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Jessica Longen, Sebastian Hoffmann, Johannes Weyer, „Governance of Discontinuation“ als neue Perspektive der sozialwissenschaftlichen TA in:

Alexander Bogner, Michael Decker, Mahshid Sotoudeh (Ed.)

Responsible Innovation, page 121 - 128

Neue Impulse für die Technikfolgenabschätzung?

1. Edition 2015, ISBN print: 978-3-8487-2882-4, ISBN online: 978-3-8452-7282-5, https://doi.org/10.5771/9783845272825-121

Series: Gesellschaft - Technik - Umwelt, vol. 18

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„Governance of Discontinuation“ als neue Perspektive der sozialwissenschaftlichen TA Jessica Longen, Sebastian Hoffmann, Johannes Weyer Zumeist fokussieren Ansätze der Technikfolgenabschätzung auf die Analyse der Governance von Innovationsprozessen. Unbeachtet bleibt, dass die Lösung gesellschaftlicher Probleme auch in der Abschaffung soziotechnischer Systeme liegen kann (als Ausnahmen siehe Stegmaier et al. 2012; Turnheim/Geels 2012). Geleitet von der Annahme, dass sich soziotechnische Systeme nicht ausschließlich durch die Entwicklung innovativer, durchsetzungsfähiger Alternativen beenden lassen, schlagen wir folgenden Perspektivwechsel vor: Zur Untersuchung soziotechnischen Wandels muss der Blick auch auf die gezielte Beendigung bestehender Systeme gelenkt werden. Die Analyse dieser „governance of discontinuation“ komplementiert traditionelle Steuerungs- und Innovationsforschung (z.B. Loorbach 2007).1 Die Koordination soziotechnischer Systeme erfolgt hierbei nicht mehr allein durch interventionistische Top-down-Steuerung seitens des (National-)Staates (Mayntz 2009), sondern zunehmend auch in Aushandlungsprozessen zwischen Akteuren verschiedener gesellschaftlicher Bereiche auf diversen (auch supranationalen) Ebenen. Um explorativ Praktiken des Rückbaus zu erforschen, nutzen wir den Fall des Automobils mit Verbrennungsmotor als eine „discontinuation in the making“. Im Ländervergleich (Frankreich, Deutschland, Großbritannien, Niederlande) und auf der EU-Ebene zeigen sich im Rahmen diverser Verhandlungen und Maßnahmen verschiedene Akteurstrategien und -aktivitäten, die auf den Wandel des bestehenden soziotechnischen Systems abzielen. Im Zusammenspiel von nationaler und supranationaler Ebene öffnen sich – trotz aller Ambivalenz – „windows of opportunity“ für die Abkehr von der Nutzung von PKWs mit Verbrennungsmotor. 1 Mehr zum Forschungsprojekt „Governance of the Discontinuation of Socio-Technical Systems“ unter http://discontinuation-governance.net. 122 Jessica Longen, Sebastian Hoffmann, Johannes Weyer 1 Theoretische Rahmung Um den Prozess des Rückbaus zu untersuchen, kombinieren wir die Mehrebenenperspektiven von soziotechnischem Wandel (Geels 2012) und von Governance (Bache/Flinders 2004) mit dem Konzept der sozialen Konstruktion von Technik in Akteursnetzwerken (Weyer 1997). Die Mehrebenenperspektive („multi-level perspective“, MLP) beschreibt soziotechnischen Wandel als Interaktion zwischen drei Ebenen (Geels 2012). Damit Veränderungen stattfinden muss (1) die Nischeninnovation ausreichend entwickelt sein, (2) durch die Landschaft Druck auf das Regime ausgeübt werden und (3) dieses bereits instabil sein. Das soziotechnische Regime des Automobils basiert auf folgenden Komponenten (siehe auch Urry 2004; Wells/Nieuwenhuis 2012): ● PKWs werden auf individuelle Weise genutzt und besessen. ● Der kulturelle Status der „Rennreiselimousine“ (Canzler 2010) ist geprägt durch Optionen des