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Ketels Christian, Ein Jahrzehnt Clusterpolitik und -forschung: Implikationen für eine moderne, clusterorientierte Wirtschaftsförderung in:

Rasmus C. Beck, Rolf G. Heinze, Josef Schmid (Ed.)

Zukunft der Wirtschaftsförderung, page 45 - 66

1. Edition 2014, ISBN print: 978-3-8487-1039-3, ISBN online: 978-3-8452-5163-9, https://doi.org/10.5771/9783845251639_45

Series: Wirtschafts- und Sozialpolitik, vol. 14

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45 3 Ein Jahrzehnt Clusterpolitik und -forschung: Implikationen für eine moderne, clusterorientierte Wirtschaftsförderung Christian Ketels 3.1 Einführung Die Clusterpolitik in Deutschland ist erwachsen geworden. 18 Jahre nach dem BioRegio-Wettbewerb, von vielen als Startschuss einer clusterorientierten Wirtschaftspolitik in Deutschland angesehen, und 10 Jahre nach der Gründung von hannoverimpuls, zusammen mit dem Dortmund-Projekt eines der Symbole eines neuen Modells regionaler Wirtschaftsförderung, ist es Zeit, Bilanz zu ziehen: • Welche Arten von Clusterpolitik haben sich in dieser Zeit herausgebildet, und was wissen wir über ihren Einfluss auf regionale Wirtschaftsentwicklung? • Welche Erkenntnisgewinne hat die Clusterforschung der letzten Jahre für die wirtschaftspolitische Praxis geliefert? • Welche Konsequenzen ergeben sich für ein zukunftsorientiertes Modell der Wirtschaftsförderung? Der Kontext für die Diskussion dieser Fragen wird zurzeit von zwei wichtigen Themen beeinflusst. Zum einen hat die Europäische Kommission mit ihrem Konzept der ‚intelligenten Spezialisierung’ ein neuen Rahmen für die europäische Regionalpolitik vorgegeben (FORAY et al. 2012). Auch für deutsche Regionen spielen die in diesem Zusammenhang vergebenen Strukturmittel eine signifikante Rolle. Zum anderen hat sich das wirtschaftliche Umfeld in den letzten Jahren weiter verändert, mit einem höheren Grad globaler Konkurrenz, Veränderungen im Innovationsverhalten von Unternehmen und zunehmendem Druck auf die öffentlichen Kassen. Die Clusterpolitik steht vor der Aufgabe, die Erfahrungen der letzten Jahre in neue Konzepte umzusetzen, die den sich aus diesen Ver- änderungen entstehenden Herausforderungen gerecht werden. Dieser Beitrag argumentiert auf Basis der Analyse von Praxis und Forschung in den letzten Jahren, dass moderne Clusterpolitik auf regionaler Ebene als eines der zentralen Instrumente verstanden werden sollte, um eine integrierte Wirtschaftsstrategie über verschiedene Politikbereiche hinweg im Dialog von Wirtschaft, Verwaltung und Politik zu definieren und umzusetzen. Clusterpolitik ist also, so die Position hier, eine Plattform, um das vorhandene Instrumentarium der regionalen Wirtschaftsförderung zielgerechter und effizienter einzusetzen, 46 nicht ein zusätzliches Instrument oder Politikfeld neben der klassischen Wirtschaftsförderung. Clusterpolitik nutzt dazu die im Marktprozess natürlich entstehenden Clusterstrukturen, um ihre wirtschaftliche Effekte zu stärken und das sie unterstützende Wirtschaftsumfeld systematisch zu verbessern. Clusterpolitik in diesem Sinne hat nichts mit dem künstlichen ‚Schaffen’ von Clustern durch Eingriffe in Wettbewerbsprozesse zu tun. Die augenblickliche Praxis der Wirtschaftsförderung ist von dieser Vision häufig noch weit entfernt. Clusterpolitik wird zu häufig als Selektion bestimmter Sektoren für finanzielle Förderung angesehen. Die EU-Strategie der intelligenten Spezialisierung hat eine andere Motivation, birgt aber durchaus die Gefahr in sich, diesen Trend noch zu verstärken. Clustermaßnahmen sind häufig allenfalls ein zusätzliches Instrument neben anderen Aktivitäten der klassischen Wirtschaftsförderung oder werden als Umsetzungsmodell in engen Politikbereichen, z. B. der KMU- Förderung, eingesetzt. Damit bleiben signifikante Möglichkeiten ungenutzt. Defizite bestehen aber nicht nur in der praktischen Umsetzung. Die Forschung steht vor der Aufgabe, Politik und Verwaltung entsprechende Instrumente zur Verfügung zu stellen. In der konzeptionellen Arbeit und der empirischen Messung von Clustern und ihrer Wirkung hat es in den letzten Jahren klare Fortschritte gegeben. Aber während das Verständnis der Rolle von Clustern in regionalen Wirtschaftsräumen gestiegen ist, bleibt das Wissen über die Möglichkeiten wirtschaftspolitischer Interventionen bisher noch deutlich dahinter zurück. In der Evaluierung von Clusterpolitik z. B. haben Praktiker in den letzten Jahren mehr zur Entwicklung besserer Instrumente beigetragen als die Forschung. Der Artikel ist entlang der drei zu Beginn formulierten Fragen organisiert. Im folgenden Abschnitt werden die praktischen Erfahrungen in der Clusterpolitik diskutiert. Der Schwerpunkt liegt dabei auf der Situation in Deutschland, aber es wird auch der internationale Kontext einbezogen. Der darauffolgende Abschnitt beschäftigt sich dann mit der wissenschaftlichen Forschung zum Thema Clusterpolitik. Die entsprechenden Studien werden dazu in den Zusammenhang der weiteren Forschung zu Regionen und regionaler Wettbewerbsfähigkeit gestellt. Der letzte Abschnitt formuliert eine Vision, wie clusterorientierte Wirtschaftsförderung in der Zukunft aussehen könnte, und welcher Beitrag dazu von der Forschung notwendig ist. 3.2 Die praktischen Erfahrungen mit Clusterpolitik Das Clusterkonzept hat über die letzten Jahre einen geradezu inflationären Einzug in die Praxis der deutschen und europäischen Wirtschaftsförderungspolitik gehalten (BENNER 2012; KIESE 2008; OXFORD RESEARCH 2008). Die explosionsartige Zunahme der Anzahl von Clusterprojekten hat zu der Kritik geführt, 47 dass es sich hier um eine Modeerscheinung handele, in der Regionen blind die Modelle von anderen kopieren. Diese Kritik zumindest an der Praxis von Clusterpolitik hat einiges für sich. Es ist aber etwas, das der Clusteransatz mit anderen Konzepten, z. B. dem Triple-Helix-Ansatz (ETZKOWITZ 2003) und dem Konzept der ‚kreativen Klasse’ (FLORIDA 2002), teilt. Die Popularität dieser Konzepte ist eben auch Reflex des Problemdrucks, vor dem die regionale Wirtschaftsförderung häufig steht: Sie braucht neue Instrumente, um in einem Umfeld begrenzter Mittel und zunehmender Konkurrenz zwischen Standorten wirksam zu sein. 3.2.1 Clusterpolitik im Plural: Die Heterogenität bestehender Ansätze Die Diskussion über das Für und Wider von Clusterpolitik leidet unter der Bandbreite, mit der dieser Begriff sowohl in der politischen Praxis als auch in der akademischen Forschung verwendet wird. Diese Heterogenität macht es schwer, allgemeine