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Fürst Dietrich, Wirtschaftsförderung unter den Bedingungen knapper kommunaler Haushalte in:

Rasmus C. Beck, Rolf G. Heinze, Josef Schmid (Ed.)

Zukunft der Wirtschaftsförderung, page 613 - 632

1. Edition 2014, ISBN print: 978-3-8487-1039-3, ISBN online: 978-3-8452-5163-9, https://doi.org/10.5771/9783845251639_613

Series: Wirtschafts- und Sozialpolitik, vol. 14

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613 26 Wirtschaftsförderung unter den Bedingungen knapper kommunaler Haushalte Dietrich Fürst 26.1 Kommunale Wirtschaftsförderung im Wandel Kommunale Wirtschaftsförderung begann im 19. Jahrhundert mit Infrastrukturpolitik, die sich auf Grundstücke, Verkehrswege, Ver-/Entsorgung und Ausbildung von Arbeitskräften bezog, aber auch wirtschafts- und arbeitsmarktbezogene Regulierungen einschloss, die nicht vom Staat vorgenommen wurden. Mit Ausbau der Industrialisierung und wachsender räumlicher Mobilität des Kapitals entwickelte sich kommunale Wirtschaftsförderung immer stärker zur Standortkonkurrenz, wobei auch Maßnahmen einbezogen wurden, die Subventionscharakter hatten. Und mehr und mehr gab es dabei Maßnahmen, die lediglich von den Adressaten mitgenommen wurden, aber für ihre Standortwahl nicht entscheidend waren (vgl. BERLEMANN/TILGNER 2006: 19f.) oder – sofern sie dennoch entscheidend waren – eher der Förderung von Zweigstellen respektive ‚verlängerten Werkbänken’ dienten. Für strukturschwache Regionen können solche finanziellen Vorteile allerdings standortentscheidend sein (BERLEMANN/ TILGNER 2006: 20; DÖRING/AIGNER 2010: 20). In den 1980er Jahren wurde deutlich, dass dieser Wettbewerb ruinös werden konnte, weil Gemeinden gegeneinander ausgespielt wurden und sich die Standortanbieter mit Vorteilsgaben überboten. Immer fragwürdiger wurde auch die kommunale Wirtschaftsförderung, weil erkennbar war, dass es reichlich Grundstücksangebote unter den Kommunen gab (vgl. auch HAUG 2004). Dagegen konnte die Wirtschaftsförderung relativ wenig beitragen zu Standortfaktoren, die von den Unternehmen als prioritär eingestuft, aber vom Staat oder von Privaten bereitgestellt wurden – Verkehrs- und Internetanbindung, Angebot qualifizierter Arbeitskräfte, Größe des Arbeitsmarktes, öffentliche Förderung (vgl. BERLEMANN et al. 2008: 87/90). Das führte zur Diskussion, ob die Wirtschaftsförderung sich nicht stärker auf ‚endogene Wachstumsstrategien’ verlagern sollte – also Strategien, um die Potenziale einer Gemeinde/einer Region wirksamer auszuschöpfen und die regionalen ‚Alleinstellungsmerkmale’ wirksamer zur Geltung zu bringen. Mit dem ausgeprägteren Wandel zur Wissens- und Dienstleistungswirtschaft änderten sich die strategischen Prioritäten nochmals: Förderung der Wissensproduktion, des Innovationsverhaltens und des Humankapitals waren die Zielvariablen und die Unterstützung von Wissens-Spillovers, kreativen Milieus, vernetzten 614 Akteursstrukturen (Clustern) und Hochschul-Wirtschaft-Kooperationen die Mittel. Weil das Wirtschaftswachstum dann primär vom Humankapital abhängt, kommt den sogenannten ‚weichen Standortfaktoren’ eine hohe Bedeutung zu (unternehmensbezogen gehören dazu: effektive Verwaltungen, gutes Wirtschaftsklima, unbürokratische Verwaltungskooperation etc. (DÖRING/AIGNER 2010: 25/32); personenbezogen fallen darunter: Wohnwertförderung, verbesserte Umweltqualität, hohe Freizeitwerte und hohe Kulturwerte (DÖRING/AIGNER 2010: 25). Deutlich wurde allerdings auch, dass infolge der globalen Standortkonkurrenz die nationalen Standortvorteile Restriktionen bilden, die lokal/regional nicht überwunden werden können (Lohnkosten, Steuerbelastung, Infrastrukturausstattung etc.). Die nationalen Rahmenbedingungen werden für kommunale Wirtschaftsförderung im internationalen Maßstab immer wichtiger, aber gleichzeitig schwieriger zu beeinflussen. Endogene Strategien spielen deshalb in der Wissensgesellschaft eine große Rolle, weil „die wirtschaftliche Nutzung neuen Wissens in aller Regel räumlich begrenzt ist“ (DÖRING/AIGNER 2010: 29) und die Vernetzung von Betrieben, aber auch von Hochschulen/Forschungseinrichtungen mit Betrieben und kommunalen Verwaltungen in den Vordergrund treten muss. Damit öffnete sich der Blick darauf, dass regionale Wirtschaftsentwicklung nicht das Ergebnis einzelner Instrumente sein kann, sondern Systemsteuerung ist (vgl. DÖRING 2008): Es geht erstens um ein ganzes Instrumentenbündel, das problembezogen zusammengestellt und gemeinsam eingesetzt werden muss. Es geht zweitens nicht um einzelne Betriebe, sondern immer mehr um Cluster. Und es geht drittens um die Einbindung der Betriebe in ein kommunales wirtschaftsfreundliches Setting, zu dem unter anderem gehören: Leistungen aus dem Ausbildungs- und Dienstleistungssystem, der Abbau hemmender Regelsysteme/überzogener Auflagen, die Einpassung wirtschaftlicher Produktionsprozesse in ein Umfeld, das immer mehr von Werten der Umweltsicherung, der Wohnwertsicherung und der Freiraumsicherung bestimmt wird (wofür sich Bürger und deren Organisationen stark machen). Deutlich wurde: • Vermarktung von Standorten und Gewerbegebieten ist nur ein kleiner und zunehmend weniger wichtiger Bestandteil der Wirtschaftsförderung, zumal häufig die Folgekosten die Vorteile der Ansiedlung übersteigen können (das gilt zumindest für neue Wohngebiete: KÖLLER/HENGER 2010). • Es muss an vielen Schwachstellen des Systems Wirtschaftsentwicklung zeitgleich gearbeitet werden, um die Wirtschaft zu fördern: So ist offenbar eine Netzwerkstrategie ohne komplementäre Unterstützungsleistungen (z. B. durch Beratung, Moderation, Einsatz einer Koordinationsagentur) nicht ausreichend – zumindest zeigt eine Studie über die Lebensdauer von staatlich geförderten Unternehmensnetzwerken in Ostdeutschland, dass weniger als 50 Prozent die Förderperiode überlebten (HORNYCH 2009). 