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Manfred Weiss, Die Metamorphose der Internationalen Arbeitsorganisation in:

Wolfgang Däubler, Reingard Zimmer (ed.)

Arbeitsvölkerrecht, page 19 - 29

Festschrift für Klaus Lörcher

1. Edition 2013, ISBN print: 978-3-8487-0674-7, ISBN online: 978-3-8452-4921-6, https://doi.org/10.5771/9783845249216-19

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II. Das Recht der Internationalen Arbeitsorganisation Die Metamorphose der Internationalen Arbeitsorganisation Manfred Weiss Einleitung Lange Zeit war der Bekanntheitsgrad der Internationalen Arbeitsorganisation (IAO) und der von ihr geschaffenen Normen selbst bei Experten des Arbeitsrechts in Deutschland eher bescheiden. Dass dies wenigstens etwas besser geworden ist, verdanken wir nicht zuletzt dem mit der IAO intim vertrauten Klaus Lörcher. In seinen zahlreichen Veröffentlichungen hat er nicht nur auf die Bedeutung dieser Institution aufmerksam gemacht, sondern sich auch unermüdlich dagegen gewehrt, dass von Deutschland ratifizierte Übereinkommen hierzulande nicht beachtet werden,1 weil gegen sie die Verfassung in Stellung gebracht wird, selbst wenn ihr – wie etwa beim Beamtenstreik – explizit nichts Gegenteiliges zu entnehmen ist. Es liegt deshalb nahe, ihm mit einigen Überlegungen zur Rolle der IAO zu gratulieren und für sein Engagement zu danken. Der Kampf gegen „social dumping“, der Kampf gegen Armut und das Eintreten für dauerhaften Frieden sind die drei Hauptziele, die in der Präambel der Verfassung der IAO niedergelegt sind, die 1919 Teil des Versailler Vertrags geworden ist. Diese Zielsetzung konkretisierte die ursprüngliche Verfassung durch neun Grundsätze: (1) Arbeit ist keine Ware, (2) die Koalitionsfreiheit, (3) Recht auf Existenz sichernden Lohn, (4) Achtstundentag und Vierzigstundenwoche, (5) wöchentliche Ruhezeit von wenigstens 24 Stunden, möglichst unter Einbeziehung des Sonntags, (6) Verbot der Kinderarbeit und den Bildungsnotwendigkeiten sowie der physischen Entwicklung angepasste Begrenzung der Jugendarbeit, (7) gleiche Entlohnung für Männer und Frauen für gleiche Arbeit, (8) Gleichbehandlung aller in einem Land rechtmäßig residierenden Personen und (9) Einrichtung eines Aufsichtssystems, das die Einhaltung der arbeitsrechtlichen Schutzgesetze und sonstigen Regelungen garantiert. In der 1944 von der Internationalen Arbeitskonferenz verabschiedeten Erklärung von Philadelphia wurde diese Zielsetzung bekräftigt und der Katalog der Grundsätze im Lichte gemachter Negativerfahrungen erweitert. Das Recht auf Meinungsfreiheit ebenso wie der Kampf gegen Diskriminierung, das Recht auf Kollektivverträge, das Bemühen um Vollbeschäftigung und I. 1 Zur Berücksichtigung der IAO-Standards in Deutschland siehe Beitrag Zimmer in diesem Band. die Ausweitung der sozialen Sicherheit sowie des Gesundheitsschutzes, um nur die wichtigsten Neuerungen zu nennen, wurden darin besonders betont. Hauptaufgabe der IAO war und ist ausweislich der Verfassung die Schaffung, Implementierung und Überwachung internationaler Arbeitsnormen. Die bisher 189 Übereinkommen und 202 Empfehlungen zu nahezu allen Detailaspekten des Arbeits- und Sozialrechts sind ein stolzer Ertrag. Auch wenn im Hinblick auf die Normsetzung Vieles problematisch erscheint (wie etwa die oft niedrige Ratifikationsrate, das Auseinanderklaffen von Ratifikation und tatsächlicher Normbefolgung, die Schwächen des Überwachungssystems oder das Fehlen wirksamer Sanktionsmöglichkeiten), war und ist die herausragende Bedeutung der Normsetzungstätigkeit der IAO unbestritten. Sie selbst und der bei ihr bestehende