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Rehfeld Dieter, Clusterpolitik im Rahmen des strukturpolitischen Mehrebenensystems: Pfadabhängigkeiten, Rahmenbedingungen und Herausforderungen für die kommunale Wirtschaftsförderung in:

Rasmus C. Beck, Rolf G. Heinze, Josef Schmid (Ed.)

Zukunft der Wirtschaftsförderung, page 591 - 612

1. Edition 2014, ISBN print: 978-3-8487-1039-3, ISBN online: 978-3-8452-5163-9, https://doi.org/10.5771/9783845251639_591

Series: Wirtschafts- und Sozialpolitik, vol. 14

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591 25 Clusterpolitik im Rahmen des strukturpolitischen Mehrebenensystems: Pfadabhängigkeiten, Rahmenbedingungen und Herausforderungen für die kommunale Wirtschaftsförderung Dieter Rehfeld 25.1 Einführung “Smart specialisation is a new innovation policy concept designed to promote the efficient and effective use of public investment in research. Its goal is to boost regional innovation in order to achieve economic growth and prosperity, by enabling regions to focus on their strengths.” (EU 2014) Smart specialisation oder intelligente Spezialisierung ist im Rahmen der Erarbeitung der ab 2014 laufenden europäischen Programme in aller Munde, von Clustern ist zumindest in diesem Diskurs kaum noch die Rede. Ist sie nun da, ‚die neue Sau, die durch das Dorf getrieben wird’ und die mit Abstand erfolgreichste struktur- und innovationspolitische Strategie der letzten 20 Jahre, eben den Clusteransatz, ablöst? LAGENDIJK (2012) sieht dies so, wenn er die Abfolge von struktur- und innovationspolitischen Konzepten wie Wissenschaftsparks, Cluster, Informationsgesellschaft, technologische Distrikte/Technopole, regionale Innovationssysteme, lernende Regionen, kreative Städte und nun eben Smart Specialisation aufzählt und vermutet, dass Politik heutzutage etwa alle fünf bis sieben Jahre einen neues Label benötigt, um Lernfähigkeit und Aktualität zu demonstrieren. So plausibel eine derartige Überlegung angesichts der zunehmend verkürzten Halbwertzeit medialer Aufmerksamkeit (vgl. FRANCK 2007) auch sein mag, so übersieht sie dreierlei. Erstens handelt es sich bei der dargestellten Abfolge der struktur- und innovationspolitischen Konzepte nicht allein um einen politischen Diskurs, sondern um einen nur als Coevolution zu verstehenden Diskurs zwischen Wissenschaft, Europäischer Kommission und weiteren Organisationen wie etwa der OECD, einen Diskurs, dem sich durchaus zunächst ein Reflexionspotenzial unterstellen lässt. Wichtiger ist zweitens, dass strukturpolitische Strategien sich ändern müssen. Wenn die gängigen Annahmen von einem sich zunehmend beschleunigenden wirtschaftlichen und gesellschaftlichen Wandel nur halbwegs richtig sind, dann kann nicht davon ausgegangen werden, dass strukturpolitische Strategien über 592 Dekaden unverändert bleiben. Neuausrichtung und Strategiewandel lassen sich daher durchaus auch als notweniger Reflexions- und Lernprozess verstehen, womit keineswegs ausgeschlossen ist, dass dies in einem spezifischen politischen Kontext erfolgt. Drittens lässt sich argumentieren, dass der Clusteransatz in der Innovationsund Strukturpolitik sich auch deshalb mittlerweile 20 Jahre als dominierender Ansatz halten konnte, weil er offenbar realen Veränderungen in der Einbindung von regionalen Ökonomien in die globale Ökonomie Rechnung trägt. Es ist aus dieser Perspektive kein Zufall, dass ökonomische Cluster mit dem Ende der standardisierten Massenproduktion und dem Beginn einer zunehmend vernetzten Ökonomie (PRIORE/SABEL 1984; BOLTANSKI/CHIAPELLO 2006; CASTELLS 1996) und einer wachsenden Unsicherheit über Innovationen (CAMAGNI 1991) in den Blickpunkt auch des politischen Interesses gerieten. Die rückblickend ebenfalls als Coevolution zu verstehende Gleichzeitigkeit einer neuen Balance zwischen regionalen und globalen Produktionsstrukturen (SASSEN 2008; REHFELD 1999) und einer verstärkten politischen Regionalisierung (BENZ et al. 2000; HOOGHE/MARKS/SCHAKEL 2010) bildet den Rahmen für die Suche nach einer diesen Veränderungen angemessenen strukturpolitischen Strategie, die mittlerweile als Clusterpolitik breiten Eingang in die politischen Programme aller Ebenen der europäischen Mehrebenenpolitik gefunden hat. Das Politikfeld, das sich unter dem Stichwort ‚Cluster’ in den letzten beiden Jahrzehnten herausgebildet hat, soll vor dem Hintergrund der Diskussion um Mehrebenenpolitik im folgenden Kapitel dargestellt werden (25.2). Daran anschließend werden die einzelnen Ebenen in ihren Entwicklungspfaden und Pfadvariationen genauer betrachtet. Im Mittelpunkt stehen dabei die Veränderungen, die von der europäischen Ebene ausgehen (25.3), und die über Bund und Land (25.4) vermittelten Herausforderungen an kommunale und regionale Wirtschaftsförderung (25.5). Im Zentrum steht die Frage, inwieweit bestehende Pfade auf den einzelnen Ebenen weiter verfolgt werden oder inwieweit sich Lernprozesse und Pfadwandel beobachten lassen. 25.2 Clusterpolitik im Rahmen des strukturpolitischen Mehrebenensystems – eine Übersicht Strukturpolitik kann als Paradigma der Diskussion um Mehrebenenpolitik angesehen werden (MARKS/HOOGHE 1996; HOOGHE/MARKS 2001). Mindestens drei politische Ebenen sind beteiligt: die europäische Ebene, die nationalstaatliche Ebene und eine mit Regionen beschriebene subnationale Ebene. Diese subnationale Ebene ist in den einzelnen Nationalstaaten unterschiedlich ausdifferenziert. In Deutschland sind damit die Bundesländer, in einzelnen Bundesländern die 593 Bezirksregierungen, wobei unterhalb der Bezirksregierungen auch Regionen aus mehreren Städten oder Kreisen zu finden sind. Generell gilt, dass die regionale Ebene in den letzten Jahrzehnten in fast allen europäischen Staaten deutlich aufgewertet wurde (HOOGHE/MARKS/SCHAKEL 2010). In Anschluss an die von TÖMMEL (2007) und BENZ et. al. (2007) herausgegebenen Reader lassen sich für unser Thema folgende Merkmale eines Mehrebenensystems festhalten: • komplexe institutionelle und Akteursmuster; • keine klare Abgrenzung zwischen den Ebenen und damit nur schwach festgelegte Verantwortlichkeiten; • gegenseitige Abhängigkeit der einzelnen Akteure; • verschiedene Governance-Modi wirken zusammen; • Aushandlungsprozesse über politische Ziele und Umsetzung als Zusammenspiel zwischen öffentlichen und privaten Akteuren, vor allem in Form von Selbstregulierung und weniger als klassische staatliche Intervention. Tabelle 22 fasst die wichtigsten Merkmale der Clusterpolitik auf den unterschiedlichen politischen Ebenen zusammen, wobei auf die nationale Ebene bezogen Deutschland und auf die regionalen Ebenen bezogen Nordrhein-Westfalen als Beispiele angeführt sind. Die drei zentralen