615 • Insbesondere reicht es nicht, lediglich die Investoren anzusprechen, ohne gleichzeitig eine Strategie für die Fachkräfte einzubeziehen. Das ist ein komplexes Vorgehen, weil Fachkräfte sich in ihrem Standortverhalten nur bedingt von Wohn- und Freizeitwerten leiten lassen und zumindest großräumig primär auf die Arbeitsplatzangebote schauen (ARNTZ 2010). • Einzelne Gemeinden sind nicht mehr das einzige Forum für Wirtschaftsförderung, sondern mehrere Gemeinden zusammen bilden eine Wirtschaftsregion. Je mehr sich die Wirtschaft globalisierte, der Staat sich dezentralisierte (KUHLMANN/ BOGUMIL 2010), die IuK-Technik sich revolutionierte und Deutschland sich zur ‚Wissens- und Dienstleistungsgesellschaft’ fortentwickelte, umso mehr zeigten die veränderten Handlungsräume der kommunalen Wirtschaftsförderung (vgl. auch KORN 2010), • dass sich eine neue Arbeitsteilung der Wirtschaftsförderung zwischen Staat und Kommunen herausbildet: Während die finanziellen Anreize, die überlokale Infrastruktur (Straßen, Breitbandnetze, Ausbildungssysteme, Hochschulen etc.) und die großräumige Standortattraktivität (Steuersystem, Rechtssystem, Infrastruktursystem) vom Staat (in Verbindung mit EU) bereitzustellen sind, reduziert sich die kommunale Wirtschaftsförderung immer stärker auf qualitative Faktoren (Beratung, Hilfe bei der Suche von Immobilien, Unterstützung bei bürokratischen Prozessen der Betriebsgründung, ‚weiche Standortfaktoren’ etc.); • dass Kommunen immer mehr im Verband ihrer Regionen international konkurrieren müssen, wobei die langfristig wirksamen Standortfaktoren (Infrastruktur, Fachkräfte, wirtschaftsförderliche Verwaltung etc.) wichtiger als Steuerermäßigungen werden. Allerdings konkurrieren periphere Regionen häufig noch über die Steuerpolitik (BECKER/EGGER/MERLO 2009; JANEBA/ OSTERLOH 2011: 25f.); • dass sich die Konkurrenz nicht mehr nur auf die Attrahierung von Kapital (Investoren) beschränkt, sondern heute die Attrahierung von Fachkräften im Zentrum steht, die aber andere Standortfaktoren benötigen als das Kapital; • dass kommunale Wirtschaftsförderung sich stärker um den Wirtschaftsstrukturwandel kümmern muss, dafür aber staatliche Hilfen braucht (Zentren- Restrukturierung, Brachflächen-Recycling, Funktionswandel von Immobilien, Anpassung von Infrastruktureinrichtungen); • dass endogene Strategien wieder relevant sind, jetzt aber mit Stoßrichtung auf die Förderung von Existenzgründungen, die Sicherung bestehender Betriebe und die Förderung des regionalen Arbeitsmarktes; • dass sich endogene Potenziale über systemische Ansätze entfalten lassen (z. B. regionale Innovationssysteme, regionale Clusterkonzepte). 616 Kurz: „Neben die ‚klassischen’ Aufgaben wie Gewerbeflächenbereitstellung, Bestandspflege oder Standortmarketing treten zunehmend neue Aufgaben wie Clustermanagement, Arbeitsmarkt- und Beschäftigungspolitik, die Förderung spezieller Zielgruppen oder Maßnahmen einer präventiven Wirtschaftspolitik.“ (HOLLBACH-GRÖMIG/FLOETING 2008: 3) 26.2 Begrenzte Steuerungsmöglichkeiten der Kommunen Heute versteht man unter kommunaler Wirtschaftsförderung „lokale und regionale Strukturpolitik, deren Ziel die in ein Gesamtkonzept der Gemeindeentwicklung eingebundene Wirtschaftsförderung ist.“ (Kommunale Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsmanagement (KGSt), zit. nach POHL 2005: 509) Das Bewusstsein dafür musste bei den Kommunen erst geweckt werden (vgl. HUTT 2007). Ihre Wirtschaftsförderung war der Tendenz nach eindimensional ausgerichtet: Standortmarketing, Grundstücksangebote, Infrastrukturausstattung sind die wesentlichen Instrumente, seit Ver- und Entsorgungsentgelte kaum noch zugunsten der sich ansiedelnden Betriebe vergünstigt werden können (privatisierte Ver- und Entsorgungsbetriebe respektive Ver- und Entsorgungsbetriebe in privatwirtschaftlicher Steuerungsform), Gewerbesteuer-Hebesätze nicht zugunsten einzelner Betriebe (Wettbewerbsverzerrung), sondern nur für die Gemeinden insgesamt modifiziert werden können und Subventionen wettbewerbsrechtlich beschränkt wurden (bei EU-Strukturfonds: De-minimis-Regelung). Um den Vernetzungs- und Cluster-Ansprüchen der modernen Wirtschaft gerecht zu werden, wurde auf ‚Gewerbe-/Technologieparks’, ‚Technologiezentren’ etc. umgeschaltet, d. h., es wurden nicht mehr nur erschlossene Grundstücke angeboten, sondern den Betriebansprüchen gerecht werdende Immobilien geschaffen (z. B. ‚co-working spaces’, Gebäude für flexible Arbeitsplätze). Je kapitalintensiver allerdings die Strategie wurde, umso riskanter wurde sie – zumal nicht abzusehen war, ob sich die Immobilien mit geeigneten und vernetzbaren Betrieben füllen, ob die Betriebe längerfristig am Ort bleiben und ob die daraus resultierenden Interaktionsprozesse in eine ‚Take-off-Phase’ eintreten würden, die zur regionalen Eigenentwicklung der Wirtschaftsstruktur führt. Vielmehr zeigen Studien, dass Technologie- und Gründerzentren nicht per se erfolgreich sind: Existenzgründer haben darin nicht unbedingt bessere Überlebenschancen als außerhalb der Einrichtungen (SCHWARTZ 2010). Allerdings sind solche Untersuchungsergebnisse nur eingeschränkt verallgemeinerbar, weil der jeweilige Kontext relevant ist, die Unternehmerpersönlichkeiten eine Rolle spielen und Überlebenswahrscheinlichkeiten nicht das einzige Kriterium zur Beurteilung sein sollten. 