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Fromhold-Eisebith Martina, Erfolgsgeschichte oder Modeerscheinung? Clusterpolitik im Spannungsfeld von Theorie und Praxis in:

Rasmus C. Beck, Rolf G. Heinze, Josef Schmid (Ed.)

Zukunft der Wirtschaftsförderung, page 67 - 88

1. Edition 2014, ISBN print: 978-3-8487-1039-3, ISBN online: 978-3-8452-5163-9, https://doi.org/10.5771/9783845251639_67

Series: Wirtschafts- und Sozialpolitik, vol. 14

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67 4 Erfolgsgeschichte oder Modeerscheinung? Clusterpolitik im Spannungsfeld von Theorie und Praxis Martina Fromhold-Eisebith 4.1 Einleitung Glaubt man den Wirtschaftsexperten des renommierten Wochenmagazins ‚The Economist’, so ist ‚der Lack ab’ vom einstigen Glanz der clusterorientierten Wirtschaftsförderung: Der Beitragstitel „The fading lustre of clusters. The best thing that governments can do to encourage innovation is get out of the way“ (ECONOMIST 2007) hat schon vor Jahren den zunehmend kritischen Tenor der Debatte auf den Punkt gebracht. Dies wird flankiert von zahlreichen skeptischen Beiträgen akademischer Autoren, die sowohl die konzeptionelle Qualität des Clusterbegriffs als auch Sinn und Nutzen seiner praktischen Anwendung in Zweifel ziehen (ASHEIM/COOKE/MARTIN 2006; BENNEWORTH et al. 2003; BOSCHMA/KLOOSTERMANN 2005; FROMHOLD-EISEBITH 2010; FROMHOLD-EISEBITH/EISEBITH 2008a; HOFE/CHEN 2006; MARTIN/ SUNLEY 2003; TAYLOR 2006; WROBEL 2009). So scheint die einstige Euphorie über das Clusterkonzept von PORTER (1990; 2000) als Leitidee regionalwirtschaftlichen Erfolgs einer gewissen Ernüchterung, ja teils geradezu Verdammung gewichen zu sein. Dies mag unter Praktikern bzw. Akteuren der regionalen bzw. landesbezogenen Wirtschaftsförderung eine gewisse Ratlosigkeit auslösen. Ist die einst für die Anwendung in der Regionalpolitik so hochwillkommene Clusteridee (KIESE 2012; RISCH 2005) nun entwertet und nicht mehr zeitgemäß? Was genau ist für die Praxis aus der akademischen Kritik an der Clusterförderung ableitbar, und wie sind kritische Aspekte eventuell konstruktiv für eine adäquatere Gestaltung von Clusterpolitik aufzugreifen? Und wenn eine clusterorientierte Wirtschaftsförderung heutzutage nicht mehr opportun ist, welche sonstigen konzeptionellen Orientierungen könnten an die Stelle treten bzw. bestehende Ansätze erweitern und neue Horizonte eröffnen? Diese Fragen, die von essenzieller strategischer Bedeutung für die Zukunft einer zu Effektivität und Effizienz verpflichteten Wirtschaftsförderung sind, greift dieser Beitrag auf. Dabei erfolgt zunächst eine strukturierte und systematische Aufarbeitung der wesentlichen Kritikpunkte an der Clusterförderung aus der Sicht akademischer Forschung. Anschließend werden schlaglichtartig einige 68 skeptische Äußerungen von Praktikern der Clusterförderung bzw. -politik zur Zweckmäßigkeit entsprechender Förderbemühungen dargelegt. Dieser Beitrag möchte jedoch explizit auch neue Horizonte aufspannen bzw. für die Praxis sichtbar machen, indem ‚jenseits der Clusterförderung’ alternative oder auch ergänzende konzeptionelle Perspektiven für die Wirtschaftsförderung der Zukunft aufgezeigt werden. 4.2 Die ‚Wertekette’ der Clusterförderung in der Kritik – eine akademische Perspektive Akteure der Wirtschaftsförderung haben beim Aufkommen des Porter’schen Clusterkonzepts bzw. seiner eingängigen ‚Diamant’-Grafik eine gute Möglichkeit gesehen, ihre Förderstrategien auf ein ‚akademisch legitimiertes’ Modell zu stützen (KIESE 2008; 2012). Die Annahme, dass die räumliche Konzentration branchenverwandter wirtschaftlicher Akteure und anderer Organisationen Vorteile der nahräumigen Kooperation bei gleichzeitiger Konkurrenz bringt, schien so einleuchtend, dass hieraus ein weitverbreitetes Leitbild für Fördermaßnahmen erwachsen ist (CERNAVIN et al. 2005; OECD 2001; RISCH 2005; SÖLVELL 2008; SÖLVELL/LINDQVIST/KETELS 2003). An dieser Stelle soll keine Erläuterung dessen erfolgen, was Clusterförderung ist und in welchen Maßnahmen sie sich manifestiert (vgl. hierfür z. B. FROMHOLD-EISEBITH 2010; KIESE 2012; KIESE/SCHÄTZL 2008; SAUTTER 2004; SÖLVELL/LINDQVIST/ KETELS 2003). Der Fokus wird vielmehr auf die fundierte Kritik in- wie ausländischer Autoren des akademischen Bereichs sowie deutscher Akteure der Praxis an einer clusterorientierten Förderstrategie gelegt. Ebenso wie aus wissenschaftlichen Überlegungen einst die Impulse für die Aufnahme der Clusteridee in die Praxis kamen, mögen auch die akademischen Erkenntnisfortschritte zu kritischen Aspekten der Clusterförderung die Praxis wiederum konstruktiv inspirieren. Um der Kritik an einer clusterorientierten Wirtschaftsförderung Struktur und somit gute Nachvollziehbarkeit zu verleihen, bietet es sich an, auf die Idee der ‚Wertekette’ zurückzugreifen: Clusterförderung wird folglich als Sequenz aufeinander aufbauender logischer Argumentations- und Prozessebenen betrachtet (vgl. Abb. 1). Dabei bildet das Clusterkonzept die Basis; hierauf gestützt erfolgt die Suche nach ‚real existierenden’ Clustern; jene sind verbunden mit gewissen Annahmen hinsichtlich vorhandener Clusterdynamiken bzw. Vorteile; dies wiederum ist dann Motivation und Grundlage der praktischen Implementation von Clusterförderung; und letztlich wird davon eine gewisse Wirksamkeit erwartet (vgl. FROMHOLD-EISEBITH 2010; FROMHOLD-EISEBITH/EISEBITH 2008a). Allerdings ist zu betonen, dass in der Praxis kaum eine klare Linearität der Stufenabfolge besteht. Oft führen Feedbacks aus Empirie und Anwendung zurück zur 69 Konzeption, so dass zwischen Theorie und Praxis eher interaktive systemische Zusammenhänge vorherrschen als lineare (vgl. auch KIESE 2008; 2012). Abbildung 1: Die Wertekette der Clusterförderung Quelle: FROMHOLD-EISEBITH 2010: 116 Die folgenden Erläuterungen fassen jeweils die auf das betreffende Prozessfeld bezogenen kritischen Argumente zusammen (FROMHOLD-EISEBITH 2010; FROMHOLD-EISEBITH/ EISEBITH 2008a). Damit wird die Sinnhaftigkeit und Zweckmäßigkeit des Politikansatzes der Clusterförderung insgesamt in Zweifel gezogen. 