die so?“ [Int]. Beispielhaft ist hier ein Fachgespräch der VZ NRW mit dem Deutschen Hotel- und Gaststättenverband zum Kontrollbarometer zu nennen [Int]. Die Orientierung am idealtypischen Interessengegensatz zu Anbietern und Anbieterverbänden kann auch erfolgen, in dem deren politische Einschätzung für die eigene Lösungsentwicklung eine Art Rückversicherung zur Anti-Positionierung darstellt: „[W]o wir ein Forderungspapier haben mit vier Forderungen, […] im Prinzip im Entwurfsstadium […] noch nicht veröffentlicht […][,] [haben] wir jetzt erst mal dem Verband […] zur Verfügung gestellt […] und uns da eine Rückmeldung geholt […]. Nicht unbedingt, um das Papier dann dahin gehend zu überarbeiten, dass dann da nachher nur noch Forderungen drin stehen, die denen gefallen, sondern auch einfach um zu gucken, […] wo wir generell so liegen auch – wo sie auch zustimmen können. Das ist ja auch interessant, wenn wir ein Papier schreiben und die sagen beim ersten Darübergucken schon: „Sehen wir alles genau so" – dann […] müssten wir unsere Forderung noch einmal überprüfen, ob das wirklich […] so angemessen war“ [Int]. Durch den Austausch mit Anbietern und die bewusste Abgrenzung zu ihnen folgen die Mitarbeiter bei der Lösungsentwicklung einer Handlungslogik, die man als Distinktionslogik bezeichnen kann. Sie erfolgt innerhalb der Umwelt der Anbieter und folgt dem Verständnis, dass die eigenen politischen Forderungen im (wohlverstandenen) Verbraucherinteresse mit dem Anbieterinteresse nicht kohärent sein dürfen und mehr oder weniger dem idealtypischen Gegensatz zwischen Anbietern und Nachfragern entsprechen. Einflüsse durch den VZn-Verbund Der sowohl informelle als auch formalisierte Austausch der Mitarbeiter der VZ NRW mit Mitarbeitern des vzbv und anderer Verbraucherzentralen auf allen drei Hierarchieebenen führt in der Lösungsphase dazu, dass Lösungsvorschläge zwischen den Organisationen diskutiert und ausgetauscht werden. Der vzbv und andere Verbraucherzentralen stellen für die Mitarbeiter der VZ NRW Meinungsbildner dar [Int]. Diese Rolle variiert je nach Akteur und Politikfeld und hängt von den zur Verfügung stehenden Ressourcen ab, die andere Verbraucherzentralen und der vzbv für die jeweilige fachliche Arbeit zur Verfügung haben [Int]: „Also wenn wir uns mit einem Gesetzentwurf [...] [beschäftigen], heißt es nicht, dass die anderen den überhaupt kennen" [Int]. Neben der Ressourcenfrage scheinen hier 6.2.1.3 TEIL II: EMPIRISCHE UNTERSUCHUNG 142 auch strategische Überlegungen eine Rolle zu spielen, wenn die Verbraucherzentralen um jeweilige thematische Profilierungen miteinander konkurrieren und deshalb den Austausch bewusst restriktiv gestalten [Int]. Ein Höchstmaß an Austausch erfolgt dann, wenn im VZn-Verbund gemeinsame Forderungspapiere entwickelt werden. Beispiele hierfür sind ein Positionspapier zum „Anforderungsprofil für Strom- und Gas-Tarifrechner“ (M39), ein Forderungspapier zu Fernwärme [Int] oder ein gemeinsames Forderungspapier zu Essen und Trinken in Schulen (M38: 2). In diesen Fällen kann man von einer interorganisatorischen Interessenaggregation sprechen, ggf. mit einer koordinierenden Rolle auf Seiten des vzbv [Int]. Die (labile) Arbeitsteilung zwischen VZ NRW und vzbv zeigt sich in der Lösungsentwicklung, wenn Mitarbeiter der VZ NRW den vzbv bei Lösungsvorschlägen von bundespolitischer Bedeutung einbeziehen, mit ihm Lösungen abstimmen [Int] oder Lösungsprozesse untereinander aufteilen [Int]. Erfolgt dies nicht, kann es dazu führen, dass die VZ NRW und der vzbv nicht nur unterschiedliche, sondern auch inkohärente Lösungsvorschläge entwickeln: „Das Verhältnis ist so, dass wir versuchen eine gemeinsame Position zu finden. Sollte das nicht gelingen – [...] also meistens gelingt es – sollte es nicht gelingen, gibt es unterschiedliche Positionen. Also [...] wir haben ja kein Über- / Unterordnungsverhältnis oder so, dass wir uns […] bestimmte Positionen da genehmigen lassen müssen. Es gibt Felder, in denen wir unterschiedliche Positionen haben. Ja, dann werden die halt unterschiedlich vertreten" [Int]. Unterschiedlich artikulierte Forderungen müssen jedoch nicht zwangsläufig auf einen Dissens im VZn-Verbund zurückgeführt werden, sondern sie können auch themenspezifisch einer abgestimmten Artikulations-Strategie entstammen. Dies ist zum Beispiel der Fall, wenn vzbv und VZ NRW in einem Gesetzgebungsprozess unterschiedlich weit reichende Forderungen artikulieren, um gemeinsam einen größeren Erfolg in der Interessendurchsetzung zu erlangen [Int]. Einflusslogik Die Lösungsentwicklung erfolgt innerhalb der Einflusslogik mit Blick auf die Erreichung der Organisationsziele. Demzufolge werden Lösungen entwickelt und hierbei die durch den jeweiligen Lösungsvorschlag als politische Forderung artikulierten Folgeeffekte in den Blick genommen, die 6.2.2 6. Prozesse: Interessenaggregation in drei Phasen 143 jenseits der Auswirkungen der Politikformulierungen für die Menschen liegen. Aus dem Interviewmaterial können zwei mögliche Folgeeffekte unterschieden werden, durch die sich die Einflusslogik ausdifferenziert: Eine Durchsetzbarkeitslogik (1) und eine Wirkungslogik (2). (1) Der Durchsetzbarkeitslogik folgend, orientieren sich die Mitarbeiter der Organisation bei der Lösungsentwicklung daran, ob die jeweilige Lösung im politischen Kontext realistisch umgesetzt werden kann [Int]. Die Mitarbeiter nehmen hierbei eine Einschätzung vor, ob der jeweilige Lösungsvorschlag als Politikformulierung in die Gesetzgebungsarena oder als Implementationshandlung in der Implementationsarena umgesetzt werden kann. Vor diesem Hintergrund können Lösungsvorschläge gar nicht erst entwickelt, verworfen oder aber auch ‚weicher’ formuliert werden, sodass sie als Lösungsvorschläge für mögliche Politikformulierung das Verbraucherproblem weniger adäquat lösen: „Und wissen wir natürlich alle: Je radikaler eine Forderung ist, desto geringer ist ihre Chance auch umgesetzt zu werden […]. Je kompromissbehafteter eine Forderung ist, desto eher kann man sie vielleicht umsetzen, aber desto weniger erreicht man dann eben auch für die betroffenen Menschen. Das heißt: In der Formulierung der Forderung beachten wir häufig auch den Grad ihrer Durchsetzungsfähigkeit“ [Int]. Der Orientierungsfokus liegt innerhalb der Durchsetzbarkeitslogik bei den Akteuren, die in der Gesetzgebungsarena über Politikformulierungen oder in der Implementationsarena über Implementationshandlungen entscheiden [Int]. Die Mitarbeiter entwickeln daher die Lösungsvorschläge in dem Verständnis, dass sie bei diesen eine Akzeptanz zur Umsetzung finden, was auch eine „zielgruppengerechte Argumentation“ [Int] bei der Begründung des jeweiligen Lösungsvorschlags mit sich bringt. Ein Beispiel für eine Lösungsentwicklung, bei der die Durchsetzbarkeitslogik zumindest eine gewisse Rolle spielte, ist die politische Forderung der VZ NRW zur Regelung der Ladenöffnungszeiten in Nordrhein-Westfalen. Aufgrund durchsetzbarkeitslogischen Überlegungen stellte die politische Forderung der VZ NRW bei der Artikulation nach außen bereits einen inhaltlichen Kompromiss dar: „[W]ir haben überlegt: Was für eine Forderung würden wir am Grünen Tisch formulieren […]. Jetzt sag ich mal: [...] Liberalisierung rund um die Uhr. Sieben Tage die Woche […]. Und dann haben wir gesagt: „Ist es klug diese Forderung so an die Landesregierung […] zu adressieren?" Wir haben gesagt: „Nein, das ist nicht klug" […]. Und wir haben da im Kern formuliert: Also, Montag bis Freitag keine Einschränkung […]. Da sind wir in einen Konflikt mit der Landesregierung gegangen. Die wollten gerne auch Montag bis Frei- TEIL II: EMPIRISCHE UNTERSUCHUNG 144 tag einschränken. Und wir haben dann gesagt: „Ok, wir kommen euch beim Sonntag entgegen." Und haben somit eine Forderung, die die Verbraucher als solche vielleicht noch etwas härter formuliert hätten, strategisch angepasst […]. Wenn ich eine komplette Forderung formulieren würde: Liberalisierung von Montag bis Sonntag – werde ich nicht so ernst genommen und verliere den Kampf um Montag bis Freitagabend. Und uns war es vor allem wichtig eben von Montag bis Freitag und auch möglichst am Samstag keine Einschränkung zu kriegen […]. Und dann haben wir eben gesagt: „Womit erreichen wir mehr? Mit der Forderung: Liberalisierung total! Beibehalten oder sogar verschärfen? Oder aber formulieren wir eine differenzierte Position, die die wesentlichen Punkte behält?" Wir haben uns für den zweiten Weg entschieden. Den konnte man besser kommunizieren. Er war verständlicher. Und wir waren damit politisch auch erfolgreich“ [Int]. (2) Während sich die Mitarbeiter innerhalb der Durchsetzbarkeitslogik an der Möglichkeit der Umsetzung orientieren, nehmen sie innerhalb der Wirkungslogik die Effekte in den Blick, die durch eine mögliche artikulierte Forderung auf die Organisation selbst wirken. Sie schätzen bei der Entwicklung von Lösungsvorschlägen ab, welche Folgen der Lösungsvorschlag allein dadurch hat, dass er von der VZ NRW artikuliert wird. Ein Lösungsvorschlag kann entweder nicht entwickelt, verworfen oder modifiziert werden, wenn er als politische Forderung zu Konflikten mit anderen Akteuren führen würde [Int]. Sind diese Akteure die Einfluss-Akteure der politischen Forderung, ist der Übergang zur Durchsetzbarkeitslogik flie- ßend. In diesem Fall führen wirkungslogische Überlegungen zur der Frage, ob durch eine politische Forderung die Möglichkeit künftiger politischer Forderungen gefährdet werden könnte [Int]: „Was ist der Kollateralschaden? Wenn ich gegenüber Schwarz-Gelb ständig und primär über grüne Gentechnik reden würde, weiß ich, dass sie mir bei anderen Themen […] einfach nicht zuhören würden, weil sie mich abstempeln als: „Oh, der redet ja nur über grüne Gentechnik und ist meilenweit von uns entfernt […]. Also man muss sich [...] nicht nur die Frage stellen: Ist eine politische Forderung richtig und gut begründet? Sondern […] [m]an muss auch überlegen: Ist sie schlau?" [Int]. Die Wirkungslogik bezieht sich zwangsläufig auf einen Akteur oder eine Akteursgruppe, die mit der VZ NRW interagiert und durch die von der Organisation artikulierte politische Forderung in irgendeiner Form tangiert wird. Diese Akteure können andere Verbände und Institutionen sein, bei denen die möglichen Wirkungen einer politischen Forderung in Betracht gezogen werden. Ein fließender Übergang zur Auftraggeberlogik liegt vor, wenn die innerhalb der Wirkungslogik in den Blick genommenen Akteure Auftraggeber der Organisation sind. 6. Prozesse: Interessenaggregation in drei Phasen 145 Advokationslogik Sowohl Einzelpersonen von außen als auch die Klienten der Informations-, Beratungs- und Bildungsdienstleistungen werden in die Lösungsentwicklung nicht eingebunden [Int]. Daher erfolgt die Lösungsentwicklung unter keiner unmittelbaren Klientenlogik, sondern deren Interessen finden im Rahmen der Advokationslogik Berücksichtigung, wenn Lösungsvorschläge als Verbraucherinteressen im wohlverstandenen Sinn entwickeln werden: „In der Entwicklung unserer politischen Forderungen orientieren wir uns eng an den Bedürfnissen, die die Verbraucherinnen und Verbraucher in diesem Themenfeld haben" [Int]. Das jeweilige individuelle Wohlverständnis unterliegt den Voraussetzungen der Mitarbeiter (in den Fachgruppen), deren Verständnis von Verbraucherinteressen unter anderem durch die jeweilige Biographie und Werteorientierungen geprägt ist. Darüber hinaus lässt aus dem Interviewmaterial auf organisationsübergreifende Wertvorstellungen schließen. Das individuelle Wohlverständnis des jeweiligen Mitarbeiters orientiert sich an einer Art organisationsübergreifendem Wohlverständnis im Sinne des Organisationsethos, der zum Beispiel in Satzung und Leitbild verankert ist [Int] und der das individuelle Wohlverständnis und die Lösungsentwicklung beeinflusst: „Es kann hier nicht jeder irgendwas entscheiden, sondern wir sind ein Verband [...] mit so einer Art Glaubensbekenntnis. Das nennt sich halt hier Satzung und Leitlinien […]. Und das ist das auch, wo man auch die Mitarbeiter drauf verpflichtet" [Int]. Das jeweilige individuelle Wohlverstehen der Mitarbeiter bei der Entwicklung von Lösungsvorschlägen wird durch institutionelle Mechanismen diversifiziert. Diese Diversifizierung des Wohlverstehens erfolgt einerseits horizontal durch die Beteiligung mehrerer Mitarbeiter an der Entwicklung von Lösungsvorschlägen. Andererseits erfolgt sie vertikal durch die in der Organisation etablierten Revisionsmechanismen auf den drei Hierarchieebenen. Die erste Diversifizierung bei der Entwicklung von Lösungsvorschlägen erfolgt in den Fachgruppen, wenn Mitarbeiter gemeinsam Lösungsvorschläge entwickeln oder diese in den Fachgruppen gemeinsam diskutieren. Eine zweite Diversifizierung erfolgt bei polyvalenten Lösungsentwicklungen, wenn Mitarbeiter anderer Fachgruppen an der Lösungsentwicklung beteiligt werden. Eine dritte Diversifizierung kann 6.2.3 TEIL II: EMPIRISCHE UNTERSUCHUNG 146 schließlich erfolgen, wenn Verbraucherverbände als Arbeitskontakte oder Organisationen im VZn-Verbund in die Lösungsentwicklung eingebunden oder mit diesen gemeinsame Lösungen entwickelt werden. Die Diversifizierung durch Revisionsmechanismen erfolgt entlang der drei Hierarchieebenen: Die Gruppenleitung nimmt eine erste Revision vor, die Bereichsleitung nimmt eine zweite Revision vor und die Geschäftsleitung und der Vorstand nehmen auf oberer Führungsebene eine dritte Revision vor. Sowohl die horizontale als auch die vertikale Diversifizierung des wohlverstandenen Verbraucherinteresses bringen eine inhaltliche Kontrolle der Lösungsvorschläge mit sich. Das Wohlverständnis kann hierdurch zu einem gewissen Maße intersubjektiviert werden, da ein Lösungsvorschlag einer größeren Zahl an individuellen Wohlverständnissen unterliegt. Zugleich erfolgt durch die Diversifizierung des Wohlverstehens eine Diversifizierung der anderen Logiken, wenn durch die Diversifizierung eine zunehmende Anzahl an Personen am Lösungsentwicklungsprozess beteiligt ist. Mitgliedsverbändelogik Als Arbeitskontakte im Akteursnetzwerk der Mitarbeiter sind einzelne Mitgliedsverbände je nach thematischem Bezug Meinungsbildner bei der Lösungsentwicklung [Int]. Als konstituierende Akteure könnten sie über die Organe Mitgliederversammlung und Verwaltungsrat ihrer Resonanzfunktion nachkommen und Lösungsvorschläge über den Vorstand in die Organisation tragen [Int]. Hierbei scheinen insbesondere Ernährungsthemen „wegen unser aller hohe[n] Affinität zu Lebensmitteln" [Int] eine gewisse Häufigkeit zu haben. Die Protokolle der Mitgliederversammlung deuten darauf hin, dass Themen in den Organen diskutiert werden. Zum Beispiel wurde im Verwaltungsrat im Jahr 2008 eine Diskussion zum Gesundheitsmarkt (M21: 3), im Jahr 2009 eine Diskussion zum Finanzmarkt, zu Lebensmittelkontrollen und zu haushaltsnahen Dienstleistungen (M22: 3) und im Jahr 2010 Diskussionen zum Restaurant-Smiley, zum neuen Rundfunkgebührenmodell, zu Ergebnissen aus der Einigungsstelle für Lehman-Geschädigte und zu Entwicklungen in der Schlichtungsstelle Nahverkehr (M24: 4) geführt. Aus dem Interviewmaterial geht jedoch hervor, dass die beiden Organe für die Lösungsentwicklung der Mitarbeiter nahezu irrelevant sind. Während 6.2.4 6. Prozesse: Interessenaggregation in drei Phasen 147 in allen Interviews keine gegenteiligen Aussagen zu finden sind, kommen 11 von 18 Interviewpartner explizit zu dieser Einschätzung [Int]. Gründe für die geringe Bedeutung von Mitgliederversammlung und Verwaltungsrat können zum einen die nicht hinreichenden fachlichen Kompetenzen auf Seiten der Verbände, aber auch die fehlende Vernetzung zu den Mitarbeitern der Organisation sein [Int]. Die marginale Bedeutung der Mitgliedsverbände als konstituierende Akteure der Organe in der Lösungsphase führt zu dem Schluss, dass bei der Lösungsentwicklung eine Mitgliedsverbändelogik kaum besteht. Auftraggeberlogik Die bereits in der Problemphase identifizierten drei Rollen von Auftraggebern als Arbeitskontakte, als Finanzierer und als Einfluss-Akteure kommen auch in der Lösungsphase zum tragen. Als Arbeitskontakte stehen