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Anna-Maria Grüner

Biologische Katastrophen

Eine Herausforderung an den Rechtsstaat

1. Edition 2017, ISBN print: 978-3-8487-3959-2, ISBN online: 978-3-8452-8244-2, https://doi.org/10.5771/9783845282442

Series: Schriften zum Katastrophenrecht, vol. 11

Bibliographic information
Schriften zum Katastrophenrecht Biologische Katastrophen Anna-Maria Grüner Eine Herausforderung an den Rechtsstaat 11 Nomos Schriften zum Katastrophenrecht Herausgegeben von Prof. Dr. Michael Kloepfer, Humboldt-Universität zu Berlin Band 11 BUT_Gruener_3959-2.indd 2 27.06.17 11:43 Anna-Maria Grüner Biologische Katastrophen Eine Herausforderung an den Rechtsstaat Nomos BUT_Gruener_3959-2.indd 3 27.06.17 11:43 Die Deutsche Nationalbibliothek verzeichnet diese Publikation in der Deutschen Nationalbibliografie; detaillierte bibliografische Daten sind im Internet über http://dnb.d-nb.de abrufbar. Zugl.: Würzburg, Univ., Diss., 2016 ISBN 978-3-8487-3959-2 (Print) ISBN 978-3-8452-8244-2 (ePDF) 1. Auflage 2017 © Nomos Verlagsgesellschaft, Baden-Baden 2017. Gedruckt in Deutschland. Alle Rechte, auch die des Nachdrucks von Auszügen, der fotomechanischen Wiedergabe und der Übersetzung, vorbehalten. Gedruckt auf alterungsbeständigem Papier. BUT_Gruener_3959-2.indd 4 27.06.17 11:43 Meiner Familie Vorwort Die Arbeit wurde im Wintersemester 2016/2017 von der Juristischen Fa‐ kultät der Julius-Maximilians-Universität Würzburg als Dissertation ange‐ nommen. Der Tag der mündlichen Prüfung war der 10.11.2016. Mein besonderer Dank gilt meinem Doktorvater Prof. Dr. Helmuth Schulze-Fielitz, der mich auf wunderbare Weise unterstützt und gefördert hat. Ich danke zudem der Stiftung Umweltenergierecht – insbesondere dem wissenschaftlichen Leiter Thorsten Müller – als deren wissenschaftliche Mitarbeiterin ich wertvolle Anregungen sammeln und schließlich meine Dissertation auch erfolgreich beenden konnte. München, im Juni 2017 Dr. Anna-Maria Grüner 7 Inhaltsverzeichnis Abkürzungsverzeichnis 17 Einführung: Das Spannungsfeld von Rechtsstaatsprinzip und Katastrophenbewältigung A. 19 Kulturgeschichte der KatastrophenI. 19 Das Recht der biologischen KatastrophenII. 23 Das Rechtsstaatsprinzip als Begrenzung des Katastrophenrechts III. 24 Recht, Katastrophe und RisikoIV. 26 Gang der Untersuchung – eine ÜbersichtV. 28 Grenzen des Rechtsstaats in AusnahmesituationenB. 29 Normalfall und Ausnahmefall in der Architektur des RechtsI. 29 Die Frage nach dem Unverfügbaren im RechtII. 31 Aktualität durch die Folterdebatte1. 32 Aktualität durch das Luftsicherheitsgesetz2. 33 Mögliche Übertragbarkeit der Gedanken zu Folter und Luftsicherheit auf das Katastrophenschutzrecht 3. 35 Verfassungstheorien des AusnahmezustandesIII. 38 Plädoyer für ein Notrecht im Ausnahmefall1. 39 Der Ausnahmezustand als kodifiziertes Notrechta) 39 Kodifiziertes Notrecht nach Böckenfördeaa) 39 Kodifiziertes Notrecht nach Endersbb) 41 Kodifiziertes Notrecht nach Pawlikcc) 41 Kodifiziertes Notrecht nach Depenheuerdd) 43 Kodifiziertes Notrecht nach Bruggeree) 45 Kodifiziertes Notrecht nach Baldusff) 47 Argumentationslinien im Überblickgg) 48 Der Ausnahmezustand als ungeschriebenes Notrechtb) 49 Die dogmatische Kategorie des rechtswertungsfreien Raumes 2. 53 9 Der Ausnahmezustand als archimedischer Punkt jenseits der Rechtsordnung 3. 56 Der Gedanke eines Notrechts: Konterkarierung der rechtsstaatlichen Verfasstheit 4. 58 Die Ausnahme – kein Stoff für den gesetzlichen Regelfall a) 58 Die Überdehnung der allgemeinen Solidarpflicht für das Gemeinwesen b) 59 Unmöglichkeit der Regelbarkeit des Unvorhersehbarenc) 60 Appell an das liberale Grundrechtsverständnisd) 60 Vorrang des Abwehrrechtes vor der Schutzpflichtaa) 60 Kritisches zur Schutzpflichtdogmatikbb) 61 Der Trend zur Entindividualisierung in der Gesetzgebung e) 62 Die Rationalität der Demokratief) 64 Postulat für den Rechtsstaat und dessen Bewahrungg) 65 Das staatliche Tötungsverbot Unschuldiger als Grenze des Rechts IV. 66 Das Bedeutungswachstum des KatastrophenschutzrechtsC. 68 Von den Gefahren der bipolaren Weltordnung zu einer diffusen Gefahrenlage I. 68 Begriffliche GrundlagenII. 69 Erscheinungsformen der Katastrophe1. 69 Biologische Katastrophen2. 71 Die biologische Gefahrenlagea) 71 Kategorisierung nach dem Verursacherprinzipb) 72 Spezifische Schwierigkeiten von biologischen Gefahren c) 72 Die Influenza-Pandemie – befürchtet und erwartetd) 74 Das Szenario einer Pandemieaa) 74 Die Vorbereitung auf eine Influenza-Pandemiebb) 77 Verheerende Folgencc) 78 Die Katastrophe im positiv-rechtlichen SinneIII. 82 Katastrophe und Notstand1. 82 Der Katastrophenbegriffa) 82 Inhaltsverzeichnis 10 Der Notstandsbegriff in Abgrenzung zum Katastrophenbegriff b) 85 Unterschiede trotz Gemeinsamkeitenc) 89 Eintritt des Katastrophenfalls2. 89 Dimension des Zivil- und Katastrophenschutzrechts3. 94 Aufarbeitung des KatastrophenrechtsIV. 97 Die „Neue Strategie“ als politischer ParadigmenwechselD. 105 Die „Neue Strategie“ und deren UmsetzungI. 106 Ausgangssituation und Konzeption1. 106 Strukturell-organisatorische Konsequenzen2. 110 Das neue Bevölkerungsschutzgesetz3. 116 Inhaltliche Beschaffenheit der neuen Regelunga) 116 Befund: Vorsichtige Modifizierung ohne wesenhafte Neuerung b) 118 Das Bevölkerungsschutzgesetz als VerfassungsproblemII. 119 Verfassungsrechtliche Bedenken – Keine breitere Ausrichtung und Absicherung des Grundsatzes der Katastrophenhilfe in der Verfassung 1. 119 Inhalt und Reichweite der Katastrophenhilfea) 119 Die Katastrophenhilfe und die Regelungen des ZSKGb) 120 Die Katastrophenhilfe und das BBKc) 123 Die Katastrophenhilfe und die Vorgaben der Finanzverfassung d) 124 Verfassungswidrigkeit der Zuständigkeitsexpansion des Bundes e) 127 Legitimierbarkeit der Handlungen des Bundes im Katastrophenschutz 2. 128 Keine Änderung der bestehenden Gesetzgebungskompetenzen a) 130 Weite Auslegung des Begriffs „Verteidigung“ i. R. d. Art. 73 Abs. 1 Nr. 1 GG aa) 130 Staatsverträgebb) 132 Gesetzgebungskompetenz des Bundes aus Art. 35 GG cc) 132 Inhaltsverzeichnis 11 Zwischenergebnis: Keine Legitimierbarkeit von Handlungen des Bundes im Katastrophenschutz ohne Verfassungsänderung dd) 134 Änderungen im Bereich der Gesetzgebungskompetenzen b) 135 Art. 35 Abs. 3 GG n. F.aa) 135 Katastrophen- und Zivilschutz als ausschließliche Länderaufgabe bb) 135 Katastrophen- und Zivilschutz als ausschließliche Bundesaufgabe cc) 136 Katastrophenschutz bzw. Katastrophenhilfe als konkurrierende Gesetzgebungskompetenz dd) 137 Absicherung der (erweiterten) Katastrophenhilfe durch Verankerung im Kompetenzkatalog des Art. 73 Abs. 1 GG (ausschließliche Gesetzgebung des Bundes) ee) 139 Änderungen im Bereich der Verwaltungskompetenzenc) 144 Ausgangssituationaa) 144 Fortentwicklungbb) 147 Gehalt einer Zentralstelle gem. Art. 87 Abs. 1 S. 2 GG cc) 148 Das Bundeskriminalamt (BKA) als Zentralstelledd) 150 Zum Verhältnis von Bundesoberbehörden und Zentralstellen ee) 151 Schaffung einer neuen Gemeinschaftsaufgabe?ff) 153 Legitimation durch Verfassungsänderungd) 155 Rechtliche Instrumente der Gefahrenbekämpfung im Fall einer Pandemie E. 156 Völkerrechtliche EbeneI. 156 Die Weltgesundheitsorganisation (WHO)1. 156 Instrumente der WHO2. 157 Zur Rolle des Völkerrechts im Katastrophenschutz3. 160 Europäische EbeneII. 161 Ursprünge des europäischen Katastrophenschutzes1. 162 Das System des Katastrophenschutzes im Vertrag von Lissabon 2. 167 Der europäische Weg – quo vadis?3. 170 Inhaltsverzeichnis 12 Nationale EbeneIII. 171 Infektionsschutz1. 172 Gesetzgebungskompetenz für den Bereich des Infektionsschutzes a) 172 Das Infektionsschutzgesetz als spezifisches Fachgesetz der angewandten Epidemiologie aa) 172 Meldewesenbb) 174 Verhütung übertragbarer Krankheitencc) 176 Bekämpfung übertragbarer Krankheitendd) 178 Intensive Grundrechtseinschränkungenee) 179 Das Infektionsschutzgesetz als Teil des Gefahrenabwehrrechts? ff) 180 Verwaltungskompetenz für den Bereich des Infektionsschutzes b) 183 Infektionsschutzverwaltung der Länderaa) 183 Infektionsschutzverwaltung des Bundesbb) 184 Aufgaben und Grenzen des RKIi. 185 Das Einzelweisungsrecht nach Art. 84 Abs. 5 GG als kompetenzrechtlicher Problemlöser ii. 188 Bindeglieder zwischen Bundes- und Landesverwaltung cc) 190 Der Nationale Pandemieplan als wirksames Instrument der Bundessteuerung? c) 191 Katastrophenschutz2. 193 Gesetzgebungskompetenz für den Bereich des Katastrophenschutzes a) 195 Katastrophenschutz als Angelegenheit der Länderaa) 195 Struktur und Gehalt der Katastrophenschutzgesetze bb) 197 Katastrophenvorsorgei. 197 Katastrophenbekämpfungii. 198 Private als Mitwirkende bei der Schadensbeseitigung iii. 200 Keine Regelungen zu Allokationsentscheidungen – Exkurs zur infektionsrechtlichen Triage iv. 201 Verwaltungskompetenz für den Bereich des Katastrophenschutzes b) 205 Katastrophenschutzverwaltung der Länderaa) 205 Inhaltsverzeichnis 13 Katastrophenschutzverwaltung des Bundesbb) 206 Defizitäres rechtliches Instrumentarium für den Pandemiefall 3. 208 Der Impfzwang auf verfassungsrechtlichem PrüfstandF. 210 Impfung und ImpfschädenI. 211 Die Impfpflicht als fortwährende Kontroverse1. 211 Sieg über die Pocken2. 212 Ermächtigung zur Einführung eines Impfzwangs3. 214 Impfschäden: Medizinisch-empirische Ausgangspunkte4. 218 Impfschaden, Entschädigungsanspruch und Meldepflicht nach dem Infektionsschutzgesetz a) 218 Schwierigkeiten bei der Datenerhebung und Methodikb) 219 Anerkannte Impfschäden in der BRD von 1971 bis 1990 c) 220 Nebenwirkungen einer Pockenimpfungd) 221 Impfungen und Impfschäden in den letzten Jahrene) 223 Rechtliche Fragestellungf) 226 Exkurs: Philosophische Zwischenbetrachtungen zur Tötung Unbeteiligter II. 227 Zählt die Anzahl?1. 227 Aufopferung für den Staat oder Auflösung des Staatsvertrages? 2. 231 Die Verfassungsmäßigkeit von § 20 Abs. 6 und 7 IfSGIII. 232 Vereinbarkeit mit Art. 2 Abs. 2 S. 1 GG1. 232 Schutzbereicha) 232 Eingriffb) 234 Verfassungsrechtliche Rechtfertigungc) 235 Legitimer Zweck des Gesetzgebersaa) 236 Ist der Impfzwang geeignet, um die Gesundheit der Bevölkerung zu erreichen? bb) 236 Ist der Impfzwang erforderlich, um die Gesundheit der Bevölkerung zu erreichen? cc) 238 Die Angemessenheit des Impfzwangs2. 240 Hohes Schutzniveaua) 241 Ausnahmen von dem Impfzwangb) 241 Inhaltsverzeichnis 14 Die verfassungsrechtlich zulässige Tötung durch den Staat c) 241 Einwilligung in die lebensgefährdende Risikoerhöhung aa) 242 Betroffener als Gefahrverursacherbb) 243 Polizeirechtliche Notstandsvorschriftencc) 245 Existentielle Bedrohung des Staatesdd) 246 Staatliche Pflicht zum Lebensschutzd) 250 Abwehrrecht und Schutzpflichtaa) 250 Herleitung von Schutzpflichtenbb) 252 Verfassungsrechtliche Anforderungen an eine Schutzpflicht cc) 253 Asymmetrie von Abwehrrecht und Schutzpflichtdd) 255 Verfassungsrechtliche Schutzpflicht des Einzelnen vor sich selbst? ee) 257 Resümee zur staatlichen Schutzpflicht und der Angemessenheit ff) 260 Der verfassungsrechtlich hohe Rang des Lebense) 261 Ausmaß der Bedrohungf) 262 Vergleichbarkeit des § 20 Abs. 6 und 7 IfSG mit dem § 14 Abs. 3 LuftSiG? g) 264 Problemstellungaa) 264 Gemeinsamkeitenbb) 267 Unterschiedecc) 267 Abwägung Leben gegen Leben als Grenze der Angemessenheit h) 270 Grundsatz: Keine Abwägung Leben gegen Lebenaa) 270 Ausnahmenbb) 271 Impfpflicht als Ausnahme?cc) 272 Kein Impfnotrechtdd) 273 Schlussfolgerung: Unvereinbarkeit des Impfzwangs mit Art. 2 Abs. 2 S. 1 GG 3. 278 Das Verhältnis von Lebensrecht und Menschenwürde4. 282 Vereinbarkeit mit Art. 1 Abs. 1 GG5. 284 Inhaltsverzeichnis 15 GesamtergebnisG. 287 Abschließende ThesenH. 288 Literaturverzeichnis 293 Inhaltsverzeichnis 16 Abkürzungsverzeichnis ABS Arbeiter-Samariter-Bund AEUV Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union AKNZ Akademie für Krisenmanagement, Notfallplanung und Zivilschutz AMG Arzneimittelgesetz ATF Analytische Task Forces BAKS Bundesakademie für Sicherheitspolitik BayKSG Bayerisches Katastrophenschutzgesetz BayPAG Bayerisches Aufgabengesetz BayPOG Bayerisches Polizeiorganisationsgesetz BBK Bundesakademie für Bevölkerungsschutz und Katastrophenhilfe BBKG Gesetz über die Errichtung des Bundesamtes für Bevölkerungsschutz und Katastrophenhilfe BfArM Bundesinstitut für Arzneimittel und Medizinprodukte BfV Bundesamt für Verfassungsschutz BKA Bundeskriminalamt BKAG Gesetz über das Bundeskriminalamt und die Zusammenarbeit des Bundes und der Länder in kriminalpolitischen Angelegenheiten BMI Bundesministerium des Inneren BZS Bundesamt für Zivilschutz CBRN-Gefahren Chemische, biologische, radiologische und nukleare Gefahren CECIS Common Emergency Communication and Information System deNIS Deutsches Notfallvorsorge-Informationssystem DHPOL Deutsche Hochschule der Polizei DLRG Deutsche-Lebens-Rettungs-Gesellschaft DRK Deutsches Rotes Kreuz ECDC European Centre for Disease Prevention and Control EISS European Influenza Surveillance Scheme EPR Epidemic and Pandemic Alert and Response ERCC Emergency Response Coordination Centre FIS Fachinformationsstelle FüAkBW Führungsakademie der Bundeswehr FZK Forschungszentrum Katastrophenrecht GBS Guillain-Barré-Syndrom GMLZ Gemeinsames Melde- und Lagezentrum des Bundes und der Länder GOARN Global Outbreak Alert and Response Network IBBS Informationsstelle des Bundes für Biologische Sicherheit 17 IfSG Gesetz zur Verhütung und Bekämpfung von Infektionskrankheiten beim Menschen IGV Internationale Gesundheitsvorschriften JUH Johanniter-Unfallhilfe KRITIS Kritische Infrastrukturen LStVG Landesstraf- und Verordnungsgesetz LuftSiG Luftsicherheitsgesetz LÜKEX LänderÜbergreifende Krisenmanagementübung (Exercise) MIC Monitoring and Information Centre MHD Malteser-Hilfsdienst MoWas Modulares Warnsystem MTF Medizinische Task Forces NOAH Nachsorge, Opfer- und Angehörigen-Hilfe PEI Paul-Ehrlich-Institut RKI Robert Koch-Institut SatWas Satellitengestütztes Warnsystem SchwIMPV Verordnung über die Meldepflicht bei Influenza, die durch das erstmals im April 2009 in Nordamerika aufgetretene neue Virus („Schweine-Grip‐ pe“) hervorgerufen wird SG Gesetz über die Rechtsstellung der Soldaten STIKO Ständige Impfkommission TFG Gesetz zur Regelung des Transfusionswesens THW Technisches Hilfswerk TierSG Tierseuchengesetz WHO Weltgesundheitsorganisation ZBS Zentrum für Biologische Sicherheit ZSGÄndG Gesetz zur Änderung des Zivilschutzgesetzes ZSKG Gesetz über den Zivilschutz und die Katastrophenhilfe des Bundes Hinsichtlich der übrigen Abkürzungen wird auf Kirchner, Abkürzungsverzeichnis der Rechtssprache, 8. Aufl. 2015 verwiesen. Abkürzungsverzeichnis 18 Einführung: Das Spannungsfeld von Rechtsstaatsprinzip und Katastrophenbewältigung Kulturgeschichte der Katastrophen So brach die Krankheit, die die Einwohner scheinbar zu einer Solidarität von Belagerten gezwungen hatte, gleichzeitig die traditionellen Vereinigungen auseinander und überließ die Einzelnen ihrer Einsamkeit. (…) Man kann sich denken, dass all diese Umstände zusammen mit dem Wind auch manche Köp‐ fe in Brand steckten. Die Stadttore wurden von neuem und wiederholt ange‐ griffen, aber diesmal von kleinen bewaffneten Gruppen. Es kam zu Schuss‐ wechseln und einigen Ausbrüchen. Die Wachposten wurden verstärkt, und diese Versuche hörten ziemlich rasch auf. Sie genügten jedoch, um in der Stadt einen revolutionären Funken zu entfachen, der einige Gewaltszenen her‐ vorrief. (…) Diese Zwischenfälle zwangen die Behörden, den Pestzustand mit dem Belagerungszustand gleichzusetzen und die sich daraus ergebenden Ge‐ setze anzuwenden. Zwei Diebe wurden erschossen, aber es ist zweifelhaft, ob das die anderen beeindruckte, denn inmitten so vieler Toter fielen diese zwei Hinrichtungen nicht weiter auf: Es war ein Wassertropfen im Meer.1 Mit diesen Sätzen beschreibt Albert Camus (1913-1960) in seinem 1947 erschienenen Roman „Die Pest“ den gesellschaftlichen und politischen Ausnahmezustand, den eine Pestkatastrophe in der algerischen Stadt Oran auszulösen vermag. Es geht ihm vor allem darum, das menschliche Han‐ deln im Angesicht der Katastrophe zu sezieren. Er trifft damit den Puls der Zeit. Denn Katastrophismus ist in Mode. Gerade im kulturellen Kontext erfreut sich der Katastrophismus Beliebtheit, weil er existentiellste Fragen in Zeiten der Irregularität in den Mittelpunkt stellt. Der Begriff der „Kata‐ strophe“ kommt aus dem altgriechischen und bedeutet so viel wie „Um‐ wendung“. Ursprünglich entstammt der Begriff dem Wortschatz der Thea‐ tersprache und bezeichnet dort das unheilvolle Ende einer Handlung. Erst Mitte des 19. Jahrhunderts wird der Katastrophenbegriff in seiner (heuti‐ gen) erweiterten Bedeutung mit einer deutlich negativen Konnotation ver‐ A. I. 1 Camus, Die Pest, 1947 (zitiert nach der Ausgabe von Rowohlt Taschenbuch 76. Aufl. 2009 in der Übersetzung von Aumüller), S. 193 f. 19 wendet2. War in der Gesellschaft des 16. bis 18. Jahrhunderts die „Plage“ oder „Geißel“ ein Akt göttlicher Vorsehung, um nicht gesetzestreue Men‐ schen zu mahnen, zu strafen und zu bessern3, verändert sich mit dem Erd‐ beben von Lissabon im Jahre 1755 allmählich die Wahrnehmung von der Plage hin zur Katastrophe: Nicht Gott ist der Strafende, sondern die Hy‐ bris menschlichen Eingreifens in die Welt wird als ursächlich ausge‐ macht4. Katastrophen und ihre schauderhaft Ästhetik sind seit jeher ein zentrales Motiv der Kulturgeschichte. So beschreibt z. B. Mary W. Shelly5 (1797‑1851) im Jahre 1826 in „Verney, der letzte Mensch“ in apokalyp‐ tisch-romantischer Weise, wie die Welt an den Folgen einer Seuche zu Grunde geht. Es lässt sich die Vermutung anstellen, dass in Folge der ein‐ kehrenden Vernunft und Wissenschaft, die vieles entzauberte, dieser Pro‐ zess im 18. Jahrhundert durch die Kunst kompensiert wurde6 und auf diese Weise Katastrophen durch Dramatik, starke Gefühle und besonders ergrei‐ fende Bilder eine Ästhetisierung erfuhren7. Im 21. Jahrhundert wird dann mit dem Abwurf der Atombombe zum ersten Mal das ungeheure Selbst‐ 2 Walter, Katastrophen. Eine Kulturgeschichte vom 16. bis ins 21. Jahrhundert, 2008, (zitiert nach der Reclam Ausgabe von 2010 in der Übersetzung von Butz- Striebel und Lejoly), S. 16 f. 3 Schon im 14. Jahrhundert schreibt Boccaccio in „Il Decamerone“ (übersetzt von Diezel und Calvino, Bibliothek der Weltliteratur Bd. I, 1957, S. 12 ff.): „(…) da brach in der herrlichen Stadt Florenz, die jede andere in Italien an Schönheit übertrifft, eine tödliche Pest aus. Sie hatte, durch den Einfluss der Himmelskör‐ per oder durch den gerechten Zorn Gottes wegen unserer lasterhaften Handlun‐ gen zu unserer Besserung über die Sterblichen verhängt, einige Jahre zuvor im Orient angefangen und diesen Gegenden zahllose lebende Wesen geraubt. Un‐ aufhaltsam drang sie weiter von Ort zu Ort und verbreitete sich auf jammervolle Weise auch über den Okzident. (…) In diesem jammervollen Zustande der Stadt war das ehrwürdige Ansehen der göttlichen und menschlichen Gesetze beinahe ganz in Verfall geraten“; vgl. ferner auch die knappen Inhaltsangaben bei Hoff‐ mann, Die Pest in der Literatur. Eine Untersuchung von Boccaccio bis Camus, 2007, S. 157 ff. 4 Walter, Katastrophen. Eine Kulturgeschichte vom 16. bis ins 21. Jahrhundert, 2008, (zitiert nach der Reclam Ausgabe von 2010 in der Übersetzung von Butz- Striebel und Lejoly), S. 23, 110 ff. 5 Die Autorin von „Frankenstein“. 6 Walter, Katastrophen. Eine Kulturgeschichte vom 16. bis ins 21. Jahrhundert, 2008, (zitiert nach der Reclam Ausgabe von 2010 in der Übersetzung von Butz- Striebel und Lejoly), S. 147 ff. 7 Z. B. das Gemälde Le Radeau de la Méduse (Das Floß der Medusa) von Théodore Géricault (1791-1824) aus dem Jahre 1819, das auf eine tragische Ka‐ tastrophe vor der mauretanischen Küste im Jahre 1816 anspielt. A. Einführung 20 vernichtungspotential des Menschen spürbar. Paradoxerweise scheint die Verwundbarkeit einer Gesellschaft mit deren Technisierung und Wohl‐ stand zu wachsen, so dass die Ungewissheit wiederkehrt. Seit den 1970er Jahren wird von der Gesellschaft als einer Risikogesellschaft gesprochen. Die Angst vor und das Bewusstsein um Kernkraft, den Klimawandel und dadurch ausgelöste Naturkatstrophen, Industriekatastrophen und Seuchen (und nicht zuletzt Terrorakte) sind allgegenwärtig. Angesichts dieser Kata‐ strophenszenarien haben Furcht einflößende Menetekel neben vielen lite‐ rarischen Werken sogar ein eigenes Genre hervorgebracht: Den Katastro‐ phenfilm8. Beispielhaft ist hier etwa der Film „Die Stadt der Blinden“ aus dem Jahre 2008 zu erwähnen (basierend auf dem gleichnamigen Roman von José Saramago)9, in dem in einer Stadt auf rätselhafte Weise Men‐ schen erblinden, die dann aus Angst vor dem Ausbruch einer Epidemie von der Regierung in Isolation verbracht werden. Wer sich den staatlichen Anordnungen nicht beugt und fliehen will, wird erschossen. Der Hauptteil des Filmes spielt dann in einer leerstehenden psychiatrischen Klinik, die kurzum zur Quarantänestation umfunktioniert wird und beschreibt dort die düstere Vorherrschaft von Hunger, schlechten hygienischen Bedingungen, dem Entstehen hierarchischer Strukturen und Gewalt. Wenngleich die Ver‐ filmung deutlich hinter der Romanvorlage zurückbleibt, gelingt dennoch die Darstellung von Menschen, die durch die Ausnahmesituation ihrer Zi‐ vilisation verlustig gehen. Als ein anderes prominentes Beispiel dieses neuen Genres Katastrophenfilm ist „Contagion“ aus dem Jahre 2011 zu nennen10, der an die SARS-Pandemie von 2003 angelehnt ist und von einem Virus erzählt, das sich in der globalisierten Welt in Windeseile ver‐ breitet. Das MEV-1 genannte Virus hat ein unvorstellbar zerstörerisches Potential. Es führt zu Panik in den Metropolen, Chaos, streikendem Ge‐ sundheitspersonal, Kriegsrecht, Anarchie, vermüllten Innenstädten und leergefegten Shopping-Malls. Was in der Chaostheorie das Bild vom Flü‐ gelschlag des Schmetterlings in China ist, der einen Tornado in Kanada hervorruft, wird bei dem Regisseur Sonderbergh zu einem Händedruck in 8 Walter, Katastrophen. Eine Kulturgeschichte vom 16. bis ins 21. Jahrhundert, 2008, (zitiert nach der Reclam Ausgabe von 2010 in der Übersetzung von Butz- Striebel und Lejoly), S. 25, 181 ff. 9 Eine brasilianisch-kanadisch-japanische Produktion unter der Regie von Fernan‐ do Meirelles mit dem Originaltitel „Blindness“. 10 Eine Produktion der Vereinigten Staaten und der Vereinigten Arabischen Emira‐ te unter der Regie von Steven Soderbergh. I. Kulturgeschichte der Katastrophen 21 Hongkong, der in exponentiellen Berührungskettenreaktionen zur Global‐ katastrophe flattert11. Es wird mit fast dokumentarischem Charakter er‐ zählt wie es zur Ausbreitung der Epidemie kommt und wie entsprechende Maßnahmen vom Center for Disease Control (CDC) in Atlanta und von der Weltgesundheitsorganisation (WHO) in Genf organisiert werden, wenngleich diese Beschreibung reichlich unkritisch geschieht12. Bei der vorliegenden Arbeit geht es, wie die eben gewählten Beispiele aus Literatur und Film schon haben erahnen lassen, insbesondere um sol‐ che Katstrophen, die biologischer Natur sind, mithin um Seuchen13. Der Begriff „Seuche“ stammt aus dem mittelhochdeutschen und bedeutet so viel wie Krankheit oder Siechtum14. Kultur- wie sozialgeschichtlich15 be‐ sonders interessant sind Seuchen auch deswegen, weil sie die sozialsten aller Katastrophen sind. Sie treffen Gesellschaften in ihrer Gesamtheit und schüren kollektive Ängste. Die Seuchengeschichte kann als Seismograph sozialer Normen und gesellschaftlicher Vorstellungen begriffen werden. Und nicht zuletzt wird eines im Laufe der Seuchengeschichte sichtbar: Das Spannungsverhältnis von Seuchen und Staat16. Nach Foucault hat die Pest das Modell der Disziplinierungen hervorgerufen. Er nennt die verpes‐ tete Stadt den Traum der Regierenden von einer disziplinierten Gesell‐ schaft. Mittels Ausübung von Macht über Menschen, Kontrolle ihrer Be‐ ziehungen, Überwachung und Etablierung straffer hierarchischer Struktu‐ 11 Gansera, Klinisch kalt genießen wir die Katastrophe, in: SZ v. 20.10.2011. 12 Vgl. nur zu den Versäumnissen der WHO bei Ebola in Westafrika, Kekulé, Von Ebola lernen: Was gegen künftige Epidemien getan werden muss, in: APuZ, 20-21/2015, S. 25 ff. 13 Grundlegend Winkle, Geißeln der Menschheit: Kulturgeschichte der Seuchen, 4. Aufl. 2014; Thießen (Hrsg.), Infiziertes Europa. Seuchen im langen 20. Jahr‐ hundert, 2014; ferner Eberhard-Metzger/Ries, Die Macht der Seuchen. Mensch und Mikrobe – eine verhängnisvolle Affäre, 2002; Ehlkes/May, Seuchen ges‐ tern, heute und morgen, in: APuZ 20-21/2015, S. 3 ff. 14 Siehe dazu Seibring, Editorial, in: APuZ, 20-21/2015, S. 2. 15 Z. B. Dombrowsky, Katastrophe und Katastrophenschutz. Eine soziologische Analyse, 1989; Dombrowsky/Pasero (Hrsg.), Wissenschaft, Literatur, Katstro‐ phe. Festschrift zum sechzigsten Geburtstag von Lars Clausen, 1995; Clausen/ Geenen/Macamo (Hrsg.), Entsetzliche soziale Prozesse. Theorie und Empirie der Katstrophen, 2003; Hempel/Bartels/Markwart, Aufbruch ins Unversicherba‐ re: Zum Katastrophendiskurs der Gegenwart, 2013. 16 Thießen, Infizierte Gesellschaften: Sozial- und Kulturgeschichte von Seuchen, in: APuZ 20-21/2015, S. 11 (11). A. Einführung 22 ren funktioniere so die perfekte Disziplin17. Nach dieser Lesart waren Seu‐ chen gleichsam die Geburtshelfer moderner Staaten, die ihre Regierungs‐ fähigkeiten in der Seuchenbekämpfung unter Beweis stellten. Vielfach galt der Kampf gegen Epidemien im 20. Jahrhundert als Gradmesser für staat‐ liche Leistungsfähigkeit18. Das Recht der biologischen Katastrophen Eine Risikogesellschaft, die das Prinzip der Vorsorge als Notwendigkeit erkannt hat, beschäftigt sich freilich nicht nur künstlerisch und soziokultu‐ rell mit Katastrophen, sondern auch naturwissenschaftlich, technisch und rechtswissenschaftlich. Das Katastrophenthema ist ein altes und zugleich ein aktuelles Thema. Durch die neue asymmetrische Bedrohungslage, die die Gefahren des Kalten Krieges weitgehend abgelöst zu haben scheint, durch die Folgen des Klimawandels sowie durch Terrorbedrohung und Seuchengefahr rückt das Bewusstsein um Katastrophen und damit auch die juristische Beschäftigung mit Katastrophen, mithin das Katastrophen‐ recht, (wieder) in den allgemeinen Fokus. Während lange Zeit keine über‐ bordende Betrachtung des Katastrophenrechts oder Katastrophenschutz‐ rechts stattfand, kommt es in jüngster Zeit langsam in der juristischen Li‐ teratur zu einer „Katastrophenrenaissance“. Die vorliegende Arbeit beschäftigt sich mit dem Katastrophenrecht und dabei schwerpunktmäßig mit dem Szenario biologischer Katastrophen. Warum ausgerechnet biologische Katastrophen? Zunächst ist biologischen Katastrophen ein sehr hohes Schadenspotential immanent. Auf Grund der möglichen, daraus resultierenden Folgen für die Bevölkerung scheint eine vertiefte Beschäftigung damit angebracht und wichtig zu sein. Des Weite‐ ren gilt es als wahrscheinlich, dass irgendwann mit dem Eintritt einer Pan‐ demie zu rechnen ist. In den letzten Jahren wurde diese Bedrohungslage aktuell durch neue und aggressivere Erregertypen, beispielsweise SARS oder die Influenzaviren H5NI („Vogelgrippe“) bzw. H1N1 („Schweine‐ II. 17 Foucault, Überwachen und Strafen. Die Geburt des Gefängnisses, 1977, S. 254 f. (zitiert nach der Ausgabe von Suhrkamp Taschenbuch Verlag 15. Aufl. 2015). 18 Thießen, Infizierte Gesellschaften: Sozial- und Kulturgeschichte von Seuchen, in: APuZ 20-21/2015, S. 11 (16 f.) mit zahlreichen Beispielen aus der jüngsten Geschichte. II. Das Recht der biologischen Katastrophen 23 grippe“) sowie zuletzt durch den schwer einzudämmenden Ebola-Aus‐ bruch in Westafrika. Deshalb ist der Fokus dieser Arbeit auf biologische Katastrophen gerichtet. Damit sind vor allem Pandemien angesprochen. Diese können natürlichen Ursprungs sein, denkbar wäre aber auch eine biologische Katastrophe als Folge eines Terroraktes. Das Rechtsstaatsprinzip als Begrenzung des Katastrophenrechts Sitz und Gehalt des Rechtsstaatsprinzips wird nicht einheitlich beurteilt. Während überwiegend als Grundlage des Rechtsstaatsprinzips entweder nur Art. 20 Abs. 3 GG genannt19 oder auf eine Entscheidung des Bundes‐ verfassungsgerichts Bezug genommen wird, nach der sich das Prinzip „aus einer Gesamtschau der Bestimmungen des Art. 20 Abs. 3 GG über die Bindung der Einzelgewalten der Art. 1 Abs. 3, 19 Abs. 4, 28 Abs. 1 S. 1 GG, sowie aus der Gesamtkonzeption des Grundgesetzes“20 ergibt, wird beispielsweise auch Art. 28 Abs. 1 S. 1 und Art. 20 Abs. 1 GG als Grundlage angesehen21. Die Entscheidung für die Rechtsstaatlichkeit ist nicht zuletzt eine Entscheidung für eine Strukturierung der Gesellschaft nach den Maßgaben des Rechts mit den Wirkungen der Rationalität, der Klarheit, der Regelhaftigkeit, der Verallgemeinerungsfähigkeit und der Distanz22. Das Rechtsstaatsprinzip kann im Katastrophenfall als einem Ausnah‐ mefall als das zentrale verfassungsrechtliche Element verstanden werden, denn „[d]er Rechtsstaat schützt seine Bürger durch die Gewährleistung elementarer Rechtlichkeit.“23 So muss im Rechtsstaat das gesamte staatli‐ che Handeln, unabhängig davon, ob es den Regel- oder Ausnahmefall be‐ trifft, von vornherein durch Recht konstituiert und angemessen abge‐ stimmt sein24. Damit begrenzt das Rechtsstaatsprinzip zugleich das Kata‐ strophenrecht, das grundsätzlich auf die effektive Bewältigung von Krisen gerichtet ist. Das Katastrophenrecht erfährt diese Begrenzung gleich in III. 19 Z. B. BVerfGE 101, 397 (404). 20 BVerfGE 2, 380 (403). 21 Schmidt-Aßmann, Der Rechtsstaat, in: Isensee/Kirchhof (Hrsg.), Handbuch des Staatsrechts, Bd. II Verfassungsstaat, 3. Aufl. 2004, § 26 Rn. 3. 22 Ibid., § 26 Rn. 21. 23 Schulze-Fielitz, in: Dreier (Hrsg.), Grundgesetz Kommentar, Bd. II, 3. Aufl. 2015, Art. 20 Rn. 38. 24 Ibid. A. Einführung 24 zweifacher Hinsicht, nämlich erstens im Hinblick auf die staatsorganisato‐ rische Gewaltenteilung25 – wobei hier insbesondere der vertikalen Gewal‐ tenteilung eine maßgebliche Rolle zukommt26 – und zweitens im Hinblick auf die grundrechtlichen Freiheits- und Gleichheitsrechte um der Men‐ schenwürde des Einzelnen willen27. Bei letzterer Begrenzung geht es in erster Linie um die verfassungsrechtliche Zulässigkeit einer Impfpflicht, die deswegen rechtliche Schwierigkeiten aufwirft, weil an dieser Stelle das Recht auf Leben und Gesundheit als Abwehrrecht des Einzelnen und die staatliche Verpflichtung, das Leben und die Gesundheit seiner Bürger zu schützen, konfligieren. Das Rechtsstaatskonzept wird also im Katastrophenfall vor eine beson‐ dere Herausforderung gestellt. Denn die juristischen Fragen, die sich im Rahmen einer Pandemie stellen, sowie das Aufsuchen von entsprechenden Antworten und Lösungsmöglichkeiten bewegen sich in einem Spannungs‐ feld zwischen Wahrung rechtsstaatlicher Prämissen und effektiver Kata‐ strophenbewältigung: Wie weit sollen im Dienste einer Krisenbewältigung persönliche Freiheiten beschränkt und Kompetenzzuweisungen modifi‐ ziert werden? Problematisch ist die Ambivalenz, die dem Rechtsstaatskon‐ zept an sich immanent ist, nämlich sowohl Freiheit als auch Sicherheit zu schaffen und in die richtige Balance zu bringen. Unbestritten ist es Aufga‐ be des Staates, die Gesundheit und das Leben seiner Bürger zu schützen und damit ihre Sicherheit zu gewährleisten, wobei mitunter auch eingriffs‐ stärkere Maßnahmen des Staates legitim sein können28. Allerdings darf nicht das Risiko einer Katastrophe dazu verführen, den Ausnahmefall als 25 Gewaltenteilung ist für den modernen Staat dabei als Korrelat seines Gewaltmo‐ nopols zu begreifen, dessen Ausübung eben durch geteilte Macht geordnet, kon‐ stituiert und balanciert werden soll, vgl. Schmidt-Aßmann, Der Rechtsstaat, in: Isensee/Kirchhof (Hrsg.), Handbuch des Staatsrechts, Bd. II Verfassungsstaat, 3. Aufl. 2004, § 26 Rn. 47 ff. 26 Zwischen Bund und Ländern bestehen Ungereimtheiten in Bezug auf Inhalt und Reichweite der Katastrophenschutzkompetenz in Abgrenzung zur Zivilschutz‐ kompetenz. 27 Schulze-Fielitz, in: Dreier (Hrsg.), Grundgesetz Kommentar, Bd. II, 3. Aufl. 2015, Art. 20 Rn. 39. 28 Nicht akzeptabel und unzulässig wäre etwa die Einführung der sogenannten Rettungsfolter. Das Folterverbot stellt eine rechtsstaatliche Grenze dar. Eine In‐ terpretation des Rechts, die das Folterverbot in Frage stellt, wäre eine Kompro‐ mittierung des Rechts, vgl. insgesamt Huster/Rudolph, Einleitung. Vom Rechts‐ staat zum Präventionsstaat?, in: Dies. (Hrsg.), Vom Rechtsstaat zum Präventi‐ onsstaat, 2008, S. 9 ff. III. Das Rechtsstaatsprinzip als Begrenzung des Katastrophenrechts 25 Normalfall zu betrachten. Denn so wird nicht selten staatliches Handeln möglich, dass im Normalfall undenkbar wäre29. Im Rechtsstaat ist das staatliche Handeln dem Recht unterworfen und zwar sowohl in formeller Hinsicht (also Bindung an die Gewaltenteilung) als auch in materieller Hinsicht (also Bindung an die bürgerlichen Freiheitsrechte). Anliegen der vorliegenden Arbeit ist es, die zum Teil dilemmatische30 Situation des Ka‐ tastrophenrechts – besonders die der biologischen Katastrophen – aufzu‐ zeigen und hierbei auch die der Effizienz und Effektivität unterworfene Katastrophenbewältigung kritisch zu reflektieren und rechtlich zu würdi‐ gen. Recht, Katastrophe und Risiko Mit dem Eintritt einer Katastrophe realisiert sich ein Risiko. Der Risikobe‐ griff hat sich spätestens seit den 1980er Jahren etabliert31 und wurde dann auch im Recht als Schlüsselbegriff verwendet. Eine Vorreiterrolle nahm der Risikobegriff zunächst im Recht der technischen Sicherheit und des Umweltschutzes ein32, wobei versucht wurde und wird, das Phänomen des Risikos fortan durch die rechtlichen Instrumente der Vorsorge und der Prä‐ vention einzuhegen33. Schon der Risikobegriff selbst wirft große Definiti‐ IV. 29 Thiele, § 54 Katastrophenschutzrecht im deutschen Bundesstaat, in: Härtel (Hrsg.), Handbuch des Föderalismus – Föderalismus als demokratische Rechts‐ ordnung und Rechtskultur in Deutschland, Europa und der Welt, 2012, § 54 S. 74 Rn. 11, der ein Denken vom Ausnahmezustand sowohl im Katastrophen‐ recht als auch bei der Terrorismusbekämpfung ablehnt. 30 Dilemma als eine Situation, in der zwischen einander ausschließlichen Alterna‐ tiven gewählt werden muss, die entweder beide inakzeptabel sind oder negative Konsequenzen nach sich ziehen oder von denen im Falle erwünschter Konse‐ quenzen keine begründet vorgezogen werden kann, vgl. dazu insbesondere auch in Abgrenzung zu verwandten Begriffen wie Antinomie, Aporie etc., Krenz, Möglichkeiten der Auflösung rechtlicher Paradoxa, 2015, S. 18 ff. 31 Wegweisend Beck, Risikogesellschaft. Auf dem Weg in eine andere Moderne, 1986. 32 Denninger, Prävention und Freiheit, in: Huster/Rudolph (Hrsg.), Vom Rechts‐ staat zum Präventionsstaat, 2008, S. 85 (88 f.). 33 Weiß, Der Rechtsstaat im Risiko, in: Der Staat im Recht, Festschrift für Eckart Klein, 2013, S. 365 (367 f.). A. Einführung 26 onsprobleme34 auf, denn dieser Begriff unterscheidet sich kategorial vom bekannten Begriff der Gefahr. Letzterer ist erfahrungsorientiert und knüpft an die Normalität eines Bestandes von Rechtsgütern an, während für viele Risiken keine Erfahrungswerte existieren35. Bei einem Risiko bleiben die möglicherweise betroffenen Personen, Art und Ausmaß von Schäden und Folgen sowie der Zeitpunkt des Eintritts ungewiss36. Rechtliche Instru‐ mente müssen, um erfolgversprechend zu sein, im Umgang mit Risiken früher ansetzen als im Umgang mit Gefahren, wobei an dieser Stelle zwangsläufig mit Theorien, Fiktionen und Simulationen operiert werden muss37. Nicht selten wird bei Risikolagen das Erfahrungswissen von Ge‐ setzgeber und Verwaltung zum Teil durch Expertenwissen von Wissen‐ schaftlern ersetzt38. All diese Aspekte führen zu einer evidenten Heraus‐ forderung des Rechtsstaates, der an dieser Stelle auch seine Wehrhaftigkeit unter Beweis stellen muss, um sich nicht am Ende selbst zu demontieren. Denn die Reaktionen auf zum Teil auch überinszenierte Risiken können zur Aufhebung seiner Grundlagen führen39. Erforderlich ist nicht eine gleichsam paternalistische Überregulierung, sondern kluges und vor allem ausgewogenes staatliches Handeln40. 34 Nach dem BBK-Glossar wird Risiko definiert als das „Maß für die Wahrschein‐ lichkeit des Eintritts eines bestimmten Schadens an einem Schutzgut unter Be‐ rücksichtigung des potentiellen Schadensausmaßes“, vgl. BBK (Hrsg.), BBK- Glossar. Ausgewählte zentrale Begriffe des Bevölkerungsschutzes, 2013, S. 22; vgl. zudem BBK (Hrsg.), Risikokompetenz. Beurteilung von Risiken, Schriften der Schutzkommission, Bd. 7, 2015, S. 32 ff. 35 Ladeur, Risikowissen und Risikoentscheidung, in: KritV 1991, S. 241 (241 f.). 36 Weiß, Der Rechtsstaat im Risiko, in: Der Staat im Recht, Festschrift für Eckart Klein, 2013, S. 365 (371). 37 Ibid.; Ladeur, Risikowissen und Risikoentscheidung, in: KritV 1991, S. 241 (243). 38 Weiß, Der Rechtsstaat im Risiko, in: Der Staat im Recht, Festschrift für Eckart Klein, 2013, S. 365 (374); Ladeur, Risikowissen und Risikoentscheidung, in: KritV 1991, S. 241 (242). 39 Weiß, Der Rechtsstaat im Risiko, in: Der Staat im Recht, Festschrift für Eckart Klein, 2013, S. 362 (375, 380 f.), der als Beispiel dafür etwa die weltweiten Re‐ aktionen im Anti-Terror-Kampf benennt. 40 So Papier, Rechtsstaat im Risiko, in: DVBl. 2010, S. 801 (807). IV. Recht, Katastrophe und Risiko 27 Gang der Untersuchung – eine Übersicht Es lassen sich in dieser Arbeit zwei zentrale Probleme ausmachen: Zum einen kompetenzrechtlicher Natur, weil zwischen Bund und Ländern In‐ halt und Reichweite der Katastrophenkompetenz in Abgrenzung zu der des Zivilschutzes nicht klar ist und zum anderen bei der Berufung auf die Grundfreiheiten, die durch eine verpflichtende Impfung beschränkt wer‐ den. Beide Aspekte erfahren gleichsam eine Verklammerung durch den Bezug auf und die Begrenzung durch die Rechtsstaatskonzeption. Insgesamt soll die Arbeit vom Allgemeinen zum Speziellen führen und möglichst viele Problemfelder rund um den dilemmatischen Ausnahmefall einer biologischen Katastrophe beleuchten. Es soll einerseits um den schwierigen Umgang mit rechtlichen Grenz- und Ausnahmesituationen gehen, weshalb die Arbeit damit auf abstrakter Ebene beginnt und mit der konkreten Impfpflicht endet. Andererseits soll auch ein detaillierter Quer‐ schnitt des biologischen Katastrophenrechts erbracht werden. Die Fragen „Was“ darf im Ausnahme- bzw. Katastrophenfall geschehen und „Wie“ darf es geschehen werden in den Kapiteln B. und F. behandelt, wobei Kapitel B. einen abstrakten Problemaufriss des Ausnahmefalls und Kapitel F. einen konkreten Problemaufriss der biologischen Katastrophe erbringen soll. Die Kapitel D. und E. widmen sich besonders der Frage, „Wer“ im Katastrophenfall mit Hilfe welchen Instrumentariums handeln darf. Kapitel C. vermittelt begriffliche Grundlagen. Die Abschnitte C. bis F. bilden dabei eine katastrophenschutzrechtliche Einheit, während der Abschnitt B. als eine Art ausnahmerechtliche Einbettung ausgestaltet ist. Die Ergebnisse der Arbeit werden schließlich am Ende in den Abschnitten G. und H. zusammengefasst. V. A. Einführung 28 Grenzen des Rechtsstaats in Ausnahmesituationen Normalfall und Ausnahmefall in der Architektur des Rechts In den Zeiten von Normalität und Regelfall sieht das Grundgesetz klare Konturen für staatliches Handeln vor. Dieses Konstrukt, basierend auf den Säulen der Vernunft, der Aufklärung, der Freiheit und nicht zuletzt auch der Menschlichkeit, ist das Produkt eines langen und kämpferischen hi‐ storischen Prozesses und heute grundlegend für unser staatsrechtliches Verständnis41. Was geschieht aber, wenn das stets in Recht und Unrecht binär codierte System mit Unerwartetem konfrontiert wird42? Ist der Rechtstaat dann noch Rechtsstaat im kategorischen Sinne oder muss er konturiert werden, um dem Ausnahmefall adäquat Rechnung tragen zu können? Darf der Staat zur Bewahrung des rechtlich geordneten Staatswe‐ sens paradoxerweise im Ausnahmezustand der Rechtsstaatlichkeit zumin‐ dest partiell entsagen43? Auf den ersten Blick hätte sich danach seit dem Sinnspruch des Notrechts „neccessitas non habet legem“ aus dem Decre‐ tum Gratiani nichts geändert und die neuzeitliche Errungenschaft der Do‐ mestizierung staatlicher Macht wäre angesichts der durch den Ausnahme‐ fall ausgelösten Ohnmacht schier wertlos. Damit hieße Notstand gleich das Ende der Normativität44. Ziel dieser Arbeit ist es, zu untersuchen, ob das rechtsstaatliche Gefüge seine Tauglichkeit auch im Katastrophenfall als dem „Diskontinuitätser‐ eignis schlechthin“45 unter Beweis stellen kann. B. I. 41 Zur Geschichte des Rechtsstaatsgedankens siehe Schmidt-Aßmann, Der Rechts‐ staat, in: Isensee/ Kirchhof (Hrsg.), Handbuch des Staatsrechts, Bd. II Verfas‐ sungsstaat, 3. Aufl. 2004, § 26 Rn. 10 ff.; Papier, Rechtsstaat im Risiko, in: DVBl. 2010, S. 801 (801 ff.). 42 Diese Unterscheidung entlehnt von Luhmann, Das Recht der Gesellschaft, 1993, S. 124 ff., 165 ff. 43 Enders, Der Staat in Not – Terrorismusbekämpfung an den Grenzen des Rechts‐ staats, in: DÖV 2007, S. 1039 (1039 f.). 44 Lübbe, Lebensnotstand – Ende der Normativität. Untersuchung einer Grauzone im Unrecht des Tötens, in: Dies. (Hrsg.), Tödliche Entscheidung. Allokation von Leben und Tod in Zwangslagen, 2004, S. 104 (104 f.). 45 Trute, Katastrophenschutzrecht – Besichtigung eines verdrängten Rechtsgebiets, in: KritV 88 (2005), S. 342 (342). 29 Sind Katastrophen indes durch die ihnen immanente Unbestimmtheit oder die unauflösbare Tragik der Situation per se nicht regelbar? Vielleicht bedeutet der Ausnahmefall notwendigerweise die Grenze der rechtsstaatli‐ chen Legitimierbarkeit, insofern das Rechtssystem ausschließlich auf die Normierung des Regelfalles abzielt. Begrifflich kennt das Grundgesetz den Ausnahmezustand nicht46. In der Rechtswissenschaft wird der Aus‐ nahmezustand wohl überwiegend als übergeordneter Begriff verwandt im Sinne eines „außergewöhnlichen Zustands, der mit den für den Normalfall zur Verfügung stehenden rechtlichen Mitteln nicht zu bewältigen ist“47. Damit kann der Katastrophenfall gleichsam als Unterart des Oberbegriffs Ausnahmefall bzw. Ausnahmesituation verstanden werden48. Das Ver‐ ständnis, das von dem Ausnahmezustand auch der (speziellere) Katastro‐ phenfall umfasst ist, wird dieser Arbeit zugrunde gelegt. Der Normalfall, die Normalität scheint deskriptiv schwer zu fassen, be‐ schäftigt sich der Jurist doch häufig lieber mit dem Besonderen, dem Au‐ ßergewöhnlichen. Eine Annäherung an die schwer zu greifende und zu de‐ finierende Normalität kann vielleicht gelingen, wenn sie einerseits als die durchschnittliche Beschaffenheit einer Sache und anderseits als normativ gewissermaßen idealer Zustand begriffen wird49. Der Normalfall wird ge‐ setzt und durch permanentes Wiederholen gerechtfertigt. Der Grenzfall ist in diesem sich selbst begründenden Mechanismus nicht vorgesehen. Er negiert die Normalität des Durchschnitts und damit die Normativität dieser Normalität50. Der anomale Ausnahmezustand führt also zu einem Dilemma des Ver‐ fassungsstaates: Das Gesetz, nach dem er angetreten ist, bricht sich an der 46 So auch Leupold, Die Feststellung des Katastrophenfalls, 2012, S. 25. 47 Ibid., S. 27. 48 Thiele, § 54 Katastrophenschutzrecht im deutschen Bundesstaat, in: Härtel (Hrsg.), Handbuch des Föderalismus – Föderalismus als demokratische Rechts‐ ordnung und Rechtskultur in Deutschland, Europa und der Welt, 2012, § 54 S. 73 Rn. 8; in diese Richtung wohl auch Frankenberg, Kritik des Bekämp‐ fungsrechts, in: KJ 2005, S. 370 (371). 49 Denninger, Normalfall oder Grenzfall als Ausgangspunkt rechtsphilosophischer Konstruktion?, in: Brugger/Haverkate (Hrsg.), Grenzen als Thema der Rechtsund Sozialphilosophie, 2002, S. 37 (37 f.). 50 Ibid., S. 45, 49. B. Grenzen des Rechtsstaats in Ausnahmesituationen 30 Irregularität der Lage, denn sein Horizont ist die Normalität51. Es stellt sich in der Krise, der Katastrophe, kurz dem Ausnahmezustand für den Verfassungsstaat die grundlegende rechtliche Frage, ob und wie er sich nicht nur als Staat, sondern gerade als Verfassungsstaat behauptet. Die Pa‐ rameter könnten unterschiedlicher nicht sein: dort die umfassende Ver‐ rechtlichung und Begrenzung der Staatsgewalt und hier Schadensbegren‐ zung mithilfe größtmöglicher Effizienz52. Gibt es einen Ausweg oder lehrt uns der Ausnahmezustand die aporetische Struktur der Gerechtigkeit53? Die Frage nach dem Unverfügbaren im Recht In dilemmatischen Ausnahmesituationen verwischen oft die Grenzen zwi‐ schen Recht und Unrecht. In der Rechtsphilosophie gibt es mannigfaltige Versuche und Ansätze, Recht von Unrecht und Gut von Böse zu scheiden, ist doch die Suche nach dem richtigen Recht die zentrale Frage der Rechtsphilosophie54. Allerdings unterstreicht die immense, Jahrtausende übergreifende Ideenflut die Schwierigkeit, eine Antwort auf die Frage nach dem richtigen Recht und dessen Begründung zu finden. Eine unan‐ greifbare Letztbegründung des „richtigen“ Rechts aufzufinden, gelingt in der Geschichte der Rechtsphilosophie jedenfalls nicht. Die Problematisierung des Extremfalls und eines unverfügbaren Rests ist in der Rechtswissenschaft mithin kein neues Thema. Früher als fiktive „ticking-bomb-Szenarien“ – d. h. Situationen, in der unvorstellbarer Scha‐ den und Tötung für viele Menschen droht, man des Anführers dieser II. 51 Isensee, Normalfall oder Grenzfall als Ausgangspunkt rechtsphilosophischer Konstruktion?, in: Brugger/Haverkate (Hrsg.), Grenzen als Thema der Rechtsund Sozialphilosophie, 2002, S. 51 (65); in diametralem Gegensatz dazu Schmitt, Politische Theologie (1922), 2. Aufl. 1934, S. 18 ff., wonach der Aus‐ nahmezustand letzter Grund und Quelle der Verfassung ist und die Normalität nicht vom Recht definiert wird, sondern durch den Souverän; dazu auch Agam‐ ben, Ausnahmezustand, 2004, S. 42 ff. 52 Isensee, Normalfall oder Grenzfall als Ausgangspunkt rechtsphilosophischer Konstruktion?, in: Brugger/Haverkate (Hrsg.), Grenzen als Thema der Rechtsund Sozialphilosophie, 2002, S. 51 (65). 53 Denninger, Normalfall oder Grenzfall als Ausgangspunkt rechtsphilosophischer Konstruktion?, in: Brugger/Haverkate (Hrsg.), Grenzen als Thema der Rechtsund Sozialphilosophie, 2002, S. 37 (50). 54 Hilgendorf, Recht durch Unrecht? Interkulturelle Perspektiven, in: JuS 2008, S. 761 (763). II. Die Frage nach dem Unverfügbaren im Recht 31 Grauen verursachenden Gruppe aber habhaft ist und das bevorstehende In‐ ferno nur verhindert werden kann, wenn der Anführer gefoltert bzw. mit der Folter bedroht wird – diskutiert55, gewinnen die heutigen Debatten über den Ausnahmefall an beklemmender Aktualität. Aktualität durch die Folterdebatte Ende 2002 entführte der Student Magnus Gäfgen ein Kind, das er bereits bei der Entführung tötete, indem er es erstickte. Die Polizei ging jedoch auch noch bei der Verhaftung Gäfgens davon aus, dass das Kind noch am Leben war. Als Gäfgen sich weigerte das Versteck des Kindes preiszuge‐ ben, drohte ihm der stellvertretende Frankfurter Polizeipräsident Wolfgang Daschner die Folter an. Die formaljuristische Lösung liegt auf der Hand: Jede Anwendung und Androhung von Gewalt, um eine Aussage zu er‐ zwingen, stellt einen Verstoß gegen die Menschenwürde des Entführers dar. Dieser Verstoß kann auch nicht gerechtfertigt werden, weil Art. 1 Abs. 1 S. 1 GG die Unantastbarkeit der Menschenwürde postuliert und keinerlei Vorbehaltsbereich bereithält. Die Menschenwürde kann folglich niemals in eine Abwägung eingestellt werden, selbst dann nicht, wenn auf der anderen Seite eine aus Art. 2 Abs. 2 S. 1 GG i. V. m. Art. 1 Abs. 1 S. 2 GG folgende staatliche Schutzpflicht zugunsten des Entführungsopfers steht56. Die Unverletzlichkeit der Würde des Täters geht damit im Ergeb‐ nis stets dem Lebens- bzw. Würdeschutz des Opfers vor und das auch, wenn die Anzahl der Opfer hunderttausend betrüge. Dieses konsequente, aber durchaus rigide Ergebnis wird bisweilen als unangemessen und zy‐ 1. 55 Vgl. Luhmann, Gibt es in unserer Gesellschaft noch unverzichtbare Normen?, 1993, S. 1 ff.; Brugger, Darf der Staat ausnahmsweise foltern?, in: Der Staat 35 (1996), S. 67 (69 ff.). 56 Anders freilich Wittreck, Achtungs- gegen Schutzpflicht? Zur Diskussion um Menschenwürde und Folterverbot, in: Blaschke/Förster/Lumpp u. a. (Hrsg.), Si‐ cherheit statt Freiheit? Staatliche Handlungsspielräume in extremen Gefähr‐ dungslagen, 2005, S. 161 (187 ff.); Ders., Menschenwürde und Folterverbot. Zum Dogma von der ausnahmslosen Unabwägbarkeit des Art. 1 Abs. 1 GG, in: DÖV 2003, S. 873 (879 ff.), wonach die Unantastbarkeit der Menschenwürde nicht in einer wesenhaften Abwägungsuntauglichkeit der Menschenwürde be‐ gründet liege, sondern in der Zuweisung einer sehr hohen Position innerhalb der Normenhierarchie. Damit müsse sich im Kollisionsfalle des Art. 1 mit Art. 1 GG die Abwägung nach vertrautem Muster vollziehen. B. Grenzen des Rechtsstaats in Ausnahmesituationen 32 nisch betrachtet und das Desiderat einer „gerechteren“ Lösung angespro‐ chen57. In der darauffolgenden Flut an juristischen Publikationen wurden erbitterte Wortgefechte über die mögliche Erodierung von Grundrechten und unumstößlichen Werten ausgetragen. Bemerkenswert erscheint in die‐ sem Zusammenhang, dass einer der führenden Kommentare zum Grund‐ gesetz, der „Maunz/Dürig“, in seiner Kommentierung des Art. 1 Abs. 1 GG im Jahre 2003 vollkommen umgestaltet wurde, wonach eine „bilan‐ zierende Gesamtwürdigung bei der Konkretisierung des Würdean‐ spruchs“, also eine „normimmanente Abwägung“58, vertreten wurde. Die Unabwägbarkeit der Menschenwürde würde mit diesem juristischen Kunstgriff umgangen, indem die Gesamtbetrachtung der tragischen Situa‐ tion das antizipiert, was später dogmatisch unhaltbar ist. Damit ist das Tor zur Relativierung des Folterverbotes aufgestoßen worden: Die Rettung des Lebens und der Würde des unschuldigen Opfers ist in einer derartig trost‐ losen Situation nur um den Preis der Würdeverletzung des Täters zu ha‐ ben59. Aktualität durch das Luftsicherheitsgesetz Die Verabschiedung des Luftsicherheitsgesetzes im Jahre 2005 als Reakti‐ on auf den 11. September 2001 und die auch in Deutschland zu befürch‐ tenden Terrorakte wurden ebenfalls kontrovers diskutiert. Am § 14 Abs. 3 2. 57 Lindner, Die Würde des Menschen und sein Leben. Zum Verhältnis von Art. 1 Abs. 1 Satz 1 GG und Art. 2 Abs. 2 Sätze 1 und 3 GG, in: DÖV 2006, S. 577 (578); i. d. S. auch Isensee, Der Verfassungsstaat als Friedensgarant, in: Mel‐ linghoff/Morgenthaler/Puhl (Hrsg.), Die Erneuerung des Verfassungsstaates, 2003, S. 7 (33 f.); Albrecht, Der Staat – Idee und Wirklichkeit, 1976, S. 172 ff., welcher zwischen absoluten und nicht absoluten Rechten differenziert; Brugger, Vom unbedingten Verbot der Folter zum bedingten Recht auf Folter?, in: JZ: 2000, S. 165 (172); Starck, in: v. Mangoldt/ Klein/ Starck (Hrsg.), Kommentar zum Grundgesetz, Bd. 1, 6. Aufl. 2010, Art. 1 Abs. 1 GG Rn. 79. 58 Herdegen, in: Maunz/Dürig u. a. (Hrsg.), Grundgesetz. Kommentar, Bd. I, Art. 1 Abs. 1 GG (Mai 2009), Rn. 50; vgl. zur fundamentalen Änderung des Maunz/ Dürig- Kommentars in der 42. Ergänzungslieferung Jahn, Gute Folter – schlechte Folter, in: KritV 87 (2004), S. 24 (25 f.); in aktueller Ausgabe wird in Berufung auf den traditionellen Konsens die Grenze würdeimmanenter Abwä‐ gung allerdings bei der Folter gesehen. 59 Günther, Folter kennt keine Grenze, in: Die Zeit, Nr. 12/2008 v. 13.3.2008. II. Die Frage nach dem Unverfügbaren im Recht 33 LuftSiG60, der den Abschuss eines vollbesetzten Passagierflugzeuges ge‐ stattet, das sich in den Händen von Terroristen befindet und nun als Waffe gegen unbeteiligte Menschen am Boden eingesetzt werden soll, entzünde‐ te sich eine ähnliche Diskussion wie zuvor schon bei der Folterdebatte: Darf der Staat Menschen opfern, um andere zu retten? Muss er sie sogar opfern? Kann der Tod rechtlich angeordnet werden? Was geschieht, wenn Achtungs- mit Schutzpflichten kollidieren? Hier konfligiert die Achtungs‐ pflicht der unschuldigen Passagiere an Bord des Flugzeuges aus Art. 2 Abs. 2 S. 1 i. V. m. Art. 1 Abs. 1 S. 1 GG mit der Schutzpflicht der Men‐ schen am Boden aus Art. 2 Abs. 2 S. 1 GG. In Fällen unauflöslicher Wer‐ tungsaporien wird einerseits mit Rigorosität für die strikte Einhaltung der tradierten verfassungsrechtlichen Vorgaben und gegen jeden Aufopfe‐ rungsgedanken und ein wie auch immer geartetes Notrecht plädiert61. Da‐ gegen wird andererseits ein „Notstandsrecht“ gefordert. Diese Seite be‐ zeichnet die Verfechter der strengen rechtsstaatlichen Verfasstheit als Heuchler, die ihre Pilatushände im Wasser grundrechtlicher Unschuld wa‐ schen62. Die Befürworter eines „Notstandsrechts“ sind freilich nicht ein‐ heitlich in ihren Forderungen und Vorstellungen. Der Ideenreichtum er‐ streckt sich von Vorschlägen zur Kodifizierung des Ausnahmezustandes63 60 „Die unmittelbare Einwirkung mit Waffengewalt ist nur zulässig, wenn nach den Umständen davon auszugehen ist, dass das Luftfahrzeug gegen das Leben von Menschen eingesetzt werden soll, und sie das einzige Mittel zur Abwehr dieser gegenwärtigen Gefahr ist“. 61 Vgl. Baum, Zwischenruf. Vom leichtfertigen Umgang mit unserer Verfassung, in: ZRP 3 (2007), S. 97; Scheller, Das verdrängte Entsetzen – zur Aktualität einer 400 Jahre alten Streitschrift wider den Hexenwahn in der Folterdebatte, in: NJW 2009, S. 705 (707 ff.); Lepsius, Das Luftsicherheitsgesetz und das Grund‐ gesetz, in: Roggan (Hrsg.), Mit Recht für Menschenwürde und Verfassungsstaat. Festgabe für Dr. Burkhard Hirsch, 2006, S. 47 (68 ff.); Hecker, Die Entschei‐ dung des Bundesverfassungsgerichts zum Luftsicherheitsgesetz, in: KJ 39 (2006), S. 179 (192 ff.); Reemtsma, Folter im Rechtsstaat?, 2005, S. 126 ff.; Zeh, Wir wollen keine Folter!, in: Die Zeit, Nr. 14/2008 v. 27.3.2008; Kramer, Wunsch nach der Folter, in: KJ 33 (2000), S. 624 (625). 62 So Isensee, Menschenwürde: die säkulare Gesellschaft auf der Suche nach dem Absoluten, in: AöR 131 (2006), S. 173 (192). 63 So etwa Böckenförde, Der verdrängte Ausnahmezustand. Zum Handeln der Staatsgewalt in außergewöhnlichen Lagen, in: NJW 1978, S. 1881 (1888 ff.); Enders, Der Staat in Not – Terrorismusbekämpfung an den Grenzen des Rechts‐ staats, in: DÖV 2007, S. 1039 (1045 f.); Brugger, Vom unbedingten Verbot der Folter zum bedingten Recht auf Folter?, in: JZ: 2000, S. 165 (172 f.); Baldus, B. Grenzen des Rechtsstaats in Ausnahmesituationen 34 über Versuche einer Konturierung der Verfassung64 bis hin zu einem unge‐ schriebenen Notrecht des Staates65. Auch die Schaffung einer neuen rechtsdogmatischen Kategorie des rechtswertungsfreien Raumes66, die Theorie des Bürgeropfers67 oder nicht zuletzt die Ausnahmezustandstheo‐ rie Carl Schmitts68 stehen in Rede. Dieses Thema weist auch zehn Jahre nach Verabschiedung des Luftsi‐ cherheitsgesetzes ungebrochene Brisanz und Aktualität auf. So wurde erst in jüngerer Zeit eine einschlägige Doktorarbeit69 aus dem Jahre 2007 in einer erweiterten, zweiten Auflage veröffentlicht70. Mögliche Übertragbarkeit der Gedanken zu Folter und Luftsicherheit auf das Katastrophenschutzrecht In Anbetracht der Sensibilisierung für den Ausnahmefall als Folge der Grenzbereiche berührenden Vorkommnisse der letzten Jahre muss die Fra‐ ge gestellt werden, ob nicht auch das Katastrophenrecht, insbesondere das 3. Gefahrenabwehr in Ausnahmelagen, in: NVwZ 2006, S. 532 (535); Pawlik, § 14 Abs. 3 des Luftsicherheitsgesetzes – ein Tabubruch?, in: JZ 2004, S. 1045 (1051 ff.); Trute, Katastrophenschutzrecht – Besichtigung eines verdrängten Rechtsgebiets, in: KritV 88 (2005), S. 342 (363), welcher für die Entwicklung einer adäquaten Unterstützungs- und Hilfsstruktur im Katastrophenschutzrecht plädiert. 64 Vgl. Wittreck, Achtungs- gegen Schutzpflicht? Zur Diskussion um Menschen‐ würde und Folterverbot, in: Blaschke/Förster/Lumpp u. a. (Hrsg.), Sicherheit statt Freiheit? Staatliche Handlungsspielräume in extremen Gefährdungslagen, 2005, S. 161 (187 ff.); Hillgruber, Der Staat des Grundgesetzes – nur „bedingt abwehrbereit“? Plädoyer für eine wehrhafte Verfassungsinterpretation, in: JZ 2007, S. 209 (217 f.). 65 Isensee, Normalfall oder Grenzfall als Ausgangspunkt rechtsphilosophischer Konstruktion?, in: Brugger/Haverkate (Hrsg.), Grenzen als Thema der Rechtsund Sozialphilosophie, 2002, S. 51 (70 ff.). 66 Lindner, Die Würde des Menschen und sein Leben. Zum Verhältnis von Art. 1 Abs. 1 Satz 1 GG und Art. 2 Abs. 2 Sätze 1 und 3 GG, in: DÖV 2006, S. 577 (587 f.). 67 Depenheuer, Selbstbehauptung des Rechtsstaates, 2. Aufl. 2008, S. 95 ff. 68 Schmitt, Politische Theologie (1922), 2. Aufl. 1934, S. 11 ff. 69 Ladiges, Die Bekämpfung nicht-staatlicher Angreifer im Luftraum, 2. Aufl. 2013. 70 Dazu Lucks, Buchbesprechung. Manuel Ladiges, Die Bekämpfung nicht-staatli‐ cher Angreifer im Luftraum, in: DVBl. 2014, S. 574 f. II. Die Frage nach dem Unverfügbaren im Recht 35 Recht der biologischen Katastrophen, neu und unter Umständen anders zu betrachten ist. Fragen nach der Zulässigkeit des Impfzwangs71 oder der zwangsweisen Quarantäne noch nicht Erkrankter72 gem. § 30 Abs. 2 S. 2 IfSG, die möglicherweise die Krankheits- und Todesgefahr der sich in dem Absperrungsgebiet befindlichen Personen erhöht, wurden bislang we‐ nig vertieft erörtert. Der Impfzwang gegen Pocken, der immerhin bis 1982 Geltung beanspruchte, wurde rechtlich kaum diskutiert, obwohl ein be‐ stimmter, wenn auch sehr geringer Prozentsatz der geimpften Bevölkerung dauerhaft an der Gesundheit beschädigt wurde oder starb73. Ein Urteil des Bundesverwaltungsgerichtes aus den 1950er Jahren bestätigte die Verfas‐ sungskonformität des Impfzwanges scheinbar ohne große Abwägung und Problembewusstsein74. Ein Verstoß gegen Art. 2 Abs. 2 S. 1 GG wurde nicht ausgemacht: Die Impfung stelle zwar einen Eingriff in die körperli‐ che Unversehrtheit dar. Dieser fiele allerdings unter den Gesetzesvorbehalt des Art. 2 Abs. 2 S. 3 GG. Schließlich sei schon der Parlamentarische Rat bei der Schaffung dieses Grundrechtes der Ansicht gewesen, dass der Impfzwang dazu nicht im Gegensatz stehe. Ein möglicher Verstoß gegen die Menschenwürde fand keine Erwähnung. Das logische Prinzip ist klar: Der Tod bzw. die schwere Gesundheitsbe‐ einträchtigung einiger wird zwar als unerwünschte, aber doch unumgäng‐ liche Nebenfolge der staatlichen Zwangsimpfung zu Gunsten der Gesund‐ heit aller toleriert. Darüber hinaus werden die Menschen bei der Zwangs‐ impfung nicht erst wie beim LuftSiG für die Lebensrettung tödlich be‐ drohter Menschen geopfert, sondern bereits für die Risikominimierung, al‐ so in einem viel früheren Zeitpunkt, um die Lebenschancen für alle zu ma‐ ximieren75. Fraglich erscheint in diesem Kontext, ob nicht unter der Maß‐ gabe der aus dem Urteil des Bundesverfassungsgerichts zum Luftsicher‐ heitsgesetz vom 15. Februar 2006 resultierenden Negation eines Pflichtenund Opfergedankens die Problematik des Impfzwangs (sowie der zwangs‐ 71 Seit Aufhebung der Impfpflicht gegen Pocken besteht zwar grds. keine Impf‐ pflicht in der Bundesrepublik Deutschland, durch Rechtsverordnung ist die Ein‐ führung einer solchen jedoch möglich, vgl. § 20 Abs. 6 IfSG. 72 Nicht erkrankt, sondern nur ansteckungsverdächtig, vgl. § 2 Nr. 7 IfSG. 73 Vgl. etwa Gramm, Der wehrlose Verfassungsstaat?, in: DVBl. 2006, S. 653 (659). 74 BVerwGE 9, 78. 75 Gramm, Der wehrlose Verfassungsstaat?, in: DVBl. 2006, S. 653 (659 f.). B. Grenzen des Rechtsstaats in Ausnahmesituationen 36 weisen Absonderung Ansteckungsverdächtiger) neu beurteilt und erörtert werden muss. All diesen Konstellationen von Wertekollisionen gemeinsam ist die Su‐ che nach dem Unverfügbaren im Recht, aufgrund dessen dann eine „ge‐ rechte“ Entscheidung ergehen kann. Was ist das, das bleibt, wenn alles im Chaos zu versinken droht? Der Soziologe Niklas Luhmann widmete sich dieser Fragestellung folgendermaßen: „Stellen Sie sich vor, Sie seien ein höherer Polizeioffizier. In Ihrem Lande – und das könnte in nicht zu ferner Zukunft auch Deutschland sein – gäbe es viele linke und rechte Terroris‐ ten, jeden Tag Morde, Brandanschläge, Tötung und Schäden für zahlrei‐ che Unbeteiligte. Sie hätten den Führer einer solchen Gruppe gefangen. Sie könnten, wenn Sie ihn folterten, vermutlich das Leben vieler Men‐ schen retten – zehn, hundert, tausend, wir können den Fall variieren. Wür‐ den Sie es tun?“76 Dieses „ticking-bomb-Szenario“ sollte keine klare Ant‐ wort im Sinne eines „richtig“ oder „falsch“ bei seinem Publikum evozie‐ ren, sondern aus der Perspektive eines Soziologen die Form des Problems verdeutlichen. Luhmann geht davon aus, dass man in einer solchen Situati‐ on nur falsch handeln kann. Es sei ein Fall von „tragic choice“, worunter er eine Wahl versteht, die egal, wie sie getroffen wird, die Verletzung gleichwertiger oder zumindest beinahe gleichwertiger Normen nach sich zieht. Luhmann fragt nach dem „gerechten Recht“, welches er anhand sei‐ nes Beispiels diskutiert wissen möchte. Damit ist ein immer wiederkeh‐ rendes Problem angesprochen: Das strukturelle Legitimationsdefizit posi‐ tiven Rechts. Ein Recht, das seine Legitimationsgrundlage außerrecht‐ lichen Quellen entlehnt, beansprucht Geltung, da es etwas gibt, was außer‐ halb des Rechts gilt und das Recht so formt, wie es sein muss. Für das po‐ sitive Recht hingegen ist die Verschriftlichung konstitutiv. Recht erwächst gerade durch den Akt des Niederschreibens in Gültigkeit. Wenn etwas ge‐ ändert wird, gilt ab diesem Zeitpunkt das Geänderte an des Vorherigen statt, denn das Geänderte ist nun schriftlich fixiert. Nach Luhmanns sozio‐ logischem Ansatz ist das Recht als nach völlig eigenen Automatismen ar‐ beitendes, unabhängig gewordenes Subsystem zu begreifen. Legitimität wird hierbei durch bloßen Verfahrensablauf gewonnen. Recht gilt nicht auf Grund normimmanenter Substrate, sondern weil es gewissermaßen zu‐ fällig so und nicht anders geschrieben steht. Danach existiert so etwas wie 76 Luhmann, Gibt es in unserer Gesellschaft noch unverzichtbare Normen?, 1993, S. 1. II. Die Frage nach dem Unverfügbaren im Recht 37 das Unverfügbare im Recht nicht77. Nichtsdestotrotz kommen „das Unver‐ fügbare“ und „Werte“ immer wieder zur Sprache und sind in unserem All‐ tag allgegenwärtig. Es geht dabei um nicht zur Disposition stehende Nor‐ men, die nicht gesetzt sind, sondern allgemein akzeptiert und respektiert werden. Das Problem sei, so Luhmann, dass Werte miteinander in Konflikt geraten können und dann einer durch einen anderen empfindliche Einbu‐ ßen erleidet. Sie verlieren ihre direktive Qualität genau in dem Augen‐ blick, in dem sie benötigt wird78. Aber nach welchem Modus lässt sich eine Wertekollision entscheiden? Welcher Wert darf und muss beschnitten werden? Luhmann prognostiziert, dass ein überwältigend-tragischer Fall, eben ein „tragic choice“, eine solche Evidenzanmutung schafft, dass die dann gewählte Option in ihrem Dezisionscharakter nicht mehr in Erschei‐ nung tritt. Konsekutiv ist, dass auf diese Weise ein Rechtssystem diskredi‐ tiert werden kann. Es handle sich aus normativer Sicht „um Skandale mit normengenerierender Potenz.“79 Die Lösung vollziehe sich gewisserma‐ ßen durch Warten und Beobachten. Für eine Fortentwicklung des Rechts brauche, so Luhmann, das System „Recht“ einen Anstoß aus der Außen‐ welt. Den Soziologen mag dieses Ergebnis vielleicht saturieren, untersucht er doch die Interaktion einer Gesellschaft, wenn ein Problem auftritt, dem Juristen kann es nicht genügen. Luhmanns Befund erscheint aus der Bin‐ nenperspektive des Rechts nicht integrierbar. Die Konsequenzen seiner Ausführungen über die Möglichkeit der Diskreditierung des Rechtssys‐ tems, wenn das Problem nur hinreichend emotional ist, sind jedenfalls aus rechtsstaatlicher Perspektive nicht unbedenklich80. Verfassungstheorien des Ausnahmezustandes Juristen lösen das Problem des Ausnahmezustandes – also die wirksame Begegnung einer Extremsituation ohne damit einhergehenden Verlust der Rechtsstaatlichkeit – nicht mittels Beobachtung evidenzschaffender „tra‐ III. 77 Reemtsma, Folter im Rechtsstaat?, 2005, S. 25 ff. 78 Luhmann, Gibt es in unserer Gesellschaft noch unverzichtbare Normen?, 1993, S. 17 ff. 79 Ibid., S. 31 f. 80 Reemtsma, Folter im Rechtsstaat?, 2005, S. 31 ff., 111 ff.; Kaufmann, Problem‐ geschichte der Rechtsphilosophie, in: Ders./Hassemer/Neumann (Hrsg.), Ein‐ führung in Rechtsphilosophie und Rechtstheorie der Gegenwart, 8. Aufl. 2011, S. 83 f. B. Grenzen des Rechtsstaats in Ausnahmesituationen 38 gic choices“, sondern durch den Entwurf einer dogmatischen Konstrukti‐ on, der dann (unter Umständen omnipotente) Gültigkeit verliehen wird. Entwürfe und Skizzen zu dem diffizilen Umgang mit dem Ausnahmezu‐ stand existieren mannigfaltig. Sie divergieren stark und schöpfen so das ganze Spektrum an Lösungsmöglichkeiten aus. Es sollen im Folgenden noch losgelöst von dem später zu untersuchenden biologischen Katastro‐ phenfall die unterschiedlichen verfassungsrechtlichen Ansätze beleuchtet werden. Plädoyer für ein Notrecht im Ausnahmefall Der Ausnahmezustand als kodifiziertes Notrecht Kodifiziertes Notrecht nach Böckenförde Zunächst gibt es jene Theoretiker, die den Ausnahmezustand kodifiziert sehen möchten. Für Ernst-Wolfgang Böckenförde lässt sich die Problema‐ tik auf zwei Alternativen verkürzen. Entweder wird der Ausnahmefall in der Verfassung explizit geregelt oder außergewöhnliche Situationen wer‐ den mit Hilfe der Rechtsfigur des „übergesetzlichen Notstandes“ bewäl‐ tigt. Eine Anwendung jener Rechtsfigur erscheint ihm problematisch, sieht er in einer derartig offenen Generalermächtigung einen grundlegenden Verstoß gegen das Prinzip der Rechtsstaatlichkeit: Mit dem Grundsatz des „übergesetzlichen Notstandes“ werde eine Kompetenz- und Befugnisnorm geschaffen, die ein Aufbrechen des geltenden Organisations- und Kompe‐ tenzrechts bewirke. Verdrängt die Verfassung das Problem des Ausnahme‐ zustandes, feiere die Rechtsfigur des „übergesetzlichen Notstandes“ ihren Einzug. Möchte die Verfassung ihre Integrität wahren, dann helfe jeden‐ falls keine normative Verweigerung. Damit die Wirklichkeit nicht entglei‐ tet, sei das Bereitstellen von auf die außergewöhnliche Lage bezogenen Befugnissen und Modalitäten unabdingbar81. Dabei räumt Böckenförde freilich ein, dass eine abschließende inhaltliche Regelung auf Grund der 1. a) aa) 81 Böckenförde, Der verdrängte Ausnahmezustand. Zum Handeln der Staatsgewalt in außergewöhnlichen Lagen, in: NJW 1978, S. 1881 (1881, 1883 f., 1885), im Ergebnis so auch Ekardt, Katastrophenvermeidung und Katastrophenvorsorge: Möglichkeiten, Grenzen und Vorgaben, in: Kloepfer (Hrsg.), Katastrophenrecht: Grundlagen und Perspektiven, 2008, S. 61 (71). III. Verfassungstheorien des Ausnahmezustandes 39 der Ausnahme stets immanenten Unvorhersehbarkeit normativ nicht anti‐ zipierbar ist. Der Regelung fähig und ihrer bedürftig seien hingegen die Voraussetzungen für den Eintritt des Ausnahmezustandes, die Zuständig‐ keit zur Wahrnehmung der Ausnahmebefugnisse – wobei Feststellungsbe‐ fugnis des Ausnahmezustandes und Innehabung der stark zu kontrollieren‐ den Ausnahmebefugnisse scharf getrennt werden müssen, um der Gefahr der Selbstermächtigung des Trägers der Ausnahmebefugnisse vorzubeu‐ gen – und schließlich Ziel und Beendigung des Ausnahmezustandes. Ele‐ mentar sei vor allem auch ein deutlich sichtbarer struktureller Unterschied zwischen dem Recht der Normallage und den Regelungen des Ausnahme‐ zustandes: die Differenzierung zwischen Gesetz und Maßnahme mit ledig‐ lich überlagernder bzw. suspendierender Wirkung. Jene Ausnahmerege‐ lungen dürfen weder gleichen Rang noch gleiche Qualität wie das Recht der Normallage aufweisen. Ihr vorläufiger Charakter und ihre augenblick‐ liche Erledigung mit der Zweckerreichung müssen unbedingt garantiert werden, sonst finde durch die permanente Vergesetzlichung von Maßre‐ geln des Ausnahmefalles eine kontinuierliche Verschiebung hin zu einem ausnahmegeprägten Normalzustand statt, zu einem Recht der Normallage, das vom Ausnahmezustand her bestimmt werde. Ewig-generelle Normen für anormale Situationen können demnach nicht geschaffen werden. Liege der Vorstellung einer derartig umfassenden Vergesetzlichung zwar durch‐ aus eine rechtsstaatliche Intention zu Grunde, nämlich der Gedanke der Herrschaft der Gesetze, so werde das Recht der Normallage doch zersetzt durch die generalisierenden Ausnahmeregelungen und mutiere dabei ganz unbemerkt. Die Ordnung der Freiheit werde somit heillos konterkariert82. Auch das hier entworfene Modell verbürge keine absolute Sicherheit, aber diese sei wohl überhaupt nicht zu erreichen. Jedenfalls gebe sie Maßgaben vor, einen Ausnahmefall zu bewältigen, um sicher wieder in die Bahnen des Normalfalles zu gelangen. Nur die wohlüberlegte und gezielte Kodifi‐ zierung des Notrechtes biete eine adäquate Lösung, um im Ergebnis rechtsstaatskonform zu agieren. 82 Böckenförde, Der verdrängte Ausnahmezustand. Zum Handeln der Staatsgewalt in außergewöhnlichen Lagen, in: NJW 1978, S. 1881 (1881, 1885 f. 1888 ff.). B. Grenzen des Rechtsstaats in Ausnahmesituationen 40 Kodifiziertes Notrecht nach Enders Daran stark angelehnt ist die Idee von Christoph Enders, nicht den Einzel‐ fall im Sinne eines Ausnahmesonderrechtes gezielt zu normieren, der stets nur partikular und unvollständig sein könne, sondern eine generalklausel‐ artige Ermächtigung für die Ausnahmesituation an sich zu schaffen. De‐ skriptiv festgelegt und mit prozeduralen Sicherheiten ausgestattet, wird es dann dem Staat möglich, Kompetenzen zu überschreiten, Grundrechte zu suspendieren und das Militär auch für den Bereich des Inneren einzuset‐ zen83. Legitimiert wird dies mit einem Rekurs auf gesellschaftsvertragli‐ che Überlegungen, also einem Rückgriff auf das Denkmodel des Staates als Rechtsverhältnis84. Dies beinhalte die Aufgabe der äußeren Freiheit und die vollständige Aufopferung und Unterwerfung des Einzelnen um der Teilhabe an allgemeinen, vom Staat mit Geltungs- und Durchsetzungs‐ kraft versehenen Gesetzen willen. Individuelle Nachteile müssen erduldet werden, soweit ein dem Gemeininteresse zu dienen bestimmtes Ziel aus‐ zumachen sei, die gleiche Pflichtigkeit eines jeden ohne Rücksicht auf sein Ansehen gelte und die formalen Kriterien der in Rede stehenden rechtlichen Regel befolgt würden. Der Genuss der eigenen Freiheit als Ausfluss der rechtlich verfassten Ordnung fordere seinen Tribut: die allge‐ meine Solidarpflicht. Jene könne bis zu dem Verlust des eigenen Lebens reichen85. Kodifiziertes Notrecht nach Pawlik Der Befund des Bestehens einer Bürgerpflicht wird auch von Michael Pawlik bestätigt. In Bezug auf Rousseau beschwört er die Mitverantwor‐ tung des sich selbst als Freiheitswesen begreifenden Menschen für die Existenz seiner Gemeinschaft, die notfalls auch mit dem Preis des Lebens bb) cc) 83 Enders, Der Staat in Not – Terrorismusbekämpfung an den Grenzen des Rechts‐ staats, in: DÖV 2007, S. 1039 (1045). 84 Grds. ablehnend Höfling/Augsberg, Luftsicherheit, Grundrechtsregime und Aus‐ nahmezustand, in: JZ 2005, S. 1080 (1087 f.). 85 Enders, Der Staat in Not – Terrorismusbekämpfung an den Grenzen des Rechts‐ staats, in: DÖV 2007, S. 1039 (1043); so auch Gramm, Der wehrlose Verfas‐ sungsstaat?, in: DVBl. 2006, S. 653 (660). III. Verfassungstheorien des Ausnahmezustandes 41 zu tragen sei86. Es dürfe zwar grundsätzlich niemand verpflichtet werden, sich für das Staatswesen aufzuopfern, andernfalls würde die allgemeine Solidaritätspflicht überdehnt. Ferner gebe es zwar keine allgemeine Auf‐ opferungspflicht, aber ein Sonderopfer bei existenziellen Bedrohungen des Gemeinwesens sei dem positiven deutschen Recht nicht unbedingt fremd. Dies könne beispielsweise die allgemeine Wehrpflicht vor Augen führen, also die Pflicht junger Männer, im Falle eines bewaffneten Konfliktes das Gemeinwesen bisweilen unter Einsatz des eigenen Lebens zu verteidi‐ gen87. Die allgemeine Wehrpflicht wäre unhaltbar, hätte der Verfassungs‐ geber es für unzulässig erachtet, dass der Staat das Opfer des eigenen Le‐ bens als Rechtspflicht in Notfällen nicht abverlangen darf. Dagegen streite allerdings schon die aus Art. 4 Abs. 3 GG zu lesende Zulässigkeit der all‐ gemeinen Wehrpflicht. Das Sonderopfer der Wehrpflicht werde auch nicht geschmälert und abgemildert durch das in Art. 4 Abs. 3 GG verankerte Recht auf Kriegsdienstverweigerung. Der Schutzzweck der Norm beziehe sich ja gerade nicht auf den, der aus dem Überlebenswillen heraus auf kei‐ nen Fall erschossen werden möchte, sondern auf den Friedfertigen, der seinem Gewissen folgend unter keinen Umständen töten will. Hinter der schärfsten denkbaren Inpflichtnahme, nämlich notfalls sein Leben zu ver‐ lieren, verberge sich wohl die Intention des Verfassungsgebers, im Szena‐ rio der akuten und fundamentalen Bedrohung des Gewährträgers für das Leben in Freiheit und Menschenwürde denjenigen, der von den grund‐ rechtlichen Gewährleistungen profitiert, in die Verantwortung zu neh‐ men88. Unzweifelhaft sei demnach die Erzeugung tödlicher Kollateral‐ 86 Rousseau, Vom Gesellschaftsvertrag, 1762, Zweites Buch, 5. Kapitel (Reclam Universal-Bibliothek Nr. 1769, S. 37); ganz anders hingegen Hobbes, für den das Ende des Gehorsams mit dem Ende des staatlichen Schutzes erreicht ist. Aufopferung für die politische Gemeinschaft kommt damit nicht in Betracht, vgl. dazu Hobbes, Leviathan, 1651, Einundzwanzigstes Kapitel (zitiert nach Re‐ clam Universal-Bibliothek Nr. 8348, hrsg. v. Jacob Peter Mayer, S. 197); über‐ sichtliche Darstellung bei Pawlik, § 14 Abs. 3 des Luftsicherheitsgesetzes – ein Tabubruch?, in: JZ 2004, S. 1045 (1051 ff.). 87 Die allgemeine Wehrpflicht wurde zum 1. März 2011 abgeschafft; für die ver‐ fassungsrechtliche Unbedenklichkeit einer im Verfassungsrecht verankerten Wehrpflicht Zippelius, Forum: An den Grenzen des Rechts auf Leben, in: JuS 1983, 659 (662); Schulze-Fielitz, in: Dreier (Hrsg.), GG Kommentar, Bd. I, 3. Aufl. 2013, Art. 2 II GG Rn. 62. 88 So ausdrücklich ebenfalls für das Sonderopfer zu Gunsten des gemeinen Wohls Hillgruber, Der Staat des Grundgesetzes – nur „bedingt abwehrbereit“? Plädoy‐ er für eine wehrhafte Verfassungsinterpretation, in: JZ 2007, S. 209 (215 f.). B. Grenzen des Rechtsstaats in Ausnahmesituationen 42 schäden zulässig, allein die exakten Umrisse seien fraglich. Wird in der zu entwerfenden Norm tatbestandlich eine wirklich existentielle Bedrohung der Rechtsgemeinschaft sowie die Erwartung einer eindeutig positiven Kosten-Nutzen-Bilanz gefordert und eine Aufopferungsentschädigung als Kompensation des Sonderopfers für die Rechtsgemeinschaft gewährt, kä‐ me man nicht umhin, eine solche Regelung als zulässig zu erachten, auch wenn Menschen dabei ihr Leben opfern müssen89. Kodifiziertes Notrecht nach Depenheuer Noch weiter als Pawlik geht Otto Depenheuer mit seiner Theorie des Bür‐ geropfers. Die deutsche Staatsrechtslehre hätte in den vergangenen 60 Jah‐ ren, einer Zeit des Friedens, im Dornröschenschlaf verharrend das wahre Substrat ihrer Disziplin, nämlich den Staat, vergessen und sich an seiner statt mit verfassungsdogmatischen Spitzfindigkeiten beschäftigt90. In An‐ betracht der veränderten Sicherheitslage nach dem 11. September und zu befürchtender Terrorangriffe plädiert er gegen jede Form von verfassungs‐ rechtlicher Selbstdarstellung und die Mystifizierung des Begriffes „Men‐ schenwürde“, der oftmals – als letzte Bastion errichtet – den Endpunkt ei‐ nes wissenschaftlichen Diskurses markiere. Depenheuer fordert eine rechtstaatliche Theorie des Bürgeropfers ein, um der Selbstbehauptung des Rechtsstaates Durchsetzungskraft verleihen zu können. Es wird zwar von ihm selbst eingestanden, dass eine schlüssige Begründung des Bürgerop‐ fers mit dem neuzeitlichen Individualismus und Rationalismus, kurz dem liberalen Freiheitsdenken, schlicht unvereinbar wäre. Er weist auch auf die Idee des Staatsvertrages als Paradigma liberal-individualistischen Staats‐ denkens hin, wonach die Kehrseite der Zustimmung aller Bürger zur Legi‐ mitation des Staates eben in der unveräußerlichen Option der Auflösbar‐ dd) 89 Pawlik, § 14 Abs. 3 des Luftsicherheitsgesetzes – ein Tabubruch?, in: JZ 2004, S. 1045 (1053 ff.), wonach der Ausnahmezustand am Beispiel des Luftsicher‐ heitsgesetzes beleuchtet wird und nur bei Einhaltung der genannten Kriterien für eine Normierung plädiert wird. Ansonsten sei die staatstheoretische Grenzsitua‐ tion nicht hinreichend in das Wertgefüge der Rechtsordnung integriert und bes‐ ser von einer derartigen Regel Abstand zu nehmen. Entscheidend sei ein verant‐ wortungsvoller Gesetzgeber, der den Unterschied zwischen Normal- und Grenz‐ lage ausreichend zu würdigen wisse. 90 Depenheuer, Selbstbehauptung des Rechtsstaates, 2. Aufl. 2008, S. 28. III. Verfassungstheorien des Ausnahmezustandes 43 keit dieses Staatsvertrages begründet liege91. Nichtsdestotrotz bleibt De‐ penheuer bei seinem Appell und sucht das Bürgeropfer zu rechtfertigen. Die Staatsvertragslehre sei realitätsfern und legitimiere nur die abstrakte Staatlichkeit an sich, während die Wirklichkeit des konkreten Staates als Institution und der Staat als Solidargemeinschaft durch sie nicht hinrei‐ chend begründet werden können. Weiser und umfassender sei es, auf die Staatsideen von beispielsweise Aristoteles, Thomas von Aquin und Hegel zu rekurrieren, die von der alternativlosen staatlichen Existenzweise des Menschen ausgehen. Dies bedeute ein Gemeinwesen als ursprüngliche, je‐ der individuellen Handlungsmacht vorausgehende Entität. Theoretisch eingeflochten in die nach den Leitlinien von Freiheit und Gleichheit aus‐ geformte Verfassung werde dieses Konzept durch die Idee des impliziten Vertragsschlusses, also die Legitimität der politischen Ordnung durch die Freiheit des Bürgers, sich für oder gegen den konkreten Staat zu entschei‐ den, zu wählen zwischen dem Verbleib im Staat oder der Emigration. Aus diesem Verständnis resultiere als Gegenleistung für die Gewähr der physi‐ schen Existenz und freien Entfaltung seiner Persönlichkeit im Rahmen ei‐ nes demokratischen Rechtsstaates, dass das Grundverhältnis nicht durch Grundrechte, sondern vielmehr durch apriorische Grundpflichten gekenn‐ zeichnet sei. Dabei sei der Inbegriff aller nur möglichen Bürgerpflichten die abstrakte Grundpflicht, die Lasten des Gemeinwesens bis hin zur Auf‐ opferung im Einzelfall solidarisch mit allen anderen zu tragen. Die Men‐ schenwürde werde dabei nicht autistisch in sich selbst gefunden, sondern entfalte sich in der Hingabe für andere und für ein höherrangiges Ideal. Ferner werde die Menschenwürde auch nicht durch die Aufopferungs‐ pflicht des Einzelnen tangiert, weil nur ein tragischer Konflikt gelöst wer‐ de. Jede andere dogmatische Lösung, insbesondere das Urteil des Bundes‐ verfassungsgerichts zum Luftsicherheitsgesetz, sei eine faktische Preisga‐ be der staatlichen Selbstbehauptung und im Ergebnis eine Perversion des Rechtsdenkens92. Besonders problematisch gestalten sich die Aussagen, die Depenheuer für seine ohnehin schon heikle Konstruktion des Bürger‐ opfers trifft. Wortwahl und Idee der Aufopferung muten bizarr an und we‐ cken möglicherweise Assoziationen an totalitäre Vorstellungen, wenn er beispielsweise schreibt: „Die freiwillige Aufopferung […] für den Staat 91 So aber Reemtsma, Folter im Rechtsstaat?, 2005, S. 86; Höfling/Augsberg, Luft‐ sicherheit, Grundrechtsregime und Ausnahmezustand, in: JZ 2005, S. 1080 (1087 f.). 92 Depenheuer, Selbstbehauptung des Rechtsstaates, 2. Aufl. 2008, S. 75 ff. B. Grenzen des Rechtsstaats in Ausnahmesituationen 44 […] verleiht dem subjektiven Leben zugleich eine objektive Dimension, die ihm Sinn und Erfüllung zu geben vermag.“93 Bedenklich erscheint auch sein Vorschlag, den durch das Bürgeropfer beglaubigten Verfas‐ sungspatriotismus z. B. durch Gedenken und den Bau von monumentalen Stätten öffentlich zu würdigen und anzuerkennen, weil so der Selbstbe‐ hauptungswille der Rechtsgemeinschaft angemessen zum Ausdruck ge‐ bracht werden könne94. Depenheuers „Selbstbehauptung des Rechtsstaa‐ tes“ endet mit einer Beschwörung auf den Verfassungsstaat, für den auch der Tod in Kauf zu nehmen ist: „Ein historischer Wert kommt einer Sache erst dann zu, wenn es Menschen gibt, die dafür in den Tod gehen, und Po‐ litiker, die diese Opfer positiv würdigen.“95 Durch derartige Aussagen wird allerdings diese schwierige und sensible Diskussion bisweilen auf eine Verklärung des Bürgeropfers verkürzt. Kodifiziertes Notrecht nach Brugger Winfried Brugger postuliert ein bedingtes Recht auf Folter. Er bedient sich in seinen Veröffentlichungen zur Illustration einer der luhmannschen ähn‐ lichen, jedoch pointierteren Fiktion: „Die Stadt S wird von einem Terroris‐ ten mit einer chemischen Bombe bedroht und erpreßt [sic!]. Bei der Geld‐ übergabe wird der Erpresser von der Polizei gefaßt [sic!] und in Gewahr‐ sam genommen. Der Erpresser schildert der Polizei glaubhaft, daß [sic!] er vor der Übergabe den Zünder einer Bombe aktiviert hat; die Bombe werde in drei Stunden explodieren und alle Bewohner der Stadt töten; diese wür‐ den eines qualvollen Todes sterben, die schlimmste Folter sei dagegen nichts. Trotz Aufforderung gibt der Erpresser das Versteck der Bombe nicht bekannt. Androhungen aller zulässigen Zwangsmittel helfen nichts. Der Erpresser fordert eine hohe Geldsumme, die Freilassung rechtskräftig verurteilter politischer Kampfgenossen sowie ein Fluchtflugzeug mit Be‐ satzung; als Sicherheit sollen ihn namentlich bekannte Politiker begleiten. Die Polizei sieht, nachdem auch eine Evakuierung der Stadt nicht möglich erscheint, nur noch ein einziges Mittel der Gefahrenbeseitigung: das ›Her‐ ausholen‹ des Verstecks der Bombe aus dem Erpresser, notfalls mit Ein‐ ee) 93 Ibid., S. 99. 94 Ibid., S. 101 f. 95 Ibid., S. 103. III. Verfassungstheorien des Ausnahmezustandes 45 satz von Gewalt. Darf sie das?“96 Auf den Ernstfall einer terroristischen Erpressung bezogen, spreche nichts für die Privilegierung des Erpressers gegenüber dem Bürger. Der Täter dürfe dem Opfer bei Kollision von kör‐ perlicher Integrität mit körperlicher Integrität und Würde mit Würde nicht vorgezogen werden, schließlich liege es – hier zieht Brugger einen Ver‐ gleich zum im Polizeirecht allgemein anerkannten „finalen Todesschuss“, der legitim ist, wenn nur durch die Tötung des Täters die unmittelbare Ge‐ fahr für das Leben einer bedrohten Person abgewendet werden kann – in seiner Sphäre, die Situation zu ändern und so zurück zur Rechtlichkeit zu gelangen. Der Todesschuss wird gleichsam als Kompensation der eigen‐ mächtigen Anmaßung des Täters, über das Leben seiner Geisel zu verfü‐ gen, verstanden97. Die Gerechtigkeit werde sonst auf den Kopf gestellt. Diese moralische Einschätzung veranlasse dazu, ein abgewogenes Ge‐ samturteil anzustreben. Mit Hilfe der Konstruktion des Wertungswider‐ spruches werde diese der Gerechtigkeit geschuldete Rechtsabwägung auch erreicht98. Brugger unterscheidet die Formulierungslücke, also das Fehlen einer Norm, wenn nach dem Plan eines Gesetzes eine Regelung erwartet würde, von der Wertungslücke. Diese liegt nach Brugger dann vor, wenn die Rechtsordnung eine einschlägige Norm vorsieht, jene vorgegebene Wertung aber in Hinblick auf andere ebenfalls in der Rechtsordnung ent‐ haltenen Normen als unangemessen und ungerecht erscheint99. Hier könn‐ te die Wertungslücke darin zu sehen sein, dass die Belange der bedrohten Einwohner der Stadt nicht hinreichend beachtet wurden, der Gedanke an die potentiellen Opfer also keine Berücksichtigung findet. In diesem Fall der Wertungspluralität sei danach zu fragen, welche der beiden konfligie‐ 96 Brugger, Darf der Staat ausnahmsweise foltern?, in: Der Staat 35 (1996), S. 67 (69). 97 Dies sehr vehement bekräftigend Merkel, Folter als Notwehr, in: Die Zeit, Nr. 11/2008 v. 12.3.2008; dazu auch Lindner, Die Würde des Menschen und sein Leben. Zum Verhältnis von Art. 1 Abs. 1 Satz 1 GG und Art. 2 Abs. 2 Sätze 1 und 3 GG, in: DÖV 2006, S. 577 (585), der allerdings die mögliche Überdeh‐ nung der Kompensation betont. Schließlich werde das Leben des Täters ausge‐ löscht. 98 Brugger, Vom unbedingten Verbot der Folter zum bedingten Recht auf Folter?, in: JZ 2000, S. 165 (172), dazu auch Reemtsma, Folter im Rechtsstaat?, 2005, S. 40 ff. 99 Kritisch dazu Wittreck, Menschenwürde und Folterverbot. Zum Dogma von der ausnahmslosen Unabwägbarkeit des Art. 1 Abs. 1 GG, in: DÖV 2003, S. 873 (878 f.). B. Grenzen des Rechtsstaats in Ausnahmesituationen 46 renden Normen den Vortritt erhalten soll. Mit diesem Konstrukt legitimiert Brugger die Folter in der terroristischen Ausnahmesituation. Um jenen Ausnahmefall zu spezifizieren, entwickelt er einen Katalog von acht cha‐ rakteristischen Kriterien100, unter deren Zuhilfenahme der in Rede stehen‐ de Fall als eben solche Konstellation eingeordnet wird, um dann das abso‐ lute Folterverbot zu relativieren. Anschließend geht er noch einen Schritt weiter und schlägt mit Hilfe des Schutzpflichtgedankens die Brücke von der Erlaubnis zu foltern über die verfassungsrechtliche Pflicht auf Anwen‐ dung der Folter zu dem Recht auf Anwendung der Folter im Sinne eines subjektiv verbürgten Rechtsanspruches der betroffenen Bürger. Die Be‐ achtung von Rechtssicherheit und Gewaltenteilung sowie das Hervorbrin‐ gen der Befürchtung, dass das mühevoll errichtete Bollwerk gegen staatli‐ che Barbarei eingerissen werden könnte, stellten zwar insgesamt massive Einwände gegen die Umgehung des klaren Folterverbotes dar, träten aber letztlich hinter dem alles überlagernden Gerechtigkeitsempfinden zu‐ rück101. Kodifiziertes Notrecht nach Baldus Ausgehend von dem in § 14 Abs. 3 LuftSiG dargelegten Szenario plädiert auch Manfred Baldus für eine Normierung der Ausnahmesituation. Die Botschaft des klar die Verfassungswidrigkeit feststellenden Urteils des Bundesverfassungsgerichtes102 bleibt für ihn unverständlich. Prononciert spricht er von einer Haltung des sicherheitspolitischen Biedermeier, von einem Verschließen vor jeglicher Realität. Er betont das ungeheure Maß an Willkür, das eine Entscheidung für ein Konzept des Rechtsgüter- und Lebensschutzes unter der Herrschaft des Zufalls hervorrufe, indem die Bürde der von der Rechtsgemeinschaft zu tragenden dilemmatischen De‐ zision individualisiert und so in inkonsequenter Weise die Hoffnung auf die einsame Entscheidung eines Einzelnen oder Einzelner gesetzt werde. ff) 100 (1) Klare, (2) unmittelbare, (3) erhebliche Gefahr für (4) das Leben und die kör‐ perliche Integrität einer unschuldigen Person; (5) Verursachung der Gefahr durch einen identifizierbaren Störer; (6) Beseitigung der Störung nur durch den Störer möglich; (7) Pflicht des Störers dazu; (8) Anwendung körperlicher Ge‐ walt als einzig erfolgversprechendes Mittel zur Informationserlangung. 101 Brugger, Vom unbedingten Verbot der Folter zum bedingten Recht auf Folter?, in: JZ 2000, S. 165 (167, 172). 102 BVerfG, Urt. v. 15. 2. 2006, in: NJW 2006, 751 ff. III. Verfassungstheorien des Ausnahmezustandes 47 Es gehe nicht um die Lust am Spiel mit dem Untergang oder um eine ver‐ meintliche Faszination des Ausnahmezustandes oder die Einführung kriegsrechtlicher Kategorien in das Recht der Gefahrenabwehr, sondern um das Vertrauen in die Vernunft und die Leistungsfähigkeit des Rechts‐ systems auch im Extremfall. Gerade die Kalkulation der prekären Folgen, die oft aus Angst vor dem Einbruch in einen tabuisierten Bereich nicht formuliert werden, aber ausgesprochen werden müssen, leiste Hilfe, auch den Ausnahmefall zu bezwingen und nicht in Rechtsunsicherheit verwei‐ lend auf eine ganz und gar zufällige Entscheidung zu setzen103. Argumentationslinien im Überblick Bereits die Argumentationslinien der Verfechter der Kodifizierung eines Ausnahmezustandes sind vielfältig. Auf der einen Seite werden dogmati‐ sche Konstruktionen bemüht. Der kodifizierte Ausnahmezustand wird so durch die Figur der Wertungslücke104 oder den Aufopferungsgedanken105 legitimiert. Andererseits wird von der Folgenseite her argumentiert: Weil die Konstruktion des übergesetzlichen Notstandes106 oder ein Dirigieren des Zufallsprinzips107 nicht akzeptabel ist und die vergleichsweise schlechtere von zwei möglichen Alternativen darstellt, muss die Ausnah‐ me normiert werden. Gemeinsam ist allen das versteckte Eingeständnis, dass die Normierung der Ausnahmesituation einen Rechtsbruch evoziert. Nur deshalb entsteht die Notwendigkeit der zum Teil monströs anmuten‐ den Versuche einer Legitimierung des eigentlich nicht Legitimierbaren. Das Kriseninstrument der machiavellischen Staatsräson, also das Recht, gg) 103 Baldus, Gefahrenabwehr in Ausnahmelagen, in: NVwZ 2006, S. 532 (535); nochmals bekräftigend Ders., Freiheitssicherung durch den Rechtsstaat des Grundgesetzes, in: Huster/Rudolph (Hrsg.), Vom Rechtsstaat zum Präventions‐ staat, 2008, S. 107 (113 ff.). 