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Kiese Matthias, Regionale Clusterpolitik in Deutschland: Bestandsaufnahme und interregionaler Vergleich in:

Rasmus C. Beck, Rolf G. Heinze, Josef Schmid (Ed.)

Zukunft der Wirtschaftsförderung, page 169 - 194

1. Edition 2014, ISBN print: 978-3-8487-1039-3, ISBN online: 978-3-8452-5163-9, https://doi.org/10.5771/9783845251639_169

Series: Wirtschafts- und Sozialpolitik, vol. 14

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169 8 Regionale Clusterpolitik in Deutschland: Bestandsaufnahme und interregionaler Vergleich3 Matthias Kiese 8.1 Cluster und Clusterpolitik Seit Anfang der 1990er Jahre erfreuen sich regionale Branchenkonzentrationen bzw. Cluster in der wirtschaftsgeografischen und regionalökonomischen Literatur sowie in der Praxis der Wirtschaftsförderung und Regionalpolitik großer Beliebtheit. Diese Popularität hat ihren Ursprung in den Arbeiten von Michael E. PORTER, der Cluster als geografische Konzentration von miteinander verbundenen Unternehmen, spezialisierten Zulieferern und Dienstleistern, Unternehmen in verwandten Branchen und weiteren Organisationen wie z. B. Universitäten, Standardagenturen und Industrieverbänden in einem bestimmten Bereich (Branche, Technologiefeld) definiert, die miteinander im Wettbewerb stehen und gleichzeitig kooperieren (vgl. PORTER 1998: 197f.). Ungeachtet ihres vagen Charakters findet diese Definition bislang am häufigsten Verwendung und kommt einer Reihe alternativer Definitionen, im Sinne eines gemeinsamen Nenners, recht nahe (vgl. MARTIN/SUNLEY 2003: 12). Die Arbeiten der OECD (1999, 2001) entwickeln Porters Clusterbegriff weiter, indem sie die Bedeutung unternehmensübergreifender Wertschöpfungs- bzw. Produktionsketten (REHFELD 1999) hervorheben. Dabei umfasst eine Wertschöpfungskette alle Funktionen und Produktionsstufen von der Entwicklung und Herstellung bis zur Vermarktung eines Produktes bzw. einer Produktgruppe, die nicht notwendigerweise in eine einzelne Betriebseinheit integriert sein müssen. Vielmehr kooperieren die Akteure einer bestimmten Branche entlang der Wertschöpfungskette auf der Grundlage von Handelsbeziehungen, Innovationsnetzwerken, Wissensflüssen oder einer gemeinsamen Wissensbasis (OECD 1999: 13). Diese Beschränkung auf eine lineare Wertschöpfungskette vernachlässigt jedoch den Systemcharakter von Produktion und Innovation sowie die horizontalen und diagonalen Verbindungen in Clustern. Neben der vertikalen Dimension der Wertschöpfungskette sind kooperative und kompetitive Beziehungen zwischen Unternehmen der gleichen Wertschöpfungsstufe eine weitere wesentliche Quelle der 3 Der Beitrag stellt eine schriftliche Fassung des gleichnamigen Vortrags vom 05.07.2012 auf dem Kongress „Zukunft der Wirtschaftsförderung – Chancen und Risiken von Clusterpolitiken“ dar und beruht im Wesentlichen auf einer Monografie des Autors (KIESE 2012). 170 Innovationsdynamik (vgl. Abb. 6). Sie unterscheiden Cluster von vertikal integrierten Produktionssystemen wie z. B. in der fordistischen Massenproduktion. In der lateralen bzw. diagonalen Dimension tauschen Unternehmen Leistungen und Wissen mit Dienstleistern, Universitäten und Forschungseinrichtungen sowie anderen Unternehmen aus (vgl. RUPPRECHT-DÄULLARY 1994: 20; FONTANARI 1996: 45). Statt als Wertschöpfungskette lassen sich Cluster daher besser als lokalisierter Teil eines unternehmensübergreifenden Wertschöpfungssystems mit Elementen und Verflechtungen in vertikaler, horizontaler und diagonaler Dimension verstehen. Das Handeln und die Austauschbeziehungen der Akteure in den unterschiedlichen Clusterdimensionen werden durch ein spezifisches System von Normen und Regeln gesteuert, das in formellen und informellen Institutionen oder ‚Spielregeln’ im Sinne von NORTH (1990; 1994) verankert ist. Neben dieser institutionellen Clusterdimension ist schließlich auch dem Umstand Rechnung zu tragen, dass die Wertschöpfungssysteme von Produkten, Produktgruppen oder ganzen Branchen in der Regel heute nicht mehr autark in einer Region existieren, sondern in eine Vielzahl interregionaler Verflechtungen integriert sind, die zusammen die externe Clusterdimension darstellen (vgl. BATHELT/GLÜCKLER 2002: 213). Abbildung 6: Cluster als lokalisiertes Wertschöpfungssystem Quelle: KIESE 2012: 39 Während Abbildung 6 ein idealtypisches Modell eines Clusters darstellt, lassen die Vielfalt tatsächlicher und vermeintlicher Cluster sowie die inflationäre Verwendung des Begriffs eine abgestufte Terminologie sinnvoll erscheinen. Nach ihrem Entwicklungsstand bzw. ihrer Stellung im regionalen Kompetenzzyklus (vgl. TICHY 2001; 171 MENZEL/FORNAHL 2010) lassen sich nach ROSENFELD (1997) funktionierende, unausgeschöpfte und potenzielle Cluster unterscheiden. ENRIGHT (2003: 104) erweitert diese Klassifikation um die Dimension der politischen Einflussnahme: • Ein funktionierender Cluster verfügt über eine „kritische Masse“ (vgl. KIESE 2012: 51) an spezialisierten Arbeitskräften, Fähigkeiten und Wissen, die von den Unternehmen im überregionalen Wettbewerb vorteilhaft genutzt wird. • Ein latenter Cluster weist zwar ebenfalls eine kritische Masse an Unternehmen in verwandten Branchen auf, doch Defizite bei Interaktionen der Akteure behindern den Wissensaustausch, so dass sich positive Clustereffekte nur unvollständig entfalten können. • In einem potenziellen Cluster sind einige wichtige Elemente funktionierender Cluster vorhanden, andere fehlen jedoch oder sind noch unvollständig entwickelt. • In politisch motivierten Clustern findet eine politische Förderung oftmals auf Druck verschiedener politischer Interessen statt, obwohl nicht gewährleistet ist, dass eine kritische Masse an Unternehmen erreicht werden kann. • Wunschdenken-Cluster: Ebenso wie im vorigen Fall spielt politische Einflussnahme eine entscheidende Rolle, aber im Gegensatz dazu fehlt zudem eine spezielle Ressource, auf der eine eigenständige Entwicklung basieren könnte. Cluster werden in der Praxis häufig mit (institutionalisierten) Netzwerken gleichgesetzt. Netzwerke lassen sich definieren als Ansammlungen sozialer Beziehungen, die mindestens drei Akteure (Individuen oder Organisationen) einbeziehen und durch redundante, unvollständig spezifizierte Beziehungen gekennzeichnet sind (vgl. FRITSCH 2001: 27). Redundanz bedeutet, dass die Akteure Wahlmöglichkeiten besitzen, indem sie ihre latenten Beziehungen mit anderen Partnern flexibel kombinieren und problemorientiert aktivieren können. Trotz ihrer langfristigen Ausrichtung sind Netzwerke nicht starr fixiert, sondern informell und implizit (vgl. DEBRESSON/AMESSE 1991: 364). Sie unterscheiden sich insbesondere von hierarchischen Organisationen durch ihre heterarchische Steuerung, an der alle Akteure zirkulär beteiligt sind. Aus dieser Definition werden wesentliche Unterschiede zu Clustern, aber auch Interdependenzen von Clustern und Netzwerken ersichtlich. Im Unterschied zu Clustern sind Netzwerke nicht a priori räumlich, und sie sind zumindest im praktischen Verständnis einseitig auf Kooperation ausgerichtet und blenden so die vor allem von Porter betonte Bedeutung des lokalen Wettbewerbs aus. Netzwerke sind wesentliche Bestandteile von Clustern, können jedoch als Folge der fehlenden räumlichen