4.2.1 Clusterkonzept? Eine allzu vage Basis Die akademische ‚scientific community’ kritisiert Porters Basiskonzept des Clusters bzw. den Gehalt seines ‚Diamanten’ bereits seit Jahren in grundlegender Weise, was die Brauchbarkeit jener Leitidee für die Regionalförderung per se in Frage stellt. Zahlreiche renommierte Wissenschaftler, vor allem Wirtschaftsgeografen des In- und Auslands, bemängeln seine allgemeine Unschärfe bzw. ‚fuzzyness’ wie auch den unzulänglichen Aussagegehalt seiner argumentativen Bausteine (vgl. ASHEIM/COOKE/MARTIN 2006; BOSCHMA/KLOOSTERMAN 2005; MARTIN/SUNLEY 2003). MALMBERG/POWER (2006: 50) formulieren gar, der Clusteransatz liefere „a severe case of conceptual headache“; für HOFE/CHEN (2006) ist er ein Beispiel konzeptioneller Konfusion. Während der vage Rahmen des Clusterkonzepts viel Raum für die verschiedensten Interpretationen lässt, was mit als Ursache für seine Popularität sowie praktische Anwendbarkeit gilt, beeinträchtigen diverse argumentative Schwachpunkte Clusterkonzept Cluster-Existenz Cluster-Dynamik Cluster-Implementation Effekte der Clusterförderung 70 die Transferierbarkeit in die Praxis. Mängel der Clusterkonzeption betreffen gemäß der wissenschaftlichen Debatte vor allem folgende Punkte: • Das hochkomplexe Zusammenspiel wirtschaftlicher, sozialer und institutioneller Faktoren wird von Porter allzu simpel allein mit dem Begriff der Wettbewerbsfähigkeit assoziiert. • Eine Fülle regional wie branchenbezogen hochunterschiedlicher, letztlich jeweils einzigartiger Phänomene der Clusterentstehung, -dynamik und -evolution werden in eine universale, einheitliche Rahmengebung gepresst. • Das Konzept schafft es nicht, regionsspezifische soziale und nicht-marktvermittelte Mechanismen darzustellen oder zu erklären (z. B. Wissens-Spillovers). • Cluster werden zu statisch gesehen, was vielfältige Wandlungsprozesse und generell den bedeutsamen Faktor Zeit missachtet, auch mit Blick auf mittelbis langfristige evolutionäre Entwicklungen. • Es wird zu stark auf marktbezogene Prozesse der konkurrenzgetriebenen Wettbewerbsfähigkeit fokussiert, was im Gegensatz zu den politisch bedeutsameren wissensbasierten Clusterentwicklungen steht, die anders motiviert sind. Diese konzeptionellen Unzulänglichkeiten lassen auch die Vorstellungen davon, wie Cluster in der Realität funktionieren bzw. gestaltet werden sollten, allzu unbestimmt. Weitere praxisrelevante Kritikpunkte beziehen sich auf unklare Aussagen zu den branchen- wie raumbezogenen Dimensionen eines Clusters. So lässt das Konzept offen, wie eng der Branchenbezug zu fassen ist, d. h., inwieweit Zulieferer und Dienstleistungspartner einer Wertekette das Cluster mit konstituieren, oder welche kritische Masse für die Entfaltung von Clusterdynamik erforderlich ist (MARTIN/SUNLEY 2003). In räumlicher Hinsicht kann ein Cluster Porters Arbeiten zufolge subnational, national oder sogar international ausgelegt sein. ASHEIM/COOKE/MARTIN (2006: 12) sehen das Konzept somit „elasticated into meaninglessness“, verbunden mit einem mangelnden Verständnis für die Bedeutsamkeit räumlicher Nähe und relevanter Mechanismen nahräumiger Interaktion. Bei so viel Flexibilität fehlen Orientierungsmarken, auf welcher Raumebene und mit welchem Werteketten-Zuschnitt Cluster am besten abgegrenzt und unterstützt werden sollten. Pointierter noch ist die Kritik von TAYLOR (2006), der die dem Clusterkonzept zugrunde liegenden Annahmen zur Bedeutung räumlicher Akteurskonzentrationen und sozial verankerter Interaktion für die regionale Wettbewerbsfähigkeit als Spekulation und Konstruktion entlarvt. Dies betrifft die folgenden sechs Aspekte: • Überbetonung der sozialen Komponente regionalwirtschaftlicher Prozesse: Der Konzept-Fokus auf Vertrauen, Gemeinsamkeit und Gegenseitigkeit im regionalen Kontext missachtet das im Kapitalismus vorherrschende Gewinn- 71 und Profitstreben, welches gerade in einem hochkompetitiven Umfeld ethische Grundsätze untergräbt. • Stützung auf das ‚chaotische Konzept’ des Sozialkapitals: Die Annahme, dass soziale Beziehungen gemeinsame Werte, Normen und gegenseitige Verbindlichkeiten schaffen, was die erfolgreiche zwischenbetriebliche Netzwerkbildung fördert, steht auf tönernen Füßen und verwechselt Ursache und Wirkung. Hiermit sind unter Umständen auch negative Implikationen der Abgrenzung bestimmter Gruppen von der Gemeinschaft verbunden. • Simplifizierende Annahmen zu Lernprozessen, Unternehmertum und Firmengründungen: Das Clusterkonzept wird der komplexen Natur von Wissensund Lernprozessen sowie den vielfältigen Erfordernissen unternehmerischer Innovativität nicht gerecht. • ‚Fetischisierung’ von räumlicher Nähe: Gegen die Annahme, dass nahräumige Erreichbarkeit und Face-to-Face-Kontakte die Netzwerkbildung sowie Lernimpulse stärken, lässt sich einwenden, dass oft gerade externe Beziehungen die Quelle von Innovation bilden. Hier spielt eher relationale Nähe eine Rolle, während physische Distanzen mit neuen IuK-Technologien überbrückbar sind. Prinzipiell hängt der betriebliche Erfolg weniger von regionaler Einbettung ab und örtliche Partner bieten oft weniger geschäftliche Optionen als für Cluster angenommen. • Machtverlust von Netzwerkbeziehungen: Die clustertypische Vorstellung gegenseitiger Kooperationen, die für alle beteiligten Unternehmen Nutzen bringen, ist fragwürdig. Eher herrschen asymmetrische Machtverhältnisse vor, was die Chancen betrieblichen Profitierens sehr ungleich verteilt und die Handlungsoptionen für abhängige Partner einschränkt. Außerdem implizieren etablierte Netzwerkbeziehungen die Gefahr von Lock-in-Entwicklungen. • Einseitige Interpretation der institutionellen Unterstützung: Die im Clusterkonzept propagierten Vorteile einer hohen institutionellen Dichte treffen oft nicht die Realität. Weder fördern Institutionen eindeutig eine erfolgreiche Regionalentwicklung noch bedarf regionalwirtschaftlicher Erfolg immer einer institutionellen Unterstützung; eher hemmt Überinstitutionalisierung den Fortschritt. Letztlich bleibt festzuhalten, dass die dem Cluster zugeschriebenen Vorteile der nahräumigen, vertrauensvollen Interaktion in manchen Fällen zutreffen können, nicht aber – im rigoros konzeptionellen Verständnis – immer zutreffen müssen (ASHEIM/COOKE/MARTIN 2006; BOSCHMA/KLOOSTERMAN 2005; WROBEL 2009). Folglich kann das Clusterkonzept nicht den Anspruch erheben, de facto regelhafte und damit auch replizierbare Prozesse darzustellen. Akteure der Regionalförderung sollten sich deshalb nicht zu der irreführenden Vorstellung 72 verleiten lassen, dass eine Konstellation, die in einer Region Erfolg gebracht hat, auch zweifelsfrei unter ganz anderen Bedingungen wirksam ist. 4.2.2 Clusterexistenz? Überall und nirgends Die förderpolitische Inwertsetzung der Clusteridee stützt sich maßgeblich auf Ansätze der empirischen Identifikation und Klassifikation von ‚real existierenden’ Clustern bzw. von ‚Proto-Clustern’, denen ein gewisses Entfaltungspotenzial attestiert werden kann. Doch zeigt sich auch bei der Suche nach tatsächlichen Manifestationen clusterartiger Agglomerationen, die als Modelle oder Ansatzpunkte für Entwicklungsstrategien nutzbar sind, die Schwierigkeit, solide