Content

Gerald Stöter, Der Polizeiaufbau als Baustein der Reform des Sicherheitssektors in:

Robin Schroeder, Stefan Hansen (ed.)

Stabilisierungseinsätze als gesamtstaatliche Aufgabe, page 287 - 302

Erfahrungen und Lehren aus dem deutschen Afghanistaneinsatz zwischen Staatsaufbau und Aufstandsbewältigung (COIN)

1. Edition 2015, ISBN print: 978-3-8487-0690-7, ISBN online: 978-3-8452-4901-8, https://doi.org/10.5771/9783845249018-287

Bibliographic information
287 Kapitel 19 Der Polizeiaufbau als Baustein der Reform des Sicherheitssektors Gerald Stöter 1. Die Rahmenbedingungen Der vorliegende Beitrag beleuchtet den Polizeiaufbau in Afghanistan seit dem Jahr 2002 unter maßgeblicher Beteiligung deutscher Polizeibeamter in bi- und multilateralen Einsätzen. „Ohne den Schutz der Bürger vor Gewalt und Kriminalität durch ein funktionierendes staatliches Gewaltmonopol ist eine wirtschaftliche und soziale Entwicklung aber nicht möglich. […] Die Reform des Sicherheitssektors ist daher eine Schlüsselvoraussetzung für Frieden und nachhaltige Entwicklung.“1 Die vorangehende Formulierung aus dem Aktionsplan der Bundesregierung „Zivile Krisenprävention, Konfliktlösung und Friedenskonsolidierung“ verdeutlicht die bedeutende Rolle von Polizei und Justiz beim Wiederaufbau eines so genannten failed state, zu denen Afghanistan gehört. Wie aber kommt es zum Einsatz ausländischer Polizeibeamter in Krisengebieten? Da es sich bei den Einsätzen der deutschen Polizei in Afghanistan um je eine bilaterale und eine multilaterale Mission handelt, wird sich dieser Abschnitt nur mit den Rahmenbedingungen dieser beiden Mandate befassen. Dabei regeln die „Leitlinien für den Einsatz deutscher Polizeivollzugsbeamtinnen und -beamter im Rahmen internationaler Friedensmissionen“2 den Einsatz deutscher Polizisten. Der Artikel 24 Absatz 2 des Grundgesetzes (GG) ermöglicht dem Bund durch völkerrechtliche Verträge in ein System kollektiver Sicherheit einzutreten und die mit einem solchen System verbundenen Aufgaben zu überneh- ____________________ 1 Bundesregierung (Hrsg.): „Zivile Krisenprävention, Konfliktlösung und Friedenskonsolidierung“, 12.05.2004, www.auswaertiges-amt.de, (25.03.2015), S. 40. 2 Bundespolizei (Hrsg.): „Bund-/Länder-Arbeitsgruppe ‚Internationale Polizeimissionen‘, Leitlinien für den Einsatz deutscher Polizeivollzugsbeamtinnen und -beamter im Rahmen internationaler Friedensmissionen“, 21.02.2014, www.bundespolizei.de, (25. 03.2015). Gerald Stöter 288 men.3 Eine Beteiligung der Bundesrepublik Deutschland an internationalen Friedensmissionen fällt gemäß Artikel 32 GG in die Zuständigkeit des Bundes.4 Hierbei können auch die Polizeikräfte ein Instrument zur Aufgabenerfüllung darstellen. Dies ist zulässig, solange sie keinem militärischen Kommando unterstellt werden. In den Leitlinien für den Einsatz von deutschen Polizeivollzugsbeamtinnen- und beamten heißt es dazu genauer: „Die internationalen Rechtsgrundlagen für Friedensmissionen verlangen die Eingliederung des von Regierungen der Mitgliedstaaten zur Verfügung gestellten Personals in die Trägerorganisation. Dabei achtet die deutsche Seite auf die Vereinbarkeit mit nationalem Recht. Deutsche Rechts- und Verwaltungsvorschriften finden daher für die Zeit der Zugehörigkeit zur Friedensmission nur insoweit Anwendung, als sie mit den völkerrechtlichen Verträgen, sonstigen internationalen Abmachungen, Verwaltungs- und sonstigen Vorschriften vereinbar sind.“ Der für den Einsatz der Polizeikräfte im Zuge von Friedensmissionen und humanitären Maßnahmen erforderliche Kabinettsbeschluss wird in gemeinsamer Verantwortung mit dem Bundesministerium des Innern und dem Auswärtigen Amt herbeigeführt.5 Nach Artikel 8 Absatz 1 des Bundespolizeigesetzes ist der Bundestag über die beabsichtigte Verwendung zu unterrichten. Zu den Einsätzen im Rahmen der Europäischen Union wird in den Leitlinien gesondert Stellung bezogen. Der auf der Tagung des Europäischen Rates im Juni 1999 beschlossene Aufbau ziviler und militärischer Krisenmanagementfähigkeiten geht auf den Hintergrund der Gemeinsamen Sicherheits- und Verteidigungspolitik zurück. Artikel 43 des Vertrages über die Europäische Union gibt die Art der Missionen wieder. Der zivile Einsatz umfasst hierbei humanitäre Aufgaben und Rettungseinsätze, Aufgaben der Konfliktverhütung, die Erhaltung des Friedens sowie die Krisenbewältigung einschließlich Maßnahmen friedensschaffender Natur und Operationen zur Stabilisierung der Lage nach Konflikten.6 ____________________ 3 Vgl. Bundeszentrale für politische Bildung (Hrsg.): Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland, Bonn 2011, S. 24. 4 Vgl. ebd., S. 28. 5 Bundesministerium der Justiz und für Verbraucherschutz (Hrsg.): „Gesetz über die Bundespolizei (Bundespolizeigesetz – BPolG)“, 20.06.2013, www.gesetze-im-internet .de, (30.03.2015), §8 Abs. 1. 6 Bundespolizei (Hrsg.): „Bund-/Länder-Arbeitsgruppe ‚Internationale Polizeimissionen‘, Leitlinien für den Einsatz deutscher Polizeivollzugsbeamtinnen und -beamter im Rahmen internationaler Friedensmissionen“, 21.02.2014, www.bundespolizei.de, (27. 