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Heinze Rolf G., Regionale Wirtschaftsförderung als Schnittstellenmanagement im globalen Wirtschaftsumbruch in:

Rasmus C. Beck, Rolf G. Heinze, Josef Schmid (Ed.)

Zukunft der Wirtschaftsförderung, page 553 - 590

1. Edition 2014, ISBN print: 978-3-8487-1039-3, ISBN online: 978-3-8452-5163-9, https://doi.org/10.5771/9783845251639_553

Series: Wirtschafts- und Sozialpolitik, vol. 14

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553 24 Regionale Wirtschaftsförderung als Schnittstellenmanagement im globalen Wirtschaftsumbruch Rolf G. Heinze 24.1 Zur Governance von Wirtschaftsregionen Regionale Wirtschaftscluster gerieten in den letzten Jahren in den Blickpunkt sowohl der praktischen Wirtschaftsförderung und Strukturpolitik als auch wissenschaftlicher Studien. Der Standortvergleich wachstumsstarker Wirtschaftsregionen verwies als ein Erfolgsgarant durchgängig auf eine kontinuierliche Kooperation zwischen Wissenschaft und Unternehmen. Ganz praktisch wurde es zum Ziel vieler Wirtschaftsregionen, die Transformation in eine Wissensregion anzustreben. „Wenn Wissen und Innovation immer mehr zu ‚Ressourcen’ der Regionalentwicklung werden, ist es sinnvoll, wenn sich Regionen selbstgesteuert in der Förderung dieser Ressourcen engagieren. Dies wird sogar zu einer regionalpolitischen Notwendigkeit, weil auch die Wissensproduktion sich verändert und von der immer engeren Rückkopplung zwischen Ideenlieferanten, wissenschaftlichen Prüfungen, praktischer Umsetzung und infrastrukturellen Unterstützungsleistungen lebt.“ (FÜRST 2008: 221)39 Die Wirtschaftsförderung war angehalten, auf diesen Trend zu immer mehr qualitativ hochwertigen, auf die Kundenwünsche zugeschnittenen sowie durch Wissensintensität gekennzeichneten Produkten und Dienstleistungen aktiv einzugehen. Damit verbunden fokussierte sich der Blick auf junge und technologieorientierte Unternehmen, die sich durch ihr Know-how auf ein spezielles Segment einer komplexen Wertschöpfungskette spezialisieren. In diesem Kontext wurden bundesweit die Technologiezentren ausgebaut, die an vielen Standorten exemplarisch für die Verschränkung von Wirtschaft und Wissenschaft stehen. Dass sich die Wirtschaftsförderung mit soziokulturellen Milieus, der Bildungsund der Forschungsinfrastruktur aktiv beschäftigen muss, galt zwar schon früher, allerdings lag der Fokus eher auf ‚harten’ Standortfaktoren (wie Grundstücke, Verkehrsanbindungen, generell Infrastrukturen). Diese Faktoren haben immer noch ihren Stellenwert, allerdings kommen aufgrund der zunehmenden Kapitalisierung des Wissens vermehrt neue hinzu. In den letzten Jahren wurden diese regionale akteurszentrierte Vernetzung von Wissen fast inflationsartig mit dem Clusterbegriff belegt. Da Clusterpolitiken inzwischen zur Modewelle in Deutschland geworden sind und der Begriff oft recht unscharf verwendet wird, ist in der Einleitung zum 39 Vgl. auch die Beiträge in SCHMID/HEINZE/BECK (2009). 554 Sammelband eine treffende Definition von Voelzkow zitiert worden (vgl. auch CROUCH/SCHRÖDER/VOELZKOW 2009), wonach etablierte Cluster eine räumliche Konzentration von Unternehmen in spezifischen Feldern darstellen (inklusive Zulieferer, öffentlicher Dienstleister wie Hochschulen etc.). Ausgehend von dieser Einordnung lassen sich die Implikationen in wissenschaftlicher wie auch politischer Sicht diskutieren. So sind beispielsweise die Unternehmen, die Wissenschaft und die Verbände und Kammern mit ihren unterschiedlichen Handlungslogiken, Ressourcen und Zieldefinitionen zu ‚Playern’ in der regionalen Strukturpolitik geworden und nun Bestandteil eines umfassenderen Governance-Regimes. „Städte und Regionen können sich dann erfolgreich positionieren, wenn sie eine vernetzte Politik und eine gemeinsame Entwicklungsstrategie mit vielen Akteuren verfolgen. Die kommunale Wirtschaftsförderung kann diesbezüglich Triebfeder sein, kann dies aber nicht allein bewerkstelligen. Da […] eine am lokalen Wissen orientierte Wirtschaftsförderung verschiedene, über die administrative Gebietskulisse hinausgehende Raumbezüge beachten sollte, muss sie sich neben einer thematischen Entgrenzung nicht nur nach innen entgrenzen, indem sie sich vor Ort Kooperationspartner sucht, sondern auch nach außen und über die administrativen Grenzen hinaus entsprechende Governance-Strukturen aufbauen.“ (GÄRTNER 2008: 92) Diese Aufgabe ist allerdings in einem staatlichen und kommunalen Umfeld schwer zu erfüllen, in dem Experten von einer ‚ungenügenden Organisationsentwicklung’ sprechen, die nicht den Anforderungen eines Change-Managements entspricht. „Das vorherrschende Change-Muster besteht im Verschieben von Kästchen in Organigrammen.“ (MEYER-STAMER 2009: 39) Empirische Untersuchungen (in diesem Fall eine Umfrage40 des Deutschen Instituts für Urbanistik (Difu)) unterstreichen die neuen Herausforderungen für die Wirtschaftsförderung, die sich aufgrund der über Jahrzehnte die deutsche Verwaltung und Politik prägenden Fragmentierungen zunehmend mit Koordination und Vernetzung beschäftigen muss: „Kommunale Wirtschaftsförderung ist eine Querschnittsaufgabe, die Beiträge und Unterstützung unterschiedlicher Fachämter und der Verwaltungsspitze benötigt. Die Befragung zeigt, dass Wirtschaftsförderungen bereits vielfältige Instrumente einsetzen, um die verwaltungsübergreifende Koordination von Wirtschafts- und Unternehmensbelangen zu organisieren. Besonders eng sind die Kontakte zu Stadtplanung, Stadtentwicklung und Bauen – vielfach aber auch zu den Bereichen Soziales und Kultur. Kommunale Wirtschaftsförderung funktioniert nur durch die Einbindung und Vernetzung relevanter externer Akteure. Die Difu-Umfrage macht deutlich, dass die Wirtschaftsförderungen hier vielfach intensive Kooperationsbeziehungen aufgebaut haben. Sie stehen in intensivem Kontakt mit Kammern, Verbänden, Arbeitsverwaltung, Sparkassen, Fachbehörden sowie Wissenschaft und Bildung und initiieren mit diesen gemeinsame Projekte zur Entwicklung attraktiver Dienstleistungen für Unternehmen und zur Verbesserung der Standortbedingungen.“ (ZWICKER-SCHWARM 2013: 29) 40 Das Difu befragt regelmäßig die Wirtschaftsförderungsgesellschaften deutscher Städte. In diesem Fall wurden 2012 187 Städte mit mehr als 50.000 Einwohnern befragt (geantwortet haben 135), wobei die größeren Städte mit über zwei Millionen Einwohnern eine besonders hohe Beteiligung aufwiesen. 555 Sowohl die Wirtschaftsförderung (die an sich freiwillige Aufgabe in den Kommunen ist) als auch speziell die Förderung von Clustern hat sich also inzwischen etabliert. Zukünftig dürfte diese Rolle als Impulsgeber und Schnittstellenmanager noch weiter wachsen. Auch die empirische Forschung zu regionalen Innovationssystemen hat auf die Vorteile räumlicher Nähe hingewiesen, die direkte Interaktionen und vertrauensvolle Kooperationen gerade für Cluster ermöglicht41. Allerdings kann große räumliche Nähe unter bestimmten Bedingungen auch einmal innovationshemmend sein, worauf jüngste wirtschaftsgeografische Studien hinweisen. Generell gilt es, die räumliche Dimension der Wissensproduktion differenziert zu betrachten und dabei räumliche Nähe nicht automatisch mit einer eindeutigen förderlichen Wirkung gleichzusetzen. „Physische Distanzen helfen vor allem, den Kontext für das Zustandekommen von Interaktionen im Rahmen innovationsorientierten Lernens näher zu analysieren. So wirkt physische Nähe beispielsweise produktiv als Generator von Gelegenheiten. Als Beziehung zwischen Orten befördert sie bestimmte Kontaktmöglichkeiten und Interaktionen, wohingegen sie andere unwahrscheinlich oder sogar unmöglich macht. Große physische Distanzen werden wichtig, wenn Auswahlmöglichkeiten erhöht werden sollen oder wenn der Suchfokus nach Expertise eng und der Qualitätsanspruch zugleich hoch ist. Auch Prozesse der Standardisierung von Wissen, in denen ein zunächst lokal erprobtes Wissen in unterschiedliche lokale Kontexte exportiert wird, um dessen Grad an Anschlussfähigkeit zu erweitern, gehen üblicherweise mit einer erhöhten Mobilität über physische Distanzen einher. In diesen Fällen erweitern sich Interaktionsmuster beinahe zwangsläufig im physischen Raum und verdichten sich zu komplexen Geographien temporärer Orte und beschleunigter Mobilität.“ (IBERT 2011: 64)42 Über die Interaktion und Kooperation verschiedenster regionaler Akteure hinaus wurden in den letzten Jahren in vielen Wirtschaftsregionen die Wissenspotenziale und Kompetenzen geweckt und in Netzwerken institutionalisiert. Hier zeigt sich exemplarisch der Wandel staatlicher Interventionen, die aufgrund der geschrumpften Handlungsfähigkeit auf die Koproduktion und selbstverantwortliche Eigenleistung individueller wie kollektiver gesellschaftlicher Akteure angewiesen sind und diese auch in die sektoralen und regionalen Steuerungssysteme einbeziehen (vgl. HEINZE 2009). In der Steuerungstheorie wird bereits seit einigen Jahren intensiv über die nachlassende Bindungskraft staatlicher Eingriffe und die ‚Auswanderung’ aus den Verfassungsorganen (vor allem der parlamentarischen Arena) diskutiert. Solche Einsichten setzen sich aber nur sehr schleppend in der politischen 41 Viele global agierende Großunternehmen setzen verstärkt wieder auf räumliche Nähe (beispielsweise zwischen den ‚research and manufacturing employees’), um daraus innovative Geschäftsideen zu kreieren (vgl. LOWREY 2013). Die „Stärke der schwachen Bindungen“, die gerade Netzwerke auszeichnet, dürfte auch in der digitalisierten Wirtschaft nicht an Bedeutung verlieren und wird sogar aufgrund internationaler Vergleiche erfolgreicher Unternehmen als Zukunftsvision angesehen. Insbesondere Großunternehmen gehen diesen Weg, um ‚advanced technologies’ zur Marktreife zu bringen. 42 Vgl. auch FROMHOLD-EISEBITH in diesem Band. 556 Praxis um, was primär daran liegt, dass dies für die politischen Akteure Rückzug und damit Funktionsverlust bedeutet. Dies gilt umso mehr, als sich Gesellschaftssteuerung nicht mehr primär im nationalstaatlichen Kontext und in den traditionellen politischen Alternativen des Vorrangs der Wirtschaf oder der Politik thematisieren lässt. Und auch wenn es keinen allgemeinen Entwicklungspfad in der regionalen Struktur- und Innovationspolitik mehr gibt, ist die „zentrale Steuerungsmetapher weder die Hierarchie noch der Markt, sondern das Netzwerk und die intelligente Verknüpfung unterschiedlicher Steuerungsmodi“ (JANN 2006: 32). Die Wirtschaftsförderung folgt damit ebenfalls einem Trend zum ‚kooperativen’ Staat als neuem Leitbild. Andere Autoren setzen mit gleicher Steuerungsintention auf einen ‚Gewährleistungsstaat’, dem es darum gehen muss, „einerseits Gemeinwohlbeiträge staatlicher und nicht-staatlicher Akteure zu koordinieren, dabei andererseits aber die Eigenrationalitäten des staatlichen wie des privaten Sektors zu wahren, um auf diese Weise aus am individuellen Nutzenkalkül orientierten Handlungsbeiträgen nicht-staatlicher Akteure Gemeinwohlbeiträge Privater werden zu lassen“. (SCHUPPERT 2004: 9)43 Ganz gleich, unter welcher Flagge die modernen Staatsdeutungen behandelt werden, sie zeichnen sich durch die Transformation des Staatlichen aus und es gibt dahingehend einen Konsens, dass nach attraktiven Ergänzungen und Alternativen zu den klassischen etatistischen Herrschaftsformen zu suchen ist. Inzwischen finden sich in fast allen Politikfeldern auch Expertenkommissionen und gemischt zusammengesetzte Netzwerke, die sich durch eine enge Verzahnung zwischen Staat, Wirtschaft, Wissenschaft und Gesellschaft auszeichnen. GRANDE hat in einem resümierenden Aufsatz zur Governance-Debatte die zentralen Elemente herausdestilliert: „Im Mittelpunkt der Governance-Forschung steht eine explizite Kritik an der Hierarchie als Koordinationsmechanismus, am hierarchisch-bürokratischen Staat, an hierarchischen Organisationen und an hierarchischer Planung. Damit verbunden ist, zweitens, eine Kritik am Staat als dem exklusiven Produzenten öffentlicher Güter. Für die Governance- Konzepte charakteristisch ist – sei es als normatives Postulat, sei es als empirische Beobachtung –, dass nicht-staatliche Akteure und Organisationen und das Zusammenwirken von staatlichen und nicht-staatlichen Akteuren in verschiedensten Formen der ‚Public- Private-Partnership’ an Bedeutung gewinnen.“ (GRANDE 2012: 566)44 Generell hat sich der Typus politischer Steuerung auch in der Wirtschafts- und Strukturpolitik verändert; staatliche Akteure knüpfen „stärker als je zuvor an die selbstregulativen Potentiale gesellschaftlicher Bereiche und Wirtschaftssektoren, d. h. an die (Selbst-)Steuerungskompetenzen der außerstaatlichen Akteure“ (WIESENTHAL 2006: 130)45 an. 43 Vgl. auch SCHUPPERT (2013). 44 Vgl. auch BENZ (2012) und STRASSHEIM (2011). 45 Vgl. auch HEINZE (2002). 