Dimension über die territorialen Grenzen von Clustern hinausgehen. Dabei dient die Intensität der Verflechtungen in Netzwerken als wichtiges Kriterium zur räumlichen Abgrenzung von Clustern. Im Umkehrschluss sind erfolgreiche Cluster aber selbst Bestandteile von interregionalen Netzwerken, da sie in der externen Clusterdimension 172 über vielfältige Verknüpfungen zu anderen Clustern der gleichen Branche bzw. Technologie verfügen. Lässt man die konzeptionelle Unschärfe des Clusterbegriffs außen vor, lassen sich grundsätzlich alle staatlichen Maßnahmen zur Förderung der Entstehung und der Entwicklung von Clustern als Clusterpolitik bezeichnen (vgl. HOSPERS/ BEUGELSDIJK 2002: 382; RAINES 2002: 22). Damit kann Clusterpolitik als eine Industriepolitik verstanden werden, die auf die Förderung regionaler Spezifika ausgerichtet ist und die Weiterentwicklung von Clusterpotenzialen (z. B. Branchenkonzentrationen, Netzwerkbausteine) zu Clustern bzw. die Fortentwicklung bestehender Cluster zum Ziel hat (vgl. BRUCH-KRUMBEIN/HOCHMUTH 2000: 69f.). Aus evolutionärer Perspektive entstand Clusterpolitik damit an der Schnittstelle etablierter Politikfelder wie der Regional-, Industrie-, Technologie- und Wissenschaftspolitik, deren Instrumente sie innovativ kombiniert und auf Cluster fokussiert (vgl. BOEKHOLT/THURIAUX 1999: 384; NAUWELAERS 2001: 100). Aufbauend auf MAIER/TÖDTLING/TRIPPL (2006: 163f.) lassen sich die vielfältigen Elemente der Clusterpolitik wie folgt zusammenfassen: • Identifikation von Clustern mit ihren spezifischen Profilen, Stärken und Schwächen; • Identifizierung und Mobilisierung der Clusterakteure; • Entwicklung von gemeinsamen Visionen, Strategien und Projekten; • Optimierung von allgemeinen Rahmenbedingungen, z. B. steuerliche Regelungen, wachstums- oder innovationshemmende Regulierungen; • Bildung von Netzwerken zwischen Unternehmen unter Beteiligung von Forschungs-, Bildungs- und anderen unterstützenden Einrichtungen; • Informationsbereitstellung: Sammlung und Aufbereitung von Informationen über Markt- und Technologieentwicklungen; • Förderung von Unternehmensgründungen, um eine kritische Masse von Betrieben zu erreichen und das Clusterwachstum zu fördern; • Ansiedlung mobiler Unternehmen, um Lücken in regionalen Wertschöpfungsketten zu schließen oder die Ballung von Betrieben zu erhöhen; • Ausbau clusterspezifischer Infrastruktur, z. B. Forschungs- und Qualifizierungseinrichtungen; • Standortmarketing, um den Bekanntheitsgrad des Clusters und Standorts zu erhöhen. Clusterpolitik wird mittlerweile auf allen räumlichen Maßstabsebenen – von der supranationalen Ebene der Europäischen Union bis zur regionalen und kommunalen Wirtschaftsförderung – betrieben, wobei sich in diesem System der Mehrebenensteuerung (Multilevel Governance, vgl. BENZ 2007) eine charakteristische Arbeitsteilung zwischen den Steuerungsebenen herausgebildet hat. Dem Subsidiaritätsprinzip entsprechend, sieht die Europäische Kommission die Förderung von 173 Clustern als Aufgabe der Regionen an, bemüht sich jedoch um die Identifizierung4 und Vernetzung von Clustern, fördert den Wissensaustausch von Politikern und Clustermanagern durch die Programme Pro INNO Europe und Europe INNOVA und stellt Strukturfondsmittel für Clusterentwicklung in den Regionen bereit (vgl. REPPEL 2007: 6). Auf der Bundesebene hat sich seit den 1990er Jahren die Erkenntnis durchgesetzt, dass die Quellen nationaler Wettbewerbsfähigkeit in Schlüsseltechnologien in regionalen Clustern zu finden sind. Um nicht mit den Kompetenzen der Bundesländer in der regionalen Wirtschaftspolitik in Konflikt zu geraten, etablierte das Bundesministerium für Bildung und Forschung mit dem bundesweiten, aber sektoral fokussierten BioRegio-Wettbewerb ab 1995 und dem branchenoffenen, aber auf Ostdeutschland beschränkten InnoRegio-Wettbewerb ab 1999 das Instrument der Clusterwettbewerbe als föderalismuskonformen Steuerungsimpuls zur Mobilisierung regionaler Potenziale, das zuletzt mit dem 2006 gestarteten dreirundigen Spitzenclusterwettbewerb seinen vorläufigen Höhepunkt fand (vgl. DOHSE 2007; EICKELPASCH/FRITSCH 2005; KIESE 2012: 127-134). Parallel dazu entwickelten alle 16 Bundesländer aus ihren jeweiligen regional- und innovationspolitischen Erfahrungen heraus eigene Clusterpolitiken (vgl. BUHL/MEIER ZU KÖCKER 2008). Eine ausführliche Darstellung und Bewertung der Clusterpolitiken von Nordrhein-Westfalen, Bayern und Niedersachsen bietet KIESE (2012: Kapitel 4.3-4.6). Der vorliegende Beitrag konzentriert sich auf die Clusterpolitik deutscher Regionen und Kommunen mit dem Ziel, die Verbreitung regionaler Clusterpolitik in Deutschland darzustellen und das bisher Erreichte zu bewerten. Als empirische Grundlage hierfür dienen die Ergebnisse der Befragungen von regionalen und kommunalen Wirtschaftsförderungseinrichtungen (Kapitel 8.2) sowie eine qualitative Untersuchung von sieben regionalen Fallbeispielen, deren generalisierende Ergebnisse in Kapitel 8.3 dargestellt und bewertet werden, um daraus abschließend Handlungsempfehlungen für Politik und Praxis ableiten zu können (Kapitel 8.4). 8.2 Cluster in der Wirtschaftsförderung: Übersicht Die Bedeutung von Clustern in der regionalen und kommunalen Wirtschaftsförderung lässt sich anhand von zwei regelmäßig aktualisierten Befragungen von Wirtschaftsförderungseinrichtungen in Deutschland nachvollziehen. Das Deutsche Institut für Urbanistik (Difu) befragte in den Jahren 1995, 2000, zum Jahreswechsel 2007/2008 sowie zuletzt 2012 die Wirtschaftsförderungen aller deutschen 4 Die sekundärstatistische Identifizierung von Clusterpotenzialen (‚Cluster Mapping’) stellt die ursprüngliche und primäre Aufgabe des European Cluster Observatory dar, vgl. http://www.clusterobservatory.eu/index.html (Abruf 07.02.2013). 174 Städte mit mehr als 50.000 Einwohnern. Neben wiederkehrenden Fragen zu Organisationsstruktur, Personalausstattung, Aufgabenschwerpunkten und Themenfeldern, die Entwicklungen der Wirtschaftsförderungslandschaft im Zeitablauf sichtbar machen, nimmt das Difu in jeder Befragung ausgewählte aktuelle Themen genauer unter die Lupe. 2007/2008 waren dies die Themenfelder Clusterpolitik und Fachkräftemangel, 2012 die Gewerbeflächenentwicklung als ein traditionelles Handlungsfeld und Social Media als neues Thema der Wirtschaftsförderung. Mit 76,6 bzw. 72,2 % aus einer Grundgesamtheit von 188 bzw. 187 Städten erzielten die letzten beiden Difu-Befragungen jeweils sehr gute Rücklaufquoten (vgl. HOLLBACH- GRÖMIG/FLOETING 2008: 3; ZWICKER-SCHWARM 2013: 3). Neben dem Difu führt das Dortmunder Beratungsunternehmen ExperConsult seit 2002 alle zwei Jahre Online-Befragungen durch, zuletzt (2012) wurden 1.012 Wirtschaftsförderungseinrichtungen in Regionen und Kommunen unterschiedlichster Größe befragt. Dabei konnte der Rücklauf gegenüber der vorletzten Befragung (2010 waren es 1.017 Einrichtungen) von 132 Fällen bzw. 13 % auf 310 Fälle bzw. 30,6 % deutlich gesteigert werden (vgl. EXPERCONSULT 2010: 3-5; 2012: 13). In der Difu-Befragung von 2008 gaben 63 % der Wirtschaftsförderungen an, über eine kohärente Strategie zur Entwicklung von Clustern, Netzwerken, Technologie- oder Kompetenzfeldern zu verfügen (vgl. HOLLBACH-GRÖMIG/ FLOETING 2008; FLOETING/ZWICKER-SCHWARM 2008). Dieser Anteil