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Wolf Plesmann, Deutsche Entwicklungszusammenarbeit in Afghanistan – Ein Beitrag zur Stabilisierung? in:

Robin Schroeder, Stefan Hansen (ed.)

Stabilisierungseinsätze als gesamtstaatliche Aufgabe, page 271 - 286

Erfahrungen und Lehren aus dem deutschen Afghanistaneinsatz zwischen Staatsaufbau und Aufstandsbewältigung (COIN)

1. Edition 2015, ISBN print: 978-3-8487-0690-7, ISBN online: 978-3-8452-4901-8, https://doi.org/10.5771/9783845249018-271

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271 Kapitel 18 Deutsche Entwicklungszusammenarbeit in Afghanistan – Ein Beitrag zur Stabilisierung? Wolf Plesmann1 Dieser Beitrag setzt sich mit der Frage auseinander, ob und in welchem Umfang Maßnahmen der Entwicklungszusammenarbeit geeignet sind, zur Stabilisierung eines Landes beizutragen. In Anlehnung an die von Charles Call und Elisabeth Cousens genutzte Definition soll dabei Stabilisierung als Aktivitäten internationaler Akteure mit dem Ziel der Beendigung von Feindseligkeiten und der Friedenskonsolidierung verstanden werden.2 In einem ersten Abschnitt wird in groben Zügen die Entwicklung spezieller Kriterien für eine effektive Entwicklungszusammenarbeit in fragilen Staaten beschrieben. Sodann werden diese Kriterien vor dem Hintergrund der persönlichen Erfahrungen des Autors auf ihre Anwendbarkeit und praktische Umsetzung im Rahmen des deutschen Engagements in Afghanistan überprüft. In einem letzten Teil wird dann die Frage diskutiert, ob und in welchem Umfang die Entwicklungszusammenarbeit vor Ort einen Beitrag zur Stabilisierung Afghanistans leistet beziehungsweise leisten kann. 1. Entwicklungszusammenarbeit in fragilen Staaten Die Internationale Gemeinschaft hat sich insbesondere im Rahmen der OECD (Organisation for Economic Co-operation and Development) seit einigen Jahren verstärkt mit der Frage auseinandergesetzt, welche besonderen Anforderungen bei Entwicklungszusammenarbeit in fragilem Umfeld zu berücksichtigen sind. Die Paris-Erklärung über die Wirksamkeit der Entwicklungszusam- ____________________ 1 Der Beitrag gibt die persönliche Meinung wieder, die nicht notwendigerweise mit jener der Institutionen übereinstimmt, für die der Autor tätig ist und war. 2 Vgl. Call, Charles T./Cousens, Elizabeth M.: Ending Wars and Building Peace: International Responses to War-Torn Societies, in: International Studies Perspectives, 9:4, 2008, S. 1–21. Wolf Plesmann 272 menarbeit3 beschreibt in einem eigenen Abschnitt, wie die Wirksamkeit von Entwicklungszusammenarbeit in fragilen Staaten gestärkt werden soll. 2007 verabschiedete die OECD auf Ministerebene die Fragile State Principles (FSPs), deren Anwendung in Berichten von 2009 und 2011 nur eingeschränkt nachweisbar war.4 In diesem Umfeld bildete sich die Gruppe g7+ von inzwischen 20 Staaten, die in unterschiedlichen Graden mit Fragilität zu kämpfen haben. Ihr Bestreben, die besonderen Umstände und Bedürfnisse von fragilen Staaten zu definieren und entsprechende Vereinbarungen mit Gebern zu schließen, mündeten 2011 im koreanischen Busan in den New Deal für Engagement in fragilen Staaten. Afghanistan war von Beginn an dabei und brachte sich aktiv in den Prozess ein. Der New Deal baut auf drei Säulen auf – der Erreichung der sogenannten Friedens- und Staatsaufbau-Ziele (Peace and Statebuilding Goals, PSGs), unter Einhaltung der mit den Akronymen FOCUS und TRUST zusammengefassten Aktivitäten und Prinzipien.5 Die g7+ haben sich mit bi- und multilateralen Gebern im Format des „Internationalen Dialogs für Friedensbildung und Staatsaufbau“ 2010 auf fünf PSGs geeinigt, die für fragile Staaten eine besondere Bedeutung haben. Im Einzelnen geht es um Legitime Politik, die sich insbesondere um eine inklusive politische Einigung und Konfliktbeilegung bemüht, Sicherheit, im Sinne der Schaffung und Stärkung menschlicher Sicherheit, Gerechtigkeit, im Sinne der Beseitigung von Ungerechtigkeiten und des Zugangs der Bevölkerung zur Rechtssprechung, Ökonomische Grundlagen, insbesondere die Schaffung von Arbeitsplätzen und die Verbesserung der Lebensgrundlagen, sowie Staatseinkommen und Dienstleistungen, also das Management des Staatseinkommens und der Aufbau verantwortlicher und gerechter staatlicher Dienstleistungen. ____________________ 3 Siehe OECD (Hrsg.): Erklärung von Paris über die Wirksamkeit der Entwicklungszusammenarbeit, High Level Forum 28.02.–02.03.2005, http://www.oecd.org/dac/effecti veness/35023537.pdf, (01.07.2015). 4 Vgl. OECD (Hrsg.): „2009 Monitoring Survey of the Fragile States Principles“, 2010, http://www.oecd.org/countries/haiti/2009monitoringsurveyofthefragilestatesprinciples .htm, (01.07.2015). 