schnellen und flexiblen Reisens. ● Die Antriebstechnologie basiert auf einem mit fossilen Treibstoffen betriebenen Kraftwerk – dem Verbrennungsmotor. ● Die Automobilindustrie selbst ist ein industrielles Regime mit etablierten Geschäftsmodellen und Wertschöpfungsketten. ● In vielen Ländern erfährt die Automobilindustrie und -nutzung politische Protektion. ● Zur Nutzung von PKWs existieren entsprechende Infrastrukturen (z.B. ein ausgebautes Straßennetz). Nischen bieten Schutz vor dem Selektionsdruck des Marktes und umfassen Innovationen im Bereich alternativer Antriebstechnologien und Mobilitätsmuster. Die Landschaft wirkt als weiterer Kontext auf Regime und Nische ein und kann so die Tragfähigkeit des Regimes sowohl unterstützen als auch unterwandern: Während steigende Mobilitätserfordernisse das Regime der Automobilität beispielsweise stärken, wird es durch Debatten über den Klimawandel infrage gestellt. Wenngleich sich mithilfe der MLP soziotechnischer Wandel untersuchen lässt, so bleiben doch die soziale Konstruktion von Technik (Pinch/Bijker 1987) sowie die Akteure, die entsprechende Entwicklungen vorantreiben, im Dunkeln. Dabei wird die Entwicklung soziotechnischer Systeme durch Verhandlungen, Strategien und Interaktionen von Akteuren mit verschiedenen Interessen in Netzwerken maßgeblich beeinflusst (Weyer 1997). Kommt es innerhalb ent- „Governance of Discontinuation“ als neue Perspektive der sozialwissenschaftlichen TA 123 sprechender Akteursnetzwerke zu einer Einigung, so kann sich hieraus zunächst ein technologischer Pfad und daraus ggf. ein Regime bilden. Gleichzeitig können die Akteure an bestimmten Punkten den weiteren Verlauf beeinflussen. Auch ist das Netzwerk, durch das bestimmte Veränderungen getragen werden, phasenweise offen für Veränderungen in seiner Konstellation. Im Folgenden nutzen wir akteursbasierte Ansätze, um nicht die soziale Konstruktion, sondern die gezielte Dekonstruktion eines Regimes zu erforschen. Akteursnetzwerke lassen sich auf allen MLP-Ebenen verorten; die Zugehörigkeit der Akteure überschneidet sich teilweise. Akteursnetzwerke, welche das Regime stabilisieren, umfassen die Automobilindustrie sowie nationale Regierungen. Diese nationalen Subregimes erhalten das supranationale Regime der Automobilität, besitzen aber Eigendynamiken. In den Nischen entwickeln neben Amateuren sowohl neue als auch etablierte Industrieakteure Alternativen. Die Akteursnetzwerke innerhalb der soziotechnischen Landschaft bestehen vor allem aus supranationalen Verhandlungssystemen, wie etwa der Europäischen Union. Konzepte der Mehrebenen-Governance („multi-level governance“, MLG) betonen nicht nur die zunehmende Relevanz von nichtstaatlichen Akteuren der Zivilgesellschaft oder des Marktes. Sie beschreiben zudem Prozesse der Politikgestaltung als Interaktion verschiedener Ebenen (supranational, national, regional und lokal) (Bache/Flinders 2004). Im Falle des soziotechnischen Systems der Automobilität zeigen sich Governance-Aktivitäten auf der Ebene der einzelnen Staaten, auf der Ebene der Europäischen Union sowie in Städten und Regionen, wo mit verschiedenen Steuerungsansätzen zur Förderung nachhaltiger Mobilität experimentiert wird. 2 Empirische Befunde Nachfolgend beschreiben wir verkehrs- und umweltpolitische Bestrebungen, die auf die Förderung von nachhaltiger Mobilität durch den Rückbau des Automobilregimes zielen (siehe Tab. 1). Hierbei handelt es sich zum einen um Verhandlungen zwischen supranationalen und nationalen Akteuren zur