03.2015), S. 6–7. Der Polizeiaufbau als Baustein der Reform des Sicherheitssektors 289 Aufgrund der Erfahrungen bisheriger Missionen definierte der Europäische Rat im Jahr 2000 in Nizza zwei grundlegende Arten der Missionsdurchführung: Erstens die Substitution Mission, welche als Ersatz für lokale Polizeikräfte dient. Diese Missionsart benötigt ein Mandat mit exekutiven Befugnissen, wegen des fehlenden legitimen Gewaltmonopols lokaler Kräfte. Bei gleichzeitigem Aufbau von lokalen Polizeikräften geht die Mission dann in die zweite Missionsart über, die Strenghtening of Local Police Mission, bei der lokale Polizeikräfte durch Beobachtung, Beratung und Training gestärkt werden sollen. Dabei sollen von den ausländischen Polizeikräften keine Exekutivaufgaben wahrgenommen werden. Diese Art der Mission kann auch ohne vorhergehende Substitution Mission durchgeführt werden.7 Dabei wird deutlich herausgestellt: „Den internationalen Polizeikontingenten kommt dabei die Aufgabe zu, das Vertrauen der Bevölkerung in die Polizei als Garant für die öffentliche Sicherheit zu gewinnen. […] In keinem Fall obliegt es internationalen zivilen Polizeikontingenten, Einsätze bewaffneter Streitkräfte zu ersetzen oder militärische Operationen zu unterstützen.“8 Damit scheint klargestellt, dass die deutsche Polizei per se nicht vorgesehen war, in Kriegsgebieten eingesetzt zu werden oder auch nur annähernd militärisch tätig zu sein. Die Entsendung von Beamten ist vor allem politische Verpflichtung und die Bundesrepublik Deutschland hat als Mitglied vieler internationaler Organisationen zugesagt, ihren Beitrag zu leisten. In der praktischen Durchführung ist dies eine gemeinsame Aufgabe von Bund und Ländern. Im Mittelpunkt steht also der Aspekt der Herstellung oder Wiederherstellung einer zivilen Polizei, die das Vertrauen der Bevölkerung genießt und sich rechtsstaatlichen Prinzipien verpflichtet fühlt. Den Leitlinien zufolge handelt es sich bei dem Einsatz in Afghanistan um eine „Mission zur Stärkung der lokalen Polizeikräfte“ ohne exekutive Befugnisse. Dass es sich bei der Situation in Afghanistan um „kriegsähnliche Verhältnisse“ handelt, hat auch die Politik eingeräumt. Damit ist zumindest die Frage gerechtfertigt, ob eine Polizeimission im erklärten Sinne9 zum richtigen Zeitpunkt gestartet wurde. Hinzu kommt, dass alle Mandatsaufgaben (vgl. Ziffer ____________________ 7 Bundespolizei (Hrsg.): „Bund-/Länder-Arbeitsgruppe ‚Internationale Polizeimissionen‘, Leitlinien für den Einsatz deutscher Polizeivollzugsbeamtinnen und -beamter im Rahmen internationaler Friedensmissionen“, 21.02.2014, S. 6–7. 8 Ebd., S. 5–6, www.bundespolizei.de, (27.03.2015). 9 Vgl. ebd., „Krisenbewältigung einschließlich Frieden schaffender Maßnahmen und Operationen zur Stabilisierung der Lage nach Konflikten“. Gerald Stöter 290 drei) zunächst davon ausgingen, dass die afghanischen Polizeikräfte nicht primär in Kampfhandlungen involviert sein würden und gegen militärisch hoch aufgerüstete „Feinde“10 antreten müssten. Dass diesen „Feinden“ nicht mit zivilpolizeilichen Mitteln entgegengetreten werden kann, sondern militärische oder zumindest paramilitärische Ausbildung und Ausstattung gefordert sind, scheint schlüssig. Damit ist ein Grundkonflikt zwischen der Notwendigkeit einerseits eine Zivilpolizei auszubilden und andererseits kämpfenden Polizisten Grundkenntnisse der Selbstverteidigung und Überlebensstrategie zu vermitteln bereits formuliert. Dies erklärt den Zweifel internationaler Partner am deutschen Ansatz in den Anfangsjahren, sich nur auf zivilpolizeiliche Ausbildung zu beschränken. 2. Die Entwicklung Nach der UN-Afghanistan-Konferenz auf dem Petersberg bei Bonn im Dezember 2001 (1. Petersberg-Konferenz) und der Vereidigung von Hamid Karzai als Vorsitzenden einer sechsmonatigen Interimsregierung erteilte der Deutsche Bundestag seine Zustimmung zur Entsendung deutscher Streitkräfte nach Afghanistan. Nach der Durchführung einiger internationaler Geberkonferenzen entstand das Konstrukt einer geteilten internationalen Verantwortung für die verschiedenen Felder der Reform des Sicherheitssektors.11 Dabei kamen den folgenden Staaten Schlüsselrollen zu: Den USA beim Wiederaufbau der Armee; Italien beim Wiederaufbau der Justiz; der Bundesrepublik Deutschland beim Wiederaufbau der Polizei; dem Vereinigten Königreich bei der Drogenbekämpfung; Japan bei der Entwaffnung, Demilitarisierung und Reintegration. Nach dieser grundsätzlichen Entscheidung erfolgte im März 2002 die Unterzeichnung des Sitz- und Statusabkommens12 über die Einrichtung des „Projektbüros Polizei“ und die Vereinbarung über die Gewährung polizeilicher Ausbildungs- und Ausstattungshilfe durch das Bundesministerium des Innern ____________________ 10 Sprachgebrauch der afghanischen Führungskräfte [der Verfasser]. 11 Vgl. Sedra, Mark: „Security First: Afghanistan’s Security Sector Reform Process”, 2003, www.ploughshares.ca, (20.03.2015). 