104 Brugger, Vom unbedingten Verbot der Folter zum bedingten Recht auf Folter?, in: JZ: 2000, S. 165 (167); Ders., Darf der Staat ausnahmsweise foltern?, in: Der Staat 35 (1996), S. 67 (74). 105 Enders, Der Staat in Not – Terrorismusbekämpfung an den Grenzen des Rechts‐ staats, in: DÖV 2007, S. 1039 (1043); Pawlik, § 14 Abs. 3 des Luftsicherheitsge‐ setzes – ein Tabubruch?, in: JZ 2004, S. 1045 (1052); Depenheuer, Selbstbe‐ hauptung des Rechtsstaates, 2. Bd. 2008, S. 75 ff. 106 Böckenförde, Der verdrängte Ausnahmezustand. Zum Handeln der Staatsgewalt in außergewöhnlichen Lagen, in: NJW 1978, S. 1881 (1882 ff.). 107 Baldus, Gefahrenabwehr in Ausnahmelagen, in: NVwZ 2006, S. 532 (535). B. Grenzen des Rechtsstaats in Ausnahmesituationen 48 auch ungerecht zu handeln, soweit es das Interesse der staatlichen Selbst‐ behauptung erfordert, das Abstandnehmen von der illusorischen Vorstel‐ lung, dass politische Wirklichkeit stets gerechtes Agieren impliziert, wagt allerdings bislang niemand mehr und noch niemand als Legitimationsprin‐ zip einzusetzen. Nachdem sich die zur Domestizierung außergewöhnlicher Lagen in der neueren Geschichte häufiger eingesetzte Staatsräson in unse‐ rem Verfassungsstaat zur Verfassungsräson gewandelt hat, mithin in der Verfassung aufgegangen ist, muss es dem Verfassungsstaat immer suspekt erscheinen, wenn staatliche Interessen der Selbstbehauptung der Rechts‐ staatlichkeit vorgezogen werden108. Der Ausnahmezustand als ungeschriebenes Notrecht Das auf den Normalfall geschneiderte Gesetz kann zu ungeahnten Härten und Ungerechtigkeit in dem nicht dafür konzipierten Einzelfall führen: du‐ ra lex, sed lex. Der Verfassungsgeber formt Gesetze beseelt vom Vertrauen in die Freiheit der Bürger und der Selbstregulierungsfähigkeit der Gesell‐ schaft für eine gemäßigte Zeit und Umstände, die es erlauben, rechtliche Tatbestände mit klar definierten Sanktionen zu setzen. Der autoritäre Staat hingegen schafft Legitimation durch Propagierung eines Feindbildes oder Simulierung wie auch immer gearteter Gefahren, um den permanenten Ausnahmezustand zu rechtfertigen. Der Verfassungsstaat tendiert eher da‐ zu, den Ernstfall auszugrenzen und tatsächliche Bedrohungen zu dissimu‐ lieren, um sein mentales Fundament, das auf Gleichmaß und Sicherheit beruht, nicht Risse bekommen zu lassen, auch auf die Gefahr einer staatli‐ chen Unfähigkeit und Machtlosigkeit im Ernstfall hin. Der Schönwetter‐ staat ehre die Sorglosigkeit gegenüber dem Unwetter als liberale Tu‐ gend109. Ein allein die geschriebenen Verfassungsnormen anerkennender Legalismus konterkariere, so Josef Isensee, den Sinn der Verfassung: Fiat constitutio, pereat civitas. Das Verbot dieser juristischen Doktrin, sich im Grenzfall präterlegaler Mittel zu bedienen, führe demnach zu einer Kapi‐ b) 108 Dazu Schröder, Staatsrecht an den Grenzen des Rechtstaates, in: AöR 103 (1978), S. 121 (129 ff.). 109 Isensee, Normalfall oder Grenzfall als Ausgangspunkt rechtsphilosophischer Konstruktion?, in: Brugger/Haverkate (Hrsg.), Grenzen als Thema der Rechtsund Sozialphilosophie, 2002, S. 51 (55, 65 f.). III. Verfassungstheorien des Ausnahmezustandes 49 tulation von Rechts wegen110 oder wider die Verfassung zur Schizophrenie einer rettenden, aber rechtsfreien Tat als „Krankheit deutscher Verfas‐ sungsinterpretation“111. Um der dauerhaften Wirksamkeit der Verfassung willen, um deren Rettung, gelte es den Ausnahmefall zu kalkulieren, mit‐ unter auch kühn. Dabei sei es aufgrund der der Ausnahme immanenten Kontingenz unmöglich, alle Erscheinungen und Facetten zu erfassen. Es verbleibe stets ein unberechenbarer, nicht normierbarer Rest. Einziger Ausweg sei deswegen als ultima ratio die Anerkennung eines ungeschrie‐ benen Notrechtes für diejenigen Fälle, in denen das verfassungsrechtliche Instrumentarium versagt112. Einer Kodifizierung des Ausnahmerechts seien prinzipielle Grenzen ge‐ setzt. Auf der Verfassungsebene werden detaillierte Regelungen gefordert, um dem Rechtsstaatsprinzip Genüge zu tun, die jedoch an der Unvorher‐ sehbarkeit der Ausnahme per se scheitern müssen und zudem den Anfor‐ derungen an eine effektive Verteidigung nicht gerecht werden können. Aber auch eine generalklauselartige Ermächtigung biete keinen Schutz zur wirksamen Bezähmung staatlicher Gewalt113. In skeptischer Relativierung gegen die Verabsolutierung bestimmter politischer Ziele und auch gegen sich selbst bezwecke der moderne Staat mit der essentiellen Bindung an die Grundsätze der Gewaltenteilung, der Grundrechte und der Demokratie jedwedes mögliche Umschlagen der staatlichen Herrschaft in Tyrannis und Despotie. Allerdings widersprächen diese hehren Ideale im Ergebnis nicht der Anerkennung eines Notrechtes. Die Domestizierung des Levia‐ thans setze eine zu domestizierende Macht voraus. In Zeiten der existenti‐ ellen Gefährdung der Staatsgewalt gehe mit dem Maße der Schwächung 110 Ders., Nachwort: Der Terror und der Staat, dem das Leben lieb ist, in: Isensee (Hrsg.), Der Terror, der Staat und das Recht, 2004, S. 83 (107 f.). 111 Ders., Der Verfassungsstaat als Friedensgarant, in: Mellinghoff/Morgenthaler/ Puhl (Hrsg.), Die Erneuerung des Verfassungsstaates, 2003, S. 7 (37). 112 Ders., Normalfall oder Grenzfall als Ausgangspunkt rechtsphilosophischer Kon‐ struktion?, in: Brugger/Haverkate (Hrsg.), Grenzen als Thema der Rechts- und Sozialphilosophie, 2002, S. 51 (70 ff.). 113 Ablehnend Böckenförde, Der verdrängte Ausnahmezustand. Zum Handeln der Staatsgewalt in außergewöhnlichen Lagen, in: NJW 1978, S. 1881 (1888 ff.); Enders, Der Staat in Not – Terrorismusbekämpfung an den Grenzen des Rechts‐ staats, in: DÖV 2007, S. 1039 (1045). B. Grenzen des Rechtsstaats in Ausnahmesituationen 50 auch eine Rücknahme der Bändigung der staatlichen Macht durch das Ver‐ fassungsrecht einher, um den Bestand des Staates insgesamt zu sichern114. Fabian Wittreck gebraucht im Rahmen seiner Überlegungen zu der Dis‐ kussion um Menschenwürde und Folterverbot zwar nicht den Terminus des ungeschriebenen Notrechts, seine Versuche „einer vorsichtigen Kontu‐ rierung“115 der Verfassung stellen sich jedoch faktisch als ein solches dar. Für den Extremfall, in dem die Menschenwürde des einen Grundrechtsträ‐ gers mit der eines anderen Grundrechtsträgers kollidiert und entweder die Würdeverletzung des Entführers oder aber die dem Täter zurechenbare Würdeverletzung des Entführungsopfers zwingende Konsequenz ist – und nur für diese Konstellation – sei ein apriorischer Ausschluss der Rechtfer‐ tigung eines Eingriffs in Art. 1 Abs. 1 GG unhaltbar und der Eingriff in die Würde des Täters nach dem Gedanken der rechtfertigenden Pflichtenkolli‐ sion möglicherweise rechtmäßig. Eingedenk der naturgemäßen Unmög‐ lichkeit des Absolutheitscharakters eines subjektiven Grundrechtes werde notwendigerweise die Würde des einen durch die des anderen relati‐ viert116. Betont werden müsse in diesem Zusammenhang, dass die Annah‐ me einer normimmanenten Schranke der Menschenwürde keineswegs von der strengen Prüfung der Verhältnismäßigkeit entbinde. Wenn sich staatli‐ che Akteure zwei kombattierenden Pflichten gegenübersehen, nämlich der Achtungspflicht und der Schutzpflicht, die gleichermaßen Ausfluss der Menschenwürde als höchstes Verfassungsprinzip sind, dann hätten sie nur mehr die Wahl zwischen zwei fehlerhaften Verhaltensmustern. An dieser Stelle finde die prinzipielle Abwägungsfähigkeit der Garantie der Men‐ schenwürde ihre logische Grenze117. Da helfe in Anbetracht der Tragik, die der Situation anhaftet, auch kein Rückzug „in den Schmollwinkel der 114 Grzeszick, Staat und Terrorismus, in: Isensee (Hrsg.), Der Terror, der Staat und das Recht, 2004, S. 55 (72 ff.), welcher noch die Idee von nacheilenden, die in der Notsituation ausgeführten Handlungen legalisierenden Gesetzen in den Raum stellt. Argumentiert wird mit der Sicherung der demokratischen Legitima‐ tion und der Einhaltung der rechtlichen Form der Gesetze. 115 Wittreck, Achtungs- gegen Schutzpflicht? Zur Diskussion um Menschenwürde und Folterverbot, in: Blaschke/Förster/Lumpp u. a. (Hrsg.), Sicherheit statt Frei‐ heit? Staatliche Handlungsspielräume in extremen Gefährdungslagen, 2005, S. 161 (189). 116 So beipflichtend Isensee, Menschenwürde: die säkulare Gesellschaft auf der Su‐ che nach dem Absoluten, in: AöR 131 (2006), S. 173 (190 ff.). 117 So auch Hillgruber, Der Staat des Grundgesetzes – nur „bedingt abwehrbereit“? Plädoyer für eine wehrhafte Verfassungsinterpretation, in: JZ 2007, S. 209 III. Verfassungstheorien des Ausnahmezustandes 51 moralisch-rechtlichen Gewißheit [sic!]“118. Auch sehe sich dieser Lö‐ sungsansatz keinen dogmatischen Einwänden ausgesetzt. Aus der sich aus der historischen Genese ergebenden Nachrangigkeit der allgemeinen Schutzdimension gegenüber der Abwehrdimension ließe sich kein gene‐ relles Rangverhältnis folgern. Auf keinen Fall könne das Abwehrrecht schlechterdings dem Schutzrecht vorgehen119. Die sokratische Maxime, lieber selbst Unrecht zu erleiden als aktiv Unrecht zu tun, sei honorable Individualethik, könne aber niemals Verantwortungsethik oder Ratio des Verfassungsstaates sein120. Exemplarisch wird der finale Rettungsschuss im Polizeirecht angeführt, bei dem auch die staatliche Schutzpflicht nicht hinter der Pflicht zur Wahrung des Abwehrrechtes zurücktritt. Diesen Be‐ fund firmiere zudem der Wortlaut des Art. 1 Abs. 1 S. 2 GG, wonach die beiden Varianten „achten“ und „schützen“ gleichberechtigt nebeneinander normiert sind. Schließlich müsse in die Abwägung einfließen, dass die schon andauernde Würdeverletzung des Opfers dem Täter als „Störer“ im Sinne des Sicherheitsrechtes zuzurechnen ist121. Im Kern geht es Wittreck um eine Kritik an der seiner Meinung nach überkommenen Vorstellung des Unabwägbarkeitsdogmas, dass Eingriffe in Art. 1 Abs. 1 GG nicht ein‐ mal zum Schutze der gleichrangigen Würde anderer vollzogen werden (217), der eine Menschenwürdekollision auch im § 14 Abs. 3 LuftSiG erblicken will – die Würde der Entführten im Flugzeug vs. die Würde der sich im Zielob‐ jekt ebenfalls von den Attentätern verzweckten Personen. 118 Wittreck., Achtungs- gegen Schutzpflicht? Zur Diskussion um Menschenwürde und Folterverbot, in: Blaschke/Förster/Lumpp u. a. (Hrsg.), Sicherheit statt Frei‐ heit? Staatliche Handlungsspielräume in extremen Gefährdungslagen, 2005, S. 161 (187). 119 Ebenso Ekardt, Katastrophenvermeidung und Katastrophenvorsorge: Möglich‐ keiten, Grenzen und Vorgaben, in: Kloepfer (Hrsg.), Katastrophenrecht: Grund‐ lagen und Perspektiven, 2008, S. 61 (70 f.). 120 Zustimmend Hillgruber, Der Staat des Grundgesetzes – nur „bedingt abwehrbe‐ reit“? Plädoyer für eine wehrhafte Verfassungsinterpretation, in: JZ 2007, S. 209 (217). 121 Wittreck, Achtungs- gegen Schutzpflicht? Zur Diskussion um Menschenwürde und Folterverbot, in: Blaschke/Förster/Lumpp u. a. (Hrsg.), Sicherheit statt Frei‐ heit? Staatliche Handlungsspielräume in extremen Gefährdungslagen, 2005, S. 161 (179 ff.); besonders klar S. 187, 190; dazu auch Ders., Menschenwürde und Folterverbot. Zum Dogma von der ausnahmslosen Unabwägbarkeit des Art. 1 Abs. 1 GG, in: DÖV 2003, S. 873 (880). B. Grenzen des Rechtsstaats in Ausnahmesituationen 52 dürfen122. Mit seinen Überlegungen findet unter Zuhilfenahme der obers‐ ten Bezugsgröße Menschenwürde als „Dachbegriff“123 eine vorsichtige Konturierung der tradierten Verfassungsprinzipien statt, um die Sentenz „summum ius summa iniuria“ nicht Wirklichkeit werden zu lassen. Die dogmatische Kategorie des rechtswertungsfreien Raumes Einen ganz anderen Weg für unauflösbare grundrechtliche Wertungsapori‐ en, exemplifiziert am Fall des Rettungsabschusses einer Passagiermaschi‐ ne und an der lebensrettenden Aussageerzwingung, schlägt Josef Franz Lindner ein, indem er eine neue dogmatische Kategorie schafft, die des rechtswertungsfreien Raumes. Jene Wertungsaporien im Bereich von Menschenwürde und Lebensrecht bedeuten unermessliche Tragik. Bei dem Rettungsabschuss steht auf der einen Seite das aus Art. 1 Abs. 1 GG fließende unbedingte Verbot der Quantifizierung von Menschenleben, auf der anderen Seite die schier unerträgliche Akzeptanz der Katastrophe hun‐ derter oder tausender Toter am Boden. Bei der Aussageerzwingung liegt auf der einen Waagschale das in Art. 1 Abs. 1 GG verankerte Verbot der Folter, auf der anderen hingegen der Verzicht auf die Möglichkeit, das Versteck des Entführungsopfers oder aber der verborgenen Bombe zu er‐ fahren. Eine richtige Dezision könne nicht getroffen werden. Jede Antwort sei in diesen Extremfällen eine unbefriedigende. Lehnt man den Rechts‐ bruch ab und ist zugleich auch nicht gewillt das unermessliche Leiden als Konsequenz der rigiden Wahrung des Verfassungsrechts hinzunehmen, verbleibe nur eine Alternative angesichts der resignierenden Erkenntnis, dass die Rechtsordnung in eine tautologische Sackgasse geraten zu sein scheint, nämlich die Schaffung der Kategorie des rechtsfreien oder rechts‐ 2. 122 Ders., Menschenwürde und Folterverbot. Zum Dogma von der ausnahmslosen Unabwägbarkeit des Art. 1 Abs. 1 GG, in: DÖV 2003, S. 873 (879); ebenso Starck, in: v. Mangoldt,/Klein/Starck (Hrsg.), GG Kommentar, Bd. 1, 6. Aufl. 2010, Art. 1 Abs. 1 Rn. 42, 79; in diese Richtung tendierend wohl auch Dreier, in: Ders. (Hrsg.), GG Kommentar, Bd. I, 3. Aufl. 2013, Art. 1 I Rn. 133; diame‐ tral entgegengesetzt dazu Pieroth/Schlink, Grundrechte. Staatsrecht II, 31. Aufl. 2015, Rn. 397 f.; sehr kritisch insgesamt Prantl, Die Würde des Menschen wird antastbar, in: SZ Nr. 19/2008 v. 22.1.2008. 123 Reemtsma, Folter im Rechtsstaat?, 2005, S. 32. III. Verfassungstheorien des Ausnahmezustandes 53 wertungsfreien Raumes124. Der Vater dieser Kategorie, Karl Engisch, spricht von den Grenzen des Rechts als einer Antinomie. Es kann auf die‐ se Weise die These aufgestellt werden, dass dem Recht Grenzen nach allen Seiten zu eigen sind, die einen vielschichtigen „rechtsleeren Raum“ pro‐ duzieren. Ebenso kann aber auch die Antithese, dass dem Bereich des Rechts nichts verschlossen bleibt, vertreten werden. Danach vermag das Recht alle Sphären zu durchdringen und zu ergreifen. Ein rechtsleerer Raum ist demzufolge nur kraft des eigenen Willens der Rechtsordnung rechtsleer125. Zur Überwindung jener Antinomie werden verschiedene Spielarten aufgeführt, von denen vielleicht der Versuch, aus dem Rechts‐ begriff selbst die Grenzen des Rechts und damit des rechtsfreien Raumes zu bestimmen, hervorzuheben ist. Dieser Versuch werde allerdings unbe‐ streitbar von der Auffassung determiniert, die man selbst vom Recht in sich trägt: Der Positivist ziehe freilich andere Schlüsse als der Naturrecht‐ ler. In skizzenhafter Bescheidung legt Engisch jenseits von Positivismus und Naturrecht nur dar, welche Merkmale dem Rechtsbegriff typischer‐ weise immanent sind. Der meist angenommenen imperativistischen Rechtsauffassung nach, die die Rechtsnormen als Befehle, Verbote und Gebote deutet, stelle sich mitunter die Vorstellung ein, dass das Recht sei‐ ne Befehle angesichts gewisser Situationen – wie etwa beim strafrechtli‐ chen Notstand – zurückzieht. Der Gesetzgeber verzichte dementsprechend darauf, in derartigen Fällen seine Normen aufrechtzuerhalten, mit dem Er‐ gebnis, dass ein „rechtsleerer Raum“, also eine rechtlich nicht geregelte Situation, daraus erwächst. Der Enthaltung konsekutiv sei ein Zustand au‐ ßerhalb der Codierung rechtmäßig-rechtswidrig: Die Handlung sei ebenso wenig erlaubt wie verboten, vielmehr einfach unverboten. Auch wenn man das Rechtssystem als „Inbegriff von Bewertungsnormen“ betrachte, sei der Standpunkt des rechtlichen Verzichts auf jede Bewertung im Falle von Notstandssituationen überzeugend. Das Recht komme eben mitunter nicht umhin, das „Faustrecht“ walten zu lassen, so dass der Rückzug von jeder Bewertung angebracht erscheint. Weiter führt Engisch jedoch in Betrach‐ tung des Verhältnisses von Rechtszwang und Politik aus, dass der Staat als Rechtsstaat, also als ein sich selbst rechtliche Fesseln anlegendes Wesen, nicht aufhört als eben solcher zu existieren, wenn er denn im Sonderfalle 124 Lindner, Die Würde des Menschen und sein Leben. Zum Verhältnis von Art. 1 Abs. 1 Satz 1 GG und Art. 2 Abs. 2 Sätze 1 und 3 GG, in: DÖV 2006, S. 577 (587). 125 Engisch, Der rechtsfreie Raum, in: ZgS 108 (1952), S. 385 (386ff.). B. Grenzen des Rechtsstaats in Ausnahmesituationen 54 die „Staatsräson“ über das sonst unangefochten geltende Recht, dem er sich grundsätzlich beugt, stellt. Dieses vereinzelte faktische Versagen der Rechtsmacht begründe jedenfalls keinen rechtsleeren Raum126. Bei ähnlichem inhaltlichen Verständnis der Kategorie des rechtsfreien Raumes – als Bereich des Unerlaubt-Unverbotenen aufgrund eines Rück‐ zuges des Rechts – apostrophiert Lindner im Gegensatz zu Engisch gerade für den Fall des rechtsstaatlichen Scheiterns die Kategorie des rechtsfreien Raumes. Indem sich der Staat jedweder Bewertung hinsichtlich der Ver‐ fassungsmäßigkeit in „tragic choices“ enthalte, insinuiere er seine Ratlo‐ sigkeit angesichts der Tragik der Situation und seine Kapitulation einer ab‐ soluten Antwort, aber nicht notwendigerweise seine Kapitulation hinsicht‐ lich einer Dezision. Diese werde vielmehr den an der Entscheidung parti‐ zipierenden Menschen aufgegeben, die diese dann in verantwortungsvol‐ ler, gewissenhafter Weise fällen. Der Staat verurteile weder die Entschei‐ dung noch hebe er sie zum befolgungswürdigen Maßstab in vergleichba‐ ren Sachlagen empor, sondern übe sich in Anbetracht der erklärten rechtli‐ chen Indifferenz in stiller Akzeptanz. Enthaltung einer Wertung dürfe un‐ ter keinen Umständen mit Verzicht einer Regelung gleichgesetzt werden. Vielmehr sei eine Dogmatik des rechtswertungsfreien Raumes zu schaf‐ fen, also vor allem klar den Bereich und die Voraussetzungen des rechts‐ wertungsfreien Raumes zu definieren und ein verfahrensmäßiges Schutz‐ konzept zu entwickeln, um desavouierendem Missbrauch vorzubeugen. Zu diesem Zweck wird die Hinzuziehung eines Richters, die nachträgliche gerichtliche Überprüfung oder etwa die breit angelegte Information der Öffentlichkeit vorgeschlagen. Freimütig räumt Lindner ein, dass die Schaffung eines rechtswertungsfreien Raums als Parameter für juristische Entscheidungsprozesse der Rechtswissenschaft fremd sein dürfte. Doch könne es keine adäquatere Lösung geben für diese Art der Extremfälle, in denen nicht einmal die Ethik ein moralisch richtiges Urteil aufzeigen kann127. 126 Ibid., S. 399 ff., insbesondere S. 414, 424. 127 Lindner, Die Würde des Menschen und sein Leben. Zum Verhältnis von Art. 1 Abs. 1 Satz 1 GG und Art. 2 Abs. 2 Sätze 1 und 3 GG, in: DÖV 2006, S. 577 (587 f.); ablehnend Wittreck, Achtungs- gegen Schutzpflicht? Zur Diskussion um Menschenwürde und Folterverbot, in: Blaschke/Förster/Lumpp u. a. (Hrsg.), Sicherheit statt Freiheit? Staatliche Handlungsspielräume in extremen Gefähr‐ dungslagen, 2005, S. 161 (189); ebenso Enders, Der Staat in Not – Terrorismus‐ bekämpfung an den Grenzen des Rechtsstaats, in: DÖV 2007, S. 1039 (1042), der darauf hinweist, dass der Staat durch seine Bindung an Gesetz und Recht III. Verfassungstheorien des Ausnahmezustandes 55 Der Ausnahmezustand als archimedischer Punkt jenseits der Rechtsordnung Nicht angelockt von der dionysischen Faszination der Ausnahme oder dem intellektuellen Spiel mit dem Feuer128, sondern scheinbar im Bann ihrer ungeheuren Aussagekraft und Ernsthaftigkeit bestätigt Carl Schmitt: „Die Ausnahme ist interessanter als der Normalfall. Das Normale beweist nichts, die Ausnahme beweist alles […]. In der Ausnahme durchbricht die Kraft des wirklichen Lebens die Kruste einer in Wiederholung erstarrten Mechanik.“129 Schmitt begreift die außerhalb der Rechtsordnung liegende Ausnahme als etwas Fundamental-Essentielles, als Ursprung und Quelle des Verfassungsstaates. Ausnahmezustand bedeutet für ihn die Suspendie‐ rung der gesamten bestehenden Ordnung, also Ablösung von Recht und Verfassung durch den Staat kraft seines Selbsterhaltungsrechtes. Daraus ergebe sich, dass der Staat bestehen bleibt, während das Recht zurücktritt, die Norm vernichtet wird: „Weil der Ausnahmezustand immer noch etwas anderes ist als eine Anarchie und ein Chaos, besteht im juristischen Sinne immer noch eine Ordnung, wenn auch keine Rechtsordnung. Die Existenz des Staates bewährt hier eine zweifellose Überlegenheit über die Geltung der Rechtsnorm.“130 Die Ausnahme sei das, was sich jeder Subsumtion entzieht131, aber es trete die Dezision in reiner Absolutheit zu Tage, frei 3. gem. Art. 20 Abs. 3 GG als Rechtstaat definiert ist und deswegen überhaupt nur in der Sphäre des Rechts sein und handeln kann. 128 Dazu auch Isensee, Normalfall oder Grenzfall als Ausgangspunkt rechtsphiloso‐ phischer Konstruktion?, in: Brugger/Haverkate (Hrsg.), Grenzen als Thema der Rechts- und Sozialphilosophie, 2002, S. 51 (66 ff.); ferner bei ihm auf S. 68 fol‐ gendes amüsante Zitat aus dem Film „The Third Man“ (1949) zur Produktivität unruhiger Zeiten: „In Italy for 30 years under the Bourgias they had warfare, terror, murder, and bloodshed, but they produced Michelangelo, Leonardo da Vinci, and the Renaissance. In Switzerland they had brotherly love – they had 500 years of democracy and peace und what did they produce? The cuckoo clock.”. 129 Schmitt, Politische Theologie (1922), 2. Aufl. 1934, S. 22. 130 Ibid., S. 18 f. 131 Damit ist der Ausnahmefall nicht mit dem tatbestandlich definierten Notstand des prominenten Art. 48 WRV gleichzusetzen, der bloß die Ermächtigung eines bestimmten Staatsorganes für außergewöhnliche Maßnahmen bereitstellt. Zu den außerordentlichen Befugnissen des Reichspräsidenten ferner: Schmitt, Lega‐ lität und Legitimität (1932), in: Ders., Verfassungsrechtliche Aufsätze aus den Jahren 1924-1954. 4. Aufl. 2003 (unveränderter Nachdruck von 1958), S. 263 (319 ff.). B. Grenzen des Rechtsstaats in Ausnahmesituationen 56 von jeder normativen Gebundenheit. Mit der Differenzierung zwischen Norm und Dezision wird die Situierung des Ausnahmezustandes in einen Rechtskontext erreicht. Es geht paradoxerweise um das Hineinnehmen von etwas, das außerhalb der Rechtsordnung steht und doch zu ihr ge‐ hört132. Auch die Rechtsordnung fuße auf einer Entscheidung und nicht auf einer Norm. Und wer entscheidet, sei der Souverän. Dementsprechend leitet Schmitt seine „Politische Theologie“ mit den Worten ein: „Souverän ist, wer über den Ausnahmezustand entscheidet.“133 Die Frage nach der Entscheidungsgewalt im Ausnahmezustand ist dabei keine Frage nach einer Kompetenz im Rechtssinne, sondern Ausdruck der existentiellen Macht. Es kann in diesem Kontext von einer meta-verfassungsrechtlichen Ebene gesprochen werden. Es geht also nicht um die Macht, die dem Staat nach der normativen Verfassung zu eigen ist, sondern um die, die er real ergreift. Der mit dem Entscheidungsmonopol ausgestattete Souverän müs‐ se die Ordnung herstellen, damit die Rechtsordnung einen Sinn hat und er hat auch definitiv darüber zu befinden, wann eine normale Situation vor‐ liegt. Die Ausnahme vernichtet demnach alles noch existierende Recht und entblößt das Fundament, auf dem das Recht neu zu bauen ist134. Im Ausnahmefall zeige sich der Charakter der staatlichen Autorität am klars‐ ten: „Hier sondert sich die Entscheidung von der Rechtsnorm, und (um es paradox zu formulieren) die Autorität beweist, daß [sic!] sie, um Recht zu schaffen, nicht Recht zu haben braucht.“135 Schmitts Menetekel besteht al‐ so in der Prämisse, dass sich die Rechtsordnung im Ausnahmefall selbst suspendieren kann, mithin im Triumph der Ausnahme über die rechtsstaat‐ liche Verfasstheit136. 132 Agamben, Ausnahmezustand, 2004, S. 42 ff.; bereits das zuvor erschienene Werk „Die Diktatur“ hatte die Einbeziehung des Ausnahmezustandes in die Rechtsordnung zum Inhalt, vgl. Schmitt, Die Diktatur, 6. Aufl. 1994 (Neusatz auf Basis der 1928 erschienen 2. Aufl.). 133 Schmitt, Politische Theologie (1922), 2. Aufl. 1934, S. 11. 134 So Isensee, Normalfall oder Grenzfall als Ausgangspunkt rechtsphilosophischer Konstruktion?, in: Brugger/Haverkate (Hrsg.), Grenzen als Thema der Rechtsund Sozialphilosophie, 2002, S. 51 (68 f.). 135 Schmitt, Politische Theologie (1922), 2. Aufl. 1934, S. 20. 136 Zu all dem Schmitt, 1. Kapitel. Definition der Souveränität, S. 11 ff. III. Verfassungstheorien des Ausnahmezustandes 57 Der Gedanke eines Notrechts: Konterkarierung der rechtsstaatlichen Verfasstheit Die Kritiker eben aufgeführter Denker, welche ein Legitimationsschema oder ein dogmatisches Konstrukt für ein Notrecht zu entwickeln suchen oder den Ausnahmezustand als außerrechtliches Phänomen sehen, sind diejenigen, die die Grundfesten der rechtsstaatlichen Verfasstheit keines‐ falls angetastet wissen möchten, die von vordergründiger Überzeugungs‐ kraft und Evidenzanmutung besonders plakativer Beispiele sprechen und eben jenen Denkern eine dunkle Leidenschaft für die Faszination der Aus‐ nahme bescheinigen. Ihr rigides Postulat vom Festhalten an der rechts‐ staatlichen Verfasstheit begründen sie mit folgenden Topoi: Die Ausnahme – kein Stoff für den gesetzlichen Regelfall Ist eine Dogmatik für Ausnahmesituationen notwendig und geboten? Durch eine rechtliche Passepartourierung des Grenzfalls wird dieser zum Normalfall erhoben, denn die Anwendung dieses Ausnahmerechts wird dadurch gerade bezweckt. Der Verrechtlichung des Besonderen konseku‐ tiv ist die Suggestion von Normalität. Einer Rechtsordnung aber, die vom Ausnahmefall her denkt, droht der Verlust der Fokussierung auf den Nor‐ malfall137. Aus der Gewissheit heraus, dass Ausnahmen aber nicht zur Re‐ gel taugen, zeigt sich, dass Grenzfälle nicht den Stoff bilden können, aus dem rechtspolitische Dezisionen gewebt werden: „Wer allgemeine Überle‐ gungen auf Extrembeispiele stützt, begibt sich in Gefahr, als Extremist zu denken.“138 Die Reglementierung jedes erdenklichen Grenzfalls zahlt den Preis einer deformierten Dogmatik. Das Recht entwirft sich danach nicht vom Ausnahmezustand her139. Die exemplarisch an Konstellationen wie der Folter und des Flugzeug‐ abschusses geführte Diskussion über Ausnahmezustände wird bagatelli‐ siert betrieben wie Denksportaufgaben. Es existieren aber Denkmodelle, deren Parameter nicht ohne Gefahr völlig beliebig verschoben werden 4. a) 137 Lepsius, Das Luftsicherheitsgesetz und das Grundgesetz, in: Roggan (Hrsg.), Mit Recht für Menschenwürde und Verfassungsstaat. Festgabe für Dr. Burkhard Hirsch, 2006, S. 47 (68 f.). 138 Zeh, Wir wollen keine Folter!, in: Die Zeit, Nr. 14/2008 v. 27.3.2008. 139 Di Fabio, Sicherheit in Freiheit, in: NJW 2008, S. 421 (424). B. Grenzen des Rechtsstaats in Ausnahmesituationen 58 können140. Recht ist nicht allein so zu gestalten, wie es auf den ersten Blick der konkreten Situation angemessen zu sein scheint, sondern viel‐ mehr sind auch tradierte Grundrechtspositionen zu verteidigen, damit nicht der Übertragung der bereits einmal hingenommenen Norm- und Wertverstöße auch auf andere davon divergierende Bereiche Vorschub ge‐ leistet wird141. Die Selbstachtung des sittlichen Staates manifestiert sich gerade in der Begrenzung durch Recht und Moral. Werden die Grundfes‐ ten der Verfassung relativiert, bröckelt die Substanz142. Die Überdehnung der allgemeinen Solidarpflicht für das Gemeinwesen Der Rückgriff auf gesellschaftsvertragliche Überlegungen, um eine bis zum äußersten, nämlich eine bis zum Tod reichende Solidarpflicht zu legi‐ timieren, ist abzulehnen, denn nach Hobbes kann über folgendes Parado‐ xon nicht hinweggeholfen werden: Dann, wenn der Staat seinen Bürger an Leib und Leben schädigt, kündigt er ihm den Vertrag auf. Der Bürger ver‐ liert seinen Bürgerstatus. Die staatliche Legitimation basiert auf dem über‐ ragenden Interesse des Bürgers an Selbsterhaltung. Die Gegenleistung des staatlichen Schutzes besteht im Gehorsam des Bürgers. Wird der Bürger durch den Staat aber getötet oder sein physisches Selbst in erheblicher Weise beeinträchtigt, kann der Bürger niemals gezwungen werden diesen Akt zu erdulden. Denn schließlich fußt die rechtliche Gehorsamspflicht in der Garantie der Selbsterhaltung, welche der Staat gerade nicht mehr ge‐ währt, sondern zerstört. Der Staat beraubt sich mithin seiner eigenen Legi‐ timationsgrundlage. Eine Aufopferungspflicht des eigenen Lebens kommt so nicht in Betracht. Ein derartiges Opfer kann nur rechtsextern angenom‐ men werden: Steht die Existenz des Staates auf dem Spiel, können die Ma‐ ximen der tradierten Ordnung im Ausnahmefall ihren Sinn verlieren und der Bürger wird aus seinen Grundrechten exkludiert. Diese Exklusion, die‐ se Entbindung von der rechtsstaatlichen Verfasstheit, kann jedoch nicht in‐ b) 140 Scheller, Das verdrängte Entsetzen – zur Aktualität einer 400 Jahre alten Streit‐ schrift wider den Hexenwahn in der Folterdebatte, in: NJW 2009, S. 705 (707). 141 Höfling/Augsberg, Luftsicherheit, Grundrechtsregime und Ausnahmezustand, in: JZ 2005, S. 1080 (1088). 142 Di Fabio, Sicherheit in Freiheit, in: NJW 2008, S. 421 (424). III. Verfassungstheorien des Ausnahmezustandes 59 nerhalb eines Rechtsstaates widerspruchslos legitimiert werden143. Unab‐ hängig von dem gesellschaftsvertraglichen Rekurs ist zu konstatieren, dass sich niemand für einen anderen aufopfern muss. Niemandem zum Nutzen fungieren zu müssen, macht gerade die Essenz der unantastbaren Würde des einzelnen Menschen aus. Jedes ins Gegenteil führende Gedankenspiel überdehnt die allgemeine Solidarpflicht weit. Dieser Befund wird auch einfach gesetzlich durch die strafbewehrte Hilfeleistungspflicht nach § 330 c StGB bestätigt, deren Opfergrenze durch die Zumutbarkeit der Hil‐ feleistung markiert wird144. Unmöglichkeit der Regelbarkeit des Unvorhersehbaren Gegen die Konstruktion eines über die gewöhnlichen Maßstäbe erhobenen Notrechts spricht ferner in vielen Fällen die Unmöglichkeit der Regelbar‐ keit aufgrund der des Ausnahmezustandes stets immanenten Unvorherseh‐ barkeit, weil der Ernstfall dann doch immer anders ist145. Appell an das liberale Grundrechtsverständnis Vorrang des Abwehrrechtes vor der Schutzpflicht Grundrechtskollisionen können als typisch für den dilemmatischen Aus‐ nahmezustand angesehen werden. Die konfligierenden Positionen können sich in ihrer klassischen abwehrrechtlichen Dimension und in ihrer Schutzpflichtdimension gegenüberstehen. Während die Grundrechte ur‐ sprünglich als Freiheit vom Staat erkämpft wurden und in ihrer klassi‐ schen Funktion als Abwehrrechte zu charakterisieren sind146, ist die ver‐ fassungsrechtliche Existenz der Schutzpflichtkonzeption, die in dem 1. Abtreibungsurteil von 1975147 entwickelt wurde, ein relativ junger Ge‐ c) d) aa) 143 Reemtsma, Folter im Rechtsstaat?, 2005, S. 86; Höfling/Augsberg, Luftsicher‐ heit, Grundrechtsregime und Ausnahmezustand, in: JZ 2005, S. 1080 (1087 f.). 144 So auch Hillgruber, Der Staat des Grundgesetzes – nur „bedingt abwehrbereit“? Plädoyer für eine wehrhafte Verfassungsinterpretation, in: JZ 2007, S. 209 (215), der diesem Postulat am Ende aber widerspricht. 145 Di Fabio, Sicherheit in Freiheit, in: NJW 2008, S. 421 (424). 146 Pieroth/Schlink, Grundrechte. Staatsrecht II, 31. Aufl. 2015, Rn. 81. 147 BVerfGE 39, 1 ff. B. Grenzen des Rechtsstaats in Ausnahmesituationen 60 danke. In jenem Urteil wurde das Recht auf Leben gem. Art. 2 Abs. 2 GG mit der aus Art. 1 Abs. 1 S. 2 GG folgenden Pflicht, die Menschenwürde zu schützen, verquickt. Daraus resultierte ein Lebensschutz, der über die‐ sen Schutzgedanken des Art. 1 Abs. 1 S. 2 GG hinaus mit einer subjekti‐ ven Rechtsposition versehen wurde, die dem Art. 1 Abs. 1 S. 2 GG allein nicht zukommt148. Gerade im Hinblick auf die liberale Tradition der Grundrechte kann eine Kollision von Abwehrrecht und Schutzpflicht nicht als Kollision gleichwertiger Pflichten angesehen werden. Die abwehr‐ rechtliche Komponente des Lebensgrundrechts ist in diesen Fällen als ein klares, an den Staat adressiertes Tötungsverbot zu verstehen. Die Asym‐ metrie von Abwehrrecht und Schutzpflicht rührt aus der Ungleichwertig‐ keit von Handeln und Unterlassen149. Dem Abwehrrecht muss Vorrang vor der Schutzpflicht eingeräumt werden, um nicht die Gefahr einer unheilvol‐ len Verschiebung im tradierten Grundrechtssystem zu riskieren150. Kritisches zur Schutzpflichtdogmatik Die Konzeption der Schutzpflichten ist durchaus auch einem kritischen Diskurs zu unterziehen. Fragwürdig ist sie zum einen, weil sie den Cha‐ rakter der Grundrechte als individuell-subjektive Abwehrrechte hin zu Eingriffsrechtfertigungen mit objektiver Konnotation verändert. Unter der Hand können Freiheitsrechte so zur Grundlage von Freiheitsbeschränkun‐ bb) 148 Lepsius, Das Luftsicherheitsgesetz und das Grundgesetz, in: Roggan (Hrsg.), Mit Recht für Menschenwürde und Verfassungsstaat. Festgabe für Dr. Burkhard Hirsch, 2006, S. 47 (62 ff.). 149 Höfling/Augsberg, Luftsicherheit, Grundrechtsregime und Ausnahmezustand, in: JZ 2005, S. 1080 (1084). 150 Kersten, Die Tötung von Unbeteiligten, in: NVwZ 2005, S. 661 (662), der zu‐ dem jene Folgen einer Verabschiedung vom liberalen Grundrechtsverständnis il‐ lustriert: Der Polizeipräsident entscheidet dann nach pflichtgemäßem Ermessen über den Einsatz von körperlicher Gewalt gegen den Beschuldigten, wenn Wür‐ de mit Würde kollidiert und der Chefarzt entscheidet nach pflichtgemäßem Er‐ messen über die Organtransplantation, wenn Gesundheit mit Gesundheit konfli‐ giert; diametral entgegen Wittreck, Achtungs- gegen Schutzpflicht? Zur Diskus‐ sion um Menschenwürde und Folterverbot, in: Blaschke/Förster/Lumpp u. a. (Hrsg.), Sicherheit statt Freiheit? Staatliche Handlungsspielräume in extremen Gefährdungslagen, 2005, S. 161 (179 ff.); Hillgruber, Der Staat des Grundgeset‐ zes – nur „bedingt abwehrbereit“? Plädoyer für eine wehrhafte Verfassungsinter‐ pretation, in: JZ 2007, S. 209 (217). III. Verfassungstheorien des Ausnahmezustandes 61 gen mutieren151. Eine Disparität entsteht durch die Nivellierung des Ab‐ wehrrechtes des Einzelnen – gerade als Ausdruck seines Minderheiten‐ rechts verstanden – zugunsten einer Schutzerwartung der Mehrheit. Dies hat „einen bedenklichen Wandel der Grundrechte vom Individualschutz zum Schutz der Gesellschaft oder ihrer Subsysteme“152 zur Folge. Zum anderen führt ein politisches Problem zur Fragwürdigkeit der Schutz‐ pflichtdogmatik als solcher. Die Schutzpflichterwartung evoziert einen Handlungsbedarf beim Gesetzgeber, der diesem gerecht werden muss. Dem Gesetzgeber kommt bei der Erfüllung von Schutzpflichten ein weiter Gestaltungsspielraum zu, der nur durch die Einhaltung des Untermaßver‐ botes seine Begrenzung findet153. Auf der anderen Seite streiten die ver‐ fassungsrechtlichen Begrenzungen eben jener Schutzpflichten. Mithin ist der Gesetzgeber gefangen zwischen Übermaß- und Untermaßverbot154. Und schlussendlich werden durch die Konzeption der Schutzpflichten Ent‐ scheidungskompetenzen auf das Bundesverfassungsgericht verlagert, wel‐ ches demnach faktisch zu etwas gemacht wird, für das es nicht geschaffen wurde155. Der Trend zur Entindividualisierung in der Gesetzgebung In dem Versuch der Verrechtlichung von Ausnahmesituationen spiegelt sich die bedenkliche Tendenz zur generellen Entindividualisierung in der Gesetzgebung wieder156. Die Rechtsnormen sind nicht mehr an den Bür‐ e) 151 BVerfGE 39, 1 (73) – Sondervotum Rupp-v. Brünneck/Simon. 152 Lepsius, Das Luftsicherheitsgesetz und das Grundgesetz, in: Roggan (Hrsg.), Mit Recht für Menschenwürde und Verfassungsstaat. Festgabe für Dr. Burkhard Hirsch, 2006, S. 47 (63); in diese Richtung auch Di Fabio, in: Maunz/Dürig (Hrsg.), GG Kommentar, Bd. I, Art. 2 Abs. 2 Rn. 42 (Februar 2004). 153 Zippelius/Würtenberger, Deutsches Staatsrecht, 32. Aufl. 2008, § 17 Rn. 40. 154 Hain, Der Gesetzgeber in der Klemme zwischen Übermaß- und Untermaßver‐ bot?, in: DVBl. 1993, S. 982 (983). 155 BVerfGE 39, S. 1 (72); zu allem Lepsius, Das Luftsicherheitsgesetz und das Grundgesetz, in: Roggan (Hrsg.), Mit Recht für Menschenwürde und Verfas‐ sungsstaat. Festgabe für Dr. Burkhard Hirsch, 2006, S. 47 (63). 156 Dazu Lepsius, Risikosteuerung durch Verwaltungsrecht: Ermöglichung oder Be‐ grenzung von Innovationen?, in: VVDStRL 63 (2004), S. 264 (283-290); zur Erosion von grundrechtlichen Freiheitspositionen i. R. d. Sicherheitsgesetzge‐ bung ferner Düx, Globale Sicherheitsgesetze und weltweite Erosion von Grund‐ rechten, in: ZRP 2003, S. 189 (189 f.); ferner Huster/Rudolph, Einleitung. Vom B. Grenzen des Rechtsstaats in Ausnahmesituationen 62 ger als Individuum, sondern als Teil der Gesellschaft adressiert. Zufällig, ohne dass es auf sein Verhalten ankommt, wird er zum Normverpflichte‐ ten. Der Entwurf zum Luftsicherheitsgesetz kann exemplarisch für jene Entwicklung angeführt werden, indem der (sonst nach dem Polizeirecht nur in seltenen Fällen unter Erfüllung der z. B. in Art. 10 Abs. 1 PAG ge‐ nau umschriebenen Voraussetzungen157 in die Pflicht genommene) Nicht‐ störer durch das Luftsicherheitsgesetz regelmäßig verpflichtet wird und dies zudem unter Hinnahme einer das Leben beendenden Behandlung als schwerwiegendste aller denkbaren Maßnahmen geschieht. Dieser Entindi‐ vidualisierungsgedanke liegt in gleicher Weise z. B. der verdachtlosen Personenkontrolle (Schleierfahndung) und der präventivpolizeilichen Ras‐ terfahndung zu Grunde. Auch hier werden Menschen nicht mehr als Indi‐ viduum betrachtet, sondern als Teil einer prinzipiell gefährlichen Gesell‐ schaft, so dass der Einzelne ohne Ansehung individueller Eigenschaften oder Handlungsbeiträge vom Staat herangezogen werden kann158. Einer auf bloße Sicherheit fixierten Gesetzgebung konsekutiv ist der Verlust ju‐ ristischer Kontrollmaßstäbe, da insoweit die fragile Balance zwischen Freiheit, Gleichheit und Sicherheit beeinträchtigt wird159. Rechtsstaat zum Präventionsstaat?, in: Dies. (Hrsg.), Vom Rechtsstaat zum Prä‐ ventionsstaat, 2008, S. 9 (14 f., 17). 157 Danach kann die Maßnahme gegen einen Nichtstörer nur dann gerichtet werden, wenn 1. eine gegenwärtige erhebliche Gefahr abzuwehren ist, wenn 2. Maßnah‐ men gegen die nach den Art. 7 und 8 Verantwortlichen nicht oder nicht rechtzei‐ tig möglich sind oder keinen Erfolg versprechen, wenn 3. die Polizei die Gefahr nicht oder nicht rechtzeitig selbst oder durch Beauftragte abwehren kann und wenn 4. die Personen ohne erhebliche eigene Gefährdung und ohne Verletzung höherwertiger Pflichten in Anspruch genommen werden können. 158 Lepsius, Das Luftsicherheitsgesetz und das Grundgesetz, in: Roggan (Hrsg.), Mit Recht für Menschenwürde und Verfassungsstaat. Festgabe für Dr. Burkhard Hirsch, 2006, S. 47 (71 f.). 159 Eingehende Analyse dazu findet sich freilich auf terroristische Bedrohungssze‐ narien bezogen bei Hoffman-Riem, Freiheit und Sicherheit im Angesicht terro‐ ristischer Anschläge, in: ZRP 2002, S. 497 (497 f., 501), vgl. ferner Hirsch, Auf dem Weg in den Überwachungsstaat?, in: Huster/Rudolph (Hrsg.), Vom Rechts‐ staat zum Präventionsstaat, 2008, S. 164 ff. III. Verfassungstheorien des Ausnahmezustandes 63 Die Rationalität der Demokratie Der Rechtsperfektionist, der alle Entscheidungssituationen aus Furcht vor drohender Rechtsunsicherheit in die Form von Gesetzen gegossen wissen möchte, mithin die Durchnormierung und umfassende Verrechtlichung je‐ des denkbaren Ausnahmezustandes als Wunschbild rechtsetzender Tätig‐ keit hegt, geht von der Vorstellung aus, dass eine Dezision gebunden und nicht von freien Menschen getroffen wird. Einer Entscheidung immanent ist aber, dass sie nie vollkommen gesetzlich durchnormiert sein kann, son‐ dern vielmehr stets ein wertendes Element des Entscheidenden in sich birgt. Gerade dies gehört fundamental zu dem Wesensgehalt des Demokra‐ tieverständnisses: Das Minus an materiell-inhaltlicher Legitimation wird aufgewogen durch ein Plus an personeller Legitimation des Amtsträgers. Elementar ist in einer Demokratie nicht nur die Frage, auf welcher Grund‐ lage entschieden wird, sondern eben auch wer die Entscheidung fällt, an‐ dernfalls würden die Person des Amtsträgers und die des Politikers irrele‐ vant und schlicht austauschbar. Die politische Entscheidung, die dem Bür‐ ger auferlegt ist, wird gleichgültig. Dominieren würde bei einer rechtli‐ chen Determinierung des Ausnahmefalles durch das Parlament das sonst so perhorreszierte Leitbild des menschlichen Subsumtionsautomaten160. Oberste Maxime hat aber das Verantwortungsbewusstsein des die Ent‐ scheidung treffenden Politikers zu sein. Über die Wahrung der dabei auf‐ zubringenden moralisch-ethischen Maßstäbe hat die Demokratie und nicht das Recht zu wachen. Wer aber die Regierung zu einer obersten Verwal‐ tungsbehörde degradiert, fördert eine Entwertung des politischen Han‐ delns des Bürgers und demnach der Demokratie. Die Rationalität der De‐ mokratie ersetzt im Ausnahmefall die Rationalität des Rechtsstaates, denn die Auswahl von Personen für das Unwägbare, die verantwortungsvoll die ihnen abverlangten Gewissenentscheidungen zu treffen bereit sind, er‐ scheint als vortreffliche Lösung dieser unlösbaren Situation. Persönliches Gewissen kann nicht durch eine staatliche Norm oktroyiert werden. Die Freiheit einer Gesellschaft muss auch ertragen werden. Verstanden hat die Freiheit nur, wer im Extremfall nicht auf einen staatlichen Befehl wartet, wo nur das eigene Gewissen befolgt werden kann und darf161. f) 160 Vgl. Lepsius, Das Luftsicherheitsgesetz und das Grundgesetz, in: Roggan (Hrsg.), Mit Recht für Menschenwürde und Verfassungsstaat. Festgabe für Dr. Burkhard Hirsch, 2006, S. 47 (69 f.). 161 Ibid., S. 70 f. B. Grenzen des Rechtsstaats in Ausnahmesituationen 64 Postulat für den Rechtsstaat und dessen Bewahrung Um den wohl austarierten Rechtsstaat mit den in ihm verbürgten Grund‐ rechtsgarantien zu wahren und zu verteidigen, sind seine Prinzipien und Grenzen auch und vor allem im Ausnahmefall einzuhalten. Eine Garantie des Rechtsstaates, die nur so lange gilt, so lange sie nicht beansprucht wird, erscheint paradox. Versagt der Rechtsstaat mit seiner ausbalancier‐ ten, domestizierten Macht im Ausnahmefall und obsiegen totalitäre Züge, dann kann nur noch von einer menschlichen Katastrophe gesprochen wer‐ den162. Indem tradierte Grundrechtsschranken im Namen des Ausnahme‐ zustandes überschritten werden und so bislang Rechtswidriges zur Grund‐ lage der neuen Entscheidungsfindung wird, findet eine unheilvolle Grenz‐ verschiebung statt. Wer Abwägungs- und Differenzierungskriterien für die Wertigkeit und Quantifizierbarkeit von Menschen katalogisiert, der kon‐ terkariert das, was der Parlamentarische Rat in Hinblick auf den national‐ sozialistischen Terror für immer aus der deutschen Rechtsordnung verban‐ nen wollte. Eine gesetzliche Maßnahme darf von Verfassung wegen keine Tötung Unschuldiger beinhalten gem. Art. 2 Abs. 2 S. 1 GG (i. V. m. Art. 1 Abs. 1 GG)163. Selbstwidersprüchlich und verquer scheint ein Ge‐ meinwesen zu sein, dass den Einen tötet und foltert, um den Anderen zu retten. Der Rechtsstaat muss sich vielleicht mitunter auch mit seinen Gren‐ zen und zum Teil tragischen Ergebnissen abfinden. Daher sind sowohl die Etablierung eines Notrechts, insbesondere auch jede Form vom sogenann‐ ten „übergesetzlichen Notstand“, das gegen sonst geltende Prinzipien ver‐ stößt, als auch die Schaffung eines gesetzlosen Raums abzulehnen. Denn danach dürften Amtsträger in Erfüllung ihres Schutzauftrags die Grenzen des Rechts der Normallage übertreten, so dass die Rechtsdogmatik am En‐ de auf argumentativen Umwegen wieder an den Carl Schmittschen Aus‐ nahmezustand anschließt: Der Staat als Garant der Rechtsordnung muss im Notfall durch Folter oder den Abschuss unschuldiger Passagiere in Schutz genommen werden164. Nur durch die Negation des Prinzips, dass im Ernstfall jedes Mittel Recht sei, kann die rationalisierende Kraft des g) 162 Zeh, Wir wollen keine Folter!, in: Die Zeit, Nr. 14/2008 v. 27.3.2008. 163 Lepsius, Das Luftsicherheitsgesetz und das Grundgesetz, in: Roggan (Hrsg.), Mit Recht für Menschenwürde und Verfassungsstaat. Festgabe für Dr. Burkhard Hirsch, 2006, S. 47 (59, 62 f.). 164 So Frankenberg, Staatstechnik. Perspektiven auf Recht und Ausnahmezustand, 2010, S. 171. III. Verfassungstheorien des Ausnahmezustandes 65 Rechtsstaates sich realisieren165. Entgegen möglicher Sirenenrufe nach verabsolutierter Sicherheit und Verrechtlichung, die die Gesetzgebung zu durchdringen suchen, sind die Grundpositionen des liberalen Grundrechts‐ verständnisses zu bewahren, sonst wird das Verhältnis von Ausnahmesi‐ tuation und Normalzustand auf den Kopf gestellt166. Kritisch zu betrachten sind gesetzgeberische Aktivitäten, die sich gegen alles richten, was in ir‐ gendeiner Form bedrohlich oder riskant erscheint. Dieses präventive „Be‐ kämpfungsrecht“ bedeutet einen verstetigten Ausnahmezustand167. Als symptomatisches Phänomen dieses „Bekämpfungsrechts“ ist hier u. a. auf den schon einige Jahren andauernden Diskurs über das Feindstrafrecht zu verweisen. Günther Jakobs differenziert hier zwischen Bürgerstrafrecht und Feindstrafrecht und eröffnet durch die Verschiebung vom Tat- zum Täterstrafrecht das Tor zur Exklusion der Feinde168. Der Verfassungsstaat darf sich nicht selbst diskreditieren, sondern muss Lösungen innerhalb des Verfassungsrechts suchen169. Ein Notrecht – häufig geadelt durch einen rechtsphilosophischen Anstrich – desavouiert das Recht der Normallage und entbindet davon, im jeweiligen Einzelfall das Verhältnismäßigkeits‐ prinzip ernsthaft anzuwenden und zu überprüfen, ob weniger starke, aber gleich wirksame Mittel zur Verfügung stehen170. Das staatliche Tötungsverbot Unschuldiger als Grenze des Rechts Es wurde gezeigt, dass die Verfassung auf den Normalfall zugeschnitten ist. Die Frage nach dem Unverfügbaren im Recht lässt sich hingegen nicht stringent beantworten, auch wenn einzelne rechtsphilosophische Ansätze immer wieder bei juristischen Diskussionen von dilemmatischen Situatio‐ IV. 165 Di Fabio, Sicherheit in Freiheit, in: NJW 2008, S. 421 (424 f.). 166 Hecker, Die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts zum Luftsicherheits‐ gesetz, in: KJ 39 (2006), S. 179 (192 ff.). 167 Frankenberg, Kritik des Bekämpfungsrechts, in: KJ 2005, S. 370 (373 f.), der insbesondere den Paradigmenwechsel der „neuen Sicherheitsarchitektur“ im Zeichen von Terrorismus und Antiterrorismus beschreibt. 168 Jakobs, Bürgerstrafrecht und Feindstrafrecht, in: HRRS 2004, S. 88 ff. 169 Mertins, Der Spannungsfall, 2013, S. 53. 170 Frankenberg, Staatstechnik. Perspektiven auf Recht und Ausnahmezustand, 2010, S. 170. B. Grenzen des Rechtsstaats in Ausnahmesituationen 66 nen ins Feld geführt171 und dort häufig auch als Argumentation verwendet werden. In Anbetracht einer fehlenden Letztbegründung für das „richtige“ Recht drohen solche Argumentationen freilich irgendwann der Beliebig‐ keit anheimzufallen. Letztlich stehen die Verfassungsrechtler in Anbetracht des theoretischen Umgangs mit der Ausnahmesituation vor einem ungelösten und umstritte‐ nen Problem: Entweder es wird streng rechtstaatlich verfahren, dann sind aber tragische Folgen in Kauf zu nehmen, oder der Staat verhält sich nicht im Rahmen der rechtsstaatlichen Verfasstheit, gibt es aber nicht zu, dann wird die Situation vielleicht effektiver bewältigt, er muss sich jedoch den Vorwurf von Inkonsequenz machen lassen oder aber der Staat verfährt nicht nach den tradierten rechtsstaatlichen Prinzipien und räumt dies auch ein, dann ist er weder ineffektiv in der Problemlösung noch inkonsequent in seinem Agieren, aber er begeht einen Rechtsbruch172. Die Anschauung, wie Recht beschaffen und begründet sein muss, um „richtig“ zu sein, ist im Wandel der Zeit zum Teil sehr unterschiedlich be‐ urteilt worden. Die grundsätzliche Wandelbarkeit des Rechts wird nach hier vertretener Auffassung jedenfalls durch das staatliche Tötungsverbot Unschuldiger begrenzt gem. Art. 2 Abs. 2 S. 1 GG (i. V. m. Art. 1 Abs. 1 GG). Dies stellt nach unter B. III. 4. begründeter Ansicht ein unverfügba‐ res Grundprinzip dar, selbst wenn hierbei tragische Ergebnisse in Kauf zu nehmen sind. Es bleibt im Folgenden zu eruieren, wie sich dieses Grund‐ prinzip im Bereich der biologischen Katastrophen verhält. In den folgenden Kapiteln wird es nun um das Katastrophenschutzrecht gehen, zunächst um begriffliche Grundlagen und juristische Definition zur genauen Lokalisierung der Untersuchung, später um Standort und Kontext dieser Materie im Rechtsgefüge und insbesondere ihrer kompetenzrechtli‐ chen Probleme. Danach werden die rechtlichen Instrumente der Gefahren‐ bekämpfung erörtert. Abschließend folgt eine Diskussion über die Verfas‐ sungsmäßigkeit des Impfzwangs als großes rechtliches Problem beim Kampf gegen biologische Katastrophen. 171 So hier beispielsweise bei den Begründungen von Enders, Pawlik. Depenheuer, siehe dazu B. III. 1. 172 Dazu in Bezug auf die Folter Brugger, Darf der Staat ausnahmsweise foltern?, in: Der Staat 35 (1996), S. 67 (97). IV. Das staatliche Tötungsverbot Unschuldiger als Grenze des Rechts 67 Das Bedeutungswachstum des Katastrophenschutzrechts Von den Gefahren der bipolaren Weltordnung zu einer diffusen Gefahrenlage Mit dem Ende des Kalten Krieges und der beginnenden Entspannung zwi‐ schen Ost und West wurde der Bereich des Zivil- und Katastrophenschut‐ zes strukturell und finanziell reduziert. Die Reduzierung betraf zuerst die Zivilschutzkapazität des Bundes und später die damit eigentlich nicht in Zusammenhang stehenden Katastrophenschutzkapazitäten der Länder, was heute eine offene Kritik an der defizitären Lage in diesem Bereich nach sich zieht173. Allerdings darf bei der Kritik nicht außer Acht gelassen wer‐ den, dass nicht abzusehen war, welchen diffusen Gefahren Deutschland einmal ausgesetzt sein wird. Die Welt ist nach dem Ende der Blockkon‐ frontation von Ost und West nicht sicherer geworden. Es haben sich ledig‐ lich die Vorzeichen der Bedrohungen geändert174. Seit den Terroranschlä‐ gen vom 11. September 2001, den Anschlägen mit Milzbrandsporen in den Vereinigten Staaten ebenfalls im Jahre 2001, den Hochwassern im Jahre 2002 in Deutschland, der SARS-Epidemie von 2002 und 2003, dem Tsunami von 2004, dem Hurrikan Katrina im Sommer 2005, dem Orkan Kyrill Anfang 2007, dem Zyklon Nargis und dem Erdbeben im chinesi‐ schen Sichuan im Jahre 2008, dem Erdbeben von Haiti im Januar 2010 und nicht zuletzt seit dem Tsunami mit anschließendem atomaren Störfall von Fukushima im Jahre 2011 etc. erfahren Katastrophen175 – als Folge C. I. 173 Meyer-Teschendorf, Stand der Diskussion um eine „Neuordnung“ des Zivil- und Katastrophenschutzes, in: Kloepfer (Hrsg.), Katastrophenrecht: Grundlagen und Perspektiven, 2008, S. 29 (30). 174 Unger, Ist Deutschland auf Katastrophen vorbereitet?, in: Kloepfer (Hrsg.), Ka‐ tastrophenrecht: Grundlagen und Perspektiven, 2008, S. 89 (89 f.); Trute, Kata‐ strophenschutzrecht – Besichtigung eines verdrängten Rechtsgebiets, in: KritV 88 (2005), S. 342 (351). 175 Ein Überblick über Ausmaß und Schadenshöhe der größten aktuellen Katastro‐ phen bei Thiele, § 54 Katastrophenschutzrecht im deutschen Bundesstaat, in: Härtel (Hrsg.), Handbuch des Föderalismus – Föderalismus als demokratische Rechtsordnung und Rechtskultur in Deutschland, Europa und der Welt, 2012, § 54 S. 69 f. Rn. 1 f. 68 von asymmetrischer Terrorgefahr176 oder von Naturereignissen – eine Re‐ naissance in der allgemeinen Wahrnehmung und auch speziell innerhalb der Rechtswissenschaft177. Weitere Bedrohungen wie die Auswirkungen des Klimawandels oder die Verwundbarkeit der Gesellschaft durch die Be‐ einträchtigung kritischer Infrastrukturen, z. B. durch großflächige Strom‐ ausfälle oder Hackerangriffe auf sensible Daten, illustrieren zudem die neue, diffuse Gefahrenlage178. In Anbetracht der vielen potentiellen und eben auch veränderten, also nicht mehr auf den klassischen Verteidigungs‐ fall zugeschnittenen Katastrophenszenarien, ist eine Beschäftigung mit dieser Materie und ein Wiederaufbau des Zivil- und Katastrophenschutzes notwendig geworden. Begriffliche Grundlagen Um den folgenden Erörterungen ein begriffliches Fundament zu verleihen, werden nun grundlegende Kategorien und Definitionen erläutert. Erscheinungsformen der Katastrophe Katastrophen können grundsätzlich in natürlich und menschlich verur‐ sachte Katastrophen differenziert werden. Natürlich verursachte Katastro‐ phen sind zunächst Katastrophen, die von Naturgewalten herrühren (Hochwasser und Flut, Stürme und andere Unwetter, Erd- und Seebeben, Vulkanausbrüche, Wald- und Großbrände, Dürre, Meteoriteneinschläge II. 1. 176 Asymmetrische Bedrohungen sind solche, in denen die Fronten nicht wie bei einem Krieg eindeutig festgesetzt sind, sondern die aus Konflikten eines Staates mit einem militärisch unterlegenen Gegner, wie Terroristen oder anderen krimi‐ nellen Organisationen herrühren, vgl. Lattmann, Vorwort, in: Bundesamt für Be‐ völkerungsschutz und Katastrophenhilfe/Deutscher Städtetag (Hrsg.), Drei Ebe‐ nen, ein Ziel: Bevölkerungsschutz – gemeinsame Aufgabe von Bund, Ländern und Kommunen, 2010, S. 3. 177 Stober/Eisenmenger, Katastrophenverwaltungsrecht – Zur Renaissance eines vernachlässigten Rechtsgebietes, in: NVwZ 2005, S. 121 (121). 178 Kloepfer, Einführung, in: Ders. (Hrsg.), Katastrophenrecht: Grundlagen und Perspektiven, 2008, S. 9 (9); Geier, in: Bundesamt für Bevölkerungsschutz und Katastrophenhilfe (Hrsg.), Neue Strategie zum Schutz der Bevölkerung in Deutschland, Schriftenreihe Wissenschaftsforum, Bd. 4, 2. Aufl. 2010, S. 19 f. II. Begriffliche Grundlagen 69 etc.). Ferner fallen Plagen (z. B. Ungeziefer, Heuschrecken) und Seuchen (z. B. Influenza-Pandemie, SARS179, Vogelgrippe, Ehec180 und nicht zu‐ letzt Ebola) unter den Terminus der natürlich verursachten Katastrophe. Davon zu unterscheiden sind die menschlich verursachten Katastrophen, worunter folgende Fallgruppen verstanden werden: Gebäudebrände, Anla‐ genunfälle (Explosionen, Atomanlagenunfälle, Chemieanlagenunfälle, Bergwerksunglücke, Gebäude-, Brücken-, Tunneleinstürze, Stadionunfälle etc.), Verkehrsunfälle (Schienen-, Straßen- und Flugunfälle, Schiffshavari‐ en), Zusammenbrüche der kritischen Infrastrukturen (Stromausfälle, EDV- Katastrophen etc.), und schließlich die vorsätzlich verursachten Katastro‐ phen wie Kriege, Genozide, Terrorismus und Attentate181. Trotz dieses Differenzierungsversuchs muss eingeräumt werden, dass die Trennlinie zwischen natürlich und menschlich verursachten Katastrophen nicht scharf gezogen werden kann. Gerade Umweltkatastrophen illustrieren, dass die Naturkatastrophen oft vom Menschen zumindest mitverursacht werden. Prominentes Beispiel dafür ist etwa „The Great Stink“ von London oder aktuell wohl auch der Klimawandel mit den daraus resultierenden Natur‐ katastrophen wie beispielsweise Wirbelstürmen oder Überschwemmun‐ gen. Hierbei kommt die Rolle des Rechts ins Spiel. Freilich kann das Recht der Natur keine Weisungen erteilen, aber es kann zumindest die an‐ thropogenen Entstehungsvoraussetzungen eben jener Naturkatastrophen beeinflussen und steuern, z. B. durch die Verminderung des Emissionsaus‐ stoßes182. Eine trennscharfe Unterscheidung zwischen einer Katastrophe im (rechtlichen) Sinn und eines unterhalb der Katastrophenschwelle lie‐ genden Unfalls, der subjektiv freilich immer eine Katastrophe darstellt, bleibt dem Kapitel C. III. vorbehalten, das sich mit der Katastrophe im po‐ sitiv-rechtlichen Sinn beschäftigt. Denn rechtlich liegt erst dann eine Kata‐ strophe vor, wenn die Tatbestandsvoraussetzungen des Katastrophenbe‐ griffs der jeweiligen landesrechtlichen Vorschrift erfüllt sind. Dabei er‐ 179 Severe acute respirator syndrome (schweres, akutes Atemwegsyndrom). 180 Enterohämorrhagische Escherichia coli. 181 Schwere Katastrophen in Deutschland seit 1945: Sturmflut von Hamburg mit 347 Toten (1962); Unfall bei einer Flugshow in Ramstein mit 70 Toten (Au‐ gust 1988); Entgleisung des ICE „Wilhelm Conrad Röntgen“ mit über 100 To‐ ten (Juni 1998) etc. 182 Dazu Kloepfer, Katastrophenschutzrecht – Strukturen und Grundfragen –, in: VerwArch 2007, S. 163 (170 f.); Ekardt, Katastrophenvermeidung und Katastro‐ phenvorsorge: Möglichkeiten, Grenzen und Vorgaben, in: Kloepfer (Hrsg.), Ka‐ tastrophenrecht: Grundlagen und Perspektiven, 2008, S. 61 (62 ff.). C. Das Bedeutungswachstum des Katastrophenschutzrechts 70 schöpft sich das Vorliegen einer Katastrophe jedenfalls nicht in einer num‐ merischen Größe, sondern hängt von komplexeren Parametern ab183. Hier sollten aber vorerst nur die verschiedenen Arten der möglichen Katastro‐ phenszenarien aufgezeigt werden. Biologische Katastrophen Die biologische Gefahrenlage In dieser Arbeit geht es um Katastrophen, deren Ursache in einer biologi‐ schen Gefahrenlage begründet liegt. Das ist dann der Fall, wenn sich diese Gefahrenlage so extrem entwickelt, dass die Schwelle zur Katastrophe überschritten wird. Unter einer biologischen Gefahrenlage wird die vor‐ sätzliche oder fahrlässige Freisetzung bzw. natürliche Verbreitung von bio‐ logischen Agenzien und Toxinen verstanden, welche das Risiko negativer Auswirkungen für Mensch und Umwelt evoziert. Biologische Agenzien sind beispielsweise pathogene Mikroorganismen wie Bakterien, Viren und Pilze, die ebenso wie biologische Toxine, worunter giftige Stoffwechsel‐ produkte lebender Organismen verstanden werden, die Fähigkeit besitzen, erhebliche Schäden bei Mensch, Tier und Pflanze hervorzurufen184. Typi‐ sche Szenarien biologischer Gefahren sind terroristische Anschläge, La‐ bor- und Transportunfälle, Tierseuchen und menschliche Infektionskrank‐ heiten. Historische Beispiele dafür sind etwa der Marburg-Virus, ausgelöst durch einen Laborunfall in der Stadt Marburg im Jahre 1967, die Terroran‐ schläge in den Vereinigten Staaten durch Milzbranderreger im Jahre 2001, die SARS-Epidemie in den Jahren 2002 und 2003, die Vogelgrippe in Deutschland im Jahre 2006, Ehec in Deutschland im Sommer 2011 sowie Ebola in Westafrika im Jahre 2014185. 2. a) 183 Vgl. Brech, Triage und Recht. Patientenauswahl beim Massenanfall Hilfebe‐ dürftiger in der Katastrophenmedizin. Ein Beitrag zur Gerechtigkeitsdebatte im Gesundheitswesen, 2008, S. 43. 184 Fock, Außergewöhnliche biologische Gefahren, in: Bundesamt für Bevölke‐ rungsschutz und Katastrophenhilfe/Robert Koch-Institut (Hrsg.), Biologische Gefahren I. Handbuch zum Bevölkerungsschutz, 3. Aufl. 2007, 26 ff. 185 Zu Ebola etwa Elger/Grill/Grolle u. a., Gefahr für den Weltfrieden, in: Der Spiegel 39/2014, S. 130 ff.; Gebauer/Knaup/Schmergal, Warten auf ein Macht‐ wort, in: Der Spiegel 40/2014, S. 26. II. Begriffliche Grundlagen 71 Kategorisierung nach dem Verursacherprinzip Entsprechend der oben unternommenen Differenzierung in natürlich und menschlich verursachte Katastrophen lassen sich auch biologische Kata‐ strophen nach dem Verursacherprinzip kategorisieren. Unbeabsichtigte, al‐ so gewissermaßen natürliche Ereignisse sind: Einzelfälle, (natürlich aus‐ gelöste) Epidemien/Pandemien und Unfälle/Havarien. Davon zu unter‐ scheiden sind die beabsichtigten Ereignisse wie Krieg, Terrorismus, krimi‐ nelle Handlungen und „Hoax“ (Trittbrettfahrer)186. Spezifische Schwierigkeiten von biologischen Gefahren Eine Reihe von spezifischen Schwierigkeiten, die den biologischen Gefah‐ ren immanent sind, unterscheiden diese grundlegend von atomaren oder chemischen Gefahren, Naturkatastrophen oder konventionellen Anschlä‐ gen. Dementsprechend ist ein erstes Differenzierungskriterium die schwie‐ rige und oft erst nach dem auslösenden Ereignis gegebene Wahrnehmbar‐ keit von Schadenslagen durch biologische Agenzien bzw. Toxine. Der Zeitpunkt des Erkennens der Gefahrenlage kann durchaus entscheidend von dem Ereigniszeitpunkt abweichen. Bereits das Erkennen der Scha‐ denslage an sich gestaltet sich jedoch diffizil, verbreiten sich biologische Agenzien geräuschlos und unsichtbar und sind zudem im Gegensatz zu atomaren Schadenslagen, die mit einem Geigerzähler oder chemische Ge‐ fahren, die mit einem Spürröhrchen nachweisbar sind, nicht leicht und vor allem nicht unmittelbar festzustellen. Ferner liegt eine große Schwierigkeit in der enormen Variabilität des Gefahrenpotentials hinsichtlich der Agenzien und damit in der Fähigkeit zu einer angemessenen und zeitgerechten Reaktion. Die hierbei zu berück‐ sichtigenden Parameter Infektiosität (Ansteckungsfähigkeit), Virulenz, Pa‐ thogenität bzw. Toxizität (Fähigkeit eine Krankheit/Vergiftung auszulö‐ sen), Inkubationszeit (Zeitraum zwischen Ansteckung und ersten Krank‐ heitszeichen), Tenazität (Umweltstabilität von Erregern), Morbidität (Krankheitshäufigkeit) und Letalität oder Mortalität (Sterberate der Er‐ b) c) 186 Dazu Sasse/Biederbick/Brockmann u. a., Einleitung und Überblick zum Hand‐ buch, in: Bundesamt für Bevölkerungsschutz und Katastrophenhilfe/Robert Koch-Institut (Hrsg.), Biologische Gefahren I. Handbuch zum Bevölkerungs‐ schutz, 3. Aufl. 2007, S. 15 f. C. Das Bedeutungswachstum des Katastrophenschutzrechts 72 krankten) sowie möglichen und auch vorhandenen Therapiemöglichkeiten sind sehr komplex und erschweren die Bewältigung der biologischen Schadenslage enorm. Während bei Naturkatastrophen oder herkömmli‐ chen Anschlägen qualitativ grundsätzlich dieselben personellen und mate‐ riellen Ressourcen eingesetzt werden können wie bei alltäglichen Ge‐ schehnissen und relativ verlässliche Erfahrungsberichte oder Notfallanlei‐ tungen im Hinblick auf den Umgang mit derartigen Schadenslagen existie‐ ren, ist eine umfassende Vorbereitung auf jedes nur erdenkliche Szenario mit biologischen Agenzien und Toxinen angesichts der Vielfältigkeit der Möglichkeiten und der damit verbundenen sehr spezifischen Herangehens‐ weise nahezu unmöglich. Hierbei ist zudem von Bedeutung, ob es sich um ein natürliches Seu‐ chengeschehen oder um einen Anschlag mit Biowaffen handelt. Als po‐ tentielle B-Kampfstoffe werden angesehen: Bacillus anthracis, Yersinia pestis, Francisella tularensis, Brucella species, Coxiella burnetii, Burkhol‐ deria mallei, B. Pseudomallei, Salmonella sp., Shigella dysenteriae, E. Co‐ li 0157:H7, Vibrio cholerae, Mycobacterium tuberculosis (Bakterien); Or‐ thopoxviren (Variola major), Virale hämorrhagische Fieber-Viren wie Filoviren (Marburg-, Ebola-Virus), Arenaviren (Lassa-, Junin-Virus u. a.), Bunyaviren (Krim-Kongo-HF-Virus u. a.), Venezuelanische Equine-Ence‐ phalitis-Viren (Viren); Botulinumtoxin, Staphylococcus Enterotoxin B, Ri‐ zin, Saxitoxin, Mykotoxin (Toxine). Nicht für jeden biologischen Kampf‐ stoff ist bislang ein Impfstoff entwickelt worden bzw. für Deutschland ver‐ fügbar. Grundsätzlich sind gerade biologische Gefahren nur mit einem sehr hohen materiellen und personellen Aufwand, insbesondere hinsicht‐ lich kostenintensiver Spezialtechnik zur Verortung der Gefahr, spezieller Ausbildung des Fachpersonals und intensivmedizinischer Betreuung in ge‐ sonderten Einrichtungen, zu bekämpfen. Eine weitere spezifische Schwierigkeit der biologischen Gefahren be‐ steht darin, dass die Möglichkeit der Entwicklung eines sich selbst poten‐ zierenden Schadensprozesses besteht, welche ein örtlich und zeitlich nicht mehr zu begrenzendes Ausmaß an Kontaminierten und Infizierten nach sich zieht, die ursprünglich am auslösenden Ereignis nicht beteiligt waren. Außerdem zeichnen sich biologische Gefahren mehr noch als andere Kata‐ strophen dadurch aus, dass die Menschen eingedenk der großen Seuchen‐ II. Begriffliche Grundlagen 73 züge von Pest und Cholera in Angst und Schrecken versetzt werden und mit irrationaler Panik und Hysterie reagieren187. Die Influenza-Pandemie – befürchtet und erwartet Das Szenario einer Pandemie Biologische Gefahren („Seuchen“) sind hochansteckende Infektionskrank‐ heiten, die hinsichtlich ihrer Schwere differenziert werden können: Die Pandemie zwar als eine zeitlich begrenzte, jedoch weltweit grassierende Seuche, die Epidemie als sowohl zeitlich als auch räumlich begrenzte Seu‐ che und die Endemie als eine örtlich begrenzte, aber sich über einen lan‐ gen Zeitraum ausbreitende Seuche188. Unter einer Pandemie gewisserma‐ ßen als gravierendste Form wird konkret eine Seuche verstanden, die sich global ausbreitet und eine hohe Morbidität und Mortalität aufweist189. Eine Pandemie kann Folge einer sich verbreitenden Infektionskrankheit sein, deren Entstehung unbeabsichtigt oder auch beabsichtigt gewesen sein kann (Terrorismus), sie kann aber auch aus anderen Katastrophen, z. B. Erdbeben, Tsunami oder Hochwasser, hervorgehen. Insbesondere der Ein‐ d) aa) 187 Insgesamt Fock, Außergewöhnliche biologische Gefahren, in: Bundesamt für Bevölkerungsschutz und Katastrophenhilfe/Robert Koch-Institut (Hrsg.), Biolo‐ gische Gefahren I. Handbuch zum Bevölkerungsschutz, 3. Aufl. 2007, S. 26 ff.; Domres/Drobig/Kirchinger u. a., Außergewöhnliche Gefahrenlagen, in: Bundes‐ amt für Bevölkerungsschutz und Katastrophenhilfe/Deutsche Gesellschaft für KatastrophenMedizin e. V. (Hrsg.), Notfall- und Katastrophenpharmazie I. Be‐ völkerungsschutz und Medizinische Notfallversorgung, 2009, S. 301 ff. 188 Im deutschen Recht sind die Begriffe Epidemie, Endemie und Pandemie nicht verankert; das Grundgesetz kennt aber den Begriff der Seuchengefahr, vgl. Art. 11 Abs. 2, 13 Abs. 7; einzige ersichtliche Ausnahme stellt das Berliner Ge‐ setz über den Öffentlichen Gesundheitsdienst (GDG Bln) dar, das die Aufgabe, die Bevölkerung vor Pandemien zu schützen, vorsieht, vgl. §§ 1 Abs. 3 Nr. 4 a), 9 Abs. 1 GDG Bln.; vgl. dazu auch Kloepfer, Einleitung, in: Ders. (Hrsg.), Pan‐ demien als Herausforderung für die Rechtsordnung, 2011, S. 9 (10 f.); grundle‐ gend auch Pflug, Pandemievorsorge – informationelle und kognitive Regelungs‐ strukturen, 2013, S. 26 f. 189 Kloepfer/Deye, Pandemien als Herausforderung für die Rechtsordnung, in: DVBl. 2009, S. 1208 (1209); das Wort „Pandemie“ ist den griechischen Wörtern „pan“ (alles) und „demos“ (Volk) entlehnt und umschreibt etwas, das das ganze Volk trifft, vgl. dazu Braun/Reiter/Bartels u. a., Influenzapandemie. Begriff, Grundlagen, Entstehung, in: Bevölkerungsschutz 3/2007, S. 6 (6). C. Das Bedeutungswachstum des Katastrophenschutzrechts 74 tritt einer Pandemie, die durch Influenzaviren ausgelöst wird, gilt nach Angaben der Weltgesundheitsorganisation (WHO) als sehr wahrschein‐ lich190. Deshalb wird die Influenzapandemie in dieser Arbeit an der einen oder anderen Stelle auch beispielhaft zu Grunde gelegt. Die Problematik und die herausgearbeiteten Grunderkenntnisse können aber auch auf eben‐ so infektiöse und letale Krankheiten, die durch andere Erreger ausgelöst werden, entsprechend übertragen werden. Die WHO geht dann von einer Influenzapandemie aus, wenn in mindestens zwei WHO-Regionen eine wachsende und anhaltende Mensch-zu-Mensch-Übertragung eines Influ‐ enzavirus vorliegt, gegen das die Bevölkerung keine oder nur eine einge‐ schränkte Immunität entwickelt hat191. Die Influenza als schwerwiegende und bisweilen auch lebensbedrohliche Infektionskrankheit kommt vor al‐ lem in den Wintermonaten in der nördlichen Hemisphäre epidemisch zum Ausbruch. Nach bestimmten Zeitabständen192 tritt statistisch immer wie‐ der eine Influenza-Pandemie – also eine weltweite Influenza-Epidemie – auf, wodurch die sonst übliche Erkrankungs- und Sterberate um ein Viel‐ faches potenziert wird. Bedingt wird diese Entwicklung durch einen neu‐ artigen, bisher noch nicht in der Bevölkerung zirkulierenden, sich kontinu‐ ierlich genetisch verändernden Virus. Zu einem neuen „Supervirus“ kann es dann kommen, wenn sich saisonale Grippeviren mit Grippeviren aus dem Tierreich kreuzen und die Übertragung von Mensch zu Mensch mög‐ lich wird193. Modellrechnungen für Deutschland durch Experten des Ro‐ bert Koch-Instituts zu Folge wäre bei einer mittleren Erkrankungsrate von 190 Allein im 20. Jahrhundert lösten Influenza-Viren drei Pandemien aus: „Spani‐ sche Grippe“ 1918/19 mit schätzungsweise 20-50 Millionen Toten (Influenza A, Subtyp H1N1), „Asia-Grippe“ 1957 mit einer Million Toten (A/H2N2), „Hong‐ kong-Grippe“ 1968-70 mit ebenfalls ungefähr einer Million Todesopfer (A/ H3N3); vgl. vor allem zur „Asia-Grippe“ und zur „Hongkong-Grippe“ in Deutschland Lange, Pandemien-Szenarien, in: Bevölkerungsschutz 3/2007, S. 13 (13 ff.). 191 Knufmann-Happe, Pandemiebekämpfung in der deutschen Gesundheitspolitik, in: Klopefer (Hrsg.), Pandemien als Herausforderung für die Rechtsordnung, 2011, S. 21 (21). 192 In Deutschland traten Influenzapandemien im Durchschnitt alle 27,5 Jahre auf, vgl. Braun/Reiter/Bartels u. a., Influenzapandemie. Begriff, Grundlagen, Entste‐ hung, in: Bevölkerungsschutz 3/2007, S. 6 (7). 193 Kraft/Dohmen, Rechtliche Aspekte einer Pandemie in Deutschland, in: Pharma Recht 2008, S. 401 (401). II. Begriffliche Grundlagen 75 30 % der Bevölkerung von etwa 24 Millionen Erkrankten und 103 000 To‐ desfällen in einem Zeitraum von acht Wochen auszugehen194. Das Entstehen einer Pandemie wird durch eine Reihe von unterschiedli‐ chen Faktoren begünstigt, die im Folgenden nur ausschnitthaft angespro‐ chen werden können. So können beispielsweise veränderte klimatische Bedingungen wie Trockenheit oder Nässe solche die leichtere Ausbreitung von Pandemien begünstigende Parameter darstellen. Andere Ursachen können die Besiedlung vormals unbewohnter Landstriche sein, so dass Kontakt zu Erregern, die vom Tier auf den Menschen übertragbar sind, möglich wird, oder aber die Bildung von „Mega-Cities“, die mit unzurei‐ chender Hygiene und unzureichender sanitärer Infrastruktur einhergeht. Generell sind defizitäre Public-Health-Systeme, Armut und soziale Un‐ gleichheit Brutstätten einer neuen Pandemie195. Schließlich schafft die Möglichkeit, jeden Ort der Welt innerhalb von 36 Stunden zu erreichen, gepaart mit dem Umstand einer globalisierten, immer mobiler werdenden Gesellschaft und einem stetigen Austausch von Menschen und Waren ideale Entstehungsvoraussetzungen für eine Pandemie196. 194 Braun/Reiter/Bartels, Influenzapandemie. Begriff, Grundlagen, Entstehung, in: Bevölkerungsschutz 3/2007, S. 6 (12); Kloepfer/Deye, Pandemien als Heraus‐ forderung für die Rechtsordnung, in: DVBl. 2009, S. 1208 (1210); Reichenbach/ Göbel/Wolff u. a. (Hrsg.), Risiken und Herausforderungen für die öffentliche Si‐ cherheit in Deutschland. Grünbuch des Zukunftsforums Öffentliche Sicherheit; Nationaler Pandemieplan Teil III, Stand: Mai 2007, S. 22 (aktuell wird der Na‐ tionale Pandemieplan überarbeitet und sukzessive veröffentlicht). 195 Vgl. dazu Burger, Wächst die Gefahr von Pandemien?, in: Kloepfer (Hrsg.), Pandemien als Herausforderung für die Rechtsordnung, 2011, S. 31 (31). 196 Um die Lage besser unter Kontrolle bringen zu können, unterteilt die WHO eine Influenzapandemie in drei Perioden und sechs Phasen mit jeweiligen Hand‐ lungsempfehlungen: Die Interpandemische Periode, die Pandemische Warnpe‐ riode, die Pandemie, vgl. dazu im Detail Kloepfer/Deye, Pandemien als Heraus‐ forderung für die Rechtsordnung, in: DVBl. 2009, S. 1208 (1210), Kraft/ Dohmen, Rechtliche Aspekte einer Pandemie in Deutschland, in: Pharma Recht 2008, S. 401 (402), Wagner, LÜKEX 2007. Influenza-Pandemie, in: Bundesamt für Bevölkerungsschutz und Katastrophenhilfe/Deutsche Gesellschaft für Kata‐ strophenMedizin e. V. (Hrsg.), Notfall- und KatastrophenPharmazie II. Pharma‐ zeutisches Notfallmanagement, 2009, S. 517 (523), Witte, Recht und Gerechtig‐ keit im Pandemiefall, 2013, S. 53 ff.; Bayerischer Influenzapandemie-Rahmen‐ plan, Stand: 15.8.2006, S. 7; Nationaler Pandemieplan, Teil II, Phasenorientierte Aufgaben und Handlungsempfehlungen, Stand: Mai 2007, S. 2 ff., alle Teile ein‐ sehbar auf der Homepage des RKI unter www.rki.de (Aufruf v. 1.2.2016); kri‐ tisch zur Phaseneinteilung der WHO Kloepfer, Einleitung, in: Ders. (Hrsg.), C. Das Bedeutungswachstum des Katastrophenschutzrechts 76 Die Vorbereitung auf eine Influenza-Pandemie 1999 hat die WHO unter dem Eindruck einer steigenden Pandemiegefahr einen Musterentwurf für die Vorbereitung auf eine Influenza-Pandemie als Eckpunkt für die nationalen Gesundheitsvorsorgeplanungen vorgelegt197. Am 21./22.6.2001 wurde durch Beschluss der 74. Gesundheitsminister‐ konferenz (GMK) das Bundesministerium für Gesundheit dazu angehal‐ ten, in Übereinkunft mit den Ländern einen Nationalen Pandemieplan für das Gebiet der Bundesrepublik Deutschland auf der Basis der WHO-Emp‐ fehlung zu entwickeln, um sich gegen eine befürchtete Pandemie zu rüs‐ ten. Der Nationale Pandemieplan steckt dabei den Rahmen ab, auf dessen Grundlage die Pandemiepläne der Länder und die Ausführungspläne der Kommunen gestützt werden. Anfang 2005 brachte eine Expertenkommis‐ sion, an der maßgeblich das Robert-Koch-Institut partizipierte, den Natio‐ nalen Pandemieplan als wissenschaftlich fundierte Richtlinie für eine bun‐ desweit koordinierte Vorbereitung auf eine Influenza-Pandemie heraus198. Jener Plan beinhalt drei Teile: Teil I mit einem „Überblick über die Maß‐ nahmen“, Teil II mit „Phasenorientierten Aufgaben und Handlungsemp‐ bb) Pandemien als Herausforderung für die Rechtsordnung, 2011, S. 12, der darauf aufmerksam macht, dass die konkrete Gefährlichkeit des Virus als Kriterium für das Auslösen des Pandemiealarms nicht berücksichtigt wurde; als Folge dessen geht er von einer „Pandemiemüdigkeit“ der Bevölkerung aus; kritisch auch Pflug, Pandemievorsorge – informationelle und kognitive Regelungsstrukturen, 2013, der vor allem fehlende Transparenz bemängelt, S. 90 ff.; zu der Phasen‐ einteilung auch Knufmann-Happe, Pandemiebekämpfung in der deutschen Ge‐ sundheitspolitik, in: Kloepfer (Hrsg.), Pandemien als Herausforderung für die Rechtsordnung, 2011, S. 21 (21); Haas, Präventionsmaßnahmen in einer Pande‐ mie und die Strategien ihrer Bekämpfung auf internationaler, europäischer und nationaler Ebene, in: Kloepfer (Hrsg.), Pandemien als Herausforderung für die Rechtsordnung, 2011, S. 45 (48). 197 Wagner, LÜKEX 2007. Influenza-Pandemie, in: Bundesamt für Bevölkerungs‐ schutz und Katastrophenhilfe/Deutsche Gesellschaft für KatastrophenMedizin e. V. (Hrsg.), Notfall- und KatastrophenPharmazie II. Pharmazeutisches Notfall‐ management, 2009, S. 517 (523); insgesamt zur Historie der Pandemieplanung, Haas, Präventionsmaßnahmen in einer Pandemie und die Strategien ihrer Be‐ kämpfung auf internationaler, europäischer und nationaler Ebene, in: Kloepfer (Hrsg.), Pandemien als Herausforderung für die Rechtsordnung, 2011, S. 45 ff. 198 Kraft/Dohmen, Rechtliche Aspekte einer Pandemie in Deutschland, in: Pharma Recht 2008, S. 401 (402); Flieger, Nationale Influenzapandemieplanung. Rele‐ vante Aspekte für Unternehmen, in: Bevölkerungsschutz 3/2007, S. 19 (19). II. Begriffliche Grundlagen 77 fehlungen“ und Teil III mit „Wissenschaftlichen Zusammenhängen“199. Der Nationale Pandemieplan hat zum Ziel, dass die Morbidität und Morta‐ lität der Gesamtbevölkerung reduziert wird, dass die Versorgung kranker Personen sichergestellt wird, dass essentielle, öffentliche Dienstleistungen aufrechterhalten werden und dass politische Entscheidungsträger, Fach‐ personal, die Öffentlichkeit und die Medien zuverlässig und zeitnah infor‐ miert werden200. Die Vorgaben des Nationalen Pandemieplans werden in den Plänen der jeweiligen Bundesländer201 und Kommunen202, aber auch in den Plänen der Einrichtungen im Gesundheitswesen sowie öffentlicher und privater Unternehmer schließlich weiter konkretisiert203. Verheerende Folgen Pandemien ziehen verheerende Folgen nach sich204. So verursachen Pan‐ demien zunächst – und das ist selbstverständlich die gravierendste Folge – zahlreiche Erkrankungen und Todesfälle. Daneben werden vermutlich auch negative Folgen im gesellschaftlichen Bereich und im Bereich der kritischen Infrastrukturen auszumachen sein. Der durch eigene Krankheit oder Tod, Pflege erkrankter Angehöriger oder Angst vor Infektion ausge‐ löste Personalmangel kann zu Engpässen und Einschränkungen in der Energieversorgung, im öffentlichen Personennahverkehr, in der Telekom‐ munikation, in öffentlichen Einrichtungen wie Schulen, Kindergärten und Behörden polizeilicher und nichtpolizeilicher Gefahrenabwehr (z. B. Ge‐ sundheitsdienst) sowie sonstiger Behörden, aber auch im Bereich von nie‐ dergelassenen Ärzten, stationärer Versorgung, Apotheken, Pflegediensten, cc) 199 Nationaler Pandemieplan Teil I, II und III, Stand: Mai 2007. 200 Vgl. Nationaler Pandemieplan Teil III, Stand: Mai 2007, S. 9. 201 Vgl. z. B. Bayerischer Influenzapandemie-Rahmenplan, Stand: 15.8.2006, S. 7. 202 Zur Konkretisierung auf Landes- und Kommunalebene siehe Kloepfer/Deye, Pandemien als Herausforderung für die Rechtsordnung, in: DVBl. 2009, S. 1208 (1215 f.). 203 Knufmann-Happe, Pandemiebekämpfung in der deutschen Gesundheitspolitik, in: Kloepfer (Hrsg.), Pandemien als Herausforderung für die Rechtsordnung, 2011, S. 21 (23); auch grundlegend zur Gesundheitspolitik und der Strategie zur Pandemiebekämpfung, vgl. S. 23 ff. 204 Insgesamt detailliert zu Pandemiefolgen Witte, Recht und Gerechtigkeit im Pan‐ demiefall – Bevorratung, Verteilung und Kosten knapper Arzneimittel im Falle eines Seuchenausbruchs, 2013, S. 25 ff. C. Das Bedeutungswachstum des Katastrophenschutzrechts 78 Krankentransport- und Taxiunternehmen oder Bringdiensten („Essen auf Rädern“) und letztlich auch auf betrieblicher Ebene, insbesondere in der Lebensmittelversorgung, führen205. Schlüsselpositionen werden mögli‐ cherweise nicht mehr besetzt werden können, Kaskadeneffekte treten auf, kurz: Der Mensch wird zur „Engpass-Ressource“. Denkbar sind ferner Probleme aufgrund der erhöhten Anzahl an Bestattungen oder auch Ver‐ sorgungsengpässe bei Medikamenten und daraus resultierend ein florie‐ render Schwarzmarkthandel mit diesen, gerade auch mit nicht zugelasse‐ nen, gefälschten oder wirkungslosen Präparaten206. Eine weitere Schwie‐ rigkeit könnte darin bestehen, dass die auf ein normales Krankheitsauf‐ kommen und lokale Schadensereignisse zugeschnittenen Ressourcen der Krankenhäuser und Rettungsdienste im Pandemiefall nicht mehr ausrei‐ chen. Illustrieren lassen sich diese Befürchtungen anhand der Ehec-Epide‐ mie, an der in Deutschland von Mai bis Juli 2011 3842 Menschen erkrankt und 53 Menschen verstorben sind207. Bereits bei dieser relativ überschau‐ baren Zahl an Infizierten wurden Engpässe in norddeutschen Krankenhäu‐ 205 Kloepfer/Deye, Pandemien als Herausforderung für die Rechtsordnung, in: DVBl. 2009, S. 1208 (1210 f.); Walus, Pandemie und Katastrophennotstand: Zu‐ ständigkeitsverteilung und Kompetenzmängel des Bundes, in: DÖV 2010, S. 127 (128); um bundesweite Leitlinien im Hinblick auf Vorsorgemaßnamen des privaten Sektors zu erarbeiten, wurde eine Bund-Länder-Arbeitsgruppe „In‐ fluenzapandemieplanung in Unternehmen“ gegründet, vgl. dazu auch Flieger, Nationale Influenzapandemieplanung. Relevante Aspekte für Unternehmen, in: Bevölkerungsschutz 3/2007, S. 19 (20 ff.); dazu auch Bundesamt für Bevölke‐ rungsschutz und Katastrophenhilfe/Landesgesundheitsamt Baden-Württemberg (Hrsg.), Handbuch Betriebliche Pandemieplanung, 2. Aufl. 2010; gegen die „Zusammenbruchsadaptionen“ und dem daraus folgenden Zusammenbruch von Ordnung und Disziplin Dombrowsky, Die gesellschaftlichen, infrastrukturellen und ökonomischen Folgen einer Pandemie, in: Kloepfer (Hrsg.), Pandemien als Herausforderung für den Rechtsstaat, 2011, S. 33 (33 ff.), der auf bislang fehlen‐ de gesicherte empirische Aussagen hinweist und im Gegenteil erklärt, dass der produktive Apparat der BRD im minimalen Extrem mit ca. 17 Millionen Men‐ schen aufrecht erhalten werden kann; ferner würden Minderungen des BSP in Größenordnungen zwischen 1 und 8 Prozent sowie Mortalitätsraten von 10% und mehr nicht zum Zusammenbruch der Gesellschaft führen; auch Krankheit und Tod sein paradoxerweise wesentliche Wirtschaftszweige. 206 Lange, Pandemien-Szenarien, in: Bevölkerungsschutz 3/2007, S. 13 (14); Rei‐ chenbach/Göbel/Wolff u. a. (Hrsg.), Risiken und Herausforderungen für die öf‐ fentliche Sicherheit in Deutschland. Grünbuch des Zukunftsforums Öffentliche Sicherheit, S. 36. 207 Vgl. dazu ein Hintergrundpapier des Bundesministeriums für Gesundheit von Mai 2012, abrufbar unter: www.bmg.bund.de/fileadmin/dateien/Pressemitteilun II. Begriffliche Grundlagen 79 sern gemeldet. Es mangelte an Fachpersonal, Blutplasmareserven und spe‐ ziellem medizinischen Gerät wie Plasmapherese- und Dialysegeräten208. Der Grund für diese Knappheit liegt im durch wachsenden ökonomischen Druck bedingten Abbau der Überhänge in den Versorgungsstrukturen und im Trend zur Privatisierung des Gesundheitswesens. Daneben erscheint die „Just-in-time“-Logik der Krankenhäuser problematisch. Sie führt dazu, dass keine Vorratshaltung von medizinischem Material besteht209. Jene „Just-in-time“-Logik beherrscht nicht nur das Gesundheitswesen, sondern auch den deutschen Einzelhandel, insbesondere den Discounthandel. So besteht ein wesentliches wirtschaftliches Ziel darin, einen möglichst schnellen Warenumschlag in Verbindung mit einer möglichst geringen Vorratshaltung zu betreiben. Die Unternehmensgruppe Tengelmann be‐ richtet als Folge dieser wirtschaftlichen Zielsetzung von einer durch‐ schnittlichen Lagerreichweite der Vorräte von 1 – 4,5 Tagen210. Auch hier muss also im Krisenfall mit erheblichen Engpässen gerechnet werden. Zudem kann sich eine Pandemie äußerst negativ auf die Wirtschaft aus‐ wirken. Für Deutschland wird für den Fall des Eintritts einer Influenzagen/2012/2012_02/120503_Hintergrundpapier_zu_EHEC_Anlage.pdf (Aufruf v. 1.2.2016). 208 Vgl. dazu Lakotta: „Ein Erreger für die Demut“, in: Der Spiegel 23/2011, S. 132 f.; Wiegand, Agonie der Großstadt, in: SZ v. 6.6.2011, S. 3; Höll, Riskan‐ te Zutat, in: SZ v. 6.6.2011, S. 10, Weber, Norddeutsche Kliniken arbeiten am Limit, in: Spiegel Online v. 5.6.2011, abrufbar unter: http://www.spiegel.de/wiss enschaft/medizin/0,1518,766707,00.html (Aufruf v. 1.2.2016). 209 Reichenbach/Göbel/Wolff u. a. (Hrsg.), Risiken und Herausforderungen für die öffentliche Sicherheit in Deutschland. Grünbuch des Zukunftsforums Öffentli‐ che Sicherheit, S. 41; Ohde, Influenzapandemieplanung auf kommunaler Ebene, in: Bevölkerungsschutz 3/2007, S. 23 (24), der die im Rahmen eines Workshops entstandenen Ergebnisse veröffentlicht; er prognostiziert für den Pandemiefall beispielsweise einen Mangel an Beatmungsgeräten und persönlichen Schutzaus‐ rüstungsartikeln; dazu auch Knufmann-Happe, Pandemiebekämpfung in der deutschen Gesundheitspolitik, in: Kloepfer (Hrsg.), Pandemien als Herausforde‐ rung für die Rechtsordnung, 2011, S. 21 (27); zu den Folgen der betriebswirt‐ schaftlichen Optimierung siehe auch Dombrowsky, Die gesellschaftlichen, infra‐ strukturellen und ökonomischen Folgen einer Pandemie, in: Kloepfer (Hrsg.), Pandemien als Herausforderung für den Rechtsstaat, 2011, S. 33 (40). 210 Grimm, Betriebliche Pandemieplanung und die Aufrechterhaltung der Versor‐ gung der Bevölkerung, in: Kloepfer (Hrsg.), Pandemien als Herausforderung für die Rechtsordnung, 2011, S. 55 (57); vgl. dazu allerdings in Zusammenhang mit einem atomaren Unglück, Bartsch/Kaiser/Schmid u. a., Größter unmöglicher Unfall, in: Der Spiegel 16/2011, S. 120. C. Das Bedeutungswachstum des Katastrophenschutzrechts 80 Pandemie ein Rückgang des Bruttoinlandsproduktes um 1 bis 3,6 % ver‐ anschlagt, weltweit sogar um 1 bis 12,6 %. Die Weltbank schätzt den mög‐ lichen ökonomischen Schaden weltweit auf ca. 670 Milliarden Euro211. Neben diesem fast unüberschaubaren, ökonomischen Desaster sind vor allem die Auswirkungen auf den Staat von Interesse. Zum Erliegen käme der Sport-, Freizeit-, Kultur-, und Bildungsbereich, aber auch Märkte und Einkaufszentren, Bahnhöfe und Postämter, Banken und Behörden212. Da‐ rüber hinaus könnte eine Pandemie eine Herausforderung für den Rechts‐ staat darstellen. Es könnte sich die Frage stellen, ob die Bevölkerung – vorausgesetzt es wäre in der kurzen Zeit ein wirksamer Impfstoff ent‐ wickelt worden – auch bei nicht ausreichender Erforschung der Langzeitund Folgeschäden oder bei Kenntnis von unerwünschten Nebenwirkungen durchgehend und notfalls mit Zwang zu impfen ist. Ferner könnte diame‐ tral zu dieser Überlegung unter der Prämisse eines medizinischen Engpas‐ ses die Frage bedeutsam sein, wie die zu knappen Ressourcen von antivi‐ ralen Arzneien und Impfstoffen an die Bevölkerung verteilt werden sollen, inwieweit und nach welchen Maßstäben eine Priorisierung der Bevölke‐ rung vorzunehmen ist. Eine ähnliche Fragestellung könnte beispielsweise bei Lebensmittelengpässen aufgeworfen werden213. In den USA beispiels‐ weise kam es nach dem Hurrikan „Katrina“ zu einem gesellschaftspoliti‐ schen Desaster, zu einem Kollaps der Rechtsstaatlichkeit: Die Katastro‐ phenbekämpfung blieb weitgehend aus. Es mangelte an Wasser und Le‐ 211 Gauchel-Petrovic/Flieger, Ökonomische Auswirkungen einer Influenzapande‐ mie, in: Bevölkerungsschutz 3/2007, S. 27 (27 f.); dazu auch Dombrowsky, Die gesellschaftlichen, infrastrukturellen und ökonomischen Folgen einer Pandemie, in: Kloepfer (Hrsg.), Pandemien als Herausforderung für den Rechtsstaat, 2011, S. 33 (41 ff.), der den Unkenrufen der Ökonomen entgegenhält, dass es sich bei den auf dem Markt auftretenden Folgen der Pandemie weitgehend um suspen‐ dierende Effekte handeln dürfte, also bloß saisonale Ausfälle z. B. im Sektor Reisen oder im privaten Konsum. Es handle sich anders als bei der Finanzkrise nur um Ausgabenausfälle ohne Verlust der Ausgabenfähigkeit und vermutlich würden nach der Pandemie enorme Wachstumsimpulse und massives Wirt‐ schaftswachstum eintreten. 212 Dombrowsky, Die gesellschaftlichen, infrastrukturellen und ökonomischen Fol‐ gen einer Pandemie, in: Kloepfer (Hrsg.), Pandemien als Herausforderung für den Rechtsstaat, 2011, S. 33 (39), der die Frage aufwirft, wie sich ein Staat über‐ haupt organisiert, der, um eine Pandemie einzudämmen, alle Gelegenheiten und Orte sozialer Zusammenkunft unterbinden muss. 213 Kloepfer/Deye, Pandemien als Herausforderung für die Rechtsordnung, in: DVBl. 2009, S. 1208 (1211 f.). II. Begriffliche Grundlagen 81 bensmitteln, Plünderungen und unkontrollierte Gewaltsamkeit waren an der Tagesordnung, kurz: Der Grundsatz der Katastrophengerechtigkeit wurde offenkundig missachtet214. Der Staat wäre hier aufgrund der außer‐ gewöhnlichen Lage außergewöhnlich gefordert. Die Katastrophe im positiv-rechtlichen Sinne Katastrophe und Notstand Der Katastrophenbegriff Obwohl die Abgrenzung der Begriffe Katastrophe und Notstand nicht ein‐ deutig verfassungsrechtlich geregelt ist, sind die Termini gleichwohl von‐ einander zu trennen215. Verfassungsrechtlich erscheint der Katastrophen‐ begriff in verschiedenen Ausformungen, so in Gestalt der Seuchenge‐ fahr216 (Art. 11 Abs. 2, 13 Abs. 7 GG), der Naturkatastrophe (Art. 11 Abs. 2, 35 Abs. 2 und Abs. 3 GG) und des besonders schweren Unglücks‐ falles217 (Art. 11 Abs. 2 und 35 Abs. 2 GG), ohne dass der Katastrophen‐ begriff eindeutig verfassungsrechtlich festgeschrieben ist. Damit ist der Katastrophenbegriff ein dynamischer und offener Rechtsbegriff. Dies ist gerade dem Umstand der Kontingenz und der Unvorhersehbarkeit von Ka‐ III. 1. a) 214 Vgl. dazu Wolf, Vom Katastrophenverwaltungsrecht zu Thomas Hobbes, in: KritV 88 (2005), S. 399 (406 ff.); ferner Wefing, Guantanamo in New Orleans, in: Die Zeit, Nr. 9/2011 v. 24.2.2011; Trute, Katastrophenschutzrecht – Besichti‐ gung eines verdrängten Rechtsgebiets, in: KritV 88 (2005), S. 342 (363), Kloepfer, Rechtliche Grundprobleme des Katastrophenschutzes, in: Dolde/ Hansmann/Paetow u. a. (Hrsg.), Verfassung – Umwelt – Wirtschaft. FS für Die‐ ter Sellner zum 75. Geburtstag, 2010, S. 391 (395). 215 Dazu unter C. III. 1. b). 216 Seuchengefahr wird dabei als Gefahr für Leben und Gesundheit der Bevölke‐ rung bei leicht übertragbaren, jedoch schweren Krankheiten angesehen, vgl. Wollenschläger, in: Dreier (Hrsg.), GG Kommentar, Bd. I, 3. Aufl. 2013, Art. 11 Rn. 54; Kunig, in: v. Münch/Kunig (Hrsg.), GG Kommentar, Bd. I, 6. Aufl. 2012, Art. 11 Rn. 24. 