557 Aus politiktheoretischer Sicht wird auch von einer ‚Zerfaserung’ der Staatlichkeit gesprochen, die sich in einer Verlagerung von Organisationsverantwortung zeigt. An verschiedenen Beispielen kann studiert werden, wie „private Verantwortungsstrukturen neben den Staat [treten]“ (GENSCHEL/LEIBFRIED/ZANGL 2007: 42) und sich damit die Verantwortung ‚auf mehrere Schultern’ verteilt. Dies mag aus demokratietheoretischer Sicht in manchen Fällen durchaus als problematisch erscheinen, ist aber aus funktionaler Sicht nachvollziehbar und erhöht das Steuerungsrepertoire – auch in der Wirtschaftsförderung. Wenn man als neue Staatlichkeit die ‚Ko-Produktion’ bezeichnet, dann kann dies als realistische Einschätzung der derzeitigen Handlungsfähigkeit bezeichnet werden, da der Staat ohne die Mitwirkung privater Akteure und Organisationen gar nicht die geforderten Kompetenzen und finanziellen Ressourcen besitzt. Clusterpolitiken sind nunmehr nicht mehr nur auf lokaler oder regionaler Ebene angesiedelt, sondern mittlerweile Gegenstand nationaler Strategien. Auch die Bundesregierung spricht in neueren wirtschaftspolitischen Empfehlungen von der Notwendigkeit einer clusterförmigen Organisationsstruktur, um die Zukunftspotenziale zu entfalten. Dafür ist aber eine neue Schnittstellendynamik zwischen Staat und Wirtschaft erforderlich, die sich bislang nur in Konturen abbildet. Von daher sind auch die Erwartungen hinsichtlich der Leistungsfähigkeit von Governance-Strategien noch einmal kritisch einzuordnen. Ähnlich wie die oft euphorisch thematisierten Clusterpolitiken nicht überall den erhofften Erfolg bewirkten, sind auch Governance-Konzepte nicht immer so handlungsfähig und problemlösend, wie manche Apologeten dies suggerieren. Ausgehend von einer realistischen (also begrenzten) Erwartungshaltung auch an neue politisch-institutionelle Strategien der Wirtschaftsförderung sind generell gerade auf Nachhaltigkeit zielende Wirtschaftsstrategien vor dem Hintergrund der Finanzmarktkrise immer schwerer zu realisieren. Der globale Wandel wird sowohl in der Wirtschaft als auch in der Politik in den nächsten Jahren dominiert werden von einer geschrumpften Erwartungssicherheit und einer dauerhaften Reorganisationsdynamik mit erheblichen innerorganisatorischen Turbulenzen bei den zentralen Akteuren. Neben der Bereitschaft zum Austausch und zur Kooperation sind also in hohem Maße interdisziplinäre Sichtweisen und kreative Strategien gefordert. Damit ist es schon den deutschen Unternehmen besser als der internationalen Konkurrenz gelungen, die Krisensituation der letzten Jahre zu meistern.46 Weitere Lern- und Reorganisationsprozesse sind notwendig. 46 Dies betrifft sowohl deutsche Großunternehmen, die durch eine weitgehende Modularisierung der Produktion gekoppelt mit einer besseren Nutzung der ‚Humanressourcen’ sehr viel beweglicher geworden sind und so erfolgreich die notwendigen Wandlungsprozesse organisieren, als auch die Klein- und Mittelbetriebe, die sich ebenfalls aktiv reorganisiert und auf den notwendigen Wandel eingestellt haben. „Starre Managementkonzepte sind größtmöglicher Flexibilität gewichen.“ (WILDEMANN 2013: 29) Bei der Erhöhung 558 Allerdings wird es immer schwieriger, regionale Wissensströme in zukunftsweisende Projekte zu überführen und zur Marktreife zu bringen, wenngleich Baupläne für die Inszenierung von Kompetenznetzwerken oder Clustern vorliegen. So gehört es zum Allgemeingut in der Innovationsforschung, dass es nicht mehr die relativ isolierten Schlüsselakteure sind, die in Regionen neuen Wohlstand und Arbeitsplätze schaffen können, sondern dass vielmehr die Verknüpfung von Akteuren in Kompetenznetzen wichtig ist, die in einem räumlich begrenzten Cluster mit vertrauensbasierten Kooperationsbeziehungen besonders gut stattfinden kann. „No company is self-contained. The success of every company is affected by the supporting companies and infrastructure around it. Productivity and innovation are strongly influenced by ‚clusters,’ or geographic concentrations of firms, related businesses, suppliers, service providers, and logistical infrastructure in a particular field – such as IT in Silicon Valley, cut flowers in Kenya, and diamond cutting in Surat, India. Clusters include not only businesses but institutions such as academic programs, trade associations, and standards organizations. They also draw on the broader public assets in the surrounding community, such as schools and universities, clean water, fair competition laws, quality standards, and market transparency. Clusters are prominent in all successful and growing regional economies and play a crucial role in driving productivity, innovation, and competitiveness. Capable local suppliers foster greater logistical efficiency and ease of collaboration, as we have discussed. Stronger local capabilities in such areas as training, transportation services, and related industries also boost productivity. Without a supporting cluster, conversely, productivity suffers.” (PORTER/KRAMER 2011: 72)47 Wenngleich dieser Einschätzung gefolgt wird, so handelt es sich gerade in den neuen zukunftsorientierten Wirtschaftsfeldern (wie Energie, Mobilität, Gesundheit, Wohnen etc.) um heterogen zusammengesetzte Sektoren mit einem hohen Anteil an Wissensakteuren. Mit Wissen muss allerdings intelligent und wirtschaftlich nutzbringend umgegangen werden, da es keine konventionelle Ware ist, die in beliebiger Menge und Qualität durch geschicktes Einkaufsverhalten einfach zu erwerben wäre. Um aus Wissen wirtschaftlichen Nutzen zu ziehen, kommt es darauf an, relevante Wissensbestände zu identifizieren, sie sich anzueignen, miteinander in Wissensnetzwerken zu verknüpfen, zu Problemlösungen zusammenzuführen und sie für die Anwendung bereitzustellen und umzusetzen. In diesem Zusammenhang spielen die Hochschulen und Forschungseinrichtungen eine zentrale Rolle. Sie sind deshalb zunehmend gefragt, da durch den Wandel des Produktions- und Innovationssystems in Richtung wissensintensiver Sektoren der Transfer und die Kommunikation eine immer bedeutsamere Rolle spielen und Wissen an bestimmte Personen und Organisationen (wie Hochschulen oder Forschungsinstitute) gebunden ist. der innerbetrieblichen Flexibilisierung (beispielsweise der Arbeitszeiten) haben sich explizit auch die Vorteile kooperativer Arbeitsbeziehungen bewährt. 47 Vgl. auch die Beiträge in SCHMID/HEINZE/BECK (2009). 559 „Intakte regionale Innovationssysteme zeichnen sich einerseits durch einen vergleichsweise hohen Anteil wissensintensiver, insbesondere innovationsaktiver Betriebe und eine kompatible Struktur an Bildungs-, Hochschul- und Forschungseinrichtungen aus. Andererseits verfügen sie über reichhaltige Interaktionsbeziehungen sowohl zwischen den Betrieben und den wissenschaftlichen Institutionen. Räumliche Nähe begünstigt die Übertragung von Wissensspillover, insbesondere wenn es um implizites Wissen geht. Die Kohärenz und Dichte der Netzwerkbeziehungen innerhalb des regionalen Innovationssystems beeinflussen maßgeblich den Innovationserfolg und damit die Wettbewerbsfähigkeit der regionalen Wirtschaft.“ (BRANDT 2011: 169)48 Aus dieser Sicht ist es nicht überraschend, wie stark in den letzten Jahren der Cluster- und Netzwerkansatz in struktur- und wirtschaftspolitischen Debatten für Furore gesorgt hat. Der Tenor der wirtschaftssoziologischen und -geografischen Studien lautet: Wirtschaftsregionen können nur dann im verschärften Standortwettbewerb und einer globalisierten Wirtschaft überleben, wenn sie eine intensive Vernetzung von Wirtschaft und Wissenschaft in innovativen Kompetenzfeldern realisieren. Solch kooperativ ausgerichtete Strategien, die sich am Modell des ‚rheinischen Kapitalismus’ orientieren, jedoch noch stärker auf die Herausforderungen der ‚Wissensgesellschaft’ eingehen und deshalb die Vernetzung mit Universitäten, Fachhochschulen und Forschungseinrichtungen betonen, beinhalten erhebliche Herausforderungen. Die institutionellen und kulturellen Voraussetzungen einer solchen Regulationsstruktur existieren zwar in einzelnen Wirtschaftsregionen, aber der Strukturwandel mit den einhergehenden Beschäftigungsverlusten und der Gefährdung des Humanvermögens demonstriert auch, wie schwierig sich der institutionelle Wandel flächendeckend gestaltet. Zudem hat sich gezeigt, dass nicht jeder Standort, der über gut positionierte Unternehmen, qualifizierte Arbeitskräfte, technologisches Know-how und eine Kompetenzfeldstrategie verfügt, auch eine zukunftsfähige Clusterbildung erreicht. Denn eine auf Wissensströme und Einbeziehung verschiedener gesellschaftlicher und wirtschaftlicher Akteure setzende Clusterpolitik kostet viel Zeit über einen vorher kaum zu veranschlagenden Zeitraum, was gerade den an Legislaturperioden ausgerichteten politischen Funktionslogiken zuwiderlaufen kann. Deshalb werden in der Innovationsforschung vermehrt ‚Open Innovation’-Strategien angeboten: „Der Nutzen für Unternehmen, insbesondere für mittelständische Unternehmen, liegt auf der Hand: Open Innovation teilt Risiken in Forschung und Entwicklung, erschließt neue Kompetenzen bei externen Partnern und schont unternehmensinterne Ressourcen. Unsere Studien belegen, dass kooperative Innovationsaktivitäten die Kosten und Risiken um 60 bis 90 Prozent senken und gleichzeitig noch die Innovationszyklen verkürzen. Im Ergebnis profitieren nicht nur die Unternehmen. Auch alle am Kooperationsprozess beteiligten Akteure profitieren von einem höheren Anwendungsbezug. Davon profitiert nicht zuletzt auch der Standort, da weltweite Kompetenzen für das Management der Wertschöpfungsketten erschlossen werden.“ (GASSMANN 2010: 13) 48 Vgl. auch die Beiträge in BLÄTTEL-MINK/EBNER (2009). 560 Entscheidend für den Erfolg einer clusterorientierten und kooperativ ausgerichteten Strukturpolitik ist es, ob eine Vermittlung zwischen den Organisationskulturen der einzelnen Akteure (von den Unternehmen, den Hochschulen, der politischen Verwaltung, den Verbänden) nicht nur verbal gelingt, sondern sich auch in funktionsfähigen Projekten und Strukturen realisiert. Gerade eine Strategie der differenzierten Spezialisierung in Zukunftsbranchen erfordert eine aktivierende Politik. Allerdings sind die staatlichen Handlungsspielräume durch die Regulierung der Finanzkrise und die damit verbundenen enormen Staatsverschuldung erheblich eingeschränkt (vgl. STREECK 2013). Generell hat sich der Typus politischer Steuerung gerade auch in der Strukturpolitik seit den 1980er Jahren deutlich verändert; staatliche Politik greift stärker als zuvor auf die selbstregulierenden Potenziale gesellschaftlicher Akteure (Verbände, Gewerkschaften, Wissenschafts- und Bildungseinrichtungen etc.) zurück. Dies gilt für den Energiesektor, die Gesundheitswirtschaft oder neue Mobilitätskonzepte: „Integrierte Mobilitätskonzepte, die unterschiedliche Verkehrsträger vernetzen und im Verbund Verkehrswege optimieren und so zur Energieeffizienz und Emissionsreduzierung beitragen, beruhen, ökonomisch gesehen, auf den Vorteilen der Kooperation und eben nicht auf Konkurrenz. Die Netzwerkökonomie wird vor diesem Hintergrund einen zusätzlichen Schub bekommen. Eine postfossile Mobilität ist nur denkbar, wenn im Rahmen einer neu zu konzipierenden integrierten, ganzheitlichen Strategie Verkehrs-, Stadtentwicklungs- und Raumordnungspolitiken aufeinander abstimmt werden, ein Zustand, von dem wir heute noch weit entfernt sind. Die Energiewende und der Klimaschutz allgemein funktionieren nur, wenn der privatwirtschaftliche und öffentliche Sektor zusammen wirken und nicht gegeneinander ausgespielt werden. Gemischtwirtschaftliche Strukturen erfahren daher eine Renaissance und lösen das Schwarz-Weiß-Denken zugunsten einer Vielfalt der Grautöne der Vergangenheit ab.“ (BRANDT 2012: 60) 24.2 Regionale Modernisierungspolitiken in der globalen Finanzkrise Die in vielen Ländern sich ausbreitenden Regionsformierungen haben in den letzten Jahren zu neuen Formen von ‚regional governance’ geführt, wobei sich die strategische Ausrichtung sowohl an nationalstaatlichen Varianten des Kapitalismus als auch pfadabhängig an Clustern orientierte. Die neue Qualität des Standortwettbewerbs besteht nun darin, dass nicht mehr nur einzelne nationale Volkswirtschaften miteinander konkurrieren, sondern zunehmend Wirtschaftsregionen im Wettbewerb stehen. Dabei sind natürlich die Regionen im Vorteil, die auf nationaler Ebene in ein System qualifizierter Produktion eingebettet sind, wie dies in Deutschland der Fall ist. Allerdings stellt sich die Frage, inwieweit die seit 2007/2008 grassierende Finanzkrise, die auch die reale Wirtschaft getroffen hat, diese regionalen Varianten flexibler Spezialisierung einebnet und wieder zu einer Renaissance nationaler Wirtschaftskulturen führt. Zugespitzt formuliert: Bewegt sich das Pendel wieder zurück, was sowohl die nationalen Spielarten als auch die 561 regionalen Hervorhebungen gleichermaßen treffen würde? Einige Autoren sehen bereits die Erstarkung eines liberalisierten Kapitalismus, der die Wachstumsdynamik von der Wohlfahrtstaatsdynamik abkoppelt und damit sozioökonomische Disparitäten verschärft. Dafür spricht, dass in kaum einem OECD-Land die soziale Ungleichheit in den letzten Jahren so gewachsen ist wie in Deutschland (vgl. STREECK 2013 sowie BEYER 2010). Allerdings liegen wir damit (auch mit Blick auf das Armutsniveau) noch immer im Durchschnitt der OECD-Länder. Trotz dieser Angleichung der Produktionsmodelle, die sich in Deutschland im Abbau wohlfahrtsstaatlicher Sicherungsniveaus niederschlagen, gibt es weiterhin spürbare Unterschiede auch im Euroraum, wobei die Defizite einzelner nationaler Varianten des Wirtschaftens sogar neu akzentuiert hervortreten. Gerade weil sich Nivellierungstendenzen nach unten zeigen, wird die Revitalisierung regionaler (aber auch nationaler) Wirtschaftsräume zu einem zentralen Thema werden (müssen). Derzeit dominiert jedoch noch eine Austeritätspolitik, die nötige Zukunftsinvestitionen hinausschiebt und damit den in den letzten Jahren oft thematisierten Pfadwechsel der Strukturpolitik verzögert.49 Trotz der unübersehbaren Staatsverschuldungskrise gibt es aber noch Stärken des deutschen Modells der Produktion und Wirtschaftskultur, die sich auch in Krisenzeiten in produktive Bahnen lenken lassen. „Wir müssen die Arbeitsplätze verbessern, die überlebt haben oder gerade neu entstehen. Es ist zwar unmöglich, ein genaues, detailliertes Bild zu entwerfen, wie die Wirtschaft und die Gesellschaft nach der Krise aussehen werden, aber aus der Untersuchung vergangener Resets lassen sich einige Leitlinien ableiten, die helfen können, den Weg in eine nachhaltigere, prosperierende Zukunft zu beschreiten.