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Ulrich Schlie, Lehren aus dem Afghanistaneinsatz: Eine Bilanz aus deutscher Sicht in:

Robin Schroeder, Stefan Hansen (Ed.)

Stabilisierungseinsätze als gesamtstaatliche Aufgabe, page 387 - 402

Erfahrungen und Lehren aus dem deutschen Afghanistaneinsatz zwischen Staatsaufbau und Aufstandsbewältigung (COIN)

1. Edition 2015, ISBN print: 978-3-8487-0690-7, ISBN online: 978-3-8452-4901-8, https://doi.org/10.5771/9783845249018-387

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Teil 4 – Lehren und politische Handlungsempfehlungen im Hinblick auf zukünftige sicherheitspolitische Herausforderungen 387 Kapitel 25 Lehren aus dem Afghanistaneinsatz: Eine Bilanz aus deutscher Sicht Ulrich Schlie 1. Wahrnehmung der strategischen Perspektiven über den Einsatz hinaus Das Ende der ISAF-Mission (International Security Assistance Force) zum Jahresende 2014 markiert einen tiefen Einschnitt auf strategischer, operativer und taktischer Ebene. Afghanistan war für mehr als ein Jahrzehnt oberste sicherheitspolitische Priorität. Der frühere NATO-Generalsekretär (North Atlantic Treaty Organisation) Jaap de Hoop Scheffer hatte einst Afghanistan zum Lackmustest der Allianz erklärt, und die Frage, wie die führende Weltmacht, die Vereinigten Staaten, heute ihre Rolle in der Welt definiert, ist noch immer ganz wesentlich mit den Erfahrungen des Afghanistaneinsatzes verknüpft. Die anhaltende Diskussion über Counterinsurgency, wie sie sich mit der Debatte über das Vermächtnis von General David Petraeus verbunden hat,1 geht weit über die Frage nach der richtigen Strategie im Afghanistankrieg hinaus. Denn sie betrifft im Kern Amerikas Stellung in der Welt. Es entspricht den Regeln der Koalitionskriegsführung, wenn die Debatte über Counterinsurgency in den deutschen Streitkräften und der sicherheitspolitischen Community des Landes mit einer gewissen Verspätung gegriffen hat. Vor dem Hintergrund, dass noch bis in die Jahre 2006 und 2007 hinein aus der deutschen Verantwortlichkeit für die Nord-Region in einigen Zirkeln und Publikationen, vorrangig in Großbritannien und den Vereinigten Staaten, ein Zerrbild der deutschen Einsatzwirklichkeit und der Leistungen der deutschen Soldaten gezeichnet wurde – „back at home for tea“ – hat gerade die deutsche operative Beteiligung und die damit einhergehende strategische Diskussion eine nachhaltige Wirkung auf die Wahrnehmung des Afghanistaneinsatzes ausgeübt. Dieser Aspekt wird im folgenden Beitrag insoweit berücksichtigt, als die Debatte über die Lehren des Afghanistaneinsatzes in den Kontext der breiteren sicherheitspolitischen Diskussion über Deutschlands internationale Verant- ____________________ 1 Vgl. Kaplan, Fred: The Insurgents. David Petraeus and the Plot to Change the American Way of War, New York 2013; ders.: The End of the Age of Petraeus. The Rise and Fall of Counterinsurgency, in: Foreign Affairs, 92:1, 2013, S. 75–90. Ulrich Schlie 388 wortung und die seitdem erfolgten Beschlüsse zur Neuausrichtung der Bundeswehr gestellt werden. Denn: Die Neuausrichtung der deutschen Bundeswehr und die Entwicklungsschübe in der deutschen Sicherheitspolitik in den letzten Jahren wären ohne den Afghanistaneinsatz gar nicht denkbar. Dabei sind die Perspektiven Afghanistans auch weiterhin unklar. Eine vollständige Befriedung des Landes, ein dauerhaft stabiles und demokratisches Afghanistan und selbsttragende Stabilität im Land bleiben auch in den nächsten Jahren auf der politischen Agenda. Rückfälle sind nicht ausgeschlossen, die Region bleibt vielfachen Gefährdungen ausgesetzt. Der Weg ist noch nicht zu Ende. Der Blick, der über Afghanistan hinausgeht und Lehren aus dem Einsatz zieht, muss deshalb auf mehreren Ebenen ansetzen. In Afghanistan lassen sich zunächst alle Probleme der Operationsführung und Taktik alliierter Truppen studieren, insbesondere der richtige Mix zwischen massiver Kampfführung am Boden, Befähigung der afghanischen Sicherheitskräfte durch Ausbildung und Mentoring zur Wahrnehmung der eigenen Sicherheitsaufgaben, Begrenzung von Bodenoperationen und Luftangriffen auf militärische bzw. paramilitärische Feindziele sowie die Verschonung von Zivilisten. Und der Afghanistaneinsatz hat militärstrategische und politische Konsequenzen. Sie betreffen, erstens, die politischen Perspektiven des Landes und die künftige Entwicklung der regionalen Sicherheit; – sie beziehen sich, zweitens, auf die künftige strategische Ausrichtung der Nordatlantischen Allianz und den richtigen Mix der Streitkräftefähigkeiten; – und sie betreffen, drittens, wiederum vor dem speziellen deutschen Erfahrungshintergrund, die Neuausrichtung der Bundeswehr, die operativen Folgerungen aus den Einsatzerfahrungen, die Grundfragen der deutschen Sicherheitspolitik und die Frage nach der künftigen Rolle Deutschlands in internationalen Stabilisierungsoperationen. Die Debatte über Counterinsurgency, die im wesentlichen mit der