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Buhr Daniel, Koordination durch regionalisierte Innovationspolitik? in:

Rasmus C. Beck, Rolf G. Heinze, Josef Schmid (Ed.)

Zukunft der Wirtschaftsförderung, page 111 - 134

1. Edition 2014, ISBN print: 978-3-8487-1039-3, ISBN online: 978-3-8452-5163-9, https://doi.org/10.5771/9783845251639_111

Series: Wirtschafts- und Sozialpolitik, vol. 14

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111 6 Koordination durch regionalisierte Innovationspolitik? Daniel Buhr 6.1 Einleitung Dieser Beitrag befasst sich mit der Steuerung und Koordinierung von Innovationspolitik in einem Mehrebenensystem. Er geht dabei zunächst der Frage nach, wie Innovationen entstehen und was die politischen Akteure auf ihren jeweiligen Gestaltungsebenen unternehmen, um Innovationen zu unterstützen. Er widmet sich dabei auch der Frage, wie koordiniert bzw. unkoordiniert dieser Prozess in Deutschland abläuft – und welche Ansätze es gibt, diese Koordination zu verbessern, beispielsweise durch regionalisierte Innovationspolitik. 6.2 Innovationen entstehen in Systemen Innovationen entstehen in Systemen. Sie entstehen in der Regel durch Interaktion, in Zusammenarbeit und gegenseitiger Abhängigkeit mit anderen Organisationen: Zulieferern, Kunden, Wettbewerbern, aber auch Universitäten, Schulen oder weiteren staatlichen Einrichtungen, z. B. Ministerien (CZADA 2001). Das Zusammenspiel dieser Organisationen wird durch institutionelle Rahmenbedingungen (z. B. Gesetze, Normen und Routinen) geregelt, die sowohl Anreize setzen als auch blockierend wirken können (EDQUIST 2005). Dieses System institutioneller Regeln und Organisationen, in dem Innovationen entstehen, wird in der Literatur als „Innovationssystem“ bezeichnet (LUNDVALL 1992; NELSON 1993; FREEMAN 1987; EDQUIST 1997; 2005). Es umfasst ein Netzwerk von Institutionen im privaten und öffentlichen Sektor, deren Aktivitäten und Interaktionen neue Technologien entwickeln, adaptieren, modifizieren und verbreiten (FREEMAN 1987). So stellt ein Innovationssystem zunächst die Gesamtheit aller gesellschaftlichen Teilsysteme, Akteure und Institutionen dar, die auf irgendeine Weise – tatsächlich oder potenziell – an der Entstehung von Innovationen mitwirken (GRUPP/ LEGLER/LICHT 2005). Das Zusammenspiel und die Interdependenz der innovationsrelevanten Variablen stehen im Mittelpunkt. Ein Innovationssystem umfasst damit sowohl jene Institutionen, die wissenschaftlich forschen, Wissen akkumulieren und vermitteln, Arbeitskräfte ausbilden, Technologie, innovative Produkte und Verfahren entwickeln und verbreiten, als auch regulative Regime (Standards, Normen, Recht) und staatliche Investitionen (KUHLMANN 1999; BUHR 2010; 2014). 112 Abbildung 2: Akteure des deutschen Innovationssystems Quelle: BMBF 2014 Innovationssysteme sind demnach Systeme miteinander verbundener Institutionen und Akteure, die Wissen, Fähigkeiten und Artefakte bezüglich neuer Produkte, neuer Lösungen bzw. Dienste schaffen, speichern und transferieren. Dies geschieht heutzutage vornehmlich in Netzwerken. Hier wird durch gemeinsame Werte und Normen, gemeinsame Orientierungen, die Fähigkeit zur und gewachsene Routinen der Kooperation, durch eine hohe Identifikation mit der Gruppe und ihrem Umfeld und durch nachhaltig aufgebautes Vertrauen soziales Kapital geschaffen, das für den Erfolg von Innovationsprozessen zwingend notwendig erscheint. Innovationsprozesse werden in diesem Verständnis nicht durch eine immanente technische Logik (WELSCH 2005), sondern durch das Zusammenwirken von sozialen Akteuren vorangetrieben. Dem institutionellen Lernen kommt dabei eine Schlüsselrolle zu: „First, it is assumed that the most fundamental resource in the modern economy is knowledge and, accordingly, that the most important process is learning. […] Second, it is assumed that learning is predominantly an interactive and, therefore, a socially embedded process which cannot be understood without taking into consideration its institutional and cultural context.“ (LUNDVALL 1992: 1) Vor diesem Hintergrund unterliegen Innovationssysteme selten einer systematischen Planung. In historischer Betrachtung wurden oft die Zufälligkeiten bestimmter Entwicklungen betont, doch mit dem Aufkommen der modernen Inno- 113 vationsforschung kam in den vergangenen Jahren auch zunehmend Licht ins Dunkel der Innovationssysteme (EDQUIST 2005; LUNDVALL 1992). Was geschieht in solchen Innovationssystemen? Nach EDQUIST (2011; 2005) lassen sich die Aktivitäten innerhalb eines Innovationssystems in drei Kategorien unterteilen: provision of knowledge inputs to the innovation process (z. B. (Grundlagen-)Forschungs- und Entwicklungsaktivitäten, Maßnahmen zur Verbesserung von individuellem und organisationalem Lernen), demand-side activities (z. B. Schaffung neuer Produktmärkte, beispielsweise durch öffentliche Beschaffung, Anforderungskataloge von staatlichen Lead-Usern, Standardsetzung), provision of constituents for systems of innovation (z. B. Inkubatoren, Wagniskapital, Gründerförderung und Unterstützung von Spin-offs aus öffentlichen Institutionen, Aufbau und Förderung von Netzwerken, Patentrecht, Steuergesetzgebung, Arbeitsschutz- und Umweltbestimmungen, sonstige Dienstleistungen für innovative Firmen). Und nachdem nun die einzelnen Komponenten und Aktivitäten eines Innovationssystems erläutert worden sind, stellt sich schließlich die Frage, wie man die Performanz eines solchen Innovationssystems – das sich analytisch in regionaler und nationaler, aber auch supranationaler oder sektoraler Art unterscheiden lässt – messen könnte. Für die quantitative Messung scheinen hier zunächst Indikatoren wie Bruttoinlandsprodukt, Arbeitslosigkeit, Patentstatistik und Ähnliches geeignet. Doch auch qualitativ lässt sich einiges erforschen, wie z. B. EDQUIST (2011; 2005) mit seinen Kriterien zur Beurteilung von Innovationssystemen in der Praxis vorgemacht hat. Seine zehn Punkte, die ein gutes Innovationssystem kennzeichnen, sind (EDQUIST 2011: 5): 1. Angebot an Forschung und Entwicklung (FuE), das zu neuem Wissen führt, hauptsächlich in den Bereichen Medizin, Naturwissenschaft und Ingenieurwesen; 2. Aufbau von innovationsfördernden Kompetenzen bei den Arbeitskräften (z. B. durch individuelle Bildungsangebote); 3. Bildung von neuen Produktmärkten; 4. Formulierung von Qualitätsanforderungen an neue Produkte durch die Nachfrageseite; 5. Schaffung und Veränderung von Organisationen, die für die Entwicklung von neuen Innovationsfeldern nötig sind (z. B. Anreize für neue Unternehmen setzen); 