Auftraggeber mit Mitarbeitern der VZ NRW sowohl auf Fach- als auch auf Führungsebene in einem regelmäßigen Austausch [Int]. Auftraggeber sind hierbei ebenso wie andere Arbeitskontakte für die Lösungsentwicklung Meinungsbildner, die über Fachkompetenzen [Int], aber auch über Kenntnisse zur Umsetzbarkeit von Lösungsvorschlägen innerhalb der Durchsetzbarkeitslogik verfügen [Int]. Aufgrund ihres Austauschs mit anderen Interessengruppen können Auftraggeber die Perspektive auf Lösungsvorschläge über das Verbraucherinteresse hinaus erweitern [Int]. Sind sie zugleich die Einfluss-Akteure des jeweiligen Lösungsvorschlages, verschwimmen die Rollen von Arbeitskontakt und Einfluss-Akteur. Sind Auftraggeber Einfluss-Akteure, so kann der Austausch mit diesen zu einflusslogischen Überlegungen beitragen, wobei dieser dann weniger in den Bereich der Interessenaggregation, sondern bereits als Teil der Lobbyarbeit im Rahmen der Interessenartikulation betrachtet werden kann. In ihrer Rolle als Finanzierer der Organisation kann der Austausch schließlich zu auftraggeberlogischen Überlegungen bei der Lösungsentwicklung beitragen. Die Finanzierer-Rolle, die Auftraggeber gegenüber den Mitarbeitern der VZ NRW im Austausch einnehmen können, hängt sehr von dem jeweiligen Rollenverständnis auf Seiten der Auftraggeber [Int], aber auch von dem Selbstverständnis der Mitarbeiter der Organisation ab [Int]: 6.2.5 TEIL II: EMPIRISCHE UNTERSUCHUNG 148 „Und wenn jemand […] denkt: „Ihr kriegt doch da Geld vom Land. Ich bin das Land. Also macht ihr gefälligst das." Dann [...] geht [es] [...] uns [...] im Prinzip an den Nerv [...] – dann können wir gar nicht nachgeben, dürfen wir gar nicht nachgeben. Weil jede so offensichtliche Einflussnahme von außen wäre ja irgendwie [...] [ein] Todesurteil“ [Int]. Sowohl auf den Austausch mit den Auftraggebern als auch auf die Entwicklung von Lösungsvorschlägen wirken je nach Selbstverständnis und Selbstbewusstsein der Mitarbeiter psychologische Auftraggebereffekte. Diese führen zu einer Auftraggeberlogik, wenn sich die Mitarbeiter bei der Entwicklung von Lösungsvorschlägen an den möglichen Folgewirkungen dieser auf Auftraggeber in ihrer Rolle als Finanzierer orientieren: „[M]an [muss] sich gegen die Schere im Kopf wehren […]. Gefährde ich meine Haushaltsberatungen damit? Könnte ich mehr Geld bekommen, wenn ich wohlgefällig bin? Oder könnte ich womöglich weniger Geld bekommen, wenn ich jetzt unangenehm bin? […] Also es ist immer eine Gradwanderung, die in Ihrem Kopf stattfindet. Also […] wenn ich jetzt das Interview […] etwas schärfer mache, […] [k]rieg ich dann womöglich in Haushaltsberatungen 100 000 Euro weniger […]?" [Int]. Psychologischen Auftraggebereffekten liegt eine kausale Verknüpfung zwischen der Finanzierer-Rolle von Auftraggebern und der strukturellen Abhängigkeit aus den „Förderzusammenhängen“ [Int] mit der inhaltlichen Ausgestaltung des jeweiligen Lösungsvorschlages und möglichen Auftraggeberinteressen zugrunde. Die Effekte beruhen dabei nicht auf Erfahrungen, die diese Kausalität bestätigen: „Faktisch […] hat es das nicht gegeben“ [Int]. Vielmehr handelt es sich um ein abstraktes „Szenario“ oder eine abstrakte „Sorge“ [Int], die die Mitarbeiter bei der Lösungsentwicklung beeinflusst [Int]. Psychologische Auftraggebereffekte können dann dazu führen, dass der jeweilige Lösungsvorschlag mit einer Orientierung am möglichen Auftraggeberinteresse „vorsichtiger“ [Int] entwickelt wird, die darauf folgende artikulierte politische Forderung der Organisation weniger kritisch oder konfrontativ gegenüber Auftraggebern ausfällt [Int] oder ein Lösungsvorschlag aus Rücksicht auf Auftraggeber einem alternativen Lösungsvorschlag vorgezogen wird [Int]: „Wir sehen, dass […] [bei dem Thema XY] der Verbraucherschutz aus unserer Sicht da tangiert ist. Wir wissen aber auf der anderen Seite, dass das Land Nordrhein-Westfalen [das Thema XY] […] zum großen Positivbild macht [...]. Da haben wir natürlich intern auch gesagt: „Hm, also wir wollen zumindest nicht gerade, bevor es um die [...] Vertragsverlängerung geht [...] jetzt ein Papier veröffentlichen, wo wir […] einen Geschmack erzeugen, […] [dass] jemand sagen könnte: „Ach, auch die Verbraucherzentrale ist doch sehr kri- 6. Prozesse: Interessenaggregation in drei Phasen 149 tisch, was […] [das Thema XY] angeht." [...]. [D]a [...] bin ich selber auch instinktiv erstmal vorsichtig, weil ich sehe, dass die Landesregierung das ganz weit nach vorne bringen will und da würde ich nicht unbedingt denen in den Rücken fallen wollen" [Int]. Jenseits psychologischer Auftraggebereffekte kann aus dem Interviewmaterial auf unmittelbare Einflüsse durch Auftraggeber auf die Entwicklung von Lösungsvorschlägen nicht geschlossen werden. Von den 18 Interviewpartnern kommt die Hälfte zu der Einschätzung, dass direkte Einflussnahmen von Auftraggebern nicht erfolgen, während die andere Hälfte zu keiner dieser widersprechenden Aussage kommt [Int]. Eine Besonderheit hinsichtlich des Auftraggebereinflusses stellen Projekte dar, auf die Projektauftraggeber zum Teil in erheblichem Maße Einfluss auf die Projektumsetzung nehmen. Das Interviewmaterial weist hierbei auf einen Unterschied zwischen institutioneller Organisationsarbeit und Projektarbeit hin, zumal bereits im Bewilligungsbescheid eines Projektes eine systematische Einflussnahme festgelegt werden kann, die den Handlungsspielraum der Organisation stark einschränkt: „Da wurde sehr diplomatisch und freundlich auf den Zuwendungsbescheid hingewiesen. Und klar steht da drin, dass wir Veröffentlichungen aus dem Projekt heraus vorher mit dem Ministerium abzustimmen haben" [Int]. Projektauftraggeber können auf diese Weise Einfluss auf die öffentliche Kommunikation nehmen, die aus dem Projekt heraus erfolgt [Int], wodurch es zu Konflikten zwischen der VZ NRW und dem jeweiligen Projektauftraggeber kommt [Int]. Konflikte können entstehen, wenn der Projektauftraggeber die Veröffentlichung von Informationsmaterial [Int] oder Kritik gegenüber Dritten untersagt: „Dass [der Projektgeber] […] schon sehr stark versucht hat, das inhaltlich mit zu gestalten [...]. Die Unternehmen durften nicht an den Pranger gestellt werden. Das heißt also, sie wollten das so soft wie möglich – die Probleme schön reden“ [Int]. Die Unterscheidung zwischen institutioneller Arbeit und Projektarbeit wird darin deutlich, dass die Organisation ihre institutionell finanzierten Strukturen nutzen kann, um hierüber in Projekten untersagte Aktivitäten durchzuführen [Int]. Die institutionellen Strukturen stellen dann eine Art Rückzugshafen für die Projektarbeit dar. Das sich auf die drei Auftraggeberrollen beziehende Abgrenzungsproblem zwischen den Rollen zeigt sich, wenn Auftraggeber von den Mitarbeitern der VZ NRW Dienstleistungen in Anspruch nehmen. In Projekten TEIL II: EMPIRISCHE UNTERSUCHUNG 150 können sie darin liegen, bestimmte Aktivitäten durchzuführen [Int] wie zum Beispiel die Beauftragung der VZ NRW mit der Überprüfung einer Produktkennzeichnung [Int]. Darüber hinaus können Arbeitsaufträge darin bestehen, dass die Organisation Auftraggebern Informationen zu bestimmten Themen oder Einschätzungen zu Lösungsvorschlägen erarbeitet [Int]. Hierbei kann wie in der Problemphase das Kriterium der Exklusivität herangezogen werden, um Dienstleistungen gegenüber Arbeitskontakten von Arbeitsaufträgen gegenüber Finanzierern abzugrenzen. Sind Auftraggeber zugleich Einfluss-Akteure, stellen diese Dienstleistungen weniger Auftraggebereffekte dar, sondern sind vielmehr eine Einflussmöglichkeit im Rahmen der Interessenartikulation. Der Übergang von der Lösungsentwicklung im Rahmen der Interessenaggregation hin zur Einflussmöglichkeit ist fließend, wenn Auftraggeber durch diese in ihrem politischen Handeln von der VZ NRW beeinflusst werden [Int]. Entscheidungsphase Interne Entscheidungsprozesse Die Entscheidung über die Annahme eines Lösungsvorschlags als politische Forderung der Organisation kann auf allen drei Hierarchieebenen erfolgen, wobei hierfür keine formal vorgegebenen Kriterien bestehen [Int]. Entscheidungen können auf oberer Führungsebene (1), auf unterer Führungsebene (2) und auf Fachebene (3) getroffen werden. (1) Eine Entscheidung auf oberer Führungsebene erfolgt, wenn die in den Fachgruppen entwickelten Lösungsvorschläge über die untere Führungsebene zur Entscheidung auf die obere Führungsebene gelangen [Int]. Der Geschäftsleitungsrunde als zentrales Gremium auf dieser Ebene wird der jeweilige Lösungsvorschlag durch den jeweiligen Bereichsleiter – ggf. mit Unterstützung eines Mitarbeiters aus der Fachgruppe – vorgelegt und dann diskutiert [Int]. Am Ende der Diskussion erfolgt eine Abstimmung [Int], wobei das Votum für den Vorstand nicht bindend ist, da er die Letztentscheidung auf oberer Führungsebene trifft [Int]. Aus dem Interviewmaterial geht jedoch hervor, dass der Vorstand sich bei seiner Entscheidung meist am „Meinungsbild“ [Int] der Geschäftsleitungsrunde orientiert [Int]. Zu Vorstandsentscheidungen gegen das Votum der Geschäftsleitungsrunde kommt es demnach nicht [Int]. 6.3 6.3.1 6. Prozesse: Interessenaggregation in drei Phasen 151 Durch die Diskussion in der Geschäftsleitungsrunde werden die fachlichen Kompetenzen aus den anderen Fachbereichen in die Entscheidungsfindung eingebunden und gewährleistet, dass die abschließende Entscheidung innerhalb der Fachbereiche getragen und unterstützt wird [Int]. Zugleich können auf oberer Führungsebene auch Entscheidungen durch den Vorstand alleine getroffen werden. Dies ist der Fall, wenn ein Bereichsleiter den jeweiligen Lösungsvorschlag nicht in die Geschäftsleitungsrunde einbringt, sondern sich direkt an den Vorstand und ggf. an einzelne Mitglieder der Geschäftsleitungsrunde wendet. Der Vorstand entscheidet dann in Abstimmung mit den beteiligten Bereichsleitungen, ob ein Lösungsvorschlag zu einer politischen Forderung der Organisation wird oder nicht [Int]. (2) Die Entscheidung für oder gegen eine Entscheidungsfindung auf oberer Führungsebene erfolgt durch die jeweilige Bereichsleitung, in deren Bereich die Fachgruppe den Lösungsvorschlag entwickelt hat. Ihr kommt daher eine zentrale Bedeutung bei der Entscheidungsfindung als Gatekeeper zwischen der unteren und oberen Führungsebene zu. In dieser Rolle kann sie entscheiden, ob die Entscheidungsfindung über den Vorstand, über die Geschäftsleitungsrunde oder gar nicht über die obere Führungsebene erfolgt und durch sie selbst getroffen wird [Int]. Entscheidet sich die Bereichsleitung gegen die Einbindung der oberen Führungsebene, erfolgt die abschließende Entscheidung auf unterer Führungsebene [Int]. In diesem Fall beschränkt sich die Interessenaggregation auf den jeweiligen Fachbereich (bzw. bei polyvalenten Lösungsentwicklungen auf die jeweiligen Fachbereiche). Der entwickelte Lösungsvorschlag gelangt über die Gruppenleitung zur Bereichsleitung [Int], wodurch der Gruppenleitung innerhalb des Bereichs auch eine Rolle als Gatekeeper zukommt. In diesem Fall steht sie zwischen der Fachebene und der unteren Führungsebene. Durch die finale Entscheidung der Bereichsleitung wird die Interessenaggregation abgeschlossen und aus dem Lösungsvorschlag eine politische Forderung der Organisation [Int]. (3) Entscheidet sich die Gruppenleitung gegen die Beteiligung der unteren Führungsebene an der Entscheidung, gelangt der Lösungsvorschlag nicht zur Bereichsleitung und es kommt es zu einer Entscheidung auf Fachebene. Abgeschlossen wird die Interessenaggregation dann entweder durch die Gruppenleitung oder durch den Mitarbeiter in der Fachgruppe. Die Gruppenleitung kann die finale Entscheidung über einen Lösungsvorschlag treffen und diesen auf diese Weise zu einer politischen Forderung der Organisation machen [Int]. Wird die Gruppenleitung durch den Mitar- TEIL II: EMPIRISCHE UNTERSUCHUNG 152 beiter oder die Mitarbeiter jedoch nicht involviert, erfolgt die abschließende Entscheidung durch den oder die Mitarbeiter in der Fachgruppe. Eine derartige Interessenaggregation ohne Beteiligung der Führungskräfte kann zum Beispiel erfolgen, wenn Mitarbeiter aus den Fachgruppen (spontan) sich öffentlich äußern und dann in ihren Äußerungen implizit oder explizit eine politische Forderung artikulieren [Int]. Da in diesem Fall Problemwahrnehmung, Lösungsentwicklung und Entscheidungsfindung nicht nur durch einen Mitarbeiter, sondern auch in kurzer Dauer erfolgt, kann hier von einer Ad-hoc-Interessenaggregation gesprochen werden. Die Entscheidung für eine der drei Ebenen der Entscheidungsfindung obliegt bei den jeweiligen Mitarbeitern auf den drei Hierarchieebenen. Sowohl die Mitarbeiter in den Fachgruppen, die Gruppenleitung als auch die Bereichsleitung sind hierbei Gatekeeper und kontrollieren als solche ihre jeweiligen Kommunikationskanäle: Der Mitarbeiter in der Fachgruppe entscheidet vor dem Hintergrund seiner Expertise darüber, ob die Entscheidung zur Gruppenleitung gelangt. Die Gruppenleitung entscheidet vor dem Hintergrund der formalen Hierarchie darüber, ob die Entscheidung zur Bereichsleitung gelangt. Schließlich entscheidet die Bereichsleitung vor dem Hintergrund formaler Hierarchie darüber, ob die Entscheidung zum Vorstand und/oder zur Geschäftsleitungsrunde gelangt. Mit steigender Beteiligung der Hierarchieebenen nimmt nicht nur die Anzahl der an der Entscheidungsfindung beteiligten Mitarbeiter in der Organisation zu, sondern es kommt zugleich zu einer Diversifizierung des wohlverstandenen Verbraucherinteresses, da jede individuelle Entscheidung zugleich auch eine Revision des jeweiligen Lösungsvorschlages darstellt. Der Mitarbeiter in der Fachgruppe ist hierbei die erste und der Vorstand auf oberer Führungsebene die letzte Revisionsinstanz. Während eine Entscheidungsfindung über die Geschäftsleitungsrunde als inhaltliche Kontrollinstanz ein Höchstmaß an Diversifizierung mit sich bringt, erfolgt bei Ad-hoc-Interessenaggregationen keine Diversifizierung. Ad-hoc-Interessenaggregationen basieren schließlich auf dem individuellen Wohlverständnis des Verbraucherinteresses bei dem jeweiligen Mitarbeiter [Int]. Logiken der Entscheidungsfindung Die Entscheidung über die jeweilige Ebene der Entscheidungsfindung unterliegt in der Organisation keinen formal festgelegten Kriterien. Vielmehr entscheiden die Mitarbeiter in den Fachgruppen, die Gruppenleitung und 6.3.2 6. Prozesse: Interessenaggregation in drei Phasen 153 die Bereichsleitung jeweils darüber im eigenen Verständnis. Aus dem Interviewmaterial können sechs Logiken herausgearbeitet werden, an denen sie sich bei ihrer Entscheidung darüber orientieren, ob sie die nächsthöhere Ebene an der Entscheidungsfindung beteiligen sollen oder nicht. Zu unterscheiden sind eine Advokationslogik (1), eine Wirkungslogik (2), eine Valenzlogik (3), eine Fachlogik (4), eine Konvergenzlogik (5) und eine Zeitlogik (6). (1) Die Advokationslogik bezieht sich auf das wohlverstandene Verbraucherinteresse. Das Kriterium ist hierbei die Betroffenheit der Menschen als Verbraucher und die Auswirkungen auf diese durch den Lösungsvorschlag. Ist der jeweilige Lösungsvorschlag für Verbraucher „grundlegend“ [Int] oder „grundsätzlich“ [Int], so kann die Betroffenheit für diese höher sein, als wenn er „kleinteilig“ [Int] ist [Int]. Folgen Mitarbeiter bei ihrer Entscheidung der Advokationslogik kann angenommen werden, dass eine höhere Ebene der Entscheidungsfindung wählen, je grö- ßer die Betroffenheit der Verbraucher ist. (2) Im Rahmen der Wirkungslogik führen Mitarbeiter die dieser Logik folgenden Überlegungen aus der Lösungsphase in die Entscheidungsphase weiter. Das Kriterium ist hierbei die Organisationsbetroffenheit durch den als politische Forderung artikulierten Lösungsvorschlag. Die Mitarbeiter nehmen dabei die zu erwartende Wirkung in den Blick. Eine besondere Form der Wirkungslogik besteht bei Lösungsvorschlägen, die die Organisation selbst regulativ betreffen. Ein Beispiel hierfür sind Forderungen der VZ NRW zum Like-Button in sozialen Netzwerken, die die (Öffentlichkeits-)Arbeit der Organisation selbst tangieren [Int]. Die erwartete Organisationsbetroffenheit ist entsprechend hoch, wenn