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Eugénia da Conceição-Heldt, Martin Koch, Andrea Liese, Internationale Organisationen als Forschungsgegenstand. Oder: »Über Blinde und die Gestalt des Elefanten« in:

Eugénia da Conceição-Heldt, Martin Koch, Andrea Liese (Ed.)

Internationale Organisationen, page 9 - 32

Autonomie, Politisierung, interorganisationale Beziehungen und Wandel

1. Edition 2015, ISBN print: 978-3-8487-0484-2, ISBN online: 978-3-8452-4851-6, https://doi.org/10.5771/9783845248516-9

Series: Sonderheft PVS

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4 PVS, Sonderheft 49/2014, S. 4–27 EINLEITUNG Internationale Organisationen als Forschungsgegenstand. Oder: »Über Blinde und die Gestalt des Elefanten« Eugénia da Conceição-Heldt, Martin Koch, Andrea Liese 1. Einleitung: Der Blick auf internationale Organisationen zu Beginn des 21. Jahrhunderts* Im Zentrum dieses PVS-Sonderhefts steht die Frage nach der veränderten Rolle internationaler Organisationen und den Konsequenzen ihres Handelns in der bzw. für die Weltpolitik. Wurde bis in die 1980er Jahre vor allem die Koordinationsfunktion internationaler Organisationen an Schnittstellen zwischen Staaten thematisiert, lässt sich seit dem Ende des Kalten Krieges eine Zunahme der an internationale Organisationen übertragenen Aufgaben und Kompetenzen beobachten, die nicht an den staatlichen Grenzen haltmachen, sondern über diese hinaus in Gesellschaften hineinwirken (Zürn 2010). Währenddessen hat sich der Aktionsrahmen internationaler Organisationen erweitert, indem sie etwa Normen für nichtstaatliche Akteure generieren, die Regeldurchsetzung und Implementierung aktiv unterstützen, als Mittler zwischen streitenden Staaten fungieren, zu immer mehr politischen Themen Informationen sammeln und bereitstellen, politische und gesellschaftliche Entwicklungen überwachen und immer häufiger auch Sanktionen legitimieren oder verhängen. Bei der Betrachtung der Konsequenzen dieser veränderten Rolle geht es uns einerseits um die wissenschaftliche Beschäftigung mit internationalen Organisationen, die sich ausdifferenziert, indem sie zunehmend den Organisationscharakter betont und Prozesse in internationalen Organisationen untersucht. Gleichzeitig nimmt die jüngere Forschung auch das Umfeld1 internationaler Organisationen sowie veränderte Anforderungen an internationale Organisationen in den Blick und geht der Frage nach, wie Organisationen auf neue Erwartungen und Kontrollversuche reagieren. Andererseits geht es im Sonderheft um die Konsequenzen der sich ändernden Rolle, so zum Beispiel der Politisierung von Entscheidungen, der veränderten bzw. steigenden Legitimationserfordernisse, der Konkurrenz zwischen internationalen Organisationen oder der Interaktion mit anderen Akteuren der internationalen Politik sowie der Notwendigkeit zu Wandel und Reform. * Unser Dank gilt Mathias Albert, Per-Olof Busch, Christopher Daase, Ulrich Franke, Tobias Lenz und Bernhard Zangl für hilfreiche Kommentare und wertvolle Anregungen zu dieser Einleitung. 1 Der Begriff des Umfelds oder der Umwelt wird hier theorieoffen verwendet und bezeichnet alles, was nicht zur internationalen Organisation gehört. Es wird also nicht präjudiziert, was die Umwelt bzw. das Umfeld umfasst, sondern nur konstatiert, dass es einen wie auch immer beschaffenen externen Kontext gibt, in den internationale Organisationen eingebettet sind. 5da Conceição-Heldt/Koch/Liese | Internationale Organisationen als Forschungsgegenstand Um dies genauer zu analysieren, begreifen wir internationale Organisationen als Akteure der Weltpolitik (Milner u. Moravcsik 2009; Keohane 2002), deren Verhalten sich nicht (ausschließlich) aus dem Einfluss ihrer Mitgliedstaaten ableiten lässt. Wir wollen auf diesem Wege konzeptionell offen und theorieübergreifend grundlegenden Fragen nach der Autonomie, der Politisierung, den interorganisationalen Beziehungen und dem Wandel von internationalen Organisationen nachgehen. Damit greifen wir nicht nur zentrale Fragen der jüngeren Forschung auf, sondern berücksichtigen auch das Verhältnis internationaler Organisationen zu ihrer sich wandelnden Umwelt (siehe unten). Das Sonderheft knüpft an aktuelle Forschungsstränge und -debatten mit dem Ziel an, diese in einen fruchtbaren Dialog zu bringen. Den ersten Anknüpfungspunkt bildet die Akteur-Struktur Debatte um internationale Organisationen. Als Akteure tragen internationale Organisationen demnach zur Bildung und Akzeptanz internationaler Prinzipien, Normen und Regeln bei, sind zugleich aber in eine von Regeln und Normen geprägte Struktur eingebettet. Diese Struktur umfasst neben den zwischenstaatlichen Beziehungen auch die teilweise kompetitiven Beziehungen zu anderen internationalen Organisationen und nicht-staatlichen Akteuren. Denn die Interaktionen zwischen internationalen Organisationen, gesellschaftlichen und wirtschaftlichen (nicht-staatlichen) Akteuren haben seit dem Ende des Kalten Krieges eine neue Qualität erlangt. Es intensivierte sich die (in-) formelle Zusammenarbeit von internationalen Organisationen mit anderen nichtstaatlichen Akteuren, die ihrerseits mehr Einfluss ausüben und Zugang zu internationalen Organisationen sowie ihren Entscheidungsprozessen verlangen bzw. schon erlangt haben (u.a. Steffek u. Nanz 2008; Liese 2010; Tallberg et al. 2013; Steffek 2013). Allerdings werden internationale Organisationen angesichts neu geschaffener Alternativen der transnationalen oder internationalen Zusammenarbeit nunmehr auch häufiger umgangen. Es gibt gegenwärtig eine starke Tendenz, etwa in der Handels-, Finanz- und Sicherheitspolitik, multilaterale durch bilaterale oder regionale Arenen zu ersetzen, Beschlüsse in informellen Arbeitsgruppen innerhalb formaler Organisationen (etwa der VN) zu fassen oder informelle Absprachen im Rahmen neuer staatlichen Foren, etwa in der G8 oder der G20, zu treffen (Daase 2009). Möglicherweise werden die entsprechenden Entscheidungen den zuständigen internationalen Organisationen zur Legitimation vorgelegt und dadurch formalisiert. Daher stellt sich die Frage: Wie reagieren internationale Organisationen, wenn Staaten sich von ihnen abwenden, sie (neuen) Konkurrenten gegenüberstehen oder unter Legitimationsdruck geraten? Den zweiten Anknüpfungspunkt bildet das Anliegen, internationale Organisationen als Ganzes zu betrachten. In der EU-Forschung ist es seit langem üblich, die EU als politisches System systematisch in den Blick zu nehmen (Hix 2005; Leuffen et al. 2013; Wessels 2008; Holzinger 2005). Ähnlich fordert die Organisationstheorie, den organisationalen Aspekt internationaler Organisationen intensiver zu betrachten (Ness u. Brechin 1988). Bislang werden partikulare Organisationsschnitte, wie etwa Exekutivorgane oder Sekretariate, bei der Analyse in den Vordergrund gestellt und gleichzeitig das Zusammenspiel und die Wechselwirkungen zwischen den verschiedenen Organisationseinheiten, wie zum Beispiel Mitgliedstaaten, Entscheidungsorgane und Bürokratien vernachlässigt. Hier 6 PVS, Sonderheft 49/2014 Einleitung will das Sonderheft gegensteuern, indem verschiedene Teile internationaler Organisationen und ihr Zusammenwirken in den Blick genommen werden sollen. Ferner wird das Augenmerk auf die Ausdifferenzierung internationaler Organisationen gerichtet und danach gefragt, in welchem Verhältnis die Organisationseinheiten zur internationalen Organisation stehen und welche partikularen Funktionen sie für die gesamte Organisation erfüllen. Den dritten Anknüpfungspunkt bildet der Dialog zwischen (i) delegationsebenso wie organisationstheoretischen Annahmen und (ii) dem klassischen politikwissenschaftlichen Erkenntnisstand, demzufolge internationale Organisationen mitgliedstaatliche Interessen sowohl in einen Ausgleich bringen als auch verfolgen. Erstere werden in der Politikwissenschaft in jüngerer Zeit stark rezipiert. Sie besagen, dass internationale Organisationen eigene