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Klaus Grunwald, Andreas Langer (Ed.)

Sozialwirtschaft

Handbuch für Wissenschaft und Praxis

1. Edition 2018, ISBN print: 978-3-8487-3599-0, ISBN online: 978-3-8452-7906-0, https://doi.org/10.5771/9783845279060

Bibliographic information
Sozialwirtschaft So zi al w ir ts ch af t H an db uc h fü r W is se ns ch af t un d Pr ax is G ru nw al d | L an ge r [ H rs g. ] Klaus Grunwald | Andreas Langer [Hrsg.] Das Handbuch diskutiert die zentralen Fragen und präsentiert die grundlegenden Wissensbestände der Sozialwirtschaft und des Sozialmanagements, indem es in besonderer Weise die Perspektiven unterschiedlicher Disziplinen komplementär einbringt, etwa aus Sozialer Arbeit, Soziologie, Sozialpolitik, Rechtswissenschaft, Betriebs- und Volkswirtschaftslehre sowie Managementlehre. Neben den Grundlagen der Theorie der Sozialwirtschaft werden die volkswirtschaftlichen, sozialpolitischen, föderalen und europäischen Rahmenbedingungen der Sozialwirtschaft dargelegt. Aspekte der gegenwärtigen Transformations- und Privatisierungsprozesse werden ebenso deutlich wie das Spannungsverhältnis zwischen Markt und Ethik, in dem sich die vielfältigen Sozialwirtschaftlichen Organisationen und Kooperationsstrukturen bewegen. Das Kapitel Management sozialwirtschaftlicher Organisationen versammelt einschlägige Beiträge vom Personal-, Finanzierungs- und Qualitätsmanagement über das Controlling bis hin zum Sozialmarketing und Social Entrepreneurship. Als Trends der Weiterentwicklung werden u.a. Digitalisierung, Ökologie und Nachhaltigkeit beschrieben. Allen Fach- und Führungskräften sowie Forschenden und Studierenden der Sozialwirtschaft bietet das Handbuch einen kompetenten Überblick zugleich über den Wissensfundus und den aktuellen Diskussionsstand des gesamten Faches. Die Herausgeber: Prof. Dr. Klaus Grunwald, Dr. rer. soc., Dipl. Päd., Professor an und Prodekan der Fakultät Sozialwesen der DHBW Stuttgart, Leiter des Studiengangs „Soziale Arbeit in Pflege und Rehabilitation“ Prof. Dr. Andreas Langer, Dr. rer. soc., Dipl. Soz.Päd., Professor für Sozialwissenschaften/Sozialpolitik an der HAW Hamburg; geschäftsführender Direktor des Deutschen Instituts für Sozialwirtschaft (DISW) Mit Beiträgen von: Holger Backhaus-Maul | Martin Bellermann | Karl-Heinz Boeßenecker | Alexander Brink | Heinz- Jürgen Dahme | Ronald Deckert | Adalbert Evers | Beate Finis Siegler | Daniel Franz | Florian Gerlach | Klaus Grunwald | Simon Güntner | Jantje Halberstadt | Bernd Halfar | Katharina Heider Astrid Herold-Majumdar | Knuts Hinrichs | Heike Hölzner | Georg Horcher | Eva Hungerland Markus Jüster | Konstantin Kehl | Ludger Kolhoff | Michael Kriegsmann | Dietmar Krüger | Andreas Langer | Florentine Maier | Mathias Maucher | Joachim Merchel | Michael Meyer | Gabriele Moos Sebastian Noll | Franziska Paul | Friedrich Paulsen | Christian Reutlinger | Günter Rieger | Paul- Stefan Roß | Michael Rothschuh | Monika Sagmeister | Susanne Schäfer-Walkmann | Klaus Schellberg | Stefan Schick | Andreas Schröer | Frank Schulz-Nieswandt | John Siegel | Volker Then Andreas Tietze | Susanne Vaudt | Michael Vilain | Wolf Rainer Wendt | Norbert Wohlfahrt Annette Zimmer. Handbuch für Wissenschaft und Praxis ISBN 978-3-8487-3599-0 Nomos BUC_Grunwald_3599-0.indd 2 26.03.18 07:40 BUT_Grunwald_3599-0.indd 2 08.03.18 11:08 Handbuch für Wissenschaft und Praxis Sozialwirtschaft Klaus Grunwald | Andreas Langer [Hrsg.] Nomos BUT_Grunwald_3599-0.indd 3 08.03.18 11:08 © Titelbild: fotolia.com Die Deutsche Nationalbibliothek verzeichnet diese Publikation in der Deutschen Nationalbibliografie; detaillierte bibliografische Daten sind im Internet über http://dnb.d-nb.de abrufbar. ISBN 978-3-8487-3599-0 (Print) ISBN 978-3-8452-7906-0 (ePDF) 1. Auflage 2018 © Nomos Verlagsgesellschaft, Baden-Baden 2018. Gedruckt in Deutschland. Alle Rechte, auch die des Nachdrucks von Auszügen, der fotomechanischen Wiedergabe und der Übersetzung, vorbehalten. Gedruckt auf alterungsbeständigem Papier. BUT_Grunwald_3599-0.indd 4 08.03.18 11:08 Geleitwort GUTES GELINGEN!! Es war im Dezember 1997, als Ulli Arnold und ich das Vorwort zur 1. Auflage des „Lehrbuchs der Sozialwirtschaft“ verfassten. Zwanzig Jahre Forschung und Entwicklung zur Makro-, Meso- und Mikroebene Sozialwirtschaftlicher Organisationen und des Sozialmanagements sind seitdem vergangen. Das vormalige ‚Lehrbuch der Sozialwirtschaft’ hatte mit seinen vier Auflagen – ebenso wie das ‚Lexikon der Sozialwirtschaft’ – wesentlich dazu beigetragen, diese Phase der Analyse, Strukturierung und Professionalisierung in dem gesellschaftlichen und staatlichen Segment Sozialer Dienstleistungen mit zu gestalten – eingebunden in den rapiden Wandel der sozialpolitischen nationalen und internationalen Rahmenbedingungen. Eine neue Generation von Fach- und Führungskräften in den Sozialwirtschaftlichen Organisationen, in der Politik, in Wissenschaft und Lehre ist nun gefordert, die Thematik zu vertiefen und zukunftsorientiert zu gestalten. Ein Blick in das Einleitungskapitel, die Gliederung und das Autorenverzeichnis dieses neu entwickelten ‚Handbuchs für Wissenschaft und Praxis’ zeigt die Dynamik und Komplexität dieses Innovationsprozesses – der Gefahr ist zu begegnen, in der Vielfalt die Einheit und damit die Übersicht sowie den Mut und die Kompetenz zur Steuerung zu verlieren. Alle Themen stehen untereinander in einem systemischen Zusammenhang. Sie sind miteinander vernetzt, jede Veränderung eines Elements hat Auswirkungen auf alle anderen. Alle Akteure sind gefordert, Stabilisierungs- und Veränderungsprozesse so zu gestalten, dass die Qualität der Dienstleistungen kontinuierlich weiterentwickelt wird und die Sozialwirtschaftlichen Organisationen lernbereit und überlebensfähig bleiben. In diesem Sinne wünsche ich den beiden Herausgebern Klaus Grunwald und Andreas Langer und ihren mitwirkenden Autorinnen und Autoren GUTES GELINGEN – sie alle sind Teil eines großen und langen Staffellaufs – der Stab ist übergeben. Mit Dank und Anerkennung Bernd Maelicke, Hamburg, im Juli 2017 5 Für Elke und Julia 7 Vorwort Spätestens seit Mitte der 1990er Jahre werden ökonomische Fragestellungen, Konzepte, Begrifflichkeiten und Diskurse immer bedeutsamer im deutschen Sozialwesen – und zwar zunächst in der Praxis, dann im theoretischen Diskurs. Dabei wurden und werden sie sowohl unter dem Begriff ‚Sozialmanagement’ als auch unter dem Begriff der ‚Sozialwirtschaft’ oder der ‚Sozialökonomie’ diskutiert, ohne dass die Trennungslinien zwischen den Begriffen und den dahinterliegenden Konzepten einheitlich gezogen würden. Wir skizzieren Sozialwirtschaft für dieses Handbuch als einen Bereich des Wirtschaftens, der sich im Kern mit solchen Gütern befasst, die als ‚sozial’ definiert werden. Der zentrale Gegenstand der Sozialwirtschaftslehre sind zunächst Rahmenbedingungen für die Ermöglichung sozialer Handlungen, Leistungen, Maßnahmen, Dienste, Unternehmungen bis hin zu Kooperationsformen, Strukturen und Regulationen. Sozialwirtschaft fokussiert dabei den Aspekt des Wirtschaftens, indem diese Handlungen und Strukturen als ein Teil und ein Beitrag gesellschaftlicher Wertschöpfung verstanden werden. Mit eingeschlossen sind Fragen der Leitung, Steuerung und Gestaltung – kurz: des ‚Managements’ – von sozialwirtschaftlichen Organisationen, die überwiegend unter dem Konzept ‚Sozialmanagement’ diskutiert werden. Insofern gehen wir von einem Begriff von ‚Sozialwirtschaft’ aus, der Fragen des Sozialmanagements einschließt, aber deutlich über sie hinausgeht. Ein Verständnis von ‚Sozialwirtschaft’, das die aktuelle Situation (in) der Sozialwirtschaft reflektiert, muss bzw. sollte die unterschiedlichsten Phänomene berücksichtigen. So beobachten wir Entwicklungen der gesellschaftlichen Differenzierung, begleitet von Professionalisierung und Institutionalisierung. Der Pflegebereich beispielsweise verselbstständigt sich immer mehr und wird zu einem Impulsgeber der Sozialwirtschaft. Wir sehen sich durchsetzende Phänomene der Liberalisierung, Deregulierung und Pluralisierung, unter denen sozialwirtschaftliche Organisationsformen vermehrt in ‚hybride’ Formen transformieren. Es gibt massive Veränderungen von Finanzierungsformen, unter denen das Subsidiaritätsprinzip verschoben wird. Wir beobachten schließlich Effekte der europäischen Regulationspolitik, von bedarfsorientierten Innovations- und Trägerdynamiken bis hin zur radikalen Flexibilisierung der Angebotslandschaft orientiert am Wunsch- und Wahlrecht. Vor diesem Hintergrund ist es unserer Einschätzung nach angezeigt, nicht nur einzelne Themen der Sozialwirtschaft(slehre) zu überdenken, sondern die zentrale Begründung der Sozialwirtschaft durch einen institutionenorientierten Theorieansatz zu erweitern. Hier greifen wir auf den Forschungskontext des Neo-Institutionalismus zurück, um auf diese Weise spezifische Perspektiven auf sozialwirtschaftliche Frage- und Themenstellungen zu ermöglichen (siehe den einführenden Beitrag von Grunwald und Langer). Diese theoretische Verortung scheint auch im Aufbau des Handbuches durch. Er ist zudem maßgeblich davon geprägt, die Perspektiven unterschiedlicher Disziplinen komplementär einzubringen, etwa aus Sozialer Arbeit, Soziologie, Sozialpolitik, Rechtswissenschaft, Betriebs- und Volkswirtschaftslehre sowie Managementlehre. Die Fülle der einzelnen Beiträge mit ihren spezifischen Blickwinkeln haben wir in thematische Teile gegliedert. Im Einzelnen geht es um – Grundlagen der Theorie der Sozialwirtschaft – Rahmenbedingungen der Sozialwirtschaft 9 – Sozialwirtschaftliche Organisationen und ihre Gestaltung – Management sozialwirtschaftlicher Organisationen – Sozialwirtschaftliche Kooperationsstrukturen – Trends der Weiterentwicklung An der Erstellung eines solchen Handbuches sind viele Personen beteiligt, denen wir danken möchten. Zunächst gilt unser Dank den rd. 50 Autorinnen und Autoren, die das Handbuch mit spannenden Beiträgen bereichert haben und bereit waren, an ihren Texten inhaltlich und redaktionell zu ‚feilen’. Weiter danken wir dem Nomos Verlag, vor allem Herrn Dr. Martin Reichinger, für das Vertrauen in uns Herausgeber, dieses Handbuch der Sozialwirtschaft neu in der wachsenden Publikationslandschaft zu Themen der Sozialwirtschaft zu platzieren, ihm und Herrn Volker Daiber für die sehr professionelle Lektoratsbetreuung sowie Herrn Achim Jander und seinem Team für die Herstellung. Insbesondere danken wir Frau Jasmin und Herrn Jonas Kabsch für die außerordentlich engagierte und kompetente Formalkorrektur der Beiträge, die Mitwirkung am Korrekturlesen der Beiträge und die Übernahme umfangreicher redaktioneller Tätigkeiten im Produktionsprozess des Werkes. Frau Dr. Claudia Hangen danken wir für das Korrekturlesen der meisten Beiträge. Vor allem aber danken wir unseren Lebenspartnerinnen Frau Dr. Elke Steinbacher und Frau Julia Schulz. Sie haben während der Arbeit an diesem Werk öfters auf uns verzichten müssen und haben uns in vielfältiger Weise unterstützt. Ihnen widmen wir diesen Band. Es war uns ein Anliegen, eine geschlechtergerechte Ausdrucks- und Schreibweise umzusetzen, die die Vielfältigkeit geschlechtlicher Identitäten angemessen berücksichtigt. Wir haben uns deswegen für die Verwendung des Gender-Gap mit „_innen“ entschieden. Hier zeigte sich, dass dies bei den Inhalten der Sozialwirtschaft teilweise deutlich schwieriger ist als in vielen Texten der Sozialen Arbeit und dass eine diesbezügliche Vereinheitlichung nicht durchgehend möglich ist, wenn die Texte gleichzeitig lesbar bleiben sollen – hier waren viele Kompromisse nötig, die sicher unterschiedlich gut gelungen sind. Es war uns weiter ein Anliegen, das gesamte Handbuch so zu konzipieren, dass der mit dem Titel „Sozialwirtschaft – ein Handbuch für Wissenschaft und Praxis“ verbundene Anspruch, Fach- und Führungskräften sowie Forschenden und Studierenden der Sozialwirtschaft einen umfassenden Überblick über den Wissensfundus und den aktuellen Diskussionsstand des gesamten Faches ‚Sozialwirtschaft(slehre)’ zu bieten, auch eingelöst wird. Dies zeigt sich zum einen in der Auswahl der Themen, zum anderen in der sprachlichen Darstellung der Inhalte. Je nach Thema sind die Beiträge teils eher für den wissenschaftlichen Diskurs, teils eher für den Bedarf der Praxis der Sozialwirtschaft formuliert. Wir hoffen sehr, dass unterschiedliche Zielgruppen in diesem Handbuch der Sozialwirtschaft relevante Inhalte und anregende Ideen finden. Das Stichwortverzeichnis am Ende des Werkes soll seinen Gebrauchsnutzen zusätzlich erhöhen. Wir sind gespannt, wie dieses Handbuch der Sozialwirtschaft in Wissenschaft, Studium und Praxis aufgenommen wird und freuen uns über Rückmeldungen! Im September 2017 Klaus Grunwald, Stuttgart/Tübingen Andreas Langer, Hamburg Vorwort 10 Inhaltsübersicht Geleitwort ................................................................................................... 5 Vorwort ...................................................................................................... 9 Sozialwirtschaft – eine Einführung in das Handbuch ............................................. 45 Klaus Grunwald/Andreas Langer A Grundlagen der Theorie der Sozialwirtschaft Geschichte der Sozialwirtschaft ........................................................................ 67 Wolf Rainer Wendt Soziale Dienstleistungen in sozialwirtschaftlichen Strukturen................................... 79 Andreas Langer B Rahmenbedingungen der Sozialwirtschaft Zur volkswirtschaftlichen Bedeutung der Sozialwirtschaft ...................................... 103 Annette Zimmer/Franziska Paul Sozialpolitische Entwicklungslinien in Deutschland ............................................... 118 Holger Backhaus-Maul Sozialwirtschaft im Kontext von EU-Binnenmarkt und europäischer Sozialpolitik ........ 132 Simon Güntner/Mathias Maucher Die kommunale Ebene der Sozialpolitik ............................................................. 145 Heinz-Jürgen Dahme/Norbert Wohlfahrt Leistungsrecht in der Sozialwirtschaft ................................................................ 159 Florian Gerlach/Knut Hinrichs Leistungserbringungsrecht in der Sozialwirtschaft ................................................. 168 Florian Gerlach/Knut Hinrichs Meritorik in der Sozialwirtschaft ..................................................................... 195 Beate Finis Siegler Ökonomisierung und Managerialisierung ........................................................... 207 Michael Meyer/Florentine Maier C Sozialwirtschaftliche Organisationen und ihre Gestaltung Organisationen aus sozialwissenschaftlicher Perspektive ........................................ 223 Klaus Grunwald Organisation als pädagogisches Konzept ............................................................ 239 Andreas Schröer Wirtschafts- und Unternehmensethik in der Sozialwirtschaft ................................... 252 Alexander Brink/Andreas Langer 11 Rechts- und Organisationsformen ..................................................................... 270 Stefan Schick Spitzenverbände der Wohlfahrtspflege im Transformationsprozess zu sozialwirtschaftlichen Organisationen ................................................................ 288 Karl-Heinz Boeßenecker Banken aus sozialwirtschaftlicher Sicht .............................................................. 303 Dietmar Krüger Privatisierung und Outsourcing sozialer Dienstleistungsorganisationen ...................... 319 Susanne Vaudt Organisationsentwicklung/Change Management in und von sozialwirtschaftlichen Organisationen............................................................................................. 333 Klaus Grunwald Beratungsunternehmen als Dienstleister der Sozialwirtschaft ................................... 357 Sebastian Noll D Management sozialwirtschaftlicher Organisationen Management sozialwirtschaftlicher Organisationen zwischen Steuerungsskepsis, Dilemmatamanagement und Postheroischer Führung ............................................ 371 Klaus Grunwald Sozialmanagement ........................................................................................ 391 Ludger Kolhoff Verbandsmanagement .................................................................................... 408 Annette Zimmer/Friedrich Paulsen Public Management und Neues Steuerungsmodell ................................................ 421 John Siegel Ressourcenmanagement ................................................................................. 434 Michael Vilain Stakeholdermanagement ................................................................................. 442 Michael Vilain Personalmanagement und -führung ................................................................... 452 Ludger Kolhoff Arbeitsrecht in der Sozialwirtschaft ................................................................... 474 Michael Kriegsmann Finanzierung in der Sozialwirtschaft .................................................................. 499 Klaus Schellberg Rechnungswesen in Sozialunternehmen .............................................................. 514 Klaus Schellberg Inhaltsübersicht 12 Controlling und Wirkungscontrolling ................................................................ 531 Bernd Halfar/Katharina Heider Risikomanagement ........................................................................................ 547 Gabriele Moos Grundlagen des Gemeinnützigkeitsrechts ............................................................ 560 Stefan Schick Sozialmarketing ............................................................................................ 578 Susanne Vaudt Social Entrepreneurship .................................................................................. 592 Jantje Halberstadt/Heike Hölzner Gesundheitsförderung und Sozialwirtschaft......................................................... 606 Eva Hungerland Qualitätsmanagement in der Sozialwirtschaft ...................................................... 617 Klaus Grunwald Evaluation................................................................................................... 636 Joachim Merchel Wissenschaftliche Begleitung ........................................................................... 648 Susanne Schäfer-Walkmann Social & Health Service Design ........................................................................ 653 Astrid Herold-Majumdar Bürgerschaftliches Engagement und seine Förderung ............................................. 670 Paul-Stefan Roß E Sozialwirtschaftliche Kooperationsstrukturen Transformation der Subsidiarität ...................................................................... 689 Markus Jüster Kooperation sozialwirtschaftlicher Organisationen ............................................... 703 Martin Bellermann Infrastruktur und Sozialraum........................................................................... 714 Christian Reutlinger Governance ................................................................................................. 726 Paul-Stefan Roß Märkte der Sozialwirtschaft ............................................................................ 739 Frank Schulz-Nieswandt Public Private Partnership ............................................................................... 756 Georg Horcher Inhaltsübersicht 13 Sozialarbeitspolitik und Soziallobbying .............................................................. 769 Günter Rieger Netzwerke in der Sozialwirtschaft ..................................................................... 781 Monika Sagmeister Community Organizing und Gemeinwesenarbeit .................................................. 792 Michael Rothschuh Gesundheitswirtschaft .................................................................................... 806 Wolf Rainer Wendt F Trends der Weiterentwicklung Innovation in der Sozialwirtschaft ..................................................................... 819 Simon Güntner/Andreas Langer De-Institutionalisierung und Personenzentrierung ................................................. 828 Daniel Franz Professionalisierung und Expertise (in) der Sozialwirtschaft .................................... 841 Andreas Langer Soziale Investitionen, Wirkungsorientierung und ‚Social Return‘ .............................. 858 Konstantin Kehl/Volker Then Digitalisierung und Technisierung sozialer Dienstleistungen .................................... 872 Ronald Deckert/Andreas Langer Hybridisierung und Modernisierung der Sozialwirtschaft ....................................... 890 Adalbert Evers Ökologie und Nachhaltigkeit ........................................................................... 903 Andreas Tietze Verzeichnis der Autorinnen und Autoren ............................................................ 919 Stichwortverzeichnis ...................................................................................... 925 Inhaltsübersicht 14 Inhaltsverzeichnis Geleitwort ................................................................................................... 5 Vorwort ...................................................................................................... 9 Sozialwirtschaft – eine Einführung in das Handbuch ............................................. 45 Klaus Grunwald/Andreas Langer Hintergründe und Entwicklung des Sozialwirtschaftsdiskurses ..........................1. 46 Gegenstandsbestimmung und Begrifflichkeit der Sozialwirtschaft aus neoinstitutionalistischer Perspektive ................................................................. 2. 49 Unterschiedliche Gegenstandsbestimmungen ..........................................2.1 49 Neo-Institutionalismus als Heuristik der Sozialwirtschaftstheorie ................2.2 50 Konsequenzen für die Sozialwirtschaft(-slehre) .......................................2.3 52 Theorielinien des Sozialwirtschaftsdiskurses ..................................................3. 54 Herausforderungen und Perspektiven der Sozialwirtschaft ................................4. 58 Literatur ...............................................................................................5. 60 A Grundlagen der Theorie der Sozialwirtschaft Geschichte der Sozialwirtschaft ........................................................................ 67 Wolf Rainer Wendt Versorgung ‚außer Haus‘ ..........................................................................1. 67 Sozialwirtschaft als genossenschaftliche Praxis ...............................................2. 68 Die Entwicklung des Diskurses zur Sozialwirtschaft ........................................3. 69 Kooperative und assoziative Praxis .............................................................4. 71 Die Aufnahme der économie sociale in die europäische Wirtschaftspolitik ............5. 71 Mitgliederversorgung und öffentliche Versorgung ...........................................6. 72 Unternehmen unter anderen ......................................................................7. 73 Unternehmertum und Innovation ...............................................................8. 74 Das zivilgesellschaftliche Momentum ..........................................................9. 75 Verbreitung der Sozial- und Solidarwirtschaft im globalen Kontext ....................10. 75 Sozialwirtschaft in und zwischen Haushalten ................................................11. 76 Literatur ...............................................................................................12. 76 15 Soziale Dienstleistungen in sozialwirtschaftlichen Strukturen ................................... 79 Andreas Langer Soziale Dienstleistung als konstitutives Element der Sozialwirtschaft ...................1. 79 Konstitutive Elemente sozialer personenbezogener Dienstleistungen....................2. 79 Was ist das ‚Soziale‘ an der Dienstleistung? ............................................2.1. 79 Helfend – interaktionsbasiert – problemlösend ..............................2.1.1 80 Sozial als bedarfsgerecht ..........................................................2.1.2 80 Solidarisch finanziert ...............................................................2.1.3 81 Der Personenbezug der Dienstleistungen ...............................................2.2 82 Die Negativbestimmung der Volks- und Betriebswirtschaften ...........2.2.1 82 Die kryptonormativen Elemente philosophischsozialarbeitswissenschaftlicher Diskussion.................................... 2.2.2 83 Das Gut ‚Dienstleistung‘ ....................................................................2.3 84 Volkswirtschaftliche Sektorenunterscheidung und Wachstum des Dienstleistungssektors ............................................................. 2.3.1 85 Betriebswirtschaftliche Erkenntnisse zur Dienstleistungsproduktion ...2.3.2 86 Soziale Dienstleistung als Element sozialer Sicherungssysteme ...........................3. 88 Soziale Dienstleistungen als Element des deutschen Sicherungssystems .........3.1 89 Zum Bedeutungszuwachs von Dienstleistungen.......................................3.2 90 Soziale Dienstleistungen als Gegenstand europäischer Steuerung .................3.3 91 Sozialwirtschaftliche Dienstleistungen zwischen Handlung und Institution: Dienstleistungsstrukturen ......................................................................... 4. 91 Die institutionelle Einbettung der sozialen Dienstleistung in organisationalen Feldern .......................................................................................... 4.1 92 Dienstleistungsstrukturen als Infrastruktur der DL-Produktion ...................4.2 94 Fazit ....................................................................................................5. 98 Literatur ...............................................................................................6. 99 B Rahmenbedingungen der Sozialwirtschaft Zur volkswirtschaftlichen Bedeutung der Sozialwirtschaft ...................................... 103 Annette Zimmer/Franziska Paul Einleitung .............................................................................................1. 103 Der Nonprofit-Sektor als Sozialwirtschaft .....................................................2. 104 Statistische Erfassung und Beschäftigungsintensität des Nonprofit-Sektors ....2.1 104 NPOs im Welfare Mix ......................................................................2.2. 106 Finanzierung der Sozialwirtschaft ...............................................................3. 107 Die Wohlfahrtsverbände als zentrale Akteure der Sozialwirtschaft ......................4. 109 Die Wohlfahrtsverbände als große private Arbeitgeber .............................4.1 109 Zunahme der Beschäftigung ...............................................................4.2 110 Inhaltsverzeichnis 16 Arbeitsverhältnisse ...........................................................................4.3 112 Ehrenamtliche und Freiwillige.............................................................4.4 113 Abschließende Betrachtung .......................................................................5. 114 Weiterführende Literatur ..........................................................................6. 114 Literatur ...............................................................................................7. 115 Sozialpolitische Entwicklungslinien in Deutschland ............................................... 118 Holger Backhaus-Maul Bedeutung und Entwicklung ......................................................................1. 118 Gesellschaftliche Bedeutung ...............................................................1.1 118 Sozialpolitik als konfliktbasiertes Handlungsfeld .....................................1.2 118 Öffentliche Ausgaben für Sozialleistungen .............................................1.3 120 Gegenstandsbereiche der sozialen Sicherung ...........................................1.4 121 Entwicklungsphasen der deutschen Sozialpolitik seit den 1970er Jahren .......1.5 122 Kompetenzen und Akteure ........................................................................2. 123 Sozialpolitik im föderalen Staat ...........................................................2.1 123 Kommunale Sozialpolitik...................................................................2.2 124 Herausforderungen und Perspektiven ..........................................................3. 126 Erfolge ..........................................................................................3.1 126 Finanzpolitische Klemme ...................................................................3.2 126 Globalisierung ................................................................................3.3 127 Neue Wege in der sozialen Sicherung? ..................................................3.4 128 Literatur ...............................................................................................4. 129 Sozialwirtschaft im Kontext von EU-Binnenmarkt und europäischer Sozialpolitik ........ 132 Simon Güntner/Mathias Maucher Sozialwirtschaft und Soziale Dienste aus Sicht der EU-Institutionen – Perspektiven und Fragestellungen ................................................................................ 1. 132 Soziale Dienste und EU-Recht – keine Sonderbehandlung für die Sozialwirtschaft ...................................................................................... 2. 135 Struktur- und Förderpolitik .......................................................................3. 138 Fachpolitische Diskurse und Politikberatung .................................................4. 140 Ausblick ...............................................................................................5. 142 Literatur ...............................................................................................6. 142 Inhaltsverzeichnis 17 Die kommunale Ebene der Sozialpolitik ............................................................. 145 Heinz-Jürgen Dahme/Norbert Wohlfahrt Zur sozialpolitischen Arbeitsteilung zwischen den Staatsebenen und zur Rolle der EU ...................................................................................................... 1. 145 Die kommunale Sozialverwaltung und ihre Aufgaben ......................................2. 147 Finanzierung sozialer Dienste in den Kommunen............................................3. 149 Aktuelle Entwicklungen in der kommunalen Sozialpolitik ................................4. 151 Strategisches Management: Wirkungs- und Ergebnissteuerung statt Outputsteuerung ............................................................................. 4.1 153 Neue Politische Steuerung in den Kommunen: Mobilisierung der Zivilgesellschaft durch Dezentralisierungspolitik ..................................... 4.2 154 Wachsende Kontingenz der Daseinsvorsorge .................................................5. 156 Literatur ...............................................................................................6. 157 Leistungsrecht in der Sozialwirtschaft ................................................................ 159 Florian Gerlach/Knut Hinrichs Einleitung .............................................................................................1. 159 Systematik des Sozialgesetzbuchs (SGB) .......................................................2. 159 Übersicht .......................................................................................2.1 159 Anspruchsnormen im Sozialgesetzbuch .................................................2.2. 160 Verpflichtungsgrade ................................................................2.2.1 160 Rechtsanspruch als tragendes Konstruktionsprinzip im Sozialrecht ....2.2.2 161 Sozialversicherungsrecht und Fürsorgerecht ..................................................3. 161 Anspruchsverwirklichung in der gesetzlichen Kranken- (GKV) und Pflegeversicherung (PV) ..................................................................... 3.1 162 Krankheit gem. § 27 SGB V ......................................................3.1.1 162 Pflegebedürftigkeit gem. § 14 SGB XI ..........................................3.1.2 163 Strukturprinzipien der gesetzlichen Kranken- und der Pflegeversicherung .................................................................. 3.1.3 163 Anspruchsverwirklichung in der Sozialhilfe und der Kinder- und Jugendhilfe ........4. 164 Eingliederungshilfe gem. §§ 53ff. SGB XII .............................................4.1 164 Erzieherischer Bedarf gemäß §§ 27ff. SGB VIII .......................................4.2 165 Offene Angebote im kommunalen Kontext gemäß §§ 11, 13, 16ff. SGB VIII und §§ 5, 11 Abs. 5 SGB XII ......................................... 4.2.1 165 Strukturprinzipien des Fürsorgerechts .........................................4.2.2 166 Literatur ...............................................................................................5. 167 Rechtsprechung ......................................................................................6. 167 Inhaltsverzeichnis 18 Leistungserbringungsrecht in der Sozialwirtschaft ................................................. 168 Florian Gerlach/Knut Hinrichs Einleitung .............................................................................................1. 168 Rechtsverhältnisse im Leistungserbringungsrecht ............................................2. 168 Rechtsansprüche im Leistungsverhältnis: Finanzierung durch Leistungsentgelte im sozialrechtlichen Dreiecksverhältnis .......................... 2.1 169 Objektive Rechtsverpflichtungen im Leistungsverhältnis: Finanzierung durch Subventionen .................................................................................. 2.2 171 Typik des Leistungserbringungsrechts ..........................................................3. 171 Leistungserbringung im Recht der gesetzlichen Krankenversicherung ...........3.1 171 Erbringung vertragsärztlicher Dienstleistungen ..............................3.1.1 171 Abstrakte Konkretisierung durch den Gemeinsamen Bundesausschuss (G-BA)................................................................................. 3.1.2 172 Gesamt- und Bundesmantelverträge ............................................3.1.3 172 Versorgungsvertrag und Sicherstellungsauftrag ..............................3.1.4 173 Honorarverteilung ..................................................................3.1.5 173 Rechtsschutz .........................................................................3.1.6 173 Leistungserbringung im Recht der sozialen Pflegeversicherung ....................3.2 173 Erbringung pflegerischer Dienstleistungen ....................................3.2.1 174 Rahmenverträge.....................................................................3.2.2 174 Versorgungsverträge ...............................................................3.2.3 174 Pflegesatzvereinbarungen und Vergütungsregelungen ......................3.2.4 175 Leistungserbringung im Recht der Sozialhilfe und der Kinder- und Jugendhilfe ..................................................................................... 3.3 176 Leistungserbringung bei Rechtsansprüchen: Das jugendhilfe-/ sozialhilferechtliche Dreiecksverhältnis ........................................ 3.3.1 176 Leistungserbringung bei objektiven Rechtsverpflichtungen: Jugend-/ Sozialhilferechtliche Sozialsubventionen ...................................... 3.3.2 179 Zusammenfassung ...........................................................................3.4 180 Aktuelle Rechtsprobleme im Leistungserbringungsrecht der Sozialen Arbeit .........4. 181 Sozialraumorientierung .....................................................................4.1 181 Ambulante Leistungen ......................................................................4.2 182 Leistungsvereinbarungen ...................................................................4.3 183 Mindestinhalte ......................................................................4.3.1 183 Personal (Qualifikation und Personalmengen) ...............................4.3.2 183 Leistungsvereinbarung vor Entgeltvereinbarung.............................4.3.3 183 Rechtsanspruch auf Abschluss einer Leistungsvereinbarung..............4.3.4 184 Streit um die Inhalte der Leistungsvereinbarung (Trägerautonomie) ...4.3.5 184 Betriebserlaubnis und Leistungsvereinbarung ................................4.3.6 185 Hilfebedarfsgruppen und Leistungstypen .....................................4.3.7 185 Entgeltvereinbarungen ......................................................................4.4 186 Grundsatz der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit – externer Vergleich .............................................................................. 4.4.1 186 Inhaltsverzeichnis 19 Prospektivität ........................................................................4.4.2 187 Rückforderung von Entgelten oder Entgeltbestandteilen ..................4.4.3 187 Spenden ...............................................................................4.4.4 188 Miete ..................................................................................4.4.5 188 Zustimmung zu Investitionen; Rückwirkung der Zustimmung ..........4.4.6 189 Gewinn ................................................................................4.4.7 189 Eigenkapitalverzinsung ............................................................4.4.8 189 Personalkosten ......................................................................4.4.9 189 Sachkosten ...........................................................................4.4.10 190 Vereinbarungszeitraum und Rückwirkung .............................................4.5 190 Örtliche Zuständigkeit ......................................................................4.6 190 Qualitätsprüfung .............................................................................4.7 190 Schiedsstellenverfahren .....................................................................4.8 191 Klage, Eilverfahren und Beurteilungsspielraum .......................................4.9 191 Vergabeverfahren und Interessenbekundungsverfahren .............................4.10 192 Rahmenverträge ..............................................................................4.11 192 Richtlinien .....................................................................................4.12 192 Literatur ...............................................................................................5. 193 Rechtsprechung ......................................................................................6. 193 Meritorik in der Sozialwirtschaft ..................................................................... 195 Beate Finis Siegler Die Debatte um das Konzept der Meritorik...................................................1. 196 Meritorik als paternalistischer Ansatz staatlicher Politik ...........................1.1 196 Meritorik als individualistisch orientierter Ansatz....................................1.2 197 Meritorik als Autonomie fördernder Ansatz ...........................................1.3 198 Meritorik in der Mehrebenenbetrachtung .....................................................2. 199 Institutionelle Implikationen der Meritorik für die Sozialwirtschaft ....................3. 201 Meritorische Nutzeninterdependenz und das Leistungsdreieck....................3.1 202 Meritorische Nutzeninterdependenz bei freiwilligen Wohlfahrtsleistungen.....3.2 204 Sozialwirtschaft zwischen Präferenz- und Güter- und Dienstleistungsorientierung ..4. 204 Literatur ...............................................................................................5. 205 Ökonomisierung und Managerialisierung ........................................................... 207 Michael Meyer/Florentine Maier Abstract ...................................................................................................... 207 Einleitung .............................................................................................1. 207 Managerialismus, Ökonomisierung und verwandte Phänomene in der Sozialwirtschaft ...................................................................................... 2. 208 Ursachen von Ökonomisierung und Managerialismus .....................................3. 209 Inhaltsverzeichnis 20 Die Folgen von Managerialismus ................................................................4. 210 Managerialismus und Ökonomisierung als Entscheidungsprämissen ...................5. 211 Alternative Logiken in der Sozialwirtschaft ...................................................6. 213 Zusammenfassung und Ausblick ................................................................7. 214 Literatur ...............................................................................................8. 215 C Sozialwirtschaftliche Organisationen und ihre Gestaltung Organisationen aus sozialwissenschaftlicher Perspektive ......................................... 223 Klaus Grunwald Zum Begriff der Organisation ....................................................................1. 223 Zu den Grenzen der (Zweck-)Rationalität von und in Organisationen.................2. 228 Zentrale organisationssoziologische Perspektiven ...........................................3. 232 Literatur ...............................................................................................4. 236 Organisation als pädagogisches Konzept ............................................................ 239 Andreas Schröer Organisation im pädagogischen Diskurs .......................................................1. 239 Die Entwicklung der Organisationspädagogik ...............................................2. 240 Organisationales Lernen als zentraler Gegenstand der Organisationspädagogik .....3. 242 Sozialwirtschaft und Sozialmanagement als Gegenstand organisationspädagogischer Betrachtung ...................................................... 4. 245 Auseinandersetzung mit gesellschaftlichen Rahmenbedingungen .................4.1 245 Veränderungen auf der organisationalen Ebene .......................................4.2. 246 Entwicklung von Personal- und Führungskräften ....................................4.3 246 Fazit und weitere Forschungsperspektiven ....................................................5. 247 Literatur ...............................................................................................6. 248 Wirtschafts- und Unternehmensethik in der Sozialwirtschaft ................................... 252 Alexander Brink/Andreas Langer Einleitung .............................................................................................1. 252 Trennung von ökonomischer und sozialer Wertschöpfung ................................2. 253 Grundlagen einer Unternehmensethik Sozialer Arbeit ......................................3. 256 Die Ethos-Ethik-Konzeption ...............................................................3.1 256 Anlässe sozialwirtschaftlicher Unternehmensethik ...................................3.2 257 Inhaltsverzeichnis 21 Wirtschafts- und Unternehmensethik als Reflexion sozialwirtschaftlichen Handelns ................................................................. 4. 260 Begriffs- und Problemgeschichte ..........................................................4.1 260 Zentrale Ansätze der Wirtschafts- und Unternehmensethik ........................4.2 261 Die versprechensbasierte Theorie des Unternehmens ................................4.3 263 Perspektiven für eine sozialwirtschaftliche Unternehmensethik des Versprechens ...5. 264 Das spezifische Versprechen im Rahmen sozialwirtschaftlicher Organisation .................................................................................. 5.1 264 Corporate Responsibility als Antwort der Profit-Unternehmen ...................5.2 265 Fazit: Die Zukunft sozialer Organisationen ............................................5.3 266 Literatur ...............................................................................................6. 267 Rechts- und Organisationsformen ..................................................................... 270 Stefan Schick Übersicht ..............................................................................................1. 270 Grundlagen ...........................................................................................2. 270 Grundprinzipien ..............................................................................2.1 270 Aufbauorganisation und Organisationsverfassung..........................2.1.1 270 Finanzierung und Finanzverfassung ............................................2.1.2 271 Haftung und Haftungsverfassung ...............................................2.1.3 271 Rechtsfähige und nicht rechtsfähige Rechts- und Organisationsformen .........2.2 271 Gesellschaften, Vereine und Stiftungen im Überblick ................................2.3 272 Privatrechtliche Rechts- und Organisationsformen..........................................3. 272 Personen- und Kapitalgesellschaften .....................................................3.1 272 Personengesellschaften.............................................................3.1.1 272 Kapitalgesellschaften ...............................................................3.1.2 273 Vereine ..........................................................................................3.2 277 Begriff und Arten des Vereins ....................................................3.2.1 277 Für alle Vereine geltende Grundlagen ..........................................3.2.2 277 Besonderheiten bei eingetragenen Vereinen ...................................3.2.3 280 Besonderheiten bei nicht rechtsfähigen Vereinen ............................3.2.4 281 Stiftungen ......................................................................................3.3 281 Begriff und Arten der Stiftung ...................................................3.3.1 281 Die rechtsfähige Stiftung ..........................................................3.3.2 281 Nicht rechtsfähige (unselbstständige) Stiftungen ............................3.3.3 283 Öffentlich-rechtliche Rechts- und Organisationsformen ...................................4. 284 Stiftungen des öffentlichen Rechts........................................................4.1 285 Anstalten des öffentlichen Rechts einschließlich Kommunalanstalten ...........4.2 285 Körperschaften des öffentlichen Rechts .................................................4.3 286 Literatur ...............................................................................................5. 287 Inhaltsverzeichnis 22 Spitzenverbände der Wohlfahrtspflege im Transformationsprozess zu sozialwirtschaftlichen Organisationen ................................................................ 288 Karl-Heinz Boeßenecker Von der volkswirtschaftlichen Randstellung zum relevanten Marktakteur ............1. 290 Atomisierte Verbändestrukturen als Reformblockaden ....................................2. 292 Der Pflege- und Gesundheitssektor als Trendsetter neuer Entwicklungen. .............3. 294 Modernisierungsprozesse innerhalb der Verbände. ..........................................4. 297 Gegenströmungen außerhalb der Spitzenverbände ..........................................5. 299 Literatur ...............................................................................................6. 301 Banken aus sozialwirtschaftlicher Sicht .............................................................. 303 Dietmar Krüger Geschäftsmodelle, Kreditinstitute ...............................................................1. 303 Die Deutsche Bundesbank differenziert .................................................1.1 303 Rahmenbedingungen der Banken/interne und externe Einflüsse, Bankenaufsicht, Regulatoren, EZB – Zinspolitik ..................................... 1.2 304 Kreditbestände laut Bundesbankstatistik ...............................................1.3 305 Spezialinstitute ................................................................................1.4 306 Braucht man Banken und wenn ja, welche?............................................1.5 306 Sozialunternehmen ..................................................................................2. 307 Welche Wahrnehmung haben Banken von der Sozialwirtschaft? .................2.1 307 Know-how-Transfer, Beziehungspflege in unkritischen wie problematischen Phasen .......................................................................................... 2.2 308 Rahmenbedingungen/interne und externe Einflüsse ..................................2.3 308 Faire Konditionen ............................................................................2.4 309 Einfluss der Banken auf Sozialunternehmen und umgekehrt, welche Dienstleistung wird nachgefragt? ................................................................................... 3. 309 Vermögensverwaltung.......................................................................3.1 310 Cash Management ...........................................................................3.2 310 Kapitalbedarf, Finanzierungen ............................................................3.3 311 Gesellschaftskapital, Mezzanine.................................................3.3.1 311 Unternehmensanleihen ............................................................3.3.2 312 Partnerschaft auf Augenhöhe ..............................................................3.4 312 Finanzierungsschwerpunkt Sozialimmobilie: Prozessoptimierung, vom Erstkontakt, der Projektprüfung bis zur Auszahlung ................................ 3.5 313 Bonitätsprüfung, Rating als Prozess .....................................................3.6 314 Strategisches Management als Motor und Grundlage in der Banken – Sozialunternehmenskooperation .......................................................... 3.7 315 Resümee ...............................................................................................4. 317 Literatur ...............................................................................................5. 317 Inhaltsverzeichnis 23 Privatisierung und Outsourcing sozialer Dienstleistungsorganisationen ...................... 319 Susanne Vaudt Ausgangspunkt: Vermarktlichung Sozialer Arbeit ...........................................1. 319 Privatisierung und Outsourcing als Wettbewerbseffekte ...................................2. 320 Privatisierung.........................................................................................3. 322 Kommunen in Doppelfunktion als Finanzmittelgeber und Leistungserbringer ........................................................................... 3.1 322 Formen der Privatisierung ..................................................................3.2 322 Subsidiaritätsprinzip und bedingter Vorrang frei-gemeinnütziger Träger .......3.3 324 Privat-gewerbliche Leistungsanbieter und Trägermix in unterschiedlichen Feldern Sozialer Arbeit ...................................................................... 3.4 324 Outsourcing ..........................................................................................4. 326 Outsourcing von (Teil-) Prozessen........................................................4.1 326 Internes vs. externes Outsourcing ........................................................4.2 327 Pro/contra Outsourcing: Entscheidungsaspekte zur Gestaltung der optimalen Leistungstiefe .................................................................................. 4.3 328 Zusammenfassung ..................................................................................5. 330 Literatur ...............................................................................................6. 330 Organisationsentwicklung/Change Management in und von sozialwirtschaftlichen Organisationen ............................................................................................. 333 Klaus Grunwald Organisationsentwicklung – Unternehmensberatung – Change Management ........1. 334 Change Management konkret ....................................................................2. 337 ‚Management organisationalen Wandels‘ jenseits der Begrenzung auf Projektförmigkeit: Das Konzept ‚Entwicklungsorientiertes Management‘ ............. 3. 346 Literatur ...............................................................................................4. 352 Beratungsunternehmen als Dienstleister der Sozialwirtschaft ................................... 357 Sebastian Noll Ausgangssituation ...................................................................................1. 357 Die Beraterbranche .................................................................................2. 358 Die Unternehmen der Berater_innen .....................................................2.1 358 Typologie von Beratungsunternehmen ..................................................2.2 359 Weitere Entwicklung der Beraterbranche ...............................................2.3 359 Beratungsfelder und Beratungsarbeit im Sozialbereich .....................................3. 360 Beziehung Sozialorganisation – Berater ........................................................4. 361 Problemstellungen............................................................................4.1 361 Inhaltsverzeichnis 24 Hidden characteristics .............................................................4.1.1 362 Hidden intentions...................................................................4.1.2 363 Hidden knowledge & information .............................................4.1.3 363 Hidden action .......................................................................4.1.4 363 Lösungsmöglichkeiten.......................................................................4.2. 364 Hidden characteristics .............................................................4.2.1 364 Hidden intentions...................................................................4.2.2 365 Hidden knowledge & information .............................................4.2.3 365 Hidden action .......................................................................4.2.4 366 Ausblick ...............................................................................................5. 367 Literatur ...............................................................................................6. 368 D Management sozialwirtschaftlicher Organisationen Management sozialwirtschaftlicher Organisationen zwischen Steuerungsskepsis, Dilemmatamanagement und Postheroischer Führung ............................................. 371 Klaus Grunwald Zum Verständnis der ‚Steuerung‘ von sozialwirtschaftlichen Organisationen ........1. 371 Grundfragen bzw. Probleme des Managements sozialwirtschaftlicher Organisationen ...................................................................................... 2. 373 Dilemmatamanagement als zentrale Herausforderung für die Gestaltung sozialwirtschaftlicher Organisationen .......................................................... 3. 381 Ausblick: Postheroische Führung sozialwirtschaftlicher Organisationen als lose gekoppelte Systeme und organisierte Anarchien ............................................. 4. 385 Literatur ...............................................................................................5. 387 Sozialmanagement ........................................................................................ 391 Ludger Kolhoff Im Innenverhältnis: Die Organisation managen..............................................1. 391 Management als Entscheidungshandeln ................................................1.1 391 Management als Funktion .................................................................1.2 392 Planung (planning): Normative, strategische und operative Planung ...1.2.1 393 Organisation (organizing) ........................................................1.2.2 394 Personaleinsatz (staffing) ..........................................................1.2.3 395 Führung (directing) .................................................................1.2.4 396 Kontrolle (controlling).............................................................1.2.5 397 Management als Institution ................................................................1.3 398 Managementebenen ................................................................1.3.1 398 Rollen .................................................................................1.3.2 399 Stakeholder...........................................................................1.3.3 401 Inhaltsverzeichnis 25 Im Außenverhältnis: Anschlussfähigkeiten zu gesellschaftlichen Funktionssystemen herstellen .............................................................................................. 2. 403 Funktionssystem Politik ....................................................................2.1 403 Funktionssystem Verwaltung ..............................................................2.2 404 Funktionssystem Wirtschaft ...............................................................2.3 404 Schlussbetrachtung..................................................................................3. 404 Literatur ...............................................................................................4. 406 Verbandsmanagement .................................................................................... 408 Annette Zimmer/Friedrich Paulsen Rechtsform und Begrifflichkeiten ................................................................1. 408 Funktionsspektrum von Verbänden .............................................................2. 410 Multifunktionalität und Handlungsfelder ..............................................2.1 410 Verbände als Interessenvertreter, Dienstleister und Sozialintegratoren...........2.2 412 Herausforderungen an das Verbandsmanagement: Klassische Analysen und aktuelle Entwicklungen ............................................................................ 3. 413 Klassische Analysen..........................................................................3.1 413 Aktuelle Entwicklungen ....................................................................3.2 416 Ausblick: Zunehmende Fragmentierung .......................................................4. 417 Literatur ...............................................................................................5. 418 Public Management und Neues Steuerungsmodell ................................................ 421 John Siegel Einleitung .............................................................................................1. 421 Was ist Public Management? .....................................................................2. 421 Was ist das Neue Steuerungsmodell? ...........................................................3. 425 Welche Zusammenhänge zur Sozialwirtschaft gibt es? .....................................4. 428 Fazit ....................................................................................................5. 433 Literatur ...............................................................................................6. 433 Ressourcenmanagement ................................................................................. 434 Michael Vilain Ressource .............................................................................................1. 434 Ressourcentheorien .................................................................................2. 436 Ressourcenmanagement ...........................................................................3. 438 Literatur ...............................................................................................4. 440 Inhaltsverzeichnis 26 Stakeholdermanagement ................................................................................. 442 Michael Vilain Stakeholder: eine begriffliche Annäherung und Abgrenzung ..............................1. 442 Stakeholdertheorie ..................................................................................2. 444 Stakeholdermanagement ...........................................................................3. 447 Literatur ...............................................................................................4. 450 Personalmanagement und -führung ................................................................... 452 Ludger Kolhoff Führungsverhalten ..................................................................................1. 452 Eindimensionale (klassische) Führungsstile (autokratisch bis demokratisch) ..1.1 452 Der autoritäre Führungsstil .......................................................1.1.1 452 Der demokratische Führungsstil (kooperativ-integrativ) ..................1.1.2 453 Der Laissez-faire-Führungsstil ...................................................1.1.3 454 Der charismatische Führungsstil ................................................1.1.4 455 Der bürokratische Führungsstil ..................................................1.1.5 456 Zweidimensionale Führungsstile (Mitarbeiter- und Aufgabenorientierung) ....1.2 456 Das Verhaltensgitter von Blake/Mouton ......................................1.2.1 456 Der „1.1 Führungsstil“ (Überlebensmanagement) ..........................1.2.2 457 Der „1.9 Führungsstil“ (Country Club Management) .....................1.2.3 457 Der „9.1 Führungsstil“ (Befehlsmanagement) ...............................1.2.4 458 Der „9.9 Führungsstil“ (Team-Management) ................................1.2.5 458 Der „5.5 Führungsstil” (Middle of the Road-Management)..............1.2.6 458 Fazit ....................................................................................1.2.7 458 Dreidimensionale (situative) Führungsstile .............................................1.3 459 Das 3 D-Modell von Reddin .....................................................1.3.1 459 Die Reifegradtheorie von Hersey/Blanchard..................................1.3.2 460 Führungstechniken ..................................................................................2. 462 Management by Exception.................................................................2.1 462 Management by Delegation................................................................2.2 463 Management by Objectives ................................................................2.3 463 Jahresziele ............................................................................2.3.1 465 Monats- oder Quartalsziele ......................................................2.3.2 465 Mitarbeitermotivation .............................................................................3. 466 Was motiviert Mitarbeiter_innen?........................................................3.1 466 Motivationstheorien .........................................................................3.2 467 Inhaltstheorien ......................................................................3.2.1 467 Prozesstheorien ......................................................................3.2.2 469 Veränderungen des Führungsverständnisses ..................................................4. 472 Literatur ...............................................................................................5. 472 Inhaltsverzeichnis 27 Arbeitsrecht in der Sozialwirtschaft ................................................................... 474 Michael Kriegsmann Das Arbeitsrecht – „Schutzrecht der Arbeitnehmer“ oder: Für wen es gilt und wie es strukturiert ist .................................................................................... 1. 474 Der Arbeitnehmerbegriff ...................................................................1.1 474 Legaldefinition: § 611a BGB .....................................................1.1.1 474 Exkurs: Begriff des „Beschäftigten“ im Sozialversicherungsrecht, § 7 Abs. 1 SGB IV........................................................................ 1.1.2 475 Abgrenzung: Freier Dienstvertrag, Werkvertrag, ehrenamtliche Tätigkeit etc. ......................................................................... 1.1.3 475 Struktur und Systematik des Arbeitsrechts – die „Normenpyramide“ ...........1.2 476 Rechtsquellen ........................................................................1.2.1 476 Der Arbeitsvertrag – Anbahnung, Abschluss, Form und Inhalt ..........................2. 479 Anbahnung des Arbeitsverhältnisses .....................................................2.1 479 Form des Arbeitsvertrages..................................................................2.2 479 Inhalt des Arbeitsvertrages .................................................................2.3 479 Hauptpflichten im Arbeitsverhältnis ............................................................3. 480 Ohne Arbeit kein Lohn .....................................................................3.1 480 Arbeitsleistung.......................................................................3.1.1 481 Sonderformen der Arbeit ..........................................................3.1.2 481 Gehalt/Lohn und ihre besonderen Formen .............................................3.2 482 Höhe der Vergütung ...............................................................3.2.1 482 Besondere Formen der Vergütung...............................................3.2.2 482 Exkurs: Bereitschaftsdienst und Rufbereitschaft.............................3.2.3 482 Ausnahmen vom Grundsatz: „Ohne Arbeit kein Lohn“ – Urlaub, Krankheit, vorübergehende Verhinderung ................................................................... 4. 483 Urlaub ..........................................................................................4.1 483 Krankheit ......................................................................................4.2 483 Vorübergehende Verhinderung, § 616 BGB ............................................4.3 484 Vergütung bei Annahmeverzug und bei Betriebsrisiko ..............................4.4 484 Annahmeverzug .....................................................................4.4.1 484 Betriebsrisiko ........................................................................4.4.2 484 Weitere Nebenpflichten und die Folgen ihrer Verletzung ...........................4.5 485 Fürsorgepflicht des AG ............................................................4.5.1 485 Treuepflicht des/r AN ..............................................................4.5.2 485 Eingeschränkte AN-Haftung und innerbetrieblicher Schadensausgleich ........4.6 485 Die Beendigung des Arbeitsverhältnisses durch Kündigung, Befristung oder Aufhebungsvertrag .................................................................................. 5. 486 Kündigung .....................................................................................5.1 486 Form der Kündigungserklärung .................................................5.1.1 486 Materielles Kündigungsrecht .....................................................5.1.2 487 Beteiligung von Betriebsrat/Personalrat/Mitarbeitervertretung...........5.1.3 489 Inhaltsverzeichnis 28 Kündigungsschutzklage ...........................................................5.1.4 489 Befristung ......................................................................................5.2 489 Sachgrundlose Befristung .........................................................5.2.1 490 Befristung mit Sachgrund .........................................................5.2.2 490 Kalenderbefristung und Zweckbefristung .....................................5.2.3 490 Einzelfragen ..........................................................................5.2.4 491 Entfristungsklage ...................................................................5.2.5 491 Besondere gesetzliche Befristungsregeln .......................................5.2.6 491 Aufhebungsvertrag ...........................................................................5.3 492 Form ...................................................................................5.3.1 492 Wirksamkeit .........................................................................5.3.2 492 Betriebliche Mitbestimmung ......................................................................6. 493 Betriebsverfassungsrecht ....................................................................6.1 493 Grundlagen der Zusammenarbeit ...............................................6.1.1 493 Arten der Mitbestimmung ........................................................6.1.2 493 Kosten des BR .......................................................................6.1.3 495 Funktionsweise des BR ............................................................6.1.4 495 Exkurs: Tendenzbetrieb ...........................................................6.1.5 496 Personalvertretungsrecht ...................................................................6.2 496 Kirchliches Arbeitsrecht ...........................................................................7. 496 Individuelles Arbeitsrecht im Bereich der Kirche......................................7.1 496 Kollektives Arbeitsrecht im Bereich der Kirche........................................7.2 497 Tarifrecht und kirchenspezifische Regelungsverfahren .....................7.2.1 497 Betriebliches Mitbestimmungsrecht ............................................7.2.2 497 Arbeitsgerichtliches Verfahrensrecht ............................................................8. 497 Urteilsverfahren/Beschlussverfahren .....................................................8.1 497 Kosten ..........................................................................................8.2 498 Literatur ...............................................................................................9. 498 Finanzierung in der Sozialwirtschaft .................................................................. 499 Klaus Schellberg Definition von Finanzierung ......................................................................1. 499 Betriebswirtschaftliche Finanzierung in der Sozialwirtschaft ..............................2. 500 Grundfragen ...................................................................................2.1 501 Finanzierungsanlässe ........................................................................2.2 501 Eigen- und Beteiligungsfinanzierung .....................................................2.3 502 Selbstfinanzierung durch Rücklagenbildung ...........................................2.4 503 Kreditfinanzierung ...........................................................................2.5 504 Investitionszuschüsse ........................................................................2.6 505 Gründungsfinanzierung .....................................................................2.7 505 Inhaltsverzeichnis 29 Leistungsfinanzierung ..............................................................................3. 505 Überblick über den Finanzierungsmix ...................................................3.1 506 Finanzierung durch die öffentliche Hand ...............................................3.2 508 Zuwendungen .......................................................................3.2.1 508 Vergabeverfahren ...................................................................3.2.2 509 Leistungsentgeltsysteme ...........................................................3.2.3 510 Weitere Finanzierungsformen .............................................................3.3 511 Finanzierung als Suchprozess und als strategische Entscheidung.........................4. 512 Literatur ...............................................................................................5. 512 Rechnungswesen in Sozialunternehmen .............................................................. 514 Klaus Schellberg Rechnungswesen und Soziale Arbeit ............................................................1. 514 Aufgabenbereiche des Rechnungswesens ......................................................2. 515 Die Welten des Rechnungswesens ...............................................................3. 516 Buchhaltung und Jahresabschluss ...............................................................4. 517 Die Pflichten zur Rechnungslegung ......................................................4.1 517 Buchhaltung ...................................................................................4.2 518 Der wertmäßige Kostenbegriff ............................................................4.3 520 Jahresabschluss ...............................................................................4.4 520 Die Bilanz.............................................................................4.4.1 520 Die Gewinn- und Verlustrechnung..............................................4.4.2 522 Lagebericht und Erläuterung .....................................................4.4.3 524 Die Aussagekraft des Jahresabschlusses .......................................4.4.4 524 Das interne Rechnungswesen (Kosten- und Leistungsrechnung) ..................4.5 525 Grundverfahren der Kosten- und Leistungsrechnung ......................4.5.1 525 Kostenartenrechnung ..............................................................4.5.2 526 Kostenstellenrechnung .............................................................4.5.3 526 Kurzfristige Erfolgsrechnung .....................................................4.5.4 526 Kostenträgerrechnung .............................................................4.5.5 527 Die Entwicklung des Rechnungswesens in der Sozialwirtschaft ..........................5. 528 Literatur ...............................................................................................6. 530 Controlling und Wirkungscontrolling ................................................................ 531 Bernd Halfar/Katharina Heider Controlling: Grundfunktionen ...................................................................1. 531 Controlling als Informationsversorgung ................................................1.1 532 Controlling als Koordination ..............................................................1.2 532 Controlling als Verdoppelung der Zweckrationalität ................................1.3 532 Zeiträume und Sprache des Controllings ...............................................1.4 533 Inhaltsverzeichnis 30 Das wirkungsorientierte Controlling: Grundkonzept .......................................2. 534 Wirkungsdimensionen ......................................................................2.1 534 Das IGC Spinnenmodell: die spezifische Effizienz ....................................2.2 535 Spinnen Dimensionen ..............................................................2.2.1 536 Wirkungscontrolling: ein Beispiel ........................................................2.3 539 Datengrundlage und Methoden ..................................................................3. 541 Die Personal Outcomes Scale ..............................................................3.1 541 Methodisches Design und Datengrundlage ............................................3.2 542 Ergebnisse .............................................................................................4. 542 Ausblick ...............................................................................................5. 545 Literatur ...............................................................................................6. 545 Risikomanagement ........................................................................................ 547 Gabriele Moos Einführung ............................................................................................1. 547 Wachsende Bedeutung von Risikomanagement .......................................1.1 547 Risikopolitik und Risikostrategie .........................................................1.2 548 Gesetzliche Rahmenbedingungen .........................................................1.3 548 Anforderungen an Aufsichtsgremien.....................................................1.4 549 Zunehmende Regelungskomplexität und Compliance...............................1.5 549 Elemente eines Risikomanagementsystems ....................................................2. 551 Internes Überwachungssystem ............................................................2.1 551 Controlling ....................................................................................2.2 552 Frühwarnsystem ..............................................................................2.3 553 Der Risikomanagementprozess ..................................................................3. 553 Risikoidentifikation ..........................................................................3.1 554 Risikobewertung .............................................................................3.2 555 Risikosteuerung...............................................................................3.3 556 Risikokommunikation, Berichterstattung und Dokumentation ...................3.4 557 Risikoüberwachung..........................................................................3.5 557 Zusammenfassung ..................................................................................4. 557 Literatur ...............................................................................................5. 558 Grundlagen des Gemeinnützigkeitsrechts ............................................................ 560 Stefan Schick Die Vorteile der Gemeinnützigkeit ..............................................................1. 560 Die Steuerbefreiung der Körperschaft ...................................................1.1 560 Die Steuerbegünstigung von Tätigkeiten für eine steuerbegünstigte Körperschaft bei der Einkommensteuer ................................................. 1.2 561 Inhaltsverzeichnis 31 Die Steuerbegünstigungen für Zuwendungen an steuerbegünstigte Körperschaften................................................................................ 1.3 561 Die Voraussetzungen für die Anerkennung der Gemeinnützigkeit .......................2. 561 In Betracht kommende Steuersubjekte ..................................................2.1 561 Der steuerbegünstigte Zweck ..............................................................2.2 562 Die gemeinnützigen Zwecke .....................................................2.2.1 562 Förderung mildtätiger Zwecke ..................................................2.2.2 562 Förderung kirchlicher Zwecke ...................................................2.2.3 562 Unmittelbarkeit der Zweckerfüllung.....................................................2.3 564 Unmittelbares Tätigwerden und Hilfsperson .................................2.3.1 564 Generelle Ausnahmen vom Grundsatz der Unmittelbarkeit ..............2.3.2 564 Einzelausnahmen ...................................................................2.3.3 564 Die vier gemeinnützigkeitsrechtlichen Sphären ...............................................3. 565 Der ideelle Bereich ...........................................................................3.1 565 Die Vermögensverwaltung .................................................................3.2 565 Der Zweckbetrieb ............................................................................3.3 565 § 65 AO als generelle Zweckbetriebsdefinition ..............................3.3.1 566 Einrichtungen der Wohlfahrtspflege (§ 66 AO) ..............................3.3.2 566 Sonderregelungen in § 68 AO ....................................................3.3.3 566 Der steuerpflichtige wirtschaftliche Geschäftsbetrieb ................................3.4 567 Die Entstehung des wGB ..........................................................3.4.1 567 Die Besteuerung des wGB.........................................................3.4.2 567 Ergebnisermittlung im wGB ......................................................3.4.3 567 Rücklagenbildung und zeitnahe Verwendung von Überschüssen ........3.4.4 568 Verlustabdeckung ...................................................................3.4.5 568 Die Mittelverwendung für steuerbegünstigte Zwecke ......................................4. 568 Der Grundsatz der Vermögensbindung im Allgemeinen ............................4.1 568 Leistungsbeziehungen mit Organmitgliedern, Mitgliedern und Außenstehenden..................................................................... 4.1.1 569 Auswirkungen des Grundsatzes der Vermögensbindung auf den Mitteleinsatz in den vier Sphären ............................................... 4.1.2 569 Das Gebot der zeitnahen Mittelverwendung ...........................................4.2 569 Nicht der zeitnahen Mittelverwendung unterliegende Mittel .............4.2.1 570 Mittelfristig zu verwendende Mittel ............................................4.2.2 570 Zeitnah zu verwendende Mittel .................................................4.2.3 571 Steuerliche Aspekte der Rechnungslegung .....................................................5. 571 Allgemeine steuerliche Grundsätze für die Rechnungslegung ......................5.1 571 Die Ergebnisermittlung bei wGB .........................................................5.2 572 Die Mittelverwendungsrechnung bei steuerbegünstigten Körperschaften .......5.3 572 Die Bilanzierung bei einem Wechsel in die Steuerpflicht bzw. Steuerbefreiung ............................................................................... 5.4 572 Inhaltsverzeichnis 32 Verfahrensfragen im Zusammenhang mit der Anerkennung der Steuerbegünstigung und ihrem Entzug ......................................................... 6. 572 Antrags- und Überwachungsverfahren bei steuerbegünstigten Körperschaften................................................................................ 6.1 573 Die Aberkennung der Steuerbegünstigung..............................................6.2 573 Spenden................................................................................................7. 573 Der Begriff der Spende ......................................................................7.1 574 Die Arten der Spende: Geldspende und Sachspende .................................7.2 575 Die Höhe des Spendenabzugs .............................................................7.3 575 Sonderregelungen für Zuwendungen an Stiftungen ..................................7.4 575 Die formalen Anforderungen an Zuwendungsbestätigungen ......................7.5 576 Der Verzicht auf die Ausstellung von Zuwendungsbestätigungen ................7.6 576 Der Vertrauensschutz und die Haftung bei Ausstellung unrichtiger Zuwendungsbestätigungen ................................................................. 7.7 576 Literatur ...............................................................................................8. 576 Sozialmarketing ............................................................................................ 578 Susanne Vaudt Welche Gegenstände umfasst das Sozialmarketing? .........................................1. 578 Sozialmarketing: Hintergründe und Anwendungsfelder ....................................2. 579 Welche Kennzeichen sozialer personenbezogener Dienstleistungen sind II. Marketing-relevant? ......................................................................... 