CO2-Regulierung, zum anderen um die Analyse nationaler Verkehrsentwicklungspläne hinsichtlich dezidierter Bestrebungen, die Nutzung von PKWs mit Verbrennungsmotor einzuschränken.2 2 Unberücksichtigt bleiben das Strategiepapier der EU „Towards a Single European Transport Area“, welches bis 2050 ein Nutzungsverbot benzinbetriebener PKWs in Innenstädten anstrebt, sowie räumliche Restriktionen und Nutzungsgebühren in Form von Maut, etc. Zudem werden Veränderungen der Regimekomponenten (wie z.B. die Reor- 124 Jessica Longen, Sebastian Hoffmann, Johannes Weyer Die Analyse fokussiert auf ● Regimekomponenten, die durch Aktivitäten in Nische und Landschaft herausgefordert werden. ● Veränderungen der Akteursnetzwerke, die das Regime stabilisieren oder herausfordern. ● Interaktionen zwischen den o. g. Governance-Ebenen sowie deren Einfluss auf den Wandel des konventionellen Automobilregimes. Tabelle 1: Heuristiken zur Analyse der „governance of discontinuation“ des Verbrennungsmotors Maßnahmen Governance- Ebenen Ebenen soziotechnischen Wandels Straßennutzungsgebühren, stadtplanerische Maßnahmen National/lokal Nutzungsbeschränkungen CO2-Regulation, EURO- Normen, PM 10 Supranational (EU) Wirkt direkt einschränkend auf die Regimekomponenten: Infrastruktur, individuelle Nutzung und Besitz Alternative Mobilitätsmuster Förderung des „modal shift“ zugunsten des ÖPNVs, von Multimodalität und Car-Sharing National/lokal Finanzielle Anreize National Alternative Antriebstechnologien Investitionen in FuE und Infrastruktur Alle Förderung von Nischeninnovationen, beeinflusst die Regimekomponenten: individuelle Nutzung und Besitz, verwendete Antriebstechnologie 2.1 Die Verhandlungen zur CO2-Regulierung zwischen supranationalen und nationalen Akteuren Um die Verpflichtungen des Kyoto-Protokolls von 1997 zu erfüllen, handelten die EU und die Europäische Automobilindustrie 1999 eine freiwillige Selbstverpflichtung zur Reduktion von Emissionen von Neuwagen aus. Als sich jedoch 2003 abzeichnete, dass die entsprechenden Richtwerte nicht eingehalten werden (konnten), bereiteten gleich zwei Generaldirektorate der EU eine verbindliche CO2-Regulation vor (Wagner 2011). Abgesehen von konkurrierenden Ansätzen zwischen diesen zwei Entwürfen erschwerte auch die Uneinigkeit der EU-Mitgliedstaaten die Erarbeitung einer einheitlichen Regulation. Die bereits in der ganisation der Automobilindustrie durch den Eintritt neuer Akteure) nur dann analysiert, wenn sich bereits gezielte Bestrebungen zeigen, den Verbrennungsmotor abzuschaffen. „Governance of Discontinuation“ als neue Perspektive der sozialwissenschaftlichen TA 125 Diskussion um die freiwillige Selbstverpflichtung herrschenden, auf divergierenden wirtschaftlichen Interessen beruhenden Differenzen setzten sich nun in der politischen Debatte fort. Insbesondere die Verhandlungen um die Grenzwertkurve, also darum, wie das Fahrzeuggewicht in die Berechnung einfließen soll, befanden sich in einem „Deadlock“ (Deters 2012). Die deutsche Regierung versuchte zugunsten der nationalen Automobilindustrie, die sich eher auf grö- ßere PKWs spezialisiert hat, eine höhere Grenzwertkurve durchzusetzen als Staaten, in denen die Automobilindustrie eher Kleinwagen produziert (Frankreich, Italien). Erst 2008 wurde bilateral von Deutschland und Frankreich ein Kompromiss ausgehandelt, welcher im Eilverfahren innerhalb der Gremien der EU angenommen und letztlich im April 2009 verabschiedet wurde. Eine Revision der Regulation wurde im Sommer 2013 wieder durch Deutschland blockiert, sodass erst im Herbst 2013 eine formlose Vereinbarung im Europäischen Parlament getroffen wurde (European Council 2013). 