Content

Robert Uerpmann-Wittzack, § 25 Europarat in:

Armin Hatje, Peter-Christian Müller-Graff (Ed.)

Europäisches Organisations- und Verfassungsrecht, page 1069 - 1104

Zugleich Band 1 der Enzyklopädie Europarecht

1. Edition 2014, ISBN print: 978-3-8329-7231-8, ISBN online: 978-3-8452-5831-7, https://doi.org/10.5771/9783845258317_1069

Bibliographic information
D. Weitere europäische Organisationen Europarat Robert Uerpmann-Wittzack A. Der Europarat als europäische Organisa tion . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 I. Einführung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 II. Entstehung und Entwicklung des Euro parats . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5 1. Gründung des Europarats nach dem 2. Weltkrieg . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5 2. Der Europarat als gesamteuropäi sche Organisation (seit 1989) . . . . . . 6 III. Rechtspolitische Einordnung . . . . . . . . . . . 8 IV. Der Europarat im Spektrum europäi scher Organisationen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9 B. Aufbau und Tätigkeit des Europarats . . . . . . 11 I. Organe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11 1. Ministerkomitee . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13 2. Parlamentarische Versammlung . . . 19 3. Sekretariat . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23 4. Nebenorgane . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25 5. Vertragsorgane . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 30 II. Mitgliedschaft und Einbindung Dritter 34 III. Aufgaben . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 38 IV. Handlungsformen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 42 V. Einzelne Tätigkeitsbereiche . . . . . . . . . . . . 47 1. Menschenrechte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 48 2. Minderheitenschutz . . . . . . . . . . . . . . . . 55 3. Kriminalitätsbekämpfung . . . . . . . . . . 56 a) Terrorismus . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 57 b) Organisierte Kriminalität und Geldwäsche . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 58 c) Korruption . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 59 d) Cyberkriminalität . . . . . . . . . . . . . . 60 4. Rechtshilfe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 61 5. Demokratie; insb. kommunale Selbstverwaltung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 62 6. Sozialer und kultureller Zusam menhalt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 63 VI. Verhältnis zur Europäischen Union . . . . 65 1. Konkurrenz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 66 2. Kooperation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 71 3. Komplementarität . . . . . . . . . . . . . . . . . . 79 C. Bewertung und Ausblick . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 83 Verzeichnis wichtiger Entscheidungen . . . . . . . . . 84 Literatur: Benoît-Rohmer, Florence/Klebes, Heinrich, Das Recht des Europarats, 2006; Brum mer, Klaus, Der Europarat. Eine Einführung, 2008; Carstens, Karl, Das Recht des Europarats, 1956; Giegerich, Thomas, Menschenrechtsübereinkommen des Europarats, in: Detlef Merten/ Hans-Jürgen Papier (Hg.), Handbuch der Grundrechte, Bd. VI/1, 2010, § 148; Gramlich, Lud wig, Die legitimierende Wirkung der Parlamentarischen Versammlung im Rahmen des Europa rats und der OSZE, in: Rudolf Geiger (Hg.), Neuere Probleme der parlamentarischen Legitima tion im Bereich der auswärtigen Gewalt, 2003, S. 113; Holtz, Uwe (Hg.), 50 Jahre Europarat, 2000; Hummer, Waldemar (Hg.), Österreich im Europarat 1956-2006, 2 Bd., 2008; Jung, Hei ke, Die Empfehlungen des Ministerkomitees des Europarates, in: Jürgen Bröhmer/Roland Bie ber u.a. (Hg.), Festschrift für Georg Ress, 2005, 519; Klein, Eckart, 50 Jahre Europarat, AVR 39 (2001), 121; ders./Schmahl, Stefanie, Die Internationalen und die Supranationalen Organi sationen, in: Wolfgang Graf Vitzthum/Alexander Proelß (Hg.), Völkerrecht, 6. Aufl. 2013, 4. Abschnitt, S. 237; Kleinsorge, Tanja E. J. (Hg.), Council of Europe, 2010; Kloth, Matthias, Die Zusammenarbeit zwischen Europäischer Union und Europarat, in: Walter Obwexer (Hg.), Die Europäische Union im Völkerrecht, EuR Beiheft 2/2012, S. 155; Mader, Oliver, Beitritt der EU zum Europarat?, AVR 49 (2011), 435; Mayer, Franz C., 60 Jahre Integration I: Der Europarat und die Europäische Union, in: Stefan Kadelbach (Hg.), 60 Jahre Integration in Europa, 2011, S. 17; Polakiewicz, Jörg, Alternatives to Treaty-Making and Law-Making by Treaty and Ex pert Bodies in the Council of Europe, in: Rüdiger Wolfrum/Volker Röben (Hg.), Developments of International Law in Treaty Making, 2005, S. 245; ders., Council of Europe (COE), in: Rü diger Wolfrum (Hg.), Max Planck Encyclopedia of Public International Law (http:// www.mpepil.com/; Stand des Beitrags: 2008); ders., Treaty Making in the Council of Europe, 1999; Schutter, Olivier De, The two Europes of Human Rights: The Emerging Division of Tasks between the Council of Europe and the European Union in Promoting Human Rights in Europe, Columbia Journal of European Law 14 (2008), 509; Uerpmann-Wittzack, Robert, Rechtsfortbildung durch Europaratsrecht, in: Marten Breuer/Astrid Epiney u.a. (Hg.), Der Staat im Recht, Festschrift für Eckart Klein, 2013, 939; Wittinger, Michaela, Der Europarat: Die Entwicklung seines Rechts und der „europäischen Verfassungswerte“, 2005. § 25 Uerpmann-Wittzack 1071 Der Europarat als europäische Organisation Einführung Der Europarat wurde 1949 noch vor den Europäischen Gemeinschaften als Forum euro päischer Zusammenarbeit gegründet. 1950 wurde in seinem Rahmen die Europäische Menschenrechtskonvention (EMRK) unterzeichnet, die den Menschenrechtsschutz in Eu ropa prägen und die übrige Tätigkeit des Europarats in den Schatten stellen sollte. Auch wenn der Europarat schon in den 1950er-Jahren wichtige Verträge zur Rechtsvereinheitli chung schuf, blieb das wissenschaftliche Interesse gering. Die Monographie von Karl Carstens1 war lange Zeit ein Solitär. Mit dem Fall des Eisernen Vorhangs kam dem Euro parat die historische Aufgabe zu, die Schaffung menschenrechtlicher, rechtsstaatlicher und demokratischer Strukturen in Mittel- und Osteuropa zu fördern und diese Staaten in ein gemeinsames Europa zu integrieren. Nachdem diese Aufgabe weitgehend vollbracht war, trat der Europarat Ende der 1990er-Jahre in den Schatten der sich erweiternden und ver tiefenden Europäischen Union (EU). Dieser Herausforderung hat er sich mit einer Rück besinnung auf seine Kernkompetenzen bei den drei zentralen gemeineuropäischen Werten Menschenrechte, Herrschaft des Rechts und Demokratie gestellt. Erst der Umbruch der 1990er-Jahre hat das wissenschaftliche Interesse am Europarat ge weckt. In den letzten Jahren sind vermehrt grundlegende Publikationen zum Europarat zu verzeichnen. Dabei ist ein auffällig hoher Anteil der Veröffentlichungen aus dem Europa rat selbst hervorgegangen. So wurde das Werk von Florence Benoît-Rohmer und Heinrich Klebes vom Europarat mitgetragen und in verschiedene europäische Sprachen übersetzt.2 Die von Tanja E. J. Kleinsorge herausgegebene Darstellung wurde von Mitarbeitern des Europarats und namentlich der Parlamentarischen Versammlung geschrieben.3 Jörg Polakiewicz und Matthias Kloth, die mit ihren Veröffentlichungen im Literaturverzeichnis genannt werden, gehören ebenfalls dem Europarat an. Demgegenüber zeigt das von Wal demar Hummer herausgegebene zweibändige Werk die besondere Wertschätzung, die Po litik und Wissenschaft in Österreich dem Europarat entgegenbringen.4 Besonders hervor zuheben ist schließlich Michaela Wittinger, die in ihrer Habilitationsschrift speziell den „europäischen Verfassungswerten“5 nachspürt, wie sie sich im Zuge der Osterweiterung in der „Verfassung des Europarates“6 herausgebildet haben. Der Europarat wirkt vor allem durch seine Übereinkommen, die in der vom Vertragsbüro des Europarats verantworteten Vertragssammlung verzeichnet sind. Bis 2003 handelte es sich um die European Treaty Series (ETS). Dann wurde die Sammlung in Council of Eu rope Treaty Series (CETS) umbenannt. Die gesamte Sammlung ist online abrufbar.7 Nach ihr werden die Übereinkommen des Europarats in diesem Beitrag zitiert, und dort sind auch Angaben über den Ratifikationsstand zu finden. Die übrigen Dokumente sind weni ger leicht zugänglich. Immerhin besitzt der Europarat mittlerweile eine frei zugängliche Datenbank, auf der die Dokumente des Ministerkomitees und anderer Gremien grund sätzlich mit ihren Nummern bzw amtlichen Kürzeln abgerufen werden können.8 Die Par lamentarische Versammlung besitzt eigene Datenbanken.9 A. I. 1 Carstens. 2 Benoît-Rohmer/Klebes. 3 Kleinsorge (Hrsg.). 4 Hummer (Hrsg.). 5 Wittinger, S. 219 und passim. 6 Wittinger, S. 38 ff. 7 http://conventions.coe.int/ (alle Internetquellen zuletzt abgerufen am 12.8.2013). 8 http://wcd.coe.int/. 9 Abrufbar über http://assembly.coe.int/. § 25 Europarat25 1072 Uerpmann-Wittzack 1 2 3 Die Satzung des Europarats (ERS)10 ist nach ihrer Schlussklausel in ihren beiden Original sprachen Englisch und Französisch gleichermaßen verbindlich. Diese beiden Sprachen sind gem. Art. 12 S. 1 ERS auch Amtssprachen des Europarats. Die im Rahmen des Euro parats erarbeiteten Abkommen werden ebenfalls in englischer und französischer Sprache abgeschlossen. Die in Rn 3 genannten Datenbanken weisen die Dokumente in beiden Sprachen nach. Deutsch ist nach den Regeln 27.3 und 28.1 der Geschäftsordnung der Parlamentarischen Versammlung11 Arbeitssprache und kann in ihren Sitzungen verwandt werden. Europaratsdokumente werden zum Teil ins Deutsche übersetzt. Übersetzungen der Europaratsabkommen finden sich im Bundesgesetzblatt, in der Sammlung des Schwei zerischen Bundesrechts12 sowie in der Vertragssammlung des Europarats. Entschließungen und Empfehlungen der Parlamentarischen Versammlung finden sich in den Drucksachen des Deutschen Bundestages,13 ebenso einzelne Erläuternde Berichte zu Europaratsabkom men (s. Rn 42). Entstehung und Entwicklung des Europarats Gründung des Europarats nach dem 2. Weltkrieg Die Gründung des Europarats ist Teil des institutionellen Wiederaufbaus Europas nach dem 2. Weltkrieg.14 Am 19.9.1946 hatte Winston Churchill in einer Rede an der Universi tät Zürich die Schaffung der „Vereinigten Staaten von Europa“ gefordert.15 Diese Vision wurde erst in den 1950er-Jahren mit der Gründung der Europäischen Gemeinschaften ein Stück weit Realität. Demgegenüber blieb der Europarat eine intergouvernementale Orga nisation, auch wenn sie neben dem Ministerkomitee mit der Beratenden Versammlung ein parlamentarisches Organ erhielt.16 Am 5.5.1949 wurde die Satzung des Europarats (ERS) in London von den zehn westeuropäischen Gründungsmitgliedern unterzeichnet, am 3.8.1949 trat sie in Kraft.17 Die Bundesrepublik Deutschland wurde am 13.7.1950 assozi iertes Mitglied gem. Art. 5 ERS ohne Sitz im Ministerkomitee. Seit dem 1.5.1951 ist sie Vollmitglied. Die Türkei gehört dem Europarat seit dem 13.4.1950 an. Bis Ende 1989 traten fast alle Staaten Westeuropas bei, so dass die Mitgliederzahl auf 23 wuchs.18 Der Kalte Krieg verhinderte, dass der Europarat zu einer gesamteuropäischen Organisation wurde. Der Europarat als gesamteuropäische Organisation (seit 1989) Nach dem Ende des Kalten Krieges fiel dem Europarat neben der Konferenz für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa (KSZE, seit 1994 OSZE; s. Rn 10) die Aufgabe zu, die Staaten Mittel- und Osteuropas in ein gemeinsames Europa zu integrieren. Zu diesem Zweck wurde im Mai 1990 die Europäische Kommission für Demokratie durch Recht als II. 1. 2. 10 ETS Nr. 1, BGBl. 1950 I, S. 263; 1954 II, S. 1126. 11 Rules of Procedure der Parlamentarischen Versammlung, Entschließung 1202 (1999) v. 4.11.1999 idF der Entschließung 1781 (2010) v. 12.11.2010. 12 Abrufbar unter: http://www.admin.ch/ch/d/sr/iindex.html. 13 Für den Zeitraum seit 2009: BT-Drucks. 16/14139; 16/14141 16/14161; 17/3577; 17/8241-8244; 17/10574. 14 Ausführlich zur Vor- und Entstehungsgeschichte Heinrich, in: Kleinsorge (Hrsg.), S. 19 ff. 15 In deutscher Übersetzung abgedruckt in: Holtz (Hrsg.), S. 307, 310; dazu Benoît-Rohmer/Klebes, S. 3 f; Klein/Schmahl, in: Graf Vitzthum/Proelß (Hrsg.), Rn IV 238. 16 Benoît-Rohmer/Klebes, S. 5. 17 Alle Angaben zum Ratifikationsstand beruhen auf der Vertragssammlung des Europarats, s. Fn 7. 18 Im Überblick Leuprecht, in: Hummer (Hrsg.), Bd. 1, S. 97, 99 f. A. Der Europarat als europäische Organisation 25 Uerpmann-Wittzack 1073 4 5 6 Expertengremium im Rahmen des Europarats errichtet.19 Zum Gründungsauftrag dieser sog. Venedig-Kommission gehörte es, die Staaten Mittel- und Osteuropas bei der Verfas sungsgebung und bei der Schaffung des rechtlichen Rahmens für demokratische Institutio nen zu beraten.20 Damit traten neben dem Schutz der Menschenrechte die Grundwerte der Demokratie und der Herrschaft des Rechts in den Vordergrund der Europaratstätig keit.21 In den folgenden Jahren sind die meisten Staaten Mittel- und Osteuropas dem Eu roparat beigetreten. Den Anfang machte 1990 Ungarn, 1991 folgte Polen, 1992 Bulgari en. 1996 kam Russland als 39. Mitglied hinzu, 1999 Georgien als erster asiatischer Nach folgestaat der UdSSR. 2007 trat Montenegro als vorerst letzter Staat bei, so dass der Eu roparat nun 47 Mitglieder hat und nahezu ganz Europa umfasst.22 Einzig ein Beitritt Weißrusslands scheitert noch an der politischen Lage. Für zahlreiche Staaten Mitteleuropas war der Europarat eine Durchgangsstation auf dem Weg in die EU. Andere Staaten und namentlich Russland schienen noch nicht reif, die Grundwerte des Europarats tatsächlich zu teilen.23 Außerdem übernahm die EU nach 1990 zunehmend Aufgaben, die zu den Kernkompetenzen des Europarats gehört hatten, namentlich im Bereich der rechtlichen Zusammenarbeit und der Rechtshilfe in Europa. Dies führte zu einer Sinnkrise des Europarats und setzte einen Reformprozess in Gang. Bei ihrem zweiten Gipfeltreffen betonten die Staats- und Regierungschefs der Europarats staaten 1997 in Straßburg die drei Grundwerte des Europarats und seine Rolle als Stan dardsetzer.24 In einem Aktionsplan benannten sie vier Tätigkeitsfelder: Demokratie und Menschenrechte, sozialen Zusammenhalt, Sicherheit der Bürger sowie demokratische Werte und kulturelle Vielfalt.25 Außerdem beauftragten sie das Ministerkomitee mit einer Strukturreform. Beim dritten Gipfel erklärten die Staats- und Regierungschefs dann 2005 in Warschau, dass das gesamte Handeln des Europarats den Kernzielen des Schutzes und der Förderung von Menschenrechten, Demokratie und Herrschaft des Rechts dienen müs se.26 Der Aktionsplan identifizierte nun als wesentliche Aufgaben die Förderung der drei Grundwerte, die Stärkung der Sicherheit der europäischen Bürger, den Aufbau eines menschlicheren und inklusiven Europas sowie die Verstärkung der Zusammenarbeit mit anderen internationalen und europäischen Organisationen und Einrichtungen.27 Damit leitete der Warschauer Gipfel zugleich eine Neubestimmung des Verhältnisses zur EU ein.28 Aufbauend auf diesen Vorgaben hat der Generalsekretär, Thorbjørn Jagland, eine Organisationsreform in Angriff genommen, die die Aktivitäten des Europarats den drei Säulen – Menschenrechte, Herrschaft des Rechts sowie Demokratie – zuordnet. Dabei sind die zweite und dritte Säule in mehrere Sektoren untergliedert. Die Herrschaft des Rechts umfasst die drei Sektoren Bedrohungen für die Herrschaft des Rechts, Entwick lung gemeineuropäischer Standards sowie Justiz. Die Demokratiesäule untergliedert sich in die Sektoren Demokratische Governance sowie Nachhaltige demokratische Gesell 19 Entschließung (90) 6 des Ministerkomitees (MK) v. 10.5.1990, mittlerweile ersetzt durch MK-Ent schließung (2002) 3 v. 21.2.2002; s. auch noch Rn 62. 