nimmt mit der Stadtgröße zu: Während 32,4 % der kommunalen Wirtschaftsförderungen Clusterpolitik zu ihren wichtigsten Aufgaben zählen, liegt dieser Anteil für Städte mit mehr als 500.000 Einwohnern mit 71,4 % mehr als doppelt so hoch. Dieser Größeneffekt wird in der Befragung von 2012 nochmals bestätigt (vgl. ZWICKER-SCHWARM 2013: 11) und verweist auf die größeren Clusterpotenziale, aber auch auf die umfangreicheren Wirtschaftsförderungsressourcen größerer Städte. Der Bedeutungsgewinn der Clusterpolitik lässt sich kaum von der zunehmenden strategischen Ausrichtung von Wirtschaftsförderungsaktivitäten trennen: 2010 gaben 60 % der Wirtschaftsförderungen an, über einen Strategieprozess zu verfügen, und mit 82 % wurde die überwiegende Mehrheit dieser strategischen Konzepte erst seit 2004 und mit zunehmender Häufigkeit bis 2008 eingeführt (vgl. EXPERCONSULT 2010: 19). Die Ziele kommunaler Clusterstrategien sind indes vielfältig: Von 19 Zielen entfielen die meisten Nennungen auf die Vernetzung von Unternehmen und anderen Organisationen (38,3 %), die Standortbindung bzw. Ansiedlung von Unternehmen (35,1 bzw. 34,0 %) sowie die Sicherung und Schaffung von Beschäftigung (29,8 bzw. 26,6 %; vgl. HOLLBACH-GRÖMIG/ FLOETING 2008: 7). Noch 2008 war Clusterpolitik nach der Entwicklung und Vermittlung von Gewerbeflächen und dem Standortmarketing das wichtigste Thema der Wirtschaftsförderung; 31,7 % der Befragten hielten es für wichtig (vgl. HOLLBACH- GRÖMIG/FLOETING 2008: 7). Bis 2012 wurde Clusterpolitik von den Themen 175 Einzelhandels- und Fachkräfteentwicklung eingeholt und nur noch von 23,0 % der Befragten zu den drei wichtigsten Themen gezählt. Bei der Aktualität fiel Clusterpolitik zwar auf den neunten Rang zurück, wurde aber immerhin von 53,3 % der Befragten als aktuelles Thema der Wirtschaftsförderung eingestuft. Unter den zukünftig wichtigsten Themen belegte Clusterpolitik hinter den ‚Dauerbrennern’ Flächenentwicklung und -vermittlung und Standortmarketing sowie dem ‚Newcomer’ Fachkräfteentwicklung den fünften Rang (vgl. ZWICKER- SCHWARM 2013: 10-12). Unter den von EXPERCONSULT (2012: 34f.) abgefragten Arbeitsfeldern der Wirtschaftsförderung rangierte Profilierung/Clusterentwicklung auf dem fünften Rang hinter Demografie/Fachkräftemangel, Standortmarketing, Regionalisierung der Wirtschaftsförderung sowie Innovationsförderung/Technologietransfer; 40,1 % der Befragten maßen diesem Arbeitsfeld eine hohe Bedeutung bei. Zwei Jahre zuvor lag dieser Anteil noch bei rund 54 %, während Standortmarketing und Regionalisierung aus Sicht der Befragten zwischen 2010 und 2012 an Bedeutung gewannen. Die Befragungsergebnisse erwecken den Anschein, dass Clusterpolitik in der kommunalen und regionalen Wirtschaftsförderung nach anfänglicher Euphorie in den letzten Jahren gegenüber anderen Themenfeldern wieder etwas in den Hintergrund getreten ist. Dabei darf jedoch nicht übersehen werden, dass Clusterpolitik nach wie vor als wichtiges und aktuelles Thema angesehen wird und als strategischer Rahmen zur Fokussierung anderer Themenfelder wie z. B. Flächenentwicklung, Standortmarketing oder Fachkräftesicherung genutzt werden kann. 8.3 Fallbeispiele: Stilisierte Fakten Für die bislang umfangreichste empirische Untersuchung zur regionalen Clusterpolitik in Deutschland wurden 2006 und 2007 110 leitfadengestützte, halbstandardisierte Interviews mit 134 Praktikern, Beratern und unabhängigen Beobachtern durchgeführt (vgl. KIESE 2012: 31-34). Die Erhebungen konzentrierten sich auf die Bundesländer Nordrhein-Westfalen, Bayern und Niedersachsen und schlossen neben den jeweiligen Landespolitiken insgesamt sieben regionale bzw. kommunale Fallbeispiele mit ein. Tabelle 2 gibt einen Überblick über die in KIESE (2012: Kapitel 5) ausführlich dargestellten Projekte. 176 Tabelle 2: Fallstudien regionaler Clusterpolitik im Überblick Stadt bzw. Region Programm/Organisation (Start- bzw. Gründungsjahr in Klammern) Dortmund Technologiezentrum und -park (1985), branchenorientierte Wirtschaftsförderung (1997), dortmund-project (7/2000) Wuppertal-Solingen- Remscheid kompetenzhoch3 (2001) Wolfsburg AutoVision (Konzept, 1998) ? Wolfsburg AG (Clusterorganisation, 1999) Hannover Hannover-Projekt (Konzept, 2002) ? hannoverimpuls GmbH (Organisation, 2003) Braunschweig Projekt REGION BRAUNSCHWEIG GMBH (2005) Mittelfranken Nürnberg-Programm (1994) ? Regionales Entwicklungsleitbild (1998, aktualisiert 2005): fünf Kompetenzfelder mit dezentralen Kompetenzinitiativen Regensburg BioRegio/BioPark (1996/1998), Strategische Partnerschaften für Sensorik (06/2003) und IT-Sicherheit (03/2006) Quelle: Eigene Darstellung Die empirischen Ergebnisse zur Clusterpolitik in Deutschland lassen sich in zehn stilisierten Fakten verdichten. Darunter versteht man in den Sozial- und Wirtschaftswissenschaften eine vereinfachte und generalisierende Darstellung empirischer Ergebnisse, die zwar grundsätzlich Gültigkeit beanspruchen, aber nicht in allen Einzelfällen zutreffen muss (vgl. LAWSON 1989). Stilisierte Fakten sind damit eine geeignete Form der Repräsentation von Forschungsergebnissen zu einem komplexen und theoretisch wie empirisch erst ansatzweise durchdrungenen Erkenntnisobjekt wie Clusterpolitik. 8.3.1 Technokratisches Clusterverständnis Während Cluster in der wissenschaftlichen Literatur als durch Lokalisationsersparnisse organisch gewachsene Strukturen verstanden und zunehmend aus evolutionärer Perspektive diskutiert werden (vgl. FORNAHL/HENN/MENZEL 2010), herrscht in Politik und Praxis ein technokratisches Clusterverständnis vor. Cluster werden ‚gemacht’ und nicht als empirisches Phänomen begriffen, es wird also meist nicht zwischen Clustern einerseits und Clusterinitiativen, Clustermanagement, Clusterorganisationen usw. andererseits unterschieden. Die Gleichsetzung von organisch entstehenden und wachsenden Clustern und bewusst gesteuerten und gemanagten Initiativen birgt die Gefahr, grundlegende ökonomische Prozesse völlig auszublenden und durch technokratischen Aktionismus (‚Wir machen 177 einen Cluster’) ersetzen zu wollen. Diese unterschiedlichen Clusterverständnisse sind Ausdruck politischer und vor allem bürokratischer Rationalität und führen zu Interaktionsproblemen des politisch-administrativen Systems mit der wissenschaftlichen Politikberatung sowie mit Wirtschaft und Wissenschaft als Adressaten der Clusterpolitik. Die Clusterverständnisse erklären damit die Dominanz professioneller gegenüber wissenschaftlicher Politikberatung und die Schwierigkeiten bei der Einbindung von Unternehmen in die Clusterpolitik (vgl. KIESE 2008b). Das kooperative und aktivierende Staatsverständnis, das explizit in der initiierenden und moderierenden Rolle der Clusterpolitik zum Ausdruck kommt, wird implizit durch die mit vielfältigen Beispielen belegte politische und bürokratische Rationalität konterkariert. 