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Joachim Krause, Jannis Jost, Stabilsierungseinsätze zwischen außenpolitischem Risiko und strategischer Notwendigkeit in:

Robin Schroeder, Stefan Hansen (ed.)

Stabilisierungseinsätze als gesamtstaatliche Aufgabe, page 45 - 66

Erfahrungen und Lehren aus dem deutschen Afghanistaneinsatz zwischen Staatsaufbau und Aufstandsbewältigung (COIN)

1. Edition 2015, ISBN print: 978-3-8487-0690-7, ISBN online: 978-3-8452-4901-8, https://doi.org/10.5771/9783845249018-45

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Teil 1 – Stabilisierungseinsätze aus der strategischen Perspektive 45 Kapitel 1 Stabilsierungseinsätze zwischen außenpolitischem Risiko und strategischer Notwendigkeit Joachim Krause und Jannis Jost 1. Einleitung Von Stabilisierungseinsätzen spricht man, wenn fehlgeschlagenen oder durch Krieg zerstörten Staaten oder Territorien, die aus Staatenteilung, Bürgerkrieg oder Zerfall hervorgegangen sind, im Rahmen einer koordinierten internationalen Anstrengung ein Mindestmaß an Staatlichkeit1 und wirtschaftlichem Wiederaufbau gegeben werden soll. Stabilisierungseinsätze können mit oder ohne militärische Beteiligung erfolgen. Nicht jeder Einsatz zur Stabilisierung fragiler Staaten muss unter Zuhilfenahme militärischer Instrumente erfolgen – im Gegenteil, derartige Fälle sollten eher die Ausnahme bleiben.2 Der Einsatz von internationalen Streitkräften wird allerdings dann relevant, wenn eine Lage besteht, in der die lokalen Sicherheitsinstitutionen selbst ein Minimum an Schutz für die Zivilbevölkerung und internationale Organisationen nicht mehr garantieren können. Der Einsatz militärischer Instrumente soll einerseits Sicherheit für die zivilen Aufbaubemühungen schaffen, andererseits aber auch dazu dienen, die örtlichen Sicherheitskräfte auszubilden und zu befähigen, die Sicherheit des staatlichen Wieder- oder Neuaufbaus in Zukunft ohne internationale Hilfe zu gewährleisten. Die zivilen und die militärischen Komponenten eines Stabilisierungseinsatzes sollen idealerweise Hand in Hand arbeiten und einen integrierten Gesamtansatz verfolgen. Was sich auf dem Papier einfach und logisch anhört, ist in der Praxis kompliziert, widersprüchlich und voller Fallstricke. Die Herausforderungen ziviler Institutionen bei Stabilisierungseinsätzen sind in der Literatur ausführlich behandelt worden. Sie reichen von lokalen Problemen, wie etwa dem Mangel an notwendiger Infrastruktur und Sicher- ____________________ 1 Vgl. Rotmann, Phillip: Für mehr Realismus in der internationalen Konfliktbearbeitung, in: Internationale Politik, 69:5, 2014, S. 107–113. 2 Vgl. Klingebiel, Stephan: Konfliktbewältigung und Umgang mit fragilen Staaten, in: Aus Politik und Zeitgeschichte, Beilage zur Wochenzeitung Das Parlament, 63:37, 2013, S. 23–27. Joachim Krause und Jannis Jost 46 heitsrisiken bis hin zu makro-ökonomischen Problemen, von Verteilungsproblemen von Hilfsgütern bis hin zur Ausbalancierung unterschiedlicher politischer und ethnischer Interessengruppen bei der Besetzung wichtiger Posten im öffentlichen Dienst. Korruption, Nepotismus, Unversöhnlichkeit zwischen unterschiedlichen Ethnien oder Religionsgruppen und die enormen sozialen und wirtschaftlichen Unterschiede, die sich in den betreffenden Ländern finden, erschweren die Situation dabei oft zusätzlich. Die Stabilisierung fragiler Staatlichkeit ist nun schon seit mehreren Jahren einer der Schwerpunkte der Weltbank und anderer internationaler Institutionen sowie vieler westlicher Staaten. Die dabei entwickelten Ansätze zum Umgang mit und zur Behebung von fragiler Staatlichkeit und deren Folgen reflektieren die unterschiedlichen Erfahrungen und Ideen bei der Entwicklung gesamtstaatlicher Ansätze. Sie lassen erkennen, dass es einerseits keinen Königsweg gibt, andererseits aber gewisse Gemeinsamkeiten im Vorgehen deutlich geworden sind, die ihren Niederschlag in verschiedenen Konzepten des koordinierten ganzheitlichen Ansatzes und der entsprechenden institutionellen Reform sowohl bei den internationalen Organisationen wie bei den handelnden Nationalstaaten betrifft.3 Die Probleme, mit denen sich Streitkräfte in Stabilisierungseinsätzen auseinandersetzen müssen, sind vielfältig: In der Regel sollen sie lokale „spoiler“ (das sind Milizen, Gangs, Warlords oder Reste von Bürgerkriegsarmeen) allein durch ihre Präsenz davon abhalten, die Bemühungen um die Wiederherstellung von Staatlichkeit durch Gewaltaktionen zu stören und – sofern erforderlich – auch gegen illegale bewaffnete Gruppierungen vorgehen. Ihr Hauptzweck ist es Gewalt zu verhindern – durch die bloße Präsenz oder überlegene Ordnungsgewalt. Im Extremfall kann es vorkommen, dass Stabilisierungskräfte auch mit bewaffneten Aufständen konfrontiert werden, etwa dann, wenn Milizen sich der staatlichen Neuordnung fundamental entgegen setzen und wenn sie in einer Größenordnung operieren, die sie zu einer Bedrohung auch für die Stabilisierungskräfte selber werden lässt. Der Einsatz der Internationalen Stabilisierungstruppe in Afghanistan (ISAF) war ein solcher Extremfall, bei dem die Taliban und andere radikal-islamistische Milizen den Kampf nicht nur gegen die neu etablierte Staatlichkeit und ihre Repräsentanten aufgenommen haben, sondern auch gegen die internationalen Stabilisierungskräfte. Die internationalen Kräfte wurden immer wieder zum Ziel von Angriffen, ____________________ 3 Vgl. Below, Alex/Belzile, Anne-Sophie: Vernetzte Ansätze für den Umgang mit fragilen Staaten – ein internationaler Vergleich, Potsdam (Brandenburgisches Institut für Gesellschaft und Sicherheit) 2013; Rotmann, Philli/Steinacker, Léa: Stabilisierung – Begriffe, Strukturen und Praxis im Vergleich, Berlin (Global Public Policy Institute) 2014. Zwischen außenpolitischem Risiko und strategischer Notwendigkeit 47 weil sie als Verbündete des korrupten Staates unter Präsident Karzai identifiziert wurden.4 Die Liste der Probleme lässt sich aber mühelos verlängern. So musste ISAF z.B. aufgrund mangelnder ziviler Kapazitäten oft auch Aufgaben übernehmen, die eigentlich im