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Franz Christian Ebert, Kohärenz der Politik der Weltbank mit den arbeitsrechtlichen Mindeststandards der Internationalen Arbeitsorganisation? in:

Wolfgang Däubler, Reingard Zimmer (Ed.)

Arbeitsvölkerrecht, page 72 - 84

Festschrift für Klaus Lörcher

1. Edition 2013, ISBN print: 978-3-8487-0674-7, ISBN online: 978-3-8452-4921-6, https://doi.org/10.5771/9783845249216-72

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Kohärenz der Politik der Weltbank mit den arbeitsrechtlichen Mindeststandards der Internationalen Arbeitsorganisation? Franz Christian Ebert Einleitung Der vorliegende Beitrag beschäftigt sich mit der Rolle der Weltbank hinsichtlich der Umsetzung der im Rahmen der Internationalen Arbeitsorganisation (IAO) verabschiedeten Arbeitsnormen. Letztere steht insbesondere in Entwicklungsländern vor erheblichen Herausforderungen, da dort fehlende oder schwache staatliche Strukturen die Durchsetzung nationalen Arbeitsrechts und daher auch die darin – im jeweiligen Umfang ratifizierter Übereinkommen – enthaltenen internationalen Arbeitsnormen erheblich erschweren. Als internationale Finanzinstitution hat die Weltbank keine Kompetenz in arbeitsrechtlichen Fragen. Durch die Kredite und Dienstleistungen, mit denen sie wirtschaftliche Projekte in Entwicklungsländern finanziell unterstützt, nimmt sie jedoch erheblichen Einfluss, da diese Länder und dort operierende Unternehmen meist nur begrenzten Zugang zu internationalem Kapital haben. Sie verfügt daher über bedeutende Möglichkeiten, um die verschiedenen Akteure zur Einhaltung internationaler Arbeitsnormen anzuhalten. Auf der anderen Seite besteht die Gefahr dass die Weltbank, wie im folgenden beschrieben, durch andere Instrumente etwa im Bereich der Politikberatung Druck auf Staaten ausübt, das nationale Arbeitsrecht zu deregulieren und dadurch die Umsetzung internationaler Arbeitsnormen erschwert. Die Haltung der Weltbank zu Fragen der Arbeitsnormen ist daher von Bedeutung für deren Umsetzung und effektiver Einhaltung. Das Spannungsfeld zwischen den rechtlichen und politischen Instrumenten der Weltbank auf der einen Seite, und den internationalen Arbeitsnormen auf der anderen Seite, soll im Folgenden untersucht werden. Der Beitrag beleuchtet nach einem kurzen Überblick über die Struktur und die Handlungsinstrumente der Weltbank zunächst, wie die Weltbank Arbeitsnormen in ihre Rechtsinstrumente integriert hat und inwieweit sich praktische Auswirkungen dieser Politik erkennen lassen. Anschließend sollen an einem prominenten Beispiel, dem „Doing Business Index“ der Weltbank, die Probleme bezüglich der Kohärenz zwischen internationalen Arbeitsnormen und den Aktivitäten der Weltbank dargestellt werden. Der abschliessende Teil nimmt eine kurze Bewertung der arbeitsnormrelevanten Politiken der Weltbank vor. I. Rechtliche Struktur und Aktivitäten der Weltbank Die Weltbank Gruppe (im Folgenden: „Weltbank“) ist ein Sammelbegriff, der mehrere Sonderorganisationen der Vereinten Nationen umfasst. Erklärtes Hauptziel dieser Organisationen ist insbesondere, die Armut in Entwicklungs- und Schwellenländern zu bekämpfen und die Entwicklung in diesen Ländern zu fördern, wobei die hierfür verwendeten Politikinstrumente stark variieren. Die älteste und bekannteste dieser Unterorganisationen ist die Internationale Bank für Wiederaufbau und Entwicklung (im Folgenden: „IBRD“ nach der englischen Bezeichnung International Bank for Reconstruction and Development), die 1944 im Rahmen der Bretton Woods Vereinbarungen gegründet wurde. Die Hauptaktivität der IBRD besteht in der Vergabe von günstigen, wenngleich an den üblichen Marktbedingungen orientierten Krediten an Regierungen. Eng mit dem Aktionsfeld der IBRD verbunden ist die Internationale Entwicklungsorganisation (im Folgenden: „IDA“, International Development Agency), welche ausschließlich die am wenigsten entwickelten Länder mit Krediten und Politikberatung unterstützt. IDA-Kredite unterscheiden sich von denen der IBRD insbesondere durch ihre niedrige Verzinsung bzw. ihre Zinslosigkeit und längere Laufzeiten von bis zu fünfzig Jahren. Die Vergabe solcher Kredite ist neben wirtschaftlichen Kriterien auch an „gute Regierungsführung“, insbesondere im Bereich der Förderung