Reformbedarf wurden oft diskutiert.2 Darum soll es in dieser Skizze nicht gehen. Hier soll vielmehr aufgezeigt werden, wie sich die IAO über die eingefahrene Routine der auf Übereinkommen und Empfehlungen abzielenden Normsetzung hinaus weiter entwickelt hat und wie diese Entwicklung einzuschätzen ist. Wenn auch von Anfang an die Normsetzung im Zentrum stand, war dies selbst im frühen Stadium der IAO nicht das ausschließliche Tätigkeitsfeld. Bald gesellte sich die technische Zusammenarbeit mit den Mitgliedstaaten als zweites Standbein hinzu, wobei allerdings lange Zeit diese technische Zusammenarbeit lediglich als Instrument zur Hilfestellung bei der Implementierung der Normen verstanden wurde. Die technische Zusammenarbeit ging einher mit einer Dezentralisierung der IAO, die den Blick für regionale Differenzen schärfte. Das Zusammenspiel der regionalen Büros mit dem Internationalen Arbeitsamt in Genf war durchaus erfolgreich. Und dennoch: Die IAO litt – nicht nur in Deutschland – unter einem Wahrnehmungsdefizit. Daran konnte auch die Verleihung des Friedensnobelpreises im Jahre 1969 wenig ändern. Hinzu kam, dass die Tätigkeit der IAO von den Bretton Woods Institutionen, der Weltbank und dem Internationalen Währungsfonds (IWF), ständig konterkariert wurde. Versuchte die IAO weltweit Mindestbedingungen für die Arbeitswelt durchzusetzen, knüpften Weltbank und IWF ihre Hilfen beim wirtschaftlichen Aufbau bedürftiger Länder an Deregulierungsforderungen, die auf massive Senkung der Arbeitskosten abzielten. Beide Institutionen spielten auch die führende Rolle im Transformationsprozess der kommunistischen Länder des frühren Sowjetblocks in Demokratien und marktwirtschaftliche Strukturen. So wie früher bei Entwicklungsländern streng neo-liberal ausgerichtete Auflagen an Hilfen gebunden wurden, geschah dies nun auch in dieser Übergangsphase.3 Ange- 2 Vgl. zuletzt M. Weiss, Globalisierung des Arbeitsrechts und der Arbeitsbeziehungen: Von bloßer Normsetzung zu kollektiven Strukturen, in: J. Schubert (Hrsg.), Festschrift Kempen, Baden-Baden 2013, 381 ff (383 ff). 3 Zur Rezeption der IAO-Standards durch die Weltbank siehe Beitrag Ebert in diesem Band. 22 Manfred Weiss sichts dieser Entwicklung sah sich die IAO trotz ihrer Erfolge im Bereich der Normsetzung einer zunehmenden Marginalisierungsgefahr ausgesetzt. Die Skepsis gegenüber der Wirksamkeit der eigenen Rolle war allenthalben zu spüren. Dies sollte sich in der letzten Dekade des 20. Jahrhunderts und zu Beginn des 21. Jahrhunderts grundlegend ändern. Großen Anteil an dieser Neuorientierung haben die beiden Generaldirektoren der IAO Michel Hansenne (1989 – 1999) und Juan Somavia (1999 – 2012). Ein erster wichtiger Schritt war 1992 die Umstrukturierung der technischen Zusammenarbeit. Die nicht sonderlich effizienten regionalen Zentren für Ausbildung und Arbeitsverwaltung wurde durch multidisziplinäre Teams (mdT) ersetzt, bei denen gewährleistet wurde, dass das gesamte Spektrum der Kompetenzen der IAO (von Beschäftigungspolitik über Arbeitsnormen, sozialer Sicherung, Arbeitsbeziehungen und Unternehmensentwicklung) abgedeckt ist. Diese mdT haben der technischen Zusammenarbeit zu einer breiteren Ausrichtung und neuem Schwung verholfen, was sich als überaus erfolgreich erwies und erweist.4 Wie dringend weitere Reformschritte erforderlich waren, erfährt man u. a. aus der Sammlung der Zukunftsvisionen, die Hansenne aus Anlass des 75. Geburtstags der IAO im Jahre 1994 angeregt hatte. Er hatte 75 Persönlichkeiten (Regierungschefs, Vorsitzende von Gewerkschaften und Arbeitgebervereinigungen sowie eng in die Arbeit der IAO eingebundene