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Robin Schroeder, Über das Zusammenwirken von Sicherheit, Wiederaufbau und Entwicklung im Kontext von Stabilisierungseinsätzen in:

Robin Schroeder, Stefan Hansen (ed.)

Stabilisierungseinsätze als gesamtstaatliche Aufgabe, page 65 - 90

Erfahrungen und Lehren aus dem deutschen Afghanistaneinsatz zwischen Staatsaufbau und Aufstandsbewältigung (COIN)

1. Edition 2015, ISBN print: 978-3-8487-0690-7, ISBN online: 978-3-8452-4901-8, https://doi.org/10.5771/9783845249018-65

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65 Kapitel 2 Über das Zusammenwirken von Sicherheit, Wiederaufbau und Entwicklung im Kontext von Stabilisierungseinsätzen Robin Schroeder Stabilisierungseinsätze sind zivil-militärische Interventionen von Staaten in Reaktion auf einen krisenhaften Ausnahmezustand auf dem Gebiet eines anderen Staates, welcher durch ein besonders hohes Gewaltniveau und humanitäre Not geprägt ist. Die betroffenen Staaten sind aufgrund des bewaffneten Konflikts entweder bereits vollständig gescheitert oder aber politisch, wirtschaftlich und gesellschaftlich so fragil, dass ein Zusammenbruch der staatlichen Ordnung nicht mehr ausgeschlossen werden kann und zumeist in Teilen des Landes bereits erfolgt ist. Die Stabilisierung eines solchen Staates impliziert daher nicht nur die Beendigung von Gewalt, sondern auch die Herstellung einer tragfähigen Postkonflikt-Ordnung. Trotz der durchaus gerechtfertigten Kritik an der Annahme, dass die Idee des modernen Staates als primäre Ordnungsstruktur für sämtliche Gesellschaften uneingeschränkt geeignet ist,1 wurde bis heute keine Alternative präsentiert, welche die Aufgaben und Funktionen des Staats vollständig ersetzen kann. Insofern sind der Wiederaufbau bzw. die Stärkung zentraler staatlicher Institutionen, also Statebuilding, wesentlicher Bestandteil der Stabilisierung. Entscheidend dabei ist, dass diese Institutionen von der lokalen Bevölkerung für legitim erachtet und akzeptiert werden. Wie die Weltbank in einer vielbeachteten Studie von 2011 herausgefunden hat, besteht in nahezu allen Entwicklungsländern dieselbe Auffassung darüber, welche Leistungen der Staat im Wesentlichen erbringen muss, um Legitimität zu beanspruchen: Diese Leistungen sind die Bereitstellung von Sicherheit und Gerechtigkeit (rule of law). Weiterhin korreliert die empfundene Legitimität des Staates mit der Schaffung von Arbeitsplätzen und wirtschaftlichen Perspektiven.2 ____________________ 1 Eine kritische Betrachtung hierzu findet man z.B. in: Duffield, Mark: Development, Security and Unending War. Governing the World of Peoples, Cambridge 2007. 2 Vgl. Weltbank (Hrsg.): World Development Report. Conflict, Security, and Development, Washington D.C. 2011. Robin Schroeder 66 Vor diesem Hintergrund ist auch das Engagement Deutschlands in fragilen Staaten von Aufbau und Entwicklung staatlicher Institutionen mit den Zielsetzungen Legitimität, Sicherheit, Gerechtigkeit, Beschäftigung und staatliche Dienstleistungen geprägt. Dies gilt insbesondere für den Fall Afghanistan. So wird in den nationalen Schlüsseldokumenten zu Afghanistan, wie etwa den Afghanistan-Konzepten und den Fortschrittsberichten der Bundesregierung, kontinuierlich betont, dass bei der Stabilisierung eines Postkonflikt-Staates Sicherheit, Wiederaufbau und Entwicklung Hand in Hand gehen.3 Dieser Beitrag beabsichtigt, das Zusammenspiel von Sicherheit, Wiederaufbau und Entwicklung im spezifischen Kontext von Stabilisierungseinsätzen genauer zu betrachten. Das heißt, es wird als Grundannahme davon ausgegangen, dass ein gewaltsamer Konflikt in einem Krisenstaat zu einer internationalen militärischen Intervention geführt hat. 1. Mögliche Ausgangsszenarien für Stabilisierungseinsätze Ein Stabilisierungseinsatz folgt in der Regel auf die Beendigung der Hauptkampfhandlungen eines bewaffneten Konflikts, um fortan das erneute Aufflammen von Gewalteskalation und schweren Kämpfen zu verhindern und die Rahmenbedingungen für eine langfristig anvisierte tragfähige Friedensordnung zu schaffen. Ein Stabilisierungseinsatz beginnt somit in der sogenannten „Postkonflikt-Phase“. An dieser Stelle sei vorweggenommen, dass es sich hierbei um einen irreführenden, wenn nicht sogar gänzlich falsch gewählten Begriff handelt: Ein Waffenstillstand hat die zumeist hochkomplexen Ursachen des zugrundeliegenden Konflikts noch lange nicht gelöst. Kampfhandlungen niedriger Intensität einschließlich terroristischer Anschläge finden allzu oft weiterhin statt. Das Ende der Hauptkampfhandlungen bzw. ein Waffenstillstand kann auf unterschiedlichen Wegen erreicht worden sein. Vor allem im Falle eines innerstaatlichen Konflikts (Bürgerkriegs) zwischen hinlänglich gut organisierten Parteien kann ein Waffenstillstand durch internationales Eingreifen in Form von diplomatischen Verhandlungen im Zusammenwirken mit Sanktionen ggf. bis hin zu militärischen Druckmitteln erzielt werden. Ein hierauf folgender Stabilisierungseinsatz bewegt sich von seinem Mandat her im Sinne des klassischen Peacekeeping, unabhängig davon, ob es sich hierbei um eine durch ____________________ 3 Siehe z.B. Bundesregierung (Hrsg.): Das Afghanistan-Konzept der Bundesregierung, Berlin 2008; Bundesregierung (Hrsg.): Fortschrittsbericht Afghanistan zur Unterrichtung des Deutschen Bundestags, Berlin 2014. Über das Zusammenwirken von Sicherheit, Wiederaufbau und Entwicklung 67 die Vereinten Nationen geführte Blauhelmmission handelt oder ob der Stabilisierungseinsatz von einer regionalen Organisation wie etwa der NATO, der Europäischen Union oder der Afrikanischen Union geführt wird.4 Das Szenario eines zwischen allen Konfliktparteien ausgehandelten, hinreichend belastbaren Waffenstillstands als Ausgangssituation für einen Stabilisierungseinsatz wird vor dem Hintergrund der zunehmenden Entstaatlichung des Krieges immer unwahrscheinlicher. In den heutigen komplexen Krisen von Afghanistan bis zum Kongo versuchen zahlreiche bewaffnete Gruppierungen und Milizen, oft auch in wechselnden Allianzen, ihre Interessen gewaltsam durchzusetzen. Viele dieser Konfliktparteien sind aus ideologischen Gründen oder aber auch aus wirtschaftlichen Interessen – man denke an die lukrativen illegalen Kriegsökonomien – nicht bereit, die Waffen niederzulegen. Darüber hinaus unterliegen die Kämpfer immer seltener der effektiven Kontrolle einer zentralen Führungsinstanz, welche die tatsächliche Einhaltung eines politisch verhandelten Waffenstillstands gewähren könnte.5 Ein weiteres Ausgangsszenario für einen Stabilisierungseinsatz ist daher ein durch Bürgerkrieg vollständig gescheiterter Staat, in dem weitgehend anarchische Zustände herrschen und das Ende der Gewalt durch einen internationalen Militäreinsatz unmittelbar durchgesetzt werden muss (Peace Enforcement). Auch ein extern erzwungener Regimewechsel macht einen anschließenden Stabilisierungseinsatz nahezu unvermeidlich, da der Übergangsprozess zu einer neuen staatlichen Ordnung eine Phase höchster politischer Fragilität ist. Die Interventionen in Afghanistan 2001 und im Irak 2003 sind hierfür Beispiele. Im Falle des ISAF-Einsatzes in Afghanistan war der vorausgegangene Sturz des Taliban-Regimes jedoch im Gegensatz zur Invasion des Iraks innerhalb der internationalen Gemeinschaft unstrittig und völkerrechtlich legitimiert. Gerade mit Hinblick auf den fatalen Fehler der Vereinigten Staaten, in den Irak einzumarschieren, sei an dieser Stelle ausdrücklich erwähnt, dass eine strategisch kurzsichtige Intervention auch der Auslöser für eine Gewalteskalation in einem fragilen Staat sein kann.6 Ein Stabilisierungseinsatz kann auch von Beginn an auf die ausdrückliche Einladung einer souveränen und völkerrechtlich legitimierten Regierung eines ____________________ 4 Vgl. Bellamy, Alex J./Williams, Paul D: Understanding Peacekeeping, Second Edition, Cambridge 2010. 5 Vgl. Kaldor, Mary: New and old wars: Organised violence in a global era, Second Edition, Cambridge 2007; Münkler, Herfried: Die Neuen Kriege, Reinbek 2004; Hammes, Thomas X.: The Sling and the Stone. On War in the 21st Century, Minneapolis 2006. 