6. Netzwerkbildung durch Märkte oder andere Mechanismen; hierzu gehört auch das interaktive Lernen zwischen unterschiedlichen an Innovationsprozessen beteiligten Organisationen; 7. Schaffung und Veränderung von institutionellen Regelungen, die Einfluss auf den Innovationsprozess haben bzw. Anreize oder Hemmnisse für den Innovationsprozess darstellen (z. B. IPR-Gesetze, Steuergesetze, Regulierungen); 114 8. Förderaktivitäten (z. B. Zugang zu Forschungseinrichtungen, administrative Unterstützung) für neue innovative Firmen; 9. Finanzierung von Innovationsprozessen und anderen Aktivitäten, welche zur Kommerzialisierung und Adaption von Wissen führen; 10. Bereitstellung von Beratungsangeboten, die für Innovationsprozesse relevant sind. Jedes dieser Kriterien wird auch durch staatliches Handeln – direkt wie indirekt – beeinflusst. Damit kommt der Innovationspolitik im Kontext regionaler Wirtschaftsförderung eine zentrale Aufgabe zu. Doch Innovationspolitik ist weit mehr als bloße Wirtschaftsförderung. 6.3 Innovationspolitik Innovationspolitik ist eine Querschnittsaufgabe – und ein Politikfeld, das noch nicht gänzlich ausgereift ist. Daher gibt es auch in der Wissenschaft keine einheitliche Definition von Innovationspolitik, sondern unterschiedliche. Im Prinzip orientieren sich diese Definitionen an zwei Idealtypen (LUNDVALL/BORRAS 2005). Ein erster Typus, der sich als ‚laissez-faire’-Version beschreiben ließe, beschränkt sich vor allem darauf, die Rahmenbedingungen für das Entstehen von Innovationen nur minimal über die Förderung der Grundlagenforschung und die gesetzliche Regelung von geistigen Eigentumsrechten hinaus zu definieren und ansonsten, ganz der klassischen Ökonomie bzw. HAYEK (1968) folgend, diesen Prozess den Marktkräften zu überlassen. Im zweiten Typ, einer ‚systemischen’ Version nimmt die Innovationspolitik hingegen den Charakter einer ‚Meta-Policy’ (KAISER 2008) an. Hier geht der staatliche Steuerungsanspruch deutlich weiter, indem er insbesondere darauf abzielt, in die Beziehungen und Interaktionen zwischen den Innovationsakteuren einzugreifen. Denn Innovationsprozesse sind komplexe Veranstaltungen. Sie folgen keiner linearen Logik. Vielmehr existieren sehr verschiedene Innovationsprozesse mit sehr unterschiedlichen Phasen: Closed Innovation, Open Innovation, Netzwerk-, Kaskaden- und Rückkoppelungsmodelle, mal stark angebots- und technologiegetrieben, mal sehr nachfrage- und anwendungsgetrieben. Sie sind kumulativ und interaktiv (LUNDVALL 1992), dabei stets eingebunden in bestehende Pfade und institutionelle Konfigurationen (HALL/SOSKICE 2001). Innovationspolitik hat diese Vielschichtigkeit in den Blick zu nehmen. Deshalb ist Innovationspolitik auch mehr als die Summe von Technologie-, Forschungsund Industriepolitik. Jenes (alte!) Verständnis von Innovationspolitik folgt einer klaren Angebotsorientierung, in der Innovationen das Ergebnis technologischer Entwicklungen sind. Die Idee war damals, dass durch Grundlagenforschung und 115 deren Weiterentwicklung über Prototypen zur Serienproduktion bahnbrechende Produkte entstehen, die sich dann qua Brillanz wie von selbst verkaufen. Kurzum: Der Staat ist für die Grundlagenforschung zuständig – und den Rest regelt der Markt. Inzwischen hat die Innovations(systeme)forschung eine beachtliche Lernkurve genommen. Wir wissen, dass – mit Joseph Schumpeter gesprochen – der Unterschied zwischen einer Invention und einer Innovation in der Diffusion liegt, also in der Marktdurchdringung einer Invention. Und vor diesem Hintergrund verschiebt sich der Fokus der Innovationspolitik vermehrt auch auf die Nachfrageseite (EDQUIST/ZABALA 2012; EDLER 2007). So haben sich die politischen Akteure ebenso um die Nachfrage zu kümmern, als Lead-User, als Beschaffer und direkter Nachfrager, aber auch als Akteur, der indirekt die Nachfrage beeinflusst; mit weicher Steuerung mittels Geboten, Empfehlungen und finanzieller Anreize und – wo nötig – mit harter Regulation und Verboten, wie in Abbildung 3 dargestellt. Abbildung 3: Unterschiedliche Steuerungsinstrumente Sicherstellung wichtiger öffentlicher Güter Beeinflussung gesellschaftlichen Handelns Direkte Steuerung Indirekte Steuerung Hoheitsrechte des Staates Staat als Anbieter von Gütern und Dienstleistungen Regulative Politik Finanzierung Strukturierung; prozedurale Steuerung Überzeugung Quelle: BRAUN/GIRAUD 2009: 162 Diese unterschiedlichen Instrumente folgen unterschiedlichen Zielen von Innovationspolitik, die ökonomisch motiviert sein können (Wachstum, Beschäftigung, Wettbewerbsfähigkeit), aber auch ökologisch oder sozial. Denn die Innovation ist zumeist kein Ziel an sich, sondern das Vehikel, um bestimmte gesamtgesellschaftliche Ziele besser erreichen zu können. Daher müssen diese oben genannten abstrakten Ziele zunächst in konkrete innovationspolitische Herausforderungen und Probleme übersetzt werden, die dann im nächsten Schritt mit den entsprechenden Policies gelöst werden können (BORRAS/EDQUIST 2013; EDQUIST 2011). Läge das Problem beispielsweise in einer ungenügenden Nachfrage nach bestimmten Produktinnovationen, deren Nutzung aber das Gesundheitssystem signifikant entlasten und die Lebensqualität von Menschen deutlich erhöhen würde, könnte der Staat hier durch öffentliche Beschaffung sehr direkt oder durch Regulation und Subvention (Zuschüsse, Steuernachlässe etc.) eher indirekt eingreifen. 116 So umfasst die Innovationspolitik in diesem systemischen Verständnis nicht nur die Forschungs- und Technologiepolitik, sondern ebenso die Umwelt- und Energiepolitik, die Bildungspolitik, die Arbeitsmarkt- und Beschäftigungspolitik, die Gesundheits- und Sozialpolitik, die Familien- und Integrationspolitik sowie die Verkehrs-, Innen-, Justiz- und Verteidigungspolitik. Sie bedient sich dabei eines umfangreichen Portfolios an Steuerungsinstrumenten. Und sie umfasst verschiedene Ebenen von Politik – die der Kommunen und Regionen (SCHMID/TIEMANN/ KOHLER 1990) ebenso wie die der Länder (HEINZE 2005), des Bundes (BUHR 2010) oder der EU (BORRAS 2003). 