Präferenzen entwickeln und organisationale Interessen verfolgen. Es ist somit insgesamt das Ziel des Sonderhefts, der jüngeren Forschung Rechnung zu tragen und die im Aufwind befindliche theoretisch angeleitete Forschung zu internationalen Organisationen zusammenzuführen, um damit aktuelle Forschungsfragen bearbeiten zu können. Dies schließt die Ergebnisse von internationalen Forschungsprojekten (siehe etwa die Beiträge von Tallberg, Squatrito und Sommerer sowie Lenz, Bezuijen, Hooghe und Marks) ebenso mit ein wie die Besonderheiten der deutschen Forschung, die sich u.a. durch einen stärkeren Bezug auf soziologische und organisationstheoretische Ansätze (siehe etwa Holzscheiter oder auch Eppert, Sienknecht und Albert) sowie eine Fokussierung auf die Politisierung internationaler Organisationen (siehe etwa Ecker-Ehrhardt) auszeichnet. Das Sonderheft kann dadurch einen Dialog zwischen verschiedenen theoretischen Ansätzen (vor allem rationalistischen, konstruktivistischen und organisationstheoretischen) und Herangehensweisen (erklärenden, interpretativen und kritischen) initiieren, durch die theoriegeleitete Untersuchung systematische Antworten auf empirische Fragen generieren und mittel- bis langfristig das Potential einer Synthese ausloten. Damit wollen wir auch dazu beitragen, die gegenwärtig stark ‚kompartmentalisierte‘ Diskussion innerhalb der Internationalen Beziehungen aufzubrechen und Schnittstellen für übergreifende Forschungen offenzulegen. Darüber hinaus soll durch die Betonung theoretisch-konzeptioneller Arbeiten gezielt analysiert werden, welchen Beitrag die jeweiligen Ansätze zur Erforschung internationaler Organisationen in konkreten Themenfeldern zu leisten vermögen (siehe auch Abschnitt 2). Es sollen also, um die Metapher über Blinde und die Gestalt des Elefanten2 aufzugreifen, die andere schon in diesem Kontext verwendet haben (Puchala 1972; Conceição-Heldt 2009), nicht nur unterschiedliche Teile des Elefanten (internationale Organisationen) analysiert werden. Vielmehr soll es darum gehen, ein umfassenderes Verständnis der Gestalt des Elefanten und seines Handelns zu entwickeln. Dazu soll auch das Wechselspiel der Organisationen mit ih- 2 Das aus Indien stammende Gleichnis vom Elefanten und den Blinden besteht in vielen Fassungen, dient aber immer zur Relativierung wissenschaftlicher Erkenntnis, die sich lediglich auf begrenzte Wahrnehmungen der Realität beschränkt. Im Gleichnis stritten sich Gelehrte um die Frage, wer Recht hat. Der König bestellte daraufhin einen Elefanten und mehrere Blinde ein und forderte die Blinden auf, den Elefanten zu beschreiben. Da die Blinden jeweils einen anderen Teil des Elefanten ertasteten bzw. den Elefanten anders wahrnahmen, kamen sie zu unterschiedlichen Erkenntnissen. 7da Conceição-Heldt/Koch/Liese | Internationale Organisationen als Forschungsgegenstand rem Umfeld untersucht werden: Welche Konsequenzen haben verschiedene Umwelteinflüsse für das Verhalten von internationalen Organisationen? Wie wirken internationale Organisationen durch ihr Verhalten auf ihr Umfeld ein? Da die starke Fragmentierung der Forschung über internationale Organisationen zuweilen Synergien verhindert, bemühen sich einzelne Beiträge und dieses Sonderheft in der Gesamtschau um einen Dialog, der über den Austausch unter ‚Blinden‘ (als jeweilige Vertreter eines einzelnen Ansatzes) hinausgeht. Auf diesem Wege vermag das Sonderheft nicht nur einen Zwischenstand der gegenwärtigen Debatten zu internationalen Organisationen abzubilden, sondern auch einen Referenzpunkt für die weitere Forschung bereitzustellen. Dazu werden im Sonderheft vier Themenfelder differenziert: Autonomie, Politisierung, interorganisationale Beziehungen und Wandel. Diese thematischen Felder zeichnen sich nicht nur in der gegenwärtigen Forschung ab, sie ergeben sich vielmehr, wenn internationale Organisationen zunehmend als zumindest partiell autonome Akteure untersucht werden (Autonomie), die durch ihre Umwelt hinterfragt werden bzw. sich gegenüber dieser legitimieren müssen (Politisierung), die aber auch in Beziehung zu anderen staatlichen wie nicht-staatlichen Akteuren (interorganisationale Beziehungen) treten und die sich im Zuge zunehmender Anpassung an externe Erwartungen verändern (Wandel). Die Zusammenführung dieser vier Themenfelder im Rahmen eines Sonderhefts ermöglicht eine vielschichtigere Untersuchung internationaler Organisationen. Gleichzeitig haben sie mit dem Akteursverständnis internationaler Organisationen einen gemeinsamen Referenzpunkt, der die Erforschung der Themenfelder aus verschiedenen theoretischen Perspektiven überhaupt erst ermöglicht (siehe unten). Das erste Themenfeld behandelt die Autonomie internationaler Organisationen, die sich zum einen aus Delegationsverträgen mit Staaten und dem Grad ihrer Kontrolle, zum anderen aus organisationseigenen Verselbständigungsprozessen ergibt und somit auch ein erstes Feld für einen fruchtbaren Dialog zwischen rationalistischen, konstruktivistischen und (organisations-) soziologischen Theorien über internationale Organisationen bietet. Der zweite Themenblock fragt nach den Konsequenzen zunehmender politischer Autorität (die sich z.B. im Zuge von Verrechtlichungsprozessen entwickeln), vor allem nach der Politisierung oder Entpolitisierung von Entscheidungen und nach Legitimität. Die Beiträge thematisieren auch die Wechselbeziehung von Politisierung und Verrechtlichung sowie von Legitimität und Autorität. Sie verknüpfen normative mit empirisch-analytischen Perspektiven. Im dritten Themenfeld werden die Beziehungen von internationalen Organisationen zu Akteuren in ihrer Umwelt, wie andere internationale Organisationen und nicht-staatliche Akteure, untersucht. Dabei wird gefragt, wie sich Zusammenarbeit und Koordination, aber auch Konkurrenz erklären lassen. In diesem Feld hat es in den letzten Jahren verstärkt Versuche gegeben, eine geeignete theoretische Rahmung durch die Nutzung rationalistischer, konstruktivistischer und organisationstheoretischer Ansätze zu etablieren. Der vierte Themenblock wendet sich der Wandlungs- und Reformfähigkeit von internationalen Organisationen zu. Dieser Themenblock betrachtet insbesondere Leitbilder, Routinen und Organisationskultur, aber auch leadership innerhalb der Organisation(en). Besonderes Augenmerk gilt dabei dem Zusammenspiel internationaler Organisationen mit ihrem Umfeld sowie mitgliedstaatlichen Reformbemü- 8 PVS, Sonderheft 49/2014 Einleitung hungen. Bevor wir die Themenfelder genauer skizzieren und den Aufbau des Sonderheftes darlegen, werden wir im nächsten Schritt den Beitrag des Hefts für die Forschung zu internationalen Organisationen abstecken. 2. Internationale Organisationen als Forschungsgegenstand Internationale Organisationen sind nicht nur in der öffentlichen, sondern auch der wissenschaftlichen Wahrnehmung so präsent wie selten zuvor. Es scheint kein globales Problemfeld zu geben, für das sich nicht mindestens eine internationale Organisation zuständig erklärt, Regeln aufstellt und Programme durchführt. Internationale Organisationen fungieren als Vermittler zwischen Staaten, dienen als Informationssammelstelle, bestimmen Erwartungen an angemessenes staatliches Verhalten, bieten Überwachungsmechanismen, stellen Norm- und Regelbrüche fest, legitimieren bzw. verhängen Sanktionen, regeln den Zugang nicht-staatlicher Akteure zu internationalen Verhandlungen, und/oder führen diverse Programme und Projekte in zahlreichen Ländern der Welt durch. Trotz dieses weiten Aktionsrahmens konzentrierte sich die politikwissenschaftliche Aufmerksamkeit vor allem auf die Zusammenarbeit von Staaten in internationalen Institutionen zur Lösung globaler Probleme – insbesondere im Rahmen der Regimeforschung (Young 1989, 1999), aber auch mit Blick auf internationale Organisationen (Abbott u. Snidal 1998; Rittberger et al. 2011). In Anlehnung an Keohane (1989), Zürn (1998) und Rittberger et