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Kapitel 5: Praxis der Ausgestaltung des Vollzugsrechts in:

Ulf Buermeyer

Informationelle Selbstbestimmung und effektiver Rechtsschutz im Strafvollzug, page 250 - 322

Verwirklichungsbedingungen von Datenschutz und Informationsrechten im Vollzug von Freiheitsentziehungen

1. Edition 2019, ISBN print: 978-3-8487-2057-6, ISBN online: 978-3-8452-6199-7, https://doi.org/10.5771/9783845261997-250

Series: Frankfurter Studien zum Datenschutz, vol. 51

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Praxis der Ausgestaltung des Vollzugsrechts Überblick über den praktischen Teil der Arbeit Im folgenden Abschnitt werden konkrete Vorschläge für die rechtliche Ausgestaltung einiger Aspekte der Datenverarbeitung im Vollzug erarbei‐ tet. Ziel der Arbeit ist es dabei nicht, eine umfassende Regelung der Da‐ tenverarbeitung im Vollzug vorzustellen, wie sie der Verfasser im Gesetz‐ entwurf zum Berliner JVollzDSG unterbreitet hat und wie sie zwischen‐ zeitlich auch Gesetz geworden sind. Stattdessen werden im Folgenden ausgewählte Referenzgebiete dargestellt, die sich in besonderer Weise eig‐ nen, einzelne Fragen der praktischen Wirksamkeit der informationellen Selbstbestimmung zu illustrieren. Dabei werden exemplarisch Regelungen zu folgenden Bereichen vorgeschlagen: – Zunächst wird eine gleichsam „vor die Klammer gezogene“ Definition des Zwecks der Datenverarbeitung im Vollzug vorgestellt, die den da‐ tenschutzrechtlichen Grundsatz der Zweckbindung für den Strafvoll‐ zug konkretisiert.959 – Sodann wird diskutiert, ob und ggf. inwieweit Einwilligungen Gefan‐ gener geeignet sind, eine hoheitliche Datenverarbeitung in der totalen Institution zu legitimieren, und eine entsprechende Norm vorgeschla‐ gen.960 – In einem weiteren Teil werden Fragen der Übermittlung vollzuglicher Daten an Dritte diskutiert (S. 262 ff.) und für zwei Referenzgebiete ex‐ emplarisch normiert, nämlich für die Einbeziehung Dritter in vollzugli‐ che Aufgaben961 sowie für die Auskunft an Dritte seitens des Vollzu‐ ges.962 – Im Interesse der praktischen Wirksamkeit von Informationsrechten Ge‐ fangener wird in einem weiteren Abschnitt ein neuartiges Modell vor‐ gestellt, wie Aktenauskunft und Akteneinsicht im Strafvollzug geregelt Kapitel 5: A. 959 Unten S. 251 ff. 960 Unten S. 257 ff. 961 Unten S. 266 ff. 962 Unten S. 277 ff. 250 werden können, möglichst ohne dass sich Gefangene den Unmut des Vollzugsstabes zuziehen, wenn sie ihre Rechte geltend machen.963 – Schließlich wird in einem letzten Abschnitt dargestellt, wie die Daten‐ verarbeitung durch Seelsorgerinnen und Seelsorger im Vollzug ebenso pragmatisch wie grundrechtsfreundlich geregelt werden kann.964 Zu allen Einzelaspekten folgt nach einem Problemaufriss mit kurzer Dar‐ stellung der vollzuglichen Lebenswirklichkeit jeweils ein Überblick über die Regelung nach dem Strafvollzugsgesetz und die verfassungsrechtliche Konfliktlage, um ausgehend hiervon konkrete Vorschläge einer möglichen gesetzlichen Formulierung zu unterbreiten. Dieser Gesetzestext wird schließlich in einer an einen Kommentar zum Gesetz angelehnten Form kurz im Einzelnen begründet. Die in diesem Praxisteil vorgeschlagenen Normen sowie insbesondere deren Einzelbegründung beruhen zum Teil auf Vorarbeiten des Verfassers im Rahmen der Erarbeitung des JVollzDSG Berlin.965 Im Hinblick auf die Zulässigkeit der teilweisen oder vollständigen vorherigen Publikation der Dissertation966 wird auf Einzelnachweise verzichtet. Den Gesetzentwurf des JVollzDSG Berlin hat der Verfasser dieser Arbeit inhaltlich ebenfalls alleine erarbeitet. Bestimmung des Zwecks der Datenverarbeitung im Vollzug Rechtslage nach dem StVollzG; Kritik Das Bundesverfassungsgericht hat bereits in der Volkszählungsentschei‐ dung für gesetzliche Eingriffe in die informationelle Selbstbestimmung einen spezifischen Bestimmtheitsgrundsatz formuliert, wonach sie einer Grundlage bedürfen, in der „Anlass, der Zweck und die Grenzen des Ein‐ griffs in der Ermächtigung grundsätzlich bereichsspezifisch, präzise und B. I. 963 Unten S. 285 ff. 964 Unten S. 314 ff. 965 Gesetz zum Schutz personenbezogener Daten im Justizvollzug und bei den So‐ zialen Diensten der Justiz des Landes Berlin (Justizvollzugsdatenschutzgesetz Berlin – JVollzDSG Bln), GVBl. 2011 S. 287. 966 § 2 Abs. 4 der Promotionsordnung des Fachbereichs Rechtswissenschaft der Jo‐ hann Wolfgang Goethe-Universität Frankfurt am Main. B. Bestimmung des Zwecks der Datenverarbeitung im Vollzug 251 normenklar festgelegt werden“.967 Zudem stellen Zweckwechsel – d.h. die Verarbeitung von bereits erhobenen Daten zu einem anderen als dem ur‐ sprünglichen Erhebungszweck – ihrerseits einen Eingriff in den Schutzbe‐ reichs des Grundrechts dar, der der gesonderten Rechtsfertigung bedarf.968 Eine verfassungsrechtlich tragfähige, insbesondere hinreichend bestimmte und tatsächlich auch begrenzende Definition des zulässigen Zwecks einer Datenverarbeitung ist damit eine wesentliche Voraussetzung der Verfas‐ sungsmäßigkeit eines Gesetzes insgesamt, das Eingriffe in die informatio‐ nelle Selbstbestimmung legitimieren soll. Zugleich ermöglicht nur eine klare Zweckbestimmung die Entscheidung, ob eine beabsichtigte Daten‐ verarbeitung mit einem Zweckwechsel einhergehen würde. Das Strafvollzugsgesetz enthält demgegenüber keine differenzierten Regelungen zum Zweck der Datenverarbeitung im Vollzug. Der Gesetzge‐ ber hat hier auf eine eigenständige, gleichsam vor die Klammer gezogene Definition des Zwecks der vollzuglichen Datenverarbeitung verzichtet. Zwar bindet er einzelne Formen der Datenverarbeitung an Zweckbestim‐ mungen. Deren Tatbestandsmerkmale sind jedoch weit gefasst und einer präzisen Subsumtion, die insbesondere auch zum eindeutigen Ausschluss bestimmter Verarbeitungen geeignet wäre, insgesamt kaum zugänglich. Überwiegend verlangt das StVollzG969 für die Rechtmäßigkeit einer Datenverarbeitung im Vollzug, dass sie für den der Behörde nach dem 967 BVerfGE 118, 168, 186 f; vgl. bereits BVerfGE 100, 313, 359 f. zu Art. 10 Abs. 1 GG. Zu den Einzelheiten und zum weiteren Hintergrund vgl. oben S. 170 ff. 968 Vgl. im Einzelnen oben S. 120 f. 969 Vgl. die im Ergebnis identischen Regelungen zur Erhebung in § 118 Abs. 1 HmbStVollzG und § 190 Abs. 1 NdsJVollzG sowie zur Verarbeitung im Übrigen in § 120 Abs. 1 HmbStVollzG und § 191 Abs. 1 NdsJVollzG (in letzterer Norm als „Speichern, Verändern und Nutzen“ bezeichnet, diese Norm bekräftigt zudem den Zweckbindungsgrundsatz: „wenn … die Daten zu diesem Zweck erhoben worden sind“). Das Hessische Strafvollzugsgesetz geht in § 58 Abs. 1 Satz 1 da‐ rüber hinaus, indem es hier genügt, dass die Datenverarbeitung – das Gesetz spricht ungelenk von „erheben und weiterverarbeiten“ – „für den Vollzug der Freiheitsstrafe erforderlich ist“. Damit lässt der hessische Gesetzgeber gegen‐ über dem StVollzG den Rückbezug auf den gesetzlichen Auftrag des Strafvoll‐ zugs entfallen. Das BayStVollzG schließlich lässt den Zweckbindungsgrundsatz in Art. 198 Abs. 1 praktisch leerlaufen, indem die „Anstalt … personenbezogene Daten erheben [darf], soweit deren Kenntnis für die Erfüllung ihrer Aufgaben er‐ forderlich ist.“ Außerdem dürfen die bayerischen Anstalten – ebenso wie nach hessischer Rechtslage – gem. Art. 197 Abs. 1 ganz allgemein „personenbezogene Daten verarbeiten und nutzen, soweit dies für den Vollzug der Freiheitsstrafe er‐ forderlich ist“. Kapitel 5: Praxis der Ausgestaltung des Vollzugsrechts 252 StVollzG aufgegebenen Vollzug der Freiheitsstrafe erforderlich sein muss, so etwa in § 179 Abs. 1 StVollzG (Erhebung) oder § 180 Abs. 1 StVollzG („Verarbeitung und Nutzung“). Da die Behörde jedoch den Vollzug der Freiheitsstrafe in den weiten Grenzen des StVollzG selbst ausgestalten kann, hält sie mittelbar auch den Schlüssel zu einer sehr weitgehenden Le‐ gitimation der Datenverarbeitung in der Hand: Es sind kaum Konstellatio‐ nen denkbar, in denen eine Vollzugsbehörde es tatsächlich einmal anstre‐ ben könnte, Daten zu erheben oder zu verarbeiten, die es ihr nicht erleich‐ tern, den Vollzug in der von ihr selbst gestalteten Form durchzuführen. Eine solche Zwecksetzungsklausel entfaltet damit letztlich abgesehen von einer Willkürkontrolle keine eingriffsbegrenzende Funktion. In bestimmten Fällen verwendet aber auch das StVollzG engere Zweck‐ setzungen. So dürfen Daten über Personen, die nicht Gefangene sind, ohne deren Mitwirkung bei Personen oder Stellen außerhalb der Vollzugsbehör‐ de nur erhoben werden, wenn sie für die Behandlung eines Gefangenen, die Sicherheit der Anstalt oder die Sicherung des Vollzuges einer Frei‐ heitsstrafe unerlässlich sind (§ 179 Abs. 3 StVollzG). Was rein sprachlich zunächst als gegenüber der „bloßen“ Erforderlichkeit für den Vollzug als engere tatbestandliche Formulierung erscheint, erweist sich bei genauerer Betrachtung jedoch als kaum weniger unbestimmt. Denn zwischen Uner‐ lässlichkeit und „bloßer“ Erforderlichkeit lässt sich zwar sprachlich, kaum aber auf der Ebene der einzelnen Elemente der Verhältnismäßigkeitsprü‐ fung (Geeignetheit, Erforderlichkeit, Angemessenheit i.e.S) ein Unter‐ schied ausmachen. Ebenso dürfte die Trias aus Behandlung, Sicherheit der Anstalt und Sicherung des Vollzuges den Bereich dessen lückenlos abde‐ cken, was in der allgemeineren Definition als „Vollzug der Freiheitsstrafe“ der Zwecksetzung dienen soll. Regelungsmodell Hält man sich den verfassungsrechtlichen Zweck der Zweckbestimmung vor Augen, so können auch sprachlich präzisierte Generalklauseln diesem nicht hinreichend wirksam dienen. Zum einen geht es dabei um die Diffe‐ renzierung nach Lebenssachverhalten, die legitimerweise zum Anlass ei‐ nes Eingriffs in den Schutzbereich des Rechts auf informationelle Selbst‐ bestimmung genommen werde dürfen – ein Grundgedanke, der in den weiten Definitionen des StVollzG eben noch anklingt. Daneben aber ist es Aufgabe der gesetzlichen Zwecksetzung, dem Rechtsanwender wesentli‐ II. B. Bestimmung des Zwecks der Datenverarbeitung im Vollzug 253 ches Rüstzeug für die Verhältnismäßigkeitsprüfung an die Hand zu geben: Nach dem Demokratieprinzip des Art. 20 Abs. 3 GG obliegt es dem demo‐ kratisch legitimierten Gesetzgeber, diejenigen Zwecke zu definieren, die als legitim in die Verhältnismäßigkeitsprüfung einzustellen sind. Zieht sich der Gesetzgeber jedoch auf weite Formeln wie diejenigen des StVollzG zurück, so verzichtet er nicht nur darauf, seinerseits abzuwägen, welche Eingriffe in die informationelle Selbstbestimmung er abstrakt-generell le‐ gitimieren will. Sondern er verzichtet zugleich darauf, dem Rechtsanwen‐ der Maßstäbe für eine konkrete und wirksame Prüfung in Einzelfall an die Hand zu geben und damit zugleich ggf. deren justizielle Überprüfung an‐ zuleiten.970 Eine an der praktischen Wirksamkeit des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung orientierte gesetzliche Ausgestaltung einer Zweckset‐ zung muss daher das Ziel verfolgen, die legitimen Zwecke des Grund‐ rechtseingriffs enumerativ, abschließend und möglichst präzise zu fassen. Nur so nimmt der Gesetzgeber seine verfassungsmäßige Aufgabe wahr, das Handeln der Verwaltung sowie die justizielle Kontrolle auch tatsäch‐ lich zu steuern und anzuleiten, anstatt lediglich formal eine gesetzliche Grundlage für seitens der Exekutive für dienlich gehaltenen Eingriffe zu schaffen, was dieser letztlich „carte blanche“ erteilen würde. Jedenfalls für den hier zu regelnden Lebensbereich folgt daraus, dass die legitimen Zwecke der Datenverarbeitung detaillierter zu bestimmen sind als mit den Generalklauseln des StVollzG. Regelungstechnisch bietet es sich dabei an, diese Zwecke unter einem Sammelbegriff vor die Klam‐ mer zu ziehen und einzelne Ermächtigungen zur Datenverarbeitung je‐ weils auf den so bereichsspezifisch normierten Zweck zu beziehen, sofern nicht besonders gravierende Eingriffe nochmals engere Zweckbestimmun‐ gen erfordern. Im Interesse der Lesbarkeit des Gesetzes bietet es sich hier an, den Katalog der legitimen Zwecke als „vollzugliche Zwecke“ legalzu‐ definieren, sodass in einzelnen Ermächtigungsgrundlagen jeweils gefor‐ dert werden kann, eine bestimmte Datenverarbeitung müsse „zu vollzugli‐ chen Zwecken erforderlich“ sein, um sie so jeweils an die gesetzgeberi‐ sche Zwecksetzung rückzubinden. Durch diese gesetzliche Zwecksetzung ist zugleich eine Rückbindung auch der Datenverarbeitung im Vollzug an die Zwecke des Strafvollzugs insgesamt möglich. 970 Vgl. bereits oben S. 170 ff. Kapitel 5: Praxis der Ausgestaltung des Vollzugsrechts 254 Regelungsvorschlag971 Vollzugliche Zwecke Vollzugliche Zwecke sind 1. die Gefangenen zu befähigen, künftig in sozialer Verantwortung ein Le‐ ben ohne Straftaten zu führen, 2. die Allgemeinheit vor weiteren Straftaten der Gefangenen zu schützen, 3. Leib, Leben, Freiheit und Vermögen der Bediensteten und der Gefange‐ nen sowie das Vermögen des Landes durch die Aufrechterhaltung der Si‐ cherheit innerhalb der Anstalten zu schützen, 4. Entweichung und Befreiung von Gefangenen zu verhindern sowie 5. die Mitwirkung an dem Justizvollzug ausdrücklich und durch Gesetz übertragenen sonstigen Aufgaben, insbesondere die Mitwirkung an Ge‐ fangene betreffenden Entscheidungen der Strafvollstreckungskammern durch vorbereitende Stellungnahmen. Einzelbegründung972 Die vorgeschlagene Aufzählung nennt diejenigen Zwecke, zu denen eine Datenverarbeitung durch den Justizvollzug zulässig sein kann, und kenn‐ zeichnet sie im Wege der Legaldefinition als „vollzugliche Zwecke“. Dies ermöglicht es, bei der Formulierung von Ermächtigungsgrundlagen für Eingriffe in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung einen einfa‐ chen Rekurs auf diese Zweckfestsetzung, die dem Rechtsanwender stets in Erinnerung ruft, dass Eingriffe nur um der gesetzlich bestimmten Zwecke willen zulässig sind. Der demokratisch legitimierte Gesetzgeber benennt damit konkrete Schutzgüter, die einen Eingriff in die informationelle Selbstbestimmung rechtfertigen können, und trifft die ihm nach Art. 20 Abs. 3 GG obliegende Abwägungsentscheidung über die Eingriffe, die Gefangene um kollidie‐ render Rechtsgüter willen hinzunehmen haben. Zugleich ermöglicht die Aufzählung in der Praxis des Justizvollzuges eine möglichst eindeutige Abgrenzung zwischen zulässigen und unzulässigen Zwecken der Daten‐ verarbeitung. III. IV. 971 Der Normtext geht auf Vorarbeiten des Verfassers im Rahmen der Erarbeitung des JVollzDSG Berlin zurück, vgl. bereits oben Fn. 965 f. 972 Die Begründung geht teilweise auf Vorarbeiten des Verfassers im Rahmen der Er‐ arbeitung des JVollzDSG Berlin zurück, vgl. bereits oben Fn. 965 f. B. Bestimmung des Zwecks der Datenverarbeitung im Vollzug 255 Ziffer 1 („die Gefangenen zu befähigen, künftig in sozialer Verantwor‐ tung ein Leben ohne Straftaten zu führen“) nimmt Bezug auf das Ziel des Vollzuges, nämlich die Resozialisierung der Gefangenen,973 das auch grundsätzlich geeignet ist, Eingriffe in die informationelle Selbstbestim‐ mung zu rechtfertigen. Dieses Element der vollzuglichen Zwecke erlangt besonders bei der Datenverarbeitung im Rahmen der Zusammenarbeit mit Dritten Bedeutung: Nicht selten bedarf es für eine Wiedereingliederung Gefangener der Zusammenarbeit mit Stellen außerhalb des Vollzuges, et‐ wa Schulen und Arbeitgebern, damit die Gefangenen behutsam in ein Le‐ ben außerhalb des Vollzuges eingebunden werden. Ziffer 2 („die Allgemeinheit vor weiteren Straftaten der Gefangenen zu schützen“) nimmt die Verantwortung des Vollzuges für die Prävention neuerlicher Straftaten auf, etwa bei der Entscheidung über das Vorliegen einer Missbrauchsgefahr im Sinne des § 10 Abs. 1 oder § 11 Abs. 2 StVollzG. Um hierüber eine fundierte, insbesondere auch den Anforderun‐ gen an die Sachaufklärung der Verwaltung974 genügende Entscheidung zu treffen, wird regelmäßig auch die Erhebung und weitere Verarbeitung per‐ sonenbezogener Daten erforderlich sein. Ziffer 3 („Leib, Leben, Freiheit und Vermögen der Bediensteten und der Gefangenen sowie das Vermögen des Landes durch die Aufrechterhaltung der Sicherheit innerhalb der Anstalten zu schützen“) ersetzt die im StVollzG975 noch vielfach allgemein und ohne Bezug zu einem konkret bestimmten Schutzgut verwendeten Begriffe der „Sicherheit oder Ordnung der Anstalt“. An ihre Stelle treten Tatbestandsmerkmale, die den Zweck einer Datenverarbeitung auf konkret bestimmte und subsumtionsfähige Schutzgüter beziehen, deren Gefährdung zu besorgen sein muss. Ziffer 4 („Entweichung und Befreiung von Gefangenen zu verhindern“) dient der Verfolgung der selbstverständlichen vollzuglichen Aufgabe, den 973 § 2 Abs. 1 StVollzG, vgl. BeckOK StVollzR-Bock § 2 StVollzG Rn. 1 sowie ein‐ gehend oben Kapitel 2: B, S. 67 ff. 974 Zu den Anforderungen an den Grundrechtsschutz durch Ausgestaltung des Ver‐ fahrens im Gefolge der sog. „Mülheim-Kärlich“-Entscheidung des Bundesverfas‐ sungsgerichts vgl. oben S. 142. 975 Vgl. nur § 17 Abs. 3 Nr. 3 StVollzG (Beschränkung der gemeinschaftlichen Un‐ terbringung), § 19 Abs. 2 StVollzG (Ausschluss von Gegenständen aus Hafträu‐ men), § 22 Abs. 2 Satz 1 StVollzG (Ausschluss von Gegenständen aus dem Ein‐ kauf), § 25 Nr. 1 StVollzG (Ausschluss von Besuchen), § 27 Abs. 1 Satz 1 StVollzG (Besuchsüberwachung), § 28 Abs. 2 Nr. 1 StVollzG (Untersagung des Schriftwechsels), § 31 Abs. 1 Nr. 1 StVollzG (Anhalten von Schreiben). Kapitel 5: Praxis der Ausgestaltung des Vollzugsrechts 256 Gefangenen die Freiheit auch tatsächlich zu entziehen. Dieser Zweck dürf‐ te in der Praxis insbesondere für die administrative Datenverarbeitung in der „Gefangenenverwaltung“ Bedeutung erlangen. Ein weiteres Anwen‐ dungsfeld hat dieser Verarbeitungszweck besonders für die Vorbereitung von Entscheidungen über Lockerungen oder die Unterbringung im offenen Vollzug, da die entsprechenden Prognoseentscheidungen – namentlich zur Missbrauchsgefahr (vgl. § 10 Abs. 1, § 11 Abs. 2 StVollzG) – auf einer vollständigen Ermittlung und Auswertung des Sachverhalts beruhen müs‐ sen.976 Dies wiederum erfordert, dass die entsprechenden Daten verarbei‐ tet werden. Ziffer 5 („die Mitwirkung an dem Justizvollzug ausdrücklich und durch Gesetz übertragenen sonstigen Aufgaben, insbesondere die Mitwirkung an Gefangene betreffenden Entscheidungen der Strafvollstreckungskammern durch vorbereitende Stellungnahmen“) ermöglicht die Datenverarbeitung, soweit dem Vollzug durch Gesetz weitere Aufgaben zugewiesen sind. Die‐ ser Verweis erscheint im Hinblick auf das Erfordernis einer hinreichend konkreten gesetzgeberischen Entscheidung ausreichend, weil es sich je‐ weils um ausdrücklich dem Justizvollzug gezielt übertragene Aufgaben handeln muss. Damit obliegt es dem Gesetzgeber derjenigen Norm, die gerade dem Justizvollzug Eingriffe (auch) in die informationelle Selbstbe‐ stimmung aufträgt oder gestattet, über die Verhältnismäßigkeit des Ein‐ griffs gerade um derjenigen Zwecke willen zu entscheiden, die seiner Er‐ mächtigung zugrunde liegen. Das Erfordernis der Ausdrücklichkeit hilft sicherzustellen, dass sich dieser Gesetzgeber bei seiner Abwägungsent‐ scheidung der besonderen Verhältnisse im Justizvollzug auch tatsächlich bewusst war. Einwilligung als Legitimation von Eingriffen in die informationelle Selbstbestimmung Gesetzgebung auf dem Gebiet der informationellen Selbstbestimmung hat der Ausgestaltung und Verwirklichung dieses Grundrechts zu dienen.977 Eine der Kernaussagen dieses Grundrechts wiederum ist es, der Einzelne C. 976 BeckOK-StVollzR-Anstötz § 10 StVollzG Rn. 20 und 22, BeckOK-StVollzR-Set‐ ton § 11 StVollzG Rn. 27 ff. 977 Vgl. oben unter Kapitel 3: IV.3.b)ii), S. 142. C. Einwilligung als Legitimation von Eingriffen 257 müsse selbst bestimmen können, wer was wann über ihn weiß;978 das Grundrecht will also informationellen Kontrollverlust vermeiden.979 Wie oben im Einzelnen erörtert wurde, können Eingriffe in den Schutzbereich des Grundrechts grundsätzlich durch Gesetz gerechtfertigt werden.980 Da‐ neben ist – auch im hoheitlichen Bereich – grundsätzlich eine Legitimati‐ on durch die Einwilligung aller Betroffenen möglich. Voraussetzung ist dann aber, dass die Einwilligung auch tatsächlich autonom erteilt worden ist: Maßstäbe für die Autonomie Wie oben im Einzelnen gezeigt wurde,981 ist in materiell-rechtlicher Hin‐ sicht zur Prüfung einer tatsächlichen Autonomie bei der Einwilligung da‐ nach zu fragen, ob die fraglichen Einwilligenden – eine tatsächliche Alternative zur Einwilligung hatten (AGB-Fälle), – ob sie eine informierte Entscheidung getroffen haben, und – ob sie sich gegenüber dem Nutznießer der Einwilligung in einem Ver‐ hältnis der Subordination oder gar der Abhängigkeit befunden haben, was die Autonomie einer Einwilligung ausschließt. In verfahrensrechtlicher Hinsicht hat wiederum der Gesetzgeber sicherzu‐ stellen, dass nur tatsächlich autonome Einwilligungen rechtlich als bin‐ dend anerkannt werden.982 Fehlende Autonomie im Vollzug Wenn gemessen an diesem Maßstab nur „wirklich autonome“ Einwilli‐ gungen der Anerkennung als Legitimationstatbestand fähig sind und au‐ ßerdem der Gesetzgeber gefordert ist, dies rechtsgestaltend sicherzustel‐ len, dann stellt sich die Frage der Anerkennung von Einwilligungen in 1. 2. 978 Wolff/Brink-Kühling § 4a Rn. 1 im Anschluss an die Formulierung in BVerfGE 65, 1, 43. 979 Vgl. zu den Schutzrichtungen des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung oben unter Kapitel 3: III.4, S. 102. 980 Vgl. oben unter Kapitel 3: III.5.b)iii), S. 117. 981 Oben unter Kapitel 3: V.c)iv), S. 160. 