Fokussierung auf den Afghanistaneinsatz in den Jahren 2006 bis 2012 verbunden ist, hat dabei ganz deutliche Spuren in der Wahrnehmung des deutschen Afghanistaneinsatzes hinterlassen, und sie hat, in einem stärkeren Maße als dies vielen bewusst sein mag, die sicherheitspolitische Anpassung Deutschlands an seine Bündnispartner erleichtert. Bei allen Erörterungen von möglichen Schlußfolgerungen steht im Zentrum die Frage, ob Afghanistan künftig eher den Ausnahmefall darstellt oder ob mit einer Wiederholung dieses Einsatzszenarios in der Zukunft zu rechnen ist. Es entspricht indes der Natur strategischer Entwicklungen, dass sie im Nebel des Krieges liegen. Diese Unbestimmtheit stellt an die Vorausschau höchste Anforderungen. Der britisches Militärhistoriker Basil Liddell Hart hat es die „an- Lehren aus dem Afghanistaneinsatz: Eine Bilanz aus deutscher Sicht 389 dere Seite des Hügels“2 genannt, jenes unbekannte Territorium der gegnerischen Bewegungen, dem doch die strategischen Aufklärungsanstrengungen gelten müssen, wenn am Ende das Gefecht zu den eigenen Gunsten gewendet werden soll. Denn strategische Entwicklungen greifen die Ergebnisse und Nachwirkungen von weiter entfernt liegenden Vorgängen auf, und sie werden umso klarer formuliert werden können, je präziser die Auffassung von den eigenen Interessen und Zielen ausfällt. Das Wesen der Staatskunst besteht gerade darin, diejenigen Änderungen im internationalen Sicherheitsumfeld zu erkennen, die die Sicherheit einer Nation betreffen und darüber einen nationalen Konsens zu schaffen, um die entsprechende Bereitstellung der Instrumente sicherzustellen. Jener Konsens war im Vorfeld der Afghanistanentscheidung nach den Erschütterungen des 9/11 für die amerikanische Politik um ein wesentliches einfacher herzustellen, als er heute und auch künftig vor dem Hintergrund der einschneidenden Verluste der Alliierten, insbesondere der Vereinigten Staaten von Amerika, in Afghanistan und im Irak hergestellt werden kann. Diese Erfahrung prägt auch die seit jeher aufgrund der tiefen Zäsur des Zweiten Weltkrieges gegenüber militärischen Einsätzen besonders zurückhaltenden Deutschen. Gleichwohl werden Auseinandersetzungen, die den Einsatz auch von militärischen Kräften im Bündnisrahmen erfordern, künftig an der Tagesordnung bleiben. Das sich wandelnde strategische Umfeld, neue Risiken und Gefährdungen, auch jenseits des Militärischen, der internationale Terrorismus, zerfallende Staaten ebenso wie Krisen und Konflikte außerhalb der Europäischen Union und des Bündnisgebietes stellen Deutschland und seine Partner heute vor immer neue Herausforderungen. Sicherheit und Wohlstand hängen in einem immer stärkeren Maße als früher von den Entwicklungen der übrigen Welt ab. 2. Bilanz und Lehren der Einsatzdurchführung Der Afghanistaneinsatz seit 2001 gilt heute schon als längster Krieg in der amerikanischen Geschichte. Der Blutzoll, den Amerika und die über 50 an der ISAF-Mission beteiligten Nationen gezahlt haben, ist beklemmend hoch. Über 300 Soldaten der allierten Verbände haben im Einsatz ihr Leben verloren. Gewiss, in vielen Bereichen steht Afghanistan heute mit Blick auf die Verwirklichung der Menschen- und Freiheitsrechte, Demokratisierung und Infrastruktur ungleich besser da als zu Beginn des Militäreinsatzes im Oktober ____________________ 2 Liddell Hart, Basil: The Other Side of the Hill, London 1948. Ulrich Schlie 390 2001. Damals gab es keine Regierungsinstitutionen, die diesen Namen verdienten, und die Infrastruktur Afghanistans war größtenteils zerstört. Die Afghanen waren nach 25 Jahren fast ununterbrochener Kämpfe müde, aber sie waren auch, dies jedenfalls ist die deutsche Erfahrung im Norden des Landes, gegenüber den internationalen Stabilisierungskräften wesentlich aufgeschlossener, als sie es heute sind. Vor diesem Hintergrund war es die richtige Entscheidung, schon sehr früh auf den Aufbau eigener afghanischer Sicherheitskräfte zu setzen, und es war auch richtig, 2005 die deutschen Sicherheitskräfte zu großen Teilen aus Kabul abzuziehen und im Norden des Landes zu stationieren. Zu den Erfahrungen jener Zeit zählt auch, dass dem frühzeitigen Einsatz von tragfähigen lokalen Strukturen eine Schlüsselfunktion zukommt und dies eine relative militärische Stärke, aber auch eine entsprechende zivile Präsenz erfordert, um den Aufbau von Sicherheitskräften zielführend auf den Weg bringen zu können. Das Ineinandergreifen von zivilen und militärischen Strukturen, wie es dem im Weißbuch 2006 ausformulierten Begriff der „Vernetzten Sicherheit“ entspricht,3 ist nicht nur vor Ort eine wesentliche Voraussetzung für eine erfolgreiche Umsetzung, sondern trägt auch dazu bei, in der Heimat – im Falle Deutschlands bei der politischen Mandatierung des Einsatzes durch den Beschluss des Deutschen Bundestags – die entsprechende Zustimmung zu den Auslandseinsätzen der Bundeswehr sicherzustellen. Gerade in den Anfangsjahren in Afghanistan wurde allerdings auf