von Wachstum und Armutsbekämpfung, gebunden.1 Die Internationale Finanzkorporation (im Folgenden: IFC, International Finance Corporation) hingegen hat zum Ziel, private Investitionen in Entwicklungsländern zu fördern. Sie stellt Kapital für Projekte in Geschäftsbereichen bereit, für die Kredite von privater Seite, etwa wegen hoher wirtschaftlicher oder politischer Risiken, nicht oder nur eingeschränkt verfügbar sind.2 Die finanzielle Beteiligung der IFC an dem jeweiligen Projekt beträgt zumeist weniger als 25 Prozent,3 ist aber oft ausschlaggebend für dessen Finanzierung, da eine Beteiligung der IFC den Unternehmen die Akquise weiterer Geldgeber erheblich erleichtert. Die Aktivitäten der IFC werden durch die Multilaterale Investitions-Garantie-Agentur (im Folgenden: MIGA, Multilateral Investment Guarantee Agency) ergänzt, welche Projekte privater Unternehmen in Entwicklungsländern gegen politische Risiken versichert. II. 1 Lowenfeld, A., International Economic Law, 2. Aufl., Oxford, 2008, S. 752 (zitiert: Lowenfeld). 2 Siehe Sims, E., The Promotion of Respect for Workers' Rights in the Banking Sector. Current Practice and Future Prospects, Paris, 2008, S. 5. 3 Lowenfeld, S. 750-751. Kohärenz der Politik der Weltbank mit ILO-Mindeststandards 73 Die Rolle des internationalen Arbeitsrechts in den Rechtsinstrumenten der Weltbank Die Evolution der Arbeitsnormenpolitik der Weltbank Für die Integration von Normen der internationalen Arbeitsorganisation in die Rechtsinstrumente der Weltbank sind zwei grundlegende Ansätze denkbar. Erstens könnte die Einhaltung von Arbeitsnormen durch die jeweiligen Staaten und Unternehmen allgemein zur Bedingung für die Vergabe von Krediten und Investitionsgarantien gemacht werden. Damit wären Staaten und Unternehmen, die bestimmte Arbeitsnormen nicht einhalten, von den Dienstleistungen der Weltbank generell ausgenommen, auch wenn die jeweiligen Verstöße nicht in Zusammenhang mit den von der Weltbank geförderten Projekten stehen. Zweitens kann die Weltbank verlangen, dass im Rahmen der von ihr finanzierten Projekte bestimmte Arbeitsnormen eingehalten werden. Die Zielstellung letzteren Ansatzes ist es somit nicht, das arbeitsrechtliche Verhalten eines Landes oder Unternehmens allgemein zu korrigieren, sondern lediglich die Verletzung von Arbeitsnormen durch die von der Weltbank direkt geförderten Projekten zu verhindern. Der erste Ansatz wird kontrovers diskutiert und von der Weltbank mit dem Hinweis, dass das Mandat der Weltbank die Rolle einer globalen Vollstreckungsinstanz von Menschen- oder Arbeitnehmerrechten nicht vorsieht, zurückgewiesen.4 Eine diesbezügliche Änderung der Haltung der Weltbank erscheint unwahrscheinlich.5 Praktisch relevanter ist daher der zweite Ansatz. Die diesbezügliche Haltung der Weltbank hat sich mehrfach gewandelt und sich zunehmend der Beachtung von Arbeitsnormen geöffnet.6 So hat sich innerhalb der Weltbank allmählich die Ansicht durchgesetzt, dass deren Mandat einer Berücksichtigung von Arbeitsrechtsbelangen im Rahmen der Projektdurchführung nicht entgegensteht.7 Eine Vorreiterrolle kommt hierbei der IFC zu, deren interne Richtlinien bereits 1998 eine IFC-Finanzierung von Projekten ausschlossen, bei denen Zwangsarbeit und bestimmte Formen von Kinderarbeit auftraten.8 2003 erweiterte die IFC ihren Ansatz bezüglich Arbeitsnormen im Rahmen einer neuen Nachhaltigkeitspolitik, der sogenannten “Policy and Performance Standards on Social and Environmental III. 1. 4 McBeth, A., International Economic Actors and Human Rights, London und New York, 2010, S. 179 (zitiert: McBeth). 5 Maupain, F., L’OIT à l’épreuve de la mondialisation financière. Peut-on réguler sans contraindre?, Genf, 2012, S. 93 (zitiert: Maupain). 6 Siehe hierzu Bakvis, P./McCoy, M., Core labour standards and international organizations: What inroads has labour made?, Genf, 2008, S. 5 (zitiert: Bakvis/McCoy). 7 Maupain, S. 84; Darrow, M., Between Light and Shadow: The World Bank, the International Monetary Fund and International Human Rights Law, Oxford u.a., 2003, S. 192. 8 IFC, Policy Statement on Forced Labor and Harmful Child Labor, Washington, 1998. 