Experten wie etwa den Autor dieser Skizze) aus aller Welt eingeladen, ihre Reformvorstellungen zu Papier zu bringen.5 Aus der Vielzahl der in diesem „brainstorming“ enthaltenen Vorschläge lassen sich vor allem drei als immer wiederkehrend herausdestillieren: Die Erarbeitung einer Charta der Grundrechte der Arbeitnehmer als einer Art Identifikationssignal der IAO an die Welt, die Erarbeitung eines Bezugsrahmens für eine kohärente Gesamtpolitik der IAO und eine bessere Abstimmung der Anliegen der IAO mit der Politik der Bretton Woods Institutionen. Was den letzteren Aspekt angeht, wurde inzwischen ein immer stabiler werdender Gesprächsfaden zwischen der IAO und diesen Institutionen ebenso wie zur Welthandelsorganisation (WHO) geknüpft und es hat durchaus Annäherungen gegeben. Die Entwicklung ist für eine Erfolgsmeldung jedoch noch zu fragil. Deshalb soll hier nicht näher darauf eingegangen werden. Die wirklich weitgreifenden Innovationen betreffen die beiden erstgenannten Aspekte. 4 Zur Entwicklung der Arbeitsaufsicht (Labour Inspection) im Bereich Arbeitsschutz und Arbeitssicherheit siehe Beitrag Fischer in diesem Band. 5 International Labour Office (ed.), Visions of the future of social justice. Essays on the occasion of the ILO’s 75th Anniversary, Genf 1994. Die Metamorphose der Internationalen Arbeitsorganisation 23 Das Rudiment einer Charta der Arbeitnehmergrundrechte Die erste große Innovation war die im Jahre 1998 von der Internationalen Arbeitskonferenz verabschiedeten Erklärung über grundlegende Prinzipien und Rechte bei der Arbeit und ihre Folgemaßnahmen. Ermöglicht wurde sie nur dadurch, dass eine Passage aufgenommen wurde, der zufolge klargestellt ist, dass „Arbeitsnormen nicht für handelsprotektionistische Zwecke verwendet werden dürfen“. Nur so konnte der Widerstand einer Reihe von Entwicklungsländern (vor allem Ägypten, Mexiko und Pakistan) überwunden werden.6 Mit der Erklärung sollte erreicht werden, dass unabhängig von der Ratifizierung wenigstens die aus damaliger Sicht der IAO sieben wichtigsten Übereinkommen in allen 182 Mitgliedsstaaten Geltung erlangen. Das betrifft die Koalitionsfreiheit und das Recht auf Kollektivverhandlungen (Übereinkommen Nr. 87 über Koalitionsfreiheit von 1948 und Nr. 98 zur Anwendung der Grundsätze über die Koalitionsfreiheit von 1949) ebenso wie das Verbot der Zwangsarbeit (Übereinkommen Nr. 29 über Zwangsarbeit von 1930 und Nr. 105 über die Abschaffung der Zwangsarbeit von), der Kinderarbeit (Übereinkommen Nr. 138 über das Mindestalter für Beschäftigung von 1973) und der Diskriminierung wegen einer Vielzahl von Gründen (Übereinkommen Nr. 100 über gleichen Lohn für Männer und Frauen für gleiche Arbeit von 1951 und Nr. 111 über das Verbot der Diskriminierung von 1958). Auch wenn damit nur das menschenrechtliche Minimum fixiert wurde und nur bereits in Übereinkommen ausformulierte Rechte in einen neuen Status erhoben wurden, ist die Bedeutung dieses Schritts kaum zu überschätzen. Das liegt nicht zuletzt an dem in die Erklärung aufgenommenen Verfahren über „jährliche Folgemaßnahmen betreffend nichtratifizierte grundlegende Übereinkommen“ („follow-up procedure“). Demzufolge beschäftigt sich die Internationale Arbeitskonferenz alljährlich in einer vereinfachten Prozedur mit diesen Kernarbeitsnormen. Der Generaldirektor erstellt auf der Basis der Länderberichte über die im Hinblick auf die Kernarbeitsnormen gemachten Fortschritte, die auch von den Mitgliedstaaten zu erstellen sind, welche die zugrunde liegenden Übereinkommen nicht ratifiziert haben, einen Gesamtbericht. Dieser Bericht wird in einer eigens dafür angesetzten Sitzung