6 Vgl. Ricks, Thomas H.: Fiasco.The American Military Adventure in Iraq, New York 2007. Robin Schroeder 68 Staates erfolgen. Hier handelt es sich um Fälle, in dem ein Staat aufgrund seiner institutionellen Schwäche aus eigener Kraft nicht (mehr) in der Lage ist, seine Bürger zu schützen und Recht und Ordnung in allen Teilen des Staatsgebiets aufrechtzuhalten. Dies trifft beispielsweise auf die Intervention in Mali ab 2012 zu.7 In den hier aufgeführten Szenarien ist theoretisch davon auszugehen, dass das unerwartete Eintreten einer Naturkatastrophe oder einer Epidemie mit schwerwiegenden humanitären Folgen die fragile Gesamtlage noch deutlich verschärfen kann bzw. in den betroffenen Landesteilen zum vollständigen Kollaps der Ordnung führen könnte. Insgesamt ist festzustellen, dass klassisches Peacekeeping als ursprüngliche Form eines Stabilisierungseinsatzes in den letzten zwei Dekaden einer wesentlich umfassenderen, mehrdimensionalen Form von Stabilisierung gewichen ist.8 Heutige Stabilisierungseinsätze sind Reaktionen auf hochkomplexe Krisen, in denen im Zuge bewaffneter Konflikte Problemfelder wie Staatszerfall, gravierende Notlagen der Zivilbevölkerung, Armut und Unterentwicklung, organisierte Kriminalität, Extremismus, Terrorismus und Flüchtlingsströme miteinander verschmelzen und so, wie etwa im Falle Afghanistans, schwere Konsequenzen sogar für weit entfernte Drittstaaten haben können. 2. Was versteht die Bundesregierung unter Stabilisierungseinsätzen? Eine einheitliche internationale Definition für Stabilisierung bzw. Stabilisierungseinsätze existiert nicht. Insbesondere im Zuge des Afghanistaneinsatzes haben Staaten, die sich in substanzieller Weise ressortübergreifend in Krisenländern engagieren, unterschiedliche nationale Definitionen sowie Konzepte für Stabilisierungen entwickelt. Diese haben zwar eine große gemeinsame ____________________ 7 Vgl. Thurston, Alex: Mali: The Disintegration of a „Model African Democracy“, in: Stability, 2:2, 2013, S. 1–7. 8 Auch das Department of Peacekeeping Operations (DPKO) der Vereinten Nationen selbst argumentiert, dass das ursprüngliche Konzept des Peacekeeping angesichts der Herausforderungen heutiger Krisen unzulänglich ist. „The boundaries between conflict prevention, peacemaking, peacekeeping, peacebuilding and peace enforcement have become increasingly blurred. Peace operations are rarely limited to one type of activity.” Peace Operation bzw. Friedenseinsatz ist somit der heutzutage von den Vereinten Nationen vornehmlich verwendete Begriff, welcher wiederum weitgehend dem Begriff Stabilisierungseinsatz entspricht. Über das Zusammenwirken von Sicherheit, Wiederaufbau und Entwicklung 69 Schnittmenge, spiegeln jedoch stets auch die jeweiligen nationalen Strukturen, Kapazitäten und Präferenzen wider.9 Trotz eines bereits mehr als zehn Jahre andauernden ressortübergreifenden Engagements in Afghanistan sowie Einsatzerfahrungen auf dem Balkan und dem afrikanischen Kontinent existierte bis 2013 kein offizielles deutsches Regierungsdokument, welches eine ressortgemeinsame Position zu Stabilisierungseinsätzen darlegt. Bei dem Vergleich mit anderen Staaten blieb dies in der internationalen Debatte nicht unbemerkt.10 Dies änderte sich erstmals mit der Veröffentlichung der „Ressortübergreifenden Leitlinien für eine kohärente Politik der Bundesregierung gegenüber fragilen Staaten“11, welche durch die Planungsstäbe des Auswärtigen Amtes, des Bundesministeriums für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung sowie des Bundesministeriums der Verteidigung 2013 gemeinsam verfasst wurden. Im Gegensatz zu den offiziellen Dokumenten verbündeter Nationen findet man allerdings auch hier keine explizite Definition von Stabilisierung. Dennoch sollen die Ressort- übergreifenden Leitlinien hier für eine weitere Annäherung an das offizielle deutsche Begriffsverständnis von Stabilisierung genutzt werden, da die Aufgaben zur Erreichung kurzfristiger und mittel- bis langfristiger Zielsetzungen im Rahmen eines Stabilisierungseinsatzes in diesem Dokument klar aufgeführt werden. Die in den Ressortübergreifenden Leitlinien erwähnten Aufgaben sollen im Folgenden den beiden Handlungsfeldern „Sicherheit“ und „Entwicklung“ zugeordnet werden. Das übergeordnete Ziel dieser beiden Handlungsfelder ist allerdings die Konfliktbeilegung und Friedenskonsolidierung. Die relative Gewichtung der einzelnen Handlungsfelder ist abhängig von der jeweiligen Situation in einem Krisengebiet und somit von Fall zu Fall unterschiedlich. Es liegt jedoch in der Natur einer Krise, die eine substanzielle internationale Intervention erfordert, dass jedes der hier genannten Handlungsfelder zum Tragen kommt. ____________________ 9 Für eine Übersicht siehe: Rotmann, Philipp/Steinacker, Léa: Stabilisierung: Begriffe, Strukturen und Praxis im Vergleich, GPPI Studie, Berlin 2013. 10 Vgl. Stewart, Patrick/Brown, Kaysie: Greater than the Sum of Its Parts? Assessing „Whole of Government“ Approaches to Fragile States, New York 2007, S. 115. 11 Auswärtiges Amt, Bundesministerium der Verteidigung, Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (Hrsg.): Für eine kohärente Politik der Bundesregierung gegenüber fragilen Staaten. Ressortübergreifende Leitlinien, Berlin 2012. Im Folgenden zitiert als: Bundesregierung: Ressortübergreifende Leitlinien. Robin Schroeder 70 2.1 Handlungsfeld Sicherheit Die Ressortübergreifenden Leitlinien stützen sich grundsätzlich auf ein erweitertes Begriffsverständnis von Sicherheit, welches neben der Herstellung eines sicheren Umfeldes durch die „Beendigung oder Unterbindung von Gewaltprozessen“ auch die Sicherstellung einer überlebenswichtigen Grundversorgung für die Bevölkerung sowie die Gewährleistung des Schutzes grundlegender Menschrechte beinhaltet. Die Ressortübergreifenden Leitlinien verwenden hierfür den Begriff „Basissicherheit“.12 Nur Streitkräfte verfügen über die notwendigen Fähigkeiten, die lokale Zivilbevölkerung sowie auch die internationalen Kräfte effektiv vor Gewalt zu schützen und Aggressionen seitens bewaffneter Gruppen zu unterbinden. Hierbei handelt es sich demnach um die Kernaufgabe des Militärs. Die Ressortübergreifenden Leitlinien weisen darauf hin, dass dafür insbesondere zu Beginn eines Stabilisierungseinsatzes ein „robustes Profil“13 des militärischen Auftrags bzw. des dem zugrundliegenden Mandats erforderlich sein kann. Die Deckung menschlicher Grundbedürfnisse ist hingegen die Aufgabe ziviler Akteure, welche ggf. vom Militär logistisch unterstützt werden können. Die Herstellung von Basissicherheit muss schnellstmöglich erfolgen. Militärische und zivile Maßnahmen in diesem Handlungsfeld müssen daher kurzfristig ihre Wirkung entfalten. Worauf es ankommt, so die Ressortübergreifenden Leitlinien, ist „die Erzielung früher und sichtbarer Erfolge, um das Vertrauen der Bevölkerung zu gewinnen“.14 2.2 Handlungsfeld Wiederaufbau und Entwicklung In den Ressortübergreifenden Leitlinien fokussiert sich das Handlungsfeld „Wiederaufbau und Entwicklung“ im Wesentlichen auf Statebuilding, also auf (Wieder-)Aufbau und Entwicklung staatlicher Institutionen und Sektoren, insbesondere Sicherheit, Justiz, Verwaltung, Gesundheit, Ernährung und Bildung.15 Dabei wird der institutionalisierten und rechtlich abgesicherten politischen Teilhabe, guter Regierungsführung, Menschenrechte sowie Frauen- und Minderheitenrechte ein besonderer Wert eingeräumt.16 Im Gegensatz zu den ____________________ 12 Bundesregierung (Hrsg.): Ressortübergreifende Leitlinien, S. 3. 