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Marianne Beisheim, Tanja A. Börzel, Philipp Genschel, Bernhard Zangl, Governance jenseits des Staates. Das Zusammenspiel staatlicher und nicht-staatlicher Governance in:

Marianne Beisheim, Tanja A. Börzel, Philipp Genschel, Bernhard Zangl (Ed.)

Wozu Staat?, page 251 - 266

Governance in Räumen begrenzter und konsolidierter Staatlichkeit

1. Edition 2011, ISBN print: 978-3-8329-6971-4, ISBN online: 978-3-8452-3424-3, https://doi.org/10.5771/9783845234243-251

Series: Weltpolitik im 21. Jahrhundert, vol. 16

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251 10 Governance jenseits des Staates. Das Zusammenspiel staatlicher und nicht-staatlicher Governance Marianne Beisheim/Tanja A. Börzel/Philipp Genschel/Bernhard Zangl Die zentrale Frage dieses Bandes ist, welchen Beitrag der Staat weiterhin leistet beziehungsweise leisten muss, damit Governance gelingen kann, wenn bestimmte Governance-Funktionen von nicht-nationalstaatlichen Akteuren erbracht werden. Im Eingangskapitel hatten wir zwei Leitthesen aufgestellt. Erstens, gutes – also zugleich effektives und legitimes – Regieren kann sowohl in Räumen konsolidierter als auch in Räumen begrenzter Staatlichkeit nur in Ausnahmefällen auf einen Beitrag des Staates gänzlich verzichten. Zweitens, sowohl die Nachfrage nach einem staatlichen Governance-Beitrag als auch die Fähigkeit des Staates, diese Nachfrage durch ein entsprechendes Angebot zu befriedigen, hängt sehr stark von den spezifischen Kontextbedingungen in Räumen konsolidierter und begrenzter Staatlichkeit ab. Um die beiden Thesen empirisch zu beurteilen, greifen wir im Folgenden die zentralen Unterscheidungen unseres analytischen Rahmens aus der Einleitung auf und arbeiten diese, ähnlich wie dies die Autorinnen und Autoren der einzelnen Fallstudienkapitel getan haben, Schritt für Schritt ab. Im ersten Teil werden wir dementsprechend fragen, welche Governance-Akteure an der Erbringung der jeweils betrachteten Governance-Leistungen beteiligt sind und welche Rolle der Staat bei der Erbringung dieser Governance-Leistungen spielt. Im zweiten Teil untersuchen wir dann genauer, welche Akteure welche Governance-Funktionen – Entscheidungs-, Organisations-, Legitimationskompetenz –übernehmen, und spezifizieren typische Governance-Konstellationen, also Beziehungsmuster zwischen Governance-Akteuren. Im dritten Teil identifizieren wir Konflikte, die in diesen Governance-Konstellationen typischerweise auftreten, sowie Muster, die sich beim Umgang mit den Konflikten herausgebildet haben. Abschließend beziehen wir die Ergebnisse auf unsere beiden Leitthesen und diskutieren die Rolle des Staates für gutes Regieren im Vergleich zwischen Räumen konsolidierter und begrenzter Staatlichkeit. 10.1 Governance-Leistungen und -Akteure Welche Akteure erbringen in den untersuchten Räumen konsolidierter und begrenzter Staatlichkeit welche Governance-Leistungen? Unsere Fallstudien zei- 252 gen, dass sowohl in Räumen konsolidierter als auch begrenzter Staatlichkeit die Beteiligung von Akteuren jenseits des Staates an der Erbringung von Governance-Leistungen zunimmt. In keinem der untersuchten Politikfelder besitzt der Staat das Governance-Monopol. Unsere Fallstudien belegen vielmehr, dass ganz unabhängig von der Art der zu erbringenden Governance-Leistung praktisch immer nicht-staatliche Akteure an der Leistungserbringung beteiligt sind. Im Gesundheitsbereich demonstriert Schäferhoff am Beispiel der Tuberkulosebekämpfung in Somalia, dass internationale Organisationen und zivilgesellschaftliche Hilfsorganisationen in Räumen begrenzter Staatlichkeit sogar ohne jede staatliche Hilfe Gesundheitsdienstleistungen vor Ort erbringen. Traditionale Akteure wie Clan-Älteste und religiöse Führer helfen zudem, die Akzeptanz von HIV/AIDS-Aufklärungskampagnen des Global Funds bei der lokalen Bevölkerung zu erhöhen. Am Beispiel des deutschen Gesundheitssystems macht Rothgang deutlich, wie stark privatwirtschaftliche Akteure und zivilgesellschaftliche Verbände in die öffentliche Gesundheitsversorgung eingebunden sind. Die Kapitel von Dilling sowie Kranz und Künkel demonstrieren an den Fällen der Chemikalienregulierung in Räumen konsolidierter Staatlichkeit und der Wasserwirtschaft in Räumen begrenzter Staatlichkeit, wie stark der Umweltschutz in beiden Räumen von der Mobilisierung privatwirtschaftlicher Selbstregulierungspotentiale abhängt. Auch im Finanzbereich gilt, dass nicht-staatliche Akteure an der Erbringung von Governance-Leistungen zentral beteiligt sind, etwa