74 Franz Christian Ebert Sustainability”9 (im Folgenden „Performance Standards“), die seit Mai 2006 Anwendung finden und 2012 erweitert wurden.10 2007 folgte MIGA dem Beispiel der IFC und verabschiedete Performance Standards mit identischen Vorgaben als Bedingung für ihre Investitionsgarantien.11 Arbeitsrechtliche Vorgaben haben weiterhin Eingang in das Beschaffungsrecht der Weltbank, genauer der IBRD und der IDA, gefunden. Das Beschaffungsrecht regelt die Bedingungen, die Auftragnehmer einzuhalten haben, welche die von der Weltbank finanzierten Projekte durchführen. Diese Bedingungen enthalten unter anderem Vorschriften im Bereich der IAO-Kernarbeitsnormen und verpflichten den Auftragnehmer darüber hinaus zur Einhaltung des nationalen Arbeitsrechts.12 Die Nichteinhaltung führt zur Ablehnung des Angebots13 oder, wenn der Vertrag bereits abgeschlossen ist und der Verstoß nicht rechtzeitig beseitigt wird, zur Aufhebung des Vertrags seitens der Weltbank.14 Da jedoch weder ein spezifisches Prüfverfahren noch ein formelles Beschwerdeverfahren besteht, ist eine systematische Überwachung der Einhaltung dieser Bedingungen nicht gewährleistet, was deren praktische Relevanz deutlich einschränkt. Insbesondere: Arbeitsnormen im Kreditvergaberecht der IFC Rechtliche Anforderungen Auf Grund ihrer praktischen Relevanz werden die IFC Performance Standards im Folgenden näher beleuchtet. Diese enthalten neben einem allgemeinen Teil, der das Verfahren und deren Anwendung regelt, sieben Abschnitte, die jeweils einen spezifischen Bereich behandeln, wie etwa Umweltfragen oder Auswirkungen auf die örtliche Bevölkerung. Der Bereich der Arbeitsnormen ist im zweiten Abschnitt, den sogenannten „Performance Standards 2“ geregelt. Jeder Performance Standard wird zudem von einer Leitlinie flankiert, die Anhaltspunkte zu dessen Umsetzung bietet.15 Die Performance Standards umfassen die Mindeststandards im Bereich der Kernarbeitsnormen, namentlich das Verbot von Zwangs- und Kinderarbeit, das Gebot 2. a) 9 Siehe IFC, Policy on Social and Environmental Sustainability, Washington, 2006. 10 IFC, Performance Standards on Social & Environmental Sustainability, Washington, 2012, S. 7 ff. 11 MIGA, Performance Standards on Social & Environmental Sustainability, Washington, 2007. 12 Weltbank, Standard bidding documents. Procurement of Works & User’s Guide, Washington, 2010, Abschnitt VII, § 6.4. und 6.20-6.24. 13 Ebd., Abschnitt I, § 29.1 und 29.2 (a) (ii). 14 Ebd., Abschnitt IV, § 15 SBD 2010. 15 Näher hierzu McBeth, S. 214. Kohärenz der Politik der Weltbank mit ILO-Mindeststandards 75 der Nicht-Diskriminierung und Chancengleichheit in Beschäftigung und Beruf und die Arbeitnehmervereinigungsfreiheit.16 Zudem ist der Kreditnehmer gehalten, Vorkehrungen im Bereich des Arbeitsschutzes und der Arbeitssicherheit zu treffen17 und örtliche Standards zu Arbeits- und Beschäftigungsbedingungen im Bereich Arbeitszeit, Urlaub und Vergütung einzuhalten.18 Rechtliche Anforderungen an den Kreditnehmer bestehen ferner für die Handhabung von Massenentlassungen.19 Die Performance Standards fordern zudem die Einhaltung des gesamten nationalen (Arbeits-)Rechts des jeweiligen Staates, welches ausdrücklich auch in nationales Recht umgesetztes Völkerrecht einschließt.20 Was die Kohärenz mit den einschlägigen Instrumenten der IAO angeht, gibt die IFC an, dass ein Unternehmen durch die Befolgung von IFC Performance Standards in die Lage versetzt wird, seine Geschäftsaktivitäten in Einklang mit den IAO-Übereinkommen zu den Kernarbeitsnormen durchzuführen und dass diese den Inhalt der Performance Standards inspiriert haben.21 In der Tat nehmen die Performance Standards verschiedentlich auf IAO-Übereinkommen und Empfehlungen Bezug. So orientiert sich etwa die Definition des Begriffs der Zwangsarbeit stark an der des IAO-Übereinkommens Nr. 29 zur Zwangsarbeit, auf das die IFC Leitlinien in diesem Zusammenhang auch verweisen.22 Dagegen beziehen sich die Performance Standards im Bereich der Kinderarbeit nicht auf die Begrifflichkeiten der IAO, sondern auf das Konzept schädlicher Kinderarbeit in der UN Kinderrechtskonvention.23 Verbindliche absolute Altersgrenzen für Kinderarbeit, wie im IAO-Recht festgelegt,24 sind nicht vorgesehen.25 Ähnlich begrenzt ist die Kohärenz zwischen Performance Standards und IAO-Instrumenten im Bereich der Arbeitnehmervereinigungsfreiheit. Obwohl der Kreditnehmer grundsätzlich bestimmte Mindeststandards in diesem Bereich beachten muss, werden die Anforderungen für Länder aufgeweicht, die weitgehende Ein- 16 IFC, Performance Standard 2: Labor and Working Conditions, § 13-17 und 21-22 (zitiert, IFC, Performance Standard 2). 