217 Naturkatastrophen und besonders schwere Unglücksfälle lassen sich dadurch differenzieren, dass letztere Katastrophen technischen Ursprungs sind, dazu siehe insbesondere Durner, in: Maunz/Dürig (Hrsg.), GG Kommentar, Bd. II, Art. 11 Rn. 147 (August 2012); so auch Stober/Eisenmenger, Katastrophenver‐ waltungsrecht – Zur Renaissance eines vernachlässigten Rechtsgebietes, in: NVwZ 2005, S. 121 (123). C. Das Bedeutungswachstum des Katastrophenschutzrechts 82 tastrophen geschuldet und dient dazu, möglichst alle Erscheinungsformen erfassen zu können218. Die Vielschichtigkeit des Begriffs „Katastrophe“ und einer oft sehr subjektiven Empfindung über das Vorliegen einer Kata‐ strophe, mit der Folge, dass auch persönliches Unglück oder kleinere Un‐ glücksfälle als solche bezeichnet werden, macht zwar eine allgemeingülti‐ ge und abschließende Definition schier unmöglich219, aber dennoch exis‐ tieren Umschreibungen des Oberbegriffes Katastrophe. In vielen Katastro‐ phenschutzgesetzen der Länder finden sich Definitionen des Katastro‐ phenbegriffes220. Im Bayerischen Katastrophenschutzgesetz (BayKSG) heißt es beispielsweise in Art. 1 Abs. 2: „Eine Katastrophe im Sinne dieses Gesetzes ist ein Geschehen, bei dem Leben oder Gesundheit einer Vielzahl von Menschen oder die natürlichen Lebensgrundlagen oder bedeutende Sachwerte in ungewöhnlichem Ausmaß gefährdet oder geschädigt werden und die Gefahr nur abgewehrt oder die Störung nur unterbunden und be‐ seitigt werden kann, wenn unter Leitung der Katastrophenschutzbehörde die im Katastrophenschutz mitwirkenden Behörden, Dienststellen, Organi‐ sationen und die eingesetzten Kräfte zusammenwirken.“ Und das Bundes‐ amt für Bevölkerungsschutz und Katastrophenhilfe (BBK) formuliert in seinem eigenen Glossar nahezu wortgleich: „Eine Katastrophe ist eine Ge‐ schehen, bei dem Leben oder Gesundheit einer Vielzahl von Menschen 218 Stober/Eisenmenger, Katastrophenverwaltungsrecht – Zur Renaissance eines vernachlässigten Rechtsgebietes, in: NVwZ 2005, S. 121 (122). 219 Vgl. Thiele, § 54 Katastrophenschutzrecht im deutschen Bundesstaat, in: Härtel (Hrsg.), Handbuch Föderalismus – Föderalismus als demokratische Rechtsord‐ nung und Rechtskultur in Deutschland, Europa und der Welt, 2012, S. 72 f Rn. 7 f. 220 Baden-Württemberg: § 1 Abs. 2 LKatSG; Bayern: § 1 Abs. 2 BayKSG; Berlin: § 2 Abs. 1 KatSG; Brandenburg: § 1 Abs. 2 Nr. 2 BbgBKG; Bremen: § 37 Abs. 2 BremHilfeG; Hamburg: § 1 Abs. 1 HmbKatSG; Hessen: § 24 HBKG; Mecklen‐ burg-Vorpommern: § 1 Abs. 2 LKatSG M‑V; Niedersachsen: § 1 Abs. 2 NKatSG; Nordrhein-Westfalen: § 1 Abs. 2 Nr. 2 BHKG (in der bis 1.1.2016 gel‐ tenden Fassung gab es begrifflich keine Katastrophe, sondern nur ein „Groß‐ schadensereignis“, was aber synonym für Katastrophe verwendet wurde, vgl. § 1 Abs. 3 FSHG; ein Großschadensereignis ist damit nicht generell – wie zum Teil vertreten wird – unterhalb der Katastrophenschwelle anzusiedeln, vgl. etwa Brech, Triage und Recht. Patientenauswahl beim Massenanfall Hilfebedürftiger in der Katastrophenmedizin. Ein Beitrag zur Gerechtigkeitsdebatte im Gesund‐ heitswesen, 2008, S. 42); Rheinland-Pfalz: Keine Legaldefinition; Saarland: § 16 Abs. 2 SBKG; Sachsen: § 2 Abs. 3 S. 2 SächsBRKG; Sachsen-Anhalt: § 1 Abs. 2 KatSG-LSA; Schleswig-Holstein: § 1 Abs. 1 LKatSG; Thüringen: § 25 ThürBKG. III. Die Katastrophe im positiv-rechtlichen Sinne 83 oder die natürlichen Lebensgrundlagen oder bedeutende Sachwerte in so ungewöhnlichem Ausmaß gefährdet oder geschädigt werden, dass die Ge‐ fahr nur abgewehrt oder die Störung nur unterbunden und beseitigt werden kann, wenn die im Katastrophenschutz mitwirkenden Behörden, Organisa‐ tionen und Einrichtungen unter einheitlicher Führung und Leitung durch die Katastrophenschutzbehörde zur Gefahrenabwehr tätig werden.“221 Obwohl die Formulierungen hinsichtlich des Katastrophenbegriffes in‐ nerhalb der Katastrophenschutzgesetze der Länder (leicht) variieren, las‐ sen sich doch einige wesentliche Merkmale des Katastrophenbegriffes ausmachen. Es handelt sich bei einer Katastrophe folglich um ein Ereignis mit einer großen Zahl von Betroffenen und/oder einem sehr großen Scha‐ den bei gleichzeitiger Überforderung der grundsätzlich zuständigen Kräf‐ te, so dass lediglich eine zentral gelenkte Aktion von speziellen Einsatzund Hilfskräften erfolgversprechend ist222. Für die Annahme einer juristi‐ schen Katastrophe müssen (unabhängig von numerischen Größen) also zwei zentrale Elemente vorliegen: Ein besonders großes, atypisches Ge‐ fahr- und Schadensausmaß und eine Überforderung der grundsätzlich zu‐ ständigen Stellen223. Ohne Bedeutung ist hingegen die Ursache der Kata‐ strophe. Vom Katastrophenbegriff ausgenommen ist weder eine Naturkata‐ strophe noch ein Terroranschlag224. 221 BBK (Hrsg.), BBK-Glossar. Ausgewählte zentrale Begriffe des Bevölkerungs‐ schutzes, 2013, S. 15. 222 Wien, Katastrophenschutz und Katastrophenhilfe im Lichte des Grundgesetz, 2000, S. 9 f.; Kloepfer, Katastrophenschutzrecht – Strukturen und Grundfragen –, in: VerwArch 2007, S. 163 (167 f.); Musil/Kirchner, Katastrophenschutz im föderalen Staat, in: Die Verwaltung 39 (2006), S. 373 (374 f.); Ekardt, Katastro‐ phenvermeidung und Katastrophenvorsorge: Möglichkeiten, Grenzen und Vor‐ gaben, in: Kloepfer (Hrsg.), Katastrophenrecht: Grundlagen und Perspektiven, 2008, S. 61 (61); Trute, Katastrophenschutzrecht – Besichtigung eines verdräng‐ ten Rechtsgebiets, in: KritV 88 (2005), S. 342 (345 f.), wonach die Katastrophe angesehen wird als rechtliche Konstruktion eines sozialen Ereignisses, welches deutlich von der Normalität abweicht. 223 Sehr klar bei Thiele, § 54 Katastrophenschutzrecht im deutschen Bundesstaat, in: Härtel (Hrsg.), Handbuch Föderalismus – Föderalismus als demokratische Rechtsordnung und Rechtskultur in Deutschland, Europa und der Welt, 2012, S. 73 Rn. 8; Czepull, Rechtsfragen bei der Rettung Verschütteter, 2011, S. 8. 224 Thiele, § 54 Katastrophenschutzrecht im deutschen Bundesstaat, in: Härtel (Hrsg.), Handbuch Föderalismus – Föderalismus als demokratische Rechtsord‐ nung und Rechtskultur in Deutschland, Europa und der Welt, 2012, S. 74 Rn. 10. C. Das Bedeutungswachstum des Katastrophenschutzrechts 84 Der Notstandsbegriff in Abgrenzung zum Katastrophenbegriff Obwohl Katastrophe und Notstand beides Geschehen sind, die von der Normallage abweichen und gewissermaßen einen Sonder- oder Ausnah‐ mefall darstellen225, sind Katastrophen- und Notstandsbegriff voneinander abzugrenzen. Notstand wird hierbei in „äußeren“ und „inneren“ Notstand differenziert. Unter „äußerem“ Notstand werden alle tatbestandlichen Stu‐ fen der militärischen Bedrohung verstanden, nämlich (der Intensität nach steigend) der Spannungsfall (Art. 80 a Abs. 1 S. 1 Alt. 1 GG), der soge‐ nannte Zustimmungsfall (Art. 80 a Abs. 1 Alt. 2 GG), der Bündnisfall (Art. 80 a Abs. 3 GG) und schließlich der Verteidigungsfall (Art. 115 a ff. GG)226. Die Notstandsverfassung des sogenannten äußeren Notstands stellt sich dabei in Ausprägung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes als ein in sich greifendes, flexibles und austariertes System dar, das je nach Situation unterschiedliche Maßnahmen bereithält227. Der in den Art. 87 a Abs. 4 und 91 GG geregelte (und bisweilen etwa bei internationalem Ter‐ ror auch schwer zu unterscheidende) „innere“ Notstand hingegen ist in Art. 91 GG definiert als „drohende […] Gefahr für den Bestand oder die freiheitliche demokratische Grundordnung des Bundes oder eines Lan‐ des“. Damit sind etwa folgende Situationen gemeint: gewaltsames Behin‐ dern von Wahlen, Lahmlegung von Parlamenten, oder Verhinderung eines effektiven Rechtsschutzes durch die Gerichte228. Diese verfassungsrechtli‐ chen Normen zum Notstand – auch als „Notstandsverfassung“229 betitelt, wenngleich sie sich über das Grundgesetz verteilen – sind von der „Kata‐ strophenverfassung“ zu unterscheiden: Die „Notstandsverfassung“ ist ex‐ plizit und abschließend normiert, die „Katastrophenverfassung“ des Grundgesetzes hingegen, also vor allem Art. 35 Abs. 2 und 3 GG und im weiteren Sinne auch das, was aus den Anforderungen der Staatsprinzipien b) 225 So auch Leupold, Die Feststellung des Katastrophenfalls, 2012, S. 88, 185. 226 Heun, in: Dreier (Hrsg.), GG Kommentar, Bd. II, 3. Aufl. 2015, Art. 80 a Rn. 4; dazu auch eine grundlegende Übersicht über die „Sonderzustände“ bei Leupold, Die Feststellung des Katastrophenfalls, 2012, S. 89 ff. 227 Vgl. Mertins, Der Spannungsfall. Eine Untersuchung zur Notstandsverfassung des Grundgesetzes unter besonderer Berücksichtigung der Abwehr terroristi‐ scher Gefahren, 2013, S. 39 ff. 228 Heun, in: Dreier (Hrsg.), GG Kommentar, Bd. III, 2. Aufl. 2008, Art. 91 Rn. 10. 229 Ders., in: Dreier, GG Kommentar, Bd. III, 2. Aufl. 2008, Vorb. zu Art. 115 a-115 l Rn. 11 ff. III. Die Katastrophe im positiv-rechtlichen Sinne 85 (insbesondere des Rechtsstaatsprinzips) und der Grundrechte folgt, ist of‐ fen angelegt230. Diese Abgrenzung von Katastrophe und Notstand ist im Schrifttum nicht unumstritten. Nach anderer Auffassung handelt es sich bei der Kata‐ strophe um einen Unterfall des Notstands231. Argumentiert wird hierbei u. a., dass der förmlichen Feststellung des Katastrophenfalls232 nicht ledig‐ lich deklaratorische, sondern konstitutive Wirkung zukomme233. Ansons‐ ten könne die Katastrophenabwehr, die dann bereits allein auf Grundlage der Tatbestandsmäßigkeit einer Katastrophe beispielsweise im Sinne des Art. 1 Abs. 2 BayKSG zur Anwendung kommt, nur als eine gesteigerte Form der Gefahrenabwehr verstanden werden. Denn erst aufgrund der La‐ gebeurteilung und der Feststellung der Katastrophe durch die Katastro‐ phenschutzbehörde werde die Anwendung der besonderen Gefahrenab‐ wehrregeln des jeweiligen Landeskatastrophenschutzgesetzes und damit die Anwendung besonderer Hilfeleistungs-, Sachleistungs- und Duldungs‐ pflichten von in der Regel Unbeteiligten234 amtlich festgelegt. Diese kon‐ stitutive Wirkung, also die Abhängigkeit des Katastrophenrechts von der förmlichen Feststellung durch die Katastrophenschutzbehörde, stelle schließlich ein Charakteristikum für Grundprinzipien des deutschen Not‐ standsrechts dar235. 230 Stober/Eisenmenger, Katastrophenverwaltungsrecht – Zur Renaissance eines vernachlässigten Rechtsgebietes, in: NVwZ 2005, S. 121 (122 ff.). 231 So z. B. Zippelius/Würtenberger, Deutsches Staatsrecht, 32. Aufl. 2008, § 52 Rn. 7; explizit auch Leupold, Die Feststellung des Katastrophenfalls, 2012, S. 94 f.; Mertins, Der Spannungsfall, 2013, S. 37 ff.; in Bezug auf Art. 35 Abs. 2 und 3 GG Bauer, in: Dreier (Hrsg.), GG Kommentar, Bd. II, 3. Aufl. 2015, Art. 35 Rn. 25; Epping, in: Epping/Hillgruber (Hrsg.), GG Kommentar, 2. Aufl. 2013, Art. 35 Rn. 16. 232 In Bayern gem. Art. 4 Abs. 1 S. 1 BayKSG; eine Übersicht über die jeweiligen Landesregelungen zur Feststellung des Katastrophenfalls mit Erläuterung bei Leupold, Die Feststellung des Katastrophenfalls, 2012, S. 29 ff. 233 Siehe dazu C. III. 2. 234 Musil/Kirchner, Katastrophenschutz im föderalen Staat, in: Die Verwaltung 39 (2006), S. 373 (385). 235 So Walus, Katastrophennotstand in Berlin: Strukturen und Kompetenzkonflikte, in: LKV 4/2010, S. 152 (155), der den Verteidigungsfall gem. Art. 115 a Abs. 1. S. 1 GG, den Zustimmungsfall gem. Art. 80 a Abs. 1 GG und den Bündnisfall gem. Art. 80 a Abs. 3 GG als Beispiel dafür heranzieht, dass die Anwendung der Notstandsregelungen i. d. R. die vorherige Feststellung des Notstandes durch gesetzlich bestimmte Organe voraussetzen, um insbesondere einem Missbrauch von Notstandsbefugnissen vorzubeugen; ebenfalls für eine konstitutive Wirkung C. Das Bedeutungswachstum des Katastrophenschutzrechts 86 Unter der Annahme, dass der Feststellung einer Katastrophe durch die Katastrophenschutzbehörde eine konstitutive Wirkung zukomme, mag das Unterfallen des Katastrophenszenarios unter die Kategorie des Notstandes dogmatisch überzeugend sein, kann aber nicht über die inhaltliche Trenn‐ schärfe der Unterscheidung in die zwei Kategorien Notstand und Katastro‐ phenfall hinweghelfen. Der Notstand als Politikum, sei es in außen- oder innenpolitischem Kontext, hat einen anderen Gehalt als eine Katastrophe: Der verfassungsrechtlich geprägte Notstand umfasst abschließend entwe‐ der militärische Bedrohungsfälle oder die Bedrohung der freiheitlich-de‐ mokratischen Grundordnung im Inneren und eben nicht den sich aufgrund seiner Kontingenz einer abschließenden verfassungsrechtlichen Regelung verweigernden Katastrophenbegriff. Für das Vorliegen einer Katastrophe muss aber gerade kein innenpolitischer oder äußerer Notstand vorliegen. Auch erschiene eine Zuordnung sowohl zum inneren als auch zum äu‐ ßeren Notstand schwierig. Diese Einteilung der Notstandsfälle wird aber üblicherweise vorgenommen236. Die Folgen beider Notstandsformen wir‐ ken sich zwar gleichermaßen im (Staats-)Inneren aus, aber die Differen‐ zierung resultiert aus der Ursache des Notstandes, die beim inneren Not‐ stand folglich in inneren Unruhen begründet ist, während für den äußeren Notstand dementsprechend die Ursache außerhalb des Staates liegt. Die Katastrophe hingegen fügt sich nicht in diese Unterteilung ein, denn ihre Ursachen können wie z. B. bei einem Hochwasser von innen, aber auch von außen kommen, etwa bei einer Seuche, die gewissermaßen „außen“ entsteht und erst ins Land „importiert“ wird. Damit verweigert sich die Katastrophe der üblichen Notstandskategorisierung, was auch dafür spricht, die Katastrophe nicht als Unterfall des Notstandes zu begreifen. Ferner weisen Notstandsverfassung und Katastrophenverfassung unter‐ schiedlich weitreichende Verwaltungsbefugnisse des Bundes auf. Während im Falle des äußeren Notstandes gem. Art. 87 a Abs. 3 GG insbesondere die Bundeswehr auch im Inneren237 eingesetzt werden darf und im Falle der förmlichen Feststellung Kloepfer, Katastrophenschutzrecht – Strukturen und Grundfragen –, in: VerwArch 2007, S. 163 (192); Leupold, Die Feststellung des Katastrophenfalls, 2012, S. 38 ff., 88 ff., 184. 236 Mertins, Der Spannungsfall, 2013, S. 37 m. w. N. 237 Zum Einsatz der Bundeswehr im Inneren zur Bekämpfung terroristischer Gefah‐ ren etwa Sattler, Terrorabwehr durch die Streitkräfte nicht ohne Grundgesetzän‐ derung, in: NVwZ 2004, S. 1286 ff.; Krings/Burkiczak, Bedingt abwehrbereit?, in: DÖV 2002, S. 501 ff.; Mertins, Der Spannungsfall, 2013, S. 162 ff. III. Die Katastrophe im positiv-rechtlichen Sinne 87 des inneren Notstandes gem. Art. 87 b Abs. 2 GG der Bund durch eigene Verwaltungsbehörden tätig werden darf, sind für den Katastrophenschutz im Grundsatz die Länder zuständig238. Auch wenn Art. 35 Abs. 2 und 3 GG im Zuge der Notstandsgesetzge‐ bung ins Grundgesetz aufgenommen worden ist239, so indiziert der Stand‐ ort des nun eingefügten Katastrophennotstandes – nämlich in Art. 35 GG (Abschnitt II) und nicht in Art. 91 GG (Abschnitt VIII) unter der Über‐ schrift „Innerer Notstand“ – doch, dass der Gesetzgeber offenbar Katastro‐ phe und Notstand unterschieden wissen wollte240. Die Plenarentscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 3. Ju‐ li 2012 legt schließlich ebenfalls nahe, Katastrophe und (inneren) Not‐ stand als getrennt zu begreifen. So wird das Verhältnis von innerem Not‐ stand und Katastrophennotstand sehr genau beleuchtet, in Abgrenzung voneinander der jeweilige Kerngehalt herausgestellt und die Sperrwirkung des Art. 87 a Abs. 4 GG gegenüber dem Katastrophennotstand festge‐ stellt241. Deutlich wird hier die Abwehr innerer Unruhen durch nichtstaat‐ liche Angreifer bürgerkriegsähnlichen Ausmaßes als wesentlicher Norm‐ zweck (und damit zugleich Unterscheidungsmerkmal) des Art. 87 a Abs. 4 GG herausgehoben242. 238 Musil/Kirchner, Katastrophenschutz im föderalen Staat, in: Die Verwaltung 39 (2006), S. 373 (376 ff.); Art. 35 Abs. 2 und 3 GG legitimiert nur eine unterstüt‐ zende Funktion der Bundeswehr, nicht hingegen wie Art. 87 a Abs. 3 GG eine eigenständige Befugnis der Bundeswehr zum Objektschutz und zur Verkehrs‐ reglung; auch nach der hier vorgeschlagenen Grundgesetzänderung im Rahmen der Katastrophenhilfe läge die Verwaltung im Grundsatz nach wie vor bei den Ländern. 239 Mit dem 17. Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes vom 14.6.1968 (BGBl. I, S. 709). 240 In diese Richtung auch Bünnigmann, Anmerkungen zur Plenarentscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 3.7.2012: „Allein es steht in einem anderen Buch – zum Einsatz militärspezifischer Mittel im Rahmen polizeirechtlicher Gefahrenabwehr, in: DVBl. 2013, S. 621 (624); Ablehnend dagegen Leupold, Die Feststellung des Katastrophenfalls, 2012, S. 100, der in Anknüpfung an einen Vorgänger-Entwurf zum 17. Änderungsgesetz des GG, der eine einheitli‐ che Regelung von Notstand und Katastrophenfall vorsah, das Resultat zweier verschiedener Regelungen als „bloße politische Rücksichtnahme“ versteht. 241 BVerfG, Beschluss vom 3.7.2012 – 2 PBvU 1/11 –, Abs.-Nr. 41 ff., www.bverfg.de/entscheidungen/up20120703_2pbvu000111.html (Aufruf v. 2.10.2014). 242 BVerfG, Beschluss vom 3.7.2012 – 2 PBvU 1/11 –, Abs.-Nr. 45 ff.; insbesondere auch Wiefelspütz, Die Plenarentscheidung des Bundesverfassungsgerichts zum C. Das Bedeutungswachstum des Katastrophenschutzrechts 88 Unterschiede trotz Gemeinsamkeiten Als eigene Stellungnahme zur Frage, ob die Katastrophe als ein Unterfall des Notstandes einzuordnen oder aber davon abzugrenzen ist, kann zu‐ sammenfassend Folgendes ausgeführt werden: Die besseren Argumente sprechen für eine Unterscheidung von Kata‐ strophe und Notstand: die Schwierigkeit einer Zuordnung der Katastrophe entweder in äußeren oder inneren Notstand, Systematik und Historie des Grundgesetzes, die Ausführungen des Bundesverfassungsgerichts zum Luftsicherheitsgesetz und insbesondere auch der qualitativ-inhaltliche Un‐ terschied zwischen Notstand und Katastrophe. Während der Notstand stets ein Politikum und in Form von Krieg oder Umsturz auch stets vom Men‐ schen evoziert ist, ist der Katastrophenbegriff viel weiter gefasst und letzt‐ lich offen. Es spielt keine Rolle, wer oder was die Katastrophe verursacht hat. Nichtsdestotrotz weisen Katastrophe und Notstand auch Gemeinsam‐ keiten auf. Beiden ist eine atypische, vom Normalfall abweichende Situa‐ tion immanent, an die ein besonderes rechtliches Instrumentarium beson‐ dere Rechtsfolgen knüpft243. Sinnvoll erscheint es, die Termini zwar zu differenzieren, aber sie unter einem gemeinsamen Oberbegriff, vielleicht Sonder- oder Ausnahmezustand bzw. Sonder- oder Ausnahmerecht, zu verorten. Eintritt des Katastrophenfalls Erst dann, wenn das Ausmaß einer Katastrophe erreicht wird, also die zu‐ ständigen Stellen nicht mehr im Stande sind, die Gefahrenlage mit her‐ kömmlichen Mitteln zu bewältigen, ist die Schwelle zur Katastrophe über‐ schritten und der Anwendungsbereich des Katastrophenschutzrechts eröff‐ net. In den Fällen unterhalb des Katastropheneintritts bleibt es bei der An‐ wendung allgemeiner gefahrenabwehrrechtlicher Regelungen. Die Kata‐ strophenschutzgesetze sind also gegenüber den allgemeinen Polizeigeset‐ zen spezieller und damit vorrangig. So ist die Polizei grundsätzlich bei einer Gefahr für die öffentliche Sicherheit und die öffentliche Ordnung zu‐ c) 2. Einsatz der Streitkräfte im Inneren („Luftsicherheitsgesetz“), in: NZWehrr, 2013, S. 1 (7 ff.). 243 Zu den Gemeinsamkeiten Leupold, Die Feststellung des Katastrophenfalls, 2012, S. 96 f. III. Die Katastrophe im positiv-rechtlichen Sinne 89 ständig, während die Gefahrenabwehr bei Vorliegen einer Katastrophe den Katastrophenschutzbehörden obliegt244. Dessen ungeachtet ist die Polizei im Katastrophenfall dennoch befugt tätig zu werden, soweit ein Handeln der Katastrophenschutzbehörde nicht oder nicht rechtzeitig möglich erscheint. Von dieser sogenannten Eilfall‐ kompetenz der Polizei ist allerdings noch die polizeiliche Gefahrenabwehr im Katastrophenfall als Kooperationsinstrument mit der Katastrophen‐ schutzbehörde zu unterscheiden, die für eine effektive Katastrophenbewäl‐ tigung unverzichtbar ist. In diesem Fall werden die Gefahrenabwehrmaß‐ nahmen von der Katastrophenschutzbehörde gesteuert245. Von entschei‐ dender Bedeutung ist die Abgrenzung von allgemeinem Gefahrenabwehr‐ recht und Katastrophenschutzrecht deshalb, weil davon die Frage abhän‐ gen kann, wer die Kosten trägt und die Haftung übernimmt246. Die Frage, ab wann der Katastrophenfall eingetreten ist und damit das Katastrophenrecht gilt, ist umstritten. Für die Eröffnung des Anwendungs‐ bereichs des allgemeinen Katastrophenschutzrechts ist jedenfalls stets er‐ forderlich, dass eine Katastrophe im Sinne des jeweiligen Landeskatastro‐ phenschutzrechts vorliegt. Es wird eingewandt, dass für die Anwendungs‐ bereichseröffnung des Katastrophenschutzgesetzes die bloße Tatbestands‐ mäßigkeit einer Katastrophe – also das tatsächliche Vorliegen einer Kata‐ strophe – nicht ausreiche, sondern hierfür vielmehr erst die Feststellung durch die zuständige Behörde ausschlaggebend sei. Danach habe diese so genannte förmliche Feststellung des Katastrophenfalls bzw. der formelle Katastrophenalarm247 nicht lediglich deklaratorischen, sondern konstituti‐ ven Charakter248. 244 v. Zimmermann/Czepull, Thema: Zuständigkeiten und Kompetenzen im Kata‐ stropheneinsatz, in: DVBl. 2011, S. 270 (272). 245 Walus, Katastrophenorganisationsrecht. Prinzipien der rechtlichen Organisation des Katastrophenschutzes, 2012, S. 306 f. 246 Vgl. auch Czepull, Rechtsfragen bei der Rettung Verschütteter, 2011, S. 10 f.; zu den Katastrophenschutzkosten Gusy, Katastrophenschutzrecht – Zur Situation eines Rechtsgebiets im Wandel –, in: DÖV 2011, S. 85 (93 ff.). 247 Zum Katastrophenalarm Martini/Weiß/Ziekow, Rechtliche Zulässigkeit flächen‐ deckender Alarmierung der Bevölkerung in Katastrophenfällen per SMS (Kat‐ Warn), 2013. 248 Etwa Kloepfer, Katastrophenschutzrecht – Strukturen und Grundfragen –, in: VerwArch 2007, S. 163 (192); Walus, Katastrophennotstand in Berlin: Struktu‐ ren und Kompetenzkonflikte, in: LKV 4/2010, S. 152 (155); v. Zimmermann/ Czepull, Thema: Zuständigkeiten und Kompetenzen im Katastropheneinsatz, in: DVBl. 2011, S. 270 (271); Czepull, Rechtsfragen bei der Rettung Verschütteter, C. Das Bedeutungswachstum des Katastrophenschutzrechts 90 Für dieses Verständnis wird vorgebracht, dass nur so ein Schutz vor dem Missbrauch der besonderen Notstandsbefugnisse geschaffen wer‐ de249. Ferner bestehe im Katastrophenfall ein „großes Bedürfnis nach einer einheitlichen Koordinierung aller beteiligten Kräfte“250, dem nur durch einen formalisierten Eintritt der Katastrophe – also einer konstituti‐ ven Feststellung des Katastrophenfalls – Rechnung getragen werden kön‐ ne, um die Gefahr widersprüchlicher Einschätzungen durch die zuständi‐ gen Behörden zu vermeiden251. Schließlich wird an dieser Stelle die struk‐ turelle Vergleichbarkeit des Katastrophenfalls mit dem Notstandsrecht der Verfassung bemüht, das ausdrücklich einer Feststellung des Eintritts des Ausnahmezustandes gewissermaßen zur „Entsperrung“ bedarf. Dort wür‐ den nämlich wie auch beim Katastrophenrecht an den Eintritt des Sonder‐ zustandes besondere Eingriffsbefugnisse geknüpft. So sieht beispielsweise das Bayerische Katastrophenschutzgesetz (BayKSG) sogar solche Ein‐ griffsbefugnisse vor, die die Einschränkung von Grundrechten ermögli‐ chen. Nach Art. 18 BayKSG kann das Recht auf körperliche Unversehrt‐ heit, die Freiheit der Person, die Versammlungsfreiheit, die Freizügigkeit und die Unverletzlichkeit der Wohnung (Art. 2 Abs. 2 S. 1 und 2, Art. 8 Abs. 2, Art. 11, Art. 13 GG) auf Grund des Bayerischen Katastrophen‐ schutzgesetzes eingeschränkt werden. Neben besonderen Eingriffsbefug‐ nissen wird im Katastrophenfall auch die Behördenstruktur besonders or‐ 2011, S. 10 f.; Köck, § 71 Katastrophenschutzrecht, in: Ehlers/Fehling/Pünder (Hrsg.), Besonderes Verwaltungsrecht, Bd. 3, 3. Aufl., § 71 S. 596 f. Rn. 16; ins‐ besondere Leupold, Die Feststellung des Katastrophenfalls, 2012, S. 38 ff. m. w. N.; gegen einen konstitutiven und für einen deklaratorischen Charakter der Feststellung des Katastrophenfalls Stober/Eisenmenger, Katastrophenver‐ waltungsrecht – Zur Renaissance eines vernachlässigten Rechtsgebietes, in: NVwZ 2005, S. 121 (122); explizit dagegen auch Musil/Kirchner, Katastrophen‐ schutz im föderalen Staat, in: Die Verwaltung 39 (2006), S. 373 (384); wohl auch Voßschmidt, Betroffene sind Beteiligte auch im Krisen- und Katastrophen‐ management. Rechtsfragen und soziale Konstruktion in einer Risikogesell‐ schaft, in: Unger/Mitschke/Freudenberg (Hrsg.), Krisenmanagement – Notfall‐ planung – Bevölkerungsschutz. Festschrift anlässlich 60 Jahre Ausbildung im Bevölkerungsschutz, dargebracht von Partnern, Freunden und Mitarbeitern des Bundesamtes für Bevölkerungsschutz und Katastrophenhilfe 2013, S. 519 (551). 249 So Walus, Katastrophennotstand in Berlin: Strukturen und Kompetenzkonflikte, in: LKV 4/2010, S. 152 (155). 250 v. Zimmermann/Czepull, Thema: Zuständigkeiten und Kompetenzen im Kata‐ stropheneinsatz, in: DVBl. 2011, S. 270 (271). 251 Czepull, Rechtsfragen bei der Rettung Verschütteter, 2011, S. 10 f.; insgesamt auch Leupold, Die Feststellung des Katastrophenfalls, 2012, S. 42 ff. III. Die Katastrophe im positiv-rechtlichen Sinne 91 ganisiert252. Der Rechtssicherheit als Ausfluss des Rechtsstaatsprinzips253 sei ein konstitutiver Charakter der Feststellung geschuldet.254 Gegen eine konstitutive Wirkung spricht freilich der tatsächliche Be‐ fund. So existieren 16 heterogene Katastrophenschutzgesetze, in denen zwar überwiegend eine Feststellung der Katastrophe bzw. ein Katastro‐ phenalarm verankert ist255, von denen einige aber dennoch eine Feststel‐ lung überhaupt nicht kennen. Die Annahme einer generellen konstitutiven Wirkung erscheint schwerlich möglich, wenn in Bremen, Nordrhein-West‐ falen und Rheinland-Pfalz eine förmliche Feststellung der Katastrophe gar nicht vorgesehen ist, dennoch selbstverständlich im Katastrophenfall das Katastrophenschutzgesetz Anwendung findet. In diesen Fällen folgt die Feststellung der Katastrophe jeweils aus den einzelnen Befugnisnormen. Schließlich setzt die Anwendung der Befugnisnormen den Katastrophen‐ fall voraus256. Damit genügt also für die Anwendung des Katastrophen‐ schutzgesetzes zum Teil das tatsächliche Vorliegen einer Katastrophe. Ebenfalls uneinheitlich sind die Gesetzesbegründungen der Katastrophen‐ schutzgesetze ausgestaltet, in denen eine Feststellung niedergelegt ist257. Bayern etwa geht von einer rein deklaratorischen Wirkung der Feststel‐ lung aus258. Dagegen heißt es aber z. B. in der Gesetzesbegründung des Katastrophenschutzgesetzes Schleswig-Holsteins: „Die Auslösung des Ka‐ tastrophenalarms hat konstitutive Wirkung.“259 Auch die Heterogenität der Gesetzesbegründungen indiziert, dass zumindest derzeit nicht davon aus‐ gegangen werden kann, dass die Feststellung stets einen konstitutiven Charakter aufweist. Im Übrigen sei darauf aufmerksam gemacht, dass im Unterschied zur Notstandsverfassung, bei der in Art. 80 a GG und 252 Dazu E. III. 2. b). 253 Schulze-Fielitz, in: Dreier (Hrsg.), GG Kommentar, Bd. II, 3. Aufl. 2015, Art. 20 (Rechtsstaat), Rn. 39. 254 Leupold, Die Feststellung des Katastrophenfalls, 2012, S. 96 f., 107 f., S. 184 f., der neben der Feststellung des Katastrophenfalls auch die Feststellung seines Endes fordert. 255 Art. 4 Abs. 1 BayKSG, §§ 18 KatSG BW, 7 Abs. 1 BerlKatSG, 42 BbgBKG, 14 Abs. 2 HambKatSG, 34 HBKG, 15 Abs. 3 LKatSG M‑V, 20 NKatSG, 21 Abs. 2 SBKG, 47 SächsBRKG, 16 KatSG-LSA, 16 Abs. 1 KatSG SH, 34 ThürBKG. 256 Musil/Kirchner, Katastrophenschutz im föderalen Staat, in: Die Verwaltung 39 (2006), S. 373 (384 f.). 257 Siehe hierzu einen Überblick bei Leupold, Die Feststellung des Katastrophen‐ falls, 2012, S. 39 ff. 258 LT-Drs. 13/4784, S. 10. 259 LT-Drs. 13/1939, S. 40. C. Das Bedeutungswachstum des Katastrophenschutzrechts 92 Art. 115 a GG der Feststellungsbegriff im Gesetzestext steht, der Katastro‐ phennotstand des Art. 35 Abs. 2 und 3 GG keine Feststellung kennt. Auch für die Katastrophenhilfe der Bundeswehr nach Art. 35 Abs. 2 und 3 GG ist die Feststellung des Katastrophenfalls keine Voraussetzung260. Und schließlich weisen auch andere Gesetze besondere, grundrechtsbeschrän‐ kende Eingriffsbefugnisse auf, ohne dass damit zwingend eine Feststel‐ lung verbunden wäre. Ein prominentes Beispiel hierfür dürften die Poli‐ zeigesetze der Länder sein261. Obwohl auch hier besondere Eingriffe „ent‐ sperrt“ werden, genügt das Vorliegen einer Gefahr für die Anwendung des jeweiligen Polizeigesetzes ohne einen förmlichen Akt der Feststellung. All dies dürfte dazu führen, dass argumentativ mehr für einen nur de‐ klaratorischen Gehalt der Feststellung spricht. Die förmliche Feststellung einer Katastrophe hat folglich einen bloß wiederholenden, bekräftigenden Charakter. Insgesamt dient der formelle Feststellungsakt lediglich der Schaffung von Rechtsklarheit und Rechtssicherheit. Vor diesem Hinter‐ grund stößt das vereinzelte Fehlen der Feststellung in manchen Katastro‐ phenschutzgesetzen auf Bedenken. Demnach wäre die freilich deklaratori‐ sche Feststellung des Katastrophenfalles durch die Katastrophenschutzbe‐ hörden in allen Katastrophenschutzgesetzen erstrebenswert262. Eine kon‐ stitutive Wirkung erscheint nicht zwingend rechtlich geboten zu sein. Wer insbesondere aus rechtsstaatlichen Gründen diese dennoch für unverzicht‐ bar halten mag, muss für einen generellen konstitutiven Charakter die (po‐ litisch wohl schwer durchsetzbare) Schaffung einer einheitlichen Feststel‐ lung des Katastrophenfalls in allen 16 Landesgesetzen bei einer ebenfalls einheitlichen, nicht widersprüchlichen Gesetzesbegründung fordern. Jedenfalls obliegt die Feststellung des Katastrophenfalles im Sinne des Katastrophenschutzgesetzes den Katastrophenschutzbehörden, nicht aber der WHO und den Gesundheitsbehörden. Der Katastrophenfall nach dem 260 Zu diesem Ergebnis kommt sogar Leupold, Die Feststellung des Katastrophen‐ falls, 2012, S. 52 ff. 261 Nach Art. 74 des Bayerischen Polizeiaufgabengesetzes (PAG) etwa können auf Grund des PAG die Grundrechte auf Leben, körperliche Unversehrtheit, Freiheit der Person, Versammlungsfreiheit, Unverletzlichkeit der Wohnung und das Fernmeldegeheimnis (Art. 2 Abs. 2 S. 1 und. 2, Art. 8 Abs. 1, Art. 10, Art. 11 und Art. 13 GG) eingeschränkt werden; das sind interessanterweise die gleichen Möglichkeiten einer Grundrechtseinschränkung wie im Katastrophenfall, vgl. Art. 18 BayKSG. 262 So auch Musil/Kirchner, Katastrophenschutz im föderalen Staat, in: Die Verwal‐ tung 39 (2006), S. 373 (384 f.). III. Die Katastrophe im positiv-rechtlichen Sinne 93 Katastrophenschutzgesetz und der WHO-Pandemiealarm sind demnach entgegen den Vorgaben des Nationalen Pandemieplans263 nicht deckungs‐ gleich. Während der Ausrufung des WHO-Pandemiealarms lediglich der‐ gestalt Bedeutung zukommt, dass er Aufschluss gibt über eine zunehmen‐ de und anhaltende Gefährdung der Bevölkerung durch einen grassierenden Virus und er insbesondere keine gefahrenabwehrrechtliche Regelungswir‐ kung auszulösen vermag, kommen erst durch das Vorliegen einer Kata‐ strophe im Sinne des Katastrophenschutzgesetzes die Regelungen des Ka‐ tastrophenschutzrechts mit den darin verankerten besonderen Eingriffsbe‐ fugnissen264 zur Anwendung265. Dimension des Zivil- und Katastrophenschutzrechts Die Ursache der Gefahr lässt sich als Unterscheidungsmerkmal zwischen Zivil- und Katastrophenschutz ausmachen. Ist der Verteidigungsfall Aus‐ löser für das nicht mehr mit normalen Mitteln zu bewältigende Geschehen, wird im Hinblick auf den Schutz der Bevölkerung nicht mehr von Kata‐ strophenschutz, sondern von Zivilschutz gesprochen266. Aufgabe des Zi‐ vilschutzes nach § 1 ZSKG ist es, „durch nichtmilitärische Maßnahmen die Bevölkerung, ihre Wohnungen und Arbeitsstätten, lebens- oder vertei‐ digungswichtige zivile Dienststellen, Betriebe, Einrichtungen und Anla‐ gen sowie das Kulturgut vor Kriegseinwirkungen zu schützen und deren Folgen zu beseitigen oder zu mildern. Behördliche Maßnahmen ergänzen die Selbsthilfe der Bevölkerung.“267 Beim Zivilschutz geht es also maß‐ geblich um den Schutz der Bevölkerung vor Gefahren, die durch Krieg 3. 263 Nationaler Pandemieplan, Teil I, Stand: Mai 2007, S. 2. 264 Siehe dazu E. III. 2. 265 Walus, Pandemie und Katastrophennotstand: Zuständigkeitsverteilung und Kompetenzmängel des Bundes, in: DÖV 2010, S. 127 (130), der allerdings von einer konstitutiven Wirkung des formellen Katastrophenalarms ausgeht. 266 Vgl. Wien, Katastrophenschutz und Katastrophenhilfe im Lichte des Grundge‐ setzes, 2000, S. 10 f. 267 In Wiederholung des Gesetzestextes so auch BBK (Hrsg.), BBK-Glossar. Aus‐ gewählte zentrale Begriffe des Bevölkerungsschutzes, 2013, „Zivilschutz“, S. 29, Tilch/Arloth, Deutsches Rechts-Lexikon, Bd. 3, 3. Aufl. 2001, „Zivil‐ schutz“; dazu auch Uhle, in: Maunz/Dürig (Hrsg.), GG Kommentar, Bd. V, Art. 73 Rn. 52 (April 2010). C. Das Bedeutungswachstum des Katastrophenschutzrechts 94 drohen. Der Zivilschutz ist ferner Teil bzw. Unterfall der Zivilverteidi‐ gung268. Primäre Gesetzesgrundlage im Zivilschutz ist zunächst das ZSKG269. Daneben existiert eine Reihe von Sicherstellungsgesetzen270 und auf die‐ sen ruhenden Rechtsverordnungen, denen grundsätzlich für Zwecke der Verteidigung, also im Falle des äußeren Notstandes, eine ordnende Funkti‐ on im Hinblick auf die Aufrechterhaltung der Versorgung und des Wirt‐ schaftsablaufs von Zivilbevölkerung und Streitkräften zukommt271. Von den Sicherstellungsgesetzen gilt es, die strukturell ähnlichen Vorsorgege‐ setze272 (einschließlich der entsprechenden Verordnungen) zu differenzie‐ ren, die unabhängig von der Krisenursache Versorgungssicherheit für die 268 Meyer-Teschendorf, Neuordnung des Zivil- und Katastrophenschutzes, in: Pitschas/Uhle (Hrsg.), Wege gelebter Verfassung in Recht und Politik. Fest‐ schrift für Rupert Scholz zum 70. Geburtstag, 2007, S. 799 (799); Unger, Kata‐ strophenabwehrrecht. Vorschläge für gesetzgeberische Neuregelungen im Be‐ reich Zivil- und Katastrophenschutz in der Bundesrepublik Deutschland, 2010, S. 15 f., zudem mit dem Hinweis, dass der Begriff „Zivilschutz“ nicht mit dem englischen Begriff „Civil Protection“ deckungsgleich ist. Letzterer umfasst auch den Katastrophenschutz. 269 Zivilschutz- und Katastrophenhilfegesetz (ZSKG) vom 25.3.1997 (BGBl. I, S. 726). 270 Gesetz zur Sicherstellung von Arbeitsleistungen für Zwecke der Verteidigung einschließlich des Schutzes der Zivilbevölkerung (Arbeitssicherstellungsgesetz – ASG) v. 9.7.1968 (BGBl. I S. 787), Gesetz über die Sicherstellung der Versor‐ gung mit Erzeugnissen der Ernährungs- und Landwirtschaft sowie der Forstund Holzwirtschaft (Ernährungssicherstellungsgesetz – ESG) v. 27.8.1990 (BGBl. I S. 1802), Gesetz zur Sicherstellung des Verkehrs (Verkehrssicherstel‐ lungsgesetz – VerkSiG) v. 8.10.1968 (BGBl. I S. 1082), Gesetz über die Sicher‐ stellung von Leistungen auf dem Gebiet der Wasserwirtschaft für Zwecke der Verteidigung (Wassersicherstellungsgesetz – WasSiG) v. 24.8.1965 (BGBl. I S. 1225, 1817), Gesetz über die Sicherstellung von Leistungen auf dem Gebiet der gewerblichen Wirtschaft sowie des Geld- und Kapitalverkehrs (Wirtschafts‐ sicherstellungsgesetz – WiSiG) v. 3.10.1968 (BGBl. I S. 1069); ferner ebenfalls mit Verteidigungsbezug das Bundesleistungsgesetz (BLG) i. d. F. d. Bekanntma‐ chung v. 27.9.1961 (BGBl. I S. 1769, 1920), das zwangsweise Inanspruchnahme von Sach- und Werkleistungen und Regelungen des Manöverrechts zum Inhalt hat; durch den Verweis in den Landeskatastrophengesetzen (so in § 16 Abs. 1 HmbKatSG, § 29 Abs. 1 NKatSG, § 39 Abs. 4 SBKG, § 22 Abs. 1 KatSG LSA) wird aber die Anwendung des BLG auch im Katastrophenfall möglich. 271 Siehe hierzu vertieft Mertins, Der Spannungsfall, 2013, S. 128 ff. 272 Gesetz zur Sicherung der Energieversorgung (Energiesicherungsgesetz – En‐ SiG) v. 20.12.1974 (BGBl. I S. 3681), Gesetz über die Bevorratung mit Erdöl und Erdölerzeugnissen (Erdölbevorratungsgesetz – ErdölBevG) v. 6.4.1998 III. Die Katastrophe im positiv-rechtlichen Sinne 95 Zivilbevölkerung garantieren sollen. So gelten die Vorsorgegesetze für die Bereiche Energie, Ernährung und Verkehr auch zur Bewältigung von Kri‐ sen im Katastrophenfall. Die Gefahren einer Störung von Post- und Tele‐ kommunikationsdienstleitungen und zwar sowohl im Katastrophen- als auch im Verteidigungsfall werden ausweislich des Wortlautes des § 1 Abs. 2 PTSG im Post- und Telekommunikationssicherstellungsgesetz273 einheitlich geregelt. Der Begriff des Katastrophenschutzrechts lässt sich in zwei Teile unter‐ gliedern. So kann das Katastrophenschutzrecht i. e. S. von dem Katastro‐ phenschutzrecht i. w. S. unterschieden werden. Das Katastrophenschutz‐ recht i. e. S. umfasst diejenigen Rechtsvorschriften, die den Bereich der Katastrophenvorsorge und der Katastrophenbekämpfung beinhalten. Die Katastrophenbekämpfung bezeichnet hierbei die Abwehr von eingetrete‐ nen oder drohenden Katastrophen. In der Regel finden sich hier Bestim‐ mungen über die besonderen behördlichen Zuständigkeiten und die wei‐ tergehenden Eingriffsmöglichkeiten gegenüber den Bürgern. Die Vorberei‐ tung von Katastrophenbekämpfung wie beispielsweise die Ausarbeitung von Notfallplänen, die Vorhaltung der notwendigen Infrastruktur, die Be‐ reitstellung ausreichender Impfstoffe, die Regelung der Katastrophen‐ schutzeinsatzleitung, Aus- und Fortbildung von Katastrophenschutzkräf‐ ten oder etwa Organisation von Katastrophenschutzübungen hingegen un‐ terfallen der Katastrophenvorsorge274. (BGBl. I S. 679), Ernährungsvorsorgegesetz (EVG) v. 20.8.1990 (BGBl. I S. 1766), Gesetz zur Sicherung von Verkehrsleistungen (Verkehrsleistungsgesetz – VerkLG) v. 23.7.2004 (BGBl. I S. 1865); dazu ausführlich Pohlmann, Rechtli‐ che Rahmenbedingungen der Katastrophenbewältigung, 2012, S. 79 ff.; insge‐ samt auch Unger, Katastrophenabwehrrecht. Vorschläge für gesetzgeberische Neuregelungen im Bereich Zivil- und Katastrophenschutz in der Bundesrepu‐ blik Deutschland, 2010, S. 101 ff., der die Sicherstellungs- und Vorsorgegesetze kategorisiert und ausdrücklich darauf hinweist, dass die neueren Gesetze nicht mehr allein auf den klassischen Verteidigungsfall ausgerichtet sind, sondern auch an Katastrophen und besonders schweren Unglücksfällen als Auslöser der Krise anknüpfen. 273 Gesetz zur Sicherstellung von Postdienstleistungen und Telekommunikations‐ diensten in besonderen Fällen (Post- und Telekommunikationssicherstellungsge‐ setz – PTSG) v. 24.3.2011 (BGBl. I S. 506). 274 Kloepfer, Katastrophenschutzrecht – Strukturen und Grundfragen –, in: Verw‐ Arch 2007, S. 163 (168 f.); Ders., Rechtliche Grundprobleme des Katastrophen‐ schutzes, in: Dolde/Hansmann/Paetow u. a. (Hrsg.), Verfassung – Umwelt – Wirtschaft. Festschrift für Dieter Sellner zum 75. Geburtstag, 2010, S. 391 C. Das Bedeutungswachstum des Katastrophenschutzrechts 96 Das Katastrophenschutzrecht i. w. S. bezieht sich auf das oben bereits erwähnte Recht des Zivilschutzes sowie auf das Recht der Katastrophen‐ vermeidung und Katastrophennachsorge und schließlich auch auf das Ka‐ tastrophenrecht i. e. S. Bei der Katastrophenvermeidung geht es darum, Katastrophen gar nicht erst entstehen zu lassen. Dazu zählen beispielswei‐ se Bestimmungen des Sicherheitsrechts, des Umweltrechts, des Technik‐ rechts oder des Bauordnungsrechts. Das Recht der Katastrophennachsorge wiederum beinhaltet Grundsätze der Kostentragung und der Kostenüber‐ nahme für den Wiederaufbau275. Insgesamt kann das Katastrophenrecht in wesentlichen Teilen zum Polizei-/Sicherheits- und Ordnungsrecht, also zum Recht der Gefahrenabwehr, gezählt werden276. Aufarbeitung des Katastrophenrechts Das Katastrophenrecht (oder Katastrophenschutzrecht) fristete bis in die jüngste Vergangenheit ein Dasein als „ein Mauerblümchen des juristischen Diskurses“277. Es wurde erst in der letzten Dekade wiederentdeckt, institu‐ tionell aber an deutschen juristischen Fakultäten zunächst weder auf- noch nachbereitet. Im Mai 2007 wurde dann allerdings ein an der Humboldt- Universität zu Berlin ansässiges Forschungszentrum Katastrophenrecht IV. (401 f.); Thiele, § 54 Katastrophenschutzrecht im deutschen Bundesstaat, in: Härtel (Hrsg.), Handbuch des Föderalismus – Föderalismus als demokratische Rechtsordnung und Rechtskultur in Deutschland, Europa und der Welt, 2012, § 54 S. 74 f. Rn. 12 f. 275 Insgesamt Kloepfer, Katastrophenschutzrecht – Strukturen und Grundfragen –, in: VerwArch 2007, S. 163 (169); Thiele, § 54 Katastrophenschutzrecht im deut‐ schen Bundesstaat, in: Härtel (Hrsg.), Handbuch des Föderalismus – Föderalis‐ mus als demokratische Rechtsordnung und Rechtskultur in Deutschland, Europa und der Welt, 2012, § 54 S. 74 Rn. 12 f. 276 Thiele, § 54 Katastrophenschutzrecht im deutschen Bundesstaat, in: Härtel (Hrsg.), Handbuch des Föderalismus – Föderalismus als demokratische Rechts‐ ordnung und Rechtskultur in Deutschland, Europa und der Welt, 2012, § 54 S. 75 Rn. 14; Köck, § 71 Katastrophenschutzrecht, in: Ehlers/Fehling/Pünder (Hrsg.), Besonderes Verwaltungsrecht, Bd. 3, 3. Aufl. 2013, § 71 S. 593 Rn. 8. 277 Trute, Katastrophenschutzrecht – Besichtigung eines verdrängten Rechtsgebiets, in: KritV 88 (2005), S. 342 (344); dazu auch Stober/Eisenmenger, Katastro‐ phenverwaltungsrecht – Zur Renaissance eines vernachlässigten Rechtsgebietes, in: NVwZ 2005, S. 121 (121 f.), der auf das Forschungsdefizit in diesem Bereich hinweist und die Erarbeitung eines systematischen Ansatzes als Querschnitts‐ aufgabe verschiedener Disziplinen und Personenkreise ansieht. IV. Aufarbeitung des Katastrophenrechts 97 (FZK) ins Leben gerufen, das in periodischer Form Tagungen zum Kata‐ strophenrecht veranstaltet278. Schwerpunkte und Ziele dieses Zentrums be‐ stehen in der Erforschung des Katastrophenrechts und der Förderung des wissenschaftlichen Austausches, auch mit interdisziplinären und rechts‐ vergleichenden Einflüssen279. Obwohl Katastrophen seit jeher Geiseln der Menschheit sind, ist die Verrechtlichung des Katastrophenschutzes ein relativ junges Phänomen. War früher gerade in einem ländlichen Umfeld die nachbarschaftliche Hil‐ fe in Notlagen sittlich-moralische Pflicht, so bestand aus diesem Grund keine Notwendigkeit für eine rechtliche Grundlage. Grundsätzlich brachte erst der moderne Rechtstaat mit dem Erfordernis des Gesetzesvorbehaltes eine zunehmende Verrechtlichung mit sich. Über einen langen Zeitraum hinweg hat wohl auch das allgemeine, polizeiliche Instrumentarium ge‐ nügt, um Katastrophen adäquat begegnen zu können. Indem erstmals im 278 Bisherige Tagungen fanden unter der Maßgabe folgender Schwerpunkte statt: 1.) Katastrophenschutzrecht – Grundlagen und Perspektiven; dazu siehe etwa Tagungsberichte von Schwartz, Katastrophenschutzrecht – Grundlagen und Per‐ spektiven, in: UPR 8/2007, S. 297 ff.; v. Lewinski, Katastrophenschutzrecht – Grundlagen und Perspektiven, in: NVwZ 2007, S. 1163; Bosselmann, Katastro‐ phenschutzrecht – Grundlagen und Perspektiven, in: NuR 2007, S. 819 ff.; Quast, Katastrophenschutzrecht – Grundlagen und Perspektiven, in: DVBl. 2007, S. 1354 f.; 2.) Hochwasserschutz – Herausforderung an Recht und Politik; dazu beispielsweise folgende Tagungsberichte: Schärdel, Hochwasserschutz – Herausforderung an Recht und Politik, in: DVBl. 2008, S. 1495 f.; v. Lewinski, Hochwasserschutz – Herausforderung an Recht und Politik, in: NVwZ 2008, S. 757 f.; Greve, Hochwasserschutz – Herausforderung an Recht und Politik, in: UPR 2008, S. 301 ff.; 3.) Schutz kritischer Infrastrukturen – IT und Energie; da‐ zu etwa Deye, Schutz kritischer Infrastrukturen – IT und Energie, in: DVBl. 2009, S. 706 f.; Kahrl, Bericht. Das Kritische an den kritischen Infrastrukturen, in: DÖV 2009, S. 535 ff.; Schärdel, Schutz kritischer Infrastrukturen – IT und Energie, in: NVwZ 2009, S. 436; 4.) Pandemien als Herausforderung für die Rechtsordnung; vgl. dazu z. B. Greve, Pandemien als Herausforderung für die Rechtsordnung, in: NVwZ 2010, S. 429 f.; Jablonski, Pandemien als Herausfor‐ derung für die Rechtsordnung, in: MedR 2010, S. 401; 5.) Hochrisikoanlagen. Notfallschutz bei Kernkraft-, Chemie-, und Sondermüllanlagen; dazu z. B. Bruch, Hochrisikoanlagen – Notfallschutz bei Kernkraft-, Chemie-, und Sonder‐ müllanlagen, in: VR 2011, S. 303 f.; Gartz, Hochrisikoanlagen – Notfallschutz bei Kernkraft-, Chemie-, und Sondermüllanlagen, in: LKV 2011, S. 361 f.; Wa‐ lus, Hochrisikoanlagen, in: NVwZ 2011, S. 1055 f. 279 Kloepfer, Einführung, in: Ders. (Hrsg.), Katastrophenrecht: Grundlagen und Perspektiven, 2008, S. 9 (10); der Internetauftritt des FZK findet sich unter http://fzk.rewi.hu-berlin.de (Aufruf v. 16.9.2014). C. Das Bedeutungswachstum des Katastrophenschutzrechts 98 Zweiten Weltkrieg Zivilisten zur Zielscheibe kriegerischer Handlungen wurden, gewann der Zivilschutz an Bedeutung und gab den ausschlagge‐ benden Impuls für das Katastrophenschutzrecht. Durch das gehäufte Auf‐ treten von technischen Umweltkatastrophen in der Moderne rückte schließlich auch das Recht der Katastrophenvermeidung in den allgemei‐ nen Fokus280. Paradoxerweise kam es somit erst in jüngerer Zeit zu einer gewissen Etablierung dieser doch alten Thematik. Gerade zuletzt aber er‐ schienen zeitgleich einige Monographien281 und Aufsätze282, aber auch Kapitel in Hand- bzw. Lehrbüchern283 sowie schließlich sogar ein eigen‐ ständiges Handbuch des Katastrophenrechts284, so dass nunmehr das Kata‐ strophenrecht keine juristische Randerscheinung mehr darstellen dürfte. Kann Katastrophenrecht vielleicht bereits durch diese Etablierung als eigenständiges Rechtsgebiet bezeichnet werden285? Nach einem Ansatz, der u. a. von Schlacke vertreten wird, ist ein Rechtsgebiet gekennzeichnet 280 Ders., Katastrophenschutzrecht – Strukturen und Grundfragen –, in: VerwArch 2007, S. 163 (164 f.). 281 Z. B. Czepull, Rechtsfragen bei der Rettung Verschütteter, 2011; v. Zimmer‐ mann, Rechtmäßigkeit der Rettung Verschütteter im Wege der Ortung von Mo‐ biltelefonen, 2011; Pohlmann, Rechtliche Rahmenbedingungen der Katastro‐ phenbewältigung, 2012; Walus, Katastrophenorganisationsrecht. Prinzipien der rechtlichen Organisation des Katastrophenschutzes, 2012; Leupold, Die Feststel‐ lung des Katastrophenfalls, 2012; Schwartz, Das Katastrophenschutzrecht der Europäischen Union, 2012; v. Steinau-Steinrück, Die staatliche Verhütung und Bekämpfung von Infektionskrankheiten. Rechtliche Rahmenbedingungen, grundgesetzliche Schutzpflichten und Eingriffsgrenzen, 2013; Martini/Weiß/ Ziekow, Rechtliche Zulässigkeit flächendeckender Alarmierung der Bevölke‐ rung in Katastrophenfällen per SMS (KatWarn), 2013. 282 Z. B. v. Zimmermann/Czepull, Zuständigkeiten im Katastropheneinsatz, in: DVBl. 2011, S. 270 ff. 283 Z. B. Thiele, § 54 Katastrophenschutzrecht im deutschen Bundesstaat, in: Härtel (Hrsg.), Handbuch Föderalismus – Föderalismus als demokratische Rechtsord‐ nung und Rechtskultur in Deutschland, Europa und der Welt, 2012, S. 69 ff.; Köck, § 71 Katastrophenschutzrecht, in: Ehlers/Fehling/Pünder (Hrsg.), Beson‐ deres Verwaltungsrecht, Bd. 3, 3. Aufl. 2013, S. 590 ff.; Kloepfer/Schwartz, § 5 Katastrophenschutz, in: Wegener (Hrsg.), Europäische Querschnittspolitiken, 2014, S. 305 ff. 284 Kloepfer (Hrsg.), Handbuch des Katastrophenrechts. Bevölkerungsschutzrecht. Katastrophenschutzrecht. Katastrophenvermeidungsrecht. Zivilschutzrecht. Brandschutzrecht. Rettungsdienstrecht, Schriften zum Katastrophenrecht, Bd. 9, 2015. 285 So offenbar bereits dem Titel nach Stober/Eisenmenger, Katastrophenverwal‐ tungsrecht – Zur Renaissance eines vernachlässigten Rechtsgebietes, in: NVwZ IV. Aufarbeitung des Katastrophenrechts 99 durch die im positiven Recht zum Ausdruck kommenden gemeinsamen und eigenständigen Zielsetzungen sowie durch neuartige und exklusive Prinzipien und Instrumente286. Hier wird ein (weiterer) Ansatz gewählt, wie ihn Schulze-Fielitz verfolgt. Ein Rechtsgebiet ist danach als bestimm‐ ter, exakt definierter Teilbereich des Rechts nicht von Natur aus vorherbe‐ stimmt, sondern wird von Wissenschaft und Praxis aufgrund einer ge‐ wachsenen Übereinkunft als solches betrachtet. Hierbei kann ein Rechts‐ gebiet entweder vollkommen neu konstituiert oder durch die Abspaltung eines Teilbereichs von einem tradierten Rechtsgebiet als eigenes Rechts‐ gebiet etabliert werden287. Was aber sind die Indizien für die Konstituie‐ rung eines Wissenschaftsgebietes? Wann gehört ein Fach zum Kanon? Vorlesungen, eine Flut von Aufsätzen, Grundrisse und Lehrbücher, Mono‐ graphien, Rezensionen darüber und schließlich eine solche literarische Vielfalt, dass sie nur noch durch Bibliographien zu durchdringen ist, sind sichere Anzeichen für eine Verdichtung zu einem neuen Wissenschaftsbe‐ reich. Ebensolche Signale können in der Gründung von spezifischen Fach‐ zeitschriften und Schriftenreihen, in der Aufnahme des Faches in die Prü‐ fungsordnungen der Studenten, in der Finanzierung und sonstigen Förde‐ rung von Forschung, im Errichten von universitären Lehrstühlen auf die‐ sem Gebiet oder in dem Veranstalten von Tagungen, Kongressen und Symposien gesehen werden288. Ferner weist die Kategorisierung unter der Bezeichnung des neuen Bereiches in Lehrbuchkapiteln und in juristischen Fachlexika oder später der Gebrauch des Rechtsgebietes im allgemeinen Sprachgebrauch auf eine gewisse Etablierung des Faches hin. Den zentra‐ len, wenn auch nicht allein bedeutsamen Hinweis auf die Entstehung eines neuen Rechtsgebietes geben freilich normative Entscheidungen. Das Vor‐ 2005, S. 121 ff.; Trute, Katastrophenschutzrecht – Besichtigung eines verdräng‐ ten Rechtsgebiets, in: KritV 88 (2005), S. 342 ff.; ferner Kloepfer, Katastrophen‐ schutzrecht – Strukturen und Grundfragen –, in: VerwArch 2007, der Katastro‐ phenschutzrecht explizit als „junges Rechtsgebiet“ charakterisiert, vgl. S. 163 (165). 286 Schlacke, Klimaschutzrecht – ein Rechtsgebiet? Begriffliches, Systematik und Perspektiven, in: Dies. (Hrsg.), Umwelt- und Planungsrecht im Wandel. System, Funktionen und Perspektiven, Die Verwaltung, Beiheft 11, 2010, S. 121 (152 ff.). 287 Schulze-Fielitz, Umweltrecht, in: Willoweit (Hrsg.), Rechtswissenschaft und Rechtsliteratur im 20. Jahrhundert, 2007, S. 989 (990). 288 Stolleis, Wie entsteht ein Wissenschaftszweig?, in: Bauer/Czybulka/Kahl/Voss‐ kuhle (Hrsg.), Umwelt, Wirtschaft und Recht, 2002, S. 1 (2 f.). C. Das Bedeutungswachstum des Katastrophenschutzrechts 100 liegen eines parlamentarischen Gesetzes ist jedoch nicht erschöpfend für die Etablierung eines Rechtsgebietes, vielmehr muss auch ein einheits‐ schaffender Begriff – gleichsam als sinnvoller Oberbegriff – vorliegen. Einheit im Sinne einer logischen Zusammenfassung muss entweder unter rechtssystematischen oder sachbereichsspezifischen Aspekten gestiftet werden289. Wie verhält es sich nun mit dem Katastrophenrecht? Ist es tatsächlich schon zu einem Rechtsgebiet geworden? Parlamentarische Aktivitäten im Bereich des Katastrophenrechts existieren seit langer Zeit, so dass es zahl‐ reiche Bundes290- und Landesgesetze zum Katastrophenrecht gibt291. In den letzten zehn bis fünfzehn Jahren erfolgten erste größere Publikatio‐ 289 Schulze-Fielitz, Umweltrecht, in: Willoweit (Hrsg.), Rechtswissenschaft und Rechtsliteratur im 20. Jahrhundert, 2007, S. 989 (990 ff.). 290 Z. B. Gesetz zur Verhütung und Bekämpfung von Infektionskrankheiten beim Menschen (Infektionsschutzgesetz – IfSG) v. 20.7.2000 (BGBl. I S. 1045). 291 Systematische Zusammenschau sämtlicher den Katastrophenbereich tangieren‐ der Gesetze in der Gesetzessammlung von Kloepfer (Hrsg.), Katastrophenrecht, 2009; hier (aktuelle) Übersicht über die Katastrophenschutzgesetze der Länder: Baden-Württemberg (LKatSG BW): Gesetz über den Katastrophenschutz vom 22.11.1999 (GBl. S. 625); Bayern (BayKSG): Bayerisches Katastrophenschutz‐ gesetz vom 24.7.1996 (GVBl., S. 282); Berlin (KatSG): Gesetz über die Gefah‐ renabwehr bei Katastrophen vom 11.2.1999 (GVBl. S. 78); Brandenburg (BbgBKG): Gesetz über den Brandschutz, die Hilfeleistung und den Katastro‐ phenschutz des Landes Brandenburg vom 24.5.2004 (GVBl. S. 197); Bremen (BremHilfeG): Bremisches Hilfeleistungsgesetz vom 19.3.2009 (GBl. S. 105); Hamburg (HmbKatSG): Hamburgisches Katastrophenschutzgesetz vom 16.1.1978 (GVBl. S. 31); Hessen (HBKG): Hessisches Gesetz über den Brand‐ schutz, die Allgemeine Hilfe und den Katastrophenschutz vom 14.1.2014 (GVBl. I S. 26); Mecklenburg-Vorpommern (LKatSG M‑V): Gesetz über den Katastrophenschutz in Mecklenburg-Vorpommern vom 24.10.2001 (GVOBl. S. 393); Niedersachsen (NKatSG): Niedersächsisches Katastrophenschutzgesetz vom 14.2.2002 (GVBl. S. 73); Nordrhein-Westfalen (BHKG): Gesetz über den Brandschutz, die Hilfeleistung und den Katastrophenschutz vom 17.12.2005 (GV. NRW. S. 886); Rheinland-Pfalz (LBKG): Landesgesetz über den Brand‐ schutz, die Allgemeine Hilfe und den Katastrophenschutz vom 2.11.1981 (GVBl. S. 247); Saarland (SBKG): Gesetz über den Brandschutz, die Techni‐ sche Hilfe und den Katastrophenschutz im Saarland vom 29.11.2006 (ABl. S. 2207); Sachsen (SächsBRKG): Sächsisches Gesetz über den Brand‐ schutz, Rettungsdienst und Katastrophenschutz vom 24.6.2004 (GVBl. S. 245); Sachsen-Anhalt (KatSG LSA): Katastrophenschutzgesetz des Landes Sachsen- Anhalt vom 5.8.2002 (GVBl. S. 339); Schleswig-Holstein (LKatSG): Gesetz über den Katastrophenschutz in Schleswig-Holstein vom 10.12.2000 (GVOBl. S. 664); Thüringen (ThürBKG): Thüringer Gesetz über den Brandschutz, die IV. Aufarbeitung des Katastrophenrechts 101 nen292 und schließlich die Gründung des Forschungszentrums Katastro‐ phenrecht (FZK) einschließlich seiner Tagungen und der Schriftenreihe Katastrophenrecht293. Und gerade in jüngster Zeit erschien eine „kleine Flut“ von einschlägigen Monographien und insgesamt eine gesteigerte wissenschaftliche Auseinandersetzung mit dem Katastrophenrecht294. Auch der geforderte „einheitsschaffende Begriff“ liegt vor. So ist sachbe‐ reichsspezifisch unter dem Begriff Katastrophenrecht oder Katastrophen‐ schutzrecht das Recht geeint, das sich mit der Vermeidung sowie vorsor‐ Allgemeine Hilfe und die Katastrophen vom 5.2.2008 (GVBl. S. 22); neben den Katastrophenschutzgesetzen der einzelnen Länder existieren ferner noch jeweils Gesetze, die die Bereiche Brandschutz und Rettungsdienst regeln; z. T. sind die‐ se Gesetze aber in einem umfassenden Gesetz geregelt, wie etwa in Bremen oder Sachsen, oder aber in zwei Gesetzen zusammengefasst wie beispielsweise in Brandenburg, Hessen, Nordrhein-Westfalen, Rheinland-Pfalz, Saarland und Thüringen; daneben gibt es im Katastrophenschutz unterhalb der Gesetzesebene zudem zahlreiche Verordnungen und Verwaltungsvorschriften in den einzelnen Bundesländern, hierzu vgl. die (allerdings nicht annähernd vollständige) Über‐ sicht unter: www.bbk.bund.de/DE/Service/Fachinformationsstelle/RechtundVor‐ schriften/Rechtsgrundlagen/rechtsgrundlagen_node.html (Aufruf v. 1.2.2016). 292 Vgl. z. B. Kloepfer, Rechtliche Grundprobleme des Katastrophenschutzes, in: Dolde/Hansmann/Paetow u. a. (Hrsg.), Verfassung – Umwelt – Wirtschaft. Fest‐ schrift für Dieter Sellner zum 75. Geburtstag, 2010, S. 391 ff.; Ders., Katastro‐ phenschutzrecht – Strukturen und Grundfragen –, in: VerwArch 2007, S. 163 ff.; Musil/Kirchner, Katastrophenschutz im föderalen Staat, in: Die Verwaltung 39 (2006), S, 373 ff.; Stober/Eisenmenger, Katastrophenverwaltungsrecht – Zur Re‐ naissance eines vernachlässigten Rechtsgebietes, in: NVwZ 2005, S. 121 ff.; Trute, Katastrophenschutzrecht – Besichtigung eines verdrängten Rechtsgebiets, in: KritV 88 (2005), S. 342 ff; Fassbender, „Wo aber Gefahr ist, wächst das Ret‐ tende auch“?, in: KritV 88 (2005), S. 375 ff.; Wolf, Vom Katastrophenverwal‐ tungsrecht zu Thomas Hobbes, in: KritV 88 (2005), S. 399 ff.; Wien, Katastro‐ phenschutz und Katastrophenhilfe im Lichte des Grundgesetz, 2000. 293 Kloepfer (Hrsg.), Katastrophenrecht: Grundlagen und Perspektiven. Schriften‐ reihe Katastrophenrecht, Bd. 1, 2008; Ders. (Hrsg.), Hochwasserschutz – He‐ rausforderung an Recht und Politik. Schriftenreihe Katastrophenrecht, Bd. 2, 2009; Ders. (Hrsg.), Schutz kritischer Infrastrukturen. Schriftenreihe Katastro‐ phenrecht, Bd. 3, 2010; Ders. (Hrsg.), Pandemien als Herausforderung für die Rechtsordnung. Schriftenreihe Katastrophenrecht, Bd. 4, 2011; Ders. (Hrsg.), Hochrisikoanlagen – Notfallschutz bei Kernkraft-, Chemie-, und Sondermüllan‐ lagen, Schriftenreihe Katastrophenrecht, Bd. 5, 2012. 294 Vgl. Fn. 278 ff. C. Das Bedeutungswachstum des Katastrophenschutzrechts 102 gend295, aktuell oder nachsorgend mit der Bewältigung von Katastrophen beschäftigt. Es geht also um die „Gesamtheit der Rechtsnormen und Maß‐ nahmen, mit denen die Rechtsverhältnisse von Personen und Institutionen bei Katastrophen gesteuert werden.“296 Rechtssystematisch geht es vor al‐ lem darum, dynamische Strukturen für einen effektiven Bevölkerungs‐ schutz zu entwickeln. Diese dynamische Gestaltung schlägt sich etwa nie‐ der durch Instrumente zur Warnung der Bevölkerung oder zum Katastro‐ phenmanagement insbesondere hinsichtlich der Kommunikation der Be‐ hörden und des exakten Vorgehens im Katastrophenfall. Bei letzterem ist vor allem die Bereitstellung, Verwaltung und Zuteilung von überlebens‐ wichtigen Ressourcen entscheidend. Das Katastrophenrecht weist dem‐ nach durchaus beide einheitsstiftenden Aspekte auf. Allerdings erfolgte bislang erst eine relativ junge und nur vereinzelt anzutreffende universitä‐ re Vertiefung des Katastrophenschutzrechts. Auch wissenschaftliche Pu‐ blikationen in diesem Bereich waren trotz der oben erwähnten Veröffent‐ lichungen bis vor drei oder vier Jahren insgesamt doch eher singulär anzu‐ treffen. Hier findet jedoch vielleicht gerade ein Wandel statt. In jüngster Zeit ist das Katastrophenrecht etwas häufiger als Gegenstand von Disser‐ tationen und Fachbeiträgen in Erscheinung getreten297. Dieser Befund wird auch dadurch bestätigt, dass das Katastrophenschutzrecht als Begriff‐ lichkeit vormals weder in juristischen Standardwerken noch Lexika aufge‐ zählt wurde, sich nun aber durchaus auch Einträge zum Katastrophen‐ schutz finden lassen298. Eigene Zeitschriftenreihen, die sich mit dem Kata‐ strophenrecht befassen, existieren hingegen nach wie vor nicht299. Als ei‐ genständiges, bereits vollständig etabliertes Rechtsgebiet lässt sich das 295 Damit ist im Gegensatz zum Umweltrecht die Vorbereitung der Katastrophenbe‐ kämpfung gemeint, vgl. dazu auch Kloepfer, Rechtliche Grundprobleme des Ka‐ tastrophenschutzes, in: Dolde/Hansmann/Paetow u. a. (Hrsg.), Verfassung – Umwelt – Wirtschaft. Festschrift für Dieter Sellner zum 75. Geburtstag, 2010, S. 391 (401 ff.). 296 Stober, Befugnisse und Kontrolle im Katastrophenschutzrecht – Rechtsgrundla‐ gen und rechtspolitische Vorschläge –, in: Kloepfer (Hrsg.), Katastrophenrecht: Grundlagen und Perspektiven, 2008, S. 43 (44). 297 Vgl. die Aufzählung der Werke in Fn. 278 ff. 298 Vgl. etwa Weber (Hrsg.), Creifelds, Rechtswörterbuch, 21. Aufl. 2014, Stich‐ wort: „Katastrophenschutz“. 299 Die vom BBK herausgegebene Zeitschrift „Bevölkerungsschutz“ beinhaltet zwar z. T. juristische Aspekte, ist aber eher praxisorientiert ausgerichtet und zeichnet sich durch einen umfassenden, interdisziplinären Ansatz aus, kann also keineswegs als juristische Fachzeitschrift gewertet werden. IV. Aufarbeitung des Katastrophenrechts 103 Katastrophenschutzrecht daher insgesamt doch noch schwerlich einord‐ nen, vielmehr als ein sich im Entstehungsprozess befindendes Rechtsge‐ biet300. Dies wird auch durch die Beobachtung gestützt, dass das Katastro‐ phenschutzrecht häufig immer noch als „kleine Schwester“ des Umwelt‐ rechts anzutreffen ist. Trotz einiger Überschneidungen dieser beiden Be‐ reiche, nämlich dort, wo durch menschliches Verhalten Katastrophen mit Auswirkung auf die Umwelt verursacht werden301, erscheint es verkürzt, das Katastrophenrecht dem Umweltrecht einzugliedern. Das Katastro‐ phenrecht ist vielmehr als ein selbstständiger Bereich anzusehen, welcher sich möglicherweise gerade zu einem Rechtsgebiet entwickelt und durch die Strukturmerkmale der Prävention, Risikovorsorge, Kooperation, Kom‐ munikation, Interdisziplinarität und Internationalisierung charakterisiert wird302. 300 Vielleicht auch schon ein im Entstehungsprozess fortgeschrittenes Rechtsgebiet. 301 Kloepfer, Rechtliche Grundprobleme des Katastrophenschutzes, in: Dolde/ Hansmann/Paetow u. a. (Hrsg.), Verfassung – Umwelt – Wirtschaft. FS für Die‐ ter Sellner zum 75. Geburtstag, 2010, S. 391 (391 f.). 302 Dazu siehe Stober/Eisenmenger, Katastrophenverwaltungsrecht – Zur Renais‐ sance eines vernachlässigten Rechtsgebietes, in: NVwZ 2005, S. 121 (121 ff.); Kloepfer, Katastrophenschutzrecht – Strukturen und Grundfragen –, in: Verw‐ Arch 2007, S. 163 (189 ff.). C. Das Bedeutungswachstum des Katastrophenschutzrechts 104 Die „Neue Strategie“ als politischer Paradigmenwechsel Das folgende Kapitel widmet sich der Frage, „wer“ im Bereich des Kata‐ strophenschutzes handelt bzw. handeln darf: der Bund oder die Länder. Regelmäßig treten verfassungsrechtliche Fragen erst bei eingehender juris‐ tischer Prüfung des Sachverhalts auf und werden an dieser Stelle auch er‐ örtert und bestenfalls gelöst. Vorliegend aber werden nach dem Aufzeigen der Problemstellung zunächst die verfassungsrechtlichen Fragen aufge‐ worfen und erst dann insbesondere auch mit Blick auf die praktische Um‐ setzbarkeit systematisch diskutiert. Dieser Aufbau ist der politischen Si‐ tuation geschuldet, denn dass verfassungsrechtliche Bedenken im Bereich des Katastrophenschutzes existieren, ist kein unbekanntes Problem. Be‐ reits im Vorfeld der parlamentarischen Beratungen zu dem (im Folgenden vorgestellten) Gesetz zur Änderung des Zivilschutzgesetzes gab es eine breite Debatte über die Zuständigkeiten im Katstrophenschutz mit teilwei‐ se auch verfassungsändernden Vorschlägen303. Mangels politischer Um‐ setzbarkeit, die insbesondere in der föderalen Architektur des Grundgeset‐ zes begründet liegt, erfolgte in der Vergangenheit jedoch keine Verfas‐ sungsänderung. Die politische Umsetzbarkeit stellt auch zukünftig eine nicht zu unterschätzende Hürde dar. Deshalb wird in D. II. 2. zuerst unter‐ sucht, ob die Kompetenzprobleme im Katastrophenschutz auch ohne weit‐ reichende Änderungen, nämlich Verfassungsänderungen, legitimiert wer‐ den können. D. 303 Vgl. so z. B. die Schutzkommission beim Bundesminister des Inneren, Dritter Gefahrenbericht. Bericht über die möglichen Gefahren für die Bevölkerung bei Großkatastrophen und im Verteidigungsfall, 2006, 4.2, abrufbar unter: http://ww w.bbk.bund.de/SharedDocs/Downloads/BBK/DE/Publikationen/PublikationenF orschung/Band59.pdf?__blob=publicationFile (Aufruf v. 1.2.2016). 105 Die „Neue Strategie“ und deren Umsetzung Ausgangssituation und Konzeption Im föderalen Deutschland ist der Bevölkerungsschutz in die Kategorien Zivilschutz und Katastrophenschutz untergliedert. Der Zivilschutz obliegt hierbei dem Bund gem. Art. 73 Abs. 1 Nr. 1 GG gleichsam als Annex zur militärischen Verteidigung des Landes. Das Katastrophenschutzrecht ist Teil des Gefahrenabwehrrechts und fällt damit in den Aufgabenbereich der Länder gem. Art. 30, 70 GG304. Als Ausnahme davon ist in Art. 35 Abs. 2 und 3 GG in Durchbrechung des föderalen Prinzips ein Zusammenwirken von Bund und Ländern als „Sonderform der Verwaltungskooperation“305 für die Bewältigung von Naturkatastrophen oder besonders schweren Un‐ glücksfällen verankert306. Obwohl diese föderale Trennung besteht, konnte – auch vor Inkrafttreten des ZSKG307 – nicht von einer rigiden Trennung von Zivil- und Katastrophenschutz gesprochen werden. Es existierten kei‐ I. 1. 304 Meyer-Teschendorf, Fortentwicklung der Rechtsgrundlagen für den Bevölke‐ rungsschutz, in: DVBl. 2009, S. 1221 (1221 f.). 305 Danwitz, in: v. Mangoldt/Klein/Starck (Hrsg.), GG Kommentar, Bd. 2, 6. Aufl. 2010, Art. 35 Rn. 59; der Gehalt des Art. 35 Abs. 2 und 3 GG lässt sich schwer fassen, so dass die Vorschriften insbesondere der Steigerung der Verwaltungsef‐ fektivität zu dienen bestimmt sind, ferner aber auch seit dem Urteil des BVerfG v. 15. Februar 2006 (BVerfGE 115, 118, 141) die unmittelbare Grundlage der Herleitung einer Gesetzgebungskompetenz für Regelungen des Verfahrens i. R. d. Zusammenwirkens von Bund und Ländern und für die Ausführungsrege‐ lungen von Katastrophensituationen bilden, vgl. Art. 35 Rn. 68 a ff.; letzteres dürfte jedoch durch die Plenarentscheidung des BVerfG vom 3.7.2012 nunmehr anders zu sehen sein; nach BVerfG, Beschluss vom 3.7.2012 – 2 PBvU 1/11 –, Abs.-Nr. 16, www.bverfg.de/entscheidungen/up20120703_2pbvu000111.html (Aufruf v. 01.02.16) dürften die Art. 35 Abs. 2 und 3 GG gerade keine Kompe‐ tenzgrundlage für eine Gesetzgebungszuständigkeit des Bundes bieten. 306 Siehe dazu vor allem Stober/Eisenmenger, Katastrophenverwaltungsrecht – Zur Renaissance eines vernachlässigten Rechtsgebietes, in: NVwZ 2005, S. 121 (123), der mit Fokus auf Katastrophensituationen Art. 35 Abs. 2. und 3 GG auf die folgenden zwei relevanten Tatbestände verengt: Hilfe bei Naturkatastrophen oder besonders schweren Unglücksfällen innerhalb eines Bundeslandes (Art. 35 Abs. 2. S. 2 GG) und Hilfe in Form besonderer Weisungs- und Einsatzbefugnis der Bundesregierung bei Naturkatastrophen oder Unglücksfällen über ein Bun‐ desland hinaus (Art. 35 Abs. 3 GG); Bauer, in: Dreier (Hrsg.), GG Kommentar, Bd. II, 3. Aufl. 2015, Art. 35 Rn. 25 ff. 307 Gesetz über den Zivilschutz und die Katastrophenhilfe des Bundes (Zivilschutzund Katastrophenhilfegesetz – ZSKG) v. 25.3.1997 (BGBl. I S. 726), zul. geänd. D. Die „Neue Strategie“ als politischer Paradigmenwechsel 106 ne Parallelstrukturen, sondern vielmehr ein System, in dem sich der Bund der personellen und materiellen Infrastruktur der Länder für seinen Zivil‐ schutz bedient und ihn durch Ressourcenbereitstellung verstärkt. Umge‐ kehrt nutzten die Länder die bundesseitigen Zusätze für friedensmäßige Katastrophen und Unglücksfälle („Doppelnutzen“)308. Trotzdem wurden angesichts der neuen, diffusen Gefahrenlage Sinn und Angemessenheit der klassischen Zweiteilung fraglich, wären bei Schadenslagen mit immensem Ausmaß die für den Katastrophenschutz zuständigen Behörden der Situati‐ on mutmaßlich nicht gewachsen309. Aber auch unter dem Aspekt der defi‐ zitären Koordinationsinstrumente im Falle einer länderübergreifenden Ka‐ tastrophe erscheint die tradierte Zweiteilung problematisch310. Auf der Innenministerkonferenz im Juni 2002 trafen Bund und Länder, noch unter dem Einfluss des 11. Septembers 2001 stehend, dementspre‐ chend die Übereinkunft, eine neue Rahmenkonzeption für den Zivil- und Katastrophenschutz unter dem Leitmotiv „Neue Strategie zum Schutz der Bevölkerung in Deutschland“ zu entwickeln. Das Kernstück dieser „Neu‐ en Strategie“ besteht in der Verzahnung von Bund, Ländern und Kommu‐ nen, in der kompletten Überwindung der stereotypen Zweiteilung in Zivil‐ schutz auf der einen und friedenszeitlichen Katastrophenschutz auf der an‐ deren Seite sowie in der Optimierung und dem Ausbau des Informations-, Koordinierungs- und Planungsmanagements. Bei letzterem findet vor al‐ lem auch der enorme Fortschritt von Wissenschaft und Technik der ver‐ gangenen Jahre Berücksichtigung, welcher besonders in den Bereichen der d. G. v. 29.7.2009 (BGBl. I S. 2350); vormals Zivilschutzgesetz (ZSG), das mit dem Gesetz zur Änderung des Zivilschutzgesetzes (Zivilschutzänderungsgesetz – ZSGÄndG) v. 2.4.2009 zum Zivilschutz- und Katastrophenhilfegesetz fortent‐ wickelt wurde (BGBl. I S. 693 ff.). 308 Milberg, Die Rolle des Katastrophenschutzes in einem modernen Bevölkerungs‐ schutz im Rahmen des Systems der integrierten Gefahrenabwehr, in: Bundesamt für Bevölkerungsschutz und Katastrophenhilfe/Deutscher Städtetag (Hrsg.), Drei Ebenen, ein Ziel: Bevölkerungsschutz – gemeinsame Aufgaben von Bund, Ländern und Kommunen, 2010, S. 7 (8 f.); Meyer-Teschendorf, Fortentwicklung der Rechtsgrundlagen für den Bevölkerungsschutz, in: DVBl. 2009, S. 1221 (1222). 309 Geier, in: Bundesamt für Bevölkerungsschutz und Katastrophenhilfe (Hrsg.), Neue Strategie zum Schutz der Bevölkerung in Deutschland, Schriftenreihe Wissenschaftsforum, Bd. 4, 2. Aufl. 2010, S. 24 f. 310 Rechtspolitisch dazu angesichts eines möglichen atomaren Unfalles Bartsch/ Kaiser/Schmid u. a., Größter unmöglicher Unfall, in: Der Spiegel 16/2011, S. 119. I. Die „Neue Strategie“ und deren Umsetzung 107 Kommunikationstechnologie und der Detektions- und Analyseverfahren311 deutlich in Erscheinung tritt312. Mit der Schaffung eines neuen Bundesam‐ tes unter dem Namen „Bundesamt für Bevölkerungsschutz und Katastro‐ phenhilfe“ (BBK) kommt diese Motivation zum Ausdruck. Die Bundesre‐ publik Deutschland hat also mit dem Gesetz über die Errichtung des Bun‐ desamtes für Bevölkerungsschutz und Katastrophenhilfe (BBKG) vom 27.4.2004313 von Art. 87 Abs. 3 GG Gebrauch gemacht314. Art. 87 Abs. 3 GG sieht nämlich – entgegen der von Art. 83 GG aufgestellten Regelver‐ mutung, dass Bundesgesetze durch die Länder ausgeführt werden – vor, dass der Bund befähigt ist, auf Gebieten, in denen ihm das Recht zur Ge‐ setzgebung zusteht, selbständige Bundesoberbehörden oder neue bundes‐ unmittelbare Körperschaften oder Anstalten des öffentlichen Rechts zu er‐ richten. Dieses Bundesamt stellt eine dem Innenministerium unmittelbar nachgeordnete, für das gesamte Bundesgebiet zuständige Behörde ohne Verwaltungsunterbau dar, namentlich also eine selbständige Bundesober‐ behörde315. Es handelt sich dabei aber nicht nur um eine bloße Wiederbe‐ lebung des früheren Bundesamtes für Zivilschutz (BZS), das ausschließ‐ lich dem Verteidigungsfall zu dienen bestimmt war316. Die Kreierung des (nichtjuristischen) Begriffs „Bevölkerungsschutz“ als „Summe aller nicht‐ 311 Zur Risikoanalyse siehe auch Walter, Die Risikoanalyse im Bevölkerungsschutz – Was haben wir davon?, in: Bundesamt für Bevölkerungsschutz und Katastro‐ phenhilfe/Deutscher Städtetag (Hrsg.), Drei Ebenen, ein Ziel: Bevölkerungs‐ schutz – gemeinsame Aufgabe von Bund, Ländern und Kommunen, 2010, S. 16 ff. 312 Geier, in: Bundesamt für Bevölkerungsschutz und Katastrophenhilfe (Hrsg.), Neue Strategie zum Schutz der Bevölkerung in Deutschland, Schriftenreihe Wissenschaftsforum, Bd. 4, 2. Aufl. 2010, S. 23, 26 ff., 43 ff. 313 BGBl. I 2004 S. 630. 314 Unger, Katastrophenabwehrrecht. Vorschläge für gesetzgeberische Neuregelun‐ gen im Bereich Zivil- und Katastrophenschutz in der Bundesrepublik Deutsch‐ land, 2010, S. 56 ff.; kritisch dazu S. 56 ff., 132, 149 ff., 163, mit dem Hinweis, dass der Schwerpunkt der Tätigkeit des BBK auf Dienstleistungen liegt, die dem Katastrophenschutz zuzuordnen sind. Gerade für über den Bereich des Zivil‐ schutzes hinausgehende Aufgaben fehle es aber an einer Ermächtigungsgrundla‐ ge; vorsichtiger Kloepfer, Katastrophenschutzrecht – Strukturen und Grundfra‐ gen –, in: VerwArch 2007, S. 163 (S. 175, 180 f.). 315 Bull/Mehde, Allgemeines Verwaltungsrecht mit Verwaltungslehre, 9. Aufl. 2015, Rn. 113; Burgi, in: v. Mangoldt/ Klein/Starck (Hrsg.), GG Kommentar, Bd. 3, 6. Aufl. 2010, Art. 87 Rn. 100. 316 Meyer-Teschendorf, Stand der Diskussion um eine „Neuordnung“ des Zivil- und Katastrophenschutzes, in: Kloepfer (Hrsg.), Katastrophenrecht: Grundlagen und D. Die „Neue Strategie“ als politischer Paradigmenwechsel 108 polizeilichen und nichtmilitärischen Maßnahmen, die erforderlich sind, um die Bevölkerung und ihre Lebensgrundlagen bei Katastrophen, in Not‐ lagen und im Falle bewaffneter Konflikte zu schützen sowie zur Verhinde‐ rung, Begrenzung und Bewältigung von Schadensereignissen beizutra‐ gen“317 unterstreicht die übergreifende Idee der „Neuen Strategie“, wenn‐ gleich der Terminus „Bevölkerungsschutz“ kein Begriff des Grundgeset‐ zes ist318. Der Bevölkerungsschutz beschreibt als Oberbegriff „alle Aufga‐ ben und Maßnahmen der Kommunen und der Länder im Katastrophen‐ schutz sowie des Bundes im Zivilschutz“319. Das gemeinsame Tragen von Verantwortung wird dabei aber nach eigenem Selbstverständnis nicht als Einbruch in die föderalen Strukturen, also im Sinne einer verfassungs‐ rechtlichen Änderung der Zuständigkeiten verstanden, sondern als Ge‐ meinschaftsaufgabe im rein politischen Sinne, die durch effektives Krisen‐ management und ein gutes Zusammenspiel der föderalen Verantwortlich‐ keitsebenen, vor allem mit einem verstärkten Bereitstellen von Ressourcen des Bundes, gekennzeichnet ist320. Aus juristischer Perspektive werden freilich mit der Schöpfung des Begriffs „Bevölkerungsschutz“ die verfas‐ Perspektiven, 2008, S. 29 (31 ff.); zur Chronik des Bevölkerungsschutzes in der Bundesrepublik Deutschland siehe Bundesamt für Bevölkerungsschutz und Ka‐ tastrophenhilfe (Hrsg.), Schutz und Hilfe für die Bevölkerung. Wir über uns, 2011, S. 6 f. 317 Cronenberg, Katastrophenschutz: Gesellschaftliche oder staatliche Aufgabe?, in: Kloepfer (Hrsg.), Katastrophenrecht: Grundlagen und Perspektiven, 2008, S. 21 (23); zum Bevölkerungsschutz ferner Fritzen, Die Struktur des Bevölke‐ rungsschutzes in der Bundesrepublik Deutschland, in: Bundesamt für Bevölke‐ rungsschutz und Katastrophenhilfe/Deutscher Städtetag (Hrsg.), Drei Ebenen, ein Ziel: Bevölkerungsschutz – gemeinsame Aufgaben von Bund, Ländern und Kommunen, 2010, S. 10 (10 ff.); Unger, Katastrophenabwehrrecht. Vorschläge für gesetzgeberische Neuregelungen im Bereich Zivil- und Katastrophenschutz in der Bundesrepublik Deutschland, 2010, S. 16 f. 318 Gusy, Katastrophenschutzrecht – Zur Situation eines Rechtsgebiets im Wandel –, in: DÖV 2011, S. 85 (90). 319 Bundesamt für Bevölkerungsschutz und Katastrophenhilfe (Hrsg.), BBK-Glos‐ sar. Ausgewählte zentrale Begriffe des Bevölkerungsschutzes, 2013, S. 7. 320 Meyer-Teschendorf, Fortentwicklung der Rechtsgrundlagen für den Bevölke‐ rungsschutz, in: DVBl. 2009, S. 1221 (1223); so wohl auch Geier, in: Bundes‐ amt für Bevölkerungsschutz und Katastrophenhilfe (Hrsg.), Neue Strategie zum Schutz der Bevölkerung in Deutschland, Schriftenreihe Wissenschaftsforum, Bd. 4, 2. Aufl. 2010, der jedoch durchweg formaljuristisch unkorrekt den Be‐ griff der neuen Gemeinschaftsaufgabe von Bund und Ländern prägt, z. B. S. 20 f. I. Die „Neue Strategie“ und deren Umsetzung 109 sungsrechtlich grundsätzlich getrennten Bereiche des Katastrophenschut‐ zes und des Zivilschutzes vermischt321. Strukturell-organisatorische Konsequenzen Als vielleicht augenfälligster Beitrag zur „Neuen Strategie“ wurde im Mai 2004 das oben bereits erwähnte Bundesamt für Bevölkerungsschutz und Katastrophenhilfe, abgekürzt BBK, als „Fachbehörde“ zur Unterstüt‐ zung des Bundesministeriums des Inneren (BMI) gegründet322. Das BBK bündelt als zentrales Organisationselement alle Aufgaben und Informatio‐ nen nationaler und internationaler staatlicher sowie privater Einrichtungen und bedient so die nicht-operativen Serviceleistungen des Bundes. Dane‐ ben unterhält das BBK weiterhin die klassischen Aufgaben des Zivilschut‐ zes wie z. B. die Warnung und Information der Bevölkerung, den bauli‐ chen Zivilschutz, die Wassersicherstellung und den Kulturgutschutz. Fer‐ ner führt das BBK folgende Aufgabenfelder aus: die planerische Vorsorge zum Schutz kritischer Infrastrukturen, die Aus- und Weiterbildung von Zi‐ vil- und Katastrophenschützern, die Vertiefung der Katastrophenforschung (insbesondere technisch-wissenschaftlicher Forschung zum Schutz vor chemisch-biologisch-radiologisch-nuklearen, kurz CBRN, Gefahren), die Berücksichtigung psychosozialen Krisenmanagements, die Auswertung und Sammlung von einschlägigen Veröffentlichungen in der Fachinforma‐ tionsstelle (FIS), die Förderung und Stärkung des Ehrenamts im Bevölke‐ rungsschutz, die Intensivierung der Koordinierung und Zusammenarbeit Deutschlands mit internationalen Akteuren und schließlich die Stärkung der Selbsthilfefähigkeit der Bevölkerung323. 2. 321 So auch Pohlmann, Rechtliche Rahmenbedingungen der Katastrophenbewälti‐ gung, 2012, S. 89 ff. 322 Dazu auch BBK (Hrsg.), Schutz und Hilfe für die Bevölkerung. Wir über uns, 2011, S. 8 f. 323 Geier/Gullotta/Liefländer u. a., Bevölkerungsschutz, in: Bundesamt für Bevöl‐ kerungsschutz und Katastrophenhilfe/Deutsche Gesellschaft für Katastrophen‐ Medizin e. V. (Hrsg.), Notfall- und Katastrophenpharmazie I, 2009, S. 1 (66 ff.); Unger, Ist Deutschland auf Katastrophen vorbereitet?, in: Kloepfer (Hrsg.), Ka‐ tastrophenrecht: Grundlagen und Perspektiven, 2008, S. 89 (92 f.); Unger/Kurth, Vorwort, in: Bundesamt für Bevölkerungsschutz und Katastrophenhilfe/Robert Koch-Institut (Hrsg.), Biologische Gefahren I. Handbuch zum Bevölkerungs‐ schutz, 3. Aufl. 2007, S. 12 (12 f.); zur Selbsthilfefähigkeit der Bevölkerung D. Die „Neue Strategie“ als politischer Paradigmenwechsel 110 Schon im Herbst 2002 wurde ebenfalls in Umsetzung der „Neuen Stra‐ tegie“ ein Bund-Länder-Koordinierungsinstrument für großflächige Scha‐ denslagen oder sonstige Lagen von nationaler Bedeutung errichtet: das Gemeinsame Melde- und Lagezentrum des Bundes und der Länder (GMLZ). Dieses hochmoderne Lagezentrum ist jeden Tag des Jahres und zu jeder Zeit durchgehend besetzt und dient vor allem der ständigen Lage‐ beobachtung sowie des Austauschs, der Analyse und der Koordinierung von Meldungen und Informationen sowie nicht zuletzt der Prognose von Schadensentwicklungen, und dies sowohl im Ereignisfall als auch präven‐ tiv324. Dabei ist das Ziel „eine Verbesserung der Zusammenarbeit zwi‐ schen Bund und Ländern, zwischen verschiedenen Bundesressorts, mit na‐ tionalen, inter- und supranationalen Organisationen sowie zwischen Deutschland und anderen Staaten bei der Bewältigung von bedeutenden Schaden- und Gefahrenlagen.“325 Das GMLZ wurde institutionalisiert für die Sicherstellung und Verbesserung des länder- und organisationsüber‐ greifenden Informations- und Ressourcenmanagements, zu deren Erfül‐ lung das GMLZ sowohl das deutsche Notfallvorsorge-Informationssystem (deNIS) als auch ein stetig wachsendes Netzwerk von eigenen und exter‐ nen Experten des Bevölkerungsschutzes nutzt. Das deutsche Notfallvor‐ sorge-Informationssystem (deNIS) ist eine hochmoderne, schon vor den Anschlägen des 11. Septembers 2001 konzipierte Datenbank, die übergrei‐ fend die Informationen für das Management von Großkatastrophen ver‐ netzt, aufbereitet und bereitstellt sowie insbesondere das überörtliche Res‐ sourcenmanagement stützt326. Bereits kurz nach dem 11. September konn‐ te auch die Inbetriebnahme des satellitengestützten Warnsystems (Sat‐ siehe auch Cronenberg, Katastrophenschutz: Gesellschaftliche oder staatliche Aufgabe?, in: Kloepfer (Hrsg.), Katastrophenrecht: Grundlagen und Perspekti‐ ven, 2008, S. 21 (23 ff.); Franke, Selbstschutz und Selbsthilfe, in: Bundesamt für Bevölkerungsschutz und Katastrophenhilfe/Deutscher Städtetag (Hrsg.), Drei Ebenen, ein Ziel: Bevölkerungsschutz – gemeinsame Aufgaben von Bund, Ländern und Kommunen, 2010, S. 36 ff.; im Einzelnen auch BBK (Hrsg.), Schutz und Hilfe für die Bevölkerung. Wir über uns, 2011, S. 8 ff.; zu Begriff‐ lichkeiten und Definitionen siehe im Einzelnen auch BBK (Hrsg.), BBK-Glos‐ sar. Ausgewählte zentrale Begriffe des Bevölkerungsschutzes, 2013. 324 Siehe dazu BBK (Hrsg.), Schutz und Hilfe für die Bevölkerung. Wir über uns, 2011, S. 10 f. 325 BBK (Hrsg.), BBK-Glossar. Ausgewählte zentrale Begriffe des Bevölkerungs‐ schutzes, 2013, S. 13. 326 Näher zu der Funktionsweise von deNIS siehe Corr, deNIS II plus – Nutzungs‐ potentiale für Anwender, in: Bundesamt für Bevölkerungsschutz und Katastro‐ I. Die „Neue Strategie“ und deren Umsetzung 111 WaS) beginnen, ein System, mit dessen Hilfe amtliche Warndurchsagen in Sekundenschnelle über Rundfunk, Fernsehen, Medienprovider sowie In‐ ternet- und Pagingdienstleister und andere Medien verbreitet werden kön‐ nen327. Das SatWaS bildet auch die Grundlage für ein Modulares Warnsys‐ tem (MoWaS), in dem alle bisherigen (z. B. noch vorhandenen Sirenen) und auch zukünftige Alarmierungs- und Warnmedien verbunden sind328. Dieses Warnsystem steht auch den Ländern für friedensmäßige Katastro‐ phen- und Gefahrenlagen zur Mitbenutzung zur Verfügung329. Zuletzt wurde auch im Koalitionsvertrag von 2013 die Priorität dieser Warnung und Information hervorgehoben: „Wir fördern die Entwicklung von bun‐ desweiten Warn- und Informationssystemen, mit denen Bürgerinnen und Bürger per SMS, E-Mail oder über eine App über Unfälle, Gefahren und Katastrophen informiert werden können.“330 Zudem wurde die „Neue Strategie“ speziell im Bereich der biologi‐ schen Katastrophen durch die im Jahre 2002 initiierte Einrichtung des Zentrums für Biologische Sicherheit (ZBS) am Robert Koch-Institut (RKI)331, das mit der Entwicklung von Managementkonzepten, der Dia‐ phenhilfe/Deutscher Städtetag (Hrsg.), Drei Ebenen, ein Ziel: Bevölkerungs‐ schutz – gemeinsame Aufgaben von Bund, Ländern und Kommunen, 2010, S. 30 ff.; BBK (Hrsg.), Schutz und Hilfe für die Bevölkerung. Wir über uns, 2011, S. 12 f. 327 Zur rechtlichen Problematik der Alarmierung der Bevölkerung per SMS inklusi‐ ve Gesetzesvorschlag vgl. Martini/Weiß/Ziekow, Rechtliche Zulässigkeit flä‐ chendeckender Alarmierung der Bevölkerung in Katastrophenfällen per SMS (KatWarn), 2013. 328 BBK (Hrsg.), Schutz und Hilfe für die Bevölkerung. Wir über uns, 2011, S. 16 f. 329 Meyer-Teschendorf, Stand der Diskussion um eine „Neuordnung“ des Zivil- und Katastrophenschutzes, in: Kloepfer (Hrsg.), Katastrophenrecht: Grundlagen und Perspektiven, 2008, S. 29 (32); Unger, Ist Deutschland auf Katastrophen vorbe‐ reitet?, in: Kloepfer (Hrsg.), Katastrophenrecht: Grundlagen und Perspektiven, 2008, S. 89 (93 ff.); mit der „Vereinbarung über amtliche Gefahrendurchsagen und Gefahrenmitteilungen über das satellitengestützte Warnsystem des Bundes zur Warnung und Information der Bevölkerung bei vorliegenden oder drohen‐ den Gefahren bei Katastrophen und im Verteidigungsfall sowie bei anderen er‐ heblichen Gefahren für die öffentliche Sicherheit“ vom 21. 11./25. 11. 2008 wurde für das SatWaS durch den Bundesinnenminister, die Innenminister und – senatoren der Länder sowie die in der ARD zusammengeschlossenen Rundfunk‐ anstalten der rechtliche Rahmen festgelegt. 330 https://www.cdu.de/sites/default/files/media/dokumente/koalitionsvertrag.pdf (Aufruf v. 1.2.2016). 331 Zum RKI E. III. 1. b) bb). D. Die „Neue Strategie“ als politischer Paradigmenwechsel 112 gnostik von biologischen Agenzien sowie der Beratung der Bevölkerung und Entscheidungsträgern betraut ist, verwirklicht. Ebenfalls für den Bereich der biologischen Katastrophen wurde 2003 das Forschungsvorhaben „Interdisziplinäres Expertennetzwerk Biologi‐ sche Gefahren“ ins Leben gerufen, das als ganzheitlicher Beitrag zu einer effizienten und ressortübergreifenden Zusammenarbeit in einer biologi‐ schen Gefahrensituation durch fach- und organisationsübergreifenden In‐ formationsaustausch konzipiert ist. So forschen Experten unterschiedlichs‐ ter Disziplinen, wie z. B. klinische Versorgung, Öffentlicher Gesundheits‐ dienst, Polizei, Feuerwehr, Rettungsdienst, Technisches Hilfswerk und Bundeswehr, gefördert durch das Bundesamt für BBK, interdisziplinär an der Informationsstelle des Bundes für Biologische Sicherheit (IBBS) des Robert Koch-Instituts332. Schließlich wurde das Fortbildungs- und Ausbildungsangebot der dem BBK zugehörigen Akademie für Krisenmanagement, Notfallplanung und Zivilschutz (AKNZ) deutlich erweitert und unter dem Blickwinkel der ak‐ tuellen Bedrohung durch B- und C-Gefahren modifiziert. Kernaufgabe der AKNZ ist es, die Defizite in der Zusammenarbeit von staatlichen Ebenen und privaten Hilfsorganisationen und insbesondere auch von Beteiligten der polizeilichen Gefahrenabwehr und der Streitkräfte durch gemeinsames Training zu beseitigen. Die Abstimmung der Bildungseinrichtungen und die Aktivitäten der Netzwerkbildung haben bei diesem gesamtgesell‐ schaftlichen Ansatz der AKNZ einen hohen Stellenwert333. Die AKNZ als Wissenschaftsplattform hält ein Bildungsangebot „für die politische, admi‐ nistrative und operative Führungselite des Bevölkerungsschutzes“334 be‐ reit und vertieft u. a. den Austausch mit der Bundesakademie für Sicher‐ heitspolitik (BAKS), der Führungsakademie der Bundeswehr (FüAkBw), der Deutschen Hochschule der Polizei (DHPOL) sowie weiteren Akade‐ 332 Unger/Kurth, Vorwort, in: Bundesamt für Bevölkerungsschutz und Katastro‐ phenhilfe/Robert Koch-Institut (Hrsg.), Biologische Gefahren I. Handbuch zum Bevölkerungsschutz, 3. Aufl. 2007, S. 12 (13 f.). 333 Mitschke, Die AKNZ als Bildungsnetzwerker, pädagogisches Kompetenzzen‐ trum und moderner Lerndienstleister, in: Unger/Mitschke/Freudenberg (Hrsg.), Krisenmanagement – Notfallplanung – Bevölkerungsschutz. Festschrift anläss‐ lich 60 Jahre Ausbildung im Bevölkerungsschutz, dargebracht von Partner, Freunden und Mitarbeiten des Bundesamtes für Bevölkerungsschutz und Kata‐ strophenhilfe, 2013, S. 253 (253). 334 BBK (Hrsg.), Schutz und Hilfe für die Bevölkerung. Wir über uns, 2011, S. 36. I. Die „Neue Strategie“ und deren Umsetzung 113 mien und Hochschulen im In- und Ausland335. Pro Jahr nutzen etwa 10 000 Teilnehmerinnen und Teilnehmer die Bildungsangebote, die die AKNZ als pädagogische Einrichtung in Form von Veranstaltungen, Semi‐ naren und Workshops bereithält336. Zu betonen sind zudem im Kontext der „Neuen Strategie“ die länder‐ übergreifenden Übungen LÜKEX337 von 2004338, 2005339, 2007340, 2009/10341, 2011342 und 2013343 und 2015344, infolgedessen alle 16 Länder anhand fiktiver Szenarien die Koordination und Kooperation von Groß‐ schadenslagen geübt haben345. Auch hier spielt der biologische Katastro‐ phenfall generell eine herausragende Rolle, so war dieser Gegenstand des LÜKEX-Übungsszenarios von 2007 und von 2013346. 335 Ibid. 336 Mitschke, Die AKNZ als Bildungsnetzwerker, pädagogisches Kompetenzzen‐ trum und moderner Lerndienstleister, in: Unger/Mitschke/Freudenberg (Hrsg.), Krisenmanagement – Notfallplanung – Bevölkerungsschutz. Festschrift anläss‐ lich 60 Jahre Ausbildung im Bevölkerungsschutz, dargebracht von Partner, Freunden und Mitarbeiten des Bundesamtes für Bevölkerungsschutz und Kata‐ strophenhilfe, 2013, S. 253 (260 ff.). 337 „LÜKEX“ bedeutet LänderÜbergreifende Krisenmanagementübung (Exercise). 338 Szenario: Winterliche Extremwetterlage mit großflächigem Stromausfall. 339 Szenario: Terroristische Anschläge im Zusammenhang mit der Fußball-WM 2006. 340 Szenario: Weltweite Influenza-Pandemie. 341 Szenario: Terroristische Bedrohung mit konventionellen Sprengstoffen, chemi‐ schen und radioaktiven Tatmitteln („schmutzige Bombe“). 342 Szenario: Bedrohung der Sicherheit der Informationstechnik durch massive Cy‐ berattacken. 343 Szenario: Biologisches Krisenszenario außergewöhnlicher Art, vgl. dazu BBK (Hrsg.), Zusammenarbeit in außergewöhnlichen biologischen Bedrohungslagen. Tagungsband des 1. Themenworkshops am 16. und 17. Oktober 2012 in Bad Neuenahr-Ahrweiler, 2013; BBK (Hrsg.), Außergewöhnliche biologische Be‐ drohungslagen und ihre Bewältigung. Tagungsband des 2. Themenworkshops am 6. und 7. März in Bad Breisig, 2013; BBK (Hrsg.), Wissenschaftliche Unsi‐ cherheit und Krisenkommunikation in außergewöhnlichen biologischen Bedro‐ hungslagen. Tagungsband des 3. Themenworkshops am 18. und 19. Juni 2013 in Bad Breisig, 2014; BBK (Hrsg.), LÜKEX 2013. Auswertungsbericht LÜKEX 13. Außergewöhnliche biologische Bedrohungslagen, 2014. 344 Szenario: Bewältigung einer Sturmflut an der Nordsee. 345 Weitere Hintergrundinformationen zur LÜKEX und den einzelnen Szenarien unter http://www.bbk.bund.de/DE/AufgabenundAusstattung/Krisenmanage‐ ment/Luekex/TT_Luekex_ueberblick.html (Aufruf v. 1.2.2016). 346 Unger, Ist Deutschland auf Katastrophen vorbereitet?, in: Kloepfer (Hrsg.), Ka‐ tastrophenrecht: Grundlagen und Perspektiven, 2008, S. 89 (96 f.); Meyer-Te‐ D. Die „Neue Strategie“ als politischer Paradigmenwechsel 114 Die Neujustierung des Zivil- und Katastrophenschutzes wurde ferner durch folgende wichtige Instrumente unterstrichen: die Einrichtung einer zentralen Stelle zur Koordinierung der Nachsorge, Opfer- und Angehöri‐ gen-Hilfe (NOAH) für von schweren Unglücksfällen oder Terroranschlä‐ gen im Ausland betroffenen Deutschen, die Förderung von technisch-wis‐ senschaftlicher Forschung auf dem Gebiet des Bevölkerungsschutzes ins‐ besondere im Bereich der ABC-Gefahren, die Fortentwicklung von Ko‐ operations-, Analyse- und Schutzkonzepten sowie die Sensibilisierung und Information für und über den Bereich des Schutzes Kritischer Infrastruktu‐ ren (KRITIS). Hierunter sind „Organisationen und Einrichtungen mit wichtiger Bedeutung für das staatliche Gemeinwesen, bei deren Ausfall oder Beeinträchtigung nachhaltig wirkende Versorgungsengpässe, erhebli‐ che Störungen der öffentlichen Sicherheit oder andere dramatische Folgen eintreten würden“347 zu verstehen. Als weiteres wichtiges Novum ist fer‐ ner die Konzeption der Task Forces anzuführen, also die Firmierung von Spezialeinheiten des BBK, wobei zwischen der Einrichtung von Analyti‐ schen Task Forces (ATF) und Medizinischen Task Forces (MTF) differen‐ ziert wird. Schlussendlich ging es bei der Neujustierung des Zivil- und Katastrophenschutzes auch um die Optimierung der Katastrophenmedizin, vor allem im Bereich der Ausbildung von Medizinern und auch der Bevöl‐ schendorf, Fortentwicklung der Rechtsgrundlagen für den Bevölkerungsschutz, in: DVBl. 2009, S. 1221 (1224); Flieger, Nationale Influenzapandemieplanung. Relevante Aspekte für Unternehmen, in: Bevölkerungsschutz 3/2007, S. 19 (22); Ablauf und Ergebnisse der LÜKEX 2007 nachzulesen bei Wagner, LÜKEX 2007. Influenza-Pandemie, in: Bundesamt für Bevölkerungsschutz und Kata‐ strophenhilfe/Deutsche Gesellschaft für KatastrophenMedizin e. V. (Hrsg.), Not‐ fall- und KatastrophenPharmazie II. Pharmazeutisches Notfallmanagement, 2009, S. 517 ff.; zur LÜKEX 2013 vgl. BBK (Hrsg.), Wissenschaftliche Unsi‐ cherheit und Krisenkommunikation in außergewöhnlichen biologischen Bedro‐ hungslagen. Tagungsband des 3. Themenworkshops. Herausforderungen für Be‐ hörden im Bereich Gesundheit, gesundheitlicher Verbraucherschutz und Sicher‐ heit. Am 18. und 19. Juni in Bad Breisig, Onlinedokument abrufbar unter: http:/ /www.bbk.bund.de/SharedDocs/Downloads/BBK/DE/Publikationen/Broschuere n_Flyer/Luekex_Themen_Workshop_3.pdf?