“ (FLORIDA 2010: 215)50 Viele Experten sprechen von einem ‚neuen’ Strukturwandel, der sich durch eine wachsende Bedeutung von hybriden Wertschöpfungsketten auszeichnet und deshalb nicht mit den Instrumenten des ‚alten’ Strukturwandels zu bewältigen ist. Nur mit integrierten Konzepten und einer Intensivierung der Wissensströme zwischen den verschiedenen Akteuren auf regionaler Ebene können die Herausforderungen gemeistert werden. Da sich wirtschaftlich nutzbare Innovationen immer stärker aus der Verknüpfung unterschiedlicher Themenfelder ergeben, müssen demnach interaktive Lernprozesse systemisch vernetzter Akteure angestoßen werden – so auch eine Schlussfolgerung aus der Evaluation der Clusterpolitik auf Länderebene. 49 Es gibt gerade aus wissenschaftlicher Sicht viele Stimmen, die darauf hinweisen, „dass Austerität eine hochgiftige Medizin ist, die bei Überdosierung den Patienten wirtschaftlich umbringen kann, statt das Wachstum anzuregen und die Steuerbasis zu verbreitern.“ (OFFE 2013: 75). 50 Vgl. auch ABELSHAUSER (2012) und HEIL/STEINBACH (2011). 562 „Für alle Cluster gilt: Sie sind von ihrem Anspruch her lernende Systeme, sie ändern sich im besten Fall parallel zu den Veränderungen in ihrer Umwelt. Clustermanager greifen in ihrer Arbeit diese Entwicklungen auf und geben Impulse für die lebendige, zukunftsorientierte Entwicklung des Clusters. Insofern trägt die Clusterorganisation entscheidend zur wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit des Clusters insgesamt bei. Tragfähige, den unterschiedlichen Anforderungen Rechnung tragende Geschäftsmodelle des Clustermanagements werden für die künftige Arbeit zentral sein. Prioritäten werden bei den vielfältigen Ideen zur Zusammenarbeit zwischen den Akteuren und Clustern gesetzt und die Einbindung der Clusterakteure in internationale Wertschöpfungsketten wird eine zunehmend wichtige Rolle einnehmen.“ (REHFELD/NORDHAUSE-JANZ 2011: 50) Aber es gibt auch Defizite im traditionellen deutschen Produktionsmodell, die sich in den letzten Jahren, vorangetrieben durch die Dynamisierungsprozesse durch weltweite Wertschöpfungsnetzwerke und eine enorme Beschleunigung der Sozialbeziehungen (vgl. ROSA 2012), bemerkbar gemacht haben. Die immens angestiegenen globalen Verflechtungen erzeugen auch neue globale Risiken, die sich markant von den traditionellen Risiken aufgrund der Wechselwirkungen und Rückkoppelungen unterscheiden. „Globale Verstärkungs- und Rückkoppelungseffekte lassen Phänomene wie die aktuelle Finanzkrise entstehen, die von den allermeisten Ökonomen weder vorhergesagt noch im Rahmen gängiger Wirtschaftstheorien im Nachhinein schlüssig erklärt werden konnten. Denn zentrale Elemente der traditionellen Ökonomik, wie das Modell des Homo oeconomicus, die Hypothese effizienter Märkte, geschlossene Gleichgewichtstheorien oder Homogenitätsannahmen, beziehen kognitive Verzerrungen, Informationsasymmetrien, Phasenübergänge mit mehreren instabilen Gleichgewichten oder Heterogenität nicht mit ein. Es besteht die Gefahr, dass damit auch wirtschaftspolitische Strategien von theoretischen Annahmen ausgehen, die wichtige Realitätsaspekte ausblenden. In der Folge wird die globale Ökonomie anfälliger für Risiken, sie wird zerbrechlicher.“ (ARPE 2012: 148) Damit stehen auch die historisch gewachsenen komparativen Vorteile unserer Wirtschafts- und Sozialordnung auf dem Prüfstand und es ist noch nicht ausgemacht, ob unsere Erfolgsmuster in Zukunft Bestand haben werden. Darauf hat auch der Expertendialog bei der Bundeskanzlerin explizit hingewiesen: „Mangelnde Flexibilität der Denkstrukturen, die Vernachlässigung des Potenzials der in Deutschland lebenden Migranten und der ausbaufähige internationale Austausch – kurz: Der Blick über den Tellerrand – werden als Defizite der deutschen Innovationskultur wahrgenommen. Deutschland ist reich an Innovationskapital und an wissenschaftlichen Ressourcen. Aber es mangelt an einem kreativen Umgang mit unseren Möglichkeiten und Ressourcen sowie an positiven Leitbildern. Wir wünschen uns daher eine Innovationskultur, die an unseren Stärken – Gründlichkeit, Erfindergeist und Zielstrebigkeit – ansetzt und mit modernen Werten verbindet, die eine offene und wandlungsfähige Gesellschaft mit Verantwortung für die Zukunft ermöglichen. Innovation ist dabei kein Selbstzweck, sondern eine Gemeinschaftsaufgabe und ein Mittel, um unser Land lebenswert zu erhalten. Die hohe Beteiligung am Bürgerdialog und zahlreiche Einzelvorschläge belegen die Bereitschaft zur Mitgestaltung und die Kreativität unserer Bürger. Wir benötigen diese Offenheit und Experimentierfreude. Innovationen sind zwar immer auch mit Risiken behaftet, aber je mehr Innovationsprozesse wir parallel zulassen, desto stärker können wir auch das Risiko streuen und unsere Chancen auf Erfolg steigern. Dazu benötigen wir mehr Beweglichkeit in der Innovationskultur. Wir benötigen Rahmenbedingungen und Prozesse, 563 die die Mitwirkung Vieler ermöglichen, wir müssen unsere Innovationskompetenzen erweitern und wir müssen Barrieren bei Bildung und Integration abbauen. Die Politik kann die Innovationskultur nicht im Alleingang verändern. Sie kann aber Akzente setzen: Sie kann Themen aufgreifen und auf die Agenda der Forschungs-, Innovations- und Bildungspolitik setzen. Sie kann Rahmenbedingungen gestalten, Möglichkeitsräume eröffnen und neue Ansätze fördern. Und sie kann gesellschaftliche Diskurse anstoßen und damit zum Vorreiter eines Paradigmenwechsels werden. Das Nachdenken über unsere Innovationskultur und ihre Weiterentwicklung sind langfristige Aufgaben, die gemeinsam mit allen Akteuren angegangen werden müssen.“ (PRESSE- UND INFORMATIONSAMT DER BUNDESREGIERUNG 2012: 76)51 24.3 Exkurs: Wirtschaftliche Umbrüche und Entgrenzung der Arbeit als neue Herausforderungen Die Anstoß- und Moderationsfunktion der Politik wird allerdings dadurch erschwert, dass sich in der Wirtschafts- und Arbeitslandschaft nicht nur strukturelle Unsicherheiten bei den wirtschaftlichen Akteuren ausgebreitet haben, sondern zunehmend auch soziale Zersplitterungen. Manche Beobachter sprechen beispielsweise mit Blick auf den Wandel der Erwerbstätigkeit und neue Formen beruflicher Selbstständigkeit von einer wachsenden sozialen Heterogenität. „Hier entstehen tendenziell neue Formen von Erwerbskarrieren, die ein hohes Maß an Unsicherheit verbunden mit einem teilweise hohen materiellen Risiko beinhalten. Parallel dazu zeigt sich ein hohes Ausmaß an Destandardisierung innerhalb der Kategorie der beruflichen Selbstständigkeit. Die verschiedenen Momente von Destandardisierung sind ein Indikator für die Diversität in dieser Erwerbskategorie. In Zusammenhang mit Unstetigkeit, Destandardisierung und Heterogenität gibt es weiterhin zunehmend Formen einer Erwerbshybridisierung, demnach nicht nur die Erwerbsbiographie verschiedene Phasen von abhängiger Erwerbstätigkeit und Selbstständigkeit beinhaltet, sondern auch Mehrfachbeschäftigungen und Kombinationen zeitgleich vorzufinden sind.“ (BÖGENHOLD/ FACHINGER 2012: 34)52 Wenngleich sich gerade die Existenzgründungen und die Beschäftigung in jungen Unternehmen als riskante Arbeits- und Lebensformen erweisen, scheinen sie durch die globalen ökonomischen Umbrüche und noch stärker durch die Zersplitterung des Arbeitsmarktes eher Aufschwung zu bekommen. „Was aber der keynesianisch geprägte Wohlfahrtsstaat früher an sozialer Einbettung versprach, ist nun abgelöst durch die Formen selbstverantwortlichen Unternehmertums, in denen soziale und ökonomische Inklusion als Ergebnis eigener Aktivitäten betrachtet wird, sowohl bei den Beschäftigten wie bei den Erwerbslosen.“ (LEGNARO/BIRENHEIDE 2008: 84) 51 Vgl. auch BDI/Z_PUNKT GMBH (2011). 52 Vgl. auch die Beiträge in DÖRRE/SAUER/WITTKE (2012). 564 Deshalb kann für einzelne Gruppen der Weg zur beruflichen Selbstständigkeit, auch wenn in Deutschland wenig vorzeigbare Vorbilder vorhanden sind und Deutschland im internationalen Vergleich mit einer Selbstständigenquote von rund elf Prozent eher im unteren Mittelfeld liegt, eine realistische Erwerbsalternative darstellen. So ergab sich zwischen 1991 und 2009 durchaus eine Steigerung der Selbstständigenzahl um rund 40 Prozent. „Insgesamt waren 2009 in Deutschland rund elf Prozent der erwerbsfähigen Personen im Vollerwerb unternehmerisch tätig; damit war dieser Anteil knapp drei Prozentpunkte höher als 1991.“ (FRITSCH/KRITIKOS/RUSAKOVA 2012: 5) Es scheint sich eine ‚Kultur der Selbstständigkeit’ weiter auszubreiten – und hier spielen neue Cluster eine wichtige Rolle, insofern darüber eine Stabilisierung der oft unsicheren Gründungsunternehmungen erreicht werden kann. Sicherlich sind viele Appelle an mehr Selbstständigkeit überzogen und auch theoretische Deutungsmuster wie ‚Kapitalismus 2.0’ eher einem Aufmerksamkeitsmanagement denn realistischer Analyse geschuldet, dennoch zeigen sich hier neue Lösungsmuster, die der Unterstützung durch die Wirtschaftsförderung bedürfen. Auch international lässt sich der Wandel von einer ‚managed economy’ zu einer ‚entrepreneurial economy’ nachzeichnen, allerdings bleibt zumeist die Frage unbeantwortet, wie dieser Wandel konkret politisch gestaltet werden kann. Die negativen sozialen Auswirkungen sind heute schon unübersehbar: „Angetrieben von der Peitsche der Informatisierung und Globalisierung entstehen neue Berufe und werden Anforderungsprofile neu geschrieben. Flexibilität und Mobilität sind die prägenden Sozialmuster der neuen Arbeitswelt. Um die herum vollziehen sich Entwicklungen hin zur IKT-getriebenen Überallarbeit und innerbetrieblichen Marktbildung, zur Projektifizierung und Feminisierung der Arbeit.“ (SIMON 2012: 215)53 In der jüngeren Generation scheinen aber diese Prekarisierungstendenzen, die mit einem Zwang zum Selbstmarketing einhergehen, nicht unbedingt zu grassierendem Pessimismus zu führen. Die traditionellen deutschen Selbstzweifel scheinen derzeit sogar im Rückgang begriffen zu sein, was nicht unwesentlich darauf zurückzuführen ist, dass die Aufstiegsversprechungen nicht mehr verfangen und der symbolische ‚Kitt’ der Mittelstandsgesellschaft auseinanderbröckelt (vgl. zusammenfassend HEINZE 2011). Insgesamt zeigt sich ein wachsendes Selbstbewusstsein allerdings eher in den gehobenen Milieus als in den sozial schwachen Schichten, wobei sich die sozialen Unterschiede im Zeitablauf noch verstärkt haben. „Rückläufig ist die Zuversicht allerdings bei Jugendlichen aus der sozial schwächsten Schicht. In 2010 sind es gerade noch ein Drittel der Jugendlichen (33 %), die sich optimistisch äußern. 2002 (40 %) und 2006 (35 %) lagen die Anteile noch höher. In allen anderen Schichten von der unteren Mittelschicht bis zu den Jugendlichen aus der Oberschicht hat sich der persönliche Optimismus hingegen erhöht.“ (ALBERT/HURRELMANN/QUENZEL 2010: 16) 53 Vgl. auch die Beiträge in CASTEL/DÖRRE (2009) sowie in KRAUSE/KÖHLER (2012). 