617 Immer mehr wurde erkennbar, • dass wegen des Tatbestands, dass wichtige infrastrukturelle Grundlagen nicht von den Kommunen, sondern vom Staat geschaffen werden müssen (Hochschulen, Förderung von Forschungseinrichtungen, Bildungs- und Ausbildungssysteme; vgl. BACK/FÜRST 2012), eine Mehrebenenpolitik erforderlich wird, indem die Kommunen enger mit dem Staat zusammenarbeiten; • dass die klassische horizontale interkommunale Standortkonkurrenz häufig „Züge eines Null-Summen-Wettbewerbs“ annimmt (EINIG 2007: 41), weshalb größerräumige Kooperationsformen wichtiger werden; • dass Wirtschaftsförderung sich – weil es auch um Fachkräfte geht – zunehmend um die Qualität von Wohn- und Freizeitwert des Raumes kümmern muss. Das gilt insbesondere für ländliche Räume, die in der Daseinsvorsorge gegenüber Verdichtungsräumen zurückzufallen drohen, sich neuer Technologien zur Sicherung der Daseinsvorsorge bedienen müssen (z. B. hinsichtlich Gesundheitsversorgung: Telemedizin, hinsichtlich Kommunikation: Breitbandverkabelung, hinsichtlich Fortbildungsangeboten: E-Learning) und sich einen ‚Markt’ als Wohn- und Tourismusstandort schaffen müssen. Dabei mutieren die Wirtschaftsförderer immer mehr zu Moderatoren in einem Prozess der wirtschaftlichen Entwicklung einer Region. Denn der Ansiedlungsprozess selbst ist ein komplexer Vorgang unter Beteiligung vieler Akteure, die alle an den Rahmenbedingungen der betrieblichen Entwicklung mitwirken: IHK, Kreditinstitute, Gewerkschaften, Gemeinden, staatliche Umweltbehörden, mitunter Hochschulen/Ausbildungsstätten. Vor allem die Bedeutung der Kreditinstitute sollte nicht unterschätzt werden (BERLEMANN/TILGNER 2006: 20; BERLEMANN et al. 2008: 87). Aber auch die interne Koordination innerhalb der Kommune respektive mit ihren Nachbargemeinden ist eine wichtige Aufgabe der Wirtschaftsförderung: Es macht wenig Sinn, wenn eine Gemeinde mit Fördermitteln ihr Zentrum modernisiert, gleichzeitig aber ein Gewerbegebiet am Stadtrand ausweist, wo es Supermärkte unterbringt. Wirtschaftsförderung muss sich deshalb darum kümmern, dass die verwaltungsinterne Koordination deutlich verbessert wird, wozu E-Government einen erheblichen Beitrag leisten kann. Wichtiger wird dabei allerdings auch etwas, was nur schwer steuerbar ist: die Wirtschaftskultur einer Region, d. h. die Offenheit für neue Ansiedlungen und vor allem Zuzüge von Arbeitskräften etc. (BERLEMANN/TILGNER 2006: 20). Je mehr in einer Wissensgesellschaft mit Problemen des demografischen Wandels die qualifizierten Arbeitskräfte zum Engpass werden, umso einflussreicher wird das lokale/regionale ‚Milieu’, in dem die Betriebe und noch mehr die Mitarbeiter eines Unternehmens agieren. Denn solche Milieus unterstützen Vernetzungsmöglichkeiten, Informations- und Wissensaustausch, aber auch Vorteile des wechselseitigen Innovationslernens, was gern am Vorbild ‚Silicon Valley’ (SAXENIAN 1994) 618 demonstriert wird, obwohl seit langem klar ist, dass dieser Ansatz in der kalifornischen Form kaum reproduzierbar ist. Denn solche Milieus sind schwierig zu gestalten und folgen ihrer eigenen Logik, die zudem in starkem Maße von erheblicher Pfadabhängigkeit bestimmt wird: Man kann Silicon Valley nur dort ansatzweise reproduzieren, wo bereits geeignete Rahmenbedingungen (z. B. Hochschulen, Forschungseinrichtungen, Unternehmertum) vorhanden sind und wo sich die komplementären Einrichtungen (Kreditsysteme, Ausbildungssysteme, Dienstleistungssysteme) auf Start-ups und risikointensivere Innovationen eingestellt haben (vgl. auch BERGMANN 2005). Die neuere Forschung in den Raumwissenschaften zeigt folglich, dass die Steuerbarkeit solcher Prozesse sehr eingeschränkt ist, sofern nicht parallel an vielen Stellschrauben ‚gedreht’ werden kann – was aber nur dort gelingt, wo die Zuständigkeiten koordiniert und die erforderlichen Finanzressourcen mobilisiert werden können. Da der entsprechende Aufwand in der Regel weit über das Leistungsvermögen von Kommunen/Regionen hinausgeht, kommt es immer mehr darauf an, dass wichtige Voraussetzungen bereits vorhanden sind und nicht erst neu geschaffen werden müssen: Hochschulen, überregionale Verkehrsanbindung (Bahn, Flugverkehr), aber auch Wohn- und Freizeitwerte von hoher Qualität (Kultureinrichtungen, Veranstaltungsarenen etc.). Die Folge ist, dass vor allem Verdichtungsräume mit geringen ‚Altlasten’ (Altindustrie-Strukturen) diese Voraussetzungen bieten und erfolgreich sind. Sie sind es, die am besten an die Bedingungen einer Wissensgesellschaft angepasst sind und durch ihre Größe Voraussetzungen für Wissensaustausch und kollektives Lernen bieten (GLAESER/ RESSEGER 2010). Und sie sind es auch, die mit größerem Erfolg die finanzielle Unterstützung des Staates einholen können (bei hochrangigen Kultureinrichtungen, bei überregional bedeutsamen Messen, beim Ausbau regionaler Flughäfen) – woraus in der Wissenschaft der Schluss gezogen wird, primär diese zu fördern (ZIMMERMANN, H. 2001). Das aber löst die Frage aus, was mit den Regionen geschehen soll, die diese Voraussetzungen nicht haben. Denn dass die peripheren Regionen ins Hintertreffen geraten können, weil sie häufig nicht die erforderliche Professionalität in der Verwaltung, die attraktiven Standortqualitäten, die notwendige Führungsqualität in der Politik und die internationale Sichtbarkeit aufweisen (FRASER-MOLEKETI 2012), liegt auf der Hand. Schon ein Vergleich der Hebesätze für Gewerbesteuer und Grundsteuer macht deutlich: Die Verdichtungsräume können sich hohe Hebesätze leisten, weil die sonstigen Standortqualitäten überragend sind. Die Peripherie muss dagegen auch mit Steuervorteilen werben, die aber häufig nur mitgenommen werden (vgl. BECKER/EGGER/MERLO 2009; JANEBA/OSTERLOH 2011). 619 26.3 Exkurs: Zur Situation in peripheren Räumen Haben Kommunen im Allgemeinen schon Schwierigkeiten, eine effektive Wirtschaftsförderung bei zunehmender Finanznot aufrechtzuerhalten, so gilt das umso mehr für ländliche und strukturschwache Räume. Denn sie konkurrieren mit Räumen, die hohes Wirtschaftswachstum haben, auch wenn „Lebenshaltungs- und Bürokosten hoch, Flächenreserven gering [sind], die Fördermittel kaum oder nicht gewährt [werden] sowie die Belastungen durch kommunale Steuern und Abgaben vergleichsweise groß“ (DÖRING/AIGNER 2010: 21) sind. Consultants geben für ländliche Regionen vielfach die Losung aus, sich auf ihre ‚Spezialitäten’, ‚Potenziale’, ‚besonderen Fähigkeiten’ zu besinnen und diese auszubauen. Aber solche Potenziale werden unterschiedlich bewertet. Während kommunale Praktiker sich eher skeptisch zeigen, wird von Wissenschaft und Politikberatung ein durchaus positives Bild gezeichnet: Vorgeschlagen werden Clusterstrategien in den Bereichen