und vergleichbare Aussagen über Clusterpolitik und ihre Wirkung zu treffen. Ein erster notwendiger Schritt für eine effektivere Diskussion von Clusterpolitik ist damit die Identifizierung einiger Kerndimensionen, anhand deren sich verschiedene Varianten von Clusterpolitik unterscheiden lassen. Clusterpolitische Aktivitäten unterscheiden sich zum einen im Hinblick auf ihre Zielsetzung. Grundsätzlich haben alle clusterpolitischen Maßnahmen natürlich den Anspruch, das regionale oder nationale Wohlstandsniveau zu erhöhen. Aber das operative Ziel, über das man diese Wirkung erzielen will, unterscheidet sich beträchtlich. Drei Gruppen lassen sich dabei grob voneinander abgrenzen: • Verbesserung des Dialoges zwischen Wirtschaft, Forschung, Verwaltung und Politik, um die Zielrichtung und Effektivität der regionalen Wirtschaftspolitik insgesamt zu erhöhen: Das beste Beispiel für diesen Ansatz der Clusterpolitik findet sich im Baskenland in Spanien. Seit den frühen 1980er Jahren sind Clusterorganisationen dort ein zentrales Instrument des strategischen Dialoges zwischen Regionalregierung und Wirtschaft. Der zentrale Unterschied zu anderen Ansätzen, z. B. dem Triple-Helix-Ansatz oder generellen Public-private-Partnership-Konzepten, liegt dabei im Fokus auf Clustern als der strukturellen Ebene des Dialoges. Cluster, so das Argument, sind relevant, weil sie einen Rahmen setzen, in dem alle für den Wettbewerbserfolg von Unternehmen kritischen Umweltfaktoren diskutiert werden können. Das traditionelle ‚Lobbying’ für die Interessen einer spezifischen Branche, gerne auf Kosten von Lieferanten oder Kunden, kann damit durch einen tatsächlichen Dialog ersetzt werden, in dem die Erhöhung der gemeinsamen Wertschöpfung das Leitmotiv ist, nicht die Verteilung. Die Identifikation und Umsetzung der Maßnahmen, die den höchsten Einfluss auf das Produktivitäts- und Innovationspotenzial des regionalen Clusters haben, verlangen das aktive Engagement aller 48 Partner im Cluster, von den Unternehmen bis zur Verwaltung. In Deutschland ist diese Art von Clusterpolitik eher ungewöhnlich. Der Organisationsgrad der Wirtschaft in traditionell strukturierten Industrieverbänden ist hoch und die Vernetzung dieser Verbände mit Politik und Verwaltung weit entwickelt. Clusterorganisationen haben sich dadurch nur in begrenztem Umfang zu Dialogpartnern entwickelt, die in den Prozess der Politikentwicklung aktiv einbezogen sind. Wo dies auf Landesebene dennoch geschehen ist, sind die Industrieverbände oft starke Partner in den entsprechenden Clusterinitiativen. Auch die Politik folgt traditionell einem anderen Muster, in dem die Vergabe von Mitteln unter bestimmten Auflagen im Zentrum steht. • Orientierung bestehender wirtschaftspolitischer Instrumente auf Clusterstrukturen, um die Effizienz des öffentlichen Mitteleinsatzes zu erhöhen: Das beste Beispiel für diesen Ansatz der Clusterpolitik ist die Innovationspolitik. Nachdem die wissenschaftliche Forschung immer stärker betont hat, dass Innovation im Zusammenspiel verschiedener Akteure, häufig in regionalen Zusammenhängen, stattfindet, wurde dieser Gedanke auch von der Innovationspolitik aufgegriffen. Das grundsätzliche Argument für die öffentliche Förderung von innovativen Aktivitäten besteht in den dadurch entstehenden Externalitäten. Diese Förderung Gruppen von Akteuren in einem regionalen Cluster zukommen zu lassen statt einzelnen Unternehmen oder Forschungseinrichtungen, spiegelt dann den Charakter von Innovation als ‚offenem’ Prozess zwischen verschiedenen Institutionen wider. Clusterpolitische Maßnahmen werden auch in anderen Politikfeldern eingesetzt, z. B. der KMU-Förderung oder der sektoralen Politik. Im Bereich der KMU-Politik lassen sich Clusterstrukturen nutzen, um auf effiziente Weise eine große Anzahl von Unternehmen zu erreichen. Die Gruppierung von KMU auf Basis von Clustern führt dabei zu einer größeren Kohärenz in den Interessen der Unternehmen, als es bei Angeboten an alle KMU gegeben ist. In der sektoralen Politik, klassisch z. B. im Bereich der Biotechnologie im Rahmen des BioRegio-Wettbewerbs, wurde der Clusteransatz genutzt, um die politische Entscheidung zur Förderung einer spezifischen (Gruppe von) Branche(n) wettbewerbsorientiert umzusetzen, indem die Intervention auf Standorte mit dem höchsten Potenzial konzentriert wurde. In Deutschland ist diese Art von Clusterpolitik sehr verbreitet und wird auf nahezu allen Politikebenen, d. h. Bund, Land und Kommune, eingesetzt. Der Charakter der eingesetzten Instrumente unterscheidet sich allerdings beträchtlich, siehe dazu weiter unten. • Aufbau neuer Stärkefelder: Diese Art von Clusterpolitik wird häufig mit dem Begriff von ‚wishful thinking’-Clustern verbunden. Es handelt sich dabei um politisch gesteuerte Investitionen in spezifische Sektoren, von denen man sich hohes Wachstumspotenzial erhofft. In Europa gehören dazu eine signifikante Anzahl der in Wellen entstandenen Bio-, Nano-, Eco-, Creative-Cluster 49 usw. In diesen Bereichen übersteigt die Anzahl der bestehenden Clusterprogramme mit Sicherheit bei Weitem die Anzahl der Standorte, an denen sich tatsächlich eine Konzentration wettbewerbsfähiger Akteure langfristig entwickelt. Diese Art von Clusterpolitik hat viel mit klassischen Ansätzen der Industriepolitik zu tun, in denen zeitlich begrenzt Subventionen und Marktbarrieren eingesetzt werden sollen, um kritische Masse und Erfahrungswissen aufzubauen. In Europa sind diese Ansätze fast ausnahmslos gescheitert, nicht zuletzt weil die politische Ökonomie sie zum Rettungsanker nicht mehr konkurrenzfähiger Branchen gemacht hat. Außerhalb Europas gibt es in Ländern wie Korea Beispiele, in denen es dagegen durchaus Erfolge beim Aufbau neuer Stärkefelder gegeben hat. Die neue Forschung argumentiert, dass in diesen Fällen der Aufbau neuer Wettbewerbsvorteile systematisch als Weiterentwicklung und Transformation bestehender Stärken betrieben wurde, während an anderen Standorten eben diese Voraussetzungen fehlten (LIN 2011). In Deutschland ist diese Art der Clusterpolitik untypisch und im Zweifelsfall zum großen Teil auf die politische Rhetorik beschränkt. Die europäische Wettbewerbsordnung setzt dem Spielraum für solche Arten von Politik enge rechtliche Grenzen. Und es gibt sowohl in der breiten Öffentlichkeit wie auch im politischen System wenig Unterstützung für diese Art von Intervention, insbesondere wenn es um den Einsatz hoher öffentlicher Mittel geht. Clusterpolitische Aktivitäten unterscheiden sich außerdem stark in der Art der eingesetzten