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Achim Seifert, Die Internationale Arbeitsorganisation und der deutsche Radikalenerlass in:

Wolfgang Däubler, Reingard Zimmer (Ed.)

Arbeitsvölkerrecht, page 42 - 53

Festschrift für Klaus Lörcher

1. Edition 2013, ISBN print: 978-3-8487-0674-7, ISBN online: 978-3-8452-4921-6, https://doi.org/10.5771/9783845249216-42

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Die Internationale Arbeitsorganisation und der deutsche Radikalenerlass Achim Seifert Problemaufriss Klaus Lörcher hat wie kein Zweiter von gewerkschaftlicher Seite die Entwicklung des internationalen und europäischen Arbeitsrechts in den vergangenen Jahrzehnten begleitet. Dabei war er nicht nur kritischer Beobachter, sondern oftmals auch als Akteur selbst in die Entwicklung involviert. Ein Beispiel hierfür ist sein Engagement gegen den Radikalenerlass vom 28. Januar 1972, der zu heftigen Auseinandersetzungen von den siebziger bis weit hinein in die neunziger Jahre des vergangenen Jahrhunderts führte. Dabei bezog er nicht nur literarisch engagiert Stellung gegen die mit dieser Regelung von Bund und Ländern verbundenen Beschränkungen beim Zugang zum Beamtenverhältnis („Berufsverbote“), sondern beteiligte sich auch an einzelnen Verwaltungsgerichtsverfahren von Bewerbern, denen aufgrund des Radikalenerlasses der Zugang zum Beamtenverhältnis verwehrt wurde, und von Beamten, die wegen ihres politischen Engagements (z.B. in der DKP) aus dem Dienst entfernt wurden.1 Die folgenden Zeilen greifen diese Auseinandersetzung um den Radikalenerlass noch einmal auf. Im Zentrum soll dabei das Klageverfahren vor der IAO stehen, in dessen Rahmen der Radikalenerlass auf seine Vereinbarkeit mit dem Übereinkommen Nr. 111 über die Diskriminierung in Beschäftigung und Beruf (1958) überprüft wurde und das zu einer „Verurteilung“ der Bundesrepublik Deutschland führte. Das Verfahren verdient aus mindestens zwei Gründen auch aus heutiger Sicht noch Aufmerksamkeit. In ihm zeigt sich zum einen, dass es auch im deutschen Recht Felder gegeben hat und immer noch gibt, die mit geltendem Völkerarbeitsrecht in Konflikt stehen. Zum anderen ist das Klageverfahren gegen die Bundesrepublik Deutschland aber auch deshalb von Interesse, weil es sehr deutlich die Grenzen der bestehenden Durchsetzungsmechanismen im Recht der IAO vor Augen führt. I. 1 Vgl. insbesondere Lörcher, K., Beamtenrecht auf dem Prüfstand des Internationalen Arbeitsrechts, PersR 1988, 5; ders., Europäischer Gerichtshof für Menschenrechte (EGMR) stärkt (politische) Grundrechte im Beamtenverhältnis, PersR 1996, 16 ff. Der Radikalenerlass Am 28. Januar 1972 beschlossen die Regierungschefs der Bundesländer in einer Besprechung mit dem Bundeskanzler auf Vorschlag der Ständigen Konferenz der Innenminister und -senatoren der Länder den „Erlass zur Beschäftigung von Radikalen im öffentlichen Dienst (Radikalenerlass)“.2 Wesentlicher Inhalt dieses Erlasses war die Überprüfung der Verfassungstreue von Bewerbern für das Beamtenverhältnis und von Beamten, die nach dem damals geltenden § 4 Abs. 1 Nr. 2 BRRG Voraussetzung für die Berufung ins Beamtenverhältnis war.3 Zwar sollte eine einzelfallorientierte Prüfung stattfinden, doch ließ der Erlass abstrakte Zweifel an der Verfassungstreue von Bewerbern oder Beamten genügen: Für eine Ablehnung von Einstellungsanträgen oder die Entfernung von Beamten aus dem Dienst sollte nämlich die Mitgliedschaft in einer Organisation mit verfassungsfeindlichen Zielen ausreichen. Diese Anknüpfung an der Zugehörigkeit zu einer als verfassungsfeindlich eingestuften Vereinigung führte dazu, dass in erster Linie Bewerber oder Beamte, die Mitglied der DKP waren, vom Zugang zum Beamtenverhältnis ausgeschlossen oder aus dem Dienst entfernt wurden.4 Vereinzelt trafen diese Sanktionen aber auch Mitglieder der rechtsradikalen NPD.5 Obgleich nicht im Radikalenerlass angeordnet, erfolgte die Überprüfung der Verfassungstreue verdachtsunabhängig und mithilfe von Regelanfragen bei den Verfassungsschutzbehörden. Die Rechtsprechung der Verwaltungsgerichte hielt diese Überprüfungen von Anfang an für zulässig.6 Auch das BVerfG hat den Radikalenerlass in seinem bekannten und viel beachteten „Extremistenbeschluss“ vom 22. Mai 1975 mit den Weihen der Verfassungsmäßigkeit versehen.7 Zu den hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums, die nach Art. 33 Abs. 5 GG bei der Ausgestaltung des Beamtenrechts zu berücksichtigen seien, gehöre auch die politische Treue des Beamten gegenüber seinem Dienstherrn, die Voraussetzung für den Eintritt in das Beamtenverhältnis sei; diese Treuepflicht sei Bestandteil der für den Zugang zum Beamtenverhältnis erforderlichen Eignung i.S.v. Art. 33 Abs. 2 GG. Die Anknüpfung an die Mitgliedschaft von Bewerbern in Parteien, die als verfassungsfeindlich II. 2 Ministerialblatt Nordrhein-Westfalen 1972, 342. 