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Reingard Zimmer, Wirkungsweise, Auslegung und Implementierung der Standards der Internationalen Arbeitsorganisation in Deutschland in:

Wolfgang Däubler, Reingard Zimmer (ed.)

Arbeitsvölkerrecht, page 29 - 42

Festschrift für Klaus Lörcher

1. Edition 2013, ISBN print: 978-3-8487-0674-7, ISBN online: 978-3-8452-4921-6, https://doi.org/10.5771/9783845249216-29

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Wirkungsweise, Auslegung und Implementierung der Standards der Internationalen Arbeitsorganisation in Deutschland Reingard Zimmer Einleitung Die Internationalisierung der Wirtschaft wird mittlerweile seit vielen Jahren diskutiert, nicht zuletzt bezogen auf die negativen Auswirkungen der Globalisierung. Rechtliche Debatten, die auf die Mindeststandards der Internationalen Arbeitsorganisation (ILO) Bezug nehmen, werden überwiegend jedoch in kleinem Kreise von SpezialistInnen geführt. Zu diesen zählt Klaus Lörcher, der seit Jahrzehnten einen Großteil der Publikationen zum Recht der ILO bestreitet, wie ein Blick in sein Publikationsverzeichnis unschwer erkennen lässt. Der vorliegende Beitrag ist daher ihm gewidmet1 und beleuchtet Wirkungsweise, Auslegung und Implementierung der ILO-Übereinkommen in Deutschland. Standards der Internationalen Arbeitsorganisation Die Aufgabe der ILO liegt in der Definition und Durchsetzung sozialer Mindeststandards im Arbeits- und Sozialrecht. Zur Durchsetzung ihrer Ziele steht der UN- Sonderorganisation neben Erklärungen und Empfehlungen insbesondere das Mittel internationaler Abkommen (Übereinkommen) zur Verfügung.2 Die Einhaltung der Übereinkommen soll mit einem differenziert ausgestalteten Berichtssystem sichergestellt werden,3 das gem. Art. 24 der Verfassung durch ein Beschwerdeverfahren ergänzt wird. Dieses ermöglicht Gewerkschaften und Arbeitgeberverbänden, sich bei Verstößen eines Mitgliedstaates gegen ein ratifiziertes Übereinkommen an das internationale Arbeitsamt4 zu wenden. Hinzu kommt das Klagverfahren, mit dem gem. Art. 26 Abs. 1 der Verfassung ILO-Mitgliedstaaten und der Verwaltungsrat sowie zur internationalen Arbeitskonferenz entsandte Delegierte (Art. 26 Abs. 4) Klage gegen einen Mitgliedstaat einlegen können. I. II. 1 Herzlichen Dank an dieser Stelle an Klaus für seine Anregungen und Unterstützung, die er mir über viele Jahre auf so liebenswürdige Weise gewährt hat. 2 Mittlerweile wurden 189 Übereinkommen verabschiedet. 3 Siehe vertiefend: Zimmer, Soziale Mindeststandards und ihre Durchsetzungsmechanismen, Baden-Baden 2008, S. 62 ff. 4 Büro der ILO mit permanentem Sitz in Genf, auch genannt „the Office“. Wirkungsweise der ILO-Normen Im Unterschied zu anderen völkerrechtlichen Verträgen entfalten ILO-Übereinkommen nach ihrer Verabschiedung noch keine Wirkung. Ein Mitgliedstaat ist erst nach Ratifikation an ein Übereinkommen gebunden, unabhängig davon wie die Delegierten des Landes bei der Verabschiedung der Norm auf der Internationalen Arbeitskonferenz votiert haben. ILO-Übereinkommen treten zudem erst in Kraft, nachdem sie von einer Mindestzahl an Ländern ratifiziert wurden, das jüngste Übereinkommen 189 zu menschenwürdigen Arbeitsbedingungen von Hausangestellten bspw. wurde auf der IAK 2010 verabschiedet, gem. Art. 21 Abs. 2 des Übereinkommens tritt es ein Jahr nach der Ratifikation durch zwei Mitglieder in Kraft.5 Völkerrechtliche Mindeststandards wie die in den Übereinkommen der ILO definierten, können in ILO-Mitgliedstaaten auf unterschiedliche Weise Wirkung entfalten. In Deutschland müssen sie ins nationale Recht „inkorporiert“ werden,6 was mittels Art. 25 oder Art. 59 Abs. 2 GG erfolgt.7 Sofern völkerrechtliche Normen nicht „self-executing“ sind, werden sie vom Gesetzgeber inhaltlich konkretisiert.8 Ob Übereinkommen, die hinreichend bestimmt sind, direkt zur Anwendung kommen können, ist umstritten, wie im Folgenden erläutert wird. Art. 25 GG Gem. Art. 25 GG sind „die allgemeinen Regeln des Völkerrechts Bestandteil des Bundesrechts, sie gehen den Gesetzen vor und erzeugen Rechte und Pflichten unmittelbar für die Bewohner des Bundesgebiets“. Sofern die völkerrechtliche Norm dieses zulässt, mithin keine weiteren Umsetzungsakte notwendig sind, werden folglich unmittelbar geltende subjektive Rechte und Pflichten für die BürgerInnen begründet.9 Allgemeine Regeln des Völkerrechts müssen von der überwiegenden Mehrheit der Staaten akzeptiert sein,10 Klaus Lörcher sah diese Voraussetzung III. 1. 5 Übereinkommen 189 tritt somit am 5.9.2013 in Kraft, siehe Auflistung auf ILO-Website unter: http://www.ilo.org/dyn/normlex/en/f?p=1000:11300:0::NO:11300:P11300_INSTRU MENT_ID:2551460 (1.3.2013). 6 Zu den NL siehe Beitrag Jacobs in diesem Band. 7 So bereits Lörcher, AuR 1991, 97 (102). 8 Kunig/v. Münch-Rojahn, Art. 59 GG, Rn 33 (6. Aufl., München 2012). 9 BVerfG v. 13.12.1977, BVerfGE 46, 342 (362); v. 22.3.1983, BVerfGE 63, 343 (373 f.); v. 26.10.2004, BVerfGE 112, 1 (22); BVerwG v. 1.2.1989, BVerwGE 86, 99 (119); Jarass/ Pieroth-Jarass, Art. 25 GG, Rn 13 (12. Aufl., München 2012). 