Instrumente. Vier verschiedene Typen von Programmen dominieren dabei die Praxis: • Aufbau von clusterorientierten Organisationen als Schnittstelle zwischen Wirtschaft und Verwaltung: In einer Reihe von Bundesländern und Kommunen wurden von der öffentlichen Hand Clusterorganisationen in Form von ‚Sekretariaten’ aufgebaut. Dieses Modell ist auch in Österreich sehr verbreitet. Diese Organisationen fungieren als zentrale Kommunikationsschnittstelle zwischen dem Cluster und der öffentlichen Verwaltung. Sie haben keine eigenen Fördermittel, sondern sollen den Zugang zu entsprechenden Mitteln aus öffentlichen Programmen aller Art und Ebenen herstellen. Vom öffentlichen Sektor initiiert, haben diese Organisationen relativ hohe Selbstständigkeit, unterliegen der Aufsicht eines gemischten Gremiums aus öffentlichem und privatem Sektor und sollen im Zeitablauf zunehmend ökonomisch selbsttragend sein. • Finanzierung/Unterstützung von Clusterinitiativen: Alternativ gibt es auf Landesund zum Teil auch auf Bundesebene Programme, die Clustermanagement nicht selbst bereitstellen, aber Mittel zur Finanzierung solcher Aktivitäten verfügbar machen. Seit 2005 sind Clustermanagementaktivitäten z. B. auch im Rahmen der Gemeinschaftsaufgabe ‚Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur’ 50 förderfähig. Andere Maßnahmen, oft mit EU-Mitteln gefördert, unterstützen das Clustermanagement durch die Bereitstellung von Informationen, Strukturen für gemeinsames Lernen usw., um die Qualität des Clustermanagements zu erhöhen. Auf Bundesebene verfolgen die ‚Kompetenznetze’, jetzt ‚Go Cluster’, einen vergleichbaren Ansatz. Die Rolle des Staates ist dabei in der Regel auf die Finanzierung beschränkt, entweder direkt des Clustermanagements oder der das Clustermanagement unterstützenden Maßnahmen. Auch hier wird die staatliche Förderung in der Regel als im Zeitablauf degressiv strukturiert. • Präsenz von Clustern als Bedingung für die Förderung von Maßnahmen: Wo die Clusterpolitik benutzt wird, um bestehende wirtschaftspolitische Maßnahmen mit signifikanten Finanzmitteln in ihrer Effizienz zu verbessern, wird die Existenz eines Clusters und einer Clusterorganisation als Entscheidungskriterium für die Finanzierung herangezogen. Ein zentrales Instrument in Deutschland ist der Spitzenclusterwettbewerb. Dabei geht zum einen um die Rolle des Clusters als Resonanzkörper und die der Clusterorganisation als Kanal, um die Wirkung öffentlicher Mittel zu erhöhen. Aber es geht auch rein praktisch um die Rolle der Clusterorganisation als rechtliche Einheit, die Zuwendungen entgegennehmen und verteilen kann. Häufig enthält die staatliche Förderung einen kleinen Anteil zur Finanzierung des Clustermanagements, während der Löwenanteil auf die Finanzierung spezifischer Aktivitäten des Clusters entfällt. • Konzentration wirtschaftspolitischer Maßnahmen auf spezifische Sektoren: Wirtschaftspolitik kann auch ohne die Existenz einer Clusterorganisation clusterpolitisch tätig werden, indem sie bestimmte Investitionen in sektorale Infrastruktur oder Forschungseinrichtungen gezielt geografisch bündelt und die Förderung von Unternehmen in relevanten Branchen auf diese Standorte konzentriert. Oder sie kann Ansiedlungshilfen einsetzen, die direkt die Standortentscheidung einzelner Unternehmen beeinflussen wollen. In Deutschland (und Europa) sind dieser Politik, insbesondere direkten Finanztransfers an Unternehmen, aus rechtlichen wie auch politischen Gründen relativ enge Grenzen gesetzt. Weitere Unterschiede zwischen in der Praxis eingesetzten clusterpolitischen Ansätzen ergeben sich insbesondere im Auswahlprozess für eine Förderung jeglicher Art (politische Entscheidung, Kriterien, Wettbewerb), aber auch in der Höhe der Förderung und den an sie geknüpften Bedingungen (z. B. Kofinanzierung). Alle diese Faktoren haben einen wichtigen Einfluss auf die Wirkung dieser Maßnahmen. 51 3.2.2 Clusterpolitik auf dem Prüfstand: Gut für wen, gut wozu? Clusterpolitik wird vielerorts betrieben. Aber hält sie, was sie verspricht? Vor zehn Jahren wurde diese Frage häufig konzeptionell diskutiert. Inzwischen haben die vielen Clusterprogramme auch eine Vielzahl von Daten generiert, die eine empirische Analyse ermöglichen. Bei der konzeptionellen Diskussion ging es im Kern um die Frage, ob es Marktversagen gibt, das eine Intervention des Staates wohlfahrtstheoretisch motivieren könnte. Die lokalen Externalitäten, die der Entstehung von Clustern als Agglomeration von durch eben diese Externalitäten verbundenen Aktivitäten zugrunde liegen, legen das nahe. Allerdings gilt es hier, zwei Fragen zu unterscheiden: • Führen die Externalitäten zu einer ineffizienten, d. h. geografisch zu wenig konzentrierten Verteilung ökonomischer Aktivitäten? • Führen die Externalitäten zu einem ineffizienten, d. h. zu geringen Niveau von Investitionen in Aktivitäten mit positiven Externalitäten an einem Standort? Auch wenn diese beiden Fragestellungen in einem sequenziellen Modell miteinander verbunden werden können, legen sie doch sehr unterschiedliche politische Handlungsalternativen nahe: Ist die Standortwahl ineffizient, z. B. die geografische Konzentration von bestimmten Aktivitäten zu gering, kann staatliche Politik über Infrastrukturinvestitionen oder Handelsliberalisierung die Stärke der Agglomerationskräfte erhöhen. Oder sie kann durch Subventionen das private Kostenniveau an einem bestimmten Standort verringern und damit seine Attraktivität auf Kosten anderer Standorte stärken. Der erste Ansatz erhöht den Wettbewerb, der zweite führt zu Wettbewerbsverzerrungen und kann einen Subventionswettlauf zwischen Standorten auslösen, der den privaten Investoren hilft, aber das gesamtwirtschaftliche Wohlstandsniveau häufig verringert. Eine Anzahl akademischer Studien versteht Clusterpolitik ausschließlich in diesem Sinne (DURANTON 2011; BRAKMAN/ VAN MARREWIJK 2012). Sie finden in der Forschung wenige Belege dafür, dass die bestehenden Agglomerationsmuster ineffizient sind und dass die Standortentscheidungen einiger weniger Unternehmen einen signifikanten Einfluss auf das Produktivitätsniveau anderer Unternehmen haben. Das führt zu einer grundsätzlich negativen Beurteilung von Clusterpolitik in Teilen der Wissenschaft. Ist das Niveau bestimmter Maßnahmen ineffizient, z. B. die Investitionen in Forschung und Entwicklung oder in die Ausbildung von Fachpersonal zu gering, kann staatliche Politik direkt diese Aktivitäten unterstützen. Oder sie kann – und das ist das Neue in der Clusterpolitik – durch die Förderung von Kooperation in