17 IFC, Performance Standard 2, § 23. 18 Ebd., § 10. 19 Ebd., § 18. 20 IFC, Performance Standard 1: Assessment and Management of Environmental and Social Risks and Impacts, § 5 (zitiert: IFC, Performance Standard 1). 21 IFC, Performance Standards on Environmental and Social Sustainability Guidance Note 2 Labor and Working Conditions, § 2 (zitiert: IFC, Guidance Note 2). IFC, Performance Standard 2, § 2. 22 IFC, Performance Standard 2, § 22 und IFC, Guidance Note 2, § 67. 23 McBeth, S. 207. 24 Das allgemeine Altersgrenze liegt bei 15 Jahren. Entwicklungsländer können diese Altersgrenze unter bestimmten Umständen auf 14 Jahre senken. Bestimmte leichtere Arbeiten dürfen ab einem Mindestalter von 13 Jahren verrichtet werden. Siehe Artikel 2 und 7 des IAO- Übereinkommens Nr. 138 über das Mindestalter für die Zulassung zur Beschäftigung von 1973. 25 IFC, Performance Standard 2, § 21. 76 Franz Christian Ebert schränkungen der Vereinigungsfreiheit vorsehen. In solchen Fällen ist der Kreditnehmer lediglich gehalten, die Arbeitnehmer nicht an der Schaffung alternativer Mechanismen zum Schutz ihrer beschäftigungsbezogenen Interessen zu hindern.26 Auch im Bereich der Nicht-Diskriminierung werden Unternehmen in Ländern, deren Recht Diskriminierungen vorsieht, lediglich ermutigt ihre Geschäftsaktivitäten in Einklang mit den Performance Standards durchzuführen ohne gegen nationales Recht zu verstoßen.27 Die Einhaltung der Anforderungen der einschlägigen internationalen Standards wird jedoch, wie auch im Falle der Arbeitnehmervereinigungsfreiheit, nicht gefordert. Somit ist keineswegs gegeben, dass die Einhaltung der Performance Standards auch automatisch die Einhaltung der IAO- Kernarbeitsnormen gewährleistet. Abschließend ist darauf hinzuweisen, dass die Performance Standards nur in eingeschränkter Weise auf Arbeitnehmer Anwendung finden, die von Drittunternehmen für die Durchführung der Kernaufgaben des Projektes beschäftigt werden.28 Bezüglich dieser Arbeitnehmer ist der Kreditnehmer lediglich verpflichtet, „wirtschaftlich vertretbare Bemühungen“ zu unternehmen, um die Gewährleistung der einschlägigen Arbeitnehmerrechte sicher zu stellen.29 Da die Performance Standards nicht festlegen, welche Aktivitäten vom Kreditnehmer ausgeführt werden müssen, birgt diese Regelung die Gefahr, dass Kreditnehmer möglichst viele beschäftigungsrelevante Aktivitäten an Drittunternehmen auslagern, um die Einhaltung des höheren Schutzniveaus zu vermeiden. Die Wirkung der Performance Standards kann dadurch erheblich reduziert werden. Funktionsweise Die IFC Performance Standards binden die kreditnehmenden Unternehmen als zwingender Bestandteil der jeweiligen Kreditverträge. Ein Verstoß hiergegen kann zur Ablehnung des Projektes, zur Auszahlungssperre oder zu Rückzahlungsforderungen führen, je nachdem ob der Kredit bereits ganz oder teilweise ausgezahlt wurde.30 Die IFC ist verpflichtet, eine Untersuchung der sozialen und umweltbezogenen Probleme der Projekte im Rahmen ihrer „due diligence“-Prüfung durchzuführen.31 Treten dabei Zweifel bezüglich der Einhaltung der einschlägigen Arbeitsnormen auf, muss der Kreditnehmer diesen durch Aktionspläne begegnen, um die b) 26 Ebd., § 13. 27 Ebd., § 16. 28 Ebd., § 4. 29 Ebd., § 24. 30 McBeth, S. 211. 31 Ebd. Kohärenz der Politik der Weltbank mit ILO-Mindeststandards 77 negativen Auswirkungen dieser Probleme zu minimieren.32 Dabei stützt sich die Risikobewertung der IFC jedoch zum großen Teil auf eine vom Kreditnehmer selbst vorzunehmende Analyse.33 Dies ist problematisch, weil der Kreditnehmer dadurch versucht ist, im Rahmen der Risikountersuchung möglichst wenige Risiken offen zu legen, um die mit der Behebung dieser Risiken verbundenen Mehrkosten gering zu halten. Für die Überwachung der Einhaltung ist daher mitentscheidend, dass Gewerkschaften vor Ort vorhanden sind, welche die Prüfung begleiten können.34 Allgemein wäre der Einsatz unabhängiger Experten vorzugswürdig, um eine objektive Bewertung zu gewährleisten.35 Für Individuen oder Gruppen, die sich von den durch