europäischen Akteure und Strategien haben sich in der Zeit der Lissabon-Agenda herausgebildet, in deren Rahmen Clustern eine zentrale Rolle für die Innovations- und Wettbewerbspolitik beigemessen wurde. Der wichtigste Promotor auf der europäischen Ebene war und ist die DG Enterprise, die die konzeptionelle Entwicklung, immer wieder unterstützt durch Best-Practice-Beispiele, vorantreibt. Die Programme haben sich im Verlauf der Jahre verändert: Ging es zunächst um europäische Clusternetzwerke mit einem breiten sektoralen Spektrum, folgten später strategische Themen wie Dienstleistungen, Finanzierung oder Nachhaltigkeit. Die in diesen Programmen durchgeführten Projekte setzten gut funktionierende bzw. professionell arbeitende Cluster voraus, wobei auch immer wieder neue Clusterinitiativen einbezogen wurden. Unter dem Dach des siebten Forschungsrahmenprogramms ist das gemeinsam von den DGs Regio, Enterprise und Research aufgelegte Format ‚Regions of Knowledge (RoK)’ am wichtigsten. Es zielt auf die Vernetzung wissensbasierter Cluster mit Bezug auf Kernthemen von Europa 2020 ab. Adressaten sind Akteure der Triple Helix (Staat, Wirtschaft und Wissenschaft), die gemeinsame regionale und europäische Aktionsprogramme erarbeiten sollen. 594 Tabelle 22: Übersicht – Der Clusteransatz in der europäischen Mehrebenenpolitik (Stand: Frühjahr 2013) Politikebene Administrative Einheit Konzept Politikfeld Instrumente Implementation EU DG Regio Cluster, ab 2014: Smart Specialisation Kohäsionspolitik, Strukturpolitik Breites Spektrum von Instrumenten Breit gestreut, deckt fast alle Regionen ab DG Enterprise Weltklasse- Cluster Innovation Kooperation zwischen Clustern, Zertifizierung Selektive Regionen, die den Standards der DG entsprechen DG Research Cluster, ab 2014: Smart Specialisation Forschung und Entwicklung Kooperation zwischen Clustern (RoK), Forschungsnetze Selektiv (nur Regionen, die den Standards entsprechen) National (Deutschland) Wirtschaftsministerium Exzellenznetzwerke Innovation Zertifizierung Breites Spektrum Forschungsministerium Spitzencluster Forschung und Entwicklung Kofinanzierung von kooperativen Innovationsprojekten Stark selektiv Bundesland (NRW) Interministeriell Cluster, Leitmärkte Technologie bzw. Forschungsund Entwicklungsnetzwerke Finanzierung von Clustermanagement, Clusterwettbewerbe Deckt den größten Teil der Branchen ab Wirtschaftsministerium Regionale Netzwerke Strukturpolitik Basisfinanzierung von Clusterprojekten, Regionalbudget Vereinzelt Lokal/ regional Regionale Agenturen, Technologieparks u. a. Cluster, Branchennetze, Kompetenzfelder u. a. Wirtschaftsförderung Interne und externe Ressourcen Breit gestreut mit disperser strategischer Ausrichtung Quelle: Aktualisiert nach REHFELD/TERSTRIEP (2012) 595 In Deutschland als Beispiel für die nationale Ebene sind diverse Programme der Clusteridee verpflichtet. Das InnoRegio-Programm zielte etwa auf die Entwicklung regionaler Innovationsnetzwerke in den neuen Bundesländern ab. Der BioRegio- Wettbewerb förderte die führenden Biotech-Cluster. Zwei Instrumente waren in den letzten Jahren von besonderer Bedeutung. Die Exzellenznetzwerke wurden im Forschungsministerium entwickelt und sind heute im Wirtschaftsministerium verankert. Sie zeichnen Netzwerke quer zu den Branchen und Technologien aus, ca. 140 regionale Innovationsnetzwerke haben mittlerweile dieses Qualitätssiegel erhalten. Der Spitzenclusterwettbewerb des Forschungsministeriums dagegen ist sehr selektiv. Der Anspruch ist hoch: Bereits gut funktionierende Netzwerke und Akteure (vor allem Unternehmen) und die Verpflichtung, einen Eigenanteil von 40 bis 50 Millionen Euro für kooperative Innovationsaktivitäten aufzubringen (bei einer Kofinanzierung von 50 Prozent), waren für die 15 prämierten Cluster Voraussetzung. Ein derartiges hochselektives Programm auf nationaler Ebene ist deshalb politisch durchsetzbar, weil die breite Förderung der Cluster durch die Bundesländer erfolgt. In Nordrhein-Westfalen wurden 16 Landescluster definiert und gefördert, die wesentliche Teile der Wirtschaftsstruktur abdecken. Clusterwettbewerbe fördern komplementär dazu kooperative Innovationsprojekte zwischen Wirtschaft und Wissenschaft. Ein weiteres Format förderte regionale Cluster, die von den Landesclustern nicht abgedeckt wurden. Auf der lokalen und regionalen Ebene werden Clusterinitiativen umgesetzt. Sofern keine Finanzierung aus den bisher genannten Programmen erfolgt, sind regionale Entwicklungsagenturen, Hochschuleinrichtungen, die lokale oder regionale Wirtschaftsförderung oder Technologieparks die koordinierenden Akteure, wobei die verfügbaren Ressourcen oft sehr begrenzt sind. Beziehen wir diese Aktivitäten der unterschiedlichen Ebenen auf die oben genannten Merkmale der Mehrebenenpolitik, so können wir in der Tat äußerst komplexe institutionelle und Akteursstrukturen beobachten. Alle Ebenen sind involviert und miteinander verflochten. Die Programme der EU und des Bundes setzen voraus, dass auf der regionalen Ebene bzw. der Ebene der Bundesländer effektive Clusterinitiativen vorhanden sind. Regional-, Struktur- und Innovationspolitik sind miteinander verflochten und mit komplementären, immer wieder auch sich überlappenden Programmen präsent. Weiterhin gehört zu den Merkmalen der Mehrebenenpolitik, dass die Grenzen zwischen den Akteuren und Ebenen fließend sind. Auf der Ebene der Politikfelder betrifft dies die zunehmende Überlappung zwischen regionaler Ausgleichspolitik bzw. Raumordnungspolitik einerseits, Wachstums- bzw. Innovationspolitik andererseits, ein Aspekt, auf den weiter unter noch einzugehen sein wird. Hinzu kommt, dass die unterschiedlichen Programme in spezifischen Politikfeldern und Ebenen mit einer jeweils eigenen Logik verankert sind, damit auch sehr unterschiedliche Verständnisse von Cluster aufweisen sowie unterschiedliche 596 Kriterien für die Finanzierung und – sofern sie denn stattfindet – Evaluierung. So haben die deutschen Kompetenznetzwerke mehr die Vernetzung von Wissenschaft und Wirtschaft zum Ziel als die Clusterentwicklung, die ‚Regions of Knowledge’ setzen die Zusammenarbeit zwischen Wirtschaft, Wissenschaft und Politik/Verwaltung (Triple Helix) voraus, bei den Landesclustern in NRW handelt es sich um die Bündelung sektoraler Akteure auf Landesebene, die in ihrem regionalen Unterbau äußert differenzierte Formen aufweist. Letztlich hängen die Aktivitäten der unterschiedlichen Ebenen doch zusammen, weil die regionale Ebene und die Landesebene auf die strukturpolitischen Rahmenbedingungen der EU angewiesen sind, die nationalen und europäischen Aktivitäten bereits in einem anderen Kontext aufgebaute und professionell