982 Vgl. oben unter Kapitel 3: V.c)v), S. 163. Kapitel 5: Praxis der Ausgestaltung des Vollzugsrechts 258 ganz besonderer Weise bei der Gestaltung des Vollzugsrechts. Denn hier stehen sich mit den Gefangenen und dem Justizvollzug zwei Parteien einer Einwilligung gegenüber, deren Gewicht strukturell kaum ungleicher ver‐ teilt sein könnte: Die Gefangenen sehen sich dem Staat gegenüber, der ih‐ nen die persönliche Bewegungsfreiheit entzieht, sodass sie in wesentlichen Lebensbereichen auf seine Fürsorge angewiesen und zugleich seiner po‐ tentiellen Willkür ausgeliefert sind – dies ist gerade das Wesen der totalen Institution.983 Doch auch jenseits dieser grundsätzlichen Erwägung führt eine Reihe konkreter Umstände dazu, dass die Freiwilligkeit einer Einwilligung im Vollzug auch unabhängig von konkreten, die Willensfreiheit beeinträchti‐ genden oder gar nötigenden Umständen in Zweifel zu ziehen ist. Denn das Alltagsleben in einer Justizvollzugsanstalt ist geprägt durch eine Vielzahl von Einzelentscheidungen, die der Justizvollzug trifft und die sich unmit‐ telbar auf die „Lebensqualität“ der Gefangenen auswirken. Zu denken ist dabei beispielhaft an – die Unterbringung im offenen oder im geschlossenen Vollzug (§ 10 StVollzG); – die Gewährung oder Versagung von Lockerungen (§ 11 StVollzG). – die Unterbringung in einer Einzelzelle oder mit mehreren Gefangenen gemeinsam (§ 18 StVollzG); – die Gestattung oder Versagung von persönlichen Gegenständen als Haftraumausstattung (§ 19 StVollzG); – die Unterbringung auf einer Station mit mehr oder weniger langen Ein‐ schlusszeiten sowie – die Zuweisung eines mehr oder weniger angenehmen Arbeitsplatzes (§ 37 StVollzG). All diesen für die Gefangenen wesentlichen, mitunter existentiellen Ent‐ scheidungen ist zweierlei gemein: Zum einen können sie vom Vollzug je‐ denfalls faktisch sehr weitgehend nach Belieben getroffen werden, weil die gesetzliche Grundlage aufgrund von Beurteilungs- und/oder Ermes‐ sensspielräumen die Entscheidung der Exekutive kaum determiniert.984 Zum anderen können die Betroffenen hiergegen auch kaum effektiven 983 Zu diesem Konzept vgl. bereits oben Kapitel 2: D.I, S. 81, zu seinen Konsequen‐ zen für des Rechtsschutz im Vollzug siehe oben unter Kapitel 4: D, S. 232 ff. 984 Zur geringen Determination vieler vollzuglicher Entscheidungen durch die Normstrukturen des materiellen Vollzugsrechts vgl. bereits oben Kapitel 4: C.II.1, S. 217 ff. C. Einwilligung als Legitimation von Eingriffen 259 Rechtsschutz erlangen,985 zumal „zur rechten Zeit“.986 Denn wie im Kon‐ text der Diskussion des effektiven Rechtsschutzes im Vollzug bereits ge‐ zeigt wurde, ist insbesondere bei den genannten Beispielen vollzuglicher Entscheidungen in Rechnung zu stellen, dass die Rechtsprechung dem Justizvollzug hier jeweils Einschätzungs- und Beurteilungs- bzw. Ermes‐ sensspielräume zubilligt. Daraus folgt, dass Entscheidungen des Justiz‐ vollzuges im Verfahren nach §§ 109 ff. StVollzG gerichtlich lediglich be‐ grenzt daraufhin geprüft werden können, ob von einem vollständig und fehlerfrei ermittelten Sachverhalt ausgegangen und der jeweilige rechtli‐ che Spielraum fehlerfrei ausgeübt wurde.987 Hinzu kommen die bereits diskutierten strukturellen Schwächen des Rechtsschutzes im Vollzug. Hält man sich dies vor Augen, so hat der Justizvollzug faktisch kaum begrenzte Möglichkeiten, Gefangene für Unbotmäßigkeiten – etwa eine verweigerte Einwilligung in eine Datenverarbeitung – vollkommen im Rahmen der grundsätzlich dem Vollzug eingeräumten Handlungsspielräume faktisch zu sanktionieren. Bei der Frage nach der tatsächlichen Autonomie etwai‐ ger Einwilligungen im Vollzug sind aber nicht nur die dem Justizvollzug rechtlich eingeräumten Spielräume988 problematisch. Vielmehr muss auch die durchaus reale und mitunter genutzte Möglichkeit ins Kalkül gezogen werden, Gefangene mit faktischen Sanktionen zu belegen, die schon äu‐ ßerlich den Rahmen des rechtlich Zulässigen sprengen.989 Hält man sich die offensichtlichen und gravierenden Auswirkungen der genannten Entscheidungen auf das ohnehin sehr relative „Wohlbefinden“ im Vollzug vor Augen, so haben die Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter des 985 Vgl. hierzu eingehend oben, insbesondere die Zusammenfassungen unter Kapitel 4: C.IV (S. 231) sowie unter Kapitel 4: D.III, S. 247. 986 Vgl. zu dieser Effektivitätsdimension jüngst BVerfG 2 BvR 1739/10 - Beschluss vom 3. August 2011, HRRS 2011 Nr. 983, Ls. 5 sowie Rn. 28: Art. 19 Abs. 4 GG gewährt einen Anspruch auf eine tatsächlich wirksame gerichtliche Kontrolle. Wirksam ist Rechtsschutz jedoch nur, wenn er innerhalb angemessener Zeit ge‐ währt wird. 987 Schwind/Böhm-Schuler/Laubenthal § 115 StVollzG Rn. 22. 988 Damit soll nicht verkannt werden, dass die Berücksichtigung einer verweigerten Einwilligung bei diesen Entscheidungen in aller Regel eine sachfremde Erwä‐ gung sein wird, die Entscheidung also ermessensfehlerhaft und damit rechtswid‐ rig wäre. Es geht dem Verfasser hier allein darum, darauf hinzuweisen, dass die getroffenen Entscheidungen rein äußerlich innerhalb der Handlungsoptionen des Justizvollzuges liegen. 989 Vgl. hierzu die Beispiele für offene Rechtsbrüche oben unter Kapitel 4: D.I.2.b)iv), S. 241 f. Kapitel 5: Praxis der Ausgestaltung des Vollzugsrechts 260 Justizvollzuges mannigfaltige Möglichkeiten der informellen Sanktionie‐ rung. Vor diesem Hintergrund liegt die Annahme nahe, dass Gefangene es tendenziell vermeiden werden, bei den Angehörigen des Justizvollzuges in Ungnade zu fallen, damit vollzugliche Entscheidungen in ihrem Sinne ausfallen. Wie „frei“ kann vor diesem Hintergrund aber eine Einwilligung im Vollzug überhaupt getroffen werden? Jedenfalls in Situationen, in denen seitens des Justizvollzuges bzw. auch nur einzelner Mitarbeiter ein Eigen‐ interesse an der Datenverarbeitung besteht, wird man kaum je ausschlie‐ ßen können, dass Gefangene, die mit der Aufforderung konfrontiert wer‐ den, ihre Einwilligung zu erklären, nicht unter ganz erheblichem Konfor‐ mitätsdruck entscheiden. Dabei ist es gar nicht einmal erforderlich, dass der Konnex zwischen dem „Wohlverhalten“ im Falle der Einwilligung und anderen Entscheidungen explizit gemacht wird: Jedenfalls leidlich hafter‐ fahrene Gefangene werden sehr bald wissen, dass von ihnen erwartet wird, keine „Umstände“ zu machen, auch ohne dass sie im Einzelfall darauf hin‐ gewiesen werden müssten. Anders mag es sich hingegen in Situationen verhalten, in denen der Jus‐ tizvollzug bzw. dessen Repräsentant kein Eigeninteresse an der Datenver‐ arbeitung hegt: Wenn die Einwilligung lediglich dazu dient, eine aus voll‐ zuglicher Sicht neutrale Datenverarbeitung zu ermöglichen, so erscheint eine informelle Sanktionierung nicht erwartungskonformen Verhaltens weniger wahrscheinlich. Insoweit liegt auch die Annahme einer unfreien Einwilligungsentscheidung eher fern. Indes dürfte tatbestandlich kaum eindeutig abzugrenzen sein, wann der Justizvollzug ein originäres Interesse an einer Datenverarbeitung hat und wann ihm dies tatsächlich so weit und mit so großer Sicherheit gleichgül‐ tig ist, dass Gefangene innerlich wirklich frei sind, autonom über eine Ein‐ willigung zu entscheiden. Daher lässt sich ein Leerlaufen des Gebots des Schutzes der informationellen Selbstbestimmung durch Rechtsgestaltung im Vollzug auf dem Gebiet der Einwilligungen nur dadurch verhindern, dass Einwilligungen hier keine Legitimationskraft zuerkannt wird. C. Einwilligung als Legitimation von Eingriffen 261 Regelungsvorschlag Zulässigkeit der Datenverarbeitung 1Der Justizvollzug darf personenbezogene Daten nur aufgrund einer gesetzli‐ chen Ermächtigung verarbeiten. 2Die Einwilligung der Betroffenen ist un‐ wirksam. Ausdifferenzierung der Regelungen zur Übermittlung personenbezogener Daten Auch wenn alle Formen der Verarbeitung personenbezogener Daten im Hinblick auf ihre verfassungsrechtliche Rechtfertigung Parallelen aufwei‐ sen, so stellen sich doch insbesondere Fragen der Verhältnismäßigkeit sehr unterschiedlich. Gleichwohl hat sich der Gesetzgeber beim Erlass des Strafvollzugsgesetzes für einen globalen Ansatz entschieden, bei dem grundsätzlich nur zwischen Erhebung einerseits und Verarbeitung im Üb‐ rigen andererseits unterschieden wurden. Die notwendigerweise sehr all‐ gemeinen Regelungen erfuhren dann nur punktuelle Modifikationen für bestimmte Verarbeitungen. Im Folgenden soll am Beispiel der Übermitt‐ lung gezeigt werden, dass diese Konzeption strukturelle Schwächen auf‐ weist, die sich mit einer nach Verarbeitungsformen unterscheidenden Be‐ trachtungsweise und insbesondere spezifischem Verfahrensrecht für Über‐ mittlungen vermeiden lassen. Übermittlungen im Lichte der informationellen Selbstbestimmung Aus der Perspektive der Persönlichkeitsgefährdungen, vor denen das Recht auf informationelle Selbstbestimmung schützen soll, stellen sich Übermittlungen als durchaus spezifische Gefährdungslagen dar. Eingangs soll jedoch zunächst der Begriff der Übermittlung geklärt werden. Begriff der Übermittlung „Übermittlung“ bedeutet nach der inhaltlich identischen Definition des § 3 Abs. 4 Nr. 3 BDSG und § 4 Abs. 2 Nr. 4 BlnDSG „das Bekanntgeben gespeicherter oder durch Datenverarbeitung gewonnener personenbezogener Daten an einen Dritten in der Weise, dass die Daten an 3. D. I. 1. Kapitel 5: Praxis der Ausgestaltung des Vollzugsrechts 262 den Dritten weitergegeben werden oder der Dritte zur Einsicht oder zum Ab‐ ruf bereitgehaltene Daten einsieht oder abruft“. Beiden Unterformen der Übermittlung ist also gemeinsam, dass die bishe‐ rige datenverarbeitende Stelle (im Folgenden: Absender) personenbezoge‐ ne Daten der Kenntnisnahme – und damit potentiell weiteren Verarbeitung – durch einen Dritten (im Folgenden: Empfänger) preisgibt, sei es durch aktive Weitergabe der Daten, sei es durch Schaffung der technischen Vor‐ aussetzungen dafür, dass der Empfänger sie sich selbst verschafft. Spezifika des Eingriffs durch Übermittlung im Lichte der informationellen Selbstbestimmung Wesentlich ist für die Beurteilung von Übermittlungen im Lichte des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung, dass Daten an einen Dritten weitergegeben werden.990 Nach hergebrachtem datenschutzrechtlichen Verständnis ist Dritter in diesem Sinne jede Person oder Stelle außerhalb der (bisher) verantwortlichen Stelle; damit erlangt der Begriff der verant‐ wortlichen Stelle maßgebliche Bedeutung für die Abgrenzung der Über‐ mittlung.991 Nach einer Übermittlung befinden sich die weitergegebenen Daten we‐ nigstens auch in der alleinigen Verfügungsmacht des Empfängers, ohne dass der Absender noch eine Kontrolle darüber ausüben könnte, in wel‐ cher Weise die so übermittelten Daten zukünftig verarbeitet werden. Da‐ mit erlangt das zukünftig zu erwartende Verhalten des Empfängers maß‐ geblichen Einfluss auf die praktische Wirksamkeit der informationellen Selbstbestimmung aller Betroffenen. Daraus folgt wiederum, dass die rechtlichen und faktischen Bindungen, denen der Empfänger unterliegt, ebenso wie seine Interessenlagen wesentlichen Einfluss auf die weitere faktische Verwirklichung des Grundrechts nach einer Übermittlung haben. Daneben tritt jedoch ein weiteres Merkmal von Übermittlungen, das sich als Veränderung durch Verarmung beschreiben lässt: Während derje‐ nige, der Daten unmittelbar erhoben hat, wenigstens typischerweise auch den Kontext der Erhebung kennen wird und Daten in ihrer Gesamtheit be‐ trachtet, so gehen sowohl solche Kontextinformationen als auch begleiten‐ 2. 990 Tinnefeld u.a., Datenschutzrecht, S. 327. 991 Tinnefeld u.a., Datenschutzrecht, S. 328. D. Ausdifferenzierung der Regelungen zur Übermittlung personenbezogener Daten 263 de Informationen verloren, soweit sie nicht mit übermittelt werden. Oft‐ mals wird die Übermittlung aller bei einer datenverarbeitenden Stelle vor‐ handenen Informationen jedoch gar nicht möglich sein oder auch einfach deswegen unterbleiben, weil der Empfänger gezielt bestimmte Informatio‐ nen angefordert bzw. abgerufen hat. Auf Seiten des Empfängers bildet sich somit typischerweise ein Informationsstand aus, der dem auf Seiten des Übermittelnden nicht entspricht: Übermittlungen führen somit oftmals zu Informationsveränderung oder auch -verfälschung durch Verarmung von Informationen. Macht man sich nun bewusst, dass Daten gleichsam ein virtuelles Bild des Betroffenen zeichnen,992 so entsteht – bildhaft ge‐ sprochen – auf Seiten des Empfängers ein gröberes, mitunter allzu holz‐ schnittartiges Bild. Auch wenn dies nicht deren zwingende Folge sein mag, so bergen Übermittlungen doch ein ganz spezifisches Risiko solcher Veränderungen. Geht man nun in der zeitlichen Abfolge einen Schritt zurück und be‐ trachtet den status quo ante, so erschließt sich zweierlei: Zum einen stellt die Übermittlung aufgrund der Überantwortung der Daten an einen nunmehr selbständig verantwortlichen Dritten einen eigen‐ ständigen Eingriff in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung dar. Denn sie hat zur Folge, dass mögliche Eingriffe in die informationelle Selbstbestimmung der autonomen Entscheidung eines weiteren Akteurs unterliegen. Damit verdoppelt sich zugleich die Wahrscheinlichkeit einer Beeinträchtigung des Schutzguts dieses Grundrechts. Zum anderen folgt daraus, dass die Person des Empfängers und die für ihren Umgang mit personenbezogenen Daten bestimmenden Eigenschaf‐ ten schon auf die Zulässigkeit des Übermittlungseingriffs rückwirken müssen: Letztlich ist vor der Übermittlung eine Prognoseentscheidung über den zu erwartenden zukünftigen Umgang mit den übermittelten per‐ sonenbezogenen Daten erforderlich, in die als zentrale Determinante die Person des Empfängers einfließt. Daneben werden sicherlich auch noch weitere Faktoren eine Rolle spielen, beispielsweise die Art der Daten, die übermittelt werden sollen, und deren Sensibilität. Geht man davon aus, dass die Person des Empfängers prägenden Ein‐ fluss auf die Schwere des in einer Übermittlung zu erblickenden Eingriffs in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung hat, so stellt sich die Frage nach den Kriterien, an denen mögliche Empfänger zu messen sind. 992 Petri DuD 2010, 25, 26. Kapitel 5: Praxis der Ausgestaltung des Vollzugsrechts 264 Bei der im Rahmen einer gesetzlichen Regelung gebotenen abstrakten und typisierenden Betrachtung bietet es sich an, hier zwei Kategorien von Empfängern unterscheiden, nämlich öffentliche und andere Stellen, wobei letztere hier als „nichtöffentliche“ Stellen bezeichnet werden sollen. Insbesondere: Differenzierung der Empfänger nach öffentlichen und nicht öffentlichen Stellen Bei der Differenzierung in öffentliche und nichtöffentliche Stellen wird hier der Definition der ersteren gefolgt, die der Bundesgesetzgeber in § 2 Abs. 1 bis 3 BDSG getroffen hat; die nichtöffentlichen Stellen sind dem‐ gegenüber in § 2 Abs. 4 BDSG komplementär legaldefiniert. Öffentliche Stellen sind danach: 1. die Behörden, die Organe der Rechtspflege und andere öffentlichrechtlich organisierte Einrichtungen des Bundes, der bundesunmittel‐ baren Körperschaften, Anstalten und Stiftungen des öffentlichen Rechts sowie deren Vereinigungen ungeachtet ihrer Rechtsform, 2. die Behörden, die Organe der Rechtspflege und andere öffentlichrechtlich organisierte Einrichtungen eines Landes, einer Gemeinde, ei‐ nes Gemeindeverbandes und sonstiger der Aufsicht des Landes unter‐ stehender juristischer Personen des öffentlichen Rechts sowie deren Vereinigungen ungeachtet ihrer Rechtsform, 3. Vereinigungen des privaten Rechts von öffentlichen Stellen des Bundes und der Länder, die Aufgaben der öffentlichen Verwaltung wahrneh‐ men, ungeachtet der Beteiligung nicht-öffentlicher Stellen. Zentrales Merkmal einer öffentlichen Stelle ist damit, dass es sich entwe‐ der um eine Einrichtung des öffentlichen Rechts handeln muss (Nr. 1 und 2) oder um eine privatrechtliche Vereinigung, an der öffentliche Stel‐ len beteiligt sind und die Aufgaben der öffentlichen Verwaltung wahr‐ nimmt (Nr. 3). Nichtöffentliche Stellen sind demgegenüber alle nicht unter die darge‐ stellte Begriffsbestimmung fallenden Stellen. Rechtslage nach dem StVollzG § 179 StVollzG regelt die „Datenerhebung“, § 180 StVollzG in elf Absät‐ zen deren „Verarbeitung und Nutzung“. Die Übermittlung erfährt hinge‐ 3. II. D. Ausdifferenzierung der Regelungen zur Übermittlung personenbezogener Daten 265 gen keine spezifische Regelung. Wie sich aus § 180 Abs. 4 StVollzG schließen lässt – über „die in den Absätzen 1 und 2 geregelten Zwecke hinaus dürfen … personenbezogene Daten übermittelt werden“993 – sollen Übermittlungen vielmehr als Unterfall der „Verarbeitung und Nutzung“ nach § 180 Abs. 1 und 2 StVollzG grundsätzlich ebenso zulässig sein wie die Nutzung im Übrigen. Referenzgebiete Da in der vollzuglichen Realität eine Vielzahl von Übermittlungsvorgän‐ gen mit ganz unterschiedlichen Parametern vorkommen, werden die An‐ forderungen an die Regelung von Übermittlungen anhand zweier Refe‐ renzgebiete erarbeitet. Einbeziehung Dritter in vollzugliche Aufgaben Gegenwärtig zeigt sich in der Vollzugspraxis ein deutlicher Trend dahin, Stellen in die Wahrnehmung einzelner vollzuglicher Aufgaben einzubin‐ den, die nicht dem Justizvollzug und oftmals nicht einmal der öffentlichen Verwaltung angehören. Diese Einbindung Dritter in den Vollzug bietet für Gefangene wie Anstalten erhebliche Vorteile, namentlich in Bezug auf die Resozialisierung der Gefangenen: So kann die Einbindung in soziale Strukturen der Entfremdung von der Gesellschaft entgegenwirken und so dazu beitragen, schädliche Folgen des Vollzuges zu verhindern, vgl. § 3 Abs. 2 StVollzG. Zugleich können entstehende Netzwerke den Übergang in ein Leben in Freiheit wesentlich erleichtern, was dem Integrations‐ grundsatz entspricht, vgl. § 3 Abs. 3 StVollzG. Die Einbindung Dritter in den Vollzug birgt jedoch zugleich insbesondere unter dem Aspekt der praktischen Wirksamkeit der informationellen Selbstbestimmung auch spezifische Gefahren. In diesem Abschnitt werden die möglichen Kon‐ fliktfelder und Lösungsmöglichkeiten aufgezeigt; schließlich wird ein praktischer Normierungsvorschlag erarbeitet. III. 1. 993 Hervorhebung d. Verf. Kapitel 5: Praxis der Ausgestaltung des Vollzugsrechts 266 Lebenssachverhalt Spätestens seit Inkrafttreten des Strafvollzugsgesetzes ist Sinn und Zweck des Vollzuges („Vollzugsziel“), dass „Gefangene fähig werden, künftig in sozialer Verantwortung ein Leben ohne Straftaten zu führen“.994 Ein we‐ sentliches Element, um das Vollzugsziel zu erreichen, ist dabei die Aus‐ richtung des Vollzuges darauf, „daß er dem Gefangenen hilft, sich in das Leben in Freiheit einzugliedern“.995 Diese Hilfestellung umfasst als zen‐ trale Elemente die Verbesserung der schulischen und beruflichen Qualifi‐ kation und eine möglichst kontinuierliche Erwerbsarbeit bereits während des Vollzuges. In allen diesen Bereichen binden die Anstalten in zuneh‐ mendem Maße Personen und Einrichtungen in ihre Resozialisierungsbe‐ mühungen ein, die nicht dem Vollzug angehören. Insbesondere sind zu nennen – externe Schulen, die Gefangene im Rahmen von Ausgängen besuchen; – externe Betriebe, die Gefangene beschäftigen oder ausbilden; – Berufsschulen, die Gefangene im Rahmen des klassischen „dualen Mo‐ dells“ der parallelen Ausbildung in Betrieb und Berufsschule besu‐ chen. Daneben spielt die Schaffung oder Erhaltung eines stabilen sozialen Um‐ feldes eine wichtige Rolle bei der Wiedereingliederung Gefangener in die Gesellschaft. Dies setzt soziale Kontakte Gefangener nach außen voraus. Diese wiederum werden – abgesehen von Besuchen – regelmäßig telefo‐ nisch gepflegt. Um den Gefangenen das Telefonieren, aber auch das Fern‐ sehen zu ermöglichen, setzen Anstalten dabei mehr und mehr auf externe Telekommunikationsdienstleister – nicht zuletzt, weil diese dem Justizvoll‐ zug regelmäßig „Rundum-sorglos-Pakete“ anbieten, sodass mit minima‐ lem eigenem personellem und finanziellem Aufwand entsprechende Dienstleistungen angeboten werden können.996 a) 994 § 2 Satz 1 StVollzG; zur Diskussion um das Vollzugsziel und zu rückwärtsge‐ wandten Tendenzen in neueren Landesstrafvollzugsgesetzes vgl. bereits oben un‐ ter Kapitel 2: B.II, S. 69 ff. 995 § 3 Abs. 3 StVollzG. 