13 Ebd. 14 Ebd. 15 Ebd. 16 Ebd. Über das Zusammenwirken von Sicherheit, Wiederaufbau und Entwicklung 71 notwendigerweise kurzfristigen Maßnahmen zur Herstellung von Sicherheit wird der Aufbau staatlicher Strukturen und Kapazitäten ausdrücklich als ein von vornherein mittel- bis langfristiger Prozess dargestellt. Staatsaufbau erfordert daher ein langjähriges internationales Engagement, welches auch fortgesetzt werden muss, wenn die Sicherheitsverantwortung bereits wieder an die lokale Regierung übergeben wurde. Bemerkenswert ist, dass der private (Wirtschafts-)Sektor, der aufgrund seiner Funktion bei der Generierung von Arbeitsplätzen ebenfalls eine wichtige Rolle bei dem Aufbau einer tragfähigen gesellschaftlichen Ordnung spielt, in den Ressortübergreifenden Leitlinien nicht erwähnt wird. Angesichts der hausinternen Grundlagendokumente des Bundesministeriums für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung zu dem Thema, ist aber davon auszugehen, dass dieser Aspekt auch im zukünftigen Handeln der Bundesregierung entsprechend berücksichtigt wird.17 Im Gegensatz zu dem Handlungsfeld „Sicherheit“ liegt das Aufgabenfeld „Wiederaufbau und Entwicklung“ weitgehend im zivilen Verantwortungsbereich. Lediglich der militärische Teil der Sicherheitssektorreform, also die Befähigung lokaler Streitkräfte, ist hiervon ausgenommen.18 Darüber hinaus ist an der Wortwahl in den Ressortübergreifenden Leitlinien festzustellen, dass das Prinzip der Local Ownership im Handlungsfeld „Entwicklung“ einen sehr hohen Stellwert besitzt, denn hier wird ausdrücklich nur von „Unterstützung“ bei dem Aufbau bzw. der Stärkung von Staatlichkeit gesprochen. Keinem Land soll eine staatliche Ordnung allein nach den westlichen Vorstellungen der Intervenierenden übergestülpt werden, vielmehr muss diese auf den lokalen Legitimitätsvorstellungen beruhen. Daher, so die Ressortübergreifenden Leitlinien, „gilt es, an endogene Traditionen und Institutionen weitgehend anzuknüpfen, auch wenn diese nicht denen liberaler Demokratien entsprechen, und sie durch Agents of Change weiterzuentwickeln. Diese kulturelle Offenheit findet ihre Grenze, wenn die universellen Menschenrechte verletzt werden.“19 Dieser pragmatische Ansatz spiegelt eindeutig die Lehren aus den ers- ____________________ 17 Vgl. Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (Hrsg.): Entwicklung für Frieden und Sicherheit, Entwicklungspolitisches Engagement im Kontext von Konflikt, Fragilität und Gewalt, BMZ Strategiepapier 4, Berlin 2013. 18 Bei der Reform des Sicherheitssektors überlappen sich die Handlungsfelder Sicherheit und Entwicklung. Auf diese und weitere Schnittstellen wird weiter unten gesondert eingegangen. 19 Vgl. Bundesregierung (Hrsg.): Ressortübergreifende Leitlinien, S. 3. Robin Schroeder 72 ten Jahren des Afghanistan-Einsatzes wider, in denen sich die hoch gesteckten Ziele beim afghanischen Staatsaufbau als realitätsfern erwiesen.20 2.3 Konfliktbeilegung und Friedenskonsolidierung als übergeordnetes Ziel Ein zutreffender Kritikpunkt an Stabilisierungseinsätzen ist, dass die Präsenz internationaler Kräfte und der Wiederaufbau von Institutionen, die den fragilen Staat mittelfristig dazu befähigen sollen, eigenverantwortlich Recht und Ordnung zu wahren, allein keinen Frieden schaffen. Die Wiederherstellung des staatlichen Gewaltmonopols in einem Konfliktgebiet führt bestenfalls zu einem Zustand der bloßen Abwesenheit von Gewalt, also zu einem sogenannten negativen Frieden. Es besteht darüber hinaus sogar das nicht unbeträchtliche Risiko, dass die gestärkte Staatsgewalt von den Regierenden missbraucht wird, wodurch neue Konflikte geschaffen und/oder bestehende Konflikte verschärft werden. Ein nachhaltiger, positiver Frieden hingegen erfordert die Abkehr aller Parteien von Gewalt als Mittel der Politik und ein glaubhaftes Bekenntnis zur friedlichen Lösung von Konflikten. Vor diesem Hintergrund wird in den Ressortübergreifenden Leitlinien betont, dass die Stabilisierung fragiler Staaten darauf ausgelegt sein muss, den Zustand der bloßen Abwesenheit von Gewalt über lange Sicht in einen positiven Frieden zu transformieren. Konfliktbeilegung und Friedenskonsolidierung sind daher die übergeordneten Ziele aller Maßnahmen im Zuge eines Stabilisierungseinsatzes.21 Konfliktbeilegung ist dabei der Prozess, in dem zwischen den Konfliktparteien ein politischer Dialog eingeleitet wird, um Vertrauen zu schaffen und Konfliktursachen und Lösungswege zu identifizieren. Mittelfristig können auf diese Weise Konfliktursachen beseitigt und Konflikte beigelegt werden. Die Ressortübergreifenden Leitlinien setzen die Konfliktbeilegung in einen direkten Zusammenhang mit dem Handlungsfeld Sicherheit.22 Friedenskonsolidierung hingegen ist ein langfristiger struktureller Transformationsprozess, der abhängig von dem erfolgreichen Aufbau legitimer und leistungsfähiger (Rechts-)Staatlichkeit, funktionierender und inklusiver politischer Institutionen sowie einer hinlänglich offenen Zivilgesellschaft ist. Friedenskonsolidie- ____________________ 20 Vgl. dazu den Beitrag von Philipp Ackermann und Dorothea Gieselmann im vorliegenden Band. 21 Vgl. Bundesregierung: Ressortübergreifende Leitlinien, S. 3. 22 So wird betont, dass nachdem ein Mindestmaß an Sicherheit durch militärische Kräfte hergestellt werden konnte, die Sicherheitslage mittelfristig durch vor Ort anerkannte Mechanismen der Konfliktbeilegung weiter entspannt werden muss; vgl. ebd. Über das Zusammenwirken von Sicherheit, Wiederaufbau und Entwicklung 73 rung steht insofern im engen Zusammenhang mit dem Handlungsfeld Entwicklung. Der Transformationsprozess von einer fragilen Postkonflikt-Situation in einen belastbaren Friedenszustand muss über Jahre hinweg kontinuierlich gefördert und unterstützt werden. Diese Unterstützung mit diplomatischen und entwicklungspolitischen Instrumenten darf auch dann nicht aufhören, wenn der eigentliche Stabilisierungseinsatz mit dem Abzug aller internationalen militärischen Kräfte bereits beendet wurde. Ob das Ideal eines umfassenden positiven Friedens dabei jemals vollständig erreicht werden kann, liegt letztendlich jedoch allein in der Hand der politischen Gruppen in dem betroffenen Staat selbst. In vielen fragilen Staaten, einschließlich Afghanistan, deren Geschichte jeher von internen gewaltsamen Konflikten und oft Jahrhunderte alten ethnischen Spannungen geprägt ist, besteht berechtigter Anlass zum Zweifel, dass ein solcher Idealzustand auf absehbare Zeit eintreten wird. Insofern kann behauptet werden, dass externe Akteure im Zuge eines Stabilisierungseinsatzes aus eigener Kraft nie mehr als den Zustand eines negativen Friedens erreichen können – aber dies allein wäre immer schon ein großer Erfolg. 3. Sicherheit, Wiederaufbau und Entwicklung auf unterschiedlichen Ebenen Ein Mindestmaß an Sicherheit ist die Grundvoraussetzung für alle folgenden Maßnahmen in einem Stabilisierungseinsatz. In einem Szenario, welches eine internationale Intervention erfordert, ist davon auszugehen, dass der Sicherheitssektor in dem betroffenen Staat nicht mehr funktionstüchtig ist oder faktisch nicht mehr existiert. Die Herstellung eines Mindestmaßes an Sicherheit in einem Raum, der kurz zuvor noch von einem sehr hohen Gewaltniveau geprägt war, erfordert daher, dass internationales Militär die lokalen Sicherheitskräfte beraten und unterstützen oder – zeitlich begrenzt – selbst Sicherheitsverantwortung übernehmen muss. Sofern ein zweckmäßiges Mandat vorliegt, erfüllt die Präsenz internationaler militärischer Kräfte in dem zu stabilisierenden Raum drei Hauptziele. Erstens wird ein großflächiges Wiederaufflammen von Gewalt verhindert. Zweitens kann der Schutz von Bevölkerungszentren wie Städten oder auch Flüchtlingslagern gewährleistet werden. Drittens kann die Präsenz internationaler Sicherheitskräfte das entscheidende Zeitfenster (Window of Opportunity) schaffen, um zivilen Akteuren überhaupt erst die Arbeit zu ermöglichen. Die Stabilisierung eines Postkonflikt-Staates kann auf mehreren Ebenen gleichzeitig stattfinden: Zum einen auf der nationalen Ebene, zum anderen auf verschiedenen subnationalen Ebenen (Region, Provinz, Distrikt) bis hin zur Robin Schroeder 74 lokalen Gemeinde. Die auf der jeweiligen Ebene erforderlichen Aufgaben und Herausforderungen sind unterschiedlich. Dennoch besteht wie in jedem Staatsgefüge eine ständige Interaktion zwischen den verschiedenen Ebenen. Letzten Endes verlangt der Zielzustand Stabilität auf allen Ebenen einen erfolgreichen Transformationsprozess hin zu einer belastbaren Ordnung. 