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Monika Schlachter, Soziale Rechte auf supranationaler Ebene: Wirksame Schutzinstrumente? in:

Wolfgang Däubler, Reingard Zimmer (ed.)

Arbeitsvölkerrecht, page 302 - 311

Festschrift für Klaus Lörcher

1. Edition 2013, ISBN print: 978-3-8487-0674-7, ISBN online: 978-3-8452-4921-6, https://doi.org/10.5771/9783845249216-302

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Soziale Rechte auf supranationaler Ebene: Wirksame Schutzinstrumente? Monika Schlachter Schutz durch soziale Rechte Wenn sich Staaten völkerrechtlich dazu verpflichten, ihre Bürger vor bestimmten Lebensrisiken zu schützen und ihre Teilhabe am Leben der Gemeinschaft zu ermöglichen, werden „soziale Rechte“ begründet. Gerade in wirtschaftlichen Krisenzeiten wird oft hervorgehoben, dass sie einen sozialen Mindeststandard gewährleisten. Der Begriff der „Gewährleistung“ ist dabei freilich eher optimistisch; ob ein Einzelner solche sozialen Rechte auch geltend machen kann, hängt nicht nur davon ab, ob der jeweilige Staat sie überhaupt akzeptiert, sondern weiter davon, wie sie rechtstechnisch ausgestaltet sind, wem gegenüber sie bestehen, wer sie geltend machen kann und ob ihre Einhaltung rechtlich durchsetzbar ist. Die im Arbeitsleben besonders relevanten sozialen Rechte werden auf verschiedenen internationalen Ebenen geschützt; die geographisch weitreichendste Bedeutung kommt den Übereinkommen der Internationalen Arbeitsorganisation (ILO) zu. Die ILO zählt zu den ältesten supranationalen Einrichtungen1, die „soziale Rechte“ als Mittel zur Ermöglichung des Weltfriedens interpretierte. Um die politische Bereitschaft der Staaten jedoch nicht durch ambitionierte Zielvorgaben zu überfordern, war die ILO bei der Einrichtung von Mechanismen zur Überprüfung und Durchsetzung der übernommenen Staatenverpflichtungen eher zurückhaltend. Eine nähere Betrachtung der Rechtsdurchsetzung begünstigt daher den Eindruck, dass der Schutz sozialer Rechte in Gefährdungssituationen wenig wirksam ist. Mit Recht hat sich jedoch gerade der Jubilar immer dagegen verwahrt, bestehende supranationale Gewährleistungen als „Soft Law“ einzuordnen und ihnen damit Verbindlichkeit weitgehend abzusprechen2; das wäre auch kategorial unzutreffend, denn verbindliche völkerrechtliche Pflichten zur Beachtung internationaler Verträge werden durch die Ratifizierung immerhin begründet. Die aktuell lauter werdenden kritischen Einwände gegen solche Rechte zeigen zudem, dass aus Sicht von I. 1 Die ILO wurde 1919 von den Parteien des Versailler Vertrages errichtet und dem Völkerbund eingegliedert. Im Jahre 1946 wurde die ILO eine „specialized agency“ der Vereinten Nationen. Näher: Dahm, Völkerrecht, Bd. 2, 1. Aufl., Stuttgart, 1961, S. 703, 705 ff., (zitiert als: Dahm, S.). 2 So z. B. Novitz, International and European Protection of the Right to Strike, 1. Aufl., Oxford, 2003, S. 32 ff., (zitiert als: Novitz, S.). Staaten oder Wirtschaftsvertretern diesen Garantien zumindest einiges Störpotenzial zugetraut wird. Würden sie auch dort für folgenlos und unbeachtlich gehalten, bliebe unerklärlich, warum diese Einwände gerade in Krisenzeiten so nachdrücklich formuliert werden. Angleichung unterschiedlicher Schutzstandards durch Auslegung Die Fortentwicklung sozialer Rechte basierte in den letzten Jahren auf einer zunehmenden Konvergenz ihrer Auslegung. Obwohl typischerweise jeweils gesonderte Kontrollgremien zur Durchsetzung neuer Verträge geschaffen werden, selbst wenn deren Inhalt sich mit dem