der Suche nach einer richtigen Strategie bei den truppenstellenden Nationen des ISAF-Einsatzes Zeit vertan und zu lange auf die Legitimation von pseudodemokratischen Strukturen gesetzt, anstatt durch die Einsetzung geeigneter politischer Führungskräfte die Voraussetzungen für einigermaßen verlässliches Regierungshandeln zu schaffen. Die Auswahl geeigneter nationaler Führer und die Frage der richtigen Kooperation zählen zu den wichtigsten, aber wohl auch schwierigsten Entscheidungen bei Stabilisierungseinsätzen. Das Verhältnis des jeweiligen Commander of International Security Assistance Force (COMISAF) ebenso wie des jeweiligen amerikanischen Botschafters zu Präsident Hamid Karzai war für den Erfolg der Mission von zentraler Bedeutung, die einzelnen Pendelausschläge und Zuspitzungen mit bisweilen dramatischen menschlichen Verwerfungen zeugen davon. Der Blick auf die frühen Jahre des Einsatzes fällt heute nüchterner aus, als es die damaligen offiziellen Verlautbarungen durchscheinen lassen. Der Preis für ein bisweilen unkoordiniertes Nebeneinander von militärischen und zivi- ____________________ 3 Vgl. Bundesministerium der Verteidigung (Hrsg.): Weißbuch 2006 zur Sicherheitspolitik Deutschlands und zur Zukunft der Bundeswehr, Berlin 2006, S. 29f. Lehren aus dem Afghanistaneinsatz: Eine Bilanz aus deutscher Sicht 391 len Stabilisierungsansätzen war hoch. Auch in der Nordatlantischen Allianz hat es zu lange gedauert, bis sich die Vorzüge eines zivil-militärischen Gesamtansatzes durchsetzen konnten. Es war dann maßgeblich der Initiative von Bundesverteidigungsminister Jung beim NATO-Verteidigungsministerrat in Noordwijk im Herbst 2007 zu verdanken, dass die Nordatlantische Allianz auf dem Gipfel in Bukarest im Frühjahr 2008 eine neue Afghanistanstrategie verabschiedete, die den vernetzen, zivil-militärischen gesamtstaatlichen Ansatz ausbuchstabierte.4 Die Zeit arbeitet gegen den Westen. Zu den zentralen Einsichten des Afghanistaneinsatzes zählt die Erkenntnis der begrenzten Zeitspanne, die intervenierenden Staaten zur Verfügung steht, um die Lage vor Ort zumindest auf einem niedrigen Niveau stabilisieren zu können. Militärische Stärke in der Anfangsphase ist dafür eine unerlässliche Voraussetzung. Damit geht die Notwendigkeit einher, auch dem Aufbau lokaler Sicherheitskräfte von Anfang an hohe Priorität einzuräumen. Diese verfügen in der Regel über eine höhere Legitimität im Vergleich zu internationalen Kräften. Folglich können sie effektiver und nachhaltiger dazu beitragen, das zentrale Gut der öffentlichen Sicherheit bereitzustellen, das für alle weiteren Schritte zur (Wieder- )Herstellung funktionierender Staatlichkeit nötig ist. Internationale Akteure können den Handlungsrahmen für den beginnenden (Wieder-)Aufbau schaffen. Langfristig selbsttragende Strukturen bilden sich indes nur als Ergebnis enger Zusammenarbeit nicht-militärischer Instrumente mit lokalen Akteuren heraus. Auch die Bundeswehr hat sich nachhaltig daran beteiligt. Beim Aufbau afghanischer Sicherheitskräfte können Deutschland und seine internationalen Partner beachtliche Erfolge vorweisen: Diese sind – trotz fortbestehenden Defiziten in unterschiedlichen Bereichen – inzwischen auf insgesamt 350.000 Mann angewachsen und „zu einem weitgehend eigenständigen und leistungsfähigen Akteur geworden“.5 Der Aufbau funktionierender und verlässlicher einheimischer Sicherheitskräfte ist aber nur ein erster Schritt auf ____________________ 4 Die von Bundesminister Jung in die Allianz eingebrachte Initiative führte beim informellen Treffen der NATO-Verteidigungsminister in Noordwijk am 24. und 25. Oktober 2007 zur Verständigung auf einen international comprehensive politico-military approach, auf den später der mit dem comprehensive approach verbundene Strategiewechsel der Allianz in Afghanistan zurückzuführen ist; vgl. auch das von den Staats- und Regierungschefs beim NATO-Gipfel in Bukarest verabschiedete Dokument, NATO (Hrsg.): „ISAF's Strategic Vision. Declaration by the Heads of State and Government of the Nations contributing to the UN-mandated NATO-lead International Security Assistance Force (ISAF) in Afghanistan“, 03.04.2008, www.nato.int, (02.04.2015). 5 Bundesregierung (Hrsg.): Fortschrittsbericht Afghanistan zur Unterrichtung des Deutschen Bundestages, Berlin 2014, S. 12. Ulrich Schlie 392 dem Weg zur (Wieder-)Herstellung tragfähiger staatlicher Strukturen. Die dauerhafte Stabilisierung eines Staates bedarf der Anwendung des gesamten Mittelspektrums der internationalen Gemeinschaft.6 Darüber hinaus müssen diese Anstrengungen durch die Menschen vor Ort unterstützt werden. Die wesentliche Herausforderung besteht dabei, das richtige Verhältnis zwischen militärischen und nicht-militärischen Mitteln zu finden. Vertrauensbildende Maßnahmen und eine klare Kommunikation mit dem afghanischen Volk sind Voraussetzungen für den Erfolg. Wer als arroganter Eroberer wahrgenommen wird, hat schon verloren. Der politische