10 Deutschland muss nicht (zwingend) zu dieser Mehrheit gehören, so die ständige Rechtspr. des BVerfG v. 30.10.1962, BVerfGE 15, 25 (34); v. 30.4.1963, BVerfGE 16, 27 (33); v. 14.5.1968, BVerfGE 23, 288 (316 f.); v. 6.12.2006, BVerfGE 117, 141 (149); v. 8.5.2007, BVerfGE 118, 124 (134). 30 Reingard Zimmer (1991) als erfüllt, wenn ILO-Übereinkommen von mehr als 100 Mitgliedern ratifiziert wurden und auch von den anderen Mitgliedsländern mehr oder weniger eingehalten werden.11 Hierunter fallen in erster Linie die ILO-Kernarbeitsnormen,12 die mittlerweile auch als völkerrechtliches Gewohnheitsrecht eingeordnet werden können, da sie nicht nur überaus hohe Ratifikationszahlen aufweisen,13 sondern allgemein anerkannt sind, sodass die notwendige Staatenpraxis nebst entsprechender opinio juris als gegeben angesehen werden kann.14 Die unmittelbare Anwendung von ILO-Standards setzt jedoch voraus, dass die Norm unbedingt und hinreichend bestimmt ist, was in den meisten, den ILO-Kernarbeitsnormen zugrundeliegenden Übereinkommen nicht der Fall ist. Diese setzen vom Grundkonzept her einen Umsetzungsakt des Mitgliedstaates voraus, für den das jeweilige Übereinkommen Vorgaben macht. Lediglich für einige Abschnitte des Übereinkommens 8715 über die Vereinigungsfreiheit kommt eine unmittelbare Anwendbarkeit in Frage, sofern das Übereinkommen nicht so verstanden wird, dass Art. 1, welcher die Staaten zur Einhaltung der nachfolgenden Prinzipien verpflichtet, als programmatische Verpflichtung in die nachfolgenden Artikel „hineinstrahlt“. Art. 59 Abs. 2 GG Die Inkorporation von ILO-Übereinkommen ins nationale Recht erfolgt in Deutschland zumeist über Art. 59 Abs. 2 S. 1 GG. Hiernach bedürfen (völkerrechtliche) „Verträge, welche die politischen Beziehungen des Bundes regeln oder sich auf Gegenstände der Bundesgesetzgebung beziehen, (...) der Zustimmung oder der Mitwirkung der jeweils für die Bundesgesetzgebung zuständigen Körperschaften in der Form eines Bundesgesetzes“. Dieses Zustimmungsgesetz ermächtigt nicht nur den Bundespräsidenten zur Ratifikation, der völkerrechtliche Vertrag wird da- 2. 11 Lörcher, AuR 1991, 97 (103). 12 Däubler, Die Implementation von ILO-Übereinkommen – Erfahrungen und Überlegungen in Deutschland, in: Bauer, J.H./ Beckmann/Lunck/Meier/Schipp/Schütte, FS dt. Anwaltsverein, S. 1183 (1185); Ölz, ZIAS 2002, S. 319 (331 ff.). 13 Das Übereinkommen zur Zwangsarbeit: Nr. 29 weist 177 Ratifikationen auf, Nr. 105: 177 Ratifikationen. Kinderarbeit: Übereinkommen 138: 165 Ratifikationen, das ergänzende Übereinkommen 182 wurde 177 Mal ratifiziert. Die Übereinkommen zur Nicht-Diskriminierung weisen 171 (Übereinkommen 100) bzw. 172 (Übereinkommen 111) Ratifikationen auf. Übereinkommen 87 wurde von 152 Ländern ratifiziert, Übereinkommen 98 von 163 Ländern. 14 Für weitere Ausführungen siehe: Zimmer, a.a.O, S. 72 ff. 15 Hierbei handelt es sich um Art. 2-5 des Übereinkommens. Wirkungsweise, Auslegung und Implementierung von ILO-Standards 31 durch vielmehr Bestandteil innerstaatlichen Rechts.16 ILO-Übereinkommen stehen somit im gleichen Rang wie Bundesrecht, unterhalb der Verfassung, aber oberhalb von Landesrecht.17 In der Regel wird die Einhaltung ratifizierter ILO-Übereinkommen durch Anpassung der arbeits- und sozialrechtlichen Gesetze sicher gestellt, die Übereinkommen enthalten dazu unterschiedliche Formulierungen, als alternative Umsetzungsmöglichkeiten werden überwiegend Gesetzgebung, Gesamtarbeitsverträge, Schiedssprüche und gerichtliche Entscheidungen aufgeführt. Die Unfallverhütungsvorschriften der Berufsgenossenschaften sind ein Beispiel für die Umsetzung von ILO-Normen mittels autonomem, nicht-staatlich gesetztem Recht. Unmittelbare Anwendung Auch bei völkerrechtlichen Normen die über Art. 59 Abs. 2 S. 1 GG ins nationale Recht inkorporiert werden, stellt sich – nicht zuletzt bei mangelhafter gesetzlicher Umsetzung – die Frage, ob Ansprüche Einzelner direkt auf die Übereinkommen gestützt werden können. Voraussetzung dafür ist, dass die Normen einem innerstaatlichen Vollzug zugänglich, also vollzugsfähig bzw. transformabel ausgestaltet sind.18 Ein ILO-Übereinkommen müsste folglich nach Wortlaut, Zweck und Inhalt so ausgestaltet sein, dass es Staatsorgane und Rechtsunterworfene bindet bzw. berechtigt, ohne dass zur Durchführung noch weitere innerstaatliche Umsetzungsschritte erforderlich sind.19 Dieses ist nicht durchgängig der Fall, ähnlich wie bei den Kernarbeitsnormen zugrunde liegenden Übereinkommen, enthalten etliche ILO-Normen lediglich Vorgaben, die sich an die Mitgliedstaaten richten und bei der nationalen Umsetzung zu berücksichtigen sind. Einige Konventionen sind jedoch in Bezug auf Tatbestand und Rechtsfolge hinreichend präzise, so sieht bspw. Übereinkommen 8120 zur Arbeitsaufsicht in Gewerbe und Handel in Art. 12 Abs. 1 vor, dass die mit den erforderlichen Ausweisen versehenen Aufsichtsbe- 3. 