bestehender partiell überschneidet, widersprechen ihre Auslegungsergebnisse einander nicht häufig; vielmehr haben sich die Überwachungsgremien auf die Entwicklung gemeinsamer Standards und Interpretationsmechanismen hin orientiert. Bei der Auslegung dient eine Parallele zu anderen internationalen Verträgen zunehmend als Methode der Wahl. Das bietet die Möglichkeit, die Überzeugungskraft von Auslegungsergebnissen zu verstärken, die so auch von anderen anerkannten Institutionen erzielt worden sind. Insgesamt wirkt die wechselseitige Bezugnahme auf die Auslegungsergebnisse anderer Kontrollinstanzen rechtsverstärkend und erhöht die Sichtbarkeit und Bedeutung sozialer Rechte. Ersichtlich ist es dieser potentielle Bedeutungszuwachs, der die Kritik an der Auslegungspraxis internationaler Überwachungsinstanzen herausfordert3. In Krisenzeiten zeigt sie sich besonders offensiv: werden soziale Rechte auf der Grundlage von Argumenten weit ausgelegt, die auf internationaler Ebene entwickelt wurden, wird auch der Angriff gegen die Berechtigung solcher Auslegungsergebnisse jenseits des nationalen Rechts ansetzen. Kann ein Einwand nämlich unmittelbar gegen das Argumentationsvorbild vorgebracht werden, kann er umfassende Folgen zeitigen: würde eine bestimmte Auslegung sozialer Rechte bereits auf globaler Ebene als unzulässig verworfen, würden dadurch alle Auslegungsergebnisse parallel betroffen, die sich derselben Quelle bedient haben. Bei arbeitsrechtlichen sozialen Rechten ist diese gemeinsame Quelle oftmals ein Übereinkommen der ILO. II. 3 So: Wagner, Internationaler Schutz sozialer Rechte, Baden-Baden, 2002, S. 213 ff., (zitiert als: Wagner, S.); Böhmert, Das Recht der ILO und sein Einfluss auf das deutsche Arbeitsrecht im Zeichen der Europäischen Integration, Brüssel, 2002, S. 85 ff., (zitiert als: Böhmert, S.). Soziale Rechte auf supranationaler Ebene: Wirksame Schutzinstrumente? 303 Gewährleistung des Streikrechts in ILO-Konvention Nr. 87 Oftmals konzentriert sich die Diskussion auf die Definitionsmacht über Inhalt und Grenzen eines sozialen Rechts. Prominentestes Beispiel für einen solchen Disput4 ist die Existenz und der Umfang einer Garantie des Streikrechts durch ILO- Konventionen. Da weder das thematisch einschlägigste Übereinkommen, Nr. 87 über die Vereinigungsfreiheit (1948), noch andere Übereinkommen das Streikrecht ausdrücklich erwähnen, blieb strittig, ob die ILO ein Streikrecht damit nicht gewährleistet5 oder umgekehrt es als selbstverständlich voraussetzt. Im letzteren Fall ist es im Recht der Organisationen mit gewährleistet, zum Schutz der Interessen ihrer Mitglieder „ihre Tätigkeit zu regeln“6 und „die Interessen der Arbeitnehmer und der Arbeitgeber zu befördern und zu verteidigen“7. Unbestritten zählt das Recht der Organisationen, sich für die Interessen ihrer Mitglieder zu betätigen, zu den zentralen arbeitsrechtlichen Regelungen. Aus der besonderen Wichtigkeit der Koalitionsbetätigungsfreiheit lässt sich für das Streikrecht aber nicht zwingend etwas ableiten: Zwar kann darauf abgestellt werden, dass die Streikrechtsgewährleistung im Rahmen einer Regelung der Vereinigungsfreiheit nicht einfach „vergessen“ worden sein kann, so dass der Nichterwähnung folglich eine Bedeutung zukommen muss; weit weniger deutlich folgt daraus jedoch, welche Bedeutung das denn sei. Zwar wird dafür regelmäßig auf die Entstehungsgeschichte verwiesen8, der zufolge eine ausdrückliche Garantie des Streikrechts bei den Beratungen zum Übereinkommen Nr. 87 gerade nicht beabsichtigt gewesen