12 Vgl. Bundesanzeiger Verlag (Hrsg.): „Bundesgesetzblatt Teil II Nr. 9, Bekanntmachung der deutsch-afghanischen Sitz- und Statusabkommen sowie der deutschafghanischen Vereinbarung über die Gewährung polizeilicher Ausbildungs- und Ausstattungshilfe im Rahmen des Stabilitätspaktes Afghanistan vom 28. April 2008“, 07.05.2008, www.bgbl.de, (25.03.2015), S. 287ff. Der Polizeiaufbau als Baustein der Reform des Sicherheitssektors 291 gegenüber dem Innenministerium der afghanischen Interimsregierung und schließlich im April 2002 die Arbeitsaufnahme des Projektbüros in Kabul. Seit dieser Zeit existiert eine besondere Projektorganisation der deutschen Polizei in verschiedenen Standorten in Afghanistan, wobei das erste Mandat, formuliert im Sitz- und Statusabkommen von 2002, im Jahre 2006 mit der Zeichnung eines neuen Abkommens13 weiterentwickelt wurde. Neben diesem bilateralen Projekt beteiligt sich die Bundesrepublik Deutschland seit 2007 an der europäischen Polizeimission EUPOL Afghanistan (European Union Police Mission in Afghanistan) und stellte dabei aufgrund der vorherigen Schlüsselrolle des deutschen Projekts zu Beginn von EUPOL die Missionsleiter. 3. Die Mandate Kurz umrissen hatten die deutschen Polizeibeamten unter der Leitung des Bundesministeriums des Innern und in enger Abstimmung mit dem afghanischen Innenministerium die folgenden Aufgaben: 1 Beratung der afghanischen Sicherheitsbehörden beim Aufbau einer rechtsstaatlichen Grundsätzen und der Beachtung der Menschenrechte verpflichteten afghanischen Polizei und bei der Bekämpfung des Drogenanbaus, der -verarbeitung sowie des -handels,14 2 Unterstützung bei der Ausbildung von Polizeirekruten im Lichte der unter dem ersten Punkt festgelegten Grundsätze, 3 Hilfeleistung bei der Errichtung einer Polizeiakademie, 4 Umsetzung der bilateralen polizeilichen Ausstattungshilfe und 5 Koordinierung der internationalen Unterstützung für den Aufbau der afghanischen Polizei. Diese Aufgaben wurden durch das Abkommen von 2006 wie folgt modifiziert: 1 Beratung der afghanischen Sicherheitsbehörden bei der Führung und Leitung einer rechtsstaatlichen Grundsätzen und der Beachtung der Menschenrechte verpflichteten afghanischen Polizei. ____________________ 13 Vgl. Bundesanzeiger Verlag (Hrsg.): „Bundesgesetzblatt Teil II Nr. 9, Bekanntmachung der deutsch-afghanischen Sitz- und Statusabkommen sowie der deutschafghanischen Vereinbarung über die Gewährung polizeilicher Ausbildungs- und Ausstattungshilfe im Rahmen des Stabilitätspaktes Afghanistan vom 28. April 2008“, 07.05.2008, www.bgbl.de, (25.03.2015), S. 291ff. 14 Offensichtliche Redundanz zur Schlüsselrolle Großbritanniens (vgl. Ziffer zwei). Gerald Stöter 292 2 Unterstützung bei der Ausbildung afghanischer Polizeibeamter, insbesondere von Multiplikatoren. 3 Umsetzung der bilateralen polizeilichen Ausstattungshilfe und 4 Aktive Beteiligung an der Koordinierung der internationalen Unterstützung für den Aufbau der afghanischen Polizei. Um Missverständnissen vorzubeugen, die in der alltäglichen Diskussion und in der Mediendarstellung immer wieder auftauchen, sei angemerkt, dass es sich bei dem deutschen bilateralen Projekt ausweislich der Mandate niemals nur um eine Ausbildungsmission gehandelt hat. Dies würde der Intention der Gründerväter zuwiderlaufen, die sich bei der Beauftragung der Bundesrepublik eben nicht auf die Reform der Ausbildung, sondern auf die Reform der afghanischen Polizei verständigt hatten. Hier wird bereits semantisch klar, dass der Auftrag der deutschen Polizei weit mehr umfassen musste. Das Mandat der europäischen Polizeimission EUPOL Afghanistan15 ist strategisch orientiert. Kernziele des aktuellen Mandates sind: Entwicklung von Führung und Kommunikation in der Polizei, Einführung eines polizeilichen Informationswesens (intelligence-led policing), Schaffung und Entwicklung einer Kriminalpolizei-Abteilung im Innenministerium, Entwicklung und Umsetzung einer Strategie zur Korruptionsbekämpfung, Förderung der Zusammenarbeit von Polizei und Staatsanwaltschaft sowie Beachtung von Menschenrechten und Genderfragen. Intendiert durch die Europäische Union ist die Unterstützung der afghanischen Regierung bei der Schaffung einer unter afghanischer Eigenverantwortung stehenden rechtsstaatlichen und effizienten Zivilpolizei. Dabei kommt der vollständigen Übernahme der Sicherheitsverantwortung der afghanischen Sicherheitskräfte eine zentrale Bedeutung bei. 4. Die Umsetzung des bilateralen Mandates Die Umsetzung der per Mandat übertragenen Aufgaben erfolgte zunächst in Abstimmung mit den lokalen Polizeiführern. Hier fanden Sondierungsgespräche mit dem Ziel statt, sowohl im Bereich der Ausstattung und Baumaßnah- ____________________ 15 European Union External Action (Hrsg.): „EUPOL Afghanistan“, o.D., www.eupolafg.eu, (25.03.2015). Der Polizeiaufbau als Baustein der Reform des Sicherheitssektors 293 men als auch im Bereich der Aus- und Fortbildung Schwerpunkte zu setzen. Diese Vorschläge wurden zu Papier gebracht und mit der Leitung des deutschen Projektes abgestimmt. Danach erfolgte für die Baumaßnahmen und Ausstattungsprojekte eine Prüfung, ob und welche Projekte durch einheimische Firmen/Händler umgesetzt werden konnten bzw. wo die Hilfe ausländischer Firmen erforderlich war. Zu erwähnen ist, dass z.B. im Bereich Herat intensiv mit Bauingenieuren des Technischen Hilfswerkes oder der Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit (GIZ) zusammengearbeitet wurde. Darüber hinaus wurden Beschaffungsaufträge auch mit weiteren internationalen Organisationen bzw. Stakeholdern abgestimmt. Im Bereich der sodann sondierten Aus- und Fortbildungsmaßnahmen wurde zunächst im jeweiligen vor-Ort-Team des Projektes eruiert, inwieweit die dort eingesetzten Kollegen selbst diese Themen vermitteln konnten oder ob hierzu z.B. Kurzzeitexperten aus anderen Außenstellen oder Deutschland