16 BVerfG v. 30.6.2009 – 2 BvE 2/08, BVerfGE 123, 267; v. 3.7.2007, BVerfGE 118, 244 (259); v. 14.10.2004 – 2 BvR 1481/04, BVerfGE 111, 289; v. 22.11.2001, BVerfGE 104, 151 (209). Abhängig davon, ob die Adoptions-, Transformations- oder Vollzugslehre zugrunde gelegt wird, ist das Zustimmungsgesetz als Transformation oder als Zustimmungsbefehl einzuordnen, vgl. Schweitzer, Staatsrecht III, 10. Aufl., Heidelberg 2010, Rn 418 ff. Das GG legt sich auf keine dieser Theorien fest (Schweizer, Rn 441), auch das BVerfG lässt diese Frage offen. 17 Nußberger, Die Wirkungsweise internationaler und supranationaler Normen im Bereich des Arbeits- und Sozialrechts, in: Ekonomi/v. Maydell/Hänlein (Hrsg.), Der Einfluss internationalen Rechts auf das türkische und das deutsche Arbeits- und Sozialrecht, Baden-Baden 2003. S. 43 (49). 18 BVerfG v. 9.12.1974, BVerfGE 29, 348 (360); Kunig/v. Münch-Rojahn, Art. 59 GG, Rn 39 ff. 19 Schweitzer, a.a.O, S. 172 f. 20 Das zu den vier von der ILO als prioritär charakterisierten Übereinkommen gehört. 32 Reingard Zimmer amten befugt sind, „jederzeit bei Tag und bei Nacht jeden unterstellten Betrieb frei und unangemeldet zu betreten“. Gem. Art. 12 Abs. 2 hat der Aufsichtsbeamte dem Arbeitgeber bei der Vornahme einer Besichtigung von seiner Gegenwart Kenntnis zu geben, es sei denn, dass eine solche Verständigung die Wirksamkeit der Kontrolle beeinträchtigen könnte. Auch Übereinkommen 3 zum Mutterschutz enthält präzise ausgestaltete Normen, die keiner weiteren Konkretisierung bedürfen, ebenso Übereinkommen 19 zur Gleichbehandlung einheimischer und ausländischer Arbeitnehmer in der Entschädigung nach Betriebsunfällen. Gem. Art 1 verpflichtet sich der ratifizierende Mitgliedstaat, „den Staatsangehörigen jedes anderen das Übereinkommen ratifizierenden Mitgliedes, die auf seinem Gebiet einen Betriebsunfall erlitten haben, oder ihren Hinterbliebenen die gleiche Behandlung in der Entschädigung bei Betriebsunfällen zu gewähren wie seinen eigenen Staatsangehörigen.“ Konkret ausformulierte Rechte der Beschäftigten enthält zudem Übereinkommen 132 zum bezahlten Jahresurlaub, wonach ein/e ArbeitnehmerIn, der/ die „eine Mindestdienstzeit21 zurückgelegt hat (...), bei der Beendigung seines Arbeitsverhältnisses Anspruch auf einen bezahlten Urlaub im Verhältnis zu der Dienstzeit, für die er keinen solchen Urlaub erhalten hat, oder auf eine Urlaubsabgeltung oder ein gleichwertiges Urlaubsguthaben“ hat. Auch Übereinkommen 87 enthält in Absatz 2 bis 5 konkrete Rechte zur Garantie der Vereinigungsfreiheit von Gewerkschaften und Arbeitgeberverbänden durch den Staat. Bezogen auf soziale Grundrechte ist die unmittelbare Anwendbarkeit völkerrechtlicher Normen allerdings umstritten. Insbesondere in der älteren Literatur wurde argumentiert, die völkerrechtlichen Normen enthielten lediglich Vorgaben für staatliche Politikgestaltung.22 Mittlerweile überwiegen in der Literatur jedoch deutlich die Stimmen, welche die völkerrechtlichen Normen auch in Deutschland für unmittelbar anwendbar halten, sofern die o.g. Voraussetzungen dafür erfüllt sind.23 Plausibel wird argumentiert, das Vertragsgesetz bewirke die innerstaatliche unmittelbare Anwendung der Teile des völkerrechtlichen Abkommens, die selfexecuting sind.24 Die Rechtsprechung ist in dieser Frage uneinheitlich, zum Teil wird auch nur Bezug auf völkerrechtliche Normen genommen, ohne näher auf die Frage der un- 21 Von max. sechs Mon., vgl. Art. 5 Übereinkommen 132. 22 So bspw. Geiger, Grundgesetz und Völkerrecht, 1985, S. 399; Wengler, Die Unanwendbarkeit der Europäischen Sozialcharta im Staat, 1969, S. 10. 23 V. Mangoldt/Klein/Starck-Kempen, Art. 59 GG, Rn 95 (6. Aufl. 2010); Jarass/Pieroth-Jarass, Art. 59 GG, Rn 18; Kunig/v. Münch-Rojahn, Art. 59 GG, Rn 40 f; Kahl/Waldhoff/Walter-Rauschning, Bo-Ko, Art 59 GG, Rn 116 ff (143. Lieferung, 2009); Sachs-Streinz, Art. 59 GG, Rn 68 (6. Aufl. 2011); Däubler-Lörcher, AKR, § 10 Rn 13 (3. Aufl. 2011); Nußberger, 2003, a.a.O, S. 50; Däubler, Völkerrecht und Europarecht in der Rechtsprechung der Arbeitsgerichte, FS Arbeitsgerichtsbarkeit, Neuwied 1994, S. 619 (622) sowie Czycholl/Frieling, ZESAR 2011, 322 ff. (für die ESC). 24 Statt vieler: Kahl/Waldhoff/Walter-Rauschning, Bo-Ko, Art 59 GG, Rn 117. Wirkungsweise, Auslegung und Implementierung von ILO-Standards 33 mittelbaren Anwendbarkeit einzugehen.25 Das BSG bejaht bereits seit geraumer Zeit Ansprüche bei Arbeitsunfällen für (in Deutschland) Beschäftigte mit Wohnsitz im Ausland und stützt diese auf Übereinkommen 19,26 wohingegen eine unmittelbare Anwendung von Übereinkommen 102 explizit abgelehnt wird,27 obwohl Teile des Übereinkommens bis ins Detail ausgestaltet und daher als unmittelbar anwendbar zu charakterisieren sind.28 Bei der Rechtsprechung des Bundesarbeitsgerichts ist eine positive Entwicklung zu beobachten, formulierten der 9. Senat (1993) und der 5. Senat (2004) noch, die Bestimmungen des Übereinkommens 132 seien keine unmittelbar anwendbaren Völkerrechtsnormen29 bzw. der ESC komme „kein verbindlicher Charakter“ zu,30 so hielt der 1. Senat die ESC nicht nur für beachtlich,31 sondern stützte die Argumentation zur Erweiterung seiner Rechtsprechung zum Solidaritätsstreik 2007 dezidiert auf Art. 6 Abs. 4 ESC.32 Das BVerfG ist bislang noch nicht auf die Frage der unmittelbaren Anwendbarkeit von ILO-Übereinkommen eingegangen. Wird eine völkerrechtliche Norm nicht als unmittelbar anwendbar eingeordnet, so ist sie dennoch im nationalen Recht im Sinne einer völkerrechtskonformen Auslegung zu berücksichtigen33 (siehe dazu unter IV. 3.). Auslegung von ILO-Standards Einige ILO-Übereinkommen enthalten präzise Bestimmungen und sind somit bereits vom Wortlaut her eindeutig. Übereinkommen finden jedoch, wie auch nationale Gesetze, Anwendung auf die unterschiedlichsten Sachverhalte und zudem auf verschiedene Länder und Rechtssysteme, sodass notwendigerweise ein hoher Abstraktionsgrad gegeben ist und auslegungsbedürftige Rechtsbegriffe verwendet werden. ILO-Übereinkommen sind folglich auszulegen. So ergibt sich bspw. aus Übereinkommen 87 (Vereinigungsfreiheit) und 98 (Recht auf Kollektivverhandlungen) vom Wortlaut her nicht, dass auch das Recht auf Streik von den Übereinkommen garantiert wird, dieses kann nur durch Auslegung ermittelt werden.34 IV. 25 Vgl. BVerfG v. 18.11.2003 – 1 BvR 302/96, NZA 2004, 33. 26 So bspw. BSG v. 17.12.1975, BSGE 41, 108; v. 5.8.2004 – B 13 RJ 206/03 B; vgl. auch Schütz/ Leinemann, BB 1993, 2519 ff. 27 BSG v. 4.10.1994 – 7 KlAr 1/93, NZA 1995, 320 ff. 28 Nußberger (2003), S. 52. 29 BAG v. 7.12.1993 – 9 AZR 683/92, NZA 1994, 802. 30 BAG v. 24.3.2004 – 5 AZR 303/03, NZA 2004, 971. 31 BAG v. 28.3.2006 – 1 ABR 58/04, NZA 2006, 1112; v. 10.12.2002 – 1 AZR 96/02, NZA 2003, 734. 32 BAG v. 19.6.2007 – 1 AZR 396/06, NZA 2007, 1055. 33 V. Mangoldt/Klein/Starck-Kempen, Art. 59 GG, Rn 95; Nußberger (2003), S. 56. 34 Zum Streikrecht als Bestandteil von Übereinkommen 87 und 98, siehe Beitrag Schlachter sowie Deinert/ Kittner in diesem Band. 34 Reingard Zimmer Auch die Tatsache, dass die ILO bereits 1919 gegründet wurde und etliche Übereinkommen aus der Anfangszeit der Organisation stammen, verdeutlicht die Notwendigkeit der Auslegung der Normen. So stammt Übereinkommen 29, das ein Verbot von Zwangs- und Pflichtarbeit normiert, aus dem Jahre 1930. Die Auftrittsformen von Zwangsarbeit haben sich aber mittlerweile komplett geändert. Ohne eine verbindliche aktuelle Auslegung würde das Übereinkommen mit der Zeit bedeutungslos geworden sein. ILO-Übereinkommen werden von der Organisation in mehrere Sprachen übersetzt und sind online auch auf Deutsch zugänglich,35 zugrunde zu legen sind im Zweifel jedoch die authentischen Fassungen, mithin die Übereinkommen in englischer und französischer Sprache. Die Auslegung erfolgt nach völkerrechtlichen Grundsätzen, und obliegt in erster Linie den Vertragsparteien mittels authentischer Auslegung,36 die Zuständigkeit dazu kann auf ein Organ oder Gericht übertragen werden. Die Auslegung von ILO-Übereinkommen ist auf der Grundlage von Art. 31 und 32 der Wiener Vertragsrechtskonvention (WVRK)37 durchzuführen, sofern nicht interne Regeln der internationalen Organisation gem. Art. 5 WVRK abweichende Festlegungen treffen. Die WVRK kommt allerdings nur zur Anwendung, sofern die Übereinkommen als völkerrechtliche Verträge iSv Art. 1 WVRK zu klassifizieren sind. ILO-Übereinkommen weisen in vielerlei Hinsicht völkerrechtliche, aber auch einige gesetzesähnliche Merkmale sowie organisationsspezifische Besonderheiten auf. Anders als bei völkerrechtlichen Verträgen ist bspw. keine Einstimmigkeit beim Zustandekommen erforderlich, gem. Art. 19 Abs. 2 ILO- Verfassung reicht eine Zweidrittelmehrheit. Hinzu kommen Besonderheiten aufgrund der tripartistischen Verfasstheit der Organisation, so werden Übereinkommen nicht ausschließlich von StaatsvertreterInnen verabschiedet, sondern unter Beteiligung der Delegierten der Sozialpartner. Es sprechen somit gute Gründe dafür, ILO-Übereinkommen nicht als klassische völkerrechtliche Verträge, sondern als völkerrechtliche Rechtsakte eigener Natur, mithin als Sonderkategorie völkerrechtlicher Verträge einzuordnen.38 35 http://www.ilo.org/dyn/normlex/en/f?p=1000:12000:0::NO::: (nach dem Anklicken eines Übereinkommens kann die deutsche Übersetzungsversion ausgewählt werden). 36 Weiss/Seifert, Der Streik im Recht der Internationalen Arbeitsorganisation, GS Zachert, Baden-Baden 2010, S. 130 (140). Zur authentischen Auslegung siehe: Ipsen, Völkerrecht, § 11 Rn 1 ff. (5. Aufl., München 2004); Seidl-Hohenveldern/ Stein, Völkerrecht, Rn 360 ff. (10. Aufl., Köln 2000). 37 BGBl. 1987 II, 757. 