Tourismus, Energieerzeugung/nachwachsende Rohstoffe, Ernährungswirtschaft, Forst- und Holzwirtschaft, ökologische Dienstleistungen (zur Verbesserung des Naturhaushalts und der Qualität der Gewässer, zur Erhaltung der Bodenfunktionen etc.), Gesundheitswesen, Bildung (vgl. BAARS/CALVI 2009), an den Küsten auch maritime Wirtschaft (DICKOW/ TRODLER 2011). Solche zukunftsfähigen ‚Geschäftsfelder’ lassen sich ohne staatliche Förderung jedoch nur selten entfalten, zumal die marktlichen Verwertungsmöglichkeiten nicht immer offensichtlich sind. Für ländliche und periphere Räume stellt sich aber noch ein weiteres Problem: Finden sich Unternehmer, die diese Potenziale zu nutzen verstehen? Hinsichtlich ‚Entrepreneurship’ in peripheren Räumen wird angenommen, dass diese dort seltener als in Verdichtungsräumen anzutreffen, aber beeinflussbar sei (NORTH/ SMALLBONE 2006), wenngleich die regionalen Unterschiede signifikant zu sein scheinen (BERGMANN 2005). Mitunter sind es aber die Rahmenbedingungen, die Unternehmerverhalten behindern (z. B. Kreditprobleme, Stigmatisierung gescheiterter Unternehmer), ferner können Imageprobleme eine Rolle spielen: Man traut den entsprechenden Personen in peripheren Räumen Unternehmerverhalten nicht zu. Insofern gehört es auch zu den Aufgaben der Wirtschaftsförderung, dem Negativimage entgegenzuwirken, wonach die deutsche Mentalität allgemein als deutlich ungünstiger für regionale Wirtschaftsentwicklungen eingeschätzt wird als die amerikanische, die als optimistischer, risikofreudiger und fehlerfreundlicher gilt (vgl. BELITZ/KIM/WERWATZ 2006: 92ff.). Denn solche Mentalitätsdifferenzen sind nicht genetisch bedingt, sondern kulturbedingt und änderbar – und sie haben sich in den letzten Jahren auch deutlich verändert 620 Deshalb werden nicht alle Regionen mit den von Consultants vorgeschlagenen Ideen für Potenziale ihren Vorteil finden können – viele kämpfen vergeblich. Solche Räume haben häufig nur zwei Möglichkeiten: a) statt lokaler eher die regionalen Kompetenzvorteile auszuschöpfen (interkommunale Zusammenarbeit) oder b) sich primär auf die Sicherung der sogenannten Daseinsvorsorge zu konzentrieren, um die Attraktivität als Wohn- und Tourismusstandort nicht zu verlieren, dabei allerdings auch die Attrahierung Externer im Blick zu halten, die als sogenannte ‚Raumpioniere’ die Attraktivität der Region erkennen und weiter ausbauen helfen (HAHNE 2009: 19). Beschränken wir uns auf die erste Alternative. Sie setzt auf Kooperation, und zwar sowohl mit der Wirtschaft (IHK: Existenzgründungsberatung, Innovationstransfer) als auch zwischen Unternehmen und öffentlichen Einrichtungen (Ausbildung/Fortbildung, Mobilisierung der Frauenarbeitskräfte), aber auch mit staatlichen Förderstellen (Verbindung der Vielzahl von unkoordiniert eingesetzten Förderprogrammen). Das verlangt ein effizientes und effektives Kooperationsmanagement mit dem Ziel, sich auf wenige, aber besonders zielführende Kooperationen zu konzentrieren. Denn meistens gibt es in einer Region bereits eine Vielzahl von Kooperationen, die nebeneinanderher, teilweise sogar in Doppelung der Aufgaben operieren (BRÖRING 2009: 87f. für die Emsland-Region), so dass deren Bündelung bereits Synergieeffekte auslösen kann. Dabei läuft die Wirtschaftsförderung aber Gefahr, sich in Kooperationsprojekten aufzulösen. Denn solche Prozesse werden meist von anderen Ressorts/Akteuren angestoßen und vorangetrieben und zudem im Rahmen der EU-Strukturfonds intensiv über die Wirtschaftsressorts (der Länder) gefördert. Beispielsweise unterstützt das Land Niedersachsen seit 2005 systematisch regionale Kooperationsprojekte und Wachstumskonzepte (MW NIEDERSACHSEN 2008): Mittel aus den Strukturfonds sollen nur noch an interkommunale Kooperationsprojekte und Maßnahmen mit hohem Anteil an Public-private-Partnerships vergeben werden. Wirtschaftsförderer kommen darin häufig nur noch randständig vor, sofern es ihnen nicht gelingt, Führungs- und Moderationsfunktion zu übernehmen. Das ist allerdings dort schwierig, wo die Praxis eine distanzierte Haltung zu den Kooperationsprojekten einnimmt. Dort werden Kooperationen oft ausschließlich als notwendiges Mittel zur Gewinnung staatlicher Gelder betrachtet. Regionale Kooperationsprojekte können aber mehr leisten. Sie können die Wertschöpfungsprozesse in der Region voranbringen, indem sie die Wertschöpfungsketten über die Kooperation regionaler Unternehmen/Betriebe vertiefen; sie können den Innovationstransfer beschleunigen (Erfahrungsaustausch, Organisation von Transferstellen gemeinsam mit Hochschulen); sie können die Rahmenbedingungen für die Mobilisierung der Frauenarbeitskräfte schaffen etc. 621 Trotz vieler Vorbehalte gegen interkommunale Kooperation, trotz vieler Misserfolge, die damit verbunden sein mögen – in der Praxis hat sich unter dem Einfluss der EU-Strukturpolitik und der Landesprogramme zur Förderung der Kooperationen, aber auch durch die inzwischen erfolgte breite Diskussion ein Wandel vollzogen. Es mehren sich zudem die positiven Beispiele gelungener Kooperation. Insbesondere ist das Beispiel ‚Emsachse’ instruktiv: Die Region drohte, immer mehr ins Hintertreffen zu geraten, weil die Verkehrsanbindung zu wünschen übrig ließ. Von den Landkreisen initiiert wurde – nach Analyse der operativen Schwachstellen der Region – 2006 der Verein „Wachstumsregion Ems- Achse“ gegründet (Städte, Landkreise und 30 Unternehmen als Partner), der sich intensiv und unter Mobilisierung von Ressourcen für die Entwicklung der Region einsetzt (BRÖRING 2009: 88ff.). 