20 S. Art. 1 des ursprünglichen Statuts im Anhang der MK-Entschließung (90) 6 (Fn 19). 21 Wittinger, S. 219 und passim, spricht von „europäischen Verfassungswerten“. 22 Im Überblick Leuprecht, in: Hummer (Hrsg.), Bd. 1, S. 97, 100 f. 23 Krit. dazu Leuprecht, in: Hummer (Hrsg.), Bd. 1, S. 97, 104 ff. 24 S. die Abschlusserklärung v. 11.10.1997; abrufbar unter: https://wcd.coe.int/wcd/ViewDoc.jsp?Ref=De cl-2S. 25 Action Plan v. 11.10.1997; abrufbar unter: https://wcd.coe.int/wcd/ViewDoc.jsp?Ref=ActionPlan-2S. 26 S. die Warschauer Erklärung v. 17.5.2005, Rn 1; abrufbar unter: https://wcd.coe.int/ViewDoc.jsp? id=860039; dazu Gruden, in: Kleinsorge (Hrsg.), S. 216, 218 f. 27 Action Plan v. 17.5.2005; abrufbar unter: https://wcd.coe.int/ViewDoc.jsp?id=860063. 28 S. die Abschlusserklärung v. 17.5.2005, Rn 10, sowie Rn 74 f. § 25 Europarat25 1074 Uerpmann-Wittzack 7 schaften.29 Außerdem wurde der Korpus an Europaratsübereinkommen überprüft. Dabei wurden besonders wichtige Übereinkommen ebenso identifiziert wie obsolete und reform bedürftige Abkommen.30 Gleichzeitig soll der sog. Interlaken-Prozess die Funktionsfähig keit des EGMR verbessern.31 Rechtspolitische Einordnung 1949 wurde der Europarat als erste potenziell paneuropäische Organisation mit einem weiten Aufgabenbereich gegründet. Er entwickelte sich dann zu einem Kooperationsfo rum mit Schwerpunkten in den Bereichen Menschenrechte und rechtliche Zusammenar beit. Mit dem Fall des Eisernen Vorhangs schärfte er sein Profil in den Bereichen Men schenrechte, Herrschaft des Rechts und Demokratie. Zugleich wurde sein traditioneller Aufgabenbereich durch die Erweiterung und Vertiefung der EU in Frage gestellt. Dies be wirkte einen politischen Reformprozess, der noch andauert (s. Rn 7). In diesem Prozess zeichnet sich das Bild des Europarats als einer Spezialorganisation für die großen gemein europäischen Werte Menschenrechte, Herrschaft des Rechts und Demokratie ab. In dieser Funktion ist er für seine 47 Mitgliedstaaten ebenso wichtig wie für die EU, die in weiten Bereichen staatsähnliche Hoheitsgewalt ausübt und deren Handeln damit ebenfalls der menschenrechtlichen, rechtsstaatlichen und demokratischen Legitimation bedarf (s. Rn 79). Der Europarat im Spektrum europäischer Organisationen Der Europarat besitzt nach Art. 1 ERS eine sehr weite Zuständigkeit, die sich mit den Aufgaben anderer europäischer Organisationen überlappt, wobei das Verhältnis zur EU am schwierigsten zu bestimmen ist (s. Rn 65 ff). Art. 1 lit. d ERS klammert lediglich Fra gen der nationalen Verteidigung ausdrücklich aus. Damit ergibt sich eine klare Abgren zung zur NATO und zur 2011 aufgelösten Westeuropäischen Union (Kielmansegg, § 35, Rn 15). Wirtschaftliche Fragen gehören zwar gem. Art. 1 lit. b ERS theoretisch zum Auf gabenbereich des Europarats, doch überlässt er diese Aufgaben weitgehend anderen Orga nisationen, wie zB der Organisation für Wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwick lung (OECD; Reindl, § 33, Rn 4).32 Sind die Aufgaben zwischen Europarat und OECD damit relativ klar abgegrenzt, gibt es in Einzelbereichen wie Korruptionsbekämpfung und Erziehung durchaus Überlappungen. Die Zusammenarbeit wird durch einen Briefwechsel aus dem Jahr 1962 geregelt.33 Besonders hervorzuheben ist, dass die Parlamentarische Versammlung des Europarats die Aufgabe eines parlamentarischen Organs der OECD übernimmt (s. Rn 19). Die Organisation für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa (OSZE), die bis 1994 den Namen Konferenz für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa (KSZE) trug,34 teilt mit dem Europarat die Leitideen Menschenrechte, Demokratie und Rechtsstaatlichkeit.35 Tatsächlich hat sie aber einen Tätigkeitsschwerpunkt im Bereich Sicherheit und Konflikt verhütung (Epping/Brunner, § 34, Rn 2, 74 ff), der sie vom Europarat unterscheidet. III. IV. 29 S. den Bericht des Generalsekretärs SG/Inf(2011)4 FINAL v. 17.2.2011. 30 S. den Bericht des Generalsekretärs SG/Inf(2012)12 v. 16.5.2012. 31 S. die Brighton-Erklärung der High Level Conference on the Future of the European Court of Human Rights v. 20.4.2012, abrufbar unter: https://wcd.coe.int/ViewDoc.jsp?Ref=BrightonDeclaration. 32 Hummer in: ders. (Hrsg.), Bd. 1, S. 4 f; Schwimmer, ebenda, Bd. 2, S. 1323, 1326. 33 Doc. CM(62)16. 34 Umbenennung durch Nr. 3 der Budapester Erklärung „Der Weg zu echter Partnerschaft in einem neuen Zeitalter“ v. 6.12.1994, EuGRZ 1995, 330. 35 S. nur die Charta von Paris für ein neues Europa v. 21.11.1990, EuGRZ 1990, 517. A. Der Europarat als europäische Organisation 25 Uerpmann-Wittzack 1075 8 9 10 Trotz dieser unterschiedlichen Zielsetzung überlappen sich die Aktivitäten beider Organi sationen. Eine gemeinsame Erklärung von 2005 identifiziert den Kampf gegen den Terro rismus, den Schutz nationaler Minderheiten, Menschenhandel sowie Toleranz und Nicht diskriminierung als Fragen von gemeinsamem Interesse und sieht gemeinsame Treffen so wie gemeinsame Aktionen als mögliche Formen der Zusammenarbeit vor.36 In institutio neller Hinsicht sind es vor allem der Hochkommissar für nationale Minderheiten sowie das Büro für demokratische Institutionen und Menschenrechte, deren Tätigkeiten sich mit denen des Europarats berühren. Aufbau und Tätigkeit des Europarats Organe Der Europarat hat nach Art. 10 ERS eine einfache Organstruktur mit lediglich zwei Hauptorganen, nämlich dem Ministerkomitee (Rn 13) und der Beratenden Versammlung, die mittlerweile den Namen Parlamentarische Versammlung trägt (Rn 19). Unterstützt werden diese beiden Organe gem. Art. 10 S. 2 ERS durch ein Sekretariat (Rn 23). Aller dings wird diese übersichtliche Struktur in der Praxis durch zahlreiche Nebenorgane ver kompliziert (Rn 25). Hinzu kommen sog. Vertragsorgane, die organisatorisch mit dem Europarat verknüpft sind (Rn 30). Damit gewinnt der Europarat eine sehr flexible Struk tur. Angesichts der restriktiven Verwendung des Organbegriffs in Art. 10 ERS ist unklar, wel che Gremien und Einrichtungen neben dem Ministerkomitee und der Parlamentarischen Versammlung Organqualität beanspruchen können. Rechtlich relevant wird die Frage nur, wenn der Grad der Eingliederung in den Europarat streitig ist. So geht es beim Streit um die Organqualität des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte (EGMR) na mentlich um die Budget- und Personalhoheit.37 Die Praxis hat den Organstatus insoweit bejaht. Ministerkomitee Art. 13 ERS weist die Aufgabe, für den Europarat zu handeln, dem Ministerkomitee (MK) zu, und macht es damit zum zentralen Organ des Europarats. Anders als der Rat der EU, der gem. Art. 16 Abs. 2, 6 EUV in verschiedenen Zusammensetzungen tagt (s. Hatje/von Förster, § 10, Rn. 110), ist das MK gem. Art. 14 S. 2 ERS grundsätzlich mit den Außenmi nistern der Mitgliedstaaten besetzt. Tatsächlich tagt das MK derzeit allerdings nur einmal jährlich im Mai in dieser Besetzung.38 In der übrigen Zeit treten die von den Außenminis tern bestellten Ständigen Vertreter als Ministerbeauftragte (Ministerdelegierte; Ministers’ Deputies) zu Sitzungen zusammen und nehmen die Aufgaben des MK wahr.39 Die Be schlüsse des MK werden durch Lenkungsausschüsse und andere Gremien (s. Rn 25) vor bereitet. Soweit sich Fachminister im Rahmen des Europarats treffen, tun Sie dies nicht im Rahmen des MK, sondern in sog. Fachministerkonferenzen, die keinen förmlichen Organ B. I. 1. 36 Declaration on Co-operation between the Council of Europe and the Organization for Security and Co-operation in Europe, Doc. CM(2005)65 v. 27.4.2005, Appendix III. 37 Dafür de Boer-Buquicchio, EuGRZ 2003, 561 ff auch Fribergh, in: Calfisch/Callewaert u.a. (Hrsg.), Li ber amicorum Luzius Wildhaber, 2007, S. 145 ff; Mahoney, HRLJ 24 (2003), 152 ff; dagegen N. P. Engel, EuGRZ 2003, 122, 127 ff; s. auch Thienel, in: Karpenstein/Mayer (Hrsg.), EMRK, 2012, Art. 50 Rn 1, sowie unentschieden Wittinger, S. 508–519. 38 Polakiewicz, in: Wolfrum (Hrsg.), Rn 18. 39 Art. 14 Rules of Procedure of the Committee of Ministers; Art. 1 f. Rules of Procedure for the Meetings of the Ministers’ Deputies, beide zuletzt geändert beim 934. Treffen der Ministers’ Deputies im Juli 2005; Benoît-Rohmer/Klebes, S. 54–56. § 25 Europarat25 1076 Uerpmann-Wittzack 11 12 13 status haben. Inhaltlich geben Fachministerkonferenzen zum Teil wichtige Impulse, wie es beispielsweise beim Thema Sport (s. Rn 64) der Fall ist. Zur Beschlussfassung ist gem. Art. 20 ERS regelmäßig Einstimmigkeit oder eine qualifi zierte Mehrheit erforderlich. Lediglich verfahrensleitende Beschlüsse können gem. Art. 20 lit. b ERS als sog. Entscheidungen (decisions) mit einfacher Mehrheit ergehen. Neben den gewöhnlichen Entschließungen (resolutions), die gem. Art. 15 lit. d ERS mit einer Zwei drittelmehrheit der abgegebenen Stimmen und der einfachen Mehrheit der insgesamt im MK vertretenen 47 Staaten gefasst werden, sieht Art. 15 lit. b ERS Empfehlungen (recom mendations) vor, die an die Mitgliedstaaten gerichtet sind. Empfehlungen können gem. Art. 20 lit. a, i ERS an sich nur einstimmig gefasst werden, doch soll nach einem „Gentle man’s Agreement“ von 1994 kein Mitglied eine Empfehlung blockieren, wenn eine Zwei drittelmehrheit erreicht ist.40 Tatsächlich fasst das Ministerkomitee seine Beschlüsse regel mäßig ohne förmliche Abstimmung durch sog. Konsens,41 wie er auch aus anderen inter nationalen Organisationen bekannt ist.42 Danach ist ein Beschluss angenommen, wenn kein Mitglied in der Sitzung förmlich widerspricht.43 Auch wenn Mehrheitsregeln damit regelmäßig nicht angewandt werden, wirkt die bloße Möglichkeit, im Streitfall über stimmt werden zu können, konsensfördernd und erleichtert so die Entscheidungsfin dung.44 Als Sonderform haben sich Statutarische Entschließungen (statutory resolutions) heraus gebildet.45 Sie ergänzen das Satzungsrecht des Europarats und haben insofern Satzungs charakter, ohne die Satzung des Europarats formal ändern zu können. Vielmehr interpre tieren und ergänzen sie die Satzung des Europarats. Da statutarische Entschließungen grundsätzlich einstimmig gefasst werden,46 handelt es sich der Sache nach um spätere Übereinkünfte zwischen den Vertragsparteien, mit denen das Satzungsrecht des Europa rats in Einklang mit Art. 31 Abs. 3 lit. a des Wiener Übereinkommens über das Recht der Verträge vom 23.5.196947 fortentwickelt werden kann. Auf diese Weise war es möglich, die Organisation des Europarats ohne förmliche Satzungsänderung gem. Art. 41 ERS aus zudifferenzieren und zu reformieren. Beschlüsse werden auch im Organisationsrecht eingesetzt, um Nebenorgane zu schaffen (s. Rn 25 ff). Dort haben sie sich zu einem sehr flexiblen Instrument entwickelt, mit dem sich sowohl eine verstärkte Zusammenarbeit einzelner Mitgliedstaaten als auch eine Ein beziehung von Drittstaaten bewirken lässt. Einzelheiten regelt die Statutarische Entschlie ßung (93) 28. Danach kann das MK mit qualifizierter Mehrheit nach Art. 20 lit. d ERS eine Gruppe von Mitgliedern ermächtigen, Aktivitäten im Rahmen eines sog. Teilabkom mens (partial agreement) auszuführen. Die weiteren Beschlüsse zum Teilabkommen wer den dann vom MK in der Besetzung der teilnehmenden Staaten beschlossen. Dieses Ins trument ähnelt der verstärkten Zusammenarbeit gem. Art. 20 EUV, Art. 326 ff AEUV (da zu Thym, § 5, Rn. 23 ff.).48 Daneben hat das Ministerkomitee die Möglichkeit, Drittstaa 40 Doc. CM/Del/Dec (94) 519 bis v. 14.11.1994, Entscheidung zu 2.2 unter C 1. 41 Polakiewicz, in: Wolfrum (Hrsg.), Rn 19; Draft Explanatory report to the Agreement on the Accession of the European Union to the Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Free doms, Doc. CDDH (2011) 9 v. 14.10.2011, S. 15, Rn 74. 42 Dazu Wolfrum/Pichon, Consensus, in: Wolfrum (Hrsg.). 43 S. auch die Definition in der amtlichen Fn 1 zu Art. IX Abs. 1 WTO-Übereinkommen, BGBl. 1994 II, S. 1625. 44 S. Schermers/Blokker, International Organizations or Institutions, Voting Rules and Procedures, in: Wolfrum (Hrsg.), Rn 35. 45 Dazu umfassend Wittinger, S. 49 ff; ferner Polakiewicz, in: Wolfrum/Röben (Hrsg.), S. 245, 254 f. 46 Benoît-Rohmer/Klebes, S. 27 f. 47 UNTS 1155, S. 331; BGBl. 1985 II, S. 927. 48 Hummer, in: ders. (Hrsg.), Bd. 1, S. 1, 38. B. Aufbau und Tätigkeit des Europarats 25 Uerpmann-Wittzack 1077 14 15 16 ten im Rahmen eines sog. erweiterten Abkommens (enlarged agreement) einzuladen, an Aktivitäten des Europarats teilzunehmen. Wird ein Teilabkommen für Drittstaaten geöff net, handelt es sich um ein sog. erweitertes Teilabkommen. Zu den erweiterten Abkom men gehören die Staatengruppe gegen Korruption (GRECO; Rn 59), die neben den Euro paratsstaaten die USA und Weißrussland umfasst,49 sowie die sog. Venedig-Kommission (s. Rn 6) mit 59 Mitgliedstaaten.50 Ein erweitertes Teilabkommen ist die Pompidou-Grup pe zur Bekämpfung von Drogenmissbrauch und illegalem Drogenhandel.51 Sie hat nur 35 Mitglieder, zu denen auch die Drittstaaten Marokko und Russland gehören.52 Die EU kann ohne Weiteres eingeladen werden, Mitglied eines erweiterten Abkommens zu wer den,53 wie es bei der Pompidou-Gruppe der Fall ist.54 Teilabkommen und erweiterte Abkommen werden entgegen ihrer Bezeichnung als Organ akte eingeordnet und nicht als völkerrechtliche Verträge.55 Freilich werden nur die Staa ten Mitglied, die dem im MK zustimmen. Insofern ist die Grenze zwischen Organakt und völkerrechtlicher Vereinbarung zwischen den interessierten Staaten fließend. Nehmen Drittstaaten an einem erweiterten Abkommen teil, wohnt dem ebenfalls ein vertragliches Element inne. Verschiedene Europaratsübereinkommen weisen dem MK zusätzliche Aufgaben zu. Insbe sondere überwacht das MK gem. Art. 46 EMRK die Durchführung von EGMR-Urtei len.56 Dazu kommen die Ministerbeauftragten regelmäßig zu gesonderten Sitzungen zu sammen. Ein weiteres Beispiel sind Empfehlungen im Rahmen des Überwachungsmecha nismus der Europäischen Sozialcharta vom 18.10.196157 (ESC) gem. Art. 29 ESC.58 Parlamentarische Versammlung Mit der Parlamentarischen Versammlung (PV) besitzt der Europarat ein Hauptorgan, das nicht mit Regierungsvertretern besetzt ist, sondern mit Parlamentariern, wobei die Mit gliedstaaten gem. Art. 26 ERS je nach Größe zwei bis 18 Vertreter entsenden. Damit er gibt sich eine Gesamtstärke von 318 Mitgliedern. Hinzu kommt gem. Art. 25 lit. c ERS dieselbe Zahl an Ersatzvertretern, wobei diese in der Praxis durchaus aktiv werden.59 Art. 25 lit. a Abs. 1 S. 1 ERS bestimmt, dass die Mitglieder der PV von den nationalen Parlamenten der Mitgliedstaaten aus ihrer Mitte gewählt bzw benannt werden.60 In der Praxis wird dabei der Fraktionsproporz der nationalen Parlamente berücksichtigt, so dass 2. 49 S. die Liste der teilnehmenden Staaten unter: http://www.coe.int/t/dghl/monitoring/greco/general/ members_en.asp. 50 S. die Liste der teilnehmenden Staaten unter: http://www.venice.coe.int/WebForms/members/coun tries.aspx. 51 Errichtet durch MK-Entschließung (80) 2 v. 27.3.1980 mit Änderung durch MK-Entschließung (80) 15 v. 17.9.1980. 52 S. die Liste der teilnehmenden Staaten unter: http://www.coe.int/t/dg3/pompidou/AboutUs/MemberSta tes/default_en.asp. 53 So ausdrücklich Punkt VI der Statutarischen Entschließung (93) 28 des Ministerkomitees v. 14.5.1993. 54 S. Fn 52. 55 Hummer/Schmid, in: Hummer (Hrsg.), Bd. 1, S. 283, 292; Polakiewicz, S. 12; differenzierend Wittin ger, S. 61 f. 56 S. die Rules of the Committee of Ministers for the supervision of the execution of judgments and of the terms of friendly settlements v. 10.5.2006, Doc. CM/Del/Dec(2006)964/4.4/appendix4E. 57 ETS Nr. 35; BGBl. 1964 II, S. 1262. 