8.3.2 Gleichsetzung von Clustern und Netzwerken Cluster sind ein komplexes Phänomen, dessen Prozesse und Wirkungsmechanismen sowohl empirisch als auch theoretisch erst in Ansätzen nachgewiesen und erklärt sind. Große Ministerialbürokratien können aufgrund ihrer personellen Kapazitäten mit dieser Komplexität besser umgehen als regionale Wirtschaftsförderungsorganisationen, deren begrenzte Ressourcen im Tagesgeschäft gebunden und die für die Konzeptentwicklung häufig auf externe Beratung angewiesen sind. In beiden Fällen wird die Notwendigkeit gesehen, das Clusterkonzept für die Operationalisierung und Kommunikation zu vereinfachen, weshalb Cluster in Politik und Praxis meist als Netzwerke interpretiert und oft auch mit synonym verstandenen, aber theoretisch weniger befrachteten Begriffen bezeichnet werden, z. B. als Kompetenzfelder. Wie oben ausgeführt, sind Netzwerke ein zentraler Bestandteil von Clustern, und aus evolutionärer Sicht ist gerade in der frühen Phase der Clusterentwicklung, in der sich die untersuchten Fallbeispiele überwiegend befinden, die Zusammenführung komplementärer Wissensträger von großer Bedeutung (vgl. MENZEL/FORNAHL 2005). Daneben darf jedoch nicht die Bedeutung von dynamischen, durch intensiven Wettbewerb vermittelten Lokalisationsersparnissen (Porter- Externalitäten, vgl. GLAESER/KALLAL/SCHEINKMAN 1992: 1127f.) in der horizontalen Clusterdimension vernachlässigt werden, die im Verlauf des regionalen Kompetenzzyklus tendenziell zunimmt. Als Vernetzungsarbeit verstandene Clusterpolitik muss außerdem berücksichtigen, dass Networking Ressourcen bindet, die vor allem in kleinen und jungen Unternehmen knapp sind. Während die Theorie des buzz die dichte Wissenszirkulation in Clustern prinzipiell als öffentliches Gut versteht (vgl. BATHELT/MALMBERG/MASKELL 2004), stellt die Nutzung dieses Wissens durch Selektion, Absorption und Adaption einen nicht zu unterschätzenden Kostenfaktor dar, der Netzwerkförderung von einem Maximierungs- zu einem Optimierungsproblem werden lässt. Der im Netzwerkansatz anders als im Clusteransatz 178 fehlende Raumbezug trägt dazu bei, dass die räumlichen Maßstabsebenen von Clusterpolitik und Clusterwirklichkeit nur selten übereinstimmen. 8.3.3 Räumliche Kongruenz Dass Cluster funktional durch Dichtemaße und Interaktionshäufigkeiten definiert sind und nicht an administrativen Grenzen haltmachen, stellt eine grundlegende Herausforderung für die Politik dar. Einzelne Städte oder Landkreise, aber auch Gruppierungen derselben, sind oft so klein, dass vorhandene Clusterpotenziale über ihre Verwaltungsgrenzen hinausreichen. Die lange Zeit unkoordinierte Förderung von Automotive-Clusterstrukturen durch die Wolfsburg AG, hannoverimpuls und die REGION BRAUNSCHWEIG GMBH (PRBS) stellt unter den Fallbeispielen dieser Untersuchung das bedeutendste Beispiel für ein solches underbounding dar (vgl. BENNETT/MCCOSHAN 1993: 222). Im umgekehrten Fall verfügen größere Flächenländer häufig innerhalb einer Branche bzw. eines Technologiefelds über mehrere unabhängig voneinander entstandene und daher weitgehend unverbundene Cluster, die bei näherer Betrachtung in der Regel auch unterschiedliche Entwicklungspfade und Spezialisierungen verfolgen und zum Teil bereits eigene regionale Netzwerkstrukturen institutionalisiert haben. Beispiel für ein solches overbounding sind die bayerischen Biotechnologie-Schwerpunkte in der Metropolregion München, in der Region Regensburg und im Raum Würzburg. Die Clusterpolitiken der Länder Bayern und NRW streben ungeachtet der tatsächlichen Geografie der Clusterpotenziale eine landesweite Vernetzung an. Neben den Gefahren des under- und overbounding ist in der Clusterpolitik von Ländern und Regionen eine Vernachlässigung der externen Clusterdimension systemisch angelegt. Die Verknüpfung mit anderen Clustern ähnlicher oder komplementärer Spezialisierung gewinnt jedoch wie die horizontale Clusterdimension im Laufe des regionalen Kompetenzzyklus an Bedeutung, um Lock-in-Effekten vorzubeugen (vgl. TICHY 2001, MENZEL/FORNAHL 2010). Ausnahmen von dieser einseitigen Binnenorientierung finden sich in Bayern mit der internationalen Ausrichtung von Bayern Innovativ oder auf regionaler Ebene in den räumlich bewusst offen formulierten Clusterinitiativen der Stadt Regensburg, während die Logik öffentlicher Fördermittel aber weiterhin an den Landesgrenzen endet. 8.3.4 Zeithorizont Clusterentwicklung erfordert einen langen Atem: Heute als erfolgreich angesehene Cluster haben sich über Jahrzehnte, wenn nicht über Jahrhunderte entwickelt (vgl. VAN DER LINDE 2003). Politische Rationalität orientiert sich dagegen an 179 Wahlzyklen und Legislaturperioden. Es erscheint daher wenig zufällig, dass eine nachhaltige Unterstützung von Clusterentwicklung durch die Politik am ehesten in Ländern und Regionen mit hoher Steuerungsfähigkeit und politischer Kontinuität wie z. B. Singapur oder auch Bayern zu beobachten ist. Je stärker dagegen der politische Wettbewerb ist, desto wichtiger werden kurzfristig sichtbare Erfolge. In der Praxis scheint sich ein unter anderem von McKinsey & Company verwendeter Zeithorizont von zehn Jahren als Standard etabliert zu haben (vgl. HEUSER 2008: 103). Das dürfte zwar für die nachhaltige Begleitung einer Clusterentwicklung ebenfalls noch zu kurz sein, überspannt aber mehr als einen Wahlzyklus und isoliert die Clusterpolitik somit zumindest ein Stück weit von der politischen Rationalität. Die regionalen Fallbeispiele haben aber gezeigt, dass eine politisch opportune kurzfristige Orientierung über die Steuerungsgremien in den praktischen Handlungsraum hineinreicht. Die Politik verlangt von den Umsetzungsorganisationen kurzfristige und sichtbare Erfolge, während Clusterentwicklung eher langfristig und im Verborgenen wirkt. Es entspricht daher der bürokratischen Rationalität und dem Selbsterhaltungsstreben von Clusterorganisationen, zur Realisierung von early wins Querschnittsprojekte vorzuziehen, was einen Rückgang der Clusterorientierung in der Umsetzung bewirkt (Kap. 8.3.10). 8.3.5 Herdenverhalten HOSPERS (2004: 450) sieht in Clusterpolitik die Chance für „neue Kombinationen von Trends und Tradition“. In der Tat repräsentieren die Clusterportfolios der untersuchten Regionen unterschiedliche Gewichtungen von vorhandenen Stärken und mehr oder weniger stark entwickelten Potenzialen, von denen sich Politik und Praxis zukünftige Wachstumsimpulse erhoffen (vgl. Tab. 3). Demonstrationseffekte und die Orientierung an den gleichen globalen Trendstudien führen zu einer bedingten Konvergenz der Clusterportfolios, die von Biotechnologie und IuK-Technologien als den Favoriten der Clusterförderung weltweit angeführt werden (vgl. SÖLVELL/LINDQVIST/KETELS 2003: 34). Es muss bezweifelt werden, dass in diesem weltweiten Rennen um vermeintliche Zukunftstechnologien jeder regionale Förderansatz zur Herausbildung eines international oder auch nur national bedeutsamen Clusters führt. Nach der Theorie der geografischen Industrialisierung kann dies in der Phase der selektiven Clusterung pro Branche bzw. Technologiefeld nur einer kleinen Zahl von Regionen gelingen (vgl. STORPER/WALKER 1989; KIESE 2008a: 62f.). Die Fenster der standörtlichen Wahlfreiheit für die Lokalisierung der neuen Hoffnungsträger scheinen sich zudem überwiegend bereits wieder geschlossen zu haben (vgl. REHFELD 2006: 255). 180 Tabelle 3: Clusterportfolios der untersuchten Fallbeispiele Branche/Technologie DO Berg WOB H BS N R Anzahl Anzahl ? 3 ? 4* 5 4 5 6 5 ? 