3 Nunmehr § 33 Abs. 1 BeamtenStG. 4 Für einzelne Fallschilderungen siehe IAO, Bericht des gemäß Artikel 26 der Verfassung der Internationalen Arbeitsorganisation eingesetzten Ausschusses zur Prüfung der Einhaltung des Übereinkommens (Nr. 111) über die Diskriminierung (Beschäftigung und Beruf), 1958, durch die Bundesrepublik Deutschland, Genf 1987, Rn. 275-393 (im Folgenden IAO, Bericht des Untersuchungsausschusses). 5 So der Fall Kosick: vgl. BVerwG, NJW 1981, 1390 ff.; BVerfG, NJW 1981, 2683; EGMR v. 28.8.1986, NJW 1988, 3005. Vgl. aber auch BVerwG, NJW 1986, 947 ff. 6 Grundlegend BVerwG, NJW 1975, 1135 ff. m. Anm. Battis. 7 BVerfGE 39, 334 ff. Die Internationale Arbeitsorganisation und der deutsche Radikalenerlass 43 eingestuft werden, stehe auch im Einklang mit dem Parteienprivileg des Art. 21 GG und hindere den Dienstherrn nicht, diese Amtsbewerber abzulehnen. Trotz dieser, den Radikalenerlass „absegnenden“ Rechtsprechung des BVerfG und der Verwaltungsgerichte kam die Diskussion um die für die Verfassungstreue von Beamten zugrunde zu legenden Kriterien und das zu beachtende Verfahren bei der Überprüfung auch im Lager der Befürworter des Erlasses nicht zum Ruhen.8 Nicht zuletzt wegen zunehmender Zweifel innerhalb der damaligen Bundesregierung unter Bundeskanzler Helmut Schmidt, aber auch in den SPD/FDP-regierten Bundesländern erfolgte auf Bundesebene und in jenen Bundesländern eine Lockerung des Überprüfungsverfahrens dergestalt, dass nicht mehr routinemäßig, sondern nur noch beim Vorliegen konkreter Anhaltspunkte Anfragen bei den Verfassungsschutzbehörden stattfinden sollten; auch wurden Unterrichtungs- und Anhörungsrechte der Betroffenen verankert. Zu erwähnen sind hier vor allem die „Grundsätze für die Prüfung der Verfassungstreue“, die von der Bundesregierung am 19. Mai 1976 beschlossen wurden.9 Eine entsprechende gesetzliche Regelung, die unter der Federführung des damaligen Bundesinnenministers Gerhard Baum (FDP) vorbereitet wurde, konnte wegen des Regierungswechsels im Herbst 1982 nicht mehr vom Bundestag verabschiedet werden10 und wurde auch in der Folgezeit nicht mehr verfolgt. Das Verfahren vor der IAO Die Auseinandersetzung um die Rechtmäßigkeit des Radikalenerlasses war mit der Entscheidung des BVerfG vom 22. Mai 1975 nicht abgeschlossen. Insbesondere Gewerkschaften versuchten in der Folgezeit, die Auseinandersetzung auf die Ebene des internationalen Rechtes zu verlagern. Dies geschah einmal durch die Erhebung von Beschwerden von betroffenen Bewerbern oder aus dem Dienst entfernten Beamten vor dem EGMR in Straßburg, was zunächst erfolglos blieb, aber im Fall Dorothea Voigt im Jahre 1995 zu einer Verurteilung der Bundesrepublik führ- III. 8 Die Debatte innerhalb der im Bundestag vertretenen Parteien ist ausführlich nachgezeichnet bei Braunthal, G., Politische Loyalität und öffentlicher Dienst – Der „Radikalenerlass“ von 1972 und die Folgen, Marburg 1992, S. 132 ff. m.w.N. 9 Abgedruckt in: Bulletin des Presse- und Informationsamtes der Bundesregierung Nr. 6 v. 19.1.1979, S. 45-47. 10 Entwurf eines Dritten Gesetzes zur Änderung beamtenrechtlicher Vorschriften, BR-Dr. 290/82. Dazu Braunthal, S. 159 ff. 44 Achim Seifert te.11 Darüber hinaus riefen Gewerkschaften aber auch die Überwachungsorgane der IAO an, um die Unvereinbarkeit der deutschen Praxis mit dem IAO-Übereinkommen Nr. 111 rügen zu lassen, das von der Bundesrepublik Deutschland 1961 ratifiziert worden war.12 Art. 2 i.V.m. Art. 1 Abs. 1 lit. a) dieses Übereinkommens verpflichtet die Mitglieder der IAO, für die das Übereinkommen in Kraft ist, eine innerstaatliche Politik festzulegen und zu verfolgen, die darauf abzielt, mit Methoden, die den innerstaatlichen Verhältnissen und Gepflogenheiten angepasst sind, die Gleichheit der Gelegenheiten und der Behandlung in Bezug auf Beschäftigung und Beruf zu fördern, um jegliche Diskriminierung – u. a. auch aufgrund der politischen Meinung – auf diesem Gebiet auszuschalten. Immerhin handelt es sich beim Verbot von Diskriminierungen in Beschäftigung und Beruf, wie es im Übereinkommen Nr. 111 konkretisiert worden ist, um eine der Kernarbeitsnormen, die nach der Erklärung über grundlegende Prinzipien und Rechte bei der Arbeit von 1998 für die Mitglieder der IAO auch verbindlich sind, wenn sie das Übereinkommen Nr. 111 nicht ratifiziert haben.13 Beschwerden des Weltgewerkschaftsbundes Die IAO wurde überraschenderweise vom Weltgewerkschaftsbund (WGB),14 dem von den Ostblockstaaten beherrschten internationalen Gewerkschaftsbund, eingeschaltet. Schon dies zeigt, dass die Auseinandersetzung um den Radikalenerlass nicht unwesentlich Teil des Kalten Krieges war. Mit großer Wahrscheinlichkeit handelte es sich um eine „Retourkutsche“ des WGB für die Beschwerden westlicher Regierungen gegen die Verfolgung politischer Dissidenten in der damaligen Volksrepublik Tschechoslowakei („Charta 77“).15 1975 bewogen der WGB und der Weltverband der Lehrergewerkschaften 1976 durch Stellungnahmen gegen- über der IAO diese zum Handeln. Tatsächlich befasste sich der Sachverständigenausschuss für die Anwendung der Übereinkommen und Empfehlungen in seinem 1. 11 EGMR (Große Kammer), Rs. Voigt/Bundesrepublik Deutschland, NJW 1996, 375 ff.; dazu Lörcher, K., PersR 1996, 16 ff. In seinen beiden Urt. v. 28.8.1986 in der Rechtssache Glasenapp/Bundesrepublik Deutschland (NJW 1986, 3005 f.) und Kosick/Bundesrepublik Deutschland (NJW 1986, 3007), die ähnlich gelagerte Sachverhalte betrafen, ging der Gerichtshof noch nicht von einer Verletzung der in Art. 10 EMRK gewährleisteten Meinungsfreiheit aus. 12 BGBl. II 1961 S. 97. 13 Dazu statt vieler Servais, J.M., International Labour Law, 3. Auflage, Alphen aan den Rijn, 2010, Rn. 200 ff. m.w.N. 14 Die Gewerkschaftsbünde der westlichen Welt waren hingegen seit ihrer Abspaltung im Jahre 1949 im Internationalen Bund Freier Gewerkschaften (IBFG) zusammengeschlossen. 15 Zu diesen politischen Motiven des WGB ausführlich Voegeli, P., Völkerrecht und „Berufsverbote“ in der Bundesrepublik Deutschland 1976-1992: Die Kontrollverfahren der Internationalen Arbeitsorganisation in Theorie und Praxis, Berlin 1995, S. 71 ff. m.w.N. Die Internationale Arbeitsorganisation und der deutsche Radikalenerlass 45 Bericht von 1976 mit dem Radikalenerlass. Am 24. Januar 1978 erhob der WGB jedoch eine Beschwerde nach Art. 24 der IAO-Verfassung. Der Verwaltungsrat setzte zur Prüfung der Beschwerde einen Ausschuss ein, der am 15. Juni 1979 seinen Bericht vorlegte.16 Darin wurde festgestellt, dass der Beschluss des BVerfG vom 22. Mai 1975 die Kriterien für die Verfassungstreue von Bewerbern nicht genau benenne und die Einstellungsbehörden infolgedessen einen weiten Beurteilungsspielraum besäßen, dass aber die Neufassung der „Grundsätze über Prüfung der Verfassungstreue“ vom 17. Januar 1979 diesen Spielraum einschränkten und deshalb abzuwarten sei, wie diese Grundsätze in der Einstellungspraxis gehandhabt würden. Der Verwaltungsrat stellte daraufhin das Beschwerdeverfahren ein. In den folgenden Jahren widmete der Sachverständigenausschuss für die Anwendung der Übereinkommen und Empfehlungen17 der Problematik besondere Aufmerksamkeit. In seinem Bericht vom Frühjahr 1983 monierte er, dass in verschiedenen Fällen der Ausschluss von Bewerbern vom Beamtenverhältnis keinen Bezug zu den in der konkreten Beschäftigung begründeten Erfordernissen aufweise, und verlangte Maßnahmen von der Bundesrepublik, um ihre Einstellungspraxis in Einklang mit Übereinkommen Nr. 111 zu bringen.18 Der WGB erhob am 13. Juni 1984 erneut eine Beschwerde gegen die Bundesrepublik. Der Verwaltungsrat der IAO setzte daraufhin noch im Juni 1984 einen Ausschuss zur Prüfung der Beschwerde ein, der dem Verwaltungsrat auf dessen 229. Sitzung im Februar 1985 seinen Bericht vorlegte.19 Der Vertreter der Bundesregierung lehnte die Schlussfolgerungen des Ausschusses ab, signalisierte aber die Bereitschaft, den „Meinungsaustausch“ zu dem Problemkomplex im Sachverständigenausschuss für die Durchführung der Übereinkommen und Empfehlungen sowie im Konferenzausschuss für die Durchführung der Übereinkommen und Empfehlungen fortzusetzen und zu vertiefen.20 16 Vgl. Report of the Committee set up to examine the representation alleging non-observance by the Federal Republic of Germany of the Discrimination (Employment and Occupation) Convention, 1958 (No. 111), made under article 24 of the ILO Constitution by the World Federation of Trade Unions (CGT), abrufbar unter: http://www.ilo.org/dyn/normlex/en/f? p=1000:50010:0::NO::P50010_ARTICLE_NO:24. 