behandelt. Ziel der jeweiligen Debatte ist die Festlegung von Prioritäten „in Form von Aktionsplänen für die technische Zusammenarbeit, die insbesondere dazu bestimmt sind, die zu ihrer Durchführung erforderlichen internen und externen Ressourcen zu mobilisieren“. Was Letzteres angeht, ist die Weltgemeinschaft dazu aufgerufen, bei der Schaffung der infrastrukturellen Voraussetzungen für die faktische Durchsetzung der Kernarbeitsnormen mitzuhelfen, was insbesondere im Hinblick auf die Kinderarbeit von überragender Bedeutung ist. Die IAO verpflichtete sich im übri- II. 6 Vgl. dazu G. Rodgers / E. Lee / L. Swepston / J. Van Daele, The ILO and the Quest for Social Justice, 1919 – 2009, Genf 2009, 221. 24 Manfred Weiss gen, ihre Haushaltsmittel und ihren Einfluss dafür einzusetzen, ihre Mitglieder bei der Erreichung dieser Ziele zu unterstützen. Es geht also nicht primär um Sanktionierung von Fehlverhalten, sondern um Hilfestellung bei der Umsetzung der in der Erklärung enthaltenen Arbeitnehmergrundrechte. Nun darf man sich allerdings nicht dem Irrglauben hingeben, als seien durch die Erklärung über die Arbeitnehmergrundrechte diese Kernarbeitsnormen bereits verwirklicht. Kinder- und Zwangsarbeit sind noch immer weit verbreitet. Gewerkschaftsrechte werden vielerorts noch immer mit Füßen getreten, bis hin zur Verfolgung und Ermordung von Gewerkschaftsmitgliedern. Und Diskriminierung wegen des Geschlechts, der sexuellen Orientierung, der politischen Überzeugung, der Religion, der Rasse oder der ethnischen Zugehörigkeit, um nur einige Faktoren zu benennen, ist eine keineswegs überwundene Praxis. Und dennoch: Die Erklärung hat dazu beigetragen, weltweit das Bewusstsein für die Notwendigkeit der Einhaltung dieser Grundrechte zu schärfen, weit mehr, als wenn man es schlicht bei den normativen Details der Übereinkommen belassen hätte. Im übrigen hat sie zu einem signifikanten Anstieg der Ratifikation eben dieser Übereinkommen geführt. Die neue, über die bisherige Normsetzungsroutine hinausweisende Qualität liegt m. E. jedoch weniger in der Ausweitung der rechtlichen Verbindlichkeit für alle Mitgliedstaaten als vielmehr in der Fokussierung auf den Kern der jeweiligen Übereinkommen. Allerdings enthält die Erklärung – wie bereits betont – nur das menschenrechtliche Minimum oder – um mit dem Generaldirektor Michel Hansenne zu sprechen7 – einen „Mindestsozialsockel“. Es stellt sich deshalb die Frage, ob der Katalog der Grundrechte nicht wenigstens um die Rechte auf soziale Sicherheit (Übereinkommen Nr. 102 über die Mindestnormen der Sozialen Sicherheit von 1952 und Nr. 128 über Leistungen bei Invalidität und Alter und an Hinterbliebene), auf angemessenen Mindestlohn (Übereinkommen Nr. 131 über die Festsetzung von Mindestlöhnen, besonders unter Berücksichtigung der Entwicklungsländer von 1972), auf Schutz vor willkürlichen Kündigungen (Übereinkommen Nr. 158 über die Beendigung der Arbeitsverhältnisse durch den Arbeitgeber von 1982) oder auf die Sicherheit und Gesundheit am Arbeitsplatz (Übereinkommen Nr. 155 über Arbeitsschutz und Arbeitsumwelt von 1981), um nur einige sich aufdrängende Beispiele zu nennen, erweitert werden sollten. Dadurch könnte die Minicharta von 1998 zu einer die Grundbedürfnisse der Arbeitnehmer umfassender berücksichtigenden Charta ausgebaut werden. 