eingeflogen werden mussten. Zunächst konzentrierte man sich auf die Themen, die kurzfristig durch die Kollegen vor Ort vermittelt werden konnten. Dazu zählten z.B. polizeiliche Standardmaßnahmen wie Durchsuchung von Personen und Fahrzeugen, Betreten von Wohnungen, Anhalten von Fahrzeugen sowie Verkehrsunfallaufnahme, einsatzbezogene Selbstverteidigung, Aufbau und Funktionen an einer Kontrollstelle und ähnliche Themen. Besondere Herausforderungen bestanden zum einen darin, dass die Mentalität der Afghanen, sei es durch die vertraglich gebundenen afghanischen Partner bei Hochbauten und Beschaffungen oder die zu den Aus- und Fortbildungsmaßnahmen eingeladenen Polizisten, unterschätzt wurde. Hier sind fehlende Pünktlichkeit und Verlässlichkeit, das Fehlen von Qualitätsstandards, die Nichteinhaltung von Zusagen, fehlende Termintreue und weitere Probleme zu nennen. Ein afghanischer Kommandeur äußerte nach mehrmaligen Gesprächen und den darin vorgebrachten Kritiken in Bezug auf die Pünktlichkeit der Aus- und Fortbildungsteilnehmer gegenüber dem Autor: „Die Deutschen haben die Uhr, wir Afghanen haben die Zeit!“. Darin wird sehr deutlich, welche Mentalitätsunterschiede den Alltag der im deutschen Polizeiprojekt eingesetzten Polizeibeamten prägten. Weiterhin spielte Korruption eine nicht zu unterschätzende Rolle: Ausrüstungsgegenstände wie Motorräder verschwanden, wurden verkauft oder als gestohlen gemeldet und als ausgeschlachtetes Wrack wieder gefunden. Verwaltungsaufgaben, die mit der Erfassung, Verteilung und Nachweisführung der Ausrüstungsgegenstände verbunden waren, wurden gar nicht oder nur sehr oberflächlich erfüllt. Inventarlisten gab es nicht, handgeschriebene Zettel waren der Standard. Im Rahmen der Aus- und Fortbildung wurde schnell erkannt, dass es eine hohe Anzahl von Analphabeten, vor allem in den niederen Rängen der Poli- Gerald Stöter 294 zisten, gab. Als Ergebnis mussten sich die eingesetzten deutschen Polizeibeamten auf ein völlig anderes Niveau der Wissensvermittlung begeben. Schriftstücke wurden zu Bildern, Bilder zu Handlungsanweisungen. Mimische Fähigkeiten der Beamten waren gefragt. „Learning by Doing“ war ein geeignetes Rezept. Körperliche Fitness, die im Bereich der Konditionierung und der einsatzbezogenen Selbstverteidigung eine Rolle spielte, war zum Teil überhaupt nicht vorhanden. Eine weitere Herausforderung waren die sehr häufigen Personalwechsel. Kommandeure, mit denen man gerade nach zähem Ringen eine Vereinbarung abgeschlossen hatte, wurden entlassen oder versetzt. Für den neu eingesetzten Polizeiführer waren die bisherigen Absprachen keineswegs bindend, was zur Folge hatte, dass man vom Punkt „Null“ erneut beginnen musste. Wenn Ausbildung dann doch trotz vielfacher Probleme erfolgreich zu Ende gebracht werden konnte, verhinderte das Mandat, die afghanischen Kollegen operativ zu begleiten. Das oberste Gebot der Sicherheit der eingesetzten deutschen Polizeibeamten stand einer Evaluierung der erfolgten Ausbildung, in Form einer Sichtung der afghanischen Polizisten im tatsächlichen Einsatz und militärischen Operationen, entgegen. Im Hinblick auf die Ausführungen zu Ziffer eins, wonach Polizeibeamte „post conflict“-Akteure sein sollten, hält der Verfasser diese Entscheidung aber für richtig. 5. Gesichtspunkte der Zusammenarbeit 5.1 Zusammenarbeit mit der afghanischen Polizei Die Zusammenarbeit mit der afghanischen Polizei von der Distrikt- über die Provinzebene bis hin in das Ministerium des Innern war davon geprägt, dass den Deutschen eine sehr hohe Wertschätzung entgegen gebracht wurde. Beide deutschen Staaten haben in den 60er bis 80er Jahren des letzten Jahrhunderts durch ihre jeweilige Polizei Aufbau- und Unterstützungsarbeit geleistet und dies ist im Gedächtnis der afghanischen Partner haften geblieben. Neben dieser grundsätzlichen Position der Afghanen gegenüber den Deutschen hat die Schlüsselfunktion für den Polizeiaufbau, definiert nach den Geberkonferenzen, eine bedeutsame Rolle gespielt. Gerade auf dem Gebiet der Ausbildung wurde in den Anfangsjahren vieles geschaffen, wobei die Einführung einer Ausbildungsstrategie nach deutschem Muster und die Errichtung zahlreicher Ausbildungsstätten einen sehr großen Anteil hatten. Als problematisch hat sich über einen sehr langen Zeitraum die Mentalität afghanischer Führungskräfte als Nehmer und Forderer erwiesen. Ohne eine Der Polizeiaufbau als Baustein der Reform des Sicherheitssektors 295 nachvollziehbare Bedarfsermittlung und ohne die Schlüsselrolle der Bundesrepublik, auch und gerade bei Koordinierungsaufgaben, zu berücksichtigen, wurden Angebote finanzieller und sächlicher Unterstützung durch Dritte gefordert und angenommen, ohne auf die notwendige Nachhaltigkeit zu achten. Dies geschah zum Teil in völliger Intransparenz, so dass Fakten geschaffen wurden über die die internationale Gebergemeinschaft keinen Überblick hatte. Durch die Schaffung geeigneter Steuerungsinstrumente (vgl. Ziffer fünf International Police Coordination Board) hat sich diese Entwicklung in den letzten Jahren deutlich verbessert. Ein weiterer Faktor dieser Verbesserung ist, dass die afghanische Seite ihre Verantwortung nunmehr selbst wahrnimmt sowie Wünsche und Forderungen an die Geber mit klaren Zielen unterlegen muss. So waren in der Vergangenheit konkrete Haushaltsaufstellungsverfahren, geleitet durch Ziele und Bedarfe, nahezu völlig unbekannt. 