5 Vgl. International Dialogue on Peacebuilding and Statebuilding (Hrsg.): „A New Deal for Engagement in Fragile States“, www.newdeal4peace.org, (19.03.2015), S. 2. Deutsche Entwicklungszusammenarbeit in Afghanistan 273 Unter FOCUS sind sodann die einzelnen Schritte beschrieben, die beim Engagement mit fragilen Staaten eingehalten werden sollten. F steht dabei für eine Fragilitätsbewertung, O für „one vision, one plan“, also eine ganzheitliche Herangehensweise, C für „Compact“, also eine Vereinbarung, die – aufbauend auf der Fragilitätsbewertung – ein ganzheitliches Vertragswerk mit möglichst allen Gebern darstellt. Weiterhin steht das U für „use of PSGs to monitor“, dass also der Erfolg an der Erreichung der PSGs gemessen werden soll. Das S steht für „support political dialogue and leadership“, dass also in diesem Prozess der Dialog auch gerade mit der Zivilgesellschaft gefördert, aber auch die politische Führung des Landes bei ihren Lösungsversuchen unterstützt werden soll. TRUST bietet dann eine Reihe von Prinzipien, die dabei eingehalten werden sollen. T steht für Transparenz, was sowohl für die Transparenz innerhalb des entsprechenden fragilen Staates gilt, als auch für die Maßnahmen von Gebern. R steht für Risikoteilung, womit gemeint ist, dass die Geber ganz bewusst das Risiko eingehen müssen, dass ihr finanzieller Beitrag auf Grund der Fragilität nicht unbedingt den Erfolg erzielt, der geplant war. U steht für „use and strengthen country systems“, also die Nutzung und Stärkung der vorhanden oder aufzubauenden staatlichen Systeme vor Ort. S legt den Fokus noch einmal grundsätzlich auf die Stärkung lokaler Fähigkeiten, insbesondere in der staatlichen Verwaltung – und T bekräftigt die Notwendigkeit von „timely and predictable aid“, also die rechtzeitige und planbare Unterstützung von Gebern. Ganz wesentlich geht es dabei insgesamt darum, die Verantwortung für den Weg in eine höhere Stabilität dem fragilen Staat selbst zu geben und unterstützt von den Entwicklungspartnern einen maßgeschneiderten Weg aus der Fragilität zu entwickeln. Die Umsetzung des New Deal wurde erstmals vollständig im November 2014 durch das Sekretariat des International Dialogue on Peacebuilding & Statebuilding überprüft.6 Der Bericht sieht – insbesondere in Afghanistan – Fortschritte in der Anwendung der Grundsätze des New Deal, macht aber auch eine ganze Reihe von Vorschlägen, wie der New Deal noch besser umgesetzt werden könnte. Der New Deal ist im Rahmen der oben definierten Bestandteile von Stabilisierung nur im Hinblick auf die Unterstützung inklusiver politischer Prozesse zur Beendigung des Konfliktes im Bereich der Beilegung von Feindseligkeiten relevant. Weitere Elemente können unter den Begriff der Friedenskonsoli- ____________________ 6 International Dialogue on Peacebuilding and Statebuilding (Hrsg.): „New Deal Monitoring Report 2014”, Final Version, November 2014, www.pbsbdialogue.org, (20.03. 2015). Wolf Plesmann 274 dierung subsumiert werden. Insofern kann der New Deal programmatisch Teil von Stabilisierungsmaßnahmen sein, aber nur begrenzt das gesamte Spektrum abdecken. 2. Umsetzung der Kriterien des New Deal in der Praxis in Afghanistan Afghanistan weist durch die hohe Aufmerksamkeit, auch der deutschen Öffentlichkeit, eine nicht mit anderen Ländern vergleichbare Bandbreite von Aktivitäten der deutschen Entwicklungszusammenarbeit auf. Bereits aus diesem Grunde ist Afghanistan ein Einzelfall, der sich nicht für Verallgemeinerungen eignet. Wenn es aber um die Beurteilung geht, welche entwicklungspolitischen Aktivitäten den Kriterien des New Deals entsprechen, so ist der Umstand eher positiv zu sehen, da die Vielfalt der Aktivitäten parallel stattfinden und daher im Vergleich beurteilt werden können. Die Bandbreite reicht von der Entwicklungshilfe im klassischen Sinne mit dem Einsatz von Entwicklungshelfern über den Einsatz integrierter Experten über kleine Projekte und große Programme der technischen Zusammenarbeit bis hin zur finanziellen Zusammenarbeit. Und alle diese Maßnahmen sind – teilweise auch je nach Auftraggeber – in ihrer Ausgestaltung im Hinblick auf die Kriterien des New Deal unterschiedlich zu betrachten. Dieser Beitrag beschränkt sich dabei auf die Umsetzung in der Praxis, die politische Ebene ist daher nicht der Untersuchungsgegenstand. Entsprechend der Systematik der Kriterien des New Deal sind die Aktivitäten nach inhaltlichen Kriterien in Bezug auf die PSGs zu bewerten – und im Hinblick auf Verfahren und Vorgehensweise nach den Säulen FOCUS und TRUST. Da eine Auseinandersetzung mit jeder einzelnen Aktivität zu Dopplungen führen würde, werden exemplarisch einige Aktivitäten des deutschen Engagements herausgegriffen. Die politische Führung Afghanistans hat es seit 2002 nicht geschafft, einen inklusiven politischen Friedensprozess zu gestalten, der es der afghanischen Gesellschaft erlaubt hätte, einen Weg aus der Gewalt zu finden. Aus diesem Grund ist es von besonderer Bedeutung, legitime Politikbestrebungen zu unterstützen. Hier sind insbesondere zwei Aktivitäten zu erwähnen. Zum einen hat der Zivile Friedensdienst (ZFD) durch den Einsatz von EntwicklungshelferInnen