arbeitende Clusterinitiativen voraussetzen und – dies ist allen Ansätzen gemeinsam – letztlich auf Selbstorganisation abzielen. Bezogen auf die Governance-Modi steht Netzwerksteuerung eindeutig im Mittelpunkt. In Staaten mit umfassenden Anpassungsproblemen (etwa Mittel- und Osteuropa oder auch die neuen deutschen Bundesländer) oder mit einer ausgeprägten Planungstradition (wie Frankreich) finden sich durchaus hierarchische Elemente in der Clusterpolitik. Die Herausforderung besteht dann darin, die zentral strukturierten Impulse in eine dauerhafte Selbstorganisation zu überführen, die sich in anderen Regionen ohne staatliche Unterstützung ergibt. Marktelemente haben vor allem durch die Wettbewerbsverfahren Eingang in die Strukturpolitik gefunden. Diese Aspekte müssen hier nicht im Detail diskutiert werden, sie sind Ausdruck unterschiedlicher nationaler und regionaler politischer Pfade, sehr spezifischer Muster der sozioökonomischen Einbettung von Clusterinitiativen und unterschiedlicher Ausstattung der Regionen mit sozialem Kapital, was hierarchischen Steuerungsmodi deutliche Grenzen setzt. Im Folgenden sollen die einzelnen Ebenen dieses Mehrebenensystems genauer betrachtet werden. Wenn mit der europäischen Ebene begonnen wird, dann nicht, um damit eine hierarchische Struktur des Mehrebenensystems zu unterstellen, sondern weil hier die wesentlichen konzeptionellen und strategischen Weichenstellungen erfolgen, die die anderen Ebenen unter Reflexions- und Legitimationszwang setzen, womit aber keineswegs eine gradlinige Implementation verbunden ist. 25.3 Die europäische Ebene Der zentrale Entwicklungspfad der europäischen Strukturpolitik besteht darin, die ursprünglich deutlich dominierende ausgleichende regionalpolitische strategische Ausrichtung durch modernisierungs- bzw. wachstumspolitische Elemente zu ergänzen und zu überlagern. Dies gilt vor allem für den hier im Mittelpunkt stehenden Europäischen Fonds für regionale Entwicklung EFRE, mit Einschränkungen auch 597 für den Kohäsionsfonds. Zentrale Weichen für die wachstums- und modernisierungspolitische Ausrichtung wurden bereits in der momentan auslaufenden Programmphase (2007-2013) gestellt: Hierzu gehören vor allem die strategische Ausrichtung auf die Ziele der Lissabon-Strategie, die Verankerung von Clusterförderung als das zentrale Instrument zur Steigerung der wirtschaftlichen Wettbewerbsfähigkeit, die Aufhebung der Fokussierung auf kleinräumige Problemregionen (stattdessen in Deutschland auf die Bundesländer insgesamt) und der – in den einzelnen Ländern und Regionen unterschiedlich umgesetzte – Einsatz wettbewerblicher Instrumente zur Projektauswahl. Ein zentraler Impuls, die europäischen Mittel stärker als bisher auf Kernprioritäten zu konzentrieren, ging von dem Barca-Report (BARCA 2009) aus. Bei diesem Report handelt es sich um einen im April 2009 veröffentlichten grundsätzlichen Bericht über die zukünftige Ausrichtung der europäischen Kohäsionspolitik. Neben umfangreichen Überlegungen zur Governance-Struktur der Strukturpolitik stehen das Plädoyer für eine stärker regional fokussierte und implementierte Strukturpolitik (‚place-based approach’) und die Konzentration auf Kernkompetenzen im Mittelpunkt, auf deren Entwicklung nach diesem Report mehr als die Hälfte der bisherigen Mittel für Kohäsionspolitik entfallen sollen. Drei Gründe liegen dem Vorschlag für eine Konzentration auf Kernprioritäten zugrunde: Erstens wird erhofft, durch eine große Zahl breit über Europa gestreuter Interventionen in ausgewählten Themenfeldern eine kritische Masse von Aktivitäten anzustoßen, die einen über die einzelnen Projekte deutlich hinausgehenden Innovationsschub bewirken. Zweitens wird erhofft, dass dadurch eine öffentliche und politische Aufmerksamkeit erreicht wird, die zu einer weiteren Mobilisierung von Engagement und Ressourcen in diesen Themenfeldern führt. Drittens wird erwartet, dass in einigen zentralen Themenfeldern die Kommission in der Lage sein wird, die fachlichen Kompetenzen aufzubauen, um eine strategische Führungsrolle bei der Umsetzung dieser Themen einzunehmen (BARCA 2009: Kap. 4). Da die Diskussion um die künftige europäische Politik mittlerweile weit über die Weiterentwicklung der Kohäsionspolitik hinausreicht, ist der Barca-Report in den Hintergrund der Diskussion geraten. Allerdings sind hier zwei Kernpunkte erkennbar, die sich auch in den anderen Diskussionslinien um künftige europäische Politik wiederfinden. Diese sind die ausgeführte Konzentration auf zentrale Themenfelder und die stärkere Berücksichtigung von Aspekten der sozialen Gerechtigkeit, die sich in der Strategie Europa 2020 wiederfinden. ‚Europa 2020 – Eine Strategie für intelligentes, nachhaltiges und integratives Wachstum’ ist für diese Dekade das Rahmenkonzept für die europäische Politik und ist an die Stelle der Lissabon-Strategie getreten. Das Konzept Europa 2020 nimmt einige bereits bei der Weiterentwicklung der Lissabon-Strategie erkennbare Elemente konsequent auf (soziale und ökologische Aspekte) und erweitert sie zu einem Zieldreieck, das einem umfassenden Verständnis von Nachhaltigkeit 598 (wirtschaftlich, sozial, ökologisch) entspricht. Dies wird an den drei Wachstumsthemen deutlich. Intelligentes Wachstum zielt auf die Entwicklung einer auf Wissen und Innovationen gestützten Wirtschaft und wird von drei Leitinitiativen getragen: Die Leitinitiative ‚Innovationsunion’ zielt auf die Vollendung des europäischen Forschungsraums, die Verbesserung der Rahmenbedingungen für Innovation, die Einführung von Innovationspartnerschaften zwischen der EU und den nationalen Ebenen, die Weiterentwicklung der Innovationsförderinstrumente der EU (worunter auch die Strukturfonds fallen) sowie auf die an Gedanken wie Triple Helix und Entrepreneurship ausgerichtete Förderung von Wissenspartnerschaften. Die Leitinitiative ‚Jugend in Bewegung’ hat zum Ziel, die Leistung und internationale Attraktivität der höheren Bildungseinrichtungen Europas sowie die Qualität der Bildung insgesamt zu steigern und die Mobilität von Studierenden und Auszubildenden zu fördern. Die Leitinitiative ‚Eine digitale Agenda für Europa’ zielt darauf ab, die informationstechnischen Infrastrukturen so weit auszubauen, dass sie flächendeckend verfügbar sind und damit die wirtschaftlichen und gesellschaftlichen Potenziale eines ‚digitalen Binnenmarktes’ voll ausschöpfen helfen. Nachhaltiges Wachstum zielt auf die Förderung einer ressourceneffizienteren, umweltfreundlicheren und wettbewerbsfähigeren Wirtschaft ab und wird durch zwei Leitinitiativen konkretisiert: Die Leitinitiative ‚Ressourcenschonendes Europa’ hat die Unterstützung des Übergangs zu einer emissionsarmen