5.2 Zusammenarbeit zwischen den beteiligten Ressorts der afghanischen Regierung In den Anfangsjahren bis zum Start der Mission EUPOL-Afghanistan gab es die getrennte Verantwortung von Italien für den Justizaufbau und der Bundesrepublik Deutschland für den Polizeiaufbau. Leider gab es keine strukturierten Abstimmungen, so dass beide Länder nach bestem Wissen und Gewissen ihre Programme umsetzten. So wurden etwa Polizisten nach den gängigen deutschen Verfahren der Zusammenarbeit zwischen Polizei und Staatsanwaltschaft ausgebildet, ungeachtet der Tatsache, dass das italienische Justizsystem eine andere Rolle der Staatsanwaltschaft im Strafverfahren kennt. Dieses Manko führte auch dazu, dass eine Evaluation gelernten Wissens durch Polizisten in der täglichen Arbeit im Bereich der Kriminalitätsbekämpfung vollständig fehlte. Bereits das erste Mandat der Mission EUPOL-Afghanistan im Jahr 2007 beinhaltete die Beratung sowohl des Innen- als auch des Justizministeriums und dieser Fortschritt wurde fortan beibehalten. Damit wurde zumindest dem Auseinanderdriften von Polizei und Justiz bei der Bearbeitung von Strafverfahren ein Riegel vorgeschoben. Inwieweit die Rolle von EUPOL einen Einfluss auf die strukturelle Reform des Justizsektors hatte, kann der Verfasser nicht beurteilen. Gerald Stöter 296 5.3 Zusammenarbeit zwischen deutschen Beteiligten Der Umstand, als Mitarbeiter einer deutschen Behörde, Einrichtung, Stiftung oder Firma gemeinsam mit anderen Deutschen in Afghanistan arbeiten zu müssen, hat eine besondere Kohäsion hervorgebracht. So gab es auf Initiative des damaligen deutschen Botschafters in den Jahren 2005 und 2006 regelmä- ßige Treffen der deutschen Verantwortungsträger,16 um sich kennenzulernen und auszutauschen, aber auch um Felder der Zusammenarbeit zu definieren, sofern dies durch die unterschiedlichen Mandate nicht ohnehin vorgegeben war. Dadurch, dass sich die Bundesregierung entschieden hatte, für den Polizeiaufbau einen Sonderbotschafter einzusetzen, war das Auswärtige Amt in besonderem Maße bemüht, die Zusammenarbeit deutscher Stellen in Afghanistan zu ermöglichen und zu erleichtern. Die Zusammenarbeit zwischen der Polizei und der Bundeswehr hat sich über die Jahre hinweg als überaus fruchtbar und gewinnbringend für beide Seiten herausgestellt. Die Bundeswehr bot den deutschen Polizeibeamten Schutz, Hilfe und große Versorgungsunterstützung an. Im Gegenzug konnte die Bundeswehr bei ihren Aufgaben, die auch für die afghanische Polizei zu leisten waren, vom zivilpolizeilichen Ansatz der eingesetzten Beamten profitieren. Naturgemäß gab es aber in diesem Feld der Zusammenarbeit ein Spannungsverhältnis, das sich vor allem aus dem mehrheitlich militärischen Einsatz der afghanischen Polizei nährte. Deutlich wurde dies besonders im Bereich der Beteiligung von Soldaten an der Aus- und Fortbildung der afghanischen Polizisten. Am Beispiel des Aufbaus und der Funktion einer Kontrollstelle soll dies verdeutlicht werden: Das Militär vermittelt ein sehr auf Abschreckung und Präsentation von militärischer Stärke ausgerichtetes Konzept. Die Anwendung von Kriegswaffen und eine unverhältnismäßig hohe Anzahl von Polizisten, die an einer solchen Kontrollstelle agieren sollen, sind nicht mit dem Konzept einer zivilen Polizei vereinbar. Bürgernähe, kommunikative Fähigkeiten, die Unschuldsvermutung der zu kontrollierenden Personen: All dies sind keine Schwerpunkte, die das Militär vermittelt. Sie sind aber für den Aufbau einer zivilen Polizei unabdingbar. Nach Gesprächen mit den handelnden Soldaten konnte Konsens dahingehend erzielt werden, dass deutsche Polizeibeamte zunächst beratend vor Ort waren bzw. eine Abstimmung der unterschiedlichen Herangehensweise vor- ____________________ 16 Beispielsweise die Bundeswehr, Polizei, Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit, das Technische Hilfswerk, das Goethe-Institut, der Deutsche Entwicklungsdienst oder politische Stiftungen. Der Polizeiaufbau als Baustein der Reform des Sicherheitssektors 297 genommen wurde. Natürlich war es unmöglich, standardisierte Handlungsabläufe des Militärs in einem Gespräch „umzukrempeln“. Mit Geduld wurde aber nach und nach vom militärischen Vorgehen abgerückt. Die neuen Erkenntnisse flossen in die anschließenden Beratungen und Abstimmungsprozesse ein. Als Ergebnis wurden z.B. gemeinsame Ausbildungsteams, bestehend aus der Militärpolizei (Feldjäger) und eingesetzten Polizeibeamten des deutschen Polizeiprojektes gebildet, die sich mehr und mehr ergänzten und damit dazu beitrugen, dass die Belange sowohl der zivilen Polizei als auch des Militärs harmonierten. 