al. (2011) werden in diesem Sonderheft internationale Organisationen als institutionalisierte Form zwischenstaatlicher Kooperationen, also als ein Typus internationaler Institutionen3 verstanden. Internationale Organisationen sind im Allgemeinen dadurch gekennzeichnet, dass sie mindestens drei Mitgliedstaaten haben, regelmäßige Treffen stattfinden und über ein Sekretariat bzw. einen Hauptsitz verfügen (u.a. Pevehouse et al. 2004). Alle Definitionen stimmen darin überein, internationale Organisationen als ein zwischenstaatliches politisches Forum zu begreifen, in dem sich Repräsentanten der Mitgliedstaaten treffen, um über Probleme und Fragen von politischem, sozialem und wirtschaftlichem Belang zu beraten und ggf. Lösungen in Form von Vereinbarungen oder Verträgen zu erarbeiten und zu beschließen (stellvertretend für viele: Archer 2001; Karns u. Mingst 2010; Rittberger et al. 2011). Viele Definitionen thematisieren das völkerrechtliche Verhältnis von Staaten und den von ihnen gegründeten internationalen Organisationen. Danach sind internationale Organisationen per Vertrag mit bestimmten Kompetenzen ausgestattet, um partikulare Aufgaben an der Schnittstelle zwischen Staaten zu erfüllen. Was aber das spezifisch Organisationale an internationalen Organisationen ausmacht bzw. inwiefern sie als politische System gelten und als Einheit auftreten, 3 Keohane (1989, S. 3) definiert internationale Institutionen als “persistent and connected sets of rules (formal and informal) that prescribe behavioral roles, constrain activity, and shape expectations.” Er unterscheidet drei Formen internationaler Institutionen: formale intergouvernementale Organisationen (sowie transnationale Nichtregierungsorganisationen), internationale Regime und internationale Konventionen. Der Beitrag von Lavenex (in diesem Band) greift diese allgemeine Definition für internationale Institutionen auf und untersucht damit die Ausdehnung von EU Politiken auf Drittstaaten. 9da Conceição-Heldt/Koch/Liese | Internationale Organisationen als Forschungsgegenstand bleibt unbeantwortet. Der Terminus Organisation wird letztlich nur in einem oberflächlichen Verständnis verwendet, indem Staaten sich zu aufeinander abgestimmten und koordinierten Handlungen verpflichten und zu deren Unterstützung Organe errichten (Koch 2008, S. 33). In diesem Sonderheft werden internationale Organisationen definiert als Institutionen, die (1) auf der Grundlage eines völkerrechtlichen Vertrags gegründet wurden, (2) mehr als drei Mitgliedstaaten umfassen, (3) über eine ständige administrative Struktur und (4) über (delegierte und selbst erarbeitete) Entscheidungsbefugnisse verfügen und daher als Akteure auftreten bzw. adressiert werden können. Für die Theorieentwicklung in den Internationalen Beziehungen hat diese Definition Konsequenzen, die nachfolgend skizziert werden sollen. Nach einer in theoretischer Hinsicht produktiven Phase in den 1960er Jahren wurden internationale Organisationen während der 1970er und 1980er Jahre zugunsten internationaler Regime vernachlässigt (Kratochwil u. Ruggie 1986). Seit dem Ende des Kalten Krieges lässt sich wieder ein verstärktes Interesse an internationalen Organisationen als Forschungsgegenstand konstatieren. Zumeist werden die dabei zum Tragen kommenden theoretischen Ansätze zur Konzeptualisierung internationaler Organisationen in drei Strömungen differenziert, mit denen das theoretische Gelände abgesteckt wird.4 In diesen theoretischen Strömungen werden verschiedene Metaphern internationaler Organisationen transportiert, die jeweils bestimmte Funktionen derselben für die internationale Politik assoziieren. Drei Metaphern dominieren die Diskussion um die Ontologie internationaler Organisationen und tauchen wiederkehrend auf: Instrument, Arena, Akteur. Als Instrumente dienen internationale Organisationen ihren Mitgliedstaaten, um deren Interessen zu verfolgen. Sie werden als „willenlose“ Werkzeuge begriffen, die Staaten in ihre politischen Strategien einbinden, wenn sie ihnen nützen, die sie andernfalls aber auch ignorieren oder aus denen sie austreten können. Dieses Verständnis findet sich paradigmatisch in realistischen Ansätzen: “[T]he most powerful states in the system create and shape institutions so that they can maintain their share of world power, or even increase it” (Mearsheimer 1994-1995, S. 13). Auf diese Weise spiegeln internationale Organisationen die Machtverhältnisse im internationalen System wider. Internationale Organisationen – verstanden als Arenen – können zwischenstaatliche Kooperationen erleichtern, indem sie eine konferenzdiplomatische Dauereinrichtung und ein internationales Verhandlungssystem etablieren (vgl. Rittberger et al. 1997, S. 67-99). Das Bild der Arena suggeriert – ebenso wie die Instrumentenmetapher –, dass Staaten zwar die dominanten Akteure im internationalen politischen System sind; im Gegensatz zum instrumentellen Verständnis fördern internationale Organisationen jedoch die Kooperation zwischen Staaten, indem sie wichtige Vorarbeiten leisten und auf diesem Wege Transaktionskosten reduzieren. 4 So unterscheidet etwa Archer (2001, S. 112-173) drei theoretische Perspektiven: die realistische, die reformistische und die radikale Perspektive. Rittberger und Zangl (2003, S. 33-48) differenzieren dagegen eine rationalistische, eine institutionalistische und eine idealistische Theorieschule. Hurd (2011, S. 14-19) wiederum unterscheidet zwischen vertragstheoretischen Ansätzen, Regime- Analysen und dem Konstruktivismus. 10 PVS, Sonderheft 49/2014 Einleitung Sie dienen also nicht den Partikularinteressen einzelner Staaten, sondern etablieren vielmehr einen neutralen – d.h. nicht von den Interessen einzelner Staaten bestimmten – Rahmen, der Verhandlungen ermöglicht und erleichtert (Keohane 1989). In diesem Sinne erfüllen internationale Organisationen auch eine Sozialisationsfunktion für (neue) Staaten, indem sie Regeln und Verfahren bereitstellen, an denen sich Staaten orientieren und die sie bei ihrer Interessensbildung berücksichtigen können (Checkel 2005; Finnemore 1996b). Verstanden als Akteur verfügen internationale Organisationen schließlich über Handlungskompetenzen und zumindest partielle Handlungsautonomie. Das Bild des Akteurs impliziert, dass internationale Organisationen einen aktiven Einfluss auf die zwischenstaatlichen Beziehungen ausüben können. Sie haben nicht nur eine passive unterstützende Funktion für zwischenstaatliche Beziehungen, sondern können vielmehr aktiv auf staatliches Verhalten einwirken (Avant et al. 2010). Damit wird zwar nicht bestritten, dass Staaten zentrale Akteure sind; internationalen Organisationen wird aber neben Staaten eine aktive Rolle zugeschrieben. Konstruktivistische Ansätze unterstreichen zudem die Möglichkeiten internationaler Organisationen, Normen zu generieren, deren Diffusion und Durchsetzung zu begünstigen sowie deren Einhaltung zu überwachen. Auf diesem Wege tragen sie zur Etablierung globaler Ordnungsmuster bei (vgl. Börzel u. Risse 2002; Finnemore 1996a; Finnemore u. Sikkink 1998; Katzenstein 1996). Darüber hinaus bieten sie internationalen Nichtregierungsorganisationen (INGOS) ein Forum, um ihre Interessen und Ziele in internationale Organisationen einzubringen (vgl. Joachim 2004; Reimann 2006; Reinalda et al. 2001) oder um gegenüber Staaten die Einhaltung von Vereinbarungen einzufordern (vgl. DeMeritt 2012; Keck u. Sikkink 1998). Andere Ansätze sehen in internationalen Organisationen gar Tendenzen einer sich herausbildenden Weltstaatlichkeit (Albert 2007), wenn nicht gar eines Weltstaats (Wendt 2003, S. 504-506). Als regulierende und ordnungsgenerierende Akteure sind internationale Organisationen hier konstitutive Bestandteile der Weltordnung. Rationalistische Ansätze sind inzwischen dazu übergegangen, den Akteursstatus von internationalen Organisationen vor allem in Bezug auf die EU zu operationalisieren. So haben Jupille und Caporaso (1998) vier Dimensionen (Autorität, Autonomie, externe Anerkennung und interne Kohäsion) eingeführt. Neuere Studien untersuchen zudem den Zusammenhang von Akteurscharakter und Effektivität (Niemann u. Bretherton 2013; Elsig 2013) oder analysieren, wie sich interne Kohäsion innerhalb einer internationalen Organisation auf deren externe Effektivität auswirkt (etwa Conceição-Heldt u. Meunier 2014). Dieser hier nur holzschnittartige theoretische Überblick anhand der drei etablierten Metaphern zeigt, dass die Theorieentwicklung in den Internationalen Beziehungen trotz der seit mehr als 20 Jahren anhaltenden Bemühungen, die ‚Gesellschaftswelt’ und die ‚Wirtschaftswelt‘ (Czempiel 1991) in den Blick zu nehmen, in erster Linie Einflüsse bzw. Auswirkungen von Staaten auf internationale Organisationen thematisierte. In den letzten Jahren häufen sich allerdings Beiträge, in denen internationale Organisationen verstärkt als Forschungsgegenstand (wieder-)entdeckt werden (Boehmer et al. 2004; Dingwerth et al. 2009; Koremenos et al. 2001; Pevehouse 2002; Stone 2011) – nicht zuletzt, weil ihnen nun zunehmender Einfluss auf die Gestaltung zwischenstaatlicher und transnationaler Beziehungen bzw. ein globales Ordnungsvermögen zugesprochen wird. Sie gelten nicht 11 da Conceição-Heldt/Koch/Liese | Internationale Organisationen als Forschungsgegenstand mehr nur als Instrumente (mächtiger) Staaten, Foren oder Arenen, die einen institutionellen Kontext für die Interaktion von Staaten anbieten (Koremenos et al. 2001), sondern als zentrale, bisweilen auch (partiell) autonome Akteure. Im Zuge dieses Perspektivwechsels rückt auch ihr organisationaler Charakter in den Blick. 2.1 Vier theoretische Perspektiven Obwohl es zu den aufgeführten Punkten in den letzten Jahren theoriegeleitete empirische Forschung gegeben hat, findet diese in der Regel ‚kompartmentalisiert‘ statt, d.h. entweder in den rationalistisch geprägten Beiträgen über Prinzipal- Agenten-Verhältnisse und institutionelles Design (Abbott u. Snidal 1998; Conceição-Heldt 2013; Hawkins et al. 2006; Koremenos et al. 2001; Nielson u. Tierney 2003; Stone 2011), in der institutionalistischen Verrechtlichungsdebatte (Abbott et al. 2000; Zangl u. Zürn 2004; Zangl 2008), in den verwaltungswissenschaftlich oder soziologisch dominierten Strängen der Forschung über ‚organizations as bureaucracies‘ (Barnett u. Finnemore 1999, 2004; Bauer u. Knill 2007; Bauer u. Weinlich 2011; Biermann u. Siebenhüner 2009; Liese u. Weinlich 2006) bzw. in interpretativen Arbeiten zu Identität und Wandel (Franke 2010; Freistein 2012; Herschinger 2011; Park 2010). Brückenschläge zwischen theoretischen Ansätzen, wie etwa zwischen rationalistischen und konstruktivistischen Ansätzen bei Nielson et al. (2006) oder der breiten IB-Debatte und organisationstheoretischen Arbeiten wie bei Dingwerth et al. (2009), sind immer noch eher selten. Unseres Erachtens führt diese Verkürzung dazu, dass (1) organisationstheoretische Beiträge, die internationale Organisationen oft (implizit) auf ihre Verwaltungsstäbe reduzieren, die Diskussion um einen autonomen Akteursstatus und um Pathologien dominieren, während (2) die Analyse des Wechselspiels zwischen intergouvernementalen Entscheidungsgremien und Verwaltungsstäben Prinzipal- Agent-Ansätzen vorbehalten ist, welche die Perspektive auf Prinzipale und ihre Kontrollmechanismen beschränken. (3) Interpretative Ansätze konzentrieren sich demgegenüber auf Diskurse und Praktiken von bzw. in internationalen Organisationen, entwickeln dabei aber kein dezidiertes Organisationsverständnis. Eine konzeptionell offene und theorieübergreifende Forschung, die internationale Organisationen als partiell eigenständige Akteure zum Ausgangspunkt nimmt und davon ausgehend die oben vorgestellten vier Themenfelder behandelt, konnte sich bisher kaum etablieren. Dies ist umso erstaunlicher, als die Mehrzahl der Arbeiten zu internationalen Organisationen konzediert, dass es neben empirischer Forschung vor allem geeigneter theoretisch-konzeptioneller Ansätze bedarf, um die veränderte Rolle internationaler Organisationen zu erfassen (Dingwerth et al. 2009). Wir nehmen die jüngeren Forschungsarbeiten zum Anlass, um diese verengte Sichtweise aufzubrechen, indem wir solche Ansätze zur Konzeptualisierung internationaler Organisationen heranziehen, die diese als eigenständige Akteure begreifen. Nachfolgend skizzieren wir vier unterschiedliche theoretische Perspektiven, die einen Raum für die Konzeptualisierung internationaler Organisationen aufspannen, ohne dabei den Anspruch zu haben, diesen Raum hier umfassend abbilden zu können. Die Perspektiven entnehmen wir im Wesentlichen i) rationalistischen Ansätzen, ii) verwaltungswissenschaftlichen Beiträgen, iii) dem ‚organizational turn‘ (Ellis 12 PVS, Sonderheft 49/2014 Einleitung 2010), zu dem wir bürokratietheoretische und organisationstheoretische Einflüsse in der Analyse internationaler Organisationen zählen, sowie iv) interpretativen und diskurstheoretischen Beiträgen. Darüber hinaus werden bisweilen auch andere Perspektiven wie der historische Institutionalismus genutzt. Erstens bietet das klassische rationalistische Paradigma eine Reihe von Studien, um die Delegation von Entscheidungskompetenzen an internationale Organisationen (Pollack 1997; Tallberg 2002; Hawkins et al. 2006), das institutionelle Design von internationalen Organisationen (Rittberger u. Zürn 1990; Abbott u. Snidal 2000; Koremenos et al. 2001; Hooghe u. Marks 2014) und die Hinwendung zu informeller Governance (Stone 2013; Vabulas u. Snidal 2013) zu erklären. Innerhalb des rationalistischen Paradigmas hat der Prinzipal-Agent-Ansatz in der Analyse von internationalen Organisationen eine besonders prominente Stellung, da dieser ähnlich wie zahlreiche Beiträge konstruktivistischer Prägung internationale Organisationen als Akteure konzeptualisiert und mit der Unterscheidung von internationalen Organisationen oder Teileinheiten (als Agenten) und Mitgliedstaaten oder Exekutivgremien (als Prinzipalen) bereits unterschiedliche Einheiten der Organisation bzw. der internationalen Organisation und ihres Umfelds in den Blick nimmt. Prinzipal-Agent-Ansatz erfasst nicht nur die Beziehungen zwischen Prinzipalen und Agenten (Hawkins et al. 2006; Pollack 1997; Nielson u. Tierney 2003; Tallberg 2002). Dieser Ansatz zeigt auch, mit welchen Strategien und Mechanismen Mitgliedstaaten das Handeln der von ihnen ermächtigten internationalen Organisationen zu kontrollieren suchen und wie Unsicherheiten, die nach der Übertragung von Handlungskompetenzen entstehen, reduziert werden können. Es geht hier konkret um die Fragen, warum Staaten Kompetenzen an internationale Organisationen delegieren, wie Delegation im Einzelnen stattfindet und welche Konsequenzen sie hat. Viele dieser Studien thematisieren die Frage, wie Prinzipale nach der Übertragung von Entscheidungskompetenzen versuchen, Agenten durch unterschiedliche Kontrollmechanismen an ihre Interessen zu binden. Es stellt sich also auch die Frage, ob und wann Agenten imstande sind, autonom oder gar gegen die Interessen ihrer Prinzipale (‚agency slack‘) zu handeln (Tallberg 2000, 2002; Conceição-Heldt 2013). Obwohl der Prinzipal-Agent-Ansatz wichtige Erkenntnisse hinsichtlich der Übertragung von Kompetenzen von Staaten auf internationale Organisationen (Thatcher u. Stone Sweet 2002) und der Kontrolle des Agenten durch die Prinzipale (Hawkins et al. 2006; Moe 2005; Tallberg 2002) liefert, gerät er zunehmend in die Kritik, weil er zu eindimensional und konzeptionell starr aus der Perspektive der Prinzipale und ihrer Präferenzen deren Einfluss auf internationale Organisationen analysiert. In den letzten Jahren hat auch die verwaltungswissenschaftliche Perspektive internationale Organisationen als Forschungsgegenstand entdeckt (Bauer u. Knill 2007; Trondal 2011; Xu u. Weller 2004). Der Vorzug dieser zweiten Perspektive ist, dass sie