58 S. zB die Empfehlung CM/RecChS(2007)1 v. 26.9.2007 zu Irland. 59 Bspw nahm MdB Marieluise Beck 2009 als Stellvertreterin an einer Sitzung der PV teil und ergriff zwei mal das Wort; s. die Reden in BT-Drucks. 17/3577, S. 65 f, 68 f sowie das Verzeichnis aller Mitglieder der PV unter http://assembly.coe.int/ASP/AssemblyList/AL_MPSearchAlphaArchivesE.asp. 60 S. dazu für Deutschland das Gesetz über die Wahl der Vertreter der Bundesrepublik Deutschland zur Parlamentarischen Versammlung des Europarats v. 6.12.1990, BGBl. I, S. 2586. § 25 Europarat25 1078 Uerpmann-Wittzack 17 18 19 die PV die politischen Kräfteverhältnisse der Parlamente der Mitgliedstaaten widerspie gelt.61 Die PV ähnelt so der Versammlung der ursprünglichen EWG in der Zeit vor der Einführung direkter Europawahlen (s. Hatje/von Förster, § 10, Rn 46 f.).62 Der Europarat erweist sich damit als Vorläufer der supranationalen Europäischen Union.63 Für eine in ternationale Organisation ist die Existenz eines solchen parlamentarischen Elements noch immer außergewöhnlich,64 auch wenn die OSZE (Epping/Brunner, § 34, Rn 18)65 und die NATO (Kielmansegg, § 35, Rn. 45)66 ähnliche Gremien besitzen. Bei der OECD über nimmt die PV des Europarats aufgrund eines Briefwechsels aus dem Jahr 196267 die Funktion eines „parlamentarischen Arms“;68 in dieser Funktion tagt sie einmal jährlich.69 Gem. Art. 22 S. 1 ERS hat die PV allein beratende Funktionen. Dies entspricht ihrer ur sprünglichen Bezeichnung als „Beratende Versammlung“, die sich unverändert im Text der ERS findet. Dabei gibt Art. 22 S. 2 ERS der PV keine Befugnis zu außenwirksamem Handeln; als Handlungsform werden dort nur Empfehlungen an das MK genannt. In der Praxis hat die PV jedoch eine erhebliche Eigenständigkeit erlangt. Neben den sog. Emp fehlungen (recommendations), die an das MK gerichtet sind, verabschiedet die PV Ent schließungen (resolutions), die auch an die Mitgliedstaaten gerichtet sein können.70 Seit 1974 führt sie, abweichend vom Text der ERS, selbst die Bezeichnung Parlamentarische Versammlung; 1994 wurde diese Umbenennung vom MK anerkannt.71 Seit das 11. Zu satzprotokoll zur EMRK vom 1.5.199472 die neue Bezeichnung in Art. 22 EMRK veran kert hat, ist die Umbenennung von allen Europaratsstaaten vertraglich anerkannt, so dass die ERS insoweit materiell geändert wurde. Die PV gliedert sich, ähnlich wie das Europäische Parlament, einerseits in nationale Dele gationen und andererseits in politische Fraktionen.73 Nach Art. 24 ERS hat die PV Aus schüsse eingesetzt, die die Beschlüsse des Plenums vorbereiten. Bestimmte Beschlüsse wie Empfehlungen an das MK bedürfen nach Art. 29 ERS einer Zweidrittelmehrheit, während einfache Entschließungen gem. Art. 30 ERS mit einfacher Mehrheit gefasst werden kön nen. Die Besetzung mit Parlamentariern und die rein beratende Funktion gibt der PV Freiraum für politische Initiativen, wie sie in einem Entscheidungsgremium, das mit Regierungsver tretern besetzt ist, nicht denkbar wären. Dazu gehört beispielsweise die Forderung aus 61 S. die Vorgabe in Artikel 6.2.a S. 1 der Rules of Procedure der PV (s.o. Fn 11). 62 S. auch Art. 138 Abs. 1 EWG-Vertrag, BGBl. 1957 II, S. 766. 63 Zur Vorbildfunktion schon vor der Gründung der EWG Carstens, S. 158. 64 Für einen weltweiten Überblick Arndt, Parliamentary Assemblies, International, in: Wolfrum (Hrsg.), Rn 11–75 (abrufbar unter: http://www.mpepil.com/; Stand des Beitrags: 2007). 65 Dazu auch Arndt (Fn 64), in Wolfrum (Hrsg.), Rn 21–24; s. auch die Unterrichtung über die 20. Jah restagung der Parlamentarischen Versammlung der OSZE 2011 durch die deutsche Delegation, BT- Drucks. 17/8186. 66 Dazu auch Arndt (Fn 64), in Wolfrum (Hrsg.), Rn 2, 72–75; s. auch die Unterrichtung über die Früh jahrstagung der Parlamentarischen Versammlung der NATO 2011 durch die deutsche Delegation, BT- Drucks. 17/8969. 67 Doc. CM(62)16, Annex II, Rn 11–13. 68 S. den Brief des Präsidenten der Verbindungskommission Europarat/OECD v. 15.3.2002, CM/Notes/ 822/2.3, Annex I: „parliamentary arm“. 69 Arndt (Fn 64), in Wolfrum (Hrsg.), Rn 18; Quarg, in: Holtz (Hrsg.), S. 257, 266; s. auch die jährlichen Entschließungen über „The activities of the Organisation for Economic Co-operation and Development (OECD)”: Entschließung 1758 (2010) v. 6.10.2010; Entschließung 1833 (2011) v. 5.10.2011; Ent schließung 1899 (2012) v. 3.10.2012. 70 S. zB PV-Entschließung 1771 (2010) v. 12.11.2010 über ein international anerkanntes Wahlbeobach terstatut mit Empfehlungen an die Mitgliedstaaten in Rn 12. 71 Benoît-Rohmer/Klebes, S. 64; Wittinger, S. 136 f. 72 CETS 155, BGBl. 1995 II, S. 579. 73 Hummer, in: ders. (Hrsg.), Bd. 1, S. 1 (30 f). B. Aufbau und Tätigkeit des Europarats 25 Uerpmann-Wittzack 1079 20 21 22 dem Jahr 2002, Sexismus rechtlich in derselben Weise zu verurteilen wie Rassismus.74 Mit dieser Entschließung identifiziert die PV ein gravierendes Problem, schlägt aber eine Lö sung vor, die eher unausgegoren erscheint und andernorts sicher nicht konsensfähig wäre. Insgesamt handelt es sich um ein selbstbewusstes Organ, von dem wichtige Impulse für die Arbeit des Europarats ausgehen.75 Über die vierteljährlichen Sitzungen der PV infor mieren Berichte der deutschen Delegation.76 Sekretariat Den Hauptorganen internationaler Organisationen steht typischerweise ein Generalsekre tär oder Generaldirektor77 als Verwaltungschef und politischer Spitzenbeamter zur Verfü gung. Dementsprechend sieht auch Art. 10 ERS ein Sekretariat vor, dem gem. Art. 36 ERS ein Generalsekretär vorsteht. Während der Generalsekretär der Vereinten Nationen gem. Art. 7 Abs. 1 Charta der Vereinten Nationen selbst Hauptorgan ist, weist die Satzung des Europarats den Generalsekretär nicht als Organ aus, ohne dass dieser Unterschied unmit telbare Auswirkungen auf seine Rechtsstellung hätte. Als Leiter des Sekretariats ist der Generalsekretär zunächst Chef der Europaratsverwaltung. Daneben tritt er als politischer Spitzenbeamter nach außen auf, ohne dabei dasselbe politische Profil zu entwickeln wie sein UN-Amtskollege. Gem. Art. 36 lit. b ERS wird der Generalsekretär auf Vorschlag des MK von der PV er nannt. Sein Sekretariat ist in verschiedene Direktionen unterteilt und umfasst die gesamte Europaratsverwaltung. Die Verwaltung der PV wird nach Art. 37 lit. b ERS ebenso vom Generalsekretär gestellt, wie die Sekretariate der verschiedenen Vertragsorgane.78 Auch die Kanzlei des EGMR unterliegt der Dienstaufsicht des Generalsekretärs.79 Nebenorgane Gem. Art. 17 ERS kann das Ministerkomitee technische sowie beratende Ausschüsse (committees) und Kommissionen (commissions) einsetzen. Die deutsche Übersetzung der Satzung gibt dies mit den beiden gleichbedeutenden Begriffen „Komitees“ und „Ausschüs se“ nur unvollständig wieder. Auf dieser Grundlage hat das MK eine Reihe von Ausschüs sen eingesetzt, die seine Beschlüsse vorbereiten.80 Dabei unterscheidet es zwischen Aus schüssen, die unmittelbar dem MK verantwortlich sind, und nachgeordneten Gremien.81 Zur ersten Gruppe gehören die Lenkungsausschüsse mit Planungs- und Lenkungsaufga ben sowie Ad-hoc-Ausschüsse, die für bestimmte Aufgaben eingesetzt werden. Diese vor bereitenden Ausschüsse sind mit Fachbeamten der Mitgliedstaaten besetzt.82 Der wichtigs te ist der Lenkungsausschuss Menschenrechte (Comité directeur pour les droits de l’hom me, CDDH). Ihre Arbeit vollzieht sich weitgehend unter Ausschluss der Öffentlichkeit. Durch die Organisationsreform des Jahres 2011 (s. Rn 7) wurde die Anzahl der Len 3. 4. 74 PV-Empfehlung 1555 (2002), The image of women in the media, v. 24.4.2002, Rn 10 lit. i. 75 Kleinsorge, in: dies. (Hrsg.), S. 73, 76 ff, 92; Schieder, in: Hummer (Hrsg.), Bd. 1, S. 159, 164 f. 76 S. Fn 13. 77 So Art. VI Abs. 1 WTO-Übereinkommen. 78 S. nur Art. 6 Abs. 3 Antifolterübereinkommen (Fn 98). 79 De Boer-Buquicchio, EuGRZ 2003, 561, 562. 80 Eine Auflistung dieser intergouvernementalen Nebenorgane findet sich in den Terms of Reference of In tergovernmental Structures 2012–2013 v. 23.11.2011, Doc. CM(2011)131 final. 81 S. die MK-Entschließung (2011) 24 v. 9.11.2011 on intergovernmental committees and subordinate bodies, their terms of reference and working methods, Rn 4. 82 MK-Entschließung (2011) 24, Rn 5. § 25 Europarat25 1080 Uerpmann-Wittzack 23 24 25 kungsausschüsse von 23 auf 16 gesenkt und die der nachgeordneten Gremien von 28 auf sechs.83 Daneben hat das MK Kommissionen zu einzelnen Themen eingesetzt, die mit Experten besetzt sind. Zu nennen ist hier namentlich die Europäische Kommission gegen Rassismus und Intoleranz (ECRI), die ihre Rechtsgrundlage seit 2002 in einer Entschließung des MK findet.84 Auch diese Expertengremien ließen sich bei weiter Auslegung auf Art. 17 ERS stützen. Die einschlägigen Resolutionen nennen Art. 17 ERS allerdings nicht. Vielmehr stützt sich das MK auf seine generelle Sachkompetenz nach Art. 15 lit. a ERS sowie auf seine allgemeine Organisationskompetenz gem. Art. 16 ERS. Hinzu treten weitere Organe, die sich weder als Ausschüsse noch als Kommissionen ein ordnen lassen. Auch diese Organe finden ihre Rechtsgrundlage in Art. 15 lit. a, 16 ERS.85 Die wichtigsten sind der Menschenrechtskommissar sowie der Kongress der Gemeinden und Regionen. Das Amt des Menschenrechtskommissars findet seine Grundlage in der MK-Entschließung (99) 50 vom 7.5.1999. Er wurde als unabhängiges, nicht-justizielles Organ errichtet, das sich in Abgrenzung zum EGMR insbesondere nicht mit Individualbe schwerden befassen darf.86 Allerdings kann er sich seit Inkrafttreten des 14. Zusatzproto kolls zur EMRK gem. Art. 36 Abs. 3 EMRK nF an Verfahren vor dem EGMR beteili gen,87 wobei er sich auf allgemeine Stellungnahmen beschränkt.88 Gewählt wird er von der Parlamentarischen Versammlung aufgrund einer Vorschlagsliste des Ministerkomi tees.89 Sein Büro ist Teil des Generalsekretariats des Europarats.90 Der Kongress der Gemeinden und Regionen entstand 1994 aus der Konferenz der Ge meinden und Regionen Europas91 und findet seine Grundlage nun in der Statutarischen Entschließung (2011) 2.92 Er setzt sich aus kommunalen und regionalen Mandatsträgern zusammen. Die deutschen Mitglieder werden von den kommunalen Spitzenverbänden und von den Bundesländern93 benannt. Die Vertreter der kommunalen Gebietskörper schaften einerseits und der Regionen andererseits bilden zwei gleich große Kammern.94 Der Kongress hat nicht nur beratende Funktion, sondern er dient auch als Überwachungs organ im Bereich der kommunalen und regionalen Demokratie und Selbstverwaltung.95 Zu den Nebenorganen gehören außerdem die Gremien, die durch Teilabkommen oder er weiterte Abkommen errichtet und in den Europarat eingegliedert werden (s. Rn 16). Die Nebenorgane werden bisweilen auch als Sonderagenturen bezeichnet.96 Das lässt an die Agenturen der EU sowie an nationale Behörden wie die Bundesnetzagentur denken und 83 S. den Bericht des Generalsekretärs SG/Inf(2011)9 FINAL v. 3.5.2011 mit den Anhängen I und II. 84 MK-Entschließung (2002) 8 v. 13.6.2002; dazu Brummer, S. 215 ff; Giegerich, in: Merten/Papier (Hrsg.), Bd. VI/1, § 148, Rn 5. 85 So ausdrücklich die Statutarische Entschließung (2011) 2 des MK v. 19.11.2011 zum Kongress der Ge meinden und Regionen, während die MK-Entschließung (99) 50 v. 7.5.1999 in Hinblick auf den Men schenrechtskommissar zur Rechtsgrundlage schweigt. 86 Art. 1 f MK-Entschließung (99) 50 v. 7.5.1999. 87 Dazu Wenzel, in: Karpenstein/Mayer (Hrsg.), EMRK, Art. 36 Rn 14-17. 88 S. als Beispiel die Stellungnahme v. 14.10.2011 in der Beschwerde Nr. 47848/08 – The Centre for Legal Resources on behalf of Valentin Câmpeanu/Rumänien, CommDH(2011)37 v. 14.10.2011. 89 Art. 9 Ministerkomitee-Entschließung (99) 50 v. 7.5.1999. 90 Art. 12 Ministerkomitee-Entschließung (99) 50 v. 7.5.1999. 91 Statutarische Entschließung (94) 3 des MK v. 14.1.1994. 92 Statutarische Entschließung (2011) 2 des MK v. 19.1.2011. 93 S. zB den Beschluss des Bayerischen Landtags zur Bestellung eines stellvertretenden Mitglieds v. 29.9.2010, LT-Drucks. 16/5801. 94 Art. 4 Abs. 1 S. 2 MK-Entschließung (2011) 2 sowie Art. 7 der Charta des Kongresses der Gemeinden und Regionen des Europarats, Anhang zu MK-Entschließung (2011) 2 (Fn 92). 95 S. Art. 2 Abs. 3 der Charta des Kongresses der Gemeinden und Regionen des Europarats (Fn 94). 96 Benoît-Rohmer/Klebes, S. 86. B. Aufbau und Tätigkeit des Europarats 25 Uerpmann-Wittzack 1081 26 27 28 29 suggeriert eine organisatorische Verselbstständigung, die den Gremien des Europarats nicht zukommt. Vertragsorgane Hinzu treten sog. Vertragsorgane, die ihre Rechtsgrundlage außerhalb der Europaratssat zung in anderen völkerrechtlichen Verträgen finden. Das wichtigste dieser Organe ist der EGMR, der durch Art. 19 EMRK errichtet wurde. Weitere Beispiele sind der Sachverstän digenausschuss nach Art. 25 ESC97 sowie der Europäische Ausschuss zur Verhütung von Folter und unmenschlicher oder erniedrigender Behandlung oder Bestrafung (Antifolter ausschuss) nach Art. 1 des Europäischen Übereinkommens zur Verhütung von Folter und unmenschlicher oder erniedrigender Behandlung oder Strafe vom 26.11.198798 (Antifol terkonvention). Durch die gesonderte Rechtsgrundlage sind diese Organe in ihrem Be stand und ihrer Funktion vom Europarat unabhängig. Sie sind jedoch organisatorisch mit dem Europarat verknüpft. Die Mitglieder dieser Vertragsorgane werden regelmäßig vom Ministerkomitee des Euro parats bestellt. So verhält es sich beim ESC-Sachverständigenausschuss99 ebenso wie beim Antifolterausschuss.100 Eine Besonderheit stellt der EGMR dar, dessen Richter gem. Art. 22 EMRK durch die Parlamentarische Versammlung gewählt werden. Außerdem stellt der Europarat regelmäßig die notwendigen Verwaltungskapazitäten zur Verfügung, die in das Generalsekretariat eingegliedert sind (s. Rn 24).101 Schließlich trägt er die Kos ten der Vertragsorgane.102 Die Unabhängigkeit der einzelnen Vertragsorgane ist unterschiedlich groß. Während der EGMR eine weitgehende Unabhängigkeit genießt, hat bspw der Beratende Ausschuss nach Art. 26 des Rahmenübereinkommens zum Schutz nationaler Minderheiten vom 1.2.1995103 lediglich die Aufgabe, das Ministerkomitee zu beraten. Von einem gewöhnli chen Nebenorgan nach Art. 17 ERS unterscheidet sich dieser Ausschuss nur dadurch, dass sein Bestand vertraglich garantiert ist. Selbst die Zusammensetzung des Beratenden Aus schusses überlässt Art. 26 Abs. 2 des genannten Rahmenübereinkommens dem MK. Inso fern lässt sich auch von einem Nebenorgan mit vertraglicher Absicherung sprechen. Wie der ein anderer Typ von Vertragsorgan sind die periodischen Vertragsstaatenkonsultatio nen gem. Art. 46 Cybercrime-Konvention,104 die als Cybercrime-Ausschuss in die Organi sation des Europarats eingegliedert sind. Während es sich von der vertraglichen Anlage her um ein politisches Organ handelt, nimmt das Gremium tatsächlich den Charakter ei nes Expertenausschusses an, auch wenn seine Mitglieder de jure weisungsabhängige Be amte sind. Ähnliche Vertragsorgane besitzt die Organisation der Vereinten Nationen (UNO) im Be reich des UN-Menschenrechtsschutzes. Exemplarisch seien hier nur der UN-Menschen rechtsausschuss nach Art. 28 des Internationalen Paktes über bürgerliche und politische Rechte (IPbpR) vom 19.12.1966105 sowie der Ausschuss für die Rechte des Kindes gem. 5. 97 S. Fn 57. 98 ETS Nr. 126 mit Änderung durch zwei Protokolle v. 4.11.1993, ETS Nr. 151 und 152; BGBl. 1989 II, S. 947; 1996 II, S. 1115; s. noch Rn 49. 99 Art. 25 Abs. 1 ESC. 100 Art. 5 Abs. 1 Antifolterkonvention. 101 S. nur Art. 6 Abs. 3 Antifolterkonvention. 