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Christopher Daase, Julian Junk, Stefan Kroll, Valentin Rauer (ed.)

Politik und Verantwortung

Analysen zum Wandel politischer Entscheidungs- und Rechtfertigungspraktiken

1. Edition 2017, ISBN print: 978-3-8487-3083-4, ISBN online: 978-3-8452-7193-4, https://doi.org/10.5771/9783845271934

Series: Sonderheft PVS

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Zeitschrift der Deutschen Vereinigung für Politikwissenschaft PVSPolitische Vierteljahresschrift Christopher Daase | Julian Junk Stefan Kroll | Valentin Rauer (Hrsg.) Politik und Verantwortung Analysen zum Wandel politischer Entscheidungs- und Rechtfertigungspraktiken Sonderheft 52 Politische Vierteljahresschrift Sonderheft 52 Politische Vierteljahresschrift PVS Zeitschrift der Deutschen Vereinigung für Politikwissenschaft Gegründet im Auftrag der Vereinigung von Prof. Dr. Karl Dietrich Bracher †, Prof. Dr. Gert von Eynern †, Prof. Dr. Otto Heinrich von der Gablentz †, Prof. Dr. Gerhard Leibholz † und Prof. Dr. Dolf Sternberger †. Herausgegeben vom Vorstand der Deutschen Vereinigung für Politikwissenschaft Redaktion: Prof. Dr. Mathias Albert, Bielefeld; Prof. Dr. Michael Haus, Heidelberg; Prof. Dr. Michèle Knodt, Darmstadt (ViSdP); Prof. Dr. Samuel Salzborn, Berlin (PVS Literatur); Prof. Dr. Kai-Uwe Schnapp, Hamburg; Prof. Dr. Annette Elisabeth Töller, Hagen. Vorstand: Prof. Dr. Ferdinand Müller-Rommel, Leuphana Universität Lüneburg (Vorsitzender); Prof. Dr. Anja Jetschke, Georg-August-Universität Göttingen (Stellvertretende Vorsitzende); Prof. Dr. Armin Schäfer, Universität Osnabrück (Stellvertretender Vorsitzender); Dr. Sebastian Bukow, Heinrich Böll-Stiftung Berlin; Prof. Dr. Marc Debus, Universität Mannheim; Prof. Dr. Thorsten Faas, Freie Universität Berlin; Prof. Dr. Miriam Hartlapp, Freie Universität Berlin; Prof. Dr. Claudia Landwehr, Johannes Gutenberg-Universität Mainz; Prof. Dr. Marcus Llanque, Universität Augsburg; Prof. Dr. Gert Pickel, Universität Leipzig; Prof. Dr. Jens Steffek, Technische Universität Darmstadt Geschäftsführung: Felix W. Wurm, Dipl.Soz.Wiss., M.A. (USA), Deutsche Vereinigung für Politikwissenschaft (DVPW), c/o Universität Osnabrück FB 1 – Kultur- und Sozialwissenschaften, 49069 Osnabrück, Tel.: 05 41 / 9 69-62 64, Fax: 05 41 / 9 69-62 66, E-Mail: dvpw@dvpw.de, Homepage: www.dvpw.de Redaktion: Prof. Dr. Mathias Albert, Bielefeld; Prof. Dr. Michael Haus, Heidelberg; Prof. Dr. Michèle Knodt, Darmstadt (Geschäftsführende Redakteurin, V.i.S.d.P.); Prof. Dr. Samuel Salzborn, Berlin (PVS-Literatur); Prof. Dr. Kai-Uwe Schnapp, Hamburg; Prof. Dr. Annette Elisabeth Töller, Hagen Christopher Daase | Julian Junk Stefan Kroll | Valentin Rauer (Hrsg.) Nomos Politik und Verantwortung Analysen zum Wandel politischer Entscheidungs- und Rechtfertigungspraktiken 1. Auflage 2017 © Nomos Verlagsgesellschaft, Baden-Baden 2017. Gedruckt in Deutschland. Alle Rechte, auch die des Nachdrucks von Auszügen, der photomechanischen Wiedergabe und der Übersetzung, vorbehalten. Gedruckt auf alterungsbeständigem Papier. Die Deutsche Nationalbibliothek verzeichnet diese Publikation in der Deutschen Nationalbibliografie; detaillierte bibliografische Daten sind im Internet über http://dnb.d-nb.de abrufbar. ISBN 978-3-8487-3083-4 (Print) ISBN 978-3-8452-7193-4 (ePDF) 1PVS, Sonderheft 52/2017, S. 1-2 INHALTSVERZEICHNIS Christopher Daase, Julian Junk, Stefan Kroll und Valentin Rauer Verantwortung in der Politik und Politik der Verantwortung: Eine Einleitung zum Sonderheft . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3 I. KONZEPTIONELLE UND THEORETISCHE ÜBERLEGUNGEN Frieder Vogelmann Souveräne schaffen und beschränken . Vorarbeiten zu einer Genealogie des Begriffs politischer Verantwortung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12 Cord Schmelzle Staatlichkeit und Verantwortung zweiter Ordnung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 36 Michael Schefczyk Vergangenes Unrecht und moralische Unwissenheit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 63 Christian Neuhäuser Kollektive Verantwortung als politischer Begriff in der Debatte über historisches Unrecht . . . . . . 81 Regina Ammicht Quinn Verantwortung als Irritation: Ethische Überlegungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 106 II. VERANTWORTUNG ZWISCHEN POLITIK UND VERWALTUNG Wolfgang Seibel Hybride Arrangements, Verantwortung und Pragmatismus: Infrastrukturmanagement und Behördenversagen im Fall der Loveparade-Kastrophe von 2010 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 123 Jürgen Plöhn Verantwortung und Rücktritt: Ideengeschichtliche Grundlagen und konkrete Aktualisierungen in unterschiedlichen westlichen Demokratien . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 143 Chantal Magnin Partizipative Politik und Verantwortungsdiffusion am Beispiel der Planung städtebaulicher Vorhaben . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 170 Corinna Hauswedell „Neue Verantwortung“ in der deutschen Außenpolitik zwischen Fluchtdebatte und Militäreinsätzen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 196 Anna Geis und Hanna Pfeifer Deutsche Verantwortung in der „Mitte der Gesellschaft“ aushandeln? Über Politisierung und Entpolitisierung der deutschen Außenpolitik . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 218 III. INTERNATIONALE VERANTWORTUNG Monika Heupel Umkämpfte Verantwortungszuschreibung: Extraterritoriale Menschenrechtsverletzungen der USA in der Terrorismusbekämpfung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 244 Julian Junk und Stefan Kroll Das Verhältnis von Souveränität und Verantwortung im internationalen Recht . . . . . . . . . . . . . . . . 268 Julia Strasheim, Felix Haaß und Felix S. Bethke Konjunktur des Verantwortungsbegriffs in den Resolutionen des VN- Sicherheitsrates, 1946-2015 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 287 Jürgen Neyer, Mitja Sienknecht und Luana Martin-Russu Kosmopolitische Verantwortung: Zwischen normativem Anspruch und politischer Praxis . . . . . . 311 2 PVS, Sonderheft 52/2017 Inhaltsverzeichnis Franziska Müller Produktive Wälder: Diffusionsmuster klimapolitischer Verantwortung am Beispiel von REDD+-Projekten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 334 IV. TRANSNATIONALE VERANTWORTUNG Aletta Mondré, Holger Niemann, Christian Scheper und Cornelia Ulbert Praktiken der Verantwortungszuschreibung: Transnationale Regelsetzung und politische Autorität privater Unternehmen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 358 Antje Vetterlein CSR Revisited: Über die Möglichkeiten und Grenzen sozialer Verantwortung von Unternehmen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 383 Janne Mende Die Entwicklung unternehmerischer Verantwortung für Menschenrechte: Privatisierung oder Diffusion? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 409 V. DIGITALE VERANTWORTUNG Valentin Rauer Distribuierte Handlungsträgerschaft . Verantwortungsdiffusion als Problem der Digitalisierung sozialen Handelns . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 436 Leon Hempel Verantwortungspolitiken im Kontext von IT-Sicherheit: Verantwortungszuschreibung als Kontingenzverschiebung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 454 Zusammenfassungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 477 Abstracts . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 485 Verzeichnis der Autorinnen und Autoren . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 492 3PVS, Sonderheft 52/2017, S. 3-11 Verantwortung in der Politik und Politik der Verantwortung: Eine Einleitung zum Sonderheft Christopher Daase, Julian Junk, Stefan Kroll und Valentin Rauer 1. Verantwortungsdiffusion: Verantwortung in der Politik und Politik der Verantwortung Das Konzept der Verantwortung bietet einen alternativen Ausgangspunkt dafür, die jüngeren Großerzählungen des Wandels politischer Handlungszusammenhänge zu analysieren. Der Formwandel des Nationalstaats, die Prozesse der Internationalisierung, Transnationalisierung und Globalisierung, die Erosion der Trennung zwischen öffentlicher und privater Sphäre, all diese Phänomene implizieren einen Wandel der Verantwortlichkeit alter und neuer politischer Akteure, der aber selten ins Zentrum der Analysen gestellt wird. Es sind bislang eher andere Begriffe, die theoretisiert werden: Souveränität und nationale Interessen insbesondere, aber auch Territorialität, Sicherheit oder Intervention. Damit ist nicht gesagt, dass der Begriff der Verantwortung keine Verwendung fände. Spätestens seit den 1990er Jahren erlebt der Begriff sogar eine enorme Konjunktur in politischen Debatten. Vergleichsweise selten wird allerdings untersucht, was konkret der Gegenstand und der Umfang der jeweiligen Verantwortungskonzepte ist und welche strategischen Ziele damit verbunden werden. Das weitgehende Fehlen politikwissenschaftlicher Einordnungen der Verantwortung überrascht nicht nur angesichts der häufigen Verwendung des Begriffs, sondern noch vielmehr vor dem Hintergrund der massiven Expansion von Verantwortungszuschreibungen in den zurückliegenden Jahrzehnten. Diese Expansion hat vor allem zwei Erscheinungsformen, welche mit den oben genannten Ver- änderungen politischer Handlungszusammenhänge direkt verbunden sind. Zum einen hat sich die Anzahl verantwortlicher Akteure in der Politik vergrößert. Zum anderen haben sich auch die Regeln und Verfahren, über die Verantwortung zugeschrieben wird, verdichtet. Die Zunahme verantwortlicher Akteure hängt mit der veränderten Rolle des Staates zusammen, die vor allem seit den 1990er Jahren beobachtet und diskutiert wird. Politische Prozesse und Entscheidungen werden nicht nur durch staatliche Akteure geprägt, sondern auch durch nicht-staatliche Organisationen unterschiedlichster Art. Das Spektrum reicht von zivilgesellschaftlichen Nicht-Regierungsorganisationen bis hin zu transnational tätigen Großunternehmen. Die Herausbildung und Verfestigung supranationaler Mehrebenensysteme hat darüber hinaus politische Verantwortlichkeiten verschoben und vervielfacht. Schließlich haben Prozesse der wirtschaftlichen Entwicklung dazu geführt, dass in der internationalen Politik nicht mehr nur einer kleinen Gruppe großer Mächte Verantwortung zugeschrieben wird. Auch gegenüber den so genannten neuen Mächten 52/2017 EINLEITUNG 4 PVS, Sonderheft 52/2017 Einleitung wie China, Indien und Brasilien sind die Erwartungen im Hinblick auf den Klimaschutz und die internationale Sicherheit stark angestiegen. Die Zunahme verantwortlicher Akteure wird begleitet durch eine Verdichtung nationaler, internationaler und transnationaler Regulierungspraktiken. Auf den ersten Blick scheint diese Verdichtung die Verantwortungszuschreibung zu stärken, weil sie die Möglichkeiten der Zurechnung von Verantwortung erweitert. Allerdings konkurrieren diese Regulierungspraktiken miteinander oder schließen sich wechselseitig aus. Darüber hinaus erwecken diese Regulierungspraktiken den Eindruck einer möglichen Zurechenbarkeit von Verantwortung, die angesichts der Gegenstände, auf die die Verantwortung bezogen werden soll, gar nicht gegeben ist. Es ist keine neue Beobachtung, dass die Gegenstände, für die die Akteure in der Politik verantwortlich sein sollen, häufig in hohem Maße unspezifisch sind. Was genau ist etwa gemeint, wenn es um die Verantwortung für „das Gemeinwohl“, „die Gesundheit“ oder „die Umwelt“ geht? Was genau verbindet sich mit der Forderung, ein Land wie Deutschland solle „mehr Verantwortung“ in der globalen Politik übernehmen? Eng verknüpft mit dem hohen Abstraktionsgrad ist die Komplexität der Verantwortungsobjekte. Die kausale Verantwortung für die Umwelt oder den globalen Klimawandel lässt sich nur begrenzt einzelnen Akteuren zurechnen. Aber auch insbesondere technische, digitale Systeme stellen in diesem Zusammenhang eine Herausforderung dar, wenn sie einzelne Entscheidungen in einer Weise verketten, die eine Zurechnung nur durch den Menschen allein nicht mehr möglich machen. Im Hinblick auf selbstlernende Algorithmen stellt sich die Frage, inwieweit es sich hier überhaupt um „Entscheidungen“ handelt, die Teil einer Verantwortungszuschreibung sein können. Die Krise der Verantwortung, die hierin bereits sichtbar wird, ereignet sich nicht trotz, sondern gerade wegen der Expansion der Verantwortung – und dies ist das Kernparadoxon dieses Heftes. Die Zunahme verantwortlicher Akteure, die Verdichtung normativer Erwartungen und Verfahren und die gesteigerte Komplexität der Verantwortungsgegenstände haben zu einer Diffusion der Verantwortung geführt, die das Konzept grundsätzlich herausfordert. Verantwortungsdiffusion beobachten wir dann, wenn eine Wahrnehmung und Zurechnung der Verantwortung nicht mehr erfolgt, (1) weil die Anzahl verantwortlicher Akteure so groß ist, dass sich der einzelne Akteur nicht mehr verpflichtet fühlt; (2) wenn Regeln und Verfahren der Verantwortungszuschreibung miteinander konkurrieren oder sich widersprechen und aufgrund des Fehlens einer Metaverantwortung keine Koordination mehr möglich ist; oder (3) wenn die Komplexität des Gegenstandes die Zuschreibung der Verantwortung verunklart oder gar praktisch unmöglich macht. Der Begriff der Verantwortungsdiffusion wird bislang vor allem in ethischen und philosophischen Debatten und der Sozialpsychologie beschrieben. Das Ziel des Sonderhefts ist, das Konzept der Verantwortungsdiffusion für das Feld politischer Handlungszusammenhänge zu diskutieren und die Grundlage für eine weitergehende, empirische Analyse damit einhergehender Phänomene zu legen. Es ist nicht untypisch, dass Sonderhefte der Politischen Vierteljahresschrift in ihrem Titel auf ein weites Feld verweisen. Das vorliegende Sonderheft 2017 bildet 5 Daase/Junk/Kroll/Rauer | Verantwortung in der Politik und Politik der Verantwortung hierzu keine Ausnahme und trotz der Fokussierung auf Verantwortungsdiffusion, ist es das Anliegen dieses Heftes, die verschiedensten analytischen wie politischen Herausforderungen an der Schnittstelle zwischen Politik und Verantwortung zu beleuchten. Die Beiträge des Sonderhefts zielen deshalb in ihrer Gesamtheit nicht darauf ab, Verantwortung in allen ihren Facetten zu erfassen. Das Interesse gilt der Verantwortung in politischen Handlungszusammenhängen. Und selbst jene Beiträge, die sich in der ersten Sektion des Heftes mit den konzeptionellen Aspekten der Verantwortung befassen, liefern vor allem das hierfür notwendige begriffliche Instrumentarium. Das Sonderheft leistet in zweifacher Hinsicht einen Beitrag zur gegenwärtigen Diskussion über die Verantwortung in der Politik: Die Beiträge befassen sich erstens mit der Konzeption der Verantwortung in politischen Handlungszusammenhängen. Unter Berücksichtigung der Debatten in Nachbardisziplinen wie der Philosophie, der Soziologie, der Rechts- und der Geschichtswissenschaft wird hier untersucht, wie in der Politik die Akteure, die Gegenstände und die normativen Voraussetzungen der Verantwortung konstruiert und angewendet werden. Zweitens widmen sich die Autorinnen und Autoren des Sonderhefts der Frage, wie Verantwortung selbst als Instrument der politischen Auseinandersetzungen verwendet wird. Verantwortung ist eine Ressource der politischen Legitimierung und De-Legitimierung. Die Zuschreibung von Verantwortung kann neue politische Akteure konstituieren und neue politische Handlungsspielräume ausloten und kreieren. Der Gegenstand dieses Sonderhefts ist also nicht nur die Konzeption der Verantwortung im Feld der Politik, sondern auch die Politik der Verantwortung, die in der strategischen Verwendung des Verantwortungsbegriffs zu erkennen ist. Wir stellen dabei im ersten Teil des Sonderhefts konzeptionelle und theoretische Überlegungen vor, die neben der politischen Theorie insbesondere in der Philosophie, der Ethik und der Geschichtswissenschaft entwickelt wurden. Die Beiträge von Vogelmann, Schmelzle und Neuhäuser umreißen unterschiedliche theoretische und begriffliche Zugriffe auf das Verantwortungskonzept, und leiten in die Thematik des Heftes ein.1 Daran anschließend wird in den folgenden Abschnitten des Heftes die Verwendung von Verantwortungskonzeptionen in unterschiedlichen politischen Handlungszusammenhängen beschrieben und analysiert. Nachdem auf den vorangegangenen Seiten die Herausforderungen, die sich an der Schnittstelle zwischen Politik und Verantwortung ergeben, kurz umrissen wurden, werden wir auf den kommenden Seiten zunächst Querschnittsbefunde und -themen vorstellen, die durch die Beiträge des Sonderhefts identifiziert werden. Abschließend werden wir kurz die Gliederung des Heftes und die einzelnen Beiträge zusammenfassen. 1 Ergänzend wären für den deutschen Sprachraum noch die theoretische gehaltvollen Ansätze von Buddeberg (2011) und von Gosepath (2012) sowie die Beiträge in Heidbrink (2007) zu nennen. 6 PVS, Sonderheft 52/2017 Einleitung 2. Querschnittsbefunde und analytische Zugriffe dieses Heftes 2 .1 Aufgabenverantwortung und Zurechnungsverantwortung Eine analytische Grundunterscheidung, der viele der Beiträge des Sonderheftes folgen, ist die Unterscheidung einer Aufgaben- und einer Zurechnungsverantwortung (Günther 2006). Die Aufgabenverantwortung ist in die Zukunft gerichtet und benennt die Aufgaben, für die ein Akteur zukünftig verantwortlich ist. Die Zurechnungsverantwortung bezieht sich auf die Vergangenheit und besteht in der Zuschreibung der Verantwortung für ein bestimmtes Verhalten. Für das Feld der Politik bedeutet dies, dass die Aufgabenverantwortung den Handlungsspielraum benennt, in dem politische Akteure agieren können und sollen (siehe die Beiträge in Heidbrink 2007). Die Zurechnungsverantwortung markiert demgegenüber die Kontrolle und ggf. Sanktionierung, wenn dieser Handlungsspielraum nicht in der erwarteten Weise genutzt wird. Die Ausgestaltung der Zurechnungsverantwortung kann in der Form einer Verrechtlichung erfolgen (siehe Gosepath 2012 sowie den Beitrag von Junk und Kroll in diesem Heft). Dies ist aber nicht notwendigerweise der Fall. Vogelmann weist in seiner Genealogie der Verantwortung vielmehr darauf hin, dass Verantwortung auch als ein Konzept zur Kontrolle politischer Machtausübung verstanden wurde, die eben noch nicht gesetzlich geregelt wurde. Ähnlich ist auch Ammicht Quinn zu verstehen, die argumentiert, dass die Verantwortung sich gerade den Fragen widme, die aus der Perspektive systematisierter Regelwerke einen „blinden Fleck“ darstellen (Ammicht Quinn in diesem Heft). Im Feld der Politik erzeugen und kontrollieren Konzepte der Verantwortung Handlungsspielräume und schließen dabei unterschiedliche Normativitäten, rechtliche und außerrechtliche mit ein. 2 .2 Rollenverantwortung Der Aspekt der Handlungsermöglichung und Kontrolle lässt sich am Beispiel der Rollenverantwortung gut illustrieren. Verantwortung in der Politik wird meist durch Individuen in der Ausübung einer bestimmten Rolle getragen. In diese Rollenverantwortung mischen sich Aspekte einer individuellen und einer kollektiven Verantwortung. Politische Akteure handeln als Repräsentanten oder Funktionsträger. Der normative Maßstab, an dem die Verantwortung gemessen wird, ist ein anderer als im Falle der persönlichen Verantwortung. Dies heißt nicht, dass Verantwortung in der Politik nicht individualisiert wird. Im Gegenteil, „[p]olitische Verantwortung zu übernehmen bedeutet, eigene Entscheidungen ex-post öffentlich rechtfertigen zu müssen. Mit dem Verantwortungsprinzip werden Entscheidungen einerseits personalisiert und individualisiert und andererseits öffentlich gemacht und vergemeinschaftet“ (Rauer 2014, S. 106). Gerade in der Politik werden Entscheidungen, die eigentlich als kollektive Entscheidungen zu beschreiben wären, in der Form individualisiert, dass sie einem bestimmten Rollenträger zugeschrieben werden können, um diesen dann verantwortlich zu machen. Der klassische Fall hierfür sind die sogenannten „politisch motivierten“ Rücktritte, die von 7 Daase/Junk/Kroll/Rauer | Verantwortung in der Politik und Politik der Verantwortung Plöhn (in diesem Heft) an Beispielen westlicher Demokratien und hier vor allem der US-amerikanischen Politik analysiert werden. Ein wichtiges Merkmal der Rollenverantwortung liegt darin, dass nicht nur einer bestimmten Rolle eine Verantwortung zugeschrieben wird, sondern dass durch die Zuschreibung von Verantwortung neue politische Rollen konstituiert werden. Dieser Aspekt liegt bereits der von Max Weber angelegten Unterscheidung von Gesinnungs- und Verantwortungsethik zugrunde. Weber entwirft mit dem verantwortungsethisch handelnden Akteur ein spezifisches politisches Rollenmuster. Dieser Prozess hat sich inzwischen vielfach ausdifferenziert und wird von den Autorinnen und Autoren in diesem Heft nicht mehr nur auf personale politische Akteure bezogen, sondern auf Organisationen und Institutionen ausgeweitet. Verschiedene Beiträge des Sonderheftes zeichnen nach, wie Akteuren durch die Zuschreibung von Verantwortung politischer Handlungsspielraum und legitime politische Autorität zugewiesen wurde. So beschäftigen sich einige Beiträge in diesem Heft mit der Frage der Verantwortung von Staaten: In seinem konzeptionellen Beitrag diskutiert Schmelze, warum der Staat der zentrale Verantwortungsträger ist. Empirisch getriebener fragt Hauswedell, wie ein Staat wie Deutschland überhaupt mehr Verantwortung übernehmen könne und welche Konsequenzen diese Verantwortungsrhetorik für die konkrete Außenund Sicherheitspolitik Deutschlands habe. Junk und Kroll spüren der Staatenverantwortung anhand der Beispiele der Schutzverantwortung und des Investitionsschutzes nach. Mehrere Beiträge in diesem Heft diskutieren schießlich die politische Verantwortung privater Unternehmen in einer scheinbar von Staaten dominierten globalen Politik. Antje Vetterlein befasst sich zunächst mit der Frage, inwieweit korporative Akteure überhaupt in einem moralischen Sinne verantwortungsfähig sind. Der Beitrag von Mondré, Niemann, Scheper und Ulbert zeigt durch welche Praktiken der Regelsetzung eine ursprünglich moralische Verantwortung privater Unternehmen in eine politische Verantwortung und damit politische Autorität umschlagen kann. Beide Beiträge verknüpfen die Verantwortungsdebatte in origineller Weise mit der Global Governance-Literatur. Der Beitrag von Mende bietet eine interessante weitere Perspektive hierzu. Am Beispiel der Verantwortung von Unternehmen für die internationalen Menschenrechte stellt dieser Beitrag Bezüge zur Debatte über die Transnationalisierung des Rechts in den Rechtswissenschaften her. Zusammengenommen bieten diese Beiträge also eine Verknüpfung aus moralischen, politischen und rechtlichen Perspektiven auf die Erweiterung der Verantwortung auf private Unternehmen in internationalen politischen Handlungszusammenhängen. Ähnlich gelagert ist schließlich der Beitrag von Müller zur Übertragung globaler Klimaverantwortung auf lokale Akteure. Dieser Beitrag berücksichtigt nicht nur den so wichtigen Ansatz einer geteilten, aber differenzierten Verantwortung, der durch das Pariser Klimaabkommen festgeschrieben wird, sondern er untersucht insbesondere, durch welche Regierungspraktiken diese Verantwortung auf lokale Akteure übertragen wird und welche Machtasymmetrien hier zum Tragen kommen. In theoretischer Hinsicht ist dieser Beitrag für das Sonderheft von Bedeutung, weil hier eine Abgrenzung zur Literatur der Policy-Diffusion vorgenommen wird und der Begriff der Verantwortungsdiffusion mit der Frage der Diffusion von Verantwortung verbunden wird. 8 PVS, Sonderheft 52/2017 Einleitung 2 .3 . Hybride Arrangements und Partizipation Verantwortung wird aber nicht nur auf neue Akteure übertragen, auch hybride Arrangements gewinnen immer mehr an Bedeutung. Seibel zeigt in seinem Beitrag zum Infrastrukturmanagement und Behördenversagen im Fall der Loveparade- Kastrophe in Duisburg im Jahre 2010, welche Herausforderungen durch das Zusammenwirken der öffentlichen Verwaltung, privater Unternehmen und zivilgesellschaftlicher Organisationen entstehen – ausgehend von verantwortungsethischen Überlegungen, dass insbesondere dem Führungspersonal der Verwaltungen eine zentrale Koordinations- und Kontrollfunktion zukommt. Dies trifft sich mit den Überlegungen von Schmelzle in diesem Heft zu einer Meta-Verantwortung staatlicher Institutionen, die weiter unten noch beschrieben wird. Eine weitere Facette der Erweiterung der öffentlichen Verantwortung besteht in Mechanismen der Partizipation und Deliberation. Es ließe sich hier also auch von einer Politisierung der Verantwortung sprechen, die aber vor allem mit dem Ziel betrieben wird, Legitimation für politische Entscheidungen zu erzeugen. Es geht daher gar nicht darum, Verantwortung zu übertragen oder zu teilen, wie in den zuvor beschriebenen Beispielen, sondern vielmehr zeigen sich Ansätze einer Instrumentalisierung partizipativer Konzepte, die nicht das Ziel erreichen, Verantwortung tatsächlich zu erweitern. Dies veranschaulichen die vom thematischen Gegenstand sehr unterschiedlichen Beiträge von Magnin sowie von Geis und Pfeiffer, die sich zum einen mit der Bürgerbeteiligung an städtebaulichen Vorhaben befassen und zum anderen mit dem Beteiligungsprozess „Review 2014“ des Auswärtigen Amtes zur Neugestaltung der deutschen Außenpolitik. 2 .4 . Meta-Verantwortung des Staates Als eine wesentliche Bedingung dafür, von Verantwortung sprechen zu können, gilt allgemein die Anforderung, dass die beteiligten Akteure um das Ausmaß und die Folgen ihres Handelns wissen können müssen. Wer nicht von den Folgen seines Handelns weiß, kann auch nicht zur Verantwortung gezogen werden. Diese Problematik ist Teil der Diskussion, die auch unter dem Stichwort der Grenzen von Verantwortung und Verantwortlichkeiten geführt wird (Heidbrink 2003; Jelinek et al. 2010). Der Beitrag von Schefczyk über die historische Verantwortung und Schuld macht deutlich, dass die Frage der Zuschreibung von Verantwortung entscheidend davon abhängt, über welches Wissen und welche Kontrolle über den Wissenserwerb Akteure in einer Handlungssituation verfügen. Für das Feld der Politik folgt hieraus, dass für die hier untersuchten Fälle zu prüfen ist, ob politische Akteure über ein bestimmtes Wissen verfügen oder hätten verfügen können oder gar müssen. Dies ist die notwendige Voraussetzung für die Frage, ob diese Akteure überhaupt die notwendige Kontrolle über ihre einzelnen Handlungen hatten oder haben konnten oder aber hätten generieren müssen. Dies führt uns zurück zu den eingangs eingeführten politischen wie analytischen Herausforderungen der Verantwortungsexpansion und Verantwortungsdiffusion. Wie es scheint, folgt aus der Erweiterung der in der Politik verantwortlichen Akteure und der Verdichtung der Regeln der Verantwortungszuschreibung die 9 Daase/Junk/Kroll/Rauer | Verantwortung in der Politik und Politik der Verantwortung Tendenz, dem Staat und seinen Organen eine übergeordnete Verantwortung zuzuweisen. Schmelzle argumentiert in seinem konzeptionellen Beitrag, dass allein beim Staat die notwendigen normativen und institutionellen Ressourcen für die Wahrnehmung einer übergeordneten Kontroll- und Koordinationsfunktion liegen können. Dem Staat und seinen Organen obliege es, eine Verantwortung zweiter Ordnung wahrzunehmen, welche erst die Konkretisierung einer Verantwortung erster Ordnung ermögliche.2 Dem Staat komme es also zu, Verantwortlichkeiten herzustellen, zu koordinieren und zu kontrollieren. Dies steht im Widerspruch zu den allgemeinen Tendenzen des Wandels politischer Handlungszusammenhänge, die zu Beginn dieser Einleitung genannt wurden. Der Staat und seine Organe wurden durch Prozesse der Globalisierung und des Bedeutungszuwachses privater Akteure relativiert.3 Wie die Beiträge des Sonderheftes zeigen, werden nun aber auch die Gegenbewegungen einer trans nationalisierten Ordnung in vielen Bereichen sichtbar. Der Ruf staatlicher Verantwortung basiert dabei auf dem Wunsch nach einer Reduzierung der Komplexität der Verantwortungsbeziehungen und der Kontrolle, die, so die Annahme, nur über den Staat ausgeübt werden könne, einerseits aufgrund der notwendigen Ressourcen, aber auch im Hinblick auf die demokratische Legitimation. Die Beiträge des Heftes folgern hieraus nicht eine Renaissance der nationalen Ebene, sondern vielmehr eine Stärkung staatlicher Kooperation und Integration im überstaatlichen Raum. In diesem Zusammenhang wird auch die Frage nach der Erweiterung der staatlichen Verantwortung gestellt. Staaten tragen Verantwortung nicht mehr nur für die Bürgerinnen und Bürger und innerhalb der staatlichen Grenzen, sondern auch gegenüber nicht-repräsentierten Anderen und extraterritorial. Dies zeigt einerseits der stärker theoretisch argumentierende Beitrag zu einer kosmopolitischen Verantwortung von Neyer, Sienknecht und Martin-Russu, aber insbesondere auch der Beitrag von Heupel über die „Extraterritorialen Menschenrechtsverletzungen der USA in der Terrorismusbekämpfung“, der modelhaft erklärt, wie es dazu kommt, dass Staaten, hier die Vereinigten Staaten, eine Erweiterung ihrer Verantwortung für die Menschenrechte anerkennen. Auch spielt der Verantwortungsdiskurs eine immer stärkere Rolle innerhalb internationaler Organisationen, wie Strasheim et al. in ihrem Beitrag in diesem Heft anhand einer inhaltsanalytischen Auswertung von Sicherheitsratsresolutionen aufzeigen. 2 .5 Digitale Verantwortungsdiffusion Eine Grenze der staatlichen Meta-Souveränität wird am Fall der digitalen Verantwortung deutlich. Hier stellt sich die Frage, wie angesichts einer bislang nicht möglichen Beschreibbarkeit kausaler Verantwortung dennoch Verantwortlichkeit hergestellt werden kann oder soll (siehe den Beitrag von Hempel in diesem Heft). Die Fragen der digitalen Verantwortungsdiffusion betreffen dabei Phänomene, in denen technische Systeme und Algorithmen vormalig rein menschliche Handlungs- und 2 Dies ist im Übrigen eine interessante Parallele zu Konzeptionen von primären und sekundären Rechtsnormen in der Rechtstheorie Harts (1961). 3 Vgl. allgemein die Beiträge in Deitelhoff u. Wolf (2010). 10 PVS, Sonderheft 52/2017 Einleitung Entscheidungspraktiken zunehmend übernehmen (siehe auch Schulz-Schaeffer 2007 und Rammert 2012). In diesen Fällen wird Verantwortlichkeit diffus, weil die Grenzen der handelnden Akteure und die Grenzen dessen was als soziale Handlung gelten soll, unscharf werden (Rauer in diesem Heft). Womöglich liegt die Lösung dieser Verantwortungsprobleme nicht in einer weiteren Verdichtung technischer und rechtlicher Regulierung, sondern in der Erneuerung eines allgemeineren Prinzips der Begründung und der Rechtfertigung sozialen Handelns um diese neuen sich auftuenden „Verantwortungslücken“ (Matthias 2004) wieder zu schließen. 3. Die Gliederung des Sonderhefts und Dank Das Sonderheft ist in fünf Abschnitte gegliedert, die insgesamt 21 Beiträge umfassen. Im Anschluss an diese Einleitung folgt zunächst eine Sektion „Konzeptionelle und theoretische Überlegungen“, in der der Begriff der Verantwortung aus verschiedenen, insbesondere auch disziplinär verschiedenen, Perspektiven konzeptionell betrachtet wird. Hierauf aufbauend folgen die Sektionen II. bis V., die den Begriff der Verantwortung auf verschiedenen Ebenen politischer Handlungszusammenhänge empirisch betrachten. Zunächst widmen wir uns der nationalen Ebene (Sektion II.) und betrachten die Verantwortung am Beispiel politischer Mandatsträger und Institutionen in staatlichen Zusammenhängen. Dem folgt die Verantwortung auf internationaler Ebene (Sektion III.). Die Beiträge dieser Sektion widmen sich der internationalen und kosmopolitischen Verantwortung der Staaten sowie der Lokalisierung internationaler Verantwortung und auch der Konjunktur des Verantwortungsbegriffs in den Vereinten Nationen. In Sektion IV. wird die Transnationalisierung der Verantwortung aufgegriffen, also die Zuschreibung von Verantwortung auf nicht-staatliche Akteure. Die beiden Beiträge der V. Sektionen befassen sich mit den digitalen Herausforderungen der Verantwortung und kommen, wie oben skizziert, auf die Frage der Verantwortungsdiffusion zurück. Wir möchten an dieser Stelle der Deutschen Vereinigung für Politikwissenschaft dafür danken, mit der Herausgabe dieses Sonderhefts der Politischen Vierteljahreschrift betraut worden zu sein. Die Sonderhefte der PVS sind ein wichtiger Beitrag für die politikwissenschaftliche Debatte in Deutschland und in deutscher Sprache – über die Grenzen der Untergliederungen unseres Faches hinaus. Das Format des PVS Sonderheftes ist herausfordernd, aber es hatte aus gutem Grund einen festen Platz in der deutschen Politikwissenschaft: Wo sonst kann ein solch umfassender interdisziplinärer Dialog zu Themen, die nicht immer dem Mainstream folgen, stattfinden – in unserem Fall über zwanzig Beiträge hinweg – und dies unter den Qualitätsstandards begutachteter Zeitschriftenartikel? Wir möchten daher auch unser Bedauern über die Entscheidung zum Ausdruck bringen, dieses Format zum Ende der Dekade einzustellen. Unser Dank gilt dem Frankfurter Exzellenzcluster „Die Herausbildung Normativer Ordnungen“ und damit auch der Deutschen Forschungsgemeinschaft, die in großzügiger Weise den zweitägigen Workshop der Autorinnen und Autoren im Februar 2016 ermöglicht und gefördert haben. Natürlich danken wir den Autorinnen und Autoren, die in hohem Maße spannende und relevante Themen zu diesem Heft beigetragen haben. Wir danken den 11 Daase/Junk/Kroll/Rauer | Verantwortung in der Politik und Politik der Verantwortung über 40 Gutachterinnen und Gutachtern, die durch ihre weit überwiegend kritisch-konstruktiven Kommentare ganz maßgeblich zur Entstehung dieses Hefts beigetragen haben. Schließlich danken wir Hande Abay, Alexander Passaro und Yasemin Altintop, die in allen organisatorischen Fragen und bei der Produktion des Manuskripts eine große Unterstützung waren. Literatur Buddeberg, Eva. 2011. Verantwortung im Diskurs, Berlin: de Gruyter. Deitelhoff, Nicole und Klaus Dieter Wolf (Hrsg.). 2010. Corporate security responsibility? Corporate Governance Contributions to Peace and Security in Zones of Conflict. Basingstoke: Palgrave Macmillan. Gosepath, Stefan. 2012. Politische Verantwortung und rechtliche Zurechnung. In Zurechnung und Verantwortung. Tagung der Deutschen Sektion der Internationalen Vereinigung für Rechts- und Sozialphilosophie vom 22. - 24. September 2010 in Halle (Saale), Hrsg. Matthias Kaufmann und Joachim Renzikowski, 17–30. Stuttgart: Steiner (Archiv für Rechts- und Sozialphilosophie, 134). Günther, Klaus. 2006. Aufgaben- und Zurechnungsverantwortung. In Verantwortung in der Zivilgesellschaft. Zur Konjunktur eines widersprüchlichen Prinzips, Hrsg. Ludger Heidbrink und Alfred Hirsch, 295–329. Frankfurt/New York: Campus Verlag. Hart, H.L.A. 1961. The Concept of Law. Oxford: Oxford University Press. Heidbrink, Ludger. 2003. Kritik der Verantwortung. Zu den Grenzen verantwortlichen Handelns in komplexen Kontexten. Weilerswist: Velbrück Wissenschaft. Heidbrink, Ludger (Hrsg.). 2007. Staat ohne Verantwortung? Zum Wandel der Aufgaben von Staat und Politik. Frankfurt/Main u.a: Campus Verlag. Jelinek, Elfriede, Claudia Honegger, Sighard Neckel und Chantal Magnin (Hrsg.). 2010. Strukturierte Verantwortungslosigkeit. Berichte aus der Bankenwelt. Berlin: Suhrkamp. Matthias, Andreas. 2004. The Responsibility Gap: Ascribing Responsibility for the Actions of Learning Automata. Ethics and Information Technology 6 (3): 175–183. Rammert, Werner. 2012. Distributed Agency and Advanced Technology. Or: How to Analyse Constellations of Collective Inter-Active Agency. In Agency without Actors?: New Approaches to Collective Action, Hrsg. Jan-Hendrik Passoth, Birgit Peuker und Michael Schillmeier, 89–112. London: Routledge. Rauer, Valentin. 2014. Diffusion von Verantwortung und Haftung in komplexen Handlungszusammenhängen. In Politik und Unsicherheit. Strategien in einer sich wandelnden Sicherheitskultur, Hrsg. Christopher Daase, Stefan Engert und Georgios Kolliarakis, 105–118. Frankfurt a.M.: Campus Verlag. Schulz-Schaeffer, Ingo. 2007. Zugeschriebene Handlungen. Ein Beitrag zur Theorie sozialen Handelns. 1. Aufl. Weilerswist: Velbrück Wissenschaft. 12 PVS, Sonderheft 52/2017, S. 12-35 I . KONZEPTIONELLE UND THEORETISCHE ÜBERLEGUNGEN Souveräne schaffen und beschränken. Vorarbeiten zu einer Genealogie des Begriffs politischer Verantwortung Frieder Vogelmann „Verantwortung“ ist heute einer jener Begriffe, deren Selbstverständlichkeit uns vergessen lässt, wie neu er ist, ja dass er überhaupt eine Geschichte im starken Sinne hat: Er ist entstanden, er hat sich gewandelt und er verändert sich noch. Diese Historizität von „Verantwortung“ impliziert dreierlei: Erstens gab es, wenn „Verantwortung“ erst entstehen musste, den Begriff nicht immer, weshalb wir einen Unterschied erwarten sollten, wenn plötzlich mit und über „Verantwortung“ statt „Pflicht“ oder „Schuld“ diskutiert wird.1 Zweitens müssen wir, wenn „Verantwortung“ sich historisch verändert, eine Perspektive finden, die nicht von einem feststehenden Verantwortungskonzept ausgeht, etwa indem wir notwendige und hinreichende Bedingungen angeben und damit a priori definieren, was der „eigentliche“ Begriff von Verantwortung wäre. Denn so würden wir seine Geschichte entweder abschneiden oder auf eine Triumphs- oder Verfallsgeschichte reduzieren, noch ehe wir diese Geschichte untersucht haben (Vogelmann 2016). Drittens stellt sich damit die Frage nach der Beurteilung: Wie bewerten wir die sich wandelnde Verwendung von „Verantwortung“ – insbesondere im politischen Diskurs? Um über diese methodologischen Fragen überhaupt hinaus und zur Geschichte des Begriffs politischer Verantwortung zu kommen,2 gehe ich von zwei Annahmen aus, die durch die mit ihnen erzielten Ergebnisse gerechtfertigt werden sollen: Ich übernehme erstens die wenig kontroverse (verallgemeinerte) Einsicht Wittgensteins, dass Begriffe ihre Bedeutung durch ihren Gebrauch erhalten und dass wir handeln, wenn wir Begriffe verwenden.3 Wir tun etwas mit Begriffen, die so ihren Gehalt bekommen – aber, so müssen wir ergänzen, sie tun auch etwas mit uns: 1 Kants Moralphilosophie mit dem ihm fremden Begriff der Verantwortung zu rekonstruieren ist insofern eine (problematische) philosophische Intervention und keine bloße facon de parler (vgl. Vogelmann 2015). 2 In Bezug auf die methodologischen Fragen und die philosophische Genealogie greife ich auf Vogelmann (2014) zurück, wo allerdings die politische Verwendung von „Verantwortung“ aus Platzgründen auf einen knappen Kommentar zu Benjamin Constants Neuerungen beschränkt ist. 3 „Man kann für eine große Klasse von Fällen der Benützung des Wortes ‚Bedeutung‘ – wenn auch nicht für alle Fälle seiner Benützung – dieses Wort so erklären: Die Bedeutung eines Wortes ist sein Gebrauch in der Sprache.“ (Wittgenstein 2000, §43). Prominent ausgeführt wurde diese sogenannte Gebrauchstheorie der Bedeutung von Brandom (2000). 52/2017 KONZEPTIONELLE UND THEORETISCHE ÜBERLEGUNGEN 13 Vogelmann | Souveräne schaffen und beschränken Begriffe führen uns auf neue Wege, zu unvorhergesehenen Schlüssen und oft genug lassen sie uns anderes sagen, als wir auszudrücken meinten. Begriffe sind insofern stets in den Praktiken zu betrachten, in denen sie gebraucht werden und in denen sie ihre Wirkungen entfalten; und zur Frage nach der strategischen Bedeutung der Verwendung eines Begriffs gehört stets die Frage nach den Zwängen, die uns dieser Begriff auferlegt.4 Die Analyse der Verwendungsweisen von „Verantwortung“ in Praktiken kombiniere ich zweitens mit einer genealogischen Perspektive in der Nachfolge von Friedrich Nietzsche und Michel Foucault (einschlägig: Saar 2007). Sie schärft den Blick für die Konflikthaftigkeit des Gebrauchs von „Verantwortung“ in den Praktiken, betont die prinzipielle Kontingenz dieser Praktiken und kann so vermeiden, von einem feststehenden Verantwortungsbegriff auszugehen. Methodologisch bewährt es sich daher, eng am Wort Verantwortung – bzw. responsabilité oder responsibility – zu bleiben: Denn wo dieses nicht gebraucht, sondern nur „der Sache nach“ von Verantwortung die Rede ist, dort müssten wir Verantwortung als „diese Sache“ bestimmen und damit doch wieder einen vorgängigen Verantwortungsbegriff einführen. Mit diesen zwei meine Perspektive bestimmenden methodologischen Festlegungen zeigt sich der Begriff der politischen Verantwortung als Kind zweier demokratischer Revolutionen: Sowohl in Frankreich als auch in den Vereinigten Staaten von Amerika wird responsabilité respektive responsibility überhaupt erst am Ende des 18., Anfang des 19. Jahrhunderts in der Diskussion um die Machtbegrenzung von Ministern gegenüber dem Parlament (Frankreich) bzw. dem Parlament gegenüber den Bürger_innen (USA) geboren. In Deutschland war „Verantwortung“ bis dahin ein eher marginal verwendeter Rechtsbegriff, der zwar spätestens ab 1839 in der philosophischen Debatte um die Willensfreiheit eine Rolle zu spielen begann,5 sich aber nur dank der politischen Begriffsentwicklung vom Recht emanzipieren und in der Moralphilosophie reüssieren konnte (1). Das dort ausgearbeitete Verantwortungskonzept wurde im 20. Jahrhundert in die politischen Diskussionen reimportiert, nicht zuletzt um nach dem zweiten Weltkrieg die politische Aufarbeitung von historischem Unrecht anzuleiten (2). Eine dritte wesentliche Transformation im Begriff der politischen Verantwortung stellte schließlich die Geburt der „Schutzverantwortung“ im Rahmen der gleichnamigen Doktrin dar (3).6 4 Methodologisch strenger lässt sich dies nur fassen, wenn man sowohl den Begriff der Praktiken als auch die Wirkmächtigkeit von Begriffen wie „Verantwortung“ darin schärft; mein Vorschlag, dies mithilfe des Konzepts eines „diskursiven Operators“ zu tun, findet sich in Vogelmann (2014, Kap. 2). – Wenn der Begriff „Verantwortung“ seine Bedeutung im Gebrauch erhält und wir keinen unabhängigen Zugang zu einem davon getrennten, mit dem Begriff referenzierten Phänomen haben, muss eine strenge Unterscheidung zwischen Verantwortungsbegriff und dem davon Bezeichneten scheitern. Ich setze daher Verantwortung nur dann in Anführungszeichen, wenn ich explizit daran erinnern will, dass die Genealogie des Begriffs politischer Verantwortung nicht einfach von der Genealogie politischer Verantwortung verschieden ist. 5 Wichtige, die weitere Debatte prägende Verwendungen erfolgen in Deutschland durch Schopenhauer (1986) und in England durch Mill (1979). 6 Mein Schwerpunkt liegt allerdings auf den ersten beiden Etappen, da diese weniger untersucht und kommentiert sind, obgleich die bedeutsamere Begriffsentwicklung dort erfolgt. KONZEPTIONELLE UND THEORETISCHE ÜBERLEGUNGEN 14 PVS, Sonderheft 52/2017 Konzeptionelle und theoretische Überlegungen Indem ich diese drei Etappen aus der Genealogie des Begriffs politischer Verantwortung rekonstruiere (hier also nur Bausteine für eine solche Genealogie liefere), möchte ich zugleich dem ständigen Wandel zum Trotz eine Kontinuität sichtbar machen: Denn der politischen Verantwortung bleibt, so wird sich zeigen, stets eine Machtausübung objektivierende Eigenlogik eingeschrieben. Wie moralische entpuppt sich auch politische Verantwortung als eine Variante jener Subjektivierungstechnik, die Friedrich Nietzsche bereits in Zur Genealogie der Moral beschrieb: eine „soziale Zwangsjacke“ die den „Herren des freien Willen“ schafft – freilich monströs vergrößert (4). 1. Verantwortung beschränkt die Ausübung legaler Macht Der im Deutschen seit Mitte des 15. Jahrhunderts gebrauchte Verantwortungsbegriff hatte eine eng umrissene Bedeutung: Er meinte den spezifischen Akt, mit dem die Beklagten vor Gericht auf ihre Ankläger_innen eingehen, damit implizit die Klage anerkennen und in ein Gerichtsverfahren einwilligen. Dieses Verständnis von „Verantwortung“ als „Verteidigung“ findet sich bereits in der Bibelübersetzung Luthers und hält sich bis ins 18.  Jahrhundert, z.B. in Zedlers Universal- Lexikon, dessen 64 Bände von 1726–1751 erschienen: „Verantworten, heißt sich gegen die wider einen angebrachten Beschuldigungen vertheidigen, oder sich auf die von einem anderen erhobene Klage einlassen und antworten, sonst auch den Krig Rechtens befestigen, Lat. se defendere, oder adacctionem intentatem respondere. Daher kommt die Verantwortung, oder die Vertheidigung, die Einlassung und Antwort, oder die Befestigung des Kriegs-Rechts, Lat. Defensio, oder Responsio ad actionem intentatam, und Litis contestatio.“ (Zedler 1746, S. 96) Die Ausläufer dieser juristischen Verwendung zeigen sich noch im 19. Jahrhundert in den Titeln sogenannter „Verantwortungsschriften«, beispielsweise Johann Gottlieb Fichtes Der Herausgeber des philosophischen Journals gerichtliche Verantwortungsschrift gegen die Anklage des Atheismus (Fichte 1981). Der erste Auftritt von „Verantwortung“ als systematisch gebrauchtes Konzept in den philosophischen Reflexionen während der ersten Hälfte des 19. Jahrhunderts (zur Datierung Bayertz 1995, S. 3f., Schönwälder-Kuntze 2011, S. 374–377) steht ganz in dieser Tradition, die Verantwortung häufig mit Strafbarkeit gleichsetzt.7 Im Kontext der Debatte um die Freiheit des Willens wird Verantwortung zum metaphysischen Kampfbegriff, der allerdings selbst keine argumentative Funktion übernehmen kann, da es Verantwortung zu begründen oder zu widerlegen gilt. Diese Verwendung von „Verantwortung“ ist von zwei uns heute fremd anmutenden Annahmen gekennzeichnet: Erstens meint „Verantwortung“ einen 7 Bain (1865, S. 520): „The term ‚Responsibility,‘ is a figurative expression, of the kind caned by writers on Rhetoric ‚metonymy,‘ where a thing is named by some of its causes, effects, or adjuncts, as when the crown is put for royalty, the mitre for the episcopacy, &c. […] We shall find it conduce to clearness to put aside the figure, and employ the literal term. Instead, therefore, of responsibility, I shall substitute punishability; for a man can never be said to be responsible, if you are not prepared to punish him when he cannot satisfactorily answer the charges made against him.“ Und wirkmächtig erklärt Mill (1979, S. 454): „Responsibility means punishment.“ 15 Vogelmann | Souveräne schaffen und beschränken Akt (Schönwälder-Kuntze 2011, S. 372) und keinen subjektiven Zustand. Der Verantwortungsbegriff ist daher noch mit keinem moralischen Selbstverhältnis verknüpft, sondern bestenfalls mit dem affektiv besetzen Wissen darum, Strafe für die eigenen Handlungen zu verdienen. Zweitens wird Verantwortung als Akt von Subjekten erwartet, die bereits angeklagt und vor Gericht gebracht worden sind und damit gerade nicht als mächtige Handelnde auftreten, die für ihre Taten „Verantwortung übernehmen“ müssten (dazu im Detail Vogelmann 2014, Kap. 5.1, 2013). Beide uns heute so irritierenden Annahmen werden nicht im philosophischen, sondern im politischen Diskurs in Frankreich und den Vereinigten Staaten von Amerika nach den beiden demokratischen Revolutionen aufgebrochen,8 so dass sich responsabilité bzw. responsibility gegenläufig zum deutschen Verantwortungsbegriff entwickeln: Dringen diese Begriffe in der französischen und in der englischen Sprache aus der Politik in das Recht und die Philosophie ein, wird „Verantwortung“ im Deutschen durch den Rückgriff auf politische Schriften aus Frankreich und Amerika aus dem Recht in die Politik und Philosophie übertragen. Paradigmatisch ist, wie Benjamin Constant „Verantwortung“ in seiner kleinen Schrift De la responsabilité des ministres (1815) zu einem politischen Begriff macht.9 Um das Konzept der Ministerverantwortung (responsabilité des ministres) zu klären, beginnt er mit der Frage nach ihrer Reichweite, also welche ministeriellen Handlungen sie betrifft. Der Clou liegt in der unverzüglichen Zuspitzung dieser Frage auf genau zwei Arten von Handlungen: legale oder illegale. Den Bezirk von Handlungen, der der Ministerverantwortlichkeit untersteht, durch diese juridische Abgrenzung aufzuteilen, erlaubt Constant, seinen politischen Verantwortungsbegriff dem strafrechtlichen entgegenzustellen. Denn wenn die Ministerverantwortlichkeit sich auf illegale Handlungen bezöge, so Constant, müsste jedes von einem Minister privat begangene Verbrechen vor das Parlament 8 „Responsibility“ wird dem Oxford English Dictionary zufolge erstmals von Hamilton u. Madison u. Jay (1994) gebraucht (vgl. McKeon 1957, S. 8); „responsabilité“ datiert der Grand Robert auf 1783/84. Gunnar von Proschwitz (1988, S. 79) findet das erste Vorkommen zwar in der Chronique de Jean de Stavelot, eines belgischen Chronisten aus Liège, der von 1388–1449 lebte, doch wertet Proschwitz dies selbst als ein „isoliertes Beispiel“. Verbreitet hat sich responsabilité erst 350 Jahre später und Proschwitz kann zeigen, dass es in seinen frühesten Gebrauch in den politischen Journalen am Ende des 18.  Jahrhunderts aus dem Englischen übernommen wurde (vgl. Proschwitz 1988, S. 82–92). Für das französische Recht datiert Stierle (1994, S. 853 f.) den Beginn des Gebrauchs von responsabilité auf 1804, wenn der Begriff im Code civil (III. Buch, Titel 4, Kap. 2) dazu genutzt wird, Entschädigungsverpflichtungen zu erläutern. 9 Warum gebraucht Constant überhaupt responsabilité, das laut dem Lexikon von Jean-François Féraud (1787-1788) „un mot de M. Necker“ ist? Hier lädt die Geschichte zu Spekulationen ein: Jacques Necker, Schweizer Bankier und Finanzminister unter Ludwig XVI. (1777–1781), war der Vater von Anne Louise Germaine Necker, die 1786 den Botschafter Schwedens heiratete und Madame de Staël wurde – mit der Constant bekanntermaßen eine langjährige Affäre hatte (zwischen 1794 und 1808), die von beiden zu Romanen verarbeitet wurde: Delphine (1802) von Madame de Staël, Adolphe (geschrieben 1806/7, veröffentlicht 1816) von Constant. Hatte er das „Wort des Herrn Necker“ also dank dieser Verbindung übernommen? 16 PVS, Sonderheft 52/2017 Konzeptionelle und theoretische Überlegungen gebracht werden – eine „allzu absurde Hypothese“ (Constant 2001, S. 441, Übersetzung F.V.),10 schließlich gäbe es dafür die gewöhnlichen Gerichte. Daher folgt: „Für Alles, was außerhalb der ministeriellen Amtsverrichtung liegt, sind die Minister nicht verantwortlich, sondern den gewöhnlichen Gerichten unterworfen, wie jeder Andere. Nun sind aber alle ungesetzliche [sic] Handlungen außerhalb der ministeriellen Amtsverrichtung.“ (Constant 1831, S. 2)11 Dabei geht der zweite Satz noch einen Schritt weiter: Nicht nur sind alle privat, d.h. nicht in ministerieller Funktion verübten Verbrechen nicht zu verantworten, auch werden alle illegalen Akte per se nicht als Minister begangen. Ein illegales politisches Handeln kann es nicht geben, denn entweder ist es politisch und also legal, oder illegal und folglich nicht politisch. Constant verdeutlicht diese Begriffskonstruktion an der Affäre rund um den britischen Abgeordneten John Wilkes, in dessen Zeitschrift The North Briton am 23. April 1763 eine scharfe Kritik an der Rede von König George III. erschienen war. Daraufhin wurde Wilkes sowie die am Erscheinen der Zeitschrift beteiligten Drucker, Setzer etc. aufgrund eines allgemeinen Haftbefehls, der weder die Anzahl noch die Namen der zu Verhaftenden enthielt,12 ins Gefängnis gebracht. Nachdem Wilkes sowie die anderen an der Zeitschrift Beteiligten eine Woche im Tower of London eingesperrt waren, wurde schließlich der vom obersten Staatssekretär Lord Halifax ausgestellte Haftbefehl für illegal befunden und die Inhaftierten freigelassen. In der Affäre Wilkes stelle sich daher die Frage der ministeriellen Verantwortung gar nicht, argumentiert Constant, da Lord Halifax von Anfang an gegen das Gesetz verstoßen habe. Dagegen sei die Verantwortung der Minister vor dem Parlament erforderlich, wenn sie ihre legale Macht „schlecht gebrauchen“ – Constants Beispiel ist der Ausnahmezustand, in dem die Habeas Corpus Rechte ausgesetzt und (fast) alle ministeriellen Handlungen legal sind (Constant 1831, S. 6). Indem er Verantwortung legalen Handlungen vorbehält, kann Constant also das legale Handeln von Politiker_innen beschränken; Funktion des Begriffs ist es, eine parlamentarische Kontrolle über die Macht zurückzubehalten, die die Bürger_innen per Wahl der Regierung übertragen haben: 10 Die einzige deutsche Übersetzung stammt von D. G. von Ekendahl aus dem Jahre 1831. Da sie unvollständig ist und zum Teil den Verantwortungsbegriff doch wieder stärker an das Recht bindet, modifiziere ich sie im Rückgriff auf den französischen Text in Constant (2001) gelegentlich. Dass die juridifizierende und entpolitisierende Lesart Constants in Deutschland kein Zufall ist, verdeutlicht die Debatte der damaligen Liberalen um die Ministerverantwortung, wie Gall (1963, S. 272–283) etwa an Robert Mohls Die Verantwortlichkeit der Minister in Einherrschaften mit Volkvertretung (1837) demonstriert. 11 Vgl. auch Constant (1831, S. 24): „Die Verantwortlichkeit erstreckt sich nur auf den schlechten Gebrauch einer gesetzlichen Macht.“ 12 Befohlen wurde, „to make strict and diligent search for the authors, printers, and publishers of a seditious and treasonable paper, entitled, The North Briton, No. 45 […]“ (zitiert nach Lasson 1986, S. 43) – auch damals schon zu allgemein formuliert, um legal zu sein. Constant kommt mehrmals auf Wilkes zu sprechen (vgl. die Fußnote der Herausgeber in Constant 2001, S. 443 f.), dessen Affäre und Persönlichkeit besonders im vorrevolutionären Amerika Aufsehen erregten: vgl. Maier (1963) sowie Sennett (1994, S. 135–142), der allerdings weniger die Affäre als Wilkes’ bemerkenswert unerfreulichen Charakter beschreibt. Was die Affäre zur Entstehung des Fourth Amendment beitrug, rekonstruiert Lasson (1986, S. 43–50). 17 Vogelmann | Souveräne schaffen und beschränken „Wenn ich Jemandem die Verwaltung meines Vermögens anvertraue, und er mein Vertrauen mißbraucht, um Operationen zu machen, die offenbar wider meinen Willen und meinen Vortheil sind, so ist er verantwortlich; aber wenn derselbe Mensch meine Geldkiste aufbräche, um mir eine Summe, die ich ihm nicht anvertraut habe, wegzunehmen, so wird man nicht sagen, daß er als mein Geschäftsträger verantwortlich ist, sondern er ist strafbar wegen eines gewaltsamen Eingriffs in mein Eigenthum. Im ersten Falle hätte er eine von mir ertheilte gesetzliche Befugniß mißbraucht, und die Verantwortlichkeit würde daraus folgen. In dem zweiten Falle hätte er ohne Bevollmächtigung gehandelt, und sein Verbrechen hätte Nichts mit der Verantwortlichkeit gemein.“ (Constant 1831, S. 4, Hervorhebungen F.V.) „Verantwortlich“ kontrastiert Constant also explizit mit „strafbar [punissable]“ und bricht damit die enge Verbindung von Strafe und Verantwortung auf;13 der Verantwortungsbegriff soll es möglich machen, das nicht durch Gesetze eingeschränkte Handeln gleichwohl kontrollieren zu können.14 Wo der zuvor rekonstruierte Sprachgebrauch Verantwortung einem machtlosen Subjekt zuschreibt, inauguriert Constant einen Verantwortungsbegriff, der Verantwortlichkeit an die machtvolle Subjektposition (Minister) heftet, um dem weniger mächtigen Subjekt (Parlament) eine gewisse Kontrolle zu verleihen und damit die Machtasymmetrie zu verringern. Lothar Gall hat darauf hingewiesen, dass dieser Vorschlag in der Politik der ersten Restaurationsphase, in der Constant seine Schrift veröffentlichte, eine sehr geschickt vorgebrachte, aber dennoch ungeheure Provokation bedeutete: „Constant will [dem Parlament; F.V.] die Befugnis zugestanden wissen, jederzeit dar- über zu urteilen, ob ein Minister die ihm legal zustehende Macht im rechten Sinne, d.h. nicht nur in Übereinstimmung mit der Verfassung, sondern auch im Sinne des Gemeinwohls und der Interessen der Gesamtheit gebraucht. Damit wird aber in der Praxis jeder Minister gezwungen, will er nicht eines Tages eine Anklage wegen Mißbrauchs seiner Amtsbefugnisse riskieren, sich der Zustimmung des Parlaments zu allen seinen Maßnahmen zu vergewissern. Von hier aus ist es dann, davon war Constant überzeugt, nur noch ein Schritt zur parlamentarischen Regierungsform.“ (Gall 1963, S. 256) Der politische Verantwortungsbegriff dient Constant offensichtlich nicht nur zur besseren Kontrolle der Regierung und damit zur Mäßigung ihrer Machtausübung – nicht aber zur Verringerung ihrer legalen Kompetenzen –, sondern soll darüber hinaus die schleichende Transformation des gesamten politischen Systems beför- 13 Man könnte die weiteren Ausführungen Constants zur Ministerverantwortlichkeit (vgl. vor allem Constant 1831, S. 32–51) und ihren Prozeduren, die doch wieder dem Gerichtsprozess und der strafrechtlichen Verantwortung nachgebildet sind, als Beleg dafür ansehen, dass er die Anfangs so prononcierte Trennung nicht durchhält. Allerdings betont er auch in diesen Kapiteln stets den Unterschied zwischen Strafbarkeit und Verantwortung, von der er im letzten Kapitel (Constant 1831, S. 51–56) zeigen will, dass sie eigentlich ohne den Vollzug der möglicherweise angedrohten Strafe auskommt. 14 Das kommt dem frühen politischen Gebrauch von „responsibility“ nahe, den die Federalists prägen: vgl. Hamilton u. Madison u. Jay (1994, Nr. 63, S. 381), dazu Proschwitz (1988, S. 82–92). Constant erwähnt sie in De la responsabilité des ministres allerdings nicht. 18 PVS, Sonderheft 52/2017 Konzeptionelle und theoretische Überlegungen dern. Kein Wunder, das diese Ministerverantwortlichkeit von den französischen Royalisten erbittert bekämpft wurde.15 Neben dem Einsatz von Verantwortung als Instrument zur Machteinschränkung gibt es eine zweite Neuerung, für die Constant argumentiert: Weil Verantwortung die missbräuchliche Ausübung legaler Macht betreffe, sei sie nicht juristisch kodifizierbar.16 Sein Beispiel ist der legal erklärte Krieg, der auf tausendfache Weise ungerecht oder ineffektiv geführt werden könne, die unmöglich alle vorhersehbar und gesetzlich regelbar seien (Constant 2001, S. 460). Deshalb könne Verantwortung als dauerhafte Machtbeziehung, die den Minister zur Rechtfertigung vor dem Parlament zwinge, nicht durch Gesetze ersetzt werden. Gerade auf die permanente Möglichkeit des Parlaments, vom Minister eine öffentliche Verteidigung seiner Handlungen verlangen zu können, kommt es Constant an, nicht darauf, ein strafrechtliches Urteil mit anschließender Sanktion zu erwirken (Constant 1831, S. 51–56, dazu Geiss 2011, S. 66). Die politische Verantwortung gewinnt ihre Macht also nicht aus den Sanktionen, die ihre Konsequenzen wären, sondern aus der Abhängigkeit, die sie dauerhaft etabliert. Die Vorstellung einer permanenten Kontrolle der Minister (d.h. ihrer politischen Macht) durch das Parlament soll „[vor] allem zwei Zwecke erreichen: den, [schuldigen] Ministern die Gewalt zu entreißen; und den, in der Nation durch die Wachsamkeit ihrer Vertreter, durch die Öffentlichkeit der Verhandlungen und durch die Ausübung der Preßfreiheit, auf die Zergliederung aller ministerieller Handlungen angewendet, einen Prüfungsgeist [esprit d‘examen], ein zur Gewohnheit gewordenes Interesse an der Erhaltung der Staatsverfassung, eine fortdauernde Theilnahme an den öffentlichen Angelegenheiten, mit einem Worte, ein lebendiges Gefühl des politischen Lebens zu unterhalten.“ (Constant 1831, S. 51, Übersetzung modifiziert, frz. 481)17 Politische Verantwortung, so lässt sich die erste Etappe der Genealogie zusammenfassen, bricht auf zweierlei Weise mit den Voraussetzungen des (zumindest im Deutschen fest etablierten) rechtlichen Verantwortungsbegriffs: Politische Verantwortung wird nicht den bereits machtlosen Angeklagten, sondern den politisch mächtigen Akteuren abverlangt, und sie gilt explizit als eine nicht rechtlich kodifizierbare Beziehung sui generis, ist also eine extra-legale und damit erst eigenständig politische Machtbeziehung, um politisch handlungsmächtige Akteure einzuschränken. 15 Vgl. Gall (1963, S. 256), der etwa auf die Schrift des Marchais de Migneaux verweist, die denselben Titel wie Constants trägt: De la responsabilité des ministres (1818). 16 „Man sieht […], wie trügerisch jede Bemühung seyn wird, ein genaues und vollständiges Gesetz über die Verantwortlichkeit, wie die Criminalgesetze seyn müssen, abzufassen.“ (Constant 1831, S. 25) 17 Ekendahl übersetzt hier coupable mit „strafbar“, obgleich Constant scharf zwischen coupable (schuldig) und punissable (strafbar) unterscheidet, da letzteres für ihn ein juridischer Terminus ist, erster hingegen nicht. 19 Vogelmann | Souveräne schaffen und beschränken 2. Verantwortung konstituiert politische Handlungsfähigkeit Constants zwei Neuerungen im Verantwortungsbegriff werden von der Philosophie bereitwillig aufgegriffen, um aus dem politischen Verantwortungsbegriff einen moralischen zu formen. Lucien Lévy-Bruhl übernimmt in L’idée de responsabilité (1884) – der überhaupt ersten moralphilosophische Arbeit mit „Verantwortung“ im Titel – beide Grundzüge der politischen Verantwortung und integriert sie in die „subjektive Idee der Verantwortung“, die er der „objektiven Idee“ gegenüberstellt (Lévy-Bruhl 1884, S. 27f.). Während letztere im Wesentlichen (straf-)rechtliche Verantwortung meint, die Lévy-Bruhl mit Rückgriff auf John Stuart Mill erläutert, gilt sein Interesse vorrangig der moralischen Verantwortung, die seiner Meinung nach im externen Zurechnungsvorgang der objektiven bzw. strafrechtlichen Verantwortung verschwindet. Da jede positive Vorstellung moralischer Verantwortung relativ und durch ihre positiven Elemente auf die legale oder soziale, d.h. die objektive Verantwortung bezogen wäre, sie also als moralische Verantwortung nur ohne jede Beziehung zur objektiven Welt existieren könne, müsse sie „leer [vide]“ sein. Moralische Verantwortung wird von Lévy-Bruhl daher als ein reines Selbstverhältnis bestimmt; als solches sei sie ein Symbol für die nie zu ergründende menschliche Natur, ein im Bewusstsein vorhandener Stellvertreter für die Idee des Absoluten (Lévy-Bruhl 1884, S. 224; vgl. auch seine Zusammenfassung auf 219–225, dazu Bernasconi 2006, S. 229). Obgleich Lévy-Bruhl mit der exzentrischen These von der Leere des Verantwortungsbegriffs wenig Anklang gefunden hat,18 sind uns die von ihm in den Begriff der moralischen Verantwortung überführten Veränderungen, die Constant im Hinblick auf die Ministerverantwortung vorgenommen hatte, vertraut, weil sie sich in der Moralphilosophie (und darüber hinaus) festgesetzt haben. Wenngleich in zur „Unbestimmtheit“ abgeschwächter Form ist die „Leere“ des Verantwortungsbegriffs ein vielbeschworenes Merkmal der manchmal als „Aufgabenverantwortung“ (Günther 2006, S. 303–316) konzeptuell eigenständig ausdifferenzierten prospektiven Verantwortung, deren Vorteil es gerade sei, Verpflichtungen trotz der Unbestimmtheit der aus der Aufgabe sich ergebenden Pflichten zu schaffen (Günther 2006, S. 307, Heidbrink 2006, Bayertz 1995, S. 33–36). Und auch die zweite Neuerung lebt im moralischen Verantwortungsgebrauch fort: Verantwortung können nun auch machtvolle Akteure tragen, ja Verantwortung wird sogar bevorzugt handlungsmächtigen Subjekten zugeschrieben. Die Verknüpfung von Verantwortung mit Handlungsmacht (agency) geht teilweise so weit, dass die Begriffe geradezu austauschbar werden und Verantwortung zur Voraussetzung von Handlungen gemacht werden kann.19 In dieser Ausarbeitung eines moralischen Verantwortungsbegriffs, der vor allem durch ein spezifisches Selbstverhältnis gekennzeichnet ist – d.h. durch eine besondere Beziehung des Subjekts zu sich selbst als Subjekt, die es erst zu einem verantwortlichen Subjekt macht –, zieht aller- 18 Trotz der ansonsten sehr positiven Aufnahme seiner Arbeit bei seinen Zeitgenossen, vgl. beispielsweise Hannequin (1885), Dupuy (1900, Kap. XIII, besonders S. 296–301). 19 „Wir schreiben einer Person genau dann ein Verhalten als eine ihrer Handlungen zu, wenn wir sie verantwortlich machen für das, was sie tut.“ (Nida-Rümelin 2011, S. 29) Den frühsten Vorstoß in dieser Richtung unternahm H.L.A. Hart (1949). 20 PVS, Sonderheft 52/2017 Konzeptionelle und theoretische Überlegungen dings eine gewisse Ambivalenz ein: Denn das verantwortliche Selbstverhältnis besteht sowohl im aktiven Umgang mit dem Faktum des eigenen Machtausübens als auch im aktiven Umgang mit dem Faktum, selbst von anderen unterworfen zu werden (dazu Vogelmann 2014, Kap. 5.2), wobei beide Seiten in den verschiedenen Verantwortungskonzeptionen immer wieder unterschiedlich stark betont und auf verschiedene Weise miteinander verknüpft werden.20 Sowohl das als Umgang mit dem Faktum des eigenen Unterwerfens gedeutete verantwortliche Selbstverhältnis als auch seine Ambivalenz mit Betonung der Funktion des Machteinschränkens lässt sich an Max Webers bekannter „Verantwortungsethik“ aus „Politik als Beruf“ (1988a) verdeutlichen. Dazu muss man zunächst erkennen, dass sie eine auf die Politik (und nur auf die Politik) zugeschnittene Ethik ist, wie Weber in seinem am 28. Januar 1919 gehaltenen Vortrag betont. Die „wirkliche Beziehung zwischen Ethik und Politik“ (Weber 1988a, S. 549) werde zumeist durch die falsche Gegenüberstellung einer moralfreien und einer schlicht der Moral unterstehenden, diese bloß umsetzenden Politik21 verunklart, denn so entstehe der Eindruck, Ethik und Politik seien zwei geschlossene Handlungssphären, die beziehungslos nebeneinander stünden. Webers zunächst nur in Fragen vorgebrachte Alternative ist die einer spezifisch politischen Ethik, die den Besonderheiten des politischen Handelns Rechnung trägt: „Aber ist es denn wahr: daß für erotische und geschäftliche, familiäre und amtliche Beziehungen, für die Beziehungen zu Ehefrau, Gemüsefrau, Sohn, Konkurrenten, Freund, Angeklagten die inhaltlich gleichen Gebote von irgendeiner Ethik der Welt aufgestellt werden könnten? Sollte es wirklich für die ethischen Anforderungen an die Politik so gleichgültig sein, daß diese mit einem sehr spezifischen Mittel: Macht, hinter der Gewaltsamkeit steht, arbeitet?“ (Weber 1988a, S. 549f.) Die spezifische Ethik der Politik muss eine Ethik der Gewalt sein, da sich das politische Handeln für Weber dadurch auszeichnet, dass es nie ohne zumindest die Drohung auskommt, Gewalt anzuwenden. Schließlich ist politisches Handeln – jedenfalls heute (Weber 1988a, S. 506) – staatliches Handeln, und dieses zeichnet sich dank des staatlichen Gewaltmonopols durch sein „spezifisches Mittel der legitimen Gewaltsamkeit“ (Weber 1988a, S. 556) aus. Deshalb gilt: „Wer Politik überhaupt und wer vollends Politik als Beruf betreiben will, hat sich jener ethischen Paradoxien und seiner Verantwortung für das, was aus ihm selbst unter ihrem Druck werden kann, bewußt zu sein. Er läßt sich […] mit den diabolischen Mächten ein, die in jeder Gewaltsamkeit lauern.“ (Weber 1988a, S. 557) 20 Viele der Versuche, einen „anderen“ Verantwortungsbegriff auszuarbeiten, beispielsweise einen „responsiven“, der vom Antworten statt vom Rechtfertigen her gedacht wird, betonten schlicht die andere Seite des ambivalenten Selbstverhältnisses, ohne sich von der Struktur des moralischen Selbstverhältnisses von Verantwortung wirklich lösen zu können. Für einen solchen Versuch vgl. beispielsweise Waldenfels (2010) oder auch Assadi (2013, Kap. 6, bes. S. 253 f.), die die allgemeine Strategie empfiehlt, Verantwortung vom Unterworfensein her zu denken. Zur hier nur erwähnten kritischen Diagnose vgl. Vogelmann (2014, S. 325–337). 21 Man denke beispielsweise an Kants (2006, S. 229) Bestimmung der Politik als „ausübende Rechtslehre“. 21 Vogelmann | Souveräne schaffen und beschränken Dass es um den Umgang mit Gewalt geht, die letzten Endes hinter allen politischem Handlungen stehe, erklärt die Schärfe von Webers Polemik gegen die „absolute Ethik“ (Weber 1988a, S. 551). Denn er wirft den Gesinnungspolitiker_innen nicht nur Würdelosigkeit und die Verunmöglichung von Frieden vor (Weber 1988a, S. 548 f.),22 sondern bezichtigt sie überdies, zu Tatenlosigkeit, Naivität oder Fanatismus verurteilt zu sein (Weber 1988a, S. 553–556). Dagegen könne die Verantwortungsethik einen gewissen Schutz bieten, weil sie durch den Blick auf die Folgen des gewaltsamen Handelns weniger anfällig für Realitätsverlust durch Gesinnungsfuror sei. Zwar gelänge es keiner Ethik, die Grenze zwischen moralisch gerechtfertigter und moralisch nicht mehr zu rechtfertigender Gewalt trennscharf zu ziehen, die Verantwortungsethik könne aber immerhin für die Folgen der eigenen Gewaltausübung sensibilisieren. So ist Webers Verantwortungsethik weder eine systematische Prinzipien- noch eine ausgearbeitete Tugendethik (pace Schluchter 1988, Kap. 3), sondern beschreibt eine Haltung – das „Ethos der Politik“ (Weber 1988a, S. 548) – und erklärt das „Verantwortungsgefühl“ neben „Augenmaß“ und „Leidenschaft im Sinne von Sachlichkeit“ zu einer der drei entscheidenden Qualitäten eines tatsächlich zur Politik „berufenen“ Politikers (Weber 1988a, S. 545 f.). Der Begriff Verantwortung bezeichnet bei Weber also das mit Macht verknüpfte Selbstverhältnis der Politiker_innen, das als Bewusstsein, „daß man für die (voraussehbaren) Folgen seines Handelns aufzukommen hat“ (Weber 1988a, S. 552), eine begrenzende Funktion ausübt: Es schränkt die Machtausübung ein. Was Constant noch als interinstitutionellen Vorgang gedacht hatte, bei dem das Parlament die legale Machtausübung durch die Minister_innen kontrolliert und diese so zwingt, ihr eigenes Handeln bereits im Hinblick auf eine potentiell notwendige Rechtfertigung zu betrachten, verlegt Weber in das Subjekt: Berufspolitiker_innen müssen ein Selbstverhältnis besitzen, das diesen Rechtfertigungszwang vorwegnimmt, um sie vor Eitelkeit und Machtmissbrauch zu bewahren. Die Moralisierung der politischen Verantwortung erfolgt durch Subjektivierung der zunächst zwischen Institutionen gedachten Machtbeziehung und lässt sich als derartig moralisiertes Selbstverhältnis ohne Schwierigkeiten auf das politische Handeln überhaupt ausdehnen. Das resultierende Selbstverhältnis ist ein aktiver Umgang mit dem Faktum des eigenen Unterwerfens (anderer, aber auch sich selbst), also der eigenen Machtausübung. Doch die andere Seite der Ambivalenz, der aktive Umgang mit dem Faktum des eigenen Unterworfenseins, ist ebenfalls Element dieses verantwortlichen Selbstverhältnisses, denn er ist als Vorwegnahme eines eigenen Unterworfenseins gedacht: 22 Um die Schärfe dieses Vorwurfs ermessen zu können, sollte man sich vor Augen halten, dass das Ende des Ersten Weltkriegs keine drei Monate zurücklag. Weber hat in seinen Schriften aus dieser Zeit wiederholt gegen die einseitige Zuweisung der Kriegsschuld an Deutschland polemisiert; in Weber (1988b, S. 488) bezichtigt er diejenigen, die Deutschland die alleinige oder doch die Hauptschuld am Kriegsbeginn zuweisen, sie wollten so „das Bedürfnis ihrer, durch die Furchtbarkeit des Krieges zerbrochenen oder der Anlage nach ekstatischen Seele im Durchwühlen des Gefühls einer ‚Kriegsschuld‘ [befriedigen]“. Vgl. zur Kriegsschulddebatte in der Weimarer Republik Heinemann (1983, besonders S. 29–47) sowie zu Webers politischer Haltung Mommsen (2004, Kap. VIII, besonders S. 335–355). 22 PVS, Sonderheft 52/2017 Konzeptionelle und theoretische Überlegungen Die eigene Machtausübung wird im Hinblick auf die möglicherweise verlangte Rechenschaft reguliert. Weber verknüpft beides hypothetisch: Das mögliche Unterworfensein wird antizipiert, um in seinem Lichte einen Umgang mit dem Faktum des eigenen Unterwerfens zu finden. Constants „Prüfungsgeist“ wird von Weber insofern verdauert, jedoch nicht nur in Form äußerer Kontrolle ministeriellen Handelns durch das Parlament, sondern in Form einer internalisierten Selbst kontrolle.23 Waren es also die im politischen Verantwortungsgebrauch angestoßenen Transformationen, die die Ausbildung und „steile Karriere“ (Bayertz 1995, S. 3) einer mit dem beschriebenen ambivalenten, moralischen Selbstverhältnis ausgestatteten Verantwortung ermöglichten, die rasch zum Schlüsselbegriff der Moral avancierte (dazu affirmativ Filek 2010), so wirkte diese moralische Ausarbeitung von Verantwortung wiederum auf den politischen Gebrauch des Begriffs zurück. Der an Weber gut sichtbare Chiasmus politischer und moralischer Begriffsentwicklung wird auch in einem anderen politischen Kontext deutlich, der den nach 1945 stark ansteigenden Gebrauch von Verantwortung mindestens mitverursacht hat: Die politische Diskussion um Verantwortung für den angemessenen Umgang mit der Schuld an Verbrechen gegen die Menschlichkeit und insbesondere am Holocaust. Karl Jaspers Die Schuldfrage (1987) demonstriert sowohl die einander überkreuzende Entwicklung moralischer und politischer Verantwortungsbegriffe als auch die fortdauernde Gültigkeit der beschriebenen ambivalenten Struktur des verantwortlichen Selbstverhältnisses, diesmal jedoch mit der Betonung der Ermächtigung.24 Jaspers’ will erstens die Vorwürfe gegen „die Deutschen“ auf Stichhaltigkeit prüfen, um überzogene Schuldzuweisungen wie -abwehr zu kritisieren. Zweitens will er die Notwendigkeit und die Möglichkeit nachweisen, durch Wahrhaftigkeit im Umgang mit der Schuld „in der Seele rein zu werden“ (Jaspers 1987, S. 15), weil sich nur so „politische Freiheit“ (Jaspers 1987, S. 82) – d.h. politische Handlungsfähigkeit – zurückgewinnen lässt. Für beide Vorhaben setzt er auf die Unterscheidung von vier Schuldbegriffen (Jaspers 1987, S. 17–28): Kriminelle Schuld ist individuell und lädt auf sich, wer gegen positives (Straf)Recht verstößt; sie wird von Richter_innen zugeschrieben. Politische Schuld entsteht aus den Handlungen des Staates, da es „jedes Menschen Mitverantwortung [ist], wie er regiert wird“ (Jaspers 1987, S. 17), und wird von der Geschichte in Gestalt der „Sieger“ 23 Es ist leicht zu sehen, wie Verantwortung mit der Internalisierung des „Prüfungsgeists“ zu einer Subjektivierungstechnik wird, deren Vorstellung einer Besserung durch Überwachung sich bis zu den gegenwärtigen Transparenzforderungen verfolgen lässt (dazu Vogelmann 2011). 24 Ich behandele Jaspers Schrift strikt als Etappe in der Genealogie politischer Verantwortung und frage nicht, ob sie eine angemessene Reaktion auf den Holocaust darstellt. Die Meinungen dazu gehen auseinander: Während Bier (1998, S. 281) in der „exponierte[n] Kopplung eines kaum formulierbaren Schamgefühls über die schlimmsten nationalsozialistischen Staatsverbrechen mit einer leicht geschmacklosen Entgleisung ins Poetisch-Literarische die durchaus zeittypische kategoriale Ausweglosigkeit eines überforderten Verfassers dokumentiert[]“ sieht, nimmt Schefczyk (2012, S. 9–11) Jaspers Die Schuldfrage als Vorbild für die eigene Studie, da ihm zufolge die bisherige (spärliche) Rezeption „dem Potential des Textes nicht gerecht wird“ (Schefczyk 2012, S. 10), der „isoliert und einzigartig in der Landschaft der deutschsprachigen Philosophie“ (Schefczyk 2012, S. 9) stehe. – Zur Frage der historischen Verantwortung vgl. auch die Beiträge von Christian Neuhäuser und Michael Schefczyk in diesem Heft. 23 Vogelmann | Souveräne schaffen und beschränken zugewiesen. Moralische Schuld habe ich für meine individuellen Taten unabhängig von Gesetzen; richtende Instanz ist allein mein Gewissen. Metaphysische Schuld habe ich als Mensch für jedes Verbrechen an anderen Menschen, gegen das ich nicht alles in meiner Macht stehende tue, sie zu verhindern; aber nur Gott kann und darf sie zuschreiben. Ausgerüstet mit dieser vierfachen Unterscheidung fragt Jaspers nach der Schuld „der Deutschen«25 am Holocaust. Wenig überraschend kommt er zu dem Ergebnis, dass von einer Kollektivschuld allenfalls im politischen Sinne gesprochen werden kann: „Kollektivschuld also gibt es zwar notwendig als politische Haftung der Staatsangehörigen, nicht aber darum im gleichen Sinne als moralische und metaphysische und nicht als kriminelle Schuld. Die politische Haftung zu übernehmen ist zwar hart in ihren furchtbaren Folgen auch für jeden einzelnen. Sie bedeutet für uns völlige politische Ohnmacht und eine Armut, die uns für lange in Hunger und Frieren oder an der Grenze dessen und in vergeblichen Anstrengungen zu leben zwingt. Aber diese Haftung als solche trifft nicht die Seele.“ (Jaspers 1987, S. 41) Es ist Jaspers erkennbar ein wichtiges Anliegen, die politische Schuld von den drei anderen Schuldarten einerseits so zu trennen, dass eine von außen stammende Anklage „der Deutschen“ ausschließlich im Hinblick auf die politische Schuld gerechtfertigt ist; kriminelle Schuld wegen individueller Verbrechen habe nur „eine sehr kleine Minderheit von Deutschen […], eine andere Minderheit hat zu büßen für nationalsozialistische Aktivität“ (Jaspers 1987, S. 49).26 Moralische und metaphysische Schuld seien zwar gleichfalls für alle Deutschen zu konstatieren, aber nicht vorwerfbar, da sie allein Sache des individuellen Gewissens beziehungsweise Gottes wären. Um diese Differenzierung jedoch nicht vollends in ein begriffliches Werkzeug der Schuldabwehr zu verwandeln, legt Jaspers mit seiner Frage nach einer möglichen „Reinigung“ den Schwerpunkt andererseits auf die moralische Schuld, die zwar nicht kollektiv vorwerfbar, aber allen Deutschen gemein sei: „Wohl jeder Deutsche – wenn auch auf sehr verschiedene Weise – hat Anlaß zur Selbstprüfung aus moralischer Einsicht.“ (Jaspers 1987)27 Jaspers zielt darauf, jede_n Einzelne_n zu einer Auseinandersetzung mit der eigenen Schuld in all ihren Formen zu bewegen, doch will er dies nicht über einen Vorwurf von außen erreichen, sondern mit seinen Argumenten ein Umdenken von innen anstoßen. Die Verantwortung für die Schuld am Holocaust zu übernehmen bedeutet für ihn daher, sich als 25 Befremdlich bis abstoßend ist Jaspers Deutschtümelei: manchmal definiert er als „den Deutschen“ den „deutsch sprechenden Mensch“ (Jaspers 1987, S. 53) oder suggeriert, dass die Schweiz und Holland „eigentlich“ Teile Deutschlands seien (vgl. Jaspers 1987, S. 52). 26 „Also wie viele Minderheiten machen eine Mehrheit?“ (Bier 1998, S. 278) 27 Schefczyk (2012, S. 115–119, bes. 118) hebt diesen Satz daher zu Recht hervor. Schon Hermann Mannheim (1948, S. 165) bemerkt allerdings, dass Jaspers damit die Frage nach dem angemessenen Umgang mit der politischen Schuld größtenteils in den Bereich der Moral verschiebt, „from the area where our conduct is open to criticism from outside to an area where we are responsible only to ourselves“ – jedenfalls wenn man Moral tatsächlich strikt für eine individuelle und damit a-soziale Gewissensfrage hält. 24 PVS, Sonderheft 52/2017 Konzeptionelle und theoretische Überlegungen „Ohnmächtige_r“ und Schuldige_r zu erkennen und diese Einsicht per existentiellem Entschluss zur Grundlage des weiteren Lebens zu machen: „Der Entschluß, als Ohnmächtiger leben zu wollen, ist ein Akt von lebenbegründendem Ernst. […] Wird er vollzogen, werden die Folgen übernommen, Leid und Arbeit ergriffen, so liegt hier vielleicht die höchste Möglichkeit der menschlichen Seele. Nichts wird geschenkt. Nichts kommt von selbst. Nur wenn dieser Entschluß als Ursprung klar ist, können die Verkehrungen des Sichwegwerfens und des stolzen Trotzes vermieden werden. Die Reinigung führt zur Klarheit des Entschlusses und zur Klarheit seiner Folgen. Wenn nun mit dem Besiegtsein zugleich eine Schuld da ist, so muß nicht nur die Ohnmacht, sondern auch die Schuld übernommen werden. Und aus beidem muß die Umschmelzung erwachsen, der der Mensch sich entziehen möchte.“ (Jaspers 1987, S. 74) Die Anerkennung von Ohnmacht und Schuld ermöglicht, was Jaspers pathetisch als „Reinigung“ bezeichnet und als Bedingung politischer Freiheit nach dem Nationalsozialismus ansieht (Jaspers 1987, S. 82). Politisch-moralische Verantwortung für die vergangenen Verbrechen besteht also im angemessenen Umgang mit dem Faktum von Schuld und Ohnmacht. Was Jaspers terminologisch vorbereitet, wenngleich nicht durchhält28, ist eigentlich eine Unterscheidung von Schuld und Verantwortung, in der Verantwortung den aktiven Umgang mit dem Faktum der eigenen Schuld meint – und damit ganz der begrifflichen Entwicklung des moralischen Verantwortungsbegriffs als einem Selbstverhältnis folgt, dessen ambivalente Struktur im Umgang mit dem Faktum des eigenen Unterwerfens besteht. Verantwortung als politisch-moralische Zwitterkategorie für die Aufarbeitung historischer Schuld zu nutzen, musste im Kontext der deutschen Nachkriegsdiskussionen um die „Vergangenheitsbewältigung“ schon deswegen einleuchten, weil sie den Doppelschritt der Distanzierung von eigener und der Anerkennung historischer Schuld ermöglichte, politische und moralische Schuld eingestand, aber nicht zuschrieb, und so politische Handlungsfähigkeit (wieder)herstellte.29 Diese für meine Genealogie entscheidende Struktur des Selbstverhältnisses, in dem nicht die Schuld bzw. das Unterwerfen selbst, sondern der Umgang damit zur wesentlichen Aktivität des Subjekts wird, lässt sich bis in die heutigen philosophischen Diskussionen um „historische Verantwortung“ verfolgen, wenn beispielsweise Rolf Zimmermann definiert: 28 Aber terminologische Strenge ist ohnehin nicht Sache von Die Schuldfrage, wie oftmals bemerkt: vgl. Bier (1998), Schefczyk (2012, S. 115). 29 Die Differenzierung zwischen kollektiver Verantwortung und kollektiver Schuld wird in diesem Sinne in den Debatten um die Verjährungsfrist nationalsozialistischer Verbrechen vor allem von den Befürworter_innen einer Verlängerung bzw. Aufhebung der Verjährung gebraucht (vgl. beispielsweise die Rede von Fritz Erler in der Bundestagsdebatte 10. März 1965, die Eröffnung der Debatte am 11. Juni 1969 durch den damaligen Bundesminister der Justiz, Horst Ehmke, und die Rede von Alfred Emmerich in der Debatte vom 29. März 1979 in Deutscher Bundestag (1980, S. 245, S. 387 f. und S. 455); sie klingt auch bei Richard von Weizäcker in seiner berühmten Rede vom 8. Mai 1985 an: „Schuld oder Unschuld eines ganzen Volkes gibt es nicht. Schuld ist, wie Unschuld, nicht kollektiv, sondern persönlich. […] Die Jungen sind nicht verantwortlich für das, was damals geschah. Aber sie sind verantwortlich für das, was in der Geschichte daraus wird.“ (Weizäcker 1985, vgl. Leist 1990, S. 42 und bes. Fn. 3) Jaspers selbst hat die beiden Diskussionen von 1965 scharf kritisiert: vgl. Jaspers (1966, S. 47–123). 25 Vogelmann | Souveräne schaffen und beschränken „Historisch verantwortungsvoll verhalten wir uns dann, wenn wir alle geschichtlichen Geschehnisse, die unserer historischen Gegenwart […] zuzurechnen sind, einer Auseinandersetzung und Bearbeitung unterziehen, die ihre Bedeutung angemessen interpretiert, gewichtet und, wo möglich, moralische Konsequenzen aus ihnen zieht.“ (Zimmermann 2006, S. 856) Je mehr die Vergangenheit als objektive Tatsache betrachtet wird und nicht erst als in den historischen Narrationen konstruiert gilt, desto besser passt der politisch-moralische Verantwortungsbegriff, der sich ja gerade durch ein Selbstverhältnis auszeichnet, dessen Aktivität nicht im Unterwerfen selbst besteht (das wäre das kantische Selbstverhältnis der Pflicht: vgl. Vogelmann 2015), sondern im Umgang mit der zum Faktum objektivierten Unterwerfung (vgl. auch Tillmanns 2012, S. 15, 18). Die subtile Differenz zwischen einem Umgang mit einer zum Faktum objektivierten Vergangenheit und mit dieser Vergangenheit selbst zeitigt, folgt man den Argumenten von Lutz Wingert in seinem Artikel zu der Kontroverse um historische Verantwortung zwischen Anton Leist und Martin Löw-Beer (Leist 1990, Löw-Beer 1990), problematische Konsequenzen: Wenn „historische Verantwortung“ wegen des mit dem Begriff verknüpften ambivalenten Selbstverhältnisses diese Objektivierung der Vergangenheit nach sich zieht, so wird mit „historischer Verantwortung“ gerade keine moralische Verpflichtung gegenüber den Opfern des historischen Unrechts eingeräumt, sondern bestenfalls „Verpflichtungen in Ansehen dieser Opfer gegenüber heute Lebenden“ (Wingert 1991, S. 80). Entgegen Max Horkheimers pessimistischem Einwurf gegen Walter Benjamin – „Das vergangene Unrecht ist geschehen und abgeschlossen. Die Erschlagenen sind wirklich erschlagen.“ (Horkheimer zit. nach Wingert 1991, S. 82) – will Wingert daran festhalten, dass wir die restitutive Verpflichtung den Opfern gegenüber haben, sie nachträglich wieder in die moralische Gemeinschaft einzubeziehen, und damit ihren Ausstoß in gewisser Weise rückgängig machen können.30 Selbst gegenüber den Toten bestehen demnach die Verpflichtungen, nicht nur gegenüber den Lebenden im Namen der Toten (vgl. Wingert 1991, S. 78–80). Was mit der Differenzierung zwischen Schuld und Verantwortung für den Umgang mit dieser Schuld also durch die Objektivierung der Vergangenheit ausgeklammert, ja verschleiert wird, ist exakt diese Frage nach der moralischen Verpflichtung gegen- über den Opfern, weil Verantwortung nur noch im Umgang mit dem Faktum der Schuld besteht, das sie wohlweislich als Gegebenes behandelt statt sich direkt mit Schuldfragen zu befassen. Wenn Jaspers den angemessenen Umgang mit dem Faktum der Ohnmacht und der Schuld zur Bedingung politischer Freiheit macht, also zur Voraussetzung politischer Handlungsfähigkeit, so finden wir darin erneut die zuvor diagnostizierte Ambivalenz des verantwortlichen Selbstverhältnisses, das als Umgang mit dem Faktum des Unterworfenseins (der objektivierenden Anerkennung der Schuld) 30 Auch wenn ich geneigt bin, Horkheimer zuzustimmen, halte ich die mit dem Verantwortungsbegriff einhergehende Verschleierung dieser Objektivierungsproblematik für ein starkes Argument, die Frage nach unserem Umgang mit historischem Unrecht in einem anderen Vokabular zu verhandeln. 26 PVS, Sonderheft 52/2017 Konzeptionelle und theoretische Überlegungen nicht vom Umgang mit dem Faktum des Unterwerfens (der politischen Handlungsfähigkeit) zu trennen ist. Hier allerdings steht Letzteres im Vordergrund, denn Jaspers gesamte Anstrengungen sollen über die Anerkennung der sorgsam differenzierten Schuld die politische Freiheit wieder ermöglichen. Die zweite Etappe der Genealogie politischer Verantwortung zeigt also, wie der sich erst aufgrund von Innovationen im politischen Verantwortungsgebrauch herausgebildete moralische Verantwortungsbegriff, der sich durch die ambivalente, Machtbeziehungen zum Faktum objektivierende Struktur seines Selbstverhältnisses auszeichnet, seinerseits auf die politische Verantwortung zurückwirkte. Das moralische Selbstverhältnis, das den Bezug des Subjekts auf sich selbst als verantwortliches Subjekt durch den Umgang mit dem ambivalenten Faktum des eigenen Unterwerfens herstellt, wird in seiner Ambivalenz zur Einschränkung wie Konstitution politischer Handlungsfähigkeit und damit zur politischen Subjektivierung verwendet. 3. Verantwortung als Souveränität Die Geburt der sogenannten „Schutzverantwortung (responsibility to protect)“ dürfte die vorerst letzte wichtige Neuerung im Gebrauch des Begriffs politischer Verantwortung sein und demonstriert ein weiteres Mal, wie die Einschränkung und Konstitution von Handlungsmacht das verantwortliche Selbstverhältnis strukturiert. Das Konzept der Schutzverantwortung gab dem Bericht der im Jahr 2000 eingesetzt International Commission on Intervention and State Sovereignty (ICISS) seinen Titel – The Responsibility to Protect (ICISS 2001a) – und wurde 2005 in das Abschlussdokument des UN World Summit (United Nations 2005, §138 und §139) aufgenommen.31 Aus der Perspektive einer Genealogie des Begriffs politischer Verantwortung ist jedoch die konzeptuelle Vorbereitung, die zur Einführung des neuen Begriffs der Schutzverantwortung nötig ist, weitaus interessanter als die Frage, ob die UN den Begriff nur einschränkt übernommen hat und wie dies zu beurteilen ist – weshalb ich mich auf die begrifflichen Weichenstellungen im Kommissionsbericht der ICISS konzentriere. Dort meint „Schutzverantwortung“ sowohl die Verantwortung eines Staates, seine Bevölkerung „vor Massenmord und -vergewaltigung, vor dem Verhungern“ (ICISS 2001a, S. VIII, Übersetzung F.V.)32 zu schützen als auch die Verantwortung der Staatengemeinschaft, diese Aufgabe zu übernehmen, wenn der betroffene Staat seiner Verantwortung nicht nachkommen kann oder will. Die responsibility to proctect soll so den scharfen Konflikt zwischen der zu respektierenden Souveränität von Staaten 31 Die Diskussionen zur Schutzverantwortung füllen bereits 15 Jahre später Bibliotheken; ich verweise hier nur auf einige neuere Sammelbände: Cunliffe (2011), Knight u. Egerton (2012), Thakur u. Maley (2015). Zur Geschichte der responsibility to protect vgl. Evans (2008, S. 38–50) und Loges (2013, Kap. 2); siehe die Beiträge von Junk u. Kroll sowie von Strasheim, Bethke u. Haaß in diesem Heft. 32 Diese Aufzählung verändert sich innerhalb des Berichts teilweise: Während die Zusammenfassung die Schutzverantwortung allgemeiner fasst – nämlich als Leiden der Bevölkerung durch „internal war, insurgency, repression or state failure“ (ICISS 2001a, S. XII) –, variiert der ausführliche Text die oben genannten drei Schutzverantwortlichkeiten als „duty to protect communities from mass killing, women from systematic rape and children from starvation“ (ICISS 2001a, S. 17). 27 Vogelmann | Souveräne schaffen und beschränken einerseits und eventuell notwendigen sogenannten „humanitären Interventionen“ andererseits lösen.33 Um die ihrer Meinung nach beträchtliche politische Bedeutung von Anfang an klarzustellen, zitieren die Vorsitzenden der Kommission, Gareth Evans und Mohamed Sahnoun, bereits in ihrem Vorwort Kofi Annan mit dem dramatischen (und seither vielzitierten) Appell: „[if] humanitarian intervention is, indeed, an unacceptable assault on sovereignty, how should we respond to a Rwanda, to a Srebrenica – to gross and systematic violations of human rights that affect every precept of our common humanity?” (ICISS 2001a, S. VII, wiederholt auf S. 2) Damit ist die Rahmung des Problems von vornherein so gewählt, dass Souveränität in Jean Bodins klassischer Definition – „die dem Staat eignende absolute und zeitlich unbegrenzte Gewalt“ (Bodin 1981, Buch I, 205) – kaum mehr zu verteidigen ist. Die responsibility to protect soll vielmehr eine neue Interpretation von „sovereignty as responsibility“ (ICISS 2001a, S. 73) durchsetzen helfen, wie Evans und Sahnoun bereits in ihrem Vorwort darlegen. Die Idee ist, dass „sovereign states have a responsibility to protect their own citizens from avoidable catastrophe – from mass murder and rape, from starvation – but that when they are unwilling or unable to do so, that responsibility must be borne by the broader community of states“ (ICISS 2001a, S. VIII). Souveränität wird durch die Schutzverantwortung reinterpretiert und ist in ihrer neuen Form konditional gebunden an spezifische Leistungen des vormals absolut souveränen Staates. Diese für Souveränität konstitutiven Leistungen werden als Verantwortlichkeiten bezeichnet: „It is acknowledged that sovereignty implies a dual responsibility: externally – to respect the sovereignty of other states, and internally, to respect the dignity and basic rights of all the people within the state. In international human rights covenants, in UN practice, and in state practice itself, sovereignty is now understood as embracing this dual responsibility. Sovereignty as responsibility has become the minimum content of good international citizenship.“ (ICISS 2001a, S. 8) Souveränität als Verantwortung – die entgegengesetzte, alte Deutung ist für die Kommission „Souveränität als Kontrolle“ – zu reinterpretieren (ICISS 2001a, S. 13), greift Arbeiten von Francis M. Deng auf (besonders Deng 1996, vgl. ICISS 2001b, S. 11, Evans 2008, S. 35–37) und löst den als Ausgangslage geschil derten Konflikt zwischen Souveränität und humanitären Interventionen augenblicklich, weil Souveränität als Verantwortung konditional an die Erfüllung der entsprechenden Verantwortlichkeiten – die Souveränität anderer Staaten anzuerkennen und die Menschenrechte aller auf dem eigenen Territorium Lebenden zu achten – gebunden ist. Souveränität wird damit, darauf weist Ann Orford (2011, S. 13–16) hin, nicht auf der rechtlichen Ebene an legitime Ansprüche auf Selbstbestimmung, 33 Swotek-Evenstein (2012) kritisiert schon diese Rekonstruktion der Debatte um humanitäre Interventionen durch die ICISS, weil sie deren historische Tiefe ignorieren und auf die Frage nach dem Gebrauch von Gewalt reduzieren würde. 28 PVS, Sonderheft 52/2017 Konzeptionelle und theoretische Überlegungen sondern auf der empirischen Ebene an die effektive Ausübung von Fähigkeiten gebunden.34 Damit werden humanitäre Interventionen legitim, sobald ein Staat diese Verantwortung nicht mehr wahrnimmt bzw. wahrnehmen kann, weil er de facto dann nicht länger als souverän gilt. Es bedarf also keiner Rechtfertigung humanitärer Interventionen gegenüber den legitimen Ansprüchen auf Selbstbestimmung – de jure – mehr, da diese durch das Versagen des Staates bei der Erfüllung seiner Schutzverantwortung gar nicht mehr betrachtet werden müsse. Im Gegenteil müsste dem Kommissionsbericht zufolge die Internationale Gemeinschaft begründen, warum sie in Fällen, in denen ein Staat seiner Schutzverantwortung nicht mehr gerecht wird, nicht interveniert.35 Den Begriff Verantwortung für diese Reinterpretation von Souveränität zu verwenden, überträgt die Struktur des verantwortlichen Selbstverhältnisses auf die als Großsubjekte behandelten Staaten: Wie Constant die Machtausübung der Minister auch dort eindämmen wollte, wo das Gesetz dazu keine Möglichkeit vorsah, so soll die Schutzverantwortung die Souveränität von Staaten eingrenzen, ohne deren rechtlichen Status in Frage zu stellen. Insofern sollte man Orfords Argument, die responsibility to protect sei bewusst keine in erster Linie auf Durchsetzung einer Pflicht abzielende Rechtsnorm, sondern wolle normative Autorität neu verteilen (Orford 2011, S. 24–27, bes. 25 f.), ernst nehmen und erweitern: Schutzverantwortung funktioniert gerade als nicht juristisches (oder bestenfalls schwach kodifiziertes) Konzept am besten. Interessant ist, dass durch die Schutzverantwortung eine Struktur auf das Großsubjekt Staat übertragen wird, die bei Weber das Selbstverhältnis individueller Politiker_innen bestimmt: Wie deren Handeln, das ja als politisches Handeln stets potentiell gewaltförmig ist, durch den internalisierten „Prüfungsgeist“ – die hypothetische Vorwegnahme der eigenen Machtlosigkeit, wenn man sich für die Folgen seines politischen Handelns rechtfertigen muss – eingehegt werden soll, so soll die Konditionalisierung von Souveränität durch ihre Reinterpretation als Schutzverantwortung diese Souveränität eindämmen. Im Falle der responsibility 34 Nicht alle Kommentatoren halten diese Umdeutung von Souveränität durch Verantwortung für wichtig. Zumindest zwei plausible Einwände möchte ich daher entkräften: Glanville (2012, S. 3) zufolge bringt die Reinterpretation nichts Neues, weil die Pflicht, die eigene Bevölkerung zu schützen, von allen Staaten anerkannt werde: „This duty is deeply embedded in existing international law. […] No state today denies this duty. Indeed, even those states most wary of the ‚responsibility to protect‘ concept, such as Venezuela, Cuba, Myanmar, Nicaragua and Sudan, readily accept this duty.“ Allerdings ist die Konditionalisierung von Souveränität durch die Schutzverantwortungsdoktrin etwas anderes als die Akzeptanz einer Pflicht, deren Verletzung eben nicht zwangsläufig zur Aberkennung des Status’ als souveräner Staat führt. – Orford (2011, S. 109–125) selbst ordnet die responsibility to protect in eine alte Tradition ein, die Souveränität als Schutz denkt. Demnach könne man schon Hobbes so lesen, dass er legitime Souveränität an effektiven Schutz bindet – die Crux ist in Orfords Interpretation daher, wer darüber befinden darf, ob der Schutz effektiv ist. Hobbes’ kann das nicht den Individuen überlassen, weil damit die Anarchie wieder hergestellt wäre, die der Souverän überwinden soll; so bleiben nur die vom Souverän ernannten Richter und insofern der Souverän selbst, der entscheidet (vgl. Orford (2011, S. 120–124). Wenn aber nur der Souverän selbst darüber entscheidet, ob er effektiven Schutz gewährt, ist diese Souveränität gerade nicht in dem Sinne konditional wie in der Interpretation von „sovereignty as responsibility“ – diese stellt also auch innerhalb der angesprochenen Tradition etwas Neues dar. 35 An dieser Beweislastumkehr hat sich schnell Kritik entzündet: vgl. z.B. Cunliffe (2010) und Rudolf (2013, S. 11). Die generell anti-demokratischen Perspektive des Berichts kritisiert Etzioni (2006). 29 Vogelmann | Souveräne schaffen und beschränken to proctect werden allerdings die zuvor nur lose verbundenen Funktionen des politischen Verantwortungsbegriffs als Einschränkung von Machtausübung (Constant, Weber) und als Bedingung für Machtausübung bzw. politische Freiheit (Jaspers) enger miteinander verknüpft: Souverän ist der Staat, der seiner Schutzverantwortung nachkommt, die also Machtausübung ermöglicht und begrenzt. Die dritte Etappe der Genealogie politischer Verantwortung schließt insofern an den etablierten Gebrauch von politischer Verantwortung an und versucht, die Doppelfunktion des verantwortlichen Selbstverhältnisses von Einschränkung und Kon stitution von Handlungsmacht auf den Staat als Akteur zu übertragen. 4. Staaten mit „Seelen“? Jede Genealogie steht vor dem Problem, Pluralität und Wandel des von ihr untersuchten gleichzeitig behaupten zu müssen: Der politische Verantwortungsbegriff Constants ist nicht der von Weber, Jaspers oder dem ICISS – es gibt unstrittig eine Vielzahl von Verantwortungskonzepten, die im politischen Diskurs eine Rolle spielen. Doch um vom Wandel politischer Verantwortung überhaupt sprechen zu können, bedarf es zumindest einer minimalen Einheit, braucht es Anhaltspunkte, die uns erkennen lassen, dass wir die verschiedenen Verantwortungsbegriffe nicht nur als Sukzession isolierter Konzepte begreifen, sondern von Transformationen sprechen dürfen. Dazu sollten wir, so habe ich auf jeder der drei Etappen argumentiert, auf Funktion und Struktur des mit Verantwortung verknüpften Selbstverhältnisses achten, darauf also, welches Verständnis der Verantwortung tragende Akteur von sich selbst als Akteur entwickeln muss, um ein verantwortlicher Akteur zu werden. Verantwortung lässt sich dann, dank dieser Perspektivierung, als eine Technik zur Erzeugung von Subjekten entziffern, deren Handlungsmacht mithilfe des Begriffs politischer Verantwortung zugleich hergestellt und beschränkt werden soll. Um dieser Spur bis zu meinem letzten Argumentationsschritt zu folgen, möchte ich knapp an Friedrich Nietzsches kritische Analyse von Verantwortung erinnern – schließlich ist er es, der Verantwortung erstmals als eine solche Subjektivierungstechnik versteht (Vogelmann 2013): Für Nietzsche berichtet die „lange Geschichte von der Herkunft der Verantwortlichkeit“ (Nietzsche 2010, II/2, S. 293) davon, welche Grausamkeiten nötig waren, um den Menschen „berechenbar, regelmäßig, nothwendig“ (Nietzsche 2010, II/1, S. 292) zu machen, so dass er „versprechen“ und damit überhaupt autonomes Subjekt sein kann. Dazu wird ihnen erstens mithilfe von Schmerzen ein Gedächtnis geschaffen, denn „nur was nicht aufhört, weh zu tun, bleibt im Gedächtniss“ (Nietzsche 2010, II/3, S. 295). Hinzukommen muss zweitens die äußerliche Bezwingung, so dass die (meisten) Individuen ihren Willen zur Macht nicht mehr ungehindert ausleben können und daher gegen sich selbst richten.36 Die Internalisierung der vorher sich nach außen entladenden Grausam- 36 Für Nietzsche ist die Entstehung des schlechten Gewissens aus der Verinnerlichung des eigentlich nach außen wirkenden Willens zur Macht an die Entstehung des Staates gekoppelt, der „demgemäss als eine furchtbare Tyrannei, als eine zerdrückende und rücksichtslose Maschinerie auftrat und fortarbeitete, bis ein solcher Rohstoff von Volk und Halbthier endlich nicht nur durchgeknetet und gefügig, sondern auch geformt war“ (Nietzsche 2010, II/17, S. 324). 30 PVS, Sonderheft 52/2017 Konzeptionelle und theoretische Überlegungen keit erzeugt in ihnen ein „schlechtes Gewissen«. Schließlich braucht es drittens eine Interpretation, mit der die so Unterworfenen ihr schlechtes Gewissen und dessen Qualen als gerechte Strafe für eine immer schon bestehende Schuld verstehen können. Diese letzte, durch das Christentum erfolgende Moralisierung des schlechten Gewissens nennt Nietzsche einen unvergleichlichen „Willens-Wahnsinn“, weil es der Wille ist „sich schuldig und verwerflich zu finden bis zur Unsühnbarkeit, […] sich bestraft zu denken, ohne dass die Strafe je der Schuld äquivalent werden könne“ (Nietzsche 2010, II/22, S. 332). Doch gerade dieser „Willens-Wahnsinn“ sorgt für Berechenbarkeit: Denn er gibt den Menschen eine Methode, um die eigenen Qualen zu verstehen; die internalisierte Grausamkeit, die sich nur noch gegen sich selbst richten kann, wird sinnvoll. So auch für sich selbst berechenbar geworden, können sie ruhig Verantwortung übernehmen und wissen sich zugleich als Produkt des Verantwortlich-Gemacht-Werdens. Zweierlei lässt sich aus Nietzsches Analyse von Verantwortung mitnehmen, ohne sich die gesamten Begründungslasten seiner hyperbolischen Erzählung aufzulasten: Erstens zeichnet sich Verantwortung in dieser Analyse durch eine Beziehung des verantwortlichen Subjekts zu sich selbst aus, die im aktiven Umgang mit dem ambivalenten Faktum des eigenen Unterwerfens besteht, denn Verantwortung ist sowohl das Bewusstsein der Zurichtung und damit ein „aktives“ Wissen um das eigene Unterworfensein durch die „Sittlichkeit der Sitte“ (Nietzsche 2010, II/2, S. 293) als auch das Bewusstsein der dank dieser Unterwerfung errungenen Macht und der Verpflichtung, die daraus erwächst. Zweitens ist Verantwortlichmachen oder Zur-Verantwortung-Ziehen zugleich die Technik, mit der dieses Selbstverhältnis und damit das Subjekt als (verantwortliches) Subjekt geschaffen wird. Verantwortung ist, mit anderen Worten, eine Subjektivierungstechnik, deren Spezifik in jenem Selbstverhältnis besteht, das im Umgang mit eigener wie fremder Machtausübung besteht, die zunächst zum Faktum objektiviert werden muss. Dieses Selbstverhältnis dient gleichermaßen der Konstitution von Handlungsfähigkeit wie ihrer Einschränkung – es bringt, wie Nietzsche nicht ohne Ironie sagt, den „Herr des freien Willens“ (Nietzsche 2010, II/2, S. 293) hervor, der darum weiß, welche Bürde das Versprechen-Können mit sich bringt; kurz: es schafft den „Souverain“ (Nietzsche 2010, II/2, S. 293). Blickt man mit diesen beiden von Nietzsche übernommenen „Brillengläsern“ nochmals zurück auf die drei Etappen einer Genealogie des Begriffs politischer Verantwortung, tritt die für eine solche Genealogie notwendige Einheit trotz aller Pluralität deutlich zu Tage. Erstens können wir in Constants beiden Neuerungen nun die notwendige Vorgeschichte von Verantwortung als Subjektivierungstechnik erkennen: Für Constant soll politische Verantwortung die Minister als Minister dort in ihrer Machtausübung einschränken, wo das Recht dies nicht kann; damit verknüpft ist die Ermächtigung des Parlaments als Verantwortung zuschreibender Akteur. Um beides zu erreichen, muss Constant den Verantwortungsbegriff von seiner juristischen Bedeutung lösen, so dass sie auf machtvolle Akteure und nicht nur unterworfene Angeklagte anwendbar ist. Zugleich wird sie vom diskontinuierlichen rechtlichen Akt zu einer kontinuierlichem, rechtlich nicht kodifizierbaren Machtbeziehung. Politische Verantwortung soll so „in der Nation […] einen Prüfungsgeist“ (Constant 1831, S. 51) und damit ein „lebendiges Ge- 31 Vogelmann | Souveräne schaffen und beschränken fühl des politischen Lebens“ (Constant 1831, S. 51) erzeugen, ist also Bedingung politischer Öffentlichkeit wie Beschränkung ministerieller Macht und soll sowohl die Minister als auch die „Nation“ zu einer besonderen Art von Akteur machen. Auf der zweiten Etappe subjektiviert und moralisiert Max Weber diese Beziehung zwischen Parlament und Minister bzw. politischer Öffentlichkeit und politisch machtvollen Akteuren: Berufspolitiker_innen sollen Constants „Prüfungsgeist“ im Zuge der „Verantwortungsethik“ internalisieren, sollen also hypothetisch ihre Unterwerfung durch die verlangte Verantwortung vor dem Parlament oder der Öffentlichkeit vorwegnehmen und daraufhin ihr eigenes Handeln bestimmen, d.h. ihre Machtausübung selbst beschränken. Nötig wird diese Zügelung ihrer Handlungsmacht durch das Selbstverhältnis von politischer Verantwortung, weil politische Handlungsmacht stets gewaltförmig ist, steht doch im Hintergrund immer das Gewaltmonopol des Staates. Politische Verantwortung soll in dieser moralisierten Form gegen die „diabolischen Mächte […], die in jeder Gewaltsamkeit lauern“ (Weber 1988a, S. 557), schützen – was für Webers Berufspolitiker_innen vor allem ein Schutz vor sich selbst durch sich selbst bedeutet. Wenn Constants die Voraussetzungen für die Subjektivierungstechnik von Verantwortung bereitstellt, wird diese bei ihm noch an Institutionen und institutionelle Rollen gebundene politische Verantwortung mit Weber auf alle Politiker_innen übertragen und soll diesen das „Ethos der Politik“ (Weber 1988a, S. 548) – also das der Politik angemessene Selbstverhältnis – einimpfen. Konzentriert sich Weber dabei im nun politisch wie moralisch gebrauchten Verantwortungsbegriff auf die Einschränkung von Machtausübung durch die hypothetische Vorwegnahme möglichen Unterworfenseins, zeigt sich in Jaspers Begriff politischer Verantwortung zwar dieselbe Struktur, jedoch mit Betonung auf der Konstitution von Handlungsmacht. Jaspers will mit politischer Verantwortung einerseits zwischen individuell vorwerfbarer Schuld und politisch-moralischer Verantwortung für die Verbrechen des und im Nationalsozialismus differenzieren, um andererseits aus diesem Umgang mit der Schuld eine neue „politische Freiheit“ (Jaspers 1987, S. 82) zu gewinnen. Politische Verantwortung ist zwar auch in dieser Fassung ein Umgang mit dem Faktum des eigenen Unterworfenseins, im Vordergrund aber steht die dadurch gewonnene politische Freiheit und damit die eigene Handlungsmacht. Jaspers bereitet so bereits vor, was erst auf der dritten Etappe voll durchschlägt: Dass nicht nur die Individuen durch politische Verantwortung Handlungsmacht erlangen und zügeln sollen, sondern der Staat selbst zum verantwortlichen Subjekt gemacht wird. Das Konzept der Schutzverantwortung fusioniert die beiden Seiten des ambivalenten Selbstverhältnisses von Verantwortung gleichberechtig, indem es Souveränität als Verantwortung reinterpretiert und damit die Handlungsmacht des Staates direkt an die Einhaltung bestimmter Grenzen in seiner Machtausübung knüpft. Indem Schutzverantwortung Souveränität konditionalisiert, erfüllt sie die von Nietzsche beschriebenen Funktionen der Subjektivierungstechnik Verantwortung in Perfektion: Wie der Mensch erst durch die „sociale Zwangsjacke“ (Nietzsche 2010, II/2, S. 293) Verantwortung zum Subjekt wird – regelmäßig, berechenbar und mit einem Inneren, einer „Seele“ (vgl. Nietzsche 2010, II/16, S. 322) – , so wird auch der Staat verantwortlich sein, oder er wird nicht länger Staat sein. 32 PVS, Sonderheft 52/2017 Konzeptionelle und theoretische Überlegungen Auf diese Vorarbeiten zur Genealogie des Begriffs politischer Verantwortung gestützt, lässt sich noch kein Urteil über den Gebrauch von „Verantwortung“ in der Politik fällen. Doch führt sie uns zumindest zu der Frage, die wir dafür beantworten müssten: Welche „Seele“ wird gegenwärtig mit der neuesten Variante politischer Verantwortung, der responsibility to protect, den Staaten eingepflanzt? Und sind wir angesichts der bisherigen „Erfolge“ der Subjektivierungstechnik Verantwortung bereit, diesen neuen Erfolg zu riskieren? Literatur Assadi, Galia. 2013. Ordnung durch Verantwortung. Neue Perspektiven auf einen philosophischen Grundbegriff. Frankfurt a. M./New York: Campus. Bain, Alexander. 1865. The Emotion and the Will. London: Longmans, Green and Co. Bayertz, Kurt. 1995. 