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Antonio Baylos, Aus dem Süden Europas: Überlegungen zur Bürgerschaft in Krisenzeiten in:

Wolfgang Däubler, Reingard Zimmer (ed.)

Arbeitsvölkerrecht, page 226 - 239

Festschrift für Klaus Lörcher

1. Edition 2013, ISBN print: 978-3-8487-0674-7, ISBN online: 978-3-8452-4921-6, https://doi.org/10.5771/9783845249216-226

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Aus dem Süden Europas: Überlegungen zur Bürgerschaft in Krisenzeiten1 Antonio Baylos Politische Bürgerschaft und Soziale Bürgerschaft Heutzutage haben die beiden Konzepte Staatsangehörigkeit und Bürgerschaft als zwei eng mit der Souveränität des Staates in Verbindung stehende Elemente eine komplexe Bedeutung erlangt. Unter Staatsangehörigkeit versteht man „die rechtliche Beziehung, die einen Menschen mit dem Staat verbindet” oder „den maximalen juristischen Ausdruck der Integration eines Menschen in eine staatliche Gemeinschaft”. Bürgerschaft bezeichnet Mitbestimmungs- und Beteiligungsrechte im öffentlichen Raum, die aufgrund der Zugehörigkeit zu einer organisierten Gemeinschaft, normalerweise zu einem Nationalstaat, bestehen. Bürgerschaft umfasst Rechte und Pflichten, die in der Verfassung des Staates verbrieft sind, zu dem sich der Bürger – normalerweise aufgrund seiner Staatsangehörigkeit – zugehörig erklärt. Für gewöhnlich wird der Begriff der Bürgerschaft auf die politischen Rechte beschränkt. Selbst das Wörterbuch der Real Academia Española definiert einen „Bürger“ als Träger politischer Rechte, der durch deren Ausübung an der Regierung eines Landes beteiligt ist. Doch die Beteiligung am öffentlichen Raum als Träger von Rechten steht erst am Ende eines historischen Prozesses, in dessen Verlauf der Bürgerbegriff durch die Entwicklung der subjektiven politischen Rechte, der institutionellen Garantien und der Leistungsansprüche an den Staat angereichert wurde. Daher umfasst der Begriff Bürgerschaft für gewöhnlich zwei charakteristische Eigenschaften: Politische Bürgerschaft und soziale Bürgerschaft. Beide sind eng miteinander verbunden. Während die politische Bürgerschaft denjenigen vorbehalten ist, die im Besitz der Staatsangehörigkeit des Staates sind, in dem sie ihre Rechte auf politische Teilhabe ausüben, eröffnet sich die soziale Bürgerschaft den anderen mit Hilfe eines Verfahrens der Transformation bzw. Wiederherstellung des Begriffs der Bürgerschaft. Dies geschieht durch ein zentrales Element in den Verfassungen, die von der Erklärung des Sozialstaates und dem Wert der Arbeit für die Erlangung von Rechten im öffentlichen Raum ausgehen. I. 1 Beitrag zu den Studien zu Ehren von Klaus Lörcher. Mein Dank gilt meiner guten Freundin Reingard Zimmer für ihren Vorschlag, mich daran zu beteiligen. In der Annahme, es handelt sich um Rechte, die auf den staatlich-nationalen Bezugsrahmen begrenzt sind, in dem die jeweiligen Bürger eines Staates in den Genuss dieser Rechte kommen, werden Bürgerrechte ausschließlich den Staatsangehörigen eines Landes verliehen. Weist ein ausländischer Bürger nach, dass er in seinem „natürlichen” Bürgerschaftsraum die Rechte, die ihm aufgrund der universellen Anerkennung der Menschenrechte sowie der sozialen, wirtschaftlichen und politischen Rechte zustünden, nicht ausüben kann, so kann er unter Berufung auf das Asylrecht einen legalen Aufenthaltsstatus in einem anderen Land erwerben. Dies ermöglicht es ihm jedoch nicht, die Bürgerrechte, die ihm entzogen wurden, bzw. die er nie hatte, in seinem Herkunftsland auszuüben. Dieses klar abgegrenzte Verhältnis zwischen Nation, Bürgerschaft und Ausländertum wird durch einen ununterbrochenen Aufenthalt, der über einen bestimmten Zeitraum andauert, aufgeweicht. Der Aufenthalt eines Ausländers im nationalen Raum ermöglicht es ihm, einige Bürgerrechte zu erwerben und im Laufe der Zeit auch die Staatsangehörigkeit zu erlangen. Dies erfolgt gemäß Art. 22 des Bürgerlichen Gesetzbuchs Spaniens, das für verschiedene Staatsangehörigkeiten eine unterschiedliche Aufenthaltsdauer vorschreibt. Die Aufenthaltserlaubnis wird graduell erteilt und rechtlich bewilligt, auch wenn sie aus einer informellen Situation heraus anerkannt werden kann. Die Rechtsfigur der Legalisierung von Einwanderern bzw. Ausländern durch deren arbeitsrechtliche oder soziale Bindung entspricht dieser Anerkennung durch die Normalisierung einer eigentlich illegalen Situation. Dadurch erlangt man einerseits Sicherheit vor der Abschiebung ins Heimatland und andererseits die Sicherheit, eine Arbeit zu finden, von der man leben kann. Die Verbindung des Bürgerschaftsbegriffs mit der Arbeit als materiellem Element hebt die Unterscheidung zwischen Aus- und Inländern auf, da es sich um ein soziales Verhältnis handelt. Der Arbeitnehmer ist ein Begriff, der prinzipiell frei von jeglicher Konnotation hinsichtlich seiner Staatsangehörigkeit ist. Die Arbeit an sich hat jedoch diese Konnotation, insoweit sie von der Rechtsordnung des Nationalstaats geregelt ist, in dem die Arbeitsleistung erbracht wird. Die Arbeit ist andererseits die Grundlage weiterer Rechte aus dem