102 S. nur Art. 50 EMRK. 103 ETS Nr. 157; BGBl. 1997 II, S. 1408. 104 Übereinkommen über Computerkriminalität v. 23.11.2001, ETS Nr. 185; BGBl. 2008 II, S. 1243. 105 UNTS 999, S. 171; BGBl. 1973 II, S. 1534. § 25 Europarat25 1082 Uerpmann-Wittzack 30 31 32 33 Art. 43 der Kinderrechtskonvention (KRK) vom 20.11.1989106 genannt. Beide sind aller dings insofern unabhängiger von der Organisation, der sie angegliedert sind, als ihre Mit glieder von einer Tagung der Vertragsstaaten gewählt werden107 und nicht von der UN- Generalversammlung oder einem anderen UN-Organ. Hier zeigt sich die größere Homo genität des Europarats, in denen die Standards einzelner Spezialabkommen eher der ge samten europäischen Staatengemeinschaft zugerechnet werden können, als es auf der uni versellen Ebene der Fall ist. Mitgliedschaft und Einbindung Dritter Art. 4 ERS regelt die materiellen und formellen Beitrittsvoraussetzungen. Beitreten können nur europäische Staaten. Art. 4 ERS meint Staaten als Völkerrechtssubjekte, nicht aber Einheiten wie die deutschen Länder, denen nur verfassungsrechtlich Staatsqualität zuge sprochen wird. Die Abgrenzung wirft derzeit keine und insgesamt kaum Probleme auf. Als supranationale Organisation ist die EU kein Staat. Ein Beitritt der EU würde also eine Änderung der ERS oder ein Beitrittsabkommen zwischen der EU und allen 47 Europarats staaten voraussetzen (s. Rn 78). Der Europabegriff wird so weit verstanden, dass auch die UdSSR-Nachfolgestaaten Armenien, Aserbaidschan und Georgien beitreten konnten. Die Empfehlung 1247 (1974) der Parlamentarischen Versammlung betont die kulturellen Ver bindungen dieser Staaten zu Europa.108 Freilich dürften die äußeren geografischen Gren zen Europas damit im Wesentlichen erreicht sein. In materieller Hinsicht verpflichtet Art. 3 ERS zudem alle Mitglieder auf ein Bekenntnis zu Vorherrschaft des Rechts und Menschenrechten. Art. 4 ERS macht die Fähigkeit und Bereitschaft, dieses Bekenntnis aus zufüllen, zur Beitrittsvoraussetzung. Das wird vom Ministerkomitee dahin verstanden, dass ein Beitrittskandidat namentlich bereit sein muss, die EMRK zu ratifizieren.109 In for meller Hinsicht setzt der Beitritt eine Einladung durch das Ministerkomitee110 voraus. Der Europabegriff ist damit nur begrenzt geografisch und nicht religiös definiert. So ist die Türkei, die rein geografisch nur zu einem geringen Teil auf europäischem Boden liegt und die ein muslimisches Erbe hat, 1950 schon vor der Bundesrepublik Deutschland dem Europarat beigetreten (s. Rn 5). Entscheidend ist das Bekenntnis zu gemeinsamen Werten, die zwar in eine abendländische Tradition gestellt, aber nicht religiös definiert werden. Wenn im Kontext eines EU-Beitritts vertreten wird, die Türkei sei wegen ihres geringen europäischen Gebietsanteils und ihrer Zugehörigkeit zum islamischen Kulturkreis „nicht Teil Europas“,111 ist dies also aus der Perspektive des Europarats unhaltbar. Die Diskre panz ist umso erstaunlicher, als Europarat und EU dasselbe Fundament von Menschen rechten, Demokratie und Rechtsstaatlichkeit beschwören (dazu noch Rn 69) und dieses Fundament in den Präambeln der ERS und des EUV gleichermaßen aus einem gemeinsa men Erbe abgeleitet wird. Dass die beiden Organisationen von denselben Grundwerten ausgehen, zeigt auch das Memorandum of Understanding zwischen dem Europarat und der EU aus Mai 2007, das das wechselseitige Verhältnis bestimmen soll und den Europa rat als den Maßstab für Menschenrechte, Herrschaft des Rechts und Demokratie in Euro II. 106 UNTS 1577, S. 3; BGBl. 1992 II, S. 122. 107 S. Art. 30 Abs. 4 IPbpR; Art. 43 Abs. 5 KRK. 108 PV-Empfehlung 1247 (1994) v. 4.10.1994, Rn 8. 109 So die Wiener Erklärung der Staats- und Regierungschefs v. 9.10.1993, 7. Abs., abrufbar unter: https://wcd.coe.int/ViewDoc.jsp?Ref=Decl-09.10.93; s. auch Djerić, ZaöRV 60 (2000), 605, 611; Leuprecht, in: Hummer (Hrsg.), Bd. 1, S. 97, 102, 105; Wittinger, S. 315 ff. 110 Zur Praxis des Beitrittsverfahrens Djerić, ZaöRV 60 (2000), 605, 609 ff; dort auch zur Beteiligung der Parlamentarischen Versammlung. 111 So Maunz/Dürig/Scholz, GG, Art. 23 Rn 59. B. Aufbau und Tätigkeit des Europarats 25 Uerpmann-Wittzack 1083 34 35 pa bezeichnet.112 Es spricht viel dafür, den Europabegriff des Art. 49 Abs. 1 S. 1 EUV ebenfalls über die Beachtung und Förderung der gemeinsamen Werte zu definieren113 (s. auch Pechstein, § 15, Rn 7). Art. 5 ERS eröffnet die Möglichkeit einer assoziierten Mitgliedschaft ohne Sitz im Minis terkomitee, von der im Falle Deutschlands vor dem ordentlichen Beitritt 1951 Gebrauch gemacht wurde (s. Rn 5). Darüber hinaus kennt der Europarat verschiedene Formen der Beteiligung von Nichtmitgliedern. Nach der Statutarischen Entschließung (93) 26 kann der Europarat jedem Staat, der die Grundwerte der Demokratie, der Herrschaft des Rechts und der Menschenrechte akzeptiert, einen Beobachterstatus gewähren. Beobachter haben danach Zugang zu den Expertenkomitees iSv Art. 17 ERS, die allen Mitgliedstaaten offenstehen. Aufgrund einer besonderen Entscheidung kann auch Zugang zum Minister komitee oder zur Parlamentarischen Versammlung gewährt werden. Derselbe Status kann internationalen Organisationen gewährt werden.114 Beobachter sind derzeit der Heilige Stuhl, die USA, Kanada, Japan und Mexiko; in der Parlamentarischen Versammlung sind die Parlamente Israels, Kanadas und Mexikos mit Beobachtern vertreten.115 Unabhängig vom Beobachterstatus besteht die Möglichkeit, Drittstaaten über sog. erweiterte Abkom men in einzelne Aktivitäten des Europarats einzubinden (s. Rn 16). 1989 führte die Parla mentarische Versammlung zudem einen Sondergaststatus ein, um die Staaten Mittel- und Osteuropas an den Europarat heranzuführen.116 Mit der Aufnahme der betreffenden Staa ten in den Europarat spielt der Sondergaststatus keine Rolle mehr. Er könnte allenfalls in Hinblick auf Weißrussland erneut relevant werden, dessen Sondergaststatus derzeit sus pendiert ist.117 Auch wenn die EU mangels Staatsqualität de lege lata weder ordentliches noch assoziier tes Mitglied nach Art. 4 f ERS werden kann, stehen ihr alle anderen Formen der Beteili gung ebenso offen wie einem Drittstaat. Zudem ist die EU Mitglied in einzelnen erweiter ten Abkommen wie der Pompidou-Gruppe (s. Rn 16). Ihr Status nähert sich schon jetzt demjenigen einer De-facto-Mitgliedschaft (s. Rn 72 f). Aufgaben Die Präambel der ERS beschwört ein gemeinsames Erbe an Werten und nennt Freiheit, Herrschaft des Rechts sowie Demokratie als Elemente eines europäischen ordre public. Die Aufgabenbeschreibung in Art. 1 ERS greift dies auf, weist dem Europarat aber einen weiten Aufgabenbereich zu, der sich über Recht und Menschenrechte hinaus bis hin zu wirtschaftlichen, kulturellen und wissenschaftlichen Fragen erstreckt. Nur die Verteidi gung schließt Art. 1 lit. d ERS ausdrücklich aus. Tatsächlich ist das Aufgabenfeld des Eu roparats deutlich enger. Mit wirtschaftlichen Fragen beschäftigt er sich praktisch nicht (s. Rn 9). Im Mittelpunkt stehen Menschenrechte, Demokratie und Herrschaft des Rechts als gemeinsame Grundwerte der europäischen Staatengemeinschaft. Über die Jahre hinweg ist die Tätigkeit des Europarats ausgefranst. Nicht zuletzt die Kon kurrenz mit der sich erweiternden und vertiefenden EU (s. Rn 66 ff) setzte einen Reform prozess in Gang. So identifiziert die Warschauer Gipfelerklärung vom 17.5.2005 die Be wahrung und Förderung von Menschenrechten, Demokratie sowie Herrschaft des Rechts III. 112 Europarat, Doc. CM(2007)74 v. 10.5.2007, Rn 10; dazu noch Rn 74. 113 So auch Grabitz/Hilf/Nettesheim/Ohler, EU, Art. 49 Rn 14. 114 Zur Zusammenarbeit mit Internationalen Organisationen allgemein Hummer, in: ders. (Hrsg.), Bd. 1, S. 1, 44 f. 115 Hummer, in: ders. (Hrsg.), Bd. 1, S. 1, 21. 116 Entschließung 917 (1989) v. 11.5.1989. 117 Zu einer möglichen Wiederaufnahme s. Rn 19 der PV-Entschließung 1671 (2009) v. 23.6.2009. § 25 Europarat25 1084 Uerpmann-Wittzack 36 37 38 39 als die Kernziele des Europarats, denen alle Europaratsaktivitäten zu dienen haben (s. Rn 7). Dadurch begann ein Prozess der Neuausrichtung, der den Fokus auf diesen drei Grundideen schärfen soll. In jüngster Zeit versucht der Europarat, alle seine Aktivitäten den drei Säulen Menschenrechte, Herrschaft des Rechts und Demokratie, zuzuordnen.118 Das überzeugt freilich nur zum Teil. Während die Menschenrechtssäule stark ausgeprägt ist und sich Rechtshilfe und Kriminalitätsbekämpfung schlüssig der zweiten Säule zuord nen lassen, finden sich in der Demokratiesäule unter dem Aspekt der „nachhaltigen de mokratischen Gesellschaften“ auch die Themen Erziehung, Jugend, Sport und Kultur,119 wodurch diese Säule eher diffus wirkt. Für Menschenrechte steht die EMRK als der zentrale Referenztext des Europarats. Zahl reiche Spezialkonventionen, vom Minderheitenschutz120 bis hin zur Bioethik,121 kommen hinzu. Die Bereiche Demokratie sowie Herrschaft des Rechts werden durch die Tätigkeit der Venedig-Kommission (s. Rn 6) verklammert. Für Demokratie steht auch beispielhaft die Europäische Charta der kommunalen Selbstverwaltung vom 15.10.1989.122 „Herr schaft des Rechts“ steht für den englischen Begriff der „rule of law“, der auch mit Rechts staatlichkeit übersetzt werden kann. Allerdings besitzt der Begriff der Rechtsstaatlichkeit eine Staatszentrierung, die der „rule of law“ fremd ist. Daher wird hier der offenere Be griff der Herrschaft des Rechts vorgezogen. Zur Durchsetzung der Herrschaft des Rechts ist der Europarat namentlich im Bereich der Kriminalitätsbekämpfung aktiv mit Einrich tungen wie der Staatengruppe gegen Korruption (GRECO; s. Rn 59) und Abkommen wie der Cybercrime-Konvention vom 23.11.2001 (s. Rn 60). In prozeduraler Hinsicht lassen sich die Aufgaben des Europarats in die drei Felder Stan dardsetzung, Überwachung (Monitoring) sowie Beratung untergliedern. Neue Standards werden insbesondere durch den Abschluss von Europaratsübereinkommen (s. Rn 42) ge setzt. Hinzu treten Empfehlungen und sonstige Entschließungen, die Standards formulie ren oder konkretisieren. Die Gesamtheit der so im Rahmen des Europarats entstandenen Standards lässt sich als Europaratsrecht123 bezeichnen. Zur Überwachung der Einhaltung einzelner Standards wurden spezielle Organe wie der EGMR, der Europäische Antifolter ausschuss (s. Rn 49) oder die Europäische Kommission gegen Rassismus und Intoleranz (ECRI; s. Rn 26) eingesetzt.124 Eine strikte Trennung zwischen Standardsetzung und Über wachung ist insoweit freilich nicht möglich, als die Überwachungsorgane durch ihre Tä tigkeit zugleich bestehende Standards verfestigen und fortentwickeln.125 Neben den spezi ellen Überwachungsverfahren wurden in den 1990er Jahren allgemeine Überwachungs verfahren eingeführt, die dem Ministerkomitee, der Parlamentarischen Versammlung so wie dem Kongress der Gemeinden und Regionen des Europarats anvertraut sind.126 Dazu gehört auch die Wahlbeobachtung, die die PV in Zusammenarbeit mit der OSZE (Epping/ Brunner, § 34, Rn 69 ff) durchführt.127 Als Sanktionen gegen einzelne Mitgliedstaaten steht dem Ministerkomitee theoretisch die Suspendierung des Stimmrechts gem. Art. 9 118 S. zB die entsprechend gegliederten Terms of Reference of Intergovernmental Structures 2012–2013 v. 23.11.2011, Doc. CM(2011)131 final. 119 S. Fn 118. 120 S. insb. die Rahmenkonvention zum Schutz nationaler Minderheiten (Fn 103). 121 S. das Übereinkommen über Menschenrechte und Biomedizin v. 4.4.1997, ETS Nr. 164. 122 ETS Nr. 122, BGBl. 1987 II, S. 66. 123 So EGMR, 8.7.2010, 42202/07 (Sitaropoulos u.a./Griechenland), Rn 35, 44 mit krit. Sondervotum Vajić, Rn 5; dazu Uerpmann-Wittzack, in: FS E. Klein, S. 939 f. 124 Dazu Kicker, in: Hummer (Hrsg.), Bd. 2, S. 1055, 1057 ff. 125 S. Kicker, in: Hummer (Hrsg.), Bd. 2, S. 1055 ff; Polakiewicz, in: Wolfrum/Röben (Hrsg.), S. 288 f. 126 Hummer, in: ders. (Hrsg.), Bd. 1, S. 1, 13 ff; Klein, AVR 39 (2001), 121, 127 ff. 127 S. zB den Bericht zur Beobachtung der russischen Dumawahlen am 4.12.2011, PV-Doc. 12833 v. 23.1.2012. B. Aufbau und Tätigkeit des Europarats 25 Uerpmann-Wittzack 1085 40 41 ERS und im Extremfall der Ausschluss aus dem Europarat gem. Art. 8 ERS zur Verfü gung. Die Parlamentarische Versammlung kann ernste Verstöße gegen die Grundprinzipi en des Europarats zum Anlass nehmen, die Beglaubigungsschreiben der Vertreter des ent sprechenden Staates gem. Regel 8 Abs. 2 ihrer Geschäftsordnung128 zurückzuweisen und die Vertreter so von der Mitwirkung auszuschließen.129 Beratende Funktionen übt na mentlich die Venedig-Kommission (s. Rn 6) aus. Handlungsformen Als wichtigste Handlungsform nennt Art. 1 lit. b ERS den Abschluss von völkerrechtli chen Verträgen. Diese Verträge werden in den Lenkungsausschüssen oder nachgeordneten Expertengremien des Europarats ausgearbeitet, vom Ministerkomitee mit qualifizierter Mehrheit nach Art. 20 lit. d beschlossen130 und dann zur Zeichnung und Ratifikation durch die Mitgliedstaaten aufgelegt.131 Grundlegende Verträge werden im englischen und französischen Original regelmäßig als Conventions bezeichnet.132 Dies wird in der deut schen Gesetzessprache regelmäßig mit „Übereinkommen“133 übersetzt, während in der Wissenschaft häufig von Konventionen gesprochen wird. Änderungs- oder Ergänzungs verträge werden gewöhnlich als Protokolle bezeichnet. Es ist üblich geworden, bei der Aushandlung von Verträgen in den Gremien des Europarats einen Erläuternden Bericht anzufertigen, der dem MK anlässlich seines Beschlusses über das Abkommen vorgelegt wird und der mit dem Abkommen in der Vertragssammlung des Europarats134 veröffent licht wird. Diese Berichte stellen keine authentische Auslegung der Abkommen dar,135 können aber als ergänzendes Auslegungsmittel iSv Art. 32 des Wiener Übereinkommens über das Recht der Verträge vom 23.5.1969136 herangezogen werden. Die deutsche Bun desregierung legt die Erläuternden Berichte im Rahmen des Zustimmungsverfahrens nach Art. 59 Abs. 2 S. 1 GG teilweise neben der bei völkerrechtlichen Verträgen üblichen Denk schrift dem Parlament vor. Auf diese Weise sind sie in deutscher Übersetzung in den Drucksachen des Deutschen Bundestages zu finden.137 Der Abschluss völkerrechtlicher Verträge ist grundsätzlich die einzige Handlungsform, mit der der Europarat rechtliche Verpflichtungen seiner Mitglieder erzeugen kann. Euro paratsübereinkommen stehen allen Europaratsstaaten zur Unterzeichnung und Ratifikati on bzw zum Beitritt offen. Nur wenige, wie die EMRK, binden tatsächlich alle 47 Mit gliedstaaten. Teilweise werden Drittstaaten oder die EU an der Ausarbeitung beteiligt, de IV. 128 S. Fn 11. 129 Dazu Benoît-Rohmer/Klebes, S. 67 f. 130 So die Statutarische Entschließung (93) 27 des MK v. 14.5.1993 on majorities required for decisions of the Committee of Ministers; zur vorherigen Anhörung der Parlamentarischen Versammlung Hum mer/Schmid, in: Hummer (Hrsg.), Bd. 1, S. 283, 296. 131 Benoît-Rohmer/Klebes, S. 98 ff; Hummer, in: ders. (Hrsg.), Bd. 1, S. 1, 41–43; ausführlich Polakie wicz, S. 19 ff. 132 Zu terminologischen Varianten Benoît-Rohmer/Klebes, S. 112–114; Hummer/Schmid, in: Hummer (Hrsg.), Bd. 1, S. 283, 290 f; allg. zu den Standards des Europarats beim Abfassen von Verträgen s. Polakiewicz, S. 11 f. 133 Eine Ausnahme bildet die „Konvention zum Schutz der Menschenrechte und Grundfreiheiten“ (EMRK), BGBl. 2010 II, S. 1198. 134 S. Rn 3. 135 Dies wird in den Einleitungssätzen der Erläuternden Berichte teilweise klargestellt; s. zB den Erläu ternden Bericht zum 3. Zusatzprotokoll zum Europäischen Auslieferungsübereinkommen v. 10.11.2010, CETS Nr. 209, zu II. 136 S. Fn 47. 137 S. zB BT-Drucks. 