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Einleitung1 Um zu verstehen, welche Bedeutung Verantwortungsbeziehungen in unserem Leben zukommt, ist es hilfreich, sich für einen Moment eine Welt vorzustellen, die in allen Aspekten der unseren gleicht, nur mit dem Unterschied, dass es in ihr keine Verantwortung gibt.2 In einer solchen Welt könnte es zwar ebenfalls Normen geben, die Handlungserwartungen formulierten, aber Verstöße könnten dort nicht geahndet werden, da die Verantwortung einer Akteurin in der Regel eine Voraussetzung für moralische Vorwürfe und rechtliche Sanktionen ist. Folglich könnten Verabredungen über die Erfüllung bestimmter Aufgaben zwar getroffen werden, aber sie hätten geringen praktischen Wert, da ihre Nichterfüllung folgenlos bleiben müsste. Bedürftige könnten in dieser Welt nur darauf hoffen, dass sich jemand ihrer erbarmt und ihnen Hilfe zuteilwerden lässt, es gäbe aber niemanden, der aufgrund seiner Rolle für ihr Wohl verantwortlich wäre. Und schließlich wüsste niemand, gegen wen er seinen Protest gegen diese Verhältnisse richten sollte, da keinem Akteur eine Verantwortung zweiter Ordnung für diesen allgemeinen Mangel an Verantwortung zukäme. In diesem Beitrag möchte ich für zwei Thesen argumentieren: Erstens, dass politische Institutionen notwendig sind, um den dystopischen Zustand einer Welt ohne Verantwortung zu vermeiden. Demnach ergeben sich Verantwortungsbeziehungen sowohl im Sinne der retrospektiven Zuschreibung als auch der prospektiven Zuweisung von Verantwortung in der Regel nicht naturwüchsig, d.h. rein kausal oder aus substantiellen moralischen Erwägungen, sondern müssen erst durch institutionelle Normen und politische Verfahren bestimmt oder gar geschaffen werden. Dies ist so, weil die materialen Prinzipien der Verantwortungszuweisung bzw. -zuschreibung häufig uneindeutig sind und so erheblichen Spielraum für vernünftige Un einigkeit lassen,3 die sich nur durch institutionelle Normen und autoritative Verfahren verbindlich überwinden lässt. Deswegen besteht eine zentrale Funktion politischer Institutionen darin, faire, verlässliche und eindeutige Normen und Verfahren der Verantwortungsbestimmung zu stiften. 1 Ich danke Anna Geis, Tamara Jugov, Christian Neuhäuser, Sophia Obermeyer und Andreas Oldenbourg sowie den anonymen Gutachterinnen und den Herausgebern des Sonderhefts für zahlreiche hilfreiche Kommentare. 2 Dieses Szenario ist von Joel Feinbergs Gedankenexperiment einer Gesellschaft ohne Rechte (Nowheresville) inspiriert (1970b). Peter French geht in seiner Einleitung zu dem Sammelband The Spectrum of Responsibility ähnlich vor, um die Bedeutung von Verantwortungsrelationen zu verdeutlichen (1991). 3 Der Begriff der vernünftigen Uneinigkeit stammt von John Rawls (1993, S. 54ff.). Er bezeichnet Situationen, in denen wohlmeinende und kompetente Akteure irrtumsfrei zu unterschiedlichen Einschätzungen politisch-moralischer Sachverhalte kommen können. 52/2017 KONZEPTIONELLE UND THEORETISCHE ÜBERLEGUNGEN 37 Schmelzle | Staatlichkeit und Verantwortung zweiter Ordnung Zweitens werde ich dafür argumentieren, dass staatliche Institutionen für diese Funktionen besonders geeignet sind, da sie aufgrund ihres Anspruchs auf letztinstanzliche Autorität eine Verantwortung zweiter Ordnung für das Funktionieren des Systems der Verantwortungsbestimmung tragen. Es ist diese sekundäre Verantwortung, die Staatlichkeit als spezifische Organisationsform politischer Herrschaft ausmacht. Sie gibt den Bürgerinnen einen einheitlichen Adressaten, an den politische Forderungen und Proteste gerichtet werden können und bildet den archimedischen Punkt, von dem aus moderne Gesellschaften auf sich selbst einwirken können. Der Artikel ist in drei Schritte gegliedert. Im folgenden Abschnitt werde ich den Begriff der Verantwortung für die Zwecke des Beitrags näher bestimmen. Hier wird es mir zunächst darum gehen, verschiedene Typen von Verantwortung zu unterscheiden. Dabei wird sich zeigen, dass Verantwortungsbeziehungen aller Typen häufig nicht naturwüchsig sind, sondern nur vor dem Hintergrund eines von Institutionen geschaffenen Normensystems eindeutig bestimmt werden können. Politische Institutionen legen zum einen verbindlich fest, welche Handlungen Rechenschaftspflichten erzeugen, weil sie gegen Sorgfalts-, Handlungs- oder Unterlassungspflichten verstoßen und stellen zum anderen die Verfahren bereit, mit denen Verantwortungsbeziehungen geschaffen und verändert werden können (2). Im nächsten Schritt werde ich argumentieren, dass staatliche Institutionen für diese Aufgabe besonders geeignet sind, da ihnen eine Verantwortung zweiter Ordnung für das System der Verantwortungsbestimmung zukommt. Diese sekundäre Verantwortung ergibt sich aus dem staatlichen Anspruch auf letztinstanzliche Autorität: Er erlaubt es einerseits, Staaten die Aufgabe zuzuweisen, ein faires und effektives System von Verantwortungsbeziehungen zu etablieren und ermöglicht es andererseits, sie politisch in Haftung zu nehmen, wenn Regelungs- und Verantwortungslücken entstehen. Diese Dialektik von Autoritätsanspruch und Verantwortungszuschreibung werde ich in diesem Abschnitt genauer herausarbeiten. Konkret möchte ich zeigen, dass Staaten aufgrund ihrer Struktur und ihres institutionellen Status zwei Typen von Verantwortung zweiter Ordnung zukommen, die ich Metaverantwortung und Letztverantwortung nennen werde (3). Im letzten Abschnitt werde ich schließlich meine Argumentation zusammenfassen und zwei Einwände gegen die Konzeptualisierung des Staates als Träger von Meta- und Letztverantwortung diskutieren (4). 2. Typen der Verantwortung In der Einleitung habe ich bereits auf die verschiedenen Rollen hingewiesen, die Verantwortungsbeziehungen in unserem Alltag spielen. Die genannten Bespiele – die prospektive Verantwortung für spezifische Aufgaben, die retrospektive Verantwortung für Handlungsfolgen sowie Verantwortung im Sinne moralischer oder rechtlicher Rechenschaftspflichten – haben deutlich gemacht, dass sich in unserem Gebrauch des Begriffs verschiedene Bedeutungen unterscheiden lassen, die jedoch aufeinander verweisen. Im Folgenden möchte ich vier Typen von Verantwortung und ihre Binnenbeziehungen genauer untersuchen und aufzeigen, welche Rolle Institutionen jeweils für die Varianten spielen. Die Unterschiede zwischen den T ypen KONZEPTIONELLE UND THEORETISCHE ÜBERLEGUNGEN 38 PVS, Sonderheft 52/2017 Konzeptionelle und theoretische Überlegungen lassen sich anhand einer kurzen Parabel von Herbert Hart (1968: 211) illustrieren, die ich für meine Zwecke leicht abgewandelt habe. In der Geschichte geht es um die letzte Fahrt der Nautilus unter Kapitän Hansen, deren tragischer Verlauf uns die Gelegenheit gibt, alle Aspekte von Verantwortung kennenzulernen: Kapitän Hansen erfreute sich zu Beginn seiner letzten Fahrt einer tadellosen körperlichen und geistigen Verfassung und konnte daher als voll verantwortlich gelten (1). In seiner Rolle als Kapitän der Nautilus war er für die Sicherheit der Besatzung und Passagiere verantwortlich (2). Eines Abends war er jedoch so betrunken, dass er das Schiff gegen einen Eisberg treiben ließ, was zur Havarie der Nautilus führte. Hansen verteidigte sich, die starke Strömung sei für den Unfall verantwortlich gewesen (3). Da er diese nüchtern jedoch bewältigt hätte, lag die Verantwortung für das Unglück ganz bei ihm (4a). Als seine Trunkenheit bekannt wurde, machten die Angehörigen der Opfer Hansen wütende Vorwürfe und versuchten ihn mit allen rechtlichen Mitteln zur Verantwortung zu ziehen (4b). In Harts Parabel werden vier Typen von Verantwortung unterschieden, die ich im Folgenden detaillierter diskutiere: Verantwortung als Verantwortungsfähigkeit (1), Verantwortung als Aufgabenverantwortung (2), kausale Verantwortung (3) und schließlich Rechenschaftsverantwortung, die sich noch einmal in zwei Subtypen aufspalten lässt (4a-4b). 2 .1 Verantwortung als Verantwortungsfähigkeit In einer ersten Hinsicht ist in der Geschichte von Verantwortung im Sinne von Verantwortungsfähigkeit die Rede. Diese Eigenschaft lässt sich allerdings auf zwei Weisen verstehen: In einem weiten Sinne, den ich hier nur erwähnen möchte, bezieht sie sich auf die metaphysischen Bedingungen der Möglichkeit von Rechenschaftsverantwortung. Dies ist die seit der Antike geführte Debatte darüber, ob wir in einer determinierten Welt leben, ob ein solcher Determinismus mit Willensfreiheit kompatibel ist und welche Art von Willensfreiheit die Voraussetzung für die Möglichkeit von Verantwortungsbeziehungen bildet.4 Im Folgenden gehe ich davon aus, dass Verantwortungsfähigkeit in diesem metaphysischen Sinne gegeben ist, also zumindest einige von uns über einen hinreichend freien Willen verfügen, der es rechtfertigt, sie als verantwortliche Autorinnen ihrer Handlungen zu verstehen.5 Die Frage nach den Bedingungen der Verantwortungsfähigkeit in einem engeren Sinne zielt auf die intellektuellen und psychologischen Voraussetzungen dafür, dass einem konkreten Akteur der Status eines verantwortungsfähigen Subjekts zukommt. Hier geht es vor allem darum, ob er die an ihn gerichteten rechtlichen oder moralischen Normen versteht, die Folgen seines Handelns abschätzen kann und zumindest prinzipiell dazu in der Lage ist, intentional zu handeln (Hart 1968, S. 227-230). In Ergänzung des abstrakten Kriteriums der metaphysischen Freiheit 4 Für einen exzellenten Überblick zu dieser Debatte vgl. die Beiträge in Watson (2003). 5 Voraussetzung für metaphysische Verantwortung ist demnach nur, dass die Handlungen der Akteure Ausdruck ihrer praktischen Identität sind; es ist hingegen nicht notwendig, dass sie auch anders hätten handeln können. Die klassische Formulierung dieser Position findet sich bei Frankfurt (1969). Vgl. hierzu auch Watson (1996) sowie Fischer und Ravizza (1998). 39 Schmelzle | Staatlichkeit und Verantwortung zweiter Ordnung sollen auch diese konkreten kognitiven Anforderungen sicherstellen, dass nur diejenigen Akteure für die Folgen ihrer Handlungen verantwortlich gemacht werden, die sinnvoller Weise als Autorinnen ihrer Handlungen zu betrachten sind. Dies können wir als das Prinzip der Autorenschaft bezeichnen. Dieses Prinzip schließt zumindest die Fähigkeit ein, Handlungen und Handlungsfolgen beabsichtigen, bewerten und berechnen zu können (Watson 1996). Nur wenn diese Bedingungen gegeben sind, sind Praktiken des Verantwortlich-Machens und Zur-Verantwortung-Ziehens gerechtfertigt und moralische Empfindungen wie Groll und Dankbarkeit, die wir mit Verantwortungszuschreibungen verbinden, angemessen (vgl. Strawson 1962). Ein gängiges Beispiel für Personen, die diese Anforderungen in der Regel nicht erfüllen, sind (kleine) Kinder. Hier geht beispielsweise der deutsche Gesetzgeber davon aus, dass Kinder unter 14 Jahren nicht strafrechtlich schuld- und Kinder unter sieben Jahren nicht zivilrechtlich deliktfähig sind; ihnen widerrechtliche Taten also nicht zuzurechnen sind. Diese Altersgrenzen variieren im internationalen Vergleich jedoch erheblich.6 Diese Varianz ist ein erster Hinweis darauf, dass ein hohes Maß an Uneinigkeit über die Bedingungen der Verantwortungsfähigkeit existiert. Drei Ebenen lassen sich hier unterscheiden: Uneinigkeit kann hinsichtlich der konkreten Fähigkeiten F bestehen, die Verantwortungsfähigkeit begründen, sie kann hinsichtlich des Schwellenwertes S vorliegen, den verantwortungsfähige Akteure in Hinblick auf F mindestens erreicht haben müssen und schließlich kann sie hinsichtlich der Beurteilung von Einzelfällen aufkommen, also der Frage, anhand welcher Methoden geprüft wird, ob ein Akteur X über F mindestens im Maße S verfügt (vgl. Vincent 2011). Welche Fähigkeiten vorausgesetzt, welche Schwellenwerte festgelegt und welche Tendenz Einzelfallentscheidungen aufweisen, dürfte zudem erheblich davon abhängen, welche Bedeutung der Zumessung von Schuld und Strafe in dem jeweiligen Rechtssystem zukommt. Wenn etwa der Abschreckungs- den Resozialisierungsgedanken überwiegt, dürfte die Interpretation der Variablen F und S wesentlich strenger ausfallen als im umgekehrten Fall. Für das Argument des vorliegenden Aufsatzes ist dieses Potential epistemischer und normativer Uneinigkeit wichtig, da sich hiermit zeigen lässt, dass die Akteure einseitig vorgenommene Verantwortungszuschreibungen und damit verbundene Konsequenzen schon auf der Ebene der Verantwortungsfähigkeit nicht akzeptieren müssen. Aus diesem Grund entsteht ein normativer Druck, unparteiliche und epistemisch zuverlässige Verfahren der Verantwortungszuschreibung zu entwickeln, d.h. legislative und rechtsprechende Institutionen, die die normativen und epistemischen Fragen der Verantwortungsfähigkeit regulieren. 6 Für einen umfassenden internationalen Vergleich der Straffähigkeit von Kindern und Jugendlichen vgl. Cipriani (2016, S. 93ff.). 40 PVS, Sonderheft 52/2017 Konzeptionelle und theoretische Überlegungen 2 .2 Verantwortung als Aufgabenverantwortung Der zweite Typ von Verantwortung, der in Harts Parabel erwähnt wird, bezieht sich auf die Aufgaben, die Hansen aufgrund seiner Rolle als Kapitän zukommen. Explizit genannt wird die Verpflichtung, die Sicherheit von Crew und Passagieren zu gewährleisten. Hart nennt diese Form der prospektiven Verantwortung Rollenverantwortung; die Bezeichnung Aufgabenverantwortung (task responsibility) ist allerdings ebenfalls verbreitet (Baier 1972; Goodin 1986). Die Struktur solcher prospektiven Verantwortungsverhältnisse wird häufig als vierstellige Relation zwischen einem Verantwortungsträger (A), einem Objekt der Verantwortung (X), einer Verantwortungsinstanz (B) und dem relevanten normativen Verantwortungsstandard (S) ausgedrückt (so etwa Neuhäuser 2014): A ist gegenüber B aufgrund von Standard S dafür verantwortlich, dass X der Fall sein wird. In unserem Beispiel ist Kapitän Hansen der Verantwortungsträger A und die sichere Ankunft von Crew und Passagieren ist das Objekt der Verantwortung X. Die Verantwortungsinstanz B benennt die Klasse von Akteuren, gegenüber der A für X verantwortlich ist. Die Frage, wer zu ihr gehört, lässt sich am besten beantworten, wenn man fragt, was normativ aus der Mitgliedschaft in B folgt. Mein Vorschlag lautet, dass B all diejenigen Akteure umfasst, den mindestens ein spezifisches Recht gegenüber A in Hinblick auf seine Verantwortung für X zukommt. Hier lassen sich vier Typen von Rechten unterscheiden (vgl. Schedler 1999; Wenar 2006): Erstens Rechtfertigungsansprüche, die A verpflichten, gegenüber Mitgliedern von B für sein Handeln Rechenschaft abzulegen. Rechtfertigungsansprüche gehen zweitens häufig mit Kontrollrechten einher, die Mitglieder von B berechtigen, As Handeln mit Blick auf seine Verantwortung für X zu überwachen. Drittens kommen einigen Mitgliedern von B Kompensationsrechte zu, die zu Schadensersatzansprüchen gegenüber A berechtigen, falls X durch As Verschulden nicht eintritt. Viertens sind schließlich Sanktionsrechte zu nennen, die Mitgliedern von B die Bestrafung von A für Versäumnisse in Hinblick auf X gestatten. Im Fall von Kapitän Hansen dürfte die Verantwortungsinstanz B mindestens Crew und Passagiere (Rechtfertigungsansprüche und Kompensationsrechte), den Reeder des Schiffs (alle vier Rechte) und die zuständigen Behörden (Rechtfertigungsansprüche, Sanktions- und Kontrollrechte) umfassen. Der Verantwortungsstandard S hängt schließlich vom normativen Kontext der Verantwortungsbeziehung ab. Hier kann man zunächst grob zwischen natürlichen moralischen Verpflichtungen und institutionell definierten Standards unterscheiden. Während der Ausdruck der Rollenverantwortung häufig nur auf institutionell begründete Verpflichtungen bezogen wird, soll die Rede von Aufgabenverantwortung explizit beide Quellen von Standards einschließen. Ich werde im Folgenden von Aufgabenverantwortung sprechen, da ich sowohl natürliche als auch institutionell begründete Verantwortungsverhältnisse diskutieren möchte. Dabei wird sich zeigen, dass Institutionen nicht nur (trivialerweise) für die Bestimmung institutioneller Verpflichtungen notwendig sind, sondern auch für die Konkretisierung und Zuordnung natürlicher Verpflichtungen. Dieser Gedanke 41 Schmelzle | Staatlichkeit und Verantwortung zweiter Ordnung wird plausibel, wenn zwischen dem institutionellen oder natürlichen Grund einer Verpflichtung und ihrer institutionellen oder spontanen Operationalisierung unterschieden wird. Unter dem Grund einer Verpflichtung verstehe ich ihre normative Quelle. Eine Verpflichtung hat einen institutionellen Grund, wenn sie sich aus einer Rolle oder sozialen Beziehung ergibt, die durch formelle oder informelle Institutionen ermöglicht, definiert oder geschaffen wurde. Diesem Verständnis liegt ein weiter Institutionenbegriff zugrunde (vgl. Schmelzle 2016), der durch soziale Normen strukturierte Beziehungen (etwa Familien), selbstgewählten Bindungen (z.B. durch Verträge) und professionelle Rollen und Ämter (wie etwa die Rolle der Ärztin oder das Amt der Richterin) umfasst. Die mit einer institutionellen Rolle einhergehenden Verpflichtungen (und Rechte) sind dabei kein zufälliges Beiwerk der Institution, sondern ergeben sich direkt aus ihrer Funktion (vgl. Searle 1995). Institutionen und die von ihnen geschaffenen Rollen sind aus dieser Perspektive normative Werkzeuge, die Akteuren einerseits die Verantwortung für bestimmte Aufgaben zuweisen und ihnen andererseits bestimmte Rechte verleihen, die für die Erfüllung der Aufgaben notwendig sind (vgl. Downie 1971, S. 128; Hardimon 1994, S. 333). Institutionell begründete Verpflichtungen werden in der Regel auch institutionell operationalisiert. Damit ist gemeint, dass die jeweiligen Institutionen nicht nur die normative Grundlage abstrakter Verpflichtungen bilden, sondern auch Regeln und Verfahren für ihre Konkretisierung und Zuordnung zu einzelnen Akteuren bereitstellen. Sie bilden den Standard (Variable S), der definiert, wer (Variable A) gegenüber wem (Variable B) für was genau (Variable X) verantwortlich ist. Im Fall von informellen Institutionen sind diese Regeln eher vage und interpretationsbedürftig, im Fall formeller Institutionen wie Vertragsbeziehungen oder öffentlicher Ämter dagegen oft hochgradig verrechtlicht. Dass Institutionen eine wichtige Rolle für die Operationalisierung institutioneller Pflichten spielen, dürfte kaum überraschen. Interessant ist hingegen die Beobachtung, dass sie häufig auch für die verbindliche Bestimmung natürlich begründeter Verpflichtungen notwendig sind: Eine Verpflichtung hat einen natürlichen Grund, wenn sie auf moralischen Normen beruht und allgemein und reziprok gegenüber allen gilt, also unabhängig von persönlichen Beziehungen, selbstgewählten Bindungen oder institutionellen Rollen besteht. Beispiele sind Nichtschädigungs- und einfache Nothilfepflichten, wie etwa die, ein ertrinkendes Kind zu retten. In Peter Singers klassischer Version dieses Falls, trifft ein Spaziergänger auf ein Kind, das in einem seichten Teich zu ertrinken droht (1972). Aufgrund dieser Kontextbedingungen lassen sich die Verpflichtungen des potentiellen Retters in diesem Beispiel spontan operationalisieren. Damit ist gemeint, dass der Inhalt und Umfang der Verantwortung der einzelnen Akteure eindeutig ist und sich von ihnen ad hoc in konkrete Handlungen übersetzen lässt, also die Werte der Variablen A, B und X in der konkreten Situation hinreichend klar sind. In Singers Gedankenexperiment sind die Rahmenbedingungen so gewählt, dass keine vernünftige Uneinigkeit über den Inhalt (es ist eine einfache Rettung), den geschuldeten Umfang (es ist eine einfache Rettung) und den Träger der Verpflichtung (es gibt nur einen potentiellen Helfer) bestehen kann. Wenn man diese Parameter jedoch nur ein wenig verändert, verlieren die Verantwortungsbeziehungen erheblich an Be- 42 PVS, Sonderheft 52/2017 Konzeptionelle und theoretische Überlegungen stimmtheit: Sobald man etwa die Anzahl der potentiellen Retter und der zu rettenden Kinder erhöht, ist die eindeutige Zuordnung einer Aufgabe zu einem Verantwortungsträger aufgebrochen. Würde man nun auch noch die akute Notlage des Kindes durch eine permanente Bedrohung ersetzen, wie etwa der, in einem Überflutungsgebiet zu leben (einem drängenden Problem in vielen informellen Siedlungen in Schwellen- und Entwicklungsländer), so wäre auch der Inhalt der Verpflichtung nicht mehr klar, da es mit einem einfachen Aus-dem-Teich-Ziehen nicht mehr getan wäre (vgl. Mieth 2008). In solchen Situationen, in denen die Kontextbedingungen keine eindeutige Operationalisierung natürlicher Verpflichtungen erlauben, entsteht eine Pflicht für die Helfer, ihre Rettungsbemühungen zu koordinieren. Dabei gilt es, die Lasten der Verantwortung fair zu verteilen und sicherzustellen, dass all denjenigen geholfen wird, die Hilfe benötigen. Bei komplexen, großflächigen und permanenten Problemen wie etwa der Bekämpfung globaler Armut (Beck 2016), des Klimawandels (Hahn 2014) oder auch nur der verlässlichen Nothilfe an einem belebten Strand, dürften Ad-hoc-Verabredungen zwischen den potentiellen Helfern jedoch kaum genügen, um ihre natürlichen Verpflichtungen effektiv zu operationalisieren. In solchen Situationen ist hoffnungslos unterbestimmt, wer (A) gegenüber wem (B) aufgrund welcher Standards (S) für was (X) verantwortlich ist. Dies liegt zum einen an dem schieren Umfang der Aufgaben, der aus Gründen der Effektivität und Fairness Systeme der Arbeitsteilung erforderlich macht. Zum anderen steigt mit der Komplexität der Probleme auch die Wahrscheinlichkeit vernünftiger Uneinigkeit hinsichtlich des Umfangs der Aufgabenverantwortung, der Bewertung von Fakten und der Formulierung von Lösungsstrategien. Dieses Potential für Meinungsverschiedenheiten macht Entscheidungsmechanismen erforderlich, die faire und verbindliche Konfliktlösungen ermöglichen. Eine primäre Aufgabe politischer Institutionen besteht daher darin, solche moralischen Koordinationsprobleme zu bewältigen (Schmelzle 2015, Kap. 2). Die Lösung besteht in diesen Fällen in der Gründung von legitimen und durchsetzungsfähigen Institutionen, die die abstrakten Hilfspflichten der Akteure willkürfrei institutionell operationalisieren, sie also konkretisieren, aufeinander abstimmen und gegebenenfalls transformieren (klassisch Goodin 1988; Shue 1988). So kann sich die Pflicht zur Nothilfe etwa in eine Pflicht zur steuerlichen Finanzierung einer effektiven Seenotrettung wandeln oder hinsichtlich des Problems der globalen Armut die Form staatlicher Entwicklungshilfe annehmen. Die bisher genannten Einwände gegen die spontane Operationalisierung von Verantwortungsrelationen ergeben sich aus der Möglichkeit vernünftiger Uneinigkeit. Wenn Inhalt und Umfang von Verpflichtungen auch zwischen wohlmeinenden Parteien potentiell strittig sind, verringert das ihre Verbindlichkeit und somit letztlich die Verlässlichkeit der Verantwortungsbeziehungen. Die spontane Operationalisierung ist aber auch noch aus einem zweiten Grund problematisch, der mit den normativen Vorteilen zu tun hat, die üblicherweise mit Verantwortungspositionen einhergehen. Institutionen weisen nämlich Akteurinnen in der Regel nicht nur die Verantwortung für bestimmte Aufgaben zu, sondern statten sie auch mit den materiellen Mitteln – etwa Geld und Gewehren – sowie normativen Ressourcen – Erlaubnissen und Kompetenzen – für ihre Erfüllung aus. In beiden Fällen 43 Schmelzle | Staatlichkeit und Verantwortung zweiter Ordnung besteht ein allgemeines Interesse daran, dass die Zuweisung dieser Mittel nach transparenten Regeln erfolgt. Die institutionelle Zuweisung von Verantwortung ist aus dieser Perspektive ein Schutzmechanismus gegen die spontane Verantwortungsübernahme durch opportunistische Akteure, die es eher auf die Rechte, als auf die Pflichten von Verantwortungspositionen abgesehen haben. Diese Überlegungen zeigen, dass Aufgabenverantwortung in allen komplexen Fällen eine institutionelle Dimension hat oder zumindest haben sollte. Institutionen sind entweder die Quelle dieser Form von Verantwortung, ein Schutzmechanismus gegen ihren Missbrauch oder ein notwendiges Hilfsmittel, um einer natürlichen Verpflichtung effektiv nachkommen zu können. Diese Bedeutung von Institutionen für unsere normativen Verpflichtungen wirft die Frage auf, ob es einen institutionellen Ort gibt, an dem die Verantwortung für die Ausgestaltung von Verantwortungsbeziehungen gebündelt ist. Dieser Frage nach einer höherstufigen Aufgabenverantwortung gehe ich im nächsten Abschnitt nach. Dort werde ich argumentieren, dass diese Metaverantwortung ein zentrales Merkmal von Staatlichkeit ist. 2 .3 Kausale Verantwortung Ein dritter Verantwortungstyp ist die kausale Verantwortung. Im Gegensatz zur normativen Aufgabenverantwortung ist kausale Verantwortung ein deskriptiver Begriff, der die Verursachung eines Ereignisses durch einen Akteur oder ein anderes Ereignis beschreibt. In diesem Sinne benutzt Kapitän Hansen den Verantwortungsbegriff, wenn er sagt, dass die Strömung (und nicht seine Trunkenheit) für den Unfall verantwortlich gewesen sei. Kausale Verantwortung ist aus politiktheoretischer Perspektive insofern interessant, als dass sie eine häufig genannte Bedingung für Zurechnungsverantwortung ist. Als solche erscheint sie besonders attraktiv: Zum einen, weil das moralische Prinzip, nach dem derjenige für einen Schaden zu haften hat, der den Schaden verursacht hat, intuitiv überzeugend ist. Zum anderen, da kausale Verantwortung, so wird zumindest häufig argumentiert, ein rein faktisches, normen- und institutionenunabhängiges Verursachungsverhältnis beschreibt, das die Zuschreibung moralischer Schuld und rechtlicher Haftungspflichten empirisch verankert. Dahinter steht die szientistische Hoffnung, dass die vermeintliche Klarheit und Objektivität kausaler Verursachung die Suche nach den Trägern moralischer und haftender Verantwortung (kurz: Rechenschaftsverantwortung) erheblich vereinfachen dürfte (so Epstein 1973). Diese Hoffnung möchte ich im Folgenden relativieren. Dabei werde ich nicht bestreiten, dass kausale Verursachung für die Bestimmung von normativen Verantwortungsrelationen von Bedeutung ist, sondern lediglich für drei Thesen argumentieren, die die vermeintliche Unabhängigkeit kausaler Verantwortung von institutionellen Normen fraglich erscheinen lassen. Dies ist erstens die These, dass ungefilterte kausale Verursachungsbeziehungen in vielen Fällen keinen eindeutigen Adressaten für Verantwortungszuschreibungen identifizieren (1). Zweitens, dass die relevanten Filter in den uns hier interessierenden Kontexten häufig institutionelle Normen sind, was die erhoffte Objektivität einer rein deskriptiven Untersuchung zunichtemacht (2). Und drittens, dass im Fall der Verursachung durch Unterlassen 44 PVS, Sonderheft 52/2017 Konzeptionelle und theoretische Überlegungen institutionelle Normen häufig eine Kausalrelation erst konstituieren, also die Verursachungsbeziehung selber normativ begründet ist (3). (1) Die These, dass ein ungefilterter Blick auf die kausalen Ursachen eines Ereignisses wenig informativ und für praktische Zwecke – wie Prävention oder Verantwortungsbestimmung – häufig nutzlos ist, lässt sich bereits dadurch belegen, dass man die Ursachen eines Ereignisses möglichst vollständig aufzählt. Als Beispiel kann uns der Tod von Nielsen dienen, einem Passagier auf der Nautilus. Nach Richard Wright können wir sagen, dass ein Ereignis oder Weltzustand U eine Ursache für ein Ereignis oder Weltzustand E ist, wenn U ein notwendiges Element in einem hinreichenden Set von Bedingungen für E ist (eine sogenannte NESS-Bedingungen, 1985, 1788ff.). Hinsichtlich des Todes von Nielsen kennen wir bereits drei dieser notwendigen Elemente: Die Trunkenheit von Hansen, die starke Strömung und das Vorhandensein des Eisbergs. Weitere Faktoren lassen sich mühelos aufzählen: Die relevanten Gesetze der Physik, die Erfindung der Schifffahrt, die Routenplanung der Reederei (schließlich gibt es nicht überall Eisberge), die Bauart und behördliche Zulassung des Schiffs und nicht zuletzt Nielsens Entscheidung an Bord zu gehen. All dies sind notwendige Faktoren in einem hinreichenden Set von Bedingungen für Nielsens Tod. Welchen dieser Faktoren wir als ‚die Ursache‘ isolieren wollen, hängt nun entscheidend davon ab, aus welchem (Erkenntnis-)Interesse wir die Kausalgeschichte des Unfalls untersuchen (Schaffer 2013). Wollten wir die Routenplanung verbessern, sollten wir uns auf die Strömung und die Verteilung von Eisbergen konzentrieren, untersuchten wir den Unfall aus der Perspektive eines Schiffbauingenieurs, so dürfte uns vor allem die Bauweise des Schiffes interessieren. Und selbst wenn wir uns nur dafür interessierten, wer die Verantwortung für Nielsens Tod trägt, so blieben noch immer mindestens Hansen, der Reeder, die Ingenieure und Nielsen selbst als Kandidaten übrig, da ihr Handeln jeweils eine NESS-Bedingung für Nielsens Tod war. Noch deutlicher wird das Problem der praktischen Nutzlosigkeit ungefilterter Kausalinformationen, wenn man sich vor Augen führt, dass es sich bei der Ursachenermittlung für ein Schiffsunglück um einen relativ einfachen Fall handelt. Betrachtet man hingegen die undurchsichtigen und häufig nur im Aggregat wirksamen Kausalfaktoren, die zum Klimawandel oder zur Ausbeutung von Textilarbeiterinnen in Südasien führen, so dürfte sich die Hoffnung, Verantwortungsfragen rein kausal zu klären, vollends verflüchtigen (Young 2004; Lichtenberg 2010). (2.) Das Argument des letzten Absatzes hat klargemacht, dass wir kausale Zusammenhänge in der Regel durch bestimmte Filter betrachten – und auch betrachten müssen – wenn wir praktische Konsequenzen mit ihnen verbinden wollen. Jonathan Schaffer spricht in diesem Zusammenhang von kausalem Kontextualismus (2013). Die Filter, die für die Analyse eines Kausalzusammenhangs genutzt werden, ergeben sich dabei, wie oben bereits angedeutet, aus dem Zweck der Analyse. Ein zentraler praktischer Zweck der Analyse von Verursachungsbeziehungen ist die Bestimmung von Haftungsverantwortung, d.h. die Zuordnung von Sanktionen und Kompensationspflichten für Schädigungen. In diesen Fällen, so meine zweite These, sind es häufig institutionelle Normen, die bestimmen, ob und welche kausalen Beiträge Haftungsverantwortung erzeugen. Institutionelle Normen bestimmen zunächst, ob kausale Faktoren überhaupt für 45 Schmelzle | Staatlichkeit und Verantwortung zweiter Ordnung Haftungsfragen relevant sind. Dies ist häufig – aber nicht immer – der Fall. So haften etwa Versicherungen regelmäßig für Schäden, die nicht von ihnen oder ihren Agenten verursacht worden sind. Häufiger sind jedoch Fälle, in denen Verursachung für Haftung notwendig ist, aber mehrere Personen einen notwendigen kausalen Beitrag geleistet haben – wie etwa im Falle von Nielsens Tod. Hier ist es in der Regel so, dass nur diejenigen kausalen Beiträge Haftungspflichten erzeugen können, die sich aus (vorsätzlich oder fahrlässig) normwidrigem Handeln ergeben (vgl. Hart u. Honoré 1985, 123ff.).7 Die Bedingung der Normwidrigkeit macht deutlich, dass die Bestimmung von Ursachen zum Zweck der rechtlichen Sanktionierung auf ein Set institutioneller Normen angewiesen ist, das widerrechtliches von zulässigem Handeln unterscheidet. Institutionelle Normen dienen hier als Filter, die diejenigen kausalen Faktoren aus dem Strom der Ereignisse heraussieben, die Rechenschaftsverantwortung begründen. (3.) Meine dritte These stellt einen noch stärkeren Zusammenhang zwischen institutionellen Normen und kausaler Verantwortung her, als es die Filterbeziehung tut. Sie besagt, dass in einem weiten Spektrum von Fällen Normen konstituierende Bedeutung für Kausalrelationen haben, nämlich im Fall der Verursachung durch Unterlassen. Das klassische Beispiel, an dem etwa Sarah McGrath diesen Zusammenhang erläutert, ist ein Szenario in dem Barry seiner Nachbarin Alice verspricht, ihre Blumen während ihres Urlaubs zu gießen (2005). Barry kommt dieser Aufgabe jedoch nicht nach und bei Alices Rückkehr sind die Blumen eingegangen. Alltagssprachlich würde man kaum zögern, Barrys Unterlassung als Ursache für das Verdorren der Pflanzen zu nennen. Nun könnte man argumentieren, dass das Ergebnis zwar richtig, aber uninformativ ist, da das zugrundeliegende Prinzip eine Unzahl von verantwortlichen Parteien erzeuge. Schließlich sei nicht nur Barrys Unterlassung eine Ursache für den Tod der Pflanzen, sondern auch die von seinem Mitbewohner Carl und dessen Schwester Doro, die 9000km entfernt in Lima lebt. Die Antwort auf diese Art von Einwand ist natürlich, dass der entscheidende Unterschied zwischen Barry einerseits, und Carl und Doro andererseits, darin besteht, dass Barry Alice versprochen hat, die Blumen zu gießen. Versprechen wiederum sind Institutionen, die die Übertragung von Aufgabenverantwortung regulieren. Barrys Versprechen, Alices Blumen zu gießen, begründet somit seine Verantwortung für diese Aufgabe und erlaubt es, sein Unterlassen als Ursache des Schadens zu verstehen. Analog gilt dasselbe für andere institutionelle Mechanismen der Verantwortungszuordnung wie Verträge und Gesetze, die zudem rechtliche Ansprüche begründen und somit sozial wirksamer sind als bloße Versprechen. In diesen Fällen sind institutionelle Normen nicht nur Filter, die über die Relevanz von Kausalrelationen entscheiden, sondern die Bausteine, die Verursachungsbeziehungen erst herstellen. 7 Eine wichtige Ausnahme bildet die zivilrechtliche Figur der Gefährdungshaftung, die eine Ersatzpflicht eines Verursachers auch ohne Verschulden vorsieht. Ihr liegt die Idee zugrunde, dass, wenn sich kein Verschulden feststellen lässt, derjenige die Kosten eines Unglücks tragen sollte, der von einer riskanten Tätigkeit – wie etwa dem Betreiben eines Atomreaktors – profitiert. Somit ist es auch in diesem Fall eine institutionelle Norm, die entscheidet unter welchen Bedingungen sich haftende Verantwortung aus Verursachung ergibt. 46 PVS, Sonderheft 52/2017 Konzeptionelle und theoretische Überlegungen Halten wir fest: Kausale Verursachung ist eine wichtige, in vielen Fällen notwendige Bedingung für die Zuordnung moralischer, strafrechtlicher und zivilrechtlicher Verantwortung. Dies ist so, weil wir auf aufgrund des Prinzips der Autorenschaft nur für diejenigen Handlungsfolgen haften sollten, die uns zu Recht zugeschrieben werden können. Kausale Beteiligung ist dafür in vielen Fällen notwendig. Allerdings reicht nicht jeder kausale Beitrag aus, um als Urheber einer Handlungsfolge zu gelten. Institutionelle Normen verknüpfen nun die kausalen Beiträge von Akteuren auf zweierlei Weisen mit Handlungsfolgen: Sie bestimmen anhand normativer Prinzipien, welche kausalen Beiträge als verantwortungsrelevante Ursachen zu betrachten sind und sie konstituieren Aufgabenverantwortung, die Unterlassungen zu kausalen Faktoren werden lässt. 2 .4 Rechenschaftsverantwortung Der letzte Typ von Verantwortung begegnet uns in der Geschichte von Kapitän Hansen gleich in zwei Varianten. Erstens ist davon die Rede (als Verantwortung 4a), dass Hansen aufgrund seiner Trunkenheit für das Schiffsunglück verantwortlich ist. Gemeint ist damit, dass Hansen derjenige ist, der die Schuld an dem Unglück trägt und dem seine Konsequenzen zur Last gelegt werden können. Diese Variante wird häufig als Zurechnungsverantwortung (responsibility as attributability) bezeichnet (Watson 1996). Zurechnungsverantwortung ist die Konsequenz des Prinzips der Autorenschaft, das ich im Abschnitt zur Verantwortungsfähigkeit bereits eingeführt habe: Wenn ein Akteur über die dort erwähnten kognitiven und moralischen Fähigkeiten verfügt, sind wir berechtigt, diese Handlungen als seine Handlungen zu verbuchen und ihm mit Wert- oder Geringschätzung zu begegnen. Nur unter diesen Bedingungen ist es sinnvoll und angemessen, über das Handeln anderer Buch zu führen (vgl. Feinberg 1970a) und es als Ausdruck ihrer praktischen Identitäten zu deuten (Watson 1996). Zweitens berichtet die Geschichte davon, dass die Angehörigen der Opfer wütend auf Hansen sind und ihn mit allen rechtlichen Mitteln zur Verantwortung ziehen wollen (Verantwortung 4b). In dieser Verwendung bezieht sich Verantwortung auf die sozialen Praktiken des Verantwortlich-Machens und Zur-Verantwortung-Ziehens, die sich aus der Zurechnungsverantwortung ergeben können. Diese Art von Verantwortung wird als Haftungsverantwortung (responsibility as accountability) bezeichnet. Haftungsverantwortung beruht normativ häufig auf Zurechnungsverantwortung, d.h. letztere ist in der Regel eine Voraussetzung für erstere.8 Die Haftungsverantwortung geht jedoch über den rein evaluativen Charakter der Zurechnungsverantwortung hinaus, indem sie (in der Regel negative) soziale Konsequenzen mit den Handlungen der Akteure verknüpft, für die diese (zurechnungs-)verantwortlich sind. Damit verknüpft sie die retrospektive Perspektive der Zurechnung mit den expressiven, distributiven und regulativen Anliegen der sozialen Sanktionierung. 8 Hier bildet die oben eingeführte Gefährdungshaftung die Ausnahme. 47 Schmelzle | Staatlichkeit und Verantwortung zweiter Ordnung In der Literatur werden diese beiden Typen von Verantwortung zumeist unter dem Begriff der moralischen Verantwortung rubriziert, was jedoch aus zwei Gründen unglücklich ist (vgl. Vincent 2011): Zum einen, weil viele Fälle von Aufgabenverantwortung ebenfalls moralisch begründet sind (man denke hier etwa an Samariterpflichten), zum anderen, weil viele Fälle von Zurechnungs- und Haftungsverantwortung nicht moralisch begründet sind. Wenn man etwa sagt, dass Kahn aufgrund seiner Patzer für die Niederlage verantwortlich ist, dann will man sein Handeln in der Regel nicht moralisch kritisieren, sondern sportlich. Analoges gilt für einen Manager, der schlechte Quartalszahlen zu verantworten hat oder die Wissenschaftlerin, deren Experiment nicht reproduzierbar ist. Aus diesem Grund werde ich nicht von moralischer Verantwortung sprechen, sondern Rechenschaftsverantwortung als Oberbegriff für diese Varianten der normativen und r etrospektiven Verantwortung verwenden. Die Beispiele des Sportlers, des Managers und der Wissenschaftlerin machen bereits eine zentrale Hinsicht deutlich, in der Zurechnungs- und Haftungsverantwortung von Institutionen abhängen. Wie wir gesehen haben, sind es nämlich häufig gerade nicht moralische Normen, an denen wir das Handeln von Rollenträgern bewerten, sondern Regeln und Werte, die sich aus dem Zweck der Institutionen ergeben, in deren Rahmen ihr Handeln stattfindet (vgl. Tadros 2008, 113ff.). Die Norm, Gegentore zu vermeiden, kann aus der Struktur und dem Zweck des Fußballspiels abgeleitet werden, der Wert steigender Quartalszahlen ist relativ zu der Logik des kapitalistischen Wirtschaftens und die Norm der Reproduzierbarkeit von wissenschaftlichen Daten ergibt sich aus dem Zweck des Wissenschaftssystems, objektiv nachvollziehbare Erkenntnisse zu generieren. Mit diesen Normen werden die Akteure jedoch nicht erst ex post bei der Bewertung ihres Handelns konfrontiert. Vielmehr sind es dieselben Standards, die die Aufgabenverantwortung der Akteure konstituieren. Rechenschaftsverantwortung ist aus dieser Perspektive nichts anderes als die Folge einer ungerechtfertigt und unentschuldigt nichterfüllten Aufgabenverantwortung. Die Norm, die Hansen die Verantwortung für die Sicherheit des Schiffs übertragen hat, ist auch die normative Grundlage dafür, ihm den Unfall und seine Folgen zur Last zu legen. Oder abstrakt gesprochen: Die Aufgabenverantwortung von A bildet die normative Prämisse jedes Arguments, das eine Rechenschaftsverantwortung von A belegen möchte (vgl. Hahn 2014). Damit ist die Rechenschaftsverantwortung in der gleichen Weise institutionell konstituiert, wie ich es für die Aufgabenverantwortung oben nachgewiesen habe. Für den Fall der Haftungsverantwortung ist noch ein zweiter Zusammenhang mindestens ebenso bedeutsam. Institutionen bestimmen hier nicht nur die relevanten normativen Standards der Verantwortung, sondern auch welche Form der Haftung angemessen ist. Während natürliche moralische Normen in unkomplizierten Fällen die Grundlage prospektiver Verantwortungsbeziehungen bilden können, so ist die Vorstellung eines natürlichen Straf- und Kompensationsrecht, das sich zumindest im Prinzip unilateral anwenden ließe, unplausibel: Dies liegt vor allem daran, dass sich das Potential für vernünftige Uneinigkeit multipliziert, wenn nicht nur Normeninhalte zur Disposition stehen, sondern auch fraglich ist, welche Sanktions- und Kompensationsregime normativ angemessen und sozial wirksam sind. 48 PVS, Sonderheft 52/2017 Konzeptionelle und theoretische Überlegungen Diese Probleme vernünftiger Uneinigkeiten setzen sich fort, wenn es um die Beurteilung von Einzelfällen und die faire Vollstreckung von Strafen geht. Aus diesem Grund wäre es ungerecht, wenn ein Akteur einem anderen seine unilaterale Rechtsauffassung wortwörtlich aufzwingen würde.9 Ein legitimes System der Haftungsverantwortung scheint daher ohne öffentliche Institutionen der Rechtsetzung, der Rechtsinterpretation und der Rechtsanwendung, die zwischen den unterschiedlichen Überzeugungen der Akteure vermitteln, nicht möglich zu sein.10 3. Die Rollen von Staatlichkeit für Verantwortungsbeziehungen Der ausführliche Durchgang durch die verschiedenen Verantwortungstypen im letzten Abschnitt hat gezeigt, dass sich eindeutige Verantwortungsbeziehungen nur selten naturwüchsig, also allein auf Basis moralischer Prinzipien und kausaler Beziehungen bestimmen lassen. Viel zu häufig sind natürliche moralische Verpflichtungen unterdeterminiert und die Relevanz von Verursachungsrelationen zu unklar, als dass sie die Grundlage verlässlicher Verantwortungszuweisungen bilden könnten. Dies gilt umso mehr in Fällen, in denen die Verursachungsbeziehungen komplex sind und die effektive Wahrnehmung von Verantwortung die Koordination verschiedener Akteure erfordert. Drei problematische Folgen solcher Situationen unklarer Verantwortungsverhältnisse habe ich bereits angesprochen: Erstens führen epistemische und normative Meinungsverschiedenheiten über den Inhalt, den Umfang und die Zuordnungen von Verantwortlichkeiten dazu, dass Verantwortungslücken entstehen, die Bedürftige schutzlos lassen. Zweitens wird die unzuverlässige Wahrnehmung von Verantwortung begünstigt, da institutionelle Regeln fehlen, die Evaluationsmaßstäbe für das Handeln der Verantwortungsträger bilden und Versäumnisse sanktionieren. Drittens ermöglichen Situationen unklarer Zuständigkeiten, dass Verantwortungsrollen von opportunistischen Akteuren besetzt werden, die zwar an den mit diesen Positionen verbundenen Rechten interessiert sind, jedoch nicht an den zugehörigen Pflichten. Akzeptiert man diese Problembeschreibung und geht gleichzeitig davon aus, dass klare Verantwortungsverhältnisse für unsere Lebensform von enormer Bedeutung sind, dann ergibt sich daraus ein starkes Argument für die Notwendigkeit von Institutionen, die Verantwortungsbeziehungen eindeutig, zuverlässig und willkürfrei bestimmen bzw. Regeln für ihre verbindliche Gestaltung festlegen. In diesem Abschnitt möchte ich argumentieren, dass die staatliche Organisation politischer Gemeinwesen besonders geeignet ist, diese drei Probleme zu beheben. Das bedeutet nicht, dass Staaten diese Aufgaben immer oder auch nur in der Regel befriedigend erfüllen, sondern lediglich, dass sie aufgrund ihrer Struktur und ihres normativen Selbstverständnisses bestimmte Eigenschaften aufweisen, 9 Auf diese fatalen Probleme unilateraler Rechtsanwendung hat bereits John Locke in seiner Zweiten Abhandlung über die Regierung eindrücklich hingewiesen (1689, II. Abh., §§ 123-126). 10 Dies ist zumindest die Position kantianischer Theorien politischer Legitimität. Vgl. hierzu ausführlich Schmelzle (2015, Kap. 2). 49 Schmelzle | Staatlichkeit und Verantwortung zweiter Ordnung die es erlauben, ihnen diese Funktion zuzuweisen.11 Konkret möchte ich zeigen, dass sich Staaten aufgrund ihrer Struktur und ihres institutionellen Status als Träger von Verantwortung zweiter Ordnung anbieten, d.h. ihnen die Verantwortung für ein System von Verantwortungsbeziehungen zugeschrieben werden kann. Im Folgenden unterscheide ich zwischen zwei Typen sekundärer Verantwortung, die ich Metaverantwortung und Letztverantwortung nenne. Dabei ist Metaverantwortung eine Form von Aufgabenverantwortung zweiter Ordnung und Letztverantwortung eine Form der sekundären Haftungsverantwortung. Im nächsten Schritt werde ich zunächst den von mir vertretenen Staatsbegriff erläutern (3.1) und dann präzisieren, wie sich aus dieser Konzeption staatliche Meta- (3.2) und Letztverantwortung (3.3) ableiten lassen. 3 .1 Zur Ontologie von Staatlichkeit In der politikwissenschaftlichen Diskussion zum Staatsbegriff bzw. dem der Staatlichkeit12 lässt sich grob zwischen performanzbasierten und kapazitätsbasierten Definitionen unterscheiden (Elster 1985, S. 399ff.).13 Performanzbasierte Ansätze definieren Staatlichkeit über die Erbringung bestimmter wünschenswerter (Staats-)Funktionen (Zartman 1995; Rotberg 2004; Leibfried u. Zürn 2006). Ob Akteure bzw. Institutionen über Staatlichkeit verfügen ist demnach davon abhängig, ob sie auf einem bestimmten Territorium die Funktionen F1-Fn erfüllen, die von der jeweiligen performanzbasierten Theorie als notwendige und gemeinsam hinreichende Bedingungen für Staatlichkeit gesetzt worden sind. Wie umfangreich dieser Aufgabenkatalog ist, variiert dabei zwischen verschiedenen Ansätzen. Verbreitete Kandidaten für konstitutive Staatsfunktionen sind die Bereitstellung von Sicherheit, Wohlfahrtsleistungen und eines Rechtssystems; es werden aber auch die Garantie der Menschenrechte und demokratische Beteiligungschancen als Kriterien für Staatlichkeit genannt (so bspw. Rotberg 2004, S. 3f.). Der performanzbasierte Ansatz greift die richtige Intuition auf, dass mit dem Status der Staatlichkeit bestimmte Erwartungen verbunden sind, die sich auf die Bereitstellung von Gütern und die Erfüllung von Funktionen für die Bevölkerung beziehen. Allerdings ist die Definition von Staatlichkeit über die tatsächliche Erbringung dieser Leistungen aus mehreren Gründen problematisch: Erstens scheint sich die Extension dieser Definition nicht mit unserem intuitiven Verständnis von Staatlichkeit zu decken: Weder sprechen wir Unternehmen Staatlichkeit zu, wenn sie Wohlfahrts- und Sicherheitsleistungen erbringen – wie es in vielen Entwicklungsländern der Fall ist (vgl. etwa Wolf et al. 2007; Börzel 2013) – noch sprechen wir Gemeinwesen wie Nordkorea die Staatlichkeit ab, nur weil sie ihre Ressourcen nur sehr partiell und selektiv in die Sicherheit und Wohlfahrt ihrer Bürger investieren. 11 Vgl. hierzu auch ausführlich Schmelzle (2017). 12 Unter Staatlichkeit verstehe ich hier die materialen Eigenschaften eines Gemeinwesens, die die völkerrechtliche Anerkennung als Staat – und die Zuerkennung der damit verbundenen Rechte und Pflichten – sinnvoll erscheinen lassen. 13 Im Folgenden stütze ich mich auf meine Vorarbeiten in Schmelzle (2015, Kap. 4). 50 PVS, Sonderheft 52/2017 Konzeptionelle und theoretische Überlegungen Schwerer als diese intuitiven Irritationen wiegt ein zweites Problem, das sich auf den theoretischen und praktischen Nutzen performanzbasierter Staatlichkeitskonzeptionen bezieht. Dieser Einwand beruht auf der Beobachtung, dass diese Ansätze nicht zwischen Gemeinwesen unterscheiden können, die Staatsfunktionen nicht erbringen können und solchen, die sie nicht erbringen wollen. Aus dieser Perspektive wären Staaten wie Nordkorea, die sich der Erbringung öffentlicher Güter verweigern, ebenso Fälle defizitärer Staatlichkeit wie das handlungsunfähige Somalia. Aus analytischer Perspektive ist dies unbefriedigend, da es den Blick auf mögliche Ursachen guter oder schlechter Funktionserfüllung verstellt und es begrifflich unmöglich macht, die Kausalbeziehung zwischen Staatlichkeit und Leistungserbringung zu untersuchen (Risse 2011). Aber auch aus praktischer Perspektive ist die Unterscheidung zwischen handlungsunfähigen und handlungsunwilligen Staaten zentral. So ist die angemessene Bewertung von und die gebotene Reaktion auf humanitäre Missstände ganz erheblich davon abhängig, ob ein Staat selber diese Übel verursacht hat, sie bewusst geschehen lässt oder lediglich nicht in der Lage ist, sie zu verhindern. Während in den ersten beiden Fällen moralische Empörung und politischer Druck als Reaktionen angemessen erscheinen, liegt der Fall bei fehlenden staatlichen Kapazitäten anders. Handlungsunfähige Staaten nehmen wir weder in Haftungsverantwortung für solche Missstände, noch weisen wir ihnen die Aufgabenverantwortung für ihre Beseitigung zu. Vielmehr scheint hier eher Hilfe zum Aufbau von institutionellen Kapazitäten angezeigt, welche erst die Voraussetzung für die Zuweisung von Verantwortung bilden.14 Diese Überlegung deutet bereits an, dass ein begrifflicher Zusammenhang zwischen Staatlichkeit und Verantwortung besteht, der von performanzbasierten Ansätzen verwischt wird. Diese Kritik an der performanzbasierten Konzeption verweist implizit schon auf ihre prominenteste Alternative, ein kapazitätsbasiertes Verständnis von Staatlichkeit. Diese Ansätze argumentieren, dass die Definition von Staatlichkeit über die Erfüllung bestimmter Funktionen oder Zwecke schon allein daran scheitern müsse, dass es keine Zwecke gebe, die alle Staaten und nur Staaten erfüllten oder verfolgten (Weber 1964, 39f., 660). Die Alternative, die kapazitätsbasierte Ansätze vorschlagen, besteht darin, Staaten über spezifische Mittel und Fähigkeiten zu definieren. Im Anschluss an Max Weber definieren Vertreterinnen dieses Ansatzes Staatlichkeit deswegen häufig über das Innehaben eines Gewaltmonopols und die Fähigkeit zur Setzung und Durchsetzung beliebiger Regeln (vgl. Levi 1988; Tilly 1992; Risse 2011). Diese Konzeption versteht Staatlichkeit als die Monopolisierung der politischen Gestaltungsmacht auf einem Territorium; ob und welche Zwecke mit diesem Mittel verfolgt werden, ist hingegen nicht Teil der Definition. Ich möchte nun argumentieren, dass die von kapazitätsbasierten Ansätzen betonte Monopolisierung der politischen Gestaltungsmacht zwar ein wichtiges, aber noch kein hinreichendes Merkmal von Staatlichkeit ist. Dies zeigt sich etwa daran, dass diese Ansätze nur schwer zwischen Staaten und nichtstaatlichen Gewaltakteuren – wie etwa Warlord-Organisationen – unterscheiden können. Das Problem ergibt sich meiner Ansicht nach daraus, dass kapazitätsbasierte Ansätze eine 14 Eine ähnliche Überlegung liegt Rawls’ Unterscheidung zwischen outlaw states und burdend societies zugrunde (1999, S. 89ff.). 51 Schmelzle | Staatlichkeit und Verantwortung zweiter Ordnung zentrale Dimension von Staatlichkeit vernachlässigen, die sich auf das Selbstverständnis staatlicher Akteure und die normativen Ansprüche und Erwartungen bezieht, die mit dem Status der Staatlichkeit einhergehen. Aus Perspektive dieser statusbasierten Konzeption lässt sich Staatlichkeit nicht empiristisch auf die Erfüllung von Funktionen oder auf das Innehaben von Macht und Gewaltmitteln reduzieren, sondern muss immer auch als institutionelle Rolle verstanden werden, mit der Rechte und Pflichten einhergehen. Zur empirischen Gestaltungsmacht kapazitätsbasierter Ansätze tritt in diesem Ansatz ein Set normativer Ansprüche, Erwartungen, Verantwortungs- und Funktionszuschreibungen hinzu, das die Verfügung über und die Verwendung von dieser Macht als öffentlicher Macht einfordert. Hierzu gehört einerseits, dass staatliche Akteure ihr Gewaltmonopol normativ als ein verbindliches Autoritäts- und Rechtssetzungsmonopol interpretieren,15 das ihnen die Befugnis verleiht, auf ihrem Territorium alle Lebensbereiche zu regulieren. Dies ist ein wichtiger Kontrast zu anderen Gewaltakteuren, wie etwa Warlord-Organisationen, die nur dann gewaltsam in die Gesellschaft eingreifen, wenn es ihren ökonomischen oder militärischen Interessen dient (vgl. Clapham 1998; Reno 1999). Andererseits eröffnet dieser Anspruch, öffentliche Gewalt auszuüben, den Bürgerinnen und Bürgern – und anderen Staaten – die Möglichkeit, staatlichen Institutionen eine Vielzahl von Verantwortungen und Funktionen zuzuweisen. Diese Merkmale sind intern miteinander verbunden: Der Anspruch auf letztinstanzliche, öffentliche Autorität impliziert, dass rechtliche Normen reinen Zwang als primäres Steuerungsmittel ablösen und alle Lebensbereiche Gegenstand hoheitlicher Regulierung werden können (Green 1988, 75ff.). Der mit diesem Anspruch verbundene Appell an normative Gründe der Regelbefolgung erzeugt umgekehrt jedoch Rechtfertigungspflichten, die durch die Zuschreibung von Verantwortungen und Funktionen an die Regierenden abgegolten werden. Barrington Moore beschreibt diese Folge von Autoritätsansprüchen als „impliziten Gesellschaftsvertrag“, der wechselseitige moralische Verpflichtungen zwischen den Untertanen und den Inhabern von Autorität begründe (Moore 1982, S. 41). Dieser Zusammenhang lässt sich nicht nur theoretisch rekonstruieren, sondern auch bei der Entstehung der europäischen Staaten nachweisen. Charles Tilly etwa, der nicht im Verdacht steht, den Staat als benevolenten Akteur zu idealisieren, zeichnet in seiner Geschichte der europäischen Staatsentwicklung anschaulich nach, wie die zunehmende staatliche Penetration des Lebens der Bevölkerung zur Übernahme von Rechtssprechungs-, Schutz- und Verteilungsfunktionen durch den Staat führte (1992, S. 99ff.). Das Argument des letzten Absatzes lässt sich mit der folgenden Analogie auf den Punkt bringen: Ebenso wie „bewaffnete Personen in identischer blauer Kleidung“ eine unvollständige Beschreibung von Polizisten ist, ist „das Innehaben eines Gewaltmonopols“ eine unzureichende Beschreibung von Staatlichkeit. In beiden Fällen sind es nicht bloße Fähigkeiten oder Ressourcen, sondern ein Bündel von Rech- 15 Diese normative Interpretation des Gewaltmonopols als Autoritätsmonopol wird meiner Ansicht nach bereits von Weber vertreten. Sie findet sich jedoch kaum in der politikwissenschaftlichen Literatur zum Staatsbegriff, die sich auf Weber stützt. Vgl. hierzu Colliot-Thélène (2007) und ausführlich Schmelzle (2015, Kap. 4). 52 PVS, Sonderheft 52/2017 Konzeptionelle und theoretische Überlegungen ten, Pflichten und Verantwortungszuschreibungen, das Polizisten und Staaten einerseits von bewaffneten Zivilisten und Warlords andererseits unterscheidet. Gegen diesen Ansatz könnte man nun einwenden, dass er den schon von Weber kritisierten Fehler performanzbasierter Konzeptionen wiederhole, bestimmte Staatsaufgaben theoretisch zu setzen, die sich empirisch so nicht bestätigen ließen. Auf diesen Einwand lässt sich zunächst erwidern, dass ein wichtiger Unterschied zwischen dem Verfolgen und dem Haben eines Zwecks besteht. Webers Argument ist, dass es keinen Zweck gibt, den alle Staaten und nur Staaten tatsächlich verfolgen (Weber 1964, S. 39f.), womit gemeint ist, dass sie ihr Handeln konsistent auf dieses Ziel ausrichten. Aber selbst wenn man diese Aussage akzeptiert, ist damit noch nicht die Frage beantwortet, ob nicht alle Staaten (und nur Staaten) einen bestimmten Zweck haben, beispielsweise Sicherheit für ihre Bürger zu gewährleisten. Diese Frage zielt nicht auf die tatsächliche Praxis der Staaten, sondern auf die normativen Erwartungen, die mit dem Status der Staatlichkeit verbunden sind. So bereitet es beispielsweise keine Schwierigkeiten zu sagen, dass Nordkorea als Token der Kategorie Staat den Zweck hat, die Sicherheit seiner Bürger zu gewährleisten, dieses Ziel von der politischen Führung aber nicht konsistent verfolgt wird. Erst dieses Verständnis von Staatszwecken als normativen Erwartungen erlaubt es, Staaten wie Nordkorea für ihre Politik zu kritisieren und unter Druck zu setzen. Lassen sich also Zwecke identifizieren, die alle Staaten (und nur Staaten) haben, d.h. Zwecke, von denen die normative Erwartung besteht, dass staatliche Akteure sie verfolgen? Ich glaube, diese Frage muss auf zwei unterschiedlichen Abstraktionsebenen beantwortet werden: Auf einer konkreten, sachbezogenen Ebene kann man darüber streiten, ob sich ein universeller Kern an Rollenerwartungen an staatliche Institutionen ausmachen lässt und, wenn ja, wie umfangreich dieser ist. Die Gewährleistung von Sicherheit ist dabei sicherlich ein vielversprechender Kandidat, da das staatliche Gewaltmonopol den Bürgerinnen bestimmte Möglichkeiten der Selbstverteidigung entzieht. Andere verbreitete Staatsaufgaben wie Wohlfahrtsleistungen oder die Bereitstellung der öffentlichen Infrastruktur, lassen sich jedoch nicht in gleicher Weise aus der Struktur von Staatlichkeit ableiten. All diese Aufgaben können zu Staatsaufgaben werden, sie müssen es aber nicht. Der abstrakte Zweck von Staatlichkeit besteht meiner Ansicht nun darin, zu entscheiden und zu regulieren, welchen Akteuren die Verantwortung für welche Aufgaben zukommt: Es ist nicht die Gewährleistung konkreter Güter, die Staatlichkeit konstituiert, sondern die Aufgabenverantwortung die Bereitstellung aller denkbaren Güter zu organisieren und zu regulieren und hierfür Rechenschaftsverantwortung zu tragen. Erstere Variante dieser Verantwortung zweiter Ordnung bezeichne ich als Metaverantwortung, zweitere als Letztverantwortung. Worauf genau sie sich beziehen und im welchen Verhältnis sie zu dem eben skizzierten Staatlichkeitsbegriff stehen, werde ich in den nächsten beiden Abschnitten erläutern. 3 .2 Metaverantwortung Im letzten Abschnitt habe ich argumentiert, dass der staatliche Anspruch auf öffentliche Autorität dazu führt, dass staatlichen Akteuren im Gegenzug die Verantwortung für die Fairness und Effektivität des Systems von Verantwortungsbe- 53 Schmelzle | Staatlichkeit und Verantwortung zweiter Ordnung ziehungen erster Ordnung zugewiesen wird und ihnen selber inhaltlich beliebige Aufgaben übertragen werden können. Diese Aufgabenverantwortung zweiter Ordnung bezeichne ich als Metaverantwortung. Um zu erklären, was genau darunter zu verstehen ist, ist es zunächst hilfreich, sich noch einmal die Struktur von Relationen der Aufgabenverantwortung erster Ordnung zu vergegenwärtigen. Wie ich in Abschnitt 2.2. vorgeschlagen habe, handelt es sich bei Aufgabenverantwortung um eine vierstellige Relation: A ist gegenüber B aufgrund von Standard S dafür verantwortlich, dass X der Fall sein wird. Metaverantwortung bezieht sich nun darauf, dass ein System von institutionellen Normen und Verfahren existiert, das die Regulierung und Konkretisierung solcher Verantwortungsbeziehungen erster Ordnung ermöglicht. Analog zur Struktur der Aufgabenverantwortung erster Ordnung schlage ich die folgende Formel für Metaverantwortung als Aufgabenverantwortung zweiter Ordnung vor: AM ist gegenüber BM aufgrund von Standard SM für den Aufbau/Erhalt eines Systems von Normen und Verfahren XM verantwortlich, das Verantwortungsbeziehungen erster Ordnung in einem Gemeinwesen zuverlässig festlegt und ihre Veränderung ermöglicht. Diese Formel werde ich nun anhand der Variablen, AM, BM, SM und XM erläutern und dabei klären, inwiefern Staaten für die Übernahme von Metaverantwortung prädestiniert sind. Die Variable AM bezeichnet den Akteur, der aufgrund des Standards SM die Metaverantwortung für ein System von Normen und Verfahren der Verantwortungsregulierung in einem Gemeinwesen trägt. Im vorangegangenen Abschnitt habe ich dafür argumentiert, dass Metaverantwortung ein konstitutives Merkmal von Staatlichkeit ist und es sich folglich bei AM in der Regel um einen Staat handeln dürfte. Dieser Zusammenhang ergibt sich aus dem oben beschriebenen Zusammenspiel der Fähigkeiten und des normativen Status staatlicher Akteure. Wie ich dort argumentiert habe, zeichnen sich Staaten dadurch aus, dass sie einerseits über umfassende politische Gestaltungsmacht verfügen und andererseits den normativen Anspruch erheben, diese Macht rechtmäßig, als öffentliche Autorität auszuüben. Es sind diese beiden Eigenschaften, die sie für die Rolle des Trägers von Metaverantwortung prädestinieren: Während die staatliche Gestaltungsmacht notwendig ist, um die mit Metaverantwortung einhergehenden Aufgaben erfüllen zu können (1), ergibt sich die normative Verpflichtung zur Wahrnehmung von Metaverantwortung aus dem staatlichen Autoritätsanspruch (2). (1) Für die Rolle von AM kommen zunächst nur solche Akteure in Frage, die über die Eigenschaften verfügen, die für effektive Wahrnehmung von Metaverantwortung notwendig sind. Nur diese Akteure sind metaverantwortungsfähig. Die Aufgabe von AM besteht darin, das gesellschaftliche System von Verantwortungsbeziehungen erster Ordnung zuverlässig zu regulieren. Konkret bedeutet das, dass sie über die Fähigkeit verfügen müssen, die Verbindlichkeit existierender Verantwortungsbeziehungen erster Ordnung zu sichern, diese gegebenenfalls zu verändern und neue Verantwortungsrelationen zu schaffen. Zudem müssen sie über ein 54 PVS, Sonderheft 52/2017 Konzeptionelle und theoretische Überlegungen Monopol dieser Fähigkeiten verfügen, da andernfalls die Eindeutigkeit und somit die Verlässlichkeit der Verantwortungsbeziehungen Schaden nehmen könnte. Aus diesem Grund scheint die Rolle des Trägers von Metaverantwortung ein Monopol der politischen Gestaltungsmacht – eine der konstitutiven Bestandteile von Staatlichkeit – vorauszusetzen. (2) Während das Monopol der politischen Gestaltungsmacht die Metaverantwortungsfähigkeit staatlicher Akteure begründet, erlaubt es der von statusbasierten Staatlichkeitskonzeptionen betonte staatliche Autoritätsanspruch, staatliche Akteure zur Wahrnehmung von Metaverantwortung zu verpflichten. Das Argument geht von der Beobachtung aus, dass Staaten im Gegensatz zu einfachen Gewaltakteuren nicht nur über ein De-facto-Gewaltmonopol verfügen, sondern darüber hinaus auch den Anspruch auf die Rechtmäßigkeit und Verbindlichkeit ihrer Herrschaft erheben. Damit begeben sie sich auf normatives Terrain und müssen sich Fragen nach der Rechtfertigung ihres Herrschaftsanspruchs gefallen lassen, die letztlich die Erwartung der Bürgerinnen und Bürger provozieren, dass staat liche Macht im öffentlichen Interesse verwendet wird (Moore 1982). Diese Er wartung der Gemeinwohlorientierung staatlicher Akteure bildet den normativen Standard SM, der es erlaubt, ihnen die Verantwortung für die Regulierung von Verantwortungsbeziehungen erster Ordnung zu übertragen und ihnen selber primäre Verantwortung für die Erbringung beliebiger öffentlicher Güter zuzuweisen. Die Variable BM bezeichnet die Verantwortungsinstanz, gegenüber der AM für den Aufbau und Erhalt von Normen der Verantwortungsregulierung verantwortlich ist. Wichtig ist hier, dass BM nicht nur die Summe der Verantwortungsinstanzen erster Ordnung umfasst, sondern alle Personen, auf die sich die Autorität von AM erstreckt. Damit ist AM auch gegenüber denjenigen Bürgerinnen metaverantwortlich, die aus den Verantwortungsbeziehungen erster Ordnung bisher exkludiert waren. Erst vor diesem Hintergrund können Verantwortungslücken, also das Nicht-Vorhandensein von Verantwortungsbeziehungen, kritisiert werden. Wie oben im Abschnitt zur primären Aufgabenverantwortung ausgeführt, kommen Verantwortungsinstanzen vier Typen von Rechten zu: Rechtfertigungsansprüche, Kontroll-, Kompensations- und Sanktionsrechte (vgl. Schedler 1999; Wenar 2006, 6f.). Diese Rechte der Verantwortungsinstanz korrespondieren mit verschiedenen Aspekten der Rechenschaftsverantwortung des Verantwortungsträgers. Wie genau diese im Fall der Verantwortung zweiter Ordnung zu verstehen sind, werde ich im nächsten Abschnitt zur Letztverantwortung diskutieren, die ich als sekundäre Rechenschaftsverantwortung konzipiere. Die Variable XM bezeichnet schließlich das Objekt der Metaverantwortung, d.h. die Handlungen bzw. Weltzustände, für die AM verantwortlich ist. Wie bereits angedeutet, bezieht XM im Gegensatz zu seinem Analogon X nicht auf konkrete Güter, wie etwa die Bereitstellung von Sicherheits- oder Gesundheitsleistungen, sondern auf den Aufbau bzw. Erhalt eines verbindlichen Systems von Normen und Verfahren, das Verantwortungsbeziehungen erster Ordnung zuverlässig organisiert 55 Schmelzle | Staatlichkeit und Verantwortung zweiter Ordnung und reguliert.16 Das Objekt der Metaverantwortung ist demnach die Existenz eines effektiven politischen Entscheidungssystems, das festlegt, welche Akteure die Verantwortung für welche Aufgaben tragen und darüber entscheidet, an welchen Standards die Aufgabenerfüllung jeweils zu messen ist und welche Konsequenzen sich aus einer mangelhaften Aufgabenerfüllung ergeben. Dies kann dazu führen, dass dem Staat selbst eine Verantwortung erster Ordnung für die Erbringung einer Vielzahl öffentlicher Güter übertragen wird, es muss es aber nicht. Ebenso denkbar sind institutionelle Lösungen, welche die Erbringung öffentlicher Güter an private Dienstleister übertragen oder die Güter gleich gänzlich privatisieren. So können Staaten bspw. Gesundheitsdienstleistungen als öffentliches Gut selbst erbringen, private Dienstleister damit beauftragen oder die Rahmenbedingung für ein System der marktförmigen Versorgung festlegen. Im letzteren Fall schafft der metaverantwortliche Akteur lediglich eine „Infrastruktur der Verantwortung“ (Williams 2006), die es den gesellschaftlichen Akteuren erlaubt, ihre Beziehungen selbstständig zu regulieren. Aufgrund seiner Metaverantwortung bleibt der Staat jedoch in allen drei Fällen dafür rechenschaftspflichtig, wenn das gewählte System der Gesundheitsversorgung ineffektiv, unfair oder ineffizient ist. Auch wenn der Staat Governance-Leistungen delegiert, bleibt er doch der finale Ansprechpartner im Streit um das Was, Wie und Wofür ihrer Erbringung. Das ist der Preis, den er dafür zahlt, dass er seine Macht als öffentliche Autorität ausübt. 3 .3 . Letztverantwortung Während Metaverantwortung einen Typ von Aufgabenverantwortung zweiter Ordnung bezeichnet, handelt es sich bei der Letztverantwortung um eine Art von sekundärer Rechenschaftsverantwortung.17 Allerdings besteht ein enger Zusammenhang zur Metaverantwortung: Wie oben im Abschnitt zur Rechenschaftsverantwortung bereits argumentiert, konstituiert die Aufgabenverantwortung eines Akteurs auch den Gegenstandsbereich seiner Rechenschaftsverantwortung. So können wir Hansen für den Untergang der Nautilus und den Tod der Passagiere nur deshalb zur Rechenschaft ziehen, weil ihm die Aufgabe zukam, für die Sicherheit des Schiffs zu sorgen. Der Gedanke ist nun, dass sich analog zu Verantwortungsbeziehungen erster Ordnung auch auf der Metaebene Rechenschaftsverantwortung aus Aufgabenverantwortung ergibt. Konkret bedeutet das, dass wir Staaten als Träger von Metaverantwortung zur Rechenschaft ziehen können, wenn sie entweder keine effektiven Normen und Verfahren der Verantwortungsregulierung bereitstellen oder wenn sie das System nicht nutzen, um eindeutige, faire und verlässliche Verantwortungsbeziehungen erster Ordnung zu etablieren. Das heißt, wir können von einer staatlichen Letztverantwortung sprechen, wenn Regulierungs- und Verant- 16 Vgl. hierzu die Debatte zu Metagovernance, in der ebenfalls die Rolle des Staates als Koordinations-, Evaluations- und Regulationsinstanz bei dem Zusammenwirken verschiedener Governance-Akteure diskutiert wird (Jessop 2003; Wolf 2005; Kooiman u. Jentoft 2009). 17 Letztverantwortung im Sinn einer sekundären Haftungsverantwortung wird ebenfalls von Philipp Genschel und Bernhard Zangl als ein Strukturmerkmal von Staatlichkeit hervorgehoben (Genschel u. Zangl 2007). 56 PVS, Sonderheft 52/2017 Konzeptionelle und theoretische Überlegungen wortungslücken erster Ordnung bestehen bleiben (a), wenn Akteure ihrer Verantwortung erster Ordnung regelmäßig nicht nachkommen (b) oder wenn die Verantwortungsstrukturen erster Ordnung offensichtlich, also jenseits vernünftiger Meinungsverschiedenheiten, unfair sind (c). In all diesen Fällen lässt sich mindestens von einer staatlichen Verantwortung durch Unterlassen sprechen. Da Staaten das Recht beanspruchen, alle gesellschaftlichen Beziehungen zu regulieren, und die private Durchsetzung von Haftungsansprüchen zu verbieten, kann ihnen die Rechenschaftsverantwortung in allen Fällen zugewiesen werden, in denen die staatliche Regulierung der primären Verantwortungsebene unvollständig, ineffektiv oder unfair geblieben ist. Welche Konsequenzen hat diese Letztverantwortung nun für das Verhältnis zwischen dem Staat einerseits und seinen Bürgerinnen und Bürgern andererseits? Welche Form von Haftung und Sanktionierung ergibt sich aus dieser Zurechnungsverantwortung? Meiner Ansicht nach lassen sich hier vier Dimensionen unterscheiden, die ich oben als Rechtfertigungsansprüche und Kompensations-, Kontroll- und Sanktionsrechte gegenüber der Verantwortungsinstanz eingeführt habe. Kompensationsrechte beziehen sich auf Ersatzleistungen für Schäden, die sich aus unvollständigen oder unzuverlässigen Verantwortungsbeziehungen erster Ordnung ergeben. Solche Haftungsansprüche lassen sich nicht nur theoretisch begründen, sondern existieren auch in realen Rechtsordnungen. Beispiele für solche Kompensationsrechte sind etwa das deutsche Opferentschädigungsgesetz oder das in Berlin fortwirkende preußische Tumultschadensgesetz, die jeweils eine Haftung des Staates für Schäden festlegen, die Bürgerinnen und Bürgern aus rechtswidrigen Handlungen Dritter entstanden sind (vgl. Kümper 2012). Im Hintergrund steht die Idee, dass der staatliche Anspruch auf ein Gewaltmonopol auch eine Verantwortung gegenüber den Bürgern zum zuverlässigen Schutz ihrer Rechtsgüter impliziert.18 Die Rechenschaftsverantwortung des Staates bezieht sich jedoch nicht nur auf mögliche Ansprüche auf Kompensation, sondern gerade auch auf die politische Rechenschaftsverantwortung (accountability), die in den Rechtfertigungsansprüchen, Kontroll- und Sanktionsrechten der Bürgerinnen ihren Ausdruck findet. Während Rechtfertigungsansprüche und Kontrollrechte einen Anspruch auf transparente Verfahren und öffentliche Vermittlung der staatlichen Politik begründen, besteht die Funktion von Sanktionsrechten darin, den Bürgern die Kontrolle der Ausübung der staatlichen Metaverantwortung zu ermöglichen. Demokratische Verfahren kann man aus dieser Perspektive als eine Form der Haftungsverantwortung verstehen, die der effektiven Programmierung und Sanktionierung von staatlicher Autorität dienen und es den Bürgern letztlich ermöglichen, die Metaverantwortung für die Verantwortungsstrukturen ihres Gemeinwesens selber zu übernehmen. 18 Ein Beispiel sind die Entschädigungen, die die Anwohner im Hamburger Schanzenviertel nach den Ausschreitungen im Rahmen der G20-Proteste erhalten haben. 57 Schmelzle | Staatlichkeit und Verantwortung zweiter Ordnung 4. Zwei Einwände Am Anfang dieses Aufsatzes habe ich das Bild einer dystopischen Welt ohne Verantwortung skizziert, in der soziale Kooperation regelmäßig scheitert, Bedürftige vom Wohlwollen ihrer Mitmenschen abhängig sind und politische Protestbewegungen kein Gegenüber finden, an und gegen den sie ihre Forderungen richten können. Vor diesem Hintergrund habe ich zwei Thesen über das Verhältnis von Verantwortung und Institutionen formuliert: Erstens, dass Institutionen notwendig sind, um eindeutige und sozial verlässliche Verantwortungsbeziehungen erster Ordnung zu etablieren. Aus dieser Perspektive ergeben sich Verantwortungsrelationen nur selten natürlich, unmittelbar aus moralischen Normen oder kausalen Relationen, sondern sind zumeist sozial gemacht. Ohne Institutionen, die Kriterien der Verantwortungsfähigkeit formulieren, Aufgabenverantwortung zuordnen, die normative Relevanz von Verursachungsbeziehungen bestimmen und die Standards für Rechenschaft und Haftung festlegen, bleiben Verantwortungsbehauptungen häufig unterdeterminiert und somit unverbindlich. Zweitens habe ich dafür plädiert, Staaten als Träger einer Verantwortung zweiter Ordnung zu interpretieren, denen die Verantwortung für Aufbau und Erhalt eines fairen und effektiven Systems der Verantwortung erster Ordnung zukommt und die hierfür gegenüber ihren Bürgerinnen rechenschaftspflichtig sind. Staaten haben demnach eine Metaverantwortung, faire und verlässliche Verantwortungsbeziehungen zu etablieren und eine haftende Letztverantwortung für die Fälle, in denen Verantwortungsbeziehungen erster Ordnung unvollständig, unfair oder uneffektiv bleiben. Zusammengenommen ergibt sich aus diesen Überlegungen ein starkes Argument für den Wert staatlicher Ordnungen: Wenn wir an einem fairen und effektiven System von Verantwortungsrelationen erster Ordnung interessiert sind, benötigen wir eine Instanz, die über die Fähigkeit verfügt, dieses System zu gestalten und die normativ dazu verpflichtet ist, dies auch im Sinne der Bürgerinnen zu tun. Diese Instanz ist meinem Vorschlag zu Folge der Staat. Gegen diese Rekonstruktion der Rolle des Staates als Träger von Meta- und Letztverantwortung lassen sich nun zwei Typen von Einwänden erheben, auf die ich zum Abschluss des Aufsatzes noch knapp eingehen möchte. Dies sind der Apologieeinwand und der Anachronismuseinwand. Der Apologieeinwand besagt, dass die Rekonstruktion des Staates als Träger von Verantwortung zweiter Ordnung ein unangemessen idealisiertes Bild dieser Herrschaftsform zeichnet, welches das oftmals verantwortungslose und an dem Schicksal seiner Bürger desinteressierte Wirken realexistierender Staaten ignoriere. Unabhängig davon, wie man die gegenwärtige Leistungsbilanz von Staaten einschätzt, geht dieser Einwand an der Logik des hier präsentierten Arguments vorbei: Sein Ziel ist es nicht, zu zeigen, dass Staaten eine bestimmte Funktion regelmäßig erfüllen und darum gerechtfertigt sind, sondern dass Staaten dazu verpflichtet sind, diese Funktion zu erfüllen und nur dann gerechtfertigt sind, wenn sie es tun. Aus diesem Verständnis des Staates ergibt sich ein kritischer Maßstab, der es erst zulässt, staatliches Tun und Unterlassen als verantwortungslos zu kennzeichnen und es für die Vernachlässigung der Belange der Bürgerinnen zu kritisieren. 58 PVS, Sonderheft 52/2017 Konzeptionelle und theoretische Überlegungen Der Anachronismuseinwand stützt sich schließlich auf die Beobachtung, dass das goldene Zeitalter des Nationalstaats an sein Ende gekommen ist und dass angesichts von Phänomenen begrenzter Staatlichkeit einerseits und Globalisierungs- und Denationalisierungstendenzen andererseits neue Formen der Verantwortungszuweisung angezeigt seien. Hinter dem Einwand steht die Idee, dass der teilweise Verlust der staatlichen Steuerungsfähigkeit auch einen Verlust der staatlichen Verantwortungsfähigkeit impliziere. Statt sich an der Fiktion einer staatlichen Meta- und Letztverantwortung festzuklammern, sollte daher vielmehr Verantwortung an internationale Organisationen (z.B. Archibugi 2008) und gegebenenfalls nichtstaatliche Akteuren, wie etwa Unternehmen (O‘Neill 2001; Neuhäuser 2011; 2017), übertragen werden. Wie sich der vom Anachronismuseinwand diagnostizierte Rückgang staatlicher Kontrolle auf die Zuordnung politischer Aufgaben- und Haftungsverantwortung auswirken, ist eine zentrale Frage der zeitgenössischen politischen Theorie, die eine eigenständige Auseinandersetzung verdient und vielerorts bereits erfährt.19 Dieser Diskussion kann ich hier unmöglich gerecht werden. Stattdessen möchte ich an dieser Stelle lediglich an einen Grundgedanken dieses Beitrags erinnern, der für diese Diskussion von Bedeutung ist. Der Anachronismuseinwand behauptet im Kern, dass der Rückgang staatlicher Steuerungsfähigkeit in manchen Ländern oder bestimmten Politikfeldern auch eine Veränderung der Verantwortungsrelationen nach sich ziehen müsste. Diese Schlussfolgerung halte ich für verfehlt. Wie ich in der Diskussion des Verantwortungsbegriffs gezeigt habe, sind Verantwortungsrelationen in der Regel keine direkte Folge von empirischen Verursachungsbeziehungen oder Einflussmöglichkeiten, sondern soziale Konstrukte, die wir anhand normativer Überlegungen entwerfen und rechtfertigen sollten. Für diese Überlegungen sind der Einfluss und die Fähigkeiten der Akteure wichtige Faktoren, aber ebenso bedeutsam sind beispielsweise ihre Handlungsdispositionen und ihre soziale Akzeptanz. Aus diesem Grund folgt aus dem Wandel empirischer Rahmenbedingungen nicht automatisch eine Veränderung von Verantwortungsrelationen. Insofern ist es eine normative und keine empirische Frage, was der Wandel von Staatlichkeit für die staatliche Aufgaben- und Haftungsverantwortung bedeutet. Ich glaube nun, dass es auch angesichts begrenzter Staatlichkeit einerseits und zunehmender transnationaler Interdependenz andererseits, nach wie vor gute normative Gründe gibt, Verantwortung zweiter Ordnung bei staatlichen Akteuren zu bündeln. Gerade unter Bedingungen von Interdependenz und diffuser Einflussund Verursachungsbeziehungen, ist es notwendig, einen Akteur zu identifizieren, dem die Aufgabe zukommt, soziales Handeln im Sinne des Gemeinwohls zu koordinieren und hierfür die politische Verantwortung zu tragen. Staaten sind, wie ich oben argumentiert habe, aufgrund ihrer Ressourcen und ihrer institutionellen Rolle als öffentliche Akteure für diese Aufgabe strukturell besonders gut geeignet (vgl. Schmelzle 2017; Jacob et al. 2018). Dies bedeutet nicht, das alle Staaten je- 19 Wichtige Beiträge der jüngsten Zeit stammen etwa von Beck (2016), Pavel (2015) und Wenar (2016). 59 Schmelzle | Staatlichkeit und Verantwortung zweiter Ordnung derzeit diese Anforderung erfüllen, sondern lediglich, dass sie als Akteurstyp dazu tendieren und hierfür in die Pflicht genommen werden können. Aus diesen Überlegungen folgt, dass sich staatliche Sekundärverantwortung unter Bedingungen begrenzter Staatlichkeit und internationaler Dependenz zwar wandelt, aber nicht auflöst: In dem Maße, in dem die staatliche Kontrolle interner Prozesse und externe Einflüsse zurückgeht, tritt die Autorisierung, Koordination und Kontrolle nichtstaatlicher Akteure sowie die Zusammenarbeit mit anderen Staaten und internationalen Organisationen in den Mittelpunkt der staatlichen Aufgabenverantwortung (Leibfried u. Zürn 2006). 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Einleitung In den letzten Jahrzehnten ist vor allem im englischsprachigen Raum eine Vielzahl von Beiträgen erschienen, die sich mit philosophischen Problemen historischen Unrechts befassen.1 Es geht dabei vorrangig um die Frage, welche moralischen Ansprüche den nachgeborenen Angehörigen von Opfergruppen oder gewissen Kollektiven aus der Tatsache erwachsen, dass ihre Vorfahren spezifische Formen von Unrecht erlitten haben. In diesem Aufsatz möchte ich mich nun einer anders gelagerten Frage zuwenden, die jüngst intensiv in der philosophischen Literatur über moralische Verantwortung erörtert wurde, aber bislang nur wenig Beachtung in der Debatte über historisches Unrecht gefunden hat: Unter bestimmten Bedingungen wirkt die Unwissenheit einer Person exkulpierend. Dies ist dann der Fall, wenn ihre Unwissenheit nicht auf die Verletzung von Pflichten zurückgeht. Die Pflicht, über gewisse Sachverhalte in Kenntnis zu sein, möchte ich die epistemischen Obliegenheiten einer Person nennen. Epistemische Obliegenheiten ergeben sich beispielsweise aus Aufgaben oder Rollen. Die Hausverwaltung muss wissen, ob die Leitungen in Ordnung und die Treppengeländer noch stabil sind. Die Offizierin hat sich kundig zu machen, ob die Stellung gefechtsbereit ist. Die Ärztin muss sich über die jüngsten Entwicklungen im Fach auf dem Laufenden halten. Unwissen, das sich aus der Verletzung epistemischer Pflichten ergibt, kann aus dem trivialen Grund nicht entschuldigend wirken, dass es Resultat einer Pflichtverletzung ist. Nun können sich die epistemischen Obliegenheiten einer Person nicht nur auf Vorgänge und Zustände, sondern auch auf Normen und Werte beziehen. Und bei letzterem setzt die Frage der erwähnten Debatte an: Inwiefern können wir historischen Akteuren, die Unrecht begangen haben, ihr moralisches Unwissen vorwerfen (Slote 1982, Moody-Adams 1994, Rosen 2003, 2004, Guerrero 2007, Harman 2011, Mason 2015, Wolf 1987)? Könnte es sein, dass bestimmte historische Akteure keine moralischen Vorwürfe verdienen, weil ihre Moral-Unwissenheit nicht auf die Verletzung epistemischer Obliegenheiten zurückzuführen ist? Ziel dieses Aufsatzes ist es, zu einem genaueren Verständnis der Faktoren zu gelangen, die für die Zuschreibung moralischer Verantwortung an Moral-unwissende historische Akteure relevant sein sollten.2 Abschnitt 2 rekonstruiert Argumente eines sehr einflussreichen Beitrags zu der Debatte. In „Sanity and the Metaphysics of Responsibility“ von 1987 zieht Susan 1 Zur Einführung in die Thematik: Schefczyk 2016a, 2016b. 2 Es geht im Folgenden folglich nicht um die Frage der Tatsachen-Unwissenheit, die für die Exkulpationsversuche der Deutschen nach dem Krieg zentral war. Siehe hierzu: Longerich (2006). 52/2017 64 PVS, Sonderheft 52/2017 Konzeptionelle und theoretische Überlegungen Wolf die Möglichkeit in Betracht, dass die deutschen Nationalsozialisten unschuldig Moral-unwissend gewesen sein könnten. Der Grundgedanke Wolfs lautet, dass wir Personen nur dann moralisch verantwortlich machen, wenn sie moralisch zurechnungsfähig (sane) sind – anders gesagt, wenn sie (echten) moralischen Gründen zugänglich sind. Personen können aber ihr zufolge nur dann (echten) moralischen Gründen zugänglich sein, wenn sie durch ihre Gesellschaft dazu befähigt werden. Dies sei in Nazi-Deutschland aber nicht der Fall gewesen. Offen bleibt bei Wolf allerdings, für welche Deutsche dies gelten soll. Entsprechend unklar bleibt daher auch, in welcher Hinsicht und aufgrund welcher Ursachen die fraglichen Deutschen moralisch unzurechnungsfähig gewesen sein sollen. Abschnitt 3 entwickelt einen Vorschlag, unter welchen Bedingungen die gesellschaftlich bedingte Moral-Unwissenheit einer Person als Entschuldigung für ihr moralisch falsches Handeln dienen kann. Zu diesem Zweck möchte ich den Begriff einer „moralisch (in)kompetenten Gesellschaft“ einführen und Überlegungen aufgreifen, die Gideon Rosen (2003) zugunsten der Auffassung entwickelt hat, antike Sklavenhalter seien aufgrund ihrer Moral-Unwissenheit nicht für ihr moralisch falsches Handeln verantwortlich. Dabei wird sich zeigen, dass Rosen die Standards epistemischer Sorgfalt in puncto Moral niedrig ansetzt. Dies hat zur Folge, dass viele historische Akteure ihm zufolge keine epistemischen Obliegenheiten verletzten, indem sie sich an moralisch falschen Praktiken beteiligten. Ich entwickle einen anderen Ansatz, um die bei Wolf aufgeworfene Frage nach der moralischen Zurechnungsfähigkeit einer Gesellschaft zu beantworten. Als moralisch zurechnungsfähig lässt sich eine Gesellschaft betrachten, wenn sie einen gewissen Schwellenwert epistemischer Kompetenz überschreitet. Dies ist dann der Fall, wenn intellektuelle Leistungen (Technik, Wissenschaft, Kunst...) vorliegen, die eine lokale Beherrschung der Prinzipien guter epistemischer Praxis bezeugen. Dieser Standard wird durch sehr viele Gesellschaften erfüllt, zu denen sicherlich auch das antike Griechenland und Nazi-Deutschland gehören. Folglich sind antike Sklavenhalter oder Deutsche der NS-Zeit nicht bereits dadurch exkulpiert, dass sie einer moralisch unzurechnungsfähigen Gesellschaft angehörten: Sie hätten erkennen müssen, dass sie an Unrecht beteiligt sind. Dies wiederum scheint in bestimmten Fällen eine übermäßig fordernde Position zu ergeben. Demgegenüber mache ich geltend, dass zwar die Angehörigen moralisch kompetenter Kulturen grundsätzlich unter der epistemischen Pflicht stehen, gravierendes Unrecht als solches zu erkennen, dass es aber Umstände geben könnte, die sie dafür entschuldigen, diesen Pflichten nicht gerecht zu werden. In Abschnitt 4 geht es um die Frage, was unter moralischer Verantwortungszuschreibung überhaupt zu verstehen ist. Zunächst unterscheide ich zwischen der Kontroll- und der Normierungsauffassung und unterstreiche, dass meine eigene Position letzterer nahesteht. Angewendet auf historische Akteure verliert die Meinungsverschiedenheit zwischen beiden Lagern – wie ich zeige – einiges an Brisanz, weil auch Vertreterinnen und Vertreter einer Kontrollauffassung in der Regel nicht argumentieren, es bestünde kein Grund historische Akteure moralisch abzuwerten, die unschuldig oder entschuldigt Unrecht begangen haben. Selbst wer, wie Rosen und Wolf, meint, dass Sklavenhalter oder Nazis „nichts dafür konnten“, hält sie nicht für „gute Menschen“. KONZEPTIONELLE UND THEORETISCHE ÜBERLEGUNGEN 65 Schefczyk | Vergangenes Unrecht und moralische Unwissenheit 2. Susan Wolfs Naziargument Susan Wolf (1987) hat in ihrem für die Debatte über moralische Verantwortungszuschreibung überaus einflussreichen Aufsatz „Sanity and the Metaphysics of Responsibility“ folgende Überlegung zu der Frage entwickelt, unter welchen Bedingungen die Moral-Unwissenheit einer Person exkulpierend wirkt: Einer verbreiteten Auffassung zufolge sind Personen für Handlungen moralisch verantwortlich, die sich aus ihren ureigenen Anliegen ergeben.3 Es sind dies Anliegen, die eine Person als wesentlich für ihre Identität erachtet. Sie haben im Vergleich zu anderen Anliegen sehr hohes Gewicht und organisieren das Denken und Handeln einer Person. Eben weil diese ureigenen Anliegen nicht aufzugeben wären, ohne das Selbstverständnis, die grundlegenden Werte und den Lebensplan der Person völlig zu verändern, sind sie nicht frei an- und abwählbar. Obwohl die Person über ihre ureigenen Anliegen nicht frei verfügen kann, sondern gewissermaßen mit ihnen „identifiziert“ ist, zögern wir im Alltag in der Regel nicht, sie für die aus ihnen folgenden Taten verantwortlich zu machen. Um einen historischen Fall vor Augen zu haben, möchte ich an Adolf Eichmann erinnern. In Gesprächen, die das ehemalige SS-Mitglied Willem Sassen zwischen 1953 und 1955 in Argentinien mit ihm führte, sagte Eichmann: „Dass ich, und ich sage es Ihnen jetzt zum Abschluss unserer Sachen, ich, der vorsichtige Bürokrat, der war ich, jawohl. Aber ich möchte die Sache ‚vorsichtiger Bürokrat’ etwas zu meinen Ungunsten erweitern. Zu diesem vorsichtigen Bürokraten gesellte sich ein fanatischer Kämpfer für die Freiheit meines Blutes, dem ich anstamme. […] Was meinem Volke nützt, ist für mich heiliger Befehl und heiliges Gesetz. Jawohl. Und jetzt will ich Ihnen sagen, zum Abschluss dieser ganzen Platten, wir sind ja bald zu Ende, muss ich Ihnen erstens sagen: Mich reut gar nichts. Ich krieche in keinster Weise zu Kreuze. Die vier Monate, in denen wir jetzt so hier die Sachen aufgenommen haben, in den vier Monaten, in denen Sie sich bemühten, mein Gedächtnis aufzufrischen, sehr vieles davon wurde aufgefrischt, es wäre zu leicht und ich könnte ja es billig machen […], dass ich es zutiefst bedaure, dass ich gewissermaßen etwa spiele, dass aus einem Saulus ein Paulus würde. Ich sage Ihnen, Kamerad Sassen, das kann ich nicht. Das kann ich nicht, weil ich nicht bereit bin, weil sich mir das Innere sträubt etwa zu sagen, wir hätten etwas falsch gemacht. Nein. Ich muss Ihnen ganz ehrlich sagen, hätten wir von den 10,3 Millionen Juden, die Korherr ausgewiesen hat, wie wir jetzt wissen, 10,3 Millionen Juden getötet, dann wäre ich befriedigt und würde sagen, gut, wir haben einen Feind vernichtet. Nun durch des Schicksals Tücke der Großteil dieser 10,3 Millionen Juden am Leben erhalten geblieben sind, sage ich mir, das Schicksal wollte es so. Ich habe mich dem Schicksal und der Vorsehung unterzuordnen.“4 3 Diese Auffassung ist im Anschluss an Harry Frankfurt (1969) als Gegenentwurf zu der bis dahin vorherrschenden Ansicht entwickelt worden, dass eine Person nur dann Autorin ihres Handelns (und für dieses moralisch verantwortlich) wäre, wenn sie auch anders hätte handeln können. 4 http://www.fritz-bauer-archiv.de/index.php/genocidium/eichmann-vor-gericht (Quelle: Nachlass Eichmann, Bundesarchiv, N 1497, Tonbandinterview Wilhelm (sic.) Sassen mit A. Eichmann, um 1955, DAT 1747 / X/C (Forts.) + D, 6:44ff. und K X/C (Forts.), 408ff. und 692ff., K X / C (Forts.)+D, ab 0ff.) 66 PVS, Sonderheft 52/2017 Konzeptionelle und theoretische Überlegungen Eichmann beschreibt sich als „fanatischen Kämpfer für die Freiheit seines Blutes“. Der völkische Antisemitismus ist eines seiner ureigenen Anliegen. Es steht ihm nicht (ohne weiteres) frei, kein Antisemit mehr zu sein, da es ihn als Person wesentlich ausmacht. Aber niemand wird deshalb meinen, Eichmann sei nicht Autor seiner Handlungen. Dies reicht der Autorschaftskonzeption von Verantwortlichkeit zufolge bereits aus, um ihn als moralisch verantwortlich zu betrachten. Es entspricht einer solchen Konzeption, wenn der stellvertretende Ankläger im Jerusalemer Eichmann-Prozess, Gabriel Bach, in einem Interview äußert, wenn jemals einer die Todesstrafe verdient habe, dann Eichmann.5 Wolf bestreitet nun, dass Autorschaft hinreichende Bedingung für moralische Verantwortlichkeit sei. Zur Illustration ihrer Überlegung gibt sie das Beispiel des fiktiven Diktatorensohns JoJo, dessen Erziehung darauf ausgerichtet ist, ihn zur Übernahme der moralisch perversen Werte seines Vaters zu führen. JoJos Erziehung hat den gewünschten Erfolg. Er ist völlig mit der ihm zugedachten Rolle identifiziert. Dies ändert sich auch nicht, wenn er über seine Werte und Ideale nachdenkt. „When he steps back and asks, ‚Do I really want to be this sort of person?’ his answer is resoundingly ‚Yes’, for this way of life expresses a crazy sort of power that forms part of his deepest ideal. In light of JoJo’s heritage and upbringing – both of which he was powerless to control – it is dubious at best that he should be regarded as responsible for what he does. It is unclear whether anyone with a childhood such as his could have developed into anything but the twisted and perverse sort of person that he has become.“ (Wolf 1987, S. 54) Der Diktatorensohn affirmiert die falschen Werte und Ideale, die ihm anerzogen wurden, aus vollem Herzen. Ist ihm das, was er ist und tut, vorwerfbar? Wolf unterstreicht, dass JoJo keinen Einfluss auf seine eigene Entwicklung nehmen konnte. Wem von Kindheit an verdorbene Werte und Ideale vermittelt werden, von dem könne nichts anderes erwartet werden, als dass er eine „twisted and perverse sort of person“ werde. Vor diesem Hintergrund legt sich die Deutung nahe, dass Wolf ein gewisses Maß an Kontrolle als notwendige Bedingung moralischer Verantwortung betrachtet: Kontrollanforderung: Eine Person P ist nur dann moralisch verantwortlich für Handlungen, die aus ihren ureigenen Anliegen folgen, wenn sie Kontrolle über ihre ureigenen Anliegen ausübt. Wenn die Kontrollanforderung tatsächlich eine notwendige Bedingung für moralische Verantwortung formulieren würde, so Wolf, dann hätte dies die unangenehme Konsequenz, dass niemand für das eigene Tun moralisch verantwortlich wäre. Denn niemand von uns hat die ureigenen Anliegen in geeigneter Weise unter Kontrolle. Auch Eichmann wäre demzufolge kein Vorwurf zu machen. Wenn jemals einer die Todesstrafe verdient hätte, dann Eichmann. Doch, so wäre mit der Kontrollanforderung zu ergänzen, auch Eichmann hätte keine Strafe verdient. 5 http://diepresse.com/home/innenpolitik/712028/Wenn-einer-die-Todesstrafe-verdient-hat-dann- Eichmann. (Zugriff: 27.08.2017) 67 Schefczyk | Vergangenes Unrecht und moralische Unwissenheit Das Problem mit JoJo ist aber Wolf zufolge nicht, dass er einer Indoktrination unterworfen wurde, sondern dass die Indoktrination von einer Art war, die ihn für moralische Gründe unempfänglich gemacht hat. Als realen Fall einer solchen Indoktrination bringt sie Nazideutschland ins Spiel. Von den „Nazis of the 1930s“6 erwägt sie: „These are people, we imagine, who falsely believe that the ways in which they are acting are morally acceptable, and so, we may assume, their behavior is expressive of or at least in accordance with these agents’ deep selves. But their false beliefs in the moral permissibility of their actions and the false values from which these beliefs derived may have been inevitable, given the social circumstances in which they developed. If we think that the agents could not help but be mistaken about their values, we do not blame them for the actions those values inspired.“ (Wolf 1987, 57) Wolf beschreibt Menschen, die (a) falsche moralische Überzeugungen haben, (b) angesichts der sozialen Gegebenheit zu diesen Überzeugungen gelangen mussten und (c) zudem soziokulturell nicht befähigt sind, diese Überzeugungen zu korrigieren. Der Punkt (c) enthält die eigentliche Pointe ihres Ansatzes. Wir nehmen manche Menschen von moralischen Vorwürfen aus, weil sie bestimmte Grundvoraussetzungen nicht mitbringen. Zu diesen Grundvoraussetzungen gehört die Fähigkeit, zu erkennen, dass das eigene Handeln falsch ist. Manche Gesellschaften machen nun Wolf zufolge ihre Mitglieder in bestimmten Hinsichten schuldunfähig (locally insane). Sie sind in gewissen Kontexten nicht in der Lage, relevante Tatsachen und Werte in angemessener Weise zu würdigen und ihr Verhalten entsprechend zu steuern.7 Wenn wir im Fall des fiktiven Diktatorensohns JoJo zu dem Schluss gelangen, dass er für die aus seinem verdorbenen Charakter folgenden Handlungen nicht verantwortlich gemacht werden kann, dann muss dies Wolf zufolge auch für die Mitglieder realer Gesellschaften gelten. Solche Gesellschaften möchte ich als moralisch inkompetent bezeichnen.8 Betrachten wir nun, wie Wolf den Gedanken moralisch inkompetenter Gesellschaften auf einen konkreten Anwendungsfall bezieht: Wolfs Naziargument 1. Eine Person P ist nur dann moralisch verantwortlich für ihre Handlungen H, wenn sie den für H relevanten moralischen Gründen in ausreichendem Maße zugänglich ist. 6 Es wird nicht ganz klar, warum sich Wolf auf die „Nationalsozialisten der dreißiger Jahre“ bezieht und nicht auf die gesamte Zeit der NS-Herrschaft. Ich teile die Auffassung der anonymen Gutachten, dass die Ungenauigkeit dieses historischen Bezugs unbefriedigend ist. 7 Ähnlich Slote 1982 für antike Sklavenhalter; kritisch hierzu: Moody-Adams (1994). 8 Strenggenommen sollte man stets hinzufügen, in Bezug auf was man eine Gesellschaft als moralisch inkompetent betrachtet, da der Begriff einen lokalen Anwendungsbereich hat. Eine Gesellschaft moralisch inkompetent zu nennen, legt nicht darauf fest, von ihren Mitgliedern zu behaupten, dass sie ausschließlich falsche moralische Überzeugungen hätten. Wolf nennt beispielsweise als Kandidaten für partielle moralische Schuldunfähigkeit Sklavenhalter im amerikanischen Süden der 1850er. Die Kultur des amerikanischen Südens habe deren Mitglieder unfähig gemacht, das Unrecht der Sklaverei zu erkennen. Dass diese Kultur moralisch inkompetent war mit Blick auf die Sklaverei, heißt aber nicht, dass sie in jeglicher Hinsicht moralisch inkompetent war. 68 PVS, Sonderheft 52/2017 Konzeptionelle und theoretische Überlegungen 2. Mitglieder von moralisch inkompetenten Gesellschaften sind den für H relevanten moralischen Gründen nicht in ausreichendem Maße zugänglich. 3. Nazis der dreißiger Jahre („Nazis of the 1930s“) waren Mitglieder einer moralisch inkompetenten Gesellschaft. 4. Nazis der dreißiger Jahre („Nazis of the 1930s“) waren für H nicht moralisch verantwortlich. Das offensichtliche Problem dieses Arguments liegt darin, dass die vereinfachenden Voraussetzungen von Wolfs fiktivem Beispiel nicht oder nur in sehr eingeschränkter Form für das NS-Regime gelten. Am nächsten kommen dem JoJo-Fall diejenigen, die ihre Kindheit und Jugend ganz oder zum großen Teil unter der Naziherrschaft verbracht haben. Wer nach 1933 schulpflichtig wurde, war in hohem Maße der Indoktrination durch das Regime ausgesetzt. Von den betroffenen Personen würden wir am ehesten annehmen, dass die oben genannten Bedingungen (a) – (c) für sie gelten: Viele Angehörige dieser Generation hatten falsche moralische Überzeugungen, zu denen sie angesichts der sozialen Gegebenheit mit hoher Wahrscheinlichkeit gelangen mussten und zu deren Revision sie während der NS-Herrschaft soziokulturell nicht befähigt waren. Doch es wäre merkwürdig, von dieser Generation (deren Angehörige bei Kriegsende achtzehn Jahre oder jünger waren), als den „Nazis of the 1930s“ zu sprechen. Es wäre merkwürdig, weil diese Generation keine (oder höchstens eine völlig marginale) Rolle für die Verbrechen des Regimes gespielt hat und sich die Frage der moralischen Verantwortung für sie damit ohnehin nicht stellt. Ungleich sinnvoller ist die Verantwortungsfrage für die mehrheitlich um 1900 herum geborenen Protagonisten des Reichssicherheitshauptamtes, die von Michael Wildt so genannte „Generation des Unbedingten“ (Wildt 2002; s.a. Herbert 1996). Die Primärsozialisation dieser Generation war vor der Machtübernahme des Regimes abgeschlossen. Wenn jemand wie Eichmann sich als „fanatischen Kämpfer für die Freiheit seines Blutes“ beschreibt, so ist dies nicht das Ergebnis der Indoktrination eines totalitären Staates oder der für das Kaiserreich (in dem er seine Kindheit verbrachte) typischen moralischen Erziehung. Es ist vielmehr Ausdruck der NS-Ideologie, deren Formierungsphase in die Zeit der Weimarer Republik fällt.9 Wie immer man diesen Prozess im Einzelnen beschreiben möchte, er hat wenig offensichtliche Ähnlichkeit mit Wolfs JoJo-Fall. Um die Verantwortungsintuition aus diesem Fall auf die „Nazis of the 1930s“ zu übertragen, wäre zu zeigen, dass – entgegen dem Anschein – für einen genauer zu bestimmenden Personenkreis ähnliche Bedingungen gälten wie für JoJo. Ohne solche Ausführungen ist die Plausibilität des Arguments von Wolf für die „Nazis of the 1930s“ äußerst gering.10 9 Wolfgang Bialas hat die „nationalsozialistische Moral“ vielmehr als Resultat der „weltanschaulich-moralischen Krise der Weimarer Republik“ (Bialas 2014, S. 19–62) beschrieben. 10 Dass der damaligen deutschen Kultur ein eliminatorischer Antisemitismus eingeschrieben war (und sie insofern locally insane war), hat Daniel Goldhagen (1996) in Hitlers willige Vollstrecker vertreten. Wie sich diese These auf die Frage moralischer Verantwortung auswirkt, diskutiere ich in Schefczyk (2012, S. 168 ff.). 69 Schefczyk | Vergangenes Unrecht und moralische Unwissenheit Damit ist nicht gesagt, dass die normativen Modell-Überlegungen Wolfs zu keinen anwendbaren Resultaten führen. Die allgemeine Form ihrer normativen These lautet: Zugänglichkeitsthese: Eine Person P ist nur dann moralisch verantwortlich für ihre Handlungen H, wenn sie den für H relevanten moralischen Gründen in ausreichendem Maße zugänglich ist. Es ist denkbar, dass wir bestimmten oder fast allen Mitgliedern einer gegenwärtigen Gesellschaft, wie Nordkorea, oder einer früheren Gesellschaft, wie dem Athen des fünften vorchristlichen Jahrhunderts, keine Vorwürfe für bestimmte ihrer moralisch falschen Handlungsweisen machen sollten. Um hier zu einem mehr als intuitiven Urteil gelangen zu können, muss jedoch der Gedanke einer „moralisch inkompetenten Gesellschaft“ viel genauer gefasst werden als dies bei Wolf geschieht. Dies ist Aufgabe der nächsten beiden Abschnitte: Unter welchen Bedingungen lässt sich von der moralischen Inkompetenz einer Gesellschaft mit Blick auf Handlungen vom Typ H sprechen? 3. Moralisch inkompetente Kulturen Um den Begriff einer moralisch inkompetenten Kultur zu präzisieren, möchte ich zunächst Thesen Gideon Rosens aufgreifen. In seinem wichtigen Aufsatz „Culpability and Ignorance“ beschäftigt er sich mit der Frage, ob man antiken Sklavenhaltern moralische Vorwürfe machen könne. Sklaverei wurde in der Antike zwar als Übel für die Sklaven angesehen. Aber dieses Übel wurde als vergleichbar angesehen mit Krankheiten, Unfällen oder Naturkatastrophen. Gestützt auf Mendelsohn (1949) und Finley (1998), nimmt Rosen an, dass so gut wie niemand vor der Spätantike auf die Idee kam, Sklaverei aus moralischen oder religiösen Gründen abzulehnen.11 Die Institution der Sklaverei wurde nicht in Frage gestellt. Sklaverei wurde als etwas Normales betrachtet, was keiner eigenen Rechtfertigung bedarf: „Ancient Slavery. In the ancient Near East in the Biblical period the legitimacy of chattel slavery was simply taken for granted. No one denied it was bad to be a slave, just as it is bad to be sick or deformed. The evidence suggests, however, that until quite late in antiquity it never occurred to anyone to object to slavery on grounds of moral or religious principle. So consider an ordinary Hittite lord. He buys and sells human beings, forces labor without compensation, and separates families to suit his purposes. Needless to say, what he does is wrong. The landlord is not entitled to do these things. But of course he thinks he is.“ (Rosen 2003, S. 64, Hervorhebung MS) 11 Hierzu ist anzumerken, dass im Athen des vierten vorchristlichen Jahrhunderts die Sklaverei ihre Selbstverständlichkeit zumindest soweit verloren hatte, dass Aristoteles in der Politik eine Behandlung der Frage für angezeigt hielt. „Ob es nun einen Menschen gibt, der von Natur derart ist oder nicht, und ob es besser und gerecht ist für einen Menschen, Sklave zu sein oder nicht, oder ob überhaupt jede Sklaverei gegen die Natur ist, dies ist nun zu untersuchen.“ (Politik 1254a10-20) Peter Garnsey (1996) geht davon aus, dass Kritik an jeglicher Sklaverei zur Zeit des Aristoteles wenig verbreitet war. Wir können diese Frage hier außer Acht lassen, weil Rosen im Beispiel auf die Hethiter Bezug nimmt, ein kleinasiatisches Volk des zweiten vorchristlichen Jahrtausends. 70 PVS, Sonderheft 52/2017 Konzeptionelle und theoretische Überlegungen Die Summe der für moralisch erlaubt oder geboten gehaltenen sozialen Praktiken, rechtlichen Regeln und gesellschaftlichen Strukturen eines Kollektivs bilden das soziokulturell Normale. Überzeugungen über das Gebotene und Erlaubte und Überzeugungen über das Übliche und Normale stützen sich typischerweise wechselseitig. Personen orientieren sich im Handeln im Regelfall an dem, was sie für normal halten; und sie sind überzeugt, dass das Normale mit den Anforderungen der Moral im Einklang steht. Der Befund, dass in einer Gesellschaft moralisch falsche Überzeugungen als selbstverständlich und richtig angesehen werden, hat jedoch für sich genommen noch keine entlastende Wirkung. Entlastend wirkt er erst in Verbindung mit folgender These Rosens über die epistemischen Obliegenheiten einer durchschnittlichen Person: „(...) one is normally under no obligation to rethink the uncontroversial normative principles that form the framework for social life.“ (Rosen 2003, S. 65) Ich möchte dies die Unangefochtenheitsthese nennen: Unangefochtenheitsthese: Wenn die Praktiken P (a) zum soziokulturell Normalen in Gesellschaft G gehören und (b) das soziokulturell Normale unangefochten gilt, gehört es nicht zu den epistemischen Obliegenheiten der Mitglieder von G, den deontischen Status von P in Frage zu stellen.12 Die Intuition hinter dieser These lautet: Wenn niemand sonst in einer Gesellschaft auf den Gedanken kommt, die Erlaubtheit einer Praxis in Frage zu stellen, dann kann man dies billigerweise auch nicht von einem einzelnen Mitglied erwarten. Das offensichtliche Problem der Unangefochtenheitsthese liegt in der Interpretationsbedürftigkeit des Wortes „Unangefochtenheit“ verborgen. In „Die Schuldfrage“ schreibt Karl Jaspers, in Nazideutschland sei zwölf Jahre lang keine öffentliche Diskussion möglich gewesen (Jaspers 1946, 20). Das Regime hat dies nicht zugelassen, und in diesem Sinne war das in ihm Normale „unangefochten“. Aber dies taugt kaum als Begründung dafür, dass die Deutschen nicht verpflichtet gewesen wären, die normativen Prinzipien der Naziherrschaft zu hinterfragen. Die Unangefochtenheitsthese ist daher sinnvollerweise auf die „kulturellen Ressourcen“ einer Gesellschaft zu beziehen. Eine soziokulturelle Praxis N der Gesellschaft G gilt unangefochten, wenn ein Verzicht auf N für die Angehörigen von G undenkbar ist. „Undenkbarkeit“ wiederum bedeutet, dass die Mitglieder einer Gesellschaft nicht auf den Gedanken kommen können, dass eine soziale Praxis moralisch falsch ist. Dies ist dann der Fall, wenn in einer Kultur keine epistemische Auslöser bezüglich des deontischen Status’ einer Praxis vorhanden sind; liegen dagegen solche Auslöser vor, so ist in einer Gesellschaft der Verzicht auf diese Praxis nicht undenkbar. Auslöserthese: Wenn für die Mitglieder von G epistemische Auslöser vorliegen, über den deontischen Status von P nachzudenken, so gilt P in G nicht unange- 12 Unter dem deontischen Status ist hier die Erlaubtheit (Gebotenheit) oder Verbotenheit einer sozialen Praxis zu verstehen. 71 Schefczyk | Vergangenes Unrecht und moralische Unwissenheit fochten. Es gehört dann zu epistemischen Obliegenheiten der Mitglieder von G , über den deontischen Status von P nachzudenken. Anknüpfend an Gideon Rosen, möchte ich drei Arten epistemischer Auslöser unterscheiden:13 (a) Unbestreitbare innere Widersprüche der Normenordnung (hard cases): Es treten Konflikte zwischen etablierten Normen einer Gesellschaft auf (zum Beispiel Antigones Konflikt, dem Befehl des Königs oder dem ungeschriebenen Gesetz des Unterweltgottes zu folgen); (b) Manifeste Meinungsverschiedenheiten zwischen gesellschaftlichen Akteuren über die Normenordnung: Das Bestehen oder die Begründung eines Rechts oder einer Pflicht wird herausgefordert (zum Beispiel Haimons Kritik am Anspruch Kreons, Eigentümer der Polis zu sein, oder die zwischen Antigone, Haimon und Kreon bestehende Meinungsverschiedenheit über die Frage, ob Kreon berechtigt ist, die Beerdigung von Polyneikes zu untersagen); (c) Widersprüche im eigenen Überzeugungssystem: Das eigene System moralischer Überzeugungen enthält Widersprüche (zum Beispiel zwischen den eigenen Überzeugungen, dass (i) alle Menschen gleiche Rechte haben, dass (ii) Frauen Menschen sind und dass (iii) Frauen weniger Rechte haben sollten als Männer). Nehmen wir zur Illustration einen Fall, in dem die Unangefochtenheitsthese offensichtlich nicht gilt und in dem klarerweise epistemische Auslöser vorliegen: Harald Welzer hat nachgezeichnet, dass die „nationalsozialistische Moral“ das Ergebnis einer „kollektiven normativen Orientierungsveränderung in der deutschen Gesellschaft nach 1933“ (Welzer 2005, 46) war. Die Entrechtung der jüdischen Bevölkerung war innerhalb eines relativ kurzen Zeitraums zur Normalität geworden. Die meisten Täter hatten selbst einen bedeutenden Teil ihrer Lebenszeit in einer Gesellschaft verbracht, in der solche Entrechtung nicht praktiziert wurde (und entsprechend nicht als soziokulturell normal galt). Dass die Entrechtung von Juden zur soziokulturellen Normalität des NS-Regimes gehörte, kann insofern keine exkulpierende Wirkung haben. Den Deutschen standen damals die kulturellen Ressourcen zur Verfügung, die ihnen erlaubt haben, das Unrecht in Frage zu stellen. Mithilfe der Auslöserthese lässt sich mit einer weiteren normativen These auf konzeptioneller Ebene ein Vorschlag präzisieren, wann historische Akteure keine Vorwürfe für ihre Beteiligung an moralisch falschen Praktiken verdienen. Unschuldsthese: Wenn es nicht zu den epistemischen Obliegenheiten der Mitglieder der Gesellschaft G gehört, über den deontischen Status der soziokulturell normalen Praxis P nachzudenken, so kann ihnen nicht vorgeworfen werden, sich an P zu beteiligen. 13 “One is obliged to reflect in hard cases, in response to serious criticism, in response to known diversity of opinion and in response to perceived tensions in one’s moral view. But when what one takes to be a transparently correct moral verdict meets with no such friction, one is neither negligent nor reckless in failing to subject that verdict to special scrutiny.” (Rosen 2003, S. 65, Hervorhebung MS). 72 PVS, Sonderheft 52/2017 Konzeptionelle und theoretische Überlegungen Das intellektuelle Leben der antiken Hochkulturen war wohl weit genug entwickelt, um epistemische Auslöser für das Nachdenken über die Erlaubtheit der Sklaverei zu enthalten. In noch höherem Maße gilt dies von Nazideutschland. Insofern kann der Gedanke der Unschuldsthese keine Anwendung auf sie finden. Daraus folgt aber nicht unmittelbar, dass ihnen ihr moralisch falsches Handeln vorzuwerfen ist. Denn es ist eine Sache, die Mitglieder einer Kultur für verpflichtet zu halten, über den deontischen Status einer Praxis nachzudenken, und eine andere, sie dafür verantwortlich zu machen, in diesem Nachdenken zu falschen Ergebnissen zu gelangen. Susan Wolfs fiktiver JoJo-Fall ist nicht so aufgebaut, dass dieser niemals auf die Idee kommt, seine Werte und Ideale kritisch zu befragen. Er macht dies sehr wohl, kommt dabei aber nicht zum richtigen Ergebnis.14 Die Frage ist daher nicht allein: „Wann können wir von den Angehörigen beliebiger Kulturen erwarten, dass sie in der Lage sind, die richtigen Fragen zu stellen?