internationale Organisationen stärker als politisches und administratives System versteht, in dem verschiedene Einheiten miteinander interagieren. Entsprechend untersuchen die Studien in diesem Bereich häufig das Verhältnis zwischen dem organisationalen Apparat, meist den Sekretariaten, und der politischen Führungsebene. Dies geschieht vornehmlich mit Blick auf Verwaltungs- 13 da Conceição-Heldt/Koch/Liese | Internationale Organisationen als Forschungsgegenstand reformen, weniger mit Blick auf den möglichen Einfluss von Verwaltungen (siehe hierzu aber Biermann u. Siebenhüner 2009). Dabei rücken insbesondere materielle und immaterielle bürokratische Strukturen und Ressourcen, Organisationskulturen und Politikstile der Verwaltungseliten in den Blick, deren Einfluss auf Entscheidungsprozesse untersucht wird. Das Feld wird derzeit noch von Einzelfallstudien dominiert, bietet aber durchaus Anknüpfungspunkte zu übergreifenden, auch theoretisch-konzeptionellen Fragen des Wandels und auch der Autonomie internationaler Organisationen. Drittens nutzt eine steigende Zahl von Autoren organisationstheoretische Konzeptualisierungen, um die Funktion internationaler Organisationen und ihre Autonomie einerseits sowie die Einbettung in ihre Umwelt andererseits zu erfassen (Ness u. Brechin 1988); Ellis (2010) spricht gar vom „organizational turn“ in der Forschung zu internationalen Organisationen. Organisationstheoretische Beiträge zeichnen sich im Allgemeinen dadurch aus, dass sie internationale Organisationen weder auf ihre Mitglieder noch auf ihre administrative Struktur verkürzen, sondern die Organisation selbst als komplexes System betrachten, in dem unterschiedliche Gruppen ihre partikularen Interessen zum Ausdruck bringen. Gleichzeitig sind internationale Organisationen mit einer Umwelt verwoben, die sich gerade nicht auf die Staatenwelt reduzieren lässt, sondern unterschiedliche Akteure umfasst (Scott 1992; Koch u. Stetter 2013). An die bürokratietheoretischen Betrachtungen von Barnett und Finnemore (1999, 2004)5 haben unterschiedliche Autoren angeschlossen und weitere organisationstheoretische Modelle für die Untersuchung internationaler Organisationen genutzt, etwa zur Hypokrisie von und in internationalen Organisationen (Lipson 2007; Weaver 2008), zur Entscheidungsfindung angesichts Unsicherheit (Lipson 2010) oder zur Analyse organisationaler Felder (Dingwerth u. Pattberg 2009). In jüngster Zeit haben insbesondere deutschsprachige Arbeiten diesen Trend aufgegriffen (siehe hierzu z.B. Dingwerth et al. 2009; Liese 2010; Koch 2008) und organisationstheoretische Ansätze zur Erklärung vormals vernachlässigter Interaktionen genutzt, etwa der Konkurrenz bzw. Kooperation von Organisationen in einzelnen Politikfeldern (Schäferhoff 2009) oder der Interaktion zwischen internationalen Organisationen und ihren Länderbüros oder regionalen Vertretungen „im Feld“ (Veit u. Schlichte 2009). Zu diesen bereits etablierten Forschungsperspektiven kommen in den vergangenen Jahren, viertens, vermehrt interpretative Ansätze – wie z.B. diskurstheoretische 5 Im Anschluss an Max Weber begreifen Barnett und Finnemore internationale Organisationen als Bürokratien und damit als eigenständige Akteure. Sie beschreiben, wie das Verhalten internationaler Organisationen durch bürokratische Merkmale geprägt ist und legen damit eine theoretischkonzeptionelle Basis vor, die es sowohl erlaubt, die Autonomie, Autorität und den Einfluss internationaler Organisationen auf die Weltpolitik zu untersuchen als auch zu berücksichtigen, dass selbige keine Allheilmittel sind, sondern auch etliche Pathologien ausbilden. Wenngleich diese Arbeiten einen zentralen Beitrag zur Theorieentwicklung leisten, konzentrieren sie sich bislang fast ausschließlich auf die Rolle internationaler Organisationen als Verwaltungen, was keine hinreichend allgemeine Konzeptualisierung darstellt und die Interaktion von Verwaltungsstäben und anderen politischen, administrativen oder juristischen Organen vernachlässigt (Koch 2008; Gehring 2009). Gleichwohl machen diese Arbeiten deutlich, wie organisationstheoretische Ansätze fruchtbar genutzt werden können, um internationale Organisationen zu untersuchen und ihr Handeln zu erklären. 14 PVS, Sonderheft 49/2014 Einleitung Ansätze in Anlehnung an Foucault, Derrida oder Laclau und Mouffe – sowie pragmatistische Ansätze in den Blick. Diese Arbeiten konzentrieren sich auf Diskurse und Praktiken in und zwischen internationalen Organisationen, mit Hilfe derer sich Konstitution, Identität und Wandel internationaler Organisationen analysieren lassen (Herschinger 2011; Freistein 2012; Schmidt 2010; Franke u. Roos 2010). Interpretative und diskursanalytische Arbeiten wurden aber auch genutzt, um die Politisierung internationaler Organisationen – etwa der G8 (Nonhoff et al. 2009) – sowie ihre Legitimation zu untersuchen. Ferner wurden interpretative Ansätze herangezogen, um das Verhältnis verschiedener internationaler Organisationen zueinander zu analysieren (Franke 2010; Franke u. Koch 2013). Sie ermöglichen zudem die Untersuchung und Vermessung organisationalen Wandels durch Konzentration auf Semantiken und Narrative internationaler Organisationen (Freistein 2012). Darüber hinaus eröffnen interpretative Arbeiten – insbesondere mit Bezug auf Foucaults Konzept der Gouvernementalität – eine weitere Perspektive zur Untersuchung internationaler Organisationen, die sich vor allem im Feld der kritischen Internationalen Politischen Ökonomie verorten lassen (Neumann u. Sending 2010; Goldmann 2005a). Diese Arbeiten stellen stärker auf Dysfunktionalitäten und Machtasymmetrien oder bestimmte Ordnungsvorstellungen legitimierende Funktionen internationaler Organisationen ab. Sie betonen, dass internationale Organisationen zur Aufrechterhaltung einer bestimmten (zumeist westlich-kapitalistisch geprägten) Weltordnung beitragen und diese zum Teil erst ermöglichen und sie erklären, wie dies geschieht (Cox 1994; Goldmann 2005b). Sie entzaubern auf diesem Wege Vorstellungen, die in der Stärkung der Streitschlichtungsorgane internationaler Organisationen einen wichtigen Beitrag zur Konfliktvermeidung sehen (Alvarez 2005; Merrills 2005). Stattdessen zeigen sie, dass internationale Organisationen politisiert sind (Cox u. Jacobson 1999) und für den Ausbau und die Stabilisierung globaler Kooperationsbeziehungen der Preis einer ungleichen Verteilung der Kooperationsgewinne zu zahlen ist (Neumann u. Sending 2010; Overbeek 2008). 2.2 Der Mehrwehrt des pluralistischen Zuschnitts Die vier skizzierten Perspektiven bieten wertvolle Anregungen für die theoretische Konzeptualisierung internationaler Organisationen. Zum einen gehen sie über die klassische Trias der Rollenbilder aus Instrumenten, Arenen und Akteuren hinaus, indem sie diese dezidiert zum eigenständigen Forschungsgegenstand machen und damit aus dem Korsett zwischenstaatlicher Interaktionen herauslösen; zum anderen betrachten sie internationale Organisationen mehrheitlich als Organisationen (im Sinne von Ness u. Brechin 1988) und berücksichtigen so das Organisationshandeln sowie die Interaktion der Organisation mit ihrem Umfeld. Die genannten Perspektiven sollen im Sonderheft aufgegriffen und weiterentwickelt werden. Dazu wird nicht eine bestimmte theoretische Perspektive bevorzugt, sondern vielmehr ein gemeinsamer Ausgangspunkt für alle Beiträge gewählt, der auf der Annahme beruht, dass internationale Organisationen (partiell) eigenständige Akteure in der Weltpolitik sind, deren Verhalten sich nicht (ausschließlich) vom Einfluss von Mitgliedstaaten ableiten lässt. Vor diesem Hintergrund gehen die hier versammelten Beiträge auf aktuelle Entwicklungen internationaler Organisationen 15 da Conceição-Heldt/Koch/Liese | Internationale Organisationen als Forschungsgegenstand zu Autonomie, Politisierung, interorganisationalen Beziehungen und Wandel ein und plausibilisieren gleichzeitig den analytischen Mehrwert