Vertragsverhältnis, das die Erbringung der Dienstleistung regelt, sowie weiterer individueller und kollektiver Rechte, die als Grundrechte der Bürger eines bestimmten Landes anerkannt sind. Arbeit ist somit ein wichtiger ausgleichender Faktor für den Genuss der sich daraus ableitenden Rechte, sie bietet gleichermaßen den Status des sozialen Bürgers/in.2 2 Es handelt sich jedoch um ein Element der Gleichheit auf der Grundlage des Begriffs der abhängigen Beschäftigung, d.h. Arbeit unter „Fremdbestimmung für den Markt”, die der unternehmerischen Organisation unterworfen ist. Genderspezifisch handelt es sich um einen restriktiven Begriff, der einen Großteil des Unterschieds hinsichtlich der geleisteten Arbeit nicht mit einbezieht. Sämtliche unvergüteten Pflegetätigkeiten, eine vor allem weibliche und nicht als abhängige Arbeit „erfasste” Tätigkeit, ist nicht Teil der sozialen Bürgerschaft, was ein großes politisches Defizit dieses Begriffs offenlegt. Aus dem Süden Europas: Überlegungen zur Bürgerschaft in Krisenzeiten 227 Soziale Bürgerschaft wird also meist unabhängig von den Grenzen der Staatsangehörigkeit definiert und gründet auf der materiellen Leistung einer Arbeit, welche die Inhaberschaft und den Genuss der daraus resultierenden individuellen und kollektiven Rechte erfordert; dies geht sogar über die Frage nach dem legalen oder illegalen Status des Arbeitnehmers hinaus. Das spanische Verfassungsgericht hat in einer Reihe von Entscheidungen, in denen die Reform des Ausländergesetzes durch die Volkspartei (PP) im Jahr 2000 für verfassungswidrig erklärt wurde,3 in diesem Sinne entschieden. Diese (relative) Denationalisierung des Konzepts der sozialen Bürgerschaft setzt voraus, dass Ausländern eine unvollständige Bürgerschaft zugestanden wird; diese müssen jedoch aufgrund ihrer Arbeit im jeweiligen Land in den Genuss von Rechten kommen und allein aufgrund der Tatsache, dass sie hier angemeldet sind und wohnen, universelle öffentliche Leistungen wie z.B. des Gesundheitswesens oder des Bildungssystems in Anspruch nehmen können. Als Nachweis dafür dient der Verwaltungsakt der Eintragung ins Einwohnermelderegister.4 Die Bürgerschaft bleibt unvollständig, da diese Personengruppe weder ihre politischen Rechte ausüben noch im Rahmen der von den Bürgern geäußerten Wahlpräferenzen an der Festlegung des Umfangs der sozialen Rechte teilhaben kann. Die auf der Staatsangehörigkeit basierende politische Bürgerschaft setzt jedoch die soziale Bürgerschaft voraus und ist nicht von dieser zu trennen. Darüber hinaus spielt die politische Bürgerschaft auch eine Rolle bei der konkreten Festlegung des Umfangs der staatlichen Leistungen und der sozialen Rechte, sowohl durch Wahlen und politische Teilhabe als auch durch die kontinuierliche Ausübung ihrer Rechte auf Teilhabe, Versammlung, Unterrichtung, freie Meinungsäußerung und Demonstration. Die Verlagerung der sozialen Bürgerschaft in den transnationalen Raum Für die allmähliche Verlagerung der Bürgerschaft jenseits der Grenzen der Staatsangehörigkeit gibt es wichtige normative Bezugspunkte. Vor allem ist hier die Anerkennung der Arbeit von Einwanderern in einer globalen Welt als Universalrecht zu nennen, das von den Vereinten Nationen in der Konvention zum Schutz der Rechte aller Wanderarbeitnehmer und ihrer Familienangehörigen festgeschrieben wurde. Diese UN-Konvention wurde am 19. Dezember 1990 durch die Generalversammlung mit Beschluss 45/158 angenommen und trat mit Erreichen der erforderlichen Mindestzahl an Ratifizierungen 2003 in Kraft. Zum Thema „Recht zu II. 3 Urteil 236/2007 vom 7. November und STC 259/2007 vom 19. Dezember; siehe Baylos, A., Inmigración y derechos sindicales, Albacete, 2009. 4 Ein allgemeiner Hinweis bei Castelli, N., Las migraciones como fenómeno ejemplar, Revista de Derecho Social nº 54 (2011), S. 115 ff. 228 Antonio Baylos wandern” als „Menschenrecht” gibt es in der lateinamerikanischen Rechtslehre5 umfängliche Arbeiten. Die Konvention bekräftigt durch das Verbot der Schlechterbehandlung arbeitender Ausländer hinsichtlich ihrer Vergütung sowie ihrer Arbeits- und Beschäftigungsbedingungen gegenüber Inländern (Art. 25), die Universalität des Grundsatzes der sozialen Bürgerschaft, die auf einem materiellen Arbeitsverhältnis gründet. Besonders Abs. 3 dieses Artikels sieht vor, dass „die Vertragsstaaten alle geeigneten Maßnahmen zu ergreifen haben um sicherzustellen, dass Wanderarbeiter wegen der Irregularität ihres Aufenthalts oder ihrer Beschäftigung keines der sich aus diesem Grundsatz ergebenden Rechte verlieren. Insbesondere darf eine solche Irregularität die Arbeitgeber von keinerlei rechtlichen oder vertraglichen Verpflichtungen entbinden, noch irgendeine Einschränkung dieser Verpflichtungen zur Folge haben”. Damit wird die gleiche Regel aufgestellt, die auch in Art. 36 des spanischen Ausländergesetzes festgelegt wurde.6 Ebenso garantiert werden die den arbeitenden Einwanderern zustehenden gewerkschaftlichen Rechte und deren Aus- übung (Art. 26). In die gleiche Richtung zielen auch andere Grundrechte, die in den internationalen Normen festgeschrieben wurden und