38 Die komplexe Debatte kann hier nur angedeutet werden. Siehe vertiefend: Zimmer, a.a.O, S. 67 ff. (m.w.N.). Wirkungsweise, Auslegung und Implementierung von ILO-Standards 35 Auf ILO-Übereinkommen können die Regeln zur Auslegung völkerrechtlicher Verträge aus der WVRK somit nur bedingt Anwendung finden.39 Nach dieser sind völkerrechtliche Verträge gemäß Art. 31 Abs. 1 WVRK, ausgehend vom Wortlaut, insbesondere nach Sinn und Zweck auszulegen, aber auch bezogen auf das Zusammenspiel mit anderen Normen (im Sinne einer systematischen Auslegung). Ebenso wie der Zusammenhang ist gem. Art. 31 Abs. 3 lit. b) WVRK jede spätere Übung bei der Anwendung von Übereinkommen zu berücksichtigen, aus der die Übereinstimmung der Vertragsparteien über die Auslegung hervorgeht. Gem. Art. 5 WVRK sind jedoch interne Regularien bei der Anwendung eines Vertrages vorrangig.40 Die WVRK ist allerdings nicht als einziger verbindlicher Maßstab der Auslegung zugrunde zu legen, sondern kann aufgrund der Besonderheit der ILO- Übereinkommen nur Anregungen für die Auslegung geben. Zu klären ist folglich, welche internen Regularien oder Praktiken der Auslegung die Organisation hat, abzustellen ist dabei insbesondere auf die Verfassung der ILO sowie auf Indizien, die sich bspw. aus der Aufgabenzuweisung innerhalb der ILO ergeben. In Bezug auf ILO-Übereinkommen ist umstritten, ob die Deutungshoheit über die Auslegung ausschließlich dem Internationalen Gerichtshof (IGH) zukommt oder ob auch die Aussagen der ILO-Sachverständigenausschüsse verbindlich zu berücksichtigen sind. Auslegung von ILO-Übereinkommen durch den IGH Art. 37 Abs. 1 ILO-Verfassung weist dem IGH das Letztentscheidungsrecht für eine autoritative Auslegung zu. Dieser kann von einem Land, dem ein Verstoß gegen ein ILO-Übereinkommen vorgeworfen wird oder vom Verwaltungsrat optional angerufen werden, was aber in der Geschichte der Organisation bislang noch nicht geschehen ist.41 Dieses verwundert nicht, da kaum ein Mitgliedstaat auf die „Bescheinigung“ eines völkerrechtlichen Verstoßes durch den IGH Wert legen dürfte. Auch von der in Art. 37 Abs. 2 der Verfassung vorgesehenen Möglichkeit, 1. 39 Auch der EGMR orientiert sich lediglich an der WVRK, legt diese aber nicht verbindlich für seine Auslegungen zugrunde, vgl. EGMR (GK) v. 12.11.2008, Nr. 34503/97, Demir and Baykara/Türkei, AuR 2009, 269 (Rn 65), sowie v. 18.2.2009, Nr. 55707/00, Andrejeva, Rn. 19. 40 Art. 5 WVRK ebenfalls als Grundlage der Auslegung heranziehend: Lörcher, AuR 1991, 97 (99). 41 Der StIGH (PCIJ), die Vorgängerinstitution zum IGH wurde allerdings vier Mal konsultiert: Während sich die ersten drei Anfragen im wesentlichen mit (ILO-) Kompetenzfragen beschäftigt haben, ist nur eine 'advisory opinion' zur Auslegung eines Übereinkommens ergangen, die sich auf die Auslegung von Übereinkommen 4 (Nachtarbeitsverbot für Frauen) bezieht. 36 Reingard Zimmer ein spezielles Gericht zur Auslegung von Verfassung und Übereinkommen einzurichten, wurde bislang kein Gebrauch gemacht. Auslegung von ILO-Übereinkommen mittels Spruchpraxis der Sachverständigenausschüsse Die periodisch von den Mitgliedstaaten vorzulegenden Berichte, sowie Beschwerden und Klagen über die Verletzung von ILO-Standards werden inhaltlich von Expertengremien auf ihre Kohärenz mit den ILO-Übereinkommen überprüft, was eine der Hauptsäulen des Überwachungssystems der ILO darstellt.42 Aussagen darüber, wie ILO-Übereinkommen auszulegen sind, werden somit von den Sachverständigenausschüssen der ILO getroffen, die ihre Tätigkeit nicht ausüben können, ohne auch auslegend tätig zu werden. Die Tätigkeit der Ausschüsse ist jedoch nicht in der Verfassung verankert, sodass keine formelle interne Regelung innerhalb der Organisation aufgestellt wurde. Daher ist umstritten, inwieweit die Aussagen der Sachverständigenausschüsse verbindlich sind, ob mithin der im Falle einer Beschwerde in Sachen Vereinigungsfreiheit zuständige Ausschuss für Vereinigungsfreiheit formell die Legitimation zur (authentischen) Auslegung besitzt, solange der IGH nicht angerufen wurde. Der Sachverständigenausschuss wurde nicht 1919 mit Gründung der Organisation eingerichtet, sondern vielmehr 1926 etabliert, da sich herausstellte, dass dem Konferenzausschuss der IAK nicht nur die juristische Kompetenz fehlte, sondern dass er mit der Bearbeitung der unzähligen Berichte zudem überlastet war.43 Die Kompetenz zur verbindlichen Auslegung wurde dem SV-Ausschuss damals nicht zugewiesen.44 Der Ausschuss ist sehr zurückhaltend bei der Auslegung der ILO- Normen.45 Er sieht seine Hauptaufgabe darin, herauszuarbeiten, inwieweit die Vorgaben eines Übereinkommens eingehalten werden, unabhängig davon, wie die sozialen und ökonomischen Verhältnisse in einem Land sind. Die Auslegung orientiert sich strikt an den Vorgaben des jeweiligen Übereinkommens und erfolgt ausschließlich orientiert an internationalen Standards, sodass stets einheitlich ausgelegt wird.46 Der 1951 ergänzend eingerichtete spezielle Ausschuss für Vereinigungsfreiheit wird zudem tätig, sofern sich eine Beschwerde inhaltlich auf die 2. 42 Lörcher, RdA 1994, 284 f; Zimmer, a.a.O, S. 62 ff. 43 Wagner, Internationaler Schutz sozialer Rechte. Die Kontrolltätigkeit des Sachverständigenausschusses der IAO, Baden-Baden, 2002, S. 54 f. 44 ILC, 8th session (1926), Final Record, Appendix V, S. 395. 