2.1 580 Marketing-Implikationen für ‚Vertrauensgüter‘ .......................................2.2 581 Marketing-Management als Prozess ............................................................3. 582 Marktanalyse..................................................................................3.1 582 Strategische Angebotsentwicklung mit der Produkt-Markt-Matrix ..............3.2 583 Marketing Mix ...............................................................................3.3 585 Kommunikationspolitik ...........................................................3.3.1 586 Produktpolitik .......................................................................3.3.2 587 Fazit ....................................................................................................4. 589 Literatur ...............................................................................................5. 590 Social Entrepreneurship .................................................................................. 592 Jantje Halberstadt/Heike Hölzner Definition und Abgrenzung .......................................................................1. 592 Gestaltungsdimensionen ...........................................................................2. 594 Die Rolle ökonomischer Ziele .............................................................2.1 594 Entrepreneurship als soziales Ziel ........................................................2.2 596 Verwandte Ansätze ..........................................................................2.3 598 Inhaltsverzeichnis 33 Die Zukunft des Social Entrepreneurship......................................................3. 600 Literatur ...............................................................................................4. 602 Gesundheitsförderung und Sozialwirtschaft ......................................................... 606 Eva Hungerland Sozialwirtschaft: Zentrale Momente und Herausforderungen ............................1. 606 Gesundheitsförderung: Handlungsfelder und Ansätze ......................................2. 607 Herausforderungen für Organisationen und Einrichtungen der Sozialwirtschaft ....3. 609 Herausforderungen für die Beschäftigten der Sozialwirtschaft ...........................4. 610 Konkrete Handlungsfelder für Gesundheitsförderung in der Sozialwirtschaft ........5. 611 Literatur ...............................................................................................6. 613 Qualitätsmanagement in der Sozialwirtschaft ...................................................... 617 Klaus Grunwald Begriffliche Klärungen: ‚Qualität‘ – ‚Qualitätsmanagement‘ ..............................1. 618 Zur Differenzierung von ‚Qualitätssicherung‘, ‚Qualitätsentwicklung‘ und ‚Qualitätsmanagement‘ ............................................................................ 2. 622 Spezifika und Herausforderungen des Qualitätsmanagements in der Sozialwirtschaft ...................................................................................... 3. 625 Literatur ...............................................................................................4. 632 Evaluation ................................................................................................... 636 Joachim Merchel Evaluation als allmählich sich institutionalisierende Erwartung der Umwelt an Organisationen der Sozialen Arbeit ............................................................. 1. 636 Zum Begriff ‚Evaluation‘ ..........................................................................2. 638 Evaluation als Reflexionsmodus und als methodisches Instrument der Qualitätsentwicklung............................................................................... 3. 640 Anlässe und Motive für Evaluationsaktivitäten ..............................................4. 642 Methodische und organisatorische Arrangements für Evaluationen ....................5. 643 Managementaufgaben im Kontext ‚Evaluation‘ ..............................................6. 645 Literatur ...............................................................................................7. 646 Inhaltsverzeichnis 34 Wissenschaftliche Begleitung ........................................................................... 648 Susanne Schäfer-Walkmann Begriffliche Klärung.................................................................................1. 648 Disziplinäre Verortung .............................................................................2. 648 Typen und Anforderungen ........................................................................3. 649 Aktuelle Entwicklungen ...........................................................................4. 651 Literatur ...............................................................................................5. 652 Social & Health Service Design ........................................................................ 653 Astrid Herold-Majumdar Service Design – ein kreativer und partizipativer Ansatz ...................................1. 653 Die Methoden des Service Design ...............................................................2. 660 Demokratisierung und besseres Arbeitsklima durch Service Design .....................3. 662 Potentiale für mehr Gesundheit und Arbeitszufriedenheit in der Sozial- und Gesundheitswirtschaft .............................................................................. 4. 663 Gesundheitsförderliche Faktoren in der Sozialwirtschaft ...........................4.1 663 Zufriedenheitsfaktoren in der Sozialwirtschaft ........................................4.2 665 Menschliche Zuwendung und Sorge im Leistungsgeschehen erlebbar machen .......5. 667 Literatur ...............................................................................................6. 668 Bürgerschaftliches Engagement und seine Förderung ............................................. 670 Paul-Stefan Roß Bedeutung und Verständnis von Engagement im Kontext gesellschaftspolitischer Wandlungsprozesse ................................................................................. 1. 670 ‚Ehrenamt‘, ‚freiwilliges Engagement‘, ‚Bürgerschaftliches Engagement‘ – deutsche Engagementtraditionen vom 19. bis 21. Jh. ................................ 1.1 670 Vielfalt, Spannungen, Widersprüche – ‚Engagement‘ in der Gegenwart .........1.2 672 Engagement: Aktuell und potentiell in hohem Maße vorhanden.........................2. 673 Wie viele Menschen engagieren sich und in welchen Bereichen? ..................2.1 674 Wer engagiert sich? ..........................................................................2.2 676 Warum engagieren sich Menschen? ......................................................2.3 678 Fazit: Strukturwandel des freiwilligen Engagements vor dem Hintergrund gesellschaftlichen Wandels ................................................................. 2.4 679 Begründungen einer systematischen Einbindung freiwilligen Engagements in sozial(wirtschaftlich)e Organisationen ......................................................... 3. 680 Kernbegründungen...........................................................................3.1 680 Nutzen für die Adressat_innen sozialwirtschaftlicher Organisationen ...........3.2 680 Nutzen für sozialwirtschaftliche Organisationen als solche ........................3.3 681 Inhaltsverzeichnis 35 Engagement: Notwendigkeit und Möglichkeiten einer systematischen Förderung und Unterstützung .................................................................................. 4. 682 Organisationsbezogene Aspekte eines systematischen Freiwilligenmanagements................................................................... 4.1 683 Freiwilligenbezogene Aspekte eines systematischen Freiwilligenmanagements................................................................... 4.2 683 Literatur ...............................................................................................5. 684 E Sozialwirtschaftliche Kooperationsstrukturen Transformation der Subsidiarität ...................................................................... 689 Markus Jüster Einleitung .............................................................................................1. 689 Die gemeinsame Genese der Steuerungsmodi Subsidiarität und Korporatismus ......2. 690 Sozialpolitische Steuerung subsidiärer Aufgabenwahrnehmung als Neo- Korporatismus ....................................................................................... 3. 692 Neuinterpretation von Subsidiarität und Korporatismus unter dem Regime neuer Steuerung.............................................................................................. 4. 694 Grundlagen der ‚ökonomischen Transformation’.....................................4.1 695 Konsequenzen der transformierten Subsidiarität......................................4.2 696 Quo Vadis? Revitalisierung der Subsidiarität .................................................5. 699 Fazit: Das Lokale als Perspektive einer Neuen Subsidiarität? .............................6. 701 Literatur ...............................................................................................7. 701 Kooperation sozialwirtschaftlicher Organisationen ............................................... 703 Martin Bellermann Zum Begriff: Kooperation als freiwillige Verbindlichkeit ..................................1. 703 Notwendigkeit und Relevanz .....................................................................2. 704 Kooperationsgebote im Sozialrecht .............................................................3. 706 Kooperationen und Verbünde am Beispiel dreier Handlungsfelder ......................4. 709 Kooperationen an Versorgungsschnittstellen im Gesundheitswesen ..............4.1 709 Kooperation im Handlungsfeld Frühförderung .......................................4.2 711 Kooperationsprojekt Jugendberufsagenturen ..........................................4.3 712 Fazit ....................................................................................................5. 713 Literatur ...............................................................................................6. 713 Inhaltsverzeichnis 36 Infrastruktur und Sozialraum ........................................................................... 714 Christian Reutlinger Infrastruktur – eine physisch-materielle, soziale oder institutionelle Basis professionellen Handelns?......................................................................... 1. 715 Räumliche und soziale Disparitäten – Raumorientierung in der Sozialplanung ......2. 716 Sozialraumgestaltungsperspektiven: professioneller Zugang über Orte, Menschen oder institutionelle Gefüge ........................................................................ 3. 717 Verengter und verengender Sozialraumbegriff – Kritische Betrachtung der steuerungsdominierten Sichtweise auf Infrastrukturentwicklung ........................ 4. 722 Literatur ...............................................................................................5. 723 Governance ................................................................................................. 726 Paul-Stefan Roß Governance als politische Steuerung im mix of modes .....................................1. 726 Governance als analytisches Konzept....................................................1.1 726 Governance als Reformkonzept...........................................................1.2 729 Kritische Aspekte von Governance .......................................................1.3. 730 Governance und Sozialwirtschaft ................................................................2. 731 Governance und Welfaremix im Wohlfahrtsstaat .....................................2.1 732 Hybridisierung sozialwirtschaftlicher Organisationen ...............................2.2 733 Organisationale Governance: Steuerung hybrider Organisationen ......................3. 734 Fazit ....................................................................................................4. 736 Literatur ...............................................................................................5. 736 Märkte der Sozialwirtschaft ............................................................................ 739 Frank Schulz-Nieswandt Einleitung .............................................................................................1. 739 Unternehmensmorphologische Vorüberlegungen .....................................1.1 739 Wertorientierte morphologische Vorüberlegungen ...................................1.2 739 Zur Logik der Analysestruktur der ‚Märkte der Sozialwirtschaft‘ ................1.3. 740 Lange Vorgeschichte als Vektor der Konturierung des sozialwirtschaftlichen Feldes .................................................................................................. 2. 742 Anatomie der rechtlichen Konstruktion des sozialwirtschaftlichen Feldes .............3. 743 Daseinsvorsorge und Quasi-Märkte .....................................................3.1 743 Marktregulativer Kontext ..................................................................3.2 744 Gewährleistung, staatliches Kontraktmanagement, Sicherstellung ...............3.3 744 Inhaltsverzeichnis 37 Sozialwirtschaft im Rahmen der Morphologie der multisektoralen Wohlfahrtsproduktion ............................................................................. 4. 745 Dritter Sektor .................................................................................4.1 746 Sachzieldominanz und Formalziele.......................................................4.2 747 Private Träger und Erwerbswirtschaft ...................................................4.3 748 Sozialwirtschaft und soziale Wohlfahrt .................................................4.4 748 Analyse der Märkte der Sozialwirtschaft ......................................................5. 749 Analysedimensionen .........................................................................5.1 750 Wohlfahrtsproduktion der Sozialwirtschaft zwischen Lebenslagen im Lebenszyklus der Menschen und den Funktionssektoren des Sozialstaates ..... 5.2 751 Exemplarische Analyse: der stationäre Pflegemarkt im Umbruch .................5.3 752 Resümee ...............................................................................................6. 753 Literatur ...............................................................................................7. 754 Public Private Partnership ............................................................................... 756 Georg Horcher Der Wandel des Sozialstaats ......................................................................1. 756 Public Private Partnership (PPP) .................................................................2. 758 Public Social Private Partnership (PSPP) .......................................................3. 761 PSPP und freie Wohlfahrtspflege .................................................................4. 763 Der soziale Wirkungskredit .......................................................................5. 764 Fazit ....................................................................................................6. 766 Literatur ...............................................................................................7. 768 Sozialarbeitspolitik und Soziallobbying .............................................................. 769 Günter Rieger Einleitung .............................................................................................1. 769 Sozialarbeitspolitik revisited ......................................................................2. 770 Sozialarbeitspolitik professionalisiert ...........................................................3. 771 Methodisches Arbeiten......................................................................3.1 772 Politikfeld ......................................................................................3.2 773 Soziallobbying .......................................................................................4. 775 Lobbying als Tauschgeschäft ..............................................................4.1 776 Rahmenbedingungen erfolgreichen Lobbyings ........................................4.2 777 Literatur ...............................................................................................5. 778 Inhaltsverzeichnis 38 Netzwerke in der Sozialwirtschaft ..................................................................... 781 Monika Sagmeister Ebenen von Vernetzung ............................................................................1. 782 Ressource Soziales Kapital ........................................................................2. 785 Netzwerkstrukturen ................................................................................3. 786 Netzwerksteuerung .................................................................................4. 788 Literatur ...............................................................................................5. 789 Community Organizing und Gemeinwesenarbeit .................................................. 792 Michael Rothschuh Community Organizing und Gemeinwesenarbeit ............................................1. 792 Community Organizing............................................................................2. 793 CO in den USA ...............................................................................2.1 794 Staatlich induziertes CO in England .....................................................2.2. 796 CO in Deutschland ..........................................................................2.3. 796 CO als Empowerment der Gemeinwesenarbeit ..............................2.3.1 796 CO als Organisation von Organisationen nach dem Modell des IAF ..2.3.2 797 CO im Kontext der sozialen Initiativen und Bewegungen .................2.3.3 797 GWA im deutschsprachigen Raum ..............................................................3. 798 Lokale Projekte der GWA ..................................................................3.1 798 Kontexte der GWA ..........................................................................3.2 799 GWA als soziale Stadtteilentwicklung..........................................3.2.1 799 GWA als Sozialraumorientierung ...............................................3.2.2 800 GWA als Partizipation und Selbstorganisation...............................3.2.3 800 GWA in Gemeinwesen im Umbruch .....................................................3.3 801 Perspektiven von GWA und CO .................................................................4. 801 CO und GWA zwischen Staat, Wirtschaft und Zivilgesellschaft ..................4.1 801 CO und GWA zur Profession und Disziplin entwickeln .............................4.2 802 Literatur ...............................................................................................5. 803 Websites von Organisationen .....................................................................6. 805 Deutschland .......................................................................................... 805 USA ..................................................................................................... 805 Großbritannien ...................................................................................... 805 Gesundheitswirtschaft .................................................................................... 806 Wolf Rainer Wendt Von der medizinischen Policey über das Gesundheitswesen zur Gesundheitsökonomie.............................................................................. 1. 806 Der erwerbswirtschaftliche Charakter der Gesundheitswirtschaft .......................2. 808 Inhaltsverzeichnis 39 Der engere und weitere Geschäftsbereich Gesundheit ......................................3. 808 Die soziale Natur der Gesundheitswirtschaft .................................................4. 810 Gesundheit und ihre Bewirtschaftung in gemeinschaftlicher Verantwortung ..........5. 812 Literatur ...............................................................................................6. 814 F Trends der Weiterentwicklung Innovation in der Sozialwirtschaft ..................................................................... 819 Simon Güntner/Andreas Langer Innovation und soziale Innovation ..............................................................1. 819 Produkt-, Prozess- und Kontextinnovationen.................................................2. 821 Sozialwirtschaftliches Innovationsmanagement ..............................................3. 823 Fazit: Innovationsmanagement im Netzwerk .................................................4. 826 Literatur ...............................................................................................5. 826 De-Institutionalisierung und Personenzentrierung ................................................. 828 Daniel Franz Einleitung .............................................................................................1. 828 Zur Nomenklatur ............................................................................1.1 828 De-Institutionalisierung ...........................................................1.1.1 828 Personenzentrierung................................................................1.1.2 829 Methodisches Vorgehen ....................................................................1.2 829 Veränderungen durch De-Institutionalisierung ...............................................2. 830 Veränderungen in den Begriffen ..........................................................2.1 831 De-Institutionalisierung als sozialplanerisches Instrument..........................2.2 831 De-Institutionalisierung als organisatorische Veränderung .........................2.3 832 Pädagogische Aufladung ..........................................................2.3.1 833 Fokussierung auf Mitarbeitende.................................................2.3.2 834 Enthospitalisierung oder De-Institutionalisierung? .........................2.3.3 834 De-Institutionalisieren als Reflexion von Macht und Abhängigkeit ..............2.4 834 Kritik an der Praxis der De-Institutionalisierung ............................2.4.1 835 Fortbildung und Beratung als Intervention ...................................2.4.2 835 Neu-Kontextualisierung durch Ökonomisierung ............................................3. 836 Ausblick ...............................................................................................4. 836 Literatur ...............................................................................................5. 838 Inhaltsverzeichnis 40 Professionalisierung und Expertise (in) der Sozialwirtschaft .................................... 841 Andreas Langer Einleitung .............................................................................................1. 841 Profession und Expertise zwischen institutioneller Logik und exklusiver Organisiertheit ....................................................................................... 2. 842 Professionell, Profession, Professionalität, Professionalisierung ...................2.1 842 Expertise: Disziplin und Inversion als professionelle Steuerungs-, Organisations- und Orientierungselemente ............................................ 2.2 844 Expertise als Sonderwissen .......................................................2.2.1 844 Handlungsbezogene Bedeutung der Expertise als Inversion ..............2.2.2 845 Professionalität als institutionelle Logik ................................................2.3. 846 Sozialwirtschaftliche Professionalität und... ...................................................3. 848 ... die Sozial- und Bildungspolitik ........................................................3.1 848 ... die Sozialunternehmen ...................................................................3.2 850 ... die Dienstleistungs-Interaktion ........................................................3.3 853 Fazit ....................................................................................................4. 855 Literatur ...............................................................................................5. 855 Soziale Investitionen, Wirkungsorientierung und ‚Social Return‘ .............................. 858 Konstantin Kehl/Volker Then Einleitung .............................................................................................1. 858 Sozialwirtschaft und soziale Investitionen: Drei sozialwissenschaftliche Begründungszusammenhänge .................................................................... 2. 859 Sozialinvestive Politik und wirkungsorientierte Steuerung .........................2.1 861 Soziales Unternehmertum und ‚Moralisierung‘ der Märkte ........................2.2 863 Sozialkapital und Wertebasis als soziale Investitionen ...............................2.3 864 Soziale Investitionen und Messung ..............................................................3. 865 Instrumente der Wirkungsmessung .............................................................4. 866 Schluss .................................................................................................5. 870 Literatur ...............................................................................................6. 870 Digitalisierung und Technisierung sozialer Dienstleistungen .................................... 872 Ronald Deckert/Andreas Langer Digitalisierung und Industrie 4.0: Dimensionen, Geschichte und Bedeutung..........1. 873 Digitalisierung ................................................................................1.1 874 Vernetzung .....................................................................................1.2 874 Intelligenz ......................................................................................1.3 876 Ausblick auf gesellschaftliche Wirkungsfelder und Handlungsfelder einer Welt 4.0 ........................................................................................ 1.4 877 Inhaltsverzeichnis 41 Neue Technologien als Innovation in sozialen Dienstleistungen..........................2. 880 Digitalisierung als technische Unterstützungs- und Assistenzsysteme ............2.1 881 Systeme der IT und Digitalisierung zur besseren Erreichbarkeit und Zugänglichkeit sozialer Dienstleistungen ............................................... 2.2 881 Digitalisierung und IT-Unterstützung im Management und bei Verwaltungsabläufen in sozialen Dienstleistungen ................................... 2.3 882 Internet der Dinge, Datenanalyse und soziale Dienstleistungen ...................2.4 883 Digitalität mit ihren Chancen und Grenzen für die Sozialwirtschaft? Zentrale Themen um Wirkung und Nebenfolgen neuer Technologien ............................. 3. 884 Fazit ....................................................................................................4. 885 Literatur ...............................................................................................5. 885 Hybridisierung und Modernisierung der Sozialwirtschaft ....................................... 890 Adalbert Evers Einleitung: Hybridisierung – ein Alltagsphänomen in allen gesellschaftlichen Bereichen und eine spezielle Herausforderung an Sozialwirtschaft und freie Träger .................................................................................................. 1. 890 Intersektorale Hybridisierung und Sozialwirtschaft im dritten Sektor ..................2. 891 Dimensionen und Formen intersektoraler Hybridisierung ..........................2.1 892 Der theoretische Bezugspunkt des Neo-Institutionalismus .........................2.2 893 Hybridisierung von Funktionen und Sozialwirtschaft im Dritten Sektor ...............3. 895 Was meint funktionale Hybridität? ......................................................3.1 895 Funktionale Hybridität – eine Verlustgeschichte?.....................................3.2 896 Hybridisierung und Modernisierung der Sozialwirtschaft .................................4. 897 Mehr Markt oder mehr Zivilgesellschaft? Unterschiedliche Modelle intersektoraler Hybridität .................................................................. 4.1 897 Wirksamkeit nicht nur durch beispielhafte Sozialangebote. Zur Bedeutung funktionaler Hybridität ..................................................................... 4.2 899 Literatur ...............................................................................................5. 900 Ökologie und Nachhaltigkeit ........................................................................... 903 Andreas Tietze Nachhaltigkeit .......................................................................................1. 903 Die ökologischen Ziele ......................................................................1.1 907 Die ökonomischen Ziele ....................................................................1.2 908 Die sozialen Ziele ............................................................................1.3. 908 Ökologie ..............................................................................................2. 909 Ökologie und Nachhaltigkeit in der Sozialwirtschaft .......................................3. 910 Corporate-Social-Responsibility (CSR) – ein Ansatz für die Sozialwirtschaft .........4. 912 Inhaltsverzeichnis 42 Fazit ....................................................................................................5. 916 Literatur ...............................................................................................6. 917 Verzeichnis der Autorinnen und Autoren ............................................................ 919 Stichwortverzeichnis ...................................................................................... 925 Inhaltsverzeichnis 43 Sozialwirtschaft – eine Einführung in das Handbuch Klaus Grunwald/Andreas Langer Sozialwirtschaft wird für dieses Handbuch skizziert als ein Bereich des Wirtschaftens, der sich im Kern mit solchen Gütern befasst, die als ‚sozial‘ definiert werden. Der zentrale Gegenstand der Sozialwirtschaftslehre umfasst zunächst Rahmenbedingungen für die Ermöglichung sozialer Handlungen, Leistungen, Maßnahmen, Dienste, Unternehmungen bis hin zu Kooperationsformen, Strukturen und Regulationen. Sozialwirtschaft fokussiert dabei den Aspekt des Wirtschaftens, in dem die eben genannten Handlungen und Strukturen als ein Teil und ein Beitrag gesellschaftlicher Wertschöpfung verstanden werden. Mit eingeschlossen sind Fragen der Leitung, Steuerung und Gestaltung – kurz: des Managements – von sozialwirtschaftlichen Organisationen, die überwiegend unter dem Begriff ‚Sozialmanagement‘ diskutiert werden. Eine angemessene wissenschaftliche Beschreibung und Analyse der Sozialwirtschaft muss bzw. sollte unterschiedlichsten Phänomenen in diesem Bereich Rechnung tragen. Zu beobachten sind heute Entwicklungen der gesellschaftlichen Differenzierung, begleitet von Professionalisierung und Institutionalisierung, die z.B. den Pflegebereich immer mehr verselbstständigen und zu einem Impulsgeber von Sozialwirtschaft werden lassen. Erkennbar sind weiter sich durchsetzende Phänomene der Liberalisierung, Deregulierung und Pluralisierung, unter denen sozialwirtschaftliche Organisationsformen vermehrt in ‚hybride‘ Formen transformieren (Grunwald/Roß 2017; 2013). Finanzierungsformen ändern sich massiv und auf diese Weise wird das Subsidiaritätsprinzip verschoben. Zu beobachten sind weiterhin die Entwicklung und Professionalisierung einer flankierenden (Unternehmens-)Beratungslandschaft von Forschungsinstituten, Beratungsunternehmen, Einzel- bis Kleinunternehmen bis hin zu einem spezifischen Bankensektor und einer Hochschullandschaft, die sich einzig auf den Sektor der Sozialwirtschaft spezialisiert haben – und da auch ein auskömmliches Geschäftsfeld vorfinden. Schließlich: Es gibt Effekte der europäischen Regulationspolitik, bedarfsorientierte Innovations- und Trägerdynamiken bis hin zur radikalen Flexibilisierung der Angebotslandschaft, orientiert am Wunsch- und Wahlrecht. Vor diesem Hintergrund ist es angezeigt, nicht nur einige Themen der Sozialwirtschaft zu überdenken, sondern die zentrale Begründung der Sozialwirtschaft durch einen institutionenorientierten Theorieansatz zu erweitern. Dazu soll für diesen Text, aber auch für einige Beiträge dieses Handbuches, der Forschungskontext des Neo-Institutionalismus herangezogen werden. In diesem Beitrag beschreiben wir zunächst Hintergründe und Entwicklung des Sozialwirtschaftsdiskurses (1), um dann die Frage nach der Gegenstandsbestimmung der Sozialwirtschaft zu diskutieren (2). Hier greifen wir auf die unseres Erachtens fruchtbare neo-institutionalistische Theorieperspektive zurück und verknüpfen sie mit dem Diskurs zum Gegenstand der Sozialwirtschaft. Da die Vielfältigkeit und Breite der Theorielinien zum Thema Sozialwirtschaft für ein nicht enggeführtes Verständnis von Sozialwirtschaft und die weitere Theorieentwicklung bezüglich Begriffen und Konzepten der Sozialwirtschaft von großer Bedeutung sind, werden außerdem einige Theorielinien des Sozialwirtschaftsdiskurses knapp skizziert (3). Abschließend widmen wir uns Herausforderungen und Perspektiven der Sozialwirtschaft (4). 45 Hintergründe und Entwicklung des Sozialwirtschaftsdiskurses Seit Mitte der 1990er Jahre gewinnen ökonomische Fragestellungen, Konzepte und Begrifflichkeiten auch im deutschen Sozial- und Gesundheitswesen, zunächst in der Praxis, dann im theoretischen Diskurs, vermehrt an Bedeutung. Sie wurden und werden sowohl unter dem Begriff des Sozialmanagements als auch unter demjenigen der Sozialwirtschaft oder der Sozialökonomie diskutiert, ohne dass die Trennlinien zwischen den Begriffen und den hinter ihnen stehenden Konzepten immer einheitlich gezogen würden (Grunwald et al. 2013; Wöhrle 2012; Grunwald 2009a). So stellt auch Halfar fest, dass der Begriff Sozialwirtschaft unter anderem deswegen bislang „relativ undeutlich blieb, weil er 1. theoretisch sehr unterschiedlich definiert werden kann, 2. von der offiziellen Statistik methodisch (bislang) nicht präzise erfasst werden konnte und deshalb 3. in seiner volkswirtschaftlichen Bedeutung lange Zeit unterschätzt wurde“ (2017, S. 962). So verweist der „hybride“ oder „Doppelbegriff“ der „Sozial-Wirtschaft“ grundsätzlich „auf Spannungen und Vermittlungen zwischen wirtschaftlicher Rationalität und sozialer Qualität und verknüpft die betriebliche Organisation von primär ökonomischen Interessen mit den eher ideellen Interessen der Assoziationen solidarischen Engagements“ (Pankoke 2008, S. 432). Während der Begriff der ‚Wirtschaft‘ die „Rationalisierung der Produktion von Gütern, Leistungen und Diensten“ beinhaltet, bezieht sich das ‚Soziale‘ auf „Handlungs- und Deutungsmuster sozialer Lebenszusammenhänge“ (ebd.). Nach rund 20 Jahren intensiver und teils sehr kontroverser Diskussion zum Verhältnis von Sozialer Arbeit und Sozialmanagement/Sozialwirtschaft scheint sich das Spannungsverhältnis aber überwiegend zu einer selbstverständlichen gegenseitigen Erkenntnis weiterentwickelt zu haben. Als Indizien dafür könnten der Professionalisierungsprozess ökonomischer Kompetenzen in der Praxis oder auch die zunehmend erfolgte Integration adäquater Inhalte in die curricularen Ausbildungsstandards Sozialer Arbeit ausgemacht werden – auch wenn es nach wie vor kritische Stimmen zu dem genannten Spannungsfeld gibt (Otto/Ziegler 2015; Seithe 2016; 2012). Wichtige Impulse zur Entwicklung der Bezeichnung ‚Sozialwirtschaft‘ in Deutschland wurden spätestens mit der 1970 erfolgten Umbenennung der 1923 gegründeten „Hilfskasse Bankgesellschaft mbH“ in die „Bank für Sozialwirtschaft GmbH“ gegeben, die damit die Finanzierungsnotwendigkeiten von damals noch überwiegend wohlfahrtsverbandlichen sozialen Diensten und Einrichtungen als erfolgsversprechendes Geschäftsfeld einstufte. Sie honorierte damit auch den volkswirtschaftlichen Stellenwert der freien Wohlfahrtspflege – bezüglich Beschäftigung, Vermögen, Ressourcen und zur Verfügung gestellten qualifizierten Leistungen – im gesamten Bereich der Sozialen Arbeit (Wöhrle 2013, S. 1039; Rüth 2013, S. 102; siehe Zimmer/ Paul in diesem Band). Auch heute noch zählen Spitzenverbände und Einrichtungsträger der Freien Wohlfahrtspflege zu den wichtigsten Aktionären der Bank für Sozialwirtschaft (Rüth 2013, S. 102). Die Etablierung des Begriffs ‚Sozialwirtschaft‘ zeigt sich auch darin, dass es, neben dem seit 1999 im zweijährigen Rhythmus stattfindenden „Kongress der Sozialwirtschaft“, inzwischen etliche Publikationsreihen gibt, die unter dem Terminus ‚Sozialwirtschaft‘ firmieren.1 1. 1 Zu nennen sind hier insbesondere die von Bernd Maelicke herausgegebene „Edition Sozialwirtschaft“ (Nomos), die von Wolf Rainer Wendt herausgegebene Reihe „Forschung und Entwicklung in der Sozialwirtschaft“ (dito), der von Armin Wöhrle herausgegebene „Studienkurs Management in der Sozialwirtschaft“ (dito), die von Klaus Grunwald und Ludger Kolhoff herausgegebenen Reihen „Basiswissen Sozialwirtschaft und Sozialmanagement“ sowie „Perspektiven Sozialwirtschaft und Sozialmanagement“ (Springer VS), die sogenannte „Blaue Reihe“ (frü- Klaus Grunwald/Andreas Langer 46 Unabhängig davon fand der Terminus ‚Sozialwirtschaft‘ als Übersetzung des französischen Begriffs ‚Économie sociale‘ ab den 1980er Jahren Eingang in die Terminologie der europäischen Behörden, wobei vier ‚Familien‘ im Sinne von Organisationstypen unterschieden werden. Differenziert wird zwischen „Organisationen, die kooperative Aktivitäten (in Genossenschaften), assoziative Aktivitäten (von Vereinen), mutualistische Aktivitäten (von Vereinigungen auf Gegenseitigkeit) und Aktivitäten von Stiftungen und von Sozialunternehmen umfassen“; alle diese durchaus unterschiedlichen Organisationstypen zusammen werden als CMAF (Cooperatives, Mutuals, Associations, Foundations) bezeichnet (Wendt 2013a, S. 966). Die aktuelle Konjunktur der Debatte über die Thematik der Sozialwirtschaft ist auf verschiedene Gesichtspunkte zurückzuführen (Merchel 2017, S. 911f.; Grunwald 2015, S. 1654ff.): Erstens ist darauf zu verweisen, dass die ‚Branche‘ der Sozialwirtschaft bei einer Fokussierung auf die Leistungserbringer bezüglich Beschäftigung, Vermögen, Ressourcen und angebotenen Dienstleistungen einen erheblichen volkswirtschaftlichen Stellenwert hat. Öffentliche Träger und Nonprofit-Unternehmen, wie vor allem die Wohlfahrtsverbände, zunehmend aber auch privatgewerbliche Unternehmen, stellen einen gravierenden sozioökonomischen und arbeitsmarktpolitischen Faktor dar, der noch dazu kräftig wächst (siehe Zimmer/Paul in diesem Band; BAGFW 2014, S. 10ff.; Boeßenecker 2013b, S. 968ff.). Trotz erheblicher Probleme der offiziellen Statistik, den gesellschaftlichen Bereich der Sozialwirtschaft methodisch präzise zu erfassen (Schilling 2012, S. 777), lässt sich die volkswirtschaftliche Bedeutung der Sozialwirtschaft zumindest grob erfassen, wie Halfar darlegt: „Im Jahr 2012 hatten die Wohlfahrtsverbände rund 105.295 Einrichtungen und Dienste mit 3.702.245 Betten/Plätzen (...). Mit 1.673.861 hauptamtlichen MitarbeiterInnen beschäftigen die Wohlfahrtsverbände ca. 4% aller Erwerbstätigen; und damit etwa so viel wie die vier belegschaftsstärksten deutschen Großunternehmen zusammen“ (2017, S. 963; auch Boeßenecker/ Vilain 2013, S. 48ff.). Insgesamt ergab sich bereits für das Jahr 2012 für die Behinderten-, Alten-, Sozial- und Kinder- und Jugendhilfe ein „volkswirtschaftliches Volumen von rd. 120 Mrd. Euro“ (Halfar 2017, S. 963). Insofern geht es bei der Sozialwirtschaft um einen volkswirtschaftlich bedeutenden Wirtschaftsbereich mit teilweise spezifischen Problemen, der eine unverzichtbare Grundlage für „die Aufrechterhaltung der ökonomischen Potenz einer Gesellschaft wie für ihre nachhaltige und humane Entwicklung“ darstellt (Wendt 2013a, S. 968). Zweitens ändern sich die Rahmenbedingungen für die Erbringung sozialer Dienstleistungen hinsichtlich der politischen Argumentationen und deren Konkretisierung in neuen gesetzlichen Vorschriften und Regelungen sowie hinsichtlich der Finanzengpässe öffentlicher Haushalte und der spezifischen Finanzierungsmodalitäten. Insbesondere die Krise der Arbeitsgesellschaft und die „dramatische(n) Verschiebungen der demographischen Balancen“ führen zu „Wachstumsgrenzen und Legitimationskrisen des Wohlfahrtsstaates“ (Pankoke 2008, S. 442); der Wohlfahrtsstaat gerät zudem „im Wandel der gesellschaftlichen Leitvorstellungen hin zu neoliberalen, neokapitalistischen und neokonservativen Maximen“ (Thiersch 2009, S. 13) zunehmend in die Kritik. In diesem Kontext werden Effektivität und Effizienz als zentrale Legitimationskriterien für die Zuweisung öffentlicher Mittel angesehen und wird die Notwendigkeit von Formen des Wettbewerbs betont. her Ziel, jetzt Walhalla) sowie die (u.a. von Bernd Maelicke initiierte) Zeitschrift „Sozialwirtschaft“ und der Informationsdienst „Sozialwirtschaft aktuell“ (Nomos) (siehe auch Wöhrle 2011, S. 40ff.). Sozialwirtschaft – eine Einführung in das Handbuch 47 Die Konjunktur des Begriffes der Sozialwirtschaft (und die Titulierung von beispielsweise freigemeinnützigen Einrichtungen als „sozialwirtschaftliche Unternehmen“) ist insofern auch vor dem Hintergrund einer zunehmenden Ökonomisierung der Gesellschaft zu verstehen, wobei Ökonomisierung einen Vorgang meint, „durch den Orientierungen und Praktiken, die man gemeinhin mit einer modernen kapitalistischen Wirtschaft verbindet, gesellschaftlich wirkmächtiger werden“ (Schimank/Volkmann 2017, S. 593; auch Schimank 2008). Die Ökonomisierung der Sozialen Arbeit im Sinne einer „Unterordnung der Sozialen Arbeit unter die marktwirtschaftliche Logik“ beinhaltet Aspekte wie „Mehr Wirtschaftlichkeit“, „Re-Privatisierung“, „Refamilialisierung“, „Propagierung von Selbsthilfe“, „Ausweitung von Gratisarbeit und Niedriglohnsektor“ und „Einführung von Pflichtarbeit“ (Notz 2009, S. 208ff.; Hammerschmidt et al. 2017; Sesselmeier et al. 2017, S. 39f.; Müller et al. 2016; Wohlfahrt 2016; Schneider 2014; Seithe 2016; 2012). Dimmel bezeichnet die Ökonomisierung der Sozialen Arbeit treffend als „Vermarktlichung“ bzw. noch deutlicher als „Totalmobilmachung des Marktprinzips“ (2008, S. 218f.): „Wie die soziale Dienstleistung nunmehr als ‚Produkt‘ und eben nicht mehr als co-produzierte Inklusionsleistung beschrieben wird, so wird auch die soziale Arbeit als Tauschwerteigenschaft dieses Produktes subsumiert“ (ebd., S. 229). Der Begriff der Ökonomisierung der Gesellschaft, der Sozialpolitik und/oder der Sozialen Arbeit muss aber abgegrenzt werden gegenüber dem Terminus der „Ökonomik“. Eine „Ökonomik Sozialer Arbeit“ beinhaltet, auch die Soziale Arbeit „zum Gegenstand ökonomischen Denkens zu machen“ und ist ausdrücklich nicht mit einer „Ökonomisierung der Sozialen Arbeit“ im Sinne einer potentiellen „Reduzierung der Sozialen Arbeit auf ökonomische Aspekte“ gleichzusetzen (Finis Siegler 2009, S. 11). Drittens wird mit der öffentlichen Debatte über deutliche Defizite in der manageriellen und ökonomischen Leitung sozialer Einrichtungen spätestens seit den 1990er Jahren eine betriebswirtschaftliche Sicht auf soziale Dienste und Einrichtungen als Unternehmen immer wichtiger, auch vor dem Hintergrund des enormen Größenwachstums vieler sozialwirtschaftlicher Unternehmen. In der sozialwirtschaftlichen Praxis spielen Fusionen zwischen Trägern, die Auslagerung von zu erbringenden Leistungen, Veränderungen in den Rechtsformen, Verknüpfungen von freigemeinnützigen und erwerbswirtschaftlichen Unternehmensteilen sowie ein verstärkter Einsatz betriebswirtschaftlicher Zugänge und Instrumente im Management von sozialwirtschaftlichen Unternehmen eine immer wichtigere Rolle. Viertens werden die Modalitäten der Erbringung sozialer Dienstleistungen auch aus Sicht der Profession Soziale Arbeit kritisiert, beispielsweise hinsichtlich der ungenügenden Flexibilität und Transparenz in und von Organisationen, aber auch einer problematischen Selbstbezüglichkeit und zu geringen Nutzer- und Kundenorientierung von Strukturen und Angeboten sozialer Dienste und Einrichtungen sowie der ungenügenden Vernetzung derselben. Für sozialwirtschaftliche Organisationen bedeutet dies, dass sie sich heute in einem mehrpoligen Spannungsfeld befinden zwischen – Rahmenbedingungen, die seitens der öffentlichen Hand gesetzt werden, – einer wachsenden Markt- und Wettbewerbsorientierung, – einer aus unterschiedlichen Gründen zunehmend forcierten sozialräumlichen Verankerung und Einbeziehung bürgerschaftlicher Ressourcen sowie – von sich immer weiter ausdifferenzierenden Lebenslagen und Bedarfen der Adressat_innen bzw. Kund_innen (Grunwald/Roß 2013, S. 17). Klaus Grunwald/Andreas Langer 48 Gegenstandsbestimmung und Begrifflichkeit der Sozialwirtschaft aus neo-institutionalistischer Perspektive Unterschiedliche Gegenstandsbestimmungen Der Gegenstandsbereich der Sozialwirtschaft kann unterschiedlich weit bestimmt werden. In der Vergangenheit wurde sie zunächst überwiegend gleichgesetzt mit dem Bereich der Leistungsträger, zu denen ursprünglich vor allem Nonprofit-Organisationen (und hier in Deutschland insbesondere die freigemeinnützigen Einrichtungen der verbandlichen Wohlfahrtspflege) gezählt wurden. Zunehmend spielen jedoch privat-gewerbliche Anbieter in vielen Arbeitsfeldern der Sozialwirtschaft eine wichtige Rolle und werden ebenfalls als Teil der Sozialwirtschaft begriffen. In diesem, immer noch relativ ‚engen‘, Verständnis wird Sozialwirtschaft gleichgesetzt mit der Gesamtheit der Produzenten sozialer und gesundheitsbezogener Dienstleistungen wie Stiftungen, Genossenschaften, wohlfahrtsverbandlichen Einrichtungen, aber auch erwerbswirtschaftlichen Unternehmen (Pankoke 2008, S. 436ff.; siehe Zimmer/Paul in diesem Band).2 Diese ‚enge‘ Gegenstandsbestimmung – gewissermaßen der ‚Kern‘ der Sozialwirtschaft – lässt sich weiterhin dergestalt erweitern, dass auch Kostenträger (z.B. die Sozialversicherungsträger) bzw. öffentliche Träger als Institution der Sicherstellung, Gewährleistung und Gesamtverantwortung in die Branche der Sozialwirtschaft einbezogen werden, womit sich die Sozialwirtschaft nicht nur auf Teile des Nonprofit-Sektors und des Marktes, sondern auch auf Anteile des staatlichen Sektor ausdehnt (siehe Zimmer/Paul in diesem Band), ganz abgesehen davon, dass öffentliche Träger wie z.B. Kommunen immer noch, und in Zukunft vielleicht verstärkt wieder, selbst Erbringer sozialer Dienstleistungen sind. Schließlich ließe sich die genannte Gegenstandsbestimmung der Sozialwirtschaft nochmals erweitern durch den Einbezug aller Personen und Gemeinschaften, die individuell oder kollektiv in Selbsthilfe Leistungen erbringen, wie es insbesondere von Wolf Rainer Wendt vorgeschlagen wird (2016, S. 2ff.). Dies ist durchaus sinnvoll, bringt aber den Nachteil mit sich, dass die Fokussierung auf Institutionen merklich unkonkreter wird. Ausgehend von diesen Gegenstandsbestimmungen können beispielhafte Abgrenzungen getroffen werden: Gegenseitige Unterstützungs- oder Hilfehandlungen unter Familienangehörigen oder im engsten solidarischen Kreis (z.B. unter peers) sind keine sozialwirtschaftlichen Handlungen im engeren Sinn (sehr wohl aber im weiteren Sinn). Sie können aber zum ‚Kern‘ der Sozialwirtschaft gerechnet werden, wenn sie eingebunden sind in sozialpolitische Konzepte, Programme, Förderlinien oder explizite bzw. implizite Strategien sozialer Unternehmen oder sozialer Dienstleistungen. Ein Kleinunternehmer, der Beratungs- und Qualifikationsleistungen für Kindertagesstätten erbringt, eine neu gegründete gGmbH oder GmbH, die Hilfen zur Erziehung anbietet oder die Service-Gesellschaft eines diakonischen Trägers in der Behindertenhilfe sind allesamt Unternehmen der Sozialwirtschaft, weil ihr Unternehmenszweck darauf ausgerichtet ist, soziale Dienstleistungen zu erbringen. Ein großer globaler Mobiltelefonkonzern dagegen ist kein Akteur der Sozialwirtschaft, auch wenn er Tausende von Arbeitsplätzen schafft, betriebliches Gesundheits- 2. 2.1 2 Bereits mit dieser Grenzziehung kennzeichnet ‚Sozialwirtschaft‘ nur eine gewisse Schnittmenge mit dem (ursprünglichen) Bereich des Dritten oder Nonprofit-Sektors. Sozialwirtschaft – eine Einführung in das Handbuch 49 management realisiert oder Sozialarbeiter_innen für interne Präventionsaufgaben beschäftigt. Er wird dagegen zu einem sozialwirtschaftlichen Akteur, wenn er einen staatlich geförderten Betriebskindergarten unterhält oder mittels einer Stiftung soziale Projekte fördert. Öffentliche Träger, seien es Körperschaften öffentlichen Rechts auf Bundes,- Landes- oder Kommunalebene, Versicherungsträger oder auch Regiebetriebe, zählen nicht zu dem oben beschriebenen engeren Kern der Sozialwirtschaft. Allerdings sind sie untrennbar z.B. durch das Subsidiaritätsprinzip, durch die Gestaltung von Rahmenbedingungen (Gesetzen, Verordnungen), durch ihre Gewährleistungs- und Sicherstellungsfunktion bis hin zu Zweckbetrieben der Dienstleistungsproduktion mit der Sozialwirtschaft verbunden. Diese Überlegungen zu einer unterschiedlich ‚engen‘ oder ‚weiten‘ Bestimmung der Sozialwirtschaft zeigen, dass die Frage der Gegenstandsbestimmung höchst unterschiedlich beantwortet werden kann. Sowohl in der Praxis als auch in der Literatur werden hier sehr verschiedene Positionen vertreten, ohne dass diese immer explizit und klar formuliert würden. Insofern muss in Theorie und Praxis immer genau geprüft werden, von welchem Verständnis von Sozialwirtschaft jeweils ausgegangen wird. Jenseits dieser Überlegungen – und gewissermaßen ‚quer‘ zu ihnen – soll für dieses Handbuch die Gegenstandsbestimmung in ein theoretisch klar umrissenes Konzept der Institutionen eingebettet werden, mit dem die sozialen Dienstleistungen deutlicher in den Mittelpunkt der Sozialwirtschaft rücken. Diese institutionelle Bestimmung von Sozialwirtschaft erscheint uns deswegen produktiv, weil es bei ihr um die ermöglichenden, orientierenden und auch steuernden Rahmenbedingungen derjenigen Handlungen geht, die soziales Wohlergehen in der Gesellschaft bezwecken. Im Folgenden wird eben diese theoretisch-modellhafte Begründung mit dem soziologischen Neo-Institutionalismus kurz eingeführt. Neo-Institutionalismus als Heuristik der Sozialwirtschaftstheorie Stellt man nun – um den sozialwirtschaftlichen Gegenstand näher zu bestimmen – die institutionellen Rahmenbedingungen des wirtschaftlichen Handelns in den Mittelpunkt der Analyse, so bietet sich eine sozialwirtschaftliche Analyse als ‚Infrastrukturanalyse‘ sozialer Dienstleistungen an. Der soziologische Neo-Institutionalismus wird hier herangezogen, um die Fragestellung zu beantworten, welche Rahmenbedingungen es eigentlich ermöglichen, soziale Dienstleistungen zu erstellen, zu steuern und dauerhaft zu entwickeln. Diese Fragestellung erscheint auf den ersten Blick einfach zu beantworten, dennoch verwundert es, dass z.B. professionelle Fachlichkeit bislang kaum zu diesen institutionellen Elementen gezählt wurde. Die Fruchtbarkeit eines neo-institutionalistischen Ansatzes als Heuristik und Begründung liegt in der gegenseitigen Bedingtheit von Handlungen und Institutionen sowie in einem weiten Institutionsverständnis. Nach Giddens – der von manchen als Grundlagentheoretiker des soziologischen Neo-Institutionalismus angesehen wird – beziehen sich die maßgeblichen Akteure in ihren „bewusst vollzogenen Handlungen (...) jeweils auf Regeln und Ressourcen“ (1997, S. 77). Die Elemente einer ‚Infrastruktur‘ sozialer Dienstleistungen wären demnach „Regeln und Ressourcen, die rekursiv in Institutionen eingelagert sind. Institutionen sind definitionsgemäß die dauerhaften Merkmale des gesellschaftlichen Lebens“ (ebd., S. 76). Dienstleistungen sind so gesehen Ausdruck und Ergebnis institutionalisierter Praktiken: „Durch das ständige 2.2 Klaus Grunwald/Andreas Langer 50 Praktizieren bestimmter Regeln und Verfahren bilden sich auch entsprechende gemeinsame Werte, Deutungsschemata und Ideologien heraus, die ebenfalls zur Stabilisierung, Legitimation und Verbreitung ähnlicher Strukturen und Handlungsmuster beitragen. Diese lösen sich zunehmend von den Akteuren und den Organisationen, werden für sie zu allgemein akzeptierten, unhinterfragt gültigen Problemlösungsmustern, zu gesellschaftlichen Institutionen in der Umwelt der Akteure“ (Wilkens et al. 2007, S. 204ff.). Um nun die Elemente einer Infrastruktur sozialer Dienstleistungen, die im folgenden soziale Dienstleistungsstruktur genannt werden soll, näher zu bestimmen, beziehen wir uns auf drei Aspekte des Neo-Institutionalismus, die in den Beiträgen ‚soziale Dienstleistung‘ (organisationale Felder sowie Isomorphie-Konzept) und ‚Professionalisierung‘ (institutionelle Logiken) noch genauer eingeführt werden (siehe Langer in diesem Band). An dieser Stelle soll auf die Erkenntnisse der jüngeren Politikwissenschaft eingegangen werden, nach der Scott (2001) drei „institutionelle Säulen“ unterscheidet. Er differenziert ‚Institutionen‘ in regulative, normative und kognitive Orientierungen. Die regulativen Elemente sind im politikwissenschaftlichen Sinne „handlungsbegrenzende und -regulierende Aspekte (Regelsetzung, Beobachtung, Kontrolle, Verhaltenssanktionierung“ (Güntner 2007, S. 27f.). Die orientierenden Elemente auf der normativen Ebene „beziehen sich auf Werte, Standards und Normen (Leitbildfunktion)“ (ebd.), z.B. als grundlegende Leitbilder und Programmatiken (‚policy talk‘). Auf der kognitiven Ebene geht es um orientierende Muster der Problemdeutung. Damit ist die „Wahrnehmung der Wirklichkeit und deren sinnhafte Erschließung angesprochen (Problemdeutung)“ (ebd.) Nach Scott vermitteln sich die jeweiligen Säulen über spezifische Träger, wie etwa Gesetze, Verordnungen bis hin zu Organisationsstrukturen als regulative Elemente einer Institution, Werte, die zu Rollenbestimmungen und -zuschreibungen führen als normative Elemente und „akzeptierte, als selbstverständlich angesehene Kategorisierungen der wahrgenommenen Wirklichkeit“ (...) „die spezifische Identitäten ausbilden“ als das kognitive Element (ebd.). Regulativ (Instrumente) Normativ (Leitbilder) Kognitiv (Problemdeutungen) Institutionelle Säulen Regelsetzung, Beobachtung, Kontrolle, Verhaltenssanktionierung Werte, Standards und Normen Wahrnehmung der Wirklichkeit und deren sinnhafte Erschließung Träger: Symbolund Beziehungssysteme, Artefakte Gesetz, Regelbefolgung, standardisierte Routinen, Organisationsstrukturen, informelle Organisation (Unternehmens-)Kultur, Werte, Rollenzuschreibungen Akzeptierte, als selbstverständlich angesehene Kategorisierungen, Identität Strukturelemente sozialer Dienstleistungen Fachpolitische Gesetze, Verordnungen, Trägerstruktur, ‚institutionalisierte‘ Organisation als formales Phänomen Teilhabegedanke, Sozialraumsemantik, Partizipation, Behindertenrechtskonvention, Kinderrechtskonvention Übergreifende professionelle Expertise, sozialarbeiterisches Selbstverständnis, Haltung Tab. 1: Policy-Institutionen sozialer Dienstleistungsstruktur (eigene Darstellung nach Güntner 2007, S. 38) Sozialwirtschaft – eine Einführung in das Handbuch 51 Versteht man nun die ‚Infrastruktur‘ sozialer Dienstleistungen als ein Ensemble der Kombination und Verdichtung dieser drei institutionellen Säulen auf wesentliche Strukturelemente, die soziale Dienstleistungen ermöglichen, steuern und orientieren, lassen sich fünf wesentliche Einflussfaktoren systematisieren (Langer 2014; Langer „Dienstleistungen“ in diesem Band): – Trägerstruktur als eingebettete Organisation(en) im ‚welfare mix‘: Organisationen als Formelemente und Akteure im Rahmen formal beschriebener, gesetzlich verankerter Regelungen (z.B. über Refinanzierung, Leistungsrecht) und deren emergente Routinen – Organisationsübergreifende Verfahren und Verbünde: Formelle und informelle Verfahren der Dienstleistungserbringung bzw. Verbundstrukturen überorganisationaler Arbeitsteilung in Dienstleistungsprozessen, Beteiligung nicht-institutioneller Akteure – Governance und Mehrebenensteuerung: Politische Prozesse und regionale/kommunale Entscheidungsprozesse und Verfahren ihrer Beeinflussung, partizipative Umsetzung übergeordneter Vorgaben, Gestaltungs- und Umsetzungsprozesse der Planung und Schwerpunktsetzung – Sozialmarkt: Marktorientierte Steuerung der Leistungsumsetzung durch Dienstleistungsmenge, -qualität, -preisbildung. Wesentliche Akteure der Begleitung von Dienstleistung, wie z.B. Finanzdienstleister, Stiftungen, Beratungsunternehmen, wissenschaftliche Institute, Wettbewerbselemente – (Professionelle) Expertise: Standesorganisationen, akademische Expertise, geteiltes Wissen, Können, entwickelte Haltung, Ethik, Qualifikation bis hin zur Expertise von Peer-Gruppen oder Betroffenen. Die Aufzählung stellt eine generalisierende Übersicht über die maßgeblichen institutionellen Elemente dar, die zum Verständnis der Dienstleistungserstellung und -entwicklung herangezogen werden können, ggf. müssen. Es kann Bereiche der Sozialwirtschaft geben, in denen ausgewählte Elemente dominant sind (wie z.B. Marktelemente im Dienstleistungsbereich Arbeitsförderung) oder unterrepräsentiert sind (wie z.B. Governanceaspekte im Kontext des Kita-Gutscheinsystems im Kindertagesbetreuungsbereich). Konsequenzen für die Sozialwirtschaft(-slehre) Mit der neo-institutionellen Heuristik auf Sozialwirtschaft wird erstens neben Organisationen der Leistungserbringung, wie Stiftungen, Genossenschaften, wohlfahrtsverbandlichen Einrichtungen, erwerbswirtschaftlichen Unternehmen und den unterschiedlichen Kostenträgern, auch das weite Feld des formellen und informellen Engagements mit einbezogen (Grunwald u. a. 2013; Roß 2012). Berücksichtigt werden weiterhin explizit die vielfältigen Schnittstellen und Übergänge zwischen den Sektoren Markt, Staat, Drittem Sektor und Gemeinschaften (Grunwald/Roß 2013; Boeßenecker 2013a, S. 968ff.). Betont wird eine funktionale Betrachtung sozialwirtschaftlichen Engagements, die zugleich soziale wie ökonomische Zwecksetzung desselben in den Blick nimmt und auch durch den Dienstleistungsbezug gegeben ist: Sozialwirtschaft dient der Gewährleistung und Herstellung sowohl individueller als auch kollektiver Wohlfahrt primär durch individuelle oder gemeinschaftliche Selbstversorgung sowie weiterhin durch verschiedene Formen von Versorgung seitens öffentlicher, frei-gemeinnütziger oder privat-gewerblicher Träger und Einrichtungen (Wendt 2013a, S. 965; Wendt 2016, S. 13ff.). Sie beabsichtigt allgemein, „in Erfüllung sozial gestellter Aufgaben (…) das Wohlergehen von Menschen ein- 2.3 Klaus Grunwald/Andreas Langer 52 zeln und gemeinsam zu fördern und zu ermöglichen“ und Solidarität insbesondere Personen oder Gruppen gegenüber walten zu lassen, die von der Teilhabe an der profitorientierten Erwerbswirtschaft ausgeschlossen sind (Wendt 2013a, S. 965). Insofern „kann die Sozialwirtschaft im Ganzen als ein institutioneller Ausdruck von Solidarität verstanden werden“ (ebd., S. 967), weswegen sie ja – vor allem, aber nicht nur in Frankreich – auch als Solidarwirtschaft bezeichnet wird (siehe auch Pankoke 2008). Mit der Bezeichnung Sozialwirtschaft wird zweitens betont, dass „auch Anbieter sozialer Dienstleistungen ‚wirtschaften‘ müssen; sie sind gezwungen, die ihnen zur Verfügung stehenden Ressourcen effizient einzusetzen“ (so bereits Arnold/Maelicke 2009, S. 9; siehe auch Arnold et al. 2014; Grunwald et al. 2013). Sie unterstreicht damit die Bedeutung wirtschaftlichen Denkens und Handelns für Sozialbetriebe. Relevant ist dieses – im Interesse einer qualitativen Sicherung und zukunftsfähigen Gestaltung der gemeinsamen Arbeit an einer Deckung individueller und kollektiver Bedarfe – für jede Betätigungsform sozialwirtschaftlichen Handelns jenseits der Organisationsweise sowie deren Profit- oder Nonprofitorientierung. Im neo-institutionellen Zuschnitt sind dann explizit ökonomische Steuerungslogiken enthalten, von denen für die Sozialwirtschaft besonders der „Marktzutritt der Leistungserbringer“, die „Qualitätssteuerung zu erbringender Leistungen“ sowie die „Preisfestsetzung (bzw. der bedarfsgeprüften Bezuschussung von Marktpreisen)“ (Dimmel 2008, S. 219, Hervorhebungen im Original) zu beachten sind. Gerade bezüglich der Gestaltung der Wettbewerbsbedingungen sind nicht nur sozial- und wirtschaftsrechtliche Zugänge, sondern „ein kompliziertes Geflecht aus Vergabe-, Gesellschafts-, Vertrags-, Arbeits-, Steuer- und Vereinsrecht sowie ausgewählten Teilen der Zivilrechtsordnung (Gewährleistung; Schadensersatz; Gehilfenhaftung; Produkthaftpflicht etc.)“ von Bedeutung (Dimmel 2008, S. 220). Insofern gibt es hier ein komplexes Feld von (Quasi-)Markt (Backhaus-Maul 2009, S. 73), Wettbewerb3 (Halfar 2017, S. 963; Hagn 2017) sowie politischer Wettbewerbssteuerung (Wallrabenstein 2009, S. 45ff.). Als fruchtbare Analyse dieses Zugangs soll drittens noch der Aspekt der geteilten Problemdeutung durch (professionelle) Expertise als ‚Schmiermittel‘ und ‚Kitt‘ der sozialwirtschaftlichen Dienstleistungserstellung hervorgehoben werden. Professionell ist deswegen in Klammern gesetzt, weil Expertise in ihren Dimensionen als Spezialwissen, Können und wertorientierte Haltung in zweierlei Hinsicht eine bedeutsame Rolle spielt. Erstens als Professionalität im Sinne differenzierter (Fach)Kompetenzen, die eingebettet sind in Standesorganisationen, (akademisch) spezialisiertes und systematisiertes Wissen, Qualifikation bis hin zur institutionalisierten Deutungs- und Definitionsmacht. Zweitens ist damit aber auch die spezielle Alltags- und Erfahrungsexpertise gemeint, als geteiltes Wissen, Können, entwickelte Haltung von Peer-Gruppen, Betroffenen oder Felderfahrenen. Es ist sofort ersichtlich, dass gerade die Zusammenschau beider Aspekte ein enormes Konfliktpotential vorhält. Ebenso wird aber die These vertreten, dass in diesem Element nicht zu unterschätzende Potentiale der Orientierung, des Zusammenhalts (Kohäsion), sowie der Problemlösung (Resilienz) sozialer Dienstleistungserbrin- 3 Hier ist je nach Branche und sozialrechtlichen Rahmenbedingungen genau zu prüfen, welchen Stellenwert gegebenenfalls vorhandene Elemente von Markt und Wettbewerb unter dem Vorzeichen des sozialrechtlichen Dreiecksverhältnisses zwischen Kostenträger, Leistungsträger und Leistungsempfänger_in/Nutzer_in (siehe Zimmer/Paul in diesem Band; Dimmel 2008, S. 217ff.; Zacher 2009, S. 4ff.) tatsächlich haben bzw. haben sollen. Gerade die Gestaltung der Übergänge von und Überschneidungen zwischen verschiedenen sektoralen Logiken, wie sie unter dem Stichwort ‚Governance‘ diskutiert werden, bringen für Leitungskräfte erhebliche Anforderungen mit sich (Grunwald/Roß 2014; 2017; Grunwald/Steinbacher 2013). Sozialwirtschaft – eine Einführung in das Handbuch 53 gung und Organisationsentwicklung zu finden sind (siehe Langer „Professionalisierung“ in diesem Band). Theorielinien des Sozialwirtschaftsdiskurses Die Theorielinien des Diskurses zum Thema Sozialwirtschaft sind ein zentraler Inhalt der Sozialwirtschaftslehre, die als Theorie der Sozialwirtschaft verstanden werden kann. Die Sozialwirtschaftslehre bedarf einer klaren Abgrenzung gegenüber der Volkswirtschaftslehre mit ihren beiden Forschungsfeldern Mikro- und Makroökonomie und gegenüber der Betriebswirtschaftslehre. Während die Mikroökonomie „das Verhalten von einzelnen Wirtschaftseinheiten und ihre Beziehungen zueinander“ (Pracht 2013, S. 21) thematisiert, betrachtet die Makroökonomie gesamtwirtschaftliche Fragen, die sich nationalen oder internationalen Gebilden stellen (Woll 2011; Altmann 2009). In der Betriebswirtschaftslehre steht dagegen der Betrieb im Zentrum als „planvoll organisierte Wirtschaftseinheit, in der Produktionsfaktoren kombiniert werden, um Güter und Dienstleistungen herzustellen und abzusetzen“ (Wöhe 2013, S. 27). Teilweise werden als Gegenstand der BWL auch Unternehmen4 fokussiert als „produktionsorientierte Wirtschaftseinheiten (...), die primär der Fremdbedarfsdeckung dienen“ (Pracht 2013, S. 21). Im Gegensatz zu Volks- und Betriebswirtschaftslehre, als den beiden Zweigen der wirtschaftswissenschaftlichen Disziplin, befasst sich die Sozialwirtschaftslehre mit solchen ökonomischen Vorgängen, die „in der Selbstversorgung und Fremdversorgung von Menschen mit den ihrer Wohlfahrt dienlichen Gütern und Dienstleistungen anzutreffen sind“, also mit der „soziale(n) Versorgung insgesamt (...) und den Wechselbeziehungen, die dabei zwischen individuellen, gesellschaftlichen und staatlichen Akteuren bestehen“ (Wendt 2013b, S. 977). Diese weite Gegenstandsbestimmung hebt hervor, dass neben – und eigentlich vor – der Dienstleistungserbringung durch Einrichtungen und Dienste der Sozialwirtschaft die individuelle Selbstversorgung von Menschen mit ihren vielfältigen informellen Varianten und die unterschiedlichsten „Formen gemeinschaftlich organisierter Selbstversorgung“ im Mittelpunkt der Sozialwirtschaftslehre stehen (Wendt 2013b, S. 978). In der Theorieentwicklung bezüglich Begriffen, Konzepten und Praxis der Sozialwirtschaft sind neben der bereits ausgeführten neo-institutionalistischen Theorieströmung insbesondere folgende sechs Theorielinien relevant, ohne dass mit dieser Aufzählung ein Vollständigkeitsanspruch erhoben würde: – die Politische Ökonomie, – die Forschungen zum Nonprofit- und Dritten Sektor, zu Wohlfahrtsproduktion und Governance, – den Blick auf Ökonomie und Management von Nonprofit- und Dienstleistungsorganisationen, – die ökosoziale Perspektive, – die Solidarische und Soziale Ökonomie sowie – eine Analyse der Funktionen und Institutionen der Sozialwirtschaft aus der Sicht von Politikwissenschaft und Soziologie unter Bezugnahme auf das Theorem der reflexiven Modernisierung (genauer: Grunwald 2014, S. 40ff.; 2017, S. 1657; siehe auch Wendt 2013c, S. 1042ff.; Wendt 2016, S. 4ff.). 3. 4 Ein Unternehmen wird hier verstanden als „Betrieb im marktwirtschaftlichen Wirtschaftssystem“ (Wöhe 2013, S. 30). Klaus Grunwald/Andreas Langer 54 Bei der Theorieperspektive der Politischen Ökonomie geht es um die Frage, ob und auf welche Weise sich ein individueller und/oder gesellschaftlicher Bedarf ökonomisch befriedigen lässt. Grundlage und wichtige Orientierung einer sozialwirtschaftlichen Leistungserbringung sind aus dieser Sicht politische Entscheidungen und Programme. Wer diese politischen Programme realisiert (die öffentliche Hand, freigemeinnützige Organisationen, privat-gewerbliche Unternehmen, die Nutzerinnen und Nutzer individuell oder in eigenständiger Organisation im Sinne von Selbsthilfeinitiativen), ist für diese theoretische Perspektive nur von marginaler Bedeutung. Die Theorieperspektive der Forschungen zu Nonprofit- und Drittem Sektor charakterisiert die Sozialwirtschaft ebenfalls durch ihre spezifische Zielsetzung. Hervorgehoben wird, dass die Sozialwirtschaft kollektives und individuelles Wohl miteinander verbindet. Zentrale Akteure der Sozialwirtschaft sind auch aus dieser Sicht nicht nur Organisationen, die Dienstleistungen erbringen, sondern auch Personen und Gruppen des informellen Sektors. Begriff und Konzept des Wohlfahrtsmix, der auch unter den Überschriften „Welfare Mix“, „mixed economy of welfare“ oder „Wohlfahrtspluralismus“ diskutiert wird, wurden Anfang der 1990er Jahre insbesondere durch Evers und Olk (1996) in die bundesdeutsche Fachdiskussion eingeführt (Grunwald/Roß 2017, S. 172ff.; ausführlicher: 2013, S. 20ff.). Dabei bezeichnet der Begriff Wohlfahrt in einem breiten Verständnis allgemein „das Ergebnis eines Konsumptionsprozesses, im Verlaufe dessen aus dem Einsatz und dem Verbrauch von Gütern, Diensten, Zeit und Energie“ eine objektiv und subjektiv wahrnehmbare „Bedürfnisbefriedigung“ entsteht (Evers/Olk 1996, S. 15). Wohlfahrtsproduktion bezieht sich dabei „auf den Umwandlungsprozess von Ressourcen (wie Güter, Dienste und Zeit) in Endprodukte“, in Beiträge zum individuellen und/ oder gesellschaftlichen Wohlbefinden (ebd.). Die Debatte um Wohlfahrtsproduktion und Wohlfahrtsmix hat eine deutliche Schnittstelle zum aktuellen Diskurs zum Konzept der Governance (Grunwald/Roß 2014; 2017; Grunwald 2009b, S. 120f.; siehe Roß „Governance“ in diesem Band). Der Blick auf Ökonomie und Management von Nonprofit- und Dienstleistungsorganisationen ist dadurch geprägt, dass er auf verschiedene disziplinäre Perspektiven zurückgreift. Von Bedeutung sind hier der volks-, aber auch der betriebswirtschaftliche sowie der soziologische Blick auf Dienstleistungen (Grunwald 2012; siehe Langer in diesem Band). Die betriebswirtschaftlich geprägte Dienstleistungsökonomie legt den Akzent klar auf die Fragen der Betriebsführung und einer enger verstandenen Ökonomie von Diensten und Einrichtungen der Sozialwirtschaft, die als „sozialwirtschaftliche Organisationen“ (Arnold/Maelicke 2009), als „soziale Dienstleistungsunternehmen“ (Pracht 2013) oder kurz als „Sozialunternehmen“ (Schellberg 2011) begriffen werden. Während die soziologischen, politologischen und sozialpolitischen Forschungen zu Nonprofit- und Drittem Sektor stärker den gesamten Bereich der Volkswirtschaft und die in ihm ablaufenden Prozesse im Auge haben, betont die Perspektive der Dienstleistungsökonomie, dass auch sozialwirtschaftliche Dienste und Einrichtungen „Unternehmen“ darstellen und insofern Gegenstand einer speziellen Betriebswirtschaftslehre werden können (Pracht 2013, S. 23ff.). Aus Sicht der Betriebswirtschaftslehre stellt sich die Sozialwirtschaft als „ökonomisch strukturiertes Feld“ dar, in dem Effektivität und Effizienz entscheidende Erfolgskriterien darstellen (Halfar 2017, S. 962f.). Im Zentrum der Dienstleistungsökonomie stehen meist Themen wie Rechnungswesen, Controlling, Finanzierung, Marketing, Organisationslehre, Rechtsformen, normative, strategische und operative Unternehmensführung sowie Personalwirtschaft (Arnold et al. 2014; Pracht 2013; Helmig/Boenigk 2012; Schellberg 2011). Sie sind zu ergänzen durch und überschneiden sich mit Themen der Organisationsgestaltung und Sozialwirtschaft – eine Einführung in das Handbuch 55 Personalführung (Grunwald/Steinbacher 2007; Grunwald 2009b), die mit Fachkonzepten aus der Sozialen Arbeit, wie dem Konzept einer Lebensweltorientierten Sozialen Arbeit, verknüpft werden können (Grunwald 2016; 2014). Die ökosoziale Theorieperspektive ermöglicht einen Rückgriff auf ein ‚frühes‘ Verständnis von Ökonomie, bei dem „soziales und ökonomisches Agieren“ noch nicht gedanklich und disziplinär getrennt waren (Wendt 2013c, S. 1044). Aus Sicht der ökosozialen Theorie ist wirtschaftliches Denken und Handeln, das „Bedingungen der Knappheit“ reflektiert, für die „soziale Sphäre“ nichts Äußerliches, sondern immer schon eine wichtige Dimension des Sozialen, die der Gewährleistung einer hinreichenden Versorgung angesichts knapper Ressourcen dient: „Unter Bedingungen der Knappheit eine hinreichende Versorgung zu erreichen, ist eine soziale Aufgabenstellung“ (Wendt 2013c, S. 1044). In der Übertragung des antiken „oikos“ auf die heutige Zeit betont Wendt, dass die Theorie der Sozialwirtschaft sich „im Paradigma des Haushalts als ökonomische Struktur des Eingerichtetseins von Lebensgemeinschaften und von einzelnen Personen“ verankert; insofern wird „Haushalten (...) als prinzipielle Weise ihres Zurechtkommens und der Haushalt als dessen ökonomischer Bezugsrahmen begriffen“ (Wendt 2016, S. 25; Hervorhebung im Original). Hier zeigt sich, dass Wendts Verständnis einer ökosozialen Theorieperspektive auf die Sozialwirtschaft eng mit seinem theoretischen Konzept von Sozialer Arbeit verbunden ist (Wendt 2010b). Die Theorieperspektive der solidarischen und sozialen Ökonomie hebt hervor, dass begriffliche „Verknüpfungen von Solidarität und Produktivität, von sozialer Kultur und ökonomischer Struktur (…) Doppelbindungen zwischen inkongruenten Perspektiven“ markieren: „ökonomische Rationalität und soziale Solidarität, politische Souveränität und wohlfahrtsstaatliche Subsidiarität, Privatinteresse und öffentliche Verantwortung, Moral und Kalkül, strukturelle Zwänge und kulturelle Kräfte, System und Lebenswelt“ (Pankoke 2008, S. 431; Hervorhebung im Original). Diese „zueinander inkongruente(n) Perspektiven zweckrationaler und wertrationaler Orientierung [sind] in ihren Wechselwirkungen zu betrachten“, wobei sie theoretisch zu unterscheiden, in der Praxis jedoch interaktiv zu verknüpfen sind (Pankoke 2008, S. 431). Insbesondere bei solidarischer Ökonomie geht es um „Formen des Wirtschaftens, die menschliche Bedürfnisse auf der Basis freiwilliger Kooperation, Selbstorganisation und gegenseitiger Hilfe befriedigen“ (Notz 2012, S. 119; Elsen 2011; 2013).5 Aus feministischer Sicht und der Perspektive der Care Economy wird insbesondere die „gesellschaftliche Geschlechterordnung und (Gender-)Gerechtigkeit“, die „Einrichtung einer Zweiklassengesellschaft“, die „Vorherrschaft der Produktionsarbeit und mangelnde Anerkennung der Care- und Beziehungsarbeit“, die „Beschränktheit des liberalen Menschenbilds“ und die „traditionelle liberale Dichotomie zwischen Privatsphäre und Öffentlichkeit“ kritisiert (Ehrwein Nihan 2013, S. 96ff.; Müller 2016; Knobloch 2013; Notz 2013).6 Zu einer „Ökonomie für ein qualitativ besseres Leben“ gehört aber auch die Auseinandersetzung mit dem Raubbau der natürlichen Lebensgrundlagen (Elsen 2007, S. 30; Elsen 2017). 5 Elsen fordert hier dezidiert eine „gestaltende Sozialpolitik“, die „Möglichkeiten zur aktiven ökosozialen Gestaltung des Gemeinwesens“ wie beispielsweise „Formen der Gemeinschaftsnutzung, Stadtteilwerkstätten, Seniorengenossenschaften, Zeitbanken, Reparaturkaffees, Urbane Landwirtschaft oder Familiengenossenschaften“ erschließt, im Sinne einer Verknüpfung des „Recht(s) auf soziale Sicherung“ mit der „Option der sozialproduktiven Teilhabe“ (2017, S. 166). Sie beruft sich in diesem Zusammenhang zurecht auf den Capability-Ansatz von Sen (2007). 6 Sehr interessant ist die Charakterisierung von ‚Care‘ anhand verschiedener Care-Dimensionen, wie sie von Müller (2016, S. 38ff.) vorgenommen wird, sowie ihr Fazit einer „strukturelle(n) Abwertung von Care-Arbeit“, welchen sie mit dem Begriff der „Wert-Abjektion“ (2016, passim, besonders 174ff.) sehr treffend formuliert. Klaus Grunwald/Andreas Langer 56 Genannt werden soll schließlich eine Analyse der Funktionen und Institutionen der Sozialwirtschaft aus der Sicht von Politikwissenschaft und Soziologie unter Bezugnahme auf das Theorem der reflexiven Modernisierung (Schroer 2009; Beck 1986). Diese Theorieperspektive verweist darauf, dass Organisationen, Gemeinschaften und Individuen im Zuge der „Modernisierung der Moderne“ zwar neue Wege der Problembearbeitung entwickeln (Beck et al. 1996, S. 9), aber ebenso in hohem Maße kritische Momente der Moderne offenlegen, denkt man etwa an die moderne Organisation als Vernichtungsinstrumentarium im Faschismus (Bauman 1992, S. 166ff.; siehe auch Kühl 2014) oder auch die Selbstreferentialität von Organisationen bis hin zur lebensweltlichen Fragmentierung durch flexible Arbeitsorganisation. Analysiert man unter dieser modernisierungstheoretischen Brille die besondere Rolle und Funktion der Freien Wohlfahrtspflege, so werden Thesen der „gescheiterten Modernisierung“ (Jüster 2015), der Fragmentierung und Versäulung der Sozialwirtschaft bis hin zu massiven Forderungen der De-Institutionalisierung (EU 2012) aufgeschlossen, aber natürlich auch modernisierungstheoretische Konzepte wie Rationalisierung, Individualisierung und Differenzierung (Wetzler 2009, S. 46ff.). Diese Ausdifferenzierung verschiedener theoretischer und disziplinärer Zugänge zum Feld der Sozialwirtschaft ist rein analytischer Natur; zwischen den einzelnen Theorielinien gibt es etliche Schnittstellen und Bezüge, die auch in der Verknüpfung ihre Fruchtbarkeit erweisen: Die genannten theoretischen Perspektiven sind vielfältig miteinander verknüpft und nicht immer trennscharf zu unterscheiden. Ein wichtiges Merkmal der Sozialwirtschaft, das in den verschiedenen Theorielinien sichtbar ist, besteht darin, dass „in Theorie wie in Praxis das Soziale nicht immer ‚un-ökonomisch‘ sein muss und das Ökonomische nicht ‚un-sozial‘“ (Pankoke 2008, S. 433; siehe auch Wendt 2016, S. 2). Die Gesamtheit der genannten Theorielinien und der oben bereits dargestellte Neoinstitutionalismus verdeutlichen zudem, dass die Thematik der Sozialwirtschaft nur inter- und transdisziplinär sinnvoll zu bearbeiten ist; hier wäre eine Intensivierung des Austauschs zwischen den bestehenden Einzeldiskursen sinnvoll, die teilweise von unterschiedlichen Disziplinen und Terminologien geprägt werden. Diesbezüglich gibt es klare Parallelen zur Sozialmanagementdebatte, die ebenfalls mitunter in verschiedene Diskurslinien zu zerfallen droht (Wöhrle 2017; 2012; Grunwald 2009a). Eine Verbindung der verschiedenen Theorielinien der Sozialwirtschaft ermöglicht darüber hinaus eine Differenzierung zwischen öffentlicher und privater Daseinsvorsorge. Ausgangspunkt einer solchen Zusammenschau ist die Feststellung, dass eine Nachhaltigkeit von Daseinsvorsorge nur gegeben ist, wenn ihre öffentliche und individuelle Form dynamisch miteinander verbunden werden. So befasst sich die öffentliche Daseinsvorsorge mit dem „Haushalt des sozialen Gemeinwesens inkl. Sozialpolitik“ und den „Versorgungsstrukturen“ im Sinne von „public serving“ und „member serving“ (Wendt 2013c, S. 1046; siehe auch Wendt „Geschichte der Sozialwirtschaft“ in diesem Band). Dieser Fokus kann mittels der Theorieperspektive der politischen Ökonomie, der Forschungen zur Ökonomie des Nonprofit- und Dritten Sektor und des betriebswirtschaftlichen Blicks auf Ökonomie und Management von Nonprofit- und Dienstleistungsorganisationen beleuchtet werden. Die private Daseinsvorsorge befasst sich dagegen zum einen mit Sorge und Fürsorge des persönlichen und familialen ökonomischen Verhaltens – dies ist u.a. die Perspektive der feministischen Ökonomie –, zum anderen mit dem „‚Lebenshaushalt‘ incl. life politics“ (Wendt 2013c, S. 1046). Diese Betrachtungsweise kann dem ökosozialen Theorieansatz zugeordnet werden. Sozialwirtschaft – eine Einführung in das Handbuch 57 Herausforderungen und Perspektiven der Sozialwirtschaft Die Sozialwirtschaft muss sich sehr unterschiedlichen Herausforderungen stellen. Die Aktualität der Herausforderungen resultiert nicht nur aus externen Faktoren, sondern mittlerweile auch vermehrt aus Reaktionen auf die Funktion und Entwicklung der bzw. in der Sozialwirtschaft selbst. Zu den externen Faktoren gehören nach wie vor beispielsweise – das „europäische Wettbewerbs-, Vergabe- und Beihilferecht“, – die Veränderungen der „nationalen Steuerungsmechanismen“, – die „komplexen Stakeholder-Konstellationen“, – eine fortschreitende Modernisierung der Gesellschaft, – fortschreitende Dynamiken der Lebensstile sowie – Finanz- und Wirtschaftskrisen (Schulz-Nieswandt 2009, S. 89). Als interne Effekte sind Reaktion auf spezifische Lösungsoptionen der Sozialwirtschaft bedeutsam, die wiederum zu neuen Herausforderungen der Sozialwirtschaft werden. Zu nennen sind hier vor allem – die umgesetzte Modernisierung und Veränderung der Rollenbestimmung zwischen öffentlichen und freien Trägern und die Neugestaltung der Zusammenarbeit zwischen Kooperation und Konkurrenz (Schönig 2015), – die Umsetzung des Wettbewerbs-, Vergabe- und Beihilferechts als massive Umstrukturierung der Anbieterstrukturen sozialer Dienstleistungen (siehe Güntner/Maucher in diesem Band), – nichtintendierte Nebeneffekte (z.B. adressatenbezogene Verdrängungs- und Creamingeffekte u.v.m.) als induzierte Selektions-, Zugangs- und Verdrängungseffekte aufgrund von spezifischen Steuerungsmodalitäten (siehe Brink/Langer in diesem Band; Langer 2017b), – die beobachtbare Abschottung politischer Entscheidungsprozesse gegen sozialwirtschaftliche Einflussnahme aufgrund von Legitimationsverlusten, – die Fragmentierung, Versäulung und Innovationsfeindlichkeit in Folge sich gegenseitig verstärkender Konsolidierungspolitik und individueller Rechtsansprüche, – die Verdrängung ehrenamtlicher Ressourcen durch Professionalisierung sowie – Spezialisierung, Differenzierung und daraus resultierend Service-Stream-Lining und Selbstbeschaffungseffekte im Leistungsentgeltsystem. Diese Herausforderungen stellen – in einer sicher nicht vollständigen Aufzählung – den Rahmen dar (oder beeinflussen ihn zumindest nachdrücklich), in den weitere Entwicklungen der Sozialwirtschaft eingeordnet werden müssen. Entscheidend dabei ist aber, wie und vor welchem Hintergrund diese Herausforderungen seitens der unterschiedlichen sozialwirtschaftlichen Akteure wahrgenommen, interpretiert und normativ beurteilt werden. Dies bezieht sich auf beide enthaltenen Dimensionen, die des Ökonomischen und die des Sozialen. In Bezug auf die Ökonomisierung nicht nur der Gesellschaft und der Ökonomie (Schimank/ Volkmann 2017, S. 593ff.), sondern insbesondere der Sozialwirtschaft ist zu warnen vor einer undifferenzierten Gleichsetzung von Ökonomisierung als Prozess und „Ökonomismus“ als „unzweckmäßige Dominanz der ökonomischen Effizienzorientierung“ (Schulz-Nieswandt 2009, S. 89) sowie der Instrumentengläubigkeit, die fachliche Arbeit fremdbestimmt. Der Kampf gegen einen in der Praxis durchaus zu beobachtenden Ökonomismus ist berechtigt, aber scheint nicht mehr in einer grundlegenden und unreflektierten Ablehnung und Negierung 4. Klaus Grunwald/Andreas Langer 58 jeder Form der Ökonomisierung begründet, zumal bei einer solchen häufig von einem sehr verkürzten Verständnis von Ökonomie und Sozialwirtschaft ausgegangen wird. Zu fragen ist vielmehr, wie „das kulturgeschichtlich überkommene Dispositiv des fürsorglichen Handelns im Programmcode jüdisch-christlicher Liebesethik, das den Habitus der Professionen und ihre institutionellen Praxisformen nach wie vor tiefengrammatisch prägt, als organisierte, als auch sozialwirtschaftlich implementierte Sorgearbeit in einem wettbewerblichen Umfeld modernisiert werden“ kann, ohne – wie hinzuzufügen ist – dass diese bis zur Unkenntlichkeit entstellt wird (Schulz-Nieswandt 2009, S. 90). Nötig ist aber dennoch eine kritische und selbstbewusste Auseinandersetzung mit dem Prozess der Ökonomisierung, die immer wieder neu prüft, auf welcher Stufe der Ökonomisierung (Schimank/Volkmann 2017, S. 597ff.) oder in welcher Form (Langer 2017a) dieser Prozess konkret greift und inwieweit durch die Einführung und Durchsetzung managerieller Strategien die sozialarbeiterische Professionalität entwertet wird (Beckmann et al. 2009). Nötig ist vor allem eine klare Positionierung gegen dem am Ende der Stufenskala der Ökonomisierung zu verortenden Ökonomismus: „Gewinnmaximierung ist oberste Maxime und Muss-Erwartung“ (Schimank/Volkmann 2017, S. 600; Hagn 2017, S. 92f.; Haupt 2017, S. 123ff.). Paradoxerweise laufen eine Soziale Arbeit und Sozialwirtschaft, welche die Ressourcendimension und Formdimension der Finanzierung sozialarbeiterischen und sozialpädagogischen Handelns, der entsprechenden Dienste und Einrichtungen nicht ausreichend berücksichtigen, Gefahr, sich gerade durch eine grundsätzliche oder zumindest zu weit gehende Verweigerung gegenüber dieser Dimension erst der Dominanz ökonomistischen Denkens auszuliefern. Die Soziale Arbeit ist, um eigene Prinzipien und Handlungsmaximen verwirklichen und durchsetzen zu können, angewiesen auf eine kritische, kenntnisreiche und selbstbewusste Auseinandersetzung mit ökonomischen Denkfiguren und insofern auf einen „sozialwirtschaftlichen Blick“, der die Ressourcenfrage als Kern ökonomischen Denkens in ihrer Vielschichtigkeit selbst bearbeitet und sich auf diese Weise einer betriebswirtschaftlichen und technologischen Engführung der Sozialwirtschaft und einem neoliberalen Ökonomismus wirksam entgegenstellt (Grunwald 2011).7 Sie steht vor der Anforderung, sprach- und argumentationsmächtig ökonomische Positionen aus ihrer spezifischen Logik heraus erfassen, einordnen und sich mit ihnen kritisch auseinandersetzen zu können. Sie sollte vor allem in der Lage sein, eine Engführung differenzierter sozialwirtschaftlicher Überlegungen, wie sie ja oben in den verschiedenen Theorielinien der Sozialwirtschaftslehre entfaltet wurden, auf eine rein betriebswirtschaftliche Sicht zu registrieren und argumentativ zu parieren. Außerdem muss die Dimension des Sozialen als explizit politische Dimension begriffen werden (siehe dazu Langer „Soziale Dienstleistung“ in diesem Band). Sozialwirtschaft ist einerseits ein aktiver Politikakteur, wenn es um die Fragen der gesetzlichen Rahmenentwicklung bis hin zu Bedarfsanalysen und Innovationen geht. Zur Problemlösungsnotwendigkeit bedarf es neben der Problemlösungsfähigkeit andererseits aber auch die Problemlösungsbereitschaft. Dabei ist es zentral, dass das Eigeninteresse organisierter Sozialwirtschaft kritisch vor dem Hintergrund 7 Das Argument ist hier, dass zu dem bekannten „sozialpädagogischen Blick“ (Rauschenbach et al. 1993) ein reflektierter und informierter „sozialwirtschaftlicher Blick“ hinzukommen muss, damit ein nicht betriebswirtschaftlich verengtes sozialwirtschaftliches Denken als wichtige Argumentationskraft begriffen werden kann, welche die Ressourcenfrage selbst stellt und nicht anderen Disziplinen – zum Beispiel der Betriebswirtschaftslehre – überlässt (Grunwald 2011). Sozialwirtschaft – eine Einführung in das Handbuch 59 der Selbstbestimmung, Autonomie und des Wunsch- und Wahlrechts der Adressat_innen reflektiert wird. Für die Frage, welche institutionellen Arrangements der Wohlfahrtsproduktion wünschenswert und wie diese auszugestalten sind (Wendt 2010a), ist es entscheidend, an welcher Zielsetzung letztlich die Wohlfahrtsproduktion orientiert wird. Hier ist die grundlegende Sachzieldominanz der Sozialwirtschaft von großer Bedeutung (siehe auch Becker 2017, S. 13ff.). Die sozialwirtschaftliche Wohlfahrtsproduktion und ihre unterschiedlichen institutionellen Arrangements stehen insofern vor der Herausforderung, eine soziale Infrastruktur zu schaffen, die einerseits für die Menschen in ihren lebensweltlichen Bezügen integriert und verlässlich verfügbar, gut und kontinuierlich zugänglich, qualitativ hochwertig und akzeptiert ist (Schulz-Nieswandt 2009, S. 101; Grunwald/Thiersch 2016) und andererseits (politisch kontextualisiert) mit gesellschaftlichen Rahmenbedingungen reflektierend vermittelt wird; sei es als die Integration bis hin zur Harmonisierung der Bezüge oder aber auch als die (konflikthafte) Beanspruchung bis hin zur Eskalation unterschiedlicher Ansprüche. Literatur Altmann, Jörn (2009): Volkswirtschaftslehre. 