“, sondern auch: „Wann können wir erwarten, dass sie die richtigen Antworten auf die richtigen Fragen finden?“ Eine radikale Position könnte behaupten, dass dies immer dann erwartet werden darf, wenn epistemische Auslöser vorliegen. Wären diese nachweisbar, ließe sich sagen, dass die betreffende Gesellschaft in ausreichendem Maße moralisch kompetent war. Eine weniger radikale Antwort ist bei Rosen zu finden. Ähnlich wie Wolf lässt er seinen Hethiterfürsten fragen, ob seine Sklavenhaltung falsch wäre: „Let us suppose he asked himself, ‚Is this wrong (shameful, base)?’ – and coming up with nothing, went on as before. There may be cogent arguments against slavery from premises our Hittite accepts, or might come to accept. But if there are, they are not obvious, and his failure to discover them need not signal recklessness or negligence on his part. To the contrary, it is compatible with his having been unusually reflective. Given the intellectual and cultural resources available to a second millennium Hittite lord, it would have taken a moral genius to see through to the wrongness of chattel slavery.“ (Rosen 2003, S. 66) Auffällig an dieser Überlegung ist der Umstand, dass Rosen nicht verlangt, dass Personen in der Lage sind, logische Schlüsse aus ihren eigenen Überzeugungen zu ziehen („premises our Hittite accepts“). Selbst wenn die richtigen moralischen Überzeugungen sozusagen „logisch griffbereit liegen“ wäre es laut Rosen zu viel verlangt, sie von den normalen Mitgliedern einer Gesellschaft zu erwarten. Von normalen Menschen sind solche Erkenntnisse nur erwartbar, wenn sie offensichtlich („obvious“) sind. Ich möchte dies die Offensichtlichkeitsthese nennen: Offensichtlichkeitsthese: Nur wenn eine zum soziokulturell Normalen gehörende falsche moralische Praxis P offensichtlich falsch ist, gehört es zu den epistemischen Obliegenheiten eines Mitglieds der Gesellschaft, die Falschheit von P zu erkennen. Unter welchen Umständen eine solche „Offensichtlichkeit“ gegeben ist, bleibt bei Rosen unklar. War die moralische Falschheit der Sklaverei im Athen des vierten vor- 14 „When he steps back and asks, ‚Do I really want to be this sort of person?’ his answer is resoundingly ‚Yes’, for this way of life expresses a crazy sort of power that forms part of his deepest ideal.“ (Wolf 1987, S. 54). 73 Schefczyk | Vergangenes Unrecht und moralische Unwissenheit christlichen Jahrhunderts für jeden offensichtlich, der bereit war, über die Frage nachzudenken? Die Schwächen in Aristoteles’ Argumentation für die „natürliche Sklaverei“ sind für die heutige Leserschaft leicht zu erkennen, doch waren sie es auch für ihn selbst? Um Fragen dieser Art in erster Annäherung zu beantworten, möchte ich den Begriff der „epistemischen Kompetenz einer Gesellschaft“ einführen. Unter der „epistemischen Kompetenz“ möchte ich die graduelle Fähigkeit verstehen, richtige Überzeugungen zu erfassen. Eine Person oder Gesellschaft, die viele richtige und kohärente Überzeugungen bildet, ist epistemisch in hohem Maße kompetent; eine Person, die wenige richtige und kohärente Überzeugungen bildet, ist epistemisch in geringem Maße kompetent. Die Mitglieder einer Gesellschaft G sind für falsche moralische Überzeugungen nur dann verantwortlich, wenn sie einen ausreichenden Grad an epistemischer Kompetenz aufweisen. Moralische Zurechnungsfähigkeit: Eine Gesellschaft G gilt als moralisch zurechnungsfähig, wenn G einen Schwellenwert epistemischer Kompetenz überschreitet. Normierungsvorschlag: Eine Gesellschaft G überschreitet einen Schwellenwert epistemischer Kompetenz, wenn intellektuelle Leistungen vorliegen (Technik, Literatur, Wissenschaft, Philosophie, Gesetzgebung), die eine lokale Beherrschung der Prinzipien guter epistemischer Praxis demonstrieren. Dem Normierungsvorschlag liegt – kantianisch gesprochen – der Gedanke der Einheit von theoretischer und praktischer Vernunft zugrunde. Epistemische Kompetenzen, die zur Entwicklung von technischen Lösungen oder Theorien benötigt werden, sind auch für die Entwicklung moralischer Überzeugungen entscheidend. Hierzu gehört die Fähigkeit, wesentliche von nicht-wesentlichen Eigenschaften zu unterscheiden, Ceteris-Paribus-Annahmen zu formulieren, Beschreibungen zu universalisieren, Widersprüche zwischen Vermutungen und Beobachtungen zu bemerken sowie Vorannahmen im Lichte von Erfahrungen zu revidieren. Die vorgeschlagene Normierung greift den auch bei Rosen zu findenden, dort aber unbestimmt bleibenden Gedanken „kultureller Ressourcen“ auf. Ich möchte zumindest kursorisch aufzählen, welche Prinzipien zu einem Katalog guter epistemischer Praxis gehören könnten. 1. Begründungsprinzip: Personen sollten in der Lage sein, Gründe für ihre Überzeugungen zu nennen. Gründe für p sind (Überzeugungen über) Tatsachen, die dafür sprechen, dass p (der Fall ist/verboten ist). Das Begründungsprinzip fordert nicht, dass die für eine Überzeugung geltend gemachten Gründe tatsächlich tragfähig sind. Es fordert nur, dass eine Person Begründungsbeziehungen zwischen Überzeugungen herzustellen versucht. 2. Abhängigkeitsprinzip: Dieses epistemische Prinzip besagt, dass der subjektive Überzeugungsgrad von p eine Funktion der Gründe und Gegengründe darstellt.15 Gemäß Abhängigkeitsprinzip müssen Evidenzen für nicht-p eine Korrektur des subjektiven Überzeugungsgrads von p nach sich ziehen. 3. Quellenprinzip: Zur guten epistemischen Praxis gehört, dass der subjektive Überzeugungsgrad von p berücksichtigt, wie hoch der Grad an epistemischer Zuverlässigkeit einer Quelle ist, auf die eine Überzeugung zurückgeht. Zuverlässige Quellen sollten ceteris paribus bei der Überzeugungsbildung höheres Gewicht haben als Propositionen, die von weniger zuverlässigen Quellen 15 Der subjektive Überzeugungsgrad nimmt Werte zwischen Null (unmöglich wahr/sicher falsch) und Eins (notwendigerweise wahr/keinesfalls falsch) an. 74 PVS, Sonderheft 52/2017 Konzeptionelle und theoretische Überlegungen beglaubigt werden. 4. Fallibilitätsprinzip: Jegliche empirisch gehaltvolle Überzeugung könnte falsch sein. 5. Überprüfungs prinzip: Die Irrtumsmöglichkeit begründet das Prinzip, Überzeugungen systematisch zu überprüfen, so dass ein hoher Grad an epistemischer Zuverlässigkeit erreicht wird. Der obige Normierungsvorschlag verlangt nicht, dass eine Gesellschaft in einem Großteil ihrer sozialen Praktiken jedes der fünf genannten Prinzipien beherzigt. Dies ist wohl nur in modernen wissenschaftlich-technologischen Zivilisationen weitgehend der Fall. Um von der moralischen Zurechnungsfähigkeit einer Gesellschaft auszugehen, ist lediglich die lokale Beherrschung der Prinzipien verlangt. Auch Gesellschaften, die in vielen Bereichen systematisch gegen das Abhängigkeits-, das Fallibilitäts- und das Überprüfungsprinzip verstoßen, können sehr wohl moralisch zurechnungsfähig sein. Dies wäre beispielsweise der Fall, wenn diese Gesellschaften über Wissenschaften verfügten oder andere Formen der systematischen Wissensgewinnung und -auswertung hätten (in der Seefahrt oder im Tempelbau), die eine fortgeschrittene epistemische Praxis erfordern. George Sher schreibt, sein Ansatz sei vereinbar mit der Auffassung, Menschen, die in Sklavenhaltergesellschaften aufgewachsen seien, seien ganz oder teilweise entschuldigt, „because they do not have reason to regard the relevant forms of behavior as wrong“ (Sher 2009, S. 99 FN). Doch natürlich haben die Mitglieder von Sklavenhaltergesellschaften Grund, die Sklaverei für falsch zu halten. Die Frage ist, ob sie die „kulturellen Ressourcen“ haben, diese Einsicht zu fassen – und der hier vertretene Normierungsvorschlag lautet, dass von dem Vorliegen dieser Ressourcen immer dann auszugehen ist, wenn Prinzipien guter epistemischer Praxis lokal beherrscht werden. Die hier vorgeschlagene Normierung stellt Anforderungen, die hoch genug sind, um die Gesellschaft Athens im fünften und vierten vorchristlichen Jahrhundert als moralisch zurechnungsfähig zu betrachten, gesteht aber zu, dass nicht alle Gesellschaften diese Bedingung erfüllen. Aristoteles, der im Athen des vierten vorchristlichen Jahrhunderts lebte, verfügte meinem Normierungsvorschlag zufolge über die „kulturellen Ressourcen“, richtige moralische Überzeugungen zu bilden. Vor diesem Hintergrund möchte ich folgende These vertreten: These vorwerfbarer Moral-Unwissenheit: Liegen epistemische Auslöser vor, so sind die Mitglieder von moralisch zurechnungsfähigen Gesellschaften für ihre falschen moralischen Überzeugungen verantwortlich. Diese These könnte als übermäßig fordernd angesehen werden.16 Ginge es nicht zu weit, beispielsweise die Mitglieder einer theokratischen Gesellschaft für die Beteiligung an ungerechten Praktiken moralisch verantwortlich zu machen, nur weil im Bereich des Tempelbaus oder der Seefahrt Prinzipien guter epistemischer Praxis lokal beherrscht wurden? Doch dies würde übersehen, dass die These das Vorliegen epistemischer Auslöser verlangt. Der Gedanke der Normierung lau- 16 Eine noch strengere Auffassung vertritt Elizabeth Harman (2011, S. 459), der zufolge alle Menschen moralisch verpflichtet sind, von den für unser Handeln relevanten moralischen Wahrheiten überzeugt zu sein. Die Position hat den Vorzug der Einfachheit, insofern sie Personen für jegliche Handlung aus Moral-Unwissenheit verantwortlich macht; dieser Vorzug ist aber zugleich auch ihr Nachteil, da die Begründung dieser Normierung einzig darin bestehen könnte, dass moralisches Wissen selbstevident wäre – doch dies ist offensichtlich nicht der Fall (siehe hierzu auch: Schefczyk 2012, S. 39–42). 75 Schefczyk | Vergangenes Unrecht und moralische Unwissenheit tet insofern: Wenn inhärente Widersprüche einer Normenordnung oder Meinungsverschiedenheiten über ihren Gehalt offenbar sind, dann sollten die Erwartungen über die Deliberationsergebnisse an den realisierten Prinzipien guter epistemischer Praxis geeicht werden. Doch möglicherweise geht dies manchen immer noch zu weit. Wenn noch nicht einmal ein Genie wie Aristoteles die Falschheit der Sklaverei klaren Auges erkannte, ist es dann nicht verfehlt, nicht nur ihn, sondern beliebige Mitglieder seiner Gesellschaft für ihre moralische Fehlmeinung verantwortlich zu machen? In diese Richtung scheint Miranda Frickers (2010) Überlegung zu gehen, dass „strukturell verursachtes“ moralisches Unwissen nicht vorgeworfen werden dürfe. Worin könnte jedoch solche „strukturelle Verursachung“ im Falle moralisch zurechnungsfähiger Gesellschaften bestehen? Eine mögliche Antwort lautet, dass die mit der Sklaverei für die Gesellschaftsmitglieder verbundenen Vorteile von einer Art waren, der einen Verzicht auf sie „undenkbar*“ gemacht hat. Als „undenkbar*“ könnte ein solcher Verzicht gelten, wenn er die Aufgabe alles dessen bedeuten würde, was die „Identität“ einer Gesellschaft und ihrer Mitglieder ausmachte. Die Gesellschaft Athens mit ihren bemerkenswerten Leistungen in den Bereichen Wissenschaft, Kultur und Politik basierte auf einem System der Sklavenausbeutung. Dies aufzugeben, hätte von den Athenern verlangt, dasjenige aufzugeben, was sie für ihre Einzigartigkeit und Großartigkeit hielten. „Undenkbar*“ wäre ein solcher Verzicht für sie nicht, weil die Gesellschaft moralisch unzurechnungsfähig wäre, sondern weil die Deliberation durch die auf dem Spiel stehenden Interessen in einer Weise verzerrt würde, die erklärte, warum noch nicht einmal Aristoteles zu dem richtigen Ergebnis gelangte. Diese Überlegung führt zu folgender These: These entschuldigter Moral-Unwissenheit: Mitglieder von moralisch zurechnungsfähigen Gesellschaften G können für ihre falschen moralischen Überzeugungen hinsichtlich Praxis P entschuldigt werden, wenn der Verzicht auf P mit der Aufgabe konstitutiver Werte und Ideale für die Mitglieder von G verbunden wäre. Angenommen, die These entschuldigter Moral-Unwissenheit wäre plausibel. Mir scheint, dass sie eine Art von moralischem Vorwurf gegen eine Sklavenhaltergesellschaft, wie die des Aristoteles, festhält. Zwar ist richtig, dass eine erfolgreiche Entschuldigung dazu führt, dass wir einen Vorwurf ganz oder teilweise zurücknehmen – jedoch gilt dies nur in einem bestimmten Sinne, der das Bedeutungsspektrum moralischer Vorwürfe nicht ganz abdeckt. Wichtig ist hierbei, sich die Besonderheit entschuldigter Moral-Unwissenheit gegenüber der unschuldigen Moral-Unwissenheit zu vergegenwärtigen. Die unschuldige Moral- Unwissenheit lässt sich mit einer Situation vergleichen, in der eine bestimmte wissenschaftliche Entdeckung noch nicht gemacht wurde. Bei der entschuldigten Moral-Unwissenheit wird demgegenüber eine moralische Entdeckung durch nicht-moralische Gründe, durch Gründe des Eigeninteresses, blockiert.17 17 Die These entschuldigter Moral-Unwissenheit stellt keine Variante eines Überforderungseinwandes dar – zumindest, wenn ein solcher Einwand als Aufhebung der primären Pflicht verstanden wird. Die These besagt nicht, dass die Mitglieder der beschriebenen Gesellschaft keinen Fehler gemacht hätten, indem sie eine Praxis, wie die Sklaverei, für erlaubt hielten. Es besagt lediglich, dass Menschen Fehler solcher Art mit hoher Wahrscheinlichkeit begehen und daher als entschuldigt gelten. 76 PVS, Sonderheft 52/2017 Konzeptionelle und theoretische Überlegungen 4. Moralische Vorwürfe für Moral-Unwissenheit In der Debatte über Zuschreibung moralischer Verantwortung lassen sich grob zwei Stränge unterscheiden, die Kontrollauffassung und die Normierungsauffassung:18 In dem Kontroll-Strang – zu dem Smith (1983), Zimmerman (1997), Rosen (2003, 2004) und Levy (2003, 2009) gehören – wird angenommen, moralische Vorwürfe setzten voraus, dass eine Person in der kausalen Vorgeschichte einer Tat in relevanter Weise wissentlich falsch gehandelt habe. Ist einer Person zum Zeitpunkt des Handelns nicht klar, dass ihr Tun (ihr ϕ-en) moralisch falsch ist, so ist sie – dieser Auffassung zufolge – für ihr ϕ-en nur dann moralisch verantwortlich, wenn sie ihr Unwissen in vorwerfbarer Weise herbeigeführt hat – und dies bedeutet, dass das Unwissen seinerseits das Resultat eines wissentlich falschen Tuns oder Unterlassens sein muss. In dem Normierungs-Strang – zu dem Sher (2006, 2009), FitzPatrick (2008), Harman (2011) und Mason (2015) zu rechnen sind – geht man demgegenüber davon aus, dass moralische Vorwürfe kein wissentlich falsches Handeln voraussetzen. In vielen Fällen richtet sich der moralische Vorwurf auf die Tatsache, dass eine Person in spezifischer Weise einer Normierung nicht gerecht geworden ist. Aus rollenspezifischen Aufgaben, Versprechen oder den Prinzipien guter epistemischer Praxis folgen epistemische Obliegenheiten, die das Vergessen, Übersehen, oder Falscheinschätzen vorwerfbar machen: Wenn jemand aus Flüchtigkeit, Vergesslichkeit, Unpünktlichkeit, Unkonzentriertheit, Aufregung, geistiger Trägheit oder Ähnlichem unwissentlich falsch handelt, so wird der Vorwurf nicht zurückgestellt, bis eine „Umnachtungshandlung“, ein „benighting act“ (Smith 1983, S. 547), ausgemacht ist;19 vielmehr wird die Person gerade für ihre Flüchtigkeit, Vergesslichkeit, Unpünktlichkeit, Unkonzentriertheit, Aufregung, geistige Trägheit oder Ähnliches, die zu dem falschen Handeln und den missliebigen Konsequenzen geführt haben, unmittelbar verantwortlich gemacht.20 Doch was tun wir eigentlich, wenn wir eine Person für eine falsche Handlung moralisch verantwortlich machen? Einer verbreiteten Auffassung zufolge lizensieren solche Zuschreibungen das Haben und – gegebenenfalls – auch das Äußern von Gefühlen der Empörung und Abscheu.21 Wenn die antiken Sklavenhalter (Rosens Beispiel) oder die Nazis (Wolfs Beispiel) nicht für ihre Handlungen moralisch verantwortlich gewesen wären, so würde es nach dieser Sichtweise nicht angemessen sein, Berichte über sie und ihr Handeln mit Empörung oder Abscheu zur Kenntnis zu nehmen. Vielmehr sollten wir ihr Tun als etwas verstehen, in das sie selbst auf unglückselige Weise verwickelt waren. Folgt man der Kontrollauffassung, so ist die Verantwortungszuschreibung – wie gesagt – nur dann angebracht, wenn die Person zu einem bestimmten Zeitpunkt wissentlich falsch gehandelt hat. 18 Die Unterscheidung ist wie gesagt grob – und sie ist nicht erschöpfend. Beispielsweise weist Talbert (2013) die Kontrollauffassung zurück, ohne die Normierungsauffassung zu vertreten. 19 Die Philosophin Holly Smith hat die einflussreiche These vertreten, dass Unwissenheit vorwerfbar wäre, wenn sie sich aus einem sogenannten „benighting act“ (Smith 1983, S. 547) ergäbe, das heißt, dem bewussten Herbeiführen eines Zustands der Unwissenheit. 20 Eine präzise ausformulierte Fassung dieses Gedankens findet sich bei Sher (2009, S. 88). 21 Klassisch hierzu: Strawson (1993 [1962]). 77 Schefczyk | Vergangenes Unrecht und moralische Unwissenheit Demgegenüber weitet die Normierungsauffassung die Menge der Handlungen, für die Individuen verantwortlich sind, auch auf solche aus, die nicht unter ihrer unmittelbaren Kontrolle stehen oder standen. Wie gesagt: Pflichten normieren Erwartungen an das Kontroll-Vermögen von Akteuren. Fehlende Kontrolle dispensiert insofern in vielen Fällen nicht von der Verantwortung – sie ist vielmehr Gegenstand des auf eine Normierung gestützten moralischen Vorwurfs. So lizensieren aus dieser Sicht Berichte über antike Sklavenhalter oder Nazis moralische Verantwortungszuschreibungen, weil sie auf je unterschiedliche Weise relevante epistemische und (in der Folge) moralische Standards unterboten haben.22 Die Normierungsauffassung kommt hier vermutlich unserer intuitiven Bewertung des konkreten Anwendungsfalls (Sklavenhalter, Nazis) näher als die Kontrollauffassung, die aus Sicht vieler die Schrecken der Geschichte zu großzügig entschuldigt (Levy 2003, S. 147). Andererseits findet die Kontrollauffassung in ihrer abstrakten Fassung so viel intuitive Zustimmung, dass – wie George Sher (2009) bemerkt – sie kaum je begründet wurde. Dieser Intuition zufolge ist es – wie gesagt – falsch, sich über Handlungen zu echauffieren, welche die handelnde Person unter den gegebenen Bedingungen nicht in eine andere Richtung hätte steuern können. Wenn Intuitionen so nachhaltig entgegengesetzt sind, ist es oftmals lohnend, nach dem zu fragen, was beide Seiten verbindet. Wichtig scheint mir dabei: Wenn Rosen und Wolf argumentieren, dass wir Sklavenhaltern oder Nazis keine moralischen Vorwürfe machen sollten, wollen sie nicht sagen, dass deren jeweiliges Handeln nicht moralisch kritikwürdig gewesen sei. Formuliert man es in dieser Weise, verliert die Auseinandersetzung zwischen den beiden Strängen mit Blick auf historische Akteure einiges an Brisanz. Die Frage, ob man berechtigt sei, über das Handeln einer Person empört zu sein, oder ob man es lediglich als moralisch kritikwürdig begreifen dürfe, mag in vielen Fällen einen echten Unterschied machen, weil das Haben und Ausdrücken von moralischen Gefühlen sich auf das eigene und das Handeln anderer auswirkt. Indem wir empörte Vorwürfe gegeneinander erheben, versuchen wir, auf unsere Handlungsweisen einzuwirken. Wenn wir jedoch über die Frage der moralischen Verantwortung von historischen Akteuren, wie Nazis oder Sklavenhaltern, nachdenken, verfolgen wir dieses Ziel nicht. Vielmehr versuchen wir, sie in einer Art von „ethischer Rangordnung“ zu platzieren. Eine solche Rangordnung ordnet Lebensformen an. Selbst wenn jemand Wolf und Rosen Recht geben wollte, dass bestimmte Sklavenhalter und Nazis unschuldig unwissend waren, würde dies nichts daran ändern, dass die jeweilige Lebensform (aufgrund ihres moralisch kritikwürdigen Charakters) keine gute Platzierung in der ethischen Rangordnung erreichte. Selbst wenn man der Meinung wäre, sie wären nicht für ihr Handeln moralisch verantwortlich zu machen, würde man Sklavenhalter und Nazis doch aus moralischen Gründen ethisch abwerten. Wäre in diesem Punkt Einigkeit zu erreichen, so hätte die Auseinandersetzung zwischen Kontroll- und Normierungsauffassung mit Blick auf historische Akteure – wie mir scheint – viel an Dramatik verloren. Zwar ließe sich noch darüber strei- 22 Siehe hierzu auch: Moody-Adams (1994, S. 296). 78 PVS, Sonderheft 52/2017 Konzeptionelle und theoretische Überlegungen ten, ob unschuldige Moral-Unwissenheit zu einer schlechteren Platzierung in der ethischen Rangordnung führt als entschuldigte Moral-Unwissenheit – und ob zynische Unmoral schlimmer sei als beide, eines oder keines von beiden – aber diese Fragen würden in vielen Fällen mit der Gelassenheit relativer historischer Distanz geklärt werden können. Etwas anderes wäre es, wenn die Kontrollauffassung in einem Sinne verstanden würde, der verlangte, dass ein unschuldig Moral-unwissender Sklavenhalter oder Nazi in keiner Weise moralisch abgewertet würde, weil eine solche Abwertung irrational und ungerecht wäre. Zu betonen wäre, einer solchen Position zufolge, eben die Unschuld dieser Praktiken. Nähme man diesen Punkt Ernst, so wäre ein unschuldiger Sklavenhalter oder Nazi per se als Mensch nicht schlechter als ein unschuldiger Sklave oder Verfolgter. Mir scheint, dies wäre eine extreme und wenig attraktive Position. Wenn wir historische Akteure in einer ethischen Rangordnung platzieren, konzentrieren wir uns in aller Regel auf die Frage, was sie dachten und taten – ob die Bedingungen ihnen erlaubt hätten, anderes zu denken und zu tun, ist eher nebensächlich. Ein auf seine Rolle als Kommandant in Auschwitz gestütztes (Höß 2004 [1947]), abwertendes Urteil im Stile von „Rudolf Höß war ein Monster!“ würde nicht durch den Hinweis in Frage gestellt, dass Höß’ Charakter das unweigerliche Resultat seiner Umstände gewesen sein könnte. Denn auch dann würde Höß nicht als ein „guter Mensch“ durchgehen, sofern mit „gut“ so etwas wie „in relevanten Hinsichten vorzugswürdig“ gemeint ist. Im Falle des SS-Mannes Kurt Gerstein hat Saul Friedländer demgegenüber von der „Zwiespältigkeit des Guten“ gesprochen (Friedländer 1967). Nach Friedländer ist der Fall Gersteins vieldeutig. Die Beurteilung der moralischen Qualität seiner Person als ganzer ist unsicher. Um ihn eindeutig einordnen zu können, müssten wir über eine klare Vorstellung hinsichtlich der Bestimmung und Aggregation moralischer Einzelurteile verfügen. In Ermangelung einer derartigen Vorstellung ist es in solchen Fällen oft angezeigt, die Mehrdeutigkeit festzuhalten und sich auf grobe Vergleichsaussagen zu beschränken (zum Beispiel: „Gerstein war moralisch gesehen (sicher) besser als Höß aber (vermutlich) schlechter als Schindler!“). Vergleiche der moralischen Qualität von Personen unterscheiden sich in dieser Hinsicht nicht grundsätzlich von interpersonellen Nutzenvergleichen, die ebenfalls in vielen Fällen grob und unbestimmt bleiben. Wichtig ist aber, dass sie primär auf das Tun und Beabsichtigen bezogen sind und die Frage der Vermeidbarkeit dieses Tuns und Beabsichtigens nur eine untergeordnete Rolle spielt. 5. Schlussbemerkung Könnte es sein, dass bestimmte historische Akteure keine moralischen Vorwürfe verdienen, weil ihre Moral-Unwissenheit nicht auf die Verletzung epistemischer Obliegenheiten zurückzuführen ist? Ich bejahe diese Frage. Der Unangefochtenheitsthese zufolge sind die Mitglieder einer Gesellschaft nicht verpflichtet, über das unangefochten geltende, soziokulturelle Normale nachzudenken. Doch wann gilt das soziokulturell Normale unangefochten? Hierzu äußert sich die Auslöserthese: Das soziokulturell Normale gilt unangefochten, wenn es keine epistemischen Auslöser für das Nachdenken über dessen epistemischen Status gibt. Episte- 79 Schefczyk | Vergangenes Unrecht und moralische Unwissenheit mische Auslöser liegen vor, wenn das Normensystem einer Gesellschaft innere Widersprüche enthält oder Gegenstand von manifesten Meinungsverschiedenheiten zwischen gesellschaftlichen Akteuren ist. Auch Widersprüche im individuellen Überzeugungssystem können epistemische Auslöser sein. Das Vorliegen von Auslösern begründet die Pflicht, über den deontischen Status einer Praxis zu reflektieren. Doch unter welchen Umständen sollten auch richtige Ergebnisse solcher Reflexion erwartet werden? Hierzu äußert sich die These vorwerfbarer Moral- Unwissenheit, die auf den Begriff einer „moralisch zurechnungsfähigen Gesellschaft“ zurückgreift. Eine Gesellschaft ist moralisch zurechnungsfähig, wenn sie einen Schwellenwert epistemischer Kompetenz überschreitet. Dies ist dann der Fall, wenn Prinzipien guter epistemischer Praxis beherrscht werden. Liegen epistemische Auslöser vor, so sind die Mitglieder von moralisch zurechnungsfähigen Gesellschaften für ihre falschen moralischen Überzeugungen verantwortlich, sofern sie über keine Entschuldigungen für ihre Moral-Unwissenheit verfügen. Die These entschuldigter Moral-Unwissenheit macht einen Vorschlag, unter welchen Bedingungen Mitglieder einer moralisch zurechnungsfähigen Gesellschaft als entschuldigt angesehen werden könnten. Dies gilt, wenn der Verzicht auf eine moralisch falsche Praxis mit der Aufgabe konstitutiver Werte und Ideale für die Mitglieder der Gesellschaft verbunden wäre. Der Schlussabschnitt fragt, was es bedeutet, die Moral-Unwissenheit historischer Akteure als unschuldig oder entschuldigt zu betrachten – und was es nicht bedeutet. Literatur Aristoteles. 2011. Politik. München: dtv Klassik. Bialas, Wolfgang. 2014. Moralische Ordnungen des Nationalsozialismus. Schriften des Hannah-Arendt-Instituts für Totalitarismusforschung, Band 52. 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Auch die wissenschaftliche Auseinandersetzung mit dem Begriff der Verantwortung in der politischen Theorie und Philosophie kann niemals rein begriffsanalytisch stattfinden, sondern hat immer eine normative Dimension, so werde ich argumentieren. Denn die theoretische Begriffsarbeit besitzt zumindest das Potential zu einer unmittelbaren Auswirkung auf die Bedeutung des Verantwortungsbegriffs in der Praxis. Aus diesem Grund ist er bereits auf der theoretischen Ebene genauso umkämpft und ähnelt darin anderen normativen Grundbegriffen wie etwa der Gerechtigkeit, Freiheit oder Würde. Den wesentlich politischen Charakter des Verantwortungsbegriffs möchte ich in Auseinandersetzung mit der Frage der Verantwortung für historisches Unrecht herausarbeiten. Dazu gehe ich in sechs Schritten vor. In einem ersten, kurz gehaltenen Schritt werde ich dafür plädieren, dass die Auseinandersetzung mit Verantwortung aus Sicht der Gebrauchstheorie der Bedeutung immer zumindest potentiell auf die Praxis wirkt und nie einen rein begriffsanalytischen Charakter besitzen kann. In einem zweiten Schritt werde ich einige für die weitere Untersuchung wichtige Unterscheidungen zum Verantwortungsbegriff einführen, die aufgrund der Überlegungen zur Gebrauchstheorie der Bedeutung den Charakter von vorläufigen Annahmen besitzen müssen. Allerdings wird dabei auch deutlich, dass wissenschaftliche Begriffsarbeit der Bedeutung eines Begriffs im praktischen Gebrauch nicht unbedingt folgen muss, sich aber dazu verhalten sollte. In einem dritten Schritt werde ich in Auseinandersetzung mit der Theorie der kollektiven Verantwortung von Julian Nida-Rümelin zeigen, dass er den zuvor herausgearbeiteten, auch in politischer Hinsicht begrifflich-normativen Charakter von Verantwortung nicht hinreichend berücksichtigt. Seine Überlegungen können weder begrifflich, noch normativ überzeugen. In einem vierten Schritt diskutiere ich dann im Kontrast dazu die deutlich stärker ausdifferenzierte Position von Margaret Gilbert. Die Position von Gilbert zeigt, dass es eine theoretische Ausarbeitung des auch in der Praxis üblichen Begriffs der kollektiven Verantwortung im Sinne einer Kollektivschuld gibt und es daher notwendig ist, sich mit diesem Konzept wissenschaftlich zu beschäftigen. In einem fünften Schritt setze ich mich 52/2017 82 PVS, Sonderheft 52/2017 Konzeptionelle und theoretische Überlegungen mit der Theorie von Michael Schefczyk und seiner Kritik an der Position von Gilbert auseinander. Schefczyk nimmt die Position von Gilbert auch als mögliche Beschreibung des praktischen Gebrauchs des Verantwortungsbegriffs ernst und argumentiert entsprechend gegen sie. In einem sechsten Schritt schließe ich die Untersuchung ab, indem ich auf die Überlegungen am Anfang zurückgreife und argumentiere, dass der Konflikt zwischen den Theorien von Gilbert und Schefczyk nicht begriffsanalytisch, sondern nur über eine normative Einschätzung der politischen Konsequenzen der jeweiligen Verantwortungskonzeption entschieden werden kann. Die Auswahl der drei Autor*innen Nida-Rümelin, Gilbert und Schefczyk zur Frage der kollektiven Verantwortung ist nicht zufällig. Ein Grund für ihre Auswahl ist ihr direkter Bezug auf das Thema der Kollektivschuld. Denn es ist nicht klar, ob es sich auf Konzepte der kollektiven Verantwortung ohne Schuld reduzieren lässt. Ich möchte einen Beitrag zu der Frage leisten, ob und in welchem Ausmaß ein Konzept der kollektiven Verantwortung auch in Schuldfragen leistungsfähig ist. Dabei wird auch deutlich werden, dass die Adressaten der Verantwortung mehr Aufmerksamkeit verdienen, als sie in der Literatur üblicherweise bekommen. Gleichzeitig zeigt die Auswahl der drei Autor*innen, auf welche Weise diese Thematik einen potentiell praktischen und politischen Charakter besitzt. Nida-Rümelin vernachlässigt die politische Dimension in seinen theoretischen Überlegungen, obwohl er sich explizit mit politisch relevanten Fragestellungen wie der Vertriebenenproblematik beschäftigt. Insbesondere vernachlässigt er, dass es beispielsweise bei Margaret Gilbert eine facettenreiche theoretische Ausarbeitung einer Konzeption kollektiver Verantwortung und Schuld gibt. Die Arbeiten von Gilbert machen deutlich, dass praktische Überlegungen zur kollektiven Schuld theoretisch gestützt sind. Nida-Rümelin hat die Auseinandersetzung mit diesen Überlegungen versäumt. Schefczyk leistet hingegen genau diese Arbeit und sucht die Auseinandersetzung mit den Überlegungen von Gilbert. 2. Die Gebrauchstheorie der Bedeutung des Verantwortungsbegriffs In der philosophischen Literatur ist es üblich, den Verantwortungsbegriff in seiner Komplexität zu erfassen, indem er als mehrstellig relationaler Begriff beschrieben wird. Damit wird ausgedrückt, dass in Sätzen, in denen von Verantwortung die Rede ist, immer mehrere Relationen benannt werden, auf die sich diese Rede von Verantwortung bezieht. Die in der Literatur verwendete einfachste Beschreibung erfasst Verantwortung als dreistellige Relation: X ist für Y gegenüber Z verantwortlich (Bayertz 1995; Buddeberg 2011, S. 38–40). Konkret ist damit zumeist gemeint, dass ein Akteur gegenüber einem anderen Akteur für eine Handlung verantwortlich ist. Allerdings gibt es auch Explikationen, die mit sechs oder sogar acht Relationen arbeiten (Lenk 1992; Lenk u. Mahring 1993; Beck 2015). Wie ist mit dieser begrifflichen Pluralität umzugehen, wenn der Verantwortungsbegriff für die Analyse politischer Fragen genutzt werden soll? Ich glaube, dass es für einen wissenschaftlichen, methodisch fundierten Umgang mit dem Verantwortungsbegriff hilfreich ist, von Wittgensteins Gebrauchstheorie der Bedeutung von Sprache auszugehen. KONZEPTIONELLE UND THEORETISCHE ÜBERLEGUNGEN 83 Neuhäuser | Kollektive Verantwortung als politischer Begriff Die Grundidee von Wittgenstein (2001 [1953], § 43) lautet: „Die Bedeutung eines Wortes ist sein Gebrauch in der Sprache“. Das Wort ‚Verantwortung‘ hat demnach also diejenige Bedeutung, die Akteure ihr in der Praxis ihres Sprachgebrauchs geben. Wenn verschiedene Akteure den Verantwortungsbegriff auf unterschiedliche Weise erfolgreich verwenden, dann hat er auch mehrere Bedeutungen. Die Bedeutung eines Begriffs von Verantwortung hängt folglich von sozialen Interaktionen ab (Winch 2008 [1958], 42; Schatzki 1996, S. 126–131; Rosenberg 2012, S. 130–131). Eine praktisch erfolgreiche Definition legt Akteure darauf fest, den Begriff nach dieser Definition und der sich daraus ergebenden Praxis zu verwenden (Winch 2008 [1958], 48). An dieser Stelle sind zwei Klärungen nötig. Erstens will ich nicht behaupten, dass die Bemühungen jeder Theoretikerin auch Einfluss auf die Sprachpraxis und damit auch auf die soziale Wirklichkeit haben müssen. Aber das ist zumindest potentiell der Fall. Wichtige Beispiele dafür sind im Falle des Begriffs der Verantwortung die Unterscheidung von Gesinnungs- und Verantwortungsethik bei Max Weber (1988 [1919]) sowie das Verständnis von Verantwortung als normatives Prinzip bei Hans Jonas (2003 [1979]). Theoretikerinnen müssen sich darüber im Klaren sein, dass ihre theoretischen Bemühungen selbst sozial relevante Effekte haben können und nicht nur Teil einer neutralen Beobachtung sind. Zweitens soll der Verweis auf die Gebrauchstheorie der Bedeutung nicht implizieren, dass der praktische Gebrauch eines Begriffs immer in dem Sinne richtig ist, dass er aus einer reflektierten wissenschaftlichen Perspektive angemessen erscheint. Zwar liegt die Bedeutung des Begriffs in seinem praktischen Gebrauch, aber aus theoretischer Sicht lassen sich konzeptuelle und normative Gründe anführen, warum er anders gebraucht werden sollte. Die Gebrauchstheorie hat Auswirkungen auf den theoretischen Umgang mit dem Begriff der Verantwortung. Wenn eine Theoretikerin den Verantwortungsbegriff als drei-, vier- oder fünfstellige Relation verwendet und diese Relationen dann auf eine bestimmte Weise ausbuchstabiert, dann macht sie ein Definitionsangebot. Je wirkungsmächtiger dieses Angebot ist und je mehr sie eine Praxis der Verwendung des Verantwortungsbegriffs beeinflusst, desto stärker bestimmt sie die Bedeutung des Begriffs. Wenn sich eine Theoretikerin mit einem politisch hochumstrittenen Thema wie der Verantwortung für historisches Unrecht beschäftigt, dann sollte sie sich aufgrund ihrer zumindest potentiell vorhandenen begrifflichen Wirkungsmächtigkeit als Teil dieses politischen Streits sehen. Denn ihre Bestimmung des Verantwortungsbegriffs kann erheblichen Einfluss darauf nehmen, wem im praktischen Gebrauch des Begriffs eine Verantwortung für historisches Unrecht zugewiesen werden kann und wem nicht. Sie sollte mit dieser politischen Rolle ihrer begrifflichen Arbeit möglichst reflektiert umgehen. 3. Verantwortung als dreidimensionales Konzept mit vier Relationen Ein reflektierter Umgang mit der Pluralität und dem, im Wesentlichen, politischen Charakter des Verantwortungsbegriffs erfordert es meiner Ansicht nach, die Verwendung einer spezifischen Verantwortungskonzeption stets gut zu begründen. Dazu gehört, dass man einen Grund dafür angeben sollte, warum man sich vom 84 PVS, Sonderheft 52/2017 Konzeptionelle und theoretische Überlegungen alltäglichen Sprachgebrauch und der etablierten Bedeutung eines Verantwortungsbegriffs in normativer Absicht kritisch absetzt. Um diesem Begründungsanspruch nachkommen zu können, erscheint es mir angemessen, mit so wenig Relationen wie möglich und so vielen Relationen wie nötig zu arbeiten. Das bedeutet, stets von der einfachen dreistelligen Relation auszugehen und Erweiterungen nur dort vorzunehmen, wo sie als nötig ausweisbar sind. Jede Erweiterung bedarf dabei einer Erklärung. Nur so wird deutlich, dass erstens ein Verständnis für die praktische Bedeutung des Verantwortungsbegriffs gegeben ist, und zweitens jedes Abweichen davon einen ausweisbaren Grund besitzt. Ich möchte diese Problematik anhand der Frage nach kollektiver Verantwortung für historisches Unrecht verdeutlichen. Der einfachen dreistelligen Bestimmung des Verantwortungsbegriffs gemäß geht es dann um die Frage, wann ein Kollektiv anderen Akteuren gegenüber für ein bestimmtes historisches Unrecht verantwortlich ist. So wird in der Praxis auch häufig von Verantwortung gesprochen. Die Ansätze der kollektiven Verantwortung für historisches Unrecht von Julian Nida-Rümelin, Margaret Gilbert und Michael Schefczyk lassen sich nach dieser Vorgabe kritisch auf ihre Plausibilität hin überprüfen.1 Dabei ist es insbesondere wichtig, den praktischen und wegen der Thematik auch politischen Charakter ihrer begrifflichen Arbeit mit zu reflektieren. Das erlaubt es, nicht einfach nur von der üblichen Bedeutung des Verantwortungsbegriffs in der Sprachpraxis auszugehen. Vielmehr ermöglicht die theoretische Perspektive es, auch normative Überlegungen dazu anzustellen, welche Funktion der Verantwortungsbegriff in Bezug auf bestimmte normative Ansprüche besitzen sollte. Die theoretische Begriffsreflexion folgt aufgrund ihrer normativen Eigenständigkeit also nicht unbedingt dem praktischen Gebrauch, sondern geht von ihm aus, kann sich aber kritisch zu ihm verhalten. Bevor ich die drei Autor*innen und ihre Arbeiten zu historischem Unrecht diskutiere, möchte ich aus normativer Perspektive zwei Erweiterungen der oben erwähnten einfachen Bestimmung des Verantwortungsbegriffs vorschlagen, weil mir diese Erweiterungen für die Diskussion der drei Ansätze weiterführend zu sein scheinen. Erstens möchte ich als vierte Relation den normativen Maßstab vorschlagen (Lohmann 2002). Wenn es um historisches Unrecht geht, erscheint es mir wichtig, diese Relation zu berücksichtigen, weil man aufgrund verschiedener normativer Maßstäbe zu unterschiedlichen Verantwortungszuweisungen kommen kann. Zweitens gibt es meiner Einschätzung nach in der praktischen Verwendung von Verantwortung drei fundamental unterschiedliche Verständnisse, nämlich Verantwortung als Schuld, als Haftung und als Sorge. Mir geht es nicht darum, das Verhältnis dieser drei Verwendungsweisen abschließend zu bestimmen. Wichtig ist nur die grundlegende Unterscheidung, dass sich Schuld auf Vorwerfbarkeit, Haftung auf Schadensersatz und Sorge auf Verbesserung und Schutz bezieht. Bei historischem Unrecht sind alle drei Dimensionen von Bedeutung, so möchte ich 1 David Miller (2007) und Doris Gerber (2010) vertreten gegenwärtig auf ähnliche Weise wie Julian Nida-Rümelin und Michael Schefczyk gemäßigt individualistische Modelle kollektiver Verantwortung. Sie beziehen ihre Modelle jedoch nicht direkt auf Fragen der historischen Verantwortung, weshalb ich nicht systematisch auf sie eingehe. Larry May (1987, 1992) vertritt eine Position, die näher an Gilbert herankommt. Seumas Miller (2001, 2009) verteidigt eine streng individualistische Position. Auch diese Ansätze werde ich aus Platzgründen nicht ausführlich diskutieren. 85 Neuhäuser | Kollektive Verantwortung als politischer Begriff zeigen. Daher werde ich kurz erläutern, warum ich beide Erweiterungen des Verantwortungsbegriffs für eine normative Auseinandersetzung mit historischem Unrecht für wichtig halte. Wenn man den normativen Maßstab zur Begriffsbestimmung hinzufügt, dann wird Verantwortung zu einem vierstellig-relationalen Begriff. Bei kollektiver Verantwortung für historisches Unrecht bedeutet das: Ein Kollektiv ist jemandem gegenüber aufgrund eines normativen Maßstabes für ein historisches Unrecht verantwortlich. Bereits Karl Jaspers (2012 [1946]) hat in seiner Auseinandersetzung mit der Schuld des deutschen Volkes für den Zweiten Weltkrieg und den Holocaust die Notwendigkeit verdeutlicht, diese vierte Relation des normativen Maßstabes zu berücksichtigen. Jaspers selbst hat primär von Schuld gesprochen, aber es ist üblich, seine Überlegungen auf Verantwortung allgemein zu beziehen. Dazu hat er vier normative Maßstäbe unterschieden: den rechtlichen, den politischen, den moralischen und den metaphysischen Maßstab (Jaspers 2012 [1946], S. 19f.). Abhängig davon, welchen Maßstab man anlegt, sind unterschiedliche Akteursgruppen für unterschiedliche Dinge verschiedenen Anspruchstellern gegenüber verantwortlich. Rechtlich sind Jaspers zufolge nur diejenigen Personen zur Verantwortung zu ziehen, die tatsächlich selbst Verbrechen begangen haben (Jaspers 2012 [1946], S.23). Moralisch sind darüber hinaus auch all diejenigen Deutschen verantwortlich, die das Verbrechensregime irgendwie gestützt haben, ohne dabei kriminell zu werden. Für Jaspers besteht moralische Verantwortung allerdings nur sich selbst gegenüber (Jaspers 2012 [1946], S. 26). Politisch sind hingegen alle Deutschen den Siegern gegenüber verantwortlich und ihnen gewissermaßen ausgeliefert. Hier zeigt sich, dass Jaspers ein eher realistisches, auf Macht beruhendes Politikverständnis besitzt (Jaspers 2012 [1946], S. 25, 45). Die Kategorie der metaphysischen Verantwortung ist etwas dunkel (Schefczyk 2012, S. 106ff.). Jaspers meint damit wohl, dass alle Deutschen sich fragen müssen, ob sie alles in ihrer Macht Stehende gegen das Unrechtsregime getan haben. In dieser Frage müssen sie sich vor Gott verantworten (Jaspers 2012 [1946], S. 29). Die Ansätze der drei gegenwärtigen Autor*innen Nida-Rümelin, Gilbert und Schefczyk unterscheiden sich von Jaspers dadurch, dass sie sich mehr oder weniger explizit auf moralische Verantwortung konzentrieren. Dabei haben alle drei Autor*innen gemeinsam, dass ihrer Position gemäß moralische Verantwortung, anders als bei Jaspers, auch anderen gegenüber besteht, nämlich all denjenigen Menschen gegenüber, mit denen man eine moralische Gemeinschaft bildet. Da Nida-Rümelin und Schefczyk eindeutig von einem moralischen Universalismus ausgehen, bildet bei ihnen die gesamte Menschheit diese moralische Gemeinschaft. Bei Gilbert ist der Fall nicht ganz so eindeutig, wie wir noch sehen werden. Dafür, die moralische Verantwortung für historisches Unrecht in den Mittelpunkt der Untersuchung zu stellen, wie die drei gegenwärtigen Autor*innen es tun, spricht die von vielen Moraltheoretiker*innen geteilte Annahme, dass ihr ein Vorrang vor den anderen Formen der Verantwortung zukommt. Es ist demzufolge immer möglich, die anderen normativen Maßstäbe auch unter moralischen Gesichtspunkten zu betrachten und zu bewerten (Hoffmann et al. 2016). Die metaphysische Verantwortung von Jaspers scheint stark religiös geprägt zu sein und besitzt daher keine universelle Geltung, sondern hängt von sehr spezifischen Weltanschauungen ab. 86 PVS, Sonderheft 52/2017 Konzeptionelle und theoretische Überlegungen Die strafrechtliche Verantwortung hängt zwar letztlich am positiven Recht, ob dieses Recht selbst jedoch gerecht ist oder nicht und die strafrechtliche Verurteilung daher gerechtfertigt werden kann, ist selbst eine moralische Frage. Etwas Ähnliches gilt für politisches Handeln. Diesen Vorrang der moralischen Verantwortung erkennt auch Jaspers zumindest implizit an, obwohl er die vier Formen der Verantwortung eigentlich klar voneinander trennt und den Vorrang der Moral an keiner Stelle deutlich macht. Er betont jedoch, dass sowohl die Siegermächte als auch der Internationale Militärgerichtshof in Nürnberg sich fragen müssen, wann ihr Handeln aus moralischer Sicht legitim ist und die Deutschen trotz ihrer Machtlosigkeit mit Gründen für gerechte Entscheidungen argumentieren dürfen (Jaspers 2012 [1946], S. 55). Obwohl Jaspers den Vorrang der Moral nicht explizit macht und sein Text sich auch nicht auf moralische Verantwortung konzentriert, so ist seine Argumentation selbst jedoch dezidiert moralisch. In ihrer Konzentration auf eine moralische Verantwortung für historisches Unrecht stehen Nida-Rümelin, Gilbert und Schefczyk daher durchaus in der Tradition von Jaspers. Es gibt aber noch einen anderen wichtigen Unterschied zwischen diesen drei Autor*innen und der frühen Arbeit von Jaspers. Während sich Nida-Rümelin, Gilbert und Schefczyk primär auf Verantwortung beziehen, schreibt Jaspers, wie bereits erwähnt, nur über Schuld. Diese Konzentration von Jaspers auf eine kollektive Schuld für historisches Unrecht hatte bereits Hannah Arendt kritisch diskutiert und dafür plädiert, in der politischen theoretischen Reflexion anstatt von einer rückwärtsgerichteten Verantwortung als Schuld lieber auf eine zukunftsorientiere Verantwortung als Sorge umzustellen (Arendt 1987 [1968]; Young 2006, 2011). Diese Kritik von Arendt liefert – unabhängig davon, ob sie der Sache nach gerechtfertigt ist oder nicht – eine gute Erklärung dafür, warum die Umstellung von Schuld auf Verantwortung bei Nida-Rümelin, Gilbert und Schefczyk gerechtfertigt ist. Verantwortung lässt sich gegenüber Schuld als der weiter gefasste Begriff verstehen. Schuld wäre dann Arendt zufolge neben Sorge nur eine Dimension der Verantwortung. In der praktischen Verwendung von Verantwortung gibt es neben der Dimension der Schuld, auf die Jaspers abstellt, und der Dimension der Sorge, von der Arendt spricht, noch die dritte Dimension der Haftung für Schaden. Diese drei Dimensionen des Verantwortungsbegriffs können zunächst als logisch unabhängig betrachtet werden. Bei historischem Unrecht kann es sein, dass eine Gruppe für das Unrecht in dem Sinne verantwortlich ist, dass sie die Schuld im Sinne der Vorwerfbarkeit für dieses Unrecht trägt. Eine zweite Gruppe kann für dasselbe Unrecht im Sinne der Sorge verantwortlich sein (Neuhäuser 2013). Dann muss sie beispielsweise dafür sorgen, dass sich solch ein Unrecht nicht wiederholt und angemessen daran erinnert wird. Eine dritte Gruppe kann im Sinne der Haftung verantwortlich sein und muss dann Entschädigung leisten. Es erscheint mir wichtig, diese drei Dimensionen analytisch auseinanderzuhalten.2 Denn in einem spe- 2 Man könnte meinen, dass sich Haftung auf Schuld und Sorge reduzieren lässt, weil es eine Folge von Schuld oder Sorge darstellt. Aber das Beispiel der strikten Gefährdungshaftung zeigt, dass dem nicht so ist, weil hier auch Akteure haften müssen, die keine Schuld auf sich geladen und keine Sorgfaltspflichten verletzt haben (vgl. Simester 2005; Lotter 2012, S. 225–227). 87 Neuhäuser | Kollektive Verantwortung als politischer Begriff zifischen Fall von historischem Unrecht die eine Dimension zu betonen und die anderen zu vernachlässigen, kann dazu führen, dass die hervorgehobene Dimension im politischen Diskurs so sehr im Vordergrund steht, dass von Verantwortung in diesem spezifischen Kontext tatsächlich auch nur in Bezug auf diese Dimension die Rede ist. Praktisch hätte Verantwortung, wenn man Winch folgt, dann auch nur diese Bedeutung. Es ist jedoch eine andere Frage, ob dieser praktische Gebrauch von einem normativen Standpunkt aus auch die Bedeutung von Verantwortung für das jeweilige Unrecht sein sollte. Das ist eine der beiden politisch brisanten Fragen in der Bestimmung des Verantwortungsbegriffs im Kontext von historischem Unrecht, die ich nun mit Blick auf die Theorien von Nida-Rümelin, Gilbert und Schefczyk diskutieren möchte. Sie lautet konkret: Welche Dimension des Verantwortungsbegriffs berücksichtigen die Autor*innen jeweils und wie setzen sie die verschiedenen Dimension in ein Verhältnis zueinander, wenn sie mehrere berücksichtigen? Die zweite Frage betrifft das Subjekt der Verantwortung in dem vierstelligen Verantwortungsbegriff. Alle drei Autor*innen verfügen über ein Modell der kollektiven Verantwortung. Dennoch ist es bei Nida-Rümelin und Schefczyk so, dass nur individuelle Akteure auch Subjekte der Verantwortung sein können, allerdings auch auf der Grundlage kollektiven Handelns. Bei Gilbert hingegen sind tatsächlich auch Kollektive unmittelbar Subjekte von Verantwortung. Nida-Rümelin und Schefczyk vertreten also eine gemäßigt individualistische Theorie kollektiver Verantwortung und Gilbert eine kollektivistische Theorie kollektiver Verantwortung. Vor dem Hintergrund des politischen Charakters des Themas des historischen Unrechts provoziert diese Theoriedifferenz die zweite Frage: Wie begründen die Autor*innen, dass nur Individuen oder aber auch Kollektive direkt Verantwortungssubjekte sein können und wie überzeugend sind diese Begründungen? Die anderen drei Dimensionen des vierstelligen Verantwortungsbegriffs spielen in der weiteren Untersuchung zunächst nur indirekt eine Rolle. Alle drei Autor*innen haben als Objekt der Verantwortung historisches Unrecht im Blick und alle drei Autor*innen gehen davon aus, dass historisches Unrecht durch kollektives Handeln zustande kommt. Sie haben jedoch unterschiedliche Konzeptionen von kollektivem Handeln. Zudem beziehen sich alle drei Autor*innen vor allem auf moralische Verantwortung, wie ich argumentieren werde, obwohl Nida- Rümelin von politischer Verantwortung spricht und Gilbert sich von moralischen Erwägungen ein Stück weit absetzen möchte. Der Adressat der Verantwortung spielt in den Überlegungen der drei Autor*innen eine nur untergeordnete Rolle. Ich möchte zum Schluss jedoch für eine größere Bedeutung dieser Relation argumentieren, weil sich darüber meiner Einschätzung nach ein Grund dafür formulieren lässt, warum die kollektivistische Theorie der kollektiven Verantwortung von Gilbert den gemäßigt individualistischen Ansätzen von Nida-Rümelin und Schefczyk gegenüber vorzuziehen ist. 88 PVS, Sonderheft 52/2017 Konzeptionelle und theoretische Überlegungen 3. Die gemäßigt individualistische Theorie der kollektiven Verantwortung von Julian Nida-Rümelin In seiner Auseinandersetzung mit politischer Verantwortung macht Julian Nida- Rümelin deutlich, dass er sich der praktischen Wirkungsmächtigkeit des Verantwortungsbegriffs durchaus bewusst ist. Er schreibt dazu: „Politische Verantwortungszuschreibungen stehen fast immer auch im Kontext von Strategien des Machterwerbs, der Deutungshoheit, internationaler und nationaler Interessenkonflikte parteilicher Auseinandersetzungen.“ (Nida-Rümelin 2011, S. 151) Er verdeutlicht dieses Problem anhand der öffentlichen Diskussion über die Ausstellung „Erzwungene Wege“ des Bundes der Vertriebenen aus dem Jahre 2007. In dieser Ausstellung wurde unter anderem auch die Vertreibung von Deutschen aus ihren polnischen und tschechischen Siedlungsgebieten am Ende des zweiten Weltkrieges thematisiert. Am Beispiel eines Zeitungsartikels diskutiert Nida-Rümelin, was er für „die Gefahren, die von einem ungeklärten Verantwortungsbegriff ausgehen“, hält (Rümelin 2011, S. 152). Diese Gefahren bestünden vor allem in der undifferenzierten und mystifizierenden Rede von Kollektiven, wie „den Deutschen“ oder „den Heimatvertriebenen“, denen als Kollektiv eine Verantwortung zugewiesen wird (Rümelin 2011, S. 152, 156). Einer Gruppe lässt sich eine Verantwortung jedoch nur dann zuweisen, so kritisiert er an diesem praktischen Gebrauch des Begriffs, wenn alle ihre individuellen Mitglieder tatsächlich auch eine individuelle Verantwortung tragen. Im Falle der Deutschen und Heimatvertrieben sei das nicht der Fall, argumentiert Nida-Rümelin am Beispiel dreier von ihm als paradigmatisch konstruierten Personen. Person A hat sich als Mitglied der Waffen-SS gemeldet und die Verschleppung von Polen als Zwangsarbeiter zumindest gutgeheißen. Nida-Rümelin zufolge hat er dadurch sein Recht verloren, seine eigene Vertreibung zu kritisieren, unabhängig davon, ob diese Vertreibung selbst gerechtfertigt ist oder nicht (Rümelin 2011, S. 153f.). Person C hingegen hat die NSDAP und ihre Politik von Anfang an abgelehnt. Sie trägt daher keinerlei Verantwortung dafür und ihre Vertreibung ist eindeutig Unrecht (Rümelin 2011, S. 155). Komplizierter ist der Fall der Person B. Sie hat sich zwar nicht an Verbrechen beteiligt, aber die NSDAP gewählt, ihr zugejubelt und zumindest einige ihrer Verbrechen befürwortet. Nida-Rümelin zufolge trägt diese Person ebenfalls eine Verantwortung. Das liegt ihm zufolge nicht etwa daran, dass sie durch ihre Wahl kausal zu dem Sieg der NSDAP beigetragen habe, sondern sie hat sich damit an einer kooperativen Praxis beteiligt und ist für diese absichtliche Beteiligung verantwortlich. Am Beispiel der Person B zeigt sich, dass Nida-Rümelin kollektive Verantwortung als kooperative Verantwortung rekonstruieren möchte, wie er es nennt. Er glaubt, dass es eine kollektive Verantwortung im Sinne verantwortlicher kollektiver Subjekte nicht gibt. Dann wäre nämlich auch Person C allein aufgrund der Zugehörigkeit zu dem verantwortlichen Kollektivsubjektiv der Deutschen verantwortlich. Das lehnt Nida-Rümelin jedoch ab und schreibt: „Da Kollektive im strengen Sinne nicht handeln, es also keine kollektive Verantwortung gibt, gibt es auch keine genuin korporative Verantwortung“ (Rümelin 2011, S. 130). Gleichzeitig will Nida-Rümelin auch nicht behaupten, dass Verantwortung streng indivi- 89 Neuhäuser | Kollektive Verantwortung als politischer Begriff dualistisch zu verstehen und gemeinsames Handeln unmöglich sei. Gemeinsames Handeln ohne verantwortliche Subjekte erklärt er mit Hilfe seines Modells der kooperativen Verantwortung. Den Ausgangspunkt für dieses Modell bildet sein Verständnis kollektiver – im Sinne gemeinsamer – Handlungen. Dabei handelt es sich um eine Menge individueller Handlungen, die durch kooperative Absichten zusammengehalten werden (Rümelin 2011, S. 129). Kooperative Absichten sind geteilte individuelle Absichten: Mehrere Akteure haben an einer kollektiven Handlung im Sinne eines gemeinsamen Handelns jeweils ein Interesse. Nida-Rümelin spricht auch davon, dass sich auf diese Weise eine kooperative Praxis ergibt (Rümelin 2011, S. 126). Aufgrund ihres geteilten Interesses bilden mehrere Akteure jeweils eine Absicht aus, sich an einer kooperativen Praxis zu beteiligen.3 Diese Absicht führt dann wiederum zu der abgeleiteten Absicht, individuell bestimmte Handlungen durchzuführen, die eine Beteiligung an der kooperativen Praxis darstellen (Rümelin 2011, S. 127, vgl. auch Nida-Rümelin 2006, S. 35). Als zentrales Argument für sein Modell führt Nida-Rümelin an, dass man so erklären kann, warum Akteure, die individuell an einer Praxis beteiligt sind, für die Konsequenzen dieser Praxis auch dann verantwortlich sind, wenn ihre Beteiligung keinen kausalen Beitrag zu diesen Konsequenzen geleistet hat.4 So ist es bei Person B. Sie hat zwar die NSDAP gewählt, ihr individueller Wahlakt hat jedoch für das Wahlergebnis keinen kausalen Beitrag erbracht. Darüber hinaus hat sie sich an den Verbrechen der NSDAP nicht beteiligt und daher keinen aktiven Beitrag zu dem Unrecht des Zweiten Weltkrieges und des Holocaust geleistet, ganz im Gegensatz zu Person A. Person B ist trotzdem aufgrund ihrer absichtlichen Beteiligung an der kooperativen Praxis der Nazis verantwortlich, zumindest soweit sie das Ausmaß dieser Praxis des Unrechts überblicken konnte bzw. es von ihr erwartbar war, dieses Unrecht zu erkennen. Das unterscheidet Person B von Person C, die nicht durch eine absichtliche Handlung an einer kooperativen Praxis beteiligt war. Dieses Modell der kooperativen Verantwortung von Nida-Rümelin lässt sich mithilfe des vierstelligen Verantwortungsbegriffs rekonstruieren. Der normative Maßstab scheint ein politisch-gerechtigkeitstheoretischer zu sein, denn Nida- Rümelin spricht zwar von politischer Verantwortung, aber auch von Unrecht in einem nicht bloß rechtspositivistischen, sondern in einem moralischen Sinne. Den Adressaten der Verantwortung macht er nicht explizit. Er scheint sich aber auf so etwas wie eine moralische Gemeinschaft zu beziehen. Zentraler sind in seinem Modell die anderen beiden Relationen, nämlich des Subjekts der Verantwortung und der Handlungen, für die Verantwortung besteht. Subjekte der Verantwortung sind nur individuelle Akteure (Nida-Rümelin 2012a, S. 374, 2012b, S. 396). Nida-Rümelin schließt damit explizit aus, dass Gruppen oder Organisationen direkte Subjekte von Verantwortung sein können. Außerdem sind Individuen nur 3 Hier könnte sich Nida-Rümelin durchaus auf die Theorie kollektiven Handelns von Michael Bratman (2009a, 2009b) stützen. 4 Unklar ist, ob Nida-Rümelin Unterlassungen eine kausale Wirkung zuschreibt oder das ablehnt, wofür beispielsweise Michael Moore (1999) argumentiert. Vgl. zu dieser Problematik auch Birnbacher (1995). 90 PVS, Sonderheft 52/2017 Konzeptionelle und theoretische Überlegungen aufgrund ihrer eigenen Handlungen verantwortlich. Allerdings sind sie auf dieser Grundlage nicht nur für die Ergebnisse ihrer eigenen Handlungen verantwortlich, sondern ebenfalls für eine Praxis, an der sie beteiligt sind, und damit auch für die Ergebnisse der Handlungen anderer Akteure. An dieser Stelle entfernt sich Nida- Rümelin von einem strengen Individualismus und baut in seine Verantwortungstheorie ein schwaches kollektives Element ein. Schwach ist dieses Element deshalb, weil die individuelle Verantwortung für das Handeln Anderer nur dann zustande kommt, wenn man durch eigenes Handeln aktiv an einer Praxis beteiligt ist, und nicht beispielsweise bereits dann, wenn man diese Praxis stillschweigend gutheißt oder einfach Teil derjenigen Gruppe ist, von der diese Praxis ausgeht. Was ist von diesem Modell der kollektiven Verantwortung als kooperative Verantwortung zu halten, insbesondere vor dem Hintergrund der Problematik historischen Unrechts, in dessen Kontext Nida-Rümelin sein Modell selbst explizit stellt? Er weist durch seinen Ansatz die in der Diskussion über historisches Unrecht verbreitete Verantwortungszuschreibung an generische Gruppen wie „die Deutschen“ oder „die Vertriebenen“ grundsätzlich zurück. Zuschreibungen von Verantwortung an eine Gruppe wären nach seinem Modell nur dann legitim, wenn die Gruppenbezeichnung explizit diejenigen und nur diejenigen benennt, die an einer für die Verantwortungszuschreibung relevanten Praxis beteiligt sind, wie beispielsweise „die Verbrecherbande“ oder „die Tätergruppe“. Damit nimmt Nida-Rümelin ganz im Sinne von Winch direkt Stellung zur Art und Weise, wie im öffentlichen Diskurs über Verantwortung gesprochen wird, und beabsichtigt offensichtlich, selbst zu der Bestimmung der Bedeutung von Verantwortung beizutragen. Er kritisiert beispielsweise den tatsächlichen kollektivistischen Sprachgebrauch in einem Zeitungsartikel und verlangt, weniger kollektivistisch mit Verantwortungszuweisungen umzugehen. Problematisch sind an dieser nicht nur philosophischen, sondern über das Einsickern philosophischer Positionen in den öffentlichen Sprachgebrauch zumindest potentiell auch politischen Positionierung, vor allem zwei Punkte. Erstens unterscheidet er bei seiner Verwendung des Verantwortungsbegriffs nicht zwischen den drei Dimensionen der Schuld, der Haftung und der Sorge. Er scheint vor allem auf Schuld abzustellen, was seinen Ausführungen zur Individualität von Verantwortung eine gewisse Anfangsplausibilität gibt. Allerdings stellt sich unmittelbar die Frage, ob dasselbe auch für Haftung und Sorge gilt. Ist es in diesen Fällen ebenfalls so, dass Kollektive keine Verantwortung tragen können? Und trifft es ebenfalls zu, dass Individuen nur aufgrund ihrer aktiven Beteiligung an einer Praxis in Haftung genommen werden können oder Sorge tragen müssen? In beiden Fällen gibt es Positionen, die vielmehr behaupten, dass Haftung und Sorge bereits auf der Grundlage von Zugehörigkeit oder Handlungsmacht zugewiesen werden können (z.B. Miller 2001; Young 2006). Indem Nida-Rümelin sich implizit auf Schuld konzentriert, unterschlägt er diese Fragestellungen und nimmt sich zumindest die Möglichkeit, sie zu diskutieren. Das ist nicht frei von Problemen, wenn es um so wichtige Angelegenheiten wie historisches Unrecht und Vertreibung geht. Hier könnte sich Nida-Rümelin noch darauf zurückziehen, dass es ihm tatsächlich nur um Schuld geht. Allerdings wäre seine Kritik an dem Zeitungsartikel 91 Neuhäuser | Kollektive Verantwortung als politischer Begriff möglicherweise nicht mehr angemessen, weil es in diesem eventuell gerade nicht oder nicht nur um Schuld geht. Zweitens ist Nida-Rümelins Argument dafür, dass Kollektive keine Subjekte der Verantwortung sein können, sehr schwach. Er behauptet einfach, dass Kollektive nicht handeln und daher auch keine verantwortlichen Akteure sein können, ohne diese Position weiter zu begründen. Dabei gibt es nicht nur in der Praxis, sondern auch in der philosophischen Literatur verschiedene Positionen, die die Handlungsfähigkeit von Kollektiven und Organisationen behaupten, und zwar auch im Kontext von Verantwortung und Schuld (French1979, 1995; May 1989; Pettit 2009; List u. Pettit 2011, Neuhäuser 2011). Für Kollektive allgemein vertritt diese Position besonders prominent Margaret Gilbert (Gilbert 1989, 1996, 2000, 2006a, 2015). Eine philosophisch hinreichend begründete und sich ihrer potentiellen politischen Wirkungsmächtigkeit bewusste Zurückweisung der Verantwortung von Kollektiven müsste sich also kritisch mit den Argumenten dieser Position auseinandersetzen. Nur dann hat sie die theoretischen Ressourcen, um auch im praktischen Sprachgebrauch die Rede von kollektiver Verantwortung zurückzuweisen. Ansonsten gerät sie in den Verdacht, selbst vor allem von einem politisch-strategischen Anliegen wie der öffentlichen Deutungshoheit motiviert zu sein. Ich werde daher im nächsten Abschnitt die Position von Gilbert darstellen, die zu ganz anderen Ergebnissen als Nida-Rümelin kommt. Dadurch wird die politische Relevanz der philosophischen Begriffsbildung noch einmal besonders deutlich. Die Position von Gilbert stützt praktische Bezüge auf eine kollektive Verantwortung und Schuld nämlich theoretisch ab. 4. Die kollektivistische Theorie der kollektiven Verantwortung von Margaret Gilbert Der Ansatz von Margaret Gilbert unterscheidet sich von der Position von Julian Nida-Rümelin in signifikanter Weise dadurch, dass sie Kollektive als Subjekte der Verantwortung annimmt. Das ergibt sich aus ihrer Konstruktion von Pluralsubjekten im Rahmen ihrer Theorie kollektiven Handelns (Gilbert 2002a, 2002b, 2006b). Dieser Ansatz hat weitreichende Auswirkungen auf die Möglichkeit der Verantwortungszuweisung für historisches Unrecht im Rahmen dieses Theorieentwurfs von Gilbert. Es wäre demzufolge denkbar und nicht von vornherein unmöglich, Kollektiven, wie den Deutschen oder den Vertriebenen, eine Verantwortung im Sinne von Schuld, Haftung und Sorge zuzuweisen. Wenn diese Zuweisung von Verantwortung an das Kollektiv im Rahmen der Theorie von Gilbert unter bestimmten normativen Voraussetzungen legitim ist, dann folgt daraus, dass unter diesen Voraussetzungen auch die Zuweisung von Verantwortung an die individuellen Mitglieder des Kollektivs legitim sein kann. Eine Konsequenz davon könnte sein, dass der Theorie von Gilbert zufolge in mehr Fällen, als Nida-Rümelin das zulässt, zivilisierte Ausweisungen vielleicht rechtfertigbar gewesen wären. Wegen der zumeist äußerst grausamen und entwürdigenden Form ihrer Durchführung 92 PVS, Sonderheft 52/2017 Konzeptionelle und theoretische Überlegungen gilt das aber - auch im Theorierahmen von Gilbert - natürlich nicht für tatsächlich durchgeführte Vertreibungen am Ende des Zweiten Weltkriegs.5 Gilbert beschäftigt sich nicht mit diesem Fall und es wären zusätzliche normative Annahmen nötig, die eine Verantwortungstheorie allein nicht hergibt, um verschiedene Vertreibungen bzw. Ausweisungen moralisch und politisch beurteilen zu können.6 Für die Frage nach der Möglichkeit kollektiver Verantwortung ist daher ein anderer allgemeiner Punkt entscheidend. Für das resultierende Urteil könnte es nämlich ganz irrelevant sein, was die vertriebenen oder ausgewiesenen Deutschen individuell getan haben und ob sie beispielsweise Mitglied der NSDAP waren oder nicht. Es kann vielmehr sein, dass die bloße Mitgliedschaft in dem verantwortlichen Pluralsubjekt „der Deutschen“ ausreicht, um auch sie auf legitime Weise zur Verantwortung ziehen zu dürfen. Man sieht hier sehr deutlich, welche enorme Bedeutung verschiedene philosophische Verantwortungskonzeptionen für den politischen Umgang mit Verantwortung für historisches Unrecht haben können. Im Gegensatz zu der Position von Nida-Rümelin kann es in der Position von Gilbert möglicherweise so sein, dass es legitim ist, Menschen allein aufgrund ihrer Zugehörigkeit zu einem Kollektiv, das Schuld auf sich geladen hat, selbst zur Verantwortung zu ziehen. Es ist demnach gar nicht von Vornherein klar, dass es notwendigerweise illegitim ist, wie Nida-Rümelin behauptet hat, sie unabhängig von individuellen Handlungen verantwortlich zu machen. Wir hatten schon gesehen, dass Nida-Rümelin für seine Behauptung keine Argumente angeführt hat. Vielmehr hat er einfach festgelegt, dass Kollektive nicht handeln und daher keine Subjekte von Verantwortung sein können. Auf dieser Grundlage hat er auch die praktische Rede von Kollektivschuld zurückgewiesen. Genau in diesem Punkt scheint Gilbert ihm zu widersprechen und daher eine ganz andere Beurteilung zuzulassen. In Gilberts Argumentation für kollektive Verantwortung sind zwei ihrer Konzepte zur Erklärung der Möglichkeit kollektiven Handelns von zentraler Bedeutung. Das sind die Begriffe der verbundenen Verpflichtung (joint commitment) und des Pluralsubjekts (plural subject) (Gilbert 2002a, S. 65–67, 2009a, S. 276–279). Pluralsubjekte bilden sich heraus, wenn sich mehrere einzelne Menschen dazu verpflichten, sich zu solch einem Pluralsubjekt zu verbinden. Wenn sie das getan haben, dann können sie Gilbert zufolge als Körperschaft (body) etwas glauben, beabsichtigen und tun (Gilbert 2002a, 2005). Damit sie tatsächlich etwas als Körperschaft glauben, beabsichtigen oder tun, ist es nicht notwendig, dass jedes Individuum die entsprechende Überzeugung bzw. Absicht besitzt oder die entsprechende Handlung durchführt. Vielmehr sind die einzelnen Individuen verpflichtet, diese Überzeugung bzw. Absicht zu besitzen oder ihren Teil zu der Handlung des Pluralsubjekts beizutragen (Gilbert 2002a, S. 69f.). Es ist bei Gilbert tatsächlich das Pluralsubjekt, das etwas glaubt, beabsichtigt oder tut, und zwar indem es die einzelnen Mitglieder des körperschaftlich verfassten Pluralsubjekts glauben, beabsichtigen oder tun. 5 Vgl. für eine nüchterne Darstellung beispielsweise Beer (2011, S. 128–134) und für eine sehr engagierte Darstellung Kossert (2008, S. 40–42). 6 Die Position von Gilbert ist durchaus auch damit vereinbar, dass auch Ausweisungen immer Unrecht sind, weil sie ein unveräußerliches Recht oder zumindest einen sehr starken Anspruch (Feinberg 1966) darauf, bleiben zu dürfen, verletzen. 93 Neuhäuser | Kollektive Verantwortung als politischer Begriff Der Begriff des Pluralsubjekts macht deutlich, dass für Gilbert auch Kollektive direkt Subjekte von Verantwortung sein können. Mit ihrer Theorie der gemeinsamen Verbundenheit zu einem Pluralsubjekt setzt sie der Behauptung von Nida- Rümelin, Kollektive könnten nicht handeln, einen eigenen theoretischen und stärker substantiell ausgearbeiteten Entwurf entgegen. Das stützt auch den praktischen Gebrauch theoretisch ab. Die zentrale Frage in Fällen historischen Unrechts ist im Rahmen der Theorie von Gilbert, in welchem Verhältnis die Verantwortung eines Pluralsubjekts und die Verantwortung der individuellen Mitglieder dieses Pluralsubjektes zueinanderstehen. Zur Beantwortung dieser Frage scheint es wichtig zu sein, genauer zu verstehen, auf welche Weise individuelle Akteure durch eine verbindende Verpflichtung zu einem Teil eines Pluralsubjekts werden. Gilbert schreibt dazu, dass die Akteure ihre Bereitschaft zum Ausdruck bringen müssen, diesem Pluralsubjekt durch eine verbundene Verpflichtung anzugehören. Sie macht sehr deutlich, dass dies nicht eine explizite Zustimmung, etwa in Form eines Vertragsschlusses sein muss (Gilbert 2002a, 2005, 2009a, S. 280–282). Gerade für häufig von Staaten ausgehendes historisches Unrecht ist das wichtig, weil Gilbert dadurch einem klassischen Einwand gegen Vertragstheorien entgeht. Dieser Einwand besteht darin, dass die meisten Staatsbürger*innen ihrem Staat nicht durch Vertragsschluss beitreten. Sie könnten daher auch nicht für das mitverantwortlich sein, was dieser Staat tut. Gilbert hält dem entgegen, dass es ausreichend ist, durch sein Handeln zum Ausdruck zu bringen, dass man Teil des Pluralsubjektes sein möchte (Gilbert 2009b). Selbst wenn man also seinen Staat nicht verlassen kann oder das nicht erwartbar ist, weil man sonst in eine inakzeptable Staatenlosigkeit gerät, so können Akteure doch zum Ausdruck bringen, dass sie eigentlich nicht Teil dieses Pluralsubjekts sein wollen. An dieser Stelle ist es so, dass sich die Theorie von Gilbert interessanterweise doch wieder dem Ansatz von Nida-Rümelin annähert, weil auch sie Fälle von Akteuren zulässt, die nicht für das Handeln des Pluralsubjekts verantwortlich sind, obwohl sie in einer Verbindung zu diesem Pluralsubjekt stehen. Im Fall des nationalsozialistischen Deutschlands wären das sicher Widerstandskämpfer und Dissidenten, aber wohl auch Menschen, die in die äußere oder innere Emigration gegangen sind.7 Allerdings bleibt ein zentraler Unterschied zu Nida-Rümelin. Denn solche Menschen, die sich selbst nicht an Verbrechen beteiligt, aber auch nicht aktiv von dem Pluralsubjekt des nationalsozialistischen Deutschlands distanziert haben, stünden bei Gilbert weiterhin in der Verantwortung (Gilbert 2002b, 2006b, S. 109ff.). In diesem Punkt ist ihr Ansatz deutlich kollektivistischer als der Ansatz von Nida-Rümelin. So kann es beispielsweise sein, dass in einem Pluralsubjekt, wie einem Staat, eine Regierung gewählt wird, die deswegen autorisiert ist, im Namen des Pluralsubjekts und all seiner Angehörigen zu handeln (Gilbert 2006a, 2006b, S. 102–104). Wenn diese Regierung dann Verbrechen begeht und ein individuelles Mitglied sich nicht hinreichend von dem Pluralsubjekt 7 Auch Jaspers war in die innere Emigration gegangen. Er war mit einem Lehrverbot belegt, weil er mit einer Jüdin verheiratet war und das Ehepaar musste zuletzt mit einer Deportation rechnen (vgl. Schefczyk 2014). 94 PVS, Sonderheft 52/2017 Konzeptionelle und theoretische Überlegungen distanziert, dann ist es für das Verbrechen mitverantwortlich, auch wenn es daran nicht aktiv beteiligt war. Gilbert geht sogar noch einen Schritt weiter. Selbst Akteure, die sich aktiv von dem Handeln des Pluralsubjekts distanzieren, aber in diesem Pluralsubjekt verbleiben, besitzen eine Verantwortung. Das liegt nicht nur daran, dass sie die Regierung mitautorisiert haben. Es liegt vor allem an ihrer weiterhin bestehenden Zugehörigkeit zu dem Pluralsubjekt (Gilbert 2006b). Es kann dann sein, dass diese Akteure selbst keine persönliche Schuld auf sich geladen haben und es auch nicht angemessen ist, ihnen individuell Vorwürfe zu machen. Trotzdem kann es Gilbert zufolge für diese Personen angemessen sein, zu sagen: „Wir haben dieses Verbrechen begangen“ und sogar Schuldgefühle zum Ausdruck zu bringen (Gilbert 2002b, 2006b). Dafür reicht allein die Zugehörigkeit zum Pluralsubjekt. Das betrifft sogar Verbrechen, die stattgefunden haben, bevor das Individuum geboren wurde, also beispielsweise die Mehrheit der heute lebenden Deutschen mit Blick auf die Verbrechen des nationalsozialistischen Deutschlands (Gilbert 2006b, S. 113f.). An dieser Stelle differenziert Gilbert offensichtlich zwischen Schuld auf der einen und Sorge auf der anderen Seite. Auch hier ist ihr Begriff der kollektiven Verantwortung deutlich differenzierter als derjenige von Nida-Rümelin. Angehörige eines Pluralsubjekts, die keine persönliche Schuld auf sich geladen haben, können demnach trotzdem für die Folgen eines historischen Unrechts verantwortlich sein. Sie können das Verbrechen nicht wieder gut machen, aber sie können beispielsweise Schadensersatz leisten, um Entschuldigung bitten und Kosten auf sich nehmen, um eine Versöhnung langfristig wahrscheinlicher zu machen (Gilbert 2002b). Schuld beruht bei Gilbert also auf individuellem Handeln oder der zumindest stillschweigenden Akzeptanz des Handelns eines Pluralsubjekts, dem man angehört. Haftung und Sorge hingegen sind auch dann angebracht, wenn man einem Pluralsubjekt angehört, von dessen Unrecht man sich distanziert hat. Wenn Gilbert mit ihrer kollektivistischen Theorie kollektiver Verantwortung richtig liegt, dann hätten alle zur Zeit des nationalsozialistischen Deutschlands lebenden erwachsenen Deutschen bereits dann Schuld auf sich geladen, wenn sie sich nicht hinreichend von diesem Unrechtsregime distanziert haben. Darüber hinaus wäre es für alle Deutschen als Teil des Pluralsubjekts Deutschland angemessen, Schuldgefühle zum Ausdruck zu bringen, sowie Schadensersatz zu leisten und Sorge zu tragen, dass an das Unrecht angemessen erinnert und eine Wiederholung dauerhaft verhindert wird. Der Grund dafür lautet, dass sie Teil eines Pluralsubjekts sind, das Schuld auf sich geladen hat, und diese Verantwortlichkeiten sich aus ihrer Mitgliedschaft ableiten. Auch für das gegenwärtige Selbstbild der Deutschen, so zeigt sich hier, hätte das gravierende politische Konsequenzen. Es stellt sich also die Frage, wie die Theorie von Gilbert theoretisch und politisch einzuschätzen ist. Der Ansatz von Nida-Rümelin liefert für solch eine Einschätzung keine Ressourcen. Es gibt mit Michael Schefczyk jedoch einen anderen Autor, der eine ähnliche Position wie Nida-Rümelin vertritt und sich aktiv mit der Position von Gilbert auseinandersetzt. 95 Neuhäuser | Kollektive Verantwortung als politischer Begriff 5. Die gemäßigt individualistische Theorie der kollektiven Verantwortung von Michael Schefczyk Ähnlich wie Nida-Rümelin vertritt auch Schefczyk einen gemäßigten Individualismus. Er möchte dabei allerdings den Begriff der Kollektivschuld im Anschluss an Karl Jaspers rehabilitieren, indem er ihn verantwortungsindividualistisch interpretiert, wie er es ausdrückt (Schefczyk 2012, S. 123f.). Auch Schefczyk macht explizit, dass er sich des potentiell politischen Charakters der Diskussion über kollektive Verantwortung für historisches Unrecht bewusst ist. Er schreibt: „Kollektivschuld ist ein diskreditierter Begriff. Wem in einer Debatte über nationalsozialistische Verbrechen vorgehalten wird, er vertrete die These von einer kollektiven Schuld der Deutschen, dem wird nicht vorgeworfen, etwas Triviales, sondern etwas Absurdes oder sogar Gefährliches, ‚Faschistoides‘ zu sagen“ (Schefczyk 2012, S. 123, vgl. auch Schefczyk 2015, S. 124). Gegen diesen Vorwurf will er sein Verständnis von Kollektivschuld verteidigen. Seine Argumentation für eine verantwortungsindividualistisch zu verstehende Kollektivschuld vollzieht sich in drei Schritten. In einem ersten Schritt weist Schefczyk ein Argument für den radikalen Individualismus zurück, das er als „Evidenten Grundsatz“ bezeichnet (Schefczyk 2012, S. 125). In einem zweiten Schritt benennt er seinen eigenen Grundsatz, den er als „Individualistische Verantwortungsthese“ bezeichnet (Schefczyk 2012.). In einem dritten Schritt bestimmt er dann sein verantwortungsindividualistisches Verständnis von Kollektivschuld, das er gegen ein stärker kollektivistisches Verständnis von Kollektivschuld, wie er es vor allem Margaret Gilbert zuschreibt, stark macht. Ein radikalindividualistisches Verantwortungsverständnis, das jede Form von kollektiver Verantwortung und Schuld ablehnt, schreibt Schefczyk beispielsweise H. D. Lewis zu (Lewis 1948). Die Grundlage dieser Position bezeichnet er als Evidenten Grundsatz, weil Autor*innen wie Lewis sie für ganz selbstverständlich halten.8 Der Grundsatz lautet: „Eine Person kann nicht für das Handeln einer anderen Person moralisch verantwortlich sein.“ (Schefczyk 2012, S. 125) Interessanterweise lässt auch Lewis zu, dass Personen für den von anderen Personen angerichteten Schaden aufkommen müssen (Lewis 1948). Es geht bei dem Evidenten Grundsatz also nicht um Verantwortung im Sinne von Haftung, sondern nur um Verantwortung im Sinne von Schuld. Schefczyk macht gegen diesen, seiner Meinung nach nur scheinbar Evidenten Grundsatz, zwei Argumente geltend. Erstens kann dieser Ansatz nicht mit Instrumentalisierungen umgehen. Wenn ein begnadeter Schwindler eine Bankangestellte dazu bringt, ihm einen ungerechtfertigten Kredit zu gewähren, dann ist vor allem er für ihr Handeln verantwortlich und sie nur in vermindertem Maße. Zweitens kann der Ansatz das Phänomen der Mittäterschaft nicht erfassen. Wenn zwei Täter ein Juwelengeschäft überfallen, der eine die Scheibe einschlägt und der andere die Juwelen raubt, dann sind beide für die kollektive Handlung des Juwelenraubs insgesamt verantwortlich (Schefczyk 2012, S. 128). 8 John L. Mackie (1981 [1977], S. 264) vertritt dieselbe Auffassung, dass Akteure nur und für alle ihre eigenen absichtlichen Handlungen verantwortlich sind. 96 PVS, Sonderheft 52/2017 Konzeptionelle und theoretische Überlegungen Es zeigt sich bereits, inwiefern Schefczyk eine ähnliche Position bezieht wie Nida-Rümelin, der im Falle des Juwelenraubs von einer kollektiven Praxis sprechen würde. Die Subjekte der Verantwortung bleiben die Individuen, das Ereignis der Verantwortung ist jedoch eine kollektive Handlung, nämlich der Juwelenraub. Schefczyk möchte dieses Phänomen individueller Subjekte kollektiven Handelns mit seiner individualistischen Verantwortungsthese einfangen. Sie lautet: „Eine Person P ist moralisch verantwortlich für ein Übel Ü dann und nur dann, wenn P Ü pflichtwidrig alleine oder mit anderen herbeigeführt oder zugelassen hat.“ (Schefczyk 2012, S.125). Schefczyk meint, mit diesem Konzept einige in der Literatur zur kollektiven Verantwortung diskutierten Probleme in den Griff zu bekommen. Das betrifft erstens die von Virginia Held (1970, vgl. auch Schwenkenbecher 2014) aufgestellte These, dass selbst zufällige Ansammlungen von Menschen eine kollektive Verantwortung haben können. Bei einem Unfall können Passanten beispielsweise gemeinsam dafür verantwortlich sein, ein Unfallopfer aus einem Auto zu befreien, wenn es für eine Person allein unmöglich ist. Hier argumentiert Schefczyk, dass diese kollektive Verantwortung auf die individuelle Verantwortung der Passanten zurückgeht, sich zu einer Gruppe zusammenzutun (Schefczyk 2012, S. 133f.).9 Zweitens hat Robert Sugden (2000) behauptet, dass auch Gruppen spezifische Präferenzen ausbilden können, weil nur so ihr koordiniertes Verhalten erklärt werden kann. Auch das ist mit der individualistischen Verantwortungsthese vereinbar, weil eine Gruppenpräferenz nichts anderes ist als die strukturell verbundenen und gewissen Rationalitätsbedingungen unterworfenen Präferenzen der Gruppenmitglieder (Sugden 2000, S. 130–133). Schließlich wendet sich Schefczyk (2012, S. 135–140) noch gegen die von David Cooper (1991 [1968]) aufgestellte These, dass es Fälle gibt, in denen zwar ein Kollektiv, aber nicht ihre individuellen Mitglieder eine Verantwortung haben. Cooper macht das am Beispiel eines Tennisvereins deutlich, der schließen muss. Die einzelnen Mitglieder haben sich allesamt nicht hinreichend für den Verein eingesetzt, individuell aber immer gute Gründe dafür. Dennoch ist es angemessen, so argumentiert Cooper, ihnen als Gruppe Vorwürfe zu machen, obwohl sie individuell keinen Fehler gemacht haben. Dagegen wendet Schefczyk ein, dass entweder doch zumindest einigen der einzelnen Mitglieder des Vereins ein Vorwurf gemacht wird oder aber die Rede von Vorwürfen unangemessen sei. Man kann die Schließung des Vereins dann missbilligen oder bedauern, aber es gibt einfach niemanden, dem man wirklich einen Vorwurf machen kann. In ähnlicher Weise verteidigt Schefczyk sein gemäßigt individualistisches Modell der Kollektivschuld gegen die kollektivistische Position von Gilbert. Dazu will er ein Argument von Gilbert gegen das individualistische Modell entkräften und bringt selbst ein Argument gegen die kollektivistische Position von Gilbert vor. Im Kern dreht sich die Argumentation um die Frage, ob Angehörige eines Pluralsubjekts berechtigterweise über ein Unrecht sagen können, dass „wir es getan haben“, und zwar auch 9 Diese Position in Bezug auf kollektive Verantwortung bezieht auch der in letzter Zeit viel diskutierte Ansatz von Iris Young (2011) mit ein. Young geht es allerdings explizit nur um Sorge und nicht um Schuld und Haftung. Vgl. zur Diskussion Neuhäuser (2014). 97 Neuhäuser | Kollektive Verantwortung als politischer Begriff dann, wenn sie selbst gar nicht aktiv durch ihr Handeln oder ein bewusstes Unterlassen an diesem Unrecht beteiligt waren. Gilbert macht für ihre Position geltend, wie wir gesehen haben, dass es für Angehörige eines Pluralsubjekts, also einer konstituierten sozialen Gruppe, angemessen ist, Schuldgefühle für ein von diesem Pluralsubjekt begangenes Unrecht zum Ausdruck zu bringen (Gilbert 2002b; 2006b). Dafür ist es ihr zufolge unerheblich, ob das Mitglied des Pluralsubjekts selbst aktiv an dem Unrecht beteiligt war. Für Deutsche wäre es demnach angemessen, über das Unrecht des Zweiten Weltkrieges und des Holocaust zu sagen: „Wir haben das getan“. Außerdem wäre es auch angemessen, Schuldgefühle zum Ausdruck zu bringen. Gilbert hält es für kontraintuitiv, wenn man der Meinung ist, dass unbeteiligte Deutsche nicht verpflichtet und nicht einmal berechtigt seien, Schuldgefühle zum Ausdruck zu bringen und zu sagen: „Wir haben das getan“ (Gilbert 2006b, S. 111). Dagegen insistiert Schefczyk, dass dies seiner Meinung nach überhaupt nicht kontraintuitiv sei (Schefczyk 2012, S. 155). Diejenigen individuellen Deutschen, die keinen Beitrag zu dem Unrecht geleistet haben, sind auch nicht verpflichtet, Schuldgefühle zum Ausdruck zu bringen, und dürfen durchaus sagen: „Die anderen haben das getan.“ Zwar gesteht er zu, dass Gefühlsbekundungen nicht unbedingt von Herzen empfunden werden müssen. Es ist in vielen Kontexten so, dass von Menschen aufgrund ihrer sozialen Verbindungen verlangt wird, dass sie bestimmte Gefühle zum Ausdruck bringen, ganz unabhängig davon, ob sie diese Gefühle wirklich empfinden oder nicht. So ist es beispielsweise bei einer Beerdigung, bei der von Verwandten erwartet wird, dass sie Trauer zum Ausdruck bringen. Aber genau so funktioniert es bei Schuldgefühlen Schefczyk zufolge nicht. Hier sei vielmehr die herrschende und richtige Meinung, dass diese an individuelles Handeln gebunden bleiben müssen (Schefczyk 2012, S. 156). Es sei demnach die Position von Gilbert, die kontraintuitiv erscheine und daher weiter begründet werden müsse. Schefczyk weist nicht nur das zentrale Argument von Gilbert zurück, sondern stellt auch eine Schwäche ihrer Konzeption des Pluralsubjekts heraus. Gilbert zufolge muss es möglich sein, dass ein Pluralsubjekt an einem Unrecht schuld ist, ohne dass irgendein Mitglied des Pluralsubjekts eine persönliche Schuld an diesem Unrecht trägt (Gilbert 2006b, S. 110). Dann ist es für die persönlich unschuldigen Mitglieder des Pluralsubjektes trotzdem angemessen, Schuldgefühle zum Ausdruck zu bringen. Dagegen wendet Schefczyk ein, dass wir normalerweise in der Lage sind, zwischen authentisch empfundenen Schuldgefühlen und bloß zur Schau gestellten Schuldgefühlen zu unterscheiden. Genau das funktioniert bei Pluralsubjekten jedoch nicht mehr, weil es in dem beschriebenen Fall nur noch zum Ausdruck gebrachte Schuldgefühle, aber keine authentisch empfundenen Schuldgefühle mehr gibt (Schefczyk 2012, S. 163). Letztlich verwechselt Gilbert Verantwortung als Schuld mit einer Verantwortung ohne Schuld, so schließt Schefczyk (Schefczyk 2012, S. 158). Für Mitglieder eines Pluralsubjekts kann es durchaus angemessen sein, Verantwortung zu übernehmen, auch dann, wenn sie durch ihr eigenes Handeln keine Schuld auf sich geladen haben. Hier kann man Schefczyk vielleicht so verstehen, dass er bei Haftung und Sorge durchaus einem stärker kollektivistischen Modell der Verantwor- 98 PVS, Sonderheft 52/2017 Konzeptionelle und theoretische Überlegungen tung zuneigt, bei Schuld jedoch einen gemäßigten Individualismus vertritt. Das könnte auch ein Unterschied zu der Position von Nida-Rümelin sein. Die nach dem Ende des zweiten Weltkrieges Vertriebenen hätten dann Schefczyk zufolge zum großen Teil keine eigene Schuld auf sich geladen, könnten aber dennoch in der Verantwortung stehen, für die Verbrechen haften zu müssen. Trotzdem würde sein Urteil offensichtlich milder ausfallen als dasjenige von Gilbert. Denn die nur haftenden Deutschen müssten keine Schuldgefühle zum Ausdruck bringen. Außerdem wäre es nicht so, dass bereits all diejenigen Deutschen, die sich nicht hinreichend vom nationalsozialistischen Deutschland distanziert haben, auch persönliche Schuld auf sich geladen hätten, sondern nur diejenigen Deutschen, die auch in irgendeiner Weise aktiv am Regime beteiligt waren (vgl. Mellema 2006). Einmal mehr stellt sich also die Frage, ob es Schefczyk mit seiner Kritik gelingt, die Position von Gilbert zu entkräften. Meiner Meinung nach ist das nicht der Fall, und zwar aus politischen Gründen. Das möchte ich im folgenden, abschließenden Abschnitt darlegen. 6. Ein politisches Argument für die kollektivistische Theorie der kollektiven Verantwortung Wie ist der Widerspruch zwischen dem kollektivistischen Modell der kollektiven Verantwortung von Gilbert und dem gemäßigt individualistischen Modell von Schefczyk zu bewerten? Sind Kollektive selbst Subjekte der Verantwortung? Und reicht es für Schuld und Schuldgefühle aus, sich als Mitglied eines schuldigen Kollektivs nicht hinreichend von dem Unrecht distanziert bzw. das Pluralsubjekt nicht verlassen zu haben? Schefczyk ist sicherlich darin Recht zu geben, dass das zentrale Argument von Gilbert für ihre Position schwach ist. Die Tatsache, dass sich viele Menschen in der Praxis allein aufgrund ihrer Zugehörigkeit zu einem Pluralsubjekt schuldig fühlen, das zum Ausdruck bringen und von anderen dasselbe verlangen, ist noch kein hinreichendes Argument für diese Position. Das ist Winch zufolge dann zwar die praktische Bedeutung dieser Konzepte in diesen Kontexten, aber es kann trotzdem angemessen sein, sich in solchen Fällen nicht schuldig zu fühlen, wie Schefczyk argumentiert. Dann müsste die Sprach- und Verantwortungspraxis sich einfach ändern. Die Gebrauchstheorie der Bedeutung ist keine konservative normative Theorie, die vorschreibt, wie Begriffe zu gebrauchen sind. Sie sagt nur, mit welchem tatsächlichen Gebrauch sich normative Theorien auseinandersetzen müssen. Allerdings ist die Kritik von Schefczyk an der Position von Gilbert ebenfalls schwach. Erstens muss es kein Problem sein, dass in den wenigen Fällen, in denen ein Pluralsubjekt, aber keines seiner Mitglieder schuldig ist, jede Bekundung von Schuldgefühlen unauthentisch ausfallen muss, weil sie nicht wirklich gefühlt wird. Die Unterscheidung zwischen authentisch gefühlten und bloß artikulierten Schuldgefühlen wird dadurch nicht unterlaufen, es gibt jedoch nur einzelne Kontexte, in denen eben alle Schuldbekundungen in diesem Sinne unauthentisch sind. Es kann auch Beerdigungen geben, bei denen alle Trauerbekundungen in diesem Sinne unauthentisch sind, ohne dass dadurch die soziale Funktion von Trauerbe- 99 Neuhäuser | Kollektive Verantwortung als politischer Begriff kundungen unterlaufen wird. Zweitens gilt auch in Fällen eines schuldigen Pluralsubjekts ohne schuldige Mitglieder, dass auf eine andere Weise eine Unterscheidung zwischen authentischen und unauthentischen Schuldbekundungen aufrechterhalten bleiben kann. Einige Mitglieder eines Pluralsubjektes können nämlich der Meinung sein, dass es wirklich angemessen ist, Schuld zu bekunden, während andere dies vielleicht nur aus strategischem Kalkül heraus tun. Es scheint so, als befänden sich die Positionen von Gilbert und Schefczyk in einer Pattsituation. Beide Ansätze könnten richtig sein und zumindest die Autor*innen selbst haben keine starken Argumente für die eigene und gegen die andere Position vorgebracht. Ich sehe auch nicht, wie die Wahrheit der einen oder anderen Position allein mithilfe analytischer Mittel bestimmt werden sollte (Stoutland 2009). Denn es ist nicht so, dass Gilbert in ihrem Modell stark kontroverse Annahmen über einen kollektiven Geist oder ähnliches macht, die sich theoretisch nur schwer verteidigen lassen. Vielmehr handelt es sich meiner Einschätzung nach bei der Differenz auch um eine normative Frage. Dann wäre zu fragen, ob es normativ richtig ist, Pluralsubjekte verantwortlich zu machen und ob es normativ richtig ist, dass Mitglieder bereits dann schuldig werden können, wenn sie sich nicht hinreichend distanzieren, und von allen Mitgliedern auch Schuldbekundungen erwartet werden können. Solch ein pragmatisches Vorgehen folgt der Ansicht von William James (2001 [1907], S. 63), dass normative Fragen immer dann über die Angemessenheit einer Theorie entscheiden können, wenn die epistemischen Gründe für und gegen diese Theorie gleich stark erscheinen. Ich kann diese normative Frage hier nicht entscheiden, möchte aber ein Argument anführen, um ihre politische Dimension abschließend noch einmal zu verdeutlichen. Ein möglicher Ausgangspunkt, um zwischen den beiden Theorien eine normative Entscheidung fällen zu können, besteht darin, die bisher noch weitestgehend ausgeklammerten Adressaten der Verantwortung mit ins Spiel zu bringen. Denn darüber lässt sich die normative Funktion der Verantwortungszuweisungen in Fällen historischen Unrechts bestimmen. Dem kollektivistischen Ansatz zufolge müssen sich Kollektive und die meisten ihrer Mitglieder, dem gemäßigt individualistischen Ansatz zufolge aber nur einige ihrer Mitglieder einem Adressaten gegen- über verantworten. Wenn man diesen Adressaten bestimmt, wird die normative Funktion der Verantwortungszuweisung deutlicher. Darüber lässt sich, so meine ich, ein Argument für ihre normative Angemessenheit bestimmen. Gilbert und Schefczyk machen die Adressaten ihrer Verantwortungskonzeptionen nicht explizit. Sie scheinen aber beide von der Position von Jaspers abzuweichen, dass moralische Verantwortung letztlich nur einem selbst gegenüber besteht. Das zeigt sich schon allein daran, dass für beide Schuldbekundungen auch in moralischer und nicht nur in rechtlicher oder politischer Hinsicht eine wichtige Rolle spielen. Bei Gilbert ist es zunächst so, dass Mitglieder eines Pluralsubjektes den anderen Mitgliedern dieses Pluralsubjektes gegenüber eine Verantwortung dafür haben, den gemeinsamen Festlegungen zu folgen. Diese anderen Mitglieder haben die Berechtigung, wie Gilbert das ausdrückt, jemanden zur Rede zu stellen, wenn er den gemeinsamen Festlegungen nicht folgt (Gilbert 2005). Wenn ein Pluralsubjekt jedoch Unrecht begeht, dann besteht aber nicht nur gegenüber den Mitgliedern dieses Pluralsubjekts Verantwortung. Gilbert betont, dass es in solchen Fällen moralisch 100 PVS, Sonderheft 52/2017 Konzeptionelle und theoretische Überlegungen gefordert ist, den gemeinsamen Festlegungen gerade nicht zu folgen (Gilbert 2005). Hier besteht offensichtlich eine übergeordnete moralische Verantwortung. Sie sagt es nicht deutlich, aber man kann davon ausgehen, dass hier eine Verantwortung allen Menschen gegenüber besteht, die gewissermaßen eine moralische Gemeinschaft bilden. Man ist dann aus moralischer Sicht gegenüber dieser Gemeinschaft dafür verantwortlich, den speziellen Verantwortlichkeiten im engeren Pluralsubjekt nicht zu folgen. Auch Schefczyk geht eindeutig von einem moralischen Universalismus aus, der alle Menschen einschließt. Insofern besteht auch bei ihm eine moralische Verantwortung gegenüber allen Menschen, die eine moralische Gemeinschaft bilden. Natürlich sind innerhalb dieser Gemeinschaft noch einmal Abstufungen möglich. Die Verantwortung gegenüber Opfern und deren Angehörigen ist eine andere als unbeteiligten Dritten gegenüber. Das betrifft sicher die Dimension der Sorge und Haftung, aber auch der Schuld. Schuldgefühle müssen Opfern gegenüber anders zum Ausdruck gebracht werden als Dritten gegenüber. Obwohl sowohl Gilbert als auch Schefczyk die Gemeinschaft aller Menschen als letzten Adressaten der moralischen Verantwortung für historisches Unrecht im Blick haben, lässt sich darüber ein normatives Argument für die kollektivistische Position von Gilbert ableiten. Denn ihrer Position gelingt es in zwei Hinsichten, ein umfassenderes Netz von Verantwortung zu spannen, als dies bei der Position von Schefczyk der Fall ist. Erstens erlaubt es ihr Ansatz, dass Pluralsubjekten auch dann eine Verantwortung zugewiesen wird, wenn von außen betrachtet nicht ganz klar ist, welchen individuellen Akteuren als Mitglieder dieses Pluralsubjekts eine Verantwortung zukommt. Diese Verantwortung des Pluralsubjekts kann dann als Anlass genommen werden, um genauer zu untersuchen, welche persönliche Verantwortung welchen Mitgliedern jeweils zukommt. Gerade im politischen Kontext lässt sich leicht denken, dass die Verantwortung des Pluralsubjekts fest etabliert sein muss, um solch eine Untersuchung überhaupt erst beginnen zu können. Außerdem lassen sich Schadensersatzforderungen und die Aufforderung zur Sorge direkt an das Pluralsubjekt richten, ohne angeben zu müssen, wie sich diese Verantwortlichkeiten unter den Mitgliedern verteilen. Für Dritte wird es dadurch wesentlich leichter, in historisches Unrecht verstrickte Kollektive zur Verantwortung zu ziehen. Andersherum können sich diese Kollektive nicht mehr damit der Verantwortung entziehen, dass sie darauf hinweisen, wie diffus diese unter ihren Mitgliedern verteilt ist. Es kann diese Kollektive auch davon abschrecken, so die Hoffnung, solches Unrecht überhaupt erst zu begehen, wenn die Zuweisung von Verantwortung an sie einmal fest etabliert ist. Zweitens führt die Tatsache, dass Mitgliedern eines Pluralsubjektes bereits dann eine Schuld zugesprochen werden kann, wenn sie sich von den Zielen dieses Pluralsubjektes nicht hinreichend distanziert haben, dazu, dass deutlich mehr Menschen solch eine Schuld zu tragen haben und auch die entsprechenden Schuldgefühle zum Ausdruck bringen müssen. Dagegen ließe sich einwenden, wie beispielsweise Hannah Arendt (Arendt 1987 [1968]) und Iris Young (Young 2006, 2011) es getan haben, dass diese Schuldorientierung rückwärtsgewandt sei und nur dazu führen würde, dass mehr Menschen versuchten, ihre Hände in Unschuld zu waschen. Allerdings lässt sich dagegen wiederum stark machen, dass man es den Opfern von historischem Unrecht schuldet, die Verantwortung so weit 101 Neuhäuser | Kollektive Verantwortung als politischer Begriff zu fassen. Bei gravierendem Unrecht, so kann man hier argumentieren, ist es zumindest dann falsch, einfach nur wegzuschauen und so zu tun, als sei nichts, wenn man derjenigen Gruppe angehört, die dieses Unrecht begeht. Man schuldet es dann den Opfern eines Unrechts, seine Verantwortung anzuerkennen. Außerdem besteht immerhin die Hoffnung, dass sich auch die Einstellung vieler Menschen ändert, wenn das Verantwortungskonzept von Gilbert praktisch wirksam und in der politischen Realität als moralischer Standard gilt. Sie werden die Pluralsubjekte, denen sie angehören, kritischer beurteilen und schneller bereit sein, sich von ihnen zu distanzieren oder aus ihnen auszutreten, wo das möglich ist.10 Das wiederum sorgt dafür, dass diesen Pluralsubjekten schneller die passiven Mitläufer ausgehen. Sie werden labiler und weniger fähig, ihre Unrechtsabsichten effektiv zu verfolgen. Reichen diese Gründe, um solch ein dicht gespanntes Netz der kollektiven moralischen Verantwortung für historisches Unrecht, wie die Position von Gilbert es aufspannt, für politisch angebracht zu halten? Ich glaube, dass dem so ist. Zwar sind mehr Menschen mit Verantwortung und Schuld konfrontiert und es ist schwieriger, Gras über historisches Unrecht wachsen zu lassen. Aber ich glaube, dass die normative Kontrolle von Pluralsubjekten, der Respekt vor den Opfern und die Hoffnung, dass die Mitglieder von Pluralsubjekten ihnen gegenüber eine stärker kritische Haltung einnehmen, schwerer wiegen (Neuhäuser 2013). Wenn es zutrifft, dass für das gemäßigt individualistische und das kollektivistische Modell der kollektiven Verantwortung aus epistemischer Sicht jeweils gleichviel spricht, dann erscheint mir das kollektivistische Modell aufgrund seiner praktischen politischen Wirkung vorziehungswürdig. Allerdings ist das natürlich nur ein Argument für die kollektivistische Position auf einer normativen und politisch sensiblen Ebene der normativen Theoriebildung. Dagegen lassen sich auf derselben Ebene auch andere Argumente stark machen. Ludger Heidbrink (2003, 2007) hat beispielsweise in mehreren Veröffentlichungen dafür argumentiert, dass Verantwortungszuweisungen ihre normative Kraft verlieren, wenn sie individuelle Akteure systematisch überfordern. Das könnte durchaus gegen ein kollektivistisches Verantwortungsmodell sprechen. Ob das der Fall ist oder nicht, hängt nicht zuletzt auch von den zu erwartenden politischen Konsequenzen bzw. der politischen Akzeptanz des einen oder anderen Verantwortungsbegriffs ab. Das zeigt noch einmal die politische Dimension der theoretischen Auseinandersetzung mit praktischen Fragen der Verantwortung, wie derjenigen für historisches Unrecht. Der Diskurs muss folglich zugleich philosophisch und politiktheoretisch geführt werden. 10 Das Argument folgt der verantwortungsethischen Position von Max Weber (1988 [1919]), der ebenfalls verlangt, dass man es ab einem gewissen Punkt zum Ausdruck bringen muss, wenn eine Politik mit der eigenen Werthaltung nicht mehr vereinbar ist. Allerdings bezieht sich Weber nur auf Politiker*innen und nicht auf Bürger*innen allgemein. 102 PVS, Sonderheft 52/2017 Konzeptionelle und theoretische Überlegungen Literatur Arendt, Hannah. 1987 [1968]. Collective Responsibility. In Amor Mundi. Explorations in the Faith and Thought of Hannah Arendt. Boston College Studies in Philosophy 26, Hrsg. James W. Bernauer, S.J., 43–50. Boston/Dordrecht/Lancaster: Martinus Nijhoff Publishers. Bayertz, Kurt. 1995. Eine kurze Geschichte der Herkunft der Verantwortung. In ders. Verantwortung. Prinzip oder Problem?, 3–71. Darmstadt: Wissenschaftliche Buchgesellschaft. Beck, Valentin. 2015. Verantwortung oder Pflicht? 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Responsibility for Justice. Oxford: Oxford University Press. 106 PVS, Sonderheft 52/2017, S. 106-122 Verantwortung als Irritation: Ethische Überlegungen Regina Ammicht Quinn 1. Einleitung Seit Lévy-Bruhls Monographie zu „L’idée de responsabilité“ (1884) ist Verantwortung eines der meistdiskutierten Themen der Ethik und der Sozialtheorien. Der vorliegende Text gibt keinen Überblick über diese Literatur, sondern nimmt diese kurze Karriere des Verantwortungsbegriffs auf, der „Pflicht“ und „Schuld“ ablösen soll (2), beschreibt dessen Entwicklung (2.1) und problematische Entgrenzung, die durch ebenso problematische vielstellige Relationen des Begriffs wieder eingeholt werden soll (2.2). Diese Tendenz wird deutlich in der Diskussion von Rollenverantwortung (3), bei der Verantwortung in Rechts- und Haftungsfragen überführt wird und damit tendenziell immer wieder den geistesgeschichtlichen Schritt zurück zu „Pflicht“ und „Schuld“ vollzieht (3.1); moralische Verantwortung ist nicht deckungsgleich mit diesen Funktionalisierungsanstrengungen (3.2). Am Beispiel von Willy Brandts Kniefall im Warschauer Ghetto wird dann die Frage nach anderen Formen der Verantwortungsübernahme gestellt (4.1); auf der Theorieebene dient dies der Unterscheidung zwischen Verantwortung als System und Verantwortung als Modell (4.2). Das abschließende Kapitel (5) entwirft moralische Verantwortung auf der Basis eines spezifischen Ethikverständnisses (5.1) als Irritation (5.2). Wenn moralische Verantwortung aber als „Verbindlichkeit ohne System“ (Adorno 1966, S. 37) verstanden wird, dann braucht die Beschreibung und das Verstehen dieser Verantwortung mehr als eine systematische Sprache. Narration und Metaphern spielen dabei eine entscheidende Rolle. Der Text konstatiert diese Notwendigkeit nicht nur, sondern zeigt sie; er bettet das Argument in Narrationen ein (1 und 5.2). Die beiden Texte, in einem Abstand von 200 Jahren entstanden, sind Kleists „Erdbeben von Chili“ (1807) und McCarthys „The Road“ (2006). Beide Texte beschreiben Katastrophen, die Welt in Unordnung, aus dem Gleichgewicht; beide Texte beschreiben Verantwortungsübernahmen, die auf das zerstörte Gleichgewicht reagieren; und beide Texte sind mit dem Abgleich von Naturkatastrophen und sozialen Katastrophen befasst. Sie ergänzen sich dort, wo für McCarthy die Katastrophe kein (erzählbares) Ereignis hat und verantwortungsfrei bleibt, während bei Kleist, dem älteren und vielleicht moderneren Text, die „Natur“-Katastrophe des Erdbebens mit Hilfe von religiöser und moralischer Verantwortungszuschreibung eingehegt wird, die Leser_innen aber damit keine Lösung auf Verantwortungsfragen erhalten, sondern zu Zeug_innen einer neuen Unsicherheit und einer neuen Katastrophe werden. 52/2017 KONZEPTIONELLE UND THEORETISCHE ÜBERLEGUNGEN 107 Ammicht Quinn | Verantwortung als Irritation: Ethische Überlegungen 2. Über Verantwortung erzählen: Heinrich von Kleists und Cormack McCarthy 2 . 1 Naturkatastrophen und soziale Katastrophen: „Das Erdbeben von Chili“ In Kleists Novelle „Das Erbeben in Chili“ (Kleist [1807] 1977) ist die „unerhörte“ Begebenheit schon vergangen. Die illegitime Beziehung zwischen dem Hauslehrer Jeromino und seiner Schülerin Josephe hatte in St. Jago den festen Boden der sozialen Ordnung in Schwanken gebracht, die Gemüter erhitzt und das ‚gefallene Mädchen’ Josephe ins Karmeliterkloster gezwungen. Aber auch damit war, dank des irgendwie zugänglichen Klostergartens, die Liebe zwischen Josephe und Jeronimo nicht zu Ende, und Josephe, die neun Monate nach dieser Begegnung während des Fronleichnamsfests „in Mutterwehen auf den Stufen der Kathedrale niedersank“ (Kleist [1807] 1977, S. 144), wird zum Tode auf dem Scheiterhaufen verurteilt; Jeronimo kommt (nur) ins Gefängnis. Der Beginn der Erzählung zeigt die Gesellschaft von St. Jago, die gerade dabei ist, dieses soziale Beben mithilfe einer Todesstrafe in Ordnung zurückzuführen. Und als die Glocken schon zur Hinrichtung läuten, bebt die Erde tatsächlich. Es ist der Tag von Josephes Hinrichtung: Die Hinrichtung wird durch die bebende Erde unterbrochen, Jeronimo, der sich im Gefängnis töten will, tritt durch die zerberstenden Mauern ins Freie; Josephe findet ihr Kind, Jeronimo findet Josephe – sie alle haben sowohl das soziale als auch das physische Erdbeben überlebt. Im Tal außerhalb der Stadt werden dann die Überlebenden zur „Familie“: „Und in der Tat schien es, mitten in den grässlichen Augenblicken, in welchen alle irdischen Güter der Menschen zu Grunde gingen, und die ganze Natur verschüttet zu werden drohte, der menschliche Geist selbst, wie eine schöne Blume, aufzugehn. Auf den Feldern, so weit das Auge reichte, sah man Menschen von allen Ständen durcheinander liegen, Fürsten und Bettler, Matronen und Bäuerinnen, Staatsbeamte und Tagelöhner, Klosterherren und Klosterfrauen: einander bemitleiden, sich wechselseitig Hülfe reichen, von dem, was sie zur Erhaltung ihres Lebens gerettet haben mochten, freudig mitteilen, als ob das allgemeine Unglück alles, was ihm entronnen war, zu einer Familie gemacht hätte.“ (Kleist [1807] 1977, S. 152). Beim Dankgottesdienst der Überlebenden in der Dominikanerkirche aber wird nicht nur gedankt, sondern auch Schuld an dem katastrophalen Ereignis zugeschrieben. Das „Sittenverderbnis der Stadt“ bekommt Namen und Gesichter: „Hier stehen diese gottlosen Menschen!“ (Kleist [1807] 1977, 156) ruft der Priester von der Kanzel und nennt Josephes und Jeronimos Namen. Das Erdbeben sei nur ein Vorbote für alles Kommende gewesen, darum müsse er „die Seelen der Täter, wörtlich genannt, allen Fürsten der Hölle“ (Kleist [1807] 1977, S. 156) übergeben. Von diesem Moment an ist der Mob nicht mehr zu halten. Dieser Mob nun bringt fast den Falschen um, und Jeronimo gibt sich zu erkennen, übernimmt die Verantwortung für seinen Namen. Sowohl er als auch Josephe werden ermordet. Kleists Novelle, zuerst 1807 in Cottas „Morgenblatt für gebildete Stände“ in Tübingen veröffentlicht, bezieht sich historisch auf das Erdbeben von Santiago im Jahr 1647. Weit näher aber liegt für Kleist das Erdbeben von Lissabon im Jahr 1755, das einen Einschnitt in der europäischen Geistesgeschichte zur Folge hat, wie er selten präzise festzumachen ist (vgl. dazu Voltaire [1756] 1877, S. 473– KONZEPTIONELLE UND THEORETISCHE ÜBERLEGUNGEN 108 PVS, Sonderheft 52/2017 Konzeptionelle und theoretische Überlegungen 480); mit ihm wird die Frage nach der Katastrophe als Willen Gottes auf die Tagesordnung gesetzt. Kleists Novelle zeigt sich als ein Stück geschichtsphilosophischer Literatur, die deutlich macht, wie durch Schuldzuschreibung die Ordnung der Welt – in und nach der Katastrophe – aufrechterhalten oder wiederhergestellt werden soll; und wie diese Schuldzuschreibung tödlich endet. „Das Erdbeben von Chili“ wird damit zum exemplarischen Szenario dafür, dass das, was wir heute als Verantwortungszuschreibung bezeichnen würden, in überzeugender und effektvoller Weise instrumentalisiert werden kann. Dies geschieht insbesondere dort, wo es um die Vermischung von Katastrophen sozialer und nicht-sozialer Art geht. Kleists Narration zeigt kein Interesse am Wiederaufbau nach einem Erdbeben, wohl aber ein Interesse an Formen des Rechtfertigungshandelns. Die Frage nach der Rückkehr zur Ordnung, zum Leben vor der Krise, hängt notwendig mit Rechtfertigung zusammen. Jemand muss schuld sein. Mit dieser Zuschreibung von Schuld für das geschehene Übel soll sowohl die Ordnung der Welt wiederhergestellt als auch die künftige Katastrophe gebannt werden. Damit fließen retrospektive und prospektive Moraldiskurse ineinander und werden destruktiv. Wie in den klassischen religiösen Apokalypsen zeigt Kleists Novelle sowohl den Untergang als auch die (Neu)Schöpfung in einem Garten Eden, in dem nicht Wölfe und Schafe, aber „Menschen von allen Ständen“ (für den Moment) friedlich leben. Und dennoch ist alles anders: Dieser Neuanfang, der nicht nur paradiesisch, sondern zugleich als empörende (ständische) Unordnung beschrieben wird, ist von kurzer Dauer. Übrig bleibt ein einziger Hoffnungsschimmer: Josephes und Jerominos Kind wird nach der Ermordung seiner Eltern von dem adoptiert, dessen eigenes Kind dem Mob zum Opfer fällt. Josephe und Jeromino aber sind tot; das soziale Beben ist aus der Welt geschafft und die paradiesische Unordnung im Klostergarten und im Tal außerhalb der Stadt ist zu Ende. 2 .2 Verantwortung im Leben nach der Katastrophe: „The Road“ 200 Jahre später werden Katastrophen neu und anders kulturell verarbeitet. „The Road“ (McCarthy 2006; Verfilmung durch John Hillcoat 2009) ist Teil eines neuen Genres, das nicht in erster Linie in Literatur, sondern in anderen Medien, Filmen und Computerspielen, erzählt wird. Hier hat die Katastrophe bereits stattgefunden. Sie ist aber nicht wie bei Kleist als begrenztes Erdbeben und als partielle Katastrophe des sozial-ordnenden Normensystems beschrieben. Sie ist das Ende der Welt, die Apokalypse, umfassend destruktiv. In McCarthys Text ziehen Vater und Sohn gemeinsam durch eine Welt, die verdunkelt ist. Fast alle Menschen sind tot, nur noch Zivilisationsreste finden sich verstreut in einer kalten und düsteren Landschaft. Nichts wächst mehr, es gibt keine Tiere mehr, und marodierende Banden haben, wie neue wilde Tiere, das letzte Tabu gebrochen und sind zu Menschenfressern geworden. Gezeichnet wird das Bild des Menschen, der, wenn die Erde ihn nicht mehr ernährt, „sich selbst zur letzten Ressource [wird], die er verzehrt, nachdem er die Welt aufgezehrt hat“ (Horn 2014, S. 31). Übrig bleibt ein „Leben nach dem Leben, eine Existenz, die aus der Welt gefallen ist, weil es die Welt nicht mehr gibt“ (Horn 2014, S. 224). Nicht die Verhinderung der Katastrophe, die noch die Katastrophenfilme der fin- 109 Ammicht Quinn | Verantwortung als Irritation: Ethische Überlegungen de-siècle-1990er Jahre dominierte, sondern das Überleben im „Leben nach dem Leben“ wird zum Thema. Diese Beschreibung des Lebens nach dem Leben bleibt konstant nicht nur handwerklich herausgefordert, weil alle Gegenstände des alltäglichen Lebens am Zerfallen gehindert werden müssen, sondern genauso moralisch aufgeladen. Die Katastrophe also „testet“ den Menschen (Horn 2014, S. 26). Jeder Tag ist unter unmöglichen Umständen zu bewältigen, und auf diesen einen nächsten Tag bezieht sich ein durchgehender identitätsstiftender kategorischer Imperativ. Das moralisch skrupulöse Kind muss sich immer wieder versichern, dass Vater und Sohn, „we“, „the good guys“ sind: „We wouldnt eat anybody, would we? No. Of course not. Even if we were starving? We are starving now. [...] But we wouldnt. No we wouldnt.No matter what. No. No matter what. Because we are the good guys. Yes.