sei; dennoch lässt dies eben keinen Schluss „e contrario“ zu, dass dadurch das Streikrecht ausgeschlossen werden sollte. Die Nichtregelung dokumentiert eher das Bemühen, die Verantwortung für eine Entwicklung praktikabler Regeln auf die Gesetzesanwender zu übertragen. Hätte umgekehrt in den Übereinkommen deren Lückenfüllungskompetenz ausgeschlossen werden sollen, wäre eine ausdrückliche Klarstellung notwendig wie dies III. 4 Vgl. dazu: Servais, International Labour Law, 3. Aufl., 2011, Rn. 276 ff., (zitiert als: Servais, Rn.); ders., ILO Law and the Right to Strike, Canadian Labour and Employment Law Journal 2010, Vol. 15, 147 ff.; Ben-Israel, International Labour Standards: The Case of Freedom to Strike, Norwell, 1988, S. 46, (zitiert als: Ben-Israel, S.); Sagan, Das Gemeinschaftsgrundrecht auf Kollektivmaßnahmen – eine dogmatische Analyse des Art. 28 der Europäischen Grundrechtecharta, Köln, 2008, S. 56 ff., (zitiert als: Sagan, S.); Böhmert, S. 110 ff.; Lörcher, AuR 1991, 98 ff.; Wisskirchen, ZfA 2003, 691, 726; Weiss/Seifert, in: Dieterich/Le Friant/Nolger/ Kezuka/Pfarr (Hrsg.), GS Ulrich Zachert, Individuelle und kollektive Freiheit im Arbeitsrecht, Baden-Baden, 2010, S. 130, 135, (zitiert als: Autor, in: GS Zachert, S.). 5 Nachweise bei Böhmert, S. 110 ff. 6 Gernigon/Odero/Guido, ILO principles concerning the right to strike, International Labour Review 1998, Vol. 137, 441, 442. 7 Hodges-Aeberhard/Odero de Dios, Principles of the Committee on Freedom of Association concerning strike, International Labour Review 1987, Vol. 126, 543. 8 Wisskirchen, ZfA 2003, 691, 728 ff.; zu den einzelnen Diskussionen vgl. auch Verdier, Debat sur le droit de grève à la Conférence internationale du travail, Droit Sociale 1994, 968 ff; Gernigon/Odero/Guido, International Labour Review 1998, Vol. 137, 441, 443. 304 Monika Schlachter auf EU-Ebene mit dem expliziten Ausschluss jeglicher Regelungskompetenz für das Arbeitskampfrecht geschehen ist. Ohne eine negative Kompetenzregelung ist vorhersehbar, dass Normanwender, sobald sie mit einer praktisch bedeutsamen Rechtsfrage im direkten Zusammenhang bestehender Regelungen befasst werden, Normergänzungen vornehmen. Auf das bloße Schweigen des Übereinkommens Nr. 87 zum Streikrecht kann daher nicht der Umkehrschluss gestützt werden, das schließe das Streikrecht aus. Arbeitnehmerorganisationen bei ihrer Betätigung für die Interessen ihrer Mitglieder gerade um das effektivste bekannte Instrument zur Interessendurchsetzung zu bringen und sie stattdessen auf das „kollektive Betteln“9 zu verweisen, hätte einer ausdrücklichen Festlegung bedurft. Kompetenz zur Auslegung von ILO- Übereinkommen Damit ist allerdings die Frage nach dem Adressaten der Ergänzungsbefugnis noch nicht beantwortet. Im nationalen Recht folgt die Antwort inzident aus den gerichtlichen Zuständigkeitsregelungen in Verbindung mit dem Justizgewährleistungsanspruch. Ist ein Gericht mit einem Rechtsproblem zuständigkeitshalber befasst, hat aber nur unvollständige, rudimentäre oder gar keine konkreten Normen für die Entscheidung zur Verfügung, muss es trotzdem die Rechtsfrage beantworten, d.h. aus übergeordneten Grundsätzen eine Lösung entwickeln. Dass internationalen Überwachungsgremien ebenfalls eine Auslegungskompetenz zukommt, selbst wenn dazu nichts ausdrücklich bestimmt worden ist, ist genauer zu begründen. Besteht nämlich keine formale Kompetenz der Überwachungsorgane zur Vornahme dieser Auslegung, könnten ihre Auslegungsergebnisse schlicht unbeachtet bleiben. Es wäre mit