7. Aufl., Stuttgart: Lucius & Lucius. Arnold, Ulli/Grunwald, Klaus/Maelicke, Bernd (Hrsg.) 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Zacher, Johannes (2009): Wirtschaftsordnungen für die Sozialwirtschaft. In: Archiv für Wissenschaft und Praxis der Sozialen Arbeit 40, H. 3, S. 4-34. Klaus Grunwald/Andreas Langer 64 A Grundlagen der Theorie der Sozialwirtschaft Geschichte der Sozialwirtschaft Wolf Rainer Wendt Die historische Entwicklung der Sozialwirtschaft und des Verständnisses von ihr kann in drei Perioden unterteilt werden. Eine erste Phase beginnt Ende des 18. Jahrhunderts mit den englischen friendly societies als Versicherungsvereinigungen von Handwerker_innen und Arbeiter_innen und wenig später mit den Kooperativen als Gegenentwurf zur kapitalistischen Ausbeutung sowie in Frankreich mit den mutuelles und solidarwirtschaftlichen Projekten. Diese erste Periode währt das 19. Jahrhundert über. Es ist auch die Zeit der sozialwirtschaftlichen Theoriebildung insbesondere in Frankreich. In der zweiten Phase etwa zwischen 1920 und 1980 werden die Ideen und die Praxis der Assoziation, der Genossenschaft und Solidarvereinigung in einigen Ländern durchgehalten, während allgemeine Versorgungsaufgaben im wohlfahrtsstaatlichen Rahmen behandelt werden, ohne dass man deren Erbringung über Verwaltung hinaus sozialwirtschaftlich bedachte und organisierte. Danach nimmt sich die Europäische Union der Thematik an und beansprucht den Bereich des Wirtschaftens ‚not for profit‘ für die Wachstumsstrategie der Gemeinschaft. In dieser Phase findet sich die organisierte Wohlfahrtspflege im offenen Markt der Dienstleistungen wieder. Das Konzept der Sozialwirtschaft wird mit den Sozialunternehmen und den Sozialdiensten ‚in allgemeinem Interesse‘ neu konturiert. In diskursiver Durchdringung der Politik und der Praxis sozialwirtschaftlichen Handelns hat sich derweil seine Theorie des ganzen Komplexes der sozialen Produktion personenbezogener Wohlfahrt angenommen. Sozialwirtschaft übergreift nun das soziale Versorgungsgeschehen in allen seinen ökonomischen Aspekten. Versorgung ‚außer Haus‘ Die Sozialwirtschaft hat eine Vorgeschichte, an der sich die Verwurzelung dieses Wirtschaftens in gemeinschaftlicher Selbsthilfe erkennen lässt. Wer in der Moderne nicht mehr in häuslicher Gemeinschaft aufgehoben war und bei der Akkumulation des Kapitals zu den Verlierern gehörte, blieb teils auf kommunale Armenpflege, teils auf eigene „Notbehelfe“ (makeshifts) angewiesen. Mit einer „Ökonomie des Notbehelfs“ war eine Wirtschaftsweise der Armen gegeben (den Begriff „economy of makeshifts“ prägte Hufton 1974), die allerdings nicht eine soziale Ökonomie genannt werden kann, weil die armen Menschen allein für sich auskommen mussten. Sie entwickelten in England je nach örtlichen Gegebenheiten Bewältigungsstrategien in der Nutzung diverser Ressourcen aus gegenseitiger Unterstützung, Saisonarbeit, Betteln, Kleinkriminalität, Gelegenheitsprostitution und aus Quellen barmherziger Zuwendung. King und Tomkins haben die „Ökonomie des Notbehelfs“ definiert als „the use of numerous, often local, resources by the poor over time to ensure the survival of individuals and families“ (King/ Tomkins 2003, S. 13). Es war gewissermaßen eine notdürftige frühe ‚gemischte Produktion von Wohlfahrt‘ in Selbstsorge und kommunaler Verantwortung inmitten der kommerziellen Erwerbsökonomie. 1. 67 „The concept of the makeshift economy is similar to that of the mixed economy of social welfare; both include poor relief, charity in all its forms and customary rights“ (Williams 2011, S. 7). Die Behelfe, welche sich den Bedürftigen boten, waren für sie im 18. Jahrhundert verbunden mit der moralökonomischen Vorstellung eines legitimen Anspruchs auf Unterstützung und Sicherung von Subsistenz (zur moralischen Ökonomie Thompson 1971, Götz 2015). Was den armen Menschen recht und billig zusteht, bewegt von früh an die sozialwirtschaftlichen Vorhaben. Im 19. Jahrhundert geht es in ihnen „mainly about the (re)introduction of social justice into production and allocative systems“ (Moulaert/Ailenei 2005, S. 2037). Sozialwirtschaft setzte in ihren Anfängen Kontrapunkte zur kapitalistischen Wirtschaftsweise. Sozialwirtschaft als genossenschaftliche Praxis Diesseits des kommerziellen Geschehens haben von seiner rasanten Entwicklung betroffene Handwerker_innen und Lohnarbeiter_innen seit Ende des 18. Jahrhunderts versucht, ihr materielles Auskommen durch gegenseitige Unterstützung zu sichern. So entstanden in England die friendly societies in großer Zahl als Klubs, in denen sich an einem Ort Handwerker_innen, Lohnarbeiter_innen oder auch Nachbarn zur Sammlung von Beiträgen vereinigten, die zur Absicherung bei Krankheit, Not im Alter oder Tod zu verwenden waren (Cordery 2003). Als erste Lebensversicherung war diesen Vereinen in London die Amicable Society for a Perpetual Assurance Office von 1706 vorangegangen. Die friendly societies verbreiteten sich in vielfältiger Form (Gorsky 1998). Sie sicherten bis in das 20. Jahrhundert einen erheblichen Teil der britischen Bevölkerung ab. Zeitlich parallel entwickelten sich in Frankreich die mutuelles mit unterschiedlichen Ausformungen im Versicherungs- und Bankwesen (Toucas-Truyen 2005, Institut Montaigne 2014). Über gegenseitige Unterstützung in Notlagen hinaus gingen die Bestrebungen der frühen Sozialisten_innen, die arbeitenden Menschen selbst über den Ertrag ihres Fleißes (ihrer ‚Industrie‘) bestimmen zu lassen, indem sie gemeinschaftlich wirtschaften. Dahin wirkte neben Saint- Simon und Charles Fourier in Frankreich insbesondere Robert Owen (1771-1858) in Schottland mit seinen Anstößen der Kooperativ-Bewegung ab 1820 (Wendt 2016, S. 135ff.). Owen schlug die Gründung von „villages of unity and co-operation“ vor, und seine vielen Anhänger_innen propagierten in Schriften und Veranstaltungen die Vorteile eines gemeinschaftlichen Wirtschaftens. George Mudie, Gründer einer ersten „Co-operative and Economical Society“, gab 1821 und 1822 den „Economist“ als Genossenschaftszeitschrift heraus. Ausdrücklich der Bekämpfung von Verarmung widmete William King 1828 seine Zeitschrift „The Co-operator“, eingeleitet mit den Worten: „A Co-operative Society, like all other Societies, such as benefit Clubs, Trade Societies, Savings’ Banks, is for the purpose of avoiding some evils, which men are exposed to when they act singly, and of obtaining some advantages which they must otherwise be deprived of”. Die britische Kooperativ-Bewegung brachte vorübergehend ein Netzwerk von Gewerkvereinen zustande (1833 in der Grand National Consolidated Trades Union) und veranstaltete acht Genossenschafts-Kongresse zwischen 1831 und 1835. Während industrielle Produktivgenossenschaften keinen dauerhaften Erfolg hatten (mit Ausnahme einiger Phalanstères nach dem Entwurf von Charles Fourier), kamen Anhänger_innen von Robert Owen mit Konsumgenossenschaften voran. Eine erste gründeten 28 Weber aus den Textilfabriken von Rochdale in England 1844 mit der Rochdale Equitable Pioneers Society. Prinzipien der Rochdaler Pioniere wa- 2. Wolf Rainer Wendt 68 ren „one member one vote“, „open membership“, „fixed and limited interest on capital“ – Prinzipien, die von der Genossenschaftsbewegung beibehalten wurden (Birchall 1994). Parallel zu den Bemühungen von Owen und seinen Anhänger_innen um die Kooperativen suchten die französischen ‚Assoziationisten‘ wie Philippe Buchez (1796–1865) und Louis Blanc (1811–1882) unter der Devise „Organisation der Arbeit“ eine Produktionsweise zu erreichen, die der armen Bevölkerung die Verfügung über die Mittel für ihren Lebensunterhalt und über den Mehrwert ihrer Arbeit verschafft. Der Staat sollte diese Organisation regulieren und finanziell unterstützen. Als Louis Blanc im Revolutionsjahr 1848 das Konzept in den Pariser ‚Nationalwerkstätten‘ für die Arbeitslosen umsetzte, scheiterte er daran, dass die umgebende Wirtschaft den Werkstätten nur unproduktive Arbeit überließ (Thomas 1848). Die fehlende Kapitalausstattung kam hinzu. Deshalb verlangte Pierre-Joseph Proudhon (1809– 1865), eine ‚Volksbank‘ einzurichten und das bestehende Geldsystem abzuschaffen. Die Bank sollte ‚Tauschbons‘ für eingebrachte Produkte ausgeben, mit denen diese Produkte zu erwerben wären. Proudhon war im Gegensatz zu Louis Blanc gegen jede Mitwirkung des Staates und trat für eine weitreichende genossenschaftliche Selbstorganisation ein. Diese hatte anderswo in den folgenden Jahrzehnten in Form von Agrargenossenschaften, Wohnungs(bau)genossenschaften und Kreditgenossenschaften Konjunktur. Unter Anleitung von Friedrich Wilhelm Raiffeisen (1818–1888) entstand 1854 der ‚Flammersfelder Hilfsverein zur Unterstützung unbemittelter Landwirte‘, auf den Darlehensvereine für die Bauern folgten. Parallel zu Raiffeisen wirkte Friedrich Schulze-Delitzsch (1808–1883) im Handwerk. Er setzte im Unterschied zur Wohltätigkeitsorientierung von Raiffeisen auf unternehmerisch tätige Genossenschaften zum Eigennutz ihrer Mitglieder. Den Anregungen von Schulze-Delitzsch folgend wurde 1889 im deutschen „Gesetz, betreffend die Erwerbs- und Wirtschaftsgenossenschaften“ den Genossenschaften unter dem Gesichtspunkt der „Förderung des Erwerbs und der Wirtschaft ihrer Mitglieder“ die gemeinschaftliche Gewinnerzielung als Zweck zugeschrieben (Engelhardt 1985). Mit der Konzentration auf den Erwerbszweck blieben Sozialgenossenschaften, die sich auf die Unterstützung und Förderung ihrer Mitglieder konzentrieren, fortan ausgeschlossen. Erst die Anpassung an das europäische Recht 2006 änderte das in Deutschland. Die Entwicklung des Diskurses zur Sozialwirtschaft Sozialwirtschaft bezeichnet ein Handlungsfeld; der Begriff ist aber parallel zu den praktischen Projekten für einen Theoriebereich in Gebrauch gekommen. Der Terminus ‚économie sociale‘ steht im Französischen sowohl für eine soziale Praxis als auch für eine soziale Wissenschaft (Demoustier/Rousselière 2004, S. 2). Benutzt wird er zuerst von dem liberalen Ökonomen Charles Dunoyer 1830 in seinem Buch „Nouveau traité d’économie sociale“. In freier Verfügung über die dem sozialen Körper eigenen menschlichen Kräfte und Fähigkeiten könne sich die Produktivität entfalten, die zum Wohlstand führe. Ein gesundes Leben, ständiges Lernen und die Tugendhaftigkeit des/r Bürger_in lasse auch den Armen ökonomisch erfolgreich werden. – Die Autor_innen, die in der Folgezeit von Sozialwirtschaft sprechen, gehören entweder der liberalen, der sozialistischen oder einer konservativen Denkrichtung an, setzen sich aber alle mit der seit Adam Smith vorherrschenden, seinerzeit als Politische Ökonomie bezeichneten marktwirtschaftlichen, kapitalistischen Lehre auseinander (Gueslin 1998, S. 1). Die Sozialwirtschaft habe für distributive Gerechtigkeit zu sorgen, postulierte François Vidal 1846. In seinem Buch „Traité d’économie sociale ou l’èconomie politique au point de vue du 3. Geschichte der Sozialwirtschaft 69 progrès“ bestimmt 1850 der elsässische Jurist Auguste Ott die économie sociale als „Wissenschaft, die danach strebt, die Arbeit zum bestmöglichen Erhalt der Gesellschaft und des Individuums und zur Realisierung von Freiheit, Gleichheit und Brüderlichkeit zu organisieren“ (Ott 1851, S. 20). Anstelle der „Assoziation des Kapitals“ könne die „Assoziation der Arbeit“ das Mittel sein, um die arbeitenden Klassen zu befreien. Die organisierte Produktion von Gütern müsse einer moralischen Zwecksetzung gehorchen und sei dem Prinzip der Gerechtigkeit verpflichtet. Schon zuvor hat der Schotte Thomas Chalmers einer „theory of commerce“ das „moral habit of the labouring classes“ gegenübergestellt (Chalmers 1821, S. 4). Ihm entspräche eine „christliche und zivile Ökonomie“ in fürsorglichen nachbarschaftlichen Beziehungen. Von katholischer Seite hielt Villeneuve-Bargemont in seiner „Économie politique chrétienne“ (1834) empirisch fest, dass es dort, wo Unternehmen florieren, am meisten arme Arbeiter_innen gebe. Deshalb sei es angebracht, ein nationales System von Agrarkolonien zu schaffen, in denen im gemeinsamen Wirtschaften ohne Exzesse der Konkurrenz und ohne den Auswuchs an Bedürftigkeit solidarische Beziehungen zwischen den Menschen vorherrschen könnten. Ebenfalls katholisch-konservativ inspiriert war der vielseitige Frédéric Le Play (1806–1882). Er hielt nach empirischer Untersuchung des Lebens von Arbeiterfamilien die Bindungen für das Wohlergehen von Menschen für entscheidend, die sie in ihrer Familie und in dem Betrieb haben, in dem sie tätig sind. An die Ökonomie des Familienlebens sollen die Ökonomie des Arbeitslebens und die (familienpolitische) Ökonomie des Staates anknüpfen. Als Mitglied des französischen Staatsrats beriet Le Play Napoleon III. in sozialpolitischen Fragen. Mit einer hauswirtschaftlichen Präsentation begann Le Play auf der Pariser Weltausstellung 1855 die Sozialwirtschaft darzustellen. Er gründete 1856 die Société d’économie et des sciences sociales und 1857 die Société internationale des hautes études d’économie sociale und blieb bis zu seinem Tod deren Generalsekretär. Die Gestaltung des Wohlergehens der arbeitenden Bevölkerung gegenüber der Generierung von Reichtum blieb ein Thema des wirtschaftswissenchaftlichen Diskurses, etwa bei Léon Walras („Études d’Économie sociale: théorie de la répartition de la richesse sociale“ 1896) und vor allem bei Charles Gide (1847–1932) im Kontext des französischen Solidarismus (Wendt 2016, S. 389f.) Ein ethisch gerechtfertigtes Wirtschaften basiere auf „gesollter Solidarität“ (solidarité devoir) und könne sich in unterschiedlichen Formen einer – économie du travail (de type syndical), – économie des services (de type associatif), – économie de prévoyance (de type mutualiste), – économie d’indépendence (de type coopératif) ausprägen. Schrittweise ließe sich die Wirtschaft insgesamt zu einer kooperativen umformen, schrieb Gide 1910. Für ihn konnte Sozialwirtschaft „in einem strikten Sinne“ heißen: das Studium all der Bemühungen um eine Besserstellung von Menschen (Gide 1912, S. 10). In der sozialen Gestaltung des Wirtschaftslebens trafen sich der Solidarismus und der Protestant Charles Gide (Rognon 2016) mit der katholischen Soziallehre seit der Enzyklika „Rerum Novarum“ von Leo XIII. 1891. In Deutschland lehrte der Sozialethiker Heinrich Pesch (1854– 1926) entsprechend, Menschen seien in ihrer Sozialnatur organisch miteinander verbunden und aufeinander angewiesen. Zur allgemeinen menschlichen Solidarität kämen eine „Solidari- Wolf Rainer Wendt 70 tät der Staatsgenossen“ und eine „Solidarität der Berufsgenossen“. Gide sprach statt von Sozialwirtschaft auch von einer „économie solidaire“. Kooperative und assoziative Praxis Der theoretische Diskurs begleitete die Praxis des Genossenschaftswesens. 1895 war in London die International Co-operative Alliance (ICA) gegründet worden. 1901 erlaubte das französische Vereinsgesetz die Gründung von nicht auf Erzielung und Teilung von Gewinn ausgerichteten Assoziationen ohne vorherige Erlaubnis – Voraussetzung einer selbstständigen Entwicklung des Wirtschaftens in gemeinschaftlicher Verbindung und auf Gegenseitigkeit. 1921 gründeten Charles Gide und Bernard Lavergne die „Revue des etudes coopératives, mutualistes et associatives“ (seit 1986 die „RECMA, Revue internationale de l’économie sociale“) als Organ der Solidarökonomie. Wirtschaftliche Krisen belebten in den folgenden Jahrzehnten in vielen Ländern die Kooperativ- und Genossenschaftsbewegung. Ihre verschiedenen Strömungen fanden in Frankreich 1968 im Groupement National de la Coóperation zusammen. 1970 wurde das „Nationale Verbindungskomitee der mutualen, kooperativen und assoziativen Aktivitäten“ (Comité national de liaison des activités mutualistes, coopératives et associatives, CN- LAMCA) eingerichtet. Seit dieser Zeit bilden nach eigenem Verständnis die Genossenschaften, Gegenseitigkeitsgesellschaften, Assoziationen und Stiftungen (engl. Co-ops, Mutuals, Associations, Foundations, abgek. CMAF), die ‚vier Familien‘ der Sozialwirtschaft. Es war die Zeit, da auch in Italien und Spanien sowie anderen Ländern die Bedeutsamkeit der Kooperativen als Bereich der Wirtschaft und der sozialen Betätigung erkennbar wurde, so dass sich in romanischen und frankophonen Ländern eine Verständigung über den Charakter der Sozialwirtschaft erreichen ließ. 1980 veröffentlichte das CNLAMCA seine „Charta der Sozialwirtschaft“ (neu gefasst 1982) und mit einem Dekret vom 15.10.1981 verankerte die französische Regierung die économie sociale als Bezeichnung für „les coóperatives, les mutuelles et celles des associations dont les activités de production les assimilent à ces organismes“ amtssprachlich und rechtlich. Die Sozialwirtschaft begann sich auch in Belgien und im französischsprachigen Kanada zu verbreiten (Quarter 1992) und fand dort öffentliche Anerkennung (Vaillancourt/Tremblay 2002). Die Organisationen legten Wert darauf, ihre Leistungen ‚not for profit‘ zu erbringen. Sie rechneten sich deshalb dem „Dritten Sektor“ der Wirtschaft zu, dessen Eigenart gerade zur Debatte stand. Über die Zuordnung der Organisationen der Sozialwirtschaft zu ihm wurde seit 1977 im CNLAMCA diskutiert. Damals plädierte Henri Desroche gegen die Negativdefinition „Nonprofit-Organisationen“ und für den Begriff „Unternehmen der Sozialwirtschaft“ (1991). Einige Jahre später verbreitete sich dieser Ausdruck. Er passte gut zu den Kooperativen und Gegenseitigkeitsgesellschaften, die marktwirtschaftlich im Wettbewerb mit anderen Unternehmen standen. Spanische Organisationen gründeten 1992 CEPES als „Geschäftsbündnis für die Sozialwirtschaft“. In der „Charta der Sozialwirtschaft“ wurde aber festgehalten: „Das erklärte Ziel der Unternehmen der Sozialwirtschaft ist der Dienst am Menschen“. Die Aufnahme der économie sociale in die europäische Wirtschaftspolitik Auf der Ebene der Europäischen Gemeinschaften befasste sich das Europäische Parlament ab den 1980er Jahren mit dem Thema Sozialwirtschaft im frankophonen Verständnis. 1986 ver- 4. 5. Geschichte der Sozialwirtschaft 71 öffentlichte der Wirtschafts- und Sozialausschuss des Europäischen Parlaments eine umfassende Studie zu den Genossenschaften, Vereinigungen auf Gegenseitigkeit, gemeinnützigen Vereinen und Selbsthilfevereinigungen in der Europäischen Gemeinschaft. 1989 richtete man in Brüssel bei der damaligen Generaldirektion XXIII ein Referat ‚Economie sociale‘ ein, und es gab die „Mitteilung der Kommission der Europäischen Gemeinschaften an den Rat über die Unternehmen der Economie sociale und die Schaffung des europäischen Marktes ohne Grenzen – SEK (89) 2187 endg.“. Im Europäischen Parlament bildete sich 1990 eine interfraktionelle Arbeitsgruppe Sozialwirtschaft. Seitdem hat auch eine Reihe von europäischen Konferenzen zur Sozialwirtschaft stattgefunden, und es sind verschiedene Gremien, Netzwerke und Plattformen entstanden, die auf europäischer Ebene Belange der Sozialwirtschaft wahrnehmen. Der Hauptgrund, sich in Brüssel mit der Sozialwirtschaft zu befassen, waren das Beschäftigungspotential, das sie bietet, und die Dienste, die sie „im allgemeinen wirtschaftlichen Interesse“ leisten kann. Als Wirtschaftsgemeinschaft hat die EU keine Zuständigkeit in Belangen der Sozialpolitik ihrer Mitglieder. Offensichtlich erfüllen die ‚Familien‘ der économie sociale aber Aufgaben der sozialen Versorgung und partizipieren an der Bestimmung dessen, was im „allgemeinen sozialen Interesse“ zu tun ist (Monnier/Thiry 1997). Je mehr sie dazu herangezogen werden, sind sie in die Infrastruktur der Daseinsvorsorge eingebunden und werden bald funktional und institutionell mit ihr identifiziert. Mitgliederversorgung und öffentliche Versorgung Kooporative und Gegenseitigkeitsgesellschaften sind gewöhnlich Organisationen, die ihre Mitglieder versorgen. In der öffentlichen Daseinsvorsorge decken sie einen sozialen oder gesundheitsbezogenen Bedarf ab. Zum Beispiel übernehmen Gegenseitigkeitsversicherer in Frankreich, Belgien und den Niederlanden einen großen Teil des Gesundheitsschutzes der Bevölkerung. (Linden 1996). Die Mutualité Française vertritt mehrere tausend Gegenseitigkeitsgesellschaften. Im „Code de la Mutualité“ (Art. L. 111–1) werden Gegenseitigkeitsgesellschaften als gemeinnützige Zusammenschlüsse des privaten Rechts definiert, die im Wesentlichen aufgrund der Beiträge ihrer Mitglieder in deren Interesse oder im Interesse ihrer Familien Maßnahmen der Vorsorge, Solidarität und gegenseitigen Hilfe ergreifen, um insbesondere die Vorbeugung sozialer Risiken und die Absicherung gegen ihre Folgen, die Förderung der Mutterschaft und den Schutz der Kinder, der Familie, der alten oder behinderten Menschen, die kulturelle, seelische, geistige und körperliche Entwicklung ihrer Mitglieder und die Verbesserung ihrer Lebensbedingungen zu gewährleisten. Ein anderes Beispiel bieten die italienischen cooperative sociali. Sie wurden in Neuordnung des traditionellen italienischen Genossenschaftswesens 1991 mit Gesetz 381/91 eingeführt. (Picciotti et al. 2014, Carini/Borzaga 2015, Borzaga/Galera 2016). Sie erfüllen ausdrücklich Gemeinschaftsaufgaben in der Versorgung der Bevölkerung. Das Gesetz sieht zwei Arten von Sozialgenossenschaften vor: Typ A bietet soziale, gesundheitliche und erzieherische Leistungen an und Typ B beschäftigt zur Eingliederung in Arbeit benachteiligte und beeinträchtigte Menschen ohne direkten Zugang zum Arbeitsmarkt. Die so Versorgten sind ebenso wie die professionell Tätigen Mitglieder der jeweiligen Sozialgenossenschaft, somit Subjekt und nicht Objekt eines Wohlfahrtsdienstes. Bis 2015 sind in Italien etwa 15.000 Sozialgenossenschaften entstanden, die einen großen Teil der öffentlichen Fürsorge abdecken. 6. Wolf Rainer Wendt 72 Die internationale theoretische Diskussion hat den Übergang von „member serving“ in „public serving nonprofits“ (Salamon 1999, 22) wahrgenommen und damit auch das Verhältnis von gemeinschaftlicher Selbsthilfe und dienstleistenden Unternehmen, von bottom up entstandener Assoziation und nachbarschaftlicher Hilfe (Laville 1992) einerseits und top down eingerichteter Leistungserbringung andererseits. Gemeinnützige Wohlfahrtsorganisationen basieren oft auf Mitgliedervereinigungen oder wollen in Partnerschaft mit ihrer Klientel analoge Strukturen bilden: Selbsthilfegruppen, alternative Lebensgemeinschaften, Assistenzgenossenschaften usw. Die Organisationen der Wohlfahrtspflege lassen sich zivilgesellschaftlich als ein freies Engagement betrachten, das seine sozialwirtschaftliche Funktion im Wohlfahrtsregime des Staates erfüllt. Unter europäischem Blickwinkel konnte die frei-gemeinnützige Wohlfahrtspflege deshalb ab den 1990er Jahren sozialwirtschaftlich begriffen werden, weil sie Unternehmen umfasst, die im Dienstleistungssektor des Gemeinsamen Marktes an der gleichen Stelle wie die Unternehmen der herkömmlichen ‚Familien‘ der Sozialwirtschaft einzuordnen sind und der Infrastruktur der sozialen Versorgung zugerechnet werden können. In dieser Sicht avancierte Sozialwirtschaft zum Oberbegriff für Sozialunternehmen aller Art. Der Einordnung der Wohlfahrtspflege in die Sozialwirtschaft kam im selben Jahrzehnt die neoliberale Auffassung entgegen, dass sich Versorgungsbetriebe im Sozial- und Gesundheitswesen in einer wirksamen Steuerung ihrer Leistungserbringung zu bewähren haben. Soziale Arbeit wurde als Dienstleistung begriffen. Die Einführung von New Public Management brachte eine Kosten-Nutzen-Abgleichung im Geschäft der Dienste und Einrichtungen mit sich und die Ausprägung von Sozialmanagement in deren Betriebsführung. Unternehmen unter anderen Die Identifizierung der Sozialwirtschaft mit den Sozialunternehmen (Borzaga/Defourny 2001) war in der EU zwangsläufig. Soziales Geschehen ließ sich nur unternehmerisch im Binnenmarkt der Gemeinschaft verorten. Die Unternehmen tauchten in ihm entweder durch Umfirmierung von organisierter Selbsthilfe auf, entstanden aus privat-gewerblicher Initiative oder durch Ausgliederung aus frei-gemeinnützigen Organisationen bzw. durch deren Neuformierung. Eingetragene Vereine wandelten sich zu GmbHs oder sogar Aktiengesellschaften. International wurden den Unternehmen der Sozialwirtschaft neue Rechtsformen zugeordnet. 2004 erfolgte in Großbritannien die Institutionalisierung der Community Interest Company. In diesem Zusammenhang gab sich in Frankreich das CNLAMCA im Jahre 2001 den neuen Namen CEGES, Conseil des entreprises et des groupements de l’économie sociale (Rat der Unternehmen und Verbände der Sozialwirtschaft). Die Entwicklung hat im Verständnis von Sozialwirtschaft zu einem Nebeneinander von Konzepten der Nonprofit-Organisationen, der Solidarwirtschaft und von im Sozialmarkt auftretenden Sozialunternehmen geführt (Chaves/Monzon 2012, S. 34ff.). „Die Sozialwirtschaft besteht aus einem breiten Spektrum von Akteuren, die zusammengenommen einen Pol der Gemeinnützigkeit zwischen der öffentlichen Hand und dem kapitalgestützten Sektor bilden. Gemäß dem europäischen Ansatz gehören alle Sozialunternehmen zur Sozialwirtschaft, jedoch gehören die meisten Unternehmen der Sozialwirtschaft nicht zur Gruppe der Sozialunternehmen.“ (Chaves/ Monzon 2012, S. 38) In den einzelnen Ländern der EU wird dieses Verständnis durchaus nicht geteilt. 7. Geschichte der Sozialwirtschaft 73 Die Tatsache, dass ein Großteil der Organisationen, von denen Aufgaben der sozialen Versorgung erfüllt werden, sich aus Mitteln oder mit Zuwendungen der öffentlichen Hand finanzieren, löste in den Gremien der EU eine anhaltende Diskussion darüber aus, welche Unternehmen der Sozialwirtschaft als Marktakteure zu betrachten sind, die den Bedingungen des freien Wettbewerbs gehorchen, und welche nicht. Wenn sie ‚nicht-marktlich‘ wirtschaften, gelten sie im marktwirtschaftlichen Bezugsrahmen als ‚nicht-wirtschaftlich‘. Diese Paradoxie löst sich im Leistungsbereich der sozialen Versorgung (der Produktion von Wohlfahrt) bei Konzentration auf den daran beteiligten Akteuren auf. Im „welfare mix“ sind das zivilgesellschaftliche, staatliche und marktliche Akteure sowie die privaten Haushalte in eigener Erbringung personenbezogener Wohlfahrt (Evers 1990). Die Handelnden sind mehrseitig aufeinander bezogen und kooperieren häufig in ‚hybriden‘ Organisationsformen (Billis 2010, Evers/Ewert 2010). Die Klärung der Verbindungen und Übergänge im Versorgungsgeschehen hat den eigenständigen sozialwirtschaftlichen Diskurs gefördert (Wendt 2002). Unternehmen agieren in diesem Geschehen intermediär. Es wird gewährleistet durch öffentliche Daseinsvorsorge und kommt zu seinem Erfolg erst im Dazutun der Leistungsnehmer_innen, die ohnehin ihre Wohlfahrt zumeist und vielseitig selbst besorgen. Zu Recht betonten Chaves und Monzon in ihrer Analyse der Merkmale von Sozialwirtschaft: „Das Konzept der Sozialwirtschaft sieht in bedürftigen Menschen keine passiven Nutznießer philanthropischer Wohltätigkeit, sondern erhebt die Bürgerinnen und Bürger zu aktiven Handlungsträgern ihres eigenen Geschicks“ (Chaves/Monzon 2012, S. 41). Unternehmertum und Innovation Die ökonomische Wachstumsstrategie der EU bezog den sozialwirtschaftlichen Handlungsbereich wegen seiner zunehmenden Bedeutung für Beschäftigung, für den gesellschaftlichen Zusammenhalt und auch Innovation im Wandel der Lebens- und Arbeitsverhältnisse ein. Das Wachstumspotential betrifft besonders den Gesundheitssektor. Die Erörterungen zur Sozialwirtschaft schlossen ihn nicht ein, weil die Spannweite von einem staatlichen System der medizinischen Versorgung bis zu den Ärzt_innen als Einzelunternehmern schwer zu fassen war, wiewohl die soziale Gestaltung dieses Leistungsbereichs offensichtlich ist und er in die „gemischte Produktion von Wohlfahrt“ gehört (Wendt 2017). Die Europäische Kommission setzte im Kontext ihrer 2010 verabschiedeten Wachstumsstrategie „Europa 2020“ den Akzent auf soziales Unternehmertum. Dazu erging 2011 die Mitteilung „Initiative für soziales Unternehmertum – Schaffung eines ‚Ökosystems’ zur Förderung der Sozialunternehmen als Schlüsselakteure [sic!] der Sozialwirtschaft und der sozialen Innovation“ (KOM 2011). Entsprechende Förderprogramme folgten. Das Unternehmertum soll mit seinem social business und neuen Angeboten das überkommene Versorgungsgeschehen aufmischen. Dessen Akteure müssen sich dem erhobenen Anspruch gegenüber positionieren – unabhängig davon, wieweit soziales Unternehmertum und seine Initiativen tatsächlich reichen. Mehr Innovation als durch einzelne Unternehmer_innen geschieht derweil durch die Ausbreitung der digitalen Kommunikation. Sozialwirtschaftliche Performanz beginnt sich in sie zu verlagern. Selbsthilfe und soziale Unterstützung erfolgen in Zeiten der Digitalisierung zunehmend auf den Wegen des Internets und der sozialen Medien. Auch auf der geschäftlichen Ebene, auf der die europäischen Gremien das sozialwirtschaftliche Geschehen verstehen wollen, erscheint das Element der „increased capacity in connecting service providers and recipients across 8. Wolf Rainer Wendt 74 countries“ als ein Faktor, der für die Definition der Sozialwirtschaft bestimmend wird (European Parliament 2016, S. 8). Während bei den Dienstleistungen an die Angebotserweiterung in „Digital Single Market“ der EU gedacht wird, bedeutet die Digitalisierung für die Beziehungen, welche die Nutzer von Versorgung eingehen, eine neue Verteilung von sozialem Kapital und immateriellem sozialem Unterhalt. Das zivilgesellschaftliche Momentum Freie Assoziation und gemeinschaftliche Selbsthilfe haben lange schon einen Strang hin zur Sozialwirtschaft gebildet. Hinzugekommen sind zivilgesellschaftliche Anstöße, Initiativen von Bürger_innen in eigener Organisation (Antoni 2016) parallel zur neoliberal fundierten Aufforderung an den Einzelnen, in eigenen Belangen selbst etwas zu unternehmen. Mit der Förderung des bürgerschaftlichen Engagements entstanden z.B. nach 1990, zuerst in Baden-Württemberg, die Seniorengenossenschaften (Otto 1992, Otto 2012, Beyer et al. 2015, in Japan: Kurimoto/ Kumakura 2016). Im Bereich der Pflege haben sich mit den Betroffenen neue Wohn- und Versorgungsarrangements gebildet. Nachbarschaftsdienste werden ehrenamtlich koordiniert. In der Kinderbetreuung sind Tagesmütter aktiv. Solche ‚Unternehmen‘ erweitern das Potential der Sozialwirtschaft um Leistungen in den Haushalten von Nutzern. Eine solche Erweiterung ist außerhalb des Sozialleistungsbereiches auch auf dem Gebiet alternativen Wirtschaftens erfolgt. Hier sind das in Kanada entstandene Netzwerk LETS (Local Exchange Trading System), diverse Tauschringe und andere Nutzergemeinschaften zu nennen. In Ansätzen einer lokalen Gemeinwesenökonomie (Elsen 1998) kamen in der Sozialen Arbeit verschiedene Projekte mit Menschen zur Besserung ihrer Wohn-, Arbeits- und Versorgungssituation zustande. Benachteiligten Personen und Bevölkerungsgruppen zu besserem ökonomischem Auskommen zu verhelfen, ist das allgemeine Vorhaben der Solidarwirtschaft (Laville 1994, Laville 2007) – ein Begriff, der teils gleichbedeutend mit Sozialwirtschaft, teils unter Betonung ihres Bezugs auf Gemeinschaft und gerechte Teilhabe in Gebrauch gekommen ist. Verbreitung der Sozial- und Solidarwirtschaft im globalen Kontext In Entwicklungsländern haben Konzepte der Sozial- und Solidarwirtschaft besonders in der Förderung bäuerlicher Kollektive und zur Schaffung von Erwerbsmöglichkeiten in der armen Bevölkerung Anwendung gefunden. (Jeantet/Poulnot 2007) Bekannt geworden ist die Vergabe von Mikrokrediten zur Existenzgründung durch die Grameen Bank in Bangladesh, deren Gründer Mohammad Yunus hierfür den Ausdruck „social business“ in Umlauf brachte (Yunus 2010). In Ländern Südamerikas wurden Projekte einer „Wirtschaft des Volkes“ (economia popular) in Regierungsprogramme aufgenommen (so in Brasilien) oder kamen im Widerstand gegen die herrschende Politik zustande. (Bernardi 2009, ILO 2014) Als Gemeinschaftsaufgabe von Zivilgesellschaft und Staat hat sich die Sozialwirtschaft in Kanada ausgeprägt. Den Ausgang nahm deren Entfaltung in der Provinz Quebec, wo 1995 die öffentliche Befassung mit der Sozialwirtschaft mit einem „Marsch der Frauen gegen Armut, für Brot und Rosen“ begann. Gefordert wurde ein soziales Infrastrukturprogramm unter Einbeziehung der unbezahlten Arbeit von Frauen. In der Folge trieben eine Arbeitsgruppe (Chantier de l’économie sociale) und eine Beratungsgruppe aus Regierungsbeamten und Frauen (Comité d’orientation et de concertation sur l’économie sociale) sowie eine Reihe von Konferenzen die 9. 10. Geschichte der Sozialwirtschaft 75 Entwicklung voran. Sie ist in Kanada auch Gegenstand eines breiten wissenschaftlichen Diskurses. (Vaillancourt/Tremblay 2002, Downing 2012, Gismondi et al. 2016) In Ostasien spielt die Sozialwirtschaft seit zwanzig Jahren eine bedeutende Rolle im Ausbau des Wohlfahrtsstaates. Basierend auf dem konfuzianischen Paradigma wechselseitiger Obligationen von Familie und Staat sind die Individualhaushalte zur Selbstversorgung angehalten und der Staat unterstützt sie mit der Einrichtung von Sozialunternehmen. Sie gehören zum kommunalen Haushalt der Wohlfahrtspflege. (Jones 1990, Walker/Wong 2005, Pun et al. 2016). Es wird nach einer Balance zwischen Wirtschaftswachstum und der auf persönliches Wohl gerichteten Lebensführung gesucht. Dahin zielt das 1999 in Südkorea von einem „Komitee für Lebensqualität“ unter Präsident Kim Dae-Jong entworfene Leitbild der Produktiven Wohlfahrt (Cho 2002, Kim 2003, Peng 2009): eine produktive soziale Teilhabe trägt zur erwerbswirtschaftlichen Teilhabe bei. Die Umsetzung des Konzepts in die Praxis zieht Erfahrungen mit der Sozialwirtschaft in Europa und Amerika heran. Sozialwirtschaft in und zwischen Haushalten Wie nicht nur in Ostasien erkennbar, wird die Stabilisierung der Personenhaushalte im fortschreitenden Wandel des Geschehens in Wirtschaft und Gesellschaft für jede Seite vorrangig. Die Sozialwirtschaft übernimmt institutionell und funktionell eine tragende Rolle in der Bewältigung dieser zugleich sozialen und wirtschaftlichen Aufgabe. Sie wird in unterschiedlicher Form und vielfältig in Angriff genommen. Dahin wirken bottom up zivilgesellschaftliche und unternehmerische Initiativen (Antoni 2016, Borzaga et al. 2016) und top down staatliche Regulative (Amyot 2010). Es zeigt sich in der internationalen Entwicklung der Sozialwirtschaft, dass mit den Mitteln aus öffentlichen Haushalten und mit dem Handlungsvermögen der Bürger_innen, intermediär und formell eingesetzt und organisiert in sozialen Unternehmungen, produktiv zur Wohlfahrt aller beigetragen wird und dass in diesem Zusammenhang das ganze sozialwirtschaftliche Geschehen den Haushalt der sozialen Versorgung prägt. Literatur Amyot, Sarah/Downing, Rupert/Tremblay, Crystal (2010): Public Policy for the Social Economy: building a people-centred economy in Canada. Victoria, BC: Canadian Social Economy Hub. Antoni, Giacomo Degli (2016): The emergence of social enterprises through the initiative of self-organized citizens: an analysis starting from Olson’s approach to the logic of collective action. In: International Review of Sociology 26, H. 1, S. 19-30. Bernardi, Jacqueline (2009): Solidarische Ökonomie. Selbstverwaltung und Demokratie in Brasilien und Deutschland. 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In diesem Beitrag soll jedoch nicht eine konkurrierende Sichtweise eingenommen werden, sondern eine interdisziplinäre: Während soziale Dienstleistungen aus einer volkwirtschaftlichen Perspektive eher defizitär als die ‚Nichtanwesenheit‘ unterschiedlicher Merkmale wirtschaftlicher Güter beschrieben wurde, fokussiert eine soziologisch orientierte Perspektive eher auf konstitutive Merkmale, wie etwa der Interaktion und ihre institutionelle Einbettung. Nicht zu vergessen sind aber auch ethisch-moralische Implikationen, die soziale Dienstleistungen zu einem unverzichtbaren Bestandteil sozialer Daseinsvorsorge werden lassen. Mit Sozialwirtschaft werden selbstverständlich zentral die Trägerstruktur und die Unternehmen als Soziale Dienste fokussiert. In diesem Beitrag werden die sozialen Dienstleistungen und ihre Rahmenbedingungen in den Mittelpunkt gerückt, als ein Element, welches die Sozialwirtschaft in ihrem Kern konstituiert. Unter diesem Fokus sollen im Folgenden soziale personenbezogene Dienstleistungen definiert werden (2), um dann auf wichtige Diskurse in der sozialen Dienstleistungsdebatte eingehen zu können (3). Nur vor diesem Hintergrund sind die Elemente aber auch Leerstellen zu erkennen, die zur Konzeption eines rahmenden Institutionengefüges notwendig sind, welches als das der Sozialwirtschaft zu verstehen ist (4). Bevor jedoch soziale Dienstleistungen dargestellt und diskutiert werden, soll zu Beginn eine erste Definition vorausgeschickt werden, die im weiteren Verlauf dieses Abschnittes dann mit Argumenten und einer Denkfigur unterlegt werden. Soziale personenbezogene Dienstleistungen sind interaktionsbasierte Güter in institutionalisierten Kontexten mit gesellschaftlichem Nutzen. Sie entstehen durch das gemeinsame Erhandeln von Nutzer_innen in sozialpolitisch gezielt geplanten Interaktionen unter Beteiligung unterschiedlichster Dienstleistungserbringer. Die ausführliche Definition wird zusammenfassend am Ende des zweiten Kapitels dargestellt. Konstitutive Elemente sozialer personenbezogener Dienstleistungen Soziale – personenbezogene – Dienstleistung. Diese drei Elemente werden in der sozialwirtschaftlichen Diskussion immer wieder kombiniert, um eine wesentliche Leistungsart und ein wichtiges Unterscheidungsmerkmal zu bestimmen. Was ist das ‚Soziale‘ an der Dienstleistung? Ein besonderes Merkmal sozialer Dienstleistungen ist, dass sie „vom Staat, juristischen Personen des öffentlichen Rechts oder gemeinnützigen Trägern bereitgestellt oder zumindest mitfinanziert werden“ (Badura/Gross 1976, S. 77f., auch Bauer 2001, S. 68) und es sich inhaltlich 1. 2. 2.1. 79 „um Hilfeakte, deren Erbringung jedoch formal organisiert und im Rahmen sozialstaatlicher Leistungsangebote“ (Bauer 2001, S. 68) erfolgt, handelt. Helfend – interaktionsbasiert – problemlösend Leistungen der Sozialwirtschaft sind ‚sozial‘, weil sie im Kern in und durch soziale Interaktionen oder Interaktionskontexte erbracht werden und im Kern das Ziel haben zu helfen, soziale Probleme zu lösen, im weitesten Sinne gesellschaftlich zu wirken. Ein soziales Bedürfnis wird in erster Linie durch Beziehung und Kommunikation bearbeitet. Die sozialen Interaktionen sind also auch immer darauf begründet, dass ein Wert verwirklicht wird. Der Sozialarbeit wird hier nicht selten auch ein ‚Helfersyndrom‘ unterstellt. Man darf dabei aber nicht vergessen, dass – ganz abgesehen davon, dass es ein Grundelement der menschlichen Agency ist, anderen zu helfen – es darum geht, durch Arbeitshandlungen oder zumindest zielgerichtete Vorhaben und Maßnahmen soziale Bedarfe zu decken. Hasenfeld (1992) unterscheidet dabei drei Arten von Dienstleistungen und von da aus Dienstleistungsorganisationen, die als ‚sozial‘ zum Zweck haben, das Wohlergehen der Nutzer_innen, aber auch der Allgemeinheit sicherzustellen, zu gewährleisten und/oder (wieder) herzustellen. Mit people processing meint er das (Weiter)Vermitteln von Menschen, ohne ihre Eigenschaften verändern zu wollen, wie z.B. Beratung. People sustaining zielt auch nicht auf Veränderung persönlicher Eigenschaften, aber auf die Erhaltung des Wohlergehens oder des körperlichen oder psychischen Zustands, wie z.B. Pflege oder Prävention. Aber auch die Veränderung persönlicher Eigenschaften kann gemeint sein, dann wäre nach Hasenfels von people changing zu sprechen, wie etwa pädagogische Interventionen. Real erbrachte soziale Dienstleistungen entziehen sich natürlich dieser idealtypischen Unterscheidung, es wird sich immer um eine Überschneidung der Merkmale handeln. Wesentlich ist auch noch, dass Hasenfeld unter dem ‚Sozialen‘ solche Klient_innen sieht, die durch eine Krisensituation eine Dienstleistung in Anspruch nehmen, aber auch solche, die durch abweichendes Verhalten gekennzeichnet sind. Es sind solche ‚Ausnahmesituationen‘ oder auch ‚Exklusionserfahrungen‘, durch die Menschen ihre grundlegenden Rechte nicht wahrnehmen können oder die sie vom Hilfesystem ausschließen. Die Anwaltschaftsfunktion freier Träger und vor allem Wohlfahrtverbände gründet sich vor allem auf diesen Aspekt sozialer Dienstleistungen. Für die Sozialwirtschaft bedeutsam waren bislang vor allem personenbezogene soziale Dienstleistungen, die sich von haushaltsnahen Dienstleistungen unterscheiden lassen. Besonders durch die zunehmende Bedeutung von Assistenzsystemen werden aber auch haushaltsnahe Dienstleistungen unabhängig von Personen für eine sozialwirtschaftliche Analyse interessant, wie etwa Reinigungsarbeiten, Einkäufe, Mahlzeitenzubereitung, Reparaturen also Dienstleistungen, die „für die Aufrechterhaltung oder Gewährleistung einer größtmöglichen personalen Autonomie der Klientinnen und Klienten beispielsweise der Behinderten- oder Altenhilfe von großer Bedeutung“ (Grunwald 2014, S. 26) sind. Sozial als bedarfsgerecht Eine zweite Begriffsbedeutung des ‚Sozialen‘ verortet die Leistungen konkret in der Sozialpolitik. Stefan Lessenich (der sich auf Georg Simmel und Franz-Xaver Kaufmann bezieht) verortet (Dienst)Leistungen im Rahmen sozialstaatlicher Politik als ‚sozial‘, weil sie a) mit Handeln Bezug auf soziale Probleme nimmt; b) durch ihr Handeln gesellschaftliche Phänomene erst als 2.1.1 2.1.2 Andreas Langer 80 „soziale Probleme“ deklariert; c) in der politischen Lösung dieser Probleme die davon Betroffenen als Sozialfiguren und Sozialräume „gesellschaftlicher Sorge und Besorgnis definiert und d) diese „problematischen Sozialfiguren und Sozialräume dementsprechend als Objekte politischer Vorannahmen im Namen der gesellschaftlichen Gesamtheit behandelt.“ (Lessenich 2012, S. 11) Über diese Bestimmung wird Sozialwirtschaft, wenn man sie von den sozialen Dienstleistungen aus denkt, zu einer ambivalenten Akteurin der Sozialpolitik – aber kaum zu denken ohne die Sozialpolitik. Gleichzeitig wird deutlich, dass die sozialwirtschaftliche Organisation oder das Unternehmen einem Zweck folgt: den sozialen Dienstleistungen einen Ort zu geben. Diese viergestaltige politische Standortbestimmung des ‚sozial‘ lässt jedoch einen wichtigen Aspekt offen, denn es geht im Kern um den Bedarf und um die Prozesse, wann und wie denn ein Bedürfnis zum ‚sozialen‘ Problem wird. ‚Sozial‘ könnte man hier auch übersetzen als ‚gesellschaftlich-politischer‘ Aushandlungsprozess, über den ein soziales Phänomen so konstruiert und deklariert wird, dass es als legitim erscheint, eine Dienstleistung dazu einzurichten. Althammer/Lampert (2014) betten in ihrem allgemeinen Modell der sozialpolitischen Entwicklung diesen sozialgesellschaftlichen Politikprozess als eine Auseinandersetzung mindestens zwischen drei wesentlichen Einflussfaktoren ein, bei der es der „Sozialpolitik für die Träger der hoheitlichen Gewalt darum [geht, AL], bestimmte Ziele mit knappen Ressourcen zu erreichen.“ Sie sehen „primär drei Größen“ um „die Notwendigkeit und die Möglichkeiten der Sozialpolitik [zu, AL] bestimmen“, die Problemlösungsdringlichkeit, die Problemlösungsfähigkeit und die Problemlösungsbereitschaft. (ebd., S. 144). Zwischen diesen drei Polen entscheidet es sich, ob es überhaupt zu einer sozialen Dienstleistung kommen kann. Doch obwohl es den beiden Autoren um die staatliche Sozialpolitik geht, ist es nicht ausgeschlossen, dass es in einem engeren, und einem auch nicht originär staatlichen Handlungskontext zu einer alternativen Problemdefinition kommt – wenn z.B. zivilgesellschaftliche Akteure (wie z.B. Stiftungen oder Nachbarschaften) sich (einer) bestimmten – marginalisierten – Gruppe oder Individuen widmen. Doch auch hier ist die soziale Dienstleistung eine Antwort auf das je spezifische Zusammenspiel aus Dringlichkeitsbeurteilung, Lösungsfähigkeitspotential und Handlungsbereitschaft. Solidarisch finanziert Ein drittes, gerne übersehenes Merkmal des Sozialen ist die durchgängig solidarische Finanzierung der Leistungen. Die Empfänger_innen der Dienstleistung zahlen in diesem Sinne für die bereitstellenden Akteure kein Geld, oder nur einen kleinen Anteil. Vielmehr bedeutet sozial hier, „dass die Einrichtungen und Dienste durch dritte Instanzen – vor allem durch Verwaltungen des Staates und die Träger der Sozialversicherungen – finanziert werden.“ (Klatetzki 2010, S. 8). Klassischerweise wird dies am sozialrechtlichen Dienstleistungsdreieck expliziert, der/die Leistungsnutzer_in und der Leistungsfinanzier fallen auseinander. Mit Bezug auf die Beiträge zum Leistungsrecht und Leistungserbringungsrecht (Gerlach/Hinrichs in diesem Band) ist hier kritisch anzumerken, dass die Konstellation des Dienstleistungsdreieckes nur für die Finanzierung im Leistungsentgeltmodell mit dem jeweiligen Rechtsanspruch der Person herangezogen werden sollte. Allgemeiner betrachtet ist aber das Kennzeichen der solidarischen Finanzierung bedeutungsvoller. Denn selbstverständlich sind Zuwendungen oder verwendete Beiträge ebenso solidarische Finanzierungsformen, wie auch die Ressourcenmobilisierung über Spenden, Sponsoring oder andere Formen des Fundraisings. Entscheidend bleibt, dass eine Solidarge- 2.1.3 Soziale Dienstleistungen in sozialwirtschaftlichen Strukturen 81 meinschaft das finanzielle Risiko eines Individuums abfängt. Ebenso impliziert sozial hier, dass die beteiligten Organisationen – obwohl Geld fließt – gemeinnützig handeln. Der Personenbezug der Dienstleistungen Unter dem Begriff des Personenbezugs, es wird hier auch personennah oder personenorientiert gesagt, soll nun die zweite Perspektive dieser spezifischen Dienstleistungsart aufgefächert werden, um die Grundlage der Sozialwirtschaft weiter zu bestimmen. Leistungen der Sozialwirtschaft zielen zumeist auf ein Individuum oder auf einen bestimmten Handlungskontext. Der Personenbezug kann dabei sicherlich in mehreren Dimensionen von Bedeutung sein, im Folgenden soll mit der volkswirtschaftlichen Perspektive eine der für die Sozialwirtschaft bedeutendsten Diskussionen aufgenommen werden. Daneben soll nur sehr kurz auf den Begriffsinhalt der ‚Person‘ eingegangen werden. Die Negativbestimmung der Volks- und Betriebswirtschaften Insbesondere die volks-und betriebswirtschaftliche Beschäftigung mit den sozialen Dienstleistungen hat sechs Fakten herausgearbeitet, die diese Art der Dienstleistung kennzeichnen. Man könnte dies auch unter das sog. ‚uno-actu‘-Prinzip zusammenfassen. Ich folge hier den Ausführungen von Arnold (2014). – Integration externer Faktoren: Personenbezug bedeutet, dass die Nutzer_innen der Dienstleistung sowie relevante Beteiligte (z.B. das familiäre System) bei der Dienstleistungserstellung kooperieren müssen. Als ein Mindestmaß der Kooperation wird hier zumeist die Informationsweitergabe gehandelt, oftmals ist aber z. B. mindestens Tatsache des ‚Zulassens‘ wichtig, bis zur Übernahme eigener Lern- und Entwicklungsprozesse. Aber auch andere externe Faktoren spielen eine besonders große Rolle, wie z.B. die Nahbeziehungen (Familie, Peers) bis hin zur sozialräumlichen Einbettung. – Ko-Produktion und Individualität: Die Kund_innen sind Ko-Produzenten. Es geht nicht nur um das Mindestmaß an Informationen, sondern es geht vielmehr darum, dass die Menschen ihr Leben selbst leben müssen bzw. sollen. Im eigentlichen Sinne können personenbezogene Dienstleistungen nur ergänzend sein, der/die Leistungsempfänger_in kann nie nur ein Objekt sein, nur wenn der Mensch es selbst will, kann die Leistung erbracht werden. Ein Mensch, der sich gegen eine Hilfe wehrt, kann nicht versorgt werden, die Herstellung einer kooperativen Arbeitsbeziehung stellt eine wichtige Voraussetzung für die Dienstleistungserstellung dar. – Uno-actu – Gleichzeitigkeit der Produktion und Konsumption: Der/die Kund_in muss nicht nur anwesend sein, die Produktion und Konsumption der Dienstleistung fallen zusammen. Im Grunde ist also eine personenbezogene Dienstleistung nicht endgültig planbar, sondern ist immer auf Flexibilität, Spontaneität und Improvisationsgabe angewiesen. Spontane Anpassung der Leistungen bedeutet dann, in der direkten Interaktion auf die aktuellen Bedürfnisse des Menschen einzugehen – Standortgebundenheit: Personenbezogene Dienstleistungen können nicht auf ‚Lager‘ im Voraus produziert werden und es gibt immer die Problematik, dass Dienstleistungspotentiale vorgehalten werden müssen, die u.U. nicht abgerufen werden, der/die Kund_in muss anwesend sein. Das klingt simpel, ist aber sehr bedeutsam – soziale Dienstleistung findet nicht sel- 2.2 2.2.1 Andreas Langer 82 ten hinter verschlossenen Türen statt, dort wo der Mensch sich aufhält und dadurch entsteht ein gemischt privater und gleichzeitig öffentlicher Raum – Unteilbarkeit und Vergänglichkeit: Der Dienstleistungsprozess ist nicht unendlich (arbeits-)teilbar: Obwohl sich eine ‚Taylorisierung‘ durch die veränderte Rahmenbedingungen angedeutet hat und vor allem durch Digitalisierungsprozesse weitergetrieben wird, bleibt die soziale Dienstleistung doppelt personengebunden: gebunden an die Person des/r Leistungsnutzenden und gebunden an die Person des Dienstleisters. Zwischen beiden entsteht eine ‚Geschichte‘, viele Informationen und viel Interaktionen, die sich an vorhergegangene anschließen lassen, sich nicht von einer auf eine beliebig andere Person übertragen. Man spricht hier auch von ‚uno-actore‘, also der Beschränkung auf eine Person. Die kryptonormativen Elemente philosophisch-sozialarbeitswissenschaftlicher Diskussion Neben den Wirtschaftswissenschaften hat die Erziehungswissenschaft einen wichtigen Beitrag zur personenorientierten Dienstleistungskonzeption geleistet. An der Figur der ‚Person‘ wird die Dienstleistungsproduktion als eine „Vermittlungsarbeit“ rekonstruiert, welche synthetisierend die „Besonderheit des Falles“ mit der „Generalität der Bezugsnorm“ zu vermitteln versucht (Schaarschuch et al. 2001, S. 270). Dies hat zwar eine gewisse Nähe zu den ‚sozialen‘ Kennzeichen, betont jedoch nochmals die Bedeutung, die Nutzer_innen in den Mittelpunkt der Reflexionen zu stellen. Die ‚Sozialarbeitswissenschaft‘ hat versucht, mit der Vermittlungsthese objektivierbar die besondere Qualität der professionellen Leistungen und der Dienstleistungsinteraktion zu konzipieren. Unter Rückgriff auf ‚starke‘ Demokratieverständnisse (wie z.B. Barber) wird als zentraler Bezugspunkt dieser ‚objektivierbaren‘ Merkmale einer „professionelle(n) Dienstleistungsorientierung“ auf die Adressat_innen zurückgegriffen, die die „Rolle des Subjekts als Koproduzenten der Sozialen Dienstleistung“ (Grunwald 2001, S. 124) einnehmen. An ihnen werden objektivierbare Kriterien der Co-Produktion und die Notwendigkeit der (demokratischen) Partizipation der Adressat_innen abgeleitet. Ihr Status als ‚Ko-Produzent‘ (Badura/Gross 1976), ‚Prosument‘ (Finis-Siegler 2001) oder eigentlicher ‚Produzent‘ (Schaarschuch 1996) der Dienstleistung soll eine funktionale Grundlage der ‚besonderen Qualität‘ professioneller Leistung sein. In der maßgeblich von Andreas Schaarschuch konzipierten Dienstleistungsperspektive geht es um die Ausformulierung und Integration eines reichen Subjektbegriffs eines „Erbringungsverhältnisses“, welches sich als eingebettet in einen „Erbringungskontext“ privatwirtschaftlicher und öffentlicher Dienstleistungsproduktion und gesellschaftlicher Bedingungen darstellt. Die Dienstleistungsprozesse der Aneignung und Verhaltensschulung in der Interaktion mit Professionellen seien „Prozesse aktiver Produktion von Bildung, Gesundheit etc. auf Seiten der Subjekte“ (Schaarschuch 1996, S. 90; Hervorhebungen im Original). Der Dienstleistungserbringer (Sozialarbeiter_in) wäre im Bildungsprozess also „der Ko-Produzent, das aktiv sein Leben verändernde Subjekt hingegen der primäre Produzent“ (Schaarschuch 1999, S. 554). Um diesen Kontext angemessen zu beschreiben, müsse eine weitere Radikalisierung des Interaktionsprozesses erfolgen; „der ‚eigentliche‘ Produzent ist das Subjekt, die professionelle Tätigkeit ist diesem nachgeordnet“(ebd.). Kritisch zu sehen ist, dass der erziehungswissenschaftliche Zugang in seinem Versuch, aus dem (Mikro-)Erbringungskontext sozialer Dienstleistungen objektivierbare Kriterien für die Qualität Sozialer Arbeit abzuleiten, normativ bleibt. Die These der Produzentenrolle aufseiten der Dienstleistungsadressat_innen bleibt eine vorempirisch moralische Setzung. 2.2.2 Soziale Dienstleistungen in sozialwirtschaftlichen Strukturen 83 Die Erziehungswissenschaft geht aber auch nicht den eingeschlagenen Weg weiter, sich um die Normativität des Personenbegriffs an sich zu kümmern. Geht man diesen Weg von der volkswirtschaftlichen Betrachtung, über die Sozialarbeitswissenschaft hin zu philosophisch-sozialwissenschaftlichen Reflexionen so trifft man auf einen Personenbegriff, der normative Setzungen enthält, die ihn zu einem Zentralbegriff zwischen Gerechtigkeit und Selbstwerdung erheben (Langer 2013). So liegt es vor allem in dem Personenstatus, dass Menschen als Nutzer_innen sozialwirtschaftlicher Leistungen eben als „Adressaten bestimmter Rechte und Pflichten“ (Langer 2013, S. 15) zu behandeln sind. Ein Blick in die Philosophie, der hier nicht vertieft werden kann, zeigt auf, dass ‚Person‘ als Zuschreibungssubjekt der präskriptive Begriff schlechthin zu sein scheint – über den Begriff der Person werden Rechte und Pflichten zugeschrieben. Durch die bioethischen Diskussionen wurde herausgearbeitet, dass es um das Wesen des Menschen geht: „Anders als die Begriffe ‚Mensch‘ oder ‚Lebewesen‘ ist der Begriff ‚Person‘ eben nicht primär in deskriptiven, also auch empirisch erfassbaren Argumentations- und Begründungszusammenhängen beheimatet. Die Bezeichnung ‚Person‘ besagt also, „daß einem Wesen bestimmte Rechtsansprüche zukommen; sie besagt nicht, wie derjenige, dem diese Ansprüche zukommen, näherhin beschaffen ist“ (Birnbacher 1997, S. 13ff.).“ Die Verobjektivierung des Personenstatus via Institutionalisierung des Wertes der Person an sich arbeitet Hans Joas als ‚Sakralität der Person’ heraus. Joas ‚entempirisiert‘ den Personen- Begriff förmlich und vergesellschaftet ihn gleichzeitig. Über den Diskurs um die Menschenrechtscharta argumentiert er, dass unabhängig von Eigenschaften, Fähigkeiten oder kognitivem Status, im Extrem auch kontrafaktisch, jeder Mensch zu einer Person erklärt wird. „Gleichzeitig wird die Geltung dieser Zuschreibung in den Kampf um die jeweilige Anerkennung verlegt. Menschen sind nicht Personen, weil sie bestimmte Eigenschaften haben, sondern weil sie Teil der Erzählung bestimmter Wertanerkennungen sind.“ (Langer 2013, S. 25). Personenorientierung in all ihren Konsequenzen ist also nicht nur eine Adressierung bzw. Zuschreibung, sondern gleichermaßen eine kryptonormativ eingeschriebene Verpflichtung den Dienstleistungsnutzenden gegenüber. Beide Elemente, ‚sozial-solidarisch‘ und ‚personenbezogen‘, geben starke Argumente dafür, dass es sich mit der Kennzeichnung ‚sozial-personenbezogen‘ um spezifische Dienstleistungen handelt. Die wirtschaftswissenschaftliche Interpretation von Dienstleistungen im Allgemeinen wurde u.a. von Arnold und anderen bereits ausführlich geleistet, unter 2.3.1 wird kurz auf den immateriellen Charakter rekurriert. Bevor mit dem soziologischen Neo-Institutionalismus eine theoretische Einbettung geleistet wird, gilt es aber noch speziell wirtschaftswissenschaftliche (2.3) sowie sozialpolitische (3.) Argumente zu führen. Das Gut ‚Dienstleistung‘ In Bezug auf das ‚Gut‘ der Dienstleistung wurden vor allem von den Wirtschaftswissenschaften, aber auch von der Soziologie wesentliche Erträge geleistet. Diese lassen sich im Folgenden durch zwei Schwerpunkte überblicksartig darstellen, als volkswirtschaftliche Sektorenunterscheidung und in Form der betriebswirtschaftlichen Erkenntnisse zur Dienstleistungsproduktion. 2.3 Andreas Langer 84 Volkswirtschaftliche Sektorenunterscheidung und Wachstum des Dienstleistungssektors Volkswirtschaftlich wird entlang an der Unterscheidung von Sach- und Dienstleistung vor allem über die Bedeutung der Klassifikation der Wirtschaftszweige gearbeitet. Vordergründig hebt sich die Dienstleistung natürlich von dem Sachgut durch seine Immaterialität bzw. Intangibilität ab. „Dienstleistungen sind grundsätzlich immateriell bzw. intangibel, ihre Kernleistung ist weder sichtbar noch greifbar. Dies bedeutet nicht, dass in den Prozess der Dienstleistungsproduktion nicht auch Sachleistungsanteile einfließen. Häufig stellen Sachleistungen sogar die Voraussetzung zur Erbringung von Dienstleistungen dar (z.B. Infrastruktur des Dienstleistungsanbieters). Die zentrale Leistung, die der Dienstleistungsanbieter erbringt, ist jedoch nicht gegenständlich“ (Arnold 2014, S. 460). Der tertiäre Sektor – also Dienstleistungssektor – stellt sich dabei bei genauerem Hinsehen als heterogen dar: Erstens bricht die Sektoren-Unterscheidung an der unklaren Trennung von Dienst- und Sachleistung, zweitens an der meist noch unspezifischen Trennung und Zuordnung von Unternehmen zu den jeweiligen Sektoren. Beides trifft uneingeschränkt auch auf soziale Dienstleistungen zu. Trotz dieser definitorischen Unzulänglichkeiten wird die „Dienstleistungsbranche in Deutschland (als) der größte und am schnellsten wachsende Wirtschaftsbereich in Deutschland“ (Statista 2016a) angesehen. „Im Jahr 2015 wurden in den Dienstleistungsbereichen 69 Prozent der gesamtwirtschaftlichen Wertschöpfung generiert. Etwa drei von vier Erwerbstätigen sind in der Dienstleistungswirtschaft beschäftigt und leisteten im Jahr 2015 rund 42 Milliarden Arbeitsstunden. Durchschnittlich arbeiten in Deutschland auf 1.000 Einwohner_innen 265 sozialversicherungspflichtig Beschäftige im Dienstleistungssektor. In Hamburg besteht die höchste Dienstleistungsdichte. Hier kommen auf 1.000 Einwohner 433 Beschäftigte. Innerhalb des Dienstleistungssektors trägt der Bereich ‚Öffentliche Dienstleister, Erziehung und Gesundheit‘ am stärksten zur Bruttowertschöpfung bei. Insgesamt erreichte der Bereich im Jahr 2015 mehr als 497 Milliarden Euro” (Statista 2016a). Bemerkenswert ist, dass durchgehend auch über die Wirtschaftskrisen der letzten Jahre hinweg vor allem der soziale und gesundheitliche Dienstleistungsmarkt stabil geblieben ist und als weiter wachsend prognostiziert wird. Die Bruttowertschöpfung im Dienstleistungssektor im Jahr 2016 im Bereich Öffentliche Dienstleistung, Erziehung, Gesundheit liegt bei 517,9 Milliarden Euro. 2006 lag die Bruttowertschöpfung noch bei 364,45 Milliarden Euro (Statista 2016b). Ein weiterer Indikator für die volkswirtschaftliche Bedeutung ist der Beschäftigungszuwachs: „So werden die Öffentlichen Dienstleister, Erziehung, Gesundheit mit +270.000 im Jahr 2017 weiterhin überdurchschnittliche Beschäftigungsgewinne erzielen. Dies liegt hauptsächlich am Ausbau der Kindertagesbetreuung und an der Alterung der Gesellschaft. Letztere führt dazu, dass die Nachfrage nach Gesundheitsdienstleistungen massiv steigt und die Beschäftigung in Senioreneinrichtungen und bei ambulanten Pflegediensten expandiert. Zudem wurde in der Branche Öffentliche Dienstleister, Erziehung, Gesundheit die Beschäftigung erhöht, um die Flüchtlingsversorgung zu gewährleisten” (IAB 2017, S. 6). Die Bundesagentur für Arbeit kommt zu der Einschätzung, dass sich einerseits der Arbeitsmarkt bezüglich Sozialer Arbeit positiv entwickelt hat, die Zahl der Erwerbstätigen stark zugenommen hat, ebenso wie die Nachfrage nach Fachkräften bei gleichzeitigem Rückgang der Arbeitslosigkeit im Jahr 2015. „Der demografische Wandel macht mehr soziale Betreuung und Beratung älterer Menschen notwendig. Hinzu kommen Projekte wie der Ausbau der Kinderbetreuungseinrichtungen, der Schulsozialarbeit und der Ganztagsschulen. Spätestens ab der zweiten Jahreshälfte 2015 lässt auch die Fluchtmigration den Bedarf an Beratung, Betreuung und Begleitung rasant steigen. 2.3.1 Soziale Dienstleistungen in sozialwirtschaftlichen Strukturen 85 Für die kommenden Jahre kann mit einer weiter wachsenden Zahl an Nachwuchskräften gerechnet werden, denn die Zahl der Studierenden nimmt seit 2008 kontinuierlich zu“ (Bundesagentur für Arbeit 2016, S. 84). Betriebswirtschaftliche Erkenntnisse zur Dienstleistungsproduktion Betriebswirtschaftlich werden die Konsequenzen von Dienstleistungscharakteristika auf den Produktionsprozess hervorgehoben. Grunwald arbeitet heraus, dass die unterschiedlichen Definitionen von Dienstleistungen als Phasen des Produktionsprozesses verstanden werden sollten: „Das bedeutet, dass der Ablauf der Transaktion (Vorkontaktphase – Kontaktphase – Nachkontaktphase) und das Dienstleistungsverständnis (Potential – Prozess – Ergebnis) parallelisiert werden können, Dienstleistungen in der Vorkontaktphase als Potential verstanden werden können, in der Kontaktphase als Prozess und in der Nachkontaktphase als Ergebnis“ (Grunwald 2014, S. 11) Wesentliche Erkenntnisse sind dabei die hohe Verschränkung von Infrastrukturkomponenten als Vorkombination von Produktionsfaktoren zur Generierung der Leistungsbereitschaft und die dadurch resultierenden massiven Planungs-, Steuerungs- und Flexibilitätsanforderungen an Dienstleistungsunternehmen. „Da Dienstleistungen nur in Zusammenarbeit mit externen Faktoren hergestellt werden können, ergibt sich daraus ein Kapazitätsauslastungsproblem. Auf der einen Seite ist der Dienstleistungsanbieter daran interessiert, die Leistungsbereitschaft mit minimalem Aufwand vorzuhalten. Auf der anderen Seite muss eine etwaige Nachfrage sofort befriedigt werden können“ (Arnold 2014, S. 475). Die besondere Bedeutung sozialer Dienstleistungen für die sogenannte Endkombination (Kontaktphase und Ergebnis) kann durch einen Exkurs zu Vertrauensgütern gezeigt werden. „Dienstleistungen sind selbständige oder produktbegleitende Leistungen, die mit der Bereitstellung und/oder dem Einsatz von Potentialfaktoren verbunden sind. Unternehmensinterne und -externe Faktoren werden im Rahmen des Dienstleistungsprozesses kombiniert, um an den externen Faktoren, an Konsumenten oder deren Objekten, nutzenstiftende Wirkungen zu erzielen“ (Meffert 2005, S. 1159). Unter Einbeziehung der Prozesskategorie wird schon länger über integrative Dienstleistungen gesprochen: „Integrative Prozesse sind alle jene Dienstleistungsaktivitäten, die unter Einbeziehung des externen Faktors vollzogen werden“ (Reckenfelderbäumer 1995, S. 119). Weiterführend ist hier die Diskussion um die Unterscheidung nach der Art des externen Faktors, nach dem Grad der Interaktion und nach der Berücksichtigung von ‚kundenbezogenen‘ Erwartungen und Aktivitäten. Durch die beiden bislang besprochenen Konzepte wird der Charakter der sozialwirtschaftlichen Dienstleistungen bereits stark eingegrenzt und fokussiert. Im ‚sozial‘ findet sich ein Spanungsfeld unterschiedlicher Interessen, die der Nutzer_innen gegenüber denen der Dienstleistungserbringer und der Dienstleistungsplaner. Der Personenbezug macht eine Schere auf zwischen Zielen der Dienstleistungsbereitstellung und Potentialen der Dienstleistungsnutzung in der Ko-Produktion. Sehr ertragreich ist es hier, sich dieses Gut etwas genauer als Vertrauensgut zu betrachten. Soziale Dienstleistungen lassen sich dabei gut gegenüber Such- und Erfahrungsgütern abgrenzen. 2.3.2 Andreas Langer 86 Suchgut/Inspektionsgut Qualität ist bereits vor Vertragsabschluss erkennbar – es fallen keine zusätzlichen Kosten an – der Grad der Informationsasymmetrie ist nahezu null. Erfahrungsgut Qualität ist erst nach Vertragsabschluss zu erkennen bzw. Qualität erweist sich durch Gebrauch – es fallen keine zusätzlichen Kosten an – der Grad der potentiellen Informationsasymmetrie liegt vor Vertragsabschluss im mittleren Bereich. Vertrauensgut/Reputationsgut Qualität kann kaum bewertet werden bzw. lässt sich weder durch vorheriges Prüfen noch durch Gebrauch vollständig ermitteln, sondern man muss darauf „vertrauen“, gute Qualität zu erhalten – Informationsasymmetrie ist prohibitiv hoch – es entstehen erhebliche Kosten bei der Qualitätsüberprüfung. Charakterisierung von Such-, Erfahrungs- und Vertrauensgütern (nach Kuchinke 2000, S. 4) Sabine Fließ (2004, S. 41) grenzt Suchgüter,1 Erfahrungsgüter und Vertrauensgüter2 durch die Höhe ihrer Messkosten ab, also durch das Problem der Beurteilung ihrer Qualität. Die ‚Eigenschaftsbeurteilung‘ einer Leistung ist ihrer Ansicht nach mit Messkosten verbunden, diese können differenziert werden als direkte Messkosten, Messfehlerkosten und Opportunitätskosten. Dienstleistungen in der Sozialwirtschaft zeichnen sich dadurch aus, dass kaum technische Methoden zur Verfügung stehen, dass die Messkosten den Wert oder Nutzen der Leistungen übersteigen oder, wenn die Opportunitätskosten der Beurteilung so hoch sind, dass eine alternative Leistung zu einem höheren Nutzen führt (Fließ 2004, S. 35). Ist dies der Fall, dann kann von einer Dominanz von Vertrauenseigenschaften ausgegangen werden, der Vertrauensaspekt ist somit im Interaktionskontext und als Legitimation auf den Sozialmärkten höchst relevant. Im Rahmen institutionsökonomischer Überlegungen zeigt Hardt (1996) die hohe Bedeutung von Informationsasymmetrien bei Vertrauensdienstleistungen auf. Das uno-actu-Prinzip wird hier in die Richtung interpretiert, dass erst die Vertragserfüllung den Erstellungsprozess der Dienstleistungen in Gang setzt und dass erst dann das Problem und die Problemlösung bekannt werden (Kuchinke 2000, S. 4). Dies erfordert eine grundsätzliche Offenheit der Dienstleistungen und impliziert Vertrauenseigenschaften des Produktionsprozesses: Kund_innen oder Nutzer_innen sind mit Leistungseigenschaften konfrontiert, deren Erfüllung der/die Nutzer_in weder während noch nach Inanspruchnahme der Dienstleistung abschließend beurteilen kann. Der/die Nachfrager_in kann nicht oder nur zu sehr hohen Kosten zwischen Anbietern guter und Anbietern schlechter Qualität unterscheiden (Kuchinke 2000, S. 3; Fließ 2004, S. 34). Dies eröffnet Anbietern wie Nutzer_innen diverse Verhaltensspielräume. Die Principal-Agent Theorie konzeptioniert dies als die Probleme hidden characteristics, hidden intention und hidden action, die durch Debundling-, Visualisierungs-, Externalisierungs- bzw. Internalisierungsstrategien bearbeitbar sind (Fließ 2004, S. 41). Abb. 1: 1 Nelson bezeichnet die erste Gutskategorie als Suchgüter. Manchmal werden diese Güter aber auch als Inspektionsgüter bezeichnet. 2 Der Begriff des Vertrauensgutes wurde von Darby/Karni eingeführt. Zu den Charakteristika der Vertrauensgüter Kuchinke 2000; Fließ 2004. Soziale Dienstleistungen in sozialwirtschaftlichen Strukturen 87 Vertrauensgüter sind durch hohe Asymmetrien und Unsicherheiten gekennzeichnet. Sabine Fließ (2004, S. 40) kommt deshalb zu dem Ergebnis, dass die Steuerung von Qualität aber auch Problemdefinition und Lösungsfindung am Leistungserstellungsprozess ansetzen muss, nicht erst am Output. Fassen wir den Argumentationsstrang des zweiten Kapitels zusammen. Soziale personenbezogene Dienstleistungen sind interaktionsbasierte Güter in institutionalisierten Kontexten. Sie entstehen durch das gemeinsame Erhandeln von – Nutzer_innen in sozialpolitisch gezielt geplanten Interaktionen unter Beteiligung unterschiedlichster Dienstleistungserbringer, – privatwirtschaftlichen oder staatlichen Unternehmen sowie Organisationen des sog. Dritten Sektors und deren Fachkräfte oder Ehrenamtliche, – Peers und Selbsthilfekooperationen, – privaten Haushalten, Angehörigen in Eigenproduktion, – Interaktionen in dementsprechend aufbereiteten Infrastrukturen wie etwa Sozialräumen oder Gemeinwesen. Den besonderen Charakter sozialer Dienstleistungen kennzeichnen ihr Personenbezug als „Immaterialität, Unteilbarkeit, Standortgebundenheit und ihre hohe Individualität sowie die Integration des externen Faktors: Produktion und Konsum verlaufen simultan (...). Das Soziale dieser Dienstleistungen kann sich aus den Zielgruppen und Zielsetzungen ergeben, sowie aus den Angeboten und den Anbietern. In vielen Variationen geht es um die Verbesserung der Lebenssituation von Menschen, die in der Gesellschaft Benachteiligungen erfahren. Typische Leistungsformen sind u.a. Beratung, Betreuung, Behandlung und Pflege.“ (Langer et al. 2017, Kap. 1.1). Soziale Dienstleistung als Element sozialer Sicherungssysteme Nach der begrifflichen Abgrenzung in Kapitel 2 soll nun im 3. Kapitel die soziale Dienstleistung im weiteren System der Sozialen Sicherung in der Bundesrepublik betrachtet werden. So- 3. Industriell-dienstleistungsorientierte Leistungsbündel Probleme sowie deren Lösungen sind bekannt – standardisierte Interaktionen – Kaufentscheidungen werden dominiert von Sucheigenschaften, teilweise auch von Erfahrungseigenschaften; beides ist nicht kostenlos – langfristige Vertrags Beziehungen – hohe Planungssicherheit, z.B. Wartungsleistungen technischer Geräte. Kreativ-dienstleistungsorientierte Leistungsbündel Probleme sind bekannt, die Lösungen jedoch nicht oder nur bedingt – intensive Interaktionen – werden von Erfahrungseigenschaften dominiert – nur geringe Planungssicherheit, z.B. Organisationsentwicklungsleistungen. Vertrauens-dienstleistungsorientierte Leistungsbündel Weder Problem noch Problemlösung sind bekannt – spezifische und komplexe Interaktion – dominierend sind Vertrauenseigenschaften – langfristige relationale Verträge, z.B. intensive Hilfen für Jugendliche. Charakterisierung vertrauensdienstleistungsorientierter Leistungsbündel (Hardt 1996)Abb. 2: Andreas Langer 88 ziale Dienstleistungen sind wesentliche Elemente nationaler Sicherungssysteme und Gegenstände supranationaler Steuerung. Dies ist für die Sozialwirtschaft deswegen von Bedeutung, weil sich daraus Handlungsfelder aber auch Einflussfaktoren ergeben (wie sich dies auch schon beim Merkmal ‚sozial‘ angedeutet hat). Soziale Dienstleistungen als Element des deutschen Sicherungssystems Das sozialpolitische Sicherungssystem in Deutschland lässt sich unter anderem durch die Unterscheidung seiner Leistungen – als wesentliches Strukturelement – beschreiben. So ist es ein probates Mittel, Geldleistungen und Sachleistungen zu differenzieren, eine wesentliche Rolle spielen aber auch Schutz- und Gleichstellungsrechte. Die oft missverständliche Abgrenzung sozialer Sachleistungen (hier oftmals als Sachleistungssystem z.B. in der Behindertenhilfe) gegen- über Geldleistungen subsumiert Dienstleistungen in den Sachleistungen. Hier soll jedoch eine genauere Abgrenzung getroffen werden (z.B. Bellermann 2011): Das Soziale Sicherungssystem gliedert sich in soziales Recht und soziales Geld, und die Leistungskategorie soziales Geld gliedert sich wiederum in drei Kernelemente, die der reinen Geldleistungen (von Lohnersatzzahlungen bis Grundsicherung), der Sachleistungen (materielle Güter) und die der sozialen Dienstleistungen (immaterielle Güter). Für die Sozialwirtschaft sind dabei soziale (Schutz-)Rechte und Dienstleistungen von besonderer Bedeutung. Soziale Dienstleistung in der Bundesrepublik Deutschland sind integraler Bestandteil des Sozialstaatsprinzips, welches grundlegend in den Artikeln 20 und 28 Grundgesetz (GG) verankert sind. Sie bilden die rechtliche Grundlage der Daseinsvorsorge durch die Garantie der kommunalen Selbstverwaltung, die staatliche Fürsorgepflicht ist im Art. 74 Abs. 1 GG verankert. Die gesetzlich verankerten Leistungsansprüche werden für Versicherungs- als auch steuerfinanzierte Leistungen in den Sozialgesetzbüchern definiert. Aus der immer noch starken Bedeutung des Subsidiaritätsprinzips resultiert ein leistungsrechtliches Dreiecksverhältnis zwischen den öffentlichen Kostenträgeren und leistungsgewährenden Institutionen (Staat, Bundesland, Kommune, Sozialversicherungsträger), Leistungserbringern (freie, private Träger) und den Leistungsnutzern (Bürger_innen). Die gewährleistenden Akteure und Kostenträger erfüllen sozialrechtlich garantierte Leistungsansprüche und beauftragen zu deren Umsetzung in verstärktem Maße freie und private Träger und deren Einrichtungen. Dabei besteht bei den personenbezogenen Dienstleistungen ein Wunsch- und Wahlrecht der Nutzer_innen bezogen auf die zum Einsatz kommenden Leistungserbringer, zum Teil auch bezüglich Form und Art der Umsetzung. Soziale Dienstleistungen sind – als Daseinsvorsorge – geografisch an den Lebensort der Nutzer_innen aber auch den Erbringungsort der Dienstleistenden gebunden, als erster Aspekt der regionalen / kommunalen / lokalen Dimension dieser Leistungsart. Die Dienstleistungserbringer können in der Regel erst nach Anerkennung und im Rahmen verhandelter Bedingungen (Leistungs-, Entgelt- und Prüfvereinbarungen) tätig werden. In diesem Rahmen – oder durch Gesetz – werden auch Qualitätsstandards (Qualifikation, Konzeption, bauliche Standards), Leistungsarten bis hin zu Leistungsmengen (Sozialraumbudgets) vereinbart, die allerdings keine Belegungsgarantie oder Auslastungszusagen enthalten; hier zeigt sich das zweite Element der regionalen/kommunalen/lokalen Dimension sozialer Dienstleistungen. Soziale Dienstleistungen als Bestandteil der sozialen Daseinsvorsorge werden in der Bundesrepublik Deutschland immer noch zu einem maßgeblichen Teil von der frei gemeinnützigen 3.1 Soziale Dienstleistungen in sozialwirtschaftlichen Strukturen 89 Wohlfahrtspflege getragen, obwohl die Pluralisierung und Deregulierung das Angebot in Richtung neuer und auch privatgewerblichen Anbieter geöffnet hat. Es herrscht eine zunehmende Preis-, Qualitäts- und Kostenkonkurrenz. Bei den Dienstleistungsanbietern findet sich überwiegend ein Finanzierungsmix (Maucher 2011, 522) aus Zuwendungsfinanzierung (etwa 10%), Leistungsentgeltfinanzierung (etwa 80%) und Eigenmittelfinanzierung (etwa 10%). Trotz dem nicht mehr garantierten – und auch nicht mehr gesetzlich verankerten – Vorrang für die Leistungserbringung durch Träger und Einrichtungen der Freien Wohlfahrtspflege, nehmen diese Träger dennoch immer noch eine Vormachtstellung gegenüber kommunaler Wohlfahrtspflege und anderen Trägern ein. Diese liegt einerseits in Pfadabhängigkeiten aber auch in nach wie vor bestehenden Begünstigungen begründet. So werden diese Organisationen über den Status der Gemeinnützigkeit (§§ 51, 68 Abgabenordnung (AO)) steuerlich begünstigt. Werden die Ziele gemeinwohlorientierten Handelns anerkannt und erfüllt, so können steuerliche Befreiungstatbestände (z.B. Wegfall von Umsatz- und Gewerbesteuer), verminderte Steuersätze sowie Spendenabzug beansprucht werden. Zum Bedeutungszuwachs von Dienstleistungen Badura/Gross (1976) rufen mit ihrer „Dienstleistungsstrategie” den Paradigmenwechsel bei den sozialpolitischen Leistungsarten hin zu den sozialen Dienstleistungen aus. Die Abkehr von der „Einkommensstrategie” bedeutet einen grundlegenden Wandel der Zuständigkeiten, weg von der Organisation und Verteilung der Geldleistungen hin zur Möglichkeit der Leistungen als dienstleistungsbezogene Interventionen und deren (lokale) Verortung und Organisation. Gleichzeitig werden die Dienstleistungen aus dem „traditionellen System der kommunalen Zwangsarmenpflege” herausgelöst und in ein System der „professionelle(n) Bearbeitung komplexer psychosozialer Notlagen” (Olk 2008, S. 288) institutionalisiert. Im Rahmen des sozialwirtschaftlichen Steuerungsdiskures erleben Dienstleistungen einen qualitativen Bedeutungszuwachs, weil im Wandel vom ‚versorgenden‘ Staat zum ‚aktivierenden‘ Sozialstaat die Forderung der ‚Chancengleichheit‘ besser realisierbar erscheint. Die wichtigsten Bausteine, die auf der Möglichkeit sozialstaatlicher Intervention aufbauen, sind die Abkehr von der ‚Dekommodifizierung‘ der Arbeitskraft und einem ‚übertriebenen‘ Sozialschutz, der Wandel von Umverteilung hin zur Förderung und Befähigung von „Handlungsautonomie und Freiheit zur Risiko- übernahme und selbstgesteuertem Handeln auf unsicheren Märkten” (Olk 2008, S. 294). Nicht umsonst wurde der Umbau der Arbeitsmarktpolitik mit „Moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt“ (sog. Hartz-Gesetze) benannt. Programmatisch steht hier auch die Vorgehensweise „Fordern und Fördern“ für das anspruchsvolle Vorhaben eines aktivierenden Sozialstaates. „Während das Element des ‚Forderns‘ also explizit die Eigenleistungen und Selbsthilfefähigkeiten der potentiellen Leistungsempfänger fokussiert und die Hilfeempfänger zur aktiven Mitwirkung am Hilfeprozess verpflichtet, zielt das Element des ‚Förderns‘ auf die Bereitstellung von passförmigen und fallspezifischen Angeboten eines maßgeschneiderten Case-Managements“ (Olk 2008, S. 295). Die Umgestaltung sozialer Dienstleistungen als Instrument des aktivierenden Wohlfahrtsstaates fokussiert also das Leitbild des Sozialinvestitionsstaates – aber auch die mögliche Instrumentalisierung derjenigen Akteure, Organisationen, Träger, Einrichtungen, Initiativen bis hin zum zivilgesellschaftlichen Engagement, die seit jeher für den Bereich sozialer Dienstleistungen stehen. 3.2 Andreas Langer 90 Soziale Dienstleistungen als Gegenstand europäischer Steuerung Vor diesem Hintergrund werden soziale Dienstleistungen seit über 20 Jahren verstärkt in unterschiedlichen deutschsprachigen Diskursen verhandelt und seit über 15 Jahren in unterschiedlichen Gremien und Arenen im Kontext der EU diskutiert. Ein Referenzpunkt, nämlich soziale Dienstleistungen im Konzept der ‚social services of general interest‘ (SSGI) zu fassen, wurde im Jahr 2006 durch die Europäische Kommission vorgeschlagen (siehe dazu den Beitrag von Güntner/Maucher in diesem Band). Zusammenfassend für die weitere Diskussion soll hier aber dennoch erwähnt werden: In der EU-Diskussion sind soziale Dienstleistungen solche sozialen Unterstützungssysteme, die erstens durch Interaktionskontexte wirken, also im Gegenteil zu Geldleistungen und Sachleistungen durch face-to-face-Aspekte gekennzeichnet sind und zweitens als eingebettet im sozialstaatlichen oder wohlfahrtstaatlichen System zu verstehen sind – also in der Regel familiäre Unterstützungssysteme ergänzen oder ersetzen. Im Anschluss an die Definition der SSGI werden Dienstleistungen auch als Sozialisationsprozesse verstanden, (1) durch die sich soziale Institutionen verantwortlich dafür zeigen, Individuen in ihrem täglichen Leben zu unterstützen, (2) in welchen Individuen nicht als isolierte Geschöpfe betrachtet werden, sondern jeweils eingebettet sind und als ein Teil sozialer Einheiten und Systeme zu betrachten sind. (3) Soziale Dienstleistungen werden aber ebenso als ökonomische Güter verstanden, die gehandelt werden können, was zumindest die Herausforderung beinhaltet, die traditionelle Sicht auf die Herstellung sozialer Gleichheit durch Dienstleistungen mit ökonomischen Überlegungen zu verbinden. In einer Übersicht über Maßnahmen zur sozialen Integration in Europa kommt Herrmann (2005, S. 12) zu folgendem Ergebnis: „Social Services are an integral part of the European Social Model and moreover of society. This means that they are serving not only concerned individuals but also society at large”. Soziale Dienste sind tief in den nationalen, regionalen und lokalen Wohlfahrtsregimen mit ihren jeweiligen Kulturen, Traditionen und Akteurskonstellationen eingebettet. Sozialwirtschaftliche Dienstleistungen zwischen Handlung und Institution: Dienstleistungsstrukturen Der zentrale Bezugspunkt des vorliegenden Beitrags ist es, nicht nur das Phänomen der sozialen Dienstleistungen begrifflich, theoretisch und konzeptionell zu klären, sondern auch die Struktur der Planung, Steuerung, Organisation und Erbringung von sozialen Dienstleistungen, die in Dienstleistungsstrukturen reguliert, orientiert und legitimiert werden, aufzuschließen. Der konzeptionelle Vorschlag dieser Ausführungen besteht darin, in der Analyse von ‚sozialen Dienstleistungsstrukturen‘ die gemeinsame Entwicklung, die Interdependenz und die wechselseitige Gestaltung eines ‚organisationalen Feldes‘ als wesentliches Grundelement der Sozialwirtschaft zu umreißen – es geht also um die strukturellen Rahmenbedingungen im Sinne einer ‚Infrastruktur‘ sozialer Dienstleistungen. Die neoinstitutionellen Grundlagen werden im konzeptionellen Einleitungsartikel geklärt (siehe Grunwald/Langer in diesem Band). 