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Marcus Schaper, Konfliktbearbeitung, Stabilisierung und Strategiebildung unter Einbeziehung der Zivilgesellschaft: Warum vernetztes Handeln dringend eine friedenspolitische Leitbilddebatte benötigt in:

Robin Schroeder, Stefan Hansen (ed.)

Stabilisierungseinsätze als gesamtstaatliche Aufgabe, page 91 - 102

Erfahrungen und Lehren aus dem deutschen Afghanistaneinsatz zwischen Staatsaufbau und Aufstandsbewältigung (COIN)

1. Edition 2015, ISBN print: 978-3-8487-0690-7, ISBN online: 978-3-8452-4901-8, https://doi.org/10.5771/9783845249018-91

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91 Kapitel 3 Konfliktbearbeitung, Stabilisierung und Strategiebildung unter Einbeziehung der Zivilgesellschaft: Warum vernetztes Handeln dringend eine friedenspolitische Leitbilddebatte benötigt Marcus Schaper Im Sinne des Comprehensive Approach sind nicht-staatliche Akteure aus Missionen zur Stabilisierung, zur Konfliktbearbeitung, zum Staatsaufbau und zur Friedensförderung nicht mehr wegzudenken. Die Zusammenarbeit zwischen NGOs und dem Staat – und besonders dem Militär – ist aber alles andere als konfliktfrei. Diese Konflikte sind nicht nur in unterschiedlichen Zielvorstellungen, sondern auch in widersprüchlichen Handlungslogiken und Legitimationsmechanismen der beteiligten Akteure angelegt. Vernetztes Handeln im Sinne eines Whole of Nation Approach kann nur unter der Verständigung auf ein gemeinsames Leitbild erfolgreich sein, dass die divergierenden Vorstellungen, Logiken und Mechanismen transparent macht und dort zusammenführt, wo das möglich ist. Demgegenüber steht der bisherige Toolbox-Ansatz, der nicht-staatliche Experten für Konfliktbearbeitung, Friedensförderung und Staatsaufbau genauso wie staatliche Akteure und das Militär als Teil des Instrumentariums sieht, das zur Durchsetzung außen- und sicherheitspolitischer Ziele und Interessen zur Verfügung steht. Aber genau diese instrumentelle Sichtweise widerspricht dem Selbstverständnis zivilgesellschaftlicher Organisationen der Entwicklungszusammenarbeit und Konfliktbearbeitung. Besonders anschaulich wurde dieser Konflikt im Kontext der von Ex-Bundesminister Niebel aufgelegten Afghanistan-Fazilität, die vorsah, dass nur solche Organisationen diese Sondermittel erhalten würden, die mit der Bundeswehr im Bereich des Regionalkommando Nord in Afghanistan zusammenarbeiteten. Dabei können die unterschiedlichen Akteure auf vielfältige Weise voneinander profitieren. Die Logistik der Bundeswehr hilft allen Akteuren in einem Krisengebiet. NGOs verfügen oft über jahrzehntelange Kontakte in ein Krisengebiet und können über ihre Partnernetzwerke veränderte Konfliktdynamiken in einer einzigartigen Weise wahrnehmen und sie frühzeitig und niederschwellig bearbeiten. Andernorts kann die Bundeswehr das Sicherheitsumfeld für die Arbeit ziviler Kräfte verbessern. Die Herausforderung liegt darin, die Marcus Schaper 92 Stärken und Kompetenzen der unterschiedlichen Akteure in einer Weise zusammenzuführen, dass sie sich gegenseitig befruchten können, die beteiligten Organisationen aber nicht zu Aufgaben gedrängt werden, die ihrem Selbstverständnis widersprechen. Schlüssel, um das zu erreichen, liegen in der Verständigung auf ein Leitbild, in der akteursübergreifenden Lageanalyse und in der gemeinsamen Strategiebildung. Das sind alles Elemente, die im Whole of Nation Approach angelegt sind, aber in der deutschen Debatte bisher zu kurz gekommen sind.1 Zu kurz gekommen sind sie, weil sich deutsche Strategiedebatten schnell auf die operative Ebene verengen, ohne vorher eine Zielbestimmung vorgenommen zu haben. Diese Gefahr droht nun auch mit dem neuen Weißbuch zur deutschen Sicherheitspolitik und der Zukunft der Bundeswehr, dessen „inklusiver Prozess“ bei der Erstellung2 auf eine Reihe