16/7218, S. 57 ff, zur Cybercrime-Konvention; BT-Drucks. 16/7218, S. 14 ff, zum 13. Zusatzprotokoll zur EMRK; anders BT-Drucks. 16/7218 zum Übereinkommen des Europarats zur Bekämpfung des Menschenhandels. § 25 Europarat25 1086 Uerpmann-Wittzack 42 43 nen das jeweilige Abkommen dann ebenfalls offensteht. So ist die USA Vertragsstaat der Cybercrime-Konvention.138 Zudem enthalten manche Abkommen Öffnungsklauseln, nach denen Drittstaaten zum Beitritt eingeladen werden können.139 Der Europarat selbst ist nicht Vertragspartei der in seinem Rahmen geschlossenen Übereinkommen. Da sie ihre Rechtsverbindlichkeit allein aus dem völkerrechtlichen Abschluss durch die Vertragsstaa ten beziehen, handelt es sich trotz ihres Zustandekommens im Rahmen des Europarats im technischen Sinn nicht um Verträge des Europarats,140 wenngleich Wittinger141 zutreffend die enge Verknüpfung mit dem Europarat betont, die die Übereinkommen als vom Euro parat geschaffenen Rechtskorpus erscheinen lässt. Die Verknüpfung zeigt sich auch in der Praxis, neue Übereinkommen seit 2005 als solche „des Europarats“ zu betiteln,142 wäh rend zuvor lediglich das Adjektiv „europäisch“ in der Vertragsbezeichnung üblich war,143 ohne dass dieser Unterschied rechtstechnisch relevant wäre. Bis Mitte 2013 wurden im Rahmen des Europarats neben der ERS selbst 214 völkerrecht liche Verträge abgeschlossen, wenn man die Änderungsverträge mitzählt.144 Wie sehr es sich dabei trotz der thematischen Vielfalt145 um einen Korpus europäischer Standards handelt, zeigt der Umstand, dass die Bundesregierung dem Bundestag über den deutschen Ratifikationsstand bei diesen Konventionen alle zwei Jahre Bericht erstattet.146 Die inner staatliche Wirkung bemisst sich nach dem nationalen Recht. In Deutschland kommt ihnen lediglich der Rang eines einfachen Bundesgesetzes zu.147 Hat Deutschland ein Überein kommen wie dasjenige zum Schutz des architektonischen Erbes Europas148 vom 3.10.1985 ohne parlamentarische Zustimmung ratifiziert, kommt ihm nicht einmal dieser Rang zu. Dagegen bewirkt Art. 216 Abs. 2 AEUV im Unionsrecht einen Rang zwischen Primär- und Sekundärrecht.149 Während die Bestimmungen der EMRK grundsätzlich un mittelbar anwendbar (self-executing) sind, ist dies bei anderen Europaratsabkommen zweifelhaft.150 Unabhängig davon können Europaratskonventionen zur Auslegung des in nerstaatlichen Rechts herangezogen werden, wie es das Bundesverfassungsgericht für die EMRK betont.151 Neben den Abkommen sind Empfehlungen des Ministerkomitees gem. Art. 15 lit. b ERS (s. Rn 14) ein wichtiges Mittel der Standardsetzung.152 Auch wenn sie nicht verbindlich 138 S. Art. 36 Abs. 1 Cybercrime-Konvention (Fn 104). 139 S. zB Art. 37 Cybercrime-Konvention; zur Einbeziehung der EU s. noch Rn 76. 140 Bartsch, in: Études à la mémoire du professeur A. Rieg, 2000, S. 91, 96; Hummer/Schmid, in: Hum mer (Hrsg.), Bd. 1, S. 283, 301–303. 141 Wittinger, S. 180 ff. 142 Beginnend mit dem Übereinkommen des Europarats zur Verhütung des Terrorismus v. 16.5.2005, CETS Nr. 196; BGBl. 2001 II, S. 301. 143 S. zB das Europäische Auslieferungsübereinkommen v. 13.12.1957, ETS Nr. 24, BGBl. 1964 II, S. 1371. 144 Zur Vertragssammlung des Europarats s. Fn 7. 145 S. im Überblick Hummer/Schmid, in: Hummer (Hrsg.), Bd. 1, S. 283, 304–306; Jaag/Schaerer, SZIER 12 (2002), 103 ff. 146 BT-Drucks. 16/12272; 17/5315; 17/12996. 147 Rojahn, in: v. Münch/Kunig, Grundgesetz-Kommentar, 6. Aufl. 2012, Bd. 1, Art. 59 Rn 44 f. 148 ETS Nr. 121; BGBl. 1987 II, S. 622. 149 Calliess/Ruffert/Schmalenbach, EUV/AEUV, Art. 216 Rn 50. 150 Giegerich, Rn 24 f. 151 BVerfGE 74, 358, 370; 111, 307, 315 ff (Görgülü); BVerfGE 128, 326, 366 ff (Sicherungsverwah rung); Kunig, in: Graf Vitzthum/Proelß (Hrsg.), Rn II 186. 152 Bartsch (Fn 140), S. 94 ff; Benoît-Rohmer/Klebes, S. 127 ff; de Vel/Markert, in: Haller/Krüger/Petzold (Hrsg.), Studies in Honour of H. Klebes, 2000, S. 344, 351 ff. B. Aufbau und Tätigkeit des Europarats 25 Uerpmann-Wittzack 1087 44 45 sind, spiegeln sie einen Konsens der Mitgliedstaaten wieder.153 Zudem kann das MK gem. Art. 15 lit. b S. 2 von den Mitgliedstaaten Rechenschaft über die Umsetzung seiner Emp fehlungen fordern, so dass ein politischer Befolgungsdruck aufgebaut wird.154 Ein wichti ges Beispiel für die Standardsetzung durch Empfehlungen sind die Europäischen Strafvoll zugsgrundsätze, die als Empfehlung des MK verabschiedet und mehrfach aktualisiert wur den.155 Freilich werden solche Empfehlungen gerade in Deutschland wesentlich weniger rezipiert als Europaratskonventionen.156 Teilweise gehen Entschließungen als weiche Form der Standardsetzung dem Abschluss verbindlicher Abkommen voraus.157 So bereite te die MK-Entschließung (97) 24 des Ministerkomitees über 20 Leitprinzipien für den Kampf gegen Korruption das Strafrechtübereinkommen über Korruption158 vom 27.1.1999 sowie das Zivilrechtübereinkommen über Korruption159 vom 4.11.1999 vor. Neben den Empfehlungen des MK, die förmlich an die Mitgliedstaaten gerichtet sind, können das MK (Rn 14), die PV (Rn 20) und andere Organe des Europarats weitere Be schlüsse fassen, denen grundsätzlich keine Außenverbindlichkeit zukommt. Dabei kann es sich um Empfehlungen handeln, wie sie neben dem MK und der PV etwa auch die Euro päische Kommission gegen Rassismus und Intoleranz (ECRI)160 abgibt. Hinzu kommen Berichte,161 Stellungnahmen,162 Studien163 und andere Arten von Dokumenten. Auch wenn diesen Dokumenten die förmliche Rechtsverbindlichkeit fehlt, können sie ggf zur Auslegung von Europaratsabkommen oder anderen Rechtsvorschriften herangezogen werden164 oder zur Bildung von Völkergewohnheitsrecht beitragen. Von den Überwa chungsorganen kann lediglich der EGMR gem. Art. 46 Abs. 1 EMRK verbindliche Ent scheidungen fällen; alle anderen Gremien sind auf Berichte und Empfehlungen be schränkt. Einzelne Tätigkeitsbereiche Der Europarat hat in den letzten Jahren damit begonnen, alle seine Tätigkeiten den drei Säulen Menschenrechte, Herrschaft des Rechts sowie Demokratie zuzuordnen (s. Rn 39). Diese Systematisierung kann freilich nur begrenzt überzeugen. So werden die Aktivitäten gegen Menschenhandel in der Säule „Herrschaft des Rechts“ der Kriminalitätsbekämp fung zugeordnet,165 obwohl der Europarat sich in diesem Bereich tatsächlich durch einen viel breiteren, menschenrechtsbasierten Ansatz auszeichnet (s. Rn 53). Auch die Standard V. 153 S. auch Polakiewicz, in: Wolfrum/Röben (Hrsg.), S. 247: „Expression of the collective will of the community of European States“; ähnlich Bartsch (Fn 140), S. 92; grundsätzlich zur Rechtsqualität Jung, in: FS Ress, 2005, S. 519, 522 ff. 154 Giegerich, Rn 12 f, spricht von einer politischen Verbindlichkeit. 155 Zuletzt MK-Empfehlung (2006) 2 v. 11.1.2006. 156 Zur Rezeption der Strafvollzugsgrundsätze durch deutsche Gerichte Uerpmann-Wittzack, in: FS E. Klein, S. 949 f. 157 Polakiewicz, in Wolfrum/Röben (Hrsg.), S. 251. 158 ETS Nr. 173; von allen Europaratsstaaten außer Deutschland, Italien, Liechtenstein, Österreich und San Marino ratifiziert. 159 ETS Nr. 174. 160 Art. 12 ECRI-Statut, erlassen als Anlage zur MK-Entschließung (2002) 8 v. 13.6.2002. 161 S. zB Art. 11 ECRI-Statut (Fn 160). 162 S. zB Art. 3 Abs. 2 des Statuts der Venedig-Kommission, erlassen als Anlage zur MK-Entschließung (2002) 3 v. 21.2.2002. 163 S. zB Art. 3 Abs. 1 des Statuts der Venedig-Kommission (Fn 162). 164 So zieht zB EGMR (Große Kammer), 4.7.2006, 59450/00 (Ramirez Sanchez/Frankreich), Rn 130, 139; EGMR 20.5.2008, 16330/02 (Gülmez/Türkei), Rn 35, 50, 63, die Europäischen Strafvollzugs grundsätze heran; allgemein Polakiewicz, in Wolfrum/Röben (Hrsg.), S. 262 ff; Uerpmann-Wittzack, S. 939 ff. 165 S. den Bericht des Generalsekretärs SG/Inf(2011)4 FINAL v. 17.2.2011. § 25 Europarat25 1088 Uerpmann-Wittzack 46 47 setzung in den Bereichen Informationsgesellschaft, Bioethik und Familienrecht wird der Säule „Herrschaft des Rechts“ zugeordnet, obwohl es sich in erster Linie um menschen rechtliche Standards handelt. In der Demokratiesäule werden schließlich im Sektor „Nachhaltige demokratische Gesellschaften“ Fragen der Bildung, der Jugend, des Sports und der Kultur zusammengefasst, die zwar wichtig sind, deren Demokratiebezug jedoch vergleichsweise schwach ist. Die folgende Darstellung wichtiger Tätigkeitsbereiche wird daher nicht vollständig der Systematisierung des Europarats folgen. Menschenrechte Unter den drei Säulen des Europarats nimmt der Menschenrechtsschutz den größten Platz ein.166 Dominiert wird er durch die alles überragende Europäische Menschenrechtskon vention (EMRK) mit dem Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte (EGMR). Diese Konvention steht am Anfang der Kodifikationstätigkeit des Europarats. Thematisch deckt sie die klassischen Freiheitsrechte in großer Breite ab und erscheint damit als Quer schnittsinstrument. Außerdem zeichnet sie sich dadurch aus, dass sie als einzige Europa ratskonvention eine gerichtsförmige Durchsetzung kennt, die ihren Bestimmungen beson dere Bedeutung verleiht. Thematisch wird die Konvention mittlerweile durch viele Spezi alkonventionen ergänzt,167 die häufig eigene Überwachungsausschüsse besitzen. Indem der EGMR die EMRK als lebendiges Instrument begreift, das im Lichte heutiger Bedin gungen auszulegen ist,168 gelingt es ihm immer wieder, die Gewährleistungen neuerer Eu roparatskonventionen im Wege der Rechtsfortbildung in die EMRK zu integrieren und auf diese Weise eine „indirekte Durchsetzungszuständigkeit“169 für diese Übereinkommen zu begründen. Das gilt für den Datenschutz nach Art. 8 EMRK (s. Rn 51) ebenso wie et wa für den Menschenhandel, den der EGMR im Rahmen von Art. 4 EMRK thematisiert (s. Rn 53). Unter den Spezialkonventionen nimmt das Europäische Übereinkommen zur Verhütung von Folter und unmenschlicher oder erniedrigender Behandlung oder Strafe vom 26.11.1987 (s. Fn 98) eine Sonderstellung ein, weil es keine eigenen materiellen Standards normiert. Vielmehr knüpft es an Art. 3 EMRK und weitere bereits bestehende Standards an und schafft mit dem Ausschuss zur Verhütung von Folter und unmenschlicher oder er niedrigender Behandlung oder Strafe (Antifolterausschuss) ein Überwachungsorgan, das die Überwachung durch den EGMR ergänzt.170 Während der EGMR erst eingreifen kann, wenn Art. 3 EMRK verletzt ist, soll der Ausschuss durch Besuche von Haftanstalten be reits im Vorfeld und unabhängig von konkreten Verstößen tätig werden.171 Auch der Menschenrechtskommissar und die Europäische Kommission gegen Rassismus und Into leranz (ECRI) wurden außerhalb einer bestimmten Konvention als Überwachungsorgane ins Leben gerufen. Im Gegensatz zum Antifolterausschuss beruhen sie freilich auf Ent schließung des Ministerkomitees (s. Rn 26 f). Menschenrechtliche Sonderregelungen bestehen auch im Bereich der Bioethik. Am 4.4.1997 wurde in Oviedo das Übereinkommen über Menschenrechte und Biomedizin172 (Biomedizinkonvention) geschlossen. Die Konvention versucht, einen angemessenen Aus gleich zwischen den Rechten betroffener Individuen und Forschungsinteressen herzustel 1. 166 Im Überblick Klein, AVR 39 (2001), 121 ff und Giegerich, passim. 167 Zum Verhältnis dieser Konventionen zur EMRK Giegerich, Rn 30–32. 168 Grundlegend EGMR, 25.4.1978, 5856/72 (Tyrer/Vereinigtes Königreich), Series A No. 112, Rn 53. 169 So Giegerich, Rn 26. 170 Giegerich, Rn 35–39. 171 S. zB den Deutschland betreffenden Bericht CPT/Inf (2012) 6 v. 22.2.2012. 172 Offizieller Langtitel: Übereinkommen zum Schutz der Menschenrechte und der Menschenwürde im Hinblick auf die Anwendung von Biologie und Medizin; ETS Nr. 164; dazu Albers, EuR 2002, 801 ff. B. Aufbau und Tätigkeit des Europarats 25 Uerpmann-Wittzack 1089 48 49 50 len, indem sie in Art. 5 ff vorrangig auf eine sog. informierte Einwilligung der Betroffenen setzt. Mit der Biomedizinkonvention hat der Europarat, ähnlich wie bei der Cyberkrimi nalität (s. Rn 60), eine weltweite Vorreiterrolle übernommen. So führt die Universelle Er klärung über Bioethik und Menschenrechte der UNESCO die Europaratskonvention als Referenztext an.173 Deutschland zögert mit der Unterzeichnung.174 Dahinter dürfte die Be fürchtung stehen, dass die Konvention zu liberal-forschungsfreundlich sei,175 was insbe sondere die Embryonenforschung betrifft.176 Nach ihrem Art. 31 kann die Biomedizinkon vention durch Protokolle fortentwickelt werden. Die Technik der Ergänzung durch Proto kolle, die sich bei der EMRK etabliert hat, ist hier also ausdrücklich in der Konvention festgeschrieben. Bisher wurden Protokolle zum Klonen,177 zur Transplantation,178 zur bio medizinischen Forschung179 sowie zum Gentest180 abgeschlossen.181 Zum Datenschutz schuf der Europarat bereits 1981 das Übereinkommen zum Schutz des Menschen bei der automatischen Verarbeitung personenbezogener Daten,182 das 2001 durch ein Zusatzprotokoll hinsichtlich Überwachungsbehörden und grenzüberschreiten der Datenübermittlung ergänzt wurde.183 Angesichts der fortschreitenden Technik bedarf das Übereinkommen einer Aktualisierung; eine Überarbeitung ist im Gange.184 Daneben hat die Rechtsprechung des EGMR zu Art. 8 EMRK wesentlichen Anteil am Datenschutz in Europa.185 Der Schutz sozialer Rechte ist im Rahmen des Europarats vergleichsweise schwach ausge prägt. Während die EMRK der Referenztext für Freiheitsrechte in Europa ist, steht die Europäische Sozialcharta vom 18.10.1961186 (ESC) nicht nur im Schatten der EMRK, sondern auch im Schatten ihres universellen Pendants, des Internationalen Paktes über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte.187 Ihre Bedeutung wird dadurch ge schwächt, dass es den Staaten gem. Art. 20 ECS freisteht, bei der Ratifikation nur be stimmte Garantien als für sich verbindlich zu akzeptieren. Die deutsche Rechtsprechung misst ihr mangels unmittelbarer Anwendbarkeit nur geringe Bedeutung bei.188 An dieser geringen Bedeutung konnte auch die Überwachung durch den Europäischen Ausschuss 173 UNESCO Doc. 33 C/Resolution 36 v. 19.10.2005, 7. Präambelerwägung. 174 S. die Unterrichtung durch die Bundesregierung, BT-Drucks. 17/12996 v. 2.4.2013, S. 4 unter Beru fung auf die Kritik von Behindertenverbänden an zu offenen Schutzbestimmungen. 175 Zu den Bedenken im Überblick Giegerich, Rn 50; Laufs, NJW 2000, 1757, 1764. 176 Klein, AVR 39 (2001), 121, 127; Verschraegen, in: Hummer (Hrsg.), Bd. 1, S. 364, 370. 177 Protokoll zum Verbot des menschlichen Klonens v. 12.1.1998, ETS Nr. 168. 178 Protokoll bezüglich der Transplantation von menschlichen Organen und Gewebe v. 24.1.2002, ETS Nr. 186. 179 Protokoll v. 25.1.2005, CETS Nr. 195. 180 Protokoll betreffend genetische Untersuchungen zu Gesundheitszwecken v. 27.11.2008, CETS Nr. 203. 181 Zur Möglichkeit eines weiteren Protokolls bspw zur Neuromedizin s. Rödiger, in: Spranger (Hrsg.), International Neurolaw, S. 103 ff. 182 ETS Nr. 108 v. 28.1.1981; BGBl. 1985 II, S. 539 mit Änderung BGBl. 2002 II, S. 1883. 183 ETS Nr. 181 v. 8.11.2001; BGBl. 2002 II, S. 1887. 184 S. Doc. T-PD(2012) Roadmap v. 2.1.2012 sowie den Konventionsentwurf T-PD_2012_04_rev 4_E v. 18.12.2012. 185 Dazu Siemen, Datenschutz als europäisches Grundrecht, 2006, S. 52 ff. 186 S. Fn 57. 187 Pakt v. 19.12.1966, UNTS 993, S. 3; BGBl. 1973 II, S. 1570. 