universelle Gültigkeit beanspruchen.7 Die im Juni 1998 von der 86. Internationalen Arbeitskonferenz verabschiedete Erklärung der ILO über grundlegende Prinzipien und Rechte bei der Arbeit zählt vier Rechte auf, die sich auf verschiedene internationale Konventionen beziehen und die somit in allen ILO-Mitgliedsländern ungeachtet ihrer formellen Ratifizierung durch die Mitgliedstaaten anwendbar sind.8 Alle Mitglieder sind „allein aufgrund ihrer Mitgliedschaft in der Organisation verpflichtet, die Grundsätze betreffend die grundlegenden Rechte, die Gegenstand dieser Übereinkommen sind, in gutem 5 Konkret die Arbeiten von Uriarte, O. E., Derecho a migrar y derecho al trabajo, in AA.VV., Las migraciones humanas en el Mercosur. Una mirada desde los derechos humanos, Observatorio de Políticas Públicas de Derechos Humanos en el Mercosur, Montevideo, Uruguay, 2009, S. 13 ff, sowie bei Ramírez, L. (Hrsg.), Carta Social Latinoamericana. Un modelo de relaciones laborales para el siglo XXI, Buenos Aires 2009. 6 Art. 36.5 LOEX (span. Ausländergesetz): „Das Fehlen einer Aufenthalts- oder Arbeitserlaubnis hat ungeachtet etwaiger Pflichten des Arbeitgebers einschließlich der Sozialversicherungspflicht keine Auswirkung auf die Gültigkeit des Arbeitsvertrags was die Rechte des ausländischen Arbeitnehmers angeht, noch ist dies ein Hindernis für die Erlangung von Leistungen, auf die dieser gemäß den internationalen Konventionen Anspruch hat, sowie auf die etwaiger anderer Leistungen, vorausgesetzt diese sind mit seiner Situation vereinbar. Ein Arbeitnehmer, der weder Aufenthalts- noch Arbeitserlaubnis hat, kann auf keinen Fall Leistungen aufgrund von Arbeitslosigkeit beziehen”. 7 Mit der klassischen Tendenz der Rechtslehre in Lateinamerika, diese als „Menschenrechte” anzusehen, werden die Rechte aus der ILO-Erklärung von 1998 als deren „harter Kern” betrachtet. So bei Canessa, M., Los derechos humanos laborales: el “núcleo duro” de derechos (core rights) y el ius cogens laboral”, Revista Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales nº 72 (2008), S. 118 ff. Zur Rechtsqualität der ILO-Kernarbeitsnormen siehe vertiefend Zimmer, Soziale Mindeststandards und ihre Durchsetzungsmechanismen, Baden-Baden 2008, S. 70 ff. 8 Siehe vertiefend Beitrag Weiss in diesem Sammelband. Aus dem Süden Europas: Überlegungen zur Bürgerschaft in Krisenzeiten 229 Glauben und gemäß der Verfassung einzuhalten, zu fördern und zu verwirklichen, nämlich: 1. Vereinigungs- und Gewerkschaftsfreiheit sowie die effektive Anerkennung des Rechts auf Kollektivverhandlungen; 2. Beseitigung aller Formen von Zwangs- oder Pflichtarbeit; 3. effektive Abschaffung der Kinderarbeit und 4. Beseitigung der Diskriminierung in Beschäftigung und Beruf. Hier liegt der Fokus ganz klar auf den Kollektiv- und Gewerkschaftsrechten als wesentlichem Bestandteil der Arbeitsleistung, die nicht ohne kollektive Subjekte (Gewerkschaften) zur Verteidigung der Interessen der Arbeitnehmer oder zur Einführung eines Nichtdiskriminierungsgrundsatzes bei deren Ausübung vorstellbar ist. Ausgehend von dieser Formulierung der grundlegenden Rechte der Arbeitnehmer in einer „Kerngruppe” internationaler Konventionen setzt die ILO ihr Engagement durch die Ausarbeitung des Konzepts der „menschenwürdigen Arbeit” fort. Dieses wird auf eine Reihe von Standards für Arbeits- und Beschäftigungsbedingungen ausgeweitet, einschließlich der Arbeitsgesundheit, des Inhalts regelkonformer, beaufsichtigter Arbeit, welche im jeweiligen Staat Sozialleistungen erwirtschaften kann und die als typisches Element unselbständiger Beschäftigung zu allgemein anerkannten Schutzstandards gilt. Es handelt sich demnach um Rechte, die eine mit der Ausübung einer Arbeit verbundene Bürgerschaft schaffen, ohne eine bestimmte Staatsangehörigkeit vorauszusetzen. Problematisch ist zumeist die Wirksamkeit, d.h. die zentrale Frage der Einklagbarkeit dieser Rechte und der Rechtsmittel, die in den Fällen zum Tragen kommen. In vielen Aspekten verläuft diese Problematik parallel zur Einklagbarkeit der wirtschaftlichen und sozialen Rechte und ihres Rechtsschutzes, worüber es umfangreiche Literatur gibt.9 Die Frage der europäischen Bürgerschaft Neben dieser tendenziell universellen Bürgerschaft, die über den Begriff der Staatsangehörigkeit hinausgeht, gibt es andere Gebilde, die den umgekehrten Weg nehmen und beim Aufbau der sozialen und politischen Bürgerschaft eine ambivalente Funktionalität haben. Dies trifft auf die europäische Bürgerschaft zu, bei der die Staatsangehörigkeit eines EU- Mitgliedsstaats erforderlich ist, um Zugang zu den Rechten und Freiheiten zu haben, die in der EU-Grundrechtecharta in ihrer letzten Fassung als Anhang zum Lissabon-Vertrag mit dessen normativer Wirkung anerkannt werden. Sie lehnt die Bürgerschaft an die Staatsangehörigkeit an, doch III. 9 Im spanischen Kulturraum ist das Buch von Abramovich, V. u. Courtis, C., Los derechos sociales como derechos exigibles, Madrid, 2002, ein Klassiker. Konkret zur spanischen Situation, Pisarello/ Aniza/ Olivas, Derechos sociales como derechos justiciables: potencialidades y límites, Albacete, 2010. 