5.4 Zusammenarbeit mit den internationalen Partnern Die Schlüsselrolle der deutschen Polizei bei der Reform der afghanischen Polizei wurde von allen internationalen Partnern anerkannt und durch eigene Anstrengungen komplementiert. Natürlich gab es in der Vergangenheit auch unterschiedliche Auffassungen, etwa über die Durchführung der Ausbildung, so dass es durchaus vermeidbare Doppelungen gab. Beispielhaft sei genannt, dass die USA schon frühzeitig eine sehr kurze Ausbildung für polizeiliche Rekruten durchgeführt haben, während Deutschland noch an längeren Kursen festgehalten hat. Des Weiteren gab es eine große Grauzone von Aktivitäten anderer Länder, deren Armeen für ein PRT17 verantwortlich waren. Hier lehrten Polizisten jener Länder die afghanische Zielgruppe, ohne dass die federführende Nation Deutschland überhaupt etwas davon wusste. Insofern war der ganzheitliche Auftrag durch das Mandat des bilateralen Abkommens für die eingesetzten Beamten schwer zu erfüllen, sahen sie sich doch Nationen gegenüber, die mit einem vielfachen an Ressourceneinsatz gleiche oder ähnliche Themenfelder besetzten. Da von einer korrigierenden Einwirkung der afghanischen Zielgruppe nichts zu spüren war und eine wirksame internationale Koordinierung fehlte, wurden wertvolle Investitionen wenig nachhaltig eingesetzt. ____________________ 17 Provincial Reconstruction Team; in den Provinzen operierende militärische Einheiten der internationalen Partner , deren Auftrag es ist, den Wiederaufbau der Infrastruktur zu unterstützen und zu schützen. Siehe dazu etwa den Beitrag von Udo Ewertz in diesem Band. Gerald Stöter 298 6. Die Erfahrungen Wie jeder Auslandseinsatz bietet auch der Afghanistan-Einsatz eine Fülle von Erfahrungen, die systematisch aufzuarbeiten und für Planungen zukünftiger Einsätze zu berücksichtigen sind. Bewertet man die Umsetzung des bilateralen Mandats und mögliche Adaptionen, so ist die Feststellung erlaubt, dass die meisten der Mandatsvorgaben erfüllt worden sind. Institutionell ist eine Polizei geschaffen worden, die in Strukturen organisiert und durch eine klare Hierarchie geprägt ist. Dass es immer noch daran mangelt, eigenverantwortliche Entscheidungen auf allen Ebenen zu beobachten und dass viele Entscheidungen weiterhin nach oben delegiert werden, ist bedauerlich. Neue Führungskräfte im Ministerium des Innern haben dies allerdings erkannt, verlangen zunehmend eigenverantwortliches Handeln und lehnen das Zurückgeben von Verantwortung und eine Rückversicherungsmentalität ab. Da die Missionen keine exekutiven Rechte hatten und der deutsche Polizeibeamte den afghanischen Kollegen bei seiner operativen Polizeiarbeit nicht begleiten durfte, kann über die Wirkungen der Ausbildung wenig valides berichtet werden. Evaluationen über die Leistungen und das Ansehen der afghanischen Polizei sind so gut wie nicht vorhanden. Eine Ausnahme gilt für das überaus gute Zeugnis, das auch die internationale Gemeinschaft der afghanischen Polizei beim Schutz der Präsidentschaftswahlen im Jahr 2014 ausgestellt hat.18 Neben diesen eher kleinteiligen Beobachtungen gibt es jedoch einige generelle Erfahrungswerte. Im Vordergrund sollte die Forderung gegenüber den Afghanen nach der Bereitschaft zur „Afghanisierung“ der Prozesse, also eine Unterstützung des sogenannten Afghan Ownership-Prinzips stehen. Die enge Beratung afghanischer Führungskräfte, beginnend im Ministerium, auf der Grundlage einer Bedarfsermittlung sollte angesichts zurückgehender Ressourcen prioritär durchgeführt werden. Entscheidungen ohne Zutun der Afghanen müssen der Vergangenheit angehören, zumal die Akzeptanz von rein westlich geprägten Empfehlungen bei afghanischen Entscheidungsträgern schwindet. Mit Blick auf die Situation in Afghanistan sind die Kernprobleme, wie Korruption, ethnischer Unfrieden in der Bevölkerung, islamistischer Terrorismus, katastrophale Wirtschaftslage, Drogenanbauproblem und Flucht des gebildeten Nachwuchses kurz umrissen. Die kommenden Generationen sind die Hoffnungsträger für Afghanistan. Exit-Strategien dürfen nicht außer Acht lassen, ____________________ 18 United Nations Development Programme (Hrsg.): „Newsletter of the Law and Order Trust Fund for Afghanistan“, Mai 2014, www.af.undp.org, (25.03.2015). Der Polizeiaufbau als Baustein der Reform des Sicherheitssektors 299 dass in allen Bereichen politischer, wirtschaftlicher und sozialer Verantwortung dringend gebildeter und motivierter Nachwuchs gebraucht wird. Mentoring, Trainee-Programme, akademischer Austausch und ggf. auch Projekte analog zum Twinning-Programm der Bundesregierung19 erscheinen hier als vielversprechende Mittel im Sinne der Nachhaltigkeit nach Abzug des internationalen Trosses. Die Bundespolizei hat mit der Begründung von Partnerschaften mit der Flughafenpolizei Kabul und der dortigen Polizeiakademie gute Ansätze gestartet. Die „Afghanisierung“ aller Prozesse ist auch primäre Intention der Europäischen Union (EU), hier des PSK20, des CPCC21, der Mission EUPOL Afghanistan und der EU-Delegation in Kabul. Alle Geberländer und damit auch Deutschland sollten für ihre Beiträge ein abgestimmtes valides System zur Messung der Fortschritte entwickeln, das Output-orientiert ist. Ein gewisser Return of Investment sollte darstellbar sein. Die heutige Situation ist weitgehend davon geprägt, investierte Millionen zu addieren und diese Summen als Erfolgsergebnis zu beschreiben. Im Bereich der Aus- und Fortbildung wird mit großen Zahlen der Absolventen argumentiert. Der Autor ist der Ansicht, dass alle Investitionen nicht nur quantitativ, sondern auch qualitativ bewertet werden sollten. Gerade vor dem Hintergrund des notwendigen Afghan Ownership sollten Investitionen nur zur Verfügung gestellt werden, wenn die entsprechend geförderten Projekte methodisch auch eine Messung der erreichten Ziele vorsehen. Dabei muss die Rolle der afghanischen Partner