996 Vor allem die bundesweit aktive Telio Management GmbH, die allerdings wegen auffällig hoher Telefontarife von Seiten Gefangener vehement kritisiert wird, so etwa in der von Gefangenen der JVA Berlin-Tegel herausgegebenen größten deutschen Gefangenenzeitung Der Lichtblick, Heft 3/2012, S. 16 ff.: „Telio – Neues von den Abzockern“. D. Ausdifferenzierung der Regelungen zur Übermittlung personenbezogener Daten 267 Gleiches gilt für den Gefangeneneinkauf: Auch hier kommen mehr und mehr Dienstleister zum Zuge, die die gesamte Logistik der Bestellannah‐ me, der Belieferung der Gefangenen und der Abrechnung übernehmen, wobei in die Abwicklung der Belieferung innerhalb der Anstalten typi‐ scherweise wiederum Gefangene (in Berlin die sogenannten „Hausarbei‐ ter“) eingebunden sind. Wenn es damit auch um eine Vielzahl von einzelnen Aspekten der Voll‐ zugsgestaltung geht, so lässt sich doch zusammenfassend definieren, dass die Einbeziehung Dritter in den Vollzug das Phänomen beschreibt, dass nicht dem Vollzug angehörende natürliche und juristische Personen Auf‐ gaben der Resozialisierung sowie Dienstleistungen für Gefangene über‐ nehmen. Rechtslage nach dem StVollzG Das Strafvollzugsgesetz enthält keine spezifischen Regelungen für die Einbindung Dritter in vollzugliche Aufgaben. Anwendbar sind daher die allgemeinen Regelungen für die Übermittlung von personenbezogenen Daten an Dritte. Als spezifische datenschützende Regelung mag man an‐ sehen, dass die Vollzugsbehörde gem. § 181 Satz 3 StVollzG „den nicht- öffentlichen Empfänger auf die Zweckbindung … hinzuweisen“ hat, nach der die Daten nur für den Zweck verarbeitet werden dürfen, zu dem sie übermittelt wurden. Gleiches gilt im Ergebnis auch nach den meisten neu‐ en Landesvollzugsgesetzen.997 Interessenlage Insbesondere die ersten beiden Elemente der praktischen Resozialisierung (schulische / berufliche Ausbildung sowie möglichst arbeitsmarktnahe Er‐ werbsarbeit) können vom Justizvollzug alleine nicht oder nur unvollstän‐ b) c) 997 So gem. Art. 197 BayStVollzG; § 120 HmbStVollzG; § 60 HessStVollzG. Gem. § 37 Abs. 1 Nr. 3 BWJVollzGB I dürfen die Anstalten personenbezogene Daten an „geeignete nichtöffentliche Stellen und Personen übermitteln“, sofern dies der Resozialisierung dient; spezifische datenschützende Vorkehrungen dafür, dass die Stellen und Personen geeignet sind, sind indes ebenso wenig vorgesehen wie ma‐ terielle Kriterien der Geeignetheit. Kapitel 5: Praxis der Ausgestaltung des Vollzugsrechts 268 dig geleistet werden. Zwar bestehen in den Anstalten unterschiedlichste Werkstätten, Betriebe und mitunter auch schulische Einrichtungen. Doch bieten diese sowohl zahlenmäßig als auch inhaltlich nur ein recht begrenz‐ tes Angebot; außerdem sind die Arbeitsmethoden und -bedingungen unge‐ achtet der Bemühungen der vollzuglichen Einrichtungen mit denen „am Markt“ nur begrenzt vergleichbar. Es liegt daher durchaus im Interesse der Gefangenen, wenn neben eigenen vollzuglichen Einrichtungen auch eine Vielzahl externer Träger in das Resozialisierungsangebot der Anstalten eingebunden wird. Im Grundsatz gilt dies ebenso für den Gefangeneneinkauf wie für Tele‐ kommunikationsdienstleistungen. Zwar wird man hier konstatieren müs‐ sen, dass der Vollzug nicht aus in der Natur der Sache liegenden Gründen darin gehindert ist, ähnliche Angebote wie externe Dienstleister zu reali‐ sieren. Gleichwohl wären vollzugliche Einrichtungen unter den gegenwär‐ tigen Bedingungen insbesondere in personeller wie finanzieller Hinsicht faktisch kaum in der Lage, Angebote für Telefon, Fernsehen und Einkauf im selben Maße zu realisieren, wie es unter Einbeziehung externer Stellen gegenwärtig möglich ist. So beklagenswert die Ausstattung der Anstalten auch sein mag – jeden‐ falls für die Zwecke dieser Arbeit, die die Ausgestaltung des real existie‐ renden Vollzugs der Gegenwart untersuchen möchte, wird man diese Ver‐ hältnisse als Konstanten ansehen müssen. Letztlich spiegelt sich hierin auch das Budgetrecht der demokratisch legitimierten Haushaltsgesetzge‐ ber, die vollzuglichen Aufgaben offenkundig geringere Bedeutung zumes‐ sen als noch zur Zeit der Entstehung des Strafvollzugsgesetzes. Eine nicht unerhebliche Rolle spielen allerdings auch klassische haus‐ haltsrechtliche Restriktionen: Während es beispielsweise für einen privat‐ rechtlich organisierten Dienstleister unproblematisch möglich ist, auch mit hohem Investitionsvolumen eine Telefon- oder TV-Anlage zu installieren und diese über mehrere Jahre über die Nutzungsentgelte zu refinanzieren, sofern er sich das entsprechende Kapital am Markt zu beschaffen vermag, erweist sich gleiches bei kameralistischer Haushaltswirtschaft und Denken in Haushaltsjahren als schwer realisierbar. Gefahren für die informationelle Selbstbestimmung Gefangener Den geschilderten Vorteilen stehen allerdings auch spezifische Gefährdun‐ gen für die informationelle Selbstbestimmung Gefangener gegenüber. d) D. Ausdifferenzierung der Regelungen zur Übermittlung personenbezogener Daten 269 Datenverarbeitung durch Dritte Die Einbindung Dritter in den Vollzug erfolgt in aller Regel auch unter Verarbeitung personenbezogener Daten Gefangener: Der Vollzug gibt be‐ stimmte Daten Gefangener an Dritte weiter, um ihnen ihre Tätigkeit zu er‐ möglichen. Vielfach erheben die Dritten jedoch auch unmittelbar Daten über Gefangene. Beispielsweise erhebt ein Telekommunikationsdienstleis‐ ter, der in einer JVA die Telefonanlage für Gefangene betreibt, dabei not‐ wendigerweise eine Vielzahl von Telekommunikationsdaten und beglei‐ tende Daten, die teilweise wie etwa gewählte Rufnummern dem Schutzbe‐ reich des Art. 10 Abs. 1 GG unterfallen, im Übrigen jedoch – wie etwa Kontostände – zumindest dem der informationellem Selbstbestimmung. Gefährdungen des Datenschutzes Unter dem Aspekt des Datenschutzes erlangt bei der Datenverarbeitung durch Dritte insbesondere der Umstand Bedeutung, dass durch Multiplika‐ tion der beteiligten Personen und Stellen unweigerlich eine Diffusion der Verantwortung eintritt. Denn durch die Einbindung nicht dem Vollzug an‐ gehörender Personen wird sowohl der Kreis der Personen als auch der Kreis der Stellen, die Kenntnis von Daten über Gefangene erlangen, we‐ sentlich vergrößert. Dies macht es jedenfalls aus Sicht des Gefangenen er‐ heblich schwerer zu überschauen, wer konkret welche Datenverarbeitun‐ gen vornimmt und kontrolliert – wer also was wann über sie weiß. Somit besteht hier ein spezifisch gesteigertes Risiko des informationellen Kon‐ trollverlusts.998 Soweit hingegen der Justizvollzug eine Aufgabe mit eige‐ nen Mitteln wahrnimmt, bleibt die verantwortliche Stelle stets der Justiz‐ vollzug selbst; die Zahl der Personen ist auf dem Kreis der Vollzugsbe‐ diensteten begrenzt und damit wenigstens bestimmbar. Insgesamt stellt sich – je nach konkreter Ausgestaltung der Einbindung des Dritten und je nach Transparenz gegenüber den Gefangenen – ein relativer Kontrollver‐ lust über die eigenen Daten ein. Die Einbindung Dritter in den Vollzug be‐ wirkt zudem eine Verantwortungsdiffusion, die wiederum die praktische Wirksamkeit der informationellen Selbstbestimmung verringern kann. i) ii) 998 Vgl. hierzu oben unter Kapitel 3: III.3, S. 101 ff. Kapitel 5: Praxis der Ausgestaltung des Vollzugsrechts 270 Strafrechtliche Bewehrung Hinzu kommt der Aspekt, dass auch die rechtliche Verantwortlichkeit der außerhalb des Vollzuges beteiligten Personen deutlich schwächer ausge‐ prägt ist als diejenige der Bediensteten des Justizvollzuges, sofern keine geeigneten Regelungen getroffen werden. Denn die Beamten des Justiz‐ vollzuges sind gemäß § 11 Abs. 1 Nr. 2 lit. a Alt. 1 StGB Amtsträger im Sinne des StGB; für die übrigen Bediensteten gilt gleiches gemäß § 11 Abs. 1 Nr. 2 lit. c Alt. 1 StGB, da sie bei einer Behörde (nämlich der jewei‐ ligen Anstalt) dazu bestellt sind, Aufgaben der öffentlichen Verwaltung (nämlich den Vollzug einer Haft) wahrzunehmen. Damit unterfallen sie der Strafdrohung des § 203 Abs. 2 Nr. 1 StGB, wonach mit Freiheitsstrafe bis zu einem Jahr oder Geldstrafe bestraft wird, wer „unbefugt ein fremdes Geheimnis, namentlich ein zum persönlichen Lebensbereich gehörendes Geheimnis oder ein Betriebs- oder Geschäftsgeheimnis, offenbart, das ihm als … Amtsträger … anvertraut worden oder sonst bekanntgeworden ist“. Für den Vollzug ist dabei insbesondere relevant, dass einem Geheimnis in diesem Sinne „Einzelangaben über persönliche oder sachliche Verhält‐ nisse eines anderen gleich [stehen], die für Aufgaben der öffentlichen Ver‐ waltung erfasst worden sind“ (§ 203 Abs. 2 Satz 2 Halbsatz 1 StGB). Da‐ mit unterfallen die Bediensteten des Justizvollzuges als Amtsträger einer auch strafbewehrten Pflicht zur Verschwiegenheit über personenbezogene Daten der Gefangenen. Demgegenüber sind Mitarbeiter externer Dritter – etwa Mitarbeiter ei‐ nes Telekommunikationsunternehmens oder eines Einkaufs-Dienstleisters – in aller Regel keine Amtsträger im Sinne des StGB. Zwar kann gem. § 11 Abs. 1 Nr. 2 lit. c Alt. 2 StGB auch eine Person dem Amtsträgerbe‐ griff unterfallen, die „sonst dazu bestellt ist, bei … einer sonstigen Stelle oder in deren Auftrag Aufgaben der öffentlichen Verwaltung unbeschadet der zur Aufgabenerfüllung gewählten Organisationsform wahrzunehmen“. Eine Bestellung in diesem Sinne kann zwar auch formfrei erfolgen,999 setzt jedoch zumindest voraus, dass die konkrete Person über einen einzel‐ nen Auftrag hinaus zu einer längerfristigen Tätigkeit herangezogen1000 iii) 999 BGH NJW 1998, 2373; Fischer, StGB, § 11 Rn. 20; Matt/Renzikowski-Sinner § 11 StGB Rn. 28. 1000 BGHSt 43, 96, 105; BGH NJW 1998, 2373; Matt/Renzikowski-Sinner § 11 StGB Rn. 28. D. Ausdifferenzierung der Regelungen zur Übermittlung personenbezogener Daten 271 oder in die Behördenstruktur eingebunden wird.1001 Dies mag sich mitun‐ ter so verhalten, wird vielfach jedoch nicht der Fall oder jedenfalls nicht nachweisbar sein. Zudem muss die betreffende Person Aufgaben der öffentlichen Verwal‐ tung wahrnehmen, wobei bei Mitarbeitern von Privatrechtssubjekten wie‐ derum maßgeblich ist, ob sie bei wertender Betrachtung „als verlängerter Arm des Staates erscheinen“, insbesondere aufgrund organisatorischer Anbindung an einen Hoheitsträger (etwa kraft Vertrages oder Bestellungs‐ akts) und inhaltlicher Befassung mit typischerweise hoheitlicher Tätig‐ keit1002. Auch dies wäre jeweils Fallfrage, regelmäßig aber zu verneinen: Viele Aufgaben Dritter, die in den Vollzug eingebunden werden, sind ge‐ rade nicht „typisch“ behördlich, da es sich nicht um spezifisch hoheitli‐ ches Handeln handelt – so etwa namentlich nicht bei den Aufgaben von Einkaufs- und Telekommunikationsdienstleistern sowie Ausbildungs- und Beschäftigungsbetrieben, am ehesten hingegen wohl noch bei Schulen. Im Ergebnis wären daher die datenschützenden Verpflichtungen der Be‐ schäftigten der in den Vollzug einbezogenen Dritten regelmäßig nicht strafbewehrt. Dies dürfte die Einhaltung dieser Verpflichtungen durch sie im Vergleich zu den Beamten des Justizvollzuges oder sonst in den An‐ wendungsbereich des § 11 StGB fallenden Vollzugsmitarbeiter weniger zuverlässig sicherstellen. Zugleich liegt die Lösung dieses Defizits auf der Hand: Werden Mitar‐ beiterinnen und Mitarbeiter der Dritten vor der Aufnahme ihrer Tätigkeit wenigstens im Rahmen des Möglichen und Verhältnismäßigen förmlich zur Verschwiegenheit verpflichtet, so wird damit zugleich die erweiterte Strafdrohung gegen Amtsträger weitgehend auf sie erstreckt (§ 11 Abs. 1 Nr. 4 lit. b StGB). Grenzen sind dem zwar insoweit gesetzt, als auch die Verpflichtung nur soweit reicht, wie es sich bei den wahrgenommenen Aufgaben tatsächlich um Verwaltungsaufgaben handelt.1003 Immerhin lässt sich der strafrechtliche Schutz der Daten Gefangener so jedoch deut‐ lich ausdehnen, weil die heikle Frage entfällt, ob die handelnden Personen jeweils „bestellt“ im Sinne des § 11 Abs. 1 Nr. 2 lit. c sind. Schließlich 1001 BGHSt 43, 96, 105; Fischer, StGB, § 11 Rn. 20; Matt/Renzikowski-Sinner § 11 StGB Rn. 28. 1002 BGHSt 43, 370, 377; Fischer, StGB, § 11 Rn. 22a; Matt/Renzikowski-Sinner § 11 StGB Rn. 27. 1003 BeckOK-StGB-Trüg § 11 StGB Rn. 34. Kapitel 5: Praxis der Ausgestaltung des Vollzugsrechts 272 kommt der förmlichen Verpflichtung zur Verschwiegenheit eine nicht un‐ erhebliche Appellfunktion zu. Regelungsvorschlag1004 § 1 Übermittlung an nichtöffentliche Stellen zu vollzuglichen Zwecken (1) Der Justizvollzug kann personenbezogene Daten an externe Stellen außer‐ halb des öffentlichen Bereichs übermitteln, soweit dies zu vollzuglichen Zwe‐ cken erforderlich ist. (2) Die Übermittlung ist insbesondere insoweit zu vollzuglichen Zwecken er‐ forderlich, als sich der Justizvollzug zur Erfüllung oder Unterstützung einzel‐ ner vollzuglicher Aufgaben der Mitwirkung nichtöffentlicher Stellen bedient und diese Mitwirkung ohne die Verarbeitung vom Justizvollzug übermittelter personenbezogener Daten unmöglich oder wesentlich erschwert wäre. (3) Die Übermittlung von Daten ist regelmäßig erforderlich, wenn sie dazu dient, Gefangenen 1. den Besuch von Behandlungs-, Trainings- und Bildungsmaßnahmen so‐ wie die Beschäftigung innerhalb und außerhalb von Einrichtungen des Justizvollzuges, 2. die Inanspruchnahme von Leistungen von Berufsgeheimnisträgern oder deren Hilfspersonen, 3. den Einkauf oder 4. die Inanspruchnahme von Telekommunikations- und Mediendienstleistun‐ gen von Anbietern, die nicht dem Justizvollzug angehören, zu ermöglichen. § 2 Pseudonymisierung (1) 1Personenbezogene Daten, die an Stellen außerhalb des öffentlichen Be‐ reichs übermittelt werden sollen, sind seitens des Vollzugs vor der Übermitt‐ lung zu pseudonymisieren. 2Dabei ist die Gefangenenbuchnummer als Pseud‐ onym zu verwenden, wenn dem nicht besondere Gründe entgegenstehen. (2) Dies gilt nicht, wenn zur Erfüllung des der Übermittlung zugrundeliegen‐ den Zwecks die Kenntnis der Identität des Betroffenen unerlässlich ist. (3) Bei der Einbindung Dritter in den Justizvollzug nach § 1 Absatz 3 Num‐ mer 3 und 4 sind die Daten stets nach Absatz 1 zu pseudonymisieren. § 3 Regelmäßige Verpflichtung Dritter (1) Personen, die bei einer Stelle außerhalb des öffentlichen Bereichs oder für eine solche Stelle Kenntnis von personenbezogenen Daten erlangen sollen, die vom Justizvollzug übermittelt wurden, sind vor Aufnahme ihrer Tätigkeit e) 1004 Der Normtext geht auf Vorarbeiten des Verfassers im Rahmen der Erarbeitung des JVollzDSG Berlin zurück, vgl. bereits oben Fn. 965 f. D. Ausdifferenzierung der Regelungen zur Übermittlung personenbezogener Daten 273 von einer Vollzugsbehörde gemäß § 1 des Verpflichtungsgesetzes förmlich zu verpflichten. (2) Personen, die nicht nach Absatz 1 förmlich verpflichtet wurden, dürfen von vollzuglichen Daten nur Kenntnis erlangen, 1. wenn die übermittelten Daten vor ihrer Übermittlung pseudonymisiert wurden, 2. wenn die nicht verpflichteten Personen nur im Einzelfall Kenntnis von vollzuglichen Daten erlangen sollen, sodass die förmliche Verpflichtung auch unter Berücksichtigung der Belange der Betroffenen grob unverhält‐ nismäßig wäre, und der Justizvollzug der Kenntniserlangung zuvor aus‐ drücklich zugestimmt hat, 3. wenn die förmliche Verpflichtung vor Kenntniserlangung Leib oder Leben eines Menschen oder bedeutende Sachwerte gefährden würde, die Ver‐ pflichtung ist dann unverzüglich nachzuholen; erfolgt die Übermittlung der Daten nicht durch den Justizvollzug, so ist der Justizvollzug unver‐ züglich unter Angabe der Personalien der Kenntniserlangenden von der Übermittlung zu unterrichten; oder 4. wenn sie Amtsträger im Sinne des § 11 Absatz 1 Nummer 2 des Strafge‐ setzbuchs sind. (3) Der Justizvollzug stellt auf geeignete Weise sicher, dass bei Stellen außer‐ halb des öffentlichen Bereichs nur solche Personen Kenntnis von übermittel‐ ten Daten erlangen, die zuvor nach Absatz 1 verpflichtet wurden oder die ge‐ mäß Absatz 2 auch ohne förmliche Verpflichtung Kenntnis von übermittelten Daten erlangen dürfen. Einzelbegründung1005 zu § 1 § 1 lässt die Übermittlung an nichtöffentliche Stellen zu vollzuglichen Zwecken aufgrund der Nähe der Übermittlungszwecke zum ursprüngli‐ chen Erhebungszweck unter relativ weiten Voraussetzungen zu. Absatz 1 geht inhaltlich auf § 180 Abs. 1 Satz 1 StVollzG zurück, der auch Übermittlungen sub specie „Verarbeitung“ mit umfasst. Absatz 2 lässt abstrakt-generell Übermittlungen zu, die der Einbindung externer Stellen im Interesse des Vollzuges dienen, und enthält zu diesem Zweck eine spezifische Definition dessen, was als erforderlich gelten soll. Wenn eine Übermittlung nach Absatz 2 – ggf. in Verbindung mit den Bei‐ spielen des Absatz 3 – an eine nichtöffentliche Stelle grundsätzlich zuläs‐ f) i) 1005 Die Begründung geht teilweise auf Vorarbeiten des Verfassers im Rahmen der Erarbeitung des JVollzDSG Berlin zurück, vgl. bereits oben Fn. 965 f. Kapitel 5: Praxis der Ausgestaltung des Vollzugsrechts 274 sig ist, so entbindet dies jedoch den Vollzug nicht von der Verpflichtung, die Verhältnismäßigkeit der Übermittlung in jedem Einzelfall und bezogen auf alle betroffenen Daten sicherzustellen. Insbesondere bei Art und Men‐ ge der Daten werden regelmäßig Spielräume verbleiben, die in der Praxis der Zusammenarbeit mit externen Stellen genutzt werden müssen, um möglichst wenig in die informationelle Selbstbestimmung der Betroffenen einzugreifen. Außerdem müssen Daten pseudonymisiert werden, soweit der Zweck der Verarbeitung dem nicht entgegensteht (vgl. § 2) Absatz 3 nennt typische Fälle der Übermittlung an nichtöffentliche Stellen, um deutlich zu machen, dass diese regelmäßig zulässig sind. Hier streitet jeweils eine Vermutung für die Verhältnismäßigkeit der Übermitt‐ lung. Der Vollzug kann sich folglich vor der Übermittlung auf die Prüfung beschränken, ob ausnahmsweise Gründe der Übermittlung entgegenste‐ hen. zu § 2 Die Norm verankert die Verpflichtung, personenbezogene Daten vor der Übermittlung zu pseudonymisieren, soweit der Empfänger nicht auf die Klarnamen angewiesen ist. Absatz 1 enthält eine gesetzliche Klarstellung, die letztlich aus dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz ohnehin abzuleiten wäre, denn wenn die – datenschutzfreundlichere – Übermittlung pseud‐ onymisierter Daten den Übermittlungszweck ebenso erfüllen kann wie eine namentliche Übermittlung, so ist die Übermittlung der vollständigen Daten schon nicht erforderlich. § 2 hat daher vornehmlich eine Appell‐ funktion. Absatz 2 macht deutlich, dass erforderlichenfalls auch von der Pseud‐ onymisierung abgesehen werden kann. Typische Fälle wie etwa der Gefangeneneinkauf und die Nutzung von Telekommunikationseinrichtungen erfordern gerade keine Buchung nach Personen. Zwar mag die Kenntnis der Klarnamen seitens mancher Dienst‐ leister als praktisch empfunden werden. Doch macht Absatz 3 demgegen‐ über – aus der Perspektive der informationellen Selbstbestimmung nahe‐ liegend – klar, dass Konten bei externen Dienstleistern ebenso gut nach Gefangenenbuchnummern geführt werden können, zumal diese ihre Leis‐ tungen auf Guthabenbasis erbringen können. Die Regelung beruht auf der Erfahrung des Verfassers, dass externe Dienstleister aus Gewohnheit oder auch Gedankenlosigkeit dazu neigen, namentliche Kundenkonten auch ii) D. Ausdifferenzierung der Regelungen zur Übermittlung personenbezogener Daten 275 über Gefangene zu führen, und der Justizvollzug dem regelmäßig nicht entgegentritt. zu § 3 Die Norm stellt sicher, dass grundsätzlich nur solche Personen vom Justiz‐ vollzug übermittelte personenbezogene Daten verarbeiten, die förmlich auf ihre Verschwiegenheit verpflichtet wurden (§ 11 Abs. 1 Nr. 4 lit. b StGB) oder Amtsträger im Sinne des § 11 Abs. 1 Nr. 2 StGB sind. Die Verpflichtung erfolgt nach der Verweisung des § 3 gemäß § 1 des Ver‐ pflichtungsgesetzes1006. Dies dient der praktischen Wirksamkeit der infor‐ mationellen Selbstbestimmung, da so weitgehend gewährleistet ist, dass all diejenigen, die mit personenbezogenen Daten des Vollzuges umgehen, Amtsträger oder für den öffentlichen Dienst besonders Verpflichtete im Sinne des § 11 StGB sind. Somit fallen sie jedenfalls insoweit in den per‐ sönlichen Anwendungsbereich des § 11 Abs. 1 StGB, als sie tatsächlich Aufgaben der Verwaltung wahrnehmen. Im Falle von Verletzungen der Verschwiegenheit gilt für sie dann die Strafdrohung des § 203 StGB Abs. 1 StGB, ggf. in Verbindung mit § 203 Abs. 2 StGB. Außerdem dürfte von der förmlichen Verpflichtung zur Verschwiegen‐ heit eine nicht unerhebliche Appellwirkung ausgehen, denn gem. § 1 Abs. 2 Satz 1 des Verpflichtungsgesetzes erfolgt die Verpflichtung münd‐ lich, was zumindest ein gewisses Ritual erfordert, nicht mit einer schnel‐ len Unterschrift „abzuhaken“ ist und somit aus dem normalen Arbeitsall‐ tag heraussticht. Bei der mündlichen Verpflichtung ist gem. § 1 Abs. 2 Satz 2 des Verpflichtungsgesetzes außerdem auf die strafrechtlichen Fol‐ gen einer Pflichtverletzung ausdrücklich hinzuweisen. Personen, die bei einer Stelle außerhalb des öffentlichen Bereichs oder für eine solche Kenntnis erlangen sollen, sind alle Personen, die keine Amtsträger im Sinne des § 11 Absatz 1 Nr. 2 StGB sind: Die Gruppen der Amtsträger und der Personen im Sinne des Absatzes 1 sind somit komple‐ mentär angelegt, wie sich auch aus Absatz 2 Nr. 4 ergibt, der die Übermitt‐ lung an Amtsträger ohne förmliche Verpflichtung zulässt. Im Zweifel ist iii) 1006 Verpflichtungsgesetz vom 2. März 1974 (BGBl. I S. 469, 547), zuletzt geändert durch § 1 Nummer 4 des Gesetzes vom 15. August 1974 (BGBl. I S. 1942). Kapitel 5: Praxis der Ausgestaltung des Vollzugsrechts 276 stets eine förmliche Verpflichtung durchzuführen, um sicherzustellen, dass keine Schutzlücken entstehen. Absatz 2 enthält Ausnahmen vom Grundsatz, dass nur nach Absatz 1 verpflichteten Personen oder Amtsträgern, für die die Strafdrohung des § 203 Abs. 1 StGB ohnehin gilt, vollzugliche Daten übermittelt werden dürfen. Diese Tatbestände sind als Ausnahmevorschriften eng auszulegen, zumal andernfalls wiederum Strafbarkeitslücken und damit ein Absinken des Datenschutzniveaus zu befürchten wäre. Absatz 3 verpflichtet den Justizvollzug, insbesondere im Rahmen der Gestaltung und Durchführung von Vertragsverhältnissen dafür Sorge zu tragen, dass die Regelungen dieses Gesetzes auch praktisch wirksam wer‐ den. So werden externe Stellen vertraglich zu verpflichten sein, diejenigen Personen konkret zu benennen, die mit vom Vollzug übermittelten Daten außerhalb der Ausnahmetatbestände des Absatz 2 umgehen sollen. Diese Personen müssen dann durch den Vollzug jeweils förmlich verpflichtet werden. Außerdem ist durch geeignete Vereinbarungen, etwa Vertragsstra‐ fen, sicherzustellen, dass die externen Stellen die Vorgaben der Norm auch tatsächlich einhalten. Konzentration der Auskünfte gegenüber Dritten bei der Auskunftsstelle des Justizvollzuges Die Justizvollzugsanstalten stehen auch außerhalb der Einbindung Dritter in vollzugliche Aufgaben in mannigfaltiger Weise vor der Aufgabe, über die Übermittlung von Daten an Dritte entscheiden zu müssen: Jeden Tag erreichen die Vollzugsanstalten zahlreiche Anfragen der unterschiedlichs‐ ten Stellen, die Informationen über Gefangene erhalten wollen. Vielfalt der Informationsbegehren Von besonderer praktischer Relevanz sind dabei die folgenden Arten von Anfragen: – Gerichte und Staatsanwaltschaften fragen aus vielerlei Gründen an, ob eine bestimmte Person derzeit inhaftiert ist und falls ja, für wie lange und aus welchem Grund. Diese grundlegenden Informationen zum Haftstatus sind bei dem in den meisten Bundesländern – so auch in Berlin – eingesetzten Gefangenen-Verwaltungs-System „BASIS 2. a) D. Ausdifferenzierung der Regelungen zur Übermittlung personenbezogener Daten 277 Web“1007 im sogenannten „Aufnahmebogen“ enthalten, der folglich al‐ leine von den Berliner Vollzugsanstalten täglich einige dutzend bis hundert mal angefordert wird. – Verschiedenste Behörden gewähren oder versagen Leistungen unter anderem in Abhängigkeit von der Inhaftierung, beispielsweise ruht der Anspruch auf Grundsicherung („Hartz IV“) nach dem SGB II grund‐ sätzlich im „Vollzug richterlich angeordneter Freiheitsentziehung“ (§ 7 Abs. 4 Satz 2 SGB II). Folglich werden Justizvollzugsanstalten täglich mit Anfragen von Behörden zu Haftzeiten konfrontiert. – Viele Gefangene haben zivilrechtliche Verpflichtungen, weswegen re‐ gelmäßig Anfragen zur Inhaftierung eines Schuldners, zu möglicher‐ weise bekannten Entlassungsadressen oder auch zu in der Anstalt be‐ kanntem pfändbarem Vermögen eingehen, und zwar beispielsweise von Rechtsanwälten und Inkasso-Büros, aber auch von Jugendämtern, die Regressansprüche wegen Unterhaltsleistungen geltend machen wollen (§ 7 Abs. 1 Satz 1 UVG1008). – Nicht selten fragen Angehörige von Verurteilten, die Ersatzfreiheits‐ strafen verbüßen, telefonisch oder auch persönlich in Vollzugsanstalten an, ob eine bestimmte Person dort einsitzt und welche Zahlung ggf. er‐ forderlich ist, um Gefangene auszulösen. Neben diesen eher alltäglichen Anfragen erreichen die Anstalten aber auch mannigfaltige eher ungewöhnliche Begehren. Komplexe datenschutzrecht‐ liche Fragen stellen sich etwa im Verkehr mit Botschaften und Konsula‐ ten: Zwar stehen Gefangenen verschiedene Rechte auf konsularische Be‐ treuung zu, doch möchten durchaus nicht alle Gefangenen diese Rechte auch wahrnehmen; gelegentlich legen sie gar größten Wert darauf, dass die Tatsache ihrer Inhaftierung im Heimatland nicht bekannt werde. Tatsächlich wie rechtlich komplexe Beurteilung von Informationsbegehren Aus der Perspektive der informationellen Selbstbestimmung stellen sich Begehren auf Weitergabe von Daten über Gefangene als Anträge auf b) 1007 Buchhaltungs- und Abrechnungssystem im Strafvollzug, webbasierend. 