und ressourceneffizienten Wirtschaft zum Ziel. Wirtschaftswachstum und Ressourcenverbrauch sollen entkoppelt und die CO2-Emissionen reduziert werden. Die Leitinitiative ‚Eine Industriepolitik für das Zeitalter der Globalisierung’ stellt ein Rahmenkonzept in Aussicht, das ein differenziertes, den einzelnen Branchen gerecht werdendes Instrumentarium zur Förderung der Wettbewerbsfähigkeit bzw. der Nutzung der Chancen der Globalisierung und der ökologischen Wirtschaft enthält. Integratives Wachstum schließlich zielt auf eine Wirtschaft mit hoher Beschäftigung und wirtschaftlichem, sozialem und territorialem Zusammenhalt und wird ebenfalls durch zwei Leitinitiativen konkretisiert. Die Leitinitiative ‚Eine Agenda für neue Kompetenzen und neue Beschäftigungsmöglichkeiten’ soll die Voraussetzungen für eine Modernisierung der Arbeitsmärkte schaffen. Die Leitinitiative ‚Europäische Plattform zur Bekämpfung der Armut’ zielt auf die Gewährleistung des wirtschaftlichen, sozialen und territorialen Zusammenhalts. Schließlich ist festzuhalten, dass es sich auf den ersten Blick um programmatische Aussagen handelt, deren Umsetzung in Instrumente noch aussteht. Bei genauerem Hinsehen ist aber erkennbar, dass diese Gedanken bereits heute beginnen, die Politik der EU zu bestimmen. Die Kerngedanken von Europa 2020 finden sich etwa in dem 2008 vorgelegten Bericht ‚Regionen 2020’ oder in den konkreten Projektausschreibungen des siebten Forschungsrahmenprogramms. Nicht zuletzt werden 599 diese Ziele durch weitere strategische Ausrichtungen vertieft, wobei die Smart- Specialisation-Strategie eine zentrale Rolle einnimmt. Die Smart-Specialisation-Strategie basiert auf den Arbeiten der Expertengruppe ‚Knowledge for Growth’ und wurde 2009 zur Diskussion gestellt (zur Entstehung der Strategie vgl. vor allem MCCANN/ORTEGA-ARGILES (2011)). Den Ausgangspunkt bildeten die anhaltende Kluft in der Umsetzung von Innovationen, vor allem aus dem IT-Bereich, zwischen Europa und den USA und die daraus resultierende Zielsetzung, innovationspolitische Strategien stärker von der wissenschaftlichen Seite der Grundlagenforschung hin zur Diffusion und Vermarktung in den Anwenderbranchen auszurichten. Nimmt man die von MCCANN/ORTEGA-ARGILES (2011) herausgearbeiteten Grundgedanken und die Ausführungen im Smart-Specialisation-Guide (FORAY et al. 2012) als Grundlage, so lassen sich folgende Kernelemente dieser Strategie benennen: • Es handelt sich um eine Diffusionsstrategie, insbesondere um die Diffusion von Informations- und Kommunikationstechnologien (IKT) in die breite sektorale wirtschaftliche Umsetzung. • Weil es um die Umsetzung geht, stehen Spillover zwischen den Sektoren, also den technologischen Basissektoren wie IKT oder Nanotechnologie einerseits, Anwenderbranchen wie Automobilindustrie, Maschinenbau, Textilindustrie usw. andererseits, im Mittelpunkt des Interesses. • Derartige Spillover lassen sich sowohl sektoral wie auch regional organisieren, und letztlich fiel die Entscheidung für eine regionale Umsetzungsstrategie, wobei konsequent den oben dargestellten Empfehlungen des Barca-Berichts gefolgt wurde. • Dieser Transfer von der sektoralen zur regionalen Ebene (siehe auch DEL CASTILLO/BARROETA/PATON 2011; WINTJES/HOLLANDERS 2011; BONACCORSI et al. 2009) impliziert auch, dass eine Unterscheidung zwischen in technologischer Hinsicht führenden und folgenden (oder nachhinkenden) Regionen eingeführt wird, eine Unterscheidung, die für stark föderalistisch bzw. dezentral strukturierte Innovationssysteme sicher diskussionswürdig ist. • Die Umsetzung der Strategie in den einzelnen Regionen in Form einer regionalen Smart-Specialisation-Strategie soll in erster Linie durch die Akteure der Triple Helix erfolgen (also durch Akteure aus Unternehmen, Wissenschaft und öffentlichem Sektor). Zugespitzt formuliert wird gehofft, dass es gelingt, das Schumpeter’sche unternehmerische Entdeckungsverfahren in einen regionalen innovationsstrategischen Priorisierungsprozess zu transformieren. • Als Ergebnis sollen sich Konturen einer regionalen Arbeitsteilung ergeben, die die unterschiedlichen Stärken und Potenzialen der einzelnen Regionen widerspiegelt. • Es entspricht dem erweiterten Innovationsbegriff, dass auch die regionale Kompetenzbasis eine wichtige Rolle bei der Konzipierung der regionalen Smart- Specialisation-Strategie einnehmen soll und dass Ausbildung und Fachkräfteentwicklung integraler Bestandteil dieser Strategie sind. 600 Im Smart-Specialisation-Guide (FORAY et al. 2012) finden sich diese Überlegungen dann wie folgt formuliert: „National/regional research and innovation strategies for smart specialisation (RIS3) are integrated, place-based economic transformation agendas that do five important things o They focus policy support and investments on key national/regional priorities, challenges and need for knowledge-based development including ICT-related measures; o They build on each country’s/region’s strengths, competitive advantages and potential for excellence; o They support technological as well as practice-based innovation and aim to stimulate private sector investment; o They get stakeholders fully involved and encourage innovation and experimentation; o They are evidence-based and include sound monitoring and evaluation systems.” (FORAY et al. 2012: 9) Während der Clusteransatz in seinen Ursprüngen durchaus auf wissenschaftlich fundierten Erkenntnissen beruhte (vgl. vor allem PORTER 1990), handelt es sich bei der Smart-Specialisation-Strategie um einen strategischen Ansatz, der seine politische Plausibilität hauptsächlich aus der Kritik der Umsetzung der Clusterpolitik zieht. So führt DE DOMINICIS (2012) folgende Kritikpunkte an: • Den meisten regionalen Clusterinitiativen fehlt eine überregionale und internationale Perspektive: • ein großer Teil der Clusterinitiativen hat wenig Bezug zu den realen regionalen ökonomischen Strukturen; • der diesen Initiativen implizite Innovationsbegriff ist wissenschaftlich-technisch verengt; • viele Initiativen folgen dem Vorbild erfolgreicher Regionen und versuchen, deren Strategie zu kopieren. Diese Kritikpunkte dürften einer kritischen Analyse der bisherigen Praxis von Clusterpolitik und den daraus resultierenden Clusterinitiativen kaum widersprechen. Übersehen wird dabei oft, dass diese Probleme Konsequenz der politischen Logik einer auf Cluster bezogenen Strategie sind (vgl. REHFELD/TERSRIEP 2012), genau dieser Aspekt aber bei der Konzipierung der Smart-Specialisation-Strategie nicht problematisiert wird. Dennoch, keine in das europäische strukturpolitische Mehrebenensystem einbezogene Region wird sich der Auseinandersetzung mit der Smart-Specialisation- Strategie