politische Forderungen starke Wirkungen im Akteursnetzwerk entfalten können [Int] oder die VZ NRW sich durch eine politische Forderung starker Kritik durch andere Akteure aussetzt [Int]. Dies kann etwa Stellungnahmen zu Gesetzesvorhaben betreffen, durch die sich die VZ NRW in einem Akteursgefüge positioniert [Int]. Folgen Mitarbeiter bei ihrer Entscheidung der Wirkungslogik, kann angenommen werden, dass sie eine höhere Ebene der Entscheidungsfindung wählen, je größer die Betroffenheit der Organisation ist. (3) Der Valenzlogik liegt die vorangehende Form der Lösungsentwicklung zu Grunde, die entweder monovalent (in einer Fachgruppe) oder polyvalent (in mehreren Fachgruppen) erfolgte. Das Kriterium ist hier die Betroffenheit der Fachgruppen durch den jeweiligen Lösungsvorschlag [Int] bzw. die Betroffenheit der jeweiligen den Fachgruppen zugeordneten Politikfelder. Folgen Mitarbeiter bei ihrer Entscheidung der Valenzlogik, TEIL II: EMPIRISCHE UNTERSUCHUNG 154 nehme ich an, dass sie sich für eine höhere Ebene der Entscheidungsfindung entscheiden, je größer die Betroffenheit anderer Fachgruppen hinsichtlich des jeweiligen Lösungsvorschlages ist. (4) Die Fachlogik bezieht sich auf die Konzeption des jeweiligen Lösungsvorschlages. Ihr liegt das Kriterium der fachlichen Komplexität zugrunde [Int]. Lösungsvorschläge können demnach „kleinteilig“ [Int] oder „superspeziell“ [Int] und in hohem Maße den fachlichen Kompetenzen der Mitarbeiter in den Fachgruppen geschuldet sein. Folgen Mitarbeiter bei ihrer Entscheidung der Fachlogik, kann angenommen werden, dass sie sich für eine niedrigere Ebene der Entscheidungsfindung entscheiden, je fachlich komplexer der Lösungsvorschlag ist. (5) Die Konvervenzlogik basiert auf den Erfahrungen der Mitarbeiter hinsichtlich anderer durch die Organisation artikulierter politischer Forderungen. Die Kriterien sind hierbei die Neuartigkeit eines Lösungsvorschlags sowie die zwischen diesem und anderen politischen Forderungen der Organisation bestehenden Analogien. Durch das In-Beziehung-Setzen des jeweiligen Lösungsvorschlags mit anderen politischen Forderungen der Organisation können Mitarbeiter abschätzen, ob diese inhaltlich kongruent sind [Int]. Keine oder schwache Analogien bestehen bei Lösungsvorschlägen, die einen neuartigen Charakter aufweisen [Int] bzw. durch die die VZ NRW „Neuland“ [Int] betritt. Die Neuartigkeit von Lösungsvorschlägen kann bei den Mitarbeitern hinsichtlich der Entscheidungsfindung Unsicherheiten hervorrufen, sodass die Entscheidung über den Lösungsvorschlag vorsorglich auf eine höhere Ebene übertragen wird, um sich inhaltlich abzusichern [Int]. Die Geschäftsleitungsrunde als inhaltliche Kontrollinstanz und der Vorstand als Letztentscheider stellen hierbei die höchste Ebene der Absicherung dar. Folgen Mitarbeiter bei ihrer Entscheidung der Konvergenzlogik, kann angenommen werden, dass sie sich für eine niedrigere Ebene der Entscheidungsfindung entscheiden, je geringer der Neuartigkeitscharakter des Lösungsvorschlags und je stärker die Analogie von diesem zu anderen politischen Forderungen der Organisation ist. (6) Die Zeitlogik bezieht sich auf den zeitlichen Kontext des gesamten Aggregationsprozesses. In der Problemphase findet sich das Zeitkriterium in der Relevanzbestimmung wieder, wenn die Mitarbeiter vorab abschätzen, welchen Ressourcenaufwand eine bevorstehende Interessenaggregation bzw. ein bevorstehender Problemlösungsprozess mit sich bringt. Die Lösungsentwicklung kann im Anschluss Tage, Wochen oder auch Jahre dauern [Int]. Beispiele für sehr lange Aggregationsprozesse sind die For- 6. Prozesse: Interessenaggregation in drei Phasen 155 derungen der VZ NRW zur Deckelung des Dispozinses im Finanzbereich [Int] oder zur Wärmeprämie im Energiebereich [Int]. Die Dauer hängt sowohl von der Komplexität des Lösungsvorschlags als auch von dem Umfang der Abstimmungen zwischen den Fachgruppen und den Hierarchieebenen ab. Nach erfolgter Entwicklung eines Lösungsvorschlags berücksichtigen die Mitarbeiter im Rahmen der Zeitlogik die für die Entscheidung zur Verfügung stehende Zeit. Diese kann zum Beispiel bei Stellungnahmen zur Gesetzesentwürfen kurz sein, weil sie häufig vorgegebenen Fristen unterliegen. Auch das Agenda-Setting anderer Akteure kann dazu führen, dass die Interessenaggregation schnell erfolgen und in der Entscheidungsphase eine schnelle Entscheidung getroffen werden muss: „Also wenn der Herr Altmeier was gesagt hat als Umweltminister, dann muss man innerhalb von einer Stunde oder zwei Kommentare abgeben, weil spätestens zwei Stunden später […] schon der Leitartikel in Spiegel Online [steht] […]. Es reicht noch nicht einmal der nächste Morgen. Und wenn wir hier natürlich zwei Tage zur Abstimmung brauchen, dann ist das Thema durch“ [Int]. Zeitliche Restriktionen von außen können zudem durch schnelle Marktentwicklungen hervorgerufen werden, was zum Beispiel bei Skandalen evident wird, die schnelle Interessenaggregationsprozesse erfordern [Int]. Für die Mitarbeiter bedeuten zeitliche Restriktionen, dass sie sich in ihrer Entscheidung über die Form der Entscheidungsfindung an einer Zeitlogik orientieren bzw. orientieren müssen. Da die drei Ebenen sich hinsichtlich der Anzahl der an der Entscheidungsfindung beteiligten Personen unterscheiden, kann angenommen werden, dass eine Entscheidungsfindung auf Fachebene tendenziell von kürzerer Dauer ist als eine Entscheidungsfindung auf unterer Führungsebene und eine Entscheidungsfindung auf unterer Führungsebene von kürzerer Dauer ist als eine Entscheidungsfindung auf oberer Führungsebene. Es ist daher anzunehmen, dass Mitarbeiter im Rahmen der Zeitlogik eine niedrigere Ebene der Entscheidungsfindung und damit auch eine geringere Diversifizierung der Entscheidungsfindung anstreben, je weniger Zeit für die Entscheidungsfindung zur Verfügung steht [Int]. TEIL II: EMPIRISCHE UNTERSUCHUNG 156 Mitgliedsverbändelogik Die Entscheidung über einen Lösungsvorschlag als politische Forderung der Organisation erfolgt innerhalb der Organisationsstrukturen durch die Mitarbeiter auf den drei Hierarchieebenen. Externe Akteure sind hierbei außen vor, sodass auch eine Klientenlogik oder eine Auftraggeberlogik nicht bestehen. Mitgliedsverbände stellen jedoch eine Ausnahme dar, weil sie in ihrer Rolle als konstituierende Akteure der Organe Mitgliederversammlung und Verwaltungsrat Teil der Organisation sind.105 Die Mitgliedsverbände beteiligen sich über die Organe nicht aktiv an der Entscheidungsfindung, sondern sie werden reaktiv durch den Vorstand in diese eingebunden [Int]. Daher können die Mitgliedsverbände nur bei den Entscheidungen eingebunden werden, die zuvor auch auf die obere Führungsebene gelangt sind. Die Vorstandsentscheidung zur Einbindung der Mitgliedsverbände kann sich hierbei sowohl an der Wirkungs- und Advokationslogik [Int] als auch an der Konvergenzlogik orientieren [Int]. Die Auswertung des Interview- und Dokumentenmaterials deutet sehr darauf hin, dass die quantitative Einbindung der Organe Verwaltungsrat und Mitgliedersammlung in Entscheidungsfindung sehr selten erfolgt. Die Organe wurden in den Jahren 2006 bis 2014 ca. drei bis fünf Mal eingebunden [Int]. Die Protokolle der Mitgliederversammlung verweisen zwischen 2009 und 2013 auf drei Entscheidungen: Im Jahr 2009 erfolgte ein Beschluss zum Positionspapier „Finanzmarkt- und Wirtschaftskrise – Herausforderung für den Verbraucherschutz“ (M21: 21), im Jahr 2012 erfolgte ein Beschluss zu einer Resolution „NRW bekämpft Energiearmut“ (M25: 13f) und im Jahr 2013 erfolgte ein Beschluss zur Resolution zur Wasserkonzessionsrichtlinie (M26: 2f; [Int]). Die Interviewpartner kommen hinsichtlich der Mitgliedsverbände zu der Einschätzung, dass sie in der Entscheidungsfindung nahezu keine Rolle spielen [Int]. In den wenigen Fällen, in denen Mitgliedsverbände bei der Entscheidungsfindung eine Rolle spielen, erfolgt diese Entscheidung nach der Vor- 6.3.3 105 Da an den Verwaltungsratssitzungen ein Vertreter des MKULNV teilnimmt, könnte dieser formal als Auftraggeber an der Entscheidungsfindung partizipieren. Das Interviewmaterial deutet jedoch darauf hin, dass dessen Anwesenheit auf die Kontrolle der Einhaltung formaler Vorgaben beschränkt und keine politischen Implikationen hat [Int]. Die Rolle des Vertreters des MKULNV in den Verwaltungsratssitzungen kann daher vernachlässigt werden. . 6. Prozesse: Interessenaggregation in drei Phasen 157 standsentscheidung [Int]. Hieraus schließt sich, dass die Verbände weniger eine finale Letztentscheidung treffen, sondern eher eine abgeschlossene Entscheidungsfindung in der Organisation ex post bestätigen [Int] oder zur Kenntnis nehmen [Int]: „[D]em Verwaltungsrat wird eigentlich das Ergebnis präsentiert" [Int]. Vor diesem Hintergrund stellt sich die Frage, ob eine Entscheidung durch die Mitgliedsverbände noch in den Bereich der Interessenaggregation zu verorten ist, oder ob sie nicht vielmehr bereits im Rahmen der anschließenden Interessenartikulation erfolgt. Im Interviewmaterial deutet sich dieses zweite Verständnis der Mitgliedsverbändeeinbindung an [Int]. Durch die Entscheidung der Mitgliedsverbände kann sich die VZ NRW „positiv in Szene […] setzen“ [Int], die politische Forderung im Sinne der Verstärkungsfunktion in die Verbände verteilen [Int], ihr in der Öffentlichkeit mehr Nachdruck verleihen und sich „einfach noch mal […] stärker aufstellen“ [Int]. Die selektive Einbindung der Mitgliedsverbände in die Entscheidungsfindung erfolgt dann nach Abschluss der Interessenaggregation und ist in diesem Verständnis eher als Teil der Interessenartikulation zu betrachten. TEIL II: EMPIRISCHE UNTERSUCHUNG 158 ERGEBNISSE UND SCHLUSSFOLGERUNGEN Ergebnisse: Interessenaggregation in der Verbraucherzentrale NRW Entscheidungsstrukturen: Expertenbasierte Bottom-Up-Prozesse In der Verbraucherzentrale NRW kann Interessenaggregation als Bottom- Up-Prozess verstanden werden. Den strukturellen Rahmen dieses Prozesses bilden die drei Hierarchieebenen aus oberer Führungsebene, unterer Führungsebene und Fachebene sowie eine divisionale Differenzierung in politikfeldbezogene Fachgruppen. Auf unterer Ebene kommt den Mitarbeitern in den Fachgruppen als fachliche Kompetenzträger eine zentrale Rolle zu. Sie nehmen durch Beratungserfahrungen, Marktbeobachtungen und Markterfahrungen individuelle Verbraucherprobleme in der Marktsphäre und durch Politikbeobachtungen politische Verbraucherprobleme in der Politiksphäre wahr. Nach einer ersten Relevanzbestimmung treffen sie eine erste Entscheidung darüber, welche Verbraucherprobleme in die Organisation gelangen. Ihre Expertenmacht zeigt sich bei der Entwicklung möglicher politischer Forderungen als Lösungen für diese Probleme. Sie entwickeln erste Vorschläge entweder alleine, mit anderen Mitarbeitern in der jeweiligen Fachgruppe (monovalente Lösungsentwicklung) oder mit Mitarbeitern anderer Fachgruppen (polyvalente Lösungsentwicklung). Hinsichtlich der finalen Entscheidung zur Annahme eines Lösungsvorschlags als politische Forderung treffen sie eine erste Entscheidung darüber, ob die nächsthöhere Hierarchieebene bei dieser Entscheidung involviert wird oder nicht. Sowohl bei der Problemwahrnehmung als auch bei der Entscheidungsfindung kontrollieren sie als Gatekeeper auf Fachebene die Kommunikationskanäle in Richtung der unteren Führungsebene.106 TEIL III: 7. 7.1 106 Auf dieser Ebene scheint Interessenaggregation in hohem Maße wissensbasiert zu erfolgen, in dem ausgewählte Experten Probleme definieren und im wohlverstandenen Verbraucherinteresse politische Forderungen entwickeln. Die vorliegende Forschungsarbeit mit ihrem Fokus auf die Führungskräfte der Organisation kann zu Prozessen auf der Fachebene nur sehr begrenzte Erkenntnisse hervor- 159 Von den Mitarbeitern in den Fachgruppen beginnt hinsichtlich der Entscheidungsprozesse auf vertikaler Ebene eine Kette von Revisionsentscheidungen. Sowohl bei der Relevanzbestimmung wahrgenommener Verbraucherprobleme als auch bei der Entwicklung von Lösungsvorschlägen bilden die Gruppenleitungen und die Bereichsleitungen Revisionsinstanzen. Als gegenüber Mitarbeitern in den Fachgruppen formell vorgesetzte Führungskräfte nehmen sie eine zweite Relevanzbestimmung vor und revidieren die von den Mitarbeitern in den Fachgruppen entwickelten Lösungsvorschläge. Schließlich entscheiden sie, ob sie durch ihre finale Entscheidung den Aggregationsprozess beenden oder die nächsthöhere Ebene in diesen involvieren. Die Gruppen- und Bereichsleitungen sind Gatekeeper, die im Rahmen ihrer formellen Macht die Kommunikationsprozesse hinsichtlich der Entscheidungsprozesse bei der Interessenaggregation kontrollieren. Auf oberer Führungsebene bilden der Vorstand und die Geschäftsleitungsrunde das oberste und letzte Glied der Revisionskette. Ihre formelle Entscheidungsmacht kommt jedoch nur dann zur Geltung, wenn sie von der Bereichsleitung in den Aggregationsprozess eingebunden werden. Wird sie in diesen involviert, so scheint die Geschäftsleitungsrunde eine zentrale Entscheidungs- und Kontrollinstanz darzustellen, insbesondere weil der Vorstand in seinen Entscheidungen im Wesentlichen ihrem Votum folgt und er damit einen Teil seiner formellen Macht als führenden Kopf der Organisation abtritt. In der mit informeller Entscheidungsmacht ausgestatteten Geschäftsleitungsrunde scheint sich eine Art Verbandsethos zu etablieren, durch den gewährleistet werden soll, dass die jeweiligen politischen Forderungen der Organisation organisationskonform sind.107 bringen. Insbesondere mit Blick auf die inhaltliche Konzeption politischer Forderungen auf Fachebene scheint weitere Forschung fruchtbar. 107 Hieran anknüpfend stellt sich die Frage, wie sich dieser Verbandsethos konstituiert, welchen Normen, aber auch welchen Widersprüchen er unterliegt. Die Fallanalyse deutet an, dass auf der einen Seite – insbesondere mit Blick auf das Selbstverständnis der (Anbieter-)Unabhängigkeit – Normen bestehen, andererseits aber sich die individuellen Verständnisse von Verbraucherinteressen unter den Führungskräften (und vermutlich auch unter den Mitarbeitern insgesamt) unterscheiden. TEIL III: ERGEBNISSE UND SCHLUSSFOLGERUNGEN 160 Interessenaggregation als Problemlösungsprozess Problemphase: Vier Instrumente der Problemwahrnehmung Die Wahrnehmung von Verbraucherproblemen erfolgt in der VZ NRW im Wesentlichen durch vier Instrumente, und zwar durch Beratungserfahrungen, Marktbeobachtungen, Markterfahrungen und Politikbeobachtungen. Bei Beratungserfahrungen kommt den Mitarbeitern in den Beratungsstellen eine zentrale Rolle zu, weil sie durch die Interaktion mit den Klienten der Beratungsdienstleistungen deren Probleme quantitativ für die Statistik erfassen oder qualitativ wahrnehmen und an die Mitarbeiter in den Fachgruppen weitertragen. Sie bilden die Umweltschnittstellen zwischen der Organisation und ihren Klienten und kontrollieren die Kommunikationskanäle zu den Fachgruppen in der Geschäftsstelle. Die Marktbeobachtungen erfolgen durch die Mitarbeiter in den Fachgruppen, die für die jeweiligen Märkte zuständig sind. Als fachliche Kompetenzträger werten sie verschiedene Quellen aus Wissenschaft und Medienberichterstattung aus und nutzen Arbeitskontakte in ihrem Akteursnetzwerk als Informationsquelle, aber auch als Meinungsbildner bei der ersten Relevanzbestimmung wahrgenommener Verbraucherprobleme. Idealtypisch können drei Typen von Verbraucherproblemen unterschieden werden, die durch die Marktbeobachtung wahrgenommen werden: Etablierte Verbraucherprobleme sind Verbraucherprobleme, die bei den Menschen nicht nur in ihrer Verbraucherrolle real bestehen, sondern von ihnen auch als solche erkannt werden (und dann auch im Aufsuchen der Verbraucherberatungsangebote zum Ausdruck kommen). Dem gegenüber zeichnen sich versteckte Verbraucherprobleme dadurch aus, dass Menschen von diesen real betroffen sind, sie diese jedoch nicht erkennen. Innovationsbegleitende Verbraucherprobleme sind schließlich die Verbraucherprobleme, die (noch) nicht real bei den Menschen bestehen, jedoch in Zukunft zu erwarten sind und sich zu einem späteren Zeitpunkt zu etablierten oder versteckten Verbraucherproblemen entwickeln können.108 7.2 7.2.1 108 Die Typologie von Verbraucherproblemen in der Marktsphäre bietet Anknüpfungen für eine Weiterentwicklung und Vertiefung. Mit Blick auf die Forschungsfrage erscheint die Frage interessant, welches wohlverstandene Verbraucherinteresse den Problemtypen unterliegt. Anzunehmen ist, dass das Wohlverständnis bei versteckten und innovationsbegleitenden Problemen größer ist als bei etablierten Verbraucherproblemen, da letztere eine klarere empirische Evidenz haben. Ver- 7. Ergebnisse: Interessenaggregation in der Verbraucherzentrale NRW 161 Während die Marktbeobachtungen wissensbasiert erfolgen, grenzen sich hiervon die Markterfahrungen dadurch ab, dass bei ihnen Verbraucherprobleme durch die Mitarbeiter mittelbar oder unmittelbar erfahren oder erlebt werden. Zwei Formen der Markterfahrungen können unterschieden werden. Durch systematisch durchgeführte Marktchecks (auch gemeinsam mit anderen Verbraucherzentralen) legt die Organisation reale (subjektive) Verbraucherprobleme offen oder prüft ihre empirische Evidenz.109 Demgegenüber erfolgen Eigenerfahrungen unsystematisch, in dem Mitarbeiter der Organisation selbst erfahrene Verbraucherprobleme in die Organisation tragen.110 In der Politiksphäre nehmen die Mitarbeiter der Organisation kollektive Verbraucherprobleme durch Politikbeobachtungen wahr. In den jeweiligen drei Arenen verändert sich der Charakter des jeweiligen kollektiven Verbraucherproblems.111 In der Gesetzgebungsarena nimmt die Organisation Probleme aus der Problemdefinition und dem Agenda-Setting anderer Aksteckte und innovationsbegleitende Verbraucherprobleme implizieren zudem einen stärkeren paternalistischen Lösungsansatz, der bei innovationsbegleitenden Verbraucherproblemen in den Bereich des präventiven Verbraucherschutzes fällt: Probleme von Verbrauchern werden erkannt und womöglich behoben, bevor sie überhaupt auf dem Markt bestehen. Daher kann hier von einer intergenerationalen Interessenvertretung gesprochen werden, da VFO durch deren Lösung die Interessen künftiger Verbraucher vertreten. 