in verschiedenen zivilgesellschaftlichen Organisationen sowie am Institut für Friedens- und Konfliktforschung an der Universität Kabul die Zivilgesellschaft dabei unterstützt, eine Rolle im innerafghanischen Versöh- Deutsche Entwicklungszusammenarbeit in Afghanistan 275 nungsprozess einzunehmen. Weiterhin hat das Centrum für Internationale Migration (CIM)7 bis zu drei integrierte Experten im Sekretariat des Hohen Friedensrates eingesetzt, der für die Umsetzung des afghanischen Friedensund Re-integrationsprogramms verantwortlich zeichnet. Diese Experten haben in allen Bereichen mitwirken können, von konkreten Gesprächen mit reintegrationswilligen Taliban, rechtlicher Beratung, der Öffentlichkeitsarbeit als auch der Einbindung von Frauen in den Friedensprozess. Die Sicherheitslage ist in Afghanistan auch weiterhin alles andere als zufriedenstellend – und es ist auch nicht absehbar, dass sich dass durch Maßnahmen von außen grundlegend ändern könnte. Daher ist es im Bereich der Sicherheit von elementarer Bedeutung, dass der afghanische Staat und damit die afghanischen Sicherheitskräfte selbst in die Lage versetzt werden, die Sicherheitslage langfristig zu verbessern. Dieses Handlungsfeld war zwar im Wesentlichen Aufgabe von ISAF, aber Entwicklungszusammenarbeit kann in ganz konkreten Bereichen unterstützen. So hat die GIZ in enger Abstimmung mit dem Deutschen Polizeiprojekt in Kabul, Mazar-e Sharif, Kunduz und Fayzabad Ausbildungszentren für die afghanische Polizei errichtet bzw. ausgebaut. Insbesondere in den Nordprovinzen wurden auch Polizeihauptquartiere und Außenposten gebaut. Im Bereich der Kapazitätsentwicklung arbeitete die GIZ eng mit der europäischen Polizeimission zusammen und managte Programme zur besseren Zusammenarbeit zwischen Polizei und Staatsanwaltschaft, sowie die Ausstattung von Polizeihauptquartieren in allen Teilen Afghanistans. Außerdem organisierte die GIZ zunächst im Norden Afghanistans Kurse, in denen Polizisten neben Alphabetisierung auch Rechts- sowie Hygienekenntnisse vermittelt wurden. Auf Bitte der NATO-Ausbildungsmission und finanziert durch das Auswärtige Amt hat die GIZ dieses Programm bis Ende 2014 auf 33 der 34 Provinzen ausgeweitet (in Nuristan war es nicht möglich, entsprechende Kurse zu organisieren). Der Erfolg dieses Programms liegt insbesondere in der engen Abstimmung mit dem afghanischen Innenministerium – aber auch in der Auswahl der afghanischen Trainer, die allesamt durch die afghanische Polizei und die GIZ ausgewählt werden. Der Unterricht findet dort statt, wo die Polizisten Dienst tun, so dass es neben dem Dienst möglich ist, sich weiterzubilden. Langfristig wird dies dazu führen, dass Polizisten aller Ebenen auch schriftlich miteinander kommunizieren sowie Gesetze selbst lesen und verstehen können. Letztlich kann nur dadurch langfristig eine landesweite vergleichbare Polizeiarbeit erreicht werden. ____________________ 7 CIM ist eine Arbeitsgemeinschaft zwischen der Deutschen Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit (GIZ) GmbH und der Bundesagentur für Arbeit, die integrierte und zurückkehrende Experten an Arbeitgeber in Entwicklungsländern vermittelt. Wolf Plesmann 276 Das durch die GIZ implementierte Rechtsstaatlichkeitsprogramm sowie die Unterstützung durch die Max-Planck Stiftung für Internationalen Frieden und Rechtsstaatlichkeit haben in großem Umfang die Fragen zu Unrecht und Zugang zur Justiz behandelt. Das Rechtsstaatlichkeitsprogramm berät die Regierung zur Reform des Justizsektors. Sie unterstützt die Erstellung von Lehrmaterial, organisiert Schulungen und erstellt Schulungsmaterialien für die Mitarbeiter des Justizapparates. In den Distrikten lösen häufig sogenannte Huquq-Büros zivile Streitfälle. Das Projekt bietet deren Mitarbeitern Weiterbildungen und Mentoring an, damit sie über das Wissen verfügen, Entscheidungen gemäß dem geltenden Recht zu treffen. Durch regelmäßige Zusammenkünfte mit anderen Vertretern aus Justiz und Verwaltung verbessert sich die Zusammenarbeit mit den Huquq-Büros zunehmend. Damit die Bevölkerung mehr Vertrauen in die Polizei gewinnt, organisiert das Programm den Austausch zwischen Polizei- und Gemeindevertretern. Es informiert die Menschen mit Hilfe von Zeitungsbeilagen, Broschüren, Postern, Radio- und Fernsehsendungen über Möglichkeiten zur Rechtsberatung und zum Rechtszugang. In Kunduz ist mithilfe des Projekts die erste Regionalvertretung der afghanischen Anwaltskammer eröffnet worden. Darüber hinaus etabliert das Projekt ein flächendeckendes Netz staatlicher Rechtsberatungsstellen und unterstützt Rechtanwältinnen und Rechtsanwälte in den Provinzen Kunduz, Balkh, Samangan, Baghlan, Badakhshan und Takhar dabei, eine Kanzlei zu eröffnen. Das Vorhaben berät junge Juristinnen und Juristen beim Einstieg ins Berufsleben. Es unterstützt die Jura- und Shariafakultäten in den Nordprovinzen durch Trainings, praktische Fortbildungen