Stefan Balla, Fallstudie: Das naturschutzrechtliche Prüfprogramm in der Planungspraxis in:

Kurt Faßbender, Wolfgang Köck (Ed.)

Aktuelle Entwicklungen im Naturschutzrecht, page 47 - 64

Dokumentation des 19. Leipziger Umweltrechtlichen Symposions des Instituts für Umwelt- und Planungsrecht der Universität Leipzig und des Helmholtz-Zentrums für Umweltforschung – UFZ am 10. und 11. April 2014

1. Edition 2015, ISBN print: 978-3-8487-2345-4, ISBN online: 978-3-8452-6449-3, https://doi.org/10.5771/9783845264493-47

Series: Leipziger Schriften zum Umwelt- und Planungsrecht, vol. 29

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47 Dr. Stefan Balla, Bosch & Partner GmbH Das naturschutzrechtliche Prüfprogramm in der Planungspraxis - ausgewählte Aspekte I. Einführung Bei komplexen Eingriffsvorhaben ist in der Praxis ein differenziertes naturschutzrechtliches Prüfprogramm abzuarbeiten. Die parallel zu bewältigenden Instrumente – zu nennen sind insbesondere FFH-Verträglichkeitsprüfung nach § 34 BNatSchG, spezielle artenschutzrechtliche Prüfung nach §§ 44, 45 BNatSchG und naturschutzrechtliche Eingriffsregelung nach §§ 13 ff. BNatSchG – beinhalten spezifische Prüfschritte mit jeweils eigenständigen Anforderungen.1 In den letzten Jahren haben sich die rechtlichen Vorgaben zu den genannten naturschutzrechtlichen Prüfinstrumenten zunehmend verdichtet. Der Fokus lag dabei Insbesondere auf den europäisch geschützten Arten und Lebensräumen. Die Gewährleistung einer rechtssicheren Planung ist deutlich anspruchsvoller geworden. Die in diesem Bereich tätigen Gutachter sind daher gut beraten, sich neben fachlichen Fragen intensiver als bisher mit der Auslegung gesetzlicher Vorschriften und aktuellen Entwicklungen in der Rechtsprechung zu befassen. Neben der rechtlichen Ebene hat sich aber auch der Kenntnisstand ökologischer Zusammenhänge in den letzten Jahren sehr dynamisch entwickelt. Für die Beurteilung komplexer Eingriffssachverhalte und die Entscheidung, ob bestimmte Baumaßnahmen und damit verbundene Wirkungen erhebliche Beeinträchtigungen auf den Naturhaushalt und das Landschaftsbild hervorrufen, hat sich die Wissensbasis deutlich verbreitert. Eine individuelle gutachterliche Einschätzung erfordert heute mehr denn je die Bezugnahme auf einschlägige wissenschaftliche Erkenntnisse. Für die Überbrückung von Wissenslücken und für die gleichmäßige Beurteilung bestimmter wiederkehrender Sachverhalte ist die Bedeutung von naturschutzfachlichen Beurteilungsstandards und Fachkonventionen deutlich gestiegen. Die für den Naturschutz tätigen Behörden sind zunehmend bemüht, vergleichbar mit der Standardisierung von Beurteilungsregeln im technischen Umweltschutz, für wiederkehrende Fallkonstellationen standardisierte Verfahren zu entwickeln und in der Praxis anzuwenden.2 Dies geht einher mit dem erkennbaren Willen der Gerichte, die Grenzen naturschutzfachlicher Einschätzungsspielräume möglichst anhand von anerkannten Fachkonventionen zu bestimmen. Die nachfolgende Darstellung gibt einen Überblick über ausgewählte Problemfelder, die in der Praxis des vorhabensbezogenen naturschutzrechtlichen Prüfprogramms aktuell von Bedeutung sind. Angesprochen werden dabei insbesondere die Beurteilung von Stoffeinträgen, die Berücksichtigung von kumulativen Beeinträchtigungen, die Alternativenprüfung im Habitatschutz sowie die Planung artenschutzspezifischer Ausgleichsmaßnahmen. 1 Siehe im Überblick z.B. Kerkmann, J. (Hrsg), 2010: Naturschutzrecht in der Praxis, Berlin; Köppel, J., W. Peters und W. Wende: Eingriffsregelung - Umweltverträglichkeitsprüfung - FFH-Verträglichkeitsprüfung, UTB 2004; eine umfassende Zusammenstellung von Regelwerken und Leitfäden zur FFH- Verträglichkeitsprüfung, zur besonderen artenschutzrechtlichen Prüfung und zur naturschutzrechtlichen Eingriffsregelung findet sich bei Bunge, T.: Handbuch der UVP, Nr. 9602, 9603, 9604 (Stand 2013). 2 Für den Bereich der FFH-Verträglichkeitprüfung und der speziellen artenschutzrechtlichen Prüfung lässt das Bundesamt für Naturschutz derzeit im Rahmen eines FE-Vorhaben das Standardisierungspotenzial im Bereich der arten- und gebietsschutzrechtlichen Prüfung ermitteln (bearbeitet von Bosch & Partner GmbH, Simon & Widdig, Füßer & Kollegen, Universität Kassel). 48 STEFAN BALLA II. FFH-Verträglichkeitsprüfung Die gesetzlichen Vorgaben des § 34 BNatSchG zur FFH-Verträglichkeitsprüfung haben sich seit ihrer Erstfassung im BNatSchG 1998 mit Ausnahme des Projektbegriffs kaum verändert. Sie sind eng angelehnt an die entsprechenden Regelungen in Art. 6 Abs. 3 und 4 der FFH- Richtlinie3 und konkretisieren die durchzuführende Verträglichkeitsprüfung nur in einem vergleichsweise geringen Umfang. Die Auslegung des Rechts zur FFH-Verträglichkeitsprüfung durch eine restriktive Rechtsprechung – als Ausgangspunkte zu nennen sind hier insb. das EuGH-Urteil zur Herzmuschelfischerei aus dem Jahr 20044 oder das BVerwG-Urteil zur Westumfahrung Halle aus dem Jahr 20075 – hat die praktische Umgehensweise mit dem Instrument allerdings deutlich verändert.6 Die FFH-Verträglichkeitsprüfung erfordert heute angesichts des Prüfmaßstabs des besten wissenschaftlichen Erkenntnisstandes eine sehr sorgfältige Bearbeitung. Im Falle von möglichen Beeinträchtigungen spielen spezifische Schadensbegrenzungsmaßnahmen zur Vermeidung und Verminderung eine besondere Rolle. Verbleiben unvermeidbare Beeinträchtigungen, ist von einer eher niedrig angesetzten Erheblichkeitsschwelle auszugehen. Im Zweifel ist ein FFH-Ausnahmeverfahren durchzuführen. 1. Beurteilung von Stickstoffeintrag Für die Praxis der FFH-Verträglichkeitsprüfung zunehmend relevant ist die Prüfung von Beeinträchtigungen aufgrund von eutrophierenden oder versauernden Stoffeinträgen. Eine besondere Rolle spielen hier Stickstoffemissionen von Straßen, Verbrennungsanlagen und Tierhaltungsanlagen. Die strenge Rechtsprechung des BVerwG, die Erweiterung der Klagerechte von Naturschutzverbänden auch für immissionsschutzrechtliche Genehmigungsverfahren7 und die Schaffung zunehmend besserer Datengrundlagen, z.B. zur Hintergrundbelastung des Gesamtstickstoffeintrags, haben dazu geführt, dass das Problemfeld Stickstoffeintrag mittlerweile regelmäßig mit besonderer Sorgfalt in FFH-Verträglichkeitprüfungen zu bearbeiten ist. Dabei werden in der Regel • spezielle Ausbreitungsrechnungen zur Ermittlung der vorhabensbedingten zusätzlichen Stickstoffeinträge durchgeführt und mit Daten zur Hintergrundbelastung zusammengeführt und • Critical Loads als Maßstab für die Beurteilung der Beeinträchtigungen zugrunde gelegt. Critical Loads sind wissenschaftlich begründete Schwellenwerte, deren Einhaltung sicherstellt, dass auch langfristig keine schädlichen Wirkungen auf Ökosysteme oder Teile davon auftreten. Der Vorteil der Critical Loads liegt in der Quantifizierbarkeit einer stofflichen Belastungsschwelle von Lebensraumtypen. Als rein wissenschaftlich begründete und vorsorgeorientiert definierte Null-Effekt-Schwelle bieten Critical Loads eine mit den Grundsätzen des Natura 2000-Gebietsschutzes im Prinzip gut vereinbare Beurteilungsschwelle. Auf der anderen Seite lässt sich aus dem Überschreiten von Critical Loads nicht unmittelbar auf schädliche Wirkungen schließen. Critical Loads sind darüber hinaus grundsätzlich auf unbelastete Ökosystemzustände, wie sie in Mitteleuropa aktuell kaum noch vorkommen, ausgerichtet. Ob 3 Richtlinie 92/43/EWG des Rates vom 21 Mai 1992 zur Erhaltung der natürlichen Lebensräume sowie der wildlebenden Tiere und Pflanzen (ABl. L 206 vom 22.7.1992, S. 7). 4 Urteil des EuGH vom 07.09.2004, C 127/02, NuR 2004, 788-791. 5 Urteil des BVerwG vom 17.01.2007 zur A 143, 9 A 20/05, NuR 2007, 336-358. 6 Siehe zur Entwicklung z.B. Stuer, B.: Europäischer Gebiets- und Artenschutz in ruhigeren Gefilden. DVBl. 2009, 1. 7 EuGH vom 12. Mai 2011, C-115/09, ZUR 2011, 368-372. 