Übergang Afghanistans zu dauerhaft stabilen Verhältnissen wird indes wohl noch auf absehbare Zeit zerbrechlich bleiben, eine wirkliche Befriedung des Landes ist nur als Teil eines größeren Ansatzes regionaler Sicherheit vorstellbar. Es war ein politisches Signal der Staats- und Regierungschefs seit dem NATO-Gipfel von Chicago im Mai 2012, mit dem Auslaufen von ISAF das Ende der „Kampf-Mission“ zu betonen. Denn zur Realität der Aufstandsbekämpfung gehört immer auch, dass es in Konsequenz der ebenfalls beendeten Mission Enduring Freedom zur internationalen Terrorismusbekämpfung auch in der neben der Folgemission Resolute Support bestehenden amerikanischen Operation Freedom's Sentinel zum sicherheitsbedingten Einsatz von kämpfenden amerikanischen Soldaten kommen kann. Die Teilung in ISAF und OEF hat bisweilen, auch in Deutschland, zum Missverständnis geführt, dass sich die Aufgabe in Afghanistan in eine „gute“ und eine „schmutzigere“ Mission aufteilen lassen könne. Bei der Mandatierung im Deutschen Bundestag wurde diese, ein Stück weit künstliche, Trennung bis zum Auslaufen der deutschen Beteiligung an OEF im Jahr 2010 durch die Vorlage zweier getrennter Mandate begünstigt. Der Afghanistaneinsatz hat die Nordatlantische Allianz maßgeblich geprägt. Das „Strategische Konzept“ aus dem Jahr 2010 ist wesentlich unter dem Eindruck der Erfahrungen des Afghanistaneinsatzes formuliert worden. Die heutigen und künftigen Kernaufgaben der Allianz sind darin identifiziert und in eine ausgewogene Balance gebracht: Landesverteidigung als Bündnisverteidigung, Krisenbewältigung und Stabilitätstransfer. Hinter diesem abstrakten Aufgabenpaket stehen große Herausforderungen: Es geht um den Erhalt der Stabilität in und für Europa, um die Bindekräfte zwischen Europa und Amerika, um Bündnisverteidigung – kollektive Sicherheit ist das Stichwort –, Krisenprävention und um kooperative Sicherheit, d.h. um die Zusammenarbeit ____________________ 6 Vgl. United States Department of the Army (Hrsg.): The U.S. Army/Marine Corps Counterinsurgency Field Manual. U.S. Army Field Manual No. 3-24, Washington, D.C. 2006, S. 2–1. Lehren aus dem Afghanistaneinsatz: Eine Bilanz aus deutscher Sicht 393 mit Partnern, auch um die Überführung von Partnerschaften in Mitgliedschaften. Die NATO kann auch künftig darauf bauen, dass ihr die Aufgaben nicht ausgehen. Sie braucht kein aktives Krisenmanagement, um ihren Sicherheitsauftrag zu erfüllen. Die weltweite Proliferation von Massenvernichtungswaffen, die beunruhigenden Aufrüstungstendenzen in China, eine rasante technologische Entwicklung etwa im Bereich der Aufklärung erhöhen den Anpassungsdruck und fächern die politisch-strategische Agenda der Allianz auf, zu der auch Fragen der Abrüstung und Rüstungskontrolle zählen. Der sich seit Jahren abzeichnende Trend der Transformation der Nordatlantischen Allianz von einer einst rein militärisch geprägten Verteidigungsorganisation zu einem weltweit agierenden Bündnis wird sich auch in den nächsten Jahren fortsetzen, die Zusammenarbeit mit Partnern – auch dies eine Lehre aus dem ISAF- Einsatz – wird zunehmend wichtiger. Damit ist unter dem Eindruck der Afghanistanerfahrung zugleich auch der künftige Rahmen für die Streitkräftedispositive der einzelnen Bündnismitglieder vorgezeichnet. 3. Konsequenzen für eine neue deutsche Sicherheitspolitik Die nachhaltigsten Veränderungen hat der Afghanistaneinsatz mit Blick auf Deutschlands Rolle in der Nordatlantischen Allianz und der damit verbunden Anpassung der deutschen Streitkräftefähigkeiten an allierte Standards ergeben. Die gestaltende Mitwirkung in den internationalen Organisationen ist unmittelbar mit der nationalen Sicherheit verbunden und damit auch Garant für den Wohlstand des Landes. Dies setzt eine enge Abstimmung mit den Partnern voraus. Fähigkeitsorientierte und im multinationalen Rahmen einsetzbare Streitkräfte werden künftig in deutlich größerem Umfang als bisher in der Lage sein, den Bündnisverpflichtungen Deutschlands nachzukommen. Auftrag und Aufgaben der Bundeswehr orientieren sich an einem neuen, breiteren Verständnis von Sicherheit sowie von Risiken und Bedrohungen. Strategische Unwägbarkeiten erfordern heute von den Streitkräften der Zukunft höhere Flexibilität. Das Ziel bleibt die Wahrung deutscher Sicherheitsinteressen. Diese ergeben sich aus der Geschichte, der geographischen Lage und den internationalen Verflechtungen der Ressourcenabhängigkeit des Landes als Hochtechnologiestandort und rohstoffarme Exportnation. Sie sind nicht statisch, sondern müssen an das sich wandelnde strategische Umfeld angepasst werden. So beschreiben die „Verteidigungspolitischen Richtlinien“ aus dem Ulrich Schlie 394 Jahr 2011 den Auftrag und die Aufgaben der Bundeswehr als Teil der gesamtstaatlichen Sicherheitsvorsorge und geben damit den strategischen Rahmen vor.7 Auch sie sind unter dem Eindruck der Erfahrungen des Afghanistaneinsatzes der Bundeswehr zustande gekommen. Sie