26.4 Kommunale Wirtschaftsförderung bei knappen Kassen Knappe Kassen sind zwar ein Dauerthema der Kommunen (FÜRST 2012), aber bezogen auf die kommunale Wirtschaftsförderung wird es noch aus folgenden Gründen verschärft: • Den Gemeinden ist eine marktwirtschaftliche Betätigung weitgehend untersagt und die Beteiligung an wirtschaftlichen Unternehmen ist nur sehr eingeschränkt erlaubt (§ 108 Abs. 1 Nds. GO). • Zudem sind die Möglichkeiten der Kreditaufnahme „nur für Investitionen, Investitionsförderungsmaßnahmen und zur Umschuldung“ möglich und dann nur bis zu der Höhe, in der „die Kreditverpflichtungen mit der dauernden Leistungsfähigkeit der Gemeinde […] im Einklang stehen“ (§ 92 Abs. 1 u. 2 Nds. GO). Auch die sogenannte ‚Schuldenbremse’ wirkt in diese Richtung. Sie ist seit 2011 wirksam, trifft zwar die Kommunen nicht unmittelbar, aber indirekt über Kürzungen im Finanzausgleich. Sollte der EU-Fiskalpakt stärker Wirkung zeigen, wären die Kommunen auch unmittelbar in die Schuldenbremse einbezogen, weil dieser die Kommunen nicht ausklammert. • Ferner werden die staatlichen Fördermittel deutlich knapper, zum einen, weil die Mittel aus EU-Strukturfonds geringer werden und die staatlichen Sparmöglichkeiten im Rahmen der Haushaltskonsolidierungsrunden inzwischen erschöpft sind, zum anderen, weil sich mehr Adressaten darum bewerben. Wenn Geld knapp ist, neigen Wirtschaftsförderer gern dazu, das knappe Geld primär in sichtbares Standortmarketing zu stecken. Aber das kann zu verkürzten Konzepten führen. Zum Standortmarketing gehört auch das ‚Standortmarketing nach innen’, d. h. dafür zu sorgen, dass der Standort seine Attraktivität so gut wie möglich ausspielt, und zwar sowohl bezogen auf die Standortqualität (Stadtgestaltung, 622 Landschaftsarchitektur, Wohnungsangebote, öffentlicher Nahverkehr und Ähnliches) als auch bezogen auf kooperatives Handeln zugunsten der Stadtentwicklung. Wirtschaftsförderer tendieren dann leicht dazu, lieber die knappen Ressourcen in ostentative Projekte zu lenken als das Standortmarketing nach innen zu fördern (das ohnehin häufig bei anderen Ressorts liegt). Mit ostentativen Strategien organisiert die Wirtschaftsförderung zunächst lediglich das ‚Entrée’ für die Kontaktnahme zu Unternehmen. Ob daraus ein Erfolg für die Wirtschaftsförderung wird, hängt von Rahmenbedingungen ab, die sie nur indirekt oder gar nicht beeinflussen kann, z. B. das wirtschaftsfreundliche Image einer Gemeinde/Region, die Qualität der Arbeitskräfte, die Offenheit des Kreditsystems gegenüber Neuansiedlungen. Solche Rahmenbedingungen sind nicht von heute auf morgen zu schaffen, sondern verlangen eine längerfristige Strategie unter Einbezug vieler Akteure der Region. Das ist das, was in der Diskussion unter ‚regional governance’ mit Ausrichtung auf regionale Entwicklungskonzepte unter Beteiligung der relevanten regionalen Akteure zur Umsetzung solcher Konzepte verstanden wird (NATZMER 2004). Darauf kommt es immer mehr an – aber das sind langwierige und mühsame Prozesse, die zudem wenig spektakulär sind und die Wirtschaftsförderung in der politischen Wahrnehmung nicht unbedingt stärken. Wenn es dennoch immer häufiger zu Formen der lokalen/regionalen Selbststeuerung mit dem Ziel kommt, gemeinsame Konzepte der Quartier-/Stadt- /Regionalentwicklung zu formulieren, so oft nur deshalb, weil entsprechende staatliche Förderprogramme genutzt werden können und dann auch andere Ressorts die Führung übernehmen. Sogenannte ‚Leitbildprozesse’ haben geradezu ‚Konjunktur’, allerdings mit sehr unterschiedlichen Initiatoren und Schwerpunkten (neben Standortwettbewerb: Förderung endogener Entwicklungsstrategien, Sicherung von Zentren für die Daseinsvorsorge in ländlichen Räumen, Sanierung von Stadtquartieren). Auch wenn häufig die Wirtschaftsförderer gar nicht die treibenden Kräfte sind, sind sie doch stärker als früher auf solche sektorübergreifenden, interinstitutionellen Governance-Prozesse angewiesen. Wirtschaftsförderern wird die Arbeit jedoch eher schwerer gemacht. Denn bei Knappheit der Gelder, der üblichen Personalreduktion und erhöhter individueller Arbeitsbelastung treffen Initiativen der Wirtschaftsförderer, andere Ressorts an Wirtschaftsförderungsmaßnahmen zu beteiligen, zwangsläufig auf Widerstände in den kommunalen Verwaltungen. Wenn Wirtschaftsförderung nicht von der Verwaltungsspitze unterstützt wird, hat sie einen schweren Stand. Knappheit der Ressourcen verlangt eine sorgfältigere Prioritätensetzung, möglichst basierend auf Aufgabenkritik und einer groben Kosten-Nutzen-Rechnung über die Prioritäten – eine differenzierte Kosten-Nutzen-Rechnung ist in der Regel kaum möglich oder zu aufwendig, so dass eine überschlägige prämissengebundene Rechnung ausreichen muss. Sie muss die Überlegung einschließen, dass 623 bei kleineren Gemeinden eine den heutigen Anforderungen gerecht werdende Wirtschaftsförderung eventuell nicht mehr möglich ist und sich faktisch nur regional wirksam entfalten lässt. Dem steht in der Praxis das traditionelle interkommunale Misstrauen entgegen, von kollektiven Arrangements nicht mehr hinreichend zu profitieren: Ängste, Geld zu investieren, dessen Nutzen anderen Gemeinden zugutekommen könnte, dominieren noch immer vielfach die voraussetzungsvolle interkommunale Zusammenarbeit (ein typisches Allmende- Problem: EINIG 2007: 40f.; OSTROM 1999). Es gelingt dann nicht, sich gemeinsame Regeln zu geben, wie man das kollektive Handeln organisieren und die Vorteile einer Unternehmensansiedlung interkommunal aufteilen will. Man beschränkt sich auf interkommunale Absprachen, sich nicht gegenseitig die Betriebe abzuwerben oder die Gewerbesteuer-Hebesätze niedriger als die Nachbarn zu halten, um Ansiedlungsvorteile zu gewinnen. Deshalb ist für die Praxis noch immer die Beobachtung relevant, „dass es bisher erst in sehr wenigen Einzelfällen gelungen ist, interkommunale Gewerbegebiete in Richtung einer gemeinsamen Wirtschaftsförderung oder einer abgestimmten Baulandkoordination weiterzuentwickeln.“ (EINIG 2007: 43). Statt zu multilateralen Kooperationen neigen deshalb Kommunen in der Wirtschaftsförderung dazu, lediglich bilateral zu kooperieren. 