an der Produktion und Durchsetzung von Rechnungslegungsstandards im OECD-Raum (Hammermeister/Zimmermann in diesem Band) oder der Förderung der ‚finanziellen Inklusion’ in Entwicklungs- und Schwellenländern (Ambrosius/Stiegler in diesem Band). Selbst im Sicherheitsbereich hat der Staat sein Governance- Monopol verloren. Jachtenfuchs verdeutlicht dies an der allmählichen Einhegung nationaler Gewaltmonopole in Räumen konsolidierter Staatlichkeit durch Normen und Regulierungen internationaler Organisationen wie der EU oder der Vereinten Nationen. Koehler und Wilke zeigen am Beispiel von Afghanistan und Pakistan, wie regionale und lokale Akteure in Räumen begrenzter Staatlichkeit unabhängig vom Zentralstaat eigenständige Sicherheitsleistungen erbringen. In Afghanistan sind zudem Dorfräte wichtige traditionale Akteure für die lokale Konfliktlösung und – jetzt umbenannt in »Community Development Councils« – auch eine wichtige Anlaufstelle für internationale und zivilgesellschaftliche Akteure, die vor Ort Governance-Leistungen erbringen wollen. Die Fallstudien weisen aber nicht nur auf die gewachsene Rolle nichtstaatlicher (internationaler, privatwirtschaftlicher, zivilgesellschaftlicher oder lokaler und traditionaler) Akteure bei der Erbringung von Governance-Leistungen hin. Sie unterstreichen auch, dass dem Governance-Beitrag des Staates nach wie vor zentrale Bedeutung zukommt. Der Staat ist eigentlich immer dabei. Dies mag im Sicherheitsbereich wenig überraschen, wo, wie Jachtenfuchs mit Blick auf 253 Räume konsolidierter Staatlichkeit hervorhebt, die Polizei- und Militärapparate trotz des wachsenden Einflusses internationaler Regulierungen fest in nationalstaatlicher Hand verbleiben. Auch im Umweltschutz und der Kapitalmarktregulierung bleibt dem Staat eine wichtige Rolle bei der Verbreitung und Durchsetzung privatwirtschaftlich oder transnational entwickelter Qualitätsstandards (Dilling beziehungsweise Hammermeister/Zimmermann in diesem Band). Im Gesundheitsbereich nimmt die Bedeutung des Staates als Regulierer privatwirtschaftlicher oder zivilgesellschaftlicher Gesundheitsdienstleister sogar zu (Rothgang in diesem Band). Die Fallstudien zu Räumen begrenzter Staatlichkeit machen ähnliche Beobachtungen, wenn auch in abgeschwächter Form. Wie Koehler und Willke zeigen, nimmt der Zentralstaat in Afghanistan und Pakistan unbeschadet der Konkurrenz durch lokale, traditionale Gewaltakteure nach wie vor relevante Sicherheitsfunktionen wahr, indem er beispielsweise den zentralen Ansprechpartner für die internationalen Truppenverbände darstellt. Auch die Militärbürokratie ist zentralstaatlich angesiedelt. Kranz und Künkel zeigen, dass es einen hinreichend kompetenten und verpflichtungsfähigen Staat braucht, damit das kooperative Miteinander im Umweltbereich gelingen kann. Ambrosius und Stiegler verdeutlichen, dass der Staat für die Regulierung und zum Teil sogar die Bereitstellung von Mikrofinanzmärkten wichtig ist. Einzige Ausnahme von diesem Muster ist unser Fall zur Gesundheitspolitik in Somalia. Hier verhindert, so Schäferhoff, selbst staatliche Untätigkeit nicht, dass transnationale und zivilgesellschaftliche Akteure bestimmte Gesundheitsdienste anbieten können. Denn dem Staat fehlen die Mittel, um die Arbeit dieser nicht-staatlichen Governance- Akteure aktiv zu unterstützen. Sein Beitrag beschränkt sich deshalb darauf, diese Arbeit zumindest nicht durch Zugangsbeschränkungen oder Gewaltandrohung zu behindern. Auch wenn der Staat sowohl in Räumen konsolidierter als auch begrenzter Staatlichkeit für die Erbringung von Governance-Leistungen zentral bleibt, gibt es gravierende Unterschiede zwischen den zu lösenden Governance-Problemen. In Räumen begrenzter Staatlichkeit geht es vor allem um die Gewährleistung relativ einfacher, für die Entwicklung friedlicher und arbeitsteiliger Gesellschaften konstitutiver Governance-Leistungen wie Landfriede (Koehler/Wilke in diesem Band), Zugang zu sauberem Trinkwasser (Kranz/Künkel), basale Gesundheitsdienste (Schäferhoff) oder flächendeckende Monetarisierung wirtschaftlicher Austauschbeziehungen (Ambrosius/Stiegler) zu garantieren. In Räumen konsolidierter Staatlichkeit werden diese basalen Governance-Leistungen vorausgesetzt. Es geht vielmehr um die Erhaltung und Ausweitung darüber hinausgehender komplexer und voraussetzungsreicher Governance-Leistungen wie etwa der präventiven Gefahrenabwehr in der Terrorbekämpfung (Jachtenfuchs), der optimalen Risikostreuung auf Kapitalmärkten (Hammermeister/Zimmermann) oder der 254 kosteneffizienten Bereitstellung