dem Rechtsstaatsprinzip nicht vereinbar, wenn andere Gerichte ihre Rechtsprechung an einer Auslegung orientieren, die von dafür unzuständigen Organen entwickelt worden sind. Auf der Basis solcher Argumentation ist ein technisch anmutendes Thema wie die Zuständigkeitsabgrenzung verschiedener Gremien innerhalb der ILO bedeutsam: Die Arbeitgebervertreter im ILO-Committee on the Application of Standards haben sich im Sommer 2012 geweigert, sich an der Aufstellung der Liste derjenigen Fälle zu beteiligen, die auf ihre etwaige Weiterleitung an die Internationale Arbeitskonferenz geprüft werden sollten10. Ohne diese Liste konnte kein Arbeitsbericht an die Internationale Arbeitskonferenz erstellt werden11; die Zuständigkeitsregel erhielt internationale Aufmerksamkeit. 1. 9 BAG 10.6.1980 – 1 AZR 168/79 – AP Art. 9 GG Arbeitskampf Nr. 65. 10 International Labour Conference, 101st session 2012, Report of the Committee on the Application of Standards, General Report, PR 19 (Rev.), Part I/32, No. 134 ff. 11 International Labour Conference, 101st session 2012, Report of the Committee on the Application of Standards, General Report, PR 19 (Rev.), Part I/32, No. 134 ff. Soziale Rechte auf supranationaler Ebene: Wirksame Schutzinstrumente? 305 Kompetenzbegründung durch langjährige praktische Übung Um den Ansatzpunkt für diese Auseinandersetzung einordnen zu können, ist ein Blick auf die formalen Kompetenzregelungen innerhalb der ILO angezeigt: An die Stelle vertraglich vorgesehener Kontrollmechanismen hat die ILO Verfahren gesetzt, die aus praktischen Erfordernissen heraus etabliert und weiterentwickelt worden sind12, ohne je durch einen förmlichen Änderungsvertrag legitimiert worden zu sein; dies gilt auch für die Auslegungskompetenz für die Übereinkommen. Zwar ist diese Befugnis vertraglich geregelt, wird jedoch praktisch für die Konventionen kaum13 angewendet: Gemäß Art. 37 Abs. 1 der ILO-Verfassung14 ist der Internationale Gerichtshof der UN zuständig für verbindliche Entscheidungen über die Auslegung der Verfassung selbst sowie aller ILO-Übereinkommen15. Tatsächlich haben jedoch alle zur Erhebung einer Auslegungsklage befugten Parteien seit Ende des 2. Weltkrieges diese Möglichkeit nicht in Anspruch genommen; damit konnte es nicht zu einer verbindlichen Auslegung der Übereinkommen kommen. Die Nichtinanspruchnahme vertraglicher Möglichkeiten ist nicht als Obliegenheitsverletzung zu deuten, die negative Folgen für die Rechtsposition der Berechtigten entfaltet: Die Beteiligten bleiben nach wie vor berechtigt, den Internationalen Gerichtshof einzuschalten. Weil verbindliche Auslegungsergebnisse bislang aber nicht vorliegen, Unklarheiten bei der Anwendung der Übereinkommen aber dennoch behoben werden mussten, hat sich die Praxis auf andere Weise beholfen. Dafür ist aber auch die zweite in der Verfassung vorgesehene Alternative, gem. Art. 37 Abs. 2 der ILO-Verfassung ein besonderes Gericht für die Auslegung und Anwendung von ILO-Normen einzurichten, nicht genutzt worden. Um die Arbeitsfähigkeit zu erhalten, hat zunächst das Internationale Arbeitsamt Einzelfragen der Unterzeichnerstaaten zur Auslegung von Konventionen selbst beantwortet; den zur Arbeitsentlastung eingerichteten Überwachungsgremien kam inzident ebenfalls eine Auslegungskompetenz zu. Dafür wurden zwei Mechanismen etabliert, um die Einhaltung ratifizierter Übereinkommen durch die Vertragsstaaten zu kontrollieren, das Berichtssystem und das Beschwerdesystem. 2. 12 Langille, Comparative Labor Law & Policy Journal 2010, Vol. 31, 523, 537. 