handverlesener und fachöffentlicher Konsultationen und Kolloquien beschränkt bleiben wird und so kaum auf einem breiten strategischen Zielkonsens fußen kann. Damit wäre eine große Chance vertan, im Anschluss an den Review 2014 im Auswärtigen Amt auf die außenpolitische Bestandsaufnahme mit expliziter gesellschaftlicher Beteiligung einen angemessenen Strategiebildungsprozess folgen zu lassen. Sollte das Weißbuch zumindest dem Anspruch eines lebenden Dokuments gerecht werden, so könnte diese Debatte noch während der Schreibphase oder auch nach Drucklegung erfolgen. Nötig sind diese Diskussionen allemal, um zu strategischer Kohärenz im ressort- und akteursübergreifenden Handeln zu gelangen. Dieses Kapitel reflektiert Ergebnisse aus der Tagungsarbeit an der Evangelischen Akademie Loccum im Bereich internationale Politik aus den letzten fünf Jahren. Während dieser Zeit fanden hier zahlreiche Tagungen statt, die sich mit ziviler Konfliktbearbeitung, zivil-militärischer Zusammenarbeit, Staatsaufbau, Strategiebildung und unterschiedlichen Interventionen auseinandergesetzt haben. Dabei hat sich immer wieder gezeigt, dass die Rollen der unterschiedlichen Akteure geklärt sein müssen, dass eine Verständigung über ____________________ 1 Für einen Blick über den deutschen Tellerrand lohnt sich diese österreichische Studie: Gauster, Markus: Whole of Nation-Ansätze auf dem Prüfstand. Ein neues Paradigma im internationalen Krisenmanagement? Schriftenreihe der Landesverteidigungsakademie, 13/2013, http://www.bundesheer.at/pdf_pool/publikationen/wohle_of_nation_ sr_13_2013_mg.pdf, (11.06.2015). 2 So der Anspruch Ministerin von der Leyens bei der Auftaktveranstaltung zum Weißbuchprozess am 17.02.2015 in Berlin: „Das Besondere an diesem Weißbuch ist jedoch – dass wir die Arbeit von Anfang an als ‚inklusiven’ Prozess anlegen. Nicht erst in der Ressortabstimmung. Wir wollen von Anfang an, breit Expertise einbinden, weil Sicherheit heute viel umfassender ist als eine militärische Frage.“ Konfliktbearbeitung, Stabilisierung und Strategiebildung 93 die gemeinsamen Ziele erfolgen muss und dass es eine wichtige Erfolgsvoraussetzung ist, die gemeinsame Strategiebildung nicht erst ad hoc und vor Ort von den Akteuren vornehmen zu lassen, die sie umsetzen sollten. Im folgenden werden dementsprechend zunächst die unterschiedlichen Rollen analysiert, um daraus abzuleiten, worauf es bei der angemahnten Leitbilddiskussion ankommt, und schließlich zu skizzieren, wie eine gemeinsame Lageanalyse und Strategiebildung die Kohärenz und Wirksamkeit deutschen Handelns erheblich steigern könnte. 1. Rollenverständnis: Warum die Zusammenarbeit mit NGOs auch staatlichen Akteuren eine andere Herangehensweise abverlangt In der Diskussion um die zivil-militärische Zusammenarbeit in Afghanistan gab es immer wieder Bemerkungen in der Richtung, dass man die ganze Aufregung seitens der NGOs in Deutschland über die Zusammenarbeit mit der Bundeswehr gar nicht verstehen könne, schließlich gäbe es bei der Kooperation vor Ort gar keine größeren Probleme. Schnell wurden solche Bedenken zivilgesellschaftlicher Akteure dann als politisch motiviert und wenig sachdienlich abqualifiziert. Den Organisationen, die trotzdem in Afghanistan weiterarbeiten wollten, blieb nichts anderes übrig, als einen pragmatischen Modus Vivendi zu finden, indem sie versuchten, innerhalb ihrer Organisationen die Spannung zwischen dem auszuhalten, wofür sie in ihrer Überzeugung einstanden, und der Art, wie sie das in Afghanistan in einem militärisch geprägten Umfeld umsetzen konnten. Dabei weisen diese Diskussionen auf ein grundlegendes Problem hin, dessen Bearbeitung die Zusammenarbeit aller deutschen Akteure in einem Krisengebiet – ziviler wie militärischer, staatlicher wie nicht-staatlicher – deutlich besser und effektiver machen könnte. Der