Clusterstrukturen die Berücksichtigung der positiven externen Effekte fördern (KETELS 2013; RODRIGUEZ-CLARE 2005). Die Wohlstandseffekte solcher Maßnahmen sind unter einer großen Bandbreite denkbarer Annahmen positiv. Die große Mehrheit der in der Praxis vorhandenen Clusterprogramme, zumindest in Deutschland 52 und den meisten Teilen Europas, entsprechen diesem Modell. Das führt zu einer grundsätzlich positiven Beurteilung von Clusterpolitik in weiten Teilen der Praxis. Auch wenn wohlstandsfördernde Clusterpolitik auf Basis dieser Überlegungen möglich ist, kann die politische Praxis die Förderentscheidungen so verzerren, dass das Ergebnis dennoch negativ ausfällt. Sektoral und geografisch konzentrierte Politik kann den negativen Kräften der politischen Ökonomie stärker ausgesetzt sein als Politik, die sich auf die Verbesserung der allgemeinen Rahmenbedingungen konzentriert. Inwieweit es tatsächlich zu entsprechenden Verzerrungen kommt, ist eine Frage der politischen und administrativen Strukturen. Die Erfahrungen der letzten Jahre, zum Teil Jahrzehnte, machen inzwischen eine empirische Diskussion darüber möglich, welche Effekte tatsächlich betriebene Clusterpolitik bisher gehabt hat. Die vorhandenen Daten stammen dabei zum großen Teil aus individuellen Programm- und Projektevaluierungen. In den letzten Jahren hat es allerdings auch verstärkt Versuche gegeben, die Wirkung auf Unternehmen relativ zu Vergleichsgruppen zu messen. Weiterhin stehen Daten aus der Befragung und Analyse von Clusterinitiativen zur Verfügung. Projektevaluierungen kommen in der Regel zu dem Ergebnis, dass Clusterprogramme eine positive Wirkung erzielen (z. B. COOKE et al. 2007; DOHSE/ STÄHLER 2008; FALCK/HEBLICH/KIPAR 2008). Ein wichtiges Indiz für vermutete positive Effekte ist die Bereitschaft von Unternehmen, signifikante eigene Ressourcen einzusetzen und sich auch über den Zeitraum einer spezifischen öffentlichen Förderung hinaus in einer Clusterinitiative zu engagieren. Reine Mitnahmeeffekte sind bei einem signifikanten Eigenbeitrag der Unternehmen relativ unwahrscheinlich, werden aber nur selten formal getestet. Die wahrnehmbaren ökonomischen Effekte für die regionale Wirtschaft, die sich direkt auf die clusterpolitischen Maßnahmen zurückführen lassen, sind häufig gering und auf die direkt teilnehmenden Unternehmen begrenzt. Häufig wird gewachsenes Sozialkapital und bessere Kommunikation innerhalb der Region und des Clusters als eines der Kernergebnisse von Clusterprojekten angesehen, gerade wenn nur das Clustermanagement selbst gefördert wird. Diese Faktoren werden in den genannten Programmevaluierungen häufig auch als wichtiger Beitrag zur regionalen Wirtschaftsleistung identifiziert. Ein anderer Typ von Studien untersucht den Einfluss von Clusterprojekten mit öffentlicher Förderung auf die beteiligten Unternehmen. Studien in Dänemark und Schweden zeigen dabei, dass Unternehmen in solchen Projekten in einer Reihe von Dimensionen besser abschneiden als vergleichbare Unternehmen außerhalb der Region oder des Projektes (KUHN 2010). Die Analyse eines französischen Projektes kommt dagegen zu einem umgekehrten Ergebnis (MARTIN/MAYER/ MAYNERIS 2011). Diese Studien liefern sehr genau Informationen über die Wirkung von spezifischen Programmen, insbesondere wenn sie es schaffen, gute Vergleichsgruppen von Unternehmen zu identifizieren. Aber die Methode kann 53 nicht differenzieren, ob schwache Resultate das Ergebnis eines schlechten Programmdesigns sind oder grundsätzliche Probleme von Clusterpolitik widerspiegeln. Umfragen von Clustermanagern und das in den letzten Jahren vermehrt durchgeführte Benchmarking von Clusterinitiativen geben weitere Informationen über die Sektoren, in denen Clusterinitiativen aktiv sind, und die Aktivitäten, mit denen sie sich schwerpunktmäßig beschäftigen (SÖLVELL/LINDQVIST/KETELS 2003). Diese Umfragen zeigen eine relativ geringe Anzahl von sogenannten ‚wishful thinking’-Clustern, d. h. Clusterorganisationen mit nur begrenzter wirtschaftlicher Aktivität in dem entsprechenden regionalen Cluster (ENRIGHT 2001). Die typische Clusterinitiative arbeitet in einem Cluster, das in der regionalen Wirtschaft bereits eine signifikante Rolle spielt. Umso mehr das der Fall ist, umso eher geben die Clustermanager eine positive Einschätzung zur wirtschaftlichen Wirkung ihrer Initiative ab. Weitere Faktoren mit nach diesen Daten signifikantem Einfluss auf die Wirkung von Clusterinitiativen sind das ‚soziale Kapital’ in Form der vertrauensvollen Zusammenarbeit von Wirtschaft und öffentlicher Hand sowie die Qualität der internen Organisation und Leitung der Clusterinitiative. Diese Ergebnisse reflektieren die von Clustermanagern gegebenen Informationen und ihre Entscheidung, an einer solchen Umfrage teilzunehmen. Insgesamt legen die konzeptionellen und empirischen Daten eine Reihe von Schlussfolgerungen für die Praxis nahe: Die bisherigen Erfahrungen sprechen dafür, dass clusterpolitische Maßnahmen von der Art, wie sie in Deutschland vorherrschen, eine positive Wirkung haben. Allerdings zeigen sie auch eine Reihe von Herausforderungen, die im Vergleich zur konzeptionellen Diskussion der Vergangenheit eine deutlich andere Richtung für Veränderungen in der clusterpolitischen Praxis vorgeben: • Standards für das Design von Clusterprogrammen und die Professionalisierung des Clustermanagement: Die Heterogenität in den Ergebnissen, die Clusterpolitik erzielt, ist deutlich. Welche Art von Clusterpolitik betrieben werden sollte, ist die relevante Kernfrage für die Praxis, nicht, ob Clusterpolitik als generelles Konzept sinnvoll ist. Hier gibt es gerade in den letzten Jahren eine Reihe von interessanten Initiativen, die Clustermanagern und den für Clusterprogramme Verantwortlichen dazu Instrumente in die Hand geben wollen. Die Forschung steht unabhängig davon vor der Herausforderung, bessere Instrumente zur Wirkungsmessung von Clusterpolitik zu entwickeln. • Breitenwirkung von Clusterprojekten: Die bisherigen Ergebnisse zeigen die positive Wirkung auf die an Clusterprojekten direkt beteiligten Unternehmen. Die Politik steht vor der Herausforderung, wie über die sich daraus ergebenden direkten Effekte mehr Wirkung für das gesamte Cluster und schließlich die gesamte regionale Wirtschaft erzeugt werden kann. Hier gibt es interessante Ideen, insbesondere zur Integration von Clusteraktivitäten in eine regionale Wirtschaftsstrategie, aber wenig praktische Erfahrungen. 