“ (McCarthy 2006, S. 128f). Der Vater sieht sich in einer einzigen und ausschließlichen Pflicht für seinen Sohn („He knew only that the child was his warrant“, McCarthy 2006, S. 5); dies bedeutet auch: only the child was his warrant. Dies erfordert nicht nur die ständige Sorge um Nahrung für seinen Sohn, sondern auch das Töten derer, die den Sohn gefährden: „My job is to take care of you. I was appointed to do that by God. I will kill anyone who touches you.“ (McCarthy 2006, S. 77). In diesem Leben nach dem Leben ist das frühere Leben durchaus präsent, in Träumen, Orten und Erinnerungen. Das frühere Leben aber ist vom jetzigen Leben durch einen unzugänglichen symbolischen Raum getrennt. Denn die Katastrophe der zerstörten, verdunkelten Welt hat kein Ereignis (Horn 2014, S. 32) – zumindest keines, das erzählt wird oder erzählt werden kann. Mögen sich die Leser_innen auch einen nuklearen Winter vorstellen, im Text ist davon nicht die Rede. Genau diese Leerstelle ist eklatant laut in McCarthys Text: Die Frage danach, wer für die Situation verantwortlich ist, liegt schwer und omnipräsent in der Luft. Aber sie wird nicht in Sprache gefasst. Auch der unterliegende religiöse Diskurs des Buches kennt keine Theodizeefrage, nur eine ominöse Beauftragung zur Pflicht durch einen nicht existierenden Gott: „There is no God and we are his prophets“ (McCarthy 2006, S. 170). McCarthys Text ist somit in eigentümlicher Weise mit Verantwortung befasst. Das Leben und die Identität des Vaters sind dadurch strukturiert, dass er für einen einzigen Menschen und für eine einzige Beziehung in der Pflicht steht. Die Identität des Sohnes ist dadurch strukturiert, dass er ständig in der Angst lebt, er und sein Vater könnten nicht mehr „the good guys“ sein. Damit vermischen sich konzentrierte, eng umrissene Pflichtdiskurse mit breiten, allgemeinen Verantwortungsdiskursen: Es gibt die klar umrissene Pflicht des Vaters als Vater für den Sohn, und es gibt die tentative, gefühlte Verantwortung des Sohnes für Menschlichkeit. Für den Vater kommen Aspekte der Verantwortungsübernahme außerhalb 110 PVS, Sonderheft 52/2017 Konzeptionelle und theoretische Überlegungen seiner einen einzigen Pflicht nicht vor. Eine solche Verantwortungsüber nahme au- ßerhalb der Vater-Sohn-Monade, „each the other’s world entire“ (McCarthy 2006, S. 6), wird vom Sohn manchmal eingefordert, vom Vater heftig, auch gewaltsam, zurückgewiesen; sie zeigt sich als eine klare Überforderung. Bei seltenen Begegnungen mit noch schwächeren und hilfebedürftigen Personen gewinnt der Vater in der Regel die Auseinandersetzung mit dem Sohn, der immer Hilfe leisten will. Diese konträren Verantwortungswahrnehmungen sind unterlegt vom Phänomen nicht existierender Verantwortungszuschreibung. Während bei Kleist der Priester als religiöse Autorität die Frage nach der (schuldhaften) Ursache des geschehenen Übels stellt und sie mit klarer Eindeutigkeit beantwortet, bleibt dieser Raum in McCarthys Text leer. Es besteht offensichtlich kein Bedürfnis oder keine Möglichkeit, von Ursachen der Katastrophe oder von Schuld an dieser Katastrophe zu erzählen. Eine Verantwortung dafür, dass die Welt ist wie sie ist, spielt keine Rolle. Das Rechtfertigungshandeln, so scheint es, kommt an ein Ende, wenn die Rückkehr in ein Leben, wie es vor der Katastrophe war, unmöglich ist. 2 .3 Katastrophen und Apokalypsen als Katalysatoren für Verantwortungsfragen Klassische Apokalypsen zeigen die Verbindung von Schöpfung und Weltuntergang. Sie waren über lange Zeit die geübte Form des Zukunftsdenkens. Sie sind nicht nur dort moralische Denkweisen, wo die Sünden der Menschheit und deren Konsequenzen verhandelt werden, sondern auch dort, wo die (zweite) Moderne sich selbst die Übel schafft, die allein sie heilen zu können verspricht (vgl. dazu Beck 1986). An apokalyptischen Denkfiguren werden Verantwortungsfragen virulent. Oder gerade nicht. Kleist zeigt, wie durch Verantwortungszuschreibung eine bestimmte Ordnung wiederhergestellt werden soll – ungeachtet dessen, dass diese Ordnung selbst katastrophal ist. Bei McCarthy scheint in der Situation der schon geschehenen Katastrophe der Vater jenseits der Pflicht als Vater keine Verantwortung mehr zu kennen. Das Ereignis der Katastrophe wird nicht erzählt. Eine solche Erzählung mag zu anstrengend und kräftezehrend, schlichtweg sinnlos oder aber zu kompliziert sein; möglicherweise existiert nicht mehr das eine wissenschaftlich komplexe, aber noch in Kausalitäten beschreibbare und in gewaltigen Bildern darstellbare Kinoereignis, sondern nur noch die Folge einer Vielzahl von Handlungen, Entscheidungen, Vorkommnissen, die im Zusammentreffen unüberschaubare und unlösbare Knoten bilden. Die Sprache der Verantwortung kann sich nur noch auf den absoluten Nahbereich beziehen; darüber hinaus ist sie an ein Ende gekommen. Vor allem in der zeitgenössischen pop culture zeigen sich Katastrophen zunehmend in apokalyptischen Denkfiguren. Nicht der einzelne Sturm oder die einzelne Flut, sondern der Untergang von Welten wird beschrieben – oder die untergangene Welt. Nicht mehr die Verhinderung der Katastrophe, sondern Bewältigungsszenarien werden diskutiert. Damit stellt sich nicht mehr primär die Frage nach den Ursachen und Verursachern des Untergangs, sondern nach der Verantwortung nach dem Untergang. McCormack zeigt den höllischen dunklen Alltag nach der ereignislosen Katastrophe; Kleist verknüpft die Katastrophe mit einer Fülle von Ereignissen, die als Ursachen zugeordnet werden. Dies sind unterschiedliche Zu- 111 Ammicht Quinn | Verantwortung als Irritation: Ethische Überlegungen gänge, die sich ergänzen: die Frage, wie sich Pflicht zu Verantwortung ausweiten könnte bei McCormack; und bei Kleist die Frage, wie Naturkatastrophen als soziale Katastrophen gedeutet werden können und wie das Soziale der Katastrophe in der Naturkatastrophe zum Vorschein tritt. All dies sind Fragen, die für aktuelle Verantwortungsdiskussionen relevant werden. 3. Die kurze Karriere des Verantwortungsbegriffs Die Sprache der Verantwortung ist eine historisch junge Sprache. Verantwortung erscheint als ein genuin moderner Begriff und als solcher als „Legitimationskonzept“ (Heidbrink 2003, S. 60), das „interpretative Zurechnungskonstrukte“ (Kersting 2003, S. 22) erlaubt und erfordert. 3 .1 Ideengeschichtliche Entwicklungen: Schuld – Pflicht – Verantwortung „Verantwortung“ ist heute zu einem Zentralbegriff der Ethik geworden (vgl. im Folgenden auch Ammicht Quinn 2014). Es scheint kaum vorstellbar, dass die Ethik bis vor relativ kurzer Zeit ohne diesen Begriff auskam. Die erste Monografie über „L’idée de responsabilité“ erschien 1884 (Lévy-Bruhl 1884). Seit dem 15. Jahrhundert spielt der deutsche Begriff eine gewisse Rolle vor allem in juridischen Kontexten (Werner 2011, S. 543; vgl. Lenk u. Maring 2001; Bayertz 1995); systematisch diskutiert aber wird er erst seit der Mitte des 19. Jahrhunderts, mit steigender Intensität seit dem Ende des 1. Weltkriegs. Natürlich aber wurde auch in der Philosophie, der Politik, den Rechtswissenschaften und nicht zuletzt den unterschiedlichen menschlichen Lebenskontexten schon vor dem 19. Jahrhundert darüber diskutiert, wer wem etwas schuldet und in welchen Beziehungen wer in welcher Form in der Pflicht steht. Der Sache nach wurde retrospektive Verantwortung unter dem Stichwort „Schuld“, prospektive Verantwortung unter dem Stichwort „Pflicht“ abgehandelt. Kulturhistorisch macht diese Karriere des Verantwortungsbegriffs Sinn. Der Pflichtbegriff in diesem eher alltäglichen und nicht philosophiegeschichtlich ausdifferenzierten Gebrauch umfasst (als „officium“) einen einigermaßen klar abgegrenzten Bereich von Aufgaben oder Zuständigkeiten, der sich aus einer Rolle, einem Amt oder einer Stellung in der Welt ergibt; der Schuldbegriff in seiner einfachsten Variante versucht einen linearen Bezug zwischen Täter und Tat, Handlung und Handlungsfolgen zu erfassen. Dort, wo klare Pflichtbeschreibungen und Schuldzuschreibungen problematisch werden – sei es aus psychologischen, neurologischen, politischen, wirtschaftlichen oder anderen Gründen –, soll mit Hilfe des Verantwortungsbegriffs die hohe Komplexität der Situationen erfasst werden. Denn der Verantwortungsbegriff ist wesentlich flexibler und offener, damit aber auch diffuser. Er wird gerade zu einem Zeitpunkt wichtig, an dem Handlungsfolgen immer weniger linear und überschaubar sind: Wenn sich soziale Rollen mit ihren jeweiligen Pflicht-Standards multiplizieren und Rollenkonflikte unvermeidbar werden, wenn sich die Kontexte und Bedingungen menschlichen Handelns in bisher nicht gekannter Geschwindigkeit ändern, braucht es neue Konzepte, die weniger statisch sind. 112 PVS, Sonderheft 52/2017 Konzeptionelle und theoretische Überlegungen Verantwortung wird dann zu einem „Wertbegriff“, zur „Kennzeichnung einer Person, Haltung oder Handlungsweise“, die in unterschiedlichen Kontexten Verantwortung vorbildlich wahrgenommen hat (Werner 2011, S. 543). Wie in jeder geistesgeschichtlichen Entwicklung ist dieser Umschlag ein tendenzieller und kein absoluter; „Pflicht“ verschwindet nicht aus der Diskussion wie eine widerlegte naturwissenschaftlicher Theorie, sondern wird innerhalb eines diskursiven Feldes an die Ränder gedrängt. „Schuld“ bleibt weiterhin wichtig als retrospektiver Begriff, wird aber selbst problematisiert und differenziert. In seiner Struktur wird Verantwortung als „Zuschreibungsbegriff“ (Ott 1997, S. 252) mit einer mehrstelligen Relation beschrieben. Im Kern ist diese Relation dreistellig, da Verantwortung durch ein Verantwortungssubjekt für einen Verantwortungsgegenstand vor oder gegenüber einer Verantwortungsinstanz wahrgenommen wird. Diese Relation lässt sich erweitern (vgl. Lenk 1992, S. 26; Ropohl 1994); vor allem für moralisch spezifizierte Verantwortungsbegriffe scheint eine vierstellige Relation nötig zu werden: Jemand (Verantwortungssubjekt) ist für etwas (Verantwortungsobjekt) vor oder gegenüber jemandem (Verantwortungsinstanz) aufgrund bestimmter normativer Standards (Normhintergrund) verantwortlich (Werner 2011, S. 543). 3 .2 Entgrenzungen: Hans Jonas und die Totalisierung der Verantwortung Seine erste Hoch-Zeit hatte der Verantwortungsbegriff nach dem Ende des Ersten Weltkriegs, wo er anstelle traditioneller Schuld- und Pflichtbegriffe komplexe Situationen besser beschreiben und strukturieren sollte. Eine zweite Blütezeit kam in den 1960er und 1970er Jahren, wo mit einer „Heuristik der Furcht“ (Jonas 1979, S. 63; vgl. auch Werner 2003) drohende Atom- und Umweltkatastrophen durch neue Verantwortungszuschreibungen eingehegt werden sollten. Hans Jonas’ 1979 erschienenes Buch „Das Prinzip Verantwortung“ (Jonas 1979) war ein Kristallisationspunkt für die Hochkonjunktur des Verantwortungsdiskurses und zugleich ein möglicher Ansatzpunkt für dessen Problematisierung. Jonas‘ Fokus richtet sich auf den Einfluss der technologischen Entwicklung auf zukünftige Generationen. „Handle so, dass die Wirkung deiner Handlung verträglich ist mit der Permanenz echten menschlichen Lebens auf Erden“ (Jonas 1979, S. 35f), lautet sein kategorischer Imperativ. Damit wird der Verantwortungsbegriff radikal zeitlich und räumlich entgrenzt als „Verantwortung für das Ganze“ (Jonas 1987, S. 72). Die Verantwortung des Einzelnen ist das Einzige, das sich der bedrohten und bedrohlichen Zukunft entgegenstellt. Diese Entgrenzung der Verantwortung scheint dort nötig zu werden, wo der (wissenschaftlich-technische) Fortschritt selbst als entgrenzt erfahren wird (vgl. Heidbrink, S. 128): „Wenn die Macht unserer Produkte, die Energien, die wir herstellen bzw. entbinden können, selbst unendlich sind“, so Günter Anders (1993, S. 34), „dann ist auch unsere Verantwortung unendlich.“ Diese Entgrenzung und Totalisierung der Verantwortung aber trifft auf unklare und global ausgeweitete Strukturen. Die Welt ist immer weniger durch intelligible Kausalitäten zu fassen. Dem Anspruch, Verantwortung „für das Ganze“ zu übernehmen, kann nicht nachgekommen werden. Wenn Verantwortung „unabhängig von Kriterien 113 Ammicht Quinn | Verantwortung als Irritation: Ethische Überlegungen der Zurechenbarkeit, Zumutbarkeit und Plausibilität auf komplexe Geschehensvollzüge übertragen wird, die sich als niemandes Handlung beschreiben lassen“ (Heidbrink, 2003, S. 128), dann steht Verantwortung in Gefahr, sich selbst aufzuheben. Dieser drohenden Diffusion des Verantwortungsbegriffs soll mit dessen immer weiterer Ausdifferenzierung begegnet werden. So bleibt es nicht bei einer vierstelligen Relation von Verantwortungssubjekt, Verantwortungsobjekt, Verantwortungsinstanz und Normhintergrund; der Begriff wird als fünfstellige (Lenk 1992, S. 26) oder sechsstellige (Ropohl 1994) Relation gefasst. Solche immer weiteren Differenzierungen aber schaffen nicht die nötige Klarheit. Sie sind Ergebnisse einer eher hilflosen kognitivistischen Verkürzung des Begriffs und letztlich ein „Symptom der normativen Ratlosigkeit“ (Kersting 2003, S. 10). Hat sich Verantwortung als Begriff und „interpretatives Zurechnungskonstrukt“ (Kersting 2003, S. 22) also von der Lösung in ein Symptom verwandelt? Müssen wir dort, wo die großen Verantwortungsfragen für die Rettung der Welt pessimistisch unterwandert wurden, Verantwortung wieder auf den absoluten Nahbereich reduzieren und als Pflicht eines Standes, eines Berufs, einer Klasse, Kaste oder eines Haushalts und einer Beziehung verstehen? Muss aus Verantwortung wieder „Schuld“ und „Pflicht“ werden? Politik und Ethik scheinen diejenigen Bereiche zu sein, die dennoch am Verantwortungsbegriff festhalten. Und die Frage stellt sich, ob dies noch sinnvoll ist – und wenn ja, in welcher Weise. 4. Kann man Verantwortung „übernehmen“? Bemerkungen zur Rollenverantwortung In zeitgenössischen öffentlichen Diskursen zeigt sich Verantwortung vor allem in zwei Formen. Die erste Form sind Rechtsdiskurse, die bestimmte Verantwortlichkeiten festzuschreiben suchen, um, vor allem prospektiv, ein gewünschtes Ergebnis möglichst zu sichern oder ein mögliches Versagen sanktionierbar zu machen. Die zweite Form sind Verantwortungsübernahmediskurse, bei denen retrospektiv aus einer Versagenssituation heraus ein Mensch in einer bestimmten Rolle die (politische, repräsentative, unternehmerische usw. Verantwortung für dieses Versagen übernimmt. Oder auch nicht. Kann man aber im moralischen Sinn Verantwortung übernehmen? Ambrose Bierce, Autor von „The Devil’s Dictionary“ und immer erhellend ironisch, beschreibt „Verantwortung“ als „detachable burden easily shifted to the shoulders of God, Fate, Fortune, Luck or one’s neighbor. In the days of astrology it was customary to upload it upon a star” (Bierce 1911, Stichwort “Responsibility”). 4 .1 Maßnahmen gegen Verantwortungsdiffusionen Verantwortungsübernahmen haben im öffentlichen Raum ihre eigene Rhetorik. Dies kann so klingen: „Als Vorstandsvorsitzender übernehme ich die Verantwortung für die bekannt gewordenen Unregelmäßigkeiten bei Dieselmotoren und habe daher den Aufsichtsrat gebeten, mit mir eine Vereinbarung zur Beendigung meiner Funktion als Vorstands- 114 PVS, Sonderheft 52/2017 Konzeptionelle und theoretische Überlegungen vorsitzender des Volkswagen Konzerns zu treffen. Ich tue dies im Interesse des Unternehmens, obwohl ich mir keines Fehlverhaltens bewusst bin.“ (Winterkorn 2015) Im Kontext des Skandals über Abgaswerte für Dieselmotoren bei VW wird hier die Verantwortungsübernahme funktional-politisch verstanden. Zugleich zeigt sich ein eigentümliches Doppelbild des Sprechers: Hinter ihm, ein Stück weit verdeckt, steht ein Doppelgänger, der als moralische Person agiert und mit dem Sprecher, der juristischen Person, nicht einig und nicht deckungsgleich ist. Politische, aber auch repräsentative oder unternehmerische Verantwortung zeigt sich hier und anderswo im Bild einer Rollenverantwortung, die sich auch als Berufs- oder Standesverantwortung darstellen kann. Dort, wo Menschen in klar strukturierten Netzwerken agieren, tragen einzelne Personen „je nach Stellung und Position“ (Heidbrink 2003, S. 205) abgestufte und je unterschiedene und unterscheidbare Verantwortung. Dies ist zu einem gewissen Grad eine sinnvolle Anpassung an und eine grundlegende Notwendigkeit für eine differenzierte Gesellschaft. Verantwortung scheint dort zu überleben, wo sie einge- übt wird, wo sie konkret und überschaubar definiert wird, wo sie an einen klaren Bereich oder Kontext gebunden wird, wo sie für das Verantwortungssubjekt bewältigbar bleibt, wo die notwendige Ausführung zeitlich geklärt ist und wo passende Sanktionsmechanismen gefunden werden können. Die Verantwortung für Arbeiten im Haushalt (Wer kauft ein? Wer bringt den Müll raus?) lässt sich zweifelsohne so beschreiben. Eine Institution und ein Unternehmen können nach dem Muster eines Haushalts gedacht werden. Damit sind Arbeitsteilungen als Verantwortungsteilungen sinnvoll. Hier entstehen abgestufte Verantwortlichkeiten als „verfahrenstechnisches Mittel der Abstufung und Differenzierung von Aufgabenund Zuständigkeitsfeldern, deren Reichweite und Umfang durch relativ klare Richtlinien festgelegt ist“ (Heidbrink 2003, S. 207). Diese werden ergänzt durch eine hierarchisch zugeschriebene Verantwortung der „Spitze“ der Institution oder Korporation, bei der alle Teil-Verantwortlichkeiten zusammenlaufen. Aber ebenso wie Hans Jonas’ „Verantwortung für das Ganze“ (Jonas 1987, S. 72) problematisch war, wird auch eine funktional ausdifferenzierte Teil-Verantwortung problematisch. Ein solcher Begriff politischer oder institutioneller (Rollen- oder Berufs-)Verantwortung begegnet der Diffusion des Verantwortungsbegriffs mit der Schaffung möglichst klarer, überschaubarer und an die jeweilige Rolle, das „officium“, angepassten Verantwortlichkeitsstrukturen. Damit wird eine mögliche geistesgeschichtliche Rückwärtsbewegung in Gang gesetzt: Tendenziell wird aus Verantwortung wieder „Pflicht“ bzw. „Schuld“. 4 .2 Differenzierung und Funktionalisierung der Verantwortung: Rettung oder Problem? Differenzierung und Funktionalisierung des Verantwortungsbegriffs sind damit notwendig, wenn sie in komplexen und wenig überschaubaren gesellschaftlichen, institutionellen oder wirtschaftlichen Bereichen helfen sollen, Verantwortungsstrukturen aufrechtzuerhalten. Differenzierung und Funktionalisierung aber haben nicht nur eine begrenzte Reichweite, sondern eine eigene Problematik. 115 Ammicht Quinn | Verantwortung als Irritation: Ethische Überlegungen Verteilungsregeln für Verantwortlichkeiten sind nicht einfach zu formulieren und konfligierende Verantwortlichkeitsregelungen erfordern dauernde Ergänzungen auf je anderen Ebenen. Bei bestehenden Verteilungsregeln dann wird in unsicheren Fällen Regelkonformität erwartet und Abweichungen von Verhaltensroutinen werden sanktioniert. Sowohl die Überdehnung von Verantwortungsbereichen als auch die Verwässerung von Verantwortung bis hin zu dem Punkt, dass in einem Netzwerk, einer Organisation oder Institution niemand mehr verantwortlich ist, sind denkbar (vgl. dazu auch Heidbrink 2003, S. 204-209). Eine letztendliche Verantwortungsübernahme der „Spitze“ zeigt sich immer wieder als Symbolpolitik, die eine nicht-moralische Verantwortung zu etablieren sucht. Und schließlich besteht die Gefahr, dass innerhalb der Verantwortungsregulierungen partikulare Interessen den Vorrang vor übergreifenden Wertsetzungen bekommen. Verantwortungsteilung im gesellschaftlichen Kontext also kann als Regelsystem mit rechtlichen oder rechtsähnlichen Elementen etabliert werden. Dies bedeutet aber, dass die moralische Person von ihrer Rolle getrennt wird, so dass im Extremfall das Funktionieren der Rolle die moralische Haltung überdeckt. Symbolische Verantwortungszuschreibungen oder -übernahmen, die ein System stabilisieren sollen, erinnern dann an Kleists „Erdbeben in Chili“: Hier wie dort soll durch Verantwortungszuschreibung Ordnung wiederhergestellt werden. Die Gefahr besteht also, dass eine möglichst lückenlose Differenzierung und Funktionalisierung von Verantwortung – zugleich ein effektiver Schutz vor whistleblowing –, zu einer neuen Art des Abgesangs auf Verantwortung als moralischer Verantwortung wird. Dort, wo Verantwortung als Ganze in Rechts- und letztlich Haftungsfragen überführt wird, verliert sie letztlich ihre im engeren Sinn moralische Qualität: Pflichtenkataloge und justiziable Haftungsregeln sind nicht deckungsgleich mit moralischer Verantwortung. 5. Verantwortung als System und Verantwortung als Modell 5 .1 Verantwortung jenseits der Haftung Nachdem er einen Kranz niedergelegt hatte, kniete Willy Brandt im Dezember 1970 vor dem Mahnmal für die Opfer des Aufstandes im Warschauer Ghetto nieder. Auch dies ist eine Form der Verantwortungsübernahme. Allerdings scheint sie sich gravierend von Winterkorns Verantwortungsübernahme zu unterscheiden. Zunächst gibt es klare Parallelen: Hier agieren Führungspersonen und reagieren auf Unrecht, ohne dass ein moralisches Fehlverhalten unmittelbar der Person zugeschrieben wird oder die Person ein solches für sich selbst akzeptiert. Und beide Verantwortungsübernahmen in der je unterschiedlichen Art der Repräsentation haben ihre je eigene Absurdität. Winterkorn will in seiner Aussage hinter der Rollen- und Berufsverantwortung als (unschuldiger) Mensch sichtbar bleiben, so dass hinter der Verantwortungsübernahme ein mittellautes „Ich war’s nicht!“ hervortönt. Schwierigere Fragen wie diejenigen nach Unternehmenskultur, Konkurrenzdruck und Führungsstrukturen haben keinen Platz. Die Rollenverantwortung, eine extrem unangenehme zu diesem Zeitpunkt, wird nicht als moralische Verantwortung betrachtet, sondern eher als detachable burden, eine Last, die, zufällig 116 PVS, Sonderheft 52/2017 Konzeptionelle und theoretische Überlegungen und sündenbockähnlich, gerade hier hängen geblieben ist. Zu sehen ist eine Pflichtübung, bei der jemand allein, aber nicht selbst Verantwortung trägt. Willy Brandts Geste zeigt sich anders. Auch diese Geste hat Kontexte, die sie prägen und aus denen sie hervorgeht – in diesem Fall die Unterzeichnung der Ostverträge. Diese Geste aber als emotionale Instrumentalisierung einer schwierigen Situation zu lesen, greift zu kurz. Denn dafür war sie zu schwierig und hatte zu schwierige Konsequenzen. Für die einen war der Kniefall absurd, weil Brandt als deutscher Antifaschist und Exilant Verantwortung für Unrecht übernimmt, das nicht mit seiner Zustimmung, zustimmenden Gleichgültigkeit oder stummen Ablehnung und nicht während seiner Amtszeit verübt wurde. Für die anderen war er absurd, weil damit insbesondere der „Verrat deutscher Interessen“ durch die Unterzeichnung der Ostverträge ein öffentliches Bild bekam. Brandts Geste aber war – im Gegensatz zu Winterkorns Äußerung – freiwillig und nicht erzwungen. Weite Teile der deutschen Bevölkerung lehnten sie ab, unter anderem auch, weil sie diese stellvertretende Verantwortungsübernahme nicht auf sich selbst beziehen wollten. Sie erscheint auch nicht als Pflichtübung eines Menschen in einer bestimmten Rolle, sondern als wortlose Äußerung einer moralischen Person, die durch die Rolle dieser Person verstärkt wird: „Hier kniet einer“, so der SPIEGEL, „der es nicht nötig hat, für alle, die es nötig haben, aber nicht da knien – weil sie es nicht wagen oder nicht können oder nicht wagen können“ (Schreiber 1970). Eine Verantwortung, wie Brandt sie übernimmt, lässt sich weder in Haftung noch in klar abgegrenzte Verantwortungsbereiche fassen. Hier gibt es keine vorgesehene Pflicht, sie ist nicht justiziabel und hier sind bei Unterlassung keine Sanktionen zu erwarten; hier lassen sich keine Verantwortungsbereiche klar voneinander unterscheiden. Genauso überschreitet sie den Bereich des Zurechenbaren oder Zumutbaren. Und dennoch steht eine Verantwortung wie diese im Kern sowohl moralischer als auch politischer Verantwortung. Diese Form der Verantwortung kann nicht in ein Regelwerk gefasst werden. Sie kann nur getan werden. 5 .2 Verantwortung: Überlegungen zu ihrer Situierung zwischen Recht und Moral Ver-Antwortung als Lehnwort aus dem Lateinischen bedeutet ursprünglich: einem Gericht Rede und Antwort zu stehen. Es ist weder sinnlos noch per se problematisch, wenn Verantwortung in gesellschaftlichen Kontexten in möglichst abgegrenzte Bereiche und möglichst sanktionierbare Regelsysteme überführt wird. Im besten Fall liegt dann Verantwortung im Grenzbereich zwischen Recht und Moral; im schlechteren Fall besteht der Versuch, Verantwortung ausschließlich als Haftung zu definieren. Dies wird insbesondere für institutionelle Kontexte relevant: Im moralischen Sinn „gute“ Institutionen entlasten Menschen von einem Übermaß individueller Verantwortung. Zugleich müssen Institutionen aber gestaltet und verändert werden, sodass auch hier neben Rechtsfragen Fragen moralischer Verantwortung nicht einfach ignoriert werden können. Eine klare Formalisierung von Verantwortung aber schließt häufig im konkreten Fall moralische Verantwortung aus. Dies beruht auf einem letztlich falschen Entweder-Oder von Recht und Moral, deren Verhältnis auf unterschiedlichen Ebenen ein Verhältnis 117 Ammicht Quinn | Verantwortung als Irritation: Ethische Überlegungen wechselseitiger Information, wechselseitiger Stabilisierung und wechselseitiger Kritik sein sollte. Denn das Spezifikum moralischer Verantwortung ist, dass sie sich gerade nicht in klar umgrenzte Bereiche einteilen oder in mehr- oder vielstellige Relationen auflösen lässt. Verantwortung im moralischen Sinn ist keine wie auch immer komplizierte Gleichung, bei der kein Rest bleiben darf. Moralische Verantwortung ist kein System; sie lebt von dem Überschuss, der über systematische Regelwerke hinausgeht. Sie bezieht sich auf das, was Regelwerke nicht erfassen können, auf deren blinde Flecken. Damit ist moralische Verantwortung auf eine eigene Form des Denkens und eine eigene Sprache angewiesen. Brandts Kniefall lässt sich nicht in ein formales System übersetzen oder einpassen; es taugt auch nicht als Vorbild. Es ist ein Modell, das durch seine „Konkretheit ebenso der Nachahmung entzogen wie der Nacheiferung empfohlen“ ist (Rombach 1971, S. 257). Für Adorno (1966, S. 37) ist „[p]hilosophisch Denken soviel wie in Modellen denken“: „Die Forderung von Verbindlichkeit ohne System ist die nach Denkmodellen. (...) Das Modell trifft das Spezifische und mehr als das Spezifische, ohne es in seinen allgemeinen Oberbegriff zu verflüchtigen.“ Dieses Denken in Modellen verlangt nach einer Sprache, die, narrativ, ein Metaphernrepertoire zur Verfügung stellt, mit Hilfe dessen Vergangenes mit Zukünftigem im Kontext von Erfahrung verknüpft werden kann. Damit wird nicht Verantwortung definiert, sondern es werden Verantwortungsräume ausgeleuchtet (vgl. auch Horn 2014, S. 37). Diese so auszuleuchtenden Verantwortungsräume enthalten häufig Verantwortungsarrangements, die fragil, veränderbar, hypothetisch sind, weil sie sich auf ungewisse Zukünfte beziehen (vgl. Heidbrink 2003, S. 297); und sie verlangen nach Kreativität – und dem kritischen und kreativen Denken in Modellen. Kleists Verantwortungsnarrativ, in dem das Erdbeben von Lissabon (1755) nur als Wiederhall im Bewusstsein der zeitgenössischen Lesenden erscheint, bezieht sich explizit auf einen früheren Zeitpunkt, das Erdbeben von Santiago 1647. Im 17. Jahrhundert ist das geistesgeschichtliche Zerbrechen einer besten aller möglichen Welten noch nicht zum Ernstfall geworden; mit Hilfe von Schuldzuschreibungen und zwei Morden lässt sich in Kleists Erzählung diese beste aller möglichen Welten zumindest scheinbar wiederherstellen. Die Ordnung aber ist nur scheinbar, und genau diese Denkstruktur entlarvt Kleist hundert Jahre nach Gottfried Wilhelm Leibniz’ Tod. Denn das eine Erdbeben, das die Stadt zerstört, ist von anderen Katastrophen gerahmt: Es gibt die von vielen als Katastrophe wahrgenommene unangemessene Liebe und die von vielen nicht als Katastrophe wahrgenommene Ermordung der Liebenden. Damit erzählt der Text das Erdbeben in rational/kausalen Zusammenhängen und stellt das, was erzählt wird, gleichzeitig in Frage. 118 PVS, Sonderheft 52/2017 Konzeptionelle und theoretische Überlegungen 6. Verantwortung als Irritation 6 .1 Verunsicherung als eine der Grundaufgaben der Ethik Die Analyse moralischer Verantwortung basiert auf einem bestimmten Verständnis von Ethik. Ethik ist die kritische Reflexion und Analyse herrschender gelebter Moral, nicht nur im deskriptiven, sondern auch im präskriptiven Sinn. Damit ist sie eine Theorie menschlichen Handelns unter den Grund-Gegensätzen von gut/ böse, richtig/falsch, aber auch gelingendes/misslingendes Leben. Wenn Ethik nicht deskriptiv, sondern präskriptiv arbeitet, stellt sie eine doppelte Frage: zum einen die Frage nach richtigem Handeln in Konfliktsituationen und zum anderen die Frage nach dem, was in der Antike das ‚gute Leben’ genannt wurde und die häufig heißt: In welcher Gesellschaft wollen wir leben? Dieses Verständnis von Ethik, das bis ins griechische 8. Jahrhundert v. Chr. zurück reicht, beruht auf der Voraussetzung, dass menschliches Leben nicht allein durch Gewohnheiten, Autoritäten und Traditionen, aber auch nicht allein durch rechtliche Regelungen gelenkt werden kann. Aristoteles, der Ethik als philosophische Disziplin einführt, geht davon aus, dass jede menschliche Praxis, auch Gewohnheiten und Traditionen, einer theoretisch fundierten Reflexion zugänglich sind. Ethik gibt traditionellerweise Orientierung, indem sie Regeln oder Kriterien aufstellt, Grundlagen für moralische Entscheidungen bietet und komplexe gesellschaftlicher Felder nach moralischen Kriterien strukturiert – insgesamt also: Sicherheit gibt. Auch heute sind gesellschaftliche Handlungsfelder häufig nach Sicherheit gebenden Gewohnheiten, Traditionen und Üblichkeiten oder durch die Berufung auf Autoritäten strukturiert und gesteuert. Diese Elemente aber können nicht automatisch eine richtige Handlung oder die Orientierung auf ein gutes Leben hervorbringen. Gewohnheiten, Traditionen, Üblichkeiten und Autoritäten müssen selbst im Hinblick auf Gerechtigkeit, die Ermöglichung von Verantwortung und allgemeine moralische Akzeptabilität be- und hinterfragt werden. Damit gibt Ethik nicht nur Orientierung und damit Sicherheit, sondern sie verunsichert. 6 .2 Moralische Verantwortung – ein Umriss Bei Kleist stellt das Erdbeben, der ultimative Verlust von Sicherheiten und Stabilitäten, für kurze Zeit eine neue Sicherheit her, dort, wo „der menschliche Geist selbst, wie eine schöne Blume, aufzugehn [schien]“ und die Welt aussieht, „als ob das allgemeine Unglück alles, was ihm entronnen war, zu einer Familie gemacht hätte“ (Kleist [1807] 1977, S. 152). The Road zeigt die Welt jenseits jeder gewohnten Sicherheit. Der menschliche Geist, bei Kleist ein Geist der Menschlichkeit, geht nicht wie eine schöne Blume auf, sondern verschwindet, wo in der Not Menschen andere Menschen nur noch als Nahrungsquelle sehen. Der Vater übernimmt die Pflicht für den Sohn und tut dies mit bewundernswerter Starrköpfigkeit. Nichts und niemand anderes spielt eine Rolle, nichts und niemandem gehört seine geschuldete Pflicht. Einmal sieht der Junge ein anderes Kind. Oder meint es zu sehen: 119 Ammicht Quinn | Verantwortung als Irritation: Ethische Überlegungen „There’s a little boy, Papa. There’s a little boy. There’s no little boy. What are you doing? Yes there is. I saw him. [...] The man took him by the arm and they went back through the yard. The boy would not stop crying and he would not stop looking back.“ (McCarthy 2006, S. 84f.) Kurz vor dem Tod des Vaters spricht der Junge wieder von diesem einen anderen Kind: „Do you remember that little boy, Papa? Yes. I remember him. Do you think that he’s all right that little boy? Oh yes. I think he’s all right. Do you think he was lost? No. I don’t think he was lost. I’m scared that he was lost. I think he’s all right. But who will find him if he’s lost? Who will find the little boy? Goodness will find the little boy. It always has. It will again.“ (McCarthy 2006, 208f). In dieser Mischung aus pädagogischen Lügen und quasi-religiösem Trost wird auf einmal der Sohn selbst Gegenstand des Gespräches. Und der Vater behält recht mit seinen tröstenden Lügen. McCarthys Text hat den Tod des Vaters lange antizipiert. Und der Sohn wird nach dem Tod des Vaters genau darauf angewiesen sein, dass andere Menschen nicht nur die Pflicht einer klar definierten Rolle („Vater“), sondern auch im weiteren Sinn Verantwortung ausüben. Als der Vater stirbt und der Sohn zurückbleibt, gibt es einen anderen Vater, selbst schon in der Pflicht für zwei Kinder, der das vaterlose und allein nicht überlebensfähige Kind aufnimmt; alles andere als eine Selbstverständlichkeit: „There was some discussion about whether to even come after you at all“, sagt er (McCarthy 2006, S. 283). Das begrenzte Konzept der Pflicht funktioniert für Vater und Sohn. Für eine begrenzte Zeit. Die Entgrenzung hin zu einer umfassenden moralischen Verantwortung ist eine klare Überforderung. Aber sie ist auch die einzige Rettung in einer verloren gegangenen Welt. Verantwortung braucht auf einer pragmatischen Ebene die Kontrolle und Beschränkung ausufernder Expansion. Verantwortung braucht Geltungsbereiche, Zurechnungsformen und eine konstante Reflexion der Normen, auf deren Grundlage die Geltungsbereiche und Zurechnungsformen definiert werden. Verantwortung braucht Institutionen, die die Einzelnen entlasten und sich darum konstant weiterentwickeln. Verantwortung braucht Systeme, die sich kontinuierlich selbst in Frage stellen. Es ist die Aufgabe der moralischen Verantwortung, diese kontinuierliche Infragestellung und Verunsicherung zu leisten. Moralische Verantwortung zeigt sich darin als „Verbindlichkeit ohne System“ und jenseits des Systems. Moralische Verantwortung bezieht sich auf das, was aus dem (systematischen oder formalisierten) Geltungsbereich von Verantwortung herausfällt, ohne sich ihm vollständig zu entziehen (Heidbrink 2003, S. 311). Es ist eine Form der Verantwortung, die übernommen, 120 PVS, Sonderheft 52/2017 Konzeptionelle und theoretische Überlegungen aber nicht anderen abgenommen werden kann. Sie erfordert ein moralisches Subjekt, das nicht jenseits einer Berufs- oder Rollenverantwortung steht. Und sie ermöglicht ein moralisches Subjekt, das mit dem Überschuss des Moralischen umgeht, indem es Verantwortung nicht verschiebt oder abgibt, sondern mit anderen teilt (vgl. dazu Young 2011; Ammicht Quinn 2014): „Shared responsibility is a responsibility I personally bear, but I do not bear it alone“ (Young 2011, S. 109). Dies bedeutet, dass moralische Verantwortung nicht kollektiviert, aber grundsätzlich kontextualisiert werden muss. Sie wird nicht verteilt (wie etwa Verantwortung zwischen cloud usern und cloud providern (etwa: Microsoft TechNet 2016), sondern sie wird geteilt. Darunter liegt ein Konzept von „shared agency“ (vgl. z.B. Bratman 2014), für das „group agents“ „the relevant underlying structure of interrelated individuals“ (Bratman 2014, S. 123) bilden.1 Moralische Verantwortung als persönliche und überpersönliche Verantwortung sind damit kein Gegensatz, sondern eine je notwendige Ergänzung. Die in ihr enthaltene Überforderung, das Übermaß moralischer Verantwortung wird damit eingerahmt durch eine Verantwortung zweiter Ordnung: die Verantwortung für das Schaffen tragfähiger Strukturen für Menschen in ihrer wechselseitigen Verbundenheiten und Abhängigkeiten. Wenn Verantwortung aber jenseits festgelegter Geltungsbereiche und Zurechnungsformen erwogen oder ausgeübt wird, dann werden klare Ordnungen, auch klare Verantwortungsordnungen, in Frage gestellt, verunsichert, manchmal auch durchbrochen. Verantwortung wird dann zur Irritation. Denn das Übermaß stellt das Maß in Frage. Und wenn das, was nicht verlangt und nicht erwartet werden kann, dennoch getan wird – sei es ein Kniefall oder die Adoption eines fremden Kindes am Ende von Kleists wie auch am Ende von McCarthys Narrationen –, werden bestehende gesellschaftliche und politische (Un)Ordnungen mit einer Alternative konfrontiert. Solche Alternativen verlangen nicht unbedingt die Heldenhaftigkeit der Akteur_innen, sondern deren Phantasie (vgl. dazu Welzer 2012; Schoppmann 2002): die Phantasie, die Handlungsalternativen dort aufzeigt, wo andere keine sehen. Literatur Adorno, Theodor W. 1966. Negative Dialektik. Frankfurt a.M.: Suhrkamp. Ammicht Quinn, Regina. 2014. „No Soul to Damn, No Body to Kick“: Fragen nach Verantwortung im Kontext der Herstellung von Sicherheit. In Politik und Unsicherheit. Strategien einer sich wandelnden Sicherheitskultur, Hrsg. Christopher Daase, Stefan Engert, und Georgios Kolliarakis, 119–134. Frankfurt/New York: Campus. Anders, Günther. 1993. Über Verantwortung heute. In Die atomare Drohung. Radikale Überlegungen zum atomaren Zeitalter, Hrsg. Günther Anders, 6. erw. Aufl., 24–54. München: Beck. Ban Ki-moon. 2016. One Humanity: Shared Responsibility. Report of the Secretary-General for the World Humanitarian Summit. https://consultations2.worldhumanitariansummit. 1 Vgl. dazu auch Ban Ki-moon 2016. 121 Ammicht Quinn | Verantwortung als Irritation: Ethische Überlegungen org/bitcache/e49881ca33e3740b5f37162857cedc92c7c1e354?vid=569103&disposition =inline&op=view. Zugegriffen: 11.7.2016. Bayertz, Kurt. 1995. Eine kurze Geschichte der Verantwortung. In Verantwortung: Prinzip oder Problem?, Hrsg. Kurt Bayertz, 3–71. Darmstadt: Wissenschaftliche Buchgesellschaft. Bratman, Michael E. 2014. Shared Agency: A Planning Theory of Acting Together. Oxford: Oxford University Press. Beck, Ulrich. 1986. Risikogesellschaft. Auf dem Weg in eine andere Moderne. Frankfurt a.M.: Suhrkamp. Bierce, Ambrose. 1911. The Devil’s Dictionary. 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Zugegriffen: 13.01.2016. 123PVS, Sonderheft 52/2017, S. 123-142 II . VERANTWORTUNG ZWISCHEN POLITIK UND VERWALTUNG Hybride Arrangements, Verantwortung und Pragmatismus: Infrastrukturmanagement und Behördenversagen im Fall der Loveparade-Kastrophe von 20101 Wolfgang Seibel 1. Hybride Arrangements und das Verantwortungsproblem in der öffentlichen Verwaltung In bestimmten Bereichen öffentlicher Aufgaben überlappen sich die Tätigkeitsfelder von öffentlicher Verwaltung, privaten Unternehmen und zivilgesellschaftlichen Organisationen. Beispiele sind gemeinnützige Stiftungen im Bereich von Bildung und Wissenschaft, freie Träger oder zivilgesellschaftliche Initiativen im Bereich sozialer Dienstleistungen oder öffentlich-private Partnerschaften bei Infrastrukturvorhaben. Es handelt sich um hybride Arrangements (vgl. Billis 2011; Denis et al 2015; Seibel 2015a, 2015b), bei denen unterschiedliche institutionelle Logiken und bevorzugte Steuerungsformen zusammenwirken und gegebenenfalls miteinander in Konflikt stehen. Führungspersonal in der öffentlichen Verwaltung hat im Umgang mit hybriden Arrangements daher relativ komplexe Aufgaben der Koordination und pragmatischer Kompromissbildung zu bewältigen. Wo sie auftreten, weichen diese Arrangements von den Routinen und etablierten Handlungsmustern der klassischen bürokratischen Verwaltung ab und damit auch von den Problemlösungsroutinen des Führungspersonals und den darauf bezogenen Ausbildungskonzepten. Dies macht hybride Arrangements im öffentlichen Sektor zu einem Risikofaktor, wenn es um die Gewährleistung verlässlicher Steuerung und die Sicherung von Verantwortungszusammenhängen geht. Das in diesem Beitrag vorgetragene Argument lautet, dass diese Risiken beherrschbar sind unter der Voraussetzung, dass das Führungspersonal den für hybride Arrangements charakteristischen Anreizen widersteht, die Spezifik gesetzesgebundenen Verwaltungshandelns zur Disposition zu stellen und die Grenze vom pragmatischen zum opportunistischen Entscheiden zu überschreiten. Zur empirischen Illustration dient das Versagen von Verwaltungsbehörden im Kontext eines hybriden Arrangements bei der Planung und Genehmigung der Loveparade, die am 24. Juli 2010 in Duis- 1 Ich danke Simon Fechti für die technische Bearbeitung des Manuskripts und zwei anonymen Gutachtern dieses Heftes für hilfreiche Kommentare. WS 52/2017 124 PVS, Sonderheft 52/2017 Verantwortung zwischen Politik und Verwaltung burg stattfand und in einer Massenpanik mündete, in deren Verlauf 21 Menschen getötet und mehr als 652 verletzt wurden. 1 .1 Strukturelle und individuelle Dimensionen des Verantwortungsproblems Auch für die öffentliche Verwaltung gilt, dass Auftraggeber gewährleistet wissen wollen, dass ihre Aufträge ihrem Willen entsprechend ausgeführt werden, und dass dies auf die Schranke von Informationsasymmetrien trifft, die Anreize für eigennützige Zielabweichungen durch die Ausführenden setzen – bekannt als das principal agent Problem (Grossman u. Hart 1983; Hölmstrom 1979; Shapiro 2005). Gesetzesbindung und Hierarchie in der Verwaltung wirken dem entgegen, aber sie müssen Spielräume lassen, wenn die Verwaltung handlungsfähig und nicht zuletzt auch reaktionsfähig gegenüber wechselnden Anforderungen ihres Umfelds bleiben soll. Es gibt daher in rechtsstaatlichen Verwaltungen demokratischer Systeme zusätzliche Mechanismen für die Milderung des principal agent Problems, die sicherstellen, dass die Verwaltung rechenschaftspflichtig bleibt für die Verwendung und den Gebrauch von Ressourcen und Macht und somit das Prinzips verantwortlichen Regierungshandelns nicht durch Verwaltungshandeln unterlaufen wird. Das allgemeine Prinzip der Verantwortung (responsibility) formt sich aus in den Institutionen der parlamentarischen Kontrolle über die gerichtliche Kontrolle bis zur Rechnungskontrolle, deren effektive Ausübung jeweils die Steuerung und Kontrolle der Verwaltung über Gesetzgebung und Hierarchie zur Voraussetzung hat. Die Rechenschaftslegung in diesem engeren Sinne wird im Englischen als accountability bezeichnet. Eine weitere begriffliche Differenzierung des Verantwortungsphänomens, die in der deutschen Sprache in dieser Form nicht existiert, bezieht sich im Englischen auf responsiveness, also das ‚Antworten‘ der Verwaltung auf Anforderungen in ihrem Handlungsumfeld. In der verwaltungswissenschaftlichen Theorie wurde früh thematisiert, dass die Kernanforderungen von responsibility und accountability in der öffentlichen Verwaltung nicht allein ein Problem der Institutionenbildung, sondern auch der konkreten Organisationsgestaltung sind. Eine klassische Beschreibung des Problems stammt von Woodrow Wilson: „Die Aufmerksamkeit des Volkes muss einfach, in jedem Fall guter oder schlechter Verwaltung, genau auf den Mann gerichtet sein, der Lob oder Tadel verdient. In der Macht liegt keine Gefahr, solange sie nicht unverantwortlich ist. Ist sie geteilt, zur Beteiligung an viele verteilt, wird sie verschleiert; und verschleiert man sie, macht man sie unverantwortlich. Wird sie jedoch auf die Leiter der Verwaltung und die Leiter der Verwaltungszweige konzentriert, kann man diese leicht überwachen und zur Rechenschaft ziehen.“ (Wilson 1976 [1887], 75). Ähnliche organisationsstrukturelle Prinzipien führte Henri Fayol (1976 [1916]) unter seinen „Allgemeinen Verwaltungsprinzipien“ an. Dazu zählte Fayol unter anderem die Einheit der Auftragserteilung (unité de commandement), die Unterstellung eines Verwaltungsangehörigen unter eine einzige Leitungsperson, um verlässliche Ausführung ebenso wie klare Verantwortlichkeiten zu gewährleisten. VERANTWORTUNG ZWISCHEN POLITIK UND VERWALTUNG 125 Seibel | Hybride Arrangements, Verantwortung und Pragmatismus Dies waren und sind Hinweise nach dem Muster von Max Webers Idealtyp der bürokratischen Organisation (Weber 2002 [1922], S. 128), also Grundsätze, die die Abweichungen bereits mitreflektieren. Denn offensichtlich können Konzentration und Vereinheitlichung von Unterstellungsverhältnissen und Auftragserteilung in der Verwaltung nicht immer gewährleistet werden. Finanz-, Rechts- und Personalabteilungen etwa müssen das sprichwörtliche Wörtchen mitzureden haben, wenn es um Planungsentscheidungen in der Verwaltung geht, und zwar aus naheliegenden Gründen, die wiederum etwas mit der Verantwortung gegenüber Steuerzahlern und Gesetzgeber zu tun haben. Insofern ist schon in jeder Normalverwaltung die Konzentration und Vereinheitlichung von Unterstellungsverhältnissen relativiert. Verwaltungen müssen außerdem externen Sachverstand in Anspruch nehmen, etwa bei der Beurteilung von Fachfragen medizinischer, naturwissenschaftlicher oder ingenieurwissenschaftlicher Arbeit. Ein Abteilungs- oder eine Behördenleiterin können dann im Einzelnen gar nicht beurteilen, was sie gegen- über vorgesetzten Stellen und im Zweifelsfall auch gegenüber dem Parlament oder der Öffentlichkeit formell zu vertreten haben. Sie können es im strengen Sinne nicht verantworten. Hybride Arrangements, bei denen öffentliche Verwaltungen mit privaten Unternehmen oder auch gemeinnützigen Organisationen zusammenarbeiten, akzentuieren dieses Problem. Sie sind in westlichen Demokratien mit professionellrechtsstaatlichen Verwaltungen seit langem in Gebrauch. Sie haben in den zurückliegenden Jahrzehnten sogar einen Bedeutungszuwachs erfahren, der sowohl auf die Stärkung zivilgesellschaftlicher Organisationen als auch auf die Generalphilosophie eines New Public Management (NPM) zurückzuführen ist. Public Private Partnerships etwa werden durch die NPM-Schule propagiert und in der Verwaltung auch praktiziert und die Zusammenarbeit mit zivilgesellschaftlichen Organisationen oder auch Bürgerinitiativen kann für die öffentliche Verwaltung sowohl aus Effektivitäts- als auch aus Legitimitätsgründen sinnvoll erscheinen. Jedoch: Hybride Arrangements verzerren Verantwortlichkeiten in der öffentlichen Verwaltung nicht allein aufgrund der mit ihnen einhergehenden Steigerung struktureller Komplexität, sondern auch aufgrund divergierende Anreizstrukturen und institutioneller Logiken (vgl. Thornton et al. 2012; Seibel 2015a). In der öffentlichen Verwaltung stehen Rechtsbindung des Verwaltungshandelns und die Grundsätze der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit im Vordergrund, bei zivilgesellschaftlichen Organisationen dagegen mitgliedschaftliche Strukturen und partizipative Mechanismen. Private Unternehmen wiederum müssen auch in Partnerschaft mit der öffentlichen Hand ihr Geschäftsergebnis im Auge behalten. Öffentliche Verwaltungen sind dem Vollzug des Gesetzes und dem öffentlichen Interesse verpflichtet, private Unternehmen hingegen ihren Eigentümer oder Investoren, zivilgesellschaftliche Organisationen wiederum ihren Mitgliedern und in der Regel auch einer besonderen Organisationphilosophie, die ihren Identitätspol gerade in der Abgrenzung gegenüber privatwirtschaftlichen Gewinninteressen und gegenüber der Organisation des Staates haben. Dennoch – also trotz der offenkundigen Abweichung vom Idealtypus einer verantwortungssichernden kohärenten Organisation – sind hybride Arrangements in der öffentlichen Verwaltung allgegenwärtig, sei es weil ihnen eine traditionsreiche kooperative Arbeitsteilung 126 PVS, Sonderheft 52/2017 Verantwortung zwischen Politik und Verwaltung zwischen öffentlichem und privatem Sektor zugrunde liegt, sei es weil sie aus pragmatischen oder legitimatorischen Gründen unverzichtbar erscheinen. Daraus folgt, dass Antworten auf das Verantwortungsproblem in der öffentlichen Verwaltung nicht allein durch organisationsstrukturelle Maßnahmen erfolgen können, wie sie Wilson oder Fayol im Sinn hatten, weil die Spielräume hierfür aus unterschiedlichen Gründen begrenzt sind. Es war Carl J. Friedrich (1940), der der Diskussion über das Verantwortungsproblem in der Verwaltung eine neue Wendung gab mit dem Hinweis, dass auch unter demokratisch-rechtsstaatlichen Verhältnissen das persönliche Verantwortungsbewusstsein, also eine individuelle Verantwortungsethik ganz im Sinne Max Webers (1988 [1919]), eine Schlüsselvoraussetzung für die Durchsetzung des Prinzips verantwortlichen Regierungshandelns (responsible government) bleibe. Herman Finer (1941) wandte hiergegen ein, dass persönliche Ethik und der von Friedrich eingeforderte individuelle Sinn für Verantwortung als Grundlage verantwortlichen Verwaltungshandelns gerade die Vorteile institutionalisierter Kontrollen und einer standardisierten Gewährleistung von Rechenschaftslegung (accountability) zu stark relativiere und die Gründung verantwortlichen Verwaltungshandelns auf individuelle Tugenden des Verwaltungspersonals im Sinne Friedrichs mit den Prinzipien demokratischer Kontrolle der Verwaltung eigentlich unvereinbar sei (zur Friedrich vs. Finer debate vgl. Jackson 2009; Plant 2011). Diese strukturbezogene Argumentation, die die Sicherung verantwortungsvollen Verwaltungshandelns sowohl auf Verfassungsinstitutionen als auch auf die Binnenorganisation der Verwaltung bezog, korrespondierte also wiederum mit den normativen Empfehlungen Woodrow Wilsons und Henri Fayols. 1 .2 Hybride Arrangements als Verantwortungsproblem Beide Perspektiven auf das Verantwortungsproblem, diejenige Friedrichs ebenso wie diejenige Finers, haben ihre Relevanz für eine angemessene Einschätzung der Verantwortungsrisiken, die mit hybriden Arrangements in der öffentlichen Verwaltung verbunden sind. Mit Herman Finer kann man hybride Arrangements als Risiko betrachten, das durch organisatorische Gegenmaßnahmen eingedämmt werden sollte. Mit Carl J. Friedrich wird man diese Risiken für beherrschbar halten unter der einen Bedingung, dass das Führungspersonal verantwortungsbewusst mit ihnen umgeht – mit Bewusstsein für die möglichen Folgen und die Bereitschaft, sich diese Folgen zurechnen zu lassen (Nida-Rümelin 2011, S. 29). Beide Perspektiven sind für die Praxis von Politik und Verwaltung aus offensichtlichen Gründen unverzichtbar. Es gibt Situationen, in denen der Staat oder eine Kommune keine Alternative zur Zusammenarbeit mit privatwirtschaftlichen oder zivilgesellschaftlichen Akteuren hat, sei es aus Gründen einer gewachsenen Arbeitsteilung, sei es aus Gründen effektiver und professioneller Aufgabenerledigung. Dann sollten die Entscheidungsträger wenigstens die Risiken kennen, die mit diesen besonderen Arrangements verbunden sind. Es gibt aber auch Situationen, in denen öffentliche Aufgabenträger durchaus die Wahl haben zwischen der Erledigung einer Aufgabe in Eigenregie und der (Teil-)Delegation an private oder zivilgesellschaftliche Träger, für deren Tun oder Unterlassen sie gleichwohl verant- 127 Seibel | Hybride Arrangements, Verantwortung und Pragmatismus wortlich bleiben, eben weil und insofern es der jeweils delegierenden Instanz spätestens dann zugerechnet wird, wenn ‚etwas schief geht‘ (zu dieser „Gewährleistungsverantwortung“ s. Schuppert 2000, S. 404–407). Dann sollten die Entscheidungsträger die Vor- und Nachteile der unterschiedlichen institutionellen Arrangements analysieren. In beiden Fällen kann eine angemessene institutionelle Wahl und/oder ein angemessener Umgang mit gewählten oder vorgefundenen hybriden Arrangements nur erwartet werden, wenn der Zusammenhang zwischen strukturellen und individuellen Gewährleistungen verantwortlichen Verwaltungshandelns grundsätzlich bekannt und im Einzelfall zum Gegenstand einer abwägenden Entscheidung gemacht wird. Der im nächsten Abschnitt analysierte Fall des Umgangs mit hybriden Arrangements in der Verwaltung führt vor Augen, was auf dem Spiel stehen kann, wenn dies nicht geschieht. Über die Ausprägungen der mit hybriden Arrangements verbundenen Verantwortungsrisiken lassen sich folgende Erwartungen formulieren: Tabelle 1 Risikofaktoren für verantwortliches Führungsverhalten in hybriden Arrangements Risikofakor Mögliche Folgen Strukturelle Komplexität Verstärkte Informationsasymmetrien und Principal- Agent Probleme ‘Multiple stakeholder’ Arrangements / Geteilte Verantwortlichkeiten ‘Veto Player’ Verhalten von Stakeholdern; geteilte / divergierende Loyalitäten von Mitarbeitern Inkonsistente Governance-Mechanismen Spannungen und Konflikte zwischen Beteiligten Fragmentierte Rechenschaftspflichten Spannungen und Konflikte zwischen Rechtskontrolle, Finanzkontrolle, parlamentarischer Kontrolle 1 .3 Verantwortung und Führung Verantwortungsbewusster Umgang mit hybriden Arrangements ist notwendigerweise eine Führungsaufgabe. Gerade weil diese Arrangements Abweichungen vom Regeltypus öffentlicher Verwaltung bleiben, stellt ihre Steuerung und Kontrolle eine jener nicht-routinisierbaren Herausforderungen dar, die in der Literatur zu Leadership in der öffentlichen Verwaltung seit jeher als eigentliche Bewährungsprobe des Führungsverhaltens genannt werden (vgl. Selznick 1957 als klassische Behandlung der Problematik, ferner Bertelli et al. 2003; Boin u. t’Hart 2003; Fairholm 2004; t’Hart 2014; Nooteboom u. Termeer 2013; Van Wart 2003; Vogel u. Masal 2015; Zhang et al. 2015 für einschlägige jüngere Beiträge). Was allerdings den verantwortungsvollen Umgang mit den schwer routinisierbaren Herausforderungen hybrider Arrangements zusätzlich behindert, ist gerade ihr alternativer und nicht selten innovativer Charakter im Vergleich zur klassischen bürokratischen Verwaltung. So können die Einbeziehung zivilgesellschaftlicher Organisationen in die Bewältigung öffentlicher Aufgaben, Public Private Partnerships (PPP) oder das Outsourcing von Funktionen und Aufgaben leicht als modern, unternehmerisch und daher per se attraktiv gelten. Dies wiederum kann zu Verkürzungen der kritischen Distanz führen, die für die nüchterne Abschätzung der 128 PVS, Sonderheft 52/2017 Verantwortung zwischen Politik und Verwaltung Vor- und Nachteile konkurrierender Organisationskonzepte unerlässlich ist. Die Frage, wie prinzipienfest oder aber „pragmatisch“ sich der Umgang mit hybriden Arrangements in der öffentlichen Verwaltung gestaltet, ist, wie das unten wiedergegebene Beispiel illustriert, von erheblicher Bedeutung für den verantwortungsvollen oder eben verantwortungslosen Umgang mit Hybridität im öffentlichen Sektor. Der im Folgenden beschriebene Fall illustriert, wie hybride Arrangements das Risiko unverantwortlichen Führungsverhaltens selbst dann steigern können, wenn die damit verbundenen Gefahren hoch und die institutionellen Mechanismen zur Sicherung von Kontrolle und Rechenschaftslegung gut ausgebildet sind. In diesem Sinne handelt es sich um einen extremen Fall, der verallgemeinerungsfähige Schlussfolgerungen gerade deshalb zulässt, weil das zutage tretende unverantwortliche Führungsverhalten eigentlich unwahrscheinlich ist. Wenn es dennoch eintritt, wird es, so kann man schlussfolgern, unter weniger beschränkenden Umständen erst recht zum Tragen kommen (zu dieser Inferenzfunktion eines least likely case design vgl. Blatter u. Haverland 2012, S. 199; Levy 2008, S. 12). 2. Hybride Arrangements und Führung als organisierte Verantwortungslosigkeit: Die Duisburger Loveparade-Katastrophe von 2010 als exemplarischer Fall 2 .1 Sequenz der Ereignisse und Schlüsselentscheidungen2 Am 24. Juli 2010 endete in Duisburg die als „Loveparade“ bekannte Techno- Musik-Großveranstaltung in einer Massenpanik, in deren Verlauf 21 überwiegend junge Menschen den Tod fanden und 652 Personen verletzt wurden. Der verantwortliche Veranstalter war die Firma Lopavent GmbH, deren Firmenbezeichnung indirekt darauf hindeutete, dass der Veranstalter bereits langjährige Erfahrung mit der Ausrichtung dieser Art von Veranstaltung hatte. Diese war zuvor lange Jahre in Berlin und im Rahmen des Kulturprogramms „Kulturhauptstadt Europas“, für das sich die Stadt Duisburg zusammen mit anderen Ruhrgebietsstädten im Rahmen eines EU-weiten Wettbewerbs qualifiziert hatte, zuletzt in den Städten Dortmund und Essen durchgeführt worden. Im Jahr 2009 allerdings hatte die Stadt Bochum die dort vorgesehene „Loveparade“ unter Hinweis auf unzureichende Infrastruktur abgesagt. Als Veranstaltung unter freiem Himmel, zu der mehrere 100.000 Besucher erwartet wurden, erforderte die „Loveparade“ die Genehmigung durch die Stadtverwaltung Duisburg. Unter Federführung des Dezernats für Sicherheit und Recht der Stadtverwaltung (Dezernat II) bildete die Stadt Duisburg im September 2009 eine Arbeitsgruppe zur Planung und Vorbereitung der Loveparade. Sie bestand anfänglich aus Vertretern der Duisburger Stadtverwaltung, des Veranstalters Lopavent, dem Eigentümer des für die Abschlussveranstaltung vorgesehenen Geländes und der Marketingfirma Wirtschaftsförderung Metropoleruhr GmbH (Dokument 1; s. Dokumentenverzeichnis im Anhang). 2 Ich danke Timo Wenzel für die Unterstützung bei der Beschaffung des Dokumentenmaterials. 129 Seibel | Hybride Arrangements, Verantwortung und Pragmatismus Es stellte sich noch im Herbst 2009 heraus, dass das vorgesehene Gelände für die Abschlussveranstaltung als kritischer Faktor der Planung und auch der Genehmigung der Loveparade gelten musste. Im Unterschied zu den Veranstaltungsflächen bisheriger Loveparades handelte es sich um ein geschlossenes Gelände, das zudem nur durch einen einzigen Zu- und Abgang zu erreichen bzw. zu verlassen war. Hierfür stand eine einzelne Straße zur Verfügung, die durch einen Tunnel führte. Von einer offenen Stelle dieses Tunnels wiederum führte im rechten Winkel eine Rampe auf das eigentliche Veranstaltungsgelände. Die Rampe selbst hatte eine Weite von etwas mehr als 18 Metern, da sie zudem auch gegen Veranstaltungsende als Abgang zu nutzen war, war das Risiko einer Staubildung gegeben und den Planern in der Vorbereitungsgruppe seit einer Beratung im Oktober 2009 auch bewusst (Dokument 3). Zu den Besonderheiten der Loveparade in Duisburg zählte aber nicht allein das abgeschlossene und damit mit besonderen Sicherheitsrisiken behaftete Veranstaltungsgelände, sondern auch die einhellige politische Unterstützung, die die Durchführung dieser Großveranstaltung über alle politischen Parteien hinweg in der Stadt Duisburg und darüber hinaus genoss (Dokument 2). Hintergrund war der hohe Stellenwert, der dem Gesamtprogramm „Ruhr 2010 – Kulturhauptstadt Europas“ zugemessen wurde und die Tatsache, dass nach der Absage der Loveparade durch die Stadt Bochum im Jahr 2009 der Nachweis der Fähigkeit der Ruhrgebietsstädte zur Durchführung einer solchen Großveranstaltung insgesamt zur Debatte stand. Der daraus resultierende politische Druck prägte das Planungsund Genehmigungsverfahren von Anfang bis zum Schluss. Gleichwohl erfolgte erst Anfang März 2010 eine Klärung der Zuständigkeiten innerhalb der Duisburger Stadtverwaltung, soweit das eigentliche Genehmigungsverfahren für die Loveparade betroffen war. Die vorübergehende Umnutzung des vorgesehenen Geländes für die Abschlussveranstaltung, eines stillgelegten Güterbahnhofs, erforderte eine baurechtliche Genehmigung, die durch das Bauordnungsamt (Amt 62) der Stadt Duisburg zu erteilen war. Dessen Vertreter machten auf einer Sitzung am 2. März 2010 deutlich, dass eine Genehmigung der Love parade auf dem vorgesehenen Veranstaltungsgelände nicht möglich war, weil die Sicherheitsvorschriften nach der Sonderbauverordnung Nordrhein-Westfalen nicht erfüllt werden konnten. Diese Vorschriften bezogen sich insbesondere auf die Obergrenze für die Anzahl der Veranstaltungsbesucher pro Quadratmeter Veranstaltungsfläche und auf die Mindestabmessungen der vorzusehenden Fluchtwege (Dokument 4). Von diesem Zeitpunkt an, also viereinhalb Monate vor der eigentlichen Veranstaltung, waren folglich die substantiellen Sicherheitsrisiken und die Unvereinbarkeit der Gegebenheiten auf dem vorgesehenen Veranstaltungsgelände für die Loveparade mit den erwarteten Besucherzahlen bekannt und aktenkundig. Das Planungs- und Genehmigungsverfahren hätte also an dieser Stelle entweder abgebrochen oder mit der Suche nach einem alternativen Veranstaltungsgelände fortgesetzt werden müssen. Stattdessen folgte ein komplexer und konfliktreicher Planungsprozess, in dessen Verlauf ein Teil der Duisburger Stadtverwaltung ein Bündnis mit der privaten Veranstaltungsfirma Lopavent einging, das in eine Manipulation von Planungsparametern, insbesondere der ins Auge zu fassenden Besucherzahlen, und die schlichte Missachtung der gesetzlichen Sicherheitsvorschriften mündete. 130 PVS, Sonderheft 52/2017 Verantwortung zwischen Politik und Verwaltung Hauptprotagonist der Durchsetzung der Genehmigung der Loveparade gegen die Bedenken der zuständigen Genehmigungsbehörde wurde der Leiter des Dezernats für Sicherheit und Recht (Dezernat II). Dieser Dezernatsleiter war Parteifreund und enger Vertrauter des Oberbürgermeisters, der seinerseits seine Entschlossenheit, die Loveparade in Duisburg durchzuführen, mehrfach zum Ausdruck gebracht hatte. Eine weitere Schlüsselfigur war der Leiter des Dezernats für Stadtentwicklung (Dezernat V), zu dessen Geschäftsbereich die Genehmigungsbehörde, das Bauordnungsamt (Amt 62), gehörte. Der Leiter des Dezernats V tat allerdings nichts, um die eigenen Mit arbeiter in dem sich abzeichnenden Konflikt mit dem Leiter des Dezernats II zu unterstützen. Daraus ergab sich eine Machtasymmetrie zwischen der Geneh migungsbehörde, die zunächst an den eindeutigen gesetzlichen Sicherheitsbestimmungen festhielt, und dem Leiter des für die Genehmigung fachlich gar nicht zuständigen Dezernats II, der die Loveparade unter allen Umständen genehmigt sehen wollte. Als Kunstgriff diente dem Leiter des Dezernats II der Stadtverwaltung Duisburg dabei die freihändige Vergabe von Gutachteraufträgen zum Zweck einer Besucherstromanalyse. Keines dieser erst wenige Wochen oder gar Tage vor dem Veranstaltungstag eingehenden Gutachten nahm allerdings auf die schlichten Genehmigungsvoraussetzungen der Sonderbauverordnung Nordrhein-Westfalen Bezug (Dokumente 6, 7). Sie waren stattdessen in den entscheidenden Punkten der Sicherheitsanforderungen und Sicherheitsrisiken vage und mit salvatorischen Klauseln versehen. Nichtsdestotrotz benutzte der Leiter des Dezernats II diese Gutachten, um die Genehmigungsentscheidung des gar nicht zu seinem Zuständigkeitsbereich gehörenden Bauordnungsamts ‚durchzudrücken‘. Es ergab sich also innerhalb der Stadtverwaltung Duisburg eine klare Frontstellung zwischen dem Dezernat II im Bündnis mit dem privaten Veranstalter Lopavent GmbH einerseits und dem Dezernat V, zu dem die Genehmigungsbehörde, das Bauordnungsamt (Amt 62) gehörte, andererseits. Schaubild 1 Öffentlich-private Koalitionsbildung und Ämterrivalität bei der Planung und Vorbereitung der Loveparade vom 24. Juli 2010 Dezernat für Sicherheit und Recht (Dezernat II) der Stadtverwaltung Duisburg & Privater Veranstalter Lopavent GmbH Dezernat für Stadtentiwicklung (Dezernat V) / Bauordnungsamt (Amt 62) der Stadtverwaltung Duisburg Im Rahmen des hybriden Arrangements zwischen der Stadtverwaltung Duisburg und dem privaten Veranstalter der Loveparade wurde also die Grenzlinie zwischen Rechtsbindung der öffentlichen Verwaltung und privaten Interessen nicht nur überschritten, vielmehr wurden die Rollen und die Kompetenzen der öffentlichen und privaten Akteure geradezu in ihr Gegenteil verkehrt. Bei einer weiteren Planungsbesprechung am 18. Juni 2010 räumten die Vertreter des Veranstalters 131 Seibel | Hybride Arrangements, Verantwortung und Pragmatismus Lopavent GmbH ein weiteres Mal ein, dass sie sich außerstande sahen, mehr als ein Drittel der gesetzlich vorgeschriebenen Entfluchtungswege auf dem für die Loveparade vorgesehenen Veranstaltungsgelände sicherzustellen (Dokument 5). Es war damit vollkommen zweifelsfrei und aktenkundig, dass die Genehmigung der Loveparade zu versagen war. Davon unbeeindruckt verstärkte der Leiter des Dezernats II der Stadtverwaltung Duisburg, neuerlich unter Verletzung der geltenden Zuständigkeiten, den Druck auf das zum Dezernat V gehörende Bauordnungsamt, die Genehmigung der Loveparade durch „Kooperation“ mit dem Veranstalter Lopavent GmbH zu ermöglichen (Dokument 5). Das Bauordnungsamt, so der Leiter des Dezernats II, solle ein Sicherheitskonzept für die Loveparade gemeinsam mit dem Veranstalter Lopavent GmbH erarbeiten. Es musste allerdings allen Beteiligten klar sein, dass dies aus rein tatsächlichen Gründen unmöglich blieb, weil die gesetzlichen Sicherheitsbestimmungen der Sonderbauverordnung Nordrhein-Westfalen auf dem Veranstaltungsgelände nicht zu erfüllen waren. Hinzu kam die durch den Leiter des Dezernats II ausgelöste Interessenkollision im Bauordnungsamt selbst. Denn das Bauordnungsamt hatte das Sicherheitskonzept, an dem es nun mitarbeiten sollte, als Genehmigungsbehörde selbst wieder zu beurteilen. Die Vertreter des Bauordnungsamtes wiesen auf der Besprechung vom 18. Juni 2010 durchaus darauf hin, dass sie für die Entwicklung eines solchen Sicherheitskonzepts weder zuständig noch fachlich kompetent seien (Dokument 5). Dieser Hinweis blieb jedoch folgenlos. Der Leiter des Dezernats V wiederum, zu dessen Geschäftsbereich das Bauordnungsamt gehörte, brachte an dem von seinen eigenen Mitarbeitern erstellten Vermerk zu der Besprechung vom 18. Juni 2010 folgenden handschriftlichen Vermerk an: „Ich lehne aufgrund dieser Problemstellung eine Zuständigkeit und Verantwortung von [Amt] 62 [= Bauordnungsamt] ab. Dieses entspricht in keinerlei Hinsicht einem ordentlichen Verwaltungshandeln und einer sachgerechten Projektsteuerung. Die Entscheidung in allen Belangen obliegt [Dezernat] II.“ (Dokument 5). Dieser Vermerk war in doppelter Hinsicht aufschlussreich. War es zum einen vollkommen richtig, dass die vom Leiter des Dezernats II betriebene Missachtung der gesetzlichen Sicherheitsbestimmungen für die Loveparade „in keinerlei Hinsicht einem ordentlichen Verwaltungshandeln“ entsprach, so war es andererseits abwegig und pflichtwidrig, wenn der Leiter des Dezernats V glaubte, nach eigenem Gutdünken die Zuständigkeit „in allen Belangen“, also faktisch auch für die Genehmigung der Loveparade, dem Dezernat II zuschieben zu können. Auch dies war in keinerlei Hinsicht einem ordentlichen Verwaltungshandeln vereinbar. Der Leiter des Dezernats V, zu dessen Geschäftsbereich das Bauordnungsamt (Amt 62) als Genehmigungsbehörde gehörte, hätte auf eine rechtskonforme Entscheidung hinwirken müssen und diese wäre nach Lage der Dinge auf die Versagung der Genehmigung aus Sicherheitsgründen hinausgelaufen. Dies wäre umso mehr die Pflicht des Leiters des Dezernats V gewesen als der auf das Bauordnungsamt durch den Leiter des Dezernats II ausgeübte Druck, eine faktisch rechtswidrige Genehmigungsentscheidung zu erwirken, nur durch ihn selbst als dem ranggleichen Dezernatsleiter hätte neutralisiert werden können. Statt den eigenen Leuten den Rücken zu stärken, stahl sich der Leiter des Dezernats V aus der Verantwortung und überließ die Mitarbeiter des Bauordnungs- 132 PVS, Sonderheft 52/2017 Verantwortung zwischen Politik und Verwaltung amtes als Genehmigungsbehörde gewissermaßen ihrem Schicksal. Es musste ihm klar sein, dass er damit den Weg ebnete für eine rechtswidrige Genehmigungsentscheidung, die nicht allein Leben und Gesundheit der Veranstaltungsbesucher gefährden konnte, sondern seine Mitarbeiter im Bauordnungsamt auch dem Risiko einer strafrechtlichen Verfolgung aussetzte, falls „etwas passierte“. Dieses Risiko hatten die Vertreter des Bauordnungsamtes im Übrigen bei jener Besprechung am 2. März 2010 selbst angesprochen (Dokument 4). Und zu einer solchen strafrechtlichen Verfolgung sollte es, wenn auch erst nach jahrelangen Verzögerungen, letztendlich auch kommen. Denn unter dem Druck des einen Dezernenten, des Leiters des Dezernats II, und im Stich gelassen vom eigenen Vorgesetzten, dem Leiter des Dezernats V, gab die Leiterin des Bauordnungsamts schließlich nach und ließ die Genehmigung der Loveparade entgegen allen amtsinternen Bedenken erteilen, und zwar genau einen Tag vor der Veranstaltung, am 23. Juli 2010. 2 .2 Fallanalyse Planung und Vorbereitung der in der Katastrophe vom 24. Juli 2010 endenden Loveparade in Duisburg bieten nahezu lehrbuchmäßiges Anschauungsmaterial für die verantwortungsverzerrenden Wirkungen hybrider Arrangements im öffentlichen Sektor, insbesondere aber dafür, dass diese ihre negativen Wirkungen nicht von sich aus entfalten, sondern durch das Führungsversagen derjenigen, die durchaus in der Lage sind, die Risikozonen dieser Arrangements zu erkennen und zu neutralisieren. Genau dieser Zusammenhang ist es, der diesen Fall lehrreich und die aus ihm zu gewinnenden Erkenntnisse verallgemeinerungsfähig macht. Von den oben genannten vier Risikofaktoren, die mit hybriden Arrangements im öffentlichen Sektor verbunden sind und potentielle Gegenanreize für verantwortliches Führungsverhalten freisetzen – strukturelle Komplexität, multiple stakeholder Arrangements, inkonsistente Governance-Mechanismen, fragmentierte Rechenschaftspflichten – waren die Faktoren „strukturelle Komplexität“ und „fragmentierte Rechenschaftspflichten“ bei der Planung und Vorbereitung der Loveparade irrelevant. Die Organisationsstruktur war ein simples hybrides Arrangement in Form einer öffentlich-privaten Partnerschaft zwischen der Stadtverwaltung Duisburg und dem privaten Veranstalter Lopavent GmbH, die Zuständigkeit für die Genehmigung der Loveparade lag bei einer einzigen Behörde, dem Bauordnungsamt (Amt 62) der Duisburger Stadtverwaltung. Auch die formalen Rechenschaftspflichten (accountability structure) waren denkbar einfach und transparent. Die einzig relevante Frage war, ob der Veranstalter Lopavent GmbH die gesetzlichen Sicherheitsbestimmungen nach der Sonderbauverordnung Nordrhein-Westfalen erfüllen konnte oder nicht. Allein davon war die Genehmigung der Loveparade abhängig zu machen. Der entscheidende Faktor aber, der diese einfache Ja- oder Nein-Frage, in eine komplexe, intransparente und quasi-chaotische Szenerie ausarten ließ, war der pflichtwidrige Umgang leitender Verwaltungsbeamter mit ihren jeweiligen Verantwortlichkeiten. 133 Seibel | Hybride Arrangements, Verantwortung und Pragmatismus Tabelle 2 Risikofaktoren für verantwortliches Führungsverhalten in hybriden Arrangements und ihr Auftreten bei der Planung und Vorbereitung der Loveparade in der Stadtverwaltung Duisburg 2009/2010 Risikofakor Tatsächliches Auftreten Strukturelle Komplexität irrelevant ‘Multiple stakeholder’ Arrangements / Geteilte Verantwortlichkeiten: Zuständigkeit Dezernat II und Lopavent für Organisation; Zuständigkeit Dezernat V/Bauordnungsamt für Genehmigung. geteilte und divergierende Loyalitäten von Mitarbeitern Inkonsistente Governance-Mechanismen: Gesetzesvollzug ./. political entrepreneurship Spannungen und Konflikte zwischen städtischer Genehmigungsbehörde und Organisatoren auf städtischer und privatwirtschaftlicher Seite Fragmentierte Rechenschaftspflichten irrelevant Aufgabe der leitenden Verwaltungsbeamten, namentlich der Leiter der Dezernate II und V der Duisburger Stadtverwaltung, wäre es gewesen, für klare Prioritäten unter den miteinander konkurrierenden Steuerungsanreizen zu sorgen. Das betraf die schlichte Gesetzesbindung der Verwaltung. Sie allein hätte ausgereicht, die Genehmigung der Loveparade auf dem vorgesehenen Veranstaltungsgelände zu versagen. Die Leiter der Dezernate II und V waren aber zwei konkurrierenden Anreizen ausgesetzt, die beide aus den geteilten Verantwortlichkeiten der öffentlich-privaten Partnerschaft zwischen Stadtverwaltung und privatem Veranstalter resultierten. Das eine war das wirtschaftliche und unternehmerische Interesse des Veranstalters Lopavent GmbH, das andere das Profilierungsinteresse der Stadt Duisburg als Ausrichtungsort der spektakulären Großveranstaltung Loveparade. Diese Anreize blieben nicht abstrakter Natur, sie entfalteten ihre Wirkung über Schlüsselakteure, die in den Entscheidungsprozess erhebliche Machtressourcen einbrachten und über verschiedene Optionen impliziter Koalitionsbildung verfügten. Diejenigen, die, wie maßgebliche Vertreter der Stadt Duisburg und die Geschäftsleitung des Veranstalters Lopavent GmbH, die Loveparade aus unternehmerischen und politischen Gründen unter allen Umständen durchführen wollten, konnte sich, wohlgemerkt, auf breite Unterstützung der Öffentlichkeit, der Medien und der lokalen und politischen Elite über alle Parteien hinweg stützen. Daher die ‚natürliche‘ Allianz zwischen dem Oberbürgermeister der Stadt Duisburg und seiner engsten Mitarbeiter mit dem privaten Veranstalter Lopavent GmbH. Im Unterschied dazu hatten die wenigen Beamtinnen und Beamten der eigentlichen Genehmigungsbehörde, des Bauordnungsamts (Amt 62) der Stadtverwaltung Duisburg, die über die Einhaltung der gesetzlichen Sicherheitsbestimmungen bei der Durchführung der Loveparade zu wachen und diese Bestimmungen notfalls durchzusetzen hatten, keinerlei politische Verbündeten. Sie wurden in der fortgesetzten Auseinandersetzung mit dem Leiter des Dezernats für Sicherheit und Recht (Dezernat II), der die Rolle des ‚Enforcers‘ der Vorbereitung der Lovepa- 134 PVS, Sonderheft 52/2017 Verantwortung zwischen Politik und Verwaltung rade gegen alle Widerstände und Sicherheitsbedenken übernommen hatte, von ihrem eigenen Vorgesetzten, dem Leiter des Dezernats für Stadtentwicklung (Dezernat V), im Stich gelassen. Erst durch dieses im Wortsinne verantwortungslose Führungsverhalten entfalteten die hybriden Organisationsstrukturen und verteilten Verantwortlichkeiten im Rahmen der öffentlich-rechtlichen Partnerschaft zwischen der Stadt Duisburg und dem privaten Veranstalter der Loveparade ihre desaströse Wirkung. Was bedeutete dies im Einzelnen? Dass Arbeitsteilung, Ressortegoismen und verteilte Verantwortlichkeiten selektive Wahrnehmungen, negative Koordination und divergierende Loyalitäten erzeugen, ist ein Standardproblem formaler Organisation und damit auch öffentlicher Verwaltungen (Dearborn u. Simon 1958; Mayntz u. Scharpf 1973; Allison u. Halperin 1972). Aus eben diesem Grund waren Kontrolle und Neutralisierung der negativen Folgen des unter den gegebenen Umständen unvermeidlichen hybriden Arrangements aus Stadtverwaltung und privatem Veranstalter der Loveparade auch kein Hexenwerk. Zumal die Aufgabe, die zunächst zu erfüllen war – die Genehmigung einer öffentlichen Großveranstaltung oder die Ablehnung dieser Genehmigung in Abhängigkeit von den geltenden rechtlichen Bestimmungen, insbesondere der gesetzlichen Sicherheitsbestimmungen – eher einfach strukturiert war. Statt die leicht erkennbaren Sollbruchstellen des hybriden Arrangements und zwischen den an der Planung und Vorbereitung der Loveparade zu beteiligenden Dezernate zu stabilisieren, entwickelte sich aus diesem Arrangement ein fragmentiertes Konglomerat untereinander rivalisierender Lager, mit dem Dezernat für Sicherheit und Recht (Dezernat II) im Bündnis mit dem privaten Veranstalter Lopavent GmbH auf der einen Seite und dem Bauordnungsamt (Amt 62) als Genehmigungsbehörde auf der anderen Seite. Natürlich hatten die Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter des Dezernats II die gesetzlichen Sicherheitsbestimmungen ebenso zu beachten wie das Bauordnungsamt als eigentliche Genehmigungsbehörde. Die Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter des Dezernats II waren aber dem politischen Druck des eigenen Dezernatsleiters notwendigerweise noch wesentlich direkter ausgesetzt als die Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter des zum Dezernat V gehörenden Bauordnungsamts. Allerdings sahen sich auch die Angehörigen des Bauordnungsamts als Genehmigungsbehörde mit divergierenden Verhaltenserwartungen konfrontiert. Auf der einen Seite hatten sie nachweislich über mehrere Monate hinweg die Einhaltung der gesetzlichen Sicherheitsbestimmungen durch den privaten Veranstalter Lopavent GmbH eingefordert. Auf der anderen Seite waren sie dem im Zeitverlauf immer stärker ansteigenden Druck derjenigen an der Spitze der Duisburger Stadtverwaltung ausgesetzt, die die Loveparade in jedem Fall „durchziehen“ wollten und daher die Mitarbeiter des Bauordnungsamts als Genehmigungsbehörde direkt oder indirekt dazu aufforderten, es mit ihrem rechtsstaatlichen Pflichtgefühl nicht zu übertreiben. Die Mitarbeiter des Bauordnungsamtes waren sich vermutlich auch des Risikos bewusst, sowohl innerhalb als auch außerhalb der Verwaltung als bürokratische Neinsager und mögliche Verhinderer einer von allen politischen Kräften und der Öffentlichkeit unterstützten und gewollten Veranstaltung dazustehen. 135 Seibel | Hybride Arrangements, Verantwortung und Pragmatismus Dadurch wurde das Grundrecht der Veranstaltungsbesucher auf Leben und körperliche Unversehrtheit verhandelbar. Die Verwaltungsbeamten, die dieses Grundrecht ohne Wenn und Aber hätten schützen müssen, setzten Leib und Leben derjenigen aufs Spiel, die Vertrauen in die Professionalität und Gesetzestreue der Verwaltung haben durften. Statt dieses Vertrauen zu rechtfertigen, hatte sich die Stadtverwaltung korrumpieren lassen – nicht durch Bestechung und noch nicht einmal durch den privaten Veranstalter Lopavent GmbH und dessen Geschäftsinteressen, sondern durch den politischen Ehrgeiz von Wahlbeamten, die die Loveparade zu einem spektakulären Werbeträger für die an Veranstaltungen von überregionaler Strahlkraft nicht eben reiche Stadt Duisburg machen wollten. Die maßgeblichen Entscheidungsträger der Stadtverwaltung Duisburg standen also keineswegs vor einem besonders schwierigen oder vertrackten (wicked) Problem. Ihre fatale Fehlentscheidung war nicht Ausdruck unangemessener Komplexitätsreduktion, sondern mutwilliger Komplexitätssteigerung, nämlich der Transformation einer einfachen Ja-Nein-Entscheidung in ein Geflecht organisierter Verantwortungslosigkeit. Der Anreiz, sich über die klaren gesetzlichen Sicherheitsbestimmungen der Sonderbauverordnung Nordrhein-Westfalen hinwegzusetzen, war unabhängig von dem hybriden Arrangement aus Stadtverwaltung und privatem Veranstalter, aber dieses Arrangement erweiterte die Gelegenheitsstrukturen, diesen Anreizen nachzugeben (vgl. hierzu Hood 2011). Die erweiterten Spielräume der Verantwortungsverzerrung wurden nicht etwa passiv hingenommen, sondern aktiv erzeugt und zum Unterlaufen der Sicherheitsbestimmungen ausgenutzt. Auf der einen Seite wurde die zuständige Genehmigungsbehörde, das Bauordnungsamt im Dezernat V, durch den Leiter des unzuständigen Dezernats II in eine Rolle gedrängt, die das Bauordnungsamt mangels fachlicher und rechtlicher Kompetenz gar nicht ausfüllen konnte. Das betraf die Planung eines Sicherheitskonzepts in Kooperation mit dem Veranstalter Lopavent GmbH, dessen Hauptaufgabe es schlicht und einfach gewesen wäre, gegenüber dem Bauordnungsamt den Nachweis über die Einhaltung der gesetzlichen Sicherheitsbestimmungen zu führen. Auf der anderen Seite musste das Bauordnungsamt nach wie vor dasselbe Veranstaltungs- und Sicherheitskonzept, an dem es nun mitarbeiten sollte, einer amtlichen Prüfung unterziehen. Durch diese Vermischungen und Verzerrungen ursprünglich klarer und getrennter Verantwortlichkeiten wurde also sowohl die Professionalität als auch die Objektivität der Prüfung des Veranstaltungskonzepts für die Loveparade in Frage gestellt. Hieraus wiederum entwickelte sich eine Pfadabhängigkeit, die in die fehlerhafte und damit rechtswidrige Genehmigungsentscheidung der Stadt Duisburg vom 23. Juli 2010 mündete. Weil die Stadtverwaltung ihre Funktion als unabhängige Prüf- und Genehmigungsinstanz für die öffentliche Großveranstaltung Loveparade aufgegeben und die Einhaltung oder Nichteinhaltung der gesetzlichen Sicherheitsbestimmungen zum Gegenstand politischer Opportunitätskalküle gemacht hatte, mussten die finanziellen und politischen Kosten eines Ausbrechens aus dem gewählten Pfad kontinuierlich steigen und die Chancen, doch noch eine rechtskonforme und die Sicherheit der Veranstaltungsteilnehmer gewährleistende Entscheidung zu treffen, kontinuierlich sinken. 136 PVS, Sonderheft 52/2017 Verantwortung zwischen Politik und Verwaltung Damit wurde die Genehmigungsbehörde, das Bauordnungsamt der Stadt Duisburg, zu einer Entscheidung gedrängt, deren Logik aus der Prospect-Theorie (Kahnemann & Tversky 1979) geläufig ist. Die durch eine Genehmigung der Loveparade unter den vor Ort gegebenen Bedingungen unvermeidlichen Risiken für Leib und Leben der Veranstaltungsteilnehmer waren intangible ‚Kosten‘, denn das Bauordnungsamt hätte sie nicht operationalisieren oder gar beziffern können. Der Nutzen einer Genehmigungsentscheidung dagegen lag auf der Hand und war für jeden Interessierten klar ersichtlich. Umgekehrt folgte daraus: Mit der Versagung der Genehmigung der Loveparade wäre in der Perspektive der Urheber und der Adressaten einer solchen Entscheidung ein abstrakter Gewinn an Sicherheit, aber ein sehr konkreter Verlust an Reputation der Stadt Duisburg und an Nutzen für die Öffentlichkeit verbunden gewesen. Das Momentum der daraus resultierenden Entscheidungsdynamik war so stark, dass nach Angaben der Leiterin des Bauamts die Leiter der Dezernate II und V verabredetet hatten, dass auf eine Anwesenheit von Angehörigen der Genehmigungsbehörde zum Zweck der Überwachung der mit der Genehmigung vom 23. Juli 2010 immer noch verbundenen Auflagen verzichten werden solle (Landgericht Duisburg 2016, 91; Oberlandesgericht Düsseldorf 2017, 139). Dies konnte nur Ausdruck der Erwartung sein, dass selbst diese Auflagen in Verbindung mit einer ohnehin rechtswidrigen Genehmigungsentscheidung vom Veranstalter nicht eingehalten würden. Den Kern des Desasters bildete also in der Tat Führungsversagen. Dabei waren die hierfür verantwortlichen leitenden Beamten der Duisburger Stadtverwaltung keineswegs inkompetent. Sie handelten weder bürokratisch noch dilettantisch, sondern ausgesprochen geschickt und mit verwaltungspraktischer Cleverness. Schließlich waren die beiden Schlüsselakteure, die Leiter der Dezernate II und V, erfahrene und versierte Beamte. Ihr Verhalten und ihre fatalen Fehlentscheidungen waren nicht auf Betriebsblindheiten oder „skilled incompetence“ (Argyris 1999) im Sinne einer relativen Unfähigkeit zur Relativierung professioneller Routinen und deren Anpassung an veränderte Umstände gekennzeichnet. Diese Schlüsselakteure hatten vielmehr ein klares Verständnis vom außergewöhnlichen Charakter der mit der Planung und der Vorbereitung der Loveparade verbundenen Aufgaben und sie waren nach allem, was aus den Dokumenten zu erschließen ist, sogar von besonderem Ehrgeiz getragen, ihre Flexibilität und Befähigung zu unkonventionellem Verwaltungshandeln unter Beweis zu stellen. Insbesondere der Leiter des Dezernats für Sicherheit und Recht (Dezernat II) war bemüht, sich von der beamtenhaften Regelhaftigkeit abzusetzen, mit der das Bauordnungsamt als Genehmigungsbehörde den Fall „Loveparade“ behandelte. Er war es, der besondere Findigkeit und Hartnäckigkeit an den Tag legte, um die gesetzlichen Sicherheitsbestimmungen unter anderem mit Hilfe freihändig vergebener Sondergutachten zu unterlaufen. Tatsächlich, so lässt sich schlussfolgern, war es gerade das gewollt-unbürokratische Handeln der Schlüsselakteure in der Duisburger Stadtverwaltung, die diese in enger Kooperation mit dem privaten Veranstalter Lopavent GmbH die besondere Natur dieses hybriden Arrangements einer öffentlich-privaten Partnerschaft regelrecht ignorieren ließ. Auch dies war allerdings keine Frage unzureichender intellektueller Kapazitäten oder fehlender rechtlicher oder verwaltungspraktischer 137 Seibel | Hybride Arrangements, Verantwortung und Pragmatismus Kenntnisse. Allen Hauptbeteiligten war klar, dass die Sicherheitsbestimmungen der Sonderbauverordnung Nordrhein-Westfalen insbesondere im Hinblick auf die erforderlichen Fluchtwege umgangen werden sollten und ebenso war allen klar, dass diese Bestimmungen ihren Sinn im Schutz von Leib und Leben der Veranstaltungsbesucher hatten. Die Hauptbeteiligten glaubten aber, sich angesichts der massiven Nachteile für die Stadt Duisburg, die eine Absage der Loveparade bedeutet hätte, über geltendes Recht und das Gebot des unbedingten Schutzes von Leben und körperlicher Unversehrtheit der Veranstaltungsbesucher hinwegsetzen zu sollen. Der Kern des Führungsversagens war also nicht intellektueller oder professioneller, sondern ethischer Natur. 3. Schlussfolgerungen: Führungsverhalten in hybriden Arrangements und Grenzen des Pragmatismus Hybride Arrangements in der öffentlichen Verwaltung erzeugen besondere Steuerungsanforderungen, die ungewöhnlich aber beherrschbar sind. Das hier entwickelte Argument lautet, dass die Herausforderung weder in gesteigerter struktureller Komplexität, die hybriden Arrangements von vornherein eigen ist, noch in zusätzlichen Risikofaktoren wie verteilten Verantwortlichkeiten, inkonsistenten Governance-Mechanismen oder fragmentierten Rechenschaftspflichten liegt. Vielmehr legt der hier untersuchte Fall eines exemplarischen Scheiterns der Steuerung eines hybriden Arrangements mit buchstäblich katastrophalen Folgen die generelle Hypothese nahe, dass es eher Anreize zur Missachtung bekannter Standardrisiken sind, die zu drastischen Fehlleistungen und Organisationsversagen selbst dann führen, wenn die damit verbundenen Risiken klar ersichtlich und entsprechendes Risikomanagement durch eindeutige gesetzliche Regelungen dem Grundsatz nach einfach ist. Was das Loveparade-Desaster zu einem extremen und unwahrscheinlichen, aber paradoxerweise zugleich exemplarischen Fall macht, ist die Demonstration der Wirkung hybrider Arrangements als einer eben solchen Anreizstruktur. Diese, so die hier favorisierte Interpretation, begünstigt unverantwortliches Führungsverhalten selbst unter restriktiven Bedingungen, nämlich bei Entscheidungen über Fragen physischer Sicherheit auf klarer und eindeutiger gesetzlicher Grundlage. Es kommt sehr selten vor, dass Verwaltungsangehörige, wenn die physische Sicherheit von Menschen auf dem Spiel steht, derart fahrlässig handeln, wie die Hauptverantwortlichen in der Duisburger Stadtverwaltung dies ungeachtet eindeutiger gesetzlicher Sicherheitsbestimmungen getan haben. Umso stärker, so die Schlussfolgerung, mussten die zugrundeliegenden kausalen Mechanismen sein, und diese müssten ihre negative Wirkung demzufolge unter weniger restriktiven Bedingungen umso stärker entfalten. Dies stützt die Generalhypothese, dass es nicht hybride Arrangements in der öffentlichen Verwaltung als solche sind, die Risikozonen verzerrter Verantwortlichkeit und eines daraus resultierenden Verwaltungsversagens erzeugen, sondern dass die Risiken für Fehlentscheidungen mit möglicherweise drastischen Konsequenzen durch das Zusammentreffen von hybriden Arrangements und fehlendem Sinn für Verantwortung gesteigert werden. 138 PVS, Sonderheft 52/2017 Verantwortung zwischen Politik und Verwaltung Dass es die Standardrisiken hybrider Arrangements in Form struktureller Komplexität, multipler stakeholder Arrangements, inkonsistenter Governance-Mechanismen und fragmentierter Rechenschaftspflichten als solche sind, die drastische Formen des Organisationsversagens auslösen, ist eben auch deshalb unwahrscheinlich, weil erfahrenes Führungspersonal in der öffentlichen Verwaltung an den Umgang mit entsprechenden Problemlagen gewöhnt ist. Erfahrene Führungskräfte in der Verwaltung wissen um die Notwendigkeit des Ausgleichs zwischen politischen und technisch-administrativen Erfordernissen im Verwaltungsalltag (vgl. bereits Waldo 1948; Selznick 1949, 1957) und sie bewältigen auch komplexere oder gar dilemmatische Koordinationsaufgaben in der Regel reibungslos und erfolgreich (vgl. a. Nooteboom u. Teermeer 2013; Vogel, Rick u. Masal. 2015; Zhang et al. 2015). Dass sie mit der Steuerung hybrider Arrangements grundsätzlich überfordert wären, ist daher wenig wahrscheinlich. Auch der Loveparade-Fall zeigt, dass der Umgang mit zusätzlicher organisatorischer Komplexität oder divergierender Wahrnehmungen und Interessen von den Hauptbeteiligten durchaus hätte bewältigt werden können. Die eigentliche Herausforderung, die der Fall des Loveparade-Desasters und dessen verwaltungsinterne Entstehungsgeschichte vor Augen führen, liegt in dem ethischen Urteilsvermögen, das erforderlich wird, wenn der durchaus realisierbaren Neutralisierung von Standardrisiken komplexerer Organisationsstrukturen Anreize entgegenstehen, die Verwaltungsangehörige dazu verleiten können, unvertretbare Risiken zu Lasten Dritter auszulösen. Dies relativiert nicht die Bedeutung formaler und institutionalisierter Rechenschaftslegung (accountability), die Herman Finer (1941) im Blick hatte, unterstreicht aber doch die Berechtigung der von Finer kritisierten Betonung des individuellen Verantwortungsbewusstseins durch Carl J. Friedrich (1940). Die über die Friedrich-Finer-Debatte hinausgehende theoretische Relevanz dieser Diagnose liegt in der kritischen Auseinandersetzung mit dem entscheidungstheoretischen Pragmatismus und der Logik der Angemessenheit, bekannt als bounded rationality Theorem (Simon 1947; March u. Simon 1958; March u. Olsen 1983, 1989; Olsen 2008; zur neueren Diskussion über Pragmatismus in der öffentlichen Verwaltung vgl. Hildebrandt 2005, 2008; H. Miller 2004; Shields 2003, 2008). In der bounded rationality Perspektive einer Logik der Angemessenheit weist das Entscheidungsverhalten der Hauptverantwortlichen in der Duisburger Stadtverwaltung im Prozess der Vorbereitung der Loveparade nichts Besonderes und insbesondere nichts ethisch Verwerfliches auf. Schließlich haben diese Akteure nach pragmatischen Brauchbarkeitskriterien und nachvollziehbaren, nämlich situationsspezifischen Opportunitätserwägungen entschieden: Nicht die „deontologischen“ Prinzipen einer Pflichtethik wurden in Anschlag gebracht, sondern die situative Angemessenheit einer zweifelsfrei gegen die Amtspflichten verstoßenden Entscheidung. Der Schutz von Leben und körperlicher Unversehrtheit wurde zum Gegenstand von Brauchbarkeitskriterien und Opportunitätserwägungen. Somit führt die nähere Betrachtung extremer und dementsprechend seltener Fälle von Organisationsversagen unter dem Einfluss begünstigender struktureller Faktoren, wie hybride Arrangements in der öffentlichen Verwaltung es sind, zu einer deutlich nüchterneren Einschätzung von Pragmatismus in Staat und Verwal- 139 Seibel | Hybride Arrangements, Verantwortung und Pragmatismus tung als sie von der bounded rationality Schule nahegelegt wird. Pragmatismus und Pflichtethik stehen in einem grundlegenden Spannungsverhältnis zueinander und die Bewältigung dieser Spannung ist eine originäre Führungsaufgabe (vgl. t’Hart 2014, 26-32; Nooteboom u. Teermeer 2013). Dies setzt Urteilsvermögen voraus und das wiederum die Fähigkeit, im Verwaltungsalltag zwischen Standardsituationen und Ausnahmesituationen zu unterscheiden, und für Ausnahmesituationen klare Entscheidungsparameter zur Hand zu haben. Der Schutz der Grundrechte, die in Deutschland die Verwaltung wie alle staatliche Gewalt unmittelbar binden, die Gesetzesbindung der Verwaltung, ein verfahrensfehlerfreies Verwaltungshandeln, Transparenz und die individuelle Zurechnung von Verantwortung der Verwaltungsangehörigen sind unverrückbare Maßstäbe staatlichen Handelns, wie immer pluralistisch und ausdifferenziert dessen organisatorische Strukturen und das Umfeld politischer und wirtschaftlicher Anforderungen und gesellschaftlicher Werte sein mögen. 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[3] Loveparade 2010 in Duisburg – Präsentation Lopavent, 29. Oktober 2009. https://www.duisburg.de/ratsinformationssystem/bi/getfile.php?id=1458557andtype= do, Zugegriffen: 11.03.2015. [4] Niederschrift über ein verwaltungsinternes Gespräch, 2. März 2010. http://file.wikileaks.org/file/loveparade2010/loveparade-2010-anlage-20protokoll-02-03-10.pdf, Zugegriffen: 01.09.2016. [5] [Der Oberbürgermeister der Stadt Duisburg – Amt für Baurecht und Bauberatung, Amtsleiterin Geer] Herr Stadtbaurat Dressler, Gespräch am 18.6.2010 bei Lopavent. http://file.wikileaks.org/file/loveparade2010/loveparade-2010-anlage-25-aktenvermerkund-ablehnung-dressler-18-06-10.pdf, Zugegriffen: 01.09.2016. [6] Polizeipräsidium Duisburg, Vorbereitungsstab Loveparade – 60.11.01, Besprechung am 12.07.2010 zur Problematik Sperrstellen, Ergebnisprotokoll, Duisburg, 12.07.2010, 142 PVS, Sonderheft 52/2017 Verantwortung zwischen Politik und Verwaltung Anwesend: Herr Prof. Dr. Schreckenberg (Universität Duisburg-Essen), Vertreter der Stadt Duisburg, der Berufsfeuerwehr Duisburg und des Polizeipräsidiums Duisburg. http://docunews.org/loveparade/go/LoPaDokumente/, ZIP-Ordner, 2010_07_12, Zugegriffen: 12.03. 2015 [7] E-Mail, Absender Prof. Dr. Michael Schreckenberg, 16.07.2010, 17:41. https://www. duisburg.de/ratsinformationssystem/bi/getfile.php?id= 1458602 &type=do [https:// www.duisburg.de/ratsinformationssystem/bi/vo0050.php?__ kvonr=20056110&vosele ct=20049862, Anlage 50, Zugegriffen: 01.09. 2016. 143PVS, Sonderheft 52/2017, S. 143-169 Verantwortung und Rücktritt: Ideengeschichtliche Grundlagen und konkrete Aktualisierungen in unterschiedlichen westlichen Demokratien Jürgen Plöhn 1. Zur Einführung Für Journalisten erscheint ein Regierungsmitglied nie interessanter als bei Zuspitzung einer Krise, die zu einem politisch motivierten Rücktritt vom Amte führt. Den betreffenden Zeitungsartikeln fehlt es allerdings regelmäßig an Kategorien zu einer systematischen Einordnung des Geschehens, weshalb Reflexionen über Handlungsbedingungen in einem Regierungsamt oder gar über legitimationstheoretische Fragen des Staatsapparates selten anzutreffen sind. Dies gilt selbst für journalistisch verfasste Bücher (Beucker u. Überall 2011; Philipp 2007). Kontrastierend dazu sind politologischerseits vor allem in Deutschland, wo die amerikanischen Diskussionen um „Leadership“ und „Presidency“ keine Rolle spielen, personale Aspekte gegenüber den strukturell-funktionalen und inhaltlichen Dimensionen politischer Prozesse jahrzehntelang tendenziell vernachlässigt worden. Verfassungshistorisch ist in Deutschland indes der Zusammenhang zwischen Ministerverantwortlichkeit und Rücktritt seit der konstitutionalistischen Monarchie ein klassischer Topos der Staatsrechtslehre. Wie erklärt sich dieser Bezug? Wie lässt sich die Geltendmachung von Verantwortung politikwissenschaftlich analysieren? Hierzu soll einerseits entstehungsgeschichtlich anhand entwicklungsprägender Länder der legitimationstheoretische Erklärungsgehalt des Ausscheidens aus dem Amte geklärt und andererseits anhand präzedenziell und exemplarisch wirkender jüngerer Fälle eine kategorial angeleitete Analyse vorgelegt werden. 2. Begriff, Modernität und Relevanz der Verantwortung Sprachlich gesehen begegnet dem politisch interessierten Bürger Verantwortung in Presse und politischer Populärliteratur in geradezu inflationärer Häufung. Historisch ist ein Zusammenhang mit der Entwicklung des betreffenden politischen Systems auffällig. In Großbritannien hatte sich der Gebrauch von „responsible“ und „responsibility“ im 18. Jahrhundert intensiviert, bevor der Begriff bei E dmund Burke und Jeremy Bentham in den 70er Jahren in den politischen Kontext Eingang fand. In die französische Sprache wurde „responsabilité“ erst in den 80er Jahren des 18. Jahrhunderts aus dem Englischen übernommen (Oxford English Dictionary, online version June 2017; Le Grand Robert 2001 Bd. 5, S. 2024 f.). Hierfür nennen die führenden Wörterbücher der französischen Sprache an erster Stelle die für Minister in parlamentarischen Regierungssystemen bestehende 52/2017 144 PVS, Sonderheft 52/2017 Verantwortung zwischen Politik und Verwaltung Verpflichtung, ihr Amt zu verlassen, sofern die gesetzgebende Versammlung ihnen ihr Vertrauen entzieht (Le Grand Robert 2001 Bd. 5, S. 2024 f.; vgl. Le Petit Robert 2012, S. 2219; Grand Larousse 1977, Bd. 6, S. 5124)1. Im Deutschen ist die inhaltsbezogene „Verantwortung“ seit der zweiten Hälfte des 15. Jahrhunderts nachweisbar, die formal-einstandsbezogene „Verantwortlichkeit“ jedoch erst seit dem 19. Jahrhundert (Jacob u. Wilhelm Grimm 1984, Bd. 25, Sp. 81 f.). Die hieraus von Niklas Luhmann (1976, S. 174 f.) konstruierte gegensätzliche Verwendung der beiden Wörter hat sich in der deutschen Umgangssprache nicht durchgesetzt. Vielmehr hat sich „Verantwortung“ im 20. Jahrhundert mit rasanter Begriffskarriere zu einem „neuen Grundwort unserer Sprache“ entwickelt (Schwartländer 1974, S. 1577, 1580). 3. Rücktritts-, Vertrauens- und Verantwortungskonzeptionen Der Bezug der Verantwortung zum Regierungssystem soll nunmehr historischgenetisch anhand markanter Systeme und Autoren nachgezeichnet werden. 3 .1 Das britische Muster Im britischen Modellfall parlamentarisch-repräsentativer Demokratie ist die Verwendung der Metapher des Vertrauens derjenigen der Verantwortung um rund ein Jahrhundert vorausgegangen. John Locke stand als eingeführter Begriff der politischen Rhetorik des 17. Jahrhunderts „trust“, nicht aber „responsibility“ zur Verfügung, als er in seinem „Second Treatise“ zum Regierungssystem die Rationalität der Glorious Revolution entfaltete (Gough 1973, S.  180; Parry 1976, S. 131 f.; Dunn 1990, S. 39). Jedoch kannte er bereits „accountability“, die formale Rechenschaftspflicht. Spezifika des „trust“ im Vergleich zu „Amt“ und „Vertrag“ betreffen insbesondere die Beziehungen zwischen den Beteiligten: „A trust is not a contract; and the trustee does not enter into relations of contract with the trustor – or with the beneficiary. Roughly, he may be said to consent to incur a unilateral obligation […].“ Demzufolge kann ein Treuhänder gegenüber dem Treugeber keine Rechte geltend machen – für Ernest Barker die besondere Pointe der Locke’schen Konstruktion: „We may say that Locke did not assign a contractual position to the sovereign because it would have given him rights of his own, derived from contract; and he had no wish to vest the sovereign with eigenes Recht“ (Barker 1934, Bd. 2, S. 299 f.; vgl. Silver 1985, S. 61; Ganzin 1972, S. 264). Für Locke folgt hieraus die Möglichkeit, die Exekutivgewalt der gesetzgebenden Versammlung und diese dem Willen der Gesellschaft zu unterwerfen: „The executive power, placed in any where but in a person that has also a share in the legislative, is visibly subordinate and accountable to it, […]“ (Locke 1823 Bd. 5, 1 Der Grand Robert und der Grand Larousse verweisen auf den Unterschied zwischen straf- und verfassungsrechtlicher Verantwortlichkeit, wie er zum Repertoire politischer Rechtfertigungen gehört. Bettati 1993; von Münchhausen: Verantwortlich, aber nicht schuldig, FAZ 262, 10.11.1992, S. 16; Wiegel: Juppé: Ich war verantwortlich, bin aber nicht schuldig, FAZ 227, 30.9.2003, S. 6. VERANTWORTUNG ZWISCHEN POLITIK UND VERWALTUNG 145 Plöhn | Verantwortung und Rücktritt § 152; Hervorhebung hinzugefügt, J. P.). Nach 1689 stellte eine personenbezogene Verwendung des Vertrauensbegriffes in England eine übliche, jedoch unscharfe Ausdrucksweise dar (Kleinhenz 1991, S. 42, 61-69; vgl. Gough 1973, S. 185 f.; Klemmt 1983, S. 23). Für die Herausbildung der Doktrin des responsible government waren indes Veränderungen in Regierung und Parlament ausschlaggebend. Mitte des 18. Jahrhunderts stand der Kompetenz des Monarchen, sein Vertrauen in Minister zu investieren und es ihnen zu entziehen, ein mit effektiven Sanktionspotentialen bewehrtes Recht des Unterhauses auf Rechenschaftslegung gegen- über. So formulierte Sir Robert Walpole 1739 im House of Commons: „When I speak here as a minister, I speak as possessing my powers from his Majesty, but as being answerable to this House for the exercise of these powers“ (Costin u. Watson 1952, Bd. 1, S. 217; vgl. Birch 1964, S. 133; Williams 1960, S. 67-135). Parlamentarisch wurde „confidence“ erst in der Debatte des House of Commons vom 22. November 1770 von Edmund Burke zu einer seither üblichen Formulierung verdichtet. Etwa zeitgleich begann Burke zunächst adjektivisch, den Begriff der Verantwortung zu verwenden (Kleinhenz 1991, S. 65-68). In seiner Dankesrede an die Wähler von Bristol spricht Burke noch formal von einer Rechtfertigungspflicht der Abgeordneten: Die Urteilsfähigkeit eines Mandatsträgers sei „a trust from Providence, for the abuse of which he is deeply answerable“ (Burke 1975b (1774) Bd. 2, S. 95). Hatte sich damit die von Locke bekannte Trust-Metapher mit ihrem herrschaftskritischen Potential einem Parlamentarismusverständnis mit elitären Zügen anverwandelt, findet sich bei Burke die elitäre Fürsorge für die Nation durch politisch-aktuelle Stellungnahmen kombiniert mit akzentuierten Rechenschafts- und Einstandsforderungen: Zentrale Aufgabe des Parlaments sei „its old office of control.“ Hierzu könne und solle es sich sowohl des „Impeachment, that great guardian of the purity of the constitution” als auch politischer Misstrauensbekundungen bedienen (Burke 1975a (1770), Bd. 1, S. 495, 536). Letztere seien stets für notwendig gehalten worden, “until power was in the hands of persons who were acceptable to the people” (Burke 1975a (1770) Bd. 1, S. 472). Im Idealfall bestehe „a ministry, which thinks itself accountable to the House of Commons; when the House of Commons thinks itself accountable to its constituents“ (Burke 1975a (1770) Bd. 1, S. 537). Während Burke die Inhaber der „great trusts of the state“ gegenüber den Repräsentanten regelmäßig formal für „accountable“ hält, findet sich 1770 adjektivisch eine explizite Bezugnahme auf „Verantwortung“: Konkret führt Burke aufgetretene gesellschaftliche Spannungen auf eine Differenzierung der Regierung in ein inneres und ein äußeres Kabinett zurück: „(...) two systems of administration were to be formed; one of which should be in the real secret and confidence; the other merely ostensible to perform the official and executory duties of government. The latter were alone to be responsible; while the real advisers, who enjoyed all the power, were effectually removed from all the danger.“ Eine „faction“ am Hofe Georgs III. bewirke Unzufriedenheit im Lande, bleibe aber absichtsvoll im Hintergrund: „its members are scarcely ever to aim at high and responsible offices of the state“ (Burke 1975a (1770) Bd. 1, S. 447 f., 464). 146 PVS, Sonderheft 52/2017 Verantwortung zwischen Politik und Verwaltung Der Ausdruck „responsible“ deutet hier einerseits eine Einstandspflicht an, andererseits charakterisiert er ein kompetenzreiches Amt und geht insoweit über eine Verpflichtung zur Rechenschaftslegung hinaus. Damit ist der Ansatz für eine ethisch gehaltvolle Begriffsbildung gegeben, die in den Adjektiven „accountable“ und „answerable“ noch nicht zum Ausdruck kommt. In jenem Sinne gebraucht Burke später auch das Substantiv „responsibility“ angesichts der Bedrohung durch das revolutionäre Frankreich in Zusammenhang mit dem Vertrauen des englischen Volkes: „They have, in all things, reposed an enduring, but not an unreflecting confidence. That confidence demands a full return. It fixes a responsibility on the Ministers entire and undivided“ (Burke 1991 (1797), Bd. 9, S.  385). Für Edmund Burke gehören „Vertrauen“ – sowohl interpersonal als auch treugutbezogen – und „Verantwortung“ unmittelbar zusammen. Verpflichtetes Subjekt der Verantwortlichkeit ist bei Burke im Unterschied zu Locke nicht das Machtpotential, sondern eine Person. Damit ist eine Bezugnahme der politisch-systemischen Argumentation auf die moralphilosophische Diskussion möglich geworden. Zwischen den beiden letztgenannten Zitaten Edmund Burkes ist der Begriff „responsibility“ 1776 von Jeremy Bentham zur Charakterisierung freiheitlicher Regierungssysteme im Unterschied zu Despotien verwendet worden. Dabei knüpft Bentham inhaltlich recht deutlich an die Rechenschaftspflicht an: „the responsibility of the governors“ sei zu verstehen als „the right which a subject has of having the reasons publicly assigned and canvassed of every act of power that is exerted over him“ (Bentham 1988 (1776), S. 97; vgl. Mandt 1974, S. 90). Ohne Bezug zum Trust-Gedanken fasst Bentham Verantwortung hier als subjektives Recht der Herrschaftsunterworfenen – eine Extremposition, die nicht prägend geworden ist. Im politisch-parlamentarischen Bereich finden sich in den folgenden Jahren Bezugnahmen auf „Verantwortung“, die eine Verbindung mit der inhaltlichen Aufgabe eines Amtes erkennen lassen. So hat Charles James Fox am 9. Juli 1782 zwischen bloßen Ratgebern und Ministern, „who hold great responsible situations“, unterschieden (Aspinall 1954, S. 209). Am 12. Januar 1784 verknüpfte Lord Frederick North in normativer Weise die Beratung der Krone mit einem Amt: „to take the seals and become a minister, that advice and responsibility might go hand in hand“ (Williams 1960, S. 110). Neben der Rechenschafts- und Einstandsverpflichtung ist damit konzeptionell auch die politisch aktive Übernahme von Verantwortung erkennbar. 3 .2 Das amerikanische Modell In den USA kann die Verfassungsordnung in legitimatorischer Hinsicht an die englischen Trust-Auffassungen anknüpfen, wobei in konkret-institutioneller Hinsicht eine Fortentwicklung zu erkennen ist: Das Volk erscheint nicht nur als Treugeber des politischen Trust, sondern gegenüber der Regierung zugleich auch als auswählende und kontrollierende Instanz. In den Federalist Papers von Hamilton, 147 Plöhn | Verantwortung und Rücktritt Madison und Jay2 verbindet sich daher der Trust-Gedanke unmittelbar mit Überlegungen zu seiner optimalen organisatorischen Umsetzung: „The genius of republican liberty seems to demand on one side not only that all power should be derived from the people, but that those intrusted with it should be kept in dependence on the people by a short duration of their appointments; and that even during this short period the trust should be placed not in a few, but a number of hands“ (Madison 1787, Art. 37 (1961, S. 227)). Andererseits finden sich bei allen drei Autoren Wendungen, die Abgeordnete oder andere Personen „in public trust“ ohne spezifisch politische Konnotationen als Träger persönlichen Vertrauens ihrer Mitbürger verstehen (Jay 1787, Art. 2, S. 39, Art. 64, S. 391; Hamilton 1787, Art. 35, S. 214, No. 66, S. 404; Madison 1787, Art. 40, S. 253). Insoweit erscheinen die Inhaber öffentlicher Ämter im Gesamtzusammenhang der Federalist Papers als Exponenten der amerikanischen Gesellschaft, die der „necessary confidence between man and man“ einschließlich der „necessary confidence in the public councils“ bedürfe (Madison 1787, Art. 44, S. 281; vgl. Art. 37, S. 226; Hamilton 1787, Art. 78, S. 470). Vertrauen wird somit gleichermaßen als staatliches Verfassungsprinzip und soziales Ordnungsmuster verstanden. Ziel jedes politischen Systems sollte nach Madison sein, zunächst die bestgeeigneten Politiker als Träger öffentlicher Ämter zu gewinnen und sodann Vorsorge zu treffen „for keeping them virtuous whilst they continue to hold their public trust“ (Madison 1787, Art. 57, S. 350). Dabei gilt Herrschaft innerhalb eines politischen Systems als unvermeidlich und ihre effektive Ausübung als wünschenswert. Optimal erscheint Hamilton demzufolge eine Staatsordnung, die eine durchsetzungsfähige Exekutive an wirksame institutionelle Sicherungen bindet. „The ingredients which constitute energy in the executive are unity; duration; an adequate provision for its support; and competent powers. The ingredients which constitute safety in the republican sense are a due dependence on the people, and a due responsibility“(Hamilton 1787, Art. 70, S. 424)3. Den mit Vertrauensrelationen korrespondierenden Begriff der Verantwortung verwenden die Federalist Papers in zahlreichen Zusammenhängen und Varianten. Ohne irgendeine Form der Verantwortlichkeit von Mitgliedern der Exekutive gegenüber dem Volk („the nation“) ist für Hamilton ein freiheitliches Regierungssystem („a free government“) schlechthin undenkbar (Hamilton 1787, Art. 70, S. 429; vgl. Mandt 1974, S. 91). Die Aufschlüsselung des verwendeten Verantwortungsbegriffes zeigt hierzu eine beachtliche Breite angesprochener Aspekte. Sowohl mit Bezug auf völkerrechtliche Verpflichtungen der USA als auch hinsichtlich der staatsrechtlichen und politischen Position öffentlicher Amtsträger kennen die Autoren des Federalist Verantwortung als das Einstehen für die Folgen 2 Die drei Autoren sind nachfolgend mit den ihnen individuell zurechenbaren Artikeln aufgeführt. Im Literaturverzeichnis steht dagegen das Gesamtwerk unter Hamilton, Madison und Jay. 3 Die Formulierung „due responsibility“ ist nach dem Kontext nicht normativ, sondern instanziell zu verstehen. 