Zuständigkeitsbereich ziviler Akteure lagen. Die Bundesregierung und der Bundestag haben den ISAF-Einsatz stets nur knapp und viel zu spärlich begründet. Die Bundesregierung verweist auch weiterhin darauf, dass der Deutsche Bundestag seinerzeit beschlossen hatte, „als Ziel des ISAF-Einsatzes zu definieren, Afghanistan bei der Aufrechterhaltung der Sicherheit so zu unterstützen, dass sowohl die afghanischen Staatsorgane als auch das Personal der Vereinten Nationen und anderes internationales Zivilpersonal, insbesondere solches, das dem Wiederaufbau und humanitären Aufgaben nachgeht, in einem sicheren Umfeld arbeiten können“.5 Bundeskanzlerin Angela Merkel hat den deutschen ISAF-Einsatz 2009 damit begründet, dass dieser notwendig sei, weil er dazu beitrage, „die internationale Sicherheit, den weltweiten Frieden sowie Leib und Leben der Menschen hier in Deutschland vor dem Übel des internationalen Terrorismus zu schützen.“6 Der ISAF-Einsatz hat tatsächlich seinen Beitrag dazu geleistet, dass Afghanistan heute kein Sanktuarium des transnationalen terroristischen Netzwerkes von al-Qaida mehr ist, aber der Schwerpunkt von al-Qaida hat sich inzwischen regional verlagert: nach Pakistan, auf die arabische Halbinsel, nach Somalia, nach Nordafrika, nach Nigeria und Mali und vor allem nach Syrien und in den Irak.7 Dabei hat al-Qaida mit dem Islamischen Staat (IS) einen Konkurrenten bekommen, der große Teile Syriens und des Iraks kontrolliert. Die Risiken des salafistischen Jihadismus für die Sicherheit Deutschlands und seiner Verbündeten sind heute sehr viel höher als 2001 und entspringen geographisch näher gelegenen Gebieten als Afghanistan. Diese Unsicherheiten in der strategischen Begründung des Afghanistaneinsatzes seitens der Bundesregierung haben ihren Niederschlag in einer öffentlichen und parteipolitischen Debatte gefunden, die oft hochgradig emotional ____________________ 4 Vgl. Chayes, Sarah: The Punishment of Virtue. Inside Afghanistan after the Taliban, New York 2006; s.a. zur Korruption und den Problemen der Regierung Karzai Meienberg, Martina: Nation-building in Afghanistan. Legitimitätsdefizite innerhalb des Wiederaufbaus, Wiesbaden 2014, S. 89f. 5 Vgl. ebd., S. 2. 6 Die Bundesregierung (Hrsg): Regierungserklärung von Bundeskanzlerin Merkel zu den aktuellen Ereignissen in Afghanistan, 08.09.2009, http://www.bundesregierung. de/Content/DE/Regierungserklaerung/2009/2009-09-08-regerkl-merkel-afghanistan.ht ml, (09.07.2015). 7 Krause, Joachim: Der „lange Krieg“ des jihadistischen Terrorismus geht weiter, in: Hansen, Stefan/Krause, Joachim (Hrsg.): Jahrbuch Terrorismus 2013/2014, Opladen/ Berlin/Toronto 2014, S. 15–65. Joachim Krause und Jannis Jost 48 und ohne strategische Tiefe geführt wurde. Sie verlor sich gern in deutscher Selbstbezogenheit, die stets in einer Weise in Vergangenheitsbearbeitung endet, die für die Herausforderungen der Gegenwart wenig konstruktive Impulse bietet. Daneben gab und gibt es aber eine differenzierte Fachdebatte, an der viele Spezialisten (sowohl zivil wie militärisch) aus den verschieden Ministerien, internationalen Organisationen, NGOs und der Wissenschaft teilnehmen. Hier werden sachliche Schlussfolgerungen aus den Erfahrungen der letzten Jahre gezogen. Teilweise sind diese Schlussfolgerungen in Regierungshandeln eingeflossen, so z.B. bei der Erarbeitung von Leitlinien für ein kohärentes Handeln der Bundesministerien beim Umgang mit fragilen Staaten.8 2. Eine Annäherung an die strategischen Interessen Deutschlands Über die strategische Begründung für eine sinnvolle Mitwirkung Deutschlands an internationalen Stabilisierungseinsätzen wird weiterhin eher wenig reflektiert. Was macht derartige Einsätze strategisch relevant für Deutschland und seine Partner? Welche politischen Kosten ist Deutschland bereit, im Falle eines Nichthandelns in Kauf zu nehmen? Und in welchen Fällen sollte man von der Beteiligung an derartigen Einsätzen grundsätzlich absehen oder diese, wenn bereits begonnen, sogar abbrechen? Die Verteidigungspolitischen Richtlinien (VPR) von 2011 geben nur begrenzt Antworten auf diese Fragen. Zur Risikoeinschätzung heißt es in den Richtlinien: „Eine unmittelbare territoriale Bedrohung Deutschlands mit konventionellen militärischen Mitteln ist unverändert unwahrscheinlich. Das strategische Sicherheitsumfeld hat sich in den letzten Jahren weiter verändert. Zu den Folgen der Globalisierung zählen Machtverschiebungen zwischen Staaten und Staatengruppen sowie der Aufstieg neuer Regionalmächte. Risiken und Bedrohungen entstehen heute vor allem aus zerfallenden und zerfallenen Staaten, aus dem Wirken des internationalen Terrorismus, terroristischen und diktatorischen Regimen, Umbrüchen bei deren Zerfall, kriminellen Netzwerken, aus Klima- und Umweltkatastrophen, Migrationsentwicklungen, aus der Verknappung oder den Engpässen bei der Versorgung mit natürlichen Ressourcen und Rohstoffen, durch Seuchen und Epidemien ebenso wie durch mögliche Gefährdungen kritischer Infrastrukturen wie der Informationstechnik.“9 Aus dieser Äußerung lässt sich ableiten, dass es beim ISAF-Einsatz in Afghanistan um die Bewältigung von Risiken ging, die mit Staatszerfall und Terro- ____________________ 8 Siehe Auswärtiges Amt/Bundesministerium der Verteidigung/Bundesministerium für Wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung: Für eine kohärente Politik der Bundesregierung gegenüber fragilen Staaten – Ressortübergreifende Leitlinien, Berlin 2012. 