3.3 4. Soziale Dienstleistungen in sozialwirtschaftlichen Strukturen 91 Die institutionelle Einbettung der sozialen Dienstleistung in organisationalen Feldern Die Generierung, Sicherstellung, Steuerung und (qualitative) Weiterentwicklung von sozialen Dienstleistungen im Konzert mit anderen Elementen des sozialen Sicherungssystems erweist sich als weitaus voraussetzungsvoller und anspruchsvoller als z.B. die Erstellung von Geldleistungen oder Sachleistungen. Es müssen passende Interaktionskontexte bereitgestellt werden, die Dienstleistungen müssen örtlich verfügbar sein, die Sicherstellung qualifizierten Personals und geeigneter Träger bedarf hoher Vorlaufzeiten, die Angebote müssen niedrigschwellig und vertrauensgenerierend sein, es bedarf eines komplexen Systems der (partizipativen) Bedarfsdefinition, Sozialplanung und Umsetzung bis hin zu Strategien der Integration relevanter Öffentlichkeiten zur Akzeptanzsteigerung und Ent-Stigmatisierung. Allein diese Auflistung lässt vermuten, dass soziale Dienstleistungen als Güter in Relation zu Handlungen und Interaktionen voraussetzungsvolle Rahmenbedingungen benötigen. Erstaunlich ist dabei, dass die Beschreibung und Analyse dieser Rahmenbedingungen bislang nur wenig systematisiert vorliegt. Um nun dies zu leisten wird auf den soziologischen Neo-Institutionalismus zurückgegriffen und hier auf drei wesentliche Konzepte: 1) das Institutionenverständnis als Unterscheidung dreier Säulen (regulativ, normativ, kognitiv; dies wird im Grundlagentext Sozialwirtschaft Grunwald/Langer in diesem Band geklärt) 2) das Modell organisationaler Felder mit ihren Isomorphiephänomenen sowie 3) das Modell institutioneller Logiken. Mit diesem Instrumentarium wird im Folgenden ein Erklärungsansatz gegeben, warum Organisationen in der Sozialwirtschaft sich verhalten, wie sie es tun und wie die Funktion sozialer Dienstleistungen vor dem Hintergrund der Einbettung in einem institutionellen ‚Feld‘ verstanden werden kann. Im Sinne einer Mehrebenenverflechtung ist es dabei zuerst einmal einleuchtend; diese institutionelle Struktur versteht sich im Rahmen einer Policy-Analyse als Regelungsstruktur (die Entscheidungsprozesse fokussiert) und Leistungsstruktur (Konkretisierung und Ausgestaltung von Programmen vor Ort) – denn man würde bei den wesentlichen Rahmenbedingungen aus sozialwirtschaftlicher Sicht natürlich zuvorderst an leitende Gesetze und Träger denken. Scott (2001) leitet daraus drei „institutionelle Säulen“ ab (‚Institutionen‘ als regulative, sowie normative und kognitive Orientierungen). Schon hier deutet sich an, dass die institutionellen Rahmenbedingungen sozialer Dienstleistungen eher als ein Ensemble aus strukturgebenden Elementen zu verstehen ist. Die Neo-Institutionalisten nehmen nun an, dass diese Strukturen ein Ergebnis ständiger Beobachtung und Beeinflussung sind und einen festgefügten aber doch beweglichen Rahmen für Regulierung, Legitimation und Orientierung sozialer Dienstleistungen bilden, aber auch des auf Dienstleistung bezogenen Handelns. „Die Neoinstitutionalisten gehen vielmehr davon aus, dass Annahmen, Vorstellungen und Erwartungen in einer Gesellschaft generell festlegen, wie Unternehmen, Schulen oder Krankenhäuser gestaltet sein sollen, warum sie nützlich sind, welche Aufgaben ihnen zukommen und welche nicht (…). Viele der in Organisationen vorzufindenden Programme, Stellen, Abteilungen und Verfahrensweisen werden in Reaktion auf die Forderungen und Erwartungen wichtiger Anspruchsgruppen in der Umwelt eingerichtet. (...) Sie werden unabhängig von ihren Auswirkungen auf das Arbeitsergebnis und die Effizienz der Organisation übernommen (adoptiert)“ (Walgenbach 2014, S. 296). Vor allem auf der Leistungsstruktur fin- 4.1 Andreas Langer 92 det also eine gegenseitige Beeinflussung in organisationalen Feldern statt, auch Isomorphie genannt. Damit ist das zentrale Konzept der organisationalen Felder angesprochen. Es ist ein gängiger Begriff, in dienstleistungsbezogenen Kontexten von einem ‚Feldzugang‘ zu sprechen, vom ‚Feldverständnis‘ bis hin zu ‚Feldgestaltung‘. Gemeint ist damit jeweils eine bestimmte Gestalt des Zusammenspiels verschiedener Träger, Organisationen, Institutionen, Akteure bis hin zu Kulturen, die einen bestimmten Bereich der Dienstleistungen charakteristisch kennzeichnen. Insbesondere durch den soziologischen Neo-Institutionalismus kann dieser Zugang in ein Theoriegebäude eingeordnet werden, das diese ‚Einbettung‘ als ‚organisationales Feld‘ beschreibt. Nach Dimaggio/Powell (1983) ist ein organisationales Feld die zentrale Analyseeinheit aus „jene(n) Organisationen, die gemeinsam einen abgegrenzten Bereich des institutionellen Lebens konstituieren: die wichtigsten Zuliefererfirmen, Konsumenten von Ressourcen und Produkten, Regulierungsbehörden sowie andere Organisationen, die ähnliche Produkte oder Dienstleistungen herstellen bzw. anbieten“ (DiMaggio/Powell 2000, S. 149). Zu der Analyse ‚organisationaler Felder‘ liegen unzählige Einzelansätze vor, jedoch erst wenige konzeptionelle Vorschläge (Bode 2013; Krone et al. 2009). Soziale Dienstleistungen als eingebettet in ‚organisationale Felder‘ zu betrachten behauptet, dass man mehr als nur bestimmte Sozialunternehmer bzw. freie Träger gemeinsam mit relevanten öffentlichen Trägern in einem bestimmten Policy-Bereich der kommunalen Sozialpolitik betrachten muss, um zu verstehen, wie vor dem Hintergrund bestimmter sozialer Probleme Bürger_innen zu Nutzer_innen sozialer Dienste transformiert werden, die dann in der Regel durch Interaktionszusammenhänge in Koproduktion soziale Dienstleistungen erstellen. In Bezug auf soziale Dienstleistungen lautet die zentrale Fragestellung der Analyse organisationaler Felder, welche institutionellen Rahmenbedingungen überhaupt gegeben sein müssen, um soziale Dienstleistungen als überaus anspruchsvolle Leistungsart zu generieren und sicherzustellen. Die weitergehende Fragestellung lautet davon ausgehend, wie sich die unterschiedlichen institutionellen Elemente gegenseitig bedingen und beeinflussen, um zu einem schlüssigen Verständnis der Weiterentwicklung und Steuerung organisationaler Felder und mit ihnen sozialer Dienstleistung zu kommen. Die Regelungsstruktur strahlt aber nicht nur durch Gesetzgebung in die Isomorphieprozesse organisationaler Felder ein, sondern auch in Form von gesellschaftlichen Handlungslogiken. Damit ist das dritte leitende Konzept der institutionellen Logiken benannt, welches an die Strukturationstheorie von Giddens anschliesst, der für die Analyse gesellschaftlicher Differenzierung zwei Modelle von Systemen entwirft, einerseits das der Subsysteme und andererseits das der Expertensysteme. Letztere sind wiederum unterschieden in die technischen Systeme und die professionellen Systeme (Giddens 1996). Als Weiterentwicklung dieses neo-institutionellen Ansatzes und anschließend an diese differenzierungstheoretische Position wurden vor allem durch die Arbeiten von Thornton/Ocasio ‚institutionelle Logiken‘ entworfen, die bestimmte Entwicklungsmechanismen innerhalb organisationaler Felder präzisieren. So werden auf der gesellschaftlichen Makro-Ebene idealtypische Sets von Ordnungsprinzipien unterschieden („Corporation“; „Profession“, „Market“, „State“, „Religion“ und Family“; Thornton et al. 2005, S. 128, 168ff.; Thornton et al. 2012, S. 52ff.), die als institutionelle Logiken ein „Bündel an Normen sowie kulturellen und strukturellen Praktiken“ (Blümel 2013, S. 83) bereitstellen, die widerum orientierungsrelevant sind. Soziale Dienstleistungen in sozialwirtschaftlichen Strukturen 93 Dienstleistungsstrukturen als Infrastruktur der DL-Produktion3 In sozialen Dienstleistungen – als ‚Produkt‘ und ‚Prozess‘ der (Inter-)Aktion von Personen und ausgeführten Handlungen – kommt aber darüber hinaus eine Vielzahl von Einflüssen, regulierenden und orientierenden Faktoren zum Ausdruck. Diese Faktoren sind in den strukturellen Rahmenbedingungen, sozusagen der Dienstleistungsinfrastruktur, zu finden. Mit dem hier vertretenen Ansatz wird sogar behauptet, dass jede erbrachte Dienstleistung mindestens von fünf institutionellen Strukturelementen beeinflusst wird, die zusammengenommen das ‚organisationale Feld‘ sozialer Dienstleistungen konstituieren: (1) Die Organisation in der Trägerkonstellation, (2) die Dienstleistungsprozesse, (3) der regulierte Dienstleistungsmarkt, (4) die Mehrebenenverflechtung in Policy-Bereichen und (5) die (professionelle) Expertise. Wenn diese institutionellen Rahmenbedingungen orientierenden Charakter auf soziale Dienstleistungen haben, so müssen sie von Dienstleistungsplanung und Dienstleistungsmanagement berücksichtigt werden. Man kann sogar so weit gehen, dass sich ein Dienstleistungsmanagement bei der Erstellung einer sozialen Dienstleistung also auf fünf idealtypisch unterscheidbare institutionelle Kontexte beziehen muss, die die Dienstleistung gleichzeitig begrenzen, wie auch ermöglichen. Aus dem Blickwinkel einer neo-institutionellen Organisations- und Politikforschung können also fünf wesentliche Strukturelemente moderner sozialer Dienstleistungskontexte unterschieden werden. Strukturelemente soziale Dienstleistung Wie werden soziale Dienstleistungen gesteuert, integriert, orientiert? (1) Trägerstruktur als eingebettete Organisation(en) im ‚welfare mix‘ Organisation und Subsidiarität als Rahmung und Einbettung der Dienstleistung als Leistungsbündel; substantielle gesetzliche Normen sozialer Daseinsvorsorge als Regelung der Subsidiarität Definition von organisationaler Zuständigkeit und Funktion in der Trägerstruktur; Finanzierungsformen, Advocacy-Funktion, gegenseitige Anpassung der aufgabenteiligen Organisationen im organisationalen Feld, organisationsinterne Isomorphiephänomene als strukturelle und emergente Organisation (2) Trägerübergreifende Leistungsprozesse und Leistungsverbünde Kooperation der Akteure in standardisierten Prozessen, wie z.B. der Bedarfsfeststellung, im Hilfeplanverfahren, Qualitätssicherung, Arbeitsteilung innerhalb der Verfahren, institutionalisierte und informelle Trägerverbünde, Sozialraummanagement, prozedurale Partizipation unterschiedlicher Stakeholdergruppen (3) Regulierte Dienstleistungs-Märkte Regulierung der Preis-Mengen-Qualitäts-Märkte auf kommunaler/regionaler Ebene, Rahmenvereinbarungen inklusive Finanzierungsmodellen, Leistungsverträge als Rahmung, temporäre Öffnungen durch Wettbewerb, Schließung der Märkte durch Pfadabhängigkeit und Vertrauenskoordinierung, flankierende DL-Akteure, Selektionsprozesse als wettbewerbsinduzierte Nebenfolgen 4.2 3 Das folgende Kapitel orientiert sich wesentlich, zum Teil wörtlich, an dem Beitrag Langer 2014. Andreas Langer 94 (4) Mehrebenenverflechtung in Politikbereichen Prozessperspektive substantieller gesetzlicher Normen sozialer Daseinsvorsorge; Umsetzung von Sozial- und Leistungsgesetzen, deren Gestaltung und Ausführung als Grundlage der Dienstleistungserbringung, Bedarfsdefinition und -planung; Ressourcenbereitstellung und -allokation Politische Willensbildung – Steuerung und Verhandlungsarenen; formelle Partizipation und Governance, informelle Planung und Lobbying, Policy-Prozesse und Agenda-Setting über die grundlegenden sozialpolitischen Ziele und Leitbilder, Einflussnahme auf politische Programme und Ausführung der gesetzlichen Grundlagen (5) (Professionelle) Expertise Übergreifend akzeptiertes Deutungs- und Bewertungswissen professioneller, politischer und interessenvertretender Akteure über Policy, Trägerstrukturen, Standards, Methoden, Instrumente, repräsentiert durch professionelle Akteure, Organisationen, feldrelevante Stakeholder Tab. 1: Strukturelemente sozialer Dienstleistungen (eigene Darstellung) Im etablierten Sachleistungssystem sozialer Dienstleistungen wurden bzw. werden organisationale und organisationsübergreifende Strukturen generiert, gesichert und weiterentwickelt, die durch regulative, normative und kognitive Elemente gekennzeichnet sind. Dies gilt für Dienstleistungen im stationären, teil-stationären und ambulanten Leistungsbereich des Sachleistungsprinzips bis hin zu sozialraumorientierten oder personalisierten Leistungsformen. Zu den regulativen Elementen gehört dabei die organisationale Trägerstruktur, ebenso wie die Sozialgesetze, Standardisierungen und Rahmenordnungen. Soziale Dienstleistungen als ein Leistungsbündel sind Ausdruck und Ergebnis regulativer Strukturelemente: Sie sind ein bepreistes, in Menge und Qualität abgestimmtes und relativ gesichertes Angebot, auf welches berechtigte Nutzer_innen nach festgestelltem Bedarf zugreifen können. Die regulativen Elemente sind zumeist als äußerst heterogene kommunale, regionale Ausführung von Bundes- und Ländergesetzgebung vorzufinden. Die Regulierung der im Folgenden ausgeführten Struktur-Elemente Organisation, Leistungsprozesse und Märkte erfolgt auf der Grundlage von Gesetz und Verordnung äußerst unterschiedlich und schwer zwischen Leistungsbereichen (wie z.B. Kinderund Jugendhilfe und Behindertenhilfe; aber auch zwischen der Freien und Hansestadt Hamburg und dem Landkreis Regensburg in der Oberpfalz) vergleichbar. Die Leistungsfähigkeit und -bereitschaft der lokalen Strukturen wird nicht nur von der Auslegung übergreifender Regelungen beeinflusst, sondern auch von der finanziellen Ausstattung der öffentlichen Träger, der Tradition und Pfadabhängigkeit ihrer Sozialleistungsbearbeitung und dem jeweiligen Einfluss diverser politischer Akteure auf die Sozialverwaltung (Banner 1982). Im Folgenden werden nun die oben genannten Strukturelemente ausgeführt, die in der Tabelle zusammengefasst dargestellt sind. (1) Trägerstruktur als eingebettete Organisation(en) im ‚welfare mix‘: Organisation als Strukturelement der Dienstleistungsbedingungen ist mindestens in zwei Perspektiven zu berücksichtigen. Erstens natürlich als ‚formale‘ Organisationen, die sich an Legitimationsanforderungen Soziale Dienstleistungen in sozialwirtschaftlichen Strukturen 95 relevanter Umwelten anpassen – und in denen sich organisationsintern emergente Strukturen herausbilden. Zweitens als die zugrunde liegenden gesetzlichen Normen als regulative Strukturelemente. Im Fall sozialer Dienstleistungen sind es also erstens öffentliche Leistungsträger und die frei-privaten Leistungsanbieter die getrennt voneinander, aber aufeinander bezogen, zu betrachten sind; sie bilden gleichzeitig füreinander relevante Umwelten. Um die Einbettung sozialer Dienstleistungen angemessen analysieren zu können, bietet es sich jedoch zweitens an, die jeweils regionalen / lokalen Konstellationen der Trägerstruktur zu berücksichtigen. Letztlich ist diese Konstellation ja durch sozialrechtliche Regelungen auf mehreren Ebenen vorgegeben, Leistungsträger und Leistungserbringer sollen zusammenwirken (z.B. §§ 4-6 SGB XII). Auf diese Weise entsteht eine jeweils eigene Trägerkonstellation, die eine Auswirkung auf die Art und Weise der Dienstleistungserbringung hat, die aber auch Konsequenzen für die jeweilige Organisation, deren Struktur, Kultur und Entwicklung beinhaltet. Dieser Prozess der Institutionalisierung findet einerseits seinen Ausdruck in der Etablierung professionellen Managements und Organisationsstrukturen, wie er auch gleichzeitig durch das professionelle Management vorangetrieben wird. Andererseits sind die Aufgabenverteilungen zwischen öffentlichen und freien Trägern im sozialrechtlichen Dienstleistungsdreieck keineswegs klar geregelt, sondern pfadabhängig und von lokalen und fachpolitischen Bedingungen geprägt. Auch spielen Organisationen der Interessensvertretung – wie zum Beispiel Selbsthilfeverbände – eine immer bedeutendere Rolle in der Formulierung und Durchsetzung von Erwartungen und Interessen. Die relevanten Dienstleistungsorganisationen werden an den Anforderungen professioneller Leistungserbringung sowie an relevanten Legitimationserwartungen – wie z. B. Effizienz und Effektivität – entlang gestaltet, die regional vollkommen unterschiedlich sein können. (2) Organisationsübergreifende Leistungsprozesse und Verbundstrukturen: Soziale Dienstleistungen sind verstärkt eingebettet in organisationsübergreifende Prozesse, Verfahren und Strukturen, die aufwändig installiert und betrieben werden müssen. Zu diesen institutionalisierten Verfahren oder Prozessen gehören z. B. Hilfeplanverfahren, Formen integrierter Versorgung, Case-Management oder sozialräumliche Leistungsallianzen. Ein Kernpunkt der Leistungsprozesse ist die Integration und Partizipation der Nutzer_innen in die Dienstleistungsdefinition und -erstellung. Als Ergebnis dieses prozesshaften Zusammenwirkens können auf der Grundlage individueller Rechtsansprüche der Nutzer_innen gegenüber dem Leistungsträger zivilrechtliche Verträge zwischen Nutzer_innen und Leistungserbringer entstehen – die jeweils flankiert sind durch Leistungs-, Qualitäts- und Vergütungsvereinbarungen zwischen Leistungsträgern und -erbringern. Insbesondere durch Weiterentwicklung der Prozessperspektive werden in jüngerer Zeit durch integrierte Leistungserstellungsmodelle oder sozialräumliche Orientierungen (exklusive) Träger- und Dienstleisterverbünde etabliert, die eine intensivere Zusammenarbeit, zum Teil auch durch Beseitigung leistungsrechtlicher Hürden (fragmentierte Finanzierung, Datenschutz, Parallelstrukturen) ermöglichen (Langer 2012). Diese zumeist temporären Verbundstrukturen stellen eine organisationsübergreifende Kooperation dar, in denen Isomorphie-Prozesse nicht nur in die jeweiligen Organisationen hineinwirken, sondern neue Organisationsstrukturen entstehen (z.B. Schubert 2017). Das Leistungspotential der organisationsübergreifenden Dienstleistungsstrukturen liegt in der Ermöglichung von Kooperation und Bedarfsdefinition unter Wettbewerbs- und Hierarchiebedingungen sowohl in personenbezogenen Fällen als auch für die Entwicklung relevanter Infra- Andreas Langer 96 strukturausstattung. Gleichzeitig entstehen durch die interorganisationale Prozessorientierung Verhandlungsarenen, in denen übergreifende Regulierungen konkretisiert werden. (3) Governance der regulierten Dienstleistungsmärkte: Soziale Dienstleistungen werden verstärkt über sogenannte ‚Sozialmärkte‘ oder ‚Quasi-Märkte‘ koordiniert. Die Mechanismen, die dabei zum Tragen kommen, sind nicht nur entscheidend von Angebot und Nachfrage, sondern durch formelle und informelle Regelungen geprägt. Auf der formalen Seite wird die Gleichzeitigkeit von Kooperation und Wettbewerb z. B. durch temporäre Öffnung des Wettbewerbs in Form von Ausschreibungen, Verhandlungen oder Leistungsverträgen erwartbar geregelt (Krone et al. 2009). Die informellen Mechanismen der Preis-Mengen-Qualitätsmärkte werden durch den Einsatz von Vertrauen, Bildung von Netzwerken und sozialer Schließung bestimmt. Die Aspekte der Stärkung von Konsumentenmacht der Klienten_innen, der Diversifizierung von Organisationsformen, der Pluralisierung von Anbieterstrukturen sowie des Einflusses von Nachfragemonopolen sind allesamt Aspekte von Regulierung und Planung, weniger von Preisbildung durch Angebot und Nachfrage. Wesentlich für den Steurerungsmodus (Quasi)Marktregulierung sind dabei mindestens drei Aspekte: Finanzierungsmodelle, Selektionsprozesse und neue Akteure. – Eine Umstellung der Sozialplanung und Angebotssicherstellung auf Marktelemente verändert radikal die staatlich-kommunal einsetzbaren Steuerungsinstrumente. Innerhalb der Transformation zu Auftragnehmer-Auftraggeber-Konstellationen (hier Jüster in diesem Band) und dementsprechenden Vertragsgestaltungen spielen anreizsetzende Finanzierungsmodelle eine immer größere Rolle, wie z.B. ausgehend vom Leistungsentgeltmodell unterschiedliche Formen der Budgets (z.B. als Sozialraumbudgets), Pauschalfinanzierung (z.B. in der Schuldnerberatung) oder Gutscheinvergabe (z.B. als Kita-Gutschein). – In dieser Steuerungskonstellation sind massive Auswirkungen der Anreizsetzungen als Selektionsmechanismen zu berücksichtigen (hier Noll in diesem Band). Es entstehen z.B. einträglichere und risikoreiche Nutzer_innengruppen, Produktgruppen, die sich besser ‚verkaufen‘ lassen bis hin zu Bedarfskonstellationen, die sich vorteilhafter vermarkten lassen. – Parallel dazu lässt sich nicht nur eine Pluralisierung der Dienstleister beobachten, sondern auch die Entstehung eines flankierenden Beratungs-, Begleitungs- und Entwicklungsmarktes aus Serviceunternehmen, zu denen z.B. Unternehmensberatungen zu zählen sind, Institute und Hochschulen, Marketing-Agenturen bis hin zu Kreditinstituten und Qualifizierungsbetrieben. (4) Mehrebenenverflechtung und Kontextsteuerung in und von Policy-Strukturen: Neben der regulativen Ebene sind normative Elemente in sozialpolitischen Governance-Prozessen zu berücksichtigen. Soziale Dienstleistungen sind trotz bundesweiter oder landespezifischer Gesetzgebung auf die kommunale Erbringungs- und Regelungsebene verwiesen. Hier sind immer wieder Verschiebungen durch voranschreitende Regionalisierung und Kommunalisierung festzustellen (wie z.B. bei der Behindertenhilfe), jedoch wird die Gestaltung der normativen Strukturelemente in den Einfluss- und Interessenbereich von kommunalen Akteuren, der regional-lokalen Anbieterstruktur bis hin zur Verflechtung personeller und politischer Aktivitäten verschoben. Die Implementierung gesetzlicher Grundlagen ist faktisch auf der Umsetzungsebene zum zweiten Mal zu analysieren. Sehr nahe an der kommunalen Regelungsstruktur liegen die (neuen) politischen Einflussmöglichkeiten in Prozessen der Planung und Definition von Dienstleistungen in kommunalen und Soziale Dienstleistungen in sozialwirtschaftlichen Strukturen 97 übergreifenden Policy-Strukturen. Ein wesentlicher Faktor sind hier die jeweiligen Konstellationen der Bedarfsregulierung und Ressourcenallokation. Es geht um die entscheidende sozialplanerische Frage, welche Dienstleistungen überhaupt in welcher Qualität und Quantität erbracht werden sollen und welche Ressourcen dafür bereitgestellt werden. Im Falle sozialer Dienstleistungen sind dies allemal kommunale/regionale Entscheidungen – selbst wenn mit den Leistungen individuelle Rechtsansprüche verbunden sind. Dabei sind mehrere Ebenen zu nennen, die mit der Interpretation und Konkretisierung gesetzlicher Regelungen befasst sind. Die politische Steuerung und die relevanten Verhandlungsarenen sind dabei nicht nur als Entscheidungskontexte aufzufassen, sondern als Arenen der normativen Orientierung, auch in Form von geplanter Stadt- und Sozialraumentwicklung, von formeller Partizipation und Governance sowie der informellen Planung und des Lobbyings, die relevant sind für die Strukturierung der Dienstleistungen. Es geht neben dem Einfluss auf Rahmenverträge um das Agenda-Setting im ‚Kampf‘ um neue Leistungs- und Finanzierungsformen, aber auch um direkten Einfluss auf politische Steuerungsversuche durch Lobbying und Verhandlung. (5) (Re)Produktion kontextspezifischer (professioneller) Expertise und Identität: Aber ebenso müssen Strukturelemente berücksichtigt werden, die sich eher auf der kognitiven Ebene bewegen. Dabei geht es um die Wahrnehmung der Wirklichkeit und deren sinnhafte Erschließung. Deren Träger sind akzeptierte, als selbstverständlich angesehene Kategorisierungen bis hin zu Identitäten. Als ein wesentliches Strukturelement ist hier die professionelle Expertise zu nennen, der sonst bei politikwissenschaftlichen und dienstleistungstheoretischen Ausführungen kaum eine Bedeutung zugemessen wird. Die beteiligten Akteure der sozialen Dienstleistungsstruktur reproduzieren die Elemente professioneller Expertise, an der sich personale Identitäten konstituieren. Bei der Expertise handelt es sich um akzeptierte Problemdeutungen als akademisches und praktisches Wissen, um akzeptierte Methoden, Arbeitsweisen und Instrumente der Problembearbeitung (siehe hier die näheren Ausführungen von Langer in diesem Band). Als entscheidender Orientierungspunkt neben der übergreifenden professionellen Expertise ist die Haltung der Akteure als Ermöglichung geteilter Identitäten für Angehörige unterschiedlicher Berufsgruppen sowie Organisationstypen (von öffentlich über frei bis hin zu gewinnorientiert) zu nennen. Expertise als kontextspezifische(s) Wissen, Können und Identität beschränkt sich nicht mehr auf berufliches Handeln, sondern umfasst ebenso Handlungsorientierungen, die durch Betroffene, Nutzer_innen und Angehörige selbst in die Dienstleistungserstellungen eingebracht werden. Fazit Soziale personenbezogene Dienstleistungen – in diesem Beitrag skizziert in als zentraler Bezugspunkt – der Sozialwirtschaft sind eingebettet in eine ermöglichende und gleichzeitig begrenzende soziale ‘Dienstleistungsstruktur’ die die Infrastruktur des Leistungssystems darstellt. Diese Struktur wird konstituiert durch das gemeinsame Prozessieren und Handeln unterschiedlichster Akteure, die sich auf die Elemente der Infrastruktur beziehen, diese aber gleichzeitig gestalten und reproduzieren. Die erbrachte Dienstleistung als Ergebnis lässt sich also keineswegs vereinfachend nur aus (sozial)unternehmerischer Aktivität erklären. Vielmehr stellt sich die erbrachte Dienstleistung als komplexes Zusammenspiel der Co-Produktion in abgestimmten Rahmenbedingungen dar. Ein Dienstleistungsmanagement muss sich einerseits dieser Rah- 5. Andreas Langer 98 menbedingungen und der Erbringungsfaktoren bewusst sein und gleichzeitig gestaltend auf diese Rahmenbedingungen einwirken. 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Dies ist kein einfaches Unterfangen, da Sozialwirtschaft keine ausgewiesene Kategorie der Volkswirtschaftlichen Gesamtrechnung darstellt.1 Als Ursachen für die mangelnde statistische Erfassung der Sozialwirtschaft ist eine Reihe von Gründen anzuführen. An erster Stelle ist sicherlich die bisher nicht klare Begrifflichkeit zu nennen. Grosso modo lässt sich zwischen einem eher traditionellen und einem moderneren Verständnis von Sozialwirtschaft unterscheiden. Traditionell werden hierunter in Deutschland die freigemeinnützigen Produzenten sozialer und gesundheitsbezogener Dienstleistungen gefasst. Es wird somit fokussiert auf die Einrichtungen und Mitgliederorganisationen der Wohlfahrtsverbände. Insofern wird Sozialwirtschaft mit der Freien Wohlfahrtspflege gleichgesetzt. Allerdings haben in allen Bereichen der sozialen Dienstleistungserstellung in jüngster Zeit privat-kommerzielle Anbieter verstärkt Fuß gefasst, so dass Sozialwirtschaft heute in Deutschland keineswegs mehr identisch ist mit der Leistungserstellung der Wohlfahrtsverbände. Im Unterschied zu Deutschland wird in internationalen Kontexten zunehmend auf eine zielspezifische Perspektive bei der Definition von Sozialwirtschaft rekurriert. Danach werden all jene Organisationen zur Sozialwirtschaft gerechnet, die ohne primäres Gewinnziel wirtschaften – also die Gesamtheit der gemeinnützigen oder Nonprofit-Organisationen (NPO), deren Zielsetzung in der Verbesserung der allgemeinen Wohlfahrt besteht. Diese Lesart von Sozialwirtschaft entspricht auch dem Verständnis der EU.2 Die Sozialwirtschaft wäre demnach die Summe der von Sozialunternehmen bzw. NPOs erstellten Leistungen und Dienste und die volkswirtschaftliche Betrachtung der Sozialwirtschaft wäre gleichzusetzen mit der Erfassung des NPO-Sektors in Deutschland. Allerdings erschwert die Systematik der Volkswirtschaftlichen Gesamtrechnung (VGR) in Deutschland auch eine Erfassung der Sozialwirtschaft als NPO-Sektor, da diese nicht gemäß der Zielsetzung der Leistungsersteller aufgebaut ist, sondern zwischen ‚Unternehmen‘, ‚Staat‘ und ‚Private Haushalte‘ unterscheidet. Leistungen etwa im Bereich soziale Dienste oder im Gesundheitswesen werden aber sowohl von staatlichen Organisationen, als auch von privat-gewerblichen Unternehmen wie von Nonprofit-Organisationen erstellt. Letztere kommen aber als Kategorie in der VGR nicht vor. Insofern ist es nicht verwunderlich, dass die wirtschaftliche Bedeutung der NPOs lange Zeit unterschätzt wurde. Da man sich bisher noch nicht auf eine allgemein anerkannte Definition von Sozialwirtschaft einigen konnte, wird im Folgenden und gemäß einer umfassenden Auslegung von Sozialwirtschaft zunächst auf die statistische Erfassung des NPO-Sektors eingegangen und hierbei die Be- 1. 1 Erfasst wird das Wirtschaftsgeschehen in Deutschland durch die Volkswirtschaftliche Gesamtrechnung (VGR). Das Statistische Bundesamt in Wiesbaden, das die VGR erstellt, veröffentlicht jährlich u.a. mit dem Statistischen Jahrbuch der Bundesrepublik Deutschland volkswirtschaftliche Kenngrößen nach Wirtschaftszweigen aufgeschlüsselt. Eine Branche Sozialwirtschaft wird hier jedoch ebenso wenig ausgewiesen wie in den vom Statistischen Bundesamt publizierten Fachserien. 2 Siehe https://ec.europa.eu/growth/sectors/social-economy_de. 103 schäftigungsintensität der im Bereich sozialer Dienstleistungserstellung tätigen NPOs betont. Vor diesem Hintergrund werden in der Folge Veränderungen des Welfare Mix in ausgewählten Bereichen sozialer Dienstleistungserstellung aufgezeigt, die eindeutig einen Bedeutungszuwachs privat-kommerzieller Leistungsersteller im Vergleich zu öffentlichen aber auch NPO-Anbietern erkennen lassen. Der Grund für die Veränderung des Welfare Mixes der Leistungsträger der Sozialwirtschaft ist darin zu sehen, dass privat-kommerzielle wie frei-gemeinnützige Anbieter auf den Quasi-Märkten der sozialen Dienstleistungen gleichgestellt sind und sich untereinander im Wettbewerb befinden. Ob und inwiefern die starke Stellung der Freien Wohlfahrtspflege als dominanter Anbieterin sozialer Dienstleistungen in Deutschland auch in Zukunft sichergestellt ist, wird im abschließenden Kapitel diskutiert. Der Nonprofit-Sektor als Sozialwirtschaft Statistische Erfassung und Beschäftigungsintensität des Nonprofit-Sektors Eine erste statistische Erfassung des Nonprofit-Sektors in Deutschland leistete das Johns Hopkins Comparative Nonprofit Sector Project (Anheier/Seibel 2003; Zimmer/Priller 2007). Dieses wird in modifizierter Form weitergeführt durch das Projekt Zivilgesellschaft in Zahlen (ZI- VIZ), das als Projekt des Stifterverbandes für die Deutsche Wissenschaft von einem Stiftungskonsortium getragen wird und inzwischen mit Geschäftsstelle in Berlin institutionalisiert ist.3 Zivilgesellschaft in Zahlen greift auf Datenbestände des Statistischen Bundesamtes (Unternehmensregister) zurück und führt im regelmäßigen Turnus Organisationsbefragungen durch. Im Mittelpunkt stehen hierbei die Ermittlung der ökonomischen Bilanz und des gesellschaftlichen Leistungsprofils der NPOs. Im Zuge des Johns Hopkins Projektes wurden Informationen über alle NPOs in Deutschland erfasst, d.h. alle Organisationen, die sich zwischen den Polen ‚Markt‘ und ‚Staat‘ auf der einen Seite, und ‚Familie‘ auf der anderen Seite befinden (Zimmer/Priller 2007, S. 32).4 Ein zentrales Ergebnis der Deutschlandstudie des Johns Hopkins Projektes bestand in der Verdeutlichung der beachtenswerten beschäftigungspolitischen Relevanz des NPO-Sektors. Es konnte gezeigt werden, dass die Beschäftigungszugewinne im NPO-Sektor als Sozialwirtschaft proportional deutlich stärker ausgeprägt waren als in jedem anderen Bereich der Wirtschaft (Zimmer/Priller 2007, S. 55). Zur Erfassung der Beschäftigungsintensität einzelner Bereiche des NPO-Sektors wurde analog der Systematik der Wirtschaftszweige, die sowohl international wie auch national von den statistischen Ämtern verwendet wird, im Rahmen des Johns Hopkins Projektes eine Klassifikation der Nonprofit-Organisationen erarbeitet. Diese International Classification of Nonprofit Organizations (ICNPO) enthält 12 Gruppen, von denen die Gruppen 3 (Gesundheitswesen) und 4 (Soziale Dienste) den gemeinnützigen Bereich der Sozialwirtschaft umfassen. Gemäß den Pro- 2. 2.1 3 ZIVIZ im Stifterverband der Deutschen Wissenschaft. 4 Der Erhebung liegt eine pragmatische, vorrangig an deskriptiven Kriterien orientierte sog. operative Definition der Nonprofit-Organisation zugrunde. Danach werden in die Analyse des Projektes jeweils solche Organisationen und Einrichtungen einbezogen, die formal-rechtlich organisiert und institutionell vom Staat unabhängig sind, die ihre Gewinne re-investieren und somit nicht profitmaximierend arbeiten, die ihre Angelegenheiten eigenständig verwalten und auf freiwilliger Mitgliedschaft und zu einem gewissen Maße von freiwilligen Leistungen getragen werden. Das Projekt ZiviZ bezieht sich auf eine Definition der Vereinten Nationen, die in weiten Teilen inhaltsgleich ist, das Kriterium Freiwilligkeit jedoch auf Mitgliedschaft beschränkt (Spengler/Priemer 2011, S. 8f.). Annette Zimmer/Franziska Paul 104 jektergebnissen (Zimmer/Priller 2007, S. 89) sind diese Bereiche die mit Abstand beschäftigungsintensivsten im gesamten Nonprofit-Sektor. Im Rahmen des Projektes ZiviZ wurde zur Ermittlung der Beschäftigungsintensität vorrangig auf das Unternehmensregister zurückgegriffen und NPOs mit jährlich mindestens 17.500 Euro steuerbarem Umsatz oder mindestens einem sozialversicherungspflichtigen Beschäftigten berücksichtigt. Trotz leicht unterschiedlicher Vorgehensweise ergibt sich in Grundzügen ein ähnliches Bild: In den Bereichen Gesundheits- und Sozialwesen samt Heimen waren zur Erhebungszeit 62% der sozialversicherungspflichtig Beschäftigten des Nonprofit-Sektors beschäftigt: * ohne Sozialwesen und Sport Verteilung der sozialversicherungspflichtig und geringfügig entlohnten Beschäftigten des Nonprofit-Sektors nach Wirtschaftszweigen (2007/2008) (Rosenski 2012, S. 216 und eigene Berechnungen) Damit stellen diejenigen NPOs, die in den Kernbereichen sozialstaatlicher Leistungserstellung tätig sind – nämlich im Gesundheitswesen, in den sozialen Diensten und im Bereich Bildung und Erziehung – das Gros der Arbeitsplätze des Sektors. Mehr als jedes dritte Beschäftigungsverhältnis bei NPOs in Deutschland befindet sich im Bereich der sozialen Dienste und damit in der Regel bei Einrichtungen der Freien Wohlfahrtspflege, namentlich bei Caritas, Diakonie, AWO, DRK oder DPWV (Boeßenecker/Vilain 2013; Moos 2009). Den zweiten Rang in punkto NPO-Beschäftigung kommt dem Gesundheitswesen zu. Auch hier handelt es sich mehrheitlich um Einrichtungen bzw. Krankenhäuser, die sich in gemeinnütziger Trägerschaft befinden. Weder vom Johns Hopkins Projekt noch von ZiviZ primär betrachtet wurde dagegen der Welfare Mix (Evers/Olk 1996) der einzelnen Bereiche – also der Anteil von NPOs an der Gesamtzahl der Leistungsersteller in ausgewählten Bereichen der Sozialwirtschaft im Vergleich zu öffentlichen sowie privatwirtschaftlichen Anbietern. Abb. 1: Zur volkswirtschaftlichen Bedeutung der Sozialwirtschaft 105 NPOs im Welfare Mix Die amtliche Statistik belegt den quantitativen Stellenwert der Freien Wohlfahrtspflege und damit der NPOs im Sozialmarkt Deutschlands. In der Jugendhilfe befanden sich 2014 mehr als drei Viertel (78%) aller Einrichtungen in freier Trägerschaft (Statistisches Bundesamt 2016a, S. 243), bei den Kindertageseinrichtungen waren 2016 fast zwei Drittel in freigemeinnütziger Trägerschaft. Im Bereich der Gesundheit hatten 2013 mehr als die Hälfte aller Pflegeheime und fast zwei Drittel aller ambulanten Pflegedienste gemeinnützige Träger (Statistisches Bundesamt 2015/Pflegestatistik). Zudem waren 2015 ein Drittel der Träger von Krankenhäusern und ein Viertel der Vorsorge- und Rehabilitationseinrichtungen gemeinnützig (Statistisches Bundesamt 2016b, 2016c; Tabelle 1). Einrichtungen Öffentlich Privat gemeinnützig Privat gewerblich Öffentlich Privat gemeinnützig Privat gewerblich Krankenhäuser 2015 Krankenhäuser 2005 Absolute Anzahl 577 679 700 751 818 570 %-Anteil 29,5% 34,7% 35,8% 35,1% 38,2% 26,6% Vorsorge und Rehabilitation 2015 Vorsorge und Rehabilitation 2005 Absolute Anzahl 229 300 623 228 316 726 %-Anteil 19,9% 26,0% 54,1% 18,0% 24,9% 57,2% Pflegeheime 2013 Pflegeheime 2003 Absolute Anzahl 618 7.063 5.349 728 5.405 3.610 %-Anteil 4,7% 54,2% 41,1% 7,5% 55,5% 37,1% Ambulante Pflegedienste 2013 Ambulante Pflegedienste 2003 Absolute Anzahl 183 4.422 8.140 183 4.587 5.849 %-Anteil 1,4% 34,7% 63,9% 1,7% 43,2% 55,1% Kindertageseinrichtungen 1.3.2016 Kindertageseinrichtungen 2006 Absolute Anzahl 18.108 35.103 1.660 25.263 53.372 1.202 %-Anteil 33,0% 64,0% 3,0% 31,6% 66,8% 1,5% Welfare Mix in ausgewählten Bereichen der Sozialwirtschaft. Eigene Berechnungen nach Statistisches Bundesamt 2005 (Pflegestatistik 2003); Statistisches Bundesamt 2015 (Pflegestatistik 2013); Statistisches Bundesamt 2016a, 2016b, 2016 c (Fachserie 12, Reihe 6.1.1; Fachserie 12, Reihe 6.1.2; Statistik der Kinder- und Jugendhilfe); Gesundheitsberichterstattung 2015 2.2. Tab. 1: Annette Zimmer/Franziska Paul 106 Allerdings zeigen sich in allen Bereichen der Sozialwirtschaft deutliche Verschiebungen des Welfare-Mix zugunsten privat-kommerzieller Anbieter. Dies ist besonders deutlich im Bereich ambulante Pflegedienste und mit zunehmender Ausprägung bei den Krankenhäusern. Waren 1991 nur 14,8% der Krankenhäuser privat-gewerblich, waren es 2015 bereits 35,8% (Statistisches Bundesamt 2016b). Zurückzuführen ist diese Entwicklung auf Veränderungen der Sozialgesetze ab Anfang der 1990er Jahre, die eine teilweise Rücknahme des Subsidiaritätsprinzips beinhalteten (Backhaus-Maul/Olk 1994). Seitdem sind NPOs mit privat-kommerziellen Anbietern sozialer Dienstleistungen in Vergabeverfahren nahezu gleichgestellt. Es ist daher nur noch bedingt richtig, den Bereich der Sozialwirtschaft mit den Einrichtungen der Freien Wohlfahrtspflege gleichzusetzen. De facto handelt es sich heute bei der Sozialwirtschaft um einen Quasi- Markt, dessen Finanzierungsmodalitäten für alle Leistungsersteller gleich sind und Einrichtungen der Wohlfahrtsverbände bzw. NPOs gegenüber der privat-kommerziellen Konkurrenz kein Vorrang mehr eingeräumt wird. Finanzierung der Sozialwirtschaft Die Finanzierung sozialer Dienstleistungen erfolgt im Wesentlichen durch leistungsbezogene Entgelte, deren Umfang und Höhe im Rahmen von Aushandlungsprozessen zwischen den beteiligten Kosten- und Leistungsträgern festgelegt werden. Insofern sind Angebot und ‚Verkauf‘ sozialer Dienstleistungen durch ein ‚Dreiecksverhältnis‘ von Leistungsträgern, Kostenträgern und Leistungsempfänger_innen gekennzeichnet, das in der nachfolgenden Abbildung 2 dargestellt ist. Leistungsträger sind die Anbieter sozialer Dienstleistungen, z.B. Altenheime oder Sozialstationen. Kostenträger sind die Finanziers, wie z.B. die Krankenkassen oder die Kommunen; der/die Kund_in bzw. Klient_in wird als Leistungsempfänger_in bezeichnet (Gerlach/ Hinrichs in diesem Band). Dabei zeichnet sich das sozialrechtliche Dreiecksverhältnis modellhaft durch folgende Elemente aus: Der/die Klient_in oder Kund_in (Leistungsempfänger_in) muss einen Anspruch auf eine Leistung (Leistungs- oder Hilfeanspruch) gegenüber einem/r Kostenträger haben. Die Leistung (z.B. Unterbringung in einem Altenheim) wird von einem Leistungsträger (z.B. gemeinnütziges Altenheim (NPO)) erstellt. Dabei besteht zwischen Leistungsträger und Leistungsempfänger_in ein privatrechtliches Vertragsverhältnis. Die Kund_innen genügen ihrer Vergütungspflicht i.d.R. dadurch, dass sie ihren sozialrechtlichen Leistungsanspruch an einen Kostenträger geltend machen. Der Leistungsträger (z.B. Einrichtung eines Wohlfahrtsverbands oder privatkommerzielles Altenheim) bekommt dann die Kosten der Dienstleistung (Unterbringung in einem Altenheim) von dem Kostenträger erstattet. Der ‚Preis‘ für die Leistung wird dabei durch die allgemeinen Pflegesatzvereinbarungen bestimmt, die auf Landesebene durch Repräsentant_innen der Leistungsträger (z.B. Landesverband eines Wohlfahrtsverbandes) und Kostenträger (z.B. Kommunale Spitzenverbände) in der Pflegesatzkommission vereinbart werden und für einen bestimmten Zeitraum Gültigkeit haben. 3. Zur volkswirtschaftlichen Bedeutung der Sozialwirtschaft 107 KostenträgerLeistungsempfänger Leistungsträger Leistungsverband der Kostenträger Landesverband der Leistungsträger Rechtsanspruch Leistung Kostenerstattung „Preisbildung“ über allgemeine Pflegesatzvereinbarung Delegation der Verhandlung Delegation der Verhandlung Das sozialrechtliche Dreiecksverhältnis (Nährlich 1997) Vor den grundlegenden Reformen der Sozialgesetze ab den 1990er Jahren trugen die Kostenträger das Risiko von Fehlkalkulationen und Missmanagement der Leistungsträger. Heute tragen die Leistungsträger – NPOs wie privat-kommerzielle Einrichtungen – das volle wirtschaftliche Risiko. Hierdurch soll erreicht werden, die Kosten sozialer Dienstleistungserstellung generell zu begrenzen. Um Wettbewerb zu ermöglichen, wurde die Vorrangstellung der Wohlfahrtsverbände weitgehend aufgehoben, sodass alle Anbieter sozialer Dienstleistungen heute nahezu gleichberechtigt um Leistungsaufträge konkurrieren (Backhaus-Maul/Olk 1994; Backhaus-Maul 2000; Bauer 2006). Von einem ‚echten Markt‘ sozialer Dienstleistungserstellung im Sinne des ökonomischen Referenzmodells kann jedoch nicht gesprochen werden. Wesentliche Merkmale eines Marktes, nämlich a) die Preisbildung durch Angebot und Nachfrage, b) eine Wahlmöglichkeit der Kund_innen zwischen verschiedenen Anbietern und c) die direkte Leistungsbeziehung zwischen Kund_innen und Anbietern sind kaum oder nur bedingt gegeben, weshalb man hier von einem ‚Quasi-Markt‘ spricht (Schulz-Nieswandt in diesem Band). Infolge der demographischen Entwicklung aber auch aufgrund der Veränderung der Lebensformen ist davon auszugehen, dass die Sozialwirtschaft als Bereich der sozialen Dienstleistungser- Abb. 2: Annette Zimmer/Franziska Paul 108 stellung weiter an Bedeutung zunehmen wird. Ob jedoch die Einrichtungen der Wohlfahrtsverbände auch in Zukunft die Sozialwirtschaft in Deutschland prägen werden, bleibt angesichts der deutlichen Zunahme privat-kommerzieller Leistungsanbieter abzuwarten. Noch ist die Freie Wohlfahrtspflege zahlenmäßig die bedeutendste Akteurin unter den Anbietern der Sozialwirtschaft. Die Wohlfahrtsverbände als zentrale Akteure der Sozialwirtschaft Die Wohlfahrtsverbände als große private Arbeitgeber Die in den sechs Spitzenverbänden der freien Wohlfahrtspflege organisierten Einrichtungen und Dienste, die schwerpunktmäßig in den Bereichen Gesundheit und Soziales tätig sind, sind gemäß ihrer Rechtsform nahezu alle gemeinnützig oder Nonprofit-Organisationen. Diese Spitzenverbände sind die Arbeiterwohlfahrt (AWO), der Deutsche Caritasverband (DCV), der Deutsche Paritätische Wohlfahrtsverband (DPWV), das Deutsche Rote Kreuz (DRK), das Diakonische Werk (DW) und die Zentralwohlfahrtsstelle der Juden in Deutschland (ZWSt) (Boe- ßenecker/Vilain 2013; Jüster 2015). Von wenigen Ausnahmen abgesehen, wie z.B. soziale Start-ups in Gründung oder kleinere Sozialunternehmen (Jansen et al 2013), ist der gemeinnützige Bereich der Sozialwirtschaft in Deutschland nahezu deckungsgleich mit der Freien Wohlfahrtspflege bzw. den Einrichtungen und Diensten der Wohlfahrtsverbände. Die beiden konfessionell orientieren Verbände – Caritas und Diakonie – sind gemessen an der Zahl der Einrichtungen und der Beschäftigten die größten Verbände (Jüster 2015, S. 335ff.; BAGFW 2014, S. 48ff.). Der Deutsche Paritätische Wohlfahrtsverband befindet sich allerdings bereits seit einigen Jahren auf Wachstumskurs. Der DPWV betreibt keine eigenen Einrichtungen und Dienste (Merchel 1989), sondern ist ausschließlich als Verband und Interessenvertretung seiner angeschlossenen Mitgliederorganisationen tätig. Da der DPWV ideologisch oder normativ nicht gebunden ist und insofern auch keinem spezifischen Milieu zugerechnet wird, ist er vergleichsweise offener für neue Mitglieder als die anderen Verbände. Unter seinen Mitgliedern finden sich daher viele Neugründungen, wie etwa Selbsthilfegruppen oder Freiwilligenzentren, aber auch die Volkssolidarität als einziger ehemaliger DDR-Sozialverband (Angerhausen et al 2002) sowie Organisationen, die an der Schnittstelle von Soziales und Bildung zu verorten sind, wie etwa Soziokulturelle Zentren. Während die konfessionellen Wohlfahrtsverbände wie das evangelische Diakonische Werk und der katholische Deutsche Caritasverband mit jeweils rund einer halben Million Mitarbeiter_innen zu den „Sozialmultis“ zu zählen sind (Caritas 2014; Diakonie Deutschland o.J.), sind der Deutsche Paritätische Wohlfahrtsverband, die Arbeiterwohlfahrt und das Deutsche Rote Kreuz als dritt- bis fünftgrößter Verband deutlich kleiner. Bei ihren Mitgliedsorganisationen finden zusammen jedoch immerhin noch mehr als eine weitere halbe Million Menschen Arbeit (BAGFW 2014, S. 16). Als private Arbeitgeber nehmen die Wohlfahrtsverbände (Boeßenecker in diesem Band) eine Spitzenposition in Deutschland ein. Die Einzelbetrachtung der Wohlfahrtsverbände erlaubt den Vergleich mit ausgewählten Wirtschaftsbereichen sowie mit großen Unternehmen (Tabelle 2). In Jahr 2012 gab es insgesamt über 1,67 Millionen Beschäftigte bei den Wohlfahrtsverbänden. Berücksichtigt man die Wohlfahrtsverbände in einer Übersicht großer Arbeitgeber, würden der Caritasverband und das Diakonische Werk die Plätze 1 und 2 der größten privaten Arbeitgeber 4. 4.1 Zur volkswirtschaftlichen Bedeutung der Sozialwirtschaft 109 in Deutschland belegen. In den rund 24.646 Einrichtungen des deutschen Caritasverbandes arbeiteten 2012 mehr als 559.000 voll- und teilzeitbeschäftigte Mitarbeiter_innen. Zum Vergleich: Siemens hatte im selben Jahr rund 370.000 Stellen, die Deutsche Post 474.000, Volkswagen 550.000. Bei Edeka, Metro, Bosch und Deutscher Bahn, die als größte Arbeitsplatzanbieter in Deutschland gelten, waren im gleichen Zeitraum jeweils (nur) zwischen 283.000 und 318.000 Personen beschäftigt (Die Welt 2012). Die Arbeiterwohlfahrt (AWO) als drittgrößter Verband hatte 2012 immerhin rund 180.000 Beschäftigte (BAGFW 2014, S. 48ff.). Insgesamt beschäftigen die Wohlfahrtsverbände in Deutschland mehr Menschen als die Finanzund Versicherungsbranche, und nur geringfügig weniger als das Gast- und Tourismusgewerbe. Zunahme der Beschäftigung Auch ist das Arbeitsplatzangebot in der Sozialwirtschaft deutlich stärker gestiegen als in der Mehrheit der in Tabelle 2 ausgewiesenen Wirtschaftsbereiche. Die Angaben der Bundesarbeitsgemeinschaft der Freien Wohlfahrtspflege verdeutlichen die arbeitsmarktpolitische Bedeutung der Sozialwirtschaft bzw. der Einrichtungen der Wohlfahrtsverbände: 2012 waren etwa 1,67 Millionen Personen hauptamtlich bei den Wohlfahrtsverbänden beschäftigt. Das sind etwa 132.000 mehr als vier Jahre zuvor. Von 1990 bis 2012 hat sich die Zahl der Beschäftigten bei den Verbänden mehr als verdoppelt (BAGFW 2014:16). Insofern ist trotz zunehmender Konkurrenz unter den Anbietern sozialer Dienste und Leistungen die Zahl der Beschäftigten der Wohlfahrtsverbände bis in jüngste Zeit kontinuierlich gestiegen. In der Vergangenheit trug vor allem der Ausbau der gemeinnützigen Krankenhäuser zum Beschäftigungswachstum bei. Waren 1970 lediglich 153.861 Personen im Segment Gesundheitshilfe der Wohlfahrtsverbände tätig, so hatte sich die Anzahl der Beschäftigten in diesem Bereich bis 1993 in etwa verdoppelt. Allerdings hat sich hier die Wachstumsdynamik deutlich abgeschwächt. Wie bereits ausgeführt, ist die Anzahl der Krankenhäuser in Trägerschaft der Wohlfahrtsverbände innerhalb von vier Jahren von 8.462 (2008) auf 7.481 (2012) zurückgegangen und damit um 12% gesunken. 2012 zählten die Krankenhäuer in Trägerschaft der Wohlfahrtsverbände 392.188 Beschäftigte. Es lässt sich daher immer noch eine Zunahme feststellen, doch diese ist wesentlich geringer als in den Vorjahren sowie auch im Vergleich zu an- 4.2 Wirtschaftszweige Erwerbstätige 1995 Erwerbstätige 2012 Baugewerbe 3.376.000 2.456.000 Gastgewerbe 1.122.000 1.734.000 Wohlfahrtsverbände / Sozialwirtschaft *1.121.043 1.673.861 Finanz- und Versicherungsdienstleister 1.263.000 1.204.000 Energieversorgung 337.000 n.v. Bergbau und Gewinnung von Steinen und Erden 195.000 n.v. Ökonomische Größenmerkmale ausgewählter Bereiche 1995–2012 (Statistisches Bundesamt 2013; BAGFW 2014, S. 10, *= Angabe für 1996) Tab. 2: Annette Zimmer/Franziska Paul 110 deren Segmenten der freien Wohlfahrtspflege, wie etwa im Bereich der Altenhilfe oder bei Hilfen für Menschen mit Behinderung (Tabelle 3): Segment Einrichtungen Beschäftigte 2004 2008 2012 2004 2008 2012 Gesundheitshilfe 7.882 8.462 7.481 368.367 374.886 392.188 davon Krankenhäuser 1.422 1.451 1.112 330.248 327.533 345.503 Jugendhilfe 36.406 38.092 38.367 275.060 325.973 362.950 Altenhilfe 15.796 16.524 18.051 367.303 398.914 444.977 Hilfen für Menschen mit Behinderung und psychischer Erkrankung 14.285 15.365 16.446 242.830 291.307 316.953 Aus-, Fort- und Weiterbildung für soziale und pflegerische Berufe 1.542 1.638 1.636 16.072 13.645 25.714 Selbsthilfe und Gruppen des bürgerlichen Engagements 34.923 34.817 35.469 6.782 6.708 7.460 Wachstumsdynamik in einzelnen Segmenten der freien Wohlfahrtspflege – 2004 bis 2012 (BAGFW 2014, S. 18ff.) Im Bereich der gemeinnützigen Jugendhilfe hat sich die Zahl der Beschäftigten zwischen 1993 bis 2012 von 184.401 auf 362.950 Beschäftigte und damit um 97% erhöht. Infolge der gesetzlichen Veränderung – Stichwort: gesetzlicher Anspruch auf einen Kita-Platz – ist hier von einem weiteren Anstieg der Beschäftigungszahlen auszugehen. Schließlich ist der Bereich Pflege zu nennen, der infolge des demographischen Wandels den Wohlfahrtsverbänden auch in Zukunft – trotz Zunahme privat-kommerzieller Anbieter – steigende Beschäftigungszahlen sichern wird. In der Altenhilfe stieg die Zahl der Beschäftigten von 1970 bis 2012 von 49.970 auf 444.977 und damit auf etwa das Neunfache seit 1970 und um mehr als das Doppelte seit 1993. Eine ähnliche Dynamik weist der Bereich Hilfen für Menschen mit Behinderung und psychischen Erkrankungen auf (BAGFW 2014, S. 18f.). Während viele Unternehmen in Produktion und Handel in den letzten Jahren aus Rationalisierungsgründen Personal abbauten, ist die Sozialwirtschaft – trotz verschiedener Eingriffe zur Kostensenkung – nach wie vor eine Wachstumsbranche. So sank im Zeitraum von 1995 bis 2015 die Zahl der Erwerbstätigen im produzierenden Gewerbe im Inland von 12.128.000 auf 10.511.000 (Statistisches Bundesamt 2016a, S. 351, Tabelle 13.2.1.). Demgegenüber stieg Tab. 3: Zur volkswirtschaftlichen Bedeutung der Sozialwirtschaft 111 die Zahl der Beschäftigten der Wohlfahrtsverbände im Zeitraum 1996 bis 2012 um 49% an (BAGFW 2014, S. 16). Allein zwischen 2004 und 2012 betrug der Anstieg 18%. Allerdings ist hierbei der beachtliche Anstieg der Teilzeitbeschäftigung von rund 43% mit zu berücksichtigen, während die Zahl der Vollzeitstellen um 3% abnahm (BAGFW 2014, S. 16). Die Gründe für das kontinuierliche Wachstum der Beschäftigungszahlen bei den Wohlfahrtsverbänden sind vielfältig. In den 1990er Jahren war das Wachstum der Beschäftigten vor allem in Verbindung mit der Wiedervereinigung zu sehen: Das Subsidiaritätsprinzip im Gesundheitswesen und den Sozialen Diensten wurde auf die neuen Bundesländer übertragen, so dass sich hier ein weites Betätigungsfeld für die Wohlfahrtsverbände erschloss (Angerhausen et al 2002; Zimmer/Priller 2007, S. 65ff.). Parallel hierzu lässt sich bereits für diesen Zeitraum eine Verschiebung der Beschäftigungsintensität bei den Wohlfahrtsverbänden vom Gesundheitsbereich hin zu den Sozialen Diensten feststellen (Zimmer/Priller 2007, S. 57). Gemäß der Deutschlandstudie des Johns-Hopkins-Projekts ging der Beschäftigtenanteil im Gesundheitswesen bereits damals von 36% im Jahr 1990 auf weniger als 31% im Jahr 1995 zurück. Dagegen nahm die Beschäftigung im Bereich Soziale Dienstleistungen von 32% im Jahr 1990 auf 39% im Jahr 1995 zu. Dieser Bereich befindet sich nach wie vor auf Wachstumskurs. Allerdings ist der Anstieg der Beschäftigtenzahlen in jüngster Zeit u.a. auch bedingt durch die zunehmende Flexibilisierung der Beschäftigungsverhältnisse (Zimmer/Priller 2007, S. 90f.) Arbeitsverhältnisse Bei Betrachtung der Sozialwirtschaft als Job-Motor muss beachtet werden, dass der hohe Zuwachs vor allem im Bereich geringfügiger Beschäftigung erfolgt. Die Flexibilisierung der Arbeitsverhältnisse im Sinne einer deutlichen Zunahme von Teilzeit- und anderen flexiblen Beschäftigungsformen bis hin zur Honorartätigkeit ist in der Sozialwirtschaft schon lange an der Tagesordnung. Empirische Studien zeigen (Dathe/Kistler 2005; Dathe/Priller 2010), dass sich die sozialen Dienstleistungen sowie Beschäftigung bei Einrichtungen der Wohlfahrtsverbände durch eine ausgeprägte Heterogenität der Arbeits- und Beschäftigungsverhältnisse auszeichnen, die haupt- und nebenamtliche Tätigkeiten ebenso einschließen wie Voll- und Teilzeitarbeit, Honorartätigkeit, stundenweise Beschäftigung und besondere Beschäftigungsformen. In den Einrichtungen der Sozialwirtschaft ist der Anteil der Teilzeitbeschäftigung, aber auch der befristeten Beschäftigung rund doppelt so hoch wie in der Gesamtwirtschaft, in Ostdeutschland sogar noch höher. Von der Flexibilisierung der Beschäftigungsverhältnisse bei den Einrichtungen der Wohlfahrtsverbände wie im Nonprofit-Sektor insgesamt sind insbesondere Frauen betroffen. Die Mitarbeiterschaft der Verbände ist überwiegend weiblich. Gemäß den Ergebnissen einer Befragung des Wissenschaftszentrums Berlin (2011) ist die Beschäftigtung bei NPOs im Gesundheitswesen zu 77% sowie im Sozialwesen zu 69% weiblich (Priller et al. 2012, S. 31). Auch sind Frauen im Nonprofit-Sektor überdurchschnittlich häufig in atypischen Beschäftigungsverhältnissen: 65% arbeitet in Teilzeit-, befristeter oder geringfügiger Beschäftigung, im Vergleich zu 29% der Männer (Priller/Paul 2015, S. 16). 4.3 Annette Zimmer/Franziska Paul 112 Teilzeitbeschäftigte Befristet Beschäftigte geringfügig Beschäftigte Ein-Euro- Jobs privatwirtschaftlich erbrachte soziale Dienstleistungen 38 8 19 2 Öffentlicher Dienst 29 11 5 1 Dritter Sektor 49 15 13 4 Gesamtbeschäftigung in Deutschland 25 7 12 1 Prekäre Beschäftigungsverhältnisse in der Sozialwirtschaft in % (2008) (Dathe et al. 2009, S. 3) Ehrenamtliche und Freiwillige Ein Mix von haupt- und ehrenamtlich Tätigen zählt zu den wichtigen Strukturbesonderheiten gemeinnütziger Organisationen (Priller/Zimmer 2006). Allerdings ist der Anteil der ehrenamtlichen Arbeit am Gesamtvolumen im Bereich der Sozialwirtschaft deutlich geringer als in anderen Tätigkeitsfeldern von NPOs (Krimmer/Priemer 2013, S. 39). So kommt im Bereich Soziale Dienste lediglich ein/e Ehrenamtliche/r oder freiwillige/r Helfer_in auf sechs bezahlte Kräfte. Das Verhältnis Ehrenamtliche – bezahlte Kräfte ist demgegenüber im Sport genau umgekehrt. Dennoch ist das in der Sozialwirtschaft gebundene ehrenamtliche Engagement, wie auch die Ergebnisse des aktuellen Freiwilligensurvey zeigen (Vogel et al 2017, S. 133ff.) beachtlich und rangiert in der Präferenzskala der Bundesbürger_innen an vierter Stelle nach Sport und Bewegung, Schule oder Kindergarten sowie Kultur und Musik. Die Bundesarbeitsgemeinschaft der Freien Wohlfahrtspflege schätzt die Zahl der Bürger_innen, die sich freiwillig und ehrenamtlich in der Freien Wohlfahrtspflege engagieren – in den zahlreichen Hilfswerken, Initiativen und angeschlossenen Selbsthilfegruppen – auf 2,5 bis 3 Millionen (BAGFW 2014:10). Das Johns Hopkins Projekt kam für 1995 zu dem Ergebnis, dass circa 2,5 Millionen Freiwillige im Sozial- und Gesundheitswesen engagiert sind (Zimmer/Priller 2007, S. 59). Aktivitätsfelder, die in wesentlichen Teilen von Freiwilligen getragen werden, sind neben den 70.000 bis 100.000 Selbsthilfegruppen etwa Rettungsdienste – z.B. innerhalb des DRK und der Johanniter-Unfallhilfe –, die Begleitung von Schwerkranken in Hospizen und Krankenhäusern (‚Grüne Damen‘) und die Telefonseelsorge (Matzat 2010). Die Ergebnisse des Johns Hopkins Projektes weisen darauf hin, dass das Engagement der ehrenamtlichen bzw. freiwilligen Helfer_innen im Durchschnitt bei knapp drei Stunden pro Woche bzw. 135 Stunden im Jahr liegt. Damit entspricht das im gesamten Nonprofit-Sektor von Freiweilligen geleistete Arbeitsvolumen etwa einer Million Vollzeitäquivalenten (Zimmer/Priller 2007, S. 60). Ehrenamtliche bzw. freiwillige Helfer_innen nehmen hauptsächlich ergänzende Funktionen wahr und sind keineswegs als Job-Killer anzusehen, wie vielfach befürchtet wird. Eher ist das Gegenteil der Fall. Während das freiwillige Engagement im Sozial- und Gesundheitsbereich in einer längerfristig-historischen Perspektive betrachtet eher rückläufig sein dürfte, hat die Anzahl der hauptamtlich Beschäftigten im Zuge des Ausbaus des Sozialstaates stark zugenommen. Tab. 4: 4.4 Zur volkswirtschaftlichen Bedeutung der Sozialwirtschaft 113 Dennoch bleibt Freiwilligenarbeit eine wesentliche Ressource der Sozialwirtschaft und wird zunehmend auch von den lokalpolitischen Akteuren, gerade vor dem Hintergrund der gegenwärtigen Finanzknappheit der Kommunen, als Handlungsfeld erkannt. Im Rahmen kommunaler Engagementförderung und einer Diskussion um eine „Engagementpolitik“ (Olk et al. 2009) stehen die sozialen Dienste von der Jugendarbeit bis hin zum Gesundheitswesen im Fokus der Aufmerksamkeit (Klein et al. 2011; Olk et al. 2009). Dass gleichzeitig ein Potential an engagementbereiten Personen besteht, das durch die gezielte Vermittlung an soziale Einrichtungen aktiviert werden kann, beweist der Erfolg der inzwischen zumindest in größeren Städten weit verbreiteten, von Verbänden, Vereinen oder der Kommune getragenen Freiwilligenagenturen, die oft einen Kernbaustein der lokalen engagementfördernden Infrastruktur bilden (Wolf/ Zimmer 2012; Ebert/Speck 2011). Abschließende Betrachtung Generell lässt sich festhalten, dass die volkswirtschaftliche Bedeutung der Sozialwirtschaft – insbesondere des näher betrachteten Bereichs der Freien Wohlfahrtspflege – zum einen in der Zurverfügungstellung zentraler Dienstleistungen zu sehen ist, die aufgrund der demographischen Entwicklung und der zunehmenden Mobilität der Bevölkerung weiter an Relevanz gewinnen werden; zum anderen weist die Sozialwirtschaft ein hohes Beschäftigungsvolumen aus. Wie dargestellt, handelt es sich hierbei zunehmend um Teilzeitarbeitsplätze und geringfügige Beschäftigung, die mehrheitlich von Frauen wahrgenommen wird. Dennoch kann die Bedeutung der Sozialwirtschaft mit Blick auf die Vergleichszahlen der Entwicklung der Beschäftigung in den klassischen Wirtschaftssektoren gar nicht hoch genug eingeschätzt werden. Obgleich privat-kommerzielle Anbieter in der Sozialwirtschaft in den vergangenen Jahren eine zunehmende Bedeutung gewonnen haben und in einzelnen Bereichen – wie im Bereich der Pflege sowie bei den Krankenhäusern – zu ernsthaften Konkurrenten der Freien Wohlfahrtspflege geworden sind, ist die volkswirtschaftliche Bedeutung der Verbände in Deutschland immer noch beachtlich. Trotz zunehmenden ökonomischen Drucks und den damit einhergehenden Rationalisierungsmaßnahmen sind die Einrichtungen der Wohlfahrtsverbände auch immer noch in gewissem Maße attraktiv für ehrenamtliches Engagement. Bisher haben die in der Sozialwirtschaft tätigen Verbände daher noch nicht ihre Strukturbesonderheiten als Nonprofit-Organisationen gänzlich aufgegeben. Weiterführende Literatur Da in diesem Beitrag nur kurz auf bestimmte Bereiche eingegangen werden konnte, werden nachfolgend weitere Informationsquellen kommentiert angeführt. Ferner existieren neben diesen Angaben zahlreiche weitere Veröffentlichungen, die sich hauptsächlich mit Einzelbereichen der Sozialwirtschaft beschäftigen. Als umfassende Einführungen und Überblicksdarstellungen zur Sozialwirtschaft bzw. der Freien Wohlfahrtspflege sowie ihrer politischen und rechtlichen Rahmenbedingungen sind die Bände von Boeßenecker/Vilain (2013), Bödege-Wolf/Schellberg (2010) sowie die Handbücher von Dahme et al. (2005) und Evers et al. (2008) zu empfehlen: Boeßenecker, Karl-Heinz/Vilain, Michael (2013): Spitzenverbände der freien Wohlfahrtspflege. Eine Einführung in die Organisationsstrukturen und Handlungsfelder sozialwirtschaftlicher Akteure in Deutschland. Weinheim: Juventa. 5. 6. Annette Zimmer/Franziska Paul 114 Bödege-Wolf, Johanna/Schellberg, Klaus (2010): Organisationen der Sozialwirtschaft. 2. Aufl., Baden-Baden: Nomos. Dahme, Heinz-Jürgen/Kühnlein, Gertrud/Wohlfahrt, Norbert (2005): Zwischen Wettbewerb und Subsidiarität. Wohlfahrtsverbände unterwegs in die Sozialwirtschaft. Berlin: Edition Sigma. Evers, Adalbert/Heinze, Rolf G./Olk, Thomas (Hrsg.) (2008): Handbuch Soziale Dienste. Wiesbaden: VS Verlag für Sozialwissenschaften. Die Ergebnisse des Johns Hopkins Comparative Nonprofit Sector Project für Deutschland und die Entwicklung der Systematik des Nonprofit-Sektors sind veröffentlicht in: Salamon, Lester M./Anheier, Helmut K./ List, Regina/Toepler, Stefan/Sokolowski, S. Wojciech (Hrsg.) (1999): Global Civil Society. Dimensions of the Nonprofit Sector. Baltimore: Center for Civil Society Studies. Zimmer, Annette/Priller, Eckhard (2007): Gemeinnützige Organisationen im gesellschaftlichen Wandel. Ergebnisse der Dritte-Sektor-Forschung. Wiesbaden: Springer VS. Auswertungen und Informationen zu Zivilgesellschaft in Zahlen finden sich unter http://ziviz.info. Informationen und Ergebnisse der im 5-Jahres-Turnus durchgeführten repräsentativen Untersuchung zum bürgerschaftlichen Engagement – Deutscher Freiwilligensurvey – finden sich unter www.dza.de/ forschung/fws.html. Statistiken zu den Wohlfahrtsverbänden werden alle vier Jahre durch die Bundesarbeitsgemeinschaft der Freien Wohlfahrtspflege in Bonn veröffentlicht. Hierbei handelt es sich um eine Gesamtstatistik aller Verbände, die Angaben zu den Beschäftigungs- und Einrichtungszahlen sowie zu den vorgehaltenen Betten und Plätzen in den Einrichtungen enthält. Die Statistik ist aufgeschlüsselt nach den Arbeitsbereichen. Bereits erschienen sind sie für die Jahre 2000, 2004, 2008 und 2012. Die Statistiken sind auf www.bagfw.de verfügbar. Ferner entwickeln sich die verbandseigenen Statistiken der Wohlfahrtsverbände zu relevanten Informationsquellen. Am weitesten entwickelt sind mittlerweile wohl die Statistiken des Deutschen Caritasverbandes und des Diakonischen Werkes. Diese Statistiken sind direkt bei den Verbänden zu erhalten. Statistiken zum Sozial- und Gesundheitswesen bietet das Statistische Bundesamt auf der Webpräsenz an. Hier sind vor allem die Krankenhausstatistik, die Pflegestatistik und die Kinderund Jugendhilfestatistik anzuführen, die im jährlich erscheinenden statistischen Jahrbuch und ausführlicher in den Fachserien „Gesundheitswesen“ und „Sozialleistungen“ veröffentlicht werden. Auszugsweise werden die dortigen Zahlen auch in der monatlich erscheinenden Zeitschrift „Wirtschaft und Statistik“ veröffentlicht und kommentiert. Literatur Angerhausen, Susanne/Backhaus-Maul, Holger/Offe, Claus (2002): Überholen ohne Einzuholen. Freie Wohlfahrtspflege in Ostdeutschland. Wiesbaden: VS Verlag für Sozialwissenschaften. Anheier, Helmut K./Seibel, Wolfgang (2003): Der Nonprofit Sector in Germany. Between state, economy and society. Manchester: Manchester University Press. Backhaus-Maul, Holger (2000): Wohlfahrtsverbände als korporative Akteure. 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Zur volkswirtschaftlichen Bedeutung der Sozialwirtschaft 117 Sozialpolitische Entwicklungslinien in Deutschland Holger Backhaus-Maul Bedeutung und Entwicklung Gesellschaftliche Bedeutung Die weitreichende und grundlegende Bedeutung von Sozialpolitik in modernen Gesellschaften erschließt sich erst dann, wenn man die schlichte Verengung auf öffentliche Transferzahlungen in sozialen Risikofällen vermeidet und die gesellschaftspolitischen Dimensionen von Sozialpolitik in den Blick nimmt (zum Folgenden Kaufmann 1997, S. 34ff.): 1. Soziale Leistungen haben einen erheblichen wirtschaftlichen Nutzen, da sie zur Bildung und Pflege des Humankapitals beitragen. 2. Sozialpolitik bedeutet fortwährende Kompromissbildung zwischen antagonistischen Interessengruppen, insbesondere zwischen Kapital und Arbeit bzw. Unternehmensverbänden und Unternehmern einerseits sowie Gewerkschaften und Arbeitnehmern andererseits. Im politischen Sinn trägt Sozialpolitik folglich zur Befriedung und Akzeptanz in einer Gesellschaft bei. 3. In kultureller Hinsicht ist Sozialpolitik als Arena zu verstehen, in der sich eine Gesellschaft über ihre sozialkulturellen Grundlagen und Vorstellungen, wie etwa Gerechtigkeit, Freiheit, Solidarität und den Umgang mit dem Fremden, verständigt und auseinandersetzt. 4. Soziale Leistungen haben nicht zuletzt auch gesellschaftliche Bedeutung, da sie sozialintegrativ wirken und Bürger_innen zumindest tendenziell vom unmittelbaren Zwang, ihre Arbeitskraft verkaufen zu müssen, befreien. Sozialpolitik als konfliktbasiertes Handlungsfeld Sozialpolitik ein es konfliktreiches Politikfeld. Politische Konflikte und staatliche Befriedungsversuche kennzeichnen die über hundertjährige Erfolgsgeschichte der deutschen Sozialpolitik von der Arbeiterpolitik im Kaiserreich bis zur Gesellschaftspolitik im vereinten Deutschland. Dabei hat sich – bei allen politischen und sozialen Veränderungen – im Vergleich mit anderen Demokratien in Deutschland der besondere nationale Entwicklungspfad eines „konservativkorporatistischen Sozialstaates“ herausgebildet, in dessen Mittelpunkt ein ausdifferenziertes und historisch gewachsenes Geflecht von Sozialversicherungen steht (Alber 1989; Bäcker et al. 2008; Kaufmann 1997; Leibfried/Wagschal 2000; Lessenich 2003a; Lessenich/Ostner 1998; Nullmeier/Rüb 1993; Schmidt 2005). Die Einführung von Sozialversicherungen im Deutschen Kaiserreich erfolgte zeitgleich mit politischen Repressionen gegenüber der organisierten Arbeiterklasse. Sozialversicherungen und Sozialistengesetze, soziale Sicherung und politisch-repressive Befriedung, standen am Anfang der deutschen Sozialpolitik. Unter Reichskanzler Bismarck wurden bereits in der Zeit des Deutschen Kaiserreiches in den 1880er Jahren Sozialversicherungen gegen Krankheit, Unfall, Invalidität und Altersarmut eingeführt (Schmidt 2005) und später wurde in den Artikeln 161-167 der Weimarer Reichsverfassung soziale Sicherung erstmals zum Staatsziel erhoben, 1. 1.1 1.2 118 ohne dass aber bereits ein ausgebautes Sozialleistungssystem zur Verfügung stand. Erst in der Bundesrepublik Deutschland wurde nicht nur das Sozialstaatspostulat in den Artikeln 20 und 28 des Grundgesetzes verankert, sondern auch mit umfangreichen Geld-, Sach- und Dienstleistungen unterlegt. Im Sinne eines konservativ-korporatistischen Sozialstaates wurden Familien die Schlüsselfunktion in der sozialen Versorgung zugewiesen und verbandliche Akteure in den Politik- und Gesetzgebungsprozess einbezogen (Backhaus-Maul/Olk 1994; Heinze/Olk 1984; Heinze et al. 1997; Sachße 1995). In der Bundesrepublik Deutschland ist Sozialpolitik Gegenstand korporatistisch verfasster politischer Aushandlungsprozesse, in denen sich politische Akteure auf Bundes-, Landes- und Kommunalebene unter Beteiligung verbandlicher Akteure über politische Leitvorstellungen und Zuständigkeiten sowie die Verteilung von Lebenschancen und finanziellen Belastungen auseinandersetzen (Lessenich 2003b). Gleichzeitig versuchen organisierte Interessengruppen, das heißt Parteien und Verbände, Einfluss auf sozialpolitische Entscheidungs- und Gesetzgebungsprozesse zu nehmen, während öffentliche Kostenträger und freie Leistungsanbieter über Mengen, Preise und Qualitätsstandards öffentlicher Sozialleistungen verhandeln. Dieser klassisch korporatistische – auf Verflechtungen zwischen staatlichen und kommunalen Akteuren einerseits und gesellschaftlichen Verbänden andererseits basierende – Entscheidungsprozess ist wiederum eingebunden in eine medial vermittelte öffentliche Kommunikation mit eigenen sozialpolitischen Akzent- und Schwerpunktsetzungen, die in den letzten Jahren insbesondere die Vorstellungen von Armut, Familie, Geschlechterrollen und Zuwanderung sowie die entsprechenden fachpolitischen Maßnahmen wesentlich mit geprägt haben. Im Mittelpunkt sozialpolitischer Verhandlungen stehen die Auseinandersetzungen zwischen Bundes- und Landesgesetzgebern sowie Kommunalpolitik und -verwaltungen. Der demokratische und soziale Rechtsstaat soll entsprechend dem in den Artikeln 20 und 28 Grundgesetz formulierten Sozialstaatspostulat dazu beitragen, soziale Grundrechte zu verwirklichen und die Bürger_innen in die Lage versetzen, ihre sozialen Rechte in Anspruch nehmen zu können. Das Sozialstaatspostulat ist inhaltlich nicht konkretisiert, sondern im Sinne eines Gestaltungsauftrages gesellschaftspolitisch auszuhandeln (Pitschas 2003). Der Bund ist bestrebt, deutschlandweit geltende Normen und Standards zu setzen, während die Bundesländer – unter Verweis auf den Föderalismus – darauf bedacht sind, ihre eigenen politischen Entscheidungsspielräume offenzuhalten und die Kommunen im Sinne kommunaler Selbstverwaltung darauf zu verweisen, spezifischen Bedarfen und Interessen vor Ort Rechnung zu tragen. Da die Länder und vor allem die Kommunen über eigene sozialpolitische Gestaltungsspielräume verfügen, kann folglich – trotz bundeseinheitlicher Regelungen – keinesfalls von einer monolithischen Sozialpolitik in Deutschland gesprochen werden. In der Bundesrepublik Deutschland ist Sozialpolitik vielmehr das Ergebnis eines von Kontroversen geprägten Aushandlungsprozesses zwischen Bund, Ländern und Kommunen sowie verbandlichen Akteuren (Pitschas 2003; Wollmann 1990). So wird vor allem in der kommunalen Sozialpolitik – unter bundesgesetzlichen Rahmenbedingungen – etwa über Preise, Mengen und Qualitätsstandards sozialer Leistungen die pluralistische Gestaltung der Anbieterlandschaft sowie Art und Umfang sozialer Dienste und Einrichtungen verhandelt und entschieden (Backhaus-Maul 1998, 2003; Grohs 2010; Merchel 2003). Sozialpolitische Entwicklungslinien in Deutschland 119 Öffentliche Ausgaben für Sozialleistungen Sozialpolitik erfüllt wichtige gesellschaftliche Funktionen und ist von herausragender volkswirtschaftlicher Bedeutung. Letzteres wird anhand der Sozialleistungsquote deutlich, das heißt dem Anteil der Sozialleistungen am Bruttoinlandsprodukt, der 1950 bei 17,1% und 1975 bereits bei 33,7% lag; seitdem liegt die Sozialleistungsquote relativ konstant – mit einem leichten Anstieg infolge der deutschen Vereinigung (Bäcker et al. 2008, S. 57; 2010)– bei knapp einem Drittel, das heißt im Jahr 2015 bei 29,4% (Statistisches Bundesamt 2016, S. 227). Insgesamt belief sich das deutsche Sozialbudget im Jahr 2014 auf 849,2 Mrd. € (Statistisches Bundesamt 2016, S. 228), wovon der weitaus größte Anteil (57%) allein für Leistungen der Renten- und der Krankenversicherung eingesetzt wurde. Die Finanzierung öffentlicher Sozialleistungen erfolgt anteilig durch Staat (Bund und Länder) und Kommunen, Arbeitgeber und Arbeitnehmer sowie private Haushalte. In der Entwicklung der Sozialleistungsquote kommt sowohl die Expansion als auch die institutionelle Flexibilität des deutschen Sozialstaates zum Ausdruck. Das beachtliche Wachstum des deutschen Sozialstaates zeigt sich im Vergleich der Sozialleistungsquoten von 1950 und 1975. Die eigentliche Leistungsfähigkeit des deutschen Sozialstaates wird aber erst im Zuge des Beitritts der DDR zur Bundesrepublik Deutschland und der Integration der ostdeutschen Bevölkerung in die bestehende soziale Sicherung sowie aktuell auch in der Integration von Geflüchteten und Zugewanderten deutlich. Die weitgehend stabile Sozialleistungsquote des deutschen Sozialstaates bringt im Gegensatz zur weitverbreiteten Rhetorik vom Abbau des Sozialstaates die Gewährleistungsgarantie und das kontinuierliche Leistungsversprechen der sozialen Sicherung in Deutschland treffend zum Ausdruck. Gleichwohl erweist sich der deutsche Sozialstaat bei einem relativ gleichbleibenden Sozialbudget als flexibel und dynamisch in der Veränderung sozialpolitischer Akzente und Schwerpunkte, wie etwa der „Entdeckung des Pflegefallrisikos“ und den Bestrebungen zur frühen Förderung von Kindern (grundlegend Leibfried/Zürn 2006). Auf kommunaler Ebene sind die Ausgaben für soziale Leistungen nach wie vor einer der größten Haushaltsposten (Deutscher Städtetag 2012a). Während sich die Gesamteinnahmen aller deutschen Kommunen (ohne Stadtstaaten) im Jahr 2015 auf 218,3 Mrd. € beliefen, wurde davon rund ein Viertel, das heißt genau 53,8 Mrd. € (24,0%) allein für soziale Aufgaben aufgewandt (Deutscher Städtetag 2016, S. 16). Die größten Ausgabenposten bildeten dabei die Sozialhilfe in Einrichtungen und die Leistungen für erwerbsfähige Arbeitslose im Rahmen des Sozialgesetzbuches II (SGB II), mit deutlichem Abstand gefolgt von der Kinder- und Jugendhilfe sowie der Sozialhilfe außerhalb von Einrichtungen, wobei Leistungen für Asylbewerber, Geflüchtete und Zugewanderte an Bedeutung gewinnen (Deutscher Städtetag 2016, S. 8). Trotz der grundlegenden und wachsenden sozialpolitischen Bedeutung kommunaler Daseinsfürsorge ist es bemerkenswert, dass seit Mitte der 1990er Jahre die entsprechenden kommunalen Sozialausgaben relativ langsam wachsen. Als Hauptgründe hierfür sind u.a. die Einführung der Pflegeversicherung und die entsprechende Entlastung der Sozialhilfe bei Pflegeleistungen für ältere Menschen, die weitgehende Deckelung von Sozialhilfeleistungen und die Einführung der Grundsicherung für Arbeitssuchende (SGB II) zu nennen. Dadurch wurde zwar die Kostendynamik bei den kommunalen Sozialleistungen durch gesetzgeberische Eingriffe und Kostenverlagerungen gebremst, gleichzeitig haben sich aber die zugrunde liegenden sozialen Probleme und Bedarfslagen, wie etwa die Betreuung und Bildung von Kleinkindern, nicht grundlegend 1.3 Holger Backhaus-Maul 120 und dauerhaft verändert, und infolge von Flucht und Zuwanderung kommen auf Kommunen dauerhaft neue Aufgaben zu, die von Bund und Ländern nur teilweise kompensiert werden. Gegenstandsbereiche der sozialen Sicherung Entsprechend der Systematik des Sozialrechtlers Hans Zacher lässt sich die soziale Sicherung in die Bereiche Vorsorge (Sozialversicherungen), Entschädigung, Förderung und Hilfe untergliedern (Eichenhofer 2015). Die soziale Sicherung ist allein schon aufgrund ihres finanziellen Volumens einer der wichtigsten öffentlichen Aufgabenbereiche. Das kontinuierliche Wachstum öffentlicher Sozialausgaben ist einerseits auf soziale, demographische und ökonomische Veränderungen, andererseits aber auch auf steigende Erwartungen von Bürgern an die Menge und die Qualität sozialer Leistungen zurückzuführen. Im Mittelpunkt der sozialen Sicherung steht der Bereich der Vorsorge mit den Sozialversicherungszweigen Renten-, Kranken-, Unfall-, Arbeitslosen- und Pflegeversicherung. Gemessen an ihrer sozialpolitischen und finanziellen Bedeutung sind demgegenüber die Bereiche Entschädigung, Förderung und Hilfe sekundär. Die sozialen Entschädigungsleistungen gelten für die Opfer von Kriegs-, Wehr- und Zivildienst sowie von Impfschäden. Der Bereich der Förderung umfasst den Familienleistungsausgleich sowie die Ausbildungs- und die Arbeitsförderung. Die Hilfen, wie die Sozialhilfe sowie die Kinder- und Jugendhilfe, werden gegenüber den bisher genannten Sozialleistungen als rechtlich nachrangig eingestuft (weiterführend Eichenhofer 2015). Der Stellenwert der einzelnen Sicherungszweige wird deutlich, wenn man ihre Finanzierungsstruktur eingehender betrachtet. Dabei ist zu bedenken, dass die Finanzierung der Sozialversicherung im Wesentlichen durch Beiträge von Arbeitnehmern und Arbeitgebern erfolgt, die durch Steuermittel ergänzt werden, während etwa Entschädigungen, Fördermaßnahmen und Hilfen im Wesentlichen steuerfinanziert sind. Die Gesamtausgaben für die soziale Sicherung bzw. direkte Sozialleistungen beliefen sich 2015 auf rund 888,2 Mrd. €; damit wird ein Drittel des Bruttosozialproduktes für soziale Leistungen ausgegeben (hierzu und zum Folgenden Bäcker 2017; Statistisches Bundesamt 2016; Bäcker et al. 2010). Die weitaus größten Ausgabeposten der sozialen Sicherung stellten 2015 die Rentenversicherung mit 282,5 Mrd. € und die Krankenversicherung mit 211,9 Mrd. € dar, während die Pflegeversicherung Ausgaben in Höhe von 29 Mrd. € aufwies, wurden die Ausgaben der Jugendhilfe im Jahr 2014 mit 23,9 Mrd. € (Statistisches Bundesamt 2015a, S. 9) und die der Sozialhilfe im selben Zeitraum mit 26,5 Mrd. € veranschlagt (Statistisches Bundesamt 2015b). Im Sozialbudget sind die Aufwendungen von Unternehmen, das heißt der Arbeitgeberanteil an den Sozialversicherungsbeiträgen, und die von den Arbeitgebern allein finanzierte Unfallversicherung bereits enthalten, während betriebliche Sozialleistungen zur Altersversorgung noch hinzuzurechnen sind. Der gesamte Umfang und die Vielfalt der Aufwendungen für soziale Leistungen würden aber erst dann sichtbar werden, wenn auch die Aufwendungen privater Haushalte und die indirekte öffentliche Förderung in Form steuerlicher Vergünstigen hinzugerechnet werden würden (weiterführend Bäcker et al. 2010). Da die soziale Sicherung in Deutschland sowohl zwischen als auch innerhalb ihrer Teilbereiche (Vorsorge, Entschädigung, Förderung und Hilfe) erhebliche Unterschiede, etwa bei Leitorien- 1.4 Sozialpolitische Entwicklungslinien in Deutschland 121 tierungen, Leistungen und Finanzierungsmodi, aufweist, bildet sie kein integriertes System, sondern eher ein historisch gewachsenes und ausdifferenziertes institutionelles Geflecht. Entwicklungsphasen der deutschen Sozialpolitik seit den 1970er Jahren Rückblickend lässt sich die Entwicklung der Sozialpolitik in Deutschland seit den 1970er Jahren in folgende Phasen einteilen: (1) Mit der Regierungsübernahme durch die sozial-liberale Koalition begann 1969 eine „sozialdemokratische Blütezeit" der Findung und Absicherung sozialer Risiken: Die Inklusion neuer sozialer Gruppen und Problemlagen in das System der sozialen Sicherung führte zu einer erheblichen Expansion der sozialen Sicherung (Alber 1989) sowie von sozialen Diensten und Einrichtungen (Evers et al. 2011). (2) In den 1970er Jahren erfolgte die Expansion des deutschen Sozialstaates, über dessen Grenzen zugleich anhand von Begriffen wie ‚Bürokratisierung‘, ‚Verrechtlichung‘ und ‚Ineffektivität personenbezogener Dienstleistungen‘ in der Fachöffentlichkeit sowie in den Sozial- und Wirtschaftswissenschaften diskutiert wurde. (3) Die Regierungsübernahme durch die konservativ-liberale Koalition wurde von ihren Protagonisten als der Beginn einer politisch-moralischen Wende angekündigt. Entgegen dieser Selbststilisierung zeichnete sich die ‚Ära Kohl‘ aber durch eine beachtliche sozialpolitische Kontinuität aus, die zwar Einschnitte, aber keine grundlegenden Änderungen in der sozialen Sicherung zur Folge hatte (Borchert 1995). (4) Die Wirtschafts- und Wettbewerbspolitik der europäischen Union wirkt sich seit den 1990er Jahren auch auf die weitgehend nationalstaatlich regulierte Sozialpolitik aus. Die Liberalisierung von Märkten und infolgedessen auch der öffentlichen Daseinsvorsorge und sozialer Dienstleistungen wurden als notwenige Reformen im internationalen Kontext propagiert (Nullmeier 2002; Bode 2005). In der Sozialpolitik wurden vor diesem Hintergrund (betriebs-) wirtschaftliche Kriterien und Verfahren, wie etwa Effizienz und Wirkung sowie Leistungsverträgen und Budgets, eingeführt und implementiert. Handlungsleitend sind wirtschaftliche und kostenpolitische Überlegungen, die aber vor dem grundsätzlichen Problem stehen, dass sich zwar Betriebsabläufe in sozialen Diensten und Einrichtungen anhand betriebswirtschaftlicher Kriterien messen und rationalisieren lassen, nicht aber die interaktive personenbezogene Dienstleistungserbringung. Diese basieren vielmehr auf sozialpolitischen Normalitätsvorstellungen, über die anhand sozialpolitischer und professioneller Kriterien und nicht aufgrund wirtschafts- und kostenpolitischer Kriterien und Verfahren zu entscheiden ist (grundlegend Badura/Gross 1977; Evers et al. 2011; Häußermann/Siebel 1995; Olk/Otto 2003). (5) Die ausgaben- und kostenpolitisch begründeten Versuche zur Eingrenzung des deutschen Sozialstaates werden seit Ende der 1990er Jahre ansatzweise durch Vorstellungen von einer investiven Sozialpolitik abgelöst. Nicht der Rechtsanspruch von Bürgern auf soziale Sicherung steht im Vordergrund, sondern Vorstellungen von einem vermeintlich strategischen Einsatz sozialer Leistungen als Investition in das Humankapital einer Gesellschaft (Esping- Andersen et al. 2002). In dieser Perspektive einer investiven Sozialpolitik geraten vor allem Kinder als vielversprechende Adressatengruppe und Bildungspolitik als neue Kernaufgabe von Sozialpolitik in den Mittelpunkt gesellschafts- und sozialpolitischer Konzepte und 1.5 Holger Backhaus-Maul 122 Maßnahmen. Die Grenzen der Übertragbarkeit von wirtschaftlichen Investitionsmetaphern auf komplexe gesellschaftliche Prozesse und die bedingte Steuerbarkeit sozialpolitischer Vorhaben mit (betriebs-) wirtschaftlichen Instrumenten und Verfahren sind wesentliche Einwände gegen dieses aktuelle Sozialpolitikkonzept. So überrascht es auch nicht, dass nach einer langen Phase der Deregulierung und Ökonomisierung eine Renaissance staatlicher Regulierungspolitik beobachtbar ist, die mit klassischen staatlichen Ressourcen und Instrumenten, wie Macht und Hierarchie, versucht zu ‚regieren‘, wobei ihre Grenzen bereits in den 1980er Jahren aufgezeigt und analysiert wurden. Insgesamt hat sich in den vergangenen vierzig Jahren der sozialpolitische Konsens zwischen der Mehrheit christ- und sozialdemokratischer Akteure zugunsten einer differenzierten, überwiegend beitragsfinanzierten sozialen Sicherung weitgehend stabilisiert. Auch unter wirtschaftlichen Prämissen und entsprechenden politischen Veränderungen wird deutlich, dass der konservativ-korporatistische Sozialstaat einem institutionalisierten Entwicklungspfad folgt, den Stephan Lessenich treffend als „dynamischen Immobilismus“ (2003a) gekennzeichnet hat. Kompetenzen und Akteure Sozialpolitik im föderalen Staat Das sozialpolitische Selbstverständnis der Bundesrepublik Deutschland wird in den Artikeln 20 und 28 des GG zwar genannt, nicht aber ausgeführt: „Die Bundesrepublik ist ein demokratischer und sozialer Bundesstaat" (Artikel 20 Absatz 1 GG) und „Die verfassungsmäßige Ordnung in den Ländern muss den Grundsätzen des republikanischen, demokratischen und sozialen Rechtsstaates im Sinne des Grundgesetzes entsprechen" (Artikel 28 Absatz 1 Satz 1 GG). Bund und Länder sind entsprechend Artikel 20 Absatz 1 und Artikel 28 Absatz 1 Satz 1 des Grundgesetzes (GG) zur Gestaltung der sozialen Verhältnisse im Bundesgebiet verpflichtet sind. Sie sollen im Rahmen ihrer Gesetzgebungskompetenzen wie auch bei der Verteilung der Finanzmittel der in Art. 72 GG in Verbindung mit Art. 106 GG geforderten Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse im Bundesgebiet Rechnung tragen. Zur Umsetzung des Sozialstaatspostulats verfügen Bund und auch Länder über die entsprechenden Gesetzgebungskompetenzen, während die konkrete Leistungserbringung in erster Linie eine kommunale Aufgabe ist, die vorrangig in Einrichtungen und Diensten freier Leistungsanbieter erbracht werden soll. Im Rahmen der konkurrierenden Gesetzgebung entsprechend Artikel 74 GG hat vorrangig der Bundesgesetzgeber das Recht, die öffentliche Fürsorge, die Kriegsopferfürsorge, die Sozialversicherungen, die Regelung der Ausbildungsbeihilfen, die wirtschaftliche Sicherung der Krankenhäuser und die Krankenhauspflegesätze gesetzlich zu regeln. In den anderen Feldern der Sozialpolitik obliegt laut Artikel 72 Absatz 6 GG den Ländern die Befugnis zur Gesetzgebung, solange der Bund von seiner Gesetzgebungskompetenz keinen Gebrauch macht. Neben der Gesetzgebungskompetenz stehen Bund und Ländern Förderprogramme und Rahmenplanungen als wesentliche Instrumente zur Verfügung, um ihre sozial- und ordnungspolitischen Präferenzen bei der Ausgestaltung der sozialen Sicherung und der sozialen Infrastruktur durchzusetzen. Zudem wird vom Instrument der Modellförderung Gebrauch gemacht, um bundes- oder landespolitisch als innovativ eingestufte Projekte befristet zu fördern. Jenseits sozialpolitischer In- 2. 