__blob=publicationFile (Aufruf v. 1.2.2016). 347 BBK (Hrsg.), BBK-Glossar. Ausgewählte zentrale Begriffe des Bevölkerungs‐ schutzes, 2013, S. 18. I. Die „Neue Strategie“ und deren Umsetzung 115 kerung sowie im Bereich der Bevorratung von Impfstoffen, antiviralen Medikamenten und Sanitätsmaterial348. Das neue Bevölkerungsschutzgesetz Inhaltliche Beschaffenheit der neuen Regelung Als Resultat der politischen Diskussion trat am 9.4.2009 das „Gesetz zur Änderung des Zivilschutzgesetzes“ in Kraft349. Zentrales Element ist die Festschreibung des Grundsatzes der Katastrophenhilfe des Bundes, also die intensivere Unterstützung der Länder bei der Vorbereitung und Bewäl‐ tigung von Katastrophen durch den Bund. Damit hat sich das Leistungs‐ profil des Bundes erheblich gewandelt. Die Bandbreite der Bundesleistun‐ gen orientiert sich vom klassischen Verteidigungsfall zur neuen Gefahren‐ lage um. Als exemplarisch dafür kann die bundesseitige Ergänzung des Katastrophenschutzes der Länder durch Einsatzfahrzeuge und sonstige Ausstattung angesehen werden. Das alte Ausstattungskonzept mit der Ausrichtung auf flächendeckende Ergänzung der Grundversorgung bzw. Grundausstattung der Länder ist in Anbetracht der aktuellen Bedrohungs‐ szenarien und der damit einhergehenden notwendig gewordenen gefähr‐ dungsorientierten Schwerpunktsetzung obsolet geworden350. Normativ wird dieser Grundsatz der Katastrophenhilfe nun in § 12 ZSKG umgesetzt: Die Länder können nun für ihren Katastrophenschutz die Potentiale des Bundes für den Zivilschutz nutzen, im Wesentlichen die Errungenschaften des BBK und der Bundesanstalt des Technischen Hilfswerkes (THW). Konkretisierung findet der Grundsatz der Katastrophenhilfe in § 13 ZSKG 3. a) 348 Unger, Ist Deutschland auf Katastrophen vorbereitet?, in: Kloepfer (Hrsg.), Ka‐ tastrophenrecht: Grundlagen und Perspektiven, 2008, S. 89 (95 ff.); die MTF ist für Schadensfälle konzipiert, die mit einem Massenanfall von Verletzten einher‐ gehen; unter ATF versteht man hochspezialisierte mobile Einsatzkräfte mit außergewöhnlichen Fähigkeiten auf dem Gebiet der chemischen Schnellanaly‐ tik, vgl. dazu insbesondere Braun, Deutschland ist gut vorbereitet, in: Bevölke‐ rungsschutz 4/2010, S. 6 (9 f.). 349 Zivilschutzänderungsgesetz – ZSGÄndG v. 2.4.2009 (BGBl. 2009 I S. 693 ff.). 350 Meyer-Teschendorf, Stand der Diskussion um eine „Neuordnung“ des Zivil- und Katastrophenschutzes, in: Kloepfer (Hrsg.), Katastrophenrecht: Grundlagen und Perspektiven, 2008, S. 29 (34); dazu auch Trute, Katastrophenschutzrecht – Be‐ sichtigung eines verdrängten Rechtsgebiets, in: KritV 88 (2005), S. 342 (351). D. Die „Neue Strategie“ als politischer Paradigmenwechsel 116 für die Ausstattung und in § 14 ZSKG für die Aus- und Fortbildung351. Es geht also um die Verstärkung und Ergänzung von Spezialfähigkeiten und Spezialressourcen für den ABC-Schutz und den Massenanfall von Verletz‐ ten und Erkrankten. Die Grundausstattung bzw. Grundausbildung ver‐ bleibt aber weiterhin im Aufgabenbereich der Länder. Zudem unterstützt der Bund fortan die Katastrophenhilfe der Länder durch eine zusammen mit den Ländern zu erstellende bundesweite Risikoanalyse gem. § 18 Abs. 1 Satz 1 ZSKG, durch eine Beratung beim Schutz kritischer Infra‐ strukturen gem. § 18 Abs. 2 ZSKG und durch das Ausarbeiten von Stan‐ dards und Rahmenkonzepten für großflächige Gefahrenlagen gem. § 18 Abs. 3 ZSKG. Auch über das vom Bund bevorratete Sanitätsmaterial kön‐ nen die Länder nun gem. § 23 ZSKG verfügen352. Neben dem Grundsatz der Katastrophenhilfe des Bundes hat das neue Bevölkerungsschutzgesetz vor allem dergestalt Bedeutung, dass es die rechtliche Grundlage für zentrale Koordinationsinstrumente schafft, die überwiegend für den Katastrophenschutz etwa bei Hochwasser und Un‐ wetter, weniger aber für den (aktuell nicht erforderlichen) Zivilschutz zu nutzen gedacht sind und auch faktisch genutzt werden353. Normiert ist jetzt gem. § 16 Abs. 1 ZSKG die Möglichkeit der Länder, im Bedarfsfall über die Koordinationsinstrumente des Bundes für den Zivilschutz und für die Erfüllung internationaler Aufgaben zu verfügen. Angesprochen sind damit insbesondere das Gemeinsame Melde- und Lagezentrum (GMLZ) und die Datenbank deNIS. Gem. § 16 Abs. 2 ZSKG ist nun erstmals eine zentrale Koordinierung durch den Bund möglich geworden, allerdings le‐ diglich derivativ auf Ersuchen des betroffenen Landes bzw. der betroffe‐ nen Länder. In § 16 Abs. 3 ZSKG wird noch einmal explizit klargestellt, 351 Gesetzesgrundlage für die AKNZ. 352 Meyer-Teschendorf, Fortentwicklung der Rechtsgrundlagen für den Bevölke‐ rungsschutz, in: DVBl. 2009, S. 1221 (1225 f.). 353 Siehe bereits Gesetzesbegründung zum BBKG, BT-Drs. 15/2286, S. 6: „Die Er‐ fahrungen mit den Hochwassern an Donau, Elbe und ihren Nebenflüssen im Au‐ gust 2002 haben die Richtigkeit des Ansatzes der neuen Rahmenkonzeption be‐ stätigt. Zwischenzeitlich haben die Länder den Bund noch einmal ausdrücklich aufgefordert, auch für Fällen, die nicht eindeutig als Verteidigungsfall im her‐ kömmlichen Sinne einzustufen sind, vermehrt Verantwortung zu übernehmen, insbesondere durch «zentrale Koordinations- und Informationsfunktionen »“. I. Die „Neue Strategie“ und deren Umsetzung 117 dass sich dem Bund durch die neuen Regelungen keine operativen Wei‐ sungs- und Anordnungsrechte eröffnen354. Die zentralen Neuerungen liegen also unter Beibehaltung der grundge‐ setzlichen Kompetenzordnung des „Krieg und Friedens“ in der Stärkung des Grundsatzes der Katastrophenhilfe des Bundes für die Länder355 sowie in der Schaffung der Möglichkeit einer bundesseitigen Koordinierung, freilich ohne fachliche und operative Weisungsrechte356. Befund: Vorsichtige Modifizierung ohne wesenhafte Neuerung Es lässt sich konstatieren, dass die „Neue Strategie“ bzw. deren Umset‐ zung, insbesondere durch das neue Bevölkerungsschutzgesetz, die Tren‐ nung zwischen Zivil- und Katastrophenschutz zwar stellenweise über‐ brückt, aber keine fundamentale, gar verfassungsrechtliche Änderung her‐ vorgerufen hat. Das bisher – nach dem Verständnis der Länder – richtig ausbalancierte und bewährte System als solches wird modifiziert beibehal‐ ten, jedoch nicht revolutioniert. Mithin evozierte die „Neue Strategie“ also eine Änderung, ohne dabei das Wesen des Zivil- und Katastrophenschut‐ zes anzugreifen. Die Bezeichnung des neuen Bevölkerungsschutzgesetzes als „Gesetz über den Zivilschutz und die Katastrophenhilfe des Bundes“ suggeriert eine gleichberechtigte Stellung von Zivilschutz und Katastrophenhilfe, die jedoch nicht der Wirklichkeit entspricht. Die Katastrophenhilfe, gleichsam als Derivat des Zivilschutzes, reicht nur soweit, wie die Katastrophenhilfe aus dem Zivilschutz abgeleitet werden kann. Deshalb dient das und nur das, was der Bund für den Zivilschutz vorhält, auch dem Katastrophen‐ schutz der Länder. Ein anderes Ergebnis lässt jedenfalls das geltende Ver‐ fassungsrecht nicht zu357. Gesetzliche Grundlage ist nach wie vor die Zi‐ b) 354 Meyer-Teschendorf, Fortentwicklung der Rechtsgrundlagen für den Bevölke‐ rungsschutz, in: DVBl. 2009, S. 1221 (1226 f.). 355 Vor allem durch die Bereitstellung von Material und Geld. 356 Kloepfer, Rechtliche Grundprobleme des Katastrophenschutzes, in: Dolde/ Hansmann/Paetow u. a. (Hrsg.), Verfassung – Umwelt – Wirtschaft. Festschrift für Dieter Sellner zum 75. Geburtstag, 2010, S. 391 (400 f.). 357 Meyer-Teschendorf, Fortentwicklung der Rechtsgrundlagen für den Bevölke‐ rungsschutz, in: DVBl. 2009, S. 1221 (1228). D. Die „Neue Strategie“ als politischer Paradigmenwechsel 118 vilschutzkompetenz des Art. 73 Abs. 1 Nr. 1 GG358, obwohl dies verfas‐ sungsrechtliche Bedenken aufwirft. Das Bevölkerungsschutzgesetz als Verfassungsproblem Verfassungsrechtliche Bedenken – Keine breitere Ausrichtung und Absicherung des Grundsatzes der Katastrophenhilfe in der Verfassung Inhalt und Reichweite der Katastrophenhilfe Die Zuständigkeitsexpansion des Bundes im Hinblick auf die Tätigkeiten des BBK und auf den Inhalt einzelner Regelungen des ZSKG sowie im Hinblick auf die Finanzierungspraxis im Katastrophenfall steht in gewis‐ sen Widersprüchen zu den Vorgaben der Verfassung, die immer noch nach Zivilschutz auf der einen und Katastrophenschutz auf der anderen Seite differenziert. Eine Grundgesetzänderung im Sinne einer beschränkten Er‐ weiterung der Bundeskompetenz wäre der Ausbreitung und Festschrei‐ bung des Grundsatzes der Katastrophenhilfe zu dienen bestimmt gewesen. An eben diesem Grundsatz lässt sich die verfassungsrechtliche Grauzone festmachen. Bislang wird die Katastrophenhilfe abgeleitet als Annex aus der Zivilschutzkompetenz des Art. 73 Abs. 1 Nr. 1 GG i. V. m. Art. 35 Abs. 2 S. 2 und Abs. 3 S. 1 GG359. Damit scheint der Grundsatz der Kata‐ strophenhilfe in seiner Reichweite aber nicht abschließend geklärt zu sein. Zwar kann wohl aus der Katastrophenhilfe als Derivat des Zivilschutzes nach Art. 73 Abs. 1 Nr. 1 GG gemäß des „Doppel-Nutzen-Gedankens“ die Einbeziehung der Vorhaltungen und Einrichtungen des Bundes für den Zi‐ vilschutz durch die Länder im Katastrophenfall hergeleitet werden360, nicht klar ist aber, wie weit die Kompetenz aus Art. 73 Abs. 1 Nr. 1 GG i. V. m. Art. 35 Abs. 2 S. 2 i. V. m. Abs. 3 S. 1 GG letztlich reicht. Insbe‐ sondere stellt sich die Frage, ob davon Maßnahmen der Koordination durch den Bund im Katastrophenfall noch als gedeckt betrachtet werden II. 1. a) 358 Begründung zum Gesetzesentwurf, BT-Drs. 16/11338, S. 9. 359 BT-Drs. 16/11338, S. 9; dazu auch Meyer-Teschendorf, Fortentwicklung der Rechtsgrundlagen für den Bevölkerungsschutz, in: DVBl. 2009, S. 1221 (1228). 360 BT-Drs. 16/11338, S. 9. II. Das Bevölkerungsschutzgesetz als Verfassungsproblem 119 können361. Die Katastrophenhilfe ist bislang verfassungsrechtlich nur im Rahmen dessen möglich, was durch den Zivilschutz vorgegeben ist und sich aus Art. 35 GG ergibt362. Fraglich ist, wie viel Zuständigkeitsexpansi‐ on des Bundes der Grundsatz der Katastrophenhilfe zu umfassen vermag und wann er so überdehnt wird, dass die Grenze zu dem den Ländern ob‐ liegenden Katastrophenschutz überschritten wird. Die Katastrophenhilfe und die Regelungen des ZSKG Mithin könnten die die bundesseitigen Hilfsmöglichkeiten konkretisieren‐ den Vorschriften der §§ 12, 13, 14, 18 und 23 ZSKG jene Grenze noch wahren und aufgrund der expliziten Verknüpfung mit dem Zivilschutz in jeder der einzelnen Normen unter die Katastrophenhilfe als Derivat des Zivilschutzes gem. Art. 73 Abs. 1 Nr. 1 GG subsumiert werden363. Jedoch erscheinen diese Vorschriften, sofern sie überhaupt als der Katastrophen‐ hilfe zugehörige Regelungen angesehen werden können, verfassungsrecht‐ lich problematisch. Denn es ist nicht klar, ob die „Vorhaltungen und Ein‐ richtungen des Bundes“ gem. § 12 ZSKG originär dem Zivilschutz oder b) 361 Ausdrücklich unter Berufung auf das Bundesverfassungsgericht – Urteil v. 15. Februar 2006 – 1 BvR 357/05, BT-Drs. 16/11338, S. 9, das dem Bund ein Gesetzgebungsrecht für Regelungen über den Hilfeeinsatz bei der Bekämpfung von Naturkatastrophen und besonders schweren Unglücksfällen im Zusammen‐ wirken mit den beteiligten Ländern unmittelbar aus Art. 35 Abs. 2 S. 2 und Abs. 3 S. 1 GG zugesteht; vorsichtiger v. Danwitz, in: v. Mangoldt/Klein/Starck (Hrsg.), GG Kommentar, Bd. 2, 6. Aufl. 2010, Art. 35 Rn. 68 a. 362 Zu berücksichtigen sein wird in diesem Kontext nun auch der Plenarbeschluss des BVerfG v. 03.07.12, der Art. 35 Abs. 2 und 3 GG als Bundeskompetenz‐ grundlage ausdrücklich verneint, BVerfG, 2 PBvU 1/11 vom 3.7.2012, Absatz- Nr. 16, www.bverfg.de/entscheidungen/up20120703_2pbvu000111.html (Aufruf v. 02.02.16). 363 Dazu Meyer-Teschendorf, Fortentwicklung der Rechtsgrundlagen für den Bevöl‐ kerungsschutz, in: DVBl. 2009, S. 1221 (1228); kritisch Unger, Katastrophenab‐ wehrrecht. Vorschläge für gesetzgeberische Neuregelungen im Bereich Zivilund Katastrophenschutz in der Bundesrepublik Deutschland, 2010, S. 162 ff., der von einer faktisch gemeinsamen Aufgabenwahrnehmung des Katastrophen‐ schutzes durch Bund und Länder spricht, die jedoch in der Verfassung keinen Rückhalt findet, ist der Katastrophenschutz doch nicht in den abschließend in Art. 91 a GG benannten Gemeinschaftsaufgaben niedergelegt; ähnlich noch in Bezug auf das ZSG Kloepfer, Katastrophenschutzrecht – Strukturen und Grund‐ fragen –, in: VerwArch 2007, S. 163 (175). D. Die „Neue Strategie“ als politischer Paradigmenwechsel 120 aber möglicherweise eigentlich dem Katastrophenschutz dienen. Ferner stellt sich diese Frage auch bei der ergänzenden Ausstattung des Bundes für den Katastrophenschutz im Sinne des § 13 ZSKG sowie bei der Sani‐ tätsmaterialbevorratung gem. § 23 ZSKG. Wird die Ausstattung bzw. Be‐ vorratung des Bundes noch nach dem Bedarf für den Zivilschutz oder aber zugeschnitten auf künftige Katastrophenszenarien angeschafft und vorge‐ halten? Auch bei dem Angebot der Aus- und Fortbildungsmaßnahmen der AKNZ gem. § 14 ZSKG lässt sich ein Fokus auf den Katastrophenschutz und nicht (ausschließlich) auf den Zivilschutz erkennen364. So gibt es dut‐ zende Seminare und Workshops zum CBRN-Gefahrenmanagement365, zu Katastrophen-366 und Veterinärmedizin367 oder ähnlichen primär im Be‐ reich des Katastrophenschutzes angesiedelten Themen. Auch Veranstal‐ tungen zum Gesundheitswesen368 oder etwa zur Risiko- und Krisenkom‐ munikation369 sind oft auf den Katastrophenschutz zugeschnitten. Ebenso orientierten sich die LÜKEX-Übungen und bundesweiten Risikoanaly‐ sen370 grundsätzlich an Katastrophenszenarien. Es lässt sich hier also durchweg konstatieren, dass eine Verschiebung von der verfassungsmäßig zugewiesenen Orientierung auf den Zivilschutz hin zum Katastrophen‐ schutz stattgefunden hat371. Noch eindeutiger könnte die Bewertung für die in § 16 ZSKG nunmehr festgeschriebene Ermöglichung einer zentralen Koordinierung des Bundes 364 Siehe z. B. Bundesamt für Bevölkerungsschutz und Katastrophenhilfe (Hrsg.), Jahresprogramm 2013. Akademie für Krisenmanagement und Zivilschutz (AKNZ), S. 73 ff. 365 Z. B. BBK, Seminar zur „Gefahrenabwehrplanung im Umfeld chemischer Anla‐ gen“, S. 81. 366 Z.B. BBK, Seminar „Der Arzt im CBRN-Einsatz“, S. 132 f. 367 Z. B. BBK, Seminar „Krisenmanagement im Veterinärwesen – Fallstudie Tier‐ seuchen“, S. 137. 368 Z. B. BBK, Seminar „Krisenmanagement im Gesundheitswesen. Ärztliches Ma‐ nagement biologischer Lagen“, S. 95 f. 369 Z. B. BBK, Seminar „Neue Medien in der Krisenkommunikation“, S. 221, das sich speziell an Angehörige der öffentlichen Verwaltung oder Katastrophen‐ schutzorganisationen richtet, S. 221. 370 § 18 ZSKG regelt die bundesweite Risikoanalyse. 371 So auch Pohlmann, Rechtliche Rahmenbedingungen der Katastrophenbewälti‐ gung, 2012, S. 128 ff.; Thiele, § 54 Katastrophenschutzrecht im deutschen Bun‐ desstaat, in: Härtel (Hrsg.), Handbuch des Föderalismus – Föderalismus als de‐ mokratische Rechtsordnung und Rechtskultur in Deutschland, Europa und der Welt, 2012, § 54 S. 88 f. Rn. 45 ff. II. Das Bevölkerungsschutzgesetz als Verfassungsproblem 121 ausfallen. § 16 Abs. 2 ZSKG sieht eine Koordinierung von Hilfsmaßnah‐ men durch den Bund respektive durch das BBK vor. Im Wesentlichen geht es hier um die Einrichtungen GMLZ und deNIS. Zwar muss eingeräumt werden, dass die Hilfeleistungen in Form von bundesseitigen Koordinie‐ rungsmaßnahmen abhängig sind von einem Ersuchen des betroffenen Lan‐ des oder der betroffenen Länder, also gerade keine originäre Koordinie‐ rungsbefugnis des Bundes normiert wird, zumal der Bund auch bei der Festlegung der zu koordinierenden Maßnahmen nicht frei, sondern an das Einvernehmen mit den betroffenen Ländern gebunden ist372, vgl. § 16 Abs. 2 S. 2 ZSKG. Aber der Bund fungiert eben dennoch als Koordinie‐ rungsstelle. Diese Koordinierungsbefugnis des Bundes übersteigt trotz der Begrenzungsversuche die aus Art. 73 Abs. 1 Nr. 1 i. V. m. Art. 35 Abs. 2 S. 2 und Abs. 3 S. 1 GG abgeleitete Katastrophenhilfe373. Die Koordinie‐ rung durch den Bund, selbst wenn es sich dabei lediglich um die Koordi‐ nierung von Hilfsmaßnahmen handelt, stellt ein Mehr gegenüber der Kata‐ strophenhilfe dar, verstanden als singuläre und sekundäre Unterstützung der Länder durch den Bund374. Verfassungsrechtlich unerheblich ist dabei, dass die rechtliche Ausge‐ staltung jener Koordinierungsbefugnis auf einer Einigung zwischen Bund und Ländern basiert, denn verfassungsrechtliche Kompetenztitel sind bin‐ dend und stehen nicht zur Disposition. Ebenso schwierig gestaltet sich eine Herleitung aus der Bundeskompetenz kraft Natur der Sache für die bundesrechtliche Koordinierungsbefugnis. Länder sind, wie die Umset‐ 372 Meyer-Teschendorf, Fortentwicklung der Rechtsgrundlagen für den Bevölke‐ rungsschutz, in: DVBl. 2009, S. 1221 (1226 f.); auch Abs. 3 stellt explizit fest, dass die Zuständigkeit der Länder für das operative Krisenmanagement unbe‐ rührt bleibt, sich also aus § 16 ZSKG gerade kein operatives Weisungs- oder Anordnungsrecht des Bundes ergibt; für weitergehende Rechte des Bundes plä‐ dierend MdB Stokar von Neuforn (Bündnis 90/DIE GRÜNEN) in der 1. Bera‐ tung am 18.12.2008, Plenar-Prot. 16/196, 21267; MdB Wolff (FDP) in der 1. Be‐ ratung am 18.12.2008, Plenar-Prot. 16/196, 21266. 373 So wohl auch Kloepfer, Rechtliche Grundprobleme des Katastrophenschutzes, in: Dolde/Hansmann/Paetow u. a. (Hrsg.), Verfassung – Umwelt – Wirtschaft. Festschrift für Dieter Sellner zum 75. Geburtstag, 2010, S. 391 (401); dagegen BT-Drs. 16/11338, S. 9, wonach die zurückhaltende Koordinationsbefugnis des § 16 ZSKG als durchaus von der Katastrophenhilfe umfasst angesehen wird. 374 Unterstützend Unger, Katastrophenabwehrrecht. Vorschläge für gesetzgeberi‐ sche Neuregelungen im Bereich Zivil- und Katastrophenschutz in der Bundesre‐ publik Deutschland, 2010, S. 164. D. Die „Neue Strategie“ als politischer Paradigmenwechsel 122 zung des sogenannten kooperativen Föderalismus in seiner horizontalen Ausrichtung zeigt, durchaus in der Lage, sich selbst zu koordinieren375. Die Katastrophenhilfe und das BBK Auch nach der Fortentwicklung des Zivilschutzgesetzes und zahlreicher damit einhergehender parlamentarischer Diskussionen mit zum Teil deutli‐ chen Forderungen nach einer Grundgesetzänderung376 findet die Tätigkeit des BBK377 nach wie vor keine verfassungsrechtliche Absicherung378. Das BBK wurde als Gegenstand der Bundesverwaltung auf der Grundlage des Art. 87 Abs. 3 S. 1 GG errichtet379. Demnach ist der Aufgaben- und Tätig‐ keitsbereich des BBK begrenzt auf die Angelegenheiten, für die dem Bund die Gesetzgebung zusteht. Dem Bund kommt aber lediglich die Gesetzge‐ bungskompetenz für den Zivilschutz gem. Art. 73 Abs. 1 Nr. 1 GG und für die aus Art. 73 Abs. 1 Nr. 1 GG i. V. m. Art. 35 Abs. 2 S. 2 und Abs. 3 S. 1 GG abgeleitete Katastrophenhilfe zu. Das bedeutet, dass es an einer Er‐ mächtigung für alle Tätigkeiten und Beschäftigungen des BBK mangelt, die über den Bereich des Zivilschutzes und den Bereich der Katastrophen‐ hilfe hinausgehen, insbesondere also Tätigkeiten der Koordinierung des c) 375 So Kloepfer, Rechtliche Grundprobleme des Katastrophenschutzes, in: Dolde/ Hansmann/Paetow u. a. (Hrsg.), Verfassung – Umwelt – Wirtschaft. FS für Die‐ ter Sellner zum 75. Geburtstag, 2010, S. 391 (401). 376 Dazu MdB Reichenbach (SPD) in der 1. Beratung am 18.12.2008, Plenar-Prot. 16/196, 21265; MdB Wolff (FDP), Plenar-Prot. 16/196, 21266; MdB Stokar von Neuforn (Bündnis 90/DIE GRÜNEN), Plenar-Prot. 16/196, 21267. 377 Einschließlich der durch das BBK unterstützten oder ihm zugehörigen Einrich‐ tungen wie z. B. das GMLZ, das deNIS oder die AKNZ. 378 Deutlich Thiele, § 54 Katastrophenschutzrecht im deutschen Bundesstaat, in: Härtel (Hrsg.), Handbuch des Föderalismus – Föderalismus als demokratische Rechtsordnung und Rechtskultur in Deutschland, Europa und der Welt, 2012, § 54 S. 88 f. Rn. 45 ff.; kritisch auch zur Verfassungsmäßigkeit der Errichtung des THW durch den Bund Unger, Katastrophenabwehrrecht. Vorschläge für ge‐ setzgeberische Neuregelungen im Bereich Zivil- und Katastrophenschutz in der Bundesrepublik Deutschland, 2010, S. 58 ff., 163 f. 379 Vgl. Pieroth, in: Jarass/Pieroth (Hrsg.), GG für die Bundesrepublik Deutsch‐ land. Kommentar, 13. Aufl. 2014, Art. 87 Rn. 1, 8. II. Das Bevölkerungsschutzgesetz als Verfassungsproblem 123 Katastrophenschutzes380 und solche, die allein dem Katastrophenschutz381 zuzuordnen sind382. Die Katastrophenhilfe und die Vorgaben der Finanzverfassung Problematisch ist ferner die Frage nach der Kostentragung im Katastro‐ phenschutz. Alle Überlegungen zu der Kostentragung haben das Konnexi‐ tätsprinzip des Art. 104 a GG als Ausgangspunkt383. Daraus ergibt sich, dass Bund und Länder gesondert die Ausgaben tragen, die sich aus der d) 380 Problematisch sind in diesem Zusammenhang auch insbesondere die Einrichtun‐ gen GMLZ, deNIS oder für den Bereich der Ausbildung die AKNZ; kritisch hierzu Thiele, § 54 Katastrophenschutzrecht im deutschen Bundesstaat, in: Här‐ tel (Hrsg.), Handbuch des Föderalismus – Föderalismus als demokratische Rechtsordnung und Rechtskultur in Deutschland, Europa und der Welt, 2012, § 54 S. 88 f. Rn. 45 ff. 381 Beispielsweise Unwetterbekämpfung, vgl. dazu BBK, Jahresbericht 2010, S. 6, 39 f., http://www.bbk.bund.de/SharedDocs/Downloads/BBK/DE/Publikationen/ Jahresberichte/Jahresbericht_2010.pdf;jsessionid=40DE587FACE‐ F95C522132A2C68F35730.1_cid104?__blob=publicationFile (Aufruf v. 2.2.2016); auf Grund der Themenauswahl etwa bei den Übungsszenarien der LÜKEX (siehe dazu D. I. 2.) lässt sich feststellen, dass der Fokus der Tätigkei‐ ten des BBK nicht auf dem Zivilschutz, sondern auf dem Katastrophenschutz liegt. 382 Kloepfer, Katastrophenschutzrecht – Strukturen und Grundfragen –, in: Verw‐ Arch 2007, S. 163 (174 f., 180 f.); Unger, Katastrophenabwehrrecht. Vorschläge für gesetzgeberische Neuregelungen im Bereich Zivil- und Katastrophenschutz in der Bundesrepublik Deutschland, 2010, S. 56 ff., Rachor, in: Denninger (Hrsg.), Handbuch des Polizeirechts, 5. Aufl. 2012, S. 176, die teilweise von einer Tätigkeit des BBK ausgehen, die nicht im Einklang mit dem GG steht; an‐ ders Musil/Kirchner, Katastrophenschutz im föderalen Staat, in: Die Verwaltung 39 (2006), S. 373 (380), die jedenfalls die nicht-operativen Dienstleistungen des BBK im Bereich des Katastrophenschutzes als noch von Katastrophenhilfe um‐ fasst ansehen; keinerlei verfassungsrechtliche Bedenken hinsichtlich des natio‐ nalen Katastrophenschutzsystems bestehen bei Ritgen, Katastrophenschutz im europäischen Mehrebenensystem, in: Unger/Mitschke/Freudenberg (Hrsg.), Kri‐ senmanagement – Notfallplanung – Bevölkerungsschutz. Festschrift anlässlich 60 Jahre Ausbildung im Bevölkerungsschutz, dargebracht von Partnern, Freun‐ den und Mitarbeitern des Bundesamtes für Bevölkerungsschutz und Katastro‐ phenhilfe, 2013, S. 149 (152). 383 Detailliert Hellermann, in: v. Mangoldt/Klein/Starck (Hrsg.), GG Kommentar, Bd. 3, 6. Aufl. 2010, Art. 104 a GG Rn. 1 ff.; Heun, in: Dreier (Hrsg.), GG Kom‐ mentar, Bd. III, 2. Aufl. 2008, Art. 104 a GG Rn. 1 ff. D. Die „Neue Strategie“ als politischer Paradigmenwechsel 124 Wahrnehmung ihrer Aufgaben ergeben, um eine Aushöhlung der Kompe‐ tenzverteilung zwischen Bund und Ländern durch eine divergierende Fi‐ nanzierung zu verhindern384. Mit genannter strikter Ausgabentrennung geht das grundsätzliche Verbot einer Fremd- oder Mischfinanzierung der‐ gestalt einher, dass der Bund Landesaufgaben finanziert oder dass er – was in der vorliegenden Konstellation praktisch wohl kaum geschehen wird385 –Länder zur Finanzierung von Bundesaufgaben heranzieht386. Mithin sind die Länder, da ihnen der Bereich des Katastrophenschutzes vom Grundge‐ setz auch im Sinne einer „umfassende[n] Kompetenz zum Tätigwerden im Katastrophenfall“387 zugewiesen ist, nach Art. 104 a GG zu der entspre‐ chenden Mittelaufbringung verpflichtet388. Dementsprechend geht es um die Frage, inwieweit der Bund an der Finanzierung der grundsätzlich den Ländern übertragenen Aufgabe des Katastrophenschutzes partizipiert wer‐ den kann. Aufgabenverantwortung meint hierbei die verfassungsrechtlich zugewiesene Verwaltungszuständigkeit389. Nachdem der Bereich des Ka‐ tastrophenschutzes den Ländern obliegt, verbleibt für den Bund gem. Art. 73 Abs. 1 Nr. 1 GG i. V. m. Art. 35 Abs. 2 S. 2 und Abs. 3 S. 1 GG nur die Enklave der Katastrophenhilfe als Regelungsgegenstand. Aus der Ge‐ setzgebungskompetenz folgt jedoch nicht die Kompetenz zur Vollziehung der Gesetze390. Die Ausgabe folgt aber gerade jener Aufgabenzuweisung im Sinne einer Verwaltungskompetenz. Demnach darf der Bund nur das fi‐ nanzieren, was ihm im Rahmen seiner Aufgabenerfüllung obliegt. Dies trifft unproblematisch auf Tätigkeiten bundeseigener Behörden wie dem BBK zu, freilich nur sofern sich die Tätigkeiten im Bereich der verfas‐ sungsrechtlich zulässigen Katastrophenhilfe bewegen und nicht solche Tä‐ tigkeiten ausgeübt werden, die vornehmlich dem darüber hinausgehenden 384 Musil/Kirchner, Katastrophenschutz im föderalen Staat, in: Die Verwaltung 39 (2006), S. 373 (387). 385 Ibid., S. 388. 386 Pieroth, in: Jarass/Pieroth (Hrsg.), GG Kommentar, 13. Aufl. 2014, Art. 104 a GG Rn. 3. 387 Musil/Kirchner, Katastrophenschutz im föderalen Staat, in: Die Verwaltung 39 (2006), S. 373 (390). 388 Kloepfer, Katastrophenschutzrecht – Strukturen und Grundfragen –, in: Verw‐ Arch 2007, S. 163 (175). 389 Heun, in: Dreier (Hrsg.), GG Kommentar, Bd. III, 2. Aufl. 2008, Art. 104 a GG Rn. 12. 390 Maurer, Staatsrecht I, 6. Aufl. 2010, § 18 Rn. 9. II. Das Bevölkerungsschutzgesetz als Verfassungsproblem 125 Bereich des Katastrophenschutzes zuzuordnen sind391. Ferner bestimmt Art. 104 a Abs. 2 GG, dass auch in den Fällen der Auftragsverwaltung durch die Länder eine grundsätzliche Pflicht zur Kostentragung durch den Bund besteht. Hierbei findet jedenfalls dergestalt eine Durchbrechung des Konnexitätsprinzips statt, dass eine Ausgabenverteilung abweichend von der Verwaltungszuständigkeit geregelt wird392. Art. 87 b Abs. 2 S. 1 GG sieht vor, dass Bundesgesetze, die dem Schutz der Zivilbevölkerung die‐ nen, bestimmen können, dass sie von den Ländern im Auftrag des Bundes ausgeführt werden. Davon hat der Gesetzgeber in § 2 Abs. 1 ZSKG Ge‐ brauch gemacht, so dass der Bund berechtigt und verpflichtet ist, die Kos‐ ten, die im Zusammenhang mit der Ausführung des Gesetzes über den Zi‐ vilschutz und die Katastrophenhilfe des Bundes stehen, zu tragen393. So‐ weit die Katastrophenschutzbehörden der Länder in den Zivilschutz einbe‐ zogen sind, besteht unproblematisch eine Finanzzuständigkeit des Bundes. Schwieriger gestaltet sich freilich eine Bewertung, wenn es um die Finan‐ zierung von Tätigkeiten geht, die vornehmlich oder allein dem Katastro‐ phenschutz der Länder dienen394. Hier dürfte es eine schmale Gratwande‐ rung sein, inwieweit die pekuniären Leistungen des Bundes an die Länder noch mit deren Tätigkeit im Bereich des Zivilschutzes gem. § 12 ZSKG zu rechtfertigen sind395 und nicht durch ausufernde doppelfunktionale Aufga‐ ben mit „goldenen Zügeln“ in den den Ländern vorbehaltenen Katastro‐ phenschutz eingewirkt wird396. Auch an dieser Stelle ist wiederum aus‐ 391 Musil/Kirchner, Katastrophenschutz im föderalen Staat, in: Die Verwaltung 39 (2006), S. 373 (388); anders Unger, Katastrophenabwehrrecht. Vorschläge für gesetzgeberische Neuregelungen im Bereich Zivil- und Katastrophenschutz in der Bundesrepublik Deutschland, 2010, S. 63. 392 Hellermann, in: v. Mangoldt/Klein/Starck (Hrsg.), GG Kommentar, Bd. 3, 6. Aufl. 2010, Art. 104 a GG Rn. 69 ff. 393 Siehe dazu auch Unger, Katastrophenabwehrrecht. Vorschläge für gesetzgeberi‐ sche Neuregelungen im Bereich Zivil- und Katastrophenschutz in der Bundesre‐ publik Deutschland, 2010, S. 63 f. 394 Vgl. dazu die im sechsten Abschnitt des ZSKG verankerten Vorschriften. 395 Musil/Kirchner, Katastrophenschutz im föderalen Staat, in: Die Verwaltung 39 (2006), S. 373 (388). 396 Kloepfer, Katastrophenschutzrecht – Strukturen und Grundfragen –, in: Verw‐ Arch 2007, S. 163 (175); Ders., Rechtliche Grundprobleme des Katastrophen‐ schutzes, in: Dolde/Hansmann/Paetow u. a. (Hrsg.), Verfassung – Umwelt – Wirtschaft. Festschrift für Dieter Sellner zum 75. Geburtstag, 2010, S. 391 (401); zur Schwierigkeit der Trennung von Kräften des Zivilschutzes und des D. Die „Neue Strategie“ als politischer Paradigmenwechsel 126 schlaggebend, wo die durch den Grundsatz der Katastrophenhilfe vorgege‐ bene Grenze liegt. Problematisch erscheint außerdem die Finanzierung der Folgenbeseiti‐ gung. Sofern Schadensfälle (insbesondere sonstige Schadensfälle Privater) nicht unter die Zivilschutzkompetenz des Bundes fallen, fehlt eine originä‐ re Bundeszuständigkeit sowie eine explizite finanzverfassungsrechtliche Ermächtigung. So ist es äußerst fragwürdig, ob dem Bund beispielsweise die Kompetenz zukommt, einen Finanzierungsfond einzurichten, aus dem – wie bei der Elbeflut von 2002 geschehen – betroffene Bürger Wiederauf‐ bauhilfe erhalten können. Auch Art. 35 Abs. 2 und 3 GG können in dieser Konstellation nicht als Grundlage für die Finanzzuständigkeit des Bundes angesehen werden. Die Katastrophenhilfe als Sonderform der Amtshilfe beinhaltet gerade nicht die Kostenübernahme, sondern erstreckt sich ledig‐ lich auf ein tatsächliches Tätigwerden auf Ersuchen einer anderen Behör‐ de. Ebenso umfasst auch die in Abs. 3 verankerte beschränkte Befugnis des Bundes zum eigenen Handeln nicht die Kostentragung fremder Las‐ ten397. Verfassungswidrigkeit der Zuständigkeitsexpansion des Bundes Im Hinblick auf einzelne Tätigkeiten des BBK und auf den Inhalt einzel‐ ner Regelungen des ZSKG sowie im Hinblick auf die Finanzierungspraxis im Katastrophenfall lassen sich Diskrepanzen zwischen dem Handeln des Bundes und der verfassungsrechtlichen Grundlage feststellen. Bislang be‐ handelt der Bund den Katastrophenschutz der Länder beinahe wie eine „unechte Gemeinschaftsaufgabe“398. In der politischen Diskussion der e) Katastrophenschutzes siehe Unger, Katastrophenabwehrrecht. Vorschläge für gesetzgeberische Neuregelungen im Bereich Zivil- und Katastrophenschutz in der Bundesrepublik Deutschland, 2010, S. 63 f.; so auch Pohlmann, Rechtliche Rahmenbedingungen der Katastrophenbewältigung, 2012, S. 98 ff. 397 Musil/Kirchner, Katastrophenschutz im föderalen Staat, in: Die Verwaltung 39 (2006), S. 373 (389 ff.). 398 Kloepfer, Katastrophenschutzrecht – Strukturen und Grundfragen –, in: Verw‐ Arch 2007, S. 163 (175); Unger, Katastrophenabwehrrecht. Vorschläge für ge‐ setzgeberische Neuregelungen im Bereich Zivil- und Katastrophenschutz in der Bundesrepublik Deutschland, 2010, S. 131 f.; Trute, Katastrophenschutzrecht – Besichtigung eines verdrängten Rechtsgebiets, in: KritV 88 (2005), S. 342 (355). II. Das Bevölkerungsschutzgesetz als Verfassungsproblem 127 vergangenen Jahre wurde mitunter gefordert, den Katastrophenschutz ent‐ weder als Gemeinschaftsaufgabe gem. Art. 91 a GG verfassungsrechtlich zu verankern oder die Katastrophenhilfe als originäre und nicht lediglich derivative Bundeskompetenz zu installieren, etwa durch eine Ergänzung bzw. Erweiterung des Art. 35 Abs. 3 GG, des Art. 73 Abs. 1 Nr. 1, des Art. 73 Abs. 1 Nr. 10 GG oder des Art. 73 Abs. 1 Nr. 9 b GG. Allerdings fehlt es bis heute an einer Realisierung der diskutierten Vorschläge. Die aktuelle Situation, in der der Bund seine Zuständigkeiten immer mehr ex‐ pandiert, bedarf einer verfassungsrechtlichen Absicherung. Das ZSKG hat diese jedenfalls nicht erbracht. Die Reichweite und den Inhalt der bislang herrschenden derivativen Katastrophenhilfe zu bestimmen und zum Kata‐ strophenschutz der Länder abzugrenzen, bringen mannigfaltige Schwierig‐ keiten mit sich. Hauptproblem ist die fehlende Trennschärfe zwischen der kompetenzrechtlichen Verflechtung von Bund und Ländern, aus der viele Unklarheiten und verfassungsrechtlich unsaubere Mischformen resultie‐ ren. Daneben mahnt Walus – unabhängig von der hier diskutierten defizitä‐ ren verfassungsrechtlichen Absicherung der Katastrophenhilfe – Mängel beim Katastrophenorganisationsrecht an und fordert ein lückenloses Not‐ kompetenzrecht durch Schaffung eines rechtlichen Redundanzsystems, um die Handlungsdefizite der jeweils zuständigen Katastrophenschutzbehörde auszugleichen. Er sieht unter dem Gesichtspunkt einer effektiven Kata‐ strophenbewältigung Ergänzungsbedarf von positiv-rechtlichen Ausnah‐ mevorschriften innerhalb der regulären Zuständigkeitsordnung, da es an geschriebenen Notzuständigkeitsbestimmungen mangele und dieses Defi‐ zit auch nicht durch ungeschriebene Notzuständigkeiten ausgeglichen wer‐ den könne. Aus rechtsstaatlichen Gründen sei es auch im Bereich des Ka‐ tastrophenorganisationsrechts kein gangbarer Weg, Ausnahmesituationen unter einen ungeschriebenen Notvorbehalt zu stellen399. Legitimierbarkeit der Handlungen des Bundes im Katastrophenschutz Nach der Darstellung der „Neuen Strategie“ und ihrer Entstehung, Umset‐ zung und Probleme soll im Folgenden untersucht werden, wie die Hand‐ 2. 399 Vgl. Walus, Katastrophenorganisationsrecht. Prinzipien der rechtlichen Organi‐ sation des Katastrophenschutzes, 2012, S. 289 ff. D. Die „Neue Strategie“ als politischer Paradigmenwechsel 128 lungen des Bundes im Katastrophenschutz legitimiert werden können. An‐ zumerken ist, dass hierbei genau zwischen Katastrophenschutz und Kata‐ strophenhilfe differenziert werden muss. Dass der Katastrophenschutz an sich – wie nach bestehender Verfassungslage – sinnvollerweise Ländersa‐ che ist, weil er am besten vor Ort bewältigt werden kann, wird wohl kaum angezweifelt werden können400. Für die davon abzugrenzende (notwendi‐ ge und häufig überregionale) Katastrophenhilfe dürfte aber anderes gelten. Diese dürfte schwerlich von den Ländern geleistet werden können, wenn man sie als Bereich versteht, in dem eine zentrale Stelle (wie das BBK) unter anderem organisiert, koordiniert und Ressourcen bereithält. Hier – und nur hier – böte sich für den Bereich der Katastrophenhilfe eine Kom‐ petenz des Bundes an. Wie oben gezeigt, divergiert die faktische Katastro‐ phenhilfe des Bundes von der dem Bund durch die Verfassung eingeräum‐ ten Kompetenz. Diese rührt bislang wie erörtert aus Art. 73 Abs. 1 Nr. 1 GG i. V. m. Art. 35 Abs. 2 S. 2 und Abs. 3 S. 1 GG und findet ihre Begren‐ zung dort, wo die Katastrophenhilfe über die Vorhaltungen für den Zivil‐ schutz hinausgeht. Dabei wird man auch nach der Plenarentscheidung des BVerfG v. 3.7.2012 an dieser Stelle noch Art. 73 Abs. 1 Nr. 1 GG i. V. m. Art. 35 Abs. 2 S. 2 und Abs. 3 S. 1 GG zitieren können, weil nach dem Verständnis der Verfasserin Art. 35 GG nicht als eigene Kompetenzgrund‐ lage betrachtet, sondern nur klarstellend für das herangezogen wird, was die Kompetenznorm aus Art. 73 Nr. 1 GG ohnehin schon vorgibt401. Denn die Kompetenzregel des Art. 73 Nr. 1 GG trägt „multifunktionale, also auch (zusätzlichen) anderen Zwecken dienende Vorkehrungen (etwa Luft‐ schutzanlagen, die zivil zu Lagerzwecken o. Ä. genutzt werden).“402 Bei der nachfolgenden Untersuchung werden zunächst Ansätze vorge‐ stellt und diskutiert, die ohne eine (möglicherweise politisch schwer durchsetzbare) Verfassungsänderung auskommen. 400 In diese Richtung auch Gusy, Katastrophenschutzrecht – Zur Situation eines Rechtsgebiets im Wandel –, in: DÖV 2011, S. 85 (92 f.). 401 Anders die etwas kryptische Gesetzesbegründung, vgl. BT-Drs. 15/2286, S. 7. 402 So explizit Stettner, in: Dreier (Hrsg.), GG Kommentar, Bd. II, 2. Aufl. 2006, Art. 73 Rn. 11; in diese Richtung auch die aktuelle Kommentierung bei Wittreck, in: Dreier (Hrsg.), GG Kommentar, Bd. II, 3. Aufl. 2015, Art. 73 Rn. 15. II. Das Bevölkerungsschutzgesetz als Verfassungsproblem 129 Keine Änderung der bestehenden Gesetzgebungskompetenzen Weite Auslegung des Begriffs „Verteidigung“ i. R. d. Art. 73 Abs. 1 Nr. 1 GG Zunächst könnte überlegt werden, den Begriff „Verteidigung“ nach Art. 73 Abs. 1 Nr. 1 GG, der den Rahmen für den Zivilschutz als Schutz der Zivil‐ bevölkerung in einer verteidigungsbedingten Gefahrenlage vorgibt403, so weit auszulegen, dass auch der Schutz der Bevölkerung in katastrophenbe‐ dingten Gefahrenlagen davon umfasst wird404. Der Zivilschutz umfasst grundsätzlich nur den Schutz der Bevölkerung vor „verteidigungsbeding‐ ten, also kriegsbedingten Gefahren durch nichtmilitärische Schutzmaßnah‐ men“405. Die verfassungsrechtliche Absicherung der Katastrophenhilfe des Bundes wird kaum mit einer auf Grund neuer Bedrohungsszenarien not‐ wendig gewordenen weiten Auslegung des Terminus „Verteidigung“ mög‐ lich sein. Wer an dieser Stelle mit der Möglichkeit eines stillen Verfas‐ sungswandels argumentiert, dürfte in erster Linie ein gewünschtes Ergeb‐ nis herbeiargumentierten406. Denn bei prinzipieller Anerkennung des Insti‐ tuts des Verfassungswandels, also einer inhaltlichen Änderung ohne for‐ melle Verfassungstextänderung, bleibt ein allgemein anerkannter Konsens, ab wann von einem Verfassungswandel gesprochen werden kann, schwie‐ rig, insbesondere in Abgrenzung zur Interpretation oder richterlichen a) aa) 403 Wittreck, in: Dreier (Hrsg.), GG Kommentar, Bd. II, 3. Aufl. 2015, Art. 73 Rn. 15. 404 Gehalt und Reichweite des Verteidigungsbegriffs gem. Art. 73 Abs. 1 Nr. 1, 87 a Abs. 1 S. 1, Abs. 2 GG wurde bereits bei terroristischen Angriffen diskutiert, dürfte sich jedoch nach hier vertretener Ansicht durch die klarstellende Einfüh‐ rung des Art. 73 Abs. 1 Nr. 9 a GG erledigt haben; zum Verteidigungsbegriff un‐ ter besonderer Berücksichtigung von terroristischen Angriffen m. w. N. siehe insbesondere Ladiges, Reichweite des Verteidigungsbegriffs bei terroristischen Angriffen, in: HFR 2009, S. 19 ff.; Ders./Glawe, Eine dramatische Vorstellung: Zum bewaffneten innerdeutschen Einsatz der Streitkräfte bei Terrorgefahr, in: DÖV 2001, S. 621 ff. 405 Uhle, in: Maunz/Dürig (Hrsg.), GG Kommentar, Bd. V, Art. 73 Rn. 51 (April 2010). 406 So offenbar Rosen, Wechsel der Bedrohungslagen, in: Bundesamt für Bevölke‐ rungsschutz und Katastrophenhilfe (Hrsg.), 50 Jahre Zivil- und Bevölkerungs‐ schutz in Deutschland, 2008, S. 31 (37), abrufbar unter http://www.bbk.bund.de/ SharedDocs/Downloads/BBK/DE/Publikationen/50_Jahr_Feier/Festschrift_BB K-50_PDF.pdf?__blob=publicationFile (Aufruf v. 2.2.2016). D. Die „Neue Strategie“ als politischer Paradigmenwechsel 130 Rechtsfortbildung407. So dürfte jedenfalls vorliegend der Fall nicht derar‐ tig eindeutig sein, dass die praktizierte Katastrophenhilfe des Bundes durch einen Verfassungswandel abgesichert werden kann. Gegen die Aus‐ legung, dass von Art. 73 Abs. 1 Nr. 1 GG auch der Bevölkerungsschutz in katastrophenbedingten Gefahrenlagen erfasst sein kann, spricht zunächst der (vielleicht rein formale) Einwand des Wortlautes des Art. 73 Abs. 1 Nr. 1 GG, der eben den Zivilschutz ausschließlich auf die verteidigungsbe‐ dingte Gefahrenlage bezieht und dem gerade der Schutz vor anderen Ge‐ fahren fremd ist408. Jedenfalls scheitert eine extensive Auslegung des Kompetenztitels schon daran, dass Art. 73 Abs. 1 Nr. 1 GG eine aus‐ schließliche Kompetenz des Bundes festschreibt und Länderregelungen im Katastrophenschutz dann nicht in Betracht kämen409. Dies dürfte weder für den Bund noch für die Länder als sachgerechte Lösung erscheinen. Sinnvoll ist immer (auch) ein Katastrophenschutz vor Ort, insbesondere auf Grund der Verquickung mit Rettungswesen und Feuerwehr und der da‐ mit ebenfalls einhergehenden besonderen Ortsnähe und Ortskundigkeit410. Durch einen weit interpretierten Art. 73 Abs. 1 Nr. 1 GG, der auch die Zi‐ vilbevölkerung vor anderen als kriegsbedingten Gefahren schützt, würde ein Einfallstor für Bundeskompetenzen in den Bereich der allgemeinen Gefahrenabwehr geschaffen, der zu den ureigenen Länderaufgaben zählt411. 407 Dreier, in: Ders. (Hrsg.), GG Kommentar, Bd. II, 3. Aufl. 2015, Art. 79 I Rn. 38 m. w. N.; ferner Schulze-Fielitz, Verfassung als Prozess von Verfassungs‐ änderungen ohne Verfassungstextänderungen, in: Wahl (Hrsg.), Verfassungsän‐ derung, Verfassungswandel, Verfassungsinterpretation. Vorträge bei deutsch-ja‐ panischen Symposien in Tokyo 2004 und Freiburg 2005, 2008, S. 219 ff. 408 Uhle, in: Maunz/Dürig (Hrsg.), GG Kommentar, Bd. V, Art. 73 Rn. 51 (April 2010); so auch Pohlmann, Rechtliche Rahmenbedingungen der Katastro‐ phenbewältigung, 2012, S. 123. 409 Thiele, § 54 Katastrophenschutzrecht im deutschen Bundesstaat, in: Härtel (Hrsg.), Handbuch des Föderalismus – Föderalismus als demokratische Rechts‐ ordnung und Rechtskultur in Deutschland, Europa und der Welt, 2012, § 54 S. 78 f. Rn. 22. 410 Gusy, Katastrophenschutzrecht – Zur Situation eines Rechtsgebiets im Wandel –, in: DÖV 2011, S. 85 (92 f.). 411 Uhle, in: Maunz/Dürig (Hrsg.), GG Kommentar, Bd. V, Art. 73 Rn. 52 (April 2010). II. Das Bevölkerungsschutzgesetz als Verfassungsproblem 131 Staatsverträge Nachgedacht werden kann ferner über die Möglichkeit, die vom Bund aus‐ geübte Katastrophenhilfe ohne Verfassungsänderung durch eine Koopera‐ tion zwischen Bund und Ländern in Form eines Staatsvertrages rechtlich abzusichern. Obwohl diese Form der Kooperation trotz fehlender eindeuti‐ ger Ermächtigung im Grundgesetz grundsätzlich als zulässig erachtet wird, findet die Zulässigkeit unstreitig dann ihre Grenze, wenn dadurch die im Grundgesetz unabdingbar festgelegten Kompetenzen durchbrochen und damit ausgehebelt werden412. Hier ist deshalb die Grenze eines Staats‐ vertrages dort anzusiedeln, wo die Struktur der Aufteilung in Zivilschutz des Bundes gem. Art. 73 Abs. 1 Nr. 1 GG und Katastrophenschutz der Länder gem. Art. 30, 70 Abs. 1 GG zwingend vorgegeben ist. Zur Über‐ windung dieser Strukturen eignet sich der Staatsvertrag zwischen Bund und Ländern gerade nicht. Gesetzgebungskompetenz des Bundes aus Art. 35 GG Im Folgenden ist die Absicherung der Katastrophenhilfe des Bundes gem. Art. 35 GG zu erörtern. Die allgemeine Amtshilfe nach Art. 35 Abs. 1 GG jedenfalls vermag eine verfassungsrechtliche Absicherung der Tätigkeiten des Bundes nicht zu leisten. Diese Tätigkeiten bestehen gerade nicht in einem, für die Amtshilfe charakteristischen, nur ausnahmsweisen und punktuellen, nicht regelmäßigen Zusammenwirken413, sondern sind gerade durch Einrichtungen wie das GMLZ auf Dauer angelegt. Außerdem ist die allgemeine Amtshilfe nach Art. 35 Abs. 1 GG nicht in der Lage, den Rechtskreis der Behörden außerhalb der regulären Zuständigkeiten zu er‐ weitern414. Art. 35 Abs. 2 und 3 GG als Regelungen, die kompetenzüber‐ schreitendes Zusammenwirken bei Notfällen zum Inhalt haben, dürften ebenfalls keine verfassungsrechtliche Absicherung des Bundes bilden kön‐ bb) cc) 412 Siekmann, in: Sachs (Hrsg.), Grundgesetz Kommentar, 7. Aufl. 2014, Art. 91 a Rn. 2; dazu auch in Bezug auf das BBK Thiele, § 54 Katastrophenschutzrecht im deutschen Bundesstaat, in: Härtel (Hrsg.), Handbuch des Föderalismus – Fö‐ deralismus als demokratische Rechtsordnung und Rechtskultur in Deutschland, Europa und der Welt, 2012, § 54 S. 81 Rn. 30 f. 413 BVerfG-K, NVwZ 11, 1254/1255. 414 Walus, Katastrophenorganisationsrecht, 2012, S. 122 f. D. Die „Neue Strategie“ als politischer Paradigmenwechsel 132 nen. Denn nach Art. 35 Abs. 2 und 3 GG obliegt die Gefahrenbekämpfung stets dem jeweiligen Land und nicht dem Bund415. Eine Möglichkeit des Bundes, seine (fehlenden) Kompetenzen im Bereich der Katastrophenhilfe zu erweitern, wird durch Art. 35 Abs. 2 und 3 GG gerade nicht ermöglicht, weil die Katastrophenabwehr weiterhin im Kompetenzbereich der Länder liegt416. Denn die „entsprechenden Kräfte werden […] allein zur Unter‐ stützung des Landes tätig und sind daher auch im Übrigen an das jeweilige Landesrecht gebunden.“417 Jeder Zweifel über eine mögliche Gesetzge‐ bungskompetenz des Bundes aus Art. 35 GG eventuell verbunden mit einer Kompetenz kraft Natur der Sache418 wird aber jedenfalls seit dem Plenarbeschluss des Bundesverfassungsgerichts vom 3.7.2012 beseitigt sein.419 Dort stellte das Bundesverfassungsgericht nämlich fest: „Art. 35 Abs. 2 und 3 GG bieten für Bundesrecht, das den Einsatz der Streitkräfte im Katastrophennotstand regelt, keine ausdrückliche Kompe‐ tenzgrundlage. […] Ungeschriebene Gesetzgebungsbefugnisse des Bundes in Sachnormen außerhalb des VII. Abschnitts des Grundgesetzes (Art. 70 ff.) aufzusuchen, liegt auch in systematischer Hinsicht und nach dem Schutzzweck der föderalen Zuständigkeitsordnung, die grundsätzlich nicht durch die Normen des materiellen Verfassungsrechts, sondern durch gesonderte, strikt auszulegende […] und in ihrer Reichweite von materi‐ ellrechtlichen Vorgaben unabhängig Kompetenzvorschriften bestimmt ist, nicht nahe. Gegen eine solche Kompetenzzuschreibung spricht zudem, dass sich aus ihr nur schwere Klarheit über die Rechtsnatur der zuge‐ 415 Gubelt, in: v. Münch/Kunig (Hrsg.), GG Kommentar, Bd. 1, 6. Aufl. 2012, Art. 35 Rn. 21. 416 Ibid., Art. 35 Rn. 28; i. E. so auch Pohlmann, Rechtliche Rahmenbedingungen der Katastrophenbewältigung, 2012, S. 124 ff. 417 Thiele, § 54 Katastrophenschutzrecht im deutschen Bundesstaat, in: Härtel (Hrsg.), Handbuch des Föderalismus – Föderalismus als demokratische Rechts‐ ordnung und Rechtskultur in Deutschland, Europa und der Welt, 2012, § 54 S. 80 Rn. 28. 418 So noch in der Gesetzesbegründung zum Entwurf des Gesetzes über die Errich‐ tung des BBK, BT-Drs.15/2286; ferner Robbe/Grill, Zur Kompetenz des Bundes für den Bevölkerungsschutz, Wissenschaftliche Dienste des Deutschen Bundes‐ tages, 2007, WD – 3 423/07, Ziff. 3.1.2., S. 9 ff.; dazu auch Pohlmann, Recht‐ liche Rahmenbedingungen der Katastrophenbewältigung, 2012, S. 125 m. w. N. 419 So auch Walus, Katastrophenorganisationsrecht, 2012, S. 126 f. II. Das Bevölkerungsschutzgesetz als Verfassungsproblem 133 schriebenen Kompetenz – ausschließlich oder konkurrierend – gewinnen lässt.“420 Damit dürfte vor allem aus systematischen Gründen und zum Schutz einer klaren föderalen Kompetenzordnung der Möglichkeit, Art. 35 GG als Kompetenznorm zu begreifen, eine klare Absage erteilt worden sein. Zwischenergebnis: Keine Legitimierbarkeit von Handlungen des Bundes im Katastrophenschutz ohne Verfassungsänderung Versuche, die Handlungen des Bundes im Katastrophenschutz ohne Ver‐ fassungsänderung zu legitimieren, scheinen wenig erfolgversprechend. Einer weiten Auslegung des Verteidigungsbegriffs in Art. 73 Abs. 1 Nr. 1 GG steht vor allem die Konsequenz entgegen, dass die daraus resultieren‐ de ausschließliche Bundeskompetenz im Katastrophenschutz nicht den ge‐ wünschten Lösungsweg bietet. Die Möglichkeiten von Staatsverträgen werden durch die dogmatischen Kompetenzstrukturen des Grundgesetzes natürlicherweise begrenzt. Der Anwendung des Art. 35 GG steht schließ‐ lich neben seiner strukturellen Besonderheit insbesondere der Plenarbe‐ schluss des Bundesverfassungsgerichts vom Juli 2012 entgegen, wonach Art. 35 GG als Gesetzgebungskompetenz ausscheidet. Insgesamt lässt sich demnach kein Lösungsansatz der Kompetenzproblematik ausmachen, der ohne eine Verfassungsänderung auskommt. Im Folgenden werden daher die Möglichkeiten der Absicherung der faktischen Katastrophenhilfe des Bundes mit Hilfe einer (möglichen) Verfassungsänderung untersucht. dd) 420 BVerfG, Beschluss v. 3.7.2012 – 2 PBvU 1/11 –, Abs.-Nr. 16., www.bverfg.de/ entscheidungen/up20120703_2pbvu000111.html (Aufruf v. 02.02.16); zum Ur‐ teil ferner Wiefelspütz, Die Plenarentscheidung des Bundesverfassungsgerichts zum Einsatz der Streitkräfte im Inneren, in: NZWehrr 2013, S. 1 ff.; Dietz, Die Kompetenzverteilung des Grundgesetzes für Amtshilfe- und Unterstützungs‐ maßnahmen sowie Einsätze der Bundeswehr, in: DÖV 2012, S. 952 ff.; Ladiges, Der Einsatz der Streitkräfte im Katastrophennotstand nach dem Plenarbeschluss des Bundesverfassungsgerichts, in: NVwZ 2012, S. 1225 ff.; Bünningmann, An‐ merkung zur Plenarentscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 3.7.2012: „Allein es steht in einem anderen Buch“ – zum Einsatz militärspezifischer Mit‐ tel im Rahmen polizeilicher Gefahrenabwehr, in: DVBl. 2013, S. 621 ff.; vor dem Plenarbeschluss schon deutlich gegen eine Gesetzgebungskompetenz des Bundes aus Art. 35 GG Schenke, Die Verfassungswidrigkeit des § 14 III Luft‐ SiG, in: NJW 2006, S. 736 (737). D. Die „Neue Strategie“ als politischer Paradigmenwechsel 134 Änderungen im Bereich der Gesetzgebungskompetenzen Art. 35 Abs. 3 GG n. F. Auch einer möglichen Neufassung des Art. 35 Abs. 3 GG, etwa gemäß dem Entwurf im Rahmen der (gescheiterten) Föderalismusreform von 2004421, stünde denknotwendig der eine Gesetzgebungskompetenz aus Art. 35 GG auf Grund von Systematik und Klarheit der Kompetenzord‐ nung ablehnende Plenarbeschluss des Bundesverfassungsgerichts vom Ju‐ li 2012 entgegen. Katastrophen- und Zivilschutz als ausschließliche Länderaufgabe Durch die Streichung des Zivilschutzes aus Art. 73 Abs. 1 Nr. 1 GG422 könnten Zivil- und Katastrophenschutz in einer Hand vereinigt werden und damit gemäß der Grundregel des Art. 30, 70 Abs. 1 GG folglich allein den Ländern vorbehalten bleiben. Allerdings dürfte diese Variante wenig Zustimmung finden423. Dieses Ansinnen wurde bereits während der Zeit der Föderalismusreform nicht weiter verfolgt. Hauptgrund dafür war, dass insbesondere bei überregionalen Katastrophen eine übergeordnete Koordi‐ b) aa) bb) 421 Siehe dazu Meyer-Teschendorf, Neuordnung des Zivil- und Katastrophenschut‐ zes, in: Pitschas/Uhle (Hrsg.), Wege gelebter Verfassung in Recht und Politik. Festschrift für Rupert Scholz zum 70. Geburtstag, 2007, S. 799 (809 ff.); Musil/ Kirchner, Katastrophenschutz im föderalen Staat, in: Die Verwaltung 39 (2006), S. 373 (380 f.). 422 „Einschließlich des Schutzes der Zivilbevölkerung“. 423 Gegen die Übertragung aller Kompetenzen auf die Länder Unger, Katastrophen‐ abwehrrecht. Vorschläge für gesetzgeberische Neuregelungen im Bereich Zivilund Katastrophenschutz in der Bundesrepublik Deutschland, 2010, S. 144; Meyer-Teschendorf, Stand der Diskussion um eine „Neuordnung“ des Zivil- und Katastrophenschutzes, in: Kloepfer (Hrsg.), Katastrophenrecht: Grundlagen und Perspektiven, 2008, S. 29 (37 f.); Ders., Fortentwicklung der Rechtsgrundlagen für den Bevölkerungsschutz, in: DVBl. 2009, S. 1221 (1227); Ders., Neuord‐ nung des Zivil- und Katastrophenschutzes, in: Pitschas/Uhle (Hrsg.), Wege ge‐ lebter Verfassung in Recht und Politik. Festschrift für Rupert Scholz zum 70. Geburtstag, 2007, S. 799 (808 f.); siehe dazu auch Ders., Rechtsfortbildung im Bevölkerungsschutz. Zum Diskussionsstand zwischen Bund und Ländern, in: Bevölkerungsschutz 2007, S. 23 (28). II. Das Bevölkerungsschutzgesetz als Verfassungsproblem 135 nationsinstanz sinnvoll erscheint424. Ferner hätte auch die Bundesanstalt THW in diesem Zuge zerschlagen werden müssen. Auf diese Weise jeden‐ falls könnten die Tätigkeiten des Bundes im Rahmen der Katastrophenhil‐ fe keineswegs verfassungsrechtlich legitimiert werden, denn der Bund wä‐ re nach der Streichung der Zivilschutzkompetenz gänzlich außen vor. Auch würde dieser Ansatz die im Rahmen der „Neuen Strategie“ ange‐ strebte Verzahnung von Bund und Ländern sowie die in der Praxis oft ge‐ forderte Vereinheitlichung im Katastrophenschutz konterkarieren425. Katastrophen- und Zivilschutz als ausschließliche Bundesaufgabe Durch folgende mögliche Ergänzung des Art. 73 Abs. 1 Nr. 1 GG könnte die vollständige Gesetzgebungskompetenz im Katastrophenschutz (und nicht nur die Kompetenz für die erweiterte Katastrophenhilfe) auf den Bund übertragen werden: „Der Bund hat die ausschließliche Gesetzgebung über die auswärtigen Angelegenheiten, die Verteidigung einschließlich des Schutzes der Zivil‐ bevölkerung sowie den Katastrophenschutz.“ Diese Variante würde zwar die ausgeweiteten Tätigkeiten des Bundes im Katastrophenschutz verfassungsrechtlich absichern, dürfte aber weder vom Bund noch von den Ländern gewollt sein426 und wurde in dieser Form auch von keiner Seite gefordert. Der Bund könnte demnach also grundsätzlich in rechtmäßiger Weise Ausstattung und Einrichtungen für den Katastrophenschutz vorhalten oder in rechtmäßiger Weise als Koordi‐ nationsstelle bei Katastrophenfällen fungieren, insbesondere etwa das GMLZ oder deNIS betreiben. Jedoch erscheint die vollständige Kompe‐ tenz von Katastrophen- und Zivilschutz in der Hand des Bundes wenig er‐ strebenswert. Zum einen ist für den Katastrophenschutz eine schnelle und cc) 424 So auch Unger, Katastrophenabwehrrecht. Vorschläge für gesetzgeberische Neuregelungen im Bereich Zivil- und Katastrophenschutz in der Bundesrepu‐ blik Deutschland, 2010, S. 144. 425 Pohlmann, Rechtliche Rahmenbedingungen der Katastrophenbewältigung, 2012, S. 143 f. 426 Gegen eine ausschließliche Bundeskompetenz im Katastrophenschutz z. B. Thiele, § 54 Katastrophenschutzrecht im deutschen Bundesstaat, in: Härtel (Hrsg.), Handbuch des Föderalismus – Föderalismus als demokratische Rechts‐ ordnung und Rechtskultur in Deutschland, Europa und der Welt, 2012, § 54 S. 78 f. Rn. 22. D. Die „Neue Strategie“ als politischer Paradigmenwechsel 136 ortsnahe Unterstützung vor allem auch in Kenntnis der örtlichen Infra‐ struktur unerlässlich427, zum anderen könnten neue Probleme dadurch ent‐ stehen, dass der mit dem Katastrophenschutz eng verwobene allgemeine Brandschutz und Rettungsdienst noch immer im Aufgabenbereich der Länder läge428. Katastrophenschutz bzw. Katastrophenhilfe als konkurrierende Gesetzgebungskompetenz Teilweise wird vorgeschlagen, den (gesamten) Katastrophenschutz und nicht nur die erweiterte Katastrophenhilfe als neue konkurrierende Gesetz‐ gebungszuständigkeit des Bundes im Sinne von Art. 72, 74 GG einzufüh‐ ren429. Damit würde die „gemeinsame Verantwortung des Bundes und der Länder im Katastrophenschutz sichtbar“430 gemacht. Auch würde die in der Praxis stets angemahnte notwendige Vereinheitlichung im Katastro‐ phenschutz erreicht, ohne unterschiedliche Regelungen auf Landes-, dd) 427 Gusy, Katastrophenschutzrecht – Zur Situation eines Rechtsgebiets im Wandel –, in: DÖV 2011, S. 85 (92 f.). 428 Detailliert dazu Pohlmann, Rechtliche Rahmenbedingungen der Katastrophen‐ bewältigung, 2012, S. 144 ff.; folgende Landesgesetze verknüpfen Katastro‐ phenschutz mit Brandschutz und/oder Rettungsdienst: Gesetz über den Brand‐ schutz, die Hilfeleistung und den Katastrophenschutz des Landes Brandenburg (BbgBKG), Bremisches Hilfeleistungsgesetz (BremHilfeG), Hessisches Gesetz über den Brandschutz, die Allgemeine Hilfe und den Katastrophenschutz (HBKG), Gesetz über den Brandschutz, die Hilfeleistung und den Katastro‐ phenschutz (BHKG), Landesgesetz über den Brandschutz, die Allgemeine Hilfe und den Katastrophenschutz (Brand- und Katastrophenschutzgesetz – LBKG), Gesetz über den Brandschutz, die Technische Hilfe und den Katastrophenschutz im Saarland (SBKG), Sächsisches Gesetz über den Brandschutz, Rettungsdienst und Katastrophenschutz (SächsBRKG), Thüringer Gesetz über den Brand‐ schutz, die Allgemeine Hilfe und den Katastrophenschutz (ThürBKG). 429 Kritisch auf Grund der besonderen Sachnähe der Länder Unger, Katastrophen‐ abwehrrecht. Vorschläge für gesetzgeberische Neuregelungen im Bereich Zivilund Katastrophenschutz in der Bundesrepublik Deutschland, 2010, S. 145. 430 Thiele, § 54 Katastrophenschutzrecht im deutschen Bundesstaat, in: Härtel (Hrsg.), Handbuch des Föderalismus – Föderalismus als demokratische Rechts‐ ordnung und Rechtskultur in Deutschland, Europa und der Welt, 2012, § 54 S. 89 Rn. 48. II. Das Bevölkerungsschutzgesetz als Verfassungsproblem 137 Kreis-, und Gemeindeebene zu unterbinden431. Dagegen spräche jedoch, ebenso wie bei der Überlegung, Katastrophen- und Zivilschutz als aus‐ schließliche Bundesaufgabe zu installieren, dass der eng mit dem Kata‐ strophenschutz verknüpfte Brandschutz und Rettungsdienst dann immer noch im Aufgabenbereich der Länder läge und erneut Schnittstellenpro‐ bleme entstünden432. Dass hingegen nicht nur der Katastrophenschutz in seiner Gesamtheit, sondern zudem noch die Bereiche Rettungswesen und Brandschutz als konkurrierende Gesetzgebungskompetenz auf den Bund übertragen werden, dürfte schlechterdings die Bereitschaft der Länder, einen solchen Anteil ihrer Gesetzgebungskompetenz dem Bund zuzugeste‐ hen, übersteigen und deshalb politisch nicht umsetzbar sein. Angedacht werden könnte ferner die Einführung einer konkurrierenden Gesetzgebungskompetenz des Bundes, die nicht den vollständigen Kata‐ strophenschutz umfasst, sondern nur die erweiterte Katastrophenhilfe. In Anbetracht der Kompetenzregelungen zur Terrorismusbekämpfung in Art. 73 Abs. 1 Nr. 9 a GG und zur Zusammenarbeit von Bund und Ländern bei Verbrechensbekämpfung und Verfassungsschutz in Art. 73 Abs. 1 Nr. 10 GG bietet sich jedoch möglicherweise eine verfassungsrechtliche Verortung der erweiterten Katastrophenhilfe des Bundes aus systemati‐ schen Gründen eher im Rahmen der ausschließlichen als der konkurrieren‐ den Gesetzgebungskompetenz an433. Dafür spricht auch die Überlegung, die erweiterte Katastrophenhilfe, gleichsam als Spiegel des Zivilschutzes für den Schutz der Bevölkerung in Friedenszeiten, in der gleichen Kompe‐ tenznorm anzusiedeln wie den Zivilschutz selbst, der in Art. 73 Abs. 1 Nr. 1 GG normiert ist. 431 So schon Schutzkommission beim Bundesminister des Inneren, Dritter Gefah‐ renbericht. Bericht über mögliche Gefahren für die Bevölkerung bei Großkata‐ strophen und im Verteidigungsfall, 2006, 4. 2. 432 Pohlmann, Rechtliche Rahmenbedingungen der Katastrophenbewältigung, 2012, S. 150. 433 Für eine an die vorhandene Regelungsstruktur des GG anknüpfende Lösung Meyer-Teschendorf, Rechtsfortbildung im Bevölkerungsschutz. Zum Diskussi‐ onsstand zwischen Bund und Ländern, in: Bevölkerungsschutz 2007, S. 23 (27); Ders., Neuordnung des Zivil- und Katastrophenschutzes, in: Pitschas/Uhle (Hrsg.), Wege gelebter Verfassung in Recht und Politik. Festschrift für Rupert Scholz zum 70. Geburtstag, 2007, S. 799 (806); Ders., Fortentwicklung der Rechtsgrundlagen für den Bevölkerungsschutz, in: DVBl. 2009, S. 1221 (1228). D. Die „Neue Strategie“ als politischer Paradigmenwechsel 138 Absicherung der (erweiterten) Katastrophenhilfe durch Verankerung im Kompetenzkatalog des Art. 73 Abs. 1 GG (ausschließliche Gesetzgebung des Bundes) Es besteht schließlich die Möglichkeit, die erweiterte Katastrophenhilfe (nicht den vollständigen Katastrophenschutz) als ausschließliche Bundes‐ kompetenz festzuschreiben. In Betracht käme hier zunächst entweder – in Anlehnung an Art. 73 Abs. 1 Nr. 9 a GG – einen neuen Art. 73 Abs. 1 Nr. 9 b GG einzufügen oder aber Art. 73 Abs. 1 Nr. 10 GG entsprechend zu ergänzen. Ferner könnte auch eine Verortung der Katastrophenhilfe in Art. 73 Abs. 1 Nr. 1 GG gleichsam als Fortentwicklung und Ergänzung des Zivilschutzes angedacht werden. Allerdings dürfte für eine Platzierung in Nr. 9 b oder Nr. 10 sprechen, dass es sich bei diesen Kompetenztiteln ebenso wie bei der einzufügenden Katastrophenhilfe um Bereiche handelt, die der inneren Sicherheit zuzuordnen sind, bei denen also eine inhaltlichthematische Nähe besteht434. Art. 73 Abs. 1 Nr. 9 a GG ist noch eine relativ junge Norm, die erst im Zuge der Föderalismusreform von 2006 in das Grundgesetz aufgenommen wurde. Danach hat der Bund die ausschließliche Gesetzgebung über „die Abwehr von Gefahren des internationalen Terrorismus durch das Bundes‐ kriminalamt in Fällen, in denen eine länderübergreifende Gefahr vorliegt, die Zuständigkeit einer Landespolizeibehörde nicht erkennbar ist oder die oberste Landesbehörde um eine Übernahme ersucht“. Hintergrund für die Aufnahme dieses Kompetenztitels in das Grundge‐ setz war die „kompetenzrechtliche Vorsorge gegen eine aus Gründen föde‐ raler Staatsgestaltung ineffektive Abwehr von Gefahren des internationa‐ len Terrorismus“435. Damit sind also föderale Schwierigkeiten im Rahmen einer wirksamen Terrorismusabwehr angesprochen, namentlich etwa die fehlende Übersichtlichkeit der Strukturen, Kompetenzkonflikte zwischen unterschiedlichen Behörden sowie die unzureichende Zusammenarbeit der jeweils zuständigen Behörden436. Die Gesetzgebungskompetenz des Bun‐ ee) 434 Unger, Katastrophenabwehrrecht. Vorschläge für gesetzgeberische Neuregelun‐ gen im Bereich Zivil- und Katastrophenschutz in der Bundesrepublik Deutsch‐ land, 2010, S. 143. 435 Uhle, in: Maunz/Dürig (Hrsg.), GG Kommentar, Bd. V, Art. 73 Rn. 206 (April 2010). 436 Ibid., Rn. 207. II. Das Bevölkerungsschutzgesetz als Verfassungsproblem 139 des in Art. 73 Abs. 1 Nr. 9 a GG für die Abwehr von Gefahren des interna‐ tionalen Terrorismus sollte diese Schwächen ausgleichen. Begrenzt wird die Kompetenzvorschrift dabei in dreifacher Hinsicht. Es werden erstens nur Gefahren umfasst, die von internationalem Terrorismus ausgehen. Zweitens muss die Abwehr dieser Gefahren durch das Bundes‐ kriminalamt erfolgen437. Und schließlich muss einer der drei im Gesetzes‐ text aufgezählten Fälle vorliegen: das Vorliegen einer länderübergreifen‐ den Gefahr, die fehlende Erkennbarkeit der Zuständigkeit einer Landespo‐ lizeibehörde oder das Ersuchen einer obersten Landespolizeibehörde um eine Übernahme438. Art. 73 Abs. 1 Nr. 9 a GG stellt letztlich eine (begrenz‐ te) Auffangkompetenz des Bundes für die Fälle dar, in denen die Länder nicht in der Lage sind, einer effektiven Gefahrenabwehr Herr zu wer‐ den439. Bemerkenswert ist die Bestimmung vor allem deshalb, weil sie eine Ausnahme vom Grundsatz der Polizeihoheit der Länder vorsieht440. Die Regelzuständigkeit der Länder zur Gefahrenabwehr bleibt von Art. 73 Abs. 1 Nr. 9 a GG gleichwohl unberührt441. Vielmehr wird durch Art. 73 Abs. 1 Nr. 9 a GG eine parallele Zuständigkeit von Bundes- und Landesbe‐ hörden zugelassen, die jedoch eine verstärkte gegenseitige Abstimmung und Zusammenarbeit zwischen Bund und Ländern erforderlich macht442. 437 D. h. keine Übertragung auf andere Bundesoberbehörden, vgl. dazu Tams, Die Zuständigkeit des Bundes für die Abwehr terroristischer Gefahren – Anmerkun‐ gen zum neuen Art. 73 Abs. 1 Nr. 9 a GG –, in: DÖV 2007, S. 367 (371); Uhle, Die Gesetzgebungskompetenz des Bundes für die Abwehr von Gefahren des in‐ ternationalen Terrorismus – Anmerkungen zu Art. 73 Abs. 1 Nr. 9 a GG –, in: DÖV 2010, S. 989 (993). 438 Uhle, Die Gesetzgebungskompetenz des Bundes für die Abwehr von Gefahren des internationalen Terrorismus – Anmerkungen zu Art. 73 Abs. 1 Nr. 9 a GG –, in: DÖV 2010, S. 989 (990 ff.). 439 Ibid., S. 995. 440 Tams, Die Zuständigkeit des Bundes für die Abwehr terroristischer Gefahren – Anmerkungen zum neuen Art. 73 Abs. 1 Nr. 9 a GG –, in: DÖV 2007, S. 367 (370 f.). 441 Seiler, in: Epping/Hillgruber (Hrsg.), Grundgesetz Kommentar, 2. Aufl. 2013, Art. 73 Rn. 43. 442 Uhle, Die Gesetzgebungskompetenz des Bundes für die Abwehr von Gefahren des internationalen Terrorismus – Anmerkungen zu Art. 73 Abs. 1 Nr. 9 a GG –, in: DÖV 2010, S. 989 (995); fehlende Klarheit bezüglich des Verhältnisses von Bund und Ländern bemängelt Heintzen, in: v. Mangoldt/Klein/Starck (Hrsg.), GG Kommentar, Bd. 2, 6. Aufl. 2010, Art. 73 Rn. 94; umstritten ist auch die Frage, ob dem Bund gegenüber den Ländern ein Weisungsrecht zukommt, vgl. D. Die „Neue Strategie“ als politischer Paradigmenwechsel 140 Singulären Charakter443 hat der Zustimmungsvorbehalt des Art. 73 Abs. 2 GG zugunsten des Bundesrates, der der Sicherung der Belange der Länder zu dienen bestimmt ist444. Zur verfassungsrechtlichen Absicherung der Tätigkeit des Bundes im Bereich der Katastrophenhilfe könnte in den Kompetenzkatalog des Art. 73 Abs. 1 GG in Anlehnung an Art. 73 Abs. 1 Nr. 9 a GG ein Art. 73 Abs. 1 Nr. 9 b GG mit folgendem Wortlaut aufgenommen werden: Der Bund hat die ausschließliche Gesetzgebung über: „die Unterstützung der Länder bei der Abwehr von länderübergreifen‐ den Katastrophen, von Katastrophen, die vom betroffenen Land nicht mit eigenen Mitteln bewältigt werden können oder wenn die oberste Landes‐ behörde um eine Übernahme ersucht“445. Wie auch bei Art. 73 Abs. 1 Nr. 9 a GG wäre vermutlich die Auswei‐ tung der Bundesgesetzgebungskompetenz im Katastrophenschutz politisch nicht denkbar ohne eine entsprechende Ergänzung des Art. 73 Abs. 2 GG, wonach dann auch die Katastrophenhilfe des Bundes der Zustimmung des Bundesrates bedürfte. Für eine Absicherung der (erweiterten) Katastro‐ phenhilfe des Bundes durch die Verankerung eines Art. 73 Abs. 1 Nr. 9 b GG spricht eine Ähnlichkeit zu der bestehenden Kompetenzvorschrift des Bundes aus Art. 73 Abs. 1 Nr. 9 a GG. Beide Vorschriften räumen dem Bund – in Durchbrechung des Grundsatzes der Länderhoheit über die Ge‐ fahrenabwehr446 – eine Gesetzgebungskompetenz ein, wenn die Länder nicht mehr in der Lage sind, die Katastrophe effizient zu bewältigen. Da‐ dazu m. w. N. Pieroth, in: Jarass/Pieroth (Hrsg.), GG Kommentar, 13. Aufl. 2014, Art. 73 Rn. 30. 443 Für keine andere Kompetenz aus dem Katalog des Art. 73 Abs. 1 GG ist das Zu‐ stimmungserfordernis des Bundesrates normiert. 444 Uhle, in: Maunz/Dürig (Hrsg.), GG Kommentar, Bd. V, Art. 73 Rn. 227 (April 2010); Ders., Die Gesetzgebungskompetenz des Bundes für die Abwehr von Gefahren des internationalen Terrorismus – Anmerkungen zu Art. 73 Abs. 1 Nr. 9 a GG –, in: DÖV 2010, S. 989 (997); Tams, Die Zuständigkeit des Bundes für die Abwehr terroristischer Gefahren – Anmerkungen zum neuen Art. 73 Abs. 1 Nr. 9 a GG –, in: DÖV 2007, S. 367 (375). 445 Weitere Formulierungsvorschläge finden sich bei Pohlmann, Rechtliche Rah‐ menbedingungen der Katastrophenbewältigung, 2012, S. 152; Meyer-Teschen‐ dorf, Rechtsfortbildung im Bevölkerungsschutz. Zum Diskussionsstand zwi‐ schen Bund und Ländern, in: Bevölkerungsschutz 2007, S. 23 (29), der die Vor‐ schläge der AG Rechtsfortbildung im Rahmen der Umsetzung der neuen Strate‐ gie darstellt. 446 Katastrophenrecht unterfällt dem Gefahrenabwehrrecht. II. Das Bevölkerungsschutzgesetz als Verfassungsproblem 141 bei ist in beiden Fällen vor allem auch eine Koordinationsfunktion des Bundes bei grundsätzlicher Beibehaltung der bestehenden Kompetenzord‐ nung bezweckt. Durch das Einfügen eines Art. 73 Abs. 1 Nr. 9 b GG als verfassungsrechtliche Absicherung einer (erweiterten) Katastrophenhilfe würden die oben diskutierten verfassungsrechtlichen Probleme beseitigt werden, weil nun eine Ausrichtung auch auf den Katastrophenschutz ex‐ plizit festgeschrieben wäre447. Damit würde eine verfassungsrechtlich le‐ gitimierte Grundlage geschaffen für die zum Teil umstrittenen Regelungen des ZSKG, etwa zu Vorhaltungen und Einrichtungen des Bundes gem. § 12, der ergänzenden Ausstattung gem. § 13, der Sanitätsmittelbevorra‐ tung gem. § 23 oder der Koordinierung gem. § 16. Die Tätigkeiten des BBK wie beispielsweise die Einrichtung des GMLZ, von deNIS oder die Ausrichtung von Veranstaltungen zum Katastrophenschutz durch die AKNZ stünden folglich auf verfassungsrechtlich sicherem Boden. Und auch einem (offensichtlichen) Verstoß gegen finanzverfassungsrechtliche Vorschriften würde durch das Einfügen des Art. 73 Abs. 1 Nr. 9 b GG ab‐ geholfen. Schwierigkeiten bestünden allerdings nach wie vor in der Ab‐ grenzung zwischen dem, was noch als Grundausstattung der Länder anzu‐ sehen ist und dem, was der Bund unterstützend vorhält448. Eine andere Möglichkeit der verfassungsrechtlichen Absicherung der Tätigkeiten des Bundes im Katastrophenschutz bestünde ferner in einer entsprechenden Ergänzung von Art. 73 Abs. 1 Nr. 10 GG. Dieser Kompe‐ tenztitel regelt eine Zusammenarbeit von Bund und Ländern in der Krimi‐ nalpolizei, dem Verfassungsschutz und den die auswärtigen Belange ge‐ fährdenden Bestrebungen. Unter Zusammenarbeit ist ein „auf Dauer ange‐ legtes Zusammenwirken, das von gegenseitiger Information, Unterstüt‐ zung und Hilfeleistung bis hin zur organisatorischen und funktionalen Ver‐ knüpfung in Einsatzgemeinschaften und gemeinschaftlichen und zentralen Einrichtungen“449 zu verstehen. Dabei ist die Zusammenarbeit ein Mehr gegenüber der nur punktuellen Amtshilfe450 und meint in erster Linie die 447 So auch Pohlmann, Rechtliche Rahmenbedingungen der Katastrophenbewälti‐ gung, 2012, S. 151. 448 Ibid. 449 Pieroth, in: Jarass/Pieroth (Hrsg.), GG Kommentar, 13. Aufl. 2014, Art. 73 Rn. 31. 450 Heintzen, in: v. Mangoldt/Klein/Starck (Hrsg.), GG Kommentar, Bd. 2, 6. Aufl. 2010, Art. 73 Rn. 110; Uhle, in: Maunz/Dürig (Hrsg.), GG Kommentar, Bd. V, Art. 73 Rn. 231 (April 2010). D. Die „Neue Strategie“ als politischer Paradigmenwechsel 142 Kooperation zwischen Bund und Ländern sowie der Länder untereinan‐ der451, ohne dass die bestehende Gesetzgebungskompetenz der Länder an‐ getastet wird452. Hier könnte folgender Art. 73 Abs. 1 Nr. 10 GG formu‐ liert werden: Der Bund hat die ausschließliche Gesetzgebung über: „die Zusammenarbeit des Bundes und der Länder a) in der Kriminalpolizei b) zum Schutze der freiheitlichen demokratischen Grundordnung, des Be‐ standes und der Sicherheit des Bundes oder eines Landes (Verfassungs‐ schutz) und c) zum Schutze gegen Bestrebungen im Bundesgebiet, die durch Anwen‐ dung von Gewalt oder darauf gerichtete Vorbereitungshandlungen aus‐ wärtige Belange der Bundesrepublik Deutschland gefährden, d) zum Schutze der Bevölkerung bei Katastrophen (Katstrophenschutz) …“453. Art. 73 Abs. 1 Nr. 10 GG beinhaltet verschiedene Maßnahmen auf dem Gebiet der inneren Sicherheit454, worunter inhaltlich-thematisch auch die Katastrophenhilfe gefasst werden könnte. Dem Bund würde dadurch – bei grundsätzlicher Beibehaltung des bestehenden Kompetenzgefüges – eine 451 Uhle, in: Maunz/Dürig (Hrsg.), GG Kommentar, Bd. V, Art. 73 Rn. 232 (April 2010); Degenhart, in: Sachs (Hrsg.), GG Kommentar, 7. Aufl. 2014, Art. 73 Rn. 49. 452 Uhle, in: Maunz/Dürig (Hrsg.), GG Kommentar, Bd. V, Art. 73 Rn. 235 (April 2010). 4 5 3 Ähnliche Formulierung bei Meyer-Teschendorf, Fortentwicklung der Rechtsgrund‐ lagen für den Bevölkerungsschutz, in: DVBl. 2009, S. 1221 (1228), der „zum Schutz der Bevölkerung bei Katastrophen oder besonders schweren Unglücksfäl‐ len“ oder „zum Schutz der Bevölkerung (Zivil- und Katastrophenschutz)“ vor‐ schlägt; ebenso ähnlich weit Unger, Katastrophenabwehrrecht. Vorschläge für ge‐ setzgeberische Neuregelungen im Bereich Zivil- und Katastrophenschutz in der Bundesrepublik Deutschland, 2010, S. 145 f.: „im Bereich des nationalen und inter‐ nationalen Bevölkerungsschutzes“, allerdings verbunden mit folgender Ergänzung des Art. 73 Abs. 1 Nr. 1 GG: „…sowie die Verteidigung und den Schutz der Bevöl‐ kerung bei sonstigen Gefährdungen mit nationalem Umfang“; engerer Formulie‐ rungsvorschlag bei Pohlmann, Rechtliche Rahmenbedingungen der Katastrophen‐ bewältigung, 2012, S. 154: „auf dem Gebiet des Katastrophenschutzes zur Bewälti‐ gung von Katastrophen, die nur durch Zusammenwirken von Bund und Ländern bewältigt werden können, insb. länderübergreifende Katastrophen, sowie die inter‐ nationale Katastrophenhilfe“. 454 Uhle, in: Maunz/Dürig (Hrsg.), GG Kommentar, Bd. V, Art. 73 Rn. 228 (April 2010). II. Das Bevölkerungsschutzgesetz als Verfassungsproblem 143 „eng umgrenzte Spezialkompetenz zur Gefahrenabwehr“455 verliehen und so seine Tätigkeiten im Bereich des Katastrophenschutzes legitimiert. Damit ermöglicht sowohl das Einfügen eines Art. 73 Abs. 1 Nr. 9 b GG als auch die Ergänzung des Art. 73 Abs. 1 Nr. 10 GG grundsätzlich eine verfassungsrechtliche Absicherung der (erweiterten) Katastrophenhilfe456. Eine andere Option, die Handlungen des Bundes rechtlich abzusichern, kommt nicht in Betracht, insbesondere erscheint eine Verfassungsände‐ rung unumgänglich. Eine Änderung im Bereich der Gesetzgebungskompe‐ tenzen kann dann auch eine unter Umständen notwendig gewordene Mo‐ difizierung der Architektur des achten Abschnitts des Grundgesetzes (Die Ausführung der Bundesgesetze und die Bundesverwaltung) nach sich zie‐ hen. Probleme und mögliche Lösungsansätze in diesem Bereich werden im folgenden Abschnitt diskutiert. Änderungen im Bereich der Verwaltungskompetenzen Ausgangssituation Die Gesetzgebungs- und Verwaltungskompetenzen sind grundsätzlich ge‐ trennt und nach den Vorschriften der Art. 73 ff. GG bzw. der Art. 83 ff. GG zwischen Bund und Ländern verteilt, wobei dem Bund bei einer weitrei‐ chenden Zuständigkeit im Bereich der Gesetzgebung eine im Verhältnis dazu erheblich reduzierte Verwaltungszuständigkeit zukommt457. Denn ge‐ mäß der Grundregel des Art. 83 GG führen die Länder die Bundesgesetze als eigene Angelegenheit aus, soweit das Grundgesetz nichts anderes be‐ c) aa) 455 Seiler, in: Epping/Hillgruber (Hrsg.), GG Kommentar, 2. Aufl. 2013, Art. 73 Rn. 45. 456 Das Verhältnis von Art. 73 Abs. 1 Nr. 9 a GG und Art. 73 Abs. 1 Nr. 10 GG wird in der Literatur durchaus als „unklar“ bezeichnet, vgl. Heintzen, in: v. Mangoldt/ Klein/Starck (Hrsg.), GG Kommentar, Bd. 2, 6. Aufl. 2010, Art. 73 Rn. 94; poli‐ tisch leichter durchsetzbar dürfte ein Art. 73 Abs. 1 Nr. 9 b GG sein, denn dieser könnte wie Art. 73 Abs. 1 Nr. 9 a GG mit einem Zustimmungserfordernis des Bundesrates ausgestaltet werden; diese Möglichkeit existierte im Rahmen einer Ergänzung des Art. 73 Abs. 1 Nr. 10 GG nicht; ferner wird bezweifelt, dass Art. 73 Abs. 1 Nr. 10 GG die „Problematik der Finanzierung der ergänzenden Zivilschutzausstattung der Länder durch den Bund“ löse, vgl. Pohlmann, Recht‐ liche Rahmenbedingungen der Katastrophenbewältigung, 2012, S. 155. 457 Hermes, in: Dreier (Hrsg.), GG Kommentar, Bd. III, 2. Aufl. 2008, Art. 83 Rn. 16. D. Die „Neue Strategie“ als politischer Paradigmenwechsel 144 stimmt oder zulässt. Art. 85 GG sieht eine erste Ausnahme vom Grundsatz des Art. 83 GG vor und normiert die „Ausgestaltung der Verwaltungsform […] der Auftragsverwaltung der Länder“458, also die Ausführung von Bundesgesetzen durch die Länder im Auftrag des Bundes. Dabei handelt es sich um echte Landesverwaltung, bei der dem Bund jedoch erhebliche Einfluss- und Steuerungsmöglichkeiten zukommen459. Art. 85 GG findet nur Anwendung, wenn dies explizit in einer Bestimmung des Grundgeset‐ zes angeordnet wird460. Für den Bereich des Zivilschutzes ist eine fakulta‐ tive Auftragsverwaltung in Art. 87 b Abs. 2 GG geregelt. Daneben wird aber ebenfalls von Art. 87 b Abs. 2 GG erfasst, dass Bundesgesetze zum Schutz der Zivilbevölkerung in landeseigener Verwaltung, in Auftragsver‐ waltung oder in bundeseigener Verwaltung durchgeführt werden461. § 2 Abs. 1 ZSKG normiert vorliegend, dass soweit die Ausführung des ZSKG den Ländern einschließlich der Gemeinden und Gemeindeverbänden ob‐ liegt, diese im Auftrag des Bundes handeln. Parallel dazu ist in § 4 Abs. 1 ZSKG festgeschrieben, dass die Verwaltungsaufgaben des Bundes nach dem ZSKG dem BBK zugewiesen sind. Das BBK ist damit als Gegen‐ stand der bundeseigenen Verwaltung in Form einer selbständigen Bundes‐ oberbehörde auf Grundlage des Art. 87 Abs. 3 S. 1 GG errichtet worden. Art. 86 und 87 GG stellen strukturelle Ausnahmen vom Grundsatz des Art. 83 GG dar und regeln die Verwaltungsform der bundeseigenen Ver‐ waltung, die dann zum Tragen kommt, wenn diese in Verfassungsnormen ausdrücklich bestimmt wird. Die Verfassung sieht mit Art. 87 Abs. 3 S. 1 GG gleichsam eine Generalklausel für die Bundesverwaltungskompetenz vor, wonach dem Bund prinzipiell dann fakultative Verwaltungskompeten‐ zen eröffnet werden, wenn ihm für diese Sachbereiche auch die Gesetzge‐ bungskompetenz zukommt462. Finden wie hier Art. 87 b Abs. 2 S. 1 GG 458 Pieroth, in: Jarass/Pieroth (Hrsg.), GG Kommentar, 13. Aufl. 2014, Art. 85 Rn. 1. 459 Broß/Mayer, in: v. Münch/Kunig (Hrsg.), GG Kommentar, Bd. 2, 6. Aufl. 2012, Art. 85 Rn. 1 f. 460 Hermes, in: Dreier (Hrsg.), GG Kommentar, Bd. III, 2. Aufl. 2008, Art. 85 Rn. 70. 461 Depenheuer, in: Maunz/Dürig (Hrsg.), GG Kommentar, Bd. VI, Art. 87 b Rn. 97 (Juli 2014). 462 Hermes, in: Dreier (Hrsg.), GG Kommentar, Bd. III, 2. Aufl. 2008, Art. 87 Rn. 65. II. Das Bevölkerungsschutzgesetz als Verfassungsproblem 145 und Art. 87 Abs. 3 S. 1 GG gleichermaßen Anwendung, wird Art. 87 Abs. 3 S. 1 GG durch Art. 87 b nicht berührt463. Die Situation im Katastrophenschutz stellt sich wie folgt dar: Der Kata‐ strophenschutz als Bereich, der nach der Grundregel der Art. 30, 70 Abs. 1 GG in die Gesetzeszuständigkeit der Länder fällt, unterfällt demnach auch der landeseigenen Verwaltung. Die (bislang verfassungsrechtlich legiti‐ mierte) Katastrophenhilfe des Bundes als Derivat des Zivilschutzes gem. Art. 73 Abs. 1 Nr. 1 GG i. V. m. Art. 35 Abs. 2 S. 2 und Abs. 3 S. 1 GG hingegen ist wie der Zivilschutz auch Sache des Bundes. Der Bund hat hier von seiner ihm zukommenden Wahlfreiheit hinsichtlich der Verwal‐ tungsform Gebrauch gemacht. So werden Zivilschutz und Katastrophen‐ hilfe zum Teil durch die selbständige Bundesoberbehörde BBK nach Art. 87 Abs. 3 S. 1 GG in bundeseigener Verwaltung selbst ausgeführt und daneben zum Teil auch den Ländern als Bundesauftragsverwaltung aufer‐ legt464. In diesem Kapitel wurde bislang herausgearbeitet, dass für die fakti‐ schen Tätigkeiten des Bundes im Bereich der (erweiterten) Katastrophen‐ hilfe keine Gesetzgebungskompetenz und damit letztlich auch keine Ver‐ waltungskompetenz bestehen, denn die Gesetzgebungskompetenz des Bundes stellt die äußerste Grenze für seine Verwaltungskompetenz dar465. Dort, wo dem Bund keine Gesetzgebungszuständigkeit eingeräumt ist, kann auch keine Verwaltungskompetenz des Bundes bestehen466. Für den Fall, dass die (erweiterte) Katastrophenhilfe des Bundes durch eine Ver‐ fassungsänderung – wie hier vorgeschlagen mittels Einfügen eines Art. 73 Abs. 1 Nr. 9 b GG oder Ergänzung des Art. 73 Abs. 1 Nr. 10 GG – abgesi‐ chert wird, ist nun im Folgenden zu untersuchen, ob diese Änderung auch eine entsprechende Modifizierung der Verwaltungskompetenzen nach sich zieht. 463 Depenheuer, in: Maunz/Dürig (Hrsg.), GG Kommentar, Bd. VI, Art. 87 b Rn. 68, 94 (Juli 2014). 464 Vgl. auch Pohlmann, Rechtliche Rahmenbedingungen der Katastrophenbewälti‐ gung, 2012, S. 92. 465 Hermes, in: Dreier (Hrsg.), GG Kommentar, Bd. III, 2. Aufl. 2008, Art. 83 Rn. 16. 466 BVerfGE 12, 205 (229); 15, 1 (16); 78, 374 (386). D. Die „Neue Strategie“ als politischer Paradigmenwechsel 146 Fortentwicklung Kommt dem Bund für die (erweiterte) Katastrophenhilfe nach einer Ver‐ fassungsänderung nunmehr eine entsprechende Gesetzgebungskompetenz zu, sieht jedenfalls Art. 87 Abs. 3 GG eine dann immer noch tragfähige verwaltungskompetentielle Grundlage vor, unabhängig davon, ob Art. 73 Abs. 1 Nr. 9 b GG467 bzw. Art. 73 Abs. 1 Nr. 10 GG468 bereits eine Aufga‐ benzuweisung an den Bund beinhaltet. Daneben besteht die Möglichkeit, bei entsprechender Gesetzgebungs‐ kompetenz das BBK als Zentralstelle zu installieren469. Art. 87 Abs. 1 S. 2 GG wäre etwa folgendermaßen zu ändern: „Durch Bundesgesetz können Bundesgrenzschutzbehörden, Zentralstel‐ len für das polizeiliche Auskunfts- und Nachrichtenwesen, für die Krimi‐ nalpolizei und zur Sammlung von Unterlagen für Zwecke des Verfas‐ sungsschutzes und des Schutzes gegen Bestrebungen im Bundesgebiet, die durch Anwendung von Gewalt oder darauf gerichtete Vorbereitungshand‐ lungen auswärtige Belange der Bundesrepublik Deutschland gefährden, sowie zum Schutze der Bevölkerung bei Katastrophen eingerichtet wer‐ den.“ Die Eigenschaften einer Zentralstelle sind vielfältig und nicht unum‐ stritten, insbesondere auch ihr Verhältnis zur Bundesoberbehörde nach Art. 87 Abs. 3 GG470. Zu untersuchen ist an dieser Stelle, ob das BBK mit bb) 467 Gegen Aufgabengehalt des Art. 73 Abs. 1 Nr. 9 a GG z. B. Heintzen, in: v. Man‐ goldt/Klein/Starck (Hrsg.), GG Kommentar, Bd. 2, 6. Aufl. 2010, Art. 73 Abs. 1 Nr. 9 a Rn. 93; Degenhart, in: Sachs (Hrsg.), GG Kommentar, 7. Aufl. 2014, Art. 73 Rn. 46; differenzierend und letztlich ablehnend Uhle, in: Maunz/Dürig (Hrsg.), GG Kommentar, Bd. V, Art. 73 Rn. 209 m. w. N. (April 2010). 468 Für Aufgabengehalt des Art. 73 Abs. 1 Nr. 10 GG z. B. Degenhart, in: Sachs (Hrsg.), GG Kommentar, 7. Aufl. 2014, Art. 73 Rn. 49; Uhle, in: Maunz/Dürig (Hrsg.), GG Kommentar, Bd. V, Art. 73 Rn. 229 (April 2010). 469 Umstritten ist an dieser Stelle bereits in welchem Verhältnis Art. 87 Abs. 1 S. 2 und Art. 73 Nr. 10 GG zueinander stehen; einerseits wird auf eine Gesamtschau beider Vorschriften abgestellt, andererseits wird vertreten, dass die Begründung und Begrenzung von Bundesexekutivzuständigkeiten ohne Rückgriff auf Art. 73 Abs. 1 Nr. 10 GG aus Art. 87 Abs. 1 S. 2 GG selbst erfolgen, vgl. hierzu Gusy, Die Zentralstellenkompetenz des Bundes, in: DVBl. 1993, S. 1117 (1118); Ahlf/ Daub/Lersch u. a., Bundeskriminalgesetz BKAG mit Erläuterungen, 2000, § 2 Rn. 8. 470 Zur Entstehungsgeschichte der Zentralstellen Ahlf, Das Bundeskriminalamt als Zentralstelle, 1985, S. 135-260. II. Das Bevölkerungsschutzgesetz als Verfassungsproblem 147 dem erweiterten Katastrophenhilfezuschnitt wie bisher als Bundesoberbe‐ hörde eingerichtet werden bzw. bleiben soll oder ob die Organisation als Zentralstelle die geeignetere Verwaltungsform darstellen könnte. Gehalt einer Zentralstelle gem. Art. 87 Abs. 1 S. 2 GG Gusy macht den Versuch einer Definition: „Zentralstellen im dargestellten Sinne können bezeichnet werden als den Ministerien nachgeordnete Stel‐ len der unmittelbaren Bundesverwaltung ohne eigenen Verwaltungsunter‐ bau, die bundesweit mit der Aufgabe der Koordination des Handelns des Bundes und der Länder für bestimmte Verwaltungsaufgaben betraut sind.“471 Das Bundeskriminalamt, das als nachgeordnete Behörde des Bundesinnenministeriums als Zentralstelle für das polizeiliche Auskunftsund Nachrichtenwesen und für die Kriminalpolizei eingerichtet worden ist472, versteht sich als Zentralstelle nach § 2 BKAG wie folgt: „Das Bun‐ deskriminalamt unterstützt als Zentralstelle für das polizeiliche Auskunftsund Nachrichtenwesen und für die Kriminalpolizei die Polizeien des Bun‐ des und der Länder bei der Verhütung und Verfolgung von Straftaten mit länderübergreifender, internationaler oder sonst erheblicher Bedeutung.“ Diese Definitionen verdeutlichen die zentralen Wesensmerkmale dieser Organisationsform. Zunächst handelt es sich bei der Zentralstelle um eine Behörde des Bundes, also keine Länder- oder Zwischenländerbehörde, oh‐ ne eigenen Verwaltungsunterbau, aber mit bundesweiter Zuständigkeit. Nicht zentralstellenfähig sind Körperschaften oder Anstalten473. Charakte‐ ristisch ist ferner eine gegenseitige Zusammenarbeit der Zentralstelle mit den Behörden der Länder, also Kooperation: „Die besondere Dimension der Organisationsform der Zentralstelle liegt […] in der aufgabenspezifi‐ schen Verknüpfung der Verfassungsschutzämter und Kriminalämter von Bund und Ländern“474. Die Zentralstellenkompetenz ist ihrer Art nach we‐ niger als eine Vollkompetenz. Der Bund darf die ihm zugewiesenen Auf‐ gaben nicht ganz an sich ziehen und sie ganz wahrnehmen, sondern nur cc) 471 Gusy, Die Zentralstellenkompetenz des Bundes, in: DVBl. 1993, S. 1117 (1120). 472 Pieroth, in: Jarass/Pieroth (Hrsg.), GG Kommentar, 13. Aufl. 2014, Art. 87 Rn. 6. 473 Gusy, Die Zentralstellenkompetenz des Bundes, in: DVBl. 1993, S. 1117 (1120). 474 Loeser, System des Verwaltungsrechts. Bd. 2 Verwaltungsorganisation, 1994, S. 119. D. Die „Neue Strategie“ als politischer Paradigmenwechsel 148 „zentrale“ Aufgaben. Die Zentralstellenkompetenz garantiert somit einen Grundtatbestand an Exekutivzuständigkeiten der Länder. Es handelt sich hier um eine Ausnahme vom grundsätzlichen Verbot der Mischverwal‐ tung475. Ein zentrales Element ist weiterhin die Koordination der Zusam‐ menarbeit sowohl zwischen den Länderbehörden untereinander als auch zwischen Bund und Ländern durch die Zentralstelle. Der Bund tut hier das, was die Zentralstelle darf, die Länder, was ihnen an Aufgaben ver‐ blieben sind476. Die Koordination umfasst dabei die dauerhafte gegenseiti‐ ge Information, Abstimmung und Unterstützung477. Die fachliche Spezia‐ lisierung ist dabei neben dem Hauptzweck der Koordinierung allenfalls ein Nebenzweck478. Die Koordination ist hierbei als Bundesaufgabe zu verstehen und kann keinesfalls durch die Länder ausgeführt werden479. Zwar ist umstritten, ob die Einrichtung einer Zentralstelle dem Bund er‐ möglicht, (beschränkte) Weisungen gegenüber den Länderbehörden zu er‐ teilen480, aber die Eigenschaft der Zentralität dürfte wiederum ein gemein‐ hin anerkanntes Merkmal dieser Organisationsform sein. So werden die Aufgaben nicht durch einzelne Länder, sondern zentral durch den Bund erfüllt481. Ferner zeichnet sich die Zentralstelle durch eine (tendenzielle) Überregionalität der Tätigkeitsfelder sowie durch eine (tendenziell) res‐ 475 Gusy, Die Zentralstellenkompetenz des Bundes, in: DVBl. 1993, S. 1117 (1120). 476 Ibid., S. 1121. 477 Ibler, in: Maunz/Dürig (Hrsg.), GG Kommentar, Bd. VI, § 87 Rn. 117 (Janu‐ ar 2012); Suerbaum, in: Epping/Hillgruber (Hrsg.), GG Kommentar, 2. Aufl. 2013, Art. 87 Rn. 23; ähnlich Becker, Zentralstellen gem. Art. 87 Abs. 1 – Ana‐ lyse eines vielseitig verwendbaren Behördentyps –, in: DÖV 1978, S. 551 (553 f.), mit dem Schwerpunkt auf Informationssammlung, Informationsverbrei‐ tung und Informationsweitergabe. 478 Ibler, in: Maunz/Dürig (Hrsg.), GG Kommentar, Bd. VI, § 87 Rn. 113 (Janu‐ ar 2012); anders Ahlf, Das Bundeskriminalamt als Zentralstelle, 1985, S. 126. 479 Dittmann, Die Bundesverwaltung. Verfassungsrechtliche Grundlagen, grundge‐ setzliche Vorgaben und Staatspraxis ihrer Organisation, 1983, S. 231. 480 So aber Ibler, in: Maunz/Dürig (Hrsg.), GG Kommentar, Bd. VI, § 87 Rn. 117 f. (Januar 2012); Ahlf/Daub/Lersch u. a., BKAG mit Erläuterungen, 2000, § 2 Rn. 12, 66; dagegen Gusy, Die Zentralstellenkompetenz des Bundes, in: DVBl. 1993, S. 1117 (1121); Becker, Öffentliche Verwaltung, 1989, S. 292. 481 Ibler, in: Maunz/Dürig (Hrsg.), GG Kommentar, Bd. VI, § 87 Rn. 111, (Janu‐ ar 2012). II. Das Bevölkerungsschutzgesetz als Verfassungsproblem 149 sortübergreifende Tätigkeit im Überschneidungsbereich von Innenverwal‐ tung und Justiz aus482. Das Bundeskriminalamt (BKA) als Zentralstelle Diese (theoretischen) Charakteristika leisten jedoch nur eine Annäherung an den Gehalt einer Zentralstelle, in der Praxis ist eine Zuweisung zur Zentralstelle bzw. eine Abgrenzung von einer Bundesoberbehörde weit schwieriger. So nimmt etwa das BKA Aufgaben sowohl als Bundesober‐ behörde als auch als Zentralstelle wahr483. In den Bereich der Tätigkeit als Bundesoberbehörde dürfte Folgendes fallen: die originäre Ermittlungszu‐ ständigkeit in bestimmten Bereichen der internationalen und der schweren Kriminalität gem. §§ 4, 4 a BKAG, Schutzaufgaben (von Personenschutz bis hin zur Beratung bei der technischen Sicherung) gem. §§ 5, 6 BKAG und besondere administrative Aufgaben (beispielsweise die Erteilung von Unbedenklichkeitsbescheinigungen für sogenannte Geschicklichkeitsspie‐ le nach den Vorgaben des § 33 d Abs. 2 GewO oder die Zulassung von Spielgeräten nach § 11 Spielverordnung). Zu den Aufgaben in der Funkti‐ on als Zentralstelle gem. § 2 BKAG dürfte Nachfolgendes zählen: die Ko‐ ordination der Kriminalitätsbekämpfung in Deutschland und auch auf in‐ ternationaler Ebene („Interpol Wiesbaden“, „Europol“, „SIRENE“), der Kriminaldauerdienst als taktisches Lagezentrum, die elektronische Spei‐ cherung der beim BKA eingehenden Daten, der zentrale Fahndungscom‐ puter der deutschen Polizei, die Präventionsarbeit484, der Betrieb von er‐ kennungsdienstlichen und kriminaltechnischen Einrichtungen und Samm‐ lungen, Beiträge zu Forschung und Entwicklung in den forensischen Wis‐ senschaften, die Entwicklung von Methoden der Kriminalitätsbekämpfung (etwa Erstellen der Polizeilichen Kriminalstatistik – PKS –), das Aus- und Fortbildungsangebot durch das Bildungszentrum des BKA, die Möglich‐ keit der Entsendung hochqualifizierter Spezialistinnen und Spezialisten dd) 482 Insgesamt Ahlf/Daub/Lersch u. a., BKAG mit Erläuterungen, 2000, § 2 Rn. 5; Ahlf, Das Bundeskriminalamt als Zentralstelle, 1985, S. 134; Becker, Öffentli‐ che Verwaltung, 1989, S. 292. 