6.3.1 Die Innovationspolitik der Länder und Regionen – und ihre Koordination Bis in die 1970er Jahre ist die Innovationspolitik (auch wenn sie damals noch nicht so heißt) in Deutschland stark beim Bund zentralisiert. Es gibt zu dieser Zeit weder eine konsistente Forschungs- und Technologiepolitik auf der europäischen Ebene noch auf der regionalen oder Länderebene. Allerdings besitzen schon damals die Bundesländer die Zuständigkeit für Bildung und Wissenschaft. Beim Bund hingegen liegt die Gesetzgebungskompetenz für den Bereich Forschung, was sich 1973 in der Gründung eines eigenen Bundesministeriums manifestiert. Erst im Verlauf der 1980er Jahre regen sich zunehmend auch innovationspolitische Maßnahmen auf der europäischen und subnationalen Ebene (WELSCH 2005). Diese sind vor allem als Reaktion auf Strukturkrisen in regional bedeutsamen Branchen zu verstehen, die zunächst Nordrhein-Westfalen (Montanindustrien), Baden-Württemberg und Bayern (anhaltende Schrumpfungsprozesse im Agrarsektor) zu struktur- und innovationspolitischen Gegenmaßnahmen zwingen (HEINZE 2005). Später (1980er und 1990er Jahre) greifen allmählich alle deutschen Bundesländer zu eigenen innovationspolitischen Maßnahmen, um ihre regionale wirtschaftliche Basis im internationalen Innovationswettbewerb zu stärken (BUHR 2010). Im Rahmen der verfassungsrechtlich vorgegebenen föderalen Struktur des Staatswesens in der Bundesrepublik Deutschland betreiben die Bundesländer traditionell gemeinsam mit dem Bund nach Artikel 91a GG (‚Gemeinschaftsaufgaben’) die Finanzierung des Hochschulausbaus und der Forschung. So unterliegen beispielsweise die öffentlichen Hochschulen in Deutschland – mit wenigen Ausnahmen – dem Initiativ- und Exekutivrecht der Bundesländer. Durch die im September 2006 in Kraft getretene Reform der bundesstaatlichen Ordnung Deutschlands (Föderalismusreform I) wurden die Kompetenzen der Länder im Bildungsbereich eher gestärkt und die des Bundes geschwächt. Die bis dahin im Grundgesetz verankerten Gemeinschaftsaufgaben ‚Hochschulbau’ und ‚Bildungsplanung’ wurden abgeschafft. Über die Gemeinschaftsaufgabe ‚Hochschulbau’ 117 hatte der Bund vor der Föderalismusreform I den Hochschulbau zu 50 Prozent mitfinanziert. Zum Ausgleich für die durch den Wegfall dieser Gemeinschaftsaufgabe entstehende Mehrbelastung der Länder werden diesen bis einschließlich 2019 die für den Hochschulbau vorgesehenen Finanzierungsanteile des Bundes zur Verfügung gestellt – bis 2013 zweckgebunden. Lediglich Forschungsbauten an Hochschulen und Großgeräte können im Rahmen der fortbestehenden Gemeinschaftsaufgabe ‚Forschungsförderung’gefördert werden. Eine Kooperationsmöglichkeit von Bund und Ländern im Bereich der Hochschullehre ist durch die Gemeinschaftsaufgabe Forschungsförderung gegeben. Hier können Bund und Länder bei der Förderung von überregional bedeutsamen Vorhaben der Wissenschaft und Forschung an Hochschulen zusammenwirken. Diese Kooperation ist allerdings nur möglich, sofern alle Länder zustimmen. Die wenigen bisher beschlossenen Kooperationsvereinbarungen zwischen Bund und Ländern wurden erst nach langwierigen Verhandlungen erzielt (EFI 2012). Traditionell umfasst dies auch die gemeinsame Forschungsförderung der für Grundlagenforschung zuständigen Max-Planck-Gesellschaft (80 Forschungsinstitute), die jeweils zur Hälfte von Bund und Ländern finanziert wird. Die 80 Forschungseinrichtungen (60 Institute in Deutschland) der für angewandte Forschung zuständigen Fraunhofer-Gesellschaft erhalten ihre öffentlichen Mittelanteile (Grundförderung, die rund ein Drittel der Finanzierung ausmacht) im Verhältnis 90 zu 10 vom Bund und von den Ländern. Nach dem gleichen Schlüssel werden die 18 Großforschungseinrichtungen finanziert, die in der Helmholtz-Gemeinschaft Deutscher Forschungszentren zusammengeschlossen sind. Und die Finanzierung der in der Leibniz-Gemeinschaft zusammengefassten 82 außerhochschulischen Forschungsund Serviceeinrichtungen erfolgt jeweils zur Hälfte von Bund und Ländern. Im Fokus der Innovationspolitik auf Bundesländer- und Regionenebene steht – neben der (Mit-)Finanzierung der Hochschul- und außerhochschulischen Forschung – vor allem die Unterstützung der kleinen und mittleren Unternehmen (HEINZE 2005). Hinsichtlich der Ziele der Innovationspolitik lässt sich in allen Ländern ein ähnlicher Zielkatalog ausmachen, der folgende Ziele umfasst: die Förderung der jeweiligen (regions-)endogenen Entwicklungspotenziale (insbesondere Forschungsschwerpunkte und -potenziale), Aufbau und Stärkung komplementärer, neuer Forschungs- und Entwicklungspotenziale, die Modernisierung bedeutender regionaler Branchenstrukturen, die Förderung ausgewählter Schlüssel- und Hochtechnologiefelder sowie die Steigerung der Leistungsfähigkeit des Wissens- und Technologietransfersystems. 118 Das Instrumentarium der Länderinnovationspolitiken umfasst eine ganze Reihe von Maßnahmen: 1. Förderung von Forschungs- und Entwicklungsprojekten, und zwar sowohl Einzelprojekte als auch Verbundforschungsprojekte (zwischen Hochschulund außerhochschulischen Forschungseinrichtungen und Wirtschaftsunternehmen); diese Forschungsförderung kann – je nach Bundesland – auf ausgewählte Schlüsseltechnologiefelder begrenzt werden, sie kann sich auf einzelne Phasen des Innovationsprozesses beschränken und in Form besonderer Technologieprogramme gestaltet werden; 2. Ausbau einer Innovationsberatungsinfrastruktur und Förderung von Maßnahmen in diesem Bereich; 3. Förderung von Gründungen neuer Unternehmen, insbesondere in wichtigen Technologiefeldern: Maßnahmen reichen von günstigen Krediten über die Bereitstellung von Risikokapital bis hin zur Schaffung und/oder Förderung von Technologie- und Gründerzentren; 4. Förderung des Wissens- und Technologietransfers: An fast allen Hochschulen sind inzwischen Technologietransferstellen eingerichtet worden; teilweise wird der Personaltransfer zwischen Forschungssystem und Wirtschaft stimuliert, z. B. durch das Instrument des „Innovationsassistenten“ (WELSCH 2005). Auch die Aktivitäten auf Landesebene lehnen sich stark an die traditionelle Forschungs- und Technologiepolitik an. Ein weiteres Konzept von Innovationspolitik ist selten zu finden – eine der wenigen Ausnahmen stellt hier Nordrhein-Westfalen dar – und die Programme sind ressortübergreifend zumeist wenig koordiniert. So lassen sich in den einzelnen Bundesländern jeweilige Schwerpunkte finden: Bayern engagiert sich beispielsweise sehr stark in der Gründerförderung, während Baden-Württemberg vor allem in der Clusterförderung aktiv ist. Was jedoch alle 16 Bundesländer gleichermaßen intensiv betreiben, ist die Netzwerkförderung. Diese Anstrengungen zeigen sich auch in einem wachsenden FuE-Anteil, wobei dessen Höhe von Land zu Land stark variiert. Bezogen auf das Bruttoinlandsprodukt (BIP) erreichten die FuE-Ausgaben im Jahr 2010 einen Anteil von 2,82 Prozent. Dabei verteilen sich FuE-Ausgaben regional recht unterschiedlich – von 1,25 Prozent in Schleswig-Holstein bis zu 4,79 Prozent des BIP in Baden-Württemberg –, was vor allem am unterschiedlichen Wirtschaftspotenzial liegt. Schließlich finanziert die Privatwirtschaft mit rund 66 Prozent den mit Abstand größten Teil der insgesamt fast 70 Milliarden Euro (BMBF 2012). Um das Zusammenspiel zwischen den Bundesländern untereinander sowie mit dem Bund organisatorisch und inhaltlich zu gestalten, haben sich in Deutschland vor allem drei Institutionen etabliert: 1. der Wissenschaftsrat, 2. die Bund-Länder- Kommission für Bildungsplanung und Forschungsförderung (BLK) und 3. deren Nachfolgeorganisation, die Gemeinsame Wissenschaftskonferenz (GWK). 