2.1 Sozialpolitische Entwicklungslinien in Deutschland 123 terventionen und Maßnahmen ist die Bundesregierung seit einigen Jahren auch bestrebt, ihre sozialpolitischen Vorstellungen durch entsprechende Kommunikationskampagnen publik und mehrheitsfähig zu machen. Sozialstaatlichkeit ist folglich im Grundgesetz zwar festgeschrieben, die Konkretisierung dieses Sozialstaatspostulates erfolgt aber erst in den nachgeordneten und entsprechend den Bereichen der sozialen Sicherung spezifizierten Sozialgesetzbüchern (SGB) (Benda 1994). Einleitend wird im SGB I das sozialpolitische Grundverständnis der Verfassung wie folgt umschrieben: „Das Recht des Sozialgesetzbuches (SGB) soll zur Verwirklichung sozialer Gerechtigkeit und sozialer Sicherheit Sozialleistungen einschließlich sozialer und erzieherischer Hilfen gestalten. Es soll dazu beitragen, ein menschenwürdiges Dasein zu sichern, gleiche Voraussetzungen für die freie Entfaltung der Persönlichkeit, insbesondere auch für junge Menschen, zu schaffen, die Familie zu schützen und zu fördern, den Erwerb des Lebensunterhalts durch eine frei gewählte Tätigkeit zu ermöglichen und besondere Belastungen des Lebens, auch durch Hilfe zur Selbsthilfe, abzuwenden und auszugleichen." Daran anschließend werden in den §§ 2-10 SGB I Rechtsansprüche auf soziale Leistungen und das sozialpolitische Programm des Sozialstaates entfaltet. Die soziale Sicherung lässt sich in die Bereiche Vorsorge (Sozialversicherungen), Entschädigung, Förderung und Hilfe untergliedern (Eichenhofer 2015). In den einzelnen Sozialgesetzbüchern werden die je spezifischen sozialpolitischen Gerechtigkeitsvorstellungen sowie die leistungsbegründenden Tatbestände und Leistungsarten genannt, die Ansprüche auf Sozialleistungen sachlich, zeitlich und sozial konkretisiert sowie das Verfahren der Leistungserbringung durch öffentliche Träger und freie Leistungsanbieter erläutert. Detailfragen der Leistungsgewährung und -erbringung regelt der Bund in untergesetzlichen Bestimmungen, wie den einschlägigen Durchführungsverordnungen. Die Länder erlassen im Rahmen ihrer Mitwirkungsmöglichkeiten im Gesetzgebungsprozess eigene Ausführungsgesetze, in denen sie etwa den Rechtsanspruch auf einen Kindergartenplatz konkretisieren, die variable Höhe der Sozialhilferegelsätze festsetzen und die organisatorische Feinstruktur der öffentlichen Sozialleistungsträger im jeweiligen Bundesland regeln. Kommunale Sozialpolitik Die konkrete Erbringung personenbezogener sozialer Dienstleistung ist in erster Linie eine kommunale Aufgabe (Backhaus-Maul 1998; Bogumil/Holtkamp 2006; Merchel 2003; Pitschas 2003). Kommunale Sozialpolitik ist ein wesentlicher Gegenstandsbereich der kommunalen Selbstverwaltung: „Den Gemeinden muss das Recht gewährleistet sein, alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft im Rahmen der Gesetze in eigener Verantwortung zu regeln" (Artikel 28 Absatz 2 Satz 1 GG). Damit ist nicht gemeint, dass es einen verfassungsrechtlich garantierten, verbindlich definierten Bestand an Kommunalaufgaben gibt, sondern dass Kommunen in den jeweils als örtliche Angelegenheiten geltenden Aufgabenbereichen über wesentliche Hoheitsrechte, wie die Organisations-, Personal-, Planungs-, Rechtssetzungs- und Finanzhoheit, verfügen. Die Selbstverwaltungsgarantie ist nicht nur für die örtliche Gemeinschaft eine wichtige politische Institution, sondern auch für die Feinsteuerung von Bundes- und Landesprogrammen von 2.2 Holger Backhaus-Maul 124 Bedeutung. Da sich sozialpolitische Programme nur bedingt standardisieren lassen und auf die Mitwirkung von Klienten und die Unterstützung freier Leistungsanbieter angewiesen sind, ist es letztlich nur auf kommunaler Ebene möglich, sozialpolitische Maßnahmen effektiv umzusetzen. Die spezifischen örtlichen Bedingungen und Bedarfe sind wichtige Faktoren für eine wirksame Implementation sozialpolitischer Maßnahmen. Die kommunalen Handlungsspielräume beziehen sich primär auf die Entwicklung sozialpolitischer Richtlinien und die konkreten Vereinbarungen von Mengen-, Kosten- und Qualitätsstandards mit freien Leistungsanbietern (Backhaus-Maul 2003). Ob die Institution der kommunalen Selbstverwaltung zur Förderung sozialer Innovationen genutzt wird, hängt insbesondere davon ab, welche sozialpolitischen Prioritäten in der kommunalen Sozialpolitik gesetzt werden und in welcher finanziellen Situation sich die jeweilige Kommune befindet. Im Falle einer defizitären finanziellen Haushaltslage sind Sozialleistungen häufig ein bevorzugter Ansatzpunkt für Mittelkürzungen: Gerade diejenigen Leistungen, auf die kein individuell einklagbarer Rechtsanspruch besteht, wie etwa Sozialpässe, Beratungsangebote, Maßnahmen der Jugendarbeit und die institutionelle Förderung von Jugend- und Wohlfahrtsverbänden, sind begehrte Objekte für Mittelkürzungen (Karrenberg/ Münstermann 1996, S. 209). Folglich kommt es seit Jahren insbesondere bei den freiwilligen Selbstverwaltungsaufgaben, die sozusagen die ‚innovative Spitze‘ kommunaler Sozialpolitik und eine zentrale Legitimation für die Institution der kommunalen Selbstverwaltung darstellen, vielerorts zu einer fachpolitischen ‚Verödung‘ und interkommunalen Nivellierung. So überrascht es auch nicht, dass sich kaum noch grundlegende Differenzen in den sozialpolitischen Programmen etablierter Kommunalparteien ausmachen lassen. Mit der Expansion sozialstaatlicher Aufgaben seit Ende der 1960er Jahre erleben Bund und Länder einen Zuwachs an Entscheidungskompetenzen, während Kommunen aufgrund der vermehrten Leistungserbringung eine gestiegene Verantwortung und finanzielle Belastung zu bewältigen haben. Die Flüchtlingspolitik des Bundes sowie die entsprechende kommunale Aufgabenbewältigung bieten hierfür reichhaltiges Anschauungsmaterial. Die Entwicklung der sozialpolitischen Kompetenzverteilung zwischen Bund und Ländern einerseits und Kommunen andererseits lässt sich als eine Zentralisierung von Entscheidungskompetenzen und eine Dezentralisierung der Aufgabenerbringung darstellen (Wollmann 1990), wobei die Länder – je nach parteipolitischer Prägung und Koalitionskonstellation – eine Vermittlungsposition einnehmen. So sind seit den 1990er Jahren in zahlreichen Landesverfassungen Verknüpfungen zwischen Aufgaben- und Finanzverantwortung vorgenommen worden, die die Kommunen vor einer Aufgabenzuweisung ohne entsprechende Mittelzuweisung durch den jeweiligen Landesgesetzgeber schützen. Dieses sogenannte Konnexitätsprinzip ist in Artikel 104a des Grundgesetzes formuliert: „(1) Der Bund und die Länder tragen gesondert die Ausgaben, die sich aus der Wahrnehmung ihrer Aufgaben ergeben, soweit dieses Grundgesetz nichts anderes bestimmt. (2) Handeln die Länder im Auftrage des Bundes, trägt der Bund die sich daraus ergebenden Ausgaben“; zwischen Bund und Kommunen hingegen gibt es vergleichbare Regelungen der Aufgaben- und Ausgabenverteilung nicht (Heinrich-Böll-Stiftung 2016). Insofern bieten auch die mittlerweile zahlreichen Konnexitätsregelungen in den Landesverfassungen den Kommunen keinen hinreichenden Schutz gegenüber unterfinanzierten Aufgabenzuweisungen des Bundes: Nicht zuletzt die Aufgaben- und Kostenüberwälzung durch den Bundesgesetzgeber – wie etwa im Bereich der frühkindlichen Bildung und Betreuung – hat zur Folge, dass die kommunalen Gestaltungsspielräume vielerorts ‚gegen null‘ tendieren. Sozialpolitische Entwicklungslinien in Deutschland 125 Herausforderungen und Perspektiven Erfolge Die Erfolgsgeschichte der sozialen Sicherung in Deutschland hat mehrere Facetten. So ist es u.a. gelungen, – Staatsbürger_innen im Allgemeinen und Beitragszahler_innen im Besonderen kollektiv gegen soziale Risiken abzusichern, gegen die sich Einzelne weder wirkungsvoll noch in jedem Fall kostengünstig schützen können, – insbesondere Mittelschichtangehörigen im Falle von sozialen Risiken erhebliche Einkommensverluste zu ersparen und – die Umverteilung von Erwerbseinkommen, etwa zugunsten einkommensschwacher und sozialleistungsbedürftiger Personengruppen sowie mitversicherter Familienangehöriger, zu legitimieren. Die soziale Sicherung verfügt aufgrund derartiger Erfolge über eine beachtliche institutionelle Stabilität, die unterschiedliche politische Regime, wie das Kaiserreich, die Weimarer Republik und den deutschen Faschismus, überdauert hat. Die soziale Sicherung leistet einen wesentlichen Beitrag zur sozialen Integration und Akzeptanz in der deutschen Gesellschaft. Dieses über Jahrzehnte gewachsene institutionelle Vertrauen in die soziale Sicherung ist voraussetzungsreich. Sozialpolitische Zielsetzungen, Leistungen, Kosten und Wirkungen bedürfen der aktiven Zustimmung oder zumindest eines stillschweigenden Einverständnisses aufseiten der Bürger_innen. Dieser soziale Konsens basierte bislang weniger auf individuell-rationalem Kalkül, als auf tradierten Gerechtigkeitsvorstellungen, Gewohnheiten oder auch schlichter Uninformiertheit (Offe 1990). Seit Anfang der 1990er Jahre wird der soziale Konsens immer wieder unter Verweis auf die Grenzen von Ausgabensteigerungen für Sozialleistungen infrage gestellt. Die aktuelle Situation im Bereich der sozialen Sicherung ist durch steigende Kosten und stagnierende Budgets einerseits sowie eine sukzessive Verschlechterung der Mengenverhältnisse und Qualitätsstandards von sozialen Leistungen andererseits gekennzeichnet. Die traditionelle Lösungsstrategie einer steigenden Zufuhr öffentlicher Ressourcen in die soziale Sicherung ist politisch nicht mehrheitsfähig, so dass Reformbestrebungen auf eine erhöhte Kostenbeteiligung von Bürgern unter besonderer Berücksichtigung von kapitalmarktbasierten Finanzierungsmöglichkeiten setzend, die aber in den vergangenen Jahren aufgrund der gesunkenen Renditen am Kapitalmarkt merklich an Attraktivität verloren und eine gewisse Ratlosigkeit bei Staat und Bürgern hinterlassen haben. Finanzpolitische Klemme Die Weiterentwicklung der sozialen Sicherung wird folglich nicht durch eine weitere Erhöhung der öffentlichen Mittel erfolgen können. Vielmehr ist in Kenntnis der verfassungsrechtlich verankerten ‚Schuldenbremse‘ davon auszugehen, dass die Deckungslücke öffentlicher Haushalte auf Staats-, Landes- und Kommunalebene zukünftig nicht durch weitere zusätzliche öffentliche Mittelzuweisungen, sondern durch Einsparungen zu erwirtschaften sein wird. Vor diesem Hintergrund ist mit dauerhaften politischen Bestrebungen zu Einsparungen in den öffentlichen 3. 3.1 3.2 Holger Backhaus-Maul 126 Etats für soziale Sicherung auf Bundes-, Landes- und Kommunalebene, als größten staatlichen und kommunalen Auf- und Ausgabenbereichen, zu rechnen. In der sozialen Sicherung sind Bestrebungen zugunsten von Kostenstabilisierungen oder -senkungen schwierig, da Kostensteigerungen ein immanenter Bestandteil personenbezogener Dienstleistungen sind. So tragen etwa im Bereich der gesetzlichen Krankenversicherung der wissenschaftliche Fortschritt, die begrenzte Rationalisierbarkeit personenbezogener Dienstleistungen und steigende Ansprüche von Klienten zur Kostendynamik bei. Sozialdemographische Entwicklungen, wie etwa eine allgemein steigende Lebenserwartung und eine geringe Kinderzahl, erhöhen zudem die Leistungsnachfrage und haben zugleich eine sinkende Zahl an Beitragszahlern zur Folge. Derartigen Kosten- beziehungsweise Ausgabensteigerungen stehen aber keine entsprechenden Einnahmesteigerungen gegenüber. Die Grenzen der Belastbarkeit der Beitragszahler, das heißt sowohl von Arbeitgebern als auch von Arbeitnehmern, werden bei geringfügig steigenden oder stagnierenden Realeinkommen von Sozialpolitikern einhellig konzertiert. Die sozialpolitische Strategie der Kostenüberwälzung auf die Beitragszahler, um neue politisch präferierte, nicht aber über Beiträge finanzierte Maßnahmen in den Aufgabenbestand der Sozialversicherung zu übertragen, gilt politisch als nicht opportun. Ein Anstieg von Lohnnebenkosten und Steuern gilt derzeit als politisch nicht durchsetzbar. Gleichzeitig sind aktuell keine politischen Bestrebungen erkennbar, neben dem Erwerbseinkommen weitere Einkommensquellen, etwa von Beamten und Selbstständen, und andere Vermögensarten, wie Kapitalerträge und Reichtum, in die Finanzierung der sozialen Sicherung einzubeziehen. Globalisierung Die Entwicklungsoptionen sozialer Sicherungssysteme entstehen unter den Anforderungen globalisierten Wirtschaftens einerseits und spezifischen nationalen politischen Bedingungen und Traditionen andererseits. Das jeweilige nationale Wirtschaftswachstum und die Entwicklung der Erwerbseinkommen sind wichtige Bedingungen für die Entwicklung der nationalen Varianten von sozialer Sicherung. Im deutschen Fall werden die Zuwächse beim Beitrags- und Steueraufkommen auf ein erfolgreiches Handeln deutscher Unternehmen im Prozess der Globalisierung des Wirtschaftens zurückgeführt. Gleichwohl wird die wirtschaftliche Situation der deutschen Gesellschaft von namhaften Sozialwissenschaftlern kritisch gesehen (Kaufmann 1997; Offe 2016; Streeck 2015): Einseitige wirtschaftliche Vorteile bei wachsenden Disparitäten innerhalb der Europäischen Union, (Neo-) Protektionismus zulasten exportorientierten Wirtschaftens, Managementfehler und unzureichende Innovationen, politisch motivierte Investitions- und Subventionsentscheidungen sowie eine unzureichende Prioritätensetzung in den Bereichen Bildung und Forschung werden als kritische Faktoren angeführt, die mittelfristig zur Folge haben könnten, dass der nationale Wohlstand und mit ihm die soziale Sicherung verstärkt unter politischen und wirtschaftlichen Konkurrenzdruck geraten. Kapitalismus bedeutet immer auch, dass Standortentscheidungen danach getroffen werden, wo Produkte unter gesetzten Qualitätsstandards am kostengünstigsten hergestellt werden können. Und um im Wettbewerb um kostengünstige Produktionsstandorte bestehen zu können, wird von Unternehmensvertretern argumentiert, dass der Faktor Arbeit in Deutschland günstiger werden müsse. Die hohen und weiterhin steigenden Lohnnebenkosten würden sich ihres Er- 3.3 Sozialpolitische Entwicklungslinien in Deutschland 127 achtens negativ auf die unternehmerische Investitionsbereitschaft auswirken. Dagegen wird etwa von Gewerkschaftsvertretern eingewandt, dass die im internationalen Vergleich relativ hohen Lohnnebenkosten durch die hohe Produktivität in Deutschland ausgeglichen werden würden. Offen ist aber, ob ein derartiger – nicht zuletzt bildungs- und forschungsbasierter – Produktivitätsvorsprung auch zukünftig aufrechterhalten werden kann. Neue Wege in der sozialen Sicherung? Vor dem Hintergrund des kosten- und wirtschaftspolitischen Handlungsdrucks einerseits und eines in der sozialen Sicherung in Deutschland bereits vor über einhundert Jahren eingeschlagenen institutionellen Entwicklungspfades sozialer Sicherung andererseits zeichnen sich sozialpolitische Veränderungen in der sozialen Sicherung in Deutschland ab. Grundsätzlich ist davon auszugehen, dass es angesichts der institutionellen Flexibilität der sozialen Sicherung in den nächsten Jahren und Jahrzehnten nicht zu einem Systemwechsel, sondern eher zu graduellen Änderungen bzw. Akzentverschiebungen kommen wird: (1) Die deutsche Sozialpolitik steht vor der Entscheidung, in welchem Umfang und anhand welcher Kriterien sie Einwanderung in die soziale Sicherung in Deutschland zulassen und fördern will. Die innereuropäischen Wanderungsbewegungen und die globalen Flüchtlingsbewegungen erzeugen nicht nur aktuelle, sondern fortwährend gesellschafts- und sozialpolitische Entscheidungsbedarfe. (2) Innerhalb der sozialen Sicherung ist mit einer weiteren Pluralisierung sozialrechtlich anerkannter Lebensformen und -verläufe zu rechnen. Neben dem klassischen Modell (kontinuierliche Vollerwerbstätigkeit, Ehe) werden neue Lebensformen und diskontinuierliche Erwerbsverläufe vor allem in der Renten- und in der Arbeitslosenversicherung sowie in der Arbeits- und Ausbildungsförderung und in der Sozialhilfe zunehmen. Offen ist dabei, wann und in welcher Form diese sozialen Veränderungen im System der sozialen Sicherung hinreichende Berücksichtigung finden werden. So wird etwa mit der sukzessiven rechtlichen Gleichstellung von heterosexuellen Ehen und gleichgeschlechtlichen Lebenspartnerschaften versucht, den leistungsberechtigten Personenkreis in der sozialen Sicherung zugleich zu erweitern und die bestehende Institution zu erhalten. Derartige sozial inklusive Bestrebungen werden – um Ausgabensteigerungen zu begrenzen – eine Absenkung des Leistungsniveaus in Sozialversicherungen und die weitere Verschiebung sozialer Risiken etwa in die Sozialhilfe und auch in die nicht bedarfsdeckende Pflegeversicherung zur Folge haben. Denkbar wäre mittelfristig aber auch, dass der bundespolitische Entscheider und Gesetzgeber versuchen wird, die sozialen Risiken neuer Lebensformen und Erwerbsverläufe in Abkehr vom Leistungsniveau in der sozialen Sicherung in Form einer neuartigen – im Leistungsniveau deutlich abgesenkten – Grundsicherung zu regeln (weiterführend Opielka 2004). (3) Es ist auch in Zukunft davon auszugehen, dass immer wieder versucht werden wird, die Aufgabenbereiche der Sozialversicherungen auf vermeintlich originäre Versicherungstatbestände zurückzuführen, so dass ein zunehmender Anteil der öffentlichen sozialen Sicherung aus Steuermitteln und privatem Einkommen und Vermögen finanziert werden wird. Vor diesem Hintergrund wird sich der Stellenwert ergänzender Formen der privaten Vorsorge, insbesondere im Falle von Alter, Krankheit, Pflegebedürftigkeit und Ausbildung, in den nächsten Jahren weiter merklich erhöhen, was Fragen der individuellen Belastbarkeit und 3.4 Holger Backhaus-Maul 128 Leistungsfähigkeit sowie der gesellschaftlichen Ungleichheit und Gerechtigkeit nach sich ziehen wird, wie die aktuelle Armuts- und Reichtumsberichterstattung verdeutlicht. (4) Die Art und Weise der Erbringung öffentlicher Sozialleistungen ist seit den 1970er Jahren gesellschaftlicher Kritik ausgesetzt. In zivilgesellschaftlicher Perspektive rückte der Übergang vom ‚fürsorglichen‘ Sozialstaat zur partizipativen Wohlfahrtsgesellschaft, das heißt die verstärkte Mitentscheidung und Mitgestaltung von Bürgern und Bürgergruppen in den sie betreffenden sozialpolitischen Angelegenheiten, in den Mittelpunkt gesellschaftspolitischer Auseinandersetzungen. Dabei ist zu fragen, welche Bedeutung ‚lokale‘ Partizipation in sozialpolitischen Angelegenheiten unter den Bedingungen eines forcierten und globalisierten kapitalistischen Wirtschaftens zukünftig überhaupt haben kann. (5) Mit einer „gewissen Gewissheit“ ist davon auszugehen, dass Dissens und Konflikt als konstitutive Merkmale der deutschen Variante von Sozialpolitik und sozialer Sicherung wieder an Bedeutung gewinnen werden. Der prominent von Gøsta Esping-Andersen in die internationale Fachdiskussion eingespeiste Begriff des investiven Sozialstaates verdient hierbei besondere Aufmerksamkeit (Esping-Andersen et al. 2002). In Deutschland dürfte damit das Thema Bildung – als Investition in das Humankapital und die soziale Sicherung – aus den Tiefen des zu Provinzialität neigenden Kulturföderalismus gehoben und in den Mittelpunkt gesellschafts- und sozialpolitischer Diskussionen gerückt werden. Letztlich stehen die in ihrer politischen Handlungsfähigkeit und in ihrem wirtschaftlichen Wachstum eingeschränkten und durch die Risikoüberwälzung von Teilen der Finanzwirtschaft zusätzlich stark belasteten national verfassten Sozialstaaten vor der Herausforderung, ihre soziale Sicherung nicht mehr durch Expansion wie in den 1970er Jahren einfach fortschreiben zu können, sondern Prioritätensetzungen und Auswahlentscheidungen im Sinne sozialer Investitionen und Innovationen vornehmen zu müssen und damit über nichts Geringeres als individuelle, kollektive und gesellschaftliche Lebenschancen zu entscheiden. Literatur Alber, Jens (1989): Der Sozialstaat in der Bundesrepublik 1950-1983. Frankfurt a.M./New York: Campus. Backhaus-Maul, Holger (2003): Die Subsidiaritätsidee in den Zeiten der Kostenrechnung. Vertragsverhandlungen zwischen Sozialverwaltungen und Wohlfahrtsverbänden. In: Zentralblatt für Jugendrecht 87, H. 5, S. 194-225. Backhaus-Maul, Holger (1998): Kommunale Sozialpolitik. 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Sozialpolitische Entwicklungslinien in Deutschland 131 Sozialwirtschaft im Kontext von EU-Binnenmarkt und europäischer Sozialpolitik Simon Güntner/Mathias Maucher Der Umgang der EU-Institutionen mit Sozialwirtschaft und sozialen Diensten ist gekennzeichnet von zwei Spannungsfeldern der europäischen Integration. Inhaltlich bewegt sich die Thematisierung zwischen dem Europäischen Sozialmodell und dem Ziel der Schaffung eines europäischen Binnenmarkts. Institutionell geht es um die Kompetenzverteilung zwischen nationaler und supranationaler Ebene und die Frage einer angemessenen Regelung und Förderung sozialwirtschaftlicher Aktivitäten. Somit führt die Auseinandersetzung mit dem Verhältnis von Sozialwirtschaft, sozialen Diensten und europäischer Sozialpolitik zu grundsätzlichen Fragen des Selbstverständnisses der Branche und der Arbeitsweise der EU-Institutionen. Im Folgenden wird daher zunächst das Feld anhand der einschlägigen Instrumente zur Fassung und Regelung sozialwirtschaftlicher Aktivitäten beschrieben. Im zweiten Schritt wird die aktuelle gemeinschaftsrechtliche Situation nachgezeichnet. Illustrierend werden zwei Beispiele für die Rechtsetzung (und den Umgang mit ihr seitens betroffener Akteuren) präsentiert, ergänzt um einige Ausführungen zur Bedeutung des europäischen Binnenmarkts für die Ausgestaltung von Sozialen Diensten und sozialwirtschaftlichen Aktivitäten. Teil 3 bezieht sich auf die Struktur- und Förderpolitik der EU und ihre Nutzung durch sozialwirtschaftliche Verbände und Unternehmen. Fachpolitische Diskurse im Vorfeld politischer Entscheidungsfindung, die für die Sozialwirtschaft vor allem von strategischem Interesse sind, werden in Teil 4 behandelt, bevor dann ein kurzer Ausblick den Beitrag beschließt. Sozialwirtschaft und Soziale Dienste aus Sicht der EU-Institutionen – Perspektiven und Fragestellungen Einerseits zeichnet sich die Sozialwirtschaft in Europa durch einen gemeinsamen Kernbestand an Werten und Zielen aus (niedergelegt in sieben Prinzipien in der Charta der Sozialwirtschaft i.d.F. von 2002, Europäischer Wirtschafts- und Sozialausschuss 2012, S. 20f.) wie auch durch spezifische Formen des Wirtschaftens im Spannungsfeld von gleichzeitig verfolgten ökonomischen und sozialen Zielen. Als besondere Stärken der Sozialwirtschaft gelten europaweit ihre Fähigkeit, ökonomische Tätigkeiten mit lokalen Bedarfen und Produktionsstrukturen zu verbinden, räumliche Ungleichgewichte bezüglich der wirtschaftlichen Entwicklung zu korrigieren, und innovative Antworten auf gesellschaftliche Problemlagen zu entwickeln (Social Economy Europe 2015). Sie vermag außerdem Pfade zur Arbeitsmarktintegration für sonst benachteiligte oder ausgegrenzte Menschen und zur Überführung von Beschäftigung aus der Schattenwirtschaft in sozialversicherungspflichtige Erwerbstätigkeit zu schaffen. So befördert sie mittelbar soziale Kohäsion und stärkt die gesellschaftliche Teilnahme benachteiligter Bevölkerungsschichten (Chavez/Monzón 2007; Europäischer Wirtschafts- und Sozialausschuss 2012). Die Erbringung von sozialwirtschaftlichen Leistungen weist häufig auch eine Gemeinwohlorientierung auf und trägt somit zur Steigerung individueller wie gesellschaftlicher Wohlfahrt bei. Auch der Beitrag zur volkswirtschaftlichen Produktion wie zur Beschäftigung ist eindrucksvoll – Schätzungen gingen für 2010 von 14,5 Mio. Erwerbstätigen bzw. 6,5% der Erwerbsbevölke- 1. 132 rung in den EU-27 Mitgliedsstaaten aus (Europäischer Wirtschafts- und Sozialausschuss 2012, S. 51), davon in Deutschland 2,45 Mio. (ebd., S. 52).1 Andererseits gibt es in den Mitgliedstaaten der EU eine Vielzahl von Konzepten und Traditionen der Sozialwirtschaft (Chavez/Monzón 2007; Europäischer Wirtschafts- und Sozialausschuss 2012). Eine große Variationsbreite ergibt sich auch beim Umfang der Anerkennung der Sozialwirtschaft auf rechtlicher und politisch-administrativer Ebene und der Förderung aus öffentlichen Töpfen. In fast allen EU-Mitgliedstaaten existieren Spezialgesetze für (zumindest) einzelne Rechtsformen der Sozialwirtschaft, und alle Länder außer Estland und Schweden haben zudem (wenigstens einen Grundbestand an) Regelungen zur Förderung gemeinnütziger Tätigkeiten. Diese Regelungen differieren jedoch deutlich in ihrer Reichweite und instrumentellen Ausgestaltung (Europäischer Wirtschafts- und Sozialausschuss 2012, S. 79 ff.)2 Für die Sozialwirtschaft hat die Bedeutung der EU über die Vertiefung des Binnenmarkts, Gesetzgebung, Förderprogramme und als Diskursraum in den Bereichen Beschäftigung, Soziales und Gesundheit in den letzten 15 bis 20 Jahren stark zugenommen. Die Sicht der EU-Institutionen (Europäische Kommission, Rat und Parlament) auf die Sozialwirtschaft wird infolge der Logik(en) der EU-Integration, die sich vornehmlich an den Funktionsbedingungen und Grundfreiheiten des Binnenmarkts ausrichtet, von ökonomisch-unternehmerischen Fragestellungen dominiert. Diese Ausrichtung hat sich mit der Einordnung von Sozial- und Gesundheitsdienstleistungen als „wirtschaftliche Dienstleistungen“ seitens der Europäischen Kommission und des Europäischen Gerichtshofs (endgültig seit 2006; Europäische Kommission 2006; Europäische Kommission 2007) konsolidiert und lässt sich auch an den Aktionsfeldern der EU im Bezug auf die Sozialwirtschaft ablesen. Dazu zählen: – die Erarbeitung je eigener EU-Rechtsrahmen für die vier Rechtsformen ‚Genossenschaft‘, ‚Versicherungsverein auf Gegenseitigkeit‘, ‚Stiftung‘ und ‚Verein‘, die von Organisationen der Sozialwirtschaft traditionellerweise genutzt werden: Es gibt diesen bislang lediglich für Genossenschaften (2003), der entwickelt wurde, um grenzüberschreitende Aktivitäten zu erleichtern und ergänzend zu nationalen Regelungen genutzt werden kann. 2014 entschied die EU-Kommission indes, einen Vorschlag für ein Europäisches Statut für Stiftungen endgültig von der Liste der legislativen Initiativen ihres Arbeitsplans 2015 zu streichen. – die Förderung kleinerer und mittlerer Unternehmen (KMU) als Teil der Unternehmens- und Industriepolitik: Aus Sicht der EU-Kommission bestehen hier die Hauptziele in der Schaffung fairer Wettbewerbsbedingungen für die Sozialwirtschaft im Binnenmarkt und als KMU sowie in der Entwicklung und Verankerung angepasster Instrumente der institutionellen (Europäische Statute) und finanziellen Förderung. – die Förderung der Sozialwirtschaft als Beitrag zur sozialen Integration und Kohäsion: Die Sozialwirtschaft wird z.B. in den beschäftigungspolitischen Leitlinien erwähnt, jedoch in instrumentell verengter Weise. Auch wurden in den letzten gut 20 Jahren viele Programme zur 1 Aktuelle europaweite Zahlen für den Sektor „Gesundheit und soziale Dienste“ weisen für die Jahre 2008 bis 2015 einen Beschäftigungszuwachs von 2,6 Mio. Erwerbstätigen aus, gut ¾ davon im Bereich „Soziale Dienste“ (1,1 Mio. in stationären Einrichtungen und 664.000 außerhalb von Pflege- und Betreuungseinrichtungen) (Europäische Kommission 2016). In den Jahren vor der Krise hatte der Zuwachs zwischen 2000 und 2008 schon 4,2 Mio. betragen. 2 Für einen Überblick der nationalen Behandlung von Sozialunternehmen („social enterprises“) siehe Europäische Kommission 2015. Teilweise nicht übereinstimmende Definitionen, Daten und Erkenntnisse im Vergleich zu den im Artikel ausgeführten haben mit konzeptionellen Unterschieden zwischen diesen und Organisationen der Sozialwirtschaft zu tun. Sozialwirtschaft im Kontext von EU Binnenmarkt und europäischer Sozialpolitik 133 Integration in Arbeitsmarkt und Gesellschaft bzw. zur Verringerung von Armut und Formen sozialer Exklusion aufgelegt, die die Potentiale der Sozialwirtschaft explizit berücksichtigen. – die EU-rechtliche Behandlung von Vorteilen für Organisationen der Sozialwirtschaft, die sich aus nationalen Regelungen zur Gemeinnützigkeit ergeben: Aus Regelungen zur Gemeinnützigkeit abgeleitete steuerrechtliche Vorteile für Organisationen der Sozialwirtschaft werden von der EU-Kommission vorrangig als ein Element der Wettbewerbsverzerrung wahrgenommen.3 – die Identifikation und Förderung der besonderen Stärken von Sozialwirtschaft, seit etwa 2010 verstärkt mit einem Fokus auf unternehmerisches Handeln (social entrepreneurship) – das sozial-, gesundheits- und beschäftigungspolitischen oder gesellschaftlichen Zwecken dient, nicht der Gewinnmaximierung von Unternehmen – bzw. auf neue Ideen/Lösungsansätze (social innovation), um diese Herausforderungen wirksam und kostengünstig anzugehen. – die Definition von Dienstleistungen der Daseinsvorsorge und Entwicklung eines rechtlichen, politischen und Qualitätsrahmens auf EU-Ebene: Politische Anerkennung von Spezifika sozialwirtschaftlicher Organisationen und Unternehmen, aber kein auf sie zugeschnittener eigener Rechtsrahmen auf EU-Ebene (Collectif SSIG-FR 2007; Maucher 2011; Schulz-Nieswandt 2012; 2013). Das Gemeinschaftsrecht ist binär aufgebaut und kennt keinen dritten Bereich zwischen staatlich-hoheitlichem und privatwirtschaftlichem Handeln. Es ist blind für ein Merkmal, das für die (traditionelle) Sozialwirtschaft konstitutiv ist: Sie orientiert sich in erster Linie an der Deckung sozialer Bedarfe und nicht an monetärem Profit. Die Voraussetzungen für ihr Tätigwerden und die ihr eigenen Modelle des Wirtschaftens werden vom EU-Wettbewerbs- und Binnenmarktrecht nicht (unmittelbar) (an)erkannt. Folglich werden die Unterschiede zum profitorientierten Wirtschaften negiert. Praktisch bedeutet dies für den Bereich der sozialen Dienste zunächst eine Anpassung an die durch EU-Recht und in der Logik des Binnenmarkts gesetzten Vorgaben (und infolge auch an privatwirtschaftliche Modelle der Unternehmensführung und Produktgestaltung, Maucher 2011; Schulz-Nieswandt 2005; 2012). Mitte der 2000er Jahre haben die EU-Institutionen dies erkannt und Versuche unternommen, das Feld ‚nachzujustieren‘ und dies dann auch gemeinschaftsrechtlich kompatibel zu verankern. Um die ökonomischen und rechtlichen Grundlagen für die Aktivitäten der Sozialwirtschaft unterstützend abzusichern, wurden Umweg-Konstruktionen gefunden, so z.B. der Verweis auf ihre Rolle bei der Integration benachteiligter Gruppen in den Arbeitsmarkt, ihre Bedeutung für die Entwicklung nachhaltiger lokaler und regionaler Wirtschaftskreisläufe, ihr Potential zur Demokratisierung von Wirtschaft und Gesellschaft und ihre Stärke bei der Aktivierung bürgerschaftlichen Engagements. EU-Politik und EU-Förderinstrumente setzen an diesen Zielen an, nicht jedoch ‚originär‘ an den Besonderheiten der Sozialwirtschaft ‚aus eigenem Recht‘ – wie dies z.B. in Frankreich und Spanien der Fall ist. Und eben auch nicht an Spezifika sozialer Dienste und deren Nutzer_innen, welche häufig in national, regional oder lokal ausgeformten institutionellen Strukturen oder auch Finanzierungsmodalitäten berücksichtigt werden. 3 Erst wenn ein Gemeinwohlbezug der Tätigkeiten von Unternehmen der Sozialwirtschaft begründet wird, können in den Mitgliedstaaten gesellschaftspolitisch gewollte Sonderregelungen zur Unterstützung der Sozialwirtschaft unter gewissen Umständen in Einklang mit Vorschriften des Gemeinschaftsrechts, gerade im Beihilferecht, gebracht werden, denn die EU-MWSt-Richtlinien erlauben prinzipiell Freistellungen oder Nachlässe für gemeinnützige Tätigkeiten, die in Deutschland in §§ 51-68 der Abgabenordnung geregelt sind (Maucher 2011, S. 523f.; siehe auch Europäischer Wirtschafts- und Sozialausschuss 2012, S. 83ff.). Simon Güntner/Mathias Maucher 134 Soziale Dienste und EU-Recht – keine Sonderbehandlung für die Sozialwirtschaft EU-Recht in den Bereichen Wettbewerb, Beihilfen und öffentliche Auftragsvergabe wie auch Urteile des Europäischen Gerichtshofs haben verstärkt seit etwa 10 Jahren mittelbare und unmittelbare Rückwirkungen auf die Modalitäten der Organisation, Regulierung und Finanzierung sozialer Dienstleistungen. Dies betrifft sowohl die von lokalen und regionalen Gebietskörperschaften erbrachten Dienste wie auch die frei-gemeinnützigen Anbieter und die von ihnen getragenen Einrichtungen und Angebote. Der Ausgangsimpuls für diese Entwicklungen wurde jedoch in vielen Staaten durch nationale Regulierung gesetzt. In Deutschland stehen z.B. seit der sukzessiven Verwirklichung des Grundsatzes der Trägerpluralität in den Sozialgesetzbüchern öffentlich geförderte frei-gemeinnützige Träger mit privatwirtschaftlichen Unternehmen im Wettbewerb.4 Auf die Sozialwirtschaft zugeschnittene nationale politische und rechtliche Regelungen werden jedoch von EU-Regelungen bzw. Dynamiken des Binnenmarkts überformt und auch infrage gestellt. So gewinnen mit dem Entstehen von Sozialmärkten auch binnenmarktbezogene EU-Vorgaben für die Sozial- und Gesundheitswirtschaft in Deutschland stark an Gewicht und verändern die (vormals eher korporatistischen) Rahmenbedingungen für die Aktivitäten der Sozialwirtschaft tiefgreifend und nachhaltig (Boetticher/Münder 2009; Maucher 2010, Schulte 2005; Schulz-Nieswandt 2005; 2012; 2013). Ein Beispiel hierfür sind EU-weite öffentliche Ausschreibungen für soziale Dienste. Viele Fälle aus Deutschland und anderen Ländern aus den letzten Jahren illustrieren, dass bei zu großen bzw. ausschließlich überregionalen Aufträgen – z.B. für die Arbeitsmarktintegration benachteiligter Personen – kleinere Anbieter – auch die der Sozialwirtschaft –, ausgegrenzt werden, dass komplexe und auf individuelle Bedürfnisse der Nutzer zugeschnittene Angebote nicht adäquat über Vergabeverfahren abgebildet werden können und dass die Präferenz für das billigste Gebot negative Auswirkungen auf die Entlohnungs- und Arbeitsbedingungen des Fachpersonals, die Anwendung von Tariftreueklauseln, die Personalausstattung und den Zugang zu Fort- und Weiterbildung hat – und damit letztlich auch auf die Qualität der Dienstleistungen. Der funktionale Ansatz des Gemeinschaftsrechts hat zur Folge, dass alle nicht-hoheitlichen Tätigkeiten, die im Wettbewerb stehen und prinzipiell gegen Entgelt auf einem Markt erbracht werden können, unabhängig von Trägerstruktur und Rechtsform als wirtschaftliche Aktivitäten klassifiziert werden und für bestimmte Anbieter sozialer Dienste a priori keine Bevorzugungen (z.B. auf Basis bewährter Kooperationen mit öffentlichen Stellen, aufgrund der Spezifika sozialer Dienste und ihrer Nutzer_innen bzw. durch steuerrechtliche Nachlässe oder Ausnahmen) möglich sind. Beinahe alle von der Sozialwirtschaft bereitgestellten sozialen Dienste fallen somit unter den Anwendungsbereich der Gesamtheit oder einzelner Regelungen der o.g. Bereiche des EU-Rechts – auf jeden Fall diejenigen, bei denen entlohntes Fach- und Hilfspersonal angestellt und eingesetzt wird. Zur Restkategorie nichtwirtschaftlicher sozialer Dienste zählen gemäß dieser Klassifizierung eigentlich nur noch seitens Ehrenamtlicher geleistete Angebote, denen auch EU-Institutionen keinen wirtschaftlichen Charakter zusprechen. 2. 4 Die aktuelle Diskussion zur Reform des Kinder- und Jugendhilferechts zeigt, dass dieser Grundsatz keinesfalls eine Ewigkeitsgarantie hat, sondern von einigen Parteien abgelehnt wird. Sozialwirtschaft im Kontext von EU Binnenmarkt und europäischer Sozialpolitik 135 Aus der Einbettung der Sozialwirtschaft in den europäischen Binnenmarkt ergibt sich eine Reihe an Herausforderungen. Indirekt wirken z.B. zahlreiche Regelungen der Dienstleistungsrichtlinie auf die Sozialwirtschaft als Erbringerin sozialer Dienste. In ihrer Funktion als wichtige Arbeitgeberin betrifft die 2013 revidierte Richtlinie zur Anerkennung von Berufsqualifikationen auch die Sozialwirtschaft. Seit 2014 werden nationale Bestimmungen für Berufe im Gesundheits- und Sozialbereich auf ihre Vereinbarkeit mit den Anforderungen der Binnenmarktregeln überprüft. Die verstärkte Orientierung der EU-Politik auf Verbraucherschutz sowie auf die Themen „Patientensicherheit“ und „Rechte der Nutzer(innen) von Sozial- und Gesundheitsdiensten“ hat über fachpolitische Diskurse und Initiativen auch Rückwirkungen auf die Sozialwirtschaft. Die Richtlinie 2011/24/EU zur Regelung der Patientenrechte bei grenzüberschreitender Inanspruchnahme von Gesundheitsleistungen entfaltet v.a. in Grenzregionen Relevanz. Und schließlich ergäben sich über die Einbindung in den Binnenmarkt nach einer Ratifizierung von Freihandelsabkommen wie CETA, TTIP oder TiSA weitreichende Auswirkungen auch auf die Sozialwirtschaft (Fritz 2016; Maucher/Gasse 2016). Rückblickend kann festgehalten werden, dass die Akteure der Sozialwirtschaft mit der (v.a. in den Jahren 1996 bis 2006 gefahrenen) Strategie gescheitert sind, für die Sozialwirtschaft einen ‚Dritten Weg‘ zwischen Staat und Markt abzusichern, und dies eben auch über das Festschreiben der Nichtanwendbarkeit von Binnenmarktprinzipien und -regeln auf Gesundheits- und Sozialdiensten. Mit einer Mitteilung der Europäischen Kommission zu Sozialdienstleistungen von allgemeinem Interesse aus dem Jahr 2006 setzte sich der von der Europäischen Kommission und dem Europäischen Gerichtshof präferierte Ansatz durch, soziale Dienste konzeptionell und rechtlich als wirtschaftliche Tätigkeit auf Quasi-Märkten mit Wettbewerb zwischen verschiedenen (öffentlichen, frei-gemeinnützigen und privatgewerblichen) Anbietern zu fassen. Diese Position wurde als ein Sieg neoliberaler Gruppierungen verstanden, und v.a. sozialpolitische Akteure (auch innerhalb der EU-Kommission) machten aus ihrer Enttäuschung kein Geheimnis. Im Verbund mit sozialwirtschaftlichen Interessensvertretern suchen sie seither nach Lösungen, die Anwendung von Europarecht auf soziale Dienstleistungen einzuschränken oder anzupassen. An zwei Beispielen aus dem Beihilferecht lassen sich diese Anstrengungen illustrieren.5 – Ambulanz Glöckner: Im Kern ging es bei dem 2001 vom EuGH entschiedenen Fall zu Rettungsdiensten auch um Unterschiede zwischen mit Gemeinwohlverpflichtungen „aufgeladenen“ Gesundheitsdienstleistungen einerseits und Transportdienstleistungen andererseits (Europäischer Gerichtshof 2001; Wolters Kluwer o.J.). Den Anbietern des flächendeckend und rund um die Uhr sicherzustellenden Notfalltransports, DRK und ASB im konkreten Fall, wurde ein regionales Monopol (hier für die Südpfalz) zur Erbringung des Rettungsdienstes zugestanden. Hiergegen hatte ein privates Transportunternehmen geklagt. Begründet wurde die Monopolerlaubnis wie folgt: 1) Rettungsdienste erfordern kostspielige Investitionen in Ausstattung und qualifiziertes Personal. 2) Es ist zulässig, diese Kosten wenigstens teilweise durch Einnahmen aus dem nicht durch Notfall veranlassten Krankentransport zu decken. 3) Es ist zu erwarten, dass gewinnorientierte Unternehmer ihre Leistungen vorzugsweise in dichtbesiedelten Gebieten mit kurzen Wegen erbrächten, sich also auf lukrativere Fahrten konzentrierten. 4) Bei einer gegenteiligen Entscheidung bestehe ernsthaft die Gefahr, dass unvermeidbare Verluste des durch Steuern oder Krankenversicherungsbeiträge finanzierten 5 Zur Bedeutung des Wettbewerbsrechts für soziale Dienste siehe auch Bangert 2012. Simon Güntner/Mathias Maucher 136 öffentlichen Rettungsdienstes der Gesellschaft aufgebürdet würden, während mögliche Gewinne Privatunternehmern zuflössen, die jedoch ihre Dienstleistungen nicht in gleichem Umfang für alle Bürger_innen erbrächten. 5) Eine Beschränkung des Wettbewerbs ist erforderlich – und auch europarechtlich zulässig –, um die im Allgemeininteresse liegende Aufgabe ‚Rettungsdienst‘ für die damit beauftragten Organisationen unter wirtschaftlich tragbaren Bedingungen erfüllen zu können, da eben dies den Sanitätsorganisationen – hier DRK und ASB – erst durch die Erstreckung ihrer ausschließlichen Rechte auch auf den Krankentransport ermöglicht werde. – AWO SANO gGmbH: In diesem Fall ging es um mögliche Wettbewerbsverzerrungen durch Investitionskostenzuschüsse und Steuervergünstigungen für eine von der AWO betriebene gemeinnützige Familienferienstätte in Mecklenburg-Vorpommern, aber auch um den Unterschied zwischen „Sozialdienstleistung“ und „Beherbergungsdienstleistung“ (Maucher 2008; Bangert 2012). Kläger war seit 2004 ein privater benachbarter Beherbergungsbetrieb. Das Verfahren endete hier im Jahr 2008 mit einer für Entscheidung der EK (Generaldirektion Wettbewerb) im Sinne der AWO (und somit auch der Sozialwirtschaft) – und dies v.a. aus den beiden folgenden Gründen: 1) Nach Vorlage eines Katalogs der spezifisch gemeinwohlorientierten Dienstleistungen von Familienferienstätten – der z.B. auch Sozialtarife für bedürftige Familien und sozialpädagogische Angebote umfasste – wurde der Betrauungsakt der zuständigen öffentlichen Stelle von der EK als ausreichend spezifiziert angesehen. 2) Auch konnte nachgewiesen werden, dass weder die Investitionszuschüsse noch eine aufgrund des Gemeinnützigkeitsstatus empfangene Steuervergünstigung über die zur Deckung der zur Erfüllung der gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen der Familienferienstätte erforderlichen Kosten hinausgegangen sind; zudem wurde kein Gewinn erzielt (wobei branchen- übliche Gewinne vereinbar mit EU-Beihilferecht sind). Neben dem Beihilferecht ist auch das Vergaberecht einschlägig. In der novellierten Richtlinie (2014/24/EU) wurden Möglichkeiten, Qualitätskriterien zur Unterstützung sozialer Ziele und einer nachhaltigen Entwicklung – dazu gehören u.a. Tariftreueklauseln und die Möglichkeit, Fair-Trade-Produkte zu präferieren – im Rahmen von öffentlichen Ausschreibungsverfahren zu berücksichtigen, ausgeweitet und rechtlich abgesichert (Europäisches Parlament/Europäischer Rat 2014; Clarke/Jakob 2014). Damit können Spezifika sozialer Dienste bzw. der sie nutzenden Personen(gruppen) umfänglich berücksichtigt werden. Seit 2008 haben auf europäischer Ebene zudem Initiativen zur Qualität sozialer Dienste an Bedeutung gewonnen (Maucher 2011; Europäische Kommission 2013a). Zu nennen sind hier der 2010 vom Sozialschutzausschuss verabschiedete „Freiwillige Qualitätsrahmen für Sozialdienstleistungen“ (SPC 2010), der für die EU allerdings rechtlich (und politisch) unverbindlich ist. Er definiert gemeinsame Prinzipien und Leitlinien zur Qualität der sozialen Dienste sowie eine Methodologie zum Aufbau und zur Umsetzung von Systemen der Qualitätssicherung. Für die Sozialwirtschaft von Bedeutung, von ihr auch beeinflusst und teilweise mitgetragen, sind zudem auch EU-kofinanzierte Projekte zur Identifikation guter Modelle, Initiativen und Systeme zur Verbesserung und Sicherung der Qualität sozialer Dienste und zur Stärkung der Position der Nutzer_innen (v.a. in den Jahren 2009 bis 2011). Im Rahmen einer Initiative zur Setzung (unverbindlicher) technischer EU-Standards zur Dienstleistungsqualität, die letztlich aber keine ausreichende politische Unterstützung erhielt, wurde 2009/2010 ein „Gemeinsamer Qualitätsrahmen für soziale Dienste“ (EPR 2010) aus einem für den Bereich der Behindertenhilfe erarbeiteten Konzept weiterentwickelt. Zudem wurden im Rahmen der Offenen Methode der Ko- Sozialwirtschaft im Kontext von EU Binnenmarkt und europäischer Sozialpolitik 137 ordinierung in für die Sozialwirtschaft relevanten Feldern Peer-Review-Prozesse durchgeführt. Seit 2012 sind jedoch keine neuen Impulse zu verzeichnen, nicht zuletzt als Folge mangelnder neuer inhaltlicher Erkenntnisse und weil sich die Europäische Kommission strategisch auf die Erläuterung des aus ihrer Sicht anwendbaren EU-Rechts (Europäische Kommission 2013a und 2013b) sowie auf Initiativen zu „Sozialer Innovation“ und „Sozialunternehmen“ beschränkt hat. Struktur- und Förderpolitik Neben der rechtlichen Definition und dem europäischen Regulierungsrahmen kommt die Sozialwirtschaft vor allem über Fördermittel mit den Institutionen der EU in Kontakt. Dabei lassen sich zwei große Bereiche unterscheiden, die jeweils einer eigenen Logik folgen: die Strukturund Investitionsfonds sowie fachpolitische Fördertöpfe zur modellhaften Erprobung neuer Interventionsformen. Während erstere substantielle Mittel bereithalten, um innovative Dienstleistungen (temporär) zu finanzieren, sind die fachpolitischen Fonds weniger finanziell bedeutsam als vor allem von strategischem Nutzen, da sie eine Möglichkeit bieten, die Politikentwicklung zu beeinflussen. Beide sind eingebettet in die makroökonomische Strategie EU 2020 für „intelligentes, nachhaltiges und integratives Wachstum“. EU 2020 löste 2010 die sog. Lissabon-Strategie ab und umfasst fünf Ziele, die über sieben Leitinitiativen und v.a. auch nationale Reformanstrengungen erreicht werden sollen.6 Die Strategie kann angesichts des Wachstumsparadigmas einerseits als „alter Wein in neuen Schläuchen“ angesehen werden,7 andererseits werden die Formulierung von klaren Zielen, die inhaltliche Qualifizierung des Wachstumsgedankens und die Berücksichtigung der Armutsbekämpfung aus Sicht der Sozialwirtschaft auch positiv bewertet (BAGFW 2014). Die Europäischen Struktur- und Investitionsfonds (Art. 174-178 AEUV) werden in jeweils siebenjährigen Programmperioden aufgelegt (für den Zeitraum 2014-2020 sind 351,8 Mrd. € vorgesehen, BMWi 2014). Von den derzeit fünf Fonds sind für die Sozialwirtschaft v.a. der Europäische Sozialfonds (ESF) und der Europäische Fonds für regionale Entwicklung (EFRE) relevant. Der ESF ist das älteste Förderinstrument der EU und wurde schon 1957 mit der Gründung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft aufgelegt.8 Im Mittelpunkt steht bis heute die Förderung von Maßnahmen zur Beschäftigungsförderung. Über die Jahrzehnte haben sich die Modalitäten dabei immer wieder den sich verändernden Herausforderungen auf den Arbeitsmärkten angepasst und der Fonds wurde deutlich aufgestockt. In der laufenden Förderperiode summieren sich die Zuweisungen der EU an die Mitgliedstaaten zur Förderung der Beschäftigungsund Bildungschancen, der sozialen Eingliederung und der Bekämpfung von Armut auf ca. 86 Mrd. Euro (Gesamtvolumen ca.125 Mrd. Euro).9 3. 6 Die Koordination der nationalen Reformanstrengungen läuft über die sog. Offene Methode der Koordination und das Europäische Semester, in dem sich Kommission und Mitgliedstaaten über konkrete Reformmaßnahmen verständigen (siehe: https://ec.europa.eu/info/strategy/european-semester_en). 7 So der Titel einer Veranstaltung der Europa-Union im Vorfeld der Verabschiedung der Strategie 2010. 8 Rechtliche Grundlage des ESF ist Art. 162 des Vertrags über die Arbeitsweise der EU. 9 Angaben zu den Fördersummen von ESF und EFRE nach: https://cohesiondata.ec.europa.eu. Einen guten Überblick über Hintergrund, Schwerpunkte und Antragsmodalitäten des ESF bieten BMAS 2014 und 2017. Simon Güntner/Mathias Maucher 138 Ziel des EFRE ist die wirtschaftliche, soziale und territoriale Kohäsion durch die Förderung strukturschwacher Regionen.10 Zu den zehn thematischen Schwerpunkten des 1975 geschaffenen Fonds zählen derzeit u.a. die Stärkung von Forschung, technologischer Entwicklung und Innovation, die Unterstützung kleiner und mittlerer Betriebe und die Förderung der sozialen Inklusion und der Bekämpfung von Armut und jeglicher Diskriminierung.11 Dazu stellt die EU 2014-2020 ca. 186 Mrd. Euro bereit (Gesamtfördervolumen: 277 Mrd.). Aus diesen Zielen leiten sich Fördermöglichkeiten für sozialwirtschaftliche KMU, gemeindenahe Dienste und Sozialunternehmen ab.12 Für die Struktur- und Investitionsfonds gelten drei Prinzipien, die einerseits innovationsförderlich wirken, sich andererseits aber in der Abwicklung immer wieder als schwierig erweisen. Das sog. Additionalitätsprinzip besagt, dass nur Maßnahmen finanziert werden können, die die pflichtigen nationalen Aufgaben ergänzen und nicht ersetzen. Das Kofinanzierungsprinzip schreibt vor, dass Mittel der EU um Mittel aus dem jeweiligen Mitgliedstaat ergänzt werden. Die Höhe der Kofinanzierung variiert zwischen Regionen (sog. „Regionenkategorien“) und Förderprioritäten („Prioritätsachsen“).13 Ein dritter Grundsatz bezieht sich auf die partnerschaftliche Planung und Durchführung der Programme. In einer zwischen Mitgliedstaat und EU Kommission ausgehandelten Partnerschaftsvereinbarung wird die strategische Ausrichtung und Ziele der Operationellen Programme (OP) zur Umsetzung der jeweiligen Fonds vereinbart. In der laufenden Förderperiode (2014-2020) werden in Deutschland jeweils 15 regionale Programme für ESF und EFRE sowie ein nationales ESF-Programm und in Niedersachsen ein kombiniertes ESF/EFRE Programm mit einer Fördersumme von 27,5 Milliarden Euro (Anteil der EU: 19,3 Milliarden Euro) umgesetzt (BMWi 2014). Gute Beispiele für den Einsatz von Mitteln der EU Strukturförderung im Bereich der Sozialwirtschaft sind v.a. die über den ESF finanzierten Programm „rückenwind“ (2007-2014) und „rückenwind+“ (2015-2020). Sie wurden gemeinsam vom BMAS und der BAGFW entwickelt. Nachdem in der ersten Förderperiode über 22000 Personen in 131 Projekten mit einem Fördervolumen von 60 Millionen Euro erreicht wurden, unterstützt das aktuell laufende Programm „rückenwind+“ Maßnahmen der Personal- und Organisationsentwicklung in etwa 70 Projekten mit einem Volumen von ca. 30 Millionen Euro.14 Die von diesen Projekten ausgehenden Impulse beziehen sich u.a. auf Personalgewinnung, Qualifizierung, Gesundheitsförderung und interkulturelle Öffnung (BAGFW/ESF-Regiestelle 2014). Neben den Struktur- und Investitionsfonds legen die Generaldirektionen der EU Kommission auch regelmäßig Förderprogramme auf, um ihre jeweiligen Politikbereiche z.B. durch Modellanwendungen oder Studien voranzubringen. Im Bereich der Sozialpolitik ist das derzeit das EU Programm für Beschäftigung und soziale Innovation EaSI (im Förderzeitraum 2014-2020 ein Gesamtbudget von 919,464,000 €; Europäische Kommission 2014). Das EaSI umfasst die Teilprogramme PROGRESS (Programm für Beschäftigung und soziale Solidarität), EURES (Programm zur Zusammenarbeit von Arbeitsverwaltungen und Förderung der Arbeitnehmer- 10 Rechtliche Grundlage des EFRE ist Art. 176 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union. 11 Siehe Art. 9 der Verordnung (1303) des Europäischen Parlaments und des Rates vom 17.12.2013. 12 Siehe Absatz 14 und 15 der Präambel sowie Art. 5 Absatz 9c) der Verordnung (EU) Nr. 1301/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 17.12.2013. 13 Siehe Artikel 120 der Verordnung (1303) des Europäischen Parlaments und des Rates vom 17.12.2013. Die drei Regionenkategorien orientieren sich am BIP pro Kopf und sind gem. Art. 90 Abs. 2 der Verordnung: „weniger entwickelte Regionen“, „Übergangsregionen“ und „stärker entwickelte Regionen“. 14 Siehe hierzu BMAS 2014 sowie die Projektwebsite: www.bagfw-esf.de. Sozialwirtschaft im Kontext von EU Binnenmarkt und europäischer Sozialpolitik 139 mobilität) und das PROGRESS-Mikrofinanzierungsinstrument für Kleinunternehmen. Insbesondere das Teilprogramm PROGRESS wird genutzt, um über sozialpolitische Experimente, Analysen, Austausch- und Lernprogramme sowie die strukturelle Förderung europäischer Netzwerke von Nichtregierungsorganisationen die Gestaltung der europäischen Beschäftigungs- und Sozialpolitik voranzubringen (Güntner/Harding 2015). Die Förderung durch PROGRESS und seine Vorläufer hat dazu geführt, dass sich in Brüssel zahlreiche Vertretungen der Sozialwirtschaft etablieren konnten. Für die Europäische Kommission sind diese derzeit ca. 30 Vertretungen neben den Mitgliedstaaten wichtige Informationsquellen und Gesprächspartner zur Einschätzung und Bewertung der sozialen Lage und zur Entwicklung neuer beschäftigungs- und sozialpolitischer Ideen. Für die Sozialwirtschaft wiederum bieten diese Vertretungen einen direkten Draht in die Kommission und andere EU-Institutionen (insbesondere die Ausschüsse des Europäischen Parlaments beziehen diese zivilgesellschaftlichen Repräsentanzen in ihre Diskussionen ein). Netzwerke wie das Europäische Armutsbekämpfungsnetzwerk EAPN, SOLIDAR oder die übergreifenden Plattformen Social Services Europe und v.a. die Social Platform erweisen sich regelmäßig als wichtige Stichwortgeber in der Ideenfindung der EU-Institutionen und Partner bei der Projektumsetzung. Für ihre nationalen und regionalen Mitgliedsorganisationen bereiten sie regelmäßig Informationen über Politikentwicklungen in Brüssel und Straßburg auf. Und schließlich organisieren sie neben Positionspapieren und Analysen auch europaweite, öffentlichkeitswirksame Kampagnen. Fachpolitische Diskurse und Politikberatung Die Europäische Sozialpolitik ist eingebettet in intensive fachpolitische Diskurse, an denen sich die EU-Institutionen sowie die vielzähligen Akteure in ihrem Umfeld beteiligen. Dabei geht es einerseits um Soziallobbying, also die interessengeleitete Beeinflussung der politischen Entscheidungsfindung. Andererseits sind die Auseinandersetzungen oftmals sehr grundsätzlich angelegt und eher als inhaltliche Suchbewegungen zur Definition von komplexen Sachverhalten zu verstehen, die eine politische Entscheidungsfindung überhaupt erst ermöglichen. Die fachpolitischen Diskurse beziehen sich auch auf Themen, für die eine institutionelle Zuständigkeit bzw. Kompetenz auf EU Ebene noch ungeklärt sind. Die Institutionen und ihre Netzwerke tummeln sich in diesen Feldern, um zu sehen, ob und wie eine politische und rechtliche Befassung aussehen könnte. In dem unübersichtlichen Geflecht an Akteuren, die sich mit Positionspapieren, Stellungnahmen und Kampagnen in Stellung bringen, sind neben der EU Kommission und den schon genannten Netzwerken einige Gruppierungen fest etabliert, wie z.B. der EU Sozialausschuss, in dem sich die Vertreter der einschlägigen nationalen Ministerien treffen und der Europäische Wirtschafts- und Sozialausschuss – und hier insbesondere die sog. Gruppe III („verschiedene Interessen“), in der u.a. auch die Wohlfahrtsverbände ihren Sitz haben. Den Takt und auch den Rahmen der Diskussion gibt oftmals die Kommission vor, indem sie sog. Grün- und Weißbücher sowie ‚Mitteilungen‘ verfasst, die an Rat und Parlament sowie an den Wirtschafts- und Sozialausschuss und den Ausschuss der Regionen gerichtet sind, zu denen sich aber auch andere Interessenvertreter verhalten. Die Kommission führt auch Konsultationen durch, in denen sie die allgemeine Öffentlichkeit zu konkreten Themen um Eingaben bittet. Die auf diese und andere Wege (z.B. Konferenzen, Forschungsergebnisse) gesammelten Informationen werden dann in Arbeitsdokumenten veröffentlicht, wie zum Beispiel in den Kommissionsberichten zu Sozialleistungen von allgemeinem Interesse (2008, 2010 und 2013), die 4. Simon Güntner/Mathias Maucher 140 in die Politikprozesse eingespeist werden. Während diese Dokumente für sich genommen keine eigenständigen Rechtsakte darstellen, dienen sie doch in politischen Entscheidungen als Bezugspunkt und Begründung. Das zeigt sich beispielsweise im Ritual langer Präambeln europäischer Gesetzestexte, wo ausführlich und akribisch die Meilensteine im vorhergehenden Politikprozess gewürdigt werden. Wirkmächtige Diskurse entfalteten sich in der jüngeren Vergangenheit u.a. über die Definition von Sozialdienstleistungen (angestoßen durch ein Weißbuch im Jahr 2004 sowie Kommissionsmitteilung in den Jahren 2006 und 2007, siehe Europäische Kommission 2004, 2006 und 2007); eine intensive Debatte zur Qualität in sozialen Dienstleistungen mündete in einem freiwilligen europäischen Qualitätsrahmen des EU Sozialschutzausschusses (SPC 2010). Die Kommission befasste sich auch mit dem Thema ‚Soziale Innovation‘ und lancierte dazu Debatten sowohl im Rahmen der Innovationspolitik (EU 2020 Initiative „Innovation Union“) wie auch in der Sozialpolitik (über den Sozialinvestitionspakt). Mit einer europäischen „Social Innovation Community“, einem jährlichen Wettbewerb (European Social Innovation Competition) und weiteren Aktivitäten (u.a. Forschungsprojekte und Studien) wurden Räume und Anlässe geschaffen, um den Diskurs zur Sozialen Innovation lebendig zu halten.15 Aus diesem Kontext resultierte u.a. die „Social Business Initiative“ (2011), um das Sozialunternehmertum finanziell und rechtlich zu stärken und zu fördern. Erwähnenswert sind auch die zahlreichen Initiativen zu personen- und haushaltsbezogenen Dienstleistungen, die auf die zunehmende Vermarktlichung dieser Dienste an der Schnittstelle von Pflege- und Betreuungsarbeit einerseits und Komfortdiensten andererseits reagieren (u.a. das European Care Certificate,16 Dienstleistungsgutscheine und persönliche Budgets) wie auch diverse Projekte zur Entwicklung von EUweiten technischen Standards für betreutes Wohnen und Langzeitpflege.17 Von weitreichender Bedeutung sind die auf europäischer Ebene geführten Debatten insbesondere im Bereich der Behindertenpolitik. Wichtige Säulen der „Europäischen Strategie zugunsten von Menschen mit Behinderungen 2010-2020“ sind Prinzipien wie Barrierefreiheit, Antidiskriminierung, Selbstbestimmung und Freizügigkeit, die sich in entsprechenden Vorgaben verschiedener Programme (u.a. die Strukturfonds) wiederfinden. Hinzu kommt das Ziel (auch für den Bereich der Langzeitpflege insg.) einer weitreichenden Deinstitutionalisierung, das den Aufbau ambulanter und wohnortnaher Angebote impliziert. Verschiedene zivilgesellschaftliche Gruppen, u.a. auch das Europäische Behindertenforum (European Disability Forum EDF) setzen sich dafür ein, dass die von der UN angemahnten Mängel in der Strategie (u.a. bezgl. der Implementierung der UN Behindertenrechtskommission auf Ebene der EU-Institutionen) in der laufenden Überarbeitung aufgegriffen werden. Die vom EDF immer wieder kritisierte Diskrepanz zwischen „Talk“ und „Action“ der EU-Institutionen verweist auf ein in allen sozialpolitischen Feldern zu findendes, geradezu typisches Missverhältnis von intensiver und engagierter Debatte und sparsamen Resultaten, das nicht zuletzt auf enorme inhaltliche und institutionelle Konflikte zwischen Kommission und Rat zurückzuführen ist.18 15 Siehe www.siceurope.eu 16 Siehe www.eccertificate.eu 17 Siehe für die EU-Ebene die 2012 publizierte Technical Specification FprCEN/TS 16118 Sheltered housing – Requirements for services for older people provided in a sheltered housing scheme, https://ec.europa.eu/eip/ageing/ standards/home/accessibility-and-design-all/cents-161182012_en. Ihr entspricht in Deutschland DIN SPEC 7710 1:2012-06. 18 Die Unterscheidung von „Talk“ und „Action“ in (politischen) Organisationen geht auf die Überlegungen von Nils Brunsson zurück (1989). Sozialwirtschaft im Kontext von EU Binnenmarkt und europäischer Sozialpolitik 141 Ausblick In der EU besteht ein breiter Konsens darüber, dass die Bürgerinnen und Bürger einen Anspruch auf qualitativ hochwertige, allgemein zugängliche und bezahlbare soziale Dienstleistungen haben sollen, die national unterschiedlich ausgestaltet sind. Diese sind auch in den EU-Verträgen über die Definition gemeinsamer Werte, die Bestimmungen zu gemeinwohlorientierten Dienstleistungen der Daseinsvorsorge sowie die Festschreibungen der Grundrechtecharta abgesichert. Das gilt auch für das Ziel, durch Vorgaben bzw. Anforderungen des Gemeinschaftsrechts dürfte die Erreichung sozial-, gesundheits-, und beschäftigungspolitische Ziele nicht gefährdet werden. Umstritten hingegen ist und bleibt die Frage nach den geeigneten Instrumenten, um ‚Sozialmärkte‘ zu regulieren und zu gestalten und inwieweit sie für die Erbringung von dem Gemeinwohl verpflichteten personenbezogenen sozialen Diensten überhaupt angemessen sind. Dasselbe gilt auch für die Frage nach der Rolle der Sozialwirtschaft, ihrer Dienstleistungen im Rahmen der nationalen Sozialschutzsysteme wie ihres Beitrags zur sozialen Integration benachteiligter Bevölkerungsgruppen im Spannungsfeld zwischen öffentlicher Regulierung, Finanzierung und Erbringung sozialer Dienste einerseits und privat-gewerblicher Leistungserbringung und Investitionen in diesem Sektor andererseits. Derzeit sieht das binäre Gemeinschaftsrecht keine Sonderrolle für Soziale Dienstleistungen und Sozialwirtschaft und behandelt diese vornehmlich als Marktakteure. Wie soziale Rechte in nationalen Sozialschutzsystemen, die zunehmend in den Binnenmarkt „hineinwachsen“ und sich teilweise schon ent-territorialisiert haben, ausgestaltet und weiterentwickelt werden (können) und welche Rahmenbedingungen für die Erbringung und Finanzierung sozialer Dienste wie auch die Rolle der Sozialwirtschaft angemessen sind, bleibt Gegenstand eines dynamischen und ergebnisoffenen Prozesses. Ein auf mehr Wettbewerb im Binnenmarkt ausgerichtetes Szenario dürfte nicht im Interesse sozialwirtschaftlicher Akteure sein, da es deren Selbstverständnis entgegensteht und den gesellschaftspolitischen Zielen wie auch wirtschaftlich tragfähiger Angebotsgestaltung zur Deckung gesellschaftlich notwendiger Bedarfe der Pflege, Betreuung, Bildung und Integration entgegensteht. Die Akteure der Sozialwirtschaft sind aufgerufen, die verschiedenen politischen und legislativen Prozesse wie auch die thematischen Initiativen und Finanzierungsinstrumente auf EU-Ebene in ihrem Sinne und im Interesse der Nutzer_innen ihrer Angebote aktiv mitzugestalten. Literatur Bundesarbeitsgemeinschaft der freien Wohlfahrtspflege (BAGFW) (Hrsg.) (2014): Konsultationspapier der BAGFW zur Strategie Europa 2020. Berlin: Eigenverlag. Bundesarbeitsgemeinschaft der freien Wohlfahrtspflege (BAGFW)/ESF-Regiestelle (Hrsg.) (2014): Abschlussdokumentation rückenwind – für die Beschäftigten in der Sozialwirtschaft. Berlin: Eigenverlag. Bangert, Christopher (2012): Der Fall „AWO-Sano“. In: Neue Caritas, spezial 3, Oktober 2012: Europäisches Beihilfenrecht: Wettbewerbsregeln für soziale Dienste, S. 26-28. www.caritas.de/cms/contents/carit as.de/medien/dokumente/neue-caritas-spezial/nc-spezial-europaeis/nc_spezial_3_2012_eu-beihilfenrecht. pdf, 15.1.2017. 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Sozialpolitik – von der Arbeitslosenversicherung bis hin zur Fürsorge – ist ein Instrument zur Kompensation von Notlagen, die aus den Zwängen und Folgewirkungen der Konkurrenz entstehen. Sozialpolitik ist demnach adressiert an diejenigen, die nicht fähig sind, von Erwerbsarbeit zu leben oder deren Existenz aufgrund des Ausschlusses von Arbeit bedroht ist; hinzu kommt, dass Sozialpolitik auch Leistungen für Teile der Bevölkerung bereitstellt, die zwar arbeiten, aber ohne zusätzliche und ergänzende Unterstützung (in Form von Geld oder sozialen Diensten) kein eigenes Einkommen erwirtschaften können, das eine individuelle Reproduktion gewährleistet (bspw. berufstätige Frauen mit Kindern, Niedriglohnbezieher_innen). Sozialpolitik ist offiziell Gemeinwohlpolitik. Was der konkrete Inhalt des jeweiligen Gemeinwohls ist, ist Gegenstand einer sich laufend verändernden Gesetzgebung (nicht Folge irgendwelcher abstrakter Gerechtigkeitsprinzipien), die in die Definitionskompetenz des Staates bzw. der von ihm damit beauftragten Gerichte fällt. Insofern ist das Sozialstaatsprinzip der Bundesrepublik Deutschland lediglich eine Staatszielbestimmung unter anderen, bar jeden Inhalts (Forsthoff 1954). Sozialstaatlichkeit ist – so die herrschende Staatsrechtslehre im Anschluss an die Abendroth-Forsthoff-Debatte in den Gründerjahren der Bundesrepublik – variabel und deshalb auch mit Rückschritten oder Leistungsabbau verbunden. Sozialpolitik ist die Herstellung der Voraussetzungen einer Konkurrenzgesellschaft, in der Privatsubjekte mit den ihnen zur Verfügung stehenden Mitteln (Kapital, Grundbesitz und Arbeitskraft) den gesellschaftlichen Reichtum mehren (sollen) und in der die Arbeitskraft-Besitzer_innen dazu nicht in der Lage wären, würden sie sich selbst überlassen. Sozialpolitik rechnet systematisch damit, dass Bürger_innen bei der Nutzung ihrer Erwerbsquelle Arbeit scheitern und entwickelt ein dementsprechendes Set an unterstützenden Maßnahmen, die darauf abzielen, dass diejenigen, die sich durch die Ausübung ihres Berufs nicht kontinuierlich ernähren können, dies trotzdem tun können. Auf dieser Zielsetzung aufbauend haben moderne Wohlfahrtsstaaten ein Sozialleistungssystem entwickelt, das grundsätzlich auf zwei Säulen aufgebaut ist (was nicht ausschließt, dass es darüber hinaus auch noch andere (bspw. ordnungs- und grundrechtspolitische) Betätigungen mit sozialpolitischer Intention gibt): Zum einen stellt der Wohlfahrtsstaat Transferleistungen zur Verfügung (sog. Geldleistungen und/oder Sachleistungen), indem er Einkommensbestandteile der erwerbstätigen Bevölkerung vergemeinschaftet. Transferleistungen werden gewährt bspw. bei Arbeitslosigkeit, fehlenden Rentenansprüchen im Alter, Erwerbsunfähigkeit, Pflegebedürftigkeit, chronischer Erkrankung u.v.m. Die zweite Leistungsform stellen soziale Dienstleistun- 1. 145 gen dar, die in Form von Beratung, Betreuung, Begleitung, Pflege oder Therapie organisiert sind und durch soziale Dienste erbracht werden (Dahme/Wohlfahrt 2015). Soziale Dienstleistungspolitik ist arbeitsteilig organisiert: Während die staatliche Ebene (Bund und Länder) – dem Sozialstaatsprinzip in Art. 20 GG folgend – gewöhnlich über Zielsetzung, Adressaten, Umfang, Standards und Qualität sozialer Dienste entscheidet, obliegt der Kommune als „dritter Ebene“ bzw. „dritter Säule“ des Staates (Art. 28 GG) vielfach die Organisation, Umsetzung und Durchführung (Implementation) – häufig auch die Finanzierung – der sozialen Infrastruktur (zur Entwicklung kommunaler Aufgaben Dahme/Wohlfahrt 2011). Sozialpolitik ist auch stark von der Europäischen Kommission geprägt. Mit der Weiterentwicklung der Europäischen Union in den 1990er-Jahren (gemeinsamer Markt durch die Maastricht-Verträge) wie durch die Vorbereitung und Schaffung der Euro-Zone (seit 2002) wurde immer deutlicher, dass die Konstrukteure mit der Einführung des Euro auch eine stärkere Vereinheitlichung der europäischen nationalen Sozialpolitiken ins Auge gefasst hatten und dass dadurch für die nationale Sozialpolitik eine neue supra-staatliche Ebene etabliert wird, die zunehmend Einfluss auf die nationale Sozialpolitik ausübt, da auf der Basis der europäischen Verträge bindende Entscheidungen gefällt werden können, die Auswirkungen bis herunter zur kommunalen Ebene entfalten. Die EU folgt dabei auch hier ihren konstitutiven Prinzipien: Dezentralisierung und Wettbewerb. In der Lissabon-Erklärung von 2000 heißt es: „Im Einklang mit dem Subsidiaritätsprinzip wird nach einem völlig dezentralen Ansatz vorgegangen werden, so dass die Union, die Mitgliedstaaten, die regionalen und lokalen Ebenen sowie die Sozialpartner und die Bürgergesellschaften im Rahmen unterschiedlicher Formen von Partnerschaften aktiv mitwirken.“ Diese Form des Regierens durch Dezentralität (Dahme/Wohlfahrt 2010) ist damit verbunden, dass der das Netzwerk steuernde Staatenbund oder Nationalstaat (die EU und auf nationaler Ebene der Zentralstaat) Leitlinien, Ziele und einen Fahrplan zusammen mit den anderen Netzwerkakteuren erarbeitet, diese dann verbindlich vorgibt und auf dieser Grundlage die Umsetzung der nationalen (dezentralen) Aktionspläne einem (zentralen) EU- Monitoring sowie einer Evaluation unterzieht, ein Sachverhalt, der aus der Wirtschaft schon bekannt ist und dort Steuerung eines Zuliefernetzwerkes durch einen fokalen Akteur genannt wird. Auch die auf die Lissabon-Erklärung zurückgehenden Entscheidungen zur Restrukturierung der sozialen Sicherungssysteme im Sinne der Flexicurity-Strategie waren von diesen Prinzipien bestimmt. Die sog. Modernisierung der Sozialsysteme und der darauf aufbauenden Sicherungssysteme sollte primär einen Umbau der Sozialstaaten in den wohlfahrtsstaatlich fortgeschrittenen EU-Ländern einleiten, der vor allem einen entscheidenden Beitrag zur Stabilisierung der Sozialausgaben wie zur Senkung der sozialstaatlich bedingten Lohnnebenkosten darstellen sollte (Dingeldey/Rothgang 2009). Feststellbar ist (Dahme/Wohlfahrt 2012), dass diese Entwicklungen mittlerweile Folgen auf der Ebene der nationalen sozialen Dienstleistungspolitik gezeitigt hat. Soziale Dienstleistungen, die zweite Säule des Sozialleistungssystems, haben spätestens seit der aus der Flexicurity-Strategie folgenden aktivierenden Arbeitsmarktpolitik einen neuen sozialpolitischen Stellenwert bekommen. Die beiden zentralen wohlfahrtsstaatlichen Teilsysteme – der sog. ‚Sozialversicherungsstaat‘ (das System der Sozialtransfers) wie das System der sozialen Dienstleistungen (soziale personenbezogene Hilfen) – sind enger miteinander verzahnt worden. Heinz-Jürgen Dahme/Norbert Wohlfahrt 146 Die kommunale Sozialverwaltung und ihre Aufgaben Die grundgesetzliche Selbstverwaltungsgarantie und die daraus folgenden Hoheitsrechte der Städte, Gemeinden und Landkreise (Dahme/Wohlfahrt 2013, S. 40ff.) haben dazu geführt, dass in der sozialen Dienstleistungspolitik eine Reihe von Aufgaben den Kommunen obliegen. Städte und Gemeinden sind sozialpolitisch betrachtet zuständig für die Kinder- und Jugendhilfe, für die Sozialhilfe, fördern den Wohnungsbau, betreiben Krankenhäuser, Kindergärten, Alten- und Behinderteneinrichtungen u.v.m., Aufgaben, die schon Ende des 19. Jh. auf Grund der Folgeprobleme der einsetzenden Industrialisierung und Verstädterung entstanden sind und in rudimentärer Form in der Armen- und Gesundheitspflege zusammengefasst waren. In der Weimarer Republik wurden einige diese Aufgaben erstmals staatlich reguliert. Die Kommunen werden seitdem zunehmend mit staatlichen Vorgaben zur Aufgabenerledigung konfrontiert und Vorschriften zur Organisation der Arbeit und Schaffung von Organisationseinheiten (z.B. Einrichtung eines Jugendamtes, Gesundheitsamtes) führen dazu, dass sich das kommunale Sozialverwaltungssystem zunehmend differenziert, die soziale Dienstleistungspolitik immer mehr verstaatlicht wird, d.h. einer „Hochzonung“ unterliegt. Die Gestaltung der sozialen Verhältnisse durch sozialpolitische Umverteilung wie durch die Schaffung sozialer Sicherungs- und Hilfesysteme ist zu einer zentralen staatlichen Aufgabe geworden. Kommunale Sozialpolitik reduziert sich vielfach auf soziale Infrastrukturpolitik im Rahmen der Sozialgesetze wie auf die Bereitstellung von den im Sozialrecht geforderten Hilfeangeboten für benachteiligte Bevölkerungsgruppen. Kommunale Sozialpolitik ist vor allem Implementationspolitik, d.h. es geht vor allem um die Finanzierung der vom Sozialgesetzgeber geforderten Hilfen sowie um die Bereitstellung einer sozialen Infrastruktur, die ebenfalls den vom Sozialgesetzgeber geforderten Standards genügt. Mit Blick auf die Kommunen wird deshalb von einer „Lückenbüßerfunktion“ gesprochen, die es nur gestattet, Probleme der kapitalistischen Wirtschaftsentwicklung nachträglich abzumildern (Naßmacher/Naßmacher 1999). Grundlegendes Prinzip der Gestaltung der kommunalen Selbstverwaltung ist die Daseinsvorsorge. Die Aufgabe der Kommunen, “innerhalb der Grenzen ihrer Leistungsfähigkeit die für die wirtschaftliche, soziale und kulturelle Betreuung ihrer Einwohner erforderlichen öffentlichen Einrichtungen” (§ 8 der Gemeindeordnung NRW) zu schaffen, bildet die Basis für die Ausgestaltung der sozialen Infrastruktur und der lokalen Sozialpolitik. In der Kommunalverwaltung hat sich mittlerweile ein hoch differenziertes und komplexes Sozialverwaltungssystem herausgebildet, das mit einer Vielzahl von sozialpolitischen Aufgaben befasst ist. Die kommunale Sozialverwaltung besteht vor allem aus Sozialamt, Jugendamt und Gesundheitsamt. Seit 2005 ist mit den Arbeitsgemeinschaften nach SGB II (ARGE) ein neuer lokaler Akteur im Bereich der Arbeitsvermittlung und Betreuung von Langzeitarbeitslosen hinzugekommen. – Einige ausgewählte Aufgaben dieser Ämter sollen kurz umrissen werden (Dahme/Wohlfahrt 2013, S. 61ff.). Die Aufgaben des Jugendamtes werden durch SGB VIII (Kinder- und Jugendhilfe) geregelt. Die Kindertagesbetreuung ist mittlerweile ein zentraler und kostenintensivster Bereich in der Arbeit der Jugendämter, da die sich daraus ableitenden verschiedenen Formen sozialer Dienste (Krippe, Kita, Horte, Tagesmütter/-väter u.ä.) als unterstützende soziale Dienstleistungen für Eltern angesehen werden, die es ihnen ermöglichen sollen, weiterhin berufstätig zu bleiben oder eine Erwerbsarbeit aufzunehmen. Im Mittelpunkt des SGB VIII – gemessen an der Regelungsdichte – stehen die erzieherischen Hilfen, die sich aus dem „erzieherischen Bedarf“ ergeben, an dem 2. Die kommunale Ebene der Sozialpolitik 147 der Anspruch auf Hilfe zur Erziehung festgemacht wird (§ 27, Abs. 2); die Erziehungsberatung definiert sich als Unterstützung für Kinder, Jugendliche und Erziehungsberechtigte bei Trennung und Scheidung, der Lösung von Erziehungsfragen und der Klärung und Bewältigung individueller und familienbezogener Probleme. Die sozialpädagogische Familienhilfe stellt eine Unterstützung der Familien in Erziehungsfragen und bei der Bewältigung von Konflikten dar. Formen der Hilfe zur Erziehung außerhalb der Familie sind die Vollzeitpflege, die Heimerziehung (und ihr gleichgestellte Formen des betreuten Wohnens). Neuerdings kommt vor allem, aufgrund einer prinzipiellen präventiven Orientierung der Jugendhilfe, der Gefährdung des Wohls von Kindern und Jugendlichen eine besondere Bedeutung zu. Das Jugendamt kann gefährdeten Kindern und Jugendlichen vorläufigen Schutz gewähren, bevor das Vormundschaftsgericht eine endgültige Entscheidung herbeigeführt hat. Die Eingriffe in das Personensorgerecht sind allerdings dem Vormundschaftsgericht vorbehalten. Als vorläufige Maßnahme zum Schutz von Kindern und Jugendlichen regelt das SGB VIII die Inobhutnahme (§ 42) und die Herausnahme. Die Jugendgerichtshilfe (§ 52) regelt die Pflicht des Jugendamtes, im jugendrichterlichen Verfahren mitzuwirken. Das Jugendamt hat frühzeitig zu prüfen, ob Leistungen der Jugendhilfe in Betracht kommen. Zu den Pflichten der Jugendgerichtshelfer_innen gehört es, die Staatsanwält_innen oder Richter_innen über das Ergebnis der Prüfung zu unterrichten. Weitere Aufgaben der Jugendgerichtshilfe ergeben sich nach Abschluss des Gerichtsverfahrens: die Überwachung von Weisungen und Auflagen, die Pflicht zur Zusammenarbeit mit dem Bewährungshelfer u.a.m. Das Sozialamt arbeitet auf der Grundlage des SGB XII (Sozialhilfe). Im Mittelpunkt stehen die Hilfen zum Lebensunterhalt, die überwiegend in Privathaushalten lebende Personen erhalten, wobei zusammenwohnende Partner sowie im Haushalt lebende minderjährige Kinder als sog. Bedarfsgemeinschaft oder Einstandsgemeinschaft betrachtet werden. Der notwendige Lebensunterhalt umfasst „insbesondere Ernährung, Unterkunft, Kleidung, Körperpflege, Hausrat, Heizung und persönliche Bedürfnisse des täglichen Lebens“. Zu Letzteren gehört auch die Teilnahme am kulturellen Leben. Die Grundsicherung im Alter und bei Erwerbsminderung dient der Verhinderung versteckter Armut bei dauerhaft voll erwerbsgeminderten Personen zwischen 18 und 64 Jahren; für ältere Personen ab 65 Jahren schuf der Gesetzgeber eine neue Leistung zur Sicherung des soziokulturellen Existenzminimums. 2005 wurde diese Grundsicherung in die Sozialhilfe eingeordnet (§§ 41ff. SGB XII). Im Gegensatz zu älteren Sozialhilferegelungen sind Kinder bzw. Eltern ihren direkten Verwandten nur dann unterhaltsverpflichtet, wenn ihr jährliches Einkommen 100.000 Euro übersteigt. Ein weiterer großer und kostenintensiver Aufgabenbereich ist die Eingliederungshilfe für behinderte Menschen (§§ 53-60 SGB XII): Die Eingliederungshilfe für behinderte Menschen hat die Aufgabe, „eine drohende Behinderung zu verhüten oder eine Behinderung oder deren Folgen zu beseitigen oder zu mildern und die behinderten Menschen in die Gesellschaft einzugliedern“ (§ 53 Abs. 3 SGB XII). Leistungsberechtigt sind alle Personen, die dauerhaft körperlich, geistig oder seelisch wesentlich behindert oder von einer Behinderung bedroht sind. Die Leistungen der Eingliederungshilfe für behinderte Menschen sind in den Sozialgesetzbüchern IX und XII festgelegt. Durch das 2017 verabschiedete Bundesteilhabegesetz werden die Eingliederungsleistungen im SGB IX verankert, während das SGB XII die Existenz sichernden Leistungen finanziert. Diese Regelung soll nicht nur die Kommunen entlasten, sondern führt zu einer grundlegenden Änderung der Finanzierung insbesondere des stationären Wohnens (Axmann 2017). Es besteht zudem auch die Möglichkeit, Leistungen der Eingliederungshilfe als Teil eines trägerübergreifenden Persönlichen Budgets zu Heinz-Jürgen Dahme/Norbert Wohlfahrt 148 erbringen (§ 57 SGB XII). Mit dem Persönlichen Budget sollen behinderte und pflegebedürftige Menschen eigenständig bestimmen können, welche Dienstleistungen sie in welcher Form und von welchem Anbieter in Anspruch nehmen. Die Arbeitsgemeinschaft (ARGE) nach § 44b SGB II zur Durchführung der Grundsicherung für Arbeitssuchende – eine gemeinsame Einrichtung der Bundesagentur für Arbeit und der kommunalen Sozialverwaltung (auch Jobcenter genannt) – ist seit 2003 für die Betreuung der Arbeitslosengeld II-Empfänger (sog. Langzeitarbeitslose) zuständig: Ziel dieser Einrichtung ist deren Qualifizierung und vorrangige Vermittlung in den Ersten Arbeitsmarkt; beim Vorliegen ernstafter Vermittlungshindernisse (Verhaltensauffälligkeiten, Schulden, Suchtprobleme u.ä.) sind Therapie sowie sozialpädagogische Betreuung und Begleitung zur Wiederherstellung der Beschäftigungsfähigkeit das vorrangige Ziel dieser zentralen Einrichtung der Arbeitsmarktpolitik. Der/die Erwerbslose rsp. der/die Arbeitsuchende muss sich an seiner Integration in den Arbeitsmarkt aktiv beteiligen, tut er/sie das nicht, wird die Grundsicherung (ALG-II) gekürzt, um bis zu 30 % bei Erwerbsfähigen über 25 Jahre und bis auf null bei Arbeitslosen zwischen 15 und 25 Jahren (§ 31 SGB II). Die im SGB II festgelegten Sanktionen sollen verhängt werden, wenn der/die Arbeitslose keine Eingliederungsvereinbarung abschließt, sich nicht intensiv genug bewirbt oder eine Arbeit, Weiterqualifikation oder eine Arbeitsgelegenheit zur Unterbeweisstellung seiner Integrationsabsichten ablehnt oder abbricht. Dieser Akteurtyp (gebildet aus einer Bundes- und einer kommunalen Behörde) soll (so die Intention des Gesetzgebers) das lokale Zentrum für alle Dienstleistungen am Arbeitsmarkt bilden. Leistungen des alten Arbeitsamts wurden zu einer neuen Betriebsform umgestaltet, dem Jobcenter bzw. der ARGE. Das Jobcenter integriert in sein Aufgabenspektrum (neben den originären, aus der alten Arbeitsverwaltung herstammenden Dienstleistungen am Arbeitsmarkt) eine Vielzahl arbeitsmarktrelevanter Beratungs- und Betreuungsleistungen, die in enger Kooperation mit den Ämtern der kommunalen Sozialverwaltung und anderen örtlichen Sozialen Diensten (Sozialamt, Jugendamt, Wohnungsamt, Sucht- und Schuldnerberatung u.