13 Die einzige Ausnahme betrifft die Regelung zum Nachtarbeitsverbot für Frauen in Konvention Nr. 4 (Night Work Women Convention 1919), für die eine Beschränkung des persönlichen Geltungsbereichs auf Arbeiterinnen abgelehnt worden ist, vgl. PCIJ, Series A/B 50, 1932; Serie C 60, 1932: Interpretation on the Convention of 1919 concerning the employment of women during the night. 14 „Any question or dispute relating to the interpretation of the Constitution or any subsequent Convention concluded by the Members in pursuance of the provision of this Constitution shall be referred for decision to the International Court of Justice“. 15 Vgl. Nußberger, Sozialstandards im Völkerrecht, 1. Aufl., Berlin, 2005, S. 249 ff., (zitiert als: Nußberger, S.). 306 Monika Schlachter Verfahren im Berichtssystem Mit der Ratifikation eines Übereinkommens verpflichtet sich ein Staat, seine interne Gesetzgebung und Rechtspraxis in Übereinstimmung mit den ratifizierten Bestimmungen zu bringen und zu halten, Art. 19 Abs. 5 d ILO-Verfassung16. Zum Nachweis der Beachtung dieser Pflicht muss der Staat dem Internationalen Arbeitsamt (= ständiges Sekretariat und administrativer Apparat der ILO) regelmäßig einen Bericht über die Maßnahmen vorlegen, die zur Durchführung der Übereinkommen ergriffen worden sind, Art. 22 ILO-Verfassung. Diese Berichte sollten ursprünglich lediglich im Wege einer Klage anderer Mitgliedstaaten gegen eine behauptete Verletzung der Umsetzungspflicht durchgesetzt werden17. Das hat sich jedoch als wenig effektiv erwiesen, so dass bereits die Arbeitskonferenz von 1926 unabhängige Sachverständige einsetzte, die zwar keine quasi-gerichtliche Funktion übernehmen, aber doch ohne förmliche Klage anderer Unterzeichnerstaaten die Unvereinbarkeit der mitgliedstaatlichen Praxis mit den Rechtspflichten aus den Übereinkommen feststellen sollte (= „Committee of Experts on the Application of Conventions and Recommandations“18). Aus den hierbei festgestellten Umsetzungsdefiziten werden von einem dreigliedrig besetzten weiteren Ausschuss Fälle zusammengestellt, bei denen wegen der besonderen Bedeutung des Umsetzungsdefizits eine Reaktion der Internationalen Arbeitskonferenz vorbereitet werden soll19. Aus der Verfahrensbeteiligung des weiteren Ausschusses wird von einigen Autoren geschlossen, die Überprüfung durch den Sachverständigenausschuss könne für sich genommen nicht die relevante Auslegung der ILO-Übereinkommen darstellen. Sie bilde lediglich die erste Stufe des Überprüfungsprozesses, der erst auf der zweiten Stufe seine maßgebliche Gestalt erhalte20. Diese Überlegung ist zumindest missverständlich. Tatsächlich leisten beide Ausschüsse einen Beitrag zum Schlussbericht an die Internationale Arbeitskonferenz. Ihr Zusammenwirken ist jedoch nicht in dem Sinne als „gestuftes Verfahren“ zu verstehen, dass die rechtliche Beurteilung im Sachverständigenausschuss nachträglich korrigiert werden könnte21, denn die Funktion beider Gremien ist durchaus verschieden. Wird dagegen eingewendet, der Sachverständigenausschuss habe eine Zuständigkeit lediglich für „technische“ Fragen22, bedarf diese Wortwahl der Präzisierung. Der Sachverständigenausschuss ist ja kein Institut für a) 16 Dahm, S. 721. 17 Ergänzend war eine Beschwerde der Sozialpartner vorgesehen. 18 Minutes of the 103rd session of the Governing Body of the International Labour Office, S. 59. 19 Weiss/Seifert, in: GS Zachert, S. 130, 135. 20 Regenbogen, Canadian Labour and Employment Law Journal 2011, Vol. 16, 385, 399. 