49 DAS NATURSCHUTZRECHTLICHE PRÜFPROGRAMM IN DER PLANUNGSPRAXIS konkrete aktuelle Ausprägungen von FFH-Lebensraumtypen weniger empfindlich auf Stickstoff- oder Säureeinträge reagieren, ist jedoch im Einzelfall schwer nachweisbar.8 EU-weit besteht ein Grundkonsens über die Beschreibung der Empfindlichkeit von Ökosystemen gegenüber Stickstoffeinträgen anhand der Critical Loads.9 Um für die Anwendung des Maßstabs der Critical Loads in die FFH-Verträglichkeitsprüfung in Deutschland Methodenstandards zu entwickeln, wurde ein FE-Vorhaben im Auftrag der Bundesanstalt für Straßenwesen (BAST) durchgeführt. Die Ergebnisse sind seit Ende 2013 veröffentlicht10 und bilden eine wesentliche Grundlage für aktuell laufende Leitfaden-Aktivitäten der Forschungsgesellschaft für Straßen- und Verkehrswesen (FGSV), der Länderarbeitsgemeinschaft Naturschutz (LANA) und der Länderarbeitsgemeinschaft Immissionsschutz (LAI). Die Empfehlungen gemäß BMVBS sind auf das Anwendungsfeld Straßenbau bezogen, in wesentlichen Punkten lassen sich die Methodenkonventionsvorschläge aber auch auf andere Vorhabenstypen wie Industrieanlagen oder Tierhaltungsanlagen übertragen. Zum Themenfeld Stickstoffeintrag und FFH-Verträglichkeitsprüfung existieren mittlerweile zahlreiche höchstrichterliche Urteile.11 Dabei ist die Rechtsprechung geprägt von solchen für die Anwendung von Critical Loads typischen Fällen, in denen diese bereits in der Hintergrundbelastung überschritten sind und das jeweilige Vorhaben zu einer weiteren Erhöhung der bereits hohen gebietsbezogenen Stickstoffbelastung führt. Nach der Rechtsprechung des BVerwG ist davon auszugehen, dass Critical Loads naturwissenschaftlich begründete Belastungsgrenzen darstellen, die die Grenze der nach naturschutzfachlicher Einschätzung für das Erhaltungsziel unbedenklichen Auswirkungen markiert. Dies bedeutet, dass grundsätzlich jede Überschreitung der Critical Loads als erheblich anzusehen ist und davon abweichende Irrelevanzschwellen besonderer, naturschutzfachlich fundierter Rechtfertigung bedürfen. Derartige Irrelevanzschwellen können Bagatellfälle begründen, die sich aus dem gemeinschaftsrechtlichen Verhältnismäßigkeitsgrundsatz ergeben. Wann eine Einwirkung Bagatellcharakter hat, ist aber eine zuvörderst naturschutzfachliche Frage. 8 Siehe Balla, S., Bernotat, D., Frommer, J., Garniel, A., Geupel, M., Hebbinghaus, H., Lorentz, H., Schlutow, A. und Uhl, R. (2014): Stickstoffeinträge in der FFH-Verträglichkeitsprüfung: Critical Loads, Bagatellschwelle und Abschneidekriterium. Waldökologie, Landschaftsforschung und Naturschutz (WLN) - Forest Ecology, Landscape Research and Nature Conservation WLN, Online-preview unter: http://www.afsv.de/index.php/waldoekologie-landschaftsforschung-und-naturschutz. 9 Siehe v.a. ICP Modelling & Mapping (2004 ff.): Manual on methodologies and criteria for modeling and mapping critical loads & levels. Laufend aktualisiertes Handbuch. Online im Internet unter: URL: www.rivm.nl/en/themasites/icpmm/manual-and-downloads/index.html; zu empirischen Critical Loads Bobbink, R. und Hettelingh, J.-P. (Hrsg.) (2011): Review and revision of empirical critical loads and doseresponse relationships. Proceedings of an expert workshop, Noordwijkerhout, 23-25 June 2010.Coordination Centre for Effects, RIVM, NL.Online im Internet: http://www.b-ware.eu/content/project/publicaties/Review -revision-empirical-critical-loads-2011.pdf. 10 BMVBS – Bundesministerium Für Verkehr, Bauwesen Und Städtebau (2013): Untersuchung und Bewertung von straßenverkehrsbedingten Nährstoffeinträgen in empfindliche Biotope. Endbericht zum FE- Vorhaben 84.0102/2009 im Auftrag der Bundesanstalt für Straßenwesen, verfasst von Balla, S., Uhl, R., Schlutow, A., Lorentz, H., Förster, M., Becker, C., Scheuschner, Th., Kiebel, A., Herzog, W., Düring, I., Lüttmann, J., Müller-Pfannenstiel, K.= Forschung Straßenbau und Straßenverkehrstechnik, Heft 1099, BMVBS Abteilung Straßenbau, Bonn. 11 Siehe v.a. Urteil des BVerwG vom 17.01.2007 (Fn. 5); Urteil des BVerwG vom 12.03.2008, 9 A 3.06, NuR 2008, 633-659; Urteil des OVG Lüneburg vom 11.09.2008, 7 KS 1269/00, NuR 2009, 360-365; im Anschluss daran Beschluss des BVerwG vom 10.11.2009, 9 B 28.09, DVBl 2010, 176-178; Urteil des VGH Kassel vom 21.08.2009, 11 C 318/08.T, LKRZ 2009, 434 (Flughafenausbau Frankfurt); Urteil des BVerwG vom 14.04.2010, 9 A 5.08 (A44, VKE 32), NuR 2010, 558; Urteil des OVG Münster vom 01.12.2011, 8 D 58/08.AK, NRWE - Rechtsprechungsdatenbank NRW (Kraftwerk Trianel); im Anschluss daran Beschluss des BVerwG vom 05.09.2012, 7 B 24.12, NuR 2012, 784-786; Beschluss des OVG Greifswald vom 05.11.2012, 3 M 143/12, NuR 2013, 419-424; Urteil des BVerwG vom 06.11.2012, 9 A 17.11, BVerwGE 145, 40-67 (BAB A 33); Urteil des BVerwG vom 28.03.2013, 9 A 22.11, NuR 2013, 565-580 (BAB A 44, VKE 40.1). 50 STEFAN BALLA Der Frage entsprechender Beurteilungsregeln, die auch Irrelevanz- bzw. Bagatellschwellen einbeziehen, hat sich auch das bereits erwähnte FE-Vorhaben der BAST gewidmet.12 Danach ergibt sich insgesamt ein vierstufiges Beurteilungsmodell. Erhebliche Beeinträchtigungen können immer dann ausgeschlossen werden, wenn 1) die Gesamtbelastung den Critical Load nicht überschreitet oder 2) die vorhabensbedingte Zusatzbelastung ein unteres Abschneidekriterium von 0,3 kg Stickstoff je ha und Jahr bzw. 24 Säureäquivalente je ha und Jahr13 nicht überschreitet oder 3) die kumulierte Zusatzbelastung die Bagatellschwelle von 3 % des Critical Loads nicht überschreitet oder 4) der betroffene Bereich gemessen an der Gesamtkulisse des jeweiligen FFH- Lebensraums im Natura 2000-Gebiet einen lediglich bagatellhaften Flächenumfang ausmacht. Eine einfache Fallkonstellation ergibt sich daraus, dass die Gesamtbelastung an Stickstoffeinträgen den maßgeblichen Critical Load nicht überschreitet. In einem solchen Fall kann sicher davon ausgegangen werden, dass das Vorhaben nicht zu erheblichen Beeinträchtigungen durch Stickstoffeintrag führt. Kommt man zu dem Ergebnis – und dies ist eine in der Praxis häufig auftretende Fallgestaltung -, dass die Gesamtbelastung mit Stickstoffeinträgen den maßgeblichen Critical Load überschreitet, so ist grundsätzlich ein Risiko für erhebliche Beeinträchtigungen durch Stickstoffeintrag anzunehmen. Dies gilt allerdings nur dann, wenn das zu beurteilende Vorhaben überhaupt einen nachweisbaren und damit prüfungsrelevanten Beitrag zur Gesamtbelastung mit Stickstoffeinträgen an dem zu beurteilenden Standort leistet und dieser Beitrag zu Beeinträchtigungen führen kann, die nicht lediglich als Bagatelle einzustufen sind. Im FE-Vorhaben wird als vorhabensbezogenes Abschneidekriterium ein Depositionswert von 0,3 kg N ha-1a-1 gesetzt. Die zusätzliche Menge an vorhabensbedingten Stickstoffeinträgen ist bis zu dieser Schwelle weder durch Messungen empirisch nachweisbar noch wirkungsseitig relevant und damit nach den Maßstäben der praktischen Vernunft und der Verhältnismäßigkeit irrelevant. Die Schwelle gilt für jedes einzelne Vorhaben. Eine Kumulationsbetrachtung für Depositionsbeiträge von kleiner oder gleich 0,3 kg N ha-1a-1 ist nicht erforderlich, da es sich um praktisch nicht nachweisbare Mengen handelt.14 Liegen die vorhabensbedingten Zusatzbelastungen oberhalb der Irrelevanzschwelle von 0,3 kg N ha-1a-1, so gilt die Schwelle von 3 % des maßgeblichen Critical Loads als Bagatellschwelle, die auch Kumulationsbetrachtungen zulässt. Zusatzbelastungen in dieser Größenordnung können nach gefestigter Fachkonvention erhebliche Beeinträchtigungen auslösen, wenn gleichzeitig die Gesamtbelastung den Critical Load überschreitet und die betroffene Fläche eine bestimmte Größenordnung erreicht. Die Schwelle von bis zu 3 % des Critical Loads für eine lediglich bagatellhafte Zusatzbelastung soll aus fachlicher Sicht unabhängig von der Höhe der Überschreitung des Critical Loads in der Gesamtbelastung mit Stickstoffeinträgen eines Standorte gelten. Das BVerwG hat in seinem Urteil zur BAB A 33 jedenfalls 12 Siehe Fn. 10. 13 Der Stickstoffeintrag wird üblicherweise angegeben als Massenfluss in der Einheit Kilogramm Stickstoff je Hektar und Jahr (kg N ha-1a-1) und der Säureeintrag wird üblicherweise angegeben als molarer Stoffmengenfluss in der Einheit Säureäquivalente ja Hektar und Jahr (eq ha-1a-1). Säureäquivalente sind ein Ausdruck für die Anzahl an H+-Ionen, die durch einen versauernd wirkenden Stoffeintrag potenziell freigesetzt werden. 14 Siehe dazu auch ausführlich Balla et al. 2014 (Fn. 8); aus rechtlicher Sicht siehe Kment, M.: Das naturschutzfachliche Abschneidekriterium - Bewältigung von Grenzen der Messtechnik, DVBl. 2014, 818. 