ihres theoretischen und methodischen Vorgehens. Durch die unterschiedlichen theoretischen Rahmungen der beitragenden Autorinnen und Autoren soll erstens der Ertrag der jeweiligen theoretischen Perspektiven verdeutlicht werden. Es geht also darum zu beleuchten, was mit Hilfe der spezifischen theoretischen ‚Linse‘ überhaupt erst in den Blick gerät. Zweitens werden auf diesem Wege auch die Auseinandersetzungen zwischen den beitragenden theoretischen Ansätzen initiiert. Bisher finden diese Diskussionen in theoretischer und fragenspezifischer Isolation statt, sodass der Ertrag bislang nicht umfassend und theorieübergreifend aufgearbeitet werden konnte. In der Überwindung dessen liegt u.a. der Beitrag dieses PVS-Sonderhefts. Das Sonderheft verfolgt somit drei miteinander verwobene Zielsetzungen: Es möchte (1) den Diskurs zwischen verschiedenen theoretischen Perspektiven eröffnen, ohne dass darin ein Selbstzweck gesehen wird. Vielmehr geschieht dies mit dem Ansinnen, (2) internationale Organisationen als Ganzes in den Blick zu nehmen, also den ganzen Elefanten zu betrachten, oder wie Risse-Kappen (1996) es mit Blick auf die EU formulierte, „Exploring the Nature of the Beast“. Auf diesem Wege kann sowohl das Zusammenwirken verschiedener Teile internationaler Organisationen, also Mitgliedstaaten, Entscheidungsorgane und Bürokratien betrachtet, als auch die Einbettung der Organisation in das sich wandelnde Umfeld berücksichtigt werden. Dabei sollen (3) mit Autonomie, Politisierung, interorganisationalen Beziehungen und Wandel vier zentrale Aspekte und Entwicklungen der aktuellen wissenschaftlichen Diskussion aufgegriffen und aus Sicht unterschiedlicher theoretischer Beiträge beleuchtet werden. 3. Struktur des Sonderhefts Nachfolgend werden die vier Themenfelder vorgestellt, in denen die Beiträge des Sonderhefts verortet sind. Dazu werden zentrale Fragen im Kontext des jeweiligen Themenfelds aufgeworfen, auf die die Beiträge Antworten liefern. Gleichzeitig zeigt sich an dieser Stelle bereits, dass trotz des thematisch engen Zugriffs durch die vier Themenfelder weitere Forschungsfragen mit Blick auf internationale Organisationen aufgeworfen werden. Themenfeld I „Autonomie“: Beiträge im Rahmen der Global Governance- Forschung betonen den Zusammenhang zwischen dem Akteurscharakter und der Übertragung von Aufgaben und Funktionen an internationale Organisationen (stellvertretend für viele: Karns u. Mingst 2010; Rittberger et al. 2011). Während frühere Studien eher auf einfache Delegationsbeziehungen zwischen Staaten und internationalen Organisationen eingegangen sind, beobachten wir schon seit längerem vielfach komplexe und mehrgliedrige Delegationsbeziehungen zwischen multiplen und kollektiven Prinzipalen und deren Agenten einerseits und internationalen Organisationen, die zunehmend selbst als Prinzipale auftreten, andererseits (zur Frage der Delegation und Mandatierung, vgl. Eppert, Sienknecht u. Albert in diesem Sonderheft). Die Übertragung von Kompetenzen an internationale Organisationen hat Konsequenzen sowohl für die institutionelle Struktur in- 16 PVS, Sonderheft 49/2014 Einleitung ternationaler Organisationen als auch für die Autonomie und damit schlussendlich auch für den Einfluss internationaler Organisationen auf die Weltpolitik (vgl. Bauer, da Conceição-Heldt u. Ege sowie Busch in diesem Sonderheft). Um wesentliche Funktionen – wie etwa Agenda-Setting, Implementieren, Überwachen oder Streitschlichten – ausüben zu können, benötigen internationale Organisationen ein bestimmtes Maß an Autonomie, das ihnen Staaten gewähren müssen. Zudem sind sie selbst in der Lage, ihren Handlungs- und Entscheidungsspielraum auszubauen und etwa Entscheidungen zu treffen, die weder durch die Mitgliedstaaten intendiert sind, noch unmittelbar aus dem Aufgabenprofil abgeleitet werden können. Neben dem Prinzipal-Agenten-Ansatz beschäftigen sich auch andere Ansätze mit ähnlichen Fragen der Autonomie, setzen dazu allerdings nicht die Delegation von Kompetenzen voraus (Bauer, da Conceição-Heldt u. Ege in diesem Sonderheft). Der inhaltliche Schwerpunkt liegt daher auf der so verstandenen Autonomie internationaler Organisationen. Auch wenn dieser Schwerpunkt zur Kernkompetenz von rationalistischen Ansätzen zählt, lassen sich fruchtbare Anknüpfungspunkte für organisationssoziologische Ansätze finden, um Einfluss, Handlungsspielraum, Autorität, Autonomie und sogar Verselbständigungsprozesse zu untersuchen. Die Übertragung von Kompetenzen an internationale Organisationen führt dazu, dass aus einer rational-funktionalistischen Perspektive bestimmte Governance-Modi (‚task-specific‘ und ‚general-purpose‘) internationaler Organisationen ausgebildet werden (Hooghe u. Marks 2014; Lenz, Bezuijen, Hooghe und Marks in diesem Sonderheft). Da bislang kein einheitliches Verständnis von Autonomie vorliegt bzw. die Autonomiegewinnung oder -zuerkennung recht einseitig aus Sicht entweder der Prinzipale oder der Agenten erfolgt, stehen Autonomiekonzeptionen im Mittelpunkt dieses Themenfelds. Diese entnehmen die Beiträge aus verschiedenen theoretischen Perspektiven, inklusive der Konzeptualisierung und Operationalisierung wesentlicher Begriffe wie Delegation, Handlungsspielraum, Einfluss, Autonomie, Unabhängigkeit, Verselbständigung und Governance-Modi in integrativer Perspektive (dazu Bauer et al.; Busch; Dörfler u. Gehring; Lenz et al. in diesem Sonderheft). Gleichsam geht es nicht nur um eine theoretische Auseinandersetzung mit diesen Konzepten, sondern auch um die empirische Analyse der Bedingungen, unter denen internationale Organisationen (oder ihre Untereinheiten, wie z.B. Ausschüsse) Autonomie und Einfluss erlangen können. Folgende Fragestellungen stehen im Mittelpunkt dieses Themenblocks: • Wie wird Autonomie in rationalistischen und konstruktivistischen Ansätzen konzeptualisiert (Bauer et al.)? • Wie können internationale Verwaltungsstäbe eigenständig Politiken in Staaten transferieren und Einfluss ausüben (Busch)? • Unter welchen Bedingungen und wie können internationale Organisationen durch Delegation und funktionale Differenzierung Autonomie gewinnen (Dörfler u. Gehring)? • Inwieweit machen organisationale Autonomisierungsprozesse (hier: zwischen UN-Mission und UN-Sicherheitsrat), die Teil organisationaler Konfliktregelung sind, den Konflikt innerhalb der Organisation erst bearbeitbar (Eppert et al.)? 17 da Conceição-Heldt/Koch/Liese | Internationale Organisationen als Forschungsgegenstand • Und welche Governance-Modi internationaler Organisationen lassen sich unterscheiden (Lenz et al.)? Der Beitrag von Michael W. Bauer, Eugénia da Conceição-Heldt und Jörn Ege erfasst grundlegende Autonomiekonzeptionen und konzeptualisiert und operationalisiert diese an der Schnittstelle verschiedener Ansätze. Per-Olof Busch befasst sich mit den Bedingungen für Autonomie internationaler Verwaltungsstäbe als Akteure nicht-hierarchischer Politiktransfers. Thomas Dörfler und Thomas Gehring entwickeln ein Konzept von Autonomie, das auf der Strukturierung organisatorischer Entscheidungsprozesse basiert und zeigen am Beispiel des Al- Qaida-Sanktionsregimes, wie der Sicherheitsrat der Vereinten Nationen an Autonomie gewinnt. Kerstin Eppert, Mitja Sienknecht und Mathias Albert beschäftigen sich im Rahmen einer weltgesellschaftstheoretischen Einordnung mit UN-Missionen im Irak-Konflikt und zeigen, wie organisationale Autonomisierungsprozesse zwischen initiierender und durchführender Organisationseinheit vonstattengehen. Tobias Lenz, Jeanine Bezuijen, Liesbet Hooghe und Gary Marks erforschen mit Hilfe eines Datensatzes, ob internationale Organisationen, die sich bezüglich ihrer Governance-Modi (‘general-purpose’ bzw. ‘task-specific’) unterscheiden, in ihrer institutionellen Struktur, dem Grad an Delegation und Pooling sowie in ihrer Entwicklung variieren. Themenfeld II „Politisierung“: Internationale Organisationen verfügen über stetig wachsende