in den kommenden Jahren entziehen können, da es gelungen ist, sie innerhalb kürzester Zeit fest in der europäischen strukturpolitischen Programmatik zu verankern: 601 • Sie ist wesentlicher Bestandteil der Leitinitiative ‚Innovationsunion’; • sie ist ein Schlüsselkonzept der EFRE-Politik, da jede Region mit dem operationellen Programm eine Smart-Specialisation-Strategie als Ex-ante- Kondition vorlegen muss; • es ist zu erkennen, dass sie in der kommenden Forschungsstrategie der EU (Horizon 2020) eine Schlüsselrolle einnehmen wird; • eine entsprechende Plattform wurde etabliert (S3 Platform) und wirkt als zentrale Drehscheibe für Informationen über die Strategie wie auch für Regionen, die ihre Strategie zertifizieren lassen wollen. Es geht an dieser Stelle nicht darum zu fragen, wie sinnvoll oder realistisch die Smart-Specialisation-Strategie ist. Zu diskutieren wäre, wie realistisch das regionale, dem Schumpeter’schen Entdeckungsverfahren verpflichtete Governance-Modell ist, zu fragen wäre, ob es wirklich für alle Regionen sinnvoll ist, an die bisherigen Stärken und Pfade anzuknüpfen, oder ob nicht doch regionale Brüche notwendig sind. Besonders zu klären wäre, wie weit eine Priorisierung oder gar Formierung auf der regionalen Ebene sinnvoll ist, denn es wird immer eine Unsicherheit über zukünftige wirtschaftliche Entwicklungen und damit die Gefahr der Fehlentscheidung geben. Diese Fragen lassen sich empirisch momentan nicht beantworten, da die Umsetzung von Smart–Specialisation-Strategien bestenfalls in der Anfangsphase ist. Die auf der S3 PLATFORM (2012) präsentierten Regionen mit einer erfolgversprechenden Smart-Specialisation-Strategie jedenfalls lassen ein breites Spektrum der Auslegung erkennen, und dies deutet eher auf einen pragmatischen Umgang mit den neuen Anforderungen hin. Für diesen pragmatischen Umgang spricht auch, dass sich neben der Smart- Specialisation-Strategie weitere Elemente einer Neuausrichtung der Innovationspolitik in Europa finden, wobei hier die Diskussion um soziale Innovation angeführt werden soll, die in engem Zusammenhang mit dem Aspekt des integrativen Wachstums der Strategie Europa 2020 gesehen werden kann. Im Mittelpunkt steht die Überlegung, dass für eine effektive Bewältigung der großen Herausforderungen des nächsten Jahrzehnts, wie etwa die Anpassung an den Klimawandel, die alternde Gesellschaft, die Belastung der Gesundheitssysteme, Arbeitslosigkeit, Migration, Chancengleichheit in den Ausbildungssystemen etc., ein breiteres Innovationsverständnis nötig ist. So sind sämtliche Herausforderungen eng mit sozialen Dimensionen verknüpft (vgl. BEPA 2011), die außerhalb der Reichweite von technologischen Innovationen liegen. Aus diesem Grund ist seit einiger Zeit das Stichwort ‚soziale Innovation’ vermehrt in den EU-Dokumenten zu finden und es ist anzunehmen, dass ihr Stellenwert in den kommenden Jahren steigen und ein zentraler Teil der Strukturfonds, insbesondere des Europäischen Sozialfonds (ESF), sein wird. 602 Aber auch hier gilt: Das Konzept ist bisher eher strategisch als wissenschaftlich fundiert, bei genauerem Hinsehen verschwinden die Konturen. Zwei Aspekte scheinen fix: Zum einen wird angenommen, dass mit sozialen Innovationen ein gesellschaftlicher Nutzen verbunden ist, der viel mehr über soziale Prozesse als über technologische Entwicklungen erreicht wird. Technologische Errungenschaften wie etwa das Internet können dabei eine unterstützende Rolle spielen, sind jedoch nicht zwangsläufig Bestandteil sozialer Innovationen. Zum anderen geht es um eine effektivere Nutzung der kreativen Ressourcen innerhalb der Gesellschaft. In diesem Kontext wird soziale Innovation als ein Instrument oder Hebel verstanden, um die in der Gesellschaft vorhandenen Potenziale besser zu erschließen. Soziale Innovation bezieht sich dabei auf den Innovationsprozess selbst, auf die damit verbundenen Treiber und Hemmnisse, auf die Rahmenbedingungen für soziale Innovationen und die Übertragbarkeit von sozialen Innovationen. Es wird deutlich, dass es sich bei sozialen Innovationen bisher mehr um einen Leitgedanken als um ein ausgereiftes Konzept handelt. Allerdings wird mit diesem Leitgedanken der Tatsache Rechnung getragen, dass Europa zwar in wissenschaftlicher und technologischer Hinsicht eine starke Wettbewerbsposition einnimmt, dass aber die Umsetzung in neue Produkte und Dienstleistungen noch immer eine zentrale, wenn nicht die entscheidende Schwäche ist, und genau hier findet sich die Schnittstelle zwischen der Smart-Specialisation-Strategie und den sozialen Innovationen. Diese neuen strategischen Ansätze werden im Folgenden als Impulse zur Reflexion der bisherigen strategischen Ausrichtungen auf den anderen Ebenen des europäischen Mehrebenensystems interpretiert und es wird zu diskutieren sein, inwieweit diese Ansätze in die bestehenden Pfade eingebunden werden (können) oder sich ein Druck in Richtung Pfadwandel ergibt. 25.4 Die Bundes- und Landesebene Anfang 2014 steht die Erarbeitung der Smart-Specialisation-Strategie als Basis für die EFRE-Programme in Bund und Ländern noch aus, so dass an dieser Stelle lediglich Plausibilitätsüberlegungen formuliert werden können. Beginnen wir mit der Bundesebene, so lassen sich zwei Ausgangspunkte festhalten: eine regionale Strukturpolitik, die dem Wohlfahrtsstaatsprinzip verpflichtet und auf Ausgleich ausgerichtet ist, und eine an technischen Innovationen orientierte Forschungsund Technologiepolitik, die auf die Leitbranchen des deutschen Produktions- und Innovationssystems bezogen ist. Bezogen auf die regionale Strukturpolitik lassen sich infolge der Einbettung in das europäische Mehrebenensystem in den vergangenen Jahren zwei Brüche erkennen, 603 die dazu geführt haben, dass die Grenzen zwischen regionaler Strukturpolitik und Forschungs- und Technologiepolitik fließend geworden sind. Anfang der 1990er Jahre ist das bis dahin in Deutschland dominierende, lange Zeit aufgrund der Einbettung in eine Bund und Länder verbindende Politikverflechtung als reformunfähig geltende zentrale Instrument der regionalen Strukturpolitik (Gemeinschaftsaufgabe ‚Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur’, GRW) unter erheblichen Anpassungs- und Reformdruck geraten (VOELZKOW/HOPPE 1996). Setzte die GRW vor allem auf die Umverteilung investiven Kapitals in strukturschwache Regionen und den Aufbau einer wirtschaftsnahen Infrastruktur, so boten die Maßnahmen der europäischen Strukturpolitik ein wesentlich breiteres Spektrum auf Innovation und Restrukturierung bezogener Instrumente, die den ver- änderten globalen wirtschaftlichen Rahmenbedingungen eher angemessen schienen als die Förderung des