51 DAS NATURSCHUTZRECHTLICHE PRÜFPROGRAMM IN DER PLANUNGSPRAXIS bereits angedeutet, dass es bereit ist, diese Fachkonvention mitzutragen und damit die Relativierung auf Fälle mit mehr als doppelter Überschreitung des Critical Loads aufzugeben.15 Für die Frage, ob die gebietsbezogene Betroffenheit mit Zusatzbelastungen an Stickstoffeinträgen eine Fläche betrifft, die – absolut und im Vergleich zum Gesamtumfang des Vorkommens des Schutzgegenstandes im FFH-Gebiet – Bagatellfallcharakter hat, lässt sich auf die in der Naturschutzpraxis und vom BVerwG für Flächeninanspruchnahme akzeptierten Bagatellschwellen nach Lambrecht & Trautner 200716 zurückgreifen. Da Stickstoffeinträge nicht unmittelbar zu einem Verlust von FFH-Lebensraumtypen führen, sondern in aller Regel nur Risiken für graduelle Funktionsbeeinträchtigungen auslösen, ist bei Stickstoffeinträgen aus fachlicher Sicht eine etwas großzügigere Anwendung vertretbar. Lambrecht und Trautner bieten eine entsprechende Rechenregel für sog. graduelle Funktionsbeeinträchtigungen an. Auf diese Rechenregel wurde im FE-Vorhaben der BAST17 zurückgegriffen und es werden je nach Gefährdungsklasse des betroffenen FFH-Lebensraumtyps und je nach Höhe der vorhabensbedingten Zusatzbelastungen abgestufte Beeinträchtigungsgrade von minimal 20 % bis maximal 100 % vorgeschlagen. Eine bisher offene Frage ist, ob die für die deutsche Anwendungspraxis bedeutsamen Bagatellschwellen nach Lambrecht und Trautner für direkte Flächeninanspruchnahme von FFH- Lebensraumtypen auch vor dem EuGH Bestand hätten. In einem aktuellen Urteil des EuGH aus 201318 wurde entschieden, dass ein vorhabensbedingter Flächenverlust von 1,47 ha des prioritären Lebensraumtyps *8240 (Kalk-Felspflaster) im irischen Burren-Gebiet bei einem Gesamtvorkommen von 270 ha im betroffenen FFH-Gebiet bereits als erheblich zu werten ist, obwohl es nur einem Verlust von etwa 0,5 % des Gesamtvorkommens entspricht. Maßgeblich für die Entscheidung war für das EuGH offensichtlich der Umstand, dass die Inanspruchnahme eines Teils der vorhandenen Fläche des FFH-Lebensraumtyps der dauerhaften Bewahrung der grundlegenden Eigenschaften des betreffenden FFH-Gebietes entgegen steht Das Bundesamt für Naturschutz ist aber der Meinung, dass auch unter Berücksichtigung dieses Urteils die Fachkonvention nach Lambrecht und Trautner nach wie vor einen validen Rahmen für die Beurteilung des vorhabensbedingten Verlustes von FFH-Lebensraumtyp-Fläche in FFH- Gebieten bildet.19 2. Beurteilung von kumulativen Wirkungen Mit der Diskussion um die Beurteilung von Stickstoffeinträgen ist auch das Thema kumulativer Beeinträchtigungen von FFH-Gebieten durch das Zusammenwirken von Plänen und Projekten neu belebt worden. Gemäß § 34 Abs. 1 BNatSchG ist im Rahmen einer FFH- Verträglichkeitsprüfung nicht zur zu prüfen, ob ein Vorhaben einzeln, sondern auch, ob ein Vorhaben im Zusammenwirken mit anderen Projekten oder Plänen geeignet ist, ein Natura 2000-Gebiet erheblich zu beeinträchtigen. Die Umsetzung dieser Regelung ist in der Praxis nach wie vor umstritten. Unklar ist beispielsweise, welche Projekte einer solchen Betrachtung zuzuordnen sind, wer Daten von Projekten Dritter zur Verfügung stellt und inwieweit vorhabensbezogene Abschneidekriterien vertretbar sind. 15 Urteil des BVerwG vom 06.11.2012 (Fn.11), Rn. 93. 16 H. Lambrecht, J. Trautner, 2007: Fachinformationssystem und Fachkonventionen zur Bestimmung der Erheblichkeit im Rahmen der FFH-VP. Endbericht zum FE-Vorhaben 804 82 004 im Auftrag des Bundesamtes für Naturschutz. 17 Siehe Fn. 10. 18 Urteil des EuGH vom 11. April 2013 (Rechtssache C-258/11). 19 Siehe Trautner, J. und D. Bernotat (2014): EuGH entscheidet zur Erheblichkeit von Beeinträchtigungen. Habitatschutz in irischem Natura 2000-Gebiet. Naturschutz und Landschaftsplanung 2014(7), S. 226-228. 52 STEFAN BALLA Unter anderem im Rahmen des oben bereits angesprochenen Verfahrens zur Beeinträchtigung des Kalk-Felspflasters in Irland20 weist die Generalanwältin der EU-Kommission darauf hin, dass FFH-Gebiete insbesondere auch vor einem kumulativen Verlust des Lebensraums infolge einer Vielzahl oder zumindest einer Reihe niedrigschwelliger Projekte, d.h. vor einem „Tod durch 1 000 Schnitte“ zu schützen seien. Für die Beurteilung von Stickstoff- oder Säureeinträgen ist die primär maßgebliche Beurteilungsgröße die Gesamtbelastung eines Standortes im Verhältnis zum Critical Load. Die Gesamtbelastung ergibt sich somit grundsätzlich aus der Summe gleichartiger Belastungen des zu prüfenden Vorhabens und anderer Quellen, die sich zum Teil nur als diffuse Hintergrundbelastung beschreiben lassen. Dieser Beurteilungsgröße ist das Zusammenwirken mehrerer und anderer Projekte oder Pläne immanent, was sich auch in der Rechtsprechung des BVerwG widerspiegelt, wenn es fordert, dass gleichartige Belastungen aus anderen Quellen (Vor-/Hintergrundbelastung) zu berücksichtigen seien.21 Es stellt sich allerdings die Frage, ob die Anforderung des § 34 Abs. 1 BNatSchG, ein Vorhaben im Zusammenwirken mit anderen Projekten oder Plänen auf seine Beeinträchtigungen hin zu prüfen, auch bedeutet, dass bei der Anwendung der 3 %-Bagatellschwelle ggf. die Addition von Zusatzbelastungen mehrerer Projekte zu berücksichtigen ist. Das viel beachtete Trianel-Urteil des OVG Münster aus Dezember 201122 hat diese Frage eindeutig bejaht und die in Fachkreisen anerkannte und bis dahin in der Regel rein vorhabenbezogen angewandte 3%-Bagatellschwelle als eine FFH-gebietsbezogene Wirkungsschwelle interpretiert. Entsprechend fordert das OVG Münster für den Nachweis der Unerheblichkeit von Stickstoff- oder Säureeinträgen für ein FFH-Gebiet, dass die Stoffeinträge aller Vorhaben, die seit Unterschutzstellung des jeweiligen FFH-Gebietes genehmigt wurden und im Sinne des Prioritätsprinzips zeitlich vorlaufen, aufaddiert werden und diese summarische Zusatzbelastung einen Wert von 3 % des maßgeblichen Critical Loads nicht überschreiten darf. In der Revisionsentscheidung zum Trianel-Fall widerspricht das BVerwG dieser rechtlichen Einordnung der 3 %-Bagatellschwelle nicht und weist explizit darauf hin, dass das OVG Münster zu Recht die Auffassung vertrete, dass „bei der Prüfung, ob projektbedingte Schadstoffeinträge die Relevanzschwelle [gemeint ist hier die 3 %-Bagatellschwelle] überschreiten, kumulativ die Auswirkungen anderer Projekte zu berücksichtigen sind, soweit sich diese Auswirkungen konkret absehen lassen“.23 Wenn man sich nun der Argumentation der zitierten Rechtsprechung anschließt, benötigt man aber dennoch weitere Konventionen, um eine solche Kumulationsbetrachtung praktisch handhabbar zu gestalten. Dies betrifft insbesondere die Frage der Datenverfügbarkeit und die Frage kleinster relevanter Vorhabensbeiträge (Abschneidekriterium). Die Frage kleinster relevanter Vorhabensbeiträge kann für verschiedene Wirkfaktoren gestellt werden. Komplex wird es darüber hinaus, wenn in ein FFH-Gebiet mehrere Vorhaben mit unterschiedlichen Wirkfaktoren, z.B. durch Flächeninanspruchnahme und durch Stickstoffeintrag eingreifen, denn auch verschiedene Wirkfaktoren können in Bezug auf die Gebietskulisse eines FFH-Lebensraumtyps zusammenwirken und möglicherweise insgesamt erhebliche Beeinträchtigungen auslösen. In Bezug auf Stickstoffeinträge oder andere Stoffeinträge stellt sich insbesondere die Frage nach einem Abschneidekriterium für den geringsten noch relevanten vorhabensbezogenen Zusatzbeitrag zur Gesamtbelastung. Ein solches Abschneidekriterium in Bezug auf die Minimalkonzentration oder die Minimaldepositionshöhe eines emittierten Stoffes ist schon deshalb 20 Urteil des EuGH vom 11. April 2013 (Rechtssache C-258/11). 21 Erster Leitsatz des Beschlusses des BVerwG vom 10.11.2009 (Fn. 11). 22 Urteil des OVG Münster vom 01.12.2011 (Fn 11). 23 Beschluss des BVerwG vom 05.09.2012 (Fn. 11), Rn. 11. 