3.1 Nationale Ebene Nach Beendigung der Hauptkampfhandlungen eines innerstaatlichen Konflikts ist es die nationale Ebene, auf der eine zukünftige staatliche Ordnung durch entsprechende Institutionen geschaffen und zeitnah auf Grundlage von international beobachteten demokratischen Wahlen legitimiert werden muss. Auch wenn Wahlen in Postkonflikt-Staaten von vielen Problemen belastet sind, insbesondere aufgrund einer schwachen Zivilgesellschaft,23 so bilden sie dennoch das Fundament für eine Friedensordnung. Um Minderheiten zu schützen und neue Konflikte durch Inklusion zu verhindern, ist ein wesentlicher Bestandteil des Friedensprozesses daher auch der Interessensausgleich zwischen Vertretern politischer Gruppen, etwa durch Proporzregeln und der Verteilung öffentlicher Güter auf nationaler Ebene. Hierzu muss das durch die internationale Intervention geschaffene Window of Opportunity entsprechend genutzt werden. Je nachdem inwieweit staatliche Institutionen noch existent sind, ist entweder ein gänzlicher Wiederaufbau oder zumindest eine umfassende Reform notwendig. Auf den bloßen Wiederaufbau muss jedoch auch die Entwicklung eines Personalkörpers erfolgen, der die Institutionen handlungsfähig macht und somit bewirkt, dass staatliche Dienstleistungen die Zivilbevölkerung (wieder) erreichen. Aufbau und Entwicklung indigener Kapazitäten (Capacity Building/Capacity Development) und die Reform ineffizienter und oft außerordentlich korrupter Strukturen sind langfristige Aufgaben. Dennoch müssen hier zeitnah erste Erfolge verzeichnet werden, um das Vertrauen der Bevölkerung in den Staat zu gewinnen. Geschieht dies nicht, so besteht das Risiko, dass auch die neuaufgebauten oder reformierten staatlichen Institutionen zu ____________________ 23 Vgl. Collier, Paul: Wars, Guns, and Votes: Democracy in Dangerous Places, New York 2009. Über das Zusammenwirken von Sicherheit, Wiederaufbau und Entwicklung 75 einer bloßen Ressource der Selbstbereicherung von Eliten degenerieren (State Caputure).24 Vor dem Hintergrund der hochfragilen Sicherheitssituation in einem Postkonflikt-Staat und der entsprechenden Vulnerabilität der Zivilbevölkerung kommt dem Wiederaufbau bzw. der Reform des Sicherheitssektors eine besonders große Bedeutung zu. Im Rahmen der Stabilisierung auf nationaler Ebene spielt der Sicherheitssektor eine zentrale Rolle, denn eine neue staatliche Ordnung kann nur dann tragfähig sein, wenn alle wichtigen gesellschaftlichen Gruppen des Landes in der zukünftigen Sicherheitsarchitektur berücksichtigt werden. Es gilt zu verhindern, dass die staatlichen Sicherheitskräfte (Militär, Polizei, Geheimdienste) zum Instrument der gewaltsamen Durchsetzung politischer Partikularinteressen werden können. Ferner bietet der Sicherheitssektor für viele ehemalige Kombattanten die einzig realistische Möglichkeit, auch in einer Friedensordnung eine wirtschaftliche Perspektive zu haben. Im Falle, dass eine internationale Schutztruppe temporär direkte Sicherheitsverantwortung übernehmen muss, so ermöglicht der fokussierte Aufbau kompetenter und rechenschaftspflichtiger lokaler Sicherheitskräfte die Fortführung der zivilen Entwicklungszusammenarbeit auch nach dem Abzug dieser internationalen Schutztruppe. Dabei kann (und sollte) das internationale Engagement zur Stärkung des lokalen Sicherheitssektors auch nach der vollständigen Übergabe der Sicherheitsverantwortung an lokale Kräfte fortgeführt werden. Hier geht es weniger um das Ausbilden von Grundfertigkeiten der indigenen Armee und Polizei, sondern um Beratung der Führungsebenen und Unterstützung bei der institutionellen und strukturellen Entwicklung. Insbesondere die von Anfang an enge Verknüpfung des Sicherheitssektors mit den Institutionen des Justizsektors in Form eines komplementären Rule of Law Ansatzes ist essenziell, um Rechtsstaatlichkeit – und unmittelbar damit zusammenhängend die Legitimität der neuen staatlichen Ordnung – nachhaltig zu stärken.25 ____________________ 24 Vgl. Hellman, Joel S./Jones, Geraint/Kaufmann, Daniel: Seize the State, Seize the Day: State Capture, Corruption and Influence in Transition, World Bank Policy Research Working Paper No. 2444, September 2000. 25 Vgl. Chappuis, Fairlie/Hänggi, Heiner: Statebuilding through security sector reform, in: Chandler, David/Sisk, Timothy (Hrsg.): Routledge Handbook on International Statebuilding, Oxon/New York 2013, S. 168–185. Robin Schroeder 76 3.2 Subnationale Ebene Je schwächer staatliche Strukturen außerhalb der Hauptstadt eines fragilen Staates ausgeprägt sind, desto größer wird die Wahrscheinlichkeit, dass das Operationsgebiet eines Stabilisierungseinsatzes geographisch ausgedehnt werden muss, um ein Mindestmaß an Sicherheit und Stabilität in der Fläche zu schaffen. Hier wird die nationale Ebene, bei welcher der Fokus auf dem Wiederaufbau der allgemeinen staatlichen Institutionen liegt, verlassen. Stattdessen rücken die nächst kleineren Verwaltungseinheiten, die in entsprechender Reihenfolge zumeist als Regionen, Provinzen und- Distrikte strukturiert sind,26 in den Vordergrund. Das grundsätzliche Ziel liegt in der Projektion von den auf nationalstaatlicher Ebene beschlossenen Wiederaufbau- und Entwicklungsprogrammen sowie Reformen auf nächst niedrigerer Ebene. Von dort aus kann dann wiederum auf noch kleinteiligere Verwaltungseinheiten gewirkt werden. Eine auf diese Weise verbesserte Reichweite und Qualität staatlicher Institutionen soll sicherstellen, dass am Ende dieses Prozesses Sicherheit und weitere essenzielle staatliche Leistungen wieder bei der Zivilbevölkerung ankommen. Wichtige Maßnahmen sind in diesem Zusammenhang z.B. der (Wieder-)Aufbau von kritischer Verkehrsinfrastruktur, Verwaltungsgebäuden, Krankenhäusern und Schulen und ggf. auch der Energie- und Wasserversorgung. Es liegt in der Natur der Sache, dass die Reichweite des Staates in fragilen Kontexten gering ist und oftmals kaum über die Hauptstadt hinausreicht. In Konkurrenz zur Regierung stehen Rebellengruppen aber auch warlords und informelle Machthaber (sogenannte strongmen), die im Gegensatz zu Aufständischen die nationale Regierung nicht unbedingt als feindlich betrachten, solange deren Politik die eigene reale Machtstellung nicht ernsthaft gefährdet. Andernfalls kann die von der nationalen Ebene ausgehende Implementierung institutioneller Reformen auf erheblichen und ggf. auch gewaltsamen Widerstand informeller Machthaber stoßen und damit eine große Herausforderung für die politische Stabilisierung darstellen.27 Oft besteht aber auch ein gegenseitiges Abhängigkeitsverhältnis zwischen informellen Machthabern und der Regierung, da erstere öffentliche Ämter als wichtige Ressource zur Sicherung der eigenen Stellung sehen, während Letztere zugunsten von Sicherheit und Stabilität auf die Kooperation mit den regionalen Machthabern angewiesen ist. Eine solche Konstellation wird auch als hybrid governance bezeichnet und ____________________ 26 Zur Vereinfachung werden die hier genannten drei Verwaltungsebenen im Folgenden als „subnationale Ebene“ zusammengefasst. 