21 Wagner, S. 231 f. 22 Nußberger, S. 252; Regenbogen, Canadian Labour and Employment Law Journal 2011, Vol. 16, 385, 401 f. Soziale Rechte auf supranationaler Ebene: Wirksame Schutzinstrumente? 307 Normung, „technische Fragen“ im engsten Wortsinne werden dort nur selten anfallen; mit der Begrifflichkeit ist vielmehr die (technisch) juristische Beurteilung der Staatenberichte gemeint, deren Erarbeitung politisch unabhängigen Experten übertragen ist, nicht einem dreigliedrig aus Vertretern der Regierungen und beider Sozialpartner zusammengesetzten Gremium. Die Feststellungen der Sachverständigen werden anschließend im dreigliedrigen Ausschuss nach sozialpolitischen Kriterien daraufhin geprüft, welche Umsetzungsmängel so gravierend sind, dass sie einer Reaktion der Internationalen Arbeitskonferenz bedürfen. Da das zweite Gremium aber nach anderen Kriterien entscheidet als das erste, sind seine Auswahlkriterien schon ganz grundsätzlich nicht dafür geeignet, diejenigen des Sachverständigenausschusses zu relativieren oder gar aufzuheben. Verfahren im Beschwerdesystem Eine andere Form zur Überwachung von Umsetzungsverpflichtungen der Unterzeichnerstaaten bildet das Beschwerdesystem. Ein spezielles Beschwerdeverfahren ist zur Sicherung der Vereinigungsfreiheit vorgesehen. Danach können sich Staaten sowie nationale oder internationale Gewerkschaftsverbände mit Beschwerden wegen Verletzung der Vereinigungsfreiheit an das Internationale Arbeitsamt wenden23. Diese Beschwerden können gegen alle ILO-Mitgliedstaaten erhoben werden, unabhängig von der Ratifikation besonderer Übereinkommen zur Vereinigungsfreiheit. Dies begründet sich dadurch, dass mit der Anerkennung der ILO- Verfassung alle dort garantierten Grundsätze (einschließlich der Vereinigungsfreiheit) von allen beigetretenen Staaten zu beachten sind.24 Zur Überprüfung einer Beschwerde hat der Verwaltungsrat 1951 einen dreigliedrig besetzten Ausschuss für Vereinigungsfreiheit eingerichtet, der dem Verwaltungsrat Umsetzungsmängel berichtet und einen Vorschlag unterbreitet, wie ein rechtsförmiger Zustand wiederhergestellt werden kann. Der Ausschuss für Vereinigungsfreiheit ist ausschließlich zur Überwachung und Durchsetzung eines einzigen Rechtsgrundsatzes (der Vereinigungsfreiheit) zuständig. Da dieser aber von jedem Mitgliedsstaat beachtet werden muss, ist die Zahl der behandelten Beschwerden beeindruckend hoch25, und die dabei entwickelten Voraussetzungen sehr detailliert. Inhaltlich stimmen sich der Ausschuss für Vereinigungsfreiheit und der Sachverständigenausschuss im Berichtsverfahren über die von ihnen bei der Auslegung erzielten Ergebnisse ab26, damit es nicht zu dib) 23 Hodges-Aeberhard/Odero de Dios, International Labour Review 1987, Vol. 126, 543, 546. 24 Regenbogen, Canadian Labour and Employment Law Journal 2011, Vol. 16, 385, 405 f. 25 Digest of decisions and principles of the Freedom of Association Committee of the Governing Body of the ILO, http://www.ilo.org/ilolex/english/digest.htm. 26 Regenbogen, Canadian Labour and Employment Law Journal 2011, Vol. 16, S. 385, 410. 