565 Diese Indizien sollten in den Debatten um eine ‚Kultur der Selbstständigkeit’ ernst genommen werden, denn hier zeigen sich Aufbrüche, die auf einen neuen Vergesellschaftungsmodus hinweisen, der grob umschrieben werden kann mit der Formel ‚Mach dein Ding’. Allerdings erzeugen die Realitäten einer globalisierten und zunehmend sozial fragmentierten Gesellschaft ein raues Klima für jedes neue Unternehmen und deshalb werden viele Hoffnungen wieder enttäuscht werden. Dennoch bleiben einige Fakten, die nicht nur auf eine Zerstörung der Mittelschichten hindeuten, sondern Entfaltungsspielräume auch für selbstbestimmte Unternehmen bieten. Unterstützt werden die Existenzgründungen durch den berufsstrukturellen Wandel hin zum tertiären Sektor, was sich darin zeigt, dass über die Hälfte der derzeitigen Gründungen aus diesem Bereich kommen (wenngleich manche Segmente des Dienstleistungssektors wie etwa der Handel oder die Gastronomie die Überlebensraten der neuen Selbstständigen negativ beeinflussen). In Deutschland zeigt sich allerdings eine Besonderheit, die auch mit dafür verantwortlich gemacht werden kann, dass die Wirtschafts- und Beschäftigungskrise in den letzten Jahren signifikant geringer war. Während in vergleichbaren Ländern nur der Dienstleistungssektor wuchs (in Großbritannien vor allem der Finanzsektor), gab es in Deutschland sowohl im verarbeitenden Gewerbe als auch im Dienstleistungssektor Wachstum. Diese Zuwachsraten sind auf den höheren Anteil der Industrie an der Gesamtwirtschaft zurückzuführen: Während bei uns über 20 Prozent der Beschäftigten in der Industrie beschäftigt sind, weisen Länder wie Frankreich oder Großbritannien Werte von knapp über zehn Prozent aus. Die starke industrielle Basis sorgt dafür, dass Deutschland beträchtlich von der Dynamik in anderen Wachstumsmärkten (wie beispielsweise in China) profitieren kann, während sich die forcierte Globalisierung auf die Beschäftigung in Dienstleistungssektoren nicht so stark auswirkt (die Ausfuhr von Waren umfasst rund 80 Prozent der Exporte). Der Wandel zu stärker wissensbasierten Wirtschaftsstrukturen führt generell zu einem markanten Rückgang der gering qualifizierten Personen ohne abgeschlossene Berufsausbildung und insgesamt zu einer Vertiefung der Polarisierungstendenzen auf dem Arbeitsmarkt. Dies kann anschaulich am Ruhrgebiet beschrieben werden – einer Region mit einem intensiven Wandel der Wirtschafts- und Produktionsstrukturen in den letzten Jahrzehnten. Während der Anteil der Hochqualifizierten zwischen 2000 und 2011 um über 30 Prozent angestiegen ist, ging er bei den Geringqualifizierten um über 20 Prozent zurück. Diese Zahlen demonstrieren aber nur einen Ausschnitt aus den strukturellen Änderungen in der Arbeitslandschaft. Die andere „Seite des Strukturwandels äußert sich in der wachsenden Bedeutung von Beschäftigungsverhältnissen mit geringeren Arbeitszeiten. Teilzeitarbeit und geringfügige Beschäftigung sind Stichworte, die dieses Phänomen umschreiben. Zwischen dem Jahrtausendbeginn und 2011 vergrößerte sich die Zahl der teilzeitarbeitenden Beschäftigten um deutlich über 40 %, die der Personen in einem geringfügigen Beschäftigungsverhältnis um deutlich über 20 %. 566 Diesem Wachstum standen sinkende Anteile von Vollzeitbeschäftigten (-5 %) gegenüber. In der Metropole Ruhr gingen 2011 rund 20 % der sozialversicherungspflichtigen Beschäftigten einer Teilzeitarbeit nach.“ (WIRTSCHAFTSFÖRDERUNG METROPOLERUHR GMBH 2012: 6)54 Das deutsche ‚Jobwunder’ der letzen Jahre mit sinkenden Arbeitslosenquoten und steigenden Beschäftigungsquoten hat also auch Schattenseiten. Zugespitzt kann man formulieren: Die Aufnahmefähigkeit des deutschen Arbeitsmarktes hat sich durch die vielfältigen Flexibilisierungen erhöht, allerdings ist der Preis dafür „eine größere Unsicherheit der erwerbstätigen Bevölkerung. Nach einer aktuellen Infas- Umfrage im Auftrag der Bertelsmann Stiftung haben für 75 Prozent die Unsicherheiten auf dem Arbeitsmarkt in den letzten Jahren zugenommen.“ (LANDMANN 2012: 1) Sichtbar wird hier der seit einigen Jahren sich abzeichnende Paradigmenwechsel in der deutschen Arbeitsmarkt- und Beschäftigungspolitik, der grob umschrieben werden kann mit dem Abschied von der statuserhaltenden ‚Stilllegungspolitik’ hin zu einer aktivierenden oder mobilisierenden Politik (die pauschal oft mit den ‚Hartz-Reformen’ gleichgesetzt wird). „Seit den frühen 1990er Jahren nehmen sämtliche Formen atypischer Beschäftigung zu, zu denen hier neben der Leiharbeit, den geringfügigen und den befristeten Beschäftigungsverhältnissen auch die sozialversicherungspflichtige Teilzeitarbeit gezählt wird. Ausgangsniveaus und Dynamik der Entwicklung zeigen deutliche Unterschiede. Der Gesamtumfang lässt sich nicht einfach durch Addition der einzelnen Formen bestimmen, da Überlappungen auftreten können (z. B. Teilzeit und Befristung). Er ist seit den frühen 1990er Jahren von ca. 20 Prozent auf inzwischen mehr als ein Drittel (38 Prozent) der Gesamtbeschäftigung gestiegen.“ (KELLER/SCHULZ/SEIFERT 2012: 1) Aber auch über den Arbeitsmarkt und die dort stattfindenden ‚Entsicherungen’ hinaus sprechen desgleichen andere empirische Untersuchungen davon, dass über 70 Prozent der Deutschen das Vertrauen in Politik und Wirtschaft verloren haben und die weitere Entwicklung der Wirtschafts- und Lebensbedingungen pessimistisch sehen. Belege für diese Deutung in Richtung Entsolidarisierung findet man sowohl im Akzeptanzverlust der sozialen Marktwirtschaft als auch in der gewachsenen Politikverdrossenheit, die sich in zurückgehender Wahlbeteiligung und der Krise der Volksparteien zeigt. Derzeit scheint allgemein die sozialintegrative Kraft der gesellschaftlichen Mitte zurückzugehen; war sie noch bis Anfang der 1990er Jahre der Fluchtpunkt vieler Bevölkerungsgruppen in der Bundesrepublik, so hat sich diese nicht nur symbolische Zentrierung auf die Mitte grundlegend gewandelt. Man kann eher eine ‚erschöpfte’ Mitte konstatieren (vgl. zusammenfassend HEINZE (2011) sowie hinsichtlich der Einstellungsmuster HEITMEYER (2012)). Angesichts der subjektiven Verunsicherungen, die weit bis in die Mitte der Gesellschaft ausstrahlen, sehnt sich die Mehrheit nach Sicherheit 54 Vgl. zur generellen Entwicklung des deutschen Arbeitsmarktes die Beiträge in BRÜCKER et al. (2012) sowie HINTE/ZIMMERMANN (2013). 567 und nicht nach Innovationen, die andererseits gerade jetzt für die Überwindung der Krise benötigt werden. Deshalb bekommen protektionistische wirtschaftspolitische Strategien Aufwind und europäisch abgestimmte Regulierungen sind schwierig umzusetzen. Die von vielen Bürgern geforderte Sicherheit kann aber auch die Politik nicht leisten, denn die ordnungspolitischen Koordinaten sind selbst ins Wanken geraten; täglich werden neue Grenzen überschritten, ohne dass sich das Gefühl von neuer Sicherheit einstellt. „Die gegenwärtige Fiskalkrise und der Übergang vom Steuer- zum Schuldenstaat haben eine neue Phase im Verhältnis zwischen Kapitalismus und Demokratie eingeleitet, die in den herkömmlichen Demokratietheorien nicht vorgesehen ist. Die Krise nach 2008 hat die Verschuldung der reichen Demokratien auf ein Niveau steigen lassen, auf dem ihre Gläubiger sich nicht mehr ohne weiteres darauf verlassen wollen, dass die Staaten in Zukunft willens und in der Lage sein werden, ihren Zahlungsverpflichtungen nachzukommen. Als Folge bemühen sich die Kreditgeber zur Sicherung ihrer Ansprüche weit mehr als in der Vergangenheit um Einfluss auf die staatliche Politik. Damit tritt im Schuldenstaat eine zweite Klasse von Anspruchsträgern und Ermächtigungsgebern neben die Bürgerschaft, die im demokratischen Steuerstaat und in der etablierten Demokratietheorie die einzige Referenzgruppe des modernen Staates gebildet hatte.“ (STREECK 2013: 117) Zunehmend erscheinen auch der Öffentlichkeit die wachsenden finanziellen Verpflichtungen des Staates als bedrohlich, denn sie grenzen inzwischen sichtbar den ohnehin schon eingeschränkten finanziellen Spielraum der öffentlichen Hand weiter ein. Der Staat kann jedoch nicht generell zum Rettungsanker bei Marktversagen werden, er kann nur für einen gewissen Zeitraum und mit ausgewählten Instrumenten (beispielsweise Bürgschaften und anderen Überbrückungsmaßnahmen) aktiv werden und für eine bessere (auch globale) Regulierung und Kontrolle der Finanzmärkte sorgen. Eine dauerhafte Stabilisierung dürfte dem Staat nicht gelingen. „Derartige Versuche sind nicht nur teuer und zumeist nutzlos; sie unterbrechen auch den normalen kapitalistischen Krisenzyklus, bevor er seine reinigende Wirkung entfalten kann. Die Harmoniehoffnung hat, so verständlich sie sein mag, offensichtlich einen zu hohen Preis.“ (PLUMPE 2012: 64f.) Und auch um Vernetzungsprozesse aktiv zu gestalten, sind die staatlichen Mittel begrenzt und erfordern die Beteiligung einer aktiven Gesellschaft. Um es prägnant zu formulieren: ‚It's the society, stupid’. Für diesen Umbauprozess in Richtung auf eine bessere Balance zwischen Staat, Markt und ‚aktiver’ Gesellschaft liegt aber kein Drehbuch vor und die Vernetzung und Steuerung heterogener Akteure gestalten sich schwierig. Die Hauptaufgabe besteht darin, das Mischungsverhältnis von Staat und Markt neu zu gestalten, wobei allerdings in den letzten Jahren das Risikomanagement des Marktes versagt und viel Vertrauen zerstört hat. Und dieser Vertrauensverlust trifft nicht nur die gesellschaftlichen Ränder; Faktum ist eine desorientierte gesellschaftliche Mitte, deren Ängste viel mit verblichenen Aufstiegshoffnungen zu tun haben. Die Politik wird sich nicht damit abfinden können, dass die Mitte erodiert, denn die Auswirkungen spürt sie schon 568 heute in Politikverdrossenheit, aber auch in zunehmendem Regierungsversagen. Die Bevölkerung zweifelt immer stärker daran, „dass die politische Klasse – Regierung und Opposition – überhaupt noch in der Lage ist, die ihr obliegenden Aufgaben zu lösen. Regierung und Opposition werden zu ‚die da oben’ amalgamiert. Nun muss eine solche Eskalation der Versagenswahrnehmung nicht unbedingt von einem Ungenügen der Regierung beziehungsweise der gesamten politischen Klasse ausgehen, sondern kann auch das Ergebnis notorisch überzogener Erwartungen der Bevölkerung an die Politik sein. Sie erwartet vom Staat etwas, das dieser aus strukturellen Gründen – und nicht etwa aus der persönlichen Unzulänglichkeit von Regierungsmitgliedern – nicht leisten kann. Das ist eine besonders heikle Situation, weil Regierungsversagen sich hier mit rasender Geschwindigkeit zu Staatsversagen und einer Krise der Demokratie steigert“ (MÜNKLER 2010: 49).55 Wenn auch die Politik dauerhaft gefordert ist, den sozialen Polarisierungstendenzen und den subjektiven Statusängsten entgegenzuwirken, stellt sich die Frage der politischen Instrumente und der Steuerungsfähigkeit der politischen Akteure (allen voran der politischen Parteien). Da sowohl die fiskalische Handlungsfähigkeit erheblich eingeschränkt ist als auch kurzfristig keine Reform der Finanzmarktregulierung realistisch erscheint, kann es keine Trendwende zum Primat der Politik geben. Nicht Gesellschaftsgestaltung ist angesagt, sondern ein ‚muddling through’, das als Management von Sachzwängen dargestellt wird (vgl. auch SCHIMANK 2011). Dies lässt sich exemplarisch bei den Versuchen der Durchführung einer Finanzmarktregulierung beobachten. Es zeigt sich eine wachsende Kluft zwischen politischer Rhetorik und realer Politik und die Regierungspolitik kann trotz aller Rettungsversuche nicht den Eindruck vermitteln, die Herausforderungen in den Griff zu bekommen, ermöglicht wird allenfalls ein Zeitgewinn. Hinzu kommen tendenzielle Entmachtungstendenzen der nationalen Politik durch die in den letzten Jahren stark angestiegene Justizialisierung. Die zunehmende Verrechtlichung der Politik bewirkt eine im Grundgesetz so nicht vorgesehene schleichende Entmachtung der Legislative und Exekutive; Gerichte bekommen hiermit in den letzten Jahren in einem beträchtlichen und für die Rechtspraxis der ‚alten’ Bundesrepublik ungewöhnlichen Maße politische Gestaltungsfunktionen, die sich auch im Feld der Wirtschaftsförderung in vielen Fällen negativ auswirken, weil beispielsweise Genehmigungsverfahren sich lange hinziehen können. Insgesamt wird die Komplexität für wirtschaftliche Entscheidungen weiter erhöht und angesichts der ‚offenen’ Grenzen kommen auf den Wirtschaftsstandort Deutschland weitere Herausforderungen zu. Das traditionelle Prinzip „Legitimation durch Verfahren“ (LUHMANN) absorbiert nicht mehr die politischen Konflikte (etwa bei Großprojekten), gefragt sind neue glaubwürdige Strategien. Deshalb muss eine neue Balance zwischen den beiden Polen gesucht werden, ohne allerdings zu glauben, die Politik könnte im Ernstfall alle Steuerungs- und 55 Vgl. auch HEINZE (2011). 569 Vertrauensprobleme lösen. Immer deutlicher werden nämlich die Grenzen staatlichen Handelns (und dies gilt nicht nur für die enormen Verschuldungen der öffentlichen Haushalte) und erfordern eine Rückbesinnung auf die sozialintegrativen Kräfte der Gesellschaft (und als Teil davon der Wirtschaft). In den letzten Jahren sind in verschiedenen Politikfeldern tendenziell neue Mischformen von öffentlicher und privater Regulierung entstanden (vgl. als Überblick die Beiträge in BACH (2013)) und explizit anhand der Clusterpolitiken zu studieren. Die aktive Einbindung außerstaatlicher Akteure kann die Steuerungsfähigkeit der Politik und ebenso die der Wirtschaftsförderung insofern erhöhen, als hierdurch neue Wissensressourcen erschlossen werden können und damit die normative Unterstützung von Politik wieder zunimmt. Allerdings ist sie mit notwendigen Strukturveränderungen des Regierens verbunden: Staatliche Institutionen müssen ihre eigenen Handlungsabläufe überprüfen und institutionelle Lernfähigkeit beweisen. Wenngleich es noch kein klar konturiertes Bild von der (wieder neu) geforderten Rolle des Staates gibt und verschiedene Formeln für die Transformation des Staates zirkulieren, so gibt es doch in einem Punkt Konsens. Das neue Konzept der Staatlichkeit setzt sich sowohl von etatistischen Vorstellungen eines Maximalstaates ab, der die individuelle und gesellschaftliche Wohlfahrt durch ‚mehr Staat’ zu erhöhen beabsichtigt, wie von neoliberalen Minimalstaatsvorstellungen, die auf die Maxime ‚immer weniger Staat’ hinauslaufen (vgl. HEINZE 2009). 