17 Zum Sachverständigenausschuss ausführlich N. D. Wagner, Internationaler Schutz sozialer Rechte: die Kontrolltätigkeit des Sachverständigenausschusses der IAO, Baden-Baden 2002. 18 International Labour Conference, 69th session 1989, Report III (Parts 1, 2, and 3), Information and Reports on the Application of Conventions and Recommendations, Genf 1983, S. 216 ff. 19 Vgl. IAO, Bericht des Untersuchungsausschusses, Rn. 14, abrufbar unter: http://www.ilo.or g/dyn/normlex/en/f?p=1000:50011:0::NO::P50011_ARTICLE_NO:26. 20 IAO, Bericht des Untersuchungsausschusses, Rn. 15. Zu den Hintergründen der Stellungnahme der Bundesregierung und möglichen Motiven siehe Voegeli, S. 105 ff. 46 Achim Seifert Klageverfahren Der Verwaltungsrat der IAO beschloss daraufhin, das Verfahren vom Beschwerdein das Klageverfahren zu überführen und die Sache an einen Untersuchungsausschuss zu überweisen. Struktur und Ablauf des Klageverfahrens Beim Klageverfahren handelt es sich neben dem Berichtsverfahren (Art. 22-23 IAO-Verfassung) und dem Beschwerdeverfahren (Art. 24-25 IAO-Verfassung) um ein drittes Kontrollverfahren, das durch die IAO-Verfassung institutionalisiert ist. Es ist seit der Gründung der IAO im Jahre 1919 erst in 29 Fällen durchgeführt worden und besitzt somit eine eher eingeschränkte praktische Bedeutung in der Kontrollpraxis der IAO.21 Seiner rechtlichen Ausgestaltung nach ist das Klageverfahren ein Verfahren, das einem Gerichtsverfahren stark angenähert ist.22 Zur Durchführung des Verfahrens, das auf Klage eines Mitglieds der IAO oder eines zur IAK entsandten Delegierten sowie von Amts wegen durch den Verwaltungsrat in Gang gesetzt werden kann, bestellt der Verwaltungsrat auf Vorschlag des Generaldirektors einen Untersuchungsausschuss, der aus unabhängigen Personen besteht.23 Dieser Untersuchungsausschuss hat die Aufgabe, sämtliche für den Streitfall bedeutsamen Tatfragen festzustellen und gegebenenfalls die ihm geeignet erscheinenden Maßnahmen zur Wiederherstellung eines mit dem streitgegenständlichen Übereinkommen vereinbaren Zustandes in dem beklagten Mitglied zu empfehlen (Art. 28 IAO-Verfassung). Hierzu hat er alle erforderlichen Ermittlungen vorzunehmen, insbesondere durch Einvernahme von Zeugen, die Hinzuziehung von Schriftstücken usw.; auch kann er vor Ort, also in dem betroffenen Mitgliedstaat, ermitteln. Die Einzelheiten des „Ermittlungsverfahrens“ sind weder in der IAO-Verfassung noch in einer eigenen Verfahrensordnung festgelegt, sondern werden vom jeweiligen Untersuchungsausschuss autonom zu bestimmen.24 Alle Mitglieder der IAO sind al- 2. a) 21 Eine vollständige Liste der bis zum heutigen Tage durchgeführten Klageverfahren nach Art. 26 IAO-Verfassung ist abrufbar unter: http://www.ilo.org/dyn/normlex/en/f?p=1000:5 0011:0::NO. 22 Zu Recht unterstreicht Valticos, N., Les commissions d’enquête de l‘Organisation Internationale du Travail, in: Revue générale du droit international public (RGDIP) 1987, 847, 859, dass es sich bei dem zur Durchführung eines Klageverfahrens eingesetzten Untersuchungsausschuss um ein „organe quasi judiciaire“ handelt. 23 Regelmäßig handelt es sich um Richter, Professoren, ehemalige Staatsoberhäupter oder ehemalige Botschafter bzw. hohe Beamte. Vgl. Valticos, RGDIP 1987, 847, 856. 24 Dazu allgemein Valticos, RGDIP 1987, 847, 861 ff. Zu den Einzelheiten des Klageverfahrens gegen die Bundesrepublik siehe IAO, Bericht des Untersuchungsausschusses, Rn. 18 ff. Die Internationale Arbeitsorganisation und der deutsche Radikalenerlass 47 lerdings nach Art. 27 IAO-Verfassung verpflichtet, mit dem Ausschuss zu kooperieren. Gewiss, der Untersuchungsausschuss kann die Beibringung der erforderlichen Informationen und Dokumente von den beteiligten Mitgliedern der IAO nicht erzwingen; insofern unterscheidet sich seine Rechtsstellung von derjenigen der nationalen Gerichte. Vergleicht man aber das Verfahren mit demjenigen vor dem IGH, wie es in den Statuten des IGH ausgeformt ist, verfestigt sich der Eindruck, dass es sich beim Klageverfahren nach Art. 26 IAO-Verfassung um ein quasi-gerichtsförmiges