technologisch anspruchsvoller Gesundheitsdienstleistungen (Rothgang). Im Ergebnis können wir sagen, dass die im Zentrum der Aufmerksamkeit stehenden Governance-Probleme und damit auch Governance-Leistungen in Räumen konsolidierter und begrenzter Staatlichkeit unterschiedlicher Natur sind. Den Staat als Governance-Monopolisten gibt es dabei zwar weder hier noch da, weil überall internationale Institutionen, privatwirtschaftliche Unternehmen, zivilgesellschaftliche Verbände oder traditionale Herrschaftsträger in die Erbringung von Governance-Leistungen eingebunden sind. Der Staat erfüllt dabei aber unterschiedliche Funktionen und steht, wie wir im folgenden Abschnitt sehen werden, in unterschiedlichen Interaktionsverhältnissen zu den beteiligten nichtstaatlichen Governance-Akteuren. 10.2 Governance-Funktionen und -Konstellationen Unsere Fallstudien zeigen vier Governance-Konstellationen, die durch eine jeweils spezifische Aufgabenteilung zwischen staatlichen und nicht-staatlichen Akteuren gekennzeichnet sind. 1. International reguliertes nationalstaatliches Regieren: Diese in Räumen konsolidierter Staatlichkeit besonders häufige, aber auch in Räumen begrenzter Staatlichkeit verbreitete Governance-Konstellation ist dadurch charakterisiert, dass vor allem internationale Organisationen die zur Erbringung von Governance-Leistungen notwendigen Entscheidungskompetenzen wahrnehmen, während die Organisationskompetenzen zur Umsetzung dieser Entscheidungen beim Staat verbleiben (Genschel/Zangl 2008). Wir haben es hier also mit einer funktionalen Spezialisierung von Governance-Beiträgen zu tun, bei der internationale Institutionen kollektivverbindlich entscheiden und staatliche Verwaltungen implementieren. Diese Konstellation treffen wir für Räume konsolidierter Staatlichkeit beispielhaft in der Fallstudie von Jachtenfuchs an. Diese macht deutlich, dass die Europäische Union und andere internationale Institutionen wie die Vereinten Nationen im Bereich der inneren Sicherheit zwar wichtige Entscheidungskompetenten besitzen, die die staatliche Entscheidungsautonomie erheblich beschränken, dass aber die organisatorischen Ressourcen zur Umsetzung dieser Entscheidungen – insbesondere Verwaltungen und Polizeikräfte –unter staatlicher Kontrolle verbleiben. Doch auch in Räumen begrenzter Staatlichkeit gibt es diese Konstellation, wie Ambrosius und Stiegler am Beispiel regionaler Währungskooperationen zeigen. So werden etwa im Rahmen des Common Monetary Area of Southern Africa (CMA) oder der Western African Monetary Zone 255 (WAMZ) auf internationaler Ebene verbindliche Wechselkursziele definiert, die die Mitgliedstaaten dann je für sich mit nationalen Mitteln, sprich der ihnen zur Verfügung stehenden geldpolitischen Organisationskompetenz realisieren und verteidigen müssen. Der vertikalen Aufgabenteilung zwischen internationaler Entscheidungs- und nationaler Organisationskompetenz entspricht typischerweise eine spezifische Aufteilung von Legitimationsansprüchen. internationalen Institutionen setzen vor allem auf Output-Legitimation, um ihr Entscheidungshandeln zu rechtfertigen. Die EU oder die Vereinten Nationen reklamieren zum Beispiel, dass der Kampf gegen den transnationalen Terrorismus, die transnational organisierte Kriminalität oder den internationalen Drogenhandel nur durch international koordinierte Entscheidungen gewonnen werden kann. Die Input-Legitimation erfolgt hingegen vornehmlich durch die staatlichen Akteure, die am internationalen Entscheidungsprozess als Vertreter ihrer nationalen Gesellschaften beteiligt sind. Der Staat autorisiert internationale Institutionen, Entscheidungen für die von ihm repräsentierte Gesellschaft zu treffen, und haftet umgekehrt durch seine gewählten politischen Organe für missliebige internationale Entscheidungen. Diese staatlich vermittelte demokratische Legitimation internationalen Entscheidens bleibt freilich unvollständig und brüchig. Die Input-Legitimation internationaler Entscheidungskompetenz ist prekär (Beisheim/Brunnengräber 2008, Genschel/Zangl 2008, Wagner i.E.). 