24.4 Der Wirtschafts- und Sozialstandort Deutschland: Vom Auslaufmodell zum pragmatischen Umbau Betrachtet man den Wirtschaftsstandort Deutschland, dann hat sich bislang das deutsche Modell der Produktion trotz der Segmentierungsprozesse auf dem Arbeitsmarkt selbst unter erschwerten Weltmarktbedingungen im Vergleich mit unseren europäischen Nachbarn gut gehalten, was auch an den verlässlichen sozio-institutionellen Rahmenbedingungen liegt (vgl. ABELSHAUSER (2012) sowie die Beiträge in HINTE/ZIMMERMANN (2013)). Der Tertiärisierungstrend dürfte aber nach allen Prognosen weitergehen, allerdings heißt dies nicht, dass die Industrie verschwindet, vielmehr hat sie sich in den letzten Jahrzehnten massiv gewandelt. „Die moderne Industrie beruht nicht mehr wie einst auf der klassischen Dominanz massenhaft beschäftigter Arbeiter. Ihre Stärke liegt in kapitalintensiver Höchstleistungsproduktivität, bei gleichzeitiger intelligenter und fruchtbarer Forschung und Entwicklung. Um es paradox zu formulieren: Sie ist so effizient und produktiv, dass sie die Anforderungen der Wirtschaftsgesellschaft erfüllen kann, ohne beschäftigungsdominant zu sein. Die deutsche Industrie hat, generell gesehen, die globalen Wettbewerbsanforderungen angenommen und sich zu einem der modernsten Teile der Wirtschaft entwickelt.“ (PRIDDAT/ WEST 2012a: 18) Gerade in zukünftigen Wachstumsfeldern wie der Logistik- und Mobilitätsbranche, der Gesundheitswirtschaft und dem Energiesektor oder der Versorgungs- und 570 Entsorgungswirtschaft wird die Verquickung sichtbar. Hier zeigt sich exemplarisch, dass die oft noch anzutreffende Trennung in Dienstleistungs- und Industriesektoren in vielen Feldern hinfällig bzw. der Unterschied zwischen dem Produktions- und Dienstleistungsbereich zunehmend fließender wird. Zudem sind sehr viele Dienstleistungen industriegetriebene Serviceleistungen und Industrieunternehmen übernehmen deshalb dann eine Schrittmacherfunktion als Nachfrager und Impulsgeber für produktionsnahe Dienstleistungen. Deutlich wird anhand der Beschäftigungszahlen, wie die Finanzdienstleistungen, die noch vor kurzem als postindustrielle Zukunftsbranchen von vielen Beobachtern gefeiert wurden, in den letzten Jahren nicht nur stagnieren, sondern schrumpfen. Dienstleistungen als Motor für Beschäftigung und Innovationen lassen sich jedoch weiterhin in verschiedenen Feldern aufzeigen, wobei ‚Querschnittstechnologien’ (etwa das Internet) als Innovationstreiber wirken. „Zum einen zeigt sich schon jetzt, dass klassische Dienstleistungsbranchen wie ‚Bildung’ und ‚Gesundheit’ in besonderer Art und Weise Verantwortung für die Zukunftsfähigkeit moderner Gesellschaften übernehmen. Zum anderen liegen die Chancen von Dienstleistungsinnovationen gerade in der sektor- und systemübergreifenden Gestaltung von Dienstleistungsprozessen, wodurch neue Handlungs- und Gestaltungsfelder in das Zentrum einer Dienstleistungspolitik rücken. Beispiele hierfür sind hybride Leistungsangebote, bei denen die Produkt- und Dienstleistungsbestandteile hoch integriert angeboten werden oder die Erbringung komplexer Systemdienstleistungen, bei denen sich Gestaltungsoptionen erst durch die Betrachtung der gesamten, branchenübergreifenden Wertschöpfungskette ergeben.“ (GANZ et al. 2011: 6)56 Zusammenfassend werden makrostrukturell Unsicherheitszonen systematisch erzeugt, die mikrostrukturell vor dem Hintergrund sozioökonomischer Abstiege und einer sich ausbreitenden ‚Entscheidungsgesellschaft’ die Individuen zunehmend überfordern und Statusängste verursachen.57 Dies liegt auch an der Erosion der sozialen Sicherungssysteme, die in den letzen Jahren systematisch ökonomisiert wurden. Genau in dem Augenblick, in dem Integrationschancen und Sicherheiten prekär werden, sind die herkömmlichen Methoden der Risikoabsicherung selbst riskant geworden. Vielen jungen Leuten sind die klassischen Normalarbeitsverhältnisse nur noch aus Erzählungen der Eltern und Großeltern bekannt, sie kennen nur die ‚atypischen’ Formen von Beschäftigung – Teilzeitarbeit, Werkverträge und was sonst so alles in den letzten Jahren unter den Begriff Prekarität fällt. Diese Befunde lassen sich als Hinweis auf wachsende soziale Exklusionen 56 Vgl. zur Dynamik der sozialen Dienste die Beiträge in EVERS/HEINZE/OLK (2011). 57 Scheinbar ist in den Selbstbeschreibungen moderner Gesellschaften abhandengekommen, dass Wirtschaftskrisen zur Normalität der kapitalistischen Wirtschaft gehören. Aber auch wenn es eine Rückkehr zur Normalität gibt und der Traum dauerhafter Prosperität ausgeträumt ist, so ist gerade in Deutschland weiterhin eine „tiefe, historisch gewachsene Sehnsucht nach Harmonie, ökonomisch gesprochen nach einem störungsfreien Entwicklungsgleichgewicht“ (PLUMPE 2012: 67) vorhanden. 571 verstehen. Jugendliche aus den unteren sozialen Schichten sind durch ihre Sozialisations- und Bildungserfahrungen oft schon so frustriert, dass sie sich als ‚Überflüssige’ definieren, die in einer von forcierten Ökonomisierungsprozessen durchsetzten Gesellschaft keinen Halt mehr finden. Die für die Nachkriegsgenerationen selbstverständlich gewordenen Garantien auf eine existenzsichernde abhängige Erwerbstätigkeit werden für diese Gruppen immer selektiver. Für alle Gruppen auf dem Arbeitsmarkt wächst der Zwang zu Selbstinszenierungen und Selbstmanagement, der Einzelne in die Selbstständigkeit führt, während andere diesem Perfektionsdruck kaum standhalten. Vor allem zeigen sich diese Ambivalenzen im Bereich der Bildung, der exemplarisch für Optimierungsdruck geworden ist. „Das Selbstmanagement in der Wissensgesellschaft setzt vor allem auf eigeninitiativ regulierte Lern-, ergo Optimierungsbereitschaft.“ (MAASEN 2012: 150) Solcherart soziale Desintegrationsprozesse zeigen sich in vergleichbaren westeuropäischen Ländern weitaus stärker, was sicherlich auf die ausdifferenzierte deutsche Wirtschaftsstruktur zurückzuführen ist, die sich in der globalen Finanzkrise und den tektonischen Verschiebungen der globalisierten Wirtschaft relativ gut behauptet hat. Zudem tragen nicht nur Leuchttürme oder Spitzencluster die Ökonomie, sondern es gibt vielfältige Verflechtungen und dialogorientierte Standortpolitiken. Darüber hinaus existiert ein Konsens zwischen der Wirtschaftspolitik und den Tarifparteien, dass die Entwicklung von Clustern zentrale Aufgabe im Standortwettbewerb ist. Ziel ist es, Kompetenzfelder entlang der Wertschöpfungsketten zu erschließen. Um die zukünftigen Leitmärkte (die mehrere Cluster aufweisen können) aktiv zu gestalten, ist allerdings ein effizientes Schnittstellenmanagement zwischen heterogenen Akteuren erforderlich. Regionale Clusterpolitik muss neue wissensorientierte Kompetenzfelder in den Regionen schaffen, damit sich (im Idealfall) selbsttragende Wirtschaftskreisläufe entwickeln. Dabei gehört auch das Aufbrechen traditioneller Politiksegmentierungen und Elitenkartelle zu den zentralen Zielen von zukunftsweisenden Clusterpolitiken. Hochschulen werden in diesem Kontext zunehmend als Innovationsmotoren erkannt und verstehen sich inzwischen (zumeist) als Knotenpunkte von Wissensströmen und regionalen Innovationsaktivitäten. Die Einrichtung von inhaltlich fokussierten Kompetenzzirkeln, in denen Unternehmer, Experten aus der Wirtschaft und Hochschullehrer kreativ in Verfolgung gemeinsamer Projekte zusammenarbeiten, ist für Deutschland ein Novum. Sie wurden angeregt von den erfolgreichen Erfahrungen mit Forschungslabors, die in ‚Innovationsregionen’ wie dem Silicon Valley kommerzielle Innovationen generierten (vgl. u. a. COOKE 2009). Der wirtschaftsfördernde Aspekt der regionalen Wissensökonomie schlug sich hier direkt nieder und es gibt mittlerweile einen Konsens, dass das Wachstumspotenzial der Wissensgesellschaft durch eine aktivierende Standortpolitik ausgeschöpft werden kann. Um aus Wissen wirtschaftlichen Nutzen zu ziehen, müssen relevante Wissensbestände nicht nur identifiziert und angeeignet, sondern vielmehr 572 auch miteinander in Wissensnetzwerken verknüpft werden. Dafür sind lernfähige Netzwerke zwischen Forschungs- und Bildungseinrichtungen sowie der Wirtschaft erforderlich. Diese Lektion hat der Wirtschaftsstandort Deutschland in den letzten Jahren gelernt, wenngleich es bis Februar 2013 dauerte, bis ein deutscher Wirtschaftsminister das Silicon Valley besuchte und gleich großspurig ankündigte, bis Ende dieses Jahrzehnts in Deutschland die ‚gründungsstärkste IT-Szene der Welt’ anzusiedeln. Experten dürften angesichts solcher Verlautbarungen eher den Kopf schütteln, denn die Strukturen und vor allem die kulturellen Mentalitäten sind nicht so einfach und schnell zu kopieren. In Deutschland sind wir beispielsweise noch weit davon entfernt, Risiken zu akzeptieren oder sogar zu bewundern. Aber hier wirkt der wirtschaftliche Erfolg der weltweit die Innovationsszene beherrschenden Unternehmen, die zumeist aus dem Silicon Valley kommen, und führt auch in Deutschland zu ‚zarten’ Nachahmungen. Vielleicht kann sich mittelfristig aus dem konsensorientierten deutschen Kooperationsmodell, das sich mit radikalen Innovationen schwertut, sich aber in der Wirtschaftskrise gut behauptet hat, und der risikoorientierten Netzwerkwirtschaft wie etwa im Silicon Valley eine neue Symbiose ergeben. Denkt man zehn Jahre zurück, war da vom ‚deutschen Patienten’ die Rede, während nun der deutsche Standort für viele Beobachter als Erfolgsmodell im internationalen Vergleich gilt. So titelte beispielsweise der Economist am 14. April 2012: ‚Germany’s economy: Modell Deutschland über alles’. Und auch die Arbeitslosenzahlen im Winter 2012/2013 sprechen eine eindeutige Sprache: Während in Deutschland die offizielle Arbeitslosenquote bei fünf bis sechs Prozent liegt, verzeichnen südeuropäische Länder Quoten von über 20 Prozent (Griechenland und Spanien sogar über 25 Prozent). Insbesondere die Jugendarbeitslosigkeit nimmt dort dramatische Ausmaße an (in manchen Regionen sind dort 40 bis 50 Prozent arbeitslos). Trotz dieser unbestreitbaren Erfolge auf dem Arbeitsmarkt bleibt die Beschäftigungssituation auch in Deutschland ein strittiges Thema. Derzeit verlagert sich die Debatte stark in Richtung Arbeitsbedingungen bzw. Qualität der Arbeit (etwa Lohndumping, Leiharbeit etc.). Dieser neue Fokus zeigt aber, wie unterschiedlich die Arbeitsbedingungen inzwischen sind; die schon angesprochene Heterogenisierung hat zugenommen und insbesondere zwischen einzelnen Branchen und Regionen liegen Welten. Von relativ gesicherter Beschäftigung bei einzelnen Großunternehmen, etwa in der Elektro- oder Automobilwirtschaft mit all ihren Weltmarktführern (und ‚Hidden Champions’), reicht die Spanne bis hin zu einer Vielzahl von Minijobs in einzelnen Dienstleistungssegmenten. Es ist deshalb unerlässlich, sowohl in der Analyse als auch mit Blick auf Wirtschaftsförderungsstrategien genau auf die Branche und/oder die Ebene der Wirtschaftsregionen zu schauen. Hier zeigen sich in den letzten Jahren durchaus kreative Problemlösungen in Richtung auf mehr Kooperation und Dialog der verschiedenen Akteure auf dem Arbeitsmarkt (vgl. z. B. BOGUMIL et al. (2013) 573 für die Region Südwestfalen). Mit einer so verstandenen regionalen Standortpolitik konnten Impulse für den Aufbau von neuen Produktions- und Dienstleistungsclustern gegeben werden. Hier kann wieder auf die neuartigen Verschränkungen von Industrie und Dienstleistungen verwiesen werden, die sich in verschiedenen zukünftigen Leitmärkten wie etwa der ‚Gesundheit’ zeigen. „Die Industrie stellt Medikamente auch gegen genetisch bedingte Krankheiten her, entwickelt neuartige Diagnostika wie Ganzkörper-Scannings und Therapeutika und verschafft den Menschen neue Körperorgane. Medtech und Biotech stehen erst an ihrem Anfang. Die chemische Industrie, vor allem die pharmazeutische, entwickelt in diesen Prozessen ständig neue Geschäftsfelder. Die Konsequenzen der Decodierung der DNA verweisen auf ein solches offenes Feld, ebenso individualkonzipierte Therapeutika, völlig neue Stoffe aus der bio-ökologischen Forschung etc. Das alles bedarf industrieller Forschung, Entwicklung und Produktion. Die Grundlage dafür sind eine Reihe von Basistechnologien (Prothetik, Nanotechnologie, Kernspintomographie (MRT), Genetik, Biochemie), die die Industrie in die Form von Produkten und Instrumenten verwandelt.“ (PRIDDAT/WEST 2012a: 23) Die Landeswirtschaftspolitik aller Bundesländer hat sich des Clusteransatzes bedient, um die wirtschaftlichen Potenziale entlang der Wertschöpfungsketten gezielt zu entfalten. Und auch der Bund ist in den letzten Jahren in die Clusterförderung eingestiegen (beispielsweise mit den Spitzenclusterwettbewerben). Niedersachsen hat sich z. B. auf folgende Kompetenzfelder fokussiert: 58 • Mobilität • IT/Kommunikation • Klima und Energie • Sicherheit • Ernährung • Gesundheit und demografischer Wandel In Nordrhein-Westfalen konzentriert man sich, auch infolge der Größe des Landes, auf folgende Cluster: • Automotive-Fahrzeugbau und Zulieferer • Biotechnologie • Chemie • Energieforschung • Ernährung • Gesundheitswirtschaft • Informations- und Kommunikationstechnik • Kultur- und Kreativwirtschaft • Kunststoff • Logistik 58 Vgl. zur Wirtschafts- und Strukturpolitik in Niedersachsen die Beiträge in BRANDT/ SCHOSTOK (2012). 