2.2 Verkehrs- und umweltpolitische Maßnahmen und Programme auf nationaler und lokaler Ebene Vor allem seit 1990 beeinflusst die Förderung nachhaltiger Mobilität auch nationale Verkehrsentwicklungsplanung. So bricht der britische „New Deal for Transport“ von 1998 mit dem Regierungsprogramm der „Roads for Prosperty“, denn er stellt erstmals Strategien zur Förderung nachhaltiger Mobilität vor. Wie der niederländische Verkehrsentwicklungsplan SVV2 von 1990 zielt er auf die Förderung von Alternativen zum konventionellen PKW. Im Unterschied zum „New Deal“ setzt der SVV2 allerdings explizit auf eine Integration von ökologischen und raumplanerischen Zielen (ECMT 2001, S. 35) und sieht vor, die PKW-Nutzung durch erschwerte Zugänglichkeit von Straßen und Gebieten einzudämmen. Entsprechende Tendenzen, die PKW-Nutzung zu restringieren, finden sich auch heute noch in den Empfehlungen des niederländischen Mobilitätsinstituts (Moorman/Kansen 2011). Als Nachfolger des „New Deal“ setzt der 2008 in Großbritannien erlassene „Climate Change Act“, als einzige nationale Gesetzgebung, verbindliche Grenzwerte für transportbedingte CO2-Emissionen. Interessanterweise nimmt der „Climate Change Act“ auf das Kyoto-Protokoll und nicht auf entsprechende EU-Regulierungen Bezug. Die Implementation konkreter Maßnahmen zur CO2-Reduzierung verläuft jedoch widersprüchlich. Sie umfasst sowohl inkrementelle Verbesserungen des Verbrennungsmotors als auch die Förderung von „ultra-low emission vehicles“ (DfT 2009, S. 38) und schließlich Restriktionen für die PKW-Nutzung (z.B. durch Verknappung von Parkplätzen [DfT 2010, S. 11]). 126 Jessica Longen, Sebastian Hoffmann, Johannes Weyer Hinzu kommt, dass die Implementation entsprechender (raumplanerischer) Maßnahmen vor allem kollektiven Akteuren auf subnationaler Ebene obliegt. Denn in beiden Ländern wurde im Zuge von Dezentralisierungsprozessen (basierend auf dem VERDI-Abkommen von 1996 in den Niederlanden und dem britischen „Transport Act“ von 2000) lokalen und regionalen Verwaltungen sowohl die Verantwortung für die Entwicklung von regionalen bzw. lokalen Verkehrsentwicklungsplänen als auch für deren Umsetzung übertragen. In Frankreich wurden Dezentralisierungsprozesse bereits 1982 durch das „Loi d’orientation des transports intérieurs“ angestoßen. In der Folge wurden erste Verkehrsentwicklungspläne („plans de déplacements urbains“, PDUs) für Großstädte herausgebracht. Diese zielten nicht nur auf die Verbesserung der Qualität des ÖPNVs, sondern auch darauf, PKWs den Raum in den Städten zu nehmen („transports en commun en site propre“, TCSP). 1996 wurden diese PDUs Pflicht; seit 2005 sind sie auch für mittelgroße Städte vorgeschrieben. 3 Diskussion der Ergebnisse und Ausblick Im Fall des Automobils reichen Governance-Bestrebungen von Verhandlungsprozessen und Regulierungen auf supranationaler Ebene (EU, UN) über nationale Verkehrsentwicklungspläne bis hin zu Maßnahmen städtischer Raumplanung. Es findet sich ein Patchwork von nationalen bzw. lokalen Politikmaßnahmen zur Förderung nachhaltiger Mobilität. In fast allen Ländern wird die Verantwortung für die Implementation und Steuerung auf Akteure der subnationalen Ebene verlagert. Gezielte großflächige Versuche, das dominante Regime konventionell betriebener PKWs herauszufordern, finden sich jedoch selten. Supranationale, politische