1008 Unterhaltsvorschussgesetz vom 23. Juli 1979 in der Fassung der Bekanntma‐ chung vom 17. Juli 2007 (BGBl. I S. 1446), zuletzt geändert durch Artikel 1 des Gesetzes vom 3. Mai 2013 (BGBl. I S. 1108). Kapitel 5: Praxis der Ausgestaltung des Vollzugsrechts 278 Übermittlung personenbezogener Daten an Dritte dar. Es ist daher in je‐ dem Einzelfall durch die Vollzugsverwaltung eine Entscheidung über die Zulässigkeit des Eingriffs in das Grundrecht zu treffen, die einer gesetzli‐ chen Grundlage bedarf. Wie bereits dargestellt1009 darf die Vollzugsbehör‐ de nach dem StVollzG Daten übermitteln – nach § 180 Abs. 1 StVollzG, „soweit dies für den ihr nach diesem Ge‐ setz aufgegebenen Vollzug der Freiheitsstrafe erforderlich ist“, – nach § 180 Abs. 2 StVollzG „für andere Zwecke“, nämlich bestimmte Gemeinwohlbelange, die dort unter Verwendung weit gefasster Tatbe‐ stände aufgezählt sind, sowie – nach § 180 Abs. 4 StVollzG „zuständigen öffentlichen Stellen“ für eine Vielzahl von Verwaltungsaufgaben, etwa Entscheidungen über Leis‐ tungen, ausländerrechtliche Maßnahmen oder die Durchführung der Besteuerung. Das geschilderte komplexe Regelungsmodell des StVollzG bildet zwar vornehmlich die Vielfalt der tatsächlich vorkommenden Übermittlungser‐ suchen ab. Damit illustriert es jedoch zugleich, dass die Entscheidung über das Ob und das Maß einer zulässigen Übermittlung – und damit über den Eingriff in die informationelle Selbstbestimmung der betroffenen Gefan‐ genen – alles andere als trivial ist. Demgegenüber wurden in den Berliner Justizvollzugsanstalten bis zum Inkrafttreten des JVollzDSG Ersuchen um Übermittlung von der Verwal‐ tung der Anstalt weitgehend nach dem Zufallsprinzip und „nebenbei“ be‐ arbeitet: Es gab keine spezielle hierfür zuständige Verwaltungseinheit. Je‐ de der zehn Berliner Vollzugsanstalten musste immer wieder auf Neue eine – möglichst rechtlich zutreffende – Lösung für Fragen der Zulässig‐ keit einer Übermittlung finden. Dies stellte eine große administrative Be‐ lastung, vor allem aber auch eine inhaltliche Überforderung der Vollzugs‐ mitarbeiterinnen und -mitarbeiter dar, zumal es angesichts der großen Zahl der gelegentlich auch einmal für Übermittlungsersuchen zuständigen Be‐ diensteten nicht möglich war, sie gezielt fortzubilden: Jeder erfand letzt‐ lich „das Rad immer wieder neu“. Dieser Zustand war kaum überraschend Gegenstand vielfältiger Klagen gegenüber dem Verfasser, als er zu Beginn der Arbeiten am Entwurf des JVollzDSG in den Anstalten nach wün‐ schenswerten Reformen fragte. 1009 Vgl. oben unter Kapitel 5: D.II, S. 265. D. Ausdifferenzierung der Regelungen zur Übermittlung personenbezogener Daten 279 Spezialisierung als Datenschutz durch Verfahrensgestaltung Ausgehend von der Erkenntnis, dass die Bearbeitung von Übermittlungs‐ ersuchen vor allem an mangelnder Spezialisierung und Professionalisie‐ rung der Bearbeiter litt, bietet es sich zur Lösung an, die Zuständigkeit für die Datenweitergabe einer spezialisierten Stelle zu übertragen, die nur die‐ se Aufgabe für alle Anstalten eines Landes übernimmt: der Zentralen Aus‐ kunftsstelle des Justizvollzuges (ZASt). Dies ermöglicht eine weitaus effek‐ tivere, aber auch rechtlich zutreffende Bearbeitung von Übermittlungser‐ suchen: – Die vergleichsweise wenigen Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter der ZASt können gezielt geschult und fortgebildet werden, sind aber auch aufgrund der Routine bei der Bearbeitung von Anfragen besser in der Lage, schnell und zutreffend zu entscheiden. – Aus der Sicht der Antragsteller – insbesondere etwa der Geschäftsstel‐ len der Gerichte, die prüfen wollen, ob ein Angeklagter oder Zeuge möglicherweise aufgrund einer Inhaftierung nicht geladen werden konnte – hat eine ZASt als Ansprechpartnerin gegenüber den zehn Jus‐ tizvollzugsanstalten den großen Vorteil, alle Gesuche bei einer zentra‐ len Anlaufstelle anbringen zu können. Es entfallen also bis zu neun fruchtlose Anfragen, ob und ggf. wo eine bestimmte Person inhaftiert ist. – Aus der Perspektive der informationellen Selbstbestimmung bedeutet die Konzentration der Übermittlungen bei einer ZASt, dass die Gewähr dafür wesentlich verbessert werden kann, dass tatsächlich nur dann Da‐ ten übermittelt werden, wenn die tatbestandlichen Voraussetzungen einer Übermittlungsnorm tatsächlich vorliegen. Damit erweist sich eine solche Stelle als praktischer Grundrechtsschutz durch Verfahrensge‐ staltung1010: Allein dadurch, dass die Verwaltung ihre Ausgaben in einer bestimmten, besonders sachgerechten Weise wahrnimmt, kann die praktische Wirksamkeit des Rechts auf informationelle Selbstbe‐ stimmung auf dem Gebiet der Übermittlungen wesentlich verbessert werden.1011 c) 1010 Zu dem in der informationellen Selbstbestimmung enthaltenen objektiv-rechtli‐ chen Auftrag zur grundrechtsverwirklichenden Ausgestaltung des Verwaltungs‐ handelns siehe bereits oben unter Kapitel 3: IV.3.b)ii), S. 142 ff. 1011 Im Ergebnis ebenso Albers, Informationen und Daten, Rn. 79. Kapitel 5: Praxis der Ausgestaltung des Vollzugsrechts 280 Gerade hier zeigt auch der Vergleich mit der Alternative des nachgelager‐ ten Individualrechtsschutzes die besondere Bedeutung der Verfahrensge‐ staltung für die materielle Wirksamkeit des Grundrechts auf informatio‐ nelle Selbstbestimmung: Selbst wenn Gefangene gegen eine rechtswidrige Übermittlung personenbezogener Daten in Einzelfall einmal erfolgreich gerichtlichen Rechtsschutz suchen sollten, so könnte doch selbst ein ent‐ sprechender Feststellungstenor nicht mehr ungeschehen machen, dass der Empfänger von den Daten bereits Kenntnis genommen hat. Eine profes‐ sionelle, insbesondere kenntnisreiche und erfahrene Antragsbearbeitung in der ZASt kann demgegenüber verhindern, dass eine unzulässige Übermitt‐ lung überhaupt erst vorgenommen wird. Regelungsvorschlag1012 Abschnitt X – Zentrale Auskunftsstelle des Justizvollzuges § 1 Konzentration der Übermittlung personenbezogener Daten (1) Soweit der Justizvollzug nach diesem Gesetz personenbezogene Daten an Stellen außerhalb des Justizvollzuges übermitteln darf, erfolgt die Übermitt‐ lung durch die Zentrale Auskunftsstelle des Justizvollzuges, soweit nicht in diesem Gesetz etwas anderes bestimmt ist. (2) Andere Stellen des Justizvollzuges übermitteln personenbezogene Daten an Stellen außerhalb des Justizvollzuges, soweit 1. die Initiative zu der Übermittlung von ihnen ausgeht, 2. ihnen die Übermittlung von der Zentralen Auskunftsstelle des Justizvoll‐ zuges im Einzelfall übertragen wurde, 3. die oberste Landesbehörde dies für bestimmte Fälle der Übermittlung all‐ gemein angeordnet hat, 4. dies zur Einbindung Dritter in den Vollzug erforderlich ist oder 5. die Betroffenen allgemein oder für den Einzelfall eingewilligt haben. (3) 1Soweit Ersuchen um Übermittlung von Daten in nicht in Absatz 2 ge‐ nannten Fällen an andere Stellen des Justizvollzuges gestellt werden, sollen sie diese Ersuchen unter Hinweis auf die Zuständigkeit der Zentralen Aus‐ kunftsstelle des Justizvollzuges zurückweisen. 2Dies gilt nicht, soweit 1. der Justizvollzug die Daten nach diesem Gesetz übermitteln darf und 2. die Verweisung auf die Zentrale Auskunftsstelle des Justizvollzuges we‐ gen der besonderen Eilbedürftigkeit der Übermittlung unzumutbar er‐ scheint. d) 1012 Der Normtext geht auf Vorarbeiten des Verfassers im Rahmen der Erarbeitung des JVollzDSG Berlin zurück, vgl. bereits oben Fn. 965 f. D. Ausdifferenzierung der Regelungen zur Übermittlung personenbezogener Daten 281 (4) Unzumutbar ist eine Verweisung nach Absatz 3 insbesondere, 1. wenn hierdurch die mögliche Entlassung eines Gefangenen verzögert würde, insbesondere beim Vollzug von Ersatzfreiheitsstrafen, oder 2. wenn Leib, Leben oder Freiheit eines Menschen oder bedeutende Sach‐ werte gefährdet sind und zu erwarten ist, dass die Gefahr durch die sofor‐ tige Auskunftserteilung abgewehrt werden kann. (5) Erteilte Auskünfte sind in den Gefangenenpersonalakten der betroffenen Gefangenen unter Angabe des Empfängers und der übermittelten Daten zu dokumentieren. (6) 1Für Auskünfte an Betroffene über die seitens des Justizvollzuges über sie gespeicherten Daten ist die Auskunftsstelle des Justizvollzuges ausschließlich zuständig. 2Sie kann andere Stellen des Justizvollzuges mit der Erteilung ein‐ zelner Auskünfte sowie der Gewährung von Einsichten beauftragen. 3Für die Akteneinsicht und Aktenauskunft ist abweichend von Satz 1 diejenige Justiz‐ vollzugsanstalt ausschließlich zuständig, in der die Betroffenen inhaftiert sind oder zuletzt inhaftiert waren. § 2 Datenverarbeitung durch die Auskunftsstelle des Justizvollzuges (1) 1Die Auskunftsstelle des Justizvollzuges darf personenbezogene Daten al‐ ler Stellen des Justizvollzuges verarbeiten, soweit dies zur Prüfung der Zuläs‐ sigkeit einer Übermittlung oder zur Durchführung einer zulässigen Übermitt‐ lung erforderlich ist. 2Sie führt keine eigenen Dateien mit personenbezogenen Daten Gefangener und darf personenbezogene Daten, die ihr zur Beantwor‐ tung von Anfragen zur Kenntnis gelangt sind, nur längstens bis zur Erteilung der Auskunft speichern. 3Sie prüft durch geeignete Maßnahmen insbesondere bei Verwendung von Fernkommunikationsmitteln die Identität des Empfän‐ gers einer Auskunft. (2) 1Die Einzelheiten des Auskunftsverfahrens regelt die oberste Landesbe‐ hörde durch Verwaltungsvorschrift. 2Für Dokumentationspflichten und Kon‐ trollrechte gilt das Landesdatenschutzgesetz. Einzelbegründung1013 Die vorgeschlagene Regelung zur Zentralen Auskunftsstelle des Justiz‐ vollzuges (ZASt) bezweckt den Schutz personenbezogener Daten durch Verfahrensgestaltung ebenso wie die Entlastung der Vollzugsgeschäftsstel‐ len in den Anstalten durch Konzentration von Verwaltungsaufgaben und Spezialisierung der Mitarbeiter. Zu diesem Zweck soll der Informations‐ austausch mit externen Stellen, soweit er auf Anfragen von außen zurück‐ e) 1013 Die Begründung geht teilweise auf Vorarbeiten des Verfassers im Rahmen der Erarbeitung des JVollzDSG Berlin zurück, vgl. bereits oben Fn. 965 f. Kapitel 5: Praxis der Ausgestaltung des Vollzugsrechts 282 geht (vgl. hingegen § 1 Abs. 2 Nr. 1), möglichst weitgehend in der Aus‐ kunftsstelle des Justizvollzuges konzentriert werden. zu § 1 Absatz 1 formuliert den Grundsatz, dass Auskünfte nach außen zentral durch die ZASt erteilt werden. Dies ermöglicht es, relativ wenige Mitar‐ beiterinnen und Mitarbeiter in der Auskunftsstelle konsequent zu schulen und fortzubilden, damit sie über die Zulässigkeit einer Übermittlung schnell und zutreffend entscheiden können. Zudem kann auf diese Weise der Einsatz moderner datenschutzfreundlicher Telekommunikationsmittel, etwa verschlüsselter und/oder signierter eMails, an bestimmten Arbeits‐ plätzen gezielt vorangetrieben werden. Für externe Stellen wie Staatsanwaltschaften und Gerichte bedeutet die Konzentration zudem eine erhebliche Arbeitserleichterung, weil zur Ab‐ frage einer möglichen Inhaftierung eines Beschuldigten oder eines Zeugen nur noch eine einzige Stelle kontaktiert werden muss. Absatz 2 enthält einzelne Durchbrechungen des Grundsatzes der Kon‐ zentration der Übermittlungen nach außen. Von besonderer Bedeutung ist Nr. 1: Die Auskunftsstelle will eine Konzentration insbesondere bei Ant‐ worten auf Anfragen von außen bewirken, aber dem Justizvollzug nicht die Kommunikation nach außen schlechthin verbieten. Geht also die Ini‐ tiative für eine Übermittlung vom Justizvollzug aus, so können und sollen die jeweils mit der Sache befassten Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter auch weiterhin selbst Daten übermitteln. Nr. 2 und Nr. 3 ermöglichen eine flexi‐ ble Übertragung der Zuständigkeit auch auf andere Stellen des Justizvoll‐ zuges, sofern dies zur Vereinfachung der Verfahrensabläufe geboten ist. Hiervon darf nur sehr zurückhaltend Gebrauch gemacht werden, um inner‐ halb des Vollzuges, aber auch außerhalb ein Bewusstsein für die grund‐ sätzlich ausschließliche Zuständigkeit der ZASt zu schaffen. Nr. 4 betrifft den Sonderfall der Einbindung Dritter in den Vollzug, wo typischerweise eine unmittelbare Zusammenarbeit der externen Stellen mit Mitarbeitern des Justizvollzuges geboten ist. Daher verbleibt es hier bei der allgemei‐ nen Zuständigkeit. Nr. 5 gibt den Gefangenen die Möglichkeit, über ihre personenbezogenen Daten insoweit zu disponieren, als es um Auskünfte nach außen geht. Absatz 3 stellt klar, dass die neuen Zuständigkeiten grundsätzlich aus‐ schließlich und abschließend sind, sodass es nicht im Belieben der Be‐ i) D. Ausdifferenzierung der Regelungen zur Übermittlung personenbezogener Daten 283 diensteten anderer Stellen des Justizvollzuges liegt, ob sie Anfragen in‐ haltlich bearbeiten. Dadurch soll verhindert werden, dass Bedienstete des Justizvollzuges sich dem Vorwurf mangelnder Kooperation aussetzen, weil sie entsprechend dem gesetzlichen Leitbild die Auskunft verweigern. Zugleich kann dadurch das Ziel der Konzentration der Auskünfte besser erreicht werden: Wenn falsch adressierte Gesuche zurückgewiesen und nicht etwa an die ZASt weitergeleitet werden, dürfte sich die Zuständig‐ keit bei den Anfragenden schneller herumsprechen. Dadurch wiederum dürften Gesuche möglichst bald direkt bei der ZASt gestellt werden. Absatz 3 Satz 2 sowie Absatz 4 regeln Fälle, in denen eine Direktaus‐ kunft geboten erscheint. Absatz 4 Nr. 1 etwa betrifft den praktisch nicht seltenen Fall, dass ein Verwandter eines Gefangenen, der eine Ersatzfrei‐ heitsstrafe verbüßt, unmittelbar in der Anstalt vorspricht, um den Gefange‐ nen durch Zahlung der restlichen Geldstrafe auszulösen: Hier wäre es mit dem Freiheitsrecht der Inhaftierten aus Art. 2 Abs. 2 Satz 2 GG nicht zu vereinbaren, wenn Besucher wegen der zuständigen Anstalt oder der ein‐ zuzahlenden Summe an die Auskunftsstelle verwiesen würden. Absatz 5 dient der effektiven Kontrolle der gesetzmäßigen Aufgabener‐ füllung, indem die Übermittlung in den Akten der Gefangenen zu doku‐ mentieren ist. Absatz 6 dient der verfahrensmäßigen Vereinfachung der Auskunftser‐ teilung an Betroffene: Durch die Zuständigkeitskonzentration erhalten sie die Möglichkeit, sich grundsätzlich über alle seitens des Justizvollzuges über sie gespeicherten Daten an einer Stelle zu informieren. Die Aktenein‐ sicht und -auskunft hingegen muss schon deswegen vor Ort erfolgen, weil die papiergebundenen Akten dort geführt werden und ansonsten aufwän‐ dig transportiert werden müssten. zu § 2 Der zweite Paragraph des Vorschlags regelt Einzelheiten des Auskunfts‐ verfahrens und macht insbesondere deutlich, dass die ZASt keine zentrale, alle Anstalten des Landes umfassende Gefangenendatei führen soll, was mit dem Grundsatz der Datensparsamkeit1014 nicht vereinbar wäre. Viel‐ ii) 1014 Normiert etwa in § 3a Abs. 1 BDSG; der Grundsatz ergibt sich jedoch bereits aus dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, der nicht erforderliche Eingriffe in die informationelle Selbstbestimmung untersagt (Wolff/Brink-Schulz § 3a BDSG Kapitel 5: Praxis der Ausgestaltung des Vollzugsrechts 284 mehr erteilt sie lediglich unter Zugriff auf die bestehenden Dateien der Anstalten an zentraler Stelle die zulässigen Auskünfte. Die kurzfristige Zwischenspeicherung intern erhobener oder zugelieferter Daten zum Zwe‐ cke der Vorbereitung der Auskunft muss gleichwohl zulässig sein, um die Aufgabe der Auskunftsstelle erfüllen zu können. Die Daten sind dann je‐ doch nach Erledigung der Auskunft zu löschen. Die Ermächtigung für das Landesministerium ermöglicht es, Einzelhei‐ ten des Verfahrens durch eine Verwaltungsvorschrift zu regeln. Mangels Rechtsnormcharakters darf die in Ausführung dieser Ermächtigung erlas‐ sene Vorschrift keine Grundrechtsbeschränkungen vorsehen. Für Dokumentationspflichten und Kontrollrechte ist das jeweilige Lan‐ desdatenschutzgesetz maßgeblich.1015 Effektive Wahrnehmung von Informationsrechten: ein neues Modell für Aktenauskunft und Akteneinsicht Informationsrechte im Strafvollzug Wie bereits dargelegt folgt aus der informationellen Selbstbestimmung auch ein grundsätzlicher Anspruch Betroffener auf Kenntnis von den über sie gespeicherten personenbezogenen Daten. Der Gesetzgeber hat insoweit grundsätzlich nicht mehr darüber zu entscheiden, ob eine Möglichkeit zur Kenntnisnahme geboten wird, sondern lediglich über das Wie der Kennt‐ nisnahme. Dabei hat er eine hinreichende Kenntnischance in Bezug auf al‐ le gespeicherten Daten sicherzustellen.1016 Ausnahmen sind indes mög‐ lich, insbesondere in Fällen der Grundrechtskollision, etwa wenn Persön‐ lichkeitsrechte Dritter mit Informationsrechten konfligieren. In diesen Fäl‐ len darf der Gesetzgeber aber kein Ermessen einräumen, vielmehr bedarf der gesetzlichen Ausgestaltung, wie solche Kollisionen aufgelöst werden können.1017 Dies ergibt sich letztlich auch aus dem rechtlichen Dilemma, dass sowohl die Verweigerung einer Information als auch deren Erteilung E. I. Rn. 1). Ähnliche Bestimmungen finden sich auch in jüngeren Landesdaten‐ schutzgesetzen, etwa in § 5a BerlDSG („Datenvermeidung“). 1015 In Berlin gelten etwa § 5 Abs. 2 Nr. 6 und § 24 Abs. 1 BlnDSG. 1016 BVerfGE 120, 351, 363 (Rn. 69); vgl. im Einzelnen oben Kapitel 3: V.g)ii), S. 181 ff. 1017 BVerfG 120, 351, 364 (Rn. 79). E. Effektive Wahrnehmung von Informationsrechten 285 in den Schutzbereich der informationellen Selbstbestimmung eingreifen kann – im ersteren Fall zum Nachteil des Betroffenen, der Auskunft be‐ gehrt, im anderen Fall zum Nachteil eines von einer erteilten Auskunft mitbetroffenen Dritten. Da beide Eingriffe jeweils einer Grundlage in einem formellen Gesetz bedürfen, kann allein der Gesetzgeber dieses Spannungsverhältnis auflösen.1018 Der Gesetzgeber steht also vor einer doppelten Aufgabe: Zum einen müssen diejenigen Ausnahmesituationen tatbestandlich gefasst werden, in denen widerstreitende Interessen Dritter – ggf. temporär oder partiell – dem Informationszugangsrecht der Betroffenen gegenüberstehen. Hier wird regelmäßig eine behördliche Abwägungsentscheidung zu treffen sein, die aber tatbestandlich strikt angeleitet werden muss, da ein Ermes‐ sen vor dem Hintergrund des grundrechtlich geschützten Informations‐ rechts nicht zulässig wäre: „Für ein behördliches Ermessen bei der Entscheidung über die Auskunftser‐ teilung ist in derartigen Fällen verfassungsrechtlich kein Raum. Soweit ge‐ genläufige Geheimhaltungsinteressen des Staates oder Dritter der Information entgegenstehen können, ist es Aufgabe des Gesetzgebers, geeignete Aus‐ schlusstatbestände zu schaffen, die den einander gegenüberstehenden Interes‐ sen Rechnung tragen.“1019 Zum anderen muss der Gesetzgeber ein sachdienliches Verfahren gestal‐ ten, damit Informationsrechte im Umfang ihres Bestehens auch tatsächlich wirksam ausgeübt werden können. Die zwei Instrumente der Wahrnehmung von Informationsrechten sind dabei Auskunft und Einsicht. Während im Falle der Einsicht die vollzugli‐ chen Datensammlungen – typischerweise Gefangenenakten, aber auch vermehrt EDV-Systeme zur Gefangenenverwaltung – direkt eingesehen werden können, Gefangene also einen unmittelbaren Zugang zum verkör‐ perten Wissen der Behörde erlangen, ermöglicht die Auskunft eine ledig‐ lich mittelbare Kenntnisnahme: Die Behörde formuliert einen eigenständi‐ gen Text, der auf bestimmte Fragen der Betroffenen zum Akteninhalt mehr oder weniger eingehend Auskunft gibt. 1018 Vgl. zum Parallelproblem bei der Akteneinsicht im Maßregelvollzug Klatt JZ 2007, 95, 96. 