230 Antonio Baylos da es sich um eine Einheit aus 27 Nationen handelt, wird der Anwendungsbereich auf die Staatsangehörigen dieser Nationen ausgeweitet; gleichzeitig besteht die ausschließende Haltung gegenüber anderen außergemeinschaftlichen Staatsangehörigen fort. Die Ablösung eines staatlichen Bezugsrahmens bzw. Ausschlussrahmens durch supranationale Räume, in denen sich eine gewisse Auflösung der Begriffe Staatsangehörigkeit, Bürgerschaft und Markt vollzieht, macht einige Korrekturen am Modell erforderlich. In diesen Fällen lässt sich die zentrale Problematik nicht an der Tatsache festmachen, Ausländer in einem handels- und währungspolitisch einheitlichen Markt zu sein. Vielmehr geht es hier um die Gestaltung der Freizügigkeit der Arbeitnehmer in einem Raum, der nicht politisch definiert ist sondern sich auf einen auf regionaler und supranationaler Ebene integrierten Markt bezieht. Da Arbeit allgemein als Beschäftigung erfasst wird, bezieht sich diese Kategorie auf die Anzahl der Menschen, die sich in den Arbeitsmarkt eingliedern bzw. bei dem Versuch scheitern. Es handelt sich hierbei um kollektive Eingliederungs- und Regulierungsphänomene der globalen Arbeitnehmerschaft, die sich normalerweise im staatlichen Entscheidungsbereich abspielen und denen mit der auf EU-Ebene koordinierten europäischen Einwanderungspolitik und den nationalen Beschäftigungspolitiken begegnet wird.10 Die europäische Bürgerschaft, die in so viele nationale Bürgerschaften zerfällt, wie es EU-Mitgliedsstaaten gibt, wirft darüber hinaus ein doppeltes Problem auf. Das bereits beleuchtete Problem der Existenz einer partiellen Bürgerschaft in arbeitsrechtlicher und sozialer Hinsicht, die den außergemeinschaftlichen, nicht europäischen Staatsangehörigen aufgrund der materiellen und konkreten Erbringung einer Arbeitsleistung in einem der Zielländer zusteht. Ein weiteres, neues Problem ist die Suche nach dem Ausgleich bzw. der Balance mit der europäischen sozialen Bürgerschaft auf Grundlage der Regeln, die sich aus den in den EU-Verträgen anerkannten grundlegenden Wirtschaftsfreiheiten ableiten; dabei ist zu berücksichtigen, dass die Art, wie die jeweiligen Abgrenzungen und Gegengewichte definiert werden, von der Abgrenzung in der internen verfassungsmäßigen Ordnung vieler Mitgliedsstaaten abweichen kann. Was die Ausübung kollektiver Rechte im transnationalen Raum angeht, so hat sich diese Möglichkeit in der Rechtsprechung des Gerichtshofs auf konfliktive Art materialisiert, und zwar sowohl hinsichtlich des Streikrechts (Viking und Laval) 10 Aus Sorge um die Achtung der Rechte der Einwanderer, vgl. Triguero, L.A., Los derechos sociales fundamentales de los trabajadores inmigrantes, Granada 2012. Aus dem Süden Europas: Überlegungen zur Bürgerschaft in Krisenzeiten 231 als auch hinsichtlich des Tarifrechts (Rüffert).11 Dies unterläuft natürlich die Gleichbehandlung, welche die aus der Arbeit abgeleitete soziale Bürgerschaft innerhalb der Europäischen Union als ein nicht auf einen einheitlichen Markt beschränktes regionales Gebilde bieten sollte. An dieser komplexen Situation macht sich auch die politische Kritik fest, die die Neutralisierung der Demokratie und ihrer Verfahren anprangert und dafür das Institutionengefüge verantwortlich macht. Es verhindere, blockiere oder beschränke die Teilhabe der europäischen Bürger und die volle Ausübung ihrer Bürgerschaft im von der Europäischen Union abgegrenzten transnationalen Raum, erschwert noch dazu durch die konkreten Maßnahmen im Zuge der Sparpolitik in der Wirtschaftskrise. Die Debatte führt so zu einem anderen Verhältnis, nämlich dem zwischen Bürgerschaft und Demokratie, und weitet sich logischerweise auf die Merkmale aus, die der volle Bürgerstatus in der Demokratie aufweisen sollte12. Dieser unterhält stets eine problematische und konfliktive Beziehung zu seiner institutionellen Anerkennung und muss als dialektische Figur entwickelt werden, die sich historisch in einer kontinuierlichen und fortschreitenden Redemokratisierung neu erfinden muss. Ausgehend von dieser Komplexität stellen sich zentrale Fragen nach wie vor in transversaler Form und nicht nur im engen Verhältnis zwischen Bürgerschaft und Staatsangehörigkeit einerseits in einer Vielzahl partieller Möglichkeiten der Teilhabe an Bürgerschaft auf der Grundlage tatsächlich geleisteter Arbeit. Andererseits geht es um die Existenz eines Mindestmaßes an gemeinsamer Arbeitsbürgerschaft, das nicht nur aus der subjektiven Sichtweise der Ausübung, d.h. für ihre Träger unabhängig von deren Staatsangehörigkeit, als universelles Recht gewahrt werden muss, sondern umgekehrt auch und gerade hinsichtlich der Träger dieser auf Arbeit gegründeten Bürgerschaft: auf der Grundlage der internationalen Festschreibung einer beschränkten Gruppe kollektiver und individueller grundlegender Rechte. Der letzte Aspekt scheint sich in den jüngsten Entwicklungen in der europäischen governance verstärkt zu haben. Sichtbar wird dies in der Politik, die den Ländern der südlichen Peripherie im Zuge der Staatsschuldenkrise und der strikten Einhaltung