188 S. nur BAG, NZA 2004, 971, 974; BVerwG, NVwZ 1995, 1113, 1116; dazu auch Giegerich, Rn 88. § 25 Europarat25 1090 Uerpmann-Wittzack 51 52 für Soziale Rechte189 gem. Art. 21 ff ESC nichts ändern. Die Revidierte Europäische Sozi alcharta vom 3.5.1996190 hat Deutschland bislang nicht ratifiziert.191 Ein menschenrechtlicher Ansatz prägt auch die Tätigkeit des Europarats zum Thema Menschenhandel. Während das sog. Palermo-Protokoll zur Verhütung, Bekämpfung und Bestrafung des Menschenhandels, insbesondere des Frauen- und Kinderhandels, am 15.12.2000192 im Rahmen des gleichzeitig entstandenen Übereinkommens der Vereinten Nationen gegen die grenzüberschreitende organisierte Kriminalität193 abgeschlossen wur de, gingen die Impulse im Europarat vom Schutz der Frauen aus. Auf die Empfehlung 1325 (1997) der Parlamentarischen Versammlung vom 23.4.1997 zu Frauenhandel und Zwangsprostitution folgte die Empfehlung (2000) 11 des Ministerkomitees vom 19.5.2000 zum Vorgehen gegen Menschenhandel zum Zwecke der sexuellen Ausbeutung, bevor am 16.5.2005 das Übereinkommen des Europarats zur Bekämpfung des Menschen handels194 abgeschlossen wurde. Die Europaratskonvention verfolgt einen umfassenden Ansatz, bei dem die Verhütung des Menschenhandels195 sowie Opferschutz und -hilfe196 im Vordergrund stehen. Zur Überwachung sieht Art. 36 der Konvention die Experten gruppe für die Bekämpfung des Menschenhandels (Group of experts against trafficking in human beings, GRETA) vor. Verstärkt wird der Schutz durch den EGMR, der im Fall Rantsev gegen Zypern und Russland das Palermo-Protokoll und die Europaratskonventi on zum Anlass genommen hat, in einer dynamischen Interpretation von Art. 4 EMRK den Begriff der Sklaverei, Leibeigenschaft und Zwangsarbeit so fortzuentwickeln, dass Men schenhandel im Sinne der beiden internationalen Übereinkommen als solcher in den Schutzbereich von Art. 4 EMRK fällt.197 Im Bereich der Medien ist vor allem das Europäische Übereinkommen über das grenz überschreitende Fernsehen vom 5.5.1989198 zu nennen. Auch außerhalb dieser Konventi on verfolgt der Europarat Themen wie Medienpluralismus199 und Pressefreiheit. Minderheitenschutz Ein weiteres Schwerpunktthema ist der Minderheitenschutz. Hier sind vor allem das Rah menübereinkommen des Europarats zum Schutz nationaler Minderheiten vom 1.2.1995200 sowie die Europäische Charta der Regional- oder Minderheitensprachen vom 5.11.1992201 zu nennen. Während sich letztere nach ihrem Art. 1 lit. c Nr. i ausdrücklich nur auf Sprachen bezieht, die in einem Gebiet eines Staates traditionell von Angehörigen dieses Staates benutzt werden, enthält das Rahmenübereinkommen keine Definition der Minderheit. Einige Staaten wie Deutschland202 haben bei der Ratifikation Erklärungen 2. 189 Dazu Kicker, in: Hummer (Hrsg.), Bd. 2, S. 1053, 1057 f. 190 ETS Nr. 163. 191 Zur insgesamt skeptischen Haltung der Bundesregierung s. auch deren Antwort, BT-Drucks. 13/11415 v. 3.9.1998, S. 7 ff sowie Giegerich, Rn 104 f. 192 BGBl. 2005 II, S. 995. 193 BGBl. 2005 II, S. 956. 194 CETS Nr. 197; BT-Drucks. 17/7316 v. 17.10.2011, S. 7. 195 Art. 5 ff der Konvention gegen Menschenhandel. 196 Art. 10 ff der Konvention gegen Menschenhandel. 197 EGMR, 7.1.2010, 25965/04 (Rantsev/Zypern und Russland), NJW 2010, 3003, Rn 272–282; dazu Lindner, ZAR 2010, 137, 140; Pati, NJW 2011, 128, 130. 198 ETS Nr. 132, BGBl. 1994 II, S. 639; geändert durch Protokoll v. 1.10.1998, ETS Nr. 171; BGBl. 2000 II, S. 1091. 199 Dazu Komorek, European Human Rights Law Review 3 (2009), 395, 408 ff. 200 S. Fn 103. 201 ETS Nr. 148; BGBl. 1998 II, S. 1314. 202 BGBl. 1998 II, S. 57. B. Aufbau und Tätigkeit des Europarats 25 Uerpmann-Wittzack 1091 53 54 55 abgegeben, denen zufolge nur traditionelle Minderheiten eigener Staatsangehörigkeit ge schützt werden.203 Besonders befasst sich der Europarat mit der Situation der Roma, die nicht nur als Minderheitenproblem erfasst wird, sondern auch unter den Blickwinkeln von Rassismus und Intoleranz204 sowie der sozialen Ausgrenzung.205 Institutionell sind eine Vielzahl unterschiedlicher Einrichtungen des Europarats angesprochen, bis hin zum EGMR, der die massenhafte Zuweisung von Roma-Kindern an Sonderschulen in Tsche chien als mittelbare Diskriminierung verurteilte und sich dabei auch auf Erhebungen und Bewertungen anderer Europaratseinrichtungen stützen konnte.206 Kriminalitätsbekämpfung Die Kriminalitätsbekämpfung ist ein relativ breites Tätigkeitsfeld des Europarats. In den Aktionsplänen der Gipfeltreffen von Straßburg207 und Warschau208 wird in individual rechtlicher Perspektive die Sicherheit der Bürger vor Straftaten in den Vordergrund ge stellt. Freilich zeichnet sich der Europarat regelmäßig dadurch aus, dass er auch dem Schutz potenzieller Verdächtiger vor übermäßiger Strafverfolgung Augenmerk schenkt. Bei der Kriminalitätsbekämpfung konzentriert sich der Europarat auf einzelne Arten von Straftaten, die eine besondere grenzüberschreitende Dimension haben. Dazu gehört neben den im Folgenden genannten Bereichen das im menschenrechtlichen Zusammenhang be handelte Vorgehen gegen Menschenhandel (s. Rn 53). Dem noch nicht in Kraft getretenen Übereinkommen des Europarats zur Verhütung und Bekämpfung von Gewalt gegen Frau en und häuslicher Gewalt vom 11.5.2011 fehlt das grenzüberschreitende Moment, doch zeichnet es sich ebenfalls durch einen menschenrechtlichen Ansatz aus.209 Es wird mit der Expertengruppe für die Bekämpfung von Gewalt gegen Frauen und häuslicher Gewalt (Group of experts on action against violence against women and domestic violence; GRE VIO)210 ein ähnliches Überwachungsorgan besitzen wie das Übereinkommen gegen Men schenhandel. Auch bei der Pompidou-Gruppe zur Bekämpfung von Drogenmissbrauch und illegalem Drogenhandel (s. Rn 16) zeigt sich dieser menschenrechtliche Ansatz. Terrorismus Terrorismus war schon früh ein Thema für den Europarat. Am 27.1.1977 wurde das Eu ropäische Übereinkommen zur Bekämpfung des Terrorismus unterzeichnet.211 Nach den Anschlägen vom 11.9.2001 verstärkte der Europarat seine Aktivitäten in diesem Bereich. Ende 2001 wurde die Multidisciplinary Group on International Action against Terrorism (GMT) gegründet,212 die 2003 durch den Terrorismusexpertenausschuss (Committee of Experts on Terrorism; CODEXTER) ersetzt wurde.213 Am 16.5.2005 wurde das Überein 3. a) 203 Dazu Frowein/Bank, ZaöRV 59 (1999), 649 ff; Uerpmann, in: Manssen/Banaszak (Hrsg.), Minder heitenschutz in Mittel- und Osteuropa, 2001, S. 9, 15–17. 204 S. zB ECRI General Policy Recommendation No. 13 on Combating Anti-Gypsyism and Discriminati on against Roma v. 24.6.2011. 205 S. zB die Begründetheitsentscheidung des Europäischen Ausschusses für Soziale Rechte v. 19.10.2009, 51/2008 (European Roma Rights Centre [ERRC]/Frankreich), abrufbar unter: http://www.coe.int/t/ dghl/monitoring/socialcharter/complaints/CC51Merits_en.pdf. 206 EGMR (Große Kammer), 13.11.2007, 57325/00 (D. H./Tschechien), Rn 184, 192 und dazu Uerp mann-Wittzack, in: FS E. Klein, S. 946. 207 S. Fn 25. 208 S. Fn 27. 209 CETS Nr. 210. 210 Art. 66 der Konvention (Fn 209). 211 ETS Nr. 90; BGBl. 1978 II, S. 322. 212 S. MK-Entschließung (2001) 173 v. 2.11.2001. 213 S. Doc. CM/Del/Dec(2003)850/10.3/appendix4 v. 5.9.2003. § 25 Europarat25 1092 Uerpmann-Wittzack 56 57 kommen des Europarats zur Verhütung des Terrorismus214 abgeschlossen. Seinem Man dat entsprechend, behandelt der Europarat das Thema nicht nur unter dem Aspekt der ef fektiven Gefahrenabwehr und Strafverfolgung. Vielmehr schenkt er zugleich der Wahrung von Menschenrechten und Rechtsstaatlichkeit bei der Terrorismusbekämpfung besonde res Augenmerk. Für die menschenrechtlich-rechtsstaatliche Perspektive steht der Bericht des Sonderberichterstatters der Parlamentarischen Versammlung, Dick Marty, zu CIA- Geheimgefängnissen und ‑Gefangenentransporten in Europa215 ebenso wie die Empfeh lung Nr. 8 der Europäischen Kommission gegen Rassismus und Intoleranz (ECRI) zur Be kämpfung von Rassismus beim Kampf gegen den Terrorismus.216 Organisierte Kriminalität und Geldwäsche Im Bereich der organisierten Kriminalität hat der Europarat zwei Abkommen zur Geld wäsche geschaffen, nämlich das Übereinkommen über Geldwäsche sowie Ermittlung, Be schlagnahme und Einziehung von Erträgen aus Straftaten vom 8.11.1990217 sowie das Übereinkommen über Geldwäsche sowie Ermittlung, Beschlagnahme und Einziehung von Erträgen aus Straftaten sowie Terrorismusfinanzierung218 vom 16.5.2005. Zur Überwa chung wurde die Expertengruppe zur Evaluierung von Anti-Geldwäschemaßnahmen und Terrorismusfinanzierung (MONEYVAL) eingesetzt.219 Korruption Aus dem Bereich der Korruptionsbekämpfung sind insbesondere das Strafrechtüberein kommen sowie das Zivilrechtübereinkommen über Korruption von 1999 zu nennen (s. Rn 45). Zur Überwachung der unterschiedlichen Verpflichtungen wurde die Staaten gruppe gegen Korruption (Group of States against Corruption, GRECO)220 als sog. erwei tertes Abkommen (s. Rn 16) eingerichtet.221 Cyberkriminalität Im Bereich der Cyberkriminalität hat der Europarat mit der Cybercrime-Konvention vom 23.11.2001,222 ähnlich wie bei der Bioethik (s. Rn 50), eine weltweite Vorreiterrolle über nommen, die auch von den Vereinten Nationen anerkannt wird.223 Zu den Vertragspar teien gehört als außereuropäischer Staat die USA; andere Staaten können beitreten.224 Die im Bundesgesetzblatt veröffentlichte Übersetzung gibt mit dem Titel: „Übereinkommen gegen Computerkriminalität“, den Regelungsbereich weniger plastisch wieder als das Ori ginal. Tatsächlich geht es vor allem um Kriminalität im Zusammenhang mit vernetzten Computern und namentlich im Internet. Die Konvention normiert bestimmte Computer delikte (Art. 2 ff), sieht ein Mindestinstrumentarium an strafprozessualen Ermittlungs b) c) d) 214 S. Fn 142; dazu Tomuschat, HRLJ 26 (2005), 157 ff. 215 Parlamentarische Versammlung, Committee on Legal Affairs and Human Rights, Secret detentions and illegal transfers of detainees involving Council of Europe member states: second report, v. 7.6.2007. 216 Doc. CRI (2004) 26 v. 17.3.2004. 217 ETS Nr. 141; BGBl. 1998 II, S. 520. 218 CETS Nr. 198. 219 Aktuelle Rechtsgrundlage: MK-Entschließung (2010) 12 v. 13.10.2010. 220 Errichtet durch MK-Entschließung (99) 5 v. 1.5.1999. 221 Dazu Polakiewicz, in: Wolfrum/Röben (Hrsg.), S. 280 ff. 222 S. Fn 104. 223 S. Generalversammlung, Resolution 63/14 v. 16.12.2008, Rn 12; Resolution 64/211 v. 17.3.2010, Rn 13. 224 S. Fn 138 f. B. Aufbau und Tätigkeit des Europarats 25 Uerpmann-Wittzack 1093 58 59 60 maßnahmen vor (Art. 14 ff) und verpflichtet die Vertragsstaaten zur Rechtshilfe (Art. 23 ff). Inhaltlich bleibt das Übereinkommen allerdings eher konservativ, weil es in ternetspezifische Probleme wie die Erfolgsortstrafbarkeit bei Internetdelikten225 oder den staatlichen Zugriff auf Daten, die auf Servern im Ausland gespeichert sind,226 nicht löst. Insoweit enthält das Übereinkommen nur den kleinsten gemeinsamen Nenner konsentier ter Regeln. Rechtshilfe Im Rahmen des Europarats wurden schon früh Abkommen zur Rechtshilfe abgeschlossen. Die wichtigsten Konventionen sind das Europäische Auslieferungsübereinkommen vom 13.12.1957227 sowie das Europäische Übereinkommen über die Rechtshilfe in Strafsachen v. 20.4.1959.228 Im Binnenbereich der EU sind diese Regelungen zunehmend durch Uni onsrecht verdrängt worden. In neuerer Zeit wird die Rechtshilfe vor allem bereichsspezi fisch dort mitgeregelt, wo sich der Europarat der grenzüberschreitenden Kriminalitätsbe kämpfung widmet. Dementsprechend schaffen die einschlägigen Konventionen das erfor derliche Kooperationsinstrumentarium. So baut die Cybercrime-Konvention (s. Rn 60) durch eine Harmonisierung des materiellen Computerstrafrechts und des strafprozessua len Ermittlungsinstrumentariums Kooperationshindernisse ab und regelt, darauf aufbau end, Verpflichtungen zur Zusammenarbeit bei der Bekämpfung der Computerkriminali tät.229 Demokratie; insb. kommunale Selbstverwaltung Im Bereich Demokratie liegt ein Schwerpunkt der Tätigkeit des Europarats bei der kom munalen Selbstverwaltung. Ihr ist ein eigenes Europaratsübereinkommen gewidmet, die Europäische Charta der kommunalen Selbstverwaltung vom 15.10.1985,230 die von allen Europaratsstaaten bis auf San Marino ratifiziert wurde.231 1992 kam das Übereinkommen über die Beteiligung von Ausländern am kommunalen öffentlichen Leben232 hinzu. Deutschland hat dieses Übereinkommen aus verfassungsrechtlichen Gründen nicht unter zeichnet, weil das kommunale Ausländerwahlrecht gem. Art. 6 des Übereinkommens nicht mit Art. 28 Abs. 1 S. 3 GG vereinbar sei.233 Dabei wird übersehen, dass Art. 1 Abs. 1 des Übereinkommens eigens eine Ratifikation ohne die Verpflichtung zur Einführung des Ausländerwahlrechts zulässt. Mit dem Kongress der Gemeinden und Regionen (s. Rn 28) besitzen die kommunalen und regionalen Gebietskörperschaften im Rahmen des Europa rats zudem eine eigene Vertretung. Demokratie auf gesamtstaatlicher Ebene ist ein Thema für die Europäische Kommission für Demokratie durch Recht, die sog. Venedig-Kommis sion, die 1990 als sog. Teilabkommen gegründet wurde, um den Aufbau demokratischer Institutionen in Mittel- und Osteuropa zu unterstützen (s. Rn 6). 2002 wurde sie in ein sog. erweitertes Abkommen (s. Rn 16) umgewandelt.234 Durch ihre beratende Tätigkeit 4. 5. 225 S. dazu Uerpmann-Wittzack, AVR 47 (2009), 261, 278 f. 226 Art. 32 Cybercrime-Konvention erklärt insoweit nur ein absolutes Minimum für zulässig, doch lässt Art. 39 Abs. 3 Cybercrime-Konvention Raum für eine weitergehende gewohnheitsrechtliche Zulässig keit; Phänomene wie das Cloud-Computing, bei dem es weitgehend zufällig ist, in welchem Staat sich ein beteiligter Server befindet, erfasst die Konvention nicht. 227 S. Fn 143. 228 ETS Nr. 30; BGBl. 1964 II, S. 1386. 229 Uerpmann-Wittzack, AVR 47 (2009), 261, 269 f. 230 ETS Nr. 122; BGBl. 1987 II, S. 66. 231 S. die Angaben in der Vertragssammlung des Europarats, s. Fn 7. 232 ETS Nr. 144 v. 5.2.1992. 233 S. Unterrichtung durch die Bundesregierung, BT-Drucks. 17/12996, S. 3. 234 MK-Entschließung (2002) 3 v. 21.2.2002 mit dem Revidierten Statut. § 25 Europarat25 1094 Uerpmann-Wittzack 61 62 soll sie nun allgemein Demokratie und Herrschaft des Rechts stärken. Dazu ist sie mit Richtern, Hochschullehrern und anderen unabhängigen Experten besetzt und wird na mentlich in Gesetzgebungsverfahren beratend tätig.235 Unabhängig davon hat sich der Eu roparat in jüngerer Zeit beispielsweise mit aktuellen Themen wie E-Voting,236 E- Governance237 und E-Democracy238 befasst.239 Auch die Wahlbeobachtung durch die Par lamentarische Versammlung (s. Rn 41) gehört hierher. Sozialer und kultureller Zusammenhalt Neben der bereits beim Menschenrechtsschutz erwähnten Europäischen Sozialcharta (s. Rn 52) befasst sich der Europarat mit weiteren Fragen des sozialen Zusammenhalts, der Erziehung und der Kultur und greift damit auf europäischer Ebene Themen auf, für die im weltweiten Zusammenhang die UNESCO zuständig ist. Kinder werden nicht nur durch die allgemeinen Menschenrechtsabkommen des Europarats geschützt, sondern auch durch einzelne Spezialabkommen wie das Europäische Übereinkommen über die Aus übung von Kinderrechten vom 25.1.1996.240 Hinzu kommt eine schwer zu überschauende Vielzahl an Aktivitäten, die unter anderem Gewalt gegen Kinder241 zum Thema haben. Ebenso facettenreich sind die Aktivitäten im Bereich der Erziehung, wo es beispielsweise um Fragen des Geschichtsunterrichts geht.242 Im Bereich der Kultur sind verschiedene Übereinkommen wie dasjenige zum Schutz des architektonischen Erbes Europas243 vom 3.10.1985 sowie das Rahmenübereinkommen des Europarats über den Wert des kulturel len Erbes für die Gesellschaft244 vom 27.10.2005 zu nennen. Ein besonderer Schwerpunkt liegt beim Sport. Schon 1975 beschloss die Europäische Sportministerkonferenz245 die Europäische Charta Sport für alle.246 Zwei Konventionen markieren Teilbereiche, denen sich der Europarat widmet. Am 19.8.1985 wurde das Eu ropäische Übereinkommen über Gewalttätigkeit und Fehlverhalten von Zuschauern bei Sportveranstaltungen und insbesondere bei Fußballspielen unterzeichnet.247 Am 16.11.1989 folgte das Übereinkommen gegen Doping.248 Beide Konventionen sehen Über wachungsgremien vor, die in die Organisationsstruktur des Europarats eingegliedert sind.249 2007 wurde das Erweiterte Teilabkommen zum Sport (Enlarged Partial Agree ment on Sports, EPAS)250 ins Leben gerufen, um die Aktivitäten im Sportsektor zu bün deln und zu stärken. Ergänzt werden die Konventionen namentlich durch eine revidierte Europäische Sportcharta251 und durch einen Sportethikkodex.252 6. 