119 Tabelle 1: Ausgaben für Forschung und Entwicklung in Deutschland, aufgeschlüsselt nach Ländern und Sektoren (in Mio. Euro) Bundesland Staat und private Institutionen ohne Erwerbszweck Universitäten Wirtschaft gesamt %* Baden-Württemberg 1567 2002 13470 17039 4,79 Bayern 1299 1885 10423 13608 3,07 Berlin 1184 938 1415 3537 3,63 Brandenburg 424 178 193 795 1,37 Bremen 251 201 252 703 2,46 Hamburg 408 447 1114 1970 2,28 Hessen 499 909 5362 6769 3,02 Mecklenburg-Vorpommern 273 211 203 688 1,74 Niedersachsen 845 1094 3779 5718 2,68 Nordrhein-Westfalen 1662 2665 6664 10991 2,03 Rheinland-Pfalz 192 479 1629 2300 2,11 Saarland 125 115 149 390 1,26 Sachsen 788 722 1130 2640 2,66 Sachsen-Anhalt 247 249 223 731 1,32 Schleswig-Holstein 260 272 428 947 1,25 Thüringen 247 298 494 1039 2,04 Deutschland 10354 12665 46929 69948 2,8 * Ausgaben für FuE in Prozent des BIP (des jeweiligen Landes) Quelle: Eigene Darstellung nach BMBF (2012) Der Wissenschaftsrat berät die Bundesregierung und die Regierungen der Länder in Fragen der inhaltlichen und strukturellen Entwicklung der Hochschulen, der Wissenschaft und der Forschung. Er ist das zentrale wissenschaftspolitische Beratungsgremium in Deutschland und wurde 1957 gegründet. Träger des Gremiums sind die Regierungen des Bundes und der 16 Länder. Die Vollversammlung des Wissenschaftsrats besteht aus zwei gleichberechtigten Kommissionen: der Wissenschaftlichen Kommission mit Wissenschaftlern und Repräsentanten des öffentlichen Lebens und der Verwaltungskommission mit Vertretern von Bund und Ländern. Die Wissenschaftliche Kommission umfasst 32 Mitglieder, die vom Bundespräsidenten berufen werden – 24 Wissenschaftler auf gemeinsamen Vorschlag der Deutschen Forschungsgemeinschaft (DFG), der Max-Planck-Gesellschaft zur Förderung der Wissenschaften (MPG), der Hochschulrektorenkonferenz (HRK), der Hermann von Helmholtz-Gemeinschaft Deutscher Forschungszentren (HGF), der Fraunhofer-Gesellschaft (FhG) und der Wissenschaftsgemeinschaft Gottfried Wilhelm Leibniz (WGL) sowie 8 Persönlichkeiten des öffentlichen Lebens auf gemeinsamen Vorschlag der Bundesregierung und der Landesregierungen. Die Verwaltungskommission besteht aus 22 Mitgliedern, wobei die Vertreter der 16 Länder jeweils eine Stimme und die 6 Vertreter des Bundes 16 Stimmen führen. Die Vollversammlung hat somit 54 Mitglieder, 120 die zusammen 64 Stimmen zählen. Die Beschlüsse des Wissenschaftsrates werden in der Vollversammlung gefasst und müssen von einer Zweidrittelmehrheit getragen werden, was die Suche nach konsensfähigen Lösungen fördern soll. Beratungen des Wissenschaftsrates finden vierteljährlich statt. Zu seinen Hauptaufgaben gehören die Akkreditierung von privaten und kirchlichen Hochschulen (seit 2001), die Evaluation von außeruniversitären Forschungseinrichtungen, die Beratung des Bundes und der Länder zur Forschungsförderung(sstruktur), Untersuchungen und Beratung zu Fragen der Entwicklung des Wissenschaftssystems in Deutschland sowie gemeinsam mit der Deutschen Forschungsgemeinschaft die Durchführung der Exzellenzinitiative (WISSENSCHAFTSRAT 2013). Abbildung 4: Bruttoinlandsausgaben für Forschung und Entwicklung (BAFE) im Zeitverlauf Quelle: BMBF 2014 121 Die BLK wurde 1970 als ‚Bund-Länder-Kommission für Bildungsplanung’ durch ein Verwaltungsabkommen zwischen Bund und Ländern gegründet. Nachdem sie 1975 durch die ‚Rahmenvereinbarung Forschungsförderung’ zusätzliche Aufgaben erhalten hatte, wurde ihr Name am 05.04.1976 geändert in ‚Bund-Länder-Kommission für Bildungsplanung und Forschungsförderung (BLK)’. Sie war eine Regierungskommission auf Ministerebene und arbeitete eng mit den Fachministerkonferenzen der Länder zusammen. Ihre Tätigkeit stimmte die BLK mit wichtigen Bereichen der Gesellschaftspolitik, insbesondere der Wirtschafts-, Arbeitsmarkt-, Finanz- und Sozial- sowie der Gleichstellungspolitik ab. Damit schuf sie einen über die einzelnen Fachressorts hinausgehenden Zugang zu politischen Themen. An vielen Beratungen waren auch Sozialpartner und Kommunen beteiligt. Eckpfeiler für die gemeinsame Forschungsförderung von Bund und Ländern in der BLK waren die ‚Rahmenvereinbarung Forschungsförderung’ und die sie ergänzenden Ausführungsvereinbarungen. Bund und Länder waren über die BLK jedoch nicht nur Geld-, sondern häufig auch Ideengeber für die Wissenschaftsorganisationen, was sich vor allem am Pakt für Forschung und Innovation und am Beispiel der Exzellenzinitiative zeigt. Neben der Forschung verstand sich die BLK ebenso als zentrales Organ der Bildungsplanung. Wichtiges und zentrales Instrument gemeinsamer Bildungsplanung von Bund und Ländern in der BLK waren Modellversuche. Hinzu traten die Arbeiten zur Zukunft von Bildung und Arbeit. Sie waren auf eine Abstimmung von Bildungs- und Beschäftigungssystem ausgerichtet. Zudem haben Bund und Länder in der BLK ein Konzept für arbeitsmarktpolitische Frühwarnsysteme (Arbeitsmarktradar) entwickelt, das jetzt im Bundesinstitut für Berufsbildung (BIBB) realisiert wird. Die Bildungsfinanzberichte der BLK analysierten seit 1972 jährlich die kurz- und langfristige Entwicklung der Ausgaben der öffentlichen Haushalte sowie der gesamtgesellschaftlichen Aufwendungen für Bildung, Wissenschaft, Forschung und Entwicklung. In der BLK haben Bund und Länder 1999 das BLK-Programm „Lebenslanges Lernen“ aufgelegt. Ein weiterer Fokus gemeinsamer Bildungsplanung in der BLK lag auch in der beruflichen Bildung (BLK 2007). Im Nachgang zur Föderalismusreform I stellte die Bund-Länder-Kommission für Bildungsplanung und Forschungsförderung zum Jahresende 2007 ihre Tätigkeit ein. Zum 01.01.2008 hat die Gemeinsame Wissenschaftskonferenz (GWK) von Bund und Ländern ihre Arbeit aufgenommen. Die GWK ist die Nachfolgeorganisation der BLK. Die Errichtung der GWK wurde im Sommer 2007 von den Regierungschefs von Bund und Ländern beschlossen. Die Neuorganisation der gemeinsamen Wissenschafts- und Forschungsförderung von Bund und Ländern ist Folge der am 01.09.2006 in Kraft getretenen Föderalismusreform. Durch diese Reform erfuhr Artikel 91b GG eine Präzisierung und Erweiterung. Bund und Länder können danach zusammenwirken bei der Förderung von Einrichtungen und Vorhaben der wissenschaftlichen Forschung außerhalb der Hochschulen, bei 122 der Förderung von Vorhaben der Wissenschaft und Forschung an Hochschulen sowie von Forschungsbauten an Hochschulen einschließlich Großgeräten. Laut Geschäftsordnung der GWK möchten sich Bund und Länder künftig genau diesen Aufgaben in der GWK widmen: „Sie haben sich vorgenommen, ihre Zusammenarbeit weiter zu verstärken und streben eine enge Koordination bei gemeinsam berührenden Fragen auf dem Gebiet der nationalen, europäischen und internationalen Wissenschafts- und Forschungspolitik an (vgl. Art. 2 Abs.1 Ziffer 1 des GWK-Abkommens). In der GWK sollen die großen wissenschaftspolitischen Fragestellungen erörtert und beschlossen werden, verbunden mit einer noch stärker strategisch orientierten Diskussion zu Fragen des Wissenschaftssystems insgesamt.