574 • Maschinenbau/Produktionstechnik • Medien • Medizintechnik • NanoMikro + Werkstoffe • Umwelttechnologien Parallel dazu wurden noch weitere Clusterinitiativen aufgebaut, die sich sektoral/ regional aufstellen. So konzentriert sich beispielsweise die Wirtschaftsförderung im Ruhrgebiet auf folgende Felder: • Industrieller Kern und unternehmerische Dienste • Gesundheit • Urbanes Bauen und Wohnen • Mobilität • Nachhaltiger Konsum • Ressourceneffizienz • Freizeit und Events • Bildung und Wissen • Digitale Kommunikation Wenn man noch weitere Bundesländer dazunimmt, so kann man schon eine bestimmte Konzentration auf einige Cluster und Ähnlichkeiten zwischen den Regionen konstatieren, was auch gewisse Modeerscheinungen widerspiegelt und die Dynamik reduzieren könnte. Bevor auf diese negativen Folgewirkungen einer allerorten betriebenen Clusterpolitik eingegangen wird, soll der tiefgreifende Wandel der Wirtschaftsförderung in den letzten Jahren noch einmal hervorgehoben werden. Sie setzt inzwischen umfassender an und definiert sich eher als ‚Systemsteuerung’, die über verschiedene Instrumente ausgewählte Cluster mitinszeniert und moderiert. „Mit der thematischen Ausweitung auf Cluster- und Netzwerkprojekte sowie auf Technologie- und Gründungsförderung beeinflussen neue Institutionen und Akteure die wirtschaftspolitische Agenda. Klassische Funktionen der Wirtschaftsförderung wie Bestandspflege, Ansiedlungsförderung, Gewerbeflächenentwicklung oder Marketing stehen weiterhin auf der Tagesordnung, waren in den vergangenen Jahren aber seltener im Blickfeld der öffentlichen und wissenschaftlichen Diskussion. Diese Veränderungen und Ausdifferenzierungen haben zahlreiche und in der Regel gute Gründe. Wichtig ist in diesem Zusammenhang, dass kommunale und regionale Wirtschaftsförderung mittlerweile in ein verschiedene Ebenen umfassendes politisches Entscheidungssystem eingebunden sind, das den Rahmen für verfügbare Ressourcen und strategische Ausrichtung vorgibt. Die Herausforderung lokaler Wirtschaftsförderung besteht immer mehr darin, die eigenen Stärken und Schwächen zu analysieren, um gezielte Strategien zu entwickeln und diese mit den Vorgaben und Spielregeln der anderen politischen Ebenen vereinbar zu machen.“ (WIRTSCHAFTSFÖRDERUNG METROPOLERUHR GMBH 2012: 92) 575 Damit reagiert die Wirtschaftsförderung sowohl auf die Restrukturierungsprozesse in der Wirtschaftslandschaft und die gewachsene Bedeutung der Globalisierung wie auch auf die Aufwertung des Wissens in der Produktion. Andererseits führt sie die Zielvorstellung der regionalisierten Strukturpolitik fort, die ebenfalls eine Transformation der Wirtschaftsstrukturen aktiv unterstützen wollte und dafür eine Abkehr von der Gießkannenpolitik zugunsten einer ‚clusterorientierten’ Standortpolitik einleitete. „Die Treiber, die Cluster zu einem wichtigen Aspekt der wirtschaftlichen Realität gemacht haben, werden in ihrem Gewicht eher noch zunehmen. Globalisierung erhöht den Wettbewerbsdruck und schafft neue Möglichkeiten, unterschiedliche Standorte zu nutzen. Unternehmen fokussieren auf Kernkompetenzen und brauchen damit starke Partner – Partner in der geografischen Nähe eines Clusters bieten dabei oft entscheidende Vorteile. Unternehmen sehen sich auch gezwungen, die spezifischen Vorteile unterschiedlicher Standorte zu kombinieren – Standorte mit starken Clustern sind dabei am attraktivsten. Auch in der Wirtschaftspolitik werden die Faktoren, die Clusterprogramme motivieren, nicht verschwinden. Nachhaltiges Wachstum bleibt ein entscheidendes Ziel, ohne das sich weder Klimawandel noch Demografischer Wandel handhaben lassen – Cluster bieten das notwendige Umfeld für die dazu notwendigen Innovationen. In einer immer komplexeren Wirtschaft braucht der Staat den engen Dialog mit Unternehmen und Wissenschaft, um Handlungsschwerpunkte faktenbasiert identifizieren zu können – Cluster bieten dazu eine geeignete Plattform. Die Globalisierung erhöht den Druck auf Regionen, sich national und international zu positionieren – Cluster können spezifische Stärken kommunizieren und wirtschaftspolitische Anstrengungen bündeln.“ (KETELS 2010: 4) Eine solche Neuausrichtung hat auch in manchen deutschen Wirtschaftsregionen durchaus Früchte getragen und zu einer Kompetenzprofilierung geführt. Dies kann exemplarisch am Beispiel der Stadt Dortmund gezeigt werden, die durch den Rückzug von Stahl und Kohle einen tiefgreifenden Strukturwandel in den letzten Jahrzehnten erlebt hat (vgl. zusammenfassend BOGUMIL et al. 2012) und sich nun als Technologiestandort profiliert. Gerade durch die vorzeigbaren Aktivitäten des Technologiezentrums, das an der Schnittstelle von Wissenschaft und Wirtschaft angesiedelt ist und eng mit der Wirtschaftsförderung kooperiert, gelingt dieser Umsteuerungsprozess relativ gut, wenngleich die Arbeitslosigkeit noch immer relativ hoch ist. Die Kompetenzzentren im Technologiezentrum stellen insbesondere KMU Infrastruktur und technisches Know-how zur Verfügung und können dadurch sowohl bestehende technologieorientierte Unternehmen als auch Existenzgründungen fördern. Der Technologie- und Wissenstransfer gehört inzwischen zum festen Arsenal der Wirtschaftsförderung in allen Regionen und Kommunen, allerdings ist es in den letzten Jahren fast zu einer Gleichsetzung von Wirtschaftsförderung mit Clusterförderung gekommen. Wenn allerdings jede Region meint, einzigartige Clusterkonzepte entwickeln zu können, droht die Gefahr der Inflationierung und tendenziell Entwertung. Man kann durchaus davon sprechen, dass sich an einzelnen Standorten ‚wishful thinking’-Cluster ausdehnen und sich eine Modewelle etabliert hat. Manche Beobachter sehen durch die Inflationierung und die teilweise 576 erfolgenden Mythosbildungen der Clusterkonzepte sogar eine inhaltliche Schwächung und plädieren für eine selektivere Politik der Clusterförderung. „Die Idee verliert erkennbar an Wert, wenn sie allzu häufig und am untauglichen Objekt angepriesen wird. Mittlerweile gibt es eine flächendeckende Verbreitung von Clusterpolitik in allen Regionen des Landes, getragen von allen politischen Ebenen, von der kommunalen Wirtschaftsförderung der Städte und Gemeinden über verschiedene Politikfelder der Ministerien der Bundesländer und des Bundes bis hin zur Strukturpolitik der Europäischen Union oder sogar bis hin zur OECD, die sich ebenfalls mit einigen Publikationen an der Popularisierung der Clusterpolitik beteiligt hat. Die Clusterpolitik ist heutzutage sogar in jenen Regionen angekommen, die keine nennenswerten Cluster erkennen lassen, mit großen Versprechungen, die letztlich jeder Grundlage entbehren. Deshalb ist zu fragen, wie die Ressourcen der Wirtschaftsförderung auf solche Cluster beschränkt werden können, die tatsächlich ein begründetes Entwicklungspotenzial bieten. Gemeinhin sind die Protagonisten der Clusterpolitik heute meist schon begeistert, wenn die Cluster, die da zu ‚blühenden Landschaften’ verwandelt werden sollen, überhaupt irgendwelche Lebenszeichen entwickeln, sei es in Form einer Selbstbeschreibung irgendeiner Initiative, in Form einer vagen Kooperationsbekundung einiger Unternehmen oder in Form einer Etikettierung eines ohnehin erbrachten Leistungsangebots anderer Einrichtungen, die sich irgendwie auf das avisierte Cluster der Clusterpolitik bezieht. Aber solche ersten Lebenszeichen eines Clusters sind noch kein Indiz für Erfolg.“ (VOELZKOW in diesem Band: 162) Gefordert wird eine Abkehr von der symbolischen Politik, die sich dafür feiern lässt, alle möglichen Vernetzungen als zukunftsweisende Cluster zu verkaufen, um der Öffentlichkeit zu suggerieren, dass der wirtschaftliche Umbauprozess gesteuert werde. War aber schon die Hinwendung zu regionalisierter Wirtschaftsförderung unter zentraler Beteiligung der wirtschaftlichen und gesellschaftlichen Akteure ein Zeichen für eine zurückgehende Handlungsfähigkeit des Staates, so haben sich diese Rahmenbedingungen für staatliches Handeln weiter verschärft und den Handlungsspielraum weiter eingegrenzt. Sozialwissenschaftler sprechen schon von einem Konsolidierungsstaat, der auch im Feld der öffentlichen Dienstleistungen Kürzungen ansetzt. Das Zurückdrängen des Staates trifft folglich auch die Wirtschaftsförderung; allgemein werden die öffentlichen Dienstleistungen zurückgestutzt. Neben den finanziellen Restriktionen hängt die Steuerungsfähigkeit der regionalen Innovationssysteme noch von weiteren Voraussetzungen ab. Regionale Selbststeuerung ist nicht nur im wachsenden Maße auf Netzwerke und Kooperationen zwischen Forschungs- und Bildungseinrichtungen einerseits und der Wirtschaft andererseits angewiesen, sondern muss auch ein auf den Stärken basierendes professionelles Clustermanagement aufbauen. In diesem Sinn werden nur ‚lernende’ Regionen im Standortwettbewerb die spezifischen Stärken entfalten können. Die Funktionsfähigkeit steht also in enger Abhängigkeit zu einer kollektiven regionalen Ordnung und Steuerung. Hinzu kommt die Strahlkraft der traditionell starken Wirtschaftsregionen mit einer historisch bedingten engen Vernetzung von Wissenschaft und Forschung mit den Unternehmen. 577 „Die Konzentration wird durch sogenannte Clustereffekte vorangetrieben: Dort, wo die Unternehmen bereits seit langem viel für Forschung ausgeben, ist eine Wissenschaftsinfrastruktur entstanden, die weitere Investitionen geradezu magnetisch anzieht. Ähnliches gilt für hochqualifiziertes Forschungspersonal, welches dem Ruf der Forschungsstätten an interessanten Standorten folgt. Der Blick auf die Forschungslandkarte verrät: Bedeutende Forschungszentren sind überwiegend im Süden und Südwesten beheimatet, angeführt von der Region Stuttgart, gefolgt von Oberbayern (hier insbesondere München) sowie den Ballungsräumen Rhein-Main und Rhein-Neckar. Die Vielzahl der hier ansässigen Stammsitze und Deutschlandniederlassungen intensiv forschender Unternehmen geben den Ausschlag für den großen FuE-Vorsprung.“ (KREUELS/STENKE 2012: 22) Über die Interaktion und Kooperation verschiedenster regionaler Akteure, über räumliche Nähe und Vertrauen hinaus brauchen regionale Innovationssysteme effiziente Vermarktungsstrategien, um Wertschöpfungsnetzwerke in Zukunftsfeldern (etwa der Energie, der Gesundheit etc.) aufzubauen. Diese Aufgabe wird aber bei leeren Kassen im öffentlichen Sektor schwieriger und deshalb bemüht man sich um neue Partner, etwa die Hochschulen. Sie werden zunehmend zu wichtigen Partnern in ausgewählten Clustern. Zugespitzt kann man formulieren: Die Universitäten sollen sich von Elfenbeintürmen zu Leuchttürmen wandeln. Eine Orientierung an global agierenden Kompetenzclustern seitens der Universitäten und Innovationen auf regionaler Ebene brauchen sich nicht zu widersprechen. Auch kosmopolitisch aufgestellte Hochschulen können durchaus die Fähigkeit entwickeln, sich als Knotenpunkte von Wissensströmen zu profilieren. Gerade weil auf die institutionellen Wissenstransfereinrichtungen nicht mehr allein vertraut werden kann, ist jedoch ein sensibles und auf die Eigenarten von ‚Wissensproduzenten’ zugeschnittenes Handeln erforderlich, um die Potenziale der Hochschulen und Forschungseinrichtungen auch in den Regionen zu entfalten. Und deshalb überrascht auch nicht die in den letzten Jahren sich ausbreitende Welle von Netzwerkgründungen zwischen Hochschulen und Unternehmen sowie politisch-sozialen Instanzen. „Da die ganz überwiegende Mehrzahl der Gründer hochinnovativer Unternehmen eine akademische Ausbildung hat, kommt den Hochschulen eine wesentliche Rolle als Keimzelle für innovative Gründungen zu. Aus diesem Grunde könnte eine wesentliche Aufgabe von Hochschulen darin gesehen werden, ein positives Gründungsklima zu schaffen und entsprechende Fähigkeiten zu vermitteln. Empirische Untersuchungen weisen darauf hin, dass gerade hochinnovative Gründungen einen besonderen Bedarf an Beratung und Coaching in der Phase vor der Gründung haben, dem durch entsprechende Angebote vor Ort Rechnung getragen werden sollte.“ (FRITSCH 2012: 216) Empirische Beispiele in relativ erfolgreichen Gründungsregionen verweisen in diesem Zusammenhang auch immer auf die ‚Schneeballeffekte’ von erfolgreichen Gründungen, die in diesen Regionen eine Entrepreneurship-Kultur stabilisieren können. Dabei fällt ein Muster auf: Die Kooperationsphase wird zunehmend überführt in eine weitere netzwerkförmige Vertiefung, die auch zunehmend keine räumlichen Grenzen im herkömmlichen Sinn mehr kennt. Regionalisierung und Globalisierung schließen sich nicht aus, allerdings haben in den letzten Jahren die Globalisierungsprozesse eine neue Qualität gewonnen. 