2. Staatlich regulierte gesellschaftliche Selbstorganisation: Eine zweite in Räumen konsolidierter Staatlichkeit häufig anzutreffende, aber auch in Räumen begrenzter Staatlichkeit bekannte Governance-Konstellation ist durch ein anderes Muster funktionaler Spezialisierung gekennzeichnet. In diesem Muster übt der Staat zentrale Entscheidungskompetenzen aus, während die Umsetzung der staatlichen Entscheidungen der Organisationskompetenz von privatwirtschaftlichen, zivilgesellschaftlichen und/oder traditionalen Akteuren überlassen bleibt (Genschel/Zangl 2008, Franzius 2009). Der Staat setzt die allgemeinverbindlichen Regeln, nicht-staatliche Akteure sorgen für die Regeleinhaltung und -durchsetzung. Diese Konstellation treffen wir mit Blick auf Räume konsolidierter Staatlichkeit beispielhaft in der Fallstudie von Rothgang zu den kontinentaleuropäischen Gesundheitssystemen an. Der Staat definiert einen regulativen Rahmen für die Finanzierung und den Leistungsumfang dieser Systeme, während deren Systembetrieb in den Händen staatlich zertifizierter privatwirtschaftliche Akteure beziehungsweisestaatlich bestallter zivilgesellschaftliche Verbände liegt. Eine ähnliche Arbeitsteilung lässt sich auch in den Fallstudien von Dilling zur Umweltpolitik und Hammermeister und Zimmermann zur Kapitalmarktregulierung beobachten. Auch hier üben privatwirtschaftliche und zivilgesellschaftliche Akteure – Zertifizierungsagenturen, technische Überwachungs- 256 vereine, private Gremien der Finanzmarktaufsicht – die zur Implementierung staatlicher Rahmenvorgaben notwendigen Organisationskompetenzen aus. In Räumen begrenzter Staatlichkeit findet sich diese Arbeitsteilung zwischen staatlicher Entscheidungs- und privater Organisationskompetenz beispielsweise im Wasserbereich oder der Mikrofinanzierung. Sie weist aber häufig erhebliche Probleme auf. So fehlen teilweise staatliche Rahmenvorgaben, die private Akteure dazu bringen könnten, eine Versorgung mit Trinkwasser oder Mikrokrediten auch jenseits einer (rück-)zahlungskräftigen Kundschaft bereitzustellen. Und wo derartige Vorgaben existieren, werden sie mangels staatlicher Regeldurchsetzungsfähigkeit oft nicht befolgt (Kranz/ Künkel in diesem Band). Die Governance-Konstellation staatlich regulierter privater Selbstorganisation geht typischerweise mit einem Legitimationsmuster einher, bei dem erneut die Input-Legitimation weitgehend auf dem Staat lastet. Er überträgt seine demokratische Legitimation durch Autorisierung auf nicht-staatliche Instanzen, die dann in seinem Auftrag agieren, und für deren Verhalten die zuständigen staatlichen Stellen politisch verantwortlich bleiben. Wenn die von Rothgang untersuchten Gesundheitsreformen zu Fehlentwicklungen führen, dann richtet sich der Protest nicht in erster Linie gegen Krankenkassen, Krankenhausbetreiber oder Ärzteverbände, sondern gegen die jeweilige nationale Regierung, die diese Fehlentwicklungen tatsächlich oder vermeintlich herbeigeführt oder doch zumindest nicht vorausgesehen und verhindert hat. Die nicht-staatlichen Akteure, die die Organisationskompetenz zur Umsetzung staatlicher Entscheidungsvorgaben ausüben, reklamieren dagegen in der Regel Output- Legitimation für sich und betonen etwa ihre größere Kosteneffizienz, Bürgernähe oder, wie im Beispiel der von Hammermeister und Zimmermann untersuchten transnationalen Foren zur Festlegung von Rechnungslegungsstandards, ihre größere Sachkenntnis und Expertise im Vergleich zur staatlichen Verwaltung. 3. Transnationales Regieren am Staat vorbei: Eine dritte, von uns nur in Räumen begrenzter Staatlichkeit identifizierte Konstellation basiert wiederum auf einer funktionalen Spezialisierung unterschiedlicher Governance- Akteure auf je eigene Governance-Funktionen. Wie bei der ersten Konstellation (international reguliertes nationalstaatliches Regieren) treffen internationale Institutionen zentrale Entscheidung, doch anders als dort werden diese nicht vom betroffenen Staat selbst organisatorisch umgesetzt. Die dafür notwendigen Organisationskompetenzen steuern vielmehr zivilgesellschaftliche, privatwirtschaftliche, traditionale oder auch fremdstaatliche Governance-Akteure bei. Sie implementieren am Staat vorbei inter- und transnationale Entscheidungen auf dessen Territorium und für die dort lebenden Menschen. Die Regierung des betroffenen Staates beschränkt sich, gewollt 257 oder ungewollt, auf eine Zuschauerrolle. Diese Konstellation findet sich beispielhaft in der Fallstudie von Schäferhoff zur Tuberkulose- und HIV/AIDS- Bekämpfung in Somalia. Die Fallstudie zeigt, wie eine von mehreren internationalen Institutionen orchestrierte Koalition nationaler und transnationaler Nicht-Regierungsorganisationen ohne irgendwie geartete staatliche Unterstützung mit gewissem Erfolg gesundheitliche Aufklärungs- und Impfprogramme durchführen konnte. Die Legitimationsgrundlagen dieser Konstellation sind prekär. Input-Legitimation kann allenfalls der betreffende Staat mobilisieren, indem er die Entscheidungen der internationalen Institutionen sowie die Organisationsmacht