australische Soziologe Goodin hat herausgearbeitet, wie sich die Legitimität des Handelns von Staat, Wirtschaft und Zivilgesellschaft unterscheidet.3 Wichtig ist dabei, woran sich für die unterschiedlichen Akteure richtiges und gutes Handeln bemisst und wer die Legitimität ihres Handelns beurteilt. Der einfachste Fall ist der Staat: Staatliches Handeln ist dann legitim, wenn es legal ist, sich also nach bestehenden Recht und Gesetz richtet. Die dahinter stehenden Absichten oder die Effizienz staatlicher Handlungen sind nachrangig. Beurteilt wird diese Legitimität in hierarchischen Strukturen: Vorgesetzte ____________________ 3 Goodin, Robert E.: Democratic Accountability: The Distinctiveness of the Third Sector, in: European Journal of Sociology, 44:3, 2003, S. 359–396. Marcus Schaper 94 und übergeordnete behördliche Instanzen wachen darüber, dass Staatsbedienstete gesetzestreu die ihnen gestellten Aufgaben umsetzen. Im Bereich der Wirtschaft geht es um Gewinn und damit um Effizienz. Dabei ist der Markt ein durchaus effektiver Mechanismus, um ineffizientes Verhalten zu bestrafen. Gesetzestreue und richtige Absichten sind für wirtschaftlich legitimes Handeln von geringerer Bedeutung. Nun aber zum Kern dieser Diskussion, zum Handeln von NGOs: Für zivilgesellschaftliche Aktivisten sind die Absichten, das Ziel und der Zweck ihres Handelns von größter Bedeutung. Ihre Handlungen sind aus ihrem Selbstverständnis dann legitim, wenn sie das Richtige bezwecken sollen. Dabei erscheint es nebensächlich, ob diese Aktivitäten effizient sind, und die Legalität kann auch hinten anstehen. Inwiefern NGOs in diesem Sinne legitim handeln, wird von anderen Organisationen und Aktivisten in ihren Netzwerken beurteilt. Hier ergibt sich zwangsläufig eine Spannung in der Zusammenarbeit von Zivilgesellschaft und staatlichen Stellen. Für einen militärischen Befehlshaber sind die politischen Vorgaben und operativen Anweisungen ausschlaggebend, die er im Rahmen der dafür vorgesehenen Strukturen und Prozesse umsetzt. Für die Expertin für Konfliktbearbeitung und Friedensförderung stellt sich jedoch ganz zentral auch die Frage nach dem „wofür?“, nach den Absichten hinter der politischen Zielvorgabe. Für sie muss es eine ausreichend große Übereinstimmung zwischen der politischen Absichtserklärung und den Überzeugungen in ihrem Netzwerk befreundeter Organisationen geben, was eine angemessene Zielsetzung für die Krisenbewältigung ist, zu der sie ihren Beitrag leistet. Das bedeutet, dass staatliche und nicht-staatliche Akteure in zwei unterschiedlichen Situationen das absolut Gleiche in gleicher enger Kooperation tun können, aber einmal ist es legitim, weil es ein gemeinsames Ziel gibt, und einmal ist es illegitim, weil die staatliche Zielsetzung Überzeugungen in der Zivilgesellschaft widerspricht. Genau an dieser Stelle scheitert der Toolbox-Ansatz der Vernetzten Sicherheit oder des nun propagierten Vernetzten Handelns. Solange der Blick nur auf das operative Geschäft gerichtet wird und NGOs so als Element eines breiten Instrumentariums der zivilen Konfliktbearbeitung und Friedensförderung zur Umsetzung staatlicher Zielsetzungen gesehen werden, so lange kann es keine verlässliche Zusammenarbeit geben, da es ohne eine vorausgehende Abstimmung zur gemeinsamen Zielsetzung aus staatlicher Sicht nur schwer vorauszusagen ist, wann NGOs mit staatlichen Akteuren und dem Militär zusammenarbeiten und wann nicht. Das Rollenverständnis im dritten Sektor erfordert hingegen einen partnerschaftlichen Ansatz, der die nicht-staatlichen Organisationen schon in der Zielfindung mit einschließt. Für eine solcherma- ßen geartete Zusammenarbeit bietet sich die Etablierung eines gemeinsamen Konfliktbearbeitung, Stabilisierung und Strategiebildung 95 Leitbildes an, da es damit schon routinegemäß zu einer größeren Kongruenz in der Zielsetzung kommen sollte. 