109 Der Übergang von Marktchecks zu selbst durchgeführten oder in Auftrag gegebenen Studien ist fließend. Marktchecks tragen dazu bei, dass sich die Organisation von Sekundärquellen der Marktbeobachtung unabhängiger macht und selbst etablierte oder versteckte Verbraucherprobleme offen legt oder evidenzbasiert. Hieran anknüpfend stellt sich die Frage, wie wissenschaftlich fundiert die jeweiligen Marktchecks sind und welche Bedeutung sie für die Rechtfertigungsfähigkeit der Organisation haben. 110 Interessant ist hierbei die Perspektiverweiterung auf die Individualakteure der Organisation, die aus ihrer Rolle als Funktionsträger herausbrechen. Sie sind selbst Verbraucher und machen in dieser Rolle alltäglich eigene Markterfahrungen. Diese Privatisierung der Problemwahrnehmung wirft die Frage auf, wie die Mitarbeiter der Organisation als Verbraucher agieren, welche Sensibilitäten durch ihre berufliche Tätigkeit bestehen und welche Effekte diese auf die Interessenaggregation haben. Darüber hinaus stellt sich übergeordnet die Frage, welche Rolle die Eigenerfahrung der Mitarbeiter im Kontext der advokatorischen Interessenvertretung der Organisation haben kann. Möglicherweise können die Mitarbeiter der Organisation Legitimations-Akteure darstellen und die fehlende Einzelmitgliedschaft im Sinne einer Art Mitarbeiter-Verbraucher-Logik kompensieren. 111 Die Synthese der Arenenbetrachtung mit dem Politikzyklus erweist sich für die Verortung kollektiver Verbraucherprobleme als ausgesprochen fruchtbar. Die TEIL III: ERGEBNISSE UND SCHLUSSFOLGERUNGEN 162 teure sowie bei anstehenden Politikformulierungen wahr. In der Implementationsarena werden Probleme aus der Umsetzung von Politikformulierungen wahrgenommen, wodurch Bezüge zwischen der Politik- und der Marktsphäre bestehen. Schließlich zeigen sich Politikimplementierungen bei den Menschen als individuelle Verbraucherprobleme. Kommt es im Rahmen der kollektiven Rechtsdurchsetzung implementierter Politikformulierungen zu gerichtlichen Auseinandersetzungen, so agiert die VZ NRW in der Rechtssprechungsarena. Das Gerichtsurteil über die Auslegung der implementierten Politikformulierung kann dann dazu führen, dass einer der streitenden Akteure durch sein Agenda-Setting das Problem in die Gesetzgebungsarena überführt. Aus einem rechtlichen Problem wird dann ein politisches Problem. Lösungsphase: Vier Logiken und Diversifizierung des Wohlverstehens Nach der Wahrnehmung von Verbraucherproblemen werden diese einer Relevanzbestimmung unterzogen, die aus einfluss- oder advokationslogischen Überlegungen erfolgt. Die Einflusslogik zeigt sich, wenn Probleme dann als relevant erachtet werden, wenn eine Möglichkeit der Situationsverbesserung vor dem Hintergrund eines adäquaten Ressourceneinsatzes besteht. Die Advokationslogik zeigt sich, wenn dem Problem entweder eine quantitative oder eine qualitative Betroffenheit bei Verbrauchern zugesprochen wird. Die Advokations- und Einflusslogiken verändern beim Übergang in die Lösungsphase ihren Charakter: Schließlich beziehen sie sich in dieser nicht mehr auf das wahrgenommene Problem, sondern auf den Charakter der für das Problem zu entwickelnden Lösung. Die Einflusslogik kann in der Lösungsphase in zwei Logiktypen ausdifferenziert werden. Im Rahmen einer Durchsetzbarkeitslogik wird eine Einschätzung über die realistische Umsetzung des Lösungsvorschlags als Po- 7.2.2 Problemwahrnehmung in den drei Arenen verdeutlicht die unterschiedlichen Charakteristika, die Probleme in der Politiksphäre annehmen und bietet Anknüpfungen für weitergehende Forschungen. Während beim Agenda-Setting anderer Akteure Probleme unspezifisch sein können, werden sie bei Politikformulierungen konkret. Bei der Implementierung werden sie zu Marktproblemen, weil sich Politikimplementierungen zwangsläufig auf den Märkten zeigen. Die Rechtsprechungsarena verdeutlicht schließlich die Untrennbarkeit von rechtlichen und politischen Problemen. 7. Ergebnisse: Interessenaggregation in der Verbraucherzentrale NRW 163 litikformulierung oder als Implementationshandlung vorgenommen und abgeschätzt, ob der jeweilige Lösungsvorschlag durchsetzbar ist. Innerhalb der Wirkungslogik orientiert sich die Organisation bei der Lösungsentwicklung daran, welche Folgen eine mögliche artikulierte Forderung auf die Organisation selbst hat. Anknüpfungen bestehen an die Auftraggeberlogik, wenn bei der Lösungsentwicklung die Folgen möglicher Lösungsvorschläge mit Blick auf das Verhältnis zu den Auftraggebern in den Blick genommen werden. Die Advokationslogik zeigt sich bei der Lösungsphase, wenn Lösungsvorschläge im wohlverstandenen Verbraucherinteresse entwickelt werden. Eine mögliche Strategie bei der Bestimmung dieser liegt in der Abgrenzung des jeweiligen Lösungsvorschlags in Bezug auf andere Interessen. Zu identifizieren ist eine Art Distinktionslogik, nach der Lösungsvorschläge als politische Forderungen in Abgrenzung zu Forderungen von Anbietern entwickelt werden.112 Die Kette der Revisionsentscheidungen in der VZ NRW entlang der vertikalen Hierarchieebenen, aber auch die polyvalenten Lösungsentwicklungen durch Einbeziehung mehrerer Fachgruppen haben Auswirkungen auf die Bestimmung des wohlverstandenen Verbraucherinteresses in der Advokationslogik. Zu einer Diversifizierung des Wohlverstehens kommt es, sobald mehr als ein Individualakteur an der Lösungsentwicklung beteiligt ist. Das wohlverstandene Verbraucherinteresse im Biervert’schen Sinne zeigt sich schließlich in der Realität im Plural, da meist mehrere Individualakteure ihre jeweiligen individuellen Wohlverständnisse in den Lösungsentwicklungsprozess einbringen. Die Diversifizierung des Wohlverstehens erhöht die Legitimität der entwickelten Lösungsvorschläge als po- 112 Aufgrund des strategischen Moments in der Distinktionslogik ist der Übergang zur Einflusslogik fließend. Hier stellt sich anknüpfend die Frage, wie der Anbieter-Nachfrager-Interessenkonflikt sich in den praktischen Forderungen niederschlägt und wie stark sich dieser graduelle Konflikt in den politischen Forderungen der Akteure niederschlägt. Interessant ist hierbei die Überlegung, dass die Distinktionslogik eine Orientierung im wohlverstandenen Verbraucherinteresse sein kann, wenn politische Interessen unter Berücksichtigung des jeweiligen politischen Kontextes entwickelt werden. Die Legitimation der auf diese Weise entwickelten Interessen erfolgt dadurch, dass die Interessen exklusiv sind und sich von denen anderer Interessengruppen abgrenzen. An diese Überlegungen anknüpfend kann policy-orientierte Forschung die Inhalte der politischen Interessen in den Blick nehmen, diese im Kontext wohlverstandener Verbraucherinteressen und in Abgrenzung zu politischen Forderungen anderer Akteure analysieren und offenlegen. TEIL III: ERGEBNISSE UND SCHLUSSFOLGERUNGEN 164 litische Forderungen, da die Lösungsentwicklung dadurch inkrementell intersubjektiviert wird.113 Entscheidungsphase: Doppelentscheidung zwischen Bauch- und Pflichtgefühl Die Entscheidung für einen Lösungsvorschlag und zugleich für das Verwerfen alternativer Lösungsvorschläge erfolgt innerhalb der Kette der Revisionsentscheidungen entlang der Hierarchieebenen. Sie zeigt sich als eine Doppelentscheidung: Die erste Entscheidung trifft der jeweilige Mitarbeiter über die finale Annahme des jeweiligen Lösungsvorschlags als politische Forderung der Organisation. Die zweite Entscheidung besteht darin, darüber zu entscheiden, ob er selbst die finale Entscheidung trifft und damit den Aggregationsprozess beendet, oder ob er diese Entscheidung auf die nächsthöhere Ebene verlagert. Während die erste Entscheidung eine inhaltliche Entscheidung über den Lösungsvorschlag ist, ist die zweite Entscheidung eine Entscheidung über die Ebene der Entscheidungsfindung. Je nach dem, wie sich die jeweiligen Individualakteure in der Kette der Revisionsentscheidungen entscheiden, kann der Aggregationsprozess auf der Fach-, auf der unteren oder auf der oberen Führungsebene beendet werden. Interessenaggregation kann dann sowohl einen kurzen Prozess bei einer Person (Ad-hoc-Aggregation) oder einen langen Prozess darstellen, der alle Hierarchieebenen der Organisation durchläuft. Während die erste Entscheidung im Grenzbereich zur Lösungsentwicklung liegt und Teil dieser ist, handelt es sich bei der zweiten Entscheidung um eine organisationsinterne Entscheidung. Aus dem Fallbeispiel können 7.2.3 113 Weiterer Forschungsbedarf besteht hinsichtlich der Frage, welche Perspektiven und Verständnisse die einzelnen Individualakteure in den Lösungsentwicklungsprozess einbringen und welche Rolle sie als Funktionsträger und Privatpersonen einnehmen. Zu untersuchen ist ebenfalls, wie sich die Diversifizierung des Wohlverstehens in das Stauss’sche Konzept der Legitimation durch Diskussion fügt. Die Intersubjektivierung durch die Diversifizierung des Wohlverstehens bringt schließlich Legitimationspotenziale mit sich, die durch Diskussionen ergänzt werden können. Zu fragen ist, in wieweit in VFO Diskussionsprozesse bestehen, die politische Lösungsvorschläge legitimieren. Das Fallbeispiel deutet darauf hin, dass in den Fachgruppen (und auch in Gremien) Diskussionen stattfinden, die Fallanalyse lässt aber keine Schlüsse über die Qualität dieser zu. 7. Ergebnisse: Interessenaggregation in der Verbraucherzentrale NRW 165 sechs Logiken herausgearbeitet werden, an denen sich die Individualakteure hinsichtlich ihrer zweiten Entscheidung orientieren: Die Advokationslogik bezieht sich auf durch die politische Forderung angenommene Betroffenheit der Menschen als Verbraucher. Ist diese höher, wird eher die nächsthöhere Ebene involviert. Die Wirkungslogik bezieht sich auf die Betroffenheit der Organisation. Ist sie von der politischen Forderung selbst betroffen, wird eher die nächsthöhere Ebene involviert. Die Valenzlogik bezieht sich auf die Involvierung anderer Fachgruppen in der vorangehenden Lösungsentwicklung. Wurden andere Fachgruppen bereits in diese involviert, so wird eher die nächsthöhere Ebene bei der finalen Entscheidung involviert. Die Fachlogik bezieht sich auf die fachliche Komplexität des jeweiligen Lösungsvorschlags. Je komplexer dieser als politische Forderung ist, desto weniger wird die nächsthöhere Ebene involviert. Die Konvergenzlogik bezieht sich auf die Neuartigkeit des Lösungsvorschlags als politische Forderung. Die nächsthöhere Ebene wird involviert, je neuartiger die politische Forderung ist. Anders ausgedrückt: Je größer die Konvergenzen zu anderen, bestehenden politischen Forderungen der Organisation sind, desto weniger wird die nächsthöhere Ebene involviert. Schließlich bezieht sich die Zeitlogik auf den zeitlichen Kontext des Aggregationsprozesses und auf den für die Entscheidung zur Verfügung stehenden zeitlichen Rahmen. Je mehr Zeit für Interessenaggregation zur Verfügung steht, desto eher wird die nächsthöhere Ebene involviert.114 114 Für die Entscheidung über die Involvierung der nächsthöheren Hierarchieebene bestehen keine festgeschriebenen Kriterien, sodass jeder Individualakteur im eigenen Ermessen entscheidet, ob er selbst den Aggregationsprozess beendet oder die nächsthöhere Ebene involviert. Weitere Forschung kann die Logiken weiter ausdifferenzieren und diese stärker in den Policy-Kontext einbinden. Zudem erweisen sich insbesondere Ad-hoc-Aggregationsprozesse mit einem Forschungsfokus auf die Mitarbeiter in den Fachgruppen als interessant. Ad-hoc-Interessenaggregationen erfolgen, wenn Mitarbeiter unter Zeitdruck politische Forderungen artikulieren. Interessenaggregation ist dann ein kognitiver Prozess innerhalb ein und derselben Person. TEIL III: ERGEBNISSE UND SCHLUSSFOLGERUNGEN 166 Interessenaggregation nach Akteurslogiken VZn-Verbundslogik: Partner in einem komplexen Akteursgefüge Die anderen Verbraucherzentralen und der vzbv stellen als Teil des VZn- Verbundes besondere Akteure unter den Arbeitskontakten der Mitarbeiter dar. Sie wirken nicht nur als Meinungsbildner auf den Aggregationsprozess, sondern sie sind zugleich (Kooperations-)Partner in gemeinsam mit der VZ NRW durchgeführten Projekten. Durch diverse Ebenen des Austauschs zwischen VZ NRW und den Akteuren im VZn-Verbund kann eine weitere Logik im Aggregationsprozess identifiziert werden. In einer VZn- Verbundslogik wirken die anderen Verbraucherzentralen und der vzbv als polyvalente Verbraucherverbände auf den Aggregationsprozess der VZ NRW. Die Interaktion zwischen den Organisationen geht über den Austausch, die Meinungsbildung und die Beeinflussung hinaus, wenn Aggregationsprozesse gemeinsam erfolgen. In diesen interorganisatorischen Interessenaggregationen entwickeln die Akteure im VZn-Verbund gemeinsam politische Forderungen, die sie dann gemeinsam nach außen artikulieren.115 Interessenaggregation in der VZn-Verbundslogik erfolgt vor dem Hintergrund der Umwelt einer komplexen Akteurskonstellation, die hinsichtlich dreier Aspekte in den Blick genommen werden kann. Erstens erscheint der Fokus auf das Verhältnis zwischen vzbv und den anderen Verbraucherzentralen bedeutsam. Die jeweilige Unabhängigkeit der Organisationen im VZn-Verbund voneinander verhindert eine eindeutige und in der Praxis klar eingehaltene Aufgabenteilung. Der vzbv soll zwar als bundespolitische Vertretung der Verbraucherzentralen deren zum Teil voneinander abweichenden oder auch miteinander im Widerspruch stehenden Interessen vertreten, kann jedoch die Verbraucherzentralen als Landesorganisationen nicht disziplinieren oder Abweichungen sanktionieren. Vor die- 7.3 7.3.1 115 Interorganisatorische Interessenaggregationen zeichnen sich dadurch aus, dass der interne Prozess der Interessenaggregation zwischen mehreren Organisationen stattfindet. Dieser besondere Typ von Interessenaggregation bietet Anknüpfung für weiteren Forschungsbedarf, insbesondere mit Fokus auf den vzbv, der als eine Art Dachverband hierbei eine zentrale Austausch- und Aushandlungsinstitution darstellt. 