Erkenntnisse zu produzieren. Dank der fehlenden Präzision des Konzepts ist in fast jeder Region der Welt eine Cluster-Keimzelle identifizierbar (MASKELL/ KEBIR 2006). Zwar sind einige Musterbeispiele bzw. gesicherte Modellfälle offenbar prosperierender Cluster bekannt, wie das kalifornische Silicon Valley, die Industriedistrikte des ‚Dritten Italien’ oder Leuchtturm-Cluster in Deutschland (z. B. ‚Solar Valley’ in den südlichen neuen Bundesländern). Doch bilden solche Exempel eher die Ausnahmen von der Regel, liefern allerdings eine willkommene Rechtfertigung für Clusterinitiativen. Es gibt verschiedene Ansätze, Cluster empiriegestützt zu identifizieren, wobei über die adäquaten Methoden noch keine Einigkeit herrscht (KRÄTKE/ SCHEUPLEIN 2001). Teils wird systematisch die in Texten enthaltene Evidenz ausgewertet, wie im Fall der ‚Cluster Meta Study’ (VAN DER LINDE 2003). Oder aber es wird unter Anwendung statistischer Berechnungen top-down nach signifikanten regionalen Konzentrationen bestimmter Branchengruppen gesucht, teils mit Beachtung der Exportstärke als Indikator für Wettbewerbsfähigkeit (BRENNER 2004; 2006; STERNBERG/LITZENBERGER 2004; vgl. auch http://www.europe-innova.org zum Cluster Mapping in der EU). Oder es werden verschiedene Erfassungsansätze kombiniert, etwa statistische Berechnungen mit Bottom-up-Befragungen von Clusterakteuren (HARTMANN 2006; SAUTTER 2004). Solche Untersuchungen leiden jedoch großenteils unter den genannten Konzept-Unschärfen in Bezug auf die ‚passende’ Abgrenzung von Region und Branchengruppe; sie berücksichtigen vor allem Vernetzungsaspekte nur unzureichend. Das entstehende Bild kann so jeweils nur grobe Anhaltspunkte für Clusterungstendenzen liefern: Es sind allenfalls ‚phänomenologische’ (d. h. vom äußeren Erscheinungsbild her vermutbare) Cluster erkennbar. Am weitesten führt noch der Ansatz, Cluster anhand ihrer offiziellen Institutionalisierung zu identifizieren (gestützt auf Förderinitiativen oder Vereins-/Verbandsgründungen; vgl. 73 CRAWLEY/PICKERNELL 2012; SÖLVELL/LINDQVIST/KETELS 2003). Dennoch bleibt offen, inwiefern jene Cluster tatsächlich von clustertypischer Dynamik gekennzeichnet sind, d. h. von interner Vernetzung und produktivem Zusammenspiel von Kooperation und Konkurrenz (WROBEL 2009). Letztlich bleibt festzuhalten, dass (Proto-)Cluster – als Basis eines Förderansatzes – nicht eindeutig identifizierbar sind bzw. eher ein Konstrukt als die weitverbreitete Realität darstellen. 4.2.3 Clusterdynamik? Oft eher schädlich als nützlich Auch die Annahmen zu Clustervorteilen sind prinzipiell zu hinterfragen. Urheber und Befürworter des Konzepts verweisen allein auf positive Implikationen wie Kostenreduktion, flexible Spezialisierung, Ressourcenbündelung, Wissens-Spillovers und andere innovationssteigernde Effekte (PORTER 1990; 2000; OECD 2001). Jedoch sind ebenso die Schattenseiten einer räumlichen Konzentration branchenspezialisierter Unternehmen herauszustellen (ASHEIM/COOKE/MARTIN 2006; RISCH 2005). Mancher Clusternachteil klingt bereits oben in der konzeptionellen Kritik von TAYLOR (2006) an, soll hier aber nochmals pointiert hervorgehoben werden. Generell fällt schwer, die Vorteile der Verstandortung von Unternehmen im Cluster wirklich nachzuweisen. Schon Porter selbst wird für seine fehlende Begründung kritisiert, warum und wie denn räumliche Nähe die betriebliche Wettbewerbsfähigkeit stützt (ASHEIM/COOKE/MARTIN 2006; MARTIN/SUNLEY 2003). Abgesehen davon, dass bei einzelnen Betrieben oft kaum zu klären ist, ob sie zu einem Cluster gehören oder nicht (Fragen der adäquaten Regionsabgrenzung, des Branchenbezugs, der für die Zugehörigkeit maßgeblichen Interaktions- Intensität mit lokalen Partnern), sind die Zusammenhänge zwischen Betriebserfolg und Clusterintegration kaum erforscht. Versuche, den Einfluss der Clusterzugehörigkeit von Betrieben auf ihre Performance empirisch nachzuweisen, sind einerseits methodisch schwierig, weil clusterbezogene Faktoren schwer von sonstigen Einflüssen auf die Betriebsentwicklung zu trennen sind. Andererseits sind auch die Kausalitäten nicht klar: Sind Unternehmen erfolgreich, weil sie im Cluster lokalisiert sind, oder haben sich Cluster gebildet, wo einzelne Unternehmen schon zuvor erfolgreich agiert haben (FORNAHL/HENN/MENZEL 2010)? Untersuchungen zu Zusammenhängen von Clusterung und betrieblicher Innovativität bzw. Wissenskooperation deuten zwar ein gewisses Maß an Einfluss an (z. B. BAPTISTA 2000; HASSINK/ WOOD 1998). Doch gibt es erfolgreiche Firmen außerhalb von Clustern ebenso wie erfolglose innerhalb davon; erfolglose Cluster ebenso wie erfolgreiche Nicht-Cluster (wobei schon schwer fällt, Letzteres überhaupt zu identifizieren). 74 Allgemein löst die ‚Multinationalisierung’ von Unternehmen und Produktionsketten ortsansässige Betriebe zunehmend aus dem regionalen Umfeld und stärkt die Außenorientierung der Beziehungen. Mit Clustermerkmalen sind auch diverse Nachteile im Sinne von diseconomies of clustering verbindbar (ASHEIM/COOKE/MARTIN 2006; RISCH 2005). Sie betreffen insbesondere Gefahren, welche aus der großen Abhängigkeit der Regionalentwicklung von wenigen, miteinander verbundenen Branchenfeldern resultieren, mithin der Branchenspezialisierung. Hier lauern Risiken der Monostruktur, gegen die auch angeblich ‚zukunftsfähige’ Wirtschaftsaktivitäten nicht gefeit sind (vgl. die Betroffenheit der Informationstechnologie-Branchen von der Dotcom-Krise). Wenn vorherrschende Branchen einen Konjunkturabschwung erleben oder in die Strukturkrise geraten, leidet dann die gesamte Regionalwirtschaft. Zu betonen sind außerdem klassische Agglomerationsnachteile. Falls erfolgreiche Cluster stark wachsen, führt dies zu regionalen Belastungen in Form hoher Immobilienpreise und Mieten, steigender Arbeitskosten, einer überlasteten Infrastruktur sowie sinkender Umweltqualität. Hierunter leiden dann weite Teile der Regionalwirtschaft und Bevölkerung. Da der Clusterboom oft bestimmte Beschäftigtengruppen begünstigt, können mit der Segmentierung des regionalen Arbeitsmarkts auch soziale Spannungen wachsen. Ebenso besteht die Gefahr, dass Cluster als regional fokussierte Kooperationssysteme von Betrieben mit der Zeit verstärkt unter Lock-in-Effekten leiden, indem wachsende lokale Beziehungen den Blick auf – mindestens ebenso wichtige – nationale und internationale Bezüge verstellen. Zukunftsperspektiven werden vor allem im Falle des ‚Festhängens’ in ineffizienten, nicht mehr zeitgemäßen Innovations- und Lernbeziehungen beeinträchtigt. Clusterangehörige Firmen können sich dann schwer an neue Markt- und Wettbewerbsbedingungen anpassen. Enge, erstarrte