und die Bereitstellung von Gesetzestexten und Fachliteratur. Die ökonomischen Grundlagen wurden sowohl im Bereich der Landwirtschaft wie auch der Förderung weiterer wirtschaftlicher Aktivitäten einschließlich des Bergbausektors ausgebaut. Hier war die GIZ ausschließlich in den Nordprovinzen tätig – in der Landwirtschaft insbesondere in Baghlan. Die Neuauflage eines Programms zur nachhaltigen Wirtschaftsentwicklung baut auf den Erfahrungen der bisherigen Programme auf und wird in den nördlichen Provinzen dabei unterstützen, funktionierende Wertschöpfungsketten zu identifizieren und Unternehmer dazu zu befähigen, Gewinne daraus zu erwirtschaften. Der afghanische Staat steht wie eigentlich alle fragilen Staaten vor der gro- ßen Herausforderung, Einnahmen zu erzielen und Dienstleistungen zu erbringen, die die Bevölkerung auch als staatliche Leistungen erkennt. Einnahmen werden aus Einkommens- und Mehrwertsteuer sowie aus Zöllen erzielt. Deutsche Entwicklungszusammenarbeit in Afghanistan 277 Die zur Zeit erzielten Einnahmen können im Regelfall gerade so die Gehälter der öffentlichen Bediensteten – außer der Sicherheitskräfte – bestreiten. Alle weiteren Kosten müssen von außen getragen werden. Die Verwaltung ist aber sowohl im Einnahmen- wie auch im Investitionsbereich überaus ineffektiv. So können die der afghanischen Regierung zur Verfügung stehenden internationalen Gebermittel im Regelfall nur zu bis zu 40% ausgeschöpft werden, da die Ministerien nicht in der Lage sind, entsprechende Anträge zu stellen bzw. genehmigte Vorhaben umzusetzen. Aber auch die Einnahmen für staatlich regulierte Dienstleistungen wie Elektrizitäts- und Wasserversorgung fallen auf Grund einer hohen Anzahl von nicht zahlenden Nutzern weit hinter die Möglichkeiten zurück. Im Rahmen der deutschen Entwicklungszusammenarbeit wurde insbesondere der Bereich der Dienstleistungen gestärkt, von Elektrizität über Wasserversorgung, Gesundheitsversorgung, Straßen und Bildung– Grund-, Berufsund Hochschulbildung. Die Vorhaben in diesem Bereich sind insbesondere im Norden angesiedelt – haben aber in unterschiedlicher Ausprägung aus Aktivitäten oder Wirkungen in anderen Provinzen (zum Beispiel durch zentrale Ausbildung, die sich in anderen Provinzen auswirkt). So hat das Programm zur Verbesserung der Wasserversorgung seit 2008 in Kunduz, Mazar-e Sharif und Herat die privaten Anschlüsse an die Trinkwasserversorgung um ein vielfaches erhöht. Auch durch die Beratung der GIZ wurde 2012 ein neuer Wassertarif eingeführt, in dessen Folge der Anteil des „bezahlten“ Wassers in Kabul von 37 auf 54 Prozent, in Herat von 58 auf 84 Prozent und in Kunduz von 52 auf 59 Prozent stieg. Zusammenfassend hat das deutsche Engagement sämtliche relevanten Bereiche berührt. Zudem ist insbesondere der Afghanistan Reconstruction Trust Fund (ARTF) der Weltbank zu nennen: Der ARTF ist als Multidonor Trust- Fonds organisiert und steht der afghanischen Regierung als Finanzierungsinstrument für Entwicklungsvorhaben zur Verfügung.8 Deutschland hat neben seiner bilateralen Unterstützung bisher knapp 383 Mio US-Dollar in den ARTF eingezahlt und ist damit auf Platz 4 der Einzahler.9 Die Weltbank hat die GIZ mit der technischen Beratung der Haushalts-Abteilung beauftragt – Deutschland ist also auch hier mittelbar an der Umsetzung beteiligt. An dieser Stelle ist zu untersuchen, ob die in FOCUS und TRUST niedergelegten Verfahren bei den Aktivitäten genutzt werden. ____________________ 8 Für eine detaillierte Aufschlüsselung der Aktivitäten des ARTF, siehe The Afganistan Reconstruction Trust Fund: http://www.artf.af, (04.06.2015). 9 Vgl. World Bank Group (Hrsg.): „Afghanistan – Donor Contributions to ARTF”, 2015, https://finances.worldbank.org, (22.05.2015). Wolf Plesmann 278 Wenn auch eine eigentliche Fragilitätsbewertung im Sinne des New Deal für Afghanistan noch nicht erfolgt ist, so werden bei Neumaßnahmen der deutschen Entwicklungszusammenarbeit durch die GIZ immer Peace- and Conflict-Assessments (PCA)10 vorgenommen. Die geplanten Aktivitäten der Vorhaben werden dabei ganz konkret analysiert und ihre Wirkungen im Hinblick auf die Gesellschaft oder Machtstrukturen betrachtet. Dies kann auch unterschiedlich in verschiedenen Landesteilen bewertet werden. ProjektmitarbeiterInnen haben durch das PCA die Möglichkeit, die spezielle Situation des Vorhabens bewusster wahrzunehmen und spezielle Risiken zu minimieren. Hierbei handelt es sich nicht um eine Bewertung der Situation im gesamten Land, sondern ganz konkret und spezifisch auf die Vorhaben und Maßnahmen bezogen. Das PCA ist kein statisches Werkzeug, sondern begleitet das Vorhaben während seiner Laufzeit, um insbesondere auch Wirkungen zu beobachten und im Sinne des „Do-No-Harm“-Ansatzes unbeabsichtigte negative Wirkungen zu vermeiden. Die Inhalte stimmen im Wesentlichen mit den oben erwähnten FSPs überein. Eine Aktivität, die auf eine Koedukation von Studentinnen