ä.) erbracht werden und vor allem dem Ziel dienen, Beschäftigung hemmende Vermittlungshindernisse (z.B. Schulden, Suchtprobleme, fehlende Schulabschlüsse, mangelnde Qualifikationen und soziale Kompetenzen) zu beseitigen. Nicht unerwähnt bleiben soll, dass es darüberhinaus auch noch andere Bereiche der kommunalen Sozialpolitik gibt (Dahme/Wohlfahrt 2011): So haben bspw. die Gesundheitsämter (deren Aufgaben durch Landesgesetze geregelt sind und sich deshalb nicht so homogen darstellen wie die oben behandelten sozialpolitischen Kernbereiche der kommunalen Sozialverwaltung) neben der zentralen Aufgabe des Gesundheitsschutzes (die vor allem aus Überwachungsaufgaben besteht) auch sog. Aufgaben der Gesundheitshilfe, deren aktuelle Schwerpunkte in der sozialpsychiatrischen und sozialpädagogischen Betreuung psychisch kranker Menschen, in der Wahrnehmung von Aufgaben im Bereich der gesundheitlichen Prävention wie der individuellen und kollektiven Gesundheitsförderung liegen. Auch die soziale Stadtpolitik und die Förderung des kommunalen sozialen Wohnungsbaus muss man als wichtige sozialpolitische Aufgaben der Kommunen ansehen, da Infrastrukturpolitik, Stadtentwicklung, Quartiers- und Stadtteilmanagement i.d.R. sozialpolitische Zwecksetzungen haben. Finanzierung sozialer Dienste in den Kommunen Schaffung und Weiterentwicklung der sozialen Infrastruktur und die Bereitstellung sozialer Dienste vor Ort ist in der Bundesrepublik Aufgabe der kommunalen Sozialpolitik und Sozial- 3. Die kommunale Ebene der Sozialpolitik 149 verwaltung. Soziale Infrastruktur und soziale Dienste sind sozialstaatlich gewollte und organisierte Handlungsvollzüge, für die die Kommunen auf Grund des kommunalen Selbstverwaltungsprinzips zuständig sind. Dadurch werden den Kommunen auch Hoheitsrechte zuerkannt. Mit Blick auf ihre sozialpolitische Funktion sind das vor allem die Finanz-, Organisations- und Planungshoheit, was die Gesamtverantwortung für alle auf ihrem Gebiet anfallenden öffentlichen Aufgaben einschließt. Die Delegation von Aufgaben an Dritte (wenn vom Gesetz nicht ausdrücklich die Durchführung durch die Kommune geregelt ist) ist zulässig und im Bereich der kommunalen Sozialpolitik aufgrund des Subsidiaritätsprinzips gängige Praxis. Die Delegation von Aufgaben durch Leistungsverträge an Leistungserbringer ist fest etabliert. Auch wenn freie Träger auf Grund des sozialrechtlich verankerten Subsidiaritätsprinzips ein vorrangiges „Betätigungsrecht“ bei der Erbringung sozialer Dienstleistungen haben (bedingter Vorrang freier Träger), so bleibt doch die Gesamt- und Letztverantwortung beim öffentlichen Träger. Das im Zuge des Sozialstaatsumbaus wie der Verwaltungsmodernisierung (Dahme/Wohlfahrt 2013, S. 94ff.) eingeführte Kontraktmanagement (Auftraggeber-Auftragnehmer-Modell) hat sozialstaatliche und verwaltungsrechtliche Grenzen und ist deshalb lediglich in Form von subordinationsrechtlichen Verträgen simulierbar. Letztverantwortung als Teil der Gesamtverantwortung „bedeutet (...) nicht nur, ein lückenloses Netz zu knüpfen, sondern auch, dem Leistungsberechtigten gegenüber dafür einzustehen, dass die Aufgabenerfüllung durch den freien Träger der gesetzlich geforderten Qualität entspricht. Dieser Verantwortung kommt der öffentliche Träger durch Abschluss von Leistungs-, Entgelts- und Qualitätsentwicklungsvereinbarungen“ nach (Kunkel 2012). Da die privat-gewerblichen Träger mittlerweile den frei-gemeinnützigen Trägern in vielen Bereichen gleichgestellt sind, gilt auch hier, dass Gesamtverantwortung und Letztverantwortung beim öffentlichen Träger verbleiben. Die Mittel zur Erfüllung ihrer sozialpolitischen Aufgaben müssen die Kommunen aus den ihnen zur Verfügung stehenden Steuermitteln und sonstigen Einnahmen finanzieren. Die Finanzierung der Kommunen ist seit Jahrzehnten eine Dauerbaustelle, da ihnen – vor allem im Sozialbereich – durch den Sozialgesetzgeber immer mehr Aufgaben zugewiesen werden, ihre Einnahmen aber mit dem Aufgabenzuwachs nicht Schritt halten. Das hat systematische Gründe: Die Verteilung des Steueraufkommens, der sog. Gemeinschaftssteuern (bspw. Einkommens-, Körperschafts- und Umsatzsteuer) auf die drei Gebietskörperschaften Bund, Land und Gemeinde ist von Verteilungskämpfen geprägt, in denen die Gemeinde die schwächste Position innehat. Die Kommune verfügt zwar mit der Gewerbesteuer über eine eigene Steuerquelle, die jedoch mit Blick auf die Einnahmeseite stark konjunktur- und gewinnabhängig ist. Auch die Lohn- und Einkommenssteuer, an der die Kommunen anteilig beteiligt sind, unterliegt dieser Abhängigkeit: Folge ist, dass kommunales Handeln von stark schwankenden und in ihrer Entwicklung nicht vorhersagbaren Einnahmen abhängig ist. Änderungen der Steuergesetzgebung, die es in den letzten Jahrzehnten vielfach gegeben hat, können Kommunen nicht direkt beeinflussen und müssen deshalb darauf vertrauen, dass die Länder ihre Interessen im Bundesrat mit vertreten. Zwar gilt mit Blick auf die Aufgabendelegation zwischen den Ländern und den Kommunen das Konnexitätsprinzip, doch dessen Einhaltung ist laufender Gegenstand von Klagen der Kommunen bei den Verfassungsgerichten der Länder. Längere Zeit wurde von einer chronischen Unterfinanzierung der Kommunen bei der Wahrnehmung der ihnen obliegenden pflichtigen Selbstverwaltungsaufgaben gesprochen. Bis ca. 2011 überstiegen die Ausgaben (fast) regelmäßig die Einnahmen (Einnahmen 183 Mrd. Euro, Ausgaben 185 Mrd. Euro). Ab 2012 lässt sich eine Trendwende erkennen. Die Kommunen Heinz-Jürgen Dahme/Norbert Wohlfahrt 150 profitierten vom Aufschwung der deutschen Wirtschaft, die trotz europäischer Wirtschaftsund Finanzkrise (besser: als Profiteur dieser Krise), stark gewachsen ist. Die Schere zwischen Einnahmen- und Ausgabenentwicklung hat sich umgekehrt: 2012 bis 2015 wurden mehr Steuern eingenommen und die Ausgaben lagen etwas (mit jährlichen Schwankungen) unter den Einnahmen (2015: Einnahmen 218 Mrd. Euro, Ausgaben 215 Mrd. Euro). Für 2016 bis 2019 prognostiziert die Bundesvereinigung der kommunalen Spitzenverbände eine ausgeglichene Einnahme- und Ausgabenentwicklung, bei weiterhin leicht steigenden Steuereinnahmen, aber auch weiterhin steigenden Ausgaben, insbesondere für Zinsen, Personal und soziale Leistungen. Angesichts einer hohen Verschuldung der Kommunen und einer daraus folgenden hohen Zinsbelastung (die Zinsbelastung übersteigt die Ausgaben für Sozialleistungen) sowie eines erheblichen Investitionsrückstaus von ca. 100 Mrd. Euro lt. der staatlichen Förderbank KfW ist davon auszugehen, dass die weiterhin steigenden Ausgaben für Sozialleistungen auf kommunaler Ebene (Ausgaben in 2005: 35 Mrd. Euro, 2015: 45 Mrd. Euro, Prognose für 2019: 51 Mrd. Euro) Druck auf die kommunale Sozialpolitik ausüben werden und dass sich die Steuerung der sozialen Dienste durch den Kostenträger (wie schon in der Vergangenheit) primär als Kostenmanagement darstellen wird, vor allem weil Zinsbelastung, Personalkosten und Investitionsrückstau unmittelbare Auswirkungen auf die kommunale Sozialpolitik haben werden. Kommunen werden auch weiterhin neue Wege suchen müssen, um ihre Pflichtaufgaben weiterhin erfüllen zu können, da lt. Prognosen des Bundesfinanzministers ab 2017 erstmals wieder mit rückläufigen Steuereinnahmen zu rechnen ist. Dem Ruf nach einer Wiederbelebung staatlicher Infrastrukturpolitik (der soziale Wohnungsbau wurde in den vergangenen Jahren drastisch zurückgefahren; die Investitionslücke in Deutschland beträgt nach Berechnungen des DWI ca. 75 Mrd. Euro; die Neuordnung der föderalen Finanzverfassung ab 2020 mit dem Verbot der strukturellen Verschuldung für Bund und Länder könnte zu einer weiteren Verschiebung von Belastungen hin zu den Kommunen führen) steht entgegen, dass die Länder darauf verweisen, hierfür gegenwärtig kein Geld zu haben. Dies konstituiert eine Austeritätspolitik, die sich auf kommunaler Ebene in den sozialen Diensten und ihrer Refinanzierung besonders bemerkbar macht. Aktuelle Entwicklungen in der kommunalen Sozialpolitik Kontinuierlich steigende Sozialausgaben auf kommunaler Ebene haben schon Mitte der 1990er Jahre zu Überlegungen geführt, wie sich die Kosten besser managen lassen. Die erste Antwort auf diese Frage fand man im New Public Management (NPM) (bei uns bekannt geworden als Neues Steuerungsmodell – NSM). Diese Reformbewegung will eine effiziente und wirkungsorientierte Sozialverwaltung schaffen (Dahme/Wohlfahrt 2013). Im Unterschied zu vorangegangenen Reformbemühungen, die die fachliche und organisatorische Dimension bürokratisch-administrativen Handelns in den Blick nahmen, war die Verwaltungsmodernisierung im Geiste des NPM (Schedler/Pröller 2011) von Anfang an von einer strikten Fokussierung auf den Leitbegriff der Effizienz geprägt. Durch organisierten Wettbewerb und die Einführung marktähnlicher Prozessabläufe in die öffentliche Verwaltung versprach sich die Politik eine gehörige Steigerung der Leistung, des Outputs der Verwaltung. Damit war ein Maßstab für Verwaltungsänderungen formuliert und durchgesetzt (Outputorientierung), der bis heute fortwirkt und sich dadurch charakterisiert, Verwaltungshandeln gleichzusetzen mit unternehmerischem Handeln, das „Produkte“ auf „Nachfragemärkten“ optimal absetzen will. Dieser 4. Die kommunale Ebene der Sozialpolitik 151 Tatbestand drückt sich auch darin aus, dass das Anliegen dieser Reformbewegung weitgehend ökonomisch kommuniziert wird. Das NPM ist kein geschlossenes Reformprojekt, lässt sich jedoch mit Maßnahmen wie Deregulierung, Privatisierung, Auslagerung und Verselbstständigung von Verwaltungsaufgaben (Dezentralisierungsprozessen), Geschäftsprozessoptimierung sowie der Einführung von Markt- und Wettbewerbselementen sowie Kundenorientierung in das Verwaltungshandeln in Verbindung bringen. Die Neujustierung des Verwaltungshandelns wie der Verwaltungsorganisation soll dabei durch die Einführung privatwirtschaftlicher Managementmethoden, marktorientierter Konzepte sowie betriebswirtschaftlicher Steuerungsinstrumente unterstützt und befördert werden, was die Leistungsmessung (z.B. durch Kennzahlen, Controlling, Evaluation) mit sich bringt (Blanke et al. 2011). Schon frühzeitig war klar, dass das NPM nicht auf die Binnenmodernisierung der Verwaltung beschränkt bleibt, sondern auch eine Neuordnung der Kontraktbeziehungen von Kostenträgern und Leistungserbringern, insbesondere im Sozialsektor, umfasst. Der parallel dazu vom Sozialgesetzgeber angestoßene Umbau des sozialen Dienstleistungssektors hat seit den 1990er- Jahren den Erbringungskontext sozialer Dienstleistungen vollständig verändert. Die Erbringung sozialer Dienstleistungen erfolgt zwar auch weiterhin im sog. Dreiecksverhältnis: der öffentliche Kostenträger bezahlt die erbrachte Leistung durch den Leistungserbringer und der Nachfrager erhält nach Prüfung seiner Bedürftigkeit/Anspruchsberechtigung diese öffentlich finanzierte und durch Dritte bereitgestellte Leistung. Geändert hat sich, dass der Gesetzgeber durch die Einführung von Leistungs-, Prüf- und Qualitätsvereinbarungen den vormals herrschenden Konsens zwischen Kostenträgern und Leistungserbringern (Korporatismus) infrage gestellt hat (Jüster in diesem Band) und durch die Einführung von Markt- und Wettbewerbselementen im sozialen Dienstleistungssektor zum Ausdruck gebracht hat, dass aus seiner Sicht Kosten, Qualität und Wirkung sozialer Dienste optimiert werden sollen. Um das in der Sozialgesetzgebung zum Ausdruck gebrachte Anliegen nach niedrigeren Versorgungskosten und einer verbesserten Versorgungsqualität auch durchzusetzen, bedarf es Steuerungsinstrumente, die vor allem Kosten und Wirkungen von sozialen Diensten messen und vergleichen. Controlling und Evaluation sind mittlerweile in der kommunalen Sozialverwaltung verbreitete Steuerungsinstrumente zur Überprüfung der Umsetzung und Erreichung politisch-administrativ gesetzter Ziele (Dahme/Wohlfahrt 2013; 2015). Die Einführung des NSM in der Sozialverwaltung war davon bestimmt, eine marktkonforme Sozialpolitik zu entwickeln, eine Entwicklung, die in allen EU- und OECD-Ländern seit den 1990er Jahren registrierbar ist. Seitdem haben sich auch überall Privatisierungstendenzen in der sozialen Dienstleistungserbringung durchgesetzt und der Wettbewerb zwischen den Dienstleistungserbringern ist konstitutives Merkmal des neuen Systems sozialer Dienstleitungen geworden. Vor allem die Privatisierung und Deregulierung der staatlich finanzierten sozialen Dienstleistungen hat dazu beigetragen, dass mittlerweile soziale Dienste nicht länger exklusiv – je nach nationalem Ordnungsrahmen – in der Trägerschaft kommunaler, freigemeinnütziger oder kirchlicher Träger sind, wie noch zu Beginn der 1990er Jahre. Der Anteil staatlicher und frei-gemeinnütziger Träger ist auf Grund der Wettbewerbsorientierung der staatlichen Sozialpolitik überall rückläufig, da privat-gewerbliche Träger die soziale Dienstleistungserbringung als profitables Betätigungsfeld entdeckt haben, nachdem die nationalen, sozialrechtlich verankerten Zugangsbeschränkungen dereguliert und liberalisiert wurden. Nicht nur die soziale Dienstleistungspolitik ist wettbewerblich und marktlich ausgerichtet, auch die soziale Dienstleistungsproduktion und die Organisation der sozialen Dienste ist mittlerweile durch Markt- Heinz-Jürgen Dahme/Norbert Wohlfahrt 152 und Wettbewerbsorientierung gekennzeichnet, so dass man davon sprechen kann, dass soziale Dienste in der EU (fast) ausschließlich in einem System organisierten Wettbewerbs erbracht werden (Dahme/Wohlfahrt 2012; 2013). Kaum gebremst wurde durch die Einführung des NPM der Trend zur Ausgliederung und Privatisierung von Aufgaben. Reichard (2006) nennt im Wesentlichen folgende durch das NPM verursachte Veränderungen: – Kommunale Einrichtungen sind in großem Umfang verselbstständigt und die von diesen erbrachten Leistungen somit aus der Kernverwaltung ausgegliedert worden (Verselbstständigungstrend); – Kommunen haben sich vielfach und intensiv auf die Zusammenarbeit mit anderen öffentlichen Einrichtungen eingelassen und sie haben private Unternehmen an der Leistungserbringung beteiligt (public-private-partnership); – Kommunale Leistungen sind in wachsendem Maße auf Privatunternehmen resp. auf private Non-Profit-Organisationen ausgelagert worden (Contracting Out); – Kommunale Leistungen wurde in gewissem Umfang materiell privatisiert, d.h. dauerhaft auf Private übertragen. Strategisches Management: Wirkungs- und Ergebnissteuerung statt Outputsteuerung Die KGSt hat angesichts realer Umsetzungsdefizite wie auch von Evaluationsergebnissen zum Neuen Steuerungsmodell (Holtkamp 2008) das Strategische Management zum neuen Ankerpunkt ihrer kommunalen Reformbemühungen gemacht. Strategisches Management soll die dysfunktionalen Folgen reiner outputorientierter Steuerung (Verselbständigungstendenzen, Qualitätsprobleme, Verlust des Gemeinwohlbezugs, Vernachlässigung ‚bösartiger’ Probleme u.ä.) dadurch überwinden, dass auf der Basis eines normativen Managements Visionen und ein verbindliches kommunales Leitbild entwickelt werden, durch das sowohl strategische wie operative Ziele und eine langfristige Ergebnis- und Wirkungsorientierung für die Kommune realisiert werden. Ergebnissteuerung im Rahmen eines strategischen Managements geschieht auch durch begleitende (indirekte) Kontextsteuerung, die sich durch produkt- und bereichsübergreifendes Handeln innerhalb der Verwaltung wie durch strategische Kooperationen zwischen öffentlichen und privaten Akteuren auszeichnet. Zentrale Aufgabenstellung des strategischen Managements ist die Beantwortung der Frage, welche Aufgaben öffentlich überhaupt wahrgenommen werden sollen und welche davon prioritär unter Berücksichtigung der zur Verfügung stehenden Ressourcen bearbeitet werden sollen (Selektionsfunktion). Strategisches Management setzt ein gut ausgebautes Planungs- und Analysepotential voraus, durch welches das strategische Controlling in die Lage versetzt wird, Zielbildung, Entwicklungsplanung, Programmformulierung, mittelfristige Fach- und Ressourcenplanung u.ä. auf der operativen Ebene zu steuern. Das Konzept Strategisches Management erhebt den Anspruch, für die lokale Politik, Verwaltung und andere gesellschaftlich relevante Akteure vor Ort Steuerungsaufgaben jenseits des rein betriebswirtschaftlichen Denkens zu formulieren und eine langfristige kommunale Gesamtstrategie entwickeln zu können. Strategisches Management hat aber weiterhin einen Effizienzbias und versteht sich als Fortentwicklung der betriebswirtschaftlichen Modernisierungs- 4.1 Die kommunale Ebene der Sozialpolitik 153 strategie, stellt also – angesichts der attestierten Defizite des NSM – keinen völligen Neuanfang dar (Dahme/Wohlfahrt 2013). Strategisches Management versteht sich als ziel- und wirkungsorientiertes Handeln im Rahmen einer Gesamtstrategie, die auf die (fast) überall vorhandenen kommunalen Entwicklungsplanungen aufbaut. Durch diese Entwicklung kommt es gegenwärtig auch zu einer Wiederbelebung der kommunalen Sozialplanung, die zu einem Managementinstrument werden soll (Burmester 2011). Das wertet die kommunale Sozialplanung auf, instrumentalisiert sie aber auch gleichzeitig. Die ursprünglichen anwaltschaftlichen und beteiligungsorientierten Intentionen sowie die Gemeinwohlorientierung der Sozialplanung treten angesichts der Dominanz der letztendlich doch managerialistisch definierten Ziele in den Hintergrund, da die klassischen partizipatorischen Instrumente der Sozialplanung (Bürger- und Trägerbeteiligung, Sozialraumund Ressourcenorientierung) dem Effizienzpostulat verpflichtet werden, wie dem KGSt-Bericht „Moderne Sozialplanung – ein Handbuch für Kommunen“ zu entnehmen ist. Neue Politische Steuerung in den Kommunen: Mobilisierung der Zivilgesellschaft durch Dezentralisierungspolitik Politische Steuerung und Verwaltungsmodernisierung haben angesichts knapper Ressourcen und wachsender Aufgabenstellung der Kommunen gegenwärtig Konjunktur. Auch die (immer noch laufenden) Umbauarbeiten am Sozialstaat stellen sowohl für die Verwaltungsorganisation als auch für das Verwaltungshandeln in den Kommunen eine große Herausforderung dar, die wiederum neue Modernisierungsprozesse mit sich bringen. Insbesondere die gegenwärtige Dezentralisierungspolitik (Dahme/Wohlfahrt 2010; 2015), die herrschende Sozialstaatsprinzipien infrage stellt oder stark modifiziert, bringt neue Steuerungsprobleme und Modernisierungsprozesse in den Kommunen und Sozialverwaltungen mit sich. Das Grundprinzip, das die Modernisierungsprozesse bestimmt, lautet: die Aufwertung des Lokalen benötigt eine aktivierte Stakeholder Gesellschaft, weil die Shareholder für soziale Umverteilung nicht mehr zur Verfügung stehen. Dezentralisierungsprozesse werden unter verschiedenen Stichworten thematisiert: In der Sozialarbeit (insbesondere der Jugendhilfe) gibt es seit einiger Zeit eine Renaissance der sog. Sozialraumorientierung, hier werden Träger kommunal beauftragt, im Rahmen von jährlichen Budgets auf bestimmten Interventionsfeldern alle im Sozialraum anfallenden Fälle zu bearbeiten und dabei die Prävention im Feld auch noch mit abzudecken. In der Behindertenhilfe wird im Namen der neuen Inklusionspolitik die stationäre Versorgung zugunsten ambulanter Hilfen, die mit bürgerschaftlichem Engagement und sozialen Netzwerken zusammenwirken, zurückgefahren. In der Bildungspolitik lässt sich ein Trend der Verlagerung zentraler Entscheidungen auf die regionale und lokale Ebene registrieren, mit der Zielsetzung, lokale „Bildungslandschaften“ zu schaffen und die gesamte individuelle Lernbiographie („Lebensbegleitendes Lernen“) dezentral zu steuern. Einbezogen werden dabei nicht nur die nachschulische Bildung, sondern auch das (berufsbezogene) Lernen von Anfang an: von der Schule und im Übergang von der Schule in Ausbildung bis hinein in das Arbeits- und Berufsleben (Bertelsmann Stiftung 2007). Die kommunalpolitische Aktivierung und Steuerung der Bürger_innen und ihrer Vereinigungen in den Stadtteilen soll ferner auch zur Aufrechterhaltung von Infrastruktureinrichtungen beitragen (Schwimmbäder, Sportstätten, Parks), die auf Grund der schlechten städt- 4.2 Heinz-Jürgen Dahme/Norbert Wohlfahrt 154 ischen Finanzlage gefährdet sind und sonst geschlossen werden müssten. Auch in der Politik der Inneren Sicherheit lassen sich Dezentralisierungstendenzen beobachten, die den Bürger_innen und zivilgesellschaftlichen Vereinigungen Aufgaben zusprechen, die vorsehen, ordnungsund sicherheitspolitische Aufgaben dezentral zu planen und zu steuern: das reicht von der Straffälligenarbeit (Marks/Steffen 2009) bis hin zu lokalen Sicherheitspartnerschaften und Präventionsräten oder die sozialräumliche Bekämpfung von sog. ‚incivilities‘, die Bürger_innen in die Pflicht nehmen wollen, bspw. durch Aufgaben wie Green Cops, Platzmeister, Gebietswachen (Eick 2011). – Insgesamt muss man feststellen, dass durch die Dezentralisierungspolitik, die fast immer mit der Aktivierung der Zivilgesellschaft und deren Integration in kommunalpolitische Leistungsprozesse einhergeht, anspruchsvolle Steuerungsstrukturen und neue Formen des Verwaltungshandelns entstehen, die häufig aus einem Mix aus bildungs-, beschäftigungs- und ordnungspolitischen Aufgaben mit zusätzlich präventiver Orientierung bestehen. Dezentralisierungsprozesse und die Aktivierung der Bürgergesellschaft/Zivilgesellschaft sind zuerst in der Arbeitsmarktpolitik von der EU ins Spiel gebracht und später auch als Strategie für andere Handlungsfelder propagiert worden. Offene Koordinierung, experimentelle Governance, Regieren durch „Soft Law“, so werden dezentralisierte Politikstrategien in der Wissenschaft umschrieben. Nach diesem Politikmodell schafft ein zentraler politischer Akteur ‚Gelegenheitsstrukturen’ und organisiert Koproduktionsprozesse für innovative Lösungen. Die sozialpolitisch motivierte Dezentralisierungspolitik ist in allen OECD-Staaten beobachtbar (Grell 2008; Kuhlmann et al. 2011) und führt notwendigerweise zum Aufbau managerieller Steuerungssysteme, in denen es um die Schaffung einer ‚Local Governance’ geht (Dahme/Wohlfahrt 2015). Local Governance hat das Ziel, die Kommune und die örtlichen Akteure (ganz im Sinne der neuen aktivierenden Sozialstaatlichkeit) zu mehr Eigenverantwortung zu aktivieren und Ansätze für eine eigenverantwortliche lokale Problembearbeitung zu generieren. Local Governance hat das Strategische Management zu seiner Voraussetzung. Local Governance-Strategien sind Folge der Dezentralisierungspolitik und tragen dazu bei, dass das Lokale, das Gemeinwesen, der soziale Nahraum und davon abgeleitete Sachverhalte (wie bspw. bürgerschaftliches Engagement, Inklusion) eine politische Aufwertung erfahren und dadurch zu einem neuen Maßstab der Sozialpolitik werden: Sozialpolitik wird durch staatliche Rechtsetzung zu einer genuinen Aufgabe der subnationalen, substaatlichen Ebenen (im Fall der Bundesrepublik: der Kommunen) erklärt. ‚Steuern statt rudern‘, mit dieser Zielvorstellung ist das NPM ursprünglich angetreten. Strategisches Management und Local Governance-Strategien wollen im Kern auch nichts anderes. Der Umbau des Sozialstaates stellt neue Anforderungen an die Kommunalverwaltung. Aktivierende Sozialpolitik, Bürgergesellschaft und Bürgerkommune, Inklusion und sorgende Gemeinschaften, Kommunalisierung von Aufgaben, all diese Konzepte und Prozesse konfrontieren die Kommunalverwaltung nicht nur mit ökonomisch-betriebswirtschaftlichen Fragen, sondern fordern sie neuerdings auch heraus, neue sozial-, gesellschafts- wie gerechtigkeitspolitische Antworten auf die durch globale Entwicklungen verursachten lokalen Veränderungen und Transformationsprozesse zu entwickeln. Dass diese Probleme lokal bearbeitet und deren „Lösung“ nicht mehr zentralstaatlich normiert werden, das ist eine politische Entscheidung, die mit dem sich neu entwickelnden Sozialstaatstypus zu tun hat. Dessen durchgehendes Credo, dass der Markt und die Eigenverantwortung zur Bearbeitung sozial- und gesellschaftspolitischer Probleme Vorrang genießen (sollen), spiegelt sich auch als Herausforderung an die lokale politische Die kommunale Ebene der Sozialpolitik 155 Steuerung und die Kommunalverwaltung wider. Eines zeichnet sich deutlich ab: in dem Maße, wie sich ein parteiübergreifender Konsens zum Um- und Abbau des Sozialstaates auf Bundesebene entwickelt, werden notwendig auf kommunaler Ebene (auf der Ebene der Lebenswelt der Bürger_innen) eigene, lokale sozial- und gesellschaftspolitische Leitbilder und Programme entwickelt und implementiert. Wachsende Kontingenz der Daseinsvorsorge Strategisches Management und Dezentralisierungspolitik verstärken die aufgrund der unterschiedlichen Finanzausstattung der einzelnen Kommunen schon ausgeprägten materiellen und sonstigen lokalen und regionalen Ungleichheiten. Das grundgesetzlich verankerte Ziel der Gleichwertigkeit der Lebensverhältnisse in der Bundesrepublik ist heute schon nicht verwirklicht. Welche Ressourcen in welchem Umfang die kommunale Ebene in den Sozialräumen für sozial- und bildungspolitische, sozialintegrative, entwicklungs- oder sicherheitspolitische Maßnahmen aufwendet, bestimmt zunehmend die Zufälligkeit vorhandener lokaler Budgets und der aktivierbare Anteil an bürgerschaftlichen Ressourcen (sozialem Kapital). Diese Entwicklung lässt sich nur schwerlich als politische Steuerung resp. strategisches Management begreifen. Vielleicht sind die christdemokratischen „sorgenden Gemeinschaften“ (das Gleiche gilt für das sozialdemokratische Konzept der „Bürgergesellschaft“ und „Bürgerkommune“) ja als das gedacht, was sie heute schon sind, zufällige lokale Konstellationen, durch die bestimmt wird, welches Versorgungsniveau in den jeweiligen Stadtteilen und Wohngebieten gewährleistet werden kann. Kommunale Sozialpolitik produziert Kontingenz, die das Dezentralisierungsprimat noch befördert. Dezentralisierungspolitik und Strategisches Management folgen dem zentralstaatlichen Willen, das Ideal der „Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse“ zugunsten dezentraler, heterogener Lösungen aufzugeben. Dezentralisierung ist zudem vereinbar mit dem vorherrschenden Modell kommunaler Standortkonkurrenz, dessen notwendige Ergänzung, weil sie die „Lösung“ sozialer Probleme dorthin zurückverweist, wo sie ihren sichtbaren Ausdruck finden: in den Kommunen und letztlich bei den Betroffenen, die neben den immer zahlreicher werdenden Suppenküchen (Tafeln) auf ihre Selbstaktivierung verwiesen werden und so die zentralstaatlich gewollte Kontingenz selber (mit)produzieren. Eine auf Kontingenz setzende kommunale (Sozial-)Politik führt dazu, dass die Qualität der kommunalen Daseinsvorsorge in den Kommunen (noch stärker als bisher) auseinanderdriftet und die Gegensätze zwischen reichen und armen Gebietskörperschaften und Regionen sich verstärken. Die Produktion sozialer Diversität hat mittlerweile einen sozialpolitischen Namen: Inklusion. Das neue Leitbild der Inklusion bringt zum Ausdruck, dass Teilhabe nicht länger national, sondern nur noch lokal gestaltet werden soll und weitergehende Ansprüche, wie die auf einen Ausgleich defizitärer Lebenssituationen durch eine Politik der Umverteilung, nicht mehr realistisch erwartet werden können. Die lokale Sozialpolitik und die kommunale Sozialverwaltung, die traditionell mit immer weniger Mitteln immer größere gesellschaftliche „Integrationsaufgaben“ zu bewältigen hat, setzt deshalb konsequent darauf, dass durch stärkere „Vernetzung“, „Integration und Bündelung“ von Ressourcen, stärkere „Aktivierung“ der lokalen Bevölkerung usw. eine kompensatorische Bewältigung sozialer und materieller Problemlagen möglich ist. Inklusion ist im Gegensatz zu Integration (die gesamtgesellschaftliche und nationalstaatliche Bezüge enthält und auf der Ausdifferenzierung von Hilfesystemen basiert) eine Strategie, die die Diversität lokaler Lebensverhältnisse und Problemlösungen akzeptiert, wenn nicht gar unter Wettbewerbsgesichtspunkten anstrebt, da man darin einen Motor sozialen Auf- 5. Heinz-Jürgen Dahme/Norbert Wohlfahrt 156 stiegs durch Anstrengung sieht. Wenn es im Rahmen von Dezentralisierungs- und Inklusionsstrategien verschiedene lokale, kontingente Lösungen gibt, ist das – so die ideologische Schlussfolgerung – nicht Folge politischen Handelns, sondern Folge mangelnder Sorge, ungenügenden Engagements der Bürger_innen oder unterschiedlich ausgeprägter Sorgekompetenz. Das „Dorf in der Stadt“ (Heidelberger Modell sorgender Gemeinschaften) ist nur so gut wie die sorgende Gemeinschaft im „Dorf“ – so die Subbotschaft der Dezentralisierungspolitik, die gleich schon die Schuldzuweisungen für das Scheitern dieser Strategie mitliefert: Kontingenz der Daseinsvorsorge ist nicht Folge der mit der betriebswirtschaftlichen Verwaltungsmodernisierung einsetzenden und sich ausdehnenden Effizienz- und Ökonomisierungspolitik und einer zielgerichteten Politik der knappen Ressourcen, sondern Folge mangelnder Eigenverantwortung von Bürger und Zivilgesellschaft. Literatur Axmann, Jenny, (2017): BTHG und Co. – was verändert sich bei Teilhabe und Pflege? 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Heinz-Jürgen Dahme/Norbert Wohlfahrt 158 Leistungsrecht in der Sozialwirtschaft Florian Gerlach/Knut Hinrichs Einleitung Im Folgenden soll eine knappe Einführung in Systematik und Logik einzelner exemplarischer Anspruchsgrundlagen im deutschen Sozialrecht versucht werden. Ein solcher Überblick ist wichtig einerseits für die Realisierung der in einer sozialwirtschaftlichen Einrichtung erbrachten Leistungen. Andererseits ist er wichtig dafür, dass diese Leistungen auch durch die jeweiligen Leistungsträger finanziert werden und insofern die Voraussetzung für eine verantwortungsvolle Vertretung sozialwirtschaftlicher Einrichtungen gegenüber den Leistungsträgern (siehe hierzu den Beitrag Leistungserbringungsrecht in diesem Band) darstellen. Angesichts der Heterogenität der verschiedenen Sozialleistungen, deren Anspruchsgrundlagen über das gesamte Sozialgesetzbuch verstreut vorliegen, verwundert es nicht, dass nahezu zu jedem einzelnen Tatbestandsmerkmal und zu jeder einzelnen Maßnahme, die von einem Leistungsträger zur Erfüllung derartiger Ansprüche unternommen wird, eine Fülle von Streitfragen existieren. Auf einzelne Tatbestandsmerkmale kann im Rahmen dieser Darstellung nicht eingegangen werden. Es wird hierzu insbesondere auf die einschlägigen Kommentare und Handbücher1 verwiesen. Systematik des Sozialgesetzbuchs (SGB) Übersicht Das Sozialgesetzbuch in seiner heutigen Form ist in 12 nach Sachgebieten geordnete Bücher gegliedert: SGB I Allgemeiner Teil SGB II Grundsicherung für Arbeitssuchende SGB III Arbeitsförderung SGB IV Allgemeiner Teil Sozialversicherung SGB V Gesetzliche Krankenversicherung SGB VI Gesetzliche Rentenversicherung SGB VII Gesetzliche Unfallversicherung SGB VIII Kinder- und Jugendhilfe SGB IX Rehabilitation und Teilhabe behinderter Menschen SGB X Sozialverwaltungsverfahren und Sozialdatenschutz SGB XI Soziale Pflegeversicherung SGB XII Sozialhilfe Aufbau des Sozialgesetzbuches (eigene Darstellung) 1. 2. 2.1 Abb. 1: 1 Siehe hierzu die Literaturangaben am Ende dieses Beitrags. 159 Rechtsansprüche auf Sozialleistungen zugunsten von Hilfesuchenden (also Ansprüche auf Arbeitslosengeld, Krankenhilfe, Rente, Pflegegeld etc.) sind ausschließlich in den oben kursiv gesetzten Gesetzen enthalten. Die übrigen Gesetze enthalten grundsätzlich keine Leistungsansprüche. Sie übernehmen die Funktion sog. allgemeiner Teile, enthalten also ‚vor die Klammer gezogene‘ Regelungen. SGB I und SGB X gelten für alle Sozialgesetzbücher. Das SGB I regelt allgemeine Fragen, wie etwa die Form und die Struktur des SGB, die Verjährung von Ansprüchen etc., das SGB X regelt alle Fragen des Verwaltungsverfahrens, wie etwa die Beteiligung von Bevollmächtigten, den Amtsermittlungsgrundsatz, Akteneinsicht, Datenschutz etc. Das SGB IV gilt hingegen nur für die sozialversicherungsrechtlichen Teile des SGB und regelt etwa die Versicherungspflicht und den Aufbau der Sozialversicherungsträger. Das SGB IX enthält keine eigenen Anspruchsgrundlagen, sondern Definitionsnormen einzelner Rechtsbegriffe, Besonderheiten im Verwaltungsverfahren und Kooperationsverpflichtungen der Leistungsträger. Die insoweit einschlägigen Anspruchsgrundlagen finden sich über das gesamte Sozialgesetzbuch verstreut. Die Suche nach der richtigen Anspruchsgrundlage verengt sich also zumeist auf SGB II, SGB III, SGB V, SGB VI, SGB VIII, SGB XI und SGB XII. Anspruchsnormen im Sozialgesetzbuch Sofern es um die Finanzierung einer bestimmten sozialen Dienstleistung geht, ist stets im Blick zu behalten, auf welche Anspruchsnormen dieselbe rechtlich zu stützen ist. Nur dasjenige, worauf die Berechtigten einen Anspruch haben, muss auch finanziert werden. Dies schließt nicht aus, dass auch weitere Mittel zu mobilisieren sind; allerdings bewegt man sich dann in einem Bereich, in dem die Leistungsträger mehr oder weniger freiwillig agieren, so dass Rechtssicherheit für Leistungserbringer nur durch individuelle Verträge sicherzustellen ist. Verpflichtungsgrade Man unterscheidet die Anspruchsnormen danach, wie stark der jeweilige Verpflichtungsgrad ist, d.h. mit welcher Bestimmtheit die Behörde dem Gesetz entsprechend handeln muss. Es ergeben sich dann Muss-, Kann- und Soll-Leistungen. Daneben existieren auch noch sog. objektive Rechtsverpflichtungen, die von den Betroffenen nicht eingeklagt werden können. Um welche Leistung es sich jeweils handelt, muss durch Auslegung der entsprechenden Normen ermittelt werden. An erster Stelle steht dabei der unmittelbare Wortlaut, der in aller Regel Aufschluss darüber bietet, welchen Charakter eine Norm aufweist. Muss-Leistungen sind solche, die der Leistungsträger erbringen muss, sofern die Voraussetzungen vorliegen; man spricht auch von ‚echten Rechtsansprüchen‘ oder von ‚gebundenen Entscheidungen‘. Hier ist der Verpflichtungsgrad der Norm (die Gesetzesbindung) am größten. Erfüllt der Leistungsträger einen Rechtsanspruch nicht, ist diese Entscheidung ohne Weiteres rechtswidrig. Ein angerufenes Verwaltungs- oder Sozialgericht wird die Entscheidung aufheben und den Sozialleistungsträger dazu verpflichten, die Leistung zu gewähren. Kann-Leistungen liegen vor, wenn dem Leistungsträger Ermessen zusteht. Dies bedeutet, dass er bei Vorliegen der Anspruchsvoraussetzungen die Leistung zwar bewilligen kann und darf, aber nicht muss; er kann die Leistung von Zweckmäßigkeitserwägungen abhängig machen, die allerdings von der Ermächtigungsgrundlage gedeckt sein müssen. Sozialleistungsträger nutzen Ermessensverpflichtungen nicht selten dazu, fiskalische Überlegungen einzubringen, wenn- 2.2. 2.2.1 Florian Gerlach/Knut Hinrichs 160 gleich dies eigentlich unzulässig ist. Das Verwaltungs- oder Sozialgericht überprüft bei Ermessensleistungen nicht die Leistungsgewährung als solche, sondern nur, ob Ermessensfehler vorliegen. Dies ist im Wesentlichen ein Schutz vor willkürlichen Entscheidungen – mehr nicht. Solche rechtswidrigen Entscheidungen werden zwar vom Gericht aufgehoben; die Behörde wird dann jedoch nicht zu einer bestimmten Leistung verurteilt, sondern nur dazu, ihr Ermessen erneut (gegebenenfalls unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts) auszuüben. Soll-Leistungen liegen vom Verpflichtungsgrad zwischen Muss- und Kann-Leistungen. Dabei ist umstritten, ob es sich um Regel-Rechtsansprüche handelt, die also nur in atypischen Fällen zu einem Ermessen führen, oder ob es sich um Ermessensansprüche handelt, die regelmäßig in der vom Gesetz vorgegebenen Form entschieden werden sollen (sog. ‚intendiertes Ermessen‘). Für die Betroffenen günstiger ist die erste Auffassung, weil danach vom Gericht eine Verpflichtung in der Sache ausgesprochen werden kann, nach der zweiten nur eine Verpflichtung zur Neubescheidung. Objektive Rechtsverpflichtungen verpflichten zwar die Behörde, räumen aber dem/r Betroffenen keinen Rechtsanspruch und daher nur minimalen Rechtsschutz (gegen grob willkürliche und rechtsvereitelnde Maßnahmen) ein. Rechtsanspruch als tragendes Konstruktionsprinzip im Sozialrecht Das tragende Konstruktionsprinzip des deutschen Sozialrechts ist der Rechtsanspruch. Dies begründet sich vor allem aus dem verfassungsrechtlichen Diskurs der Gesetzesbindung, der seinen Ausdruck in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zur sogenannten ‚Wesentlichkeitstheorie‘ hat. Danach setzen alle grundrechtsrelevanten Fragestellungen ein Gesetz voraus, müssen also parlamentarisch geklärt werden, wobei insbesondere das Spannungsfeld zwischen unterschiedlichen Grundrechten im Grundsatz nicht der Verwaltung (hier also den Leistungsträgern) zur Entscheidung überlassen bleiben darf. Rechtsansprüche vermitteln vor allem Rechtssicherheit für die Betroffenen und damit auch für die zugrundeliegende Finanzierung. Ermessensleistungen und objektive Rechtsverpflichtungen überlassen hingegen größere Teile der Regelung sozialrechtlicher Fragestellungen der Einzelfallsteuerung durch die Verwaltung. Dies hat vor allem Auswirkungen auf bestimmte Bereiche innerhalb des Fürsorgerechts, namentlich bei offenen, infrastrukturellen Angeboten und bei der expliziten Einräumung eines Auswahlermessens. Darüber hinaus nehmen die Gerichte zum Teil an, dass Sozialleistungsträger, wie etwa das Jugendamt, über eine fachliche Expertise verfügen, die durch ein Gericht letztlich nicht nachgeprüft werden könne. In diesem Zusammenhang spricht man dann von einem ‚Beurteilungsspielraum‘, der die Überprüfung durch die Gerichte auf ‚Beurteilungsfehler‘ beschränkt (Hinrichs 2006). Sozialversicherungsrecht und Fürsorgerecht Bekanntlich wird im SGB sehr grundsätzlich zwischen sozialversicherungsrechtlichen und fürsorgerechtlichen Bereichen unterschieden. Diese Unterscheidung ist fundamental für den jeweiligen Rechtscharakter einzelner Ansprüche und darauf aufbauend auch für die Frage der Leistungserbringung und Finanzierung. Sozialwirtschaft verteilt sich auf beide Bereiche. Während Gesundheitswesen und Pflege ihre Rechtsgrundlagen im Sozialversicherungsrecht finden, wird Soziale Arbeit, also die psychoso- 2.2.2 3. Leistungsrecht in der Sozialwirtschaft 161 ziale Hilfe für Familien, Kinder und Jugendliche, Erwerbslose und Behinderte im Wesentlichen aufgrund fürsorgerechtlicher Vorschriften geleistet. Daher soll die Darstellung von vornherein beschränkt werden auf Dienstleistungen im Rahmen der Sozialwirtschaft; wo sozialrechtliche Ansprüche die Zahlung von schlichten Geldleistungen vorsehen (Arbeitslosengeld I, II, Sozialgeld, Hilfe zum Lebensunterhalt, Alters- und Erwerbsunfähigkeitsrenten), sind sie für unseren Zusammenhang nicht interessant. Wir können daher den Blick fokussieren: Dienstleistungen im Sozialversicherungsrecht: Absicherung bestimmter Risiken Dienstleistungen im Fürsorgerecht: Vorsorge für allgemeine Risiken – Gesundheitswesen (SGB V, VI, private KV) – Pflege (SGB XI, private KV) – Berufliche Wiedereingliederung (SGB VI) – Eingliederungshilfe für Behinderte (SGB XII) – psychosoziale und existenzsichernde Obdachlosenlosenhilfe (SGB XII) – Kinder- und Jugendhilfe (SGB VIII) – sonstige psychosoziale Hilfen (z.B. Suchtberatung, Frauenhäuser, Schuldnerberatung, SGB II, XII) Abb. 2: Dienstleistungen im Sozialversicherungs- und im Fürsorgerecht (eigene Darstellung) Für beide Bereiche des Sozialrechts existieren in Abhängigkeit von den jeweils sozialrechtlich zu begegnenden Risiken und Einschränkungen verschiedene Anspruchsgrundlagen und unterschiedliche sogenannte Strukturprinzipien und Besonderheiten bei der Anspruchsverwirklichung. Dies soll mit Blick auf zentrale Anspruchsgrundlagen und Zwecksetzungen beleuchtet werden, die hier selbstverständlich nur exemplarisch dargestellt werden können Anspruchsverwirklichung in der gesetzlichen Kranken- (GKV) und Pflegeversicherung (PV) Krankheit gem. § 27 SGB V Der unbestimmte Rechtsbegriff der Krankheit gem. § 27 SGB V (zum Folgenden Ebsen in v. Maydell/Ruland/Becker 2012, Sozialrechtshandbuch, § 15, Rz. 75ff.) wird von den Sozialgerichten in ständiger Rechtsprechung als ein „regelwidriger, vom Leitbild des gesunden Menschen abweichender Körper- oder Geisteszustand bestimmt, der ärztlicher Behandlung bedarf und/oder den/die Betroffene arbeitsunfähig macht“ (so das Bundessozialgericht, BSGE 100, 119-124 mit umfangreichen weiteren Nachweisen). Der/die Vertragsarzt/Vertragsärztin ist berechtigt und verpflichtet, diesen Zustand zu diagnostizieren und zu therapieren. Diagnose wie Therapie bewegen sich also im Regelfall im Fahrwasser detaillierter Vorgaben durch die medizinische Wissenschaft (Bezugnahme auf den diagnostischen Katalog der ICD-10) und auf der Rechtsfolgeseite durch die Beschränkung auf jene Untersuchungs- und Behandlungsformen, die der ‚Gemeinsame Bundesausschuss der Ärzte und Krankenkassen‘ (G-BA) bestimmt hat (sog. numerus clausus der Leistungsformen). Im Ausnahmefall (seltene Krankheiten, uneindeutige Störungsbilder, Außenseiter-Therapien) haben auch Klagen beim Sozialgericht Aussicht auf Erfolg, häufig nachdem sich der Versicherte die Leistung selbst beschafft hat (§ 12 Abs. SGB V). 3.1 3.1.1 Florian Gerlach/Knut Hinrichs 162 Pflegebedürftigkeit gem. § 14 SGB XI Nach dem ‚Neuen Pflegebedürftigkeitsbegriff‘ des seit dem 1.1.2017 geltenden § 14 SGB XI liegt Pflegebedürftigkeit (zum Folgenden Igl in Maydell et al. 2012, Sozialrechtshandbuch, § 18, Rz. 45ff.) vor, wenn eine Person gesundheitlich bedingte Beeinträchtigungen der Selbstständigkeit oder der Fähigkeiten aufweist und deshalb der Hilfe durch andere bedarf. Hierbei wird unterschieden nach Mobilität, kognitiven und kommunikativen Fähigkeiten, Verhaltensauffälligkeiten und psychischen Problemlagen, der Selbstversorgung (Hygiene etc.), den krankheits- und therapiebedingten Anforderungen und Belastungen sowie der Gestaltung des Alltagslebens und sozialer Kontakte. Der jeweilige Pflegegrad richtet sich nach § 15 SGB XI, der die o.g. sechs Bereiche in einem Punktesystem von 0 (keine Beeinträchtigung) bis 6 (schwerste Beeinträchtigung) bewertet. Auf der Rechtsfolgeseite wird unterschieden zwischen häuslicher Pflege (§ 36 SGB XI), teilstationärer und Kurzzeitpflege (§ 41 SGB XI) und vollstationärer Pflege (§ 43 SGB XI). Der Numerus clausus der Leistungsformen, der in der GKV immerhin im Einzelfall durchbrochen werden kann, gilt in der PV wesentlich rigider, da die einzelnen Leistungsbestandteile genau benannt sind und nur im Rahmen der wenigen Härtefallregelungen (§§ 36 Abs. 4, 43 Abs. 3 SGB XI) Ausnahmen möglich sind. Für die insoweit ungedeckten Bedarfe bleibt dann unter dem Gesichtspunkt der Menschenwürdegarantie nur die Aufstockung durch die Sozialhilfe. Strukturprinzipien der gesetzlichen Kranken- und der Pflegeversicherung Das Versicherungszwangsprinzip (zum Folgenden Ebsen in v. Maydell/Ruland/Becker 2012, Sozialrechtshandbuch, § 15, Rz. 57ff. u. Igl ebd. § 18 Rz. 19ff.) besagt, dass gewisse definierte Risiken durch staatlichen Zwangsakt auf die gesellschaftlichen Gruppen umgewälzt werden, denen diese Risiken zugeordnet sind. Arbeitnehmer_innen, d.h. abhängig Beschäftigte bis zur Versicherungspflichtgrenze und im Rahmen der Beitragsbemessungsgrenze haben durch gesetzliche Anordnung der gesetzlichen Krankenversicherung (GKV) bzw. der Pflegeversicherung (PV) beizutreten; ihre Arbeitgeber_innen haben ihren Anteil beizutragen und die Beiträge abzuführen (Mrozynski 2010, SGB I, § 4 Rz. 11). Dabei gilt im Grundsatz, dass ein Äquivalenzverhältnis von Beiträgen und Leistungen gelten soll, dass also Zuschüsse aus Steuermitteln oder die Umwidmungen von Beiträgen nur ausnahmsweise zulässig sind. Ferner folgt daraus, dass Sozialversicherungsleistungen zumindest partiellen Eigentumsschutz nach Art. 14 Abs. 1 GG genießen (Jarass/Pieroth 2011, Art. 14 Rz. 11). Dabei folgt die PV der GKV, was im Ergebnis heißt, dass jene, die in der GKV versichert sind, auch Mitglieder der PV sind: Wer Mitglied in einer privaten Krankenversicherung ist, hat einen Anspruch auf Abschluss eines Pflegeversicherungsvertrages (Kontrahierungszwang, § 110 SGB XI). Nach dem Solidarprinzip darf der Grad des individuellen Risikos (Morbidität, Alter) nicht berücksichtigt werden; die Leistungen werden unabhängig vom individuellen Beitrag allein nach dem Bedarf bemessen. Familienangehörige werden unter bestimmten Voraussetzungen mitversichert. Das Sachleistungsprinzip in der GKV verbürgt, dass der/die Berechtigte die ihm/r zustehenden Leistungen im Grundsatz ohne Bewilligung durch den Leistungsträger direkt bei dem Leistungserbringer in Anspruch nehmen kann. Dieses gilt in der PV nur eingeschränkt als Sachleistungsverschaffungsprinzip: Hier bewilligt der Leistungsträger nach Begutachtung durch den Medizinischen Dienst der Krankenkassen (MDK) pflegerische Leistungen, die der/die Berechtigte dann bei einem zugelassenen Leistungserbringer in Anspruch nehmen kann. Das Sachleis- 3.1.2 3.1.3 Leistungsrecht in der Sozialwirtschaft 163 tungsprinzip macht deutlich, wie sehr das Leistungsrecht durch das Leistungserbringungsrechts definiert wird; denn immerhin bedarf es hierfür einer flächendeckenden Versorgung mit medizinischen Dienstleistern, die an der Versorgung teilnehmen wollen und dann auch müssen, einer Bedarfssteuerung, Kontrollmöglichkeiten durch die Leistungsträger usw. Die Berechtigten haben die Wahlfreiheit unter den zugelassenen Vertragsärzt_innen bzw. Anbietern. Das Wirtschaftlichkeitsgebot (§ 12 Abs. 1 SGB V) verpflichtet die Leistungserbringer dazu, ausreichende und zweckmäßige Behandlungen zu leisten und dabei das Maß des Notwendigen nicht zu überschreiten. Hierbei haben sie die Richtlinien des gemeinsamen Bundesausschusses der Ärzt_innen und Krankenkassen (§ 92 SGB V) zu beachten. Damit soll erreicht werden, dass die gesamtgesellschaftlichen Kosten für die Volksgesundheit niedrig bleiben, was sich in dem Prinzip der Beitragsstabilität niederschlägt. Noch durchgreifender werden in der PV die Leistungen von den gesetzlich gedeckelten, also knappen Beiträgen abhängig gemacht (§ 55 SGB XI). Während in der GKV im Wesentlichen von einer – wenn auch teilweise unzureichenden, weil für die vielfältigen wirtschaftlichen Interessen instrumentalisierten – Bedarfsdeckung ausgegangen werden kann, trifft dies bei der PV auch nach Einführung des neuen Pflegebedürftigkeitsbegriffs nicht einmal im Ansatz zu: Hier führt die allgegenwärtige gewollt mangelhafte finanzielle Ausstattung des Leistungsgeschehens regelmäßig zu Einschränkungen einer menschenwürdigen Versorgung, so dass in vielen Fällen der Sozialhilfeträger Mittel nachschießen muss. Anspruchsverwirklichung in der Sozialhilfe und der Kinder- und Jugendhilfe Eingliederungshilfe gem. §§ 53ff. SGB XII Eingliederungshilfe (zum Folgenden Trenk-Hinterberger in Maydell/Ruland/Becker 2012, SRH, § 23, Rz. 140ff.) für geistig, seelisch oder körperlich behinderte Menschen2 (bzw. von einer solchen Behinderung bedrohte Menschen) wird im Rahmen einer komplexen Einzelfallprüfung gewährt. Die §§ 53ff. SGB XII (Sozialhilfe) stellen dabei die wichtigste Anspruchsgrundlage dar, die allerdings auf der Tatbestands- wie der Rechtsfolgeseite durch die Definitions- und Organisationsnormen des SGB IX (Rehabilitation und Teilhabe behinderter Menschen) modifiziert und ergänzt werden. Auf der Tatbestandsseite ist der Begriff der geistigen, seelischen bzw. körperlichen Behinderung zentral. Er zerfällt hinsichtlich aller Behinderungsarten in zwei wesentliche Teile: Zum einen geht es um eine Störung mit Krankheitswert, die voraussichtlich länger als sechs Monate andauern wird; diese zu diagnostizieren ist Aufgabe von Fachmediziner_innen, die dabei auf die ICF zurückzugreifen haben. Zweitens muss dadurch bedingt eine Teilhabebeeinträchtigung vorliegen, was von dem Sozialhilfeträger festzustellen ist. Das Drohen der Behinderung ist der Behinderung selbst gleichgestellt. Rechtsfolge ist ein Rechtsanspruch bei ‚wesentlicher‘ Behinderung bzw. ein Rechtsfolgeermessen bei ‚nicht wesentlicher‘ Behinderung. Inhalt der Leistung ist die ‚geeignete und notwendige Hilfe‘, die sich beispielhaft aus dem – nicht abschließenden – Leistungskatalog des §§ 54 ff. SGB XII in Verbindung mit SGB IX und der Eingliederungshilfeverordnung ergibt. Daher können im Ergebnis die verschiedensten pädagogischen, therapeutischen und betreuenden Leistungen miteinander 4. 4.1 2 Für seelisch behinderte Kinder und Jugendliche besteht die Zuständigkeit des öffentlichen Jugendhilfeträgers gem. § 35a SGB VIII. Florian Gerlach/Knut Hinrichs 164 kombiniert werden. Es gilt der Grundsatz ‚ambulant vor stationär‘ (§ 9 Abs. 2 SGB XII) sowie der Grundsatz der Nachrangigkeit der Sozialhilfe. Verfahrensrechtlich ist gemäß § 58 SGB XII ein Gesamtplan aufzustellen, in dem alle an der Hilfemaßnahme beteiligten Personen ihre Anstrengungen vereinheitlichen sollen. Nach § 9 Abs. 2 SGB XII ist das Wunsch- und Wahlrecht der Leistungsberechtigten zu berücksichtigen. Erzieherischer Bedarf gemäß §§ 27ff. SGB VIII Die nach familienrechtlichen Vorschriften des BGB Personensorgeberechtigten von Kindern und Jugendlichen (in der Regel die Eltern) haben bei Vorliegen eines erzieherischen Bedarfs Anspruch auf Hilfe zur Erziehung (zum Folgenden Münder in Maydell/Ruland/Becker 2012, SRH, § 25, Rz. 35ff.). Wann ein solcher Bedarf vorliegt, definiert das Gesetz nicht. Es handelt sich um einen unbestimmten Rechtsbegriff, der bezogen auf den jeweiligen Einzelfall und das zugrundeliegende normative Gefüge durch das zuständige Jugendamt auszulegen ist. Dabei ist klar, dass ein solcher Bedarf nicht erst dann vorliegt, wenn das Familiengericht (bei Kindeswohlgefährdung, § 1666 BGB) auch befugt wäre, Eingriffe in die Elternverantwortung vorzunehmen. Umgekehrt führt nicht jede erzieherische Mangellage zu einem Hilfeanspruch. Im Allgemeinen wird zur weiteren Beschreibung der Bedarfslage auf eine konkrete Gefährdung für Eigenverantwortlichkeit und Gemeinschaftsfähigkeit des Kindes oder des Jugendlichen gemäß § 1 SGB VIII abgestellt. Auf der Rechtsfolgeseite besteht – wie bei der oben beschriebenen Eingliederungshilfe – ein Rechtsanspruch auf die ‚geeignete und notwendige Hilfe‘. Dabei ist auch hier der Leistungskatalog, der sich in den §§ 28–35 SGB VIII findet (genannt sind hier Hilfemaßnahmen, die bei Erziehungsberatung anfangen und bei stationären Hilfemaßnahmen aufhören), nicht abschließend. Ausdrücklich werden weitergehende therapeutische Hilfen in § 27 Abs. 3 SGB VIII angesprochen. Das Gesetz will also eine im Grundsatz ‚maßgeschneiderte Hilfe‘ ermöglichen. Nach § 36 SGB VIII ist sodann ein Hilfeplanverfahren durchzuführen, bei dem die Betroffenen unter anderem durch die Respektierung ihres Wunsch- und Wahlrechts (§ 5 SGB VIII) in den Hilfeprozess eingebunden werden sollen. Offene Angebote im kommunalen Kontext gemäß §§ 11, 13, 16ff. SGB VIII und §§ 5, 11 Abs. 5 SGB XII Neben den klassischen Sozialleistungen, auf die die Berechtigten in aller Regel einen Rechtsanspruch haben (die obigen Beispiele), existieren weitere psychosoziale Dienstleistungen, die einen eher präventiven, niedrigschwelligen Charakter aufweisen. Man denke in diesem Zusammenhang an Angebote der offenen Kinder- und Jugendarbeit (§§ 11, 13 SGB VIII), an unverbindliche Beratungs- und Unterstützungsleistungen für Familien (§ 16 SGB VIII), an Suchtberatungsstellen und Beratungsstellen bei häuslicher Gewalt oder Frauenhäuser (§ 5 SGB XII) oder an Schuldnerberatungsstellen (§ 11 Abs. 5 SGB XII). In rechtssystematischer Hinsicht handelt es sich hierbei um objektive Rechtsverpflichtungen, auf die die Betroffenen keinen Rechtsanspruch haben, so dass deren Gewährung auch nur einer sehr eingeschränkten gerichtlichen Kontrolle unterliegt. Bei den einschlägigen Normen im Sozialgesetzbuch handelt es sich dementsprechend auch eher um Befugnisnormen für die jeweilige Sozialadministration, denn um ein geschlossenes Normprogramm, bei dem im Resultat ein Recht gewährt oder versagt wird. 4.2 4.2.1 Leistungsrecht in der Sozialwirtschaft 165 Es wird sich bei der Erörterung des Leistungserbringungsrechts zeigen, dass diese Differenzierung erhebliche Auswirkungen auf die Organisation und Finanzierung derartiger Angebote hat. Strukturprinzipien des Fürsorgerechts Das Fürsorgerecht, insbesondere das Sozialhilfe- und Jugendhilferecht, stellt das letzte Netz der sozialen Sicherung dar. Versagt es, regieren buchstäblich Hunger und Verelendung, Verwahrlosung und Sozialer Ausschluss, Verletzung, Krankheit und Tod. Aus diesem Grunde werden Fürsorgeleistungen auch nicht aus Sozialversicherungsbeiträgen finanziert, sondern aus Steuermitteln: Jeder Mensch kann und muss in den Genuss dieser Leistungen kommen, sofern nur der gesetzlich definierte Bedarf vorliegt und der/die Betreffende den Willen hat, die Leistung in Anspruch zu nehmen. Wegen dieser existenziellen Bedeutung hat die Rechtsprechung eine Reihe von Grundsätzen für diesen Bereich entwickelt, die im SGB VIII und SGB XII nur vereinzelt explizit enthalten, von den Gerichten aber in Fürsorgefällen stets beachtet werden (Berlit et al. 2012, Teil II; Grube 2014, S. 1-13.) Fast immer setzen Rechtsansprüche auf Fürsorge eine individuelle oder pauschalierte Bedarfsprüfung voraus (diese fehlt in aller Regel bei objektiven Rechtsverpflichtungen). Nach dem Bedarfsdeckungsgrundsatz ist der insoweit anerkannte Bedarf durch Fürsorgeleistungen vollständig zu befriedigen. Dass dieser Bedarf als Rechtsbegriff nicht mit dem Bedürfnis der Betroffenen zusammenfällt, ist klar. Denn die Bedarfsfestsetzung verdankt sich der hoheitlichen Zuteilung, die sich am Zweck staatlicher Fürsorge orientiert: Schutz von Person und Menschenwürde sowie des Kindeswohls und Gewährleistung eines (Mindest-)Standards an Lebens- und Sozialisationsbedingungen. Insofern sich diese Zwecke aus Art. 1 Abs. 1, 6 Abs. 2 GG ableiten, ist der Bedarfsdeckungsgrundsatz ‚verfassungsfest‘. Der Individualisierungsgrundsatz besagt, dass der Fürsorgeträger die Hilfe grundsätzlich als einzelfallbezogene Hilfe zu gewähren hat, weil der Bedarf im Zweifel – gerade wegen seiner prekären Nähe zu menschenunwürdigen und kindeswohlgefährdenden Zuständen – individuell auf die Lebensverhältnisse des Einzelnen zugeschnitten werden muss. Dies erklärt die große Anzahl von unbestimmten Rechtsbegriffen sowohl auf Tatbestands- wie auch auf der Rechtsfolgeseite. Das Gegenwärtigkeitsprinzip bedeutet, dass Fürsorge nur Hilfe in einer gegenwärtigen Notlage ist, also weder vergangene Probleme lösen, noch sich zukünftig bei dem/r Betroffenen als Vermögen niederschlagen soll. Daraus folgt, dass Fürsorgeleistungen im Zweifel hier und jetzt zu bewilligen sind. Daraus folgt aber auch, dass im Grundsatz keine Hilfe für die Vergangenheit geleistet wird: Diese Hilfe käme begrifflich zu spät. Nach dem Faktizitätsgrundsatz sind die Gründe für eine Notlage für die Befriedigung des Bedarfs nicht maßgeblich; insbesondere wird den Betroffenen kein Schuldvorwurf gemacht. Denn es geht der Fürsorge um die Beseitigung der Notlage und nicht um Ausgleich oder Ahndung eines in der Vergangenheit erlittenen Unrechts. Der Kenntnisgrundsatz bedeutet, dass die Pflicht zum Tätigwerden nicht bei dem/r Bürger_in liegt, sondern bei der Verwaltung; Jugendhilfeleistungen müssen – wie Sozialhilfeleistungen, § 17 SGB XII – antragsunabhängig erbracht werden. Dies ist im öffentlichen Recht die Ausnahme, da bei Leistungsgesetzen üblicherweise ein Antragserfordernis niedergelegt ist. Grund: Die fürsorgerechtliche Bedarfslage ist so prekär, dass die Betroffenen mehr mit sich bzw. ihrer Familie zu tun haben, als Anträge beim zuständigen Sozial- oder Jugendamt zu stellen. Andererseits darf Sozial- oder Jugendhilfe auch nicht aufgezwungen werden; dies folgt aus der Menschenwürdegarantie bzw. dem elterlichen Erzie- 4.2.2 Florian Gerlach/Knut Hinrichs 166 hungsvorrecht. Erst bei einer erheblichen Eigen- bzw. Fremdgefährdung und in jedem Fall bei einer Kindeswohlgefährdung im Rahmen der Jugendhilfe können – im Regelfall nur nach richterlicher Anordnung – Zwangsmaßnahmen ergriffen werden. Der Nachranggrundsatz hat im Fürsorgerecht besondere Bedeutung, weil dieses Rechtsgebiet als letztes Netz der sozialen Sicherung per se nachrangig ist: Sozialhilfe erhält nur, wer sich nicht selbst helfen kann und man erhält die Hilfe auch nur, um möglichst unabhängig von ihr zu leben, § 2 SGB XII. Ähnlich sieht es im Jugendhilferecht aus, § 10 SGB VIII. Dies bedeutet: Soweit Einkommen und Vermögen den Bedarf decken können, geht der Fürsorgeanspruch unter, ohne dass er überhaupt entstanden wäre. Insbesondere Unterhaltsansprüche und Leistungen anderer Sozialleistungsträger gehen dem Fürsorgeanspruch vor. Einschränkend ist allerdings zu erwähnen: Vorrangige andere Ansprüche haben im Verhältnis zur Sozial- und Jugendhilfe nur dann anspruchshindernden Charakter, wenn die Bedarfslage kongruent ist und es sich insoweit um sogenannte ‚bereite Mittel‘ handelt. Darüber hinaus wird in einer Vielzahl von Fällen der Nachrang erst dadurch hergestellt, dass der Sozialleistungsträger zunächst leistet und sodann Ansprüche auf Heranziehung der Berechtigten bzw. Dritter im Nachhinein geltend macht. Man sieht: Fürsorgeansprüche sind flüchtig und fragil, sie sind eher Lückenbüßer als ein verlässlicher Schutz gegen Elend, Not und Verwahrlosung. Dies macht sich folgerichtig auch bei der Finanzierung derartiger Leistungen geltend: Individuelle Fallgestaltungen, bei denen die oben genannten Grundsätze missachtet wurden, führen regelmäßig zu großen Schwierigkeiten bei ihrer Finanzierung. So kommt es, dass freie Träger der Wohlfahrtshilfe nicht selten dazu gezwungen sind, ihre Klient_innen gegenüber den Sozial- und Jugendhilfeträgern in der Wahrnehmung ihrer Rechte zu unterstützen. Literatur Berlit, Uwe/Conradis, Wolfgang/Sartorius, Ulrich (2012): Existenzsicherungsrecht. Handbuch. 2. Aufl., Baden-Baden: Nomos. Grube, Christian (2014): ‚Keine Hilfe für die Vergangenheit‘ in der Kinder- und Jugendhilfe – und andere Gemeinsamkeiten zwischen SGB VIII und SGB XII. In: Beiträge zum Recht sozialer Dienste und Einrichtungen (RsDE), H. 76, S. 1-13. Hinrichs, Knut (2006): Jugendhilfe und verwaltungsgerichtliche Kontrolldichte – ein Überblick. In: Das Jugendamt, H. 9, S. 377-381. Jarass, Dieter/Pieroth, Bodo (2016): Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland, Kommentar. 14. Aufl., München: Beck. Maydell, Bernd, Baron von/Ruland, Franz/Becker, Ullrich (2012): Sozialrechtshandbuch (SRH). 5. Aufl., Baden-Baden: Nomos. Mrozynski, Peter (2010): SGB I, Kommentar. 4. Aufl., München: Beck. Rechtsprechung Bundessozialgericht, Urteil vom 28. Februar 2008 – B 1 KR 19/07 R. In: Entscheidungen des Bundessozialgerichts (BSGE) 100, S. 119-124. 5. 6. Leistungsrecht in der Sozialwirtschaft 167 Leistungserbringungsrecht in der Sozialwirtschaft Florian Gerlach/Knut Hinrichs Einleitung Die Sozialwirtschaft zählt mit ihren öffentlichen und freien Träger der Wohlfahrtspflege in der Summe zu den größten Arbeitgebern in Deutschland. Die dort geleistete Arbeit muss finanziert werden. Die rechtlichen Rahmenbedingungen für die Finanzierung sozialer Dienstleistungen finden sich im gesamten Sozialgesetzbuch verstreut. In ihrer Gesamtheit bilden die Ansprüche auf Sozialleistungen das Leistungsrecht, dessen Systematik, Logik und Prinzipien anhand einiger Beispiele in dem Beitrag „Leistungsrecht“ in diesem Band dargestellt wird. Das Leistungserbringungsrecht beschreibt demgegenüber die Rechtsbeziehungen zwischen dem Leistungbzw. dem Kostenträger und dem Leistungserbringer (also etwa den freien Träger der Jugendbzw. Sozialhilfe, den Kassenärzten, den Krankenhausbetreiber, den Hebammen, den Pflegediensten). Das Leistungserbringungsrecht steht für die Institutionen der Sozialwirtschaft häufig im Vordergrund. Dabei ist jedoch stets zu berücksichtigen, dass das Leistungserbringungsrecht akzessorisch im Verhältnis zum Leistungsrecht ist: Es dient insgesamt nur zur Verwirklichung der Leistungsansprüche, die der/die Berechtigte gegenüber dem Leistungsträger hat. Die Klärung des leistungsrechtlichen Grundverhältnisses bildet daher stets den Ausgangspunkt für die Klärung leistungserbringungsrechtlicher Fragestellungen. Von besonderer Bedeutung sind Leistungsansprüche, die sich auf soziale Dienstleistungen richten, denn sie bilden die Grundlage für die Finanzierung der Sozialwirtschaft.1 Rechtsverhältnisse im Leistungserbringungsrecht Das Leistungserbringungsrecht wird erst dann zu einem eigens zu behandelnden Thema, wenn Leistungsträger und Leistungserbringer gegenüber dem/r Leistungsberechtigten rechtlich auseinanderfallen: Dann entsteht entweder das Sozialrechtliche Dreiecksverhältnis, oder es liegt die Inanspruchnahme einer objektiven Rechtsverpflichtung vor, die durch Sozialsubventionen realisiert wird. 1. 2. 1 Nur untergeordnete Bedeutung haben in unserem Zusammenhang die Geldleistungen (Renten, Arbeitslosengeld I und II, Hilfe zum Lebensunterhalt...) und Sachleistungen (Hilfsmittel, Medikamente...), weil mit ihnen keine Finanzierung sozialwirtschaftlicher Organisationen verbunden ist. 168 Rechtsansprüche im Leistungsverhältnis: Finanzierung durch Leistungsentgelte im sozialrechtlichen Dreiecksverhältnis Leistungsempfänger Erfüllungsverhältnis Leistungserbringer Leistungsträger Verschaffungsverhältnis Leistungs- und Entgeldvereinbarungen Le is tu ng sv er hä ltn is Sozialrechtliches Dreiecksverhältnis (vereinfacht, eigene Darstellung) Die Grafik zeigt zunächst die Beteiligten und ihre funktionelle Benennung. Über den Inhalt und die Natur ihrer Rechtsbeziehungen selbst ist hier nur so viel gesagt: Die Leistungsempfänger_innen können etwas von den Leistungsträgern fordern; diese bedienen sich dann der Hilfe von privaten Leistungserbringern, indem sie die Kosten tragen, die den Leistungserbringern wegen der Inanspruchnahme durch die Leistungsempfänger_innen in einem privatrechtlich geprägten Dienstleistungsverhältnis entstehen. Inhalt und Natur der Rechtsverhältnisse lassen sich umso genauer erschließen, je weiter man den konkreten Ausgestaltungen in den unterschiedlichen Sozialgesetzbüchern nachgeht. Die Finanzierung durch Leistungsentgelte soll sicherstellen, dass diejenige Leistung, die die Berechtigten gegenüber den Leistungsträgern fordern können, durch Leistungserbringer zuverlässig zur Verfügung gestellt wird. Daher kommt diese Form der Finanzierung – anders als die später zu besprechende Finanzierung durch Subventionen – vor allem dort zur Anwendung, wo sich die Leistungsberechtigten auf echte Rechtsansprüche stützen können.2 Dabei sind zwei Extreme denkbar: – -Entweder die Leistungsträger organisieren die Leistung, indem sie sie bei den Leistungserbringern ‚einkaufen‘, um sie sodann in Natur an die Leistungsberechtigten weiterzuvermitteln; 2.1 Abb. 1: 2 Die folgenden Skizzen stellen dar, wer gegen wen welche Rechtsansprüche hat. Dort, wo es nicht um Leistungsoder Leistungserbringungsbeziehungen im engeren Sinne geht, oder wo gar keine Ansprüche vorhanden sind, wurde dies entsprechend deutlich gemacht. Leistungserbringungsrecht in der Sozialwirtschaft 169 – -oder die Leistungsberechtigten organisieren die Leistung, indem sie sie bei den Leistungsträgern einkaufen, selbst in Anspruch nehmen und sodann eine Erstattung der Kosten bei den Leistungsträgern erstreben. Dem ersten Extrem am nächsten kommt das Recht der gesetzlichen Krankenversicherung (GKV), in dem das Sachleistungsprinzip gilt und bei dem der/die Leistungsberechtigte im Grundsatz noch nicht einmal weiß, was die an ihn erbrachte Leistung kostet, weil er/sie sie von Leistungserbringern in Natur erhält, die sowohl hinsichtlich Diagnose wie Therapie für den Leistungsträger tätig werden; die Leistungserbringer werden als Verwaltungshelfer tätig, d.h. sie handeln privatrechtlich, binden aber den Leistungsträger öffentlich-rechtlich. Das Pflegeversicherungsrecht folgt dem Vorbild der GKV, belässt aber die Einzelfallsteuerung bei dem Leistungsträger und erstattet pauschalisierte Kosten des Leistungsverhältnisses. Dem zweiten Extrem am nächsten3 kommt das Kinder- u. Jugendhilferecht, in dem ein eingeschränktes Kostenerstattungs- bzw. ein Sachverschaffungsprinzip (OVG NRW, NDV-RD 2002, S. 26) gilt. Hier erhalten die Leistungsberechtigten einen Bewilligungsbescheid mit Informationen auch über die Kosten der Leistung. Nach Beachtung des Wunsch- und Wahlrechts und des Hilfeplanverfahrens beauftragen sie einen Leistungserbringer, der dann leisten wird, wenn er sich sicher ist, dass die gegenüber den Berechtigten anfallenden Kosten letztlich von dem Leistungsträger übernommen werden. Hierzu erwartet der Leistungserbringer regelmäßig eine Kostenzusage durch den Leistungsträger, die dem Leistungserbringer einen eigenen Anspruch auf Zahlung vermittelt. Die Sicherstellung der Inanspruchnahme der Leistungen erfolgt hier also im Wesentlichen über eine Einzelfallsteuerung; dementsprechend gibt es hier keine förmliche Zulassung, keine Bedarfsplanung durch Kontrakte, keinen zwingenden Versorgungsauftrag der Leistungserbringer und nur sehr zurückgenommene Kontroll- und Prüfrechte. Das Sozialhilferecht ist dem Jugendhilferecht sehr ähnlich, enthält aber vereinzelte Elemente des Sachleistungsprinzips (insbesondere etwas weitergehende Kontroll- und Prüfrechte, aber auch die Modifikation des Leistungsrechts durch das Leistungserbringungsrecht, indem etwa Hilfebedarfsgruppen gem. § 76 Abs. 2 S. 3 SGB XII zugeordnet werden). Im deutschen Sozialstaat hat das Dreiecksverhältnis seit jeher große Bedeutung: Freie Wohlfahrtspflege und Ärzteschaft haben ihre Dienste schon erbracht, als von einem Sozialstaat noch nicht die Rede sein konnte. Im Zuge dessen weiterer Institutionalisierung sind diese an sich privaten Dienste immer weiter verrechtlicht und in öffentliche (Finanzierungs-)Verantwortung übernommen worden. Hinzu kamen weitere Anbieter, wie private Krankenhausgesellschaften und privatgewerbliche Pflegedienste, die dem Interesse der öffentlichen Hand, Aufgaben aus eigener in private Verantwortung zu überführen (Outsourcing), entgegengekommen sind. Die Sozialwirtschaft ist durch diese Verselbstständigung ökonomisch aufgewertet worden: Was früher ein Teil öffentlicher Haushalte war, trägt nun zur Geschäftstätigkeit privater Unternehmen bei, die – ob gemeinnützig oder profitorientiert – ihre Finanzierungsquellen im Blick behalten müssen. Das Leistungserbringungsrecht ist dabei für das gesamte Leistungsgeschehen so wichtig geworden, dass auch in jenen Bereichen, in denen die öffentliche Hand selbst Leistun- 3 Dem zweiten Extrem entspricht unmittelbar das private Krankenversicherungsrecht, in dem das Kostenerstattungsprinzip gilt. Hier nimmt der/die Berechtigte die Leistung bei dem Leistungserbringer in Anspruch, schießt die Kosten dafür vor und verlangt im Nachhinein Erstattung derselben bei seiner/ihrer privaten Krankenversicherung. Es fällt aus der Logik und dem Geltungsbereich des Sozialgesetzbuches heraus und spielt für die Erbringung sozialer Dienstleistungen nur eine untergeordnete Rolle. Florian Gerlach/Knut Hinrichs 170 gen erbringt, zunehmend nach Regeln abgerechnet wird, die für das Zusammenspiel von öffentlichen und freien, bzw. privat-gewerblichen Träger entwickelt wurden. Objektive Rechtsverpflichtungen im Leistungsverhältnis: Finanzierung durch Subventionen Es existieren eine Reihe von Sozialleistungen, auf die die Betroffenen keinen Rechtsanspruch haben, die aber die Leistungsträger gleichwohl realisieren müssen, oder die sie aus Zweckmäßigkeitserwägungen für wünschenswert halten. Derartige Sozialleistungen stehen häufig im Zusammenhang mit der allgemeinen Daseinsvorsorge und werden dementsprechend von den Kommunen als Sozial- bzw. Jugendhilfeträger zur Verfügung gestellt. Diese werden in dem rechtlichen Kontext dargestellt, wo sie am verbreitetsten sind, nämlich dem Jugendhilfe- und Sozialhilferecht unter 3.3.2. Typik des Leistungserbringungsrechts Leistungserbringung im Recht der gesetzlichen Krankenversicherung Das Leistungserbringungsrecht in der GKV ist geregelt in den §§ 69–140e SGB V (zum Folgenden Ebsen in Maydell et al. 2012, SRH, § 15, Rz. 128ff.). Leistungsträger sind die Krankenkassen; Leistungserbringer sind Vertragsärzt_innen und Vertragszahnärzt_innen, Krankenhäuser und andere stationäre Einrichtungen, Erbringer_innen von Heil- und Hilfsmitteln (Ergotherapeut_innen, Physiotherapeut_innen, usw.), Apotheken und Pharma-Unternehmen und sonstige Leistungserbringer_innen (Haushaltshilfen, häusliche Krankenpflege, Soziotherapie, spezialisierte ambulante Palliativversorgung, Hebammen usw.). Entsprechend vielgestaltig ist das Leistungserbringungsrecht. Exemplarisch greifen wir hier die Steuerung und Finanzierung vertragsärztlicher Leistungen heraus. Erbringung vertragsärztlicher Dienstleistungen Wenn Versicherte kassenärztliche Leistungen in Anspruch nehmen, erhalten sie die ihnen zustehende medizinische Versorgung. Was leistungsrechtlich relativ einfach erscheint, gestaltet sich leistungserbringungsrechtlich als hochkomplex. Die Vertragsärzt_innen als Leistungserbringer erhalten ihre Vergütung in Abhängigkeit der Einigung verschiedener Institutionen auf bestimmte Verträge über mehrere Zwischenstationen. Es ist zwar letztlich das Geld der Versicherten, welches an die Leistungserbringer ausgekehrt wird, aber die Verteilung ist gekennzeichnet von mehreren sich überlagernden Steuerungsebenen und durch die Interessengegensätze, die im System vorhanden sind. 2.2 3. 3.1 3.1.1 Leistungserbringungsrecht in der Sozialwirtschaft 171 Versicherter Anspruch auf Krankenbehandlung § 27 SGB V GKV-Spitzenverband ( Zw an gs m itg lie ds ch af t LV-KK Krankenkasse Vertragsarzt KBV KV Zw angsm itgliedschaft M itg lie ds be itr äg e: G el d • Diagnose, Therapie durch Arzt nach G-BA-Richtlinien • Ausnahme: Sytemversagen • Justizielle Kontrolle durch SG • Freie Arztwahl • Unmittelbare Inanspruchnahme Qualitätssicherung, Kontrolle, § 135b SGB V Gesamtvertrag, § 83 SGB V Vergütungsanspruch gem. EBM: Geld Bundesmantelvertrag, § 82 SGB V Sicherstellungsauftrag, § 75 SGB V Gesamtvergütung, § 85 Abs. 1 SGB V EBM, § 87, SGB V Untersuchung u, Behandlung, Sorgfaltspflichten, Schadenersatz bei Verletzung Zivilrechtl. Behandlungsvertrag, §§ 630a ff. BGB Vergütungsanspruch: Geld Gilt nur subsidiär: ) G-BA, § 91 SGB V Grafiken_2_17.indd 170 09.02.18 12:59 Sozialrechtliche Organisation der ambulanten vertragsärztlichen Versorgung nach SGB V (eigene Darstellung) Abstrakte Konkretisierung durch den Gemeinsamen Bundesausschuss (G-BA) Für die Frage, worin im Einzelnen die richtige und anspruchsgemäße Behandlung durch einen Arzt oder eine Ärztin besteht, sind die Richtlinien des (G-BA) von entscheidender Bedeutung. Er setzt sich gem. § 91 SGB V zusammen aus Mitgliedern des Spitzenverbands der gesetzlichen Kranken- und Pflegekassen (GKV-Spitzenverband), der Kassenärztlichen (und Kassenzahnärztlichen) Bundesvereinigungen (KBV, der KZBV, der Deutschen Krankenhausgesellschaft (DKG), einem/r Vorsitzenden sowie zwei weiteren Mitgliedern. Ferner nehmen fünf Patientenvertreter_innen teil, die allerdings kein Stimmrecht haben. Dieses Gremium erweist sich mit seinen Richtlinien, die den Inhalt der ärztlichen Leistung vorab abstrakt konkretisieren als die eine entscheidende Steuerungsinstanz im Recht der GKV. Denn abgerechnet werden kann nur eine Untersuchungs- und Behandlungsmethode, die zuvor vom G-BA innerhalb einer Richtlinie zugelassen wurde, §§ 92 Abs. 1 S. 2 Nr. 5 i.V.m. § 135 Abs. 1 SGB V. Gesamt- und Bundesmantelverträge Die zweite Steuerungsinstanz besteht in den Gremien, die die Gesamtverträge und Bundesmantelverträge vereinbaren. Ärzt_innen, Zahnärzt_innen, psychologische Psychotherapeut_innen sowie Kinder-und Jugendlichenpsychotherapeut_innen sind, sofern sie an der vertragsärztlichen Versorgung der Versicherten teilnehmen, Pflichtmitglieder in den Kassenärztlichen Vereinigungen (KV). Abb. 2: 3.1.2 3.1.3 Florian Gerlach/Knut Hinrichs 172 Versorgungsvertrag und Sicherstellungsauftrag Die Frage, wer überhaupt zur vertragsärztlichen Versorgung zuzulassen ist, wird nach einer Bedarfsprüfung für den jeweiligen Zulassungsbezirk entschieden. Maßgeblich ist insoweit § 95 Abs. 1 SGB V i.V.m. den gemäß § 98 SGB V erlassenen Zulassungsverordnungen sowie die nach § 99 SGB V erlassenen Bedarfspläne, die ihrerseits auf die Bedarfsplanungsrichtlinien des G-BA zurückgehen. Um eine solche Zulassung kann im Einzelfall erbittert gestritten werden, weil an ihr gewissermaßen die Geschäftsgrundlage einer Vertragsarztpraxis ‚hängt‘: ohne Zulassung keine Abrechnungsmöglichkeit. Ist jemand dann als Vertragsarzt zugelassen, trifft ihn der Sicherstellungsauftrag einschließlich des Notdienstes (§ 75 SGB V). Honorarverteilung Als Gegenleistung hierfür erhalten die KVen die Gesamtvergütung (§ 85 SGB V). Diese wird nach dem Honorarverteilungsmaßstab (HVM) an alle an der vertragsärztlichen Versorgung beteiligten Leistungserbringer verteilt. Nach § 87 SGB V gilt ein einheitlicher Bewertungsmaßstab (EBM) auf Bundesebene, der im sogenannten Bundesmantelvertrag durch die KBV und KZBV durch den GKV-Spitzenverband vereinbart wird. Die Punktwerte, die sich daraus ergeben, bepreisen einzelne medizinische Leistungen und versprechen eine fallbezogene Pauschalvergütung. Sie enthalten prospektive Elemente hinsichtlich eines Bereichs und eines künftigen Zeitraums.4 Im Ergebnis kann dies auch zu einer Deckelung der Honorare für einen bestimmten Zeitraum führen. Rechtsschutz Können sich die Parteien in diesen Gremien nicht einigen, ist eine Zwangsschlichtung durch Schiedsämter gem. § 89 SGB V vorgesehen. Für jedes Bundesland wird ein Landesschiedsamt aus Vertreter_innen der Ärzte und der Krankenkasse, eines/r unparteiischen Vorsitzenden und zweier weiterer unparteiischer Mitglieder gebildet, § 89 Abs. 2 SGB V. Ein entsprechendes Gremium – nämlich das Bundesschiedsamt – existiert auch für Streitigkeiten zwischen den KBVen und dem GKV Spitzenverband, § 89 Abs. 4 SGB V. Für die Landesschiedsämter existieren Aufsichtsbehörden in Gestalt oberster Verwaltungsbehörden, für das Bundesschiedsamt ist dies das Bundesministerium für Gesundheit. Gegen Entscheidungen der Schiedsämter bzw. insoweit ergangene oder nicht ergangene Beanstandungen ist die Klage zum Landessozialgericht gem. § 29 Abs. 2 Nr. 1, 2 SGG gegeben. Leistungserbringung im Recht der sozialen Pflegeversicherung Der Gesetzgeber hat bei der Einführung der sozialen Pflegeversicherung die gesetzliche Krankenversicherung als Vorbild herangezogen (zum Folgenden Igl in Maydell et al. 2012, SRH, § 18 Rz. 90ff.). Dies gilt insbesondere im Hinblick auf das Sachleistungsprinzip, welches sehr umfassend im SGB XI verwirklicht wurde. 3.1.4 3.1.5 3.1.6 3.2 4 Noch weiter geht die Pauschalisierung in der Krankenhausfinanzierung, in der ein System von Fallpauschalen und Sonderentgelten gilt (DRG-System = Diagnosis-Related-Groups-System). Einspareffekte ergeben sich daraus, dass hier unabhängig von der tatsächlichen Verweildauer eines/r Patient_in im Krankenhaus für einen im DRG-System festgelegten Fall ein pauschales Honorar gezahlt wird, so dass für die Krankenhäuser ein Anreiz dafür entsteht, Patient_innen früher nach Hause zu schicken. Leistungserbringungsrecht in der Sozialwirtschaft 173 Pfegebdürftiger Anspruch auf Pflege § 41 ff. SBG XI Sozilahilfeträger ( Zw an gs m itg lie ds ch af t Pflegeversicherungs- Landesverbände Pflegekasse Pflegeeinrichtung Pflegeeinrichtungs- Landesverbände M itgliedschaft M itg lie ds be itr äg e: G el d • Antragstellung, § 33 SGB XI • Begutachtung durch MDK, § 18 SGB XI • Zuordnung zu Pfelgegrad §13 SGB XI • Konkretisierung und Bescheid durch PK • Wunsch- und Wahlrecht § 2 Abs. 2 SGB XI Versorgungsvertrag, §§ 72 ff. SGB XI • Anspruch auf Abschluss • Zulassung als Pflegeeinrichtung • keine Bedarfsprüfung • Vorrang privatgewerblicher u. freigemeinnütziger Träger • WirtschaftlichkeitsprüfungErstattung (prospektiver) Kosten, §§ 82, 87a SGB XI Pflege, Betreuung, Unterbringung Sorgfaltspflichten, Schadenersatz bei Verletzung Zivilrechtl. Dienstvertrag, §§ 6 1 1 ff. BGB Vergütungsanspruch: Geld Gilt nur subsidiär: ) Rahmenverträge, § 75 SGB XI Pflegesatzvereinbarungen, §§ 82 ff. SGB XI • Anspruch auf Abschluss • keine Bedarfsprüfung • Leistungsgerechtigkeit, Wirtschaftlichkeit, Sparsamkeit Sozialrechtliche Organisation der pflegerischen Versorgung nach SGB XI (eigene Darstellung) Erbringung pflegerischer Dienstleistungen Die Zuordnung der Pflegebedürftigen zu einem bestimmten Pflegegrad (§ 13 SGB XI) erfolgt nach Antragstellung (§ 33 SGB XI) durch eine Begutachtung des Medizinischen Dienstes der Krankenkassen (MDK, § 18 SGB XI). Nach Erhalt eines entsprechenden Bescheides durch die Pflegekasse übt der/die Pflegebedürftige sein Wunsch- und Wahlrecht (§ 2 Abs. 2 SGB XI) aus und wendet sich an einen ambulanten Pflegedienst oder eine stationäre Pflegeeinrichtung. Wie im Recht der GKV sind auch hier die zivilrechtlichen Leistungsbeziehungen zwischen Pflegebedürftigen und Pflegeeinrichtungen nur von nachrangiger Bedeutung; sie werden vielfach von öffentlich-rechtlichen Regelungen verdrängt und überlagert. Rahmenverträge Zunächst bedarf es landesweit zu vereinbarender Rahmenverträge gem. § 75 SGB XI zwischen den Landesverbänden der Pflegekassen, den Landesverbänden der Pflegeeinrichtungen sowie der ebenfalls in der Kostentragungspflicht befindlichen Sozialhilfeträger. Versorgungsverträge Des Weiteren setzt die Inanspruchnahme von Pflegeleistungen einer bestimmten Einrichtung einen Versorgungsvertrag gemäß §§ 72ff. SGB XI voraus. Hierzu gehören ambulante Einrichtungen (Pflegedienste) und stationäre Einrichtungen (Pflegeheime). Es findet keine Bedarfsprüfung statt. Bei Vorliegen der Voraussetzungen des § 72 Abs. 3 SGB XI (Beachtung des Fachkräftegebots des § 71 SGB XI, Gewähr für eine leistungsfähige und wirtschaftliche pflegerische Abb. 3: 3.2.1 3.2.2 3.2.3 Florian Gerlach/Knut Hinrichs 174 Versorgung, Qualitätsmanagementvereinbarung gemäß § 113 SGB XI sowie die Beachtung des Expertenstandards nach § 113a SGB XI) hat eine Pflegeeinrichtung einen Anspruch auf Abschluss eines solchen Vertrages (Schütze in: Udsching 2015, SGB XI, § 72 Rz. 12). Er hat vor allem die Wirkung einer Zulassung zum Markt der Anbieter von Pflegeleistungen. Pflegesatzvereinbarungen und Vergütungsregelungen Schließlich müssen für stationäre Pflegeleistungen Pflegesatzvereinbarungen gemäß §§ 82ff. SGB XI vorliegen. Bei ihnen handelt es sich um die Grundlage für die Finanzierung des laufenden Betriebes; es geht also um eine leistungsgerechte Vergütung für die allgemeinen Pflegeleistungen (Pflegevergütung) sowie im Fall der stationären Pflege ein angemessenes Entgelt für Unterkunft und Verpflegung (§ 82 Abs. 1 Satz 1 SGB XI). Hiervon zu unterscheiden sind insbesondere die Investitionsaufwendungen (§ 82 Abs. 2 SGB XI), die nach Landesrecht unterschiedlich von anderen öffentlichen Stellen (teilweise) gedeckt werden, im Übrigen von dem/r Pflegebedürftigen zu tragen sind. Damit ist die sog. duale Finanzierung des Krankenhausfinanzierungssystems teilweise in die PV übernommen worden. Auf den Abschluss einer Pflegesatzvereinbarung hat die Einrichtung einen Anspruch, ist allerdings zu seiner Verwirklichung auf das besondere Verfahren des § 85 SGB XI verwiesen. Danach kann sie nach Ablauf einer Frist von sechs Wochen, in der keine Pflegesatzvereinbarung zustande gekommen ist, die Schiedsstelle gem. § 76 SGB XI anrufen, welche dann einen Pflegesatz festsetzt. Pflegesätze sind grundsätzlich nur für die Zukunft (=prospektiv) abzuschließen, § 85 Abs. 3 Satz 1 SGB XI, nachträgliche Ausgleiche sind unzulässig. Die Überprüfung der Leistungsgerechtigkeit eines Pflegesatzes erfolgt nach der Rechtsprechung des BSG (BSGE 102, S. 227ff.) in einem mehrstufigen Verfahren, in welchem der Einrichtungsträger zunächst die bei ihm entstehenden Kosten plausibel zu machen hat. In einem nächsten Schritt ist ein sogenannter externer Vergleich anzustellen, bei dem nach den durch das BSG entwickelten Grundsätzen Pflegesätze, die sich im unteren Drittel vergleichbarer Einrichtungen bewegen, von vornherein als leistungsgerecht anzuerkennen sind. Bei Überschreitung dieser Grenze ist in einem dritten Schritt ein sog. interner Vergleich durchzuführen, d.h. eine Überprüfung der wirtschaftlichen Angemessenheit einzelner Kostenpositionen (hierzu: O’Sullivan in: Schlegel 2014, jurisPK- SGB XI, § 84 Rz. 32ff., 85 Rz. 31ff.). Dabei gilt, dass die Vereinbarung leistungsgerecht sein muss, § 84 Abs. 2 Satz 1SGB XI. Zur Vermeidung einer Abwärtsspirale hinsichtlich der vereinbarten Entgelte enthält § 84 Abs. 2 SGB XI einen Satz 4, der festschreibt, dass die Vergütung für die Einrichtung hinreichend sein muss, um ihre Aufwendungen zu finanzieren und ihren Versorgungsauftrag zu erfüllen. Dabei dürfen Vergütungsforderungen von Einrichtungsträgern, die auf der Kalkulation mit Tariflöhnen der Beschäftigten beruhen, von den Pflegekassen nicht als unwirtschaftlich abgelehnt werden, § 84 Abs. 2 S. 5 SGB XI. Auch hier findet keine Bedarfsprüfung statt (Schütze in: Udsching 2015, SGB XI, § 72 Rz. 3, 10.). Der Gesetzgeber hat seinerzeit – anders als im Recht der GKV – auf einen möglichst freien Markt zur Steuerung des Angebots von Pflegeleistungen sowie der hierfür geforderten Vergütung gesetzt. Liegen alle diese Voraussetzungen vor, so erwirbt die Pflegeeinrichtung gem. § 87a Abs. 3 SGB XI einen originären Zahlungsanspruch gegenüber der Pflegekasse, sofern sie Pflegeleistungen erbringt. Dieser Anspruch entsteht unabhängig von der zivilrechtlichen Zahlungsverpflichtung des/r Pflegebedürftigen gegenüber der Einrichtung. Insbesondere muss die Pflegekasse ge- 3.2.4 Leistungserbringungsrecht in der Sozialwirtschaft 175 genüber der Einrichtung keinen Schuldbeitritt erklären, oder eine gesonderte Kostenzusage abgeben. Er hängt allein davon ab, dass gem. § 87a Abs. 1 SGB XI ein/e Pflegebedürftige/ im Heim tatsächlich betreut wird. Diese Regelung ist Konsequenz des im Pflegeversicherungsrechts geltenden Sachleistungsprinzips (Schütze in: Udsching 2015, SGB XI, § 87a Rz. 8). Die Vergütungsregelungen für ambulante Pflegeleistungen nach § 89 SGB XI folgen diesem Modell weitgehend, es wird nach Zeitaufwand vor Ort (Udsching 2015, SGB XI, § 89 Rz. 13) und in Einzelfällen auch nach Einzelleistungen abgerechnet. Auch hier findet keine Bedarfsprüfung statt. Leistungserbringung im Recht der Sozialhilfe und der Kinder- und Jugendhilfe Diese beiden bedeutendsten Teile des Fürsorgerechts sind historisch sehr stark vom Grundsatz der institutionellen Subsidiarität geprägt, denn es waren seit dem 19. Jahrhundert die freien Träger der Wohlfahrtspflege, die sich neben den Kommunen als öffentlichen Träger der Wohlfahrtspflege um Armut, Elend und Desintegration in der Bevölkerung kümmerten. Spätestens nach dem ‚Kulturkampf‘ in den 1870er Jahren überließ der deutsche Staat den Kirchen die caritative Tätigkeit weitgehend, blieb jedoch „subsidiär“ zuständig. So entstand das duale System der Wohlfahrtspflege in Deutschland (hierzu Sachße/Tennstedt 1998, S. 227ff.). Die maßgeblichen Gesetze in der Bundesrepublik – für das Sozialhilferecht zunächst das Bundessozialhilfegesetz (BSHG) und seit 2004 das SGB XII; für das Jugendhilferecht zunächst das JWG und seit 1990 das SGB VIII – folgen in ihren leistungserbringungsrechtlichen Teilen keinem eigentlichen Steuerungsmodell, sondern normieren vielmehr die Kooperations- und Abrechnungspraxis eines Wohlfahrtswesens, in dem freie und öffentliche Wohlfahrtsträger Soziale Arbeit organisieren, finanzieren und erbringen. Jugendhilfe- und Sozialhilferecht sind die wichtigsten Teile des Fürsorgerechts, sie laufen rechtsystematisch und sozialpolitisch weitgehend parallel. Soziale Arbeit wird überwiegend in diesem Bereich erbracht. Leistungserbringung bei Rechtsansprüchen: Das jugendhilfe-/sozialhilferechtliche Dreiecksverhältnis 3.3.1.1 Konstruktive Grundlagen Die Stellung der freien Träger im Jugend- und dem Sozialhilferecht ist relativ stark (hierzu insbesondere Neumann 1992) gegenüber den öffentlichen Trägern, die als Leistungsträger letztlich die Finanzierungsverantwortung, aber auch das Rechtsanwendungsprivileg haben: Es herrscht das Gebot einer kooperativen Zusammenarbeit in einer möglichst pluralen Jugendund Sozialhilfelandschaft, wobei der Grundsatz der institutionellen Subsidiarität gilt (§ 3, 4 SGB VIII und §§ 4, 5 SGB XII). Diese Grundentscheidung zum Verhältnis von privater und öffentlicher Fürsorge ist vom Bundesverfassungsgericht bestätigt worden (BVerfGE 22, S. 180ff.) und in den letzten Jahren anlässlich der Auseinandersetzungen zum Thema ‚Sozialraumorientierung‘ um die Klarstellung ergänzt worden, dass sich auch freigemeinnützige, nicht gewinnorientierte Institutionen auf die Berufsfreiheit des Art. 12 GG stützen können (OVG Lüneburg, DVBl 2012, S. 1123ff. und zuletzt VG Hamburg, NDV-RD 2016, S. 42ff.). Dies hat erhebliche Auswirkungen auf das aktuelle Leistungserbringungsrecht. 3.3 3.3.1 Florian Gerlach/Knut Hinrichs 176 Leistungsempfänger Anspruch auf Hilfe zur Erziehung, §§ 27 ff. SGB VIII Eingliederungshilfe, §§ 35a SGB VIII, 53 ff. SGB XII usw. Jugend-/Sozialamt Freier Träger der Jugend-/ Sozialhilfe • Bedarfsdeckungsgrundsatz • Faktizitätsgrundsatz • Kenntnisgrundsatz •Wunsch- und Wahlrecht • Hilfeplanung Erstattung (prospektiver) Kosten Dienstleistunganspruch: Behandlung, Beratung, Pflege, Betreuung … • Schlechtleistung? Zivilrechtl. Dienstvertrag, §§ 6 1 1 ff. BGB Vergütungsanspruch: Geld • Leistungsinhalt? • Entgelthöhe? • Kontrahierungszwang? • Verantwortungsübernahme? • Prüfrechte? Leistungs- und Entgeldvereinbarungen Schriftliche Kostenzusage sorgt für Schuldbeitritt Sozialrechtliche Organisation von Jugend- und Sozialhilfe nach SGB VIII und SGB XII (eigene Darstellung) Die Erbringung von jugendhilfe- und sozialhilferechtlichen Individualleistungen, auf die ein Rechtsanspruch besteht – also insbesondere für die Leistungen der Hilfe zur Erziehung (§§ 27ff. SGB VIII) sowie der Eingliederungshilfe (§§ 53ff. SGB XII) und der Hilfe zur Pflege (§§ 61ff. SGB XII) – erfolgt im Rahmen des jugendhilfe- bzw. sozialhilferechtlichen Dreiecksverhältnisses (zum Folgenden Münder in Münder et al. 2013, FK-SGB VIII, Vor Kapitel 5, Rz. 5ff.). Liegen die Voraussetzungen vor und wurde der Bedarf im Hilfeplan- bzw. Gesamtplanverfahren (§ 36 SGB VIII, § 58 SGB XII) unter Beachtung des Wunsch- und Wahlrechtes konkretisiert, hat der/die Hilfesuchende Anspruch auf Übernahme der in der Einrichtung bzw. bei dem Dienst entstehenden Kosten, sofern diese Kosten nicht unverhältnismäßig höher sind als diejenigen vergleichbarer Einrichtungen. Zwischen Hilfesuchendem/r und Einrichtung besteht ein privatrechtlicher Dienstvertrag mit Leistung und Gegenleistung (§ 611ff. BGB), der die Einrichtung zur Erbringung der sozialen Dienstleistung und den/die Hilfesuchende/n zur Zahlung verpflichtet. Dieser Vertrag kann mündlich, schriftlich oder aber auch durch konkludentes (=schlüssiges) Verhalten geschlossen werden. Anders als im SGB V und SGB XI gilt im SGB VIII und SGB XII nicht das Sachleistungsprinzip, sondern das sog. Sachverschaffungsprinzip: Der öffentliche Träger muss mit seiner Finanzmacht dafür Sorge tragen, dass die Leistungsberechtigten die Leistung in Anspruch nehmen können. Daher entspricht dem Anspruch des/r Leistungsberechtigten auf Gewährung der psychosozialen Dienstleistung gegenüber Jugend- oder Sozialamt ein Anspruch auf Freistellung von der Leistungsverpflichtung, die durch den o.g. Dienstvertrag entstanden ist. Abb. 4: Leistungserbringungsrecht in der Sozialwirtschaft 177 Die Träger und Einrichtungen selbst haben demgegenüber keinen unmittelbaren Leistungsanspruch gegenüber den Jugend- bzw. Sozialämtern,5 und letztere keine unmittelbare Einwirkungsmöglichkeit – etwa in Form von Weisungen o.ä. – auf die Träger und Einrichtungen. Zu unmittelbaren Leistungsbeziehungen zwischen dem Träger der öffentlichen Jugend- bzw. Sozialhilfe und dem freien Träger kommt es nur, wenn das Jugend- bzw. Sozialamt der Einrichtung gegenüber eine Kostenzusage erteilt hat. Dies geschieht in der Regel durch einen Verwaltungsakt, der als zivilrechtlicher Schuldbeitritt zu werten ist. Alle diesbezüglichen Streitigkeiten zwischen Leistungsträgern und -erbringern sind von den Zivilgerichten zu entscheiden.6 Liegt keine Kostenzusage vor, geht die Einrichtung das Risiko ein, Leistungen ohne gesicherte Finanzierung zu erbringen. Tauchen etwa nach Unterbringung eines Kindes aufseiten des Jugendamtes Zweifel an der Zuständigkeit auf, so hat die Einrichtung ohne Kostenzusage keinen eigenen Leistungsanspruch gegenüber dem Jugendamt. Ggf. muss die Einrichtung dann den/die Hilfeempfänger_in beim Zivilgericht und dieser wiederum den Leistungsträger beim Verwaltungsbzw. Sozialgericht auf Abgabe einer derartigen Kostenzusage klagen. 