53 DAS NATURSCHUTZRECHTLICHE PRÜFPROGRAMM IN DER PLANUNGSPRAXIS notwendig, weil jede Untersuchung und jede Ausbreitungs- und Depositionsmodellierung einen Betrachtungsraum benötigt. Benötigt wird das Abschneidekriterium auch, um den Suchraum für möglicherweise kumulativ wirkende andere Projekte zu begrenzen. Da es sich bei den diffusen Stickstoffeinträgen an einem bestimmten Standort insgesamt v.a. um das Ergebnis „weitreichender, grenzüberschreitender Luftverschmutzungen“ handelt, lässt sich aus der Gesamtbelastung keine Begrenzung des Betrachtungsraums herleiten. Rein rechen- bzw. modelltechnisch könnten zwar auch noch allerkleinste zusätzliche vorhabensbedingte Stoffeinträge größer Null in großer Entfernung von einem emittierenden Vorhaben ermittelt und dargestellt werden. Eine sinnvolle Ergebnisinterpretation ist jedoch nur für Werte in einer bestimmten Größenordnung möglich. Wie oben bereits dargestellt, wird von den meisten Fachleuten einschließlich der maßgeblichen Experten des Umweltbundesamtes und des Bundesamtes für Naturschutz derzeit für Stickstoffeinträge ein vorhabensbezogenes Abschneidekriterium in der Größenordnung von 0,3 kg N ha-1a-1 als fachlich angemessen vertreten.24 Aus NRW gibt es dem gegenüber seitens des Landesamtes für Natur-, Umwelt- und Verbraucherschutz einen Vorschlag für ein Abschneidekriterium von 0,1 kg N ha-1a-1. Angesichts der sehr geringen Größenordnung des Abschneidekriteriums von 0,3 kg N ha-1a-1 liegt ein praktisches Problem in der Datenverfügbarkeit in Bezug auf Vorhaben Dritter. Es stellt sich die Frage, ob es einzelnen Vorhabensträgern zugemutet werden kann, die Zusatzbelastungen anderer Vorhaben im Detail zu ermitteln und zu berücksichtigen, denn dies erfordert zumindest eine sehr genaue Kenntnis der entsprechenden Emissionsraten. Die zuständigen Naturschutz- oder Immissionsschutzbehörden verfügen in der Regel nicht über die im Einzelfall notwendigen Daten. Eine weitere praktisch relevante Frage ergibt sich aus dem Umstand, dass sich der Stand der Technik bei der Beurteilung von Stickstoffeinträgen in den letzten Jahren sehr dynamisch entwickelt hat. Ältere Vorhaben, die nach Unterschutzstellung des jeweilgen FFH-Gebietes genehmigt wurden, wurden häufig noch nicht nach den heute üblichen Methoden beurteilt. Dies bedeutet häufig, dass Vorhaben ohne FFH-Ausnahmeprüfung genehmigt wurden, deren Betrieb aber nach heutigen Maßstäben eine erhebliche Stickstoff-Zusatzbelastung in einem FFH-Gebiet verursacht. Wenn ein solches Vorhaben nun kumulativ im Rahmen einer aktuellen FFH-Verträglichkeitsprüfung für ein weiteres aktuelles Vorhaben, berücksichtigt werden soll, wäre die Bagatellgrenze bereits durch das frühere Vorhaben ausgeschöpft. Dieses frühere Vorhaben hätte aber nach heutigen Maßstäben nicht ohne Kohärenzmaßnahmen genehmigt werden dürfen. Es erscheint unverhältnismäßig, wenn die Verantwortung dafür der nächste Vorhabenträger zu übernehmen hätte. Des Weiteren steht angesichts der Problematik, dass überhöhte Stickstoffeinträge in Natura 2000-Gebiete vor allem aus überhöhten Vorbelastungen resultieren, die Frage im Raum, inwieweit dem staatlichen FFH-Gebietsmanagement im Sinne des Art. 6 Abs. 2 FFH- Richtlinie diesbezügliche Schutz- bzw. Reduktionspflichten obliegen. Ein umfassender Schutz von Natura 2000-Gebieten lässt sich nicht allein durch eine restriktive Genehmigungspraxis für zukünftige Projekte erzielen. Die in vielen Fällen erforderliche Senkung der diffusen Hintergrundbelastung ließe sich nur dann erreichen, wenn das Natura 2000- Gebietsmanagement um Strategien und Maßnahmen der Luftreinhaltung in regionalem Maßstab ergänzt würde oder weitergehende landesweite oder bundesweite Stickstoffreduktionsmaßnahmen mit Schwerpunkt im landwirtschaftlichen Sektor ergriffen würden. 24 Siehe Fn. 8. 54 STEFAN BALLA 3. Schadensbegrenzungsmaßnahmen Bei allen vorhabensbezogenen naturschutzrechtlichen Prüfinstrumenten spielt - gewisserma- ßen als erster Prüfschritt der Entscheidungskaskade – die Vermeidung von Beeinträchtigungen eine große Rolle. Im Kontext der FFH-Verträglichkeitsprüfung spricht man üblicherweise von Maßnahmen zur Schadensbegrenzung. Maßnahmen zur Schadensbegrenzung sind aber weder im BNatSchG noch in der FFH-Richtlinie explizit genannt. Der Begriff stammt aus Leitfäden der EU-Kommission25 und wird dort anstelle des im Naturschutzrechts geläufigen Begriffs der Vermeidungsmaßnahme als Übersetzung des englischen Begriffs „mitigation measure“ verwendet. Das BVerwG spricht in Bezug auf Schadensbegrenzung von Schutz- und Kompensationsmaßnahmen, sofern diese Maßnahmen während der Bauarbeiten und nach Inbetriebnahme des Vorhabens sicherstellen, dass erhebliche Beeinträchtigungen verhindert werden. Wenn durch Schutz- und Kompensationsmaßnahmen gewährleistet sei, dass ein günstiger Erhaltungszustand der geschützten Lebensraumtypen und Arten stabil bleibt, bewegen sich die nachteiligen Wirkungen des Vorhabens unterhalb der Erheblichkeitsschwelle.26 Maßnahmen zur Schadensbegrenzung haben somit grundsätzlich die vorbeugende Aufgabe zu erfüllen, das Eintreten eines Schadens zu vermeiden. Daher müssen sie vor dem Eintritt der Beeinträchtigungen wirksam sein. Zudem muss der Maßnahmenerfolg mit einer jeden vernünftigen Zweifel ausschließenden Sicherheit vorhergesagt werden.27 In Frage kommen bspw. Maßnahmen wie die zeitliche Begrenzung von Baumaßnahmen auf Zeiten außerhalb des Brut- oder Rastgeschehens einzelner Vogelarten oder außerhalb der Wanderzeiten von Fischarten, das Vorsehen von Tierquerungshilfen zur Reduzierung von Zerschneidungseffekten (z.B. Grünbrücken, zusätzliche Querungsdurchlässe an Gewässern) oder die intensivierte Mahd einer Fläche zur Reduzierung des Nährstoffeintrags. In der Praxis gibt es darüber hinaus immer wieder die Tendenz, auch klassische Biotopentwicklungsmaßnahmen als Schadensbegrenzungsmaßnahmen einzustufen. Die Grenze zu Kohärenzmaßnahmen, die erst im Rahmen der FFH-Ausnahmeprüfung einbezogen werden dürfen, wird dabei teilweise allzu sehr verwischt. Rechtlich wie fachlich ist es wichtig, zu unterscheiden, ob Beeinträchtigungen von FFH-Lebensraumtypen oder Beeinträchtigungen von FFH-Tierarten tatsächlich vermieden werden oder ob lediglich ein Ausgleich für eine eintretende Beeinträchtigung stattfindet. Bei FFH-Lebensraumtypen besteht hier möglicherweise weniger Spielraum als bei mobilen Arten, wenn die Individuen dieser Art, ohne selbst Schaden nehmen, in ein neu geschaffenes Ersatzhabitat ausweichen können. Die rechtzeitig vor Baubeginn wirksame Schaffung von Ausweichhabitaten mobiler FFH-Tierarten kann eher als Schadensbegrenzungsmaßnahme eingestuft werden als die Optimierung von FFH-Lebensraumtypen. Die Neuschaffung von Ersatzflächen für die Beeinträchtigung von FFH-Lebensraumtypen ist in aller Regel als Kohärenzmaßnahme zu werten. Dies hat jüngst der Europäische Gerichtshof in seinem Urteil zur Planung der niederländischen Autobahn A2 entschieden.28 Der EuGH weist darauf hin, dass im Rahmen der FFH-Verträglichkeitsprüfung nach Art. 6 Abs. 3 FFH- Richtlinie nur solche „Schutzmaßnahmen“ berücksichtigt werden können, die etwaige unmit- 25 Siehe Europäische Kommission - Generaldirektion Umwelt (2000): Natura 2000 - Gebietsmanagement. Die Vorgaben des Artikels 6 der Habitat-Richtlinie 92/43/EWG; Europäische Kommission - Generaldirektion Umwelt (2001): Prüfung der Verträglichkeit von Plänen und Projekten mit erheblichen Auswirkungen auf NATURA 2000-Gebiete. Methodische Leitlinien zur Erfüllung der Vorgaben des Artikels 6 Absätze 3 und 4 der Habitat-Richtlinie 92/43/EWG. 26 Urteil des BVerwG vom 17.01.2007 (Fn. 5), Rn. 53. 27 Urteil zur BAB A33 vom 06.11.2012, Az. 9 A 17.11, Rn. 60. 28 EuGH vom 15.05.2014, C 521/12, A2 Niederlande; in der Tendenz gegenüber kurzfristig wirksamer Optimierung von LRT-Fläche weniger kritisch war bisher das BVerwG, z.B. im Urteil zur BAB A33 vom 06.11.2012, Az. 9 A 17.11, Rn. 60. 55 DAS NATURSCHUTZRECHTLICHE PRÜFPROGRAMM IN DER PLANUNGSPRAXIS telbar verursachte schädliche Auswirkungen „verhindern oder verringern“ und dafür Sorge tragen, dass das „Gebiet als solches nicht beeinträchtigt wird“. Dem gegenüber wurden Maßnahmen zur Schaffung eines gleich großen oder größeren Areals eines Lebensraumtyps in einem FFH-Gebiet, in dem auf anderer Fläche der gleiche LRT (hier Pfeifengraswiesen) durch N-Eintrag betroffen wird, als „Ausgleichsmaßnahmen“ im Sinne des Art. 6 Abs. 4 FFH-Richtlinie, also als Kohärenzmaßnahmen gewertet. 