27 Vgl. Marten, Kimberly: Warlords: Strong-Arm Brokers in Weak States, Ithaca 2012. Über das Zusammenwirken von Sicherheit, Wiederaufbau und Entwicklung 77 kann in der Tat ein Stabilitätsfaktor sein, solange die Verschmelzung von verfassungsrechtlicher und informeller Macht die Sicherheitslage verbessert und von der lokalen Bevölkerung als legitim erachtet wird.28 Ist dies jedoch nicht der Fall, kann die Besetzung hoher öffentlicher Ämter durch lokale strongmen den Staat in den Augen der Bevölkerung auch diskreditieren und zur Ursache von Instabilität werden. Dies gilt insbesondere in Fällen von exzessivem Machtmissbrauch, Korruption und Klientelpolitik.29 3.3 Lokale Ebene So wichtig Wiederaufbau und Entwicklung auf nationaler und regionaler Ebene sind, so sind es am Ende stets Menschen in den einzelnen lokalen Gemeinden, bei denen die Ergebnisse dieser Prozesse in Form von positiver Veränderung ankommen müssen. Unabhängig davon, ob lokale oder internationale Akteure hier die Verantwortung übernehmen, lässt sich die Wiederherstellung von Basissicherheit der Zivilbevölkerung und einem Safe and Secure Environment (SASE)30 nur durch Schutz und Hilfe auf lokaler Ebene erzielen. Dies wiederum ist, wie oben bereits erwähnt, die wichtigste Bedingung für die Legitimität der neuen staatlichen Ordnung und die Akzeptanz internationaler Akteure. Es steht außer Frage, dass eine internationale Schutztruppe – und sei sie noch so groß – im Rahmen eines Stabilisierungseinsatzes nicht tatsächlich flächendeckend präsent sein kann. Aus diesem Grund müssen internationale Kräfte in einem Stabilisierungseinsatz zwangsläufig strategische Schwerpunkte setzten. Es muss dabei akzeptiert werden, dass nicht überall umgehend Sicherheit hergestellt werden kann. Erst im Zuge einer weiteren Befähigung lo- ____________________ 28 Vgl. Koehler, Jan: Social Order within and beyond the Shadow of Hierarchy. Governance Patterns in Afghanistan. SFB Governance Working Paper Series, No. 33, Berlin 2012. 29 Vgl. Marten, Kimberly: Warlords: Strong-Arm Brokers in Weak States, Ithaca 2012. 30 Das United States Institute for Peace definiert in den regelmäßig zitierten Guiding Principles for Stabilization and Reconstruction ein safe and secure environment wie folgt: “A safe and secure environment is one in which the population has the freedom to pursue daily activities without fear of politically motivated, persistent, or largescale violence. Such an environment is characterized by an end to large-scale fighting; an adequate level of public order; the subordination of accountable security forces to legitimate state authority; the protection of key individuals, communities, sites, and infrastructure; and the freedom for people and goods to move about the country and across borders without fear of undue harm to life and limb.” Robin Schroeder 78 kaler Sicherheitskräfte kann das staatliche Gewaltmonopol räumlich expandieren. Aufgrund der oft begrenzten Reichweite des Staates in fragilen Kontexten existieren häufig informelle Sicherheitsstrukturen, wie z.B. lokale Milizen, deren Loyalität zumeist den oben bereits erwähnten strongmen gilt. Diese informellen Sicherheitskräfte können nicht ohne weiteres aufgelöst werden, solange staatliche Sicherheitskräfte hier keinen effektiven Ersatz leisten (können). In diesem Zusammenhang ist es eine zentrale Herausforderung, informelle Sicherheitskräfte bestmöglich in die neue staatliche Sicherheitsarchitektur zu integrieren, um ein Mindestmaß an Kontrolle und rechenschaftspflichtigem Handeln sicherzustellen.31 In Übereinstimmung mit dem Anspruch einer mittelfristigen Wiederherstellung des staatlichen Gewaltmonopols muss die Auflösung sämtlicher nichtstaatlicher bewaffneter Gruppen das Ziel sein. Grundsätzlich stehen irreguläre bewaffnete Gruppierungen – egal auf wessen Seite sie offiziell stehen – und die hohe Zahl zirkulierender Kleinwaffen infolge eines Konflikts der nachhaltigen Stabilisierung eines Postkonflikt-Staates entgegen. Aus diesem Grund ist die schrittweise Entwaffnung, Demobilisierung und Reintegration (Disarmament, Demobilization and Reintegration – DDR) ein wichtiger Bestandteil eines Stabilisierungseinsatzes. Ein DDR-Programm erfordert zu diesem Zweck nicht nur die Überwachung durch internationales Militär, sondern auch die Überführung ehemaliger Kombattanten in den zivilen Arbeitsmarkt, da längst nicht alle vorherigen Kämpfer in den staatlichen Sicherheitssektor integriert werden können und sollen. Die dafür benötigten Jobs und wirtschaftlichen Anreize sind ein besonders relevantes Beispiel für die Schnittmenge zwischen Sicherheit und Entwicklung. Die gravierenden Folgen von bewaffneten Konflikten für die Zivilbevölkerung führen dazu, dass Postkonflikt-Situationen in der Regel von humanitären Notlagen geprägt sind. Gleichzeitig erschwert die Zerstörung von Infrastruktur und lokalen Hilfskapazitäten die Linderung der Probleme. Im Sinne der Herstellung von Basissicherheit kann humanitäre Hilfe als Maßnahme zur Sicherstellung unmittelbarer überlebenswichtiger Grundbedürfnisse essenziell sein. Vor dem Hintergrund einer weiterhin angespannten Sicherheitslage kann die gezielte Adressierung von Alltagsproblemen der Menschen vor Ort der einzige Weg für internationale Kräfte (und auch für einheimische Sicherheitskräfte) sein, um auf lokaler Ebene schrittweise Vertrauen aufzubauen und so einen Zugang zur lokalen Bevölkerung zu finden. Dies wiederum ist entschei- ____________________ 31 Vgl. Coletta, Nat J.: Interim Stabilisation in Fragile Security Situations, in: Stability, 1:1, 2012, S. 45–51. Über das Zusammenwirken von Sicherheit, Wiederaufbau und Entwicklung 79 dend, um ein Verständnis für die oft äußerst komplexen Zusammenhänge und Konfliktstrukturen zu entwickeln.32 Der Wiederaufbau von Infrastruktur auf lokaler Ebene ist notwendig, um der lokalen Bevölkerung die Rückkehr zu einem normalen Alltag zu ermöglichen. Eine unmittelbare Verbesserung der Situation vor Ort durch die zeitnahe Umsetzung solcher Maßnahmen kann den lokalen Rückhalt für die neue Ordnung fördern. Darüber hinaus können Infrastrukturprojekte auch eine proaktive Stabilisierungsmaßnahme sein, indem sie als externe Hebel genutzt werden, um lokale Konfliktparteien an den Verhandlungstisch zu bekommen, gemeinsame Interessen zu schaffen und jegliche Form von gewaltfreier Konfliktlösung zu fördern. An dieser Stelle muss betont werden, dass es sich gerade bei zivilen Stabilisierungsmaßnahmen auf lokaler Ebene nicht um „klassische“ Entwicklungszusammenarbeit (EZ) handelt. Der Fokus von Stabilisierungsmaßnahmen liegt auf einem möglichst schnell einsetzenden positiven Effekt auf die Sicherheitslage in Konfliktzonen. Der Fokus von EZ-Maßnahmen hingegen liegt auf der langfristig angelegten Schaffung von Strukturen zur Selbsthilfe im Empfängerland. Jede zivile Stabilisierungsmaßnahme sollte allerdings stets Anknüpfungsmöglichkeiten für später folgende „klassische“ EZ-Maßnahmen bieten und grundsätzlich im Einklang mit den OECD Principles for Good International Engagement in Fragile States & Situations33 erfolgen. In Gebieten mit angespannter Sicherheitslage muss zeitnah wirkenden Stabilisierungsmaßnahmen Priorität eingeräumt werden, da durch diese überhaupt erst ein Umfeld geschaffen wird, in dem zu einem späteren Zeitpunkt langfristig angelegte EZ-Projekte realisiert werden können. Dies schließt jedoch keineswegs aus, dass in ruhigen Gebieten des Einsatzlandes bereits klassische EZ-Maßnahmen durchgeführt werden. Im Gegenteil: Es ist sogar sehr wichtig, dass ruhige Landesteile von Entwicklungsprojekten profitieren. Stabile Räume müssen bewusst gefördert werden, um zu demonstrieren, dass friedliches Verhalten einen Mehrwert hat. Einsatzerfahrungen aus vielen unterschiedlichen fragilen Kontexten haben gezeigt, dass zivile Stabilisierungs-, Wiederaufbau- und EZ-Projekte insbesondere aufgrund einer unzureichenden Berücksichtigung der lokalen Zusammenhänge, Interessen und Konfliktstrukturen häufig keinen stabilisieren- ____________________ 32 Vgl. Prendergast, John: Frontline Diplomacy: Humanitarian Aid and Conflict in Africa, Boulder and London 1996. Siehe dazu auch den Beitrag von Björn Schreiber im vorliegenden Band. 33 Organization for Econmic Cooperation and Development (Hrsg.): Principles for Good International Engagement in Fragile States & Situations, Paris 2007, www.oecd.org, (30.01.2015). Robin Schroeder 80 den Effekt haben. Teilweise wirken sie sogar zusätzlich destabilisierend, da Begehrlichkeiten und Korruptionsvorfälle schnell neue Konflikte schaffen können.34 Im Sinne des do no harm Prinzips gilt es, Letzteres unbedingt zu vermeiden.35 Leider ist festzustellen, dass sowohl in Afghanistan als auch vielen anderen Fällen das do no harm Prinzip bei der Finanzierung und Umsetzung von Wiederaufbauprojekten regelmäßig unberücksichtigt blieb und entsprechenden Schaden verursachte.36 4. Aufstandsbewältigung – Stabilisierung unter verschärften Bedingungen Eine möglichst inklusive politische Nachkriegsordnung