54 • Von bestehende Stärken stärken zu neue Stärken ermöglichen: Die Clusterpolitik der letzten Jahre hat in Deutschland zum großen Teil bestehende Stärkefelder ausgebaut. Damit hat sich die Clusterpolitik deutlich von der traditionellen Industriepolitik abgegrenzt, bei der es in der Praxis meist um die Subventionierung von Branchen ging, die ihre Wettbewerbsvorteile verloren hatten. Der Fokus der Clusterpolitik auf bestehende Cluster ist konsistent mit den Daten, die Clusterinitiativen in solchen Situationen die beste Erfolgswahrscheinlichkeit signalisieren. Aber er reduziert die Rolle von Clusterpolitik als Instrument eines häufig nötigen Strukturwandels. Hier setzt die neue europäische Regionalpolitik der ‚intelligenten Spezialisierung’ deutlich andere Akzente. Der Praxistest für diese im Schnelldurchgang vom akademischen Konzept zur praktischen Politik gewordene Idee steht allerdings noch aus. 3.3 Die akademische Clusterforschung der letzten Jahre: Was kann die Praxis lernen? 3.3.1 Clusterforschung im Wandel: Von Fallbeispielen zu umfassenden quantitativen Studien Das Clusterkonzept hat in der akademischen Forschung eine lange Geschichte, deren Ausgangspunkt häufig in den Arbeiten von Alfred Marshall gesehen wird. Die moderne Interpretation dieser Ideen in den frühen 1990er Jahren, insbesondere die Beiträge von Michael Porter, gewannen viel Aufmerksamkeit in der Wirtschaftspolitik, die in der Forschung durchaus kritisch gesehen wurde (KETELS 2012). Dem Konzept wurde definitorische Unschärfe vorgeworfen, die systematische Tests unmöglich mache und von der Politik zur Begründung fast beliebiger Maßnahmen herangezogen werden könne (MARTIN/SUNLEY 2003). In den letzten Jahren hat die Clusterforschung methodisch den Schritt von Fallstudien zu quantitativen Studien gemacht. Die konzeptionelle Definition von Clustern als räumliche Ballung von wirtschaftlichen Aktivitäten in durch Externalitäten und andere Abhängigkeiten verbundenen Branchen wurde dabei systematisch operationalisiert. Die Forschung hatte in der Vergangenheit direkt die vermuteten Externalitäten gemessen. Der neue Ansatz konzentrierte sich stattdessen auf die beobachtbare geografische Verteilung von Branchen als ‚revealed evidence’ oder Symptom dieser Externalitäten. Auf dieser Basis wurden Clusterkategorien als Gruppen von Branchen bestimmt, die in der Praxis systematisch an den gleichen Standorten vertreten sind, was auf die Präsenz signifikanter Externalitäten hindeutet (PORTER 2003). Bei der Bestimmung der geografischen Grenzen von Clustern ist die Forschung bisher weniger weit gekommen. Man orientiert sich in der Messung an administ- 55 rativen Grenzen, in Deutschland z. B. an Regierungsbezirken oder Bundesländern. Die ökonomisch relevante Definition einer Region ist häufig anders (und je nach Clusterkategorie wahrscheinlich unterschiedlich). Darauf deuten sowohl Studien auf Basis von Firmendaten als auch die systematischen Zusammenhänge der Clusterstrukturen benachbarter Regionen hin. Die Operationalisierung der Clusterdefinition auf Basis eines daten-getriebenen, transparenten Verfahrens hat die Bereitstellung von Datensätzen ermöglicht, mit denen die Präsenz von Clustern präzise beschrieben und ihr Einfluss auf wirtschaftliche Leistungsgrößen robust getestet werden kann. Allerdings haben sich diese Datensätze in der Forschung noch nicht als Standard durchgesetzt. Ergebnisse sind dadurch nicht direkt vergleichbar, und das Fehlen von messbaren Clustereffekten kann das Resultat einer fehlerhaften Definition von Clusterkategorien sein. Die auf Basis der neuen Clusterdefinitionen durchgeführten Studien zeigen einen systematisch positiven Einfluss von Clusterstärke, gemessen als überdurchschnittliche Präsenz von wirtschaftlicher Aktivität/Beschäftigung in Branchen einer Clusterkategorie in einer Region, auf Kerngrößen wirtschaftlicher Leistung, von Produktivität, Innovation und der Bildung neuer Unternehmen bis zu Löhnen und Beschäftigungswachstum (DELGADO/PORTER/STERN 2011). Diese Forschung leistet auch einen Beitrag zu einem genaueren Verständnis des Verhältnisses von Konvergenz (geringes Beschäftigungswachstum in Branchen, in denen eine Region bereits relativ stark vertreten ist) und Clusterdynamik: Cluster erzielen ihr Wachstum insbesondere in den Branchen, die Teil der Clusterkategorie sind, aber bisher relativ schwach entwickelt sind. Die im Cluster bereits stark entwickelten Branchen wachsen selbst weniger, sind aber für das Wachstum im Rest des Clusters entscheidend. Diese Forschungsergebnisse deuten auf ein kritisches Element des Clusterkonzeptes hin, das in der Vergangenheit häufig vernachlässigt wurde: Die Vorteile von Clustern unterscheiden sich von klassischen Größenvorteilen durch Spezialisierung in engen Branchen. Clusterdynamik entsteht im Zusammenspiel von ökonomisch miteinander verbundenen Aktivitäten, nicht durch Spezialisierung in einer Branche. 3.3.2 Neue Aspekte in der Clusterforschung: Relatierte Cluster Die Clusterforschung hat sich traditionell damit beschäftigt, die Präsenz von Clustern und ihre Wirkung auf die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit von Regionen zu untersuchen. In diesem Zusammenhang ist auch eine Literatur entstanden, die sich mit der Entstehung und Evolution von Clustern im Zeitablauf beschäftigt. In den letzten Jahren ist dabei ein Aspekt verstärkt untersucht worden: Welchen Einfluss haben bestehende Clusterstrukturen in Bezug auf die Entstehung neuer Cluster in einer Region? 56 Eine Reihe verschiedener Forschungsansätze hat sich mit dieser Frage beschäftigt. In der Clusterforschung hat die Arbeit an der Operationalisierung von Clusterdefinitionen deutlich gemacht, dass einzelne Clusterkategorien keine in sich abgeschlossenen Gruppen miteinander verbundener Branchen sind. Die meisten Branchen haben Verbindungen mit Branchen aus verschiedenen Clusterkategorien. Diese Verbindungen sind von unterschiedlicher Stärke, so dass sich Branchen einer dominanten Clusterkategorie zuordnen lassen. Sie sind Indizien dafür, dass es auch zwischen Clusterkategorien Verbindungen gibt. Die empirische Clusterforschung hat die Bedeutung solcher Verbindungen nachgewiesen: Die positiven Effekte der Präsenz von Clustern sind stärker, wenn diese Cluster in dieser Art miteinander verbunden sind (PORTER 2003; DELGADO/PORTER/STERN 2011). In der Regionalwissenschaft hat die Forschung zu ‚related varieties’ nachgewiesen, dass sich die Spezialisierungsmuster von Regionen systematisch in einem pfadabhängigen Prozess entwickeln, bei dem neue Branchen in weit höherem Maße dort entstehen, wo ihnen verbundene Branchen bereits existieren (z. B. NEFFKE/HENNING/BOSCHMA 2011). In der Volkswirtschaft hat die Analyse von Exporten aufgezeigt, dass sich das Exportportfolio von Ländern je nach ihrem wirtschaftlichen Entwicklungsgrad systematisch unterscheidet (HAUSMANN et al. 2012). Aber wie kann man als relativ wenig entwickelte Volkswirtschaft wohlfahrtssteigernd sein Exportportfolio dem von höher entwickelten Ländern anpassen? Die Literatur zur ‚strukturellen Transformation’ schlägt dazu vor, systematisch seine relativen Wettbewerbsvorteile in diese Richtung aufzubauen (LIN 2011). Wie bei den ‚related varieties’ ist das nicht in einem Sprung zu schaffen, sondern über die Brücke miteinander verbundener Aktivitäten zunehmender Komplexität, bei denen bestehende Fähigkeiten zumindest Anfangsvorteile mit sich bringen. Die Unternehmen, die in einer Region als erste den Schritt in ein neues ‚relatiertes’ Feld wagen, erzeugen über ihre Erfahrungen positive externe Effekte (HAUSMANN/RODRIK 2003). Sie helfen anderen Unternehmen, besser einzuschätzen, ob gerade dieses relatierte Feld für den Standort wirtschaftliche Potenziale verspricht. 3.3.3 Alternative Ansätze In den letzten Jahren hat auch eine Reihe von alternativen Hypothesen Gehör gefunden, die ebenfalls beanspruchen, einen wichtigen Beitrag zum Verständnis von Unterschieden in der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit verschiedener Regionen zu leisten. Auch wenn dieser Artikel nicht den Raum zu einer tieferen Diskussion bietet, ist eine kurze Einordnung der Clusterforschung in den Zusammenhang einiger dieser Forschungsansätze auch für die Praxis sinnvoll. 57 Eine Reihe von Beiträgen fokussiert auf die sozialen Strukturen innerhalb von Regionen, die die Nutzung ‚harter’ Standortvorteile, aber auch die Nutzung externen Wissens erst möglich machen (RODRIGUEZ-POSE/CRESZENZI 2008). Diese Forschung befindet sich in der Tradition sowohl von Arbeiten zur Rolle von allgemeinen Rahmenbedingungen als auch zur Rolle von Institutionen für wirtschaftliches Wachstum. Im regionalen Zusammenhang werden diese Fragen z. B. auch in den Konzepten regionaler Innovationssysteme (COOKE 2001), lernender Regionen (MORGAN 1997) und der Triple Helix (ETZKOWITZ 2003) angesprochen. Diese Ansätze haben viele Überschneidungen mit der Clusterforschung. Netzwerke innerhalb von Clustern sind ein wichtiger Teil der sozialen Struktur einer Region, des regionalen Innovationssystems und der Fähigkeit zum Lernen, auch (aber nicht nur) im Zusammenspiel von Unternehmen, Forschung und Staat. Die Arbeiten zur ‚kreativen Klasse’ argumentieren, dass Innovation als Kerntreiber wirtschaftlichen Erfolgs insbesondere von der Präsenz ‚kreativen’ Humankapitals und der Heterogenität von Gesellschaft und Wirtschaftsstruktur abhängt (FLORIDA 2002). Diese Forschung befindet sich in der Tradition von Arbeiten zur Rolle urbaner Ballungsräume (GLAESER 2011; JACOBS 1961). Diese Ansätze unterscheiden sich zumindest in Teilen deutlich von Kernelementen der Clusterforschung. In den entsprechenden theoretischen Modellen kommt es zu ‚zero-sum competition’, in der alle Regionen auf dieselbe Art und auf denselben Märkten im Wettbewerb stehen und es deutliche Wohlstandsgewinner und -verlierer geben kann. In den Clustermodellen findet der Wettbewerb zwischen Regionen dagegen in verschiedenen Dimensionen, insbesondere verschiedenen Clusterkategorien, statt; Regionen unterscheiden sich stark in der entstehenden Wirtschaftsstruktur, können aber alle ein hohes Wohlstandsniveau erreichen. Dahinter stehen unterschiedliche Annahmen über die Natur von Externalitäten, die sich entweder über die gesamte Wirtschaft (urbane Zentren) oder nur miteinander verbundene Branchen (Cluster) erstrecken können. Welche Art von Externalitäten vorherrscht, ist eine empirische Frage; beide sind konzeptionell plausibel. In der Praxis ist gerade in sich entwickelnden Volkswirtschaften ein starker Trend zu mehr Urbanisierung feststellbar, während in Ländern wie Deutschland Tendenzen zur stärkeren sektoralen Spezialisierung wichtiger scheinen (BRÜLHART 2009; WORLD BANK 2009). 3.3.4 Implikationen für die Praxis Die wissenschaftliche Diskussion des Clusterkonzepts hat sich traditionell stark damit beschäftigt, welche Auswirkungen die allgemein beobachteten Agglomerationstendenzen in der Gesamtwirtschaft und vielen individuellen Branchen auf Unternehmen und Region haben. Dazu hat sich die Frage gestellt, ob es Raum für wohlstandssteigernde wirtschaftspolitische Maßnahmen gibt. 58 Die Forschung hat in den letzten Jahren durch den Aufbau robuster Datensätze und den Einsatz moderner ökonometrischer Methoden nachweisen können, dass Clusterpräsenz einen wichtigen Beitrag leisten kann, um die Attraktivität und Leistungsfähigkeit verschiedener Standorte zu erklären. Für die Praxis ist damit ein starkes Argument gegeben, wirtschaftspolitische Maßnahmen nicht allein auf die allgemeinen Rahmenbedingungen zu fokussieren, sondern das spezifische Wettbewerbsumfeld der in einer Region stark vertretenen Cluster zumindest besser zu verstehen. Die seit einigen Jahren vorhandenen Datensätze machen es dabei für Wirtschaftsförderer einfacher, die Struktur der Cluster in der eigenen Region besser zu verstehen und andere Regionen als spezifische Wettbewerber oder Kooperationspartner mit relatierten Clustern zu identifizieren. Die Forschung zu relatierten Clustern hat einen wichtigen Einfluss auf die neue Regionalpolitik, wie sie von der Europäischen Kommission im Rahmen des Konzepts der ‚intelligenten Spezialisierung’ vorgegeben wird. Eine zentrale Aufgabe von Clusterorganisationen besteht darin, Unternehmen bei der Exploration möglicher neuer Chancen in der Kooperation mit Unternehmen aus relatierten Clustern zu unterstützen. Die Clusterpolitik wiederum sollte diesen Prozess der sogennanten ‚entrepreneurial discovery’ unterstützen, weil er positive Informationsexternalitäten erzeugt. Die bestehenden Informationen über Relationen zwischen Clustern können auch genutzt werden, um besser einschätzen zu können, welche neuen Aktivitäten, z. B. im Bereich erneuerbarer Energien, in welchen Regionen die besten Voraussetzungen finden. Hier steht die Forschung vor der Aufgabe, das entstandene konzeptionelle Wissen in praktische Diagnoseinstrumente umzusetzen. Die Forschung hat auch eine Reihe von anderen relevanten Implikationen für die Praxis der Wirtschaftsförderung: Nachbarregionen sind weit mehr als Wettbewerber. Da sich Cluster nicht an administrative Grenzen halten, sind Nachbarn häufig wichtige Kooperationspartner, um im