gesamtwirtschaftlich rückläufigen investiven Kapitals. Es war weniger der sukzessive Einbezug derartiger Maßnahmen in das Förderspektrum der GRW, sondern die kontinuierliche Ausweitung der europäischen Fördermittel bei gleichzeitig rückläufigen GRW-Mitteln, die die Verschiebungen in diesem Politikfeld bestimmte. Mitte der 2000er Jahre wurde durch die in Kapitel 25.3 beschriebene Ausrichtung der europäischen Strukturpolitik auf die Lissabon-Ziele die Weiterentwicklung hin zu einer Wachstums- und Innovationspolitik konsequent vollzogen. Von daher stellt sich die Frage, wie die jüngste Neuausrichtung der europäischen Strukturpolitik mit Smart Specialisation regionale Strukturpolitik und Forschungsund Technologiepolitik beeinflusst. Dabei ist davon auszugehen, dass die deutsche Forschungs- und Entwicklungspolitik eine deutlich größere Kontinuität aufweist als die regionale Strukturpolitik. So argumentieren POLT et al. (2010) in ihrer Analyse des deutschen Innovationssystems, dass dieses ein hohes Maß an Stabilität aufweise. „Seine wesentlichen Strukturen wie der hohe Anteil institutioneller Finanzierung, die lange Geschichte kollaborativer Programme sowie der Fokus auf die Förderung bestimmter Technologiefelder hat sich in den vergangenen Jahrzehnten kaum geändert.“ (POLT et al. 2009: 10) Die Hightech-Strategie (siehe Kap. 25.2) wird in dieser Tradition gesehen, allerdings wird auch bemängelt, dass die Chance einer Schwerpunktsetzung und Koordination versäumt wurde. Es spricht allerdings einiges dafür, dass die auf Verbindung von Spitzentechnologien und anwendungsorientierten Leitbranchen abzielende Forschungs- und Technologiepolitik in ihren Grundzügen mit der europäischen Smart-Specialisation- Strategie hochgradig kompatibel ist. Offen ist zum einen, inwieweit die deutsche Innovationsstrategie den europäischen Schwerpunktsetzungen auf gesellschaftliche Ziele bzw. Herausforderungen folgt. Zum anderen ist offen, inwieweit sich die Überlegungen in Richtung eines erweiterten Innovationsbegriffs, sei es durch 604 die oben dargestellte Ausrichtung auf soziale Innovation, sei es durch eine stärkere Förderung von Innovationen in Branchen mit mittlerem oder geringem Technologiegehalt (vgl. SOM et al. 2010), durchsetzen werden. Vor dem Hintergrund der föderalistischen Kompetenzverteilung in der Strukturpolitik ist zu vermuten, dass sich derartige Pfadveränderungen am ehesten in einzelnen Bundesländern ergeben. Die drei im deutschen strukturpolitischen Diskurs führenden Länder (NRW, Bayern, Baden-Württemberg) haben in den letzten Jahren den Clusteransatz zu dem strategischen Instrument ihrer Strukturund Innovationspolitik gemacht (vgl. KIESE 2012), und sie haben damit die Verknüpfung dieser beiden Politikfelder deutlich stärker vorangetrieben als auf Bundesebene. Allerdings hat dabei eine Verschiebung des ausgleichsorientierten regionalen Ansatzes zugunsten eines landesweiten sektoralen Ansatzes (Wertschöpfungsketten, Leitmärkte, Landescluster, Technologiefelder – die Terminologie variiert und diffundiert) stattgefunden. Diese Verschiebung hat einen weitreichenden Wandel der Implementationsstrukturen zur Folge gehabt (regionale Cluster und Landescluster), der nicht ohne weiteres neu gestaltet werden kann. Die Cluster werden weiterhin Basis auch einer der Smart Specialisation verpflichteten Innovationsstrategie bleiben, was in Einklang mit den oben skizzierten Grundideen dieser Strategie steht, und neue Impulse werden vermutlich eher aus der neuen, in ihrer Dimension bisher noch nicht erkennbaren thematischen Ausrichtung an Klima- und Effizienzzielen resultieren. Hier bietet lokale und regionale Wirtschaftsförderung ein Experimentierfeld, das abschließend zu betrachten sein wird. 25.5 Die lokale und regionale Ebene Lokale und regionale Wirtschaftsförderung hat sich in den vergangenen Jahren erheblich ausdifferenziert, ein einheitlicher Pfad ist nur noch schwer erkennbar. Die klassischen Funktionen wie Entwicklung von Gewerbegebieten, Ansiedlungsförderung, später auch Bestandspflege sind um vielfältige Aktivitäten erweitert worden. Technologietransfer, regionale Beschäftigungspolitik, Gründungsförderung, Innovationsnetze, Clustermanagement oder Entwicklung von strukturschwachen Stadtteilen, Mikrofonds oder ‚co-working spaces’ sind Aufgaben, die hinzugekommen sind und die oft in unterschiedlichen institutionellen und administrativen Kontexten stattfinden. Mit dieser Ausdifferenzierung sind Lernprozesse verbunden gewesen, hinter die eine zukünftige Wirtschaftsförderung nicht zurückfallen sollte (vgl. eine frühere Bilanz bei WIDMAIER et al. (2004)): Gelernt wurde, dass Wissensmanagement gerade angesichts der differenzierten institutionellen Struktur nicht ein technisches Problem ist, sondern dass es nur dann funktioniert, wenn man einen 605 gemeinsamen Rahmen hat. Bei regionaler Governance wurde gelernt, dass es nicht darum geht Institutionen zu gründen, sondern Prozesse der Zusammenrabeit zwischen unterschiedlichen Akteuren und Institutionen zu organisieren. Wenn wir auf die Innovationspolitik schauen, dann wurde gelernt, dass Innovationen nicht Tagesgeschäft sind, sondern dass Innovation Freiräume braucht, dass Innovationen mit Unsicherheiten verbunden sind und dass es auch Phasen der Routine geben muss. Und nicht zuletzt wurde gelernt, dass es – wenn es um Wissen geht – nicht nur um technisches Wissen geht, sondern auch darum, praktisches Wissen zu nutzen. Schließlich wurden Erfahrungen im Netzwerk- und Clustermanagement gemacht, die in den Regionen sehr unterschiedlich wirksam wurden, aber dort besonders gut funktioniert haben, wo sie auf einer gemeinsamen sozialen Basis mit einer gemeinsamen Orientierung verbunden sind. Gefragt ist heute eine integrierte Wirtschaftsförderung, die die genannte Ausdifferenzierung als Hintergrund hat und dies als eine Entwicklung sieht, die nicht rückgängig gemacht werden kann und die sinnvollerweise auch nicht rückgängig gemacht werden sollte. Es gilt also, dieser ausdifferenzierten Struktur Rechnung zu tragen und diese weiterzuentwickeln. Weiterentwicklung heißt in einem kontinuierlichen Lernprozess zu fragen: Welche Funktionen sind wo richtig und sinnvoll angesiedelt, wo können wir neue Funktionen aufnehmen, welche Aufgaben sollten wir aufgeben, was sind die angemessenen Instrumente? Weiterentwicklung heißt zudem: Integrierte Wirtschaftspolitik muss offen sein für neue Themen und Herausforderungen und die bisherigen Ansätze professionell weiterentwickeln. Dabei sollte sich integrierte Wirtschaftsförderung, wie gesagt, bewusst sein, dass sie nicht nur in einem spezifischen regionalen Zusammenhang, sondern zunehmend in einem globalen