die IFC finanzierten Projekten in ihren Interessen berührt sehen, bestehen zudem Beschwerdemöglichkeiten, in deren Rahmen eine Verletzung der IFC Performance Standards vortragen werden kann. Zunächst können sich interessierte Parteien mit Problemen bezüglich der Auswirkungen einzelner Projekte an die jeweilige Abteilung der IFC wenden. Außerdem besteht ein formelles Beschwerdeverfahren vor dem „Compliance Advisory Ombudsman” (CAO). Es handelt sich hierbei um ein Organ der Weltbank, welches jedoch von deren operativen Geschäft unabhängig ist und direkt unter der höchsten Managementebene angesiedelt ist.36 Beschwerden können von jedermann vorgetragen werden und jedweden Aspekt der Planung und Umsetzung eines Projektes mit IFC- oder MIGA-Beteiligung betreffen.37 Ist die Beschwerde zulässig, untersucht der CAO den Fall und versucht auf dieser Grundlage eine gütliche Einigung der Parteien herbeizuführen, die dem Beschwerdegrund abhilft.38 Ist dies nicht möglich, wird der CAO in seiner Compliance-Funktion tätig und stellt fest, ob sich der Kreditnehmer sowie die IFC in Einklang mit den einschlägigen Umweltund Sozialrichtlinien befinden.39 Die Feststellungen des CAO haben für die Weltbank keinen rechtsverbindlichen Charakter, können aber erheblichen politischen Druck auf die Weltbank aufbauen, etwaige Verstöße zu beseitigen.40 32 IFC, Performance Standard 1, § 16. 33 Ebd., § 7. 34 So auch Bakvis/McCoy, S. 7. 35 So auch McBeth, S. 215 sowie Zimmer, R., Soziale Mindeststandards und ihre Durchsetzungsmechanismen, Baden-Baden 2008, S. 205 ff. 36 Saper, B., The International Financial Corporation’s Compliance Advisor/Ombudsman (CAO): An Examination of Accountability and Effectiveness from a Global Administrative Law Perspective, International Law and Politics (ILP) 2012, 1279, 1295 (zitiert als: Saper, ILP 2012). 37 IFC Compliance Advisor Ombudsman, Operational Guidelines, Washington, 2007 (zitiert als: CAO), S. 11-12. 38 CAO, S. 16. Zu den Zulässigkeitsvoraussetzungen siehe ebd., S. 15. 39 Ebd., S. 18, 26. 40 Ebd., S. 26. 78 Franz Christian Ebert Praktische Anwendung Obwohl die Performance Standards noch relativ jungen Datums sind, können bereits bestimmte Tendenzen bezüglich ihrer praktischen Anwendung ausgemacht werden. Beispielsweise hat die IFC in mehreren Fällen auf Probleme im Bereich von Arbeitsnormen reagiert. Ein Bericht der globalen Gewerkschaftsverbände führt 17 Fälle auf, in denen Probleme bezüglich Arbeitsnormen, meist Fragen von Gewerkschaftsrechten, an verschiedene Abteilungen der IFC herangetragen wurden.41 Nach den im Bericht gemachten Angaben behoben die betroffenen Unternehmen die beklagten Verstöße in mehreren Fällen, massgeblich auf Grund der Einwirkung seitens der IFC.42 Ein anschauliches Beispiel ist der Fall der brasilianischen Fluggesellschaft GOL Airlines, in dem nach Darstellung der betroffenen Gewerkschaftsmitglieder, die Intervention der IFC ausschlaggebend für die Einstellung von gewerkschaftsfeindlichen Aktivitäten des Unternehmens war.43 Zudem war der CAO in mehreren Fällen mit Fragen der Arbeitsnormen befasst.44 Bislang konnte in vier Fällen eine Einigung zwischen den Parteien herbeigeführt werden. Ein Beispiel hierfür ist der Fall des türkischen Automobilzulieferers Standard Profil von 2008, der Gewerkschaftsrechte und die Einhaltung anderer Arbeitsnormen betraf. Hier verständigten sich die Parteien auf Empfehlung des CAO darauf, verschiedene Maßnahmen zur Sensibilisierung und Schulung der Belegschaft und des Managements im Bereich von Arbeitnehmerrechten durchzuführen. Weiterhin einigten sich die Parteien auf eine unabhängige Prüfung der Arbeitsbedingungen in dem Unternehmen.45 Da die Hälfte der beim CAO anhängigen Fälle noch nicht abgeschlossen sind, ist es für eine umfassende Bewertung der Effektivität des Verfahrens vor dem CAO jedoch noch zu früh. Ein Problem dieses Verfahrens scheint jedoch zu sein, dass viele Betroffene das CAO-Verfahren nicht kennen und ihnen auch die Beteiligung von IFC oder MIGA in dem einschlägigen Projekt nicht bekannt ist, so dass sie schon aus diesem Grund keine Beschwerde einreichen.46 c) 41 Global Unions, A brief guide to using the IFC Performance Standards, Washington, 2009, S. 7 ff. 42 Ebd. 43 Bakvis/McCoy, S. 6. 