45 Nußberger, Die Spruchpraxis des Sachverständigenkomitees der ILO im Bereich des Sozialrecht, FS v. Maydell, 2003, S. 481 (483). 46 ILC, 73rd session (1987), Report of the Committee of Experts for the application of Conventions and Recommendations, General Report, Rn 20. Wirkungsweise, Auslegung und Implementierung von ILO-Standards 37 Vereinigungsfreiheit (Übereinkommen 87) oder das Recht auf Kollektivverhandlungen (Übereinkommen 98) bezieht. Die Ausschüsse sind mit internationalen Rechtsgelehrten besetzt, die nach den Kriterien Unabhängigkeit, Unparteilichkeit und Objektivität ausgewählt werden47 und denen aufgrund ihrer Fachkompetenz allseits große Anerkennung entgegen gebracht wird.48 Die langjährige und überwiegend sehr detaillierte Spruchpraxis hat zur Existenz einer Art „case-law“ geführt, das auch als „quasi-judicial“ bezeichnet wird.49 Zwar besteht Einigkeit darüber, dass die Sachverständigenausschüsse in der Praxis das zentrale Organ zur Auslegung der ILO-Übereinkommen sind,50 in Frage gestellt wird jedoch zum Teil, ob diese Auslegung rechtlich verbindlich ist. Mangels Zuständigkeit der Ausschüsse für eine authentische, die Mitgliedstaaten bindende Auslegung, soll ihren Aussagen keine juristische Verbindlichkeit zukommen. Argumentiert wird damit, dass die Verfassung keine Auslegung durch Sachverständigenausschüsse vorsieht51 und die Voraussetzungen einer späteren Übung iSv Art. 31 Abs. 3 lit. b) WVRK höchstens bezogen auf bestimmte Aussagen zu einzelnen Übereinkommen gegeben sein können, wenn die entsprechende Spruchpraxis der Ausschüsse sich verfestigt hat.52 Die Gegenauffassung argumentiert vor allem mit der langjährigen Spruchpraxis, die von den beteiligten Staaten, aber auch den Sozialpartnern gebilligt wird,53 zum Teil wird auch auf die große Unabhängigkeit der Mitglieder der SV-Ausschüsse abgestellt, die sich der eines Gerichtes annäherten.54 Wie bereits ausgeführt, ist die WVRK nur eingeschränkt zur Auslegung von ILO-Übereinkommen heranzuziehen. Auch wenn es zu einzelnen Auslegungsfra- 47 Lörcher, Die Normenkontrolle in der IAO-Aktueller Stand und neue Entwicklungen, in: BMAS/BDA/DGB (Hrsg.), Weltfriede durch soziale Gerechtigkeit, 1994, S. 78; Wagner, a.a.O, S. 76. 48 Statt vieler: Servais, International Labour Law, 3. Auflage 2011, S. 85 (Rn 144). 49 Gravel/Duplessis/Gernigon, The Committee on freedom of Association: Its impact over 50 years, (ILO), 2. Aufl, Genf 2002, S. 15; Betten, International Labour Law, selected Issues, Deventer 1993, S. 399. 50 Lörcher, in Däubler (Hrsg.), Arbeitskampfrecht, § 10 Rn 51; Böhmert, Das Recht der ILO, Baden-Baden 2002, S. 87; Däubler, Die Implementation von ILO-Übereinkommen, FS Anwaltsverein, 2006, S. 1183(1187); Körner-Dammann, Bedeutung und faktische Wirkung von ILO-Standards, 1991, S. 47; Samson, The standard setting and supervisory mechanism of the ILO, in: Drewicki/Krause/Rosas (Hrsg.), Social Rights as Human Rights, 1994, S. 129; Schlachter, RdA 2011, 341 (345); Wagner, a.a.O., S. 205; Weiss/Seifert, a.a.O, S. 134 ff. 51 Böhmert, a.a.O, S. 87; Henssler, ZfA 2010, 397 (402 f.); Servais, a.a.O, S. 85 (Rn 145); Seifert, KritV 2009, 357 (362 f.); Wisskirchen, ZfA 2003, 691 (711 ff.). 52 Weiss/Seifert, a.a.O, S. 138 f. 53 Ben-Israel, International Labour Standards: the case of freedom to strike, Deventer 1988, S. 57; Lörcher, AuR 1991, 97 (102 ff); ders., WSI-Mitteilungen 1987, 227 (230); Kirgis, Specialized Law-Making Process, in: Schachter/Joyner (Hrsg.), United Nations Legal order, Vol. 1, Cambridge 1995, S. 109 (154 f.); Schlachter, RdA 2011, 341 (345) sowie Heuschmid/ Klebe in diesem Band. 54 Däubler, 2006, S. 1183 (1187). 38 Reingard Zimmer gen, wie bspw. zum Streikrecht als Bestandteil von ILO-Übereinkommen 87, durchaus Dissens gibt, so wurde die Auslegungspraxis der Ausschüsse seit ihrem Bestehen weder von den Mitgliedstaaten, noch von den Sozialpartnern grundsätzlich in Frage gestellt. Die ILO-Ausschüsse und ihre Spruchpraxis sind vielmehr Bestandteil eines in sich kohärenten Systems, zu dem die Mitgliedstaaten mit ihrem Beitritt zur Organisation ihre Zustimmung erklärt haben und das bei Neuordnung der ILO nach dem zweiten Weltkrieg bereits seit mehr als dreißig Jahren Bestand hatte. Auch wenn die ILO-Verfassung den Ausschüssen keine Kompetenz zur verbindlichen Auslegung der Übereinkommen zugewiesen hat, ergebt sich diese Befugnis doch aus seiner Aufgabenstellung.55 Zu berücksichtigen ist insbesondere, dass die ILO-Verfassung den Schwerpunkt nicht auf einen formellen rechtlichen Beschwerdemechanismus legt, der in Rechtsfindung und Sanktionen durch den IGH mündet. Das Beschwerdesystem ist vielmehr so aufgebaut, dass der Schwerpunkt der Wirkungsweise der ILO-Normen im Überwachungssystem liegt, in dem der Ausschuss für Vereinigungsfreiheit eine Schlüsselrolle einnimmt. Die Ausschüsse werden daher auch als „central legal bodies“ bezeichnet.56 Aufbau und Strukturierung des ILO-Überwachungssystems stellen somit eine eigene