infolge einer internationalen militärischen Intervention beruht zwangsläufig auf bedeutenden Kompromissen zwischen den vorherigen Konfliktparteien. Gerade deshalb ist es nahezu unvermeidlich, dass die extremsten (und damit am wenigsten kompromissfähigen) Fraktionen im Spektrum der lokalen Konfliktparteien zu den Verlierern der neuen Ordnung werden. Oft entscheiden sich diese Gruppen für die Fortsetzung der Gewalt aus dem Untergrund. So kann eine Aufstandsbewegung (Insurgency) entstehen, die mit Guerilla-Kriegsführung, Terrorismus und politischer Subversion versucht, die im Entstehen begriffene neue Ordnung zum Fall zu bringen.37 Die Gewalt der Aufständischen richtet sich dabei einerseits gegen die Zivilbevölkerung, um diese einzuschüchtern, und anderseits gegen die Repräsentanten der neuen staatlichen Ordnung und deren internationale Partner. Die an einem Stabilisierungseinsatz beteiligten Staaten können in einer solchen Lage keine Neutralität wahren. Schließlich ist es deren Ziel, eben jene staatlichen Institutionen wiederaufzubauen, zu entwickeln und zu schützen, welche die Aufständischen zerstören wollen.38 ____________________ 34 Vgl. Fishstein, Paul/Wilder, Andrew: Winning Hearts and Minds? Examining the Relationship Between Aid and Security in Afghanistan, Medford 2011; Beath, Andrew/Christia, Fotini/Enikolopov, Ruben: Winning Hearts and Minds through Development Aid: Evidence from a Field Experiment in Afghanistan, MIT Political Science Department Research Paper No. 2011–14, Cambridge 2011. 35 Vgl. Anderson, Mary B.: Do No Harm: How Aid Can Support Peace – Or War, Boulder 1999. 36 Vgl. Fishsteinl/Wilder: Winning Hearts and Minds?, S. 44–46. 37 Vgl. Stedman, John Stephen: Spoiler Problems in Peace Processes, in: International Security, 22:2, 1997, S. 5–53. 38 Darüber hinaus stehen Aufständische häufig in Wort und Tat für dermaßen radikale Weltanschauungen, dass es ein natürliches strategisches Interesse der internationalen Gemeinschaft ist, den Einfluss solcher Gruppen einzudämmen. Über das Zusammenwirken von Sicherheit, Wiederaufbau und Entwicklung 81 In einer solchen Situation wird die Aufgabe des Staatsaufbaus zwangsläufig um die nicht geringere Herausforderung der Aufstandsbewältigung (COIN – Counterinsurgency) erweitert. Staatsaufbau und Aufstandsbewältigung sind dabei auf das Engste miteinander verknüpft. Nur die erfolgreiche Entwicklung staatlicher Institutionen und Kapazitäten macht es möglich, dass die Regierung im Einsatzland die Zivilbevölkerung mittelfristig selbst vor der Gewalt der Aufständischen schützen und Recht und Ordnung wahren kann. Gleichzeitig ist dies der einzige Weg, die Legitimität des Staates gegenüber dem konkurrierenden Legitimitätsanspruch der Aufständischen durchzusetzen. Denn während die Aufständischen der Zivilbevölkerung alles Mögliche versprechen können, ohne dies beweisen zu müssen, wird der Staat einzig und allein an seinen tatsächlich erbrachten Leistungen gemessen. Die von den Vereinigten Staaten 2006 entwickelte und später von den anderen NATO-Partnern weitgehend übernommene COIN-Doktrin hat den oben dargestellten Zusammenhang zwischen Staatsaufbau, der Legitimität der lokalen Regierung und dem Schutz der Zivilbevölkerung in Kontext einer Aufstandsbewältigung in aller Klarheit formuliert und einem breiten politischen Publikum vermittelt.39 Im Gegensatz zu einem rein militärischen Vorgehen folgt die COIN-Doktrin damit einer ganzheitlichen Stabilisierungslogik. Dies relativiert jedoch nicht die Bedeutung des Militärs und der Herstellung von Sicherheit als Grundvoraussetzung für zivilen Wiederaufbau. Mit den Worten des indischen Politikwissenschaftlers Ajai Sahni: „You cannot develop what you do not control.“40 Das Sichern und Halten (Clear and Hold) von strategisch wichtigen Räumen ist und bleibt daher ein Kampf um die effektive Kontrolle über ein bestimmtes Gebiet und die Durchsetzung des staatlichen Gewaltmonopols. Ist diese Kontrolle nicht gegeben, ist die Zivilbevölkerung dem Zugriff der Aufständischen und anderer Gruppen ausgeliefert. Sie muss sich deren Forderungen beugen, um zu überleben. In einer solchen Situation können die Intervenierenden und die lokale Regierung noch so viel Geld für Wiederaufbau- und Entwicklungsprojekte vor Ort ausgeben, um die Hearts and Minds der Bevölkerung zu gewinnen, es wird keinen stabilisierenden Effekt haben. Sicherheit lässt sich nicht erkaufen. Dass es im Zuge eines Stabilisierungseinsatzes zu einem organsierten bewaffneten Widerstand militanter oppositioneller Gruppen kommen kann, muss in der strategischen Planung berücksichtigt werden. Kommt es zu einem solchen Fall, haben die Intervenierenden die Wahl zwischen dem Abbruch des ____________________ 39 Siehe dazu den Beitrag von John Nagl im vorliegenden Band. 40 Sahni, Ajai: „Counter-Insurgency: Some Myths and Principles. Presentation at the 40th All India Police Science Congress 2010“, www.satp.org, (26.01.2015). Robin Schroeder 82 Einsatzes und der Aufgabe der damit einhergehenden politischen Ziele oder der Fortführung des Stabilisierungseinsatzes unter den verschärften Bedingungen einer Aufstandsbewältigung. Übernimmt internationales Militär in Abwesenheit lokaler Sicherheitskräfte temporär direkte Sicherheitsverantwortung, erfordert dies von vornherein das politische Mandat für einen gegebenenfalls notwendigen Kampfeinsatz und ein entsprechendes Kräftedispositiv. Es bleibt festzuhalten, dass die Bewältigung eines bewaffneten Aufstandes eine nicht immer erforderliche, aber auch nie vollständig auszuschließende – und somit integrale – Aufgabe im Rahmen eines Stabilisierungseinsatzes ist. 5. Dilemmata und Problemfelder Wie in diesem Beitrag dargestellt wurde, ist das Statebuilding unumgänglich, um ein (Post-)Konfliktgebiet schrittweise zu stabilisieren und eine legitime und tragfähige Friedensordnung zu schaffen. Es darf jedoch nicht unerwähnt bleiben, dass solche Interventionen stets mehrere Dilemmata und Probleme mit sich bringen, welche nie vollständig gelöst werden können. Einige der bedeutendsten Probleme und Dilemmata sollen im Folgenden kurz dargestellt werden. 5.1 Starker oder schwacher Staat? Das erste Dilemma wurde bereits im vorherigen Abschnitt angedeutet und bezieht sich auf die Stärke des Staates in einem fragilen Kontext. Die Notwendigkeit der Stärkung staatlicher Institutionen und der daraus resultierenden Vergrößerung von Macht und Reichweite des Staates kann dazu führen, dass diese Entwicklung für nicht an der Regierung beteiligte Gruppen eine gefühlte oder tatsächliche Bedrohung darstellt und so zu neuer Gewalt führt. Weiterhin unterminiert ein zu starker Sicherheitssektor das Ziel der Demilitarisierung und Stärkung der Zivilgesellschaft. Es stellt sich hier im Wesentlichen die Frage, ob der von den Intervenierenden angestrebte Zielzustand von einem schwachen oder starken Staat, von Zentralisierung oder Dezentralisierung,von Kontrolle oder Autonomie geprägt sein soll. Die jeweiligen Alternativen brin- Über das Zusammenwirken von Sicherheit, Wiederaufbau und Entwicklung 83 gen im Hinblick auf die Stabilisierung eines Postkonflikt-Staates zumeist genauso viele Vorteile wie Nachteile mit sich.41 5.2 Mit welchen lokalen Partnern zusammenarbeiten? Eng damit verbunden ist das zweite Dilemma der Intervenierenden, welches sich auf die Frage bezieht, mit welchen lokalen Akteuren zusammengearbeitet werden soll. Wie schon erwähnt, liegt die reale politische Macht in vielen Postkonflikt-Staaten bei lokalen strongmen und warlords. Die Intervenierenden stehen hier vor dem unlösbaren Problem, dass die Interessen dieser Akteure berücksichtigt werden müssen, damit eine Friedensordnung tragfähig wird. Die ausschließliche Zusammenarbeit mit progressiven Demokraten und Akteuren mit gänzlich „weißer Weste“ ist ein Anspruch, der normativ unbestritten ist, jedoch in der Realität eine Konfliktbeilegung und Friedenskonsolidierung von vornherein unmöglich machen würde.42 Auf der anderen Seite kann die Tatsache, dass wohlbekannte Kriegsverbrecher sowie korrupte und kriminelle Eliten mit hohen öffentlichen Ämtern bedacht werden und keine strafrechtliche Verfolgung befürchten müssen, neue Konflikte schüren und Aufständischen schnell Zulauf verschaffen.43 5.3 Großer oder kleiner Fußabdruck? Das dritte Dilemma wird allgemein als das „Footprint-Dilemma“ bezeichnet. Konkret geht es um die Frage, ob eine große internationale Präsenz und ein entsprechend hoher Grad an internationaler Verantwortungsübernahme (Big Footprint) oder eher geringe internationale Präsenz, die lediglich aus zweiter Reihe unterstützend agiert (Small Footprint), die bessere strategische Wahl darstellt. Hier schließen sich die Notwendigkeit, nichtvorhandene lokale Kapazitäten durch internationale Akteure bereitzustellen und das Prinzip der Lo- ____________________ 41 Vgl. Call, Charles T./Cousens, Elizabeth: Ending Wars and Building Peace: International Responses to War-Torn Societies, in: International Studies Perspectives, 9:4, 2008, S. 1–21, hier S. 10–11. 