Verfahren handelt. Das Verfahren gegen die Bundesrepublik Deutschland Die Überleitung des Beschwerdeverfahrens gegen die Bundesrepublik Deutschland in ein Klageverfahren erfolgte durch den Verwaltungsrat auf der Grundlage von Art. 10 der Ordnung für Beschwerdeverfahren nach Art. 24 und 25 IAO-Verfassung. Der Verwaltungsrat setzte daraufhin einen Untersuchungsausschuss ein, zu dessen Mitgliedern Voitto Saario (Finnland) als Vorsitzender sowie Dietrich Schindler (Schweiz) und Gonzalo Parra-Araguren (Venezuela) bestellt wurden. Alle drei Mitglieder waren angesehene Professoren des internationalen Rechts und hatten in ihrer Laufbahn zugleich auch richterliche Funktionen ausgeübt. Im Verfahren vor dem Ausschuss wurde eine ausführliche Beweisaufnahme durch Zeugenvernehmungen, einen Besuch in der Bundesrepublik Deutschland sowie die Einvernahme zahlreicher Dokumente vorgenommen. Die Einzelheiten sind im Bericht des Untersuchungsausschuss dokumentiert.25 1987 legte er schließlich seine Feststellungen und Empfehlungen vor, die mit der denkbar knappen Mehrheit von zwei zu einer Stimme der Mitglieder des Ausschusses verabschiedet wurden. Der Ausschuss sah in der bestehenden deutschen beamtenrechtlichen Praxis einen Verstoß gegen das Übereinkommen 111 und lehnte die Rechtsauffassung der Bundesrepublik Deutschland nahezu durchweg ab. Der Bericht schloss mit einer Reihe von Empfehlungen, die eine Änderung der damaligen Praxis im Umgang mit politischen Radikalen im öffentlichen Dienst verlangten. Von großer Bedeutung ist die Feststellung, dass das Übereinkommen Nr. 111 grundsätzlich auch für Beamtenverhältnisse gilt und somit ein weiter Beschäftigtenbegriff für das Übereinkommen zugrunde zu legen ist. Nach Ansicht des Ausschusses sind Ungleichbehandlungen wegen der politischen Meinung von Bewerbern für das Beamtenverhältnis nach Art. 1 Abs. 2 des Übereinkommens Nr. 111 nur dann gerechtfertigt, wenn die Nichteinstellung von Bewerbern mit rab) 25 Vgl. IAO, Bericht des Untersuchungsausschusses, Rn. 109 bis 448. 48 Achim Seifert dikalen politischen Ansichten „in den Erfordernissen dieser Beschäftigung begründet“ sei oder aber Bewerber „im berechtigten Verdacht einer gegen die Sicherheit des Staates gerichteten Betätigung stehen oder sich tatsächlich in solcher Weise (betätigen)“ (Art. 4). Diese könne insbesondere durch die Heranziehung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes erreicht werden. Insbesondere sei die Befähigung des einzelnen Beamtenbewerbers „in jedem Einzelfall unter Bezugnahme auf die Funktionen der jeweiligen Beschäftigung und auf die Folgen des tatsächlichen Verhaltens des Betroffenen für seine Befähigung, diese Funktionen zu übernehmen und auszuüben“, zu beurteilen.26 Angemahnt wird somit eine funktionsbezogene Betrachtung im Einzelfall; insoweit weist der Ausschuss der Rechtsprechung der deutschen Arbeitsgerichte zur funktionsbezogenen Treuepflicht der Arbeiter und Angestellten des öffentlichen Dienstes Modellcharakter zu.27 Darüber hinaus seien Umstände aus der Zeit vor der Bewerbung für das Beamtenverhältnis nicht überzubewerten und den Bewerbern Gelegenheit zu geben, den Beweis ihrer Verfassungstreue anzutreten: Der Ausschuss verweist insoweit auf die Möglichkeit, Bewerber zunächst in ein Beamtenverhältnis auf Probe zu berufen, um das tatsächliche Verhalten der Betroffenen während einer Probephase zu beurteilen, bevor eine Entscheidung über die Berufung ins Beamtenverhältnis auf Lebenszeit erfolgt. Das unterlegene Ausschussmitglied Parra-Araguren fügte den Empfehlungen der Ausschussmehrheit seine abweichende Meinung bei, in der es sich weitgehend der im Verfahren vorgetragenen Rechtsauffassung der Bundesregierung anschloss und der Bundesrepublik Deutschland unter Rückgriff auf Art. 5 Abs. 1 IPBPR von 1966, der auch Gruppen und Privatpersonen die Abschaffung der im Pakt gewährleisteten Rechte und Freiheiten verbietet und der völkerrechtliches ius cogens sei, welcher dem Übereinkommen Nr. 111 vorgehe, einen weiterreichenden Spielraum beim Umgang mit politischen Radikalen als die Ausschussmehrheit einräumte. Rechtscharakter der „Empfehlungen“ der IAO Der Bericht des Untersuchungsausschusses wurde vom Generaldirektor des IAA gemäß Art. 29 Abs. 1 IAO-Verfassung dem Verwaltungsrat sowie der Bundesregierung übermittelt und veröffentlicht. Die Bundesregierung teilte innerhalb der Dreimonatsfrist des Art. 29 Abs. 2 IAO-Verfassung dem Generaldirektor des IAA mit, dass sie die „Empfehlungen“ der Ausschussmehrheit nicht teile, sondern sich dem abweichenden Votum anschließe, verzichtete aber zugleich darauf, den IGH nach Art. 29 Abs. 2 IAO-Verfassung anzurufen. In einem Verfahren vor dem IGH hätte die Bundesregierung klären lassen können, ob die Auslegung von Überein- IV. 26 IAO, Bericht des Untersuchungsausschusses, Rn. 585. 