2. Friedenslogik und/oder Sicherheitslogik: Woran sich die außenpolitische Zielsetzung als Leitbild orientieren sollte In der Diskussion um Stabilisierung und COIN in Afghanistan und auch in der sicherheitspolitischen Debatte zum nationalen Handlungsrahmen im neuen Weißbuch herrscht immer noch die Vorstellung, dass sich Sicherheit und Frieden in einer Sequenz herstellen ließen. Vereinfacht dargestellt: Zunächst schafft das Militär ein hinreichend sicheres Umfeld, in dem dann zivile Akteure Entwicklungszusammenarbeit, Konfliktbearbeitung und Staatsaufbau betreiben, um damit Frieden zu schaffen. Eingebettet in die COIN-Doktrin dient all das dazu, um die Sicherheitsrisiken, die von einem instabilen Krisenherd und internationalem Terrorismus ausgehen, unter Kontrolle zu bringen. Im Sinne einer präventiven, vorverlagerten Gefahrenabwehr erscheint ein solches Vorgehen plausibel. Aus dem Blickwinkel der zivilen Krisenprävention, Konfliktbearbeitung und Friedensförderung aber als zu kurz gedacht. Wenn Friedensförderung als ein langfristiger Prozess verstanden wird, kann ein Konflikt auch unter dem Einsatz aller zur Verfügung stehenden zivilen Mittel kaum kurzfristig im Rahmen einer militärischen Intervention transformiert werden. Darüber hinaus wird schon die Haltung der Gefahrenabwehr kritisch gesehen. Friedenspotenziale müssten eher präventiv gestärkt werden, nicht erst im Kontext einer akuten Krise, wenn die Einwirkmöglichkeiten auf einen eskalierenden Konflikt mit der Zunahme der Eskalation deutlich abnehmen. Wenn das Zeitfenster für wirksame Prävention bereits verstrichen ist, lohnt es sich dennoch, den Ansatz der Friedensförderung bei der Bearbeitung eines akuten Konflikts zugrunde zu legen und so auch Maßnahmen mit schnell sichtbaren Effekten (quick impact) so zu strukturieren, dass sie wenigstens Ansätze zur grundlegenden Bearbeitung der Konfliktursachen nicht konterkarieren und idealerweise Prozesse initiieren oder verstärken, die zur Transformation des Konflikts beitragen. Dafür kann es nur hilfreich sein, neben der fokussierten Perspektive auf die Sicherheitslage und die akute Konfliktdynamik einen weiteren Blick auf die gesellschaftliche, kulturelle, politische und wirtschaftliche Einbettung des Konflikts zu nehmen. Marcus Schaper 96 Als Alternative zur dominanten „Sicherheitslogik“ hat die Plattform zivile Konfliktbearbeitung als Netzwerk der Zivilgesellschaft zur Überwindung von Gewalt im Anschluss an eine Loccumer Tagung im Frühjahr 2012 das Konzept der „Friedenslogik“ entwickelt.4 Friedenslogisches Handeln setzt nicht an der Abwehr von Gefahren, sondern vielmehr an der Gestaltung von friedensförderlichen Bedingungen an. Diese friedenslogische Orientierung kann durchaus als ein Whole of Nation-Ansatz verstanden werden, da eine allgemeine außenpolitische Kohärenz im Interesse von Friedensförderung quer durch alle Ressorts und unter Einschluss der Zivilgesellschaft hergestellt werden soll. Genauso wie klassisches sicherheitslogisches Handeln der Wiederherstellung von Frieden dienen soll, kommt natürlich auch ein friedenslogischer Ansatz nicht ohne Sicherheitsabwägungen aus. Der Unterschied in diesen Zugängen ist somit in erster Linie eine Frage der Gewichtung, des Blickwinkels und möglicherweise der Haltung. Aus friedenslogischer Perspektive ist Friedensförderung nicht (nur) der Einsatz gewaltfreier Mittel zur Konfliktprävention und -bearbeitung, sondern vor allem die Frage eines aufmerksamen Blicks auf Gelegenheiten, um Friedenspotenziale zu stärken, und eine hohe Sensibilität für Politiken, die Konflikte schüren könnten. Mit Blick auf eine akteursübergreifende Leitbilddebatte kann es sicherlich nicht zu einer unmittelbaren Ablösung der kritisierten Sicherheitsorientierung durch eine friedenslogisch