483 Vgl. auch Ahlf, Das Bundeskriminalamt als Zentralstelle, 1985, S. 32 ff. 484 Ahlf/Daub/Lersch u. a., BKAG mit Erläuterungen, 2000, § 2 Rn. 20. D. Die „Neue Strategie“ als politischer Paradigmenwechsel 150 des BKA (z. B. die Identifizierungskommission – IDKO –)485 und schließ‐ lich das Erstellen von erkennungsdienstlichen und kriminaltechnischen Gutachten486. Zum Verhältnis von Bundesoberbehörden und Zentralstellen Hier wird deutlich, dass bei näherer Betrachtung Schwierigkeiten beste‐ hen, Aufgaben des BKA als Bundesoberbehörde und solche des BKA als Zentralstelle exakt zu trennen. Auch unabhängig von der streitigen Gut‐ achterfunktion könnten kriminalistische Forschung und Fort- bzw. Weiter‐ bildung des BKA – ungeachtet einer Überschreibung des § 2 BKAG mit „Zentralstelle“ – auch als originäre Aufgaben einer Bundesoberbehörde im Sinne einer Fachbehörde verstanden werden. Es finden sich also beim BKA Formen der Vermischung zwischen Zentralstelle und Bundesoberbe‐ hörde487. Das BKA verkörpert trotz der Bezeichnung als „Zentralstelle“ in § 2 ZSKG beide Organisationsformen. Vorliegend wäre für das BBK die entscheidende Frage, was es in seiner Funktion als Bundesoberbehörde und was es in seiner Funktion als Zentralstelle jeweils für konkrete Aufga‐ ben zu erfüllen hat bzw. erfüllen will, mit anderen Worten, ob trotz der (bisher singulären) Ausrichtung des BBK als Fachbehörde die Organisati‐ onseinheit Zentralstelle besser geeignet wäre, oder aber, ob nach dem Vor‐ bild des BKA das BBK zugleich Zentralstelle im Sinne des Art. 87 Abs. 1 S. 2 und auch Bundesoberbehörde im Sinne des Abs. 3 sein könnte. Unbe‐ stritten ist für das BBK eine fachliche Spezialisierung charakteristisch488, um das BMI von Aufgaben zu entlasten, die speziellen Sachverstand er‐ ee) 485 Siehe hierzu insgesamt http://www.bka.de/nn_205958/DE/DasBKA/Aufgaben/ aufgaben__node.html?__nnn=true (Aufruf v. 2.2.2016). 486 Zwar ist die Gutachterfunktion gem. § 2 Abs. 7 BKAG im § 2 BKAG zu veror‐ ten, der mit Zentralstelle überschrieben ist; bei der Gutachtertätigkeit dürfte das BKA allerdings in der Funktion einer Fachbehörde und damit als Bundesober‐ behörde und nicht in der Funktion als Zentralstelle handeln, vgl. Ahlf, Das Bun‐ deskriminalamt als Zentralstelle, 1985, S. 37. 487 Zum Bundesamt für Verfassungsschutz (BfV) als Bundesbehörde mit Zentral‐ stellenfunktion, siehe Droste, Handbuch des Verfassungsschutzrechts, 2007, S. 36. 488 So bezeichnet sich das BBK auch selbst als Fachbehörde, vgl. etwa BBK, Schutz und Hilfe für die Bevölkerung. Wir über uns, 2011, S. 8 f. II. Das Bevölkerungsschutzgesetz als Verfassungsproblem 151 fordern489, aber faktisch nimmt das BBK auch typische Zentralstellenauf‐ gaben wahr, etwa das Betreiben des GMLZ als Instrument der Koordinati‐ on490. Umstritten ist, ob dem Bund hier ein Wahlrecht zwischen diesen beiden Behördentypen zukommt491 oder ob die Bundesoberbehörde für die in Art. 87 Abs. 1 S. 2 GG vorgesehenen Verwaltungsmaterien stets subsidiär ist492. Inhaltlich lassen sie sich, wie eben beschrieben, nach ihrem Zweck unterscheiden: Für Bundesoberbehörden ist eine fachliche Spezialisierung bestimmend, für Zentralstellen das Merkmal der Koordination. Unabhän‐ gig davon, ob ein Wahlrecht zwischen diesen verwaltungsrechtlichen Or‐ ganisationsformen anzuerkennen ist, dürfte jedenfalls die Frage sein, ob ein Bundesamt zugleich Zentralstelle und Bundesoberbehörde sein kann493. Gleichwohl ist diese verwaltungsrechtliche Möglichkeit nur vor dem Hintergrund einer diese Option stützenden, also einer ausreichenden Gesetzgebungskompetenz gegeben494. Das heißt, dass eine mögliche „Zentralstellenkompetenz“ bzw. „Zusammenarbeitskompetenz“ im Kata‐ strophenschutz gem. Art. 73 Abs. 1 Nr. 10 GG nur eine Verwaltungskom‐ petenz zur Koordinierung schafft. Eine darüber hinausgehende Verwal‐ tungskompetenz benötigt eine diese tragende Gesetzgebungskompetenz. Sofern das BBK also auch Tätigkeiten ausführen möchte, die über eine Zentralstellen- bzw. Zusammenarbeitskompetenz hinausgehen, wäre dazu eine entsprechende Gesetzgebungskompetenz nötig. Nur so fänden dann eigene, nicht lediglich koordinierende Handlungen des BBK als Bundes‐ oberbehörde im Bereich der Katastrophenhilfe eine verfassungsrechtliche Legitimation. Auf Grund der Eigenschaften und Merkmale des BBK wird vorgeschlagen, die Behörde ähnlich dem BKA sowohl (wie auch bisher) als Bundesoberbehörde mit den originären Aufgaben des Zivilschutzes 489 Ibler, in: Maunz/Dürig (Hrsg.), GG Kommentar, Bd. VI, Art. 87 Rn. 252 (Janu‐ ar 2012). 490 BBK, Schutz und Hilfe für die Bevölkerung. Wir über uns, 2011, S. 10 f. 491 So BVerfGE 110, 33 (49 ff.). 492 Etwa Ahlf, Das Bundeskriminalamt als Zentralstelle, 1985, S. 55; Ibler, in: Maunz/Dürig (Hrsg.), GG Kommentar, Bd. VI, Art. 87 Rn. 111 ff. (Januar 2012) m. w. N. 493 So auch z. B. Ahlf, Das Bundeskriminalamt als Zentralstelle, 1985, S, 96; Ibler, in: Maunz/Dürig (Hrsg.), GG Kommentar, Bd. VI, Art. 87 Rn. 114 (Janu‐ ar 2012). 494 Ibler, in: Maunz/Dürig (Hrsg.), GG Kommentar, Bd. VI, Art. 87 Rn. 114 (Janu‐ ar 2012). D. Die „Neue Strategie“ als politischer Paradigmenwechsel 152 und der derivativen Katastrophenhilfe auszugestalten, aber darüber hinaus diese durch eine entsprechende Ergänzung des Art. 87 Abs. 1 S. 2 GG auch als Zentralstelle zu installieren. Dementsprechend wäre im Rahmen der Gesetzgebungskompetenzen eine entsprechende Erweiterung des Art. 73 Abs. 1 Nr. 10 GG vorzunehmen, um die Katastrophenhilfe des Bundes, die über die derivative Katastrophenhilfe des Bundes gem. Art. 73 Abs. 1 Nr. 1 GG hinausgeht, verfassungsrechtlich abzusichern. Schaffung einer neuen Gemeinschaftsaufgabe? Zum Teil wird auch vorgeschlagen, die Zuständigkeitslücke des Bundes – ohne Änderung der Art. 70 ff. GG – schlicht durch die Verankerung einer Gemeinschaftsaufgabe im Katastrophenschutz zu schließen495. Dem Vor‐ schlag nach Schaffung einer neuen Gemeinschaftsaufgabe folgend dürfte allerdings von vornherein nur eine echte Gemeinschaftsaufgabe gem. Art. 91 a GG (und nicht lediglich eine fakultative, eher lockere Möglich‐ keit des Zusammenwirkens von Bund und Ländern in Form von Vereinba‐ rungen gem. Art. 91 b ff. GG) in Frage kommen. Dies dürfte dem Wesen und der Eigenart des Katastrophenschutzes geschuldet sein. Ungeachtet der häufig gegen Gemeinschaftsaufgaben – als quer zum Kompetenzgefü‐ ge des Grundgesetzes stehende Mischkonzeption – vorgebrachten Kri‐ tik496 erscheint eine Gemeinschaftsaufgabe im Katastrophenschutz als un‐ praktische und schwerfällige Lösung des Kompetenzproblems. Im Rah‐ men des Art. 91 a GG wirkt der Bund bei den Aufgaben der Länder mit. Der Katastrophenschutz ist gem. Art. 30, 70 Abs. 1 GG Ländersache, so kommt dementsprechend auch den Ländern die Aufgabenerfüllung zu. Der Bund erfüllt bislang seine Aufgaben im Zivilschutz und in der deriva‐ tiven Katastrophenhilfe durch das BBK gem. Art. 87 Abs. 3 GG. Die vom Bund durch das BBK faktisch wahrgenommenen Aufgaben im Bereich der erweiterten Katastrophenhilfe gilt es hier zu legitimieren. Nun würde ff) 495 So z. B. Köck, § 71 Katastrophenschutzrecht, in: Ehlers/Fehling/Pünder (Hrsg.), Besonderes Verwaltungsrecht, Bd. 3, 3. Aufl. 2013, § 71 S. 595 Rn. 12; Pohl‐ mann, Rechtliche Rahmenbedingungen der Katastrophenbewältigung, 2012, S. 157 ff. 496 Vgl. etwa Volkmann, in: v. Mangoldt/Klein/Starck (Hrsg.), GG Kommentar, Bd. 3, 6. Aufl. 2010, Art. 91 a Rn. 5.; Siekmann, in: Sachs (Hrsg.), GG Kom‐ mentar, 7. Aufl. 2014, Art. 91 a Rn. 6 jeweils m. w. N. II. Das Bevölkerungsschutzgesetz als Verfassungsproblem 153 aber ein Art. 91 a GG, der nach einer Verfassungsänderung den Katastro‐ phenschutz mitumfassen könnte, als lex specialis gegenüber Art. 30, 83 ff. GG wirken, so dass dem Bund die Übertragung von Verwaltungskompe‐ tenzen im Regelungsbereich der Gemeinschaftsaufgabe über Art. 87 Abs. 3 GG auf sich verwehrt wären497. Stattdessen würde die Sonderregel des Art. 91 a Abs. 2 GG Geltung beanspruchen, die beinhaltet, dass durch Bundesgesetz die Einzelheiten der Koordinierung näher zu bestimmen sind498. Die Folge wäre also eine Entkoppelung von Zivilschutz und deri‐ vativer Katastrophenhilfe einerseits und erweiterter Katastrophenhilfe an‐ dererseits, denn das gem. Art. 87 Abs. 3 GG errichtete BBK dürfte nur Aufgaben des Zivilschutzes und der derivativen Katastrophenhilfe erledi‐ gen. Der Bund kann also weder die Gemeinschafsaufgabe Katastrophen‐ schutz durch eine Bundesbehörde erledigen noch kann umgekehrt eine Verwaltungsaufgabe des Bundes wie der Zivilschutz gem. Art. 87 Abs. 3 GG zu einer Gemeinschaftsaufgabe Zivil- und Katastrophenschutz im Sin‐ ne des Art. 91 a GG werden499. Es kann ausschließlich der Katastrophen‐ schutz der Länder Inhalt eines neuen Art. 91 a GG werden. Diese Entkopp‐ lung erschiene aber angesichts der vorliegenden, auch aus Kostengründen sinnvollen Verzahnung von Zivil- und Katastrophenschutz wenig gelun‐ gen. Ebenso wenig sinnvoll erscheint es, das BBK nach entsprechender Än‐ derung der Gesetzgebungskompetenzen als Gegenstand bundeseigener Verwaltung auszugestalten und etwa einen neuen Art. 87 g GG zu schaf‐ fen. Denn damit würde ein eigener Verwaltungsunterbau des Bundes ein‐ hergehen. Die Landeskatastrophenbehörden sollen aber sinnvollerweise Landesbehörden bleiben. Auch die Möglichkeit, das BBK durch eine Mo‐ difizierung des Art. 87 b Abs. 2 GG zum Gegenstand der Bundesauftrags‐ verwaltung zu machen, erscheint untauglich. Das BBK unter einer Füh‐ rung der Länder wirkt als abwegiges Konstrukt. Und auch ein Umschrei‐ ben des Art. 35 GG scheint schon aufgrund des Ausnahmecharakters der 497 Mager, in: v. Münch/Kunig (Hrsg.), GG Kommentar, Bd. 2, 6. Aufl. 2012, Art. 91 a Rn. 50. 498 Volkmann, in: v. Mangoldt/Klein/Starck (Hrsg.), GG Kommentar, Bd. 3, 6. Aufl. 2010, Art. 91 a Rn. 7. 499 Maunz, in: Ders./Dürig (Hrsg.), GG Kommentar, Bd. VI, Art. 91 a Rn. 8. D. Die „Neue Strategie“ als politischer Paradigmenwechsel 154 Vorschrift unpassend, denn die Tätigkeiten des BBK sind permanent und auf Dauer angelegt500. Legitimation durch Verfassungsänderung Die Handlungen des Bundes im Bereich der erweiterten Katastrophenhilfe lassen sich nicht ohne eine Verfassungsänderung legitimieren. Die weite Auslegung des Verteidigungsbegriffs aus Art. 73 Abs. 1 Nr. 1 GG sowie die Gestaltung durch Staatsverträge oder aber ein schlichter Rückgriff auf Art. 35 GG als Legitimationsgrundlage kommen nicht in Betracht501. Weil mit guten Gründen eine grundlegende Veränderung des verfassungsrechtli‐ chen Kompetenzgefüges im Sinne des „Bevölkerungsschutzes aus einer Hand“ abzulehnen ist502, wird hier eine Änderung der Verfassung derge‐ stalt vorgeschlagen, dass die Katastrophenhilfe des Bundes im Katalog der ausschließlichen Gesetzgebungskompetenzen nach Art. 73 Abs. 1 GG zu verankern ist. Angeregt wird hier eine entsprechende Ergänzung von Art. 73 Abs. 1 Nr. 10 GG, verbunden mit einer Modifizierung des Art. 87 Abs. 1 S. 2 GG für eine mögliche Ausrichtung des BBK auch als Zentral‐ stelle. Das Rechtsstaatsprinzip verlangt hier eine verfassungsrechtliche Absicherung der Tätigkeiten des Bundes im Katastrophenschutz. Denn nur ein eigenständiger Kompetenztitel für die Katastrophenhilfe des Bundes neben der Zivilschutzkompetenz löst die bisherige unübersichtliche und vage Verquickung von Bund und Ländern im Bereich des Katastrophen‐ schutzes. d) 500 Detailliert zu den Strukturmerkmalen der bundesstaatlichen Katastrophenhilfe i. S. d. Art. 35 Abs. 2 S. 2 GG vgl. Walus, Katastrophenorganisationsrecht, 2012, S. 110 ff. 501 Siehe dazu D. II. 2. a). 502 Siehe dazu D. II. 2. b) bb) ff. II. Das Bevölkerungsschutzgesetz als Verfassungsproblem 155 Rechtliche Instrumente der Gefahrenbekämpfung im Fall einer Pandemie Völkerrechtliche Ebene In Anbetracht der Tatsache, dass sich eine Katastrophe in der Regel nicht auf das Gebiet der Bundesrepublik Deutschland beschränkt, sondern sich unabhängig von staatlicher Grenzziehung verbreitet und auswirkt, ist auch das internationale Zusammenwirken von Staaten bedeutsam. War im 19. und 20. Jahrhundert das Souveränitätsprinzip im Sinne eines durch den Grundsatz der Selbsthilfe der einzelnen Staaten geprägten Koexistenzrech‐ tes noch tragender Grundsatz des Völkerrechtes, so fand durchgreifend nach dem Zweiten Weltkrieg eine Entwicklung hin zu einem Kooperati‐ onsrecht statt. Aus der mit dem Souveränitätsprinzip einhergehenden Pflicht zur Achtung der Unverletzlichkeit fremden Staatsgebietes, also einem Nichtschädigungsgebot, folgte dann der Übergang zu einem Hand‐ lungsgebot. Jenes System der Kooperation ist heute vornehmlich im Um‐ weltvölkerrecht ausgeprägt503. Die Weltgesundheitsorganisation (WHO) Bei einem globalen Kooperieren von Staaten sind vor allem Organisatio‐ nen sinnvoll, die informierende und koordinierende Tätigkeiten internatio‐ nal ausüben504. Im Falle einer Pandemie, also einer weltweit grassierenden E. I. 1. 503 Fassbender, „Wo aber Gefahr ist, wächst das Rettende auch“?, in: KritV 88 (2005), S. 375 (377 ff.). 504 Kloepfer, Rechtliche Grundprobleme des Katastrophenschutzes, in: Dolde/ Hansmann/Paetow u. a. (Hrsg.), Verfassung – Umwelt – Wirtschaft. Festschrift für Dieter Sellner zum 75. Geburtstag, 2010, S. 391 (398); insgesamt zu interna‐ tionalen Organisationen im Bereich des Katastrophenschutzrechtes siehe Fass‐ bender, „Wo aber Gefahr ist, wächst das Rettende auch“?, in: KritV 88 (2005), S. 375 (387 ff.). 156 Infektionskrankheit, kommen der WHO505 als einer solchen Organisation, die zur Bekämpfung und Ausrottung von Krankheiten installiert wurde, in erster Linie diese Aufgaben der Koordination und Information zu. Art. 2 der WHO-Satzung506 enthält eine lange Aufzählung aller Aufgaben der WHO, die über die Koordinierung hinaus unter anderem die Förderung des Ausbaus von Gesundheitsdiensten in den Mitgliedstaaten und insge‐ samt der medizinischen Forschung, die fachliche Unterstützung und Auf‐ klärungsarbeit in den Mitgliedstaaten, die Einrichtung und Unterhaltung der erforderlichen technischen Dienste und der Verwaltungsinfrastruktur sowie ganz allgemeine Maßnahmen zur Zielerreichung der WHO um‐ fasst507. Die WHO ist eine Sonderorganisation der Vereinten Nationen, de‐ ren Arbeit nach Art. 9 SWHO strukturell von folgenden Organen durchge‐ führt wird: Der Weltgesundheitsversammlung (World Health Assembly), dem Exekutivrat (Executive Board) und dem Sekretariat508. Im Pandemie‐ fall hat die WHO mit dem Programm Epidemic and Pandemic Alert and Response und den Internationalen Gesundheitsvorschriften Instrumente zur Erreichung des allgemeinen Gesundheitsschutzes. Instrumente der WHO Mit Hilfe ihres Programmes „Epidemic and Pandemic Alert and Respon‐ se“ (EPR) werden Mitgliedstaaten z. B. ständig über potentielle Ausbrü‐ che von Pandemien und Epidemien informiert509. Daneben dient das EPR etwa der Unterstützung des Ausbaus von Laborkapazitäten und Warnsys‐ temen, der Förderung von Trainingsprogrammen sowie dem Entwickeln und Vorhalten von Maßnahmen gegen Epidemie- und Pandemiegefah‐ 2. 505 World Health Organization (Weltgesundheitsorganisation); zur Historie siehe ausführlich v. Steinau-Steinrück, Die staatliche Verhütung und Bekämpfung von Infektionskrankheiten, 2013, S. 21 ff., insbesondere S. 29 ff. 506 BGBl. II 1974, S. 43 ff. 507 Dazu auch dazu Fassbender, „Wo aber Gefahr ist, wächst das Rettende auch“?, in: KritV 88 (2005), S. 375 (388). 508 Zu den Organen im Einzelnen vgl. etwa Pflug, Pandemievorsorge – informatio‐ nelle und kognitive Regelungsstrukturen, 2013, S. 82 f. 509 Siehe hierzu insbesondere die öffentlich zugänglichen Veröffentlichungen der WHO unter: http://www.who.int/csr/don/en/index.html und http:// www.who.int/wer/en (Aufruf v. 3.2.2016). I. Völkerrechtliche Ebene 157 ren510. Dem EPR unterfällt auch das „Global Outbreak Alert and Response Network“ (GOARN), welches als internationales Informationssystem agiert und beispielsweise für die Influenza-Pandemie einen „global influ‐ enza preparedness plan“ erstellte, der zum einen die Influenza-Pandemie in Phasen einteilt und mit Handlungsempfehlungen versieht und zum an‐ deren die Grundlage für den Nationalen Pandemieplan bildet511. Zentral ist auf der Ebene des Völkerrechts die Zusammenarbeit der Mit‐ gliedstaaten mit der WHO und die Wahrung der Internationalen Gesund‐ heitsvorschriften (IGV)512. Zweck der IGV besteht gem. Art. 2 IGV darin, „die grenzüberschreitende Ausbreitung von Krankheiten zu verhüten und zu bekämpfen, davor zu schützen und dagegen Gesundheitsmaßnahmen einzuleiten, und zwar auf eine Art und Weise, die den Gefahren für die öf‐ fentliche Gesundheit entspricht und auf diese beschränkt ist und eine un‐ nötige Beeinträchtigung des internationalen Verkehrs und Handels vermei‐ det.“ Die IGV beinhalten zum einen standardisierte Mechanismen der Ge‐ fahrenbewertung für die öffentliche Sicherheit und zum anderen eine ver‐ bindliche Definition der Meldewege bei grenzüberschreitenden Gesund‐ 510 Pflug, Pandemievorsorge – informationelle und kognitive Regelungsstrukturen, 2013, S. 85. 511 Siehe auch C. II. 2. d); der auf das Jahr 1999 zurückgehende Musterplan für die Vorbereitung auf eine Influenzapandemieplanung der WHO erfuhr 2005 eine erste Revision und im Jahre 2009 die bislang letzte Revision, http://whqlib‐ doc.who.int/publications/2009/9789241547680_eng.pdf?ua=1 (Aufruf v. 3.2.2016). 512 International Health Regulations (2005), http://www.who.int/csr/ihr/ IHR_2005_en.pdf (Aufruf v. 3.2.2016); die ursprüngliche Fassung der IGV stammt aus dem Jahre 1969 (am 1.1.1971 in Kraft getreten), eine reformierte Fassung wurde 2005 verabschiedet und trat für die Vertragsstaaten der WHO automatisch und völkerrechtlich verbindlich 2007 in Kraft. Die Umsetzung in nationales Recht erfolgte durch das Gesetz zu den Internationalen Gesundheits‐ vorschriften (IGVG) v. 23.5.2005, BGBl. 2007 II, S. 930; dann Gesetz zur Durchführung der Internationalen Gesundheitsvorschriften (IGV-DG) v. 21.3.2013, BGBl. 2013 I, S. 566 ff.; zuletzt geändert durch Art. 71 V v. 31.8.2015, BGBl. I. S. 1474; Übersetzung der IGV in: BGBl. 2007 II, S. 935 ff.; insgesamt auch Kloepfer, Einleitung, in: Ders. (Hrsg.), Pandemien als Herausforderung für die Rechtsordnung, 2011, S. 9 (11 ff.); Hanrieder, Globale Seuchenbekämpfung: Kooperation zwischen Ungleichen, in: APuZ 20-21/2015, S. 19 ff.; zur Historie der International Health Regulations detailliert Witte, Recht und Gerechtigkeit im Pandemiefall, 2013, S. 36 ff. E. Rechtliche Instrumente der Gefahrenbekämpfung im Fall einer Pandemie 158 heitsgefahren513. So verpflichtet z. B. Art. 6 Abs. 1 IGV die Vertragsstaa‐ ten, Ereignisse, die eine Gefahr für die öffentliche Gesundheit bergen, in‐ nerhalb von 24 Stunden detailliert an die WHO zu melden. Dies geschieht über die nationale IGV-Anlaufstelle im Sinne des Art. 4 Abs. 1 IGV. In Deutschland ist jene Anlaufstelle das Gemeinsame Melde- und Lage‐ zentrum von Bund und Ländern im BBK, vgl. § 3 Abs. 1 IGV-DG, das für den Bereich der übertragbaren Krankheiten mit dem RKI zusammenarbei‐ tet, vgl. § 4 Abs. 1 Nr. 1 IGV-DG. Die Vorgabe der Meldung aus Art. 6 Abs. 1 IGV an die Weltgesundheitsorganisation ist im nationalen Recht entsprechend in § 12 Abs. 1 S. 2 IfSG niedergelegt514. Die durch das RKI mittels der IGV-Anlaufstelle alarmierte WHO informiert dann die Mit‐ gliedsstaaten mithilfe von EPR und GOARN. Dementsprechend können – falls nötig – durch den Generaldirektor der WHO die gesundheitliche Not‐ lage und zeitlich befristete, jedoch rechtlich nicht verbindliche Gesund‐ heitsempfehlungen515 gem. Art. 15 IGV i. V. m. Art. 12 IGV ausgespro‐ chen werden516. 513 Bergholz/Dirksen-Fischer/Eckmanns u. a., Konsequenzen aus der Einführung der neuen Internationalen Gesundheitsvorschriften für Deutschland, in: BBK/RKI (Hrsg.), Biologische Gefahren I. Handbuch zum Bevölkerungsschutz, 3. Aufl. 2007, S. 73 (74). 514 Siehe dazu auch Stober/Eisenmenger, Katastrophenverwaltungsrecht – Zur Re‐ naissance eines vernachlässigten Rechtsgebietes, in: NVwZ 2005, S. 121 (126). 515 Grundsätzlich zur innerstaatlichen Unverbindlichkeit von internationalen Emp‐ fehlungen Kunig, Völkerrecht und deutsches Recht, in: Graf Vitzthum/Proelß (Hrsg.), Völkerrecht, 6. Aufl. 2013, Zweiter Abschnitt. Völkerrecht und staatli‐ ches Recht, Rn. 171 f.; kritisch auch zur Autorität der IGV Kloepfer, Einleitung, in: Ders. (Hrsg.), Pandemien als Herausforderung für die Rechtsordnung, 2011, S. 9 (13 f.). 516 Kloepfer/Deye, Pandemien als Herausforderung für die Rechtsordnung, in: DVBl. 2009, S. 1208 (1212 f.); insgesamt auch zu den IGV Pflug, Pandemievor‐ sorge – informationelle und kognitive Regelungsstrukturen, 2013, S. 86 ff.; v. Steinau-Steinbrück, Die staatliche Verhütung und Bekämpfung von Infektions‐ krankheiten, 2013, S. 32 ff. I. Völkerrechtliche Ebene 159 Zur Rolle des Völkerrechts im Katastrophenschutz Insgesamt ist festzustellen, dass der deutsche Katastrophenschutzgesetzge‐ ber abgesehen von einigen wenigen multilateralen Abkommen517 und bila‐ teralen nachbarschaftlichen Kooperationen518 nicht begrenzt wird519. Auf der Grundlage der zwei- oder mehrseitigen Verträge, die ursprünglich die Hohe See und gemeinsame Flussläufe zum Inhalt hatten, verdichten sich die verschiedenen vertraglichen Verpflichtungen heute zu einem Koopera‐ tionsrecht. Die internationalen Organisationen (wie z. B. die WHO) stellen hierbei das bedeutsamste Instrument dieser Zusammenarbeit dar, wobei ihre Rolle bei der Katastrophenprävention ungleich bedeutsamer ist als bei der unmittelbaren Bewältigung von Katastrophen520. Denn gerade bei der unmittelbaren Bewältigung von Katastrophen greifen diese Mechanismen des Völkerrechtes vor allem aufgrund mangelnder personeller und sachli‐ cher Kapazitäten der internationalen Organisationen zumindest bislang nur schwach521. Die WHO hat allerdings trotz dieser grundsätzlich begrenzten Möglichkeiten den Ausbau personeller Kapazitäten dergestalt betrieben, dass sie für den Fall des Eintritts einer Epidemie oder Endemie dazu in der 3. 517 Siehe dazu etwa v. Steinau-Steinbrück, Die staatliche Verhütung und Bekämp‐ fung von Infektionskrankheiten, 2013, S. 32 ff. 518 Beispielsweise bilaterale Katastrophenhilfeleistungsabkommen zwischen der BRD und Belgien, Dänemark, Frankreich, Litauen, Luxemburg, den Niederlan‐ den, Österreich, Polen, der Russischen Föderation, der Schweiz, Tschechien und Ungarn m. w. N. bei Stober/Eisenmenger, Katastrophenverwaltungsrecht – Zur Renaissance eines vernachlässigten Rechtsgebietes, in: NVwZ 2005, S. 121 (126); v. Steinau-Steinbrück, Die staatliche Verhütung und Bekämpfung von In‐ fektionskrankheiten, 2013, S. 40 ff.; siehe dazu auch Unger, Katastrophenab‐ wehrrecht. Vorschläge für gesetzgeberische Neuregelungen im Bereich Zivilund Katastrophenschutz in der Bundesrepublik Deutschland, 2010, S. 37; Fass‐ bender, „Wo aber Gefahr ist, wächst das Rettende auch“?, in: KritV 88 (2005), S. 375 (384 ff., 391 f.). 519 Kloepfer, Rechtliche Grundprobleme des Katastrophenschutzes, in: Dolde/ Hansmann/Paetow u. a. (Hrsg.), Verfassung – Umwelt – Wirtschaft. Festschrift für Dieter Sellner zum 75. Geburtstag, 2010, S. 391 (398). 520 Fassbender, „Wo aber Gefahr ist, wächst das Rettende auch“?, in: KritV 88 (2005), S. 375 (393, 397). 521 Die Koordination internationaler Hilfsaktionen wird insbesondere durch private Organisationen – häufig in Form von NGOs – geleistet (z. B. „Ärzte ohne Gren‐ zen“), vgl. Kloepfer, Rechtliche Grundprobleme des Katastrophenschutzes, in: Dolde/Hansmann/Paetow u. a. (Hrsg.), Verfassung – Umwelt – Wirtschaft. Fest‐ schrift für Dieter Sellner zu, 75. Geburtstag, 2010, S. 391 (398). E. Rechtliche Instrumente der Gefahrenbekämpfung im Fall einer Pandemie 160 Lage ist, auf Ersuchen der betroffenen Länder Wissenschaftler und Ärzte zu entsenden und vor Ort Hilfsmaßnahmen ins Leben zu rufen, zu koordi‐ nieren oder aber auch solche Maßnahmen zu unterstützen522. Die Frage nach der praktischen Wirksamkeit der einzelnen Instrumente kann nicht ohne weiteres beantwortet werden. Die Überwachung oder ge‐ gebenenfalls die Sanktionierung der jeweiligen vertraglichen Absprache kann nur im gegenseitigen Verhältnis der Regierungen erfolgen. Insofern Verträge bestimmten Organen Überwachungskompetenzen zuweisen, kann diese Einhaltung jedenfalls auf Grund des verhältnismäßig schwach ausgeprägten Völkerrechts kaum erzwungen werden523. Mithin sind die Vorgaben, die das Völkerrecht dem deutschen Gesetzgeber für den Pande‐ miefall aufgibt, nicht sehr stark ausgestaltet, so dass für den Fall des Ein‐ tritts der gefürchteten (Influenza-)Pandemie primär die nationalen Vor‐ schriften maßgeblich sein werden. Europäische Ebene Der mögliche grenzüberschreitende Charakter einer Katastrophe ist eben‐ so auf europäischer Ebene bedeutsam. Auch hier können sich die destruk‐ tiven Wesenszüge einer Katastrophe über die Grenze des einzelnen Mit‐ gliedsstaates hinweg bemerkbar machen. Dieser Aspekt des grenzüber‐ greifenden Katastrophenpotentials sowie der Umstand, dass auch ein sehr gut vorbereiteter Mitgliedstaat mit einem hohen Katastrophenschutzstan‐ dard unter Umständen einen Katastrophenfall nicht sicher zu beherrschen vermag, bilden trotz des Subsidiaritätsprinzips die Berechtigung für ein europäisches Katstrophenschutzrecht. Nach dem Subsidiaritätsprinzip müssen Maßnahmen auf Unionsebene nämlich einen Mehrwert gegenüber Maßnahmen der Mitgliedstaaten aufweisen524. Im Hinblick auf den europäischen Katastrophenschutz der EU, der die deutsche Zweiteilung in Katastrophenrecht und Zivilschutz nicht kennt, ist der Übersichtlichkeit wegen zu differenzieren zwischen der (historischen) Rechtslage vor In‐ II. 522 Fassbender, „Wo aber Gefahr ist, wächst das Rettende auch“?, in: KritV 88 (2005), S. 375 (393 f., 396 ff.). 523 Ibid., S. 398. 524 Kloepfer/Schwartz, § 5 Katastrophenschutz, in: Wegener (Hrsg.), Europäische Querschnittspolitiken, Enzyklopädie Europarecht Bd. 8, 2014, S. 305 (314 Rn. 11 f.). II. Europäische Ebene 161 krafttreten des Vertrags von Lissabon und der (aktuellen) Rechtslage nach Inkrafttreten des Vertrages von Lissabon. Ursprünge des europäischen Katastrophenschutzes Der Ursprung des europäischen Katastrophenschutzrechtes der EU liegt in dem schweren Dioxin-Unfall in der italienischen Gemeinde Seveso vom 10. Juli 1976 begründet.525 Unter dem Einfluss der beträchtlichen gesund‐ heitlichen und ökologischen Folgen jener verheerenden Chemie-Katastro‐ phe stehend, erließ die Europäische Wirtschaftsgemeinschaft im Jahre 1982 die Richtlinie über die Gefahren schwerer Unfälle bei bestimmten Industrietätigkeiten526, die fortan als sogenannte Seveso-I-Richtlinie be‐ zeichnet wurde und schließlich in den darauf folgenden Jahren ihre Fort‐ schreibung in der Seveso-II-Richtlinie527 fand. Zeichnete sich die Richtli‐ nie zwar durch ihren wichtigen Inhalt aus, so konnte dies aber nicht da‐ rüber hinweghelfen, dass der Erlass im Jahre 1982 kompetenzrechtlich nicht unbedenklich war. Der EWG-Vertrag528 war primär auf wirtschaftli‐ che Zusammenarbeit angelegt und beinhaltete gerade keine Aufgabenzu‐ weisung im Bereich des Umwelt- und Katastrophenrechts529. Als Rechts‐ grundlage mussten die (damaligen) allgemeinen Befugnisse zur Anglei‐ chung der Wettbewerbsbedingungen gem. Art. 100 und 235 EWG fungie‐ ren530. Erst im Jahre 1992 wurde durch den Vertrag von Maastricht531 der Sachbereich des Katstrophenschutzes als Gemeinschaftsaufgabe gem. 1. 525 Detailliert zur Historie insgesamt Schwartz, Das Katastrophenschutzrecht der Europäischen Union, 2012, 2. Kapitel: Entwicklung des Katastrophenschutz‐ rechts in der Europäischen Union, S. 21 ff.; Kloepfer/Schwartz, § 5 Katastro‐ phenschutz, in: Wegener (Hrsg.), Europäische Querschnittspolitiken, Enzyklo‐ pädie Europarecht Bd. 8, 2014, S. 305 (315 ff. Rn. 15 ff.). 526 Richtlinie 82/501/EWG, ABl. L 230 v. 5.8.1982. 527 Richtlinie 96/82/EG, ABl. L 10 v. 14.1.1997. 528 Vertrag zur Gründung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft v. 25.3.1957. 529 Walus, Europäischer Katastrophenschutz – Möglichkeiten und Grenzen im Lich‐ te des Vertrages von Lissabon, in: EuR 4/2010, S. 564 (564 f.). 530 Kloepfer/Schwartz, § 5 Katastrophenschutz, in: Wegener (Hrsg.), Europäische Querschnittspolitiken, Enzyklopädie Europarecht Bd. 8, 2014, S. 305 (316 Rn. 16). 531 Vertrag über die Europäische Union, unterzeichnet am 7.2.1992 in Maastricht, ABl. C 191 v. 29.7.1992. E. Rechtliche Instrumente der Gefahrenbekämpfung im Fall einer Pandemie 162 Art. 3 lit. t) EGV532 (a. F.) festgeschrieben533. Diese (erste) primärrechtli‐ che Verankerung als Gemeinschaftsziel wirkte allerdings nach wie vor nicht kompetenzbegründend534. In den Folgejahren wurde dennoch der europäische Katastrophenschutz weiter vorangetrieben. Ein Meilenstein war hierbei zunächst der Ent‐ schluss „zum Ausbau der gemeinschaftlichen Zusammenarbeit im Bereich des Katastrophenschutzes“535 im Frühjahr 1994, dessen zentraler Inhalt ei‐ nerseits in der europäischen Zusammenarbeit im der Katastrophe vorgela‐ gerten Bereich der Katastrophenverhütung lag und andererseits in der Ko‐ ordinierung der mitgliedstaatlichen Katastrophenschutzeinätze536. Es folg‐ te weiterhin das Aktionsprogramm für den Katastrophenschutz von 1997537, das als Finanzierungsinstrumentarium für den Katastrophen‐ schutz installiert wurde. Ferner wurde, vornehmlich unter dem Eindruck der Geschehnisse des 11. September 2001, das Gemeinschaftsverfahren zur Förderung einer verstärkten Zusammenarbeit bei Katastrophenschutz‐ 532 Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft. Konsolidierte Fassung 1992, ABl. C 224 v. 31.8.1992. 533 Entspricht Art. 3 lit. u) EGV (in der Fassung des Vertrages von Nizza). 534 Klar z. B. bei Walus, Europäischer Katastrophenschutz – Möglichkeiten und Grenzen im Lichte des Vertrages von Lissabon, in: EuR 4/2010, S. 564 (566), der allerdings fälschlicherweise davon ausgeht, dass der Katastrophenschutz erstmals durch den Vertrag von Amsterdam v. 2.10.1997 (ABl. C 340 v. 10.11.1997) Niederschlag gefunden hat. 535 Entschließung des Rates und der im Rat vereinigten Vertreter der Regierungen der Mitgliedstaaten vom 31.10.1994 zum Ausbau der gemeinschaftlichen Zu‐ sammenarbeit im Bereich des Katastrophenschutzes, ABl. C 313/1 v. 10.11.1994. 536 Schwartz, Das Katastrophenschutzrecht der Europäischen Union, 2012, S. 25; Kloepfer/Schwartz, § 5 Katastrophenschutz, in: Wegener (Hrsg.), Europäische Querschnittspolitiken, Enzyklopädie Europarecht Bd. 8, 2014, S. 305 (317 Rn. 20). 537 Entscheidung 98/22/EG des Rates v. 19.12.1997 über ein Aktionsprogramm der Gemeinschaft für den Katastrophenschutz, ABl. L 8/20 v. 14.1.1998 und später Fortschreibung durch Entscheidung 1999/847/EG des Rates v. 9.12.1999 über ein Aktionsprogramm für den Katastrophenschutz, ABl. L 327/53 v. 21.12.1999; Entscheidung 2005/12/EG des Rates vom 20.12.2004 zur Änderung der Ent‐ scheidung 1999/847/EG in Bezug auf die Verlängerung des Aktionsprogramms der Gemeinschaft für den Katastrophenschutz, ABl. L 6/7 v. 8.1.2005; Entschei‐ dung 2007/162/EG des Rates v. 5.3.2007 zur Schaffung eines Finanzierungsin‐ struments für den Katastrophenschutz, ABl. L 71/9 v. 10.3.2007. II. Europäische Ebene 163 einsätzen538 ins Leben gerufen, das die gegenseitige Hilfeleistung fortan institutionalisierte und insbesondere auch eine Mitteilungspflicht in Kata‐ strophenfällen vorschreibt539. Daneben besteht – wiederum auf freiwilliger Basis – die Möglichkeit der Beteiligung an Katastrophenschutzmodulen der EU. Mit dem Gemeinschaftsverfahren etablierte die EU unter anderem ein Beobachtungs- und Informationszentrum (Monitoring and Information Centre – MIC)540 als Koordinationsstelle zwischen Mitgliedsstaaten und der EU sowie ein Gemeinsames Kommunikations- und Informationssys‐ tem für Notfälle (Common Emergency Communication and Information System – CECIS)541. Schließlich wurde im Jahr 2002 als Reaktion auf die Flutkatastrophe in Mitteleuropa der „Solidaritätsfond der Europäischen 538 Entscheidung 2001/792/EG des Rates vom 21.10.2001 über ein Gemeinschafts‐ verfahren zur Förderung einer verstärkten Zusammenarbeit bei Katastrophen‐ schutzeinsätzen, ABl. L 297/7 v. 15.11.2001; Entscheidung 2004/277/EG Euratom der Kommission mit Bestimmungen zur Durchführung der Entschei‐ dung 2001/792/EG, Euratom des Rates über ein Gemeinschaftsverfahren zur Förderung einer verstärkten Zusammenarbeit bei Katastrophenschutzeinsätzen, ABl. L 87/20 v. 25.3.2004; Entscheidung 2007/779/EG des Rates vom 8.11.2007 über ein Gemeinschaftsverfahren für den Katastrophenschutz (Neu‐ fassung), ABl. L 314/9 v. 1.12.2007; Entscheidung 2008/73/EG der Kommission vom 20.12.2007 zur Änderung der Entscheidung 2004/277/EG, Euratom der Kommission in Bezug auf die Durchführungsvorschriften der Entscheidung 2007/779/EG, Euratom des Rates über ein Gemeinschaftsverfahren für den Ka‐ tastrophenschutz, ABl. L 20/23 v. 24.1.2008, geändert durch Beschluss 2010/481/EU vom 29.7.2010, ABl. L 236/5 v. 7.9.2010; zur ursprünglichen Fas‐ sung des Gemeinschaftsverfahrens im Jahr 2001 und den Gründen für eine Neu‐ fassung im Jahr 2007 vgl. Schwartz, Das Katastrophenschutzrecht der Europä‐ ischen Union, 2012, S. 28 ff. 539 Nach § 12 Abs. 2 IfSG hat das RKI die notwendigen Angaben der Kommission der Europäischen Union und den zuständigen Behörden der Mitgliedstaaten um‐ gehend zu übermitteln. 540 Das MIC war als Einrichtung der Europäischen Kommission mit der Durchfüh‐ rung operativer Katastrophenschutzmaßnahmen betraut; seit dem Beschluss Nr. 1313/2013/EU des Europäischen Parlaments und des Rates v. 17.12.2013 über ein Katastrophenschutzverfahren der Union, ABl. L 347/924 v. 20.12.2013 wird das MIC durch die Einrichtung eines Emergency Response Coordination Centre (ERCC) ersetzt, vgl. dazu auch E. II. 2. 541 Vgl. etwa Kloepfer, Rechtliche Grundprobleme des Katastrophenschutzes, in: Dolde/Hansmann/Paetow u. a. (Hrsg.), Verfassung – Umwelt – Wirtschaft. Fest‐ schrift für Dieter Sellner zum 75. Geburtstag, 2010, S. 391 (398 f.); Stober, Be‐ fugnisse und Kontrolle im Katastrophenschutzrecht – Rechtsgrundlagen und rechtspolitische Vorschläge –, in: Kloepfer (Hrsg.), Katastrophenrecht: Grundla‐ gen und Perspektiven, 2008, S. 43 (51); Thiele, § 54 Katastrophenschutzrecht im E. Rechtliche Instrumente der Gefahrenbekämpfung im Fall einer Pandemie 164 Union“542 eingerichtet, der den Mitgliedstaaten von nun an ermöglichte, Gelder aus dem Fonds für die finanzielle Bewältigung der Katastrophen‐ folgen zu beantragen. Als gefahrenspezifische Maßnahme für den Fall einer Epidemie oder Pandemie543 fand im Jahr 2005 die Gründung des in Stockholm ansässi‐ gen Europäischen Zentrums für die Prävention und die Kontrolle von Krankheiten (European Centre for Disease Prevention and Control, kurz ECDC) statt544. Seine Aufgabe als europäisches Surveillance-Netzwerk, wobei Surveillance als systematische und regelmäßige Sammlung, Über‐ wachung und Analyse von Daten über einen Infektionsausbruch verstan‐ den wird545, liegt vornehmlich in der Erforschung bislang noch unbekann‐ ter Krankheiten sowie in der Bewertung und in der Information hinsicht‐ lich der von den Krankheiten ausgehenden Gesundheitsrisiken für die Be‐ völkerung der EU. Darüber hinaus kooperiert das ECDC mit den Mitglied‐ staaten und internationalen Organisationen wie der WHO, insbesondere hinsichtlich der Planung von Abwehrmaßnahmen gegen Infektionskrank‐ deutschen Bundesstaat, in: Härtel (Hrsg.), Handbuch des Föderalismus – Föde‐ ralismus als demokratische Rechtsordnung und Rechtskultur in Deutschland, Europa und der Welt, 2012, § 54 S. 92 f. Rn. 56. 542 Verordnung (EG) Nr. 2012/2002 des Rates vom 11.11.2002 zur Errichtung des Solidaritätsfonds der Europäischen Union, ABl. L 311/3 v. 14.11.2002. 543 Also „sektoraler Katastrophenschutz“ im Bereich Gesundheitswesen im Ver‐ gleich zu dem vorher erörterten „sektorübergreifenden Katastrophenschutz“, vgl. zu dieser Differenzierung Kloepfer/Schwartz, § 5 Katastrophenschutz, in: Wegener (Hrsg.), Europäische Querschnittspolitiken, Enzyklopädie Europarecht Bd. 8, 2014, S. 305 (313 Rn. 8 f.). 544 Verordnung (EG) Nr. 851/2004 des Europäischen Parlaments und des Rates v. 21.4.2004 zur Errichtung eines Europäischen Zentrums für die Prävention und die Kontrolle von Krankheiten, AB. L 142 v. 30.4.2004, S. 1; vertieft zu Aufga‐ ben und Organisation des ECDC etwa Pflug, Pandemievorsorge – informatio‐ nelle und kognitive Regelungsstrukturen, 2013, S. 112 ff.; Kloepfer/Schwartz, § 5 Katastrophenschutz, in: Wegener (Hrsg.), Europäische Querschnittspoliti‐ ken, Enzyklopädie Europarecht Bd. 8, 2014, S. 305 (349 ff. Rn. 93 ff.). 545 So Fell, Zur Rolle der angewandten Infektionsepidemiologie beim Management biologischer Gefahrenlagen, in: Bundesamt für Bevölkerungsschutz und Kata‐ strophenhilfe/Robert Koch-Institut (Hrsg.), Biologische Gefahren I. Handbuch zum Bevölkerungsschutz, 3. Aufl. 2007, S. 62 (65); für die Grippe-Überwa‐ chung in Europa wurde 1996 das European Influenza Surveillance Scheme (EISS) ins Leben gerufen. II. Europäische Ebene 165 heiten546. Als wichtigste Vorläufer dieser Entwicklung wurden bereits vor der Schaffung des ECDC547 ein Netz für die epidemiologische Überwa‐ chung und Kontrolle von Infektionskrankheiten548 und ein Frühwarn- und Reaktionssystem für die Überwachung und Kontrolle übertragbarer Krankheiten installiert549. Mit der Festschreibung des Katastrophenschutzes in Art. 3 Abs. 1 lit. u) 2. Var. EGV wurde Katastrophenschutz somit zu einem rechtsverbindli‐ chen Ziel europäischer Maßnahmen erklärt. Beachtlich war jedoch, dass aus dieser Zuweisung des Katastrophenschutzes als eine Aufgabe der Europäischen Gemeinschaften in Art. 3 EGV nach dem Prinzip der be‐ grenzten Einzelermächtigung nicht folgte, dass damit eine hinreichende Rechtsgrundlage für konkrete Maßnahmen im Sinne einer zugewiesenen Befugnis bestand550. Dies führte notgedrungen dazu, dass europäische Ka‐ tastrophenschutzmaßnahmen auf die generalklauselartige Vorschrift des Art. 308 EGV gestützt wurden. Der uferlose Charakter der Generalklausel setzte möglichen Katastrophenschutzmaßnahmen der Europäischen Ge‐ meinschaft schier keine Grenzen und erschien daher grundsätzlich be‐ denklich, so dass sich insbesondere im Hinblick auf operative Katastro‐ phenmaßnahmen die Notwendigkeit einer ausdrücklichen Befugnisnorm abzeichnete551. 546 Kloepfer/Deye, Pandemien als Herausforderung für die Rechtsordnung, in: DVBl. 2009, S. 1208 (1213); Kloepfer, Einleitung, in: Kloepfer (Hrsg.), Pande‐ mien als Herausforderung für die Rechtsordnung, 2011, S. 9 (14 f.). 547 Insgesamt zu den bis dahin getroffenen Maßnahmen zur Stärkung der Surveil‐ lance übertragbarer Krankheiten Witte, Recht und Gerechtigkeit im Pandemie‐ fall, 2013, S. 42 ff.; v. Steinau-Steinrück, Die staatliche Verhütung und Bekämp‐ fung von Infektionskrankheiten, 2013, S. 50 ff. 548 Entscheidung Nr. 2119/98/EG des Europäischen Parlaments und des Rates v. 24.9.1998 über die Schaffung eines Netzes für die epidemiologische Überwa‐ chung und die Kontrolle übertragbarer Krankheiten in der Gemeinschaft, ABl. L 268, S. 1. 549 Entscheidung Nr. 2000/57/EG der Kommission v. 22.12.1999 über ein Früh‐ warn- und Reaktionssystem für die Überwachung und die Kontrolle übertragba‐ rer Krankheiten gem. der Entscheidung Nr. 2119/98/EG des Europäischen Parla‐ mentes und des Rates, ABl. L 21, S. 32; im Einzelnen dazu auch Pflug, Pande‐ mievorsorge – informationelle und kognitive Regelungsstrukturen, 2013, S. 107 ff. 550 Walus, Europäischer Katastrophenschutz – Möglichkeiten und Grenzen im Lich‐ te des Vertrages von Lissabon, in: EuR 4/2010, S. 564 (566). 551 Ders., Katastrophenschutz made by EU, in: Bevölkerungsschutz 1/2010, S. 22 (22 f.). E. Rechtliche Instrumente der Gefahrenbekämpfung im Fall einer Pandemie 166 Das System des Katastrophenschutzes im Vertrag von Lissabon In dem Vertrag von Lissabon552 wurde schließlich erstmals die kompe‐ tenzrechtliche Verteilung im europäischen Katastrophenschutz zwischen der Europäischen Union und den Mitgliedsstaaten manifestiert, die soge‐ nannte vertikale Kompetenzabgrenzung. Mit Art. 6 i. V. m. Art. 2 Abs. 5 AEUV ist eine Vorschrift geschaffen worden, die für das Sachgebiet des Katastrophenschutzes ausweislich des Art. 6 S. 2 lit. f) AEUV die Unter‐ stützungs- Koordinierungs- und Ergänzungszuständigkeit der Union fest‐ schreibt. Konkretisierung findet dieser Gedanke in der für den Katastro‐ phenschutz zentralen Kompetenzvorschrift des Art. 196 AEUV. Die genui‐ ne Katastrophenschutzkompetenz des Art. 196 AEUV regelt sämtliche Phasen des sektorübergreifenden Katastrophenschutzes. Steht eine sektor‐ spezifische Gefahr in Rede bedarf es einer Abgrenzung dahingehend, ob die Maßnahme auf Art. 196 AEUV oder eine sektorspezifische Zuständig‐ keit gestützt werden kann553. In Art. 196 AEUV ist folgender Aufgabenbe‐ reich der Union verankert: Unterstützung und Ergänzung der Mitgliedstaa‐ ten, Förderung einer Zusammenarbeit und schließlich Verbesserung der Kohärenz. Die Kompetenz aus dem Vertrag von Lissabon bezweckt vor al‐ lem, die „Vogelperspektive“ der Union nutzbar zu machen, um nationale Katastrophenschutzpolitiken zu optimieren und die Zusammenarbeit der Mitgliedstaaten zu befördern554. Es lässt sich aber konstatieren, dass im Kern die Mitgliedstaaten auch künftig für den Katastrophenschutz zustän‐ dig bleiben555. Der am 1. Dezember 2009 in Kraft getretene Vertrag von Lissabon hat so auch entscheidend juristische Abhilfe für den vormals sicherheitspoli‐ tisch umstrittenen europäischen Katastrophenschutz geschaffen. Die De‐ 2. 552 Vertrag von Lissabon zur Änderung des Vertrages über die Europäische Union und des Vertrages zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft, unterzeichnet in Lissabon am 13.12.2007, ABl. C 306 v. 17.12.2007. 553 Vgl. dazu Schwartz, Das Katastrophenschutzrecht der Europäischen Union, 2012, S. 32 ff.; Kloepfer/Schwartz, § 5 Katastrophenschutz, in: Wegener (Hrsg.), Europäische Querschnittspolitiken, Enzyklopädie Europarecht Bd. 8, 2014, S. 305 (321 ff. Rn. 33 ff.). 554 Schwartz, Das Katastrophenschutzrecht der Europäischen Union, 2012, S. 65 ff., 98. 555 Kloepfer, Rechtliche Grundprobleme des Katastrophenschutzes, in: Dolde/ Hansmann/Paetow u. a. (Hrsg.), Verfassung – Umwelt – Wirtschaft. Festschrift für Dieter Sellner zum 75. Geburtstag, 2010, S. 381 (400). II. Europäische Ebene 167 batte konnte im Wesentlichen an folgenden zwei Streitfragen festgemacht werden: Kann das Monitoring and Information Centre (MIC)556 zu einer weisungsbefugten Einsatzzentrale fortentwickelt werden? Und ist es mög‐ lich, EU-eigene Katastrophenschutzeinheiten aufzustellen557? Das MIC fungiert(e)558 als zentrale Koordinationsstelle zwischen der Union und den Mitgliedstaaten, ist dabei allerdings auf eine vermittelnde Koordination der Einsätze beschränkt. Umstritten ist nun eine Erweiterung dieses Rahmens im Sinne einer anforderungsunabhängigen Übernahme der oberen Einsatzleitung. Eine derart verstandene kompetenzrechtliche Ausdehnung dürfte wohl einen Verstoß gegen Art. 2 Abs. 5 UA 1 AEUV beinhalten, wonach ein Substitutionsverbot für europäische Unterstüt‐ zungs- Koordinierungs- und Ergänzungsmaßnahmen besteht. Damit ist festgelegt, dass Maßnahmen der Union nicht an die Stelle der Zuständig‐ keiten der Mitgliedstaaten treten dürfen, der Katastrophenschutz also in erster Linie als Aufgabe der Mitgliedstaaten anzusehen ist559. Eine Koor‐ dinierung durch das MIC ist jedenfalls auf die bei den Mitgliedstaaten vor‐ handenen und in deren Verfügungsgewalt stehenden Mittel begrenzt560. Den Mitgliedstaaten muss also stets eine politische Primärverantwortlich‐ keit verbleiben561. Bislang wird mitunter auch die Schaffung einer EU-eigenen Katastro‐ phenschutzeinheit gefordert, um der Abwehrfähigkeit der Union nach‐ drücklich Ausdruck verleihen zu können562. Durch das Inkrafttreten des AEUV scheint jene Forderung allerdings obsolet geworden zu sein. Zu‐ nächst benennt der europäische Katastrophenschutz in Art. 196 Abs. 1 UA 2 lit. a) AEUV die Unterstützung und Ergänzung der Mitgliedstaaten im Katastrophenschutz durch die Union. Fraglich ist, welches Verständnis 556 Siehe dazu E. II. 1. 557 Walus, Katastrophenschutz made by EU, in: Bevölkerungsschutz 1/2010, S. 22 (22). 558 Jetzt ERCC. 559 Walus, Europäischer Katastrophenschutz – Möglichkeiten und Grenzen im Lich‐ te des Vertrages von Lissabon, in: EuR 4/2010, S. 564 (567 f.). 560 Schwartz, Das Katastrophenschutzrecht der Europäischen Union, 2012, S. 76 f. 561 Ders., Das Katastrophenschutzrecht der Europäischen Union, 2012, S. 66 ff.; Kloepfer/Schwartz, § 5 Katastrophenschutz, in: Wegener (Hrsg.), Europäische Querschnittspolitiken, Enzyklopädie Europarecht Bd. 8, 2014, S. 305 (324 Rn. 38). 562 Vgl. dazu insbesondere Barnier, Für eine europäische Katastrophenschutztrup‐ pe: europe aid, Mai 2006, S. 12ff. E. Rechtliche Instrumente der Gefahrenbekämpfung im Fall einer Pandemie 168 dieser Ergänzungszuständigkeit zu Grunde zu legen ist. Zum Teil wird eine eigenständige „Europäische Katastrophenschutztruppe“ als von der Ergänzungskompetenz des Art. 196 Abs. 1 UA 2 lit. a) AEUV gedeckt be‐ trachtet563. Dieser Auslegung wird indes widersprochen. Hierunter dürfte nicht die Kompensation der defizitären eigenen Gefahrenbewältigung des jeweiligen Mitgliedsstaates verstanden werden, sondern vielmehr die Un‐ terstützung und Ergänzung der Mitgliedsstaaten im Hinblick auf deren Partizipation an grenzüberschreitenden Einsätzen in der EU564. Unabhän‐ gig von der umstrittenen Reichweite der Ergänzungszuständigkeit des Art. 196 Abs. 1 UA 2 lit. a) AEUV schließt jedenfalls das Subsidiaritäts‐ prinzip eine EU-eigene Katastrophenschutzeinheit aus. Denn danach darf die Union nur einschreiten, wenn der Katastrophenschutz der Mitglieds‐ staaten national oder regional nicht adäquat geleistet werden und so wegen des Umfangs der erforderlichen Maßnahmen besser auf der Ebene der Union verwirklicht werden kann, gerade nicht jedoch aufgrund von Defi‐ ziten, die grundsätzlich auf mitgliedsstaatlicher Ebene durch eigene Be‐ mühungen zu bewältigen wären565. Ferner findet auch für den Fall einer Erschöpfung der nationalen Kapa‐ zitäten im Ausnahmefall bei einer grundsätzlich ausreichenden nationalen Katastrophenschutzvorsorge die Aufstellung von EU-eigenen Katastro‐ phenschutztruppen keine Legitimation. Art. 196 Abs. 1 UA 1 AEUV stellt das Primat der Zusammenarbeit der Mitgliedstaaten im Katastrophen‐ schutz auf. Mithin meint Europäischer Katastrophenschutz nicht die Schaffung einer Parallelzuständigkeit, sondern die gegenseitige Katastro‐ phenhilfe der Mitgliedstaaten566. Schließlich kommt auch aufgrund einer doch beträchtlichen und leis‐ tungsstarken Abwehrfähigkeit des europäischen Katastrophenschutzes eine Erschöpfung der mitgliedsstaatlichen Zusammenarbeit im Katastro‐ phenschutz nur schwerlich in Betracht, so dass eine potentielle, daraus re‐ 563 Schwartz, Das Katastrophenschutzrecht der Europäischen Union, 2012, S. 80 ff. 564 Walus, Europäischer Katastrophenschutz – Möglichkeiten und Grenzen im Lich‐ te des Vertrages von Lissabon, in: EuR 4/2010, S. 564 (569). 565 Ders., Europäischer Katastrophenschutz – Möglichkeiten und Grenzen im Lich‐ te des Vertrages von Lissabon, in: EuR 4/2010, S. 564 (569 f.); im Ergebnis ebenso Schwartz, Das Katastrophenschutzrecht der Europäischen Union, 2012, S. 91 ff. 566 Für dieses Verständnis spricht auch die in Art. 222 AEUV niedergelegte Solida‐ ritätsklausel. II. Europäische Ebene 169 sultierende Ergänzungszuständigkeit für die Aufstellung von EU-eigenen Katastrophenschutztruppen ausscheidet567. Der europäische Weg – quo vadis? Das vormals vergleichsweise konturenlose Katastrophenschutzrecht ohne klare Kompetenzgrundlage hat durch die Regelungen des AEUV primär‐ rechtliche Absicherung erfahren. Die Zuständigkeit der Europäischen Uni‐ on für den Katastrophenschutz ist jedoch dergestalt beschränkt, dass die Funktion der Europäischen Union in einer bloßen Unterstützung und Ko‐ ordination der Mitgliedstaaten zu sehen ist, nicht aber in einer gänzlich selbstständigen Katastrophenschutzpolitik568. Angesichts der aufgezeigten Grenzen, die sich aus der bloßen Unterstützungs-, Koordinierungs- und Ergänzungszuständigkeit des Art. 196 AEUV und dem Subsidiaritätsprin‐ zip ergeben, erscheint die neuere Entwicklung, namentlich das neue Kata‐ strophenschutzverfahren der Union569, nicht unbedenklich. Hier ist der grundlegende Vorrang der nationalen Verantwortung insbesondere durch Art. 12 des Beschlusses, der Möglichkeiten zur Schließung von Lücken bei den Bewältigungskapazitäten vorsieht, gefährdet. Diese Regelung ist deshalb unter Umständen mit Art. 196 AEUV unvereinbar, weil die Steue‐ 3. 567 Dieser argumentative Dreischritt so bei Walus, Katastrophenschutz made by EU, in: Bevölkerungsschutz 1/2010, S. 22 (23 ff.).; Ders., Europäischer Katastro‐ phenschutz – Möglichkeiten und Grenzen im Lichte des Vertrages von Lissa‐ bon, in: EuR 4/2010, S. 564 (569 ff.), wonach der Europäische Katastrophen‐ schutz primär als auf eine im Katastrophenschutz gerichtete Zusammenarbeit der Mitgliedstaaten zu sehen ist. 568 Kloepfer, Rechtliche Grundprobleme des Katastrophenschutzes, in: Dolde/ Hansmann/Paetow u. a. (Hrsg.), Verfassung – Umwelt – Wirtschaft. Festschrift für Dieter Sellner zum 75. Geburtstag, 2010, S. 391 (400); feiner nuanciert Schwartz, Das Katastrophenschutzrecht der Europäischen Union, 2012, S. 66 ff.; der Auswirkungen und Grenzen des Unionshandelns in den Bereichen der Un‐ terstützungs-, Koordinierungs- und Ergänzungszuständigkeiten herausstellt. 569 Beschluss Nr. 1313/2013/EU des Europäischen Parlaments und des Rates v. 17.12.2013 über ein Katastrophenschutzverfahren der Union, ABl. L 347/924 v. 20.12.2013; zur Vorgeschichte dieses Legislativaktes siehe Kloepfer/ Schwartz, § 5 Katastrophenschutz, in: Wegener (Hrsg.), Europäische Quer‐ schnittspolitiken, Enzyklopädie Europarecht Bd. 8, 2014, S. 305 (358 ff. Rn. 125 ff.). E. Rechtliche Instrumente der Gefahrenbekämpfung im Fall einer Pandemie 170 rung des Katastrophenschutzes durch das Setzen finanzieller Anreize Ten‐ denzen zu einem EU-geführten Katastrophenschutz verstärkt570. Für den vorliegend im Fokus stehenden (Influenza-)Pandemiefall sind allerdings vor allem die nationalen Bestimmungen von maßgeblicher Be‐ deutung. Nationale Ebene Erreicht nun die befürchtete (Influenza-)Pandemie das Ausmaß einer Ka‐ tastrophe, so ist das Infektionsschutzgesetz571 des Bundes und das Kata‐ strophenschutzrecht der Länder572 ergänzend anwendbar573. Das Infekti‐ onsschutzrecht kann als Spezialregelung für eine besondere Katastrophen‐ art, mithin als besonderes Katastrophenrecht, qualifiziert werden574. Im Folgenden sollen nun die rechtlichen Rahmenbedingungen und dabei ins‐ besondere die Zuständigkeitsverteilung zwischen Bund und Ländern für die Bewältigung einer Pandemiekatastrophe dargestellt werden. III. 570 BR-Drs. 123/14, S. 7 f.; kritisch auch Ritgen, Katastrophenschutz im europä‐ ischen Mehrebenensystem, in: Unger/Mitschke/Freudenberg (Hrsg.), Krisenma‐ nagement – Notfallplanung – Bevölkerungsschutz. Festschrift anlässlich 60 Jah‐ re Ausbildung im Bevölkerungsschutz, dargebracht von Partnern, Freunden und Mitarbeitern des Bundesamtes für Bevölkerungsschutz und Katastrophenhilfe, 2013, S. 149 (163 f.). 571 Gesetz zur Verhütung und Bekämpfung von Infektionskrankheiten beim Men‐ schen (Infektionsschutzgesetz – IfSG) v. 20.7.2000 (BGBl. I S. 1045). 572 Siehe dazu Fn. 291. 573 Dolf, Rechtliche Grundlagen der Zivilen Sicherheitsvorsorge in Deutschland – Rahmenbedingungen für die Bewältigung biologischer Gefahrenlagen, in: Bun‐ desamt für Bevölkerungsschutz und Katastrophenhilfe/Robert Koch-Institut (Hrsg.), Biologische Gefahren I. Handbuch zum Bevölkerungsschutz, 3. Aufl. 2007, S. 194 (201). 574 Kloepfer, Katastrophenschutzrecht – Strukturen und Grundfragen –, in: Verw‐ Arch 2007, S. 163 (170, 174), der in diesem Zusammenhang auch von einer „sektoralen Kompetenz des Bundes für den Katastrophenschutz“ spricht. III. Nationale Ebene 171 Infektionsschutz Gesetzgebungskompetenz für den Bereich des Infektionsschutzes Das Infektionsschutzgesetz als spezifisches Fachgesetz der angewandten Epidemiologie Dem Bund wird die Materie des Infektionsschutzes als Gegenstand der konkurrierenden Gesetzgebung vom Grundgesetz gem. Art. 74 Abs. 1 Nr. 19 GG – unter der Maßgabe, „Maßnahmen gegen gemeingefährliche oder übertragbare Krankheiten bei Menschen oder Tieren“ zu treffen – zu‐ gewiesen. Von dieser (konkurrierenden) Gesetzgebungskompetenz hat der Bund durch den Erlass des Infektionsschutzgesetzes abschließend Ge‐ brauch gemacht575. Durch Art. 1 des Gesetzes zur Änderung des Infekti‐ onsschutzgesetzes und weiterer Gesetze vom 28. Juli 2011576 erfolgten die letzten größeren Änderungen des Infektionsschutzgesetzes mit dem Ziel, die Krankenhaushygiene zu verbessern und insbesondere nosokomialen Infektionen, also Krankenhausinfektionen, entgegenzuwirken577. Das In‐ fektionsschutzgesetz kann gleichsam als „Fachgesetz angewandter Epide‐ miologie“ angesehen werden und transformiert dementsprechend die Er‐ kenntnisse und Forderungen der angewandten Epidemiologie in die Spra‐ che und Form des Rechts578. Somit geht es ausweislich des in § 1 IfSG niedergelegten Zwecks darum, „übertragbaren Krankheiten beim Men‐ schen vorzubeugen, Infektionen frühzeitig zu erkennen und ihre Weiter‐ verbreitung zu verhindern“. Während eine Infektion gem. § 2 Nr. 2 IfSG legaldefiniert ist als „die Aufnahme eines Krankheitserregers und seine 1. a) aa) 575 Siehe insbesondere im Hinblick auf die Entwicklung der Seuchengesetzgebung v. Steinau-Steinrück, Die staatliche Verhütung und Bekämpfung von Infektions‐ krankheiten, 2013, S. 72 ff.; ferner Sodan, § 56 Infektionsschutzrecht, in: Ehlers/ Fehling/Pünder (Hrsg.), Besonderes Verwaltungsrecht, Bd. 2, 3. Aufl. 2013, § 56 Rn. 3 f. 576 BGBl I, S. 1622. 577 Dazu vertiefter z. B. Lorz, Kampf gegen Krankenhauskeime: Das Gesetz zur Änderung des Infektionsschutzgesetzes und weiterer Gesetze, in: NJW 2011, S. 3397 ff.; Sodan, § 56 Infektionsschutzrecht, in: Ehlers/Fehling/Pünder (Hrsg.), Besonderes Verwaltungsrecht, Bd. 2, 3. Aufl. 2013, § 56 Rn. 5, 33 ff. 578 Rixen, Befugnisse und Grenzen des staatlichen Infektionsschutzrechts, in: Kloepfer (Hrsg.), Pandemien als Herausforderung für die Rechtsordnung, 2011, S. 67 (70). E. Rechtliche Instrumente der Gefahrenbekämpfung im Fall einer Pandemie 172 nachfolgende Entwicklung oder Vermehrung im menschlichen Organis‐ mus“ und damit gleichsam Bedingung und Vorstufe einer übertragbaren Krankheit bildet579, sind übertragbare Krankheiten gem. § 2 Nr. 3 IfSG solche Krankheiten, die verursacht werden durch Krankheitserreger oder deren toxische Produkte, die unmittelbar oder mittelbar auf den Menschen übertragen werden. Beispielsweise ein Influenzavirus lässt sich problem‐ los unter den Tatbestand der übertragbaren Krankheit subsumieren, so dass im Fall einer (Influenza-) Pandemie auf die Befugnisse des Infekti‐ onsschutzgesetzes zurückgegriffen werden kann580. Eine allgemein ge‐ fährliche Krankheit wie Krebs hingegen ist zwar von der Bundeskompe‐ tenz des Art. 74 Abs. 1 Nr. 19 GG, nicht aber vom Infektionsschutzgesetz umfasst. Ebenfalls keine Anwendung findet das Infektionsschutzgesetz für den Fall, dass eine Krankheit nur von Tier zu Tier, nicht aber auf den Menschen übertragbar ist. Dann ist vielmehr der Anwendungsbereich des Tierseuchengesetzes eröffnet581. Neben dem Infektionsschutzgesetz bildet also das Tierseuchengesetz (TierSG) eine wichtige gesetzliche Grundlage für das staatliche Vorgehen gegen Infektionskrankheiten582. Ferner dienen zudem noch folgende Rechtsquellen dem Schutz der Bevölkerung vor übertragbaren Krankhei‐ ten: Das Arzneimittelgesetz (AMG) und das Transfusionsgesetz (TFG). Die Kostentragungspflicht von gesetzlichen Krankenkassen bei Schutz‐ impfungen wird darüber hinaus in § 20 d SGB V geregelt583. Des Weiteren wird im Pandemiefall auch das Krankenhausrecht bedeutsam584. 579 Das ist (vor allem in Hinblick auf mögliche Quarantänemaßnahmen) deshalb bedeutsam, weil damit das Infektionsschutzgesetz auch dann gilt, wenn eine Person einen Krankheitserreger i. S. v. § 2 Nr. 1 IfSG in sich trägt, ohne selbst zu erkranken, aber die Krankheit dennoch möglicherweise verbreiten kann. Denn nicht jede Infektion zieht tatsächlich eine übertragbare Krankheit nach sich, vgl. v. Steinau-Steinrück, Die staatliche Verhütung und Bekämpfung von Infektionskrankheiten, 2013, S. 84. 580 Vgl. dazu auch Walus, Pandemie und Katastrophennotstand: Zuständigkeitsver‐ teilung und Kompetenzmängel des Bundes, in: DÖV 2010, S. 127 (128). 581 Vgl. v. Steinau-Steinrück, Die staatliche Verhütung und Bekämpfung von Infek‐ tionskrankheiten, 2013, S. 82. 582 Dazu detailliert Steinau-Steinrück, S. 100 ff. 583 Witte, Recht und Gerechtigkeit im Pandemiefall, 2013, S. 47 f. 584 Vgl. hierzu z. B. Pohlmann, Rechtliche Rahmenbedingungen der Katastrophen‐ bewältigung, 2012, S. 340 ff. III. Nationale Ebene 173 Meldewesen Im Infektionsschutzgesetz verankert sind unter anderem detaillierte Rege‐ lungen zur Meldung und damit frühzeitigen Erkennung gefährlicher Infek‐ tionen gem. §§ 6-15 IfSG, Regelungen zur Verhütung übertragbarer Krankheiten gem. §§ 16-23 IfSG sowie schließlich Regelungen zur Be‐ kämpfung übertragbarer Krankheiten gem. §§ 24 ff. IfSG585. Die Adressa‐ ten der Eingriffsmaßnahmen nach dem Infektionsschutzgesetz sind zu‐ nächst in § 2 Nr. 4 bis 7 IfSG legaldefiniert: Kranke, Krankheitsverdächti‐ ge, Ausscheider und Ansteckungsverdächtige. Daneben können sich ein‐ zelne Maßnahmen gem. § 31 S. 2 IfSG gegen „Personen [richten], die Krankheitserreger so in oder an sich tragen, dass im Einzelfall die Gefahr einer Weiterverbreitung besteht.“ Damit sind die sogenannten „Carriers“ angesprochen. Regelt das Infektionsschutzgesetz nicht, wer Adressat der jeweiligen Eingriffsermächtigung ist, finden die allgemeinen abwehrrecht‐ lichen Grundsätze über die Inanspruchnahme von Störern und Nichtstö‐ rern Anwendung586. Dies ist deswegen besonders relevant, weil beispiels‐ weise die Generalklausel des § 16 Abs. 1 IfSG keinen Adressaten benennt. Essentiell für Prozesse der angewandten Epidemiologie ist verfügbares und abrufbares Wissen über Erkrankungen, Krankheitsverdachte und Krankheitserreger. Dementsprechend sind die Vorschriften über das Mel‐ dewesen grundlegend für eine adäquate Bewältigung von gefährlichen und übertragbaren Krankheiten587. Die §§ 6 ff. IfSG beinhalten die Pflicht zur Meldung bestimmter Krankheiten bzw. des Nachweises bestimmter Krankheitserreger. Daneben sieht das Gesetz auch eine Erweiterung des Katalogs der meldepflichtigen Krankheiten und Krankheitserreger durch Rechtsverordnung vor, um die Meldepflicht dynamisch an die epidemi‐ sche Lage anzupassen, vgl. § 15 IfSG. Auf eben jener Grundlage wurde so bb) 585 Vgl. z. B. Dolf, Rechtliche Grundlagen der Zivilen Sicherheitsvorsorge in Deutschland – Rahmenbedingungen für die Bewältigung biologischer Gefahren‐ lagen, in: Bundesamt für Bevölkerungsschutz und Katastrophenhilfe/Robert Koch-Institut (Hrsg.), Biologische Gefahren I. Handbuch zum Bevölkerungs‐ schutz, 3. Aufl. 2007, S. 194 (201 f.), insgesamt auch v. Steinau-Steinrück, Die staatliche Verhütung und Bekämpfung von Infektionskrankheiten, 2013, S. 86 f. 586 v. Steinau-Steinrück, Die staatliche Verhütung und Bekämpfung von Infektions‐ krankheiten, 2013, S. 93 ff. 587 Rixen, Befugnisse und Grenzen des staatlichen Infektionsschutzrechts, in: Kloepfer (Hrsg.), Pandemien als Herausforderung für die Rechtsordnung, 2011, S. 67 (71 f.). E. Rechtliche Instrumente der Gefahrenbekämpfung im Fall einer Pandemie 174 auch im Jahre 2009 eine Verordnung über die Meldepflicht bei Influenza im Fall der sogenannten Schweinegrippe erlassen (SchwIMPV)588. Diese Anpassung der Meldepflicht an die epidemische Lage des § 15 IfSG dient allerdings nur der Erhebung und Auswertung von Daten589. Eine verbind‐ liche Anordnung im Hinblick auf weitere Infektionsschutzmaßnahmen kann der Bund auf Grundlage des § 15 IfSG gerade nicht treffen, falls die Analyse der Daten diese erforderlich machen sollte. Sollte mit der Einfüh‐ rung der Meldepflicht der Versuch unternommen worden sein, die schwa‐ che Steuerungskompetenz des Bundes für den Bereich des Infektions‐ schutzes zu erweitern, so ist das nicht gelungen590. In § 8 IfSG ist festgelegt, wer meldepflichtig ist. Dies sind vornehmlich Personen des Gesundheitswesens, insbesondere Ärzte. Nach § 11 Abs. 1 S. 1 IfSG werden die bei dem jeweiligen Gesundheitsamt eingegangenen Meldungen an die zuständige Landesbehörde und dann an das RKI über‐ mittelt591. Das beschriebene Meldesystem dient dazu, eine nationale infek‐ tionsepidemiologische Lagebeurteilung vornehmen zu können. Diese Möglichkeit einer systematischen und aktuellen Überschau der Lage wird auf nationaler und internationaler Ebene nach den Maßgaben des § 12 IfSG fortgeführt592. Grundsätzlich ist das Meldewesen des Infektionsschutzgesetzes durch eine zweifache Funktionalität geprägt. Auf der einen Seite liegt der Zweck des Meldewesens in der Verhütung der Entstehung einer Pandemie von 588 Kloepfer/Deye, Pandemien als Herausforderung für die Rechtsordnung, in: DVBl. 2009, S. 1208 (1213). 589 Bales/Baumann/Schnitzler, Infektionsschutzgesetz. Kommentar und Vorschrif‐ tensammlung, 2. Aufl. 2003, § 15 Rn. 3 ff. 590 Walus, Pandemie und Katastrophennotstand: Zuständigkeitsverteilung und Kompetenzmängel des Bundes, in: DÖV 2010, S. 127 (132). 591 An dieser Stelle wurde anlässlich der Ehec-Epidemie vielfach Kritik hinsicht‐ lich der zeitlichen Vorgaben des IfSG geübt. So müssen gem. § 11 IfSG die Ge‐ sundheitsämter Erkrankungen, Todesfälle sowie Nachweise von Krankheitserre‐ gern bloß wöchentlich, spätestens aber am dritten Tag der Folgewoche an die zuständige Landebehörde melden. Die Landesbehörde hat wiederum eine Wo‐ che Zeit, um Bericht an das RKI zu erstatten. Diese zeitlichen Rahmenbedin‐ gungen könnten im entscheidenden Augenblick verhängnisvoll sein. Eine direk‐ te elektronische Übermittlung etwa wird als Alternative genannt und ange‐ mahnt, dass das Meldewesen in jedem Fall schneller werden müsse, so etwa Friedmann/Grill/Grolle u. a., Outbreak in Deutschland, in: Der Spiegel 23/2011, S. 133. 592 Siehe dazu auch E. I. 2. III. Nationale Ebene 175 Anfang an, es geht hierbei also darum bereits das Auftreten einzelner Krankheitsfälle auszumachen und einzudämmen. Dies geschieht durch ge‐ zielte Maßnahmen der Verhütung nach dem Infektionsschutzgesetz auf Grundlage der Meldungen. Nach der Systematik des Katastrophenrechts könnten die Meldepflichten als Maßnahmen der Pandemieprävention der Kategorie der Katastrophenvermeidung zugeordnet werden593. Auf der an‐ deren Seite zielen die Vorgaben des Meldewesens darauf ab, übertragbare Krankheiten zu verorten, um sie adäquat bekämpfen zu können für den Fall, dass einzelne Maßnahmen der Verhütung nicht den gewünschten Er‐ folg bringen und die Ausbreitung der übertragbaren Krankheit weiter fort‐ schreitet. Hier fungiert das Meldewesen folglich als Teil der Pandemiebzw. Katastrophenbekämpfung594. Verhütung übertragbarer Krankheiten Vorschriften gem. §§ 16 ff. IfSG, die die Verhütung übertragbarer Krank‐ heiten zum Inhalt haben, sind grundsätzlich im Vorfeld des Auftretens einer übertragbaren Krankheit anzusiedeln. Sie dienen dazu, bereits die Entstehung von übertragbaren Krankheiten zu verhindern595. Grundlegend in diesem Kontext ist die infektionspräventive Generalklausel des § 16 Abs. 1 S. 1 IfSG. Daneben wird die Durchführung besonderer Schutzmaß‐ nahmen durch eine Reihe von Standardmaßnahmen normiert596. So wer‐ den die zuständigen Behörden etwa gem. § 16 Abs. 2 IfSG insbesondere dazu ermächtigt, Grundstücke und Räume zu betreten, Bücher und sonsti‐ ge Unterlagen einzusehen, Gegenstände zu untersuchen, Proben zu neh‐ men und relevante Auskünfte einzufordern. Weiterhin ist es den zuständi‐ cc) 593 Kloepfer/Deye, Pandemien als Herausforderung für die Rechtsordnung, in: DVBl. 2009, S. 1208 (1214). 594 Zu den Begrifflichkeiten des Katastrophenrechtes siehe C. III. 3.; zudem Kloepfer, Katastrophenschutzrecht – Strukturen und Grundfragen –, in: Verw‐ Arch 2007, S. 163 (168 ff.). 595 Rixen, Befugnisse und Grenzen des staatlichen Infektionsschutzrechts, in: Kloepfer (Hrsg.), Pandemien als Herausforderung für die Rechtsordnung, 2011, S. 67 (72 f.); detailliert zu den einzelnen Verhütungsmaßnahmen nach dem In‐ fektionsschutzgesetz auch v. Steinau-Steinrück, Die staatliche Verhütung und Bekämpfung von Infektionskrankheiten, 2013, S. 169 ff. 596 Walus, Pandemie und Katastrophennotstand: Zuständigkeitsverteilung und Kompetenzmängel des Bundes, in: DÖV 2010, S. 127 (128). E. Rechtliche Instrumente der Gefahrenbekämpfung im Fall einer Pandemie 176 gen Behörden gesetzlich gem. § 17 Abs. 1 IfSG gestattet, Gegenstände, die mit meldepflichtigen Krankheitserregern behaftet sind oder im Ver‐ dacht stehen mit jenen Krankheitserregern behaftet zu sein, zu entseuchen, von Gesundheitsschädlingen zu befreien oder im äußersten Fall auch zu vernichten. Besondere Beachtung ist der Empfehlung zur Durchführung von Schutzimpfungen durch die Ständige Impfkommission (STIKO) des RKI zu schenken597. Diese empfohlenen Schutzimpfungen sind nach dem Regelfall des Gesetzes nicht verpflichtend. Jedoch findet sich in § 20 Abs. 6 IfSG die Ermächtigung durch eine Rechtsverordnung den Impf‐ zwang598 anzuordnen, für den Ausnahmefall, dass „eine übertragbare Krankheit mit klinisch schweren Verlaufsformen auftritt und mit ihrer epi‐ demischen Verbreitung zu rechnen ist.“ Die Befugnisnormen der §§ 16 ff. IfSG sind allerdings nicht der einzig mögliche Beitrag, um übertragbare Krankheiten zu verhüten. Auch unter‐ halb der in den Befugnisnormen der §§ 16 ff. IfSG niedergelegten Inter‐ ventionsschwelle existieren Maßnahmen zur Verhütung übertragbarer Krankheiten. So wird im Gesetz selbst in § 3 IfSG die Bedeutung der Prä‐ vention durch Aufklärung hervorgehoben599. Prävention wird im Unter‐ schied zum Vorgängergesetz, dem bis 1. Januar 2001 geltenden Bundes‐ seuchengesetz, das „Leitmotiv des Infektionsschutzgesetzes“600. Stellenweise ist die exakte Trennung zwischen Verhütungs- und Be‐ kämpfungsmaßnahmen nur schwer feststellbar. Es dürfte aber davon aus‐ gegangen werden, dass staatliche Verhütungsmaßnahmen auch dann noch Anwendung finden können, wenn sich die Gefahr in Gestalt einer Infekti‐ onskrankheit bereits verwirklicht hat, die Infektion also ausgebrochen ist601. 597 § 20 Abs. 2 IfSG; siehe dazu auch E. III. 1. b) bb). 598 Siehe dazu detailliert unter F.; insbesondere auch Erdle, Infektionsschutzgesetz. Kommentar, 4. Aufl. 2013, § 20 Rn. 7; Kraft/Dohmen, Rechtliche Aspekte einer Pandemie in Deutschland, in: Pharma Recht 2008, S. 401 (406). 599 Rixen, Befugnisse und Grenzen des staatlichen Infektionsschutzrechts, in: Kloepfer (Hrsg.), Pandemien als Herausforderung für die Rechtsordnung, 2011, S. 67 (72 f.). 600 Axer, Gesundheitswesen, in: HStR IV, 3. Aufl. 2006, § 95 Rn. 44. 601 v. Steinau-Steinrück, Die staatliche Verhütung und Bekämpfung von Infektions‐ krankheiten, 2013, S. 90 ff., die vor allem mit Sinn und Zweck des Infektions‐ schutzgesetzes argumentiert. III. Nationale Ebene 177 Bekämpfung übertragbarer Krankheiten Während Maßnahmen zur Verhütung übertragbarer Krankheiten gem. §§ 16 ff. IfSG grundsätzlich bereits im Vorfeld die Entstehung von Infekti‐ onskrankheiten verhindern sollen, geht es in den §§ 24 ff. IfSG nicht mehr um präventive Maßnahmen, sondern bereits um die Bekämpfung der über‐ tragbaren Krankheiten602. Für die Anwendung der §§ 24 ff. IfSG müssen bestimmte Umstände also schon vorliegen: Die Personen müssen nach § 24 Abs. 1 S. 1 IfSG an einer der in § 6 Abs. 1 S 1 Nr. 1, 2 und 5 oder § 34 Abs. 1 IfSG genannten übertragbaren Krankheiten erkrankt oder dessen verdächtig sein. Eine Generalklausel für infektionsbekämpfende Maßnah‐ men ist in § 28 Abs. 1 S. 1 IfSG verankert603. Besondere Schutzmaßnah‐ men reichen von Veranstaltungs- und Aufenthaltsverboten gem. § 28 Abs. 1 S. 2 IfSG, über eine Zwangsbeobachtung des Gesundheitszustandes gem. § 29 IfSG bis hin zu obligatorischen Absonderungsberechtigungen (Quarantäne) nach § 30 Abs. 1 S. 1 IfSG bei Personen, die an Lungenpest oder an von Mensch zu Mensch übertragbarem hämorrhagischen Fieber erkrankt oder dessen verdächtig sind sowie zu fakultativen Absonderungs‐ berechtigungen (Quarantäne) nach § 30 Abs. 1 S. 2 IfSG oder Verboten, bestimmte berufliche Tätigkeiten auszuüben gem. § 31 IfSG604. In § 32 IfSG ist schließlich die Möglichkeit geregelt, im Verordnungswege weite‐ re Gebote und Verbote zu erlassen, um die Bekämpfung übertragbarer Krankheiten adäquat bewerkstelligen zu können. dd) 602 Kloepfer/Deye, Pandemien als Herausforderung für die Rechtsordnung, in: DVBl. 2009, S. 1208 (1214); detailliert zu den einzelnen Bekämpfungsmaßnah‐ men nach dem Infektionsschutzgesetz v. Steinau-Steinrück, Die staatliche Ver‐ hütung und Bekämpfung von Infektionskrankheiten, 2013, S. 195 ff.; insgesamt auch zu den Eingriffsermächtigungen Pohlmann, Rechtliche Rahmenbedingun‐ gen der Katastrophenbewältigung, 2012, S. 303 ff. 603 Bsp. siehe Erdle, Infektionsschutzgesetz. Kommentar, 4. Aufl. 2013, § 28 Rn. 1. 604 Dazu Walus, Pandemie und Katastrophennotstand: Zuständigkeitsverteilung und Kompetenzmängel des Bundes, in: DÖV 2010, S. 127 (128 f.); Rixen, Befugnis‐ se und Grenzen des staatlichen Infektionsschutzrechts, in: Kloepfer (Hrsg.), Pandemien als Herausforderung für die Rechtsordnung, 2011, S. 67 (73 f.). E. Rechtliche Instrumente der Gefahrenbekämpfung im Fall einer Pandemie 178 Intensive Grundrechtseinschränkungen Insgesamt kann es im Pandemiefall also zu intensiven Grundrechtsein‐ schränkungen kommen605. Besonders spürbar ist etwa die Beschränkung der Berufsfreiheit gem. Art. 12 Abs. 1 GG durch die Vorschriften der §§ 31 und 42 Abs. 1 IfSG. § 31 IfSG normiert die grundsätzliche Befugnis der zuständigen Behörde Kranken, Krankheitsverdächtigen, Ansteckungs‐ verdächtigen und Ausscheidern gem. den Legaldefinitionen in § 2 Nr. 4-7 IfSG in Einzelfällen ein berufliches Tätigkeitsverbot aufzuerlegen. Das Berufsverbot in § 42 Abs. 1 IfSG hingegen erstreckt sich ausschließlich auf solche Personen, die an bestimmten übertragbaren Krankheiten wie Typhus, Cholera oder Salmonellen erkrankt oder dessen verdächtig sind und berufsmäßig in Kontakt mit Lebensmitteln kommen606. Diese Vor‐ schrift bezweckt damit den Verbraucher vor Infektionen zu schützen, die leicht über Lebensmittel verbreitet werden können607. Allerdings sind der‐ artig weitreichende Eingriffe in die Berufsfreiheit wohl durch den Schutz der körperlichen Integrität der gesunden Bürger gem. Art. 2 Abs. 2 S. 1 GG als gerechtfertigt anzusehen. Ebenfalls einschneidend dürften Maß‐ nahmen auf der Grundlage von § 32 IfSG sein. Ausweislich des Wortlauts sind Einschränkungen der Freiheit der Person nach Art. 2 Abs. 2 S. 2 GG, der Freizügigkeit nach Art. 11 Abs. 1 GG, der Versammlungsfreiheit nach Art. 8 GG, der Unverletzlichkeit der Wohnung nach Art. 13 Abs. 1 GG und auch des Brief- und Postgeheimnisses nach Art. 10 GG möglich. Ein Eingriff in die körperliche Unversehrtheit nach Art. 2 Abs. 2 S. 1 GG, in die Freiheit der Person nach Art. 2 Abs. 2 S. 2 GG und in das Brief- und Postgeheimnis kann ferner durch die Quarantänevorschrift des § 30 IfSG erfolgen. Als besonders schwerwiegend ist auch der durch Maßnahmen zur verpflichtenden Impfung gem. § 20 Abs. 6 IfSG bedingte Eingriff in das Grundrecht auf körperliche Integrität nach Art. 2 Abs. 2 S. 1 GG anzu‐ sehen608. ee) 605 Axer, Gesundheitswesen, in: HStR IV, 3. Aufl. 2006, § 95 Rn. 43. 606 Stober/Eisenmenger, Katastrophenverwaltungsrecht – Zur Renaissance eines vernachlässigten Rechtsgebietes, in: NVwZ 2005, S. 121 (128). 607 Amtliche Begründung zu § 42 IfSG, vgl. BT-Drs. 14/2530, S. 81. 608 Zur Verfassungsmäßigkeit des Impfzwangs siehe unter F.; insgesamt zu Grund‐ rechtseinschränkungen Stober/Eisenmenger, Katastrophenverwaltungsrecht – Zur Renaissance eines vernachlässigten Rechtsgebietes, in: NVwZ 2005, S. 121 (128 f.); Kraft/Dohmen, Rechtliche Aspekte einer Pandemie in Deutschland, in: Pharma Recht 2008, S. 401 (406 f.). III. Nationale Ebene 179 Das Infektionsschutzgesetz als Teil des Gefahrenabwehrrechts? Das Infektionsschutzgesetz könnte als besonderes Gefahrenabwehrrecht angesehen werden. Das Infektionsschutzgesetz hat ebenso wie die Gesetze des besonderen Gefahrenabwehr- und Polizeirechts Gefahren und Gefah‐ renverdacht zum Inhalt und ist dogmatisch durch Befugnisnormen ge‐ prägt, die Ähnlichkeiten mit der sogenannten polizeilichen Generalklausel bzw. den Befugnisnormen über die sogenannten Standardmaßnahmen des Polizei- und Ordnungsrechts aufweisen. Dieser Befund wird bestätigt durch einen Beschluss des Bundesverwaltungsgerichts, wonach Landespo‐ lizei- bzw. Ordnungsbehördengesetze offenbar als Auffangordnung für das Infektionsschutzgesetz dienen609. Denn nur durch eine Zuordnung des In‐ fektionsschutzrechts zum Gefahrenabwehrrecht wird in der Folge mög‐ lich, dass die Regelungen des Infektionsschutzgesetzes zwar grundsätzlich im Wege der Spezialität das allgemeine Polizei- und Ordnungsrecht der Länder verdrängen, aber dann im Wege der Subsidiarität eben auf diese zurückgegriffen werden kann, wenn das Infektionsrecht keine abschlie‐ ßenden Regelungen bereithält. Relevanz erfährt dies vor allem bei Maß‐ nahmen gegen den Nichtstörer. Überwiegend wird das Infektionsschutzge‐ setz daher auch als besonderes Ordnungsrecht des Bundes und damit als Teil des Gefahrenabwehrrechts qualifiziert610. Bei näherer Betrachtung könnten allerdings doch auch Abweichungen von den allgemeinen polizeirechtlichen Kategorien auszumachen sein. So liegt ein signifikanter Unterschied darin, dass im Infektionsschutzgesetz Gefahrenverdacht611 und Gefahrenerforschung den grundlegenden Maß‐ stab für einen Eingriff bilden612, während im Polizeirecht weniger großzü‐ gige Eingriffsvoraussetzungen vorherrschend sind. Damit findet im Infek‐ tionsschutzgesetz gewissermaßen eine Vorverlagerung der (polizeirechtli‐ chen) Gefahrenabwehr statt. Im Polizeirecht wird das Verständnis von dem Gefahrenbegriff nicht durch Möglichkeit oder Vermutung, sondern ff) 609 BVerwG, Beschluss v. 16.6.2005 – 3 B 129.04, Rn. 3. 610 Z. B. Sodan, § 56 Infektionsschutzrecht, in: Ehlers/Fehling/Pünder (Hrsg.), Be‐ sonderes Verwaltungsrecht, Bd. 2, 3. Aufl. 2013, § 56 Rn. 14; v. Steinau-Stein‐ rück, Die staatliche Verhütung und Bekämpfung von Infektionskrankheiten, 2013, S. 81. 611 Gefahrenverdacht als ausreichende Eingriffsvoraussetzung z. B. in §§ 6 Abs. 1, 24, 25 Abs. 1 und 2, 28 Abs. 1, 29 Abs. 1, 30 Abs. 1 und 2, 31, 34 Abs. 1, 3 und 8, 42 Abs. 1 und 3 IfSG. 612 Vgl. §§ 2 Nr. 1, Nr. 5, 16 Abs. 1 S. 1 IfSG. E. Rechtliche Instrumente der Gefahrenbekämpfung im Fall einer Pandemie 180 durch Wahrscheinlichkeiten charakterisiert613. Jene Differenzierung des Gefahrenbegriffs und die dementsprechend weniger strengen Eingriffsvor‐ aussetzungen im Infektionsschutzrecht dürften aber angesichts des Schädi‐ gungspotentials der übertragbaren Krankheiten und des verheerenden Aus‐ maßes der epidemischen Folgen durchaus legitim sein. Der Zweck des Ge‐ setzes gem. § 1 Abs. 1 IfSG, also die Vorbeugung, frühzeitige Erkennung und Verhinderung der Weiterverbreitung übertragbarer Krankheiten, recht‐ fertigt die in Rede stehende regelhafte Vorverlagerung der Eingriffs‐ schwelle614, wobei hier zu beachten ist, dass an den Wahrscheinlichkeits‐ grad des Schadenseintritts umso geringere Anforderungen zu stellen sind, je schwerer die Folgen im Fall der konkreten Infektionskrankheit wiegen. Denn vom Infektionsschutzgesetz wird grundsätzlich jede Art von Infekti‐ onskrankheit erfasst, nämlich sowohl eher harmlose als auch besonders gefährliche Infektionskrankheiten615. Mithin setzt gerade an dieser vorbeugenden Gefahrenabwehr und der damit einhergehenden niedrigeren Interventionsschwelle die Kritik an, die das Infektionsschutzrecht nicht vorschnell dem Gefahrenabwehrrecht zu‐ ordnen will. Es wird teilweise vorgeschlagen, das Infektionsschutzrecht – trotz der Ähnlichkeit zu der Struktur des Polizeirechts – im Hinblick auf die enorme Relevanz und Einbeziehung medizinischer Fachfragen als „öf‐ fentliches Gesundheitsrecht“ einzuordnen616. Die Kritik dürfte jedoch im Ergebnis nicht durchgreifen. Zunächst ver‐ fängt ein rein formales Argument. Das Infektionsschutzrecht wird soweit ersichtlich unstreitig als besonderes Katastrophenschutzrecht verstan‐ 613 Rixen, Befugnisse und Grenzen des staatlichen Infektionsschutzrechts, in: Kloepfer (Hrsg.), Pandemien als Herausforderung für die Rechtsordnung, 2011, S. 67 (74 ff.). 614 In diese Richtung auch Rixen, Befugnisse und Grenzen des staatlichen Infekti‐ onsschutzrechts, in: Kloepfer (Hrsg.), Pandemien als Herausforderung für die Rechtsordnung, 2011, S. 67 (76). 615 v. Steinau-Steinrück, Die staatliche Verhütung und Bekämpfung von Infektions‐ krankheiten, 2013, S. 89. 616 Rixen, Befugnisse und Grenzen des staatlichen Infektionsschutzrechts, in: Kloepfer (Hrsg.), Pandemien als Herausforderung für die Rechtsordnung, 2011, S. 67 (75 f.); Witte, Recht und Gerechtigkeit im Pandemiefall, 2013, S. 57 ff.; Engels, Infektionsschutzrecht als Gefahrenabwehrrecht?, in: DÖV 2014, S. 464 (474); letzterer insbesondere auch mit Hinweis auf die Nähe des Infektions‐ schutzgesetzes zum sogenannten Risikobegriff, S. 468 f.; vgl. dazu auch A. I. 4. III. Nationale Ebene 181 den617. Dies erscheint durchaus sinnvoll und richtig, sind doch sowohl das Katastrophenschutzrecht als auch das Infektionsschutzrecht dadurch ge‐ kennzeichnet, dass sie die Allgemeinheit vor singulären, unvorhersehbaren und unkontrollierbaren Gefahren schützen618. Wenn das Katastrophen‐ schutzrecht Gefahrenabwehrrecht ist und das Infektionsschutzrecht beson‐ deres Katastrophenschutzrecht darstellt, dann unterfällt das Infektions‐ schutzrecht konsequenterweise damit auch dem Gefahrenabwehrrecht. Da‐ rüber hinaus erscheint trotz der durchaus diskussionswürdigen Divergen‐ zen beim Gefahrenbegriff eine Zuordnung zum Gefahrenabwehrrecht des‐ halb nach hier vertretener Auffassung unerlässlich, weil nur so den zum Teil sehr rigiden Eingriffsermächtigungen619 des Infektionsschutzgesetzes hinreichend Rechnung getragen werden kann. Die Einbettung in das Ge‐ fahrenabwehrrecht ist der Garant für eine starke Verfassungsanbindung mit rechtsstaatlichen Sicherheitsmechanismen620. Hierbei geht es vor al‐ lem um die Spannung, die charakteristisch für das Infektionsschutzrecht ist: Das medizinische Fachwissen und dessen rechtliche Begrenzung. An‐ gesprochen ist eine Ärzteschaft, die kraft ihrer Expertise selbstbewusst auftritt und die Anwendung und Einhaltung von Rechtssätzen vielfach als bloß formaljuristisch und damit nebensächlich abtut, während zugleich die Rechtswissenschaft das medizinische Fachwissen als gegeben anerkennt und sich daher nicht vertieft mit dem Infektionsschutzrecht beschäftigt621. 617 Kloepfer, Katastrophenschutzrecht – Strukturen und Grundfragen –, in: Verw‐ Arch 2007, S. 163 (170); in diese Richtung wohl auch Thiele, § 54 Katastro‐ phenschutzrecht im deutschen Bundesstaat, in: Härtel (Hrsg.), Handbuch des Föderalismus – Föderalismus als demokratische Rechtsordnung und Rechtskul‐ tur in Deutschland, Europa und der Welt, 2012, § 54 S. 78 f. Rn. 20 ff. 618 Auch eingeräumt von Witte, Recht und Gerechtigkeit im Pandemiefall, 2013, S. 59. 619 Siehe dazu E. III. 1. a) ee). 620 A. A. wohl Engels, Infektionsschutzrecht als Gefahrenabwehrrecht?, in: DÖV 2014, S. 464 (472). 621 So Rixen, Befugnisse und Grenzen des staatlichen Infektionsschutzrechts, in: Kloepfer (Hrsg.), Pandemien als Herausforderung für die Rechtsordnung, 2011, S. 67 (67 f.). E. Rechtliche Instrumente der Gefahrenbekämpfung im Fall einer Pandemie 182 Verwaltungskompetenz für den Bereich des Infektionsschutzes Infektionsschutzverwaltung der Länder Mit der Gesetzgebungskompetenz des Bundes für den Infektionsschutz geht jedoch nicht die Verwaltungskompetenz für diesen Bereich einher. Hier gilt vielmehr mangels entgegenstehender verfassungsrechtlicher Vor‐ gaben die Grundvermutung der Art. 30, 83 GG, wonach die Regelzustän‐ digkeit für die Ausführung der Bundesgesetze bei den Ländern liegt. Folg‐ lich ist der Infektionsschutz Gegenstand der landeseigenen Verwaltung622. Diese Kompetenzverteilung beansprucht auch für die Koordinierung im Fall einer bundesweiten Pandemielage Geltung. Insoweit deckt sich also die föderale Aufgabenverteilung des Katastrophenschutzrechts und des In‐ fektionsschutzrechtes623. Die Aufgaben des Infektionsschutzes werden regelmäßig auf unterer Verwaltungsebene durch die Kreise und kreisfreien Städte ausgeführt624. Im Infektionsschutz wirken hier das Gesundheitsamt, das nach § 2 Nr. 14 IfSG als eine „nach Landesrecht für die Durchführung dieses Gesetzes be‐ stimmte und mit einem Amtsarzt besetzte Behörde“ legaldefiniert wird, und das Ordnungsamt zusammen. Die Verfügungen des Ordnungsamtes ergehen in der Regel auf Vorschlag des Gesundheitsamtes625. Nach § 16 Abs. 6 IfSG bzw. § 28 Abs. 2 i. V. m. § 16 Abs. 1 IfSG ist das Gesundheits‐ b) aa) 622 Siehe dazu auch Bales/Baumann/Schnitzler, Infektionsschutzgesetz. Kommentar und Vorschriftensammlung, 2. Aufl. 2003, § 5 Rn. 2; Walus, Pandemie und Kata‐ strophennotstand: Zuständigkeitsverteilung und Kompetenzmängel des Bundes, in: DÖV 2010, S. 127 (129); Pflug, Pandemievorsorge – informationelle und ko‐ gnitive Regelungsstrukturen, 2013, S. 181 f. 623 Pohlmann, Rechtliche Rahmenbedingungen der Katastrophenbewältigung, 2012, S. 263. 624 Vgl. für den Freistaat Bayern § 1 der Verordnung zur Ausführung des Infekti‐ onsschutzgesetzes (AVIfSG) v. 15.1.2011 (GVBl. S. 30) BayRS 2126-1-A, wo‐ nach zuständige Behörde i. S. d. Infektionsschutzgesetzes die Kreisverwaltungs‐ behörde ist, soweit sich aus den §§ 2 bis 5 nichts anderes ergibt; eine Übersicht zu den Unterschieden bei der landesrechtlichen Ausgestaltung findet sich bei Pohlmann, Rechtliche Rahmenbedingungen der Katastrophenbewältigung, 2012, S. 263 f. 625 Kniesel, in: Lisken/Denninger (Hrsg.), Handbuch des Polizeirechts, 5. Aufl. 2012, J Teil III, Rn. 31; eine Ausnahme davon bildet § 16 Abs. 7 S. 1 IfSG, in dem festgelegt ist, dass bei Gefahr im Verzug das Gesundheitsamt selbst die er‐ forderlichen Maßnahmen anordnen kann. III. Nationale Ebene 183 amt über die getroffenen Maßnahmen nachträglich zu unterrichten, wenn ein Vorschlag des Gesundheitsamts nicht rechtzeitig eingeholt werden kann. Ist Gefahr im Verzug, so kann das Gesundheitsamt gem. § 16 Abs. 7 S. 1 IfSG bzw. § 28 Abs. 2 i. V. m. § 16 Abs. 7 IfSG die erforderlichen Maßnahmen selbst anordnen. Dem hierarchischen Aufbau folgend, partizi‐ pieren noch die Landesbehörden, also die Landesgesundheitsämter und die obersten Landesbehörden, namentlich die Landesgesundheitsministerien an der Infektionsschutzverwaltung. In Bayern beispielsweise ist zuständi‐ ge Landesbehörde in diesem Sinne gem. der §§ 11 Abs. 1 und 3, 12 Abs. 1 IfSG das Bayerische Landesamt für Gesundheit und Lebensmittelsicher‐ heit und oberste Landebehörde gem. der §§ 14, 20 Abs. 1 S. 4-6, Abs. 3 und 5, 23 Abs. 2 S. 5 und 6, 34 Abs. 11, 40 S. 3, 54 S. 2 IfSG das Staatsmi‐ nisterium für Umwelt und Gesundheit. Infektionsschutzverwaltung des Bundes Für den Vollzug des Infektionsschutzgesetzes sind wie unter aa) ausge‐ führt nach der Regelvermutung der Art. 30, 83 GG die Länder zuständig. Ausnahmsweise kann aber auch dem Bund Verwaltungskompetenz zu‐ kommen. Gem. Art. 87 Abs. 3 S. 1 GG ist der Bund befugt u. a. selbststän‐ dige Bundesoberbehörden zu errichten, insofern ihm für diese Materie die Gesetzgebungskompetenz obliegt. Im Gegensatz zum Katastrophenschutz kommt dem Bund für den Infektionsschutz auch eine (konkurrierende) Gesetzgebungskompetenz nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 19 GG zu626. Durch die Installierung des RKI als im Geschäftsbereich des Bundesministeriums für Gesundheit anzusiedelnde, selbstständige Bundesoberbehörde hat der Bund von eben dieser aus Art. 87 Abs. 3 S. 1 GG resultierenden Verwal‐ tungskompetenz i. V. m. Art. 74 Abs. 1 Nr. 19 GG Gebrauch gemacht627. Für den Pandemiefall können ferner noch folgende auch auf Grund dieser Kompetenz errichtete selbstständige Bundesoberbehörden von Relevanz sein: Das für Arzneimittelzulassungen zuständige Bundesinstitut für Arz‐ neimittel und Medizinprodukte (BfArM), das für die Zulassung von Impf‐ bb) 626 Diese Kompetenz hat der Bund u. a. auch durch das Infektionsschutzgesetz (IfSG) und das Arzneimittelgesetz (AMG) ausgefüllt. 627 Beachte dazu auch in struktureller Parallele für den Bereich des Zivil- und Kata‐ strophenschutzes die Errichtung des dem Bundesinnenministerium unterstehen‐ den BBK auf der Grundlage des Art. 87 Abs. 3 S. 1 GG, vgl. unter D. E. Rechtliche Instrumente der Gefahrenbekämpfung im Fall einer Pandemie 184 stoffen zulässige Paul-Ehrlich-Institut (PEI) und insbesondere die beim RKI angesiedelte Ständige Impfkommission (STIKO)628. Letztere gibt nach § 20 Abs. 2 IfSG „Empfehlungen zur Durchführung von Schutzimp‐ fungen […] und entwickelt Kriterien zur Abgrenzung einer üblichen Impf‐ reaktion und einer über das übliche Ausmaß einer Impfreaktion hinausge‐ henden gesundheitlichen Schädigung“, die nach § 20 Abs. 3 IfSG die Grundlage für die öffentlichen Impfempfehlungen durch die obersten Lan‐ desgesundheitsbehörden bilden. Dahinter steht die Überlegung, dass ein weit verbreiteter Impfschutz in der Gesellschaft den Ausbruch einer Pan‐ demie vereiteln könnte. Von einer möglichst weitreichenden Durchimp‐ fung der Gesellschaft profitieren also sowohl geimpfte als auch nicht ge‐ impfte Personen, denn jede Impfung reduziert ein mögliches Ansteckungs‐ risiko629. Den Empfehlungen der STIKO kommt dabei allerdings keine unmittelbare rechtliche Bindungswirkung zu630. Diskussionswürdig sind in diesem Zusammenhang schließlich Fragen der kompetenzrechtlichen Grenzen der STIKO und außerdem rechtliche Probleme beim staatlichen Rückgriff auf privates Wissen durch die STIKO. Angesprochen ist damit etwa die Gefahr sachwidriger Einflussnahme auf die staatliche Aufgaben‐ erfüllung durch Privatinteressen bzw. die möglicherweise fehlende demo‐ kratische Legitimation der STIKO-Mitarbeiter, die regelmäßig eine Haupt‐ tätigkeit bei einem nicht-staatlichen Arbeitgeber ausüben631. Aufgaben und Grenzen des RKI Nach Geschehnissen um durch HIV verunreinigte Blutprodukte und der darauf folgenden Zerschlagung des Bundesgesundheitsamtes nimmt nun seit 1994 das RKI mit Sitz in Berlin dessen Stellung ein und ist im We‐ sentlichen mit der Erkennung, Verhütung und Bekämpfung von übertrag‐ i. 628 Pohlmann, Rechtliche Rahmenbedingungen der Katastrophenbewältigung, 2012, S. 260 f. 629 Pflug, Pandemievorsorge – informationelle und kognitive Regelungsstrukturen, 2013, S. 149. 630 Bales/Baumann/Schnitzler, Infektionsschutzgesetz. Kommentar und Vorschrif‐ tensammlung, 2. Aufl. 2003, § 20 Rn. 11. 631 Siehe dazu ausführlich Pflug, Pandemievorsorge – informationelle und kogniti‐ ve Regelungsstrukturen, 2013, S. 149 ff. III. Nationale Ebene 185 baren Krankheiten betraut632. Das Institut ist gleichsam als „Bundesagen‐ tur für Wissensvermittlung im infektionsrelevanten Gesundheitswesen“633 anzusehen. Die Aufgaben des Instituts werden explizit in § 2 BGA Nach‐ fG634 und in § 4 IfSG geregelt635. Zentral sind hierbei Netzwerktätigkei‐ ten, Koordinierungs- und Früherkennungsmaßnahmen sowie Forschung und Beratung von Behörden636. Gem. § 4 Abs. 1 S. 4 IfSG kommt aller‐ dings auch die dienende Funktion des Instituts zum Ausdruck, gleichsam als dessen Reduktion auf eine Art „Servicestelle“637: „Auf Ersuchen einer obersten Landesgesundheitsbehörde berät das Robert Koch-Institut die zu‐ ständigen Stellen bei Maßnahmen zur Vorbeugung, Erkennung und Ver‐ hinderung der Weiterverbreitung von schwerwiegenden übertragbaren Krankheiten und die obersten Landesgesundheitsbehörden bei Länder übergreifenden Maßnahmen; auf Ersuchen einer obersten Landesgesund‐ heitsbehörde berät das Robert Koch-Institut diese zur Bewertung der Ge‐ fahrensituation beim Auftreten einer bedrohlichen übertragbaren Krank‐ heit.