148 PVS, Sonderheft 52/2017 Verantwortung zwischen Politik und Verwaltung eigenen Handelns. Die innenpolitische Variante erfährt eine nähere Spezifizierung wie auch eine Ergänzung durch das Element der Verhaltensanlastung im Rahmen öffentlicher Diskussionen (Hamilton 1787, Art. 70, S.  429, Art. 80, S.  476; Madison 1787, Art. 44, S. 281), wobei Hamilton auch die Sanktionierung unmittelbar in den Verantwortungsprozess einbezieht, wenn er mit Blick auf die Inhaber öffentlicher Ämter ausführt: „Responsibility is of two kinds – to censure and to punishment. The first is the more important of the two, especially in an elective office. Men in public trust will much oftener act in such a manner as to render them unworthy of being any longer trusted, than in such a manner as to make them obnoxious to legal punishment“ (Hamilton 1787 Art. 70, S. 427). Mithin soll die politische Verhaltenssanktionierung in der Verweigerung eines neuen Mandates liegen. Hamilton geht folglich davon aus, dass jeder Amtsinhaber ein Interesse an der Fortführung seiner Karriere hat, wie es ursprünglich auch für den Präsidenten vorgesehen war. Die rechtsförmigen Sanktionsmittel, die dazu dienen, gegenüber einem Amtsinhaber dessen Verantwortung zu thematisieren, können differenziert werden in – die Durchführung des öffentlichen Amtsenthebungsverfahrens – von dem zugleich ein persönlicher Reputationsverlust erwartet wird (Jay 1787, Art. 64, S. 396) –, – das Aussprechen von Amtsverlust und Berufsverbot sowie – ein mögliches nachfolgendes Strafverfahren mit dem Sanktionspotential des allgemeinen Gesetzes (Hamilton 1787, Art. 77, S. 463). Damit wird in den Federalist Papers Verantwortung als Verhaltenssanktionierung auf staats- und strafrechtlicher sowie auf politischer Ebene thematisiert, jedoch ohne die Aspekte privater Haftung oder politisch motivierter Abberufung aus einem öffentlichen Amt. Als „idea“ oder „sense of responsibility“ trägt der Begriff hingegen auch eine subjektive Ausrichtung und implizit moralisch-werthaften Gehalt (Hamilton 1787, Art. 77, S. 461, Art. 74, S. 447). Darüber hinaus umfasst bei Madison die Vorstellung von „wahrer Verantwortung“ („due responsibility“) die Zuordnung von Aufgaben zu Personen oder Personengruppen, woran sich organisatorische Überlegungen knüpfen. Denn inhaltliche Bindungen für die Wahrnehmung eines durch öffentliches Vertrauen verliehenen Amtes in einer Republik sehen die Autoren grundsätzlich durch die Periodizität der Wahlen gesichert, so dass bei kurzen Amtszeiten eine besonders enge Bindung der Gewählten an ihre Wähler vorliegen soll (Madison 1787, Art. 57, S. 350 f.). In Bezug auf die relativ langen Wahlperioden der US-Senatoren heißt es jedoch: „Responsibility, in order to be reasonable, must be limited to objects within the power of the responsible party, and in order to be effectual, must relate to operations of that power, of which a ready and proper judgment can be formed by the constituents“ (Madison 1787, Art. 63, S. 383). In temporaler Hinsicht erscheint Verantwortung folglich an die jeweilige, befristete Aufgabe gebunden. Wenn Hamilton weiterhin „the reponsibility implied in the 149 Plöhn | Verantwortung und Rücktritt duty assigned“ kennt, ist ihm das Kongruenzverhältnis zwischen zugewiesener Aufgabe und darin angelegter Verantwortung geläufig. Parallel zu Madison hält er weiterhin eine Abhängigkeit zwischen der Zurechnung eines Geschehens und den zur Verfügung stehenden Kompetenzen für erforderlich, denn „the responsibility for an injury ought ever to be accompanied with the faculty of preventing it“ (Hamilton 1787, Art. 23, S. 155, Art. 80, S. 476; vgl. Mandt 1974, S. 93). Schließlich plädiert Hamilton mit Bezug auf Republiken im Unterschied zu Monarchien für monokratische Aufgabenzuweisungen im Bereich der Exekutive. Hierdurch sollen Verantwortlichkeiten exakt festgestellt werden können, wohingegen es bei Kollegien schwierig oder unmöglich sei, Schuld an Fehlentwicklungen konkret zuzurechnen (Hamilton 1787, Art. 70, S. 428; vgl. Friedrich 1967, S. 379). Im Übrigen sei – gegenläufig zum Selbstvertrauen – auch das subjektive Verantwortungsgefühl grundsätzlich am stärksten, wenn die Verantwortung ungeteilt auf einer Person ruhe (Hamilton 1787, Art. 74, S. 447 f., Art. 76, S. 455). Mithin charakterisieren „trust“ und „confidence“ gemäß den Federalist Papers das gesamte Gemeinwesen; „responsibility“ wird zur Beschreibung funktionaler Relationen herangezogen, insbesondere zwischen Institutionen des Gesamtstaates und der Wählerschaft. Der technisch-organisationsbezogen akzentuierte Problemzugang lässt erhebliche Einsichten in Zuordnungsprobleme erkennen, wobei Verantwortung mit Sanktionen in Verbindung gebracht wird. Zugleich wird eine vage werthafte Komponente der Verantwortung angesprochen. Inhaltlich erscheint „Verantwortung“ deutlich der „Pflicht“ verwandt, was sich sowohl anhand expliziter Bezugnahmen, als auch am rechtsförmigen Sanktionsmechanismus für konkrete Pflichtverletzungen zeigt. Demgemäß bleibt Verantwortung auf willentliches Handeln beschränkt. Eine allgemeine Rechenschaftspflicht für Geschehnisse innerhalb eines übertragenen Zuständigkeitsbereiches ist hingegen nicht erkennbar. Auch bleiben Parteien als spezifische Institutionen des politischen Systems unberücksichtigt4. 3 .3 Die französische Rezeption Im prärevolutionären Frankreich hat Montesquieu die 1688/89 neugeordnete englische Verfassung ohne deren Ableitung aus Vertrauensgewährungen rezipiert. Die gesetzgebende Körperschaft und das von Montesquieu zur Vermeidung einer Willkürherrschaft der gesetzgebenden Gewalt überhöhte Staatsoberhaupt („Sa personne doit être sacrée“) als Träger der Exekutivgewalt stehen damit unverbunden nebeneinander. Für administrative Fehler in der Ausführung geltender Gesetze gelte es, die zuständigen Minister, anscheinend böswillige Berater des Monarchen, ausfindig zu machen und als Kriminelle abzustrafen. Hierfür zieht Montesquieu das Impeachment in Betracht. Staatspolitisch-formal sieht er das Instrument als notwendig an „pour conserver la dignité du peuple et la sureté du particulier“ (Montesquieu 1748, Buch XI, Kap. VI, 1950 Bd. 1, S. 218). Ohne 4 Der Ausdruck „responsible party“ im obigen Zitat meint die zuständige Stelle im Regierungssystem; zutreffend Zehnpfennig 1993, S. 378. 150 PVS, Sonderheft 52/2017 Verantwortung zwischen Politik und Verwaltung Theorie des öffentlichen Amtes bleibt Montesquieu dabei hinsichtlich der Herrschaftslegitimierung jedoch defizient. Wie Montesquieu figuriert auch Abbé Sieyes, führender Theoretiker der Repräsentativverfassung zur Zeit der Französischen Revolution, nur als Vorläufer für den prägend gewordenen Benjamin Constant. Mit Praktikabilitätsargumenten hält Sieyes die Mitglieder einer verfassunggebenden Versammlung für den unvermeidlichen Ersatz der versammlungsunfähigen Nation, denen diese die notwendigen Kompetenzen anvertrauen müsse (Sieyes 1789a, S.  82-84; kritisch: Graf Kielmansegg 1988, S. 43-74; vgl. Kriele 1994, S. 145-149). Seiner mechanistischen Auffassung vom Gemeinwesen entsprechend fasst Sieyes den Vorgang der Vertrauensübertragung als einmaligen, in der Wahl der Abgeordneten liegenden Akt auf, der eine von Interessen unbeeinflusste Gesetzgebung ermöglichen soll (Sieyes 1789a, S. 71; 1789c, S. 14-19; vgl. Schmitt 2001, S. 127 f.). Gegenüber einer solchen Versammlung hält Sieyes eine inhaltlich auf die Verwendung finanzieller Mittel sowie die Gesetzeskonformität des Verhaltens begrenzte Rechenschaftspflicht der Minister für erforderlich: „Les Ministres seront comptables aux Etats-Généraux de l’emploi des fonds qui leur seront confiés, [et] responsables auxdits Etats de leur conduite en toute ce qui sera relatif aux Loix du Royaume“ (Sieyes 1789b, S. 5, Art. VII). Legitimationstheoretisch über Montesquieu hinausgehend nutzt Sieyes somit die Begrifflichkeit von Vertrauen und Verantwortung in einer auf konkrete Einzelakte beschränkten Weise zur Beschreibung staatsrechtlicher Relationen (vgl. Fraenkel 1991, S. 32). Nach der Revolution erlangten für die Anhänger verfassungsgebundener Monarchien Benjamin Constants Ausführungen über Vertrauen und Verantwortung in Regierungsämtern besondere Relevanz (Gall 1963, S. 265, 270 ff.; von der Gablentz 1968, S. 497). Constants Ziel, die im nachrevolutionären Frankreich unverzichtbar gewordene Institution einer Volksvertretung mit der restaurierten Krongewalt in Einklang zu bringen, entsprach der Problemlage etlicher kontinentaleuropäischer Staaten, sein Regelungsansatz, eine Anlehnung an die britische Verfassungsordnung, ermöglichte eine Entschärfung revolutionärer Potentiale durch evolutionäre Veränderungen. Hierfür hat Constant die Vorstellung vom „pouvoir neutre“ des konstitutionellen Monarchen entwickelt, den der Autor grundsätzlich vom „pouvoir exécutif“ der Regierung abgehoben hat (Constant 1814 (1818, Bd. 1, Teil 1), S. 1 ff.; 1815 Kap. II, S. 34 f.): Die auf die Auflösung der Abgeordnetenkammer und die Auswahl der Minister beschränkte Krongewalt solle als Schiedsrichter zwischen den anderen Gewalten wirken und die Ausübung der Regierungsgeschäfte „verantwortlichen“ Ministern überlassen. Sämtliche Akte des Monarchen – mit Ausnahme der Ministerernennungen – sollten daher der Gegenzeichnung unterliegen. In dieser Form stellt sich die Verantwortlichkeit der Minister für Constant als „la condition indispensable de toute monarchie constitutionnelle“ dar. Dabei hebt er im Gegensatz zu Montesquieu die Ministerverantwortlichkeit nachdrücklich von kriminellem Handeln ab und bezieht sie allein auf die übertragenen Kompetenzen des anvertrauten Amtes. Deren Gebrauch sei darauf zu überprüfen, ob er „mauvais ou inutile“ sei (Constant 1818, Bd. 2, Teil 3, S. 55, 59 f., 62; 1815, Kap. IX, S. 137 f.; vgl. Bastid 1966, S. 946 f.). 151 Plöhn | Verantwortung und Rücktritt Für Constant haben anvertraute Handlungsmacht und Einstandspflicht einander zu entsprechen, wobei sich die inhaltliche Reichweite nur auf eigene Handlungen erstreckt, das Verhalten subalterner Amtsträger bei ihm von der ministeriellen Verantwortlichkeit hingegen nicht erfasst wird. Als Konsequenz ist Constant genötigt, auch die Beamten für „verantwortlich“ zu erklären. Für diese sieht er Geschworenengerichte und damit anscheinend die Anwendung strafrechtlicher Normen vor. Die Beschränkung der Ministeranklage auf Verrat oder Veruntreuung („trahison“ oder „concussion“) nach der Charte von 1814 (vgl. Chevallier u. Conac 1991, S. 136-142), sucht er durch deren Uminterpretation in Blankettbegriffe zu umgehen; eine nähere inhaltliche Präzisierung ministerieller Verantwortlichkeit durch gesetzliche Bestimmungen lehnt Constant als undurchführbar ab (Constant 1818 Bd. 2, Teil 3, S. 87-88, 1815 Kap. IX, S. 143 f.; vgl. Bastid 1966, S. 948-950; gegenteilig: Privy Council Office 2011 (Kanada)). Gewinnt die Ministerverantwortlichkeit bei ihm damit inhaltlich stark politische Züge, bleibt er institutionell im Sinne Montesquieus einem dualistischen Staatsverständnis mit monarchischer Legitimation der Exekutivgewalt verhaftet, denn Amt und Rechenschaftsforderung sind für Constant unterschiedlichen Ursprungs, so dass monarchische Bekundung von Vertrauen und die parlamentarische Geltendmachung der Verantwortung bei ihm auseinanderfallen. Dementsprechend interpretiert er Anklagen als Streitfälle „entre le pouvoir exécutif et le pouvoir du peuple“ (Constant 1818, Bd. 2, Teil 3, S. 90; vgl. Bluntschli 1885, S. 264 f.; Bastid 1966, S. 951). Für solche Fälle erwartet Constant, Minister würden „souvent dénoncés, accusés quelquefois, condamnés rarement, punis presque jamais“, schließlich sei nicht die justizförmige Verurteilung, sondern die tatsächliche Entfernung von Ministern aus ihrem Amt sowie die öffentliche Anteilnahme an den diesbezüglichen parlamentarischen Verhandlungen das primäre Ziel der Ministerverantwortlichkeit (Constant 1818, Bd. 2, Teil 3, S. 97-99, 118 f., 1815, Kap. IX, S. 163 f.). Diese ist bei Constant bereits durch das Rederecht und die uneingeschränkte Rechenschaftspflicht der königlichen Minister gegenüber dem Parlament angelegt. Er wendet sich jedoch gegen die Einführung eines parlamentarischen Misstrauensvotums: „Quand vous accusez les ministres, ce sont eux seuls que vous attaquez; mais quand vous les déclarez indignes de la confiance publique, le prince est inculpé ...“, da dessen Wahl auf einen Unwürdigen gefallen sein müsse (Constant 1818, Bd. 2, Teil 3, S. 91-93, Zitat S. 93, 1815, Kap. X, S. 174 f.). Damit wird öffentliches Vertrauen nicht vom anvertrauten Amte, sondern von einer unterstellten individuellen Charaktereigenschaft her verstanden. Eine Einschränkung der Prärogative des Königs bei der Ernennung von Ministern will Constant indes keinesfalls akzeptieren. Eine solche ergäbe sich jedoch bereits aus der konsequenten Anwendung eines formellen parlamentarischen Abberufungsrechts (Constant 1818, Bd. 2, Teil 3, S. 94, 1815, Kap. X, S. 174 f.; vgl. Strong 1963, S. 73 f.; Steffani 1979, S. 39). 152 PVS, Sonderheft 52/2017 Verantwortung zwischen Politik und Verwaltung Mithin bleibt Constants Haltung zur parlamentarischen Demokratie ambivalent.5 Auch erlangt bei ihm die Verantwortlichkeit der Regierung noch nicht die Gestalt einer generellen politischen Einstandspflicht für einen anvertrauten Zuständigkeitsbereich (kritisch: Gall 1963, S.  259-261; von Beyme 1970, S.  87; 2014, S.  98-100). Seine Konzeption konnte dabei zum Ausgangspunkt unterschiedlicher Realverfassungen werden. 3 .4 Die deutsche Rezeption Die Verfassungsentwicklung im deutschen Sprachraum hat die westeuropäischen Entwicklungen rezipiert. So knüpft im Vormärz Johann K. I. Buddeus zugleich an Ministerverantwortlichkeit und Trust-Gedanken an. Grundsätzlich postuliert Buddeus: „Jedes Staatsmitglied hat die Folgen seiner Handlungen selbst zu tragen“. Müsse danach „das erste Mitglied des Staats“, der Monarch, „nach allgemeinen Grundsätzen“ wegen des ihm anvertrauten Wohles aller Bürger „der strengsten Verantwortlichkeit unterworfen sein“ (Buddeus 1833, S. 6), stehe dem jedoch konkret die „Würde des Königs“ entgegen, die einen stellvertretenden Verantwortungsträger erforderlich mache: „Es soll der Minister die Nachteile für den Monarchen empfinden, welche Letztern eigentlich wegen irgend einer unrechten Regierungshandlung treffen müßten, wenn er nicht unverantwortlich wäre. Es soll der Minister der Souffre-douleur des Monarchen sein – […].“ (Buddeus 1833, S. 5). Diese langfristig nachwirkende Auffassung vom Minister als „Prügelknaben“ des Monarchen, wird inhaltlich mit der Stellung der Minister als „nicht zu umgehende Rathgeber des Königs“ begründet. Doch ist bei Buddeus das Staatsoberhaupt der aktive Gestalter, dem die „beiwirkenden Minister“ zur Seite stehen (Buddeus 1833, S. 7, 14; vgl. Ellwein 1978, S. 26). Stellt damit die Ministeranklage primär einen symbolischen Akt dar, erlangt der Minister gegenüber dem Volke eine Garantenstellung für Form (Verfassung) und Inhalt (Verfolgung des Staatswohls) des Regierungshandelns, da er „das Recht und die Pflicht“ habe, seine Mitwirkung an einem Regierungsakt zu verweigern, „wenn dieser seiner Ueberzeugung zuwider ist“ (Buddeus 1833, S. 56). Subjektive ethische Bindungen werden so zu normativen Elementen eines Regierungsamtes. In Robert von Mohls vier Jahre später publizierter Studie beschränkt sich die Verantwortlichkeit von „Großbeamten“ auf Gerichtsinstanzen vor denen und staatsrechtliche Normen nach denen individuell zurechenbare Handlungen oder Unterlassungen zu verantworten seien. Die materiellen Aspekte reduzieren sich dabei auf „die von einem Minister begangenen Verletzungen der Verfassung“ (von Mohl 1837, S. 33, 86 f., Zitat S. 127). Wie bei Welcker (1848, S. 710) bleibt 5 Parlamentarische Interpretation: Gall (1963, S. 256, 258, 262-265, 269); noch weitergehend Bastid (1966, S. 946: „la source même de la doctrine du gouvernement parlementaire“); auch von der Gablentz (1968, S. 497); zutreffendes Verständnis als Theoretiker der konstitutionellen Monarchie bei von Beyme (1970, S. 85-87; 2014, S. 98-100) und Bermbach (1986, S. 343). 153 Plöhn | Verantwortung und Rücktritt als Inhalt der Relation folglich allein die Aufrechterhaltung der normativen Ordnung des Staates. Diese von Mohl geforderte strafprozessuale Geltendmachung staatsrechtlicher Verantwortlichkeit grenzt er ab gegen die „allgemeine parlamentarische Verantwortlichkeit der Minister“: die Rechenschaftspflicht vor Plenum und Ausschüssen. Inhaltlich umfassend angelegt und als strukturelle Handlungsbedingung relevant, hält Mohl ihr Sanktionspotential, eine nachträgliche Missbilligung und die Beeinflussung der Stimmung in der Bevölkerung, für unzureichend (von Mohl 1837, S. 10 f.). Parlamentarische Vertrauensrelationen werden im Vormärz durch Mohl ebensowenig wie von Welcker in den Blick genommen. In einer „Erklärung der Unwürdigkeit“ sehen beide vielmehr – wie Constant – einen Angriff auf die Monarchie (von Mohl 1837, S. 13; Welcker 1848, S. 709)6. Ohne Entsprechungsverhältnis zwischen anvertrautem Amt und Einstandsverpflichtung erscheint Mohl sogar Constants Unterscheidung zwischen Amtsmissbrauch und kriminellen Handlungen als „in jeder Beziehung schief und unrichtig“ (von Mohl 1837, S. 136). Wesentlich ist für ihn hingegen die jederzeitige Entlassungs- und Rücktrittsmöglichkeit der Minister: Während der Fürst sein Entlassungsrecht zur Verwirklichung eigener politischer Ziele benötige, trage eine Amtsführung mit Rücktrittsoption einen politisch-demonstrativen Charakter, da ein Minister sich die Position des Monarchen schon durch seinen Verbleib im Amte zu eigen mache (von Mohl 1837, S. 68). Mohls frühliberales Konzept bleibt deutlich hinter Constants Modell zurück (Gall 1963, S. 270 ff.; Böckenförde 1972, S. 161 f.; Botzenhart 1977, S. 176-182; von Beyme 2014, S. 113 f.). Das politische System Großbritanniens gerät dabei angesichts seiner nur indirekten Rezeption aus dem Blick (Fraenkel 1991, S. 26 f., 54 ff.). Erst deutlich später hat Mohl im „System der Mehrheitsministerien“ eine „notwendige Ergänzung der politischen Verantwortlichkeit“ gesehen (von Mohl 1860, S. 367-458, besonders S. 395, 400 f.; von Mohl 1902, Bd. 1, S. 269 f., Zitat S. 270 [1874]; vgl. Schmitt 1928, S. 313, 331; Bermbach 1986, S. 356 f.; von Beyme 2014, S. 114-117). Das angelsächsische Verhältnis zwischen Vertrauen und Verantwortung kehrt sich somit um: Statt einer verantwortungsmäßig konditionierten politischen Vertrauensvergabe wird literarisch ein Ausbau der politischen Verantwortlichkeit zu existentieller Abhängigkeit empfohlen – eine Sichtweise, die noch die Problemwahrnehmung Ellweins (1978, S. 19) hat prägen können. In der Realität des deutschen Konstitutionalismus wurde der Monarch, gemäß Art. 57 der Wiener Schlussakte (1820) Träger der Staatsgewalt, nur in deren Aus- übung als durch eine Verfassung beschränkt gesehen. Seinen Ministern, deren „Verantwortlichkeit“ als persönliche Eigenschaft und konstitutionelles Unterscheidungskriterium aufgefasst wurde, kam die Stellung von Beratern und Gehilfen zu. Qua Gegenzeichnung der Anordnungen des Monarchen hatten diese jedoch die Bindung der Regierung und Verwaltung an die geltende Rechtsordnung zu sichern (vgl. Art. 43, 44 preuß. Verf. (1850); Laband u. Mayer 1919, S. 88; Huber 1963, 6 Nach von Beyme (2014, S. 114) habe Mohl unverbindliche Parlamentsvoten gegen Minister akzeptiert. Dieser hielt indes nur ihr Verbot für zwecklos, da sie faktisch unvermeidbar seien. 154 PVS, Sonderheft 52/2017 Verantwortung zwischen Politik und Verwaltung S. 6; Böckenförde 1972, S. 151; Ellwein 1978, S. 20). Für das Kaiserreich hatte der  Kanzler mit Kontrasignatur, Entlassungs- und Rücktrittsoption sowie Rechenschaftslegung vor dem Reichstag nach Art. 17 Satz 2 RV diese Stellung inne, die sowohl de constitutione lata als auch de constitutione ferenda diskutiert werden konnte (Passow 1904, S.  11; Laband 1911, Bd. 1, S.  381; Meyer u. Anschütz 1919, S. 275; Freiherr Marschall von Bieberstein 1930, S. 520 f.). Erst Max Weber überwand mit dem von ihm befürworteten Systemwechsel zur parlamentarischen Demokratie, der „das Parlament fähig zur Macht“ werden lassen sollte (Weber 1988a (1918), S. 363), die eingetretene Erstarrung des „Prinzips“ Verantwortlichkeit. Im Gegensatz zu Constant unterschied Weber dazu kategorial scharf zwischen weisungsgebundenen Beamten und überzeugungsgeleiteten Politikern: „Der Beamte hat seine eigenen Überzeugungen seiner Gehorsamspflicht zu opfern. Der leitende Politiker hat die Verantwortung für politische Handlungen öffentlich abzulehnen, wenn sie seiner Überzeugung widersprechen, und hat dieser seine Amtsstellung zu opfern“ (Weber 1988a (1918), S. 377). Die Beamtenschaft dürfe nicht länger in der Lage sein, durch den Monarchen gedeckt, „unkontrolliert und verantwortungslos schalten zu können“ (Weber 1988a (1918), S. 338). Hier wird eine moralphilosophische Begriffsverwendung erkennbar, der auch kurz darauf Webers Begriff „Verantwortungsethik“ zuzurechnen ist (Weber 1988b (1919), S. 551 f.). Auf das politische System bezogen kommt es Weber auf eine qualitative Verbesserung der Personalauswahl für die Spitzenpositionen an. Dazu kontrastiert er die deutschen Verhältnisse mit denen anderer Länder: „Anders, wo das Parlament durchgesetzt hat, daß die Verwaltungsleiter entweder geradezu aus seiner Mitte entnommen werden müssen […] oder doch, um im Amt zu bleiben, des ausdrücklich ausgesprochenen Vertrauens seiner Mehrheit bedürfen oder wenigstens der Bekundung des Mißtrauens weichen müssen […] und aus diesem Grunde [sic!], erschöpfend und unter Nachprüfung des Parlaments oder seiner Ausschüsse, Rede und Antwort stehen (parlamentarische Verantwortlichkeit der Führer) und die Verwaltung nach den vom Parlament gebilligten Richtlinien führen müssen […]“ (Weber 1988a (1918), S. 340). Denn nach englischem Vorbild sieht Weber in parlamentarischen Parteiführern geeignete Kandidaten für Regierungsämter, da solche Führer nicht beliebig austauschbar seien. Von entscheidender Bedeutung sei daher, ob „der politische Leiter als Vertrauensmann eines machtvollen Parlaments die Verantwortung“ zu tragen hat. Ein Parlament, „dem gegenüber effektive Verantwortlichkeit der Beamten besteht“, sei „schlechterdings durch keine andere Macht zu ersetzen“ (Weber 1988a (1918), S. 378). In der britischen Massendemokratie hänge der Premierminister bereits effektiv nicht mehr vom „Vertrauen des Parlaments“, sondern von demjenigen der Mehrheit der Wählerschaft ab. Dann aber komme der Volksvertretung neben einer kontrollierenden und stabilisierenden insbesondere eine selektierende und terminierende Funktion zu. Denn das Parlament biete „eine geordnete Form der politi- 155 Plöhn | Verantwortung und Rücktritt schen Bewährung der um das Vertrauen der Massen werbenden Politiker“ und eine Möglichkeit zur „Ausschaltung des cäsaristischen Diktators, wenn er das Massenvertrauen verloren hat“ (Weber 1988a (1918), S. 395). Politik werde „stets von wenigen gemacht“, doch müssten politische Führer von ihren „Gefolgschaften“ zu eigenständigen Entscheidungen ermächtigt werden. Wie die Autoren der Federalist Papers hebt Weber hierzu hervor, eine enge Begrenzung der Anzahl von Entscheidungsträgern gewährleiste zugleich, „daß auf bestimmten Persönlichkeiten der Öffentlichkeit gegenüber die Verantwortlichkeit ruht“ (Weber 1988a (1918), S. 348, 356). Dem korrespondiert seine Auffassung zur subjektiven Handlungsorientierung von Politikern: „Ein politischer Führer ... erstrebt nicht das Amt und dessen pensionsfähiges Gehalt und auch nicht die möglichst kontrollfreie Ausübung einer Amtskompetenz, sondern politische, und das heißt: politisch verantwortliche Macht, gestützt auf das Vertrauen und die Gefolgschaft einer Partei, […].“ (Weber 1988a (1918), S. 424) Das Eigeninteresse der Politiker möchte Weber dabei für die Gewinnung qualifizierten politischen Personals nutzen, indem als Preis für erfolgreiche politische Führung „die Macht und: die Verantwortung im Staate“ winken (Weber 1988a (1918), S. 350). Webers Bemerkungen über eine „künftig einmal mögliche parlamentarische ‘Mehrheitswirtschaft’“ (Weber 1988a (1918), S.  359) und seine deutliche Orientierung am englischen Vorbild lassen hierzu sein Ziel einer funktionierenden parlamentarischen Demokratie erkennen, auch wenn er den „Spektakelstückchen des französisch-italienischen unorganisierten Parlamentarismus“ – Regierungsstürze ohne politische Richtungsänderungen – nichts abgewinnen konnte (skeptisch: Mommsen 1974, S. 436; von Beyme 2014, S. 122). Angesichts ihrer stark plebiszitärdemokratischen Züge war Webers Konzeption der Gefahr autoritärer Umdeutung ausgesetzt (vgl. Mommsen 1974, S.  436; Schmitt 1928, S. 277, 341; 1932, S. 94). Einer solchen Interpretation ist indes Webers gleichzeitige Betonung politischer Verantwortung entgegenzuhalten. Denn im Unterschied zu seinem inhaltlich nicht näher spezifizierten Gebrauch des politischen „Vertrauens“ lassen Webers Verwendungen von „Verantwortung“ sowohl den Aspekt politischer Anlastung als auch den persönlicher Übernahme erkennen. Verantwortung erscheint dadurch nicht allein als Bürde, sondern ebenso als werthaftes Gut, das aktiv erstrebt werden kann und gepaart ist mit anvertrauter Entscheidungsmacht. 3 .5 Ergebnisse des Vergleichs der Konzeptionen Die dargestellten Beiträge aus den Zeiten vor oder bei Etablierung verfassungsmä- ßiger, im Laufe der Zeit demokratisierter Ordnungen in Großbritannien, den USA, Frankreich und Deutschland lassen verschiedene Charakteristika der Verwendung von Verantwortungsrelationen in repräsentativen Demokratien erkennen: 1. In ausgereiften westlichen Verfassungsordnungen erscheint Verantwortung gepaart mit spezifisch politischem Vertrauen. Thematisierungen erfolgen sowohl bei der Übernahme eines Amtes als auch bei dessen Aufgabe. 156 PVS, Sonderheft 52/2017 Verantwortung zwischen Politik und Verwaltung 2. Als Träger von Verantwortung werden sowohl Individuen als auch Kollektive ins Kalkül gezogen. In der monarchisch-vorparlamentarischen Phase hat auch die Problematik von politischer Täterschaft und Tatherrschaft eine Rolle gespielt. 3. Hinsichtlich der inhaltlichen Normen lassen sich unterschiedliche Standards erkennen: Diese reichen von der Einhaltung strafrechtlicher Normen über die Beachtung spezifisch staatsrechtlicher Anforderungen und deren erweiterter Interpretation als Blankettbegriffe bis zu politischen Verhaltensanforderungen. Die Vereinbarkeit heteronom gesetzter Regeln mit individueller Autonomie resultiert dabei jeweils aus der durch die Übernahme eines Amtes dokumentierten Bereitschaft zur Akzeptierung der für die betreffende Position geltenden Normen. Dem Eintritt in das Amt kommt damit ebenso wie dem Rücktritt vom Amte ein konkludenter Erklärungsgehalt zu. 4. Der normativen Komponente korrespondiert die instanzielle: Für die Einhaltung positivierter rechtlicher Bestimmungen kommen in erster Linie Gerichte in Betracht, wobei die Strafgerichtsbarkeit von Staatsgerichtshöfen zu unterscheiden ist. Eine Stellung zwischen Justiz und politischen Organen nehmen die zu exzeptionellen Entscheidungen in Impeachment-Verfahren berufenen Staatsorgane ein. Parlamente mit ihren Ausschüssen sowie das Elektorat und die öffentliche Meinung bilden spezifisch politische Verantwortungsinstanzen. Bei selbstgewählten Rücktritten leuchtet schließlich das individuelle Gewissen des Amtsträgers als Instanz der Verantwortung auf. 5. Im politischen Bereich verbindet sich in der Figur der Verantwortung eine zweckbezogene Verhaltensanforderung mit einer Rechtfertigungspflicht für das Verhalten im Amte und einer Einstandsverpflichtung. Angesichts der Machtträgerschaft der Betroffenen wird damit in der verfassungspolitischen – anders als in der philosophischen – Diskussion die Verhängung von Sanktionen als Element der Verantwortung behandelt. 6. Bezüglich der Reichweite einzubeziehender Geschehnisse lassen sich zwei unterschiedliche Konzeptionen erkennen: Unstrittig ist die Berücksichtigung eigener Handlungen und Unterlassungen des Amtsträgers. Da ein Amt der Erfüllung von Aufgaben für andere dient, wird dabei durch die externe Verhaltensevaluierung faktisch eine teleologische Ethik zugrunde gelegt. Über das Amtsgewissen des Trägers kann diese subjektiv auch an deontologischabsolute Maßstäbe rückgebunden sein. Während eine potentielle Möglichkeit zur Beeinflussung eines Geschehens in jedem Falle vorausgesetzt wird, findet sich der formale amtliche Zuständigkeitsbereich seltener diskutiert, wobei mit Bezug auf die Aktivitäten von Mitarbeitern unterschiedliche Antworten gegeben werden. Bei normgebundenen gerichtsförmigen Amtsenthebungsverfahren spielt das Verhalten subalterner Amtsträger keine Rolle, bei Rechtfertigungsforderungen politischer Instanzen ist es von der Konzeption her einbezogen. Einer reinen Erfolgsverantwortung wird hingegen nicht das Wort geredet. 7. Länderbezogen entstammt der Nexus zwischen Treugut, Aufgabe, deren aktiver Übernahme und Rechenschaft der englischen Diskussion, von der aus der Bezug zwischen Vertrauen und Verantwortung in die USA übertragen worden 157 Plöhn | Verantwortung und Rücktritt ist. Dort findet man die schon in England anklingende Kongruenz zwischen übertragener Aufgabe, Handlungspotential und Einstandspflicht formuliert. Konträr zu der angelsächsischen Dauerbeziehung auf Vertrauensbasis ist in Frankreich die Wahl als singuläre Vertrauensinvestition interpretiert worden. Zur Verantwortung sind dort die Bandbreite individueller Handlungen, in Deutschland mit der Garantenstellung der Regierungsmitglieder neben Anlastungen die Ablehnung angesonnener Handlungen sowie die Einstandsbereitschaft für Fehler im Ressort diskutiert worden. 8. Zusammengenommen lassen sich Parallelen zu philosophischen Begriffsanalysen feststellen, die Verantwortung als mehrstellige Relation charakterisieren mit den Elementen (a) eines ursächlichen und zurechnungsfähigen Subjekts, (b) einer Instanz, (c) eines Zuständigkeitsbereiches, bisweilen davon unterschieden: eines zu schützenden Adressaten, (d) eines – häufig nur indirekt angelegten – normativen Elements sowie (e) umstrittener Weise einer Sanktionierungsmöglichkeit (Höffe 1986 S. 75; 1993, S. 23; Müller 1992, S. 105; Lenk u. Maring 1993, S.  229; 2001, Sp. 569-575; Härle 2011, S.  201 f.; Buddeberg 2011, S. 12; Lotter 2012, S. 218). Schematisiert werden diese Resultate nun konkreten Rücktrittsanalysen zugrunde gelegt. 4. Empirische Rücktrittsanalysen 4 .1 Vorbemerkungen zur Auswahl Deutschlands und der USA Zur Historiogenese politischer Verantwortungsstrukturen westlicher Demokratien war die Systemauswahl durch den Diskussionsverlauf geprägt (Fraenkel 1991); für die Selektion von Ländern und Zeiten für Fallanalysen bestehen höhere Freiheitsgrade. Allgemeine Aussagen zu repräsentativdemokratischen Systemen erfordern eine gezielte Länderauswahl unter Einbeziehung des parlamentarischen wie des präsidentiellen Grundtyps, wobei die elaborierte, spät abgeschlossene Diskussion für das deutsche System spricht, die idealtypische Gestalt für das US-amerikanische. In zeitlicher Hinsicht bietet sich ein synchroner Vergleich zu Perioden an, in denen nachwirkende Präzedenzentscheidungen gefallen sind. Solche Phasen sind nach den verstärkten Partizipationsforderungen Ende der 60er Jahre ab der Kanzlerschaft Willy Brandts und der Präsidentschaft Richard Nixons samt der Watergate-Affäre zu erkennen. Jüngere Fälle sowie Vorgänge in anderen Ländern können illustrativ in die Darstellung einbezogen werden. Die Unterscheidung einschlägiger Fälle von nicht legitimationsrelevanten alters-, krankheits-, familienoder karrierebedingten Rücktritten – wie etwa denjenigen von Papst Benedikt XVI. (Vatikan 2013), Bundesrat Jean-Pascal Delamuraz (Schweiz 1998), Bundesministerin Kristina Schröder (2013) oder Ministerpräsident Donald Tusk (Polen 2014) – (Philipp 2007, S. 24), kann nur in Einzelstudien erfolgen, die hier vorausgesetzt werden müssen (Plöhn 2015). 158 PVS, Sonderheft 52/2017 Verantwortung zwischen Politik und Verwaltung 4 .2 Kategorien für Rücktrittsanalysen Aus den länderbezogenen Vergleichsergebnissen lassen sich Unterscheidungen dazu gewinnen, – ob sich ein Amtsträger ein Geschehnis zurechnen lassen muss oder er selbst ein polisches Ziel verfolgt (s. u., Spalten) und – ob er sich aktiv oder reaktiv zu der Problematik stellt (Zeilen). Kombinatorisch möglich sind sodann die vier Kategorien im Schaubild. Die aktive Verfolgung eigener Ziele betrifft dabei primär den Antritt, seltener die Niederlegung des Amtes. Schaubild 1: Kategorien für das Ausscheiden von Regierungsmitgliedern7 Verfolgung eigener Handlungsziele Vorwerfbarkeit eines Geschehens Aktive Haltung des Amtsträgers zu einem Vorgang Appell Übernahme Reaktive Haltung des Amtsträgers zu fremdinduziertem Geschehen Ablehnung Anlastung Die Kategorien können folgendermaßen erläutert werden: Die „Anlastung“ eines Geschehens erfasst Vorwürfe gegen einen Amtsträger, dessen Amtsführung von einer Instanz nicht gebilligt wird. Dazu kann der Betroffene eine akzeptierende oder nicht-akzeptierende Haltung einnehmen. Verfügt die Verantwortungsinstanz zugleich über ein rechtlich verbindliches Entscheidungspotential, kann sie auch eine Entlassung vornehmen (z.B. Entlassung des FBI-Direktors James Comey durch Präsident Donald Trump; Michael Shear u. Matt Apuzzo 2017). Die von Gladstone, Asquith und Churchill geteilte Ansicht: „The first essential for a Prime Minister is to be a good butcher” (Churchill 1942), hängt jedoch von der Perzeption der Maßnahme durch die jeweilige Öffentlichkeit ab. Eine „Übernahme“ der Verantwortung liegt vor, wenn ein Amtsträger Einsicht in die Vorwerfbarkeit eines Geschehens zeigt und daraufhin von sich aus sein Amt niederlegt (vgl. Mill 1979 (1865), S. 454). „Ablehnungen“ treten auf, wenn Amtsträger Ansinnen aufgrund gegenteiliger persönlicher Bindungen nicht zu akzeptieren bereit sind und im Konfliktfall zur Aufrechterhaltung ihrer persönlichen Integrität sich für die Aufgabe des Amtes entscheiden. Von einem „Appell“ kann gesprochen werden, wenn der Rücktritt dazu genutzt wird, unter Einsatz der eigenen politischen Existenz ein demonstratives Zeichen zu setzen. 7 Vgl. hierzu Burke (3.1), Buddeus, Mohl und Weber (3.4). 159 Plöhn | Verantwortung und Rücktritt 4 .3 Exemplarische Fälle für die Rücktrittskategorien Anlastung In evidenter Weise wurde Richard Nixon sein Verhalten in der Watergate-Affäre angelastet (1973/74), wie zuvor bereits seinem Secretary of Health, Education and Welfare (HEW), Robert Finch, die Lage seines von inneren Spannungen und Auflösungserscheinungen gezeichneten Ressorts (1970). Bundesverkehrsminister Lauritz Lauritzen ist die monatelange Lähmung des Luftverkehrs durch einen Fluglotsenstreik zugerechnet worden (1973/74), Walter Arendt, Bundesminister für Arbeit und Soziales, die Lage der Rentenversicherung (1976). Von der verbrämten Amtsniederlegung Finchs und dem Beschweigen der Probleme durch Arendt lassen sich graduell Fälle unterscheiden, in denen ein Minister die Berechtigung öffentlich erhobener Vorwürfe einräumt (Werner Maihofer 1978 im Zusammenhang mit der Schleyer-Entführung) und hieraus die Konsequenz zieht (Plöhn 2015, S. 61-69, 173-205, 493-498, 520-533, 577-582). Übernahme Eine exemplarische Verantwortungsübernahme hat Georg Leber vorgeführt, als ihm 1978 die Unhaltbarkeit seiner dem Deutschen Bundestag gegebene Versicherung, ein bestimmter rechtswidriger Lauschmitteleinsatz sei singulär gewesen, offenbar wurde (Plöhn 2015, S. 553, 556). In den USA ist Attorney General Richard Kleindienst 1973 während der Watergate-Affäre zurückgetreten, als er erkannte, mit seiner Interpretation des executive privilege mögliche Tatbeteiligte aus dem Weißen Haus gedeckt zu haben. Gerhard Stoltenberg legte 1992 das Amt des Verteidigungsministers nieder, als er einräumen musste, dass entgegen einem Beschluss des Haushaltsausschusses ohne sein Wissen Panzer aus Bundeswehrbeständen an die Türkei geliefert worden waren (Plöhn 2015, S. 118; Biermann 2001, S. 683). Ablehnung Ein markanter Fall der Ablehnung einer Aktion ist mit dem Rücktritt des US Attorney General Elliot Richardson im Oktober 1973 verbunden, als dieser nicht bereit war, entgegen seinem vor dem Senat gegebenen Versprechen Archibald Cox als Special Prosecutor der Watergate-Affäre zu entlassen. Ebenso sah Cyrus Vance 1980 den hasardeurhaften Versuch der Geiselbefreiung in Teheran unabhängig von dessen Ausgang als unvereinbar mit eigenen Verpflichtungen gegenüber den amerikanischen Diplomaten und Verbündeten an (Plöhn 2015, S. 154-161, 336-338). In Deutschland hat Bundeswirtschafts- und Finanzminister Karl Schiller 1972 sein Amt niedergelegt, als er sich als Exponent marktwirtschaftlicher Prinzipien durch einen als dirigistisch beurteilten Kabinettsbeschluss desavouiert sah. Erhard Eppler hielt 1974 Kabinettsbeschlüsse zum Etat seines Ministeriums für wirtschaftliche Zusammenarbeit für unvereinbar mit vorherigen eigenen Zusicherungen (Plöhn 2015, S.  415, 510). Bundesjustizministerin Sabine Leutheusser- 160 PVS, Sonderheft 52/2017 Verantwortung zwischen Politik und Verwaltung Schnarrenberger geriet 1996 zur Frage des sogenannten „Großen Lauschangriffs“ in Regierungsmehrheit und eigener Partei in eine Minderheitsposition, auf die sie mit Rücktritt reagierte (Metzler 2015, S. 106). Appell Parlamentarischen Regierungschefs steht für dramatische Appelle die Vertrauensfrage zur Verfügung – von John Major 1993 zum Vertrag von Maastricht eingesetzt, von Gerhard Schröder zum Bundeswehreinsatz in Afghanistan 2001 (Norton 1997, S. 75; Plöhn 2006, S. 142 f.). Als Kabinettsmitglied hat Brock Adams 1979 in den USA eine entsprechend selbstbewusst-kämpferische Haltung eingenommen, als er anlässlich Jimmy Carters Kabinettsumbildung eigene Erwartungen an den Präsidenten hinsichtlich dessen Zugänglichkeit für Secretaries öffentlich machte, was Carter sich vorhersehbarerweise nicht bieten ließ. In der ersten Regierung Brandt stellte Finanzminister Alex Möller sein Amt wiederholt zur Disposition, um die Unterstützung des Kanzlers gegen Ausgabenwünsche von Kabinettskollegen zu erzwingen, so auch bei der von Brandt 1971 angenommenen Rücktrittserklärung. Der dramatische Vorgang wirkte als Mäßigungsappell. Nachgeschoben hat Herbert Ehrenberg 1981 seine Entlassung appellhaft umzudeuten versucht (Plöhn 2015, S. 312 f., 387, 620). Gleichfalls als Appell zur Wirtschafts- und Sozialpolitik hat Ian Duncan Smith 2016 sein Ausscheiden aus der britischen Regierung begründet, obgleich es mit der EU-Debatte in Verbindung gebracht worden war (Theurer 2016, S.  18). Micheil Saakaschwili protestierte mit seinem Rücktritt als Gouverneur von Odessa gegen mangelnde Unterstützung im Kampf gegen Korruption in der Ukraine (Wechlin 2016, S. 2; Dobbert 2016, S. 4). 4 .4 Rücktritte und Begriffsaspekte der Verantwortung Aus den kategorisierten Beobachtungen lässt sich unmittelbar eine Aussage zu den Instanzen der Verantwortung gewinnen: Ungeachtet ubiquitärer Medienpräsenz sind die für Berufungen wie für Abberufungen von Regierungsmitgliedern maßgeblichen Instanzen verfassungsrechtlich vorgegeben und damit systemspezifisch. Vor allem bei Ablehnung und Übernahme tritt aber daneben das individuelle Gewissen von Amtsträgern als wirksame systemunabhängige Verantwortungsinstanz in Erscheinung. Die Identifizierung des Subjekts der Verantwortung trifft bei verschiedenen Fällen auf Zurechnungsprobleme: Der Rücktritt Willy Brandts (1974) warf trotz der Deklaration politischer Verantwortung für „Fahrlässigkeiten im Zusammenhang mit der Agentenaffaire Guillaume“ (Brandt 1974, S. 557) Fragen nach den real Handlungsbeteiligten auf, unter denen Horst Ehmke als ehemaliger Chef des Bundeskanzleramtes ohne Anerkennung eigener Fehler seine Einstandsbereitschaft bekundete und mit Brandt aus der Bundesregierung ausschied, wohingegen der für den Verfassungsschutz zuständige Ressortchef, Hans-Dietrich Genscher, keine Bereitschaft zum Rücktritt zeigte, nur verhalten dazu aufgefordert wurde und ein neues Minister- 161 Plöhn | Verantwortung und Rücktritt amt antreten konnte (Brandt 1992, S.  334; Genscher 1995, S.  200-202; Soell 2008, S. 331; Plöhn 2015, S. 470 f.). Ehmke indes war zum Zeitpunkt seines Amtsverzichts für Forschung und Technologie, Post und Fernmeldewesen zuständig. In den USA erfolgte 1973 der vor Gericht vereinbarte Verzicht Spiro Agnews auf die Vizepräsidentschaft aufgrund von Korruptionsvorwürfen, die sich auf seine Tätigkeit als Gouverneur von Maryland bezogen (Time Magazine 1973, S. 22; Cohen u. Witcover 1974; Payne 1989). Die genannten Fälle dokumentieren: Politische Anlastungen weisen dezisive Momente auf, wie sie auch anlässlich des Rücktritts Hans-Peter Friedrichs 2014 zur Edathy-Affäre in Hinblick auf seine Gesprächspartner bei der SPD, Sigmar Gabriel und Thomas Oppermann, diskutiert worden sind (Souza Soares 2014; Sturm 2015). Wie Friedrich, der vom Innen- in das Landwirtschaftsressort gewechselt war, hatten auch Ehmke und Agnew zum Zeitpunkt ihres Amtsverzichts nicht mehr jene Ämter inne, auf die sich das inkriminierte Verhalten bezog. Die Anknüpfung ist somit über die Person, nicht über das Amt erfolgt. Zur Zurechnungsproblematik entspricht bei Anlastungen ein Abstellen auf das eigene Handeln und Unterlassen eines Amtsträgers der strafrechtlichen Vorgehensweise wie auch staatsrechtlichen Impeachment-Verfahren. Der organisationsbezogene Zuständigkeitsansatz korrespondiert hingegen der parlamentarischen Rechenschaftspflicht von Regierungsmitgliedern. Empirisch wurden in den USA zwischen 1969 und 1981 nur dem HEW-Secretary Robert Finch und James Schlesinger als Secretary of Energy unter Jimmy Carter Zustände in ihrem Kompetenzbereich angelastet. Achtmal ging es bei Vorwürfen um eigenes Verhalten (Hickel, Kennedy, Kleindienst, Agnew, Nixon, Schlesinger (Defense), Blumenthal, Califano). Demgegenüber sind in Deutschland von 1969 bis 1983 verhaltens- und zuständigkeitsbasierte Vorgänge mit jeweils fünf Fällen in ausgeglichenem Verhältnis zu finden (Ehmke, Schlei, Maihofer, Ehrenberg, Genscher/Lambsdorff (Koalitionsbruch 1982) – Brandt, Lauritzen, Arendt, Leber, Schmidt). Ein aktives Eintreten eines Amtsträgers für seine Verantwortung erscheint indes in Übernahme, Ablehnung oder Appell jeweils an dessen persönlichen Entscheidungsbereich gebunden, wobei sowohl Handlungs- als auch Führungsverantwortung relevant werden können (Plöhn 2015, S. 731-734). Etliche Rücktritte von Regierungsmitgliedern lassen sich indes über das Verhalten im Amt nicht erfassen. So hat sich Gerald Fords Secretary of Agriculture, Earl Butz, während des Präsidentschaftswahlkampfes von 1976 zum Rücktritt veranlasst gesehen, als ruchbar wurde, dass er in vermeintlich privatem Kreise, jedoch in Anwesenheit eines Journalisten eine rassistische Zote erzählt hatte (Henry 1976, S. 1/10; Mintz 1976, S. A9; Time Magazine 1976, S. 25 f.). Im folgenden Jahre sah sich Bert Lance, Jimmy Carters Direktor des Office of Management and Budget, wegen seiner früheren Geschäftspraktiken als Vorstand einer Privatbank zur Niederlegung seines Amtes genötigt (US Senate, 95-1, 1977). Unter Ronald Reagan schied 1983 der Secretary of the Interior, James Watt, aus dem Amt, nachdem er auf einer Pressekonferenz eine ehrverletzende Bemerkung über die Mitglieder eines Beratungsgremiums gemacht hatte und im Senat ein Votum über 162 PVS, Sonderheft 52/2017 Verantwortung zwischen Politik und Verwaltung einen Missbilligungsantrag anstand (Shabecoff 1983, S.  1; Beck 3.10.1983, S. 45 f.; Davis 1983, S. 2120-2123). In Deutschland ist ein Großteil der Vorgänge („Putzfrauenaffäre“ und andere), die 1993 zum erzwungenen Ausscheiden Verkehrsminister Günther Krauses aus der Bundesregierung führten, in dessen private Sphäre gefallen (Feldmeyer 1993, S. 3; Hölzlein 2001, S. 386 f.). Gleiches gilt für die über ihre Dissertationen „gestolperten“ Regierungsmitglieder Karl-Theodor Freiherr von und zu Guttenberg (BPA 1.3.2011; F.A.Z. 2011; Krauel 2011) und Annette Schavan (Schmoll 2013a; BPA 9.2.2013; Schmoll 2013b). Die genannten Fälle tangieren nicht den mit dem Verantwortungsbegriff zu erfassenden Kompetenzbereich, sondern die persönliche Vertrauenswürdigkeit des Regierungsmitglieds (Kohler 2011, S. 1). Da das Vertrauen mit seinen intentionalund potentialorientierten Komponenten die private wie auch die amtliche Sphäre erfasst, reicht es weiter als die stärker formalisierte, zuständigkeitsgebundene Verantwortung. Im Falle zwischenzeitlicher Amtswechsel (Agnew, Ehmke, Friedrich) überbrücken Vertrauensargumente weiterhin Diskrepanzen zwischen angelasteter Amtsführung und aktueller Position (Plöhn 2013, S. 179). Nicht jedes Ausscheiden aus dem Amt erfolgt aufgrund der ersten begründeten Anschuldigung; in manchen Fällen erzwang erst eine Serie negativ konnotierter Vorgänge den Rücktritt. Werner Maihofer überstand die „Traube-Affäre“, Georg Leber den Spionagefall „Lutze/Wiegel“ (beide 1977), Manfred Wörner den Fall „Kießling“ (1984) im Amt, Cyrus Vance eine Desavouierung durch Carter zur israelischen Siedlungspolitik (1980), James Schlesinger seine Spannungen mit Henry Kissinger unter Nixon (1974). Diese „Nicht-Ereignisse“ belegen: Für die Sanktionierung politischer Fehler gibt es keine verbindliche Norm. Vielmehr zeigt sich die kommunikative Dimension der Verantwortung: Die Entscheidung bedarf plausibler Vermittlung. So ist ein Drängen auf eine Amtsniederlegung nicht opportun, sofern das Regierungsmitglied bei der Instanz der Verantwortung noch Vertrauen in sein politisches Potential genießt. Dessen Verlust erscheint zumindest in Deutschland als allgemeine Voraussetzung einer zum Rücktritt führenden Verantwortungsanlastung (Plöhn 2015, S. 749). Anders steht es in Deutschland und den USA bei substantiierten strafrechtlichen Anschuldigungen. Dann ist regelmäßig vor einer Verurteilung ein Rücktritt zu beobachten (z.B. Raymond Donovan, Capitol Boxscore 1985, S. 511; Otto Graf Lambsdorff, Leicht 1984), doch steht hier ein intentionales Vertrauensproblem in Rede. Vor diesem Hintergrund lassen sich als normative Elemente von Verantwortungsthematisierungen in Anlastung, Übernahme und Ablehnung insbesondere finden (Plöhn 2015, S. 735 f.): – Scheitern an den Aufgaben des Amtes und Hervorrufen negativer Medienberichte (Robert Finch, David Kennedy, James Schlesinger (Energy) – Hans Leussink, Lauritz Lauritzen, Marie Schlei, Werner Maihofer; ebenso: Werner Faymann (Österreich – Baumann, 2016, S. 3)); – Gefährdung der Integrität des Staates (Richard Kleindienst, Elliot Richardson, Richard Nixon, Cyrus Vance – Willy Brandt, Georg Leber, Walter Arendt); 163 Plöhn | Verantwortung und Rücktritt – Unwilligkeit, Anweisungen des Regierungschefs und seines Stabes, des Kabinetts oder der Regierungsmehrheit entgegen eigenen Überzeugungen auszuführen (Walter Hickel, James Schlesinger (Defense), W. Michael Blumenthal, Joseph Califano, Brock Adams – Karl Schiller, Erhard Eppler, Antje Huber). Die Aufgabe eines Amtes unter Ablehnung eines Ansinnens kann mit der intentionalen Komponente des Vertrauens in Verbindung gebracht werden: Wer sich als „Exponent“ einer klar konturierten politischen Position versteht, sollte (problematisch insofern Werner Maihofer, konsequent dagegen Karl Schiller und Sabine Leutheusser-Schnarrenberger), wer die Stellung eines „Garanten“ für andere einnimmt, muss bei seiner vorherigen Haltung bleiben und sein Amt gegebenenfalls niederlegen (Elliot Richardson, Cyrus Vance, auch Micheil Saakaschwili), will er seine personale Integrität und Vertrauenswürdigkeit nicht verlieren. Entgegen heroischer Interpretation geht dem „Selbsteinsatz“ jedoch eine Niederlage voraus. Mit Bezug zur Sanktion einer von politischen Instanzen zu beurteilenden Verantwortung zeigt sich ein deutlicher Gegensatz zu gerichtlich abzuurteilenden Sachverhalten: Eine politische Sanktionierung hängt davon ab, ob eine personelle Alternative zur Verfügung steht. So erlangte ein Impeachment-Verfahren gegen Richard Nixon erst durch die Ersetzung Spiro Agnews durch Gerald Ford Erfolgsaussichten. Helmut Schmidt war aus Sicht der SPD-Fraktion als Bundeskanzler eine plausible Alternative zu Willy Brandt. Marie Schlei soll angenommen haben, mangels Alternative in ihrem Ressort bleiben zu können. Georg Leber wurde Ende 1977 nicht entlassen, da kein Nachfolger bereitstand (Plöhn 2015, S. 758). Der kommunikativen Dimension übernommener Verantwortung als Bedingung legitimen staatlichen Handelns wird ein Verantwortungsträger nicht gerecht, wenn er seinen Rücktritt als Ersatz für die Begründung seines Verhaltens verwendet. Sowohl Richard Nixon (1974) als auch Walter Arendt (1976) sind der Öffentlichkeit Begründungen schuldig geblieben. Auch Horst Köhlers Amtsniederlegung als Bundespräsident erscheint legitimationsbezogen defizitär, da deren Begründung vielfach als nicht nachvollziehbar angesehen worden ist (Weiland 2010; Geerken 2013). 5. Resümee Resümiert man die dargelegten Befunde, gehört politische Verantwortung in einen strukturellen Zusammenhang mit politischem Vertrauen. In ihrer Bezogenheit aufeinander können Vertrauensinvestitionen und die Einforderung übernommener Verantwortung Verhalten und Zustände an Rechtfertigungen und damit plausible Gründe binden. Insbesondere Entscheidungen unter Unsicherheit werden hierdurch an instanzielle Erwartungshaltungen rückgekoppelt. Angesichts der vom politischen System ausgehenden Steuerungsimpulse einerseits, der verfügbaren Verhaltenssanktionen für politische Entscheidungsträger andererseits handelt es sich dabei um eine Internalisierung externer Effekte. Für die Gesellschaft liegt darin eine Möglichkeit zur Absorption des mit dem Anvertrauen politischer Gestaltungsmacht verbundenen Risikos. 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Hinzu kommt die vermehrte informelle Beteiligung von Bürgerinnen und Bürgern bei solchen Projekten. Die in den letzten Jahren stärker partizipativ ausgerichtete Politik von kommunalen Behörden in westlichen Ländern lässt sich als Antwort auf Forderungen aus der Zivilgesellschaft betrachten und zugleich als Versuch, den Projekten dadurch mehr Legitimität zu verschaffen. Größere Bauprojekte bieten besonders viel Zündstoff für politische Konflikte, geht es dabei doch um Grundsatzfragen des urbanen Lebens und öffentlicher Infrastruktur. „Wem gehört die Stadt?“ und „Recht auf Stadt“ lauten denn auch die Slogans sozialer Bewegungen, die den Anspruch erheben, stärker auf die Gestaltung des urbanen Raums einwirken zu können. Im Beitrag soll anhand des Themas der Beteiligung von Bürgerinnen und Bürgern bei der Planung städtebaulicher Vorhaben das Augenmerk darauf gerichtet werden,1 ob und inwiefern die informelle Partizipation von Bürgerinnen und Bürgern mittels beispielweise Workshops, runder Tische und Begleitgruppen das Problem der Zurechenbarkeit politischer Entscheidungen stärker akzentuiert. An zwei Beispielen aus Frankfurt am Main und Hamburg soll diskutiert werden, ob sich in diesem Kontext eine veränderte Konstellation von Verantwortungszuschreibung und -wahrnehmung in Richtung einer Diffusion bemerkbar macht. So lässt das Engagement der Bürgerinnen und Bürger zunächst vermuten, dass ihr Handeln darin motiviert ist, planerische Entscheidungen zu baulichen Vorhaben nicht allein den dafür zuständigen Gremien und Behörden überlassen zu wollen.2 Sollte ihnen das gelingen, würde dies zu einer allgemeinen Diffusion politischer 1 An dieser Stelle bedanke ich mich bei den beiden Gutachtern für die wertvollen Hinweise. 2 Der Beitrag beruht auf dem laufenden Forschungsprojekt „Bürger_in aus Betroffenheit?“, das am Institut für Sozialforschung in Frankfurt am Main durchgeführt und von der Deutschen Forschungsgemeinschaft (DFG) finanziert wird. 52/2017 VERANTWORTUNG ZWISCHEN POLITIK UND VERWALTUNG 171 Magnin | Partizipative Politik und Verantwortungsdiffusion Verantwortung beitragen. In begrifflicher Hinsicht sind die informellen Formen wie zum Beispiel die Teilnahme an einem Workshop den legalen Formen nichtinstitutionalisierter Partizipation zuzuordnen. Zwar ist rechtlich vorgesehen, dass es diese Form der Beteiligung geben soll, doch es besteht keine rechtliche Verbindlichkeit hinsichtlich der Berücksichtigung der dabei erzielten Diskussionsergebnisse im politischen Entscheidungsprozess. Im Beitrag wird als erstes auf die Bedeutung des Begriffs „Verantwortung“ und das Problem ihrer Zurechenbarkeit eingegangen. Danach soll diskutiert werden, warum und inwiefern die Aktivierung der Zivilgesellschaft und dabei eine stärkere Verantwortungsübernahme durch die Bürgerinnen Bürger als erwünscht erscheinen. Die weiteren Ausführungen machen deutlich, dass dies gerade im Bereich der Stadtentwicklung nicht geschieht, zumal stadtplanerische Fragen von den neuen direktdemokratischen Möglichkeiten auf der Ebene der Länder und Kommunen oftmals ausgenommen sind. Stattdessen gibt es immer mehr informelle Beteiligung, wie es auch den Empfehlungen internationaler Organisationen entspricht. Dies wird danach erläutert. Dabei zeigt sich, dass bei dieser Form von Deliberation kein Anspruch auf eine Delegation von politischer Verantwortung an die Bürgerinnen und Bürger verbunden ist. Vielmehr sollten diese Beratungen der Politik dazu dienen, das Regieren zu verbessern. Ob dies jemals eintrifft, lässt sich durch wissenschaftliche Studien zwar kaum je bestätigen. Festhalten lässt sich dennoch, dass vor Ort eine verstärkte Ansprache der Bürgerinnen und Bürger erfolgt. Zugleich zeigt sich, dass durch die wachsende wirtschaftliche Bedeutung von Städten vermehrt Regierungsmodi einer Zusammenarbeit zwischen Politik und Wirtschaft zum Zug kommen. Wegen der Undurchsichtigkeit entsprechender Partnerschaften und der gleichzeitigen Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben durch privatwirtschaftliche Akteure ist es aus der Sicht von Bürgerinnen und Bürger kaum mehr möglich, politische Verantwortung zuzuordnen. Die politische Zurechenbarkeit und öffentliche Kontrolle erweisen sich als erschwert. Im Beitrag soll dies anschließend anhand von zwei Beispielen der Planung großer städtebaulicher Vorhaben in Hamburg und Frankfurt am Main gezeigt werden. Interviewausschnitte dienen dabei der Verdeutlichung dessen, inwiefern das zivilgesellschaftliche Engagement und die informelle Beteiligung bei städtebaulichen Vorhaben durch solche Partnerschaften zwischen Wirtschaft und Politik und der Relativierung eines hoheitlichen Anspruchs der Stadtplanung eine neue Rahmung erfahren. Im Fazit wird abschließend festgehalten, dass sich die Schwierigkeit einer institutionellen Verankerung von demokratischer Politik im Kontext der Globalisierung nicht nur in internationaler Hinsicht, sondern vor allem auch bezogen auf die Gestaltung des unmittelbaren Lebensumfelds zeigt. Dabei spielt die Frage nach der Zurechenbarkeit von politischer Verantwortung eine entscheidende Rolle. 2. Diffusion von politischer Verantwortung und die Zivilgesellschaft Die Entstehung des Verantwortungsbegriffs geht auf dessen Verwendung im Mittelalter zurück. Er bezeichnete das „Antworten“ vor Gericht. Dies zeigt, dass es bei Verantwortung stets darum geht, die Folgen für das eigene Handeln zu tragen VERANTWORTUNG ZWISCHEN POLITIK UND VERWALTUNG 172 PVS, Sonderheft 52/2017 Verantwortung zwischen Politik und Verwaltung und das eigene Handeln zu rechtfertigen. Rechtlich gesehen ist das nur dann möglich, wenn davor eine Zuweisung von Verantwortung erfolgt ist (vgl. dazu auch Günther 2006). In diesem Sinne von Rechenschaft wurde der Verantwortungsbegriff später dann auch auf „andere Bereiche (Gott, Parlament, Geschichte, Volk, usw.)“ übertragen (Historisches Wörterbuch der Philosophie 2001). Das eigene Tun rechtfertigen lässt sich also nur bezogen auf Entscheidungen, für die auch eine gewisse Zuständigkeit besteht. Wird politische Verantwortung demnach problematisiert, dann ließe sich zunächst festhalten, dass eine Debatte, die diese zum Gegenstand hat, letztlich von Delegitimierungs- und Relegitimierungsprozessen handelt. So geht es dabei immer auch um die Fraglichkeit einst getroffener Vereinbarungen, die die Zuständigkeiten von Regierung, Parlament sowie den Staatsbürgerinnen und Staatsbürgern regeln. Dass sich Verantwortung nur noch schwerlich fassen lässt, wenn sie zu stark diffundiert, machte sich angesichts der Verwerfungen im Finanzmarkt bemerkbar, die 2007 zur Krise führten. Zugleich war die Debatte geprägt von der Suche nach den Verantwortlichen. Dass viele nicht mehr wussten, was sie taten, war der Eindruck, den die in Banken tätigen Angestellten von sich selbst vermittelten. Dies war eines der Ergebnisse einer in Frankfurt am Main, in Wien und Bern durchgeführten Studie zu Einschätzungen der Akteure innerhalb der Banken nur ein Jahr nach der Finanzmarktkrise (Honegger et. al. 2010), weshalb diese dann auch unter dem Titel „Strukturierte Verantwortungslosigkeit“ veröffentlicht wurde. Er verweist auf die Zerstückelung von Risiken und Prozessen, die einzelne Handlungsketten nicht mehr als in sich konsistent und logisch verknüpft erscheinen ließ, selbst für die Akteure nicht, die damit zu tun hatten. Die Verantwortungslosigkeit ist in diesem Fall somit als das Ergebnis einer strukturell bedingten Schwierigkeit zu sehen, die Zurechnung und Wahrnehmung von Verantwortung in Übereinstimmung zu bringen. Als Grund dafür sind die in der Finanzwelt charakteristischen arbeitsteiligen, insbesondere ausgeprägt hierarchischen Organisationsstrukturen zu sehen. Der einerseits eng abgesteckte Handlungsrahmen Einzelner, in Kombination mit einer für viele unverständlichen Quantifizierung von Risiken mittels komplizierter Modelle, gepaart dennoch mit einer großen Zahlengläubigkeit, ließ die Frage unbeantwortet, in Bezug worauf sie sich zu bewähren und wofür sie sich dann auch moralisch zu rechtfertigen haben. Insofern klafften Zuständigkeit, Sachverstand und Rechenschaftspflicht stark auseinander, was die Weigerung der Verantwortungsübernahme durch die Akteure, auch vor Gericht, aus strukturellen Gründen als mitunter plausibel, aber dadurch noch nicht gerechtfertigt erscheinen ließ. Geht die Diffusion von Verantwortung also letztlich über deren willentliche Zurückweisung oder ihre Verlagerung in Zukunft durch Akteure hinaus? Dann wäre sie als Ergebnis einer strukturellen Unmöglichkeit zu deuten, Zuständigkeit und Rechenschaftspflicht in Übereinstimmung zu bringen. Analog zum Beispiel aus der Finanzwelt lässt sich „politische Verantwortung“ als Zuständigkeit und Rechenschaftspflicht betrachten, allerdings nur für jene Belange und Probleme gesellschaftlichen Lebens, die in den Zuständigkeitsbereich der „Politik“ fallen und somit einer politischen Bearbeitung und Lösung harren. Hypothetisch gesehen könnten dafür auch die Staatsbürgerinnen und Staatsbürger und zwar mittels ihrer Rechte und Pflichten zuständig sein. Ihre politische 173 Magnin | Partizipative Politik und Verantwortungsdiffusion Partizipation erweist sich in einer liberalen Denk- und Demokratietradition jedoch meist als auf den Wahlakt begrenzt. So gesehen werden in einem liberalen rechtsstaatlichen Verständnis von Demokratie die Bürgerinnen und Bürger durch die von ihnen gewählten Vertretungen von der politischen Verantwortung denn auch weitgehend entlastet. Es gibt aber eine breit geführte Debatte darüber, dass sich dies ändern soll. Als Gründe dafür nennt beispielsweise Heidbrink (2006) die aus der Pluralisierung und Individualisierung von Gesellschaft hervorgehende zunehmende Komplexität. So seien komplexe Gesellschaften auf kognitive Selbstdeutungen von Problemlagen angewiesen (S. 23). Und weil aus der Komplexität normative Ungewissheit erwachse, werde die kollektive Steuerung in die Hände der „Staatsbürger“ zurückverlagert, und es werde ihnen „zugemutet“, sich auf dem Weg der „aktiven Mitverantwortung an der Organisation des Gemeinwesens zu beteiligen“. Mit dem Begriff der „Zurückverlagerung“ verweist der Autor auf die Allokation politischer Macht. Es soll neu verteilt werden, was der Staat in seinen Händen konzentriert hatte. Dies habe den Nebeneffekt einer die Gesellschaft integrierenden Wirkung zur Folge. Das Verantwortungsprinzip soll damit zum einigenden Band der zentrifugalen Kräfte in einer pluralistischen Gesellschaft werden. Dies lässt zunächst vermuten, dass Bürgerinnen und Bürgern gefordert sind, mehr politische Verantwortung zu übernehmen. Ob dies im Bereich der Stadtplanung tatsächlich geschieht, ist im Weitern zu prüfen. 3. Zur Verlagerung von politischer Verantwortung Tatsächlich ist die repräsentative Demokratie in Deutschland in Bewegung geraten. Ständige Arbeitsgruppen, runde Tische und Workshops bieten neue Möglichkeiten der Partizipation und Willensbildung. Seit der deutschen Vereinigung wurden auch die direktdemokatischen Partizipationsmöglichkeiten sukzessive ausgebaut (vgl. Schiller 2011), dies allerdings nicht auf Bundesebene, sondern vor allem in den Bundesländern und auf kommunaler Ebene. Roth (2006, S. 134) beschreibt dies als Ergebnis eines bereits davor in Gang gekommenen Prozesses hin zu einer „mit vielfältigen Beteiligungsmöglichkeiten ausgestatteten Kommunalverfassung“ der „Wende-Regierung“, der in der „Ausdehnung der süddeutschen Ratsverfassung mit ihren direktdemokratischen Angeboten (vor allem der Direktwahl der Bürgermeisterin bzw. des Bürgermeisters, Bürgerbegehren und Bürgerentscheid sowie die Abkehr von starren Parteilisten durch Kumulieren und Panaschieren)“ mündete.3 Allen diesen Instrumenten, inklusive der informellen Verfahren wie Integrationsräten und Seniorenvertretungen, sei gemeinsam, dass sie Beteiligungschancen über die repräsentativ-demokratischen Formen hinaus er- öffneten, ohne deren Rang in Frage zu stellen. Sie erhöhten aber den Druck auf „Bürgermeister, Kommunalparteien und Gemeinderäte, sich öfter als zuvor der Interessen und der Unterstützung der Bürgerinnen und Bürger zu vergewissern“. Durch die neu hinzu gekommenen direktdemokratischen Möglichkeiten änderte sich für den kommunalen Aufgabenbereich der Stadtplanung allerdings nicht sehr 3 Roth bezieht sich dabei auf die Arbeiten von Knemeyer 1995 und Schefold u. Neumann 1996. 174 PVS, Sonderheft 52/2017 Verantwortung zwischen Politik und Verwaltung viel, da dieser in den einzelnen Bundesländern (und Kommunen) oftmals explizit davon ausgenommen wird (Schiller 2011, S. 58). So verbleibt die politische Entscheidungsmacht und damit die Verantwortung bei Fragen der Stadtplanung und des Städtebaus weitgehend bei den Behörden und den gewählten Vertretungen. Dort, wo die Möglichkeit eines Bürgerbegehrens auch stadtplanerische Projekt einschließt, wie zum Beispiel in Hessen, wird sie aufgrund der zu erfüllenden Quoren nur bedingt an die Bürgerinnen und Bürger delegiert. Insgesamt ergibt sich für Schiller denn auch ein Bild der Regulierung in Deutschland, die nicht „liberal“, sondern vielmehr durch restriktive Tendenzen gekennzeichnet sei (S. 56). Die direkt-demokratischen Beteiligungsmöglichkeiten spielen in der Debatte um eine Aktivierung von Zivilgesellschaft in Deutschland, wie sie Heidbrink vorschweben mag, jedoch nur eine untergeordnete Rolle. Diese gilt vielmehr als ein Charakteristikum einer neuen Governance in Richtung „Gewährleistungsstaat“ – unter Aufgabe eines hoheitlichen staatlichen Planungsanspruchs – wie sie von Schuppert in mehreren Publikationen beschrieben wird (vgl. Schuppert 2005). Die damit verknüpften neuen Formen von Staatlichkeit fassen Gosewinkel und er wie folgt zusammen: von der Gefahrenabwehr zur Risikovorsorge; vom anordnenden zum kooperativen Staat; vom formalen zum informalen Verantwortungshandeln, Netzwerkbildung und Hybridisierung bei der öffentlichen Aufgabenwahrnehmung: von der hierarchischen zur konsensualen Steuerung respektive der hoheitlichen Regulierung zur ‚regulierten Selbst-Regulierung‘ (2008, S. 33-34). Eine partizipative und dem Selbstverständnis nach sich auf eine die verschiedenen Interessen koordinierende, sich zurückziehende Stadtplanung bringt die erwähnten Entwicklungen besonders gut zum Ausdruck (vgl. dazu auch Dröge et. al. 2010). Angesichts der Formel „Gewährleistungsstaat“ ließe sich nun vermuten, dass die Aufgabe eines steuernden Anspruchs in einem schwachen Staat münden müsse. Eine dazu im Gegensatz stehende Entwicklung beschreibt Grimm (1991, S. 1994), wenn er auf die paradoxalen Folgen einer verstärkten Risikovorsorge respektive des präventiven Gedankens aus verfassungstheoretischer Sicht hinweist: So gesehen wird es in Zukunft nicht weniger, sondern mehr Staat geben. Der Staat werde seine Reservehaltung immer mehr verlassen und seine Tätigkeit verliere auf diese Weise „ihre punktuelle und retrospektive Ausrichtung“ und gewinne „einen flächendeckend –prospektiven Charakter, der dem absoluten Staat wegen seiner geringen Gestaltungsmöglichkeiten und dem liberalen Staat wegen seiner geringen Gestaltungsbefugnisse“ fremd gewesen sei (1991, S. 414). Dadurch komme es zu einer allmählichen Verschiebung von „natürlicher Freiheit“ hin zu einer staatlich vermittelten und konditionierten Freiheit. In beiden Fällen aber – also im Falle des Rückbaus staatlicher Verantwortung, wie im Falle einer dem Präventivgedanken innewohnenden vermehrten staatlichen Verantwortungs- übernahme – können Probleme der Wahrnehmung und Zuschreibung von staatlicher und politischer Verantwortung entstehen und somit Prozesse ihrer Diffusion. Nicht nur die Trennlinien zwischen Politik und Wirtschaft verändern sich stark, sondern auch zwischen Öffentlichkeit und Privatheit. Was die vermehrte politische Berücksichtigung von Forderungen und Anliegen seitens sozialer Bewegungen und der Zivilgesellschaft anbelangt, fallen die Einschätzungen sehr unterschiedlich aus. Für Frankreich fällt auf, dass eine ganze 175 Magnin | Partizipative Politik und Verantwortungsdiffusion Reihe von Autorinnen und Autorinnen darin eine Chance für eine verbesserte Legitimität politischer Entscheidungen in der repräsentativen Demokratie und damit in der informellen Beteiligung ein geeignetes Mittel gegen Politikverdrossenheit und Apathie sehen (Blondiaux 2008; Rosanvallon 2006, 2010; Sintomer 2007; Manin 2007). Politikverdrossenheit wird hier als eine Folge mangelnden Vertrauens in Regierungen und Parlamente und somit in deren Fähigkeit gesehen, politische Verantwortung in einem Maße wahrzunehmen, wie dies durch die institutionelle Ausgestaltung des politischen Systems einer repräsentativen „Demokratie“ im Grunde vorgesehen ist. Insbesondere Rosanvallon, der die Entstehung neuer Beteiligungsmöglichkeiten ursprünglich auf Aktivitäten der neuen sozialen Bewegungen zurückführt, sieht in den Ausdrucksformen dieser Beteiligungen spannenden „Experimente“ und spricht von einem durch sie hervorgerufenen „Echo“, das von einem „tiefgreifenden Wandel in der Wahrnehmung dessen“ zeuge, „was legitime Macht konstituiert“ (2010, S. 250). Die neuen experimentellen Formen einer Beteiligungspolitik sollen in dieser Sicht dazu dienen, dem konstatierten Vertrauens- und Demokratiedefizit Abhilfe zu verschaffen. So gesehen handelt es sich bei der Zunahme an informeller Beteiligung zugleich um eine typische Ausdrucksform dessen, was als Aufstieg einer Legitimitätspolitik in unterschiedlichen Bereichen der Politik derzeit beschrieben wird (Geis et. al. 2012). Es gilt letztlich, die Legitimität politischer Entscheidung zu verbessern. Dies kann nur unter Zuhilfenahme demokratischer Mittel geschehen. 4. Mehr informelle Beteiligung zwecks Verbesserung der Legitimität Internationale Organisationen wie die UNO und ihre Agenda 21, die EU, aber auch die OECD befördern in ihren Empfehlungen die Einrichtung von informellen Verfahren der Partizipation insbesondere im lokalen Kontext. Dem angeblichen Demokratiedefizit in vielen westlichen Ländern soll durch informelle Formen der Partizipation, also die Beratung der Behörden durch interessierte Bürgerinnen und Bürger begegnet werden. Die Betroffenen gelten dann sozusagen als Expertinnen und Experten vor Ort. Hierbei nahm das Aufgabengebiet der Stadtplanung eine Vorreiterrolle ein. In einem vom Deutschen Städtetag 2013 veröffentlichten Paper zum Thema „Culture of participation in integrated urban development“, also Partizipationskultur in der integrierten Stadtentwicklung, wird festgehalten, dass Partizipation ein zentrales Element in jeder kommunalen Körperschaft („local authority democracy“) sein solle (S. 5). Dies geschehe im Interesse der Legitimation und Akzeptanz. Wie auch eine eigene frühere Untersuchung zeigte, steht für die Stadtplanung und die Behörden die Zielsetzung im Vordergrund, den städtebaulichen Vorhaben dadurch zu mehr Akzeptanz zu verhelfen (vgl. Dröge et. al. 2010; Magnin 2012). Die vorzeitige Kenntnis über heikle Aspekte der Planung und im Vorfeld auszuräumender Widerstände sowie die Steigerung der Identifikation stellen wichtige Gründe für die Durchführung von Workshops und Informationsveranstaltungen dar. Von den interviewten Expertinnen und Experten erwähnt werden auch eine stärkere Inpflichtnahme der Bürgerinnen und Bürger, was die Nutzung und auch Pflege des zu bebauenden Areals anbelangt. 176 PVS, Sonderheft 52/2017 Verantwortung zwischen Politik und Verwaltung Die Beteiligungspolitik zur Verbesserung von Legitimität von oben trifft im lokalen Kontext nun auf Initiativen, mit denen sozusagen von unten ein Recht auf Stadt auf eingefordert wird. Marcuse (2009), der Letzteres im Weiterklang der Proteste von 1968 verankert sieht, hält die Einforderung eines „Rechts“ für einen symbolischen Akt: Es handle sich um eine auf die Schriften Henry Lefebvres zurückgehende Metapher, die dazu diene, eine die materiellen und immateriellen Bedürfnisse ihrer Bewohnerinnen und Bewohner ausgerichtete und dadurch im Grunde gemeinwohlorientierte Gestaltung städtischer Politik einzufordern.4 Doch was bedeutet dies jenseits der Symbolik? Zur erwähnten Entwicklung hin zu stärker partizipativ ausgerichteten Politik passt der in der Literatur weitgehend unbestrittene Befund eines Bedeutungsverlusts der großen Parteien und damit ihrer Deutungshoheit. Ihre Mitgliederzahl nimmt seit den 1970er Jahren stetig ab. Engagement in politischen Aktionen tritt hier an die Stelle an die Dauerbindung an eine Partei. Doch diese Entwicklung kann im für die Demokratie schlechteren Fall auch in einer Konsumenten-Demokratie münden, bei der es nur noch um die Verwirklichung der an den jeweiligen Lebensstil gebundenen individuellen Präferenzen ginge. Eine solche „Postdemokratie“, wie sie von Crouch (2008) in zeitdiagnostischer Absicht kritisch kommentiert wird, ergäbe in Kombination mit der Prognose Grimms eines in die Privatsphäre eingreifenden Präventionsstaats ein eher düsteres Bild. In Anlehnung an Alexis de Tocquevilles wäre dann zu befürchten, dass die moderne Demokratie zu einem „Verwaltungsdespotismus“ mit entpolitisierter Bürgerschaft verkommen könnte, nachdem sich diese an ihre Freiheit gewöhnt hat (1984 [1835/1840], dazu vgl. Hidalgo 2016). Dies wäre nun allerdings genau das gegenteilige Szenario dessen, was sich Heidbrink von einer aktiven Zivilgesellschaft erhofft. 5. Besseres Regieren dank Deliberation Ausgehend von der Programmatik einer partizipativen Politik sollte die stärkere Berücksichtigung der Bedürfnisse künftiger Nutzerinnen und Nutzer einen angeblich besser legitimierten Output zur Folge haben. Ob dies dann auch passiert, ist kaum je Gegenstand einer wissenschaftlichen Überprüfung. Auch sollte das Regieren durch die informelle Beteiligung der Bürgerinnen und Bürger besser werden. Ein Grund dafür ist, dass aufgrund der Globalisierung die Gefahr besteht, dass eine globale Elite weit entfernt vom Leben der Bürgerinnen und Bürger stellvertretend für sie folgenreiche Entscheidungen trifft. Dies erschwert auch die Zurechenbarkeit politischer Verantwortung. In der Literatur thematisierte Lösungsvorschläge für dieses Problem fassen Steffek und Nanz (2008, S. 1 ff.) in drei Hauptrichtungen zusammen: Erstens in solche für die Verbesserung der repräsentativ-parlamentarischen Institutionen, zweitens in jene für neue Mechanismen 4 Er wiederum plädierte für eine stärkere Verbindung und Zusammenarbeit zwischen diesen sozialen Bewegungen, die das Recht auf Stadt einfordern, und einer in der kritischen Theorie verankerten „critical urban theory“. 177 Magnin | Partizipative Politik und Verantwortungsdiffusion einer verbesserten Accountability5 sowie drittens in jene Ansätze, die sich mehr Deliberation wünschen. Interessant ist der bereits erwähnte Vorschlag Rosanvallons (2016), der auf eine Verbindung der zweiten mit der dritten hinausläuft: Durch deliberative Verfahren soll die Accountability, also die Zurechenbarkeit von politischer Verantwortung, verbessert werden. Verwirklichen ließe sich dies durch eine vermehrte Rechenschaftslegung der Regierungsbehörden gegenüber einem Gremium extra dafür ausgewählter Bürgerinnen und Bürgern. Der Einbau ständiger Bürgerkonsultationen könnte dann in der „Konsultative“ münden, gewissermaßen einer Art vierter Gewalt (vgl. dazu Nanz et. al. 2016). Eine solche ständige Beratung der Politik durch Bürgerinnen und Bürger auf allen Ebenen, die dem Gesetzgebungs- und Entscheidungsverfahren voranzustellen und nachzuordnen wäre, sollte „positiv auf den oft überfordert wirkenden Politikbetrieb“ zurückwirken (S. 9). Bürgerinnen und Bürger wären also dahingehend gefordert, den angeblich überforderten Behörden und Politiker_innen bei der Wahrnehmung ihrer politischen Verantwortung durch geeignete Ratschläge unterstützend zur Seite zu stehen. Was oft als Form der Demokratisierung gesehen wird, besteht also zunächst aus der Beeinflussung der Administration durch die Zivilgesellschaft und deren intermediäre Instanzen. Auch für Habermas ging es einst darum, politischen Entscheidungen durch Deliberation zu einer verbesserten Legitimität zu verhelfen. Aber es war die Idee, dass diese durch andere Instanzen hätten getroffen werden sollen.. Es galt stattdessen, mittels „Verfahren und Kommunikationsvoraussetzungen“ die „diskursive Rationalisierung der Entscheidungen von Regierung und Verwaltung“ voranzutreiben (Habermas 2008, S. 144). Das Ergebnis von Deliberation wäre demzufolge ein rationaleres Planungsergebnis durch eine verbesserte Beratung. Zugleich befand Habermas (1973) dieses Mittel zur Behebung von Legitimationsdefiziten als riskant (S. 102 f.). Riskant sei die Deliberation deshalb, weil sich die Planer im Planungsprozess selbst unter den Zwang zur Konsensbildung setzen, „um so eher ist mit einer Belastung zu rechnen, die auf zwei konträre Motive zurückgeht: einerseits auf Überforderung durch Legitimationsansprüche, die das administrative System unter Bedingungen eines asymmetrischen Klassenkompromisses nicht befriedigen kann, andererseits auf konservative Planungswiderstände, die den Zeithorizont der Planung beschränken und den Innovationsgrad“ senken (S. 103). Innovation könnte dadurch behindert werden. Ein noch größeres Risiko, als es Habermas beschreibt, besteht bei direktdemokratischen Sachentscheidungen mittels Mehrheitsprinzip. Hier könnte gar die Situation entstehen, dass Bürgerinnen und Bürger mehrheitlich nicht gutheißen, was die Behörden zuvor geplant haben.6 5 Unter „accountability“ und auch „liability“ wird die aus der Zurechnung vergangener Ereignisse sich ergebende Rechenschaftspflicht verstanden. 6 Dass ein solches Risiko besteht, ist in Deutschland jedoch meist von vornherein ausgeschlossen, da bei Fragen der Stadtplanung in den Bundesländern und Kommunen vielfach keine direktdemokratischen Verfahren zugelassen sind. Doch dieses Risiko besteht beispielsweise in Schweizer Kommunen. Hier kommt es bei grossen baulichen Vorhaben häufig zu Abstimmungen durch die wahlberechtigten Bürgerinnen und Bürger, so wenn dafür der Bauzonenplan geändert werden soll, oder die geplanten öffentlichen Ausgaben einen festgelegten Betrag übersteigen. Jede Kommune regelt selbst, in welchen Fällen das Erfordernis für die Behörden besteht, eine Abstimmung durchzuführen. Dies schafft für die informelle Beteiligung eine ganz andere Ausgangslage. 178 PVS, Sonderheft 52/2017 Verantwortung zwischen Politik und Verwaltung Bei der Politikberatung durch die Zivilgesellschaft, wie sie Habermas vorschwebte, vollzog sich die Ausübung von Herrschaft nicht nur weiterhin nach den Spielregeln der repräsentativen Demokratie, sondern auch durch eine einerseits von der wirtschaftlichen Wertschöpfung abgrenzbare und anderseits diese zähmende politische Regierung. Doch die Voraussetzung eines hoheitlichen Anspruchs der Stadtplanung ist heute gerade nicht mehr gegeben. Mit der Dezentralisierung staatlicher Exekutiv- und Regierungsstrukturen geht ein neues Selbstverständnis einer nicht nur mit zivilgesellschaftlichen, sondern auch wirtschaftlichen Akteuren kooperierenden kommunalen Verwaltung einher (vgl. Holtkamp et. al. 2006). Trotz der von Habermas geäußerten Befürchtung, deliberative Verfahren könnten sich innovationshemmend auswirken, gelangen sie heutzutage vor allem bei Themen zur Anwendung, die für die Gesellschaft neu sind und gerade deshalb Regelungsbedarf besteht. So sind dies nebst Stadtplanung und Städtebau vor allem Technologiefragen. So zeigen ethnographische und konversationsanalytische Untersuchungen im Bereich Bio- und Gentechnologie (Abels et. al. 2004; Bora et. al. 2006, 2009), Biomedizin (Görsdorf 2007) und Nanotechnologie (Görsdorf 2011) sowie zu Beteiligungsexperimenten im Rahmen sozialökologischer Forschung (Bogner et. al. 2011; Bogner 2010) die grundlegenden Schwierigkeiten zwischen dem Anspruch des freien Austauschs von Argumenten und der Einrichtung eines Rahmens, der die Sachhaltigkeit der Diskussion zu gewährleisten vermag. Stattdessen besteht anscheinend die Gefahr, dass lediglich Scheindebatten geführt werden. Dazu passt auch der Befund von Geißel, die darauf hinweist, dass sich die gewünschten Effekte wie Legitimität, Effektivität, Qualifizierung und Bildung von Sozialkapital insgesamt nicht bestätigen ließen (2008, S. 44). Als erwiesen erachtet sie lediglich eine Zunahme an politischer Informiertheit derjenigen, die an den Verfahren teilnehmen. Obwohl die Stadtplanung eines der ersten Aufgabengebiete der öffentlichen Hand war, bei dem informelle Verfahren der Bürgerbeteiligung zum Einsatz gelangten, gibt es dazu zwar viele Berichte, aber nur sehr wenige Studien unabhängiger Forscher. Eine wurde von Geis (2005, S. 62) vorgelegt und zwar die Fallstudie zu einem Mediationsverfahren im Zusammenhang mit der Entwicklung des Flughafens in Frankfurt am Main.7 Geis hebt eine „frühzeitige Politisierung“ des Themas, „Rationalisierung“ sowie eine „Institutionalisierung von Akteursbeziehungen“ als Effekte des Verfahrens hervor (2005, S. 255 ff.).8 Dies verweisen auf eine Aufklärung der sich beteiligenden Bürgerinnen und Bürger. Mehr politische Verantwortung wird ihnen durch die Verfahren aber nicht zugestanden. Nach gelingenden Bedingungen für die informelle Beteiligung suchten Fung und Wright (2003) in ihrer Untersuchung „Thinking about Empowered Participatory Governance“. Durch den Vergleich von Nachbarschaftsräten in Chicago, dem Bürgerhaushalt in Porto Alegre in Brasilien sowie Reformen in Westbengalen und Kerala gelangen sie zum Schluss, dass folgende ermöglichende Bedingungen 7 In Anlehnung an Schuppert (1990, S. 332) beschreibt Geis „Mediation“ als eine definierte Sonderform informeller Partizipation, die eine „im Prinzip von außen einsehbare Arena mit bekannten Akteuren“ darstellt. 8 In einer Untersuchung zu deliberativen Verfahren in Distrikten der Arbeiterklasse und des sozialen Wohnungsbaus in Frankreich kommt Carrel (2015) ebenfalls zum Schluss, dass es leichte Effekte in Richtung einer Politisierung zu beobachten geben würde. 179 Magnin | Partizipative Politik und Verantwortungsdiffusion („enabling conditions“ im Original) erfüllt sein müssten: als Erstes, dass es bei den organisierten Diskussionen um einen spezifischen öffentlichen Belang („specific area of practical public concern“) gehen müsse. Zweitens soll die Entscheidungsfindung auf der ermächtigenden Beteiligung („empowered involvement“) beruhen und zum Dritten mittels Deliberation zur Problemlösung beigetragen werden (S. 24). Bei der Planung von Arealen, in denen es auch um die Ausgestaltung städtischer Einrichtungen, Räume und Infrastruktur geht, wäre eine entsprechende Betroffenheit aufgrund öffentlicher Belange gegeben, zumeist aber die zwei weiteren Bedingungen nicht: dass die Beteiligung einerseits zur tatsächlichen Entscheidungsfindung, andererseits tatsächlich zur Problemlösung beitragen kann. Ein Befund unserer Studie zeigt, dass viele der sich bei der Planung beteiligenden Personen enttäuscht sind, weil sie nicht erkennen können, dass sie durch ihr Engagement tatsächlich einen Beitrag zur Problemlösung hätten leisten können. Dies gelangt in der vielfach geäußerte Enttäuschung zum Ausdruck, das gar nicht diskutiert worden sei, sondern lediglich Ideen gesammelt wurden. Die Enttäuschung speist sich somit aus der Quelle, dass es sich wider Erwarten als unmöglich erwies, durch ihre Teilnahme auf den politischen Willensbildungsprozess einwirken zu können zu können, dies durch die Möglichkeit, andere von den eigenen Argumenten zu überzeugen. Zur Erfüllung dieser beiden Bedingungen müsste – bezogen auf die Fragen der Stadtplanung und Stadtentwicklung – die von Fung und Wright ebenfalls erwähnte institutionelle Voraussetzung gegeben sein, dass lokale Gemeinwesen über ausreichend viel Macht verfügen, um selber gestalten zu können. Dass dies oftmals nicht zutrifft, zeigen später im Beitrag die Beispiele städtebaulicher Vorhaben in Hamburg und Frankfurt am Main. 6. Zum Bedeutungsgewinn des Lokalen und des Stadtbürgers Auch wenn die partizipative Politik im Bereich der Stadtplanung nur bedingt die erwünschte Wirksamkeit entfalten kann, stehen die Bürgerinnen und Bürger vor Ort stärker in ihrem Fokus. Auch stellt sich die Frage, ob dieser allfällige Bedeutungsgewinn nicht zu Ungunsten des Staatsbürgers ausfällt. Denn Städte erleben im Verhältnis zum Nationalstaat einen Aufschwung. Die oft zitierte „Renaissance der Städte“ (Häußermann et. al. 2008) geht auf die Bildung von „Innovationsfeldern der Wissens- und Kulturproduktion“ zurück (Läpple 2003, S. 74). Dabei spielt ein weiterer Aspekt eine Rolle, der insbesondere von Harvey betont wird: In gleichem Masse wie die Lohnarbeit bei der Kapitalakkumulation an Bedeutung verliere, werde der städtische Boden wichtiger, was in einer Politik der Lenkung von Ressourcen auf „dynamische, ‚unternehmerische‘ Wachstumszentren“ (2013, S.  68) münde. Solche Zentren sieht auch Sassen entstehen, dies in Form von Global Cities. Doch sie sieht darin nicht in erster Linie nur lukrative Investitionsmöglichkeiten für das frei zirkulierende Kapital, sondern vielmehr globale Markzentren, die aufgrund der internationalen Arbeitsteilung herausbildendeten. So würden die Gobal Cities die Koordination der internationalen Finanzflüsse übernehmen (2001, S. 333), wie es auf Frankfurt am Main zutrifft. Aus dieser Perspektive stehen die Städte bei der wirtschaftlichen Wertschöpfung nicht nur im 180 PVS, Sonderheft 52/2017 Verantwortung zwischen Politik und Verwaltung Wettbewerb um Arbeit und Kapital, sondern auch in funktionaler Abhängigkeit. Die daraus resultierenden Widersprüche einer urbanisierten Globalisierung äußerten sich, so auch Swyngedouw und andere (2004, S. 248), deshalb nicht in einem schwächeren, sondern in einem eher willkürlicheren Staat, „in „disturbing autocratic touches and less democratic and non-transparent forms of political organization“. Soziale Polarisierung sei die Folge, dies zugunsten der Akkumulationsstrategie städtischer Eliten. Die Lokalpolitik gerät damit nicht nur stärker in den Fokus eines beschleunigen Wandels. Deren Ausgestaltung gewinnt außerdem an Einfluss für weitere Ebenen der politischen Entscheidungsfindung. Dies zumindest vertritt der viel zitierte Brenner (2004). Die Lokalpolitik werde regelrecht zum Ausgangspunkt einer Transformation des Staates, des „Rescaling of statehood“ (S. 172 ff.). Swyngedouw hatte einen solchen Bedeutungsgewinn des Lokalen, der paradoxerweise auf die Globalisierung zurückzuführen ist, bereits 1997 in die Formel einer „Glokalisierung“ gefasst. Ihm und den Mitautoren zufolge sind es denn auch die Stadtentwicklungsprojekte, die solche global-lokale Umstrukturierungsprozessen besonders gut veranschaulichten (2003, S. 2). Da die Bürgerinnen und Bürger bei solchen Projekten zum Teil vor Ort einbezogen werden, liegt die Vermutung nahe, diese könnten an Vorhaben mitwirken, die Bedeutung über den Ort hinaus erlangen. Währenddessen sich die moderne Staatsbürgers durch allgemeine Rechte und Pflichten auszeichnet, die gerade nicht an soziale Herkunft, Familie und sonstige Belange der Person gekoppelt sind, ist der Stadtbürger dagegen durch seine Bindung an den Siedlungsort „Stadt“ aufgefordert, zur Lösung der Probleme beizutragen.9 Es gibt Hinweise, wonach gerade die Beteiligung in den Städten auf einen neuen Modus des Regierens verweist. So habe sich ein solch neuer Modus zuerst bei der Stadterneuerung und Sanierungen von Häusern gezeigt, wie Häußermann, Läpple und Siebel (2008) geltend machen. Sie erkennen darin einen Wandel „von einer vor allem staatlich induzierten, finanzierten und gelenkten Strategie zu einer moderierenden, die Marktprozesse ausnutzenden Steuerung“ (S. 237). Die neue Form der Steuerung kulminierte in den so genannten Business Improvement Districts (BID).10 Hier überträgt die Stadt die Verwaltung des öffentlichen Raums und damit einen Teil ihrer politischen Verantwortung an Geschäft- und Immobilieneigentümer (Häußermann et. al. 2008, S. 302). Eine wichtige Rolle spielten solche Distrikte beim Stadterneuerungsprogramm der Labour Regierung, 9 So entstand der Bürger-Begriff einst im städtischen Kontext des Mittelalters, womit jene Personen bezeichnet wurden, die „sich des neuen Rechtsstatus eines vollwertigen Mitgliedes einer mit Stadtrechten versehenen Gemeinde erfreuten“, wie der Historiker Bartlett (1998, S. 333 f.) festhält. Ausgehend vom Zentrum Westeuropas habe sich der Begriff dann weiter ausgebreitet. Wie deutlich wird, war die Freiheit des politischen Gemeinwesens „Stadt“ eine wichtige Voraussetzung für dessen Entstehung. 10 Bei den „Business Improvement Disctricts“ (BIDs) handelt es sich um abgegrenzte Bereiche, in denen die Eigentümer gefordert sind, sich an der öffentlichen Infrastruktur wie sanitäre Anlagen und Sicherheit zu beteiligen. Ursprünglich entstanden sie in Kanada, danach fanden sie in den USA und mittlerweile überall Verbreitung, auch in Deutschland. Hier heissen sie Immobilien- und Standortgemeinschaften zum Beispiel in Berlin: https://www.berlin.de/ba-tempelhof-schoeneberg/ politik-und-verwaltung/service-und-organisationseinheiten/wirtschaftsfoerderung/akteure-undprojekte/bid/, abgerufen am 21.10.2016. 181 Magnin | Partizipative Politik und Verantwortungsdiffusion das ironischerweise „Urban Renaissance“ hieß. Die Eigentümer wurden bei der Gestaltung des öffentlichen Raums und im Kontext partizipativer Verfahren zu den entscheidenden Akteuren, wie dies MacLeod und Johnston in ihrer Untersuchung des Programmes verdeutlichen: „In England’s downtowns, business improvement districts are choreographing spatial practices and civic participation in accordance with consumerist ethic.“ (2012, S. 21). Privateigentümer organisierten Partizipation in der Logik einer Kundenbindung in Übereinstimmung mit einer gewissen Konsumethik und damit rückgebunden an den Lebensstil jener, die außerdem partizipieren. Dies ist insbesondere vor dem Hintergrund des Szenarios der Ausbreitung politischer Apathie interessant, das ausgehend von der Befürchtung Tocquevilles thematisiert wurde (siehe Abschnitt vier in diesem Beitrag) . Die hier sichtbare Entwicklung könnte tatsächlich in einem Desinteresse breiter Schichten an Politik münden, nämlich jene, die nicht informell partizipieren wollen. Doch dies ginge zumindest in diesem Fall nicht wie von Tocqueville vermutet auf die den Prinzipien der modernen Demokratie selbst innewohnenden Wirkungskräfte zurück. Vielmehr zeigt sich in der Entwicklung eine Vorstellung von städtischer Demokratie, die älter ist als die moderne Demokratie. Letztlich liegt der Initiative des „Housing Market Renewal“ durch die New-Labour Regierung die Idee einer Eigentümer-Demokratie zugrunde (MacLeod et. al. 2012).11 Ziel der Initiative war die attraktivere Gestaltung jener städtischen Gegenden, für die es keine große Nachfrage gab. Mit dem Programm sei ein fundamentalistischer Glaube an Privateigentum verbunden gewesen, weshalb es sich um einen „archetypical case“ einer spät-neoliberalen Kapitalakkumulation durch die Vertreibung der einstigen Bewohnerschaft handle (MacLeod et. al. 2012, S. 3). Vormodern ist die Idee einer Eigentümer-Demokratie deshalb, weil sie zum modernen Gleichheitsprinzip im Widerspruch steht, das die politische Teilhabe der Bürgerinnen und Bürger unabhängig von ihren persönlichen Eigenschaften sichert. Wenn nun die in einem BID organisierten Bürgerinnen und Bürger nicht nur zusätzliche Pflichten, zum Beispiel in Form einer Sondersteuer, sondern über zusätzliche Teilhabemöglichkeiten und damit auch mehr politische Macht verfügen sollten, dann geschieht dies kraft ihrer Eigenschaft als Besitzer: Aufgrund dieses Merkmals dürfen sie in die Rolle von Polizisten schlüpfen, indem sie Lizenzen für Straßenkunst verteilen, politische Proteste unterbinden und den Handel überwachen würden (MacLeod et. al. 2012, S. 15). In diesem Fall erlebt der Stadtbürger tatsächlich auf eine gewisse Weise ein Revival, allerdings eher die vormoderne Variante. 11 Alan Norton (1990, S. 17) verortet diese Form einer Eigentümer-Partizipation in der Regierungspolitik Großbritanniens zeitlich Ende der 1980er Jahre. So tauchte der Begriff „Eigentümer- Demokratie“ explizit im Zusammenhang mit der geplanten Förderung von Hauseigentum in einem Bericht der Thatcher-Regierung von 1988 auf. Mit der geplanten Förderung galt es die angebliche britische Kultur der Abhängigkeit von Sozialhilfeleistungen zurückzudrängen. Auch MacLeod und Johnstone (2012) sehen in der von ihnen kritisierten Politik von New-Labour letztlich die Fortsetzung dessen, was der neoliberale Thatcherismus in den 1970er Jahren bereits angestoßen hatte. 182 PVS, Sonderheft 52/2017 Verantwortung zwischen Politik und Verwaltung 7. Zur zwiespältigen Rolle von Bürgerinitiativen Dass einzelne Gruppen der städtische Bürgerschaft neuen Schwung erhalten, legt auch Sassen (2008, S. 46 f.) dar. Doch sind es bei ihr die sozialen Bewegungen und damit ganz anders gelagerte Akteure, die durch informelle Politiken mehr Gewicht erhalten würden. In dieser Perspektive bilden soziale Bewegungen den Ausgangspunkt der Gestaltung öffentlichen Lebens. Sassen weist darauf hin, dass „informelle Politiken“ die über den Nationalstaat gestiftete Staatsbürgerschaft aufweichen könnten, indem ein großes Feld partikularer Interessen bekräftigt werden würde. Informelle Politiken, wie sie Sassen nennt, umfassen nicht nur die einer partizipativen Politik verpflichteten informellen Verfahren der Beteiligung und des Einbezugs von Betroffenen, sondern auch politische Aktionen, bei denen sozusagen ein Recht auf Stadt, in Aktualisierung des einst von Lefebvre vertretenen Ansatzes (2016 [1968]), eingefordert wird und sich Gruppen öffentliche Räume beispielweise mittels Urban Gardening Raum kollektiv aneignen. Eine solche Form der Aneignung städtischen Raums vollzieht sich gewissermaßen von unten, wie dies Holston unter dem Gesichtspunkt einer „Insurgent Citizenship“ (2008) begrifflich zu fassen versucht. Er beschreibt dies allerdings am Beispiel der Verstetigung von Behausungen rund um die Zentren brasilianischer Großstädte durch in der Industrie tätige Arbeiterschichten. Dabei handle es sich nicht einfach nur um eine eigenmächtige Aneignung des Bodens, sondern um politische Aktivitäten, die zur Qualität städtischen Lebens beitragen würden. Primärer Adressat sei das politische Gemeinwesen Stadt, mit dem die Akteure wechselseitig eine Verbindung bei der Gestaltung eingingen.12 Entsprechende politische Aktivitäten entwickeln in dieser Sicht vor allem dann Wirksamkeit, wenn sich die städtischen Behörden darauf einlassen, weil sie sich dabei einen Mehrwert für die Stadt versprechen. Zugespitzt formuliert hieße das, dass das Engagement in Bürgerinitiativen zum Beispiel für gemeinschaftliches Wohnen oder Freiräume bei den Behörden dann auf fruchtbaren Boden fällt, wenn deren Projekte zum Allgemeinwohl und einer verbesserten Lebensqualität in der Stadt beitragen. Genau dies aber kann zur Einpassung solcher Initiativen in die kapitalistische Verwertungslogik des städtischen Bodens führen und zwar in jenen Fällen, in denen das politische Gemeinwesen „Stadt“ seine Politik vor allem danach richtet, wonach Harvey behauptet. Die Ambivalenz hinsichtlich der Funktion sozialer Bewegungen zwischen Protest und Gentrifizierung wird in der internationalen Debatte, insbesondere im disziplinären Kontext der Geographie denn auch unter dem Stichwort „Urban Governance“ kritisch beleuchtet (z.B. auch durch MacLeod et. al 2012; Rosol 2010, 2016). Nicht nur marktförmige Angebote würden an die Stelle ehemals öffentlicher Dienstleistungen treten, sondern auch das ehrenamtliche Engagement. Wenn eine solche Instrumentalisierung auch der städ- 12 Holston formuliert vier Bedingungen, die erfüllt sein müssen, damit sich eine so genannte “urban citizenship” konstituiere: „when urban residence is the basis of mobilization, right claims adressing urban experience compose their agenda, the city is the primary political community of reference of this developments, and residents legitimate this agenda of rights and participatory practices on the basis of their contributions to the city itself” (2008, 23). Diese Definition entwickelte Holston am Beispiel der Peripherie Sao Paulos, wo es Betroffenengruppen gelang, ihre Siedlungsbedingungen zu verbessern. 183 Magnin | Partizipative Politik und Verantwortungsdiffusion tischen Bürgerinitiativen stattfände, dann wäre die normative Voraussetzung dafür, ein Gemeinwesen demokratisch zu nennen, tatsächlich in Frage gestellt: Ihre Unabhängigkeit wäre nicht mehr gegeben. Doch die für die demokratische Entscheidungsfindung unabdingbare Voraussetzung eines freien Austausch von Argumenten ist auf die Existenz einer von staatlichen Zuständigkeiten unabhängigen politischen Sphäre angewiesen (Honneth 2011, S.  470 ff.). Vor diesem Hintergrund erwiese sich die Instrumentalisierung der dafür wichtigen Akteure als für die Demokratie möglicherweise verhängnisvoll. Doch wie Untersuchungen zeigen, erfolgt oftmals keine so eindeutige Instrumentalisierung sozialer Bewegungen durch die als neoliberal bezeichneten Regierungstechniken. Planungs- und Partizipationsprozesse zeigten diesbezüglich widersprüchlichere Effekte als angenommen, so Hilbrandt (2016). Am Beispiel des Freiraums auf dem Gelände des ehemaligen Flughafens Berlin Tempelhof macht sie geltend, dass es zwar auch bei dieser partizipativ ausgerichteten Bauplanung für die Behörden darum ging, für eine vordefinierte Agenda Unterstützung und damit Legitimation durch die Bürgerinnen und Bürger zu organisieren, dann aber im Grunde das Gegenteil dessen passierte, was beabsichtigt war: Erst diese Art der informellen Beteiligung führte zu einer politischen Mobilisierung der Gegnerschaft und damit letztlich zum Erhalt des Freiraums.13 Die Beteiligung der Öffentlichkeit wurde in Deutschland schon 1976 ins Baugesetzbuch aufgenommen, doch der Paragraph 3 enthält lediglich die Verpflichtung, dass die Behörden diese möglichst frühzeitig über die allgemeinen Ziele und Zwecke der Planung „zu unterrichten“. Außerdem sind die Bebauungspläne für die Dauer eines Monats aufzulegen. Dazu können in einer gegebenen Frist Stellungnahmen erfolgen, die von der Behörde zu prüfen und zu beantworten sind. Eine besondere Rolle spielt dabei die so genannte „Vorweggenehmigungsreife“ der Entwürfe von Bebauungsplänen unter gewissen Bedingungen (BauGB § 33, Abs. 1). Mit anderen Worten: Mit der Vergabe von Projekten und Aufträgen können die Behörden schon anfangen, noch bevor der Bebauungsplan von der kommunalen Vertretung der Bürgerinnen und Bürger beschlossen wurde. Eine der Bedingungen dafür ist, dass eine „Öffentlichkeits- und Bürgerbeteiligung“ stattfand, wie sie das Baugesetzbuch generell vorsieht. Wenn also Bürgerinnen und Bürger sich informell bei der Planung beteiligen, ermöglichen sie es den Behörden damit, das Verfahren zu beschleunigen. In Kombination mit einem „vereinfachten Verfahren“ (BauGB § 13) ist es dann auch nicht notwendig, das Ergebnis aus den Einwendungen abzuwarten.14 Dass die sich beteiligenden Bürgerinnen und Bürger 13 Eine entsprechend differenzierte Bewertung nimmt auch Rosol (2014) am Fallbeispiel Vancouvers in Kanada und Elwood (2002) ausgehend von einer in Minneapolis in den USA durchgeführten Forschung zu einem Revitalisierungsprogramm vor. Eine vergleichende Untersuchung von Projekten in Berlin und Tel Aviv liefern Kemp et. al. 2015. Kritischer dazu äußert sich Rosol (2016) dann aber, was das freiwillige Engagement bei Gemeinschaftsgärten in Berlin anbelangt. Sie identifiziert diese als ein Element einer neoliberalen Strategie: „Thus, community gardens are seen as serving several goals at once: encouraging residents to take on responsibility for their neighbourhood, cleaning empty lots, and preventing future garbage dumps, while at the same time also addressing the financial precariousness of municipal budgets”(S. 87). 14 Auch können beim „vereinfachten Verfahren“ nur die direkt von der Planung Betroffenen Einwände gegen den Bebauungsplan überhaupt einbringen. 184 PVS, Sonderheft 52/2017 Verantwortung zwischen Politik und Verwaltung damit den Behörden paradoxerweise den willkommenen Vorwand liefern, ihre Einwände durch ein beschleunigtes Verfahren unbeantwortet übergehen zu können, zeigte sich im Zusammenhang mit dem geplanten Vorhaben für die Bebauung in „Mitte Altona“ in Hamburg. An einer von mir besuchten Informationsveranstaltung informierte die zuständige Behörde für Stadtentwicklung über die Vorweggenehmigungsreife des Bebauungsplans.15 Sie tat dies ausgerechnet gegen- über einem Publikum, aus dem bei der zuständigen Planungsbehörde viele schriftliche Einwände gegen den Plan eingereicht worden waren. Zum Zeitpunkt der Veranstaltung waren diese durch die Behörden noch nicht beantwortet und der Plan durch die kommunale Vertretung noch nicht beschlossen worden. Dieselben aber, die Einwände geltend machten, hatten durch ihre frühere Beteiligung an Veranstaltungen und Diskussionsrunden es den Behörden ermöglicht, das Verfahren auf diese Weise zu beschleunigen und auf der Grundlage der sogenannten „Vorweggenehmigungsreife“ das Bauvorhaben bereits zu bewilligen, bevor der Bebauungsplan formell vollständig beschlossen war. In einem solchen Fall entpuppt sich der Nutzen der informellen Beteiligung für die Behörden in der Beschleunigung des Vorgehens und der baldigen Schließung von Verträgen mit privaten Investoren. Ob nun beabsichtigt oder nicht: Das partizipative Verfahren und damit die sich engagierenden Bürgerinnen und Bürger werden von den Behörden für ihre eigenen Zwecke der raschen politischen Durchsetzung gegen deren Willen und Interessen instrumentalisiert, die im erwähnten Fall in der Klärung von Sachverhalten und Diskussion einzelner Aspekte bestanden hätte. Von nach rationalen Gesichtspunkten besser fundierten Planungsergebnissen und auch Bemühungen um einen Konsens kann hier also nicht die Rede sein. 8. Neue Partnerschaften zwischen Wirtschaft und Politik in der unternehmerischen Stadt Indem die öffentliche Hand mit privaten Investoren vermehrt Partnerschaften eingeht, erhalten wirtschaftliche Partikularinteressen mehr Gewicht (vgl. Nuñes Silva 2004; Le Galès 2000). Albers (2011, S. 345), der sich in Fallstudien mit der so genannten Corporate Urban Responsability befasste, beschreibt die Entwicklung hin zur „unternehmerischen Stadt“ als Folge einer zunehmend individualisierten Gesellschaft und knapper werdender finanzieller Ressourcen. Ausserdem wollten Unternehmen durch ihr Engagement eine gute Reputation und Vertrauen bei der anspruchsvollen Kundschaft herstellen, die bei Produkten neben dem Gebrauchswert auf Ethik und Lifestyle schauten (S. 350). Nun verändert sich durch entsprechende Partnerschaften zwischen privatwirtschaftlichen Akteuren und städtischen Behörden, wie auch das weiter oben diskutierte Beispiel der „Business Improvement Districts“ zeigt, die Zuschreibung von politischer Verantwortung auf erhebliche Art und Weise. Zwar wurden private Investoren und zivilgesellschaftliche Organisationen mittels Verträgen punktuell in die Bewältigung staatlicher Aufga- 15 Im Baurecht besteht die Möglichkeit einer so genannten vorgezogenen Vorweggenehmigung des Bebauungsplans (BauGB § 33 Abs. 3), in Verbindung mit einem „vereinfachten Verfahren“ (BauGB § 13) oder einem „beschleunigten Verfahren“ (BauGB § 13a). 185 Magnin | Partizipative Politik und Verantwortungsdiffusion ben schon früher einbezogen (vgl. dazu Abegg 2010). So sei die Variante kooperativer „Entscheidungszusammenhänge mit den Regulierten“ und „Problemlösungen, bei denen die Verwaltung auf Vertrags- und Gesellschaftsrecht zurückgreift anstelle der Wahl einer hoheitlichen Intervention“, bereits aus dem deutschen Kaiserreich bekannt gewesen, wie dies Hoffmann-Riem geltend macht (2006, S. 631). Heutzutage wird aber vermehrt davon Gebrauch gemacht. Auch Roth (2006) verweist auf den Umstand, dass es diese Zusammenarbeit historisch gesehen schon lange gegeben habe, sie heutzutage aber neue Dimensionen annimmt: “Solche Investitionen in das lokale Gemeinwesen werden mit der Hoffnung auf einen mittelfristigen Nutzen für die Unternehmen wie für die örtliche Gemeinschaft („Win-Win-Situationen“) angeregt und gelegentlich auch realisiert, wenn z.B. wie im Landkreis Hersfeld-Rotenburg ein lokales Bauunternehmen einen Bildungsträger gründet, der mit gezielten Sprachkursen und Weiterbildungsangeboten für die gewünschten Qualifikationen bei potentiellen Beschäftigten sorgt und zugleich einen aktiven Beitrag zur Integration von Menschen mit Migrationshintergrund leistet.“ (S. 139 f.). Die politische Machtinstanz, welche mittels Deliberation und durch die Zivilgesellschaft beeinflusst werden soll, ist im Rahmen einer neuen Governance längst Partnerschaften eingegangen, die sich einer zivilgesellschaftlichen und öffentlichen Kontrolle entziehen. Swyngedouw und andere (2004, S. 264) gelangen in einer vergleichenden Untersuchung der Planung von Megaprojekten in europäischen Städten denn auch zum Schluss, dass die auffälligste Folge von Stadtentwicklung und einer neuen urban Governance die Fragmentierung politisch verantwortlichen Handelns sei (S. 265): Die Fragmentierung und erschwerte Accountability sei der Absenz von Regeln und formalisierter Partizipation geschuldet: „Although a varying choreography of state, private sector, and non-governmental organization (NGO) participation is usually present (…), these forms of urban governance show a significant deficit with respect to accountability, representation, and the presence of formal rules of inclusion or participation“ (S. 250). Es besteht demnach Unklarheit darüber, welche institutionellen Akteure nun genau rechenschaftspflichtig sind und welche Formen der Rechenschaft über das Erreichte und Nicht-Erreichte im Verhältnis zur ursprünglichen Zielsetzung gegeben werden sollen. Evidenzbasierte Forschungen und Wirkungsanalysen können zwar Aufschluss geben über den Grad der Zielerreichung – im Sinne von guten oder schlechten Noten – , nicht aber die Lücke füllen, wenn sich Verantwortlichkeit wegen unklarer Zuständigkeiten per se in der Komplexität zu verflüchtigen droht. Dass mit der Öffnung der Planung gegenüber Investoren die Zurechenbarkeit von politischer Verantwortung in den entstehenden hybriden Strukturen erschwert sei, hält beispielsweise Albers für ein Problem, dass es in Zukunft noch zu beheben gelte (2011, S. 355). Auch Abegg (2010, S. 390 f.) verweist darauf, dass es angesichts der aktuellen Literatur zum Verwaltungsvertrag heute vor allem darum gehe, die „kooperierende Verwaltung in den sicheren Hafen der traditionellen demokratisch-rechtsstaatlichen Legitimationsmechanismen“ der Gesetzesbindung und der erweiterten Grundrechtsrechtsbindung zurückzuführen. Anscheinend werden diese durch die verstärkte Kooperation mit der Wirtschaft fraglich. So ist das Binnenverhältnis von vertraglich besiegelten Partnerschaften zwischen öffent- 186 PVS, Sonderheft 52/2017 Verantwortung zwischen Politik und Verwaltung licher und privater Hand zwecks Realisierung eines Projektes für die Öffentlichkeit nicht immer nachvollzieh- und kontrollierbar. Die „sektorübergreifende Kooperation“, wie dies Sack (2007) am Beispiel der Public-Private-Partnerships beschreibt, würden Probleme der „Zurechenbarkeit und der Verantwortlichkeit für lokales Regieren“ aufwerfen (S. 272). Auch Teisman und Klijn (2000, S. 183 f.) weisen darauf hin, dass die für die Partnerschaft notwendige Teilung von Verantwortung zwischen Business und Regierung zu einer Unschärfe führen könne. Es sind Begriffe wie „Ökonomisierung“ und „Vermarktlichung“, mit denen in der Theorie der Versuch unternommen wird, die sich verändernde Staatlichkeit zu beschreiben. Brown versucht darüber hinauszugelangen. Sie macht geltend, dass in Zeiten des Neoliberalismus selbst gesellschaftliche Verantwortung, die den Prinzipen der Nachhaltigkeit und Gerechtigkeit Beachtung schenkt (2015, S. 28), dem „Unternehmertum“ untergeordnet werden würden. Diese bildeten dann nur noch Attraktivitätsmerkmale.16 In Folge des Bedeutungsverlusts von Politik verlören auch sie den eigenen Stellenwert. Trifft diese These zu, dann würde dies bedeuten, dass auf Gerechtigkeit zielende Partizipationsbestrebungen bei städtebaulichen Vorhaben letztlich nur der Steigerung der Attraktivität der Bauten und ihrer Umgebung für Investoren und Konsumenten dienten. Ein entsprechend ausgerichtetes Partizipationsangebot würde zwar am Bürgerkonzept andocken, hätte aber nicht den homo politicus zur Zielgruppe, sondern den homo oeconomicus – dies entweder in seiner Funktion als Eigentümer oder Konsument. Eine Privatisierung von Demokratie und demokratischer Artikulation wäre die Folge. Partizipative Verfahren entpuppten sich letztlich nicht mehr zu sein als eine Technik der Kundenbindung. Hinzu kommt, dass die informellen partizipativen Verfahren und Prozesse oftmals ausgelagert werden, dies an private Unternehmen für Mediation und Moderation, was für die Ansprache der politisch Verantwortlichen durch Bürgerinnen und Bürger zusätzliche Hindernisse schafft. Diese Tendenzen gilt es nun zum Schluss anhand von zwei ausgewählten Beispielen zu veranschaulichen. Es handelt sich dabei um zwei für die Stadtentwicklung relevante zentrumsnahe Bauprojekte, für welche eine gemischte Nutzung vorgesehen ist. 9. Zur Sicht von engagierten Bürgerinnen und Bürger auf die partizipative Politik bei städtebaulichen Vorhaben Anhand von zwei Beispielen aus Hamburg und Frankfurt am Main soll aufgezeigt werden, wie und inwiefern sich die Zuschreibung der Wahrnehmung von Verantwortung bei partizipativen Bauvorhaben präsentiert. Dabei zeigt sich, dass es sich bei der Planung der entsprechenden Bauvorhaben um jeweils sehr spezifische Konstellationen handelt, was insbesondere auf die unterschiedlichen Varianten der Zusammenarbeit zwischen politischen und wirtschaftlichen Akteuren zurückgeht. Dabei sind auch die Handlungsspielräume der zuständigen städtischen Behörden oftmals sehr unterschiedlich groß. Über eine gute Ausgangslage verfügt beispielsweite die Stadt Heidelberg bei der Planung von Konversionsflächen, die 16 Brown legt dies anhand der Analyse einer vom US-amerikanischen Präsidenten Barack Obama gehaltenen Rede dar (2015, S. 24). 