7* 3 Gesundheitswirtschaft, Life-Sciences, Biotechnologie, Medizintechnik }* } } } } } 6 IuK-Technologien } } } } } } 6 Automotive, Mobilität, Verkehrstechnik, Telematik } } } } } 5 Maschinenbau, Produktionstechnik, Mechatronik, Automation } } }* 3 Logistik } } 2 Freizeit, Entertainment, Tourismus } } 2 Umwelttechnologie } } 2 Nanotechnologie, MST (Mikrosystemtechnik) } 1 Medien, Event & Kommunikation } 1 Metallverarbeitung } 1 Produktentwicklung, Design } 1 Optische Technologien } 1 Finanzdienstleistungen } 1 Energiewirtschaft, -technik } 1 Neue Werkstoffe } 1 ‚Innovative Dienstleistungen’ }* 1 Sensorik } 1 Legende: DO = Dortmund; Berg = Bergisches Städtedreieck (Wuppertal, Solingen und Remscheid); WOB = Wolfsburg; H = Hannover; BS = Braunschweig; N = Nürnberg; R = Regensburg * = Erweiterung der Clusterportfolios Quelle: KIESE 2012: 313 Die Clusterportfolios konvergieren jedoch nicht vollständig, da mit zunehmender räumlicher Desaggregation tendenziell regionale Spezifika in den Fokus der Clusterpolitik rücken. Dabei kann es der Mut zum Originären und Originellen 181 unter Umständen erfordern, auf Wachstumsfilter zu verzichten und bewusst Traditionen auch in allgemein schrumpfenden Märkten zu fördern. Bestes Beispiel für die Renaissance langer Entwicklungspfade durch die Clusterpolitik ist die Schneidwarenindustrie im Bergischen Städtedreieck, die in einem fortgeschrittenen Stadium ihres Branchenzyklus neue Impulse durch die Verknüpfung mit dem Kompetenzfeld Produktentwicklung und -design erhält. Obwohl die Beschäftigtenstatistik für die metallverarbeitende Industrie seit drei Jahrzehnten rückläufig ist, finden sich hier sehr wettbewerbsfähige Unternehmen im designintensiven Hochpreissegment. Die Methode der regionalen Technikvorausschau (regional foresight, vgl. KOSCHATZKY 2005) kann dazu beitragen, regionalspezifischen Entwicklungspfaden ein ausreichendes Gewicht gegenüber den oftmals dominanten globalen Technologie- und Nachfragetrends einzuräumen und somit einer Angleichung regionaler Clusterportfolios die Förderung des Originären und Originellen entgegenzustellen. Die EUROPÄISCHE KOMMISSION (2011; siehe auch LAGENDIJK 2011) unterstützt diese Forderung mit ihrem Ansatz der intelligenten Spezialisierung (smart specialization): Um dem Herdentrieb vorzubeugen, sollen Regionen für die Strukturfonds-Förderperiode 2014-2020 Spezialisierungsstrategien auf Basis einzigartiger Stärken vorlegen. 8.3.6 Top-down-Diffusion Die untersuchten Fallbeispiele zeigen, dass Clusterpolitik in Deutschland bottom-up aus den Regionen heraus entstanden ist und sich durch horizontalen Policy- Transfer von Region zu Region in Raum und Zeit verbreitete. Vertikale Diffusion von Clusterpolitik spielte dagegen zunächst nur in Einzelfällen und anfangs sogar auch bottom-up eine Rolle, wie die Inspiration der NRW-Kompetenzfeldpolitik durch kommunale Clusterpolitiken in Köln und Dortmund zeigt (vgl. REHFELD 2006: 247). In den letzten Jahren hat sich jedoch zunehmend eine Top-down- Diffusion von Clusterpolitik durchgesetzt, die maßgeblich von der Neuorientierung der Europäischen Strukturfonds (ESF) auf das Wettbewerbsfähigkeitsziel angetrieben wird. Dieser Trend ist in NRW besonders stark ausgeprägt, wo die Strukturfondsmittel über Clusterwettbewerbe verteilt werden und sich die Regionen des Landes mit Clusterstrategien und -projekten entsprechend zu positionieren versuchen. Dabei werden nicht selten bereits vorliegende und zum Teil auch ältere Konzepte ‚aus der Schublade gezogen’ und mit dem Cluster-Etikett versehen, was der Inflation des Clusterbegriffs Vorschub leistet. Als Folgen dieser von oben beschleunigten Diffusion sind eine weitere Professionalisierung der Wirtschaftsförderung sowie eine zunehmende Spezialisierung von Beratern als Transfer-Agenten zu beobachten. Die Wirtschaftsförderungs- und Beratungsbranche dürfte damit zu den ersten Gewinnern des Clusterpolitik-Booms in Deutschland gehören. 182 8.3.7 Theoriedefizit Die bislang dokumentierten Fallbeispiele von Clusterpolitik verzichten allgemein auf eine allokationstheoretische Begründung mit dem Nachweis von Marktversagen in Form von externen Effekten, Informationsasymmetrien oder Koordinationsmängeln (vgl. HEIMPOLD 2011: 359). Auch die Clustertheorie (vgl. Kiese 2012: Kapitel 2.1) spielt in der Praxis der clusterorientierten Wirtschaftsförderung bestenfalls eine zu vernachlässigende Rolle. Explizite Theoriebezüge sind in der Regel auf Porter und dort zumeist auf dessen eingangs zitierte Definition eines Clusters beschränkt. Im praktischen Tagesgeschäft fehlt einerseits die Zeit zur theoretischen Reflexion, andererseits wird ein zu theorielastiger Ansatz als für die Ansprache von Unternehmen hinderlich gesehen. Stattdessen wird auf implizite Theorien und Erfahrungswissen zurückgegriffen, das durch inkrementelle, kumulative und damit pfadabhängige Prozesse des Learning by Doing akkumuliert wird (vgl. HOFMANN 1993; KIESE 2008b; 2010). Der trotz erkennbarer Konvergenzen noch immer relativ fragmentierte Zustand der Clustertheorie ist also nicht der einzige Grund für ihre Nichtberücksichtigung in der Praxis. Da sich aus jedem der partiellen Erklärungsansätze praktische Empfehlungen ableiten lassen, kann hierfür nicht die Praxisferne der Theorie allein verantwortlich sein (vgl. KIESE 2008a). Natürlich besteht kein Anlass dafür, vom fehlenden oder vorhandenen Theoriebezug einer Clusterstrategie und ihrer praktischen Umsetzung auf deren Qualität oder – wie auch immer definierten – Erfolg schließen zu können. Ein theoretisches Referenzsystem könnte dazu dienen, implizite Theorien aufzudecken oder zu verdrängen sowie der politischen und bürokratischen Rationalität und dem Rent-Seeking organisierter Minderheiten zulasten des Gemeinwohls Einhalt zu gebieten. Daneben verzichtet die Praxis der Clusterförderung mit der theoretischen Basis auf eine von mehreren alternativen Wissensquellen. 8.3.8 Unzureichende Identifizierung von Clusterpotenzialen Das zur Identifizierung von Clustern und Clusterpotenzialen verfügbare Methodenspektrum wird in der Praxis nur unvollständig genutzt (Tab. 4; zu den Methoden vgl. KIESE 2012: 62-67). Die am häufigsten verwendete Methode – die Gespräche mit und Moderation von Clusterakteuren – ist zudem für das Rent-Seeking organisierter Minderheiten anfällig. Anspruchsvolle und aufwendige Methoden wie Netzwerkanalysen oder Funktionsanalysen von Wertschöpfungsketten kommen aus Zeitund Kostengründen nicht zum Einsatz. Es besteht jedoch die Gefahr, dass die Fehlallokation öffentlicher Ressourcen in mangelhaft identifizierte Clusterstrukturen mittelund langfristig höhere Kosten verursacht als eine seriöse Analyse der Ausgangssituation. Anstatt das Methodenspektrum weiter auszunutzen, werden Trendstudien zur 183 Identifizierung von Wachstumsclustern herangezogen und die zu fördernden Cluster letztlich von den Akteuren des politischen und praktischen Handlungsraumes festgelegt. Organisierte Interessen sowie Ausgleichs- und Proporzdenken können dazu führen, dass ein auf diese Weise festgelegtes Clusterportfolio nicht dem gesamtgesellschaftlichen Wohlfahrtsoptimum entspricht. Wesentliche Konsequenzen eines unzureichenden cluster mappings sind die Gefahr einer Förderung von „wishful thinking“-Clustern (ENRIGHT 2003: 104), eine Inflation von Clusterpolitik sowie eine abnehmende Clusterorientierung in der praktischen Umsetzung. Tabelle 4: Methoden der Clusteridentifizierung