formulieren die langfristigen Interessen der Bundesrepublik Deutschland, gründen auf einer Beurteilung der gegenwärtigen Lage, beziehen gegenwärtige sowie wahrscheinliche künftige Erwartungen mit ein und sind Ausgangspunkt für eine Überprüfung der gegenwärtigen Fähigkeiten, Verfahren und Strukturen der Bundeswehr, die auch weiterhin in regelmäßigen Abständen erfolgt. Sie bilden damit die verbindliche Grundlage für die Konzeption der Bundeswehr und für alle weiteren Folgearbeiten im Geschäftsbereich des Bundesministeriums der Verteidigung. Die „Verteidigungspolitischen Richtlinien 2011“ stehen in der logischen Folge des Weißbuches der Bundesregierung von 2006 als nationalem Dachdokument, das den strategischen Rahmen für den Auftrag und die Aufgaben der Bundeswehr als Teil gesamtstaatlicher Sicherheitsvorsorge beschreibt. Darin wird insbesondere beschrieben, wie Deutschland seine nationalen Interessen maßgeblich über seinen gestaltenden Beitrag zu den Bündnissen und Organisationen, denen es angehört – insbesondere Nordatlantische Allianz (NATO), Europäische Union (EU) und Vereinte Nationen (VN) –, wahrnimmt. Die Verflechtung mit den Partnern ist weit fortgeschritten. Die Befähigung zu Einsätzen der Krisenvorsorge und Krisenbewältigung, einschließlich der Bekämpfung des internationalen Terrorismus, und zur Bündnisverteidigung, vornehmlich an den Außengrenzen der Allianz und im multinationalen Verbund einschließlich der Fähigkeit zu deren Führung, sind deshalb strukturbestimmend. Sie müssen aus einem streitkräftegemeinsamen Kräftedispositiv geleistet werden. Die Anforderungen an Streitkräfte mit Blick auf Einsatzfähigkeit, Mobilität und Durchhaltefähigkeit ergeben sich heute ganz wesentlich aus den internationalen Verpflichtungen. Für den Bereich der NATO bedeutet dies, dass mindestens 50 Prozent der Landstreitkräfte für Einsätze im gesamten Aufgabenspektrum ausgebildet, ausgerüstet und entsprechend ihrer jeweiligen Bereitschaftsstufe verfügbar sein müssen. Darüber hinaus müssen mindestens zehn Prozent der Landstreitkräfte dauerhaft im Einsatz sein oder für neue Einsätze bereitgehalten werden. Vergleichbare Kriterien gelten auch für Luftstreitkräfte. Daneben hat Deutschland der EU im European Headline Goal die Bereitstellung von Kräften mit einer Durchhaltefähigkeit von bis zu einem Jahr zugesagt. Diese Kräfte werden ergänzt durch streitkräftegemeinsame Beiträge zu den EU Battle Groups, der NATO ____________________ 7 Bundesministerium der Verteidigung (Hrsg.): Verteidigungspolitische Richtlinien, Berlin 2011. Lehren aus dem Afghanistaneinsatz: Eine Bilanz aus deutscher Sicht 395 Response Force, ständigen NATO-Verbänden und Strukturen wie den Standing Maritime Forces oder im Rahmen der NATO Integrated Air Defence (NATINAD) sowie in Form von Kräften für VN-geführte Operationen und Beobachtermissionen. Darüber hinaus muss die Bundeswehr befähigt sein, Dauereinsatzaufgaben zur Gewährleistung der Sicherheit im deutschen Luftund Seeraum sowie des SAR-Dienstes (Search and Rescue) wahrzunehmen. Zusätzlich sind ständig streitkräftegemeinsam Kräfte für in nationaler Verantwortung liegende Einsatzaufgaben, insbesondere für militärische Evakuierungsoperationen und Operationen zur Geiselbefreiung, sowie dauerhaft im Inland wahrzunehmende Aufgaben bereitzuhalten. Auch das im Jahr 2013 von Bundesminister de Maizière als innovativen Ansatz in die Nordatlantische Allianz eingebrachte Rahmennationen-Konzept schließt sich hier konsequent an und ist vom Gedanken geleitet, dass die Erreichung der gemeinsam beschlossenen Ziele umso besser gelingt, wenn die betroffenen Nationen sich zu einer noch engeren Zusammenarbeit entschlie- ßen und bei der Fähigkeitsentwicklung neue Wege gehen. Die dem Rahmennationen-Konzept zugrundeliegenden Überlegungen sind dabei vor allem von dem Gedanken bestimmt, welche Einsätze in der Zukunft am wahrscheinlichsten sind und welche Streitkräftefähigkeiten für diese Einsatzszenarien bereitgehalten werden müssen. Dabei zeichnet sich ab, dass es künftig nur einige europäische Nationen geben wird, die auf absehbare Zeit die Bereitstellung eines breiten Fähigkeitsspektrums gewährleisten können und wollen. Einige Nationen haben sich vor diesem Hintergrund zur Aufgabe ganzer Fähigkeitsbereiche entschlossen. So haben etwa die Niederlande ganz auf die Panzerwaffe verzichtet und mit Belgien ihre Seestreitkräfte zusammengelegt. Das Air Policing in den baltischen Staaten wird schon seit Jahren von einer Reihe von NATO-Mitgliedsstaaten, darunter Deutschland, gemäß einem verbindlichen Rotationsplan gewährleistet. Andere Staaten haben sich auf den Weg in die Spezialisierung begeben. Aktuelle Untersuchungen in der Allianz und der EU bestätigen indes, dass die Fähigkeitsprofile der einzelnen, insbesondere der europäischen Mitgliedsstaaten, in ihrer Summe deutliche Ungleichgewichte und Fähigkeitslücken aufweisen. Genau hier setzen die Überlegungen zur Rolle einer Rahmennation