Regelungssystematik dar, die auch unter Berücksichtigung von Art. 5 WVRK vorrangig ist. ILO-Übereinkommen sind zudem als lebende Instrumente einzuordnen, die im Lichte aktueller Bedingungen auszulegen sind, wie es der EGMR bezogen auf die EMRK formuliert hat.57 Ohne eine solche Auslegungskompetenz insbesondere des Ausschusses für Vereinigungsfreiheit ist das ILO-System nicht funktionsfähig, einige Übereinkommen liefen zudem Gefahr, mit der Zeit lediglich noch auf dem Papier zu bestehen. Unter Bezugnahme auf die WVRK wird zudem mit guten Argumenten vertreten, dass durch die Anerkennung der Auslegungspraxis der Sachverständigenausschüsse mittels verfassungsmäßiger ILO-Organe eine gewohnheitsrechtlich begründete Übung der ILO iSv Art. 31 Abs. 3 lit. b) WVRK gegeben ist.58 Die Aussagen der ILO-Sachverständigenausschüsse sind folglich nicht beliebig, sondern bei der Auslegung der einzelnen Übereinkommen zu berücksichtigen. Völkerrechtskonforme Auslegung Das Grundgesetz bekennt sich zur Völkerrechtsordnung, so kommt die Völkerrechtsfreundlichkeit in der Präambel, in Art. 23 bis 26 sowie in Art. 59 und 100 3. 55 Samson, a.a.O, S. 129; Wagner, a.a.O., S. 205 (der daraus allerdings keine Legitimation zur authentischen Auslegung ableiten will). 56 Langille, CLLPJ 2010, 523 (537). 57 EGMR v. 13.6.1979, Marckx/Belgien, Nr. 6833/74, Serie A Nr. 31, Rn 58. 58 Siehe Lörcher, AuR 2011, 88 ff, sowie Beitrag Schlachter in diesem Band. Wirkungsweise, Auslegung und Implementierung von ILO-Standards 39 Abs. 2 GG zum Ausdruck. Aus diesem Grundsatz leitet sich die Pflicht des Staates ab, in Organen und Ämtern das Völkerrecht zu beachten.59 Das BVerfG betont, die „deutschen Staatsorgane (sind) verpflichtet, die die Bundesrepublik Deutschland bindenden völkerrechtlichen Normen zu befolgen und Verletzungen nach Möglichkeit zu unterlassen“.60 Der Gesetzgeber darf folglich völkerrechtliche Normen nur ausnahmsweise nicht beachten, sofern nur auf diese Weise ein Verstoß gegen überragende Grundsätze der Verfassung abzuwenden ist.61 Wie bereits herausgearbeitet, gehen allgemeine Regeln des Völkerrechts gem. Art. 25 S. 2 GG dem innerstaatlichen Gesetzesrecht vor, völkerrechtliche Normen die über Art. 59 Abs. 2 S. 1 GG ins nationale Recht inkorporiert werden, stehen im Rang einfachen Bundesrechts. Diese Rangzuweisung führt dazu, dass deutsche Gerichte völkerrechtliche Normen wie anderes Gesetzesrecht im Rahmen methodisch vertretbarer Auslegung zu berücksichtigen haben. Völkerrechtliche Normen, die self-executing sind, müssen direkt berücksichtigt werden. Nicht vollzugsfähige Normen sind im Sinne einer völkerrechtskonformen Auslegung von innerstaatlichen Behörden und Gerichten bei der Auslegung nationalen Rechts zu berücksichtigen, dies gilt insbesondere für die Auslegung unbestimmter Rechtsbegriffe sowie bei Ermessensentscheidungen. Sind mehrere Auslegungen möglich, ist diejenige zu wählen, die völkerrechtskonform ist,62 da unterstellt werden kann, dass der Gesetzgeber völkerrechtliche Verpflichtungen im Zweifel nicht verletzen möchte.63 Im Verhältnis zum GG sind völkerrechtliche Normen nachrangig, wobei sich das BVerfG immer wieder auf die Völkerrechtsfreundlichkeit des GG bezieht und in Bezug auf die EMRK in der Entscheidung Görgülü 2004 festgestellt hat, dass die Inhalte der EMRK auch bei der Auslegung grundgesetzlicher Normen zu berücksichtigen sind.64 In der Entscheidung zur Sicherungsverwahrung führt das Gericht bezogen auf die EMRK 2011 aus: „Die Europäische Menschenrechtskonvention steht zwar innerstaatlich im Rang eines Bundesgesetzes und damit unter dem Grundgesetz. Sie ist jedoch als Auslegungshilfe bei der Auslegung der Grundrechte und rechtsstaatlichen Grundsätze des Grundgesetzes heranzuziehen,“ wobei die EMRK die „Maxime für die Auslegung des Grundgesetzes vorgibt und verdeutlicht, dass die Grundrechte auch als Ausprägung der Menschenrechte zu verstehen sind und diese als Mindeststandard in sich aufgenommen haben“.65 Nicht nur einfaches Gesetzesrecht ist somit im Lichte völkerrechtlicher Normen auszulegen, diese sind auch bei der Bestimmung von Inhalt und Reichweite der 59 Kahl/Waldhoff/Walter-Rauschning, Bo-Ko, Art 59 GG, Rn 110. 60 BVerfG v. 14.10.2004, BVerfGE 111, 307 (319). 61 Ebenda. 62 Schweitzer, a.a.O, Rn 440c. 63 BVerfG v. 26.3.1987, NJW 1987, 2427. 64 BVerfG v. 14.10.2004, BVerfGE 111, 307 (308). 65 BVerfG v. 4.5.2011, BVerfGE 128, 326. 