und Studenten abzielt ist im Norden Afghanistans akzeptabel – im paschtunisch geprägten Kandahar dagegen führt sie faktisch zum Ausschluss von Frauen von der Universitätsausbildung. Wenn das übergeordnete Ziel also die Erhöhung des Anteils weiblicher Studenten ist, wäre in Kandahar eine getrennte Ausbildung anzustreben. Besonders bedeutsam wird eine solche Bewertung auch, wenn es um die Unterstützung bestimmter Gruppen geht. Die Unterstützung von Binnenflüchtlingen ist eine humanitäre Notwendigkeit – führt aber in einem armen Land wie Afghanistan zu Neid in der Umgebung. Es können sogar negative Anreize in der Weise geschaffen werden, dass weitere Menschen in der Hoffnung auf Unterstützung ihre Dörfer verlassen. Eine wichtige Entscheidung ist hier, dass konkrete Maßnahmen zur Unterstützung von Binnenflüchtlingen in der Pressearbeit in Afghanistan nicht vorkommen. Außerdem werden die Maßnahmen auf ein Minimum begrenzt und es werden Integrationsseminare gemeinsam mit der aufnehmenden Bevölkerung organisiert. Auf Grund der humanitären Verpflichtung gegenüber den Menschen, die durch Konflikte oder Naturkatastrophen ihr Heim verloren haben, ist dies ein hinnehmbarer Kompromiss. ____________________ 10 Siehe Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (Hrsg.): „Peace and Conflict Assessment. Factsheet zum methodischen Rahmen Peace and Conflict Assessment (PCA)”, August 2014, www.bmz.de, (23.03.2015). Deutsche Entwicklungszusammenarbeit in Afghanistan 279 Die Vorgabe eines gemeinsamen Planes ist im Großen und Ganzen bis 2013 durch die Afghanische Entwicklungsstrategie (ANDS)11 und nunmehr durch die im Rahmen der Tokyo-Rahmenvereinbarung von 2012 vereinbarten nationalen Prioritätsprogramme (NPP)12 erfüllt. Aufgrund enger Abstimmungen mit den afghanischen Partnern verlaufen deutsche Maßnahmen zu über 90% in Übereinstimmung mit diesen Prioritätsprogrammen. Diese enge Abstimmung wird in den laufenden Vorhaben vorwiegend durch die Projektleitungen wahrgenommen, die in regelmäßigem Austausch mit der Leitung der jeweils zuständigen Ministerien stehen. Die 2012 in Tokyo geschlossene Rahmenvereinbarung zur gegenseitigen Rechenschaftspflicht13 entspricht nach der Darstellung des New Deal Monitoring Reports von 2014 den Vorgaben eines Compact im Sinne des New Deal.14 Dies ist insoweit auch in der Praxis zutreffend als die Umsetzung der nationalen Prioritätsprogramme hier regelmäßig überprüft wird. In der besonderen Form in Afghanistan erlebt man vor Ort dann allerdings eher einen Aushandlungsprozess zwischen Entwicklungspartnern und den afghanischen Verantwortlichen, bei dem es regelmäßig auch um die Frage von Konditionalisierungen geht. Für Afghanistan sind bisher keine PSG-Indikatoren erstellt worden, also keine Ziele, die in Bezug auf die einzelnen PSG zu erreichen sind. Daher ist eine Nutzung der PSG für Monitoring-Zwecke zurzeit nicht möglich. Wie oben beschrieben, bildet aber der breite Ansatz deutscher Zusammenarbeit inhaltlich die PSGs vollständig ab. Als letzter Bestandteil von FOCUS ist die Unterstützung des politischen Dialogs und der Führung zu bewerten. Internationale Konferenzen haben zwar immer auch die Zivilgesellschaft berücksichtigt und den Dialog gefördert. Allerdings haben sich in Afghanistan bisher keine inklusiven Prozesse etabliert, die unabhängig von der internationalen Gemeinschaft funktionieren würden. Traditionelle Schuren sind im Allgemeinen das Sprachrohr einer Mehrheitsgesellschaft und werden den Schutz von Minderheiten nur sehr begrenzt als ____________________ 11 Für weitere Informationen zur Afghanischen Entwicklungsstrategie siehe Ministry of Foreign Affairs – Islamic Republic of Afghanistan (Hrsg.): „Afghan National Development Strategy (AND), mfa.gov.af/en, (23.05.2015). 12 Für weitere Informationen zu den NPP siehe Kabul Process (Hrsg.): „Prioritization“, www.thekabulprocess.gov.af, (23.05.2015). 13 Vgl. Ministry of Foreign Affairs of Japan (Hrsg.): „Tokyo Mutual Accountability Framework” (TMAF), July 2012, www.mofa.go.jp, (20.03.2015). 14 Vgl. International Dialogue on Peacebuilding and Statebuilding (Hrsg.): „New Deal Monitoring Report 2014”, Final Version, November 2014, www.pbsbdialogue.org, (20.03.2015), FN 4, S. 33. Wolf Plesmann 280 ihre Aufgabe ansehen. Aber auch in diesem Bereich ist die Arbeit des ZFD und die Unterstützung des Sekretariats des Hohen Friedensrates ein wichtiger und in dieser Form unterstützender Ansatz afghanischer Initiativen. Im Rahmen von TRUST ist zunächst die Frage nach Transparenz zu klären. Die Veröffentlichung von Zahlen kann hier nur sehr begrenzt dem Bedürfnis der g7+ Staaten nach vollständiger Information Rechnung tragen. Es existiert als Teil des Budgetsystems eine afghanische Datenbank über Entwicklungshilfe.15 Allerdings ist die Befüllung für Entwicklungspartner aus technischen Gründen so schwierig, dass sie eigentlich immer unvollständig und daher als Planungsgrundlage