Standortwettbewerb mit entfernten Regionen zu bestehen. Internationale Verbindungen sind weder ein Ersatz für starke heimische Cluster noch durch deren Existenz irrelevant. Starke lokale Cluster machen es leichter, globale Verbindungen aufzubauen und zu nutzen. Sie schaffen internationale Sichtbarkeit und erhöhen das Vermögen einer Region, an anderen Standorten entwickeltes Wissen sinnvoll zu nutzen. Die kurz diskutierten alternativen Forschungsansätze verdeutlichen einen für die Praxis wichtigen Aspekt, der in der Clusterpolitik gerade auf regionaler Ebene häufig zu wenig Beachtung findet: Die Mobilisierung von bestehenden und entstehenden Clustern ist ein wichtiges Element einer regionalen Wirtschaftsstrategie, muss aber in eine ebensolche Strategie mit anderen Elementen (Verbesserungen im allgemeinen Wirtschaftsumfeld, Positionierung des Standortes) eingebunden sein, um ihre volle Wirkung zu entfalten. In Porters Konzept des ‚Diamanten’ zur Analyse des Wirtschaftsumfelds war das immer integriert, kommt in der praktischen Umsetzung aber häufig zu kurz (KETELS 2012). 59 3.4 Zukunftsvision für die Clusterpolitik: Vom Förderinstrument zum strategischen Dialog zwischen Unternehmen, öffentlicher Hand und Forschung Wo muss/wo kann die Praxis der Clusterpolitik in der Zukunft besser werden, wo neue Wege einschlagen? Die Heterogenität in der Struktur und Wirkung bestehender clusterpolitischer Aktivitäten signalisiert, dass es zum einen Raum für eine Professionalisierung und systematischere Umsetzung von Best Practices gibt. Es gibt viele Beispiele guter Praxis, aber sie sind noch zu wenig der allgemeine Standard. Eine ganze Reihe von sinnvollen Aktivitäten auf EU- und Bundesebene zur Ausbildung von Clustermanagern, zum Benchmarking von Clusterorganisationen, zur Bereitstellung von Clusterdaten und zur Erarbeitung von Standards für erfolgreiche Clusterprogramme sind dazu zurzeit auf dem Weg. Was jetzt noch fehlt, sind klare Anreiz- und Wettbewerbsmechanismen, um die breite Nutzung dieser neuen Instrumente zu fördern. Hier braucht es bessere Daten – die Forschung steht in der Pflicht aufzuzeigen, welche Instrumente wo zu besseren Resultaten führen. Und es braucht den politischen Willen, bestehende Praxis durch neue Ansätze zu ersetzen, auch wenn man sich damit der Kritik aussetzt, in der Vergangenheit Fehler gemacht zu haben. Bestehendes besser zu machen wird allerdings nicht ausreichen, um das volle Potenzial des Clusteransatzes für die regionale Wirtschaftspolitik auszuschöpfen. Dazu braucht es auch einen neuen Ansatz, in dem Clusterpolitk eine andere Rolle spielt als in der im Moment vorherrschenden Praxis. Welche Ziele sollte moderne Clusterpolitik erreichen? Clusterpolitik steht in der Verantwortung, die wirtschaftliche Leistungskraft eines Standortes durch öffentliche Maßnahmen zu verbessern. Aber was heißt das konkret? Zum einen sollte sie einen wichtigen Beitrag dazu leisten, den effizienteren Einsatz öffentlicher Mittel in der Wirtschaftsförderung zu erreichen. Es gibt eine Reihe von konzeptionellen Gründen, warum Clusterpolitik diesem Anspruch gerecht werden kann: • Zielgenauigkeit: Öffentliche Maßnahmen sind dann am wirksamsten, wenn sie sich an den Bedürfnissen von Unternehmen ausrichten. Cluster sind die Ebene, auf der solche Maßnahmen spezifisch genug sind, um tatsächlichen Einfluss zu haben, ohne dabei in den Wettbewerb zwischen den Unternehmen einzugreifen. Ein solides allgemeines Wirtschaftsumfeld ist nicht mehr hinreichend, um im Standortwettbewerb zu bestehen. • Integration: Öffentliche Maßnahmen sind dann am wirksamsten, wenn sie aufeinander abgestimmt sind. Cluster sind die Ebene, auf der über einzelne Politikfelder hinweg integrierte Maßnahmen definiert werden können. Einzelmaßnahmen sind immer weniger geeignet, das Wirtschaftsumfeld für Unternehmen in hinreichender Weise zu verbessern. 60 • Mobilisierung: Öffentliche Maßnahmen sind dann am wirksamsten, wenn sie private Initiative und Investitionen nach sich ziehen. Cluster sind die Ebene, auf der das durch die bestehenden Externalitäten und wirtschaftlichen Verflechtungen gegeben ist. Die direkte Wirkung öffentlicher Förderung allein ist immer weniger ausreichend, um die angestrebten wirtschaftlichen Effekte zu erzielen. Clusterpolitik sollte auch dazu beitragen, dass die bestehenden Kompetenzen und Umfeldfaktoren in einer Region optimal genutzt werden. Durch die Förderung von Clusterinitiativen kann die Clusterpolitik einen wichtigen Beitrag zum Aufbau entsprechender Netzwerke und sozialen Kapitals leisten. Clusterinitiativen ermöglichen es, im Cluster bestehende Stärken besser zu nutzen. Sie schaffen die Grundlage, um gemeinsame Aktivitäten zum Aufbau neuer Stärken im Cluster zu organisieren, die positive Externalitäten in den Entscheidungsprozess einbeziehen. Allgemeine Wirtschafts- oder enger definierte Branchenverbände sind dazu häufig weniger in der Lage, weil sich das gemeinsame Interesse ihrer Mitglieder traditionell entweder auf wenige Rahmenfaktoren beschränkt oder auf den Aufbau spezifischer Vorteile im Verhältnis zu Zulieferern und Kunden konzentriert. Clusterpolitik sollte nicht die Schaffung von Clustern im Blickfeld haben. Die Stärkung von regionalen Clustern im Sinne von höherer Agglomerationsdichte kann das Ergebnis sein, wenn sich das clusterspezifische Umfeld durch effizienteren Einsatz öffentlicher Mittel und intensivere Kooperation innerhalb des Clusters verbessert. Aber Agglomeration ist ein Symptom von Stärken in diesen Bereichen, die die Wirtschaftspolitik beeinflussen kann, nicht ein sinnvolles Ziel wirtschaftspolitischer Eingriffe. Wie soll moderne Clusterpolitik diese Ziele erreichen? Clusterpolitik sollte im Kern eine Plattform für den strategischen Dialog zwischen öffentlicher Hand und Privatwirtschaft schaffen. Die spezifischen Aktivitäten, die sich dann aus diesem Dialog ergeben, werden nur in den seltensten Fällen das wirklich Neue sein. Die richtige, d. h. an den Bedürfnissen der Unternehmen ausgerichtete Auswahl und Priorisierung dieser Aktivitäten ist es, die den Unterschied macht. Um dies zu erreichen, ist eine Reihe von systematischen Änderungen in der Praxis der Clusterpolitik notwendig: • Öffentliche Verwaltung als Partner, nicht nur als Quelle von finanzieller Förderung oder Organisator: Bisher bleibt die Clusterpolitik in weiten Teilen der traditionellen Förderlogik verhaftet. Dialog setzt einen anderen Kooperationsansatz voraus, in dem Politik und Verwaltung die Diskussion über Handlungsprioritäten suchen, bevor sie über die Förderung spezifischer Maßnahmen oder die Änderung von Regulierungen entscheiden. Auch von Unternehmen verlangt das den Abschied von traditionellen Verhaltensmustern der Einflussnahme auf die Politik, um spezifische Vorteile zu erzielen. 