Entscheidungsträger sind diesbezüglich deutlich aktiver (Geels 2012, S. 478). Der Druck durch die Landschaft entsteht also durch das Agieren und Taktieren innerhalb supranationaler Akteursnetzwerke. Gleichwohl steht den umweltpolitischen Bestrebungen der EU ein stabiles, industriepolitisches Akteursnetzwerk gegenüber. So gelang es der Automobilindustrie bislang mittels inkrementeller Modifikationen bestehender Technologien, Veränderungsdruck aus der Landschaft zu absorbieren (Wells/Nieuwenhuis 2012, S. 1686). Zudem veranschaulicht das Beispiel der CO2-Regulierung, wie industrielle Akteure Entscheidungsprozesse trotz interner Differenzen durch den Rückhalt nationaler Regierungen beeinflussen. Tendenzen nationaler Politiken, die Nutzung konventioneller PKWs einzuschränken, sind also uneindeutig. Teils stellen Komponenten nationaler Verkehrsentwicklungspläne das Regime deutlich infrage, teils wird dieses durch nationale industrie- und wirtschaftspolitische Interessen unterstützt. Letzteres galt insbesondere während der globalen Finanzkrise, in der u. a. britische und deut- „Governance of Discontinuation“ als neue Perspektive der sozialwissenschaftlichen TA 127 sche Regierungen den Kauf von Neuwagen – gleich, welcher Antriebsart – durch Abwrackprämien förderten. Nationale Regierungen beeinflussen also, als Teil des Regimes, supranationale Politikgestaltung und puffern so einen Teil des Veränderungsdrucks aus der Landschaft ab. Nichtsdestotrotz liefern die Aktivitäten auf der EU-Ebene Angriffspunkte, um das Regime der Automobilität zu schwächen. Hinsichtlich einer „responsible discontinuation“ stellt sich die Frage, wie zivilgesellschaftliche Akteure bei der gezielten Abkehr von einer etablierten Technologie mitwirken (können). Zur Beantwortung dieser Frage ist das Taktieren zivilgesellschaftlicher Akteure stärker in die Analyse einzubeziehen. Zudem ist die Fallstudie nur ein erster Schritt, Mechanismen und Schlüsselfaktoren einer „governance of discontinuation“ zu identifizieren. Um ein besseres Verständnis der Governance soziotechnischer Systeme zu erlangen, eignen sich jedoch auch weitere Methoden. So könnten vor allem auf agentenbasierten Modellierungen basierende Simulationen und Szenarien (Adelt et al. 2014) zum Verständnis der „governance of discontinuation“ und zu gesamtgesellschaftlichen Lernprozessen im Sinne einer „responsible discontinuation“ beitragen. Literatur Adelt, F.; Weyer, J.; Fink, R.D. (2014): Governance of Complex Systems: Results of a Sociological Simulation Experiment. In: Ergonomics 57(3), S. 434-448 Bache, I.; Flinders, M. (2004): Multi-level Governance: Conclusions and Implications. In: dies. (Hg.): Multi-level Governance. Oxford, S. 195-206 Canzler, W. (2010): Mobilitätskonzepte der Zukunft und Elektromobilität. In: Hüttl, R.; Pieschetsrieder, B.; Spah, D. (Hg.): Elektromobilität. Berlin, S. 39-61 Deters, H. (2012): Arenas and Bargaining Dynamics in EU Efficiency Policy-Making. Paper presented at the 42nd UACES Annual Conference, 5th September 2012, Passau DfT – Department for Transport (2009): Low Carbon Transport: A Greener Future – A Carbon Reduction Strategy for London. London DfT – Department for Transport (2010): Operational Guidance to Local Authorities: Parking Policy and Enforcement. London ECMT – European Conference of Ministers of Transport (2001): Implementing Sustainable Urban Travel Policies: National Peer Review: The Netherlands. OECD Publishing, Paris European Council (2013): Informal Agreement on Car CO2 