“ Damit entscheiden die Länder selbstständig darüber, ob sie eine Be‐ ratung durch das RKI wahrnehmen und inwieweit sie dann den Vorschlä‐ gen des Instituts Folge leisten wollen638. Auch bei Länder übergreifenden Gefahrenlagen wie beispielsweise einer (Influenza-)Pandemie kommt folglich der Bundesoberbehörde weder ein anforderungsunabhängiges In‐ 632 Insgesamt zum RKI Bales/Baumann/Schnitzler, Infektionsschutzgesetz. Kom‐ mentar und Vorschriftensammlung, 2. Aufl. 2003, § 4 Rn. 1 f.; siehe dazu auch den Internetauftritt des RKI unter http://www.rki.de (Aufruf v. 3.2.2016); ferner Pflug, Pandemievorsorge – informationelle und kognitive Regelungsstrukturen, 2013, S. 122 ff.; v. Steinau-Steinrück, Die staatliche Verhütung und Bekämpfung von Infektionskrankheiten, 2013, S. 99 f.; Pohlmann, Rechtliche Rahmenbedin‐ gungen der Katastrophenbewältigung, 2012, S. 260 f. 633 Rixen, Befugnisse und Grenzen des staatlichen Infektionsschutzrechts, in: Kloepfer (Hrsg.), Pandemien als Herausforderung für die Rechtsordnung, 2011, S. 67 (77), der die informale Stärke des RKI angesichts der formal schwachen Stellung hervorhebt. 634 Gesetz über Nachfolgeeinrichtungen des Bundesgesundheitsamtes (BGA-Nach‐ folgegesetz – BGA-NachfG) v. 24.6.1994, BGBl I S. 1416. 635 Siehe auch Bales/Baumann/Schnitzler, Infektionsschutzgesetz. Kommentar und Vorschriftensammlung, 2. Aufl. 2003, § 4 Rn. 1 f. 636 v. Steinau-Steinrück, Die staatliche Verhütung und Bekämpfung von Infektions‐ krankheiten, 2013, S. 99 f. 637 Walus, Pandemie und Katastrophennotstand: Zuständigkeitsverteilung und Kompetenzmängel des Bundes, in: DÖV 2010, S. 127 (129). 638 Bales/Baumann/Schnitzler, Infektionsschutzgesetz. Kommentar und Vorschrif‐ tensammlung, 2. Aufl. 2003, § 4 Rn. 8. E. Rechtliche Instrumente der Gefahrenbekämpfung im Fall einer Pandemie 186 terventions- noch ein Weisungsrecht gegenüber den Landesbehörden zu639. Maßnahmen nach dem Infektionsschutzgesetz werden also im Pan‐ demiefall weiterhin von den zuständigen Gesundheitsbehörden der Länder getroffen, lediglich den Richtlinien des RKI kommt faktische Verbindlich‐ keit zu640. Dieser Umstand wird bisweilen – meist dann, wenn eine Krise droht – kritisiert und die Forderung nach einer konzeptionellen Umgestal‐ tung des Kompetenzgefüges laut641. Allerdings lassen die geltenden verwaltungskompetenzrechtlichen Vor‐ gaben der Verfassung hier kein anderes Ergebnis zu, dürfte die Reichweite der aus Art. 87 Abs. 3 GG resultierenden Verwaltungskompetenz des Bun‐ des an dieser Stelle doch an ihre Grenze stoßen. Der Bund wird zwar durch Art. 87 Abs. 3 GG dazu befähigt, Bundesoberbehörden zu errichten, sofern er für diesen Bereich die Gesetzgebungskompetenz innehat. Aber jene verwaltungskompetenzrechtliche Befugnis findet ihre Beschränkung dergestalt, dass die Aufgaben des Bundes stets das Merkmal der Zentrali‐ tät aufweisen müssen, also typischerweise von einer zentralen Stelle in Gestalt einer Oberbehörde ohne Mittel- und Unterbau und ohne Inan‐ spruchnahme von Landesbehörden ausgeführt werden können und insbe‐ sondere keine Fragen hinsichtlich der konkreten örtlichen Situation nach sich ziehen642. Nur auf diese Weise kann dem Schutz der Länder vor einem Übergriff des Bundes in die grundsätzlich den Ländern obliegende 639 Walus, Pandemie und Katastrophennotstand: Zuständigkeitsverteilung und Kompetenzmängel des Bundes, in: DÖV 2010, S. 127 (129). 640 Vgl. dazu sowie zur Typisierung von Empfehlungen und Merkblättern des RKI Pflug, Pandemievorsorge – informationelle und kognitive Regelungsstrukturen, 2013, S. 144 ff. 641 Ein prominentes Beispiel dafür stellt die Ehec-Krise dar, vgl. dazu insbesondere die Aussagen von Rainer Wendt (Chef der Deutschen Polizeigewerkschaft – DPolG), der den Umbau des RKI zur zentralen Seuchenpolizei in Deutschland fordert oder von Karl Lauterbach (SPD-Gesundheitsexperte), der das RKI auf jeden Fall mit mehr Kompetenzen ausgestattet wissen will, nachzulesen bei Becker, Warum ein Super-Seuchenamt im Keim erstickt, in: Spiegel Online v. 7.6.2011, abrufbar unter: http://www.spiegel.de/wissenschaft/medizin/0,1518, 767180,00.html (Aufruf v. 3.2.2016). 642 Hermes, in: Dreier (Hrsg.), GG Kommentar, Bd. III, 2. Aufl. 2008, Art. 87 Rn. 85; Britz, Bundeseigenverwaltung durch selbstständige Bundesoberbehör‐ den nach Art. 87 III 1 GG, in: DVBl. 1998, S. 1167 (1173 f.); Sachs, in: Ders. (Hrsg.), GG Kommentar, 7. Aufl. 2014, Art. 87 Rn. 65; Ibler, in: Maunz/Dürig (Hrsg.), GG Kommentar, Bd. VI, Art. 87 Rn. 245, 249 (Januar 2012); Walus, Pandemie und Katastrophennotstand: Zuständigkeitsverteilung und Kompetenz‐ mängel des Bundes, in: DÖV 2010, S. 127 (129 f.); grds. zur Übertragung von III. Nationale Ebene 187 Verwaltungskompetenz Genüge getan werden643. Denn Art. 87 Abs. 3 S. 1 GG beinhaltet das Potential, das in Art. 83 GG niedergelegte Regel-Aus‐ nahmeverhältnis zugunsten der Landesverwaltungen ins Gegenteil verkeh‐ ren zu können644. Mithin ist dem Bund eine Weisungsbefugnis gegenüber den Landesbehörden im Pandemiefall jedenfalls auf Grundlage des Art. 87 Abs. 3 S. 1 GG nicht möglich645. So erschöpft sich die Funktion des RKI in bloß beratender Tätigkeit. Hier wird die doch eher untergeordnete Rolle des Bundes im Hinblick auf die Ausführung des Infektionsschutzes deut‐ lich. Das Einzelweisungsrecht nach Art. 84 Abs. 5 GG als kompetenzrechtlicher Problemlöser Aus obiger Skizzierung der Infektionsschutzverwaltung ergibt sich die re‐ gelmäßige Zuständigkeit der Länder für den Vollzug des Infektionsschut‐ zes. Ferner wird erkennbar, dass es dem Bund an einem zentralen Steue‐ rungs- bzw. an einem wie auch immer gearteten Weisungsrecht mangelt. Dieser Umstand dürfte bei lokal begrenzten Gefahrensituationen unproble‐ matisch, im Gegenteil sogar organisatorisch zweckmäßig sein. Im Fall ei‐ nes Pandemieeintritts könnte jedoch anderes gelten. Hier könnte eine bun‐ desseitige zentrale Steuerungskompetenz aufgrund des Länder übergrei‐ fenden Schadensausmaßes einer Pandemie unbedingt erforderlich wer‐ den646. Um eine Pandemie effektiv bewältigen zu können, wäre die ein‐ fachgesetzliche Verankerung eines Einzelweisungsrechts der Bundesregie‐ rung im pandemischen Infektionsschutz eine Möglichkeit Abhilfe zu schaffen647. Unter Beibehaltung der grundgesetzlichen Kompetenzvertei‐ ii. Vollzugsstaatsgewalt auf Bundesoberbehörden Reicherzer, Bundesoberbehör‐ den: Trojanische Pferde für den Föderalismus?, in: NVwZ 2005, S. 875 ff. 643 Hermes, in: Dreier (Hrsg.), GG Kommentar, Bd. III, 2. Aufl. 2008, Art. 87 Rn. 87. 644 Britz, Bundeseigenverwaltung durch selbstständige Bundesoberbehörden nach Art. 87 III 1 GG, in: DVBl. 1998, S. 1167 (1168). 645 Bales/Baumann/Schnitzler, Infektionsschutzgesetz. Kommentar und Vorschrif‐ tensammlung, 2. Aufl. 2003, § 4 Rn. 8. 646 Dazu auch Walus, Pandemie und Katastrophennotstand: Zuständigkeitsvertei‐ lung und Kompetenzmängel des Bundes, in: DÖV 2010, S. 127 (131 f.). 647 So Ders., Pandemie und Katastrophennotstand: Zuständigkeitsverteilung und Kompetenzmängel des Bundes, in: DÖV 2010, S. 127 (133); eine weitere Opti‐ E. Rechtliche Instrumente der Gefahrenbekämpfung im Fall einer Pandemie 188 lung könnte mit Hilfe des Art. 84 Abs. 5 GG, der die Bundesregierung da‐ zu befähigt, durch ein zustimmungsbedürftiges Bundesgesetz den obersten Landesbehörden in besonderen Fällen Einzelweisungen zu erteilen, die bislang missliche Situation behoben werden. So könnten durch jenes Ein‐ zelweisungsrecht, gleichsam als „Ad-hoc-Zugriff des Bundes“648, im pan‐ demischen Ernstfall entscheidende Maßnahmen des Infektionsschutzes zentral, schnell und dadurch effektiv getroffen werden. Obwohl im Hin‐ blick auf die Anwendung dieser Vorschrift relativ hohe verfassungsrechtli‐ che Hürden bestehen, um dem ausnahmsweisen Durchgriff des Bundes in die Verwaltungszuständigkeit der Länder hinreichend Rechnung zu tra‐ gen649, dürfte dem Anwendungsbereich des Art. 84 Abs. 5 GG vorliegend nichts im Wege stehen. Zunächst ist das Bundesaufsichtsrecht nach Art. 84 GG anwendbar, führen die Länder das Infektionsschutzgesetz doch als ei‐ gene Angelegenheit aus. Weiterhin wird es sich bei einem Pandemiefall aufgrund des außergewöhnlichen einer Pandemie anhaftenden Schädi‐ gungspotentiales sowie des Ausnahmefallcharakters einer Pandemie zwei‐ felsohne um einen „besonderen Fall“ im Sinne des Art. 84 Abs. 5 GG han‐ deln. Besondere Fälle sind nämlich bereits dann zu bejahen, „wenn sie sich sachlich von dem durchschnittlichen Vollzugsfall abheben.“650 Einzig eine einfachgesetzliche Ausgestaltung ist erforderlich, um dem Bund ein Weisungsrecht zu verleihen, denn jenes Weisungsrecht kommt dem Bund nicht schon aufgrund des Art. 84 Abs. 5 GG zu. Das Grundgesetz fordert vielmehr erst den Erlass eines Bundesgesetzes, aufgrund dessen später die on wäre die gesamte Infektionsschutzverwaltung in die Hand des Bundes zu le‐ gen. Gegen eine vollständige, bundesseitige Verwaltungskompetenz allerdings für den Bereich Katastrophenschutz Wien, Katastrophenschutz und Katastro‐ phenhilfe im Lichte des Grundgesetzes, 2000, S. 115 ff., der i. E. auf Praktikabi‐ litätserwägungen und Kostengründe abstellt. Daneben könnte – allerdings wäre auch das mit einer Verfassungsänderung verbunden – der Infektionsschutz als Gemeinschaftsaufgabe i. S. d. Art. 91 a GG im Grundgesetz festgeschrieben werden. 648 Dittmann, in: Sachs (Hrsg.), GG Kommentar, 7. Aufl. 2014, Art. 84 Rn. 34. 649 Ders., in: Sachs (Hrsg.), GG Kommentar, 7. Aufl. 2014, Art. 84 Rn. 33; Hermes, in: Dreier (Hrsg.), GG Kommentar, Bd. III, 2. Aufl. 2008, Art. 84 Rn. 84; Kirch‐ hof, in: Maunz/Dürig (Hrsg.), GG Kommentar, Bd. V, Art. 84 Rn. 229 (Janu‐ ar 2011). 650 Trute, in: v. Mangoldt/ Klein/Starck (Hrsg.), GG Kommentar, Bd. 3, 6. Aufl. 2010, Art. 84 Rn. 73. III. Nationale Ebene 189 Einzelweisung ergehen kann651. Von dieser Möglichkeit wurde bislang kein Gebrauch gemacht. Dies löst Erstaunen aus angesichts der Schwere der Gefahr, die eine Pandemie auszulösen vermag und damit der Dring‐ lichkeit einer Regelung und nicht zuletzt auch angesichts der relativ einge‐ schränkten Möglichkeiten des Bundes im Pandemiefall eigenständig re‐ agieren und intervenieren zu können652. Bindeglieder zwischen Bundes- und Landesverwaltung In epidemisch bedeutsamen Fällen sieht § 5 IfSG mit dem Bund-Länder- Informationsverfahren ein Instrument vor, das darauf abzielt, „die Ein‐ schleppung bedrohlicher übertragbarer Krankheiten in die Bundesrepublik Deutschland oder ihre Ausbreitung zu verhindern“ (Nr. 1) sowie „beim örtlich oder zeitlich gehäuften Auftreten bedrohlicher übertragbarer Krankheiten oder bedrohlicher Erkrankungen, bei denen Krankheitserre‐ ger als Ursache in Betracht kommen und eine landesübergreifende Aus‐ breitung zu befürchten ist, die erforderlichen Maßnahmen einzuleiten“ (Nr. 2). Nach dem Infektionsschutzgesetz ist hierzu ein Plan in Form einer allgemeinen Verwaltungsvorschrift zu erstellen. Im Jahr 2002 wurde dar‐ aufhin eine eben solche Verwaltungsvorschrift653 erlassen, die zunächst in § 2 IfSGInfo-VwV die Zuständigkeit des RKI im Zusammenspiel mit wei‐ teren Behörden des Bundes sowie der Länder festschreibt und zudem in den folgenden Paragraphen weitere Detailfragen regelt654. In der Praxis scheinen im Falle eines ungewöhnlichen Ereignisses etwa durch die stän‐ dige telefonische Erreichbarkeit aller Stellen auch außerhalb der Dienst‐ cc) 651 Kirchhof, in: Maunz/Dürig (Hrsg.), GG Kommentar, Bd. V, Art. 84 Rn. 229 (Ja‐ nuar 2011). 652 Walus, Pandemie und Katastrophennotstand: Zuständigkeitsverteilung und Kompetenzmängel des Bundes, in: DÖV 2010, S. 127 (133). 653 Verwaltungsvorschrift IfSG-Informationsverfahren – IfSGInfo-VwV, Bundesan‐ zeiger Nr. 89 v. 25.4.2002, S. 10551. 654 Dazu auch z. B. Pohlmann, Rechtliche Rahmenbedingungen der Katastrophen‐ bewältigung, 2012, S. 335 f.; v. Steinau-Steinrück, Die staatliche Verhütung und Bekämpfung von Infektionskrankheiten. Rechtliche Rahmenbedingungen, grundgesetzliche Schutzpflichten und Eingriffsgrenzen, 2013, S. 85 f. E. Rechtliche Instrumente der Gefahrenbekämpfung im Fall einer Pandemie 190 zeiten dementsprechend Strukturen und Regelungen für eine schnelle In‐ formationsvermittlung und Abstimmung vorgehalten zu werden655. Der Nationale Pandemieplan als wirksames Instrument der Bundessteuerung? Um die Schwächen einer fehlenden zentralen Steuerungskompetenz des Bundes für den Pandemiefall wenigstens partiell kompensieren zu können, wurde der Nationale Pandemieplan entwickelt656. Im Nationalen Pande‐ mieplan werden insbesondere Maßgaben zur Überwachung der Aus- und Verbreitung epidemiologischer Krankheiten durch den Bund (Surveillan‐ ce), zu Impfungen und dem Einsatz antiviraler Medikamente sowie zur In‐ formation und Kommunikation im Krisenfall getroffen657. Der Nationale Pandemieplan stellt mithin die Grundlage für die Pandemievorsorge und -bekämpfung auf Bundesebene dar658. Der Plan will die bessere Umset‐ zung der internationalen und europäischen Impulse auf nationaler Ebene erreichen659 und bildet zugleich die wissenschaftliche Grundlage für Handlungsempfehlungen, die von den Ländern in (meist konkreteren) Plä‐ nen umgesetzt werden660. c) 655 Leidel/Feil, Strukturen und Konzepte für ein überregionales Ausbruchmanage‐ ment im föderalen Staat, in: Bundesgesundheitsblatt 2012, S. 95 (99 f.), die auf S. 96 zudem politische Entscheidungsgremien für den Pandemiefall wie AOLG, ACK, GMK und die AG Infektionsschutz vorstellen. 656 Siehe dazu auch C. II. 2. d) aa) und bb); allgemein zur Rolle von Plänen als Teil der Katastrophenvorsorge Pflug, Pandemievorsorge – informationelle und ko‐ gnitive Regelungsstrukturen, 2013, S. 175 f. m. w. N. 657 Kloepfer/Deye, Pandemien als Herausforderung für die Rechtsordnung, in: DVBl. 2009, S. 1208 (1214 f.); Haas, Präventionsmaßnahmen in einer Pandemie und die Strategien ihrer Bekämpfung auf internationaler, europäischer und na‐ tionaler Ebene, in: Kloepfer (Hrsg.), Pandemien als Herausforderung für die Rechtsordnung, 2011, S. 45 (50 f.). 658 Taupitz, Infektionsrechtliche „Triage“ – Wer darf überleben? – Zur Verteilung knapper medizinischer Güter aus juristischer Sicht -, in: Kloepfer (Hrsg.), Pan‐ demien als Herausforderung für die Rechtsordnung, 2011, S. 103 (106). 659 Pflug, Pandemievorsorge – informationelle und kognitive Regelungsstrukturen, 2013, S. 175. 660 Pohlmann, Rechtliche Rahmenbedingungen der Katastrophenbewältigung, 2012, S. 265, im Anhang zudem eine Liste der Pandemiepläne der Bundeslän‐ der; es existieren z. T. auch Pandemiepläne auf kommunaler Ebene; zur betrieb‐ lichen Pandemievorsorge (auch) durch Pandemiepläne siehe z. B. Grimm, Be‐ III. Nationale Ebene 191 Fraglich erscheint allerdings, inwieweit die Vorgaben des Nationalen Pandemieplans bindend sind. Es wird hiermit also die Frage nach der Rechtsnatur des Nationalen Pandemieplans angesprochen. Der Nationale Pandemieplan wäre jedenfalls dann bindend, wenn dem Plan Gesetzescha‐ rakter zukäme. Der Plan wurde aber von einer Expertengruppe des RKI entworfen. Diese Expertengruppe kann weder der Exekutiv- noch der Le‐ gislativgewalt zugeordnet werden, so dass für den Pandemieplan die Rechtsnatur eines formellen oder materiellen Gesetzes nicht in Frage kommt661. Ferner scheitert eine Einordnung des Plan als Verwaltungsakt im Sinne des § 35 S. 1 VwVfG zum einen daran, dass dieser Plan nicht von einer Behörde erlassen wurde und zum anderen daran, dass es an einer Regelungswirkung fehlt, also die Vorgaben des Plans nicht auf die Set‐ zung einer Rechtsfolge gerichtet sind. Letztlich kommt auch eine Qualifi‐ kation des Pandemieplans als Verwaltungsvorschrift nicht in Betracht, ist sein Adressatenkreis doch nicht auf Behörden beschränkt. Zudem müsste die Verwaltungsvorschrift ebenfalls von einem Exekutivorgan erlassen worden sein, als welches die Expertengruppe des RKI nicht angesehen werden kann662. Damit lässt sich konstatieren, dass dem Nationalen Pan‐ demieplan lediglich das Gewicht einer rechtlich „unverbindliche[n] Vor‐ ausschau“663 zukommt und er folglich lediglich rechtlich unverbindliche Handlungsempfehlungen aufstellt664. Ein Anspruch auf Planbefolgung existiert ebenso wenig wie eine Rechtsschutzmöglichkeit gegen den triebliche Pandemieplanung und die Aufrechterhaltung der Versorgung der Be‐ völkerung, in: Kloepfer (Hrsg.), Pandemien als Herausforderung für die Rechts‐ ordnung, 2011, S. 55 (55 ff.). 661 Kloepfer/Deye, Pandemien als Herausforderung für die Rechtsordnung, in: DVBl. 2009, S. 1208 (1215); so auch Walus, Pandemie und Katastrophennot‐ stand: Zuständigkeitsverteilung und Kompetenzmängel des Bundes, in: DÖV 2010, S. 127 (132); Taupitz, Infektionsrechtliche „Triage“ – Wer darf überleben? – Zur Verteilung knapper medizinischer Güter aus juristischer Sicht -, in: Kloepfer (Hrsg.), Pandemien als Herausforderung für die Rechtsordnung, 2011, S. 103 (107). 662 Taupitz, Infektionsrechtliche „Triage“ – Wer darf überleben? – Zur Verteilung knapper medizinischer Güter aus juristischer Sicht -, in: Kloepfer (Hrsg.), Pan‐ demien als Herausforderung für die Rechtsordnung, 2011, S. 103 (107). 663 Kloepfer/Deye, Pandemien als Herausforderung für die Rechtsordnung, in: DVBl. 2009, S. 1208 (1215). 664 So auch Pohlmann, Rechtliche Rahmenbedingungen der Katastrophenbewälti‐ gung, 2012, S. 266. E. Rechtliche Instrumente der Gefahrenbekämpfung im Fall einer Pandemie 192 Plan665. Dementsprechend wird eine wirkliche Kompensation der fehlen‐ den zentralen Steuerung des Bundes im Pandemiefall durch den Nationa‐ len Pandemieplan nicht geleistet. Allenfalls kommt dem Plan als Instru‐ ment der indirekten Verhaltenssteuerung statt einer rechtsverbindlichen Pflicht ein Appellcharakter zu666. Katastrophenschutz Im Folgenden werden die Instrumente des Katastrophenschutzes im Pan‐ demiefall vorgestellt. Hierbei wird häufig zu den Kapiteln C. und D. ver‐ wiesen, denn viele grundlegende Probleme wurden bereits an dieser Stelle erörtert. Dieser Abschnitt dient in erster Line der klarstellenden Systemati‐ sierung im Instrumentengefüge, beschreibt aber auch neue Aspekte wie insbesondere Struktur und Gehalt der Katastrophenschutzgesetze. Zunächst sind das (jeweilige Landes-) Katastrophenschutzgesetz und das Infektionsschutzgesetz voneinander abzugrenzen667. Denn erst dann, wenn eine Pandemie das Ausmaß einer Katastrophe erreicht, also die zu‐ ständigen Stellen nicht mehr im Stande sind, die Pandemie mit herkömm‐ lichen Mitteln zu bewältigen, ist die Schwelle zur Katastrophe (Pandemie‐ katastrophe) überschritten und der Anwendungsbereich der Katastrophen‐ schutzgesetze eröffnet668. Folglich ist nicht jede Pandemie notwendiger‐ weise gleichbedeutend mit einer Katastrophe nach dem Katastrophen‐ schutzgesetz669. Nach dem Bayerischen Influenzapandemie-Rahmenplan liegt möglicherweise erst dann eine Katastrophe vor, „wenn infolge der 2. 665 Pflug, Pandemievorsorge – informationelle und kognitive Regelungsstrukturen, 2013, S. 178. 666 Ibid., S. 179. 667 Zur Abgrenzung von Katastrophenschutzrecht und Polizeirecht siehe C. III. 2. 668 Kloepfer/Deye, Pandemien als Herausforderung für die Rechtsordnung, in: DVBl. 2009, S. 1208 (1216); Walus, Pandemie und Katastrophennotstand: Zu‐ ständigkeitsverteilung und Kompetenzmängel des Bundes, in: DÖV 2010, S. 127 (130); Taupitz, Infektionsrechtliche „Triage“ – Wer darf überleben? – Zur Verteilung knapper medizinischer Güter aus juristischer Sicht -, in: Kloepfer (Hrsg.), Pandemien als Herausforderung für die Rechtsordnung, 2011, S. 103 (111 f.); Kloepfer, Einleitung, in: Ders. (Hrsg.), Pandemien als Herausforderung für die Rechtsordnung, 2011, S. 9 (11). 669 Explizit so auch Bayerischer Influenzapandemie-Rahmenplan (Stand: 15.8.2006), S. 35., abrufbar unter: https://www.gpk.de/downloadp/Influenzapan demieplan_200608_Bayern.pdf (Aufruf v. 3.2.2016). III. Nationale Ebene 193 Pandemie die Anzahl der Erkrankten nur mehr durch Katastrophenschutz‐ maßnahmen bewältigt werden kann oder Maßnahmen des Katastrophen‐ schutzes erforderlich werden, um wegen hoher Erkranktenzahlen ausfal‐ lende Infrastruktur zu ersetzen.“670 Für die Eröffnung des Anwendungsbe‐ reiches des allgemeinen Katastrophenschutzrechtes ist also stets erforder‐ lich, dass eine Katastrophe im Sinne des jeweiligen Landeskatastrophen‐ schutzgesetzes vorliegt. In Bayern ist nach Art. 1 Abs. 2 BayKSG eine Ka‐ tastrophe dann anzunehmen, wenn es sich um ein Geschehen handelt, „bei dem Leben oder Gesundheit einer Vielzahl von Menschen oder die natürli‐ chen Lebensgrundlagen oder bedeutende Sachwerte in ungewöhnlichem Ausmaß gefährdet oder beschädigt werden und die Gefahr nur abgewehrt oder die Störung nur unterbunden und beseitigt werden kann, wenn unter Leitung der Katastrophenschutzbehörde die im Katastrophenschutz mit‐ wirkenden Behörden, Dienststellen, Organisationen und die eingesetzten Kräfte zusammenwirken.“671 Umstritten ist, ob der Anwendungsbereich des jeweiligen Katastrophen‐ schutzgesetzes bereits durch die bloße Tatbestandsmäßigkeit einer Kata‐ strophe oder erst durch die förmliche Feststellung des Katastrophenfalls eröffnet ist. Es geht also darum, ob der Feststellung des Katastrophenfalls bzw. dem Katastrophenalarm deklaratorische oder konstitutive Wirkung zukommt672. Nach hier vertretener Ansicht dürfte das rein tatsächliche Vorliegen einer Katastrophe für die Anwendung des jeweiligen Katastro‐ phenschutzgesetzes genügen. Die förmliche Feststellung des Katastro‐ phenfalls bzw. der formelle Katastrophenalarm hat folglich lediglich de‐ klaratorischen Charakter. Für diesen Befund spricht u. a. auch die Syste‐ matik des Bayerischen Katastrophenschutzgesetzes. Hiernach ist der for‐ melle Katastrophenalarm in Art. 4 BayKSG unter dem Abschnitt „Maß‐ nahmen im Katastrophenschutz“ normiert und nicht etwa in dem ersten Abschnitt, in dem Aufgaben und Zuständigkeiten geregelt sind und sich auch die Definition des Katastrophenbegriffs befindet. Wäre der formelle Katastrophenalarm von konstitutiver Natur, wäre er an dieser Stelle festge‐ schrieben und nicht in dem darauf folgenden Teil, der durch seine Über‐ schrift bereits die Anwendungsbereichseröffnung impliziert. 670 Ibid. 671 Vgl. ferner zum Katastrophenbegriff detailliert unter C. III. 1. a). 672 Siehe ausführlich zu Streitstand und Argumentationen dieser Frage unter C. III. 2. E. Rechtliche Instrumente der Gefahrenbekämpfung im Fall einer Pandemie 194 Das Katastrophenschutzrecht auf Grundlage der Landeskatastrophen‐ schutzgesetze kommt im Fall einer Pandemiekatastrophe ergänzend zum Infektionsschutzgesetz zur Anwendung673. Hierbei kann – neben den all‐ gemeinen Gefahrenabwehrmaßnahmen des Katastrophenschutzrechts – vor allem die Unterstützung durch Mittel des Katastrophenschutzes bei den gemäß Infektionsschutzgesetz umzusetzenden Maßnahmen wichtig werden674. Gesetzgebungskompetenz für den Bereich des Katastrophenschutzes Katastrophenschutz als Angelegenheit der Länder Für die Regelungen des Katastrophenschutzes im Allgemeinen existiert gem. der Art. 71 ff. GG keine Gesetzgebungskompetenz des Bundes. An‐ ders als der Infektionsschutz unterfällt der (allgemeine) Katastrophen‐ schutz damit nach Art. 30, 70 GG der Gesetzgebung der Länder675. Davon haben alle Länder mit ihrem jeweiligen Katastrophenschutzgesetz Ge‐ brauch gemacht676. Allerdings gibt es im Unterschied etwa zu den Polizeiund Ordnungsbehördengesetzen keinen Musterentwurf, an dessen Vorbild sich die Länder orientieren könnten. Dieser Umstand dürfte auf jeden Fall eine Ursache dafür sein, dass die einzelnen Katastrophenschutzgesetze doch mitunter voneinander abweichen677. Eine solche Abweichung, die a) aa) 673 Dies ergibt sich auch ausdrücklich aus einigen Landesrahmenplänen; für Bayern vgl. Bayerischer Influenzapandemie-Rahmenplan (Stand: 15.8.2006), S. 34 f., abrufbar unter: https://www.gpk.de/downloadp/Influenzapandemieplan_200608 _Bayern.pdf (Aufruf v. 3.2.2016). 674 Dolf, Rechtliche Grundlagen der Zivilen Sicherheitsvorsorge in Deutschland – Rahmenbedingungen für die Bewältigung biologischer Gefahrenlagen, in: Bun‐ desamt für Bevölkerungsschutz und Katastrophenhilfe/Robert Koch-Institut (Hrsg.), Biologische Gefahren I. Handbuch zum Bevölkerungsschutz, 3. Aufl. 2007, S. 194 (201 f.). 675 Siehe dazu auch D. I. 676 Eine Auflistung der einzelnen Landesgesetze findet sich in Fn. 291. 677 Ein detaillierter inhaltlicher Vergleich der Katastrophengesetze findet sich bei Wien, Katastrophenschutz und Katastrophenhilfe im Lichte des Grundgesetzes, 2000, S. 86 ff.; ferner bei Thiele, § 54 Katastrophenschutzrecht im deutschen Bundesstaat, in: Härtel (Hrsg.), Handbuch Föderalismus – Föderalismus als de‐ mokratische Rechtsordnung und Rechtskultur in Deutschland, Europa und der Welt, 2012, § 54 S. 90 f. Rn. 49 ff.; Voßschmidt, Betroffene sind Beteiligte auch III. Nationale Ebene 195 sich auch auszuwirken vermag, wurde bereits vorgestellt: die förmliche Feststellung des Katastrophenfalls bzw. der formelle Katastrophen‐ alarm678. Insgesamt weisen die Katastrophenschutzgesetze trotz einiger Gemeinsamkeiten679 kein homogenes Bild auf, zumal sich in den Ländern Brandenburg, Bremen, Hessen, Nordrhein-Westfalen, Rheinland-Pfalz, Saarland, Sachsen und Thüringen die Situation so gestaltet, dass dort kei‐ ne eigenständigen Katastrophenschutzgesetze existieren, sondern vielmehr Regelungen des Katastrophenschutzes mit solchen des Brandschutzes und der Hilfeleistungen zu einem einheitlichen Gesetz verbunden sind. Interes‐ santerweise sind nicht einmal grundlegende Begrifflichkeiten gleich defi‐ niert. So kennt das (bis zum 1.1.2016 geltende) „Katastrophenschutzge‐ setz“ des Landes Nordrhein-Westfalen nicht einmal den Begriff „Katastro‐ phe“, sondern spricht nur von „Großschadensereignissen“, vgl. etwa § 1 FSHG680. Angesichts der relativ unübersichtlichen Gesamtsituation sollte die Erarbeitung eines Musterentwurfs als Orientierungshilfe für die Län‐ der unbedingt erstrebt werden. Denn gerade Katastrophen bringen häufig länderübergreifende Gefahren mit sich, deren Bewältigung durch den ak‐ tuellen Zustand der Landeskatastrophenschutzgesetze, die z. T. einem un‐ terschiedlichen Aufbau folgen, unnötig verkompliziert wird. im Krisen- und Katastrophenmanagement. Rechtsfragen und soziale Konstrukti‐ on in einer Risikogesellschaft, in: Unger/Mitschke/Freudenberg (Hrsg.), Krisen‐ management – Notfallplanung – Bevölkerungsschutz. Festschrift anlässlich 60 Jahre Ausbildung im Bevölkerungsschutz, dargebracht von Partnern, Freunden und Mitarbeitern des Bundesamtes für Bevölkerungsschutz und Katastrophen‐ hilfe 2013, S. 519 (542 ff.). 678 Siehe dazu unter C. III. 2., u. a. mit dem Hinweis, dass den Katastrophenschutz‐ gesetzen der Länder Bremen, Nordrhein-Westfalen und Rheinland-Pfalz eine solche Feststellung fremd ist. 679 Übersichtlich bei Thiele, § 54 Katastrophenschutzrecht im deutschen Bundes‐ staat, in: Härtel (Hrsg.), Handbuch Föderalismus – Föderalismus als demokrati‐ sche Rechtsordnung und Rechtskultur in Deutschland, Europa und der Welt, 2012, § 54 S. 90 f. Rn. 49 ff. 680 Seit dem Gesetz zur Neuregelung des Brandschutzes, der Hilfeleistung und des Katastrophenschutzes vom 17.12.2015, das am 1.1.2016 in Kraft getreten ist, kennt und definiert das aktuelle Gesetz nun auch die „Katastrophe“ in § 1 BHKG. E. Rechtliche Instrumente der Gefahrenbekämpfung im Fall einer Pandemie 196 Die Katastrophenschutzgesetze der Länder stellen die Grundlage für die Behördentätigkeit bei Katastrophen dar. Ergänzend ist ein Rückgriff auf die allgemeinen Sicherheits- und Ordnungsgesetze möglich681. Abgesehen von sektoralen Kompetenzen des Bundes wie eben dem In‐ fektionsschutz kommt dem Bund so grundsätzlich keine Kompetenz im Katastrophenschutz zu. Einzig der derzeit ausufernde Grundsatz der Kata‐ strophenhilfe bietet dem Bund ein – wenn auch verfassungsrechtlich be‐ denkliches – Einfallstor in den Bereich des Katastrophenschutzes682. Um diesen kritischen Zustand zu beenden, wird vorgeschlagen, die Tätigkeiten des Bundes in Form der erweiterten Katastrophenhilfe durch eine Ergän‐ zung des Art. 73 Abs. 1 Nr. 10 GG verfassungsrechtlich abzusichern683. Struktur und Gehalt der Katastrophenschutzgesetze Zentraler Inhalt der einzelnen Katastrophenschutzgesetze und damit Hauptaufgabe der Katastrophenschutzbehörden ist die Vorbereitung von Katastrophenbekämpfung, die Bekämpfung von Katastrophen und schließ‐ lich die Mitwirkung bei der vorläufigen Beseitigung von Katastrophen‐ schäden684. Katastrophenvorsorge Zu der Vorbereitung der Katastrophenbekämpfung zählt insbesondere die Erstellung von Katastrophenschutzplänen. In Bayern geschieht dies auf Grundlage des Art. 3 Abs. 1 Nr. 1 BayKSG685. Des Weiteren unterfallen der Katastrophenvorsorge beispielsweise Regelungen zur Katastrophen‐ schutzeinsatzleitung, einschließlich deren Aus- und Fortbildung, die in bb) i. 681 Musil/Kirchner, Katastrophenschutz im föderalen Staat, in: Die Verwaltung 39 (2006), S. 373 (376). 682 Siehe dazu ausführlich unter D. II. 683 Siehe D. II. 2. 684 Kloepfer, Katastrophenschutzrecht – Strukturen und Grundfragen –, in: Verw‐ Arch 2007, S. 163 (179). 685 Besondere Regelungen für die Erstellung von Alarm- und Einsatzplänen finden sich in Art. 3 a BayKSG (in Umsetzung der Seveso II-Richtlinie für Betriebe, die ein erhöhtes Gefahrenpotential bergen) und in Art. 3 b BayKSG (für Abfall‐ entsorgungseinrichtungen). III. Nationale Ebene 197 Bayern in Art. 3 Abs. 1 Nr. 2, Art. 5 und Art. 6 BayKSG festgeschrieben sind. Die Vorgabe etwa in angemessenem Umfang Katastrophenschutz‐ übungen durchzuführen, findet sich in Art. 3 Abs. 1 Nr. 4 BayKSG. Katastrophenbekämpfung Der Katastrophenbekämpfung bzw. der Katastrophenabwehr immanent sind naturgemäß weitreichende und besonders schwerwiegende Eingriffs‐ voraussetzungen und Instrumente gegenüber dem Bürger686. Dementspre‐ chend sind in den Katastrophenschutzgesetzen der Länder besondere Ein‐ griffsbefugnisse normiert. Die Struktur der katastrophenschutzrechtlichen Eingriffsinstrumente ist derjenigen der allgemeinen Polizei- und Ord‐ nungsgesetze ähnlich: Es finden sich in der Regel eine Generalklausel und daneben kodifizierte Standardmaßnahmen687. Angesichts des unvorher‐ sehbaren und gewissermaßen zufälligen Charakters einer Katastrophensi‐ tuation muss die Katastrophenabwehr ein flexibles Eingriffsinstrument be‐ reithalten. Zu diesem Zweck haben die meisten Landesgesetzgeber in ihren Katastrophenschutzgesetzen eine Generalklausel geschaffen, die die Befugnis, alle zur Katastrophenabwehr erforderlichen Maßnahmen zu tref‐ fen, beinhaltet. Anders als im Polizeirecht ist das Vorliegen einer konkre‐ ten Gefahr keine Tatbestandsvoraussetzung. Denn der Katastrophenfall impliziert bereits die konkrete Gefahr. Trotz dieser Vorteile, die für die ka‐ tastrophenrechtliche Generalklausel sprechen, hat der bayerische Gesetz‐ geber in seinem Katastrophenschutzgesetz keine Generalklausel verankert. In diesem Fall ist ein Rückgriff auf die allgemeine polizeirechtliche Gene‐ ralklausel möglich688. Strukturell neben der Generalklausel stehen kodifizierte Standardmaß‐ nahmen, die „ausdrücklich besondere Hilfeleistungs-, Sachleistungs- und Duldungspflichten für die Bevölkerung normieren.“689 Dabei kann die In‐ ii. 686 Musil/Kirchner, Katastrophenschutz im föderalen Staat, in: Die Verwaltung 39 (2006), S. 373 (383); Stober/Eisenmenger, Katastrophenverwaltungsrecht – Zur Renaissance eines vernachlässigten Rechtsgebietes, in: NVwZ 2005, S. 121 (128). 687 Kloepfer, Katastrophenschutzrecht – Strukturen und Grundfragen –, in: Verw‐ Arch 2007, S. 163 (192). 688 Musil/Kirchner, Katastrophenschutz im föderalen Staat, in: Die Verwaltung 39 (2006), S. 373 (385). 689 Ibid., S. 385. E. Rechtliche Instrumente der Gefahrenbekämpfung im Fall einer Pandemie 198 tensität der Eingriffe in absoluten Ausnahmesituationen wie im Fall einer (Influenza-)Pandemie soweit gehen, dass einzelne Grundrechte massiv be‐ einträchtigt werden. Im Fall einer (Influenza-)Pandemie könnte etwa die Berufsfreiheit gem. Art. 12 Abs. 1 GG berührt werden, wenn die Katastro‐ phenschutzbehörde zur Katastrophenabwehr die Erbringung bestimmter Dienst- oder Werkleistungen verlangt nach Art. 9 Abs. 1 BayKSG. So könnten etwa gesunde Menschen zur Hilfeleistung verpflichtet werden, um dem während einer Pandemie wahrscheinlich entstehenden Personal‐ mangel entgegenzuwirken690. Ebenfalls durch Art. 9 Abs. 1 und 2 BayK‐ SG kann die Eigentumsfreiheit nach Art. 14 GG eingeschränkt werden, in‐ dem Sachleistungen durch die Katastrophenschutzbehörde verlangt und die Inanspruchnahme von Sachen angeordnet wird. In einer akuten Man‐ gelsituation bestünde demnach unter Umständen die Möglichkeit Privat‐ vorräte an Medikamenten und anderes medizinisches Material zu be‐ schlagnahmen, um kranke Menschen behandeln und so das weitere Voran‐ schreiten der Pandemie aufhalten zu können691. Zudem könnte beispiels‐ weise durch Art. 10 BayKSG, der die Errichtung von Sperrgebieten nor‐ miert, die Freizügigkeit nach Art. 11 Abs. 1 GG betroffen sein. Art. 10 BayKSG regelt ferner Platzverweise und Zwangsräumungen, wodurch die allgemeine Handlungsfreiheit nach Art. 2 Abs. 1 GG eine Einschränkung erfahren kann. Außerdem regelt Art. 18 BayKSG, dass durch Katastro‐ phenverwaltungsmaßnahmen auf Grund des Bayerischen Katastrophen‐ schutzgesetzes die Art. 2 Abs. 2 S. 1 und 2, Art. 8 Abs. 2, Art. 11 und Art. 13 GG eingeschränkt werden können692. Angesicht der zahlreichen und zum Teil gravierenden Eingriffsbefug‐ nisse im Katastrophenfall wird sogar diskutiert, ob es überhaupt katastro‐ phenfeste Grundrechte gebe693. Die an sich bereits intensive Beschrän‐ kung der Grundrechte wird noch durch einen weiteren Aspekt verstärkt. 690 Kloepfer/Deye, Pandemien als Herausforderung für die Rechtsordnung, in: DVBl. 2009, S. 1208 (1217). 691 Ibid., S. 1217 f. 692 Zu Eingriffsbefugnissen in den Katastrophenschutzgesetzen und damit verbun‐ denen Grundrechtseinschränkungen siehe Stober/Eisenmenger, Katastrophen‐ verwaltungsrecht – Zur Renaissance eines vernachlässigten Rechtsgebietes, in: NVwZ 2005, S. 121 (128 f.); Musil/Kirchner, Katastrophenschutz im föderalen Staat, in: Die Verwaltung 39 (2006), S. 373 (383). 693 Dies selbst für die Menschenwürde verneinend, Stober/Eisenmenger, Katastro‐ phenverwaltungsrecht – Zur Renaissance eines vernachlässigten Rechtsgebietes, in: NVwZ 2005, S. 121 (128). III. Nationale Ebene 199 Es werden regelmäßig diejenigen nach dem Katastrophenschutzrecht ver‐ pflichtet, die am Katastrophengeschehen unbeteiligt sind, also Nicht-Stö‐ rer im polizeirechtlichen Sinn. Um diese Belastung wenigstens teilweise zu kompensieren, sehen die Landesgesetze Entschädigungsregeln für den Fall der Inanspruchnahme vor694. In Bayern findet sich die entsprechende Entschädigungsregel in Art. 14 BayKSG. Private als Mitwirkende bei der Schadensbeseitigung Schließlich werden in den Katastrophenschutzgesetzen neben den Kata‐ strophenschutzbehörden zivile Hilfsorganisationen zur Katastrophenbe‐ wältigung eingebunden, deren Mitwirkung im Katastrophenschutz von er‐ heblicher Bedeutung ist695. Aufzuzählen sind an dieser Stelle der Arbeiter- Samariter-Bund (ABS), die Deutsche-Lebens-Rettungs-Gesellschaft (DL‐ RG), das Deutsche Rote Kreuz (DRK), die Johanniter-Unfallhilfe (JUH) und der Malteser-Hilfsdienst (MHD). Eine Ausnahme gilt hier allerdings für Bayern: Das Bayerische Rote Kreuz ist keine private Hilfsorganisati‐ on, sondern wurde als Körperschaft des öffentlichen Rechts mit Sitz in München errichtet, vgl. Art. 1 S. 1 BRK-Gesetz. Nach Angaben des BMI steht dem Bevölkerungsschutz bzw. dem Kata‐ strophenschutz durch den zivilen Einsatz ein Potential von rund 500 000 ehrenamtlichen Helfern zur Verfügung. Mit den freiwilligen Feuerwehren und dem THW zusammen kommt das BMI auf eine Zahl von fast 1,8 Mil‐ lionen ehrenamtlicher Kräfte696. Damit wird auch die Bedeutung dieser iii. 694 Musil/Kirchner, Katastrophenschutz im föderalen Staat, in: Die Verwaltung 39 (2006), S. 373 (383 ff.); zur Verhältnismäßigkeit der Verpflichtung von Nichtstö‐ rern Kloepfer/Deye, Pandemien als Herausforderung für die Rechtsordnung, in: DVBl. 2009, S. 1208 (1217). 695 Ausfühlich zur Verwaltungshilfe als Rechtscharakter der Beteiligung privater Hilfsorganisationen Walus, Katastrophenorganisationsrecht, 2012, S. 171 ff. 696 Lange/Endreß, Der Bevölkerungsschutz im System der Inneren Sicherheit, in: Unger/Mitschke/Freudenberg (Hrsg.), Krisenmanagement – Notfallplanung – Bevölkerungsschutz. Festschrift anlässlich 60 Jahre Ausbildung im Bevölke‐ rungsschutz, dargebracht von Partnern, Freunden und Mitarbeitern des Bundes‐ amtes für Bevölkerungsschutz und Katastrophenhilfe 2013, S. 559 (574 f.). E. Rechtliche Instrumente der Gefahrenbekämpfung im Fall einer Pandemie 200 Helfer im System des deutschen Bevölkerungsschutzes deutlich697. Der ehrenamtliche Einsatz Privater kann als „größte Ressource im Katastro‐ phenschutz“698 angesehen werden und ist damit für dessen Funktionsfä‐ higkeit elementar. In Bayern geschieht diese Eingliederung der „gesell‐ schaftliche[n] Kräfte in die hierarchisch organisierten staatlichen Katastro‐ phenschutzkräfte“699 auf Grundlage der Art. 7 Abs. 3 BayKSG. Diese In‐ tegration privater Kräfte und damit die Zusammenarbeit von Staat und Pri‐ vaten ist mithin eine wesentliche Säule im Katastrophenschutzrecht. Nicht verwechselt werden dürfen diese Helfer allerdings mit solchen Privatpersonen, die nach den Katastrophenschutzgesetzen der Länder zur Erbringung von Dienst-, Sach-, und Werkleistungen in Anspruch genom‐ men werden können, vgl. Art. 9 BayKSG. Keine Regelungen zu Allokationsentscheidungen – Exkurs zur infektionsrechtlichen Triage In diesem Zusammenhang darf bei der Aufzählung dessen, was die Lan‐ deskatastrophenschutzgesetze umfassen, nicht unerwähnt bleiben, was sie gerade nicht umfassen. So lässt sich für den Eintritt einer Pandemiekata‐ strophe, die vermutlich zur Verknappung bestimmter lebenswichtiger Res‐ sourcen wie Impfstoffen, antiviraler Medikamentation, aber auch von me‐ dizinischer Grundversorgung und Krankenhausplätzen (und im Ernstfall auch von Wasser und Nahrungsmitteln) führt, keine Grundlage für Ratio‐ nisierungs- und Priorisierungsentscheidungen finden. In der Katastrophen‐ medizin wird das Problem der begrenzten Ressourcen bei einer diese Res‐ sourcen deutlich übersteigenden Zahl von Bedürftigen unter der Bezeich‐ nung „Sichtung“ oder dem aus der Sprache des Militärs kommenden Be‐ iv. 697 Vgl. auch Schwab, Zivil- und Katastrophenschutz sind Aufgaben der Daseins‐ vorsorge, in: Der Landkreis 4/2013, S. 118; Fritzen, Die Struktur des Bevölke‐ rungsschutzes in der Bundesrepublik Deutschland, in: Bundesamt für Bevölke‐ rungsschutz und Katastrophenhilfe/Deutscher Städtetag (Hrsg.), Drei Ebenen, ein Ziel: Bevölkerungsschutz – gemeinsame Aufgaben von Bund, Ländern und Kommunen, 2010, S. 10 (10 ff.). 698 Ackermann, Katastrophenschutz, Feuerwehren und Rettungsdienst in Europa, in: Der Landkreis 4/2013, S. 126 (127). 699 Kloepfer, Katastrophenschutzrecht – Strukturen und Grundfragen –, in: Verw‐ Arch 2007, S. 163 (179); dazu ferner Wien, Katastrophenschutz und Katastro‐ phenhilfe im Lichte des Grundgesetzes, 2000, S. 56 ff. III. Nationale Ebene 201 griff der „Triage“ (abgeleitet von dem französischen Wort „trier“ mit der Bedeutung auslesen, auswählen oder sortieren) diskutiert700. Aus der pri‐ mär objektivrechtlichen Schutzpflichtaufgabe des Art. 2 Abs. 2 S. 1 GG lässt sich zwar grundsätzlich kein originäres, subjektives Recht im Sinne einer bestimmten Gesundheitsleistung ableiten701, aber es kann Art. 2 Abs. 2 S. 1 GG i. V. m. Art. 1 Abs. 2 GG ein leistungsrechtlicher Anspruch auf eine medizinische Grundversorgung entnommen werden702. Dieser Anspruch existiert allerdings nur im Rahmen vorhandener Kapazitäten, so dass für den Fall einer Engpasssituation nur ein aus Art. 2 Abs. 2 S. 1 i. V. m. Art. 3 Abs. 1 GG resultierender derivativer Teilhaberechtsan‐ spruch auf den gleichen Zugang zu knappen, lebensrettenden Ressourcen geltend gemacht werden kann703. Die wahrscheinlich nicht hinreichende Anzahl an Ressourcen macht eine Allokation notwendig. Damit ist evi‐ dent, dass das Recht eines jeden auf gleichen Zugang zu den elementaren Ressourcen eine Einschränkung erfährt704. Für eben diese Allokationsent‐ scheidungen, die für einige das Vorenthalten des Existenzminimums und folglich den Tod bedeuten (könnten), existieren keine gesetzlichen Vorga‐ ben705. Allein in den Pandemieplänen der Länder existieren vereinzelt – allerdings rechtlich nicht verbindliche – Ansätze für Priorisierungsent‐ 700 Kern, Rechtsgrundlagen für die Einsätze im Katastrophenfall und die Triage, in: Bundesamt für Bevölkerungsschutz und Katastrophenhilfe (Hrsg.), Katastro‐ phenmedizin. Leitfaden für die ärztliche Versorgung im Katastrophenfall, 6. Aufl. 2013, S. 43 (51). 701 Brech, Triage und Recht, 2008, S. 191 f. m. w. N.; Kloepfer/Deye, Pandemien als Herausforderung für die Rechtsordnung, in: DVBl. 2009, S. 1208 (1218); Schulze-Fielitz, in: Dreier (Hrsg.), GG Kommentar, Bd. I, 3. Aufl. 2013, Art. 2 II Rn. 96. 702 Schmidt-Aßmann, Grundrechtspositionen und Legitimationsfragen im öffentli‐ chen Gesundheitswesen, 2001, S. 23 ff. 703 Schulze-Fielitz, in: Dreier (Hrsg.), GG Kommentar, Bd. I, 3. Aufl. 2013, Art. 2 II Rn. 96; Kloepfer/Deye, Pandemien als Herausforderung für die Rechtsord‐ nung, in: DVBl. 2009, S. 1208 (1218 f.). 704 Trute, Katastrophenschutzrecht – Besichtigung eines verdrängten Rechtsgebiets, in: KritV 88 (2005), S. 342 (360). 705 Walus, Katastrophenrecht. Rechtskonflikte der Triage und ihre Lösung, in: 3/2010 Bevölkerungsschutz, S. 31 (31 ff.); Taupitz, Infektionsrechtliche „Triage“ – Wer darf überleben? – Zur Verteilung knapper medizinischer Güter aus juristi‐ scher Sicht -, in: Kloepfer (Hrsg.), Pandemien als Herausforderung für die Rechtsordnung, 2011, S. 103 (105 f.); Brech, Triage und Recht, 2008, S. 151 f. E. Rechtliche Instrumente der Gefahrenbekämpfung im Fall einer Pandemie 202 scheidungen706. Angesichts der Tragweite einer solchen Entscheidung be‐ darf es einer Diskussion, ob jene Entscheidung Katastrophenschutzexper‐ ten oder medizinischem Fachpersonal zu überantworten ist oder ob es einer gesetzlichen Grundlage mit klaren Kriterien für eine Priorisierung der Bevölkerung bedarf707. Rechtlich höchst problematisch ist zudem die Festlegung der Vertei‐ lungskriterien. In der Katastrophenmedizin wird in einer Sichtungssituati‐ on, in der plötzlich eine Vielzahl Menschen betroffen ist, üblicherweise eine Einteilung in vier Gruppen vorgenommen. Der Gruppe I werden die‐ jenigen Verletzten zugeordnet, die aufgrund einer unmittelbaren vitalen Bedrohung einer sofortigen Behandlung bedürfen, der Gruppe II, diejeni‐ gen, die zwar auch schwer verletzt sind, aber deren Behandlung eine Auf‐ schiebung erlaubt und der Gruppe III werden schließlich diejenigen zuge‐ teilt, die nur leicht verletzt sind. Größte ethische und juristische Probleme bereitet die Eingruppierung der am schwersten verletzten Patienten mit den statistisch schlechtesten Überlebenschancen als „hoffnungslosen Fäl‐ 706 Siehe dazu Kloepfer/Deye, Pandemien als Herausforderung für die Rechtsord‐ nung, in: DVBl. 2009, S. 1208 (1219); grundsätzliche Überlegungen zur Priori‐ sierung der Bevölkerung finden sich in: Nationaler Influenzapandemieplan Teil II Juli 2005. Analysen und Konzepte. Ein Bericht der Expertengruppe „Influen‐ za-Pandemieplanung“ am Robert Koch-Institut, 6.2.3 Impfstrategie im Pande‐ miefall; dazu ferner Trute, Katastrophenschutzrecht – Besichtigung eines ver‐ drängten Rechtsgebiets, in: KritV 88 (2005), S. 342 (361); Haas, Präventions‐ maßnahmen in einer Pandemie und die Strategien ihrer Bekämpfung auf inter‐ nationaler, europäischer und nationaler Ebene, in: Kloepfer (Hrsg.), Pandemien als Herausforderung für die Rechtsordnung, 2011, S. 45 (50 f.). 707 Trute, Katastrophenschutzrecht – Besichtigung eines verdrängten Rechtsgebiets, in: KritV 88 (2005), S. 342 (357 ff.), der gegen den Entzug der jedem zugängli‐ chen Gesetzgebung durch Überantwortung der Allokation an Experten Stellung bezieht und damit für die Schaffung einer klaren Entscheidungsgrundlage plä‐ diert; so auch Kloepfer/Deye, Pandemien als Herausforderung für die Rechts‐ ordnung, in: DVBl. 2009, S. 1208 (1218 f.), die von einem verfassungsrechtlich zwingenden Bedarf einer gesetzlichen Regelung ausgehen; ebenso Taupitz, In‐ fektionsrechtliche „Triage“ – Wer darf überleben? – Zur Verteilung knapper me‐ dizinischer Güter aus juristischer Sicht -, in: Kloepfer (Hrsg.), Pandemien als Herausforderung für die Rechtsordnung, 2011, S. 103 (109 f.); Witte, Recht und Gerechtigkeit im Pandemiefall – Bevorratung, Verteilung und Kosten knapper Arzneimittel im Falle eines Seuchenausbruchs, 2013, S. 146 ff.; für die Einrich‐ tung eines Gesundheitsrates als Beratungsorgan des Gesetzgebers Fuchs, Infek‐ tionsrechtliche „Triage“ – Wer darf überleben? – Zur Verteilung knapper medi‐ zinischer Güter aus medizinischer Sicht -, in: Kloepfer (Hrsg.), Pandemien als Herausforderung für die Rechtsordnung, 2011, S. 97 (100). III. Nationale Ebene 203 le“ in die Sichtungskategorie IV, wobei die Verletzungen, die unter die Sichtungsgruppe IV fallen, medizinisch sehr unterschiedlich beurteilt wer‐ den. Diese Gruppe wird nur noch palliativ medizinisch behandelt. Vor dem Hintergrund der medizinischen Divergenzen bei der Einordnung der Patienten in Gruppe IV sowie dem Umstand, dass der ärztliche Sorgfalts‐ maßstab bei der Sichtung angesichts des Zeitdrucks stark herabgesetzt ist, erscheint problematisch, dass die Reihenfolge nach dem Grad der Verlet‐ zungen von schwer bis leicht nicht eingehalten wird, sondern die Schwerstverletzten, entgegen der medizinischen Dringlichkeit, an letzter Stelle eingruppiert werden708. Dahinter steht das weithin anerkannte, aber angesichts des Quantifizierungsverbots des Lebens auch kritisch zu be‐ trachtende Kriterium der Maximierungsformel, wonach in einer Situation, in der nicht alle gerettet werden können, versucht wird, die größtmögliche Zahl von Menschenleben zu retten709. In diesem Fall geht die Erfolgsaus‐ sicht der Dringlichkeit vor. Vor dem Hintergrund der Einhaltung des Gleichheitssatzes des Art. 3 Abs. 1 GG werden folgende Allokationskrite‐ rien diskutiert: Soziale Wertigkeit und vergleichbare Kriterien, Zufall, first come, first serve-Verfahren, Erfolgsaussichten der Behandlung, Alter, Be‐ handlungsaufwand und Kosteneffizienz, medizinische Dringlichkeit (Risi‐ kogruppen), Wichtigkeit für das Gesundheitswesen und die öffentliche Ordnung (Schlüsselpersonal), Förderung der Infektionszahlen (Anste‐ ckungsmultiplikatoren) u. a.710, wobei jedenfalls Kriterien, die auf persön‐ liche Eigenschaften und Fähigkeiten wie z. B. soziale Wertigkeit, Ge‐ schlecht, Rasse, Herkunft etc. abzielen, schlechterdings nicht mit der Ver‐ fassung vereinbar sein dürften. Im Pandemiefall dürfte es im Gegensatz zur klassischen Triage der all‐ gemeinen Katastrophenmedizin regelmäßig nicht um einer Sichtung der 708 Kern, Rechtsgrundlagen für die Einsätze im Katstrophenfall und die Triage, in: Bundesamt für Bevölkerungsschutz und Katastrophenhilfe (Hrsg.), Katastro‐ phenmedizin. Leitfaden für die ärztliche Versorgung im Katastrophenfall, 6. Aufl. 2013, S. 43 (52 ff.). 709 Siehe dazu z. B. Witte, Recht und Gerechtigkeit im Pandemiefall – Bevorratung, Verteilung und Kosten knapper Arzneimittel im Falle eines Seuchenausbruchs, 2013, S. 151 ff. 710 Dazu sehr ausführlich z. B. Witte, Recht und Gerechtigkeit im Pandemiefall – Bevorratung, Verteilung und Kosten knapper Arzneimittel im Falle eines Seu‐ chenausbruchs, 2013., S. 163 ff.; Brech, Triage und Recht, 2008, S. 207 ff. E. Rechtliche Instrumente der Gefahrenbekämpfung im Fall einer Pandemie 204 bereits Erkrankten, sondern der noch nicht Infizierten gehen, die dann im Hinblick auf die Impfung priorisiert werden müssen711. Verwaltungskompetenz für den Bereich des Katastrophenschutzes Katastrophenschutzverwaltung der Länder Nach Art. 30 GG führen die Länder ihre Gesetze grundsätzlich selbst aus. In Bayern fungiert die allgemeine verwaltungsrechtliche Behördenstruktur auch für den Katastrophenfall712. Nach Art. 2 BayKSG sind demnach Ka‐ tastrophenschutzbehörden die Kreisverwaltungsbehörden, die Regierun‐ gen und das Staatsministerium des Inneren. Besonders wichtig für den Ka‐ tastrophenschutz ist daneben die Stellung der Polizei. Die Bereitschaftspo‐ lizei kann entsprechend zur „Katastrophenhilfe“ herangezogen werden, vgl. Art. 6 Abs. 1 S. 1 Nr. 3 BayPOG. Allerdings kommt ihr gem. Art. 3 BayPAG nur eine ergänzende Stellung zu, so dass sie nur für den Fall tätig werden darf, falls andere Behörden wie z. B. die Feuerwehr nicht in der Lage sind zu helfen713. Der Katastrophenschutz wird also nicht nur von den (in den meisten Ländern mehrstufig aufgebauten) Katastrophenschutz‐ behörden714, sondern zudem auch von Einrichtungen der allgemeinen Ge‐ fahrenabwehr, des Brandschutzes und der Rettung (namentlich Polizei, b) aa) 711 Dazu Kloepfer/Deye, Pandemien als Herausforderung für die Rechtsordnung, in: DVBl. 2009, S. 1208 (1219 f.), die in Anlehnung an die Schweizer Influenza- Pandemieverordnung folgende Priorisierung befürworten: 1. Medizin- und Pfle‐ gepersonal, 2. Personen, die in wichtigen öffentlichen Diensten wie innere und äußere Sicherheit, Transport, Kommunikation sowie Versorgung mit Energie, Trinkwasser und Nahrungsmitteln tätig sind, 3. Personen, für die eine Influen‐ zaerkrankung ein erhöhtes Sterberisiko darstellt, 4. Restliche Bevölkerung; fer‐ ner Witte, Recht und Gerechtigkeit im Pandemiefall – Bevorratung, Verteilung und Kosten knapper Arzneimittel im Falle eines Seuchenausbruchs, 2013, S. 122 ff., der i. E. folgendes Priorisierungssystem vorschlägt: 1. Schlüsselperso‐ nal (Medizinisches und sonstiges Infrastrukturpersonal), 2. Risikogruppen, 3. Infektionsmultiplikatoren, 4. Restliche Bevölkerung. 712 Kloepfer, Katastrophenschutzrecht – Strukturen und Grundfragen –, in: Verw‐ Arch 2007, S. 163 (182). 713 Stober/Eisenmenger, Katastrophenverwaltungsrecht – Zur Renaissance eines vernachlässigten Rechtsgebietes, in: NVwZ 2005, S. 121 (125). 714 Eine Auflistung der Katastrophenschutzbehörden bzw. vergleichbaren Behörden nach den Landesgesetzen bei Voßschmidt, Betroffene sind Beteiligte auch im Krisen- und Katastrophenmanagement. Rechtsfragen und soziale Konstruktion III. Nationale Ebene 205 Feuerwehr und Rettungsdienst), von den in den Krankenhausbedarfsplä‐ nen aufgenommenen Krankenhäusern und schließlich von den privaten Hilfsorganisationen715 ausgeführt716. Die Verquickung der kommunalen und staatlichen Verwaltungen zur Katastrophenabwehr führt zu einer Zu‐ sammenarbeit aller an der Gefahrenabwehr beteiligten Behörden, Organi‐ sationen und Einrichtungen unter gemeinsamer Führung durch die örtlich zuständige Katastrophenschutzbehörde717. Grundsätzlich wird also für die Katastrophenschutzverwaltung Rückgriff auf die bestehende für die Ge‐ fahrenabwehr zuständige Behördenstruktur genommen und diese für den Bedarfsfall erweitert um die Möglichkeit der Koordinierung und des Zu‐ sammenwirkens der Behörden, vgl. Art. 5 ff. BayKSG718. Katastrophenschutzverwaltung des Bundes Dem Bund kommt bei der Ausführung von Landesgesetzen grundsätzlich nach Art. 30 GG keine Kompetenz zu. So ist eine verwaltungsrechtliche Befugnis des Bundes im Bereich des Katastrophenschutzes grundsätzlich ausgeschlossen719. bb) in einer Risikogesellschaft, in: Unger/Mitschke/Freudenberg (Hrsg.), Krisenma‐ nagement – Notfallplanung – Bevölkerungsschutz. Festschrift anlässlich 60 Jah‐ re Ausbildung im Bevölkerungsschutz, dargebracht von Partnern, Freunden und Mitarbeitern des Bundesamtes für Bevölkerungsschutz und Katastrophenhilfe 2013, S. 519 (551 ff.). 715 Dazu auch E. III. 2. a) bb) iii). 716 Köck, § 71 Katastrophenschutzrecht, in: Ehlers/Fehling/Pünder (Hrsg.), Beson‐ deres Verwaltungsrecht, Bd. 3, 3. Aufl. 2013, § 71 S. 597 Rn. 17 ff.; vertieft auch Pohlmann, Rechtliche Rahmenbedingungen der Katastrophenbewältigung, 2012, S. 59 ff.; v. Zimmermann/Czepull, Thema: Zuständigkeiten und Kompe‐ tenzen im Katastropheneinsatz, in: DVBl. 2011, S. 270 (271 ff.). 717 Fritzen, Die Struktur des Bevölkerungsschutzes in der Bundesrepublik Deutsch‐ land, in: Bundesamt für Bevölkerungsschutz und Katastrophenhilfe/Deutscher Städtetag (Hrsg.), Drei Ebenen, ein Ziel: Bevölkerungsschutz – gemeinsame Aufgaben von Bund, Ländern und Kommunen, 2010, S. 10 (10 f.). 718 Musil/Kirchner, Katastrophenschutz im föderalen Staat, in: Die Verwaltung 39 (2006), S. 373 (377 f.). 719 Anders verhält sich dies freilich hinsichtlich der Bundesverwaltungskompetenz für den Zivilschutz. Hier hat der Bund gem. § 87 b Abs. 2 S. 1 GG die Möglich‐ keit den Zivilschutz in bundeseigener Verwaltung auszuführen oder aber von den Ländern im Auftrage des Bundes ausführen zu lassen. Durch die Errichtung des BBK einerseits und die Zuweisung von Zivilschutzaufgaben als Bundesauf‐ E. Rechtliche Instrumente der Gefahrenbekämpfung im Fall einer Pandemie 206 Allerdings hat der Bund im Jahre 2004 das nicht unumstrittene BBK als Gegenstand der Bundesverwaltung gem. Art. 87 Abs. 3 S. 1 GG errichtet, um die mangelnde Kompetenz des Bundes im Katastrophenschutzrecht zu kompensieren. Da dem Bund aber lediglich die Gesetzgebungskompetenz für den Zivilschutz gem. Art. 73 Abs. 1 Nr. 1 GG und für die aus Art. 73 Abs. 1 Nr. 1 GG i. V. m. Art. 35 Abs. 2 S. 2 und Abs. 3 S. 1 GG abgeleitete Katastrophenhilfe zukommt, sind alle darüber hinaus gehenden verwal‐ tungsrechtlichen Betätigungen des Bundes, insbesondere, solche die der Koordinierung des Katastrophenschutzes oder aber allein dem Katastro‐ phenschutz dienen, nicht verfassungskonform720. Es wird vorgeschlagen, den Grundsatz der (erweiterten) Katastrophenhilfe durch eine Ergänzung des Art. 73 Abs. 1 Nr. 10 und damit einhergehender Modifizierung des Art. 87 Abs. 1 S. 2 GG verfassungsrechtlich zu verankern721. Damit wür‐ den die beschriebenen verfassungsrechtlichen Grauzonen insbesondere im Hinblick auf die Tätigkeiten des BBK, auf den Inhalt einzelner Regelun‐ gen des ZSKG und auf die Finanzierungspraxis des Bundes legitimiert. Ein zentrales Steuerungsrecht im Sinne eines Weisungsrechts käme dem Bund damit aber nicht zu. Die Reichweite des Art. 87 Abs. 3 GG findet an dieser Stelle ihre Grenze. Insbesondere kommt im Katastrophenschutz ein einfachgesetzliches Einzelweisungsrecht der Bundesregierung auf Grund‐ lage des Art. 84 Abs. 5 GG wie im Infektionsschutzrecht722 nicht in Be‐ tracht, da der Bund für den Katastrophenschutz keine Gesetzgebungskom‐ petenz besitzt. Eine Übertragung der vollständigen Katastrophenschutz‐ verwaltung auf den Bund erscheint auf Grund der besonderen Sachnähe der Länder ebenfalls nicht sachgerecht723. tragsverwaltung nach § 2 ZSKG an die Länder andererseits hat der Bund von beidem Gebrauch gemacht. Zu den Besonderheiten der Auftragsverwaltung siehe im Einzelnen Hermes, in: Dreier (Hrsg.), GG Kommentar, Bd. III, 2. Aufl. 2008, § 85 Rn. 18. 720 Siehe dazu D. II.; so auch Kloepfer, Katastrophenschutzrecht – Strukturen und Grundfragen –, in: VerwArch 2007, S. 163 (174 f., 180 f.); Unger, Katastrophen‐ abwehrrecht. Vorschläge für gesetzgeberische Neuregelungen im Bereich Zivilund Katastrophenschutz in der Bundesrepublik Deutschland, 2010, S. 56 ff.; Wa‐ lus, Pandemie und Katastrophennotstand: Zuständigkeitsverteilung und Kompe‐ tenzmängel des Bundes, in: DÖV 2010, S. 127 (131). 721 Siehe unter D. II. 2. 722 Siehe unter E. III. 1. b) bb) ii). 723 Vgl. Unger, Katastrophenabwehrrecht. Vorschläge für gesetzgeberische Neure‐ gelungen im Bereich Zivil- und Katastrophenschutz in der Bundesrepublik Deutschland, 2010, S. 145. III. Nationale Ebene 207 Defizitäres rechtliches Instrumentarium für den Pandemiefall Erkennbar wird nach den Ausführungen zu dem Infektions- und Katastro‐ phenschutzrecht, dass für den Eintritt einer (Influenza-)Pandemie ein we‐ nig übersichtliches Gesamtkonzept besteht. Bedingt wird die Unübersicht‐ lichkeit vor allem durch das Neben- und Miteinander von verfassungs-, bundes-, und landesrechtlichen Bestimmungen sowie europäischen und völkerrechtlichen Vorgaben, die insbesondere zu Kompetenzkonflikten und dem Risiko der Verzögerung zeitkritischer Entscheidungen führen724. Ferner wird die Zerrissenheit des Katastrophenschutzrechts auch gespeist durch die Nachwirkungen der geschichtlichen Entwicklung des Katastro‐ phenrechts als in viele Einzelkomponenten geteilter Bereich (Katastro‐ phenschutz, Brandschutz, Zivilschutz, Seuchenschutz etc.)725. Die „Neue Strategie“, die auf eine bessere Verzahnung von Bund, Län‐ dern und Kommunen für den Katastrophenfall abzielte (weshalb zu die‐ sem Zweck i. R. d. „Neuen Strategie“ unter anderem das BBK gegründet und ein neues Zivilschutzgesetz konzipiert wurde), konnte schließlich die Zerrissenheit des Katastrophenschutzrechts im Sinne einer effektiven Kri‐ senbewältigung nicht beseitigen. Gerade auch die unbedingt notwendige verfassungsrechtliche Absicherung der fortwährenden Zuständigkeitsex‐ pansion des Bundes wurde nicht geleistet. Damit kann die „Neue Strate‐ gie“ mit ihrer Intention, ohne grundlegende Veränderung viel zu bewegen, als durchweg gescheitert betrachtet werden. Die Situation des ohnehin schon unübersichtlichen Katastrophenschutzrechts wird im Fall einer Pan‐ demiekatastrophe nochmals verschärft durch die Komponente des Infekti‐ onsschutzrechts und dem damit einhergehenden zusätzlichen Kompetenz‐ geflecht. Es wurde herausgearbeitet, dass es sowohl im Infektionsschutzals auch im Katastrophenschutzrecht an einem verbindlichen zentralen Steuerungs- und Koordinierungsinstrument des Bundes fehlt. Für den Be‐ reich des Infektionsschutzrechts ergab sich aus Art. 87 Abs. 3 GG, dass sich die Funktion des RKI in einer bloß beratenden und unterstützenden 3. 724 Stober/Eisenmenger, Katastrophenverwaltungsrecht – Zur Renaissance eines vernachlässigten Rechtsgebietes, in: NVwZ 2005, S. 121 (121); Knufmann-Hap‐ pe, Pandemiebekämpfung in der deutschen Gesundheitspolitik, in: Klopefer (Hrsg.), Pandemien als Herausforderung für die Rechtsordnung, 2011, S. 21 (26). 725 Kloepfer, Katastrophenschutzrecht – Strukturen und Grundfragen –, in: Verw‐ Arch 2007, S. 163 (197). E. Rechtliche Instrumente der Gefahrenbekämpfung im Fall einer Pandemie 208 Tätigkeit erschöpft und gerade kein Weisungsrecht des Bundes aus Art. 87 Abs. 3 GG hergeleitet werden kann. Auch der Versuch aus dem Nationalen Pandemieplan eine Steuerungskompetenz des Bundes abzuleiten, gelingt nicht. Denn der Nationale Pandemieplan ist rechtlich nicht verbindlich. Eine Möglichkeit unter Beibehaltung der grundgesetzlichen Kompetenz‐ verteilung Abhilfe zu schaffen, birgt das Einzelweisungsrecht der Bundes‐ regierung für den Pandemiefall nach Art. 84 Abs. 5 GG. Durch eine ein‐ fachgesetzliche Ausgestaltung des Art. 84 Abs. 5 GG würde dem Bund so die Möglichkeit eröffnet im Pandemiefall selbstständig agieren zu können. Im Katastrophenrecht sollte unbedingt eine Ergänzung des Art. 73 Abs. 1 Nr. 10 und eine Modifizierung des Art. 87 Abs. 1 S. 2 GG erfolgen. Eine Änderung der geltenden Gesetzeslage erscheint angesichts einer möglichen Pandemiekatastrophe zwingend geboten. III. Nationale Ebene 209 Der Impfzwang auf verfassungsrechtlichem Prüfstand Unter B. III. wurden auf der Makroebene verfassungsrechtliche Ansätze zur Auflösung rechtlicher Ausnahmesituationen dargestellt. Diese Aus‐ nahmesituationen zeichnen sich dabei durch ihre dilemmatische Struktur aus, also eine Lage, die eine Entscheidung zwischen zwei gleichermaßen ungünstigen Möglichkeiten erfordert und die auf Grund ihrer Ausweglo‐ sigkeit als Paradoxon erscheint. Vor dem Hintergrund dieser erörterten Problemlösungsansätze, die als übergeordnete Kategorien aus Gedanken zu den Konstellationen des Abschusses eines Passagierflugzeuges, der Folter, um eine lebensrettende Aussage zu erhalten und schlicht der Aus‐ nahmesituation an sich gewonnen wurden, soll nun eine intensive Be‐ schäftigung mit dem konkreten Fall des Eintritts einer biologischen Kata‐ strophe und deren spezifischen Konsequenzen erfolgen. Es soll überlegt werden, ob aus den allgemeinen Kategorisierungsversuchen (in Bejahung oder Negierung des Notrechtgedankens, im Entwurf eines rechtswertungs‐ freien Raumes und in Gedanken zu einer Sphäre außerhalb des Rechts) Er‐ kenntnisse für die nun zu untersuchende Mikroebene gezogen werden können. Im Folgenden werden zunächst Fakten zur Impfung und den Impfschäden aufgeführt, sodann ausschnittartig eine kurze philosophische Betrachtung zur Tötung Unschuldiger unternommen und schließlich die Verfassungsmäßigkeit von § 20 Abs. 6 und 7 IfSG, der die Ermächtigungs‐ grundlage für die Einführung einer Impfpflicht regelt, diskutiert. Bei letz‐ terem wird unter anderem auch eine rechtliche Vergleichbarkeit des Impf‐ zwangs mit dem vom Bundesverfassungsgericht für verfassungswidrig er‐ klärten Abschuss Unschuldiger untersucht und bewertet. F. 210 Impfung und Impfschäden Die Impfpflicht als fortwährende Kontroverse Mit immer wiederkehrender Regelmäßigkeit wird das Thema Impfen in der Presse diskutiert726 und über seine Vor- und Nachteile gestritten727. Insbesondere auch impfkritische Literatur wird fortwährend publiziert728. Der Begriff der Impfkritiker umfasst dabei zum einen die Impfgegner und zum anderen die Impfskeptiker. Die Gruppierungen unterscheiden sich da‐ durch, dass letztere Impfungen nicht generell ablehnen, sondern einer dif‐ ferenzierten Betrachtung unterziehen729. Regelmäßig werden von den Impfkritikern als Begründung für ihre verweigernde Haltung folgende Ar‐ gumente verwendet: Impfungen seien überflüssig, schädlich und dienten anderen Interessen730. Auch in der politischen Gesundheitsdebatte kommt das Thema Impfen immer wieder auf die Tagesordnung. So drohte ein Ge‐ sundheitsminister mit der Einführung einer Impfpflicht, wenn die Impfmü‐ digkeit der Bevölkerung nicht nachließe731. Und jüngst zog auch Justizmi‐ nister Maas eine Impfplicht gegen Masern in Betracht, nachdem ein Klein‐ kind in Berlin an Masern gestorben war732. Umso erstaunlicher erscheint I. 1. 726 Z. B. Bartens, Verhängnisvolle Impflücken, in: SZ v. 12.2.2015; Uhlmann, Wer sich nicht impfen lässt, handelt unsolidarisch, in: SZ v. 28.10.2014; Herrmann, Meinungen schlagen Argumente, in: SZ v. 9.12.2014; Schwägerl, Riskantes Sparen an der Spritze, in: FAZ v. 5.2.2015; Hucklenbroich, Impfskepsis, in: FAZ v. 15.7.2013; Hucklenbroich, Gefährliche Impflücken bei Kindern, in: FAZ v. 17.7.2013; Schaaf, Der Streit um den Pieks, in: FAZ v. 6.3.2013. 727 So auch Trapp, Impfzwang – Verfassungsrechtliche Grenzen staatlicher Ge‐ sundheitsvorsorgemaßnahmen, in: DVBl. 2015, S. 11 (11). 728 Z. B. Loibner, Impfen – Das Geschäft mit der Unwissenheit, 4. Aufl. 2014; Hir‐ te, Impfen Pro & Contra: Das Handbuch für die individuelle Impfentscheidung, 2012; Anders, Der Impfwahnsinn: Impfen – die Lüge des Jahrhunderts, 2011. 729 Meyer/Reiter, Impfgegner und Impfskeptiker, in: Bundesgesundheitsblatt 2004, S. 1182 (1185 f.). 730 Detailliert Meyer/Reiter, Impfgegner und Impfskeptiker, in: Bundesgesundheits‐ blatt 2004, S. 1182 (1182). 731 „Impfpflicht hatte bei Pocken Erfolg“. Gesundheitsminister Daniel Bahr über eine Impfpflicht gegen Masern, die „Herdenimmunität“, ideologische Impfgeg‐ ner und den Umgang mit Verweigerern, in: FAZ v. 21.7.2013. 732 Maas hält Impfpflicht für möglich, in: Spiegel Online v. 25.2.2015, abrufbar un‐ ter: http://www.spiegel.de/gesundheit/diagnose/masern-maas-haelt-impfpflicht-f uer-letztmoegliches-mittel-a-1020352-druck.html (Aufruf v. 3.2.2016). I. Impfung und Impfschäden 211 vor diesem Hintergrund, dass das Impfrecht ein juristisches Randgebiet ist733 und auch in der juristischen Literatur kaum Beachtung findet734. Sieg über die Pocken Ebenso spärlich wie die juristische Fachliteratur fällt die höchstrichterli‐ che Rechtsprechung zur Impfpflicht aus. Es existiert ein Gutachten des BGH vom 25. Januar 1952735, in dem geprüft wird, ob der durch das Impfgesetz von 1874 vorgeschriebene Impfzwang das Recht auf körperli‐ che Unversehrtheit aus Art. 2 Abs. 2 GG verletzt. Darauf nahm sieben Jah‐ re später das BVerwG in seiner Entscheidung736 Bezug und stellte aber‐ mals die Vereinbarkeit des Impfzwangs mit dem Grundgesetz fest. Im Rahmen der Verhältnismäßigkeitsprüfung räumt das BVerwG dem Gesetz‐ geber eine relativ freie Wahl seiner Mittel ein und setzt die Grenze erst bei einer „eindeutige[n] Unangemessenheit der gesetzlichen Maßnahme im Verhältnis zu der tatsächlichen Situation, deren [sic!] sie Herr werden soll“737. Die eindeutige Unangemessenheit und Ungeeignetheit des Impf‐ zwangs zur Bekämpfung der Pocken wurde aber sodann vom BVerwG eindeutig negiert738. Obschon seit Beginn des 19. Jahrhunderts – etwa durch die Einführung des Impfzwangs für Säuglinge in Bayern 1807, in 2. 733 So ausdrücklich Zuck, Impfrecht. Impfempfehlungen. Impfentscheidungen., in: MedR 2008, S. 410 (410). 734 Es existieren zwei vergleichsweise schmale Kommentare zum Infektionsschutz‐ gesetz, nämlich Bales/Baumann/Schnitzler, Infektionsschutzgesetz. Kommentar und Vorschriftensammlung, 2. Aufl. 2003 und Erdle, Infektionsschutzgesetz, Kommentar, 4. Aufl. 2013; daneben sehr vereinzelte Publikationen, die sich auch mit der Impfpflicht als solcher (und nicht nur mit Entschädigungsansprü‐ chen) beschäftigen, etwa Zuck, Impfrecht. Impfempfehlungen. Impfentscheidun‐ gen., in: MedR 2008, S. 410 ff.; Stebner/Bothe, Impfzwang der Bevölkerung we‐ gen Pockengefahr?, in: MedR 2003, S. 287 ff.; Marckmann, Impfprogramme im Spannungsfeld zwischen individueller Autonomie und allgemeinem Wohl, in: Bundesgesundheitsblatt 2008, S. 175 ff.; Trapp, Impfzwang – Verfassungsrecht‐ liche Grenzen staatlicher Gesundheitsvorsorgemaßnahmen, in: DVBl. 2015, S. 11 ff.; Schaks/Krahnert, Die Einführung einer Impfpflicht zur Bekämpfung der Masern. Eine zulässige staatliche Handlungsoption, in: MedR 2015, S. 860 ff. 735 BGH, Gutachten vom 25. Januar 1952 – VRG 5/51 -, BGHSt 4, 375. 736 BVerwGE 9, 78. 737 BVerwGE 9, S. 79 f. 738 BVerwGE, S. 80. F. Der Impfzwang auf verfassungsrechtlichem Prüfstand 212 Baden 1809, in Württemberg 1818 und in Kurhessen 1815 – die Pocken‐ impfung angewandt wurde739, galt das weltweit grassierende sogenannte „gefleckte Ungeheuer“ in Europa erst seit 1953 als ausgerottet740. Die ge‐ setzliche Impfpflicht gegen Pocken und die höchstrichterliche Rechtspre‐ chung müssen vor dem Hintergrund dieser Bedrohungslage verstanden werden. Der Impfzwang nach dem Impfgesetz von 1874 sowie nach dem dies ablösende Gesetz über die Pockenschutzimpfung vom 18.5.1976741 half, die Pocken742 in Deutschland zunächst erheblich zurückzudrängen und dann schließlich auszurotten, wobei eine impfkritische Grundhaltung in Teilen der Bevölkerung bereits gegen die Impfpflicht nach dem Reich‐ simpfgesetz von 1874 existierte. Dies äußerte sich unter anderem durch die hohe Zahl der gegen das Reichsimpfgesetz eingereichten Petitionen743. Weltweit gilt der Virus auf Grund einer Impfkampagne der WHO seit 1979 als beseitigt. Damit sind die Pocken die einzige Krankheit, die je‐ mals durch menschliches Eingreifen eliminiert werden konnte744. Die Po‐ cken entwickelten sich in der Frühen Neuzeit zu einer der häufigsten To‐ desursachen. Im 16. Jahrhundert etwa sollen die Pocken in Europa für 10 bis 15 Prozent aller Todesfälle ursächlich745 und im 18. Jahrhundert sollen über 80% der europäischen Bevölkerung mit dem Virus infiziert gewesen sein746. Die Letalitätsrate der mit Pocken Infizierten beträgt 25 bis 40 Pro‐ zent747. Die akute Infektionskrankheit wird durch den Orthopoxvirus aus‐ gelöst, durch Tröpfcheninfektion übertragen und führt zur Bildung von Ei‐ terpusteln am ganzen Körper. Starben die Infizierten nicht, so blieben häu‐ fig dauerhafte Narben zurück, vielfach erblindeten die Überlebenden748. 739 Vgl. Meyer/Reiter, Impfgegner und Impfskeptiker, in: Bundesgesundheitsblatt 2004, S. 1182 (1183). 740 Dobson, Seuchen die die Welt verändern, Von Cholera bis SARS, 2009, S. 129. 741 BGBl. I, S. 1216. 742 Umgangssprachlich früher auch als „Blattern“, wissenschaftlich als „variola“ bezeichnet. 743 Vgl. dazu Meyer/Reiter, Impfgegner und Impfskeptiker, in: Bundesgesundheits‐ blatt 2004, S. 1182 (1184). 744 Dobson, Seuchen die die Welt veränderten. Von Cholera bis SARS, 2009, S. 128. 745 Ibid., S. 130. 746 Meyer/Reiter, Impfgegner und Impfskeptiker, in: Bundesgesundheitsblatt 2004, S. 1182 (1183). 747 Dobson, Seuchen die die Welt veränderten. Von Cholera bis SARS, 2009, S. 130. 748 Ibid., S. 136. I. Impfung und Impfschäden 213 Mit der Aufhebung des Gesetzes über die Pockenschutzimpfung im Jahre 1982749 gibt es in Deutschland keine gesetzlich vorgegebene Schutz‐ pflicht mehr750. Eine Ausnahme gilt hier gem. § 17 Abs. 4 S. 3 des Solda‐ tengesetzes (SG)751 für Soldaten im Sinne des § 1 Abs. 1 dieses Geset‐ zes752. Allerdings ist die Anordnung einer erforderlichenfalls auch zwangsweisen Pflichtimpfung für die (Zivil-) Bevölkerung auf Grund einer Rechtsverordnung nach § 20 Abs. 6 und 7 IfSG möglich. Ermächtigung zur Einführung eines Impfzwangs In § 20 Abs. 6 und 7 IfSG werden das Bundesministerium für Gesundheit bzw. die Landesregierungen dazu ermächtigt, für bedrohte Teile der Be‐ völkerung eine Impfpflicht oder die Teilnahme an einer anderen Maßnah‐ me der spezifischen Prophylaxe durch Rechtsverordnung anzuordnen, „wenn eine übertragbare Krankheit mit klinisch schweren Verlaufsformen auftritt und mit ihrer epidemischen Verbreitung zu rechnen ist“753. Zuwi‐ derhandlungen sind gem. § 73 Abs. 1 Nr. 24 IfSG mit Geldbuße bedroht. Für den Fall, dass der Anordnung zur Pflichtimpfung nicht nachgekom‐ men wird, ist die Pflichtimpfung mit den Mitteln des Verwaltungszwangs durchzusetzen754. Die Einführung einer Impfpflicht, die in Art. 2 GG eingreift, wird dem Erfordernis des Parlamentsvorbehalts gerecht. Zwar beinhaltet § 20 Abs. 6 bzw. 7 IfSG nur die Ermächtigungsgrundlage zur potentiellen Einführung einer Impfpflicht, aber diese regelt sehr präzise ihren Anwendungsbereich – nämlich für bedrohte Teile der Bevölkerung, wenn eine übertragbare 3. 749 Gesetz vom 24.11.1982, BGBl I, S. 1529. 750 Bales/Baumann/Schnitzler, Infektionsschutzgesetz. Kommentar und Vorschrif‐ tensammlung, 2. Aufl. 2003, § 20 Rn. 25. 751 Gesetz in der Fassung der Bekanntmachung vom 30. Mai 2005, BGBl. I, S. 1482. 752 Erdle, Infektionsschutzgesetz. Kommentar, 4. Aufl. 2013, § 20 Rn. 7. 753 Vgl. auch Bales/Baumann/Schnitzler, Infektionsschutzgesetz. Kommentar und Vorschriftensammlung, 2. Aufl. 2003, § 20 Rn. 25; Erdle, Infektionsschutzge‐ setz. Kommentar, 4. Aufl. 2013, § 20 Rn. 7; grds. ist für die Anordnung durch das Bundesministerium oder die Landesregierungen die Zustimmung des Bun‐ desrates erforderlich; auf Grund der Eilbedürftigkeit kann die entsprechende Verordnung nach dem Verweis in § 20 Abs. 6 S. 4 IfSG auf § 15 Abs. 2 IfSG auch ohne Zustimmung des Bundesrates erlassen werden. 754 Erdle, Infektionsschutzgesetz. Kommentar, 4. Aufl. 2013, § 20 Rn. 7. F. Der Impfzwang auf verfassungsrechtlichem Prüfstand 214 Krankheit mit klinisch schwerer Verlaufsform auftritt und mit ihrer epide‐ mischen Verbreitung zu rechnen ist – und legitimiert als solche zudem die entscheidende Möglichkeit des prinzipiellen „Ob“ einer Impfpflicht, so dass hier nicht davon auszugehen ist, dass „wesentliche“ Entscheidungen auf Verordnungsgeberebene getroffen werden. Auch wenn aus Gründen der Rechtssicherheit die Anordnung einer Impfpflicht im Gesetzes- statt im Verordnungswege sicher vorzuziehen wäre, bleibt die Wesentlichkeits‐ theorie hier also dennoch gewahrt, weil der Gesetzgeber in § 20 Abs. 6 und 7 IfSG über die generelle Zulässigkeit einer Impfpflicht selbst explizit entschieden hat755. Es sind abhängig von Art und Verbreitung einer Krankheit vielfältige Szenarien denkbar, in denen eine sich verbreitende Seuche die Bevölke‐ rung im Sinne des § 20 Abs. 6 und 7 IfSG bedroht756. Zum einen könnte eine Pandemie auf natürlichem Wege entstehen, etwa durch eine Grippe (wissenschaftlich „Influenza“). Zum anderen wäre ebenfalls eine durch einen Terrorangriff ausgelöste Pandemie vorstellbar, indem bewusst Viren oder Bakterien freigesetzt werden und zwar unter solchen Umständen, die zu einer möglichst breit gestreuten Verbreitung führen757. Die durch Influ‐ enza hervorgerufene Pandemie wird als am Wahrscheinlichsten einge‐ schätzt. Gleichzeitig ist eine durch Influenza ausgelöste Pandemie auf Grund ihrer hohen Infektiosität und Mortalität besonders verheerend. So tötete die Influenza-Pandemie von 1918/1919, die sogenannte „Spanische Grippe“, weltweit in ca. sechs Monaten bis zu 50 Millionen Menschen und damit mehr als irgendeine andere Pandemie758. Die Grippe ist eine Virus‐ erkrankung mit verschiedenen, sich rasch verändernden Erregern. Es wer‐ den die drei Haupttypen A, B und C sowie diverse Subtypen und Stämme 755 So auch Schaks/Krahnert, Die Einführung einer Impfpflicht zur Bekämpfung von Masern. Eine zulässige staatliche Handlungsoption, in: MedR 2015, S. 860 (863 f.); a. A. Gassner, Impfzwang und Verfassung: Mit Macht gegen Masern?, in: Legal Tribune online v. 10.7.2013, abrufbar unter: www.lto.de//recht/hintergr uende/h/masern-impfzwang-bahr/ (Aufruf v. 1.2.2016). 756 Zur Frage einer Impfpflicht für Mitarbeiter des Gesundheitswesens außerhalb von Krisensituationen siehe Wicker/Rabenau/Marckmann u. a., Argumente für eine verpflichtende Influenzaimpfung, in: DMW 2009, S. 1650 ff. 757 Siehe insgesamt zu den Grundlagen auch C. II. 2., u. a. auch mit einer Aufzäh‐ lung aller als biologische Waffen in Frage kommenden Kampfstoffe. 758 Ausführlich Dobson, Seuchen die die Welt veränderten. Von Cholera bis SARS, 2009, S. 172 ff. I. Impfung und Impfschäden 215 unterschieden, wobei der Virustyp A die schwersten Folgen auslöst759. Seit der Vogelgrippevirus H5N1 Ende der 1990er Jahre auf den Menschen übersprang und auch Todesopfer forderte, entstand erneut das Bewusstsein um Gefahren und Möglichkeiten einer Pandemie760. Die Durchführung einer Schutzimpfung, also nach § 2 Nr. 9 IfSG „die Gabe eines Impfstoffes mit dem Ziel, vor einer übertragbaren Krankheit zu schützen“, gehört zu den wichtigsten Maßnahmen der Verhütung einer Pandemie761. Dies gilt jedenfalls dann, wenn die Gesamtbevölkerung eine möglichst hohe Durchimpfungsrate aufweist. Denn zum einen wird der überwiegende Teil der Geimpften durch die Impfung gegen die Krankheit immunisiert und zum anderen kann die Krankheit dann nicht mehr auf an‐ dere übertragen werden762. Die Impfpflicht nach § 20 Abs. 6 und 7 IfSG hat demnach also eine doppelte Ausrichtung: Sie dient durch ihre im Ide‐ alfall immunisierende Wirkung dem Schutz von Gesundheit und Leben des Einzelnen und damit dem Individualschutz sowie durch die die Pande‐ mieverbreitung hemmende Wirkung der Aufrechterhaltung sowohl des öf‐ fentlichen Lebens als auch der Infrastruktur und damit dem Allgemein‐ wohl763. Obschon das deutsche Recht – wie bereits unter F. I. 2. angesprochen – seit Außerkraftsetzen des Gesetzes über die Pockenschutzimpfung vom 18. Mai 1976 im Jahre 1982 keine gesetzlich zwingende Schutzimpfung mehr vorsieht764, erscheint die Anordnung einer solchen keineswegs un‐ vorstellbar. So hat die Bundesregierung auf Grund eines befürchteten An‐ schlags mit Pocken-Viren beschlossen, für jeden Bürger eine Impfdosis 759 Ibid., S. 181. 760 Grundlegend dazu Hoffbauer, Vogelgrippe. Fakten – Gefahren – Schutzmaßnah‐ men, 2006. 761 Bales/Baumann/Schnitzler, Infektionsschutzgesetz. Kommentar und Vorschrif‐ tensammlung, 2. Aufl. 2003, § 2 Rn. 19. 762 Pohlmann, Rechtliche Rahmenbedingungen der Katastrophenbewältigung, 2012, S. 270; Sodan, „Impfkostenstreit“ – Finanzierung präventiver medizini‐ scher Leistungen, in: Kloepfer (Hrsg.), Pandemien als Herausforderung für die Rechtsordnung, 2011, S. 85 (86) jeweils m. w. N. 763 Pohlmann, Rechtliche Rahmenbedingungen der Katastrophenbewältigung, 2012, S. 270; Bales/Baumann/Schnitzler, Infektionsschutzgesetz. Kommentar und Vorschriftensammlung, 2. Aufl. 2003, § 2 Rn. 24; zum verfassungsrechtlich problematischen Schutz des Menschen vor sich selbst siehe ausführlich F. III. 2. d) ee). 764 Bales/Baumann/Schnitzler, Infektionsschutzgesetz. Kommentar und Vorschrif‐ tensammlung, 2. Aufl. 2003, § 20 Rn. 25. F. Der Impfzwang auf verfassungsrechtlichem Prüfstand 216 vorzuhalten und die gesamte Bevölkerung von über 80 Millionen Men‐ schen innerhalb von fünf Tagen nach einem Dreiphasenmodell zu imp‐ fen765. Im Falle eines Terrorangriffs mit biologischen Kampfstoffen er‐ scheint die umgehende Anordnung einer Impfpflicht für die gesamte Be‐ völkerung – sofern entsprechende Impfvorräte verfügbar sind – durchaus möglich. Teilweise wird für das Szenario einer Influenza-Pandemie die praktische Anwendbarkeit einer solchen Impfpflicht angezweifelt, denn die Krankheit könnte sich so schnell ausbreiten, dass eine vollständige Durchimpfung der Bevölkerung möglicherweise nicht durchführbar wä‐ re766. Die Anordnung einer Impfpflicht nach § 20 Abs. 6 und 7 IfSG setzt in jedem Fall die Möglichkeit der Bevorratung entsprechender Impfdosen voraus. Aber auch wenn nicht genügend Impfvorräte für die gesamte Be‐ völkerung zur Verfügung stehen und somit eine Anordnung, die gesamte Bevölkerung zu impfen, nicht ergehen kann, bestünde die Möglichkeit einer Impfpflicht für bestimmte Bevölkerungsgruppen, etwa Politiker, Per‐ sonal in Krankenhäusern, Pflegeheimen und Arztpraxen oder Lehrer und Behördenmitarbeiter767. Neben einer Anknüpfung an den Beruf könnte z. B. je nach Art und Verbreitung der Krankheit auch eine Impfpflicht für Personen einer bestimmten Region oder einer bestimmten Altersgruppe angedacht werden768. Hier sind die denkbaren Szenarien wiederum vielfältig. Die Frage nach der Impfpflicht und daraus resultierender rechtlicher Probleme stellt sich jedenfalls immer dann, wenn und soweit ausreichende Impfdosen vorrätig sind. Sowohl die gesamte Bevölkerung als auch bestimmte Bevölkerungs‐ 765 Dazu ausführlich Brech, Triage und Recht. Patientenauswahl beim Massenanfall Hilfebedürftiger in der Katastrophenmedizin. Ein Beitrag zur Gerechtigkeitsde‐ batte im Gesundheitswesen, 2008, S. 36; vgl. dazu auch den Internetaufritt des RKI, abrufbar unter: http://www.rki.de/SharedDocs/FAQ/Pocken/Pocken.html (Aufruf v. 3.2.2016); die Umsetzbarkeit anzweifelnd Hoffmann, Katastrophen‐ schutz: Mehr Realitätssinn gefordert, in: Deutsches Ärzteblatt 2003, 100: A 1243-1235, abrufbar unter: http://www.aerzteblatt.de/archiv/36776/Katastrophe nschutz-Mehr-Realitaetssinn-ist-gefordert (Aufruf v. 3.2.2016). 766 Kraft/Dohmen, Rechtliche Aspekt einer Pandemie in Deutschland, in: Pharma Recht 2008, S. 401 (403, 406) mit Ausführungen zur Herstellungsdauer des Impfstoffs und der Befürchtung einer kritischen Versorgungslage; Pohlmann, Rechtliche Rahmenbedingungen der Katastrophenbewältigung, 2012, S. 305. 767 Ähnlich Pohlmann, Rechtliche Rahmenbedingungen der Katastrophenbewälti‐ gung, 2012, S. 305 f. 768 Bales/Baumann/Schnitzler, Infektionsschutzgesetz. Kommentar und Vorschrif‐ tensammlung, 2. Aufl. 2003, § 20 Rn. 26. I. Impfung und Impfschäden 217 teile können auf Grund der Ermächtigungsgrundlage des § 20 Abs. 6 und 7 IfSG zu einer Impfung verpflichtet werden769. Impfschäden: Medizinisch-empirische Ausgangspunkte Impfschaden, Entschädigungsanspruch und Meldepflicht nach dem Infektionsschutzgesetz Mit einer Impfung korrelieren stets auch Nebenwirkungen, „weil es kein Arzneimittel ohne Nebenwirkungen gibt.“770 Der Gesetzgeber selbst geht von der Möglichkeit von Nebenwirkungen in Form von Impfschäden aus, denn er verankert in § 2 Nr. 11 IfSG die Begriffsbestimmung „Impfscha‐ den“. Dieser Befund wird dadurch bestätigt, dass das Gesetz mit § 60 IfSG ferner eine Entschädigungsregel für Impfschäden vorsieht. Diese Impf‐ schadenentschädigungsregel ist als gesetzlich normierter, allgemeiner Aufopferungsanspruch zu charakterisieren771. Erstmals 1961 wurde dieser Entschädigungsanspruch im Zusammenhang mit der Impfpflicht gegen Pocken gesetzlich gewährt772, denn die Ausrottung der Pocken war nur um den Preis von Impfschäden zu erreichen. Der durch die Impfung Geschä‐ digte hatte sich für die Gesundheit der Allgemeinheit aufgeopfert und wurde entsprechend durch die Allgemeinheit versorgt773. Nach der Legaldefinition des § 2 Nr. 11 IfSG liegt ein Impfschaden dann vor, wenn „die gesundheitliche und wirtschaftliche Folge einer über das übliche Ausmaß einer Impfreaktion hinausgehenden gesundheitlichen Schädigung durch die Schutzimpfung“ hervorgerufen wird. Dabei kommt 4. a) 769 Ibid.; Stebner/Bothe, Impfzwang der Bevölkerung wegen Pockengefahr?, in: MedR 2003, S. 287 (287). 770 Zuck, Impfrecht. Impfempfehlungen. Impfentscheidungen., in: MedR 2008, S. 410 (412); so auch Zastrow/Schöneberg/Koch, Erfassung und Bewertung von Impfschäden in der Bunderepublik Deutschland und das Impfschadensregister des BGA, in: Bundesgesundheitsblatt 1993, S. 516 (516); Meyer/Rasch/Keller- Stanislawski/Schnitzler, Anerkannte Impfschäden in der Bundesrepublik Deutschland 1990-1999, in: Bundesgesundheitsblatt 2002, S. 364 (364). 771 Erdle, Infektionsschutzgesetz. Kommentar, 4. Aufl. 2013, § 60 vor Rn. 1; dazu auch Wedlich, Nationale Präventionsmaßnahmen zur Erreichung des WHO- Impfziels bei Masern, 2014, S. 57 f. 772 Im Vorgängergesetz zum Infektionsschutzgesetz, dem Bundesseuchengesetz. 773 Vgl. Nationaler Impfplan. Impfwesen in Deutschland – Bestandsaufnahme und Handlungsbedarf (Stand: 1. Januar 2012), S. 49. F. Der Impfzwang auf verfassungsrechtlichem Prüfstand 218 nach § 20 Abs. 2 IfSG der beim RKI774 angesiedelten STIKO775 die Auf‐ gabe zu, Abgrenzungskriterien zwischen einer üblichen Impfreaktion und einer über das Ausmaß einer Impfreaktion hinausgehenden gesundheitli‐ chen Schädigung zu entwickeln776. Maßgeblich ist der Begriff des Impf‐ schadens für die Frage der Versorgung nach den §§ 60 ff. IfSG. Bei Ver‐ dacht eines Impfschadens hat der Arzt gem. § 6 Abs. 1 Nr. 3, § 8 Abs. 1 Nr. 1, § 9 Abs. 1 Nr. 15 und Abs. 3 S. 1 IfSG dem zuständigen Gesund‐ heitsamt unverzüglich Meldung zu machen. Das Gesundheitsamt wiede‐ rum übermittelt die gemeldeten Erkrankungen und Todesfälle nach § 11 Abs. 1 und Abs. 3 IfSG weiter an die zuständige Landesbehörde und von dort an das RKI. Nach Abs. 3 hat auch eine Übermittlung an die nach § 77 des Arzneimittelgesetzes jeweils zuständige Bundesoberbehörde zu erfol‐ gen. Diese ist das Bundesinstitut für Arzneimittel und Medizinprodukte mit Sitz in Berlin, es sei denn, dass das Paul-Ehrlich-Institut (PEI) in Lan‐ gen zuständig ist. Das PEI hält im Rahmen seines Internetauftritts eine öf‐ fentlich zugängliche Online-Datenbank vor, die Informationen zu Ver‐ dachtsfällen von Impfkomplikationen sowie schwerwiegende Nebenwir‐ kungen von Impfungen sammelt777. Das Verhalten bei ungewöhnlichen Impfreaktionen, eventuelle Ansprüche aus den §§ 60 bis 74 IfSG und die zuständigen Stellen sind ferner im Impfausweis zu vermerken, vgl. § 22 Abs. 3 IfSG778. Schwierigkeiten bei der Datenerhebung und Methodik Das Infektionsschutzgesetz geht hier in Bezug auf die Meldepflicht neue Wege779. Denn bevor das Infektionsschutzgesetz 2001 in Kraft trat, waren b) 774 Robert Koch-Institut. 775 Ständige Impfkommission. 776 Bales/Baumann/Schnitzler, Infektionsschutzgesetz. Kommentar und Vorschrif‐ tensammlung, 2. Aufl. 2003, § 2 Rn. 24 ff., insbesondere Rn. 27. 777 Erdle, Infektionsschutzgesetz. Kommentar, 4. Aufl. 2013, § 11 Rn. 3; die Daten‐ bank des PEI ist abrufbar unter http://www.pei.de/DE/arzneimittelsicherheit-vig ilanz/pharmakovigilanz/uaw-datenbank/uaw-datenbank-node.html (Aufruf v. 3.2.2016). 778 Erdle, Infektionsschutzgesetz. Kommentar, 4. Aufl. 2013, § 2 Rn. 11. 779 So auch Meyer/Rasch/Keller-Stanislawski/Schnitzler, Anerkannte Impfschäden in der Bundesrepublik Deutschland 1990-1999, in: Bundesgesundheitsblatt 2002, S. 364 (370). I. Impfung und Impfschäden 219 die für die genaue Ermittlung von Impfschäden erforderlichen Daten nur unzulänglich verfügbar. Aber auch die nun gesetzlich verankerte Melde‐ pflicht garantiert nicht, dass echte Häufigkeiten (Inzidenzen) von Neben‐ wirkungen berechnet werden können. Hierfür bräuchte es andere Instru‐ mente als das Spontanerfassungssystem nach dem Infektionsschutzgesetz, etwa klinische Studien oder epidemiologische Untersuchungen. Ein Grund liegt hier unter anderem in dem Umstand, dass nicht alle Schadensfälle ge‐ meldet werden („Underreporting“)780. So scheint die Meldeverpflichtung nach § 6 Abs. 1 Nr. 3 IfSG nicht allen Beteiligten bekannt zu sein781. Für die Einschätzung eines Impfschadensrisikos bedarf es jedoch der exakten Zahl der jeweils durchgeführten Impfungen sowie der Erfassung der in Deutschland anerkannten Impfschadensfälle782. Anerkannte Impfschäden in der BRD von 1971 bis 1990 Die Auswertung der verfügbaren Angaben lieferte das Ergebnis, dass im Zeitraum von 1971 bis 1990 in (West-) Deutschland 902 anerkannte Impf‐ schadensfälle vorlagen, wobei keine Einbeziehung der Impfschadensfälle nach Pockenimpfung stattfand783. Von diesen 902 anerkannten Impfschä‐ den waren 149 solche Fälle, die schwerste Gesundheitsstörungen784 auf‐ c) 780 Weißer/Meyer/Petzold u. a., Verdachtsfälle von Impfkomplikationen nach dem Infektionsschutzgesetz und Verdachtsfälle von Nebenwirkungen (von Impfstof‐ fen) nach dem Arzneimittelgesetz vom 1.1.2004 bis zum 31.12.2005, in: Bun‐ desgesundheitsblatt 2007, S. 1404 (1404). 781 Nationaler Impfplan. Impfwesen in Deutschland – Bestandsaufnahme und Handlungsbedarf (Stand: 1. Januar 2012), S. 124; hier werden bessere Kommu‐ nikation und Information angemahnt. 782 Zastrow/Schöneberg, Anerkannte Impfschäden in der Bundesrepublik Deutsch‐ land 1971 bis 1990, in: Bundesgesundheitsblatt 1994, S. 109 (109); Meyer/ Rasch/Keller-Stanislawski/Schnitzler, Anerkannte Impfschäden in der Bundes‐ republik Deutschland 1990-1999, in: Bundesgesundheitsblatt 2002, S. 364 (367 ff.). 783 Zastrow/Schöneberg, Anerkannte Impfschäden in der Bundesrepublik Deutsch‐ land 1971 bis 1990, in: Bundesgesundheitsblatt 1994, S. 109 (109); nach 1990 gestaltete sich die Sammlung der Daten auf Grund der Wiedervereinigung noch komplexer, vgl. dazu Meyer/Rasch/Keller-Stanislawski/Schnitzler, Anerkannte Impfschäden in der Bundesrepublik Deutschland 1990-1999, in: Bundesgesund‐ heitsblatt 2002, S. 364 (364 ff.). 784 Diese Gruppe ist schwerstpflegebedürftig und leidet an Hirnschäden, Entwick‐ lungsverzögerungen und geistiger Behinderung. F. Der Impfzwang auf verfassungsrechtlichem Prüfstand 220 wiesen und zu einer Minderung der Erwerbstätigkeit von 100 % führten. Ferner gab es im Zeitraum von 1971 bis 1990 13 Todesfälle als Folge ver‐ abreichter Schutzimpfungen, wiederum ohne Berücksichtigung der Todes‐ fälle, die durch die Pockenschutzimpfung ausgelöst wurden785. Dabei spielt auch die Art der Impfung eine entscheidende Rolle. So dürften ein‐ zelne Impfungen häufiger und andere Impfungen in nur sehr geringem Maße für die Impfschäden ursächlich sein. Häufiger treten Schadensfälle auf bei Impfungen mit dem Impfstoff Bacille Calmette-Guérin gegen Tu‐ berkulose (BCG-Impfungen), bei Impfungen gegen Poliomyelitis und sol‐ chen Impfungen, die Pertussis enthalten. In den letzten beiden Fällen sind zum Teil sehr schwere Folgeschäden charakteristisch. Nur vereinzelt gibt es (überwiegend leichtere) Impfschäden bei Tetanus- und Diphterie- Schutzimpfungen und solchen gegen Masern, Mumps und Röteln786. Auch die Influenza-Impfung kann sehr schwerwiegende Schadensfälle nach sich ziehen787. So kam es z. B. in (West-) Deutschland von 1974 bis 1978 zu drei (anerkannten) Todesfällen in Folge dieser Schutzimpfung788. Nebenwirkungen einer Pockenimpfung Gravierender als bei anderen Impfungen fallen die Nebenwirkungen regel‐ mäßig bei der Pockenimpfung aus789. Allein von 1953 bis 1962 soll in der Bundesrepublik bei 381 Kindern eine postvakzinale Enzephalitis bzw. En‐ zephalopathie, also die Auslösung einer pathologischen Immunreaktion, aufgetreten sein. Davon sollen in diesem Zeitraum 112 Kinder an dem Leiden gestorben sein. Ein anderer Teil litt wohl unter zum Teil außeror‐ d) 785 Zastrow/Schöneberg, Anerkannte Impfschäden in der Bundesrepublik Deutsch‐ land 1971 bis 1990, in: Bundesgesundheitsblatt 1994, S. 109 (109 f.). 786 Ibid. S. 110 ff. 787 Ibid., S. 110 f.; Dittmann, Risiko des Impfens und das noch größere Risiko, nicht geimpft zu sein. Wissensstand, Wissenslücken und Schlussfolgerungen, in: Bun‐ desgesundheitsblatt 2002, S. 316 (318 Übersicht 1). 788 Zastrow/Schöneberg, Anerkannte Impfschäden in der Bundesrepublik Deutsch‐ land 1971 bis 1990, in: Bundesgesundheitsblatt 1994, S. 109 (110 f.). 789 Grundlegend PEI, Die unerwünschten Wirkungen der Pockenschutzimpfung, abrufbar unter: http://www.pei.de/SharedDocs/Downloads/fachkreise/impfcd/07 -a-impfkomplikationen.pdf?