187 Magnin | Partizipative Politik und Verantwortungsdiffusion durch den Wegzug der US-Armee frei wurden.17 So befinden sich die frei gewordenen Flächen heute im Besitz der Stadt. Anders stellt sich die Situation in Frankfurt und Hamburg dar, wo die Städte kaum oder gar nicht im Besitz der zu bebauenden Flächen sind, deren Bebauung es zu planen gilt. Im Folgenden interessiert, wie sich die interviewten Bürgerinnen und Bürger vor dem Hintergrund der jeweiligen Planungen für „Mitte Altona“ und den „Kulturcampus“ positionieren, und mit welchem Anspruch sie ihr Engagement verknüpfen. Aufgrund der daraus resultierenden enttäuschten Erwartungen lässt sich eruieren, inwiefern für sie die Zuschreibung von politischer Verantwortung problematisch ist. 10. Das Stadtgebiet „Mitte Altona“ in Hamburg In Hamburg geht es im Rahmen städtischer Entwicklung um die Bebauung eines Areals, das durch die Verlegung des Fern- und Güterbahnhofs Altona nach Diebsteich frei geworden ist. Weil die Deutsche Bahn dafür keine Verwendung mehr hat, soll das Areal in Zukunft für Wohnsiedlungen, einen Park und eine Schule genutzt werden. Die Stadt Hamburg erklärte das zu bebauende Gebiet zum „Entwicklungsgebiet“,18 verzichtete aber größtenteils auf das dadurch ihr zustehende Vorkaufsrecht und überließ den Kauf des sich in Besitz einer Tochterfirma der Deutschen Bahn befindlichen Bodens weitgehend lokalen privaten Investoren.19 Diese werden den Boden nun zu höheren Preisen an künftige Wohnungsbesitzer, aber auch die Stadt verkaufen können, sofern diese genossenschaftlichen und sozialen Wohnungsbau ermöglichen und verwirklichen möchte, wie sie es versprochen hatte. Der größte Teil des Areals ging bisher in den Besitz der In vestoren Aurelis asset GmbH sowie der Firma Panta, mit denen die Stadt 17 Weitere Beispiele der in der Untersuchung (vgl. Fussnote 2) berücksichtigten Bauvorhaben befinden sich nebst Frankfurt am Main und Hamburg in Heidelberg, Rostock, Basel und Bern. Diese Städte unterscheiden sich hinsichtlich ihrer Grösse und ihrer Wirtschaftsstruktur. Mit Deutschland und der Schweiz fanden aus Gründen des Vergleichs ausserdem zwei unterschiedliche Länderkontexte Berücksichtigung. Die qualitative Studie beruht auf Analysen sowohl von Informationsflyern und Einladungsschreiben zu partizipativen Veranstaltungen wie Interviews mit Personen, die sich dabei beteiligten. Dadurch stehen sowohl die Ansprache der Bürgerinnen und Bürger wie umgekehrt deren Erwartungen und Erfahrungen im Fokus. Insgesamt liegen 33 Interviews mit 12 Frauen und 21 Männern vor. Die Erarbeitung detaillierten Fallrekonstruktionen, die an anderer Stelle ausführlich vorgestellt werden sollen, beruht auf sequenzanalytischen Interpretationen der erwähnen Dokumente und Interviewprotokolle nach den Verfahrensprinzipien der objektiven Hermeneutik (vgl. dazu Oevermann 2000). Im Projekt geht es darum, Vorstellungen und Deutungsmuster zu politischer Willensbildung, Partizipation und Demokratie zu rekonstruieren. 18 Bei der Festlegung von Entwicklungsgebieten als klar abgegrenzte Areale in Städten und Dörfern durch die Gemeinden handelt es sich um eine im Städtebaurecht vorgesehene städtebauliche Entwicklungsmaßnahme (BauGB, §165 ff.). Dies ist rechtlich gesehen dann möglich, wenn es das Wohl der Allgemeinheit erfordert. Die Beteiligung der Öffentlichkeit und Mitwirkung der „Betroffenen“ ist bei einer solchen Maßnahme vorgeschrieben. Eingeführt wurde dieses Instrument des Städtebaurechts in Deutschland durch das Städtebauförderungsgesetz vom 27. Juli 1971. 19 Dies war der Stand zum Zeitpunkt der Interviews im Juli 2014. Sollte der Bahnhof Mitte Altona nach Diebesteich vorschoben werden, ist vorgesehen, dass die Stadt das Gelände des bestehenden Bahnhofs erwirbt. 188 PVS, Sonderheft 52/2017 Verantwortung zwischen Politik und Verwaltung einen „städtebaulichen Vertrag“ abschloss,20 der das Ergebnis mehrjähriger Verhandlungen dokumentierte. Die Stadt trägt zur Erschließung des Geländes bei, während die Investoren die Zuständigkeit für das Quartiersmanagement und den Bau des öffentlichen Parks übernehmen. Ob diese dann dafür tatsächlich so viel aufwenden werden wie ursprünglich behauptet, wird sich der Kenntnis der Öffentlichkeit entziehen. Das ebenfalls noch zu bauende Schulgebäude wird die Stadt von der Firma Aurelis mieten, die es übernommen hat, dieses zu bauen. Parallel zu den Verhandlungen mit den Investoren wurden für die Bürgerinnen und Bürgern Informationsveranstaltungen und Workshops durchgeführt. Mit den Investoren hatte die Stadt Hamburg schon früh Eckpunkte der geplanten Bebauung vereinbart, die aber erst nachträglich bekannt wurden und zwar nachdem die Behörde für Stadtentwicklung (BSU) bereits Informationsveranstaltungen durchgeführt und eine ständige, aus interessierten Bürgerinnen und Bürgern bestehende Arbeitsgruppe namens Koordinierungsgremium ins Leben gerufen hatte. Noch bevor die bei solchen Entwicklungsnahmen erforderlichen „vorbereitenden Untersuchungen“ für die Sanierung (BauGB § 141) zum Abschluss gebracht worden waren, wurde der Wettbewerb für das ganze Gebiet ausgelobt. Die Gründe für diese Abweichung von der im Baurecht vorgesehenen Plansystematik sind der Öffentlichkeit nicht bekannt. Zwecks Klärung offener Fragen verlangten mehrere hundert Unterzeichner und Unterzeichnerinnen einem vom Koordinierungsgremium 2012 initiierten Moratorium unter anderem, dass die Inhalte der Verhandlungen mit den Investoren öffentlich gemacht werden sollen. Diese Initiative blieb allerdings ohne Erfolg. Eine interviewte Person, die dereinst in einem von Baugemeinschaften erbauten Haus leben möchte, sieht das Problem bezüglich der schief gelaufenen moderierten Partizipation rückblickend dahingehend, dass diese Baugeschichten „unter einem hohen finanziellen Druck“ gestanden hätten, dies in einer Metropole wie Hamburg, wo der Markt „aus dem Ruder läuft“. Dies passe nicht zu dem, was sich die Bürgerinnen und Bürger unter Bürgerbeteiligung vorstellten. Sie beschreibt das aus Bürgersicht nur schwer nachzuvollziehende und von Machtasymmetrien geprägte Geschehen wie folgt: Die städtischen Behörden hätten jahrelang mit den Investoren „hinter verschlossenen Türen“ verhandelt. Und ergänzt: „Da dringt nichts nach außen. Wir äußern uns immer öffentlich. Die Investoren saßen immer auf den Veranstaltungen rum, haben aber nie was gesagt, saßen da herum und haben sich dann auch kaum gezeigt. (…) Und dann kommt der städtebauliche Vertrag raus und dann wird der vorgestellt und ist unterschriftsreif und dann sagt die Stadt zu uns, den diskutieren sie jetzt mit uns. Und ich habe gesagt, ‚so und jetzt sagen Sie uns, wie gehen Sie mit unseren Vorschlägen um, wenn wir jetzt was anders haben wollen? Ja, das würden sie mit aufschreiben. ‚Wie aufschreiben? Und wie kommt das dann da rein? Ja, schlussendlich hat der Oberbaudirektor gesagt, ‚ja alles was, 20 Beim „städtebaulichen Vertrag“ handelt es sich um ein im Baurecht vorgesehenes Instrument (BauGB § 11), das die Zusammenarbeit zwischen der öffentlichen Hand und privaten Investoren im Kontext von Verfahren der Bebauungsplanung regelt. Dabei übernimmt der Investor Teile der Kosten beispielsweise der Erschliessung oder der Planung. Die Gemeinde wiederum schafft durch die Aufstellung eines Bebauungsplans Baurecht. 189 Magnin | Partizipative Politik und Verantwortungsdiffusion was kein Geld kostet, nehmen wir auf und alles, was Geld kostet, nehmen wir nicht‘. Das heißt, die haben mit den Investoren um die letzten zwanzig Euro gefeilscht. Und zu mehr sehen sie sich nicht in der Lage. Die Verwaltung denkt natürlich, wir haben ja diese ganzen Ideen mit aufgebaut. Wir tun das ja. Was sie aber de facto nicht tun. Also das ist eine sehr schwierige Lage.“ Ein anderer Interviewter reagiert mit Unverständnis gegenüber dem, sich in den geschilderten Ereignissen manifestierenden Verlust öffentlicher Kontrolle. Seiner Meinung nach wird die Stadt „über den Tisch gezogen“. Und er fragt, ob es „Dummheit“ sei, „oder warum passiert das hier?“ Solche Frage stellen sich, weil die städtischen Behörden die im Bauprojekt involvierten privaten Interessen von Investoren gleich mitvertreten, ohne dies aber richtig kenntlich zu machen. Die physische Präsenz der Investoren bei den durch die Behörde organisierten Veranstaltungen, ohne dass sie je selber das Wort ergriffen hätten, lässt den Eindruck entstehen, als wäre die Stadt nur noch Handlanger von Kapitalinteressen. Der Bebauungsplan wurde mittlerweile verabschiedet. Medienberichten zufolge konnte im Frühling 2016 der Grundstein für das neue Wohngebiet gelegt werden. 11. Der „Kulturcampus“ in Frankfurt am Main In Frankfurt geht es um die neue Bebauung des von der Universität nur noch zum Teil genutzten Areals im Stadtteil Bockenheim. Im Jahr 2007 begann die Universität mit dem Umzug in den neu gebauten Campus Westend. Doch schon im Jahr 2003 wurde ein städtebaulicher Ideenwettbewerb für das zu bebauende Gebiet durchgeführt, auf dessen Basis der Preisträger einen Rahmenplan ausarbeitet. Es sollten alle Gebäude der Universität und somit auch alle Universitätsbauten des Architekten Ferdinand Kramer abgerissen werden. Es bildeten sich Bürgerinitiativen, die dies verhindern wollten. 2011 erwarb dann die städtische Wohnbaugesellschaft ABG Frankfurt Holding, deren Mehrheitsgesellschafterin die Stadt Frankfurt ist, den größten Teil des Areals des früheren Uni-Campus Bockenheim vom Land Hessen. Von städtischer Seite sind für das Gelände eine kulturelle Nutzung, Wohnen, soziale Infrastruktur, Bildung, Einzelhandel, Nahversorgung, Dienstleistungen, Gastronomie, und Bürodienstleistungen vorgesehen. „Kulturcampus“ wird das Gelände wegen der Schauspielstätte im Bockenheimer Depot sowie dem geplanten Neubau der Hochschule für Musik und Darstellende Kunst und der Erweiterung des Senckenberg-Museums genannt. Ebenfalls 2011 begannen die Stadt Frankfurt und die Wohnungsgesellschaft ABG mit der ersten Informationsveranstaltung einen so genannten dialogischen Planungsprozess. Die ABG beauftrage ein privates Unternehmen für Mediation mit der Durchführung von entsprechenden Foren. Zugleich verkaufte die ABG einzelne Flächen an Investoren auf der Basis von marktüblichen Preisen weiter, so auch das ehemalige Philosophicum, für dessen Erhalt und Schaffung als bezahlbaren Wohnraum sich eine aus mehreren hundert Personen bestehende Projektgruppe eingesetzt hatte. Das denkmalgeschützte Gebäude wurde von einem Investor erworben und saniert. In Zukunft soll es als privates Studentenwohnheim betrieben werden. Ein Interviewer, der sich im Kontext der Planung beteiligt hatte, vermisst die tatsächliche Diskussionen von Sachfragen und den Austausch von Argumenten, 190 PVS, Sonderheft 52/2017 Verantwortung zwischen Politik und Verwaltung aber vor allem auch die Verbindlichkeit dessen, was mit den Diskussionsergebnissen letztlich geschieht. Er erzählt davon, wie er versucht hatte, mit dem Mediator, mit dem er sich anscheinend gut verstand, wegen der für ihn nicht erkennbaren Planungsfortschritte ins Gespräch zu kommen: “ …, wo ich dann auch sagte ‚Sie machen Ihren Job hier als Mediator, Sie müssen doch auch merken, wenn hier überhaupt nichts bei rumkommt. Wenn diese Gegenseite überhaupt, wenn wir das spüren, müssen Sie als Mediator, als Profi das doch auch spüren, dass da überhaupt nichts läuft.‘ Alles Verbindliche wird weggeschoben, auf andere Gremien sozusagen und immer unter dem Finanzvorbehalt.“ Doch es ist nicht Aufgabe einer solchen Mediation, auf Fragen Antworten zu liefern, der Interviewte lief damit ins Leere lief. Vor dem Hintergrund dieser Erfahrung veranschaulicht die sich für ihn daraus ergebende Funktion der Mediation bei Beteiligungs- und Planungsverfahren durch einen Vergleich mit dem roten Kreuz: „Es gibt da so einen Plan, jetzt hat man da die Bürger ein bisschen beruhigt. Mediation ist ja dann doch so ein bisschen, das Rote Kreuz kommt mal die Verletzten holen und danach wird weiter (lacht) gemacht.“ An anderer Stelle im Interview beschreibt der Interviewte die Stadt als Ort gemeinsamen Lebens und formuliert, ähnlich wie die beim Beispiel in Hamburg zitierten Interviewten, einen über den herkömmlichen Weg der politischen Entscheidungsfindung hinausgehenden Anspruch auf die Gestaltung des eigenen Lebensumfelds. Damit reicht sein Anspruch weit über jenen der reinen Beratung der Behörden und damit über ein deliberatives Modell von Demokratie hinaus. Das Engagement der Bürgerinnen und Bürger – sei es nun mit einem solchen Anspruch verbunden oder nicht – trifft jedoch gleichermaßen auf eine Verflüssigung von politischer Verantwortung zwischen staatlichen und privatwirtschaftlichen Akteuren. Es ist nicht mehr einfach ersichtlich, wer im Zweifel die Verantwortung für getroffene Entscheidungen trägt und an wen sich eine allfällige politische Forderung in solchen Fällen noch richten ließe. Politische Zuständigkeit und Zurechenbarkeit haben sich in den beiden erwähnten Konstellationen verflüchtigt. 12. Fazit Was in der politischen Theorie im Themenbereich der internationalen Beziehungen und Organisationen auf vielfältige Weise thematisiert wird (z. B Held et. al. 2005) zeigt sich auch im lokalen Kontext: eine Ausdifferenzierung von politischer Verantwortung und damit politischer Kontrolle („public accountability“). Eine durch eine lokale, partizipativ ausgerichtete Politik beabsichtigte stärkere Verantwortungsübernahme durch die Bürgerinnen und Bürger für den öffentlichen Raum wird durch dessen teilweise Privatisierung und Transnationalisierung – sowohl hinsichtlich der Eigentumsverhältnisse wie der Planung und Nutzung – unterlaufen, ohne dass die städtischen Behörden bei den beiden erwähnten Beispielen in Hamburg und Frankfurt am Main diesem Umstand Rechnung tragen würden. Eher halten sie eine Art Scheinpartizipation aufrecht. In letzter Konsequenz ginge es dann aber nicht um eine „Demokratie ohne Volk“ (Catherine Colliot-Thélène), sondern im Zweifel um ein Volk ohne Demokratie, dann nämlich, wenn der Demokratie sowohl der zu diskutierende öffentliche Gegenstand 191 Magnin | Partizipative Politik und Verantwortungsdiffusion wie die politische Zuständigkeit dafür durch die Privatisierung abhandenkommen würde. Selbst wenn Politikerinnen und Politiker dafür Verantwortung übernehmen wollten, würde ihnen dies unter dieser Voraussetzung nicht mehr glaubwürdig gelingen können. Doch für die Bauvorhaben ließe sich dann auch keine demokratische Legitimität mehr herstellen, wenn wir in Anlehnung an Sheila Benhabib davon ausgehen, dass sich diese den „Institutionen und Kanälen diskursiver Rechtfertigung“ verdankt, „die in allen Sphären der Gesellschaft zirkuliert und durch die sich die Menschen sowohl als gesetzgebende wie auch als gesetzestreue Rechtsgenossen verstehen können“ (Benhabib 2016, S. 71). Eine solche für die Demokratie problematische Entwicklung des allmählichen Verschwindens von Zuständigkeit und Zurechenbarkeit würde sich ganz unabhängig von der Frage vollziehen, ob die interessierten Bürgerinnen und Bürger bei der Planung durch die Behörden oder Unternehmen beteiligt wurden, auch wenn diese damit das Ziel verfolgen, Akzeptanz und Legitimität zu schaffen. Mit der beschriebenen Entwicklung drohen auch die Adressaten zu verschwinden, an die sich politischen Forderungen durch die Bürgerinnen und Bürger richten ließen. Außerdem fehlen die formalen Bestimmungen, wie sie nötig wären, um den Einfluss der im Rahmen von Workshops und Begleiträten erzielten Diskussionsergebnissen und damit die Kompromissfindung zu sichern. Das Demokratieproblem zeigt sich nicht darin, dass es zu wenig Deliberation durch die Bürgerinnen und Bürger gibt, sondern dass die demokratische Teilhabe in zu wenig formalisierten Bahnen verläuft. Wie die Interviews zeigen, kollidieren die der partizipativen Regierungsweise inhärenten Demokratisierungsversprechen mit den dadurch bei den Bürgerinnen und Bürger geweckten Erwartungen, durch ihre Partizipation auf die Gestaltung der städtebaulichen Vorhaben Einfluss nehmen zu können. Wenn Brown argumentiert, dass die von ihr beschriebene neoliberale Rationalität „die letzten republikanischen Spuren der Staatsbürgerschaft, verstanden als Engagement für das öffentliche Interesse, eliminiert“ (2015, S. 253), dann ließe sich dies bezogen auf die sich bei städteplanerischen Fragen engagierenden Bürgerinnen und Bürgern bestätigen, wenn zugleich angenommen wird, dass deren Enttäuschung letztlich zu Resignation führen werde. Doch der Fokus von Brown erweist sich als zu stark nur auf die Regierungstechniken gerichtet. Denn die Enttäuschung kann auch zu einer politischen Mobilisierung führen. Dabei wird der Anspruch auf die Mitgestaltung des gemeinsamen Lebensortes „Stadt“ erhoben, der über eine Deliberation von Behörden und Investoren bei weitem hinausreicht. Insofern lässt sich im Anschluss an Günther (2002) und seiner Diagnose der Verantwortung im gegenwärtigen Kapitalismus zwischen Ermächtigung und Disziplinierung argumentieren, dass es sich bei den informellen Formen der Bürgerpartizipation in einer eher repräsentativen Demokratie (und hypothetisch gesehen auch in einer Autokratie) um ein weiteres Beispiel dafür handelt, dass Individuen vor allem in symbolischer und moralischer Hinsicht dazu aufgefordert werden, mehr Verantwortung zu übernehmen, ohne dass die rechtlichen und sonstigen strukturellen Voraussetzungen dafür tatsächlich gegeben wären. 192 PVS, Sonderheft 52/2017 Verantwortung zwischen Politik und Verwaltung Literatur Abegg, Andreas. 2010. Die Evolution des Verwaltungsvertrags zwischen Staatsverwaltung und Privaten. Der kontrahierende Staat in Deutschland, Frankreich und der Schweiz seit dem 18. Jahrhundert. Bern: Stämpfli Verlag und Stuttgart: Lucius & Lucius Verlagsgesellschaft. Abels, Gabriele, und Alfons Bora. 2004. 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Kontext und Fragestellungen Die öffentliche Debatte über eine „neue Verantwortung“ Deutschlands in der internationalen Politik erlebte infolge der Auftritte des Bundespräsidenten, des Außenministers und der Verteidigungsministerin auf der Münchner Sicherheitskonferenz 2014 eine – politisch nicht unbeabsichtigte – Dynamik. Mit der Initiative Review 2014: Außenpolitik Weiter Denken übernahm das Auswärtige Amt dabei zeitweilig eine Federführung. Das ambitionierte, für die deutsche Politikkultur ungewohnte Projekt, eine Mischung aus Experten- und Bürgerdialog unter Einsatz klassischer Formate sowie neuer Medien, konnte bereits nach knapp einem Jahr Laufzeit den politischen Eindruck relativieren, Außenpolitik führe auf der Interessenskala der Deutschen eine Schattenexistenz. Gegenüber den internationalen Partnern schuf das Berliner Regierungshandeln dieser Monate auch jenseits der Rhetorik eindrückliche Beispiele für die bereits seit längerem nachgefragte Verantwortungsübernahme. Die Bandbreite reichte von einer zwischen Interessenausgleich und Sanktion angesiedelten Verhandlungs- und Vermittlungsstrategie in der Ukraine-Krise bis zur militärischen Beteiligung an der Anti-IS- Koalition, die unter anderem Ausbildungs- und Waffenhilfe für verschiedene (Kriegs)Akteure im Nahen und Mittleren Osten einschloss (Hauswedell 2015, S. 34ff).1 Die Sichtbarkeit deutscher Außenpolitik erhöhte sich erneut im Laufe des Jahres 2015 und zu Beginn 2016, als nahezu eine Million in Europa Schutz und Zuflucht Suchende hier Aufnahme fanden.2 Zugleich mit einer großen Welle der Hilfsbereitschaft wurde aber – nicht nur in Deutschland – die innenpolitische Zerreißprobe spürbar, die mit einer stärkeren Präsenz der unterschiedlichen internationalen Krisenfolgen im europäischen Alltag verbunden ist: Nationalistische und fremdenfeindliche Strömungen erlebten und erleben einen massiven Zulauf. * Ich danke insbesondere meinen Kolleginnen und Kollegen bei der FESt für die sorgfältige Durchsicht und kritische Kommentierung einer früheren Fassung dieses Beitrages. 1 Die wichtigsten Ergebnisse des Review2014, der sich selbst als Prozess zwischen Politikerklärung, Deliberation und Identitätssuche verstand und in dessen Folge innerhalb des Ministeriums eine Umstrukturierung wichtiger Arbeitsfelder der Konfliktbearbeitung stattfand, ist zusammengefasst in einem Abschlussbericht des Auswärtigen Amtes (AA 2015). Vgl. auch den Beitrag von Geis u. Pfeifer in diesem Heft. 2 Das US-Magazin TIME titelte im Dezember 2015: „Angela Merkel – Kanzlerin der freien Welt“ (http://www.welt.de/politik/ausland/article149804486/Angela-Merkel-ist-jetzt-die-Anfuehrerindes-Westens.html). Die ersten Monate des deutschen Regierungshandelns während der „Flüchtlingskrise“ wurde somit an prominenter Stelle westlicher Werteskalierung mit „moralischer Führungsqualität“ ausgezeichnet. 52/2017 VERANTWORTUNG ZWISCHEN POLITIK UND VERWALTUNG 197 Hauswedell | „Neue Verantwortung“ in der deutschen Außenpolitik Auch wenn in den Debatten über die Fluchtproblematik weniger häufig als 2014 explizit von Verantwortung die Rede war, der inzwischen legendäre und im Juli 2016 wiederholte Satz der deutschen Kanzlerin „Wir schaffen das“ meinte genau dies: Wir übernehmen Verantwortung für diese vor Krieg und Not fliehenden Menschen – ein Signal nach außen und innen mit weitreichenden Konsequenzen, die inzwischen ihrerseits zum Gegenstand vielfältiger kritisch-diskursiver Reflexionen geworden sind.3 Der immer mehr als permanent wahrgenommene Krisenmodus trägt Merkmale eines erheblichen politischen „Kontrollverlustes“ (Heitmeyer 2016) der international Agierenden; polyvalente Gewaltstrukturen stimulieren sich gegenseitig und müssen die Suche nach geeigneten neuen Sicherheitsarchitekturen provozieren. Das ohnehin zwischen Eliten, Wissenschaft und zivilgesellschaftlichen Akteuren4 kontroverse sicherheits- bzw. friedenspolitische Verständnis unterliegt angesichts schwindender Bindewirkungen in der Gesellschaft einem Stresstest. Im Juli 2016 erschien unter Federführung des Bundesministeriums der Verteidigung nach einem Konsultationsprozess mit Experten das „Weißbuch 2016 zur Sicherheitspolitik und zur Zukunft der Bundeswehr“ (BMVg 2016), mit dem ein neuer regierungsamtlicher Konsens über den sicherheitspolitischen Akteur Deutschland befestigt werden soll. In Ergänzung dazu plante das Auswärtige Amt, noch vor dem Ende der Legislatur im Frühjahr 2017 ein Leitliniendokument „Krisenengagement und Friedensförderung“ mit einem Schwerpunkt auf zivilen Instrumenten der Konfliktbearbeitung zur Verabschiedung ins Kabinett bringen; zu dessen Begleitung wurde erneut ein diskursives Medium „PeaceLab 2016: Krisenprävention Weiter Denken“ (AA 2016) initiiert. Offenbar provoziert die – je nach Blickwinkel entweder als Komplexität oder als Unordnung wahrgenommene – weltpolitische Situation ein durchaus positiv zu bewertendes, semi-öffentliches Ratsuchen seitens der deutschen Politik. In gewissem Umfang wird hier auch Verantwortung in die Gesellschaft delegiert. Diese Form einer „Verantwortungsdiffusion“ ist aber nicht unproblematisch, weil dadurch künftig Zurechenbarkeiten von und Legitimationskontexte für politisches Handeln verschwimmen könnten (siehe Einleitung zu diesem Heft). Der vorliegende Beitrag untersucht einige Verläufe, Muster und Dilemmata dieses an politisch-ethischen Kernbegriffen wie „Verantwortung“ oder „Macht“ reichen (außen)politischen Diskurses. Dabei kann ein interessanter rhetorischer 3 Die Bewertung dieser – politischen und bürgerschaftlichen – Verantwortungsübernahme als „subjektive Selbstüberforderung“ (Bernd Ulrich, Die Zeit, 28.7.2016, S.2) scheint sich inzwischen hoher medialer Meinungsakzeptanz zu erfreuen. Allenthalben werden Symptome einer „Überforderung“ (Augstein 2016) diagnostiziert. Konrad Ott warf in seinem Essay „Zuwanderung und Moral“ (Ott 2016) die Frage nach einem clash of morals auf: ob nicht angesichts des gesellschaftlichen Dissenses im Falle der Fluchtthematik von Gesinnungsethik und Verantwortungsethik als konkurrierenden Moralauffassungen gesprochen werden müsse. Die HerausgeberInnen des Friedensgutachtens 2016 (Johannsen et.al., 2016, S. 3–31) kritisierten u.a., dass die wünschenswerte Stärkung der Fluchtursachenanalyse nur sehr halbherzig in Gang kam. Seltsam unterbelichtet erschien das Fluchtthema in der Juli-Ausgabe „Aus Politik und Zeitgeschichte“, die sich erneut umfänglich mit der „Deutschen Außenpolitik“ befasste (APuZ 28-29, 2016). 4 Verwiesen sei hier v.a. auf die Diskurse um „menschliche Sicherheit“ (Brock 2013 u.a.), „vernetzte Sicherheit“ (Hauswedell 2014 u.a.), den „erweiterten Sicherheitsbegriff“ (Daase 2010 u.a.) und um „Friedenslogik vs. Sicherheitslogik“ (Birckenbach 2015). VERANTWORTUNG ZWISCHEN POLITIK UND VERWALTUNG 198 PVS, Sonderheft 52/2017 Verantwortung zwischen Politik und Verwaltung Spannungsbogen sichtbar gemacht werden: Verantwortungsübernahme wurde – auch im Rekurs auf formulierte Erwartungen internationaler Partner – zunächst vorrangig mit einer stärkeren militärischen Rolle Deutschlands in Verbindung gebracht (Hauswedell 2015 u.a.), also sicherheitspolitisch konnotiert; im Zusammenhang mit der „Flüchtlingskrise“ erhielt der Begriff dann zunehmend ein ziviles, von humanitären Kontexten bzw. menschenrechtlichen Diskursen geprägtes Gesicht. Durch den Parlamentsbeschluss im Dezember 2015 über den Bundeswehreinsatz im Rahmen des Anti-Terror-Kampfes in Syrien wurden dann beide Ebenen miteinander verbunden. Das Weißbuch 2016 wiederum reklamiert in seinem Eingangskapitel mit der Formulierung „[...] Verantwortung zu leben und Führung zu übernehmen [...]“ (BMVg 2016: 23) einen emphatischen Bezug des Verantwortungsbegriffs zur Sicherheitspolitik. Es soll deshalb im Folgenden um die Frage gehen, ob sich der Begriff der Verantwortung als normative Orientierung in zwei Richtungen als tragfähig erweisen kann: auf dem Feld militärisch gehärteter Machtpolitik ebenso wie auf dem Terrain einer durch Soft Power bestimmten Außenpolitik. Lassen sich konkurrierende bzw. kooperierende außenpolitische Handlungsoptionen – klassische Diplomatie und Militäraktionen, Migrations-, Entwicklungs- und Umweltpolitiken – sinnvoll mit dem gleichen Verantwortungsbegriff fassen? Ist Verantwortung angesichts der heutigen Krisenrealität nur noch im Zusammenhang mit „Sicherheit“ zu denken? Oder markiert militärisches Handeln, von Frank-Walter Steinmeier als „Gretchenfrage“ der Außenpolitik bezeichnet,5 einen Rubikon auch für den Gebrauch des Begriffs der Verantwortung? Zur Erörterung dieser Fragen werden hier einige für verantwortungsethische Diskurse einschlägige Gewährs leute wie Georg Picht, Max Weber, Hannah Arendt, Hans Jonas und Ulrich Beck zu Rate gezogen: Die Dilemmata einer „Unabgrenzbarkeit“ von Verantwortung, Fragen des Zusammenhangs von Gesinnungs- und Verantwortungsethik oder der schwierigen „Verortung“ von Menschenrechten im Kontext der Globalisierung strukturieren die folgenden Abschnitte des Beitrages; die Debatte um die Fluchtpolitik seit 2015 wird aus einer friedenswissenschaftlichen Perspektive mit dem deutschen militärischen Engagement im gleichen Zeitraum kontrastiert. 2. Ergebnisse aus Review 2014 – Außenpolitik Weiter Denken Als ein zentrales Ziel der neuen deutschen Außenpolitik formulierte der Auswertungsbericht des Review2014-Prozesses, durchaus im Einklang mit einem klassischen (westlichen) Normenkatalog internationaler Politik: Es gehe darum, „[...] Verantwortung [zu ] übernehmen, um der globalen Unübersichtlichkeit Elemente der Ordnung entgegenzustellen.“ (AA 2015, S. 20). Der Außenminister antwortete an gleicher Stelle auf die selbstgestellten Fragen: „Wo liegen unsere Interessen? Wo stehen wir in der Verantwortung? Was ist die „DNA“ der deutschen Außenpolitik? […] Wir brauchen einen Friedensrealismus, der Widersprüche aushält und darüber Zuversicht und die Fähigkeit zum verantwort- 5 https://www.bicc.de/fileadmin/Dateien/pdf/press/2015/Speech_of_German_Foreign_Minster_ Steinmeier_at_the_German_peace_research_colloquium.pdf 199 Hauswedell | „Neue Verantwortung“ in der deutschen Außenpolitik lichen Handeln nicht verliert. Die für unseren Wohlstand und unsere Sicherheit längst lebenswichtige globale Vernetzung unseres Landes erlaubt weder ein Selbstverständnis als Insel noch einen Anspruch als weltpolitischer Revolutionär“ (AA 2015, S. 8; 12). Im Sommer 2016 stellte Steinmeier in einem Essay für Foreign Affairs die neue globale Rolle für Deutschland unter anderem so vor: „[...] as a reflective power, Germany struggles to reconcile the lessons of history with the challenges of today. Germany will continue to frame its international posture primarily in civilian and diplomatic terms and will resort to military engagement only after weighing every risk and every alternative“ (Steinmeier 2016, S. 6). Bewusstsein für die eigenen Interessen, globale Einbettung und Lehren aus der deutschen (Gewalt)geschichte begründen demnach einen realistischen, reflexiven Umgang mit internationalem Engagement und einen expliziten Vorrang ziviler gegenüber militärischen Mitteln. Mit dieser pragmatischen und zugleich normativen Rahmung wird zwar ein auf künftige Gestaltung und Führung gerichtetes Verantwortungsverständnis formuliert; das Auswärtige Amt hat damit auch einen zeitweiligen Punkt hinter die nicht nur akademisch geführte Debatte gesetzt, ob in der „neuen deutschen Außenpolitik“ mehr „Zäsur“ oder mehr „Kontinuität“ zur Geltung komme (u.a. Maull 2015). Wegen der zunehmenden „globalen Unübersichtlichkeit“ wird aber die Herausforderung darin bestehen, die Reichweiten bzw. Grenzen derjenigen Felder zu vermessen, auf die sich dieses Verständnis von Verantwortung beziehen soll. 3. „Unabgrenzbarkeit“ der Verantwortung und die besondere deutsche Freiheit „In dem Begriff Verantwortung“ – so hatte Georg Picht in seiner berühmten Definition von 1969 geschrieben – „liegt eine doppelte Verweisung: man ist verantwortlich für eine Sache oder für andere Menschen, und man ist verantwortlich vor einer Instanz, welche den Auftrag erteilt, der die Verantwortung begründet“ (Picht 1969, S. 319f.). Diese Kontextualisierung verband Picht mit der Beobachtung, dass sich der Begriff der Verantwortung von anderen rechtlichen und moralischen Begriffen dadurch unterscheide, „dass er in sich einen eigentümlichen Überschuss enthält, der sich in die klar umrissenen Bezüge, die diese Verweisung zunächst bezeichnet, nicht einfangen lässt“ (Picht 1969, S. 319f.). Verantwortliche Außenpolitik etwa muss sich innenpolitisch „vor einer Instanz“ (z.B. Grundgesetz, Parlament, Wählerschaft) und nach außen im Sinne von „für eine Sache“ (z.B. völkerrechtliche oder Bündnisverpflichtungen) legitimieren. Das betrifft Handlungskontexte, die werteorientiert begründet sind, wie z.B. die (Vor)Sorge für friedensfördernde und sozial bzw. ökologisch verträgliche Entwicklungen in der Welt. Diese Normativität konstituiere, so Picht, auch einen auf die Zukunft gerichteten „Überschuss“. Außenpolitische Verantwortung ist, weil sie sich permanent im Spannungsfeld von Innen- und Außenbindungen und -erwartungen bewegt, deshalb besonders schwer ein- bzw. abzugrenzen. Mit dieser Art „Unabgrenzbarkeit“ hänge zusammen, so Picht, dass Verantwortung durch „alle Zeiten 200 PVS, Sonderheft 52/2017 Verantwortung zwischen Politik und Verwaltung und Kulturen“ als „unaufhebbar tragisch“ zu bezeichnen sei (Picht 1999, S. 689).6 Will (deutsche) Außenpolitik angesichts dieser „Tragik“ nicht verzweifeln oder in opportunistischen Relativismus verfallen, muss sie grundsätzlich und von Fall zu Fall die Balance zwischen Innen- und Außenbindung in normativer und politisch-rechtlicher Hinsicht austarieren. Die repräsentative Demokratie sieht für die Klärung dieser Fragen ein mit relativ hoher Legitimation ausgestattetes Set von Prozeduren und Instrumenten vor; in Deutschland gehört dazu unter anderem der Parlamentsvorbehalt zur Entsendung der Bundeswehr. Aber die „Dilemmata“, die der deutsche Außenminister angesichts der umstrittenen, erstmaligen Lieferung von deutschen Waffen in ein Kriegsgebiet an die kurdischen Peschmerga im Nordirak am 1. September 2014 beschrieb (Steinmeier 2014), sind trotz dieser Legitimation offensichtlich. Im Falle des seit Dezember 2001 laufenden Afghanistan- Einsatzes der Bundeswehr wurde die deutsche Bevölkerungsmehrheit in ihrer skeptischen bis ablehnenden Haltung jahrelang ignoriert, während die entsprechenden Mandate der Bundeswehr im Parlament über inzwischen mehr als fünfzehn Jahre erneuert oder modifiziert wurden. Das gesellschaftliche Bewusstsein von einer besonderen deutschen Verantwortung für zivile Friedensförderung, das man auch als Ausprägung eines modernen Pazifismus bezeichnen kann, speist sich aus einer historisch bitter erworbenen und wohlbegründeten militärkritischen Ratio. Daran hat bislang auch der vom Außenminister im gleichen Kontext beschriebene „Reifeprozess“ der deutschen Gesellschaft nichts geändert. Die aus der Katastrophe des Zweiten Weltkrieges abgeleitete, besondere militärische Zurückhaltung gehört zu den Gründungsnarrativen Deutschlands nach 1945 und konstituiert eben diesen Reifeprozess. „Neue Macht“, wie sie Deutschland seit 1989/90 zuwächst bzw. zugeschrieben wird (SWP/GMF 2014), sollte diesen Grundsatz äu- ßerster militärischer Zurückhaltung nicht aus Sorge vor Gesichts- oder Gewichtsverlust opfern. Es läge geradezu eine besondere Freiheit deutscher Außenpolitik darin, dass sie vorsorgende Strategien der zivilen Krisenprävention oder eines „preemptive peace“7 als für sich typischen Primat im Sinne verantwortlichen Handelns zu reklamieren und entsprechend auszugestalten sucht. Gleichzeitig wäre aber darauf zu achten, dass hieraus keine Attitüde moralischer Überlegenheit erwächst, in deren Windschatten sich sicher segeln lässt, während andere die Drecksarbeit machen. 6 Eine Verantwortung, die sich vernünftigerweise ihrer potenziellen Transzendenz bzw. ihres eschatologischen Charakters bewusst sein muss, habe es, so Georg Picht, schwer, sich gegen die partikularisierte Rationalität, wie sie in Wissenschaft und Gesellschaft des 20. Jahrhunderts dominiere, zu behaupten. 7 Der Begriff des preemptive peace mit einer Vorgeschichte in den vor allem anglo-amerikanischen kirchlich-ökumenischen Debatten nach 9/11, findet zunehmend Eingang in regierungsoffizielle Diskurse. Steinmeier selbst spricht häufiger von „vorsorgender Politik“ als wichtigem Impetus für eine verantwortliche Außenpolitik. 201 Hauswedell | „Neue Verantwortung“ in der deutschen Außenpolitik 4. Grenzüberschreitungen: Flucht und „Prinzip Verantwortung“ Die Aufnahme von hunderttausenden vor Krieg und Verfolgung Fliehenden hat wie wenige politische Herausforderungen in der jüngeren deutschen Geschichte die Dilemmata der „Unabgrenzbarkeit“ politisch verantwortlichen Handelns aufgerufen. Die Probleme, Ursachen und Folgen von Migration und Zuwanderung sind in besonderer Weise im Schnittfeld von „Außen“ und „Innen“ angesiedelt. Aber auch die in den gleichen Zeitraum fallenden Entscheidungen zum verstärkten Einsatz der Bundeswehr im Kampf gegen den transnationalen Terrorismus verweisen auf eine unter Umständen „tragische“ Reichweite – nach außen wie nach innen. Wie verhalten sich Faktoren der „Innen“bindung, also des gesellschaftlichen Zusammenhaltes, gegenüber Verpflichtungen im „Außen“feld deutscher Interessen? Gibt es normativ begründbare Regeln, die eine Priorisierung von „Innen“ gegenüber „Außen“ oder in umgekehrter Richtung, insbesondere in Fällen krisenhafter Zuspitzungen, nahelegen? Max Webers Bezugsrahmen für die Beschreibung politischer Verantwortung und seine für den Beruf des Politikers bis heute relevante Unterscheidung zwischen Gesinnungsethik und Verantwortungsethik (Weber 1992) war eindeutig der Nationalstaat, wie er auch als Bindung unserer Politiker in der Eidesformel des Art. 56 GG noch zum Ausdruck kommt. Picht hat demgegenüber wie andere Zeitgenossen auch mit seinen Analysen zur atomaren Bedrohung und zur ökologischen Katastrophe seit den späten 1960er Jahren einen globalen Horizont verantwortlichen politischen Handelns eröffnet. Hans Jonas hat diesen dann mit seinem „Prinzip Verantwortung“ (1984) als „Versuch einer Ethik für die technologische Zivilisation“ ausgemessen: Sein Imperativ „Handle so, daß die Wirkungen deiner Handlung verträglich sind mit der Permanenz echten menschlichen Lebens auf Erden“ war gedacht für einen „neuen Typ von Handlungssubjekt“ im individuellen wie im gesellschaftlichen Sinn (Jonas 1984, S. 36). Nicht nur die aktiven „Weltbürger“ einer wachsenden Zivilgesellschaft, auch die Regierenden waren gemeint. Der Fokus, den Jonas auf die strikte Beachtung der Folgen des Handelns richtet, enthält – darin den Picht‘schen Paradigmen nicht unähnlich – eine räumlich und zeitlich ausgreifende, entgrenzende Perspektive: die „Anderen“ jenseits der eigenen Nation und den „Horizont der Zukunft“ (Jonas 1984: 214ff.). Dieses kosmopolitische und zugleich transzendierende Verständnis von Menschheitsinteressen und Nachhaltigkeit denkt a priori Gesinnungsethik und Verantwortungsethik zusammen.8 Mit dem Postulat einer „Fernstenliebe“ eröffnete Jonas bereits im letzten Jahrzehnt des Kalten Krieges eine Perspektive für internationale Kooperation und Konfliktbearbeitung zwischen den Machtzentren, die geradezu als Gegenentwurf zur Gewaltdominanz und Verfeindung in den gegenwärtigen 8 Erstaunlicherweise finden sich, trotz der in ähnliche Richtungen weisenden Perspektiven, bei Jonas kaum explizite Bezugnahmen auf Picht. Der eschatologische Ansatz ist bei Jonas aus einem gebrochenen Gottesverständnis heraus primär weltlich geprägt, während Picht in letzter Instanz Verantwortung nur vor Gott denken kann (Eisenbart 1985, S. 12). Picht holt sein Veranwortungsgebot aus der Geschichte, Jonas aus der Natur. Beide kommen aber zu dem Schluss, Gesinnungsethik nicht gegen Verantwortungsethik zu stellen. 202 PVS, Sonderheft 52/2017 Verantwortung zwischen Politik und Verwaltung internationalen Beziehungen gelesen werden kann. In Entwürfen für eine „Gemeinsame Sicherheit“ (Bahr/Lutz 1986; Schubert 1992) zwischen Staaten und Gesellschaften unterschiedlicher Werteorientierungen wurden bereits in den 1980er Jahren Antworten auf die Gewaltpotenziale des Kalten Krieges gesucht, die schließlich mit dazu beitrugen, einer Deeskalation zwischen den militärisch und ideologisch hoch gerüsteten Machtblöcken den Weg zu ebnen. 4 .1 Clash of Morals? Verantwortungs- und Gesinnungsethik im Widerstreit Ob sich Angela Merkel in ihrem fluchtpolitischen Impetus im Spätsommer 2015 von solchen Gedanken leiten ließ, sei dahingestellt. Die Orientierung an „offenen Grenzen“9 kann jedenfalls in aller Umstrittenheit als ein Signal für Verantwortungübernahme seitens eines Nationalstaates in einem Moment global bedingter Krisenlage gelten. Genau an dieser Frage scheiden sich andererseits die neuen Geister eines fremdenfeindlichen Nationalismus von der mit „Willkommenskultur“ nur unzureichend beschriebenen Aufnahmebereitschaft einer auf Humanität setzenden Zivilgesellschaft. Konrad Ott bringt in kritischer Absicht den – gesinnungsethischen – Kern der Position der Kanzlerin auf diesen Punkt: „Damit ist ein konzeptioneller Übergang von einer Moral der begrenzten Hilfspflichten zu einer Moral der unbegrenzten Erfüllung von Rechtsansprüchen, oder wie manche sagen, der Übergang von einer Moral der Gnade und Barmherzigkeit zu einer Moral der Menschenrechte vollzogen worden“ (Ott 2016, S. 20).10 Entlang dieser seiner Meinung nach problematischen Entgrenzung und Neuverrechtlichung von Moral sieht und zieht Ott (wie auch manche andere in den Debatten des Jahres 2016) eine klare Trennlinie zur Verantwortungsethik. Der Ratsvorsitzende der Evangelischen Kirche Deutschlands (EKD) Heinrich Bedford- Strohm warnte dagegen zum Jahresbeginn 2016, als die öffentliche Stimmung in vielen EU-Staaten und auch in Deutschland im Zuge der Diskussion um „Obergrenzen“ in Richtung Abschottung gegenüber den Geflüchteten zu kippen drohte: Der Verantwortungshorizont dürfe nicht „an unseren eigenen nationalen Grenzen enden“; man dürfe „Verantwortungsethik und Gesinnungsethik nicht gegeneinander ausspielen […] Jede Verantwortung hat auch eine Gesinnung.“ Das sei eine wesentliche christliche Grundhaltung (Bedford-Strohm 2016; @evangelisch.de 2016). Davon, dass diese Auffassung auch in kirchlich geprägten Kontexten keineswegs Konsens war, zeugte beispielsweise die Kritik des evangelischen Landessynodalen und früheren Präsidenten des NRW-Verfassungsgerichtshofs Michael Bertrams. Er warf Angela Merkel eine Überschreitung ihrer Kompetenzen und einen möglichen Verfassungsbruch vor: Anstelle einer „Selbstermächtigung“ wäre für die Entscheidung in der Fluchtproblematik – vergleichbar den Bundeswehrein- 9 Der Generaldirektor der Internationalen Organisation für Migration bezeichnete Merkel in dieser Hinsicht als „Visionärin“: http://www.welt.de/politik/deutschland/article151162114/Merkel-isteine-Visionaerin-der-offenen-Grenzen.html 10 Ott bezieht sich hier auf ein Interview mit Angela Merkel in der Frankfurter Allgemeinen Zeitung vom 17. Oktober 2015, wo sie u.a. sagte: “Menschen, die vor Krieg, Verfolgung und Terror zu uns fliehen, brauchen Schutz und haben ein Recht darauf“ (Merkel 2015a; Ott 2016, S. 20). 203 Hauswedell | „Neue Verantwortung“ in der deutschen Außenpolitik sätzen – eine Zustimmung des Parlaments angemessen gewesen.11 Die Grenzöffnung für die Geflüchteten wurde hier als nicht abgedeckt durch die Richtlinienkompetenz der Kanzlerin angesehen, ihre Legitimation stand damit sowohl politisch-rechtlich als auch moralisch auf dem Prüfstand. Der Tenor der beispiellosen, seit Herbst 2015 geführten Abgrenzungskampagne der CSU, die in dem Vorwurf an Merkel gipfelte, dies sei die „Herrschaft des Unrechts“12, wies in die gleiche Richtung und noch darüberhinaus und trug wesentlich zur politischen Polarisierung bei gleichzeitiger Diskreditierung humanitärer Handlungsparameter bei. Hinsichtlich der „Außen“-Dimension der Verantwortung formulierte Ott: „Es geht also auch um das Ausmaß exterritorialer Verantwortung für Flüchtlinge [... ] Die Verantwortung für afrikanische Flüchtlinge begänne dann spätestens direkt vor der Küste Nordafrikas. Diese Verantwortungslinie wurde von der EU im Frühjahr 2015 im Gefolge einer Bootskatastrophe faktisch anerkannt, in dem sie die Seenotrettungseinsätze vor die libysche Küste verlagerte“ (Ott 2016, S. 24). Anhand dieses Beispiels kontrastiert Ott erneut den Deutungsansatz einer Gesinnungsethik, die im Falle ertrinkender Menschen die Grenzpolitik der EU schuldhaft verantwortlich gemacht habe, mit einer Verantwortungsethik, die dies zurückgewiesen und vielmehr die Seenotrettung tausender Menschen als einen humanitärem Akt beschrieben habe (Ott 2016: 25). Ethische Bewertungen des gleichen Sachverhalts könnten kaum weiter auseinanderliegen. Die Picht‘sche „doppelte Verweisung“ entfaltete hier in klassischer Weise ihr tragisches Potenzial: Die deutsche Regierung möchte und muss beiden Menschengruppen, den von außen kommenden Hilfesuchenden und den innen um souveräne Mitgestaltung besorgten Bürgerinnen und Bürgern, in ethisch verantwortbarer Weise „gerecht“ werden – ein Dilemma, aus dem wenn überhaupt nur ein Politikverhalten herausführen kann, das zeitweilige Prioritätensetzung begründet und erklärt. 4 .2 Menschenrechte „ortlos“? Im Hintergrund dieser Kontroverse – das wurde insbesondere im Zusammenhang mit dem umstrittenen „Türkei-Deal“ zur Rückführung von in die EU eingereisten Geflüchteten vom März 2016 sichtbar13 – liegt die Dichotomie von Menschenrecht und Staatsbürgerrecht, wie sie prominent von Hannah Arendt in den frühen 11 Michael Bertrams: Alleingang der Grenzöffnung war Akt der Selbstermächtigung, Kölner Stadtanzeiger, 13.01.2016 (http://www.presseportal.de/pm/66749/3223414) (22.08.2016) 12 Das Meinungsmagazin Cicero dokumentierte im Februar 2016 einen Teil der nicht nur polemisch, sondern auch mit verfassungsrechtlichen Argumenten geführen Debatte: http://www.cicero.de/ herrschaft-des-unrechts/60554 13 In der Stellungnahme der Herausgeber des Friedensgutachtens 2016 z.B. wurde das Abkommen mit der Türkei unterschiedlich bewertet: Einer Kritik u.a. an der Verantwortungsdelegation der EU an die Türkei stand ein Plädoyer für die Relativierung der Unbedingtheit von Asylrecht und Schutzverantwortung, und damit der gesinnungsethischen Argumente, gegenüber (Johannsen et al. 2016, S. 25f.). 204 PVS, Sonderheft 52/2017 Verantwortung zwischen Politik und Verwaltung 1950er Jahren in den bis heute relevanten Diskurs eingeführt wurde:14 Es existiert eine Spannung zwischen dem Flüchtlingsschutz nach der Genfer Konvention, der vor allem gültig ist für vor Krieg und militärischer Gewalt Fliehenden, auf der einen Seite und den Interessen und Sorgen der aufnehmenden Gesellschaften auf der anderen Seite, die sich auf die staatliche Souveränität, Zuwanderung selbst steuern zu können, berufen. Diese Spannung ist schwer aufzulösen, der notwendige Diskurs darüber in Zeiten des transnationalen Terrorismus mit einer scheinbaren Allgegenwart von Gewalt nicht einfacher geworden. Menschenrechte sind zwar seit der UN-Charta von 1948 universell zu denken, bleiben aber gleichsam „ortlos“, wo sie nicht in einem Rechtsstaat einklagbar sind. Die internationale Gerichtsbarkeit steckt nicht ohne Gründe immer noch in den Kinderschuhen, sieht sich dem permanenten Druck politischer Doppelmoral der Mächtigen ausgesetzt. Die vor fast 15 Jahren angestoßene Debatte über eine „Schutzveranwortung“, die Responsibility to Protect (R2P) (Staack u. Krause 2015; vgl. auch Junk u. Kroll und Vogelmann in diesem Heft), hätte prinzipiell das Potenzial, als (neuer) völkerrechtlicher und normativer Bezugsrahmen für verantwortliche internationale Politik zu dienen. Im äußersten Fall, als Schutzversprechen bei schwersten Menschenrechtsverletzungen, könnten unter R2P künftig sogar internationale Militärinterventionen als politisch verantwortlich im Sinne ihres Auftrages und als legitim im Sinne völkerrechtlicher Normen gelten. Noch hat sich R2P allerdings nicht als eine neue ethische Maßgabe etablieren können, die Schutz- und Friedenspflicht der UN-Charta in Übereinstimmung bringen könnte. Macht und Verantwortung scheinen sich weiterhin auszuschließen, auch fast dreißig Jahre nach dem Ende des Kalten Krieges: Die mangelnde moralische Selbstbindung mächtiger Sicherheitsratsmitglieder in der langen Dekade des Interventionismus im Zusammenhang mit dem war on terror seit 2001 hat es z.B. erschwert, die Begründungspflicht vor einem Veto einzuführen. Der – unter Bezugnahme auf R2P erfolgte – Mandatsmissbrauch zum Diktatorensturz im Falle Libyens 2011 unterstreicht die akuten Glaubwürdigkeitsprobleme in Sachen internationaler Verantwortung. Rückblickend hat der mit anschließendem Gewaltexport verbundene Staatszerfall in Libyen – heute eine gefährliche Durchgangsstation für viele Flüchtende und Hilfesuchende aus Nordafrika – die Frage aufgeworfen, ob die damals innenpolitisch höchst umstrittene und von den meisten westlichen Bündnispartnern als Irritation empfundene Enthaltung Deutschlands im Sicherheitsrat nicht doch ein größeres Verantwortungspotenzial besaß, als es die Beteiligung an der Bombardierung des Landes ex post offenbart hätte. 14 In „Elemente und Ursprünge totaler Herrschaft“ schrieb Hannah Arendt u.a.: „Was diese Verquickung der Menschenrechte mit der im Nationalstaat verwirklichten Volkssouveränität eigentlich bedeutet, stellte sich heraus, als immer mehr Menschen und immer mehr Volksgruppen erschienen, deren elementaren Rechte als Völker im Herzen Europas so wenig gesichert waren, als hätte sie ein widriges Schicksal plötzlich in die Wildnis des afrikanischen Erdteils verschlagen“ (Arendt 1986, S. 605) und: „Staatenlosigkeit in Massendimensionen hat die Welt faktisch vor die unausweichliche und höchst verwirrende Frage gestellt, ob es überhaupt so etwas wie unabdingbare Menschenrechte gibt, das heißt Rechte, die unabhängig sind von jedem besonderen politischen Status und einzig der bloßen Tatsache des Menschseins entspringen“ (Arendt 1986, S. 607). 205 Hauswedell | „Neue Verantwortung“ in der deutschen Außenpolitik Die von Picht beschriebene Tragik im richtigen Umgang mit (außen)politischer Verantwortung und die heute angesichts von Krieg und Gewalt besonders im Nahen und Mittleren Osten überdeutlichen ethischen und politischen Aporien fordern unser Vorstellungsvermögen heraus und haben zu einer Rückkehr der politischen Philosophie auf die Bühnen öffentlicher Diskurse geführt. Seila Benhabib beispielsweise gibt im Rückgriff auf Kant und im Anschluss an Arendt zu bedenken, „[...] ob der rechtliche Kosmopolitismus mehr als ein regulatives Ideal werden und selbst konstitutiven Charakter annehmen kann..[...] Dass Staaten weiterhin den erstrangigen Rahmen bilden, in dem Menschenrechte eingefordert und interpretiert werden, bedeutet aber nicht, dass sie die einzige politische Öffentlichkeit unserer Zeit bilden. In Wahrheit ist eine internationale und auch transnationale Menschenrechtspolitik entstanden, die über Staatsgrenzen hinausgreift, gleichzeitig aber den Kampf für Menschenrechte innerhalb von Staaten stark beeinflusst. Arendt konnte diese Entwicklung so noch nicht absehen“ (Benhabib 2016, S. 62). Carolin Emcke dagegen verzweifelte wie Manche angesichts des Kriegsverlaufs in Syrien und des Dramas von Aleppo und endete vorläufig mit einem apodiktischen Schluss: “Es gibt keine Moral, die der Globalisierung der Welt entsprechen würde“ (Emcke 2016). Der SPIEGEL bilanzierte ein Jahr später das „Märchen eines Sommers“ und kam zu einem ähnlichen Ergebnis: „Flüchtlingspolitik ist ein Geschäft der schmutzigen Kompromisse zwischen Moral und dem Möglichen […] Was bleibt aus diesen zwei Wochen im September ist deshalb die Erinnerung, dass man es auf einer Woge der Euphorie anders versucht und tatsächlich ein wenig Elend von der Welt genommen hat […] Es gibt in der Flüchtlingspolitik keine einfachen Lösungen, alles hat unerwünschte Folgen, ob man handelt oder nicht handelt, ob man hilft oder nur zusieht. Dem Guten folgt das Böse, als gäbe es eine Gleichung des Elends, die am Ende immer aufgehen muss.“ (SPIEGEL 33/2016, S. 29) Um eine der Ausgangsfragen wieder aufzugreifen: Regeln für politisches Handeln, die eine Priorisierung von „Innen“- gegenüber „Außen“-Veranwortung oder umgekehrt normativ nahelegen, insbesondere in Fällen krisenhafter Zuspitzungen, sind bis heute schwerlich zu identifizieren. Im Herbst 2015 erschien einigen Regierenden, vor allem in Deutschland, Österreich und Schweden, das Elend der Welt so groß, dass das „Außen“ vorübergehend Priorität gegenüber den möglichen Folgen im Inneren ihrer Gesellschaften gewann. Die Regierungen in Ungarn, Tschechien und Polen, aber auch in Frankreich und Großbritannien haben bekanntlich anders entschieden. Die Krise eines gemeinsam abgestimmten fluchtpolitischen Handelns innerhalb der EU hat in der Folge wie kaum ein anderes Thema zuvor die Abwesenheit einer allgemeine Akzeptanz findenden politischen Moral in Zeiten der Globalisierung offenbart. Das Vorangehen „mit gutem Beispiel“ mag Verantwortungsübernahme und hohe Moral signalisieren, aber es wird nicht immer gern gesehen. Wenn es zur Nachahmung aufruft, fühlen sich viele überfordert. Deutschland sah sich seit dem Spätsommer 2015 unversehends in der Rolle des verantwortungsbewusstem Musterknaben – eine für die Binnen- 206 PVS, Sonderheft 52/2017 Verantwortung zwischen Politik und Verwaltung wie für die Außenwahrnehmung durchaus ambivalente historische Umkehrung deutscher Geschichte. „We cannot give in to the rising desire of certain groups of the electorate to respond on a solely national level, by setting arbitrary limits on the acceptance of refugees, for example. Germany cannot and will not base its foreign policy on solutions that promise quick fixes but in reality are counterproductive, be they walls or wars“ (Steinmeier 2016, S. 10). 4 .3 „Organisierte Unverantwortlichkeit“ oder: Fluchtursachen in den Fokus? Die Fragwürdigkeit kurzfristig erfolgversprechender, aber in der Folgewirkung kontraproduktiver Lösungsversuche, sei es in Gestalt von Zaun- oder Mauerbau oder gar Kriegführung, die der deutsche Außenminister hier kritisiert, verweist auch auf die Begrenztheit nationaler Alleingänge – die „gute Tat“ deutscher Aufnahmepolitik im Herbst 2015 war zunächst ein solcher. Gefordert ist vielmehr, den Blick in aller Konsequenz auf die Fluchtursachen zu lenken: Hinter den akuten Gewaltprozessen scheinen zumeist unterschiedliche Konfliktebenen der globalisierten Welt auf, die einer grundlegenden Friedensförderung als Strategie bedürfen. Nur so ließe sich mittel- und langfristig auch mit den moralischen Dilemmata der Zuwanderungsfrage und der doppelten Verweisung auf die Innen- und Außen-Verantwortung produktiv umgehen. Ähnlich wie Picht und Jonas bot sich auch Ulrich Beck bereits in der letzten Dekade des Kalten Krieges als Ratgeber einer in dieser Weise dimensionierten (außen)politischen Verantwortung an. Er teilte mit Jonas die meisten Ausgangspunkte hinsichtlich der international relevanten Gegenstände von Verantwortungsübernahme, orientierte aber seinen Risiko-Gefahren-Sicherheits-Diskurs auf die Handelnden in Politik und Bürokratie: Was passiert, wenn Verantwortung nicht adäquat wahrgenommen wird? Beck sprach angesichts der vielfältigen hausgemachten Bedrohungen der technokratischen Industriegesellschaft von einer „organisierten Unverantwortlichkeit“: „Das individuell ausgelegte Verursacherprinzip, die Rechtsgrundlage der Gefahrenabwehr, schützt die Verursacher, die es zur Verantwortung ziehen soll“ (Beck 1988, S. 11). Auch wenn Beck vor allem Probleme technologischer und ökologischer Gefahrenabwehr im Blick hatte, war damit auch eine (Außen)politik kritisch angesprochen, die für diese Probleme einer risikobasierten Technikfolgenabschätzung, wie wir sie heute im Bereich von Cyber- und Netzpolitik diskutieren (vgl. den Beitrag von Hempel in diesem Heft), keine Verantwortung übernimmt. Becks Kritik betraf nicht nur die Unschärfe im Umgang mit der Krisenverursachung, sondern zugleich auch die Verkürzung auf „individuelle“ Veranwortung, wo eher kollektive Prozesse mit mehrdimensionalen bzw. diffusen Verantwortungsstrukturen am Werk sind. Ohne Analyse und Bearbeitung der multiplen Ursachen von politischen Krisen und Fehlentwicklungen – das zeigt die Fluchtdebatte paradigmatisch – bleibt der moralische Appell an die Übernahme von Verantwortung kraftlos und kann sogar kontraproduktiv werden; wichtige Aspekte der Realität werden ausgeblendet, die für wertegebundenes Handeln relevant und legitimationsstiftend sein können. Die 207 Hauswedell | „Neue Verantwortung“ in der deutschen Außenpolitik Bundeskanzlerin hatte vermutlich deshalb zu Beginn der Debatte im Herbst 2015 mehrfach auf die Fluchtursachen und die Notwendigkeit ihrer Bekämpfung verwiesen, so z.B. anlässlich der Eröffnung des UN-Gipfels zur Verabschiedung der Agenda 2030 am 25. September 2015: „Wer das Leid derjenigen sieht, die ihre Heimat hinter sich lassen und sich anderswo Schutz und Zukunft erhoffen, wer auch die Herausforderung für die Länder kennt, die Flüchtlinge aufnehmen, der weiß, dass es letztlich nur eine Lösung gibt: Wir müssen den Ursachen für Flucht und Vertreibung entgegenwirken“ (Merkel 2015b). Dass dies wesentlich auf der rhetorischen Ebene verblieb und bisher nicht konsequent in ein neues strategisches Konzept eingebunden wurde, hat mit dazu beigetragen, dass es im Verlaufe der Krise immer schwieriger wurde, die moralisch richtige – und verantwortliche – Forderung nach Solidarität im Umgang mit Geflüchteten gegen die Mobilisierung nationalistischer und fremdenfeindlicher Ressentiments abzuschirmen. 4 .4 Globalisierung als gemeinsame Verantwortung Die Verursachung von Krisen und Konflikten in den Mittelpunkt zu stellen, wie Jonas, Beck und andere dies seinerzeit vorschlugen, ist nicht trivial. In heutiger Begrifflichkeit bedeutet es, die Fluchtthematik auch in den Kontext eines Diskurses zu stellen, der relevante Ausprägungen der Globalisierung problematisiert: „Der Druck auf die Flüchtlingspolitik ist deswegen so ungeheuer, weil den Menschen allmählich bewusst wird, dass die Globalisierung an einem Punkt angekommen ist, an dem ein paar alte Rechnungen fällig werden. Zunächst die zwischen Erster und Dritter Welt und, in deren Folge, auch die zwischen Arm und Reich in der Ersten Welt.“ (Krupa u. Ulrich 2016; S.3) Es mag (zu)viel verlangt sein von der konservativen Regierungschefin Deutschlands: Aber wenn man versäumt, die Rolle westlicher Interventionspolitik bei der Destabilisierung des Nahen und Mittleren Osten auch seitens der Eliten zu diskutieren, bleibt der Verantwortungsbegriff schal – auch dies ist eine Spielart von Verantwortungsdiffusion. Die Regimewechselkriege in Afghanistan, im Irak und in Libyen haben zwar schlechte Staatsführer beseitigt, aber ohne Friedensstrategien für die Zeit danach, die auf eine Inklusion aller Konfliktparteien zielen, haben sie die Spaltung und die Gewaltpotenziale in den Gesellschaften und innerhalb der Regionen verschärft. Wer über Fluchtursachen redet, darf über das Debakel der westlichen Militärinterventionen nicht schweigen (Heinemann-Grüder 2016, S. 60ff.; Friedensgutachten 2016, S. 6f.). Ökonomische Ungleichheit, Ressourcenmissbrauch und Umweltzerstörung müssen als post-koloniale Realitäten auf dem afrikanischen Kontinent beim Namen genannt werden; das bedeutet nicht, die Mitverantwortung der lokalen Eliten an diesen Prozessen zu negieren. Die Ursachen für die dortigen Konfliktlagen, Kriege und Gewalt sind in den meisten Fällen fremd- und hausgemacht. Eine vorsorgende, verantwortungsvolle deutsche Außenpolitik, die friedliche Entwicklung in Zukunft fördern will, muss dieser schwierigen Melange Rechnung 208 PVS, Sonderheft 52/2017 Verantwortung zwischen Politik und Verwaltung tragen, ohne neuen Paternalismus zu praktizieren. Das globale Gerechtigkeitsdilemma – während und nach der Finanzkrise von 2008 schon einmal im Fokus der nunmehr digital kommunizierenden Weltöffentlichkeit – hat mit der Zuspitzung der Fluchtproblematik weitere Aufmerksamkeit in den Berichten und Statistiken der Vereinten Nationen erhalten, die damit erneut zu Zeugen für eine hoch „organisierte Unverantwortlickeit“ unserer Zeit werden.15 Ohne ernsthaft und auf Augenhöhe mit den teilweise fragilen Staaten und ihren Gesellschaften im globalen Süden auf eine gerechtere Welthandelsordnung hinzuarbeiten, werden die Interessen der nord-westlichen Exportwirtschaft weiter Vorrang vor der Fluchtursachenbekämpfung behalten. Das hieße in der Konsequenz auch Abschied zu nehmen von wenig fruchtbaren Konzepten der bisherigen Entwicklungszusammenarbeit.16 Der Blick, so Lothar Brock, wird bald über die klassische Nord-Süd-Perspektive hinausgehen müssen: „Weltgesellschaftlich“ denken lernen hieße demnach auch, „zivile Krisenprävention als Teil einer Weltgemeinwohlpolitik“ zu verstehen (Brock 2015, S. 160). Die UN-Agenda 2030 hat mit der Verabschiedung der langfristigen Ziele nachhaltiger Entwicklung (Sustainable Development Goals, SDGs)17 einen Rahmen angegeben, in dem „universelle Verantwortung“ ausbuchstabiert werden könnte. Nach längeren Kontroversen, in denen die Staaten des Südens unter anderem ihre Sorgen vor erneuter Bevormundung artikulierten, wurde dort auch ein explizit friedenspolitischer Zielkatalog aufgenommen: friedliche und inklusive Gesellschaften im Sinne einer nachhaltigen Entwicklung zu fördern, allen Menschen Zugang zur Justiz zu ermöglichen und effektive, rechenschaftspflichtige und inklusive Institutionen auf allen Ebenen aufzubauen (SDG 16). Das Flüchtlingsdrama war und bleibt ein Weckruf: Es besteht ein eklatanter Zusammenhang zwischen versäumter Prävention und Fluchtbewegungen. Die Krise im Umgang mit den Geflüchteten hat im Auswärtigen Amt offenbar den Impuls ausgelöst, Friedens- und Sicherheitspolitik nicht allein den Formulierungen des Weißbuchs 2016 zu überlassen, sondern, wie von der Friedens- und Konfliktforschung und der auf diesen Feldern engagierten Zivilgesellschaft schon länger gefordert, an einer Weiterentwicklung des Aktionsplans Zivile Krisenprävention von 2004 zu arbeiten mit dem Ziel, ein regierungsamtliches Leitbild für ziviles „Krisenengagement und Friedensförderung“ zu entwickeln.18 Möglicherweise hat die polarisierende Auseinandersetzung um Ausmaß und Richtung von Verantwortung auch ihre positiven Aspekte. Nach einem Jahr Fluchtdebatte liegt deutlicher zutage, dass, wer die Verursachung negativer 15 Der Bericht des UNHCR über die Ursachen und Faktoren für Flucht aus Syrien, die sich keineswegs nur auf den Kriegsalltag beziehen, sind ein Beispiel (http://www.unhcr.org/news/briefing/2015/ 9/560523f26/seven-factors-behind-movement-syrian-refugees-europe.html) (20.8.2016). Vgl. auch UNHCR (Ed.). Global Trends. Forced Displacement in 2015. June 2016. Geneva (https://www. uno-fluechtlingshilfe.de/fileadmin/redaktion/Infomaterial/global_trends_2015.pdf) (20.8.2016). 16 Vgl. dazu u.a. Forschungen und Aktivitäten des Deutschen Institut für Entwicklungspolitik (DIE) rund um die Themen Flucht, Vertreibung und deren Ursachen: www.die-gdi.de/flucht/. 17 https://sustainabledevelopment.un.org/ (20.8.2016). 18 Näheres zu den Zielstellungen dieses Prozesses, der im Frühsommer 2016 eingeleitet wurde, findet sich bei: http://www.peacelab2016.de/peacelab2016/debatte/friedensfoerderung/article/ grundlagendokumente-aktionsplan-leitlinien-fragile-staaten-zivilgesellschaftliche-stellungnahmen/ (22.8.2016). 209 Hauswedell | „Neue Verantwortung“ in der deutschen Außenpolitik Globalisierungseffekte nicht mitdenkt, den Verantwortungsdiskurs wichtiger Potenziale beraubt: Zum einen werden, indem dieser Teil der Verantwortung de facto „gekappt“ wird bzw. diffundiert, Aspekte einer ethischen Orientierung verschenkt, welche der Fluchtdebatte eigentlich inhärent sind (Kleist 2015). Der Diskurs über Solidarität als Ausdruck nicht nur humanistischer Gesinnung, sondern auch gemeinsamer Interessenlagen – im Sinne des Jonas‘schen Imperativs einer „Permanenz echten menschlichen Lebens auf Erden“ – wird dann vielfach reduziert auf „Emotionalität“; so wurden wir z.B. Zeugen medialer Spekulationen über das „Gefühl“, das die Bundeskanzlerin bei ihren Entscheidungen in der Flüchtlingsfrage geleitet haben mochte. Dies wurde von der „Rationalität“ und dem „Realitätssinn“ argumentativ abgetrennt, die für wichtige Entscheidungen notwendig wären und denen deshalb valide Ursachenanalysen zugrunde liegen müssen (Frevert 2015). Zweitens bietet man damit Einfallstore für einen gewendeten Sicherheitsdiskurs: In einem bereits für Gewalt sensibilisierten Klima, wie wir es durch die Zunahme terroristischer Anschläge auch in Europa erleben, kann das Gebot, „Sicherheit für Flüchtlinge“ zu schaffen, leicht umgemünzt werden in eine „Sicherheit vor Flüchtlingen“. Der mediale – und zunächst wenig verantwortliche – Umgang mit den Ereignissen der Sylvesternacht 2015/16 in einigen deutschen Großstädten lieferte an einem sensiblen Punkt innenpolitischer Verantwortung Munition für eine solche sicherheitsrhetorische Umkehrung. Eine „friedenslogische Flüchtlingspolitik“, so formuliert Hanne-Margret Birckenbach, nimmt dagegen auch den eigenen Beitrag europäischer und deutscher Politik für die Entstehung struktureller und direkter Gewalt, Ungerechtigkeit und Ungleichheit wahr. Und sie erfasst die eigene Sicherheit als Ergebnis einer Politik, die die Sicherheit der zur Flucht Gezwungenen in den Mittelpunkt ihres Handelns stellt (Birckenbach 2015). 5. „Gretchenfrage“ Militär: Sicherheitsgarant oder Grenze der Verantwortung? Die Kontroversen des vergangenen Jahres um Flucht und nationale wie internationale Gewalteskalation zwingen verantwortungsbewusste deutsche Außenpolitik noch mehr dazu, Sicherheit nicht ohne oder anstelle eines strategischen Konzepts von Friedensförderung zu denken. Dazu gehört es auch, den Versuchungen zu widerstehen, die neuen Herausforderungen, die durch den transnationalen Terrorismus entstehen, kausal immer wieder mit der Fluchtproblematik zu verknüpfen.19 Ein verantwortungsvoller Umgang mit verständlichen Ängsten in der Bevölkerung muss sich gegen eine Vermengung dieser beiden Themenfelder wenden, wie sie in den jüngeren nationalistischen Diskursen en vogue ist. Angst vor (dem) Fremden war selten ein guter Ratgeber. Eine Konsequenz hingegen, wenn man aus den Globalisierungsprozessen eine transnationale Veranwortung ableitet, 19 Herfried Münkler hat diese Verknüpfung im Anschluss an den Berliner Anschlag vom 19. Dezember 2016 als „unprofessionelles Gerede“ gekennzeichnet, das den ersten Schein für die Sache selbst halte. Hierin läge u.a. auch eine Unterschätzung des IS, der seinerseits geradezu ein strategisches Interesse an „der Verbindung zwischen Terroristen und Flüchtlingen“ habe, die man nicht „verantwortungslos“ bedienen sollte (Münkler 2016). 210 PVS, Sonderheft 52/2017 Verantwortung zwischen Politik und Verwaltung wäre diese: Sicherheit sollte nicht nur im Kontext von Migration und Zuwanderung sondern in den allermeisten anderen internationalen Handlungsfeldern (Energie, Ressourcen, Technologie, Handel, Gesundheit etc.) mittel- und langfristig als gemeinsames Gut und nicht als Verteidigung gegen andere bzw. Schutz vor anderen konzipiert werden – „außen“ und „innen“. Dafür sprechen wertegebundene Gründe einer gelebten Humanität ebenso wie rationale Argumente, die sich von gemeinsamen Interessen am Erhalt einer lebenswerten Welt ableiten. So begründet sich eine außenpolitische Verantwortung für Dialogstrategien mit Partnern oder auch mit Gegnern, die nicht unbedingt das gleiche Werte- oder Interessenverständnis teilen. 5 .1 Gegen Terrorismus: Mehr Trennschärfe statt mehr „Vernetzung“ Was bedeuten solche Einsichten aus dem Kontext der Fluchtdebatte für den künftigen Einsatz von Militär bzw. für eine mögliche Rolle der Bundeswehr bei Kriseninterventionen? Bei einigen öffentlichen Auftritten der Verteidigungsministerin im Vorfeld der Veröffentlichung des Weißbuchs 2016 konnte man den Eindruck gewinnen, dass das Mantra „Entwicklung braucht Sicherheit – Sicherheit braucht Entwicklung“ heute so interpretiert werde, dass Kriseninterventionen im Regelfall unter Einbeziehung des Militärs stattfinden sollten: Der Bundeswehreinsatz in Mali, zunächst als Akt politischer Solidarität mit Frankreich und zum Zwecke internationaler Terrorabwehr auf den Weg gebracht, wird hierfür offenbar als ein Prototyp angesehen.20 Die Pläne der EU-Kommission, Entwicklungshilfemittel künftig auch für militärische Zwecke, z.B. der Streitkäfteertüchtigung in fragilen Staaten, zu bewilligen oder umzuwidmen, gehen in eine ähnliche Richtung.21 Das aus fünfzehn Jahren war on terror gewonnene Verständnis eines solchen „vernetzten Ansatzes“ (comprehensive approach) ziviler und militärischer Kapazitäten ignoriert jedoch die höchst negativen Folgen militärischer Interventionen der letzten Jahre, die eben auch in einer Diskreditierung von in die Einsätze eingebundenen (vernetzten) Hilfs- und Entwicklungsvorhaben zum Ausdruck kamen. Auch die umstrittenen Überlegungen aus dem BMVg, bei der Terrorbekämpfung neue Einsatzspielräume für die Bundeswehr im Inneren zu schaffen, weisen auf einen fragwürdigen Umgang mit der im Grundgesetz wohlbegründeten Trennung zwischen Militär und Polizei hin. Einen zweiten kritischen Blick auf die primär aus der Bedrohung durch den Terrorismus seit 9/11 entstandenen Konzeption der „vernetzten Sicherheit“ zu werfen (Hauswedell 2014), erscheint deshalb dringend geboten. Neue Bedrohungen erfordern zunächst nicht zwingend ein Mehr an Vernetzung verschiedener 20 Auf einer gemeinsamen Konferenz des BMZ mit dem BMVg am 6. Juni 2016 wies die Rede von Ursula von der Leyen in eben diese Richtung (http://www.bmz.de/de/presse/aktuelleMeldungen/ 2016/juni/160606_Gemeinsam-fuer-eine-neue-Entwicklungs-Sicherheits-und-Friedenspolitik-des- 21-Jahrhunderts/index.js). 21 Das Vorhaben, Militärhilfe für sog. Krisenstaaten aus dem entwicklungspolitischen Instrument für Stabilität und Frieden (ISP) zu finanzieren, könnte für die Jahre 2016 bis 2018 rund 100 Millionen Euro betreffen, Geld, das eigentlich zur Bekämpfung von Armut gedacht ist.Vgl. http://www.spiegel.de/politik/ ausland/eu-kommission-will-militaer-mit-entwicklungshilfe-staerken-a-1101301.html. 211 Hauswedell | „Neue Verantwortung“ in der deutschen Außenpolitik Instrumente, sondern ein Mehr an Trenn- und Tiefenschärfe hinsichtlich der Ursachenanalyse: Welche Faktoren begünstigen transnationalen Terrorismus an welchem Ort? Welche Strategien und Mittel sind deshalb geeignet, um diesen Faktoren wirksam zu begegnen? Die Analysen zur Ausbreitung des IS im Nahen und Mittleren Osten einerseits und seiner Rekrutierungs- bzw. Identifikationsstrategien in Europa andererseits erfordern eine Differenzierung und eine möglichst deutliche Trennung zwischen zivilen, einschließlich polizeilichen und juristischen, Maßnahmen der Bekämpfung und militärischer bzw. geheimdienstlicher Abwehr (FGA 2016, S. 11ff). Die Grenzen zwischen Frieden und Krieg, zwischen kriegerischer und krimineller Gewalt schwinden bzw. verschwimmen mehr und mehr, das staatliche Gewaltmonopol steht in vielen Konfliktregionen in Frage oder zur Disposition. Das liegt an der Permanenz politisch nicht beigelegter Konflikte, an verdeckten Formen der Kriegführung („Hybridität“) und am Einsatz neuer Technologien (Drohnen; CyberWar) im Dienst des Militärs (Schörnig 2014; Neuneck 2014). Erschwerte Zurechenbarkeit bzw. Diffusion von Verantwortlichkeit, die ohnehin mit der Automatisierung jeder Technologie einhergeht, betrifft in besonderer Weise den militärischen Bereich mit seinen brüchigen Abgrenzungen einer ultima-ratio-Verantwortung. Die Strafrechtlerin und Rechtsphilosophin Susanne Beck gibt angesichts von Entwicklung und Einsatz neuer Waffentechnologien zu bedenken: „Kaum eine politische oder ethische Frage ist für die Gesellschaft von größerer Brisanz als die, in welchen Bereichen sie sich mit diffuser Verantwortung arrangiert, und in welchen sie unter allen Umständen individuelle Veranwortlichkeit aufrechterhalten will.“22 In dem Bestreben, eigene Opfer möglichst zu vermeiden und die Schwelle zur Akzeptanz von militärischem Handeln zu senken, werden heute in den Industrienationen Waffentechniken und Kommunikationswege entwickelt, die Kriege zunehmend wie erweiterte Polizeieinsätze erscheinen lassen (Schörnig 2014). Das Internet wird zum Schauplatz virtueller und realer Operationen. Während das Weißbuch 2016 darauf orientiert ist, in dieser Liga künftig möglichst erfolgreich mitzuspielen, müsste sich verantwortliche Außenpolitk vielmehr um die ethische, rechtliche und politische Einhegung dieser neuen Systeme „organisierter Unveranwortlichkeit“ durch internationale Konventionen der Ächtung und durch Kontrollregime der Abrüstung bemühen (Neuneck 2014). Dies wiederum ist nur glaubwürdig auf den Weg zu bringen, wenn der Export der konventionellen Waffen aus eigener Produktion mit einem eben solchen ethischen Bann begleitet würde. 5 .2 … et respice finem: Krieg als intentionaler Akt Max Webers bekannte Unterscheidung zwischen einer die Folgen des Handelns bedenkenden „Verantwortungsethik“ und einer, unabhängig von den Folgen, durch das moralisch Richtige getragenen „Gesinnungsethik“ sei nochmals aufge- 22 „Maschinen ohne Erbarmen“, Interview mit Susanne Beck, Süddeutsche Zeitung, 15.7.2016, S. 11. 212 PVS, Sonderheft 52/2017 Verantwortung zwischen Politik und Verwaltung rufen. Weber selbst wandte sich gegen eine einfache Dichotomie der beiden Begriffe: Gesinnungs- und Verantwortungsethik machten erst in einer gegenseitigen Ergänzung ihrer Elemente den „echten Menschen“ aus, der den „Beruf zur Politik“ haben kann (Weber 1992, S. 250). Schwer versöhnbare Unterschiede existieren laut Weber allerdings zwischen dem Verantwortungs- und dem Gesinnungsethiker, wenn es um die Anwendung von (militärischer) Gewalt gehe: „ [… ] an diesem Problem der Heiligung der Mittel durch den Zweck, scheint nun auch die Gesinnungsethik überhaupt scheitern zu müssen. Und in der Tat hat sie logischerweise nur die Möglichkeit, jedes Handeln, welches sittlich gefährliche Mittel anwendet, zu verwerfen“ (Weber 1992, S. 240). Die Pflicht, sich in Kenntnis historisch vergleichbarer Erfahrungen eingehend mit den möglichen Folgen außenpolitischen Handelns – oder auch außenpolitischen Nicht-Handelns im Sinne von Unterlassungen – zu befassen, gehört in der Tat zu den verantwortungsethischen Kerngeboten. Der Einsatz von Militär stellt insofern immer einen Sonderfall dar, als negative Folgen a priori bekannt sein können: Das meint nicht nur die angesichts notleidender Zivilbevölkerung kaum ohne Sarkasmus zu beschreibenden „Kollateralschäden“; der Einsatz von Militär schließt Vernichtung, Besiegen, und in der Regel Tötung als intentionalen Akt ein; die Folgen werden nicht nur kalkuliert sondern sind gewollt. Militärisches Handeln enthält sui generis ein auf Feindlichkeit und Abwehr gerichtetes, eskalatorisches Potenzial. Dies birgt eine mit christlicher und humanistischer Ethik schwer vereinbare Gewalt-Gegengewalt-Dynamik; diese wiederum kann auch als politisch unklug und sogar irrational eingestuft werden: Wenn die Bundeswehr an immer mehr Schauplätzen als Konfliktpartei wahrgenommen wird, besteht die große Gefahr, dass das wachsende Gewicht Deutschlands als Vermittlerin in Konflikten, etwa bei den Syrien-Verhandlungen, empfindlich gestört bzw. konterkariert wird.23 Frank-Walter Steinmeier hat die Entscheidung des Bundestages am 4. Dezember 2015, Soldaten und Kampfflugzeuge in die Anti-IS-Koalition in Syrien einzubringen, auch so begründet wurde, dass man „gegen den IS Terror statt in Angststarre zu verfallen, Verantwortung übernehmen müsse“.24 Damit ist nicht nur die Frage nach den für deutsche Außen- (und Innen-)politik adäquaten Anti-Terror-Strategien aufgerufen.25 Es geht im normativen wie im operativen Sinne auch darum, wie mit unter Umständen widerstreitenden Verantwortungsrhetoriken im eigenen Haus oder zwischen den verschiedenen Ressorts einer Regierung umzugehen wäre. Die Erhöhung des Haushaltstitels im Auswärtigen Amts für Krisenprävention, Friedenserhaltung und Konfliktbewältigung im Bundeshaushalt 2016 von 23 Dieser Dreischritt „ethisch fragwürdig, völkerrechtlich umstritten, politisch unklug“ war der Tenor der Stellungnahme der FESt zum Syrieneinsatz der Bundeswehr vom 17.12.2015: http://www. fest-heidelberg.de/images/FestPDF/Stellungnahme_FEST_zum_Bundeswehreinsatz_in_ Syrien_17.12.2015.pdf. 24 https://www.linkedin.com/pulse/steinmeier-zum-kampf-gegen-is-terror-nicht-verfallen-kiourktsoglou (22.8.2016). 25 Ich plädiere unter verantwortungsethischen Gesichtspunkten dafür, die Terrorismus-Forschungen von Peter Waldmann zur „Provokation der Macht“ und zum Terrorismus als „Kommunikationsstrategie“ wieder stärker zu berücksichtigen (Waldmann 1998; Neuauflage 2010). 213 Hauswedell | „Neue Verantwortung“ in der deutschen Außenpolitik 95 Mio. auf 248,5 Mio. Euro war jenseits der Rhetorik ein Schritt, um in dieser Richtung mehr Verantwortungsübernahme zu signalisieren. Gemessen an den Aufgaben bleibt sie jedoch immer noch marginal, wie der Vergleich mit den ebenfalls für 2016 geplanten Ausgaben für militärische Beschaffung um 4,5 Mrd. Euro zeigt. 6. Warnschilder für den Umgang mit dem Verantwortungsbegriff Das Weißbuch 2016 bietet in seinem Eingangskapitel mit der Formulierung „Deutschland ist bereit, sich früh, entschieden und substanziell als Impulsgeber in die internationale Debatte einzubringen, Verantwortung zu leben und Führung zu übernehmen“ (BMVg 2016: 23) eine emphatische Rückanbindung des Begriffs der Verantwortung an die Sicherheitspolitik; diese soll die Öffentlichkeit hinsichtlich einer Ausweitung der Kompetenzen der Bundeswehr (in künftig vermehrten Auslandseinsätzen und in der inneren Terrorabwehr) legitimatorisch stimulieren.26 Insofern kann eine der Ausgangsfragen dieses Beitrages grundsätzlich bejaht werden: Der Begriff der Verantwortung wurde und wird im jüngeren deutschen außenpolitischen Diskurs – in aller Ambivalenz – im Sinne einer normativen Richtschnur in zwei Richtungen verwendet: für militärisches Handeln ebenso wie für zivile Aufgaben, wie Wahrnehmung von Diplomatie, humanitäre Hilfe, Migrationspolitik oder Entwicklungszusammenarbeit. Sachlich unter Umständen konkurrierende außenpolitische Handlungsoptionen haben bisher nicht zum rhetorischen Ausschluss des Verantwortungsbegriffs in dem einen oder anderen Fall geführt. Der Begriff erhielt seine Prominenz seit 2014 gerade deshalb, weil man seine normativ positiv besetzte (und nach „außen“ wie „innen“ adaptionsfähige) Konnotation für den tatsächlichen Machtzuwachs Deutschlands auf der internationalen Bühne flexibel einsetzen konnte. Verantwortungskommunikation funktionierte insofern als Voraussetzung wie auch als Ergebnis von Politik. Dass der Begriff in der Fluchtdebatte einem derartigen Stresstest ausgesetzt sein würde, dass deutsche Verantwortung quasi „übererfüllt“ wurde, war so nicht vorhersehbar, hat aber unter anderem Instrumente für eine kritische Diskursanalyse bereitgestellt, die hier getestet wurden. Im Ergebnis können mehrere Warnschilder aufgestellt werden: Erstens: Es scheint so, als ob internationale Verantwortung angesichts der heutigen Krisenrealität nur noch im Zusammenhang mit „Sicherheit“ zu denken ist. Das mag man bedauern, es ist aber nicht per se negativ zu sehen, sondern fordert zu einer größeren analytischen Trennschärfe im akademischen wie im politischen Diskurs darüber heraus, was unter Sicherheit (und Verantwortung) verstanden werden soll. Ein kritischer Rekurs auf die Probleme der „Vernetzung“ ziviler und militärischer Handlungsoptionen kann eine Frucht dieser Bemühungen sein, das 26 Es übersteigt den Rahmen dieser Arbeit, das Weißbuch entlang des Verantwortungsbegriffs einer detaillierten Textanalyse zu unterziehen; verwiesen sei hier jedoch auf die Relativierung des Parlamentsvorbehalts, wie sie auf S. 109 angedacht wird: Dort wird die „mögliche Reform des verfassungsrechtlichen Rahmens für Auslandseinsätze der Bundeswehr“ als wünschenswert in Aussicht gestellt. 214 PVS, Sonderheft 52/2017 Verantwortung zwischen Politik und Verwaltung Einfordern einer friedenslogischen Durchdringung von Verantwortung (und Sicherheit) eine andere. Zweitens: Die Wahrnehmung außenpolitischer Veranwortung ist zwar nach wie vor auf den nationalstaatlichen Rahmen verwiesen, lässt sich aber hinsichtlich der Gegenstände der Verantwortung nicht mehr ohne den globalen Horizont konzipieren. Diese bereits komplizierte „doppelte Verweisung“ erhält eine zusätzlich kritische Dimension durch die negativen Effekte der Globalisierung, die mit einem eklatanten Gerechtigkeitsdilemma und einer Doppelmoral in Menschenrechtsfragen einhergehen, und auch die weltweiten Fluchtursachen befeuern. Wie also umgehen mit diesen „tragischen“ Komponenten der Verantwortung, wie mit „den unvermeidlichen Widersprüchen, Risiken und Dilemmata […] in einer Welt in Unordnung“ (Steinmeier 2014)? Drittens: Die aktuellen Gewalteskalationen in verschiedenen Weltregionen, Stellvertreterkriege und der transnationale Terrorismus, aber auch die digitale Revolution der Waffentechnologien verleiten zu einem verstärkten militärischen Engagement. Hier wiegt aber die Diffusion und damit einhergehend eine potenzielle Vernebelung von Verantwortung besonders schwer. Terrorismus und Kriegführung sind intentionale Prozesse, deren Akteure die Folgen ihres (Gewalt)Handelns beabsichtigen und kalkulieren können – weder gesinnungsethisch noch verantwortungsethisch ist dies zu vertreten. Viertens: Angesichts der polarisierten Debatte um die Aufnahme der Geflüchteten kann man zu dem – aporetischen – Schluss kommen: „Gesinnungsethik lässt sich aus verantwortungsethischer Sicht politisch nicht durchhalten, wohingegen sich die Verantwortungsethik aus gesinnungsethischer Perspektive moralisch nicht durchhalten lässt“ (Ott 2016, S. 88). Beide Standorte können eine ethische Legitimation für sich behaupten, deshalb müssen im gesellschaftlichen Diskurs Positionen gefunden werden, die keine Formelkompromisse darstellen: Respektlosigkeit und Diskriminierung gegenüber Geflüchteten bzw. Migranten sind grundsätzlich abzuwehren; gleichzeitig gibt es in digitalen Zeiten eine besondere Verantwortung für die reflektierte Vermittlung von Moral, die nicht als „hyper“ missinterpretiert werden möchte. Ein auch aus christlicher Ethik vertretener Universalismus der Menschenrechte muss jenseits internationaler Proklamation Orte finden, an denen diese auch zu realisieren sind; dies wird auf absehbare Zeit nicht ohne die Verantwortung der Nationalstaaten und ohne lokales gesellschaftliches Engagement gehen. Es ist hier versucht worden, einige der Ambivalenzen zu begreifen, die dem Verantwortungsbegriff in den diskursiven Kontexten der Krisenjahre 2014, 2015 und 2016 innewohnten. Die Flucht- und Migrationsthematik reflektiert wie vielleicht kaum ein anderes Politikfeld das komplexe Zusammenwirken außen- und innenpolitischer Verantwortungsfaktoren. Sie kann insofern als eine Dimension der Globalisierung gelten, bei der „Sicherheit“ einen relevanten Bezugspunkt bildet und die „Unabgrenzbarkeit“ des Verantwortungsbegriffs zu einer besonders kritischen Reflexion der Dilemmata einlädt. Dass Autoren wie Georg Picht, Hans Jonas oder Ulrich Beck, die aus den diskursiven Zusammenhängen des Kalten Krieges kamen, heute erneut Auskünfte über Verantwortung geben können, liegt auch darin begründet, dass spätestens in den 1980er Jahren die neuen globalen 215 Hauswedell | „Neue Verantwortung“ in der deutschen Außenpolitik Herausforderungen sichtbar wurden, die uns heute bedrängen: Das erwachende Bewusstsein über die Risiken und die Verletzlichkeit einer hochtechnisierten Zivilisation half seinerzeit, einen Ausstieg aus der Konfrontation des Ost-West-Konfliktes zu bahnen, der zumindest partiell und zeitweise durch ein gemeinsames Verständnis von Sicherheit und Kooperation getragen wurde. Literatur Arendt, Hannah. 1986. 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Tübingen: Mohr Siebeck. 218 PVS, Sonderheft 52/2017, S. 218-243 Deutsche Verantwortung in der „Mitte der Gesellschaft“ aushandeln? Über Politisierung und Entpolitisierung der deutschen Außenpolitik Anna Geis und Hanna Pfeifer 1. Über Behaglichkeit und Unbehagen der Deutschen, Verantwortung zu übernehmen1 Der Begriff „Verantwortung“ gehört nicht erst seit den 1990er Jahren zu den Schlüsselbegriffen (west-)deutscher Außenpolitik. Nach der Wiedervereinigung Deutschlands mehrten sich allerdings im In- und Ausland die Forderungen, dass das Land seine internationale Rolle neu bestimmen müsse, „mehr Verantwortung“ übernehmen solle und auch den Einsatz militärischer Mittel nicht ausschließen dürfe. Politikwissenschaftliche Analysen des Begriffsgebrauchs zeigen, dass zahlreiche deutsche hochrangige Sprecher/-innen unter größerer Verantwortungsübernahme nach der Wiedervereinigung nunmehr häufiger auch den Einsatz militärischer Mittel meinten (Baumann 2006, S. 154–159; Hellmann et al. 2008, S. 164–171). Das Verhältnis der Deutschen zu Militäreinsätzen ist bis heute die sensibelste Frage in der deutschen Außenpolitik geblieben, die lange Zeit durch eine sog. Kultur der Zurückhaltung geprägt war. Die ex negativo formulierten Maximen „niemals wieder“ (völlige Abkehr von Krieg und außenpolitischen Großmachtphantasien) und „niemals allein“ (keine deutschen Sonderwege und unilaterale Politik) verwandelten sich über die Jahrzehnte in eine positive Rollenbeschreibung, die oft als Rollenkonzept einer „Zivilmacht“ diskutiert wurde (Maull 2004, S. 19–20). Trotz seiner ökonomischen Stärke, seiner für europäische Verhältnisse großen Bevölkerung, der Lage in der Mitte Europas und der politischen Bedeutung innerhalb der EG/EU galt (West-)Deutschland als Staat, der eine Rolle als Großmacht aufgrund von Lehren aus der Geschichte bewusst ablehnte. Obwohl sich Deutschland seit den 1990er Jahren in wachsender Intensität auch an Militäreinsätzen beteiligt2, hält sich bis heute hartnäckig die Diagnose, dass die deutsche Bevölkerung sehr kritisch gegenüber der Entsendung von Bundeswehrsoldaten sei und dadurch Deutschland an der internationalen Wahrnehmung von „mehr Verantwortung“ gehindert werde (Krause 2016, S. 21–22, 38). Diese Diagnose wurde in einer 2014 von der Körber-Stiftung durchgeführten Studie nochmals untermauert. Demnach habe sich in den vergangenen 20 Jahren eine klare Mehrheit unter den Deutschen herausgebildet, die sich außenpolitisch 1 Wir danken insbesondere Rainer Schmalz-Bruns, Wolfgang Seibel, Christian Volk und den anonymen Gutachter/-innen für hilfreiche Kommentare zu einer früheren Fassung des Beitrags. 2 Der sozialdemokratische Bundeskanzler Schröder erachtete die „Enttabuisierung des Militärischen“ als einen der großen Erfolge seiner Regierungszeit (Geis 2005b, S. 2) 52/2017 VERANTWORTUNG ZWISCHEN POLITIK UND VERWALTUNG 219 Geis/Pfeifer | Deutsche Verantwortung in der „Mitte der Gesellschaft“ aushandeln? eine Politik der Zurückhaltung in internationalen Krisen wünscht: Während sich 1994 noch 62% der Befragten dafür aussprachen, dass sich Deutschland stärker engagieren solle, und 37% dagegen, hatte sich dieses Verhältnis 2014 quasi umgekehrt (37% dafür, 60% dagegen, AA 2015, S. 26). Besonders abgeneigt zeigten sich die Deutschen gegenüber Waffenlieferungen an verbündete Länder und Militäreinsätzen der Bundeswehr (jeweils 82% dagegen). Diese Präferenzen der deutschen Bevölkerung stehen im scharfen Gegensatz zu einem sich herausbildenden Konsens innerhalb außenpolitischer Eliten zu einer deutschen Rolle als „Gestaltungsmacht“3. Im Kontext internationaler Krisen wie der Finanz-, Ukraine-, Nahost- und sog. Flüchtlingskrise steht die Rolle Deutschlands wieder vermehrt zur Debatte. In einer sich stark wandelnden Umwelt, zu der auch der Bedeutungsverlust enger Partnerstaaten gezählt wird, sind deutlicher als vorher Forderungen von außen zu vernehmen, die mehr deutsches Engagement erwarten (Janning 2016, S. 14–16). Dies geht oft einher mit dem faktischen Konstatieren eines Hegemonie- oder Führungsstatus Deutschlands innerhalb der EU durch deutsche wie internationale Beobachter/–innen, der jedoch gleichzeitig kontrovers beurteilt wird (Hellmann 2016, S. 5–7). Vor diesem Hintergrund ergibt sich für die deutsche Außenpolitik die grundlegende Herausforderung, wie diese Kluft zwischen außenpolitischen Vorstellungen der Eliten und der Bürger/-innen in einer demokratischen Gesellschaft adressiert werden kann. Diese Spannungen auszutragen war Ziel des vom Auswärtigen Amt organisierten Selbstverständigungsprozesses namens „Review 2014 – Außenpolitik weiter denken“: Die traditionell von der Exekutive dominierte Außenpolitik sollte stärker in die allgemeine Öffentlichkeit getragen werden. Dies könnte man zunächst als ‚top-down‘ organisierten Versuch einer Politisierung von Außenpolitik deuten, in dem der Begriff der Verantwortung im doppelten Sinne relevant wurde: Zum einen wollte das Auswärtige Amt seine Politik gegenüber der Bürgerschaft direkt verantworten und diese einladen, genauer über ihre außenpolitischen Einstellungen und ihre Identität zu reflektieren. Zum anderen wurde innerhalb dieses Prozesses der Begriff auch als inhaltlich-normativer Bezugspunkt der au- ßenpolitischen Debatte quasi schon ‚gesetzt‘: Der Selbstverständigungsdiskurs sollte nicht völlig ergebnisoffen sein, sondern die Bevölkerung intensiver mit der Vorstellung konfrontieren, dass Deutschland der Verantwortung gegenüber den Partnerstaaten gerecht werden und mehr Verantwortung in der globalisierten Welt übernehmen ‚müsse‘. Ein dem Review 2014 verwandter, breit angelegter Prozess hat (nach unseren Erkenntnissen) bisher in keinem anderen NATO-Staat stattgefunden und stellt unseres Erachtens ein bemerkenswertes Phänomen dar, das nicht bloß als clevere „public diplomacy“ zur Imagewerbung Deutschlands in anderen Staaten oder als manipulative Selbstvermarktungsstrategie eines mächtigen Ministeriums gegen- 3 Siehe hierzu das entsprechende Konzeptpapier der Bundesregierung (AA 2012), das allerdings vor allem die sog. BRICS-Staaten als „Gestaltungsmächte“ und regionale Hegemone identifiziert. Diese spielten eine zunehmend wichtigere Rolle in der Gestaltung der Weltordnung und Deutschland sollte mit ihnen jenseits schon etablierter Foren enger zusammenarbeiten. Eine Selbstidentifikation Deutschlands als „Gestaltungsmacht“ fand in dem Papier noch nicht statt, wird sich jedoch später in diversen Reden von Spitzenpolitiker/-innen zeigen. VERANTWORTUNG ZWISCHEN POLITIK UND VERWALTUNG 220 PVS, Sonderheft 52/2017 Verantwortung zwischen Politik und Verwaltung über seinen innerstaatlichen Adressaten einzustufen ist. Daher soll in diesem Beitrag unter Rückgriff auf die Arbeiten von Iris Marion Young untersucht werden, wie die Form dieses Bürgerbeteiligungsprozesses wie auch die inhaltlichen Implikationen unterschiedlicher Verwendungsweisen des Begriffs „Verantwortung“ in außenpolitischen Selbstverständigungsdiskursen aus demokratie- und verantwortungstheoretischer Perspektive einzuordnen sind4. Das Ziel dieses Beitrags ist aufzuzeigen, dass zwischen dem Anspruch einer Politisierung und einer gleichzeitigen vorgängigen Bindung der Außenpolitik an den Verantwortungsbegriff eine Spannung besteht, die sich nicht einfach auflösen lässt. Hinsichtlich des selbstgesteckten Ziels, Außenpolitik stärker in der „Mitte der Gesellschaft“ zu verhandeln (Steinmeier 2015b), war der Review-Prozess daher zum Scheitern verurteilt. Was soll in diesem Kontext unter dem vielschichtigen Begriff der „Politisierung“5 verstanden werden? Politisierung bezeichnet hier die konflikthafte kollektive Aushandlung dessen, was für eine Gesellschaft das ‚Gemeinwohl‘ sein soll; das „Umstritten-Machen des vermeintlich Gesetzten, Natürlichen oder Normalen hinsichtlich des gemeinen Besten“ (Nonhoff et al. 2009, S. 244). Politisierung kann ein Indikator dafür sein, dass eine Thematik, eine Institution, ein Akteur oder eine Akteurin, usw. nunmehr als legitimationsbedürftig angesehen und von unterschiedlichen Akteur/-innen in einer Gesellschaft zum Gegenstand kontroverser öffentlicher Debatten gemacht wird. Politisierungsprozesse zeigen daher oft Legitimitätsdefizite an (Nullmeier et al. 2012, S. 31–32) – in diesem Fall in der außenpolitischen Rollenbestimmung Deutschlands. Entpolitisierung verweist umgekehrt auf Versuche von Akteur/-innen, die Umstrittenheit und Kontingenz politischer Entscheidungen quasi unsichtbar zu machen, z.B. indem man auf „Sachzwänge“ oder auf „Alternativlosigkeit“ verweist und damit versucht, politische Kontroversen gar nicht erst zuzulassen (Jenkins 2011, S. 150-160).. Im Hinblick auf den Review-Prozess möchten wir argumentieren, dass einerseits durch den Verantwortungsdiskurs in der Außenpolitik das normativ Erwünschte und politisch Erhoffte bereits (vor)formuliert wird – nämlich eine aktivere Rolle Deutschlands in der Welt, die auch von breiten Teilen der Bevölkerung unterstützt werden soll –, gleichzeitig aber die Explikation der normativen Maßstäbe dieses Verantwortungsprogramms oft unterbleibt. Andererseits wird eine demokratischere Außenpolitik angestrebt, die durch die Politisierung globaler Themen und eine Einbindung von Bürgern/-innen und der Zivilgesellschaft den politischen Diskurs öffnen würde. Dieses gleichzeitige (verdeckte) Schließen und (vermeintliche) Öffnen des außenpolitischen Diskurses führt letztlich zu einer Scheinpolitisierung der Außenpolitik, die sich nicht dem Risiko einer tatsächlichen ergebnisoffenen Aushandlung aussetzt. 4 Iris Marion Youngs Arbeiten werden im deutschsprachigen Raum und insbesondere jenseits der politischen Theorie nur selten herangezogen, obwohl sie wichtige Impulse sowohl für die Demokratietheorie als auch Verantwortung unter den Bedingungen der Globalisierung gibt und damit auch für die Disziplin der Internationalen Beziehungen und Internationalen Politischen Theorie hochrelevant sind. 5 Für eine ausführliche Erörterung unterschiedlicher Konzepte von Politisierung siehe Jenkins (2011, S. 163–171) und Hegemann u. Kahl (2016, S. 9–19). 221 Geis/Pfeifer | Deutsche Verantwortung in der „Mitte der Gesellschaft“ aushandeln? Im folgenden Kapitel 2 werden zunächst zwei theoretische Perspektiven vorgestellt, mit denen man sowohl die Form als auch den Inhalt des Review-Prozesses kritisieren kann. Diese basieren auf den Arbeiten von Iris Marion Young zur Kritik deliberativer Verfahren einerseits (2.1) und zur Entwicklung eines politischen Verantwortungsbegriffs andererseits (2.2). Im letzten Unterkapitel (2.3) zeigen wir eine grundsätzliche Spannung auf, die sich zwischen dem Anspruch einer Politisierung von Außenpolitik und einem anspruchsvollen substantiellen Konzept von Verantwortung ergibt. Diese Spannung hat auch Young selbst in ihren Arbeiten nicht aufgelöst. In Teil 3 stellen wir den Verlauf des Review-Prozesses dar, um in Kapitel 4 seine Grenzen und Ziele zu beleuchten. Im Ausblick plädieren wir für eine offene Repolitisierung von Außenpolitik und deutscher Identität unter den Bedingungen der Globalisierung. 2. Youngs Kritik deliberativer Verfahren und ihr politischer Verantwortungsbegriff Iris Marion Youngs politiktheoretische Studien bieten zwei Anknüpfungspunkte zur kritischen Reflexion des Review 2014: zum einen ihre demokratietheoretischen Arbeiten, welche die Grenzen und Möglichkeiten deliberativer Verfahren thematisieren; zum anderen ihre davon relativ unabhängig formulierten Überlegungen zu einem „politischen“ Verantwortungsbegriff unter Bedingungen der Globalisierung, der eine Alternative zu gängigen Paradigmen globaler Gerechtigkeit eröffnen soll. 2 .1 Schattenseiten deliberativer Verfahren Wie in Kapitel 4 zu erläutern ist, kann der Review-Prozess unter einem breiten Begriff von Deliberation gefasst werden. Iris Marion Young macht in ihrer Kritik an deliberativen Verfahren demokratischer Meinungs- und Willensbildung auf mehrere Exklusionsmechanismen aufmerksam (Young 2000, S. 36–51). Deliberation (1) privilegiere bestimmte Arten des Argumentierens, (2) sie ziele auf Einigkeit ab oder setze diese bereits voraus, (3) sie imaginiere den Raum politischer Aushandlung als face-to-face-Situation, und (4) sie normiere, was ‚ordentliche‘ bzw. zivile Formen der politischen Artikulation sind. (1) Zunächst weist Young darauf hin, dass oftmals Anforderungen an die Ausdrucksform von Argumenten gestellt würden („articulateness“, Young 2000, S. 38), die typisch für hochgebildete und sozial privilegierte Menschen seien. In deliberativen Verfahren würden Argumente bevorzugt, die in formaler und allgemeiner Sprache formuliert sind. Dies sei mit der Forderung verbunden, die Argumente mögen möglichst leidenschaftslos und ohne Emotionen vorgetragen werden: Emotionen und Vernunft würden hier in einem Oppositionsverhältnis gegenübergestellt (vgl. Jörke 2013). Dabei werde nicht nur missachtet, dass Formen der Artikulation kulturell und sozial variabel seien, sondern auch die zentrale Rolle von „emotional and figurative expression“ als „important tools of reasonable persuasion and judgement“ (Young 2000, S. 39) verkannt. Gerade in der Außenpolitik spielen emotional unterlegte Konstruktionen des „Selbst“ als „In- 222 PVS, Sonderheft 52/2017 Verantwortung zwischen Politik und Verwaltung nen“ und des „Anderen“ als „Außen“ eine zentrale Rolle, da „Emotionen zur diskursiven Konstruktion sozialer Identitäten und Statusdifferenzierung in den internationalen Beziehungen bei[tragen]. (...). Die emotionale Unterfütterung von Diskursen kann somit plausibel machen, warum bestimmte Diskurse eine gesellschaftliche Resonanz erzeugen, während andere dies wiederum nicht tun“ (Koschut 2015, S. 13–14). (2) Darüber hinaus zielen deliberative Prozesse nach Young (2000, S. 40–44) auf Einigkeit als normatives Ideal ab. Entweder sie setzten einen bestimmten Grad an Einigkeit darüber, was als Gemeinwohl zu betrachten sei und welche Ziele eine Gemeinschaft habe, bereits voraus und riskierten dadurch, bestimmte Gruppen mit ihren Ansprüchen zu marginalisieren, oder sie suggerierten, dass ein Überdenken der eigenen Überzeugung gar nicht vonnöten sei. Ansätze wiederum, die auf die Herstellung von Einigkeit und Überwindung von Differenz durch deliberative Verfahren abzielen, seien oftmals blind gegenüber sozialen und Machtungleichheiten innerhalb einer Gesellschaft; entpolitisierten6 Themen eher, um einen Konsens zu ermöglichen; oder verkennten, dass ernstgemeinter Dialog eher Differenzen als Einigkeit erzeuge und „(is) more about struggle than agreement“ (Young 2000, S. 44). (3) Gerade unter den strukturellen Bedingungen von modernen Massendemokratien, die in Globalisierungsprozesse eingebunden sind, hält Young es darüber hinaus für unplausibel, sich deliberative Verfahren als zentralisiertes Forum vorzustellen, in dem die Bürger/-innen von Angesicht zu Angesicht diskutieren oder Repräsentanten/-innen dies mit dem Anspruch tun, über die Gesellschaft als Ganzes zu deliberieren. Da eine Gesellschaft weit mehr ausmacht als nur ihre politischen Institutionen, plädiert sie für eine dezentrierte Sicht auf politische Prozesse, in denen demokratische Kommunikationsprozesse zwischen nichtstaatlichen Institutionen der Zivilgesellschaft und staatlichen Institutionen zwischen unterschiedlichsten Sektoren permanent stattfinden (Young 2000, S. 46). (4) Young (2000, S. 47–51) kritisiert schließlich, dass deliberative Ansätze Artikulationsformen von politischer Kommunikation normierten und dadurch Formen des Protests diskriminierten, die nicht den Normen von Ordnung und Zivilität zu entsprechen scheinen. Dies führe auch dazu, dass Inhalte, die in solch einer ungeordneten Form vorgetragen würden, oft als ‚extrem‘ ausgewiesen, während in deliberativen Foren vorgetragene Argumente als ‚moderat‘ angesehen würden. Dabei seien gerade kreative Formen des Protestes eines der wichtigsten Mittel von Kritik und Opposition gegen die Mächtigen und ein wesentliches Element der Demokratie. 2 .2 „Politische Verantwortung“ als emanzipatorischer Begriff? Wie wir in der Rekonstruktion des Review-Prozesses in Kapitel 3 zeigen werden, war „Verantwortung“ ein zentraler Ankerbegriff in den Debatten um die deutsche Außenpolitik seit 2014. Dies legt die Frage nahe, was in normativer Hinsicht 6 Diese Entpolitisierungskritik wurde dezidierter von Chantal Mouffe vorgetragen, siehe z.B. Mouffe (2000, S. 45–49). 223 Geis/Pfeifer | Deutsche Verantwortung in der „Mitte der Gesellschaft“ aushandeln? mit dem Begriff von Verantwortung gemeint sein kann und welche Voraussetzungen und Implikationen die Rede von Verantwortung hat. In diesem Kapitel sollen die Arbeiten von Iris Marion Young7 zu Verantwortungsbegriffen zugrunde gelegt werden, um mit ihrem Verantwortungsmodell sozialer Verbundenheit ein durchaus emanzipatorisches, repolitisierendes Konzept zu skizzieren. Dieses könnte sogar eine weit größere internationale Verantwortungsübernahme für Deutschland begründen, als im aktuellen Diskurs um „mehr Verantwortung“ angelegt ist. Young wendet sich gegen liberale bzw. kosmopolitisch-utilitaristische Ansätze in der Internationalen Politischen Theorie, die in den letzten Jahrzehnten die „Handlungsverantwortung von Individuen in den Mittelpunkt gestellt und damit eine durchgehende Remoralisierung des Feldes herbeigeführt haben. […] Youngs stark entmoralisierter, zukunftsbezogener Verantwortungsbegriff erlaubt es, die Debatte zu re-politisieren und internationale Makro-Strukturen in den Blick zu nehmen, ohne damit die Individuen völlig von politischen Beiträgen zu Abhilfe und Reform zu entlasten“ (Niesen u. Eckes 2013, S. 10). Young möchte mit ihrem „Sozialen-Netzwerk-Modell“8 von Verantwortung wechselseitige Gerechtigkeitsverpflichtungen aus bestehenden Sozialbeziehungen ableiten, die nicht nur innerhalb des Nationalstaates, sondern auch in der internationalen Gesellschaft bestehen (Young 2006, S. 105–107). Diese transnationalen Sozialstrukturen sind es, auf die sich Youngs Begriff von struktureller Ungerechtigkeit beziehen kann. Diese liegt vor, wenn durch soziale Prozesse bestimmte Personengruppen systematisch der Gefahr der Beherrschung ausgesetzt sind oder ihnen diejenigen Mittel vorenthalten werden, die ihnen eine Entwicklung und Ausübung ihrer Fähigkeiten ermöglichen, während sie gleichzeitig anderen Personengruppen die Möglichkeit zur Herrschaft oder eine Vielzahl von Gelegenheiten bieten, ihre Fähigkeiten zu entwickeln und auszuüben (Young 2006, S. 114). Verantwortung bezieht sich dann auf die Herstellung und Reproduktion dieser Strukturen, so dass all diejenigen, die durch ihre Handlungen an den die Strukturen erhaltenden Kooperationsformen teilnehmen, verantwortlich sind. Dies ist Youngs Verarbeitung dessen, was als Verantwortungsdiffusion bezeichnet wird (siehe die Einleitung zu diesem Heft): Verantwortung kann nicht ursächlich einem Akteur oder einer Akteurin zugeschrieben werden, sondern bezieht sich vielmehr auf eine gemeinsam hervorgebrachte und reproduzierte Struktur. Um diesen Begriff von Verantwortung näher zu beschreiben, grenzt Young ihn ab gegen den Begriff der Verantwortung als Haftung (liability). Das Haftungsmodell von Verantwortung unterstellt, dass ein Zustand kausal durch die Handlung eines Akteurs, einer Akteurin oder mehrerer Akteur/-innen oder mehrerer Akteur/ -innen herbeigeführt wird und diesen insofern rückwirkend Verantwortung für diesen Zustand zugeschrieben werden kann. Dieses Modell könne jedoch keine 7 Siehe v.a. Young (2004, 2006, 2011). Die neueren Überlegungen von Young zu Verantwortungsbegriffen sind posthum (Young 2011) veröffentlicht worden, blieben jedoch unvollständig (Nussbaum 2011). 8 Dies ist die Übersetzung von Kreide (2013), im englischen Original heißt es „social connection model“. 224 PVS, Sonderheft 52/2017 Verantwortung zwischen Politik und Verwaltung adäquate Antwort auf strukturelle Ungerechtigkeit in Zeiten der Globalisierung bieten (wie sie etwa in kapitalistischen Weltwirtschafts- und Finanzstrukturen eingelassen ist): Diese nämlich kennzeichnet sich gerade durch eine diffuse Urheberschaft, so dass keine „direct interaction between wrongdoer and wronged party“ (Young 2006, S.  118) hergestellt werden kann. Daher könne man mit guten Gründen die Verantwortung für eine ungerechte Situation durch einzelne Akteur/ -innen ablehnen, während es gleichzeitig unplausibel erscheine, dass diese mit dem Zustand nichts zu tun hätten (Young 2011, S. 100). Das von Young vorgeschlagene Modell basiert daher auf einem Begriff von Verantwortung, der von der sozialen Position oder Rolle ausgeht, die ein ein/e Akteur/-in in herrschenden Strukturen einnimmt, und sich somit weniger auf vergangenes Unrecht als vielmehr darauf konzentriert, wie Akteur/-innen ihre Handlungen in einer moralisch angemessenen Weise und mit Blick auf bestimmte Ergebnisse ausführen. “Our responsibility derives from belonging together with others in a system of interdependent processes of cooperation and competition through which we seek benefits and aim to realize projects. […] Responsibility in relation to injustice thus derives not from living under a common constitution, but rather from participating in the diverse institutional processes that produce structural injustice” (Young 2011, S. 105). Daraus leiten sich fünf Charakteristika des Sozialen-Netzwerk-Modells von Verantwortung ab (Young 2006, S. 119–124; 2011, S. 105–113): (1) Es kann keine Akteur/-innen isolieren, die für eine Situation verantwortlich sind, und diese von der Gruppe der Nichtverantwortlichen abgrenzen. (2) Während sich das Haftungsmodell auf die moralische Devianz einer Handlung im Verhältnis zu bestimmten, geltenden normativen Standards bezieht, stellt das Soziale-Netzwerk- Modell bereits einige derjenigen normativen Hintergrundbedingungen selbst in Frage, vor denen überhaupt Schuldzuschreibungen erfolgen können. (3) Geht das Haftungsmodell in der Regel von abgeschlossenen Handlungen und einer dadurch hergestellten Situation aus, um Verantwortung retrospektiv zuzuschreiben, ist das Soziale-Netzwerk-Modell tendenziell prospektiv ausgerichtet: Es fokussiert auf zukünftige Handlungen, da die andauernden Prozesse der Herstellung von Sozialstrukturen und damit struktureller Ungerechtigkeit den Gegenstand der Verantwortung konstituieren, sofern nicht interveniert wird: „The point is not to blame, punish, or seek redress from those who did it, but rather to enjoin those who participate by their actions in the process of collective action to change it“ (Young 2006, S. 122). (4) Verantwortung ist daher als geteilte (shared) Verantwortung zu verstehen: Jede/r Akteur/-in ist individuell nur teilweise verantwortlich, weil die Ergebnisse sozialer Prozesse nicht durch ihn alleine bestimmt werden; gleichzeitig jedoch kann dieser Anteil nicht genau bestimmt oder isoliert werden. (5) Daher können die Akteur/-innen ihrer Verantwortung immer nur gemeinsam durch kollektives Handeln gerecht werden, das auf die Veränderung von Institutionen und Prozessen und die Herstellung weniger ungerechter Folgen abzielt. Verantwortung ist dann in dem Sinne ‚politisch‘, dass sie ein „public communicative engagement with others for the sake of organizing our relationships and coordinating our actions most justly“ (Young 2006, S. 123) erfordert. 225 Geis/Pfeifer | Deutsche Verantwortung in der „Mitte der Gesellschaft“ aushandeln? Welche spezifischen Akteur/-innen sind verantwortlich in Youngs Modell, wenn letztlich „alle“ verstrickt sind in die komplexen Handlungsstrukturen der globalisierten Welt: Staaten, Unternehmen, internationale Organisationen, ‚die Zivil gesellschaft‘, (fast) jedes Individuum? Young selbst befürwortete einen aktivistischen, reformerischen Ansatz, der ausdrücklich auch Individuen und zivilgesellschaftliche korporative Akteur/-innen adressiert, sich aber auch auf Staaten erstreckt (Nussbaum 2011, S. xvii–xviii). Sie räumte jedoch ein, dass nicht alle gleichermaßen Verantwortung tragen können. „We who share responsibility ought to take action, but it is up to us to decide what is reasonable for us to do, given our abilities and our particular circumstances“ (Young 2011, S. 143). Young gibt vier Parameter an, die als Maßstab dafür gelten können, welche/r Akteur/-in vernünftigerweise wie viel und in welcher Form Verantwortung übernehmen sollte (Young 2011, S. 144-147): Der erste Parameter bezieht sich auf die soziale Position und damit verbundene Macht des oder der jeweiligen Akteurs oder Akteurin, sozialstrukturelle Prozesse zu beeinflussen. Zweitens haben diejenigen Akteur/-innen, die von der Sozialstruktur profitieren oder durch sie privilegiert sind, eine größere Verantwortung, strukturelle Ungerechtigkeit zu bekämpfen. Drittens haben diejenigen eine Verantwortung für die Bekämpfung struktureller Ungerechtigkeit, die ein Inte resse an ihrer Verringerung haben. Dies bedeutet, dass in Youngs Modell von Verantwortung auch die Opfer oder Benachteiligten einer ungerechten Situation Verantwortung für deren Veränderung tragen. Schließlich hängt das Maß der Verantwortung auch davon ab, inwieweit Akteur/-innen dazu fähig sind, sich kollektiv zu organisieren und auf Ressourcen zurückzugreifen. Es liegt auf der Hand, dass die Aushandlung von politischer Verantwortungs- übernahme an intensive politische Kämpfe und Auseinandersetzungen geknüpft ist, zumal die Akteur/-innen, welche die größte Macht zur Veränderung haben, oft diejenigen sind, die auch am stärksten von Strukturen der Ungerechtigkeit profitieren (Young 2011, S. 147–148). Young bezeichnet ihr Soziales-Netzwerk-Modell insgesamt als ein Modell „politischer Verantwortung“ und grenzt es von demjenigen ab, das Hannah Arendt als kollektive Verantwortung entwirft. Dieses basiert auf der Vorstellung, dass Menschen insofern Träger von Verantwortung sind, als sie zu einer politischen Gemeinschaft gehören, was auch eine historische Verantwortung einschließt (Young 2011, S. 79–80): Weil man zu derselben politischen Gemeinschaft gehört wie die eigenen Mütter und Väter, teilt man die Verantwortung für die im Namen dieser Gemeinschaft begangenen Verbrechen. Während schuldig lediglich diejenigen sind, die selbst Verbrechen begangen oder direkt zu ihnen beigetragen haben, tragen diejenigen politische Verantwortung, die aktive oder passive Unterstützung für Regierungen, Institutionen oder Praktiken leisteten, welche erst die Struktur für das Begehen dieser Verbrechen ermöglichten. Im Gegensatz zu Arendts vorwiegend vergangenheitsorientierten Begriff von Verantwortung betont Young die gegenwärtige und zukunftsorientierte Ausrichtung von Verantwortung: „One has the responsibility always now, in relation to current events and in relation to their future consequences“ (Young 2011, S. 92; Herv. i.O.). Für sie ergibt sich die Verantwortung aus den Sozialbeziehungen, in 226 PVS, Sonderheft 52/2017 Verantwortung zwischen Politik und Verwaltung die man unvermeidlich verstrickt ist – allerdings eben nicht nur im Arendt vorschwebenden Kontext einer nationalstaatlichen Gemeinschaft, sondern auch der Weltgesellschaft (Kreide 2013, S. 62–63). 