“ (GWK 2009: 2) Um die Transparenz zu erhöhen und den Austausch von Innovationsstrategien zu ermöglichen, haben Bund und Länder Ende 2007 die Einrichtung von Innovationsdialogen (IDIAL) vereinbart. Damit sollen Vorschläge entwickelt werden, wie Bund und Länder Innovationslücken schließen und Hemmnisse beseitigen können. Die Vorschläge aus den Innovationsdialogen werden dann wiederum als Empfehlungen an Bund und Länder in die Gemeinsame Wissenschaftskonferenz sowie in die zuständigen Fachressorts eingebracht. 6.3.2 Die Innovationspolitik des Bundes – und ihre Koordination Unter Innovationspolitik wird auch auf Bundesebene traditionell in der Policy- Analyse die Schnittmenge von Industrie- sowie Forschungs- und Technologiepolitik verstanden (GRIMMER/KUHLMANN/MEYER-KRAHMER 1999). Sie weist aber gleichzeitig Schnittstellen zu Politikbereichen wie der Rechts- und Innenpolitik oder der Umwelt- und Verkehrs-, aber auch der Beschäftigungspolitik (HEINZE 2008) auf. Diese Politikbereiche bestimmen Randbedingungen von Forschung und Innovation entweder auf der Angebots- oder der Nachfrageseite. Dazu gehört die Schaffung innovationsfördernder Rahmenbedingungen (z. B. durch Entbürokratisierung), aber auch die Schaffung innovationsfordernder Rahmenbedingungen (z. B. durch konsequente Regulation in der Umweltpolitik), wie MEYER-STAMER (2009) feststellt. Grundsätzlich soll Innovationspolitik – in Anlehnung an bekannte Modernisierungstheorien – die Wettbewerbsfähigkeit bestimmter Sektoren oder einer gesamten Volkswirtschaft stärken, um durch wirtschaftlichen Erfolg die gesellschaftliche Wohlfahrt zu steigern (HEINZE 2008; KUHLMANN 1999). Versteht man Innovationspolitik als konsequente Zusammenführung von Industrie- und Struktur- sowie Forschungs- und Technologiepolitik, reichen die Wurzeln dieses Politikfelds bis in die 1950er Jahre. Gerade der in den 1960er Jahren beginnende ‚technologische Wettlauf’ motivierte die meisten modernen Industriestaaten, forschungs- und technologiepolitische Programme aufzulegen. Diese wurden zunächst industriepolitisch verstanden, als staatliche Reaktion auf 123 das Versagen des Marktes (EDQUIST 1994). Hierarchisch gesteuert, resultierte Forschungs- und Technologiepolitik hier aus einem noch sehr staatszentrierten Verständnis, in dem vor allem auf das Steuerungsinstrument ‚Geld’ vertraut wurde (SIMONIS 1995). Waren jene Bemühungen hauptsächlich auf die Angebotsseite der technologischen Entwicklung ausgerichtet, zielt das öffentliche technologische Beschaffungswesen auf die Nachfrageseite – wobei diese Instrumente, ganz im Gegensatz zu US-amerikanischen Politikansätzen, in Deutschland traditionell eine untergeordnete Rolle spielten (und spielen). Neben der eben skizzierten direkten Beeinflussung von Innovationsprozessen kann der Staat auch Steuerungsinstrumente einsetzen, die stärker auf die Diffusion technologischer Entwicklungen zielen (angebotsseitig: internationaler Austausch von Studierenden und Wissenschaftlern, Förderung von Forschungskooperationen, Technologietransfereinrichtungen; nachfrageseitig: (De-)Regulierung, Patentschutz, Steuerpolitik). Lange wurden Forschungs- und Innovationsprozesse als lineare Sequenz institutionell und organisatorisch getrennter, sachlich und zeitlich aufeinander aufbauender und komplementärer Entwicklungsschritte begriffen, von wissenschaftlicher Arbeit bis zur Realisation neuer Produkte oder Produktionsabläufe. Dabei überwog die Vorstellung einer weitgehenden Organisierbarkeit und Planbarkeit dieser Schritte. Demgegenüber wird Innovation heute als interaktiver Prozess verstanden, der heterogenes Wissen verknüpft, das auch in Zusammenhängen verwendet wird, die andere als die ursprünglich geplanten sind. So herrscht heute Einklang darüber, dass der Innovationsprozess (ähnlich wie die Wissensproduktion) nicht mehr streng linear und disziplinär gebunden innerhalb eines Forschungsinstituts oder eines Unternehmens verläuft, sondern flexibel ist, problemorientiert und durch die Vernetzung der Akteure im Innovationssystem übergreifend und reaktionsfreudig (GRUPP/LEGLER/LICHT 2005). Und die Innovationspolitik muss darauf reagieren (BUHR 2010). Daher ist sie in den entwickelten Industrienationen seit längerem auf Wachstumskurs – und die signifikanten Steigerungen der öffentlichen FuE-Ausgaben (vgl. Fiers „Schalenmodell“) gehen Hand in Hand mit neuen Schwerpunkten und neuen Ansätzen der öffentlichen Innovationspolitik (FIER 2002). PRANGE (2006) hat in diesem Zusammenhang den Begriff des „Innovationsstaats“ geprägt. Dieser sei durch spezifische Inhalte, Prozesse und Strukturen gekennzeichnet und erfordere 1. einen systemischen Politikansatz, der die Querschnittsaufgaben dieses Politikfeldes aufnehme, und 2. neue Politiken zur effektiven horizontalen Koordination, zur Netzwerkbildung, Förderung des Innovationsverhaltens kleiner und mittlerer Unternehmen sowie zur Förderung der Diffusion technologischer Innovationen. Nicht zuletzt bedürfe, so PRANGE (2006: 216ff.), ein Innovationsstaat eines Politikstils, der den Wettbewerb zwischen den Akteuren fördere und dabei wenig dirigistisch oder interventionistisch sei. 124 Innovationspolitik wird so zu einer strategischen Querschnittsaufgabe, und die Wirksamkeit einer erfolgreichen Standortpolitik wird in hohem Maße davon abhängen, ob eine interne Vernetzung des bisher fragmentierten deutschen politischen Systems gelingt (GRIMMER/KUHLMANN/MEYER-KRAHMER 1999). So rückt mehr und mehr die ‚Absorptionsfähigkeit’ nationaler Innovationssysteme in den Mittelpunkt: die Fähigkeit und Geschwindigkeit, weltweit produziertes Wissen aufzunehmen und an die