7. Ergebnisse: Interessenaggregation in der Verbraucherzentrale NRW 167 sem Hintergrund sind Interessenkonflikte zwischen vzbv und Verbraucherzentralen zu erwarten.116 Zweitens gerät das Verhältnis zwischen den Verbraucherzentralen in den Fokus. Diese sind auf der einen Seite voneinander unabhängig, agieren in klar voneinander getrennten Regionen (Bundesländer) und erhalten voneinander unabhängig Landesmittel, sodass – jenseits der Projektmittel – keine institutionellen Finanzierungskonkurrenzen bestehen. Auf der anderen Seite finden diverse Austausche statt, es werden gemeinsame Projekte durchgeführt und in interorganisatorischen Aggregationsprozessen gemeinsame Forderungspapiere entwickelt. Zugleich dürften die Organisationen hinsichtlich Projektförderungen und politischem Einfluss miteinander konkurrieren. Der dritte Aspekt der komplexen Akteurskonstellation betrifft die besondere Rolle der VZ NRW im VZn-Verbund. Mit ihrer im Vergleich zu den anderen Verbraucherzentralen und dem vzbv sehr umfangreichen Ressourcenausstattung scheint sie eine Art Vormachtstellung im VZn-Verbund einzunehmen, was Auswirkungen sowohl auf die Entscheidungsprozesse im VZn-Verbund, aber auch auf die verbraucherpolitische Arbeit der Organisationen haben kann.117 Die komplexe Akteurskonstellation des VZn-Verbundes legt hinsichtlich der politischen Interessenvertretung von Verbraucherinteressen ein 116 Diese „innerverbandliche[n] Defizite“ (Janning 2011: 178f) ergeben sich aus dem strukturellen Widerspruch der Existenz eines (Pseudo-)Dachverbandes und einer föderale Aufgabenteilung auf der einen und gegenseitige finanzielle und politische Unabhängigkeit auf der anderen Seite. Weiterer Forschungsbedarf besteht insbesondere hinsichtlich der Frage, wie vor diesen strukturellen Voraussetzungen innerhalb des VZn-Verbundes im Spannungsfeld zwischen Kooperation und Konfrontation politische Aggregationsprozesse verlaufen. 117 Interessant ist hierbei das Verhältnis zwischen VZ NRW und vzbv. Anstelle von einer föderalen Aufgabenteilung kann hier eher von einer gemeinsamen Aufgabenbewältigung gesprochen werden, die situations- und themenabhängig sowohl durch Kooperation als auch durch Konkurrenz geprägt ist. Hintergrund ist eine labile Aufgabenteilung sowie eine sehr asymmetrische Ressourcenausstattung. Die VZ NRW ist als Landesorganisation deutlich größer als der vzbv als bundespolitische Repräsentanz der Verbraucherzentralen. Sie nutzt die sich öffnenden Gelegenheitsfenster der bundespolitischen Arbeit, die sich entweder auf Betreiben des vzbv ergeben oder den zur Verfügung stehenden Ressourcen geschuldet sind. Der vzbv steht vor dem Dilemma, auf der einen Seite die Ressourcen der VZ NRW für die eigene bundespolitische Arbeit zu nutzen, zum anderen aber den bundespolitischen Einfluss der VZ NRW im eigenen Interesse möglichst zu begrenzen. TEIL III: ERGEBNISSE UND SCHLUSSFOLGERUNGEN 168 strukturelles Problem offen, das in einer Diskrepanz aus Aufgabenzuschreibung und Aufgabenwahrnehmung besteht. Der vzbv steht vor dem Problem, heterogene (und sich widersprechende) Interessen der Verbraucherzentralen zu bündeln und zu vertreten. Die Verbraucherzentralen sind hingegen vom vzbv und voneinander unabhängig und vertreten in ihrem Selbstverständnis die politischen Interessen der Verbraucher. Die Einfluss- Akteure zur Bewältigung dieser Aufgabe agieren jedoch nur bedingt in den Bundesländern als ihren zugeordneten Aktionsräumen, sondern vielmehr auf Bundes- und Europaebene. Die Aufgabenteilung zwischen Verbraucherzentralen und vzbv sieht jedoch ein bundes- oder europaweites Agieren der Verbraucherzentralen nicht vor. Daher stellt sich zwangsläufig die Frage, wie sie mit diesem dem deutschen Modell der Interessenorganisation der Verbraucher immanenten Widerspruch umgehen und entweder die föderale Aufgabenteilung oder die Wahrnehmung der ihnen zugeschriebenen Aufgabe der politischen Interessenvertretung konterkarieren. Mitgliedsverbändelogik: Geringe Relevanz im Aggregationsprozess Mitgliedsverbände treten bei der Interessenaggregation der VZ NRW in zwei Rollen in Erscheinung. Zum einen sind sie Arbeitskontakte im Akteursnetzwerk der Mitarbeiter sowohl in den Beratungsstellen als auch in den Fachgruppen. Wie andere Arbeitskontakte auch tragen sie zur Meinungsbildung bei der Relevanzbestimmung und bei der Lösungsentwicklung bei. Auf der anderen Seite sind Mitgliedsverbände auch konstituierende Akteure der beiden Organe Mitgliederversammlung und Verwaltungsrat und damit in gewisser Hinsicht auch Teil der Organisation. In dieser zweiten Rolle spielen sie für die Interessenaggregation eine geringe Rolle, sodass von einer Mitgliedsverbändelogik bei der Interessenaggregation kaum zu sprechen ist. Der ihnen in den Experteninterviews zugeschriebenen Resonanzfunktion, nach der sie politische Inhalte aus den Verbänden in die VZ NRW einbringen, scheinen sie im Interessenaggregationsprozess kaum nachzukommen.118 Im Aggregationsprozess kommt den Mitgliedsverbänden als konstituierende Akteure der Organe Mitgliederversammlung und Verwaltungsrat 7.3.2 118 Dieses Ergebnis der Fallanalyse bestätigt frühere Forschungsarbeiten zum geringen Einfluss der Mitgliedsverbände auf die Arbeit der Verbraucherzentralen (vgl. Biervert et al. 1984 [b]: 161-164; Nelles 1984: 18; Stauss 1980: 160). 7. Ergebnisse: Interessenaggregation in der Verbraucherzentrale NRW 169 eine besondere Rolle zu, wenn sie in der Entscheidungsphase durch den Vorstand in die Entscheidungsfindung involviert werden. Verwaltungsrat und Mitgliederversammlung scheinen hierbei jedoch weniger über reale Entscheidungsmacht zu verfügen. Vielmehr scheint es, dass sie erst nach Abschluss des Aggregationsprozesses eingebunden werden und die aggregierten politischen Forderungen eher zur Kenntnis nehmen, als über sie zu entscheiden.119 In den Experteninterviews wird den Mitgliedsverbänden eine Legitimationsfunktion zugeschrieben, die an ihre Rolle als Legitimations-Akteure anknüpft.120 Die Annahme, dass sie die fehlende Einzelmitgliederanbindung der VZ NRW durch ihre eigenen Mitglieder kompensieren, wird durch zwei Aspekte in Frage gestellt: Erstens implizieren die geringe Rolle der Mitgliedsverbände im Aggregationsprozess und eine schwach ausgeprägte Mitgliedsverbändelogik, dass sie die Legitimationsfunktion im Prozess kaum erfüllen können. Zweitens stößt die Fallanalyse auf Seiten der Mitgliedsverbände auf ein strukturelles Legitimationsdefizit. Dieses besteht darin, dass ein Großteil der Verbände keine Verbraucherverbände ist. Von der Annahme ausgehend, dass das Verbraucherinteresse kein Gemeinwohlinteresse ist und sich von anderen gesellschaftlichen Interessen abgrenzt, können die Mit- 119 Die Involvierung der Mitgliedsverbände zeigt ein Abgrenzungsproblem zwischen Interessenaggregation und Interessenartikulation, da die Entscheidung der Mitgliedsverbände sowohl der Aggregation als auch der Artikulation zugeordnet werden kann. Im Kontext der Interessenartikulation erfüllen Mitgliedsverbände durch die Involvierung die ihnen zugeschriebene Verstärkungsfunktion, nach der sie politische Forderungen der VZ NRW aufgreifen und verstärken. Forschungsbedarf besteht hinsichtlich der Frage, wie groß das strategische Potenzial der Mitgliedsverbände für die Interessenartikulation der Organisation ist und welche Bedeutung Mitgliedsverbänden als Unterstützer der politischen Interessenvertretung der Verbraucherzentrale(n) zukommt. 120 Neben der Legitimationsfunktion werden ihnen in den Experteninterviews fünf weitere Funktionen zugeschrieben: Neben einer Resonanz- und Verstärkungsfunktion erfüllen sie eine Kontrollfunktion, die sich sowohl auf formelle als auch auf politische Kontrolle bezieht. Im Rahmen ihrer Schutzfunktion setzen sie sich für das Fortbestehen und eine hinreichende Ressourcenausstattung der VZ NRW ein. Forschungsbedarf knüpft hierbei an der Frage an, ob und wie die Mitgliedsverbände die ihnen zugeschriebenen Funktionen erfüllen. TEIL III: ERGEBNISSE UND SCHLUSSFOLGERUNGEN 170 gliedsverbände in ihrer (vermeintlich zivilgesellschaftlichen) Zusammensetzung Verbraucherinteressen nur sehr bedingt legitimieren.121 Klientenlogik: Sensoren bei der Problemrelevanz Die Klienten der Beratungsdienstleistungen der VZ NRW spielen ausschließlich bei der Problemwahrnehmung sowie bei der Relevanzbestimmung in der Problemphase eine Rolle. In den anderen beiden Phasen der Lösungsentwicklung und der Entscheidungsfindung werden sie nicht eingebunden.122 Die Wahrnehmung von Klientenproblemen in der Problemphase erfolgt über die Beratungserfahrungen in den Beratungsstellen. Zu unterscheiden ist hierbei eine qualitative von einer quantitativen Problemwahrnehmung. Die qualitative Problemwahrnehmung erfolgt durch die einzelnen Mitarbeiter in den Beratungsstellen, die wahrgenommene Klientenprobleme in die Fachgruppen weitertragen. Die quantitative Problemwahrnehmung erfolgt systematisch durch die dafür eingerichtete Vorgangserfassung. Da die Kriterien hierbei vorab festgelegt werden, dient die Vorgangserfassung 7.3.3 121 Hieran anknüpfend stellt sich die Frage, nach welcher Logik sich die Mitgliedsverbände historisch konstituierten und welche übergreifenden Normen sie verbindet. Zum einen steht hierbei der Aspekt der Anbieterunabhängigkeit im Zentrum, wobei dieses Kriterium nicht immer trennscharf ist. Zum anderen sollen die Mitgliedsverbände eine Repräsentanz der Zivilgesellschaft darstellen und damit VFO in der Gesellschaft verankern. Der Blick auf die übergreifenden Normen der Mitgliedsverbände betrifft letztlich nicht nur ihre Nähe zum Verbraucherinteresse, sondern auch ihr Potenzial, als Legitimations-Akteure die fehlenden Einzelmitgliedschaften bei VFO kompensieren zu können. 122 In der Lösungsphase finden die Klientenprobleme in der Advokationslogik Berücksichtigung, wenn die Mitarbeiter in den Fachgruppen Lösungsvorschläge in einem wohlverstandenen Verbraucher- und auch Klienteninteresse entwickeln. Anknüpfungen für weitere Forschungen bestehen im Verhältnis zwischen Klienteninteressen und Verbraucherinteressen, die nicht miteinander gleichzusetzen sind. Zum einen repräsentieren Klienten nicht zwangsläufig die Verbraucher (Repräsentationsdefizit). Zum anderen sind die jeweiligen Beratungsdienstleistungen immer selektiv, da die Gruppe der Klienten sich nur auf Märkte- und Politikfelder bezieht, zu denen überhaupt Beratungsdienstleistungen bestehen (Angebotsdefizit). 7. Ergebnisse: Interessenaggregation in der Verbraucherzentrale NRW 171 nicht der Wahrnehmung neuer Klientenprobleme, sondern der Relevanzbestimmung bereits bekannter Klienten- bzw. Verbraucherprobleme.123 Auftraggeberlogik: Rollenkomplexität mit Auftraggebereffekten Auf systematische Einflüsse bzw. Einflussversuche durch Auftraggeber auf den Interessenaggregationsprozess kann durch die Fallanalyse nicht geschlossen werden. Eine von außen eingeforderte Auftraggeberlogik, nach der der gesamte Aggregationsprozess einer Auftraggeber-Interessenvertretung entspricht, besteht bei der VZ NRW nicht. Hinsichtlich der Auftraggebereinflüsse scheint die Unterscheidung zwischen den institutionell finanzierten und den durch Projektmittel finanzierten Organisationsbereichen relevant. Projektauftraggeber wirken auf die Projektumsetzung und greifen in die aus Projekten artikulierten Interessen ein. Die Organisation scheint auf diese Restriktionen mit einer Verlagerung der Interessenvertretung auf die institutionellen Organisationsstrukturen zu reagieren. Die institutionell finanzierten Bereiche stellen eine Art Rückzugshafen für die politische Interessenvertretung dar, wenn politische Forderungen, die aus Projekten heraus nicht artikuliert werden dürfen, stattdessen aus den institutionellen Strukturen heraus artikuliert werden.124 Im Aggregationsprozess treten Auftraggeber in drei Rollen in Erscheinung. Als Arbeitskontakte sind sie Teil des Akteursnetzwerks und tragen als Meinungsbildner zur Problemwahrnehmung und Relevanzbestimmung in der Markt- und Politiksphäre sowie zur Lösungsentwicklung bei. Als Einfluss-Akteure treten sie in Erscheinung, wenn sie über die Politikfor- 7.3.4 123 Die Problemwahrnehmung durch Beratungsdienstleistungen trifft die VFO selbst und fremd zugeschriebenen Sensorfunktion. Hieran anknüpfend stellt sich die Frage, welche Rolle diese Funktion in der Interessenaggregation insgesamt spielt und in welchem Maße Klienten die Rechtfertigungsfähigkeit von VFO stärken (können). Hypothetisch nehme ich an, dass die Beratungserfahrungen themenspezifisch für die Relevanzbestimmung einzelner Verbraucherproblemen eine Relevanz erfahren, ihre Bedeutung für die politische Interessenvertretung von VFO insgesamt jedoch überschätzt wird. 124 Hieran knüpft die Frage an, wie eine zunehmende Basierung der Arbeit von VFO über Projektmittel deren Aufgabenwahrnehmung zur politischen Interessenvertretung verändert. Möglicherweise nehmen die (Projekt-)Auftraggebereinflüsse, aber auch die Bedeutung der institutionellen Rückzugshäfen zu. Weiterer Forschungsbedarf besteht hinsichtlich der Auftraggebereinflüsse bei Projekten, aber auch hinsichtlich der Strategien von VFO auf diese zu reagieren. TEIL III: ERGEBNISSE UND SCHLUSSFOLGERUNGEN 172 mulierungen letztlich politisch entscheiden, zu denen die VZ NRW die jeweilige politische Forderung aggregiert. Als Finanzierer treten sie schließlich als die Prinzipale in Erscheinung, die die Ressourcen für die Organisationsarbeit bereitstellen. In der Praxis können die drei Rollen schwer voneinander getrennt werden, auch weil sie sich in hohem Maße in der Art und Weise ausdrücken, wie Auftraggeber mit Mitarbeitern der Organisation interagieren. Dieses Abgrenzungsproblem zeigt sich insbesondere bei der Bereitstellung von Informations- und Fachkompetenz durch die VZ NRW im Rahmen ihrer Dienstleistungsfunktion, die sie gegenüber Auftraggebern erfüllt. Von Auftraggebereffekten ist dann zu sprechen, wenn die Dienstleistungen gegenüber Auftraggebern exklusiv sind, weil sie die Auftraggeber in ihrer Rolle als Finanzierer adressieren. Sind Auftraggeber jedoch zugleich Einfluss-Akteure der politischen Forderungen, die im Kontext der Informations- und Fachkompetenz stehen, so verortet sich die Bereitstellung von Informations- und Fachkompetenz weniger in den Bereich der Interessenaggregation, sondern ist bereits Teil der Lobbyarbeit im Bereich der Interessenartikulation.125 Aus der Fallanalyse werden zwei Arten von Auftraggebereffekten deutlich, die an die Auftraggeberrolle als Finanzierer der Organisation anknüpfen. Dies sind auf der einen Seite strukturelle und auf der anderen Seite psychologische Auftraggebereffekte. Strukturelle Auftraggebereffekte ergeben sich zwangsläufig durch die Konstituierung der VZ NRW als VFO. Sowohl institutionelle als auch Projektauftraggeber wirken auf die Organisationsstrukturen, innerhalb derer Interessenaggregationsprozesse verlaufen. Daher entscheiden Auftraggeber maßgeblich darüber, mit welchen Politikfeldern sich die VZ NRW befasst und welche politischen Interessen potenziell aggregiert werden. Die Steuerung der jeweiligen Ressourcen- 125 Die drei Auftraggeberrollen finden sich in den Interaktionen zwischen VFO und Auftraggebern wieder. Auf Auftraggeber fokussierte Forschung kann an diese drei idealtypischen Rollen anknüpfen und sie weiter ausdifferenzieren. Erkenntnisse über die Bedeutung der jeweiligen Rollen in den Interaktionen zwischen VFO und Auftraggebern tragen zu Erkenntnissen über Auftraggebereffekte für und Auftraggebereinflüsse auf die Organisationsarbeit und damit auch auf die politische Interessenvertretung bei.Hier stellt sich die Frage, in welchen Rollen Auftraggeber gegenüber der Organisation in Erscheinung treten und wie Interessenaggregation durch die jeweiligen Rollen tangiert wird. 7. Ergebnisse: Interessenaggregation in der Verbraucherzentrale NRW 173 ausstattung können Auftraggeber politisches Handeln durch die Organisation forcieren oder unterbinden.126 Psychologische Auftraggebereffekte führen dazu, dass Mitarbeiter der Organisation bei der Lösungsentwicklung und Entscheidungsfindung für politische Forderungen die Inhalte der jeweiligen politischen Forderungen mit der Finanzierer-Rolle der Auftraggeber mental in einen Zusammenhang bringen. Auftraggeberinteressen finden dann im Aggregationsprozess eine besondere Berücksichtigung, in dem bei diesen von Auftraggebern beeinflussten Aggregationsprozessen politische Forderungen entweder an die jeweiligen Auftraggeberinteressen angepasst oder erst gar nicht entwickelt werden.127 Theoretische Schlussfolgerungen Überlegungen zu einer Theorie der Interessenaggregation Durch das Verständnis von Interessenaggregation als Problemlösungsprozess weicht die vorliegende Forschungsarbeit von dem bisherigen Begriffsverständnis der Verbändeforschung ab, in der Interessenaggregation als Bündelung, Priorisierung oder Reduktion von Interessen verstanden wird. Hier wird ein doppeltes Interessenverständnis deutlich: Aus einem Interessenkonglomerat aus Problemen in einem Ist-Zustand formt sich ein Interessenaggregat aus politischen Forderungen mit Blick auf einen Soll- Zustand. Durch die Perspektivänderung von einem Ist- in einen Soll-Zustand erhält Interessenaggregation den Charakter eines Transformationsprozesses: Ein Problem wird zu einer politischen Forderung transformiert. 