9 Ebd., S. 8. Zwischen außenpolitischem Risiko und strategischer Notwendigkeit 49 rismus zu tun haben. Aber was sich nicht daraus schließen lässt, ist, warum es im Interesse der deutschen Sicherheit liegen soll, an einem Einsatz wie in Afghanistan teilzunehmen, aber nicht in Mali oder Libyen. Laut den Verteidigungspolitischen Richtlinien gehört die Verhinderung, Eindämmung und Bewältigung von Krisen zu den Interessen der Bundesrepublik, wenn diese die Sicherheit Deutschlands und seiner Verbündeten direkt beeinträchtigen.10 Doch wann kann man nun davon sprechen, dass die Beteiligung an einem internationalen Stabilisierungseinsatz im Interesse Deutschlands liegt und wann nicht? Laut den Verteidigungspolitischen Richtlinien gehören zu den deutschen Sicherheitsinteressen: „Krisen und Konflikte zu verhindern, vorbeugend einzudämmen und zu bewältigen, die die Sicherheit Deutschlands und seiner Verbündeten beeinträchtigen; Außen- und sicherheitspolitische Positionen nachhaltig und glaubwürdig zu vertreten und einzulösen; die transatlantische und europäische Sicherheit und Partnerschaft zu stärken; für die internationale Geltung der Menschenrechte und der demokratischen Grundsätze einzutreten, das weltweite Respektieren des Völkerrechts zu fördern und die Kluft zwischen armen und reichen Weltregionen zu reduzieren; einen freien und ungehinderten Welthandel sowie den freien Zugang zur Hohen See und zu natürlichen Ressourcen zu ermöglichen.“11 An dieser Aufstellung fällt auf, dass diese unsystematisch ist und besondere Aufmerksamkeit den Menschenrechten und der globalen Umverteilung widmet – was gut klingt, aber nicht unbedingt die realen Prioritäten der deutschen Außenpolitik widerspiegelt. Eine strategisch reflektierte Form der Interessendefinition ist das nur ansatzweise. Eine überzeugendere Definition müsste grundsätzlich davon ausgehen, dass das primäre außenpolitische Interesse der Bundesrepublik Deutschland darin besteht, die heute noch relativ komfortable internationale Lage unseres Landes – für die es historisch kein Vorbild gibt – beizubehalten. Mit dieser komfortablen Lage ist die Einbindung Deutschlands in eine primär durch westliche Staaten und liberal-institutionalistische Konzepte gestaltete internationale Ordnung gemeint, in der traditionelle machtstaatliche Attri- ____________________ 10 Vgl. AA/BMVg/BMZ: Ressortübergreifende Leitlinien, S. 12. 11 Ebd., S. 12. Joachim Krause und Jannis Jost 50 bute und militärische Mittel eine relativ geringe Bedeutung haben und wo es zu einer Relativierung von Nationalstaatlichkeit durch europäische Integration, Globalisierung und Freihandel gekommen ist. Besonders wichtig für diese vorteilhafte internationale Lage ist die große Bedeutung, die Multilateralismus heute hat. Der Multilateralismus gibt einem Land wie Deutschland die Möglichkeit, seine Ziele und Interessen in ziviler Weise in Kooperation mit anderen durchzusetzen und schützt gleichzeitig vor einem Rückfall in ein anarchisch geprägtes Staatensystem. In dieser interdependenten und kooperativen internationalen Ordnung existiert und floriert die Bundesrepublik seit den 1950er Jahren – trotz des Ost-West-Konflikts. Seit 1990 besteht diese internationale Ordnung ohne eine internationale strategische Konfliktlage.12 3. Die strategische Notwendigkeit von Stabilisierungseinsätzen Derzeit befindet sich die internationale Ordnung in einem fundamentalen Wandlungsprozess: Der gegenwärtige Umbruch ist durch einen langsamen Prozess der Re-Anarchisierung der internationalen Beziehungen charakterisiert und gefährdet damit die relativ komfortable Lage der Bundesrepublik Deutschland. Deutschland und die Europäische Union waren und sind ein zentraler Stakeholder eines kooperativen und multilateral ausgerichteten Staatensystems. Der relative Abstieg der Vereinigten Staaten und Europas bedeutet, dass das erfolgreiche Zusammenwirken europäischer Regierungen mit den Vereinigten Staaten bei der Etablierung, Erhaltung und Reform der internationalen Ordnung immer weniger als gesichert angesehen werden kann. Gleichzeitig wird die Akzentuierung militärischer Machtressourcen durch aufsteigende Mächte zu einer konkreten Gefährdung des Gewaltverbots, welches den zentralen Eckstein der heutigen internationalen Ordnung bildet. Es liegt also in Deutschlands Interesse, dass die internationalen Normen und Institutionen, die die komfortable Lage der Bundesrepublik ermöglichen, weiterhin funktionieren. Die Eigenverantwortlichkeit von Staaten und das Einhalten fundamentaler Rechtsnormen sind eine allein nicht hinreichende, ____________________ 12 Zur Entwicklung der internationalen Ordnung nach dem Zweiten Weltkrieg vgl. Ikenberry, G. John: After Victory. Institutions, Strategic Restraint, and the Rebuilding of Order after Major Wars, Princeton 2001; Ikenberry, G. John: Liberal Leviathan. The Origins, Crisis, and Transformation of the American World Order, Princeton 2011; Clark, Ian: Hegemony in International Society, Oxford 2011; Knutsen, Torbjørn L.: The Rise and Fall of World Orders, Manchester 1999, Kapitel 7; Bobbitt, Philip: The Shield of Achilles. War, Peace, and the Course of History, New York 2002, Kapitel 27. Zwischen außenpolitischem Risiko und strategischer Notwendigkeit 51 aber absolut notwendige Voraussetzung für ein gewaltloses und kooperatives Staatensystem. Fragilen Staaten fehlt mindestens eine dieser beiden Voraussetzungen, wodurch sie eine Belastung für die internationale Staatengemeinschaft darstellen. Ihr Kerncharakteristikum ist, dass sie ihren Bürgern grundlegende staatliche Leistungen schuldig bleiben – üblicherweise Sicherheit, Verfahrensgerechtigkeit und/oder Existenzsicherung. Häufige Gründe dafür sind unfähige und korrupte Regierungen, wirtschaftliche Schwäche, ein fehlendes Gewaltmonopol und kaum vorhandene rechtsstaatliche Strukturen. Die Folge ist, dass der betreffenden Staat in den Augen der Bevölkerung an Legitimität verliert und konkurrierende Akteure an Attraktivität gewinnen. Dabei kann es sich um eine legitime außersystemische Oppositionsbewegung handeln, die die bestehenden Missstände beseitigen will, genauso gut aber um eigennützige ethnische, religiöse oder klientelistische Gruppen, die ihre Macht und ihre Unabhängigkeit auf Kosten des Staates oder konkurrierender Gruppen ausbauen wollen. Die Schwäche des Staates potenziert die Gefährlichkeit dieser Konflikte: Mangels fairer Partizipationsmöglichkeiten können sie nur schwer politisch gelöst werden. Ein Grundkonsens über die erlaubten politischen Mittel fehlt oder erodiert oft, was Radikalisierung und Extremismus begünstigt. Das fehlende Gewaltmonopol erlaubt es Konfliktparteien, parallele Machtstrukturen – einschließlich bewaffneter