26.5 Einige Lösungsmöglichkeiten Wirtschaftsförderung leidet unter knappen fiskalischen Möglichkeiten wie jeder andere Politikbereich. Eine Difu-Untersuchung aus dem Jahr 2008 (HOLLBACH- GRÖMIG/FLOETING 2008) zeigt, dass in den alten Bundesländern „mehr als die Hälfte der Städte [mit mehr als 50.000 Einwohnern, D. F.] weniger als fünf Mitarbeiter“ in der Wirtschaftsförderung beschäftigt (HOLLBACH-GRÖMIG/FLOETING 2008: 4-5). Allerdings müsste man genauer hinsehen, ob das zu einer Beeinträchtigung führt, denn es ist denkbar, dass sich in diesen Gemeinden Netzwerke organisiert haben, in denen die Wirtschaftsförderer lediglich eine Moderatorenfunktion wahrnehmen, aber weitere Ressorts (und externe Akteure) kooperieren. Was lässt sich tun? Knappe Kassen erfordern kostengünstigere Formen der Wirtschaftsförderung, einen effizienteren Umgang mit den Aufgaben, Prioritätensetzungen bezogen auf Aufgaben und Instrumente sowie die Mobilisierung neuer Ressourcen. • Kostengünstigere Formen werden zunehmend über den Einsatz von Internetstrategien gesucht (ZWICKER-SCHWARM/GRABOW/SEIDEL-SCHULZE 2009), indem die Ressorts wirksamer vernetzt werden, die Kooperation mit der Wirtschaft über ‚one-stop-agencies’ verbessert wird, die Beratung problemspezifischer werden kann, die Informationsgrundlagen wesentlich verbessert 624 werden können (z. B. Unternehmensdatenbanken, Gewerbeflächendatenbanken, ‚Gründungslandkarten’ zur Unterstützung von Clusterstrategien) etc. • ‚Outsourcing’ wird als Lösung anvisiert, aber es zeigt sich, dass darin nur eine begrenzte Problemminderung liegt. Denn Wirtschaftsförderung muss vor allem Bestandspflege betreiben, aber auch der Zeitaufwand für Unternehmensattrahierung hat deutlich zugenommen (HOLLBACH-GRÖMIG/ FLOETING 2008: 6). • Effizienterer Umgang mit den Aufgaben ist ebenfalls schwer zu realisieren. Zwar werden neuere Steuerungskonzepte (Steuerung mittels Kennzahlen) verwendet (HOLLBACH-GRÖMIG/FLOETING 2008: 14), aber von ‚Benchmarking’ wird noch relativ wenig Gebrauch gemacht, weil die Handlungsbedingungen der Wirtschaftsförderung häufig wenig vergleichbar sind. In der Praxis ändert sich die Prioritätensetzung zudem weniger stark, als man erwarten würde. Noch immer werden von Wirtschaftsförderern als die wichtigsten Aufgaben angesehen: Entwicklung und Vermittlung von Gewerbe- und Industrieflächen, Standortmarketing, Clusterpolitik (HOLLBACH-GRÖMIG/FLOETING 2008: 8). Es zeigt sich jedoch auch, dass Netzwerke, Brancheninitiativen und Beschäftigungsförderung größeres Gewicht erhalten, allerdings eher bei größeren Kommunen (HOLLBACH-GRÖMIG/FLOETING 2008: 8), bei denen vor allem Clusterstrategien an Bedeutung gewonnen haben, meist in Verbindung mit Entwicklungskonzepten (HOLLBACH-GRÖMIG/FLOETING 2008: 9f.; BRANDT/ JUNG 2004: 88ff.; REVILLA DIEZ 2004). Das Thema ‚Fachkräftemangel’ wird dagegen noch zu wenig aufgegriffen und eher der Bildungs- und Arbeitsmarktpolitik überlassen (HOLLBACH-GRÖMIG/ FLOETING 2008: 13f.). Sicherlich ist die Mobilisierung von Ressourcen bei knappen Kassen für die Wirtschaftsförderung essenziel. Aber dabei geht es nicht nur um Geld, sondern auch um Netzwerke. Denn eine wirksame Wirtschaftsförderung unserer Zeit lebt von Netzwerken, weil „positive linking“ Potenziale zur Entfaltung bringt, die für Wachstumsprozesse entscheidend sein können (ORMEROD 2012: 193ff., 258ff.). Ressourcenmobilisierung bezieht sich darüber hinaus sowohl auf die Qualifizierung der Mitarbeiter und auf die engere verwaltungsinterne Zusammenarbeit als auch auf die Kooperation mit der Wirtschaft. Eine Lösung ist Ressourcenpoolung, wobei Wirtschaftsförderer wie Entwicklungsagenturen operieren, weil sie selbst nicht die Möglichkeiten und Kompetenzen haben, alles das umzusetzen, was für das Entwicklungskonzept notwendig wäre. Solche Arrangements der ‚regional governance’ werden heute häufiger genutzt, nicht zuletzt als Folge der Erfahrungen mit EU-Strukturfonds, die diese Arrangements unterstützen (vgl. FÜRST 2012a). 625 Insofern steht die Wirtschaftsförderung vor der Entscheidung: • Ob die traditionelle Wirtschaftsförderung einzelner Gemeinden noch sinnvoll ist: Heute suchen Betriebe ihre Standorte nicht in einzelnen Gemeinden, sondern ganzen Regionen/Landkreisen, die bestimmte Standortvorteile anbieten können. Auf regionaler Ebene (Wirtschaftsförderung über den Landkreis, über einen interkommunalen Zweckverband oder eine regionale Entwicklungsgesellschaft) können die Leistungen der Wirtschaftsförderer kollektiv genutzt werden, das gilt nicht nur für das Standortmarketing, sondern auch für Erstellung interkommunaler Gewerbeflächen. Mit interkommunalen Gewerbeflächen, regionalen Gewerbeflächenpools oder regionalen Steuerpools haben viele Gemeinden inzwischen sehr gute Erfahrungen gemacht (EINIG 2007: 44ff., mit zahlreichen Beispielen; WUSCHANSKY/KÖNIG 2006). Ängste vor negativen Folgen der unterschiedlichen Leistungsfähigkeit von Gemeinden und der ungleichen Verteilungen von Vorteilen und Lasten lassen sich durch vertragliche Regelungen abbauen. • Ob im Falle der eigenständigen Wirtschaftsförderung von Kommunen die Wirtschaftsförderung dadurch schlagkräftiger gemacht werden kann, dass sie eine Stabsstelle beim Bürgermeister wird. Denn Wirtschaftsförderung ist heute nicht mehr Angelegenheit einzelner Ressorts, sondern der ganzen Gebietskörperschaft, weil ein systemischer und kein interventionistischer Ansatz zu wählen ist: Die potenziellen Beiträge der Ressorts müssen koordiniert eingesetzt werden, und für diese Koordinationsarbeit kann am wirksamsten der Hauptverwaltungsbeamte tätig werden. Stadt-/Gemeindeentwicklung (z. B. Flächennutzungsplanung, Verfügbarmachung von Flächen, Zentrenentwicklung/Einzelhandelsentwicklung, Platzgestaltung), Landschaftsarchitektur/Grünplanung (z. B. Parks, Grünanlagen), Verkehrsplanung (z. B. ÖPNV, Parkleitsystem), Ausbildungspolitik (Anpassung der Qualifikationsniveaus an die regionale Nachfrage), aber auch Verwaltungsmodernisierung (Prozessbeschleunigung), die Förderung von Existenzgründungen (z. B. über Räume, Beratungshilfen) und Mittelstandförderung (z. B. über Unternehmenskooperationen, Technologietransferhilfen) gehören in das Paket, das gesamthaft umgesetzt werden muss, um die Wirtschaftsentwicklung effektiv unterstützen zu können (vgl. DEUTSCHER STÄDTETAG 2003). Ressourcenknappheit bedeutet aber auch, dass bestimmte Angebote nicht erbracht werden können: Flächen können zwar planerisch ausgewiesen, aber von der Gemeinde nicht angekauft und erschlossen werden; Brachflächen mit Altlastenbelag können nicht für Investitionen aufbereitet werden etc. Deshalb neigen Kommunen verstärkt dazu, Standortdefizite über Public-private-Partnerships (PPP) abzubauen (BRANDT 2007; SACK 2003) – bei allen Problemen, die mit PPP verbunden sind (wechselseitige Vorteilsnahme, hoher Zeitaufwand der Koordination etc.). 