4. FFH-Alternativenprüfung Große Relevanz für die Praxis hat auch die in das FFH-Ausnahmeverfahren gemäß § 34 Abs. 3 bis 5 BNatSchG eingebettete FFH-Alternativenprüfung. Gemäß § 34 Abs. 3 Nr. 2 BNatSchG darf ein Projekt, welches ein Natura 2000-Gebiet erheblich beeinträchtigen kann, nur zugelassen oder durchgeführt werden, soweit zumutbare Alternativen, die den mit dem Projekt verfolgten Zweck an anderer Stelle ohne oder mit geringeren Beeinträchtigungen erreichen können, nicht gegeben sind. Soweit ein Vorhaben einem mehrstufigen Planungssystem unterliegt, ist es sinnvoll, umfassende Alternativenprüfungen, die auch FFH-Belange berücksichtigen, bereits auf einer möglichst frühen Planungsstufe durchzuführen. Eine sorgfältige Prüfung von Standortalternativen bereits auf der Ebene des Raumordnungsverfahrens oder eines Regionalplanverfahrens kann nach den Erfahrungen aus der Planungspraxis entscheidend helfen, den Betrachtungsgegenstand auf Zulassungsebene einzugrenzen. Dies gilt umso mehr, als das BVerwG vor kurzem in Bezug auf linienhafte Infrastrukturprojekte noch einmal klargestellt hat, dass die Alternativenprüfung auch dann, wenn auf den vorgelagerten Planungsstufen noch keine korridor- übergreifende FFH-Verträglichkeitsprüfung durchgeführt werden musste, auf Zulassungsebene nicht auf den Planungskorridor beschränkt werden darf.29 Das BVerwG hat bereits im Jahr 2000 klargestellt, dass es sich bei der Alternativenauswahl gemäß § 34 Abs. 3 Nr. 2 BNatSchG nicht um eine Ermessensentscheidung bzw. um eine planerische Abwägungsentscheidung handelt. Vielmehr ist das Gebot, eine für das Schutzkonzept der FFH-RL günstigere Alternative zu wählen, als strikt beachtliches „Vermeidungsgebot“ zu verstehen, so dass der Vorhabensträger von einer alternativen Lösungsmöglichkeit Gebrauch machen muss, wenn sich das Planungsziel damit an einem nach dem Schutzkonzept der FFH-Richtlinie günstigeren Standort oder mit geringerer Eingriffsintensität verwirklichen lässt.30 Für die konkrete Durchführung einer FFH-bezogenen Alternativenprüfung können regelmä- ßig drei methodische Schritte unterschieden werden: 1) Auswahl derjenigen Varianten, die einer näheren Prüfung unterzogen werden müssen: Leitfrage: Welche Varianten sind technisch realisierbar und erfüllen grundsätzlich die gesetzten Planungsziele, so dass sie im eigentlichen Sinne Alternativen zum beantragten Vorhaben darstellen? 2) Prüfung der Alternativen aus der Sicht des Natura 2000-Gebietsschutzes: Leitfrage: Führen die Alternativen zu (erheblichen) Beeinträchtigungen in Natura 2000-Gebieten? 3) Abschließende Zumutbarkeitsprüfung: Leitfrage: Wie stellen sich die geprüften Alternativen unter Berücksichtigung aller Belange – Natura 2000-Gebietsschutz, Planungsziele, Kosten, sonstige Umweltbelange u.a. – dar? 29 BVerwG vom 06.11.2013, 9 A 14.12 (Autobahn A20). 30 BVerwG vom 27.01.2000 (Hildesheim), Az. 4 C 2.99, BVerwGE 110, 302, Rn. 30. 56 STEFAN BALLA Der erste Schritt betrifft die Auswahl von konkret prüfrelevanten Alternativen. Je schwerer die Beeinträchtigungen des Netzes Natura 2000 durch das geplante Vorhaben wiegen, desto intensiver sollte geprüft werden, ob Alternativlösungen mit geringeren Beeinträchtigungen vorliegen. Nach ständiger Rechtsprechung des BVerwG kommen für eine konkrete Prüfung aber nur solche Alternativen in Betracht, mit denen sich die zulässigerweise verfolgten Planungsziele trotz ggf. hinnehmbarer Abstriche überhaupt erreichen lassen.31 Der zweite Schritt betrifft im Kern die Betroffenheiten des Netzes Natura 2000 durch die in Frage kommenden Alternativen. Für die Planungspraxis wichtig ist dabei insbesondere die Frage, mit welcher Prüftiefe Alternativen geprüft und untereinander verglichen werden müssen. Aus den konkreten Erfahrungen vieler Beispielprojekte lässt sich feststellen, dass die planerisch sinnvolle bzw. notwendige Prüftiefe sehr stark vom Einzelfall abhängt. Die Rechtsprechung des BVerwG geht bisher offensichtlich davon aus, dass aus Gründen der Verhältnismäßigkeit und Verwaltungspraktikabilität eine summarische Würdigung des Beeinträchtigungspotenzials in der Regel ausreicht. Für die Durchführung der Alternativenprüfung stellt das BVerwG auf die Differenzierungsmerkmale des Art. 6 FFH-Richtlinie und grenzt diese gegenüber Art. 4 FFH-Richtlinie ab.32 Alternativen können dabei nach Auffassung des BVerwG bereits aus Gründen des Natura 2000-Schutzes ausscheiden, weil sie selbst zu erheblichen Beeinträchtigungen führen. Für eine entsprechende Prüfung sei grundsätzlich eine Erkenntnistiefe erforderlich, die einen Vergleich nach den Kriterien des Art. 6 FFH-Richtlinie ermöglicht. Die Alternativen müssten dabei nicht einschließlich möglicher Schadensminderungs- und Ausgleichsmaßnahmen bis zur Planreife ausgearbeitet sein.33 Zum Vergleich der Beeinträchtigungen ist – so das BVerwG - auf die nach Maßgabe der Differenzierungsmerkmale des Art. 6 FFH-Richtlinie bestimmte Schwere der Beeinträchtigung abzustellen. Dabei sei in einer gestuften Prüfung zunächst zu fragen, ob auch im Falle einer Alternativlösung Lebensraumtypen des Anhangs I oder Tierarten des Anhangs II der FFH- Richtlinie erheblich beeinträchtigt werden. Die Betroffenheit von prioritären Lebensraumtypen oder Arten habe dabei im Grundsatz ein höheres Gewicht als die Betroffenheit nichtprioritärer Schutzgegenstände.34 Innerhalb der Gruppen der prioritären und nicht prioritären Lebensraumtypen und Arten soll nach dem Schutzkonzept der FFH-Richtlinie nach Auffassung des BVerwG aber nicht nochmals nach der Wertigkeit und der Anzahl der betroffenen Lebensraumtypen oder Arten sowie der jeweiligen Beeinträchtigungsintensität (oberhalb der Erheblichkeitsschwelle) differenziert werden. Vielmehr sei lediglich zu prüfen ob am Alternativenstandort eine Linienführung möglich ist, bei der keine der als Lebensraumtypen oder Habitate besonders schutzwürdigen Flächen erheblich beeinträchtigt werden oder jedenfalls prioritäre Biotope und Arten verschont bleiben.35 Das BVerwG geht somit für die FFH-Alternativenprüfung von einer gegenüber der FFH- Verträglichkeitsprüfung deutlich reduzierten Prüftiefe aus. Wesentlicher Maßstab ist danach allein die Frage, ob und in welcher Zahl FFH-Lebensraumtypen oder Arten erheblich betroffen sind und ob diese FFH-Lebensraumtypen oder Arten prioritären oder lediglich nichtprioritären Schutz genießen. Offensichtlich hält das BVerwG eine Prüfung unter Berücksichtigung der konkreten Art der Betroffenheit – direkte oder indirekte Beeinträchtigung – oder des konkreten Betroffenheitsumfangs – z.B. hinsichtlich Fläche oder Zerschneidungslänge, Populationsgröße – für unverhältnismäßig aufwändig. In der Planungspraxis stößt man dem 31 Siehe z.B. BVerwG vom 17.01.2007, siehe Fn. 5, Rn. 143; BVerwG, Urt. vom 17. Mai 2002 (Hessisch Lichtenau I), Az. 4 A 28.01, Juris, Rn. 26. 32 Urteil des BVerwG vom 12.03.2008 (Hessisch-Lichtenau II), Az. 9 A 3.06, NuR 2008, 633-659, Rn.170. 33 Urteil des BVerwG vom 12.03.2008, (siehe Fn. 32), Rn.171. 34 Urteil des BVerwG vom 12.03.2008, (siehe Fn. 32), Rn.170. 35 Urteil des BVerwG vom 12.03.2008 (siehe Fn. 32), Rn.170. 57 DAS NATURSCHUTZRECHTLICHE PRÜFPROGRAMM IN DER PLANUNGSPRAXIS gegenüber allerdings häufig auf Fallkonstellationen, in denen sich die Vorteile oder Nachteile einer Alternative aus der Sicht des Natura 2000-Gebietsschutzes nur durch eine differenzierte Bilanz von Anzahl und/oder Fläche betroffener Lebensraumtypen oder Anhang II-Arten darstellen lassen. Zudem bieten die in der Praxis routinemäßig zum Einsatz kommenden geographischen Informationssysteme ohnehin die Möglichkeit, die räumlichen Betroffenheiten von Arten oder Lebensräumen ohne größeren Mehraufwand quantitativ zu bestimmen. Aus fachlicher Sicht können für eine differenzierte FFH-Alternativenprüfung in Bezug auf die Betroffenheit der Natura 2000-Gebietskulisse folgende Differenzierungsmerkmale empfohlen werden:36 1) Anzahl betroffener FFH-LebensraumtypenLRT / Arten (prioritär / nicht prioritär) 2) Umfang der Betroffenheit 3) Beeinträchtigungsintensität: Verlust / Funktionsverlust 4) Bedeutung im Netz Natura 2000: • Erhaltungszustand • Randvorkommen/zentraler Bestandteil des Gebietes • Funktion des Habitats der Art 5) Wiederherstellbarkeit / Regenerationsfähigkeit. Die genannten Kriterien gelten in der Abstufung ihrer Aufzählung. Die Bedeutung und das Gewicht in der Alternativenentscheidung richtet sich allerdings im Einzelfall auch nach der Größenordnung von Unterschieden innerhalb der jeweiligen Kriterien. So kann es aus unserer gutachterlichen Sicht im Einzelfall durchaus als günstiger zu bewerten sein, wenn eine Alternative einen prioritären Lebensraumtyp nur in geringem Umfang randlich beeinträchtigt, während eine andere Alternative in großem Umfang den Verlust eines nicht prioritären, aber dennoch relativ seltenen FFH-Lebensraumtyps verursacht.37 Bezüglich des dritten Schrittes der Zumutbarkeitsprüfung ist wesentlich, dass der Planungsträger nicht gezwungen ist, durch die Wahl einer Alternative mit geringeren Eingriffen in das Netz Natura 2000 unverhältnismäßige Nachteile in Kauf zu nehmen. Alternativen können auch deshalb ausscheiden, weil sie vom Vorhabenträger oder aus der Sicht sonstiger Belange Aufwendungen verlangen, die vor dem Hintergrund einer Verhältnismäßigkeitsprüfung nicht zumutbar sind.38 Diese Betrachtung kann z.B. die Baukosten39, Gesundheitsgefahren durch Lärm oder Schadstoffe, Denkmalschutzaspekte, Trink- oder Heilquellenschutzgebiete oder andere gewichtige Belange einbeziehen. Die Gewichtung der jeweiligen Belange zueinander bleibt letztlich eine planerische Einzelfallentscheidung, die durch eine sorgfältige Sachverhaltsermittlung vorbereitet sein sollte. 