Verflechtungsbeziehungen im Cluster werden auch zum Nachteil, wenn (Leit-)Betriebe abwandern oder aufgeben und ihre Partner folglich neue vertrauensvolle Verbindungen aufbauen müssen. Dies kann eventuell das gesamte lokalisierte Produktionssystem schwächen. Mit Blick auf die interne Dynamik von Clustern wirkt gegebenenfalls auch die wachsende Dominanz einiger weniger Großunternehmen, von denen viele andere Betriebe vor Ort abhängen, negativ (TAYLOR 2006). All dies macht den Clusterrahmen für Firmen leicht zum Korsett: Lokale Beziehungen stützen die Kreativität und Innovativität dann nicht optimal; doch fällt auch eine Abkehr von jenen Kontakten schwer (v. a. im Falle einer damit verbundenen öffentlichen Förderung). Die im Cluster leicht möglichen Preisabsprachen zwischen branchengleichen Betrieben (Kartellbildung) bergen nicht zuletzt auch Gefahren des Aushebelns effizienzfördernder Marktkräfte. Schließlich ist aus übergeordneter raumordnerischer Perspektive der Nachteil zu nennen, dass Clusterungsprozesse die Disparitäten der Regionalentwicklung erhöhen. Aufstrebende Firmenagglomerationen einer Branche üben Anziehungs- 75 effekte auf weitere Akteure und Ressourcen aus, die anderen Wirtschaftsräumen entzogen werden. Generell ist anzunehmen, dass Aktiv-Regionen eher zur Clusterbildung neigen als Passiv-Regionen, was bestehende Entwicklungsdifferenzen ausweitet. Letztlich ist festzuhalten, dass Clusterentwicklungen für manche Regionen und Problemlagen eventuell nicht der richtige Weg sind oder sogar mehr Schaden als Nutzen stiften. Vor allem für tendenziell monostrukturierte Regionen und solche, die auf Branchenfelder am Ende des Lebenszyklus spezialisiert sind, führen Clusterungsprozesse eher weiter in die ökonomische Sackgasse hinein als aus ihr heraus. Fast scheint es, dass es gerade die Clustererfolge sind (wachsende Betriebskonzentration und -vernetzung), die den Keim späterer Probleme der Kostensteigerung und Lock-in-Erstarrung säen. 4.2.4 Cluster-Implementation? Fallstricke der Praxis Obwohl die vereinfachenden Annahmen des Clusteransatzes günstige Voraussetzungen für die förderpraktische Anwendung zu bieten scheinen und aus Praktikersicht ein ‚wissenschaftlich fundiertes’, flexibel einsetzbares Konzept offerieren (KIESE 2012), ist die Umsetzung im Rahmen der Wirtschaftsförderung in mehrerlei Hinsicht problematisch. Dies betrifft grundsätzlich das Erfordernis, die Konzeptvorgaben an regionale Spezifika anzupassen. Wie sind adäquate Zielgruppen der Clusterförderung bestimmbar, auf welcher Regionsebene? Wie soll der Ansatz institutionalisiert werden angesichts mehrerer Optionen zwischen politisch und privat (FROMHOLD-EISEBITH/EISEBITH 2005)? Obwohl mittlerweile einige ‚Ratgeberliteratur’ zur Clusterpolitik publiziert worden ist (z. B. ANDERSSON et al. 2004; BRENNER/FORNAHL 2003), bieten pauschale Ratschläge für die konkrete regionale Umsetzung wenig Hilfe. Auch Best-Practice-Beispiele nutzen wegen der Einmaligkeit jeder Clusterkonstellation wenig (HOSPERS/BEUGELSDIJK 2002). Die vagen, vielseitig interpretierbaren Konturen des Clusterkonzepts gehen mit einem Mangel an klaren strategischen Zielgrößen einher (ASHEIM/COOKE/ MARTIN 2006; BENNEWORTH et al. 2003). Doch sollte die Umsetzung stets angepasst an Regions- und Branchenspezifika erfolgen, folglich Besonderheiten der Wirtschaftsstruktur und -entwicklung, Infrastrukturausstattung, Akteurskonstellation sowie kulturelle Kontexte berücksichtigen (ANDERSSON et al. 2004). Der dazu im Vorfeld nötige Reflexionsprozess findet allerdings oft nicht statt, und in vielen Fällen stützen sich Clusterstrategien allenfalls ansatzweise auf konzeptionelle Grundlagen. So haben Clusterinitiativen angesichts der systemischen Merkmale des Idealmodells und der vielfältigen Dynamik regionaler Entwicklungsprozesse schwierige Erfordernisse zu erfüllen. Im Zuge eines ‚cluster policy cycle’ sollten 76 verschiedene Maßnahmefelder aufeinanderfolgen, von der Analyse und Diagnose clusterbezogener Voraussetzungen bis hin zur Umsetzung kontaktbildender und interaktionsfördernder Aktivitäten (KIESE/SCHÄTZL 2008; OECD 2001). Dabei ist schon schwer zu bestimmen, ob regional (wie auch immer abgegrenzt) eine hinreichende kritische Masse von Betrieben für Clustereffekte vorhanden ist. Der Bezugsraum ist groß genug zu wählen, um genügend Kooperationsoptionen zu bieten, darf allerdings auch nicht zu groß sein, weil dann Erreichbarkeit und sozialer Zusammenhalt leiden. Die Branchenauswahl ist kritisch, kann sie doch diverse Produktions- und Servicebereiche betreffen. Oft greifen Regionen auf ähnliche ‚modische’ Branchenfelder zurück (wie Informations- oder Biotechnologie), was die Gefahr von Über- und Fehlinvestitionen mit sich bringt (RISCH 2005). Die auf Beziehungsmoderation und andere ‚weiche’ Ziele gerichtete Clusterförderung verlangt besondere persönliche Fähigkeiten von Clustermanagern, die oft nicht in idealer Kombination vorliegen. Regionskenntnis gepaart mit Fachkompetenz zum Clusterthema, Autorität, Kommunikationsfähigkeit und emotionaler Intelligenz, dazu Sensibilität und Einfühlungsvermögen in Bezug auf die Belange unterschiedlicher privater wie öffentlicher Akteursgruppen, sind selten zu finden. Zudem werden Fähigkeiten verlangt, sich in diversen Maßnahmenfeldern auszukennen, sie kombinieren und koordinieren zu können. Eine besondere, auch persönlich zu verstehende Herausforderung ist die fortgesetzte Aktivierung der Partizipation zahlreicher Mitgliedsfirmen einer Clusterinitiative. Typischerweise bleibt nur ein kleiner Teil solcher Betriebe über die Zeit aktiv ‚bei der Stange’, besucht Meetings und nimmt an initiierten Maßnahmen teil. Viele Betriebsleiter jedoch finden immer weniger Zeit, Clusterevents selbst wahrzunehmen; auch lässt mit der Zeit der generelle Spannungsbogen nach. Ohne die Einbindung der ‚Chefs’ sind jedoch Maßnahmen kaum wirklich umsetzbar. Mit dem Alter einer Clusterinitiative wächst somit der Anspruch, immer wieder neue Anreize für eine hohe betriebliche Beteiligung zu setzen. Regionale Betriebe können trotz gemeinsamer Standort- und Branchenbezüge sehr heterogene Interessenslagen aufweisen, die nur schwer unter dem Dach einer übergreifenden Clusterförderung zur allseitigen Zufriedenheit bedienbar sind. Prinzipiell sind die Einflussmöglichkeiten des Clustermanagements begrenzt. Vertrauensbasierte Netzwerke sind ebenso wenig erzwingbar wie die Herausbildung einer gemeinsamen Identität. Das Primat kapitalistischer Verhaltensweisen und der Ausnutzung asymmetrischer Machtbeziehungen hat oft Vorrang (TAYLOR 2006). Außerdem liegen etliche wettbewerbsrelevante