ausgerichtete auswärtige Politik kommen, aber ein ernsthafter Austausch darüber, wie Gefahrenabwehr, Risikomanagement und Friedensförderung konzeptionell sinnvoll zusammengeführt werden können, ist dringend geboten. Das verlangen nicht nur das heute gebräuchliche erweiterte Sicherheitsverständnis und Zugänge wie die gemeinsame Sicherheit, sondern auch die immer noch mangelnde strategische Kohärenz unter den Ressorts der Bundesregierung. Jeder auch noch so gut durchdachte Prozess zur Koordinierung der Ressortpolitiken muss zwangsläufig ins Leere laufen, so lange das gemeinsame übergeordnete Ziel fehlt. Neben der Erarbeitung einer gemeinsamen Zielsetzung für das Wirken deutscher Akteure im Ausland ist der Entwicklungsprozess an sich vielleicht noch wichtiger. Wenn dieser als ein echter gesellschaftlicher Diskussionsprozess und nicht nur als gut orchestrierte Öffentlichkeitsarbeit einzelner Ressorts angelegt wird, kann darüber ein wichtiger Austausch über die Selbstverständnisse, Rollen, Möglichkeiten und Begrenzungen der verschiedenen Akteure so ____________________ 4 Ein Dossier der Zeitschrift Wissenschaft und Frieden fasst diesen Ansatz gut zusammen, siehe Informationsstelle Wissenschaft und Frieden/Plattform Zivile Konfliktbearbeitung (Hrsg.): Friedenslogik statt Sicherheitslogik: Theoretische Grundlagen und friedenspolitische Realisierung, W&F Dossier 75, 2/2014. Konfliktbearbeitung, Stabilisierung und Strategiebildung 97 erfolgen, dass sich ein gemeinsames Verständnis für die Kooperationspotenziale im Prozess entwickeln kann. Das betrifft insbesondere auch die Wirtschaft. Im Beirat zivile Krisenprävention sind neben Experten aus Entwicklungszusammenarbeit, Konfliktbearbeitung und Friedensforschung auch solche aus der Wirtschaft vertreten. In der deutschen Krisenpräventionspolitik scheint die Wirtschaft jedoch überhaupt keine Rolle zu spielen und aus friedenslogischer Sicht stellt sich zudem die Frage, ob und wie deutsche Unternehmen ihre Aktivitäten in Krisengebieten so gestalten könnten, dass sie zumindest nicht konfliktverstärkend – idealerweise natürlich friedensförderlich – wirken. 3. Mehrwert verschiedener Perspektiven: Wie Lageanalyse und Strategiebildung von der Einbindung unterschiedlicher Partner gewinnen können Die oben angeregten Diskussionen bewegen sich auf einer Meta-Ebene – Wolkenschieberei im besten Sinn. Dabei darf es natürlich nicht bleiben, weil beide Klärungen nur Voraussetzungen für eine effektivere praktische Zusammenarbeit sind. Sobald man den eingangs kritisierten Toolbox-Ansatz verlässt, bedeutet das auch, dass sich die Kooperation nicht nur auf die operative Umsetzung beschränken darf. Vielmehr müssen alle beteiligten Akteure schon im strategischen Planungsprozess zusammenwirken, um eine gemeinschaftlich getragene Kohärenz bei der Festlegung von Zielen, Aufgaben und Mitteln zu erreichen. An dieser Stelle entfacht in der deutschen Debatte schnell eine Diskussion über die idealen Strukturen zur Koordinierung – sei es die Stärkung des Kanzleramtes, die Einrichtung einer ressortübergreifenden Stabilisierungseinheit, die Etablierung eines Rates für Friedensfragen oder die Aufwertung des Ressortkreises Zivile Krisenprävention auf Staatssekretärsebene, um nur einige Beispiele zu nennen. Viel wichtiger wäre es aber zunächst einmal festzustellen, was die zu etablierenden Koordinierungsmechanismen und Prozesse leisten müssten.5 Grundsätzlich ist festzuhalten, dass unterschiedliche Akteure dieselben Krisen- und Konfliktkonstellationen ganz unterschiedlich analysieren können. ____________________ 5 Auch zur Frage der Einbindung zivilgesellschaftlicher Expertise in staatliche Planungsprozesse gab es eine Tagung in Loccum. Ein ausführlicher Bericht kann von der Akademie angefordert werden, eine Kurzfassung ist in der Zeitschrift für Außen- und