626 Allerdings hängt PPP davon ab, dass die lokale/regionale Wirtschaft für die Aufgabe interessiert werden kann (vgl. das gelungene Beispiel Emsachse: BRÖRING 2009). Wirtschaftsförderung versucht deshalb, weniger ausgabenintensive Aktivitäten aufzunehmen. Dazu gehört unter anderem die Milieu-Förderung, d. h. sicherzustellen, • dass sich ein unternehmensfreundliches Milieu entwickelt, das risikofreudige Unternehmen hervorbringt, aber auch risikofreudige Kredit- und Dienstleistungssysteme bereitstellt; • dass sich Vertrauen zwischen den regionalen Akteuren aufbaut (Sozialkapital); • dass sich ein ausgewogenes Verhältnis von Kooperation und Wettbewerb zwischen den Betrieben einstellt (REVILLA DIEZ 2004: 68). 26.6 Einschätzungen Der Umgang mit ‚knappen Kassen’ wird heute von den Kommunen weit professioneller betrieben als noch in den 1980er Jahren (HANSMANN 2012: 150f.): Es werden längerfristige Perspektiven eingeführt, die Prioritätensetzung erfolgt rationaler, häufig auf Basis längerfristiger Entwicklungskonzepte, erratische Änderungen und Kürzungen sind eher die Ausnahme geworden – was aber in den 1980er Jahren noch die Regel war (FÜRST 1987)! Viele Kommunen suchen in der Wirtschaftsförderung einen Ausweg aus der Finanznot, ohne allerdings die Mittel dafür nennenswert aufstocken zu können. Die kommunalen Reaktionen sind zwar sehr unterschiedlich, aber es ist anzunehmen, dass sich die Unterschiede – infolge des Wettbewerbs und des besseren Wissensaustauschs untereinander – eher verkleinern werden. Wie oben bereits skizziert, müssen sich Wirtschaftsförderer heute verstärkt um die Mobilisierung von Ressourcen bemühen. Dafür bieten sich grundsätzlich drei Strategien an: a) Die interkommunale Kooperation wird konsequent gesucht, zumindest bei einigen Maßnahmen der Wirtschaftsförderung (Gewerbegebiete, Infrastrukturversorgung), mitunter sogar unter Stärkung der Region (Beispiel: Region Rhein-Neckar (ZIMMERMANN, K. 2011)). b) Für die Wirtschaftsförderung werden die Synergieeffekte der Kooperation und Koordination mit anderen Ressorts genutzt, indem sie zur Stärkung der Koordinations- und Managementkraft auf die Ebene des Hauptverwaltungsbeamten hochgezont wird. c) Die Wirtschaftsförderung wird enger mit der Wirtschaft vernetzt – privatrechtliche Organisationsformen mit Public-private-Partnerships bieten sich dafür an (vgl. HOLLBACH-GRÖMIG/FLOETING 2008: 3). Aber auch Netzwerke zwischen Wirtschaftsförderern und Unternehmen finden in der Praxis eine große Verbreitung. 627 Welche Strategie gewählt wird, hängt auch (entscheidend?) von den ‚belief systems’ derjenigen ab, die dafür zuständig sind. Diese belief systems wiederum wird wesentlich bestimmt durch das, was Consultants vermitteln, was Konkurrenten tun und was sich im Netzwerk der Wirtschaftsförderer als ‚dominantes Paradigma’ herausschält. Irrtümer und Moden sind dabei nicht auszuschließen. Sicherlich spielt aber für die strategische Differenzierung eine Rolle, in welchem Umfeld die Kommune operiert – ist sie Teil eines Verdichtungsraumes, zentraler Ort in der Peripherie oder arbeitsteilig vernetzt mit anderen Kommunen (vgl. JANEBA/OSTERLOH 2011)? Ferner dürfte einflussreich sein, in welchem Maße die Kommunen durch die staatliche Verwaltungsreform aufgewertet wurden (Dezentralisierung von Staatsaufgaben: KUHLMANN/BOGUMIL 2010). Dezentralisierung intensiviert den kommunalen Wettbewerb und stärkt tendenziell die Wirtschaftsförderung. Eine wichtige Ressource der Wirtschaftsförderung ist inzwischen der Wissens- und Erfahrungsaustausch geworden, wozu sich verschiedene Institutionen etablierten (beispielsweise: Forum deutscher Wirtschaftsförderer; Deutscher Verband der Wirtschaftsförderungs- und Entwicklungsgesellschaften; Kooperationsprojekt der KGSt (Köln) und der Hochschule Harz (FH), Halberstadt zur Verbesserung der Wirtschaftsförderung). Aber überall wächst der Druck auf die Wirtschaftsförderung, die Wirksamkeit ihrer Strategien unter Beweis zu stellen, also Erfolgskontrollen durchzuführen (über Kundenbefragungen, Imageanalysen sowie eigene Erhebungen und Auswertungen). Solche Erfolgskontrollen sind allerdings nur schwierig zu erstellen, weil insbesondere auch nicht quantifizierbare Indikatoren erhoben werden müssen (ACKERMANN (2012) mit umfangreicher Diskussion der Problematik). Ob unterschiedliche Strategien wesentlich unterschiedliche Wirkungen hervorbringen können, wird zwar angesichts der begrenzten Einflussmöglichkeiten der kommunalen Wirtschaftsförderung bestritten. Aber gerade bei knappen Kassen kommt es entscheidend auf die gewählte Strategie an. Sicherlich wird der Spielraum für kommunale Wirtschaftsförderung materiell enger, weil immer mehr Rahmenbedingungen für unternehmerische Standortentscheidungen und Kapitalinvestitionen außerhalb der Region getroffen werden, seien es politische und rechtliche Rahmenbedingungen (z. B. Umwelt- und Steuerlasten, Arbeitsrecht, bürokratischer Aufwand), seien es überregional relevante Infrastruktureinrichtungen (z. B. Verkehrsanbindungen, Versorgung mit IuK-Technologie, Energiepreise) oder Entscheidungen von überregionalen Konzernverwaltungen und der EU-Kommission. Deshalb wird die Entfaltung endogener Potenziale immer wichtiger. Denn es geht längst nicht mehr nur um die Anwerbung externer Betriebe/die Mobilisierung von Kapital, sondern um Unternehmensgründungen und junge