Rahmenbedingungen außerhalb des Einflussbereichs der Clusterkoordinatoren, wie Engpässe der Verkehrsinfrastruktur, tarif- und arbeitsrechtliche Regelungen oder nationale und globale Marktveränderungen. Mit der Frage, wie eine Clusterförderung zu institutionalisieren ist, sind weitreichende Implikationen verbunden. Ob die Strategie top-down von politischer 77 Seite mit öffentlichen Mitteln implementiert wird oder in Form einer Vereins- /Verbandsgründung bottom-up von privatwirtschaftlicher Initiative ausgeht, kann ihren Regionsbezug, Förderziele, Branchenauswahl, Motivation und Beteiligungsbereitschaft der Betriebe sowie den Maßnahmenkatalog deutlich beeinflussen (FROMHOLD-EISEBITH/EISEBITH 2005). So kann das Auslaufen einer öffentlichen Anstoßfinanzierung nach wenigen Jahren die Akteursbeteiligung drastisch reduzieren. In besonders beliebten Branchenfeldern (wie Automobiltechnik, Biotechnologie) entstehen oft gleichzeitig verschiedene öffentliche wie private Initiativen, mit Trend zur Überinstitutionalisierung. Dies ruft Kompetenzkonflikte und Abstimmungsprobleme auf regionaler Ebene oder zwischen Hierarchiestufen hervor (z. B. Land und Region), wo eigentlich produktive Wechselwirkungen genutzt werden sollten. Überschneidungen schaffen auch Irritationen bei den vielfach umworbenen Betrieben, die letztlich den Überblick verlieren, zu welchem Cluster sie tatsächlich gehören. Damit gehen Gefahren der Bürokratisierung, Überregulation und des übertriebenen Aktionismus durch Clusterkoordinatoren einher, die ihre Existenzberechtigung fortgesetzt unter Beweis stellen müssen. Gerade bei der Clusterförderung ist der Trend zur Fassadenbildung unverkennbar, da bei diesem öffentlichkeitswirksamen Ansatz viel Prestige zu gewinnen oder verlieren ist. 4.2.5 Effekte der Clusterförderung? Mit der Lupe zu suchen Letztlich kommen wir zur besonders wichtigen Frage, inwiefern die Clusterförderung dort, wo sie implementiert wurde, überhaupt wirksam ist. Kann eine branchenspezialisierte Standortkonzentration vernetzter Akteure, die hieraus Wettbewerbsvorteile generieren, zielgerichtet in Gang gesetzt werden? Erst allmählich wächst die Zahl der unabhängigen, nicht interessengeleiteten (d. h. nicht als ‚Selbstevaluation’ der Clusterkoordinatoren zu betrachtende) Untersuchungen zu tatsächlich von Clusterförderung bzw. -politik induzierten Effekten (im Sinne echter Additionalitäten) auf Betriebe und Regionen (WESSELS 2009). Dass die genannten Fragen nur schwer beantwortbar sind, liegt vor allem an der methodischen Problematik, die tatsächlich von der Clusterförderung – und nichts anderem – induzierten Effekte adäquat empirisch zu erfassen (FROMHOLD-EISEBITH/ EISEBITH 2008b; KIND/MEIER ZU KÖCKER 2011; RAINES 2003). Auch zeigen sich Fördereffekte möglicherweise erst nach Jahrzehnten und sind dann umso schwerer von Wirkungen anderer Einflussfaktoren zu trennen. Die Schwierigkeit, Wirkungen der Clusterförderung nachzuweisen, resultiert dabei aus den vagen Konzeptmerkmalen im Verbund mit den schwer bestimmbaren Clustervorteilen sowie der komplexen, systemischen Natur relevanter Wirkungszusammenhänge. Dies macht einen mehrdimensionalen Evaluationsansatz erforderlich 78 (ANGELES DIEZ 2001; FROMHOLD-EISEBITH/EISEBITH 2008b; RAINES 2003; WESSELS 2009). Wendet man einen solchen Ansatz an (wie bei der vergleichenden, nach Additionalitäten im Systemgefüge suchenden Evaluation von zwei Automobil- Clusterinitiativen in Österreich und Deutschland; vgl. FROMHOLD-EISEBITH 2010; FROMHOLD-EISEBITH/EISEBITH 2008a; 2008b), so zeigen die Ergebnisse: Nur eine geringe Zahl der Clustermitglieder (jeweils ca. 15-20 Betriebe, erstaunlich unabhängig von der offiziellen Anzahl registrierter Mitgliedsunternehmen) partizipiert überhaupt aktiv an den gebotenen Clustermaßnahmen und kann somit Effekte spüren. Diagnostizierte Wirkungen sind relativ klein und beschränken sich auf eher ‚weiche’ Aspekte (Informationsgewinn und Marketingeffekte, Wissen über potenzielle Kooperationspartner). Sie weisen folglich kaum Wettbewerbsrelevanz auf, denn es gibt nur selten clusterbedingte Effekte der erhöhten Produktivität oder der in Wert gesetzten vertikalen und horizontalen Beziehungen von Clustermitgliedern. Solche Ergebnisse bestätigen, dass die Clusterförderung zu Recht kritisch betrachtet wird. Bis auf wenige Ausnahmen berichten alle in jener empirischen Untersuchung Befragten von einer nur geringen Bedeutsamkeit der implementierten Initiative für ihre Betriebsentwicklung bzw. Wettbewerbsfähigkeit. Die in die Clustermitgliedschaft gesetzten Erwartungen haben sich für jeweils nur eine Minderheit der erfassten Mitgliedsbetriebe voll erfüllt, für über die Hälfte der Befragten allerdings zumindest teilweise erfüllt. Induzierte Zuwächse bei Beschäftigung oder Umsatz können die Befragten in der Regel nicht konkret beziffern, da sie nicht nennenswert bzw. spürbar sind. Bei den Ergebnissen dieser Evaluation zeigen sich, trotz deutlicher standörtlicher und institutioneller Unterschiede der beiden untersuchten Automotive- Clusterinitiativen, teils erstaunliche Parallelen zwischen ihnen, was auf Regelhaftigkeiten in Bezug auf dieses Branchenfeld hinweist. So sind auf der Ebene der Betriebe in beiden Fällen hauptsächlich informations- und marketingbezogene Impulse spürbar, auch eine gewisse Inspiration für die Innovativität. Andere Effekte, die auf erhöhte Wettbewerbsfähigkeit hinweisen könnten, wurden hingegen selten erzielt, wie z. B. Produktivitäts- und Umsatzsteigerung oder Kostensenkung (FROMHOLD-EISEBITH/EISEBITH 2008a; 2008b). Bei den explizit durch die Clusterinitiativen angeregten Beziehungen der Betriebe, die einen besonderen Schwerpunkt solcher Förderansätze bilden, überwiegen solche des Informationsbezugs und informelle Kontakte. Zwar sind auch in seltenen Fällen vertikale oder horizontale Kooperationen gewachsen, doch dies oft auf der Basis bereits vorab bestehender Akteurskontakte, die im Rahmen der Clusterinitiative dann teils funktionalisiert wurden. Generell bleibt das Erreichte nicht nur hinter den Erwartungen der Mitglieder zurück, vor allem mit 79 Blick auf konkrete Geschäftsbeziehungen, sondern auch hinter den konzeptionellen Annahmen. Wirkungen der Clusterinitiativen auf das Kollektiv, d. h. die Gemeinschaft der Mitgliedsfirmen, sind allerdings deutlich geworden und betreffen eine Reihe atmosphärischer Aspekte der besseren Einbettung in persönliche und vertrauensvolle Beziehungen sowie den Aufbau von Kooperationsgeist, Gemeinschaftsgefühl und Image. Anreizwirkungen durch gegenseitiges Lernen oder die Beobachtung von Konkurrenten treten hingegen in den Hintergrund, was weitere Annahmen des Porter’schen Clusterkonzepts unterminiert. Offenbar schafft die Clusterförderung vorwiegend weiche ‚Stand-by’-Kontakte, somit mehr Optionen der Vernetzung als funktionale Verflechtungen selbst, mehr soziale Vorstufen der Kooperation als ihre geschäftliche Manifestation. Die Erhebungsergebnisse stützen in mancherlei Hinsicht die von TAYLOR (2006) und anderen genannten Einwände gegen Annahmen des Clusterkonzepts: Weder sind regionale Verflechtungen noch soziale Einbettung fundamental wichtig für die Wettbewerbsfähigkeit; ungleiche Machtverhältnisse können in der Tat den Nutzen regionaler Beziehungen für kleine Firmen deutlich beeinträchtigen. Dies beweist einmal mehr, dass unzulängliche Wirkungen und Erfolge der Clusterförderung nicht allein der zuweilen inadäquaten praktischen Umsetzung anzulasten sind, sondern dass ihre Wurzeln tiefer reichen, bis hin zu konzeptionellen Fehlschlüssen. 