Sicherheitspolitik erschienen: Schaper, Marcus: Entwicklungshilfe mit Stahlhelm? Vernetzte zivile und militärische Planung für Frieden und Stabilität in Krisengebieten, in: Zeitschrift für Außen- und Sicherheitspolitik, 4:2, 2011, S. 331–336. Marcus Schaper 98 Sie arbeiten mit unterschiedlichen Arten von Informationen, die sie über unterschiedliche Quellen und Netzwerke erhalten. Darüber hinaus sind ihre Wahrnehmungen für unterschiedliche Aspekte und Perspektiven geschärft. Schließlich werden sie in Konflikten zwischen Zielvorstellungen unterschiedliche Prioritäten setzen. Während Diplomaten in der Regel nur einige wenige Jahre in der Hauptstadt eines Krisenlandes stationiert sind, kennen nichtstaatliche Experten für Entwicklungszusammenarbeit das gleiche Land und sein regionales Umfeld oft seit Jahrzehnten in einer Weise, dass sie über lang gepflegte Netzwerke ihre Fühler tief in die Gesellschaft ausstrecken können. Demgegenüber stehen nachrichtendienstliche Erkenntnisse, über die zunächst nur staatliche Akteure verfügen. Die Konfliktanalyse sollte aus mehreren Gründen gemeinsam erfolgen. Zum einen kann sich keiner der Akteure leisten, seine Informationen an die anderen weiterzugeben, ohne zu wissen, wie und mit welchem Ziel sie weiterverwendet werden. Dann können aber auch unterschiedliche Sichtweisen an einem Tisch sehr produktiv sein, um in der gemeinsamen Bewertung der Lage unterschiedliche Analysen nutzbar zu machen.6 Voraussetzung dafür wäre zunächst ein Prozess zur ressortgemeinsamen Lageanalyse innerhalb der Bundesregierung. Hier ruhen viele Hoffnungen auf der neu gebildeten Abteilung für Stabilisierung innerhalb des Auswärtigen Amtes, über die allerdings auch festgestellt werden muss, dass sie dem interministeriellen Vorbild der britischen Stabilisierungseinheit als Abteilung nur eines relevanten Ressorts nicht gerecht wird. An die gemeinsame Konfliktanalyse sollte unmittelbar eine gemeinschaftliche Strategieentwicklung gekoppelt sein, die neben den oben angeführten Synergieeffekten auch von einer breiten Kenntnis der zur Verfügung stehenden Wirkmittel profitieren kann. Wichtig ist hier der gemeinsame Entwicklungsprozess und nicht nur die Abfrage unterschiedlicher Informationen und Sichtweisen oder die Abstimmung eines gemeinsam unterstützen Berichts. Insbesondere das Bundesministerium für Wirtschaftliche Zusammenarbeit und ____________________ 6 In Zusammenarbeit mit dem Unterausschuss Zivile Krisenprävention des Auswärtigen Ausschusses im Deutschen Bundestages hatte die Evangelische Akademie Loccum im Frühjahr 2011 eine Tagung und einen Workshop zur Entwicklung einer neuen Strategie zum Staatsaufbau nach der Unabhängigkeit des Südsudans durchgeführt. Der Bericht gibt nicht nur die Tagungsergebnisse wieder, sondern reflektiert auch die Einsichten aus diesem Experiment zur gemeinsamen Strategiebildung mit Zivilgesellschaft, Wissenschaft, Parlament und Regierung, siehe Schaper, Marcus: Good Enough Governance. Wie kommt der Südsudan zu tragfähiger Staatlichkeit und funktionierender Verwaltung? Rehburg-Loccum 2012, http://works.bepress.com/schaper/14, (11.06.2015). Konfliktbearbeitung, Stabilisierung und Strategiebildung 99 Entwicklung hat in den letzten Jahren einige Konzeptentwicklungsprozesse durchgeführt, an denen nicht-staatliche Entwicklungsorganisationen intensiv beteiligt waren. Diesbezüglich ist also einiges an Erfahrungswissen vorhanden. Zugleich waren die Ergebnisse wie das Länderkonzept Afghanistan dann immer wieder nur Papiere eines Ressorts und nicht ressortgemeinsame Strategien, was bei Länder- und Regionalstrategien für die deutsche auswärtige Politik kaum verständlich ist. Welchen Wert kann ein Konzept für die Transformationsdekade in Afghanistan haben, wenn es sich auf den Geschäftsbereich der BMZ beschränkt und das Auswärtige