Kontext stattfindet. Das Zusammenspiel der unterschiedlichen Akteure erfordert dabei einen gemeinsamen strategischen Rahmen, eine gemeinsame Orientierung. Um die Anforderungen an eine so verstandene integrierte Wirtschaftsförderung deutlich zu machen, ist es wichtig, zunächst die oben genannten Erkenntnisse und Herausforderungen genauer anzusehen. Zunächst geht es darum, sich der Position in der globalen Wertschöpfungskette bewusst zu werden. In den meisten Fällen wird bezogen auf Wirtschaftsförderung immer von der Standortkonkurrenz der Region geredet. Dies wird in vieler Hinsicht so bleiben, es wird immer eine Konkurrenz um einzelne Standorte oder zunehmend eine Konkurrenz um qualifizierte Fachkräfte geben. Aber hinzu kommt im Rahmen einer globalen Arbeits- und Wissensteilung, dass neben der Konkurrenz auch folgende Fragen zu beantworten sind: Wie bin ich in den globalen Wertschöpfungsketten, die für mich als Standort, als Stadt, als Region wichtig sind, positioniert? Wie ist meine Wissensbasis, wie kann ich selbst Wissen und Innovationen in diese Bereiche eingeben, was kann ich von außen einwerben und 606 nutzbar machen? Konkurrenz wird also auch auf der globalen Ebene durch Kooperation im Rahmen von Standortnetzwerken ergänzt. Eine zweite Rahmenbedingung ist darin zu sehen, dass angesichts der zunehmenden Bedeutung von Förderprogrammen – vor allem von europäischen Förderprogrammen – kommunale, regionale Wirtschaftsförderung sich immer mehr als ein Akteur in einer europäischen Mehrebenen-Governance verstehen muss, hierauf wurde oben bereits eingegangen. Schließlich stellt sich die Frage, was die neuen Themen und Herausforderungen sind, denen sich Wirtschaftsförderung vor diesen Rahmenbedingungen in den einzelnen Regionen durchaus unterschiedlich stellen muss. Und diese Herausforderungen gehen durchaus über die durch die europäische Strukturpolitik gesetzten Vorgaben hinaus. Wenig deutlich wird in diesen Vorgaben, dass wir es mit einem Paradigmenwechsel bei der Bewertung des Faktors Arbeit zu tun haben. Vereinfacht gesagt: Es geht nicht mehr darum, dass Arbeitskräfte einen Job suchen, sondern immer häufiger sucht der Job Arbeitskräfte. Arbeitskräfteknappheit ist sicher noch nicht so verbreitet, wie es in der momentanen Diskussion vermutet wird, aber sie wird zum Thema und mit diesem Thema erfolgt eine Neubewertung des Faktors Arbeitskraft im Produktionsprozess. Das ist überfällig, weil lange Zeit in der Wirtschaftsförderung oder auch im Clustermanagement ignoriert wurde, dass die Wissensgesellschaft eben keine Wissenschaftsgesellschaft, keine Technikgesellschaft ist, sondern dass es sowohl qualifizierte Arbeitskräfte und Facharbeiter wie Ingenieure und Wissenschaftler braucht, um diese zu realisieren. Ein zweites Thema, das nach der Krise 2008 deutlich geworden ist, besteht in einer Rückbesinnung auf die Schlüsselrolle der Industrie. Gerade für Deutschland hat sich die Industrie als Kern der Krisenbewältigung bewährt und es scheint, obwohl es in der Praxis noch nicht richtig umgesetzt wird, sondern sich eher in Programmen findet, dass die Sicherung der industriellen Basis, die Sicherung der Infrastruktur, die Sicherung der Versorgung mit Fachkräften, aber auch die Entwicklung von Leitmärkten und der ökologische Umbau der Industrie eine wesentlich stärkere Rolle spielen werden als früher. Ein drittes Thema ist das oben angesprochene erweiterte Innovationsverständnis. Es geht längst nicht mehr vor allem darum, Wissenschaft aus den Hochschulen in die Unternehmen zu transferieren. Es geht darum, endlich ernst zu nehmen, dass das wesentliche Innovationsproblem in Deutschland und in Europa darin liegt, Märkte zu erschließen, möglichst auch gesellschaftlich sinnvolle Märkte. Damit sind neue Fragen zu stellen und zu beantworten. Welche Bedeutung haben soziale Aspekte von Innovationen? Was können Kommunen tun, um Leitmärkte zu entwickeln? Wie organisiere ich offene Innovationsprozesse, in die Bürger, Nutzer oder Akteure der Zivilgesellschaft einbezogen werden? Dies ist in Modellprojekten 607 in Unternehmen durchaus erprobt und bewährt, es wird nun auch Thema von Strukturpolitik und Wirtschaftsförderung. Ressourcenmanagement ist ein viertes Thema, dies gerade auch im Rahmen der Neuausrichtung der europäischen Strukturpolitik. In Deutschland, besonders auch durch den Umbau des Energiesystems, wird regionales Ressourcenmanagement nicht als ein Cluster, als ein Netzwerk, als eine Wertschöpfungskette, sondern als Aufgabe für die gesamte Wirtschaft an Bedeutung gewinnen. Energieeffizienz oder nachhaltige Mobilität, CO2-Reduzierung und Umweltschutz sind Schlüsselthemen der Europa-2020-Strategie und werden ebenfalls die neue Strukturpolitik prägen. Energie- und Materialeffizienz sind zentrale strategische Herausforderungen und das Potenzial ist noch längst nicht ausgeschöpft, aber deutlich intensivere Strategien als bisher werden gebraucht, um die ambitionierten Ziele zu erreichen. So wird es künftig auch darum gehen, inner- und zwischenbetriebliche Prozesse, Nutzungsverhalten in Haushalten oder Mobilitätsverhalten neu zu konzipieren. Integration lässt sich in verschiedener Art und Weise herstellen, hier soll als ein Beispiel der Fokus auf Integration durch ein Leitbild als Basis einer gemeinsamen Orientierung gelegt werden. Exemplarisch soll angerissen werden, wie eine integrierte Wirtschaftsförderung aussehen könnte, die die Sicherung des regionalen Fachkräftebedarfs (Kompetenzbasis) als Schlüssel zur Weiterentwicklung der regionalen Wissensbasis in den Mittelpunkt stellt. In den Mittelpunkt stellen heißt, es geht nicht nur um Aktivitäten und Projekte zur Fachkräftesicherung, sondern darum, die regionale Attraktivität nicht nur als Marketingproblem, sondern als reales Problem der Lebensqualität der Region zu betrachten; es geht darum, eine effektive regionale Wissensteilung, damit sind Innovationsnetzwerke, Fragen des Technologietransfers und neue Innovationsprozesse angesprochen, zu organisieren. Und nicht zuletzt – dies wird zunehmend zum Schlüsselkriterium für die Auswahl der Beschäftigten – geht es darum, gute und anregende Arbeitsplätze in der Region zu erhalten und auszubauen. Betrachten wir die direkten Maßnahmen zur regionalen Fachkräftesicherung, dann haben wir zunächst die Notwendigkeit, das interne Potenzial zu mobilisieren, d. h., die berufliche Bildung zu stärken, den Übergang von Schule zu Beruf zu optimieren, duale Ausbildung und duales Studium weiterzuentwickeln, die Potenziale von Frauen, jugendlichen Migranten, aber auch Schulabbrechern zu nutzen und nicht zuletzt die Weiterqualifizierung kontinuierlich voranzutreiben. Ein zweites Handlungsfeld ist die