44 Siehe die Datenbank zu Fällen des CAO, verfügbar unter: http://www.cao-ombudsman.org/ cases/. 45 Hierzu Berber Agtas, Ö., Promoting core labour standards through the Performance Standards of the IFC: The case of Turkey, Genf, 2009, S. 38-89. 46 Siehe auch Saper, ILP 2012, 1279, 1318. Kohärenz der Politik der Weltbank mit ILO-Mindeststandards 79 Kohärenzprobleme zwischen internationalen Arbeitsnormen und den Politikinstrumenten der Weltbank – das Beispiel des „Doing Business“- Indexes Wenngleich die Weltbank Fortschritte bei der Integration von Arbeitsnormen in ihre Rechtsinstrumente gemacht hat, ist die Arbeitsnormenpolitik der Weltbank nicht frei von Kohärenzproblemen. Als eines der eklatantesten Beispiele inkohärenter Politik der Weltbank zu den Rechten von Arbeitnehmern, soll im Folgenden der Doing Business-Index näher beleuchtet werden. Der Doing Business-Index, der von der IFC in Form eines Jahresberichts herausgegeben wird, misst die „Geschäftsfreundlichkeit“ von mehr als 170 Ländern mit Blick auf acht für Investoren relevante Aspekte unternehmerischer Aktivitäten. In kurzer Zeit ist der Index zu einem bedeutenden Referenzpunkt für Unternehmen und politische Entscheidungsträger geworden. Dies gilt insbesondere für Entwicklungsländer, für die vergleichbare Daten zu nationalen Regulierungen schwer zu erhalten sind.47 Für diesen Beitrag ist vor allem der „Employing Workers“-Sub- Index relevant, der die von Unternehmen einzuhaltenden arbeitsrechtlichen Regelungen bewertet. Dieser betrachtet drei Bereiche, namentlich die Einstellung von Arbeitnehmern, bestimmte Beschäftigungsbedingungen (Mindestlohn, Arbeitszeit, Ruhetag, Urlaub) sowie die Entlassung von Arbeitnehmern. Ziel des Indexes ist es, die „Flexibilisierung“ des Arbeitsrechts in Entwicklungsländern herbeizuführen und den Bedürfnissen von Unternehmen anzupassen. Es handelt sich somit um ein Politikinstrument zur Deregulierung des Arbeitsrechts. Der Index suggeriert durch die Aufstellung von Länder-Ranglisten geordnet nach der Geschäftsfreundlichkeit, dass Länder, die in den genannten Bereichen über hohe arbeitsrechtliche Standards verfügen, unzulängliche Geschäftsbedingungen für Unternehmen bieten. Er kennzeichnet diese Länder damit als für Investoren problematisch. Obwohl der Doing Business-Index formal unverbindlich ist, übt er großen Druck auf die betroffenen Länder aus, die Standards in den jeweiligen Bereichen zu senken, um für Investoren attraktiv zu bleiben. Weiterhin ist der Doing Business-Index sowohl von der Weltbank als auch vom Internationalen Währungsfond (IWF) für deren Politikberatung eingesetzt worden und trägt zur Bestimmung bei, ob und in welchem Ausmaß Länder finanziell unterstützt werden.48 So enthielten beispielsweise die Kreditbedingungen des IWF von 2008 bezüglich Niger eine Verpflichtung, das nationale Arbeitsrecht im Sinne des Doing IV. 47 Berg, J./Cazes, S., Policymaking Gone Awry: The Labor Market Regulations of the Doing Business Indicators, Comparative Labor Law and Policy Journal (CLLPJ), 2008, 349, 350 (zitiert Berg/Cazes, CLLPJ). 48 Lee, S./McCann, D./Torm, N., The World Bank’s “Employing Workers” Index: Findings and Critiques – A Review of Recent Evidence, International Labour Review (ILR) 2009, 416, 420, (zitiert: Lee/McCann/Torm, ILR 2009). 80 Franz Christian Ebert Business-Index zu deregulieren.49 Der Doing Business-Index hat somit potentiell erheblichen Einfluss auf das nationale Arbeitsrecht, insbesondere in Ländern, die finanziell auf die Weltbank oder den IWF angewiesen sind. Abgesehen von erheblichen konzeptionellen Schwächen,50 wirft der Index auch Probleme bezüglich der Kohärenz mit dem internationalen Arbeitsrecht auf, da er verschiedentlich Anreize zur Senkung des arbeitsrechtlichen Schutzniveaus unter die von den IAO-Übereinkommen geforderten Mindeststandards setzt. Direkte Konflikte zwischen dem Index und IAO-Übereinkommen bestanden insbesondere bei der ersten Ausgabe des Doing Business Berichts von 2004.51 Dieser bewertete, in abgestufter Form, jede Art bezahlten Urlaubs sowie jede Einschränkung von Arbeit am Ruhetag als Minuskriterium,52 was in verschiedenen IAO-Übereinkommen jedoch verbindlich vorgesehen war.53 Weiterhin wurde in diesem sowie in den darauffolgenden Berichten jegliche Art der Einschränkung von Nachtarbeit als