8. 8.1 126 Bei der VZ NRW zeigt sich dieser Effekt am Beispiel der Gesundheitspolitik und der politischen Interessenvertretung von Patienten als Verbraucher. Weitere Forschungen können die Zusammenhänge zwischen strukturellen Auftraggebereffekten und politischer Interessenvertretung herausarbeiten. In diesem Zusammenhang erscheint insbesondere die Umstellung der institutionellen Finanzierung der VZ NRW von einer einjährigen zu einer mehrjährigen Finanzierungsvereinbarung interessant. 127 Hier stellt sich die Frage, wie psychologische Auftraggebereffekte auf die Mitarbeiter der Organisation wirken und welche Folgeentscheidungen sie hervorrufen. Aus der Fallanalyse deutet sich an, dass bei den Mitarbeitern der Organisation ein innerer Konflikt zwischen dem Selbstverständnis politischer Unabhängigkeit und der politischen Loyalität gegenüber ihren Auftraggebern besteht. TEIL III: ERGEBNISSE UND SCHLUSSFOLGERUNGEN 174 Auf diese Weise kann die bisherige Perspektive der Verbändeforschung auf Interessenaggregation erweitert werden, indem Interessen durch Interessenaggregation nicht a priori vorausgesetzt und gebündelt, priorisiert und reduziert, sondern zuvor aus Problemlagen heraus entwickelt werden. Das Transformationsverständnis erweitert das bisherige Ordnungsverständnis von Interessenaggregation. Im Kontext des neokorporatistischen Paradigmas kann daher eher von Interessengenerierung als von Interessenaggregation gesprochen werden, da Interessen nicht – wie im Pluralismus angenommen – a priori gegeben und repräsentiert, sondern entwickelt und vermittelt werden. Eine analytische Stärke des Transformationsverständnisses gegenüber dem Ordnungsverständnis liegt in der differenzierten Betrachtung des Interessenbegriffs als Problem auf der einen und politische Forderung auf der anderen Seite. Als individuelle Probleme können Interessen in einer Markt- und als kollektive Probleme in einer Politiksphäre verortet werden.128 Je nach Problemtyp verläuft der Transformationsprozess unterschiedlich: Während kollektive Probleme im Aggregationsprozess zu politischen Forderungen transformiert werden und in der Politiksphäre verbleiben, kommt es bei individuellen Problemen zu einer Übersetzung des Problems von der Marktin die Politiksphäre. Vor diesem Hintergrund ist anzunehmen, dass Interessenaggregation verschiedenen Transformationsmechanismen unterliegt, die in ihrem Ergebnis politische Forderungen als „auf ein Subjekt bezogene Handlungsziele“ (Mayntz et al. 1995: 54) hervorbringen. Die Transformation verbindet die beiden Interessenbegriffe des Problems und der politischen Forderung. In der Fallanalyse wird der Transformationsprozess als Abfolge von drei Phasen zur Problemlösung dargestellt, die den Interessenbegriff in unterschiedliche Verhältnisse zu ihrer Umwelt setzen: In der Problemphase bezieht sich das Interesse am Ist-Zustand, während es sich in der Lösungsphase an mehreren möglichen Soll- Zuständen orientiert. In der Entscheidungsphase werden diese auf einen eindeutig bestimmten Soll-Zustand reduziert. Ihren affirmativen Charakter erhält das Interesse schließlich durch die Diskrepanz zwischen dem ursprünglichen Ist- und dem eindeutig bestimmten Soll-Zustand. Vor diesem 128 Die Symbiose des Arenenmodells mit dem Politikzyklus erweist sich hier als analytisch fruchtbar, insbesondere auch, um die Wechselwirkungen rechtlicher und politischer Probleme aufzuzeigen. An dieser Stelle verortet sich eine Theorie der Interessenaggregation im Grenzbereich zwischen der Rechtswissenschaft und der Rechtspolitologie. 8. Theoretische Schlussfolgerungen 175 Hintergrund wird deutlich, dass Interessenaggregation genau genommen nicht eine, sondern zwei Transformationen impliziert: Die erste Transformation erfolgt vom Problem hin zum Lösungsvorschlag, die zweite Transformation erfolgt vom Lösungsvorschlag hin zur politischen Forderung. Die Phasenbetrachtung des Transformationsprozesses bringt nicht nur zwangsläufig eine Komplexitätsreduktion, sondern auch Abgrenzungsprobleme mit sich. Das erste Abgrenzungsproblem besteht zwischen der Problem- und der Lösungsphase. Die Problemphase ist weniger eine Phase, sondern eher eine Art Input-Moment, an dem Probleme auf unterschiedliche Weise in die Organisation gelangen. Die darauf folgende Relevanzbestimmung grenzt sich dann nicht trennscharf von der Lösungsphase ab, da hier bereits Überlegungen zum Soll-Zustand und damit auch zu möglichen Lösungen eine Rolle spielen. Womöglich kann die Relevanzbestimmung als intermediäre Sphäre zwischen Problemwahrnehmung und Lösungsentwicklung betrachtet werden, die sich sowohl auf den Ist- als auch auf den Soll-Zustand bezieht. Das zweite Abgrenzungsproblem besteht zwischen der Lösungs- und Entscheidungsphase. Durch den Phasenübergang wird aus dem Lösungsvorschlag eine politische Forderung der Organisation. Wiederum ist hinsichtlich der Entscheidungsphase weniger von einer Phase, sondern eher von einer Art Output-Moment zu sprechen, durch den der Aggregationsprozess beendet wird. Da bereits bei der Lösungsentwicklung Vorentscheidungen getroffen werden, können Lösungs- und Entscheidungsphase kaum voneinander getrennt werden. Das dritte Abgrenzungsproblem besteht schließlich zwischen Interessenaggregation und Interessenartikulation. Am Beispiel der Auftraggeber als Arbeitskontakte, Finanzierer und Einfluss-Akteure, aber auch am Beispiel der Mitgliedsverbände, deren Rolle in der Entscheidungsphase durchaus im Bereich der Interessenartikulation verortet werden kann, wird deutlich, dass Aggregations- und Artikulationsprozesse häufig ineinander übergehen und in der Empirie nicht scharf zu trennen sind. Für eine Theorie der verbandlichen Interessenaggregation identifiziere ich drei Arbeitsbereiche, denen sich eine Interessenaggregationsforschung zuwendet. Erstens entwickelt sie ein Begriffsverständnis von Interessenaggregation, das den unterschiedlichen organisatorischen Voraussetzungen sowie den Paradigmen der Interessenvermittlungsstrukturen gerecht wird. Die Erweiterung des Ordnungs- um ein Transformationsverständnis erscheint hierbei ebenso wichtig wie die Ausdifferenzierung des Interessenbegriffes. Darüber hinaus müssen je nach Begriffsverständnis die Wech- TEIL III: ERGEBNISSE UND SCHLUSSFOLGERUNGEN 176 selwirkungen von Interessenaggregation zu den anderen Verbandsfunktionen analysiert werden. Zweitens befasst sich Interessenaggregationsforschung mit den Legitimationsproblemen, die bei der Aggregation politischer Interessen bestehen. Die verbandliche Legitimationsfunktion steht hier in einer Wechselbeziehung zur Aggregationsfunktion. Die Herausforderung für Verbände ist es, legitime politische Interessen hervorzubringen und ihre Rechtfertigungsfähigkeit zu erhöhen, was durch innerverbandliche Prozesse oder durch externe Legitimations-Akteure erfolgen kann. Interessenaggregationsforschung analysiert zum einen die Legitimität politischer Interessen, zum anderen entwickelt sie Handlungsempfehlungen zur besseren Legitimation und größeren Rechtfertigungsfähigkeit verbandlicher Interessen. Drittens befasst sich Interessenaggregationsforschung mit den Umwelten, in denen Interessenaggregation erfolgt, sowie mit den sich daraus ergebenen Handlungslogiken. Das unlösbare Spannungsfeld der Streeck’schen Mitglieder- und Einflusslogik kommt im Aggregationsprozess zum Tragen, wird aber weiter ausdifferenziert und durch besondere, dem Organisationstyp entsprechende Akteurslogiken erweitert. Letztere können sowohl zu einer besseren Legitimation, aber auch zu politischen Instrumentalisierungen führen. Interessenaggregationsforschung legt die jeweiligen Handlungslogiken der Interessenaggregation offen und analysiert deren Einflüsse auf den Aggregationsprozess. Hypothesen zur Interessenaggregation in Verbraucherfremdorganisationen Der Forschungscharakter einer qualitativen Einzelfallanalyse impliziert eine sehr begrenzte Übertragbarkeit und Verallgemeinerbarkeit der Ergebnisse. Hinzu kommen analytische Unschärfen, die sowohl dem Forschungsfokus auf die VZ NRW als auch den begrenzt zur Verfügung stehenden Forschungsressourcen geschuldet sind. Das Dokumentenmaterial ist zwangsläufig zeitlich und in seinem Spektrum restrigiert und die qualitativen Experteninterviews legen nur einen Teil des möglichen Expertenwissens im Themenkomplex offen. Schließlich wird nur das Expertenwissen von Führungskräften der Organisation abgerufen. Das Expertenwissen anderer Individualakteure jenseits der Führungsebenen und das von externen Akteuren aus dem Akteurskontext der Organisation bleiben unberücksichtigt. Dies führt zu einer Unschärfe bei der Analyse von Auftraggeber-, 8.2 8. Theoretische Schlussfolgerungen 177 Mitgliedsverbände- und Organisationsverbundseinflüssen sowie bei Organisationsprozessen in Beratungsstellen sowie in den Fachgruppen. Die Forschungsarbeit legt Strukturen und Prozesse offen, die Interessenaggregationsprozesse in VFO kennzeichnen. In begrenztem Maße können Begriffe, Konzepte und Ansätze nach empirischem Gehalt geprüft und weiterentwickelt werden. Anknüpfend an die drei im Theorieteil entwickelten Lesarten von Interessenaggregation formuliere ich aus den Ergebnissen der Fallanalyse heraus drei Hypothesen als angenommene Behauptungen über Interessenaggregation in VFO. Meine Hypothese 1 zur Lesart von Interessenaggregation als Aggregation von Mitgliedsverbände- und Klienteninteressen lautet: Mitgliedsverbände sind bei der Interessenaggregation in VFO kaum relevant. Die politischen Interessen von VFO werden nur sehr begrenzt aus den Interessen ihrer Klienten aggregiert. Die Akteure im Organisationsverbund spielen für die Interessenaggregation eine besondere Rolle. Die Hypothese unterteilt sich in drei angenommene Behauptungen, die jeweils auf die Mitgliedsverbände-, auf die Klienten- und auf die Organisationsverbunds- bzw. im Fallbeispiel auf die VZn-Verbundslogik zielen. Die erste Behauptung relativiert die Bedeutung der Mitgliedsverbände im Aggregationsprozess. Diese stellen kaum Legitimations-Akteure dar, um fehlende Einzelmitgliedschaften bei VFO zu kompensieren. Von einer möglichen Legitimationsverlagerung kann kaum gesprochen werden, da sie die ihnen zugeschriebenen Legitimations- und Resonanzfunktionen kaum erfüllen. Die zweite Behauptung relativiert die Bedeutung der Klienten im Aggregationsprozess. Klienten spielen für die Interessenaggregation lediglich hinsichtlich der Legitimierung einzelner Interessen eine Rolle, ihre Rolle für die Interessenaggregation insgesamt ist jedoch eher gering. VFO aggregieren politische Interessen zumeist losgelöst von den Interessen ihrer Klienten. Die dritte Behauptung betont die besondere Rolle der anderen VFO im jeweiligen Organisationsverbund. Trotz formeller Unabhängigkeit voneinander beeinflussen sie sich gegenseitig in ihrer Interessenaggregation bis hin zu gemeinsamen Forderungspapieren, die aus interorganisatorischen Interessenaggregationsprozessen hervorgehen. Als Verbraucherverbände stellen andere VFO mögliche Legitimations-Akteure im Aggregationsprozess dar, wobei sie selbst fremdorganisierte Organisationen sind und damit vor den gleichen Legitimationsproblemen stehen wie die jeweilige VFO. TEIL III: ERGEBNISSE UND SCHLUSSFOLGERUNGEN 178 Hypothese 2 zur Lesart von Interessenaggregation als Aggregation von Auftraggeberinteressen lautet: Interessenaggregation bei VFO erfolgt nicht im Rahmen einer Auftraggeberinteressenvertretung, sondern einer durch Auftraggeber beeinflussten Interessenvertretung mit bedinger Loyalität. Die Auftraggeberrollen als Finanzierer, Arbeitskontakte und Einfluss-Akteure vermischen sich in der Empirie und sind individuell unterschiedlich ausgeprägt. Mittelbar wird die Interessenaggregation durch strukturelle und psychologische Auftraggebereffekte beeinflusst. Die erste der drei in der Hypothese angenommenen Behauptungen widerspricht der in der Verbraucherforschung formulierten Loyalitätshypothese, nach der VFO die Interessen ihrer Auftraggeber aggregieren und artikulieren. Die Einflüsse durch Auftraggeber erfolgen nicht systematisch, sondern situativ und personenbezogen, wobei sich die jeweiligen Rollen von Auftraggebern miteinander vermischen. Die Unabhängigkeit der politischen Interessenvertretung von VFO ist umso größer, je mehr sie auf Seiten der Auftraggeber akzeptiert und unangetastet bleibt. Aus diesem Grund hängt sie vom Wohlwollen der Auftraggeber, aber zugleich auch vom jeweiligen Selbstbewusstsein der Individualakteure der VFO ab, mögliche Einflussversuche abzuwehren. Mittelbar wirken auf den Aggregationsprozess strukturelle Auftraggebereffekte, da VFO nur in solchen Politikfeldern agieren und Interessen aggregieren, für die ihnen durch Auftraggeber als ihre Prinzipale Ressourcen zur Verfügung gestellt werden. Die Ressourcenbereitstellung und der Ressourcenentzug sind Instrumente von Auftraggebern, die politische Interessenvertretung von VFO und ihr Ausmaß auf der Politikfeldebene zu steuern. Auf Ebene der Entwicklung politischer Forderungen erfolgt ein indirekter Einfluss durch Auftraggeber durch psychologische Auftraggebereffekte, wenn politische Forderungen aus Rücksicht auf Auftraggeber entweder angepasst oder erst gar nicht vertreten werden. Die Wirkungszusammenhänge dieser Effekte werden bedingt durch das Verhältnis zwischen VFO und Auftraggebern, das Wohlwollen der Auftraggeber, das Selbstbewusstsein und Selbstverständnis der Mitarbeiter und strategische Überlegungen im Rahmen der Einflusslogik. Hypothese 3 zur Lesart von Interessenaggregation als Aggregation diffuser Verbraucherinteressen lautet: VFO aggregieren Verbraucherinteressen aus einem Expertenwissen heraus und sind ein besonderer Typus advokatorischer und interessennaher Denkfabriken. Das wohlverstandene Verbraucherinteresse von VFO wird durch Expertenwissen sowie durch eine Diversifizierung des Wohlverstehens legitimiert. 