der von ihnen eingesetzten zivilgesellschaftlichen Akteure selbst befürwortet oder zumindest stillschweigend toleriert. Die Hauptlast muss jedoch die Output-Legitimation tragen. Dabei wird die Intervention im jeweiligen Staat durch die Notwendigkeit gerechtfertigt, universelle Rechte zu schützen, die auf anderem Wege (also durch Beteiligung des Empfängerstaates) nicht angemessen geschützt werden können. Neben dem Verweis auf eine breite Stakeholder-Beteiligung legitimiert sich die von Schäferhoff untersuchte transnationale Aufklärungs- und Impfkampagne deshalb vorwiegend mit sichtbaren Erfolgen bei der Krankheitsbekämpfung, die helfen, das universelle Recht auf Gesundheit auch in Somalia zu verwirklichen. 4. Parallel-Regieren staatlicher und nicht-staatlicher Akteure: Während bei den bislang diskutierten Konstellationen staatliche und nicht-staatliche Akteure unterschiedliche Governance-Funktionen im Rahmen einer relativ klar definierten Arbeitsteilung ausüben, ist bei unserem letzten Muster keine klare funktionale Spezialisierung erkennbar beziehungsweise auch gar nicht gewollt. Verschiedene Akteure nutzen die gleichen, zumindest aber überlappende Entscheidungs- und Organisationskompetenzen. Der Staat ist im Rahmen dieser segmentären Arbeitsteilung ein Mitspieler unter mehreren, der zwar sowohl über Entscheidungs- als auch Organisationskompetenz verfügt, aber keine von beiden monopolisieren kann, weil andere Akteure ebenfalls sowohl Entscheidungs- als auch Organisationskompetenzen besitzen beziehungsweise beanspruchen. Ein Beispiel für diese Konstellation, die wir nur in Räumen begrenzter Staatlichkeit finden, liefern die Fallstudien von Koehler und Wilke zur Sicherheit in Afghanistan. Denn hier existieren sowohl für die Entscheidungs- als auch Organisationskompetenz jeweils nichtstaatliche Parallelstrukturen. Neben dem Staat beanspruchen internationale Institutionen, Warlords, und traditionale Akteure jeweils eigene – nicht klar abgrenzbare – Entscheidungs- und Organisationskompetenzen. Lokale Akteure konkurrieren, unterstützt von der Bevölkerung, mit dem Zentralstaat und bevorzugen es, bei ihren Unabhängigkeitsbemühungen selbst Sicherheit bereitzustellen. Der Staat wird nur dann herbeigerufen, wenn lokale Prob- 258 lemlösungen versagen. Koordination bleibt selektiver und situativer Aushandlung überlassen, aber sozialer Wandel stellt derartige Arrangements immer wieder infrage. Sie sind daher ausgesprochen prekär. Auch die Fallstudie von Kranz und Künkel zur Trinkwasserversorgung in Sambia lässt sich teilweise dieser Konstellation zuordnen. Mancherorts konkurrieren lokale Chiefs unter Berufung auf Gewohnheitsrecht mit staatlichen Behörden um die Kontrolle der Wasserressourcen und informellen Wasserkioske. Zudem übernehmen Unternehmen Teile der Trinkwasserversorgung, ohne sich dabei um gegebenenfalls durchaus vorhandene staatliche Regulierung zu kümmern. In dieser Konstellation setzen typischerweise alle beteiligten staatlichen und nicht-staatlichen Akteure sowohl auf Input- als auch Output-Legitimation, um ihre Governance-Ansprüche zu rechtfertigen. Besonders deutlich wird dies in den Fallstudien von Koehler und Wilke zur Sicherheit in Afghanistan und Pakistan. Sie zeigen, dass bei der Input-Legitimation staatliche Akteure, die sich unter anderem auf demokratische Legitimationsgrundlagen berufen, mit traditionalen Akteuren konkurrieren, die sich auf religiöse, traditionale oder charismatische Legitimationsquellen stützen. Bei der Output-Legitimation konkurrieren staatliche Akteure mit lokalen Akteuren (etwa Warlords), die beanspruchen, grundlegende Governance-Leistungen wie beispielsweise die Bandenbekämpfung besser zu gewährleisten. Bemerkenswerterweise bedeutet eine höhere Organisationskompetenz nicht automatisch auch höhere Legitimation. Ein Beispiel hierfür bietet Pakistan, wo der Militärstaat zwar sicherheitspolitisch potent ist, aber dennoch insgesamt ein geringes Ansehen in der Bevölkerung besitzt. 10.3 Governance-Konflikte und deren Bearbeitung Wir identifizieren bei unseren vier Governance-Konstellationen nicht nur typische Verteilungsmuster von Entscheidungs-, Organisations- und Legitimationskompetenz, sondern auch damit zusammenhängende typische Konfliktmuster – Integrations-, Autonomie-, Legitimitäts- und Domänenkonflikte. Die Bearbeitung dieser Konflikte ist mitentscheidend dafür, ob Governance-Leistungen innerhalb einer gegebenen Konstellation effektiv und legitim erbracht werden können. Drei Konfliktbearbeitungsmodi lassen sich dabei idealtypisch unterscheiden: (1) hierarchisch, (2) kooperativ, (3) kompetitiv. Auf der Basis unserer Fallstudien identifizieren wir »Wahlverwandtschaften« zwischen diesen Konfliktbearbeitungsmodi und den vier Governance-Konstellationen. 