Unternehmen, aber auch die Gesellschaft insgesamt weiterzugeben. Vor diesem Hintergrund ist Innovationspolitik demnach angebots- und nachfrageorientiert, sie soll innovationsfreundliche Rahmenbedingungen gestalten, neue Schlüsseltechnologien vorwärtsbringen, den Wissens- und Technologietransfer stärken, technologieorientierte Unternehmungsgründungen und die Innovationskraft von kleinen und mittleren Unternehmen fördern und zugleich das ‚Humankapitalangebot’ (GRUPP/LEGLER/LICHT 2005) erweitern. Doch auch in einer koordinierten Marktwirtschaft wie der deutschen (vgl. z. B. HALL/SOSKICE 2001) funktioniert die horizontale Koordination der Innovationspolitik auf Bundesebene vor allem negativ (SCHARPF 1973). Nach SCHARPF lässt sich Koordination hinsichtlich ihrer Wirkung unterscheiden: Unter negativer Koordination versteht man Interaktionsformen, die Einstimmigkeit verlangen. Jeder Akteur der Verhandlungssituation definiert dabei ein Entscheidungskriterium oder eine Alternative als nicht verhandelbar. Das Gesamtspektrum möglicher Entscheidungen wird so durch multiple Vetos konstruiert. Das garantiert allen Beteiligten die Vermeidung wechselseitiger Schädigung. Keiner stellt sich schlechter, aber mindestens einer stellt sich besser. Positive Koordination hingegen beschreibt spieltheoretisch den Vorgang, auf Grundlage empathischer Solidarität zu einer Entscheidung zu gelangen. Dadurch ist es möglich, die Entscheidungskriterien unterschiedlicher Akteure miteinander abzustimmen und so zu einer gemeinsamen Entscheidung zu gelangen – zu deutlich höheren Transaktionskosten, aber eben auch in der Annahme, zu effektiveren Maßnahmen (Policies) zu gelangen (BUHR 2010). Ein erster Versuch, dieses Koordinationsdilemma zumindest etwas aufzulösen, wurde im November 1997 von der damaligen Bundesregierung unternommen, nachdem zuvor ein Gesamtkonzept zur Innovationsförderung von kleinen und mittleren Unternehmen ausgearbeitet worden war. Dieses Konzept, das gemeinsam vom Bundeswirtschafts- und Bundesforschungsministerium entwickelt worden war, präsentierte erstmals einen umfassenden Ansatz einer Innovationspolitik, die von der Invention bis zur Diffusion den gesamten Innovationsprozess einschloss. Mit dieser Neudefinition wurde von der früheren, recht engen FuE-Politik Abstand genommen und den veränderten globalen Rahmenbedingungen und den sich daraus ableitenden neuen Anforderungen – besonders für kleine und mittlere Unternehmen – Rechnung getragen (MEYER-KRAHMER 2004; GRUPP/LEGLER/ LICHT 2005). 125 Abbildung 5: Akteure nationaler Innovationspolitik in Deutschland Quelle: Eigene Darstellung Formale Koordinationsmechanismen der Innovationspolitik des Bundes finden sich kaum. Koordination findet meist situativ und ad-hoc-getrieben auf der Arbeitsebene der Ministerien statt. Workshops, Expertenanhörungen und Kommissionen unterstützen diese informelle Koordinierung. Ein Beispiel für solch ein Instrument war der Expertenkreis ‚Partner für Innovation’, der in den Jahren 2004 und 2005 das Bundeskanzleramt unterstützte und die Grundlage lieferte für den Hightech-Gründerfonds sowie die Hightech-Initiative, die im Spätsommer 2006 startete. Mit dem Regierungswechsel wurde dieser Gesprächskreis eingestellt, wobei Teile zunächst im ‚Rat für Innovation und Wachstum’ fortgeführt worden sind. Von 2006 bis 2013 hat vor allem die ‚Forschungsunion Wirtschaft und Wissenschaft’ die Umsetzung und Weiterentwicklung der Hightech-Strategie 2020 beratend begleitet. Zudem leistet die Expertenkommission Forschung und Innovation (EFI) wissenschaftliche Politikberatung für die Bundesregierung und legt regelmäßig Gutachten zu Forschung, Innovation und technologischer Leistungsfähigkeit Deutschlands vor. Mit der Hightech-Initiative legte die Bundesregierung im Jahr 2006 zum ersten Mal eine mittelfristige Strategie mit konkreten Zielvorgaben vor, die eine Innovationspolitik ‚aus einem Guss’ liefern sollte (BMBF 2006). Die Hightech-Strategie folgt damit – zumindest theoretisch – einem systemischen Ansatz, der auch im Nachfolgeprogramm, der Hightech-Strategie 2020, sichtbar wird. Es scheinen Schritte in die richtige Richtung zu sein (INNOVATIONSINDIKATOR 2012; EFI 2012) Allerdings wird immer noch auf das Mittel der negativen Koordination und auf traditionelle Institutionen vertraut. Um die Kohärenz und Koordination 126 in der Forschungs- und Innovationspolitik in Deutschland jedoch weiter zu stärken, scheint eine nachhaltig konsistente und noch intensiver auf andere Politikmaßnahmen abgestimmte Vorgehensweise nötig. Weil eine Kompetenzverteilung nach Aufgabenfeldern wegen der Dynamik und gegenseitigen Abhängigkeit der unterschiedlichen Bereiche nicht zielführend wirkt, muss die Zusammenarbeit der einzelnen Akteure (beispielsweise BMBF, BMWA, Länderministerien) möglicherweise mit neuen Institutionen gestärkt werden – innovationspolitische Instanzen mit vertikal wie horizontal koordinierenden Funktionen. Am Beispiel des ‚Nischen-Markts’ der Photovoltaik-Branche lassen sich die Erfolge systemischer Ansätze zeigen, die sowohl auf Technology-Push-basierten, angebotsorientierten Fördermaßnahmen (Grundlagenforschung) beruhen, aber eben durch Regulation und steuerliche Anreizsysteme (100.000-Dächer-Programm, EEG) auch die Nachfrage stimulieren (FUCHS/WASSERMANN 2008). Dieses Beispiel ist deshalb besonders anschaulich, weil auf dem Gebiet der Photovoltaik-Förderung viele Jahre zwischen dem BMBF und dem BMWi ein Kampf um Zuständigkeiten tobte – und sich hier, nicht zuletzt durch den Regierungswechsel 1998 bedingt, schließlich im BMU ein ‚lachender Dritter’ fand, der das Thema – und vor allem die Nachfrageförderung – vorantrieb. So ist auch in der klassischen Ökonomie jene Politik willkommen, die Unsicherheit reduziert (CARLSSON/JACOBSSON 1997). Am konkreten innovationspolitischen Beispiel lässt sich dies auf Angebotswie Nachfrageseite zeigen. Hier profitierte die deutsche PV-Industrie zunächst vom US-amerikanischen Exportverbot für Solarzellen und der aus der Not resultierenden strategischen Förderung durch die European Space Agency (ESA), stand aber Ende der 1980er Jahren fast vor dem Exitus – aus Unsicherheit, wie es mit der künftigen Förderung dieser Technologie weitergehen würde, zumal zu dieser Zeit weder das BMBF noch das BMWi der Förderung dieser Innovation Priorität einräumten (JÄGER-WALDAU 2002). Erst mit dem Regierungswechsel 1998 und dank der Forcierung der Nachfragesteuerung (100.000 Dächer- Programm, EEG) konnte sowohl bei den Anbietern wie den Konsumenten die Unsicherheit nachhaltig reduziert werden. Orchestriert