8. Theoretische Schlussfolgerungen 179 Die Hypothese schließt an die Konsequenzen der beiden vorangehenden Hypothesen an: Wenn VFO politische Interessen mehr oder weniger unabhängig von ihren Auftraggebern aggregieren und die Bedeutung der Legitimations-Akteure – mit Ausnahme der Akteure im Organisationsverbund – Mitgliedsverbände und Klienten im Aggregationsprozess gering ist, impliziert dies eine schwach ausgeprägte Akteurseinbindung im Aggregationsprozess. Interessenaggregation kann dann als organisationsinterner Prozess verstanden werden, der durch das bestehende Expertenwissen der Mitarbeiter getragen wird. Die Organisationen bestimmen für jeweilige Märkte und Politikfelder zuständige Experten, die durch Studien, Medienberichte, politische Papiere und Arbeitskontakte Wissen aufbauen, Verbraucherprobleme aus der Markt- und Politiksphäre wahrnehmen und politische Forderungen in einem wohlverstandenen Verbraucherinteresse entwickeln. In dieser Lesart können VFO sowohl als advokatorische als auch als interessennahe Denkfabriken (vgl. Thunert 1999; Speth 2006) besonderen Typs bezeichnet werden. Als Interessenverbände verstehen sie sich zwar nicht als Forschungsinstitutionen, bewegen sich durch ihre starke Expertenbasierung jedoch zwischen den Schnittstellen Wissenschaft, öffentlichem Diskurs und staatlicher Politik. Bei ihrer Aufgabenwahrnehmung der politischen Interessenvertretung vermischen sich Lobbyismus, Politikberatung und wissenschaftliche Fundierung. Die Legitimierung der aus diesen advokatorisch-interessennahen Denkfabriken hervorgehenden politischen Forderungen als wohlverstandene Verbraucherinteressen erfolgt durch Expertenwissen. Auf dieses greifen Mitarbeiter der Organisationen zurück und bestimmen Verbraucherinteressen als Wohlversteher, um Argumentationsfähigkeit aufzubauen. Die Rechtfertigungsfähigkeit der jeweiligen politischen Forderungen erhöhen sie entweder durch eine möglichst weit gehende Evidenzbasierung subjektiver Verbraucherinteressen und durch die Lösung von Erhebungs- und Rollenproblemen, oder sie schaffen eine möglichst hohe Plausibilität objektiver Verbraucherinteressen durch die Lösung von Deduktionsproblemen. Die expertenbasierte Legitimierung von Verbraucherinteressen wird durch die Beteiligung mehrerer Individualakteure der Organisation am Aggregationsprozess verstärkt. Diese Diversifizierung des Wohlverstehens intersubjektiviert den Aggregationsprozess graduell, sodass die durch die VFO hervorgebrachten politischen Forderungen nicht das Ergebnis eines wohlverstandenen Verbraucherinteresses, sondern eines innerhalb der Organisation erfolgten Austauschprozesses darstellt. TEIL III: ERGEBNISSE UND SCHLUSSFOLGERUNGEN 180 Als advokatorisch-interessennahe Denkfabriken mit Mitarbeitern als Experten und Wohlversteher von Verbraucherinteressen grenzen sich VFO sowohl vom Verbandsverständnis der Interessenrepräsentanzen im pluralistischen Paradigma als auch vom Verständnis der Interessenvermittlung im neokorporatistischen Paradigma ab. Sie sind Interessengeneratoren, die politische Interessen entwickeln und legitimieren. Ob diese Zuschreibung lediglich für fremdorganisierte Organisationen zutrifft und dem gegenüber Selbstorganisationen per se Interessenrepräsentanzen sind, kann jedoch bezweifelt werden. So deuten Analysen der monovalenten Verbraucherorganisationen Foodwatch (vgl. Strünck 2012) und ADAC (vgl. Bandelow et al. 2012) auf eine sehr geringe Mitgliederanbindung bei der Interessenaggregationen und auf Merkmale von Interessengeneratoren hin. Vor dem Hintergrund der drei formulierten Hypothesen zu den Lesarten der Interessenaggregation formuliere ich eine übergeordnete Hypothese zur politischen Interessenvertretung von VFO. Diese lautet: Bei der politischen Interessenvertretung von VFO dominiert die Einflusslogik. Begründet werden kann diese angenommene Behauptung mit bei VFO bestehenden schwachen Anreizen für advokationslogische Orientierungen. Advokationslogisches Handeln erfolgt expertenbasiert und durch eine gering ausgeprägte Akteurseinbindung. Im Vergleich zu mitgliederbasierten, akteursgebundenen Organisationen verschafft dies VFO ein hohes Maß an Handlungsfreiheit bei der politischen Interessenvertretung. Interessen von Mitgliedern müssen nicht berücksichtigt und ebenso keine neuen Mitglieder gewonnen werden. Advokationslogisches Handeln wird von der vertretenen Gruppe weder eingefordert, noch belohnt oder bei Ausbleiben sanktioniert. Diese Voraussetzungen eröffnen Handlungsspielräume für einflusslogisches Handeln, dessen Anreiz im Eigeninteresse der Organisation liegt. Die Polyvalenz ermöglicht zudem strategische Spielräume, um in verschiedenen Politikfeldern zu agieren und pragmatisch Schwerpunkte zu setzen. Das Machbare wird dem Wünschenswerten vorgezogen. Schluss In seiner Verbraucherrolle ist der Mensch ziemlich facettenreich. Verbraucherforschung und Verbraucherpolitik erkennen in den letzten Jahren immer mehr, dass es den Verbraucher nicht wirklich gibt. Mal ist er der von Anbietern Abgezockte oder der gegenüber Unternehmen Benachteiligte, 8.3 8. Theoretische Schlussfolgerungen 181 oft auch einfach der Gelackmeierte. Gerne ist er auch der Geizige, der Sparsame, aber ebenso gerne auch der Verschwenderische und der Ignorante. Lange war er in Wissenschaft und Politik der Mündige, mittlerweile ist er aber ebenso der Verletzliche, der Vertrauende oder auch der Gläserne. Manchmal hält man ihn auch für den Verantwortungsvollen, den Moralischen oder den Politischen, jüngst auch für den Teilenden oder Tauschenden. Zentrale Frage der politikwissenschaftlichen Verbraucherforschung ist, ob und wie vor dem Hintergrund dieser Vielfalt Verbraucherinteressen überhaupt bestimmt werden können. Mit der vorliegenden Untersuchung habe ich einen bescheidenen Beitrag zur Beantwortung dieser Frage geleistet. Die Analyse von Interessenaggregationsprozessen in der Verbraucherpolitik verdeutlicht, dass Verbraucherinteressen nicht per se existieren, sondern immer das Resultat einer Zuschreibung sind. Verbraucherinteressen sind immer mehr oder weniger wohlverstandene Interessen. Gerhard Scherhorn weist hierauf bereits in den ersten Sätzen seines Grundlagenwerks zur politischen Verbraucherforschung hin, wenn er feststellt: „Aussagen über das Verbraucherinteresse sind unvermeidlich wertender Art. Wertenden Aussagen kann man nicht dadurch Geltung verschaffen, daß [sic!] man sie wissenschaftlich zu beweisen versucht. Sie werden akzeptiert oder abgelehnt, weil sie in das maßgebliche Wertsystem passen oder nicht“ (Scherhorn 1975: 1). Verbraucherorganisationen treffen zwangsläufig Aussagen über Verbraucherinteressen. Durch Rechtfertigungsfähigkeit verschaffen sie ihnen Geltung, damit sie als Interessen von Verbrauchern akzeptiert werden. Zugleich bedingt ihre Argumentationsfähigkeit, dass sie als Organisationen selbst als advokatorische Interessenvertretungen der Verbraucher – also als Stimme der Verbraucher – akzeptiert werden. Dass die Stärkung der Argumentations- und Rechtsfertigungsfähigkeit keine theoretisch-akademische Frage, sondern ein Problem der verbraucherpolitischen Praxis ist, verdeutlichen zwei Aussagen in den Experteninterviews: „[W]ir werden ja immer wieder gefragt […]: „Was haben Sie denn eigentlich für eine Legitimation? Wie kommen Sie denn eigentlich darauf, dass sie sich diese und jene Forderung ausdenken?“ [Int]; „Denn es ist uns in der Vergangenheit durchaus auch vorgeworfen worden: Wo liegt unsere Legitimation eigentlich, wenn wir irgendeine Forderung erheben? Und [...] das kann auch mal ein Problem sein" [Int]. Zur Stärkung ihrer Argumentations- und Rechtfertigungsfähigkeit müssen Verbraucherorganisationen die Begründungsmuster der von ihnen generierten politischen Verbraucherinteressen reflektieren und die empiri- TEIL III: ERGEBNISSE UND SCHLUSSFOLGERUNGEN 182 sche Evidenz subjektiver Verbraucherinteressen sowie die theoretische Plausibilität objektiver Verbraucherinteressen erhöhen. Instrumente hierfür können das Stauss’sche Konzept der Legitimation durch Diskussion, die Involvierung von Legitimations-Akteuren in den Aggregationsprozess oder die in dieser Untersuchung aufgezeigte Diversifizierung des Wohlverstehens sein. Denkbar sind zudem Ansätze zur Integration von Mitarbeitern der Organisation als Verbraucher oder Distinktionsstrategien mit Blick auf andere politische Interessen. Als Interessengeneratoren können Verbraucherorganisationen Verbraucherinteressen mehr oder weniger gut begründen, wobei ein Defizit immer im gewissen Wohlverständnis verbleibt. Die Generierung und Begründung politischer Verbraucherinteressen als „systembedingt diffuse, heterogene Interessen“ (Reisch et al. 2003: 8) und als allgemeine Partikularinteressen bleibt für sie daher eine dauerhafte und anspruchsvolle Herausforderung. Aufgabe politikwissenschaftlicher Theoriebildung muss sein, sich systematisch und theoretisch fundiert mit der kollektiven Dimension des Verbraucherbegriffs sowie den politischen Verbraucherinteressen auseinanderzusetzen und der verbraucherpolitischen Praxis Rechtfertigungsmuster für politische Verbraucherinteressen aufzuzeigen. Zwei jüngere Entwicklungen erschweren dies, weil sie die Diffusität des Verbraucherinteresses erhöhen. Zum einen verfolgen Menschen als Verbraucher vor dem Hintergrund des Nachhaltigkeitspostulates nicht nur Eigeninteressen, sondern sind als verantwortungsvolle Verbraucher und Konsumentenbürger auch an einer nachhaltigeren Entwicklung und an einem nachhaltigeren Konsum interessiert. Der Konsumvorgang selbst wird so zum Akt des politischen Handelns. Diese hieraus hervorgehenden, nicht marktbezogenen Interessenlagen implizieren zwangsläufig Interessenkonflikte, da die im Nachhaltigkeitskonzept bestehenden Umwelt-, Sozial- und Wirtschaftsinteressen mit Verbraucherinteressen nicht immer korrelieren. Die Bestimmung von Verbraucherinteressen durch das Nachhaltigkeitskonzept wird dadurch erschwert, dass dessen Konturlosigkeit und Widersprüchlichkeit den Verbraucherbegriff verwässern. Dem gegenüber führen Formen kollaborativen Konsums zu einer Veränderung des Verbraucherhandelns, was Folgen für die Bestimmung der hieraus hervorgehenden Verbraucherinteressen hat. Der Verbraucherpolitik begegnet ein Verbraucher, der als Prosumer, Prosument, Produtzer, Privatanbieter oder als anbietender Verbraucher teilt, tauscht, (ver)leiht und wiederverkauft. Damit bricht er aus seiner klassischen Verbraucherrolle heraus. Die derzeit in Gesellschaft, Wissenschaft und Politik diskutierten kollaborativen Kon- 8. Theoretische Schlussfolgerungen 183 sumformen, soziale Innovationen oder die Share Economy können womöglich dazu führen, dass die sechs wirtschaftspolitischen Konzeptionen und die Konzeption einer nachhaltigen Verbraucherpolitik um eine neue verbraucherpolitische Konzeption erweitert wird. In einer Prosumentenpolitik verschwimmen die Sphären von Wirtschaft und Gesellschaft, da Verbraucher aus ihrer Nachfrager-Rolle herausbrechen, sich politisieren und Anbieterfunktionen übernehmen. Das Leitbild dieser Konzeption ist ein selbstwirksamer Verbraucher, für den Konsum nicht nur der eigenen Bedürfnisbefriedigung dient oder zu einer nachhaltigeren Entwicklung beitragen soll. In Interaktion mit anderen Verbrauchern möchte er in Gemeinschaft handeln, Geld verdienen, die eigene Resilienz erhöhen, Konsumerlebnisse haben und soziales Kapital aufbauen. 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Sitzung des Beirats der Verbraucherzentrale NRW e.V. am 19. November 2009 in der Geschäftsstelle der Verbraucherzentrale NRW. M30: Kurzprotokoll 12. Sitzung des Beirats der Verbraucherzentrale NRW e.V. am 18. März 2010 in der Geschäftsstelle der Verbraucherzentrale NRW. M31: Kurzprotokoll 13. Sitzung des Beirats der Verbraucherzentrale NRW e.V. am 6. Oktober 2010 in der Geschäftsstelle der Verbraucherzentrale NRW. M32: Kurzprotokoll 18. Sitzung des Beirats der Verbraucherzentrale NRW e.V. am 13. März 2013 in der Geschäftsstelle der Verbraucherzentrale NRW. M33: Kurzprotokoll 19. Sitzung des Beirats der Verbraucherzentrale NRW e.V. am 6. November 2013 in der Geschäftsstelle der Verbraucherzentrale NRW. M34: Fragenkatalog des Ausschusses für Ernährung, Landwirtschaft und Verbraucherschutz zur Anhörung „Förderung der Verbraucherberatung“ am 20. Juni 2007, Stellungnahme der Verbraucherzentralen und des Verbraucherzentrale Bundesverbandes, Berlin, 6.11.2007. 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M48: Hinweise und Anregungen zur Evaluierung des P‑Kontos, Evaluierung des Gesetzes zur Reform des Kontopfändungsschutzes (Pfändungsschutzkonto) durch das Bundesministerium der Justiz vom 28. November 2012. M49: NRW bekämpft Energiearmut, Beschluss der Mitgliederversammlung der VZ NRW vom 4.7.2012. M50: Verbraucherpolitische Agenda für NRW Legislaturperiode 2012 bis 2017 vom 28.3.2012. M51: Einsatz der Gentechnik bei der Produktion von Lebensmitteln, Positionspapier der Verbraucherzentralen, Mai 2009 (aktualisiert). M52: Gütesiegel für nachhaltige Geldanlagen, Positionspapier vom 15.11.2013. TEIL IV: ANHANG 202 M53: Tierschutz-Label für Fleisch. Diskussionspapier der Verbraucherzentrale NRW von Februar 2013. M54: Regionale Lebensmittel. Position und Forderungen der Verbraucherzentrale NRW vom 16.7.2013. M55: Aufklärung und Einwilligung zum Kaiserschnitt. Umfrage in Geburtskliniken in NRW von Februar 2013. M56: Stellungnahme der Verbraucherzentrale NRW zum Regelungskomplex „Unseriöse Inkasso“, Öffentliche Anhörung im Rechtsausschuss des Deutschen Bundestages am 15. Mai 2013. M57: Eckpunktepapier zur finanziellen Beteiligung der Bürgerinnen und Bürger am Netzausbau auf der Übertragungsebene des Bundeswirtschaftsministeriums, des Bundesumweltministeriums und der Übertragungsnetzbetreiber vom 5. Juli 2013. M58: Gut gemeint – schlecht berechnet. Pkw-Energieverbrauchskennzeichnung sinnvoll reformieren von September 2013. M59: Resolution. Trinkwasser – Weitere Privatisierung verhindern – Qualität transparent machen, Beschluss der Mitgliederversammlung der VZ NRW vom 19.6.2013. M60: Stellungnahme zur Anhörung des Ausschusses für Klimaschutz, Umwelt, Naturschutz, Landwirtschaft und Verbraucherschutz zum Thema „Eine effektive Lebensmittelkontrolle stärkt insbesondere die Ernährungswirtschaft in NRW“ am 25. November 2013. M61: Dossier Energiearmut. Energiearmut bekämpfen, Daseinsvorsorge sichern von Juni 2013. M62: Ein verlorenes Jahr für die Energiewende: Was sich in Deutschland ändern muss und Nordrhein-Westfalen dazu beitragen kann, Offener Brief an die Ministerpräsidentin des Landes Nordrhein-Westfalen vom 2. Oktober 2013. M63: Koalitionsvertrag 2010-2015, NRWSPD – Bündnis 90/Die Grünen NRW. M64: Koalitionsvertrag 2012-2017, NRWSPD – Bündnis 90/Die Grünen NRW. M65: Stellungnahme zum Entwurf des ökologischen Abfallwirtschaftsplans NRW durch die Verbraucherzentrale NRW, 25.9.2014. M66: Wirtschaftsplan der Verbraucherzentrale NRW e.V. für das Wirtschaftsjahr 2014, 21.11.2013. 10. Dokumente 203 M67: Vorstandsbericht Jürgen Mutz, Mitgliederversammlung der VZ NRW am 18.6.2014, Präsentation. M68: Bericht des Verwaltungsrates, Mitgliederversammlung am 18. Juni 2014, Präsentation. M69: Bericht des Vorstandes Klaus Müller, Mitgliederversammlung der VZ NRW, 24.6.2009, Präsentation. M70: Bericht des Vorstandes Klaus Müller, Mitgliederversammlung der VZ NRW, 25.6.2010, Präsentation. M71: Wahlen zum Verwaltungsrat, 56. Mitgliederversammlung 30.6.2011, Präsentation. M72: Vorstandsbericht Klaus Müller, Mitgliederversammlung der VZ NRW, 19.6.2013, Präsentation. M73: „Nein“ zu Gastronomie-Kontrollbarometer? Falsches Signal des Düsseldorfer Verwaltungsgerichts, Presseinformation der VZ NRW vom 13.3.2015. M74: Grünbuch. Ausbau der Verbraucherforschung für faire Märkte in Deutschland und NRW, Positionspapier der Verbraucherzentrale NRW, März 2010. M75: Onlinedokument der VZ NRW, „Chronik“, abgerufen am 3.10.2015 auf www.vz-nrw.de. M76: vpk – verbraucher politik kompakt, hg. vom vzbv, Ausgabe 3, 2015. M77: Ein Jahr Internetforum IGeL-Ärger.de, Presseinformation der VZ NRW vom 18.9.2015. M78: Jahresbericht 2014 der Verbraucherzentrale NRW. M79: Jahresbericht 2014/2015 des Verbraucherzentrale Bundesverband. 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Abstract

How can consumer interests be defined and determined? How do public interest groups fulfil their fundamental function of interest aggregation? This study analyses how consumer interests are defined, aggregated and legitimised within the field of consumer policy. In Germany, these interests, which are diffuse and hard to organise, are represented as well-understood consumer interests by advocacy organisations, which have no particular membership and are financially dependent on the state. This case study analyses interest aggregation in consumer organisations based on the example of the ‘Verbraucherzentrale’ (consumer association) of North Rhine-Westphalia. Therefore, it contributes to a theory of interest aggregation within the study of public interest groups. Referring to the field of political consumer research, this study focuses on a core problem of consumer policy: organising, determining and legitimising consumer interests.