Kompetenzen in allen Phasen des Politikzyklus, die sie nutzen, um ihre häufig erweiterten Mandate auszuführen. So sind u.a. gerichtsförmig operierende Sonderinstanzen entstanden, die Entscheidungen weiter in den Raum jenseits des Staates verlagern. Wurde hier schon länger vor einem Demokratieproblem der Weltgesellschaft (Wolf 2000) gewarnt, so geriet zuletzt auch die Aufmerksamkeit für und die Infragestellung (oder gar Abwehr) von autoritativen, damit auch legitimationsbedürftigen, Entscheidungen internationaler Organisationen vornehmlich durch zivilgesellschaftliche Organisationen und die Öffentlichkeit in den Blick. In der deutschen IB-Diskussion ist dieses gesellschaftliche Hinterfragen unter dem Stichwort der Politisierung maßgeblich von Michael Zürn, Matthias Ecker- Ehrhardt und Martin Binder in die Diskussion eingebracht worden (etwa Zürn et al. 2007, 2012; Ecker-Ehrhardt u. Zürn 2013; zur Kritik an diesem Politisierungsbegriff siehe Terhalle 2013).6 Insbesondere die Zunahme politischer Autorität, verstanden als Berechtigung zum Fällen verbindlicher Entscheidungen, führe, so die These bei Zürn et al. (2012), zur Politisierung internationaler Institutionen und Organisationen. Mangele es diesen Organisationen an Legitimität, komme es zur zunehmenden öffentlichen Mobilisierung konkurrierender politischer Präferenzen und zum Widerstand gegenüber diesen Organisationen und den von ihnen getrof- 6 In der Verwaltungswissenschaft, in der das Konzept der Politisierung auf eine längere Tradition zurückblickt, werden andere Akzente gesetzt. Hier stehen Mechanismen und Erscheinungsformen der Politisierung formaler Organisationen und ihrer Sekretariate und Verwaltungsapparate im Vordergrund (für einen Überblick: Rouban 2003). Dabei werden jedoch andere Politisierungsbegriffe zugrunde gelegt, welche etwa die Einmischung in die Auswahl von hohen Beamten im öffentlichen Dienst durch die Politik kennzeichnen. Als gemeinsame Klammer lassen sich indes Legitimitätsaspekte identifizieren. 18 PVS, Sonderheft 49/2014 Einleitung fenen Entscheidungen. In empirischen Analysen stehen vor allem die Formen und Bedingungen der so verstandenen Politisierung im Zentrum (Rixen u. Zangl 2013; Nonhoff et al. 2009; Steffek 2013, siehe auch Themenfeld I). Neben der Bewertung von zunehmenden ‚authority shifts‘ internationaler Organisationen interessiert in diesem Themenblock somit das kausale Verhältnis von Autorität internationaler Organisationen, Verrechtlichung, Legitimität und Politisierung, aber auch das von Politisierung und Folgebereitschaft (bzw. anderen Konsequenzen). Damit rücken die Einstellungen, Bewertungen und öffentlich kommunizierten Ansprüche staatlicher und nichtstaatlicher Gruppen gegenüber internationalen Organisationen in den Blick: • Wie lässt sich Politisierung konzeptualisieren und wo lässt sie sich beobachten? Welche Formen der Politisierung lassen sich unter Rückgriff auf verschiedene Literaturstränge unterscheiden (Seibel)? • In welchen Kontexten und unter welchen (internen und externen) Bedingungen kommt es zur Politisierung der Entscheidungen internationaler Organisationen (Ecker-Ehrhardt; Brühl und Peltner; Seibel)? Zudem führen die Beiträge in diesem Themenfeld die Debatte insofern weiter, als sie die Konsequenzen von Politisierung stärker in den Mittelpunkt rücken. • Welche Folgen hat die Politisierung für die Folgebereitschaft gegenüber globalen internationalen Organisationen und die (künftige) Legitimität globaler Ordnungsstrukturen (Ecker-Ehrhardt)? • Welche Folgen hat sie für die Normsetzung und -anwendung durch internationale Organisationen (Brühl und Peltner)? • Wie reagieren internationale Organisationen auf neue bzw. veränderte Legitimitätsanforderungen aus ihrem Umfeld, das – nicht zuletzt aufgrund der oben angesprochenen Mandatserweiterung und/oder einer stärkeren Eingriffstiefe – einen zunehmend heterogenen Adressatenkreis repräsentiert (Dingwerth, Lehmann, Reichel, Weise u. Witt)? Matthias Ecker-Ehrhardt ergänzt die bisherige öffentlichkeitssoziologisch geprägte Politisierungsdebatte um eine einstellungssoziologische Analyse verschiedener Dimensionen sozialer Legitimität. Dabei unterscheidet er die Dimensionen der sozialen Begründbarkeit, Bewertung und Folgebereitschaft. Mit dem Blick der internationalen Organisation auf ihr Publikum und damit auf Legitimationsanforderungen aus ihrer zunehmend heterogenen Umwelt befasst sich der Beitrag von Klaus Dingwerth, Ina Lehmann, Ellen Reichel, Tobias Weise und Antonia Witt. Die Autoren vergleichen kommunikationsbezogene Reaktionsweisen von vier internationalen Organisationen, die sich adressatenspezifisch diversifizieren. Tanja Brühl und Anne Peltner betrachten die Impulse, die von der Politisierung von Entscheidungen auf Ver- und Entrechtlichung ausgehen. Beispielhaft diskutieren sie diese Wechselbeziehungen von Politisierung und Verrechtlichung anhand der Entscheidungen über Ausnahmen vom Gewaltverbot seit 1991. Ebenfalls am Beispiel des Prinzips der Schutzverantwortung, nun aber mit Hilfe organisationsund bürokratietheoretischer Ansätze, konzeptualisiert Wolfgang Seibel das Politisierungsphänomen und seine Wirkungen. 19 da Conceição-Heldt/Koch/Liese | Internationale Organisationen als Forschungsgegenstand Themenfeld III „Interorganisationale Beziehungen“: Interorganisationale Beziehungen wurden von den Theorien Internationaler Beziehungen lange vernachlässigt, die Beziehungen internationaler Organisationen zu ihrer Umwelt häufig auf Staaten beschränkt. Erst in jüngerer Zeit lassen einige Entwicklungen – wie etwa der Bedeutungszuwachs nicht-staatlicher Akteure, komplexe globale Problemlagen, der Wandel von Staatlichkeit oder auch die Infragestellung des Multilateralismus durch sogenannte ‚Club Governance’ wie die G8 oder die G20 – diesen Blickwinkel als zu verengt erscheinen. Internationale Organisationen sind vielmehr in ein Netz aus unterschiedlichen staatlichen und nicht-staatlichen Akteuren verwoben, mit dem und innerhalb dessen sie je unterschiedlich interagieren. Die inzwischen sehr ausdifferenzierte Literatur über interorganisationale Beziehungen untersucht, wann und unter welchen Bedingungen sich internationale Organisationen auch für nicht-staatliche Akteure öffnen (Jönsson u. Tallberg 2010; Steffek 2013; Tallberg et al. 2013). Welche Rolle spielen dabei die Interessen der Mitgliedstaaten, der internationalen Organisationen, der transnationalen Akteure und deren Vorstellungen über Angemessenheit oder Ressourcenbedarf internationaler Organisationen in einer spezifischen Phase des Politikzyklus? Angesichts dieser Fragen beschäftigt sich der dritte Themenschwerpunkt mit den Außenbeziehungen internationaler Organisationen. Staaten kommt darin zwar nach wie vor eine große Bedeutung zu, doch können diese Beziehungen nicht mehr auf Staaten reduziert werden. Von besonderem Interesse erscheint uns die Ausgestaltung der Beziehungen, die von Kooperation bis Konkurrenz reichen können (Faude). Zudem bietet dieses Themenfeld die Möglichkeit, den Einfluss unterschiedlicher Faktoren auf die verschiedenen Einheiten von internationalen Organisationen zu erfassen. Die Beiträge in diesem Themenfeld illustrieren dessen theoretische und empirische Vielfalt. Im Mittelpunkt der hier versammelten Beiträge stehen folgende Fragestellungen: • Worin besteht der Mehrwert einer pragmatistischen Perspektive auf interorganisationale Beziehungen (Franke)? • Unter welchen Bedingungen kommt es zu kooperativen oder konkurrierenden Beziehungen zwischen sich funktional überlappenden internationalen Organisationen, und wie kommt es dabei zur Arbeitsteilung zwischen internationalen Organisationen (Faude; Holzscheiter)? • Inwiefern lassen sich interorganisationale Kooperationsstrukturen in der institutionell fragmentierten globalen Gesundheitspolitik auf die Interpretation von Normen zurückführen (Holzscheiter)? • Welche organisationsspezifischen Formen der