Kräfte – aufzubauen und auszudehnen. All das erhöht das Risiko, dass diese Konflikte gewaltsam eskalieren. Dies kann von terroristischen Anschlägen über Aufstände (Insurgencies) bis hin zu Bürgerkriegen führen. Hauptleidtragende sind dabei Zivilisten im Krisengebiet. So werden zum Beispiel Klientelgruppen der gegnerischen Partei angegriffen, um deren Schwäche zu demonstrieren oder sie mit gezielt herbeigeführten Flüchtlingsströmen unter Druck zu setzen. In den von ihnen beherrschten Gebieten installieren die Gruppen oft gnadenlos ihr Herrschaftssystem, wobei (vermeintliche) Unterstützer einer anderen Gruppe nicht selten um ihr Leben fürchten müssen. In einer solchen Lage kann die Staatengemeinschaft gezwungen sein, ihre Responsibility to Protect (R2P) wahrzunehmen. Dem Konzept der R2P zufolge ist ein Eingriff in die inneren Angelegenheiten eines Staates gerechtfertigt und notwendig, wenn dieser Staat nicht willens oder in der Lage ist, der grundlegenden Schutzfunktion für seine Einwohner nachzukommen. Im Fall von Völkermord, ethnischen Säuberungen oder Verbrechen gegen die Menschlichkeit muss die internationale Gemeinschaft entweder den betreffenden Staat in die Lage versetzten, die Täter zu stoppen, oder – sollte der Staat Joachim Krause und Jannis Jost 52 selber der Täter sein – zum Schutz der Bevölkerung eingreifen.13 R2P, obgleich nicht unumstritten, hat in den letzten Jahren einen festen Platz in den Diskussionen über internationale Sicherheitspolitik gefunden, so z.B. in den Fällen Kenya 2007/08, Libyen 2011 und der Zentralafrikanischen Republik 2013. Als äußerstes Mittel ist zur Durchsetzung der R2P militärische Gewalt vorgesehen, allerdings ist es das erklärte Ziel, mit der vollen Bandbreite zivilgesellschaftlicher, diplomatischer und ökonomischer Mittel bereits im Vorfeld Konflikte zu entschärfen, die in den entsprechenden Gräueltaten zu gipfeln drohen. Sollte es zu einer Eskalation der Gewalt kommen, wächst angesichts bildgewaltiger Medienberichte der Druck der heimischen Bevölkerung oft dergestalt, dass eine Intervention auf dem Höhepunkt des Konfliktes – also zum denkbar ungünstigsten Zeitpunkt – erfolgt. Diese Missionen laufen Gefahr „für die Galerie“ geplant zu werden, also auf schnelle, sichtbare, problemlose Erfolge ausgerichtet zu sein, die eher die Wählerschaft als die Lage im Einsatzland beruhigen sollen.14 Auch wenn ein solcher Aktionismus immer noch besser sein mag als Untätigkeit, so muss klar sein, dass dieser mitnichten eine Lösung des Konflikts, sondern lediglich das Behandeln von Symptomen darstellt. Frühzeitige, gut geplante Stabilisierungsmissionen können – bei geringeren Kosten – verantwortungsvolle Staatlichkeit wiederherstellen, bevor es zu extremen Menschenrechtsverletzungen kommt. Staaten, deren Institutionen aufgrund interner Probleme zerfallen, sind aber nicht nur für ihre eigene Bevölkerung bzw. für internationale Normen eine Bedrohung. Sie werden auch – abhängig von ihrer strategischen Bedeutung – entweder zu Objekten des Streits zwischen Regionalmächten oder sie stellen ein Potenzial für dauerhafte Verelendung dar. In beiden Fällen entstehen Macht- und Sicherheitsvakuen, die oft von Anrainerstaaten gefüllt werden, entweder zwecks Machtgewinns oder zur Wahrung der eigenen Sicherheit – oder beides. So entstehen Machtverlagerungen oder Rüstungswettläufe, die neue Konflikte und letztendlich auch neue Gewaltrisiken bedeuten können.15 Die durch Iran geförderte schiitische Intervention gegen den IS im Irak droht ____________________ 13 Vgl. International Commission on Intervention and State Sovereignty: The Responsibility to Protect, Ottawa 2001. 14 Vgl. Münkler, Herfried: Humanitäre militärische Intervention. Eine politikwissenschaftliche Evaluation, in: Münkler, Herfried/Malowitz, Karsten (Hrsg.): Humanitäre Intervention. Ein Instrument außenpolitischer Konfliktbearbeitung. Grundlagen und Diskussionen, Wiesbaden 2008, S. 89–112, S. 98ff. 15 Vgl. Münkler, Humanitäre militärische Intervention; vgl. ferner Collier, Paul et al.: Breaking the Conflict Trap. Civil War and Development Policy. Policy Research Report der Weltbank, Washington DC 2003, S. 50ff. Zwischen außenpolitischem Risiko und strategischer Notwendigkeit 53 ein Beispiel dafür zu werden: Das sich als sunnitische Führungsmacht verstehende Saudi-Arabien schaut äußerst unruhig auf die Entwicklungen im Nachbarland und auf das Vorgehen des Erzrivalen Iran.16 Ohne dass eine der beteiligten Parteien Deutschland explizit feindlich gesonnen wäre, verschärft sich durch den Staatenzerfall im Irak so ein regionaler Konflikt, dessen Konsequenzen viel zu groß sind, als das man ihn ignorieren könnte. Allerdings können von zerfallenden Staaten auch sehr direkte Gefahren für Deutschland ausgehen. Wie erwähnt ist zu befürchten, dass ein Staat ohne Kontrolle über sein Territorium zu einem Sanktuarium für den transnationalen Terrorismus wird. Man könnte einwenden, dass die größte Bedrohung für westliche Staaten heute von homegrown Terrorism, also von den radikalisierten, aber terroristisch nicht vorgebildeten eigenen Staatsbürgern ausgeht. Dieses Argument ist zwar nicht von der Hand zu weisen, aber gleichzeitig zeigt sich, dass die in einem „Terrorcamp“ vermittelte Ausbildung und Vernetzung leicht den Unterschied zwischen einem harmlos misslungenem und einem katastrophalen Anschlag ausmachen kann.17 Außerdem zeigt die Erfahrung, dass nach dem Entstehen eines radikal-islamistischen Herrschaftsbereiches nicht alle an der Entstehung beteiligten Kräfte dort verbleiben. Für einen Teil dieser Extremisten – treffend Jihadisten genannt – ist das Mittel (Jihad) wichtiger als der Zweck (ein islamkonformer Staat). Für die sogenannten „Arabischen Afghanen“, zu denen auch Osama bin Laden gehörte, war der Jihad so sehr zum Selbstzweck geworden, dass sie nach dem erfolgreichen Guerillakrieg im Afghanistan der 1980er Jahre ihren Kampf in anderen Regionen der Welt, z.B. auf dem Balkan, in Afrika und in Südostasien, fortführten. Sie wurden unter dem Namen al-Qaida bekannt. Diese hochgradig radikalisierten, gut ausgebildeten und erfahrenen Jihadisten stellen eine mobile Bedrohung dar, die nicht mit dem Ende der Kampfhandlungen in einem Konflikt verschwindet. Bereits radikalisierte Jihadisten sind ein Risikofaktor für zukünftige Stabilisierungsmissionen in islamischen Ländern, da sie zu den ersten gehören, die versuchen den Kampf gegen die westliche Welt dort aufzunehmen. Andererseits produziert ein ungebremst fortlaufender Konflikt wie in Syrien und im Irak stetig neue Jihadisten, die auf lange Sicht zu einem ernsten Problem werden können. Diese Überlegungen haben mittlerweile auch in der Politik Eingang gefunden. Folgt man der vom Auswärtigen Amt im März 2015 angekündigten Neu- ____________________ 16 Vgl. Cambanis, Thanassis: „Iran Is Winning the War for Dominance of the Middle East“, in: Foreign Policy, 14.04.2015, http://foreignpolicy.com/2015/04/14/yemeniran-saudi-arabia-middle-east/, (21.06.2015). 