7 Im Vorwort zur Erklärung. Die Metamorphose der Internationalen Arbeitsorganisation 25 Der Bezugsrahmen für die Politik der IAO Ging es bei der Erklärung von 1998 primär um die Verstärkung des Gewichts bereits im Übereinkommen niedergelegter Mindestnormen, greift die zweite hier zu skizzierende Innovation weit darüber hinaus. Hier geht es um den Bezugsrahmen für eine kohärentes Gesamtprogramm der IAO, das sich nicht mehr mit einem menschenrechtlichen Minimum begnügt, sondern menschenwürdige Arbeit für alle anstrebt, mithin auf Qualität der Arbeit und der Arbeitsbedingungen abzielt. Als 1999 Juan Somavia zum neunten Generaldirektor der IAO gewählt wurde, bestand die erste und wichtigste Großtat seiner Amtszeit darin, die Agenda für menschenwürdige Arbeit („decent work agenda“) auf den Weg zu bringen.8 Dieses ehrgeizige Programm beinhaltet vier strategische Ziele: (1) Förderung von Beschäftigung durch die Entwicklung eines nachhaltigen institutionellen und wirtschaftlichen Umfelds; (2) Entwicklung und Stärkung von Maßnahmen des sozialen Schutzes – Soziale Sicherheit und Arbeitnehmerschutz -, die nachhaltig sein und den innerstaatlichen Umständen angepasst sein müssen; (3) Förderung des sozialen Dialogs und der Dreigliedrigkeit als der zweckmäßigsten Methode, um die strategischen Ziele an die Bedürfnisse und Umstände eines jeden Landes anzupassen, Konsense zu schaffen und dem Arbeitsrecht bzw. den Arbeitsinstitutionen Effektivität zu verleihen; sowie (4) Achtung, Förderung und Verwirklichung der grundlegenden Prinzipien und Rechte bei der Arbeit. Diese vier strategischen Ziele werden als untrennbare Einheit verstanden, bei der ein Element das andere unterstützt. Das unter (4) genannte Ziel verläuft im Einklang mit der bereits skizzierten Erklärung von 1998. In dem Gesamtpaket dieser Agenda ist Normsetzung allerdings nur noch ein Element einer weit darüber hinausweisenden Politik. Es geht um Initiierung von Diskursen, um Verstrickung aller nationalen und internationalen Akteure und um die Entwicklung passgenauer Maßnahmen für die einzelnen Mitgliedstaaten. Die Binnenstruktur des Internationalen Arbeitsamts wurde im Hinblick auf die Agenda komplett umgebaut und auf deren vier strategische Ziele ausgerichtet. Diese Agenda für menschenwürdige Arbeit hat überall auf der Welt viel Aufmerksamkeit erlangt. Sie hat weltweit Debatten darüber stimuliert, wie dieses Konzept im jeweiligen nationalen oder regionalen Kontext am besten umgesetzt werden kann. Beim Weltgipfel der Vereinten Nationen im Jahre 2005 kam es zu einer Erklärung der dort versammelten Staats- und Regierungschefs, in der es u. a. heißt: „Wir unterstützen mit Nachdruck eine faire Globalisierung und beschließen, das Ziel …. einer menschenwürdigen Arbeit für alle …. zu einem zentralen Ziel III. 8 Vgl. zu dieser Agenda eingehend G. Rodgers et alii, op.cit., 205 ff. 26 Manfred Weiss unserer einschlägigen nationalen und internationalen Politiken sowie nationalen Entwicklungsstrategien zu machen“.9 Die IAO nutzte den Rückenwind dieser weltweiten Sympathie für die Agenda für menschenwürdige Arbeit und schwang sich zu einem erneuten Kraftakt auf. Die Internationale Arbeitskonferenz verabschiedete im Jahre 2008 die „Erklärung über soziale Gerechtigkeit für eine faire Globalisierung“, die aus Sicht von Juan Somavia „die wichtigste Erneuerung der Organisation seit der Erklärung von Philadelphia“10 markiert. Neben der nachdrücklichen Bekräftigung der Agenda für menschenwürdige Arbeit und dem Bekenntnis, die Normsetzungspolitik der IAO deswegen nicht zu vernachlässigen, sondern auch weiterhin „als Eckstein der Tätigkeiten der IAO (zu) fördern, indem ihre Bedeutung für die Welt der Arbeit gestärkt wird“, zielt die Erklärung vor allem auf die operative Umsetzung der Agenda im übrigen ab. Das reicht von einem Aufruf zur wirksamen Unterstützung der Mitglieder über Stärkung und Straffung der technischen Zusammenarbeit oder die Entwicklung