42 Vgl. Mills, Gregg: The Stabilization Dilemma, in: Prism, 3:4, 2012, S. 77–89, hier S. 84–85. 43 Vgl. Carter, Stephen/Clark, Kate: No Shortcut to Stability. Justice, Politics and Insurgency in Afghanistan, Royal Institute of International Affairs Report (December), London 2010. Robin Schroeder 84 cal Ownership häufig gegenseitig aus.44 In diesem Zusammenhang entsteht auch ein Spannungsfeld zwischen der Forderung nach Effektivität und schneller Wirkung auf der einen Seite und der Forderung nach möglichst viel Verantwortungsübernahme durch lokale Akteure zugunsten von Legitimität und Lernprozessen auf der anderen Seite. Dieses Dilemma betrifft – in verschieden starken Ausprägungen – sämtliche zivilen und militärischen Handlungsfelder und führt regelmäßig zu Konflikten zwischen den Intervenierenden und lokalen Akteuren hinsichtlich der Frage, wer der Koch und wer der Kellner ist.45 5.4 Unzureichendes Wissen über den lokalen Kontext Die Ursachen von Gewalt und Instabilität in fragilen Staaten sind komplex und vielschichtig. Politische Lage und Sicherheitssituation sind in ständiger Bewegung. Um Konflikten effektiv und flexibel entgegenzuwirken und die richtigen Antworten auf die richtigen Fragen geben zu können, bedarf es eines präzisen Lagebildes. Die dafür notwendigen Informationen erfordern detaillierte Kenntnis über Konfliktstrukturen und Partikularinteressen sowie über die gesellschaftlichen, kulturellen, historischen und politischen Besonderheiten des Landes.46 Für externe Akteure ist dieses Wissen vor allem auf der lokalen Ebene oft nur schwer zu erlangen, da die Sicherheitslage, räumliche Distanzen, sprachliche Barrieren oder auch Misstrauen und Vorbehalte der lokalen Bevölkerung einen Informationsaustausch erschweren. Weiterhin ist es nur natürlich, dass jeder lokale Akteur eine subjektive Wahrnehmung der Dinge hat und zumeist auch eine eigene Agenda verfolgt, zu deren Gunsten ____________________ 44 Vgl. Narten, Jens: Dilemmas of promoting „local ownership“: The case of postwar Kosovo, in: Paris, Roland/Sisk, Timothy D. (Hrsg.): The Dilemmas of Statebuilding. Confronting the Constradictions of Postwar Peace Operations, Oxon/New York, 2009, S. 252–283. 45 Vgl. Edelstein, Daniel: Foreign militaries, sustainable institutions, and postwar statebuilding, in: Paris/Sisk (Hrsg.): The Dilemmas of Statebuilding. S. 81–103, hier S. 90–94; Suhrke, Astri: When more is less: The international project in Afghanistan, New York 2011. 46 Dies gilt für zivile und militärische Akteure gleichermaßen. Für eine Zusammenstellung verschiedener ziviler Perpsektiven siehe: Heyse, Liesbet/Zwitter, Andrej/Wittek, Rafael/Herman, Joost (Hrsg.): Humanitarian Crises, Intervention and Security: A Framework for Evidence, Oxon/New York 2014. Für eine militärische Perspektives siehe: Flynn, Michael T./Pottinger, Matt/Batchelor, Paul D.: Fixing Intel: A Blueprint for Making Intelligence Relevant in Afghanistan. Center for a NewAmerican Security, Voices from the Field Occasional Paper (January), Washington D. C., 2010, S. 7–10. Über das Zusammenwirken von Sicherheit, Wiederaufbau und Entwicklung 85 die Darstellung von Sachverhalten ausfällt. Vor diesem Hintergrund sind externe Akteure mit dem Dilemma konfrontiert, dass sie nur über ein oberflächliches Lagebild verfügen (können), gleichzeitig aber unter Zeitdruck auf Basis der vorhandenen Informationen auf allen Ebenen kritische Entscheidungen treffen müssen. Dazu zählen beispielsweise die Wahl der lokalen Kooperationspartner oder die Verteilung stets begrenzter Ressourcen. Aufgrund dieser Problematik lässt es sich nicht vermeiden, dass von zivilen und militärischen Akteuren gleichermaßen falsche Entscheidungen getroffen werden und der „do no harm“-Grundsatz verletzt wird. Allerdings können intensive Kontextanalysen im Vorfeld von zivilen und militärischen Aktivitäten, stetiger Informationsaustausch zwischen allen relevanten Organisationen sowie eine enge und konstante Zusammenarbeit mit unterschiedlichen lokalen Akteuren auf allen Ebenen das Risiko von Fehlentscheidungen reduzieren. 5.5 Zeithorizont Das fünfte Dilemma ergibt sich aus der Frage nach der Dauer des internationalen Engagements im Zuge eines Stabilisierungseinsatzes. Fest steht, dass der Weg zum angestrebten Endzustand eines konsolidierten Friedens ein langfristiger Prozess ist, der in Dekaden, wenn nicht gar in Generationen, gedacht werden muss. Gleichzeitig sind die an einem internationalen Stabilisierungseinsatz beteiligten Regierungen gezwungen, im eigenen Land politische Unterstützung zu sichern und ihren Wählern Fortschritt zu präsentieren. Militärische Auslandseinsätze sind kostspielig und in den meisten Nationen nicht populär. Neben einem überzeugenden strategischen Narrativ erwarten Wähler daher schnelle Fortschritte und ein absehbares Ende des Einsatzes.47 Aus dieser Zwangslage heraus kann der langfristig angelegte, systematische Aufbau tragfähiger Strukturen wenig nachhaltigem Aktionismus zum Opfer fallen. Eine internationale Intervention, die sich über Jahre hinweg zieht, birgt jedoch ebenfalls Risiken. So können internationale militärische Kräfte im Einsatzland zunehmend als Besatzer wahrgenommen werden – insbesondere wenn die Erwartungen der lokalen Bevölkerung an die internationalen Akteure nicht ausreichend erfüllt werden. Auch kann der Effekt eintreten, dass der betroffene Staat dauerhaft von internationaler Unterstützung abhängig wird, während dessen Bürger angesichts der fortwährenden Präsenz internationaler Organisa- ____________________ 47 Siehe dazu die verschiedenen Beiträge in: De Graaf, Beatrice/Dimitriu, George/Ringsmose, Jens (Hrsg.): Strategic Narratives, Public Opinion and War. Winning Domestic Support for the War in Afghanistan, Oxon/New York, 2015. Robin Schroeder 86 tionen und Expertise wenig Motivation entwickeln, Eigenverantwortung für die Zukunft zu übernehmen.48 5.6 Erfolgsmessung Eng damit verbunden ist das Problem der Erfolgsmessung. Die von den Regierungen der intervenierenden Staaten formulierten Ziele eines Stabilisierungseinsatzes sind zugunsten politischer Unterstützung seitens der Bevölkerung im Einsatzland wie auch seitens der Wähler im eigenen Land oft sehr hochgesteckt und damit unrealistisch. Gleichzeitig werden diese Ziele jedoch bewusst so unscharf definiert, dass der Opposition möglichst wenige Anhaltspunkte geboten werden, an denen ein Scheitern konkret messbar wird. Dies führt auch dazu, dass Fortschrittsmessung in Stabilisierungseinsätzen allzu oft auf Zahlen beruht, die sich zwar gut öffentlich präsentieren lassen, aber wenig Aufschluss über tatsächliche Veränderungen im Einsatzland geben.49 Der Mangel an eindeutig definierten Zielen und entsprechend zweckmäßigen Evaluationskriterien führt jedoch dazu, dass Ziele, Wege und Mittel nicht in ein sinnvoll abgestimmtes Verhältnis zueinander gesetzt werden. Das Resultat ist Strategielosigkeit. Ohne eine klare politische Strategie ist jedoch ein zielführendes Handeln der zivilen und militärischen Akteure auf operativer und taktischer Ebene kaum möglich. 