308 Monika Schlachter vergierenden Anforderungen im Rahmen des Berichts- und des Beschwerdesystems kommt. Daraus hat sich eine Praxis etabliert, die zunächst nicht völkerrechtlich abgesichert war, sich aber in rechtlich relevanter Weise verfestigt hat. Auch wenn die Überwachungsgremien juristisch keine „Organe“ der ILO darstellen, sind ihre Ergebnisse doch von den verfassungsmäßigen Organen der ILO anerkannt; der Verwaltungsrat hat sich ihre Ergebnisse zu eigen gemacht und damit selbst eine gewohnheitsrechtsbegründende Organpraxis etabliert27. Beanstandung der bestehenden Auslegungspraxis Seit einigen Jahren beanstanden die Arbeitgebervertreter in der ILO die Auslegungspraxis der Überwachungsgremien zum Streikrecht ausdrücklich28. Dies kann jedoch die Entstehung einer völkerrechtlich maßgeblichen Übung29 aus zwei Gründen nicht hindern: Zum einen haben Vertreter der Mitgliedstaaten und Arbeitgebervertreter in der Internationalen Arbeitskonferenz nie ihre rechtliche Möglichkeit genutzt, gegen die Auslegungspraxis der Überwachungsgremien gerichtlich vorzugehen. Die seit 1994 erstmals vorgebrachten Bedenken der Arbeitgebervertreter haben eben nicht zu einem Auslegungsstreit vor dem Internationalen Gerichtshof geführt, sondern sind auf der unverbindlichen Beanstandungsebene steckengeblieben. Zwar besteht insoweit keine Klagepflicht, wer eine trotz Meinungsverschiedenheit weiterhin geübte Praxis aber mit verfügbaren Rechtsmitteln nicht angreift, kann sich auch als Vertreter einer Minderheitenposition nicht mehr darauf berufen, dass diese Praxis keine rechtlich relevante Übung begründen könne30. Zudem ist das Streikrecht von der Internationalen Arbeitskonferenz, der Vollversammlung der ILO, bereits 1957 und 1970 in zwei Resolutionen ausdrücklich anerkannt worden31. Wenn dieses Organ mit breiter Mehrheit Resolutionen verabschiedet, die die Unterzeichnerstaaten zur Gewährleistung des Streikrechts verpflichten, ist damit die von den Überwachungsgremien entwickelte Auslegung als Praxis der ILO anerkannt. c) 27 Dies entspricht Art. 31 Abs. 3 b des Wiener Vertragsrechtsübereinkommens vom 23.5.1969, wonach eine spätere Übung bei der Anwendung des Vertrages ebenfalls eine authentische Auslegung begründen kann. 28 International Labour Conference, 99th Session 2010, Report of the Committee on the Application of Standards, General Report, PR 16, Part I/18, No. 57. 29 International Labour Conference, 101st Session 2012, Report of the Committee of Experts on the Application of Conventions and Recommendations, Report III, Part IB, No. 118. 30 Weiss/Seifert, in: GS Zachert, S. 130, 138. 31 Näher dazu: Weiss/Seifert, in: GS Zachert, S. 130, 139; näher dazu: Gernigon/Odero/Guido, International Labour Review 1998, Vol. 137, 441, 442. Soziale Rechte auf supranationaler Ebene: Wirksame Schutzinstrumente? 309 Schutzgewährleistung und Schutzbedarf Die Auslegung sozialer Schutzrechte unter Bezugnahme auf die Standards der ILO- Überwachungsorgane begründet globale Mindeststandards, die eine Untergrenze dessen vorgeben, was den Beschäftigten gewährleistet bleiben muss; eine vollständige Angleichung sozialer Schutzrechte ist dagegen in absehbarer Zeit nicht zu erwarten32. Trotzdem stärken Rechtsanwender soziale Rechte, wenn sie offene Rechtsbegriffe an internationale Standards angleichen. Die klassische Auseinandersetzung um Inhalt und Grenzen von Sozialschutz unter Globalisierungsbedingungen werden durch diese Auslegung auf die internationale Ebene transportiert. Solange soziale Rechte als bloße Staatszielbestimmungen verstanden werden konnten, die im nationalen Recht keine praktischen Konsequenzen entfalten, waren sie weitgehend unstrittig. Seit sie in der Argumentation der Gerichte höheren Einfluss erhalten, hat das zwar ihre Bedeutung unterstrichen, sie zugleich aber auch gefährdet: Eine automatische Akzeptanz ist nicht mehr zu erwarten. Sollen sie tatsächlich die Funktion erfüllen, nachteilige Folgen der Globalisierung zu