1019 BVerfGE 120, 351, 364. Kapitel 5: Praxis der Ausgestaltung des Vollzugsrechts 286 Abgrenzung des Gegenstands der weiteren Untersuchung von der prozessualen Akteneinsicht (§ 147 StPO) In rechtlicher wie tatsächlicher Hinsicht sind bei Informationsrechten in Bezug auf Gefangenenakten zwei Konstellationen zu unterscheiden, näm‐ lich die Akteneinsicht im Zuge eines gerichtlichen Verfahrens nach §§ 109 ff. StVollzG sowie die allgemeine, verfahrensunabhängige Akten‐ einsicht.1020 Im ersteren Fall ist seit langem1021 weitgehend Konsens, dass – vermit‐ telt über § 120 Abs. 1 StVollzG – auch der anwaltliche Beistand der Ge‐ fangenen nach der allgemeinen strafprozessualen Vorschrift zur Aktenein‐ sicht des § 147 StPO Einsicht in alle Akten erhält, die dem Gericht vorlie‐ gen, einschließlich beigezogener Akten.1022 Außerhalb eines gerichtlichen Verfahrens soll für den Verteidiger gem. § 185 StVollzG im Ergebnis eben‐ falls ein umfassendes Akteneinsichtsrecht gelten,1023 wobei es sich hier nicht um ein originäres Recht des Verteidigers handle, sondern der Vertei‐ diger das materiell seinem Mandanten zustehende Recht ausübe.1024 Indes hat der Landesgesetzgeber keine Gesetzgebungskompetenz zur Regelung der Akteneinsicht im gerichtlichen Verfahren.1025 Außerdem werden dort die im Rahmen dieser Arbeit im Mittelpunkt des Interesses stehenden Fragen der informationellen Selbstbestimmung durch verfas‐ sungsrechtliche Fragen des gerichtlichen Verfahrens überlagert. Die fol‐ II. 1020 Czaschke NStZ 1983, 441; LR-Lüderssen/Jahn § 147 StPO Rn. 80. 1021 So schon Czaschke NStZ 1983, 441, 442 m.w.N., vgl. andererseits noch OLG München ZfStrVO 1980, 124 vom 3. April 1979. 1022 LR-Lüderssen/Jahn § 147 StPO Rn. 81 und 85 m.w.N. 1023 LR-Lüderssen/Jahn § 147 StPO Rn. 91. 1024 LR-Lüderssen/Jahn § 147 StPO Rn. 97. 1025 Der Bund hat gem. § 74 Abs. 1 Nr. 1 GG auch weiterhin die konkurrierende Ge‐ setzgebungskompetenz für „das gerichtliche Verfahren (ohne das Recht des Un‐ tersuchungshaftvollzugs)“, woraus im Umkehrschluss zu entnehmen ist, dass er das gerichtliche Verfahren des Vollzugs ansonsten weiterhin regeln kann. Von dieser Kompetenz hat der Bund mit §§ 109 ff. StVollzG auch umfassend und ab‐ schließend Gebrauch gemacht, wie sich aus § 109 Abs. 3 StVollzG ergibt, wo den Ländern die Möglichkeit eingeräumt wird, ein Verwaltungsvorverfahren vorzusehen: Wenn der Bund einzelne Öffnungsklauseln für Durchbrechungen des bundesrechtlichen Rechtsschutzsystems vorsieht, so bringt er damit zum Ausdruck, dass das System im Übrigen abschließend sein soll. Daher haben die Länder gem. Art. 72 Abs. 1 GG keine Gesetzgebungskompetenz mehr auf dem Gebiet des gerichtlichen Verfahrens im Strafvollzug. E. Effektive Wahrnehmung von Informationsrechten 287 genden Erörterungen beschränken sich daher auf die verbleibende Kon‐ stellation, nämlich die Akteneinsicht außerhalb eines gerichtlichen Ver‐ fahrens. Deren Voraussetzungen werden im Folgenden zudem unmittelbar mit Bezug auf die Gefangenen erörtert, da sie Träger der informationellen Selbstbestimmung als dem wesentlichen zugrundeliegenden Grundrecht sind. Rechtslage nach dem StVollzG; Kritik Das Strafvollzugsgesetz trifft zu den Informationsrechten Gefangener in § 185 Satz 1 eine restriktive Regelung,1026 die durch die Rechtsprechung nochmals begrenzt wurde und insgesamt dem heutigen Stand des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung in seiner Ausprägung als Informati‐ onsanspruch nicht mehr entspricht. Insbesondere das bisherige Stufenver‐ hältnis zwischen Auskunft und Einsicht – sogleich unter a) – sowie die Begrenzung der Information über medizinische Unterlagen auf „objektive Befunde“ – unten b) – sind aus verfassungsrechtlicher Perspektive kritisch zu hinterfragen (unten c)). Ausgangspunkt ist § 185 StVollzG, der durch Art. 1 Nr. 18 des 4. StVollzGÄndG1027 mit Wirkung vom 1. Dezember 1998 in das Straf‐ vollzugsgesetz eingefügt wurde. Sein hier maßgeblicher Satz 1 lautet: Der Betroffene erhält nach Maßgabe des § 19 des Bundesdatenschutzgesetzes Auskunft und, soweit eine Auskunft für die Wahrnehmung seiner rechtlichen Interessen nicht ausreicht und er hierfür auf die Einsichtnahme angewiesen ist, Akteneinsicht. Der dort in Bezug genommene § 19 BDSG hat folgenden wesentlichen Wortlaut: (1) Dem Betroffenen ist auf Antrag Auskunft zu erteilen über 1. die zu seiner Person gespeicherten Daten, auch soweit sie sich auf die Herkunft dieser Daten beziehen, 2. die Empfänger oder Kategorien von Empfängern, an die die Daten weiter‐ gegeben werden, und 3. den Zweck der Speicherung. III. 1026 Zur Rechtslage vor Inkrafttreten des § 185 StVollzG vgl. die eingehende Dar‐ stellung bei Linkhorst, Akteneinsicht, S. 23 ff. 1027 4. Gesetz zur Änderung des Strafvollzugsgesetzes vom 26. August 1998, BGBl. I S. 2461. Kapitel 5: Praxis der Ausgestaltung des Vollzugsrechts 288 In dem Antrag soll die Art der personenbezogenen Daten, über die Auskunft erteilt werden soll, näher bezeichnet werden. Sind die personenbezogenen Daten weder automatisiert noch in nicht automatisierten Dateien gespeichert, wird die Auskunft nur erteilt, soweit der Betroffene Angaben macht, die das Auffinden der Daten ermöglichen, und der für die Erteilung der Auskunft er‐ forderliche Aufwand nicht außer Verhältnis zu dem vom Betroffenen geltend gemachten Informationsinteresse steht. Die verantwortliche Stelle bestimmt das Verfahren, insbesondere die Form der Auskunftserteilung, nach pflichtge‐ mäßem Ermessen. (…) (4) Die Auskunftserteilung unterbleibt, soweit 1. die Auskunft die ordnungsgemäße Erfüllung der in der Zuständigkeit der verantwortlichen Stelle liegenden Aufgaben gefährden würde, 2. die Auskunft die öffentliche Sicherheit oder Ordnung gefährden oder sonst dem Wohle des Bundes oder eines Landes Nachteile bereiten würde oder 3. die Daten oder die Tatsache ihrer Speicherung nach einer Rechtsvorschrift oder ihrem Wesen nach, insbesondere wegen der überwiegenden berech‐ tigten Interessen eines Dritten, geheim gehalten werden müssen und deswegen das Interesse des Betroffenen an der Auskunftserteilung zu‐ rücktreten muss. Stufenverhältnis zwischen Auskunft und Einsicht Bisherige Rechtslage Die bisherige gesetzliche Regelung und ihr folgend auch Rechtspre‐ chung1028 und Literatur1029 gehen ausdrücklich von einem Stufenverhält‐ nis zwischen Auskunft und Einsicht aus. „In erster Linie“1030 haben Ge‐ fangene danach allein einen Anspruch auf Auskunft, der sich inhaltlich nach § 19 BDSG bestimmt und damit weiteren Restriktionen unterliegt. Ein Anspruch auf Akteneinsicht besteht hingegen nur unter zwei Bedin‐ gungen, nämlich wenn die Auskunft dem Gefangenen „zur Wahrung sei‐ 1. a) 1028 OLG Dresden NStZ 2000, 392; OLG München ZfStrVO 2001, 362; OLG Hamm NStZ 2002, 615; KG, Beschluss vom 5. September 2007, 2/5 Ws 700/06 Vollz (juris), Rn. 4; KG, Beschluss vom 14. Januar 2010, 2 Ws 511/09 Vollz, HRRS 2010 Nr. 370, Rn. 10. 1029 Arloth § 185 StVollzG Rn. 1; Callies/Müller-Dietz § 185 StVollzG Rn. 1 („Aus‐ kunftsrecht dem Akteneinsichtsrecht vorgeschaltet“); Schwind/Böhm-Schmid § 185 StVollzG Rn. 3. 1030 KG HRRS 2010 Nr. 370, Rn. 10. E. Effektive Wahrnehmung von Informationsrechten 289 ner rechtlichen Interessen“ nicht ausreicht und er außerdem gerade auf die Einsichtnahme „angewiesen“ ist. Diese Regelung verweist Gefangene sehr weitgehend auf die Aktenaus‐ kunft, da die tatbestandlichen Voraussetzungen des Anspruchs auf Akten‐ einsicht in der Praxis kaum zu erfüllen sind. Eine erhebliche Beschrän‐ kungswirkung kommt hier dem Tatbestandsmerkmal der „rechtlichen In‐ teressen“ zu. Es ist schon denklogisch nur schwer möglich, nachvollzieh‐ bar darzulegen, man habe ein – zumal rechtliches – Interesse an der Ein‐ sicht in einen Datenbestand, dessen Inhalt man noch nicht kennt. Umso schwerer ist die Darlegung, auf diesen Inhalt angewiesen zu sein, da man ein rechtliches Ziel ohne Einsicht nicht erreichen könne. Das OLG Dres‐ den fordert insoweit etwa den Vortrag, auf die Unterlagen zur Durchset‐ zung eines bestimmten Anspruchs bzw. zur Vorbereitung eines bestimm‐ ten gerichtlichen Verfahrens angewiesen zu sein;1031 das OLG München verlangt die konkrete Darlegung bestimmter Rechte, an deren Geltendma‐ chung der Betroffene gehindert sei.1032 Wenig überraschend finden sich nur ganz vereinzelt gerichtliche Entscheidungen, die Gefangenen einen Anspruch auf Akteneinsicht gem. § 185 Satz 1 StVollzG zubilligen.1033 Die Rechtsprechung lässt es etwa nicht ausreichen, wenn Gefangene vor‐ tragen, sie hätten ein Interesse an der „umfassenden Kenntnis der [sie be‐ treffenden] medizinischen Dokumentation“1034 oder benötigten die Akten‐ einsicht „zur Vorbereitung eines Antrages auf gerichtliche Entschei‐ dung“1035. Das Kammergericht hat die geschilderte Auslegung noch in einer Ent‐ scheidung aus dem Jahr 2010 bekräftigt und dabei insbesondere eine vom Antragsteller ins Spiel gebrachte grundrechtsfreundliche Auslegung des „rechtlichen Interesses“ abgelehnt:1036 Der Betroffene hatte im Anschluss 1031 OLG Dresden NStZ 2000, 392. 1032 OLG München ZfStrVO 2001, 362. 1033 Allein OLG Brandenburg StraFo 2008, 154 bejaht einen Anspruch auf Akten‐ einsicht eines Untersuchungsgefangenen in seine vollzuglichen Krankenakten, nachdem er vorträgt, externen medizinischen Rat einholen zu wollen. Außerdem billigt das BVerfG einem im Maßregelvollzug Untergebrachten einen Anspruch auf Akteneinsicht zu, allerdings nicht auf der Grundlage des § 185 StVollzG (NJW 2006, 1116). 1034 KG HRRS 2010, 370, Rn. 16. 1035 OLG Hamm NStZ 2002, 615. 1036 KG HRRS 2010 Nr. 370. Kapitel 5: Praxis der Ausgestaltung des Vollzugsrechts 290 an eine in der Literatur breit vertretene1037 Position geltend gemacht, als hinreichendes rechtliches Interesse im Sinne der Norm sei bereits sein In‐ formationsinteresse als Ausfluss seiner informationellen Selbstbestim‐ mung anzusehen. Dies genügte indes dem Gericht nicht zur Begründung eines rechtlichen Interesses im Sinne des § 185 Satz 1 StVollzG: Zwar lässt es eine gewisse Sympathie für den rechtlichen Ansatz des Gefange‐ nen erkennen, wenn es feststellt, dieser entspreche wohl „der neueren Ent‐ wicklung im Informationsfreiheitsrecht“, was zugleich einige Distanz zur gesetzlichen Regelung durchscheinen lässt. Gleichwohl sah es sich durch den Wortlaut des § 185 StVollzG daran gehindert, dem Begehren zu ent‐ sprechen,1038 was indes nicht überzeugen kann.1039 In Berlin wurde die Rechtslage für die Gefangenen dadurch etwas ge‐ bessert, dass Verteidigern nach der Ausführungsvorschrift der Senatsver‐ waltung für Justiz zu § 185 StVollzG1040 Akteneinsicht in die Gefangenen‐ akten zu gewähren war, sofern kein Ausschlussgrund im Sinne des § 19 Abs. 4 BDSG vorlag.1041 Angesichts der geringen Verteidigungsquoten au‐ ßerhalb des Vollzugs der Untersuchungshaft begünstigte dies allerdings nur einen geringen Teil der Gefangenen. Die Praxis in manchen anderen Bundesländern ist offenbar deutlich restriktiver.1042 Die Regelung des § 185 Satz 1 StVollzG, die dem Wortlaut nach als ab‐ gestuftes Informationsrecht erscheint, schließt damit im Ergebnis die Ak‐ teneinsicht Gefangener in die sie betreffenden Akten weitgehend aus, so‐ 1037 Inzwischen etwa Bung HRRS 2010, 251, 252; Callies/Müller-Dietz § 185 StVollzG Rn. 3; AK-Goerdeler/Weichert § 185 StVollzG Rn. 15; Weichert Zf‐ StrVO 2000, 88, 89; wohl auch Linkhorst, Akteneinsicht, S. 160. 1038 KG HRRS 2010 Nr. 370 Rn. 17. 1039 Die vom KG zur Begründung angeführte „Wortlautgrenze“ dient in anderem Kontext der Begrenzung staatlicher Eingriffe in die Rechtssphäre des Bürgers, nicht aber der Begrenzung seiner Grundrechte im Verhältnis zum Staat; ganz im Gegenteil hätte sich hier eine verfassungskonforme Auslegung der gesetzlichen Anspruchsgrundlage aufgedrängt. I.E. wie hier Bung HRRS 2010, 251; AK- Goerdeler/Weichert § 185 StVollzG Rn. 17. 1040 Amtsblatt Nr. 64 vom 18. Dezember 1998, Abl. 1998 S. 4840. 1041 Zu den weitergehenden Restriktionen bei sog. „Gesundheitsakten“ siehe unten unter 2, S. 297. 1042 Volckart/Pollähne (Akteneinsicht, Rn. 41) berichten, das Akteneinsichtsrecht des Verteidigers werde in der Praxis dadurch erheblich erschwert, dass Akten‐ einsicht nur auf der Geschäftsstelle der JVA und unter Aufsicht gewährt werde. Zudem werde keine umfassende Einsicht gewährt, sondern der Vorgang, der eingesehen werden solle, müsse genau benannt werden. E. Effektive Wahrnehmung von Informationsrechten 291 fern sie nicht über einen Verteidiger Akteneinsicht nehmen lassen können oder im Ausnahmefall sehr konkrete und zwingende rechtliche Gründe für eine Einsichtnahme darlegen können. Kritik Ausgangspunkt der Diskussion der bisherigen Rechtslage muss die Frage sein, ob die faktisch sehr weitgehende Beschränkung der Gefangenen auf ein Auskunftsrecht tragfähig ist. Maßgeblich muss hierbei sein, ob die ge‐ setzliche Ausgestaltung den Betroffenen noch eine „hinreichende Kennt‐ nischance“1043 eröffnet. Perspektive der informationellen Selbstbestimmung Aus der Perspektive der informationellen Selbstbestimmung, namentlich ihrem Aspekt, einen informationellen Kontrollverlust zu vermeiden,1044 erschließt sich leicht, dass die Auskunft aus Akten der Einsicht in diese Akten strukturell unterlegen ist, um sich einen vollständigen Eindruck vom Kenntnisstand der Behörde zu verschaffen. Denn jede Wiedergabe ei‐ nes Akten- oder Dateiinhalts in Form eines hiervon abgeleiteten Texts ent‐ hält notwendig Elemente der Bewertung, ggf. auch der Zusammenfassung, der Verkürzung oder gar der Verfälschung.1045 Zudem bezieht sich eine Auskunft stets auf bestimmte Fragen; um aber Fragen stellen zu können, benötigen Betroffene bereits eine hinreichend konkrete Vorstellung des möglichen Akteninhalts. Themen, von denen die Betroffenen nichts ahnen und nach denen sie deswegen auch nicht fragen können, werden mittels Auskunft kaum zu ihrer Kenntnis gelangen. Schließlich können sich an vielen Stellen der Akten Daten befinden, die inhaltlich unrichtig sind; in‐ soweit haben Gefangene ein berechtigtes Interesse an einer Löschung oder b) i) 1043 BVerfGE 120, 351, 363 (Rn. 69). 1044 So der Sache nach auch BVerfGE 120, 351, 360; vgl. zum Konzept des informa‐ tionellen Kontrollverlusts oben unter Kapitel 3: III.4.d)i), S. 107. 1045 Vgl. auch Höffler, Akteneinsichtsrechte, S. 203, die darauf verweist, dass die Behörde bei einer Auskunft die Möglichkeit hat, „den Inhalt der Akte zu selek‐ tieren“. Kapitel 5: Praxis der Ausgestaltung des Vollzugsrechts 292 Berichtigung.1046 Ohne umfassende Einsicht, also alleine aufgrund einer Auskunft werden Gefangene solche „Zufallsfunde“ fehlerhafter Daten kaum machen. Auch aus der Perspektive der informationellen Selbstbestimmung ist daher in eindeutiges Stufenverhältnis zwischen Einsicht und Auskunft zu erkennen: Während die Einsicht grundsätzlich1047 geeignet ist, eine infor‐ mationelle Asymmetrie1048 zu beheben, indem Auskunftsberechtigte zu‐ mindest für den Zeitpunkt und im Umfang der Einsicht auf denselben Kenntnisstand wie die Behörde versetzt werden, kann eine Auskunft infor‐ mationeller Asymmetrie nur punktuell bis partiell entgegenwirken: Wei‐ chert weist etwa zutreffend darauf hin, dass selbst in Nebensätzen und knappen handschriftlichen Vermerken ein eigenständiger Informationsge‐ halt liegen kann.1049 Entweder werden auch diese im Rahmen einer Aus‐ kunft mitgeteilt, sodass die Auskunft gleichsam zur Paraphrase des Akten‐ inhalts würde, was in der Praxis kaum je geschehen wird – oder die Aus‐ kunft bleibt in ihrem informatorischen Wert hinter der Einsicht zurück, so‐ dass auch die informatorische Asymmetrie fortbesteht. Vor diesem Hintergrund erscheint es fraglich, ob die nach dem StVollzG geltende weitgehende Begrenzung des Informationsrechts auf die Auskunft – die ihrerseits auch nur im Rahmen des § 19 BDSG gewährt ist – überzeugen kann. Denn diese Begrenzung erweist sich aufgrund der genannten Defizite der Auskunft letztlich nicht als inhaltlich neutrale Ver‐ fahrensgestaltung, sondern als materielle Begrenzung des Informations‐ rechts der Gefangenen. Hierfür müssten nach den neueren Maßstäben des BVerfG1050 hinreichend tragfähige verfassungsrechtliche Gründe vorhan‐ den sein, die wiederum im Tatbestand der Norm ihren Niederschlag finden müssten, die das Informationsrecht ausgestalten soll. Und nur wenn An‐ lass zu der Vermutung besteht, dass umfassende Informationsrechte ge‐ 1046 Insoweit auch anerkannt von KG, Beschluss vom 5. September 2007, 2/5 Ws 700/06 Vollz (juris), Rn. 5. 1047 Jedenfalls soweit die Akteneinsicht reicht und die Behörde ihr Wissen entspre‐ chend dem Grundsatz der Wahrheit und Vollständigkeit der Akten führt, vgl. zu diesen Grundsätzen für das Strafverfahren LR-Erb § 160 StPO Rn. 62. 1048 Vgl. zur informationellen Asymmetrie im Kontext der Akteneinsicht Bung HRRS 2010, 251. 1049 Weichert ZfStrVO 2000, 88. 1050 BVerfGE 120, 351 ff.; vgl. im Einzelnen oben Kapitel 3: V.g)ii), S. 181 ff. E. Effektive Wahrnehmung von Informationsrechten 293 genläufige Rechtspositionen von größerem Gewicht beeinträchtigen kön‐ nen, muss überhaupt abgewogen werden.1051 Soweit der in § 185 Satz 1 StVollzG in Bezug genommene § 19 BDSG das Auskunftsrecht für bestimmte Fälle der Interessenkollision inhaltlich begrenzt, mag für die Zwecke dieser Untersuchung unterstellt werden, dass dies jeweils dem Schutz legitimer Zwecke des Gemeinwohls diene und auch im Übrigen verhältnismäßig sei.1052 Indes gewährt § 185 Satz 1 StVollzG wie oben gezeigt ein Recht auf Akteneinsicht darüber hinaus auch dann nicht, wenn kein konkretes rechtliches Interesse vorgetragen werden kann. Für diese – über § 19 BDSG noch hinausgehende – auch in‐ haltlich limitierende Ausgestaltung des Informationsrechts sind jedoch keine tragfähige Gründe zu erkennen: – Für die vom OLG München noch 1979 vorgetragene Befürchtung, „die Mehrzahl der Strafgefangenen würde das aus der Akteneinsicht gewonnene Material vornehmlich zum Anlaß querulatorischer Be‐ schwerden, Beschimpfungen und Verdächtigungen gegen das Anstalts‐ personal benutzen“,1053 spricht in dieser Allgemeinheit nichts. Im Ge‐ genteil ist diese Rechtsansicht von einer pauschalen Verachtung gegen‐ über Bürgerinnen und Bürgern im Vollzug gezeichnet, die an die obrig‐ keitsstaatlichen Vorstellungen aus der Zeit vor der Strafgefangenenent‐ scheidung1054 erinnert und dem Rechtsstaat des Grundgesetzes fremd ist. Sofern tatsächlich bestimmte Gefangene bei der Akteneinsicht er‐ langte Kenntnisse missbräuchlich nutzen sollten – wobei die Wahrneh‐ mung des immerhin in § 108 Abs. 1 StVollzG gesetzlich geregelten Be‐ schwerderechts wiederum kaum als missbräuchlich angesehen werden kann –, so müsste dies im Lichte der Verhältnismäßigkeit zum Anlass für personengebundene Einschränkungen des Informationsrechts qua Akteneinsicht genommen werden. Jedenfalls aber kann diese Erwä‐ gung nicht dessen pauschale Restriktion zum Nachteil aller Gefange‐ nen tragen, wie sie in § 185 Satz 1 StVollzG normiert ist. – Das OLG Koblenz nahm an, die Gefangenenpersonalakte enthalte mannigfaltige Vorgänge, von denen die Gefangenen nicht erfahren 1051 BVerfGE 120, 351, 363 f. (Rn. 76 ff.), vgl. auch Bung HRRS 2010, 251, 253. 1052 Ebenso BVerfGE 120, 351, 365 (Rn. 78) und die einhellige Sicht der Literatur, vgl. die zustimmende Kommentierung bei Däubler/Klebe u.a. - Wedde § 19 BDSG Rn. 13 ff. sowie Gola/Schomerus § 19 BDSG Rn. 24 ff. 1053 OLG München ZfStrVO 1980, 124. 1054 Siehe dazu oben unter Kapitel 2: C, S. 77 ff. Kapitel 5: Praxis der Ausgestaltung des Vollzugsrechts 294 dürften, „wenn nicht die Sicherheit der Anstalt und ein geordneter Vollzug“ infrage gestellt werden solle.1055 So sehr die beiden vom OLG formulierten Rechtsgüter grundsätzlich schutzwürdig sein mö‐ gen, so wenig erscheint indes deren gleichsam automatische Gefähr‐ dung nachvollziehbar, allein weil Gefangene Akteneinsicht nehmen. Das Argument wurde allerdings auch im Zuge der Beratungen des JVollzDSG Berlin von Seiten der Anstaltsleitungen vorgebracht. Der Verfasser hat daher die erfahrenen Berliner Vollzugspraktiker nach konkreten Gefährdungsszenarien infolge einer Akteneinsicht durch Ge‐ fangene gefragt. Dabei hat sich lediglich eine Situation definieren las‐ sen: Wenn der Akteninhalt erkennen lasse, dass ein Gefangener einen anderen beim Stab „angezeigt“ habe, etwa wegen Besitzes verbotener Gegenstände oder Drogenhandels, dann könne hieraus eine Gefähr‐ dung für den Anzeigenden resultieren, wenn dies im Zuge einer Akten‐ einsicht bekannt würde. – Gefahren für die körperliche Integrität Ge‐ fangener sind in der Tat ernst zu nehmen (dies folgt bereits aus Art. 2 Abs. 2 Satz 1 Alt. 2 GG). Doch auch dieses Argument gegen eine Ak‐ teneinsicht als solche spricht letztlich nur gegen eine Einsicht in die Anzeige des Mitgefangenen bzw. die hierüber aufgenommene Dienstli‐ che Meldung, nicht jedoch gegen eine Einsicht in die Akte im Übrigen. Jedenfalls aber verweist das Szenario darauf, dass bei der Gestaltung eines Akteneinsichtsrechts Vorkehrungen für die gezielte Sperrung von Inhalten zu treffen sind. Die faktisch weitgehende Begrenzung des Informationsrechts auf Aus‐ kunftsansprüche erweist sich damit als materielle Einschränkung der in‐ formationellen Selbstbestimmung in ihrer Ausprägung als Informations‐ recht, die sich abgesehen von Ausnahmefällen nicht auf verfassungsrecht‐ lich legitime Zwecke stützen lässt. Diese Ausnahmen indes, zu denen wei‐ ter auch die im Katalog des § 19 Abs. 4 BDSG genannten Fälle zu zählen sind, lassen sich – wie sogleich zu zeigen sein wird1056 – tatbestandlich als Ausnahmen von einem grundsätzlichen Akteneinsichtsrecht erfassen. Dann aber können sie im Lichte des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes einen regelhaften Ausschluss des Akteneinsichtsrechts nicht tragen. 1055 OLG Koblenz ZfStrVO 1981, 61, 62. 