27 Vgl. z.B. BAG, NJW 1983, 782; so zuletzt auch BAG, NZA-RR 2012, 43, 45 f. Die Internationale Arbeitsorganisation und der deutsche Radikalenerlass 49 kommen Nr. 111, die der Untersuchungsausschuss vorgenommen hat, tatsächlich mit IAO-Recht in Einklang steht. Auch wenn der Wortlaut von Art. 28 IAO-Verfassung nur von „Empfehlungen“ spricht und damit den Schluss nahelegt, es handele sich lediglich um unverbindliche Vorschläge für die Ergreifung von Maßnahmen, um die Problematik des Zuganges von politischen Radikalen zum Beamtenstatus in Einklang mit Übereinkommen Nr. 111 zu bringen, stellen sie doch verbindliche Handlungsanweisungen dar, die von der streitbeteiligten Bundesrepublik Deutschland in ihr nationales Recht umzusetzen sind. Es besteht insoweit eine obligation de résultat: Nur im Hinblick auf die Art und Weise, wie dieses Ergebnis ins nationale Recht des betroffenen Landes umgesetzt wird, sind die „Empfehlungen“ des Untersuchungsausschusses unverbindlich und lassen dem Mitglied ein Ermessen. Für die völkerrechtliche Verbindlichkeit der „Empfehlungen“ sprechen vor allem die Folgen einer unterlassenen Durchführung derselben. Denn Art. 33 IAO- Verfassung setzt voraus, dass das betroffene Mitglied die im Untersuchungsbericht enthaltenen „Empfehlungen“ binnen der dort vorgeschriebenen Frist umsetzt, und unterstellt damit, dass eine Rechtspflicht des an dem Verfahren beteiligten Mitgliedes zur Umsetzung der „Empfehlungen“ besteht. Bleibt eine Umsetzung aus oder erfolgt diese nur lückenhaft, kann der Verwaltungsrat der Internationalen Arbeitskonferenz (IAK) die Maßnahmen empfehlen, die ihm zur Sicherung der Ausführung dieser Empfehlungen zweckmäßig erscheinen. Von diesem Sanktionierungsrecht hat die IAO in ihrer nahezu einhundert Jahre langen Geschichte erst ein einziges Mal Gebrauch gemacht, und zwar im Juni 2000 gegen Myanmar (Birma) wegen der dort verbreiteten Zwangsarbeit.28 Auch wenn im Falle des Verfahrens gegen die Bundesrepublik Deutschland durch die IAK keine Maßnahmen nach Art. 33 IAO-Verfassung ergriffen wurden, ändert dies nichts an der Rechtsverbindlichkeit der „Empfehlungen“ des Untersuchungsausschusses.29 Umsetzung der „Empfehlungen“ in deutsches Recht? Als bindendes Völkerrecht, das sich auf die Mitgliedschaft der Bundesrepublik Deutschland in der IAO und deren Ratifizierung von Übereinkommen Nr. 111 zurückführen lässt, hatte diese die „Empfehlungen“ des Untersuchungsausschusses V. 28 Zum Fall Myanmar eingehender Hepple, B., Labour Laws and Global Trade, Oxford u. a., 2005, 51 f. m.w.N. 29 So insbesondere Lörcher, K., PersR 1988, 5, 6; Valticos, n., Droit du travail international, Paris 1970 Rn. 658; ders., RGDIP 1987, 847, 871; wohl auch Servais, Rn. 999 ; Ruffert, M., ArchVR 38 (2000), 129, 147; im Ergebnis auch Böhmert, S., Das Recht der ILO und sein Einfluss auf das deutsche Arbeitsrecht im Zeichen der europäischen Integration, Baden-Baden 2002, 93 f. 50 Achim Seifert in nationales Recht umsetzen. Auf welche Weise diese Umsetzung erfolgen würde, blieb dem Ermessen der Bundesrepublik Deutschland überlassen. Der Radikalenerlass wurde in der Folgezeit nicht aufgehoben und besteht somit formell sogar heute noch fort. Davon geht auch die Bundesregierung in ihrer Antwort auf eine kleine Anfrage der Fraktion DIE LINKE aus dem Jahre 200730 aus. Auch in den meisten Bundesländern bestehen entsprechende Erlasse über die Einstellung in den öffentlichen Dienst immer noch.31 Lediglich die Bürgerschaft der Hansestadt Bremen hat im Jahre 2011 einstimmig den Senat der Stadt aufgefordert, die „Richtlinien über das Verfahren bei Feststellung des Erfordernisses der Verfassungstreue von Bewerbern für den öffentlichen Dienst“ aufzuheben.32 Allerdings gehen insbesondere die „Grundsätze für die Prüfung der Verfassungstreue“ der Bundesregierung von einem funktionsbezogenen Ansatz aus, der mit den „Empfehlungen“ des Untersuchungsausschusses der IAO in Einklang