4.3 Skepsis von Clusterförderern in der Praxis Akteure der Clusterförderung äußern sich gleichfalls zunehmend kritisch zu Wirksamkeit und künftigen Wirkungserwartungen dieses Ansatzes. Dies findet zum einen seinen Ausdruck in Medienberichten, zum anderen in empirischen Erhebungen unter Wirtschaftsförderern. Auch wenn hier teils eventuell eine überspitzte Darstellung der Problematik zu vermuten ist (v. a. im Fall mancher Presseberichterstattung), so ist doch die in den Publikationen manifestierte Skepsis als solche nicht von der Hand zu weisen. Kernpunkte jener Kritik sind: • Die oft erheblichen Investitionen von Fördermitteln bringen keine Effekte hervor, die in einer akzeptablen Reaktion zu jenem Aufwand stehen. • Die Ansprüche einer dezidierten Clusterförderung sind in vielen Zuständigkeitsräumen der Wirtschaftsförderung nicht erfüllbar bzw. entsprechende Voraussetzungen sind nicht gegeben. • Viele Fälle demonstrieren, dass die strukturbildende Zielrichtung der Clusterförderung, vernetzte Akteurskonzentrationen in bereits dominanten Branchengruppen auszuprägen, der globalen Wettbewerbssituation betreffender Branchenfelder nicht wirklich angemessen ist. 80 Für diese Kernpunkte der Praxiskritik werden folgend illustrative Beispiele angeführt. Wie WESSEL und KÖSER (2009: 68) berichten, hat eine vor einigen Jahren im Auftrag der ‚Financial Times Deutschland’ durchgeführte Befragung unter Clusterinitiativen der Bereiche Gesundheit und Life Sciences recht ernüchterte Urteile zum Kosten-Nutzen-Verhältnis der Clusterförderung erbracht. Statements wie „Die Stimmung bei den wichtigsten Clusterinitiativen ist durchwachsen“ und „Versuche, mit Fördergeldern, Masterplänen und Projektbüros Cluster zu bilden, waren nur teilweise erfolgreich“ (WESSEL/KÖSER 2009: 68) deuten auf alles andere als eine effektive oder gar effiziente Förderpraxis hin. Auch über die Jahre bzw. im Zuge mehrfacher Erhebungswellen zeigen sich keine durchgreifenden Fortschritte der Wirksamkeit. Dass solche Bewertungen nicht allein für den hier betrachteten Branchenbereich gelten, sondern auch für andere Branchengruppen, beweist die oben genannte Evaluation der Automotive-Clusterinitiativen (FROMHOLD-EISEBITH/EISEBITH 2008b). Empirische Untersuchungen zur Nutzung bzw. Nicht-Nutzung des Clusteransatzes als Orientierung in der regionalen/kommunalen Wirtschaftsförderung zeigen, dass vor allem in kleineren Städten (<100.000 Einwohner) und ländlichen Regionen wenig Akzeptanz für die Umsetzung von Branchenschwerpunkten und Clustern vorherrscht, mit weiter sinkender Tendenz (WESSEL/KÖSER 2009). Befragte Akteure der Wirtschaftsförderung führen vielfältige Barrieren und Engpassfaktoren an, die gegen eine Anwendbarkeit von Clusterförderung sprechen, wie unzureichende Kapazitäten bei Personal und Mitteln, das Fehlen nutzbarer Branchenschwerpunkte und clusterbezogener Unternehmensinteressen oder mangelnde politisch-strategische Unterstützung. Auch fehlt zuweilen das Knowhow, um eine auf das Clusterkonzept bezogene Förderung umzusetzen. Einen besonderen Fall stellen fehlgelaufene Ansätze der Clusterförderung in den neuen Bundesländern dar. Im Titel eines Beitrags des ‚manager magazin online’ vom 30.04.2012 heißt es hierauf bezogen: „Verpatzte Förderung. Desaster um Cluster-Republik Deutschland“ (SOMMER 2012). Dem Urteil eines dort zitierten Wirtschaftsforschers zufolge sind beim Versuch, in schwächelnden Industrieregionen des Ostens durch die Ansiedlung von neuen Hightech-Clustern den Strukturwandel anzukurbeln, die Voraussetzungen unzureichend einbezogen worden: Es gab keine Bezugspunkte zur regionalen Industrietradition; außerdem waren durch die Zerschlagung der zuvor bestehenden Wirtschaftsverflechtungen in der Nachwendezeit wichtige Voraussetzungen von Clusterfunktionalität beseitigt worden. In jüngster Zeit kommt für die ostdeutschen Cluster erschwerend hinzu, dass regionale Vernetzungsmöglichkeiten und lokalisierte Wettbewerbsvorteile durch globalisierungsbedingte Verlagerungsschübe von Aktivitäten ins Ausland zunehmend dezimiert und unterminiert werden (z. B. mit Blick auf Solarzellenproduktion und die chemische Industrie). Dies macht so manches geförderte Cluster direkt zum 81 doppelten Verlierer, bezogen auf unzureichende Voraussetzungen der internen Vernetzung wie auch ein dynamisch ins Globale wachsendes Wettbewerbsumfeld. Beispiele wie diese verdeutlichen, dass eine wirkungsvolle Clusterförderung und -politik nur unter bestimmten regionalen Rahmenbedingungen Sinn macht. Es scheint mehr Regionen zu geben, die nicht die geeigneten Voraussetzungen erfüllen, als solche mit günstigen Bedingungen. Der generelle Tenor wachsender Vorbehalte der Praktiker gegen die clusterbasierte Wirtschaftsförderung wird durch die Ergebnisse eines Workshops unterstützt, der mit rund 80 Akteuren der Wirtschafts- und Unternehmensförderung im Juni 2012 unter Leitung der Autorin an der RWTH Aachen durchgeführt wurde. Die Ergebnisse der Diskussion zum Thema „Clusterförderung – ein Ansatz mit (welcher) Zukunft?“ weisen darauf hin, dass schon allein der inflationäre Gebrauch dieses ‚Modeworts’ in Verbindung mit Tendenzen der Überinstitutionalisierung Kritik hervorruft. Auf breiter Front stellen sich Fragen der Notwendigkeit, der Sinnhaftigkeit investierter Fördergelder. Vor allem das Problem der – offenbar für ein Weiterlaufen der Clusterinitiativen erforderlichen – langfristigen finanziellen Unterstützung wird wahrgenommen, wobei Förderbedarfe dem Sparzwang vieler Wirtschaftsförderungseinrichtungen entgegenstehen. Die ohnehin große interregionale Konkurrenz sieht man durch den Clusterbezug weiter erhöht, da viele Praktiker bemüht sind, zu ähnlichen Themenfeldern herausragende Modellcluster heranzuziehen. Mit einer gewissen Resignation konstatieren die Workshopteilnehmer, dass es Clusterförderung weiter geben wird, unter dieser oder einer anderen Bezeichnung. Folglich ist ein konstruktiver Umgang mit der Praxiskritik angebracht, dem sich der folgende Abschnitt widmet. 