Unternehmen, um die Umstrukturierung und Förderung etablierter Unternehmen und um die Aufwertung von Flächen/Immobilien für eine effektivere 628 wirtschaftliche Nutzung. Insbesondere die Förderung von Existenzgründungen, verbunden mit Bemühungen um Einstellungsänderungen bezogen auf das Gründungsrisiko, wird in den nächsten Jahren an Gewicht gewinnen, unterstützt durch die EU-Kommission, die ab 2013 dazu eine europaweite Kampagne starten will (INTERNATIONAL HERALD TRIBUNE, 20.09.2012: 17). Für Wirtschaftsförderer wird es dabei darauf ankommen, ein produktives Milieu zu schaffen, also Vernetzungsmöglichkeiten und Netzwerke der Kooperation zu unterstützen (vgl. STUART/SORENSON 2005: 233ff.) Das aber wirft Schlagschatten auf die Entwicklung der regionalen Disparitäten. Sie verschärfen sich: a) Die Verdichtungsräume haben bessere Standortangebote als der ländliche Raum; mit zunehmender Entwicklung zur Wissens- und Dienstleistungsgesellschaft verstärkt sich diese Tendenz (Verfügbarkeit über Hochschulen, Forschungseinrichtungen, hochqualifizierte Dienstleistungen, differenzierten Arbeitsmarkt). Schon heute zeigt sich, dass die Schere der Entwicklungspotenziale immer weiter auseinandergeht, gemessen am Variationskoeffizienten der Arbeitsproduktivität nach Landkreisen (BORNEMANN/BREUER/ RAUTENBERG 2011: 103f.). b) Die Zielverschiebungen in der staatlichen Förderung der regionalen Wirtschaftsentwicklung vom Ausgleichsziel hin zu Wachstum und Wettbewerbszielen begünstigen eher die Verdichtungsräume (NISCHWITZ 2011: 146). Dieser Trend wird durch die Fortentwicklung der EU-Strukturpolitik intensiviert – und von der EU auch so gesehen (EUROPÄISCHE KOMMISSION 2008). c) Imageprobleme belasten periphere Räume stärker als Verdichtungsräume – sie haben es außerdem schwerer, ihr Image aufzubessern. Auch Änderungen in den Governance-Arrangements der staatlichen Förderung können die Disparitäten erhöhen: Bei den Fördermitteln ist ein Prozess der Zentralisierung von Kontrollstrukturen zu beobachten, unter anderem gestützt durch Befürchtungen, dass eine Dezentralisierung der Mittelverwendung eher das ‚Principal-Agent-Problem’ auslöst, d. h., dass die dezentralen Agenten sich immer mehr von den Zielen des Staates entfernen und eigene Ziele verfolgen (BORNEMANN et al. 2011: 115). Demgegenüber wird die Verantwortung für die regionale Wirtschaftsentwicklung immer stärker dezentralisiert und die interkommunale Kooperation/die Regionalisierung der Wirtschaftsförderung forciert (vgl. NATZMER 2004). Ländliche Räume leiden darunter besonders, weil sie häufig nicht nur wirtschaftsstrukturschwach sind, sondern auch wirtschaftlich monostrukturiert operieren, wenig innovationsbegünstigt sind, unter einer ausgeprägten Finanzkapitalschwäche ihrer Kommunen leiden und ökonomisch sowie politisch überproportional von Akteuren außerhalb der Region abhängen (Zweigbetriebe, staatliche Fördermittel) 629 (NISCHWITZ 2011: 144-145). Die kommunale Wirtschaftsförderung in peripheren Regionen hat, auch wenn sie regional koordiniert ist, kaum die Chance, die Vielzahl der staatlichen Fördermittel mit ihren sehr unterschiedlichen Zielen, Leitbildern und Strategien regional zu koordinieren. Das gelingt in Verdichtungsräumen mit der größeren Optionenfülle von Handlungsmöglichkeiten leichter. Das wird dazu führen, dass es bei der Verteilung wirksamer Wirtschaftsförderungen zur Konzentration auf wenige, aber leistungsfähige Gemeinden kommen wird (z. B. Mittel- und Oberzentren), die mehr Potenziale für Clusterstrategien, ‚Wissensregionen’ etc. bieten können. Periphere Räume werden in Reaktion darauf verstärkt unter Druck geraten, regionale Handlungsstrukturen zu schaffen, sei es über interkommunale Kooperation, Regionalverbände oder gar Fusionen (vgl. HESSE 2011: besonders 309ff.). Man mag das bedauern, aber die kommunale Wirtschaftsförderung ist nicht mehr das Ausgleichsinstrument, um diesen Prozess zu verhindern. Vielmehr verstärkt sie ihn. Wenn Disparitäten reduziert werden sollen, so verlagert sich diese Aufgabe noch stärker als in der Vergangenheit auf den Staat. 26.7 Literatur Ackermann, G. (2012): Erfolgskontrolle in der kommunalen Wirtschaftsförderung – Analyse und Modifikation einer fragwürdigen Forderung, unveröff. Dissertation, Universität Mainz. Arntz, M. (2010): What attracts human capital? Understanding the skill composition of interregional job matches in Germany, in: Regional Studies, 44, S. 423-441. 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Zusammenfassung

Der Band beschäftigt sich mit den Leistungen und Schwächen von Clusterpolitik und der Zukunft der Wirtschaftsförderung. Heute wissen wir, dass Clusterpolitik als Instrument moderner Wirtschaftsförderung sich immer nur dann bewährt, wenn die in der komplexen Theorie angelegten verschiedenen Koordinationsmodi auch in der Realität greifen können. Dazu muss das Umfeld in die Förderung integriert werden, weil nur so der Aufbau regionaler Innovationssysteme gelingt. Dabei gerät vor allem die Beschäftigung in wissensintensiven, zukunftsfähigen Wachstumssektoren in das Visier der Wirtschaftsförderung. Der Standortvergleich herausragender Wirtschaftsregionen hebt durchgängig die Existenz solcher Kooperationsstrukturen und Wissenskollaborationen hervor.

Daher wird in diesem Band neben wissenschaftlichen auch praxisrelevanten Fragen nachgegangen:

Welche Arten von Clusterpolitik haben sich herausgebildet, und was wissen wir über ihren Einfluss auf regionale Wirtschaftsentwicklung?

Welche Erkenntnisgewinne hat die Clusterforschung der letzten Jahre für die wirtschaftspolitische Praxis geliefert? Was sind Good Practice Beispiele?

Ist die „Clusterei“ immer noch ein wirtschaftspolitischer Königsweg oder mittlerweile eher ein Sorgenkind?

Was ergibt sich für ein zukunftsorientiertes Modell zur Zukunft der Wirtschaftsförderung angesichts neuer Herausforderungen wie beispielsweise Demografischem Wandel, Energiewende oder zukunftsfähiger Mobilitätskonzepte?