nicht zu gebrauchen ist.16 Diese Datenbank ist ein Beispiel dafür, dass internetbasierte Datenbanken in einem Umfeld wie Afghanistan nur einen begrenzten Nutzen haben. Systeme, die technisch aufwändig sind und hohe Wartungskosten haben, können den Bedarf an Information eines fragilen Staates im Normalfall nicht decken. In Einzeldateien gespeicherte oder auch papierbasierte Aufbereitung sind hier eine ernstzunehmende Alternative, die in vielen Provinzen Afghanistans auch eher den Kapazitäten entspricht. Hier sind andere Fehlerquellen möglich, aber sie bieten die Chance einer umfassenderen Aufbereitung der jeweiligen Lage. Bei der Frage der Risikoteilung hat Deutschland nicht zuletzt durch die hohen Investitionen auch für das Risikomanagement deutlich gemacht, dass eine Reduzierung des deutschen Engagements nicht geplant ist. Eine enge Kooperation mit den afghanischen Sicherheitskräften ist Teil dieses Ansatzes und funktioniert insgesamt gut. Außerdem macht das hohe Engagement auch deutlich, dass Deutschland bereit ist, das Risiko des Misserfolges im Einzelfall mitzutragen. Deutschland steht bei der Nutzung und Stärkung der Landessysteme in Afghanistan nach dem Monitoring Report mit 95 % Aid on Budget17 beispielhaft da. Allerdings handelt es sich bei dem Terminus on Budget nicht um Budgethilfe im originären Sinne, sondern um gemeinsam vereinbarte Finanzierungsverfahren, die über den Afghanistan Reconstruction Trust Fund (ARTF) oder ähnliche Mechanismen abgewickelt werden. Im afghanischen Umfeld ist dies allerdings auch der richtige Ansatz, da die Landessysteme in Bezug auf das ____________________ 15 National Budget and Aid Management System: http://dadafghanistan.gov.af/dad/, (29.03.2015). 16 Die Einträge für Deutschland sindaus genannten technischen Gründen unvollständig: http://dadafghanistan.gov.af/dad/#/Eng/CoreProject/List/1_1_1_1, (20.03.2015). 17 Vgl. International Dialogue on Peacebuilding and Statebuilding (Hrsg.): „New Deal Monitoring Report 2014”, Final Version, November 2014, www.pbsbdialogue.org, (20.03.2015), FN 4, S. 20. Deutsche Entwicklungszusammenarbeit in Afghanistan 281 vollständige Management von finanziellen Mitteln noch zu korruptionsanfällig sind. Die Stärkung von Kapazitäten ist eine wesentliche Voraussetzung dafür, dass die Systeme stärker genutzt werden können. Wesentlich ist hierbei auch, dass der Aufbau von Parallelstrukturen vermieden wird und insbesondere Regelaufgaben nicht in der Verantwortung von extern finanzierten Beschäftigten liegt. Diese Grundsätze werden von der deutschen Kooperation weitestgehend umgesetzt. Zunächst ist hier der Einsatz von integrierten und zurückkehrenden Experten durch das Centrum für Internationale Migration (CIM) zu nennen. Durch den Einsatz von arbeitsvertraglich an afghanische Behörden gebundenen Experten ist die Gefahr minimiert, dass Parallelstrukturen aufgebaut werden. Externe Berater werden im Allgemeinen als Fremdkörper wahrgenommen und tendieren in der Regel mit Blick auf die Erreichung ihrer Ziele zum Aufbau von neuen Strukturen, die sich nicht in das bestehende System einfügen. So wurde eine integrierte Expertin in Mazar-e Sharif in der Wirtschaftsverwaltung und ein integrierter Experte an die Universität vermittelt. In Kabul sind integrierte Experten in Schlüsselstellen im Außenministerium tätig. Im Hochschulministerium sind sie insbesondere im Bereich der Stipendienvergabe für Auslandsstudien eingesetzt, um nur einige Beispiel zu nennen. Umfangreiche Schulungsmaßnahmen von Verwaltungsbeschäftigten haben insbesondere in den nördlichen Provinzen langsam aber stetig zu einer Erhöhung der Kapazitäten geführt. Auf zentraler Ebene wurde ein Schwerpunkt auf die Weiterbildung von Dozenten der Ausbildungsinstitutionen gelegt, um so einen Multiplikationseffekt zu erreichen. Und zuletzt ist hier auch die Stärkung der Verwaltungsausbildung selbst zu nennen, in deren Rahmen die afghanische Initiative zur Einrichtung eines einheitlichen Bachelors in Verwaltungswissenschaften an nunmehr fünf Universitäten18 im gesamten Land unterstützt hat. Der Schwerpunkt liegt hier darauf, die Studenten auf eine Tätigkeit in der afghanischen Verwaltung vorzubereiten und ihnen neben theoretischem Grundlagenwissen in Verwaltungswissenschaften auch Politik-, Rechts- und Wirtschaftswissenschaften mit Bezug zur Verwaltung zu vermitteln. Aber auch Englisch- und IT-Kenntnisse wie auch der Bezug zur islamischen Gesellschaft werden unterrichtet. Alle Dozenten, die diesen Studiengang unterrichten, sind Staatsbedienstete und waren im Rahmen des Vorhabens für die Organisation des Lehrbetriebes und die Erstellung der Lehrpläne selbst verantwortlich. Das Vorhaben unterstützte mit Bera- ____________________ 18 Balkh, Herat, Kabul, Kandahar und Jalalabad. Wolf Plesmann 282 tung, Fortbildungsveranstaltungen, Lehrbüchern und weiteren einmaligen Anschaffungen. Nach drei Jahren Begleitung ist dieser