und ihre Anwendung in den Clusterpolitiken der untersuchten Regionen Methode DO Berg WOB H BS N R Sachverständige & Gutachten } } } } } } } Moderation regionaler Wissensträger } } } } } } } Konzentrationsmaße absolut/relativ } } } } } } Abschätzung Entwicklungsdynamik Input-Output-Analyse Funktionsanalyse von Wertschöpfungsketten } Netzwerkanalyse Wettbewerbe Wachstumsprognosen (‚Megatrends’) } } } } } } Entscheidung durch Shareholder (Politik) (* = der Analyse vorgegeben) } }* } } } } }* Legende: DO = Dortmund; Berg = Bergisches Städtedreieck (Wuppertal, Solingen und Remscheid); WOB = Wolfsburg; H = Hannover; BS = Braunschweig; N = Nürnberg; R = Regensburg Quelle: KIESE 2012: 311 Die Difu-Befragung von Wirtschaftsförderungseinrichtungen großer deutscher Städte von 2008 identifizierte „eigene Sachkenntnis“, also das in der Wirtschaftsförderung akkumulierte Erfahrungswissen, als häufigste Methode zur Identifizierung von Clusterpotenzialen. Rund 70 Prozent der befragten Wirtschaftsförderungen wählten ihre Cluster auf diese Weise aus, gefolgt von der Vergabe externer Gutachten mit rund 60 Prozent. Jeweils knapp die Hälfte der 94 Wirtschaftsförderungseinrichtungen, die auf diese Frage antworteten, hatten Prozessmoderation bzw. Verfahren 184 zur Abschätzung der Entwicklungsdynamik angewandt. Angesichts der Fallstudienergebnisse erscheint es sehr überraschend, dass zwischen 25 und 30 Prozent der Befragten angaben, zur Identifizierung von Clustern Netzwerkanalysen, Konzentrationsmaße oder Funktionsanalysen von Wertschöpfungsketten eingesetzt zu haben (vgl. HOLLBACH-GRÖMIG/ FLOETING 2008: 11). Vermutlich wurde dieses Ergebnis durch die Erhebungsmethodik (schriftliche Befragung) verzerrt, indem vielen Befragten die notwendigen Kenntnisse über die abgefragten Methoden zur Identifizierung von Clusterpotenzialen fehlten. 8.3.9 Inflation Wenn nur noch Cluster gefördert werden, benötigt jeder einen Cluster, um in den Genuss der Förderung zu kommen. Die top-down beschleunigte Diffusion und die in Politik und Praxis oft mangelnde konzeptionelle und begriffliche Stringenz erzeugen die Gefahr, dass der Clusterbegriff zunehmend beliebig verwendet wird und schließlich zu einem inhaltsleeren Label degeneriert. Analogien hierzu finden sich in der Diffusion von Technologie- und Gründerzentren (TGZ) als Instrumenten der Wirtschaftsförderung seit Mitte der 1980er Jahre in West- und ab 1990 auch in Ostdeutschland oder in der nahezu flächendeckenden Ausbreitung von Metropolregionen, die zum Teil weit in die ländlichen Räume hineinreichen. Das Beispiel der TGZ zeigt, wie der föderale Standortwettbewerb (‚Bürgermeisterkonkurrenz’) dazu führte, dass sich das Instrument weit über das vorhandene Potenzial technologieorientierter Unternehmensgründungen als ursprüngliche Zielgruppe ausbreitete. Die Folge war, dass viele TGZ etablierte und/oder nicht innovative Unternehmen aufnehmen mussten, um eine akzeptable Auslastung zu erreichen (vgl. STERNBERG/ BEHRENDT/SEEGER 1996). Der jüngste Clusterboom hat sicherlich dazu beigetragen, das zugrunde liegende Konzept zu verwässern und durch eine „opportunistische Überdehnung des Clusterbegriffs“ (PRÄTORIUS 2004: 56) zu beschädigen. Eine weitere Folge der Clusterinflation ist die Vernachlässigung von Alternativen und damit eine konzeptionelle Verengung. So spricht der amerikanische Psychologe Abraham MASLOW (1977: 36) von der naheliegenden Versuchung, „alles wie einen Nagel zu behandeln, wenn man als einziges Werkzeug einen Hammer besitzt“. Der Clusteransatz ist grundsätzlich komplex und voraussetzungsvoll, so dass in vielen Regionen ohne ausreichende Clusteransätze andere Werkzeuge angemessener erscheinen. 185 8.3.10 Abnehmende Clusterorientierung in der Umsetzung Als Folge von politischer und bürokratischer Rationalität, die über eine unzureichende und nicht ergebnisoffene Analyse und die Fokussierung zu vieler politisch motivierter Cluster vermittelt wird, lässt sich der Trend einer rückläufigen Clusterorientierung in der Umsetzung von Clusterpolitik erkennen. In einer opportunistischen Überdehnung des Clusterbegriffs werden zu viele ‚Cluster’ mit unzureichenden Potenzialen ausgewählt. Das politische Streben nach schnellen und sichtbaren Ergebnissen setzt die Akteure im praktischen Handlungsraum unter Druck, weniger anspruchsvolle Querschnittsprojekte bevorzugt umzusetzen, um das Kompetenzbzw. Selbsterhaltungsziel der bürokratischen Rationalität zu realisieren. Pessimisten unter den befragten Interviewpartnern erwarten, dass die ‚Mode’ der Clusterpolitik eine zyklische Erscheinung ist und sich früher oder später von selbst erschöpft. Der in vier der sieben regionalen Fallbeispiele konstatierte Rückgang der Clusterorientierung könnte zusammen mit der top-down beschleunigten Diffusion von Clusterpolitik als Indiz für diese These gewertet werden. 8.4 Fazit & Ausblick Was hat regionale und kommunale Clusterpolitik in Deutschland bislang erreicht? Eine mögliche Antwort auf diese Frage bietet die hannoverimpuls GmbH, die seit ihrer Gründung am 1. April 2003 bis einschließlich 2011 die Schaffung von 25.875 Arbeitsplätzen unterstützen konnte (HANNOVERIMPULS 2012). Diese Zahlen beruhen auf dem Customer-Relations-Management, mit dem die Wirtschaftsförderung seit 2004 jährlich die Beschäftigtenzahlen von Start-ups und etablierten Unternehmen abfragt, die Angebote von hannoverimpuls genutzt haben. Die Ergebnisse dieser Abfrage werden auf die nicht antwortenden Unternehmen hochgerechnet sowie nach der von McKinsey & Company im Hannover-Projekt hinterlassenen Methodik um Sekundäreffekte und das allgemeine Branchenwachstum ergänzt (vgl. KIESE 2008c: 224-227). Die Landeshauptstadt Hannover als Gesellschafterin von hannoverimpuls wertet dies als „in seiner Klarheit und Aussagekraft bundesweit einmalige[n] Erfolgsnachweis“ (LHH 2007: 5), ein befragter Praktiker dagegen als „Frage- und Antwort-Spiel mit der Politik“ (KIESE 2012: 290). Was wurde also wirklich erreicht? Während die kausalen Wirkungen clusterorientierter Wirtschaftsförderung auf regionalökonomische Zielvariablen wie Wertschöpfung oder Beschäftigung kaum von anderen Einflussfaktoren isoliert werden können, ist der Nutzen von Clusterpolitik eher in qualitativen Effekten wie der Verbesserung der regionalen Organisationskapazität zu suchen (vgl. Abb. 8). Die Verbreitung der Clusterpolitik führte zu einer zunehmenden Professionalisierung und strategischen Ausrichtung kommunaler und regionaler Wirtschaftsförderungen, 186 wie sie in Befragungen (vgl. EXPERCONSULT 2010: 19) und Fallstudien gleichermaßen zum Ausdruck kommt. So zeigen die Beispiele Mittelfranken und Dortmund, wie eine zukunftsorientierte Strategie dazu genutzt werden kann, einen überproportionalen Anteil an Fördermitteln vom Land bzw. der Europäischen Union für die Region bzw. den Standort zu akquirieren. Am Dortmunder Beispiel kann man außerdem studieren, wie eine Wirtschaftsförderung über viele Jahre hinweg spezifisches Know-how im Umgang mit bestimmten Instrumenten der Wirtschaftsförderung wie z. B. Technologie- und Gründerzentren oder Gründerwettbewerben akquiriert. Nach dem erfolgreichen Auf- und Ausbau von TechnologieZentrum und Technologie- Park seit 1985 differenzierte die Dortmunder Wirtschaftsförderung