5.7 Kohärentes Handeln Ein weiteres großes Hindernis für die Entwicklung und Umsetzung einer zielführenden Strategie ist das Kohärenz-Dilemma. Die Stabilisierung eines Postkonflikt-Staates kann nur gelingen, wenn zahlreiche, sehr unterschiedliche Akteure im Sinne des Comprehensive Approach konstruktiv zusammenarbeiten.50 Zu diesen Akteuren zählen zuerst einmal die verschiedenen lokalen Interessengruppen im Einsatzland selbst. Auf der Seite der Intervenierenden ____________________ 48 Vgl. Paris, Roland/Sisk, Timothy D.: Conclusion – Confronting the Contradictions, in: dies. (Hrsg.): The Dilemmas of Statebuilding, S. 304–315, hier S. 307–308. 49 Vgl. Kilcullen, David J.: Counterinsurgency, Oxford 2010, S. 51–55; Bebber, Robert J.: “The Role of Provincial Reconstruction Teams (PRTs) in Counterinsurgency Operations: Khost Province, Afghanistan”, www.smallwarsjournal.com, 10.11.2008, (19.01.2015). 50 Siehe dazu die Beiträge von Volker Halbauer und Marcus Schaper im vorliegenden Band. Über das Zusammenwirken von Sicherheit, Wiederaufbau und Entwicklung 87 stehen in erster Linie internationale Organisationen wie die Vereinten Nationen, die Europäische Union oder die NATO oder auch ad hoc Koalitionen (Coalition of the Willing), welche mit unterschiedlichen – im schlimmsten Fall widersprüchlichen51 – strategischen Schwerpunkten oft parallel im Einsatzland operieren. Internationale Organisationen bilden den organisatorischen Rahmen einer Intervention. In diesem Rahmen sind wiederum zahlreiche Staaten zusammengefasst, deren politische Interessen nicht immer deckungsgleich sind. Und auch die involvierten Staaten selbst vereinen im Sinne eines Whole of Government Approach ziviles und militärisches Personal, das sich in Organisationskultur und Arbeitsweise oft erheblich unterscheidet. Darüber hinaus ist in der Regel eine große Vielfalt an lokalen und internationalen Nichtregierungsorganisation (NGOs) im Einsatzland aktiv, die oft ihre Unabhängigkeit von staatlichen Organisationen wahren will. Aus dieser Situation entsteht das Dilemma, dass auf der einen Seite die Ressourcen, Fähigkeiten und Kompetenzen aller dieser Akteure benötigt werden, auf der anderen Seite jedoch mit zunehmender Anzahl an involvierten Akteuren ein koordiniertes und strategisch kohärentes Handeln stetig schwieriger wird. Dieses Problem konnte in den letzten Jahren durch gemeinsame Lernprozesse und Koordinationsmechanismen abgemildert werden, bleibt in seinen Grundzügen jedoch zwangsläufig weiter bestehen. 6. Fazit Die zuletzt aufgeführten Problemfelder sind nur eine Auswahl der Herausforderungen, denen sich Staaten als externe Akteure bei der Stabilisierung von Krisengebieten stellen müssen. Viele dieser Probleme bringen die Eigenschaften eines Dilemmas mit sich und sind somit grundsätzlich nicht vollständig lösbar, da ein Ziel immer nur auf Kosten des anderen erreicht werden kann. Diese Tatsache impliziert, dass eine Intervention zur Stabilisierung eines Krisengebiets niemals optimale Resultate erzielen kann. Die mit einem Stabilisierungseinsatz einhergehenden Kosten sind damit stets eine Risikoinvestition. Dennoch wird es immer Fälle geben, in denen internationale Sicherheitsinteressen oder auch das schiere Ausmaß des menschlichen Leids in Krisengebieten einen politischen Handlungsdruck aufbauen, der eine Intervention unausweichlich macht. ____________________ 51 Ein Beispiel für zumindest teilweise widersprüchliche strategische Schwerpunktsetzung waren vor allem in den ersten Jahren des Afghanistaneinsatzes die parallel laufenden Einsätze OEF und ISAF sowie UNAMA. Robin Schroeder 88 Die Erfahrungen aus Afghanistan und anderen Stabilisierungseinsätzen zeigen daher, dass eine der wichtigsten Aufgaben der involvierten zivilen und militärischen Akteure auf allen Ebenen darin besteht, die Unvermeidbarkeit der genannten Dilemmata anzuerkennen und auf eine Art und Weise zu managen, durch die am Ende kein perfektes, aber für alle Seiten akzeptables Ergebnis erzielt wird. Dies erfordert von politischen Entscheidungsträgern ein realistisches Erwartungsmanagement gegenüber der Regierung und der Bevölkerung im Einsatzland sowie auch gegenüber den Wählern im eigenen Land. Die Wahrscheinlichkeit wiederholter Rückschläge sowie auch das Risiko eines möglichen Scheiterns müssen auf strategischer Ebene von vornherein mitgedacht und auch entsprechend politisch kommuniziert werden. Die politischen Zielsetzungen sollten daher gegebenenfalls etwas bescheidener ausfallen, dafür aber konkret definiert und messbar sein. Dies ermöglicht die Entwicklung einer international abgestimmten Strategie, welche den Akteuren vor Ort klare Anhaltspunkte für ein entsprechend zielgerichtetes und kohärentes Handeln gibt. Nicht weniger entscheidend ist die Bereitschaft, die eigenen strategischen Annahmen im Verlauf des Einsatzes kontinuierlich kritisch zu überprüfen und im Falle von Fehlentwicklungen rechtzeitig eine erforderliche Kurskorrektur vorzunehmen. Dieser Beitrag hatte die Absicht, das Zusammenwirken von Sicherheit, Wiederaufbau und Entwicklung in dem spezifischen Kontext eines ressort- übergreifenden Stabilisierungseinsatzes in Grundzügen darzustellen. Eine Stabilisierung und langfristige Friedenkonsolidierung in einem Krisengebiet ist nur möglich, wenn zivile, polizeiliche und militärische Maßnahmen auf koordinierte Weise ineinandergreifen. Es sei jedoch abschließend angemerkt, dass Wiederaufbau und Entwicklung nicht zu einer Ersatzhandlung oder einem politischen Feigenblatt werden dürfen, wenn die Menschen im Einsatzland in erster Linie Sicherheit benötigen. Literatur Anderson, Mary B.: Do No Harm: How Aid Can Support Peace – Or War, Boulder 1999. Auswärtiges Amt, Bundesministerium der Verteidigung, Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (Hrsg.): Für eine kohärente Politik der Bundesregierung gegenüber fragilen Staaten. Ressortübergreifende Leitlinien, Berlin 2012. Beath, Andrew/Christia, Fotini/Enikolopov, Ruben: Winning Hearts and Minds through Development Aid: Evidence from a Field Experiment in Afghanistan, MIT Political Science Department Research Paper No. 2011-14, Cambridge 2011. 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References

Zusammenfassung

Der Stabilisierungseinsatz in Afghanistan hat die Außen- und Sicherheitspolitik der Bundesrepublik so nachhaltig geprägt wie kein internationales Engagement zuvor. Der deutsche Beitrag zum Wiederaufbau des Landes war dabei von einem gesamtstaatlichen Ansatz geprägt, bei dem Sicherheit und Entwicklung ineinandergreifen sollten. Die Realität im Einsatzland stellte die deutschen Soldaten, Diplomaten, Entwicklungshelfer und Polizeiausbilder jedoch vor enorme Herausforderungen.

Das Ende des Mandats der internationalen Schutztruppe ISAF zum Jahreswechsel 2015 gibt Anlass, die hier gewonnenen Erfahrungen und Lehren der unterschiedlichen zivilen und militärischen Akteure festzuhalten. Vor dem Hintergrund einer bestenfalls gemischten Erfolgsbilanz, aber auch angesichts der aktuellen Krisen und Konflikte an den Rändern Europas, ist eine solche Aufarbeitung des Einsatzes von außerordentlicher Relevanz.

Der Sammelband bringt eine einzigartige Vielfalt an Perspektiven von einsatzerfahrenen militärischen und zivilen Führungskräften zusammen. Abgerundet wird das Bild durch Analysen der strategischen Konzepte, die den Einsatz prägten, der Perspektive aus den einzelnen Bundesministerien sowie der persönlichen Bilanz von bedeutenden politischen Entscheidungsträgern.

Mit Beiträgen von: Phillip Ackermann, Hans-Peter Bartels, Jörg Bentmann, Christian von Blumröder, Marcel Bohnert, Axel Dohmen, Udo Ewertz, Dirk Freudenberg, Hans-Werner Fritz, Axel Gablik, Dorothea Gieselmann, Volker Halbauer, Stefan Hansen, Jannis Jost, Bruno Kasdorf, Joachim Krause, Wolfgang Lauenroth, Winfried Nachtwei, John A. Nagl, Stefan Oswald, Wolf Plesmann, Hans-Joachim Ruff-Stahl, Helge Rücker, Marcus Schaper, Ulrich Schlie, Björn Schreiber, Robin Schroeder, Hendrik Staigis, Gerald Stöter, Christine Toetzke, Christopher Urbas, Florian Wätzel und Matthias Weber.