an. Nationen wie Deutschland, die über ein breit aufgestelltes, qualitativ hochwertiges Fähigkeitsprofil verfügen, können einen organisatorischen und konzeptionellen Rahmen für die Kooperation mit interessierten Partnernationen bilden, um maßgeschneiderte, individuelle Kooperationen abzustimmen und gemeinsame NATO-Planungsziele besser zu erreichen. Mit diesem Ansatz werden die positiven Erfahrungen der Rahmennation aus der Praxis des Einsatzes in Afghanistan auf das Feld der NATO- Verteidigungsplanung übertragen. In einer Zeit, in der nicht mehr jeder alles kann, erscheint dies als ein geeigneter Weg in die Zukunft. Rahmennationen Ulrich Schlie 396 kommt dabei eine koordinierende Rolle innerhalb des Fähigkeitsclusters zu. Im Ergebnis können so transparente und aufeinander abgestimmte Fähigkeitscluster entstehen, die in ihrer Summe einen Fähigkeitsverbund darstellen. Damit wird die Fähigkeitsentwicklung im Bündnis koordiniert, die Erfüllung des NATO-Planungsprozesses erleichtert sowie die Einsatz- und Durchhaltefähigkeit der Allianz gesteigert. Zugleich wird vermieden, dass durch unkoordinierte, nicht abgestimmte Preisgabe einzelner Fähigkeiten Lücken ins Portfolio der Allianz gerissen werden. Die Balance zwischen nationaler Planungsautonomie und multinationaler Verteidigungsplanung wird neu justiert. Zusammenhalt, Zusammenarbeit und Angleichung der Standards – dieser Trend wird sich bei der Streitkräftezusammenarbeit in Zukunft verstärken und fortsetzen. Die immer engere internationale Verflechtung der Verteidigungspolitik der Nationen – insbesondere im und durch das Nordatlantische Bündnis – führt dazu, dass sich durch die gemeinsamen Erfahrungen in den Auslandseinsätzen und die damit verbundene, täglich erlebte Wirklichkeit der integrierten Stäbe und militärischen Kommandobehörden des Bündnisses internationale Standards herausbilden, die heute ganz wesentlich die Aufgabe von Streitkräften bestimmen. Für die deutsche Bundeswehr bringt dies mit sich, dass die Herausforderungen der Auslandseinsätze immer stärker das berufliche Selbstverständnis prägen und die Entscheidungsfragen der deutschen Sicherheitspolitik bestimmen. Der Wert strategischer Grundsatzdokumente ist durch die Internationalisierung der deutschen Bundeswehr und die dadurch ausgelöste Verbreiterung des Bewusstseins für die Bedeutung der deutschen Sicherheitspolitik, nicht zuletzt im Gefolge des Afghanistaneinsatzes, deutlich gestiegen. Grundsatzdokumente beschreiben zugleich das sicherheitspolitische Programm der nächsten Jahre und befördern ein gemeinsames strategisches Verständnis im Bündnis, das Voraussetzung für künftiges partnerschaftliches Handeln ist. 4. Zum Verständnis der Vernetzten Sicherheit Die Rolle von Streitkräften in ihrem Verhältnis zur Diplomatie ist vor dem Hintergrund der Erfahrungen des Afghanistaneinsatzes maßgeblich neu bestimmt worden. Dies betrifft insbesondere auch die deutsche Bundeswehr. Auf operativer Ebene haben die aus dem Afghanistaneinsatz in den deutschen Streitkräften resultierenden Einsichten bereits zu einer Reihe von Veränderungen geführt. Einsatzverfahren und nationale Vorbehalte mussten sich in der Einsatzrealität bewähren und mündeten in einen anhaltenden Lernprozess. Dieser hat zur schrittweisen Aktualisierung oder – mit Blick auf Deutschland – zur Herausbildung neuer nationaler und auf die Anforderungen des Afgha- Lehren aus dem Afghanistaneinsatz: Eine Bilanz aus deutscher Sicht 397 nistaneinsatzes bezogener Fähigkeiten geführt. Wesentlich wurde dieser Ver- änderungsprozess durch die Einsatzkräfte selbst eingeleitet. Dies entspricht der historischen Erfahrung, dass Innovationen in Kriegen und Konflikten regelmäßig durch die mittlere Führungsebene angestoßen werden.8 Verbesserungsmöglichkeiten bestehen auf nationaler Ebene vor allem mit Blick auf das ressortgemeinsame Vorgehen der beteiligten Ministerien. Jenseits dieser Abstimmung auf nationaler Ebene bedarf es bei multinationalen Einsätzen der effektiven Koordinierung zwischen den Verbündeten sowie, nach Möglichkeit, der Zusammenarbeit mit weiteren, im Einsatzraum tätigen Akteuren. Dazu zählen Nichtregierungsorganisationen ebenso wie lokale einheimische Akteure. Auch hier besteht Raum für Verbesserungen. Deutschland hat sich zwar frühzeitig dem Ansatz der „Vernetzten Sicherheit“ verpflichtet;9 die daraus erwachsenen Anforderungen an die ressortübergreifende und auch die internationale Zusammenarbeit konnten jedoch bislang nicht vollumfänglich umgesetzt werden. Erstens sollten die vorhandenen Ressourcen sicherheitspolitischer Instrumente auf Basis einer umfassenden Analyse eingesetzt werden. Stabilisierungseinsätze sollten als eine gesamtstaatliche Aufgabe gesehen werden, bei der der jeweilige Beitrag der einzelnen Ressorts entsprechend dem konkreten Anforderungsprofil des jeweiligen Einsatzes bestimmt werden muss. Der ISAF-Einsatz hat in diesem Bereich Defizite offen gelegt. Vor diesem Hintergrund ist die