40 Reingard Zimmer Grundrechte zu beachten. Die Grenze ist lediglich dann zu ziehen, wenn nur auf diese Weise ein Verstoß gegen tragende Grundsätze der Verfassung abzuwenden ist. Übereinkommen den ILO sind folglich – ebenso wie die EMRK – als völkerrechtliche Normen von den Arbeits- und Sozialgerichten in Deutschland bei der Rechtsfindung zu berücksichtigen, wobei für das Verständnis der Übereinkommen, wie herausgearbeitet, zur Konkretisierung auf die Aussagen der Sachverständigenausschüsse zurückzugreifen ist. Bedeutungszuwachs der ILO-Normen durch die Rechtsprechung des EGMR Lange Zeit fristeten die Normen der ILO ein Schattendasein, kaum jemand hat sich für sie interessiert, oftmals mit der Begründung, die Übereinkommen seien sehr allgemein formuliert und enthielten keine über das deutsche Recht hinausgehenden Verbürgungen. Sofern sich Gerichte auf ILO-Übereinkommen bezogen, wurden diese nicht selten lediglich zur Bekräftigung der bereits nach deutschem Recht erarbeiteten Lösung herangezogen.66 Dieser Befund scheint für viele Länder Geltung zu haben, wie eine Untersuchung des IAA andeutet.67 Spätestens seit sich der EGMR in einigen arbeitsrechtlichen Entscheidungen der letzten Jahre, nicht zuletzt bei den kollektivrechtlichen, auch für Deutschland relevanten Entscheidungen Demir & Baykara sowie Yapi Yol Sen, in einem „ganzheitlichen Ansatz“68 stärker auf ILO-Übereinkommen und vor allem auf die Auslegungen durch die ILO-Sachverständigenausschüsse bezogen hat, rücken auch die Übereinkommen der ILO stärker in den Fokus des Interesses. Es bleibt zu hoffen, dass sich dieses Interesse auch in einer stärkeren Berücksichtigung von ILO-Normen durch die Rechtsprechung in Deutschland niederschlägt. V. 66 Jeweils unter Bezug auf die Rechtspr: Däubler, 2006, a.a.O, S. 1188; Lörcher, RdA 1994, 284 (288 ff.); Rehder/Deiner/Callsen, Arbeitskampfmittelfreiheit und atypische Arbeitskampfformen, Saarbrücken 2012, S. 71. 67 Vgl. Thomas/ Oelz/ Beaudonnet, The use of international law in domestic courts: Theory, recent jurisprudence and practical implications, in: Javillier/ Gernigon, (Hrsg.) Les normes international du travail. Un patrimoine pour làvenir. Mélanges en lhonneur de Nicolas Valticos, Genf, BIT, 2004, S. 268; Servais, a.a.O, S. 81 (Rn 138). 68 Lörcher, AuR 2011, 88. Wirkungsweise, Auslegung und Implementierung von ILO-Standards 41 Die Internationale Arbeitsorganisation und der deutsche Radikalenerlass Achim Seifert Problemaufriss Klaus Lörcher hat wie kein Zweiter von gewerkschaftlicher Seite die Entwicklung des internationalen und europäischen Arbeitsrechts in den vergangenen Jahrzehnten begleitet. Dabei war er nicht nur kritischer Beobachter, sondern oftmals auch als Akteur selbst in die Entwicklung involviert. Ein Beispiel hierfür ist sein Engagement gegen den Radikalenerlass vom 28. Januar 1972, der zu heftigen Auseinandersetzungen von den siebziger bis weit hinein in die neunziger Jahre des vergangenen Jahrhunderts führte. Dabei bezog er nicht nur literarisch engagiert Stellung gegen die mit dieser Regelung von Bund und Ländern verbundenen Beschränkungen beim Zugang zum Beamtenverhältnis („Berufsverbote“), sondern beteiligte sich auch an einzelnen Verwaltungsgerichtsverfahren von Bewerbern, denen aufgrund des Radikalenerlasses der Zugang zum Beamtenverhältnis verwehrt wurde, und von Beamten, die wegen ihres politischen Engagements (z.B. in der DKP) aus dem Dienst entfernt wurden.1 Die folgenden Zeilen greifen diese Auseinandersetzung um den Radikalenerlass noch einmal auf. Im Zentrum soll dabei das Klageverfahren vor der IAO stehen, in dessen Rahmen der Radikalenerlass auf seine Vereinbarkeit mit dem Übereinkommen Nr. 111 über die Diskriminierung in Beschäftigung und Beruf (1958) überprüft wurde und das zu einer „Verurteilung“ der Bundesrepublik Deutschland führte. Das Verfahren verdient aus mindestens zwei Gründen auch aus heutiger Sicht noch Aufmerksamkeit. In ihm zeigt sich zum einen, dass es auch im deutschen Recht Felder gegeben hat und immer noch gibt, die mit geltendem Völkerarbeitsrecht in Konflikt stehen. Zum anderen ist das Klageverfahren gegen die Bundesrepublik Deutschland aber auch deshalb von Interesse, weil es sehr deutlich die Grenzen der bestehenden Durchsetzungsmechanismen im Recht der IAO vor Augen führt. I. 1 Vgl. insbesondere Lörcher, K., Beamtenrecht auf dem Prüfstand des Internationalen Arbeitsrechts, PersR 1988, 5; ders., Europäischer Gerichtshof für Menschenrechte (EGMR) stärkt (politische) Grundrechte im Beamtenverhältnis, PersR 1996, 16 ff.

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References

Zusammenfassung

Die wachsende Bedeutung des internationalen Arbeitsrechts schlägt sich in vielen Bereichen nieder: Tarifautonomie und Streikrecht werden durch die Rechtsprechung des EGMR mitbestimmt, die ILO-Übereinkommen stellen einen Mindeststandard dar, der auch in einer Wirtschaftskrise nicht unterschritten werden darf. Nicht jeder nationale Gesetzgeber und nicht jedes Gericht hat dies aber bisher erkannt. Von daher ergeben sich viele Kontroversen, in Deutschland u. a. bei der Kündigung kirchlicher Mitarbeiter und bei der überlangen Dauer gerichtlicher Verfahren deutlich werden.

Die insgesamt 35 Autoren sind in der Wissenschaft, aber auch in internationalen Organisationen, in Ministerien und als Richter tätig. Der Band verbindet Theorie und Praxis; als Leser bekommt man nicht nur Stoff zum Nachdenken, sondern nicht selten auch ganz konkrete Handlungsanleitungen. Bislang gibt es kein vergleichbares Buch in der rechtswissenschaftlichen Literatur.