2 .3 Wie viel „Mehr“ kann „mehr Verantwortung“ bedeuten? Youngs Konzept von Verantwortung lässt sich kritisieren, wenn man zunächst die begriffliche Struktur von „Verantwortung“ offenlegt. Verantwortung ist stets ein relationaler Begriff, wobei die Anzahl der Relate erheblich variieren kann. Es sind mindestens die Subjektpositionen eines Trägers bzw. einer Trägerin und eines Zuschreibers bzw. einer Zuschreiberin von Verantwortung impliziert (Vogelmann 2016, S. 279). Die meisten Verantwortungsbegriffe in der Philosophie sind als Zurechnungsrelation mindestens dreistellig (z.B Buddeberg 2016, S. 235; für einen vierstellig relationalen Begriff siehe Neuhäuser 2014). Danach kann man ein Verantwortungssubjekt, eine Verantwortungsinstanz (verstanden als Akteur/-in, als normative Ordnung oder als Idee) und ein Verantwortungsobjekt (verstanden als Handlung oder auch Ereignis) unterscheiden; als viertes Relat führt Christian Neuhäuser den normativen Verantwortungsmaßstab ein: „Who is accountable to whom, for what, and on the basis of which moral standard?” (Neuhäuser 2014, S. 235, Herv. d. Autorinnen). Eine Kritik lässt sich gegenüber allen vier Relaten in Youngs Verantwortungsmodell formulieren9; aus Platzgründen beschränken wir uns hier auf die Problematisierung des normativen Maßstabs, der am eindrücklichsten verdeutlicht, warum „Verantwortung“ als wenig geeignet erscheint, den außenpolitischen Diskurs zu strukturieren. Youngs Modell setzt als normativen Maßstab die strukturelle Ungerechtigkeit (Neuhäuser 2014, S. 237), der sie sich zunächst sozialtheoretisch über soziostrukturelle Prozesse annähert (Young 2011, S. 52–64): Diese zeigen sich dem Akteur oder der Akteurin zunächst als objektive soziale Fakten, die sowohl ermöglichend als auch einschränkend auf das Handeln wirken, und manifestieren sich materiell, etwa in der Architektur von Städten, oder in Form von Institutionen, Regeln und Normen. Eine Sozialstruktur besteht weiterhin aus Sozialpositionen, die durch die Beziehungen einer Person zu anderen Personen gekennzeichnet sind und die eigentliche Interaktion zwischen diesen Personen bedingen. Beispiele hierfür sind etwa Klasse oder Gender. Sozialstrukturen sind jedoch nicht unveränderlich, sondern werden durch die Handlung von Akteur/-innen geschaffen, reproduziert und mobilisiert. Weil Sozialstrukturen in diesem Sinne das akkumulierte Produkt einer Vielzahl individueller, oft unkoordinierter Handlungen sind, führt die Kombination derselben oft zu unintendierten Ergebnissen, so dass die Intention des oder der Handelnden und die erzeugte Situation nicht mehr in direkter Verbindung zueinander stehen. Es ist plausibel, dass solche sozialen Prozesse in Zeiten globalisierter Handlungsstrukturen sehr komplex sind, jedoch bleibt Young recht unspezifisch, was die genauere Identifizierung globaler Ungerechtigkeit substanziell bedeutet: Sie wendet sich gegen Strukturen der Beherrschung und der unfairen Entwicklung 9 Eine weit umfassendere kritische Würdigung von Youngs Konzeption, die in vielerlei Hinsicht unterbestimmt geblieben ist, bieten etwa Kreide (2013), Neuhäuser (2014) und Nussbaum (2011). 227 Geis/Pfeifer | Deutsche Verantwortung in der „Mitte der Gesellschaft“ aushandeln? von Fähigkeiten. Es geht um die Aufhebung von Verhältnissen ungerechtfertigter Herrschaft, also Ausbeutung, Diskriminierung, Erniedrigung, Marginalisierung (Kreide 2013, S.  66). Eine genauere Bestimmung dessen, was von einem bzw. einer Verantwortung tragenden Akteur/-in behoben werden müsste, ist ausgeblieben. Neuhäuser sieht in den demokratietheoretischen Arbeiten Youngs (z.B. Young 2000) Hinweise, dass eine solche substanzielle Bestimmung vermutlich immer nur in deliberativen öffentlichen Verständigungsprozessen erfolgen kann (Neuhäuser 2014, S. 238). 3. Der Review-2014-Prozess: die staatliche Einladung zum gemeinsamen Nachdenken über „Verantwortung“ in der Außenpolitik Im in der Einleitung skizzierten Spannungsfeld von gewachsenen äußeren Ansprüchen, faktischer Übernahme einer Führungsrolle und deren klarer Ablehnung durch die eigene Bevölkerung eröffneten deutsche Spitzenpolitiker/-innen sowie das Auswärtige Amt im Jahr 2014 eine neue Debattenoffensive. Dieser neue Impuls wird auch als Reaktion der Elite auf die harsche Kritik an der Libyen-Entscheidung 2011 gedeutet. Die Entscheidung der Bundesregierung, sich im UN- Sicherheitsrat bei der Abstimmung der UN-Resolution 1973 zu enthalten und an der Militärintervention der NATO-Partner in Libyen nicht teilzunehmen, hatte im Inland wie im Ausland teils geradezu Empörung hervorgerufen (Seibel 2013). Die Reden von Bundespräsident Joachim Gauck sowie der Verteidigungsministerin Ursula von der Leyen und des Außenministers Frank-Walter Steinmeier auf der Münchner Sicherheitskonferenz 2014 sollten eine intensive Auseinandersetzung mit der deutschen Außenpolitik anstoßen. „Verantwortung“ wurde in diesen Reden verstanden als aktivere Rolle Deutschlands in der Welt. Gauck bekundete sein „Gefühl, dass unser Land eine Zurückhaltung, die in vergangenen Jahrzehnten geboten war, vielleicht ablegen sollte zugunsten einer größeren Wahrnehmung von Verantwortung“ (Gauck 2014), während der Außenminister zu bedenken gab, dass Deutschland eine „Verantwortung für (sein) Nicht- Handeln genauso wie für (sein) Handeln“ (Steinmeier 2014c) trage und daher „bereit sein [müsse], sich außen- und sicherheitspolitisch früher, entschiedener und substanzieller einzubringen“ (Steinmeier 2014a), so die inzwischen viel zitierte Formel. Auch von der Leyen (2014) bekräftigte: „Wenn wir über die Mittel und Fähigkeiten verfügen, dann haben wir auch eine Verantwortung, uns zu engagieren.“ Die Reden riefen in Wissenschaft und Medien ein teils kritisches, teils wohlwollendes Echo hervor, wobei insbesondere die Befürchtung einer schleichenden Remilitarisierung deutscher Außenpolitik kontrovers diskutiert wurde (Maull 2015, S. 223). Diese konzertierten Formulierungen durch Spitzenpolitiker/-innen bildeten jedoch nur einen Teil der Debattenoffensive. Im Mai 2014 eröffnete Außenminister Steinmeier feierlich die Konferenz zum Review 2014 – Außenpolitik weiter denken. Dieser Prozess sollte aus drei Phasen bestehen, genannt „Die Experten“, 228 PVS, Sonderheft 52/2017 Verantwortung zwischen Politik und Verwaltung „Die Öffentlichkeit“ und „Das Amt“ (AA 2015)10. Die folgende Betrachtung wird sich nur mit dem Aspekt der Öffentlichkeitsbeteiligung befassen. 3 .1 Verlauf des Review-2014-Prozesses Wie die Broschüre Review – Krise, Ordnung, Europa (AA 2015) erläutert, führte das Auswärtige Amt insgesamt rund 60 Veranstaltungen unterschiedlichen Formats durch, die jedoch alle der Auseinandersetzung „mit Kritik und Fragen der Bürgerinnen und Bürger“ (AA 2015, S. 29) dienten. Dabei war der Außenminister bei einigen der Veranstaltungen persönlich anwesend, in der Regel nahmen jedoch Vertreter/-innen des Auswärtigen Amtes teil. Die Mehrzahl der Veranstaltungen fand in Berlin statt; die anderen meist in Großstädten mit entsprechenden Kooperationspartnern, v.a. Universitäten, Forschungsinstitute, Stiftungen und NGOs. Teils brachen die Veranstaltungen mit dem konventionellen Format der Podiumsdiskussion und ließen den Außenminister etwa im sog. „Fish Bowl“ agieren, bei dem Steinmeier und ein Moderator neben einem leeren, vom Publikum zu besetzenden Stuhl saßen, so dass spontane Kurzdiskussionen mit interessierten Bürger/innen geführt werden konnten. Ein anderes Format war die Simulation eines „Situation Room“ (in Dresden, Düsseldorf, Saarbrücken, Potsdam), bei der Bürger/-innen in eine Entscheidungssituation zu einem vorgegebenen Problemkomplex versetzt wurden. Der Prozess wurde medial intensiv in digitaler Form begleitet. Die inzwischen archivierte Seite review2014.de diente dabei sowohl dem Zweck der Dokumentation als auch der Diskussion: Die Ergebnisse von Veranstaltungen wurden in Form von Beiträgen in einem Blog veröffentlicht, wobei dieser darüber hinaus Gast- und Meinungsbeiträge von NGO-Vertreter/-innen, Professor/-innen, Politiker/-innen, Vertreter/-innen der politischen Stiftungen, Studierenden sowie Angehörigen von Kulturinstituten und Unternehmens- und politischen Beratungen veröffentlichte. Das Themenspektrum reichte hier von der Diskussion regionalspezifischer Problematiken über spezielle Policy-Bereiche in der Außenpolitik bis hin zur Reform der Institutionen globalen Regierens. Schließlich wurden auch soziale Medien eingebunden, etwa durch die Möglichkeit, Beiträge der Website zu teilen, durch Online-Live-Übertragung einiger Veranstaltungen sowie durch einen sog. „Facebook-Berlin-Talk“ mit Live-Chat-Zuschaltung und einer Online-Abstimmung über die Beiträge zu einem Essay-Wettbewerb. 10 In der ersten Phase wurden internationale Expertenmeinungen eingeholt. Bis zum vorläufigen Ende des Reviews wurden über 50 Expertisen aus aller Welt für die Öffentlichkeit einsehbar auf der Online-Präsenz des Prozesses unter dem Titel „Außensicht“ gesammelt. Das Ergebnis, so Steinmeier, sei gewesen, dass Deutschland „Verantwortung übernehmen [müsse], um der neuen globalen Unübersichtlichkeit Elemente der Ordnung entgegenzustellen“ (AA 2015, S. 20). Der Teilprozess „Das Amt“ richtete sich nach innen und zog Umstrukturierungen der Abteilungen des Auswärtigen Amtes nach sich. Die wesentlichsten Neuerungen sind die Schaffung der „Abteilung für Krisenprävention, Stabilisierung und Konfliktnachsorge“ sowie die Zusammenlegung der „Abteilung Vereinte Nationen“ und der „Abteilung für Abrüstung und Rüstungskontrolle“ zur neuen „Abteilung für Internationale Ordnungsfragen, Vereinte Nationen und Rüstungskontrolle“. 229 Geis/Pfeifer | Deutsche Verantwortung in der „Mitte der Gesellschaft“ aushandeln? 3 .2 Ziele des Review-Prozesses Den Bedarf für solche Beteiligungsformen formulierte Steinmeier selbst, und zwar unter Bezugnahme auf die eingeholten Expertisen und auf die oben genannte Umfrage der Körber-Stiftung zur Sicht der Deutschen auf die Außenpolitik. „So tief ist der Graben zwischen Erwartungen im In- und im Ausland, zwischen außenpolitischen Eliten und breiter Öffentlichkeit. Ein Ingenieur würde vielleicht sagen: Guten Gewissens würd ich über den Graben keine Brücke bauen. Doch Politik hat keine Wahl – sie muss sich über solche Gräben bewegen, um überhaupt handlungsfähig zu sein“ (Steinmeier 2014b). Das erste Ziel11 dieser Phase des Review 2014 bestand daher darin, diese Erwartungen von außen und Wahrnehmungen von innen einander anzunähern. Das zweite Ziel lässt sich mit dem umschreiben, was man in der Demokratieforschung als Rechenschaftspflicht (accountability) der gewählten Regierung ihren Wähler/innen gegenüber bezeichnet: Den Bürgern/-innen sollte erklärt werden, warum die deutsche Außenpolitik dieses, aber nicht jenes tut. Der Außenminister wollte den Bürger/-innen Rede und Antwort stehen und ihnen außenpolitische Entscheidungen erklären, „für [die] Überzeugungen [der Bundesregierung] und den Inhalt der Entscheidungen werben“ (AA 2015, S. 30). Steinmeier strebte dabei eine aktive Veränderung der in seinen Augen vereinfachenden Debatte an: „Zu oft wird Verantwortung auf militärisches Engagement verkürzt. Dieser Fehlwahrnehmung müssen wir unbedingt entgegentreten und klar machen, was wir meinen, wenn wir von Verantwortung in der Außenpolitik sprechen“ (Steinmeier 2014d). Es gehe ihm darum, die Bürger/-innen mit dem gesamten umfangreichen „Instrumentenkasten von Außenpolitik“ (Steinmeier 2014d) vertraut zu machen und zu erläutern, was Verantwortung genau bedeute: „Über mehr oder weniger außenpolitische Verantwortung Deutschlands kann man trefflich streiten – aber am Ende ist Verantwortung immer konkret“ (AA 2015, S. 6). Dass Verantwortung „immer konkret“ sein müsse, betonte Steinmeier mehrfach: Es seien die akuten Krisen und Herausforderungen, im Kontext derer die Verantwortung Deutschlands zu bestimmen sei. „Dabei kann zur Absicherung von politischen Lösungen auch der Einsatz militärischer Mittel geboten oder gar unumgänglich sein. Diese Frage müssen wir mit der gebotenen Zurückhaltung und Sorgfalt behandeln, aber nicht reflexhaft ausblenden“ (AA 2015, S. 9–10). 11 Unser Beitrag setzt sich nur mit bestimmten Zielen des Review-Prozesses auseinander und muss dabei einige Motive der Initiatoren des Prozesses ausklammern: Der Review-Prozess diente neben der grundlegenden außenpolitischen Sensibilisierung der Deutschen auch organisationsstrategischen Zielen des Auswärtigen Amts im Hinblick auf die Selbstbehauptung dieses traditionell hoch angesehenen Ministeriums in der Öffentlichkeit und in der Konkurrenz mit anderen Ministerien und vor allem dem Kanzleramt. Vor Beginn des Review-Prozesses wurde eine drohende Abwertung des Ministeriums bzw. ein schon eingetretener Bedeutungsverlust beklagt angesichts der Dominanz des Kanzleramts. Der Review-Prozess sollte der Öffentlichkeit auch die hohe Fachkompetenz und Bedeutung des Ministeriums (wieder) verdeutlichen. Siehe hierzu Bertram (2015b) sowie zahlreiche Aussagen in Remme (2015). 230 PVS, Sonderheft 52/2017 Verantwortung zwischen Politik und Verwaltung Andererseits liege die dauerhafte Verantwortung jedoch darin, eine sog. „vorsorgende Außenpolitik“ zu betreiben, also „[besser] gezielt und flexibel in Stabilität und Frieden investieren, als spät – und oft zu spät – eingreifen zu müssen“ (Steinmeier 2014d). Eine verantwortungsvolle deutsche Außenpolitik kennzeichne sich durch ein auf Prävention orientiertes, rechtzeitiges und aktives Handeln. Krisensituationen erforderten hingegen kreative Lösungen und flexible Reaktionen. Dabei müsse Deutschland als ressourcenreiches Land in beiden Feldern mehr tun und auf ein breites Spektrum an außenpolitischen Instrumenten zurückgreifen können (AA 2015, S. 9). Außenpolitiker/-innen eines demokratischen Staates müssen jedoch um die mehrheitliche Zustimmung der Bevölkerung werben. Wie steht es um die „Bewusstseinslage“ dieser Bevölkerung in Deutschland? Folgt man zahlreichen Diagnosen zur zögerlichen Selbstanerkennung der Deutschen als derzeitige Führungsmacht innerhalb EUropas, so wirken diese Deutschen aus Sicht aktivistisch gesinnter außen- und sicherheitspolitischer Diskursteilnehmer/-innen oder externer Beobachter/-innen eher als ‚Bremser‘. So diagnostiziert etwa Christoph Bertram – der frühere Direktor der Stiftung Wissenschaft und Politik, der von Außenminister Steinmeier berufen wurde, das Auswärtige Amt in der Organisation des Review 2014 zu unterstützen – eine langjährige „strategische Gleichgültigkeit“ innerhalb der breiten deutschen Öffentlichkeit wie auch im Parlament und den wissenschaftlichen Fachzirkeln (Bertram 2015a) und moniert, dass sich die Deutschen „(l)ieber (e)innischen statt (e)inmischen“ wollten (Bertram 2015b). Die relativ geringe Zustimmung der Deutschen zu einer größeren Verantwortungsübernahme bei internationalen Krisen (AA 2015, S. 26) führt Außenminister Steinmeier auch auf die Komplexität internationaler Politik zurück: „[Wenn] Außenpolitik ins Spiel kommt, zucken viele zurück: ‚zu kompliziert – was soll man schon tun?’ Fast folgerichtig ist die größte Mehrheit in den sozialen Medien immer derselben Meinung. Egal, ob es um Nahost, Mali, Afghanistan oder die Ukraine geht: ‚Raushalten! Was geht uns das an?’“ (Steinmeier 2014b) Die Deutschen als Bürger/-innen mit eher kosmopolitischer Perspektive auf die globalisierte Welt neu zu erfinden, ihnen ein neues Selbstverständnis anzutragen, kann deshalb als drittes Ziel des Review 2014 gelten: Der einzelne Bürger bzw. die einzelne Bürgerin soll sich fragen, wie er oder sie sich zur Weltpolitik positioniert und sich als Deutsche verantwortlich fühlen für das, was sich außerhalb der eigenen Grenzen politisch ereignet. Es gehe „nicht um Belehrung, sondern um gemeinsames Nachdenken über die Rolle und die Verantwortung unseres Landes in der Welt“ (AA 2015, S. 29). Der Review-Prozess strebte also eine inklusivere Außenpolitik an, die in der Mitte der Gesellschaft ausgehandelt wird. Dies ist der Erkenntnis geschuldet, dass die Elitenfixierung außenpolitischer Entscheidungsfindung12 nicht mehr angemessen sei (Steinmeier 2015). 12 Die mangelnde Demokratisierung von Außenpolitik ist in der Fachliteratur oft thematisiert worden; stellvertretend für viele der normative Beitrag von Czempiel (1996). 231 Geis/Pfeifer | Deutsche Verantwortung in der „Mitte der Gesellschaft“ aushandeln? 3 .3 Außenpolitik aushandeln: … „at the heart of society“? Betrachtet man das Publikum und die Formate dieser Phase des Review 2014, sind drei Merkmale auffällig: Es handelt sich um ein auf gesellschaftliche Eliten abzielendes Projekt, das auf kognitive Prozesse durch rationale Deliberation setzt und inhaltlich stark an vorhandenes Expertenwissen anschließt. Die meisten Formate richteten sich an ein sehr spezifisches Publikum, nämlich eine für Fragen der internationalen Politik aufgeschlossene, akademisch gebildete Zuhörerschaft – nur vereinzelt fanden Veranstaltungen statt, die tatsächlich auf eine breite Beteiligung der Öffentlichkeit abzielten. Dies entspricht nicht unbedingt dem selbsterklärten Ziel, Außenpolitik – traditionell Entscheidungssache von „pretty exclusive circles (...) in Berlin and Brussels“ – nun „at the heart of society“ (Steinmeier 2015) aushandeln zu lassen. Der Review-Prozess beteiligte vor allem Bildungseliten, denen dann jedoch die Rolle als Trägerin des außenpolitischen Meinungs- und Willensbildungsprozesses zugeschrieben wurde. Entsprechend war der offene Austausch mit den Bürger/-innen stark auf kognitive Prozesse fokussiert, die durch öffentliches Deliberieren angestoßen werden sollten. Dass die Veranstaltungen des Review-Prozesses in der Regel als Podiumsdiskussionen mit akademischen Partner/-innen gestaltet wurden, dürfte kein Zufall sein: Es geht um den Austausch von Argumenten13, die angesichts der Komplexität internationaler Politik durch Expertise abgesichert werden müssen. Vom Bürger und von der Bürgerin wird erwartet, zunächst rational einzusehen, dass eine Auseinandersetzung mit Außenpolitik in einer globalisierten Welt seine Pflicht, aber auch sein bzw. ihr wohlverstandenes Interesse ist. Als Grundlage hierfür wird das Verstehen internationaler Politik angesehen. Dafür spricht auch die Einbindung von Expertenwissen in den unterschiedlichen Veranstaltungen. Auf den Podien saßen in der Regel ein/e Vertreter/-in des Auswärtigen Amtes gemeinsam mit ausgewiesenen Experten/-innen aus der Wissenschaft, den Medien, von Parteistiftungen und Parteien oder spezialisierten NGOs und gesellschaftlichen Interessengruppen. Die Diskussion wurde also in der Regel in Fachsprache und auf einem hohen inhaltlichen Niveau geführt und war entsprechend voraussetzungsreich. Die Reaktion der Medien auf den Review 2014 war auffällig schwach: Wie unsere Auswertung von deutschen lokalen und überregionalen Tages- und Wochenzeitungen im Gesamtzeitraum vom Beginn des Prozesses Anfang 2014 bis Mitte 2016 ergibt, bezogen sich insgesamt nur 45 Artikel auf den Review 2014, ein Großteil davon in Lokalzeitungen. Die Beteiligung der Öffentlichkeit wurde in 17 dieser Beiträge lediglich erwähnt; nur ein Artikel bezog sich dezidiert auf die Bürgerbeteiligung als Novum in der Außenpolitik und als „Schock [...] für seine [Steinmeiers, Anm. d. Autorinnen] selbstbewussten Beamten“ (Südwest Presse 2014). Die Wahrnehmung in der Öffentlichkeit jenseits der beteiligten Institutio- 13 Dies stellt ein Kernelement deliberativer Politikmodelle dar, siehe z.B. Hüller (2005, S. 26–27). 232 PVS, Sonderheft 52/2017 Verantwortung zwischen Politik und Verwaltung nen ist daher als sehr gering einzustufen; insbesondere die Dimension der Bürgerbeteiligung erregte kaum Aufmerksamkeit in den Medien14. Die für das Jahr 2015 durchgeführte Nachfolgestudie der Körber-Stiftung vermittelt das Bild einer leichten Veränderung der Haltung des Deutschen zur Au- ßenpolitik: Statt 34% geben nun 40% der Befragten an, Deutschland solle sich stärker engagieren, während eine Mehrheit von 55% für weitere Zurückhaltung plädiert. Diese Ergebnisse sind angesichts des Kontextes der sog. Flüchtlingskrise jedoch leicht zu erklären, wie auch die Studie selbst thematisiert: Als wichtigste Themen identifizierten die Befragten Flüchtlinge und die Syrienkrise (Körber-Stiftung 2015). Dass die genannten leichten Veränderungen in den Zahlen auf den Review-Prozess zurückzuführen sein sollten, wäre angesichts der radikalen Kontextveränderung durch die Dominanz der Flüchtlingsthematik in der öffentlichen Debatte abwegig. Angesichts des geringen Medienechos ist davon auszugehen, dass der Review 2014 die öffentliche Meinung nicht beeinflusst hat. Die Wirkung des Review 2014 auf die breite Öffentlichkeit ist damit als äußerst gering einzustufen. Empirische Forschung zu deliberativen Prozessen zeigt, dass die mangelnde Resonanz in der Medienöffentlichkeit sowie die eher geringe Wirkung auf politisches Entscheidungshandeln häufiger zu beobachten ist (Bächtiger 2016, S. 269). Dennoch investierte das Auswärtige Amt nicht nur einiges an finanziellem und personellem Aufwand für den Review-Prozess, sondern blieb auch bei seinen Beteuerungen, dass die Deutschen mehr in die außenpolitische Debatte einbezogen, an Entscheidungen beteiligt und für globale Zusammenhänge sensibilisiert werden müssten – in unserer Lesart: dass die Bürger/-innen selbst auch mehr Verantwortung für „mehr deutsche Verantwortung“ in der internationalen Politik übernehmen müssten. 4. Kritik der Form und der Inhalte des Review-Prozesses 4 .1 Neue „pretty exclusive circles“? Nimmt man diesen normativen Anspruch des Auswärtigen Amtes ernst, Bürgerbeteiligung und öffentliche Reflexion mehr zu fördern, erscheint es schließlich auch gerechtfertigt, die Form, in welcher der neue Verantwortungsdiskurs gestaltet wurde, aus demokratietheoretischer Perspektive kritisch zu beleuchten. Das Experimentieren mit verschiedenen Formen der Bürgerbeteiligung im Review-Prozess kann man unter einen breiten Begriff von „Deliberation“ fassen, in dem es um rationale diskursive Überzeugungsprozesse, um das Geben und Nehmen guter Gründe geht15. Es handelte sich um einen partizipativen Typ horizontaler Prozes- 14 Christoph Bertram (2015b) deutet an, dass sich das Auswärtige Amt eine größere Berichterstattung in den Medien erhofft hatte. Das geringe Echo könne „auch daran gelegen haben, dass deutsche Diplomaten selten die kontroverse Debatte in der Öffentlichkeit suchten und damit nicht die Medienaufmerksamkeit erfuhren.“ 15 Aus Platzgründen können wir uns nicht ausführlich mit dem Konzept der „deliberativen Demokratie“ befassen sowie den davon inspirierten empirischen Ausprägungsformen. Stellvertretend für viele siehe Bächtiger (2016), Gutmann u. Thompson (1996), Hüller (2005), sowie Ritzi u. Schaal (2013). 233 Geis/Pfeifer | Deutsche Verantwortung in der „Mitte der Gesellschaft“ aushandeln? se kollektiver Selbstverständigung, der nicht auf kollektiv verbindliche Regelungen ausgelegt war (vgl. Hüller 2005, S. 30, 35). „In a deliberative forum, each is accountable to all. Citizens and officials try to justify their decisions to all those who are bound by them and some of those who are affected by them. This is the implication of the reason-giving process of deliberative democracy” (Gutmann u. Thompson 1996, S. 128). Wie in Kapitel 2.1 ausführlicher dargelegt, wies Young (2000, S. 36–51) in ihrer Kritik an deliberativen Verfahren auf mehrere Exklusionsmechanismen hin: (1) Auch im Review-Prozess zeigte sich, dass deliberative Verfahren tendenziell exkludierend wirken können. Es lassen sich zwei Gründe identifizieren, warum der Review 2014 nicht in dem Maße wirkte, wie es der Zielsetzung des Auswärtigen Amtes – Außenpolitik in die Mitte der Gesellschaft zu tragen – entsprochen hätte: Zum einen ist davon auszugehen, dass die Wahl der deliberativen Foren zur Exklusion derjenigen gesellschaftlichen Gruppen führte, die sich nicht als Teil einer akademischen Elite verstehen. Argumente in einer Universitätsöffentlichkeit vorzutragen, ist mit hohen Hürden verbunden, so etwa die Frage der sprachlichen Formulierung, der inhaltlichen Expertise und der Anerkennung mit Blick auf den eigenen Status. Dies ist demokratietheoretisch umso problematischer, als es einen in der Partizipationsforschung nachgewiesenen Trend verstetigt, der eine Unterrepräsentation bestimmter sozialer Schichten bei direktdemokratischen Beteiligungsformen verzeichnet. Auch wenn in deliberativen Verfahren punktuell andere Personen als die gut gebildeten sozialen Mittelschichten einbezogen werden konnten (Bächtiger 2016, S. 260), so zeigt generell der Wahldemos „Schlagseite“ zugunsten einer „Dominanz der Mittelschichten“ (Merkel 2014, S. 35). Zum anderen vernachlässigt die Form der öffentlichen Debatte, die in deliberativen Foren auf das rationale, wohl durchdachte Argumentieren der Bürger/-innen abzielt, die emotionale Komponente eines ohnehin sehr komplexen Diskurses. Der Review-Prozess sollte die Deutschen für die Außenpolitik und das globale politische Geschehen sensibilisieren und sie zur Selbstverständigung über ihre Identität anregen. Die von Steinmeier gestellte Frage, wer die Deutschen in der Welt sein wollen, ist dann eher ein anspruchsvolles Gedankenexperiment in den Köpfen, als dass dies die Herzen der Bürger/-innen bewegen könnte. Eine Politisierung der Außenpolitik, die ein kritisches Bewusstsein für globale Themen schaffen würde, erscheint über diesen Weg als unwahrscheinlich. (2) Ein zweites Problem ist die von Young kritisierte Konsensorientierung deliberativer Verfahren. Auch in dieser Hinsicht ist der Review-Prozess des Auswärtigen Amtes kritisch zu beurteilen: Nicht nur stellte er den Versuch dar, eine Einigung der Bürger/-innen zu erzielen – der Review-Prozess setzte auch bereits das inhaltliche Ziel dieses Konsenses voraus. Zwar betonten der Außenminister und Vertreter/-innen des Auswärtigen Amts immer wieder, dass sie in einen offenen Dialog mit den Bürger/-innen treten wollten. Allerdings sollte der Selbstverständigungsprozess nicht wirklich ergebnisoffen sein: Man erhoffte sich die Erkenntnis (oder ‚Einsicht‘) der Deutschen, dass die Übernahme von mehr Verantwortung und ein größeres Engagement Deutschlands in der internationalen Politik der Weg 234 PVS, Sonderheft 52/2017 Verantwortung zwischen Politik und Verwaltung der Zukunft sei. Die Marginalisierung der Bürgerbeteiligungselemente des Prozesses in der Medienberichterstattung unterstützen diesen Eindruck. Mangelnde Ergebnisoffenheit kennzeichnet eine Reihe von partizipativen Verfahren, die in der Innenpolitik eingesetzt werden, und daher von Kritikern oft als aufwändige Instrumente der Akzeptanzbeschaffung für längst getroffene Entscheidungen betrachtet werden (Geis 2005a, S. 19, 84, 179) – oder in diesem Falle für bestimmte gesetzte Leitlinien der Außenpolitik. (3) Ein wichtiger Aspekt in Youngs demokratietheoretischen Überlegungen verweist darauf, dass in Massendemokratien politische Prozesse als dezentral vorgestellt und organisiert werden müssen. In dieser Hinsicht ist dem Review 2014 zu attestieren, dass er die aktive Einbindung der Zivilgesellschaft anstrebte und damit eben jene Verknüpfung zwischen staatlichen und nicht-staatlichen Institutionen kommunikativ herstellte, die Young einfordert. Gleichzeitig verweist sie aber auch auf die notwendige Offenheit und permanent stattfindenden Aushandlungsprozesse, auf denen demokratische Politik beruhe. In diesem Sinne betonte auch Außenminister Steinmeier, dass der offene Dialog mit den Bürger/-innen ein fortdauernder, stets anzustrebender Prozess sei. Während die zunächst versprochene Bürgerkonferenz zum Review nicht mehr stattfand, sind inzwischen als Fortsetzung der Idee unter dem Titel „Außenpolitik live“ zahlreiche weitere Versuche unternommen worden, den Dialog mit den Bürgern/-innen über außenpolitische Themen fortzuführen; diese sind jedoch teils punktueller und zu spezifischeren Themen angelegt als der Review16. Es ist derzeit zu früh, die Resonanz dieser neuen Veranstaltungen zu bewerten, jedoch scheint das Auswärtige Amt bemüht, weiterhin partizipative Formate für interessierte Bürger/-innen anzubieten. (4) Da der Review-Prozess eine ‚geregelte‘ Kommunikationsform darstellt, die ausschließlich top-down vom Auswärtigen Amt organisiert wurde, fehlt auch der bei Young zentrale Aspekt einer aktivistischen bottom-up-Auseinandersetzung hier völlig. So steht der Review-Prozess etwa unverbunden neben den ‚auf der Straße‘ stattfindenden Kommunikationsprozessen, wie sie im Zuge der sog. Flüchtlingskrise immer häufiger zu beobachten sind. Neben der Form des Review-Prozesses lässt sich auch kritisch reflektieren, inwiefern der Begriff „Verantwortung“ als inhaltlicher Fluchtpunkt in der Debatte über Außenpolitik sinnvoll erscheint. 4 .2 „Verantwortung“ als entpolitisierender Begriff? Der inflationäre Gebrauch der Verantwortungsrhetorik in dem jüngsten Selbstverständigungsdiskurs über deutsche Außenpolitik ist vielfach kritisiert worden: Was für auswärtige Beobachter/-innen in Partnerstaaten, die mehr Engagement von Deutschland erwarten, alles noch viel zu unverbindlich klingt, ruft bei diversen Adressat/-innen im Inland eher Skepsis hervor. Viele haben den Eindruck, es gehe hier vor allem um die versuchte Rechtfertigung von weiteren Militäreinsätzen der 16 Siehe etwa die Formate „Open Situation Room“, „Diplomaten im Dialog“ oder „Bürgerwerkstatt Außenpolitik“ unter „Außenpolitik live“ unter http://www.auswaertiges-amt.de/DE/AAmt/ AussenpolitikLive/Uebersicht_node.html (20.02.2017). 235 Geis/Pfeifer | Deutsche Verantwortung in der „Mitte der Gesellschaft“ aushandeln? Bundeswehr (Hauswedell 2015, S. 33–34; Bertram 2015a, S. 94). Im neuen Weißbuch zur Sicherheitspolitik Deutschlands, das im Juli 2016 erschienen ist, taucht der Begriff tatsächlich relativ häufig auf, und zwar zumeist so vage wie auch schon zuvor in vielen Reden der Spitzenpolitiker/-innen. Eine genauere Vorstellung von Deutschlands „mehr Verantwortung“ vermag hier allenfalls der Begriff (militärischer) „Führungsverantwortung“ aufzurufen, die Deutschland als sog. „Rahmennation“ in multinationalen Militärverbänden schon übernehme und weiter ausbauen werde (BMVg 2016, S. 68, auch S. 63). Andere Formen der Kritik halten den Verantwortungsbegriff für generell eher ungeeignet für die Außenpolitik, da dieser ‚verbrämende‘ Begriff wesentlich präziser durch das Formulieren eigener „Interessen“ ersetzt werden könne (Bertram 2015a, S. 95) oder da er zu Entpolitisierung, Moralisierung und Simplifizierung der außenpolitischen Debatte führe (Pfeifer u. Spandler 2014). Das in den 1990er Jahren entstehende Phänomen der humanitär gerechtfertigten Militäreinsätze von Demokratien, zu denen auch der Kosovo-Einsatz der Bundeswehr 1999 zu zählen ist, deutete David Chandler (2003) zeitdiagnostisch als Reaktion der Regierungen auf das Verschwinden von innenpolitischen „Missionen“ und gesellschaftlichem Konsens, sodass politische Energien missionarisch nach außen gelenkt würden – zumal sich in diesem Außen die Regierungen der Rechenschaftspflicht gegenüber denjenigen Staaten, in die sie intervenieren, folgenlos entzögen. So könnten die ethisch argumentierenden demokratischen Intervent/-innen zwar demonstrieren, dass sie international, überall wo humanitäre Notlagen existieren, ihrer Verantwortung nachkommen und so moralische Pflichten über eigennützige Interessen stellen; letztlich wollten sie jedoch nicht für die Folgen ihrer Interventionen haftbar gemacht werden. Verantwortungsübernahme und Rechenschaftspflicht entkoppelten sich so auf fatale Weise (Chandler 2003, S. 306–307). Auch aus einer vergleichenden sozialanthropologischen Perspektive ist eine weit verbreitete Tendenz zur Moralisierung von Verantwortungszuschreibungen in globalen Kontexten festgestellt worden, die zu einer Entpolitisierung führen könne (Eckert 2016, S. 255). Die Übernahme von moralischer Verantwortung, so etwa Julia Eckert, sei oft unspezifisch und Verantwortlichkeit werde „von einem auf andere Sachverhalte verlagert“ – so baue man lieber eine Schule statt bessere Arbeitsbedingungen durchzusetzen (Eckert 2016, S. 255). Es entstünden asymmetrische Verantwortungsbeziehungen, in denen Handlungsmacht nur bei dem- oder derjenigen liegt, der bzw. die (freiwillig, aus moralischer Selbstverpflichtung) Verantwortung trägt, die andere Person indes ist passiv, abhängig und hilfsbedürftig (Eckert 2016, S. 255). Chandler und Eckert umreißen hiermit schon einige weitere Schwierigkeiten in der entpolitisierenden Nutzung des Verantwortungsbegriffs im Außenpolitikdiskurs – folgt aus dieser Kritik insgesamt, dass man auf den Begriff in der Außenpolitik komplett verzichten sollte? Da es auch repolitisierende Konzeptionen von Verantwortung gibt, möchten wir im Folgenden die vielfältigen Implikationen des Begriffs im Kontext einer globalisierten Welt weiter ausdifferenzieren. 236 PVS, Sonderheft 52/2017 Verantwortung zwischen Politik und Verwaltung 4 .3 Von vergangenheitsorientierter zu prospektiver Verantwortung? Die oben eingeführte Unterscheidung zwischen zwei Begriffen von politischer Verantwortung lässt sich auch für die Analyse der deutschen Außenpolitik fruchtbar machen. Lange dominierte in den Selbstverständigungsdiskursen über (west-) deutsche Außenpolitik die Orientierung an der politischen Verantwortung im Sinne Hannah Arendts: Die Bundesrepublik Deutschland übernahm als Rechtsnachfolgerin des nationalsozialistischen „Dritten Reiches“ die Verantwortung für dessen Verbrechen, auch in der Außenpolitikgestaltung. Bis zum Beginn der 1990er Jahre konnte man eine klare Prägung der deutschen Außenpolitik durch die historische Verantwortung erkennen, während diese Orientierungskraft danach sowohl in innerdeutschen als auch internationalen Debatten allmählich nachließ (Schwelling 2007, S. 102–104). Die sog. „Kultur der Zurückhaltung“ bezog sich nicht nur, aber doch insbesondere auf den Einsatz militärischer Mittel (Stark Urrestarazu 2015, S. 183– 186). In der Erinnerungskultur der Bundesrepublik Deutschlands ist bis heute eine retrospektive Konzeption von Verantwortung identifizierbar, die Bestandteil der kollektiven Identität geworden ist. Auch diese Konzeption ist allerdings mit einer prospektiven Verantwortung verbunden, da die ‚erzieherische‘ Funktion von Erinnerungskultur den Deutschen weiterhin nahelegt, sich der zukünftigen Verhinderung solcher Gräueltaten besonders zu verpflichten (vgl. Radzik 2014, S. 32, 36–38). In den letzten Jahren lässt sich jedoch eine Diskursverschiebung in der Außenpolitik erkennen: Der Begriff der Verantwortung, der im Review-Prozess und den Reden von Spitzenpolitikern/-innen aufgerufen wird, ist recht vage – aber er scheint auf den ersten Blick eher dem nahezukommen, was Young unter politischer Verantwortung versteht: Er ist vorausschauend, setzt auf Aktion und Prävention und betont die globale Vernetzung von Sozialstrukturen, innerhalb derer auch Deutschland Verantwortung zukomme und übernehmen müsse. Bereits im Konzeptpapier der Bundesregierung zu „Globalisierung gestalten“ von 2012 ist diese Bedeutung angelegt: „In unseren partnerschaftlichen Beziehungen und in unserer internationalen Zusammenarbeit wollen wir konstruktive Gestaltungsmacht auf der Basis von gemeinsamer Verantwortung fördern. Wir sind Gestaltungspartner in gemeinsamer, gleichberechtigter Verantwortung für globale Fragen in unserer globalisierten, interdependenten und multipolaren Welt“ (AA 2012, Herv. d. Autorinnen). Es wird häufig behauptet, kein anderes Land profitiere so von der Globalisierung wie Deutschland (z.B. Bagger 2015, S. 31), sei also besonders stark vernetzt, und es habe ein besonderes „Gewicht“ und eine „Stärke“ gewonnen innerhalb der EU, die es geradezu verpflichte, eine größere Verantwortung zu übernehmen. Allerdings zeigt sich in der theoretischen Kritik wie in der praktischen Reflexion für die Außenpolitik, wie problematisch ein solcher Verantwortungsbegriff ist, wenn man seine weitreichenden Konsequenzen bedenkt. Es ist keinesfalls klar, ob deliberative Verständigungsprozesse eine Einigung darüber herbeiführen würden, dass (globale) strukturelle Ungerechtigkeit als normativer Maßstab für das eigene 237 Geis/Pfeifer | Deutsche Verantwortung in der „Mitte der Gesellschaft“ aushandeln? Handeln akzeptiert wird. Dies zeigt sich beispielhaft in der Kluft zwischen Außenminister Steinmeiers Insistieren auf der Unausweichlichkeit einer stärkeren deutschen Rolle in der Welt und der gleichzeitigen Ablehnung einer solchen durch die Mehrheit der deutschen Bevölkerung. Deliberationsprozesse können alternative normative Maßstäbe, wie hier etwa die historisch gewachsene Kultur der Zurückhaltung, als entscheidend hervorbringen. Ein weiteres Ergebnis solcher Verständigungsprozesse könnte prinzipiell auch sein, dass man sich keinem Maßstab unterwerfen möchte, der auf der Annahme beruht, Verantwortung transzendiere nationale Grenzen und müsse sich an globalen Maßstäben orientieren. Darüber hinaus sind deliberativen Verfahren nicht nur die von Young selbst benannten Grenzen gesetzt; selbst wenn sie möglichst inklusiv für unterschiedliche Beteiligte und möglichst offen für diverse Formen der politischen Artikulation sind, so bleibt ihr Ergebnis doch grundsätzlich ungewiss – und muss keineswegs auf das Akzeptieren einer grundsätzlichen „Verstricktheit“ in einen kosmopolitischen Kontext hinauslaufen. Abschließend soll gezeigt werden, wie sich die theoretisch dargelegten Spannungen auch praktisch in der Ziel- und Umsetzung des Review- Prozesses widerspiegeln und letztlich zu dessen Scheitern führten. 5. Außenpolitik zwischen normativen Wünschen und demokratischen Realitäten Wie gezeigt wurde, fand der Bürgerbeteiligungsteil des Review-Prozesses wenig öffentliche Resonanz, zudem wurde dieser vom Auswärtigen Amt angestrebte Selbstverständigungsprozess auch nicht wirklich ergebnisoffen angelegt. Daher lie- ße sich hier von einer Scheinpolitisierung sprechen – oder auch expliziter von einem Scheitern des Review-Prozesses hinsichtlich des selbstgesteckten Ziels, Außenpolitik in der Mitte der Gesellschaft aushandeln zu lassen und gleichzeitig mehr Zustimmung für eine Außenpolitik der „mehr Verantwortung“ zu erzielen. Allerdings hatte dieser mit den beiden anderen Säulen der Expertenbeteiligung und der internen Strukturdebatte im Ministerium durchaus auch wirkungsvolle Aspekte. Kurz nach Beendigung des Review-Prozesses machte dann die sog. „Flüchtlingskrise“ im Jahr 2015 auf eindringliche Weise die enge Verknüpfung von „Außen“politik und „Innen“-politik in einer globalisierten Welt greifbar (siehe Hauswedell in diesem Heft). Deutschland nahm rund 890.000 Geflüchtete im Jahr 2015 auf. Die sehr kontrovers geführte Debatte um die Aufnahme von Geflüchteten (wie viele? wie lange? welche? warum vor allem ‚wir‘?, usw.) zeigte mit einer besonderen emotionalen Wucht die Unentrinnbarkeit globaler Zusammenhänge und damit auch die Unausweichbarkeit von Themen internationaler Politik im gesellschaftlichen Diskurs. Die Aufnahme der Geflüchteten hat die Außenpolitik unmittelbar in den Alltag der Deutschen gebracht – und damit viele der Fragen schlagartig auf die Agenda gesetzt, die der Review 2014 ein Jahr vorher durch rationale Deliberation und ‚gemeinsames Nachdenken‘ ins ‚Herz der Gesellschaft‘ tragen sollte: Wer sind wir als Deutsche in Europa und der Welt? Welche Verantwortung tragen wir für Krisen, Fluchtursachen und damit Geflüchtete? Und auch eine nach innen gewandte nationale Selbstbefragung: Wer gehört zu Deutschland und wer nicht? Diese Art der Konfrontation mit Krieg, Not, Armut, transnationaler Verflechtung sowie das Ausmaß an Hilfsbereitschaft durch die deutsche Zivilgesellschaft 238 PVS, Sonderheft 52/2017 Verantwortung zwischen Politik und Verwaltung haben möglicherweise weitreichendere Auswirkungen auf das außenpolitische kollektive Bewusstsein der Deutschen als die in diesem Beitrag rekonstruierten Verantwortungs-Diskurse. Für eine solide Bewertung ist es derzeit zu früh. Wurde vorher eine Entpolitisierung der außenpolitischen Debatte in Deutschland konstatiert (Bertram 2015a, S. 92; Pfeifer u. Spandler 2014), zeigt die seit 2015 eingetretene Polarisierung innerhalb der Bevölkerung (und der Elite) bezüglich der Aufnahme von Geflüchteten zumindest die Politisierungsfähigkeit auch von außenpolitischen Themen und auch die bereits angesprochene Rolle von Emotionen17. Auch im engeren Kern von Sicherheitspolitik werden in jüngster Zeit deutlichere Politisierungsschübe beobachtet, etwa im Bereich der Überwachungspolitik (Hegemann u. Kahl 2016). Allerdings gab es solche Politisierungsschübe auch in früheren Zeiten, etwa zu Zeiten der Wiederbewaffnung, der Notstandsgesetze oder der Nachrüstung, die massive Proteste in der (west-)deutschen Gesellschaft hervorriefen. Diese Politisierungsschübe unterstreichen, dass Fragen nach den konkreten Inhalten außenpolitischer Verantwortung tatsächlich – und zwar dauerhaft – mitten in einer Gesellschaft verhandelt werden müssen, um Legitimation für hoch kontroverse Entscheidungen herstellen zu können. Die derzeitigen Bemühungen des Auswärtigen Amtes, einige Beteiligungsformate mit Bürger/-innen sowie Experten/-innen weiterzuführen, mögen in diesem legitimitätspolitischen Licht zu sehen sein, dürften aber weiterhin eher begrenzte Resonanz bei Bürger/-innen wie Medien finden. Die sog. „Flüchtlingskrise“ hat zudem verdeutlicht, dass die Übernahme politischer Verantwortung immer auch eine kollektive Aufgabe sein muss, wie es Young in ihrem Konzept von Verantwortung hervorhebt. Allerdings könnte Deutschland als das Land, das gemäß der von der außenpolitischen Elite publizierten Selbstbeschreibungen (z.B. Bagger 2015, Steinmeier 2016) am meisten von Globalisierung und vom Erhalt der EU profitiere, besonders ressourcenstark und aufs intensivste mit anderen Akteur/-innen politisch vernetzt sei, im Sinne von Youngs Verantwortungsbegriff als eine der Hauptkandidat/-innen gelten, sich aktiv für die Reform inter nationaler Institutionen und Strukturen einzusetzen. Wie oft genug betont wurde, sind zum Beispiel auch „wir“ mitverantwortlich für das Entstehen von Flucht ursachen und daher aufgerufen, die zugrundeliegenden Strukturen zu verändern. Besonders die einflussreichen und mächtigen Akteur/-innen sind nach Young verpflichtet, die Strukturen, von denen gerade sie oft besonders profitieren, aktiv zu verändern. An diesem Punkt kommt man allerdings wieder auf besonders kontrovers diskutierte Fragen zurück. Wie viel „Macht“ sollte Deutschland haben, und auf welche Instrumente und Ressourcen sollte diese sich stützen? Welche Rolle spielen militärische Instrumente in einer ‚verantwortungsvollen‘ Politik? Ein immer wieder aufgebrachtes Thema seit den 1990er Jahren ist hier z.B. das Streben Deutschlands nach einem Sitz im UN-Sicherheitsrat. Im Weißbuch 2016 lässt die Bundesregierung erneut wissen, dass Deutschland „weiterhin bereit [ist], nach 17 Siehe zur Rolle von Emotionen in der Politik auch den jüngsten „emotional turn“ in den Internationalen Beziehungen (z.B. Koschut 2015) und der Politischen Theorie (z.B. Heidenreich u. Schaal 2012). 239 Geis/Pfeifer | Deutsche Verantwortung in der „Mitte der Gesellschaft“ aushandeln? einer Reform auch als ständiges Mitglied des VN-Sicherheitsrates mehr Verantwortung zu übernehmen“ (BMVg 2016, S. 63). Die innergesellschaftliche wie internationale Debatte um Deutschlands Art der Verantwortungsübernahme ist nicht abgeschlossen und kann dies in einer demokratischen Gesellschaft auch niemals sein. Sie unterstreicht zudem, dass Außenpolitik von zahlreichen Dilemmata geprägt wird, für die es keine Lösung gibt – und trotzdem muss politisch entschieden werden. Die Spannung zwischen einer vergangenheitsorientierten Verantwortungskonzeption nach einem Haftungsmodell, die Deutschland militärische Zurückhaltung nahelegt, und einer zukunftsorientierten kollektiven politischen Verantwortung ist gegenwärtig unauflösbar und wird fallweise politisch entschieden werden. Außenminister Steinmeier hat dies 2016 in einer international platzierten Positionsbeschreibung der Deutschen in der Welt nochmals unterstrichen: „Germans always seek to balance the responsibility to protect the weak with the responsibility of restraint. If Germany’s partners and allies walk an extra mile for diplomacy and negotiations, Germans want their government to walk one mile further, sometimes to our partners’ chagrin. That does not mean Germany is overcompensating for its belligerent past. Rather, as a reflective power, Germany struggles to reconcile the lessons of history with the challenges of today. Germany will continue to frame its international posture primarily in civilian and diplomatic terms and will resort to military engagement only after weighing every risk and every possible alternative.“ (Steinmeier 2016: Absatz 13). Ob diese Suche nach einem Ausgleich zwischen historischem Erbe und gegenwärtigen Herausforderungen unter dem Schlagwort der Verantwortung stattfinden sollte, kann angesichts der oben diskutierten Probleme dieses Begriffes sicherlich angezweifelt werden. Entscheidender ist: Unabhängig von dieser Semantik wird eine letztgültige Klärung der Maximen für die Gestaltung deutscher Außenpolitik nicht möglich sein – und noch viel weniger ein von oben verordneter Wille zur Gestaltung der Welt unter den Bürger/-innen. Wie die derzeitigen Debatten in vielen Gesellschaften des globalen Nordwestens zeigen, ist durchaus auch ein Ergebnis demokratischer Aushandlung denkbar, das mit der globalen politischen Verantwortung im Sinne Youngs nicht vereinbar ist. Auch wenn Matthias Ecker-Ehrhardt und Michael Zürn (2013, S. 367) auf Basis empirischer Studien resümieren, „(d)er Wunsch und die Bereitschaft zur Politisierung des Globalen wächst“, so war es doch allzu optimistisch, durch die wachsende Politisierung der internationalen Politik die Förderung „kosmopolitischer“ Einstellungen von Bürger/-innen zu erwarten (Ecker-Ehrhardt u. Zürn 2013, S. 352– 353). Der Aufschwung populistischer Bewegungen führt vor Augen, dass Politisierung von unten und Aktivierung von zivilgesellschaftlichen Bewegungen auch zu Renationalisierung und Ablehnung internationaler Verantwortungsübernahme führen kann. 240 PVS, Sonderheft 52/2017 Verantwortung zwischen Politik und Verwaltung Literatur Baumann, Rainer. 2006. Der Wandel des deutschen Multilateralismus. Nomos: Baden- Baden. Bächtiger, André. 2016. Empirische Deliberationsforschung. In Zeitgenössische Demokratietheorie, Band 2: Empirische Demokratietheorien, Hrsg. Oliver W. 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INTERNATIONALE VERANTWORTUNG Umkämpfte Verantwortungszuschreibung: Extraterritoriale Menschenrechtsverletzungen der USA in der Terrorismusbekämpfung Monika Heupel 1. Einleitung Kein Staat streitet heute prinzipiell ab, dass Staaten Verantwortung für den Schutz der Menschenrechte haben. Gleichzeitig behaupten Wissenschaftler, dass den Menschenrechten der Status einer globalen Norm zukommt (Hafner-Burton et al. 2008, S. 121). Dieser breite Konsens bezieht sich allerdings nur auf die Verantwortung von Staaten für den Schutz der Menschenrechte ihrer eigenen Bürger oder auf ihrem Staatsgebiet. Wie es um die Verantwortung von Staaten für extraterritoriale Menschenrechtsverletzungen bestellt ist, wie sich Staaten also gegen- über Ausländern im Ausland verhalten sollen, ist hingegen strittig.1 Während Recht, und vor allem das Völkerrecht, naturgemäß interpretationsbedürftig ist und zu Streit über die Deutungshoheit einlädt, trifft dies auf strittige Aspekte des Rechts wie die extraterritoriale Anwendbarkeit internationaler Menschenrechtsbestimmungen in besonderem Maße zu. Wenn es keine akzeptierte Interpretation der Pflichten gibt, die aus den Bestimmungen erwachsen, wird darüber gestritten, welche Verantwortung den Akteuren zukommt, die sich zu den Bestimmungen bekannt haben. Es wird Verantwortung zugewiesen und abgestritten, Behauptungen werden begründet und entkräftet, neue Verständnisse und Interpretationen werden hergestellt, geteilt und verworfen – kurzum, es entsteht ein Prozess der umkämpften Verantwortungszuschreibung. In diesem Artikel entwickle ich ein einfaches Modell, das den Prozess der umkämpften Zuschreibung von Verantwortung für extraterritoriale Menschenrechtsverletzungen nachvollziehbar macht. Das Modell basiert auf Mechanismen der Verantwortungszuweisung und korrespondierenden Mechanismen der Abwehr von Verantwortung, die auf unterschiedlichen Ebenen angesiedelt sind. Das Modell 1 Das Papier versteht unter extraterritorialen Menschenrechtsverletzungen solche Menschenrechtsverletzungen, die Staaten im Ausland an Ausländern begehen und schließt Menschenrechtverletzungen aus, mit denen Staaten im Ausland ihre eigenen Staatsbürger schädigen. Dass Staaten gegenüber ihren eigenen Staatsbürgern auch außerhalb ihrer Staatsgrenzen Pflichten haben, ist unter Völkerrechtlern und in der Staatenwelt weitgehend unstrittig, auch wenn das Ausmaß der Pflichten kontrovers diskutiert wird. 52/2017 Extraterritoriale Menschenrechtsverletzungen der USA i. d. Terrorismusbekämpfung INTERNATIONALE VERANTWORTUNG 245 Heupel | Extraterritoriale Menschenrechtsverletzungen der USA i. d. Terrorismusbekämpfung gilt für fortgeschrittene Demokratien, denn nur dort sind die Bedingungen für die Entfaltung aller Mechanismen gegeben. Auf der Ebene der Öffentlichkeit weisen formal schwache Akteure Verantwortung zu, indem sie rechtsverletzende Staaten bloßstellen, während rechtsverletzende Staaten versuchen, ihr Handeln geheim zu halten oder als notwendig für die nationale Sicherheit zu rechtfertigen. Auf der Ebene der Gerichtsbarkeit greifen betroffene Akteure zu strategischer Prozessführung, um Verantwortung zuzuschreiben, während sich rechtsverletzende Staaten durch entlastende Rechtsinterpretationen zu immunisieren versuchen. Auf der intergouvernementalen bzw. supranationalen Ebene weisen Staaten oder internationale Organisationen rechtsverletzenden Staaten über das Mittel der Konditionalität Verantwortung zu, während die beschuldigten Staaten potentielle Kritiker zu kooptieren versuchen. Das Modell unterscheidet darüber hinaus zwischen rhetorischer und handlungsleitender Anerkennung von Verantwortung, in Abhängigkeit davon, ob sich die Anerkennung auf öffentliche Absichtsbekundungen beschränkt oder zu einem für die Betroffenen spürbaren Politikwechsel führt. Auf den folgenden Seiten wende ich das Modell auf den Konflikt um zwei extraterritoriale Menschenrechtsverletzungen an, die im Zuge der Terrorismusbekämpfung der Vereinigten Staaten von Amerika (USA) aufgetreten sind, nämlich Folter an und anlasslose Massenüberwachung von Ausländern im Ausland. Die Allgemeine Erklärung der Menschenrechte (AEMR) und der Zivilpakt der Vereinten Nationen (UN) verpflichten die USA, das Recht auf Freiheit von Folter und das Recht auf Privatsphäre zu schützen;2 zudem haben die USA die UN-Antifolterkonvention ratifiziert. Dennoch entstanden kontrovers geführte Debatten darüber, inwiefern den USA Verantwortung für den extraterritorialen Schutz der betreffenden Menschenrechte zukommt bzw. was die USA konkret tun müssen, um ihrer Verantwortung gerecht zu werden. In beiden Fällen stellten die USA zunächst in Abrede, dass die kritisierten Handlungen tatsächlich Rechtsverletzungen darstellten. Außerdem bezweifelten sie vor allem in Bezug auf den Schutz des Rechts auf Privatsphäre, aber auch – wenn auch weniger konsistent und nachdrücklich – in Bezug auf den Schutz des Rechts auf Freiheit von Folter, extraterritoriale Pflichten zu haben. Mittlerweile erkennen die USA in beiden Fällen eine generelle Verantwortung an, Ausländern jenseits ihrer Staatsgrenzen keinen Schaden zuzufügen. Im Ergebnis zeigt sich, dass das Modell sowohl erklären kann, warum Staaten in einem vergleichsweise neuen und (noch) stark umkämpften Bereich schrittweise Verantwortung anerkennen (Massenüberwachung), als auch, warum Staaten Verantwortung für den extraterritorialen Schutz eines Menschenrechts, das bereits als etabliert galt, aber aufgrund eines externen Schocks in bestimmtem Maße wieder zur Disposition gestellt wurde, erneut anerkennen (Folter). Der Artikel ist folgendermaßen aufgebaut: Abschnitt 2 fasst stark verkürzt die völkerrechtliche Debatte über die Verantwortung von Staaten für den extraterritorialen Schutz der Menschenrechtsschutz zusammen. Abschnitt 3 stellt das Modell der umkämpften Zuschreibung von Verantwortung für extraterritoriale Menschenrechtsverletzungen vor. Die Abschnitte 4 und 5 wenden das Modell auf den 2 Für das Recht auf Freiheit von Folter siehe AEMR, Art.5 und UN-Zivilpakt, Art.7. Für das Recht auf Privatsphäre siehe AEMR, Art.12 und UN-Zivilpakt, Art.17. INTERNATIONALE VERANTWORTUNG 246 PVS, Sonderheft 52/2017 Internationale Verantwortung Prozess der umkämpften Zuschreibung von Verantwortung für den extraterritorialen Schutz des Rechts auf Freiheit von Folter und des Rechts auf Privatsphäre an. Abschnitt 6 fasst zusammen. 2. Verantwortung für extraterritoriale Menschenrechtsverletzungen im Völkerrecht In der völkerrechtlichen Literatur besteht weitgehend Einigkeit darüber, dass die Vorstellung, dass Staaten nur die Menschenrechte ihrer Bürger oder auf ihrem Territorium schützen müssen, nicht (mehr) angemessen ist. Angesichts der vielfältigen transnationalen Interdependenzen, über die Staaten immer öfter außerhalb ihrer Staatsgrenzen mit Bürgern anderer Staaten in Kontakt treten, ist demnach offensichtlich, dass eine solche Vorstellung zu eklatanten Lücken im Menschenrechtsschutz führt (Skogly 2006, S. 206-207). Zudem lasse sie sich kaum mit der Idee vereinbaren, wonach die Menschenrechte für alle Menschen gleichermaßen gültig sind (Gibney et al. 1999). Die Norm der Universalität der Menschenrechte hat danach eine solche Kraft entfaltet, dass Staaten Menschenrechtsverletzungen im Ausland nicht länger mit Souveränitätsrechten rechtfertigen können (Milanovic 2011, S. 5). Einige Autoren sprechen bereits von einer entstehenden gewohnheitsrechtlichen Norm, wonach Staaten zumindest eingeschränkte extraterritoriale Menschenrechtspflichten haben (van Schaack 2014, S. 2-3). Vor diesem Hintergrund fragen Völkerrechtler, wie die Verantwortung von Staaten für den extraterritorialen Menschenrechtsschutz beschaffen ist. Dabei wird in der Regel zwischen positiven und negativen Pflichten unterschieden. Die ‘Pflicht zur Beachtung‘ bezieht sich auf die negative Pflicht, die Menschenrechte von Ausländern durch eigene Handlungen nicht zu verletzen. Die ‘Pflicht zur Verwirklichung‘ bezieht sich auf die positive Pflicht, aktiv die Lage der Menschenrechte von Individuen im Ausland zu verbessern. Ob Staaten neben negativen auch positive ex traterritoriale Pflichten haben, ist dabei strittig (z.B. Skogly 2006, S. 66-72). Ebenso wenig besteht Einigkeit darüber, wie die Beziehung zwischen einem Staat und ausländischen Bürgern beschaffen sein muss, damit es zu einer dem Staat zurechenbaren Rechtsverletzung kommen kann. Im Kern geht es dabei um die Frage, wie der Begriff der Jurisdiktion zu interpretieren ist. Traditionell wurde Jurisdiktion territorial definiert und Staaten wurde primär Verantwortung für den Schutz der Rechte von Individuen auf ihrem Staatsgebiet zugewiesen. Heute lehnen immer mehr Völkerrechtler eine solche territoriale Jurisdiktionsdefinition ab. Nach King (2009) etwa unterstehen Individuen auch dann der Jurisdiktion eines Staates, wenn a) das Gebiet, auf dem sie sich befinden, unter militärischer Besatzung des Staates ist, b) der Staat rechtmäßige Kompetenzen im Ausland ausübt oder c) die Individuen aufgrund einer faktischen Beziehung zum Staat direkt von dessen rechtsverletzenden Handlungen betroffen sind. Im Hinblick auf die Rechtsquellen, aus denen sich Verantwortung für den extraterritorialen Menschenrechtsschutz ableiten lässt, interpretieren Völkerrechtler die Jurisdiktionsklauseln internationaler Menschenrechtsverträge. Im UN-Sozialpakt etwa gibt es keine Klausel, die die territoriale Anwendbarkeit der Verträge 247 Heupel | Extraterritoriale Menschenrechtsverletzungen der USA i. d. Terrorismusbekämpfung einschränkt. Der UN-Zivilpakt und die Europäische Menschenrechtskonvention (EMRK) beinhalten hingegen Klauseln, wonach ein Unterzeichnerstaat/die Unterzeichnerstaaten die aufgeführten Rechte „allen in seinem Gebiet befindlichen und seiner Herrschaftsgewalt unterstehenden Personen“3 bzw. „allen ihrer Hoheitsgewalt unterstehenden Personen“4 gewährleisten soll/sollen. Dies impliziert nicht, dass Staaten, wenn sie Verträge mit Jurisdiktionsklauseln unterzeichnen, keine Verantwortung für den Schutz der Menschenrechte von Ausländern im Ausland haben. Vielmehr hängt eine solche Einschätzung wiederum von der Interpretation des Begriffs der Jurisdiktion ab. Völkerrechtler sehen Gerichtsurteile und Verlautbarungen der Gremien, die die Einhaltung der UN-Menschenrechtsverträge überwachen, als Hilfsquellen an, aus denen sich Erkenntnisse über die extraterritoriale Verantwortung von Staaten für den Schutz der Menschenrechte ableiten lassen. Die Rechtsprechung ist nicht eindeutig, Gerichte und UN-Überwachungsgremien sind aber immer öfter bereit, Staaten Verantwortung für den extraterritorialen Menschenrechtsschutz zuzuschreiben. Die entsprechenden Urteile beziehen sich dabei sowohl auf innerstaatliches Handeln mit extraterritorialen Effekten als auch auf Konsulardienste, militärische Besatzung und faktische staatliche Kontrolle über ausländische Einzelpersonen im Ausland. Van Schaack (2014, S. 23) spricht bereits von einer Doktrin extraterritorialer Anwendbarkeit.5 Der Überblick macht deutlich, dass unter Völkerrechtlern zwar Einigkeit herrscht, dass sich Staaten, wenn sie extraterritoriale Menschenrechtsverletzungen begehen, nicht in einem “legal black hole“ (Wilde 2005, S. 739) bewegen, zugleich aber strittig ist, was unter der Verantwortung von Staaten für den extraterritorialen Menschenrechtsschutz genau zu verstehen ist. Für den Prozess der Zuschreibung von Verantwortung impliziert dies zweierlei: Einerseits lädt die Offenheit des Völkerrechts dazu ein, über die Deutungshoheit darüber zu streiten, was genau die Verantwortung von Staaten für den extraterritorialen Schutz der Menschenrechte ausmacht. Andererseits steckt der Minimalkonsens – kein ‘legal black hole‘ – aber auch die Grenzen der Deutungsmöglichkeiten ab, so dass die Position, die Staaten jegliche Verantwortung abspricht, kaum haltbar ist. 3. Modell umkämpfter Verantwortungszuschreibung für extraterritoriale Menschenrechtsverletzungen In diesem Abschnitt entwickle ich ein einfaches Modell umkämpfter Verantwortungszuschreibung für extraterritoriale Menschenrechtsverletzungen. Das Modell fußt auf der Annahme, dass Kritiker einem Staat, der in ihren Augen eine extra- 3 UN-Zivilpakt, Art.2. 4 EMRK, Art.1. 5 Meilensteine in der Entwicklung der Judikatur sind u.a. das Urteil des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte (EGMR) im Fall Loizidou v. Türkei aus dem Jahr 1995 (15318/89), die Abschlussbemerkungen des Menschenrechtskomitees zu Israel aus dem Jahr 2003 (CCPR/CO/78/ ISCR), aber auch das Urteil des EGMR im Fall Bankovic v. Belgien und andere aus dem Jahr 2001 (52207/99). Für einen Überblick über die Rechtsprechung siehe z.B. King (2009: 522-536) und van Schaack (2014: S. 9-23). 248 PVS, Sonderheft 52/2017 Internationale Verantwortung territoriale Menschenrechtsverletzung begeht, Verantwortung für sein Verhalten zuschreiben, indem sie verschiedene Mechanismen in Gang setzen, und zwar die Mechanismen Bloßstellen, strategische Prozessführung und Konditionalität. Ein zentrales Unterscheidungsmerkmal der Mechanismen ist, dass Kritiker entweder direkt auf den vermeintlich rechtsverletzenden Staat einwirken (Konditionalität) oder andere Akteure, nämlich die Öffentlichkeit (Bloßstellen) oder Gerichte (strategische Prozessführung), mobilisieren. Der beschuldigte Staat versucht seinerseits, sich gegen die Zuweisung von Verantwortung zu immunisieren, nämlich über Geheimhaltung und Sicherheitsrhetorik (gegen Bloßstellen), entlastende Rechtsinterpretation (gegen strategische Prozessführung), und Kooptation (gegen Konditionalität). Wenn der Druck auf den am Pranger stehenden Staat groß genug wird, erkennt der Staat rhetorisch Verantwortung dafür an, Ausländer au- ßerhalb seiner Staatsgrenzen nicht zu schädigen und verspricht, sein Handeln entsprechend auszurichten. Über Zeit kann die rhetorische Anerkennung von Verantwortung handlungsleitend werden. 3 .1 Bloßstellen v . Geheimhaltung und Sicherheitsrhetorik Bloßstellen zielt darauf ab, die Reputation des mutmaßlich rechtsverletzenden Staates zu beschädigen. Die zu Grunde liegende Annahme ist, dass Staaten nicht öffentlich als Akteure wahrgenommen werden wollen, die fundamentale Rechtsnormen missachten. Das Offenlegen von Fehlverhalten ist eine klassische Waffe formal schwacher Akteure, die weder über richterliche Autorität noch über materielle Ressourcen verfügen, um Staaten Verantwortung für ihr Handeln zuzuweisen (Keck u. Sikkink 1998). Die Forschung zur compliance mit Menschenrechtsnormen hat gezeigt, dass Staaten unter bestimmten Bedingungen bereit sind, Verantwortung für den Schutz der Menschenrechte anzuerkennen, wenn ihr Fehlverhalten öffentlich angeprangert wird (Risse et al. 1999; Hafner-Burton 2008). Besonders dann, wenn Menschen Opfer körperlicher Gewalt werden und als unschuldige Opfer dargestellt werden können, aber auch dann, wenn es gelingt, eine kurze Kausalkette zwischen Täter und Opfer zu konstruieren, können Kampagnen Regierungen zum Umdenken zwingen (Keck u. Sikkink 1998, S. 27). Staaten, die Ausländern im Ausland Schaden zufügen, antizipieren, dass ihr Handeln öffentlich als extraterritoriale Menschenrechtsverletzung gebrandmarkt werden kann. Deshalb versuchen sie, sich ex ante gegen die Zuweisung von Verantwortung zu schützen. Das Mittel der Wahl dazu ist die Geheimhaltung. Geheimhaltung ist ein klassisches Mittel zur Konsolidierung von Macht (Fenster 2014). Wenn das, was man tut, der Öffentlichkeit unbekannt ist, läuft man gar nicht erst Gefahr, öffentlich für Verfehlungen zur Rechenschaft gezogen zu werden. Selbst eine Demokratie wie die USA hat heute vielfältige Möglichkeiten, das, was sie tut, geheim zu halten. Regierungs- und Verwaltungsbeamte können unter Verweis auf die nationale Sicherheit Dokumente klassifizieren und gerade Präsidenten machen von diesem Recht, häufig unter Verweis auf das sogenannte Staatsgeheimnis-Privileg, immer häufiger Gebrauch (Weaver u. Pallitto 2005). Gleichzeitig schließt der Freedom of Information Act das Einklagen der Veröf- 249 Heupel | Extraterritoriale Menschenrechtsverletzungen der USA i. d. Terrorismusbekämpfung fentlichung offizieller Dokumente aus, die für die nationale Sicherheit relevante Informationen enthalten (Coglianese 2009, S. 537).6 Wenn Geheimhaltung fehlschlägt und ein Staat, der extraterritoriale Menschenrechtsverletzungen begeht, öffentlich bloßgestellt wird, wird der Staat versuchen, durch eine entsprechende Sicherheitsrhetorik Deutungshoheit über die Legitimität seines Handelns zurückzugewinnen. Um extraterritoriale Menschenrechtsverletzungen zu rechtfertigen und Verantwortung von sich zu weisen, argumentieren Regierungen vielfach, dass ihr Handeln notwendig ist, um die nationale Sicherheit zu gewährleisten. Auf dieses Argumentationsmuster weisen auch die Versicherheitlichungstheoretiker hin, die gezeigt haben, dass Staaten unter Berufung auf einen vermeintlichen Ausnahmezustand außergewöhnliche Maßnahmen rechtfertigen (z.B. Weaver 1995). Zu Pass kommt den Staaten dabei, dass das Völkerrecht vorsieht, dass die meisten Menschenrechte in einer Notstandssituation vorübergehend eingeschränkt werden dürfen. 3 .2 Strategische Prozessführung v . entlastende Rechtsinterpretation Mit strategischer Prozessführung ist in diesem Artikel gemeint, dass Betroffene, oft unterstützt durch Anwälte und zivilgesellschaftliche Gruppen, einen Prozess gegen Akteure, die in ihren Augen Menschenrechte verletzen, anstrengen, um politischen Wandel herbeizuführen. Strategische Prozessführung zielt damit nicht nur darauf ab, ein günstiges Urteil für den Kläger zu erreichen oder einen Täter zur Rechenschaft zu ziehen, sondern will Handlungsdruck erzeugen, damit die rechtlichen Grundlagen, die der Rechtsverletzung zu Grunde liegen, geändert werden (Fuchs 2013; Cichowski 2007). Strategische Prozessführung hat nicht nur dann Effekte, wenn es zu einem Urteilsspruch und zur Rechtsfortentwicklung im Sinne des Klägers kommt, sondern auch dann, wenn die öffentliche Wahrnehmung des Problemdrucks beeinflusst wird (Fuchs 2013, S. 190). Vermeintlich gescheiterte Fälle können bei Entscheidungsträgern die Überzeugung reifen lassen, dass das Instrument der strategischen Prozessführung wie ein Damoklesschwert über ihnen hängt, wenn sie die Gesetzgebung nicht so verändern, dass sie extraterritoriale Menschenrechtsverletzungen nicht länger begünstigt. Staaten antizipieren, dass Individuen, deren Rechte sie verletzen, Gerichte anrufen, um ihnen formal Verantwortung für ihr Fehlverhalten zuweisen zu lassen. Sie versuchen sich gegen strategische Prozessführung deshalb durch eine entlastende Rechtsinterpretation zu immunisieren, die durch die Verfasstheit des Rechts als offene Struktur (Hart 1961) begünstigt wird. Damit ist gemeint, dass Staaten, die extraterritoriale Menschenrechtsverletzungen begehen, Begriffe und Handlungen so interpretieren, dass Gerichte, wenn sie den Interpretationen folgen, keine Verantwortung für extraterritoriale Menschenrechtsverletzungen zuweisen kön- 6 Geheimhaltung ist freilich nicht nur ein probates Mittel gegen Bloßstellen, sondern kann auch hilfreich sein, um Verantwortungszuschreibung durch strategische Prozessführung oder Konditionalität auszubremsen. Bei den Mechanismen strategische Prozessführung und Konditionalität ist Geheimhaltung als „Gegenmittel“ allerdings weniger zentral, da nachrangig ist, ob die breite Öffentlichkeit informiert ist, solange die Betroffenen bzw. andere Staaten oder internationale Organisationen mobilisiert sind. 250 PVS, Sonderheft 52/2017 Internationale Verantwortung nen und Klagen entweder gar nicht zulassen oder nach Vorermittlungen zurückweisen. Staaten versuchen zum Beispiel, glaubhaft zu machen, dass die Handlung, die von Kritikern als Menschenrechtsverletzung gebrandmarkt wird, unterhalb der Schwelle einer solchen Menschenrechtverletzung liegt. Sie versuchen außerdem, Menschen, deren Rechte sie verletzen, bestimmten Personenkategorien zuzuordnen, die gemäß internationaler Bestimmungen weniger Schutz genießen als andere Personenkategorien. Oder sie interpretieren die Jurisdiktionsklauseln der Menschenrechtsverträge so, dass ihnen nur Verantwortung für den Schutz der Menschenrechte innerhalb ihrer Staatsgrenzen zukommt. 3 .3 Konditionalität v . Kooptation Anders als Nichtregierungsorganisationen (NGOs), Gerichte und die formal zahnlosen UN-Überwachungsgremien verfügen Staaten und zumindest einige internationale Organisationen über materielle Ressourcen, die sie einsetzen können, um rechtsverletzende Staaten dazu zu bewegen, Verantwortung für den Schutz der Menschenrechte anzuerkennen. Der Logik der Konditionalität (Checkel 2000) folgend können sie ihre materiellen Ressourcen so einsetzen, dass die Anerkennung von Verantwortung für den Schutz der Menschenrechte belohnt wird, während die Zurückweisung einer solchen Verantwortung bestraft wird. Schimmelfennig und Sedelmeier (2004) haben etwa gezeigt, dass die mittel- und osteuropäischen Staaten mehr Verantwortung für den Menschenrechtsschutz übernommen haben, als die Europäische Union (EU) dies zur Bedingung für den Beitritt gemacht hat. Und Hafner-Burton (2005) hat gezeigt, dass Staaten vor allem dann Verantwortung für den Schutz der Menschenrechte anerkennen, wenn sie ein präferentielles Handelsabkommen abschließen, das aufgekündigt wird, wenn Verbesserungen beim Menschenrechtsschutz ausbleiben. Wenn Staaten oder Staatenbündnisse Belohnungen davon abhängig machen, dass Staaten Verantwortung für den extraterritorialen Schutz der Menschenrechte übernehmen bzw. Strafen verhängen oder androhen, falls dies nicht geschieht, dann weisen sie zumindest indirekt Verantwortung für den Schutz der Menschenrechte zu. Staaten, die Ausländer im Ausland schädigen, wissen, dass sie Gefahr laufen, dass die Staaten, deren Bürger von den Rechtsverletzungen betroffen sind oder auf deren Territorium die Rechtsverletzungen stattfinden, ihnen Verantwortung für die Rechtsverletzungen zuweisen und über Konditionalität versuchen, besseren Menschenrechtsschutz zu erwirken. Um ihrerseits die Anreize für andere Staaten zu senken, ihnen Verantwortung für extraterritoriale Menschenrechtsverletzungen zuzuweisen, versuchen beschuldigte Staaten deshalb, andere Staaten zu kooptieren. D.h., sie versuchen, andere Staaten zu Komplizen der extraterritorialen Rechtsverletzungen zu machen, indem sie ihr Stillschweigen oder ihre Unterstützung belohnen und bringen damit ihrerseits eine Form der Konditionalität zur Anwendung. 251 Heupel | Extraterritoriale Menschenrechtsverletzungen der USA i. d. Terrorismusbekämpfung 3 .4 Anerkennung von Verantwortung Ab einem bestimmten Zeitpunkt wird der Druck auf den rechtsverletzenden Staat so groß, dass es ihm nicht länger gelingt, Verantwortung für seinen Umgang mit Ausländern jenseits seiner Staatsgrenzen gänzlich von sich zu weisen. Wenn Geheimhaltung scheitert, der Notstandskurs nicht als Rechtfertigung für Rechtsverletzungen verfängt, Richter den entlastenden Rechtsinterpretationen nicht länger konsistent folgen und Staaten, deren Bürger oder deren Staatsgebiet von den extraterritorialen Menschenrechtsverletzungen betroffen sind, nachhaltig besseren Rechtsschutz einfordern, erkennen Staaten die legitimen Interessen von Ausländern im Ausland an und versprechen, ihr Handeln entsprechend auszurichten. Grundsätzlich lassen sich dabei zwei Stufen der Anerkennung von Verantwortung unterscheiden. Auf der ersten Stufe erkennen Staaten ihre Verantwortung rhetorisch an. Hochrangige Regierungsvertreter äußern sich zum Thema und machen dabei deutlich, dass die Schädigung von Ausländern im Ausland inakzeptabel ist. Rhetorische Anerkennung kann auch bedeuten, dass die Regierung eine Direktive erlässt oder das Parlament ein Gesetz verabschiedet, das Schutzmaßnahmen für Ausländer generell begrüßt, aber keine oder kaum konkrete Maßnahmen vorsieht. Bereits die rhetorische Anerkennung von Verantwortung ist ein bedeutender politischer Akt, weil sich politische Entscheidungsträger öffentlich zu ihrer Verantwortung bekennen. Auf der zweiten Stufe wird die Anerkennung von Verantwortung handlungsleitend. Staaten erlassen Gesetze, die konkret genug sind, dass sich vor Gericht einklagbare Handlungsimplikationen ableiten lassen. Auch wenn die zweite Stufe erreicht wird, ist der Prozess der Verantwortungszuschreibung nicht zu Ende. Auch eine sozusagen institutionalisierte Verantwortung für den extraterritorialen Schutz der Menschenrechte wird umkämpft bleiben. Für Staaten wird es aber schwieriger sein, Verantwortung für den extraterritorialen Schutz der Menschenrechte wieder von sich zu weisen, wenn sie sich durch die Einrichtung entsprechender Regeln und Verfahren formal dazu bekannt haben. 4. Umkämpfte Zuschreibung von Verantwortung für den extraterritorialen Schutz des Rechts auf Freiheit von Folter Nach den Anschlägen vom 11. September 2001 haben die USA ausländische Terrorverdächtige und mutmaßliche Unterstützer mit Schlägen, waterboarding, Kaltwassergüssen, sexueller Erniedrigung, Schlafentzug und anderen Maßnahmen gefoltert. Die Rechtsverletzungen fanden außerhalb der USA statt, und zwar sowohl in vom Militär betriebenen Internierungseinrichtungen in Guantánamo/ Kuba, im Irak und in Afghanistan als auch in von der Central Intelligence Agency (CIA) betriebenen Gefängnissen. Außerdem wurden Terrorverdächtige und mutmaßliche Helfer entführt und an Drittstaaten überstellt, um dort unter Folter verhört zu werden (Priest 2005, Senate Select Committee on Intelligence 2014). Damit haben die USA unter Präsident George W. Bush ihre Verantwortung für den Schutz des Rechts auf Freiheit von Folter, die sie mit der Ratifizierung internationaler Menschenrechtsverträge und entsprechender nationaler Gesetzgebung zuvor formal anerkannt hatten, de facto von sich gewiesen. Mit der Ratifizierung 252 PVS, Sonderheft 52/2017 Internationale Verantwortung des UN-Zivilpakts 1992 hatten sich die USA dazu verpflichtet, keine Person Folter auszusetzen (UN-Zivilpakt, Art.7). Mit der Ratifizierung der UN-Antifolterkonvention 1994 waren die USA die Verpflichtung eingegangen, „(to) take effective legislative, administrative, judicial or other measures to prevent acts of torture in any territory under its jurisdiction“ (UN-Antifolterkonvention, Art. 2). Die nationale amerikanische Gesetzgebung sah zum Zeitpunkt der Anschläge vom 11. September 2001 Gefängnisstrafen für Personen vor, die Personen im Ausland gefoltert haben (18 U.S. Code § 2340A). Während die Bush Administration also de facto ihre Verantwortung für den universellen Schutz des Rechts auf Freiheit von Folter aufkündigte, war sie in ihrer Rhetorik deutlich ambivalenter. Einerseits waren Bush und hochrangige Regierungsbeamte darauf bedacht, das, was gemeinhin unter Folter verstanden wird, mit dem Label verschärfte Verhörmethoden zu versehen, um sich Vorwürfen, sie würden Menschenrechte verletzen, entziehen zu können. Andererseits gibt es Äußerungen, in denen Mitglieder der Administration die extraterritoriale Anwendbarkeit der UN-Folterkonvention für die USA in Frage stellen. In dem umkämpften Zuschreibungsprozess ging es dementsprechend sowohl darum, die Praktiken der USA tatsächlich als Folter zu kennzeichnen, als auch den USA Verantwortung für den Schutz des Rechts auf Freiheit von Folter auch außerhalb ihrer Staatsgrenzen zuzuweisen. Die folgenden Abschnitte zeichnen den umkämpften Prozess nach. 4 .1 Bloßstellen v . Geheimhaltung und Sicherheitsrhetorik Die Bush Regierung war sich bewusst, dass ihr öffentlich Verantwortung für die Verletzung eines fundamentalen Menschenrechts zugeschrieben werden würde, sollte die systematische Folter von Terrorverdächtigen öffentlich werden. Deshalb war sie darauf bedacht, ihre Praxis aber auch die Dokumente, die die sogenannten verschärften Verhörmethoden implizit oder explizit autorisierten, geheim zu halten. So wurde zum Beispiel das Memorandum of Notification vom 17. September 2001, mit dem Bush die CIA autorisierte, Terrorverdächtige festzuhalten, als geheim eingestuft (Neskovic 2015, S. 45). Zudem wurde der Senat nur selektiv und oberflächlich über das Vorgehen der Regierung informiert. Von den CIA-Gefängnissen im Ausland wusste nur eine überschaubare Gruppe von Regierungsund Verwaltungsbeamten (Priest 2005), in einigen Fällen wurde nicht einmal der amerikanische Botschafter darüber in Kenntnis gesetzt, dass die CIA in dem betreffenden Land ein Geheimgefängnis errichtet (Neskovic 2015, S. 43). Dennoch sickerten Berichte über Folter in Militär- und CIA-Gefängnissen durch und das Versagen der USA, im Umgang mit ausländischen Terrorverdächtigen ihrer Verantwortung für den Schutz des Rechts auf Freiheit von Folter nachzukommen, wurde schon bald in der Öffentlichkeit diskutiert. 2002 machte ein Artikel der Washington Post publik, dass die CIA in etlichen Staaten Geheimgefängnisse unterhielt, in denen Geheimdienstmitarbeiter Terrorverdächtige und mutmaßliche Unterstützer folterten (Priest und Gellman 2002). Humanitäre Organisationen und Menschenrechts-NGOs skandalisierten die Rechtsverletzungen ebenfalls, wie zum Beispiel in einem Bericht von Human Rights Watch, der Folter 253 Heupel | Extraterritoriale Menschenrechtsverletzungen der USA i. d. Terrorismusbekämpfung in vielen Einrichtungen belegte und hochrangigen Regierungsbeamten Verantwortung für Menschenrechtsverletzungen zuwies (Human Rights Watch 2005). Auch die UN-Menschenrechtsgremien betonten die Verantwortung der USA für den Schutz des Rechts auf Freiheit von Folter. Der UN-Ausschuss gegen Folter etwa kritisierte 2006 in seinen abschließenden Beobachtungen die Interpretation der Bush Regierung, dass die USA außerhalb ihrer Staatsgrenzen nicht an die Anti- Folterkonvention gebunden seien (UN Committee against Torture 2006). Den größten Reputationsschaden erlitten die USA durch die Veröffentlichung der Folterbilder aus dem amerikanischen Militärgefängnis Abu Ghraib im Irak (Hersh 2004). Ausgewählte Fotos wurden in der CBS Nachrichtensendung 60 Minutes II gezeigt und wiesen den USA vor einem Millionenpublikum bildlich Verantwortung für die Verletzung des Rechts auf Freiheit von Folter zu. Die Bush Administration reagierte auf die öffentlichen Anschuldigungen zunächst mit dem Versuch, das System der Geheimhaltung zu reparieren. Die erste Reaktion auf die Veröffentlichung der Fotos aus Abu Ghraib war deshalb nicht Aufklärung, sondern der Versuch, die Veröffentlichung weiterer Fotos zu verhindern (Sontag 2004). Auch im Umgang mit anderen Anschuldigungen war die Strategie, nur das zuzugeben, was ohnehin schon an die Öffentlichkeit durchgesickert war. Zugleich versuchte die Regierung, Verantwortung für Menschenrechtsverletzungen von sich zu weisen, indem sie ihr Handeln mit einer alternativen Norm, nämlich der Pflicht, den Terrorismus zu bekämpfen und so die nationale Sicherheit zu schützen, rechtfertigte (Sikkink 2013, S. 146). Mehrfach argumentierte Bush, dass die Informationen, die durch die sogenannten verschärften Verhörmethoden gewonnen werden, von entscheidender Bedeutung für die Sicherheit der USA seien: „Were it not for this program, our intelligence community believes that Al Qaida and its allies would have succeeded in launching another attack against the American homeland. Making us – giving us information about terrorist plans we couldn’t get anywhere else, this program has saved innocent lives” (Bush 2006a: 1648); oder ähnlich: „Captured terrorists have unique knowledge about how terrorist networks operate. (…) The security of our nation and the lives of our citizens depend on our ability to learn what these terrorists know” (Bush 2006b). 4 .2 Strategische Prozessführung v . entlastende Rechtsinterpretation Der Bush Administration war klar, dass sie sich rechtlich auf dünnem Eis bewegte und Gefahr lief, vor allem von amerikanischen Gerichten zu einem besseren Schutz des Rechts auf Freiheit von Folter gezwungen zu werden. Sie entwickelte deshalb in den torture memos unorthodoxe Interpretationen der amerikanischen Verfassung und der internationalen Menschenrechtsbestimmungen, die sie vor Gerichtsverfahren schützen sollten (Sikkink 2013). In einem Memorandum erklärte Bush, dass die USA im Kampf gegen Al Qaeda nicht an die Genfer Konventionen gebunden seien und dass Al Qaeda-Kämpfern nicht der Status von Kriegsgefangenen zukomme (The White House 2002). Im Bybee Memorandum des Justizministeriums wurde Folter so eng interpretiert, dass viele der als verschärfte Verhörmethoden bezeichneten Praktiken nicht unter Folter fielen; außerdem wur- 254 PVS, Sonderheft 52/2017 Internationale Verantwortung de argumentiert, dass sich der amerikanische Präsident als Oberbefehlshaber der Armee über internationales und amerikanisches Recht hinwegsetzen dürfe (US Department of Justice 2002). Darüber hinaus vertrat Justizminister Alberto Gonzales die Auffassung, dass die UN-Folterkonvention keine rechtlichen Implikationen für den Umgang der USA mit Ausländern im Ausland habe (US Senate 2005: 121). Und schließlich rechnete die Regierung damit, dass sie sich auf das sogenannte Staatsgeheimnis-Privileg würde berufen können, wonach der Präsident Dokumente unter Verweis auf deren Bedeutung für die nationale Sicherheit klassifizieren und Gerichten vorenthalten kann. Vor diesem Hintergrund überrascht es nicht, dass es sich bis heute als schwierig erwiesen hat, den Architekten der US-Folterpolitik mittels strategischer Prozessführung formal Verantwortung zuzuweisen. Bislang war keine der Klagen ausländischer Folteropfer vor einem amerikanischen Gericht erfolgreich. Wie von der Regierung antizipiert, erkannten die Gerichte in der Regel das Staatsgeheimnis- Privileg an und konnten deshalb Ermittlungen nicht durchführen, weil ihnen Dokumente, die von der Regierung als geheim eingestuft wurden, nicht zur Verfügung gestellt wurden (McConnell 2013). Auch Klagen, die vor ausländischen Gerichten eingereicht wurden, um hochrangigen Regierungs-, Verwaltungs- und Militärangehörigen Verantwortung für die extraterritoriale Verletzung des Rechts auf Freiheit von Folter zuzuschreiben, haben bislang nicht zu Verurteilungen geführt. In Deutschland wurden etwa 2004 und 2006 Klagen gegen den ehemaligen Verteidigungsminister Donald Rumsfeld, den ehemaligen CIA-Direktor George Tenet und weitere hochrangige Militär- und Regierungsvertreter eingereicht. Die Generalbundesanwaltschaft sah jedoch davon ab, Ermittlungen aufzunehmen (European Center for Constitutional and Human Rights 2014). Bislang haben die Versuche der strategischen Prozessführung also nicht dazu geführt, dass Richter Urteile gefällt hätten, die formal eine Verantwortung der amerikanischen Architekten der Folterpolitik etabliert und eine Änderung der amerikanischen Gesetzgebung notwendig gemacht hätten. Trotzdem hatte die strategische Prozessführung Effekte. Die Versuche, hochrangige amerikanische Regierungsbeamte, Militärs und Geheimdienstler vor ausländischen Gerichten zur Rechenschaft zu ziehen, boten ein Forum, um öffentlich Verantwortung zuzuschreiben. Außerdem fällten amerikanische Gerichte in anderen Fällen Urteile, in denen sie feststellten, dass die USA bei der Terrorismusbekämpfung an internationales Recht gebunden sind. Im Fall Hamdan v. Rumsfeld etwa, in dem es um die Frage ging, ob Gefangene von Militärkommissionen verurteilt werden dürfen, entschied der Oberste Gerichtshof der USA 2006, dass die USA beim Umgang mit Gefangenen die Genfer Konventionen achten müssen – und stellte damit implizit auch die Folterpraxis der USA in Frage. Und schließlich kam es vor dem Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte (EGMR) zu erfolgreichen Klagen gegen Staaten, die wie zum Beispiel Polen den USA auf ihrem Territorium Gefängnisse zur Verfügung gestellt hatten, in denen die CIA Gefangene foltern konnte (z.B. Europäischer Gerichtshof für Menschenrechte 2014). Damit stellte der EGMR keine direkte Verantwortung der USA für Folter im Ausland fest, signalisierte aber, dass Polen durch seine Kooperation mit den USA seiner Verantwortung für den Schutz der Menschenrechte nicht nachgekommen war. 255 Heupel | Extraterritoriale Menschenrechtsverletzungen der USA i. d. Terrorismusbekämpfung 4 .3 Konditionalität v . Kooptation Die Bush Regierung hatte großes Interesse daran, Terrorverdächtige nicht in den USA sondern außerhalb ihrer Staatsgrenzen zu foltern und foltern zu lassen, weil sie annahm, für Folter im Ausland weniger einfach vor einem amerikanischen Gericht zur Verantwortung gezogen werden zu können. Gebiete wie Guantánamo und der Militärstützpunkt Diego Garcia im Indischen Ozean, die die USA von Kuba bzw. Großbritannien gepachtet hatten, boten sich deshalb für black sites an (Priest u. Gellman 2002). Daneben errichtete die CIA Geheimgefängnisse in Polen, Rumänien, Thailand und anderen Staaten, um dort Terrorverdächtige unter Folter zu verhören. Außerdem übergaben die USA Terrorverdächtige an Ägypten, Syrien, Marokko und weitere Staaten, damit sie dort von lokalen Geheimdiensten verhört werden konnten (Priest 2005). Die USA taten sich zunächst schwer, Regierungen zu finden, die der CIA die Erlaubnis erteilen wollten, ein Geheimgefängnis auf ihrem Territorium zu errichten. Die CIA musste deshalb Staaten, mit denen sie kooperieren wollte, zum Teil fürstlich entlohnen; der CIA-Folterbericht des amerikanischen Kongresses spricht von Barzahlungen an Regierungsbeamte in Millionenhöhe (Goldman 2014; Neskovic 2015, S. 53-54). Auch wenn sich Staaten fanden, die gegen Geld oder andere Vergünstigungen CIA-Gefängnisse auf ihrem Territorium erlaubten, erwies sich die Zusammenarbeit oft als kurzlebig. Gerade demokratische Regierungen kündigten die Kooperation auf, wenn sie herausfanden oder wenn öffentlich wurde, dass die CIA in den Gefängnissen Terrorverdächtige und mutmaßliche Helfer folterte. Thailand etwa bestand darauf, dass das Gefängnis, das die CIA errichtet hatte, geschlossen wird, als dessen Existenz im Juni 2003 publik wurde (Priest 2005). Und der ehemalige polnische Präsident Aleksander Kwaśniewski gibt an, dass er 2003, als ihm klar geworden war, dass in dem CIA-Gefängnis in Polen gefoltert wurde, Präsident Bush angewiesen habe, die Folter zu stoppen, worauf die USA das Gefängnis in Polen schlossen (Ernst 2014). Freilich fanden die USA immer wieder neue Staaten, die bereit waren, gegen entsprechende Vergünstigungen geheime CIA-Gefängnisse auf ihrem Territorium zu erlauben. Der Widerstand zumindest einiger Staaten signalisierte den USA aber, dass es Staaten gab, die nicht bereit waren, Verantwortung für die Verletzung des Rechts auf Freiheit von Folter mitzutragen. 4 .4 Anerkennung von Verantwortung Bereits die Bush Regierung reagierte auf den Druck, der von der Öffentlichkeit, von Gerichtsverhandlungen aber auch von anderen Staaten ausging. Zunächst verlegte sie sich darauf, ihre Anerkennung der Verantwortung für den Schutz des Rechts auf Freiheit von Folter, zu der sie sich zuvor ambivalent verhalten hatte, zu bekräftigen. Das Justizministerium veröffentlichte Ende 2004 ein Memorandum, das Folter als unvereinbar mit amerikanischen Werten und Gesetzen bezeichnete (U.S. Department of Justice 2004). 2005 unterzeichnete Bush den Detainee Treatment Act, der vorsah, dass Gefangene unabhängig von ihrer Nationalität und ihrem Aufenthaltsort keiner grausamen, unmenschlichen oder entwürdigenden Behandlung und Bestrafung ausgesetzt werden dürfen. Darüber hinaus sah das Gesetz vor, dass 256 PVS, Sonderheft 52/2017 Internationale Verantwortung Militärangehörige bei Verhören den Vorgaben des Army Field Manual on Intelligence Interrogation folgen müssen (Detainee Treatment Act 2005). Die Anerkennung von Verantwortung blieb unter Bush aber weitgehend rhetorisch. Die Regierung gestand nicht ein, dass sie ihrer Schutzverantwortung nicht gerecht geworden war und Folter als Instrument der Terrorismusbekämpfung eingesetzt hatte. Die meisten torture memos hatten bis zum Ende der zweiten Amtszeit Bushs Bestand und einige CIA-Foltergefängnisse blieben ebenso lange in Betrieb (Sikkink 2013). Zudem legte Bush 2008 ein Veto gegen ein vom Kongress verabschiedetes Gesetz ein, das auch die CIA dazu verpflichtet hätte, nur die Verhörmethoden anzuwenden, die das Feldhandbuch der Armee erlaubte (Neskovic 2015, S. 41). In der Präsidentschaft Barack Obamas wurde die Anerkennung von Verantwortung für den Schutz des Rechts auf Freiheit von Folter handlungsleitend. Obama schloss Anfang 2009 alle CIA-Geheimgefängnisse und erließ Executive Order 13491 – Ensuring Lawful Interrogations, die allen Akteuren (und damit nicht nur Militärangehörigen) alle Handlungen (einschließlich Folter) verbietet, die nicht durch das Feldhandbuch der Armee explizit autorisiert sind (The White House 2009). 2015 unterzeichnete Obama den National Defense Authorization Act for Fiscal Year 2016, mit dem der Kongress die Bestimmungen der Executive Order in Gesetzesform gegossen hatte (US Congress 2015). Außerdem veröffentlichte der Geheimdienstausschuss des Senats Ende 2014 eine redigierte Fassung des CIA-Folterberichts, in dem die Ausschussvorsitzende die verschärften Verhörmethoden als Folter anerkannte (Senate Select Committee on Intelligence 2014, Foreword). An einer rechtlichen Aufarbeitung und Zuschreibung von Verantwortung hatte Obama hingegen kein Interesse. Genauso wie sein Vorgänger bremste er erfolgreich Gerichtsverfahren aus, indem er sich auf das Staatsgeheimnis-Privileg des Präsidenten berief. 5. Umkämpfte Zuschreibung von Verantwortung für den extraterritorialen Schutz des Rechts auf Privatsphäre Seit den Terroranschlägen vom 11. September 2001 haben die USA ihre Bemühungen, Kommunikation und Internetaktivitäten von Ausländern zu sammeln und auszuwerten, massiv verstärkt. Wie wir durch die Enthüllungen Edward Snowdens wissen, zapft die National Security Agency (NSA) Internetkabel an, um Daten von Ausländern abzufangen. Daneben greift sie direkt auf die Daten von Telekommunikations- und Internetunternehmen zu, sei es auf der Basis freiwilliger oder erzwungener Kooperation seitens der privaten Unternehmen. Außerdem hackt sich die NSA in Computersysteme ein und tauscht Daten mit ausländischen Geheimdiensten aus (Greenwald 2014). Mit diesen Maßnahmen werden nicht nur Informationen über ausgewählte verdächtige Personen zusammengetragen, sondern auch anlasslos Daten unbescholtener ausländischer Bürger. Die rechtlichen Grundlagen der Maßnahmen sind der US Patriot Act und der FISA7 Amendment Act. Der US Patriot Act bestimmt, dass Unternehmen den öffentlichen Behörden für 7 FISA steht für den Foreign Intelligence Surveillance Act aus dem Jahr 1978. 257 Heupel | Extraterritoriale Menschenrechtsverletzungen der USA i. d. Terrorismusbekämpfung den Zweck der Terrorismusbekämpfung Daten von Ausländern zur Verfügung stellen müssen (US Congress 2001, Sec. 215). Der FISA Amendment Act legte fest, dass Ausländer überwacht werden dürfen, wenn eine Autorisierung des Foreign Intelligence Surveillance Court (FISC) vorliegt (US Congress 2008, Sec. 702). Vorgaben zum Schutz der Privatsphäre von Ausländern enthalten die Gesetze nicht. Anfang 2014, sieben Monate nach den ersten Enthüllungen Snowdens, erließ Präsident Obama eine Direktive, mit der er die Verantwortung der USA für den Schutz der Privatsphäre von Ausländern akzeptiert (The White House 2014). Zwei Jahre später verständigten sich das US-Handelsministerium und die EU Kommission auf das EU-U.S. Privacy Shield, das formal den Schutz der Persönlichkeitsrechte von EU-Bürgern stärkt (US Department of Commerce 2016). Die beiden Dokumente sind die bislang wichtigsten Konzessionen der amerikanischen Regierung in einer noch immer andauernden Auseinandersetzung um die Deutungshoheit über die legitime Überwachung von Ausländern. Dabei versuchen Journalisten, NGOs, UN-Institutionen, Richter und Staatenvertreter eine Verantwortung der USA für den extraterritorialen Schutz des Rechts auf Privatsphäre zu etablieren, während die USA viele dieser Versuche zu konterkarieren versuchen und völkerrechtlich bindende Standards ablehnen, zu niederschwelligeren Schritten aber durchaus bereit sind. In den folgenden Abschnitten wird diese Auseinandersetzung nachgezeichnet. 5 .1 Bloßstellen v . Geheimhaltung und Sicherheitsrhetorik Vor den Enthüllungen Snowdens war öffentlich kaum etwas über Ausmaß und Willkür der NSA Auslandsüberwachung bekannt (Bauman et al. 2014, S. 122).8 Zwar berichtete die New York Times bereits 2005, dass die NSA die Kommunikation unbescholtener Bürger abhört, der Fokus lag aber auf der Inlandsüberwachung (Risen u. Lichtblau 2005). Dass es den USA gelungen ist, die Massenüberwachung von Ausländern lange geheim zu halten, hat mehrere Gründe: Die Exekutiv-Privileg-Doktrin gibt dem amerikanischen Präsidenten weitreichende Rechte im Hinblick auf die Klassifizierung sicherheitsrelevanter Dokumente (Weaver u. Pallitto 2005). Geheimdienstmitarbeiter genießen weniger Whistleblower-Schutz als die meisten anderen Staatsbediensteten (D’Isidoro 2014). Außerdem war es den Kommunikations- und Internetunternehmen lange verboten, öffentlich zu machen, wie oft sie der FISC aufforderte, Daten an die NSA zu übermitteln (Ackerman 2014). Mit den Snowden Enthüllungen brach das System der Geheimhaltung, auf das sich NSA und US Regierung gestützt hatten, auf spektakuläre Weise zusammen. Snowden hatte als Mitarbeiter einer Zulieferfirma Einblicke in die Arbeitsweise der NSA gewonnen. Im Sommer 2013 gab er interne Dokumente an die investigativen Journalisten Glenn Greenwald und Laura Poitras und einen Journalisten des Guardian weiter (Greenwald 2014). Daraufhin erschienen im Guardian, in der Washington Post und in anderen Zeitungen Artikel, die die anlasslose Massen- 8 Eine Ausnahme ist der Bericht des Europäischen Parlaments zum Echelon Spionagenetz aus dem Jahr 2001. 258 PVS, Sonderheft 52/2017 Internationale Verantwortung überwachung der NSA auch von Ausländern offenlegten und scharf kritisierten (z.B. Gellman u. Poitras 2013). Auch Menschenrechts-NGOs beriefen sich auf die Enthüllungen, um die USA öffentlich dazu zu drängen, Verantwortung für den Schutz der Persönlichkeitsrechte von Ausländern zu übernehmen (Amnesty International 2013). Auch formal schwache UN Gremien wurden aktiv. Die Generalversammlung verabschiedete Ende 2013 eine Resolution mit dem Titel The right to privacy in the digital age. Die Resolution erwähnt die USA nicht explizit, weist mit der Formulierung „Deeply concerned (kursiv im Original) at the negative impact that surveillance and/or interception of communications, including extraterritorial surveillance and/or interception of communications, as well as the collection of personal data, in particular when carried out on a mass scale, may have on the exercise and enjoyment of human rights” aber Staaten generell eine Verantwortung für den extraterritorialen Schutz des Rechts auf Privatsphäre zu (UN General Assembly 2013, S. 2). Der Hochkommissar für Menschenrechte veröffentliche 2014 einen Bericht, in dem er mahnt, dass Staaten ihre Verantwortung für den Schutz der Menschenrechte nicht aushebeln können, indem sie außerhalb ihres Territoriums Handlungen durchführen, die sie auf ihrem Territorium nicht durchführen dürfen (UN General Assembly 2014, para. 33 und 35). Andere Gremien wiesen explizit den USA Verantwortung für den Schutz der Persönlichkeitsrechte von Ausländern zu. Der UN-Menschenrechtsausschuss forderte etwa 2014 in seinen abschließenden Beobachtungen die USA auf, „(to) (T)take all necessary measures to ensure that its surveillance activities, both within and outside the United States, conform to its obligations under the Covenant, including article 17; in particular, measures should be taken to ensure that any interference with the right to privacy complies with the principles of legality, proportionality and necessity, regardless of the nationality or location of the individuals whose communications are under direct surveillance” (UN Human Rights Committee 2014, para 22(a)). Die USA sträubten sich zunächst dagegen, das Schutzbedürfnis von Ausländern im Ausland anzuerkennen. Vielmehr bemühten sie sich anfangs vor allem darum, das System der Geheimhaltung zu reparieren. Mitglieder der Obama Administration trugen deshalb nicht nur nicht zur Aufklärung bei, sondern versuchten vielmehr, durch harte Rhetorik gegen Snowden potentielle Nachahmer abzuschrecken. Zugleich bedienten sich Entscheidungsträger eines Notstandsdiskurses, der die Überwachungstätigkeit der NSA im Ausland als notwendig rechtfertigte und so Verantwortung für die öffentlich kritisierten Rechtsverletzungen zurückwies. James R. Clapper, Direktor der nationalen Nachrichtendienste, unterstrich zum Beispiel, dass die gesammelten Information genützt würden, um die USA vor einer Vielfalt unterschiedlicher Bedrohungen zu schützen (Gellman u. Poitras 2013). Und Obama betonte, dass das Sammeln von Geheimdienstinformationen dem Schutz des amerikanischen Volks diene (Obama 2014). Demnach befänden sich die USA in einem globalen Krieg gegen den Terrorismus, in dem auch außergewöhnliche Mittel erlaubt seien, sofern sie dem Schutz der nationalen Sicherheit dienten. 259 Heupel | Extraterritoriale Menschenrechtsverletzungen der USA i. d. Terrorismusbekämpfung 5 .2 Strategische Prozessführung v . entlastende Rechtsinterpretation Ausländer können bislang nicht vor einem amerikanischen Gericht gegen die NSA oder die US Regierung klagen (Sanger 2015). Und auch vor nationalen Gerichten im Ausland oder vor internationalen Gerichten ist es noch nicht zu erfolgreichen Klagen gegen die NSA oder die US Regierung im Zusammenhang mit der anlasslosen Überwachung von Ausländern gekommen. Somit gibt es kein Fallrecht, auf das sich Richter, an die entsprechende Klagen herangetragen werden, stützen könnten. Hinzu kommt, dass das Recht auf Privatsphäre weder Teil des Völkergewohnheitsrechts noch ein unveräußerliches Menschenrecht ist, das Staaten unter keinen Umständen verletzen dürfen. Dass die Klagemöglichkeiten für betroffene Individuen so beschränkt sind und es kein Fallrecht gibt, ist freilich kein Zufall. Vielmehr haben die USA, aber auch andere Staaten, durch entlastende Rechtsinterpretationen ihren Teil dazu beigetragen, dass Richter so zögerlich sind, Urteile zu fällen, in denen sie den USA (oder anderen Staaten) Verantwortung für die extraterritoriale Verletzung des Rechts auf Privatsphäre zuweisen. Die USA haben wiederholt das Argument vorgetragen, dass Auslandsspionage durch nationales und internationales Recht gedeckt sei, da sie nicht anlasslos unbescholtene Bürger überwachen, sondern Individuen, die eine Gefahr für die nationale Sicherheit der USA darstellten (Obama 2014). Au- ßerdem haben die USA, um Gerichten ihre Handlungsgrundlage zu entziehen, die Jurisdiktionsklausel des UN-Zivilpakts eng interpretiert. Demnach haben sich die USA nur dazu verpflichtet, das Recht auf Privatsphäre auf ihrem Territorium zu schützen (vgl. Brown u. Korff 2014, S. 248). Auch wenn die Versuche von Ausländern, direkt gegen die US Regierung oder die NSA zu klagen, bislang gescheitert sind, haben es Ausländer zumindest geschafft, den USA von Gerichten indirekt Verantwortung für den extraterritorialen Schutz des Rechts auf Privatsphäre zuschreiben zu lassen. Als gangbarer Weg erwies sich nämlich, gegen Unternehmen, die mit der NSA bei der Massenüberwachung freiwillig oder erzwungenermaßen ‘kooperieren‘, Klage einzureichen. Der prominenteste Fall ist der Fall Maximilian Schrems gegen Data Protection Commissioner vor dem Europäischen Gerichtshof (EuGH). Im Oktober 2015 fällte die Große Kammer des EuGH ein viel beachtetes Urteil, das es Facebook untersagte, Daten europäischer Nutze an Server in den USA zu übermitteln, weil sie dort nicht ausreichend vor dem Zugriff der NSA geschützt seien (Europäischer Gerichtshof 2015). Besondere Relevanz kommt dem Urteil auch deshalb zu, weil es das Safe-Harbor-Abkommen für ungültig erklärte, das die Übermittlung personenbezogener Daten zwischen der EU und den USA regelt. Freilich stellte das Urteil nicht explizit eine Verantwortung der USA für den Schutz der Persönlichkeitsrechte von Ausländern fest. Indem es diagnostizierte, dass der Schutz der Daten von Europäern in den USA nicht gewährleistet ist, schreibt es den USA aber zumindest implizit eine solche Verantwortung zu. 260 PVS, Sonderheft 52/2017 Internationale Verantwortung 5 .3 Konditionalität v . Kooptation Wenn die USA Ausländer im Ausland in großem Stil überwachen wollen, sind sie auf Unterstützung oder zumindest Stillschweigen anderer Regierungen angewiesen, die Kontrolle über die entsprechenden Daten haben. Da Staaten aber grundsätzlich kein Interesse daran haben, dass ausländische Geheimdienste anlasslos Daten ihrer Bürger oder auf ihrem Territorium sammeln, mussten die USA andere Regierungen kooptieren, ihnen also Anreize für eine Kooperation geben. Ein aufschlussreiches Beispiel ist die Zusammenarbeit zwischen der NSA und dem Bundesnachrichtendienst (BND). Die NSA stellte dem BND moderne Spionagesoftware und technologische Ausrüstung zur Verfügung. Im Gegenzug lieferte der BND Daten an die NSA, zeitweise gestattete der BND der NSA sogar direkten Zugriff auf deutsche Kabel (Biermann 2015). Die Bundesregierung profitierte von der Kooperation und war zögerlich, die USA lautstark zu kritisieren und ihr öffentlich Verantwortung für die extraterritoriale Verletzung des Rechts auf Privatsphäre deutscher und anderer Staatsbürger zuzuschreiben. Auch wenn die Snowden Enthüllungen nicht zu einem lauten Aufschrei der Regierungen geführt haben, deren Bürger durch Massenüberwachung geschädigt wurden, haben einzelne Staaten immerhin damit gedroht, die Rechtsverletzungen sanktionieren zu wollen. Die brasilianische Regierung hat angekündigt, Maßnahmen zu ergreifen, um die Persönlichkeitsrechte brasilianischer Bürger zu schützen. Das Land plant, nationale Email- und Cloud-Speicher-Angebote aufzubauen und gemeinsam mit Russland, Indien, China, Südafrika ein sogenanntes BRICS Kabel zu errichten, das die fünf Staaten unabhängig von den USA miteinander verbindet (Bauman et al. 2014, S. 128-130). Auch die EU versuchte, die USA über negative Anreize zu besserem Rechtsschutz für ihre EU Bürger zu bewegen. Die EU Kommission drohte den USA im Herbst 2013, das SWIFT-Abkommen über den Austausch von Banktransaktionsdaten auszusetzen, sollten die USA nicht glaubwürdig versichern, die Persönlichkeitsrechte von EU Bürgern zu achten (Traynor 2013). Man mag die Rechtschaffenheit solcher Drohgebärden anzweifeln, zumal gerade auch viele europäische Staaten durch Auslandsspionage die Persönlichkeitsrechte von Ausländern im Ausland verletzen (vgl. Brown et al. 2015, S. 2, 33). Nichtsdestotrotz ist das Koppeln von Anreizen an einen verbesserten Schutz der Persönlichkeitsrechte von Ausländern ein wichtiger politischer Akt, mit dem andere Staaten und die EU den USA Verantwortung für den extraterritorialen Schutz des Rechts auf Privatsphäre zuweisen. 5 .4 Anerkennung von Verantwortung Über Zeit wuchs der Druck auf die USA, Verantwortung für den Schutz der Privatsphäre von Ausländern im Ausland anzuerkennen. Die Geheimhaltung ist spektakulär gescheitert. Die Argumentationsfiguren, mit denen Entscheidungsträger versuchten, ihr Handeln zu rechtfertigen, verfingen nicht. Kläger fanden über Klagen gegen Unternehmen einen Angriffspunkt; und die USA konnten nicht länger sicher sein, dass andere Staaten das Ausspähen ihre Bürger ohne Weiteres hinnehmen würden. 261 Heupel | Extraterritoriale Menschenrechtsverletzungen der USA i. d. Terrorismusbekämpfung Vor diesem Hintergrund erließ Obama Anfang 2014 eine präsidentielle Direktive, in der ein amerikanischer Präsident zum ersten Mal anerkannte, dass auch die Auslandsüberwachung gewissen Einschränkungen unterworfen sein soll. In der Presidential Policy Directive – Signals Intelligence Activities (PPD-28) heißt es: „All persons shall be treated with dignity and respect, regardless of their nationality or wherever they may reside, and all persons have legitimate privacy interests in the handling of their personal information.” (The White House 2014, Sec.4). Des Weiteren heißt es: „The United States will therefore impose new limits on its use of signals intelligence in bulk. These limits are intended to protect the privacy and civil liberties of all persons, whatever their nationality and regardless of where they might reside” (The White House 2014, Sec.2).9 Anfang 2016 vereinbarten das US-Handelsministerium und die EU Kommission darüber hinaus als unmittelbare Reaktion auf das Urteil des EuGH, das das Safe-Harbor-Abkommen zu Fall gebracht hatte, das EU-U.S. Privacy Shield, zu dem sich Unternehmen bekennen müssen, die Daten aus der EU in die USA transferieren wollen. Amerikanische Unternehmen, die sich zu der Vereinbarung bekennen, versprechen, Daten ihrer Kunden nur für „limited and specified purposes“ weiterzugeben (US Department of Commerce 2016: II.3). Sie versprechen außerdem, Beschwerdemechanismen einzurichten, die Individuen, die sich in ihren Persönlichkeitsrechten verletzt sehen, zugänglich sind (ibid.: II.7). PPD-28 enthält klarere Bestimmungen als die vergleichbaren rechtlichen Grundlagen der meisten EU Staaten (Brown et al. 2015, S. 3, 19). Wie die Vorgaben der Direktive umgesetzt werden, bleibt allerdings abzuwarten. Zumindest er- öffnen einige Formulierungen der Direktive großen Spielraum, den Schutz der Persönlichkeitsrechte von Ausländern einzuschränken. So findet sich in der Direktive zum Beispiel ein Passus, wonach Maßnahmen zum Schutz der Rechte von Ausländern nur dann getroffenen werden sollen, wenn dies der nationalen Sicherheit der USA nicht schadet (The White House 2014, Sec.4a). Zugleich bleibt offen, wie die Ankündigung, die Persönlichkeitsrechte von Ausländern schützen zu wollen, damit vereinbar ist, dass PPD-28 die massenhafte Sammlung von Daten prinzipiell nach wie vor erlaubt (Sec.2). Und auch der rechtliche Status der PPD- 28 bleibt unklar (Arnbak u. Goldberg 2015, S. 358), insbesondere solange es kein Gesetz gibt, das die Vorgaben der Direktive umsetzt. Auch die Schutzbestimmungen des Privacy Shield sind in vager Sprache verfasst und dürfen eingeschränkt werden, wenn dies für die nationale Sicherheit erforderlich ist (US Department of Commerce 2016: I.4). Viele Beobachter gehen deshalb davon aus, dass das Privacy Shield einer wahrscheinlichen erneuten Überprüfung durch den EuGH nicht 9 Ein Jahr später veröffentlichte die NSA USSID SP0018 Supplemental Procedures for the Collection, Processing, Retention, and Dissemination of Signals Intelligence Information and Data Containing Personal Information of Non-United States Persons, um die Direktive zu implementieren. Das Dokument schreibt unter anderem vor, dass Daten, die über Massenüberwachung von Ausländern gewonnen werden, nur für bestimmte Zwecke verwendet (5.2.) und nur für fünf Jahre aufbewahrt werden dürfen (6.1.). In einem Begleittext erläutert die NSA, das Ziel der Verfahren sei, „to ensure that proper civil liberties and privacy safeguards are in place“ und „(to) extend comparable safeguards currently provided for U.S. persons to all persons, regardless of nationality” (NSA 2015). 