neuer Partnerschaften mit nichtstaatlichen Instanzen (etwa NGOs) und wirtschaftlichen Akteuren (vor allem Gewerkschaften und multinationale Unternehmen), um nur einige wenige Aspekte zu nennen. Gleichzeitig werden die Aufgaben der Mitglieder bei der Umsetzung der Agenda beschrieben, wobei das Zusammenwirken von Regierungen, Gewerkschaften und Arbeitgeberverbänden in den Vordergrund gerückt wird. Zum Aufgabenkatalog gehören die Erarbeitung innerstaatlicher oder regionaler Strategien, Aufstellung geeigneter Indikatoren oder Statistiken zur Überwachung und Evaluierung der erzielten Fortschritte, Überprüfung ihrer Situation im Hinblick auf die Ratifizierung und Durchführung der IAO-Normen, Förderung nachhaltiger Unternehmen und Austausch nationaler und regionaler guter Praxis bei der erfolgreichen Umsetzung innerstaatlicher oder regionaler Initiativen. Schließlich werden andere „internationale und regionale Organisationen mit Mandaten in eng verwandten Bereichen“, also etwa die Weltbank11 und der Internationale Währungsfonds ebenso wie die Europäische Union oder der Europarat, dazu aufgerufen, menschenwürdige Arbeit zu fördern und dadurch einen Beitrag zur Umsetzung des integrierten Ansatzes der Agenda zu leisten. 9 Vgl. J. Somavia, Vorwort zur Erklärung der IAO über soziale Gerechtigkeit für eine faire Globalisierung, Genf 2008, 2. 10 Ebenda 4. 11 Zur Rezeption der IAO-Standards durch die Weltbank siehe Beitrag Ebert in diesem Band. Die Metamorphose der Internationalen Arbeitsorganisation 27 Fazit Die Neupositionierung der IAO durch die Erklärung von 1998 und insbesondere durch die Agenda für menschenwürdige Arbeit, die mit der Erklärung von 2008 als Einheit begriffen werden muss, bedeutet einen doppelten Paradigmenwechsel, der in seinen Auswirkungen kaum überschätzt werden kann. Waren die Konturen der beeindruckenden, jedoch im Detail oft nur schwer zugänglichen Normproduktion in der Weltöffentlichkeit vielfach nicht wahrgenommen worden, hat die Fokussierung auf von allen Mitgliedstaaten einzuhaltende Kernarbeitsnormen dazu geführt, dass die vier in der Erklärung enthaltenen Grundrechte alljährlich nicht nur ins Zentrum des Blickfelds der Internationalen Arbeitskonferenz rücken, sondern endlich auch die Medien erreichen, soweit sie an Fragen der Arbeitswelt interessiert sind. Das hat insgesamt dazu geführt, dass sich weltweit der Aufmerksamkeitspegel im Hinblick auf diese Kernarbeitsnormen massiv erhöht hat. Allerdings lenkte die Erklärung von 1998 den Blick primär noch immer auf die Normsetzungsfunktion der IAO. Dies wurde erst anders mit der Agenda für menschenwürdige Arbeit, in der Normsetzung nur noch als ein – wenn auch zentrales – Element eines weit darüber hinausgreifenden politischen Gesamtprogramms begriffen wird. Erst dadurch wurde die IAO zu einem weithin sichtbaren „global player“ in der weltpolitischen Arena. Die Agenda hat – wie bereits erwähnt - ein weltweit funktionierendes Netzwerk geschaffen, das die Debatten um die sozialpolitische Zukunft in allen Mitgliedstaaten und Regionen prägt. Menschenwürdige Arbeit als Zielsetzung ist global zum Markenzeichen der IAO und zum zentralen Argumentationsmuster für fortschrittsbewusste Sozialpolitik geworden. Das alles bedeutet nun allerdings nicht, dass sich die Welt bereits erkennbar in die von der Agenda angestrebten Richtung bewegt hat. Aber die IAO hat einen Prozess angestoßen, in dem zwar das Ende offen ist, der aber für gegenläufige Strategien die Legitimation erheblich erschwert. So wirkt die IAO nicht nur durch Normsetzung sondern weit darüber hinaus als sozialpolitisches Weltgewissen. Ob diese auf