1056 Unten unter Kapitel 5: E.III.3, S. 301 f. E. Effektive Wahrnehmung von Informationsrechten 295 Spezifisch vollzugliche Perspektive Neben dieser aus dem Recht auf informationelle Selbstbestimmung her‐ rührenden Kritik begegnet die pauschale Eingrenzung der Akteneinsicht aber auch aus spezifisch vollzuglichen Gründen erheblichen Bedenken. Seebode etwa weist darauf hin, die Verweigerung der Akteneinsicht könne dazu führen, das „verbreitete Missverständnis zu fördern, der Ge‐ fangene werde gegenüber der Anstalt von eben dieser rechtlos ge‐ stellt“.1057 In der Tat dürften Gefangene zahlreiche Vollzugs- und auch Vollstreckungsentscheidungen (z.B. nach §§ 10 bis 14 StVollzG, §§ 57, 57a StGB) ohne Aktenkenntnis kaum hinreichend qualifiziert beantragen oder anfechten können. Hinzu kommt, dass in der vollzuglichen Praxis ebenso wie in der Arbeit der Strafvollstreckungskammern die Einsicht in Gefangenenpersonalakten bzw. die Auskunft aus diesen Akten einen erheblichen Teil der Konflikte zwischen Gefangenen und Anstalten ausmacht. Dies bindet zum einen un‐ nötigerweise öffentliche Ressourcen. Vor allem aber belastet es das Klima in den Anstalten und steigert so eine Konfrontationshaltung, die der von der Anstalt zu fördernden Mitwirkung der Gefangenen „an der Gestaltung seiner Behandlung“ (§ 4 Abs. 1 StVollzG) und so der Verwirklichung des Vollzugsauftrags abträglich ist.1058 Außerdem führt eine „Heimlichtuerei“ von Vollzugsanstalten auch bei Gefangenen nicht selten zu der naheliegenden Frage, was in den Akten denn enthalten sein mag, dass es den Vollzug veranlasst, sich so gegen ein Einsichtsrecht zu sträuben. Dies wiederum führt zu vermeidbarem Miss‐ trauen:1059 Gefangene befürchten dann nur allzu leicht, dass aufgrund der in der Gefangenenpersonalakte dokumentierten, möglicherweise unzutref‐ fenden Informationen ein ungünstiger Eindruck von ihnen entstehe.1060 „Nichts ist für einen Gefangenen indes so wichtig wie der Eindruck, den entscheidungsbefugte Personen innerhalb des Strafvollzugs von ihm ge‐ ii) 1057 Seebode NJW 1997, 1754, 1755. 1058 Seebode NJW 1997, 1754, 1755. 1059 Seebode NJW 1997, 1754, 1755, 1060 Linkhorst, Akteneinsicht, S. 157. Ein plastisches Beispiel findet sich im Tatbe‐ stand des Beschlusses des KG vom 5. September 2007, 2/5 Ws 700/06 Vollz (bei juris): Der Antragsteller „vermutet in den Akten insbesondere verfälschende Darstellungen seiner Person, die er nur durch die Akteneinsicht, nicht aber durch eine bloße Auskunft überprüfen könne.“ (a.a.O., Rn. 1). Kapitel 5: Praxis der Ausgestaltung des Vollzugsrechts 296 wonnen haben oder mittels Gefangenenpersonalakte zu gewinnen suchen“ – eine Einschätzung Linkhorsts,1061 die sich leicht nachvollziehen lässt, hält man sich die extrem weiten Entscheidungsspielräume des Vollzugs‐ stabes bei der Vollzugsgestaltung1062 oder bei der Abgabe von Stellung‐ nahme für Entscheidungen über Strafrestaussetzungen zur Bewährung nach § 57 Abs. 1 und 2 StGB vor Augen. Schließlich ist einer der zentralen Gedanken des auf Resozialisierung angelegten Vollzuges die Mitarbeit des Gefangenen am Vollzugsziel. Er soll – und muss, wenn seine Eingliederung gelingen soll – als ihr Subjekt angesehen werden, nicht mehr als „Objekt der Strafrechtspflege“1063. Die‐ ser Subjektstellung entspricht es jedoch, ihn auch im Hinblick auf die ho‐ heitliche Datenverarbeitung als Subjekt anzusehen, der aktiv am Behand‐ lungsvollzug teilnimmt (vgl. § 4 Abs. 1 StVollzG),1064 während ihn die Geheimhaltung „seiner Akte“1065 allzu sehr in die Rolle des Unmündigen drängt, mit dem der Vollzug etwas anzustellen gedenkt.1066 Inhaltliche Beschränkung auf „objektive Befunde“ bei Krankenakten Bisherige Rechtsprechung Neben der faktischen Beschränkung der Informationsrechte auf die Akten‐ auskunft hat sich in der überwiegenden Rechtsprechung zu § 185 Satz 1 StVollzG eine Differenzierung erhalten, die ursprünglich noch aus der Zeit vor Inkrafttreten der Norm stammt:1067 Danach erfassen Ansprüche auf Auskunft und Einsicht in Bezug auf Krankenunterlagen nur „naturwissen‐ 2. a) 1061 Linkhorst, Akteneinsicht, S. 157. 1062 Vgl. bereits oben im Kontext des effektiven Rechtsschutzes unter Kapitel 4: C.II.1, S. 217 ff., sowie im Kontext der „freiwilligen“ Einwilligung unter Kapi‐ tel 5: C.1, S. 258 f. 1063 Seebode NJW 1997, 1754, 1755. 1064 Seebode NJW 1997, 1754, 1755. 1065 Vgl. die Äußerung eines von Linkhorst interviewten Gefangenen: „Das ist doch meine Akte!" (dies., Akteneinsicht, S. 237, dort Fn. 701. 1066 Ähnlich auch Seebode NJW 1997, 1754, 1755. 1067 Vgl. OLG Frankfurt/Main StV 1989, 440; zum damaligen Streitstand zum Ak‐ teneinsichtsrecht allgemein vgl. auch Seebode NJW 1997, 1754 ff. E. Effektive Wahrnehmung von Informationsrechten 297 schaftlich objektivierbare Befunde und Behandlungsfakten“, während alle übrigen Akteninhalte nicht zur Kenntnis gegeben werden müssten.1068 Begründet wurde dies mit einer Differenzierung, die der BGH in einem Zivilrechtsstreit1069 um das Recht eines Patienten, zur Prüfung eines mög‐ lichen Behandlungsfehlers die Behandlungsunterlagen des Arztes einzuse‐ hen, entwickelt hatte: Der BGH führt einerseits aus, aus dem Behand‐ lungsvertrag ergebe sich für den Patienten auch ein Anspruch auf Einsicht in die Behandlungsunterlagen „aus dem durch grundrechtliche Wertung geprägten Selbstbestimmungsrecht und der personalen Würde des Patien‐ ten, die es verbieten, ihm im Rahmen der Behandlung die Rolle eines blo‐ ßen Objekts zuzuweisen“.1070 Indes schränkt der BGH diesen Anspruch zugleich ein, indem er ausführt, in einem privatrechtlichen Vertragsver‐ hältnis gebe es keinen Anspruch auf umfassende Offenlegung aller ge‐ machten Aufzeichnungen, da diese oftmals auch einen persönlichen, sub‐ jektiven Einschlag enthielten, mitunter emotional gefärbt sein könnten und jedenfalls nicht zur Kenntnis des anderen Teils bestimmt seien.1071 Daher sei eine Differenzierung dergestalt sachgerecht, dass keine Einsicht in sol‐ che Teile gewährt werden müsse, die über naturwissenschaftliche Befunde und den Behandlungsverlauf hinausgingen.1072 Auch wenn der BGH dies an dieser Stelle seiner Entscheidung noch nicht explizit macht, so ergibt sich doch schon aus der Begründung der Differenzierung, die auf Persönlichkeitsrechte des Arztes abstellt, dass der BGH gerade keine rein formale (objektive vs. subjektive Akteninhalte), sondern eine materielle Abwägung danach verlangt, ob konkrete Belange des Arztes der Einsicht entgegenstehen. Dies erhellt sich wenig später, wenn der BGH in derselben Entscheidung ausführt, wie die partielle Ein‐ sicht abzuwickeln sei. Er verlangt nämlich, dass grundsätzlich der Arzt über die Zurückhaltung derjenigen Aufzeichnungen zu entscheiden habe, „auf die sich der Einsichtsanspruch des Patienten nicht erstreckt und an deren Ausschluß von der Einsichtnahme ein begründetes Interesse be‐ steht“1073 (Hervorhebung des Verfassers). Praktisch betrachtet sei grund‐ 1068 OLG Celle NStZ 1986, 284 (noch obiter); OLG Frankfurt/Main StV 1989, 440; KG, Beschluss vom 5. September 2007, 2/5 Ws 700/06 Vollz (juris), Rn. 16. 1069 BGHZ 85, 327 = NJW 1983, 328. 1070 BGHZ 85, 327, 332. 1071 BGHZ 85, 327, 334 ff, vor allem S. 336 oben. 1072 BGHZ 85, 327, 337. 1073 BGHZ 85, 327, 338. Kapitel 5: Praxis der Ausgestaltung des Vollzugsrechts 298 sätzlich eine volle Ablichtung der Krankenakte zur Verfügung zu stellen, wobei die auszuschließenden Teile abgedeckt bleiben könnten, was aber so zu geschehen habe, dass die Abdeckung als solche erkennbar bleibe.1074 Die zuletzt skizzierte Differenzierung des BGH innerhalb der „nicht ob‐ jektiven“ Akteninhalte, ob am Ausschluss von der Einsicht ein „begründe‐ tes Interesse“ besteht, wurde indes von der vollzugsrechtlichen Rechtspre‐ chung nicht übernommen: Ihr zufolge unterliegen der Aktenauskunft und ggf. -einsicht nach § 185 Satz 1 StVollzG allein objektive Befunde und Be‐ handlungstatsachen, alle übrigen Akteninhalte hingegen nicht, ganz gleich ob bei den konkreten „nicht objektiven“ Akteninhalten überhaupt ein kol‐ lidierendes Interesse des Arztes vorliegt oder nicht.1075 In der Literatur wurde diese Verkürzung der Argumentation bisher nicht thematisiert und das Ergebnis der Rechtsprechung oftmals hingenommen.1076 Das Bundesverfassungsgericht hat schließlich in einem Kammerbe‐ schluss vom 9. Januar 20061077 zu den Anforderungen an ein Recht auf Einsicht in Krankenunterlagen im Maßregelvollzug Stellung genommen, letztlich jedoch nur wenig zur Klärung der Voraussetzungen einer Akten‐ einsicht beigetragen. Zwar hat die Kammer die eine Akteneinsicht ableh‐ nenden Entscheidungen der Instanzgerichte im konkreten Fall aufgehoben, doch ist die dogmatische Grundlage des Beschlusses wenig ertragreich: Zum einen erging er noch vor der Grundsatzentscheidung des Ersten Se‐ nats zu den aus der informationellen Selbstbestimmung abzuleitenden In‐ formationsrechten.1078 Wenn also die Kammer 2006 noch ausführt, es sei nicht entschieden, ob dieses Grundrecht einen „Anspruch auf Zugang zu über die eigene Person gespeicherten Daten“1079 gewährleistet, so ist dies inzwischen überholt. Zum anderen stellt die Kammer in normativer Hin‐ sicht lediglich die Selbstverständlichkeit fest, geboten sei jedenfalls „eine Abwägung, in die die abwägungsrelevanten Belange des Beschwerdefüh‐ 1074 BGHZ 85, 327, 338 f. 1075 OLG Nürnberg ZfStrVO 1986, 61; KG ZfStrVO 1986, 186; OLG Frank‐ furt/Main NStZ 1989, 198; KG, Beschluss vom 5. September 2007, 2 Ws 700/06 (juris), Rn. 16. 1076 Bung HRRS 2010, 251, 253 („Freilich“); Müller-Dietz NStZ 1986, 284; kritisch hingegen inzwischen Callies/Müller-Dietz § 185 Rn. 3; AK-Goerdeler/Weichert § 185 StVollzG Rn. 19. 1077 BVerfG, Beschluss der Kammer des Zweiten Senats vom 9. Januar 2006 - 2 BvR 443/02 -, NJW 2006, 1116 = JZ 2007, 91. 1078 BVerfGE 120, 351; vgl. hierzu eingehend unter Kapitel 3: V.g)ii), S. 181 ff. 1079 BVerfG – K – NJW 2006, 1116, 1117. E. Effektive Wahrnehmung von Informationsrechten 299 rers mit dem ihnen von Verfassungs wegen zukommenden Gewicht einge‐ stellt“1080 werden, was die Fachgerichte unterlassen hätten. Klare Maßstä‐ be für diese Abwägung gibt sie indes nicht vor. Damit lässt sich aus der Entscheidung für die hiesige Untersuchung vor allem die Erkenntnis zie‐ hen, dass in der Tat eine solche Abwägungsentscheidung zu treffen ist. Diese Abwägung allerdings dürfte im Lichte der neueren Senatsrechtspre‐ chung zum grundsätzlichen Informationsanspruch1081 deutlich klarer als noch 2006 im Sinne des Bestehens eines Einsichtsrechts präjudiziert sein. Stellungnahme Es trifft zwar zu, dass Persönlichkeitsrechte von Medizinern oder anderen Dritten betroffen sein können, wenn Patienten in Krankenunterlagen Ein‐ sicht nehmen, soweit es nicht nur um objektive Befunde geht. Dem BGH ist indes darin zuzustimmen, dass die Differenzierung zwischen objektiven Befunden und Behandlungstatsachen einerseits und anderen Inhalten an‐ dererseits nur insoweit trägt, als bei ersteren bereits ausgeschlossen ist, dass Persönlichkeitsrechte der behandelnden Personen betroffen sind. An‐ dersherum können jedoch nicht pauschal alle subjektiv gefärbten Inhalte der Behandlungsunterlagen von einer Einsicht ausgeschlossen werden. Denn aus grundrechtlicher Perspektive ist hier eine Abwägung zu treffen zwischen den schützenswerten Persönlichkeitsrechten der Mediziner und dem Informationsrecht der Patienten. Allein eine subjektive Färbung von Inhalten führt aber noch nicht zwingend dazu, dass das Informationsrecht der Patienten gegenüber dem Persönlichkeitsrecht der Ärzte stets und zwingend zurückzutreten hätte. Vielmehr beschreibt die subjektive Fär‐ bung allein die Situation, in der die beschriebene Grundrechtskollision überhaupt auftreten kann. Welchem Recht im konkreten Fall indes der Vorzug gebührt ist mit der Feststellung einer Kollision keineswegs präju‐ diziert. Im Gegenteil ist in diesen Fällen eine Abwägung der beteiligten grundrechtlich geschützten Positionen geboten.1082 Der BGH führt etwa das Beispiel an, dass der Inhalt einer Anamnese aufgrund der subjektiven Anteile zwar grundsätzlich nicht dem Einsichtsrecht unterliege. Der Arzt b) 1080 BVerfG – K – NJW 2006, 1116, 1118. 1081 BVerfGE 120, 351; vgl. hierzu eingehend unter Kapitel 3: V.g)ii), S. 181 ff. 1082 Vgl. auch BVerfG – K – NJW 2006, 1116, 1118 f. Kapitel 5: Praxis der Ausgestaltung des Vollzugsrechts 300 werde aber (gerade dann!) „zu prüfen haben, ob überhaupt ein Anlaß be‐ steht, dem Patienten nicht … Einsicht zu gewähren.“1083 Hält man sich die sorgfältige Differenzierung des BGH und ihre Be‐ gründung aus den Persönlichkeitsrechten der Ärzte vor Augen, so wirkt die Rezeption dieser Rechtsprechung durch die vollzugliche Rechtspre‐ chung zu den Akteneinsichtsrechten allzu holzschnittartig: Letztere über‐ nimmt zwar die Unterscheidung des BGH zwischen objektiven Befunden und übrigen Akteninhalten, nicht aber die naturgemäß nur im letzteren Falle gebotene Abwägung. Stattdessen geht sie in diesen Fällen schema‐ tisch von einem Ausschluss des Akteneinsichtsrechts aus. Zuzugeben ist zwar, dass sich die verfassungsmäßige Verankerung der Abwägung aus der BGH-Entscheidung nicht ausdrücklich ergibt. Außerdem erscheint ins‐ besondere die Formulierung des Senats eher ungeschickt, dass sich das Einsichtsrecht nur auf objektive Befunde beziehe, weil dadurch das einige Seiten später statuierte Abwägungsgebot leicht aus dem Blick gerät. Doch erschließt sich eigentlich recht leicht, dass eine Grundrechtskollision in al‐ ler Regel nach einer Abwägungsentscheidung verlangt und nicht per se zum Überwiegen einer der konfligierenden Positionen führen kann. Das Bundesverfassungsgericht hat diese differenzierende Sicht in der eben bereits zitierten Kammerentscheidung zur Akteneinsicht im Maßre‐ gelvollzug ebenfalls bekräftigt: Noch auf der damaligen Grundlage eines dogmatisch „schwächeren“ Informationsanspruchs hat die Kammer gleichwohl die Notwendigkeit einer Abwägungsentscheidung betont und die Entscheidungen der Fachgerichte schon deswegen aufgehoben, weil sie diesem Abwägungsgebot nicht gerecht geworden sind.1084 Tatbestandliche Berücksichtigung kollidierender Rechtspositionen Insgesamt erweist sich die Ausgestaltung der Informationsrechte der Ge‐ fangenen in § 185 Satz 1 StVollzG sowie dessen Auslegung durch die Rechtsprechung damit als zu restriktiv. Denn die pauschale Begrenzung auf einen Auskunftsanspruch, sofern keiner der seltenen Ausnahmefälle des rechtlichen Interesses vorliegt, lässt sich gerade nicht auf kollidierende Rechtgüter stützen, sondern beruht auf überkommenen außerrechtlichen 3. 1083 BGHZ 85, 327, 338. 1084 BVerfG – K – NJW 2006, 1116, 1118 f. E. Effektive Wahrnehmung von Informationsrechten 301 Vorbehalten, die im Rahmen der Rechtsgestaltung keine Anerkennung mehr finden können, sowie einer überschießenden Fürsorge für die Belan‐ ge des medizinischen Personals. Indes sind bestimmte Ausnahmefälle zu berücksichtigen, in denen tat‐ sächlich kollidierende Rechtsgüter Dritter oder der Allgemeinheit zu be‐ rücksichtigen sind. Teilweise sind diese bereits in § 19 BDSG tatbestand‐ lich erfasst, dessen Regelungsgehalt daher im Kern in eine neue Regelung zur Akteneinsicht übernommen werden kann. Teilweise liegen sie aber auch nur der bisher restriktiven Handhabung des Akteneinsichtsrechts ar‐ gumentativ zugrunde, müssen also bei Gewährung weitergehender Akten‐ einsichtsrechte tatbestandlich erfasst werden. Auch insoweit erscheint je‐ doch ein weitgehender Ausschluss der Akteneinsicht wie de lege lata nach § 185 Satz 1 StVollzG nicht gerechtfertigt. Vielmehr sind solche Fälle der Grundrechtskollision, die jeweils eine Abwägung der rechtlich geschütz‐ ten Interessen erfordern,1085 im Wege der tatbestandlichen Begrenzung der Akteneinsicht im Ausnahmefall als milderem Mittel zu erfassen. Regelungsmodell Ausgehend von der Erkenntnis, dass der Gesetzgeber bei der Gestaltung der Informationsrechte allein das Wie und – vorbehaltlich kollidierender Grundrechtspositionen im Einzelfall – nicht mehr das Ob zu gestalten hat, kann die bisherige Regelung, die wie gezeigt zu strukturellen Defiziten des Informationszugangs führt, nicht weiter fortgeschrieben werden. Viel‐ mehr bedarf es eines klaren gesetzlichen Anspruchs auf Informationszu‐ gang, der durch im Grundsatz gleichberechtigte Akteneinsicht und Akten‐ auskunft nach Wahl der Betroffenen realisiert werden muss. Zugleich muss der darin liegende Paradigmenwechsel gesetzlich eindeutig zum Ausdruck gebracht werden, soll er nicht durch eine tradierten Entschei‐ dungsmustern verhaftete Praxis konterkariert werden. Indes war der Verfasser im Zuge der Erarbeitung des JVollzDSG Berlin mit sehr starken Vorbehalten aus dem Bereich der Vollzugsverwaltung ge‐ gen weitergehende Akteneinsichtsrechte der Gefangenen konfrontiert. Überraschend war dies angesichts der oben geschilderten extrem restrikti‐ ven Tradition in Verwaltung und Rechtsprechung nicht; auch Seebode ver‐ IV. 1085 AK-Goerdeler/Weichert § 185 StVollzG Rn. 19; Bung HRRS 2010, 251, 252. Kapitel 5: Praxis der Ausgestaltung des Vollzugsrechts 302 wies bereits vor 15 Jahren darauf, dass die Vollzugsverwaltungen einem Akteneinsichtsrecht für Gefangene seit jeher „nachhaltig und beharrlich“ entgegengetreten seien.1086 Während er darin die Befürchtung des Stabes zum Ausdruck kommen sah, „die Mehrzahl der Strafgefangenen würde das aus der Akteneinsicht gewonnene Material vornehmlich zum Anlaß querulatorischer Beschwerden, Beschimpfungen und Verdächtigungen ge‐ gen das Anstaltspersonal benutzen“1087, bezogen sich die Bedenken in Berlin insbesondere darauf, dass Gefangene die Informationsrechte exzes‐ siv in Anspruch nehmen und dadurch der Vollzugsverwaltung unnötige Arbeit machen1088 oder sie gar gezielt sabotieren könnten. Dies, so die Sorge einiger Anstaltsleiter, könnte ggf. auch als „Retourkutsche“ für ver‐ weigerte Vergünstigungen eingesetzt werden. Außerdem müsse sicherge‐ stellt werden, dass die Gefangenen die Akten nicht beschädigten, etwa in‐ dem sie ihnen ungünstige Seiten herausreißen oder kritische Textstellen unleserlich machen. Dazu müsse die Akteneinsicht genau überwacht wer‐ den, was wiederum einen erheblichen Personalbedarf erfordere. Insgesamt machten die Vertreter der Anstalten deutlich, dass sie eine weitergehende Regelung von Einsichtsrechten nur ungern und jedenfalls nur dann akzep‐ tieren würden, wenn sich die zusätzliche Arbeitsbelastung in einem ver‐ tretbaren Rahmen hielte. Zwar kann vom Justizvollzug wie von jeder Verwaltung im Hinblick auf die Bindung der Exekutive an Recht und Gesetz (Art. 1 Abs. 3 GG) selbstverständlich erwartet werden, dass Gesetze beachtet und vollzogen werden, selbst wenn einzelne Mitarbeiter aus kulturellen oder rechtspoliti‐ schen Gründen anderer Ansicht sind als der Gesetzgeber. Indes ist auch hier wieder zu berücksichtigen, dass die Gefangenen kaum eine Möglich‐ keit haben, effektiven, insbesondere rechtzeitigen Rechtsschutz zu erlan‐ gen.1089 Ziel der Gesetzgebung muss es folglich sein, eine Regelung zu treffen, die die Vollzugsanstalten auch tatsächlich vollziehen, möglichst ohne dass es der Inanspruchnahme gerichtlicher Hilfe bedarf. 1086 Seebode NJW 1997, 1754. 1087 Seebode NJW 1997, 1754 unter Verweis auf einen Beschluss des OLG Mün‐ chen ZfStrVO 1980, 124. Ebenso das KG ZfStrVO 1986, 186 (Ls.). 1088 So auch die Befürchtung des OLG Hamm NStZ 1986, 47, das das Erfordernis eines rechtlichen Interesses damit begründet, ansonsten „läge es in der Willkür eines Gefangenen, die Vollzugsbehörde nutzlos zu beschäftigen“. 