61 • Wirtschaftsförderungsmaßnahmen als Teil der Clusterstrategie, nicht nur Clustermobilisierung als Element der Wirtschaftsförderung: Die Wirtschaftsförderung beschäftigt sich neben der Clusterentwicklung mit einer Reihe von Themen wie Ausbildung von Fachkräften, Entwicklung von Industrieflächen, Ansiedlung von Investoren usw. Diese Aktivitäten sollten verstärkt in Clusterprozesse eingebracht werden, statt sie als parallele Handlungsfelder zu betrachten. Sie sind Instrumente, um Clusterentwicklung zu fördern, und ein wichtiger Beitrag, den die öffentliche Hand als Akteur neben Unternehmen in Clustern leisten kann. • Clusterpolitik als in beide Richtungen offene Tür, nicht als staatliche Entscheidung über die Bedeutung bestimmter Cluster: Clusterpolitik beginnt zu häufig mit der Frage, auf welche Cluster die Politik setzen sollte. Die Antwort wird schlussendlich im Markt gegeben, und der Markt verändert sich ständig. Wirtschaftspolitik sollte offen für alle Cluster sein, die den Willen und die Fähigkeit haben, die öffentliche Hilfe für die Region profitabel umzusetzen. Wer das ist, ändert sich mit veränderten Marktbedingungen, technischen Neuerungen und vielem anderen. Wirtschaftspolitische Programme müssen flexibler werden, um neuen Clustern eine Chance zu geben und anderen Clustern die Förderung zu entziehen, wenn sich die erhofften Ergebnisse nicht realisieren lassen. • Clusterpolitik als Teil einer regionalen Wirtschaftsstrategie, nicht als ihr Ersatz: Regionale Wirtschaftspolitik verwechselt den Fokus auf bestimmte Cluster zu häufig mit einer Strategie. Das Verständnis der Cluster, in denen eine Region im Wettbewerb steht, ist ein erster Schritt. Zur strategischen Positionierung gehört aber auch, auf Basis welcher regionalen Wettbewerbsvorteile die Regionen in diesen Märkten erfolgreich sein wollen. Daraus lässt sich dann ein Handlungsplan ableiten, in dem Clusteraktivitäten ein wichtiger Pfeiler einer umfassenderen regionalen Wirtschaftsstrategie sind. Die von der EU-Kommission verlangten regionalen Strategien zur intelligenten Spezialisierung sind eine guter Anlass, bestehende Pläne in diese Richtung weiterzuentwickeln. Wer soll in der modernen Clusterpolitik welche Rolle spielen? Clusterpolitik ist ein Ansatz, um die bessere Integration von Aktivitäten zwischen privater und öffentlicher Hand und über verschiedene Politikfelder zu erreichen. Die Erfahrung der letzten Jahre hat dabei deutlich gemacht, dass dazu auch eine deutlichere Rollenverteilung zwischen den verschiedenen Ebenen innerhalb staatlicher Strukturen notwendig ist. Moderne Clusterpolitik gibt dabei gerade der regionalen Ebene die Möglichkeit, ihre Rolle klar von höheren politischen Ebenen abzugrenzen. Regionale Wirtschaftsförderung ist dann nicht Wirtschaftspolitik ‚im Kleinen’, sondern ein dezidiert eigener Beitrag, um wirtschaftspolitische Maßnahmen des Staates geeignet umzusetzen. Eine entsprechende Arbeitsteilung 62 zwischen den verschiedenen Politikebenen könnte dem folgenden Ansatz entsprechen: • Die Kernaufgaben der EU- und Bundesebene in der modernen Clusterpolitik bestehen in der Verbesserung des allgemeinen wirtschaftspolitischen Rahmens und der Bereitstellung von Instrumenten für die clusterorientierte Wirtschaftsförderung. Ziel sollte es sein, das Umfeld für die Entstehung von Clustern zu verbessern und der regionalen und lokalen Ebene Wissen und Mittel zur Verfügung zu stellen, um die Qualität clusterorientierter Wirtschaftsförderung zu erhöhen. Die direkte Förderung einzelner Cluster ist dabei die Ausnahme. • Die Kernaufgaben auf regionaler und lokaler Ebene bestehen im Aufbau von Strukturen für den strategischen Dialog in Clustern sowie in der Integration der verfügbaren wirtschaftspolitischen Instrumente in einem auf die spezifischen Bedürfnisse eines Clusters ausgerichteten Handlungsplan. Ziel sollte es sein, die Kooperation in Clustern zu verbessern und die Effizienz im Einsatz öffentlicher Mittel der Wirtschaftsförderung zu erhöhen. Eigene Mittel spielen dabei, gerade auf lokaler Ebene, eine geringere Rolle als Mittel, die von höheren staatlichen Ebenen mobilisiert werden können. Diese Beschreibung einer Zukunftsvision ist stark vom Fokus auf die öffentliche Hand geprägt. Das ist der Zielrichtung dieses Beitrags geschuldet; entsprechende Implikationen gilt es für Unternehmen, Universitäten und andere Akteure in Clustern zu diskutieren. Die Vision ist, zumindest in Teilen, auch durchaus nicht nur eine Beschreibung einer möglichen Zukunft. Es gibt eine Reihe von Beispielen in der Praxis, die bestimmte Aspekte des skizzierten Ansatzes bereits erfolgreich umsetzen. Als Gesamtkonzept bietet sie allerdings ein Modell, das zwar möglich, aber in dieser Form nicht verwirklicht ist. 3.5 Literatur Benner, M. 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Zusammenfassung

Der Band beschäftigt sich mit den Leistungen und Schwächen von Clusterpolitik und der Zukunft der Wirtschaftsförderung. Heute wissen wir, dass Clusterpolitik als Instrument moderner Wirtschaftsförderung sich immer nur dann bewährt, wenn die in der komplexen Theorie angelegten verschiedenen Koordinationsmodi auch in der Realität greifen können. Dazu muss das Umfeld in die Förderung integriert werden, weil nur so der Aufbau regionaler Innovationssysteme gelingt. Dabei gerät vor allem die Beschäftigung in wissensintensiven, zukunftsfähigen Wachstumssektoren in das Visier der Wirtschaftsförderung. Der Standortvergleich herausragender Wirtschaftsregionen hebt durchgängig die Existenz solcher Kooperationsstrukturen und Wissenskollaborationen hervor.

Daher wird in diesem Band neben wissenschaftlichen auch praxisrelevanten Fragen nachgegangen:

Welche Arten von Clusterpolitik haben sich herausgebildet, und was wissen wir über ihren Einfluss auf regionale Wirtschaftsentwicklung?

Welche Erkenntnisgewinne hat die Clusterforschung der letzten Jahre für die wirtschaftspolitische Praxis geliefert? Was sind Good Practice Beispiele?

Ist die „Clusterei“ immer noch ein wirtschaftspolitischer Königsweg oder mittlerweile eher ein Sorgenkind?

Was ergibt sich für ein zukunftsorientiertes Modell zur Zukunft der Wirtschaftsförderung angesichts neuer Herausforderungen wie beispielsweise Demografischem Wandel, Energiewende oder zukunftsfähiger Mobilitätskonzepte?