259 1. International reguliertes nationalstaatliches Regieren: Für diese Governance-Konstellation sind Integrationskonflikte typisch, also einerseits Konflikte darüber, inwieweit internationale Institutionen ehemals staatliche Entscheidungskompetenzen übertragen bekommen sollen (Delegationskonflikte), und andererseits Konflikte darüber, ob Staaten die von internationalen Institutionen getroffenen Entscheidungen hinreichend beachten (Compliance-Konflikte). Beide Konflikte sind in den von Jachtenfuchs untersuchten Fällen zur internationalen Governance im Bereich der inneren Sicherheit zu beobachten. Er zeigt, dass in der EU, die hier besonders weitreichende Entscheidungsbefugnisse erhalten hat, eher Delegationskonflikte eine Rolle spielen. Es geht also vor allem darum, ob und in wieweit die EU in diesem sensiblen Politikfeld Entscheidungskompetenz beanspruchen darf und soll. Bei den Vereinten Nationen hingegen stehen Compliance-Konflikte im Vordergrund. In vielen europäischen Staaten wird beispielsweise darüber gestritten, ob und in wieweit von den Normen des UN-Drogenregimes abgewichen werden darf, um eine kontrollierte Freigabe von Drogen an schwer abhängige Konsumenten zu ermöglichen (Jachtenfuchs in diesem Band). Integrationskonflikte werden typischerweise im hierarchischen Modus bearbeitet. Grundlage hierfür bietet die doppelte Abhängigkeit internationaler Institutionen vom Staat. Zum einen muss der Staat ihnen seine Organisationskompetenzen zur Verfügung stellen. Sonst bleibt ihre Entscheidungskompetenz unwirksam. Zum anderen muss der Staat sie mit Input-Legitimation beleihen. Anders ist ihre Entscheidungskompetenz kaum zu begründen. Diese Abhängigkeit gibt dem Staat erhebliche Einflussmöglichkeiten, um Delegations- und Compliance-Konflikte zu seinen Gunsten zu entscheiden. Konfliktlösungen im strengen Sinne diktieren kann er in der Regel nicht, denn dafür bräuchte er den oftmals schwer zu mobilisierenden Konsens weiterer Mitgliedstaaten oder müsste glaubhaft mit Austritt drohen können, was angesichts der damit verbundenen Folgekosten nur selten möglich ist. Anders gesagt, die Konfliktlösung erfolgt zwar nicht durch hierarchisch-autoritative Weisung des Staates, bleibt aber ein Stück weit darauf angewiesen. 2. Staatlich regulierte gesellschaftliche Selbstorganisation: Für diese Konstellation sind Autonomiekonflikte kennzeichnend, also Auseinandersetzung darüber, welche Organisationskompetenzen nicht-staatliche Akteure übernehmen sollen und wie autonom sie diese ausüben dürfen. So werden beispielsweise die Gesundheitsreformen, die Rothgang für Räume konsolidierter Staatlichkeit beschreibt, wesentlich durch Konflikte darüber bestimmt, welche Organisationskompetenzen bei staatlichen oder halbstaatlichen Instanzen bleiben und welche an private Gesundheitsdienste übertragen werden sollen. Auch für die von Dilling untersuchten Umweltschutzpolitiken sind Autonomiekonflikte darüber charakteristisch, inwieweit die Auslage- 260 rung der Chemikalienkontrolle in private Unternehmen und Unternehmensverbände der effektiven Problemlösung dient oder inwieweit sie lediglich ein publikumswirksames »Greenwashing« umweltschädlicher Geschäftspraktiken darstellt. Auch Autonomiekonflikte werden oft im hierarchischen Modus bearbeitet. Die Entscheidungskompetenz des Staates erlaubt es ihm, direkt in die gesellschaftliche Selbstorganisation hineinzuregieren oder eine solche Intervention zumindest für den Fall anzudrohen, dass nicht-staatlich Akteure die ihnen übertragene Organisationskompetenz nicht im staatlich gewünschten Sinne ausüben. Wenn der Staat also beispielsweise Defizite im öffentlichen Gesundheitssystem identifiziert, so bleibt ihm die Möglichkeit, diese durch veränderte Entscheidungsvorgaben zu beheben. Alternativ kann er mit Ersatzvornahme drohen, also damit, die bisher von nicht-staatlichen Akteuren ausgeübten Organisationskompetenzen in staatliche Regie zu nehmen. Diese Drohung muss er in der Regel gar nicht ausführen, um eine disziplinierende Wirkung zu erzielen, denn die betreffenden nichtstaatlichen Akteure sind im institutionellen Eigeninteresse bemüht, den Konflikt nicht auf die Spitze zu treiben. Die Bereitwilligkeit des von Hammermeister und Zimmermann untersuchten International Accounting Standards Board (IASB), den Wünschen der G8-Staaten nach inhaltlichen Änderungen der