578 „Die globale Wirtschaftsleistung ist in den letzten drei Jahrzehnten stärker gestiegen als je zuvor. Das Wachstum verteilt sich jedoch sehr unterschiedlich auf die Weltregionen. Zwar partizipieren alle Regionen an der Entwicklung, aber von einigen Ausnahmen (wie Teilen Afrikas südlich der Sahara und Südasiens) abgesehen, gilt grundsätzlich, dass die Wachstumsraten in weniger entwickelten Regionen (teils deutlich) über denen der entwickelten Welt liegen. Das entspricht den Erwartungen der ökonomischen Wachstumstheorie. Es spiegelt sich auch in den Pro-Kopf-Einkommen wider. In den USA wuchsen diese nach Berechnungen Alfred Eckes zwischen 1980 und 2009 im Durchschnitt um 62 %, in Großbritannien sogar um 74 %. Aber was für sich genommen durchaus beachtlich scheint, verblasst im Vergleich mit Indien (+ 230 %), Südkorea (+ 360 %), der Asien-Pazifik Region (+ 594 %) und vor allem China (+ 1.083 %).“ (SCHMIDT 2012)59 Diese grundlegenden Verschiebungen der wirtschaftlichen Kräftezentren, die viele auch deshalb verunsichern, weil sie kaum Einfluss auf die Regeln haben, die diesen Wandel prägen, treffen mit unterschiedlicher Intensität ebenfalls die deutschen Wirtschaftsregionen, in denen sich schon seit Jahren die Unternehmenslandschaft in einem grundlegenden Umbruch befindet, worauf Wirtschaftshistoriker hinweisen. Dies gilt nicht nur für die Auswirkungen der globalen Finanzkrise, sondern es gibt verschiedene strukturelle Gründe für die Erosion des deutschen Kapitalismusmodells. „Die Geschichte der Zerstörung des deutschen kooperativen Kapitalismus und seine Ersetzung durch ‚Global Player’, die über die Finanzmärkte einer ganz anderen, unberechenbaren Form der Kontrolle unterworfen sind, ist freilich nur eine Seite der jüngeren Unternehmensgeschichte. Die andere Seite betrifft die Masse der kleinen und mittleren Unternehmen (KMU), die bis in die 1970er Jahre das Rückgrat der deutschen Unternehmenslandschaft bildeten; sie stellten die Masse der Arbeitsplätze; hier wurde die Masse des Umsatzes gemacht. […] Alle Branchen sind betroffen; offensichtlich ist der Schwund vor allem im Handel und Handwerk, wo einstmals von kleinen Handels- und Handwerksbetrieben geprägte städtische Wirtschaftslandschaften durch große Filialbetriebe besetzt werden.“ (PLUMPE 2005: 21) Der Westen scheint generell seine Schlüsselposition als Taktgeber der Modernisierung zu verlieren, und wenn sich auch kein neues dominierendes Machtzentrum aufbauen sollte, so sind die derzeitigen polyzentrischen Verhältnisse schon als Machtverlust zu registrieren. Und dies betrifft auch alle Spielarten von ‚regional governance’: Die Umsteuerung des deutschen Kapitalismusmodells (eines sozial geordneten und regional am Ausgleich orientierten Modells) in Richtung eines angloamerikanischen Finanzmarktkapitalismus bedeutet letztendlich, dass Renditen mehr zählen als Beschäftigung und auch regionale Bindungen. Bislang sieht es nicht danach aus, dass etwa durch staatliche Regulierungen diese Flexibilisierungsprozesse eingedämmt werden können. Vor diesem Hintergrund ist eine Diagnose nach dem Motto, Deutschland habe sich erfolgreich in der letzten Weltwirtschaftskrise seit 2008 behauptet, zu kurz gegriffen. Es gibt sicherlich in 59 Vgl. zur kritischen Diskussion der These des Bedeutungsverlustes Europas und des Bedeutungsgewinns des asiatisch-pazifischen Raumes unter anderem LEGGEWIE (2013). 579 manchen Branchen aufgrund der Standortvorteile unseres Modells ein Problem mangelnder Wettbewerbsfähigkeit (vgl. die Beiträge in ALLESPACH/ZIEGLER (2012)), allerdings müssen die fundamentalen wirtschaftlichen Umbrüche, gepaart mit neuen technologischen Errungenschaften, ernst genommen werden. 24.5 Von der kooperativen Modernisierungspolitik zum Innovationsmonitoring Die Förderung heterogen zusammengesetzter neuer Wertschöpfungsmuster kann jedoch nicht hierarchisch erfolgen, sondern dafür wird ein Innovationsmonitoring benötigt, das auf einer breiten Informationsbasis aufsetzen und dann unter anderem Netzwerke inszenieren kann. Dies impliziert auch einen grundlegenden Wandel der Organisationsstrukturen der Wirtschaftsförderung auf kommunaler und regionaler Ebene. Kommunen und Regionen werden nicht umhinkommen, ihr Selbstverständnis und ihre Verwaltungsstrukturen neu auszurichten. So ermöglichen etwa digitale Informationsflüsse der Verwaltung, sich flexibel und dezentral in Netzwerkstrukturen zu organisieren. Innovative und wachstumsstarke Wirtschaftsstandorte zeichnen sich durch ein enges Zusammenspiel von Wirtschaft, Wissenschaft und Politik und die Konzentration auf eigene Kompetenzen aus. Diese Aussage gilt aufgrund der zunehmenden Bedeutung und Kapitalisierung des Wissens immer stärker. Doch gerade der Zugang zu exklusivem Wissen und die branchenspezifische Qualifizierung von Arbeitskräften verlangen völlig neue Arrangements in der regionalen Verzahnung von Hochschulen und Forschungseinrichtungen mit der Wirtschaft. Wirtschaftliche Wettbewerbsfähigkeit und ihre Auswirkungen auf den Standort werden somit stark von der Fähigkeit zur schnellen Interaktion in Form von Technologietransfer und Wissensteilung abhängen. Unterstützt wird diese Argumentation auch von politischen und wissenschaftlichen Diskussionen, die der Kooperation zwischen den verschiedenen an Innovationsprozessen beteiligten Akteuren innerhalb von Clustern, Innovationsnetzwerken oder Qualifizierungsnetzwerken eine besondere Bedeutung für die Generierung von Innovationen und für den Erhalt regionaler Wettbewerbsfähigkeit zusprechen. Wenn Innovationen also Gegenstand politischer Interventionsstrategien werden, steigt auch die Bedeutung institutioneller Umgebungen in den jeweiligen Wirtschaftsregionen. Heruntergebrochen auf die Akteursebene rücken damit technische Hochschulen, spezialisierte Forschungseinrichtungen und politische Netzwerkakteure in den Untersuchungsfokus, die bei einer kooperativ ausgerichteten Innovationspolitik von herausgehobener Bedeutung sind. Es sind nicht mehr die relativ isolierten Schlüsseltechnologien, die neue Arbeitsplätze schaffen, sondern die Zukunft liegt in neuen Wertschöpfungsketten bzw. ‚Leitmärkten’ wie Ressourceneffizienz, Mobilität, Gesundheit, Wohnen im 580 Alter oder nachhaltiger Konsum, digitale Kommunikation etc. Um diese ‚Leitmärkte’ zu erschließen, sind einerseits eine intensivere Nutzung des Potenzials von ansässigen Forschungs- und Hochschuleinrichtungen und andererseits eine bessere partnerschaftliche Kooperationskultur zwischen öffentlichen und privaten Akteuren notwendig. Am Beispiel des Wohnens werden diese Modernisierungsprozesse sichtbar, die auch ökologische Trends aufnehmen. „Der Trend geht zu mehr Komfort, Wirtschaftlichkeit, Energieeffizienz, Flexibilität und Sicherheit. Ein Haus ist das Produkt einer Multibranchen-Kooperation. Konzepte wie intelligentes Wohnen produzieren Produkte wie Haushaltsgeräte, Heizsysteme, Unterhaltungselektronik, Beleuchtung, Regelungselektronik und vieles mehr, die sich miteinander verbinden und einfach bedienen lassen. Neue Baumaterialen werden entwickelt, neue Energiesysteme (Solar, Erdwärme, Blockheizkraftwerke, Biogas etc.).“ (PRIDDAT/WEST 2012a: 24) Gerade wenn nicht mehr darauf vertraut werden kann, dass im großen Umfang Neuansiedlungen von außen die beschäftigungspolitischen Probleme lösen werden, müssen die synergetischen Potenziale der Wirtschaft und der Wissenschaft in den Regionen noch intensiver mobilisiert und in innovativen Kompetenzprojekten umgesetzt werden. Leitende Frage für strategische Überlegungen ist also, inwieweit aus den traditionellen Wertschöpfungsketten im zunehmenden Maße Wertschöpfungsnetze werden, bei denen regionale Dimensionen trotz der Globalisierung eine gewichtige Rolle spielen. ‚Querschnittstechnologien’ (wie etwa Energieeffizienz, Elektromobilität, vernetztes Wohnen im Alter/Ambient Assisted Living, Kreativwirtschaft oder Telemedizin) können oft als ‚Treiber’ für solche Innovationsschübe wirken. Benötigt wird mehr Dynamik in der Innovationskultur, um die ‚Möglichkeitsräume’ zu nutzen, denn Deutschland ist noch immer reich an Innovationskapital und wissenschaftlichen Ressourcen. Allerdings mangelt es an dem kreativen Umgang mit unseren Ressourcen sowie an positiven Leitbildern. 24.6 Regionales Fachkräftemonitoring im Zukunftssektor Gesundheitswirtschaft Hohes strategisches Vermögen im Standortmanagement und kreative Netzwerkbildungen reichen dann nicht aus, um Wachstumsfelder zu entfalten, wenn es an qualifizierten Arbeitskräften (dem ‚Humanvermögen’) fehlt. Als ein zentrales Hemmnis für die weitere Wirtschafts- und Beschäftigungsentwicklung wird deshalb in fast allen Standortanalysen ein Fachkräftemangel diagnostiziert, dessen regionale Bearbeitung als eine zentrale Aufgabe der Wirtschaftsförderung im Folgenden umrissen wird. Bereits heute ist unbestritten, dass der Fachkräftemangel in den kommenden Jahren schon aufgrund der alternden Bevölkerung von einem bislang zumeist situativen und konjunkturellen zu einem strukturellen Problem werden wird. Er äußert sich derzeit aber in den Branchen und Standorten noch sehr unterschiedlich, so dass pauschale Hinweise, wie sie in den Debatten um Fachkräftemangel bislang oft dominieren, nicht weiterhelfen. Hier wird zumeist 581 auf den Engpass an MINT-Akademikern (Mathematiker, Informatiker, Naturwissenschaftler und Techniker) hingewiesen, während die Wirtschaftsbereiche außer Acht gelassen werden, in denen keine oder kaum MINT-Akademiker zum Einsatz kommen. Vor allem die Qualifikationsstruktur ist entscheidend: „Während unter Hochschulabsolventen nahezu Vollbeschäftigung herrscht, übertrifft die Zahl der Arbeitslosen unter den Absolventen einer beruflichen Ausbildung und vor allem der Personen ohne abgeschlossene Berufsausbildung die Zahl der offenen Stellen bei weitem.“ (BRÜCKER et al. 2012: 207) Schaut man aber konkret in die Bedarfe, dann gibt es auch in einigen Zukunftsfeldern wie der Gesundheitswirtschaft schon heute Personalengpässe, die zudem für die Zukunft verstärkt erwartet werden. Hervorzuheben ist neben der besonderen ‚Branchenfärbung’ der Hinweis auf die konjunkturelle Situation, die den Fachkräftebedarf zentral mit beeinflusst, allerdings nur begrenzt zu steuern ist. Viele Unternehmen (gerade kleinere) verhalten sich in dieser Frage zudem bislang passiv. Es ist aber davon auszugehen, dass sich der Wettbewerb um Fachkräfte verschärfen wird. Schon der demografische Wandel führt zu einem hohen Ersatzbedarf an Qualifizierten. Zudem werden die Qualifikationsanforderungen der Betriebe steigen, während sich bislang die Qualifikationsstruktur der Erwerbsbevölkerung parallel dazu nicht genügend verbessert hat. Gefordert ist außerdem eine Auflösung der traditionell in Deutschland voneinander abgeschotteten Politikfelder (etwa der Bildungs- und Arbeitsmarktpolitik sowie der Wirtschaftspolitik). Dies trifft die Wirtschaftsförderung umso mehr, als dieser Sektor viel Zukunftspotenzial besitzt. Dass die Sicherung der wirtschaftlichen Wettbewerbsfähigkeit wie auch der Beschäftigung nicht nur in diesem Cluster zentral von verfügbaren Arbeitskräften abhängt, ist unbestritten – und deshalb ist der Fachkräftebedarf ein zentrales Anliegen jeglicher Wirtschaftsförderung. Gefordert ist aber ein weiterer Schritt zur Integration der bisherig teilweise abgeschotteten Fachpolitiken und Förderinstrumente sowie explizit die Entwicklung und Umsetzung einer regionalen, branchenspezifischen Strategie zur Fachkräftesicherung. Auf Bundesebene gehen das Bundesministerium für Arbeit und Sozialordnung, aber auch andere Bundesländer und die Bundesagentur für Arbeit den Weg einer Förderung regionaler Fachkräftesicherungsinitiativen. Langsam erhöht sich die Sensibilität in verschiedenen Wirtschaftsregionen und die Wirtschaft lässt eine wachsende Bereitschaft zur Kooperation erkennen. Zudem liegen inzwischen auch ‚Baukästen’ gerade für Klein- und Mittelunternehmen (die sich traditionell mit der Fachkräftesicherung schwer tun) vor, in denen Handlungsoptionen im demografischen Wandel systematisiert werden, um so stärker in die betriebliche Praxis einzufließen. Schon heute werden in nahezu allen Regionen Personalengpässe in dem expandierenden Wachstumsfeld ‚Gesundheit’ mit seinen verschiedenen Sektoren diagnostiziert. Das betrifft nicht nur den Pflegesektor, dessen Fachkräfteprobleme inzwischen öffentlich debattiert werden. Auch technologisch ambitionierte 582 Sektoren wie die Medizintechnik leiden unter Personalengpässen, da die derzeit vorhandenen Berufsbilder nur unzureichend auf die zukünftigen Erfordernisse vorbereiten und die bislang vorgehaltenen Weiterbildungsmöglichkeiten die bevorstehenden technischen Innovationswellen kaum aufgreifen. Um im internationalen Wettbewerb bestehen zu können, ist es für die wirtschaftlichen Akteure in der Medizintechnik wie auch in anderen wissensintensiven Branchen bedeutsam, sich Veränderungen schnell anzupassen. Dabei spielen die Themen Flexibilisierung, Spezialisierung, Dezentralisierung und Internationalisierung der Märkte eine immer bedeutsamere Rolle. Es ist zwar keine neue Erkenntnis, dass veränderte betriebliche Organisationsstrukturen, eine stärkere Kundenorientierung und die Verflechtung von Dienstleistungen und Produktion eine größere Flexibilität und Bandbreite der Fähigkeiten der Erwerbstätigen erfordern, aber die Intensität hat sich verschärft. Hochspezialisiertes Wissen in Kombination mit Servicefunktionen ist heutzutage für die Entwicklung von technisch komplexen Produkten und Prozessen unabdingbar. Allerdings ist die Anerkennung der „Interaktionsarbeit“ (BÖHLE 2010; 2011), die wesentlich zur Profilierung von Dienstleistungen dazugehört, in vielen Fällen noch unterentwickelt und deshalb sind konzertierte Qualifizierungsaktionen notwendig, damit der oft diskutierte Facharbeitermangel nicht zu einem spezifischen Dienstleistungskräftemangel wird. „Schon heute arbeiten zwei Drittel der Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer in Deutschland im direkten Kontakt mit Menschen. Dabei werden interne und externe Dienstleistungen erbracht, wird kommuniziert und interagiert, wird mit Emotionen und subjektiven Bedürfnissen umgegangen. Gleichwohl folgt nur in den seltensten Fällen die Arbeitsorganisation den Anforderungen an Interaktionsarbeit. Zudem scheint in vielen Dienstleistungsberufen, in denen die Interaktion mit Personen den Kern der Arbeitstätigkeit markiert, der Zusammenhang zwischen Qualifizierung und den materiellen Verwertungsbedingungen der Arbeitskraft aufgebrochen.