eines ausgeglichenen Haushalts durch Rückführung der Sozialausgaben und 11 Diese Entscheidungen des Gerichtshofs gaben Anlass zu unzähligen Kommentaren europäischer Arbeitsrechtler. Eine Überlegung zu den Auswirkungen dieser Doktrin auf die internen Rechtsordnungen findet sich bei Ales, E./ Novitz, T. (Hrsg.), Collective Action and Fundamental Freedoms in Europe: Striking the Balance, Anvers 2010, sowie bei Zimmer, R., Labour Market Politics through Jurisprudence. The influence of the judgements of the European Court of Justice (Viking, Laval, Rüffert, Luxembourg) on labour market policies, in: GPS Vol. 7 No. 1/2011: European Labour Market Policies after the Lisbon-Process – Results and Consequences, S. 211-234, im Internet unter: http://spaef.com/file.php?id=1274. Eine Synthese der Debatte und ihrer späteren Entwicklung bei Sciarra, S., L’Europa e il lavoro. Solidarità e conflitto in tempi di crisi, Roma-Bari 2013, S. 67 ff. 12 Balibar, E., Cittadinanza, Torino, 2012. Und bereits zuvor : La proposition de l’égaliberté. Essais politiques 1989 -2009, Paris 2009. 232 Antonio Baylos Strukturreformen an grundlegenden Mechanismen der Arbeitsregulierung und der Tätigkeit der kollektiven Subjekte aufgezwungen wird. Die Forderung nach einer transnationalen sozialen Bürgerschaft in Zeiten europäischer Sparpolitik Diese Frage kam im Zusammenhang mit den Verstößen gegen internationales Recht im Sinne der ILO-Übereinkommen auf, die von verschiedenen europäischen Staaten – in erster Linie Griechenland, aber auch Spanien – im Zuge der Gesetzesinitiativen begangen wurden, die von den verschiedenen nationalen Regierungen in Umsetzung der von den Finanzinstitutionen und der politischen Führung der EU vorgegebenen Sparpolitik initiiert und angewandt wurden. Die Anfechtung auf internationaler Ebene durch den Beschwerdemechanismus beim Ausschuss für Vereinigungsfreiheit der ILO bleibt etwas Außergewöhnliches: Hier wird Europa als ein Raum betrachtet, in dem grundlegende, aus der Arbeit abgeleitete Rechte verletzt werden, wo doch eigentlich das sogenannte europäische Sozialmodell gemeinhin als ein Markenzeichen der EU angesehen wird, in der Wirtschaftswachstum und hohe Beschäftigungsquoten gewissermaßen rückwirkend einen großen Raum der Anerkennung und Ausübung kollektiver und gewerkschaftlicher sowie individueller Rechte für ArbeitnehmerInnen gewährleisten. Im Fall Spaniens haben sich die Rechtsnormen des Zeitraums 2010-2012 direkt auf einen großen Teil der grundlegenden Elemente der kollektiven und gewerkschaftlichen Rechte ausgewirkt und die Schutzstandards der individuellen Arbeitnehmer verschlechtert. In der Strategie der Gewerkschaftsbewegung als Reaktion auf diese Reformen war der Rückgriff auf rechtliche Mittel eine wichtige Option, die mit einer starken, anhaltenden und intensiven sozialen Mobilisierung durch Massendemos und Einberufung mehrerer Streiks kombiniert wurde. Der Gang vor Gericht erfolgte vor allem durch die Anfechtung der Reformnormen aufgrund verschiedener verfassungswidriger Aspekte. Gegen die Verordnung RDL 3/2012 samt Bestätigungsgesetz wurde von der sozialistischen Partei PSOE und der Fraktion der Pluralen Linken vor dem spanischen Verfassungsgericht Klage erhoben, die vom Gericht zugelassen wurde. Darüber hinaus ist in den Reformgesetzen eine „Destabilisierung” des internationalen Modells der menschenwürdigen Arbeit13 zu beobachten, sowie die Missachtung seitens des spanischen Staats, seine Zusagen und internationalen Ver- IV. 13 Siehe López, J., Elementos de definición del modelo de relaciones laborales por las normas de la OIT y comunitarias: la desestabilización de la reforma laboral del 2012, in Baylos, A. (Hrsg.) Políticas de austeridad y crisis en las relaciones laborales: La reforma del 2012, Albacete 2012, S. 51 ff. Aus dem Süden Europas: Überlegungen zur Bürgerschaft in Krisenzeiten 233 pflichtungen aus der Ratifizierung der zentralen ILO-Übereinkommen, wie denen zu Vereinigungsfreiheit sowie dem Recht auf Kollektivverhandlungen, oder auch ganz besonders zur Beendigung von Arbeitsverhältnissen, d.h. der Schutz vor ungerechtfertigter Kündigung. Als innovativen Raum für rechtliche Schritte haben sich die spanischen Gewerkschaften für das Beschwerdeverfahren vor dem Ausschuss für Vereinigungsfreiheit der ILO entschieden und dabei auf den hohen Stellenwert der grundlegenden, aus der Arbeit abgeleiteten kollektiven Rechte aus Normen internationalen Rechts verwiesen, die in Anlehnung an die europäischen Sparvorgaben eingeschränkt oder verweigert wurden. Zwei Mal wurde bei der ILO Beschwerde eingereicht. Das erste Mal ging es um die Normen aus der Zeit der Regierung Zapatero, mit denen im Jahr 2010 der Status der öffentlichen Angestellten reformiert wurde und die geltenden Tarifverträge zur Regelung der Vergütungs- und Arbeitsbedingungen der öffentlichen Angestellten außer Kraft gesetzt wurden. Diese Beschwerde aufgrund des Verstoßes gegen Übereinkommen 98 und 154 wurde von den Gewerkschaftsverbänden des öffentlichen Dienstes gemeinsam eingebracht.14 Die zweite Beschwerde hatte noch größeres