Diskurs und Überzeugungsarbeit angelegte Politik mittel- und langfristig die Normsetzungsfunktion der IAO ungeachtet des Bekenntnisses zu ihr stärkt oder schwächt, ist indessen eine offene Frage. Anzeichen für die eine oder andere Richtung gibt es bislang nicht. Klar ist nur, dass die IAO an politischer Statur und politischen Einfluss durch die Agenda für menschenwürdige Arbeit erheblich gewonnen hat. IV. 28 Manfred Weiss Wirkungsweise, Auslegung und Implementierung der Standards der Internationalen Arbeitsorganisation in Deutschland Reingard Zimmer Einleitung Die Internationalisierung der Wirtschaft wird mittlerweile seit vielen Jahren diskutiert, nicht zuletzt bezogen auf die negativen Auswirkungen der Globalisierung. Rechtliche Debatten, die auf die Mindeststandards der Internationalen Arbeitsorganisation (ILO) Bezug nehmen, werden überwiegend jedoch in kleinem Kreise von SpezialistInnen geführt. Zu diesen zählt Klaus Lörcher, der seit Jahrzehnten einen Großteil der Publikationen zum Recht der ILO bestreitet, wie ein Blick in sein Publikationsverzeichnis unschwer erkennen lässt. Der vorliegende Beitrag ist daher ihm gewidmet1 und beleuchtet Wirkungsweise, Auslegung und Implementierung der ILO-Übereinkommen in Deutschland. Standards der Internationalen Arbeitsorganisation Die Aufgabe der ILO liegt in der Definition und Durchsetzung sozialer Mindeststandards im Arbeits- und Sozialrecht. Zur Durchsetzung ihrer Ziele steht der UN- Sonderorganisation neben Erklärungen und Empfehlungen insbesondere das Mittel internationaler Abkommen (Übereinkommen) zur Verfügung.2 Die Einhaltung der Übereinkommen soll mit einem differenziert ausgestalteten Berichtssystem sichergestellt werden,3 das gem. Art. 24 der Verfassung durch ein Beschwerdeverfahren ergänzt wird. Dieses ermöglicht Gewerkschaften und Arbeitgeberverbänden, sich bei Verstößen eines Mitgliedstaates gegen ein ratifiziertes Übereinkommen an das internationale Arbeitsamt4 zu wenden. Hinzu kommt das Klagverfahren, mit dem gem. Art. 26 Abs. 1 der Verfassung ILO-Mitgliedstaaten und der Verwaltungsrat sowie zur internationalen Arbeitskonferenz entsandte Delegierte (Art. 26 Abs. 4) Klage gegen einen Mitgliedstaat einlegen können. I. II. 1 Herzlichen Dank an dieser Stelle an Klaus für seine Anregungen und Unterstützung, die er mir über viele Jahre auf so liebenswürdige Weise gewährt hat. 2 Mittlerweile wurden 189 Übereinkommen verabschiedet. 3 Siehe vertiefend: Zimmer, Soziale Mindeststandards und ihre Durchsetzungsmechanismen, Baden-Baden 2008, S. 62 ff. 4 Büro der ILO mit permanentem Sitz in Genf, auch genannt „the Office“.

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Zusammenfassung

Die wachsende Bedeutung des internationalen Arbeitsrechts schlägt sich in vielen Bereichen nieder: Tarifautonomie und Streikrecht werden durch die Rechtsprechung des EGMR mitbestimmt, die ILO-Übereinkommen stellen einen Mindeststandard dar, der auch in einer Wirtschaftskrise nicht unterschritten werden darf. Nicht jeder nationale Gesetzgeber und nicht jedes Gericht hat dies aber bisher erkannt. Von daher ergeben sich viele Kontroversen, in Deutschland u. a. bei der Kündigung kirchlicher Mitarbeiter und bei der überlangen Dauer gerichtlicher Verfahren deutlich werden.

Die insgesamt 35 Autoren sind in der Wissenschaft, aber auch in internationalen Organisationen, in Ministerien und als Richter tätig. Der Band verbindet Theorie und Praxis; als Leser bekommt man nicht nur Stoff zum Nachdenken, sondern nicht selten auch ganz konkrete Handlungsanleitungen. Bislang gibt es kein vergleichbares Buch in der rechtswissenschaftlichen Literatur.