36 Nach Wulfert, K.: Anforderungen an die Alternativenprüfung. Naturschutz und Landschaftsplanung, H. 8/2012, S. 238. Dort findet sich auch eine vergleichbare Empfehlung für die Alternativenprüfung im Rahmen des artenschutzrechtlichen Ausnahmeverfahrens. 37 Weitergehende fachlich-methodische Empfehlungen zur FFH-Alternativenprüfung sind Gegenstand eines aktuellen FE-Vorhabens des Bundesamtes für Naturschutz mit dem Titel: Bewertung von Alternativen im Rahmen der Ausnahmeprüfung nach europäischem Gebiets- und Artenschutzrecht. Der von der Planungsgruppe Umwelt, Hannover und Simon & Widdig, Marburg bearbeitete Endbericht ist bisher nicht veröffentlicht. 38 Urteil des BVerwG vom 12.03.2008, siehe Fn. 32, Rn.169. 39 Urteil des BVerwG vom 27.01.2000, siehe Fn. 30, Rn. 30/31. 58 STEFAN BALLA III. Spezielle artenschutzrechtliche Prüfung Der für Eingriffsvorhaben relevante besondere Artenschutz ist wie der Natura 2000- Gebietsschutz ebenfalls europarechtlich vorgeprägt. Die in den Art. 12, 13 und 16 der FFH- Richtlinie sowie in den Art. 5 bis 7 und 9 der Vogelschutz-Richtlinie geregelten artenschutzrechtlichene Bestimmungen fanden allerdings ursprünglich im Kontext von Vorhabensplanungen kaum Beachtung, da die Auffassung vorherrschte, Artenschutzbelange seien über Schutzgebietsausweisungen und im Rahmen der Eingriffsregelung oder der Umweltverträglichkeitsprüfung ausreichend behandelt. Aufgrund der weiten Auslegung des Absichtsbegriffs des Art. 12 der FFH-Richtlinie seitens des EuGH im Caretta-Urteil aus dem Jahr 200240 wurden die bis dahin gebräuchlichen Ausnahmeregelungen des § 43 Abs. 4 BNatSchG a.F. aber in Frage gestellt. Die Europarechtswidrigkeit dieser pauschalen Legalausnahme und die Notwendigkeit der Berücksichtigung des besonderen Artenschutzes in Planungs- und Zulassungsverfahren wurde schließlich durch das Urteil des EuGH zur nicht korrekten Umsetzung der FFH-Richtlinie im BNatSchG aus dem Jahr 200641 unmissverständlich festgestellt und zwang den deutschen Gesetzgeber zum Handeln. Die entsprechende Korrektur erfolgte mit der sog. „Kleinen Novelle“ des BNatSchG im Jahr 2007.42 Seitdem wird bei der Planung und Zulassung von Eingriffen in Natur und Landschaft regelmäßig neben der Eingriffsregelung auch eine spezielle artenschutzrechtliche Prüfung durchgeführt. Die besondere artenschutzrechtliche Prüfung ist geprägt durch spezifisch artbezogene und individuenbezogene Verbotstatbestände in § 44 Abs. 1 BNatSchG. Diese umfassen im Wesentlichen die Verletzung und Tötung von Individuen, die erhebliche Störung lokaler Populationen und die Beschädigung oder Zerstörung von Fortpflanzungs- und Ruhestätten einzelner Individuen. Kann das Eintreten dieser Verbotstatbestände infolge des Baus oder des Betriebs eines Vorhabens nicht sicher ausgeschlossen werden, so ist - vergleichbar mit der FFH- Verträglichkeitsprüfung – ein Vorhaben nur ausnahmsweite unter Berücksichtigung bestimmter Ausnahmevoraussetzungen gemäß § 45 Abs. 7 BNatSchG zulässig. Die im Grundsatz individuen- und artbezogene artenschutzrechtliche Prüfung erfordert eine differenzierte Abarbeitung Art für Art, für die sich formalisierte Prüfbögen als praktisches Hilfsmittel etabliert haben. Die Prüfung ist mittlerweile zum Großteil formalisiert und in diversen Handreichungen und Leitfäden für die Praxis geregelt.43 Für die Praxis aber nach wie vor umstritten sind punktuelle Einzelfragen wie die Frage, ob indirekte Wirkungen hoher Intensität, z.B. durch Lärm, als Zerstörung von Fortpflanzungs- und Ruhestätten (Verbotstatbestand Nr. 3) oder als Störung von lokalen Populationen (Verbotstatbestand Nr. 2) zu werten sind. Von besonderer Entscheidungsrelevanz im Einzelfall ist darüber hinaus immer wieder 40 Urteil des EuGH vom 30.01.2002, Az. C-103/00, Juris. 41 Urteil des EuGH vom 10.01.2006, Az. C-98/03, Juris. 42 Siehe weitergehend Louis, H.-W.: Die kleine Novelle zur Anpassung des BNatSchG an das europäische Recht, NuR 2008, 65; Gellermann, M.: Die „Kleine Novelle“ des Bundesnaturschutzgesetzes, NuR 2007, 783. 43 Siehe z. B. LANA - Bund/Länder-Arbeitsgemeinschaft Naturschutz: Hinweise zu zentralen unbestimmten Rechtsbegriffen des Bundesnaturschutzgesetzes (Beschluss der 100. Sitzung am 1./2. Oktober 2009; Verwaltungsvorschrift zur Anwendung der nationalen Vorschriften zur Umsetzung der Richtlinien 92/43/EWG (FFH-RL) und 2009/147/EG (VS-RL) zum Artenschutz bei Planungs- oder Zulassungsverfahren (VV- Artenschutz). Runderlass des Ministeriums für Umwelt und Naturschutz, Landwirtschaft und Verbraucherschutz vom 13.04.2010, EBA - Eisenbahn-Bundesamt, 2012: Umwelt-Leitfaden zur eisenbahnrechtlichen Planfeststellung und Plangenehmigung sowie für Magnetschwebebahnen. Teil V: Behandlung besonders und streng geschützter Arten in der eisenbahnrechtlichen Planfeststellung; HMUELV – Hessisches Ministerium für Umwelt, Energie, Landwirtschaft und Verbraucherschutz (2011): Leitfaden für die artenschutzrechtliche Prüfung in Hessen. 2. Fassung Mai 2011; Bayerisches Landesamt für Umwelt: Spezielle artenschutzrechtliche Prüfung (saP) bei der Vorhabenszulassung, Internet-Arbeitshilfe: http://www.lfu.bayern.de/ natur/sap/index.htm. 59 DAS NATURSCHUTZRECHTLICHE PRÜFPROGRAMM IN DER PLANUNGSPRAXIS die fachliche Einschätzung, wie sich die Fortpflanzungs- und Ruhestätten und die lokalen Populationen bestimmter Arten im jeweiligen räumlichen Kontext abgrenzen lassen. Eine wesentliche Erleichterung für die Bearbeitung der speziellen artenschutzrechtlichen Prüfung für eingriffsrelevante Vorhaben stellt die Eingrenzung der prüfrelevanten Arten auf europäisch geschützte Arten gemäß § 44 Abs. 5 BNatSchG dar. Erleichternd wird darüber hinaus die Vorschrift des § 44 Abs. 5 Satz 2 BNatSchG, wonach eine Beschädigung oder Zerstörung von Fortpflanzungs- und Ruhestätten im Sinne des § 44 Abs. 1 Nr. 3 BNatSchG einschließlich damit in Verbindung stehender unvermeidlicher Verletzungen oder Tötungen von Individuen gemäß § 44 Abs. 1 Nr. 2 BNatSchG nicht vorliegt, soweit die ökologische Funktion der von dem Eingriff oder Vorhaben betroffenen Fortpflanzungs- oder Ruhestätten im räumlichen Zusammenhang weiterhin erfüllt wird. Im Rahmen dieser Vorschrift zur Bewertung der Verbotstatbestände haben in der Praxis dar- über hinaus die vorgezogenen Ausgleichsmaßnahmen (CEF) nach § 44 Abs. 5 Satz 3 BNatSchG, die die ökologische Funktion der betroffenen Fortpflanzungs- oder Ruhestätten im räumlichen Zusammenhang erhalten. Von großer Bedeutung sind darüber hinaus Maßnahmen zur Sicherung des Erhaltungszustandes einer lokalen Population im Falle von erheblichen Störungen im Sinne des § 44 Abs. 1 Nr. 2 BNatSchG. Welche Maßnahmen jeweils in Frage kommen, ist einzelfallbezogen in räumlicher und funktionaler Hinsicht artspezifisch zu entscheiden. Typische artenschutzspezifische Maßnahmen in diesem Sinne sind beispielsweise: • Rodung und Baufeldfreimachung ausschließlich außerhalb der artspezifischen Nestbau-, Lege-, Bebrütungs- und Aufzuchtzeit (Bauzeitenregelung) • Vermeidung von Kollisionen / Irritationen durch Schutzzäune, -wände • Erhaltung der Durchgängigkeit durch Tierquerungshilfen • Abfang / Absammeln von Individuen im Baufeld (z.B. Reptilien, Amphibien, Fledermäuse im Winterquartier, Haselmaus) • Anlage von Nisthilfen (Nistkästen, Nistkörbe, Bohren von Baumhöhlen) • Aufwertung von Lebensräumen (z.B. Nutzungsverzicht in Laubwäldern, Entnahme standortfremder Gehölze, Extensivierung von Grünland) • Neuschaffung von Lebensräumen (Amphibien-Laichgewässer, Anlage von Feuchtgrünland, Anlage von Trockenlebensräumen, offenen Bodenstellen, Steinhaufen, Gewässerrenaturierung). Häufig bedarf es eines schlüssigen Gesamtkonzeptes, welches spezifische Schutzmaßnahmen, Vernetzungsmaßnahmen und Habitatoptimierungsmaßnahmen im räumlich-funktionalen Zusammenhang miteinander verbindet. Vergleichbar mit den Anforderungen an Schadensbegrenzungsmaßnahmen im Rahmen der FFH-Verträglichkeitsprüfung erfordern CEF-Maßnahmen grundsätzlich eine Wirksamkeit zum Zeitpunkt des Eingriffs, so dass es zu keinem Zeitpunkt zu einer Verschlechterung der ökologischen Funktionalität der Lebensstätte kommt, sowie eine hohe Prognosesicherheit des Maßnahmenerfolgs, wobei die Gewährleistung der ökologischen Funktionalität bei verbleibenden Restunsicherheiten regelmäßig durch Kontrollen im Sinne von Monitoringmaßnahmen und Risikomanagement abgesichert