Zusammenfassung

Wie können in der Verbraucherpolitik Verbraucherinteressen definiert und bestimmt werden? Wie erfüllen Interessenverbände ihre zentrale Verbandsfunktion der Interessenaggregation? Die Studie analysiert Definition, Aggregation und Legitimation von Verbraucherinteressen im Politikfeld Verbraucherpolitik. Diese diffusen und schwer organisierbaren Interessen werden in Deutschland als wohlverstandene Verbraucherinteressen durch Stellvertreter-Organisationen generiert und repräsentiert – ohne Einzelmitglieder advokatorisch und finanziell abhängig von staatlichen Zuwendungsgebern. Am Beispiel der Verbraucherzentrale NRW untersucht die Fallstudie die Interessenaggregation in Verbraucherorganisationen. Sie stellt einen Beitrag für eine Theorie der Interessenaggregation innerhalb der Verbändeforschung dar. Innerhalb der politischen Verbraucherforschung widmet sie sich einem Kernproblem der Verbraucherpolitik: der Organisation, Bestimmung und Legitimation von Verbraucherinteressen.

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TEIL IV: ANHANG
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10. Dokumente
M1: Satzung der Verbraucherzentrale Nordrhein-Westfalen e.V. vom 28.10.2010.
M2: Leitbild der Verbraucherzentrale Nordrhein-Westfalen e.V. vom 30.6.2011.
M3: Verbraucherschutz gezielt stärken, Informations- und Beratungsangebote für Verbraucherinnen und Verbraucher in Nordrhein-Westfalen sichern! Vereinbarung zwischen der Landesregierung Nordrhein-Westfalen und der Verbraucherzentrale Nordrhein-Westfalen e.V. vom 31.7.2007.
M4: Broschüre der VZ NRW, „Unsere Beratungsstellen – über 50 mal in NRW“, 03/2010.
M5: Onlinedokument der VZ NRW, „Geschichte der Verbraucherzentrale Nordrhein-Westfalen“, abgerufen am 15.3.2014 auf www.vz-nrw.de.
M6: Onlinedokument der VZ NRW, „Wer wir sind“, abgerufen am 15.3.2014 auf www.vz-nrw.de.
M7: Onlinedokument der VZ NRW, „Einnahmenstruktur der Verbraucherzentrale NRW“, abgerufen am 15.3.2014 auf www.vz-nrw.de.
M8: „Verbraucherschutz ausbauen und Verbraucherrechte stärken“, Vereinbarung der nordrhein-westfälischen Landesregierung und der Verbraucherzentrale NRW e.V. über die Zusammenarbeit in den Jahren 2011 – 2015 vom 5.4.2011.
M9: „Erfolgreiche Arbeit der Verbraucherzentrale NRW langfristig sicherstellen“, Antrag der Fraktion CDU und der Fraktion FDP im Landtag Nordrhein-Westfalen vom 7.9.2010, 15. Wahlperiode, Drucksache 15/120.
M10: „Erfolgreiche Arbeit der Verbraucherzentrale NRW langfristig sicherstellen“, Plenarprotokoll 15/6 im Landtag Nordrhein-Westfalen vom 15.9.2010, S. 306-311.
M11: Memorandum, anlässlich des 50-jährigen Bestehens der Verbraucherzentrale NRW, Düsseldorf 2008.
M12: Onlinedokument der VZ NRW, „Verbraucherschutzstiftung“, abgerufen am 17.3.2014 auf www.vz-nrw.de.
M13: Onlinedokument der VZ NRW, „Mitgliedsverbände der Verbraucherzentrale Nordrhein-Westfalen“, abgerufen am 17.3.2014 auf www.vz-nrw.de.
M14: Onlinedokument der VZ NRW, „Häufige Fragen (FAQ) zu den Verbraucherzentralen“, abgerufen am 17.3.2014 auf www.vz-nrw.de.
M15: Onlinedokument der VZ NRW, „Vorstand/ Verwaltungsrat“, abgerufen am 17.3.2014 auf www.vz-nrw.de.
M16: Onlinedokument der VZ NRW, „Förderverein“, abgerufen am 17.3.2014 auf www.vz-nrw.de.
M17: Verbraucherpolitische Agenda für NRW, Legislaturperiode 2012 bis 2017 vom 28.3.2012.
M18: Stellungnahme zur Anhörung des Ausschusses für Arbeit, Gesundheit und Soziales zum „Entwurf eines Gesetzes zur Entwicklung und Stärkung einer demographiefesten, teilhabeorientierten Infrastruktur und zur Weiterentwicklung und Sicherung der Qualität von Wohn- und Betreuungsangeboten für ältere Menschen mit Behinderung und ihre Angehörigen (GEPA NRW)“, Drucksache 16/3388, am 12./13. September 2013 im Landtag NRW.
M19: Positionspapier der Verbraucherzentrale NRW zur Umsetzung von Pflegestützpunkten in Nordrhein-Westfalen, 26. Mai 2008.
M20: Jahresbericht 2013 der Verbraucherzentrale NRW.
M21: Kurzprotokoll 53. ordentliche Mitgliederversammlung der Verbraucherzentrale NRW e.V. am 24. Juni 2009 in der Geschäftsstelle der Verbraucherzentrale NRW.
M22: Kurzprotokoll 54. ordentliche Mitgliederversammlung der Verbraucherzentrale NRW e.V. am 25. Juni 2010 in der Geschäftsstelle der Verbraucherzentrale NRW.
M23: Kurzprotokoll 55. ordentliche Mitgliederversammlung der Verbraucherzentrale NRW e.V. am 28. Oktober 2010 in der Geschäftsstelle der Verbraucherzentrale NRW.
M24: Kurzprotokoll 56. ordentliche Mitgliederversammlung der Verbraucherzentrale NRW e.V. am 30. Juni 2011 in der Geschäftsstelle der Verbraucherzentrale NRW.
M25: Kurzprotokoll 57. ordentliche Mitgliederversammlung der Verbraucherzentrale NRW e.V. am 4. Juli 2012 in der Geschäftsstelle der Verbraucherzentrale NRW.
M26: Kurzprotokoll 58. ordentliche Mitgliederversammlung der Verbraucherzentrale NRW e.V. am 19. Juni 2013 in der Geschäftsstelle der Verbraucherzentrale NRW.
M27: Kurzprotokoll 59. Mitgliederversammlung der Verbraucherzentrale NRW e.V. am 18. Juni 2014 in der Geschäftsstelle der Verbraucherzentrale NRW.
M28: Kurzprotokoll 10. Sitzung des Beirats der Verbraucherzentrale NRW e.V. am 1. April 2009 in der Geschäftsstelle der Verbraucherzentrale NRW.
M29: Kurzprotokoll 11. Sitzung des Beirats der Verbraucherzentrale NRW e.V. am 19. November 2009 in der Geschäftsstelle der Verbraucherzentrale NRW.
M30: Kurzprotokoll 12. Sitzung des Beirats der Verbraucherzentrale NRW e.V. am 18. März 2010 in der Geschäftsstelle der Verbraucherzentrale NRW.
M31: Kurzprotokoll 13. Sitzung des Beirats der Verbraucherzentrale NRW e.V. am 6. Oktober 2010 in der Geschäftsstelle der Verbraucherzentrale NRW.
M32: Kurzprotokoll 18. Sitzung des Beirats der Verbraucherzentrale NRW e.V. am 13. März 2013 in der Geschäftsstelle der Verbraucherzentrale NRW.
M33: Kurzprotokoll 19. Sitzung des Beirats der Verbraucherzentrale NRW e.V. am 6. November 2013 in der Geschäftsstelle der Verbraucherzentrale NRW.
M34: Fragenkatalog des Ausschusses für Ernährung, Landwirtschaft und Verbraucherschutz zur Anhörung „Förderung der Verbraucherberatung“ am 20. Juni 2007, Stellungnahme der Verbraucherzentralen und des Verbraucherzentrale Bundesverbandes, Berlin, 6.11.2007.
M35: Unser Verbraucherschutz – Gewinn für Menschen und Markt in Nordrhein-Westfalen, Rede von Klaus Müller, Vorstand der Verbraucherzentrale NRW, Festakt 50 Jahre Verbraucherzentrale NRW am 21. August 2008.
M36: Positionspapier zur verbrauchergerechten Kennzeichnung von regionalen Lebensmitteln der Verbraucherzentralen vom 20. Dezember 2010.
M37: Finanzmarkt- und Wirtschaftskrise – Herausforderung für den Verbraucherschutz, Beschluss der Mitgliederversammlung der VZ NRW vom 24. Juni 2009.
M38: Essen und Trinken in Schulen – Positionen und Forderungen von Juli 2011.
M39: Anforderungsprofil für Strom- und Gas-Tarifrechner, Positionspapier des Verbraucherzentrale Bundesverbandes und der Verbraucherzentrale NRW vom 7. Oktober 2011.
M40: Positionspapier „Klonen von Tieren zur Lebensmittelerzeugung: Verbraucherzentrale NRW kritisiert Scheitern einer EU-Regelung“ von November 2011.
M41: Lebensmittelverschwendung und Mindesthaltbarkeitsdatum, Position und Forderungen der Verbraucherzentrale NRW vom 9.12.2011 (aktualisiert am 8.11.2012).
M42: CO2-Kennzeichnung von Lebensmitteln, Diskussionspapier der Verbraucherzentrale NRW von Dezember 2012.
M43: Positionspapier der Verbraucherzentrale NRW zu Fördermodellen zum Kühlschranktausch vom 5. September 2012.
M44: Markttransparenz und Nutzerfreundlichkeit – Anforderungen an Elektrofahrräder aus Verbrauchersicht von Dezember 2012.
M45: Wege zu einer ressourcenschonenden Gesellschaft – Handlungsoptionen und Forderungen aus Sicht der Verbraucherzentrale NRW von Oktober 2012.
M46: Hintergrundpapier. Elektromobilität aus verbraucherpolitischer Sicht von Dezember 2012.
M47: Stellungnahme der Verbraucherzentrale NRW zur Öffentlichen Anhörung des Deutschen Bundestages, Unterrichtung der Bundesregierung: „Umsetzung der Empfehlungen des Zentralen Kreditausschusses zum Girokonto für jedermann“ am 25. April 2012.
M48: Hinweise und Anregungen zur Evaluierung des P-Kontos, Evaluierung des Gesetzes zur Reform des Kontopfändungsschutzes (Pfändungsschutzkonto) durch das Bundesministerium der Justiz vom 28. November 2012.
M49: NRW bekämpft Energiearmut, Beschluss der Mitgliederversammlung der VZ NRW vom 4.7.2012.
M50: Verbraucherpolitische Agenda für NRW Legislaturperiode 2012 bis 2017 vom 28.3.2012.
M51: Einsatz der Gentechnik bei der Produktion von Lebensmitteln, Positionspapier der Verbraucherzentralen, Mai 2009 (aktualisiert).
M52: Gütesiegel für nachhaltige Geldanlagen, Positionspapier vom 15.11.2013.
M53: Tierschutz-Label für Fleisch. Diskussionspapier der Verbraucherzentrale NRW von Februar 2013.
M54: Regionale Lebensmittel. Position und Forderungen der Verbraucherzentrale NRW vom 16.7.2013.
M55: Aufklärung und Einwilligung zum Kaiserschnitt. Umfrage in Geburtskliniken in NRW von Februar 2013.
M56: Stellungnahme der Verbraucherzentrale NRW zum Regelungskomplex „Unseriöse Inkasso“, Öffentliche Anhörung im Rechtsausschuss des Deutschen Bundestages am 15. Mai 2013.
M57: Eckpunktepapier zur finanziellen Beteiligung der Bürgerinnen und Bürger am Netzausbau auf der Übertragungsebene des Bundeswirtschaftsministeriums, des Bundesumweltministeriums und der Übertragungsnetzbetreiber vom 5. Juli 2013.
M58: Gut gemeint – schlecht berechnet. Pkw-Energieverbrauchskennzeichnung sinnvoll reformieren von September 2013.
M59: Resolution. Trinkwasser – Weitere Privatisierung verhindern – Qualität transparent machen, Beschluss der Mitgliederversammlung der VZ NRW vom 19.6.2013.
M60: Stellungnahme zur Anhörung des Ausschusses für Klimaschutz, Umwelt, Naturschutz, Landwirtschaft und Verbraucherschutz zum Thema „Eine effektive Lebensmittelkontrolle stärkt insbesondere die Ernährungswirtschaft in NRW“ am 25. November 2013.
M61: Dossier Energiearmut. Energiearmut bekämpfen, Daseinsvorsorge sichern von Juni 2013.
M62: Ein verlorenes Jahr für die Energiewende: Was sich in Deutschland ändern muss und Nordrhein-Westfalen dazu beitragen kann, Offener Brief an die Ministerpräsidentin des Landes Nordrhein-Westfalen vom 2. Oktober 2013.
M63: Koalitionsvertrag 2010-2015, NRWSPD – Bündnis 90/Die Grünen NRW.
M64: Koalitionsvertrag 2012-2017, NRWSPD – Bündnis 90/Die Grünen NRW.
M65: Stellungnahme zum Entwurf des ökologischen Abfallwirtschaftsplans NRW durch die Verbraucherzentrale NRW, 25.9.2014.
M66: Wirtschaftsplan der Verbraucherzentrale NRW e.V. für das Wirtschaftsjahr 2014, 21.11.2013.
M67: Vorstandsbericht Jürgen Mutz, Mitgliederversammlung der VZ NRW am 18.6.2014, Präsentation.
M68: Bericht des Verwaltungsrates, Mitgliederversammlung am 18. Juni 2014, Präsentation.
M69: Bericht des Vorstandes Klaus Müller, Mitgliederversammlung der VZ NRW, 24.6.2009, Präsentation.
M70: Bericht des Vorstandes Klaus Müller, Mitgliederversammlung der VZ NRW, 25.6.2010, Präsentation.
M71: Wahlen zum Verwaltungsrat, 56. Mitgliederversammlung 30.6.2011, Präsentation.
M72: Vorstandsbericht Klaus Müller, Mitgliederversammlung der VZ NRW, 19.6.2013, Präsentation.
M73: „Nein“ zu Gastronomie-Kontrollbarometer? Falsches Signal des Düsseldorfer Verwaltungsgerichts, Presseinformation der VZ NRW vom 13.3.2015.
M74: Grünbuch. Ausbau der Verbraucherforschung für faire Märkte in Deutschland und NRW, Positionspapier der Verbraucherzentrale NRW, März 2010.
M75: Onlinedokument der VZ NRW, „Chronik“, abgerufen am 3.10.2015 auf www.vz-nrw.de.
M76: vpk – verbraucher politik kompakt, hg. vom vzbv, Ausgabe 3, 2015.
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Abstract

How can consumer interests be defined and determined? How do public interest groups fulfil their fundamental function of interest aggregation? This study analyses how consumer interests are defined, aggregated and legitimised within the field of consumer policy. In Germany, these interests, which are diffuse and hard to organise, are represented as well-understood consumer interests by advocacy organisations, which have no particular membership and are financially dependent on the state. This case study analyses interest aggregation in consumer organisations based on the example of the ‘Verbraucherzentrale’ (consumer association) of North Rhine-Westphalia. Therefore, it contributes to a theory of interest aggregation within the study of public interest groups. Referring to the field of political consumer research, this study focuses on a core problem of consumer policy: organising, determining and legitimising consumer interests.

Zusammenfassung

Wie können in der Verbraucherpolitik Verbraucherinteressen definiert und bestimmt werden? Wie erfüllen Interessenverbände ihre zentrale Verbandsfunktion der Interessenaggregation? Die Studie analysiert Definition, Aggregation und Legitimation von Verbraucherinteressen im Politikfeld Verbraucherpolitik. Diese diffusen und schwer organisierbaren Interessen werden in Deutschland als wohlverstandene Verbraucherinteressen durch Stellvertreter-Organisationen generiert und repräsentiert – ohne Einzelmitglieder advokatorisch und finanziell abhängig von staatlichen Zuwendungsgebern. Am Beispiel der Verbraucherzentrale NRW untersucht die Fallstudie die Interessenaggregation in Verbraucherorganisationen. Sie stellt einen Beitrag für eine Theorie der Interessenaggregation innerhalb der Verbändeforschung dar. Innerhalb der politischen Verbraucherforschung widmet sie sich einem Kernproblem der Verbraucherpolitik: der Organisation, Bestimmung und Legitimation von Verbraucherinteressen.