1089 Vgl. die Zusammenfassung der Ergebnisse der Analyse des Rechtsschutzes im Vollzug oben Kapitel 4: D.III, S. 247 ff. E. Effektive Wahrnehmung von Informationsrechten 303 Vor diesem Hintergrund wird hier ein Modell entwickelt, das das Ziel verfolgt, einerseits die Akteneinsicht möglichst umfassend zu gewährleis‐ ten, andererseits aber den Unwillen des Justizvollzuges gegenüber dem einzelnen Antragsteller möglichst gering zu halten. Kernpunkt des Kon‐ zepts ist die Einrichtung von „Akteneinsichtsstunden“, also einer ohnehin und ohne Rücksicht auf einzelne Antragsteller vorzuhaltenden Infrastruk‐ tur für die Akteneinsicht. Die Anstalten werden gesetzlich verpflichtet, ge‐ nerell zu von ihnen zu bestimmenden Zeitpunkten eine Gelegenheit zur Akteneinsicht anzubieten. Dadurch lässt sich insbesondere psychologisch einem möglichen Konflikt zwischen dem Vollzugsstab und dem einzelnen Antragsteller vorbeugen: Wenn ohnehin z.B. einmal wöchentlich eine Ak‐ teneinsichtsstunde abzuhalten ist, so macht es aus der Sicht der Bedienste‐ ten keinen Unterschied mehr, welche Gefangenen konkret von dieser „Oh‐ nehin-Belastung“ der vollzuglichen Ressourcen Gebrauch machen. Dass aufgrund einer gesetzlichen Bestimmung eine Akteneinsichtsstunde abzu‐ halten ist, werden die Bediensteten wiederum regelmäßig nicht konkreten Antragstellern von Akteneinsichtsgesuchen anlasten. Durch die Akteneinsichtsstunden, die wiederum eine bestimmte Zahl von „Plätzen“ für die Akteneinsicht bieten, wird also eine Ressource ge‐ schaffen, auf die die Gefangenen durch Akteneinsichtsgesuche zugreifen können. Für die Verteilung dieser Ressource wiederum kann auf die klas‐ sischen Grundsätze des Verwaltungsrechts zurückgegriffen werden, d.h. es ist eine diskriminierungsfreie Verteilung auf die Antragsteller erforderlich. Naheliegend ist dabei als zentrales Kriterium auf den Zeitpunkt der An‐ tragstellung abzustellen. Durch das Modell der Akteneinsichtsstunde konkretisiert sich indes der unmittelbare Anspruch auf Akteneinsicht konstruktiv in einen Anspruch auf Gewährung eines Einsichtsplatzes im Rahmen der vorzuhaltenden In‐ frastruktur. Hierin liegt dogmatisch betrachtet zum einen die vom BVerfG geforderte gesetzliche Ausgestaltung des Informationsanspruchs.1090 Zu‐ gleich aber wandelt diese „Kanalisierung“ des Informationsrechts den un‐ mittelbaren Leistungsanspruch einfachgesetzlich in einen Teilhabean‐ spruch, nämlich bezogen auf die vom Justizvollzug bereit gestellte Ein‐ sichts-Infrastruktur. Diese Konkretisierung des Informationsrechts muss folglich ihrerseits gerechtfertigt, also insbesondere verhältnismäßig sein. 1090 BVerfGE 120, 351, 363 f. (Rn. 69 ff.), vgl. hierzu im Einzelnen oben unter Kapi‐ tel 3: V.g)ii), S. 181 ff. Kapitel 5: Praxis der Ausgestaltung des Vollzugsrechts 304 Dabei ist grundrechtsdogmatisch von Bedeutung, dass begrenzte Ressour‐ cen der Exekutive als solche gerade keine legitimen Zwecke einer Grund‐ rechtsbeschränkung sein könnten: Der „Staat kann grundrechtliche und einfachgesetzlich begründete Ansprüche Gefangener nicht nach Belieben dadurch verkürzen, dass er die Vollzugsanstalten nicht so ausstattet, wie es zur Wahrung ihrer Rechte erforderlich wäre. Vielmehr setzen die Grundrechte auch Maßstäbe für die notwendige Beschaffenheit staatlicher Einrichtungen. Der Staat ist verpflichtet, Vollzugsanstalten in der zur Wahrung der Grundrechte erforderlichen Weise auszustatten“.1091 Infra‐ struktur und Vergabeverfahren müssen daher so beschaffen sein, dass der Informationsanspruch nur im eben geschilderten Sinne im Modus der Aus‐ übung reguliert und ausgestaltet, aber nicht materiell eingeschränkt wird. Mit anderen Worten: Da es an einem legitimen Zweck für die Begrenzung des Informationsanspruchs fehlen würde, soweit lediglich eine mangelnde Ausstattung der Verwaltung ins Feld geführt werden könnte,1092 muss das Verfahren der Akteneinsichtsstunden insgesamt ebenso wirksam eine Ak‐ teneinsicht gewährleisten, wie es ein unmittelbarer Informationsanspruch leisten würde. In der Praxis ergeben sich hieraus insbesondere Anforderungen an die vorzuhaltenden Kapazitäten. Zwar ist es einerseits im Interesse der unbe‐ dingt anzustrebenden Akzeptanz der Akteneinsicht beim Vollzugsstab wünschenswert, es den Anstalten möglichst weitgehend zu überlassen, wie sie die Akteneinsichtsstunden konkret organisieren. Insbesondere sollten sie die Möglichkeit haben, die Zeitpunkte selbst festzulegen, etwa damit sie die Akteneinsichtsstunden zu Zeiten abhalten können, wo die Akten ansonsten möglichst wenig gebraucht werden, z.B. am Wochenende. Ge‐ setzlich muss aber wenigstens festgelegt werden, wie lange Gefangene im Mittel auf eine Akteneinsicht höchstens warten dürfen. Zudem bedarf es eines Anspruchs auf unverzügliche Akteneinsicht, wenn hierfür besondere Gründe streiten. Damit können diejenigen Fälle gesetzlich berücksichtigt werden, in denen ausnahmsweise die Interessen Gefangener an der soforti‐ 1091 BVerfG 2 BvR 1539/09, Beschluss der 3. Kammer des Zweiten Senats vom 26. Oktober 2011, HRRS 2011 Nr. 1283, Rn. 18 m.w.N. 1092 Anders liegt es naturgemäß in Fällen der Kollision des Informationsanspruchs mit anderen Rechtspositionen. Diese Konflikte sind aber wie gezeigt nicht durch einen Ausschluss der Akteneinsicht insgesamt, sondern eine inhaltliche Begren‐ zung auf die übrigen Aktenteile zu lösen E. Effektive Wahrnehmung von Informationsrechten 305 gen Akteneinsicht die Interessen des Justizvollzuges an der Regulierung des Einsichtsrechts überwiegen. Regelungsvorschlag1093 § 1 Informationsrechte der Gefangenen (1) 1Die Gefangenen haben das Recht, Auskunft aus den über sie geführten Gefangenenakten über die zu ihrer Person gespeicherten personenbezogenen Daten zu verlangen sowie diese Akten einzusehen. 2Die Gefangenen können auf eigene Kosten bei einer Einsicht hinzuziehen 1. eine Person aus dem Kreise a) der Rechtsanwältinnen und Rechtsanwälte, b) der Notarinnen und Notare, c) der gewählten Verteidigerinnen und Verteidiger (§ 138 Absatz 1 und 2 der Strafprozessordnung) oder d) der durch richterliche Entscheidung nach § 149 Absatz 1 oder 3 der Strafprozessordnung zugelassenen Beistände sowie 2. eine für Übersetzungen vor den Gerichten allgemein beeidigte Dolmet‐ scherin oder einen solchen Dolmetscher. 3Die Gefangenen können ihr Akteneinsichtsrecht auch durch eine Person aus dem in Satz 2 Nummer 1 genannten Personenkreis allein ausüben lassen (Ak‐ teneinsicht durch Beauftragte). (2) Gefangenenakten im Sinne dieses Gesetzes sind Akten und Dateien unge‐ achtet des Speichermediums, die Einzelangaben zu namentlich bestimmten Gefangenen enthalten. (3) 1Aktenauskunft und Akteneinsicht sind kostenlos. 2Bei einer Einsicht ha‐ ben die Gefangenen das Recht, sich aus den Akten Notizen zu machen. (4) 1Den Gefangenen sind aus den über sie geführten Gefangenenpersonalak‐ ten auf schriftlichen Antrag Ablichtungen einzelner Dokumente, aus automa‐ tisierten Dateien Ausdrucke eines Teilbestands der Daten zu fertigen, soweit die Akten der Einsicht unterliegen und ein nachvollziehbarer Grund vorliegt. 2Ein solcher Grund ist insbesondere anzunehmen, wenn die Gefangenen zur Geltendmachung von Rechten gegenüber Gerichten und Behörden auf Ab‐ lichtungen oder Ausdrucke angewiesen sind. (5) Die Fertigung von Ablichtungen und Ausdrucken ist gebührenfrei. (6) 1Auskunft aus den Gefangenenakten ist unverzüglich zu gewähren. Die Anstalten können Auskunftsanträge als Anträge auf Gewährung von Akten‐ einsicht behandeln; in diesem Falle gilt § 3 mit der Maßgabe entsprechend, dass in der Terminsmitteilung auch auf die Behandlung des Auskunfts- als Einsichtsantrag hinzuweisen ist. V. 1093 Der Normtext geht teilweise auf Vorarbeiten des Verfassers im Rahmen der Er‐ arbeitung des JVollzDSG Berlin zurück, vgl. bereits oben Fn. 965 f. Kapitel 5: Praxis der Ausgestaltung des Vollzugsrechts 306 § 2 Sperrvermerke (1) 1Soweit Aktenbestandteile mit einem Sperrvermerk versehen sind, unter‐ liegen sie nicht der Akteneinsicht. 2Sperrvermerke dürfen nur angebracht werden, soweit dies 1. aus medizinischen Gründen allein zum Wohle der Betroffenen, 2. zum Schutze überwiegender Persönlichkeitsrechte von Berufsgeheimnis‐ trägern, 3. zum Schutze überwiegender Persönlichkeitsrechte sowie von Leib oder Leben Dritter oder 4. aufgrund einer Rechtsvorschrift, die zur Geheimhaltung verpflichtet, auch unter Berücksichtigung des Informationsinteresses der Betroffenen zwingend erforderlich ist. 3Die Sperrvermerke gemäß Satz 1 Nummer 1 und 2 nehmen die Berufsgeheimnisträger vor, die die zu sperrenden Aktenbestand‐ teile zur Akte bringen, die übrigen Sperrvermerke die Anstaltsleitung. (2) 1Der Grund und der Umfang der Sperrung sind in der Akte zu vermerken. 2Dieser Vermerk nimmt an der Sperrung teil. 3Gesperrte Aktenbestandteile sind gesondert von den übrigen Akten zu verwahren, soweit die Akten in Pa‐ pierform geführt werden; im Übrigen sind sie besonders zu sichern. (3) 1Auch soweit Sperrvermerke reichen, ist Betroffenen auf gesonderten An‐ trag Auskunft über die zu ihrer Person gespeicherten personenbezogenen Da‐ ten zu erteilen. 2Dies gilt nicht, soweit eine Abwägung ergibt, dass auch die Auskunftsansprüche der Betroffenen hinter den in Absatz 1 genannten Inter‐ essen der Allgemeinheit an der Geheimhaltung oder hinter dort genannten überwiegenden Geheimhaltungsinteressen Dritter zurücktreten müssen. 3Die wesentlichen Gründe sind den Betroffenen im Einzelnen mitzuteilen. § 3 Akteneinsichtsverfahren (1) 1Die Akteneinsicht wird auf schriftlichen Antrag und in der Reihenfolge des Eingangs der Akteneinsichtsanträge gewährt. 2In dem Antrag sind die Ak‐ tenteile aufzuführen, in die Einsicht begehrt wird. (2) 1Der Antrag ist vorbehaltlich des § 4 unzulässig, solange nicht alle frühe‐ ren Anträge desselben oder derselben Gefangenen erledigt sind; die Erweite‐ rung des Einsichtsgegenstandes eines früheren Antrags oder das Nachschie‐ ben von Gründen sind zulässig. 2Sind seit der letzten Akteneinsicht nur weni‐ ge Daten zur Akte gelangt, kann der Justizvollzug statt der Akteneinsicht Ak‐ tenauskunft durch Übersendung von Ablichtungen oder Ausdrucken aller seit‐ her hinzugekommenen Aktenbestandteile gewähren, soweit dies nicht in dem Antrag ausdrücklich ausgeschlossen ist. (3) 1Die Akteneinsicht findet im Rahmen eines regelmäßigen Akteneinsichts‐ termins statt. 2Die Dauer der Termine sowie die Intervalle, in denen in ihrem Bereich Akteneinsichtsstunden stattfinden, bestimmen die Leitungen der An‐ stalten mit Zustimmung der Senatsverwaltung für Justiz. 3Die Intervalle und die Zahl der Einsichtsplätze je Termin sind so zu bemessen, dass eine Akten‐ einsicht regelmäßig innerhalb eines Zeitraums von drei Wochen ab Antrag‐ stellung gewährt werden kann. (4) 1Der voraussichtliche Termin der Akteneinsicht sowie etwaige Terminän‐ derungen sind den Antragstellern unverzüglich schriftlich mitzuteilen. 2Anträ‐ E. Effektive Wahrnehmung von Informationsrechten 307 ge, denen nicht entsprochen wird, sind unverzüglich unter Angabe des Grun‐ des abzulehnen. (5) 1Abweichend von dem in Absatz 1 bis 5 geregelten Verfahren bestimmt die Anstalt in den Fällen der Akteneinsicht durch Beauftragte (§ 1 Absatz 1 Satz 4) den Termin der Akteneinsicht im Einvernehmen mit den Beauftragten. 2Die Einsicht ist unverzüglich zu gewähren. § 4 Unverzügliche Akteneinsicht (1) Die Akteneinsicht ist Gefangenen unverzüglich zu gewähren, soweit ihnen durch die Akteneinsicht zum regelmäßigen Termin (§ 3 Absatz 3) unzumutba‐ re rechtliche Nachteile entstehen würden. Die Gründe sind in dem Antrag auf unverzügliche Akteneinsicht zu nennen; dort nicht genannte Gründe bleiben außer Betracht. (2) Die Zulassung oder Ablehnung des Antrags wird den Gefangenen unver‐ züglich schriftlich mitgeteilt. Wird die unverzügliche Akteneinsicht abge‐ lehnt, so wird der Antrag nach Absatz 1 als Antrag auf Akteneinsicht nach § 3 Absatz 1 behandelt. Er gilt als am Tag des Eingangs des Antrags auf unver‐ zügliche Akteneinsicht eingegangen. (3) Wird die unverzügliche Akteneinsicht gewährt, so kann sie auf die Akten‐ teile beschränkt werden, auf die sich die in dem Antrag geltend gemachten Gründe beziehen. § 5 Verhältnis zu anderen Akteneinsichts- und Auskunftsrechten (1) Dieses Gesetz ist im Hinblick auf die Akteneinsicht durch Gefangene in die sie betreffenden Gefangenenpersonalakten sowie für Auskünfte an sie aus den sie betreffenden Akten abschließend. (2) Das Informationsfreiheitsgesetz findet auf Gefangenenpersonalakten keine Anwendung. (3) § 476 der Strafprozessordnung gilt mit der Maßgabe entsprechend, dass auch elektronisch gespeicherte personenbezogene Daten übermittelt werden können, auch auf elektronischem Wege. Einzelbegründung1094 zu § 1 - Informationsrechte der Gefangenen Absatz 1 Satz 1 regelt das Recht der Gefangenen auf Auskunft aus den und Einsicht in die sie betreffenden Gefangenenakten. In bewusster und programmatischer Abkehr vom bisherigen Erfordernis eines besonderen Interesses (§ 185 StVollzG in Verbindung mit § 19 BDSG) haben Gefange‐ VI. 1. 1094 Die Begründung geht teilweise auf Vorarbeiten des Verfassers im Rahmen der Erarbeitung des JVollzDSG Berlin zurück, vgl. bereits oben Fn. 965 f. Kapitel 5: Praxis der Ausgestaltung des Vollzugsrechts 308 ne damit stets einen Anspruch auf Kenntnis der sie betreffenden Daten. Dieser Anspruch besteht insbesondere auch dann, wenn sie kein weiterge‐ hendes Interesse geltend machen können, sofern nicht konkrete Rechtspo‐ sitionen dem im Einzelfall entgegenstehen (vgl. § 2 – Sperrvermerke). Au‐ ßerdem verzichtet das Gesetz bewusst auf das bisherige Stufenverhältnis zwischen Auskunft und Einsicht. Dies dient der praktischen Wirksamkeit der informationellen Selbstbestimmung: Wer die Akten nicht kennt, wird oftmals gar nicht in der Lage sein zu begründen, warum eine Auskunft nicht „ausreicht“, wie es § 185 StVollzG noch verlangte, um einen An‐ spruch auf Einsicht statt nur auf Auskunft begründen. Absatz 1 Satz 2 stellt sicher, dass die Gefangenen – soweit sie dies wünschen – bestimmte fachkundige Dritte hinzuziehen können. Dass die Gefangenen die Kosten selbst zu tragen haben, erscheint nicht vollends befriedigend, ist aber aus fiskalischer Sicht alternativlos; andernfalls wäre auch zu besorgen, dass es zur Quersubventionierung anderer, als solcher nicht vergüteter anwaltlicher Dienstleistungen durch die (dann vergütete) Akteneinsicht käme. Hinzu kommt, dass Untersuchungsgefangenen ohne‐ hin stets ein Verteidiger zur Seite steht (§ 140 Abs. 1 Nr. 4 StPO) und bei Vollzugsstreitigkeiten gem. § 109 ff. StVollzG ggf. ein Anspruch auf Ge‐ währung von Prozesskostenhilfe besteht (§ 120 Abs. 2 StVollzG i.V.m. §§ 114 ff. ZPO). Absatz 1 Satz 3 stellt klar, dass Gefangene ihre Beauftragten auch allein Akteneinsicht nehmen lassen können. Diese Form der Einsicht ist zudem nach § 3 Absatz 5 dadurch privilegiert, dass der Termin mit ihnen abzu‐ stimmen ist. Dies erscheint geboten, weil die Beauftragten – anders als Gefangene – durchaus nicht zu jeder Zeit zur Verfügung stehen, sodass die Akteneinsicht durch Beauftragte ansonsten erheblich beeinträchtigt wer‐ den könnte. Absatz 2 enthält eine Klarstellung, dass der Begriff der Gefangenenak‐ ten unabhängig vom konkreten Speichermedium alle Datenträger enthält, die personenbezogene Daten zu bestimmten Gefangenen enthalten. Die Absätze 3 bis 5 regeln die grundsätzliche Kostenfreiheit der Wahr‐ nehmung der Informationsrechte sowie die Voraussetzungen, unter denen trotz der Möglichkeit der Einsicht (mit dem Recht, sich Notizen zu ma‐ chen) gleichwohl Ausdrucke bzw. Ablichtungen verlangt werden können. Hierfür ist ein Grund anzugeben, um einer missbräuchlichen Inanspruch‐ nahme vorzubeugen. Ein bloßes persönliches Interesse an Ausdrucken und Ablichtungen wird also nicht genügen, wohl aber das beispielhaft genann‐ E. Effektive Wahrnehmung von Informationsrechten 309 te anerkennenswerte Ziel der effektiven Wahrnehmung rechtlicher Interes‐ sen. Absatz 6 verpflichtet die Anstalten, Auskunftsanträge zügig zu bearbei‐ ten. Ist die Auskunft nicht zeitnah oder aus anderen Gründen nicht sinn‐ voll möglich – etwa wegen eines unvertretbar großen Aufwands für die Erstellung der Auskunft bei umfangreichem Aktenmaterial – so kann statt der Auskunft auch Einsicht gewährt werden. zu § 2 - Sperrvermerke Die Regelung widmet sich dem Spannungsverhältnis zwischen dem Infor‐ mationsanspruch der Gefangenen einerseits und möglichen hiermit kolli‐ dierenden rechtlichen Interessen Dritter oder der Allgemeinheit anderer‐ seits: Ungeachtet der grundsätzlichen Offenlegung der Gefangenenakten können einzelne Aktenbestandteile den Gefangenen nicht unmittelbar, sondern nur im Wege der Auskunft zur Kenntnis gebracht werden. Ange‐ sichts des grundrechtlichen Anspruchs auf Information kann dies jedoch nur im Rahmen der Herstellung praktischer Konkordanz gelten, d.h. so‐ weit es kollidierende grundrechtliche Positionen zu schützen gilt. Damit übernimmt die Norm teilweise den Regelungsgehalt des § 19 des Bundes‐ datenschutzgesetzes, auf den bisher § 185 Satz 1 StVollzG verweist, und verpflichtet den Vollzug zu einer einzelfallbezogenen und konkreten Ab‐ wägungsentscheidung, ob ein bestimmter Akteninhalt der Akteneinsicht unterliegt oder nicht. Grundsatz ist dabei die Zugänglichkeit der gesamten Gefangenenakten; ein Sperrvermerk ist hingegen die begründungsbedürf‐ tige Ausnahme (Absatz 1 Satz 1). Zudem führt ein Sperrvermerk grund‐ sätzlich nur zum Ausschluss der Akteneinsicht, nicht aber zum Ausschluss der Auskunft aus den Akten (Absatz 3). zu Absatz 1 Absatz 1 Satz 2 enthält einen abschließenden Katalog etwaiger konkurrie‐ render Rechtsgüter und verpflichtet den Justizvollzug zu einer Güterabwä‐ gung im Einzelfall, die nach Absatz 2 auch zu dokumentieren ist. Absatz 1 Satz 2 Nummer 1 dient dem Schutz der Gefangenen und ist mit besonderer Zurückhaltung anzuwenden, birgt sie doch die Gefahr der informationellen Bevormundung. Gleichwohl kann in besonders gelager‐ 2. a) Kapitel 5: Praxis der Ausgestaltung des Vollzugsrechts 310 ten Fällen, etwa im Zusammenhang mit psychiatrischen Behandlungen, ein Sperrvermerk auch zugunsten des Betroffenen gerechtfertigt sein.1095 Absatz 1 Satz 2 Nummer 2 berücksichtigt die Persönlichkeitsrechte von Berufsgeheimnisträgern, die in seltenen Fällen durch eine Akteneinsicht der Gefangenen beeinträchtigt sein könnten, namentlich bei der lege artis erforderlichen Dokumentation eigener Empfindungen gegenüber Gefange‐ nen durch Psychiater. Insoweit wird die überkommene und allzu pauschale Unterscheidung zwischen objektiven Befunden und subjektiven Einschät‐ zungen aber nicht beibehalten: Allein die Tatsache, dass eine Einschät‐ zung etwa eines Arztes subjektiv sein mag, führt noch nicht dazu, dass die Kenntnis der Gefangenen hiervon Persönlichkeitsrechte des Arztes auch nur berührt. Umso weniger ist hiermit bereits ausgemacht, dass diese Per‐ sönlichkeitsrechte das Informationsinteresse der Gefangenen auch über‐ wiegen. Im Gegenteil kann bei der kritischen Prüfung einer zweifelhaften psychiatrischen Stellungnahme die Kenntnis der dokumentierten Haltung des Gutachters von großer Bedeutung sein. Daher ist im Einzelfall zu prü‐ fen und ggf. darzulegen, welches Interesse jeweils überwiegt. Absatz 1 Satz 2 Nummer 3 nimmt auf Extremfälle Bezug, in denen Leib oder Leben Dritter – etwa eines Gefangenen, der einen Mitgefange‐ nen bei der Anstalt „verpfiffen“ hat – oder Persönlichkeitsrechte Dritter durch eine Akteneinsicht beeinträchtigt würden. Absatz 1 Satz 2 Nummer 4 schließlich berücksichtigt gesetzliche Ge‐ heimhaltungspflichten. Absatz 1 Satz 3 regelt die Zuständigkeit für die Sperrvermerke. Die Zu‐ ständigkeit der Berufsgeheimnisträger für die Nr. 1 folgt aus der Natur der zu sperrenden Inhalte. Halbsatz 2 stellt durch die Zuständigkeit der An‐ staltsleitung für die Sperrvermerke nach Nr. 2 bis 4 sicher, dass sie organi‐ satorisch die Einbindung einer anderen Stelle innerhalb der Anstalt erfor‐ dern, also wenigstens ein Vier-Augen-Prinzip, was der leichtfertigen Sper‐ rung von Akteninhalten vorbeugen soll. 1095 Ebenso für das privatrechtliche Arzt-Patienten-Verhältnis BGHZ 85, 327, 333, aber „Grenzen für solche Ausnahmefälle … sehr eng zu ziehen“ (BGH a.a.O.) E. Effektive Wahrnehmung von Informationsrechten 311 zu Absatz 2 Absatz 2 stellt eine genaue Dokumentation der Sperrvermerke und ihrer Begründung sicher und dient so wiederum dem Grundrechtsschutz durch Verfahrensgestaltung: Durch die Dokumentationspflichten soll es dem Vollzug unmöglich gemacht werden soll, willkürlich Aktenbestandteile zu sperren. zu Absatz 3 Den fortbestehenden Informationsrechten der Betroffenen bei einer Sper‐ rung trägt Absatz 3 Rechnung, indem er auch in diesem Fall den Aus‐ kunftsanspruch grundsätzlich aufrecht erhält (Satz 1). Nach Satz 2 ist der Vollzug wiederum zu einer Güterabwägung verpflichtet, ob und ggf. in‐ wieweit auch der Auskunftsanspruch im Einzelfall zurücktreten muss („soweit“). In aller Regel werden wenigstens teilweise Auskünfte möglich sein, in den Fällen des „Verpfeifens“ etwa die Tatsache der Anzeige durch einen anderen Gefangenen, jedoch ohne Angaben, die zur Identifikation des Anzeigenden führen könnten. In jedem Fall ist die Entscheidung zu begründen (Satz 3). zu § 3 - Akteneinsichtsverfahren Die Norm regelt die Akteneinsicht nach einem relativ formalisierten Ver‐ fahren: Wie oben diskutiert wird der Justizvollzug verpflichtet, eine hin‐ reichende Infrastruktur für die Akteneinsicht bereitzustellen und die so ge‐ schaffenen Akteneinsichtsplätze nach einem willkürfreien Verfahren, näm‐ lich grundsätzlich nach der Reihenfolge der Antragstellung, zu vergeben. Dieses Prinzip ermöglicht die Abwicklung auch einer größeren oder er‐ heblich schwankenden Zahl von Akteneinsichtsverlangen mit gut kalku‐ lierbarem Einsatz des vollzuglichen Personals, weil die Zahl der Plätze zu‐ mindest mittelfristig von der konkreten Zahl der Anträge unabhängig ist. Auch kann die Akteneinsicht zu Zeiten durchgeführt werden, in denen das Personal über größere Leistungsreserven verfügt und die Akten anderwei‐ tig wenig benötigt werden. Wenn die maximale Wartezeit nach Absatz 3 Satz 3 aber mehr als nur im Einzelfall überschritten wird, bedarf es ggf. einer Nachsteuerung. Um sicherzustellen, dass die gesetzlichen Vorgaben b) c) 3. Kapitel 5: Praxis der Ausgestaltung des Vollzugsrechts 312 hier eingehalten werden, bedarf die Bestimmung der Akteneinsichtsstun‐ den der Zustimmung der Aufsichtsbehörde, die dies etwa über Statistiken zu den Wartezeiten kontrollieren muss. Die Akteneinsicht durch Beauftragte ist nach Absatz 6 von dem forma‐ lisierten Verfahren ausgenommen, weil sie einen ungleich geringeren Ein‐ satz des vollzuglichen Personals erfordert. Zugleich erschiene es wenig zweckmäßig, den Beauftragten – typischerweise Rechtsanwälten – Termi‐ ne einseitig aufzuerlegen. Bei Gelegenheit der Akteneinsicht dürfen keinesfalls etwa bestehende besondere Schutzanforderungen für besondere Kategorien personenbezo‐ gener Daten umgangen werden. Im Rahmen der Vorgaben dieses Gesetzes bleibt es dem Justizvollzug überlassen, wie der Zugriff auf die Akten im Einzelnen realisiert wird. So‐ weit es um elektronisch geführte Gefangenenakten geht, müssen Gefange‐ ne etwa nicht unbedingt die Fachanwendungen zur Einsicht nutzen, mit denen die Bediensteten des Vollzuges arbeiten. In Betracht kommt statt‐ dessen auch ein vollständiger und aktueller virtueller „Aktenausdruck“ beispielsweise als PDF-Datei, der an entsprechenden Leseplätzen zur Ein‐ sicht bereitgestellt wird. Maßgeblich ist hierbei, dass die Gefangenen die sie betreffenden Daten inhaltlich vollständig zur Kenntnis nehmen kön‐ nen, soweit die Einsicht nicht nach diesem Gesetz etwa aufgrund eines Sperrvermerks ausgeschlossen ist. Dazu muss das gewählte Einsichtsver‐ fahren auch geeignet sein, die personenbezogenen Daten im jeweils rele‐ vanten Verarbeitungskontext darzustellen. zu § 4 - Unverzügliche Akteneinsicht In Einzelfällen können Gefangene auch ungeachtet der Möglichkeit, Ab‐ lichtungen bzw. Ausdrucke zu erlangen, auf eine kurzfristige Einsichtnah‐ me zwingend angewiesen sein. Dem trägt die Norm Rechnung. Sie ist als Ausnahmevorschrift eng auszulegen. zu § 5 - Verhältnis zu anderen Akteneinsichts- und Auskunftsrechten Die Norm stellt die letztlich bereits aus dem lex-specialis-Prinzip folgende Konsequenz klar, dass neben der differenzierten Akteneinsichtsregelung dieses Gesetzes von Gefangenen keine anderen Ansprüche auf Auskunft 4. 