wurden diese Förderprogramme mit (strukturpolitischen) Clusterprojekten, die den Auf- und Ausbau von dichten Branchennetzwerken – dank üppiger Subventionen vor allem in den neuen Bundesländern – beschleunigten (DOHSE 2007). Gleichwohl zeigt die jüngste Hängepartie über die Höhe der Einspeisevergütung für PV-Anlagen, dass mangelnde Koordination zwischen den beteiligten Ministerien (und Koalitionspartnern) mitunter die Unsicherheit der Marktteilnehmer enorm erhöhen und zu Dysfunktionalitäten – auch mit Blick auf vormals erfolgreiche Maßnahmen – führen kann. 127 6.4 Regionalisierung der Innovationspolitik Wie sich zeigen ließ, sind in Deutschland die Zuständigkeiten für die Innovationspolitik nicht nur zwischen Bund und Ländern, sondern ebenso innerhalb des Bundes auf verschiedene Ministerien aufgeteilt, was die effiziente Koordination dieses Politikfelds deutlich erschwert (BUHR 2010; 2014) – auch im Hinblick auf Policies mit starkem regionalen Bezug. Hier können wir regionale Innovationspolitik von regionalisierter Innovationspolitik unterscheiden. Regionale Innovationspolitik umfasst alle Maßnahmen, die von regionalen Organisationen für die Region im Rahmen der Innovationsförderung formuliert und implementiert werden. Diese Maßnahmen können selbstfinanziert sein, aber auch in Kofinanzierung mit anderen politischen Hierarchien erfolgen. Regionalisierte Innovationspolitik umfasst hingegen alle öffentlichen Maßnahmen, die von übergeordneten politischen Hierarchieebenen (EU, Nationalstaat) in Bezug auf einzelne Regionen formuliert und implementiert werden. Diese können, müssen aber nicht mit der regionalen politischen Handlungsebene abgestimmt sein. Gleichwohl lässt sich durch frühzeitige Einbeziehung lokaler Akteure sicherstellen, dass die jeweiligen regionalen Standortfaktoren und Spezialisierungen in den Maßnahmen hinreichend Berücksichtigung finden. Diese Regionalisierung der Innovationspolitik bietet gegenüber einer Förderung nach dem ‚Gießkannenprinzip’ den Vorteil, dass die räumliche Dimension von Innovationsprozessen und die spezifischen regionalen Gegebenheiten Berücksichtigung finden. Regionalisierte Innovationspolitik kann ursachenadäquater und damit auch effektiver sein als eine allein auf nationaler Ebene betriebene Strategie. Dabei kann es insbesondere sinnvoll sein, regionale Akteure an der Durchführung der Maßnahmen zu beteiligen und damit einen Teil der Kompetenzen auf die regionale Ebene zu verlagern. Damit wird die nationale Ebene für die Politik aber nicht unwichtig. Richtig verstanden stellen nationale und regionalisierte Innovationspolitik keine konkurrierenden Strategien dar, sondern ergänzen sich, sind also vorwiegend komplementär (FRITSCH/STEPHAN/ WERWATZ 2004). Um diese Komplementarität herzustellen, gilt es, die unterschiedlichen Themen und Ebenen innovationspolitischer Aktivität stimmig zu orchestrieren, denn: „No policy at all is better than a policy that does not target an identified problem.“ (EDQUIST 2011: 1). Daher müssen diese Probleme zunächst identifiziert werden, indem man (regionale) Innovationssysteme beispielsweise mit anderen oder eben im Längsschnitt – also mit früheren Jahren – vergleicht. So könnte beispielsweise das Problem grundsätzlich darin bestehen, dass die Performanz (bzw. der Output) eines Innovationssystems im Vergleich zu anderen oder im Vergleich zu früher schlechter geworden ist. Vor diesem Hintergrund ist es für die innovationspolitischen Akteure zunächst einmal wichtig, Innovationen in die verschiedenen Kategorien zu unterteilen und im nächsten Schritt Indikatoren für deren Messung zu 128 bestimmen, die im besten Fall auch international erhoben werden. Dass dies häufig etwas problematischer ist als zunächst angenommen, belegt der geradezu inflationär benutzte Indikator ‚Patente’. Im eigentlichen Sinne sind Patente kein Indikator für Innovation, sondern maximal für Erfindung. Denn nur weil etwas neu ist, heißt das ja noch lange nicht, dass es sich erfolgreich am Markt durchsetzen wird (EDQUIST 2011). Häufig ist eher das Gegenteil der Fall: Patente werden angemeldet, damit eine andere Innovation erst gar nicht entstehen kann (SMITH 2006). 6.5 Governance der regionalisierten Innovationspolitik Sind die Probleme dank der Hilfe passender Indikatoren enttarnt, können sich die Akteure regionalisierter Innovationspolitik an die Lösung machen, wobei das Möglichkeitsfenster für solche Lösungsansätze sich ebenso schnell öffnet wie schließt und zudem starken Kontingenzen unterworfen ist (KINGDON 1984; ZAHARIADIS 2007). Vor diesem Hintergrund darf man die Steuerungsfähigkeit der Politik nicht überschätzen. Das Governance-Konzept nimmt diese Steuerungsskepsis auf, mündet aber nicht im Pessimismus der Systemtheorie (LUHMANN 1984), sondern vertraut auf Steuerungsformen, die sowohl direktes staatliches Handeln (z. B. mittels harter Regulation) als auch private Steuerungssubjekte (z. B. durch weiche Steuerung wie Selbstverpflichtungen) miteinander kombinieren. Im Gegensatz zum traditionellen Steuerungsbegriff umfasst die Governance-Analyse auch die Regelungseffekte nicht-staatlicher Koordination (über Märkte, Netzwerke, Organisationen oder Assoziationen). Solche Mechanismen treten insbesondere dort auf, wo der Markt Koordinationsprobleme nicht lösen kann. Governance wird also als Überbegriff für alle nicht marktförmigen Mechanismen der Handlungskoordination genutzt. So gesellt sich zur Analyse der formellen Dimension von Politik (Verfassung, Gesetze) eine Forscherperspektive, die gleichermaßen die informellen Regeln und nicht-institutionalisierte Formen des Regierens von der regionalen (‚local governance’ oder ‚regional governance’) bis zur internationalen (‚global governance’) Ebene einbeziehen kann, weshalb wir auch von Governance in Mehrebenensystemen sprechen (BENZ 2009). Mehrebenensysteme entstehen durch Aufteilung von Kompetenzen auf territorial abgegrenzte Organisationen. Infolgedessen ist der Staat eine nach einem Gebiet abgegrenzte Einheit, die intern territorial in regionale bzw. lokale Gebietskörperschaften untergliedert und extern in ein internationales System eingebunden ist. So entstehen Mehrebenensysteme der Politik, wenn zwar die Zuständigkeiten nach Ebenen aufgeteilt sind, die Aufgaben aber interdependent sind. Die Entscheidungen müssen daher zwischen den Ebenen koordiniert werden. Diese Koordination übernimmt Governance. Die konkrete Ausbildung eines Mehrebenensystems entsteht 129 durch Kombination verschiedener institutioneller Regelsysteme der jeweiligen Ebenen und ihrer spezifischen Verflechtung. Bereits