politisches Gewicht, da sie von den beiden landesweit mitgliederstärksten Dachverbänden CCOO und UGT gegen die von der im November 2011 an die Regierung gekommenen Volkspartei beschlossene Arbeitsmarktreform eingebracht wurde. Der Basistext dieser Reform, der im Eilverfahren durch die Verordnung 3/2012 verabschiedet und später vom Parlament als Gesetz 3/2012 „bestätigt” wurde, wurde in einem zweigleisigen Verfahren vor der ILO angefochten. Einerseits in dem Verständnis, dass dieses Gesetz direkt den „harten Kern” der Arbeitsrechte verletzt, indem es bewusst die Ausübung von Tarifverhandlungen und somit der Gewerkschaftsfreiheit behindert. Folglich wird entsprechend dem Verfahren vor dem Ausschuss für Vereinigungsfreiheit ein Verstoß gegen ILO-Übereinkommen 87, 98 und 151 geltend gemacht. Da jedoch die im spanischen Gesetz enthaltene Kündigungsregelung als nicht konform mit ILO- Übereinkommen 158 über die Beendigung von Arbeitsverhältnissen eingeschätzt wurde, wurde sie dem Verwaltungsrat und dem Normenanwendungsausschuss zur Diskussion und Bewertung vorgelegt. Der Ausschuss für Vereinigungsfreiheit hat die Prüfung dieser Beschwerde der beiden spanischen Dachverbände gegen die Norm aus dem Jahr 2012 auf Eis gelegt, bis über die erste Beschwerde gegen die Einschränkung des Tarifrechts in Folge von Entscheidungen der Vorgängerregierung aus dem Jahr 2010 entschieden wurde. Die Gewerkschaftsbeschwerde gegen die Verletzung von Übereinkommen 158 14 Dies ist erwähnenswert, weil im öffentlichen Dienst nicht nur die Gewerkschaftsverbände vertreten sind, die den Dachverbänden UGT und CCOO angehören, sondern auch die der regionalen Dachverbände (Baskenland und Galicien) sowie andere branchenspezifische Verbände, zu denen nur Beamte aller Verwaltungen und Sektoren (u.a. Bildung) gehören. 234 Antonio Baylos ist sogar weiter fortgeschritten, da die spanische Regierung Kommentare dazu eingeschickt hat und die Möglichkeit besteht, dass es im März 2013 zu einer Debatte im Verwaltungsrat kommt. Die Bedeutung von Übereinkommen 158 ist hinsichtlich der Tendenzen in der Krise besonders hoch,15 um so mehr wenn man berücksichtigt, dass die wesentlichen Bestandteile dieses normativen Texts in die revidierte Europäische Sozialcharta eingeflossen sind und dass das Recht auf Schutz im Fall einer ungerechtfertigten Kündigung, wie es die EU-GRC festschreibt, inhaltlich mindestens den Vorgaben aus dieser Konvention entspricht.16 Daher stellt die Einreichung dieser Beschwerden bei der ILO und die Einleitung der Verfahren ein Problem für die staatliche Gesetzmäßigkeit dar, die unter dem Verstoß gegen internationale Verpflichtungen gelitten hat, und die durch Prozesse der Neunormierung, Reform von Gesetzestexten, korrigierende Verfassungsdoktrin und konforme Auslegung ordentlicher Gerichte wiederhergestellt werden muss. Somit ergäbe sich eine direkte politische Auswirkung einer Verurteilung des nationalstaatlichen Handelns durch die ILO. Dieser materielle Revisionseffekt der staatlichen Norm durch die internationale Mediation unterbricht die Selbstbezogenheit des nationalstaatlichen Raums. Dieser Anspruch ist jedoch problematisch, da es beim derzeitigen Entwicklungsstand der Globalisierung unzweifelhaft eine Vermischung zwischen den von den nationalen Verfassungen anerkannten Rechten, ihrer Formalisierung und Festschreibung in den internationalen Texten gibt, insbesondere bei grundlegenden von der ILO anerkannte Arbeitsrechten und deren Eingang in die Europäische Grundrechtecharta. Diese Vermischung führt zur Entstehung der Rechtsfigur einer von der Arbeit abgeleiteten sozialen Bürgerschaft, die sich auf die transnationale Ebene verschiebt und die über die nationalen Umstände und die entsprechenden politischen Rechte hinausgeht. Das Verschmelzen der Bereiche überschreitet die rein nationale Herangehensweise, die von der internen Ordnung jedes Landes und der Sensibilität der jeweiligen Behörden für das Verhältnis mit den internationalen oder transnationalen Raum abhängt. Es kann jedoch wie z.B. im Falle Griechenlands vorkommen, dass obwohl der Ausschuss für Vereinigungsfreiheit in seinem Bericht Nr. 365, Fall Nummer 2820, vom November 2012 der Regierung die Empfehlung zur Erhaltung der Mechanismen des sozialen Dialogs und der freiwilligen Tarifverhandlungen gegeben hatte (der Fall ist noch nicht beim Abschlussbericht angelangt). Dieses 15 Siehe Beitrag Buschmann in diesem Band. 16 Dieses Thema wurde bereits im Bericht der trilateralen Expertensitzung der ILO über die Konvention 158 behandelt, an der auch Klaus Lörcher für die Arbeitnehmerseite als Experte teilnahm. Siehe: Informe final. Reunión tripartita de expertos para el examen del Convenio sobre la terminación de la relación de trabajo, 1982 (núm. 158) y de la Recomendación correspondiente (núm. 166), Genf 18-21. April 2011, Abteilung Internationale Normen der ILO, ref. TMEE/C.158-R.166/2011/2. Aus dem Süden Europas: Überlegungen zur Bürgerschaft in Krisenzeiten 235 wird von der Regierung nicht berücksichtigt, stattdessen werden die kollektiven und individuellen Rechte aufgrund der verschiedenen