Forderung nach einem breiten und diversifizierten Fähigkeitsund Personalpool für Stabilisierungseinsätze notwendig. Militärische Mittel können einen Beitrag zur Stabilisierung der Lage vor Ort leisten – der Aufbau selbsttragender Strukturen ist aber vor allem eine Aufgabe für qualifiziertes und gleichzeitig einsatzbereites Personal aus den Bereichen Justiz, Entwicklungszusammenarbeit, Verwaltung und Polizei. Zweitens sollte Personal, das für Stabilisierungseinsätze vorgesehen ist, ressortübergreifend entlang einheitlicher Ausbildungsrichtlinien geschult werden. Dies könnte helfen, die negativen Folgen unterschiedlicher Organisationskulturen zu verringern.10 Hierfür können bereits bestehende Ausbildungseinrichtungen genutzt werden. Neben dem Zentrum für Internationale Frie- ____________________ 8 Vgl. Kennedy, Paul: Die Casablanca-Strategie. Wie die Alliierten den Zweiten Weltkrieg gewannen, München 2012. 9 Vgl. Bundesministerium der Verteidigung (Hrsg.): Weißbuch 2006 zur Sicherheitspolitik Deutschlands und zur Zukunft der Bundeswehr, Berlin 2006, S. 25–26. 10 Vgl. Schroeder, Robin: Counterinsurgency. Erfahrungen, Strategien und Aussichten unter besonderer Berücksichtigung des ressortübergreifenden Ansatzes. Studie im Auftrag des Bundesministeriums der Verteidigung. Institut für Sicherheitspolitik an der Christian-Albrechts-Universitiät Kiel, Kiel 2013, S. 91f. Ulrich Schlie 398 denseinsätze (zif) kommen hierfür die Bundesakademie für Sicherheitspolitik (BAKS) oder die Führungsakademie der Bundeswehr als höchste Ausbildungseinrichtung der Streitkräfte in Betracht, die noch stärker als bisher für Vertreter anderer Ressorts geöffnet werden könnten. Zu den tiefen Einschnitten, die mit dem Afghanistaneinsatz in Deutschland verbunden sind, zählt auch der traurige Umstand, dass es aufgrund der Einsatzwirklichkeit der Kampfeinsätze in Afghanistan erstmalig in der Geschichte der Bundesrepublik zu Gefallenen in Gefechtsoperationen gekommen ist. Dies hat nicht nur zu einer Änderung des Sprachgebrauchs geführt – erst seit 2008 wurde in offiziellen Verlautbarungen der Bundeswehr von „Gefallenen“ gesprochen –, sondern auch zu einem größeren gesellschaftlichen Bewusstsein für die Aufgaben und Nöte, auch die Gefährdungen des mit dem Einsatz von Leib und Leben verbundenen Dienstes in den Streitkräften. Die öffentliche Berichterstattung über die Trauerfeierlichkeiten von Soldaten, das im Jahr 2009 eingeweihte Ehrenmal der Bundeswehr und die zaghafte Diskussion über eine Veteranenpolitik sind auch nach außen wahrnehmbare Eckpunkte dieser sich verändernden Wirklichkeit. Mit dieser Entwicklung wuchs zugleich die Einsicht, dass eine angemessene gesellschaftliche Anerkennung des Dienstes, gerade vor dem Hintergrund von Einsatzrealität und ihren äußersten Folgen, Tod und Verwundung, notwendig für das berufliche Selbstverständnis des Soldaten ist und im Interesse der Gesellschaft als Ganzes liegt. Die gesellschaftliche Diskussion über den Einsatz in Afghanistan zeigt gleichwohl noch immer, dass die Bereitschaft, deutsche Soldaten zur Krisenund Konfliktbewältigung weltweit zu nutzen, im zeitgenössischen Bewusstsein in Deutschland noch nicht ausreichend entwickelt ist. Mit diesem im Vergleich mit den angelsächsischen Ländern immer noch wenig ausgeprägten Verständnis mag es zusammenhängen, dass in der deutschen classe politique bis heute nicht überall anerkannt wird, dass „Vernetzte Sicherheit“ nur unter aktiver Beteiligung der Streitkräfte erfolgreich sein kann. In dieses Bewusstsein etwa scheint noch nicht vorgedrungen zu sein, in welchem Umfang heute das breite Spektrum ziviler und militärischer Instrumente der Europäischen Union zu Konfliktprävention, Krisenmanagement und Konfliktnachsorge den Blick auf und damit das Verständnis für das Militärische verändert hat. Eine Verbreiterung des Bewusstseins für die Erfordernisse von „Vernetzter Sicherheit“ bleibt deshalb auf der politischen Tagesordnung, wenn es darum geht, das Konzept der Bundesregierung zur Krisen- und Konfliktbewältigung mit dem Ziel der Erarbeitung ressortübergreifender Handlungsoptionen von Prävention über Konfliktmanagement bis zur Krisennachsorge weiterzuentwickeln. Auch dies ist eine unmittelbare Konsequenz aus den Erfahrungen des Afghanistaneinsatzes. Lehren aus dem Afghanistaneinsatz: Eine Bilanz aus deutscher Sicht 399 5. Zusammenfassung: Das Verhältnis zwischen Diplomatie und Militärstrategie Auslandseinsätze, darunter auch Stabilisierungseinsätze, werden auch zukünftig Bestandteil des außen- und sicherheitspolitischen Engagements Deutschlands sein. Der Afghanistaneinsatz hat tiefgreifende Veränderungen in der deutschen Sicherheitspolitik ermöglicht und maßgeblich die Neuausrichtung der deutschen Bundeswehr bestimmt. In Deutschland ebenso wie auf Seiten der Verbündeten werden die Einsatzerfahrungen seit mehreren Jahren ausgewertet. Im Jahr 2013 wurde außerdem durch den Inspekteur des Heeres der „Leitfaden zur