begrenzen, dürfen sie nicht nur bei feierlichen Gelegenheiten zitiert, sondern müssen praktisch angewendet und ihre Beachtung durchgesetzt werden. Schutzwirkung erreichen sie nur, wenn sie vor Aushöhlung und Relativierung bewahrt werden können. IV. 32 Weiss/Seifert, in: GS Zachert, S. 130, 143, 144 f. 310 Monika Schlachter The effectiveness of collective action in the light of international standards: the case of Belgium Jan Buelens Introduction In this contribution we will start by giving a short overview of the right of collective action in Belgium. Secondly we will examine the importance of international standards and their interpretation by expert bodies with regard to the effectiveness of collective action. Finally we will assess their impact on Belgian case law. The case of Belgium could be a source of inspiration for other countries. Short overview of the right to collective action in Belgium Until 1921 strike participation was subject to criminal prosecution. In 1967 the Court of Cassation decided that strike participation did no longer lead to termination of the employment contract, but instead to suspension of the contract.1 In a judgement of 21 December 1981 the Court of Cassation recognised the right to strike as an individual right of employees.2 This evolution did not prevent employers from trying to use the judiciary as an instrument to settle collective conflicts in their favour. According to the legislature collective conflicts had to be settled by the joint bodies (at the sectoral level). Employers maintained that it was not their intention to settle the conflict itself but only accompanying non-connected circumstances. These separable acts (so-called actes détachables) were considered as actions not connected to the strike itself. This mainly concerns certain means of action, such as blocking the entrance to the company. These means of actions were said to constitute a violation of the employer’s subjective rights, more specifically property rights and the freedom of trade and industry. Quite often it was also maintained that non-strikers had the right to work and that suppliers should be able to deliver to the company. At first the employers addressed the labour tribunals, but these declared themselves incompetent as they are only competent for individual conflicts between employers and employees. In response to this the employers referred the matter to I. II. 1 Cass. 23 November 1967, RCJB 1968, 401-403. 2 Cass. 21 December 1981, RW 1981-82, 2525.

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Zusammenfassung

Die wachsende Bedeutung des internationalen Arbeitsrechts schlägt sich in vielen Bereichen nieder: Tarifautonomie und Streikrecht werden durch die Rechtsprechung des EGMR mitbestimmt, die ILO-Übereinkommen stellen einen Mindeststandard dar, der auch in einer Wirtschaftskrise nicht unterschritten werden darf. Nicht jeder nationale Gesetzgeber und nicht jedes Gericht hat dies aber bisher erkannt. Von daher ergeben sich viele Kontroversen, in Deutschland u. a. bei der Kündigung kirchlicher Mitarbeiter und bei der überlangen Dauer gerichtlicher Verfahren deutlich werden.

Die insgesamt 35 Autoren sind in der Wissenschaft, aber auch in internationalen Organisationen, in Ministerien und als Richter tätig. Der Band verbindet Theorie und Praxis; als Leser bekommt man nicht nur Stoff zum Nachdenken, sondern nicht selten auch ganz konkrete Handlungsanleitungen. Bislang gibt es kein vergleichbares Buch in der rechtswissenschaftlichen Literatur.