dieses Instrument zunehmend für ausgewählte Technologiefelder und Cluster aus und hat bis heute zehn spezialisierte Kompetenzzentren eingerichtet (vgl. TZDO 2013). Abbildung 7: Regionale Organisationskapazität Quelle: Eigene Darstellung nach VAN DEN BERG/BRAUN/VAN DER MEER (1997: 260) Unterstützt durch den Know-how-Transfer von McKinsey & Company im dortmundproject, konnte sich Dortmund zudem als führender Anbieter von Gründerwettbewerben unter den kommunalen Wirtschaftsförderungen in Deutschland etablieren. Zwischen 2000 und 2012 wurden 30 Gründungswettbewerbe durchgeführt, denen sich 909 Unternehmen mit 5.237 Beschäftigten zuordnen lassen. Der größte Teil des Effektes dieser bundesweiten Wettbewerbe wird jedoch außerhalb Dortmunds realisiert; auf die Stadt entfielen nur 38,6 % der Gründungen sowie 33,1 % der Beschäftigten. Von den 909 durch start2grow unterstützten Gründungen waren Ende 2012 noch 643 aktiv, was einer Überlebensquote von 70,7 % entspricht (vgl. STADT DORTMUND 2013: 63f.). Der Gründungswettbewerb kann auf ein 187 Netzwerk von mehr als 600 ehrenamtlichen Coaches als Mentoren, Gutachter, Kapitalgeber und Netzwerkkoordinatoren zurückgreifen (vgl. dortmund-project 2013). Allerdings war schon früh erkennbar, dass die Mehrzahl der Start-ups aus den branchenoffenen Gründerwettbewerben hervorging, so dass der Beitrag zur Clusterentwicklung begrenzt war (vgl. RÖLLINGHOFF 2008: 172). Auch fällt der Beschäftigungseffekt zu gering aus, als dass ein bedeutender Beitrag zu den ambitionierten ursprünglichen Beschäftigungszielen des dortmund-project oder zum Abbau der nach wie vor über dem Durchschnitt der Ruhrgebietsstädte liegenden Arbeitslosenquote in Dortmund geleistet werden konnte. Aus den empirischen Trends zur regionalen Clusterpolitik in Deutschland, die in Kap. 8.3 in zehn stilisierten Fakten zusammengefasst wurden, lassen sich direkte Schlussfolgerungen für Politik und Praxis ableiten, die an den identifizierten Problemen des Clusterverständnisses, des räumlichen und zeitlichen Matchings, der Inflation und der damit zusammenhängenden konzeptionellen Verwässerung ansetzen. Politik und Praxis sollten erstens den organischen Charakter von Clusterentwicklung ernst nehmen und sich nicht nur rhetorisch auf die Rolle als Moderator und Initiator beschränken. Schon mit der politischen Festlegung zu fördernder Cluster maßt sich die Politik im Sinne HAYEKs (1975) Wissen über zukünftige Entwicklungen von Technologien und Märkten an, während themenoffene Clusterwettbewerbe wie der RegioCluster-Wettbewerb in NRW das Potenzial dieses Instruments als Entdeckungsverfahren (vgl. HAYEK 1968) für förderfähige Clusterpotenziale aufzeigen. Das Verständnis von Clusterpolitik als Vernetzungsarbeit erscheint vor allem in den frühen Phasen regionaler Kompetenzzyklen theoretisch gerechtfertigt. Dennoch sollte spätestens in der Wachstums- und Reifephase regionaler Cluster nicht vergessen werden, dass Wettbewerb Cluster innovativ hält und einer Degenerierung durch Lock-ins vorbeugt. Hier lauert nicht zuletzt eine Gefahr für den im gegenwärtig vorherrschenden Steuerungsverständnis geplanten Rückzug des Staates nach einer degressiven Anschubfinanzierung. Wie Beispiele privater Clusterinitiativen zeigen, drohen regionale Branchennetzwerke ohne die Beteiligung öffentlicher Akteure Clubcharakter anzunehmen, in denen Insider Anreize haben, die Aufnahme möglicher Wettbewerber als neue Mitglieder zu verhindern (vgl. BUCHANAN 1965). Unter Berücksichtigung politischer Rationalität und historischer Beispiele wie z. B. des Ruhrgebiets muss aber berücksichtigt werden, dass auch die politische Beteiligung in Netzwerken von Partikularinteressen gefangen genommen werden und zu „Verhinderungs-Allianzen“ (GRABHER 1993) degenerieren kann. Zweitens ist im Unterschied zu Netzwerken der räumliche Charakter von Clustern, gerade in der Politik von Flächenländern, zu berücksichtigen. Um ein under- oder overbounding von Clusterpolitik zu vermeiden und interregionale Lernprozesse in der externen Clusterdimension zu berücksichtigen, sollte Clusterpolitik möglichst offen und flexibel formuliert werden. Die Beispiele von Bayern Innovativ 188 und der Stadt Regensburg könnten hier als Vorbild dienen, auch wenn ‚harte’ finanzielle Förderinstrumente nach wie vor an das Territorialprinzip gebunden sind. Die Fallbeispiele Mittelfranken und Bergisches Städtedreieck haben gezeigt, wie Clusterpolitik durch die Überwindung territorialer Egoismen (‚Kirchturmdenken’) ein underbounding von Clusterpolitik verhindern und zugleich die regionale Organisationskapazität erhöhen kann. Wo kurz- und mittelfristig eine politische Regionalisierung nicht realistisch erscheint, hilft nur eine variable, an Dichtemaßen und Interaktionsreichweiten orientierte Geometrie der Clusterförderung. Eine noch größere Herausforderung scheint aber der mismatch zwischen den Zeithorizonten von Clustern und Politik darzustellen. Der Druck, early wins vorweisen zu müssen, ist eine wesentliche Ursache für den Rückgang der Clusterorientierung in der Umsetzung von Clusterkonzepten, was man je nach Standpunkt als flexiblen Pragmatismus oder Scheitern des Konzepts auslegen kann. Der Mangel an politischer Führungskraft (leadership) wurde übereinstimmend von den befragten Beratern als wesentlichstes Umsetzungshemmnis für Clusterkonzepte benannt. Wo die politische Stabilität bzw. leadership für einen ‚langen Atem’ wie in Bayern oder Singapur fehlt, könnten Akteure aus Wirtschaft oder Zivilgesellschaft die Lücke füllen. Drittens lassen sich der Inflation der Clusterpolitik nur begriffliche Klarheit und der Mut zum Originären und Originellen entgegensetzen. Hierfür erscheint eine Revitalisierung langer Entwicklungspfade durch neue Impulse besonders vielversprechend. Als Beispiel für eine solche „neue Kombination von Trends und Tradition“ (HOSPERS 2004: 450) mag die Solinger Schneidwarenindustrie dienen. Dies setzt aber voraus, dass der Wachstumsfilter nicht zum Ausschlusskriterium in der Clusteridentifizierung wird. Um solche ‚neuen Kombinationen’ in der verteilten regionalen Kompetenzbasis aufzuspüren, eignen sich partizipative Verfahren wie z. B. die regionale Technikvorausschau (foresight). Viertens lässt sich das Risiko einer rückläufigen Clusterorientierung und einer Verwässerung von Clusterkonzepten nur durch eine sorgfältige, ehrliche und ergebnisoffene Clusterpotenzialanalyse minimieren. Mehr Zeit und finanzielle Ressourcen für die Analyse sind notwendig, um das Methodenspektrum mehr als bislang auszunutzen und dabei vor allem Top-down- und Bottom-up-Methoden zu kombinieren. Es wird interessant sein zu beobachten, ob sich insbesondere das Instrument der Clusterwettbewerbe horizontal zwischen den Bundesländern und möglicherweise vertikal in die Regionen hinein noch weiter verbreiten wird. Die Fallbeispiele haben aber auch die Notwendigkeit eines kontinuierlichen Clustermonitorings und einer periodischen unabhängigen Evaluation vor Augen geführt. Aus evolutionärer Perspektive reicht es nicht aus, ein Clusterkonzept zu entwickeln und dann zehn Jahre lang umzusetzen. Der Wandel der Technologien und Märkte erfordert eine kontinuierliche Konzeptentwicklung, welche die begrenzte Ressourcenausstattung regionaler