in den 1960er Jahren fanden in der bundesdeutschen Politikwissenschaft sowohl der ‚kooperative Staat’ als auch die ‚Politikverflechtung’ Eingang in die Debatte. In diesem Zusammenhang wurde besonders die Politikverflechtung von den Autoren häufig negativ konnotiert (SCHARPF 1978; LEHMBRUCH 2000). Die besondere Struktur des kooperativen Bundesstaats berge große Blockadegefahren. Allerdings bemerkten sowohl LEHMBRUCH (2000) als auch SCHARPF (1978), dass die kooperierenden Akteure unter normalen Bedingungen in der Lage seien, sich zu einigen – wenngleich nicht auf radikale Lösungen, die unter Umständen regional stark divergierende Ergebnisse bewirken könnten (BENZ 2004). Auf die Innovationspolitik übertragen heißt das, dass wir zwischen den zentralen Akteuren mitunter sehr unterschiedliche Logiken vorfinden (BUHR 2009). Als Begründung für staatliches Engagement auf nationaler Ebene wird zwar zunächst die (internationale) Wettbewerbsfähigkeit genannt. So soll durch öffentliche Investitionen sowohl in die wissenschaftlich-technologische Infrastruktur als auch in die Forschung und Entwicklung in Bereichen sogenannter Schlüsseltechnologien, durch Koordination relevanter privater und öffentlicher Akteure und durch Verbessern der Rahmenbedingungen ein positives Klima für Innovationen geschaffen werden (KAISER 2008). Aber nicht alle Regionen können beispielsweise in Hochtechnologie-Cluster umgewandelt werden. Dadurch kommt dem Bund noch eine weitere Rolle zu: Er soll einerseits Wettbewerb fördern und andererseits für Ausgleich sorgen. Das unterscheidet ihn von vielen anderen politischen Akteuren innerhalb der Innovationspolitik, was besonders auf dem Gebiet der Clusterpolitik deutlich wird. Deren Bemühungen zielen in der Logik des CRA (Constructed Regional Advantage) auf das Ausnutzen von Wettbewerbsvorteilen, oder wie Asheim, Moodysson und Tödtling schreiben: „CRA means turning comparative advantage into competitive advantage through an explicit policy push […].“ (ASHEIM/ MOODYSSON/TÖDTLING 2011: 1133). Akteuren regionaler Innovationspolitik geht es also durchaus um Abgrenzung und Wettbewerb. Ihr Motiv: die eigenen Stärken stärken und die anderen Regionen und Cluster zunächst möglichst hinter sich lassen. Der Bund als zentraler Akteur dient hier auch als ‚Besenwagen’ (BUHR 2009), der sich auch um die zurückgelassenen Regionen und Menschen kümmern muss, und das mit Mitteln, die dem zuvor genannten Wettbewerbsziel mitunter zuwiderlaufen. 6.6 Fazit Das Innovationspotenzial von ebenen- und ressortübergreifender Koordination wird heute in Deutschland nicht ausgeschöpft. Erforderlich sind Ansätze, die 130 nicht nur die bisher formell zuständigen Ministerien enger miteinander verzahnen, sondern weitere Ressorts mit in die Innovationspflicht nehmen. Die ressort- übergreifende Innovationsinitiative des Bundeskanzleramts aus dem Jahr 2004 und die Hightech-Strategien aus den Jahren 2006 und 2010 zeigen, dass auch Umwelt-, Verbraucher- oder Gesundheitsministerium zum Innovationssystem gehören und Innovationspotenziale in ihrem Zuständigkeitsbereich identifizieren müssen. Dafür empfiehlt sich eine Perspektive, welche die gesellschaftlichen Bedürfnisse zum Ausgang nimmt und beispielsweise noch offensiver danach fragt, wie denn auf die Nachfrager eingewirkt werden muss, um Innovationen zu induzieren. Eine koordinierte Innovationspolitik könnte den Rahmen dafür liefern. Von Bedarfen und gesellschaftlichen Zielen ausgehend wird diese Nachfrageorientierung so mit angebotsseitigen Instrumenten kombiniert, dass schließlich auch in der Privatwirtschaft entsprechende Innovationsprozesse angestoßen werden. Ein vielversprechender Ansatz könnte darin bestehen, dass die regionale Innovationspolitik noch stärker versucht, die Lücken zur regionalisierten Innovationspolitik engagiert zu schließen, indem sich die regionalen Akteure wie z. B. in der Clusterpolitik einerseits aktiv um Europäische Strukturfonds (EFRE, ESF etc.), Bundes- und Landesmittel bemühen, zum anderen jedoch auch gezielt Eigenmittel einsetzen. Das sollte aber nicht dazu führen, dass beispielsweise alle Regionen die gleichen Hightech-Cluster aufbauen, sondern vielmehr mithilfe relevanter Indikatoren die Herausforderungen ihres regionalen Innovationssystems punktgenau erkennen, daraus die innovationspolitischen Maßnahmen ableiten und sich im nächsten Schritt um deren Lösung bemühen. Im Gegenzug sollten die zentralen nationalen Akteure der regionalisierten Innovationspolitik, ganz im Sinne eines systemischen Verständnisses, vielleicht noch stärker auf die Gestaltungskompetenz der regionalen Akteure setzen – auch in der finanziellen Ausstattung dieser Akteure. 6.7 Literatur Asheim, B. T./Moodysson, J./Tödtling, F. (2011): Constructing Regional Advantage: Towards State-of-the-Art Regional Innovation System Policies in Europe?, in: European Planning Studies, 19 (7), London: Routledge, S. 1133-1139. Benz, A. (2004) (Hg.): Governance: Regieren in komplexen Regelsystemen. Eine Einführung, Wiesbaden: VS Verlag. Benz, A. 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Zusammenfassung

Der Band beschäftigt sich mit den Leistungen und Schwächen von Clusterpolitik und der Zukunft der Wirtschaftsförderung. Heute wissen wir, dass Clusterpolitik als Instrument moderner Wirtschaftsförderung sich immer nur dann bewährt, wenn die in der komplexen Theorie angelegten verschiedenen Koordinationsmodi auch in der Realität greifen können. Dazu muss das Umfeld in die Förderung integriert werden, weil nur so der Aufbau regionaler Innovationssysteme gelingt. Dabei gerät vor allem die Beschäftigung in wissensintensiven, zukunftsfähigen Wachstumssektoren in das Visier der Wirtschaftsförderung. Der Standortvergleich herausragender Wirtschaftsregionen hebt durchgängig die Existenz solcher Kooperationsstrukturen und Wissenskollaborationen hervor.

Daher wird in diesem Band neben wissenschaftlichen auch praxisrelevanten Fragen nachgegangen:

Welche Arten von Clusterpolitik haben sich herausgebildet, und was wissen wir über ihren Einfluss auf regionale Wirtschaftsentwicklung?

Welche Erkenntnisgewinne hat die Clusterforschung der letzten Jahre für die wirtschaftspolitische Praxis geliefert? Was sind Good Practice Beispiele?

Ist die „Clusterei“ immer noch ein wirtschaftspolitischer Königsweg oder mittlerweile eher ein Sorgenkind?

Was ergibt sich für ein zukunftsorientiertes Modell zur Zukunft der Wirtschaftsförderung angesichts neuer Herausforderungen wie beispielsweise Demografischem Wandel, Energiewende oder zukunftsfähiger Mobilitätskonzepte?