Problemlösung lassen sich beim Zugang transnationaler Akteure zu internationalen Organisationen identifizieren (Tallberg, Squatrito u. Sommerer)? • Welche Konstellationen interorganisationaler Zusammenarbeit lassen sich in den EU-Außenbeziehungen differenzieren (Lavenex)? Ulrich Franke entwirft eine pragmatistische Perspektive auf interorganisationale Beziehungen und illustriert diese am Beispiel des Ständigen interinstitutionellen Ausschusses zur Koordination humanitärer Hilfe. Jonas Tallberg, Theresa Squatrito 20 PVS, Sonderheft 49/2014 Einleitung und Thomas Sommerer betrachten organisationsspezifische Formen der Problemlösung. Sie zeigen anhand einer deskriptiven statistischen Analyse sowie mithilfe zweier Fallstudien zur Asian Development Bank und zum Commonwealth, dass internationale Organisationen mit einem dezentralen Ansatz eher dazu in der Lage sind, transnationale Akteure einzubeziehen als solche mit einem zentralen Ansatz. Benjamin Faude zeigt in seinem Beitrag, wie sich im Zuge von organisationalen Anpassungsprozessen eine funktionale Form der Arbeitsteilung zwischen der Welthandelsorganisation, der Weltorganisation für geistiges Eigentum und der Weltgesundheitsorganisation herausbildet. Anna Holzscheiter erforscht aus einer konstruktivistischen Perspektive die Wirkung globaler Metagovernance-Normen in der Gesundheitspolitik. Sandra Lavenex beschäftigt sich mit Konstellationen interorganisationaler Zusammenarbeit und untersucht insbesondere, wie die EU in ihren Außenbeziehungen zu Drittstaaten andere internationale Organisationen einbezieht und teilweise instrumentalisiert. Themenfeld IV „Wandel“: In der Forschung zu internationalen Organisationen dominieren Vorstellungen, die diese als stabil, schwerfällig und unwillig oder unfähig zu Reformen und Wandel beschreiben. Es wird sogar konstatiert, dass internationale Organisationen Aufforderungen zum Wandel ignorieren oder sich diesen widersetzen (Phillips 2009; Olsen 2009; Weaver 2008). In diesem Zusammenhang wird gerade die Stabilisierung und Verstetigung normativer Erwartungen als zentrale Leistung internationaler Organisationen betont, die durch die Etablierung von Verfahren und Regeln dafür sorgen, dass Unsicherheit in der internationalen Politik reduziert wird (Koskenniemi 2002; Kennedy 1987; Keohane 1989). Internationale Organisationen würden daher gegen ihre eigentliche Bestimmung verstoßen, wenn sie sich fortlaufend an externe Erwartungen anpassen und damit mittelfristig ihre stabilisierende Wirkung aufgeben würden. Der Blick auf schwerfällige und beharrungsstarke internationale Organisationen birgt ebenso wie der schon mehrfach beschriebene Fokus auf Pathologien (stellvertretend für viele: Barnett u. Finnemore 1999, 2004) allerdings die Gefahr einer Reifikation der Reformunwilligkeit internationaler Organisationen. In den letzten 10-15 Jahren ist der Wandel internationaler Organisationen vermehrt thematisiert worden (Benner et al. 2009, 2011; Roscher 2009; Kopp-Malek et al. 2009; Helfer 2006; Senghaas-Knobloch et al. 2003). Die hierzu vorliegende Forschung erscheint allerdings primär in der Form von Fallstudien zu ausgewählten internationalen Organisationen. Sie konzentrieren sich dazu häufig auf einzelne Einheiten in internationalen Organisationen, die sich verändern, Reformen durchführen oder sich diesen widersetzen (Phillips 2009). Dagegen gehen die Beiträge in diesem Themenfeld über die Analyse von Organisationseinheiten hinaus und nehmen die internationale Organisation als System in den Blick, an das unterschiedliche Anforderungen aus seiner Umwelt adressiert werden. Im Rahmen dieses Themenfelds wird vor allem nach Rahmenbedingungen von Wandel und Persistenz gefragt: • Wie wird Wandel von internationalen Organisationen initiiert (Heupel et al.)? • Welche Rolle spielen hierfür externe Akteure wie Parlamente in dominanten Mitgliedstaaten, Gerichte oder Koalitionen von ‚like-minded‘ Akteuren bzw. 21 da Conceição-Heldt/Koch/Liese | Internationale Organisationen als Forschungsgegenstand vorausschauend handelnde Akteure in internationalen Organisationen (Heupel et al.)? • Unter welchen Bedingungen verändern sich internationale Organisationen (Hanrieder, Heupel et al., Vetterlein)? • Welche Rolle spielt Fragmentierung für organisationalen Wandel bzw. Beharrungsvermögen und für die Autonomie internationaler Organisationen und ihrer Unterorganisationen (Hanrieder)? • Welche Rolle spielt die Persönlichkeit von internationalen Organisationen für ihren Wandel, inwiefern kann sie Wandel erleichtern oder verhindern (Vetterlein)? Tine Hanrieder untersucht mit Hilfe des historischen Institutionalismus am Beispiel der Weltgesundheitsorganisation, wie Reformen die Fragmentierung internationaler Organisationen vorantreiben; Suborganisationen agieren in internationalen Organisationen relativ autonom und können sich so Reformen widersetzen oder Zugeständnisse für Folgebereitschaft erzwingen. Monika Heupel, Gisela Hirschmann und Michael Zürn untersuchen internationale Organisationen, die in direkte Herrschaftsbeziehungen mit Individuen treten und dabei bisweilen Menschenrechte verletzen. Der Beitrag entwirft unterschiedliche kausale Pfade und zeigt, dass internationale Organisationen Verfahren unterschiedlicher Qualität institutionalisieren, um Menschenrechtsverletzungen zu verhindern und Betroffenen Beschwerden zu ermöglichen. Antje Vetterlein argumentiert aus einer organisationssoziologischen Perspektive, dass die Art und Weise, wie sich der unterschiedlich ausgeprägte Politikwandel in internationalen Organisationen vollzieht, von der Organisationspersönlichkeit abhängt, von den unreflektierten Praktiken also, die jede Organisation entwickelt. Literatur Abbott, Kenneth W., Robert O. Keohane, Andrew Moravcsik, Anne-Marie Slaughter, und Duncan Snidal. 2000. The Concept of Legalization. International Organization 54:401-419. Abbott, Kenneth W., und Duncan Snidal. 1998. Why States Act Through Formal International Organizations? Journal of Conflict Resolution 42:3-32. Abbott, Kenneth W., und Duncan Snidal. 2000. Hard and Soft Law in International Governance. International Organization 54:421-456. Albert, Mathias. 2007. Einleitung. Weltstaat und Weltstaatlichkeit. Neubestimmung des Politischen in der Weltgesellschaft. In Weltstaat und Weltstaatlichkeit. Beobachtung globaler politischer Strukturbildung, Hrsg. 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References

Zusammenfassung

Das PVS-Sonderheft nimmt internationale Organisationen als partiell eigenständige Akteure zum Ausgangspunkt, deren Verhalten sich nicht (ausschließlich) aus dem Einfluss von Mitgliedstaaten ableiten lässt, um konzeptionell offen und theorieübergreifend grundlegende Fragen nach Delegation und Autonomie, Verrechtlichung und Politisierung, den interorganisationalen Beziehungen und dem Wandel von internationalen Organisationen nachzugehen. Damit greift das Sonderheft nicht nur zentrale Fragen der jüngeren Forschung auf, sondern konzentriert sich auch auf das Verhältnis internationaler Organisationen zu ihrer sich wandelnden Umwelt.

Dazu initiiert das Sonderheft einen Dialog zwischen verschiedenen theoretischen Ansätzen (rationalistische, sozialkonstruktivistische und soziologische Ansätze) und Herangehensweisen (erklärende und interpretative Studien) und lotet das Potential der Synthese aus.

Mit Beiträgen von:

Mathias Albert, Michael W. Bauer, Tanja Brühl, Per-Olof Busch, Jeanine Bezuijen, Eugénia da Conceição-Heldt, Klaus Dingwerth, Thomas Dörfler, Matthias Ecker-Ehrhardt, Jörn Ege, Kerstin Eppert, Benjamin Faude, Ulrich Franke, Thomas Gehring, Tine Hanrieder, Monika Heupel, Gisela Hirschmann, Anna Holzscheiter, Liesbet Hooghe, Sandra Lavenex, Ina Lehmann, Tobias Lenz, Gary Marks, Anne Peltner, Ellen Reichel, Wolfgang Seibel, Mitja Sienknecht, Thomas Sommerer, Theresa Squatrito, Jonas Tallberg, Tobias Weise, Antonia Witt, Antje Vetterlein, Michael Zürn