17 Vgl. Hoffman, Bruce: The 7/7 London Underground Bombing. Not So Homegrown, in: Hoffman, Bruce/ Reinares, Fernando (Hrsg.): The Evolution of the Global Terrorist Threat. From 9/11 to Osama bin Laden’s Death, New York 2014, S. 192–223. Joachim Krause und Jannis Jost 54 ausrichtung der deutschen Außenpolitik,18 dann wird die Bewahrung der kooperativen und multilateralen internationalen Ordnung angesichts zunehmender internationaler Anarchie ein Hauptanliegen der deutschen Außenpolitik sein. Dazu gehören konsequenterweise auch verstärkte Anstrengungen zur Stabilisierung von Staaten, die aus welchen Gründen auch immer erhebliche Defizite aufweisen. Die zahlreichen Krisen und Konflikte im mittelbaren Umfeld Europas und deren gravierende Folgen legen es nahe, dass sich Europa gemeinsam mit den Vereinigten Staaten auf absehbare Zeit an einigen Orten um die Wiederherstellung eines Mindestmaßes an staatlicher Ordnung kümmern muss. Aus einer strategischen Perspektive gesehen wird es somit eher wahrscheinlich sein, dass es weitere multinationale Stabilisierungseinsätze geben wird, um dafür die Grundlage zu schaffen. Das bedeutet nicht, dass es in jedem Fall geraten ist, dass sich auch Deutschland beteiligt. Auch die Übernahme direkter militärischer Sicherheitsverantwortung wird hier nicht selbstverständlich impliziert. Aber es wird schwerer als in der Vergangenheit sein, im Einzelfall eine Mitwirkung Deutschlands abzulehnen. Denn anders als in der Vergangenheit, als die politischen Kosten einer Nichtbeteiligung gering waren, bedeuten die neuen – und geographisch näheren – Krisen einerseits wie auch die strategische Neuausrichtung der USA anderseits, dass sich Deutschland als europäische Führungsmacht Untätigkeit nur schwer leisten können wird. 4. Risiken von Stabilisierungseinsätzen Wenn man die Stabilisierung von Staaten oder die Etablierung neuer Staatlichkeit als ein wesentliches Element einer strategisch angeleiteten Politik der Erhaltung internationaler Ordnung begreift, dann kann man bei dieser Feststellung nicht stehen bleiben. Vielmehr kommt es darauf an, mit eben solcher strategischen Konsequenz zu fragen, welche Erfahrungen positiver wie negativer Art aus bisherigen Einsätzen zu ziehen sind. Hierzu kann die wissenschaftliche Diskussion ebenso wertvolle Beiträge leisten wie die Auswertung der Erfahrungen von staatlichen und nicht-staatlichen Akteuren. In der wissenschaftlichen Literatur hat die Auseinandersetzung mit der Friedenskonsolidierung eine seit über 20 Jahren währende Tradition. Vor allem in den ersten Jahren wurde sehr stark auf die Bedeutung von Statebuilding eingegangen und die Bedeutung von Demokratisierung, Sicherheitsre- ____________________ 18 Auswärtiges Amt: Global Review 2014, Berlin 2015. Zwischen außenpolitischem Risiko und strategischer Notwendigkeit 55 form und Wirtschaftsaufbau hervorgehoben.19 Seit der Mitte des vergangenen Jahrzehnts überwiegen die problemorientierten Analysen, die vor allem auf strukturelle Dilemmata verweisen und die Schwierigkeiten der Messung von Erfolg und Misserfolg betonen.20 Andere Autoren haben auf ideologische Vorurteile und Fehler hingewiesen, die bei der Umsetzung von Konzepten des Statebuildings im Rahmen von Stabilisierungseinsätzen gemacht worden sind.21 Nur wenige haben vor Afghanistan auf die Probleme und Dilemmata militärischer Stabilisierungseinsätze hingewiesen.22 Es ist nicht der Platz um hier ein Resümee aller Überlegungen zu den Erfahrungen aus Afghanistan vorzulegen, aber es lassen sich zumindest einige Gedanken reflektieren, die erkennen lassen, dass einerseits das Wissen um die Komplexität von Stabilisierungseinsätzen (und um die damit verbundenen Probleme und Dilemmata) gestiegen ist, dass deren Sinnhaftigkeit in bestimmten Fällen aber durchaus gegeben ist. Doch Stabilisierungseinsätze sind mit Risiken und Beschränkungen behaftet: Sie können nur erfolgreich sein, wenn sie auf einer klaren und vor allem realisierbaren Strategie dessen beruhen, was in dem betroffenen Land erreicht werden soll und kann. Es ist weni- ____________________ 19 Vgl. u. a. Walter, Barbara: Committing to Peace. The successful settlement of civil wars, Princeton 2002; Stedman, Stephen/Rothchild, Donald/Cousens, Elizabeth (Hrsg.): Ending Civil Wars. The Implementation of Peace Agreements, Boulder, Col. 2002; Fukuyama, Francis: The Imperative of State-Building, in: Journal of Democracy, 15:2, 2004, S. 17–31; Paris, Roland: At War’s End. Building Peace after Civil Conflict, Cambridge 2004; Chesterman, Simon/Ignatieff, Michael/Thakur, Ramesh: Making States Work. From State Failure to State-building, Tokio 2004; Roeder, Philip/Rothchild, Donald (Hrsg.): Sustainable Peace. Power and Democracy after Civil War, Ithaca, NY 2005. 