Clusterorganisationen meist überfordert. Hinzu kommt, dass die geringe Bedeutung von Literatur – sowohl Clustertheorie als 189 auch Best-Practice-Handbücher – sowie von internationalen Wissens- und Expertengemeinschaften auf ungenutzte Lernpotenziale der Akteure im praktischen Handlungsraum hinweist (vgl. KIESE 2010). Auch hier steht die Bindung knapper Ressourcen im Tagesgeschäft einem systematischen und reflexiven Wissensmanagement entgegen. In beiden Fällen sollten Politik und Praxis je nach Geschmack und Zielsetzung auf wissenschaftliche Begleitung oder professionelle Beratung zurückgreifen. Der konventionelle Ansatz der Clusterpolitik entspricht der Maslow’schen Versuchung, alles wie einen Nagel zu behandeln, wenn man als einziges Werkzeug einen Hammer besitzt: Ist der politische Wille vorhanden, werden in einer Region Clusterpotenziale gesucht und gefunden. Mithilfe von Beratern wird eine Strategie zum Ausbau dieser Potenziale zu vollständigen, funktionsfähigen Clusterstrukturen entwickelt, welche die Region auf einen höheren Wachstumsund Innovationspfad heben sollen. Nach diesem Verständnis sind Cluster ein Idealzustand und Leitbild à la Silicon Valley. Angesichts der unsicheren theoretischen und empirischen Basis (vgl. KIESE 2012: Kapitel 2.1, 2.2) bezeichnet FESER (2006) den Schluss von der Clusterentwicklung auf regionales Wachstum und Innovation als ‚Prinzip Hoffnung’ bzw. Vertrauensvorschuss (leap of faith) und empfiehlt stattdessen einen intelligenteren Umgang mit Clustern in der Praxis regionaler Strukturpolitik und Wirtschaftsförderung, der methodologischen Pluralismus voraussetzt (vgl. Abb. 8). Hier wird das Wissen um Clusterstrukturen und -prozesse eingesetzt, um regionale Entwicklungshemmnisse, wie beispielsweise Lücken in Wertschöpfungsketten, zu identifizieren und geeignete Maßnahmen zu deren Überwindung zu entwickeln. Abbildung 8: Konventioneller und intelligenter Ansatz der Clusterförderung Quelle: KIESE 2012: 336 Im Ergebnis entstehen eine höhere Innovationsfähigkeit und ein höheres regionales Wirtschaftswachstum, ohne dass notwendigerweise Cluster aufgebaut oder weiter- 190 entwickelt werden – dies wäre allenfalls ein sekundärer Effekt. Methodologischer Pluralismus bedeutet, dass erfolgreiche Wirtschaftsförderung und Regionalentwicklung auch ohne Cluster möglich sind. Das Wissen über Cluster kann nicht nur zur Entwicklung von Clustern eingesetzt werden, sondern ebenso als Analysemethodik zur Identifizierung regionaler Entwicklungspotenziale und -hemmnisse (vgl. FESER/LUGER 2003). Die beste Clusterstrategie besteht also nicht zwangsläufig im Auf- oder Ausbau von Clustern. Dies steht im Einklang mit Porters Theorie der Wettbewerbsfähigkeit, die häufig verkürzt als Clustertheorie mit der einseitigen Empfehlung der Clusterentwicklung interpretiert wird. Im Sinne von Porters Theorie muss die Förderung von Clustern aber nicht notwendigerweise den Potenzialen und Problemen einer Region gerecht werden (vgl. KETELS 2006: 121f.). Als analytisches und strategisches Konzept verstanden, kann Clusterpolitik auch in Zukunft ein wichtiger und nützlicher Bestandteil kommunaler und regionaler Wirtschaftsförderung sein. So können Clusterstrukturen und deren Vernetzungen in der externen Clusterdimension genutzt werden, um die Internationalisierung von KMU zu unterstützen. Sie können aber auch dazu dienen, Fachkräftebedarfe auf Clusterebene zu identifizieren und unternehmensübergreifende Lösungsansätze zu entwickeln, wie GLOBISCH et al. (2012) am Beispiel von Projekten aus dem Spitzenclusterwettbewerb zeigen. Neben der interregionalen und internationalen Vernetzung von Clusterinitiativen ist in den letzten Jahren außerdem eine zunehmende Vernetzung inhaltlich verwandter Cluster mit gemeinsamer Wissensbasis zu beobachten. Durch solches ‚Cross-Clustering’ sollen Sprunginnovationen an den Schnittstellen etablierter Branchen und Technologiefelder befördert werden. Auch die Zusammenfassung solcher Cluster zu Leitmärkten – wie in der Clusterpolitik des Landes NRW – oder der Übergang vom Kompetenzfeld- zum an gesellschaftlichen Bedürfnissen und Megatrends orientierten Leitmarktansatz in der regionalen Wirtschaftsförderung des Ruhrgebiets belegen diesen Trend (vgl. KIESE 2012: 158f.; NORDHAUSE-JANZ/REHFELD 2011). Eine weitere Herausforderung für die clusterorientierte Wirtschaftsförderung der Zukunft besteht in der Mobilisierung von freiwilligem unternehmerischem Engagement für die regionale Wirtschaftsentwicklung. Durch die Verbesserung von Standortbedingungen, die vom regionalen Image über kulturelle Angebote bis hin zur Infrastruktur reichen können und als Kollektivgüter externen Nutzen stiften, können knappe öffentliche Ressourcen entlastet und sinnvoll ergänzt werden. Clusterinitiativen erscheinen als Organisationsrahmen für regionales gesellschaftliches Engagement von Unternehmen geeignet, aber die Determinanten, Motive und Hemmnisse einer solchen Corporate Regional Responsibility liegen noch weitgehend im Dunkeln. Warum sich mancherorts Unternehmen einzeln oder kollektiv zur Verbesserung ihrer Standortbedingungen engagieren, während sie anderswo durch öffentliche Impulse nicht dazu mobilisiert werden können, bleibt nach wie vor unklar und begründet weiteren Forschungsbedarf. 191 8.5 Literatur Bathelt, H./Glückler, J. (2002): Wirtschaftsgeographie: Ökonomische Beziehungen in räumlicher Perspektive, Stuttgart: Ulmer. Bathelt, H./Malmberg, A./Maskell, P. (2004): Clusters and Knowledge: Local Buzz, Global Pipelines and the Process of Knowledge Creation, in: Progress in Human Geography, 28 (1), S. 31-56. Bennett, R. J./McCoshan, A. (1993): Enterprise and Human Resource Development: Local Capacity Building, London: Chapman. Benz, A. 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Zusammenfassung

Der Band beschäftigt sich mit den Leistungen und Schwächen von Clusterpolitik und der Zukunft der Wirtschaftsförderung. Heute wissen wir, dass Clusterpolitik als Instrument moderner Wirtschaftsförderung sich immer nur dann bewährt, wenn die in der komplexen Theorie angelegten verschiedenen Koordinationsmodi auch in der Realität greifen können. Dazu muss das Umfeld in die Förderung integriert werden, weil nur so der Aufbau regionaler Innovationssysteme gelingt. Dabei gerät vor allem die Beschäftigung in wissensintensiven, zukunftsfähigen Wachstumssektoren in das Visier der Wirtschaftsförderung. Der Standortvergleich herausragender Wirtschaftsregionen hebt durchgängig die Existenz solcher Kooperationsstrukturen und Wissenskollaborationen hervor.

Daher wird in diesem Band neben wissenschaftlichen auch praxisrelevanten Fragen nachgegangen:

Welche Arten von Clusterpolitik haben sich herausgebildet, und was wissen wir über ihren Einfluss auf regionale Wirtschaftsentwicklung?

Welche Erkenntnisgewinne hat die Clusterforschung der letzten Jahre für die wirtschaftspolitische Praxis geliefert? Was sind Good Practice Beispiele?

Ist die „Clusterei“ immer noch ein wirtschaftspolitischer Königsweg oder mittlerweile eher ein Sorgenkind?

Was ergibt sich für ein zukunftsorientiertes Modell zur Zukunft der Wirtschaftsförderung angesichts neuer Herausforderungen wie beispielsweise Demografischem Wandel, Energiewende oder zukunftsfähiger Mobilitätskonzepte?