235 S. im Einzelnen Matscher, in: Hummer (Hrsg.), Bd. 1, S. 191 ff. 236 MK-Empfehlung (2004) 11 v. 30.9.2004. 237 MK-Empfehlung (2004) 15 v. 15.12.2004. 238 MK-Empfehlung (2009) 1 v. 18.2.2009. 239 Dazu Buchsbaum, in: Hummer (Hrsg.), Bd. 1, S. 227, 240 ff. 240 ETS Nr. 160; BGBl. 2001 II, S. 1075. 241 S. die MK-Empfehlung (2009) 10 v. 18.11.2009 on integrated national strategies for the protection of children from violence. 242 S. die MK-Empfehlung (2001) 15 v. 31.10.2001 on history teaching in twenty-first-century Europe. 243 S. Fn 148. 244 CETS Nr. 199. 245 Zu den Fachministerkonferenzen s. schon Rn 13. 246 Bestätigt durch MK-Entschließung (76) 41 v. 24.9.1976. 247 ETS 120; BGBl. 2004 II, S. 1643. 248 ETS 135; BGBl. 1994 II, S. 335. 249 Ständiger Ausschuss gem. Art. 8–10 des Übereinkommens über Gewalttätigkeit (Fn 247); Monitoring- Gruppe gem. Art. 10–12 des Übereinkommens gegen Doping (Fn 248). 250 MK-Entschließung (2007) 8 v. 11.5.2007. 251 MK-Empfehlung (92) 13 Rev. v. 24.9.1992, geändert am 16.5.2001. 252 MK-Empfehlung (2010) 9 v. 16.6.2010. B. Aufbau und Tätigkeit des Europarats 25 Uerpmann-Wittzack 1095 63 64 Verhältnis zur Europäischen Union Vertiefung und Erweiterung der EG/EU haben Mitte der 1990er-Jahre zu einer Identitäts krise des Europarats geführt, die mittlerweile durch ein neues Verständnis der Komple mentarität beider Organisationen überwunden scheint. Konkurrenz Solange sich die Europäischen Gemeinschaften im Wesentlichen auf die wirtschaftliche In tegration der Mitgliedstaaten beschränkten, gab es keine Konkurrenz zum Europarat, der wirtschaftliche Fragen de facto nicht zu seinem Aufgabenbereich zählt (s. Rn 9). Mit der Vertiefung der europäischen Integration hat die EU jedoch zunehmend Aufgaben an sich gezogen, die zuvor im Rahmen des Europarats behandelt wurden. Ein Beispiel ist die poli zeiliche und justizielle Zusammenarbeit in Strafsachen, wo EU-Rechtsakte das Europäi sche Auslieferungsübereinkommen vom 13.12.1957253 und das Europäische Übereinkom men über die Rechtshilfe in Strafsachen vom 20.4.1959254 unionsintern verdrängt haben. Hinzu kommt die Erweiterung der EU. Während der Europarat 1990 vor der Aufgabe stand, die mittel- und osteuropäischen Staaten in ein gemeinsames Europa zu integrieren und dafür im Bereich seiner Kernkompetenzen Menschenrechte, Demokratie und Rechts staatlichkeit Hilfe anzubieten (s. Rn 6), sind mit den Osterweiterungen wichtige mitteleu ropäische Staaten EU-Mitglieder geworden. Mit ihren 28 Mitgliedern umfasst die EU nun mehr als die Hälfte der 47 Mitgliedstaaten des Europarats. Unter den verbleibenden 19 Europaratsmitgliedern finden sich auch europäische Kleinststaaten wie Andorra, Monaco und San Marino, die de facto in die EU integriert sind. Von den großen Europaratsmit gliedern stehen lediglich Russland und die Türkei außerhalb der EU. Damit drohte der Europarat marginalisiert zu werden, und er musste sein Aufgabenfeld neu bestimmen. Das schwierige Verhältnis zwischen Europarat und EU zeigt sich schon in einer äußeren Verwechselbarkeit. In der Namensgebung unterscheidet sich der Europarat kaum vom Europäischen Rat, der durch den Vertrag von Maastricht als Organ der EU geschaffen wurde (Hatje/von Förster, § 10, Rn 91 ff).255 Seinen Sitz Straßburg teilt sich der Europarat mit dem Europäischen Parlament, das lange Zeit sogar den Plenarsaal des Europarats mit benutzte, bevor es ein eigenes Sitzungsgebäude bezog. Seit Mitte der 1980er-Jahre führt die EU zudem die zuvor schon vom Europarat gewählte Flagge mit zwölf goldenen Ster nen auf blauem Grund; auch die Europahymne übernahm die EU vom Europarat.256 Aus Sicht der EU lag es zunächst nahe, den Europarat als Bindeglied zwischen der EU und dem restlichen Europarat zu gebrauchen. In diese Richtung geht das Übereinkommen über Information und rechtliche Zusammenarbeit hinsichtlich „Diensten der Informati onsgesellschaft“ vom 4.10.2001.257 Das sehr technische Übereinkommen knüpft an die Richtlinie 98/34/EG258 an, das ein Informationsverfahren für Normen und technische Vorschriften einführt, und erstreckt dieses System auf Nicht-EU-Staaten. Es wurde von der Europäischen Kommission gelobt,259 bis Mitte 2013 aber nur von der EU, Bulgarien sowie Moldova ratifiziert und ist nicht in Kraft getreten.260 Es liegt auf der Hand, dass die VI. 1. 253 S. Fn 143. 254 S. Fn 228. 255 S. auch Art. D EUV aF, ABl. 1992 C 191, S. 1; heute Art. 15 EUV. 256 Mayer, in: Kadelbach (Hrsg.), S. 17 f. 257 CETS Nr. 180. 258 ABl. 1998 L 204, S. 37. 259 Europäische Kommission, Pressemitteilung IP/04/377 v. 23.3.2004. 260 Nachweise in der Vertragssammlung des Europarats unter http://conventions.coe.int/. § 25 Europarat25 1096 Uerpmann-Wittzack 65 66 67 68 Assoziierung von Nicht-EU-Staaten an EU-Systeme keine Daseinsberechtigung für den Europarat begründen kann. Die Konkurrenz wurde durch den Prozess der Identitätsfindung der EU verschärft. Eine Strategie der Identitätsfindung war es, die EU als Wertegemeinschaft zu definieren und sie als Hüterin eben dieser Werte zu etablieren. Die EG war schon früh als Rechtsgemein schaft verstanden worden.261 Mit der Gründung der EU wurden die Werte Menschenrech te, Herrschaft des Rechts und Demokratie, die der ERS zugrunde liegen, auch als Grund werte der EU identifiziert. Der EUV beruft sich nun in seinem zweiten Präambelabsatz auf ein gemeinsames europäisches Erbe, auf dem sich Menschenrechte, Demokratie und Rechtsstaatlichkeit entwickelt haben, und Art. 2 EUV erklärt diese Werte zu den Werten der Union und ihrer Mitgliedstaaten. Solange diese Werte nur als Legitimation und Maß stab für das eigene Handeln verstanden werden, verhält sich die EU nicht anders als die Mitgliedstaaten des Europarats. Konkurrenz entsteht, wenn sich die EU anschickt, ihre Werte zu entwickeln und gegenüber Mitglied- sowie Drittstaaten durchzusetzen. Für die Außenbeziehungen ist ein solches Sendungsbewusstsein in Art. 3 Abs. 5 S. 1 EUV ange legt, wonach die EU in ihren Beziehungen zur übrigen Welt ihre Werte und Interessen schützt und fördert.262 Im Innern zeigte sich ein solches Verständnis in den EuGH-Urtei len Carpenter263 und Karner,264 wo der EuGH die Mitgliedstaaten bei minimalem Unions rechtsbezug zur Einhaltung der Menschenrechte anhielt.265 Immerhin scheint der EuGH diesen Weg der extensiven Grundrechtsanwendung gegenüber den Mitgliedstaaten nicht weiterverfolgt zu haben. Unter diesem Aspekt konnte auch die Gründung der Europä ischen Grundrechteagentur (s. Rn 77) als Übergriff in den Aufgabenbereich des Europa rats verstanden werden. Schließlich wird das Verhältnis des Europarats zur EU durch deren Hegemonialstellung belastet.266 Hinter der EU steht mit 28 Mitgliedern mehr als die Hälfte der 47 Europarats staaten. Wirtschaftlich, geografisch und von ihrer Bevölkerung her repräsentiert die EU einen großen Teil Europas. Die großen Nicht-EU-Mitglieder Russland und Türkei befin den sich zu sehr am Rande Europas, als dass sie die Machtstellung der EU innerhalb Eu ropas ausbalancieren könnten. Damit droht die EU den Europarat zu dominieren, was ihn aus EU-Perspektive nebensächlich und aus der Perspektive der Nicht-EU-Mitglieder unat traktiv erscheinen lassen könnte. Kooperation Die Satzung des Europarats eröffnet der EU, wie gesehen (s. Rn 34, 37), bislang keine Bei trittsperspektive. Sie gestattet es aber, die EU ebenso wie einen Drittstaat in vielfacher Hinsicht an der Arbeit des Europarats zu beteiligen, wovon in weitem Umfang Gebrauch gemacht wird. Was die Perspektive des EU-Primärrechts angeht, verpflichtet Art. 220 Abs. 1 UA 1 AEUV die EU „jede zweckdienliche Zusammenarbeit mit den Organen“ des Europarats zu be treiben. Der Europarat gehört damit zusammen mit den Vereinten Nationen, der OSZE und der OECD zu den vier Organisationen, mit denen die EU zusammenarbeiten muss, während die Beziehungen zu anderen internationalen Organisationen insgesamt unter den 2. 261 Hallstein, Die Europäische Gemeinschaft, 1973, S. 31 ff. 262 S. auch von Bogdandy/Bast/Uerpmann-Wittzack, S. 177, 224 f. 263 EuGH, 11.7.2001, Rs. C-60/00 (Carpenter), Slg 2002, I-6279; kritisch dazu Mager, JZ 2003, 204 ff. 264 EuGH, 25.3.2004, Rs. C-71/02 (Karner), Slg 2004, I-3025. 265 Dazu von Bogdandy/Bast/Uerpmann-Wittzack, S. 219 f. 266 S. auch Hummer, in: ders. (Hrsg.), Bd. 1, S. 1, 53; Mader, AVR 49 (2011), 435, 453 f; am Beispiel des Übereinkommens zur Bekämpfung des Menschenhandels Kleinsorge, in: dies. (Hrsg.), S. 73, 91 f. B. Aufbau und Tätigkeit des Europarats 25 Uerpmann-Wittzack 1097 69 70 71 72 Vorbehalt der Zweckdienlichkeit gestellt wird. Daneben nennen Art. 165 Abs. 3 sowie Art. 167 Abs. 3 AEUV den Europarat gesondert bei der internationalen Zusammenarbeit in den Bereichen Bildung, Sport und Kultur. Die allgemeine Zusammenarbeit, die gem. Art. 220 Abs. 2 AEUV in die Organkompetenz der Hohen Vertreterin für Außen- und Si cherheitspolitik sowie der Kommission fällt, deckt die verschiedensten Formen der Zu sammenarbeit ab, die bis hin zu Formen einer De-facto-Mitgliedschaft gehen können;267 in der Praxis hat sich der Status eines „vollständigen Teilnehmers“ (full participant) als weiteste Form der Zusammenarbeit herausgebildet, der alle Mitwirkungsrechte unter Ausschluss des Stimmrechts umfasst.268 Lediglich der förmliche Beitritt ist einem Ratsbe schluss im Vertragsschlussverfahren nach Art. 218 AEUV vorbehalten. Fraglich erscheint, ob die EU nach geltendem Primärrecht die Kompetenz für einen Beitritt zum Europarat besitzt. Art. 220 AEUV, der nur eine Zusammenarbeit vorsieht, könnte dagegen sprechen. Berücksichtigt man freilich, dass Art. 220 AEUV schon von der Organkompetenz her nur Befugnisse unterhalb des Vertragsbeitritts nach Art. 218 AEUV regelt, ergibt sich, dass Art. 220 AEUV die Beitrittsfrage schlicht nicht regelt, einen Beitritt also auch nicht aus schließt. Damit kommt eine Beitrittskompetenz gem. Art. 3 Abs. 2, Art. 216 Abs. 1 AEUV in Betracht.269 Die institutionelle Zusammenarbeit der beiden europäischen Organisationen geht heute auf einen Briefwechsel vom 16.6.1987 zurück.270 Danach darf die Kommission in Berei chen von gemeinsamem Interesse in allen Europaratsausschüssen mitwirken, die vom Mi nisterkomitee errichtet wurden und mit Regierungsvertretern besetzt sind, auch soweit solche Ausschüsse durch Teilabkommen errichtet wurden. Dasselbe gilt für Fachminister konferenzen. Soweit die EU an der Aushandlung von Europaratsabkommen beteiligt ist, wird sie außerdem zu den entsprechenden Sitzungen der Ministerstellvertreter hinzugezo gen. 1989 wurden zudem die sog. Vierertreffen (quadripartite meetings) zwischen dem Vorsitzenden des MK sowie dem Generalsekretär des Europarats einerseits und dem Ratssowie Kommissionspräsidenten andererseits eingeführt,271 die bis zur institutionellen Re form der EU durch den Vertrag von Lissabon stattfanden.272 Ein Briefwechsel vom 5.11.1996273 hat die Zusammenarbeit dahin erweitert, dass die Kommission von den je weils zuständigen Organen zu allen Sitzungen des Ministerkomitees, der Ministerbeauf tragten und der vorbereitenden Arbeitsgruppen eingeladen werden kann, wobei sie aller dings kein Stimmrecht besitzt und nicht an der Beschlussfassung teilnehmen kann. Am 3.12.1996 beschloss das Ministerkomitee, eine entsprechende Einladung für die Sitzungen der Ministerbeauftragten und der vorbereitenden Arbeitsgruppen auszusprechen.274 Da mit ist der noch heute gültige institutionelle Rahmen weitgehend abgesteckt: Unterhalb der Ebene einer förmlichen Mitgliedschaft besitzt die EU weitgehende Mitwirkungsrechte. Nur das Stimmrecht bleibt den Mitgliedstaaten vorbehalten. Freilich bleibt die Vertretung der EU in der Parlamentarischen Versammlung etwas hinter diesem Stand zurück. Ein 267 Calliess/Ruffert/Schmalenbach, EUV/AEUV, Art. 220 AEUV, Rn 6 f. 268 Hoffmeister, CMLRev. 44 (2007), 41, 54–56. 269 Mader, AVR 49 (2011), 435, 463. 270 Council of Europe, Compendium of Texts Governing the Relations between the Council of Europe and the European Union, 4. Aufl. 2001, S. 3; deutsche Übersetzung in: Benoît-Rohmer/Klebes, S. 245 ff. 271 MK-Erklärung v. 5.5.1989 on the future role of the Council of Europe in European construction, De cl-05.05.89E, Rn 8. 272 Am 4.3.2011 fand dann erstmals ein Spitzentreffen zwischen dem Generalsekretär und dem Vorsit zenden des MK einerseits und der Hohen Vertreterin der EU für die Außen- und Sicherheitspolitik an dererseits statt; s. Europarat, Presseerklärung v. 4.3.2011. 273 S. Fn 270, S. 8; deutsche Übersetzung in: Benoît-Rohmer/Klebes, S. 250 ff. 274 Dokument CM/Del/Dec(96)579/2.1 mit Anhang 5. § 25 Europarat25 1098 Uerpmann-Wittzack 73 Abkommen vom 28.11.2007 regelt die Zusammenarbeit zwischen der PV und dem Europäischen Parlament (EP).275 Es sieht namentlich gemeinsame Treffen der jeweiligen Präsidenten, weiterer Funktionsträger und Gremien vor. Es nimmt aber keine Delegation des EP an den Sitzungen der PV teil. Um die Jahrtausendwende traten Fragen der inhaltlichen Abgrenzung und Abstimmung der wechselseitigen Tätigkeitsbereiche in den Vordergrund. Eine gemeinsame Erklärung vom 3.4.2001276 zeigt überlappende Tätigkeiten im Bereich der gemeinsamen Werte und Ziele Demokratie, Menschenrechte sowie Herrschaft des Rechts auf und sieht im Anhang einen regelmäßigen Dialog zur Abstimmung der jeweiligen Arbeitsprogramme vor. Im Mai 2005 beauftragte der Warschauer Europaratsgipfel den Luxemburger Premierminis ter Jean-Claude Juncker damit, einen Bericht über die Beziehungen des Europarats zur EU anzufertigen.277 Daraufhin legte Juncker am 11.4.2006 seinen Bericht: Council of Europe – European Union: „A sole ambition for the European continent“278 vor, der allgemein als wegweisend angesehen wird.279 Der sehr persönliche Juncker-Bericht beschreibt Euro parat und EU als unterschiedliche, aber komplementäre Organisationen.280 Besonders be tont er, dass der Europarat der Maßstab für Menschenrechte in Europa bleiben müsse, auf den sich die EU systematisch beziehen solle.281 Als „logische“ Konsequenz aus der Komplementarität beider Organisationen empfahl Juncker einen Beitritt der EU zum Eu roparat bis 2010.282 Der Bericht führte zu einem Memorandum of Understanding, das vom Europarat am 10.5.2007283 und von der EU am 23.5.2007284 unterzeichnet wurde und das das Verhält nis zwischen beiden Organisationen dahin zu klären sucht, dass der Europarat der Maß stab (benchmark) für Menschenrechte, Rechtsstaatlichkeit und Demokratie in Europa bleiben solle.285 Speziell zu den Menschenrechten heißt es, dass die einschlägigen Europa ratsdokumente in EU-Dokumenten als Bezugsgröße zitiert und dass die Entscheidungen und Schlussfolgerungen der Überwachungsorgane des Europarats berücksichtigt wür den.286 Das passt zur Praxis des EuGH, der die Rechtsprechung des EGMR mittlerweile uneingeschränkt zur Bestimmung des unionalen Grundrechtsstandards heranzieht.287 In welcher Breite die Beziehungen gepflegt werden und kooperiert wird, zeigen Jahresberich te.288 Europarat und EU führen namentlich zahlreiche gemeinsame Programme durch, die zum größten Teil aus dem EU-Haushalt finanziert werden.289 Die Themen dieser Pro gramme reichen vom Jugendpartnerschafts-Rahmenprogramm über Interkulturelle Me 275 Parlamentarische Versammlung, Doc. 11490 v. 19.1.2008, Addendum, S. 19. 