Negativkriterium gewertet,54 obwohl das Recht der IAO solche Beschränkungen etwa aus gesundheitlichen Gründen ausdrücklich verlangt.55 Es war daher unmöglich, die Höchstpunktzahl des Doing Business-Indexes zu erhalten, ohne einschlägige IAO-Übereinkommen entweder nicht zu ratifizieren oder zu verletzen. Inkohärenz bestand auch bezüglich der übrigen Arbeitsnormenpolitik der Weltbank, insbesondere der Performance Standards von IFC, welche die Einhaltung von lokalen Arbeitsnormen einschliesslich jener im Bereich der Beschäftigungsbedingungen von den Projektpartnern ausdrücklich verlangen. IFC verlangte von den Staaten somit die Absenkung jener Standards, deren Einhaltung sie an anderer Stelle zum verbindlichen Vertragsbestandteil für Kreditnehmer macht. Auch wenn nach heftiger Kritik, insbesondere von Gewerkschaftsseite,56 direkte Konflikte mit IAO-Übereinkommen beseitigt wurden, blieb der Doing Business- Index problematisch. So lobte der Bericht des Jahres 2007 ausdrücklich eine Arbeitsrechtsreform Georgiens als Musterbeispiel für unternehmensfreundliche Regulierung,57 die von der IAO als Verstoß gegen die IAO-Übereinkommen zur gewerkschaftlichen Vereinigungsfreiheit und dem Recht auf Kollektivverhandlungen 49 Bakvis, P., The World Bank’s Doing Business Report: A Last Fling for the Washington Consensus?, Transfer 2009, 419, 427 (zitiert: Bakvis, Transfer 2009). 50 Hierzu umfassend Berg/Cazes, CLLPJ 2008, 349, 362. 51 Lee/McCann/Torm, ILR 2009, 416, 421. 52 IFC, Doing Business, Washington, 2004, S. 35. 53 Siehe insbesondere IAO-Übereinkommen Nr. 14 über den wöchentlichen Ruhetag in gewerblichen Betrieben von 1921, IAO-Übereinkommen Nr. 132 über den bezahlten Jahresurlaub von 1970. 54 IFC, Doing Business, Washington, 2004, S. 35; IFC, Doing Business, Washington, 2005, S. 82; IFC, Doing Business, Washington, 2006, S. 81. 55 Artikel 6 des IAO-Übereinkommens Nr. 171 über Nachtarbeit von 1990. 56 Bakvis, Transfer 2009, 419, 431. 57 IFC, Doing Business, Washington, 2007, S. 19. Kohärenz der Politik der Weltbank mit ILO-Mindeststandards 81 gewertet wurde.58 Nach weiterem Druck durch Gewerkschaften, Gesprächen mit Vertretern der IAO sowie einem kritischen Bericht der internen Evaluierungsabteilung der Weltbank wurde der „Employing Workers“-Sub-Index 2011 schließlich mit veränderter Methodik in den Annex verschoben und die Rangliste entfernt.59 Weiterhin wurden die Abteilungen der Weltbank angewiesen, den Sub-Index fortan nicht mehr als verbindliche Quelle für die Politikberatung zu verwenden.60 Die Berichte von 2012 und 2013 präsentierten lediglich die Rohdaten des „Employing Workers“ Sub-Index, mit dem Hinweis auf die laufenden Arbeiten an dessen Methodik. Fazit Der vorliegende Beitrag hat das spannungsreiche Verhältnis von Weltbank und IAO-Arbeitsnormen aufgezeigt. Die diesbezügliche Politik der Weltbank ist nicht einheitlich. Stattdessen gelten für verschiedene Politikbereiche unterschiedliche zum Teil widersprüchliche Ansätze, die von aktivem Schutz, über Indifferenz, bis hin zu den Arbeitsnormen abträglichen Aktivitäten reichen. Wenngleich die Weltbank die Zusammenarbeit mit Staaten und Unternehmen nicht allgemein von der Einhaltung von Arbeitsnormen abhängig macht, hat sie doch Maßnahmen ergriffen, um sicher zu stellen, dass zumindest die unmittelbar von ihr finanzierten Geschäftsaktivitäten nicht gegen Arbeitsnormen verstoßen. Der umfassendste Ansatz in dieser Hinsicht besteht im Bereich der Finanzierung von Projekten privater Unternehmen durch die IFC, der in den Performance Standards rechtlich verbindliche Anforderungen mit einem vorgelagerten Prüfungssowie einem Beschwerdemechanismus verbindet. Dieser Ansatz kann, wie erste Erfahrungen zeigen, Unternehmen unter bestimmten Voraussetzungen veranlassen, Arbeitsnormverletzungen abzustellen. Zugleich darf dieser Mechanismus nicht überschätzt werden. Das liegt nicht zuletzt an der mangelhaften Abstimmung mit einschlägigen IAO-Instrumenten und praktischen Problemen beim Durchsetzungsverfahren. Die genannten Fortschritte werden zudem durch die Politikberatungspraxis der Weltbank konterkariert, welche, wie das Beispiel des Doing Business-Index zeigt, erhebliches Potential für Konflikte mit den Normen der IAO birgt. Zwar hat politischer Protest wesentliche Konfliktherde des Doing Business-Index entschärft. Dennoch steht zu befürchten, dass die dahinterstehende Ideologie weiterhin, wenn- V. 58 Siehe etwa IAO-Sachverständigenausschuss zur Anwendung von Empfehlungen und Übereinkommen, 2007, Bemerkung zur Umsetzung von IAO-Übereinkommen Nr. 98 zum Vereinigungsrecht und dem Recht auf Kollektivverhandlungen durch Georgien. 