internationalen Forderungen im Rahmen der Intervention der Wirtschaft und der Rückzahlung der erhaltenen Kredite beschnitten. Dies geschieht jedoch auf Kosten der Legitimität ihrer Politik und offenbart, dass die Maßnahmen einer Regierung ihre Gültigkeit verlieren, wenn sie den allgemein anerkannten Schutzstandards zuwiderlaufen und darüber hinaus auch konkret von einem internationalen Organ angefochten werden. Vermutlich ist dies der Grund für die Offensive der Arbeitgeberorganisationen auf der 101. Internationalen Arbeitskonferenz, auf der sie das Recht des Ausschusses für Vereinigungsfreiheit zur Abgabe von Stellungnahmen und Meinungen über die Verletzungen des Streikrechts als Ausdruck des Rechts auf Gewerkschaftsfreiheit anzweifelten und in Frage stellten. Hier zeigt sich das Bewusstsein, dass sich ganz klar ein System von Schutzstandards kollektiver und individueller Rechte herausbildet, in dem die ILO eine wichtige Rolle spielt.17 Der Widerstand der Arbeitgeber wird jedoch von kurzfristigen Interessen angeheizt, für die der politischdemokratische Unterbau der Arbeitsverhältnisse kein wesentlicher Faktor ist. Daher ist diese Frage auch aus der spezifischen europäischen Perspektive heraus zu beleuchten, was angesichts des ganz eigenen Konstrukts, in dem sich das europäische Recht abspielt, größere Schwierigkeiten mit sich bringt. Die nationalstaatlichen Entscheidungen, welche die grundlegenden Rechte der griechischen, portugiesischen und spanischen Arbeitnehmer einschränken und verletzen, sind durch die Vorgaben der EZB und der Kommission an die Regierungen dieser Länder entstanden, indem die Richtung der Strukturreformen vorgegeben und bisweilen auch die konkreten Reformen aufgezwungen wurden. In diesem Sinne kann man sagen, dass die Politik der EU nicht die grundlegenden Rechte der europäischen Bürger verletzen darf. Die europäische Bürgerschaft in ihrer sozial-arbeitsrechtlichen Komponente, kann jedoch nicht für einige der Bürger aus bestimmten Mitgliedsstaaten abgeschafft werden, weil Mechanismen zur wirtschaftlichen Stabilisierung, Defizitrückführung und Haushaltssanierung in Verbindung mit der Liberalisierung des „Arbeitsmarktes”, der Deregulierung seiner normativen Strukturen und die Schwächung des kollektiven gewerkschaftlichen Handelns auferlegt werden. All dies führt zur stillschweigenden „Entkonstitutionalisierung” in Fragen der Arbeit und des sozialen Zusammenhalts, die in Spanien genau wie in anderen europäischen Ländern stattfindet. Dabei entsteht ein erheblicher Widerspruch zwischen dem expansiven neoliberalen normativen Raum und einem System verfassungsmäßig garantierter sozialer Rechte in den nationalstaatlichen Rechtsordnun- 17 Sciarra, S., a.a.O, S. 98-99. 236 Antonio Baylos gen, die systematisch ausgehöhlt werden, um die Wirtschafts- und Währungsunion zu bewahren, die an die Stelle der Idee von der politischen Union tritt. Dieser Blick auf die Bürgerschaft stand im Fokus des Manifests von ArbeitsrechtlerInnen im Auftrag des europäischen gewerkschaftlichen Forschungsinstituts (ETUI) im Januar 2013.18 An dieser Stelle ist auf die Ignoranz des europäischen normativen Systems hinzuweisen, das verbindliche Regeln auferlegt, die den Kern der grundlegenden Rechte der europäischen Bürger verletzen. Nicht nur, dass Sekundärrecht mit einer umgekehrten qualifizierten Mehrheit verabschiedet wird, das keine rechtliche Grundlage in den Verträgen hat,19 um Finanzstabilitätsregeln zu erarbeiten, die wiederum keinerlei Grundlage im Primärrecht haben. Darüber hinaus ist es offensichtlich, dass der Stabilitätsvertrag und die Koordinierung und Steuerung der Wirtschafts- und Währungsunion bei der Durchsetzung der Sparpolitik um jeden Preis antisozial vorgehen und einen Regierungsmechanismus in Gang setzen, der sich jeder parlamentarischen Debatte in Europa entzieht und von den ordentlichen Rechtssetzungsverfahren in der Europäischen Union abweicht. Diese Instrumente erfüllen nicht die Ziele des nachhaltigen Wachstums, einer hohen Beschäftigungsquote und des sozialen Zusammenhalts, auf die jede Politik der Union ausgerichtet sein muss, da sie in der Definition dieser Sparpolitik weder die grundlegenden noch die individuellen und kollektiven Rechte achten oder gewährleisten. Schließlich werden grundlegende Entscheidungen getroffen, ohne dass die geeigneten rechtlichen und politischen Instrumente genutzt worden wären, um das Regierungshandeln zu kontrollieren und in den demokratischen Bahnen zu halten, die von den europäischen Verträgen und der Grundrechtecharta vorgegeben werden. Vor diesem Hintergrund ist es vor allem die Gewerkschaftsbewegung, die sich für die Wahrung einer demokratisch-sozialen Dimension in der europäischen Integration einsetzen, in der die Formulierung und Gewährleistung von Arbeits- und Sozialrechten einen zentralen Platz einnimmt. Es gibt demnach eine doppelte Bewegung. Einerseits zerfällt die Bürgerschaft jenseits des Gebiets, das von der Staatsangehörigkeit abgedeckt wird, was jedoch gleichzeitig ermöglicht, rechtliche Positionen und einen Status zu erreichen, den die aus der Arbeit abgeleiteten kollektiven und individuellen Rechte mit sich bringen. Umgekehrt reicht die Staatsangehörigkeit eines demokratischen Landes nicht aus, um den Komplex aus Rechten der politischen und demokratischen Teilhabe oder der sozialen und kollektiven Bürgerschaft aufrechtzuerhalten. Die Untrennbarkeit der beiden Ausprägungen von Bürgerschaft – der politischen und der sozialen – erklärt, wie schwerwiegend politische Maßnahmen sind, die auf 18 Manifesto – Call on the EU to respect and promote fundamental social rights, unter http:// www.insightweb.it/web/content/manifesto-call-eu-respect-and-promote-fundamental-social-rights (März 2013). 