276 S. Fn 270, S. 12. 277 Warschauer Erklärung (Fn 26), Rn 10. 278 Abrufbar unter http://www.coe.int/t/der/docs/RapJuncker_E.pdf. 279 S. nur Kloth, in: Obwexer (Hrsg.), S. 156, sowie den sog. Lundgren-Bericht, v. 16.9.2011, Parlamen tarische Versammlung, Doc. 12713, Rn 153 f. 280 Juncker-Bericht (Fn 278), S. 3. 281 Juncker-Bericht (Fn 278), S. 6, 7, 9, 18, 30. 282 Juncker-Bericht (Fn 278), S. 29, 32. 283 Memorandum of Understanding between the Council of Europe and the European Union, Europarat, Doc. CM(2007)74 v. 10.5.2007. 284 Das von beiden Parteien unterzeichnete Dokument ist abrufbar unter: http://www.coe.int/t/der/docs/ MoU_EN.pdf. 285 Memorandum of Understanding (Fn 284 f), Rn 10. 286 Ebenda, Rn 17. 287 Dazu Douglas-Scott, A Tale of two Courts: Luxembourg, Strasbourg and the Growing European Hu man Rights Acquis, CMLRev. 43 (2006), 629, 644 ff; von Bogdandy/Bast/Uerpmann-Wittzack, S. 177, 217. 288 S. für 2010 Doc. DPA/Inf (2011) 18 v. 5.5.2011. 289 Kloth, in: Obwexer (Hrsg.), S. 157 f. B. Aufbau und Tätigkeit des Europarats 25 Uerpmann-Wittzack 1099 74 75 diation für Roma-Gemeinschaften bis hin zur Einführung der Berufung im russischen Ge richtssystem.290 Äußerlich zeigt sich die enge Verbindung auch daran, dass beide Organi sationen am Sitze der jeweils anderen vertreten sind, der Europarat seit 1975 mit einem Verbindungsbüro in Brüssel und die EU seit 2011 mit einer Botschafterin in Straßburg.291 Seit dem Briefwechsel vom 16.6.1987292 wird beim Abschluss neuer Europaratsüberein kommen (s. Rn 42 ff) stets eine Öffnung für die EU geprüft. Tatsächlich sind entsprechen de Beitrittsklauseln in einer ganzen Reihe wichtiger Konventionen enthalten.293 Von den über 200 Verträgen, die im Rahmen des Europarats abgeschlossen wurden, sind 52 für die EU geöffnet.294 Allerdings ist die EU bislang zurückhaltend damit, tatsächlich beizu treten. Bisher ist dies nur in elf Fällen geschehen.295 Darunter befinden sich so unwichtige Texte wie das noch nicht in Kraft getretene Übereinkommen über Information und recht liche Zusammenarbeit bei „Diensten der Informationsgesellschaft“ vom 4.10.2001 (s. Rn 68), das mit lediglich zwei weiteren Ratifikationen als gescheitert gelten kann. Die übrigen Konventionen betreffen im Wesentlichen Medizinprodukte und Tiere. Einzelne, wie das Übereinkommen über die Erhaltung der europäischen wildlebenden Pflanzen und Tiere und ihrer natürlichen Lebensräume vom 19.9.1979,296 wurden von allen EU-Mit gliedstaaten ratifiziert. Andere betreffen ausschließliche Unionskompetenzen. Regelmäßig wartet die EU mit einem Beitritt, bis alle 28 EU-Mitgliedstaaten die Konvention ratifiziert haben,297 was nur selten geschieht. Bisher ist die EU damit keiner der zentralen Europa ratskonventionen beigetreten.298 Allerdings wird sich das mit dem geplanten Beitritt zur EMRK (Wollenschläger, § 8, Rn 36)299 grundlegend ändern. Die Europäische Grundrechteagentur300 ist durch ein spezielles Abkommen über die Zu sammenarbeit vom 18.6.2008301 mit dem Europarat verbunden worden. Danach reicht die Zusammenarbeit vom Informationsaustausch über eine inhaltliche Abstimmung bis hin zu personellen Verschränkungen. Damit soll verhindert werden, dass sich die Grund rechteagentur zu einer Konkurrenzinstitution zum Europarat entwickelt.302 Stattdessen betont das Abkommen die Komplementarität. Ein Beitritt der EU zum Europarat erscheint nach alledem wünschenswert, aber entgegen den Schlussfolgerungen des Juncker-Berichts (s. Rn 74) nicht mehr vordringlich.303 Als „full participant“ (s. Rn 72) kann die EU schon heute weitgehend an der Arbeit des Euro 290 S. die Nachweise auf der Website des Europarats unter: http://www.jp.coe.int/CEAD/JP/. 291 Kloth, in: Obwexer (Hrsg.), S. 157; zur EU-Botschafterin s. den Lundgren-Bericht (Fn 279), Rn 20. 292 S. Fn 270, Brief des Generalsekretärs des Europarats, zu b). 293 S. zB Art. 33 Abs. 1 Biomedizinkonvention; allg. Brillat, Annuaire Français de Droit International 37 (1991), 819 ff. 294 S. die Angaben des Vertragsbüros des Europarats unter http://conventions.coe.int/treaty/Commun/ ListeTraites.asp?CM=13&CL=ENG. 295 S. die Datenbank des Vertragsbüros des Europarats unter http://conventions.coe.int/treaty/Commun/ ChercheNonMembres.asp?CM=14&CL=ENG sowie Hummer/Schmid, in: Hummer (Hrsg.), Bd. 1, S. 283, 310. 296 ETS Nr. 104; BGBl. 1984 II, S. 620. 297 Hummer/Schmid, in: Hummer (Hrsg.), Bd. 1, S. 283, 325; dort auch zu möglichen Ausnahmen. 298 Kloth, in: Obwexer (Hrsg.), S. 161. 299 Dazu auch Uerpmann-Wittzack, in: Obwexer (Hrsg.), Die Europäische Union im Völkerrecht, EuR Beiheft 2/2012, S. 167 ff. 300 Dazu von Bogdandy, in: Merten/Papier (Hrsg.), Handbuch der Grundrechte, Bd. VI/1, 2010, § 166; speziell zum Verhältnis zum Europarat ebenda Rn 24, 39 sowie ausführlich De Schutter, Columbia Journal of European Law 14 (2008), 509, 517 ff. 301 ABl. EU 2008 L 186/7. 302 Zu diesbezüglichen Befürchtungen Hummer, in: ders. (Hrsg.), Bd. 1, S. 1, 49 f. 303 Ähnlich Mader, AVR 49 (2011), 435, 464 ff. § 25 Europarat25 1100 Uerpmann-Wittzack 76 77 78 parats beteiligt werden. Das Abkommen über den Beitritt der EU zur EMRK304 wird einen partiellen Beitritt zum Europarat bewirken, soweit es für die gleichberechtigte Mit wirkung am Schutzsystem der EMRK erforderlich ist.305 Dann wird die EU im Minister komitee an der Urteilsüberwachung gem. Art. 46 EMRK teilnehmen,306 während die Par lamentarische Versammlung bei der Wahl von EGMR-Richtern um eine Delegation des Europäischen Parlaments erweitert wird.307 Ein darüber hinausgehender, vollständiger Beitritt zum Europarat wäre aufwändig, weil ein Beitrittsabkommen oder ein entspre chendes Änderungsprotokoll zur ERS von allen 47 Europaratsmitgliedern zu ratifizieren wäre (zur Kompetenz der EU s. schon Rn 72). Technisch wäre der Beitritt nicht einfach, weil das Stimmgewicht der EU und ihrer Mitgliedstaaten zu klären wäre.308 Mit 28 + 1 von dann 48 Stimmen würden die EU und ihre Mitgliedstaaten das Ministerkomitee do minieren,309 zumal die EU-Mitgliedstaaten im unionalen Zuständigkeitsbereich aus uni onsrechtlichen Gründen nur einheitlich abstimmen dürfen.310 Würde die EU ihre Mit gliedstaaten hingegen dort, wo sie die Außenkompetenz besitzen, verdrängen und selbst nur eine Stimme besitzen, wäre die EU im Europarat kaum ihrem geografischen und poli tischen Gewicht entsprechend repräsentiert. Jede vermittelnde Lösung wäre komplex. Komplementarität Die drei Grundwerte des Europarats Menschenrechte, Demokratie und Herrschaft des Rechts, konstituieren auch die Europäische Union. In der zweiten und vierten Präambeler wägung knüpft der EUV an dasselbe europäische Erbe mit den Grundsätzen der Freiheit, der Demokratie, der Menschenrechte und der Rechtsstaatlichkeit an. Art. 2 EUV wieder holt diese Werte als Grundlage der EU. Art. 6 EUV stellt den Schutz der Menschenrechte sicher, und Art. 9–12 EUV formen demokratische Grundsätze aus. Schließlich gestattet es Art. 7 EUV der EU, auf eine schwerwiegende Verletzung dieser Grundprinzipien durch einen ihrer Mitgliedstaaten zu reagieren. Die gemeineuropäischen Verfassungswerte, für die der Europarat steht, sind also für die EU als staatsähnlichem Herrschaftsverband kon stituierend. Während der Europarat jedoch dazu aufgerufen ist, diese Werte zu entwi ckeln, ihre Einhaltung zu überwachen und ihre Verwirklichung durch Beratung zu för dern, verfolgt die EU gem. Art. 3 EUV vorrangig andere Ziele und übt dazu selbst öffentli che Gewalt aus.311 Europarat und EU stehen sich also nicht als zwei gleichgeordnete inter nationale Organisationen gegenüber. Vielmehr bildet der Europarat einen gemeinsamen Rahmen für seine Mitgliedstaaten und die staatsähnliche EU.312 Damit ergibt sich ein Ver hältnis der Komplementarität. 3. 304 S. den Entwurf eines Agreement on the Accession of the European Union to the Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms, in: Fifth negotiation meeting between the CDDH ad hoc negotation group and the European Commission on the accession of the European Union to the European Convention on Human Rights, Final report to the CDDH, 47+1(2013)008 Rev 2 v. 10.6.2013, S. 4 ff, abrufbar unter http://www.coe.int/t/dghl/standardsetting/hrpolicy/Accessi on/Meeting_reports/47_1(2013)008rev 2_EN.pdf. 305 Uerpmann-Wittzack, in: Obwexer (Hrsg.), S. 170 f. 306 Art. 7 des Entwurfs (Fn 304). 307 Art. 6 des Entwurfs (Fn 304). 308 Zu den diesbezüglichen Problemen beim Beitritt der EU zur EMRK Uerpmann-Wittzack, in: Obwexer (Hrsg.), S. 171 f. 309 Dazu krit. Schilling, HFR 8/2011, Rn 20. 310 S. auch den Entwurf des Erläuternden Berichts zum Beitrittsabkommen (Fn 304), S. 16, Rn 82. 311 Den Unterschied betonen von Bogdandy/von Bernstorff, EuR 2010, 141, 160 f; Mader, AVR 49 (2011), 435, 467. 312 Diese Staatsähnlichkeit betont De Schutter, Columbia Journal of European Law 14 (2008), 509, 561 f. B. Aufbau und Tätigkeit des Europarats 25 Uerpmann-Wittzack 1101 79 Die EU verfolgt ebenso wie ein Staat eine Vielzahl unterschiedlicher Ziele, so dass die Ge fahr besteht, dass grundlegende Verfassungswerte relativiert werden oder in den Hinter grund treten. Als Spezialorganisation, die aus dem normalen politischen Geschäft bis zu einem gewissen Grad herausgehoben ist, kann der Europarat die notwendigen Impulse zur Wahrung der grundlegenden europäischen Verfassungswerte geben. Diese Komplementarität wird seit einigen Jahren im europäischen Menschenrechtsschutz sichtbar. Mit der Grundrechtecharta besitzt die EU zwar einen eigenständigen Grund rechtstext, der sich aber in Art. 52 Abs. 3 GrCh ausdrücklich an die parallelen Verbürgun gen der EMRK anlehnt (Wollenschläger, § 8, Rn. 76).313 Die fünfte Präambelerwägung der GrCh betont in diesem Zusammenhang die Bedeutung der EGMR-Rechtsprechung. Das Verhältnis von EGMR und EuGH ist nicht mehr von Konkurrenz geprägt. Vielmehr erkennt der EuGH den EGMR als Spezialgericht für Menschenrechte an und stützt sich vorbehaltlos auf dessen Rechtsprechung.314 Der EGMR besitzt also im Vergleich zum EuGH eine eng begrenzte Spezialkompetenz und übernimmt in diesen Bereich die Haupt verantwortung für die Bestätigung und Fortentwicklung gemeinsamer Rechtsstandards. Das schließt nicht aus, dass unionale Rechtsentwicklungen ihrerseits auf die Rechtspre chung des EGMR zurückwirken.315 Ähnlich zeigt sich die Komplementarität in anderen Bereichen. Auch wenn die EU bislang nur wenigen Europaratskonventionen beigetreten ist (s. Rn 76), greift sie Konventions standards auf. Deutlich wird dies beispielsweise im Bereich der Kriminalitätsbekämpfung. So hat die EU den Rahmenbeschluss 2002/475/JI zur Terrorismusbekämpfung316 mit Rah menbeschluss 2008/919/JI317 an das Übereinkommen des Europarats zur Verhütung des Terrorismus vom 16.5.2005 (s. Rn 57) angepasst, indem sie die Straftatbestände der Art. 5–7 des Übereinkommens in Art. 3 des Rahmenbeschlusses übernommen hat. Bei der Bekämpfung der Geldwäsche knüpft der Rahmenbeschluss 2001/500/JHA über Geldwä sche sowie Ermittlung, Einfrieren, Beschlagnahme und Einziehung von Tatwerkzeugen und Erträgen aus Straftaten sogar ausdrücklich an das entsprechende Europaratsüberein kommen vom 8.11.1990 (s. Rn 58) an. Namentlich untersagt der Rahmenbeschluss in sei nem Art. 1 den EU-Mitgliedstaaten Vorbehalte zu bestimmten Vorschriften des Überein kommens. Damit trägt die Union entschieden zur Durchsetzung des Übereinkommens bei, ohne selbst beigetreten zu sein. Im Bereich des Menschenhandels (s. Rn 53) zeigt sich im merhin Problembewusstsein für Überschneidungen, wenn die RL 2011/36/EU zur Verhü tung und Bekämpfung des Menschenhandels und zum Schutz seiner Opfer318 in ihrer 9. Präambelerwägung unter anderem auf die Expertengruppe des Europarats für die Be kämpfung des Menschenhandels (GRETA) verweist und zu einer Koordination mit dem Ziel aufruft, Doppelarbeit zu vermeiden. Freilich wird gerade in diesem Bereich auch deutlich, dass die Rezeptionsprozesse nicht einseitig ablaufen. So knüpft das Übereinkom men des Europarats zur Bekämpfung des Menschenhandels vom 16.5.2005 in der 10. Präambelerwägung seinerseits an drei ältere EU-Rechtsakte an. Ebenso beruft sich die 10. Präambelerwägung des Übereinkommens des Europarats zum Schutz von Kindern vor se 313 Dazu auch Uerpmann-Wittzack, DÖV 2005, 152, 155 f. 314 Jüngst EuGH, 9.11.2010, verb. Rs. C-92 u. 93/09 (Schecke und Eifert), Slg 2010, I-11063, Rn 52, 59, 72, 87; EuGH, 21.12.2011, verb. Rs. C-411 u. 493/10 (N. S. u.a.), NVwZ 2012, 417, Rn 88–90, 112 f; von Bogdandy/Bast/Uerpmann-Wittzack, S. 217 f; s. auch Nunner, Kooperation internationaler Gerichte, 2009, S. 320–332. 315 Gundel, in: FS Scheuing, 2011, S. 58, 67 ff; insg. zur Komplementarität beider Gerichte auch Uerp mann-Wittzack, ZÖR 68 (2013), Heft 3, zu IV (im Erscheinen). 316 ABl. EG 2002 L 164, S. 3. 317 ABl. EU 2008 L 330, S. 21. 318 ABl. EU 2011 L 101, 1. § 25 Europarat25 1102 Uerpmann-Wittzack 80 81 82 xueller Ausbeutung und sexuellem Missbrauch vom 25.10.2007319 ausdrücklich auf EU- Rahmenbeschlüsse. Bewertung und Ausblick Auch wenn die Satzung des Europarats (s. Fn 10) kaum geändert und nie grundlegend re formiert wurde, hat sich der Europarat in den gut 60 Jahren seines Bestehens institutionell stark ausdifferenziert (s. Rn 11 ff). Zugleich hat er sich von einem westeuropäischen, in tergouvernementalen Kooperationsforum mit potenziell umfassendem Aufgabenbereich zur paneuropäischen Spezialorganisation für die drei europäischen Verfassungswerte Menschenrechte, Herrschaft des Rechts und Demokratie entwickelt. Dieser Wandel ist noch nicht abgeschlossen, aber vielversprechend. Mit ihm erhält der Europarat im europäischen Verfassungsgefüge einen beschränkten, aber zentralen Platz neben den Staa ten und der staatsähnlichen EU. Verzeichnis wichtiger Entscheidungen Gericht Datum Az Sammlung Benennung Fundstellen EuGH 11.7.2001 Rs. C-60/00 Slg 2002, I-6279 Carpenter EuZW 2002, 603 = EuR 2002, 852 EuGH 25.3.2004 Rs. C-71/02 Slg 2004, I-3025 Karner NJW 2004, 3550 = EuZW 2004, 439 EuGH 9.11.2010 verb. Rs. C-92 u. 93/09 Slg 2010, I- 11063 Schecke und Ei fert EuZW 2010, 939 = MMR 2011, 122 EuGH 21.12.2011 verb. Rs. C-411 u. 493/10 noch nicht in der Slg N. S. u.a. NVwZ 2012, 417 = BeckRS 2011, 81939 EGMR 25.4.1978 Beschwerde- Nr. 5856/72 Series A No. 112 Tyrer/Vereinigtes Königreich NJW 1979, 1089 = EuGRZ 1979, 162 EGMR (Große Kammer) 4.7.2006 Beschwerde-Nr. 59450/00 RJD 2006- IX Ramirez Sanchez/ Frankreich EuGRZ 2007, 141 EGMR (Große Kammer) 13.11.2007 Beschwerde- Nr. 57325/00 RJD 2007- IV D. H./Tschechien EuGRZ 2009, 81 = NVwZ 2008, 533 EGMR 20.5.2008 Beschwerde- Nr. 16330/02 Gülmez/Türkei EGMR 7.1.2010 Beschwerde-Nr. 25965/04 RJD 2010 Rantsev/Zypern und Russland NJW 2010, 3003 EGMR 8.7.2010 Beschwerde- Nr. 42202/07 Sitaropoulos u.a./ Griechenland C. 319 CETS Nr. 201. Verzeichnis wichtiger Entscheidungen 25 Uerpmann-Wittzack 1103 83 84

Chapter Preview

References

Zusammenfassung

Das große Handbuch „Europäisches Organisations- und Verfassungsrecht“ liefert eine systematische Bestandsaufnahme der wichtigsten europäischen Organisationen und Kooperationen.

Namhaften Autorinnen und Autoren des In- und Auslandes stellen Schritt für Schritt die jeweiligen Rechtsgrundlagen, Aufgaben und Aktivitäten dar. Die unterschiedlichen Rechtsprobleme werden verortet, systemgerechte Lösungsansätze angeboten. So entsteht ein umfassendes Bild des europäischen Organisationsrechts und – im Hinblick auf die EU – auch des europäischen Verfassungsrechts.