steht. Die deutschen Verwaltungsgerichte erkannten die Rechtsverbindlichkeit der Empfehlungen des Ausschusses nicht an. Bereits vor Abschluss des Klageverfahrens bei der IAO ließ das BVerwG in einer Reihe von Entscheidungen erkennen, dass es auch bei negativem Ausgang des Verfahrens gegen die Bundesrepublik Deutschland den Empfehlungen des Untersuchungsausschusses nicht Folge leisten würde. Es lehnte nämlich eine auf § 17 Abs. 2 BDO gestützte Aussetzung der anhängigen Disziplinarverfahren und Verwaltungsstreitverfahren, die im Zusammenhang mit dem Radikalenerlass standen, bis zur Vorlage des Berichts des Untersuchungsausschusses ab,33 da der Bericht des Untersuchungsausschusses für die Entscheidung in den anhängigen Disziplinarverfahren nicht von Bedeutung sei: Er enthalte keine „verbindliche Festlegung völkerrechtlicher Pflichten der Bundesrepublik Deutschland (…), die auch bei Anwendung und Auslegung innerstaatlichen Rechts zu beachten wären“. An dieser Linie hielt das BVerwG auch nach Vorlage des Berichtes des Untersuchungsausschusses fest und lehnte eine Berücksichtigung der Ausschussempfehlungen im Wege der völkerrechtskonformen Auslegung strikt ab: Eine deutliche Sprache spricht insofern das Urteil des BVerwG vom 16. September 1987.34 Einer inhaltlichen Auseinandersetzung mit dem Bericht des Untersuchungsausschusses ging das BVerwG indessen vollständig aus dem Wege. 30 Kleine Anfrage der Abgeordneten Ulla Jelpke u.a. und der Fraktion Die Linke „Haltung der Bundesregierung zur gegenwärtigen und früheren Berufsverbotspraxis“, BT-Dr. 16/6128. 31 Eine Übersicht über die einschlägigen landesrechtlichen Regelungen enthält die Antwort des Bundesministeriums des Innern auf die Anfrage der Fraktion Die Linke, abgedruckt in: BT- Dr. 16/6210, 2 f. 32 Vgl. den Beschluss der Bremische Bürgerschaft auf Antrag der Fraktion BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN und der SPD vom 2.11.2011 (LT-Dr. 18/97), abgedruckt in: Bremische Bürgerschaft – Landtag, 18. Wahlperiode, 8. Sitzung (10.11.2011), 362 ff. 33 BVerwG, NJW 1985, 503, 503 f.; BVerwG, NJW 1986, 3096; BVerwG, NJW 1987, 2691. 34 BVerwG, ZBR 1988, 282 ff.; BVerwG, NJW 1989, 2554, 2557 f. Die Internationale Arbeitsorganisation und der deutsche Radikalenerlass 51 Das BAG ließ die Frage ausdrücklich offen;35 eine rühmliche Ausnahme bildete lediglich das ArbG Oldenburg.36 Mit Blick auf dieses Festhalten an der bisherigen Linie verwundert es nicht, dass eine Entschädigung der aufgrund des Radikalenerlasses zu Unrecht vom öffentlichen Dienst ausgeschlossenen Bewerber oder Beamten zu keinem Zeitpunkt ernsthaft in Betracht gezogen worden ist. So hat das ArbG Marburg in einem Urteil vom 29. Mai 1998 entschieden, dass trotz möglicherweise rechtswidriger Ablehnung von Bewerbern des öffentlichen Dienstes nach mehr als zwei Jahrzehnten nicht mehr die Möglichkeit bestehe, einen damals vorhandenen Beschäftigungsanspruch noch durchzusetzen, da dieser verwirkt worden sei.37 Nur das LG Karlsruhe gab einem Anspruch auf Schadensersatz in Höhe von ca. 30.000 Euro aus § 839 BGB i.V.m. Art. 34 GG statt.38 Der Gesetzgeber plant indessen nicht, eine Entschädigung für die Opfer des Radikalenerlasses gesetzlich zu verankern.39 Auch die IAO setzte nach der Veröffentlichung des Untersuchungsberichtes ihre Bemühungen fort, die Umsetzung von dessen „Empfehlungen“ in deutsches Recht zu fördern. Tragender Mechanismus war nunmehr wieder das Berichtssystem und damit die Kontrolle durch den Sachverständigenausschuss. Dieser monierte in seinem Bericht für die 75. IAK 1988, dass die Bundesrepublik Deutschland zwischenzeitlich keinerlei Schritte unternommen hatte, um den Empfehlungen des Untersuchungsausschusses nachzukommen.40 Ausgangs- und Endpunkt der Auseinandersetzung vor der IAO waren somit das Berichtssystem nach Maßgabe von Art. 22 IAO-Verfassung. In der Folgezeit verschwand die Problematik vollständig aus dem Blickfeld der Überwachungsorgane der IAO, wozu zweifelsohne auch die abnehmende Bedeutung des Phänomens nach dem Ende des Kalten Krieges beigetragen haben dürfte. Entfaltet ein Klageverfahren nicht aufgrund seiner Öffentlichkeit den erhofften Druck auf das rechtsbrüchige Mitglied („mobilization of shame“) und ergreift die IAK keine Maßnahmen nach Art. 33 IAO-Verfassung, kann es nicht die mit ihm intendierte Implementierungswirkung erzielen. Genau dies ist im Falle des Klageverfahrens gegen die Bundesrepublik Deutschland geschehen. Es ist deshalb ein mahnendes Beispiel für einen nicht angebrachten Umgang mit den völkerrechtlichen Verpflichtungen gegenüber der IAO. 35 BAG v. 14.3.1990 – 7 AZR 345/88, n. v. 36 ArbG Oldenburg, BB 1988, 565, das davon ausging, dass im Rahmen einer völkerrechtskonformen Auslegung deutschen Arbeitsrechts von den Positionen der Kontrollorgane der IAO nur aus triftigem Grund abgewichen werden dürfe. 