in konsequenter Anwendung des Leitgedankens Afghan Ownership über die Rolle des Konsumenten hinausgehen. Nur so können mittelfristig der Ausstieg und die Transition gelingen. Eine engere Einbindung von regionalen und islamischen Partnern ist ein weiterer erfolgskritischer Faktor. Viele Gespräche zeigen, dass Nachbarstaaten wie auch weitere islamische Staaten ein großes Interesse an einem stabilen Afghanistan haben, sind sie doch per se durch grenzüberschreitende Kriminalität, z.B. den Drogenschmuggel, unmittelbar bedroht. Die Tatsache, dass die Türkei und Ägypten Mitglieder des Koordinierungsausschusses International ____________________ 19 Twinning ist ein von der EU finanziertes Instrument zur Förderung von Partnerschaften zwischen Behörden aus den EU-Mitgliedstaaten und öffentlichen Verwaltungen (anderer Staaten). Ziel von Twinning-Projekten ist der Aufbau von öffentlichen Strukturen im Einklang mit europäischer Verwaltungspraxis. Siehe auch Bundesverwaltungsamt (Hrsg.): „EU-Twinning Projekte“, Juni 2014, www.bva.bund.de, (25.03. 2015). 20 Politisches und Sicherheitspolitisches Komitee. 21 Civilian Planning and Conduct Capability, siehe European Union External Action (Hrsg.): „Civilian Planning and Conduct Capability (CPCC)”, o.D., eeas.europa.eu, (25.03.2015). Gerald Stöter 300 Police Coordination Board sind, mit Indonesien ein Staat den Beobachterstatus hat und Tadschikistan, Jordanien, Kirgistan, Kasachstan und die Vereinigten Arabische Emirate aktiv am Polizeiaufbau mitwirken, bestärkt diesen Ansatz. Die Erfahrungen haben gelehrt, dass eine enge Abstimmung und Koordinierung mit anderen Akteuren zur Vermeidung von Redundanzen ein wesentlicher Erfolgsfaktor ist. Die generelle Einsicht zur notwendigen Kooperation und Koordinierung ist zwar überall vorhanden, jedoch stellt sie vielfach nur ein Lippenbekenntnis dar. Jeder will Koordinierung, aber nicht koordiniert werden. Diese Erkenntnis machte sich bei der Wahrnehmung der Aufgabe „Koordinierung der internationalen Unterstützung für den Aufbau der afghanischen Polizei“ aus dem Mandat von 2002 breit. Auf deutsche Initiative und auf Einladung der US-Botschaft in Kabul fanden im April und im Oktober 2006 zwei internationale Polizeikonferenzen zum Wiederaufbau der afghanischen Polizei auf Expertenebene in Dubai statt. Das deutsche Polizeiprojekt war jeweils für die Organisation, Durchführung und Tagungsleitung verantwortlich. Schwerpunktthemen waren Standardisierungen bei Aus- und Fortbildungsmaßnahmen sowie bei Mentoring- Konzepten; ferner die Intensivierung des Informationsaustausches. Aus diesen Konferenzen ging ein Modell für eine enge internationale Koordinierung im Polizeisektor Afghanistans hervor, das sogenannte International Police Coordination Board (IPCB)22 unter Führung des deutschen Polizeiprojekts. Mit der Entwicklung des Mandates für EUPOL Afghanistan wurde dieser Koordinierungsausschuss Bestandteil der Struktur dieser neuen Mission. Die Schaffung des IPCB mit dem Ziel, die Aktivitäten von etwa 50 Akteuren (Staaten und Organisationen) im Polizeiaufbau transparent und effektiv zu gestalten, war der richtige Weg, zumal er den Idealen afghanischer Eigenverantwortung nahekommt, sind doch afghanische Führungskräfte maßgeblich an der Arbeit im IPCB beteiligt. Dieses Modell eines Koordinierungsausschusses kann und sollte als Muster für zukünftige multinationale Friedensmissionen aller Organisationen genutzt werden. Eine zukünftige Unterstützung beim Aufbau und bei der Weiterentwicklung der Polizei muss aus deutscher Sicht Wert auf den Aufbau einer zivil ausgerichteten und bürgernahen Polizei legen. Jede deutsche Beteiligung an etwaigen militärisch geprägten Polizeieinheiten oder an paramilitärischen Polizeiorganisationen sollte auf ein Minimum beschränkt werden, damit ein Po- ____________________ 22 Siehe International Police Coordination Board of Afghanistan (Hrsg.): IPCB-S, o.D., ipcb.wordpress.com, (25.03.2015). Der Polizeiaufbau als Baustein der Reform des Sicherheitssektors 301 lizeiverständnis im Sinne einer bürgernahen und dem Rechtsstaat verpflichteten Zivilpolizei entstehen kann. Im Hinblick auf die bereits schwelenden und ganz konkreten Krisenherde in Osteuropa, im Nahen-und Mittleren Osten und in Afrika wird sich möglicherweise wiederholen, was in Afghanistan kennzeichnend ist: Die Übernahme nicht nur der äußeren, sondern auch maßgeblich der inneren Sicherheitsverantwortung durch das Militär – oftmals auch über den notwendigen temporären Rahmen hinaus. Verfassungsrechtlich ist es schwer bis unmöglich, deutsche Polizeibeamte als Experten auf wichtige Positionen innerhalb von militärischen Missionen abzuordnen. Eine verfassungsrechtliche Änderung erscheint hier auch mittelfristig nicht realisierbar, so dass umso mehr gilt, die multinationalen Bemühungen in Afghanistan möglichst auf internationaler Ebene zu evaluieren und aus Fehlern zu lernen. Deutschland sollte sich weiterhin an der Mission EUPOL Afghanistan beteiligen und dabei, mehr als bisher, die Besetzung von Führungspositionen anstreben. Ein starkes deutsches Engagement bei EUPOL, insbesondere im Hinblick auf Führungspositionen, ist angesichts der deutschen Reputation und des Know-hows im internationalen Krisenmanagement grundsätzlich zu befürworten. Dieses bedarf jedoch