Aufstandsbewältigung für Truppenführer“11 veröffentlicht. Mit deutlich stärkerem Praxisbezug analysiert und bewertet die Reihe „Aus dem Einsatz lernen“12 für die nachgeordneten Führungsebenen die Erfahrungen aus dem gesamten Einsatzspektrum der Bundeswehr. Zu den wesentlichen politischen Lektionen des Afghanistaneinsatzes gehört die Erkenntnis, dass Streitkräfte alleine keinen Frieden stiften können. Denn es gibt heute kaum eine militärische Operation, die nicht mit einer breiten zivilen Anstrengung verbunden ist. Umgekehrt braucht ziviler Aufbau in Krisenregionen zumeist militärische Unterstützung und Schutz. So verstanden, könnte der Afghanistaneinsatz dazu beigetragen haben, dass die bis in die Gegenwart anzutreffende Auffassung, dass Diplomatie und militärische Machtmittel unterschiedlichen Sphären angehören, mit dem ISAF-Einsatz als das entlarvt wird, was sie immer war: ein Missverständnis. Diplomatie und Militärstrategie gehören nicht gegensätzlichen Bereichen an, sondern sind Teil der einen Strategie, die nur dann erfolgreich sein kann, wenn beide Teile sinnvoll und abgestimmt ineinandergreifen. Literatur Aron, Raymond: Krieg und Frieden. Eine Theorie der Staatenwelt, Paris 1962. Bundesministerium der Verteidigung (Hrsg.): Weißbuch 2006 zur Sicherheitspolitik Deutschlands und zur Zukunft der Bundeswehr, Berlin 2006. Bundesministerium der Verteidigung (Hrsg.): Verteidigungspolitische Richtlinien, Berlin 2011. Bundesregierung (Hrsg.): Fortschrittsbericht Afghanistan zur Unterrichtung des Deutschen Bundestages, Berlin 2014. ____________________ 11 Heereskommando (Hrsg.): Leitfaden Aufstandsbewältigung. Handlungsempfehlungen für Truppenführer, Strausberg 2013. 12 Kommando Heer (Hrsg.): Aus dem Einsatz lernen, Koblenz 2010. Ulrich Schlie 400 Department of the Army (Hrsg.): FM 3-24. Counterinsurgency, Washington, D.C. 2006. Heereskommando (Hrsg.): Leitfaden Aufstandsbewältigung. Handlungsempfehlungen für Truppenführer, Strausberg 2013. Kaplan, Fred: The End of the Age of Petraeus. The Rise and Fall of Counterinsurgency, in: Foreign Affairs, 92:1, 2013, S. 75–90. Kaplan, Fred: The Insurgents. David Petraeus and the Plot to Change the American Way of War, New York 2013. Kennedy, Paul: Die Casablanca-Strategie. Wie die Alliierten den Zweiten Weltkrieg gewannen, München 2012. Kommando Heer (Hrsg.): Aus dem Einsatz lernen, Koblenz 2010. Liddell Hart, Basil: The Other Side of the Hill, London 1948. NATO (Hrsg.): „ISAF’s Strategic Vision. Declaration by the Heads of State and Government of the Nations contributing to the UN-mandated NATO-led International Security Assistance Force (ISAF) in Afghanistan“, 03.04.2008, http://www.nato.int/cps/en/nato live/official_texts_8444.htm, (02.04.2015). Schroeder, Robin: Counterinsurgency. Erfahrungen, Strategien und Aussichten unter besonderer Berücksichtigung des ressortübergreifenden Ansatzes, (Studie im Auftrag des Bundesministeriums der Verteidigung, Institut für Sicherheitspolitik an der Christian- Albrechts-Universitiät Kiel), Kiel 2013.

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References

Zusammenfassung

Der Stabilisierungseinsatz in Afghanistan hat die Außen- und Sicherheitspolitik der Bundesrepublik so nachhaltig geprägt wie kein internationales Engagement zuvor. Der deutsche Beitrag zum Wiederaufbau des Landes war dabei von einem gesamtstaatlichen Ansatz geprägt, bei dem Sicherheit und Entwicklung ineinandergreifen sollten. Die Realität im Einsatzland stellte die deutschen Soldaten, Diplomaten, Entwicklungshelfer und Polizeiausbilder jedoch vor enorme Herausforderungen.

Das Ende des Mandats der internationalen Schutztruppe ISAF zum Jahreswechsel 2015 gibt Anlass, die hier gewonnenen Erfahrungen und Lehren der unterschiedlichen zivilen und militärischen Akteure festzuhalten. Vor dem Hintergrund einer bestenfalls gemischten Erfolgsbilanz, aber auch angesichts der aktuellen Krisen und Konflikte an den Rändern Europas, ist eine solche Aufarbeitung des Einsatzes von außerordentlicher Relevanz.

Der Sammelband bringt eine einzigartige Vielfalt an Perspektiven von einsatzerfahrenen militärischen und zivilen Führungskräften zusammen. Abgerundet wird das Bild durch Analysen der strategischen Konzepte, die den Einsatz prägten, der Perspektive aus den einzelnen Bundesministerien sowie der persönlichen Bilanz von bedeutenden politischen Entscheidungsträgern.

Mit Beiträgen von: Phillip Ackermann, Hans-Peter Bartels, Jörg Bentmann, Christian von Blumröder, Marcel Bohnert, Axel Dohmen, Udo Ewertz, Dirk Freudenberg, Hans-Werner Fritz, Axel Gablik, Dorothea Gieselmann, Volker Halbauer, Stefan Hansen, Jannis Jost, Bruno Kasdorf, Joachim Krause, Wolfgang Lauenroth, Winfried Nachtwei, John A. Nagl, Stefan Oswald, Wolf Plesmann, Hans-Joachim Ruff-Stahl, Helge Rücker, Marcus Schaper, Ulrich Schlie, Björn Schreiber, Robin Schroeder, Hendrik Staigis, Gerald Stöter, Christine Toetzke, Christopher Urbas, Florian Wätzel und Matthias Weber.