Amt und die Bundesministerien des Innern und der Verteidigung in Afghanistan ohne strategische Papiere weiterhin auf Sicht fahren? Besonders dann, wenn das Auswärtige Amt über eigene Projektmittel verfügt und sie für Projekte verausgabt, die der im BMZ erarbeiteten Strategie widersprechen?7 Die Koordinierung über den Ressortkreis zivile Krisenprävention kann aufgrund seines spärlichen Sitzungsturnus kaum zu strategischer Kohärenz beitragen und auch die in 2012 mit den ressortübergreifenden Leitlinien für eine kohärenten Politik der Bundesregierung gegenüber fragilen Staaten geschaffenen Task Forces haben die erwünschte Kohärenz nicht herbeiführen können. So ist es der Bundesregierung in ihrem Lessons-Learned-Prozess zum deutschen Engagement in Afghanistan gerade einmal gelungen, Lehren für die Kommunikation und Koordinierung unter den Ressorts für das „wie?“ zu ziehen. Über das „was?“ oder gar das „wozu?“ konnte man sich selbst im geschützten Rahmen innerhalb der Bundesregierung nicht austauschen. Zumindest eine gemeinsame Szenarienentwicklung muss aber Grundvoraussetzung für effektives vernetztes Handeln sein. 4. Akteursübergreifende Leitbild-und Strategieentwicklung: Wie es weiter gehen könnte Es ist davon auszugehen, dass das neue Weißbuch den Vernetzten Ansatz bzw. das Vernetzte Handeln als Weiterentwicklung der Vernetzten Sicherheit aufgreifen und als wichtiges Prinzip deutscher Politik prominent thematisieren ____________________ 7 In den letzten drei Jahren hat ein gemeinsames Projekt der Evangelischen Akademien in Deutschland die außenpolitische Strategiediskussion intensiv begleitet. Ein knapp und prägnant formuliertes Policy-Paper führt die zentralen Ergebnisse zusammen, siehe Evangelische Akademien in Deutschland e.V. (Hrsg.): „...dem Frieden der Welt zu dienen ... Ergebnisse und Empfehlungen“, Berlin April 2015, http://evangelischeakademien.de/netzwerkprojekte/sites/default/files/dateien/afghanistanbroschuereeinzel seiten13-04-15.pdf, (11.06.2015). Marcus Schaper 100 wird. In der Kürze der Zeit bis zum Ende der Konsultationsphase im Oktober 2015 und zur Fertigstellung im Frühjahr 2016 kann kaum eine ausreichend intensive und ausreichend breite Diskussion über die Art der Weiterentwicklung stattfinden. Daher ist zu hoffen, dass sich die Autoren vom Toolbox-Ansatz lösen, aber dennoch keine Festlegung über die weitere Ausgestaltung treffen. Die weitere Ausdifferenzierung sollte in einem Folgedokument für den ebenfalls in die Jahre gekommenen Aktionsplan zivile Krisenprävention vorgenommen werden, dessen Überarbeitung besonders nach der Re- Organisation des Auswärtigen Amtes dringend geboten ist. In der Debatte zu diesem Dokument könnte sowohl die Leitbilddiskussion als auch die Entwicklung eines Prozesses zur gemeinsamen Lageanalyse und Strategiebildung ihren Platz finden. Als Nebeneffekt einer solchen Diskussion würde sich dann auch zeigen, inwiefern die dafür zuständige neue Stabilisierungsabteilung im Auswärtigen Amt in der Lage ist, ein kohärentes und koordiniertes Verfahren unter Beteiligung der anderen Ressorts, staatlicher Durchführungsorganisationen und der Zivilgesellschaft zu organisieren. In dieser Diskussion könnte man sich am 3C-Prozess zur Konkretisierung des Comprehensive Approach orientieren, wie er in der Schweiz und Österreich stattgefunden hat. Wichtig ist dabei, dass zivilgesellschaftliche Akteure auf Augenhöhe einbezogen werden mit dem Ziel echter Kooperation. Zu groß ist die Sorge vor der Vereinnahmung nicht-staatlicher Fähigkeiten und vor der Legitimierung staatlicher Strategien durch Mitwirkung ohne die Möglichkeit zur wirksamen Einflussnahme. Eine wichtige weitere Herausforderung ist schließlich die Einbeziehung der Bundesländer. In Staatsaufbau- und Transformationsszenarien spielen Experten der Länder aus Polizei, Justiz, Vollzug