__blob=publicationFile&v=1 (Aufruf v. 3.2.2016). I. Impfung und Impfschäden 221 dentlich schweren, bleibenden Dauerschäden790. Das PEI geht in einer In‐ formation zur Pockenschutzimpfung für Ärztinnen und Ärzte auf einen Strauß verschiedener Impfreaktionen und Impfkomplikationen ein. Als be‐ sonders schwerwiegende Impfkomplikationen werden die Vaccinia pro‐ gressive (Vaccinia necros), d. h. eine lokal an der Impfstelle entstehende und sich dann weiter ausbreitende Komplikation, und eben die besonders gefürchtete vakzinale Gehirnerkrankung genannt. Prinzipiell kann es auch bei anderen Impfungen zu einer postvakzinalen Gehirnerkrankung kom‐ men, bei der Pockenimpfung scheint dies jedoch besonders häufig zu sein791. Bei einer nekrotisierenden, d. h. den Tod einzelner oder mehrerer Zellen verursachenden Impfkomplikation werden zur Häufigkeit folgende Angaben gemacht: Sie schwanken zwischen null (USA 1963) und vier (England 1961-69) Fällen pro einer Million Impfungen. Dabei ist von einer hohen Letalität von etwa einem Drittel der betroffenen Patienten auszugehen. Die Häufigkeit einer vakzinalen Gehirnerkrankung ist abhän‐ gig vom verwendeten Impfstamm und weiteren Faktoren. Die niedrigsten Raten werden hier für die USA mit 1,92 bis 2,86 (1963 bis 1968) Fällen pro Million Impfungen gemacht. Hier ist mit einer Letalitätsrate von 15 bis 25 % zu rechnen. Ca. 25 % der Überlebenden weisen ein sogenanntes persistierendes neurologisches Defizit auf, also eine dauerhafte Beein‐ trächtigung des zentralen Nervensystems792. Wenn heute über die Gefahr einer durch Terror ausgelösten Pockenseu‐ che und die Einführung einer Impfpflicht gegen Pocken diskutiert wird, dann ist an dieser Stelle noch auf die Schwierigkeit hinzuweisen, die Lite‐ raturdaten auf die heutige Situation zu übertragen. Beachtlich sind zum einen die damaligen methodischen Ungenauigkeiten, aber auch veränderte Bedingungen in der Bevölkerung. So ist heute etwa eine wesentlich größe‐ re Bevölkerungsgruppe immunsupprimiert, d. h. in der Immunreaktion ge‐ schwächt, und stellt in Folge dessen eine größere Risikogruppe für die An‐ fälligkeit einer Vaccinia progressive dar793. Nach einer Hochrechnung ba‐ 790 Pistole gegen Pocken, in: Der Spiegel Nr. 25/1966, S. 129; Gefährlicher Schnitt, in: Der Spiegel Nr. 41/1971, S. 191; Tödlicher Schutz, in: Der Spiegel Nr. 15/1967, S. 182 f.; pro Jahr gab es also unter den gesetzlich zur Impfung ver‐ pflichteten Kindern in (West-)Deutschland durchschnittlich ca. zwölf Impftote in Folge der Schutzimpfung gegen Pocken, wobei die angegebenen Zahlen hier zum Teil leicht differieren. 791 Vgl. PEI, Die unerwünschten Wirkungen einer Pockenschutzimpfung, S. 5. 792 Ibid., insbesondere S. 8 f. 793 Ibid., S. 11. F. Der Impfzwang auf verfassungsrechtlichem Prüfstand 222 sierend auf den Erfahrungen mit der Pockenschutzimpfung in der Vergan‐ genheit ist auch heute bei einer verpflichtenden Pockenschutzimpfung mit Nebenwirkungen in Form von erheblichen Impfschäden zu rechnen. Auf eine Million Geimpfte entfielen zwei Todesfälle, fünfzehn Geimpfte mit dauerhaften Schäden und etwa weitere 300 bis 400 geimpfte Personen mit unterschiedlichen gesundheitlichen Beeinträchtigungen vorübergehender Art794. Impfungen und Impfschäden in den letzten Jahren Obwohl keine Impfung letztlich frei von Nebenwirkungen unterschiedli‐ cher Art sein dürfte, darf auf der anderen Seite nicht vergessen werden, dass durch gezielte Impfprogramme in den meisten Industrieländern viele einst gefürchtete Infektionskrankheiten in weiten Teilen zurückgedrängt oder nahezu ausgerottet worden sind795. In Deutschland sprechen die Län‐ der öffentliche Impfempfehlungen auf der Grundlage der jeweiligen Emp‐ fehlungen der Ständigen Impfkommission (STIKO) aus, vgl. § 20 Abs. 3 IfSG. Ursprünglich diente die Regelung allein dem Zweck, den Impfge‐ schädigten gem. § 60 Abs. 1 Nr. 1 IfSG eine finanzielle Entschädigung zu sichern, heute kommt ihr eher mit Blick auf effektive Vorsorgemaßnah‐ men ein informatorischer Charakter zu796. Die Empfehlungen der STIKO im Sinne des § 20 Abs. 2 IfSG sind als allgemeine Leitlinien ausgestaltet, denen allerdings keine rechtsverbindliche Wirkung zukommt797. Die riskanteren Impfungen wie die Pockenschutzimpfung, die Impfung mit BCG und die Impfung gegen Poliomyelitis werden heute nicht mehr e) 794 Stebner/Bothe, Impfzwang der Bevölkerung wegen Pockengefahr?, in: MedR 2003, S. 287 (287); nicht außer Acht gelassen werden darf aber, dass es sich hierbei um hypothetische Hochrechnungen handelt. Es ließe sich generell leich‐ ter diskutieren, wenn es genaue Kenntnis darüber gäbe, wie viele Geimpfte nicht mehr an der jeweiligen Krankheit, sondern an der Impfung sterben, so Zuck, Impfrecht. Impfempfehlungen. Impfentscheidungen., in: MedR 2008, S. 410 (413). 795 Dittmann, Risiko des Impfens und das noch größere Risiko, nicht geimpft zu sein. Wissensstand, Wissenslücken und Schlussfolgerungen, in: Bundesgesund‐ heitsblatt 2002, S. 316 (316, 319). 796 Erdle, Infektionsschutzgesetz. Kommentar, 4. Aufl. 2013, § 20 Rn. 4 u. a. auch mit einer Übersicht über die aktuellen Empfehlungsregelungen in den Ländern. 797 Ibid., § 20 Rn. 3. I. Impfung und Impfschäden 223 von der STIKO empfohlen798. Insgesamt treten Impfkomplikationen heute eher selten auf, so dass es sich dabei grundsätzlich um Einzelfälle in Raten von einer Komplikation pro mehreren 100 000 Impfungen oder gar einer Komplikation unter einigen Millionen Impfungen handelt. Trotz der durchgeführten klinischen Studien werden infolge der begrenzten Anzahl der einbezogenen Probanden derartig seltene Nebenwirkungen nicht ent‐ deckt. Ferner kann es auch immer zu verzögerten Nebenwirkungen kom‐ men, die dann erst außerhalb des Untersuchungszeitraums in Erscheinung treten799. In dem Beobachtungszeitraum von 2005 bis 2009 wurden insgesamt 1036 Anträge auf Anerkennung von Impfschäden gestellt. Im gleichen Zeitabschnitt sind 169 Anträge positiv als Impfschäden anerkannt worden. Insgesamt haben in dieser Periode sowohl die Antragstellungen als auch die Anerkennungen eines Impfschadens in der Tendenz eher zugenom‐ men800. Es fällt wie auch schon bei früheren Untersuchungen auf, dass einzelne Impfungen mehr Impfschadensfälle hervorrufen als andere. So entfielen von den von 2005 bis 2009 anerkannten Impfschäden801 18,9 Prozent (in absoluten Zahlen: 20 Fälle) auf Impfungen gegen Frühsom‐ mer-Meningoenzephalitis (FSME) und 10,4 % auf Impfungen gegen Influ‐ enza (in absoluten Zahlen: elf Fälle)802. Gerade bei der Influenzaimpfung wird immer wieder über einen Kausalzusammenhang zwischen dieser und einem gehäuften Auftreten des Guillain-Barré-Syndroms (GBS) diskutiert. Das GBS ist eine akute Entzündung des peripheren Nervensystems und 798 Vgl. Meyer/Rasch/Keller-Stanislawski/Schnitzler, Anerkannte Impfschäden in der Bundesrepublik Deutschland 1990-1999, in: Bundesgesundheitsblatt 2002, S. 364 (368). 799 Dittmann, Risiko des Impfens und das noch größere Risiko, nicht geimpft zu sein. Wissensstand, Wissenslücken und Schlussfolgerungen, in: Bundesgesund‐ heitsblatt 2002, S. 316 (321). 800 Nationaler Impfplan. Impfwesen in Deutschland – Bestandsaufnahme und Handlungsbedarf (Stand: 1. Januar 2012), S. 119; die zunehmende Tendenz auch für den davorliegenden Beobachtungszeitraum von 2001 bis 2005 bestäti‐ gend Weißer/Meyer/Petzold u. a., Verdachtsfälle von Impfkomplikationen nach dem Infektionsschutzgesetz und Verdachtsfälle von Nebenwirkungen (von Impfstoffen) nach dem Arzneimittelgesetz vom 1.1.2004 bis zum 31.12.2005, in: Bundesgesundheitsblatt 2007, S. 1404 (1405). 801 Hierbei waren nur die Daten von sieben Ländern verfügbar. 802 Nationaler Impfplan. Impfwesen in Deutschland – Bestandsaufnahme und Handlungsbedarf (Stand: 1. Januar 2012), S. 121 f., wobei damit noch keine Aussage über die jeweilige Schwere des Impfschadens getroffen worden ist. F. Der Impfzwang auf verfassungsrechtlichem Prüfstand 224 der Nervenwurzeln gefolgt von einer aufsteigenden Lähmung. Das Aus‐ maß der Lähmungserscheinungen ist sehr variabel. Die Lähmungssympto‐ matik bildet sich meist in umgekehrter Reihenfolge ihres Auftretens wie‐ der zurück, kann aber im schlimmsten Fall auch zum Tod führen803. Nach einer Studie, die das PEI von November 2009 bis Dezember 2010 durch‐ geführt hat, besteht ein erhöhtes Risiko eines GBS innerhalb eines recht kurzen Zeitraums von fünf bis 42 Tagen nach der Impfung gegen Influen‐ za A/H1N1v. Es wird mit sechs Fällen eines GBS auf eine Million geimpf‐ ter Personen kalkuliert804. Insgesamt soll noch einmal darauf hingewiesen werden, dass Impfun‐ gen heute regelmäßig gut verträglich sind und Nebenwirkungen, insbeson‐ dere in Form von Impfschäden, ein seltenes Ereignis darstellen. Schwie‐ rigkeiten ergeben sich bei der Feststellung von Impfschäden in validen Zahlen vor allem bei der Datenerhebung und Methodik. Eine Überprüfung dieser Zahlen kann hier im Rahmen einer juristischen Arbeit nicht geleis‐ tet werden. Ziel dieses Abschnittes ist es vielmehr, aufzuzeigen, dass es trotz sicherer Impfstoffe immer auch eine bestimmte (geringe) Zahl von Impfschadensopfern gibt und mit welchen prognostizierten Wahrschein‐ lichkeiten diese Impfschäden auftreten, ohne dass an dieser Stelle absolut exakte Zahlen geliefert werden können. Denn wenn unter F. III. im Fol‐ genden die Verfassungsmäßigkeit einer Impfpflicht diskutiert wird, wird das hier dargelegte naturwissenschaftliche Hintergrundwissen auch für die juristische Beurteilung eine große Rolle spielen. 803 Weißer/Barth/Keller-Stanislawski: Sicherheit von Impfstoffen, in: Bundesge‐ sundheitsblatt 2009, S. 1053 (1058). 804 Vgl. PEI, Zusammenhang zwischen pandemischer Influenza A/H1N1v-Impfung und Guillain-Barré-Syndrom/Miller-Fisher-Syndrom in Deutschland, abrufbar unter: http://www.pei.de/DE/arzneimittelsicherheit-vigilanz/pharmakovigilanz/f orschung/gbs-studie/ergebnisse-studie-pandemische-inflluenza-impfung-guillan -barre-miller-fisher-syndrom.html;jsessionid=EA65EEED029CA0901B5DB2D 11497DFF7.1_cid344?nn=3258530#doc3258534bodyText1 (Aufruf v. 3.2.2016); zum Zusammenhang zwischen dem Influenza-Impfstoff und GBS z. B. auch Dittmann, Risiko des Impfens und das noch größere Risiko, nicht ge‐ impft zu sein, in: Bundesgesundheitsblatt 2001, S. 316 (318). I. Impfung und Impfschäden 225 Rechtliche Fragestellung Mit der Einführung einer gesetzlichen Impfpflicht entstünde eine Situati‐ on, in der einige wenige in Folge der Impfung sterben oder dauerhaft stark beeinträchtigt werden könnten, aber viele vor der infektiösen und letalen Krankheit geschützt würden805. Dabei wird ein möglichst hoher Schutz vor der Krankheit nur durch eine möglichst hohe Impfungsrate gewähr‐ leistet. Zugespitzt formuliert geht es somit um die in Kauf genommene Tötung bzw. schwere körperliche und geistige Beeinträchtigung einiger weniger Unbeteiligter um der Rettung der Bevölkerung willen806. Unter F. III. soll die Verfassungsmäßigkeit einer Impfpflicht erörtert werden, wo‐ bei der Frage nach der Verhältnismäßigkeit dieser Maßnahme angesichts des Rechts auf Leben und körperliche Unversehrtheit aus Art. 2 Abs. 2 S. 1 GG eine entscheidende Bedeutung zukommen wird. Es soll ferner rechtlich untersucht und bewertet werden, ob diese Situation strukturell dem Abschuss unschuldiger Passagiere nach dem vom Bundesverfas‐ sungsgericht für verfassungswidrig erklärten § 14 Abs. 3 des LuftSiG gleicht. Einen Schwerpunkt der Untersuchung bildet dann schließlich auch die Frage, ob die Abwägung von Leben gegen Leben die Grenze der An‐ gemessenheit markiert. f) 805 Vgl. dazu auch Fritze, Die Tötung Unschuldiger, 2004, S. 204. 806 Zur Situation, wenn bestimmte Seuchengebiete zum Schutz der übrigen Bevöl‐ kerung abgeriegelt würden, siehe Reichenbach/Göbel/Wolff/Stokar von Neuforn, Risiken und Herausforderungen für die öffentliche Sicherheit in Deutschland. Grünbuch des Zukunftsforums Öffentliche Sicherheit, S. 41. Es könnten um‐ fangreiche Quarantänemaßnahmen angeordnet werden (möglicherweise auf Grundlage des § 30 Abs. 2 S. 2 IfSG bzw. des § 32 IfSG), in Folge dessen Perso‐ nen, die zu Beginn der Isolation noch nicht infiziert waren, erst durch die ge‐ meinsame Isolation mit den bereits Infizierten erkranken und sterben. Die Qua‐ rantäne ist ihrem Wesen nach ja gerade darauf gerichtet, nicht die Abgesonder‐ ten zu schützen, sondern die restliche Bevölkerung. Denkbar wäre auch, dass Einzelne auf Grund akuter Versorgungsengpässe Gesundheitsbeschädigungen erleiden oder sterben. Ferner erscheint auch möglich, dass bei Einzelnen post‐ traumatische Störungen auftreten, vgl. dazu auch Berndt, Geschichte der Qua‐ rantäne, in: SZ v. 5.10.2014. F. Der Impfzwang auf verfassungsrechtlichem Prüfstand 226 Exkurs: Philosophische Zwischenbetrachtungen zur Tötung Unbeteiligter Vor dem Einstieg in die (verfassungs-)rechtliche Diskussion soll nun in gebotener Kürze ein Schlaglicht auf die Tötung Unschuldiger aus philoso‐ phischer Perspektive geworfen werden. Im vorausgegangenen Abschnitt spielten im Rahmen von Impfungen und daraus folgenden Impfschäden Zahlen als Ausdruck von medizinischen Wahrscheinlichkeiten keine un‐ wesentliche Rolle. Auch in diesem Kapitel wird die Betrachtung von Zah‐ len bedeutsam. Hier geht es allerdings nicht mehr wie bei F. I. um pro‐ gnostizierte Zahlen, sondern es geht um die Bedeutung von Zahlen und Zahlenverhältnissen für das Auffinden einer Entscheidung. Ferner treten bestimmte philosophische Argumentationsstrukturen immer wieder in ju‐ ristischen Diskussionen in Erscheinung, auf die schließlich, um diesen oder jenen Standpunkt zu untermauern, rekurriert wird. Die unterschiedli‐ chen philosophischen Ansätze verdeutlichen zudem die Komplexität und Sensibilität der letztlich rechtlich zu beantwortenden Frage, ob in einer Ausnahmesituation wie der biologischen Katastrophe die (höchst uner‐ wünschte) Tötung bzw. schwere Gesundheitsbeeinträchtigung Unschuldi‐ ger hinzunehmen ist. Zählt die Anzahl? Insbesondere im angloamerikanischen Raum ist die Ethik des Utilitaris‐ mus verbreitet. Begründer dieser philosophischen Strömung waren Jeremy Bentham, John Stuart Mill und Henry Sidgewick. Nach dieser Lehre liegt die Antwort auf die dilemmatische Situation der Impfpflicht klar auf der Hand: Die Impfpflicht ist – auch unter Inkaufnahme einiger weniger Toter und an der Gesundheit Beeinträchtigter – deswegen moralisch richtig, weil so der gesamtgesellschaftlich höchste Nutzen erzielt werden kann. Die Durchimpfung der Bevölkerung verspricht die maximale Befriedigung al‐ ler, infolge der Addition des jeweiligen Einzelglücks, am besten zu errei‐ chen. Hierbei bestimmt das Ergebnis die Handlung, so dass im Einzelfall auch eine moralisch fragwürdige Handlungsweise wie die Inkaufnahme der Impfschäden jedenfalls durch den Erfolg der „Volksgesundheit“807 sei‐ II. 1. 807 Kritisch zum Begriff der Volksgesundheit Frenzel, Die „Volksgesundheit“ in der Grundrechtsdogmatik, in: DÖV 2007, S. 243 ff.; ebenfalls kritisch dazu Lechler, II. Exkurs: Philosophische Zwischenbetrachtungen zur Tötung Unbeteiligter 227 ne Rechtfertigung findet808. Die Anzahl zählt, weil jeder als einer zählt und mehrere aus diesem Grund mehr zählen809. Die dem Utilitarismus entlehnte Maximierungsregel, nach der das Leid oder der Tod vieler Menschen schlechter ist als das Leid oder der Tod we‐ niger Menschen, wird argumentativ zunächst durch den Appell an die In‐ tuition begründet. Für die Maximierungsregel spricht die evidente Über‐ zeugungskraft bei disparaten Zahlenverhältnissen. So wird bei einer Ab‐ wägung hinsichtlich der Rettung von 100 000 Menschen zu Lasten von hundert Menschen weithin die Ansicht geteilt werden, dass die 100 000 Menschen gerettet werden müssen810. Weiterhin wird die Maximierungs‐ regel damit begründet, dass Menschenleben durchaus ein objektiver Wert zukäme, der die interpersonelle Addition gestattet811. Dieser Begrün‐ dungsversuch birgt viele Angriffspunkte. Kritiker wenden sich gegen den objektiven Wertebegriff des Menschen812 und bemängeln die unzureichen‐ de Beachtung des Einzelschicksals mit seinen individuellen Freiheits- und Abwehrrechten. Eine Verrechnung einzelner Leben zu einem gesamtge‐ sellschaftlichen Nutzen ist mit einer sich als Solidargemeinschaft verste‐ Art. 12 GG. 2. Mitbericht, in: VVDStRL, Bd. 43, Artikel 12 GG – Freiheit des Berufs und Grundrecht der Arbeit, 1985, S. 48 (58). 808 Brech, Triage und Recht, 2008, S. 128 f.; vgl. dazu vertieft Höffe (Hrsg.), Ein‐ führung in die utilitaristische Ethik, 4. Aufl. 2008. 809 Parfit, Rechenschwache Ethik, in: Lübbe (Hrsg.), Tödliche Entscheidung, 2004, S. 144 (157). 810 Nach wissenschaftlichen Hochrechnungen werden z. B. im Influenza-Pandemie‐ fall bei einer mittleren Erkrankungsrate von 30% der Bevölkerung etwa 100 000 Menschen sterben, wenn sie nicht wirksam gegen den Influenzavirus geimpft sind, vgl. dazu insbesondere auch C. II. 2. d) aa); anderseits kann es bei jeder Impfung auch zum Teil zu erheblichen Impfschäden bis hin zu Impftoten kom‐ men, vgl. dazu F. I. 4.; bei einer Durchimpfung der gesamten Bevölkerung könnte es nach Hochrechnungen je nach Impfung von ganz vereinzelten Todes‐ fällen bis zu rund 100 Impftoten oder mehr kommen; die Zahlenwerte sind da‐ bei nicht als absolut zu verstehen, sondern sollen die Größenverhältnisse ver‐ deutlichen, über die diskutiert wird. 811 Dazu Rakowski, Zählt die Anzahl, wenn man Leben rettet?, in: Lübbe (Hrsg.), Tödliche Entscheidung, 2004, S. 158 (159 ff.) mit dem Versuch einer deontolo‐ gischen Verteidigung der Maximierungsregel, wonach die Maximierungsregel jedermanns ex-ante-Überlebenschance in gleichem Ausmaß erhöht und jeder‐ mann der Maximierungsregel (wenigstens hypothetisch) zugestimmt hätte. 812 Taurek, Zählt die Anzahl?, in: Lübbe (Hrsg.), Tödliche Entscheidung, 2004, S. 124 (135). F. Der Impfzwang auf verfassungsrechtlichem Prüfstand 228 henden Gesellschaft schwerlich in Einklang zu bringen813. Die morali‐ schen Unzulänglichkeiten der Maximierungsregel lassen sich an einem Beispiel plakativ vor Augen führen. A ist ein gesunder Mensch. B, C und D benötigen zeitgleich ein Organ, um weiterleben zu können. B braucht ein Herz, C und D je eine Niere. A hat all die lebensspendenden Organe und kommt auch als passender Spender in Frage. Nach der Maximierungs‐ regel könnten die Leben des B, C und D durch die Tötung des A gerettet werden. Denn drei Leben zählen danach mehr als eins. Um zu erklären, warum gerade A getötet werden soll, schlagen B, C und D vor, dass jeder eine Art Lotterienummer erhalten sollte und immer dann, wenn Organe wie hier dringend benötigt werden, ein Zufallsgenerator einen Spender auswählt, der dann getötet wird, um zwei oder mehr Leben zu retten. Dies sei rational die klügste Lösung und dem Utilitarismus konsequenterweise geschuldet814. Auch wenn ein solches Gedankenspiel Unbehagen auslöst und sich nicht einfügen lässt in das verfassungsrechtliche Verständnis des Einzel‐ nen als Individuum mit subjektiver Wertigkeit815, muss – wie oben ange‐ deutet – anerkannt werden, dass sehr große quantitative Unterschiede eine nicht zu unterschätzende Bedeutung für die Intuition aufweisen. In einer quantitativen Extremlage scheint der akzeptierte Grundsatz, dass Unbetei‐ ligte nicht für andere geopfert werden dürfen, schwer durchhaltbar zu sein. Wenn die Tötung von 100 Unbeteiligten oder die Inkaufnahme ihres Todes das einzige Mittel ist, um 100 000 Menschen zu retten, erscheint die mora‐ lische Rechtfertigung der Tötung von 100 Unbeteiligten nicht mehr grund‐ sätzlich ausgeschlossen. Die Frage muss daher lauten, bis zu welchem Punkt eine Verrechenbarkeit im Sinne der Maximierungsregel moralisch weitgehend akzeptiert wird816. Die exakte Festlegung eines Größenver‐ hältnisses, bei dem keinesfalls getötet werden darf und die eines Größen‐ 813 So z. B. Brech, Triage und Recht, 2008, S. 130 f. 814 Zur „Lebenslotterie“ Harris, Die Überlebenslotterie, in: Lübbe (Hrsg.), Tödli‐ che Entscheidung, 2004, S. 203 (205). 815 Baumann, Das Grundrecht auf Leben unter Quantifizierungsvorbehalt?, in: DÖV 2004, S. 853 (858). 816 Ladiges, Die Bekämpfung nicht-staatlicher Angreifer im Luftraum, 2007, S. 306; gerade bei der Einführung einer gesetzlichen Impfpflicht würde sich die‐ se Frage stellen, denn bei den sehr selten auftretenden Impfschäden im Ver‐ gleich zu dem durch die Schutzimpfung für die gesamte Bevölkerung verringer‐ ten Infektionsrisiko handelt es sich um extreme Zahlenverhältnisse. II. Exkurs: Philosophische Zwischenbetrachtungen zur Tötung Unbeteiligter 229 verhältnisses, bei dem die Tötung einiger weniger zu Gunsten vieler in Kauf genommen wird, erscheint allerdings unmöglich. Interessant ist in diesem Zusammenhang der Vergleich von Getöteten und Geretteten mit der sogenannten Haufenparadoxie. Ein Sandkorn bildet noch keinen Sandhaufen. Wenn ein Sandkorn noch kein Haufen ist, dann sind auch zwei Sandkörner kein Haufen. Dies könnte beliebig fortgesetzt werden. Paradoxerweise ergäbe sich aber aus dieser Annahme, dass auch beliebig viele Sandkörner keinen Haufen bilden. Einigkeit besteht jedoch dahingehend, dass es das Vorliegen eines Sandhaufens gibt, wenn nur ge‐ nügend Sandkörner an der gleichen Stelle angesammelt sind817. Für die Tötung von Unbeteiligten bedeutet das, dass das Verbot, einen Menschen zur Rettung von einem oder zwei Menschen zu töten, auch gilt, wenn es um die Rettung von 100 000 Menschen geht. Dies widerspricht wiederum weitgehend der moralischen Intuition. Es folgt also aus einem anerkannten moralischen Prinzip, dem Verbot, Unschuldige zu töten, unter Anwendung einer gültigen Schlussfolgerung ein Ergebnis, welches von vielen für mo‐ ralisch falsch gehalten und gegen das auch regelmäßig etwa im außenpoli‐ tischen Handeln verstoßen wird818. Eine theoretische Auflösung der Para‐ doxie kann erfolgen durch die Annahme, dass Aussagen nicht nur voll‐ ständig wahr oder falsch, sondern auch mehr oder weniger falsch sein können. Mit jedem Sandkorn, welches zu dem ersten Sandkorn bzw. mit jedem zu rettenden Menschen, der zu dem ersten zu rettenden Menschen kommt, wird das Irrtumsrisiko erhöht, mit der Folge, dass durch die Addi‐ tion der mehr wahren und weniger falschen Prämissen letztlich eine fal‐ sche Konklusion entsteht819. In der Rechtswirklichkeit hilft diese philoso‐ phische Erläuterung freilich wenig. Eine Rechtsnorm ist auf die Festset‐ zung einer klaren Disparität der Zahlenverhältnisse angewiesen. Prämis‐ sen, die zum Teil wahr und zum Teil falsch sind und durch ihre Summie‐ rung inakzeptabel werden, lassen sich schwerlich in die Dogmatik des Rechts einfügen. 817 Fritze, Die Tötung Unschuldiger, 2004, S. 163 ff. 818 Ibid., S. 165. 819 Ladiges, Die Bekämpfung nicht-staatlicher Angreifer im Luftraum, 2007, S. 306 f.; Fritze, Die Tötung Unschuldiger, 2004, S. 167 f., der für die moralphi‐ losophische Begründung der Tötung Unschuldiger neben dem utilitaristischen Modell auch noch ein Versicherungsmodell und ein vertragstheoretisches Mo‐ dell entwirft. F. Der Impfzwang auf verfassungsrechtlichem Prüfstand 230 Aufopferung für den Staat oder Auflösung des Staatsvertrages? Wie weit der Staat den Bürger in seine Pflicht nehmen kann, ist stark von dem jeweiligen staatsrechtlichen Verständnis abhängig. Für einen Hobbe‐ sianer ist das Opfer eines unbeteiligten Bürgers, das den eigenen Tod um‐ fasst, schlechterdings nicht vorstellbar. Einziger Grund für den Gesell‐ schaftsvertrag und damit die Existenz des Staates ist der Selbsterhaltungs‐ trieb des Menschen. Der Mensch unterwirft sich nur deshalb dem Staat und leistet Gehorsam, weil er das überragende Interesse an seiner Selbster‐ haltung im Staat besser verwirklicht sieht als im Naturzustand. Diese Sichtweise ist das Resultat eines Menschenbildes, das den Einzelnen als zügellosen Egoisten begreift. Radikal individualistisch argumentiert gibt es Gehorsam nur gegen Schutz820. Der Vertrag kann deswegen nicht den Verzicht auf das zur Selbsterhaltung Erforderliche beinhalten821. In dem Augenblick, in dem der Staat den Bürger zur Selbstaufopferung verpflich‐ ten will, zerstört der Staat seine eigene Legitimationsgrundlage. Der Ver‐ trag ist damit aufgekündigt und der Bürger von jeglichen Verpflichtungen befreit822. Wer Hobbes vollumfänglich folgt, wird sagen, dass eine Situati‐ on, in der einige wenige Unbeteiligte, um der Gesundheit und des Lebens der Gesamtbevölkerung willen, den Tod finden oder schwere gesundheitli‐ che Beeinträchtigungen erfahren, nicht geordnet verwaltbar ist823. Andere Staatstheoretiker, wie beispielsweise Rousseau, Pufendorf oder Rawls verstehen den Bürger kontrapunktisch zur hobbesschen Position als in der Pflicht, dem Gemeinwesen im Bedarfsfall etwas zurückzugeben824. Der Staat, als Rechtsverhältnis begriffen, garantiert die „gleichmäßig-ver‐ 2. 820 Hobbes, Leviathan, 1651, Einundzwanzigstes Kapitel (zitiert nach Reclam Uni‐ versal-Bibliothek Nr. 8348, hrsg. v. Jacob Peter Mayer), S. 197; vgl. auch Paw‐ lik, § 14 Abs. 3 des Luftsicherheitsgesetzes – ein Tabubruch?, in: JZ 2004, S. 1045 (1051 f.). 821 Hobbes, Leviathan, 1651, Einundzwanzigstes Kapitel (zitiert nach Reclam Uni‐ versal-Bibliothek Nr. 8348, hrsg. v. Jacob Peter Mayer), S. 194; vgl. auch Lübbe, Lebensnotstand – Ende der Normativität. Untersuchung einer Grauzone im Un‐ recht des Tötens, in: Dies. (Hrsg.), Tödliche Entscheidung, 2004, S. 106. 822 So auch Reemtsma, Folter im Rechtsstaat?, 2005, S. 86. 823 So auch Lübbe, Lebensnotstand – Ende der Normativität. Untersuchung einer Grauzone im Unrecht des Tötens, in: Dies. (Hrsg.), Tödliche Entscheidung, 2004, S. 108. 824 Dazu Pawlik, § 14 Abs. 3 des Luftsicherheitsgesetzes – ein Tabubruch?, in: JZ 2004, S. 1045 (1052 f.); Ladiges, Die Bekämpfung nicht-staatlicher Angreifer im Luftraum, 2007, S. 307 f. II. Exkurs: Philosophische Zwischenbetrachtungen zur Tötung Unbeteiligter 231 bindliche Zuteilung und Wahrung äußerer Rechtssphäre nach allgemeinen Gesetzen“825 und fordert dafür aber eine Gegenleistung: das Mittragen der Verantwortung an der politischen Gemeinschaft, das notfalls auch die Hin‐ gabe des eigenen Lebens als Bürgerpflicht beinhaltet826. Die Inpflichtnah‐ me seiner Bürger ist auch für den modernen Rechtsstaat charakteris‐ tisch827. Hinter dem Aufopferungsgedanken steht die Vorstellung, dass der Bürger für den Genuss der Vorteile der verfassten staatlichen Rechtsord‐ nung, insbesondere hinsichtlich der Gewährung staatlicher Daseins- und Fürsorgepflichten, Ausgleich in Form eines Sonderopfers für das gemeine Wohl zu leisten hat828. Diskutiert wird allein die Reichweite dieser staatli‐ chen Inpflichtnahme829. Die Verfassungsmäßigkeit von § 20 Abs. 6 und 7 IfSG Im Folgenden soll die Ermächtigungsgrundlage des § 20 Abs. 6 und 7 IfSG, auf Grund dessen die Einführung einer gesetzlichen Impfpflicht er‐ möglicht wird, auf ihre Verfassungsmäßigkeit hin untersucht werden. Vereinbarkeit mit Art. 2 Abs. 2 S. 1 GG Schutzbereich Art. 2 Abs. 2 S. 1 GG schützt das Leben jedes Menschen unabhängig von seinem Status und seinen Lebensumständen. Das Recht auf Leben umfasst III. 1. a) 825 Enders, Der Staat in Not – Terrorismusbekämpfung an den Grenzen des Rechts‐ staats, in: DÖV 2007, S. 1039 (1043). 826 Rousseau schreibt dazu: „Wer sein Leben auf Kosten der anderen erhalten will, muss es auch für sie hingeben, wenn es nötig ist“, so Rousseau, Vom Gesell‐ schaftsvertrag, 1762, Zweites Buch, 5. Kapitel (zitiert nach Reclam Universal- Bibliothek Nr. 1769, 2011), S. 38. 827 Dreier, Grenzen des Tötungsverbotes – Teil 1, in: JZ 2007, S. 261 (262 f.); über‐ zeichnet Pawlik, § 14 Abs. 3 des Luftsicherheitsgesetzes – ein Tabubruch?, in: JZ 2004, S. 1045 (1053 ff.); Gramm, Der wehrlose Verfassungsstaat?, in: DVBl. 2006, S. 653 (659 ff.); Depenheuer, Selbstbehauptung des Rechtsstaates, 2. Aufl. 2008, S. 90 ff. 828 Enders, Der Staat in Not – Terrorismusbekämpfung an den Grenzen des Rechts‐ staats, in: DÖV 2007, S. 1039 (1043). 829 Siehe dazu auch F. III. 2. c) dd). F. Der Impfzwang auf verfassungsrechtlichem Prüfstand 232 jedenfalls das körperliche Dasein des Menschen i. S. einer lebenden, bio‐ logisch-physischen Existenz830. Damit ist grundsätzlich die gezielte Tö‐ tung von Menschen, aber auch eine unbeabsichtigte Handlung, die zum Tod eines Menschen führt, verboten831. Neben dem Recht auf Leben schützt Art. 2 Abs. 2 S. 1 GG auch das Recht auf körperliche Unversehrt‐ heit. Ist das Leben verletzt, liegt auch ein Eingriff in die körperliche Un‐ versehrtheit vor, denn Körperverletzungen können Leben gefährden832. Andererseits ergänzt das Recht auf körperliche Unversehrtheit das Recht auf Leben i. S. der körperlichen Existenz um den Schutz der vom Willen des Rechtsträgers getragenen Integrität der Körpersphäre, deren äußere biologisch-physiologische Grenze den Schutzbereich objektiv fest‐ schreibt833. Eine Anordnung auf Grund des § 20 Abs. 6 und 7 IfSG beinhaltet, dass der davon Betroffene – im Pandemiefall kann wie dargestellt unter Um‐ ständen die gesamte Bevölkerung betroffen sein – sich zwangsweise einer Impfung zu unterziehen hat. Die Impfung selbst kann darüber hinaus grundsätzlich einen bestimmten Prozentsatz von Todesfällen und Körper‐ schäden als Nebenwirkung mit sich bringen. Von Art. 2 Abs. 2 S. 1 GG ge‐ schützt ist die Freiheit vor jeder beeinträchtigenden Einwirkung auf den Körper und gerade vor einer derartigen Beeinträchtigung, die auch zu einer Gesundheitsverletzung führen kann. Und dort, wo der Tod eines Menschen in Rede steht, ist auch der Schutzbereich des Rechts auf Leben eröffnet, denn Art. 2 Abs. 2 S. 1 GG verbürgt grundsätzlich die Freiheit vor einer staatlichen Tötung. Durch die Ermächtigung, in § 20 Abs. 6 und 7 IfSG eine Rechtsverordnung zu erlassen, die einen staatlichen Impf‐ zwang festschreibt, ist der Schutzbereich von Art. 2 Abs. 2 S. 1 GG folg‐ lich eröffnet. 830 Starck, in: v. Mangoldt/Klein/Starck (Hrsg.), GG Kommentar, Bd. 1, 6. Aufl. 2010, Art. 2 Abs. 2 Rn. 192; Schulze-Fielitz, in: Dreier (Hrsg.), GG Kommentar, Bd. I, 3. Aufl. 2013, Art. 2 II Rn. 25; v. Steinau-Steinrück, Die staatliche Verhü‐ tung und Bekämpfung von Infektionskrankheiten. Rechtliche Rahmenbedingun‐ gen, grundgesetzliche Schutzpflichten und Eingriffsgrenzen, 2013, S. 112 ff. 831 Murswiek, in: Sachs (Hrsg.), GG Kommentar, 7. Aufl. 2014, Art. 2 Rn. 141. 832 Schulze-Fielitz, in: Dreier (Hrsg.), GG Kommentar, Bd. I, 3. Aufl. 2013, Art. 2 II Rn. 21; Starck, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG Kommentar, Bd. 1, 6. Aufl. 2010, Art. 2 Abs. 2 Rn. 189. 833 Murswiek, in: Sachs (Hrsg.), GG Kommentar, 7. Aufl. 2014, Art. 2 Rn. 148. III. Die Verfassungsmäßigkeit von § 20 Abs. 6 und 7 IfSG 233 Eingriff In der konkreten Impfhandlung, also dem zwangsweisen Verabreichen einer Schluckimpfung oder dem zwangsweisen Benutzen einer Impfnadel gegen den Willen des Impflings, liegt eine beeinträchtigende Einwirkung auf den Körper und damit ein Eingriff in die körperliche Unversehrt‐ heit834. Weder die Intention des Eingriffs – vorliegend also die Aufrechter‐ haltung der Gesundheit – noch der Umstand, dass die Impfung zur Ein‐ dämmung einer Pandemie dient, spielt für die Beurteilung einer Impf‐ pflicht als Eingriff eine Rolle, denn der Einzelne darf, selbst wenn er an‐ dernfalls sterben würde, nicht zur Behandlung einer Infektionskrankheit gezwungen werden835. Das Zufügen von Gesundheitsschäden sowie die Fortdauer der Beeinträchtigungen ist für einen Eingriff in die körperliche Unversehrtheit nicht erforderlich836 – wenngleich angesichts der zwar nicht personalisierbaren und vereinzelt auftretenden, aber doch aller Wahr‐ scheinlichkeit nach zu erwartenden Körperschäden auch ein solches bejaht werden könnte – gilt doch für das Recht auf Leben und körperliche Unver‐ sehrtheit der weite Eingriffsbegriff837. In das Recht auf körperliche Unver‐ sehrtheit und das Recht auf Leben wird danach durch jede Maßnahme der öffentlichen Gewalt eingegriffen, die objektiv zurechenbar den menschli‐ chen Körper nicht unerheblich beeinträchtigt bzw. den Tod des Menschen auslöst, egal ob final oder nicht, mittelbar oder unmittelbar838. Das bedeu‐ b) 834 BVerwGE 9, 78 (79); Schulze-Fielitz, in: Dreier (Hrsg.), GG Kommentar, Bd. I, 3. Aufl. 2013, Art. 2 II Rn. 47. 835 v. Steinau-Steinrück, Die staatliche Verhütung und Bekämpfung von Infektions‐ krankheiten. Rechtliche Rahmenbedingungen, grundgesetzliche Schutzpflichten und Eingriffsgrenzen, 2013, S. 114 f. 836 Murswiek, in: Sachs (Hrsg.), GG Kommentar, 7. Aufl. 2014, Art. 2 Rn. 154.; Müller-Terpitz, Recht auf Leben und körperliche Unversehrtheit, in: Isensee/ Kirchhof (Hrsg.), Handbuch des Staatsrechts, Bd. VII, Freiheitsrechte, 3. Aufl. 2009, § 147 Rn. 42. 837 Murswiek, in: Sachs (Hrsg.), GG Kommentar, 7. Aufl. 2014, Art. 2 Rn. 151. 838 Schulze-Fielitz, in: Dreier (Hrsg.), GG Kommentar, Bd. I, 3. Aufl. 2013, Art. 2 II Rn. 42 ff.; einschränkender Di Fabio, in: Maunz/Dürig (Hrsg.), GG Kommen‐ tar, Bd. I, Art. 2 Abs. 2 Rn. 33 f. (Februar 2004), der für einen mittelbaren Ein‐ griff in das Recht auf Leben Finalität im volitiven Sinne verlangt, also zumin‐ dest billigende Inkaufnahme der Tötung; v. Steinau-Steinrück, Die staatliche Verhütung und Bekämpfung von Infektionskrankheiten. Rechtliche Rahmenbe‐ dingungen, grundgesetzliche Schutzpflichten und Eingriffsgrenzen, 2013, S. 114. F. Der Impfzwang auf verfassungsrechtlichem Prüfstand 234 tet, dass nicht nur die unmittelbare Impfhandlung als Eingriff zu werten ist839, sondern auch die mittelbaren Beeinträchtigungen der von Art. 2 Abs. 2 S. 1 GG umfassten Schutzgüter, namentlich das Auftreten mögli‐ cher Impfschäden wie Körperschäden und Tod des Geimpften840. Bei einem Todesfall, der durch die staatliche Zwangsimpfung bedingt ist, liegt damit auch ein Eingriff in das Leben vor. Die Möglichkeit der mittelbaren Beeinträchtigungen ist dem Staat auch hinreichend bekannt. Durch eine staatliche Impfpflicht wird der Eintritt der mittelbaren Beeinträchtigungen, die bis zum Tod eines Menschen reichen, in Kauf genommen, auch wenn dem Staat dies eigentlich als solches höchst unerwünscht ist841. Damit wird die Tötung bzw. (zum Teil) schwere Gesundheitsbeeinträchtigung zu‐ mindest billigend in Kauf genommen und ist der öffentlichen Gewalt inso‐ fern auch final zurechenbar842. Verfassungsrechtliche Rechtfertigung Das Recht auf Leben und körperliche Unversehrtheit aus Art. 2 Abs. 2 S. 1 GG ist aber nicht schrankenlos gewährleistet, sondern findet seine Grenze im Gesetzesvorbehalt des Art. 2 Abs. 2 S. 3 GG. Danach dürfen die grund‐ rechtlichen Gewährleistungen des Art. 2 Abs. 2 S. 1 GG durch ein förmli‐ ches Parlamentsgesetz beschränkt werden, das sich seinerseits aber am Grundsatz der Verhältnismäßigkeit messen lassen muss. Die Impfpflicht muss daher ein legitimes Ziel des Gesetzgebers verfolgen und zur Errei‐ chung dieses Zieles geeignet, erforderlich und angemessen sein843. c) 839 Vgl. Müller-Terpitz, Recht auf Leben und körperliche Unversehrtheit, in: HStR VII, 3. Aufl. 2009, § 147 Rn. 48. 840 A. A. Trapp, Impfzwang – Verfassungsrechtliche Grenzen staatlicher Gesund‐ heitsvorsorgemaßnahmen, in: DVBl. 2015, S. 11 (14), der allein auf die Zwangsmedikation als Dispensierung des körperlichen Selbstbestimmungs‐ rechts abstellt. 841 BGHSt 7, 363. 842 So auch Gramm, Der wehrlose Verfassungsstaat?, in: DVBl. 2006, S. 653 (659). 843 Schulze-Fielitz, in: Dreier (Hrsg.), GG Kommentar, Bd. I, 3. Aufl. 2013, Art. 2 II Rn. 52 ff. III. Die Verfassungsmäßigkeit von § 20 Abs. 6 und 7 IfSG 235 Legitimer Zweck des Gesetzgebers Eine Zwangsimpfung verfolgt das Ziel, die Gesundheit der Bevölkerung gem. Art. 2 Abs. 2 S. 1 GG, die zugleich die Gesundheit jedes Einzelnen ist844, vor den verheerenden Ausmaßen einer Pandemie zu schützen845. Durch die Zwangsmaßnahme soll eine Massenerkrankung mit zum Teil tödlich endendem Verlauf verhindert werden. Die öffentliche Gewalt han‐ delt hier in Erfüllung ihrer Pflicht, das Leben der Bürger zu schützen846. Angesichts des Bestehens einer staatlichen Pflicht zum Schutz von Leben und Gesundheit erscheint die Erfüllung eben dieser Pflicht als Zweck des § 20 Abs. 6 und 7 IfSG grundsätzlich legitim847. Ist der Impfzwang geeignet, um die Gesundheit der Bevölkerung zu erreichen? Die verpflichtende Impfung müsste ein taugliches Mittel darstellen, um den Schutz der Bevölkerung vor den Auswirkungen der Pandemie zu ge‐ währleisten. Nach allgemein anerkannten wissenschaftlichen Erkenntnis‐ sen ist eine Impfung grundsätzlich ein probates Mittel, um den Schutz vor einer Krankheit sicherzustellen848. Denn weite Teile der geimpften Perso‐ nen erkranken nicht, wenngleich auch Erkrankungen trotz verabreichter aa) bb) 844 Starck, in: v. Mangoldt/Klein/Starck (Hrsg.), GG Kommentar, Bd. 1, 6. Aufl. 2010, Art. 2 Abs. 2 Rn. 222. 845 Ausführlich etwa zu den Schadensausmaßen einer Influenzapandemie siehe C. II. 2. d) aa). 846 Vgl. dazu BVerfGE 39, 1 (41); 46, 160 (164); Pieroth/Schlink, Grundrechte. Staatsrecht II, 31. Aufl. 2015, Rn. 107 ff.; Dietlein, Die Lehre von den grund‐ rechtlichen Schutzpflichten, 2. Aufl. 2005; Kolb, Die Pflicht des Staates zum Schutz von Leben und Gesundheit des Einzelnen im Rahmen der Gesundheits‐ vorsorge für den Katastrophenfall, 1992; grundlegend Seewald, Zum Verfas‐ sungsrecht auf Gesundheit, 1981; Isensee, Das Grundrecht auf Sicherheit. Zu den Schutzpflichten des freiheitlichen Verfassungsstaates, 1983. 847 Der Gesetzeszweck darf aber nur mit dem Gesundheits- und Lebensschutz ande‐ rer begründet werden, nicht jedoch mit dem Individualschutz, also dem Schutz des Menschen vor sich selbst, siehe dazu ausführlich F. III. 2. d) ee). 848 Kraft/Dohmen, Rechtliche Aspekte einer Pandemie in Deutschland, in: Pharma Recht 2008, S. 401 (403); Knufmann-Happe, Pandemiebekämpfung in der deut‐ schen Gesundheitspolitik, in: Kloepfer (Hrsg.), Pandemien als Herausforderung für die Rechtsordnung, 2011, S. 21 (28 f.). F. Der Impfzwang auf verfassungsrechtlichem Prüfstand 236 Impfung vorkommen können. Für eine Influenza-Pandemie beispielsweise liegt die Wirksamkeit der Impfung bei gesunden Erwachsenen bei 70 bis 90 %849. Grundsätzlich gilt, dass die Impfung ein probates Mittel im diesem Sin‐ ne darstellt, obwohl mit der Herstellung und Wirkungsweise eines Impf‐ stoffes auch erhebliche Schwierigkeiten verbunden sein können. So kann z. B. mit der Herstellung eines Impfstoffes gegen Influenzaviren erst be‐ gonnen werden, wenn die Krankheit schon ausgebrochen und das neue In‐ fluenzavirus isoliert ist. Von diesem Zeitpunkt an werden vermutlich wei‐ tere drei bis sechs Monate vergehen, bis ein adäquater Impfstoff zur Verfü‐ gung steht, der Schutz verspricht. Das impliziert aber, dass in der Zwi‐ schenzeit vom Auftreten des Influenzavirus bis zur Erforschung und Ent‐ wicklung des Impfstoffs abgesehen von der Einnahme antiviraler Arznei‐ mittel kein Schutz gegen die Krankheit besteht. Möglicherweise kann es dann auch dazu kommen, dass der Bedarf an Impfdosen infolge der erst so späten Möglichkeit, den Impfstoff zu entwickeln, in der akuten Zeit für Deutschland gar nicht gedeckt werden kann850. Die Impfung könnte also sowohl zu spät als auch in nicht ausreichender Menge851 vorhanden sein. Des Weiteren könnten Resistenzen in der Bevölkerung bestehen. Zudem besteht die Möglichkeit, dass sich die Influenzaviren nach der Isolation weiter verändern, so dass die dann entwickelte Impfung wirkungslos wür‐ de. Diese Überlegungen sind jedoch hypothetischer Natur. Die genaue Konstruktion des eintretenden Szenarios ist nicht möglich. Deshalb er‐ scheint insbesondere angesichts des Beurteilungsspielraums, der dem Ge‐ setzgeber bei der Bemessung der Geeignetheit des Mittels zukommt852, die Impfpflicht zum Schutz der Bevölkerung vor einer drohenden Pande‐ mie (je nach Umständen) als geeignet. Hier wird es darauf ankommen, um welche pandemische Infektionskrankheit es sich handelt853. 849 Vgl. Nationaler Pandemieplan. Teil III, S. 54; siehe auch Pohlmann, Rechtliche Rahmenbedingungen der Katastrophenbewältigung, 2012, S. 270 m. w. N. 850 Kraft/Dohmen, Rechtliche Aspekte einer Pandemie in Deutschland, in: Pharma Recht 2008, S. 401 (403 f.). 851 Zu dem gewissermaßen konträren Problem, dass keine Impfpflicht besteht und eine große Impfbereitschaft in der Bevölkerung gegeben ist, aber keine ausrei‐ chenden Impfressourcen vorhanden sind, siehe den Problemaufriss unter E. III. 2. a) bb) iv. 852 Dreier, in: Ders. (Hrsg.), GG Kommentar, Bd. I, 3. Aufl. 2013, Vorb. Rn. 147. 853 Kritisch vor allem in Bezug auf die Influenza v. Steinau-Steinrück, Die staatli‐ che Verhütung und Bekämpfung von Infektionskrankheiten. Rechtliche Rah‐ III. Die Verfassungsmäßigkeit von § 20 Abs. 6 und 7 IfSG 237 Ist der Impfzwang erforderlich, um die Gesundheit der Bevölkerung zu erreichen? Der Impfzwang muss erforderlich sein. Es darf also kein milderes Mittel geben, das weniger intensiv in die Grundrechte eingreift und dabei die gleiche Wirksamkeit verspricht854. Ein milderes Mittel könnte etwa in der verstärkten staatlichen Information und Aufklärung über die pandemische Krankheit zu sehen sein855. Die Bevölkerung könnte beispielsweise durch Veröffentlichungen des RKI856 erreicht und mit Gefahren und Auswirkun‐ gen der jeweiligen Krankheit und entsprechenden Schutz bringenden Ver‐ haltensmaßnahmen vertraut gemacht werden. Indem der Einzelne Einsicht in den Sinn der Impfung hat und ihm auch die Gesamtsituation durch die staatliche Informationspolitik bewusst gemacht worden ist, wird er sich in vielen Fällen freiwillig für eine Impfung entscheiden857. Ferner könnte – vielleicht auch verbunden mit der verstärkten staatlichen Information und Aufklärung – ein Anreiz zur freiwilligen Impfung durch finanzielle Mittel geschaffen werden858. Wenn jedem Geimpften eine bestimmte Geldsum‐ me nach durchgeführter Impfung ausgezahlt wird, wird die Impfbereit‐ schaft in der Bevölkerung steigen. Nichtsdestotrotz kann die sicherlich po‐ sitive Prognose, die der Bevölkerung hinsichtlich der Bereitschaft zu einer freiwilligen Impfung ausgestellt werden kann859, nicht der Garant für eine vollständige Durchimpfung der Bevölkerung sein. Obwohl Aufklärung cc) menbedingungen, grundgesetzliche Schutzpflichten und Eingriffsgrenzen, 2013, S. 191 f. 854 Dreier, in: Ders. (Hrsg.), GG Kommentar, Bd. I, 3. Aufl. 2013, Vorb. Rn. 148. 855 Vgl. dazu Zuck, Impfrecht. Impfempfehlungen. Impfentscheidungen., in: MedR 2008, S. 410 (411 f.). 856 Hierzu wird beim RKI eine ständige Impfkommission (STIKO) eingerichtet, vgl. § 20 Abs. 2 IfSG. 857 Bales/Baumann/Schnitzler, Infektionsschutzgesetz. Kommentar und Vorschrif‐ tensammlung, 2. Aufl. 2003, § 20 Rn. 25; Erdle, Infektionsschutzgesetz. Kom‐ mentar, 4. Aufl. 2013, § 20 Rn. 7; Nationaler Impfplan. Impfwesen in Deutsch‐ land – Bestandsaufnahme und Handlungsbedarf (Stand. 1. Januar 2012), S. 50 ff.; Meyer/Reiter, Impfgegner und Impfskeptiker, in: Bundesgesundheits‐ blatt 2004, S. 1182 (1182). 858 Ähnlich Gassner, Impfzwang und Verfassung: Mit Macht gegen Masern?, in: Legal Tribune online v. 10.7.2013, abrufbar unter: www.lto.de//recht/hintergrue nde/h/masern-impfzwang-bahr/ (Aufruf v. 3.2.2016). 859 So auch Wedlich, Nationale Präventionsmaßnahmen zur Erreichung des WHO- Impfziels bei Masern, 2014, S. 50. F. Der Impfzwang auf verfassungsrechtlichem Prüfstand 238 und Information durch staatliche Stellen, gepaart mit der Schaffung von fi‐ nanziellen Anreizen, potentiell viele Bürger erreichen, so werden sich doch nicht alle Bürger einer freiwilligen Impfung unterziehen. Die Gründe können dabei vielfältig sein. Der Einzelne kann sich aus Gewissensgrün‐ den, aus Angst vor den Folgen der Impfung, aus einer kritischen Grund‐ haltung heraus oder schlicht aus Desinteresse nicht impfen lassen wollen. Ein Teil der Bevölkerung wird die Impfung vermutlich immer ablehnen und sich gegen die Impfung entscheiden, so dass die erörterten milderen Mittel nicht ebenso effektiv sind. Denn je höher die Durchimpfungsrate ist, desto sicherer ist der Schutz vor der Pandemie. Dies gilt insbesondere für diejenigen, die aus medizinischen Gründen nicht in der Lage sind, den Schutz durch eigene Impfung zu erreichen. Die Durchimpfungsrate hat hierbei eine doppelte Stoßrichtung für den Gesundheitsschutz und die Ver‐ hinderung der Ausbreitung einer Pandemie: Zum einen sorgt sie dafür, dass der Einzelne durch die flächendeckende Impfpflicht individuell Schutz vor der Krankheit erfährt, und zum andern schafft sie in Addition der Einzelnen einen Schutz der Gesamtbevölkerung vor der Infektions‐ krankheit860. Die Gesundheit des Individuums sowie der Bevölkerung ins‐ gesamt kann durch staatliche Aufklärung und Information (eventuell ver‐ bunden mit finanziellen Anreizen) unter Umständen nicht ebenso gewähr‐ leistet werden wie durch das Mittel der Zwangsimpfung. Darüber hinaus ist zu berücksichtigen, dass diese freiwillig angereizten Impfungen im Verhältnis zu Pflichtimpfungen einen finanziell größeren Aufwand darstel‐ len und zudem einen längeren zeitlichen Vorlauf benötigen861. Damit ist das Mittel einer gesetzlich verpflichtenden Impfung auch erforderlich. Darüber hinaus kann in diesem Zusammenhang zur Diskussion gestellt werden, ob der Staat auch in einer Pandemieausnahmesituation eine voll‐ umfängliche Informationspolitik zu betreiben hat bzw. diese betreiben kann oder ob staatliche Desinformation in diesem Fall verfassungslegitim 860 Zastrow/Schöneberg, Anerkannte Impfschäden in der Bundesrepublik Deutsch‐ land 1971 bis 1990, in: Bundesgesundheitsblatt 1994, S. 109 (113); Zastrow/ Schöneberg/Koch, Erfassung und Bewertung von Impfschäden in der Bundesre‐ publik Deutschland und das Impfschadensregister des BGA, in: Bundesgesund‐ heitsblatt 1993, S. 516 (516); Pohlmann, Rechtliche Rahmenbedingungen der Katastrophenbewältigung, 2012, S. 270; bei einer Durchimpfungsrate von 80 bis 95 % wird davon ausgegangen, dass auch nicht geimpfte Personen geschützt werden. 861 Wedlich, Nationale Präventionsmaßnahmen zur Erreichung des WHO-Impfziels bei Masern, 2014, S. 50. III. Die Verfassungsmäßigkeit von § 20 Abs. 6 und 7 IfSG 239 sei, weil die Desinformation dem Schutz fundamentalster Verfassungsgü‐ ter dient862. Um das Gemeinwohl der Gesundheit der Bevölkerung zu si‐ chern, erfolgt so möglicherweise keine vollständige Information über alle erdenklichen, wenn auch unwahrscheinlichen Risiken der Impfung, zumal ja auch angesichts der Neuheit der Pandemie keine gesicherten Angaben über Langzeitschäden gemacht werden können und insgesamt auch für mögliche zeitlich unmittelbar folgende Nebenwirkungen nur der Rückgriff auf Erfahrungen bei anderen Impfungen möglich ist. Die Angemessenheit des Impfzwangs Die zwangsweise Impfung erfordert zudem Angemessenheit, d. h. das Verhältnis von staatlicher Pflicht zum Lebens- und Gesundheitsschutz auf der einen und der Impfpflicht als individueller Lebens- und Gesundheits‐ beeinträchtigung auf der anderen Seite muss in einer adäquaten Relation stehen. Es geht hierbei darum, das Spannungsverhältnis zwischen der Schwere der freiheitsrechtlichen Beschränkung und der Bedeutung des mit dem Mittel der Zwangsimpfung zu erreichen ersuchten öffentlichen Be‐ langs im Einzelfall in Ausgleich zu bringen863. Daraus resultiert letztlich eine Gesamtabwägung zwischen den kollidierenden Rechtsgütern. Sowohl die Impfhandlung an sich als sicheres Ereignis im Rahmen einer Impfpflicht als auch das mögliche Auftreten von Nebenwirkungen in Form von Impfschäden stellen die Facetten des Eingriffsmoments dar. Für die Frage nach der Angemessenheit einer gesetzlich angeordneten Imp‐ fung soll im Folgenden nicht grundlegend zwischen diesen Aspekten dif‐ ferenziert werden, denn sie sind stark miteinander verknüpft: Ohne die Impfhandlung kommt es nicht zu einem Impfschaden, und wenn die Impf‐ handlung ausgeführt wird, kann es theoretisch auch immer zu Nebenwir‐ kungen kommen, denn diese sind einer Impfung grundsätzlich immanent. Lediglich die (geringen) Wahrscheinlichkeiten des Auftretens variieren, ohne dass im Vorfeld diesbezüglich eine Aussage getroffen werden kann. 2. 862 Bejahend Schmalenbach, Wenn der Staat lügt: Desinformation im demokrati‐ schen Rechtsstaat, in: NVwZ 2005, S. 1357 (1360 f.). 863 BVerfGE 90, 145 (185); Dreier, in: Ders. (Hrsg.), GG Kommentar, Bd. I, 3. Aufl. 2013, Vorb. Rn. 149. F. Der Impfzwang auf verfassungsrechtlichem Prüfstand 240 Hohes Schutzniveau Der Impfzwang könnte angemessen sein, weil gerade durch den Umstand, möglichst alle Mitglieder der Bevölkerung einer Impfung zuzuführen, ein hohes Schutzniveau erreicht wird. Je höher die Durchimpfungsrate ist, desto sicherer wird der Schutz vor der Pandemie gewährleistet. Ein hohes Schutzniveau scheint angesichts der hier schon beschriebenen möglichen letalen Folgen einer Pandemie fundamental wichtig zu sein. Ausnahmen von dem Impfzwang Der Angemessenheit könnte ferner dadurch Rechnung getragen werden, dass das Infektionsschutzgesetz selbst in § 20 Abs. 6 S. 3 eine Freistellung von der Impfpflicht für diejenigen vorsieht, die nach ärztlichem Zeugnis ohne Gefahr für Leben oder Gesundheit nicht geimpft werden können864. Demnach reicht es aber für die Freistellung nicht aus, die medizinische Behandlung als solche abzulehnen. Ebenso wenig greift die Ausnahmere‐ gelung, wenn eine Person aus Weltanschauungsgründen der Zwangsimp‐ fung ablehnend gegenüber steht865. Diese Einschränkungen schmälern freilich den Gehalt der Freistellung von der staatlichen Impfpflicht. Da‐ rüber hinaus gilt die vorgesehene Ausnahme ausschließlich für die vorher‐ sehbaren medizinischen Indikationen, nicht aber für den großen Bereich der Impfschäden und Langzeitschäden, die nicht absehbar sind. Insofern ist die Wirkung der Ausnahmeregelung doch eher als begrenzt anzusehen. Die verfassungsrechtlich zulässige Tötung durch den Staat Ferner spricht für die Angemessenheit des Impfzwangs, dass der Rechts‐ ordnung die staatliche Tötung keineswegs fremd ist. So findet sich an ver‐ schiedenen Stellen der Rechtsordnung die Erlaubnis dafür, menschliches Leben zu beenden. Dies gilt nicht nur im Verhältnis von Privatpersonen a) b) c) 864 Bales/Baumann/Schnitzler, Infektionsschutzgesetz. Kommentar und Vorschrif‐ tensammlung, 2. Aufl. 2003, § 20 Rn. 27. 865 Stebner/Bothe, Impfzwang der Bevölkerung wegen Pockengefahr?, in: MedR 2003, S. 287 (288); Bothe, Kann Impfen erzwungen werden?, in: Patienten Rechte 2003, Heft 3, S. 64 (65). III. Die Verfassungsmäßigkeit von § 20 Abs. 6 und 7 IfSG 241 untereinander866, sondern auch in dem hier im Interesse stehenden Über- Unterordnungsverhältnis von Staat und Bürger. Im Folgenden werden Fallgruppen vorgestellt, in denen die Tötung durch den Staat für verfas‐ sungsrechtlich zulässig erachtet wird, und es werden jeweils mögliche Ge‐ meinsamkeiten sowie Unterschiede zur (möglichen) Tötung als Nebenwir‐ kung einer Impfpflicht untersucht. Wäre eine allgemein als zulässig aner‐ kannte staatliche Tötung mit der vorliegenden Situation – also einer mög‐ lichen Letalität durch eine gesetzlich angeordnete Impfung – vergleichbar, so würde das auch für die Angemessenheit einer staatlichen Impfpflicht sprechen. Einwilligung in die lebensgefährdende Risikoerhöhung In dieser Konstellation nimmt der Betroffene durch eine zeitlich vorgela‐ gerte Entscheidung das besondere Gefährdungsrisiko auf sich, das unter Umständen auch die Verpflichtung zum Einsatz des eigenen Lebens be‐ inhalten kann867. Hier sind die Berufsgruppen der Polizisten, Feuerwehr‐ leute, Berufssoldaten sowie Schiffsbesatzungen und Menschen mit ver‐ gleichbaren Gefahrtragungspflichten angesprochen868, bei denen aus der potentiellen Gefährdung ein irreversibler Grundrechtsverlust folgen kann, so dass die gesetzliche Grundlage besondere Anforderungen erfüllen muss: die Vorgaben des Art. 2 Abs. 2 S. 3 GG, den Bestimmtheitsgrund‐ satz und den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit869. Diese Kategorie der zulässigen staatlichen Tötung lässt sich allerdings nicht mit der Problema‐ tik des Impfzwangs vergleichen und kann damit Erwägungen zu Gunsten der Angemessenheit der staatlichen Zwangsimpfung nicht stützen. Die Po‐ lizisten, Feuerwehrleute und Soldaten haben schließlich freiwillig diese ri‐ sikobehaftete Verpflichtung übernommen und eingewilligt, im Extremfall aa) 866 Z. B. Fragen von Notwehr, Nothilfe und Notstand; die Entscheidungen des Bun‐ desverfassungsgerichts zum Schwangerschaftsabbruch: BVerfGE 39, 1; BVerfGE 88, 203; die Straflosigkeit des Selbstmordes sowie Beihilfe und An‐ stiftung dazu; detailliert dazu etwa Brech, Triage und Recht, 2008, S. 217 ff.; Dreier, Grenzen des Tötungsverbotes – Teil 1, in: JZ 2007, S. 261 (263 ff.). 867 Hartleb, Der neue § 14 III LuftSiG und das Grundrecht auf Leben, in: NJW 2005, S. 1397 (1399). 868 Brech, Triage und Recht, 2008, S. 219. 869 Di Fabio, in: Maunz/Dürig (Hrsg.), GG Kommentar, Bd. I, Art. 2 Abs. 2 Rn. 40 (Februar 2004). F. Der Impfzwang auf verfassungsrechtlichem Prüfstand 242 diese Pflicht auch unter Einsatz des Lebens zu erfüllen. Im Rahmen einer staatlichen Zwangsimpfung werden die Betroffenen geimpft, ohne sich vorher freiwillig für oder gegen die Impfung entschieden zu haben. Eine Einwilligung der Betroffenen in das lebensgefährdende Risiko der Schutz‐ impfung findet gerade nicht statt. Betroffener als Gefahrverursacher Die Rechtsordnung erachtet aber auch außerhalb dieser Einwilligung eine staatliche Tötung dann für zulässig, wenn die Gefahr durch den Betroffe‐ nen selbst verursacht wird. Konkret geht es hierbei im Gleichgeordneten‐ verhältnis der Bürger zueinander um das straf- oder zivilrechtliche Not‐ wehrrecht und im Verhältnis Bürger – Staat um den sogenannten „finalen Rettungsschuss“ oder „polizeilichen Todesschuss“. Vorliegend weniger beachtlich, weil hier allein die zulässige Tötung im Verhältnis von Bürger und Staat zu erörtern ist, aber der Vollständigkeit wegen zu erwähnen bleibt, dass die Rechtsordnung mit § 32 StGB eine Norm kennt, nach der die Tötung von Menschen sogar wegen Sachwerten gerechtfertigt sein kann870. Dass das Leben des Angreifers beendet werden darf, auch wenn es nur um die Verteidigung von Wertgegenständen geht, hat eine gewisse Aussagekraft. Damit wird untermauert, dass das menschliche Leben als solches nicht sakrosankt besteht und vorschnell das Tötungstabu zu zitie‐ ren ist, sondern dass in unserem Rechtsgefüge auch die Tötung von Men‐ schen zulässig sein kann. Im Verhältnis Staat – Bürger tritt die Polizei gleichsam als Nothelfer auf und tötet aufgrund öffentlich-rechtlicher Er‐ mächtigungsnormen871 als ultima ratio-Maßnahme gezielt eine Person, die das Leben einer oder mehrerer anderer Personen zu beenden droht872. Die Zulässigkeit des polizeilichen Todesschusses unter der Bedingung der an‐ ders nicht abwendbaren gegenwärtigen Gefahr für das Leben des Opfers sowie einer hinreichend bestimmten gesetzlichen Grundlage873 ist allge‐ bb) 870 Brech, Triage und Recht, 2008, S. 217 f.); Merkel, § 14 Abs. 3 Luftsicherheitsge‐ setz: Wann und warum darf der Staat töten?, in: JZ 2007, S. 373 (376). 871 Für Bayern Art. 66 Abs. 2 S. 2 BayPAG. 872 Dreier, Grenzen des Tötungsverbotes – Teil 1, in: JZ 2007, S. 261 (264 f.); Win‐ keler, Bedingt abwehrbereit? Die verfassungsrechtliche Zulässigkeit von Gefah‐ renabwehrmaßnahmen auf Kosten Unschuldiger am Beispiel des Luftsicher‐ heitsgesetzes, 2007, S. 132 ff. 873 Und damit außerhalb der polizeilichen Generalklausel. III. Die Verfassungsmäßigkeit von § 20 Abs. 6 und 7 IfSG 243 mein anerkannt874. Argumentiert wird hier nach einer Auffassung, dass der Täter, etwa ein Geiselnehmer, durch sein sozialschädliches Verhalten seine grundrechtliche Freiheit missbraucht hat und so den Staat vor das Dilemma stellt, sowohl der ihm gegenüber dem Opfer oder den Opfern obliegenden Schutzpflicht aus Art. 2 Abs. 2 (zum Teil i. V. m. Art. 1 Abs. 1 S. 2 GG) als auch dem dem Angreifer zukommenden Abwehran‐ spruch aus Art. 2 Abs. 2 GG zu entsprechen. In diesem Zusammenhang wird der Gedanke der Grundrechtsverwirkung fruchtbar gemacht. Es soll demjenigen, welcher durch sein selbst gesteuertes Verhalten fundamental wichtige Rechtsgüter Dritter bedroht, nicht mehr der Schutz seines Le‐ bensgrundrechtes zukommen875. Der Rekurs auf den Verwirkungsgedan‐ ken erscheint jedoch in eben diesen Fällen bedenklich, in denen dem Ag‐ gressor das Lebensrecht versagt wird. Art. 18 GG, in dem die Vorausset‐ zungen für die Verwirkung von Grundrechten niedergelegt sind, zählt enu‐ merativ auf, welche Grundrechte überhaupt verwirkt werden können. Art. 2 Abs. 2 GG findet sich nicht in diesem abschließenden Katalog. Demnach dürfte die Annahme des Verwirkungsgedankens, wenn dem Tä‐ ter das Lebensrecht abgesprochen wird, schwerlich mit Art. 18 GG verein‐ bar sein876. Es ist in den Fällen des gezielten polizeilichen Todesschusses vielmehr auf den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit und insbesondere auf die Angemessenheit abzustellen877. An diesem dogmatischen Ort ist eine Abwägung zwischen dem Lebensgrundrecht des Angreifers und dem des 874 Schulze-Fielitz, in: Dreier (Hrsg.), GG Kommentar, Bd. I, 3. Aufl. 2013, Art. 2 II Rn. 62; Starck, in: v. Mangoldt/Klein/Starck (Hrsg.), GG Kommentar, Bd. 1, 6. Aufl. 2010, Art. 1 Abs. 1 Rn. 78; Murswiek, in: Sachs (Hrsg.), GG Kommen‐ tar, 7. Aufl. 2014, Art. 2 Rn 182; Di Fabio, in: Maunz/Dürig (Hrsg.), GG Kom‐ mentar, Bd. I, Art. 2 Abs. 2 Rn. 37 (Februar 2004). 875 Hartleb, Der neue § 14 III LuftSiG und das Grundrecht auf Leben, in: NJW 2005, S. 1397 (1398). 876 Lindner, Die Würde des Menschen und sein Leben. Zum Verhältnis von Art. 1 Abs. 1 Satz 1 GG und Art. 2 Abs. 2 Sätze 1 und 3 GG, in: DÖV 2006, S. 577 (585); Winkeler, Bedingt abwehrbereit? Die verfassungsrechtliche Zulässigkeit von Gefahrenabwehrmaßnahmen auf Kosten Unschuldiger am Beispiel des Luftsicherheitsgesetzes, 2007, S. 134. 877 Klare Gegenposition bei Merkel, § 14 Abs. 3 Luftsicherheitsgesetz: Wann und warum darf der Staat töten?, in: JZ 2007, S. 373 (374 f.), wonach sich staatliches Töten nicht im Rahmen einer Verhältnismäßigkeitsprüfung erörtern lässt; argu‐ mentiert wird damit, dass die aus einer Abwägung resultierenden Vorteile stets nur Vorteile für die Überlebenden sein könnten; eine Legitimation gegenüber dem Getöteten werde damit aber nicht geschaffen. F. Der Impfzwang auf verfassungsrechtlichem Prüfstand 244 Opfers vorzunehmen, bei der aber der Umstand berücksichtigt werden muss, dass der Angreifer Herr über das Geschehen ist und jederzeit von seinem Angriff ablassen kann. Deswegen und nur deswegen ist hier eine Abwägung überhaupt möglich, denn damit stehen sich die kollidierenden Rechtsgüter nicht gleichartig gegenüber. Es muss im Wege einer werten‐ den Abwägung eine eindeutige Prioritätsentscheidung zu Lasten des Le‐ bens des Aggressors getroffen werden878. Die dargestellte Überlegung, dass der Angreifer die Situation herbeigeführt hat und auch in der Lage ist, die Angriffssituation zu beenden, markiert auch die zentrale Wertungsdif‐ ferenz zu der hier zu untersuchenden Konstellation. Der Geimpfte, der möglicherweise an den Folgen der Impfung laboriert und unter Umständen auch stirbt, war nicht der Verursacher der Pandemie und hat auch keine Möglichkeit, Einfluss auf das Geschehen zu nehmen. Er ist Unbeteiligter. So können auch die Gedanken zum sogenannten „finalen Rettungsschuss“ mangels Vergleichbarkeit an dieser Stelle keinen weiteren Aufschluss über die Angemessenheit des staatlichen Impfzwangs geben. Polizeirechtliche Notstandsvorschriften Ebenso wenig können andere Überlegungen aus dem polizeirechtlichen Bereich fruchtbar gemacht werden. Der Wortlaut des Art. 66 Abs. 4 PAG scheint zwar zunächst dafür zu sprechen: „Der Schusswaffengebrauch ist unzulässig, wenn für den Polizeibeamten erkennbar Unbeteiligte mit hoher Wahrscheinlichkeit gefährdet werden. Das gilt nicht, wenn der Schusswaf‐ fengebrauch das einzige Mittel zur Abwehr einer gegenwärtigen Lebens‐ gefahr ist.“ Nach dem Wortlaut könnte anders als bei dem finalen Todesschuss, bei dem sich die zulässige staatliche Tötung gegen den Angreifer selbst rich‐ tet, auch die Tötung von unbeteiligten Bürgern verfassungsrechtlich ge‐ rechtfertigt sein. Allerdings dürfen bei der Auslegung dieser Norm die Wertungen der polizeirechtlichen Notstandsvorschriften nicht unberück‐ sichtigt bleiben. So ist die Inanspruchnahme von Nichtstörern nur unter den engen Voraussetzungen des Art. 10 PAG möglich. Art. 10 Abs. 1 Nr. 4 PAG schreibt fest, dass die Polizei Maßnahmen gegen nicht verantwortli‐ cc) 878 Winkeler, Bedingt abwehrbereit? Die verfassungsrechtliche Zulässigkeit von Gefahrenabwehrmaßnahmen auf Kosten Unschuldiger am Beispiel des Luftsi‐ cherheitsgesetzes, 2007, S. 135 f. III. Die Verfassungsmäßigkeit von § 20 Abs. 6 und 7 IfSG 245 che Personen nur richten kann, wenn die Personen ohne erhebliche eigene Gefährdung in Anspruch genommen werden können. Danach soll sich nie‐ mand aufopfern müssen, um Gefahr von einem Dritten abzuwenden. In diese Richtung weist auch der im PAG vorgesehene Entschädigungsan‐ spruch gem. Art. 70 Abs. 1 PAG für eine Person, die nach Art. 10 PAG in Anspruch genommen wurde. Daraus kann auch gefolgert werden, dass nur derjenige Eingriff als zulässig erachtet werden kann, der später wieder ausgeglichen werden kann. Einem Toten hilft auch die Gewährung eines Ausgleichsanspruchs nicht mehr879. Diese Wertungen innerhalb des poli‐ zeirechtlichen Normengefüges relativieren den Gehalt des Art. 66 Abs. 4 S. 2 PAG. Folglich ist Art. 66 Abs. 4 S. 2 PAG mittels Auslegung dahinge‐ hend zu verstehen, dass der Schusswaffengebrauch entweder stets unzu‐ lässig ist, sofern das Leben eines Unbeteiligten bedroht ist, oder dass die Tötung Unbeteiligter nur unter strengsten Verhältnismäßigkeitserwägun‐ gen zulässig ist. Dazu müsste das Risiko des Unbeteiligten geringer sein als die Gefahr des durch den Schusswaffeneinsatz begünstigten Dritten880. Übertragen auf die Situation des staatlichen Impfzwangs lässt sich aber feststellen, dass die Gefahr, an der Impfung zu sterben oder dauerhaft schwer beeinträchtigt zu sein, für alle gleich (gering) ist. Niemand weiß zum Zeitpunkt der Impfung, wer Unbeteiligter und wer begünstigter Drit‐ ter ist. Deswegen greifen die genannten Verhältnismäßigkeitserwägungen hier ins Leere, so dass auch die Vorschrift des Art. 66 Abs. 4 S. 2 PAG kei‐ nen Aufschluss über die Angemessenheit der Impfpflicht gibt. Existentielle Bedrohung des Staates Eine staatliche Tötung Unbeteiligter kommt aber auch dann in Betracht, wenn die Existenz des Staates auf dem Spiel steht. In diesem Fall geht es um die Aufopferungspflicht seiner Bürger. Eine staatliche Inpflichtnahme etwa zu Verteidigungszwecken kannte die Rechtsordnung in Gestalt einer (zum 1. März 2011 abgeschafften) allgemeinen Wehrpflicht. In das Le‐ bensrecht wird hier gleich zweifach eingegriffen. Sowohl die Tötung der gegnerischen Soldaten als auch die Pflicht der eigenen Soldaten, ihr Leben für den Kriegseinsatz zu riskieren, wird vom Grundgesetz in den Art. 12 a, dd) 879 Pawlik, § 14 Abs. 3 des Luftsicherheitsgesetzes – ein Tabubruch?, in: JZ 2004, S. 1045 (1047). 880 Ibid. F. Der Impfzwang auf verfassungsrechtlichem Prüfstand 246 65 a, 73 Nr. 1, 87 a, b, 115 a ff. GG vorausgesetzt881. Bei dem staatlich an‐ geordneten Kriegsdienst, der seine Rechtfertigung im verfassungsrechtli‐ chen Verteidigungsauftrag findet882, liegt ein Eingriff in das Lebensrecht vor, weil die Verletzung des Lebens ernsthaft zu befürchten ist883. Die Pflicht des Soldaten zum Einsatz des eigenen Lebens im Verteidigungsfall wird allgemein als verfassungskonform angesehen884. Mit ähnlichem Re‐ gelungsgehalt existieren auf kommunaler Ebene Vorschriften885, nach de‐ nen Gemeindeeinwohner zwangsweise zum Dienst in der Gemeindefeuer‐ wehr unter Einsatz ihres Lebens verpflichtet werden können886. An dieser Stelle muss freilich überlegt werden, ob Normen, die letztlich aus dem Kriegsrecht resultieren, Maßgabe sein können für die Angemessenheit einer zivilen staatlichen Zwangsimpfung. Mit anderen Worten ist fraglich, ob im Krieg und im Frieden die gleichen Regeln Geltung beanspruchen887. Neben dem Kriegsrecht findet sich mit dem im Zuge der Notstandsver‐ fassung888 eingefügten Widerstandsrecht in Art. 20 Abs. 4 GG ein promi‐ nentes Beispiel für eine zulässige Beschränkung des Lebensrechts. Nach Art. 20 Abs. 4 GG hat jeder Deutsche als ultima ratio das Recht zum Wi‐ derstand gegen den, der es unternimmt, die verfassungsmäßige Ordnung 881 Dreier, Grenzen des Tötungsverbotes – Teil 1, in: JZ 2007, S. 261 (262); Murs‐ wiek, in: Sachs (Hrsg.), GG Kommentar, 7. Aufl. 2014, Art. 2 Rn. 172. 882 BVerfGE 12, 45 (50 f.); BVerfGE 77, 170 (221). 883 Schulze-Fielitz, in Dreier (Hrsg.), GG Kommentar, Bd. I, 3. Aufl. 2013, Art. 2 II Rn. 46, 62. 884 Pawlik, § 14 Abs. 3 des Luftsicherheitsgesetzes – ein Tabubruch?, in: JZ 2004, S. 1045 (1053). 885 Für Bayern: Art. 13 BayFwG. 886 Hartleb, Der neue § 14 III LuftSiG und das Grundrecht auf Leben, in: NJW 2005, S. 1397 (1400). 887 Dazu Gramm, Der wehrlose Verfassungsstaat?, in: DVBl. 2006, S. 653 (658); das Bundesverfassungsgericht bezieht sich in seinem Urteil zum Luftsicher‐ heitsgesetz ausdrücklich nur auf nichtkriegerische Streitkräfteeinsätze und trifft damit eine Unterscheidung von kriegerischen und nichtkriegerischen Situatio‐ nen, vgl. BVerfGE JZ 2006, 408 (414); vgl. auch schon zu der hier vertretenen Unterscheidung von Katastrophe und Notstand in C. III. 1. 888 Vertieft zur Notstandsverfassung von 1968 insbesondere Sterzel/Wahsner/ Kempen u. a. (Hrsg.), Kritik der Notstandsgesetze, 1968; Schmitt, Die Not‐ standsgesetze, 2. Aufl. 1969; Fraenkel (Hrsg.), Der Staatsnotstand, 1965; v. Are‐ tin/Benz/Bloch u. a. (Hrsg.), Notstand der Demokratie. Referate, Diskussions‐ beiträge und Materialien vom Kongreß am 30. Oktober 1966 in Frankfurt am Main, 1967; aktueller Mertins, Der Spannungsfall, 2013, Kap. B. Die Not‐ standsverfassung, S. 19 ff. III. Die Verfassungsmäßigkeit von § 20 Abs. 6 und 7 IfSG 247 zu beseitigen. Dieses Widerstandsrecht als Ausdruck der „wehrhaften Re‐ publik“ und der „wehrhaften Demokratie“ an der Grenze zwischen Rechtsstaat und Unrechtsstaat889 reicht nach einigen Ansätzen soweit, dass davon nicht nur die Tötung des Verfassungsfeindes, sondern auch die Tö‐ tung Unbeteiligter umfasst ist890. Allerdings ist anzumerken, dass Art. 20 Abs. 4 GG den Bürgern das Recht zum Widerstand gibt, nicht aber dem Staat und seinen Organen. Insofern kann hier nicht von einer staatlichen Inpflichtnahme des Einzelnen gesprochen werden. In die Richtung einer zulässigen staatlichen Inpflichtnahme zielt aber die Schleyer-Entscheidung891. Allerdings unterscheidet sie sich grundle‐ gend von der Konstellation der Impfpflicht dadurch, dass bei dem Schley‐ er-Urteil im Gegensatz zur Impfpflicht zwei Schutzpflichten miteinander kollidieren. Am 5. September 1977 wurde Hanns-Martin Schleyer von den Terroristen der Roten Armee Fraktion entführt und anschließend als Geisel benutzt, um die Forderungen der Terroristen gegenüber der Bun‐ desregierung und dem Bundeskriminalamt durchzusetzen. Für den Fall, dass u. a. der Freilassung von elf in Untersuchungshaft oder Strafhaft ein‐ sitzenden Terroristen nicht nachgekommen werde, wurde die „Hinrich‐ tung“ des Hanns-Martin Schleyer angedroht892. Der Antrag Schleyers, vertreten durch seinen Sohn, auf Erlass einer einstweiligen Anordnung mit dem Inhalt, dass den Forderungen der Terroristen stattzugeben sei, um das Leben des Hanns-Martin Schleyer zu retten, wurde abgelehnt. Als Begrün‐ dung führte das Bundesverfassungsgericht aus, dass das Grundgesetz nicht nur eine Schutzpflicht gegenüber dem Einzelnen, sondern auch gegenüber der Gesamtheit aller Bürger vorsehe893. Es verbiete sich in diesem Fall die gerichtliche Vorgabe für eine schematische Abwägung der Grundrechte. Wichtig sei jedoch, dass die Handlungsfähigkeit des Staates als Vorausset‐ zung für die Aufrechterhaltung der Rechtsordnung garantiert werde894. Nach dem Urteil zur Schleyer-Entscheidung kann sich also der Umstand ergeben, dass das Lebensinteresse des Einzelnen hinter dem Interesse der 889 Wittreck, in: Dreier (Hrsg.), GG Kommentar, Bd. II, 3. Aufl. 2015, Art. 20 IV Rn. 14. 890 Hartleb, Der neue § 14 III LuftSiG und das Grundrecht auf Leben, in: NJW 2005, S. 1397 (1400); Ladiges, Die Bekämpfung nicht-staatlicher Angreifer im Luftraum, 2007, S. 302. 891 BVerfGE 46, 160 ff. 892 BVerfGE 46, 160 (161). 893 BVerfGE 46, 160 (165). 894 Gramm, Der wehrlose Verfassungsstaat?, in: DVBl. 2006, S. 653 (659). F. Der Impfzwang auf verfassungsrechtlichem Prüfstand 248 Gemeinschaft zurücktreten muss895. Im Fall einer existenziellen Bedro‐ hung kann somit der Staat seine Bürger in die Pflicht nehmen, auch wenn damit das Leben des Einzelnen gefährdet ist896. Freilich ist diese Entschei‐ dung nur eine Seite der Medaille. Bei der staatsphilosophischen Frage897, wie weit der Staat seine Bürger in die Pflicht nehmen darf, wenn es um die Existenzgefährdung des Gemeinwesens geht, gehen die Meinungen dia‐ metral auseinander. Einerseits kursiert die liberale Grundüberzeugung, dass der Staat nur so weit und so lange berechtigt ist, den Gehorsam seiner Bürger zu erzwingen, soweit und solange er in der Lage ist, Schutz zu bie‐ ten898. In diesem Fall kann das Leben eines Einzelnen nicht zur Sicherung des Gemeinwesens geopfert werden, denn zu diesem Zeitpunkt ist bereits die Existenz des Gemeinwesens in Gefahr und damit der Schutz für die Bürger nicht mehr gewährleistet. Andererseits wird gewissermaßen umge‐ kehrt argumentiert: Die Ausübung von Grundrechten des Einzelnen korre‐ liert mit der vorgelagerten Pflicht, seinen Anteil an der Aufrechterhaltung der staatlichen Ordnung zu leisten899. Demnach kann dem Einzelnen auch die Pflicht zur eigenen Lebenshingabe auferlegt werden, weil das den Preis für das Leben in einem funktionierenden, befriedeten Gemeinwesen darstellt. Kritisch ist in diesem Zusammenhang anzumerken, dass Argu‐ mentationen, die in Richtung der staatlichen Selbsterhaltung bzw. gesell‐ schaftsvertraglicher Überlegungen abzielen, um eine Aufopferungspflicht zu legitimieren, für den Fall der Existenzgefährdung des Gemeinwesens eine abzulehnende Dogmatik der Grenzsituation schaffen900. Ferner ist bei dem Schleyer-Urteil auch der Kontext, in dem diese Entscheidung gefällt wurde, von entscheidender Bedeutung. Es ging darum, innerhalb kürzester Zeit darüber zu urteilen, ob der Rechtsstaat den Forderungen der Terroris‐ ten nachgeben soll oder ob sich der Rechtsstaat keinesfalls Erpressungen beugen darf. Das Urteil ist zudem nicht das Ergebnis einer Abwägung 895 Brech, Triage und Recht, 2008, S. 223. 896 Dietlein. Die Lehre von den grundrechtlichen Schutzpflichten, 2. Aufl. 2005, S. IX. 897 Siehe dazu auch F. II. 2. 898 Merkel, § 14 Abs. 3 Luftsicherheitsgesetz: Wann und warum darf der Staat tö‐ ten?, in: JZ 2007, S. 373 (375). 899 Hartleb, Der neue § 14 III LuftSiG und das Grundrecht auf Leben, in: NJW 2005, S. 1397 (1400); so auch BVerfGE 49, 24 (56 f.); a. A. Höfling/Augsberg, Luftsicherheit, Grundrechtsregime und Ausnahmezustand, in: JZ 2005, S. 1080 (1087). 900 Siehe dazu die kritische Auseinandersetzung in B. III. 4. sowie F. III. 2. h). III. Die Verfassungsmäßigkeit von § 20 Abs. 6 und 7 IfSG 249 zwischen dem Leben Schleyers und der Summe der Leben vieler anderer. In die Abwägung eingestellt wurde statt der Addition der einzelnen Men‐ schenleben der Staat als solcher901. Im Falle einer Pandemie könnte zwar die Existenz des Staates betroffen sein, weil das ganze Staatsvolk potenti‐ ell bedroht ist. Nicht berührt ist aber die staatliche Existenz in der Art, um die es in der Schleyer-Entscheidung geht, nämlich um den Bestand der Rechtsordnung als solcher. Das Urteil des Bundesverfassungsgerichts be‐ zog Position dahingehend, die Funktionsfähigkeit der staatlichen Organe zu gewährleisten und erpresserischen Versuchen Einhalt zu gebieten. Ver‐ hindert werden sollte, dass sich der Staat zum Spielball möglicher terroris‐ tischer oder sonst gewalttätiger Nachahmer machen lasse902. Es ging mit‐ hin um die Bewahrung der Existenz der freiheitlichen Rechtsordnung. Bei dem vorliegend zu untersuchenden Szenario der staatlichen Impfpflicht ist hingegen der Bestand des Gemeinwesens selbst berührt durch die Gefahr für das Leben seiner Bürger von seinen Bürgern903. Staatliche Pflicht zum Lebensschutz Eine Impfpflicht könnte aber dann angemessen sein, wenn der Staat ver‐ fassungsrechtlich verpflichtet wäre, gerade diese Maßnahme zum Schutz der Gesundheit vor Infektionskrankheiten zu treffen, wenn er also mit an‐ deren Worten in Erfüllung einer ihn treffenden Schutzpflicht handelte. Abwehrrecht und Schutzpflicht Grundrechte treten nicht nur in Gestalt von Abwehrrechten gegen den Staat auf, sondern können dem Staat auch Leistungsrechte auf Gewährung staatlichen Schutzes aufbürden904. Die Abwehrfunktion der Grundrechte begründet staatliche Achtungs- bzw. Nichteingriffspflichten, während die d) aa) 901 Winkeler, Bedingt abwehrbereit? Die verfassungsrechtliche Zulässigkeit von Gefahrenabwehrmaßnahmen auf Kosten Unschuldiger am Beispiel des Luftsi‐ cherheitsgesetzes, 2007, S. 215 f. 902 Murswiek, in: Sachs (Hrsg.), GG Kommentar, 7. Aufl. 2014, Art. 2 Rn. 197. 903 Die begriffliche Unterscheidung zwischen Gemeinwesen und Rechtsordnung auch bei Di Fabio, in: Maunz/Dürig (Hrsg.), GG Kommentar, Bd. I, Art. 2 Abs. 2 Rn. 40 (Februar 2004). 904 Ipsen, Staatsrecht II, 18. Aufl. 2015, Rn. 91 ff. F. Der Impfzwang auf verfassungsrechtlichem Prüfstand 250 Schutzpflichten den Staat zu positiven Handlungspflichten aufrufen905. Auf der einen Seite steht also die Freiheit des Bürgers vor dem Staat (sta‐ tus negativus) und auf der anderen Seite geht es um einen Bereich, in dem der Einzelne die Freiheit nicht ohne den Schutz des Staates haben kann, weil andere Bürger den Lebensbereich und die Entfaltungsmöglichkeiten des Einzelnen beeinträchtigen (status positivus)906. In letzterem Fall wird die grundrechtliche Ordnung nicht durch den Staat selbst gefährdet907. Um diesen Gehalt geht es bei einer Pandemie, handelt es sich doch bei einer möglichen Gefährdung für die Gesundheit der Bevölkerung um eine Ge‐ fährdung aus der Mitte der Bevölkerung. Mitunter wird im Rahmen der Dimension einer solchen Schutzpflicht problematisiert, ob Beeinträchti‐ gungen oder Gefährdungen, die nicht von Dritten ausgehen, sondern durch „höhere Gewalt“ geschehen, generell aus dem Tatbestand der Schutz‐ pflichten auszuscheiden seien908. Hierbei wird mit der Ausrichtung einer Schutzpflicht auf den Schutz vor zurechenbarem und grundsätzlich steuer‐ barem Verhalten Dritter argumentiert909. Danach könnten Pandemien – so‐ fern sie sich nicht als Ergebnis eines terroristischen Anschlags darstellten – außerhalb des Anwendungsbereichs einer staatlichen Schutzpflicht lie‐ gen. Allerdings stellt sich hier – wie bei vielen andere Naturkatastrophen – die Frage, ob es sich bei einer Pandemie tatsächlich um eine reine Natur‐ katastrophe handelt oder ob menschliches Verhalten zumindest mitursäch‐ lich ist910. Gerade angesichts der Komplexität von Entstehung und Ver‐ breitung einer Viruskrankheit ist mehr als fraglich, ob hier wirklich von einer reinen Naturkatastrophe ausgegangen werden kann. Denn hinsicht‐ lich der Übertragungswege des Virus spielt gerade menschliches Verhalten 905 Grundlegend Dietlein, Die Lehre von den grundrechtlichen Schutzpflichten, 2. Aufl. 2005, S. 34 f. 906 Winkeler, Bedingt abwehrbereit? Die verfassungsrechtliche Zulässigkeit von Gefahrenabwehrmaßnahmen auf Kosten Unschuldiger am Beispiel des Luftsi‐ cherheitsgesetzes, 2007, S. 163 f. 907 Zippelius/Würtenberger, Deutsches Staatsrecht, 32. Aufl. 2008, § 17. 908 Vgl. dazu im Ergebnis ablehnend Pflug, Pandemievorsorge – informationelle und kognitive Regelungsstrukturen, 2013, S. 61 f. m. w. N.; ähnlich v. Steinau- Steinrück, Die staatliche Verhütung und Bekämpfung von Infektionskrankhei‐ ten, 2013, S. 141 f. 909 Vgl. dazu die Diskussion bei Pflug, Pandemievorsorge – informationelle und kognitive Regelungsstrukturen, 2013, S. 61 f.; Kloepfer, Handbuch des Katastro‐ phenrechts, 2015, § 3 Rn. 58 ff., jeweils m. w. N. 910 Kloepfer, Handbuch des Katastrophenrechts, 2015, § 3 Rn. 61 ff. III. Die Verfassungsmäßigkeit von § 20 Abs. 6 und 7 IfSG 251 eine zentrale Rolle911. Im Ergebnis wird es deshalb auf die Diskussion, ob nun das Konzept von Schutzpflichten auch bei Naturkatastrophen Anwen‐ dung findet oder allein auf das klassische Dreieck Staat-Opfer-Störer be‐ schränkt ist, regelmäßig nicht ankommen912. Herleitung von Schutzpflichten Eine solche (und die deutlichste) grundrechtliche Schutzpflicht resultiert für das Grundrecht aus Art. 1 Abs. 1 S. 1 GG schon aus dem Wortlaut des Art. 1 Abs. 1 S. 2, 2. Alt. GG913. In den übrigen Fällen sind die grundrecht‐ lichen Schutzpflichten regelmäßig nach überwiegend anerkannter An‐ sicht914 aus den in den Grundrechten verkörperten objektiven Grundent‐ scheidungen zu interpretieren. Für die Schutzpflicht auf das Lebensrecht wird ein Rückgriff auf beide Ansätze vertreten915. Das Bundesverfas‐ sungsgericht etwa zieht Art. 1 Abs. 1 S. 2, 2. Alt. GG in seiner „wegwei‐ sende[n] Grundrechtsinterpretation“916 ergänzend zum Recht auf Leben hinzu917. Erstmals wurde die staatliche Schutzpflicht damit – als mithin jüngeres Institut – in der ersten Abtreibungsentscheidung aus dem Jahre 1975 ausdrücklich anerkannt: Die Schutzpflicht „gebietet dem Staat auch, sich schützend und fördernd vor dieses Leben zu stellen, das heißt vor al‐ lem, es auch vor rechtswidrigen Eingriffen von Seiten anderer zu bewah‐ ren.“918 Eine wiederholende Bestätigung der Schutzrechtsdogmatik findet bb) 911 So auch Pflug, Pandemievorsorge – informationelle und kognitive Regelungs‐ strukturen, 2013, S. 62. 912 Kloepfer, Handbuch des Katastrophenrechts, 2015, § 3 Rn. 63. 913 Dietlein, Die Lehre von den grundrechtlichen Schutzpflichten, 2. Aufl. 2005, S. 67. 914 A. A. beispielsweise Hillgruber, Der Schutz des Menschen vor sich selbst, 1992, S. 142 ff., für den die rechtsstaatliche Gewährleistungsfunktion bereits den Grundrechtsnormen immanent ist; siehe zum Diskussionsstand z. B. Pflug, Pan‐ demievorsorge – informationelle und kognitive Regelungsstrukturen, 2013, S. 58 m. w. N.; grundlegend Dietlein, Die Lehre von den grundrechtlichen Schutzpflichten, 2. Aufl. 2005, S. 34 ff. 915 Haltern/Viellechner, Der praktische Fall – Öffentliches Recht: Import embryo‐ naler Stammzellen zu Forschungszwecken, in: JuS 2002, S. 1197 (1199). 916 So Dietlein, Die Lehre von den grundrechtlichen Schutzpflichten, 2. Aufl. 2005, S. 51. 917 BVerfGE 39, 1 (41). 918 BVerfGE 39, 1 (41). F. Der Impfzwang auf verfassungsrechtlichem Prüfstand 252 sich unter anderem im zweiten Abtreibungsurteil919. Das staatstheoreti‐ sche Fundament dieser Schutzpflicht liegt nach Isensee in der Friedens‐ pflicht der Bürger und in dem damit korrelierenden Gewaltmonopol des Staates begründet920. Dahinter steht die Idee eines Tauschgeschäftes: Schutz wird gegen Gehorsam gegeben921. Obwohl heute die Lehre von den Schutzpflichten überwiegend anerkannt ist, ist dennoch die Zentrie‐ rung der Schutzpflichtendogmatik auf Lebens- und Gesundheitsschutz au‐ genfällig922. Verfassungsrechtliche Anforderungen an eine Schutzpflicht Zunächst wird die Frage virulent, ab welchem Gefährdungszeitpunkt den Staat überhaupt eine Schutzpflichterfüllung trifft. Das Konzept der grund‐ rechtlichen Schutzpflichten – hier die Pflicht, die Gesundheit und das Le‐ ben zu schützen – ist dabei grundsätzlich nicht auf bloße Gefahrenabwehr beschränkt, sondern findet mit Einschränkungen auch dort Anwendung, wo lediglich das Risiko eines Schadenseintritts besteht, also ein theore‐ tisch möglicher Schadenseintritt, der allerdings in der Regel so unwahr‐ scheinlich ist, dass er unterhalb der Gefahrenschwelle liegt923. Damit wird cc) 919 BVerfGE 88, 203 (…); eine Konkretisierung der Schutzplicht findet sich im Schleyer-Beschluss von 1977, vgl. BVerfGE 46, 160 (164 f.); ferner beachtlich sind die Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts der Jahre 1978 und 1979 zu den Genehmigungen der Kernkraftwerke Kalkar und Mühlheim- Kärlich, vgl. BVerfGE 49, 89 (140-144) – Kalkar – und BVerfGE 53, 30 (57-61) – Mühlheim-Kärlich – sowie die Fluglärmentscheidung von 1981, vgl. BVerfGE 56, 54 (73-80) und in jüngerer Zeit die Entscheidung zur sogenannten „Online- Durchsuchung“, vgl. BVerfGE 120, 274 (319) sowie die Entscheidung zum Rauchverbot in Gaststätten, vgl. BVerfGE 121, 317 (356); insgesamt dazu Isen‐ see, Das Grundrecht auf Sicherheit, 1983, S. 27 ff.; v. Steinau-Steinrück, Die staatliche Verhütung und Bekämpfung von Infektionskrankheiten, 2013, S. 127 f. 920 Isensee, Das Grundrecht auf Sicherheit. Zu den Schutzpflichten des freiheitli‐ chen Verfassungsstaates, 1983, S. 23 f. 921 Hochhuth, Grundrechte und Grundfreiheiten als Schutzpflichten?, in: Anderhei‐ den u. a. (Hrsg.), Paternalismus und Recht. In memoriam Angela Augustin (1968-2004), 2006, S. 207 (207 f.). 922 So auch v. Steinau-Steinrück, Die staatliche Verhütung und Bekämpfung von In‐ fektionskrankheiten, 2013, S. 129. 923 Detaillierter Kloepfer, Handbuch des Katastrophenrechts, 2015, § 3 Rn. 64 ff. unter dem Schlagwort „Restrisiko“. III. Die Verfassungsmäßigkeit von § 20 Abs. 6 und 7 IfSG 253 das Konzept der staatlichen Schutzpflichten regelmäßig bereits in einem frühen Gefahrenstadium aktiviert. An die staatliche Schutzpflicht werden per se nicht gleich hohe verfas‐ sungsrechtliche Anforderungen gestellt wie an einen staatlichen Ein‐ griff924. So unterscheidet sich der Inhalt der Schutzpflicht von dem eines Abwehrgrundrechts: Der Staat ist gerade nicht wie beim Grundrecht in der Funktion eines Abwehrrechts grundsätzlich zur Unterlassung verpflichtet, sondern er schuldet Handeln925. Jedoch ist der Staat nicht in der Form zum Handeln verpflichtet, dass ein bestimmtes Handlungsziel eingefordert werden könnte. Dem Gesetzgeber kommt bei der Erfüllung von Schutz‐ pflichten vielmehr ein weiter Gestaltungsspielraum zu. Im Rahmen dieses Ermessens sind häufig verschiedene Möglichkeiten denkbar, die staatliche Schutzpflicht zu erfüllen. Ferner besteht auch keine verfassungsrechtliche Verpflichtung, ein bestimmtes Schutzniveau einzuhalten. Der Staat steht nicht in der Pflicht, alle nur erdenklichen Maßnahmen zum Schutz vor einer Katastrophe zu treffen. Erst wenn der Staat bzw. der Gesetzgeber in Gänze auf Schutzmaßnahmen verzichtet hat oder die getroffenen Maßnah‐ men als vollkommen ungeeignet erscheinen, wäre eine Verletzung der staatlichen Schutzpflicht anzunehmen926. Um vor Gesundheitsgefahren zu schützen, wendet das Bundesverfassungsgericht regelmäßig die sogenann‐ te Evidenzformel an. Danach wird eine Schutzpflichtverletzung nur dann bejaht, „wenn die öffentliche Gewalt Schutzvorkehrungen überhaupt nicht getroffen hat oder offensichtlich die getroffenen Regelungen oder Maß‐ nahmen gänzlich ungeeignet oder völlig unzulänglich sind, das Schutzziel zu erreichen.“927 Maßstab des Bundesverfassungsgerichts ist zum Teil auch das Untermaßverbot928, das im Gegensatz zur Prüfung von Grund‐ rechten als Abwehrrechten nicht als Übermaßverbot verfassungsrechtliche Obergrenzen des Eingriffs festlegt, sondern Mindestanforderungen an eine staatliche Schutzpflicht aufstellt929. Es reicht danach also nicht aus, dass 924 Zippelius/Würtenberger, Deutsches Staatsrecht, 32. Aufl. 2008, § 17. 925 Deutlich z. B. bei v. Steinau-Steinrück, Die staatliche Verhütung und Bekämp‐ fung von Infektionskrankheiten, 2013, S. 129. 926 Insgesamt Kloepfer, Handbuch des Katastrophenrechts, 2015, § 3 Rn. 70. 927 BVerfGE 56, 54 (80 f.); 77, 170 (215); 79, 174 (202). 928 BVerfGE 88, 203, 254. 929 Zippelius/Würtenberger, Deutsches Staatsrecht, 32. Aufl. 2008, § 17; insgesamt zu Schutzpflichten und dem Schutz vor Gesundheitsgefahren auch v. Steinau- Steinrück, Die staatliche Verhütung und Bekämpfung von Infektionskrankhei‐ ten, 2013, S. 129 f. F. Der Impfzwang auf verfassungsrechtlichem Prüfstand 254 Schutzvorkehrungen irgendeiner Art getroffen werden, die „Reichweite ist vielmehr im Blick auf die Bedeutung und Schutzbedürftigkeit des zu schützenden Rechtsguts […] einerseits und mit ihm kollidierenden Gütern andererseits zu bestimmen […]. Art und Umfang des Schutzes im einzel‐ nen [sic!] zu bestimmen, ist Aufgabe des Gesetzgebers. Die Verfassung gibt den Schutz als Ziel vor, nicht aber seine Ausgestaltung im einzelnen [sic!]. Allerdings hat der Gesetzgeber das Untermaßverbot zu beachten […]. Notwendig ist ein – unter Berücksichtigung entgegenstehender Rechtsgüter – angemessener Schutz; entscheidend ist, daß [sic!] er als sol‐ cher wirksam ist. Die Vorkehrungen, die der Gesetzgeber trifft, müssen für einen angemessenen und wirksamen Schutz ausreichend sein und zudem auf sorgfältigen Tatsachenermittlungen und vertretbaren Einschätzungen beruhen930. Im Hinblick auf die Pflicht des Staates, im Pandemiefall die Gesundheit und das Leben seiner Bürger zu schützen, verbleibt dem Staat damit ein weiter Spielraum in der Form, dass er nicht alle Mittel auszuschöpfen ge‐ zwungen ist. Der Staat könnte – ohne durch die Einführung einer gesetzli‐ chen Impfpflicht massiv in die Rechte des Einzelnen einzugreifen – durch Maßnahmen der Information, Aufklärung und Empfehlung der Umsetzung seiner Schutzpflicht nachkommen. Der Umstand, dass aller Wahrschein‐ lichkeit nach eine große Anzahl an Freiwilligen den staatlichen Impfemp‐ fehlungen Folge leisten würde, wäre dann durchaus als angemessene staat‐ liche Schutzpflichterfüllung zu qualifizieren931. Eine Verpflichtung des Staates gerade zur Einführung einer verpflichtenden Impfung ließe sich aus der Schutzpflicht schwerlich herleiten. Asymmetrie von Abwehrrecht und Schutzpflicht Gegen die Angemessenheit einer verpflichtenden Impfung als Ausfluss einer staatlichen Schutzpflicht spricht ferner die rechtliche Bedeutung des status positivus. Vielfach wird im Geiste eines liberalen Grundrechtsver‐ ständnisses die Asymmetrie von Schutzpflicht und Abwehrrecht ins Feld dd) 930 BVerfGE 88, 203 (254). 931 In diese Richtung auch v. Steinau-Steinrück, Die staatliche Verhütung und Be‐ kämpfung von Infektionskrankheiten, 2013, S. 130. III. Die Verfassungsmäßigkeit von § 20 Abs. 6 und 7 IfSG 255 geführt, wenn es diesbezüglich zu einer Kollision kommt932, wenn also wie vorliegend das Recht auf Leben und Gesundheit (des zu Impfenden) als Abwehrrecht mit dem Recht auf Leben und Gesundheit (desselben oder eines Dritten) als Schutzpflicht konfligieren. Betont wird hierbei ins‐ besondere, dass bei Gleichrangigkeit der bedrohten Rechtsgüter auf Grund der historisch bedingten abwehrrechtlichen Dimension der Grundrechte dem Abwehrrecht der Vorrang vor der Schutzpflicht einzuräumen sei933. Denn nach dem Text des Grundgesetzes erfüllen Grundrechte vornehmlich die Funktion, die Freiheit vor dem Staat zu wahren: „Der geschichtlich er‐ fahrene totalitäre Staat ist das dauerhafte Feindbild.“934 Daher ist das Grundgesetz originär angelegt auf „Abwehr, Bändigung und Kontrolle der Staatsgewalt.“935 Neben diesem häufig gebrauchten Argument, das Entstehung und Telos der Grundrechte ins Gedächtnis ruft, streitet ebenfalls – wie gerade unter cc) dargelegt – der Inhalt der Grundrechte als Abwehrrechte für deren hierarchisch höherrangige Stellung. Das Abwehrrecht verbietet bestimm‐ tes staatliches Handeln, das im Widerspruch zu grundrechtlich verbürgten Sicherheiten steht. Die Schutzpflicht hingegen fordert das Fehlverhalten Dritter staatlich zu korrigieren. Geschuldet ist dabei nur das Ergebnis, ge‐ rade aber nicht die eine spezifische Handlung. Auf Grund dieser inhaltli‐ chen Unspezifität gestaltet sich im Kollisionsfall die Schutzpflicht gegen‐ über dem Abwehrrecht grundsätzlich als die schwächere Grundrechtsfunk‐ tion936. 932 Siehe dazu auch B. III. 4. d) aa); anders z. B. Winkeler, Bedingt abwehrbereit? Die verfassungsrechtliche Zulässigkeit von Gefahrenabwehrmaßnahmen auf Kosten Unschuldiger am Beispiel des Luftsicherheitsgesetzes, 2007, S. 176 mit Beispielen von Konfliktsituationen, die zu Lasten des Abwehrrechts aufgelöst werden, wie der polizeiliche Todesschuss oder die Gewährleistung des Art. 8 GG, wenn eine Straße für einen Demonstrationszug gesperrt wird und Platzver‐ weise der Polizei zur Abwehr von Gefahren für die öffentliche Sicherheit die‐ nen. 933 Besonders klar Merkel, § 14 Abs. 3 Luftsicherheitsgesetz: Wann und warum darf der Staat töten?, in: JZ 2007, S. 373 (381). 934 Isensee, Das Grundrecht auf Sicherheit. Zu den Schutzpflichten des freiheitli‐ chen Verfassungsstaates, 1983, S. 27. 