37 ArbG Marburg, NZA-RR 1999, 183 ff. 38 LG Karlsruhe v. 28.4.2009 – 2 O 362/08, n. v. 39 So der Innenausschuss des Deutschen Bundestages, BT-Dr. 14/8967 sowie die Bundesregierung, BT-Dr. 16/6210, 5 f. 40 International Labour Conference, 75th Session 1988, Report III (Parts 1, 2 and 3), 306 ff., insbesondere 310 f. 52 Achim Seifert Eine gute Rente – Deutschlands internationale Selbstverpflichtung Frank Hoffer/Andreas Bodemer Einleitung Ein 14,9 Meter hoher goldener Obelisk stand im Zentrum des deutschen Pavillons auf der Weltausstellung 1900 in Paris. Er sollte die umgerechnet 916 Kilo Gold symbolisieren, die seit der Einführung der gesetzlichen Sozialversicherungen an Leistungen gezahlt worden waren.1 Deutschland präsentierte stolz die Einführung von Kranken-, Unfall- und Rentenversicherung als „revolutionäre“ Antwort des konservativen Reichskanzlers Otto von Bismarck auf die soziale Frage und das Anschwellen der Arbeiterbewegung. Diese bahnbrechende sozialpolitische Pionierleistung überlebte zwei Weltkriege, zwei Geldentwertungen und erwies sich als zuverlässigste Ersparnis der kleinen Leute. Darüber hinaus bot sie ein Mindestmaß an Sicherheit für Millionen von Flüchtlingen und Kriegerwitwen, die im 2. Weltkrieg alles verloren hatten. Mit der Dynamisierung der Rentenversicherung 1957 wurde der Übergang von der Basisrente zur Lohnersatzleistung eingeleitet und sie bewies ihre Leistungsfähigkeit bei der solidarischen Verwirklichung der deutschen Einheit nach 1989.2 International waren die deutschen Erfahrungen beispielgebend bei der Formulierung internationaler Sozialversicherungsstandards, die stark von der bismarckschen Tradition geprägt sind. Folgerichtig war Deutschland einer der Vorreiter bei der Ratifizierung dieser internationalen Übereinkommen. Als achtes Land ratifizierte es 1958 das IAO Übereinkommen 102 über die Mindestnormen der Sozialen Sicherheit (Ü 102) und 1971 als fünftes das weitergehende Übereinkommen 128 über Leistungen bei Invalidität und Alter und an Hinterbliebene (Ü 128). Die Verabschiedung von Ü 128 trägt der Tatsache Rechnung, dass die Industrieländer die ökonomisch schwierige Nachkriegsphase überwunden hatten und mit steigendem Wohlstand bessere Sozialleistungen garantieren konnten. Vier Jahrzehnte und eine rot-grüne Bundesregierung später wachsen die Zweifel, ob das Rentenniveau in Deutschland noch den Anforderungen des Ü 128 I. 1 Rodgers, D.T., Atlantiküberquerungen. Die Politik der Sozialreform, 1870-1945, Stuttgart, 2010, S. 25. 2 Schmähl, W., Von der Rente als Zuschuss zum Lebensunterhalt zur "Zuschuss-Rente", Weichenstellungen in 120 Jahren "Gesetzliche Rentenversicherung", Wirtschaftsdienst. Zeitung für Wirtschaftspolitik Heft 5/2012. http://www.wirtschaftsdienst.eu/archiv/jahr/2012/5/27 80/; ders., Raus aus der Armut, Die Zeit 2007, http://www.zeit.de/2007/04/50-Jahre-Rente/k omplettansicht.

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Zusammenfassung

Die wachsende Bedeutung des internationalen Arbeitsrechts schlägt sich in vielen Bereichen nieder: Tarifautonomie und Streikrecht werden durch die Rechtsprechung des EGMR mitbestimmt, die ILO-Übereinkommen stellen einen Mindeststandard dar, der auch in einer Wirtschaftskrise nicht unterschritten werden darf. Nicht jeder nationale Gesetzgeber und nicht jedes Gericht hat dies aber bisher erkannt. Von daher ergeben sich viele Kontroversen, in Deutschland u. a. bei der Kündigung kirchlicher Mitarbeiter und bei der überlangen Dauer gerichtlicher Verfahren deutlich werden.

Die insgesamt 35 Autoren sind in der Wissenschaft, aber auch in internationalen Organisationen, in Ministerien und als Richter tätig. Der Band verbindet Theorie und Praxis; als Leser bekommt man nicht nur Stoff zum Nachdenken, sondern nicht selten auch ganz konkrete Handlungsanleitungen. Bislang gibt es kein vergleichbares Buch in der rechtswissenschaftlichen Literatur.