und Verwaltung eine zunehmend wichtigere Rolle. Zum Teil werden sie als Landesbedienstete über Organisationen des Bundes entsendet, aber auch die Länder sind mit Partnerschaftsprojekten im Ausland aktiv, die sich oftmals gar nicht an Strategien oder Schwerpunktsetzungen der Bundesregierung orientieren. Folge ist dann nicht nur mangelnde Kohärenz; es sind sogar Konstellationen möglich, in denen die Bundesländer außenpolitische Zielsetzungen der Bundesregierung konterkarieren. Konfliktbearbeitung, Stabilisierung und Strategiebildung 101 Literatur Evangelische Akademien in Deutschland e.V. (Hrsg.): „... dem Frieden der Welt zu dienen ... Ergebnisse und Empfehlungen“, Berlin April 2015, http://evangelischeakademien.de/netzwerkprojekte/sites/default/files/dateien/afghanistanbroschuereeinzel seiten13-04-15.pdf, (11.06.2015). Gauster, Markus: Whole of Nation-Ansätze auf dem Prüfstand. Ein neues Paradigma im internationalen Krisenmanagement? Schriftenreihe der Landesverteidigungsakademie 13/2013, Wien Dezember 2013, http://www.bundesheer.at/pdf_pool/publikationen /wohle_of_nation_sr_13_2013_mg.pdf, (11.06.2015) Goodin, Robert E.: Democratic Accountability: The Distinctiveness of the Third Sector, European Journal of Sociology, 44:3, 2003, S. 359–396. Informationsstelle Wissenschaft und Frieden/Plattform Zivile Konfliktbearbeitung (Hrsg.): Friedenslogik statt Sicherheitslogik: Theoretische Grundlagen und friedenspolitische Realisierung, W&F Dossier 75, 2/2014. Schaper, Marcus: Entwicklungshilfe mit Stahlhelm? Vernetzte zivile und militärische Planung für Frieden und Stabilität in Krisengebieten, Zeitschrift für Außen- und Sicherheitspolitik, 4:2, 2011, S. 331–336. Schaper, Marcus: Good Enough Governance. Wie kommt der Südsudan zu tragfähiger Staatlichkeit und funktionierender Verwaltung? Rehburg-Loccum 2012, http://works.be press.com/schaper/14, (11.06.2015).

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References

Zusammenfassung

Der Stabilisierungseinsatz in Afghanistan hat die Außen- und Sicherheitspolitik der Bundesrepublik so nachhaltig geprägt wie kein internationales Engagement zuvor. Der deutsche Beitrag zum Wiederaufbau des Landes war dabei von einem gesamtstaatlichen Ansatz geprägt, bei dem Sicherheit und Entwicklung ineinandergreifen sollten. Die Realität im Einsatzland stellte die deutschen Soldaten, Diplomaten, Entwicklungshelfer und Polizeiausbilder jedoch vor enorme Herausforderungen.

Das Ende des Mandats der internationalen Schutztruppe ISAF zum Jahreswechsel 2015 gibt Anlass, die hier gewonnenen Erfahrungen und Lehren der unterschiedlichen zivilen und militärischen Akteure festzuhalten. Vor dem Hintergrund einer bestenfalls gemischten Erfolgsbilanz, aber auch angesichts der aktuellen Krisen und Konflikte an den Rändern Europas, ist eine solche Aufarbeitung des Einsatzes von außerordentlicher Relevanz.

Der Sammelband bringt eine einzigartige Vielfalt an Perspektiven von einsatzerfahrenen militärischen und zivilen Führungskräften zusammen. Abgerundet wird das Bild durch Analysen der strategischen Konzepte, die den Einsatz prägten, der Perspektive aus den einzelnen Bundesministerien sowie der persönlichen Bilanz von bedeutenden politischen Entscheidungsträgern.

Mit Beiträgen von: Phillip Ackermann, Hans-Peter Bartels, Jörg Bentmann, Christian von Blumröder, Marcel Bohnert, Axel Dohmen, Udo Ewertz, Dirk Freudenberg, Hans-Werner Fritz, Axel Gablik, Dorothea Gieselmann, Volker Halbauer, Stefan Hansen, Jannis Jost, Bruno Kasdorf, Joachim Krause, Wolfgang Lauenroth, Winfried Nachtwei, John A. Nagl, Stefan Oswald, Wolf Plesmann, Hans-Joachim Ruff-Stahl, Helge Rücker, Marcus Schaper, Ulrich Schlie, Björn Schreiber, Robin Schroeder, Hendrik Staigis, Gerald Stöter, Christine Toetzke, Christopher Urbas, Florian Wätzel und Matthias Weber.