20 Vgl. u. a. Brzoska, Michael: Introduction. Criteria for evaluating post-conflict reconstruction and security sector reform in peace support operations, in: International Peacekeeping, 13:1, 2006 (Special Issue: Security Sector Reconstruction and Reform in Peace Support Operations), S. 1–13; Ghani, Ashraf/Lockhart, Claire: Fixing Failed States. A Framework for Rebuilding a Fractured World, Oxford 2009; Paris, Roland/Sisk, Timothy D. (Hrsg.): The Dilemmas of Peace-Building. Confronting the Contradictions of Postwar Peace Operations, Abingdon/New York 2009; Krause, Joachim: The Future of International State Building and Reconstruction Efforts. Summary and Recommendations, in: Krause, Joachim/King Mallory IV, Charles (Hrsg.): International State Building and Reconstruction Efforts. Experience Gained and Lessons Learned, Opladen/Farmington Hills 2010, S. 157–171. 21 Vgl. z. B. Englebert, Pierre/Tull, Dennis M.: Postconflict Reconstruction in Africa. Flawed Ideas about Failed States, in: International Security, 32:4, 2008, S. 106–139; Lemay-Hébert, Nicolas: Statebuilding without Nation-building? Legitimacy, State Failure and the Limits of the Institutionalist Approach, in: Journal of Intervention and Statebuilding, 3:1, 2009, S. 21–45. 22 Menkhaus, Ken: Governance without Government in Somalia. Spoilers, State Building, and the Politics of Coping, in: International Security, 31:3, 2006/07, S. 74–106. Joachim Krause und Jannis Jost 56 ger sinnvoll, ein Demokratiemodell in einem Land zu implementieren, welches keine westlich-demokratische Tradition und gerade einen Bürgerkrieg hinter sich hat. Die Fehlerquote von Demokratieexperimenten ohne gesellschaftliche und politische Fundierung ist sehr hoch. Von daher geht es darum, an lokalen Legitimitätsvorstellungen sowie an endogenen Traditionen in dem betreffenden Land anzuknüpfen. Dies bedeutet fast zwangsläufig, den stabilisierten Staat und seine Gesellschaft in einem nach westlichem Verständnis suboptimalen Standard zurückzulassen. Man muss sich bewusst sein, das Stabilisierungseinsätze kaum je moralisch perfekte Ergebnisse hervorbringen werden. Stabilisierungseinsätze können nur dann erfolgreich sein, wenn die externen Akteure in ihren Zielen bescheiden bleiben und darauf achten, dass der endogene Charakter des Wiederaufbauprozesses gewahrt bleibt. Die Eigenverantwortung der lokalen Politik muss im Vordergrund stehen, ein zu starkes Engagement der internationalen Gemeinschaft wirkt eher schädlich. Das bedeutet, dass von Anbeginn an lokale Eilten eingebunden werden müssen. Ansonsten wird das Argument, wonach fremde Mächte das eigene Land „besetzen“ würden, für die Gegner des Stabilisierungsprozesses ein hochwirksames Propagandamittel sein – insbesondere natürlich dann, wenn tatsächlich internationale Truppen im Land präsent sind. Es muss also ein möglichst breiter lokaler Konsens über die Präsenz internationaler Kräfte im Einsatzland gefunden und – genauso wichtig – dieser auch überzeugend kommuniziert werden. Das Beispiel Afghanistan zeigt, was passiert, wenn dies nicht geschieht: Obwohl ISAF natürlich sowohl durch die UN als auch durch die neue afghanische Regierung legitimiert war, stellten die Taliban die internationale Schutztruppe fortwährend als Besatzungsarmee dar, die das Ziel habe, den Islam zu zerstören. Nachdem dieser einfache (und einfach falsche) Narrativ in die Welt gesetzt war, sah sich plötzlich ISAF zu Rechtfertigungen gezwungen, anstelle der für mindestens 72% der zivilen Opfer verantwortlichen Aufständischen.23 Wird die Deutungshoheit über einen Einsatz nicht von Anfang an konsequent verteidigt, ist die Legitimität internationaler Kräfte als Ordnungsmacht hoch gefährdet. Es muss jedoch auch klar sein, dass Fälle wie die UN-Mission UNMIK und die NATO-Mission KFOR, in denen internationale Kräfte als neutrale Ordnungsmacht weitgehend akzeptiert werden und bleiben, nicht die Regel sind. Es kann leicht sein, dass eine Stabilisierungsmission – egal ob zivil oder mili- ____________________ 23 Vgl. United Nations Assistance Mission in Afghanistan (UNAMA): Afghanistan Annual Report 2014. Protection of Civilians in Armed Conflict, Kabul 2014, S. 3. Zwischen außenpolitischem Risiko und strategischer Notwendigkeit 57 tärisch – die Feindschaft mindestens einer Partei im Gastland auf sich zieht.24 Es muss im Zuge einer transparenten und ausführlichen Entscheidungsfindung abgewogen werden, ob Deutschland bereit ist, einen Stabilisierungseinsatz trotz solcher Feindseligkeiten fortzuführen, die – wie die deutsche Öffentlichkeit in Afghanistan lernen musste – bedeuten können, dass unter anderem Deutsche töten oder getötet werden. Diese unangenehme Debatte muss so geführt werden, dass ihre Ergebnisse bereits in die außenpolitische Planung einfließen. Wenn sie bis zu einem Zeitpunkt hinausgezögert wird, an dem sich die Situation bereits unumkehrbar verkompliziert hat, muss eine Mission gegebenenfalls entweder entgegen der Zusagen an das Einsatzland und die Koalitionspartner abgebrochen oder gegen den Willen der Bevölkerung fortgeführt werden. Ein Blick auf die wachsende Politikverdrossenheit und die sich ausbreitenden Zweifel an der deutschen Demokratie,25 sowie darauf, wie sehr überstürzte Rückzüge wie Somalia 1993 und Beirut 1983 den anti-westlichen Terrorismus inspirierten,26 verdeutlicht, dass beide Alternativen wenig wünschenswert sind. Außerdem kann es der Fall sein, dass die Teilnahme an einem Stabilisierungseinsatz im Zuge der Bündnissolidarität schlicht verlangt wird (Coalition Trap). Das Funktionieren von Systemen der kollektiven Verteidigung, wie z.B. der NATO, ist ein wesentliches strategisches Interesse Deutschlands – und dieses Funktionieren hängt eben davon ab, dass alle Mitglieder zuverlässig ihren Beitrag leisten. Gerade mit Blick auf das geplante Zusammenrücken der EU-Staaten auf dem Gebiet der Außen- und Sicherheitspolitk würde ein Ausscheren aus gemeinsam beschlossenen Einsätzen ernste politische Folgen bedeuten. Auch was die Steuergelder angeht, die für einen ernstzunehmenden Stabilisierungseinsatz aufgewendet werden müssen, muss man von Beginn an realistisch sein: Transferleistungen an die Regierung des Einsatzlandes können nötig werden, zivile und militärische Experten müssen bezahlt werden, Material muss bewegt und Lokalitäten angemietet und unterhalten werden, Projekte müssen geplant und lokale Dienstleister müssen entlohnt werden. Kurzum: Solche Einsätze sind teuer. Es mag verlockend erscheinen, eine weniger dringliche Mission finanziell kurz zu halten, aber eine nicht ausreichend mit Ressourcen hinterlegte Mission kann ihr Ziel kaum erreichen. Das bedeutet, dass die Probleme weiter anwachsen und zu ihrer Lösung noch mehr Geld ausgegeben werden muss, wenn man mit unrealistischen ____________________ 24 Vgl. dazu den Beitrag von Robin Schroeder (Kapitel 2) in diesem Band. 25 Vgl. DPA: „Mehr als 60 Prozent bezweifeln Demokratie in Deutschland“, in: Zeit Online, 23.02.2015, http://www.zeit.de/gesellschaft/zeitgeschehen/2015-02/studie-fuberlin-linksextremismus-demokratie-skepsis, (09.07.2015). 