3.3.1.2 Vereinbarungen über Leistungsentgelte zwischen öffentlichen und freien Träger Stationäre, teilstationäre und ambulante Leistungen sind in der Sozialhilfe ausnahmslos von einer Leistungs- und Vergütungs- und Prüfungsvereinbarung abhängig (§ 75 Abs. 3 SGB XII), in der Jugendhilfe sind stationäre und teilstationäre Leistungen von Leistungs-, Entgelt- und Qualitätsentwicklungsvereinbarungen abhängig (§ 78a Abs. 2 SGB VIII), während es für die ambulanten Leistungen bei der allgemein bestehenden Soll-Vorschrift des § 77 SGB VIII bleibt. (hierzu unten 4.2). Grundsätzlich sind Vereinbarungen über prospektive, d.h. in der Zukunft erwartete Entgelte abzuschließen, nachträgliche Ausgleiche sind unzulässig. Etwaige Überschüsse oder Verluste verbleiben also bei der Einrichtung. Es werden hier Leistungsentgelte für belegte Plätze pro Kopf und Tag (‚Pflegesätze‘) oder für einzelne Betreuungsstunden (‚Fachleistungsstunden‘) vereinbart. Es findet keine Bedarfsprüfung bei den Vereinbarungen statt, Geld erhält der freie Träger also nur für tatsächlich durchgeführte Maßnahmen, wobei etwaige Ausfälle, die durch unzuverlässige Leistungsempfänger_innen entstehen, nicht zu einem Entfall des Zahlungsanspruches führen, § 615 BGB (hierzu unten 4.4.3.). Vergütung ist bei dieser Finanzierungsart daher immer von Belegung abhängig. Es gilt das Prinzip: keine Belegung – keine Vergütung. Die Vereinbarungen müssen leistungsgerecht sein, also den Grundsätzen der Leistungsfähigkeit, Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit entsprechen. Was darunter im Einzelnen zu verstehen ist, ist umstritten. Die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (welches früher für beide Rechtsbereiche zuständig war; nunmehr ist es dies nur noch für die Jugendhilfe) folgte sehr stark einem Konkurrenzmodell, wonach eigentlich nur dasjenige Entgelt wirtschaftlich sein sollte, das im Vergleich billiger war als das der Konkurrenz (BVerwGE 108, S. 47ff.). Das für die Sozialhilfe zuständig gewordene Bundessozialgericht verfolgt nunmehr einen Ansatz, der aus dem Pflegeversicherungsrecht stammt (oben unter 3.2.4), nämlich eine Prüfung in drei Schritten: Externer Vergleich, Unteres-Drittel-Regel, interner Vergleich (BSGE 102, S. 227ff.; hierzu auch die Darstellung unten 4.4.1). 5 Anders im SGB V und SGB XI, §§ 85, 87 SGB V (oben 3.1.4) bzw. § 87a Abs. 3 SGB XI (oben 3.2.4). 6 BGH, ZFSH/SGB 2015, S. 450ff. Dies war lange umstritten, dürfte aber nun geklärt sein. Florian Gerlach/Knut Hinrichs 178 Werden sich die Parteien über die Vereinbarungen nicht einig, steht ihnen der Gang zur Schiedsstelle und danach zum Verwaltungs- bzw. Sozialgericht offen, hierzu unsere Darstellung unten 4.8. Leistungserbringung bei objektiven Rechtsverpflichtungen: Jugend-/Sozialhilferechtliche Sozialsubventionen Auf viele niedrigschwellige soziale Angebote haben die Betroffenen keinen Rechtsanspruch. Sie sind aber gleichwohl zweckmäßig: Angebote der offenen Kinder- und Jugendarbeit (§§ 11, 13 SGB VIII), unverbindliche Beratungsleistungen für Familien (§ 16 SGB VIII), Suchtberatungsstellen und Beratungsstellen bei häuslicher Gewalt (SGB XII). Die meisten dieser Angebote werden von den Kommunen im Rahmen der Daseinsvorsorge bereitgestellt, aber auch andere Sozialleistungsträger legen Programme auf, zu denen sie von den Leistungsempfänger_innen mangels subjektiv-öffentlichen Rechts nicht gerichtlich verpflichtet werden können. Dies betrifft auch Modellprojekte,7 Kooperationen mehrerer Leistungsträger usw. All dies wird im Grundsatz durch Sozialsubventionen finanziert. Leistungsempfänger MateriellesR. Objektive Rechtsverpflichtung Kaum justizielle Kontrolle! Leistungsträger Leistungserbringer Sozialsubvention/Zuwendung in Geld Sorgfaltspflichten, Schadensersatz bei Verletzung Tatsächliche Inanspruchnahme Kein gegenseitiger Dienstvertrag (aber ggf. Aufsichtspflicht u. Garantenstellung) Übertragung von Leistungsverantwortung durch Verwaltungsakt/öff.-rechtl. Vertrag • Bewerbungsverfahrensanspruch • Zulassung? • Prüfrechte? VerfahrensR: Kaum Vorgaben! Sozialsubventionen zur Realisierung von objektiven Rechtsverpflichtungen (eigene Darstellung) Die Verpflichtung der Leistungsträger, die Leistung tatsächlich an die Empfänger_innen zu bringen, ist hier deutlich geringer ausgestaltet. Daher bedarf es hier keiner Entgeltfinanzierung über das Dreieck. Der Leistungsträger darf fiskalische und politische Erwägungen anstellen und in Abhängigkeit davon Leistungen zur Verfügung stellen, oder dies lassen; eine justizielle Kontrolle besteht nur hinsichtlich willkürlicher Entscheidungen unter dem Gesichtspunkt des allgemeinen Gleichheitssatzes (Art. 3 GG), bzw. hinsichtlich der Konsistenz des Verwaltungs- 3.3.2 Abb. 5: 7 Beispielhaft seien hier die Familienhebammen genannt, welche seit 2012 nach § 3 Abs. 4 KKG durch den Bund finanziert werden, Hinrichs/Gerlach 2011. Leistungserbringungsrecht in der Sozialwirtschaft 179 handelns in Bezug auf kommunale Beschlussfassungen (§ 74 Abs. 2 SGB VIII), etwa im Jugendhilfeausschuss (§ 71 SGB VIII), oder im Jugendhilfeplan (§ 80 SGB VIII). Ein Rechtsverhältnis im engeren Sinne besteht aber nur zu den Leistungserbringern, die für die Leistungsträger bestimmte Leistungen anbieten, die die Empfänger_innen auch ohne Bewilligungsbescheid unmittelbar in Anspruch nehmen. Es findet also keine qualifizierte und einzelfallbezogene Bedarfsprüfung durch die Leistungsträger statt, sondern eine Globalprüfung hinsichtlich Art und Umfang des Bedarfs, die den Leistungsträger dann veranlasst, Leistungserbringer mit der Leistungserbringung zu beauftragen. Für diese Beauftragung gibt es sodann zwei rechtliche Instrumente: zum einen den begünstigenden Subventionsverwaltungsakt mit Nebenbestimmungen; zum anderen den Abschluss öffentlich-rechtlicher Verträge, die ein Entgelt dafür versprechen, dass der Leistungserbringer Leistungen zugunsten der Leistungsempfänger_innen zur Verfügung stellt. Insbesondere niedrigschwellige Leistungen, bei denen ein umfängliches Hilfeplanverfahren ohnehin die Inanspruchnahme stören würde, kommen hier in Betracht. Wegen der hier vorliegenden Globalsteuerung ist die Wettbewerbssituation der Leistungserbringer anders strukturiert: Während die Leistungserbringung im sozialrechtlichen Dreiecksverhältnis einen Sozialmarkt unterstellt, erfolgt bei Sozialsubventionen eine Vorabauswahl. Denn hier fließen öffentliche Mittel bestimmten Leistungserbringern zu, die getrennt vom jeweiligen Einzelfall soziale Dienstleistungen vorhalten. Die interessierten Leistungserbringer haben hier nur noch den sog. „Bewerberverfahrensanspruch“, der sich im Wesentlichen am allgemeinen Gleichheitssatz des Art. 3 GG orientiert und einen gewissen Willkürschutz vermittelt (hierzu Gerlach/Hinrichs 2015, S. 134ff.). Für die Leistungserbringer steht und fällt ihr wirtschaftliches Überleben mit ihrer (häufig exklusiven) Auswahl. Insofern entspricht die Finanzierung über Subsozialsubventionen eher dem Modell eines – vermeintlich überwundenen – Fürsorgekorporatismus, als die Finanzierung im Dreieck, die eher dem Modell eines sozialen Markts entspricht. Demgemäß haben die Leistungsberechtigten bei Sozialsubventionen regelmäßig weniger Partizipationsrechte; insbesondere das Wunsch- und Wahlrecht kann bei der Vergabe exklusiver Leistungsbereiche und/oder Leistungskontingenten nur sehr eingeschränkt Anwendung finden. Die Leistungsträger neigen im Streit um den Rechtscharakter der Normen des Leistungsrechts eher dazu, objektive Rechtsverpflichtungen (= ‚freiwillige Leistungen‘) anzunehmen, jedenfalls aber Rechtsansprüche (= ‚Pflichtleistungen‘) zu negieren: Sie haben die damit verbundenen grö- ßeren Freiheiten bei der Bedarfssteuerung und -befriedigung und die damit verbundene Möglichkeit im Auge, Sozial- und Familienpolitik unter das Haushaltsrecht zu subsumieren; zum Teil stehen derartige Angebote ausdrücklich unter dem Vorbehalt ausreichender Haushaltsmittel (z.B. § 74 SGB Abs. 3 VIII). Umgekehrt neigen die Leistungserbringer eher dazu, Partei für die Annahme von Rechtsansprüchen zu ergreifen: Sie verstehen sich traditionell als Anwälte der Betroffenen, für die Rechtsansprüche eine größere Verbindlichkeit bedeuten und die zugleich für die Leistungserbringer eine größere ökonomische Sicherheit versprechen. Ein Beispiel hierfür mag die Auseinandersetzung um die Sozialraumorientierung (hierzu unter 4.1) sein. Zusammenfassung Das Leistungserbringungsrecht des SGB V unterliegt einer Globalsteuerung, die die Bedarfsprüfung mitumfasst. Dies ist angesichts des Sachleistungsprinzips, bei dem der Leistungser- 3.4 Florian Gerlach/Knut Hinrichs 180 bringer selbst die Konkretisierung der Leistung vornimmt, konsequent: Weil die Ärzt_innen bzw. das Krankenhaus mit der Konkretisierung selbst Rechtsanwendung zulasten der Leistungsträger betreiben, beugt das Gesetz der Versuchung vor, eigene Profitinteressen zur Richtschnur der Behandlung werden zu lassen, indem von vornherein nur ein abgezirkeltes Instrumentarium sowie eine vorab festgelegte Honorierung zur Verfügung gestellt werden. Immer wieder auftauchende Abrechnungsskandale bezeugen, wie schwer es auch in diesem System fällt, Profitinteressen nicht als Zweck für sich, sondern nur als Hebel der Volksgesundheit wirken zu lassen. Umgekehrt bedarf es dann aber auch weitreichender Kontrollmöglichkeiten und Qualitätssicherungsmaßnahmen zur zumindest nachträglichen Korrektur und Ahndung immer wieder auftretenden Fehlverhaltens einzelner Leistungserbringer. Das Leistungserbringungsrecht des SGB XI unterliegt einer eingeschränkten Globalsteuerung ohne Bedarfsprüfung: Alle (grundsätzlich geeigneten) Pflegeeinrichtungen sind durch Versorgungsvertrag und Pflegesatzvereinbarungen bzw. Vergütungsregelungen am Markt zu beteiligen, auf den Abschluss derartiger Vereinbarungen haben die Einrichtungen einen Anspruch. Von den Pflegekassen getragen werden dann nur die von ihnen nach Begutachtung durch den MDK gewährten Leistungen. Durch den neuen Pflegebedürftigkeitsbegriff ist das Leistungsspektrum zwar ausgeweitet worden, bleibt aber immer noch restriktiv und schließt auch eine nur lückenhafte Bedarfsdeckung ein. Das Leistungserbringungsrecht des SGB VIII und des SGB XII unterliegt im Bereich der Rechtsansprüche keiner Globalsteuerung; vielmehr verbleibt es hier bei einer Einzelfallsteuerung durch Bewilligung und Hilfeplanverfahren bei Berücksichtigung des Wunsch- und Wahlrechts der Leistungsberechtigten. Die insoweit gebotene Entgeltfinanzierung entspricht mit ihrer hohen Verbindlichkeit und ihrer Orientierung an den prospektiven Selbstkosten der Leistungen jener Verbindlichkeit, die zwischen Leistungsträger und Leistungsberechtigten besteht: Rechtsansprüche müssen im Grundsatz zu 100% finanziert werden, dies folgt letztlich aus dem verfassungsrechtlich verbürgten Bedarfsdeckungsgrundsatz. Bei objektiven Rechtsverpflichtungen besteht demgegenüber eine Globalsteuerung, die den Leistungsträgern größere Freiheiten für eine fachliche und fiskalische Schwerpunktsetzung lässt. Die Gesamt- und Planungsverantwortung der Jugend- und Sozialhilfeträger (§§ 17 SGB I, 79, 80 SGB VIII, 5 SGB XII) hat sich dieser Mittel zu bedienen, um eine Befriedigung der gesetzlich festgelegten Bedarfe zu gewährleisten. Aktuelle Rechtsprobleme im Leistungserbringungsrecht der Sozialen Arbeit Sozialraumorientierung Die Sozialhilfe- und Jugendhilfeträger haben in den vergangenen Jahren sozialraumorientierte Steuerungsmodelle etabliert, die zumeist auch eine Budgetierung einschließen. Dies ist rechtlich ohne Weiteres möglich im Bereich objektiver Rechtsverpflichtungen, jedenfalls aber hinsichtlich solcher Leistungen, die nicht einem Bewilligungsvorbehalt des Leistungsträgers im Einzelfall unterliegen. Bezieht sich ein solches Sozialraumbudget hingegen auf Sozialleistungen, auf die ein Rechtsanspruch besteht und die, was der Regelfall ist, bewilligt werden müssen, ist es rechtswidrig, weil insoweit eine Abwicklung im sozialrechtlichen Dreiecksverhältnisses einzelfallbezogen über Preise pro Kopf und Tag oder pro Kopf und Fachleistungsstunde zwingend 4. 4.1 Leistungserbringungsrecht in der Sozialwirtschaft 181 ist. Gleichwohl sind entsprechende Modelle in der Praxis weitverbreitet, weil die Leistungsabwicklung im Dreiecksverhältnis als zentraler Grund für Kostenanstiege interpretiert wird. Dabei werden sozialraumbezogene Leistungskontingente über Verträge nach Durchführung von Interessenbekundungsverfahren an ausgewählte Leistungserbringer ‚vergeben‘ (unten 4.10), in der Regel als Jahresbudget. Die Leistungskontingente beziehen sich bei diesen Modellen stets auf einen bestimmten Sozialraum und verpflichten die Leistungserbringer zur Kooperation mit weiteren Akteuren im Sozialraum (Kitas, Schulen, Beratungsstellen etc.). Damit werden in Teilen der Jugendhilfe und der Eingliederungshilfe Steuerungsformen aus der kommunalen Beschaffungspraxis (z.B. Straßenbau) übernommen. Erklärtes Ziel sozialraumorientierter Steuerungsmodelle sind Einsparungen durch Budgets sowie eine rigidere Steuerung durch die öffentliche Hand, die notwendigerweise zulasten des Vorrangs der freien Wohlfahrtspflege geht, einschließlich einer Reduzierung der Leistungserbringer (hierzu Gerlach/Hinrichs 2016a, S. 193ff.; 2016b, S. 292ff.). Sozialraumorientierte Steuerungsmodelle, die ein Budget beinhalten, sind von den Verwaltungsgerichten bislang durchweg für rechtswidrig erklärt worden.8 Sie verstoßen gegen Art. 12 GG (Berufsausübungsfreiheit), weil sie den ‚Marktzugang‘ für die in den Interessenbekundungsverfahren nicht ausgewählten Träger erschweren oder ausschließen. Außerdem werden nach Ansicht der Gerichte wesentliche Strukturprinzipien des Fürsorgerechts missachtet, so insbesondere der Bedarfsdeckungsgrundsatz und das Wunsch- und Wahlrecht der Hilfesuchenden (zum Ganzen ausführlich Gerlach/ Hinrichs 2016a; 2010, S. 342ff.). Im Bereich der Jugendhilfe sollen sie durch eine Gesetzesänderung legitimiert werden (Gerlach/Hinrichs 2016b, S. 292ff.). Ambulante Leistungen Die Inanspruchnahme von Leistungen bei Leistungserbringern setzt grundsätzlich voraus, dass die Leistungserbringer Vereinbarungen mit dem jeweiligen Sozialleistungsträger abgeschlossen haben. Diese sind also Voraussetzungen für den Marktzugang. Im Jugendhilferecht ist dieses Prinzip nur für die stationären Leistungen geregelt. Im Bereich der ambulanten Jugendhilfeleistungen enthält § 77 SGB VIII lediglich eine Regelung, wonach Vereinbarungen zwischen der öffentlichen und der freien Jugendhilfe ‚anzustreben‘ sind. Dies führt dazu, dass im Bereich der ambulanten Jugendhilfe die Durchsetzbarkeit von Vereinbarungen für die Leistungserbringer erheblich erschwert ist und in Ermangelung eines Schiedsstellenverfahrens langwierige Gerichtsverfahren erforderlich sind. Dazu kommt eine spezifische Abhängigkeit von dem öffentlichen Jugendhilfeträger: Anders als im stationären Bereich wird die Belegung ambulanter Jugendhilfeleistungsangebote in aller Regel vorwiegend durch das Jugendamt gesteuert. Dieses entscheidet faktisch über das Ob und Wie von Hilfen. Anders dagegen im Bereich des SGB XII: Hier werden ambulante und stationäre Maßnahmen materiell- und verfahrensrechtlich gleich behandelt (§ 75 Abs. 1 S. 2 SGB XII). Die oben skizzierte faktische Abhängigkeit von dem Leistungsträger besteht freilich auch hier. 4.2 8 Zuletzt VG Hamburg, NDV-RD 2016, S. 42ff., davor etwa OVG Lüneburg, DVBl 2012, S. 1123ff.; weitere umfangreiche Nachweise bei Gerlach/Hinrichs 2016a. Florian Gerlach/Knut Hinrichs 182 Leistungsvereinbarungen Mindestinhalte Die zwingend notwendigen Inhalte von Leistungsvereinbarungen sind gesetzlich geregelt (§ 76 Abs. 1 SGB XII, § 78 c SGB VIII). Kernbestandteile sind – Aussagen zur Art, Ziel und Qualität der Leistung und zum betreuenden Personenkreis, – zur personellen Ausstattung (d.h. Aussagen zur Qualität und Quantität des Personals)9 sowie zur – sächlichen Ausstattung. Für die Ausgestaltung der Leistungsvereinbarung gibt es zum Teil in den Bundesländern durch Rahmenverträge vorgegebene Muster, die allerdings rechtlich nicht bindend sind (Sächsisches LSG, Sozialrecht aktuell 2015, S. 253ff.). Personal (Qualifikation und Personalmengen) Da die Personalkosten in der Regel den größten Bestandteil (ca. 80%) des Leistungsentgeltes ausmachen, stellen diese auch den größten ‚Zankapfel‘ in Entgeltverhandlungen dar. Bei der Leistungsvereinbarung wird wesentlich um Personalmengen, seltener um -qualifikationen gestritten. Im Jugendhilferecht folgen die Leistungsvereinbarungen hinsichtlich der Personalmengen oft den Vorgaben der Landesjugendämter im Betriebserlaubnisverfahren nach § 45 SGB VIII. Die Träger der öffentlichen Jugendhilfe erkennen zumeist nur die Personalmengen an, die das Landesjugendamt als Aufsichtsbehörde festgesetzt hat. Dies erscheint fragwürdig, da der Maßstab der Landesjugendämter die Untergrenze des Kindeswohls beschreibt.10 Der Leistungserbringer kann diese Mindeststandards nicht unterschreiten, wohl aber überschreiten. Es obliegt seiner Trägerautonomie, bedarfsgerechte Leistungsangebote zu schaffen, die mehr bieten, als nur das Kindeswohl abzusichern. Auch im Bereich des SGB XII wird erbittert um Personalmengen gestritten. Eine Orientierung an der Betriebserlaubnis wie im Jugendhilferecht scheidet aus, da Leistungserbringer im Bereich des SGB XII nicht betriebserlaubnispflichtig sind. Sie unterliegen lediglich einer repressiven Aufsicht durch die Heimaufsichtsbehörden. Eine besondere Problematik stellt der Umstand dar, dass anerkannte Verfahren und Standards zur Bemessung der Personalmengen fehlen. Dies führt bei Vertragsverhandlungen zu erheblichen Konflikten zwischen Leistungserbringern und Sozialhilfeträgern. Leistungsvereinbarung vor Entgeltvereinbarung In Leistungs- und Entgelt-/Vergütungsvereinbarungen werden für definierte soziale Dienstleistungen zukunftsbezogen Preise zwischen den Leistungserbringern und den Leistungsträgern vereinbart. Kern des Verhandlungsgeschäfts ist daher das ‚Bepreisen‘ von Leistungen. Dieser Preisfindung ist eine abgeschlossene Verhandlung über den Leistungsinhalt denklogisch vorausgesetzt. Vermeintliche Streits über die Entgelthöhe entpuppen sich im Verlauf von Verhandlun- 4.3 4.3.1 4.3.2 4.3.3 9 Hierzu gehören in der Regel Aussagen zur beruflichen Qualifikation sowie Personalschlüssel oder auch Gesamtpersonalmengen. 10 Wiesner in: Wiesner, SGB VIII, § 45, Rz. 18 spricht von „Minimalstandards“. Leistungserbringungsrecht in der Sozialwirtschaft 183 gen tatsächlich als Streit über den Leistungsinhalt.11 Zu schnell landen die Verhandlungspartner vielfach bei der Preisfrage, obwohl tatsächlich ein Streit um Leistungsinhalte zu führen wäre. Rechtsanspruch auf Abschluss einer Leistungsvereinbarung Die Vorschriften des Leistungserbringungsrechtes regeln nicht eindeutig, ob der Leistungserbringer einen Rechtsanspruch auf Abschluss einer Leistungs- und Entgelt-/Vergütungsvereinbarung hat. Sowohl § 75 Abs. 2 SGB XII als auch § 78b Abs. 1 SGB VIII regeln, dass eine Übernahme der Vergütung bzw. des Entgeltes nur erfolgen kann, wenn zwischen den Leistungsträgern und den Leistungserbringern eine Vereinbarung über die Leistung und das Entgelt/die Vergütung getroffen wurde. Überwiegend wird hier dem Leistungsträger ein (eng begrenztes) Ermessen eingeräumt. Dieses verdichtet sich zu einem Rechtsanspruch, wenn die Leistungsträger ihre Ablehnung auf ermessensfehlerhafte Erwägungen stützen. Insbesondere stellt danach der Wunsch der Leistungsträger nach Steuerung von Bedarfen kein zulässiges Kriterium im Rahmen der Ermessensaus- übung dar. Damit besteht regelmäßig ein Anspruch auf Abschluss einer Leistungs- und Entgelt-/Vergütungsvereinbarung (Münder in Münder et al. 2013, FK-SGB VIII, § 78b Rz. 22.). Dieser Anspruch folgt letztlich auch aus Verfassungsrecht: Die Leistungsträger können sich auf ihre Berufsausübungsfreiheit gem. Art. 12 GG berufen, wenn sie mit einer Vereinbarung Zugang zum Sozialmarkt erstreben (hierzu Gerlach/Hinrichs 2010, S. 342, 344f.). Eine Verweigerung würde mangels gesetzlicher Legitimation zu einer Verletzung des Grundrechts führen. In der Praxis sind Streits um das ‚Ob‘ des Abschlusses einer Vereinbarung selten.12 Eine Ausnahme bilden Kommunen und Landkreise, in denen ein Sozialraumbudget vorliegt (hierzu oben unter 4.1). Streit um die Inhalte der Leistungsvereinbarung (Trägerautonomie) Ein häufiger Streitpunkt in Entgeltverhandlungen ist die Frage, in welchem Umfang der Leistungsträger Leistungsinhalte, die der Leistungserbringer in seiner Leistungsbeschreibung formuliert, inhaltlich mitgestalten und -bestimmen darf. Die Leistungsträger berufen sich dabei auf die Formulierung, wonach auch über die Leistung eine entsprechende ‚Vereinbarung‘ getroffen werden muss (§ 78b SGB VIII, § 75 SGB XII). Die Leistungserbringer wehren sich dagegen mit einem Hinweis auf ihre Trägerautonomie (§ 4 Abs. 1 S. 2 SGB VIII, § 5 Abs. 2 Satz 2 SGB XII) Der Konflikt lässt sich durch einen Rückbezug auf den gesetzlich definierten Bedarf der Berechtigten lösen: Macht der Leistungserbringer ein Leistungsangebot, für das hinsichtlich eines abstrakt bestimmbaren Kreises von Hilfebedürftigen Bedarf besteht, so liegt es in seiner Trägerautonomie dieses Angebot inhaltlich auszugestalten. Der Leistungsträger darf jedoch eingreifen, wenn das Leistungsangebot nicht mit einem gesetzlichen Bedarf korreliert. 4.3.4 4.3.5 11 Bsp.: Streit um die Frage, ob ein/e in der Einrichtung eingesetzte Psycholog_in zu teuer ist. Hinter diesem Streit kann sich sowohl eine Auseinandersetzung um die korrekte Bemessung der Lohnhöhe (dann Streit um Entgeltvereinbarung) wie auch ein Streit um die Frage verbergen, ob der Leistungserbringer überhaupt ein/e Mitarbeiter_in mit der Qualifikation „Psychologe“ für die bedarfsgerechte Leistungserbringung benötigt (dann Streit um Leistungsvereinbarung). 12 zum SGB VIII Münder in Münder et al. 2013, FK-SGB VIII, § 78b Rz. 22 sowie zum Bereich des SGB XII bei Neumann in: Luthe 2016a, § 75, Rz. 22ff. Florian Gerlach/Knut Hinrichs 184 Davon zu unterscheiden ist der Fall, bei dem der Leistungsträger Änderungen im Leistungsangebot verlangt, weil die beschriebene Leistung mit den von dem Träger ebenfalls beschriebenen Personal- und Sachmitteln nicht bedarfsgerecht erbracht werden kann.13 Betriebserlaubnis und Leistungsvereinbarung Im Jugendhilferecht bedarf der Leistungserbringer einer Betriebserlaubnis nach § 45 SGB VIII. Voraussetzung für deren Erteilung ist unter anderem, dass der Leistungserbringer auch die wirtschaftlichen Voraussetzungen für den Betrieb erfüllt (§ 45 Abs. 2 Nr. 1 SGB VIII). Die Aufsichtsbehörden verlangen daher oftmals den Nachweis von Vereinbarungen gem. §§ 78a ff. SGB VIII mit dem zuständigen Jugendamt. Umgekehrt setzen viele Jugendämter voraus, dass bereits vor Verhandlungsbeginn eine Betriebserlaubnis vorliegt – ein ‚Henne-Ei‘-Problem. In manchen Bundesländern kooperieren deshalb die für die Betriebserlaubniserteilung zuständigen Behörden mit den nach § 78c SGB VIII zuständigen Jugendämtern. Dies ist bedenklich, weil der Gesetzgeber durch die Verlagerung der Aufsichtsfunktion auf die Landesjugendämter die Unabhängigkeit der Aufsichtsaufgabe von fiskalischen Überlegungen sicherstellen wollte. Es ergeben sich i.Ü. auch datenschutzrechtliche Bedenken. All dies führt zu der Forderung, beide Verfahren unabhängig voneinander zu betreiben. Hilfreich ist es, zunächst mit dem zuständigen Landesjugendamt zu klären, ob das Vorhaben grundsätzlich betriebserlaubnisfähig ist. Hilfebedarfsgruppen und Leistungstypen Nach § 76 Abs. 2 Satz 3 SGB XII kann im Eingliederungshilferecht eine Typisierung der Leistung erfolgen, indem die sogenannte Maßnahmepauschale nach Gruppen für Leistungsberechtigte mit vergleichbarem Hilfebedarf kalkuliert wird. In der Praxis hat sich das sogenannte ‚Metzler-Verfahren‘ durchgesetzt (zum Ganzen Brünner/Philipp 2008, S. 1ff.). Hierbei werden die Hilfebedürftigen Leistungstypen und Hilfebedarfsgruppen zugeordnet. Das ‚Metzler-Verfahren‘ sieht sich insbesondere vonseiten der Leistungsträger grundsätzlicher Kritik ausgesetzt (ausführlich: Jaritz/Eicher in: Schlegel/Voelzke 2014, jurisPK-SGB XII, § 76 SGB, Rz. 71ff.). Außerdem kommt es zu zahlreichen Rechtsstreitigkeiten hinsichtlich der richtigen Eingruppierung in die jeweiligen Leistungstypen und Hilfebedarfsgruppen. Aus der Perspektive der Leistungserbringer ist problematisch, dass bei Beginn der tatsächlichen Betreuung die Eingruppierung in Leistungstyp und Hilfebedarfsgruppe oft noch nicht rechtsverbindlich erfolgt ist. Hilfebedürftige werden oft über Monate betreut, ohne dass eine entsprechende Klärung vorliegt. Die tatsächlich erbrachte und die bewilligte Leistung können daher auseinanderfallen, was ein erhebliches Risiko für die Leistungserbringer darstellt. 4.3.6 4.3.7 13 Beispiel: Der Träger macht ein Angebot für eine heilpädagogische Wohngruppe. In der Leistungsbeschreibung findet sich kein heilpädagogisches Personal. Hier passen die behauptete Leistung und das Personal nicht zusammen. Gegenbeispiel: Der Träger will ein Angebot nach § 34 SGB VIII machen, bei dem Reittherapie zur Grundleistung gehört. Kann der Träger belegen, dass Reittherapie für einen abstrakt zu bestimmenden Personenkreis ein bedarfsgerechtes Angebot darstellt, gehört es zur Trägerautonomie, ein solches Angebot zu schaffen. Leistungserbringungsrecht in der Sozialwirtschaft 185 Entgeltvereinbarungen Grundsatz der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit – externer Vergleich Leistungsentgelte müssen den Grundsätzen der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit genügen (§ 75 Abs. 3 Satz 2 SGB XII, § 78 b Abs. 2 SGB VIII). Nach ständiger Rechtsprechung und auch einhelliger Rechtsauffassung sowohl der Verwaltungs- als auch der Sozialgerichtsbarkeit ist Maßstab für die Frage der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit der sogenannte externe Vergleich. Ab hier allerdings hört die Einigkeit auf. Einerseits wird vertreten, dass der externe Vergleich lediglich ein Ergebnisvergleich ist. Leistungsentgelte sind nach dieser Rechtsauffassung dann angemessen, wenn sie sich im Rahmen der Bandbreite vergleichbarer Leistungsangebote bewegen. Interner Kostennachweise bedarf es danach nicht (dies vertritt etwa Münder in Münder et al. 2013, FK-SGB VIII, § 78 b Rz. 18). Andererseits vertritt das Bundessozialgericht (BSG) – allerdings zum Pflegeversicherungsrecht – die Auffassung (BSG, Urteil vom 29.1.2009, B 3 P 7/08 R, juris.), dass der Leistungserbringer seine Selbstkosten zunächst umfassend darzulegen habe; dieser Auffassung folgen in der Praxis eher die Leistungsträger. Dazwischen gibt es vermittelnde Lösungen (Jaritz/Eicher in: Schlegel/ Voelzke 2014, § 75, Rz. 107ff.), die davon ausgehen, dass die Rechtsprechung des BSG zum Pflegeversicherungsrecht nur bedingt auf das Fürsorgerecht übertragbar sei. Auch das BSG hat nunmehr betont, dass die stringenten Vorgaben des dritten Senats des BSG zum externen Vergleich in der Pflegeversicherung wegen der andersartigen normativen Struktur des SGB XII nicht umstandslos übertragbar seien (BSG, Entscheidung vom 7.10.2015, B 8 SO 21/14 R, juris). Eine unreflektierte Übernahme der Rechtsprechung zum externen Vergleich im Pflegeversicherungsrecht im Fürsorgerecht komme deshalb nicht in Betracht (Jaritz/Eicher in: Schlegel/ Voelzke 2014, Rz. 111, m.w.N. unter Hinweis auf das Sächsische LSG, Entscheidung vom 1.4.2015, L 8 SO 86/12 KL und L 8 SO 87/12 KL, juris). Die Besonderheiten des sozialhilferechtlichen Leistungserbringungsrechts erforderten einen dreistufigen Vergleich: Im ersten Schritt, die Plausibilität der vom Leistungserbringer vorgelegten Kalkulation zu prüfen; in einem zweiten Schritt sei die plausible Vergütung zu den Vergütungssätzen anderer Leistungserbringer mit vergleichbarem Leistungsangebot ins Verhältnis zu setzen; im dritten Schritt sei dann, wenn die Vergütung des Leistungserbringers höher sei, als diejenigen vergleichbarer Leistungserbringer, zu beurteilen, ob diese höhere Vergütung gleichwohl mit den Grundsätzen von Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit vereinbar sei. Von erheblicher Bedeutung ist sodann die Frage, wie die bereits auf der ersten Stufe verlangte Plausibilität der Kalkulation zu prüfen ist. Hierzu wird etwa ausgeführt (ebd.), dass dies gerade nicht auf der Basis von sog. Ist-Werten oder Gestehungskosten zu erfolgen habe. Vielmehr könne im Rahmen dieser Plausibilitätsprüfung der internen Kostenpositionen auf allgemeine Erfahrungs- und Richtwerte bzw. Bezugsgrößen zurückgegriffen werden. Dieser Gedanke überzeugt sowohl für den Bereich des SGB XII wie des SGB VIII. Ein umfassender Ist-Kosten-Nachweis kann von den Leistungserbringern nicht verlangt werden. Selbst die Rechtsprechung zum Pflegeversicherungsrecht akzeptiert insoweit die Rechte der Leistungserbringer auf Schutz ihrer Geschäfts- und Betriebsgeheimnisse und beschränkt Offenbarungspflichten auf Ausnahmen, in denen Plausibilität auf andere Weise nicht dargelegt werden kann (BSGE 102 227ff.). Auch in der jugendhilferechtlichen Rechtsprechung wird diese Position gestützt. Außerdem kommt die Offenbarung interner Positionen nur dann in Betracht, wenn der Leistungsträger seine Einwen- 4.4 4.4.1 Florian Gerlach/Knut Hinrichs 186 dungen gegen die Kalkulation zuvor „substantiiert“ darlegt; dem unbegründeten Verlangen nach Vorlage weiterer Unterlagen muss nicht gefolgt werden (ebd.). Ein weiterer Streitpunkt im Zusammenhang mit dem externen Vergleich ist schließlich die Frage, welche Einrichtungen regional als Referenzgröße heranzuziehen sind. Üblicherweise wird auf den Einzugsbereich der Einrichtung abzustellen sein. Wird die Einrichtung landesweit oder auch bundesweit belegt, gilt dies als Vergleichsmaßstab. In der Verhandlungspraxis wird auf die ausgefeilte Dogmatik von Rechtsprechung und Literatur zum externen Vergleich kaum Rücksicht genommen. Wie selbstverständlich und den Traditionen des alten Selbstkostendeckungsprinzips folgend, werden von den Leistungsträger Kostennachweise verlangt, die tief in die Kalkulationsgrundlagen der Leistungserbringer hineinreichen. Die Praxis zeigt weiter, dass weitreichende Kostennachweise die Streitigkeiten eher beflügeln als schlichten, auch weil es zum Wesen betriebswirtschaftlicher Kalkulationen gehört, dass diese an vielen Stellen normative Wertungen, also hinterfragbare Weichenstellungen enthalten. Deshalb erscheint es ratsam, sich vermehrt an üblichen Richtgrößen vergleichbarer Einrichtungen als an konkreten Kosten im Einzelfall zu orientieren. Die Verwaltungspraxis der Schiedsstellen im Hinblick auf den externen Vergleich zeigt sich insgesamt nicht einheitlich. Eine Kostenkontrolle im Detail überfordert die Schiedsstellen, die in Ermangelung eines adäquaten Verwaltungsunterbaus für eine umfassende Kontrolle strukturell nicht gerüstet sind (hierzu BSGE 120, 51ff.). Prospektivität Leistungsentgelte bzw. Vergütungen sind prospektiv zu verhandeln. Anders als im alten System der sog. ‚Spitzabrechnung‘ sind nachträgliche Ausgleiche unzulässig. Abweichungen zwischen Kalkulation und später tatsächlich Erwirtschaftetem liegen daher in der Risikosphäre der Leistungserbringer. Eine Durchbrechung dieses Grundsatzes ist nur unter den sehr engen Voraussetzungen des sogenannten „Wegfalls der Geschäftsgrundlage“ zulässig. Die Verlagerung des Risikos für die Auskömmlichkeit der Leistungsentgelte und Vergütungen auf die Leistungserbringer zwingt diese dazu, vorsichtig zu kalkulieren. Es ist deshalb sachgerecht, wenn Leistungserbringer prospektive Kosten, deren Höhe sie nicht genau absehen können, in einer angemessenen Größenordnung kalkulieren. So sollte bei prospektiven Lohnkosten der Maßstab durchschnittlicher Lohnsteigerungen der vergangenen Jahre zugrunde gelegt werden, statt sich an einem besonders niedrigen Abschluss in einem Vorjahr zu orientieren. Rückforderung von Entgelten oder Entgeltbestandteilen Es häufen sich gegenwärtig Rückzahlungsbegehren der Leistungsträger wegen behaupteter Überzahlungen. So wird geltend gemacht, der Leistungserbringer habe seine Leistungen nicht ordnungsgemäß erbracht, etwa weil die prospektiv kalkulierten Personalmengen nicht vorgehalten würden, oder weil Personal eingesetzt worden sei, das der Qualifikation nach nicht dem in der Leistungsvereinbarung vereinbarten entsprochen habe. Solche Rückforderungsansprüche dürften im Regelfalle ausscheiden, weil im prospektiven Entgeltsystem nachträgliche Aus- 4.4.2 4.4.3 Leistungserbringungsrecht in der Sozialwirtschaft 187 gleiche unzulässig sind und Rückforderungsansprüche einen Verstoß gegen dieses Prinzip darstellen.14 Zwar hat der Bundesgerichtshof in einer Entscheidung zum SGB XII einen auf § 812 BGB (ungerechtfertigte Bereicherung) gestützten Rückforderungsanspruch nicht grundsätzlich ausgeschlossen (BGHZ 209, 316-329.). Eine Rückforderung kommt danach freilich nur dann in Betracht, wenn der gegenüber dem Hilfesuchenden erlassene Bewilligungsbescheid zuvor zurückgenommen wurde. Da eine solche Rücknahme, zumal wenn sie rückwirkend erfolgt, den engen Bindungen der Vorschriften über die Rücknahme von Verwaltungsakten unterliegt, dürfte ein Rückforderungsanspruch nur selten durchgreifen. Vor allem aber kann der Leistungserbringer etwaigen Rückzahlungsforderungen des Leistungsträgers all diejenigen Einwendungen entgegensetzen, die er auch dem/r Hilfesuchenden aus dem privatrechtlichen Schuldverhältnis (Erfüllungsverhältnis) entgegensetzen kann.15 Spenden Spenden und andere außerordentliche Einnahmen sind nicht entgeltmindernd zu berücksichtigen (Banafsche in: Stähr 2017, SGB VIII, § 78c, Rz. 16). Miete In der Regel entzünden sich Streitigkeiten über Mietzahlungen an Unternehmensgestaltungen, bei denen die Leistungserbringer ihren Einrichtungsbetrieb in eine Betreibergesellschaft auslagert und die Grundstücke z.B. in einer Stiftung halten. Sodann werden zwischen Betreibergesellschaft und Stiftung Grundstücke und Einrichtungsteile vermietet oder verpachtet. Derartige Verfahren sind grundsätzlich anerkannt, wenn die Gestaltung der Miet- und Pachtverhältnisse einem Fremdvergleich standhält. Jedoch kommt es regelmäßig zu Auseinandersetzungen über die Miethöhe. Hierbei ist zu unterscheiden: Geht es um die Angemessenheit der Flächen, so handelt es sich um einen Streit um den Leistungsinhalt und nicht um eine Frage der ‚Preisfindung‘. Wird dagegen – wie häufig – die Höhe des Quadratmetermietzinses bestritten, liegt ein Streit auf der Entgeltebene vor. Entscheidend ist dann, ob der Mietzins im Fremdvergleich angemessen ist. Ein erster Maßstab kann der örtliche Mietpreisspiegel sein. Allerdings sind die kommunalen Mietpreisspiegel auch politisch beeinflusst und zum Teil auch zeitlich überholt, weshalb sie oft erheblich zu niedrige Mieten ausweisen. Weiter ist zu berücksichtigen, dass Jugendhilfe- und Sozialhilfeeinrichtungen über eine Ausstattung verfügen, die weit über die übliche Ausstattung von Wohngebäuden hinausgeht (Brandschutz, Aufzüge etc.) und einem besonderen Verschleiß unterliegen. Dementsprechend sind hier Aufschläge anerkannt (Jaritz/Eicher in: Schlegel/Voelzke 2014, jurisPK-SGB XII, § 75, Rz. 112). 4.4.4 4.4.5 14 Münder in Münder et al. 2013, FK-SGB VIII, § 78 d Rz. 1; Wiesner in: Wiesner 2015, SGB VIII, § 78d Rz. 2; Telscher 2014, jurisPK-SGB VIII, § 78d SGB VIII, Rz. 15; Banafsche in: Stähr 2017, SGB VIII, § 78d, Rz. 5, jeweils m.w.N. 15 Beispiel: Der Leistungsträger verlangt Vergütungen für nicht erbrachte Fachleistungsstunden zurück. Sie wurden nicht erbracht, weil der/die Hilfesuchende unentschuldigt fehlte. Selbst wenn der Leistungsträger im Verhältnis zum/r Hilfesuchenden den bewilligenden Verwaltungsakt zurücknähme, schied eine Rückforderung gegenüber dem Leistungserbringer aus, weil der Leistungserbringer dem/r Hilfesuchenden den Einwand des § 615 BGB entgegenhalten könnte. Diesen Einwand kann er auch dem Leistungsträger entgegenhalten, denn das Rechtsverhältnis zwischen Leistungsträger und Leistungserbringer ist durch den Schuldbeitritt geprägt. Florian Gerlach/Knut Hinrichs 188 Zustimmung zu Investitionen; Rückwirkung der Zustimmung Beabsichtigen Leistungserbringer, die bereits über eine Leistungs- und Entgeltvereinbarung/ Vergütungsvereinbarung verfügen, zu investieren, bedürfen sie, wollen sie die Investitionen im Entgelt refinanziert bekommen, einer Zustimmung des Leistungsträgers (§ 78 c Abs. 2 Satz 3 SGB VIII, § 76 Abs. 2 Satz 4 SGB XII). Häufig werden hier entsprechende Anträge von den Leistungserbringern in Unkenntnis nicht gestellt. Darüber hinaus ist dem Gesetzeswortlaut nicht zu entnehmen, an welchem Maßstab sich die Zustimmungsentscheidung auszurichten hat. Es ist insoweit zu fragen, ob der Leistungserbringer die Investitionen tätigen muss, um weiterhin sein Leistungsangebot bedarfsgerecht erfüllen zu können (Beispiel: Brandschutz). Eine Klärung beim Verwaltungsgericht (Jugendhilfe) bzw. dem Sozialgericht (Eingliederungshilfe) wird vielfach gescheut: Entsprechende Klageverfahren dauern oft mehrere Jahre. Eilrechtsschutz kommt in der Regel nicht in Betracht (LSG NRW, Beschluss vom 3.11.2014 – L 9 SO 310/14 ER KL –, Rz. 24, juris). Gewinn Der Leistungserbringer kann im System des prospektiven Entgeltrechts einen sog. Risiko- oder Gewinnzuschlag geltend machen (hierzu: BVerwGE 108, 56ff., Rz. 12; BSGE 113, 258ff., Rz. 26). Hinsichtlich der Höhe des Gewinns wird unter Bezugnahme auf § 44 SGB I u.a. ein Gewinnzuschlag in Höhe von 4% ohne Weiteres für angemessen gehalten (LSG-Berlin Brandenburg, Urteil vom 29.10.2009, Az.: L 27 P 46/08, Rz. 35 – juris; Hess. Schiedsstelle nach § 76 SGB XI, Beschl. v. 15.2.2015, 18 c 07 – 13/14 – juris). In der Vergangenheit erzielte Überschüsse dürfen bei Vereinbarung eines prospektiv festzulegenden Entgeltes nicht mindernd berücksichtigt werden, da ansonsten gegen das Verbot nachträglicher Ausgleiche (§ § 78 d Abs. 1 S. 2 SGB VIII, § 77 Abs. 1 S. 1 2. Hs. SGB XII) verstoßen würde (Banafsche in: Stähr 2017, SGB VIII, § 78c, Rz. 16). Ebenso unzulässig ist die Verrechnung vergangener Verluste. Eigenkapitalverzinsung Von dem Leistungserbringer eingebrachtes Eigenkapital, z.B. in Form von Grundstücken, ist angemessen zu verzinsen. Auch Rahmenverträge enthalten inzwischen z.T. entsprechende Klauseln. Diese Eigenkapitalverzinsung ist auch sachgerecht, denn, läge etwa das Eigentum am Grund und Boden bei einem/r Dritten (Vermieter_in), muss der an diesen gezahlte Mietzins in die Refinanzierung einfließen. Personalkosten Die Rechtsprechung erkennt zur häufig umstrittenen Höhe der Personalkosten an, dass die Zahlung von Tariflöhnen stets angemessen ist (BSGE 113, 258ff.). Tariflöhne stellen die Untergrenze einer wirtschaftlich angemessenen Vergütung dar. Unerheblich ist, ob vergleichbare Einrichtungen tatsächlich geringere als tarifgerechte Vergütungen zahlen. Weiteren Konfliktstoff bieten Vergütungen für Leitungspersonal, da Leitungspersonal oft außertariflich bezahlt wird. Hier muss sich der Leistungserbringer bei den Leitungspersonalkosten an vergleichbaren Vergütungen anderer Leistungserbringer messen lassen.16 4.4.6 4.4.7 4.4.8 4.4.9 16 Siehe hierzu den Beschluss der Schiedsstelle LWL nach § 78 g SGB VIII vom 9.9.2008, Az. 50 51 00 78 1/08 u. 50 51 00 78 1a/08, in dem die Schiedsstelle einem Einrichtungsleiter einer privatgewerblichen Einrichtung mit Leistungserbringungsrecht in der Sozialwirtschaft 189 Sachkosten Für die Sachkosten bestehen in der Regel pauschalierte Richtwerte. Die Sachkostenrichtwerte lassen Überschreitungen zu. Den Leistungserbringern wird es in diesem Fall jedoch zugemutet, die geltend gemachten höheren Sachkosten plausibel zu machen. Im zweiten Schritt wird dann nach deren Angemessenheit gefragt. Hierbei gelten wieder die Maßstäbe des externen Vergleichs. Vereinbarungszeitraum und Rückwirkung Vereinbarungen sind für einen zukünftigen Zeitraum abzuschließen (§ 78d Abs. 1 und Abs. 2 S. 1 SGB VIII, § 77 Abs. 1 SGB XII). Ein Laufzeitbeginn vor dem Datum der Unterschriftsleistung durch beide Parteien ist daher unzulässig. Gleichwohl wird dies praktiziert. Es ist dann fraglich, ob andere ‚belegende‘ Jugendämter die Kosten für die Vergangenheit übernehmen. Das Verbot rückwirkender Festsetzungen ist durchbrochen, wenn die Schiedsstelle angerufen wird und diese über den Antrag entscheidet: Entscheidungen der Schiedsstelle treten zu dem von der Schiedsstelle bestimmten Zeitraum in Kraft. Die Schiedsstelle kann den Laufzeitbeginn der Vereinbarung auf einen in der Vergangenheit liegenden Zeitraum festsetzen (§§ 78g Abs. 2 S. 1 und 2, 78d Abs. 2 S. 2, 2. Hs. SGB VIII sowie § 77 Abs. 2 SGB XII). Dieser darf nach dem Gesetzeswortlaut jedoch nicht vor dem Tag des Antragseingangs bei der Schiedsstelle liegen.17 Hinsichtlich des Laufzeitendes gilt Vertragsfreiheit. Können sich die Parteien nicht einigen, entscheidet die Schiedsstelle. Üblich sind Jahreszeiträume. Kurze Laufzeiten sind daher für die Leistungserbringer günstiger als längere Laufzeiten. Örtliche Zuständigkeit Örtlich zuständig für den Abschluss von Leistungs-, Entgelt- und Qualitätsentwicklungsvereinbarungen bzw. Vergütungsvereinbarungen ist der Leistungsträger am Sitz der Einrichtung (§ 78 b Abs. 1 Satz 1 SGB VIII, § 77 Abs. 1 Satz 2 SGB XII). Bei dezentral organisierten Einrichtungen kann die örtliche Zuständigkeit streitig werden. Richtigerweise ist darauf abzustellen, wo sich die zentrale Organisationseinheit und die verantwortliche Leitung der Einrichtung befinden (Wiesner in: Wiesner 2015, SGB VIII, § 78e, Rz. 2). Qualitätsprüfung Die zwischen den Leistungsträger und den Leistungserbringern geschlossenen Vereinbarungen und auch die Landesrahmenverträge enthalten regelmäßig Vorschriften über sogenannte Qualitätsprüfungen. Zum Teil sind auch Wirtschaftlichkeitsprüfungen vorgesehen. Qualitäts- und 4.4.10 4.5 4.6 4.7 Blick auf dessen Risiko, die sozialen Lebensrisiken eigenverantwortlich absichern zu müssen, Bruttopersonalkosten deutlich oberhalb vergleichbarer Tarifwerte zugebilligt hat. 17 In (BSGE 116, 227ff.) geht das Bundessozialgericht – entgegen dem Gesetzeswortlaut – davon aus, dass die Schiedsstelle eine Vergütungsvereinbarung auch rückwirkend auf einen Zeitraum vor Einreichung des Schiedsstellenantrages festsetzen kann. Florian Gerlach/Knut Hinrichs 190 Wirtschaftlichkeitsprüfungen bilden in der Praxis der Jugend- und Sozialhilfe eher die Ausnahme. Im Bereich der GKV und der PV kommen sie dagegen häufig vor. Die Regelungen zur Qualitäts- und Wirtschaftlichkeitsprüfung setzen üblicherweise einen begründeten Anlass für eine entsprechende Prüfung vor. Ob ein bestimmter Vorfall einen solchen begründeten Anlass darstellt, ist oft streitig. Dann muss der Leistungsträger eine Qualitätsund Wirtschaftlichkeitsprüfung ggf. gerichtlich durchsetzen. Mit der Reform des Bundesteilhabegesetzes werden die Prüfrechte der Leistungsträger erheblich ausgebaut (Art. 1, §§ 128, 129 BTHG (BGBl. Teil I, Nr. 66, v. 29.12.2016, S. 3234)). Schiedsstellenverfahren Werden sich die Verhandlungspartner_innen nicht einig, so können beide Parteien sechs Wochen nach der schriftlichen Aufforderung zur Verhandlung die Schiedsstelle anrufen. Die Schiedsstellen sind paritätisch mit Vertreter_innen der Seite der Leistungsträger und der Seite der Leistungserbringer besetzt und werden von einem/r unparteiischen Vorsitzenden geleitet. Die Schiedsstelle entscheidet unverzüglich über diejenigen Gegenstände, über die sich die Verhandlungspartner_innen nicht einigen konnten. Die Schiedsstellenverfahren bieten damit die Möglichkeit einer raschen Klärung streitiger Punkte. Schiedsstellenverfahren werden oft durch Vergleiche beendet. Auch bei streitiger Entscheidung können Lösungen in der Regel binnen weniger Monate herbeigeführt werden. Das Schiedsverfahren erweist sich damit als Instrument des effektiven Rechtsschutzes vor Durchführung eines Klageverfahrens. Nach derzeitiger Gesetzeslage gibt es Einschränkungen im Bereich des SGB XII, weil dort nur die Vergütungsvereinbarung, nicht aber auch die Leistungsvereinbarung schiedsstellenfähig ist. Dies wird sich ab dem 1.1.2018 durch das Bundesteilhabegesetz ändern. Auch Streitigkeiten über die Leistungsvereinbarung werden dann schiedsstellenfähig (Art. 1, §§ 126 Abs. 2 BTHG (BGBl. Teil I, Nr. 66, v. 29.12.2016, S. 3234)). Die Besetzung der Schiedsstelle mit Personen, jeweils mit Vertreter_innen der beiden ‚Lager‘ kann Interessenkonflikte und Befangenheitsproblematiken auslösen. Nach zutreffender Rechtsauffassung sind die Vorschriften über den Ausschluss und die Befangenheit von Personen (§§ 16, 17 SGB X) uneingeschränkt anwendbar.18 Klage, Eilverfahren und Beurteilungsspielraum Schiedsstellenentscheidung können durch Klage angefochten werden. Zutreffende Klageart ist die Anfechtungsklage. Wird die Schiedsstellenentscheidung aufgehoben, lebt das alte Schiedsstellenverfahren wieder auf. Die Schiedsstelle muss dann neu entscheiden. Die Rechtsprechung billigt den Schiedsstellen aufgrund ihrer Sachkompetenz und aufgrund des Umstandes, dass es bei vielen Entscheidungen auch um normative Fragen geht, einen sogenannten Beurteilungsspielraum zu (BSG, Urteil vom 7.10.2015 – B 8 SO 1/14 R –, SozR 4-3500 § 77 Nr 2, Rz. 14; VG Arnsberg, Urteil vom 8.12.2009 – 11 K 3688/08 –, Rz. 27, juris). Schiedsstellenentschei- 4.8 4.9 18 Gottlieb in: Kunkel/Kepert/Pattar 2016, SGB VIII, Rz. 6, 7 sowie Wiesner, in: Wiesner 2015, SGB VIII, Rz. 3a; Telscher in: Schlegel/Voelzke 2014, jurisPK-SGB VIII, § 78g, jeweils m.w.N.; einschränkend: BSGE 120, 51ff.. Leistungserbringungsrecht in der Sozialwirtschaft 191 dungen können daher nur auf sogenannte Beurteilungsfehler hin überprüft werden. Beurteilungsfehler sind zum Beispiel Verfahrensfehler wegen mangelnder Sachverhaltsaufklärung oder auch wegen falscher rechtlicher Wertung. Die Anzahl der Verfahren gerichtlicher Verfahren ist, gemessen an der Anzahl geschlossener Verträge, gering. Vergabeverfahren und Interessenbekundungsverfahren Zunächst in der Jugendhilfe, nun vermehrt auch in der Sozialhilfe wurden von den Leistungsträgern in den letzten Jahren sozialraumorientierte Steuerungsmodelle eingeführt, die im Rahmen von Budgets Leistungskontingente an ausgewählte Leistungserbringer ‚vergeben‘ haben. Eine Budgetierung von Rechtsansprüchen ist jedenfalls im Fürsorgerecht rechtswidrig (oben 4.1). Daher ist auch eine förmliche Vergabe solcher Kontingente nach Vergaberecht unzulässig.19 Die Leistungsträger haben daher häufig eine Auswahl von Leistungserbringern und eine Zuweisung von Kontingenten durch ‚Interessenbekundungsverfahren‘, also einem ‚Vergaberecht light‘, vollzogen. Geheilt werden kann hierdurch allerdings nur ein fehlerhaftes Verfahren, nicht aber die im Kern rechtswidrige Zuweisung von Kontingenten. Rahmenverträge Im SGB V, SGB VIII, SGB XI und SGB XII werden durchgängig Rahmenverträge zwischen den Spitzenverbänden der freien Wohlfahrtspflege, den Interessenverbänden der sonstigen Leistungserbringer und den Spitzenverbänden der Sozialleistungsträger vorausgesetzt. Diese Regelungen sollen die zwischen den Leistungserbringern und den Leistungsträgern zu führenden Einzelverhandlungen durch Standardisierung bestimmter Positionen (z.B. Sachkostenrichtwerte, Regelungen zu Eingruppierungen und Personalschlüsseln, etc.) entlasten. Die Rahmenverträge binden die Vertragsparteien der Leistungs- und Entgeltvereinbarungen bzw. Vergütungsvereinbarung und Qualitätsentwicklungsvereinbarungen nur dann, wenn beide Seiten dem Rahmenvertrag beigetreten sind. Rahmenverträge gelten also nur insofern, als die Parteien die Geltung wollen, sie können also partiell und einvernehmlich auch ausgeschlossen werden. Rahmenverträge müssen sich an höherrangigem Recht messen lassen. Verstoßen Rahmenverträge gegen gesetzliche Regelungen oder gegen zentrale Grundsätze des Leistungserbringungsrechts, sind sie rechtswidrig und damit ungültig. Richtlinien Von den Leistungsträgern werden Vertragsverhandlungen häufig mit ‚Richtlinien‘, einer bestimmten Verwaltungspraxis oder auch ‚Rundschreiben‘ argumentiert. Derartige Richtlinien stellen die einseitige Rechtsauffassung der Leistungsträger dar. Bindungswirkung im Sinne eines Gesetzes entfalten sie nicht. 4.10 4.11 4.12 19 OVG NRW, ZfJ 2005, S. 484ff.; OLG Düsseldorf, RsDE Nr 59 (2005), 81-86; Neumann/Nielandt/Philipp 2004. Für eine Anwendung des Vergaberechts nun wenig überzeugend Luthe 2016b, S. 489ff.. Florian Gerlach/Knut Hinrichs 192 Literatur Brünner, Frank/Philipp, Albrecht (2008): Die Einstufung in Hilfebedarfsgruppen nach § 76 Abs. 2 Satz 3 SGB XII. In: Beiträge zum Recht sozialer Dienste und Einrichtungen, H. 67, S. 1-37. Gerlach, Florian/Hinrichs, Knut (2010): Sozialraumorientierung und Sozialraumbudgetierung. Das Osnabrücker Modell. In: Zeitschrift für Kindschaftsrecht und Jugendhilfe, H. 10, S. 344. Gerlach, Florian/Hinrichs, Knut (2011): Regelfinanzierung von Frühen Hilfen in der Kommune. In: Freese, Jörg/Göppert, Verena/Paul,Mechthild (Hrsg.): Frühe Hilfen und Kinderschutz. Wiesbaden: Springer VS, S. 53-76. Gerlach, Florian/Hinrichs, Knut (2015): Weitere Entwicklung der Steuerung der Hilfen zur Erziehung und rechtliche Implikationen einer Förderfinanzierung von Einzelfallhilfen in der Kinder- und Jugendhilfe. In: Zeitschrift für Kindschaftsrecht und Jugendhilfe, H. 4, S. 134. Gerlach, Florian/Hinrichs, Knut (2016a): Verwaltungsgericht Hamburg untersagt die Pauschalfinanzierung von rechtsanspruchsgebundenen Einzelhilfen in der Kinder- und Jugendhilfe – Anmerkungen zum Urteil des VG Hamburg vom 10. Dezember 2015 und Ausblick auf die geplanten Gesetzesänderungen zur Schaffung neuer Finanzierungsmodelle im Bereich sozialräumlicher Hilfen und Angebote. In: Neue Praxis, H. 2, S. 193-198. Gerlach, Florian/Hinrichs, Knut (2016b): Eine erste Analyse des Entwurfs eines Reformgesetzes zum SGB VIII, Stand: 22.4.2016 (mit einem Nachtrag zum Stand vom 7.6.2016), oder: Wie man mit schönen Worten den Rechtsanspruch auf Hilfe zur Erziehung zurechtstutzt. In: Zeitschrift für Kindschaftsrecht und Jugendhilfe, H. 8, S. 292. Hinrichs, Knut (2016): Verwaltungsgericht Hamburg, Urteil v. 10.12.2015 – 13 K 1532/12. In: Rechtssprechungsdienst des Deutschen Vereins für öffentliche und private Fürsorge 21, H. 2, S. 42-48. Kunkel, Peter-Christian/Kepert, Jan/Pattar, Andreas (2016): SGB VIII, Lehr und Praxiskommentar. 6. Aufl., Baden-Baden: Nomos. Luthe, Ernst-Wilhelm (Hrsg.) (2016a): Sozialgesetzbuch, Kommentar, Loseblattsammlung, SGB XII. Herausgegeben von Karl Hauck und Wolfgang Noftz, Stand: 06/16. Berlin: Schmidt. Luthe, Ernst-Wilhelm (2016b): Die Vergabe sozialer Dienstleistungen nach § 130 GWB. In: Die Sozialgerichtsbarkeit, H. 9, S. 489-495. Maydell, Bernd, Baron von/Ruland, Franz/Becker, Ullrich (2012): Sozialrechtshandbuch (SRH). 5. Aufl., Baden-Baden: Nomos. Münder, Johannes u.a. (2013): Frankfurter Kommentar zum SGB VIII. 7. Aufl., Baden-Baden: Nomos. Neumann, Volker (1992): Freiheitsgefährdung im kooperativen Sozialstaat. Köln/Berlin/Bonn/München: Heymanns. Neumann, Volker/Nielandt, Dörte/Philipp, Albrecht (2004): Erbringung von Sozialleistungen nach Vergaberecht? Baden-Baden: Nomos. Sachße, Christoph/Tennstedt, Florian (1998): Geschichte der Armenfürsorge in Deutschland. Bd. 1. 2. 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Bundessozialgericht, Urteil v. 16. 05.2013 – B 3 P 2/12 R. In: Entscheidungen des Bundessozialgerichts (BSGE) 113, S: 258ff. BSG, Urteil vom 23.7.2014 – B 8 SO 2/13 R –, Entscheidungen des Bundessozialgerichts (BSGE) 116, 227-233, SozR 4-3500 § 77 Nr 1, Rz. 16. Bundessozialgericht, Urteil v. 7.10.2015 – B 8 SO 21/14 R. In: Entscheidungen des Bundessozialgerichts (BSGE) 120, 51ff. Landessozialgericht Berlin Brandenburg, Urteil v. 29.10.2009, Az.: L 27 P 46/08, Rz. 35. In: juris. 5. 6. Leistungserbringungsrecht in der Sozialwirtschaft 193 Schiedsstelle des Landschaftsverbands Westfalen-Lippe nach § 78 g SGB VIII vom 9.9.2008, Az. 50 51 00 78 1/08 u. 50 51 00 78 1a/08. (unveröffentlicht). Hess. Schiedsstelle nach § 76 SGB XI, Beschluss v. 15.2.2015, 18 c 07 – 13/14. In: juris. Bundesverfassungsgericht, Urteil v. 18.7.1967 – 2 BvF 3/62. In: Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts (BVerfGE) 22, S. 180ff Bundesverwaltungsgericht, Urteil v. 1.12.1998 – 5 C 17/97. In: Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts (BVerwGE) 108, S. 47ff. Bundesverwaltungsgericht, Urteil v. 1.12.1998 – 5 C 29/97. In: Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts (BVerwGE) 108, S. 56ff. Oberverwaltungsgericht Niedersachsen, DVBl 2012, S. 1123ff. Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen, Beschluss v. 21.8.2001–12 B 582/01. In: Rechtssprechungsdienst des Deutschen Vereins für öffentliche und private Fürsorge 2002, 7, H. 2, S. 26. Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 18.5.2005, Az. 12 B 1931/04. In: Zentralblatt für Jugendrecht 2005, S. 484-485. Oberlandesgericht Düsseldorf, Beschluss v. 22.9.2004, Az. VII Verg 44/04. In: Beiträge zum Recht der Sozialen Dienste und Einrichtungen 2005, H. 59, S. 81-86. Sächsisches Landessozialgericht, Urteil vom 1.4.2015 – L 8 SO 87/12 KL. In: Sozialrecht aktuell 2015, S. 253-260. Landessozialgericht Nordrhein-Westfalen, Beschluss v. 3.11.2014 – L 9 SO 310/14 ER KL –, Rz. 24. In: juris. Florian Gerlach/Knut Hinrichs 194 Meritorik in der Sozialwirtschaft Beate Finis Siegler Ausgangspunkt ist die Feststellung, dass die Sozialwirtschaft ein eigener Sektor an der Schnittstelle von Wirtschaft und Sozialbereich ist und eine eigene Steuerungslogik aufweist. Die Ressourcenallokation ist nicht konsumentengesteuert wie auf Märkten für private Güter, sondern bedarfsgesteuert, wobei der Bedarf das Ergebnis einer ökonomischen Transformation kollektiver Entscheidungen in Leistungen ist, mit denen in die Lebenslage und Präferenzen von Zielgruppen der Sozialpolitik interveniert wird. Damit ist im Kern das beschrieben, was als Meritorik bezeichnet wird. Der Begriff selbst stammt von dem Finanzwissenschaftler Richard Musgrave (1910–2007). Er hat sich in seiner Theorie des öffentlichen Haushalts Ende der 50er Jahre mit einer Begründung für Nichtmarktsteuerung befasst. Er beschreibt neben öffentlichen Gütern eine weitere Kategorie von Gütern, bei denen politische Entscheidungen eine zentrale Rolle spielen. „Sie werden durch den Markt innerhalb der Grenzen, die die wirksame Nachfrage auferlegt, befriedigt und gelangen dann in den Bereich öffentlicher Bedürfnisse, wenn sie als so bedeutend angesehen werden, dass für ihre Befriedigung durch das öffentliche Budget über das hinaus Sorge getragen wird, was der Markt zur Verfügung stellt und was von privaten Käufern bezahlt wird“ (Musgrave 1969, S. 15). Musgrave spricht von meritorischen Bedürfnissen, die „ihrer Natur nach eine Einmischung des Staates in die Konsumentenpräferenzen ein[schließen]“ (ebd., Hervorhebung FS). Mangelnde Konsumentensouveränität und Besonderheiten dieses Gütertyps begründen also die Entscheidung für eine nicht konsumentengesteuerte Ressourcenallokation bei Wohlfahrtsgütern. Da der Markt allokativ und distributiv versagt, werden in diesen Fällen Ressourcen fehlgesteuert. Während beim distributiven Marktversagen Gerechtigkeitsdefizite mit Blick auf Zahlungsfähigkeit und Zahlungsbereitschaft im Vordergrund stehen, wird das allokative Marktversagen auf informationelle Defizite, Internalisierungs- und Rationalitätsdefizite zurückgeführt. Hierzu gehören die Informationsasymmetrie zwischen Anbieter_in und Nachfrager_in, zwischen Produzent_in und Konsument_in, das Vorliegen externer Effekte und der Anreiz zum Free-rider-Verhalten und ‚moral hazard‘ sowie ‚verzerrte‘ Präferenzen bei den Konsument_innen, die eine Intervention erfordern. Anwendungsfälle sind laut Musgrave et al. (1990) Personen, denen es an Konsumentensouveränität mangelt, sog. ‚pathologische Fälle‘, die einer Vormundschaft bedürfen, die ‚Willensschwäche‘ von Entscheidungsträger_innen, Umverteilung durch Sach- und Dienstleistungen und in neueren Einlassungen die Befriedigung von Gemeinschaftsbedürfnissen. Da die Sozialwirtschaft die oben beschriebenen Besonderheiten aufweist, eignet sich das Konzept von den meritorischen Bedürfnissen und den meritorischen Gütern zur Analyse dieses Sektors (Finis Siegler 2017). Die Sozialwirtschaft gehört zur Mesoebene der Wohlfahrtsproduktion. Sie erstellt Leistungen, die überwiegend deshalb öffentlich refinanziert werden, weil sie Probleme behandeln, die auf der Makroebene sozialpolitischer Entscheidungen als ‚soziale‘ definiert wurden. In der Konsequenz dominieren nicht- schlüssige Tauschbeziehungen, der Markt versagt und Konsumentensouveränität spielt keine Rolle. Der Bedarf ist öffentlich bestimmt, spiegelt soziale und nicht individuelle Präferenzen wider und die Nachfrage nach den Leistungen ist anbieterdominiert. Die Sozialwirtschaft ist folglich mit ökonomischen, sozial- 195 rechtlichen, sozialpolitischen und ethischen Anforderungen konfrontiert, die im Konzept der Meritorik wie in einem Brennglas gebündelt sind. Die Debatte um das Konzept der Meritorik Um das Konzept der Meritorik ist seinerzeit eine heftige Diskussion entbrannt, ob die in der Praxis stattfindenden staatlichen Eingriffe auch theoretisch zu rechtfertigen seien. Bezugspunkt ist das neoklassische Verständnis von Konsumentensouveränität und der methodologische Individualismus. Die Diskussion erfolgte zunächst in der Zeitschrift Finanzarchiv (Head 1966, 1969, 1988; Mc Lure 1968; Andel 1969, 1984; Brennan/Lomasky 1983) und fand ihre Fortsetzung in der Zeitschrift für Wirtschafts- und Sozialwissenschaften (Schmidt 1988; Priddat 1992; Tietzel/Müller 1998). Zum Teil ist die Kontroverse auch auf Unklarheiten in Musgraves eigener Beschreibung seiner Konzeption und ihrer Vereinbarkeit mit der Idee der Konsumentensouveränität zurückzuführen. Im Ergebnis halten die meisten Autor_innen das Konzept für unvereinbar und sehen die Meritorik deshalb insgesamt kritisch. So formuliert Erlei (1989), dass selbst wenn es möglich sei, dass meritorische Bedürfnisse existieren, dies nichts darüber aussagt, ob und wie sie durch die Bereitstellung von Gütern befriedigt werden sollen. Die Bereitstellung sei mit fünf Problemen verbunden: einem Erkennungs-, Entscheidungs- und Missbrauchsproblem sowie den Problemen des Umgangs mit Minderheitenpräferenzen im Kontext eines demokratischen Entscheidungsverfahrens, in dem außerdem nur über Güterbündel und nicht über einzelne Güter abgestimmt werde. Im Zuge der Auseinandersetzung mit dem Konzept wurde von Musgrave selbst, aber auch von anderen Autor_innen, eine Weiterentwicklung vorgestellt, die eine Vereinbarkeit mit den normativen Grundlagen der Konsumentensouveränität ermöglichen soll. Die verschiedenen Positionen unterscheiden sich nicht nur hinsichtlich der Bewertung des Konzepts, sondern auch hinsichtlich der Definition, was unter meritorischen Gütern zu verstehen ist. Meritorik als paternalistischer Ansatz staatlicher Politik Tietzel/Müller definieren meritorische Güter als solche, „bei denen der Staat den über den Marktpreis vorgenommenen Ausschluss korrigiert und ein anderes als das ‚freiwillige‘ Konsumverhalten der Haushalte induziert oder erzwingt, wobei die optimale Konsummenge unter Bezug auf ein fiktives (‚politisches‘) Präferenzsystem festgelegt wird, welches von dem tatsächlichen Präferenzsystem der Haushalte abweicht“ (1998, S. 93). Sie operieren also mit einer ‚als ob‘-Fiktion beim Konsum durch die Haushalte, was allerdings ihrer Ansicht nach staatliche Interventionen auf individualistischer Grundlage nicht rechtfertigen könne. Schmidt (1988) versucht eine angebotsseitige Argumentation, bei der die meritorischen Bedürfnisse zum Grund für ein angebotsorientiertes Handeln der Akteure werden. Mit dem Leistungsangebot sollten bei den Bürger_innen neue Interessen und Wertvorstellungen erzeugt werden. Der Staat betreibe durch das Angebot der meritorischen Güter aktive Präferenzgenese bei den Konsument_innen. Bei dieser Betrachtung greife der Staat nicht auf hypothetisch bestehende Bedürfnisse zurück, sondern er schaffe sie selbst. Die Abstimmung habe aber letztlich in einem politischen Prozess unter Bürgerbeteiligung zu erfolgen, wobei allerdings gerade nicht über konkrete meritorische Güter abgestimmt werde, sodass auch dieser Rechtfertigungsversuch im Rahmen einer normativen Theorie der Konsumentensouveränität nicht weiterführe. 1. 1.1 Beate Finis Siegler 196 Meritorik als individualistisch orientierter Ansatz Brennan/Lomasky (1983, S. 183ff.) kritisieren an der im Finanzarchiv geführten Debatte, dass dem institutionellen Aspekt zu wenig Beachtung geschenkt werde. Sie stellen die These auf, dass es zentrale Unterschiede in den Kontexten für marktliche und politische Wahlen gebe, die implizieren, dass die in den beiden institutionellen Settings bekundeten Präferenzen unterschiedlicher Natur seien. Individuelle Souveränität umfasse drei Souveränitätsarten: Konsumentensouveränität, Wählersouveränität und reflexive Souveränität, denen analog Marktpräferenzen, politische Präferenzen und reflexive Präferenzen zugeordnet werden können. Brennan/ Lomasky definieren als meritorische Güter solche, „which the individual recognizes he ought to provide, but which due to weakness of will, moral turpitude or laxity he will not adequately provide in the market where the cost in ‚selfish pleasure‘ foregone is too high” (ebd., S. 199). In ihrer Analyse kommen sie zu dem Ergebnis, dass einiges dafür spreche, dass meritorische Güter politisch angeboten werden, wobei es sich um solche Güter handele, die Individuen reflexiv in größerer Menge zu konsumieren wünschen als sie selbst am Markt nachfragen würden. Priddat kommt zu der Einschätzung, dass auch Musgraves mittlerweile erfolgter Versuch, meritorische Güter über Gemeinschaftsbedürfnisse ethisch begründen zu wollen, nicht gelinge, weil die Theorie meritorischer Güter „nur als ökonomisch-allokationspolitische Lösung allgemein akzeptierter Werte und Normen verstanden werden könne“ (1992, S. 256). Er begründet dies mit dem Hinweis, dass es sich bei den von Musgrave ins Feld geführten Gemeinschaftsbedürfnissen um Grundbedürfnisse handele, die Voraussetzung für individuelle Kompetenzen seien, die ihrerseits erforderlich sind, damit Menschen überhaupt individuelle Bedürfnisse äußern und befriedigen können. Die Produktion meritorischer Güter diene deshalb keinem anderen Zweck als der Wiederherstellung der Handlungsfähigkeit der Wirtschaftssubjekte bezogen auf die Realisierung ihrer eigenen Präferenzen. „Der Staat als Produzent von Allokationskompetenz seiner Bürger erscheint notwendigerweise als meritorischer Staat, der per definitionem nicht in die Konsumenten-(und Produzenten-)souveränität der Wirtschaftssubjekte eingreift, es sei denn zur Wiederherstellung eben dieser Souveränität“ (ebd., S. 254). Die Realisierung der eigenen Präferenzen ist auch Thema verhaltensökonomischer Ansätze. Thaler/Sunstein bezeichnen ihren Ansatz, dass der Staat Institutionen und Kontexte so gestalten solle, dass sie individuell vorteilhafte Entscheidungen nahelegen, als libertär paternalistisch. „[W]ir sind dafür, dass private Institutionen, Behörden und Regierungen bewusst versuchen, die Entscheidungen der Menschen so zu lenken, dass sie hinterher besser dastehen – und zwar gemessen an ihren eigenen Maßstäben“ (2015, S. 15). Über die Gestaltung der Entscheidungsarchitektur, die den Individuen nicht eine bestimmte Entscheidung aufzwinge, sondern durch ‚nudges‘ eine Entscheidungshilfe zur Verfügung gestellt werde, können Individuen in ihrer Entscheidungsfindung unterstützt werden. Dies sei der Fall bei schwierigen und eher selten zu treffenden Entscheidungen, die nicht problemlos in allen Einzelheiten und in ihrer Tragweite verstanden werden können und bei denen häufig eine sofortige Rückmeldung fehle. „Wenn die Betroffenen nicht wissen, wie ihre Entscheidungen ihr Leben beeinflussen werden, dann ist es keine Hilfe, wenn sie eine Vielzahl von Optionen haben – und vielleicht bringt es ihnen ebenso wenig, sich selbst zu entscheiden“ (ebd., S. 112). Gottschalk möchte den Ansatz der Meritorik auf solche Güter begrenzen, die sie als „meritorische Kompetenzgüter“ bezeichnet, die „Vertrauen in die anbieterunabhängige Neutralität und 1.2 Meritorik in der Sozialwirtschaft 197 in das höhere Fachwissen der staatlichen Planträger sowie in die Gleichbehandlung aller Mitbetroffenen“ (2001, S. 166) erfordern. Sie seien mit dem Postulat der Konsumentensouveränität in Einklang zu bringen. Damit sei eine Konzeptentwicklung eingeleitet, weg vom ursprünglichen paternalistischen Ansatz, der Staat als besser informierte Gruppe greife in verzerrte Präferenzen der Konsument_innen ein, hin zu einem Ansatz der willentlich von den Konsument_innen autorisierten Eingriffe in die Präferenzen. Die Rede ist von einer individualistisch geprägten Meritorik, die auf dem Prinzip freiwilliger Delegation von Entscheidungskompetenz beruhe. Weil Menschen hierarchisch geordnete Präferenzen hätten, seien sie in der Lage, über ihre Präferenzen zu reflektieren und sich sowohl individuell selbst zu binden als auch über den politischen Prozess zu einer kollektiven Selbstbindung zu kommen. Es können somit verschiedene Mechanismen der Selbstbindung unterschieden werden: konstitutionelle Selbstbindung durch Gemeinschaftspräferenzen (Musgrave), Selbstbindung aus erkannter Willensschwäche durch Selbstmanagement (Schelling 2006) oder kollektiv durch den politischen Prozess (Brennan/Lomasky) und partnerschaftliche Selbstbindung an Expert_innen. Schröder (2007) kommt deshalb zu dem Schluss, die individualistisch orientierte Meritorik fuße, im Unterschied zur paternalistischen, auf intrapersonellen und nicht interpersonellen Präferenzkonflikten. Meritorik als Autonomie fördernder Ansatz Aus der Debatte um eine eher paternalistisch oder individualistisch orientierte Meritorik wird hier der Ansatz einer autonomieförderlichen Meritorik entwickelt, bei dem der Präferenzbildung in Abhängigkeit von der Lebenslage eine besondere Bedeutung zukommt. Da in der Sozialwirtschaft mit den Leistungen in die Lebenslage von Klient_innen interveniert, in ihre Präferenzen eingegriffen und damit ihre Nutzenfunktion verändert wird, spielt die Frage der Bedürfnis- und Präferenzbildung für die Sozialwirtschaft aus legitimatorischer Sicht eine zentrale Rolle. Das Auseinanderfallen von individuellen und sozialen Präferenzen, von individuellem Bedarf und kollektiver Bedarfsbestimmung ist außerdem eine sozialwirtschaftliche Herausforderung für die tatsächliche Inanspruchnahme der Leistungen; denn die konkrete Ausgestaltung der Leistung hängt auf der Produktionsseite von der Mitwirkungsbereitschaft und Mitwirkungsfähigkeit der Zielgruppe ab und auf der Konsumtionsseite vom erwarteten Nutzen und den damit verbundenen Kosten für die Klient_innen. Für die Sozialwirtschaft stellen sich daher mehrere Fragen: eine normative, nach dem Verhältnis von Selbstbestimmung und Herstellung von Handlungs- und Entscheidungsfähigkeit der Klient_innen im jeweiligen soziokulturellen Kontext/Lebenslage, eine steuerungslogische, nach dem Verhältnis von politischem Prozess, Markt und Moral bei der Wohlfahrtsproduktion, und eine nach der Effektivität der Leistungserstellung. Es geht um Autonomie, Freiheit und Wohlergehen gegenüber paternalistischer Fremdbestimmung, sei es durch staatliche Sozialpolitik, sei es durch Philanthropie, um die Legitimation nicht schlüssiger Tauschbeziehungen und um das eigene Selbstverständnis. Auf diese Fragen kann die Meritorik eine Antwort geben, wenn sie als ein gesellschaftlicher Prozess der Konstruktion von Wohlfahrt und Nutzen verstanden wird. Die Diskussion um die Meritorik zeigt, dass die Präferenzgenese für die Beurteilung meritorischer Prozesse und die Erzeugung meritorischer Nutzeninterdependenz eine bedeutende Rolle spielt. Im Unterschied zur Annahme stabiler, situationsunabhängiger und konsistenter Präferenzen verweisen empirische Ergebnisse darauf, dass Framing- und Ankereffekte das Entschei- 1.3 Beate Finis Siegler 198 dungsverhalten beeinflussen (Thaler/Sunstein 2015; Enste/Hüther 2011; Enste/Eyerund 2014). Präferenzen sind kontextabhängig. Ein zentraler Kontext ist die Lebenslage. Die Lebenslage wird nach Weisser durch die Möglichkeiten zur Realisierung der eigenen Präferenzen zur Befriedigung eigener Interessen und nicht durch die tatsächlich erreichte Befriedigung bestimmt: „Als Lebenslage gilt der Spielraum, den die äußeren Umstände dem Menschen für die Erfüllung seiner Grundanliegen bieten, die ihn bei der Gestaltung seines Lebens leiten oder bei möglichst freier und tiefer Selbstbesinnung und zu konsequentem Verhalten hinreichender Willensstärke leiten würden“ (1978, S. 275). Damit beeinflusst die Lebenslage nicht nur die Kompetenz, Handlungspräferenzen anhand der Zielpräferenzen bewerten zu können, sondern sie wirkt auch auf die Entstehung von Zielpräferenzen ein. Präferenzen werden gelernt, in Sozialisationsprozessen erworben, und sie werden internalisiert. Vergangene Erfahrungen bilden einen Maßstab für künftiges Verhalten. „Sozialisationsbedingt erwirbt ein Konsument als lernendes Individuum in besonderer Weise strukturiertes Wissen im Sinne von bestimmten Werthaltungen und gesellschaftsbezogenen Fähigkeiten, die seine Handlungspotentiale in physischer, psychischer, sozialökonomischer und kultureller Hinsicht formen und die die Vornahme von Wahlhandlungen ermöglichen, indem sie individuelle Verhaltenssicherheit durch Handlungsorientierung stiften (…) Solche Fähigkeitenpotentiale der Bewertung, Auswahl und Kombination lassen den einzelnen Konsumenten Wahlhandlungen entsprechend seiner Lebenslage lebensstilgerecht vornehmen“ (Engelhard 1999, S. 150). Somit hängt die Befriedigung von Bedürfnissen nicht nur von der Verfügbarkeit von ökonomischen, infrastrukturellen und sozialen Ressourcen ab, sondern auch von der Möglichkeit, Bedürfnisse artikulieren, Präferenzen entwickeln und formulieren sowie zu den eigenen Grundanliegen vordringen zu können. Die aus der Lebenslage resultierenden Beschränkungen schlagen sich folglich auch in der Entwicklung der Handlungsbefähigung „als Ausdruck von Selbstwirksamkeit in spezifischen Milieukontexten“ (Böhnisch/Schröer 2013, S. 123) nieder. „Für die Bestimmung personaler Handlungsbefähigungen ist demnach zwischen einem objektiven Möglichkeitenraum und einem subjektiv wahrgenommenen Handlungsraum zu unterscheiden“ (Grundmann 2010, S. 136f). Für eine Autonomie fördernde Meritorik muss es darum gehen, den Zirkel von lebenslageabhängiger Selbstdeutung, Wahrnehmung von Bewältigungslagen und ‚Zementierung‘ der Lebenslage durch adaptive Präferenzen zu durchbrechen, um das Wohlergehen von prinzipiell entscheidungsfähigen Akteuren zu erhöhen. Lernprozesse durch Befähigung, Bildung, Empowerment und Hilfe zur Selbsthilfe spielen hierbei eine zentrale Rolle. Sie gehören zum Repertoire Autonomie fördernder meritorischer Maßnahmen, die auf Präferenzgenese und Entwicklung reflexiver Präferenzen und damit auf eine Weitung von Handlungsspielräumen abzielen. Meritorik in der Mehrebenenbetrachtung Die Bedeutung der Meritorik in der und für die Sozialwirtschaft kann überblicksartig in nachstehender Abbildung dargestellt werden. Es sind verschiedene Analyseebenen zu unterscheiden. Die Definition des meritorischen Bedarfs ist das Ergebnis sozialethischer Entscheidungen auf der Makroebene des Wohlfahrtsstaats. „The concept of merit goods argues that there are goods which are so important that people might not have a pure economic interest in a particular good or service but they have an ethical interest in that good or service“(Ver Eecke 2013, S. 73). 2. Meritorik in der Sozialwirtschaft 199 Ebenen Meritorik Kategorie Akteure Ökonomik Ethik Makro Sozialstaatlich definierter Bedarf als moral value judgement: soziale Präferenz für Wohlfahrtsgüter Meritorischer Bedarf Wohlfahrtsstaatsregime Sozialpolitik Gesellschaftliche Wohlfahrt/ Gesellschaftlicher Nutzen Sozialethik Meso Ressourcenallokation, sozialstaatliche Nachfrage = ‚als ob‘ Nachfrage gem. Klientenpräferenzen Meritorische Nachfrage Institutionen- Wahl Sozialwirtschaft Meritorische Nutzeninterdependenz Wirtschaftsethik Mikro Umwandlung der ‚als ob‘ Präferenzen in Klientenpräferenzen und meritorisches Angebot Organisation NPO, PO Unternehmenserfolg, Erfüllung des sozialen Auftrags, Gewinnerzielung Unternehmensethik Nano Transformation bedarfsgesteuerter Ressourcenallokation in einen simultanen Prozess von Koproduktion und Prosumtion Meritorische Dienstleistung Interaktion Fachkraft = Koproduzent_in, Klient_in = Prosument_in Effektive Dienstleistungsbeziehung Berufsethik Individuell Meritorisierung als Spielraumerweiterung für autonomes Handeln und individuelle Wohlfahrt Meritorische Bedürfnisbefriedigung Person Klient_in Individuelle Wohlfahrt/ Individueller Nutzen Individualethik Transformation meritorischen Bedarfs in meritorische Bedürfnisbefriedigung (eigene Darstellung)Abb. 1: Beate Finis Siegler 200 Die Sozialpolitik interveniert in die Lebenslagegestaltung, indem sie sich der Sozialwirtschaft bedient. Die Steuerung der Ressourcen zur Befriedigung des meritorischen Bedarfs erfolgt auf der Mesoebene. Zu diesem Zweck muss der meritorische Bedarf in meritorische Nachfrage umgewandelt werden und zwar so, ‚als ob‘ die sozialstaatliche Nachfrage nach meritorischen Gütern und Dienstleistungen den Klientenpräferenzen entspräche. Für diese Nachfrage erstellt die Sozialwirtschaft ein passendes Angebot. Sie organisiert die meritorische Nutzeninterdependenz, indem sie eine Doppelrolle einnimmt. Sie ist sowohl Agentin des Prinzipals Leistungsträger als auch Agentin des Prinzipals Klient. Sie bewegt sich als eigener Sektor zwischen Bedarfsdeckung, Gewinnerzielung und Wertorientierung und folgt so wirtschaftsethischen Anforderungen. Für die sozialwirtschaftlichen Organisationen, seien es Profit- oder Nonprofitorganisationen, hängt der eigene Unternehmenserfolg auf der Mikroebene davon ab, dass das meritorische Angebot auch angenommen wird, was umso eher der Fall sein wird, je mehr das Angebot den Klientenpräferenzen tatsächlich entspricht. Die erfolgreiche Erfüllung des sozialen Auftrags als Unternehmenszweck wird durch die Implementierung einer unternehmensethischen Konzeption befördert, die sich mehr an den Entscheidungen der Klient_innen orientiert und weniger an den staatlich gesetzten Steuerungsanreizen (Munk o.J., S. 76 ff). Die Passung erweist sich auf der Nanoebene als der interaktiven Ebene der konkreten Erstellung der meritorischen Dienstleistung zwischen Expert_innen/Fachkraft und Klient_in. In der personenbezogenen sozialen Dienstleistung kommt es uno-actu zu Präferenzbildung und Bedarfsspezifizierung. Sie fungiert als Transmissionsriemen zwischen kollektiv bestimmtem Bedarf und individuellen Bedürfnissen. Erst mit der tatsächlichen Inanspruchnahme und Nutzung auf der individuellen Ebene ist die meritorische Bedürfnisbefriedigung möglich, sind gesellschaftliche Wohlfahrt und individuelle Wohlfahrt interdependent. Wenn sich dadurch die Spielräume der Klient_innen für autonomes Handeln in der Zukunft erhöhen, ist eine bedarfsorientierte Ressourcensteuerung durchaus mit souveränen Konsumentenentscheidungen zum Gebrauch der meritorischen Güter und Dienstleistungen kompatibel. Institutionelle Implikationen der Meritorik für die Sozialwirtschaft Die Sozialwirtschaft ist aus meritorischer Sicht eine institutionelle Alternative zu Markt und Staat, weil die Handlungskoordination nicht rein eigennutzorientiert und nicht rein normorientiert erfolgt, sondern auch Elemente moralischer Überzeugungen enthält. Für Weise liegt die Bedeutung der Meritorik im Kontext von Norm, Markt und Moral in der Tatsache, dass Individuen nicht nur Handlungen, sondern auch Formen der Handlungskoordination einer Bewertung unterziehen, so dass es „auch ökonomisch gute Gründe dafür gibt, bestimmte Güter nicht der Marktkoordination zu überlassen und die Normen und Moralkoordination vor einer Verdrängung durch die Marktkoordination zu bewahren“ (2002, S. 96). Grund- und Menschenrechte sind dem Markttausch bewusst entzogen und finden in den sozialen Leistungs- und Schutzgesetzen ihren Niederschlag. Zur Substitution von Markt durch Norm kommt es bei solchen Gütern, die das Handlungsvermögen von Menschen definieren. „Wenn Nieren, Drogen, Führerscheine, Doktorurkunden, Abgeordnetenstimmen (…), menschliche Körper oder Baugenehmigungen ohne weitere Einschränkungen von denen gekauft werden können, die sie höher schätzen, spielt menschliche Autonomie keine Rolle mehr“ (ebd., S. 81). Hierzu gehört 3. Meritorik in der Sozialwirtschaft 201 aber auch der Teil staatlicher Leistungen, der den Charakter von meritorischen Gütern hat, die zur Sicherung oder Wiederherstellung von Autonomie verhaltensregulierend wirken sollen und über deren Zurverfügungstellung politisch entschieden wurde. Als Gewährleistungsstaat zieht sich der Staat mehr und mehr aus der unmittelbaren Leistungserstellung zurück und überlässt die Ausführung privaten Organisationen im Rahmen korporatistisch oder wettbewerblich ausgestalteter Regelungen auf ‚Sozialmärkten‘, zu denen unterschiedlich verfasste Leistungsanbieter Zugang erhalten können (Heinze et al. 2015; auch Schulz-Nieswandt, Vaudt (Marketing) und Jüster (Subsidiarität) in diesem Band). Auf der operativen Ebene treffen die Leistungsanbieter mit den jeweiligen Kostenträgern Vereinbarungen über das konkrete Angebot an Gütern und Dienstleistungen und auf der strategischen Ebene versuchen sie, Einfluss auf die Bestimmung des erforderlichen Bedarfs an Leistungen zu nehmen, so dass die Klient_innen des Sozialstaats weitgehender Fremdbestimmung unterliegen. Rollenkonflikte und Widersprüche zwischen unternehmerischen Eigeninteressen sozialwirtschaftlicher Organisationen und Anwaltschaft für die Klient_innen sind nicht auszuschließen (Cremer 2015, S. 171f.). Der Sozialstaat setzt nicht nur die rechtliche Rahmenordnung für die Erbringung der Leistungen, sondern hat als Kostenträger auch ein finanzielles Eigeninteresse daran, die Bedingungen für ein möglichst kostengünstiges Angebot zu bestimmen. Die Angebote sind zwar für die Klient_innen bestimmt, Einfluss hierauf haben sie allerdings nicht. Ihr direkter Einfluss beschränkt sich auf den kleinen Teil sozialwirtschaftlich erstellter Leistungen, der von ihnen nicht nur genutzt, sondern auch selbst gezahlt wird, weil hier schlüssige Tauschbeziehungen wie auf Märkten vorliegen. Daneben gehören zur Sozialwirtschaft aber auch solche Engagementformen, die nicht auf Rechtsnormen und/oder ökonomische Tauschregelungen zurückzuführen sind: die Arbeit der freien Wohlfahrtspflege als wohltätige Fremdhilfe. Sowohl bei der historisch sehr viel älteren wohltätigen Fremdhilfe als auch bei der staatlich regulierten Hilfe erscheinen die Klient_innen als Objekte und nicht als Subjekte des Hilfeprozesses. Meritorische Nutzeninterdependenz und das Leistungsdreieck Meritorik kommt in der Sozialwirtschaft in verschiedenen Konstellationen vor. Auch das sozialrechtliche Leistungsdreieck beruht auf Meritorisierung. Mit der Entscheidung, Güter und Dienstleistungen zu meritorischen zu machen, nimmt der Staat sowohl Einfluss auf die Allokation der Ressourcen als auch auf die Verteilung der Güter und Dienstleistungen. Generell meint meritorische Nutzeninterdependenz die Präferenz für In-kind-Transfers zur Sicherstellung eines bestimmten Versorgungsniveaus der Bevölkerung mit Wohlfahrtsgütern. Im Leistungsdreieck tritt der staatliche Kosten- und Leistungsträger als Entscheider im Meritorisierungsprozess auf, während die Sozialwirtschaft die Rolle als Verhandlungspartnerin von Rahmenverträgen übernimmt. Die Vertragsverhandlungen um das meritorische Angebot werden mit dem Leistungsträger geführt, der den von ihm definierten Bedarf in die Vertragsverhandlungen einbringt. Auf den ausgehandelten Leistungsinhalt, das meritorische Gut als normierte Sachleistung, haben die Klient_innen als Leistungsempfänger_innen keinen Einfluss. „Einen Menschen in einer existenziellen Lebenssituation, wie der der Abhängigkeit von fremder Hilfe, zum passiven Leistungsempfänger zu degradieren, beraubt ihn seiner Personalität. Er wird zum Objekt staatlich reglementierter Dienstleistungen“ (Heinze et al. 2015, S. 136). Sozialwirtschaftliche Organisationen sind aber nicht nur Agentinnen des Prinzipals Leistungsträger, sondern auch Agentinnen des Prinzipals unmittelbare Leistungsnutzer /Leistungsempfänger (Langer 2004). In dieser 3.1 Beate Finis Siegler 202 letztgenannten Agentenfunktion muss es im Meritorisierungsprozess auch darum gehen, gegen- über dem Leistungsträger bislang ungehörte Bedürfnisse zu artikulieren und Bedarf von Klient_innen in die politischen Entscheidungen über meritorische Güter und Dienstleistungen einfließen zu lassen. Das setzt entsprechende Arbeit auf der Ebene konkreter Leistungserstellung voraus, auf der die Expert_innen sozialwirtschaftlicher Organisationen die Rolle von Koproduzent_innnen im Meritorisierungsprozess übernehmen. Das wiederum bedingt, die Klient_innen weniger als Objekte der Fürsorge denn als Subjekte in der Dienstleistungsbeziehung zu behandeln. „Eine dialogische Aushandlung ‚von Bedürfnisartikulation und Bedarfsdefinition in der Mikrokonstellation von Nutzer/Kunde einerseits und den Professionen andererseits‘ kann somit durch die Institutionalisierung von individualisierten Case Management-Gesprächen und durch die kulturelle Verinnerlichung einer ‚Ethik der Achtsamkeit‘ gelingen“ (Munk o.J., S. 78 mit einem Zitat von Schulz-Nieswandt 2009). In einem nicht paternalistischen Meritorikverständnis kann es nicht darum gehen, die Nutzer_innen mit einer als gesellschaftlich wertvoll deklarierten Leistung zu versehen, für die sie erkennbar keinen Bedarf haben und folglich auch keine Präferenz artikulieren. Da Präferenzen in sozialer Interaktion gebildet werden, können potenzielle Leistungsnutzer_innen als Expert_innen in eigener Sache mit den Expert_innen der sozialwirtschaftlichen Organisationen im Dialog eine Klärung ihrer Präferenzen herbeiführen und es könnte gemeinsam gesichtet werden, inwiefern das bestehende meritorische Angebot von Nutzen sein könnte, bzw. welche Änderungen mit den Leistungsträgern verhandelt werden müssten. Klient_innen sind im Meritorisierungsprozess deshalb Prosument_innen von Leistungen, weil sie Leistungen konsumieren, an deren Produktion sie beteiligt sind. Hierbei sind drei Fälle idealtypisch zu unterscheiden: Im 1. Fall existiert eine Kongruenz von meritorischem Bedürfnis, individueller Präferenz und meritorischem Güter- und Dienstleistungsangebot, im 2. Fall eine Inkongruenz und im 3. Fall eine Indifferenz. Die drei Fälle stellen unterschiedliche Herausforderungen für die sozialwirtschaftlichen Organisationen mit Blick auf die tatsächliche Inanspruchnahme der Leistungen dar. Fall 1 ist weitgehend konfliktfrei, sofern die sozialwirtschaftlichen Organisationen ihr Eigeninteresse unternehmensethisch kontrollieren und vorhandene Informationsasymmetrien nicht zu ihren Gunsten ausbeuten sowie dafür Sorge tragen, dass mögliche Inanspruchnahmebarrieren räumlicher und zeitlicher Art beseitigt werden (Brink/Langer in diesem Band). Fall 2 ist eher die Regel bei Gütern und Dienstleistungen zu deren Inanspruchnahme die Klient_innen verpflichtet werden können. Hier liegen Autonomie beschränkende Interventionen vor, die mit der Vermeidung von Selbstschädigung oder Schädigung Dritter begründet werden. Das sind die Fälle von Zwangskonsum. Die Mitwirkungsbereitschaft ist eher gering, Ergebnisnutzen bleibt aus und damit fehlt ein Lernprozess, der in eine Präferenzänderung einmünden könnte. Individueller und gesellschaftlicher Nutzen klaffen auseinander. Fall 3 beschreibt die Situation, in der die Klient_innen nicht erkennen können, dass das Angebot geeignet wäre, ihre meritorischen Bedürfnisse zu erfüllen. Deshalb entwickeln sie auch keine Präferenz und artikulieren keine Nachfrage. Die Organisationen sind in diesen Fällen gefordert, gemeinsam mit den Klient_innen das Angebot vor dem Hintergrund ihrer Lebenslage zu bewerten und Handlungsoptionen zu modellieren, so dass sich für die Klient_innen eine Erweiterung ihrer Handlungsspielräume ergeben kann. Im Fall 1 liegt der Grund für die Meritorisierung in den fehlenden ökonomischen Ressourcen, im Fall 2 bleibt der/die Klient_in Objekt paternalistischer Fürsorge aufgrund von defizitären Handlungen, im Fall 3 werden seine/ihre fehlenden Kompetenzen zum Anknüpfungspunkt für eine dialogisch angelegte Kompetenzerweiterung, die zu einer Präferenzänderung führen kann. Meritorik in der Sozialwirtschaft 203 Meritorische Nutzeninterdependenz bei freiwilligen Wohlfahrtsleistungen Die Sozialwirtschaft agiert nicht nur als Agentin des Sozialstaats und seiner Sozialpolitik. Insbesondere die freie Wohlfahrtspflege kümmert sich aus eigenen weltanschaulichen und/oder religiösen Überzeugungen von jeher um Menschen in Notlagen. „Dritte-Sektor-Organisationen sind in ihrem Selbstverständnis jedoch nicht nur Dienstleister für den Sozialstaat. Sie übernehmen auch sozialanwaltschaftliche Funktionen und verstehen sich als Solidaritätsstifter“ (Klenk 2015, S. 148). Für den Teil der Sozialwirtschaft, der nicht auf der Umsetzung sozialstaatlicher Leistungsgesetze und öffentlicher Refinanzierung beruht, können mit Collard zwei Arten von Altruismus unterschieden werden: „one where interdependence is commodity-related and one where it is utility-related“ (1978, S. 7). Im erstgenannten Fall zielt der Transfer auf die Versorgung einer Person mit einem Gut/Dienstleistung, das/die aus Sicht des Altruisten als wünschenswert angesehen wird. Dem Güteraltruisten geht es um das Güterversorgungsniveau des/r Empfängers_in, dem Nutzenaltruisten um das Nutzenniveau des/r Empfängers_in. Im zweiten Fall handelt es sich um Leistungen, die aus Sicht der Empfänger_innen ihr Wohlergehen fördern. In beiden Fällen liegen soziale Präferenzen vor, die zu einer Ressourcenaufteilung führen, die den eigenen Nutzen zugunsten anderer Personen vernachlässigen (Kirchgässner 2013, S. 270f.). Die freiwilligen Wohlfahrtsleistungen gehören in die Kategorie des Güteraltruismus. Als bedürftig ausgemachte Zielgruppen erhalten kostenfrei Transfers in Form von Sach- und Dienstleistungen, die aus Sicht der Geber von der Zielgruppe genutzt werden sollten. Die wohltätige Fremdhilfe ist philanthropischer Paternalismus, bei dem die Zielgruppe mehr Objekt denn Subjekt des Hilfeprozesses ist. Sozialwirtschaft zwischen Präferenz- und Güter- und Dienstleistungsorientierung Aus der Beschäftigung mit dem Konzept der Meritorik folgt, dass die Meritorisierung sowohl als Präferenz für In-kind-Transfers, d.h. die Sicherstellung eines bestimmten Versorgungsniveaus mit Wohlfahrtsgütern, verstanden werden kann als auch als Spielraumerweiterung für autonomes Handeln und individuelle Wohlfahrt. In beiden Fällen geht es darum, das lebenslageabhängige Entscheidungs- und Inanspruchnahmeverhalten von Zielgruppen zu verändern. Individuelle Probleme im Nachfrageverhalten der Klient_innen, die durch echte Unsicherheit in Verbindung mit den sozio-kulturell strukturierten Bewältigungsmustern entstanden sind, werden als gesellschaftlich zu regulierende behandelt und lösen meritorischen Handlungsbedarf aus. Während Präferenzen die intentionale Seite von Handeln und Entscheiden betreffen, bilden die Restriktionen die strukturellen Faktoren ab, über die Handlungsergebnisse gesteuert werden, wobei gilt, dass sich Präferenzen und strukturelle Faktoren wechselseitig beeinflussen. Die präferenzprägende Wirkung struktureller Faktoren ist ein entscheidender Grund für die Meritorik in der Wohlfahrtsproduktion. Die Sozialwirtschaft sollte sich deshalb stärker als bisher auch mit der Frage beschäftigen, wie sie zur Präferenzbildung beitragen kann, um Lock-in- Effekte durch die Lebenslage aufzubrechen. Bei der Umsetzung einer verwendungszweckgebundenen Sozialpolitik durch die Bereitstellung von Gütern und Dienstleistungen sollte sie bedenken, dass „die Inanspruchnahme wohlfahrtsstaatlicher Leistungen Handlungskompetenz voraus[setzt], was genau dann problematisch ist, wenn die Herstellung von Handlungskompetenz selbst das Ziel von Maßnahmen ist“ (Ferger 2015, S. 21). Durch eine stärkere Ausrichtung an der Präferenzgenese lässt sich der defizitorientierte Ansatz paternalistischer Bevormun- 3.2 4. Beate Finis Siegler 204 dung durch einen ressourcenorientierten der Herstellung von Handlungsspielräumen substituieren. Meritorisierung kann also Handlungsspielräume erweitern, indem sie die Ressourcenlage in Form von In-kind-Transfers verbessert und Kompetenzen im Sinne von Hilfe zur Selbsthilfe stärkt sowie als pädagogische Intervention einen Beitrag zur Präferenzbildung leistet. Ihre Ausgestaltung bewegt sich auf einem Kontinuum zwischen staatlichen Ge- und Verboten, freiwilliger Delegation von Entscheidungskompetenz und sozialem Lernen. In ihrer Mehrdimensionalität kann sie so auf unterschiedliche Weise zur Verbesserung der Lebenslage beitragen. Eine Sozialwirtschaft, die sich dieser Mehrdimensionalität bewusst ist, betrachtet die Klient_innen auch im Kontext nicht schlüssiger Tauschbeziehungen bei In-kind-Transfers oder freiwilligem Transferaltruismus als Subjekte mit eigenen Präferenzen und individuellen Wohlfahrtsvorstellungen. Literatur Andel, Norbert (1984): Zum Konzept der meritorischen Güter. In: Finanzarchiv 42, H. 3, S. 630-648. Andel, Norbert (1969): Zur Diskussion über Musgraves Begriff der „merit wants“. In: Finanzarchiv 28, H. 2, S. 209-213. Böhnisch, Lothar/Schröer, Wolfgang (2013): Agency und die Entgrenzung des Sozialen – Bewältigungslagen als sozialpädagogisches Zugangskonzept. 