59 IFC, Doing Business, Washington, 2011, S. 94. 60 Bakvis, Transfer 2009, 419, 432 ff. 82 Franz Christian Ebert gleich weniger offensichtlich, die Politikberatung der Weltbank beeinflussen und Druck auf das Arbeitsrecht der jeweiligen Länder ausüben wird. Neben einer besseren internen Kontrolle der Arbeitsnormverträglichkeit der Aktivitäten der Weltbank ist daher eine weitere Beobachtung der Weltbank durch Gewerkschaften und andere Teile der Zivilgesellschaft unerlässlich. Nur so können Politiken der Weltbank verhindert werden, die zu grundlegenden Arbeitsnormen in Widerspruch stehen. Kohärenz der Politik der Weltbank mit ILO-Mindeststandards 83 Decent work und § 618 BGB – klassisches Zivilrecht und moderne Arbeitsschutzkonzepte Katja Nebe Wer sich mit dem internationalen Arbeitsrecht beschäftigt, trifft früher oder später Klaus Lörcher; leider bin ich ihm erst vor einigen Jahren begegnet. Umso erfreulicher ist, dass das zunächst wissenschaftlich anregende und fördernde Verhältnis zu einer kollegialen Freundschaft gewachsen ist; Letzteres gewiss auch deshalb, weil die Kooperation mit Klaus Lörcher inzwischen untrennbar verbunden ist mit Anne Jenter. Die Verbindung zu beiden ist eine glückliche Entwicklung, sind Anne Jenter und Klaus Lörcher doch jetzt auch für mich als Rechtswissenschaftlerin der jüngeren Generation nicht mehr nur Experte und Expertin ihrer Arbeitsgebiete, sondern zudem auch freundschaftlich verbundene Ratgeber und Wegbegleiter. Ich freue mich, hier meine Bremer Antrittsvorlesung1 einbringen zu können.2 Einleitung – eine Themenwahl zwischen Bremer Tradition und Zukunft Zur Begründung meiner Themenwahl hatte ich 2011 von einer symbolischen Brücke zwischen Vergangenheit und Zukunft gesprochen. Bezogen hatte ich mich dem Vortragsanlass entsprechend auf meine Nachfolge nach Wolfgang Däubler. Ich sprach von seinem Werk zur Humanisierung der Arbeitsbedingungen und dem in Deutschland oft übersehenen internationalen Regelungskontext. Wie sehr diese Aspekte natürlich auch für die Arbeit von Klaus gelten und galten, verwundert angesichts der vielfach zwischen beiden übereinstimmenden Forschungs- und Arbeitsinteressen, dokumentiert in zahlreichen Publikationen,3 nicht. I. 1 Gehalten am 15. April 2011 als Teil der gemeinsam mit dem geschätzten Kollegen Klaus Sieveking veranstalteten Abschieds- und Antrittsvorlesung an der Universität Bremen. Die Abschiedsvorlesung von Klaus Sieveking kann nachgelesen werden als ZERP-Arbeitspapier 1/2011 unter http://www.zerp.uni-bremen.de. 2 Dem Kreis der HerausgeberInnen danke ich für die Gelegenheit, in dieser FS mitschreiben zu dürfen. 3 Vgl. nur jüngst die Beiträge von Klaus Lörcher in Däubler, Arbeitskampfrecht, 3. A., Baden- Baden 2011. Seinen Beitrag Lörcher, Das Menschenrecht auf Kollektivverhandlung und Streik – auch für Beamte, AuR 2009, S. 229 hat er Wolfgang Däubler zu dessen 70. Geburtstag gewidmet.

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References

Zusammenfassung

Die wachsende Bedeutung des internationalen Arbeitsrechts schlägt sich in vielen Bereichen nieder: Tarifautonomie und Streikrecht werden durch die Rechtsprechung des EGMR mitbestimmt, die ILO-Übereinkommen stellen einen Mindeststandard dar, der auch in einer Wirtschaftskrise nicht unterschritten werden darf. Nicht jeder nationale Gesetzgeber und nicht jedes Gericht hat dies aber bisher erkannt. Von daher ergeben sich viele Kontroversen, in Deutschland u. a. bei der Kündigung kirchlicher Mitarbeiter und bei der überlangen Dauer gerichtlicher Verfahren deutlich werden.

Die insgesamt 35 Autoren sind in der Wissenschaft, aber auch in internationalen Organisationen, in Ministerien und als Richter tätig. Der Band verbindet Theorie und Praxis; als Leser bekommt man nicht nur Stoff zum Nachdenken, sondern nicht selten auch ganz konkrete Handlungsanleitungen. Bislang gibt es kein vergleichbares Buch in der rechtswissenschaftlichen Literatur.