auch einer konsequenten Verzahnung der Führungskräfte mit dem außenpolitisch maßgeblich verantwortlichen Auswärtigen Amt. Die einseitige Berichtspflicht an das Bundesministerium des Innern scheint nicht ausreichend und zielführend zu sein. Es gibt jedoch bereits einen intensiven Austausch zwischen dem deutschen Polizeiprojekt und der deutschen Botschaft vor Ort. Zukünftig sollten deutsche Polizeibeamte noch „wettbewerbsfähiger“ im internationalen Vergleich werden. Die Vorbereitungslehrgänge für Auslandsverwendungen sind bereits sehr gut, stellen jedoch noch zu wenig auf Führungsfunktionen ab. Hospitationen im Auswärtigen Amt, beim Bundesministerium der Verteidigung, dem Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung und bei der EU in Brüssel sollten zum Pflichtprogramm werden. Regelmäßige Berichterstattungen bei den beteiligten Ressorts tragen zur Transparenz bei. Eine weitere Intensivierung und Konzentration in der Vorbereitung auf Auslandseinsätze mit den Schwerpunkten Personalauswahlverfahren und Interviewvorbereitung sind essentiell. Gerald Stöter 302 Literatur Bundesanzeiger Verlag (Hrsg.):„Bundesgesetzblatt Teil II Nr. 9, Bekanntmachung der deutsch-afghanischen Sitz- und Statusabkommen sowie der deutsch-afghanischen Vereinbarung über die Gewährung polizeilicher Ausbildungs- und Ausstattungshilfe im Rahmen des Stabilitätspakts Afghanistan vom 28. April 2008“, 07.05.2008, http:// www.bgbl.de/banzxaver/bgbl/start.xav?start=%2F%2F*%5B%40attr_id%3D%27bgbl20 8s0286.pdf%27%5D#__bgbl__%2F%2F*%5B%40attr_id%3D%27bgbl208s0286.pdf% 27%5D__1425475244583, (25.03.2015). Bundeszentrale für politische Bildung (Hrsg.): Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland, Bonn 2011. Bundespolizei (Hrsg.):„Bund-/Länder-Arbeitsgruppe ‚Internationale Polizeimissionen‘, Leitlinien für den Einsatz deutscher Polizeivollzugsbeamtinnen und –beamter im Rahmen internationaler Friedensmissionen“, 21.02.2014,http://www.bundespolizei.de/DE /06Die-Bundespolizei/Aufgaben-Verwendungen/International/IPM/leitlinien-internatio nale-friedensmissionen_file.pdf?__blob=publicationFile, (25.03.2015). Bundesregierung (Hrsg.): „Zivile Krisenprävention, Konfliktlösung und Friedenskonsolidierung“, 12.05.2004, http://www.auswaertiges-amt.de/cae/servlet/contentblob/384230/ publicationFile/4345/Aktionsplan-De.pdf, (25.03.2015). Bundesverwaltungsamt (Hrsg.): „EU-Twinning Projekte“, Juni 2014, http://www.bva. bund.de/SharedDocs/Downloads/DE/BVA/Internationales/EU_Twinning/infoblatt_2014 0702.pdf?__blob=publicationFile&v=3, (25.03.2015). European Union External Action (Hrsg.): „Civilian Planning and Conduct Capability (CPCC)”, o.D., http://eeas.europa.eu/csdp/structures-instruments-agencies/cpcc/index _en.htm, (25.03.2015). European Union External Action (Hrsg.):„EUPOL Afghanistan“, o.D., http://www.eupolafg.eu/, (25.03.2015). International Police Coordination Board of Afghanistan (Hrsg.): IPCB-S, o.D., http://ipcb. wordpress.com/, (25.03.2015). Sedra, Mark: „Security First: Afghanistan’s Security Sector Reform Process”, Winter 2003, http://ploughshares.ca/pl_publications/security-first-afghanistans-security-sector-reformprocess/, (20.03.2015). United Nations Development Programme (Hrsg.): „Newsletter of the Law and Order Trust Fund for Afghanistan“, Mai 2014, http://www.af.undp.org/content/dam/afghanistan/ docs/newsletters/LOTFA/BA%20HUM_MAY%202014_FINAL.pdf, (25.03.2015).

Chapter Preview

References

Zusammenfassung

Der Stabilisierungseinsatz in Afghanistan hat die Außen- und Sicherheitspolitik der Bundesrepublik so nachhaltig geprägt wie kein internationales Engagement zuvor. Der deutsche Beitrag zum Wiederaufbau des Landes war dabei von einem gesamtstaatlichen Ansatz geprägt, bei dem Sicherheit und Entwicklung ineinandergreifen sollten. Die Realität im Einsatzland stellte die deutschen Soldaten, Diplomaten, Entwicklungshelfer und Polizeiausbilder jedoch vor enorme Herausforderungen.

Das Ende des Mandats der internationalen Schutztruppe ISAF zum Jahreswechsel 2015 gibt Anlass, die hier gewonnenen Erfahrungen und Lehren der unterschiedlichen zivilen und militärischen Akteure festzuhalten. Vor dem Hintergrund einer bestenfalls gemischten Erfolgsbilanz, aber auch angesichts der aktuellen Krisen und Konflikte an den Rändern Europas, ist eine solche Aufarbeitung des Einsatzes von außerordentlicher Relevanz.

Der Sammelband bringt eine einzigartige Vielfalt an Perspektiven von einsatzerfahrenen militärischen und zivilen Führungskräften zusammen. Abgerundet wird das Bild durch Analysen der strategischen Konzepte, die den Einsatz prägten, der Perspektive aus den einzelnen Bundesministerien sowie der persönlichen Bilanz von bedeutenden politischen Entscheidungsträgern.

Mit Beiträgen von: Phillip Ackermann, Hans-Peter Bartels, Jörg Bentmann, Christian von Blumröder, Marcel Bohnert, Axel Dohmen, Udo Ewertz, Dirk Freudenberg, Hans-Werner Fritz, Axel Gablik, Dorothea Gieselmann, Volker Halbauer, Stefan Hansen, Jannis Jost, Bruno Kasdorf, Joachim Krause, Wolfgang Lauenroth, Winfried Nachtwei, John A. Nagl, Stefan Oswald, Wolf Plesmann, Hans-Joachim Ruff-Stahl, Helge Rücker, Marcus Schaper, Ulrich Schlie, Björn Schreiber, Robin Schroeder, Hendrik Staigis, Gerald Stöter, Christine Toetzke, Christopher Urbas, Florian Wätzel und Matthias Weber.