935 Ibid. 936 Winkeler, Bedingt abwehrbereit? Die verfassungsrechtliche Zulässigkeit von Gefahrenabwehrmaßnahmen auf Kosten Unschuldiger am Beispiel des Luftsi‐ cherheitsgesetzes, 2007, S. 177, allerdings nur für den Bereich, in dem dem Ab‐ wehrrecht keine durch Parlamentsgesetz konkretisierte Schutzpflicht gegenüber‐ F. Der Impfzwang auf verfassungsrechtlichem Prüfstand 256 Schließlich ist im Rahmen der Asymmetrie von Abwehrrecht und Schutzpflicht noch auf Folgendes hinzuweisen: Bei der Anerkennung staatlicher Schutzpflichten ist Zurückhaltung geboten. Denn bei einem im‐ mer ausufernderen Schutzpflichtenverständnis kommt es durch die Ge‐ währung staatlichen Schutzes auf der einen Seite – die grundsätzlich im Widerspruch zu abwehrrechtlichen Ausrichtung der Grundrechte steht – zu Konflikten, weil damit auf der anderen Seite regelmäßig auch ein Ein‐ griff in die Rechte eines Grundrechtsträgers verbunden ist. Auch kommt es zu einer vom Grundgesetz so nicht gewollten Aufwertung der Judikati‐ ve und damit zu einer nicht unproblematischen Verschiebung der Gewal‐ ten937. Mithin zeigt sich, dass die Schutzpflichtenkonzeption grundsätzlich nicht frei von jeder Kritik ist. Gegen den Gedanken, dass die Impfpflicht aus dem Grunde angemessen sein könnte, dass der Staat in Ausübung sei‐ ner Schutzverpflichtung handelt, spricht die Asymmetrie von Abwehrrecht und Schutzpflicht im Kollisionsfall. Aus historischen und teleologischen Gründen ist dem Abwehrrecht, hier also dem Recht auf Leben und Ge‐ sundheit des Einzelnen – konkret seiner freien Entscheidung für oder ge‐ gen die Impfung einschließlich möglicher Nebenwirkungen – der Vorrang einzuräumen vor einer aus der Schutzpflicht resultierenden verpflichten‐ den Impfung. Zudem macht die inhaltliche Unschärfe der Schutzpflicht diese gegenüber dem Abwehrrecht im Kollisionsfall zu einem schwäche‐ ren Recht. Und auch die Expansion des Schutzpflichtenverständnisses ist grundsätzlich nicht ohne verfassungsrechtliche Brisanz. Verfassungsrechtliche Schutzpflicht des Einzelnen vor sich selbst? Der Ausgangspunkt für die Gefahrenquelle kann auch im Grundrechtsträ‐ ger selbst liegen. Für den Fall, dass sich Schutzpflicht und Abwehrrecht ee) steht; a. A. Wittreck, Achtungs- gegen Schutzpflicht? Zur Diskussion um Men‐ schenwürde und Folterverbot, in: Blaschke/Förster/Lumpp u. a. (Hrsg.), Sicher‐ heit statt Freiheit? Staatliche Handlungsspielräume in extremen Gefährdungsla‐ gen, 2005, S. 161 (179 ff.); Ekardt, Katastrophenvermeidung und Katastrophen‐ vorsorge: Möglichkeiten, Grenzen und Vorgaben, in: Kloepfer (Hrsg.), Katastro‐ phenrecht: Grundlagen und Perspektiven, 2008, S. 61 (70 f.). 937 Kloepfer, Handbuch des Katastrophenrechts, 2015, § 3 Rn. 57; v. Steinau-Stein‐ rück, Die staatliche Verhütung und Bekämpfung von Infektionskrankheiten, 2013, S. 130 f.; siehe auch B. III. 4. d) bb). III. Die Verfassungsmäßigkeit von § 20 Abs. 6 und 7 IfSG 257 auf denselben personalen Grundrechtsträger beziehen938, bedarf es einer Klärung, ob der Mensch vor sich selbst zu schützen ist939. Es stellt sich al‐ so konkret die Frage, ob der Einzelne, der in Kenntnis der Gefahren und Risiken einer sich pandemisch verbreitenden Infektionskrankheit für die eigene Gesundheit und das eigene Leben willentlich eine Impfung verwei‐ gert, auch gegen seinen Willen notfalls unter Anwendung von Zwang zu einer Schutzimpfung zu verpflichten ist. In diesem Spannungsfeld steht auf der einen Seite stets die staatliche Schutzverpflichtung zum Lebens- und Gesundheitsschutz und auf der an‐ deren Seite das Recht des Einzelnen aus Art. 2 Abs. 1 GG bzw. Art. 2 Abs. 2 S. 1 GG in seiner klassischen abwehrrechtlichen Funktion. Zu‐ nächst folgt schon aus der von Art. 2 Abs. 1 GG gewährleisteten Hand‐ lungsfreiheit im umfassenden Sinne940 nach überzeugender Ansicht das Recht auf Selbstgefährdung oder Selbstschädigung als Ausdruck grund‐ rechtlich garantierter Freiheit941. Kritisiert wird hier – mitunter plakativ mit dem Verweis auf Gurtpflicht, Helmpflicht und Drogenverbot – das Auftreten eines Staates als Familienpatriarch, der Gehorsam fordert, im Gegenzug Schutz gewährt und dabei im Ergebnis den Einzelnen entmün‐ digt zum Besten des Entmündigten942. Egal ob die paternalistische Ent‐ scheidung „richtig“ ist, jedenfalls mangelt es an Freiheit und Selbstbestim‐ mung943. Dem Einzelnen ist auch ein Recht auf ein falsches, unvernünfti‐ ges oder gar für ihn gefährliches Verhalten zuzugestehen, denn andernfalls artet der Staat zum Bewachungsstaat aus. Der Rechtsstaat aber schuldet 938 Schulze-Fielitz, in Dreier (Hrsg.), GG Kommentar, Bd. I, 3. Aufl. 2013, Art. 2 II Rn. 84. 939 Grundlegend Hillgruber, Der Schutz des Menschen vor sich selbst, 1992. 940 So auch das BVerfG in BVerfGE 6, 32 (36) und BVerfGE 80, 137 (152-154); zur diesen Befund stützenden Entstehungsgeschichte des Art. 2 Abs. 1 GG siehe Hillgruber, Der Schutz des Menschen vor sich selbst, 1992, S. 114 f. 941 So Hillgruber, Der Schutz des Menschen vor sich selbst, 1992, S. 114 ff., der auch den Nachweis führt, dass sich weder aus der Lehre von der objektiven Grundordnung noch aus der Frage nach der Zulässigkeit eines Grundrechtsver‐ zichts noch der Schutzpflichtenlehre ein anderes Ergebnis ergibt, also keine Be‐ fugnis des Staates zum Schutz des Menschen vor sich selbst hergeleitet werden kann, vgl. S. 126 ff.; Zum Streitstand Schulze-Fielitz, in Dreier (Hrsg.), GG Kommentar, Bd. I, 3. Aufl. 2013, Art. 2 II Rn. 84 m. w. N. 942 Hochhuth, Grundrechte und Grundfreiheiten als Schutzpflichten?, in: Anderhei‐ den u. a. (Hrsg.), Paternalismus und Recht. In memoriam Angela Augustin (1968-2004), 2006, S. 207 (208). 943 Ibid., S. 209. F. Der Impfzwang auf verfassungsrechtlichem Prüfstand 258 auch dem schutzbedürftigen Bürger grundrechtliche Distanz944. Für einen staatlich oktroyierten Grundrechtsschutz des Menschen vor sich selbst verbleibt kein Raum, denn ein Grundrechtsverständnis, nach dem ein Frei‐ heitsanspruch zu einer Freiheitsbeschränkung mutiert und diesen dann gleichsam aufhebt, verbietet sich von selbst945. Ein Schutz des Menschen vor sich selbst gerade gegen seinen Willen gestaltet sich demnach als Frei‐ heitseinschränkung und bedarf einer verfassungsrechtlichen Rechtferti‐ gung946. Der Gesetzgeber darf jedenfalls Grundfreiheiten nicht mit dem Zweck einschränken, den Menschen auch gegen seinen Willen vor den Folgen der Grundrechtsausübung, also vor sich selbst, zu schützen. Die Sphäre des Einzelnen genießt dabei grundsätzlich absoluten Schutz947. Zum anderen kommt bei der Impfpflicht noch eine weitere Problematik hinzu, denn die Schutzimpfung ist auch in der Lage – freilich sehr verein‐ zelt – Gesundheitsschäden bis hin zum Tod herbeizuführen, so dass eine gesetzlich verpflichtende Impfung einer verfassungsrechtlichen Rechtferti‐ gung auch vor dem Hintergrund des Grundrechts auf Leben und körperli‐ che Unversehrtheit gem. Art. 2 Abs. 2 S. 1 GG bedarf. Der hier vertretene Grundsatz, wonach sich staatlicher Schutz gegen sich selbst als unzulässig herausstellt, kennt aber auch Ausnahmen. Zum einen gilt das Prinzip der Selbstverantwortung dann nicht mehr, wenn es um den Schutz von Kindern und Jugendlichen geht oder aber um den Schutz von Erwachsenen, die nicht in der Lage sind, selbstbestimmt han‐ deln zu können948. Zum anderen stößt die grundsätzliche Unzulässigkeit des Schutzes des Menschen vor sich selbst dort an seine Grenzen, wo von dem individuellen Verhalten nicht mehr nur das eigene Interesse, sondern auch das Allgemeininteresse betroffen ist, wo von der Selbstgefährdung auch Belange der Gemeinschaft tangiert werden. Bei einer pandemischen Infektionskrankheit dürfte sich eine doppelte Gefährdungslage ergeben. Denn eine Impfung dient sowohl dem Individu‐ 944 Isensee, Das Grundrecht auf Sicherheit. Zu den Schutzpflichten des freiheitli‐ chen Verfassungsstaates, 1983, S. 48. 945 Hillgruber, Der Schutz des Menschen vor sich selbst, 1992, S. 148; v. Steinau- Steinrück, Die staatliche Verhütung und Bekämpfung von Infektionskrankhei‐ ten, 2013, S. 144. 946 Hillgruber, Der Schutz des Menschen vor sich selbst, 1992, S. 116. 947 Ibid., S. 120 f. 948 Ibid., S. 121 ff.; 162 ff. III. Die Verfassungsmäßigkeit von § 20 Abs. 6 und 7 IfSG 259 alschutz als auch dem Allgemeinwohl949. So wäre eine Impfpflicht, die (allein) den Schutz des Menschen vor sich selbst bezweckt, nicht zuläs‐ sig950. Dem einzelnen steht das Recht zu, sich auch selbst zu gefährden. Regelmäßig dürfte der Grundrechtsträger aber nicht nur sich selbst, son‐ dern je nach Lebensführung und Durchimpfungsrate auch andere gefähr‐ den – z. B. etwa die Kinder, die für eine Impfung noch zu jung sind oder Menschen, die aus gesundheitlichen Gründen nicht geimpft werden kön‐ nen –, so dass die Individualentscheidung regelmäßig drittbezogen wirkt951. Mit dieser (allerdings auch nur mit dieser) Zweckrichtung ist eine Schutzpflicht nicht per se ausgeschlossen, so dass dann die Lösung dieser Grundrechtskollision wie üblich durch Güterabwägung zu ermitteln ist952. Resümee zur staatlichen Schutzpflicht und der Angemessenheit Wenn der Staat auf Grund der Schutzpflichtendogmatik verpflichtet wäre, gerade die Impfpflicht als Maßnahme zum Schutz der Gesundheit vor In‐ fektionskrankheiten zu treffen, dann hätte dies die Angemessenheit einer Impfpflicht (vielleicht) entscheidend gestützt. Wie gezeigt dürfte die Anordnung einer Impfung nicht zwangsläufig aus der Erfüllung der den Staat treffenden Schutzpflicht resultieren, denn es besteht schon keine Verpflichtung aus dem Untermaßverbot, (gerade) die Maßnahme einer Impfpflicht zu treffen. Ferner kommt dem Abwehr‐ recht gegenüber der Schutzpflicht aus historischen und teleologischen Gründen sowohl generell als auch im vorliegenden, konkreten Fall ein Vorrang zu. Die Schutzpflicht gestaltet sich gegenüber dem Abwehrrecht als die schwächere Rechtsposition. Eine Überdehnung der Schutzpflich‐ ff) 949 Bales/Baumann/Schnitzler, Infektionsschutzgesetz. Kommentar und Vorschrif‐ tensammlung, 2. Aufl. 2003, § 2 Rn. 24. 950 So auch Panagopoulou-Koutnatzi, Die Selbstbestimmung des Patienten. Eine Untersuchung aus verfassungsrechtlicher Sicht, 2009, S. 81; Wedlich, Nationale Präventionsmaßnahmen zur Erreichung des WHO-Impfziels bei Masern, 2014, S. 48. 951 Gassner, Impfzwang und Verfassung: Mit Macht gegen Masern?, in: Legal Tri‐ bune online v. 10.7.2013, abrufbar unter: www.lto.de//recht/hintergruende/h/mas ern-impfzwang-bahr/ (Aufruf v. 3.2.2016). 952 So auch v. Steinau-Steinrück, Die staatliche Verhütung und Bekämpfung von In‐ fektionskrankheiten, 2013, S. 145; siehe dazu F. III. 2. h). F. Der Impfzwang auf verfassungsrechtlichem Prüfstand 260 tenkonstruktion führt zudem zu einer nicht gewollten Aufwertung der Ju‐ dikative. Des Weiteren ist der staatliche Schutz des Menschen vor sich selbst grundsätzlich unzulässig. Allerdings endet diese Unzulässigkeit dann, wenn Dritte gefährdet werden. Bei einer staatlich verpflichtenden Schutz‐ impfung wird es zuvörderst um den Schutz der Allgemeinheit gehen, so dass der hier aufgestellte Grundsatz des unzulässigen staatlichen Selbst‐ schutzes zur Ausnahme wird und dementsprechend die staatliche Schutz‐ pflicht in Gestalt der Impfpflicht nicht grundsätzlich zu begrenzen ver‐ mag. Die Einführung einer Impfpflicht wäre im Ergebnis nicht angemessen, denn andernfalls „könnten die Grundrechte unter der Hand aus einem Hort der Freiheitssicherung zur Grundlage einer Fülle von freiheitsbeschrän‐ kenden Reglementierungen werden“953 und würden so in ihr Gegenteil verkehrt. Der verfassungsrechtlich hohe Rang des Lebens Für die Angemessenheit könnte aber entscheidend sprechen, dass der mit der staatlichen Impfpflicht bezweckte Schutz der Gesundheit und des Le‐ bens der Bevölkerung innerhalb der Rechtsordnung einen hohen Rang ein‐ nimmt954. Das Recht auf Leben genießt nach der Rechtsprechung des Bun‐ desverfassungsgerichts den „Höchstwert der Verfassung“955. Angesichts der herausgehobenen Stellung des Lebensrechts könnte diesem zu schüt‐ zenden Rechtsgut ein Schwergewicht im Rahmen der Angemessenheits‐ prüfung zukommen, so dass eine staatliche Impfpflicht, die der Gesund‐ heit und dem Leben der Bevölkerung zu dienen bestimmt ist, verhältnis‐ mäßig im engeren Sinne sein könnte. Problematisch ist aber, dass das Le‐ bensrecht nicht nur auf der zu schützenden Seite steht, sondern möglicher‐ weise eben auch durch die Impfung selbst (in Form unerwünschter Impf‐ nebenwirkungen) beeinträchtigt wird. Zudem beinhaltet der Höchstwert, e) 953 Abweichendes Sondervotum der Richter Rupp–v. Brünneck und Simon im Fris‐ tenlösungsurteil, BVerfGE 39, 1, 68 ff., 73. 954 Schulze-Fielitz, in: Dreier (Hrsg.), GG Kommentar, Bd. I, 3. Aufl. 2013, Art. 2 II Rn. 21. 955 BVerfGE 39, 1 (42); auch BVerfGE 46, 160 (164); anders Ladiges, Die Be‐ kämpfung nicht-staatlicher Angreifer im Luftraum, 2007, S. 373 ff. III. Die Verfassungsmäßigkeit von § 20 Abs. 6 und 7 IfSG 261 den das Leben innerhalb der grundrechtlichen Ordnung einnimmt, nicht den ausnahmslosen Vorrang gegenüber anderen Rechtsgütern. Dies ergibt sich schon durch den Gesetzesvorbehalt des Art. 2 Abs. 2 S. 3 GG, wo‐ nach eben auch in das Recht auf Leben eingegriffen werden darf. Ausmaß der Bedrohung Als letztes bleibt für die Angemessenheit des Impfzwangs das vielleicht augenfälligste Argument anzuführen: das Ausmaß der Bedrohung. Damit ist eine schwere, möglicherweise tödliche Bedrohung für eine sehr große Anzahl von Menschen angesprochen. Durch eine Pandemie, die sich ohne eine (regelmäßig auch wirksame) Schutzimpfung verheerend schnell und weit ausbreiten kann, wäre hypothetisch die gesamte Bevölkerung betrof‐ fen. Infolge der ungebremsten Ausbreitung der Pandemie wäre jedermann der möglicherweise tödlichen Bedrohung ausgesetzt. Damit spielt im Rah‐ men der Angemessenheit die Qualität der Bedrohung eine maßgebliche Rolle. Ein Impfzwang etwa gegen Schnupfen ließe sich so verfassungs‐ rechtlich nicht rechtfertigen956. Die Angemessenheit einer Impfpflicht be‐ urteilt sich danach, ob die durch die Pandemie zu erwartenden Erkrankun‐ gen bzw. Todesfälle den jeweils individuellen Eingriff in das Recht auf Leben und körperliche Unversehrtheit überwiegen. Zunächst ist also die Schwere des mit der Zwangsimpfung verbunden Eingriffs in die körperli‐ che Unversehrtheit und das Leben zu ermitteln und anschließend in Relati‐ on zu den für die Mitbürger (bzw. den Menschen selbst) erwachsenden Vorteile zu setzen957. Hier stehen sich ernste Erkrankungen, die Leben und Gesundheit vieler Menschen schwer bedrohen, und eine „flächendeckende Suspension der körperlichen Selbstbestimmung“958 einschließlich mögli‐ f) 956 Starck, in: v. Mangoldt/Klein/Starck (Hrsg.), GG Kommentar, Bd. 1, 6. Aufl. 2010, Art. 2, Rn. 222; ebenso wenig verfassungsgemäß wäre etwa ein Impf‐ zwang gegen Masern, vgl. Trapp, Impfzwang – Verfassungsrechtliche Grenzen staatlicher Gesundheitsvorsorgemaßnahmen, in: DVBl. 2015, S. 11 (17 f.); a. A. Wedlich, Nationale Präventionsmaßnahmen zur Erreichung des WHO-Impfziels bei Masern, 2014, S. 53 f. bei Gefahr für Leib und Leben der Allgemeinheit; Schaks/Krahnert, Die Einführung einer Impfpflicht zur Bekämpfung der Ma‐ sern. Eine zulässige staatliche Handlungsoption, in: MedR 2015, S. 866. 957 Vgl. Seewald, Zum Verfassungsrecht auf Gesundheit, S. 125. 958 Trapp, Impfzwang – Verfassungsrechtliche Grenzen staatlicher Gesundheitsvor‐ sorgemaßnahmen, in: DVBl. 2015, S. 11 (17). F. Der Impfzwang auf verfassungsrechtlichem Prüfstand 262 cher (unter Umständen auch verheerender, wenngleich nur sehr vereinzelt auftretender) Impfnebenwirkungen gegenüber959. Die Überzeugungskraft einer Impfpflicht erscheint angesichts einer quantitativ hohen Bedrohung der Bevölkerung durch eine schwere Krank‐ heit zunächst evident. Gerade die Disparität der Größenverhältnisse zwi‐ schen den möglichen Pandemieopfern und denjenigen, die an den uner‐ wünschten Folgen der Schutzimpfung laborieren und dementsprechend er‐ heblich in ihrem Recht auf Leben und körperliche Unversehrtheit beein‐ trächtigt werden könnten, trägt dazu entschieden bei960. Dies gilt insbeson‐ dere auch vor dem Hintergrund, dass die Beeinträchtigungen durch Impf‐ schäden nur als Wahrscheinlichkeiten und nicht als gesicherte Erkenntnis‐ se anzusehen sind. Die Anwendung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes im engeren Sinne bedeutet grundsätzlich: Je beträchtlicher der Grundrechtseingriff erscheint, desto größer müssen die damit verbundenen Vorteile sein961. Die aus der Zwangsimpfung folgenden Vorteile für die Gesundheit der Bevölkerung sind immens. Aber vor allem die potentiellen Nebenwirkungen der Zwangsimpfung sind als erhebliche Grundrechtsbeeinträchtigungen zu werten. Bereits die Impfhandlung an sich stellt einen nicht unerheblichen Eingriff dar, wenngleich diese im Vergleich zu den möglichen Impfschä‐ den als der geringere Eingriff zu qualifizieren sein dürfte Die maßgebliche Abwägungsfrage lautet vorliegend also: Bilden die durch die Impfung möglicherweise ausgehenden, schweren Gesundheitsgefahren Einzelner eine Grenze oder aber ist der Grundrechtseingriff hier zu rechtfertigen, weil nur eine sehr geringe Wahrscheinlichkeit für den Eintritt der Impf‐ schäden besteht962? 959 Es wird hier ein doppeltes Eingriffsverständnis zu Grunde gelegt, vgl. F. III. 1. b); zu den Impfnebenwirkungen siehe F. I. 4. 960 Zur Disparität der Größenverhältnisse und ihrer Evidenz aus philosophischer Perspektive, vgl. F. II. 1. 961 Seewald, Zum Verfassungsrecht auf Gesundheit, S. 125. 962 Ibid. III. Die Verfassungsmäßigkeit von § 20 Abs. 6 und 7 IfSG 263 Vergleichbarkeit des § 20 Abs. 6 und 7 IfSG mit dem § 14 Abs. 3 LuftSiG? Problemstellung Gegen die Angemessenheit der Impfpflicht spricht vor allem, dass mit einer Schutzimpfung als sehr eingriffsstarkem Mittel auch Impfschäden einhergehen (können), die Körperschäden und Todesfolgen nach sich zie‐ hen963. Die Gesundheit und das Leben der Bevölkerung werden durch eine möglichst hohe Durchimpfung erreicht, freilich unter Umständen um den Preis des Lebens oder der dauerhaften Beeinträchtigung Einzelner. Diese in Ausgleich zu bringenden Rechtsgüter müssten in einer Gesamtschau ge‐ geneinander abgewogen werden. Zu problematisieren ist an dieser Stelle, ob die Inkaufnahme der Impfschäden, um Gesundheit und Menschenleben zu retten, eine unzulässige Abwägung des Lebensrechts der einen gegen das der anderen Gruppe darstellt964. Möglicherweise ist das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts965 aus dem Jahre 1959, das die grundsätzliche Vereinbarkeit des Grundgesetzes mit dem staatlichen Impfzwang zum In‐ halt hat, nicht mehr in Einklang zu bringen mit der viel jüngeren Entschei‐ dung des Bundesverfassungsgerichts zum Luftsicherheitsgesetz966. Ist die Situation der Anordnung einer verpflichtenden Schutzimpfung im Fall einer Pandemie mit der Konstellation des Abschusses eines zivilen Flug‐ zeuges durch die Bundeswehr im Fall einer Flugzeugentführung durch Terroristen rechtlich vergleichbar, dann könnte geschlussfolgert werden, dass auch die Anordnung eines staatlichen Impfzwangs auf Grund eines Verstoßes gegen Art. 2 Abs. 2 S. 1 GG967 verfassungswidrig ist. Durch § 20 Abs. 6 und Abs. 7 IfSG soll die Gesundheit des größtmöglichen Teils g) aa) 963 Auch schon die Impfhandlung an sich stellt wie erörtert einen nicht unerhebli‐ chen Eingriff in das Recht auf körperliche Selbstbestimmung als Ausfluss des Rechts auf körperliche Unversehrtheit nach Art. 2 Abs. 2 GG dar; gravierender und damit problematischer erscheint allerdings das Risiko der Impfschäden als mittelbarer Grundrechtseingriff, weshalb dieses Eingriffsmoment vorliegend auch im Fokus der Betrachtung steht. 964 Dazu Höfling/Augsberg, Luftsicherheit, Grundrechtsregime und Ausnahmezu‐ stand, in: JZ 2005, S. 1080 (1083). 965 BVerwGE 9, 78 ff. 966 BVerfGE 115, 118. 967 Das Bundesverfassungsgericht verknüpft an dieser Stelle allerdings den Gehalt von Art. 1 Abs. 1 GG mit Art. 2 Abs. 2 S. 1 GG. F. Der Impfzwang auf verfassungsrechtlichem Prüfstand 264 der Gesamtbevölkerung gewährleistet werden. Mit Hilfe des § 14 Abs. 3 LuftSiG sollen eingedenk der terroristischen Anschläge in New York im September 2001 die Menschen (am Boden) gerettet werden, gegen die ein zur Waffe pervertiertes Luftfahrzeug eingesetzt werden soll, um ihnen das Leben zu nehmen. Im Fall des Impfzwangs geht die Zweckerreichung der Gesundheit der Bevölkerung einher mit dem Auftreten vereinzelter, aber auch zum Teil schwerwiegender Impfschäden. Bei der zweiten Konstella‐ tion wird die Menschengruppe, die von den Terroristen als Opfer (am Bo‐ den) ausgesucht worden ist, verschont, indem die sich an Bord des geka‐ perten Flugzeuges befindlichen Passagiere durch staatlichen Abschuss ge‐ tötet werden. In beiden Fällen scheint die Grundstruktur zunächst gleich zu sein: Zum Zweck des Lebens und der Gesundheit einer Menschengrup‐ pe wird in das Recht auf Leben bzw. körperliche Unversehrtheit einer an‐ deren Gruppe eingegriffen. Das Bundesverwaltungsgericht hat hinsichtlich der Frage, ob der im Impfgesetz vom 8. April 1874968 angeordnete Impf‐ zwang969 mit dem Grundgesetz vereinbar ist, ausgeführt: „Die Vereinbar‐ keit des Impfzwangs mit dem Grundgesetz ist zu bejahen. Die Impfung stellt zwar einen Eingriff in die körperliche Unversehrtheit dar. Er fällt je‐ doch unter den Gesetzesvorbehalt des Art. 2 Abs. 2 S 3 GG. (…) Die Fra‐ ge, ob die vom Impfgesetz getroffene Regelung eindeutig unangemessen und ungeeignet zur Bekämpfung der Pockenseuche ist, kann aber nur in verneinendem Sinn beantwortet werden.“970 Im Folgenden führt das Bun‐ desverwaltungsgericht ein Gutachten des Bundesgerichtshofs von 1952 an, woraus hervorgeht, dass in den Ländern, in denen die Bevölkerung zwangsweise gegen Pocken geimpft wurde, die bis dahin in Europa immer wiederkehrenden Pockenepidemien zum Erliegen gekommen sind971. Auf ein bis eineinhalb Seiten stellt das Bundesverwaltungsgericht seine An‐ sicht zur Verfassungsmäßigkeit des Impfzwangs klar. Es ist eine relativ knappe Darstellung, die keinen Zweifel daran lässt, dass das Gericht über‐ zeugt ist von der Angemessenheit des Impfzwangs und damit von seiner Vereinbarkeit mit dem Grundgesetz. Es erfolgt keine Auseinandersetzung mit der Frage, ob zu Gunsten des Erlöschens der Pockenepidemie die In‐ kaufnahme von Impfschäden angemessen ist. Zwar wird in einem Satz an‐ geführt, dass die Impfgegner behaupten, die Pockenimpfung bilde die Ur‐ 968 RGBl. S. 31. 969 Es ging damals um die Anordnung der Pockenschutzimpfung. 970 BVerwGE 9, 78 (79 f.). 971 BVerwGE 9, 78 (80). III. Die Verfassungsmäßigkeit von § 20 Abs. 6 und 7 IfSG 265 sache für Encephalitis, Krebs, Kinderlähmung und andere schwere Krank‐ heiten972, aber eine Diskussion in Gestalt einer Angemessenheitsprüfung findet sich nicht in den Urteilsgründen. Ebenso wenig wie die Verhältnis‐ mäßigkeitsprüfung im Rahmen des Art. 2 Abs. 2 S. 1 GG wird ein denkba‐ rer, aus dem Impfzwang resultierender Verstoß gegen die Menschenwür‐ degarantie des Art. 1 Abs. 1 GG erörtert. Das Urteil des Bundesverwal‐ tungsgerichts zur Verfassungsmäßigkeit des staatlichen Impfzwangs muss vielleicht auch im Kontext seiner Zeit verstanden werden. Die Sensibili‐ sierung auf Freiheitsrechte des Einzelnen in einer so weitreichenden Wei‐ se, dass beispielsweise die Angemessenheit der Zwangsimpfung zur Dis‐ kussion steht, bei der ja nur in sehr seltenen Fällen Impfschäden auftreten, stellt ein neueres Phänomen dar973. So entschied das Bundesverfassungs‐ gericht im Jahre 2006 über die Verfassungsmäßigkeit des Abschusses ei‐ nes zivilen Flugzuges durch den Staat wegweisend dahingehend, dass die Ermächtigungsnorm des § 14 Abs. 3 LuftSiG für verfassungswidrig erklärt wurde974. Das Bundesverfassungsgericht sieht in der Ermächtigungsnorm u. a. einen Verstoß gegen Art. 2 Abs. 2 S. 1 GG975. § 14 Abs. 3 LuftSiG impliziert danach eine Tötung der Passagiere an Bord aufgrund einer mit Art. 2 Abs. 2 S. 1 unvereinbaren Abwägung des Lebensrechts der einen gegen das der anderen Gruppe. Die Wertigkeit des menschlichen Lebens wird unzulässiger Weise quantifiziert976. Übertragen auf die staatliche Schutzimpfung würde dieses Urteil bedeuten, dass der Staat durch die Impfung unzulässiger Weise (jedenfalls) in das Lebens- bzw. Gesundheits‐ recht der kleinen Gruppe der Impfgeschädigten zum Schutze der Gesund‐ 972 BVerwGE 9, 78 (79). 973 So immer kritischeres Hinterfragen der Beschneidung von Bürgerrechten durch den Rechtsstaat, natürlich oft einhergehend mit neuen technischen Möglichkei‐ ten; exemplarisch hierfür die Diskussion über Vorratsdatenspeicherung. 974 1 BvR 357/05, S. 13 Rn. 88; kritisch dazu z. B. Winkeler, Bedingt abwehrbereit? Die verfassungsrechtliche Zulässigkeit von Gefahrenabwehrmaßnahmen auf Kosten Unschuldiger am Beispiel des Luftsicherheitsgesetzes, 2007, S. 253 f., 287 ff. 975 Hierbei verknüpft das BVerfG Lebensrecht und Menschenwürde, legt also Art. 2 Abs. 2 S. 1 GG im Lichte der Menschenwürdegarantie des Art. 1 Abs. 1 GG aus; vgl. dazu insbesondere BVerfGE 39, 1 (41); durch die Bezugnahme auf die Menschenwürde wird auch klargestellt, dass die Tötung unschuldiger Passagiere selbst durch eine mögliche Verfassungsänderung nicht gerechtfertigt werden kann gem. Art. 79 Abs. 3 S. 1 GG. 976 So auch Höfling/Augsberg, Luftsicherheit, Grundrechtsregime und Ausnahme‐ zustand, in: JZ 2005, S. 1080 (1081, 1083). F. Der Impfzwang auf verfassungsrechtlichem Prüfstand 266 heit der Gesamtbevölkerung eingreift. Fraglich ist allerdings, ob das Urteil des Bundesverfassungsgerichts zum Luftsicherheitsgesetz trotz der ähnli‐ chen dilemmatischen Grundstruktur auf die Problematik des Impfzwangs angewendet werden kann. Gemeinsamkeiten Beiden Konstellationen ist zunächst die gesetzgeberische Entscheidung gemeinsam, im Notfall einzelne, wenige Menschenleben zu beenden (bzw. schwerwiegende Gesundheitsbeeinträchtigungen hinzunehmen), um eine größere Anzahl an Menschenleben zu retten. Dieser Entscheidung liegt schließlich eine strukturelle dogmatische Gemeinsamkeit zu Grunde, näm‐ lich die Kollision des Abwehrrechts – nach dem unbeteiligte Menschen nicht getötet oder schwer an der Gesundheit beschädigt werden dürfen – und der staatlichen Pflicht, die Bevölkerung zugleich zu schützen977. Unterschiede Erscheinen hiernach auf den ersten Blick die Konstellationen grundrechts‐ dogmatisch vergleichbar, werden bei näherer Betrachtung doch auch grö‐ ßere Unterschiede ersichtlich. Augenfällig978 ist dabei zunächst das beson‐ ders krasse Missverhältnis zwischen der durch die Pandemie (insgesamt bedrohten) Bevölkerung als solcher und denjenigen Menschen, die letzt‐ lich unter Umständen an der Schutzimpfung sterben oder durch diese schwer beeinträchtigt werden könnten979. Dieses Verhältnis dürfte regel‐ mäßig deutlich disproportionaler sein als jenes bei einem Flugzeugab‐ schuss nach dem Luftsicherheitsgesetz. Das gilt selbstverständlich nicht für solche Fälle, bei denen ein hochgefährliches Ziel als Absturzort ge‐ wählt wird, wie etwa ein Atomkraftwerk. bb) cc) 977 Ausgehend von einem liberalen Grundrechtsverständnis genießt das Abwehr‐ recht hierbei Vorrang vor der Schutzpflicht, dazu Kersten, Die Tötung von Un‐ beteiligten, in: NVwZ 2005, S. 661 (662) mit kritischer Anmerkung zur Gleich‐ stellung von Abwehr- und Schutzdimension; siehe dazu detaillierter auch B. III. 4. d) aa) sowie F. III. 2. d) dd). 978 Allerdings ohne an dieser Stelle eine Wertung vorzunehmen. 979 Vgl. dazu F. I. 4. III. Die Verfassungsmäßigkeit von § 20 Abs. 6 und 7 IfSG 267 Ferner unterscheidet sich die Zwangsimpfung vor allem durch das an‐ gewandte Mittel von dem Szenario des Luftsicherheitsgesetzes. Im Rah‐ men des § 14 Abs. 3 LuftSiG werden die Passagiere durch gezielten Ab‐ schuss des Flugzeuges getötet, mithin durch das Schießen. Das Infektions‐ schutzgesetz sieht hingegen durch die angeordnete Impfung kein an sich tödliches Mittel vor, sondern grundsätzlich eine Heilbehandlung, die in erster Linie dem Schutz vor der drohenden Pandemie dient und gerade nicht der Tötung der geimpften Personen. Die Impfhandlung ist als an sich einwandfreies Mittel zu verstehen. In diesem Zusammenhang kann vielleicht zur Verdeutlichung dieses Unterschiedes exkursorisch auf das strafrechtliche Binnenrecht, nament‐ lich die strafrechtliche Differenzierung zwischen der direkten und der in‐ direkten Tötung, verwiesen werden. Während die direkte Tötung durch die Art des Mittels oder die Absicht des Täters charakterisiert wird, bedeutet die indirekte Tötung eine Lebensvernichtung, bei der weder ein an sich tödliches Mittel verwendet wird noch die Absicht der Tötung gegeben ist980. Bei der indirekten Tötung ist die Handlung per se keine Tötungs‐ handlung. Es wird ein einwandfreies Mittel zur Erreichung eines berech‐ tigten Zwecks eingesetzt. Der Tod tritt nur nebenher und ungewollt gleich‐ sam als Nebenerscheinung ein. Damit könne die indirekte Tötung, da ihr nicht ein gleich schwerer Makel wie der direkten Tötung anhafte, unter Umständen ihren unrechtmäßigen Gehalt verlieren981. Mit dem Unterscheidungskriterium des angewandten Mittels eng ver‐ bunden ist die Überlegung, dass beim Luftsicherheitsgesetz-Szenario der Abschuss der einen Gruppe – auch wenn er als höchst tragisch empfunden wird – letztlich gerade beabsichtigt wird, um die andere Menschengruppe retten zu können. Dass die unschuldigen Menschen an Bord durch den Abschuss getötet werden, wird dabei als sicheres Ergebnis vorausgesetzt. Bei der Zwangsimpfung hingegen wird die Tötung oder schwere Gesund‐ heitsbeeinträchtigung einzelner nicht beabsichtigt, um die Gesundheit der anderen zu gewährleisten, sondern sie geschieht gleichsam nebenher. Es handelt sich bei den möglichen Impffolgen auch nicht um sichere Ergeb‐ nisse, sondern um (geringe) statistische Wahrscheinlichkeiten. Der Einzel‐ ne kann zudem durch den staatlichen Impfzwang im Gegensatz zum staat‐ 980 Peters, Die Tötung von Menschen in Notsituationen, in: JR 1950, S. 742 (743). 981 Ibid. F. Der Impfzwang auf verfassungsrechtlichem Prüfstand 268 lichen Abschuss im Rahmen des Luftsicherheitsgesetzes zugleich „Ge‐ schützter“ und auch „Betroffener“ sein982. Zudem besteht hinsichtlich des Personenkreises der Betroffenen ein Unterschied zwischen Luftsicherheitsgesetz und Infektionsschutzgesetz. Bei dem Abschuss des Flugzeuges ist die Personengruppe, die getötet wird, klar bestimmt. Im Falle einer Zwangsimpfung lässt sich nicht vor‐ hersagen, welche Personen betroffen sein werden. Der Personenkreis ist hier nicht individualisierbar. Ein letztes, wenn auch von der Verfasserin nicht geteiltes, Differenzie‐ rungskriterium ist schließlich die Dimension der zu erwartenden Katastro‐ phe. Während bei dem Szenario des gekaperten Flugzeuges ohne Eingrei‐ fen des Staates, also ohne den Abschussbefehl, lediglich das Leben einer Gruppe von Menschen, nämlich der Menschen, in die das zur Waffe per‐ vertierte Luftfahrzeug rast, auf dem Spiel steht, geht es bei einer Pandemie möglicherweise um einen Großteil der Gesamtbevölkerung des Staates. Denn § 14 Abs. 3 LuftSiG beschreibt den abstrakten Fall, dass das Luft‐ fahrzeug gegen das Leben von Menschen eingesetzt wird. Eine Beschrän‐ kung auf eine Großhavarie, wie der Flug in ein Atomkraftwerk, das nicht nur für die unmittelbar durch das Flugzeug getöteten Menschen, sondern auch darüber hinaus für die durch das zerstörte AKW verstrahlten Men‐ schen den Tod bringt, ist § 14 Abs. 3 LuftSiG gerade nicht zu entnehmen. Im Pandemiefall ist nicht nur das Leben einzelner Personen betroffen, son‐ dern es ginge um die Abwehr einer existentiellen Gefahr für den Staat. Denn ohne Impfung wäre die Mortalitätsrate gravierend. Hier könnte ar‐ gumentiert werden, dass die Existenz eines handlungsfähigen Staates Vor‐ aussetzung ist für die Garantie der von ihm verbürgten Grundrechte. Dies könnte bei der Angemessenheitsprüfung im Rahmen des Art. 2 Abs. 2 S. 1 GG zu berücksichtigen sein983. Geht es also um den existenziellen Bestand des Gemeinwesens selbst, um das „Staatsganze“, könnte die Entschei‐ dung, dass das Opfer des Lebens unbeteiligter Personen nicht verlangt werden darf, anders zu werten sein984. 982 Zum unzulässigen Schutz des Einzelnen vor sich selbst, siehe F. III. 2. d) ee). 983 Vgl. Schenke, Das Luftsicherheitsgesetz und das Recht der Gefahrenabwehr – Kompetenzen, Prognosen und Verhältnismäßigkeitsgrundsatz, in: Roggan (Hrsg.), Mit Recht für Menschenwürde und Verfassungsstaat. Festgabe für Dr. Burkhard Hirsch, 2006, S. 75 (86). 984 Di Fabio, in: Maunz/Dürig (Hrsg.), Grundgesetz Kommentar, Bd. I, Art. 2 Abs. 2 Rn. 40 (Februar 2004); so auch Gramm, Der wehrlose Verfassungsstaat?, III. Die Verfassungsmäßigkeit von § 20 Abs. 6 und 7 IfSG 269 Ungeachtet dessen, ob man die genannten Argumente im Einzelnen be‐ fürwortet oder ablehnt985, demonstrieren sie jedenfalls, dass die untersuch‐ ten Konstellationen differieren. Damit verbietet sich eine pauschale Über‐ tragung der Rechtsprechung zum Luftsicherheitsgesetz dahingehend, dass im Lichte dieses Urteils der staatliche Impfzwang notwendigerweise eben‐ falls verfassungswidrig sein muss. Abwägung Leben gegen Leben als Grenze der Angemessenheit Grundsatz: Keine Abwägung Leben gegen Leben Es können wie eben gesehen zwar die Erwägungen zum Luftsicherheitsge‐ setz nicht einfach für die hier zu untersuchende Problemstellung übernom‐ men werden. Aber dennoch streitet trotz der Unterschiede auf beiden Sei‐ ten ein entscheidendes Argument gegen die Angemessenheit: Die fakti‐ sche, wenn auch unerwünschte Tötung (bzw. schwere Gesundheitsbeein‐ trächtigung) einiger weniger durch den Staat, um eine große Anzahl an Menschen zu retten. Dass grundsätzlich in das Lebensrecht eingegriffen werden darf, ist angesichts des Gesetzesvorbehalts in Art. 2 Abs. 3 GG un‐ streitig. Fraglich ist aber, inwieweit in derartigen Situationen die Abwä‐ gung Leben gegen Leben die absolute Grenze der Angemessenheit dar‐ stellt, mit der Folge, dass eine solche Abwägung stets unzulässig ist986. Je‐ denfalls eine zahlenmäßige Verrechnung von Leben gegen Leben um der h) aa) in: DVBl. 2006, S. 653 (660); Pawlik, § 14 Abs. 3 des Luftsicherheitsgesetzes – ein Tabubruch?, in: JZ 2004, S. 1045 (1054); weit darüber hinausgehend Depen‐ heuer, Selbstbehauptung des Rechtsstaates, 2. Aufl. 2008, S. 75 ff., rezipiert von Thiée, Das Opfer soll Gemeinschaft stiften – Über das Recht des Staates seinen Bürgern zu helfen und sie zur Not auch töten zu lassen, in: NK 2008, S. 60 (62 ff.); siehe dazu auch F. III. 2. c) dd). 985 So wird nach hier vertretener Auffassung der Gedanke abgelehnt, dass die An‐ gemessenheit anders zu beurteilen ist, sofern die Existenz des Gemeinwesens betroffen ist. Denn gerade mit derartigen Überlegungen wird eine Dogmatik der Grenzsituation geschaffen. 986 Dagegen Merkel, § 14 Abs. 3 Luftsicherheitsgesetz: Wann und warum darf der Staat töten?, in: JZ 2007, S. 373 (380 f.) mit dem Einwand, die Formel Abwä‐ gung „Leben gegen Leben“ sei unscharf und irreführend; es könne in bestimm‐ ten Situationen – etwa bei der Kollision zweier Schutzpflichten – zulässig sein, abzuzählen; die normative Differenz liege vielmehr im Verbot der Opferung ei‐ nerseits und im Gebot der Rettung andererseits. F. Der Impfzwang auf verfassungsrechtlichem Prüfstand 270 Hoffnung Willen, die größere Zahl von Leben zu retten, überschreitet die Angemessenheit bei Weitem987. Ausnahmen Allerdings kann ein staatlicher Eingriff in das Lebensrecht zum Schutze eines anderen Lebens im Einzelfall ausnahmsweise gerechtfertigt sein988. Das sind etwa Konstellationen, in denen der Betroffene in die Gefahr ein‐ gewilligt989 oder diese verursacht hat990 oder aber im Rahmen eines Ver‐ teidigungskrieges991. Diskutiert wird eine solche Ausnahme ferner im Fall einer Existenzgefährdung des Staates in Form einer allgemeinen Aufopfe‐ rungspflicht992. Sofern aber keine dieser Fallgestaltungen vorliegt993, bleibt es bei dem Grundsatz der Unabwägbarkeit des Lebens gegen das Leben. Damit kommt das zum Ausdruck, was in der strafrechtlichen Binnen‐ sicht bei § 34 StGB gilt994. Die Tötung eines anderen kann selbst in einer Notstandslage nicht nach § 34 StGB gerechtfertigt sein. So besteht im klassischen Fall des Karneades, bei dem sich zwei Schiffbrüchige eine bb) 987 Scharf Schlink, An der Grenze des Rechts, in: Der Spiegel 3/2005, S. 35; anders Winkeler, Bedingt abwehrbereit? Die verfassungsrechtliche Zulässigkeit von Gefahrenabwehrmaßnahmen auf Kosten Unschuldiger am Beispiel des Luftsi‐ cherheitsgesetzes, 2007, S. 204, der im Rahmen einer Chancen-/Risiko-Kalkula‐ tion eine Verrechnung von Menschenleben mit der Sicherung des Fortbestandes des Gemeinwesens begründet. 988 Schulze-Fielitz, in: Dreier (Hrsg.), GG Kommentar, Bd. I, 3. Aufl. 2013, Art. 2 II Rn. 62. 989 Angesprochen sind in diesem Zusammenhang die Gruppe der Berufssoldaten, Feuerwehrmänner u. a., die zum Teil lebensgefährliche Aufgaben verrichten, vgl. Di Fabio, in: Maunz/Dürig (Hrsg.), Grundgesetz Kommentar, Bd. I, Art. 2 Abs. 2 Rn. 40 (Februar 2004). 990 Hier geht es also etwa um die Abwehr eines rechtswidrigen Angriffs, nament‐ lich um den gezielten Todesschuss. 991 Vgl. z. B. Murswiek, in: Sachs (Hrsg.), GG Kommentar, 7. Aufl. 2014, Art. 2 Rn. 171 f. 992 So gilt die allgemeine (inzwischen abgeschaffte) Wehrpflicht allgemein als ver‐ fassungsgemäß, vgl. Dreier, Grenzen des Tötungsverbotes – Teil 1, in: JZ 2007, S. 261 (262 f.). 993 Siehe dazu im Einzelnen detailliert unter F. III. 2. c), insbesondere auch hin‐ sichtlich der Unterschiede zum Impfzwang. 994 Dreier, Grenzen des Tötungsverbotes – Teil 1, in: JZ 2007, S. 261 (266). III. Die Verfassungsmäßigkeit von § 20 Abs. 6 und 7 IfSG 271 Planke teilen, die aber dauerhaft nur einen von beiden trägt und schließ‐ lich einer den anderen ins Wasser stößt, keine Rechtfertigung für den Überlebenden. Gleichermaßen ohne Rechtfertigung handeln die Seeleute im Mignottefall, bei dem ebenfalls Schiffbrüchige tagelang auf hoher See ohne Wasser und Lebensmittel treiben und sich dann entschließen, den be‐ reits bewusstlosen Schiffsjungen zu töten, um ihn zu verzehren995. Verfassungsrechtlich ist jede Rechtfertigung ausgeschlossen, bei der eine irgendwie geartete Gewichtung von Leben stattfindet, sei es in quali‐ tativer oder in quantitativer Hinsicht996. Es ist rechtlich damit insbesonde‐ re gleichgültig, ob beispielsweise durch den Tod zweier Personen als Fol‐ ge der Schutzimpfung das Leben von einer Million Menschen bewahrt werden kann. Im Grundsatz ist Leben gegen Leben nicht abwägbar. Impfpflicht als Ausnahme? Bei dem hier in Rede stehenden staatlichen Impfzwang hat derjenige, der an der Impfung stirbt, die Pandemie nicht verursacht. Er ist ebenso wenig als Zustandsstörer zu qualifizieren, allenfalls als potentieller Zustandsstö‐ rer. Jedenfalls geht im Augenblick der Schutzimpfung keinerlei Gefahr von dem Opfer aus997. Der Eingriff erfolgt im Vorfeld des Pandemieaus‐ bruchs, da die Schutzimpfung gerade auf die Verhinderung der Pandemie gerichtet ist, und findet dementsprechend vor dem Zeitpunkt statt, in dem das Opfer als Zustandsverantwortlicher herangezogen werden könnte998. Auch eine Einwilligung des Betroffenen in die möglicherweise risiko‐ behaftete Impfung findet nicht statt. Die Impfung ist gerade verpflichtend und steht nicht zur Disposition des Einzelnen. cc) 995 Wessels/Beulke/Satzger, Strafrecht. Allgemeiner Teil, 45. Aufl. 2015, Rn. 464; Dreier, Grenzen des Tötungsverbotes – Teil 1, in: JZ 2007, S. 261 (264). 996 Hartleb, Der neue § 14 III LuftSiG und das Grundrecht auf Leben, in: NJW 2005; S. 1397 (1397 f.); Baumann, Das Grundrecht auf Leben unter Quantifizie‐ rungsvorbehalt?, in: DÖV 2004, S. 853 (858); beide freilich mit einer unnötigen Verknüpfung des Lebensrechts mit dem Menschenwürdesatz. 997 In der Zustandsverantwortlichkeit liegt der große Unterschied zwischen der hier diskutierten Impfzwangsproblematik und der Situation, in der schon mit einer gefährlichen Krankheit Infizierte zwangsweise in Quarantäne genommen wer‐ den. 998 Vgl. auch Gramm, Der wehrlose Verfassungsstaat?, in: DVBl. 2006, S. 653 (660). F. Der Impfzwang auf verfassungsrechtlichem Prüfstand 272 Folglich kann vorliegend eine Ausnahme von dem Grundsatz der Unab‐ wägbarkeit des Lebens nur noch auf den Aufopferungsgedanken gestützt werden. Die zentrale Frage, die sich in diesem Zusammenhang stellt, ist die nach der Reichweite der staatlichen Inpflichtnahme. Bis zu welcher Grenze darf der Staat seine Bürger in die Pflicht nehmen? Es wurde darge‐ legt, dass die Aufopferungspflicht sowohl in der allgemeinen Wehrpflicht als auch im Schleyer-Urteil Verfassungswirklichkeit geworden ist. Von der allgemeinen Wehrpflicht unterscheidet sich die staatliche Zwangsimpfung vor allem darin, dass es sich bei der zwangsweisen Impfung um eine zivile Maßnahme handelt, die ihre Grundlage nicht im Verteidigungsauftrag fin‐ det und anders als die Wehrpflicht nicht in Art. 12 a, 65 a, 73 Nr. 1, 87 a, b, 115 a ff. GG vorausgesetzt wird. Auch das Schleyer-Urteil differiert grund‐ sätzlich vom Impfzwang. Bei einer zwangsweisen Impfung kommt es zu einer Kollision von Abwehrrecht des Einzelnen und Schutzpflicht des Staates. Es trifft gerade nicht wie beim Schleyer-Urteil Schutzpflicht und Schutzpflicht aufeinander. Ferner ging es dort um die Bewahrung der frei‐ heitlich demokratischen Grundordnung und hier um die Gesundheit der Bevölkerung. Nichtsdestotrotz können die getroffenen Differenzierungen über eine Problematik nicht hinweghelfen: Die Bestimmung der Aufopferungs‐ pflicht, die gerade noch in Einklang mit der Verfassung steht und derjeni‐ gen, die schon verfassungswidrig ist. Jedenfalls ist die Aufopferungs‐ pflicht des Einzelnen gegenüber dem Staat nach hier vertretener Auffas‐ sung restriktiv auszulegen. Die Ausnahmen von dem Grundsatz, wonach Leben nicht gegen Leben abgewogen werden darf und Unschuldige nicht durch den Staat getötet werden dürfen, sind auf engste Sonderfälle zu be‐ schränken, um eine Dogmatik der Grenzsituation gerade zu unterbin‐ den999. Kein Impfnotrecht Die Schaffung eines Impfnotrechts passt nicht zum Rechtsstaatsprinzip der Verfassung. Dem Rechtsstaatsgebot immanent ist nämlich auch die Verpflichtung zur Aufrechterhaltung der Rechtsordnung. Der Staat ist demnach nicht nur dazu verpflichtet, die Gesundheit der Bevölkerung zu dd) 999 Zur Ablehnung eines Notrechts siehe auch die Ausführungen unter B. III. 4. III. Die Verfassungsmäßigkeit von § 20 Abs. 6 und 7 IfSG 273 schützen, ihm kommt außerdem die Verpflichtung zu, sich für den Erhalt der Rechtsordnung einzusetzen. Und die bestehende Rechtsordnung sieht mit dem Recht auf Leben und Gesundheit aus Art. 2 Abs. 2 S. 1 GG hier zunächst ein Abwehrrecht des Einzelnen gegen den Staat vor. Denn Grundrechte bedeuten originär die Freiheit vom Staat. Die Dogmatik der Schutzpflichten mit dem Gehalt, dass der Einzelne in manchen Situationen seine Freiheit nicht ohne den Staat haben kann1000, ist dagegen vergleichs‐ weise jung. Damit lässt sich über das Konkurrenzverhältnis aussagen: Die abwehrrechtliche Dimension des Lebensgrundrechts geht der schutzrecht‐ lichen im Fall einer direkten Kollision vor1001. Dieses Ergebnis wird zu‐ dem untermauert durch die dogmatisch grundsätzlich schwächere Position der Schutzpflicht, insbesondere angesichts des weiten Ermessensspiel‐ raums, der dem Staat bei der Erfüllung seiner Pflicht zukommt1002. Im Fall einer drohenden Pandemie reicht es zur Wahrung der staatlichen Schutz‐ pflicht aus, wenn der Staat aufklärt, informiert und Empfehlungen aus‐ spricht. Die Anordnung gerade einer Impfpflicht folgt nicht notwendiger‐ weise aus der staatlichen Schutzverpflichtung. Für den Bereich des Le‐ bensgrundrechts hat der Vorrang der Abwehrrechte vor den Schutzpflich‐ ten die Konsequenz, dass niemand ohne seine Einwilligung sein Leben oder seine Gesundheit hingeben muss, weil nur auf diese Weise das Leben anderer, für die er zunächst keine Gefahr darstellt, gerettet werden kann1003. Das gilt auch bei einer derartigen Disproportionalität der Zahlen‐ verhältnisse von beeinträchtigten und geschützten Personen wie bei der Pandemie. 1000 Pieroth/Schlink, Grundrechte. Staatsrecht II, 31. Aufl. 2015, Rn. 101 f. 1001 Dieser Vorrang ist jedenfalls bei der Kollision gleichrangiger Rechtsgüter anzu‐ nehmen; so auch das BVerfG in seiner Entscheidung zum LuftSiG; explizit Merkel, § 14 Abs. 3 Luftsicherheitsgesetz: Wann und warum darf der Staat tö‐ ten?, in: JZ 2007, S. 373 (381); tendenziell auch Hong, Grundrechte als Instru‐ mente der Risikoallokation, in: Scharrer/Dalibor/Rodi u. a. (Hrsg.), Risiko im Recht – Recht im Risiko. 50. Assistententagung Öffentliches Recht, 2011, S. 111 (129, 133); a. A. Vosgerau, Grenzen der Liberalen Gewährleistungstheo‐ rie: Schutzpflichten und Gemeinwohl im staatlichen Risikomanagement, in: Scharrer/Dalibor/Rodi u. a. (Hrsg.), Risiko im Recht – Recht im Risiko. 50. As‐ sistententagung Öffentliches Recht, 2011, S. 135 (138 ff.). 1002 Siehe dazu F. III. 2. d) cc). 1003 Merkel, § 14 Abs. 3 Luftsicherheitsgesetz: Wann und warum darf der Staat tö‐ ten?, in: JZ 2007, S. 373 (381). F. Der Impfzwang auf verfassungsrechtlichem Prüfstand 274 Grundlegende Aufgabe des Rechtsstaates ist es, sich für die Einhaltung der bestehenden Rechtsordnung zu verbürgen. Nach dieser darf der Staat das sichere Opfer des eigenen Lebens aber nie verlangen1004. Ein gesicher‐ tes Ergebnis über das Auftreten von Impfschäden kann zwar nicht geleis‐ tet werden – die Prognose über das Auftreten der unerwünschten Impffol‐ gen beruht vielmehr auf Wahrscheinlichkeiten und Hochrechnungen1005 –, aber dass mit jeder Impfung auch Nebenwirkungen unterschiedlicher Aus‐ prägung einhergehen, dürfte unbestritten sein. Schließlich geht der Gesetz‐ geber selbst davon aus, vgl. § 2 Nr. 11 IfSG oder § 60 IfSG1006. Zwar kann nicht das Wie und Wie oft der Impfkomplikationen, aber durchaus das Ob sicher bestimmt werden. Die Maxime „Not kennt kein Gebot“ ist mit dem Rechtsstaatsprinzip schlicht unvereinbar1007. Was im Normalfall nicht Recht sein kann, weil es gegen die Verfassung verstößt, kann auch im Ausnahmefall nicht Recht sein. Die Carl Schmittsche Position, die die Verfassung vom Ausnahmezu‐ stand her entwirft, ist nicht die des Grundgesetzes. Die Wertigkeit des Grundgesetzes misst sich vielmehr an der Bewährungsprobe Katastro‐ phenfall. Kann der Staat seine Grundordnung nicht mehr garantieren, ver‐ liert er seine Legitimation als Rechtsstaat. Eine staatliche Verordnung, die einen Impfzwang vorsieht, auf Grund dessen einige wenige Bürger sterben oder schwer an der Gesundheit beeinträchtigt werden können, macht den Staat in diesem Punkt gegenüber seinen Bürgern illegitim1008, auch wenn unverhältnismäßig viele Bürger von eben dieser Impfung profitieren. Im Katastrophenfall, im Pandemiefall sind die Zahlenverhältnisse von zu schützenden und durch die Impfung unter Umständen schwer beeinträch‐ tigten Bürgern besonders gravierend. Aber gerade dann hat das zu gelten, 1004 Schulze/Fielitz, in: Dreier (Hrsg.), GG Kommentar, Bd. I, 3. Aufl. 2013, Art. 2 II Rn. 62. 1005 Auf die Schwierigkeit, valide Aussagen zu treffen, wurde bereits unter F. I. 4. hingewiesen. 1006 Siehe ferner F. I. 4. a). 1007 Höfling/Augsberg, Luftsicherheit, Grundrechtsregime und Ausnahmezustand, in: JZ 2005, S. 1080 (1087). 1008 So z. B. auch Merkel, § 14 Abs. 3 Luftsicherheitsgesetz: Wann und warum darf der Staat töten?, in: JZ 2007, S. 373 (381); die Begründung der Opferung des eigenen Lebens kann nach Merkel deshalb nur außerhalb der regulären Rechts‐ ordnung gefunden werden, indem der Bürger aus den Grundrechten exkludiert wird (was von der Verfasserin abgelehnt wird), vgl. Merkel, Wenn der Staat Un‐ schuldige opfert, in: Die Zeit, Nr. 29/2004 v. 8.7.2004. III. Die Verfassungsmäßigkeit von § 20 Abs. 6 und 7 IfSG 275 was auch für den Einzelnen im Normalfall ohne die Bedrohungslage Gel‐ tung beanspruchen dürfte, nämlich die Unverhältnismäßigkeit einer Impf‐ pflicht und damit ein Verstoß gegen Art. 2 Abs. 2 S. 1 GG. Dafür spricht schon, dass außerhalb von § 20 Abs. 6 und 7 IfSG grundsätzlich nicht ein‐ mal eine Verordnungsermächtigung für eine Impfpflicht gesetzlich vorge‐ sehen ist. Die Überzeugungskraft von Zahlenverhältnissen ist kein Maß‐ stab des Grundgesetzes bei der Beschränkung des Rechts auf Leben und Gesundheit, jedenfalls sofern die zu erwartenden Beeinträchtigungen des Beschwerten nicht lediglich gering sind1009. In Folge einer Schutzimpfung können sich (vereinzelt) schwere und dauerhafte Gesundheitsbeeinträchti‐ gungen bis hin zum Tod zeigen. Damit handelt es sich zum Teil um schwerwiegende Beeinträchtigungen, die einer Einschränkbarkeit des Art. 2 Abs. 2 S. 1 GG entgegenstehen. Dass die schweren Impfnebenwir‐ kungen nur sehr selten auftreten, ändert nichts an der Unverhältnismäßig‐ keit der Impfpflicht1010. Denn es ist klar, dass die schweren Komplikatio‐ nen auftreten können und vereinzelt auch auftreten. Die Aufgabe des eigenen Lebens übersteigt das, was der Einzelne im Rahmen der allgemeinen Solidarpflicht dem Gemeinwesen schuldet1011. Für gesellschaftsvertragliche Erwägungen bleibt hier kein Raum mehr, denn die Grundrechte verpflichten den Staat insoweit als sie dem Staat eine Rechtfertigung abverlangen. Sie sind damit als dem Staat vorauslie‐ gende Rechte des Einzelnen zu verstehen und gerade nicht als solche, die erst vom Staat gewährt werden1012. Die Hingabe des eigenen Lebens ist nicht als Gegenleistung und Grundpflicht für die Gewährleistung von Si‐ cherheit durch den Staat zu begreifen1013. Dass der einzelne Bürger offen‐ bar verpflichtet sein soll, seinen Beitrag für die Wiederherstellung der 1009 Seewald, Zum Verfassungsrecht auf Gesundheit, S. 125. 1010 A. A. Schaks/Krahnert, Die Einführung einer Impfpflicht zur Bekämpfung der Masern. Eine zulässige staatliche Handlungsoption, in: MedR 2015, S. 860 (865); anders wohl auch Seewald, Zum Verfassungsrecht auf Gesundheit, S. 125. 1011 Höfling/Augsberg, Luftsicherheit, Grundrechtsregime und Ausnahmezustand, in: JZ 2005, S. 1080 (1082). 1012 Pieroth/Schlink, Grundrechte. Staatsrecht II, 31. Aufl. 2015, Rn. 43 ff. 1013 Konträr Hillgruber, Der Staat des Grundgesetzes – nur „bedingt abwehrbereit“? Plädoyer für eine wehrhafte Verfassungsinterpretation, in: JZ 2007, S. 209 (216), der die Aufopferungspflicht verfassungstheoretisch mit Rousseau zu legi‐ timieren versucht; Enders, Der Staat in Not – Terrorismusbekämpfung an den Grenzen des Rechtsstaats, in: DÖV 2007, S. 1039 (1043); Gramm, Der wehrlose F. Der Impfzwang auf verfassungsrechtlichem Prüfstand 276 Normallage zu erbringen, falls das Gemeinwesen in Not gerät, erscheint als eine antiliberale Argumentation1014. Vielmehr verhält es sich umge‐ kehrt: Jedwede Verpflichtung des Einzelnen endet in dem Zeitpunkt, in dem das Gemeinwesen die Bürgerrechte nicht mehr zu garantieren ver‐ mag. Wenn die Grenzen des Grundsatzes der Unabwägbarkeit des menschlichen Lebens im Fall einer drohenden Pandemie flexibel verscho‐ ben werden, besteht zudem die Gefahr, dass weiteren Grundrechtsver‐ stößen Vorschub geleistet wird. Verdeutlicht werden muss in diesem Kontext auch, dass es sich bei einer auf § 20 Abs. 6 und 7 IfSG gestützten Verordnung zum Impfzwang um ein Gesetz handelt, dass die Pflichtigkeit von Personen regelt, die für den Ausbruch einer Pandemie nicht verantwortlich sind. Unabhängig von einem eigenen Handeln werden die Bürger zu Normverpflichteten. Die nicht individuell, sondern gleichsam als Teil der gesamten Gesellschaft herangezogenen Personen haben nicht durch ihr eigenes Verhalten die Pandemie verursacht. Eine Pandemie entsteht (außer im Fall einer absicht‐ lichen Freisetzung von biologischen Kampfstoffen, etwa bei einem terro‐ ristischen Angriff1015) regelmäßig auf natürliche Weise und wird nicht von der Bevölkerung gesteuert. Auch eine Zustandsverantwortlichkeit der ge‐ impften Personen kommt gleichermaßen nicht in Betracht. Denn zu dem Zeitpunkt, in dem die Impfung vorgenommen wird, ist der zu Impfende noch nicht mit dem Virus infiziert. Die Zwangsimpfung wird als präventi‐ ves Instrument eingesetzt. Gerade umgekehrt aber ist die Struktur des all‐ gemeinen Sicherheitsrechts, wonach grundsätzlich nur der Störer selbst z. B. gem. Art. 9 Abs. 1 LStVG in die Pflicht genommen wird. Die Heran‐ ziehung eines Nichtstörers kommt z. B. nach Art. 9 Abs. 3 LStVG nur subsidiär in Betracht und auch nur dann, wenn die nicht verantwortliche Person nicht selbst an Leben und Gesundheit gefährdet wird. Der Impf‐ zwang verhält sich zu der Architektur des allgemeinen Sicherheitsrechts spiegelbildlich: Eine auf § 20 Abs. 6 und 7 IfSG gestützte Verordnung nimmt alle (nicht verantwortlichen) Bürger generalisierend in die Pflicht. Verfassungsstaat?, in: DVBl. 2006, S. 653 (660); Pawlik, § 14 Abs. 3 des Luftsi‐ cherheitsgesetzes – ein Tabubruch?, in: JZ 2004, S. 1045 (1052 ff.); Depenheu‐ er, Selbstbehauptung des Rechtsstaates, 2. Aufl. 2008, S. 87 ff. 1014 Detailliert Hartleb, Der neue § 14 III LuftSiG und das Grundrecht auf Leben, in: NJW 2005, S. 1397 (1400). 1015 Auch hier wird die Gesamtbevölkerung und nicht nur der Terrorist verpflichtet. III. Die Verfassungsmäßigkeit von § 20 Abs. 6 und 7 IfSG 277 Dies stellt eine grundlegende Abweichung und Umkehrung von der si‐ cherheitsrechtlichen Systematik der Polizei- und Ordnungsgesetze dar. Schlussfolgerung: Unvereinbarkeit des Impfzwangs mit Art. 2 Abs. 2 S. 1 GG Eine Verordnung, die auf Grund des § 20 Abs. 6 und 7 IfSG erlassen wird und eine staatliche Impfpflicht normiert, in Folge derer einzelne sterben oder schwer an der Gesundheit beschädigt werden können, stellt einen Verstoß gegen Art. 2 Abs. 2 S. 1 GG dar. Die Impfung dient zwar der Ge‐ sundheit der Bevölkerung, wenngleich der Gesetzeszweck aber nur mit dem Gesundheits- und Lebensschutz anderer, nicht jedoch mit dem Indivi‐ dualschutz begründet werden darf1016, und ist auch als geeignet und erfor‐ derlich anzusehen, erweist sich aber auf Grund der Unabwägbarkeit des Lebens als unangemessen1017. Zwar spricht für eine Impfpflicht im Pande‐ miefall ein mit einer weiten Verbreitung der Impfung einhergehendes ho‐ hes Schutzniveau der Bevölkerung und das immense Ausmaß der Bedro‐ hung, aber das Lebens- und Gesundheitsverrechnungsverbot, das auch im Katastrophenfall zu gelten hat, überwiegt hier. Für den durch die Impfung möglichen Eingriff in das Lebens- bzw. Gesundheitsrecht gibt es daher keine verfassungsrechtliche Rechtfertigung. Insbesondere ist der Eingriff in das Lebensrecht des Bürgers zu Guns‐ ten eines Lebensrechts eines oder mehrerer anderer Bürger auch nicht aus‐ nahmsweise angemessen. Die Bürger haben weder in die Impfung ein‐ schließlich der möglichen Folgen eingewilligt noch haben sie die Gefahr verursacht oder verbreitet, weil sie im Zeitpunkt der Impfung noch über‐ haupt nicht infiziert gewesen sind. Ferner besteht keine wie auch immer geartete Aufopferungspflicht, die eine Impfpflicht legitimieren könnte. Eine solche würde die allgemeine Solidarpflicht überdehnen und stünde auch sonst im Widerspruch zur Architektur des Sicherheitsrechts, dem eine Normverpflichtung von nicht verantwortlichen Bürgern grundsätzlich fremd ist. Problematisch erscheint an dem Aufopferungsgedanken zudem, dass er die staatliche Tötung bzw. schwere Gesundheitsbeeinträchtigung Unschuldiger als angemessen und damit verhältnismäßig herzustellen ver‐ 3. 1016 Siehe dazu ausführlich F. III. 2. d) ee). 1017 Mit dem Luftsicherheitsgesetz war die hier zu untersuchende Situation nur be‐ dingt vergleichbar, siehe auch F. III. 2. g). F. Der Impfzwang auf verfassungsrechtlichem Prüfstand 278 mag, ohne dass er exakt bestimmbar wäre. Die Pflicht zur Aufopferung ist ein unscharfer Begriff. Es besteht die Gefahr, dass unter Berufung auf das Schlagwort Aufopferungspflicht eine rechtliche Grundlage geschaffen wird für das, was gewünscht ist, obwohl es nicht in Einklang zu bringen ist mit einem liberalen Grundrechtsverständnis, den Grenzen der einfor‐ derbaren Solidarität oder der Struktur des Sicherheitsrechts. Eine auf Grund von § 20 Abs. 6 und 7 IfSG ergangene Rechtsverordnung, die eine Impfpflicht zum Inhalt hat, stellt mithin einen Eingriff in das Lebensrecht des Art. 2 Abs. 2 S. 1 GG dar, der nicht gerechtfertigt werden kann. Eine Impfpflicht ist auch nicht zwingend notwendig. Es bedarf daher vorliegend keiner Bemühung, eine Rechtfertigung des Eingriffs mit einer wie auch immer gearteten Aufopferungspflicht zu finden. Vielmehr ist das Vertrauen in die Rationalität des mündigen Bürgers zu setzen1018. Statt einer kollektiven Zwangsmaßnahme ist demnach individuelles Vertrauen vorzuziehen. An Stelle von Impfzwang sollten Impfstrategien entwickelt werden, die die Akzeptanz des Impfens und im Idealfall die Motivation zum Impfen durch Information, Aufklärung und öffentlichen Diskurs be‐ fördern. Hierzu erforderlich ist eine fundierte wissenschaftliche Aufarbei‐ tung, aber auch ein Eingehen auf die Befürchtungen und Hoffnungen des einzelnen Entscheidungsträgers. Rechtstechnisch böte es sich an, sowohl Vergütungssätze von Impfberatung und Impfung als auch darüber hinaus bei besonderer Dringlichkeit finanzielle Anreize, etwa in Form von Bo‐ nuszahlungen, gesetzlich zu verankern1019. Die überwiegende Mehrzahl der Bevölkerung wird sich bei entsprechender Aufklärung im Pandemie‐ fall freiwillig impfen lassen1020. Diese freiwillige Impfbereitschaft wird dadurch belegt, dass in Deutschland ein hohe Impfquote bei Einschulungs‐ kindern (und damit auch ein ausreichender Bevölkerungsschutz) allein auf Grund von Aufklärung und Empfehlung erreicht wird. So liegt die Impf‐ quote der Einschulungskinder für Poliomyelitis wie auch für Tetanus und 1018 Dazu grundlegend Hufen, Selbst Denken – Ein Grundprinzip für Staat und Stu‐ dium, in: JuS 2013, S. 1 ff. 1019 Marckmann, Impfprogramme im Spannungsfeld zwischen individueller Autono‐ mie und allgemeinem Wohl, in: Bundesgesundheitsblatt 2008, 175 (181 f.); für Anreize statt Impfzwang in Bezug auf die Influenzaimpfung bei medizinischem Personal Dressel/Nowak, Grippeschutzimpfung im Gesundheitswesen: Stärkung der Eigenverantwortung oder Zwang?, in: DMW 2009, S. 1649. 1020 Erdle, Infektionsschutzgesetz. Kommentar, 4. Aufl. 2013, § 20 Rn. 7; Meyer/ Reiter, Impfgegner und Impfskeptiker, in: Bundesgesundheitsblatt 2004, S. 1182 (1182). III. Die Verfassungsmäßigkeit von § 20 Abs. 6 und 7 IfSG 279 Diphterie bei 95 %1021. Ebenso verdeutlichen die Erfahrungen in anderen europäischen Ländern, dass sich auch ohne Zwang hohe Durchimpfungs‐ raten erzielen lassen. In Finnland beispielsweise wird in Bezug auf die Be‐ kämpfung von Masern eine Durchimpfung von 95% ohne Impfpflicht er‐ reicht1022. Die Bürger werden ihre eigene Abwägung zwischen der Gefahr, an der Pandemie zu erkranken, und dem möglichen Eintritt von Impfschä‐ den fällen. Weil die Gefahr, durch die Pandemie zu sterben, um ein Vielfa‐ ches höher ist als Tod oder dauerhafte schwere Gesundheitsschädigungen durch die Schutzimpfung, wird die Entscheidung der meisten Bürger zu Gunsten der Impfung ausfallen. Insofern wird auch die für das Ziel der Eradikation oder Eliminierung von Erregern erforderliche hohe Durchimp‐ fungsrate zu erwarten sein1023. Gerade bei einem akuten Krankheitsaus‐ brauch wird die Bevölkerung zu einer Impfung drängen1024. Es muss vorliegend also nicht durch die Rechtsordnung positiv ent‐ schieden werden, dass eine Impfung, die (unter Umständen) einige wenige Leben kostet (oder schwerste Gesundheitsbeeinträchtigungen hervorruft), um viele Leben zu retten, zwangsweise zu erfolgen hat1025. Wenn der Staat nicht eingreift, ist die Situation hier unter Umständen weniger tragisch als bei den Folterszenarien und der Situation, die das Luftsicherheitsgesetz aufgegriffen hat. Bei den Folterszenarien stirbt womöglich das Entfüh‐ rungsopfer, wenn der Staat keine Folter ausübt. Und wird das entführte Flugzeug nicht abgeschossen, könnten Unschuldige Menschen in einem anvisierten Hochhaus sterben. Vorliegend verhält es sich allerdings anders. Hier kann der Staat auf die Vernunft des Einzelnen setzen, nämlich dass jeder Einzelne das Risiko der Impfung freiwillig auf sich nimmt und eine Entscheidung trifft, die letztlich (auch) zu Gunsten des Gemeinwesens wirkt. 1021 Nationaler Impfplan. Impfwesen in Deutschland – Bestandsaufnahme und Handlungsbedarf (Stand: 1. Januar 2012), S. 51, 53. 1022 Marckmann, Impfprogramme im Spannungsfeld zwischen individueller Autono‐ mie und allgemeinem Wohl, in: Bundesgesundheitsblatt 2008, 175 (181 f.). 1023 Nationaler Impfplan. Impfwesen in Deutschland – Bestandsaufnahme und Handlungsbedarf (Stand: 1. Januar 2012), S. 51, 53; dies ist vor allem wichtig im Hinblick auf die dann erreichte „Herdenimmunität“, von der nicht nur die Geimpften selbst, sondern auch die Personen profitieren, bei denen eine Imp‐ fung aus medizinischen Gründen nicht indiziert oder nicht möglich ist. 1024 Erdle, Infektionsschutzgesetz. Kommentar, 4. Aufl. 2013, § 20 Rn. 7. 1025 In diese Richtung auch Dreier, Grenzen des Tötungsverbotes – Teil 1, in: JZ 2007, S. 261 (267). F. Der Impfzwang auf verfassungsrechtlichem Prüfstand 280 Deutlich wurde in diesem Kapitel auch, dass das Rekurrieren auf einen bestimmten rechtsphilosophischen Ansatz irgendwann der Beliebigkeit anheimzufallen droht1026. Es gibt kein letztlich zu begründendes Recht und mithin auch keine (allein) darauf gestützte juristische Argumentation. Was in Teil B zur in Ausnahmesituationen paradigmatischen Folter oder zum Abschuss nach dem Luftsicherheitsgesetz vertreten wurde1027, gilt auch hier: Es braucht weder ein wie auch immer geartetes Notrecht – sei es kodifiziert oder ungeschrieben – noch die Konstruktion eines rechts‐ wertungsfreien Raums oder gar ein Denken vom Ausnahmezustand her1028. Unter Anwendung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes führte das Ausbalancieren von Leben- und Gesundheitsrecht des Einzelnen und der staatlichen Pflicht zum Gesundheitsschutz der Bevölkerung zur Verfas‐ sungswidrigkeit einer Impfpflicht. Auch im Angesicht einer großen Be‐ drohung wie einer Pandemie ist ein Notrecht, nämlich die Einführung einer verpflichtenden Schutzimpfung, abzulehnen. Im Pandemiefall wie auch bei der Folter oder einem Abschuss nach dem Luftsicherheitsgesetz werden vielfach die gleichen Argumente herangezogen: etwa die Asym‐ metrie von Abwehrrecht und Schutzpflicht, die Überdehnung des Aufop‐ ferungsgedankens oder der Trend zur Entindividualisierung in der Gesetz‐ gebung1029. Auch ohne ein Notrecht im Pandemiefall muss niemand resi‐ gnieren. Indem die Grenzen des Art. 2 Abs. 2 S. 1 GG verschoben werden und das Recht kompromittiert wird, lässt sich das Problem jedenfalls nicht lösen. Nicht alle juristischen Grenzfälle müssen und können juristisch be‐ wältigt werden1030. Der paternalistische Drang nach perfekter Vorsorge darf nicht zu weit getrieben werden, denn ohne ein gewisses Maß an Ei‐ genverantwortung und Eigeninitiative kann es keine Freiheit geben1031. Darüber hinaus sind hier die im Vergleich zu den Szenarien der Folter und des Abschusses einer Passagiermaschine hinzunehmenden Ergebnisse ver‐ mutlich weniger tragisch, denn die dilemmatische Struktur wird bei der Frage nach der Anordnung einer staatlichen Impfpflicht durch das Vertrau‐ 1026 F. II. 2. 1027 B. III. 4. 1028 B. III. 1.‑3. 1029 B. III. 4.; F. III. 2., wobei Teil B in erster Line auch die Aufgabe zukommt, die vielen verschiedenen Ansätze und Argumente „des Ausnahmerechts“ zu ordnen und zu strukturieren. 1030 Huster/Rudolph, Einleitung. Vom Rechtsstaat zum Präventionsstaat?, in: Dies. (Hrsg.), Vom Rechtsstaat zum Präventionsstaat, 2008, S. 20. 1031 So Papier, Rechtsstaat im Risiko, in: DVBl. 2010, S. 801 (807). III. Die Verfassungsmäßigkeit von § 20 Abs. 6 und 7 IfSG 281 en des Staates in die rational-vernünftige Entscheidung seiner Bürger zu‐ mindest teilweise aufgelöst. Die Frage nach der Verfassungsmäßigkeit einer Impfpflicht gem. Art. 2 Abs. 2 S. 1 GG wurde hier erörtert, indem gerade im Kontext der Luftsi‐ cherheitsgesetz-Entscheidung Argumentationen zu Art. 1 Abs. 1 GG über‐ tragen worden sind, ohne explizit auf Art. 1 Abs. 1 GG abzustellen. Grund dafür ist der nach Art. 19 Abs. 2 GG nicht anzutastende Wesensgehalt und der besonders große Menschenwürdekern des Art. 2 Abs. 2 S. 1 GG1032. Dieser Menschenwürdekern resultiert aus dem engen Zusammenhang der Menschenwürde mit dem grundrechtlichen Schutz des Lebens, allerdings ohne, dass die beiden Grundrechte als vermengt verstanden werden. Das Verhältnis von Lebensrecht und Menschenwürde Zum Teil wird vertreten, dass Eingriffe in das Leben stets die Menschen‐ würde berühren würden1033. Danach liegt also in der Tötung eines Unbe‐ teiligten ein Verstoß gegen Art. 2 Abs. 2 S. 1 GG i. V. m. Art. 1 Abs. 1 GG1034. Geht es wie bei der Anordnung eines staatlichen Impfzwangs um die Hingabe mancher Leben, um möglichst viele Leben zu retten, so ver‐ stößt nach dieser Ansicht die quantifizierende Abwägung von Leben ge‐ gen Leben gegen die Menschenwürdegarantie1035. Auch das Bundesver‐ fassungsgericht hat seit dem ersten Abtreibungsurteil aus dem Jahre 1975 Lebensrecht und Menschenwürde trotz der grundgesetzlichen Trennung in Art. 2 Abs. 2 GG und in Art. 1 Abs. 1 GG miteinander vermengt: Würde‐ schutz ist danach zugleich Lebensschutz, weil das menschliche Leben die vitale Basis der Menschenwürde ist1036. Diesen Kurs hält das Bundesver‐ 4. 1032 Herdegen, in: Maunz/Dürig (Hrsg.), GG Kommentar, Bd. I, Art. 1 Abs. 1 Rn. 26 (Mai 2009). 1033 Classen, Die Forschung mit embryonalen Stammzellen im Spiegel der Grund‐ rechte, in: DVBl. 2002, S. 141 (142). 1034 Lepsius, Das Luftsicherheitsgesetz und das Grundgesetz, in: Roggan (Hrsg.), Mit Recht für Menschenwürde und Verfassungsstaat. Festgabe für Dr. Burkhard Hirsch, 2006, S. 47 (59). 1035 Baumann, Das Grundrecht auf Leben unter Quantifizierungsvorbehalt?, in: DÖV 2004, S. 853 (858); Hartleb, Der neue § 14 III LuftSiG und das Grund‐ recht auf Leben, in: NJW 2005, S. 1397 (1397 f.). 1036 BVerfGE 39, 1, 41; 88, 203, 252; zustimmend Starck, in: v. Mangoldt/Klein/ Starck (Hrsg.), GG Kommentar, Bd. 1, 6. Aufl. 2010, Art. 1 Abs. 1 GG Rn. 17 ff. F. Der Impfzwang auf verfassungsrechtlichem Prüfstand 282 fassungsgericht in dem Urteil zum Luftsicherheitsgesetz bei, indem es im Rahmen der Rechtfertigung des Eingriffs in das Lebensrecht der unschul‐ digen Passagiere an Bord des Flugzeuges die Menschenwürdegarantie ein‐ fließen lässt1037. Verfassungsrechtlich hergeleitet wird diese Vermengung dadurch, dass der Gesetzesvorbehalt des Art. 2 Abs. 2 S. 3 GG im Lichte des Menschenwürdegrundsatzes ausgelegt wird1038. Richtigerweise sind die beiden Normen jedoch auf Grund ihrer unterschiedlichen Schutzgüter und Schutzintensität zu entkoppeln. Während die Menschenwürde unan‐ tastbar ist, steht das Lebensrecht unter einem einfachen Gesetzesvorbehalt. Eine Tötungshandlung kann eine Würdeverletzung implizieren, aber sie stellt nicht zugleich automatisch eine Verletzung der Menschenwürde dar1039. Nur unter dieser Prämisse kann ein polizeilicher Rettungsschuss, die Pflicht zum Einsatz des Lebens bei der Landesverteidigung und die Zulässigkeit der Notwehr bzw. Nothilfe nicht verboten sein1040. Die Ten‐ denz des Bundesverfassungsgerichts, die einzelnen Grundrechtsgewähr‐ leistungen als Ausfluss der Menschenwürde aufzufassen, droht diese zu überdehnen1041. Zugleich birgt die Vermengung von Lebensrecht und Menschenwürde – ebenso wie die Vermengung der Menschenwürde mit anderen Freiheitsrechten – auch die Gefahr, dass die Menschenwürde durch inflationäre Verwendung entwertet wird. Denn die Menschenwürde ist nicht vorschnell ins Feld zu führen, wenn in das Lebensrecht eingegrif‐ fen wird. Das Recht auf Leben steht vielmehr selbständig neben Art. 1 1037 Ablehnend mit weiteren Beispielen für den nach dieser Ansicht in den Urteilen des Bundesverfassungsgericht häufiger anzutreffenden Fehlgebrauch der Men‐ schenwürde Tiedemann, Vom inflationären Gebrauch der Menschenwürde in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, in: DÖV 2009, S. 606 (610 f.). 1038 Lepsius, Das Luftsicherheitsgesetz und das Grundgesetz, in: Roggan (Hrsg.), Mit Recht für Menschenwürde und Verfassungsstaat. Festgabe für Dr. Burkhard Hirsch, 2006, S. 47 (59). 1039 Heun, Embryonenforschung und Verfassung – Lebensrecht und Menschenwürde des Embryos, in: JZ 2002, S. 517 (518); so auch Dreier, in: Dreier (Hrsg.), GG Kommentar, Bd. I, 3. Aufl. 2013, Art. 1 I Rn. 69. 1040 Brewe, Embryonenschutz und Stammzellgesetz. Rechtliche Aspekte der For‐ schung mit embryonalen Stammzellen, 2006, S. 84 f.; Di Fabio, in: Maunz/ Dürig (Hrsg.), Grundgesetz Kommentar, Bd. I, Art. 2 Abs. 2 Rn. 14 f. (Febru‐ ar 2004); Dreier, in: Ders. (Hrsg.), GG Kommentar, Bd. I, 3. Aufl. 2013, Art. 70. 1041 Ladiges, Die Bekämpfung nicht-staatlicher Angreifer im Luftraum, 2007, S. 318. III. Die Verfassungsmäßigkeit von § 20 Abs. 6 und 7 IfSG 283 Abs. 1 GG1042. Durch einen Rekurs auf die Menschenwürde auch dort, wo sie keine Rolle spielt, wird die Menschenwürde rhetorisch geschwächt und kann im Ernstfall kraftlos sein1043. Lebensrecht und Menschenwürde sind getrennt voneinander zu untersuchen. Der Gehalt der beiden grundrechtli‐ chen Garantien ist jeweils ein Anderer. Der Einwand, die Entkoppelung von Würdeschutz und Lebensgrundrecht führe unter Berufung auf den Ge‐ setzesvorbehalt in Art. 2 Abs. 2 S. 3 GG zu einer Umgehung der Unantast‐ barkeit der Menschenwürde, geht fehl1044. Zum einen können viele dilem‐ matische Grundrechtskonflikte bereits unter Heranziehung des Art. 2 Abs. 2 S. 1 GG als verfassungsrechtlicher Kontrollmaßstab adäquat gelöst werden, ohne dass es eines Rekurses auf Art. 1 GG bedarf. Zum anderen werden menschenwürderelevante Eingriffe in das Lebensrecht einer selb‐ ständigen Prüfung im Hinblick auf ihre Vereinbarkeit mit Art. 1 Abs. 1 GG unterzogen. Eingriffe in das Leben sind vorrangig an Art. 2 Abs. 2 GG zu messen. Daneben tritt für den Fall, dass „dem Menschen zugleich eine der elementaren Existenz- oder Entfaltungsbedingungen verwehrt oder strei‐ tig“1045 gemacht wird, Art. 1 Abs. 1 GG als Kontrollmaßstab nach dem „Grundsatz der partiellen Spezialität und Subsidiarität“1046. Vereinbarkeit mit Art. 1 Abs. 1 GG Die verfassungsrechtliche Einordnung der Menschenwürde entweder als Grundrecht oder als Grundprinzip ist umstritten. Durch Auslegung des Wortlauts jedenfalls kann die Antwort auf diese Frage nicht gegeben wer‐ 5. 1042 Schulze-Fielitz, in: Dreier (Hrsg.), GG Kommentar, Bd. I, 3. Aufl. 2013, Art. 2 II Rn. 118. 1043 Tiedemann, Vom inflationären Gebrauch der Menschenwürde in der Rechtspre‐ chung des Bundesverfassungsgerichts, in: DÖV 2009, S. 606 (615); ebenso Dreier, in: Ders. (Hrsg.), GG Kommentar, Bd. I, 3. Aufl. 2013, Art. 1 I Rn. 47 ff.; Herdegen, in: Maunz/Dürig (Hrsg.), GG Kommentar, Bd. I, Art. 1 Abs. 1 Rn. 44 (Mai 2009). 1044 So aber z. B. Winkeler, Bedingt abwehrbereit? Die verfassungsrechtliche Zuläs‐ sigkeit von Gefahrenabwehrmaßnahmen auf Kosten Unschuldiger am Beispiel des Luftsicherheitsgesetzes, 2007, S. 158, 160; Starck, in: v. Mangoldt/Klein/ Starck (Hrsg.), GG Kommentar, Bd. 1, 6. Aufl. 2010, Art. 1 Abs. 1 Rn. 20; aller‐ dings bezogen auf Lebens- und Würdeschutz am Beginn des menschlichen Le‐ bens. 1045 Höfling, in: Sachs (Hrsg.), GG Kommentar, 7. Aufl. 2014, Art. 1 Rn. 67. 1046 Ibid. F. Der Impfzwang auf verfassungsrechtlichem Prüfstand 284 den. Dass in Art. 1 Abs. 3 GG die Rede von den „nachfolgenden Grund‐ rechten“ ist, spricht jedenfalls nicht gegen die Eigenschaft der Menschen‐ würde als Grundrecht. Denn zum einen sind nicht alle nachfolgenden Grundrechte subjektive Rechte und zum anderen existieren grundrechts‐ gleiche Rechte auch außerhalb des ersten Abschnitts des Grundgeset‐ zes1047. Darüber hinaus könnte aus der Zusammenschau der drei Absätze des Art. 1 GG der Abs. 1 als Quelle der Grundrechte verstanden werden, der selbst ein Grundrecht darstellt1048. Als Konsequenz aus der Vernei‐ nung der Grundrechtsqualität – die Menschenwürde stellt in diesem Fall kein subjektives Recht dar – ergäbe sich, dass bei Verletzung der Men‐ schenwürde der Weg der Verfassungsbeschwerde nicht beschritten werden könnte. Die Menschenwürde ist als Grundrecht zu sehen, denn es wäre ein Paradoxon, wenn die Menschenwürde als archimedischer Punkt des Ver‐ fassungsstaates hochgehalten wird, aber niemand sich auf sie berufen könnte, weil ihr der Charakter eines Grundrechts fehlt1049. Schließlich er‐ möglicht nur die Menschenwürde als subjektives Recht ein Vorgehen ge‐ gen ein verfassungsänderndes Gesetz, das es an Achtung der Menschen‐ würde mangeln lässt1050. Aus dem Wortlaut des Art. 79 Abs. 3 GG ergibt sich, dass die subjektivrechtliche Absicherung gegen diesen verfassungs‐ ändernden Gesetzgeber nur auf Art. 1 Abs. 1 GG gestützt werden kann und eben nicht auf eine Verklammerung von Würdegarantie und einzelnen Grundrechten1051. Demzufolge ist der Grundrechtscharakter der Men‐ schenwürde unverzichtbar. Der Menschenwürdegehalt selbst lässt sich sehr schwer bestimmen. Zwar wird die Menschenwürde häufig in Literatur und Rechtsprechung mit Superlativen geschmückt, aber gleichwohl ist es der Jurisprudenz trotz üppiger Kasuistik bislang nicht gelungen, den Inhalt der Menschenwürde 1047 Dreier, in: Ders. (Hrsg.), GG Kommentar, Bd. I, 3. Aufl. 2013, Art. 1 I Rn. 122 ff., insbesondere Rn. 122. 1048 Starck, in: v. Mangoldt/Klein/Starck (Hrsg.), GG Kommentar, Bd. 1, 6. Aufl. 2010, Art. 1 Abs. 1 Rn. 29. 1049 Ipsen, Der „verfassungsrechtliche Status“ des Embryos in vitro, in: JZ 2001, S. 989 (990 f.). 1050 Starck, in: v. Mangoldt/Klein/Starck (Hrsg.), GG Kommentar, Bd. 1, 6. Aufl. 2010, Art. 1 Abs. 1 GG Rn. 28 ff. 1051 So aber z. B. Dreier, in: Ders. (Hrsg.), GG Kommentar, Bd. I, 3. Aufl. 2013, Art. 1 I Rn. 124 ff., der der Menschenwürde aufgrund ihrer besonderen normati‐ ven Struktur die Eigenschaft als Grundrecht abspricht. III. Die Verfassungsmäßigkeit von § 20 Abs. 6 und 7 IfSG 285 generell und abschließend zu definieren1052. Allgemein hat sich die auf Jo‐ sef Wintrich und Günter Dürig zurückgehende Formel durchgesetzt, wo‐ nach die Menschenwürde getroffen ist, wenn der konkrete Mensch zum Objekt, zu einem bloßen Mittel, zur vertretbaren Größe herabgewürdigt wird. Trotz dieser Einhegungsversuche ist die Menschenwürde in den un‐ terschiedlichsten Fällen – von Paintball bis zum Zwergenweitwurf – Ge‐ genstand von Gerichtsverfahren und juristischer bzw. öffentlicher Debatte. Mit ihrer Ausdehnung und einem inflationären Gebrauch besteht die Ge‐ fahr, die Menschenwürde zu banalisieren1053. Vorliegend ist schon fraglich, ob Menschen, die einer Impfpflicht unter‐ liegen, zum Objekt der Infektionsbekämpfung gemacht werden. Jedenfalls ist es nicht notwendig, an dieser Stelle Art. 1 Abs. 1 GG heranzuziehen, nach dem wegen der Unantastbarkeit der Menschenwürde schon der Ein‐ griff in den eröffneten Schutzbereich die Grundrechtsverletzung bedingt. Auf Grund der Trennung von Art. 1 Abs. 1 GG und Art. 2 Abs. 2 S. 1 GG und dem Umstand, dass nach hier vertretener Ansicht bereits Art. 2 Abs. 2 S. 1 GG eine Impfpflicht verfassungsrechtlich verbietet, soll Art. 1 Abs. 1 GG vorliegend nicht durch dessen vorschnelle Anwendung zu einer klei‐ nen Münze degradiert werden. 1052 Isensee, Menschenwürde: die säkulare Gesellschaft auf der Suche nach dem Ab‐ soluten, in: AöR 2006, S. 173 (180 ff.). 1053 Ibid., S. 184 ff. F. Der Impfzwang auf verfassungsrechtlichem Prüfstand 286 Gesamtergebnis Obwohl sich das Katastrophenschutzrecht gerade vom Dasein als juristi‐ sches Mauerblümchen – möglicherweise sogar hin zu einem eigenständi‐ gen Rechtsgebiet – fortentwickelt, weist die Untersuchung und Fortschrei‐ bung der Querschnittsmaterie Katastrophenschutzrecht durchaus immer noch Nachholbedarf auf. Insbesondere im Fall einer biologischen Kata‐ strophe zeichnet sich das Recht durch sein komplexes Instrumentarium aus. Die Konstellationen der sogenannten Rettungsfolter und des Abschus‐ ses eines Passagierflugzeugs nach § 14 Abs. 3 LuftSiG auf der einen und die Konstellation der Impfpflicht nach § 20 Abs. 6 und 7 IfSG auf der an‐ deren Seite sind durch die strukturelle Ähnlichkeit der grundrechtlichen Konfliktsituation gekennzeichnet. Deshalb erschöpft sich der rechtliche Diskurs über die Verfassungsmäßigkeit der Impfpflicht auch nicht in einer isolierten Betrachtung eben dieser Impfpflicht, sondern ist vor dem Hin‐ tergrund und in Zusammenhang mit einer umfänglichen Einordnung und Bewertung anderer dilemmatischer Situationen zu sehen. Insgesamt lässt sich für den biologischen Katstrophenfall folgendes Er‐ gebnis konstatieren: Ein Notrecht ist hier – wie auch schon im Rahmen der Folter und des Luftsicherheitsgesetzes – abzulehnen. Das Recht darf sich auch im Katastrophenfall nur innerhalb der Grenzen der rechtsstaatli‐ chen Verfasstheit bewegen und nicht im Sinne einer effektiven Katastro‐ phenbewältigung beliebig modifiziert werden. Das bedeutet erstens für den Bereich der Katastrophenorganisation, dass kompetenzrechtliche Grenzen zu wahren sind. Weil der Bund für seine Art der Katastrophenhil‐ fe keine gesetzliche Grundlage hat und er diese auch nicht ohne gesetzli‐ che Grundlage leisten darf, ist eine entsprechende Verfassungsänderung notwendig (Vorbehalt des Gesetzes). Zweitens heißt das für die Frage nach der Verfassungsmäßigkeit einer Impfpflicht, dass grundrechtliche Grenzen einzuhalten sind. Die Grenzen des Art. 2 Abs. 2 S. 1 GG lassen die Nor‐ mierung einer Impfpflicht nicht zu und führen entsprechend zur Verfas‐ sungswidrigkeit des § 20 Abs. 6 und 7 IfSG (Vorrang des Gesetzes bzw. Vorrang des Verfassungsrechts). G. 287 Abschließende Thesen 1. Das Rechtsstaatsprinzip begrenzt das Katastrophenrecht, das grund‐ sätzlich auf die effektive Bewältigung von Krisen gerichtet ist. Das Katastrophenrecht erfährt diese Begrenzung gleich in zweifacher Hin‐ sicht, nämlich erstens im Hinblick auf die staatsorganisatorische Ge‐ waltenteilung (vertikale Gewaltenteilung) und zweitens im Hinblick auf die grundrechtlichen Freiheits- und Gleichheitsrechte um der Men‐ schenwürde des Einzelnen willen (A.). 2. Der Ausnahmezustand ist ein außergewöhnlicher Zustand, der mit den für den Normalfall zur Verfügung stehenden rechtlichen Mitteln nicht zu bewältigen ist. Der Katastrophenfall ist gleichsam als Unterart des Oberbegriffs Ausnahmefall zu verstehen (B. I.). 3. Der Verfassungsstaat ist auf den Normalfall zugeschnitten. Dies wirft ein grundlegendes Problem auf: Die Effektivität und Effizienz der Ka‐ tastrophenbewältigung steht im Spannungsfeld zur rechtsstaatlichen Begrenztheit der Staatsgewalt (B. I.). 4. Allen Konstellationen von Wertekollisionen gemein ist die Suche nach etwas Unverfügbarem im Recht oder einem Lösungsmuster, aufgrund dessen dann eine „gerechte“ Entscheidung ergehen kann. Luhmanns soziologisches Konstrukt, nach dem Unverfügbares nicht existiert, sondern ein „tragic choice“ eine Recht generierende Evidenzanmu‐ tung schafft, ist rechtlich nicht integrierbar und aus rechtsstaatlicher Perspektive zudem nicht unbedenklich (B. II.). 5. Aus den für Ausnahmesituationen paradigmatischen Situationen der sogenannten Rettungsfolter und des Abschusses eines Passagierflug‐ zeugs nach § 14 Abs. 3 LuftSiG lassen sich für das Spektrum verfas‐ sungsrechtlicher Lösungsansätze von Wertekollisionen folgende Kate‐ gorien entwickeln: (1.) Die Befürwortung eines Notrechts in geschrie‐ bener oder ungeschriebener Form. (2.) Die Entwicklung des soge‐ nannten rechtswertungsfreien Raums. (3.) Das Denken vom Ausnah‐ mezustand. (4.) Die Ablehnung jedweden Notrechts (B. III.). 6. Der Gedanke eines Notrechts konterkariert die rechtsstaatliche Ver‐ fasstheit (B. III. 4.). 7. Die Termini „Katastrophe“ und „Notstand“ sind voneinander zu tren‐ nen. Obwohl die Katastrophengesetze der Länder bei der Definition H. 288 der Katastrophe leicht variieren, können doch zwei wesentliche Ele‐ mente des Katastrophenbegriffs ausgemacht werden, nämlich ein be‐ sonders großes, atypisches Gefahr- und Schadensausmaß bei gleich‐ zeitiger Überforderung der grundsätzlich zuständigen Stellen. Wäh‐ rend der Katastrophenbegriff auf Grund seiner Kontingenz in der Ver‐ fassung nicht explizit verankert und letztlich offen ist, ist der Begriff des Notstands hingegen verfassungsrechtlich geprägt und umfasst ab‐ schließend entweder militärische Bedrohungsfälle oder die Bedrohung der freiheitlich-demokratischen Grundordnung im Inneren. Beiden ist allerdings eine atypische Situation gemeinsam, an die ein besonderes rechtliches Instrumentarium besondere Rechtsfolgen knüpft (C. III. 1.). 8. Der förmlichen Feststellung einer Katastrophe kommt auf Grund ihres nur wiederholenden, bekräftigenden Charakters keine konstitutive, sondern lediglich deklaratorische Wirkung zu (C. III. 2.). 9. Nach dem Verfassungsrecht sind der Zivilschutz des Bundes und der Katastrophenschutz der Länder zu differenzieren. Der Bund kann höchstens insoweit Katastrophenhilfe leisten als sie sich aus dem Zi‐ vilschutz ableiten lässt, vgl. Art. 73 Abs. 1 Nr. 1 GG i. V. m. Art. 35 Abs. 2 S. 2 und Abs. 3 S. 1 GG. Reichweite und Inhalt dieser Katastro‐ phenhilfe gestalten sich jedoch diffizil, wobei die Grenze jedenfalls dort erreicht ist, wo die Katastrophenhilfe über die Vorhaltungen für den Zivilschutz hinausgeht. Insbesondere vor dem Hintergrund einer Zuständigkeitsexpansion des Bundes im Katastrophenschutz (nämlich im Hinblick auf die Tätigkeiten des BBK insbesondere auch durch GMLZ, deNIS und AKNZ, im Hinblick auf den Inhalt einzelner Rege‐ lungen des ZSKG sowie im Hinblick auf die Finanzierungspraxis im Katastrophenfall) erscheint eine verfassungsrechtliche Absicherung einer Bundeszuständigkeit für die (erweiterte) Katastrophenhilfe not‐ wendig (D. II. 1.). 10. Die Handlungen des Bundes im Bereich der erweiterten Katastrophen‐ hilfe lassen sich nicht ohne eine Verfassungsänderung legitimieren. Vorgeschlagen wird hier eine Änderung der Verfassung, und zwar der‐ gestalt, dass die Katastrophenhilfe des Bundes im Katalog der aus‐ schließlichen Gesetzgebungskompetenzen nach Art. 73 Abs. 1 GG zu verankern ist. Angeregt wird hier eine entsprechende Ergänzung von Art. 73 Abs. 1 Nr. 10 GG, verbunden mit einer Modifizierung des Art. 87 Abs. 1 S. 2 GG für eine mögliche Ausrichtung des BBK auch als Zentralstelle. Das Rechtsstaatsprinzip verlangt hier eine verfas‐ H. Abschließende Thesen 289 sungsrechtliche Absicherung der Tätigkeiten des Bundes im Katastro‐ phenschutz (D. II. 2.). 11. Das rechtliche Instrumentarium zur Gefahrenbekämpfung im Pande‐ miefall erscheint auf Grund einer Vielzahl von verfassungs-, bundes-, und landesrechtlichen Bestimmungen sowie europäischen und völker‐ rechtlichen Vorgaben sehr komplex (E.). 12. Bei der Bekämpfung einer Pandemiekatastrophe sind in erster Linie die nationalen Instrumente maßgeblich, nämlich die des Infektionsund die des Katastrophenschutzrechts. Das Infektionsschutzrecht ist als besonderes Katastrophenrecht und damit als Gefahrenabwehrrecht zu qualifizieren. Sowohl im Katastrophen- als auch im Infektions‐ schutzrecht fehlt es an einem verbindlichen zentralen Steuerungs- und Koordinierungsinstrument des Bundes. Für den Bereich des Infekti‐ onsschutzes wird vorgeschlagen, ein Einzelweisungsrecht der Bundes‐ regierung für den Pandemiefall nach Art. 84 Abs. 5 GG zu schaffen (E. III.). 13. Sowohl die gesamte Bevölkerung als auch bestimmte Bevölkerungs‐ teile können auf Grund der Ermächtigungsgrundlage des § 20 Abs. 6 und 7 IfSG zu einer Teilnahme an einer Impfung verpflichtet werden, sofern freilich entsprechende Impfdosen vorhanden sind. Die Anord‐ nung einer Impfpflicht verstößt durch die explizite Entscheidung des Gesetzgebers im Sinne einer prinzipiellen Zulässigkeit der Impfpflicht auch nicht gegen den Parlamentsvorbehalt (F. I. 3.). 14. Trotz regelmäßig guter Verträglichkeit einer Impfung korrelieren mit dieser stets auch Nebenwirkungen, weil es kein Arzneimittel ohne Ne‐ benwirkungen gibt. Nebenwirkungen, insbesondere in Form von Impfschäden, stellen ein seltenes Ergebnis dar, wobei sich bei der Feststellung von Impfschäden in validen Zahlen vor allem bei der Da‐ tenerhebung und Methodik grundsätzliche Schwierigkeiten ergeben. Der Gesetzgeber selbst geht von der Möglichkeit von Impfschäden aus, denn er verankert in § 2 Nr. 11 IfSG die Begriffsbestimmung „Impfschaden“. Dieser Befund wird dadurch bestätigt, dass das Gesetz mit § 60 IfSG ferner eine Entschädigungsregel für Impfschäden vor‐ sieht (F. I. 4.). 15. Einzelne rechtsphilosophische Ansätze werden immer wieder bei ju‐ ristischen Diskussionen von dilemmatischen Situationen ins Feld ge‐ führt und dort häufig auch als Argumentation verwendet. In Anbe‐ tracht einer fehlenden Letztbegründung für das „richtige“ Recht dro‐ hen solche Argumentationen freilich der Beliebigkeit anheimzufallen. H. Abschließende Thesen 290 Denn die Argumentation hängt jeweils von dem zu Grunde gelegten staatstheoretischen Verständnis ab (F. II.). 16. Eine Verordnung, die auf Grund des § 20 Abs. 6 und 7 IfSG erlassen wird und eine staatliche Impfpflicht normiert, in Folge derer einzelne sterben oder schwer an der Gesundheit beschädigt werden können, stellt einen Verstoß gegen Art. 2 Abs. 2 S. 1 GG dar. Die Impfung dient zwar der Gesundheit der Bevölkerung und ist auch als geeignet und erforderlich anzusehen, erweist sich aber auf Grund der Unab‐ wägbarkeit des Lebens als unangemessen. Zwar spricht für eine Impf‐ pflicht im Pandemiefall ein mit einer weiten Verbreitung der Impfung einhergehendes hohes Schutzniveau der Bevölkerung und das immen‐ se Ausmaß der Bedrohung, aber das Lebens- und Gesundheitsverrech‐ nungsverbot, das auch im Katastrophenfall zu gelten hat, überwiegt. Damit ist auch im Fall einer biologischen Katastrophe ein Notrecht abzulehnen (F. III. 1. und 2.). 17. In den Fällen des § 20 Abs. 6 bzw. 7 IfSG und § 14 Abs. 3 LuftSiG scheint die Grundstruktur zunächst gleich zu sein: Zum Zweck des Le‐ bens und der Gesundheit einer Menschengruppe wird in das Recht auf Leben bzw. körperliche Unversehrtheit einer anderen Gruppe einge‐ griffen. Trotz der grundrechtsdogmatischen Vergleichbarkeit der Kon‐ stellationen werden jedoch auch größere Unterschiede ersichtlich (F. III. 2. g). 18. Eine Impfpflicht ist auch nicht zwingend notwendig. Die überwiegen‐ de Mehrzahl der Bevölkerung wird sich bei entsprechender Aufklä‐ rung im Pandemiefall freiwillig impfen lassen. Die dilemmatische Struktur der biologischen Katastrophe wird durch das Vertrauen des Staates in die rational-vernünftige Entscheidung seiner Bürger zumin‐ dest teilweise aufgelöst (F. III. 3.). 19. Das Lebens- und Gesundheitsrecht des Art. 2 Abs. 2 S. 1 GG und die Menschenwürdegarantie aus Art. 1 Abs. 1 GG stehen selbstständig ne‐ beneinander. Die Diskussion um die Verfassungsmäßigkeit einer Impf‐ pflicht ist ohne den Rekurs auf die Menschenwürde zu lösen (F. III. 4. und 5.). . H. Abschließende Thesen 291 Literaturverzeichnis Agamben, Giorgio: Ausnahmezustand, 2004. Ackermann, Ralf: Katastrophenschutz, Feuerwehren und Rettungsdienst in Europa, in: Der Landkreis 4/2013, S. 126-128. Ahlf, Ernst-Heinrich: Das Bundeskriminalamt als Zentralstelle, 1985. Ahlf, Ernst-Heinrich/Daub, Ingo E./Lersch, Roland u. a.: Bundeskriminalgesetz BKAG mit Erläuterungen, 2000. Albrecht, Ernst: Der Staat – Idee und Wirklichkeit. Grundzüge einer Staatsphilosophie, 1976. Anders, Christian: Der Impfwahnsinn: Impfen – die Lüge des Jahrhunderts, 2011. v. Aretin, Karl Otmar/Benz, Georg/Bloch, Ernst u. a. (Hrsg.): Notstand der Demokra‐ tie. Referate, Diskussionsbeiträge und Materialien vom Kongreß am 30. Okto‐ ber 1966 in Frankfurt am Main, 1967. Axer, Peter: Gesundheitswesen, in: HStR IV, 3. Aufl. 2006, § 95. 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Zusammenfassung

Der Band beschäftigt sich mit dem biologischen Katastrophenfall. Diskutiert wird das Spannungsfeld zwischen rechtsstaatlicher Verfasstheit und effektiver Katastrophenbewältigung und damit letztlich die Balance zwischen Sicherheit und Freiheit. Die Autorin geht der Frage nach, „wer“ im Ausnahme- und Katastrophenfall handeln und mit Hilfe welchen Instrumentariums insbesondere einer Pandemie begegnet werden darf. Rechtliche Probleme zeigen sich dabei sowohl in kompetenzrechtlicher Hinsicht als auch im Bereich grundrechtlicher Freiheits- und Gleichheitsrechte.

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Zusammenfassung

Der Band beschäftigt sich mit dem biologischen Katastrophenfall. Diskutiert wird das Spannungsfeld zwischen rechtsstaatlicher Verfasstheit und effektiver Katastrophenbewältigung und damit letztlich die Balance zwischen Sicherheit und Freiheit. Die Autorin geht der Frage nach, „wer“ im Ausnahme- und Katastrophenfall handeln und mit Hilfe welchen Instrumentariums insbesondere einer Pandemie begegnet werden darf. Rechtliche Probleme zeigen sich dabei sowohl in kompetenzrechtlicher Hinsicht als auch im Bereich grundrechtlicher Freiheits- und Gleichheitsrechte.