Rechnungslegungsstandards nachzukommen, verdeutlicht dies. Der hierarchische Schatten des Staates kann somit auch in dieser Konstellation dazu beitragen, Governance-Leistungen vergleichsweise effektiv und legitim zu erbringen. Um zur Lösung von Autonomiekonflikten einen hierarchischen Schatten auf nicht-staatliche Akteure werfen zu können, muss der Staat seine Regulierungen freilich effektiv überwachen und die Nichtbefolgung der Vorgabe im Extremfall glaubhaft durch Ersatzvornahme ahnden können. In Räumen begrenzter Staatlichkeit haben nicht-staatliche Akteure deshalb bessere Möglichkeiten als in Räumen konsolidierter Staatlichkeit, einen Autonomiekonflikt mit dem Staat zu ihren Gunsten zu entscheiden. 3. Transnationales Regieren am Staat vorbei: Wenn internationale und transnationale Institutionen an einem betroffenen Staat vorbei direkt in dessen innere Belange hineinregieren, gewinnen Legitimitätskonflikte an Bedeutung. Mit welcher Berechtigung dürfen sich externe Akteure in die inneren Angelegenheiten eines souveränen Staates einmischen? Ein derartiger Konflikt muss in dieser Konstellation zwar nicht zwingend aufbrechen, wie das Beispiel der von Schäferhoff untersuchten Impfkampagne in Somalia zeigt. Legitimationskonflikte lauern jedoch in dieser Konstellation stets im Hintergrund. Die ebenfalls von Schäferhoff untersuchten HIV/AIDS-Aufklärungskampagnen in Somalia deuten dies an. Diesen hatte die somalische Regierung zwar auch zugestimmt, aber die lokalen Akteure vor Ort bezweifelten ihre Berechtigung, weshalb die HIV/AIDS-Aufklärungskampagne erheblich 261 weniger erfolgreich verlief als die weithin akzeptierte Impfkampagne gegen Tuberkolose. Im Gegensatz zu den typischen Konflikten in den beiden oben diskutierten Governance-Konstellationen sind die Legitimitätskonflikte, die bei dieser Konstellation auftauchen, nur schwer hierarchisch zu lösen, da der Staat in dieser Konstellation weder über ein Monopol der Entscheidungsnoch Organisationskompetenz verfügt. Allerdings hat er (theoretisch) das Monopol auf der Input-Seite der Legitimationskompetenz und kann normativ auf das Souveränitätsprinzip verweisen. Der somalische Zentralstaat hätte damit die Möglichkeit, die Legitimation des internationalen Eingriffes in Frage zu stellen. Im Falle des von Schäferhoff untersuchten Tuberkuloseimpfprogramms in Somalia ließ der Staat die inter- und transnationalen Akteure freilich gewähren, wohl auch um dadurch sein eigenes Governance- Versagen zu kompensieren und mithin auch Output-Legitimation zu gewinnen. Darüber hinaus nahm die Geberkoalition unter Verweis auf die Verantwortung der somalischen Regierungen davon Abstand, den somalischen Gesundheitssektor am Staat vorbei regulieren zu wollen. Dies geschah bislang nur in Kooperation mit der Regierung Somalilands. Zudem wurden somalische Nicht-Regierungsorganisationen zu den Sitzungen eingeladen, um so somalische Interessen direkt zu vertreten. In diesem Fall setzen alle Akteure also eher auf eine kooperative Bearbeitung des Legimitätskonflikts. Ob dies in einer solchen Konstellation immer gelingt, ist eine andere Frage. 4. Parallel-Regieren von staatlichen und nicht-staatlichen Akteuren: Für diese Governance-Konstellation sind Domänenkonflikte konstitutiv. Da hier keine Spezialisierung der Governance-Akteure auf bestimmte Governance- Funktionen – Entscheidungs-, Organisations- oder Legitimationskompetenz – vorliegt, sondern alle Akteure potentiell alles machen, kommt es hier fast zwangsläufig zu Rangeleien darüber, wer, wann, wo für welche Governance-Kompetenz zuständig ist. Die Fallstudien von Koehler und Wilke zur Sicherheit in Afghanistan und Pakistan bieten hierfür reiches Anschauungsmaterial. Dabei können die für diese Konstellation typischen Domänenkonflikte ähnlich wie die Legitimationskonflikte der vorhergehenden Konstellation nicht hierarchisch beigelegt werden. Da der Staat keine Governance-Kompetenz für sich alleine beanspruchen kann, sind die übrigen Governance-Akteure kaum von ihm abhängig. Im Gegensatz zur vorhergehenden Konstellation ist auch eine kooperative Konfliktbearbeitung außerordentlich schwierig, denn der Staat kann noch nicht einmal Input-Legitimität exklusiv für sich beanspruchen. Insofern vermag er die übrigen Governance-Akteure kaum zu einer dauerhaft kooperativen Bearbeitung der Domänenkonflikte zu bewegen. Im Ergebnis kommt es oft zu konkurrierenden Entscheidungen und widersprüchlichen Organisationsmaßnahmen wie etwa sich gegenseitig beschie- 262 ßende ‚Sicherheitskräfte’. Die generell kompetitive Konfliktbearbeitung kann allenfalls im Einzelfall kooperativ abgefangen beziehungsweise ausgesetzt werden. Dabei erscheint die Kooperation zwischen einzelnen Governance-Akteuren oftmals als Versuch, konkurrierende Governance-Akteure auszuschalten. Ein dauerhaft legitimes und effektives Erbringen von Governance-Leistungen ist deshalb in dieser Konstellation kaum möglich. 