26 Vgl. Parker, William J./Bridges, Heidi J.: Jihadist Strategic Communication, Bloomington 2008. Joachim Krause und Jannis Jost 58 Vorstellungen über die Größenordnung der Kosten derartige Missionen erarbeitet. Sollte sich Deutschland für die Beteiligung an einem multinationalen Stabilisierungseinsatz entscheiden, dann muss eine realistische Kostenkalkulation vorliegen – in der auch die potentiellen Kosten eines Nichthandelns ebenfalls berücksichtigt werden. Hier zeichnet sich ein Dilemma ab: Es ist grundsätzlich sinnvoll, mit einem Light Footprint – also dem Einsatz von möglichst wenigen und möglichst nicht-militärischen Kräften – den Eindruck einer fremden Besatzung zu vermeiden. Andererseits müssen die eingesetzten Kräfte immer im angemessenen Verhältnis zu den Zielen des Engagements stehen. Höher gesteckte Ziele müssen mit entsprechend mehr Mitteln hinterlegt werden! Außerdem muss für den Fall, dass lokale Gruppen den Stabilisierungsprozess aktiv bekämpfen, zumindest eine Eventualplanung für ein robusteres Vorgehen bestehen. Dieser Mission Creep – also die schleichende Veränderung der Einsatzziele aufgrund verschlechterter Gegebenheiten – ist nicht wünschenswert, aber er ist nie auszuschließen. Wie bereits erwähnt ist auch niemandem damit geholfen, diese Tatsache in der vorangehenden politischen Diskussion zu verschwiegen. Mehr noch: Auch gut geplante, ausgestattete und durchgeführte Einsätze können letztendlich ihre Ziele verfehlen. Zwar ist ein vollständiges Scheitern unwahrscheinlich, aber der Erfolg kann jederzeit durch die hochkomplexen Umstände empfindlich gemindert werden. Zu diesen Umständen zählen nicht zuletzt Faktoren, die sich sowohl der Kontrolle des Einsatzlandes als auch der intervenierenden Staaten entziehen, wie z.B. ausländische Unterstützung für eine Aufstandsbewegung.27 Politisch noch unbequemer ist allerdings die Möglichkeit, dass sich die Regierung des Einsatzlandes – zu deren Unterstützung die meisten Stabilisierungseinsätze ja überhaupt erst begonnen werden – als untragbarer Partner herausstellt. Man kann dieses Risiko zwar senken, indem die Regierung des Einsatzlandes sich von Anfang an zu bestimmten Standards und Reformen verpflichtet, was z.B. Gewaltenteilung, Rechtsstaatlichkeit und Korruptionsbekämpfung angeht, und indem diese durch die Staatengemeinschaft konsequent überprüft und eingefordert werden. Aber wenn die lokale Regierung letztendlich nicht fähig oder willens ist, ihren Teil der Reformarbeit zu tun, ist ein Erfolg ausgeschlossen. Gleichzeitig verbietet es sich selbstredend, dass externe Staaten die lokalen Regierungen nach Belieben ein- oder absetzen, selbst wenn dies mit den besten Absichten erfolgt. Überhaupt sollten Aktivitäten externer Akteure wie der Bundesrepublik immer im Rahmen von Mandaten der Vereinten Nationen ____________________ 27 Vgl. Byman, Daniel: Deadly Connections. States that Sponsor Terrorism, Cambridge 2007. Zwischen außenpolitischem Risiko und strategischer Notwendigkeit 59 sowie in enger Abstimmung mit multilateralen Regionalorganisationen erfolgen. Ansonsten läuft ein Einsatz Gefahr, den Anschein von neokolonialen Ambitionen zu erwecken, was sich nicht nur auf die Erfolgsaussichten der Mission selbst, sondern auch auf das außenpolitische Ansehen Deutschlands negativ auswirkt. Doch wenn viele Institutionen und Staaten zusammenwirken steigt mit der Legitimität eben auch der Koordinationsaufwand. Unterschiedliche Akteure gehen mit unterschiedlichen Motivationen an einen Stabilisierungseinsatz heran – für einige mag ihre Teilnahme nur ein Mittel sein, um andere politische Anliegen zu verfolgen. Verbindliche und detaillierte Absprachen sind nötig, um solche tendenziell unwilligen Partner zuverlässig in einen funktionierenden Ablauf einzubinden. Neben hohen Kosten kann dieser Abstimmungsprozess deswegen auch mit außenpolitischen Verstimmungen verbunden sein. Dennoch ist dies besser als eine unkoordinierte oder verschleppte Mission. Insgesamt lässt sich festhalten, dass Stabilisierungseinsätze selbst im optimalen Fall mit erheblichen politischen und finanziellen Kosten verbunden sind. Verschlechtern sich während eines Einsatzes die Bedingungen, steigen diese Kosten nochmal immens – und können auch den Verlust von Menschenleben bedeuten. Der Sicherheitsgewinn kann Gefahr laufen, durch neue Risiken konterkariert zu werden – etwa wenn Deutschland durch die Beteiligung an einer solchen Mission verstärkt in das Fadenkreuz von Terroristen gerät. Angesichts der bereits erwähnten Tatsache, dass Stabilisierungseinsätze so gut wie nie perfekte Ergebnisse produzieren, muss man sich also von Fall zu Fall die Frage stellen, ob die realistisch erreichbaren Vorteile die (potentiellen) Kosten wirklich rechtfertigen. 