Prozess unumkehrbar geworden – im Unterschied zu Studienangeboten, die vollständig auf den Einsatz externer Dozenten und Curricula setzen. Langfristig kann durch diese Maßnahme der Anteil verantwortlicher und fähiger Verwaltungsmitarbeiter in Afghanistan erhöht werden und damit – hoffentlich – die Legitimität des Staates gestärkt werden. Die Forderung nach rechtzeitiger und vorhersehbarer Unterstützung ist sehr wichtig für eine langfristige Planung. In der Gesamtschau aber auch in den einzelnen Vorhaben sind die afghanischen Partner über die finanziellen Planungen informiert. Eine vertrauensvolle Atmosphäre zwischen den Entwicklungsförderern und den afghanischen Partnern ist auch durch die lange Konfliktsituation nur sehr langsam aufzubauen. So erklärt sich, dass auch klare Zusagen regelmäßig hinterfragt werden, da diese aus Sicht der afghanischen Partner jederzeit widerrufen werden könnten. 3. Entwicklungszusammenarbeit mit Stabilisierungseffekt? Vor dem Hintergrund der Darstellung der theoretischen und praktischen Erwägungen ist nun eine differenzierte Antwort auf die Frage des Stabilisierungseffektes im Sinne oben genannter Definitionen zu geben. Grundsätzlich ist festzustellen, dass die Entwicklungspartner sich seit ca. zehn Jahren intensiv mit der Frage auseinandergesetzt haben, wie Entwicklungszusammenarbeit in fragilen Kontexten zu einer langfristigen Stabilisierung beitragen kann. Dabei wird allerdings in Dokumenten und in der Literatur der Begriff der Stabilisierung meist vermieden und eher die Termini Peace- und Statebuilding genutzt.19 Stabilisierung ist in der gewählten Definition zeitlich wesentlich näher am Konflikt als die beiden genannten Begriffe. Insbesondere gehört die Beendigung der Feindseligkeiten mit zum Zielspektrum, während Peace- und Statebuilding erst nach Beendigung der Feindseligkeiten einsetzen.20 ____________________ 19 Siehe dazu insgesamt OECD (Hrsg.): Concepts and Dilemmas of State Building in Fragile Situations. From Fragility to Resilience, in: OECD Journal on Development, 9:3, 2008, www.oecd.org, (19.03.2015), S. 61–148; siehe auch insbesondere die Formulierungen in: International Dialogue on Peacebuilding and Statebuilding (Hrsg.): „A New Deal for Engagement in Fragile States“, www.newdeal4peace.org, (20.03.2015), FN 1. 20 So auch Call/Cousens, Ending Wars and Building Peace, S. 4. Deutsche Entwicklungszusammenarbeit in Afghanistan 283 Daraus lässt sich aber nicht schließen, Entwicklungszusammenarbeit setze immer erst nach der Stabilisierung an und könne daher nicht Teil von Stabilisierungsaktivitäten sein.21 Auf der Grundlage des ersten PSG des New Deal, der Unterstützung einer legitimen Politik mit dem Ziel der Erreichung einer friedlichen Einigung, ist es der Politik und Diplomatie möglich, auch Aktivitäten aus dem Bereich der Entwicklungszusammenarbeit einzusetzen, um diese Ziele zu erreichen. Gerade die Arbeit des ZFD aber auch der Einsatz von integrierten Experten im Sekretariat des Hohen Friedensrates in Afghanistan sind hierfür gute Beispiele. Hier wirkt Entwicklungszusammenarbeit konkret daran mit, die Feindseligkeiten zu beenden. Weniger eindeutig scheint das im Bereich der Friedenskonsolidierung zu sein. Die FSPs sowie der New Deal zielen auf langfristige Wirkungen ab, die auf den ersten Blick nicht dem Ziel einer für die Stabilisierung eher kurz bzw. mittelfristig notwendigen Friedenskonsolidierung dienen. Maßnahmen, die mit diesem Ziel verknüpft werden, sind kurzfristig umsetzbare Aktivitäten, die den Begünstigten gegenüber deutlich machen, dass hier kein langfristiges Engagement zu erwarten ist. Dies sorgt regelmäßig dafür, dass kein Vertrauen in eine langfristige Zusammenarbeit wächst und Partner im Land vor diesem Hintergrund versucht sind, spiegelbildlich kurzfristige Vorteile zu ziehen und keine langfristigen Planungen anzustreben. Außerdem werden die Begünstigten zwar bei der Entscheidung beteiligt – allerdings muss die Umsetzung auf Grund des Zeitdrucks regelmäßig extern erfolgen. Und selbst wenn jede einzelne Maßnahme für sich sinnvoll ist, führt sie doch nicht zu dem notwendigen Vertrauen, dass für eine langfristige Kooperation notwendig ist. Damit aber das Momentum, das aus dem Prozess der Stabilisierung gewonnen werden kann, nicht verloren geht, müssen die Maßnahmen des Peaceund Statebuilding so früh wie möglich geplant und begonnen werden, auch noch während der Stabilisierungsphase. Genau dies war in Afghanistan bei sehr vielen Maßnahmen der Entwicklungszusammenarbeit zu beobachten. Vor dem Hintergrund des Endes der ISAF-Mission war es allerdings schwierig, das Vertrauen der afghanischen Partner dahingehend zu erhalten, dass ein langfristiges Engagement tatsächlich geplant ist. Zusammenfassend kann und sollte Entwicklungszusammenarbeit im Rahmen von Stabilisierung bei der Unterstützung zivilgesellschaftlicher politischer Prozesse unbedingt eine Rolle spielen. Sie kann helfen