262 PVS, Sonderheft 52/2017 Internationale Verantwortung standhalten wird. Trotzdem sind PPD-28 und das Privacy Shield enorm wichtige politische Akte. Trotz der begründeten Zweifel im Hinblick auf ihre Umsetzung sind die beiden Dokumente die ersten Dokumente, in denen sich die USA zu ihrer Verantwortung bekennen, die Privatsphäre von Ausländern jenseits ihrer Staatsgrenzen zu respektieren. Nachfolgende Regierungen mögen sich von diesem Bekenntnis wieder distanzieren, können dies aber nicht ohne politische Kosten tun. 6. Schluss Die USA haben als Reaktion auf die Terroranschläge vom 11. September 2001 eine Reihe an Maßnahmen ergriffen, die zukünftige Anschläge verhindern sollten, zugleich aber die Menschenrechte von Ausländern im Ausland verletzten. Ausländische Terrorverdächtige wurden zum Teil über Jahre gefoltert. Außerdem verletzten die USA das Recht auf Privatsphäre unzähliger unbescholtener Menschen weltweit, deren Kommunikation und Internetaktivitäten überwacht wurden. Heute erkennen die USA ihre Verantwortung für den extraterritorialen Schutz des Rechts auf Freiheit von Folter nicht nur rhetorisch an, sondern haben auch Praxis und gesetzliche Grundlagen entsprechend angepasst. Im Fall der Massenüberwachung lässt sich mittlerweile zumindest eine rhetorische Anerkennung einer Verantwortung für den Schutz der Privatsphäre auch von Ausländern beobachten. Beide Entwicklungen sind das vorübergehende Resultat eines umkämpften Prozesses der Verantwortungszuschreibung, in dem Medien, zivilgesellschaftliche Akteure, internationale Organisationen, Richter und Staatenvertreter in unterschiedlichen Arenen – im öffentlichen Raum, vor Gericht, in den zwischenstaatlichen Beziehungen – den USA Verantwortung für den extraterritorialen Schutz der Menschenrechte zuweisen. Im Folter-Fall resultierte der umkämpfte Prozess darin, dass die USA die Verantwortung für den Schutz eines unveräußerlichen Menschenrechts, die sie für eine bestimmte Zeit de facto, und vereinzelt auch rhetorisch, abgestritten hatten, wieder akzeptieren. Im Massenüberwachungs-Fall führte der umkämpfte Prozess dazu, dass die USA eine im Entstehen begriffene globale Norm, nämlich die Norm, die Privatsphäre auch von Ausländern zu achten, zumindest rhetorisch anerkennen. Die Bestandsaufnahmen in den Kurzfallstudien sind freilich nur Wegmarken in einem fortdauernden umkämpften Prozess der Zuschreibung von Verantwortung für den extraterritorialen Schutz der Menschenrechte. Vor allem der Folter-Fall hat gezeigt, dass Staaten unter dem Eindruck eines externen Schocks bereit sind, sich von einer bereits akzeptierten und institutionell verankerten Verantwortung zu distanzieren. Gleichwohl gibt es Anzeichen dafür, dass sich eine generelle Norm herausbildet, gemäß der Staaten Verantwortung für den extraterritorialen Schutz der Menschenrechte übernehmen sollen, ihre Verantwortung für den Schutz der Menschenrechte also nicht an ihren Grenzen endet. Unter Völkerrechtlern wird nicht mehr darüber gestritten, ob Staaten extraterritoriale Menschenrechtspflichten haben, sondern was diese Pflichten ausmacht. Gerichte und die Überwachungsgremien der UN-Menschenrechtskonventionen sind immer öfter bereit, Staaten Verantwortung für extraterritoriale Menschenrechtsverletzungen zuzuweisen. Und die USA sind auch über die behandelten Fälle hinaus zwar 263 Heupel | Extraterritoriale Menschenrechtsverletzungen der USA i. d. Terrorismusbekämpfung oftmals zögerlich, bindende Verpflichtungen im Hinblick auf den extraterritorialen Schutz der Menschenrechte einzugehen, übernehmen aber zunehmend zumindest eine rhetorische Verantwortung für einen angemessenen Umgang mit Ausländern im Ausland. Mit etwas Optimismus lassen sich die Entwicklungen deshalb als Ausdruck einer Konstitutionalisierung der Beziehungen zwischen Staaten und den Bürgern anderer Staaten verstehen. Zumindest aber lassen sich die Entwicklungen als wichtiger Baustein auf dem Weg zu einem kosmopolitischen Verständnisses der Menschenrechte interpretieren, wonach Staaten nicht nur eine Verantwortung für den Schutz der Menschenrechte ihrer Bürger haben, sondern die fundamentalen Rechte aller Menschen achten müssen. Abschließend stellt sich die Frage nach der Generalisierbarkeit des entwickelten Modells umkämpfter Verantwortungszuschreibung für extraterritoriale Menschenrechtsverletzungen. Es spricht nichts dagegen, das Modell nicht nur auf die USA sondern auch auf andere Staaten anzuwenden. Dass Australien mittlerweile zumindest einige Einschränkungen im extraterritorialen Umgang mit Flüchtlingen anerkennt, kann zum Beispiel als vorläufiges Resultat eines umkämpften Zuschreibungsprozesses verstanden werden, in dem etliche Mechanismen des Modells sichtbar sind. Schwächere Staaten, die über weniger Ressourcen verfügen, um andere Staaten zu kooptieren und zugleich empfindlicher gegenüber öffentlicher Skandalisierung sind, sollten dabei sogar verletzlicher gegenüber den Zuschreibungsmechanismen des Modells sein als die USA. Das Gleiche sollte für Staaten gelten, die sich in stärkeren Maße als die USA der Jurisdiktion internationaler Gerichte unterworfen haben. Darüber hinaus spricht auch nichts dagegen, das Modell zu nützen, um umkämpfte Prozesse der Zuschreibung von Verantwortung für die Einhaltung anderer Normen nachzuvollziehen. Die Bedeutung der einzelnen Zuweisungsmechanismen mag dabei in unterschiedlichen Kontexten variieren. So mag der Mechanismus strategische Prozessführung in stark juridifizierten Rechtsbereichen besonders durchschlagskräftig sein, während der Mechanismus Bloßstellen in normativ stark aufgeladenen Kontexten besonders effektiv sein sollte. Die dem Modell zugrunde liegende Annahme, nämlich dass sich der umkämpfte Prozess der Zuschreibung von Verantwortung in der Öffentlichkeit, auf der Ebene der Gerichtsbarkeit und auf der intergouvernementalen bzw. supranationalen Ebene vollzieht, sollte aber auch jenseits des Bereichs des extraterritorialen Schutzes der Menschenrechte gültig sein. Literatur Ackerman, Spencer. 2014. Tech Giants Reach White House Deal on NSA Surveillance of Customer Data. 27.01.2014. The Guardian. http://www.theguardian.com/world/2014/jan/27/ tech-giants-white-house-deal-surveillance-customer-data. Zugegriffen: 11.01.2016. Alter, Karen J. 1998. Who Are the “Masters of the Treaty”?: European Governments and the European Court of Justice. International Organization 52 (1): 121–147. Amnesty International. 2013. Lof off, Mr Obama. http://act.amnestyusa.org/ea-action/ action?ea.client.id=1839&ea.campaign.id=36747. Zugegriffen: 11.01.2016. Arnbak, Axel, und Sharon Goldberg. 2015. 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Souveränität als Verantwortung?* Die internationale Ordnung basiert darauf, dass die Staaten sowohl souverän als auch verantwortlich sind. Staaten sind nach außen hin unabhängig, allerdings nur bis hin zu den Grenzen, die ihnen durch internationale Verpflichtungen gesetzt sind. Georg Nolte zitiert den Fall Wimbledon aus dem Jahr 1923, um diese Verhältnisbestimmung aus Souveränität und Verantwortlichkeit zu illustrieren. Demnach sei Souveränität zu verstehen „simply as the liberty of a state within the limits of international law“ (Nolte 2005, S. 389). Diese traditionelle Sichtweise, in der internationale Verantwortlichkeit das kontrastierende Gegenüber der Souveränität markiert, wurde in den vergangenen zwei Dekaden durch ein Verständnis der Souveränität ergänzt, welches Verantwortlichkeit als ein zentrales Element der Souveränität versteht – „Sovereignty as Responsibility“ (Deng et al. 1996) – und damit die eigentliche Spannung zwischen Souveränität und Verantwortlichkeit überspielt. Im Völkerrecht werden ganz unterschiedliche Begriffe der Verantwortung diskutiert. Besonders sichtbar wurde dies im Jahr 2001. In diesem Jahr legten zwei Völkerrechtskommissionen unabhängig voneinander Konzepte vor, die sich im Kern mit dem Verantwortungsbegriff befassten und die seither in der theoretischen und praktischen Völkerrechtsdebatte sowie in der internationalen Politik von herausragender Bedeutung sind. Es handelt sich einerseits um das Konzept der Schutzverantwortung, welches durch die International Commission on Intervention and State Sovereignty (ICISS) entwickelt wurde sowie andererseits um die in einem Jahrzehnte dauernden Prozess durch die International Law Commission (ILC) abgefassten Draft Articles on Responsibility of States for Internationally Wrongful Acts, die 2001 durch die Generalversammlung der Vereinten Nationen (VN) per Resolution angenommen wurden. Das Ziel des Beitrags ist, anhand dieser beiden Beispiele der Spannung zwischen Souveränität und Verantwortung im internationalen Recht und in der inter- 52/2017 * Frühere Versionen dieses Beitrags wurden vorgestellt im Lehrstuhlkolloquium der Professuren Daase und Deitelhoff an der Goethe Universität Frankfurt sowie im Rahmen der Tagung der Autorinnen und Autoren für dieses Sonderheft, die im Februar 2016 in den Räumen des Frankfurter Exzellenzclusters „Die Herausbildung Normativer Ordnungen“ stattgefunden hat. Wir danken den Teilnehmerinnen und Teilnehmern für Ihre Diskussionsbeiträge und insbesondere Aletta Mondré und Julia Strasheim, die längere Kommentare vorbereitet hatten. Darüber hinaus erhielten wir wertvolle Hinweise von Matthäus Fink und den anonymen Gutachtern, für die wir ebenfalls sehr dankbar sind. INTERNATIONALE VERANTWORTUNG 269 Junk/Kroll | Das Verhältnis von Souveränität und Verantwortung im internationalen Recht nationalen Politik nachzugehen. Ein wichtiger Ausgangspunkt für unsere Diskussion ist die bereits in der Einleitung zu diesem Sonderheft eingeführte Unterscheidung einer Aufgaben- und einer Zurechnungsverantwortung (Günther 2006, S. 295). Wie der Beitrag zeigt, hängt es vom jeweiligen Verantwortungstyp ab, ob Verantwortung eher Ausdruck oder Korrektiv staatlicher Souveränität ist. Während sich Souveränität als Verantwortung vor allem als eine Aufgabenverantwortung formulieren lässt, bedeuten rechtliche Mechanismen der Zurechnung von Verantwortung einen Eingriff in die staatliche Souveränität. Das Verständnis der Souveränität als Verantwortung im Rahmen der Schutzverantwortung ist eine Aufgabenverantwortung, die sich, wie der Beitrag zeigt, gegen die Herausbildung rechtlicher Zurechnungsmechanismen verschließt. Die durch dieses Defizit an Zurechnungsverantwortung verursachte Verantwortungsdiffusion (vgl. die Einleitung in diesem Heft von Daase, Junk, Kroll und Rauer) ist eine Voraussetzung dafür, Souveränität als Aufgabe und nicht als Eingriff zu konstruieren. Die Regeln der Staatenverantwortung hingegen beziehen sich auf keine bestimmte Aufgabe und werden als Regelwerk der Zurechnungsverantwortung nur dann wirksam, wenn ein Staat seine völkerrechtlichen Pflichten verletzt. Solange die staatlichen Verpflichtungen eindeutig sind, bildet die Staatenverantwortung einen geeigneten Ausgangspunkt für die Zurechnung von Verantwortung. Kommt es allerdings zu einem Konflikt über die Prioritäten staatlicher Verpflichtungen, werden auch hier Tendenzen einer Verantwortungsdiffusion erkennbar. Dies wird in diesem Beitrag am Beispiel der Debatte über das staatliche Regulierungsrecht im Investitionsschutz veranschaulicht. Die Kontroverse darüber, welche Aufgabe staatlichen Handelns zu priorisieren ist, der Schutz der Investitionen oder der Schutz des Gemeinwohls, hat Auswirkung auf die Beschreibung der Adressaten und des Umfangs der Staatenverantwortlichkeit. Wie sich an dem Beispiel zeigt, bedeutet eine durch das Regulierungsrecht erfolgende Stärkung der staatlichen Souveränität als Aufgabenverantwortung eine Schwächung der Zurechnungsverantwortung der Staatenverantwortung. Der Beitrag zeigt mit der Analyse der beiden Fälle, dass das Konzept einer Souveränität als Verantwortung vor allem eine Aufgabenverantwortung ist, die auf den Bereich der politischen Debatte beschränkt bleibt. Immer dann, wenn Regeln der Zurechnungsverantwortung hinzugefügt werden, und somit eine Verrechtlichung stattfindet, wird Verantwortung zum Gegengewicht staatlicher Unabhängigkeit – und damit einhergehend erhöht sich deren Umstrittenheit. Anders als diejenigen anderen Beiträge in diesem Heft, die sich mit der Verantwortung in den Internationalen Beziehungen und hier insbesondere mit Fragen des Kosmopolitismus und der Rolle nichtstaatlicher Akteure befassen, fokussiert dieser Beitrag auf INTERNATIONALE VERANTWORTUNG 270 PVS, Sonderheft 52/2017 Internationale Verantwortung eben jene staatliche Verantwortung in der internationalen Politik.1 Ein Anknüpfungspunkt in diesem Heft ist das Kapitel von Schmelzle, der aus theoretischer Perspektive die Notwendigkeit einer staatlichen Meta-Verantwortung begründet und diese trotz der zunehmenden Transnationalisierung nicht als Anachronismus begreift. Wie die Fallstudien in diesem Beitrag zeigen, ist die gegenwärtige Skepsis gegenüber internationalen Institutionen in der Tat auch mit einer Tendenz der Stärkung des Staats als Träger von Verantwortung verbunden. Wie der Beitrag argumentiert, stärkt dies aber nur einen bestimmten Typ der Verantwortung, nämlich die Aufgabenverantwortung, während die Zurechnungsverantwortung geschwächt wird. 2. Die Schutzverantwortung als Ausdruck staatlicher Souveränität In der allgemeinen Aufbruchsstimmung für die internationale Handlungs- und Regulierungsfähigkeit zu Beginn der 1990er Jahre zeigte das Scheitern der so oft eher bemüht zitierten internationalen Gemeinschaft in Ruanda und in Srebrenica, dass zentrale Spannungen im internationalen Recht nicht gelöst waren: das menschenrechtlich geprägte Verständnis von Souveränität als globale Verantwortung und die sicherheitspolitische geprägte Lesart von Souveränität als bloß nach innen wirkende Verantwortung. Spätestens die Kosovo-Krise im Jahr 1999 mit dem zeitweiligen Bedeutungsverlust der VN, ließ die Notwendigkeit einer Diskussion des Verhältnisses von Souveränität und globaler Verantwortung offensichtlich werden. Ein Prozess begann, der schließlich in der zunächst völkerrechtlich umstrittenen, aber politisch mit vielen Hoffnungen versehenen Etablierung einer internationalen Schutzverantwortung mündete. Souveränität wird darin sowohl als Ausdruck innerer als auch globaler Verantwortung gefasst. Im Folgenden soll die Genese der Schutzverantwortung kurz nachgezeichnet und dargelegt werden, wie sie zunächst nur als Aufgabenverantwortung konzeptualisiert wurde. In einem zweiten Schritt werden verschiedene jüngere Versuche aufgezeigt, Elemente einer Zurechnungsverantwortung zu er- 1 Weniger konzeptionell, sondern eher empirisch getriebene Verwendungen des Begriffs existieren in weiteren Literatursträngen. So gibt es in der Befassung mit dem asiatischen Raum das Konzept der „responsible stakeholders“: Insbesondere wird hier der Aufstieg Chinas als gestaltende Macht diskutiert (Etzioni 2011; Acharya 2011; Breslin 2013). Im Rahmen dieser Debatte werden auch andere aufstrebende Mächte wie Indien oder etablierte wie die USA und die europäischen Staaten in die Pflicht genommen, sich einer „verantwortungsvollen Souveränität“ (Acharya 2011) zu bedienen – hier bewegt sich die Diskussion aber wieder im Bereich der Schutzverantwortung. Wagnsson (2015) fasst diese Konjunktur des Verantwortungsbegriff, vor allem in den internationalen Security Studies, unter drei Debatten zusammen: „Doing Responsibility“ wie bei der Schutzverantwortung, „Being Responsible“ wie beim Umgang mit aufstrebenden Mächten und „Sharing Responsibility“ wie bei der Aufteilung von Verantwortung zwischen staatlichen und nicht-staatlichen Akteuren. Die Unterscheidung zwischen „being“ und „doing“ erscheint uns lediglich zur Kartografierung der Literatur und weniger für einen analytischen Zugriff auf das Verhältnis zwischen Souveränität und Verantwortung zielführend. In ähnlicher Weise wird vereinzelt die Einbeziehung von Nichtregierungsorganisationen (siehe Debatten im Bereich des Konflikt-Managements, dem Wiederaufbau von Staaten oder der Privatisierung von Sicherheit) oder Individuen (von staatlichen Repräsentanten bspw. in der Diskussion um Drohnenangriffe (Boyle 2013; Aloyo 2013) bis hin zu einzelnen Bürgern oder gesellschaftlichen Gruppen (siehe Diskussion in Parrish 2009)) in die Gestaltung internationaler Politik mit dem Verantwortungsbegriff verknüpft. 271 Junk/Kroll | Das Verhältnis von Souveränität und Verantwortung im internationalen Recht gänzen – und zwar als Entpolitisierung im Sinne von Versuchen einer weitergehenden völkerrechtlichen Verantwortung und dann, mit weitaus mehr Aktivität versehen, im Sinne einer Ausführungsverantwortung bürokratischer Spezifizierung. Im Kern bleibt die Schutzverantwortung aber als Aufgabenverantwortung eher ein politisches Prinzip, das sich zu starken Verrechtlichungstendenzen auf der Ebene des Völkerrechts verschließt. 2 .1 Die Geburt der Schutzverantwortung als Aufgabenverantwortung Auf dem Millenniumsgipfel der VN im Jahr 1999 rückte der damalige Generalsekretär der VN, Kofi Annan, die Auffassung ins Zentrum seiner Rede, dass angesichts des Scheiterns der internationalen Politik in der Konfrontation mit schwersten Menschenrechtsverletzungen auf dem Balkan ein neues Verständnis von staatlicher Souveränität – nicht mehr nur als Abwehrrecht, sondern eben auch als Verantwortungsübernahme, als Aufgabenverantwortung – nötig sei. Unmittelbare Konsequenz dieser Rede war nicht nur, dass das bislang dominante Ordnungsprinzip der internationalen Beziehungen, die staatliche Souveränität, einer Re-Interpretation unterworfen, sondern dass, im Praktischen, eine Kommission mit kanadischer Unterstützung eingerichtet wurde: die International Commission on Intervention and State-Sovereignty (ICISS) – eine Kommission, die sich eben jener politisch wie konzeptionell schwierigen Ausbalancierung der bislang konfligierenden Normen der staatlichen Souveränität und der universellen Gültigkeit von Menschenrechtsnormen widmen sollte, deren Missachtung eine internationale Intervention nötig machen könnte. Der ICISS-Bericht aus dem Jahr 2001, mit dem wegweisenden Titel „Responsibility to Protect“ (zu Deutsch: Schutzverantwortung; gängigerweise abgekürzt als R2P), legte die Basis für ein von Annan eingerichtetes High-Level Panel on Threats, Challenges, and Change, das Wegmarken für eine verbesserte internationale Sicherheitsarchitektur erarbeiten sollte. Spätestens mit dem ICISS-Bericht war der Verantwortungsbegriff der Dreh- und Angelpunkt der Debatte um humanitäre Interventionen und kann somit als die konzeptionelle Herausforderung für das Prinzip staatlicher Souveränität angesehen werden (siehe auch Vogelmann in diesem Heft). Die Hauptziele, die die ICISS und namentlich Gareth Evans (2007; 2009), der sowohl der ICISS als auch dem High-Level Panel vorsaß, mit der Schutzverantwortung verbanden, drehten sich um diese Spannung zwischen Souveränität und Verantwortung: 1.) nicht von einem Interventionsrecht, sondern von einer Interventionsverantwortung zu sprechen (allerdings nur im Sinne einer Residualverantwortung: zuerst der Staat, dann die internationale Gemeinschaft); 2.) staatliche Souveränität nicht als Kontrollrecht, sondern ebenso als Verantwortung anzusehen; 3.) den Interventionsbegriff dahingehend zu erweitern, dass mehrere Verantwortungsbereiche zusammengeführt werden, die zuvor nur fragmentiert verregelt waren: die Verantwortung zur Prävention (prevent), die zum Wiederaufbau (rebuild) und die zur internationalen Reaktion – also nicht nur die 272 PVS, Sonderheft 52/2017 Internationale Verantwortung oftmals einzig erwähnte responsibility to react2 und 4.) einen Kriterienkatalog herauszuarbeiten, der relativ klare Anhaltspunkte für die Legalität und Legitimität militärischer Interventionen bietet und damit die Verfahren zur Anerkennung und Übernahme von Verantwortung festlegt.3 Obwohl sowohl die Berichte der ICISS und des High-Level Panels gerade beim vierten Punkt, also dem nach der Zurechnungsverantwortung, aus Gründen der politischen Uneinigkeit vage blieb und man schlussendlich die Schutzverantwortung den Partikularinteressen einzelner Staaten unterordnete, indem der Sicherheitsrat das zentrale Entscheidungsorgan zur Anwendung der Schutzverantwortung beibehalten wurde, wurden die anderen Ziele im Sinne der Etablierung einer Aufgabenverantwortung in einer Weise erfüllt, dass sie debattenprägend waren und sind. Zwar erwog die ICISS auch andere Begriffe, wie – in der bindenderen Variante – „Pflicht“ („duty“ oder „obligation“) oder – abgeschwächt – die bloße Beschreibung der Terminologie und der Verfahren der UN Charta (zur Diskussion um Pflichten und Rechte, die sich aus der Schutzverantwortung ergeben: Verlage 2009; Schaller 2008, S. 5–6), aber der Verantwortungsbegriff war kompromissfähig aus zweierlei Gründen. Zum einen war er aus Sicht der US Regierung völkerrechtlich hinreichend entschärft und damit nicht bindend hinsichtlich daraus automatisch erfolgender Beschlussverfahren. Beispielsweise versuchte der damalige US-Botschafter bei den VN, John Bolton, mit zahlreichen, teils öffentlich zugänglichen Ergänzungs- und Änderungsvorschlägen zum Schlussdokument des Weltgipfels im Jahr 2005 jegliche völkerrechtlichen Bindungen abzuwenden (The Washington Post 1 September 2005; Pollentine 2012, S.  273–342). Zum anderen sahen Befürworter eines humanitären Interventionismus ihre moralischen Argumente abgeschwächt (Murthy u. Kurtz 2015). Als Konsequenz wurde der Verantwortungsbegriff deshalb eher moralisch im Sinne einer Aufgabenverantwortung aufgeladen und knüpfte nicht direkt an die völkerrechtliche Debatte um die Staatenverantwortung und damit an eine Tradition der Zurechnungsverantwortung an (siehe hierzu die zweite Fallstudie in diesem Beitrag). Die Empfehlungen des High-Level Panels („A More Secure World“) fanden aufgrund dieser Verhandlungsdynamik, und der dahinterstehenden Politisierung der internationalen Debatte, in abgeschwächter Form in den vom VN-Generalsekretär auf dem Weltgipfel im Jahr 2005 vorgelegten VN-Reformbericht „In Larger Freedom“ und – erneut verändert – in die dort schließlich einstimmig verabschiedete Resolution 60/1 der Generalversammlung Eingang. Diese Einstimmigkeit soll, wie dargelegt, nicht darüber hinwegtäuschen, dass beispielsweise China, Russland sowie die G77 große Bedenken hatten und auch die „westliche 2 Die Unterscheidung findet sich in allen Kerndokumenten wieder, allerdings buchstabiert sie der ICISS-Bericht am deutlichsten aus. Ban Ki-moon spricht in seinem Versuch der Operationalisierung des Konzepts von „drei Säulen“, die nicht an Phasen der Krisenbewältigung, sondern am Grad der internationalen Einmischung ausgerichtet sind (von Arnauld 2009: 20/21; siehe auch: Bellamy 2008; 2011) – siehe untenstehend die Erläuterungen zur Generalversammlung im Jahr 2009 und den Versuch, die Schutzverantwortung weiter zu operationalisieren. 3 Im Wesentlichen sind dies a) ein gerechter Grund, b) die richtige Intention, c) Intervention als letztes Mittel, d) ein notwendiges Minimum der eingesetzten Mittel und e) die Anwendung geeigneter und angemessener Mittel (Brunnée and Toope 2009; von Arnauld 2009). 273 Junk/Kroll | Das Verhältnis von Souveränität und Verantwortung im internationalen Recht Welt“ lange Zeit nicht einig über die Reichweite der Schutzverantwortung war (Murthy u. Kurtz 2015; Rotmann et al. 2014). Insbesondere die USA waren zunächst skeptischer als die meisten europäischen Staaten, nicht hinsichtlich der Ziele der Schutzverantwortung als vielmehr ihrer völkerrechtlichen Verankerung wegen (Junk 2014). Die Konsequenz dieser Bedenken war eine Fokussierung auf eine politisch gefasste Aufgabenverantwortung, keine Verrechtlichung im Sinne einer Zurechnungsverantwortung und damit, im Großen und Ganzen, ein Verharren auf den Formelkompromissen der Schlussdokumente des Jahres 2005. 2 .2 Die Umstrittenheit der Schutzverantwortung und Versuche der Verrechtlichung War der Begriff der Verantwortung als Aufgabenverantwortung in der Debatte also relativ schnell gesetzt, blieb er in der Anwendungspraxis umstritten und konnte sich nur durch eine Annäherung an den Souveränitätsbegriff halten. Mit der Konsequenz, dass jede Interventionsentscheidung in einer Weise von politischen Konstellationen abhängig ist, die der Schutzverantwortung immer wieder den Verwurf einer Beliebigkeit und einer Unterordnung unter die Interessenlagen der großen Mächte einhandelt (siehe Benner et al. 2015). Als Zurechnungsverantwortung erfährt der Verantwortungsbegriff erst zaghaft im Jahr 2009 wieder eine erste Konjunktur in erneuten Versuchen einer großen Lösung beim ersten umfassenden Bericht der Generalversammlung zur Schutzverantwortung, der die Säulenstruktur der Schutzverantwortung etablierte und auch sonst um das operative Element der Verantwortung kreiste (Luck 2011; Kurtz u. Rotmann 2016, S. 15). Weitere Versuche einer tiefergehenden völkerrechtlichen Weiterentwicklung fanden anschließend auf globaler Ebene nicht mehr (siehe die Generalversammlung im Jahr 2015 zum zehnjährigen Jahrestagung der Verabschiedung der Schutzverantwortung durch den Weltgipfel im Jahr 2005) oder wenig erfolgreich statt (siehe die Debatte um die Responsibility while Protecting, die auf Initiative Brasiliens tatsächlich konzeptionelle Neuerungen im Bereich der Durchführungsverantwortung im Falle von humanitären Interventionen vorschlug (Tourinho et al. 2015; Benner 2013; Junk 2014, S. 549)). Ursächlich dafür ist eben jene Umstrittenheit der Gewichtung zwischen Souveränität und Verantwortung, die von vielen Staaten ganz unterschiedlich interpretiert wird. Angesichts einer immer stärkeren auch politischen Blockade um die Anwendung der Schutzverantwortung (siehe hier vor allem die Diskussionen um die Handlungsfähigkeit des Sicherheitsrats in der Syrien-Frage (Glanville 2016; Morris 2013) und als unmittelbare Konsequenz der Kontroverse um die internationale Intervention in Libyen (Brockmeier et al. 2015)) verlagerte sich die Dynamik um die R2P auf andere Ebenen, die bewusst Debatten um das Verhältnis zwischen Souveränität und Verantwortung mieden und damit einer Entpolitisierung der Schutzverantwortung Vorschub leisteten. Zwei primäre Ausprägungen dieser Ausweichstrategie der Bürokratisierung, also nur einer abgeschwächten Variante einer Zurechnungsverantwortung im Sinne einer Ausführungsverantwortung, lassen sich identifizieren: Erstens Reformen, die sich zwar auch mit dem Umgang mit schwersten Menschenrechtsverletzungen befassten, aber eher bürokratisch oder menschenrecht- 274 PVS, Sonderheft 52/2017 Internationale Verantwortung lich argumentierten und damit Debatten um Souveränität als globale Verantwortung vermieden. Hier ist beispielhaft die Human Rights up Front-Initiative im Rahmen der VN zu nennen, die im Jahr 2013 als Konsequenz aus dem weitestgehenden Scheitern der UN in Sri Lanka im Jahr 2009 (Kurtz u. Jaganathan 2015) mehr als sechzig operative Maßnahmen auf organisatorischer Ebene vorschlug: von der Koordinierung von Frühwarnmechanismen im VN System bis hin zu strukturellen Vorschlägen im Personalmanagement zwischen Hauptquartier und „Feld“ (siehe für einen Überblick: Kurtz 2015). Des Weiteren nahm seit 2009 die Debatte um das sogenannte Mainstreaming der Schutzverantwortung in der UN an Fahrt auf, also die Übersetzung der abstrakten Norm der Schutzverantwortung in bürokratisches Handeln und in administrative Hand reichungen in den verschiedenen Ebenen und Organisationseinheiten der VN (Bellamy 2013). Den stärksten Ausdruck dieser Mainstreaming- Anstrengungen finden sich in den Bemühungen der zivilen Anteile von VN Friedensmissionen, die Schutzverantwortung im kleinteiligen Umgang mit lokalen Konflikten zu übersetzen (Brockmeier u. Rotmann 2016) – so mit gemischtem Erfolg in den VN Friedenmissionen im Süd Sudan (UNMISS) und in der Demokratischen Republik Kongo (MONUSCO) umgesetzt oder zumindest konzeptionell durchdacht. Zweitens ein Fokus auf Prävention unterhalb der öffentlichen Aufmerksamkeitsschwelle internationaler Politik: Auch wenn die öffentliche Debatte nach wie vor stark auf die militärische Komponente des Eingreifens vor allem westlicher Staaten fokussiert und dort stagniert, so gibt es Entwicklungen gerade in der Ausgestaltung ihrer Präventionskomponente auf nationaler und regionaler Ebene (Benner et al. 2015). Vorreiter hinsichtlich des Zeitpunkts und der Tiefe einer solchen Agenda waren die USA mit ihrer Atrocity Prevention Agenda unter der Obama Administration – einer Agenda, die im Kern über übliche Ressortrivalitäten und -silos hinweg, eine Koordination der Frühwarnungserkenntnisse und Präventionsinstrumente sicherstellen sollte (Brockmeier et al. 2013; Junk 2014, S. 551–555). Auch wenn nun unter der Präsidentschaft Trumps diese Agenda nicht mehr weiterverfolgt wird, so initiierte sie auch Debatten auf anderen Kontinenten, wie unter den europäischen Staaten und innerhalb der EU (Brockmeier et al. 2014), aber auch in Lateinamerika und Asien (Benner et al. 2015, S. 14). Zudem haben sich globale Netzwerke etabliert, die zur Diffusion dieser Erfahrungen und Regulierungen beitragen – wie zum Beispiel die sogenannten „Focal Point Meetings“, die jährlichen Treffen der Beauftragten für die Schutzverantwortung in verschiedenen Regierungen (Junk 2014, S. 554), sowie auf Ebene von Parlamentarier- Netzwerken (The Stanley Foundation 2017). Selbst wenn es auch in den VN einen stärkeren Fokus auf die Präventionsagenda gibt (siehe beispielsweise den Bericht des High-Level Independent Panel on Peace Operations, den sogenannten HIPPO- Report) im Jahr 2015, welcher dezidiert einen Schwerpunkt von Maßnahmenentwicklungen der Prävention im Feld legte, also in lokalen Kontexten von Konflikten (United Nations 2015, S. 14–15)), so bleibt diese Dynamik, die weitestgehend abseits öffentlicher Debatten zu beobachten ist, doch eine, die auf Ebene der Nationalstaaten und auf Ebene von Re gionalorganisationen umgesetzt wird. Die R2P-Debatte verlagert sich also eher in die Ebene bürokratischer Umsetzung. Als Aufgabenverantwortung stagniert die Weiterentwicklung der R2P seit 275 Junk/Kroll | Das Verhältnis von Souveränität und Verantwortung im internationalen Recht 2005. Kennzeichnend ist die Vermeidung einer Weiterentwicklung der R2P über das politische Prinzip hinaus und einer konzeptionellen Diskussion des Verhältnisses von Souveränität und Verantwortung. Die Zurechnungsverantwortung entwickelt sich nur in dem Maße weiter, wie sie staatliche Souveränität nicht herausfordert und sich innerhalb etablierter bürokratischer Verfahren bewegt. Hierbei lassen sich zwei Typen von Zurechnungsverantwortung identifizieren: Einerseits im Sinne einer völkerrechtlichen Weiterentwicklung, bei der es bei der Schutzverantwortung bei bloßen Versuchen blieb; und andererseits als eine Art Ausführungsverantwortung, die sich auf die Entwicklung von bürokratisch handhabbaren Verfahren konzentrierte und bei der sich im Moment die größte Dynamik beobachten lässt. Diese Tendenzen zur Entpolitisierung als Zurechnungsverantwortung sind zwar im Moment diejenigen Versuche einer Weiterentwicklung der Schutzverantwortung, die tatsächlich konzeptionelles Neuland betreten, aber die Stagnation der Debatte um die Schutzverantwortung als Aufgabenverantwortung bedeutet nicht, dass diese nicht nach wie vor die dominante Spielart im politischen, politikwissenschaftlichen und völkerrechtlichen Diskurs um die Schutzverantwortung ist – sie bildet die Hintergrundfolie für alle Versuche der Verrechtlichung. Die Schutzverantwortung bleibt also hochgradig politisiert und nur schwach verrechtlicht. Der scheinbare Konsens, Souveränität als Verantwortung zu verstehen, löst sich genau dann auf, wenn es um konkrete Fragen der Zurechnungsverantwortung geht – Souveränität steht offensichtlich immer noch in Spannung mit Verantwortung. Dies stellt sich bei der folgenden Fallstudie über die Staatenverantwortung spiegelverkehrt dar. Ein stark verrechtlichtes Gebiet wird durch die Notwendigkeit der Priorisierung einer Aufgabenverantwortung re-politisiert. 3. Die Staatenverantwortung und das Regulierungsrecht: Die Re-Politisierung der Verantwortung In diesem Abschnitt diskutieren wir die völkerrechtliche Staatenverantwortung. Wie bereits in der Einleitung festgestellt wurde, handelt es sich um Regeln der Zurechnungsverantwortung, die nicht bestimmen, was die eigentliche Aufgabenverantwortung der Staaten ist (vgl. David 2010). Die Regeln der Staatenverantwortung legen vielmehr die Kriterien fest, durch die die Verletzung einer völkerrechtlichen Verpflichtung zugeschrieben werden kann und welche Folgen sich daraus ergeben. Wir möchten dies im Folgenden anhand der aktuellen Kontroverse über die Neuausrichtung des Investitionsschutzes illustrieren. Dieser Fall ist besonders dazu geeignet, die Anwendung der Staatenverantwortung in diesem Beitrag zu veranschaulichen, weil es bei dieser Kontroverse nicht nur um das Verhältnis von Aufgaben- und Zurechnungsverantwortung geht, sondern weil der dahinterliegende Konflikt die Spannung zwischen Souveränität und Verantwortung berührt. In diesem Konflikt geht es um die Neugewichtung zweier Aufgabenverantwortungen. Während das Investitionsschutzrecht bislang vor allem als ein Instrument zum Schutz ausländischer Investitionen begründet wurde, soll dies nun so reformiert werden, dass einer anderen Aufgabe, nämlich die der Förderung des Ge- 276 PVS, Sonderheft 52/2017 Internationale Verantwortung meinwohls durch staatliche Regulierung, ein stärkeres Gewicht zukommt. Es stehen sich also die Aufgaben des Investitionsschutzes und der Förderung des Gemeinwohls gegenüber. Bei näherem Hinsehen handelt es sich aber auch um einen Konflikt zwischen Verantwortung und Souveränität. Staaten unterliegen der Verantwortung, ihren völkerrechtlichen Pflichten, etwa aus Investitionsschutzverträgen, nachzukommen. Tun sie dies nicht, greifen die Regeln der Staatenverantwortung, welche als ein Regelwerk der Zurechnungsverantwortung bestimmen, wie einem Staat völkerrechtswidriges Handeln zugerechnet werden kann und welche Konsequenzen sich daran knüpfen. Die stärkere Gewichtung der staatlichen Souveränität, in Form des staatlichen Regulierungsrechts, hat zur Folge, dass die Anwendung der Zurechnungsverantwortung unklar wird und im Sinne der Begrifflichkeiten dieses Sonderheftes diffundiert. Die stärkere Gewichtung der Souveränität bedeutet hier nicht eine Stärkung der Verantwortung, sondern eine Schwächung der Zurechnung von Verantwortlichkeit. Wie wir im Folgenden zeigen werden, wird die Kontroverse über die konkurrierenden Aufgabenverantwortungen aus dem Recht zurückverwiesen in die Sphäre der Politik. Darin ist eine Re-Politisierung der Verantwortungsfrage auf diesem Feld zu erkennen. Der Abschnitt ist in zwei Teile gegliedert. Zunächst wird die gegenwärtige Krise des Investitionsschutzes dargestellt. Dies ist das Beispiel, auf das die Staatenverantwortung im Folgenden bezogen werden soll (3.1.). Daran anknüpfend wird die Spannung zwischen Staatenverantwortung und Regulierungsrecht diskutiert, um dann die These der Re-Politisierung der Verantwortung zu begründen (3.2.). 3 .1 Die Krise des Investitionsschutzes Das gegenwärtige System der Konfliktregulierung zwischen internationalen Investoren und Staaten ist in der Krise. In den über 3.000 gültigen Investitionsschutzverträgen, welche vornehmlich bilateral und nicht multilateral geschlossen wurden, gilt bislang ein schiedsgerichtliches Verfahren zwischen Investoren und Staaten (ISDS) als Standard. Insbesondere die Europäische Kommission bemüht sich nun darum, diese Verfahren durch ein multilaterales Investitionsgericht zu ersetzen. Ein von der Kommission initiiertes Multilateral Investment Court Project knüpft an, an einen neuen EU-Ansatz zur Lösung von Investitionskonflikten, welcher sich aus den nicht abgeschlossenen Verhandlungen zu einem transatlantischen Freihandelsabkommen (TTIP) herausgebildet hatte, und welcher bereits in den Verträgen mit Kanada (CETA) und Vietnam (EUVFTA) aufgenommen wurde.4 Im Folgenden soll in diesem Abschnitt zunächst das ursprüngliche ISDS-Verfahren und die Kritik daran skizziert werden. Anknüpfend daran wird der neue EU-Ansatz beschrieben. Dies dient als Hintergrundinformation dafür, im Folgenden Abschnitt die Frage des Regulierungsrechts und der Staatenverantwortung an diesem Fall zu diskutieren. 4 http://trade.ec.europa.eu/doclib/press/index.cfm?id=1608 277 Junk/Kroll | Das Verhältnis von Souveränität und Verantwortung im internationalen Recht Das schiedsgerichtliche Verfahren im Investitionsschutz stellt völkerrechtlich eine Besonderheit dar, weil es privaten Akteuren, den Investoren, die Möglichkeit gibt, gegen Staaten vorzugehen, die möglicherweise ihren Verpflichtungen aus einem Investitionsschutzvertrag nicht nachgekommen sind. Das Verfahren vor einem nicht-staatlichen Gericht soll Gewähr für ein höheres Maß an Neutralität sein. Darüber hinaus bietet das Schiedsverfahren den Konfliktparteien Flexibilität hinsichtlich der Ausgestaltung des Verfahrens und ggf. sogar Vertraulichkeit. Ferner bringt die Schiedsgerichtsbarkeit eine international einheitliche Rechtsprechung im Hinblick auf bestimmte Konflikte hervor. Wie rechtwissenschaftliche Studien zeigen, hat die Schiedsgerichtsbarkeit trotz des Vorwurfs fehlender Transparenz und Öffentlichkeit ein eigenes System herausgebildet (Schill 2011, S. 1086). Bogdandy und Venzke stellen fest, dass „Schiedsgerichte aus dem Völkergewohnheitsrecht und über 3000 bilateralen Abkommen einen übergreifenden Rechtskorpus geschaffen [haben], der normative Erwartungen lenkt und stabilisiert“ (Bogdandy u. Venzke 2014, S. 124–125). Schließlich wird im Hinblick auf die Vorteile der Schiedsgerichtsbarkeit auf die vergleichsweise zügige, abschlie- ßende und bindende Entscheidungsfindung verwiesen. Die Kritik an ISDS umfasst unterschiedliche Aspekte des Schiedsverfahrens. Zu nennen wäre die Eignung und Neutralität der Schiedsrichter, bei denen es sich häufig selbst um Schiedsanwälte handelt; ein Mangel an Öffentlichkeit und Transparenz in den Verfahren; die unklaren Möglichkeiten, gegen einen Schiedsspruch vorzugehen; und schließlich die Sorge davor, dass Staaten ihre Regulierungstätigkeit davon abhängig machen könnten, dass Investoren vor einem Schiedsgericht z.B. gegen Umweltauflagen vorgehen und hohe Schadensersatzforderungen geltend machen könnten. Das dramatische an der Krise der Schiedsgerichtsbarkeit liegt darin, dass nicht mal jene, die nun den Wandel initiieren, von den Gründen überzeugt sind. In einem Debattenbeitrag für ein informelles Ministertreffen im Rahmen des World Economic Forums in Davos halten die Europäische Kommission und die Regierung Kanadas fest, dass die Kritik gegen ISDS eher auf Angst denn auf Fakten basiere. Die Vertrauens- und Legitimitätskrise in der Bevölkerung sei aber dennoch so tiefgreifend, dass Reformen unausweichlich seien, um Vertrauen wiederherzustellen (European Commission and Government of Canada 20. Januar 2017, Nr. 8). Es ist vor allem dieser potentielle Eingriff in die souveräne Regulierungstätigkeit der Staaten, der in der Kritik an ISDS am häufigsten diskutiert wurde und in den Debatten über neue Entwürfe für Investitionsverträge in besonderer Weise adressiert wird. In einem weiteren Konzeptpapier der Europäischen Kommission, welches 2015 im Hinblick auf die TTIP-Verhandlungen formuliert wurde, ging es explizit darum, das Regulierungsrecht der Staaten aufzuwerten. In diesem Papier wurde auf CETA verwiesen und im Hinblick auf das Regulierungsrecht ein Satz zitiert, der sich im Abkommen selbst sowohl in der Präambel als auch im Investitionsschutzkapitel (Art. 8.9 Nr. 1) fast wortgleich wiederfindet. Das Regulierungsrecht diene dem Zweck, „to achieve legitimate policy objectives, such as public health, safety, environment, public morals, and the promotion and protection of cultural diversity“ (European Commission 5. Mai 2015, S. 2). Im Investitionskapitel von CETA wird direkt im Anschluss noch konkretisierend ergänzt, 278 PVS, Sonderheft 52/2017 Internationale Verantwortung „the mere fact that a party regulates, including through a modification of its laws, in a manner which negatively effects an investment or interferes with an investor’s expectations, including its expectations of profits, does not amount to a breach of its obligation under this section” (Art. 8.9 Nr. 2). Insbesondere diese Bestimmung illustriert eine Akzentverschiebung im Investitionsschutz, weg von den Investoren- hin zu den staatlichen Regulierungsinteressen, der im Folgenden Abschnitt weiter zu diskutieren ist (European Commission 5. Mai 2015, S. 5). Ein zentraler Baustein zur Förderung des Regulierungsrechts wird in der Abkehr von ISDS und in der Einführung von Investitionsgerichtshöfen gesehen. Ein solcher Vorschlag von Seiten der EU fand sich zunächst in einem Entwurfskapitel zum Investitionsschutz im TTIP-Abkommen im Herbst 2015.5 Diese Vorschläge wurden noch 2016 in den Verträgen mit Vietnam und Kanada aufgenommen und damit umgesetzt. Das Modell der Investitionsgerichtshöfe nimmt vor allem im Hinblick auf die Auswahl der Richter, die Transparenz und die Öffentlichkeit der Verfahren und die Möglichkeit, Entscheidungen zu überprüfen, Änderungen gegenüber ISDS vor. Gegenstand laufender juristischer Debatten ist allerdings, wie sich diese Gerichtshöfe in die gegenwärtige Struktur aus staatlichen Gerichten und nicht-staatlichen Schiedsgerichten einfügen. Diese Einordnung wird in rechtswissenschaftlichen Expertisen und zu erwartenden rechtlichen Prüfungen des neuen Modells sicher von Bedeutung sein, und zwar sowohl auf nationaler als auch auf internationaler Ebene. Unabhängig von der rechtswissenschaftlichen Einordnung ist aber zur Kenntnis zu nehmen, dass rechtspolitisch durch die Initiativen der EU-Kommission bereits eine enorme Dynamik entfaltet wurde. Wie bereits eingangs festgestellt wurde, bemüht sich die EU nicht nur darum, das neue Modell des Investitionsgerichtshofs in ihren Verträgen zu verankern, sondern sie verfolgt mit dem Multilateral Investment Court Project bereits einen multilateralen Ansatz zur Reform der Konfliktregulierung im Bereich des Investitionsrechts. Vor diesem Hintergrund wurde in diesem Abschnitt festgestellt, dass sich die Konfliktregulierung im Investitionsrecht gegenwärtig in einer Krise und allem Anschein nach auch einer Phase des Übergangs befindet. Ausgehend von massiver Kritik am bisherigen ISDS-Model, die insbesondere mit dessen negativen Effekten für das staatliche Regulierungsrecht begründet werden, bilden sich neue Regelungs- und Konfliktregulierungsmodelle für internationale Investitionen heraus. Was sich hierin zeigt, ist ein Konflikt über die Priorisierung zweier Aufgabenverantwortungen, nämlich der für den Schutz von Investoren einerseits und der Förderung von Gemeinwohlinteressen durch das Regulierungsrecht andererseits. Dies soll im nun folgenden Abschnitt vor dem Hintergrund unserer Ausgangsfrage des Verhältnisses von Souveränität und Verantwortung weiter diskutiert werden. 5 http://trade.ec.europa.eu/doclib/docs/2015/september/tradoc_153807.pdf 279 Junk/Kroll | Das Verhältnis von Souveränität und Verantwortung im internationalen Recht 3 .2 Das Regulierungsrecht und die Staatenverantwortung In der Debatte um die Konfliktregulierung im Bereich internationaler Investitionen geht es vor allem um die Balance privater und staatlicher Interessen. Während bislang, wie Hindelang und Krajewski feststellen, insbesondere der Schutz des privaten Eigentums gegen politische Risiken im Vordergrund stand, weichen, wie auch oben gezeigt wurde, die neueren Entwicklungen von diesem Muster ab (Hindelang u. Krajewski 2016, S. 4–5). Es handelt sich dabei nicht nur um eine Ausbalancierung des Verhältnisses privater und staatlicher Interessen, sondern auch um eine Akzentverschiebung im Verhältnis aus Souveränität und Verantwortung. Die stärkere Akzentuierung des staatlichen Regulierungsrechts schwächt die Verantwortung der Staaten, den Schutzverpflichtungen aus Investitionsverträgen nachzukommen. Gemeint ist hier also die konkrete staatliche Verantwortung, völkerrechtliche Verpflichtungen einzuhalten. Die völkerrechtliche Staatenverantwortung ist nicht in einem einzigen Vertrag verbindlich geregelt. Die Kodifikation der Staatenverantwortung ist ein Projekt, das die Arbeit der Völkerrechtskommission (ILC) der VN seit ihrer Gründung im Jahr 1947 beschäftigte. Im Jahr 2001 legte die ILC schließlich Draft Articles on Responsibility of States for Internationally Wrongful Acts vor, welche mit dem Anspruch verknüpft sind, die völkergewohnheitsrechtlichen Regeln zur Staatenverantwortung zu kodifizieren, und die damit der wichtigste Referenzpunkt für das Völkerrecht auf diesem Gebiet sind (Murphy 2012, S. 202). Das Völkerrecht der Staatenverantwortung ist die am weitesten fortgeschrittene Konkretisierung eines Prinzips internationaler Verantwortung (Crawford u. Watkins 2010, S.  285). Im Vergleich hierzu erscheint rechtswissenschaftlichen Beobachtern die entstehende Norm der Schutzverantwortung „fast schon als bedenkliche Entdifferenzierung“ (Stoll 2013, S. 149). Die Regeln der Staatenverantwortung beschreiben die internationale Verantwortung als Folge eines völkerrechtswidrigen Verhaltens: „Every internationally wrongful act of a State entails the international responsibility of that State“ (Art. 1 ARS). James Crawford weist darauf hin, dass in diesem Artikel „state“ durchaus auch durch „international organization“ oder „international legal person“ ersetzt werden könnte (Crawford 2010, S. 17–18), und verdeutlicht damit, dass das Grundprinzip, dass internationale Verantwortung eine Folge völkerrechtswidrigen Verhaltens ist, auch auf andere internationale Akteure übertragen werden kann, wenn diese als Völkerrechtssubjekte anerkannt werden. Daran anknüpfend ist aber die wichtige Frage zu klären, gegenüber wem diese Verantwortung besteht. Ursprünglich beschreibt das Recht der Staatenverantwortung ein Verantwortungsverhältnis zwischen Staaten. Unumstritten ist allerdings, dass zumindest Teil I der Regeln der Staatenverantwortlichkeit, welche das völkerrechtswidrige Handeln beschreiben, auf alle völkerrechtswidrigen Handlungen anwendbar ist, auch auf solche gegenüber nicht-staatlichen Akteuren. Aber auch im Hinblick auf die Regeln aus Teil II, welche sich auf den Inhalt der völkerrechtlichen Verantwortlichkeit beziehen und welche explizit nur zwischen Staaten gelten sollen, wird (unter Hinweis auf Art. 33(2)) festgestellt, dass die „ILC-Artikel und 280 PVS, Sonderheft 52/2017 Internationale Verantwortung der Kommentar [es] im Prinzip für möglich [halten], dass Individuen an der Sekundärrechtsbeziehung, die sich aus der Verletzung einer primären individualschützenden Völkerrechtsnorm ergibt, beteiligt sein können“ (Peters 2014, S. 158). Darüber hinaus wird beobachtet, dass Schiedsgerichte die Regeln der Staatenverantwortung direkt anwenden, obgleich unklar ist, ob dies deshalb erfolgt, weil sie die Regeln für direkt anwendbar halten oder ob es sich um eine Anwendung per Analogie handelt (Aust 2016, S. 213). In jedem Falle kann also festgehalten werden, dass die völkerrechtlichen Regeln der Staatenverantwortung die Verantwortlichkeit von Staaten auch gegenüber Individuen ausdrücklich bestätigt, dass aber die Frage, welche Folgen sich daran knüpfen – also welche Formen der Wiederherstellung oder Entschädigung in Frage kommen – Gegenstand juristischer Kontroversen ist. Dieser kurze Exkurs in die juristische Debatte konnte nur andeuten, in welchen Feldern der Theorie und der Praxis des Investitionsschutzes die Regeln der Staatenverantwortung Anwendung finden. Die Frage, ob der Inhalt der staatlichen Verantwortung gegenüber anderen Staaten und gegenüber Individuen identisch ist, ist nicht nur von rechtswissenschaftlichem Interesse. Hier geht es letztlich um den Aspekt der Rechtsfolgen, womit im Fall des Investitionsschutzes in der Regel Geldentschädigungen gemeint sind. Es macht hier einen signifikanten Unterschied, ob einer Vielzahl von Investoren dieselben Rechte zugestanden werden oder ob es sich um eine überschaubareren Anzahl anderer Staaten handelt (Peters 2014, S. 160). Insgesamt zeigt sich an dieser Debatte aber, dass das ursprünglich nur auf das zwischenstaatliche Verhältnis bezogene Recht der Staatenverantwortung in beschränktem Umfang auch auf die Verhältnisse mit nicht-staatlichen Akteuren Anwendung findet. Diese Expansion der Staatenverantwortung findet nun eine Beschränkung im staatlichen Regulierungsrecht. Im internationalen Investitionsrecht beschreibt das Regulierungsrecht als Fachterminus eine Ausnahmeregelung: „[T]he right to regulate denotes the legal right exceptionally permitting the host state to regulate in derogation of international commitments it has undertaken by means of an investment agreement without incurring a duty to compensate” (Titi 2014, S. 33). Das Regulierungsrecht ist Ausdruck der staatlichen Souveränität und beschreibt einen Bereich, indem es den Staaten gestattet sein soll regulierend tätig zu sein, auch wenn davon unter Umständen die Interessen von Investoren beeinträchtigt sein sollten. Dies mag dann zwar immer noch eine Missachtung der internationalen Verpflichtungen darstellen, allerdings entsteht keine Pflicht zur Kompensation. Das staatliche Regulierungsrecht wird auch in den Regeln zur Staatenverantwortlichkeit reflektiert (Titi 2014, S. 236). Die Regeln der Staatenverantwortlichkeit enthalten verschiedene Voraussetzungen, unter denen eine Völkerrechtswidrigkeit staatlichen Handelns ausgeschlossen ist. So kann etwa ein staatlicher Notstand (Art. 25), der die Ursache dafür ist, dass ein Staat seinen völkerrechtlichen Verpflichtungen nicht mehr nachkommt, als Grund dafür dienen, dass dies dennoch nicht als völkerrechtswidriges Verhalten angesehen wird. Relevant wurde dies etwa im Falle der Schuldenkrise Argentiniens zu Beginn der 2000er Jahre, als Argentinien den völkerrechtlichen Staatsnotstand erklärte und in der Folge mit einer Vielzahl von Schiedsverfahren konfrontiert war. In diesen Fällen kam es 281 Junk/Kroll | Das Verhältnis von Souveränität und Verantwortung im internationalen Recht zu ganz unterschiedlichen Entscheidungen. Zum Teil wurde die Position Argentiniens anerkannt, überwiegend zeigte sich allerdings, dass die Hürden für eine erfolgreiche Anwendung des Staatsnotstandes als Ausnahme für die Staatenverantwortung außerordentlich hoch sind (Titi, 2014, S. 254). Gegen eine zu enge Auslegung des Staatsnotstandes im Kontext der Staatenverantwortung gab es aber auch gewichtige Gegenstimmen. In diesem Zusammenhang hat eine Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts (BVerfG) aus dem Jahr 2007 Aufmerksamkeit erregt. Hier ging es um die Frage, ob der von Argentinien erklärte Staatsnotstand auch gegenüber privaten Gläubigern geltend gemacht werden kann. Das BVerfG entschied, dass dies nicht möglich sei, weil es sich bei den Staatsanleihen deutscher Bürger, um die es in diesem Verfahren ging, um privatrechtliche Verträge handele, die nicht Gegenstand des Völkerrechts seien. Interessant ist nun aber ein abweichendes Votum der Richterin Lübbe-Wolf, die argumentierte, wie Schill zusammenfasst, dass sehr wohl „ein allgemeiner Rechtsgrundsatz existiere, aufgrund dessen ein Staat berechtigt sei, die Erfüllung einer Zahlungsverpflichtung zeitweise auszusetzen, soweit dies notwendig sei, um grundlegenden Bedürfnissen des Gemeinwohls Rechnung zu tragen“ (Schill 2008, S. 46). Die oben beschriebenen Bemühungen, das Regulierungsrecht des Staates im Hinblick auf Gemeinwohlinteressen zu stärken, entspricht diesem Gedanken, die Hürden für eine Entbindung von der Staatenverantwortung nicht zu hoch zu setzen. In dieser Weise kann schließlich auch das oben zitierte CETA-Abkommen gelesen werden, wenn es festlegt, dass die Regulierungstätigkeit eines Staates zur Förderung des Gemeinwohls, die die Interessen eines Investors unter Umständen beeinträchtigt, dennoch nicht notwendigerweise die völkerrechtliche Verantwortung betrifft (vgl. oben und CETA Art. 8.9 Nr. 2). Es wird insgesamt die Tendenz erkennbar, die staatliche Souveränität auf Kosten privater Ansprüche aus der Staatenverantwortlichkeit zu stärken. In den Begrifflichkeiten der Staatenverantwortlichkeit handelt es sich um eine Kontroverse über primäre Regeln des Völkerrechts, die erst in einem zweiten Schritt Auswirkungen auf die sekundären Regeln der Staatenverantwortlichkeit haben. Bezogen auf den Verantwortungsbegriff in diesem Sonderheft erkennen wir einen Konflikt über die Priorisierung zweier Aufgabenverantwortungen – für den Investitionsschutz und für das Gemeinwohl – der dazu geführt hat, dass Adressaten und Umfänge der Zurechnung unklar geworden sind. In den vergangenen Jahren war zu beobachten, dass die eher juristische Frage, inwieweit Regeln der Staatenverantwortlichkeit Anwendung finden können und sollen, sich im Investitionsschutzrecht durch die intensive öffentliche Debatte in eine politische Auseinandersetzung über das staatliche Regulierungsrecht verwandelt hat, die oben am Beispiel der Initiativen insbesondere der Europäischen Kommission illustriert wurden. Es geht nicht mehr um die Frage, inwieweit sich Regeln des Völkergewohnheitsrechts, die sich zwischenstaatlich herausgebildet haben, auch auf nicht-staatliche Akteure erstrecken und welche Argumente hier zur Anwendung gebracht werden können. Diskutiert wird nun über den Inhalt öffentlicher Gemeinwohlinteressen im Hinblick darauf, wie die ökonomischen und nicht-ökonomischen Belange besser in Ausgleich gebracht werden sollen. Auch der Vorschlag eines zu gründenden Investitionsgerichts ist ein bislang politi- 282 PVS, Sonderheft 52/2017 Internationale Verantwortung sierter Streit, der eher durch öffentliche Proteste initiiert und begleitet wurde als durch (innovative) rechtliche Erwägungen. Insgesamt zeigt sich hier also eine Re-Politisierung der Konfliktregulierung im Investitionsrecht, bei der zunächst die Frage der zu bewältigenden Aufgabe im Vordergrund steht, bevor wieder eine Konkretisierung über Regeln der Zurechnung erfolgen kann. Insgesamt folgt aus dem Konflikt zweier Aufgabenverantwortungen in diesem Fall zunächst eine Diffusion der Zurechnungsverantwortung in dem Sinne, dass nicht klar ist, auf welche Aufgabe sie in erster Linie zu beziehen ist. Dies zeigt sich auch in den gerichtlichen und außergerichtlichen Verfahren, die sich mit der Bedeutung des Staatsnotstandes befasst haben und in denen ganz unterschiedliche Positionen sichtbar wurden. Bezogen auf die Frage des Verhältnisses von Souveränität und Verantwortung wurde auch hier deutlich, dass die Ausweitung der staatlichen Souveränität, die in der stärkeren Gewichtung des Regulierungsrechts sichtbar wird, zu einer Schwächung der Verantwortung als Zurechnungsverantwortung geführt hat. 4. Fazit Der Beitrag hat gezeigt, dass das Verständnis einer Souveränität als Verantwortung, welches in den vergangenen zwei Dekaden die Debatte über die internationale Verantwortung der Staaten geprägt hat, die grundsätzliche Spannung zwischen Souveränität und internationaler Verantwortung lediglich überspielt hat. Das Verständnis von Souveränität als Verantwortung lässt sich vor allem als eine Aufgabenverantwortung beschreiben, die aber an Grenzen stößt, wenn es um den Versuch der rechtlichen Spezifizierung im Hinblick auf eine Zurechnungsverantwortung geht. Die Konkretisierung und rechtliche Anerkennung eines Rechts und einer Pflicht zur Intervention, wie im Falle der Schutzverantwortung, offenbart vor allem im Hinblick auf mögliche Regeln der Zurechnung ihre Spannung zur staatlichen Souveränität. Konzeptionelle Weiterentwicklungen im Bereich der Zurechnungsverantwortung fokussieren sich aufgrund dieser Spannung auf eher entpolitisierte Bereiche einer sehr konkret gefassten Ausführungsverantwortung auf Arbeitsebene der Bürokratie. Diese grundsätzliche Spannung lässt sich auch im Falle des Investitionsschutzes als Beispiel der Ausbuchstabierung der Staatenverantwortung beobachten. Der Investitionsschutz basiert darauf, dass Staaten die Verantwortung haben, ihren Pflichten aus Verträgen nachzukommen, und dass nicht-staatliche Akteure dies durch Schiedsgerichte überprüfen lassen können. Dies steht im Gegensatz zur staatlichen Souveränität, insbesondere dem staatlichen Regulierungsrecht. Die anhaltende Kritik am bestehenden System der Schiedsgerichtsbarkeit hat dazu geführt, dass gegenwärtig nicht über die Anwendung und Ausgestaltung von rechtlichen Regeln der Zurechnung debattiert wird, sondern in der Sphäre der Politik zunächst zwei unterschiedliche Aufgaben – nämlich der Investitionsschutz und das Gemeinwohl – neu ausbalanciert werden. Die Motive für die Re-Politisierung der Investitionsschiedsgerichtsbarkeit können als Illustration für die Argumentation von Schmelzle in diesem Heft dienen, wonach es 283 Junk/Kroll | Das Verhältnis von Souveränität und Verantwortung im internationalen Recht „gute normative Gründe gibt, Verantwortung zweiter Ordnung bei staatlichen Akteuren zu bündeln. Gerade unter Bedingungen von Interdependenz und diffuser Einfluss- und Verursachungsbeziehungen, ist es notwendig, einen Akteur zu identifizieren, dem die Aufgabe zukommt, soziales Handeln im Sinne des Gemeinwohls zu koordinieren und hierfür die politische Verantwortung zu tragen“ (siehe den Beitrag von Schmelzle, S. 58 in diesem Heft). Der Vertrauensverlust in internationale Institutionen ist eine allgemeine Entwicklung, die sich in jüngerer Vergangenheit nicht nur in den Fällen des Brexit und der Wahl Donald Trumps gezeigt hat, sondern eben auch in der Debatte über die Stärkung des staatlichen Regulierungsrechts im Bereich des Freihandels. Unsere Schlussfolgerungen stehen damit in Kontrast zu der Analyse von Neyer et al. in diesem Heft, die die Chancen, Grenzen und Manifestationen einer kosmopolitisch akzentuierten Verantwortung globaler Politik ausleuchten. Unsere Beobachtungen reden aber keineswegs dem Ende der internationalen Politik das Wort – im Gegenteil. Die Reform der Investitionsschiedsgerichtsbarkeit ist hierbei besonders interessant, weil sie eben keineswegs ein Beispiel der Re-Nationalisierung ist, sondern vielmehr eine Stärkung staatlicher Institutionen innerhalb der internationalen Ordnung. Dies verdeutlicht umso mehr, dass die staatliche Meta-Verantwortung auch für die internationale Ordnung keinen „Anachronismus“ darstellt, wie von Schmelzle befürchtet, sondern in der Tat als zentrale Säule der internationalen Ordnung neu interpretiert wird. Allerdings hat der Fall der Investitionsschiedsgerichtsbarkeit auch gezeigt, dass die Debatte gegenwärtig von einem Verlust an Zurechnungsverantwortung gekennzeichnet ist, wohingegen im Falle der Schutzverantwortung ein Überschuss an Aufgabenverantwortung dazu führt, dass sich Instrumente der Zurechnungsverantwortung Schleichpfade um politisch brisante völkerrechtliche Weiterentwicklungen herum suchen. Auch wenn viele gerade in der Schutzverantwortung den Beleg dafür zu erkennen meinen, dass Verantwortung nun ein integraler konzeptioneller Bestandteil von Souveränität geworden ist, so hat dieser Beitrag gezeigt, dass die beiden in einem hochpolitischen Spannungsverhältnis stehen. Die analytische Trennung von Aufgaben- und Zurechnungsverantwortung hilft diese Wechselwirkungen zwischen Politisierungs- und Entpolitisierungstendenzen zu erklären. Literatur Aust, Helmut. 2016. Investment Protection and Sustainable Development. What Role for the Law of State Responsibility. In Shifting Paradigms in International Investment Law. More Balanced, Less Isolated, Increasingly Diversified, Hrsg. Steffen Hindelang und Markus Krajewski, 204–226. Oxford: Oxford University Press. Bellamy, Alex J.. 2008. Conflict Prevention and the Responsibility to Protect. Global Governance 14 (2): 135–156. Bellamy, Alex J.. 2011. Global Politics and the Responsibility to Protect. London: Routledge. Bellamy, Alex J.. 2013. Mainstreaming the Responsibility to Protect in the United Nations System: Dilemmas, Challenges and Opportunities. Global Responsibility to Protect 5 (2): 154–191. 284 PVS, Sonderheft 52/2017 Internationale Verantwortung Benner, Thorsten. 2013. 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Die explizite Hervorhebung der Agenda für den Frieden und der R2P um eine gestiegene Verantwortungsübernahme des VN-Sicherheitsrates zu belegen, steht im Kontext eines generellen Trends in der Forschung zum Thema Verantwortung in den internationalen Beziehungen. Mehrere Studien haben gezeigt, dass der Sicherheitsrat durch Selbstzuschreibung von Verantwortung seine Verpflichtungen seit Ende des Kalten Krieges auf viele Bereiche ausweitete, die über den ursprünglich in der VN-Charta festgelegten Gründungsauftrag (Verantwortung für die Wahrung des Weltfriedens und der internationalen Sicherheit) hinausgehen (z.B. Malone 2004, 4–10; Peou 2002; Nasu 2011; Welsh 2010). Darüber hinaus beschäftigt sich die Normenforschung mit der Frage, ob insbesondere die R2P den Status einer globalen Norm erreicht hat (Gifkins 2015; Loges 2012; Thakur und Weiss 2009). Diese Studien überprüfen anhand von Debatten in der VN-Generalversammlung oder Resolutionen des Sicherheitsrates, inwieweit die beteiligten Akteure sich normenkonform verhalten und ob beziehungsweise wie die Grundideen und Komponenten der R2P in Resolutionen verwirklicht werden. Existierende wissenschaftliche Studien befassen sich jedoch mit dieser Problematik entweder auf einer konzeptionellen oder normativen Ebene oder analysieren nur einzelne Aspekte der Verantwortungsübernahme durch die VN. Eine systemati- 1 Wir bedanken uns bei Deborah Haffner und Katrin Pakizer für exzellente Unterstützung bei Recherche und Datenaufbereitung. Außerdem danken wir Julian Junk, Mitja Sienknecht, den Herausgebern dieses Sonderheftes sowie allen Teilnehmern der Autorentagung „Politik und Verantwortung“ für hilfreiche Kommentare und Anregungen. Der Beitrag profitierte darüber hinaus von Kommentaren von zwei anonymen Gutachter*innen, sowie von Anregungen des Forschungsteams 3 am GIGA German Institute of Global and Area Studies und allen Teilnehmer*innen des Forschungskolloquiums des Instituts für Entwicklung und Frieden (INEF). Replikationsdaten und Online-Appendix sind unter https://github.com/felixhaass/pvs_securitycouncil abrufbar. 52/2017 INTERNATIONALE VERANTWORTUNG 288 PVS, Sonderheft 52/2017 Internationale Verantwortung sche und empirische Analyse von Sicherheitsratsresolutionen in Bezug auf Verantwortungszuschreibung wurde bis dato noch nicht geleistet. Vor diesem Hintergrund untersucht dieser Beitrag die Zuschreibung von Verantwortung in VN-Sicherheitsratsresolutionen. Als Analysegrundlage verwenden wir einen neuen Datensatz, der auf einer elektronischen Vollerhebung aller 2.259 Sicherheitsratsresolutionen zwischen 1946 und 2015 beruht und diese in einem standardisierten, maschinenlesbaren Textkorpus zusammenfasst. Untersuchungseinheit ist der Resolutionstext und das Erkenntnisinteresse die quantitative Untersuchung der Resolutionen hinsichtlich der Verwendung des Verantwortungsbegriffs. Zur Beschreibung der Konjunktur des Begriffes in den letzten 70 Jahren werden dabei zwei Aspekte der Zuschreibung von Verantwortung durch Sicherheitsratsresolutionen untersucht. Erstens, ob im Zeitverlauf eine generelle Zunahme in der Häufigkeit von Verantwortungszuschreibungen zu beobachten ist. Zweitens, ob der zeitliche Verlauf von Verantwortungszuschreibungen explizit durch die VN-Initiativen Agenda für den Frieden und R2P beeinflusst wurde, wie es in der vergangenen Forschung zum Thema heißt. Auf Grundlage verschiedener Verfahren der Zeitreihen- und quantitativen Textanalyse wurden dabei folgende Erkenntnisse gewonnen. Erstens, und bezüglich unserer Annahme zur generellen Häufigkeitsentwicklung, verwendet der Sicherheitsrat den Verantwortungsbegriff seit Ende des Kalten Krieges in stark zunehmendem Maße, unabhängig von verschiedenen statistischen Gewichtungen wie der Anzahl und Länge der Resolutionen pro Jahr. Zweitens lässt sich dieser Anstieg jedoch nicht eindeutig auf Initiativen wie die Agenda für den Frieden und R2P zurückführen. Der Beitrag adressiert damit die Forschungslücke, dass konzeptionelle, normative und qualitative Studien bis dato keine umfangreiche Analyse von Verantwortungszuschreibungen in VN-Sicherheitsrat leisten konnten. Im Kontext der allgemeinen VN-Forschung sind die Ergebnisse insbesondere deshalb relevant, weil erstmalig bestätigt werden konnte, dass in VN-Sicherheitsratsresolution zunehmend Verantwortungszuschreibungen völkerrechtlich bindend verabschiedet werden. Darüber hinaus liefert unsere Untersuchung auch eine Grundlage für weitere theoretische oder empirische Fragestellungen in den internationalen Beziehungen. Insbesondere für die Normenforschung besteht nun die Möglichkeit die Grundannahmen zur Genese, Diffusion und Anerkennung von internationalen Normen anhand von Sicherheitsratsresolutionen systematisch zu überprüfen. Die aktuelle politische Relevanz einer solchen Untersuchung zeigt sich nicht zuletzt in der angesprochene Debatte zur Natur und zukünftigen Entwicklung der Verantwortlichkeit der VN im Rahmen der Syrienkrise (Bellamy 2014; Weiss 2014). Der Rest dieses Beitrages ist wie folgt aufgebaut. In Abschnitt 2 diskutieren wir zunächst existierende Forschung zur Verwendung des Verantwortungsbegriffes bei den VN. Dabei werden insbesondere die konzeptionellen Grundlagen des Verantwortungsbegriffes erörtert und die Annahmen vergangener Forschung zur Konjunktur des Begriffes und seine Ausweitung durch den Sicherheitsrat herausgearbeitet. Der Abschnitt schließt mit der Ableitung der zwei soeben formulierten Hypothesen zur Häufigkeit des Verantwortungsbegriffes, die den Rahmen für unsere empirische Analyse bilden. In Abschnitt 3 stellen wir unseren Datensatz vor 289 Strasheim/Haaß/Bethke | Konjunktur des Verantwortungsbegriffs und erläutern den Prozess der Datenaufbereitung. In Abschnitt 4 präsentieren wir die empirische Analyse und deren Ergebnisse. Abschließend erfolgen in Abschnitt 5 eine Diskussion der Resultate und das Fazit. 2. Verantwortung bei den Vereinten Nationen 2 .1 Konzeptionelle Grundlagen des Verantwortungsbegriffes bei den VN Zur begrifflichen Klärung des Verantwortungsbegriffes orientieren wir uns an Erskine (2003b, 8), die Verantwortung als „Handlungen oder Unterlassungen, zu deren Durchführung oder Einhaltung man als verpflichtet gilt“ definiert. Daraus ergibt sich ein dyadisches Verständnis von Verantwortung, d.h. einem Akteur wird die Pflicht (nicht) zu Handeln von anderen Akteuren zugeschrieben. Jedoch besteht auch die Möglichkeit der Selbstzuschreibung von Verantwortung, falls ein Akteur proaktiv eigene Verpflichtungen auszuweiten sucht – Akteure können also als Sender und Empfänger von Verantwortungszuschreibungen zugleich fungieren. Übertragen auf den VN-Sicherheitsrat bedeutet dies: In der Empfängerrolle ist der Rat beispielsweise, wenn ihn Nichtregierungsorganisationen aufgrund unterlassener Hilfeleistung bei Völkermorden kritisieren (Krause 2010); als Sender wird er tätig, wenn er aktiv naming and shaming von Menschenrechtverletzungen durch Regierungen betreibt (Hafner-Burton 2008). Die klassische Sicht auf den Sicherheitsrat ist dabei die in seiner Rolle als Empfänger oder Träger der „Hauptverantwortung für die Wahrung des Weltfriedens“ (Charta der Vereinten Nationen, Artikel 24 Absatz I). Im Gegensatz dazu konzentrieren wir uns auf die Rolle des Rates als Sender, d.h. als verantwortungszuschreibende Institution. Als Empfänger von Verantwortung untersuchen wir den Rat bzw. seine Resolutionen nur, wenn er sich selbst Verantwortung zuschreibt, d.h. sowohl Sender als auch Empfänger ist. In seiner Rolle als Sender von Verantwortung kann der Sicherheitsrat dabei individuelle oder kollektive Verantwortung zuschreiben. Als notwendige Bedingung für die Verantwortlichkeit von Individuen gilt i.d.R., dass Handlungen und Unterlassungen auf freier, intentionaler Entscheidung beruhen (Gerber und Zanetti 2010, 9). In diesem Sinne sprechen wir beispielsweise von individueller Verantwortungszuschreibung, wenn der Rat Individuen, die Menschenrechtsverbrechen begangen haben, zur Verantwortung zieht. Verantwortungszuschreibung auf kollektive Akteure – z.B. Staaten – ist nicht unproblematisch: die Verantwortung des Sicherheitsrates für den Weltfrieden basiert beispielsweise auf der Annahme, dass der Rat Akteursqualität besitzt und impliziert somit kollektive Verantwortung (Peltonen 2013). Handlungen und Unterlassungen des Sicherheitsrates beruhen jedoch nicht notwendigerweise auf einer freien und intentionalen Entscheidung, sondern sind das Ergebnis politischer Prozesse der Entscheidungsfindung. Dieser Widerspruch kann in Anlehnung an Gerber und Zanetti (2010, 14–15) jedoch durch das Merkmal der stabilen, effektiven Entscheidungsstruktur des Sicherheitsrates gelöst werden: Nach French (1984) können Organisationen, die über eine solche Entscheidungsstruktur verfügen, als moralische Personen behandelt und somit zum Träger von Verantwortung werden. Der Entstehungsprozess von Resolutionen ist in der Charta und der Geschäftsordnung des Sicherheitsrates 290 PVS, Sonderheft 52/2017 Internationale Verantwortung formell festgelegt, weshalb von einer stabilen Entscheidungsstruktur ausgegangen werden kann (Sievers und Daws 2014). Zudem erfolgt die Verabschiedung von Resolutionen auf der Grundlage eines Abstimmungsverfahrens, welches seit Ende des Kalten Krieges als effektiv angesehen wird. Somit kann der Sicherheitsrat sowohl Sender als auch Empfänger kollektiver Verantwortung sein. 2 .2 Stand der Forschung zum Verantwortungsbegriff bei den Vereinten Nationen Der Sicherheitsrat trägt klassischerweise die Verantwortung für die Einhaltung des Weltfriedens sowie der internationalen Sicherheit. Dieser Verantwortung konnte er jedoch während des Kalten Krieges aufgrund der gegenseitigen Blockade der Vetomächte USA und UdSSR nicht gerecht werden. Erst nach Ende des Kalten Krieges konnte der Rat der ihm durch die Charta zugewiesenen Verantwortung nachkommen. Dies wird besonders anhand seiner Produktivität deutlich: Nach 1989 stieg die Anzahl der jährlich verabschiedeten Resolutionen substantiell an, während die Anzahl der Vetos gleichzeitig zurückging (Malone 2007, 120–22; Gruenberg 2009, 492–93). Mit Ende des Ost-West-Konfliktes lässt sich außerdem eine schrittweise Ausweitung der Verantwortlichkeit des Sicherheitsrates auf andere Bereiche beobachten. Eine Reihe von Autor*innen geht davon aus, dass diese Entwicklung im Jahr 1992 durch die Agenda für den Frieden eingeleitet wurde, die das konzeptionelle Fundament für eine Erweiterung der Verantwortung bei den VN bildet (Brühl und Rosert 2014, 28, 74; Malone 2004, 4–10; Hart 2012; Debiel 1998, 443). Die Agenda sieht vor, dass die VN in den Bereichen Prävention (preventive diplomacy), Friedensschaffung und Friedenserzwingung (peace-making, peace-enforcement), Friedenssicherung (peacekeeping) und Friedenskonsolidierung (peacebuilding) mehr Verantwortung übernehmen. Somit erfolgte eine Ausdifferenzierung des Gründungsauftrages der VN, indem innerstaatliche Konflikte und humanitäre Katastrophen als Gefahr für den Weltfrieden definiert und der Verantwortlichkeit des Sicherheitsrates unterstellt wurden. Zudem wird die Agenda in der Forschung auch als Erweiterung der Verantwortungsübernahme der VN in den Bereichen Menschenrechtsschutz (Peou 2002; Brock 1999; Mertus 2009, 101; Debiel u. a. 2009), menschliche Sicherheit (Peou 2002) und internationaler Strafgerichtsbarkeit (Goldstone 2007) interpretiert. Menschenrechtsschutz war lange Zeit dem Souveränitätsprinzip von Staaten untergeordnet (Thakur 2007, 391). Erst durch dessen Abschwächung in den Bereichen Friedensschaffung und Friedenserzwingung beförderte die Agenda eine verstärkte Verantwortungsübernahme des Sicherheitsrates für die Durchsetzung eines universellen Menschenrechtsschutzes. Diese Entwicklung wird auch dadurch belegt, dass seit den 1990er Jahren Menschenrechtsschutz zunehmend als Begründung fungiert, warum die VN mittels humanitärer Interventionen in innerstaatliche Konflikte eingreifen (Brühl und Rosert 2014, 134; Zangl 2002; Debiel und Nuscheler 1996; Debiel u. a. 2009). In ähnlicher Art und Weise befasste sich anknüpfend an die Agenda der Bericht über die menschliche Entwicklung des VN- Entwicklungsprogramms aus dem Jahr 1994 mit dem Konzept menschlicher Sicherheit (human security), und auf Initiative der Generalsekretäre Kofi Annan 291 Strasheim/Haaß/Bethke | Konjunktur des Verantwortungsbegriffs und Ban Ki-moon wurden verschiedene Kommissionen und Expertengruppen zum Thema initiiert. Dedring (2008) argumentiert, dass auch die Entstehung der Resolution 1265 (1999) zum Schutz der Zivilbevölkerung in bewaffneten Konflikten durch die Verbreitung des Konzepts der menschlichen Sicherheit beeinflusst wurde. Letztlich ermöglichte die Agenda den VN weitere Verantwortungs- übernahme im Bereich der internationalen Strafgerichtsbarkeit. Durch Beschlüsse des Sicherheitsrates wurden 1993 und 1994 Gerichtshöfe für die Aufarbeitung von Kriegsverbrechen und Völkermord im ehemaligen Jugoslawien (Resolution 827) und Ruanda (Resolution 955) geschaffen, und später die Errichtung eines ständigen internationalen Strafgerichtshof ermöglicht, eine völkerrechtlich eigenständige Organisation, vor der sich Individuen für Delikte des Völkerstrafrechts verantworten müssen (Goldstone 2007). In den frühen 2000er-Jahren entstand als weitere Ausdifferenzierung des Verantwortungsbegriffes bei den VN schließlich das Prinzip der Schutzverantwortung. In der Forschung wurde den VN dabei hinsichtlich erfolgter oder ausgebliebener Interventionen in Konflikte Mitte der 1990er Jahre Ineffektivität und Verantwortungslosigkeit vorgeworfen (Barnett 2003; Lang Jr 2003; Krause 2010; Hawkins 2004). In diesem Kontext beschäftigen sich eine Reihe von Autor*innen auf normativer Ebene mit der Frage, ob die VN überhaupt über moral agency verfügen, d.h. ob und wie moralische Verantwortung von Institutionen getragen und ausgeübt wird und ob die VN für Fehlverhalten moralisch verantwortlich gemacht werden können (Erskine 2003a; Hoover 2012; Erskine 2004). Angesto- ßen durch Kofi Annan entwickelte die International Commission on Intervention and State Sovereignty (ICISS) im Jahr 2001 dann das Prinzip der Schutzverantwortung als Alternative zur Praxis der humanitären Intervention, welches sie in ihrem Bericht The Responsibility to Protect auf der VN-Generalversammlung im September 2001 veröffentlichte (ICISS 2001). Die ICISS schlug im Wesentlichen drei Veränderungen gegenüber der Praxis humanitärer Interventionen vor: Erstens argumentierte die ICISS, die von Menschenrechtsverletzungen betroffene Bevölkerung in den Mittelpunkt zu rücken und statt von einem Recht auf Intervention von einer Pflicht zum Schutz der Bevölkerung auszugehen. Zweitens solle der Schutz der Bevölkerung zunächst dem Staat unterliegen, und erst wenn dieser nicht willens oder in der Lage ist, diese Schutzverantwortung wahrzunehmen, gehe letztere auf die VN über. Drittens schlug die ICISS vor, die Anwendung der Schutzverantwortung durch die VN in die drei Bereiche Prävention, Reaktion und Wiederaufbau zu unterteilen und militärisches Eingreifen nur in Fällen von Völkermorden oder ethnischen Säuberungen zu ermöglichen (ICISS 2001, 16–46). Auf dem VN-Weltgipfel im Jahr 2005 wurde die Schutzverantwortung von den Mitgliedsstaaten anerkannt und im April 2006 wurde in Resolution 1674 erstmalig explizit auf sie verwiesen (Gifkins 2015, 6–7).2 Durch einen von Ban Ki-moon angestoßenen Statusbericht zur Implementierung der Schutzverantwortung (Vereinte Nationen 2009) erfolgte im 2 Die Formulierung responsibility to protect findet sich bereits in früheren Resolutionen; jedoch ist die Forschung uneins, ob es sich dabei um Bezugnahme zur Schutzverantwortung handelt (Gifkins 2015, 5–7; Loiselle 2013, 331–32). 292 PVS, Sonderheft 52/2017 Internationale Verantwortung Jahr 2009 eine erneute Weiterentwicklung des Prinzips, welche die Schutzverantwortung in drei Säulen unterteilt: (1) die Verantwortung des Staates für den Schutz seiner Bevölkerung, (2) die Pflicht der internationalen Gemeinschaft, Staaten bei der Wahrnehmung ihrer Schutzverantwortung zu unterstützen und (3) die Pflicht der VN zur rechtzeitigen und entschiedenen Reaktion. VN-Forscher*innen gehen davon aus, dass das Prinzip der Schutzverantwortung zu einer Erweiterung der Verantwortung des Sicherheitsrates geführt hat (Nasu 2011; Welsh 2010). Das Prinzip sieht zuerst den Staat in der Verant wortung, seine Bevölkerung zu schützen. Versagt dieser allerdings, geht die Verantwortung auf die internationale Gemeinschaft über. Dementsprechend wird in der Forschung auch die Widersprüchlichkeit der Ausweitung globaler Verantwortung durch die VN zum völkerrechtlichen Prinzip staatlicher Souveränität diskutiert (von Arnauld 2009; Luck 2008). Die Schutzverantwortung impliziert, dass Souveränität an Pflichten und Verantwortlichkeiten gebunden ist. Rotmann, Kurtz und Brockmeier (2014, 363) sprechen in diesem Zusammenhang von einem konditionellen Verständnis von Souveränität, d.h. ein Staat ist nur so lange souverän, wie er die Verantwortung des Schutzes seiner Bevölkerung wahrnimmt. Hinsichtlich der Frage nach der Wirkung der R2P analysieren Forscher*innen vor allem, ob selbige den Status einer internationalen Norm erreicht hat (Loges 2012; Müller-Wolf und Schneider 2009; Daase und Junk 2013; Luck 2010; Shawki 2011). Während Kofi Annan sechs Monate vor dem Gipfel die R2P als „sich herausbildende Norm“ definierte, sprach sein Nachfolger Ban Ki-moon von der R2P als Konzept: ein völkerrechtlich schwächerer Begriff (Luck 2008, 52). Forscher*innen haben sich zeitweise auf den Begriff der Norm im Entstehen zur Charakterisierung der Schutzverantwortung festgelegt (Müller-Wolf und Schneider 2009; Bellamy 2010, 8; Shawki 2011). In diesem Kontext untersucht Loges (2012) als Indikator für den Status der Schutzverantwortung als Norm, ob und wie zwischen 1999 und 2009 R2P-Argumente innerhalb des Sicherheitsrates etabliert wurden. Als Datengrundlage verwendet er Debattenbeiträge von Staatenvertretern, die sich im Rahmen der Themensitzungen zu Protection of Civilians in Armed Conflicts hinsichtlich der R2P geäußert haben. Er kommt zu dem Schluss, dass Mitglieder und Gäste des Sicherheitsrates zunehmend auf die R2P Bezug nehmen. Ähnlich analysiert Gifkins (2015) auf der Grundlage von Sicherheitsratsresolutionen die Evolution der Sprache im Kontext der R2P im Zeitverlauf, indem sie die Häufigkeit von Referenzen zur R2P in Sicherheitsratsresolutionen von 2001 bis 2014 untersucht. Ihre Ergebnisse legen nahe, dass sich die Verwendung von Verweisen auf die R2P in Resolutionen über Zeit verändert hat. Anfänglich fanden solche Verweise nur vereinzelt, nach mühevollen Anstrengungen der Befürworter von R2P und strittigen Verhandlungen den Weg in Resolutionen. In vergangenen Jahren erhöhte sich dann die Häufigkeit von R2P-Verweisen substantiell und R2P-Begrifflichkeiten wurden Teil des Standardvokabulars des Sicherheitsrates. Darüber hinaus ist die Verwendung von R2P Verweisen inzwischen auch weniger umstritten, was die Autorin mit einer zunehmend kürzeren Verhandlungsdauer für entsprechende Resolutionen belegt. Wie dieser Überblick über die bestehende Forschung veranschaulicht, befassen sich existierende wissenschaftliche Studien mit dem Thema der Verantwortlichkeit des Sicherheitsrates vornehmlich auf einer konzeptionellen oder normativen 293 Strasheim/Haaß/Bethke | Konjunktur des Verantwortungsbegriffs Ebene. Zusätzlich wurden in qualitativen Studien einzelne Aspekte der Verantwortungsübernahme durch die VN analysiert. Dementsprechend mangelt es an quantitativen Analysen, welche die historische Entwicklung von Verantwortungszuschreibungen in Sicherheitsratsresolutionen systematisch nachzeichnen um generelle Muster und Trends zu identifizieren. Diese können dann als Grundlage für die Verfeinerung theoretischer Modelle und zur Untermauerung normativer Aussagen dienen.3 2 .3 Hypothesen zur Konjunktur des Verantwortungsbegriffes bei den VN Im Anschluss an diese Diskussion lassen sich Hypothesen zur Konjunktur des Verantwortungsbegriffes in Sicherheitsratsresolutionen formulieren. Anknüpfend an die dargestellten Annahmen der VN-Forschung und der Normenforschung in den Internationalen Beziehungen gehen wir davon aus, dass generell nach Ende des Kalten Krieges ein Anstieg von Verantwortungszuschreibung in Sicherheitsratsresolutionen erfolgte. Diese Entwicklung wird sowohl von externen als auch internen Faktoren beeinflusst. Zunächst betont eine Reihe von Forscher*innen, dass die VN auf externe Schocks in der Form weltpolitischer oder regionaler Krisen (Debiel et al. 2009) sowie medialen Druck (Heupel 2013; Karlsrud 2013) reagieren. Das Anprangern von Fehlverhalten erzeugt bei den VN Rechtfertigungs- und Anpassungsdruck, auf den sie mit Initiativen wie der Agenda für den Frieden oder der R2P reagiert. Somit ist davon auszugehen, dass aufgrund der vielfältigen weltpolitischen und regionalen Krisen zu Beginn der 1990er Jahre ein externer Druck auf die VN entstanden ist, welche eine Zunahme von Verantwortungszuschreibungen in Sicherheitsratsresolutionen befördert hat. Zusätzlich bestimmen auch interne Faktoren, die mit der Praxis der Entstehung von Resolutionen zusammenhängen, die darin enthaltenen Verantwortungszuschreibungen. So beeinflussen bestehende Resolutionen die Ausformulierung zukünftiger Resolutionen. Gifkins (2015, 3) betont, dass der Sicherheitsrat „previously agreed language” schätzt, da es einfacher ist, über Formulierungen zu einer Einigung zu kommen, die Staaten bereits in der Vergangenheit akzeptiert haben. Sprache vergangener Resolutionen ist somit Ausgangspunkt für politische Prozesse des Aushandelns neuer Resolutionen. Zudem ist die stetige Wiederholung von Begrifflichkeiten ein Prozess der Re-Affirmation, d.h. eine erneute Bestätigung geteilter Bedeutungszuschreibungen beteiligter Akteure. Somit befördert auch dieser Mechanismus eine Zunahme von Verantwortungszuschreibungen im Zeitverlauf. 3 Es existieren einige Arbeiten, die den Textoutput der Vereinten Nationen (z.B. Resolutionen oder Sitzungsprotokolle) als Analysegrundlage verwenden. Diese Studien untersuchen die Texte aber nicht hinsichtlich Konjunktur und Wandel des Verantwortungsbegriffes. Vielmehr beschäftigen sich diese Analysen vornehmlich mit den Einstellungen von Mitgliedsstaaten zu verschiedenen Themen (Friedheim und Kadane 1970; Suedfeld, Tetlock, und Ramirez 1977; Lφvald 1975) oder mit dem Prinzip der Gleichbehandlung von Staaten in Sicherheitsratsresolutionen (Gruenberg 2009). Zudem wurde in neueren Studien anhand von Debatten der Generalversammlung die Zuschreibung von Legitimität an den Sicherheitsrat (Binder und Heupel 2015) und die strategische Verwendung unpräziser Sprache seinen Resolutionen (di Carlo 2015; 2013b; 2013a) analysiert. 294 PVS, Sonderheft 52/2017 Internationale Verantwortung Des Weiteren kann Ausweitung von Verantwortlichkeit und der damit einhergehende Anstieg von Verantwortungszuschreibungen in Sicherheitsratsresolutionen durch den Prozess des rhetorical entrapment erklärt werden. Glanville (2015, 4) erörtert, dass der Sicherheitsrat in den 1990er Jahren aufgrund rhetorischer Verstrickungen (rhetorical entrapment) zu einem stets größeren Träger globaler Verantwortung im Bereich humanitärer Schutzmaßnahmen avancierte. Demnach hätten Absichts- und Verpflichtungserklärungen zu einer immer stärkeren Verstrickung des Rates in humanitären Krisen geführt, woraus wiederum neue Verantwortlichkeiten entstanden. Roberts (2008, 527–28) beschreibt den Prozess des rhetorical entrapment wie folgt: Ursprünglich engagierte sich der Sicherheitsrat für humanitäre Hilfe, da diese der kleinste gemeinsame Nenner der stimmberechtigten Mitglieder des Rates war. Demnach war es leichter Konsens unter den Mitgliedern zur Verpflichtung auf humanitäre Hilfe für die Opfer von Konflikten herzustellen, als eine gemeinsame Line zu finden hinsichtlich der Unterstützung von Konfliktparteien oder militärischer Intervention. Das Engagement zur humanitären Hilfe führte jedoch zu einer stärkeren Verstrickung der VN in Gewaltkonflikte, in deren Folge neue Verpflichtungen in anderen Kontexten entstanden. Das Predigen humanitärer Prinzipien erzeugt die Verpflichtung selbige auch global umzusetzen, weshalb aus einem humanitären Engagement auch militärisches Eingreifen werden kann. Dementsprechend ist von einem Zusammenspiel externer und interner Faktoren auszugehen. Ausgehend von einem externen Ereignis wird zunächst Verantwortungszuschreibung in einem Kernzuständigkeitsbereich des Sicherheitsrates befördert, woraus Konsequenzen und Abhängigkeiten entstehen, die wiederum weitere Verantwortlichkeit in anderen Bereichen nach sich zieht. Daraus resultierend erwarten wir erstens nach Ende des Kalten Krieges einen Anstieg der Häufigkeit von Verantwortungszuschreibung in Sicherheitsratsresolutionen im Zeitverlauf, begründet durch externen Anpassungsdruck, Verstetigung der Sprache in Resolutionstexten und rhetorical entrapment. Besonders Initiativen wie die Agenda für den Frieden und das Prinzip der Schutzverantwortung sollten in doppelter Hinsicht eine Verstärkung von Verantwortungszuschreibung in Resolutionen erzeugen. Wie oben erörtert, erfolgte durch die Agenda eine Ausdifferenzierung des Gründungsauftrages der Vereinten Nationen, indem innerstaatliche Konflikte und humanitäre Katastrophen seit 1992 als Gefahr für den Weltfrieden definiert und der Verantwortlichkeit des Rates unterstellt wurden. Durch die Erweiterung der Verantwortungsübernahme der VN als Reaktion auf die Agenda, beispielsweise im Bereich Strafgerichtsbarkeit, erwarten wir also eine vermehrte Selbstzuschreibung der Verantwortung in Sicherheitsratsresolutionen. Gleichzeitig sollte die Häufigkeit der Fremdzuschreibung von Verantwortung auch durch die erste Säule der R2P steigen, da der Sicherheitsrat die Verantwortung souveräner Staaten betont, ihre Bevölkerung zu schützen. Zugleich erfolgt aufgrund der dritten Säule der Schutzverantwortung vermehrt eine Selbstzuschreibung von Verantwortung durch die VN. Diese verstärkte Verantwortungsübernahme durch die Vereinten Nationen aufgrund der Agenda und der R2P wurde nicht zuletzt von einem Großteil der vergangenen normativen und konzeptionellen Forschung zum Thema verstärkt in den Vordergrund gestellt (Brühl und Rosert 2014; Malone 2004; Hart 2012; Debiel 1998; Welsh 2010; Nasu 2011). 295 Strasheim/Haaß/Bethke | Konjunktur des Verantwortungsbegriffs Daraus resultierend erwarten wir also zweitens einen Anstieg der Häufigkeit von Verantwortungszuschreibung in Resolutionen durch die Initiativen Agenda für den Frieden (1992) und R2P (2005). Allerdings ist diese zweite Hypothese zur Wirkung der Agenda und der R2P nicht unumstritten. Eine Reihe konzeptioneller und empirischer Studien weist darauf hin, dass diese Initiativen auch eine andere Wirkung haben könnten. So argumentiert Chandler (2010) in seinem Beitrag „More Statebuilding, Less Responsibility,“ dass die R2P gerade westlichen Staaten helfe, sich von verstärkter Verantwortungsübernahme im Schutz von Zivilisten vor kollektiver Gewalt zu distanzieren: Indem Gewalt als Ergebnis schwacher institutioneller Kapazitäten definiert werde, begrenze sie westliche Verantwortungsübernahme auf indirekte Formen humanitärer Intervention, wie beispielsweise statebuilding.4 Auch andere Autoren weisen darauf hin, dass die R2P, so wie sie im Jahr 2005 verabschiedet wurde, schlussendlich einen viel restriktiveren Ansatz des Prinzips der Schutzverantwortung formulierte als es die Debatte aus den vorhergehenden Jahren hätte erwarten lassen (Hipold 2015). Hehir (2010) folgert daher, dass die R2P keine „revolutionäre Rekonzeptualisierung“ der Verantwortungsübernahme durch die VN sondern effektiv „nichts Neues“ ist, da die Weltgemeinschaft bereits vorher Situationen im Stile der Schutzverantwortung interpretiert habe. Um zu überprüfen, ob diese Sicht zutrifft, oder ob unsere zweite Hypothese die Konjunktur des Verantwortungsbegriffs im Sicherheitsrat besser erklärt, wenden wir uns daher der empirischen Analyse zu. 3. Beschreibung des Datensatzes Zur Analyse der Konjunktur des Verantwortungsbegriffs im Sicherheitsrat haben wir einen Datensatz mit Sicherheitsratsresolutionen als Analyseeinheit konstruiert. Unser Datensatz stellt eine Vollerhebung aller Sicherheitsratsresolutionstexte dar, die zwischen Januar 1946 und Dezember 2015 verabschiedet wurden (insgesamt 2.259 Resolutionen). Das erste Dokument im Datensatz ist Resolution 1 vom 25. Januar 1946, die das Military Staff Committee als Organ des Sicherheitsrats gründet, durch welches militärische Vertreter der fünf Vetomächte den Sicherheitsrat in militärischen Fragen beraten. Die letzte Resolution im Datensatz ist Nummer 2.259 vom 23. Dezember 2015, die sich mit der Situation in Libyen befasst. Der Großteil der Resolutionen wurde dabei per Skript automatisch von dem VN-Dokumentenserver heruntergeladen, als PDF-Dokument abgespeichert und in eine TXT-Datei umgewandelt. Gerade bei früheren Resolutionen erwies sich der Prozess jedoch als ungenügend, da diese als Buchseiten im Bildformat auf dem Dokumentenserver abgespeichert waren und nicht die systematische, maschinenlesbare Struktur aufwiesen, die wir bei neueren Resolutionen vorfinden. Die Resolutionen, die nicht im maschinenlesbaren Format verfügbar waren, haben wir ergänzend automatisch von der Webseite refworld.org heruntergeladen und die Texte vom HTML-Format in TXT-Dateien umgewandelt. Für eine Reihe von Re- 4 Eine Reihe an Studien zum Thema liberal peacebuildung vertritt eine ähnliche Sichtweise (siehe z.B. Guevara und Kühn 2010). 296 PVS, Sonderheft 52/2017 Internationale Verantwortung solutionen, vor allem von solchen aus der Frühzeit der VN, existiert dabei jedoch keine maschinenlesbare Form, weder vom VN-Dokumentenserver noch auf refworld.org. Diese wandelten wir mit Hilfe optischer Texterkennung (optical character recognition, OCR) von Bild- in Textdateien um.5 Abbildung 1 illustriert den Datensatz. Die rechte Grafik in Abbildung 1 beschreibt die Häufigkeit von Sicherheitsratsresolutionen im Zeitverlauf. Dabei wird deutlich, was wir bereits oben angemerkt haben: die Anzahl der Resolutionen pro Jahr steigt nach 1989 sprunghaft an. Während in der Zeit des Kalten Krieges durchschnittlich 14,7 Resolutionen pro Jahr verabschiedet wurden, steigt nach dem Wegfall der gegenseitigen Blockade der Vetomächte USA und der Sowjetunion die Anzahl auf durchschnittlich 62 Resolutionen pro Jahr. Die linke Grafik in Abbildung 1 stellt zudem die durchschnittliche Länge von Sicherheitsresolutionen in Wörtern dar.6 Hier ist ein ähnlicher Trend zu erkennen, allerdings steigt die durchschnittliche Länge von Resolutionen nach Ende des Kalten Krieges zunächst nur langsam an. Erst nach dem Jahr 2006 ist ein stärkerer Anstieg der Resolutionslänge zu verzeichnen. Abbildung 1: Visualisierung des Datensatzes Anmerkung: Die y-Achse der linken Grafik beschreibt die durchschnittliche Länge aller Sicherheitsratsresolutionen pro Jahr; die y-Achse der rechten Grafik beschreibt die Anzahl aller Resolutionen pro Jahr . Quelle: Eigene Darstellung . Zur Vorbereitung der quantitativen Analyse wurde, in Anlehnung an Arbeiten aus dem Bereich des text minings, ein mehrstufiges Verfahren angewandt. Erstens haben wir alle Buchstaben in Kleinbuchstaben konvertiert, damit beispielsweise in 5 Da die OCR teilweise unsauber arbeitet (die Zahl „1“ wird beispielsweise oft als der Buchstabe „l“ erkannt), haben wir das Verfahren manuell überprüft und entsprechende Fehler korrigiert. 6 Um Vergleichbarkeit sicherzustellen, wurde nur der Resolutionstext und nicht Wörter in Annexen berücksichtigt. 297 Strasheim/Haaß/Bethke | Konjunktur des Verantwortungsbegriffs unserer Analyse Responsibility und responsibility nicht als unterschiedliche Begriffe verstanden werden. Zweitens wurden häufig auftretende Stoppwörter der englischen Sprache (stopwords, z.B. the, it, oder and) sowie Satzzeichen, überflüssige Lehrzeichen und Zahlen eliminiert. Drittens haben wir Stammformreduktion (stemming) angewendet, ein Verfahren aus der linguistischen Informatik, mit dem verwandte Wordvarianten auf einen gemeinsamen Wortstamm zurückzuführt werden (z.B. werden argue, argument und arguing auf argu reduziert).7 Tabelle 1 veranschaulicht diesen Prozess detailliert für die zweite operative Klausel der Resolution 1000 (1995) zur Friedensmission in Zypern. Der Prozess der Stammformreduktion führte dabei die Begriffe response, responsible, und responsibility auf den gleichen Wortstamm respons zurück, obwohl response nicht den Verantwortungsbegriff beschreibt. Um dieses Problem zu umgehen, haben wir manuell die Begriffe responsible und responsibility markiert und zu einem Analysebegriff zusammengeführt, der nicht gestemmt wurde. Daher beziehen sich die folgenden Analysen sowohl auf responsibility als auch auf responsible. Tabelle 1: Der Text Mining Prozess – Ein Beispiel Arbeitsschritt Resolutionstext Original 2. Calls upon the military authorities on both sides to ensure that no incidents occur along the buffer zone and to extend their full cooperation to UNFICYP; Lower Case 2. calls upon the military authorities on both sides to ensure that no incidents occur along the buffer zone and to extend their full cooperation to unficyp; Stop Words 2. calls upon military authorities sides ensure incidents occur along buffer zone extend full cooperation unficyp; Stemming 2. call upon militari author side ensurincid occur along buffer zone extend full cooper unficyp; Remove Punctuation 2 call upon militari author side ensurincid occur along buffer zone extend full cooper unficyp Remove Numbers call upon militari author side ensurincid occur along buffer zone extend full cooper unficyp Nach der Stammformreduktion haben wir mit Hilfe des Statistikprogrammes R und des Textanalysepakets quanteda (Benoit und Nulty 2016) eine Document- Term-Matrix (DTM) erstellt. In einer DTM repräsentiert eine Reihe ein Dokument (in unserem Fall eine Resolution) und eine Spalte ein stammreduziertes Wort als Variable. Die Werte in den Zellen der DTM spiegeln dabei die Häufigkeit wider, mit der dieses Wort in dem jeweiligen Dokument vorkommt (Miner 2012, 7 Alle Arbeitsschritte gehen dabei von der bag of words Annahme aus, d.h. dass die Texte eine ungeordnete Menge an Wörtern darstellen, in der exakte Wortstellungen, Reihenfolge von Wörtern, sowie Grammatik vernachlässigt werden können (Miner 2012, 73ff.). 298 PVS, Sonderheft 52/2017 Internationale Verantwortung 73ff). Weiterhin erfasst die DTM das Jahr, in welchem die Resolution verabschiedet wurde, sowie die Länge der Resolution (abzüglich des Appendix). Auch wenn wir uns in unserer Operationalisierung des Verantwortungsbegriffs und seiner Ausweitung durch das Zählen des Wortstamms von responsibility/responsible in Sicherheitsratsresolutionen an der Operationalisierungsstrategie existierender Studien orientieren (z.B. Stepchenkova, Kirilenko, und Morrison 2009), unterliegt dieses Verfahren offensichtlichen Limitierungen. Beispielsweise kann eine Resolution die Übernahme von Verantwortung auch umschreiben, ohne den Verantwortungsbegriff selbst zu verwenden. Darüber hinaus findet auch keine Differenzierung von Selbst- und Fremdzuschreibung von Verantwortung auf individuelle oder kollektive Akteure statt. Zudem bleibt auch die tatsächliche Übernahme von Verantwortung durch den Sicherheitsrat unberücksichtigt, d.h. ob Resolutionen mit Verantwortungszuschreibungen auch entsprechend umgesetzt werden. Verantwortungszuschreibungen in Resolutionstexten sind jedoch für sich genommen bereits relevant, da sie den Konsens der internationalen Staatengemeinschaft bzw. der stimmberechtigten Mitglieder des Sicherheitsrates zu globalen Fragen in einem völkerrechtlich bindenden Dokument abbilden. 4. Empirische Analyse 4 .1 Häufigkeitsanalyse der Verantwortungszuschreibung in Resolutionstexten In Abschnitt 2 formulierten wir die Annahme, dass ein Anstieg der Häufigkeit von Verantwortungszuschreibung in VN-Sicherheitsratsresolutionen über Zeit zu erwarten sein sollte. In Abbildung 2 bilden wir daher die Verwendung des Verantwortungsbegriffes in Sicherheitsratsresolutionen im Zeitverlauf und die absolute und durchschnittliche Häufigkeit von Verantwortungszuschreibungen pro Jahr ab. Die linke Grafik in Abbildung 2 zeigt die durchschnittliche Nennung des Verantwortungsbegriffs in Sicherheitsratsresolutionen pro Jahr. Die rechte Grafik in Abbildung 2 veranschaulicht die Summe der Nennung des Verantwortungsbegriffs in Sicherheitsratsresolutionen pro Jahr. In beiden Grafiken ist eine substantielle Zunahme in der Verwendung des Verantwortungsbegriffes seit dem Beginn der 1990er Jahre zu erkennen. 299 Strasheim/Haaß/Bethke | Konjunktur des Verantwortungsbegriffs Abbildung 2: Durchschnittliche und absolute Häufigkeit der Nennung von „Verantwortung“ in VN-Sicherheitsratsresolutionen Anmerkung: die y-Achse der linken Abbildung beschreibt die durchschnittliche Häufigkeit des Verantwortungsbegriffes pro Jahr . Die y-Achse der rechten Abbildung beschreibt die Summe aller Nennungen des Verantwortungsbegriffes pro Jahr . Quelle: Eigene Darstellung . Da wir jedoch in Abschnitt 3 festgestellt haben, dass die Häufigkeit und durchschnittliche Länge von Sicherheitsratsresolutionen ebenfalls seit Ende des Kalten Krieges zugenommen hat, könnte die Entwicklung von Verantwortungszuschreibungen auch auf diesen Umstand zurückzuführen sein. Demzufolge würde keine wirkliche Zunahme von Verantwortungszuschreibung durch Sicherheitsratsresolutionen im Zeitverlauf erfolgen, sondern es würde lediglich die Anzahl von Resolutionen und die Masse an Text dafür sorgen, dass Verantwortung häufiger verwendet wird. Um diesen Problemen zu begegnen, bedienen wir uns drei unterschiedlicher Maßzahlen, um die relative Bedeutung von Verantwortung in Sicherheitsratsresolutionen im Zeitverlauf zu erfassen. Die erste Maßzahl ist die dokumentenspezifische Häufigkeit, welche für einen gegebenen Zeitraum die Häufigkeit eines Wortes im Verhältnis zur Gesamtanzahl der Wörter in einem Dokument angibt. Als zweite Maßzahl verwenden wir die korpusspezifische Häufigkeit, welche den Anteil an Dokumenten die ein Wort enthalten im Verhältnis zur Gesamtanzahl der Dokumente in einem Jahr betrachtet. Als dritte Maßzahl berechnen wir schließlich die durchschnittliche Begriffsrelevanz pro Jahr die sich aus der Multiplikation des jährlichen Durchschnitts von dokumentenspezifischer Häufigkeit und der korpusspezifischer Häufigkeit ergibt.8 Alle drei Maßzahlen werden auf einer Skala von Null bis Eins angegeben, wobei hohe Werte eine hohe Relevanz von Verantwortungszuschreibungen bedeuten. 8 Die genaue Berechnung der verschiedenen Maßzahlen wird im Online Appendix beschrieben. 300 PVS, Sonderheft 52/2017 Internationale Verantwortung Abbildung 3: Entwicklung von dokumentenspezifischer Häufigkeit, korpusspezifischer Häufigkeit und Begriffsrelevanz von „Verantwortung“ in Sicherheitsratsresolutionen zwischen 1946 und 2015 Anmerkung: die y-Achse der linken Abbildung beschreibt die dokumentenspezifische Häufigkeit des Verantwortungsbegriffes pro Jahr . Die y-Achse der mittleren Abbildung beschreibt die korpusspezifische Häufigkeit des Verantwortungsbegriffes pro Jahr . Die y-Achse der rechten Abbildung beschreibt die Begriffsrelevanz (siehe Text für Erläuterung der Kennzahlen) . Quelle: Eigene Darstellung . Abbildung 3 veranschaulicht die Entwicklung dieser drei Kennziffern für den Verantwortungsbegriff im Zeitverlauf von 1946 bis 2015. Die linke Grafik in Abbildung 3 visualisiert die dokumentenspezifische Häufigkeit. Hier sehen wir eine relativ hohe Varianz während der Zeit des Kalten Krieges für die Erwähnung des Verantwortungsbegriffes, ein klarer Trend ist nicht erkennbar für diese Zeit. In vielen Jahren während des Kalten Krieges taucht der Verantwortungsbegriff überhaupt nicht auf, jedoch fallen zwei Ausreißer in den Jahren 1951 und 1971 auf. Der Ausreißer im Jahr 1951 geht auf zwei Resolutionen zurück: Resolution 91 zum Konflikt zwischen Indien und Pakistan, und Resolution 93 zum Waffenstillstand zwischen Israel und Syrien. In Resolution 91 betont der Sicherheitsrat seine Verantwortung zur Wahrung der internationalen Sicherheit und des internationalen Friedens, in Resolution 93 diskutiert er Verantwortung bezüglich des Waffenstillstands zwischen Israel und Syrien. Der Ausreißer im Jahr 1971 geht auf eine Reihe von Resolutionen zu Namibia und Südrhodesien zurück. In diesen betont der Sicherheitsrat zum einen die spezielle Verantwortung der Vereinten Nationen für Namibia. In anderen Resolutionen aus dem Jahr 1971 verweist der Rat auf die Verantwortung Großbritanniens für seine Kolonie in Südrhodesien. Besonders der Ausreißer im Jahr 1951 verdeutlicht die Schwächen der dokumentenspezifischen Häufigkeit als Kennziffer für die Bedeutung eines Wortes im Korpus, denn 1951 tauchte der Verantwortungsbegriff insgesamt nur fünf Mal auf, zwei Mal in Resolution 91 und drei Mal in Resolution 93. Aufgrund der Tatsache, dass beide Resolutionen vergleichsweise kurz sind und insgesamt nur sieben Resolutionen in 301 Strasheim/Haaß/Bethke | Konjunktur des Verantwortungsbegriffs dem Jahr verabschiedet wurden, wird der Durchschnitt der dokumentenspezifischen Häufigkeit nicht durch viele Resolutionen heruntergewichtet und ein vergleichsweise hoher Wert errechnet. Die korpusspezifische Häufigkeit des Verantwortungsbegriffes folgt einem ähnlichen Muster wie die dokumentenspezifische Häufigkeit, mit einer ebenfalls hohen Varianz in der Zeit des Kalten Krieges (vgl. die mittlere Grafik in Abbildung 3). Aus beiden Maßzahlen errechnen wir daher schließlich die jährliche Begriffsrelevanz von Verantwortung in den Resolutionen des Sicherheitsrates, abgebildet in der rechten Grafik in Abbildung 3. Auch hier sind die Ausreißer in den Jahren 1951 und 1970 erkennbar, jedoch sind sie durch die Kombination der dokumentenspezifischen und korpusspezifischen Häufigkeit weniger stark ausgeprägt. Aus allen drei Grafiken in Abbildung 3 wird deutlich, dass die Verwendung des Verantwortungsbegriffes seit Beginn der 1990er Jahre angestiegen ist. Bezüglich unserer ersten Annahme zur generellen Häufigkeitsentwicklung können wir also festhalten, dass der Sicherheitsrat den Verantwortungsbegriff in stark zunehmendem Maße verwendet, unabhängig von verschiedenen statistischen Gewichtungen. 4 .2 Zeitreihenanalyse der Verantwortungszuschreibung in Resolutionstexten Im nächsten Analyseschritt untersuchen wir, ob konkrete Ereignisse wie die Agenda für den Frieden und die R2P die festgestellte Zunahme von Verantwortungszuschreibungen durch den Sicherheitsrat im Zeitverlauf beeinflusst haben. Dafür verwenden wir das Verfahren der interventionsbezogenen Zeitreihenanalyse. Diese erlaubt es uns, kurzfristige und langfristige Veränderungen im Ausmaß, sowie Veränderungen des Trendverlaufs der jährlichen Werte zur Begriffsrelevanz von Verantwortung in Sicherheitsresolutionen als Folge der Agenda für den Frieden und der R2P zu identifizieren. Die Agenda für den Frieden und die R2P werden somit als Interventionen verstanden, die den Verlauf der Zeitreihe beeinflussen. Als Interventionszeitpunkte werden dementsprechend die Jahre 1992 (für die Agenda) und 2005 (R2P) festgelegt. Für die Analyse orientieren wir uns an der von Linden (2015) beschriebenen Vorgehensweise, welche auch zeitreihentypische Verzerrungseffekte durch Autokorrelation berücksichtigt.9 Das Model kann durch folgende Gleichung beschrieben werden: Yt = β0 + β1Tt + β2Xt + β3XtTt + εt Yt bezeichnet die zu erklärende Variable, d.h. die Werte für die Begriffsrelevanz von Verantwortung zum Zeitpunkt t. Tt steht für den Zeitpunkt der Messung, also die Jahresangabe der Zeitreihe. Xt ist eine binäre Variable welche angibt, ob die Beobachtung vor oder nach der Intervention liegt. XtTt bezeichnet einen Interaktionsterm zwischen Zeitpunkt der Messung und Interventionsstatus. Die 9 Autokorrelation bezeichnet die Abhängigkeit der Zeitreihenwerte von Werten, die zu einem früheren Zeitpunkt gemessen wurden. Bezogen auf Verantwortungszuschreibung bedeutet dies, dass z.B. die Begriffsrelevanz von Verantwortung in Resolutionen des Jahres 1950 beeinflusst wird durch die Werte der Vorjahre (1946-1949). 302 PVS, Sonderheft 52/2017 Internationale Verantwortung β-Terme stehen für die zu schätzenden Regressionskoeffizienten und die Bezeichnung εt für den Fehlerterm der Schätzung. β0 bezeichnet die Konstante, d.h. der geschätzte Wert für Begriffsrelevanz von Verantwortung zu Beginn der Messung im Jahr 1946. β1 steht für den geschätzten Trend der Zeitreihenwerte bis zum Zeitpunkt der Intervention. β2 beschreibt den geschätzten Effekt der Intervention, der unmittelbar im Jahr nach ihrer Einführung eintritt. Der Term β3 repräsentiert die geschätzte Differenz im Trendverlauf vor und nach der Intervention. Ein signifikanter Schätzwert für β2 impliziert einen einmaligen unmittelbaren Effekt der Intervention und ein signifikanter Schätzwert von β3 impliziert einen langfristigen Effekt über die Zeit. Das dargestellte Verfahren überprüft also, wie die R2P und die Agenda langfristig auf den Verlauf der Zeitreihe zur Relevanz von Verantwortungszuschreibungen wirken. Insofern ist für die Überprüfung der im zweiten Abschnitt erläuterten Hypothesen vor allem die Schätzung von β3 relevant. Dabei sind drei unterschiedliche Szenarien denkbar. Erstens könnten die Ergebnisse nahelegen, dass für die Agenda bzw. die R2P statistisch signifikante Interventionseffekte existieren, die darauf hindeuten, dass sich der Trendverlauf der Zeitreihe langfristig positiv verändert, d.h. die Begriffsrelevanz von Verantwortung zugenommen hat. Zudem sollten die geschätzten Interventionseffekte auch sensibel hinsichtlich der festgelegten Interventionszeitpunkte sein, d.h. es muss beispielsweise hinsichtlich der Signifikanz und Effektstärke einen Unterschied machen, ob der Interventionszeitpunkt für die Agenda im Jahr 1992 festgelegt wurde anstatt 1991 oder 1993. Somit wäre die Bedeutung dieser beiden Initiativen für die Relevanz von Verantwortung in Sicherheitsratsresolutionen bestätigt. Zweitens besteht die Möglichkeit, dass für eine oder beide Initiativen keine signifikanten Interventionseffekte hinsichtlich langfristiger Veränderung im Trendverlauf der Zeitreihe identifiziert werden. Dieses Ergebnis würde die alternative Hypothese bestätigen, dass die Agenda bzw. R2P keine substantielle Veränderung in der Praxis der Verantwortungszuschreibung in Sicherheitsratsresolutionen bewirkt haben. Drittens besteht noch die Möglichkeit, dass zwar signifikante Effekte geschätzt werden, die eine langfristige Veränderung des Trendverlaufes bedingt durch die Agenda und/ oder die R2P nahelegen, der Zeitpunkt wann die Interventionen wirken allerdings nicht eindeutig zu bestimmen ist. Somit ließe sich keine der beiden Hypothesen eindeutig bestätigen oder verwerfen. Tabelle 2 beschreibt die Ergebnisse der interventionsbezogenen Zeitreihenanalyse. Um die geschätzten Koeffizienten leichter interpretieren zu können, wurden die Werte für die Begriffsrelevanz mit 100 multipliziert, so dass die Skala nicht mehr den Zahlenraum von 0 bis 1 abbildet, sondern die Werte zwischen 0 und 100 liegen. Modell 1 in Tabelle 2 bezieht sich auf den Effekt der Agenda für den Frieden mit 1992 als Interventionszeitpunkt.10 Das Ergebnis für die Konstante 10 Dabei wurde auf der Grundlage statistischer Tests von Autokorrelation erster Ordnung ausgegangen. Zur Bestimmung der Einflussdauer wurde ein Cumby-Huizinga Test für Autokorrelation in Zeitreihen angewendet (Cumby und Huizinga 1992). Als Robustheitstest wurde die Analyse mit Berücksichtigung von Autokorrelation zweiter Ordnung wiederholt. Dabei konnten keine substantiellen Unterschiede festgestellt werden. Die Interpretation der Koeffizienten ist weitestgehend identisch. 303 Strasheim/Haaß/Bethke | Konjunktur des Verantwortungsbegriffs bedeutet, dass das Model die Begriffsrelevanz von Verantwortung auf einen Wert von 0,3 für den Zeitpunkt der Beginn der Zeitreihe im Jahr 1946 schätzt. Die Koeffizientenschätzung für den Trendverlauf bis 1992 zeigt, dass bis zur Intervention im Jahr 1992 kaum Veränderung in der Begriffsrelevanz von Verantwortung zu verzeichnen ist. Die Begriffsrelevanz von Verantwortung verändert sich im Durchschnitt nur minimal (jährlicher Anstieg von 0,0005 Punkten). Die Schätzung des direkten Interventionseffekts bedeutet, dass im Jahr unmittelbar nach der Intervention zunächst eine Reduktion der Begriffsrelevanz von Verantwortung um 1,04 Punkte erfolgte, allerdings ist dieser Wert ebenso wie der für die Schätzung des Trendverlauf bis 1992 nicht statistisch signifikant. Die Ergebnisse für die Schätzung der Differenz im Trendverlauf vor und nach der Intervention legen jedoch Nahe, dass durch die Intervention ein signifikanter Anstieg der Begriffsrelevanz von Verantwortung herbeigeführt wurde. Nach der Agenda steigt die Begriffsrelevanz im Durchschnitt um 0,36 Punkte stärker an als im Zeitraum davor. Tabelle 2. Einfluss der Agenda für den Frieden und der R2P auf die Begriffsrelevanz von Verantwortung in Resolutionstexten (1) (2) (3) Trendverlauf bis zur Intervention (1992, 2005) 0.0005 (0.0040) 0.0225** (0.0062) 0.0005 (0.0041) Direkter Interventionseffekt der Agenda -1.0446 (0.7896) 0.7056** (0.1989) Differenz im Trendverlauf vor und nach der Agen