werden sollten. Hinzu kommt die Notwendigkeit einer räumlichen Nähe zum Eingriff, da die Funktion der betroffenen Fortpflanzungs- und Ruhestätte erhalten werden muss. Maximaler Bezugsraum für CEF-Maßnahmen ist damit der Aktionsradius der jeweiligen Individuen der betroffenen Art. Eine für die Praxis spannende Frage ist dabei, inwieweit der räumlich-funktionale Spielraum für CEF-Maßnahmen größer einzuschätzen ist als der Spielraum für artspezifische Schadensbegrenzungsmaßnahmen innerhalb von FFH-Gebieten. Die Frage kann insbesondere 60 STEFAN BALLA für solche Arten relevant sein, die sowohl nach Anhang II FFH-Richtlinie dem Natura 2000- Gebietsschutz als auch nach Anhang IV FFH-Richtlinie dem besonderen Artenschutz unterfallen. Beispiele sind hier etwa eine Reihe von Fledermausarten. Eine besondere Konstellation für das mögliche Eintreten von Verbotstatbeständen ergibt sich aus Fang- und Umsiedlungsmaßnahmen, bei denen trotz hoher Sorgfalt nicht sichergestellt werden kann, dass alle Individuen aus dem Baufeld abgefangen und unversehrt umgesiedelt werden können. Betroffene Arten sind etwa Reptilien wie die Zaun- oder Mauereidechse, oder bestimmte Kleinsäugerarten wie die Haselmaus oder Waldfledermausarten, die ihr Quartier in kleinen Höhlen oder Spalten an Bäumen haben. Basierend auf dem Urteil des BVerwG zur Ortsumgehung Freiberg/Sachsen44 und entsprechenden Kommentaren45 wurde hier in letzter Zeit in speziellen artenschutzrechtlichen Prüfungen vorsorglich davon ausgegangen, dass diese unvermeidlichen Individuenverluste trotz Fang- und Umsiedlungsmaßnahmen zur Auslösung des Tötungsverbotes des § 44 Abs. 1 Nr. 1 BNatSchG führen. Diese sehr enge, individuenbezogene Auslegung der artenschutzrechtlichen Verbotstatbestände wurde von zahlreichen Naturschutz-Praktikern allerdings auch kritisiert. Rechtlich kann hier beispielsweise die Frage gestellt werden, ob unvermeidliche Tötungen einzelner Individuen während der Bauphase, die aufgrund verbleibender Restrisiken erfolgen, überhaupt als absichtliche Tötungen im Sinne der FFH-Richtlinie und der Rechtsprechung des EuGH interpretiert werden können. Mittlerweile zeichnet sich in der Rechtsprechung des BVerwG eine Relativierung der Sichtweise im Freiberg-Urteil ab, die sich sicher auch auf die artenschutzrechltiche Praxis auswirken wird. Das Urteil des BVerwG zur A 14 aus Januar 201446 weist darauf hin, dass eine dem allgemeinen Lebensrisiko vergleichbare Bagatellgrenze auch bei Maßnahmen zur Errichtung des Vorhabens gelte. Wenn allenfalls noch ein ganz geringer Teil von Zauneidechsen im Baufeld verbleibe, sei mit der Baufeldfreimachung kein höheres Tötungsrisiko verbunden, als es für einzelne Tiere dieser Art insbesondere mit Blick auf natürliche Feinde auch sonst bestehe. Wie das FFH-Ausnahmeverfahren nach § 34 Abs. 4 BNatSchG umfasst auch die artenschutzrechtliche Ausnahmeprüfung nach § 45 Abs. 7 BNatSchG eine Alternativenprüfung. Die Anforderungen, die hinsichtlich Prüftiefe und Gewichtung von einzelnen artenschutzrechtlichen Verbotstatbeständen an eine solche Prüfung zu stellen sind, sind bisher wenig konkretisiert worden, so dass die Praxis hier vor allem auf Methoden aus der FFH-Alternativenprüfung zurück greift.47 Unklar ist insbesondere die Gewichtung von Natura 2000-gebietsbezogenen Beeinträchtigungen gegenüber artenschutzrechtlichen Verbotstatbeständen. IV. Naturschutzrechtliche Eingriffsregelung Die naturschutzrechtliche Eingriffsregelung ist gewissermaßen der Klassiker des vorhabensbezogenen naturschutzrechtlichen Prüfprogramms. Die Eingriffsregelung gilt seit dem Erlass des BNatSchG im Jahr 1976 als zentrales Instrument des Naturschutzrechts für den flächendeckenden Schutz von Natur und Landschaft auch außerhalb spezifischer Schutzzonen. Die Eingriffsregelung hat im Gegensatz zu FFH-Verträglichkeitsprüfung und spezieller artenschutzrechtlicher Prüfung keine vergleichbar differenzierte europarechtliche Basis. Allerdings verlangt bspw. die UVP-Richtlinie48 in Art. 5 Abs. 3 vom Vorhabensträger auch eine Beschreibung der Maßnahmen, mit denen erhebliche nachteilige Auswirkungen vermieden, ver- 44 BVerwG Urteil 9 A 12/10 vom 14.07.2011, Rn. 127. 45 Gellermann, M.: Fortentwicklung des Naturschutzrechts: Anmerkungen zum Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 14. 7. 2011 – 9 A 12.10, Ortsumgehung Freiberg, NUR 2011, 866. NUR 2012, 34. 46 BVerwG vom 08.01.2014 (BAB A14), Az 9 A 4.13, Juris, Rn. 99. 47 Siehe hierzu auch Wulfert, K. 2012, Fn. 36 48 Richtlinie 2011/92/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 13.12.2011 über die Umweltverträglichkeitsprüfung bei bestimmten öffentlichen und privaten Projekten (ABl. L 26 vom 28.01.2011, S. 1). 61 DAS NATURSCHUTZRECHTLICHE PRÜFPROGRAMM IN DER PLANUNGSPRAXIS ringert und soweit möglich ausgeglichen werden sollen, und zeigt damit, dass ein auf Umweltbelange bezogener Kompensationsgedanke auch dem Europarecht nicht fremd ist. Da sich die Kernregelungen der naturschutzrechtlichen Eingriffsregelung seit ihrer Einführung insgesamt wenig geändert haben, ist die praktische Anwendung der naturschutzrechtlichen Eingriffsregelung grundsätzlich von Routine geprägt und in zahlreichen Leitfäden dokumentiert.49 Allerdings haben sich die Erfassungs- und Bewertungsstandards zunehmend weiterentwickelt. Dabei hat die föderale Struktur in Deutschland auch dazu geführt, dass sich in den Bundesländern teilweise stark von einander abweichende Länder-Bewertungsverfahren entwickelt haben. Aus der Erfahrung mit den vielfältigen Verfahren der Bundesländer zur Ermittlung von Kompensationsumfängen wird die Zielsetzung des Bundesministeriums für Umwelt, Naturschutz, Bau und Reaktorsicherheit sehr begrüßt, über die Bundeskompensationsverordnung (BKompV) einheitliche Vorgaben zu formulieren. Die gesetzliche Entwicklung der naturschutzrechtlichen Eingriffsregelung ist in den letzten Jahren vor allem von Flexibilisierungsdiskussionen geprägt.50 Eine letzte Anpassung der Vorschriften zur naturschutzrechtlichen Eingriffsregelung erfolgte mit der letzten Novellierung des BNatSchG im Jahr 2010.51 In diesem Zuge angepasst wurde auch die Prüfkaskade der Eingriffsregelung, die ursprünglich die strikte Stufenfolge von Vermeidung, Ausgleich, Abwägungsentscheidung und Ersatzmaßnahmen vorsah. Seit 2010 sind Ausgleich und Ersatz dem Gesetz nach gleichrangig und der Abwägungsentscheidung vorgeschaltet. Diese Änderung der Prüfkaskade hat in der praktischen Bewältigung der Eingriffsregelung zumindest für fachplanungsrechltiche Vorhaben aber kaum Auswirkungen gehabt. Zwar hat sich in den letzten Jahren die praktische Bedeutung von Flächenpool-Modellen und Ökokonten im Sinne des § 16 BNatSchG erhöht, was auch auf die Gleichstellung von Ausgleichs- und Ersatzmaßnahmen nach § 15 Abs. 2 BNatSchG zurück zu führen ist. Aus den Anforderungen des speziellen Biotopschutzes, des Natura 2000-Gebietsschutzes und des besonderen Artenschutzes ergibt sich in der Praxis aber dennoch die Notwendigkeit, vorrangig spezifische Maßnahmen mit strengen räumlich-funktionalen Anforderungen zu ergreifen. Dies gilt etwa für vorgezogene Ausgleichsmaßnahmen (CEF), Schadensbegrenzungsmaßnahmen, Maßnahmen zur Sicherung des günstigen Erhaltungszustandes (FCS) oder Kohärenzmaßnahmen, welche vollständig multifunktional auch für die Eingriffskompensation der naturschutzrechtliche Eingriffsregelung anzurechnen sind. Im Sinne des Verursacherprinzips ist zu begrüßen, dass jedenfalls die Kernanforderung des Instrumentes, Eingriffe in Natur und Landschaft weitestgehend zu vermeiden und wenigstens gleichwertig zu kompensieren, nach wie vor gültig ist, und der allgemeine Grundsatz der Vollkompensation – jedenfalls für die fachplanungsrechtliche Eingriffsregelung – als abweichungsfester Kern der bundesgesetzlichen Eingriffsregelung eingestuft wird.52 Unverzichtbar ist die Eingriffsregelung vor allem deswegen, weil sie im Gegensatz zu den anderen Instrumenten das Verursacherprinzip flächendeckend zur Anwendung bringt und neben dem Schutz der Biodiversität auch das Landschaftbild mit ihren visuellen Qualitäten und ihrem Erholungswert für den Menschen umfasst. 49 Siehe z.B. BMBS – Bundesministerium für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung, 2011: Richtlinien für die landschaftspflegerische Begleitplanung im Straßenbau (RLBP) und Musterkarten für die einheitliche Gestaltung landschaftspflegerischer Begleitpläne im Straßenbau; EBA - Eisenbahn-Bundesamt, 2010: Umwelt- Leitfaden zur eisenbahnrechtlichen Planfeststellung und Plangenehmigung sowie für Magnetschwebebahnen. Teil III: Umweltverträglichkeitsprüfung Naturschutzrechtliche Eingriffsregelung; Eine umfassende Zusammenstellung von Leitfäden und Regelwerken zur Eingriffsregelung findet sich darüber hinaus bei Bunge 2013: Handbuch der UVP, Nr. 9603. 