“ (GANZ et al. 2011: 7) Dabei spielt aber die Fachkräftesicherung noch immer nicht die gebührende Rolle, die ihr gerade im Gesundheitssektor zukommt. Hier belegen alle vorliegenden Daten beispielsweise die steigende Bedeutung des Berufsfeldes ‚Pflege’ und eines sich zukünftig dort noch verstärkenden Fachkräftemangels. Trotz dieser Diagnose wird nach einer regionalen Analyse der verschiedenen struktur- und bildungspolitischen Aktivitäten im Feld der Gesundheitswirtschaft festgestellt, dass bislang im Feld des Fachkräftemonitorings noch viel zu wenig passiert: „Auffallend ist jedoch, dass integrierte Projektaktivitäten zur quantitativen und qualitativen Fachkräftesicherung in den Gesundheitsregionen bislang lediglich eine untergeordnete Rolle spielen. Rheinland-Pfalz, Hessen und Bremen haben in der Vergangenheit bereits erfolgreich mit Instrumenten des (Regionalen) Fachkräftemonitorings gearbeitet. Aus Perspektive ‚Sozialer Gesundheitswirtschaft’ ist zukünftig angesichts differenzierter gesundheitlicher Lagen und Versorgungsherausforderungen ein stärkerer Fokus auf regionalisierte Strategien der Fachkräftesicherung und -qualifizierung zu legen.“ (EVANS/BRÄUTIGAM/ HILBERT 2011: 31) 583 Ohne strukturelle Veränderungen droht in den nächsten Jahren eine beträchtliche Lücke von Arbeitskräften, die die Wachstumspotenziale der Gesundheitswirtschaft ernsthaft hemmen kann. Um die optimistischen Prognosen für die Beschäftigungsentwicklung zu realisieren, müssen deshalb die ‚Hausaufgaben’ in den Regionen gemacht werden, und das heißt zunächst, fundierte Informationen aus den Unternehmen und öffentlichen Einrichtungen zu erhalten, um daraus die Fachkräftesituation genauer analysieren zu können. Darauf basierend müssen die Ziele und Aktionsfelder explizit benannt und der Umsetzungsprozess muss aktiv begleitet werden. Hierfür bietet es sich an, einen strategischen Diskurs auf regionaler Ebene zu inszenieren, um so auch effektiver die verschiedenen Akteure zu vernetzen. Über ein strategisches Monitoring nähert man sich auch betrieblichen Personalstrategien, die maßgeblich die Fachkräftesituation beeinflussen. Empirische Untersuchungen sehen hier dementsprechend eine wesentliche Stellgröße, und zum Teil auch eine zentrale Problemlage. Positive Entwicklungsaussichten einzelner Zukunftsbranchen könnten hier ausgebremst werden, wenn nicht nach neuen Wegen in der Qualifizierung der Arbeitsorganisation und eben der Fachkräftegewinnung gesucht wird. „Die Suche gilt vor allem Strategien, die dazu beitragen, – dass zukünftig ausreichend Arbeitskräfte der Branche insgesamt, den Einrichtungen und in Regionen zur Verfügung stehen; – dass für die zu bewältigenden Versorgungsherausforderungen auch passgenaue Qualifikationen bereitgestellt werden können; – einen qualifikationsgemischten und qualifikationsgerechten Arbeitseinsatz zu befördern und damit zu mehr Arbeitszufriedenheit, Qualität und Wirtschaftlichkeit beizutragen; – Fachkräfte in der Gesundheitswirtschaft möglichst lange im Beruf zu halten und ein lebensphasenorientiertes Arbeitsumfeld zu ermöglichen; – auch neue Zielgruppen des Arbeitsmarktes für die Arbeit in der Branche zu gewinnen und ihnen interessante Qualifizierungs-, Beschäftigungs- und Einkommensperspektiven zu eröffnen.“ (HILBERT/MICKLEY/EVANS 2011: 24) Der wirtschaftliche und damit beschäftigungspolitische Erfolg einzelner Wirtschaftsregionen hängt daher zukünftig immer stärker davon ab, ob es den Standorten gelingt, die bestehenden endogenen Potenziale in leistungsfähigen Innovationssystemen zusammenzufassen und am Markt erfolgreich zu halten. 24.7 Fazit Der Ausgangspunkt für eine Neuakzentuierung der Wirtschaftsförderung bleibt: Betriebliche und auch wirtschaftspolitische Aktivitäten finden nicht in einem luftleeren Raum statt, sondern sind sozial umrahmt und eingebettet. Für die Erschließung und Profilierung von Leitmärkten, zu der auch eine regionale Fachkräftesicherung gehört, gilt es, neue strategische Wertschöpfungsallianzen zu schmieden, was allerdings Innovation und Kreativität bei den beteiligten Akteuren 584 für solch ein ‚Kontingenzmanagement’ erfordert. Voraussetzung für den Erfolg ist aber ebenfalls ein relativ hohes Maß an Selbststeuerungsfähigkeit in der Region; ohne die Fähigkeit zur ‚regional governance’ (d. h. auch, sich auf neue Problemkonstellationen und Aufgaben einzustellen), ein gewachsenes Vertrauen zwischen den Akteuren und ein intelligentes Schnittstellenmanagement werden sich die Potenziale kaum in reale Zukunftsprojekte entwickeln. Diese Forderung ist deshalb von Bedeutung, weil nach der Clustereuphorie zunächst ein realistisches Bild einzelner Kompetenzfelder in den Regionen entwickelt werden sollte. Darauf basierend muss zunächst ein Konzentrationsprozess der Cluster umgesetzt werden. Die verbleibenden benötigen dann mehr Transparenz und intensive Dialoge zwischen den Akteuren im Netzwerk und es muss überlegt werden, inwieweit nicht überregionale Vernetzungen sinnvoll sein könnten. Die Initiierung und Moderation der Kooperation erfordert nicht nur Kommunikation, sondern nach einer Diskussionsphase müssen konkrete Modellprojekte gemeinsam entwickelt werden, die auch eine Marktreife erlangen sollten. Hierfür werden ‚Scharnierpersönlichkeiten’ benötigt, die in den jeweiligen Systemen genießen – aber auch ein professionelles Schnittstellenmanagement (‚Netzwerk-Governance’), das sich um die Stärkung der Wettbewerbsfähigkeit kümmert und darauf achten muss, dass sich Reziprozitäten herausbilden. Ansonsten setzen sich altbekannte einzelorganisatorische Logiken durch, d. h., mikropolitische Anarchien verhindern Steuerungsversuche auf regionaler Ebene. Da durch die makroökonomischen Verschiebungen, die anhaltende Finanzkrise sowie subjektive Unsicherheiten bei den Führungspersönlichkeiten genügend Störpotenziale vorhanden sind, sind zukunftsweisende Wirtschaftsprojekte (die zudem sichere Arbeitsplätze bieten) immer schwerer zu realisieren. Hinzu kommen bei jeder innovativen, zukunftsweisenden Strukturpolitik die zeitlichen Verzögerungen: Die ‚Erträge’ liegen in der Zukunft, während die Auseinandersetzungen um Statusverschiebungen und vor allem um mögliche Kosten sofort geführt werden. Kollektive Rationalität herzustellen wird für alle Akteure in einer unübersichtlichen, beschleunigten Wirtschaftslandschaft und bei begrenzter staatlicher Handlungsfähigkeit zu einer schwierigen Aufgabe. Eine ‚Weiter-so-Strategie’ stößt andererseits an Grenzen und entspricht nicht den Ansprüchen an regionale Wirtschaftsförderung, und so müssen strategische Visionen und eine experimentelle Umsetzungsstrategie entwickelt werden, die sich lernbereit zeigt und neue Möglichkeitsräume erschließt. Auch wenn es aufgrund des experimentellen Charakters dieser Innovationsstrategie keinen exakten Bauplan gibt, ist an verschiedenen Standorten in Deutschland eine Experimentierlandschaft zu beobachten. Eine solche Netzwerkstruktur zwischen Wirtschaft, Forschung und staatlicher Förderung mit regionalen Kompetenzzentren stellt sich inzwischen als zentrales Kennzeichen in fast allen zukünftig interessanten Wachstumsfeldern heraus. In einzelnen regionalen Standorten und Clustern haben wir in Deutschland wett- 585 bewerbsstarke Positionen, die sich gestärkt haben und deshalb auch gut durch die Krisen der letzten Jahre gekommen sind, allerdings ist derzeit ein enormer Ausleseprozess zu beobachten. Dieser liegt in der Intensivierung der Globalisierungsprozesse in den letzten Jahren begründet. Regionalisierung und Globalisierung schließen sich jedoch nicht aus, vielmehr werden weltweit regionale Clusterstrategien angewandt, um sich in den weltwirtschaftlichen Konstellationen zu behaupten. Ein herausragendes Merkmal von regionalen Innovationssystemen ist dabei ein ausgeprägter Netzwerkgedanke mit einer engen Vernetzung von Wirtschaft mit Hochschulen und Forschungseinrichtungen. Das Maß der regionalen Eigenverantwortlichkeit und Selbstständigkeit hat somit einerseits zugenommen, weil lokale Akteure besser über die Entwicklungsmöglichkeiten der Region informiert und näher an den Unternehmen sind und andererseits eine allgemeine Verlagerung von nationalen zu regionalen Produktions- und Innovationssystemen zu beobachten ist. Aufgrund der jeweiligen spezifischen Bedingungen in den einzelnen Regionen ist es jedoch schwierig, verallgemeinerbare ‚Best- Practice-Lösungen’ für eine erfolgreiche wirtschaftspolitische Netzwerkstrategie zu formulieren und umzusetzen. Cluster lassen sich eben nicht politisch schnell inszenieren und auch nicht im Konsens vereinbaren, sondern müssen von unternehmerischen Aktivitäten getragen werden. Gefragt sind also fruchtbare Allianzen zwischen Wirtschaftsunternehmen, der Politik und Verwaltung sowie der Wissenschaft. Ratsam könnte es sein, nicht auf die großen Lösungen zu warten, sondern eher auf ein langsames Einträufeln neuer Ideen und kreativer Projekte zu setzen. Gerade weil auch viele Unternehmen sich erfolgreich durch einen organisatorischen Umbau und eine Erhöhung der Flexibilität auf den wachsenden Druck der Globalisierung eingestellt haben, lassen sich fruchtbare Allianzen auf regionaler Ebene nach dem Muster von Public-private-Partnerships schmieden. Wissenschaftliche Beratung kann dabei helfen und strategische Anregungen auch in der Wirtschaftsförderung geben sowie aktiv mitarbeiten an der Erstellung von Drehbüchern für eine Neuausrichtung. Gerade weil organisierte Interessen oft eine Veränderung des Status quo nicht unbedingt positiv begleiten, kann Wissenschaft hier vielleicht sogar manche Blockaden abbauen, was schon bei einigen Themen durchaus erfolgreich war. Gefordert werden gerade von den Sozialwissenschaften dann aber nicht nur die Ausarbeitung und Verfeinerung theoretischer Konzepte, sondern gesellschaftliche Mitverantwortung und Experimentierbereitschaft, um neue Handlungsoptionen auszuloten. 586 24.8 Literatur Abelshauser, W. (2012): Über alle Krisen hinweg – das deutsche Modell beweist seine Stärke. Interview mit Werner Abelshauser, in: RegioPol. Zeitschrift für Regionalwirtschaft, 1-2, S. 43-50. Albert, M./Hurrelmann, K./Quenzel, G. (2010): Jugend 2010. Eine pragmatische Generation behauptet sich (16. 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Zusammenfassung

Der Band beschäftigt sich mit den Leistungen und Schwächen von Clusterpolitik und der Zukunft der Wirtschaftsförderung. Heute wissen wir, dass Clusterpolitik als Instrument moderner Wirtschaftsförderung sich immer nur dann bewährt, wenn die in der komplexen Theorie angelegten verschiedenen Koordinationsmodi auch in der Realität greifen können. Dazu muss das Umfeld in die Förderung integriert werden, weil nur so der Aufbau regionaler Innovationssysteme gelingt. Dabei gerät vor allem die Beschäftigung in wissensintensiven, zukunftsfähigen Wachstumssektoren in das Visier der Wirtschaftsförderung. Der Standortvergleich herausragender Wirtschaftsregionen hebt durchgängig die Existenz solcher Kooperationsstrukturen und Wissenskollaborationen hervor.

Daher wird in diesem Band neben wissenschaftlichen auch praxisrelevanten Fragen nachgegangen:

Welche Arten von Clusterpolitik haben sich herausgebildet, und was wissen wir über ihren Einfluss auf regionale Wirtschaftsentwicklung?

Welche Erkenntnisgewinne hat die Clusterforschung der letzten Jahre für die wirtschaftspolitische Praxis geliefert? Was sind Good Practice Beispiele?

Ist die „Clusterei“ immer noch ein wirtschaftspolitischer Königsweg oder mittlerweile eher ein Sorgenkind?

Was ergibt sich für ein zukunftsorientiertes Modell zur Zukunft der Wirtschaftsförderung angesichts neuer Herausforderungen wie beispielsweise Demografischem Wandel, Energiewende oder zukunftsfähiger Mobilitätskonzepte?