Anwerbung von qualifizierten Beschäftigten von außen. Es geht darum, eine Willkommenskultur in der Region zu haben, es geht darum, wirklich attraktive Arbeitsplätze zu bieten. Es geht übrigens auch um attraktive Arbeitsplätze für die Lebenspartner, für den Ehemann oder für die Ehefrau, gerade wenn es um hochqualifizierte Kräfte geht. Es geht außerdem um scheinbar 608 banale Probleme, wie die Qualifikationen von Migranten anzuerkennen, das sind oft die schwierigsten Hürden. Ein drittes Handlungsfeld kann darin gesehen werden, Fachkräfte, die in der Region ausgebildet werden, zu halten. Hier stellt sich ebenso die Frage nach der Lebensqualität, den guten Arbeitsplätzen, aber auch den beruflichen Entwicklungsmöglichkeiten, im Rahmen eines internationalen Austauschs, internationaler Netzwerke, mit Unterstützung durch Praktiker und Mentoren. Das vierte Handlungsfeld besteht darin, Menschen, die einmal die Region verlassen haben, zurückzugewinnen. Es kann nicht das Ziel sein, alle Arbeitskräfte in der Region zu halten. In einer offenen Ökonomie ist es wichtig, dass Menschen fortgehen, Neues lernen, neue Impulse bekommen und dann zurückkommen. In diesem Handlungsfeld können z. B. Alumni-Netzwerke, nicht nur von Hochschulen, sondern auch von Schulen, eine große Rolle spielen. Wichtig ist dabei, dass die Menschen gute Erfahrungen in der Region gemacht haben – hier wird von ‚warm place marketing’ gesprochen –, in der Ausbildung gut betreut wurden, dann ist die Chance, dass sie zurückkommen, höher. Viele Regionen leiden unter einem negativen Image, das, wenn man genauer hinsieht, nicht unbedingt eine reale Grundlage hat. Für diese Regionen dürfte es wichtig sein, temporäre Aktivitäten zu organisieren, also Leute aus anderen Regionen, auch aus dem Ausland, zeitweise in ihre Region zu bringen, um sie mit der Region vertraut zu machen und Vorurteile abzubauen. Gastprofessuren, internationale Summer Schools, Städtepartnerschaften, Unipartnerschaften, Feldbesuche in bestimmten Unternehmen sind Instrumente, die hier wirksam werden können. Diese Aspekte können hier nur angedeutet werden. Nicht alles kann durch Wirtschaftsförderung erledigt oder bearbeitet werden. Nehmen wir z. B. die Qualität der Arbeitsplätze – dies ist eine Aufgabe der Unternehmen. Aber auch hier kann Wirtschaftsförderung Rahmen setzen. Das fängt an bei Konditionalitäten in Förderprogrammen. So ist in einigen Programmen bereits heute festgeschrieben, dass nur Fördermittel an Unternehmen gegeben werden, die eine bestimmte Qualität von Arbeit (gemessen etwa an einer bestimmten Menge an Leiharbeit, an gering qualifizierter Arbeit oder an Ausbildungsplätzen) nicht unterschreiten. Soziales Engagement könnte als Qualitätskriterium bei der Auswahl von Unternehmen für bestimmte Zulieferungen und Dienstleistungen auch des öffentlichen Sektors von Bedeutung sein. Branding von Unternehmen als interessanten Arbeitgebern könnte auf regionaler Ebene, in den Netzwerken oder in den Clustern erfolgen. Denkbar ist ebenfalls, Voucher nicht nur zur Stärkung der Innovationsfähigkeit von Unternehmen, sondern auch zur Verbesserung der Arbeitsqualität zu vergeben. Konzepte zur Personalentwicklung und zu lebenslangem Lernen sind oft diskutiert, aber selten realisiert worden, ein Wirtschaftspreis ‚gute Arbeit’ wird in einzelnen Regionen ausprobiert und hat sich bewährt. 609 Für eine integrierte Wirtschaftsförderung heißt das, dass man nicht bei Null anfangen muss, sondern zunächst schauen sollte, was wir in den letzten zehn Jahren gelernt haben. Hier kann die Diskussion um Smart Specialisation durchaus Hinweise geben, die ernst genommen werden sollten. Das Interessante an der Smart- Specialisation-Strategie besteht darin, dass sie eine integrierte Innovationsstrategie als regionalen Willensbildungs- und Lernprozess anmahnt, die in den vergangenen Jahren durch die skizzierte Ausdifferenzierung verloren gegangen ist und auch durch den Clusteransatz in der Regel nicht entwickelt wurde. Integrierte Wirtschaftsförderung muss daher nicht nur die Frage stellen: Was wird wo angesiedelt? Sie muss sich genauso mit der Frage auseinandersetzen: Ist Wirtschaftsförderung eine Dienstleistung und wenn ja, für wen? Ist es wirklich eine Dienstleistung für die Unternehmen oder ist es, wenn es um eine umfassende Entwicklung geht, nicht eine Dienstleistung für die Kommune, für die Menschen, die in dieser Kommune arbeiten und leben? Wirtschaftsförderung ist immer auch Repräsentant für das Öffentliche, gerade in einer Gesellschaft, die zunehmend von privaten Aktivitäten und Institutionen getragen wird. Das kann z. B. deutlich werden, wenn man sich fragt, wer die Stakeholder kommunaler oder regionaler Wirtschaftsförderung sind. Es sind eben nicht nur Unternehmen, es sind Beschäftigte, es sind Bürger, die als Steuerzahler wie als zivilgesellschaftliche Akteure von Bedeutung sind. Oder anders formuliert: Integrierte Wirtschaftsförderung sollte immer auch ihre gesellschaftspolitische Funktion im Auge behalten. 25.6 Literatur BARCA (2009): An agenda for a reformed cohesion policy. 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Chapter Preview

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Zusammenfassung

Der Band beschäftigt sich mit den Leistungen und Schwächen von Clusterpolitik und der Zukunft der Wirtschaftsförderung. Heute wissen wir, dass Clusterpolitik als Instrument moderner Wirtschaftsförderung sich immer nur dann bewährt, wenn die in der komplexen Theorie angelegten verschiedenen Koordinationsmodi auch in der Realität greifen können. Dazu muss das Umfeld in die Förderung integriert werden, weil nur so der Aufbau regionaler Innovationssysteme gelingt. Dabei gerät vor allem die Beschäftigung in wissensintensiven, zukunftsfähigen Wachstumssektoren in das Visier der Wirtschaftsförderung. Der Standortvergleich herausragender Wirtschaftsregionen hebt durchgängig die Existenz solcher Kooperationsstrukturen und Wissenskollaborationen hervor.

Daher wird in diesem Band neben wissenschaftlichen auch praxisrelevanten Fragen nachgegangen:

Welche Arten von Clusterpolitik haben sich herausgebildet, und was wissen wir über ihren Einfluss auf regionale Wirtschaftsentwicklung?

Welche Erkenntnisgewinne hat die Clusterforschung der letzten Jahre für die wirtschaftspolitische Praxis geliefert? Was sind Good Practice Beispiele?

Ist die „Clusterei“ immer noch ein wirtschaftspolitischer Königsweg oder mittlerweile eher ein Sorgenkind?

Was ergibt sich für ein zukunftsorientiertes Modell zur Zukunft der Wirtschaftsförderung angesichts neuer Herausforderungen wie beispielsweise Demografischem Wandel, Energiewende oder zukunftsfähiger Mobilitätskonzepte?