4.4 Beyond Clusters: Neue Horizonte einer konzeptionell verankerten Wirtschaftsförderung Es scheint grundsätzlich ratsam, die teils allzu starke Fixierung auf die Clusterkonzeption aufzubrechen und weitere, in hohem Maße zukunftsrelevante Leitideen stärker in den Blick zu nehmen. Eine Möglichkeit bietet die Leitidee der ‚Wissensregion’, die diverse konzeptionelle Ausrichtungen zu integrieren vermag (FROMHOLD-EISEBITH 2009). Wie auch der oben genannte Praktiker-Workshop gezeigt hat, gibt es diverse ‚global challenges’, die – eventuell verknüpft mit dem Bezug auf ausgewählte Elemente des Clusteransatzes – neue Horizonte der Wirtschaftsförderung aufspannen. Generell ist eine Horizonterweiterung ratsam, indem Ziele der regionalen Wirtschaftsförderung dezidierter in den weiteren Rahmen nationaler wie internationaler Umfeld-Bedingungen und ihres Wandels eingebunden werden. Dies fordert ein integriertes Vorgehen bezogen auf verschiedene 82 Aktivitätsfelder, und zwar über mehrere Wahlperioden, um strategischen Zielsetzungen im wahrsten Wortsinn Nachhaltigkeit zu verleihen. Dabei spielt die Revitalisierung des Nachhaltigkeitsziels im Sinne der Verknüpfung ökologischer, ökonomischer und sozialer Zielmarken eine Schlüsselrolle. Praktiker der Wirtschaftsförderung sehen vor allem bezogen auf das Gewerbeflächenmanagement und dabei implementierbare kooperative Ansätze der kollektiv ressourcenschonenden Wirtschaftsweise gutes Entwicklungspotenzial (im Sinne eines ÖkoBusinessPlans; vgl. FROMHOLD-EISEBITH 2002). Eingebunden in diesen Rahmen gilt ebenso die Entwicklung von Lösungen für Herausforderungen des demografischen Wandels bzw. Fachkräftemangels sowie des Klimawandels als prioritär. Hier sind schon viele Organisationen der Wirtschaftsförderung aktiv, doch sieht man Möglichkeiten, künftig durch die verstärkte Nutzung organisationsübergreifender Interaktions- und Lernplattformen innerhalb von sowie zwischen Regionen noch systematischer an die betreffenden Aufgaben heranzugehen. Im Sinne einer konzeptionellen Orientierung bietet das Erfordernis, auf die zunehmend variablen und veränderlichen Bedingungen der wirtschaftlichen und gesellschaftlichen Entwicklung flexibel zu reagieren, die Chance des Bezugs auf das Konzept der ‚regional resilience’. Dieses in Wissenschaftskreisen aktuell intensiv diskutierte Konzept setzt den Fokus auf die Diversität, Flexibilität und Anpassungsfähigkeit regionaler Konstellationen im Rahmen hochdynamischer Rahmenbedingungen (SIMMIE/MARTIN 2010; PIKE/DAWLEY/TOMANEY 2010). Damit scheint dieser Ansatz der aktuellen Situation der (Welt-)Wirtschaft deutlich angemessener zu sein als das eher auf Stabilität orientierte Clusterkonzept. Beide Ansätze sind jedoch in gewisser Hinsicht auch miteinander verbindbar, in konzeptioneller wie förderpraktischer Hinsicht (FROMHOLD-EISEBITH 2012). Als ‚resilience’ wird die Fähigkeit eines Wirtschaftsraums bezeichnet, auf ein plötzliches Störereignis bzw. einen Schock (endogen induziert wie eine Unternehmensschließung/-abwanderung oder exogen induziert wie eine Finanzkrise) so zu reagieren, dass nach einer gewissen Anpassungszeit der vorherige Wachstumspfad wieder erreicht bzw. weitergeführt werden kann (SIMMIE/MARTIN 2010; MARTIN 2012). Dabei entsteht regionale Anpassungsfähigkeit durch das Zusammenspiel von flexibel und variabel kombinierbaren Akteuren, vielfältig einsetzbaren Institutionen und einem diversifizierten Portfolio an Maßnahmen (PIKE/ DAWLEY/TOMANEY 2010). Dies bedeutet, dass eine erfolgreiche Regionalentwicklung mittel- bis langfristig wesentlich von der Fähigkeit der regionalen wirtschaftlichen, technologischen, arbeitsmarktbezogenen und institutionellen Strukturen abhängt, auf wettbewerbliche, technologische und marktbezogene Herausforderungen (im Sinne von Bedrohungen wie auch Optionen) zu reagieren bzw. sie positiv aufzugreifen. Eine wichtige Voraussetzung für den strategischen Einsatz von ‚resilience’ ist dabei, Veränderungen des Entwicklungsumfelds fortgesetzt zu 83 beobachten und das zuvor Erreichte ehrlich zu bewerten, eigene Veränderungsbedarfe somit klar zu diagnostizieren. Jene Bedarfe sollten möglichst schon erkannt werden, bevor gravierende Ereignisse eintreten. Hier ist nicht der Ort, um im Detail die Erfordernisse der ‚regional resilience’ bzw. die Möglichkeiten der Verbindung mit der Clusterförderung zu diskutieren (vgl. hierzu FROMHOLD-EISEBITH 2012). Wichtig ist jedoch festzuhalten, dass eine neue bzw. ergänzende konzeptionelle Orientierung dem Einsatz der Clusterförderung in der Praxis eventuell frischen Wind und erweiterte Orientierungsmarken liefert. Folgend werden einige grundlegende Ideen und Anregungen zu einer ‚resilience’-fähigen Clusterförderung formuliert bzw. resümiert. Gewinn lässt sich schon allein daraus ziehen, dass Akteuren der Wirtschaftsförderung verstärkt bewusst wird, dass ein plötzlicher Wandel des Umfelds nicht nur möglich, sondern wahrscheinlich ist und für regionale Cluster eine erhebliche Abwertungsgefahr implizieren kann. In institutioneller Hinsicht verbindet sich mit der ‚resilience’-fähigen Clusterförderung die Forderung, dass bei der Bildung von Organisationen und Instrumenten ausdrücklich ein hohes Maß an struktureller Flexibilität angestrebt und eingebaut wird. Bei strategischen Überlegungen sollten verschiedene Szenarien zu ungünstigen Entwicklungsvarianten mitgedacht werden, um Akteuren variable Handlungsoptionen an die Hand zu geben. Generell passt der Einsatz von Methoden der Szenario-Analyse im Zuge moderierter Prozesse regionaler Akteure gut zur flexibilisierten Clusterförderung. Denn hierbei werden von den Akteuren gemeinsam Erkenntnisse zu regional bedeutsamen Wechselwirkungen verschiedener Faktoren erarbeitet, um dann verschiedene Szenarien bezogen auf künftige Situationen und Konstellationen entwerfen und bewerten zu können. Was die Umsetzung von Clusteransätzen betrifft, so lässt sich ein Element der ‚resilience’ dadurch einbauen, dass die Clusterbildung quer zu klassischen, eng definierten Branchenfeldern erfolgt (z. B. ‚Cluster Mobilität’ anstatt eines klassischen ‚Automotive-Clusters’). Damit verbindet sich die Forderung nach einem breiteren Portfolio verschiedener Clusterbildungen in einer Region, welche diverse .Kompetenz- und Technologiefelder komplementär integrieren. Die Kommunikation