Räume und Ge- ____________________ 21 So im Ergebnis auch Zürcher, Christoph et al.: Strategische Portfolio Review Afghanistan. Schlussbericht, (beauftragt durch das Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung), Bonn 2013, S. 4. Wolf Plesmann 284 legenheiten zu schaffen, in denen Menschen Friedensprozesse selbst anstoßen und gestalten. Und sie kann durch ihre Aktivitäten dabei helfen, den Menschen den Mut zu geben, dies als eigene Aufgabe zu begreifen. Im Bereich kurz- und mittelfristiger Friedenskonsolidierung ist dagegen kein Schwerpunkt zu setzen. Entwicklungszusammenarbeit in fragilen Staaten sollte gleich von Anfang an langfristig angelegt werden, um die Verantwortung im Land zu belassen und zu stärken. Für alle Akteure ist es dabei wichtig anzuerkennen, dass Wirkungen der Entwicklungszusammenarbeit langfristig eintreten und sich nicht beschleunigen lassen – Erwartungsmanagement ist hier also auch ganz wesentlicher Bestandteil für die Koordinierung der Aufgaben zwischen verschiedenen internationalen Akteuren. Literatur Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (Hrsg.): „Peace and Conflict Assessment. Factsheet zum methodischen Rahmen Peace and Conflict Assessment (PCA)”, August 2014, www.bmz.de, (23.03.2015). Call, Charles T./Cousens, Elizabeth M.: Ending Wars and Building Peace: International Responses to War-Torn Societies, in: International Studies Perspectives, 9:4, 2008, S. 1–21. International Dialogue on Peacebuilding and Statebuilding (Hrsg.): „A New Deal for Engagement in Fragile States“, http://www.pbsbdialogue.org/documentupload/49151944. pdf, (19.03.2015). International Dialogue on Peacebuilding and Statebuilding (Hrsg.): „New Deal Monitoring Report 2014”, Final Version, November 2014, http://www.pbsbdialogue.org/document upload/FINAL%202014%20New%20Deal%20Monitoring%20Report.pdf, (20.03.2015). Kabul Process (Hrsg.): „Prioritization“, http://www.thekabulprocess.gov.af/index.php/clust ers--npps/prioritization, (23.05.2015). Ministry of Foreign Affairs – Islamic Republic of Afghanistan (Hrsg.): „Afghan National Development Strategy (AND), http://mfa.gov.af/en/page/6547/afghanistan-nationaldevelopment-strategy/afghanistan-national-development-strategy-ands, (23.05.2015). Ministry of Foreign Affairs of Japan (Hrsg.): „Tokyo Mutual Accountability Framework” (TMAF), July 2012, http://www.mofa.go.jp/region/middle_e/afghanistan/tokyo_confere nce_2012/tokyo_declaration_en2.html, (20.03.2015). National Budget and Aid Management System: http://dadafghanistan.gov.af/dad/, (29.03.2015). OECD (Hrsg.): „2009 Monitoring Survey of the Fragile States Principles“, 2010, http://ww w.oecd.org/countries/haiti/2009monitoringsurveyofthefragilestatesprinciples.htm, (01. 07.2015). OECD (Hrsg.): Concepts and Dilemmas of State Building in Fragile Situations. From Fragility to Resilience, in: OECD Journal on Development, 9:3, 2008, http://www .oecd.org/dac/governance-peace/conflictandfragility/docs/41100930.pdf, (19.03.2015). 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References

Zusammenfassung

Der Stabilisierungseinsatz in Afghanistan hat die Außen- und Sicherheitspolitik der Bundesrepublik so nachhaltig geprägt wie kein internationales Engagement zuvor. Der deutsche Beitrag zum Wiederaufbau des Landes war dabei von einem gesamtstaatlichen Ansatz geprägt, bei dem Sicherheit und Entwicklung ineinandergreifen sollten. Die Realität im Einsatzland stellte die deutschen Soldaten, Diplomaten, Entwicklungshelfer und Polizeiausbilder jedoch vor enorme Herausforderungen.

Das Ende des Mandats der internationalen Schutztruppe ISAF zum Jahreswechsel 2015 gibt Anlass, die hier gewonnenen Erfahrungen und Lehren der unterschiedlichen zivilen und militärischen Akteure festzuhalten. Vor dem Hintergrund einer bestenfalls gemischten Erfolgsbilanz, aber auch angesichts der aktuellen Krisen und Konflikte an den Rändern Europas, ist eine solche Aufarbeitung des Einsatzes von außerordentlicher Relevanz.

Der Sammelband bringt eine einzigartige Vielfalt an Perspektiven von einsatzerfahrenen militärischen und zivilen Führungskräften zusammen. Abgerundet wird das Bild durch Analysen der strategischen Konzepte, die den Einsatz prägten, der Perspektive aus den einzelnen Bundesministerien sowie der persönlichen Bilanz von bedeutenden politischen Entscheidungsträgern.

Mit Beiträgen von: Phillip Ackermann, Hans-Peter Bartels, Jörg Bentmann, Christian von Blumröder, Marcel Bohnert, Axel Dohmen, Udo Ewertz, Dirk Freudenberg, Hans-Werner Fritz, Axel Gablik, Dorothea Gieselmann, Volker Halbauer, Stefan Hansen, Jannis Jost, Bruno Kasdorf, Joachim Krause, Wolfgang Lauenroth, Winfried Nachtwei, John A. Nagl, Stefan Oswald, Wolf Plesmann, Hans-Joachim Ruff-Stahl, Helge Rücker, Marcus Schaper, Ulrich Schlie, Björn Schreiber, Robin Schroeder, Hendrik Staigis, Gerald Stöter, Christine Toetzke, Christopher Urbas, Florian Wätzel und Matthias Weber.