19 Six-Pack, Verordnung 1173/11. Aus dem Süden Europas: Überlegungen zur Bürgerschaft in Krisenzeiten 237 der Grundlage der Sicherheit des Geldes und seines spekulativen Umlaufs die Auflösung der demokratischen Bürgerschaft in den Ländern Südeuropas vorantreiben. Eine Region, die ihr Sozialmodell bewahren will, das auf Rechten und einem – zwar bescheidenen – sozialen Schutz ausgestattet ist, der jedoch die Würde der Menschen gewährleisten soll. In der sozialen Notsituation, in der diese Bevölkerung lebt, ist eine Lösung nicht akzeptabel, die darin besteht, die in den demokratischen Verfassungen der betroffenen Länder anerkannten Räume der Bürgerschaft zu beschlagnahmen. Zumal diese wie im Fall Spaniens vor gerade einmal vierzig Jahren mit der Einführung der Demokratie nach der langen Nacht des Franquismus erkämpft wurden. Europa kann sich nicht gegen die Demokratie weiterentwickeln. 238 Antonio Baylos The protection of fundamental social rights in times of crisis: A trade union battlefield Stefan Clauwaert and Isabelle Schömann Introduction Since the start of the economic crisis, fundamental workers and trade union rights have come under severe attack in many member states in particular due to the austerity measures implemented in the belief the crisis can be solved by making the labour market and employment relations more flexible. It is clear, however that in this way fundamental rights obligation that these member states have assumed under international, Council of Europe and EU law are being violated. Whereas the trade unions fight their battles to protect these rights in the first instance – and logically – at a national level, they seem to have (re)discovered new potential battlefields by addressing complaints and using supervisory procedures and bodies within the framework of the ILO, the Council of Europe and the European Union. Recently, certain of these bodies have expressed themselves in – for the trade unions – a positive way on violations of fundamental rights obligations committed by certain member states. Finally, fundamental social rights protection is now being raised as a counter voice to the omnipresent ‘Troika-speak’ in favour of deregulation and flexibilisation. This contribution will highlight these potential positive avenues, on the basis of some recent cases brought in particular by trade unions before the Council of Europe, as well as the role of EU law and, in particular, the EU Charter of Fundamental Rights. In that sense, it fits in very well with all the efforts Klaus Lörcher has made throughout his career to protect fundamental social rights by using separately or in combination every international and european instruments available, thus building the pathway to a coordinated trade union litigation strategy.1 I. 1 The authors would like to warmly thank Klaus Lörcher for his tireless and much appreciated efforts to support the European trade union movement in particular as trade union lawyer, always thinking in an international and european way, throughout his career as national legal expert for DPG (Deutsche Post Gewerkschaft) but also as ETUC representative in the Governmental Committee to the Social Charters Council of Europe, ETUC Legal Advisor, ETUC Human Rights Advisor (in particular responsible for the follow up of the EU accession to the ECHR) and as ETUI coordinator and member of the Transnational Trade Union Rights Experts Network.

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References

Zusammenfassung

Die wachsende Bedeutung des internationalen Arbeitsrechts schlägt sich in vielen Bereichen nieder: Tarifautonomie und Streikrecht werden durch die Rechtsprechung des EGMR mitbestimmt, die ILO-Übereinkommen stellen einen Mindeststandard dar, der auch in einer Wirtschaftskrise nicht unterschritten werden darf. Nicht jeder nationale Gesetzgeber und nicht jedes Gericht hat dies aber bisher erkannt. Von daher ergeben sich viele Kontroversen, in Deutschland u. a. bei der Kündigung kirchlicher Mitarbeiter und bei der überlangen Dauer gerichtlicher Verfahren deutlich werden.

Die insgesamt 35 Autoren sind in der Wissenschaft, aber auch in internationalen Organisationen, in Ministerien und als Richter tätig. Der Band verbindet Theorie und Praxis; als Leser bekommt man nicht nur Stoff zum Nachdenken, sondern nicht selten auch ganz konkrete Handlungsanleitungen. Bislang gibt es kein vergleichbares Buch in der rechtswissenschaftlichen Literatur.