50 Siehe z.B. Fischer-Hüftle, P.: 35 Jahre Eingriffsregelung – eine Bilanz. NuR 2011, 753. 51 Siehe hierzu z.B. Louis, H.-W.: Das neue Bundesnaturschutzgesetz, NuR 2010, 77. 52 BVerwG zur BAB A33 vom 06.11.2012 (Az. 9 A 17.11), Leitsatz 6. 62 STEFAN BALLA Zunehmend weitere Verbreitung finden produktionsintegrierte Maßnahmen (PIK), die eine „flächensparende“ Eingriffskompensation im Zuge der Berücksichtigung agrarstruktureller Belange gemäß § 15 Abs. 3 BNatSchG zulassen. Dieser Trend hat es erforderlich gemacht, die für die Eingriffs-Ausgleichs-Bilanz als Basis dienenden Biotopwertverfahren entsprechend zu verfeinern.53 Hierbei ist es aber erforderlich, dass naturschutzfachlich begründete Mindestanforderungen definiert werden und offene Fragen einer dauerhaften Maßnahmenunterhaltung und -sicherung gemäß § 15 Abs. 4 BNatSchG geklärt werden. V. Haftungsfreistellung nach Umweltschadensrecht Eine europarechtlich geprägte Ergänzung der naturschutzrechtlichen Eingriffsregelung ergibt sich aus § 19 BNatSchG und den dort enthaltenen Regelungen zur Handhabung der Vorgaben der europäischen Umweltschadensrichtlinie54 bei Projektzulassungsverfahren. Danach ist es zugelassen, Beeinträchtigungen der Schutzgüter des Umweltschadensgesetzes durch Eingriffsvorhaben bereits im Zulassungsverfahren zu berücksichtigen und damit eine Freistellung von weiteren Haftungsansprüchen zu erreichen. In der Praxis werden dem entsprechend Vorkommen von FFH-Lebensraumtypen und Anhang II-Arten auch außerhalb von FFH-Gebieten in der Regel gesondert ermittelt und beurteilt. Voraussetzung für die Haftungsfreistellung ist aber die funktional gleichartige Wiederherstellung der erheblich nachteiligen Auswirkungen auf die genannten Arten und Lebensräume.55 VI. Fazit Es ist davon auszugehen, dass die Abarbeitung des naturschutzrechtlichen Prüfprogramms in Planungs- und Zulassungsverfahren auch zukünftig eine anspruchsvolle Angelegenheit bleibt. Die parallel zu bewältigenden Instrumente der naturschutzrechtlichen Eingriffsregelung, der speziellen artenschutzrechtlichen Prüfung und der FFH-Verträglichkeitsprüfung müssen jeweils eigenständig mit Ihren spezifischen Prüfschritten abgearbeitet und dokumentiert werden. Um unnötige Doppelarbeit zu vermeiden, ist eine intelligente Verknüpfung von Arbeitsschritten aber dennoch geboten und gängige Praxis. So ist bei der ökologischen Bestandsaufnahme von vornherein ein Kartierprogramm vorzusehen, welches die relevanten Arten und Lebensräume aus Artenschutzsicht, aus FFH-Gebietsschutzsicht sowie aus der Sicht von Eingriffsregelung und Haftungsfreistellung nach Umweltschadensrecht von vornherein mit einschließt. Die Auswirkungsprognose ist ebenfalls abgestimmt durchzuführen, um keine Widersprüche bei der Grenzziehung zwischen erheblichen Beeinträchtigungen und Bagatellfällen in den jeweiligen Instrumenten zu verursachen. Bei der Maßnahmenplanung ist sinnvollerweise von vornherein auf Multifunktionalität zu achten. Erfordern beispielsweise die Aufrechterhaltung der ökologischen Funktionalität von Lebensstätten oder die Sicherstellung eines günstigen Erhaltungszustandes für bestimmte artenschutzrechtlich relevante Arten spezifische Aus- 53 Siehe hierzu z.B. LANUV, 2008: Numerische Bewertung von Biotoptypen für die Eingriffsregelung und in der Bauleitplanung in NRW; Biotopwertliste zur Anwendung der Bayerischen Kompensationsverordnung (BayKompV) 2014. 54 Richtlinie 2004/35/EG des Rates vom 21. April 2004 über Umwelthaftung zur Vermeidung und Sanierung von Umweltschäden (ABl. L 143, S. 56). 55 Siehe weitergehend v.a. www.netzwerk-umwelthaftung.de; Peters, W., R. Götze und G.-A. Koukakis: Bewertung und Bewältigung erheblicher Biodiversitätsschäden und deren Verhältnis zur Eingriffsregelung. NuL, H. 1/2014, 2-6; Roller, G., E. Hietel, A. Eberlein und S. Schardt, 2014: Leitfaden zur Vermeidung von Haftungsrisiken bei Biodiversitätsschäden. = Berichte des Instituts für Umweltstudien und angewandte Forschung, Band 9. Ein weiteres aktuelles FE-Vorhaben mit dem Titel „Bewertung erheblicher Biodiversitätsschäden im Rahmen der Umwelthaftung“, bearbeitet von Bosch & Partner GmbH, FÖA Landschaftsplanung GmbH und Götze Rechtsanwälte im Auftrag des Bundesamtes für Naturschutz steht kurz vor der Veröffentlichung. 63 DAS NATURSCHUTZRECHTLICHE PRÜFPROGRAMM IN DER PLANUNGSPRAXIS gleichsmaßnahmen, so sind diese Maßnahmen selbstverständlich auch bei der naturschutzrechtlichen Eingriffsregelung anrechenbar. Die neue UVP-Änderungsrichtlinie56 fordert in Art. 2 Abs. 3 für Projekte, bei denen eine Umweltverträglichkeitsprüfung und eine FFH-Verträglichkeitsprüfung notwendig sind, die Durchführung koordinierter und/oder gemeinsamer Verfahren. Die EU-Kommission erhofft sich dadurch eine deutliche Vereinfachung und Beschleunigung von Zulassungsverfahren. Das Anliegen zeigt, dass das Problem paralleler Verfahren mit teilweise vergleichbaren inhaltlichen Anforderungen mittlerweile auch auf EU-Ebene erkannt ist. Allerdings finden in Deutschland in diesem Sinne bereits koordinierte und gemeinsame Verfahren statt. Eine weitergehende Vereinfachung ist kaum möglich, da die Prüfschritte, wie dargestellt, sehr spezifisch abzuarbeiten sind.57 Das Erstellen gemeinsamer Genehmigungsunterlagen für die FFH- Verträglichkeitsprüfung, für die naturschutzrechtliche Eingriffsregelung und für die artenschutzrechtliche Prüfung ist nur in Grenzen möglich. Die jeweiligen Prüfschritte müssen jedenfalls in eigenständigen Teilen der Unterlage erkennbar getrennt abgearbeitet werden. Was aus der Sicht der Planungspraxis aber jedenfalls zu wünschen ist, ist die Erarbeitung weiterer möglichst einheitlicher und deutschlandweit gültiger Fachstandards für die Ermittlung und Bewertung von Beeinträchtigungen des Naturhaushaltes und des Landschaftsbildes. Die Kompensationsverordnung weist hier für die naturschutzrechtliche Eingriffsregelung den richtigen Weg. Wünschenswert wäre darüber hinaus die Bündelung entsprechender Fachstandards in deutschlandweit einheitlichen Leitfäden oder Handbüchern. Weder für die UVP, noch für die FFH-Verträglichkeitsprüfung oder die spezielle artenschutzrechtliche Prüfung liegen hinreichend verbindliche Standardwerke vor. 56 Richtlinie 2014/52/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 16.04.2014 zur Änderung der Richtlinie 2011/92/EU über die Umweltverträglichkeitsprüfung bei bestimmten öffentlichen und privaten Projekten (ABl. L124 vom 25.04.2014, S. 1). 57 Fachliche Vorschläge für eine möglichst weitgehende Verbindung der entsprechenden Verfahrensunterlagen wurden schon früh erarbeitet, haben sich aber bisher nicht durchgesetzt: siehe z.B. Lambrecht, H., W. Peters, J. Köppel, M. Beckmann, E. Weingarten und W. Wende, 2007: Bestimmung des Verhältnisses von Eingriffsregelung, FFH-VP, UVP und SUP im Vorhabensbereich = BfN-Skripten 2016.

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Zusammenfassung

Die Dokumentation des 19. Leipziger Umweltrechtlichen Symposions widmet sich zunächst der Praxis der Abweichungsgesetzgebung und dem Versuch des Bundes, durch eine Bundeskompensationsverordnung die Eingriffsregelung weiter zu vereinheitlichen. Beiträge über die Rechtsprechung zum europäischen Gebietsschutz, zum Recht der Abwehr invasiver gebietsfremder Arten sowie eine Fallstudie zum naturschutzrechtlichen Prüfprogramm in der Planungspraxis tragen der Entwicklung des europäischen Naturschutzrechts Rechnung. Dabei wird bereits die neue EU-Verordnung über invasive gebietsfremde Arten berücksichtigt. Ferner werden der ebenfalls unter europarechtlichem Anpassungsdruck stehende Rechtsschutz im Naturschutzrecht sowie die Zukunft der Landschaftsplanung thematisiert. Abgerundet wird das Werk durch einen Beitrag zu den naturschutzrechtlichen Anforderungen, die in der kommunalen Bauleitplanung v.a. bei der Reduzierung der Flächeninanspruchnahme zu beachten sind.

Damit richtet sich dieser Band an alle, die in Wissenschaft und Praxis mit naturschutzrechtlichen Fragestellungen befasst sind.

Mit Beiträgen von: Katharina Kern, Stefan Lütkes, Renate Philipp, Stefan Balla, Jörg Berkemann, Matthias Herbert, Stephan Mitschang, Wolfgang Köck