Emissions Reduction. http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/en/envir/139786.pdf [zuletzt aufgesucht am 20.07.2014] Geels, F. (2012): A Socio-technical Analysis of Low-carbon Transitions: Introducing the Multi-level Perspective into Transport Studies. In: Journal of Transport Geography 24, S. 471-482 128 Jessica Longen, Sebastian Hoffmann, Johannes Weyer Loorbach, D.A. (2007): Transition Management: New Mode of Governance for Sustainable Development. Rotterdam Mayntz, R. (2009): The Changing Governance of Large Technical Infrastructure Systems. In: ders. (Hg.): Über Governance. Frankfurt am Main, S. 121-150 Moorman, S.A.H.; Kansen, M. (2011): Naar duurzaam wegverkeer in 2050: een verkenning van mogelijke opties. http://www.rijksoverheid.nl/bestanden/documenten-en-publicaties/ rapporten/2011/11/09/naar-duurzaam-wegverkeer-in-2050/naar-duurzaam-wegverkeerin-2050.pdf [zuletzt aufgesucht am 10.01.2014] Pinch, T.J.; Bijker, W.E. (1987): The Social Construction of Facts and Artifacts: Or How the Sociology of Science and the Sociology of Technology Might Benefit Each Other. In: Bijker,W.E.; Hughes, T.P.; Pinch, T.J. (Hg.): The Social Construction of Technological Systems: New Directions in the Sociology and History of Technology, Cambridge, MA, S. 17-50 Stegmaier, P.; Kuhlmann, S.; Visser, V.R. (2012): Governance of the Discontinuation of Socio-Technical Systems. Paper presented at the International Workshop of the Copenhagen Business School. Kopenhagen Turnheim, B.; Geels, F. (2012): Regime Destabilisation as the Flipside of Energy Transitions: Lessons from the History of the British Coal Industry (1913-1997). In: Energy Policy 50, S. 35-49 Urry, J. (2004): The „System“ of Automobility. In: Theory, Culture & Society 21(4/5), S. 25- 39 Wagner, S.M. (2011): The Corporate Political Activities of Multinational Enterprises: The Automotive Industry and Environmental Regulations in the European Union. https://dspace.lboro.ac.uk/2134/8481 [zuletzt aufgesucht am 13.01.2014] Wells, P.; Nieuwenhuis, P. (2012): Transition Failure: Understanding Continuity in the Automotive Industry. In: Technological Forecasting and Social Change 79(9), S. 1681-1692 Weyer, J. (1997): Konturen einer netzwerktheoretischen Techniksoziologie. In: Weyer, J.; Kirchner, U.; Riedl, L. (Hg.): Technik, die Gesellschaft schafft. Soziale Netzwerke als Ort der Technikgenese. Berlin, S. 23-52

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Zusammenfassung

„Responsible Research and Innovation“ (RRI) ist zu einem wichtigen Schlagwort der EU-Forschungspolitik geworden. Das Ziel: Technische Innovationen sollen sich an ethischen und gesellschaftlichen Erfordernissen orientieren und nicht allein durch kommerzielle Interessen bestimmt sein. RRI verlangt daher nach einer frühzeitigen Einbindung der Technikfolgenabschätzung (TA) in Innovationsprozesse. Doch was kann die TA in diesem Rahmen leisten? Und wie tragfähig ist das Konzept von RRI überhaupt?

Die in diesem Band versammelten Beiträge zeigen, welche Rolle das Konzept RRI im europäischen Kontext spielt, welche Bezüge es zwischen RRI und TA gibt und wo die Grenzen von RRI liegen. Damit wendet sich dieser Band an Entscheidungsträger in Politik und Industrie, die je unterschiedliche Phasen des Innovationsprozesses begleiten. Schließlich ist das Buch auch für die interessierte Öffentlichkeit von Interesse, denn deren Rolle wird in der RRI besonders hervorgehoben, um gesellschaftlich wünschenswerte Innovationen zu realisieren.