und Koordination zwischen regionalen Clusteransätzen sowie mit Clusterinitiativen anderer Regionen stärkt die Reaktions- und Anpassungsfähigkeit. Bedeutsam ist des Weiteren die explizite Berücksichtigung skalenübergreifender Prozesse (international, national, länderbezogen, regional/lokal) bei der Clusterförderung. Im Zuge des Austausches auf vertikaler und horizontaler Ebene bezogen auf Raumeinheiten kann dies zu gemeinsamen Aktivitäten führen und Veränderungen der Rahmenbedingungen früher erkennbar machen. Schwierig ist die Aufgabe, die für die Flexibilität clusterbezogener Entwicklungen schädlichen Lock-in-Phänomene zu verhindern. Hilfreich für die Stärkung der Anpassungsfähigkeit mag sein, dem Aufbau vielfältiger ‚schwacher’ Beziehungen mit ‚Stand-by’-Charakter im 84 Cluster sowie zwischen Clustern besondere Aufmerksamkeit zu widmen. Dies schafft einen breiten Raum an neuen Kontaktmöglichkeiten für den Fall, dass angesichts einer unerwarteten, plötzlichen Veränderung in der Region neue Konstellationen an Akteuren und Initiativen gefragt sind. 4.5 Fazit: Eine alte Mode lebt auf im neuen konzeptionellen Kleid? Am Ende ist festzuhalten, dass die Clusterförderung, trotz aller berechtigten Kritik aus den Reihen von Akademikern und Praktikern, voraussichtlich eine noch etliche Jahre weiter (zur Schau) getragene Mode sein wird. Um die Frage im Titel dieses Beitrags hier wiederum aufzugreifen: Einerseits ist Clusterpolitik nicht einfach als ‚Modeerscheinung’ abzutun. Zweifellos hat sie zu einer neuen Relation, einem fruchtbaren Wechselspiel von Theorie und Praxis geführt, dabei die strategische Orientierung und Integration von Maßnahmen der regionalen Wirtschaftsförderung deutlich gestärkt (KIESE 2012). Von daher ist sie nicht grundsätzlich als erfolglos einzustufen. Andererseits ist Clusterpolitik aber auch keine wirkliche ‚Erfolgsgeschichte’. Dafür ist die theoretische Kritik zu umfassend, differenziert und logisch stringent. Und aus Praktikersicht sind die unstreitigen Erfolge, d. h. die nachweisbar der Clusterförderung zuschreibbaren Verbesserungen der internationalen Wettbewerbsfähigkeit regionaler Betriebe, zu rar gesät. Selbst wenn man aus den Klagen vieler Wirtschaftsförderer über die herrschende ‚Clustermanie’ den (typisch deutschen?) ‚Nörgelfaktor’ herausrechnet, bleibt die Bilanz vermutlich immer noch sehr gemischt. Im weiteren Umgang mit der Clusterförderung sollte das beiderseits produktive Spannungsverhältnis zwischen Theorie und Praxis auf jeden Fall fortgeführt werden. Allein die um Clusterkonzept, -existenz, und -förderung brandende Debatte hat ihren Zweck schon erfüllt, hat sie doch die Wahrnehmung beider Seiten für Potenziale, aber auch Grenzen der effektiven Clusterförderung deutlich geschärft. Im Hinblick auf die Praxis ist trotz aller Diskussionen eine Fortsetzung der Clusterförderung zu befürworten. Dies sollte jedoch mit mehr kritischer Distanz zum Ansatz erfolgen, wie das akademische Schrifttum suggeriert. In diesem Kontext haben sich Praktiker der Regionalförderung noch mehr als bisher damit zu befassen, dass die vage Basis der Cluster-Leitidee ergänzende konzeptionelle Leistungen der Anwender erfordert, angepasst an regionsspezifische Bedingungen. Konzeptionelle Impulse der aktuellen Forschung sind darüber hinaus geeignet, um der ‚alten’ Mode Clusterpolitik neue Akzente hinzuzufügen und so möglicherweise neues Leben einzuhauchen. Dies kann geschehen, indem der Förderfokus nicht allein und exklusiv auf den Clusteransatz gesetzt, sondern um weitere, zeitgemäße Leitideen ergänzt wird. Aktuelle Herausforderungen der Nachhaltigkeit, des demografischen Wandels und des Klimawandels sind dabei ebenso bedeut- 85 sam wie die Berücksichtigung immer weniger vorherseh- und vorhersagbarer Brüche bei Konditionen und Rahmenbedingungen der Regionalentwicklung. Das Stichwort der ‚regional resilience’ erscheint in besonderem Maße geeignet, bislang zu wenig berücksichtigte, für die regionale Zukunftsfähigkeit aber essenzielle Aspekte in die Wirtschaftsförderung mit einzubinden. Eine wichtige Schwäche des Clusterideals, implizit Lock-in-Risiken zu schaffen, ist damit auszuhebeln. Förderansätze sind in mehrerlei Hinsicht offen zu halten, im Zuge eines breit gehaltenen Portfolios geförderter Branchenfelder, einbezogener Akteursgruppen und Institutionen oder skalenübergreifender Branchenkontakte. Dazu gehören methodisch neue Wege der Akteurspartizipation. Generell ist mehr Ehrlichkeit im Umgang mit den potenziell erzielbaren und tatsächlich erzielten Wirkungen der Clusterpolitik geboten. Ganz im Sinne des Märchens ‚Des Kaisers neue Kleider’ ist das Offenlegen der – ohnehin offensichtlichen – ‚Nacktheit’ (d. h. Wirkungsarmut der Clusterförderung) besser als deren Verdrängung aus der eigenen Wahrnehmung. Denn nur wo die Defizite erkannt sind, kann nach passenden Ergänzungen gesucht werden, die neue tragbare und tragfähige Moden der Wirtschaftsförderung schaffen. 4.6 Literatur Andersson, T./Schwaag-Serger, S./Sörvik, J./Hansson, E.W. (2004): The Cluster Policies Whitebook, Malmö: IKED. Angeles Diez, M. 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Zusammenfassung

Der Band beschäftigt sich mit den Leistungen und Schwächen von Clusterpolitik und der Zukunft der Wirtschaftsförderung. Heute wissen wir, dass Clusterpolitik als Instrument moderner Wirtschaftsförderung sich immer nur dann bewährt, wenn die in der komplexen Theorie angelegten verschiedenen Koordinationsmodi auch in der Realität greifen können. Dazu muss das Umfeld in die Förderung integriert werden, weil nur so der Aufbau regionaler Innovationssysteme gelingt. Dabei gerät vor allem die Beschäftigung in wissensintensiven, zukunftsfähigen Wachstumssektoren in das Visier der Wirtschaftsförderung. Der Standortvergleich herausragender Wirtschaftsregionen hebt durchgängig die Existenz solcher Kooperationsstrukturen und Wissenskollaborationen hervor.

Daher wird in diesem Band neben wissenschaftlichen auch praxisrelevanten Fragen nachgegangen:

Welche Arten von Clusterpolitik haben sich herausgebildet, und was wissen wir über ihren Einfluss auf regionale Wirtschaftsentwicklung?

Welche Erkenntnisgewinne hat die Clusterforschung der letzten Jahre für die wirtschaftspolitische Praxis geliefert? Was sind Good Practice Beispiele?

Ist die „Clusterei“ immer noch ein wirtschaftspolitischer Königsweg oder mittlerweile eher ein Sorgenkind?

Was ergibt sich für ein zukunftsorientiertes Modell zur Zukunft der Wirtschaftsförderung angesichts neuer Herausforderungen wie beispielsweise Demografischem Wandel, Energiewende oder zukunftsfähiger Mobilitätskonzepte?