5. E. Effektive Wahrnehmung von Informationsrechten 313 oder Einsicht geltend gemacht werden können, die sich auf ihre Gefange‐ nenakten beziehen, insbesondere nicht nach dem allgemeinen Daten‐ schutzrecht oder nach den Informationsfreiheitsgesetzen. Satz 2 stellt klar, dass Gefangenenakten wegen der Sensibilität der darin befindlichen personenbezogenen Daten generell keinem Aktenauskunftsoder Akteneinsichtsrecht nach dem IFG unterliegen. Dies gilt indes nicht für allgemeine Akten der Vollzugsverwaltung. Datenschutz in der vollzuglichen Seelsorge Die Betreuung Gefangener durch Seelsorgerinnen und Seelsorger kann einen wesentlichen Beitrag leisten, das Vollzugsziel zu fördern. Gleich‐ wohl bedarf auch deren Zugriff auf vollzugliche Daten – namentlich die Gefangenenpersonalakten – einer rechtlichen Grundlage. In diesem Ab‐ schnitt wird ein Vorschlag erarbeitet, wie der Zugang von Seelsorgerinnen und Seelsorgern zu vollzuglichen Daten rechtlich ausgestaltet werden kann. Bedeutung der Seelsorge im Vollzug Die Inhaftierung bedeutet für Gefangene eine erhebliche psychische Be‐ lastung, die je nach Persönlichkeitsstruktur und früheren Hafterfahrungen unter Umständen bis hin zu psychopathologisch relevanten Beeinträchti‐ gungen führen kann (sog. „Anpassungsstörung“ nach ICD-10 F 43.21096). Nicht umsonst treffen Vollzugsanstalten geeignete Maßnahmen zur Prä‐ vention von Suiziden (etwa die sogenannten „Lebendkontrollen“) und bie‐ ten Gefangenen – wenn auch in durchaus unterschiedlichem Maße – psy‐ chologische Betreuung an. Allerdings leiden die Betreuungsangebote seitens der Anstalten an dem strukturellen Defizit, dass sie regelmäßig von Personen ausgehen, die aus Sicht der Gefangenen in einer mehr oder weniger engen Beziehung zum Stab stehen. Dies macht es beispielsweise Anstaltspsychologen gerade zu Anfang eines Vollzugsverlaufs nicht leicht, eine vertrauensvolle Ge‐ sprächsbeziehung aufzubauen. Dies wiederum ist vor dem Hintergrund der F. I. 1096 Payk, Psychiatrie und Psychotherapie, S. 196; Pecher, Justizvollzugspsycholo‐ gie, S. 326. Kapitel 5: Praxis der Ausgestaltung des Vollzugsrechts 314 Tatsache umso gravierender, dass gerade die Trennung von persönlichen Bezugspersonen oftmals als besonders traumatisch empfunden wird. Ge‐ fangene sind daher – jedenfalls subjektiv und anfangs – im Vollzug weit‐ gehend auf sich allein gestellt. In einer solchen Situation empfinden es nicht wenige Gefangene als sehr wertvoll, wenn sie die Möglichkeit zu Gesprächen mit Personen er‐ halten, die gegenüber dem Vollzug als neutral erscheinen. Eine wichtige Gruppe bilden hier die Seelsorgerinnen und Seelsorger: Zwar werden auch sie seitens des Vollzuges „im Hauptamt bestellt oder vertraglich verpflich‐ tet“ (§ 157 Abs. 1 StVollzG), stehen also in einer rechtlichen Beziehung zum Vollzug.1097 Sie sind jedoch gleichwohl insbesondere aufgrund ihrer Schweigerechte und -pflichten jedenfalls informationell nicht Teil des Vollzuges und werden auch seitens der Gefangenen typischerweise nicht als solcher angesehen, sondern gelten als weit eher vertrauenswürdig. Ge‐ rade für Gefangene, die sich sonst dem Vollzug leicht ausgeliefert fühlen, können daher Seelsorger eine wichtige Stütze sein. In rechtstatsächlicher Hinsicht erscheint dabei bemerkenswert, dass die Seelsorge im Vollzug thematisch weit über religiös-weltanschaulichen Beistand im engeren Sinne hinausgeht. Im Gegenteil lassen sich die Ge‐ sprächsinhalte im Regelfall eher als humanistisch, gelegentlich auch als psychotherapeutisch denn als klassisch seelsorgerisch oder gar missiona‐ risch klassifizieren. Nicht umsonst suchen auch Gefangene, die selbst kei‐ ner oder einer anderen Konfession angehören, das Gespräch mit Seelsor‐ gern: Die vollzugliche Seelsorge lässt sich weitgehend als psychologische Betreuung und menschlicher Beistand rekonstruieren. Im Vollzugsalltag ist ungeachtet der positiven Wirkung der Seelsorge eine unterschiedliche Bereitschaft der Gefangenen zu verzeichnen, den Beistand der Seelsorge zu suchen: Sei es aus Ferne zu den kirchlichen In‐ stitutionen, sei es aus (regelmäßig unberechtigter) Sorge vor einer missio‐ narischen Ausrichtung der vollzuglichen Seelsorge – nur ein Teil der Ge‐ fangenen, die von seelischem Beistand profitieren könnten, ergreifen selbst die Initiative, sich an Seelsorger zu wenden. Nicht selten geht die Initiative zu einem seelsorgerischen Kontakt auf den Vollzug zurück, der wiederum oftmals erst bei einer Zuspitzung der vollzuglichen Situation Seelsorger einschaltet. 1097 Weiter, aber nicht nach Rechtsstellung und informationeller Stellung der Seel‐ sorger differenzierend Arloth, StVollzG, § 157 Rn. 1, wonach „Seelsorge Teil des Vollzuges“ sei. F. Datenschutz in der vollzuglichen Seelsorge 315 Vor diesem Hintergrund besteht gerade auf Seiten der Seelsorger ein großes Interesse daran, aus eigenem Antrieb auf Gefangene zuzugehen. Hierzu, aber auch zur besseren Vorbereitung auf weitere Gespräche mit Gefangenen, zu denen bereits ein erster Kontakt besteht, wird wiederum vielfach der Wunsch geäußert, Gefangenenakten auch aus eigener Initiati‐ ve einsehen zu dürfen. Im Folgenden sollen die rechtlichen Voraussetzun‐ gen erörtert werden, unter denen ein solcher Zugriff zulässig sein kann. Bewusst außer Betracht bleiben sollen hier Fragen der negativen Religi‐ onsfreiheit, insbesondere also der – mögliche – Anspruch Inhaftierter, von (auch) religiös motivierter Ansprache frei zu sein: Insoweit ist nicht un‐ mittelbar der Zugriff auf vollzugliche Daten betroffen; vielmehr ist die Ansprache lediglich faktisch davon abhängig, von der Tatsache Kenntnis zu erlangen, dass eine bestimmte Person inhaftiert ist. Betroffene Rechtspositionen und Rechtfertigungsbedürfnis Der Einblick eines Seelsorgers in Gefangenenpersonalakten ist eine Über‐ mittlung im Sinne von § 4 Abs. 2 Nr. 4 BlnDSG und damit ein Eingriff in die informationelle Selbstbestimmung der betroffenen Gefangenen; somit bedarf er der Rechtfertigung. Dabei sind zwei jeweils für sich rechtferti‐ gungsbedürftige Eingriffe zu unterscheiden: Zum einen nimmt der Voll‐ zug, der den Einblick in Akten gewährt, eine Übermittlung vor; zum ande‐ ren erhebt der jeweilige Seelsorger Daten, indem er sich Kenntnis von ih‐ nen verschafft.1098 Soweit die Übermittlung durch den Vollzug in Rede steht, folgt die ver‐ fassungsrechtliche Rechtfertigungsbedürftigkeit unmittelbar aus dessen Grundrechtsbindung als Teil der Exekutive. Für die Erhebung seitens der Seelsorger gilt jedoch im Ergebnis nichts anderes. Dabei ist es letztlich gleichgültig, ob man dies darauf zurückführt, dass sie Teil des Vollzu‐ ges1099 und daher ebenso wie dieser als Teil der Exekutive zu behandeln seien, oder ob man ihr Verhältnis zu den Gefangenen als das Verhältnis zweier Privater ansieht. Zwar spricht jedenfalls im hier betrachteten Fall II. 1098 Diese naheliegende Differenzierung ist indes vom BVerfG erst in jüngster Zeit in seiner Entscheidung zur Bestandsdatenabfrage nach dem TKG (BVerfGE 130, 151) ausdrücklich formuliert worden (sog. Doppeltürmodell), vgl. oben im Abschnitt Kapitel 3: V.f), S. 176 f. 1099 So etwa Arloth, s.o. Fußnote 1097. Kapitel 5: Praxis der Ausgestaltung des Vollzugsrechts 316 wenig für eine unmittelbare Grundrechtsbildung der Seelsorger, mögen sie auch – wie jedenfalls zur Zeit noch im Regelfall – in einem Dienstverhält‐ nis zu einer Kirche als Körperschaft des öffentliche Rechts stehen. Denn sie treten den Gefangenen gerade nicht klassisch-hoheitlich in einem Sub‐ ordinationsverhältnis gegenüber, sondern eher als psychosoziale Dienst‐ leister. Doch unterliegen die Seelsorger auch als Private der informationel‐ len Selbstbestimmung, außerdem ist für die hier zu beantwortende Frage der gesetzlichen Ausgestaltung der Akteneinsicht durch Seelsorger zumin‐ dest die Dimension der informationellen Selbstbestimmung zu berücksich‐ tigen, die sich als Schutzauftrag an den Gesetzgeber richtet. Festzuhalten ist daher, dass sowohl die Übermittlung seitens des Vollzu‐ ges – etwa in Form der Einsichtsgewährung – als auch die Kenntnisver‐ schaffung etwa durch Einsichtnahme der verfassungsrechtlichen Rechtfer‐ tigung bedarf. Verfassungsrechtliche Rechtfertigung Kein Informationsanspruch des Seelsorgers aus eigenem Recht Dem geltenden Recht war vor dem Inkrafttreten des JVollzDSG Berlin keine Eingriffsgrundlage für die Übermittlung von personenbezogenen Daten an bzw. für die Erhebung solcher durch Seelsorger zu entnehmen. Insbesondere ergibt sich eine solche auch nicht aus den staatskirchenrecht‐ lichen Grundsätzen der Weimarer Reichverfassung, deren Art. 136 bis 141 gem. Art. 140 GG Bestandteil des Grundgesetzes sind, oder aus dem StVollzG. Zwar sind nach Art. 141 WRV – soweit „das Bedürfnis nach Gottes‐ dienst und Seelsorge im Heer, in Krankenhäusern, Strafanstalten oder sonstigen öffentlichen Anstalten besteht“, „die Religionsgesellschaften zur Vornahme religiöser Handlungen zuzulassen, wobei jeder Zwang fernzu‐ halten ist“, was sachlich auch Justizvollzugsanstalten erfasst.1100 Aller‐ dings lässt sich die Datenerhebung aus vollzuglichen Akten nicht als „Vor‐ nahme religiöser Handlungen“ in diesem Sinne verstehen, da es sich ledig‐ lich um eine nicht einmal zwingend notwendige, sondern nur besonders praktikable vorbereitende Maßnahme für mögliche spätere religiöse Hand‐ III. 1. 1100 BeckOK-GG-Germann Art. 140 GG Rn. 148. F. Datenschutz in der vollzuglichen Seelsorge 317 lungen handelt. Außerdem liegt der Schwerpunkt der seelsorgerischen Ar‐ beit im Vollzug nicht auf dem Gebiet religiöser Handlungen, sondern wie gezeigt eher auf dem Feld der psychologischen Betreuung und der Sozial‐ arbeit. Dies lässt es wenig überzeugend erscheinen, bereits die Aktenein‐ sicht sub specie „Vornahme religiöser Handlungen“ als verfassungsunmit‐ telbar gerechtfertigt anzusehen. Auch das Strafvollzugsgesetz enthält keine Regelungen über den Um‐ gang vollzuglicher Seelsorger mit personenbezogenen Daten Gefangener, insbesondere auch nicht zu der Frage, unter welchen Voraussetzungen Seelsorger Gefangenenakten einsehen dürfen. In der Praxis des Berliner Vollzuges hing es in daher weitgehend vom Zufall ab, welcher Seelsorger in welchem Umfang Zugang zu papiergebundenen Akten, vor allem aber der EDV-gestützten Gefangenenverwaltung „BasisWeb“ hatte: Während einige Anstalten die Seelsorger als Teil der Verwaltung ansahen und ihnen ohne weiteres Zugang zum EDV-System (mit Ausnahme der dort gespei‐ cherten medizinischen Daten) gewährten, war dies in anderen Anstalten selbst mit Einwilligung der Gefangenen nicht möglich. Pauschale Übermittlung nicht verhältnismäßig Denkbar wäre es vor diesem Hintergrund, im Rahmen eines Vollzugsda‐ tenschutzgesetzes eine Ermächtigungsgrundlage für die Datenübermitt‐ lung an und Erhebung durch Seelsorger zu schaffen. Letztlich würde aber eine solche Regelung dem Maßstab der informationellen Selbstbestim‐ mung in seiner Dimension als Ausgestaltungsauftrag nicht standhalten, denn sie wäre nicht verhältnismäßig. Zwar ließe sich aus den oben genannten tatsächlichen Gründen auf den ersten Blick durchaus argumentieren, dass die Datenübermittlung an bzw. Datenerhebung durch Seelsorger die Erreichung des Vollzugsziels fördere. Denn durch eine detaillierte Information der Seelsorger über die Person der Gefangenen und deren Hintergrund kann eher darauf hingewirkt wer‐ den, dass möglichst viele Gefangene seelsorgerisch betreut werden, auch ohne dass sie selbst die Initiative ergreifen: Diese Informationen ermögli‐ chen es den Seelsorgern immerhin, sich an die Gefangenen zu wenden. Die Förderung des Vollzugsziels wiederum wäre auch ein grundsätzlich legitimes Ziel für einen Eingriff in die informationelle Selbstbestimmung, 2. Kapitel 5: Praxis der Ausgestaltung des Vollzugsrechts 318 weswegen es etwa in der oben vorgeschlagenen Legaldefinition der „voll‐ zuglichen Zwecke“ enthalten ist.1101 Dem stehen jedoch mehrere Gesichtspunkte gegenüber: – So ist zu berücksichtigen, dass seelsorgerische Betreuung oder auch nur entsprechende Versuche gegen oder jedenfalls ohne den Willen des zu Betreuenden ihrer Natur nach nicht erfolgversprechend sind. Schon nach dem Selbstverständnis der Anstaltsseelsorger handelt es sich bei ihrer Arbeit um ein Angebot, das ein Mindestmaß an beiderseitiger Of‐ fenheit voraussetzt. Eine „Zwangsseelsorge“ ergibt auch nach dem Selbstverständnis der Anstaltsseelsorger1102 keinen Sinn. Wenn aber die Sinnhaftigkeit der seelsorgerischen Betreuung notwendig beidseits Freiwilligkeit voraussetzt, so verbietet sich eine gesetzliche Grundlage für einen diese Betreuung vorbereitenden Grundrechtseingriff ohne oder gegen den Willen des Gefangenen: Sie wäre unverhältnismäßig, da sie gerade nicht geeignet wäre, das Vollzugsziel zu fördern. – Auch ist zu berücksichtigen, dass zwar die Religionsausübung in An‐ stalten gewährleistet ist, dabei zugleich aber „jeder Zwang fernzuhal‐ ten“ ist (Art. 140 GG i.V.m. Art. 141 WRV). Auch wenn ein Datenzu‐ gang für Seelsorger keine Gefangenen zu einer religiösen Handlung zwingen würde, so könnten sie es doch als subtilen Druck zu einer reli‐ giösen Betätigung empfinden, wenn Seelsorger bereits umfassend über sie „im Bilde“ sind. Und die negative Religionsfreiheit aus Art. 4 Abs. 1 GG verbietet es dem Staat, vom Bürger ein bestimmtes Denken in religiösen oder weltanschaulichen Fragen zu fordern „oder gar einer solchen Forderung durch Einsatz staatlicher Zwangs- oder auch nur Lenkungsmittel Nachdruck zu verschaffen“,1103 was auch mittelba‐ ren Druck ausschließt.1104 – Außerdem würde eine Regelung, die Seelsorgern die Akteneinsicht all‐ gemein gestattete, die informationelle Selbstbestimmung der Gefange‐ nen umfassend hintanstellen. Dies wäre also gerade keine abwägende und vermittelnde gesetzgeberische Entscheidung, sondern eine einseiti‐ ge Auflösung des Spannungsverhältnisses zwischen Vollzugsziel einer‐ 1101 Siehe oben unter Kapitel 5: B.III, S. 255 ff. 1102 So ausdrücklich die Stellungnahme des Bistums Berlin im Rahmen der Verbän‐ deanhörung im Zuge des Gesetzgebungsverfahrens zum BlnJVollzDSG (nicht veröffentlicht). 1103 Maunz/Dürig-Herzog Art. 4 GG Rn. 70 f. 1104 BeckOK-GG-Germann Art. 140 GG Rn. 152. F. Datenschutz in der vollzuglichen Seelsorge 319 seits und informationeller Selbstbestimmung andererseits zu Lasten letzterer. – Schließlich lässt sich auch aus der Religionsfreiheit keinerlei Rechts‐ position herleiten, die geeignet wäre, die informationelle Selbstbestim‐ mung des Gefangenen zugunsten des Seelsorgers zu begrenzen. Dies gilt insbesondere im Hinblick auf die eigene Religionsfreiheit der Seelsorger, denn diese ist bereits nicht betroffen, wenn allein seine Mög‐ lichkeiten in Rede stehen, Vorbereitungshandlungen für religiöse Hand‐ lungen zugunsten anderer, aber keine eigenen religiösen Handlungen vor‐ zunehmen. Gleiches gilt aber letztlich auch im Lichte der Religionsfreiheit der Gefangenen. Zwar ist anerkannt, dass Religionsgemeinschaften – auch soweit sie als Körperschaften des öffentlichen Rechts organisiert sind – eine grundrechtsdienende Funktion für andere Grundrechtsträger wahr‐ nehmen können;1105 gleiches mag dann auch für den jeweils im Einzelfall tätigen „Amtswalter“ einer Religionsgemeinschaft gelten. Es wäre damit nicht schlechthin ausgeschlossen, auch Grundrechtspositionen der von Seelsorgern zu betreuenden Grundrechtsträger in die Abwägung einzube‐ ziehen. Allerdings kann die grundrechtsdienende Funktion der Seelsorger, die zugunsten der effektiven Wahrnehmung der Religionsfreiheit anderer Grundrechtsträger – nämlich der Gefangenen – gewährleistet ist, denknot‐ wendig nicht gegen andere Grundrechte ebendieser Dritten ins Feld ge‐ führt werden: Eine solche Grundrechtskollision in der Person derselben Grundrechtsträger können nur sie allein durch Wahrnehmung ihrer grund‐ rechtlich geschützten Autonomie selbst auflösen, indem die Gefangenen selbst entscheiden, ob ihrer Religionsfreiheit oder ihrer informationellen Selbstbestimmung der Vorrang zukommen soll. Jedenfalls verbietet sich die Konstruktion einer paternalistisch anmutenden „Grundrechtsstand‐ schaft“ von Seelsorgern ohne oder gar gegen den Willen der Gefangene als Träger sowohl der Religionsfreiheit als auch der informationellen Selbstbestimmung. Festzuhalten bleibt daher als Zwischenergebnis, dass eine gesetzliche Ausgestaltung eines Akteneinsichtsrechts auch ohne oder gar gegen den Willen des Gefangenen im Lichte der informationellen Selbstbestimmung der Gefangenen aus verfassungsrechtlicher Sicht nicht überzeugen könnte. 1105 BVerfGE 102, 370, 387 m.w.N. Kapitel 5: Praxis der Ausgestaltung des Vollzugsrechts 320 Einwilligungslösung Hingegen bestehen keine Bedenken, den Seelsorgern nach Einwilligung des Gefangenen den Einblick in Gefangenenpersonalakten zu gestatten. Allein in Konstellationen, in denen auch Daten Dritter betroffen sind, wird durch eine geeignete praktische Ausgestaltung der Akteneinsicht darauf Bedacht zu geben sein, dass deren informationelle Selbstbestimmung nicht berührt wird: Die Dispositionsbefugnis der Gefangenen reicht naturgemäß nicht weiter als der Personenbezug der Daten. Bedenken gegen diesen Ansatz ergeben sich insbesondere auch nicht unter dem Aspekt der Freiwilligkeit der Einwilligung. Zwar bestehen ge‐ gen die Autonomie der Gefangenen zur Disposition über ihre personenbe‐ zogenen Daten im Vollzug generell durchgreifende Bedenken, die es ge‐ bieten, Einwilligungen die Anerkennung als Legitimationstatbestand zu versagen.1106 Hintergrund dessen ist jedoch, dass Gefangene gegenüber der Vollzugsverwaltung unter einem starken Konformitätsdruck stehen, sodass eine Wahlfreiheit insoweit eine bloße Fiktion wäre.1107 Anders liegt es jedoch, soweit es um die Einwilligung gegenüber den Seelsorgern zur Datenverarbeitung geht, denn ihnen gegenüber besteht gerade kein Kon‐ formitätsdruck; außerdem haben sie – anders als die übrigen Mitarbeiter des Vollzugsstabes – regelmäßig keine Möglichkeit der informellen Sank‐ tion: Wenn Gefangene in die Datenverarbeitung zum Zwecke der Seelsor‐ ge nicht einwilligen, so kommt es zu keinem weiteren seelsorgerischen Kontakt. Regelungsvorschlag1108 Vollzugliche Seelsorge (1) Die Vollzugsanstalten dürfen den in ihrem Bereich tätigen Seelsorgerinnen und Seelsorgern personenbezogene Daten nur mit Einwilligung der Betroffe‐ nen übermitteln. (2) Wenn die Betroffenen einwilligen, dürfen Seelsorgerinnen und Seelsorger auch die in Gefangenenakten enthaltenen Daten verarbeiten. 3. 4. 1106 Siehe oben unter Kapitel 5: C.1, S. 258 ff. 1107 Siehe oben unter Kapitel 5: C.2, S. 258. 1108 Der Normtext geht auf Vorarbeiten des Verfassers im Rahmen der Erarbeitung des JVollzDSG Berlin zurück, vgl. bereits oben Fn. 965 f. F. Datenschutz in der vollzuglichen Seelsorge 321 Einzelbegründung1109 Die Norm regelt in Absatz 1 den „Grundfall“ der Übermittlung personen‐ bezogener Daten an Seelsorgerinnen und Seelsorger und macht deutlich, dass es hierfür einer Einwilligung bedarf. Absatz 2 beugt Zweifeln daran vor, dass mit Einwilligung von Gefange‐ nen auch die in sie betreffenden Gefangenenpersonalakten verarbeitet werden dürfen. Die Norm ergänzt damit zugleich das eigene Aktenein‐ sichtsrecht der Gefangenen sowie das hiervon abgeleitete Recht auf stell‐ vertretende Akteneinsicht durch Beauftragte. 5. 1109 Die Begründung geht teilweise auf Vorarbeiten des Verfassers im Rahmen der Erarbeitung des JVollzDSG Berlin zurück, vgl. bereits oben Fn. 965 f. Kapitel 5: Praxis der Ausgestaltung des Vollzugsrechts 322

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Abstract

Data protection certainly isn’t the main concern of penitentiary inmates or administrations. But the issue of privacy in correctional institutions is especially well-suited to ask about the requirements for „good legislation“. This work makes suggestions how informational self-determination can be effective in prison thanks to appropriate statutory law. One of the main factors is the limited effectiveness of legal redress in prisons: How can the administration be “programmed” in such a way as to let the basic right to privacy come to fruition, if possible automatically?

The correctional institution usually still confronts the inmates as a total institution. It can define and register their lives almost entirely. Therefore life behind bars is of particular interest in order to analyse the importance of data handling for individual freedom and social interactions. Based thereon the author develops practical guidance for legislation in the field of privacy that can easily be adopted for other fields of law.

Zusammenfassung

Fragen des Datenschutzes stehen bei Gefangenen und Vollzugsverwaltung meist nicht im Zentrum der Aufmerksamkeit. Doch stellen sich bei der informationellen Selbstbestimmung im Justizvollzug bespielhaft grundsätzliche Fragen „guter Gesetzgebung“. Diese Arbeit entwickelt Vorschläge, wie die informationellen Selbstbestimmung im Gefängnis durch zielgerichtete Rechtssetzung praktisch wirksam werden kann. Dabei misst sie der begrenzten Effektivität des Rechtsschutzes in der Haft besondere Bedeutung bei: Wie lässt sich das Handeln der Verwaltung in einer Weise anleiten, die die Bedeutung des Grundrechts möglichst von allein entfaltet?

Der Vollzug tritt den Gefangenen weiterhin vielfach als totale Institution gegenüber. Er kann ihr Leben weitgehend bestimmen und erfassen. So eignet er sich besonders, um Fragen nach der Bedeutung von Datenverarbeitungen für die Persönlichkeit der Betroffenen und ihre sozialen Interaktionen zu stellen. Auf dieser Grundlage entwickelt die Arbeit konkrete Vorschläge für die Gesetzgebung, deren Grundgedanken sich leicht auf andere Lebensbereiche übertragen lassen.