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Obwohl die Phänomene definitorisch unscharf bleiben, wurden sie zum Fluchtpunkt von Hoffnungen, aber vor allem von Befürchtungen. Die Optimist_innen erwarten Effizienz-, Effektivitäts- und Wirksamkeitsgewinne, die Skeptiker_innen befürchten eine Kolonialisierung der Sozialwirtschaft durch eine enge ökonomische Rationalität. In Forschung und Praxis wird ein polarisiertes Bild gezeichnet. In unserem Beitrag versuchen wir, die bisherigen empirischen Befunde zusammenzufassen und konzeptionell zu verankern, wozu wir uns auf das Modell der institutionellen Logiken (Friedland/Alford 1991) sowie auf die Gesellschafts- und Organisationstheorie Niklas Luhmanns beziehen (Luhmann 1984, S. 2000). Einleitung “Like myths and mythology in ancient times, like cancer even, management has crawled into every fiber of our work and social life. It has reached hegemonic status – and it continues to spread.” (Diefenbach 2009, S. 1) Schon seit den frühen 1990er Jahren ist die Verbreitung betriebswirtschaftlicher Methoden und Denkweisen Thema der Diskussion in der Sozialwirtschaft, und zwar in Wissenschaft und Praxis (siehe z.B. Weisbrod 1998; Dart 2004; Roberts/Jones/Froehling 2005). Dabei steht die Veränderung von Nonprofit-Organisationen (NPOs) im Fokus. Gerade in korporatistischen Nonprofit-Regimen (Salamon/Anheier 1998) nehmen NPOs eine zentrale Rolle bei der Erbringung sozialer Dienstleistungen ein (Zimmer et al. 2013; Pennerstorfer et al. 2013; Schnurbein 2013), und daher wird parallel mit der Managerialisierung und Ökonomisierung von NPOs eine Transformation der gesamten Sozialwirtschaft vermutet (Evers 2006). Darüber hinaus gibt es eine Reihe von Befunden zum öffentlichen Sektor (z.B. Pollitt 1993; Cutler/Waine 2000), die diese Transformationsannahme verstärken. Dennoch gibt es überraschend wenige Studien über die Konsequenzen (Maier et al. 2016, S. 75f.). Trotz der alles andere als überzeugenden Befundlage ist die Mehrheit der wissenschaftlichen Beiträge skeptisch und kritisch (Hvenmark 2016, S. 2841). Das hängt damit zusammen, dass Ökonomisierung und Managerialismus regelmäßig als Ideologie, Diskurs oder institutionelle Logik konzipiert werden. Damit ist ein normativer Rahmen gemeint, der ein bestimmtes Wahrnehmungsraster und einen Pool an legitimen Praktiken anbietet (Friedland/Alford 1991). Insofern ist Managerialismus nicht bloß Management, und Ökonomisierung nicht bloß das ökonomische Prinzip der effizienten Ressourcennutzung. Als institutionelle Logik werden beide zum Glaubenssystem, welches die Weltsicht von Akteuren prägt, indem sie einen Referenzrahmen für die Interpretation von Themen und Ereignissen zur Verfügung stellt, die Angemessenheit von Zielen und Werten bestimmt sowie die Eignung bestimmter Mittel zur Zielerreichung. Damit legitimieren sie bestimmte Aktivitäten und delegitimieren andere. Sie werden zur institutionellen Logik (ebd.). 1. 207 Ohne explizit auf dieses neoinstitutionalistische Konzept zurückzugreifen, dominiert in der Literatur dieses Verständnis von Ökonomisierung und Managerialisierung. Immer geht es um die Vorherrschaft von Managementpraktiken und -ideen (Pollitt 1993; Grey 1996; Clarke/ Newman 1997; Grey 1999; Parker 2002; Treleaven/Sykes 2005). Im Einzelnen wird dann Managerialismus anders eingeordnet: als Ideologie (Enteman 1993), als Archetyp (Carter/Mueller 2002), als Diskurs (z.B. Hancock/Tyler 2004; Skelcher et al. 2005), als Governancesystem (Cutler/Waine 2000), oder als Organisationsstruktur (Pollitt 1993). In diesem Beitrag wollen wir zuerst die unterschiedlichen Begriffe und Konzepte ordnen, die im Umkreis von Ökonomisierung und Managerialisierung verwendet werden. Dann werden wir die Befunde zu den Ursachen dieser Entwicklung zusammenfassen und einen Überblick über die Ergebnisse zu den Folgen und Konsequenzen geben. Schließlich wollen wir den Niederschlag von Managerialismus und Ökonomisierung in Entscheidungsprämissen von Organisationen beschreiben und alternative Logiken aufzeigen. Managerialismus, Ökonomisierung und verwandte Phänomene in der Sozialwirtschaft In der Literatur wird das Vordringen von Management-Denkweisen und Praktiken sowie ökonomisch inspirierten Entscheidungskalkülen seit Langem kritisch beleuchtet. Managerialismus und Ökonomisierung sind ein vielfach erforschtes Terrain, wenngleich sich auf der Landkarte noch viele weiße Flecken befinden. In einer systematischen Analyse haben wir über 2.400 wissenschaftliche Beiträge identifiziert, von denen dann ca. 600 ausgewählt wurden (Maier et al. 2016). Seitdem diese Analyse 2014 durchgeführt wurde, sind weitere 70 wissenschaftliche Artikel erschienen, die Managerialismus oder ähnliche Phänomene in NPOs behandeln, aber nur wenige davon haben diese Konzepte direkt in ihren zentralen Forschungsfragen (z.B. Rhodes/ Donnelly-Cox 2014; Bhayani 2014; Grohs et al. 2015; Bellostas et al. 2016; Mitchell 2016; Suykens et al. 2016). Die neueren Beiträge konzentrieren sich i.d.R. auf spezifische Felder, Länder oder Organisationen. Von 1990 bis 2007 stieg die Zahl der jährlich publizierten Beiträge in begutachteten wissenschaftlichen Zeitschriften kontinuierlich an, seit 2007 wird dieses Niveau gehalten und umfasst jährlich ca. 40 bis 55 wissenschaftliche Artikel.1 Dabei wird über unterschiedliche Phänomene berichtet. Den Rahmen, in den sich diese Phänomene einordnen lassen, wollen wir als Verbetriebswirtschaftlichung bezeichnen („becoming business-like“, Dart 2004; siehe auch Abb. 1). Innerhalb dieses Rahmens entwickelte sich ein eigener Forschungsstrang zu hybriden Organisationen (z.B. Evers 2005; Ebrahim et al. 2014), der sich überwiegend mit sozialen Unternehmen beschäftigt, welche soziale Ziele über Marktaktivitäten erreichen wollen. Die Konzepte lassen sich drei Dimensionen zuordnen (siehe Abb. 1): Managerialisierung, Ökonomisierung, und die symbolisch-sprachlichen Manifestationen. In den letzten beiden Dimensionen hat sich die Forschung klar fokussiert: Bei der Ökonomisierung wird vor allem auf die Kommerzialisierung (z.B. Guo 2006; Toepler 2006) und den ‚Mission Drift‘, also die damit einhergehende Zielverschiebung, abgestellt (Jones 2007; Needleman 1999). In der dritten Dimension geht es vor allem um Angleichung in Sprache (z.B. Vestergaard 2008) und die Veränderung sprachlich und symbolisch geprägter Identitäten (Kreutzer/Jäger 2011). 2. 1 Abfrage am 27.22.2016 in ProQuest zu den Suchbegriffen [managerialism] AND [(nonprofit*) OR (nongovern*)]. Michael Meyer/Florentine Maier 208 Beim Managerialismus hingegen gibt es eine ganze Reihe verwandter und doch unterschiedlicher Konzepte: Corporatization meint dabei vor allem die Übernahme von Governance- und Organisationsstrukturen, wie sie in der Wirtschaft bei Kapitalgesellschaften üblich sind. Marketization bezeichnet die zunehmende Vermarktlichung von Austauschbeziehungen zu den Leistungsempfänger_innen und findet ihren Niederschlag darin, dass die Leistungen von NPOs zunehmend kommodifiziert und die Leistungsempfänger_innen als Kund_innen behandelt werden. Die Übernahme der Investment-Logik in die Philanthropie ist ebenso ein eigener Diskursstrang (Edwards 2008; 2009; 2011) wie das unternehmerische Denken und Handeln in NPOs (dazu schon Badelt 1997). Social Entrepreneurship hat sich zu einem eigenständigen Forschungsfeld entwickelt, wo das noch immer opake Konzept mehr und mehr scharfgestellt wird (Mair/Marti 2006; Dacin et al. 2011; Millner/Vandor 2014). Wohl am intensivsten diskutiert wird die Professionalisierung von NPOs, sowohl fachlich als auch vor allem im Management (Hwang/Powell 2009). Ursachen von Ökonomisierung und Managerialismus Bisherige Arbeiten unterscheiden zwischen exogenen und endogenen Faktoren, die dazu beitrugen, dass sich Denkweisen, Methoden und Konzepte aus gewinnorientierten Unternehmen zunehmend in der Sozialwirtschaft festsetzten. Die vor allem neoinstitutionalistisch geprägte Argumentation konstatiert im Sinne einer ‚Weltkultur‘ (Meyer 2005) ein Durchdringen aller gesellschaftlichen Bereiche und Kulturen mit Prinzipien der westlichen Rationalität, und Management ist dabei eine ihrer stärksten Manifestationen (Bromley 2010). Eine weitere, damit in Einklang stehende Erklärung findet sich im Konzept der Isomorphie (DiMaggio/Powell 1983), also der zwangsweisen, normativen oder nachahmenden Übernahme von organisationalen Praktiken und Strukturen. Konkreter waren es dann vor allem New Public Management, das öffentliche und private NPOs gezwungen hat, ihr Management zu professionalisieren (Zimmer/Nährlich 1997; Budä- 3. Verbetriebswirtschaftlichung (becoming business-like) Hybride Organisationen Managerialismus/Managerialisierung Betriebswirtschaftliche Rhetorik und Symbole Ökonomisierung KonversionKommerzialisierung Corporatization VermarktlichungVerbetriebswirtschaftlichung der Philanthropie Professionalisierung Becoming more entrepreneurial Konsumdenken Kommodifizierung Marktorientierung/ Marketing-Orientierung Social enterprise Venture Philanthropy Philanthrokapitalismus Entrepreneurial orientation Social entrepreneurship Professionalisierung des Managements Fachliche Professionalisierung Konzepte in der Forschung zum Managerialismus (Maier et al. 2016, S. 70)Abb. 1: Ökonomisierung und Managerialisierung 209 us et al. 1998; Paulsen 2006). Auch Unternehmen, die im Rahmen ihrer CSR mit NPOs kooperieren wollten, bevorzugten NPOs mit professionellem Management, und öffentliche Verwaltungen forderten zunehmend Management-Kompetenz, um die Rechenschaftsbeziehungen schärfer zu definieren. Schließlich waren es die bekannten Isomorphie-Treiber, die zur Verbreitung des Managementdenkens in NPOs beitrugen: der vermehrte Einsatz von Organisationsberatern in NPOs, betriebswirtschaftlich geprägte Aus- und Weiterbildungsangebote, Regulatorien bei Leistungsverträgen etc. Als endogene Faktoren werden die Zusammensetzung von Entscheidungsgremien genannt (Stone 1989), Organisationskultur und Ideologie (Dobkin Hall 1990; Meinhard/Foster 2003) sowie die Orientierung an bestimmten Stakeholder-Gruppen (Quarter et al. 2001). Eine ganze Reihe von Arbeiten lokalisiert die wesentlichen Gründe genau an der Schnittstelle zwischen NPOs und ihrer Umwelt und bringt für die Erklärung wiederum unterschiedliche Theorien ins Spiel: Ökonomische Theorien der NPO (Young 1998), Ressourcenabhängigkeit (LeRoux 2005), vor allem aber die bereits erwähnten institutionalistischen Erklärungen (z.B. Martens 2006; Hwang/Powell 2009): NPOs integrieren Management-Methoden, um Legitimität zu gewinnen, um gegenüber ihren Stakeholdern und einer breiteren Öffentlichkeit als rationale, effiziente, effektive und wirksame Organisationen auftreten zu können. Dabei sind die Methoden und Konzepte einem Wandel unterworfen, und Managerialismus entwickelt sich weiter. Waren es früher vor allem Effizienz und Effektivität, so sind es heute stärker Innovationskraft und Wirksamkeit, von den sich NPOs mehr Legitimität erhoffen (Meyer et al. 2013). Die Folgen von Managerialismus Zuallererst stellt sich die Frage, ob die Verbreitung von Management den erwünschten Effekt erzielt, nämlich die Leistung von NPOs verbessert. Dazu ist die Befundlage nicht einheitlich. Eine Metaanalyse zeigt, dass Marktorientierung sehr wohl die Leistung von NPOs verbessert: Marktorientierung trägt zu einer höheren Kund_innenzufriedenheit bei (Shoham et al. 2006). Skeptischer sind die Befunde zu bloßer Kommerzialisierung (Guo 2006) oder stärkerer unternehmerischer Orientierung (Coombes et al. 2011). Ob eine managerialisierte NPO einen besseren Ressourcenzugang hat, wird ebenfalls differenziert bewertet: Bestimmte Typen von Freiwilligen werden durch managerialisierte NPOs abgeschreckt, weil damit Eckpunkte des psychologischen Vertrages verletzt werden (Vantilborgh et al. 2011). Andererseits gelingt es im Bereich sozialer Dienstleistungen besser, qualifiziertes Personal zu bekommen, wenn das Management professioneller ist (Guo 2006), und die positiven Effekte im Bereich der Akquisition finanzieller Mittel sind gut dokumentiert (Levine/Zahradnik 2012; Betzler/Gmür 2016), wenngleich die Diversifizierung der Finanzierungsquellen auch Risiken birgt (Frumkin/Keating 2011). Bei der Beurteilung der Leistung von NPOs sind auch Primingeffekte zu beachten. So werden NPOs von Beobachtern für effizienter gehalten, wenn sie mit der Bezeichnung ‚soziales Unternehmen‘ versehen werden (Andersson/Self 2015). NPOs werden von Peers für effektiver gehalten, wenn sie professionalisierter sind (Mitchell 2015). Insgesamt ist die Befundlage zum Zusammenhang von Managerialismus und der Leistung alles andere als überzeugend. Neben der Auswirkung auf die Leistung und den Erfolg von NPOs stehen die Wirkungen auf die gesellschaftliche Funktionserfüllung zur Diskussion. Nach allgemeinem Verständnis erbringen NPOs nicht nur Dienstleistungen (service-provision), sie vertreten auch Interessen (advoca- 4. Michael Meyer/Florentine Maier 210 cy) und tragen soziales Kapital zur Gemeinschaftsbildung bei (community-building, siehe Neumayr/Schneider 2008; Neumayr et al. 2009). Es wird vermutet, dass Managerialismus besser mit der Service-Funktion harmoniert als mit den anderen Funktionen, und er daher zu einer Verdrängung dieser Funktionen in einzelnen NPOs beitragen könnte (Keevers et al. 2012). Auch innerhalb der Service-Funktion könnte es eine Verschiebung von öffentlichen zu privaten Gütern geben (Bailis et al. 2009). Die Befunde zur Community-Building-Funktion sind uneinheitlich. Theoretische Argumente legen eher negative Effekte nahe, empirische Befunde dazu sind aber rar (Galaskiewicz et al. 2006) und bestätigen, zumindest was das Engagement von Freiwilligen in NPOs betrifft, die theoretischen Annahmen: In managerialisierten NPOs werden Freiwillige stärker durch bezahlte Mitarbeiter_innen ersetzt, und die Freiwilligen werden eher mit Hilfstätigkeiten betraut und weniger in die zentralen Entscheidungsprozesse inkludiert (Geoghegan/Powell 2006). Ebenso uneinheitlich sind die Befunde zur Advocacy-Funktion. Auf der einen Seite sind professionellere NPOs schlagkräftiger in ihren Lobbying-Bemühungen bei politischen Entscheidungsträger_innen (Graddy/Morgan 2006; Almog-Bar/Schmid 2014), auf der anderen Seite kann es zu einer Ausdünnung von Advocacy-Tätigkeiten kommen (Öberg/Svensson 2012) und die Charakteristika von Advocacy können sich deutlich verändern: Weg von der Mobilisierung von Mitgliedern und Sympathisant_innen, hin zu professionellem Lobbying (z.B. Eizenberg 2012). Offenkundig sind die Konsequenzen auf das intraorganisationale Machtgefüge, die Bewertung von Wissen und die subjektiven Identitätskonstruktionen von NPOs und ihrem Personal: Jenes Wissen, das einer instrumentellen Rationalität gehorcht, wird aufgewertet, während emanzipatorisches, ästhetisches, empathisches oder spirituelles Wissen an Wert verliert (Bromley 2010; Keevers et al. 2012; Treleaven/Sykes 2005). Gleichzeitig verändern sich die subjektiven Identitäten von Akteuren: Leistungsempfänger_innen werden Kund_innen, Wohltäter_innen und Spender_innen werden Investor_innen (McDermont 2007; Vestergaard 2008). Dies lässt die Machtgefüge innerhalb von NPOs nicht unberührt (Maier et al. 2016, S. 78f.). Managerialismus und Ökonomisierung als Entscheidungsprämissen Was in der Umwelt einer Organisation als institutionelle Logik Legitimität verspricht, schlägt sich in der einzelnen Organisation als Struktur und Entscheidungsprämisse nieder. Diese stellen sicher, dass Entscheidungen inhaltlich eingeschränkt werden, dass nicht jeder mit jedem entscheiden kann, und dass es auch bestimmte zeitliche Einschränkungen gibt. Organisationsstruktur reguliert die Anschlussfähigkeit von Entscheidungen in einer Organisation und sichert Selektivität (Luhmann 1984; 1992; 2000). Dieser Strukturbegriff geht deutlich über Organigramme der Aufbauorganisation hinaus. Entscheidungen werden als Kommunikationen verstanden, die ihre eigene Kontingenz (im Sinne von ‚auch anders möglich‘) mitkommunizieren. Die Einschränkung dieser Möglichkeiten führt zur Entwicklung von Erwartungen. Strukturen sind Erwartungsstrukturen, die bestimmte Entscheidungen wahrscheinlicher machen als andere. Ohne Struktur gäbe es keine Möglichkeit, Entscheidungen mit einer gewissen Verlässlichkeit aufeinander aufzubauen (Luhmann 1995, S. 279ff.). Ökonomisierung heißt in diesem systemtheoretischen Verständnis die zunehmend monetäre Codierung von Entscheidungen (Krönig 2007, S. 12f.). Gesellschaftliche Subsysteme wie Wirtschaft, Politik, Recht, Erziehung und Gesundheit orientieren sich an binären Codes, die sich in 5. Ökonomisierung und Managerialisierung 211 symbolisch generalisierten Kommunikationsmedien ausbilden (Luhmann 1998, S. 316ff.). Diese Codes stellen Organisationen ihre Anschlusswerte zur Verfügung. Geld spielt in jeder Organisation eine Rolle, der Code zahlen/nicht-zahlen ist immer dann relevant, wenn es um Budgets, Einnahmen und Ausgaben, Aufwände und Erträge, Kosten und Leistungen geht. Ökonomisierung bedeutet, dass der Geldcode auch in Programmbereiche von NPOs vordringt, die vorher davon unbeeindruckt waren; dass bspw. Wirkungen von Sozialprojekten über den Social-Return-on-Investment gemessen werden (kritisch dazu Edwards 2011; Schober et al. 2013, S. 463ff.). Dimension Zentraler Wert Manifestationen des Managerialismus Sachlich: Welche Themen müssen entschieden werden? Zweckrationalität Effizienz, Effektivität, Wirksamkeit, Innovation Rationaler Managementkreislauf: – Ziele und Strategien definieren (z.B. durch SWOT-Analyse, Szenarioplanung, Portfolioanalyse) – Maßnahmen entwickeln (z.B. mithilfe von Benchmarking, Qualitätszirkeln) – Maßnahmen implementieren (z.B. mithilfe von Change Management, Personalmanagement) – Regelmäßige Evaluierung (z.B. Controlling, Kund_innenbefragungen, Mitarbeiter_innenbefragungen) – Laufende Verbesserung Sozial: Wer entscheidet? Eigenverantwortung Organisation als eigenverantwortlicher Akteur Andere Organisationen als Mitbewerber_innen oder Partner_innen Managerialistische Rollen (z.B. Manager_innen, eigenverantwortliche Mitarbeiter_innen, souveräne Kund_innen) Managementabteilungen (z.B. Controlling, Marketing) Managementqualifikationen als zentrales Kriterium in den Personalpraktiken Beziehungen zur Umwelt als Marktbeziehungen oder Rechenschaftsbeziehungen Zeitlich: Wann muss entschieden werden? Fortschritt Laufende Veränderung, Beschleunigung, permanente Innovation Temporalisierung der Aufgabenerfüllung durch Projektmanagement Antizipation der Zukunft durch Planung Fortschrittsorientierung; Abwertung von Vergangenheit und Gegenwart Ausprägungen des Managerialismus in den Entscheidungsprämissen von NPOs (eigene Darstellung) Tab. 1: Michael Meyer/Florentine Maier 212 Managerialismus bedeutet, dass NPOs ihre Entscheidungen an betriebswirtschaftlichen Erwartungen ausrichten. Möglicherweise gibt es keine Organisation, in der alle Entscheidungen auf Managerialismus beruhen. Dies ist schon daher schwer möglich, weil Managerialismus in sich Inkonsistenzen aufweist (z.B. Frant 1999; Terry 1999; Cutler/Waine 2000). Wir beschreiben in Tabelle 1 quasi den ‚maximal möglichen‘ Niederschlag von Managerialismus, der ‚real existierende‘ Managerialismus wird sich nie gleichzeitig in allen Facetten der Struktur zeigen. Phänomene des Managerialismus und der Ökonomisierung finden sich in der Sachdimension, der Zeitdimension und der sozialen Dimension (Luhmann 1984, S. 109ff.; Luhmann 2002, S. 238ff.). Jede der drei Sinndimensionen ist essenziell für die Definition von Managerialismus. Würde man zum Beispiel nur die Sachdimension in Betracht ziehen, so könnte auch eine ganz andere Struktur das Ergebnis sein. Beispielsweise weisen katholische Orden in der Sachdimension gro- ße Ähnlichkeiten mit Managerialismus auf, unterscheiden sich in der Sozial- und Zeitdimension jedoch massiv davon (gottergebene Subjekte, langsamer Zeitablauf). Managerialismus verbindet zentrale Werte der ‚Weltkultur‘ (Meyer 2005; Drori et al. 2006): In der Sachdimension betont Managerialismus die Zweckrationalität; in der Sozialdimension betont er individuelle und kollektive Eigenverantwortung, und in der Zeitdimension den Fortschritt. Alternative Logiken in der Sozialwirtschaft Auch wenn Managerialismus und Ökonomisierung an Terrain gewonnen haben, sind in der Sozialwirtschaft andere Logiken wirksam. Diese können im Wettbewerb zueinander stehen, aber auch eine ‚friedliche‘ Koexistenz ist denkbar (Lounsbury 2007; Marquis/Lounsbury 2007). Wir haben vier alternative Logiken identifiziert (Maier/Meyer 2011): 1. 1.Die familiäre Logik. Diese findet sich sehr oft in jungen NPOs und solchen, die nach wie vor sehr stark von Gründungspersonen oder -teams dominiert werden (auch die Pionierphasen bei Glasl/Lievegoed 1993 oder Greiner 1972). 2. 2.Die professionelle Logik. Die klassischen Professionen in den Gesundheits-, Rechts- und Ingenieurwissenschaften werden vielfach als eigene Logik neben der marktwirtschaftlichen und der bürokratischen gesehen (Freidson 2001). Professionell ausgerichtete NPOs erbringen typischerweise komplexe Dienstleistungen, deren Qualität für Laien nicht unmittelbar einsehbar ist und bei denen eine Steuerung über reine Outputkriterien ungeeignet ist. Als sinnvolle Kriterien gelten daher die Einhaltung professioneller Standards und die positive Bewertung durch Peers. In vielen NPOs spielt das eine zentrale Rolle, sei es in der Katastrophenhilfe, in der sozialen Arbeit (Staub-Bernasconi 2007), im Sport und in der Kultur. 3. 3.Die basisdemokratische Logik. In manchen NPOs, besonders in jenen der alternativen Szene finden sich Elemente dieser Logik, die auf den Ideen der 1968er Bewegung aufbaut. Autonomie und konsensuales Entscheiden sind die Ideale, Rechenschaft schuldet die Organisation den Mitgliedern, die alle Entscheidungen infrage stellen können. 4. 4.Die bürgerschaftliche Logik. Auch hier stehen die Mitglieder im Mittelpunkt, allerdings ist nicht Basisdemokratie, sondern die repräsentative Demokratie das Ideal. Beispiele dafür finden sich vor allem in politischen NPOs und Interessenvertretungen. In Skandinavien ist der dritte Sektor durch diese Logik dominiert (Wijkström/Zimmer 2011). Es gibt mit Sicherheit weitere Logiken in der Sozialwirtschaft und im Dritten Sektor, etwa die bürokratische oder die spirituelle Logik. Gerade in religiösen NPOs zeigt sich großes Konflikt- 6. Ökonomisierung und Managerialisierung 213 potential zum Managerialismus (Fischer 2004; Amirkhanyan et al. 2009; Yip et al. 2010). Zu betonen ist, dass keine Organisation sich exklusive an einer Logik orientiert, die Entscheidungsprämissen spiegeln meist mehrere Logiken wider. Insofern handelt es sich bei Organisationen der Sozialwirtschaft immer um hybride Organisationen (Brandsen et al. 2005; Evers 2005; Ebrahim et al. 2014; Hustinx/De Waele 2015). Zusammenfassung und Ausblick Wir verstehen Managerialismus als eine institutionelle Logik (Friedland/Alford 1991), die sich im marktwirtschaftlichen Umfeld entwickelt hat, aber zunehmend auf die Sozialwirtschaft und andere Felder ausstrahlt. Diese Logik prägt die Wahrnehmungs- und Entscheidungsschemata von individuellen und kollektiven Akteuren, sie gibt einen Referenzrahmen für die Interpretation von Themen und Ereignissen, bestimmt die Angemessenheit von Zielen und Werten sowie die Eignung bestimmter Mittel zur Zielerreichung. Ökonomisierung harmoniert insofern gut mit Managerialismus, als sie den Entscheidungsprogrammen die bewährten monetären Codierungen zur Verfügung stellt, die viele Management-Methoden voraussetzen. In NPOs kondensiert Managerialimus zu Entscheidungsprämissen, Strukturen und Organisationskultur. Managerialismus ist nicht unumstritten im Feld, es gibt alternative Logiken, und auf diese institutionellen Konflikte ist die Heftigkeit der Ablehnung von Managerialismus zurückzuführen, die sich durch die Literatur zieht. Wir haben auch versucht, das weite Feld der Konzepte zu systematisieren, die unter Managerialismus rubrizieren und allesamt die Angleichung von NPOs an gewinnorientierte Unternehmen beinhalten. Auf den ersten Blick sehr unterschiedliche Konzepte wie Kommerzialisierung, Ökonomisierung, unternehmerisches Denken und Handeln, Professionalisierung u.v.m. erschweren den Überblick über die wissenschaftliche Diskussion. Die empirische Befundlage zum Phänomen ist durchaus heterogen, und die Landkarte der Forschung weist viele weiße Flecken auf. Gut erforscht ist die Frage nach der Herkunft und den Ursachen: Ökonomische Rahmenbedingungen, im Besonderen budgetäre Restriktionen öffentlicher Geldgeber, die Ressourcenabhängigkeit, aber vor allem Tendenzen des weltweiten Isomorphismus ergeben gemeinsam ein dichtes Erklärungsmuster, das wenige Lücken offenlässt und theoretisch gut gesättigt ist. Auch im Bereich der Folgen von Managerialismus gibt es Fragen, die gut beantwortet sind: So scheint die Marktorientierung von NPOs positive Auswirkungen auf deren Leistung zu haben, die Professionalisierung des Managements führt aber auch zu einem Bedeutungsverlust von Freiwilligenarbeit, insbesondere des ehrenamtlichen Engagements in Gremien. Managerialismus harmoniert gut mit NPOs, die vor allem Dienstleistungen erstellen und anbieten, hat aber eventuell negative Auswirkungen auf Community Building und verändert den Charakter von Advocacy. Viele Forschungsfragen sind aber nach wie vor unbeantwortet, und wir konstatieren einen bedauerlichen Mangel an quantitativen Untersuchungen. Das gilt für die Frage eines ‚Function Drift‘ oder ‚Mission Drift‘: Führen Managerialismus und Ökonomisierung wirklich zu einer Schwerpunktverschiebung auf Dienstleistungen bei gleichzeitiger Vernachlässigung des Community Building? Welchen Einfluss hat Managerialismus auf die Innovationsfähigkeit? Wie gehen NPOs mit Konflikten zwischen unterschiedlichen Logiken um? Kommt es aufgrund dieser Logiken zu einer Entpolitisierung? 7. Michael Meyer/Florentine Maier 214 Auf Basis der derzeitigen Befundlage ist weder eine Glorifizierung noch eine Verteufelung von Managerialismus und Ökonomisierung ausreichend begründet. Vieles deutet darauf hin, dass es um das richtige Maß geht, dass aber eine Hegemonie von Managerialismus und Ökonomisierung in der Sozialwirtschaft eine ganze Reihe von unerwünschten Nebenfolgen haben kann. 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Im Folgenden soll zunächst der Begriff der Organisation geklärt werden, bevor die Organisationen häufig unterstellte (Zweck-)Rationalität problematisiert wird. Abschließend werden einige organisationssoziologische Perspektiven diskutiert, die für die Gestaltung sozialwirtschaftlicher Organisationen produktiv sind. Dieser Beitrag befasst sich mit den Organisationen als relevanten Orten sozialwirtschaftlichen Handelns und als Gegenstand der Organisationsgestaltung und Unternehmensführung; letztere werden in dem auf diesem Artikel aufbauenden Beitrag zum Thema „Steuerung und Gestaltung sozialwirtschaftlicher Organisationen“ (Grunwald in diesem Band) genauer diskutiert.1 Zum Begriff der Organisation Das Phänomen der Organisation wird in der Organisationslehre höchst unterschiedlich beschrieben und erklärt, je nachdem, welcher organisationstheoretische Ansatz zugrunde gelegt wird. Alleine die Frage, nach welchen Kriterien die Fülle verschiedener Ansätze gegliedert werden kann und sollte, wird höchst unterschiedlich beantwortet: Sollte hier beispielsweise von den jeweiligen wissenschaftlichen Disziplinen (Ingenieurwissenschaft, Mikroökonomik, Psychologie, Arbeitswissenschaft, Soziologie, Betriebswirtschaftslehre) (klassisch: Mayntz 1963, S. 148), von der Aggregationsebene (Mikro-, Meso- oder Makrotheorien) oder eher von den zugrunde gelegten Metaphern oder ‚Bildern‘ (Maschine, Organismus, Gehirn, Kultur, politisches System u.a.; Morgan 1997) ausgegangen werden? Schreyögg/Geiger (2016, S. 438ff.) legen mit ihrer an der historischen Entwicklung ausgerichteten Darstellung eine mögliche und durchaus prominente Differenzierung der Vielfalt vorliegender organisationstheoretischer Ansätze vor. Sie gliedern in die klassischen Organisationstheorien (Bürokratie-Ansatz, Administrativer Ansatz, Arbeitswissenschaftlicher Ansatz), die neoklassische Organisationstheorien (Human-Relations-Ansatz und Anreiz-Beitrags-Theorie) und das eher inkonsistente Ensemble (post-)moderner Ansätze, zu denen dann so unterschiedliche Organisationstheorien wie der Human-Ressourcen-Ansatz, der Strukturalistische Ansatz, die Organisatorische Entscheidungsforschung (mit u.a. der Mikroökonomischen Organisationsanalyse), der Ressourcenbasierte Ansatz, die (Neo-)Institutionalistischen Ansätze, Systemtheoretische Ansätze, Theorieansätze der Postmoderne (z.B. Strukturationstheorie) und Ansätze Organisationaler Praktiken ge- 1. 1 Dieser Beitrag greift passagenweise u.a. auf Grunwald 2015, Grunwald/Steinbacher 2014 sowie Grunwald 2009 zurück und führt diese weiter. 223 zählt werden (Schreyögg/Geiger 2016, S. 438ff.; Geiger/Koch 2008; siehe auch Balog 2008, S. 264ff.; Kieser/Walgenbach 2010, S. 29ff.).2 Diese vielfältigen Ansätze der klassischen, neoklassischen und (post-)modernen Organisationstheorie mit ihren spezifischen Blickwinkeln können hier nicht ausführlicher dargestellt und diskutiert werden, obwohl es – insbesondere bei den (post-)modernen Zugängen (so auch Wolff 2010, S. 285; Zängl 2015, S. 90) – genügend spannende Ansätze gibt. Das Ensemble der verschiedenen Zugänge lässt sich aber pragmatisch in unterschiedlichen Organisationsbegriffen konkretisieren: dem prozessorientierten, instrumentellen und institutionellen Organisationsbegriff (Schreyögg/Geiger 2016, S. 5ff.; Bea/Göbel 2010, S. 3ff.; Vahs 2015, S. 16ff.; Schulte-Zurhausen 2014, S. 1ff.). Da diese drei Betrachtungsweisen von Organisationen die Entwicklungen und Akzente der Organisationslehre erkennbar widerspiegeln, sollen sie im Folgenden genauer erläutert werden. Der tätigkeits- oder prozessorientierte (funktionale) Begriff im Sinne von ‚organisieren‘ bezieht sich auf den Prozess einer zielorientierten Strukturierung von Ganzheiten, die von bestimmten Personen vorgenommen wird: Ein Unternehmen wird organisiert. Die ursprüngliche Idee war hier, dass den Organisationsmitgliedern durch die Leitungsebene eine verbindliche Ordnung vorgegeben wird, die die ‚Organisatoren‘ vorher rational und zielorientiert entworfen haben, während die Organisationsmitglieder – das wurde bzw. wird vorausgesetzt – diese Vorgaben vollständig übernehmen und sich insofern fremdorganisieren lassen. Diese Prämisse wird jedoch seit den Hawthorne-Studien massiv in Zweifel gezogen; vorgegebene formale Regeln werden in der Praxis vielfältig unterlaufen und durch eigene Regeln teils ergänzt, teils ersetzt. Angesichts dieser Relativierung der formalen Ordnung durch informale organisationale Regeln wird der prozessorientierte Organisationsbegriff in der Organisationssoziologie inzwischen im Sinne eines allgemeinen Prozesses der Entstehung von Ordnung ausgeweitet. Dieser Prozess der Entstehung von Ordnung schließt neben den traditionellen Mechanismen der Fremdorganisation auch Elemente der Selbstorganisation durch die Organisationsmitglieder und die selbsttätige Entstehung von Ordnung ein, wie Weick sehr schön formuliert: „Organisieren schließt gemeinsame Rezepte des Aufbauens und das Ordnen von Prozessen zu dem Zweck, mit der Mehrdeutigkeit von Erlebnisströmen fertigzuwerden, ein“ (1998, S. 71; auch Göbel 2004; Pfadenhauer 2008, S. 200f.; Ortmann 2012). Damit werden auch explizit Fragen des Organisationslernens angesprochen, die gerade für sozialwirtschaftliche Organisationen von eminenter Bedeutung sind (Grunwald 2009, S. 105ff.). Der instrumentelle (instrumentale) Organisationsbegriff bezeichnet das Ergebnis des Prozesses des Organisierens: Eine Organisation hat eine Struktur und eine Ordnung, die den Rahmen für alle Tätigkeiten in der Organisation abgibt. Ein Beispiel für diese basalen Ordnungen sind verschiedene Formen der Aufbauorganisation, wie sie in einem Organigramm bzw. in Stellenbeschreibungen festgehalten werden oder unterschiedlichste Regelungen von Prozessen und Strukturen in einem einrichtungsinternen Qualitätsmanagement. Eine Organisation ist in diesem Verständnis, das letztlich ebenfalls auf der Grundlage des traditionellen Konzepts der Fremdorganisation und einer (zweck-)rationalen Sichtweise beruht, „ein bewusst geschaffenes Instrument zur Erreichung der Unternehmensziele“, welches insbesondere „die Aufgabenteilung (Spezialisierung), die Abstimmung zwischen den Teilaufgaben (Koordination), die Über- 2 Hier ist auf die „Dominanz einer ökonomistischen Perspektive“ insbesondere in der US-amerikanischen Organisationswissenschaft zu verweisen (Senge 2011, S. 14ff., 33ff.). Klaus Grunwald 224 tragung von Entscheidungsbefugnissen (Delegation) und die Über- und Unterordnung (Konfiguration) verbindlich festlegt“ (Bea/Göbel 2010, S. 5). Der Fokus dieser in der (deutschen) Betriebswirtschaftslehre bis heute stark vertretenen Sichtweise liegt auf der Wirtschaftlichkeit und sachlichen Logik der Aufgaben- und Funktionsteilung (Schulte-Zurhausen 2014, S. 3; Preisendörfer 2005, S. 79), wie auch die schlichte Definition des Begriffs der Organisation im Standardwerk von Wöhe und Döring zeigt: „Unter Organisation versteht man das Bemühen der Unternehmensleitung, den komplexen Prozess betrieblicher Leistungserstellung und Leistungsverwertung so zu strukturieren, dass die Effizienzverluste auf der Ausführungsebene minimiert werden“ (2013, S. 101). Diese Betrachtungsweise folgt einseitig der „Dominanz des Shareholder-Ansatzes in der Unternehmenspraxis“: „Dieses Lehrbuch folgt dem Konzept traditioneller Betriebswirtschaftslehre, wonach unternehmerisches Handeln vorrangig durch die Interessen der Eigenkapitalgeber bestimmt wird. Betriebswirtschaftliche Modellbildung folgt dem Shareholder-Ansatz, weil sich dieses Konzept in der Unternehmensrealität des marktwirtschaftlichen Wettbewerbs weitgehend durchgesetzt hat“ (ebd., S. 52).3 Sie blendet darüber hinaus den Prozess der Entstehung organisationaler Strukturen, die (Selbst-)Beobachtung dieses Prozesses durch die Mitglieder und deren (in-)offizielle Reaktionen und Änderungsbemühungen aus, womit in diesem Ansatz „sehr viele Phänomene und Funktionsbedingungen organisierter Systeme (...) unerkannt und unbearbeitet bleiben“ (Schreyögg/Geiger 2016, S. 11). Der institutionelle (institutionale) Organisationsbegriff nimmt dagegen das ganze System der Organisation als Institution in den Blick. Um diesen Organisationsbegriff näher bestimmen zu können muss zunächst der Institutionsbegriff geklärt werden: In der Soziologie werden Institutionen als soziale Phänomene gefasst, „die bestimmte Formen sozialen Handelns oder bestimmte Lösungsstrategien erwartbar machen, ohne die genauen Motive der Beteiligten und ohne detaillierte Begleitumstände zu kennen“, oder, mit anderen Worten, „die Regelhaftigkeit bewirken, indem sie bestimmte Strukturelemente und Verhaltensweisen unterstützen und andere eher ausschließen“ (Hasse/Krücken 2008, S. 163f.). Institutionen beziehen sich „auf das gesamte Ordnungsgefüge einer Gesellschaft“, insbesondere auf „soziale Strukturen“, „politische und rechtliche Ordnungen“, „kulturelle Praktiken“ und „Vorlieben einzelner Gesellschaftsmitglieder“ (ebd.). Insofern kann eine Institution auch als „Sinneinheit von habitualisierten Formen des Handelns und der sozialen Interaktion“ verstanden werden, „deren Sinn und Rechtfertigung der jeweiligen Kultur entstammen und deren dauerhafte Beachtung die umgebende Gesellschaft sichert“ (Gukenbiehl 2016, S. 174).4 3 Der Stakeholder-Ansatz wird demgegenüber „sozialwissenschaftlich orientierte(n) Betriebswirte(n)“ zugeordnet, der zwar „gut gemeint, aber schlecht zu realisieren“ sei und an „unüberbrückbaren Interessensgegensätzen“ scheitere (Wöhe/Döring 2013, S. 50ff.; siehe Vilain in diesem Band.). 4 Senge formuliert dies knapp und treffend: „Institutionen gelten als soziale Regeln, aus denen sich typisierte Anweisungen für Handlungen ableiten lassen, die verbindlich, maßgeblich und dauerhaft Organisationen beeinflussen“ (2011, S. 152). Zwischen den Begrifflichkeiten ‚Institution‘ und ‚Organisation‘ ist eine erhebliche Nähe und Unschärfe in der Trennung zu konstatieren und auch der Begriff der ‚Institution‘ selbst ist durch eine ansehnliche „Bedeutungsoffenheit“ geprägt (Göhlich 2014, S. 67). Beim Versuch, die beiden Begriffe voneinander abzugrenzen lässt sich festhalten, dass aus soziologischer und organisationspädagogischer Perspektive „die Institution etwas von den Individuen Vorgefundenes und Tradiertes, die Organisation hingegen etwas von den Individuen (zumindest teilweise) bewusst Hergestelltes ist“; anders formuliert: „Institutionen sind Regelsysteme mit gesellschaftlicher Geltung und daraus abgeleiteter Verbindlichkeit für das Handeln; Organisationen sind Sozialgebilde, die durch das Zusammenwirken ihrer Mitglieder, spezifische Zweckorientierung, geregelte Arbeitsteilung, beständige Grenzen und eine eigene Kultur gekennzeichnet sind“ (Göhlich 2014, S. 72). Organisationen aus sozialwissenschaftlicher Perspektive 225 Wird mit dem institutionellen (institutionalen) Organisationsbegriff nun der Terminus der Institution auf Organisationen bezogen, liegt der Fokus weder auf Organisieren als Prozess noch auf der Organisation als dem (formalen) Ergebnis dieses Prozesses, sondern es wird das ganze System der Organisation als Institution in den Blick genommen. In diesem Zusammenhang wird unter einer Institution ein System von Regeln und Normen verstanden, das in seiner Verbindlichkeit sozial akzeptiert ist und eine gewisse Stabilität aufweist. Bei dieser Betrachtungsweise geht es nicht um formale Strukturen des Unternehmens, sondern um das gesamte soziale Gebilde mit formalen und informalen Elementen: Ein Unternehmen ist eine Organisation. Die Merkmale einer Organisation im institutionellen Sinne sind vor allem die spezifische Zweckorientierung, die geregelte Arbeitsteilung und die konstanten Grenzen, wobei alle drei Merkmale hinsichtlich ihrer Implikationen überprüft und gegebenenfalls modifiziert werden müssen (Schreyögg/Geiger 2016, S. 9ff.; auch Mayntz 1963, S. 58ff.; Preisendörfer 2005, S. 58ff.; Kühl 2011, S. 23ff.): – Bei der spezifischen Zweckorientierung ist zu berücksichtigen, dass die Zwecke5 der Organisation sich nicht unbedingt mit den persönlichen Zwecken der Organisationsmitglieder decken müssen; oft gibt es nur partielle Überlappungen in den Zwecken und/oder die Mitglieder begreifen die Erfüllung der Zwecke des Unternehmens utilitaristisch als Umsetzung persönlicher Zwecke. Außerdem betont die neuere Organisationslehre, dass Organisationen in aller Regel nicht durch einen einzigen Zweck oder durch einen konsistenten, in sich stimmigen Aufbau von Zwecken geprägt sind, sondern häufig mehrere Ziele verfolgen, die sich durchaus (partiell) widersprechen können (Kieser/Walgenbach 2010, S. 6ff.). Das bedeutet, dass es im Führungsalltag oft von großer Wichtigkeit ist, die unterschiedlichen Zielsetzungen der einzelnen Mitarbeiter_innen, Arbeitsbereiche und Stakeholder aufeinander abzustimmen im Sinne einer Wahrnehmung der Verschiedenheit unterschiedlicher Positionen und einer Vermittlung derselben. – Die geregelte Arbeitsteilung meint die Aufteilung, Systematisierung und Verknüpfung von Aufgaben, die dann auf Organisationseinheiten, Positionen, Teams usw. verteilt werden und durch Regeln, Organigramme, Stellenbeschreibungen usw. als Erwartungsmuster formalisiert werden (Vahs 2015, S. 49ff.; Steinmann et al. 2013, S. 383). Organisationen machen dies personenunabhängig; d.h. es werden neue Rollen verteilt und über formale Positionen bekommt die Zielverfolgung eine Konstante, die auch einen Wechsel von Personen überdauert. Darin liegt eine wesentliche Bedeutung moderner Organisationen. Diese Verknüpfungen sind sicht- und damit auch diskutierbar zu machen. Sie werden auch als formale Organisationsstrukturen bezeichnet und mit der Hierarchie in Verbindung gebracht (Kieser/Walgenbach 2010, S. 15ff.). – Beim Merkmal der konstanten Grenzen geht es um die Unterscheidung zwischen der organisationalen ‚Innenwelt‘ und der sie umgebenden ‚Außenwelt‘. Die Grenze zwischen Organisation und Umwelt ist das Produkt eines absichtsvollen Prozesses, wobei sich die Grenzen verschieben können. Ohne eine Grenzziehung zur Umwelt kann keine Organisation existieren, aber in der Frage, wie offen, durchlässig oder geschlossen organisationale Grenzen sind, gehen die organisationstheoretischen Positionen weit auseinander. Mit der Grenzziehung verbunden ist die Existenz von identifizierbaren Organisationsmitgliedern, die sich dadurch 5 Im Folgenden werden die Begriffe ‚Zweck‘ und ‚Ziel‘ synonym verwendet, wie es bereits von Mayntz (1963, S. 58) vorgeschlagen wird und in Standardwerken üblich ist (Schreyögg/Geiger 2016, S. 9; auch Kühl 2011, S. 57). Klaus Grunwald 226 auszeichnen, dass sie zumindest prinzipiell den oben genannten Erwartungsmustern des Unternehmens entsprechen und formal Mitglied sind. Die Mitgliedschaft bedeutet aber nicht, dass alle Handlungen den Erwartungsmustern der Organisation folgen; vielmehr spielen persönliche Zwecke hier eine nicht zu übersehende Rolle (Kieser/Walgenbach 2010, S. 11).6 Der institutionelle Organisationsbegriff mit seinen drei Merkmalen – spezifische Zweckorientierung, geregelte Arbeitsteilung und konstante Grenzen – verlässt also in seinen Weiterentwicklungen die ursprünglich rationalistische Beschränkung auf die Organisationsstruktur und die formale Ordnung. Er richtet sein Augenmerk auf die gesamte Organisation, „das ganze soziale Gebilde, die geplante Ordnung und die ungeplanten Prozesse, die Funktionen, aber auch die Dysfunktionen organisierter Arbeitsabläufe, die Entstehung und die Veränderung von Strukturen, die Ziele und ihre Widersprüche“ (Schreyögg/Geiger 2016, S. 10). Damit ist er anschlussfähig an die organisationssoziologische Perspektive der losen Kopplung. Diese ist – so Wolff – als eine „intellektuelle Grundhaltung“ zu verstehen, die „Ungeordnetheit, Unsicherheit und Ambivalenz zum eigentlichen Ausgangspunkt der Theoriebildung und aller praktischen Versuche des Organisierens“ macht und darauf verweist, dass Strukturen nicht etwas sind, „was Organisationen haben, sondern etwas, was Organisationen tun!“ (2010, S. 328; siehe auch Pfadenhauer 2008). Zusammenfassend lässt sich festhalten, dass jeder der drei Organisationsbegriffe eine eigene Perspektive auf das Phänomen Organisation entfaltet, die spezifische Erkenntnisse ermöglicht: Während sich der prozessorientierte Begriff auf die Prozesse einer zielorientierten Strukturierung von Ganzheiten bezieht, bezeichnet der instrumentelle Organisationsbegriff das Ergebnis des Prozesses des ‚Organisierens‘ im Sinne einer bestimmten Struktur und Ordnung. Auch wenn diese Sichtweise im Lichte der neueren Organisationslehre deutlich relativiert wird, hat sie – wie beispielsweise das Spannungsfeld von organisationalem Lernen und organisationalen Strukturen verdeutlicht – nach wie vor ihre Berechtigung. Die Betonung liegt heute allerdings zunehmend auf dem institutionellen Organisationsbegriff, der seinen Blick auf das ganze System als Institution richtet; hier geht es nicht mehr um den Entstehungsprozess oder das Ergebnis von Strukturierungsbemühungen, sondern um das gesamte soziale Gebilde mit seinen formalen und informalen Elementen, mit den Merkmalen spezifische Zweckorientierung, geregelte Arbeitsteilung und konstante Grenzen bzw. identifizierbare Organisationsmitglieder.7 Diese drei Organisationsbegriffe sind insofern als sich nicht ausschließende, sondern gegenseitig ergänzende Blickwinkel auf den Gegenstand ‚Organisation‘ zu begreifen, die jeweils auf unterschiedliche disziplinäre Wurzeln zwischen Betriebswirtschaftslehre sowie Organisationssoziologie und -psychologie Bezug nehmen. 8 Eine solche integrierende Betrachtungsweise höchst unterschiedlicher theoretischer Zugänge scheint auch deswegen angebracht, weil Organisationen mit Wolff treffend als „Grenzobjek- 6 Bei der Frage, wie Organisationen Mitglieder zur Mitgliedschaft motivieren, spielt in vielen sozialwirtschaftlichen Organisationen die Kollegialität als spezifische Form von Beziehungen zu anderen Mitgliedern eine wichtige Rolle (Kühl 2011, S. 43ff.). Insofern können sozialwirtschaftliche Organisationen zutreffend (auch) als „Professionelle Organisationen“ beschrieben werden, die maßgeblich auf dem „Kollegium“ aufbauen (Klatetzki 2012). 7 Kühl fügt zur der formalen und informalen Seite von Organisationen als dritte die „Schauseite“ im Sinne der „Scheinheiligkeit der Organisation“ hinzu (2011, S. 136ff.). 8 Interessant ist auch die „Dimensionalisierung des Konstruktes ‚Organisation‘“ durch Türk, der die Komplexität von Organisationen zu fassen versucht mit den Dimensionen der „Ordnung“, des „Gebildes“ und der „Vergemeinschaftung“ (2008, S. 338ff.) Organisationen aus sozialwissenschaftlicher Perspektive 227 te“9 gefasst werden können, die der „Verständigung über Gemeinsamkeiten wie über Differenzen“ dienen, „ohne wirkliches Verstehen nötig zu machen“: „Typisch für in diesem Sinne erfolgreiche Grenzobjekte sind deshalb eine gewisse Vagheit, ihr eher provisorischer Charakter und eine ausgeprägte interpretative Flexibilität“ (2015, S. 26).10 Zu den Grenzen der (Zweck-)Rationalität von und in Organisationen Sowohl Max Weber als auch Frederick Taylor und Henri Fayol gehen davon aus, dass Organisationen stark durch eine rationale Anordnung von Zwecken und Mitteln geprägt sind. Folgt man Max Weber, so handelt derjenige zweckrational, der in seinen Handlungen eine Abwägung von verschiedenen Zwecken vornimmt, möglichst günstige Mittel zur Umsetzung der festgelegten Zwecke wählt und bei dieser Auswahl von Zwecken und Mitteln potentielle unerwünschte Konsequenzen berücksichtigt. Voraussetzung für zweckrationale Entscheidungen im Weberschen Sinne ist, dass der Entscheidungsträger sich seiner Interessen und Werte bewusst ist, über möglichst umfassende Informationen bezüglich der verschiedenen Handlungsalternativen verfügt und die möglichen Folgen der verschiedenen Alternativen sorgfältig bedenkt. Der Begriff der Zweckrationalität meint in diesem Zusammenhang nicht einfach, dass die einzelnen Organisationsmitglieder ihr Handeln an Zwecken orientieren, sondern vielmehr, dass die Organisation im Ganzen maßgeblich durch eine stringente Zweckorientierung geprägt ist und die gesamte Organisation letztlich in Form von Zweck-Mittel-Ketten durchdekliniert werden kann (Kühl 2015b, S. 19; Preisendörfer 2005, S. 95ff.). In der organisationssoziologischen Debatte wird jedoch inzwischen die zweckrationale Begründung der Organisationslehre vielfältig kritisiert. So spricht Luhmann beispielsweise von einer „Entthronung des Zweckbegriffs“ (Luhmann 2016, S. 86; 2006, S. 444ff.) und Friedberg konstatiert eine „Demontage der klassischen Vorstellung von einer instrumentellen und versachlichten Organisation“ (Friedberg 1995, S. 95). Die Strukturierungswirkung von Zwecken in vielen Organisationen ist zwar zweifelsfrei gegeben, aber ihre Rolle ist häufig „viel komplizierter, als durch solche an Zweckerreichung orientierten Organisationsdefinitionen suggeriert wird“ (Kühl 2015b, S. 57). Dies hängt mit verschiedenen Punkten zusammen. Häufig gibt es in Organisationen zwar Zwecke, die abstrakt für die gesamte Organisation formuliert sind. Die Integrationsfähigkeit eines Gesamtzwecks bezogen auf die verschiedenen Zielsetzungen der einzelnen Abteilungen und Bereiche einer Organisation ist jedoch begrenzt. Das zeigt sich auch in innerorganisatorischen Streitigkeiten zwischen unterschiedlichen Sektoren von Einrichtungen der Sozialwirtschaft und deren Zwecken, beispielsweise an Auseinandersetzungen zwischen den pädagogischen Bereichen und der eigenen Verwaltung. Zwecke sind häufig vor allem „Dekoration nach außen“, die „bestenfalls abstrakte Verhaltenserwartungen darstellen“, jedoch offenlassen, „welche Handlungen in einer konkreten Situation erwartet werden“ (Kühl 2011, S. 59). 2. 9 Das Konzept des „Grenzobjekt[s]“ kommt aus der Wissenschaftssoziologie und wurde „für die Beschreibung und Analyse inter- bzw. transdisziplinärer Kommunikations- und Kooperationsprozesse entwickelt“ (Wolff 2015, S. 24). 10 Im eng gefassten Rahmen dieses Beitrages kann die Debatte um „Organisationstypen“ leider nicht vertieft werden; interessant wären hier Überlegungen beispielsweise zu den Typen der „Professionellen Organisationen“, der „Organisation öffentlicher Verwaltung“, den „Organisationen der Hilfe“, „Unternehmen als Organisation“, aber auch das „Krankenhaus als Organisation“ oder die „Schule als Organisation“ (Apelt/Tacke 2012; Kette 2017). Klaus Grunwald 228 Hier ist grundlegend zu hinterfragen, inwieweit solche eher abstrakt formulierten Zwecke, die sich in diesem Zusammenhang durchaus auch als ‚Werte‘ bezeichnen lassen und die einen wesentlichen Teil der formalen Struktur einer Organisation darstellen, tatsächlich dazu da sind, Orientierungen für konkretes organisationales Handeln zu geben. Aus neoinstitutionalistischer Perspektive wird betont, dass formale Strukturen nicht primär der Zielerreichung, sondern vor allem der Legitimitätsbeschaffung dienen: „Für die Neoinstitutionalisten ist die formale Struktur einer Organisation weniger ein technisch-rationales Werkzeug zur Koordination der Austauschbeziehungen zwischen einer Organisation und ihrer Umwelt sowie zur Steuerung der Aktivitäten in der Organisation. Die Elemente der formalen Struktur sind vielmehr Manifestationen von Regeln und Erwartungen in der Umwelt der Organisation, die einen verbindlichen Charakter entfalten“ (Walgenbach 2014, S. 295f.; auch Drepper 2010, S. 138f.). Hasse und Krücken spitzen es nochmals zu: „Organisationen entwickeln formal-rationale Strukturen zur Erzielung von Legitimität und nicht zur möglichst effizienten Problembearbeitung“ (2005, S. 22). Rationalitätserwartungen und -ansprüche erscheinen aus der Perspektive der Neoinstitutionalisten als Mythen (Drepper 2010, S. 140): „Die provokante These lautet, dass formale Organisationsstrukturen Mythen zum Ausdruck bringen, die in ihrer gesellschaftlichen Umwelt institutionalisiert sind. Indem Organisationen diese Mythen aufgreifen, kopieren und zeremoniell zur Geltung bringen, wird eine Strukturähnlichkeit (‚Isomorphie‘) zwischen Organisation und Gesellschaft hergestellt. Dies sichert die organisatorische Überlebensfähigkeit eher als eine bloße Orientierung an technisch-instrumentellen Kriterien der Problembearbeitung“ (Hasse/Krücken 2005, S. 22f.). Werden formale Organisationsstrukturen und ihre Funktionen nicht primär unter dem Gesichtspunkt der zweckrationalen Zielerreichung, sondern stärker unter dem Fokus der Legitimationsbeschaffung über Rationalitätsmythen betrachtet, so heißt das, dass der Erfolg von Organisationen (unter anderem) davon abhängt, dass institutionale Regeln ‚adoptiert‘ (angenommen) werden (können). Dies ist aber nicht unproblematisch: Zum einen können die „institutionellen Regeln (...) mit den aufgabenbedingten Anforderungen und den Effizienzerfordernissen, denen eine Organisation genügen muss, in Konflikt geraten“; zum anderen können „die institutionalisierten Regeln und Rationalitätsmythen (...) in unterschiedlichen Umweltbereichen der Organisation entstanden sein und deshalb, zumindest vordergründig, in Widerspruch zueinander stehen“ (Walgenbach 2014, S. 316). Hier gibt es nun höchst unterschiedliche Strategien, um diesen Herausforderungen gerecht zu werden, sei es durch pauschale Zurückweisung von institutionalisierten Erwartungen, durch Abbruch aller Verbindungen zur Umwelt, durch das Eingeständnis, dass die Struktur der Organisation und die institutionalisierten Erwartungen einander nicht entsprechen, durch das Versprechen von Reformen oder die Entkopplung „der strukturelle[n] Elemente untereinander und von den aufgabenbezogenen Aktivitäten der Organisation“ im Kontext einer „Logik des Vertrauens“ (ebd., S. 317). Eine solche Entkopplung „ermöglicht es der Organisation, legitime formale Strukturen aufrechtzuerhalten, während die tatsächlichen Aktivitäten als Reaktion auf aktuelle und technische Erfordernisse variieren“; sie wird auch als „Organisation der Scheinheiligkeit“ bezeichnet (ebd., S. 317f.). Organisationen – so Kühl (2011, S. 59) – bekennen „sich regelmäßig zu allen möglichen in der Gesellschaft gefragten Werten“, während ihre konkreten Handlungen kaum von diesen beeinflusst sind. Ein zentrales Problem besteht „darin, dass sich die Maßnahmen zur Erzeugung von Akzeptanz in der externen Umwelt und die möglichst präzise Anleitung von Entscheidungen im Inneren oftmals gegenseitig ausschließen“ (Kühl 2011, S. 60). Häufig lösen Organisationen Organisationen aus sozialwissenschaftlicher Perspektive 229 dieses Problem darüber, dass sie beide Richtungen verfolgen, indem sie sich gegenüber ihrer Umwelt (beziehungsweise ihren Umwelten) zu verschiedensten, aus unterschiedlicher Perspektive anstrebenswerten Werten bekennen, während sie in der Organisation selbst solche Ziele verfolgen und vorgeben, die „bestenfalls nur noch in einer losen Verbindung zu diesen Werten stehen“ (ebd.). So bekennen sich Organisationen häufig zu Zwecken – wie z.B. der Erhöhung des Frauenanteils in Leitungspositionen – maßgeblich auch deswegen, weil sie davon ausgehen, dass das ihre Legitimität verbessert, nicht aber, weil sie von der Bedeutung dieses Ziels für die Qualität der Organisationsgestaltung wirklich überzeugt wären; welche konkreten Schritte tatsächlich zur Erreichung dieses Ziels unternommen werden, kann von der abstrakten Formulierung desselben deutlich abweichen. Insofern sind gerade abstrakte Zwecke, Ziele und Strategien nicht primär dafür da, Handlungen (rational) zu koordinieren, sondern maßgeblich auch dafür, die Organisation über formulierte Zwecke zu legitimieren. Neben der Abstraktheit von Zwecken und deren Funktion als „Dekoration nach außen“ gibt es noch andere Schwierigkeiten im Umgang mit Zwecken (Kühl 2011, S. 59ff.): So können selbst sehr zentrale, eigentlich die Identität einer Organisation bestimmende Zwecke bewusst oder unbewusst gewechselt werden. Organisationen können weiter existieren, obwohl sie einen Zweck abschließend erreicht haben, sich also eigentlich überflüssig gemacht haben müssten oder auch obwohl zentrale Zwecke verfehlt wurden, die ursprünglich ihre Existenzberechtigung ausgemacht haben. Zwecke und Mittel können verdreht werden, die ehemaligen Mittel zum neuen (Selbst-)Zweck werden. Schließlich können Zwecke verwendet werden, um Entscheidungen nachträglich zu rechtfertigen. Die beschriebenen Schwierigkeiten im Umgang mit Zwecken bedeuten aber nicht, dass aus organisationssoziologischer Perspektive das Vorhandensein und die Wirkmächtigkeit von Zwecken und von Zweckrationalität geleugnet würden. Zwecksetzungen gehören zum Alltag einer Organisation, das ist unbestritten.11 Was aber durch die neuere Organisationssoziologie bestritten wird, ist die Auffassung, eine Organisation sei im Kern bestimmt durch hierarchisch aufgebaute Zweck-Mittel-Pyramiden, die der Garant der Rationalität seien, sei also quasi allein und vor allem durch ‚rationale‘ Zweck-Mittel-Zusammenhänge definiert. Vielmehr sind Zweck-Mittel-Relationen ein Merkmal von Organisationen neben anderen und nicht unbedingt das zentrale. March hat diese Abkehr von der Dominanz von Zweck-Mittel-Relationen in Organisationen im Kontext seines soziologischen Konzepts realer Entscheidungsprozesse in einem Interview sehr prägnant auf den Punkt gebracht: „Wenn ein Manager sagt, dass Entscheidungen kein Problem seien, meint er damit, dass er eine Vorstellung davon hat, wie Entscheidungen getroffen werden sollten, und sie sollten getroffen werden, indem Alternativen abgewägt werden, indem deren Konsequenzen in den Blick genommen und bewertet werden und indem unter Berücksichtigung der eigenen Präferenzen schließlich die beste Wahl getroffen wird. Ich dagegen sage nicht, wie Entscheidungen getroffen werden sollten, ich schaue mir vielmehr an, wie sie tatsächlich getroffen werden. Wenn man sich anschaut, wie Entscheidungen getroffen werden, sieht man, dass sie zwar Anteile jener an Konsequenzen orientierten Rationalität enthalten, aber diese bilden nur einen kleinen Teil dessen, was tatsächlich passiert. Man sieht sehr bald, 11 Die personenunabhängige Verfolgung von Zwecken wird mitunter – trotz aller Kritik an der Zweckrationalität – sehr effektiv umgesetzt. Zygmund Baumann verweist darauf, dass die Vernichtungsmaschinerie des Naziregimes ohne die Möglichkeiten moderner Organisationen nicht möglich gewesen wären (Baumann 2012, S. 166ff.; siehe auch Kühl 2014, S. 94ff.). Klaus Grunwald 230 dass eine rationalistische Theorie z.B. politische Erwägungen, die in Entscheidungsprozesse hineinspielen, nicht erfasst. Sie unterschätzt weiterhin die Probleme, die sich daraus ergeben, dass (sich) die Präferenzordnungen je nach Situation und Koalitionspartner ändern. Sie unterschätzt auch, wie kompliziert es ist, alle Alternativen ins Auge zu fassen und alle Konsequenzen abzuwägen. Sie unterschätzt ebenfalls das Maß, in dem Menschen eher auf der Grundlage eingespielter Regeln und eigenen Erfahrungswissens handeln, als auf der Basis durchkalkulierter Konsequenzen“ (March 2001, S. 24, Hervorhebungen im Original; siehe auch Grunwald 2006, S. 189f.; Sanders/Kianty 2006, S. 127ff.; March/Simon 1993, S. 8ff., S. 157ff.; March 1990). Insofern wird – so Baecker – die Bedeutung von Rationalität im zweckrationalen Sinne für Organisationen schlichtweg überschätzt (1994, S. 92). Er stellt fest, dass erstens nicht die Ziele und Zwecke vor aller Organisation vorhanden sind, die Organisation also nicht als Mittel zur Erfüllung eines Zweckes verstanden werden kann – dieses Argument wurde bereits entfaltet. Darüber hinaus kann man seiner Einschätzung nach nicht annehmen, dass die zentralen Aktionen einer Organisation in sich konsistent wären, was ein weiteres wichtiges Kriterium für Rationalität in Organisationen darstellen würde – es stimmt also die Organisation nicht grundsätzlich rational mit sich selbst überein. Drittens weist er darauf hin, dass man nicht davon ausgehen kann, dass die Argumente, die uns als rational gegenübertreten, uns eher überzeugen würden als beispielsweise Intuition oder Tradition – dieser Hinweis gewinnt angesichts der aktuellen Debatte um ‚postfaktische‘ Positionen immens an Bedeutung. Das Modell der rationalen Entscheidung beinhaltet insoweit mehrere Voraussetzungen, die in der postulierten Form nicht zutreffen. Deswegen zieht Baecker provokant die grundsätzliche Betrachtung von Organisationen als rationalen Gebilden massiv in Zweifel: „Organisationen (...) haben nur selten etwas mit Rationalität zu tun. Genauer: Organisationen sind nicht die Verkörperung von Rationalität, wie es Organisationstheorien und Betriebswirtschaftslehre in weiten Teilen noch immer annehmen. Sondern sie benutzen Rationalität, um hinterher etwas als richtig darstellen zu können, wovon man vorher nicht wissen konnte, ob es richtig sein würde. Und noch genauer: Rationalität ist die Zumutung, die Organisationen an sich selbst herantragen, um hinterher etwas als richtig oder falsch bezeichnen zu können, was vorher weder falsch noch richtig, sondern einfach nur riskant ist“ (Baecker 1994, S. 92). Ob dieses Argument in seiner Schärfe tatsächlich ausreicht, den Begriff der Rationalität in Organisationen weitgehend zu diskreditieren, soll an dieser Stelle offenbleiben. Wichtig ist jedoch, dass die Selbstverständlichkeit, mit der Organisationen auch heute noch oft als zweckrationale Gebilde konzipiert werden, mit etlichen Fragezeichen zu versehen ist. Anders ausgedrückt: Man kann davon ausgehen, dass die Bedeutung von Rationalität für Organisationen zumindest überschätzt wird, Rationalität folglich als „Mythos“ begriffen werden kann (Walgenbach 2014, S. 301; Drepper 2010, S. 140ff.; Tacke 2006).12 An die Stelle einer allgemeinen Zweckbestimmung in und für Organisationen, die in ihrer Abstraktheit und Einheitlichkeit oft die Wirklichkeit an der Basis verfehlt, wie beispielsweise die Problematik von zwar sorgfältig formulierten, aber an der Basis dennoch kaum akzeptierten Leitbildern zeigt, tritt in der neueren Organisationslehre eine Vielzahl von Zweck- und Sinnbestimmungen der verschiedenen 12 Eine spannende Übertragung der neoinstitutionalistischen Figur des „Rationalitätsmythos“ findet sich bei Zängl (2017, S. 163ff.). Organisationen aus sozialwissenschaftlicher Perspektive 231 Bereiche und Abteilungen. Diese Vielzahl von Zweck- und Sinnformulierungen wird von Cyert und March als Sammlung von lokalen Rationalitäten bezeichnet (Grunwald 2006, S. 190; Cyert/March 1995, S. 158; Sanders/Kianty 2006, S. 224ff.). Betont wird die Bedeutung einer „Logik der Angemessenheit“ gegenüber einer „klassisch-rationalistischen Logik der Folgebeziehung“ (Wolff 2010, S. 306; Hervorhebungen im Original). Außerdem wird in der neueren Organisationssoziologie das Augenmerk verstärkt auf die Absorption von Ungewissheit gelenkt als den fortlaufenden Prozess, bei dem die Herleitung, Begründung und verbliebene Fragwürdigkeit der Entscheidung häufig gewissermaßen verschluckt und damit Ungewissheit absorbiert wird (Grunwald 2006, S. 191ff.; Luhmann 2006). Zentrale organisationssoziologische Perspektiven Die beschriebene fundamentale Kritik an der Überbewertung von (Zweck-)Rationalität in und von (sozialwirtschaftlichen) Organisationen ist eine zentrale Voraussetzung für organisationssoziologische Perspektiven, die für das Verständnis und das Management von sozialwirtschaftlichen Organisationen von erheblicher Bedeutung sind (Grunwald 2009; 2015). Zu nennen sind hier insbesondere die Themen ‚Organisationsgesellschaft‘‚ ‚Wandel von Organisationen‘, ‚Politik in und von Organisationen‘ sowie ‚Organisationskultur(en) und ihre Gestaltung‘ (ausführlich: Grunwald 2009, S. 95ff.). Die Verbindung von Organisation und Gesellschaft wird seit einigen Jahren, oft unter dem Label ‚Organisationsgesellschaft‘, zunehmend in den Blick genommen (Ortmann et al. 2000; Jäger/Schimank 2005). Ein wesentlicher Hintergrund für diese Betrachtungsweise liegt darin, dass in der Organisationstheorie „Macht, Herrschaft und ökonomische Zwänge nur eine, gelinde gesagt, unterbelichtete Rolle spielen“ (Ortmann et al. 2000, S. 15). Der Begriff der „Organisationsgesellschaft“ verweist darauf, dass die gesellschaftlichen Teilsysteme und die Lebenswelt in vielfältiger Hinsicht mit Organisationen verbunden und von ihnen durchdrungen sind: Seien es Schulen, Hochschulen, staatliche Verwaltungen, Kirchen, politische Verbände, Parteien usw. – sie alle sind Organisationen, die unterschiedliche gesellschaftliche Teilsysteme in starkem Maße prägen. Gemeint ist aber auch die entgegengesetzte Perspektive: Es ist nicht nur die Gesellschaft geprägt von unterschiedlichsten Organisationen, sondern letztere sind auch eng verknüpft mit gesellschaftlichen Werten und Strukturen. Die Rede von der „Organisationsgesellschaft“ hebt also hervor, dass beide Elemente untrennbar miteinander verwoben und wechselseitig voneinander abhängig sind: „Organisation und moderne Gesellschaft“ stehen „in einem Verhältnis rekursiver Konstitution zueinander“; Organisationen „produzieren und reproduzieren“ genau die „gesellschaftlichen Strukturen und Institutionen, denen sie unterliegen“ (ebd., S. 19). Insofern geht es bei der „Wiedereinbettung von Organisation und Gesellschaft“ (Senge 2011, S. 147) um die „Berücksichtigung dieser gesellschaftlichen und institutionellen Einbettung und Rückwirkung von Organisationen – einschließlich ihrer Bedingtheit durch und ihres Einflusses auf die ökonomischen Systemzusammenhänge“ (Ortmann et al. 2000, S. 20; Hervorhebung im Original).13 Das Konzept der organisationalen Governance gewinnt vor diesem Hintergrund seine Relevanz für das Management sozialwirtschaftlicher Organisationen (Grunwald/Roß 2014, S. 43ff.; 2017). 3. 13 Kühl formuliert deutliche Kritik an einer Überdehnung des Begriffs der Organisation durch eine Nutzung desselben für die „Beschreibung einer ganzen Gesellschaft“, für eine „an Organisationen ansetzende Zeitdiagnose“ unter den Begrifflichkeiten „Organisationsgesellschaft“, „Gesellschaft der Organisationen“ und der „organisierten Gesellschaft“ (2015a, S. 73). Klaus Grunwald 232 Eine weitere zentrale Perspektive der Organisationssoziologie betont, dass Organisationen nicht oder nur in Ansätzen auf Dauer stabil, sondern vielmehr als dynamische Gebilde permanent in Bewegung sind. Dieser Zugang nimmt neben der Gestaltung des geplanten organisationalen Wandels (siehe Grunwald „Organisationsentwicklung/Change Management“ in diesem Band) auch die Frage in den Blick, wie Organisationen sich von selbst verändern (Luhmann 2005). Gegenstand sind mittelfristige Prozesse des Organisationswandels in einer fortdauernden Gesellschaftsformation. Hier sind Konzepte der Entwicklung, der Selektion und des Lernens zu nennen, wobei insbesondere Konzepte des organisationalen Lernens erhebliche Potentiale für eine sozialwissenschaftlich reflektierte Gestaltung von Organisationen beinhalten (siehe Schröer in diesem Band; ausführlich Grunwald 2009, S. 104ff.). Hervorgehoben wird nicht nur bei den drei Ansätzen zur Dynamik von Organisationen, sondern auch in Konzepten der Mikropolitik und der Organisationskultur(en), dass es neben einem Verständnis von organisationalem Handeln als Ergebnis beabsichtigter organisationaler Gestaltungsmaßnahmen auch emergente oder implizite Prozesse und Strukturen in Organisationen gibt. Gemeint sind damit „ganz generell Handlungsmuster, die sich in Organisationen entwickeln und außerhalb oder neben den Erwartungsbahnen der formalen Struktur bewegen“ (Schreyögg/Geiger 2016, S. 289). Von emergenten Phänomenen kann gesprochen werden, „wenn sie sich auf keine einzelne Intention (Ausgangsziel) zurückführen lassen (...) und wenn das Ergebnis nicht vorhersagbar ist, weil sich die das Ergebnis bestimmende Struktur erst im Laufe des Prozesses entwickelt (...)“ (ebd.). Betont wird, dass es vielfältige Formen der Arbeit im organisationalen Alltag gibt, die „sowohl in leistungsfördernder als auch in leistungsmindernder Hinsicht“ sehr wichtig für Abstimmungsprozesse in und die Funktionstüchtigkeit der Organisation sind, obwohl es sich bei ihnen nicht um Ergebnisse von „planmäßigen Gestaltungsentscheidungen“ handelt (ebd.; Hervorhebung im Original). Seit einigen Jahren rücken insbesondere organisationale Praktiken, die sich aus dem Arbeitsalltag heraus entwickeln, mit ihrer „streng handlungsbezogenen Perspektive“ in den Fokus der Aufmerksamkeit (ebd.; Geiger/Koch 2008). Grundsätzlich wird davon ausgegangen, dass emergente Phänomene lediglich partiell steuerbar sind: Sie entziehen sich nicht jeglicher Beeinflussung durch Organisationsmitglieder oder Außenstehende, sind aber auch nicht im engeren Sinne steuerbar. Beim Fokus Politik in und von Organisationen können die drei Ebenen der Makro-, Mesound Mikropolitik unterschieden werden (Matys 2014, S. 29ff.). Die Makropolitik thematisiert die gesamtgesellschaftliche Kontextualisierung der Organisationsanalyse. In den Blick genommen wird damit die Einflussnahme von Organisationen auf die staatliche Politik und die Übernahme von gesamtpolitischen Funktionen als strategische Unternehmensführung. Mesopolitik kann in dem Sinne als Strukturpolitik verstanden werden, dass die Strukturbildung in Organisationen beschrieben und erklärt werden soll. Aus dieser Perspektive spiegeln Organisationen gesellschaftliche, soziale Differenzierungen nach Klassen, Schichten oder Mentalitäten wider und erbringen somit strukturelle und mentale gesamtgesellschaftliche Reproduktionsleistungen. Mikropolitik schließlich befasst sich mit der Frage, wie Subjekte durch die Strukturen einer Organisation geprägt werden und wie sie sich zu diesen verhalten (Bogumil/Schmid 2001). Im Mittelpunkt einer politikorientierten Perspektive steht weder das Management mit seinen Steuerungsbemühungen, noch die Organisation als zweckrational bestimmtes, statisch strukturiertes Gebilde, sondern vielmehr die politisch-soziale Arena. In dieser Arena wird nicht von vorgegebenen Normen, Strukturen und Prozessen (Abläufen) in und von Organisationen aus- Organisationen aus sozialwissenschaftlicher Perspektive 233 gegangen, sondern sie werden in ihren Entstehungszusammenhängen analysiert. Dabei werden sie als Ergebnisse sozialer Handlungen von Subjekten aufgefasst, als Resultate von interessengeleiteten Aushandlungen mit jeweils nur begrenzt gültigen Kompromissen und Konfliktlösungen (Minssen 2013, S. 334). Schicht-, klassen- oder gruppenspezifische Subkulturen mit ihren je eigenen Weltsichten, Problemzugängen und Handlungsstilen werden von den einzelnen Subjekten in die politisch-soziale Arena eingeführt und sind wichtige Elemente organisationspolitischen Handelns. Die politikorientierte Perspektive der Organisationssoziologie vertritt folglich weder ein ahistorisches und gesellschaftsindifferentes Organisationsverständnis noch eine Kontextunabhängigkeit, sondern thematisiert historisch-gesellschaftliche Problemlagen und Konflikte und ist bezogen auf Entwicklungen und Veränderungen der jeweiligen Gesellschaftsformation (Türk 1992, Sp. 1645). Sie betont, dass Entscheidungen in und Strukturen von Organisationen nicht – wie in der herkömmlichen Managementlehre unterstellt – als orientierender Handlungsrahmen angesehen werden können und auch nicht per se statisch sind. Sie sind vielmehr als temporäres Ergebnis von jeweils herrschenden Koalitionen und mit ihnen verbundenen mehr oder weniger transparenten Machtstrukturen sowie teils formellen, teils informellen Aushandlungsprozessen zu verstehen. Organisationale Politik ist ein ubiquitäres Phänomen, das selbstverständlich auch in Diensten und Einrichtungen der Sozialwirtschaft vorzufinden ist. Entscheidungsprozesse können sich aus dieser politikorientierten organisationssoziologischen Sicht heraus nicht auf ‚wertfreie‘ oder ‚rationale‘ Begründungen und Argumente zurückziehen, die das Geschehen in Organisationen unter dem Gesichtspunkt des Verstandes (der Ratio) sehen. Entscheidungsprozesse müssen vielmehr den politischen Charakter von Entscheidungen reflektieren und mit einbeziehen (Matys 2014, S. 47). Dies gilt nicht nur für Entscheidungs- und Aushandlungsprozesse in Organisationen, sondern genauso auch für Auseinandersetzungen zwischen verschiedenen sozialen Institutionen. Zu betonen ist dabei, dass Mikropolitik „nicht dem Machiavellismus oder der subversiven Selbstsucht der Akteure geschuldet“ ist, sondern vielmehr „hervorgerufen durch die unerfüllbaren Diktate der Ordnung“ ist und insofern einen „Schatten der Ordnung“ in und von Organisationen darstellt (Neuberger 2006, S. IV). Gerade in Situationen der Veränderung und des Wandels in und von Organisationen ist die Berücksichtigung des mikropolitischen Charakters von Kommunikations- und Strukturgestaltung besonders wichtig, da (mikro-)politisches Handeln und organisationale Veränderungen wechselseitig aufeinander bezogen sind. Ein weiteres wichtiges Thema der Organisationssoziologie ist schließlich das der Organisations- oder Unternehmenskultur (Grunwald 2013).14 Sie lässt sich mit Neubauer verstehen als „die Gesamtheit gemeinsam geteilter Grundannahmen, Werthaltungen, Normen und Orientierungsmuster, die von den Menschen in einer Organisation zur Bewältigung der Probleme äußerer Anpassung und der inneren Integration entwickelt wurden und die sich nach gemeinsamer Überzeugung so bewährt haben, dass sie an neue Mitglieder weiterzugeben sind, damit diese in der richtigen Weise wahrnehmen, denken, fühlen und handeln“ (2003, S. 22; in Anlehnung an Schein 1995). Damit bezeichnet eine Organisationskultur ein Sinn und Orientierung stiftendes, sozial konstruiertes, oft unbewusstes, selbstverständliches und kollektives Phänomen, welches das Handeln in einer Organisation prägt und bis zu einem gewissen Grad vereinheitlicht (Sack- 14 Im Folgenden werden – wie in der Literatur üblich – die Begriffe ‚Organisationskultur‘ und ‚Unternehmenskultur‘ synonym verwendet (so bereits Schein 1995). Klaus Grunwald 234 mann 2002, S. 24ff.; Matys 2014, S. 58ff.; Weick/Sutcliffe 2016, S. 120ff.). Die Kultur einer Organisation ist insofern untrennbar verbunden mit der Frage nach den ethischen Grundlagen organisationalen Handelns, wie sie zunehmend unter dem Titel „Organisationsethik“ gestellt und bearbeitet wird. Der Aufbau oder die Struktur einer Organisationskultur lässt sich anhand eines ursprünglich von Schein (1995) entwickelten Drei-Ebenen-Modells erklären, das auch als detailliertes Analyse- und Diagnoseinstrument verstanden werden kann. Diese drei Ebenen der Organisationskultur sind zum ersten Basisannahmen, zum zweiten Normen/Standards und zum dritten das Symbolsystem einer Organisation (Steinmann et al. 2013, S. 654ff.). Die Basisannahmen als die unterste und zugleich abstrakteste Ebene der Organisationskultur können auch als Weltanschauung, als grundlegende, oft unbewusste, nicht mehr hinterfragte und selbstverständliche Orientierungsmuster bezeichnet werden, die Wahrnehmungen und Handlungen in Organisationen leiten. Die Normen und Standards als die mittlere Ebene können als Konkretisierung der ‚Weltanschauungen‘ verstanden werden. Diese Wertvorstellungen und Verhaltensstandards sind teils unbewusst, teils bewusst und umfassen organisationale Verhaltensrichtlinien, Maximen, Ge- und Verbote. Sie finden sich – wenn auch häufig in idealisierter Form – in Unternehmensphilosophien und Leitbildern wieder (Grunwald 2013). Die beiden Ebenen der Basisannahmen und der Normen/Standards sind in der Regel eng miteinander verbunden und für die Wahrnehmung und das Handeln in Organisationen von zentraler Bedeutung. Sie schlagen sich wiederum im Symbolsystem nieder, das die Oberflächenstruktur der Organisationskultur darstellt. Diese dritte Ebene der Symbole und Zeichen ist zwar der sichtbarste und zugänglichste Teil der Organisationskultur, aber nur in Zusammenhang mit den zugrundeliegenden Wertvorstellungen verständlich und somit interpretationsbedürftig. Das Symbolsystem äußert sich sowohl in Verhaltensweisen, Gefühlen, Sprache und Objekten und dient vor allem der Erhaltung, dem Ausbau und der Vermittlung der Basisannahmen und Normen/Standards (Sackmann 2002, S. 27ff.). Die Organisationskultur verändert sich auf allen drei Ebenen im Laufe der Entwicklungsphasen einer Organisation (Sackmann 2002, S. 47ff.). Die Unternehmenskultur in ihren verschiedenen Facetten beeinflusst eine Organisation in verschiedenster Hinsicht, sei es in Bezug auf die Strategie und den Strategieentwicklungsprozess (Nagel/Wimmer 2014), Aufbaustrukturen und Ablaufprozesse, Controlling-, Personalmanagement- und Informationssysteme, Führungskräfte und -prozesse sowie Motivation, Identifikation und Leistung der Mitarbeitenden (Sackmann 2002, S. 65ff.). Die Organisationskultur wird zunehmend im Sinne eines kulturbewussten Managements als zentraler Aspekt für das Verständnis organisationaler Prozesse und Strukturen sowie insbesondere für die Systemsteuerung von Organisationen betrachtet. Im Zentrum steht hierbei – wie auch bei der Auseinandersetzung mit dem Rationalitätsmythos (siehe oben) – die Kritik an bislang immer noch dominierenden rationalistischen Konzepten sowie die Betonung der Bedeutung organisationaler Lebenswelten (Grunwald 2016, S. 438ff.) und der Rehumanisierung der Organisations- und Managementtheorie. Für das Management von Diensten und Einrichtungen der Sozialen Arbeit von besonderer Bedeutung ist die grundsätzliche Frage, inwieweit eine Organisationskultur überhaupt zielgerichtet beeinflusst werden kann. Im Wesentlichen können hier drei Positionen differenziert werden: die Perspektive der Kulturingenieure, der Kulturalisten und der Kurskorrektur (Grunwald 2009, S. 101ff.; Schreyögg/Geiger 2016, S. 343ff.; Sackmann 2002, S. 156ff.). Zentral für die Gestaltung von Organisationskulturen ist es, die Grenzen der Veränderbarkeit von Organisationskulturen als die Grenzen organisationalen Wandels Organisationen aus sozialwissenschaftlicher Perspektive 235 prospektiv und kontinuierlich zu reflektieren, ohne sich von ihnen paralysieren zu lassen. Organisationskulturen sind nicht instrumentalisierbar, aber dennoch offen für soziokulturelle Lernprozesse und dadurch auch in gewisser Weise veränderbar und entwicklungsfähig. Kulturgestaltung im Sinne eines bewussten Wandels von Kulturen einer Organisation bedeutet vor dem Hintergrund dieser drei Perspektiven, angesichts des massiven gesellschaftlichen und organisationalen Wandels, die Realität der vielfältigen Paradoxa und Dilemmata in der Organisationsgestaltung zu akzeptieren und die sich ergebenden Spannungsfelder aktiv zu gestalten (siehe Grunwald „Management sozialwirtschaftlicher Organisationen zwischen Steuerungsskepsis, Dilemmatamanagement und Postheroischer Führung“ in diesem Band). Kulturgestaltung in der Sozialen Arbeit beinhaltet aber auch, die Grenzen der Organisation zu überschreiten und sich der Frage der Kooperation zwischen verschiedenen Einrichtungen bzw. Organisationstypen zu öffnen. In der Sozialen Arbeit gibt es vielfach gravierende Unterschiede in der jeweiligen Identität, Organisationskultur und Marketingpositionierung zwischen Ämtern, wohlfahrtsverbandlichen Trägern und erwerbswirtschaftlich ausgerichteten Trägern sowie zwischen Einrichtungen sehr verschiedener Größe. Dies hat für die einzelnen Organisationen erhebliche Konsequenzen bezüglich der strategischen Planungen im Spannungsfeld von langoder kurzfristiger Zusammenarbeit, kontinuierlichem oder punktuellem fachlichen Austausch und mehr oder weniger harter Konkurrenz sowie deren konkreter Ausgestaltung. Hier ist auch das Konzept der organisationalen Governance als analytisch wie strategisch ausgerichteter Ansatz außerordentlich hilfreich (Grunwald/Roß 2014; 2017). Literatur Apelt, Maja/Tacke, Veronika (Hrsg.) (2012): Handbuch Organisationstypen. Wiesbaden: Springer VS. Baecker, Dirk (1994): Postheroisches Management. Ein Vademecum. Berlin: Merve. 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