5. Fazit Die gegenwärtige Debatte tut sich sehr schwer damit, außenpolitische Handlungen mit den strategischen Interessen Deutschlands zu begründen. Dafür gibt es viele – nicht zuletzt historische – Gründe, aber die Tatsache, dass die offizielle Definition dieser Interessen äußerst vage bleibt, ist zumindest nicht hilfreich. Deutschlands primäres außenpolitisches Interesse besteht tatsächlich darin, die gegenwärtige, relativ komfortable Position beizubehalten, welche Sicherheit, Frieden und Handlungsfähigkeit bei relativ geringen und risikolosen Investitionen ermöglicht. Voraussetzung für diese Position ist ein kooperatives Staatensystem, welches wiederum verantwortungsvolle, handlungsfähige und relativ regelkonform agierende Staaten voraussetzt. Stabilisierungseinsätze können notwendig sein, um diese Form von Staatlichkeit wiederherzustellen, falls die betroffenen Staaten dazu nicht willens Joachim Krause und Jannis Jost 60 oder in der Lage sind. Den Interessen Deutschlands kann damit auf mehreren Ebenen gedient sein: Erstens kann durch Stabilisierungseinsätze frühzeitig Gefahr von der lokalen Bevölkerung abgewendet und die Einhaltung von Völkerrechtsnormen gefördert werden. Dies entspricht Deutschlands normativen Interessen und unterstreicht auf internationaler Ebene den Einsatz der Bundesrepublik für diese Werte, was wiederrum die außenpolitische Glaubwürdigkeit erhöht. Zweitens können durch solche Einsätze die regionalen Folgen von Staatsversagen verhindert oder zumindest gedämpft werden. Die Vermeidung von Instabilität, Spill-over-Effekten und Machtvakuen ist ein wichtiger Schritt, um regionalen Konflikten vorzubeugen, welche eben jene friedliche Kooperation des Staatensystems gefährdet, an der Deutschland interessiert ist. Drittens können Stabilisierungseinsätze direkt der deutschen Sicherheit dienen. Die Wiederherstellung eines effektiven staatlichen Gewaltmonopols kann verhindern, dass Rückzugräume für Terroristen oder transnational agierende Kriminelle entstehen, oder dass von einem Konflikt ein steter Strom von dauerhaft gefährlichen Jihadisten ausgeht, die ein Risiko für andere Staaten und Regionen darstellen. Stabilisierungseinsätze sind aber kein Wundermittel. Die Erfahrung zeigt, dass Versuche, eine Gesellschaftsordnung oder eine Demokratie aus dem Nichts zu erschaffen, selten erfolgreich sind. Wie der Name schon nahelegt können Stabilisierungseinsätze die Verhältnisse stabilisieren, aber nicht neugestalten. Man muss sich darüber klar sein, dass man sich im Zuge solcher Einsätze mit Herrschafts- und Gesellschaftsformen arrangieren muss, die westlichen Idealen zuwiderlaufen. Die Ziele, die erreicht werden können, müssen dabei auch mit ausreichenden Mitteln hinterlegt werden. „Die bereitgestellten Ressourcen müssen stets in einem angemessenen Verhältnis zu den Zielen des Engagements stehen“ – dies ist eine der Kernaussagen der oben erwähnten Leitlinien der Bundesregierung, die hier nur unterstrichen werden kann. In Afghanistan gab es stets ein Missverhältnis zwischen dem, was die internationale Staatengemeinschaft zu erstreben vorgab und dem, was sie letztendlich zu geben bereit war. Dadurch sind die finanziellen und materiellen Kosten letztlich ganz erheblich angestiegen. Ein Stabilsierungseinsatz – besonders im Falle einer Übernahme von direkter Sicherheitsverantwortung durch die Bundeswehr – sollte im Einzelfall gut abgewogen werden. Es bedarf auch einer strategisch orientierten und abgewogenen innenpolitischen Diskussion. Es reicht nicht, für das Mandat einer Stabilisierungsoperation ein- oder mehrmalig das Votum des Bundestags zu erhalten. Wichtig ist, dass die öffentliche Debatte nicht mit Allgemeinformeln abgespeist wird, sondern dass alle Gelegenheiten genutzt werden, damit eine informierte und abgewogene Debatte sich Bahn bricht, die den Nutzen und die Kosten von Stabilisierungsmissionen ehrlich thematisiert. Allerdings muss ei- Zwischen außenpolitischem Risiko und strategischer Notwendigkeit 61 ne solche Debatte stets auch die Folgen einer etwaigen Untätigkeit mit einschließen. Es ist eine Tatsache, dass in den letzten Jahren Fälle fragiler Staatlichkeit und damit einhergehende, verheerende Konflikte bis an die Grenzen Europas herangerückt sind. Wenn man grundsätzlich davon ausgeht, dass die internationale Gemeinschaft eine moralische Verantwortung hat, diesen Krisenstaaten beizustehen, dann richtet sich der erste Blick dafür naturgemäß auf Europa – und damit auch auf Deutschland. Nicht zu Unrecht wird die Europäische Union heftig dafür kritisiert, dass sie auf eine Folge dieser Konflikte – nämlich die Flüchtlingsströme – mit Abschottung reagiert. Wenn Abschottung nicht das Mittel der Wahl sein soll, muss Deutschland über politische Instrumente verfügen, die eine verantwortungsvolle Konfliktbearbeitung auch unter schwierigen Umständen erlaubt. Auf Stabilisierungseinsätze wird man dabei kaum verzichten können. 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References

Zusammenfassung

Der Stabilisierungseinsatz in Afghanistan hat die Außen- und Sicherheitspolitik der Bundesrepublik so nachhaltig geprägt wie kein internationales Engagement zuvor. Der deutsche Beitrag zum Wiederaufbau des Landes war dabei von einem gesamtstaatlichen Ansatz geprägt, bei dem Sicherheit und Entwicklung ineinandergreifen sollten. Die Realität im Einsatzland stellte die deutschen Soldaten, Diplomaten, Entwicklungshelfer und Polizeiausbilder jedoch vor enorme Herausforderungen.

Das Ende des Mandats der internationalen Schutztruppe ISAF zum Jahreswechsel 2015 gibt Anlass, die hier gewonnenen Erfahrungen und Lehren der unterschiedlichen zivilen und militärischen Akteure festzuhalten. Vor dem Hintergrund einer bestenfalls gemischten Erfolgsbilanz, aber auch angesichts der aktuellen Krisen und Konflikte an den Rändern Europas, ist eine solche Aufarbeitung des Einsatzes von außerordentlicher Relevanz.

Der Sammelband bringt eine einzigartige Vielfalt an Perspektiven von einsatzerfahrenen militärischen und zivilen Führungskräften zusammen. Abgerundet wird das Bild durch Analysen der strategischen Konzepte, die den Einsatz prägten, der Perspektive aus den einzelnen Bundesministerien sowie der persönlichen Bilanz von bedeutenden politischen Entscheidungsträgern.

Mit Beiträgen von: Phillip Ackermann, Hans-Peter Bartels, Jörg Bentmann, Christian von Blumröder, Marcel Bohnert, Axel Dohmen, Udo Ewertz, Dirk Freudenberg, Hans-Werner Fritz, Axel Gablik, Dorothea Gieselmann, Volker Halbauer, Stefan Hansen, Jannis Jost, Bruno Kasdorf, Joachim Krause, Wolfgang Lauenroth, Winfried Nachtwei, John A. Nagl, Stefan Oswald, Wolf Plesmann, Hans-Joachim Ruff-Stahl, Helge Rücker, Marcus Schaper, Ulrich Schlie, Björn Schreiber, Robin Schroeder, Hendrik Staigis, Gerald Stöter, Christine Toetzke, Christopher Urbas, Florian Wätzel und Matthias Weber.