10.4 Wie viel Staat darf’s denn sein? Und für was? Wie vermutet, ist für das Gelingen nicht-staatlicher Governance ein staatlicher Beitrag oftmals förderlich und manchmal sogar unerlässlich. In den in unseren Fallstudien auftretenden vier Governance-Konstellationen spielt der Staat jeweils eine zentrale Rolle für das Gelingen von Governance: Entweder weil er – wie in den ersten beiden Governance-Konstellationen – zumindest eine der drei Governance-Funktionen – Entscheidungs-, Organisations- oder Legitimationskompetenz – weitgehend exklusiv ausübt, oder weil er erhebliches Obstruktionspotential hat, um die nicht-staatliche Ausübung von Governance-Funktionen nachhaltig zu stören, wie in den beiden letzten Konstellationen. Dass das Gelingen nichtstaatlicher Governance oft eines staatlichen Beitrages bedarf, bedeutet freilich nicht automatisch, dass der Staat diesen Beitrag auch leistet. Mit dieser wichtigen Einschränkung bestätigen die hier untersuchten Fälle weitgehend unsere erste Leitthese. Unsere zweite These, dass staatliche Beiträge in Räumen begrenzter Staatlichkeit anders sind (und sein müssen) als in Räumen konsolidierter Staatlichkeit, finden wir zumindest partiell bestätigt. Zwar kann jede der vier Governance- Konstellationen, die wir in unseren Fallstudien vorfinden, prinzipiell sowohl in konsolidierter als auch begrenzter Staatlichkeit auftreten. Tatsächlich aber zeigt sich in unseren Fallstudien, dass die ersten beiden Konstellationen vornehmlich in Räumen konsolidierter Staatlichkeit, die letzten beiden Konstellationen hingegen nur in Räumen begrenzter Staatlichkeit anzutreffen sind. In den ersten beiden – für Räume konsolidierter Staatlichkeit typischen – Konstellationen behält der Staat entweder das Monopol der Entscheidungs- oder das der Organisationskompetenz. Und diese Monopolstellung gibt ihm gegenüber nicht-staatlichen Governance-Akteuren eine herausgehobene Position, zumal in diesen beiden Konstellationen auch die Input-Legitimation weitgehend ein staatliches Monopol bleibt. Der Staat kann in Räumen konsolidierter Staatlichkeit deshalb auf die diesen Governance-Konstellationen eingeschriebenen Governance-Konflikte (Integrations- und Autonomiekonflikte) seinen Schatten der Hierarchie werfen, um eine kooperative Konfliktbearbeitung zu erleichtern. Im Ergebnis kann sich im Rahmen beider Konstellationen in Räumen konsolidierter Staatlichkeit somit ei- 263 ne vom Staat moderierte funktionale Arbeitsteilung einstellen, in der sich die Beiträge der nicht-staatlichen Governance-Akteure komplementär zu denen des Staates verhalten. Der Staat selbst agiert als »Manager« einer teilweise nichtstaatlichen Governance-Architektur (Genschel/Zangl 2008). Und es ist diese Rolle eines staatlichen Governance-Managers, die das Gelingen nicht-staatlicher Governance nachhaltig begünstigt. In den beiden letzten Konstellationen besitzt der Staat weder das Monopol der Entscheidungs- noch das der Organisationskompetenz. Während er in der dritten Konstellation weder über nennenswerte Entscheidungs- noch wichtige Organisationskompetenzen verfügt, hat er es in der vierten Konstellation mit (konkurrierenden) Akteuren mit je eigenen Entscheidungs- und Organisationskompetenzen zu tun, die zudem vom Staat unabhängige, eigene Legitimationsgrundlagen aufbieten können. Damit wird der Staat zu einem Governance-Akteur unter vielen, der kaum eine herausgehobene Position beanspruchen kann. Da auch kein anderer Governance-Akteur über eine solche Stellung verfügt, stoßen verschiedene Governance-Akteure – internationale Organisationen, transnationale Nicht-Regierungsorganisationen, traditionale Akteure und private Unternehmen – meist unkoordiniert und oft auch miteinander konkurrierend in die Lücken, die aufgrund unzureichender Entscheidungs- und Organisationskompetenz des Staates entstehen. Auf die resultierenden Legitimations- und Domänenkonflikte kann der Staat mangels Entscheidungs- und Organisationsmacht keinen Schatten der Hierarchie werfen, so dass deren kooperative Bearbeitung wenn überhaupt nur zeitweise gelingt und prekär bleibt. Der Staat vermag mithin nicht als Manager der entstehenden Governance-Architektur aufzutreten. Dementsprechend ist hier das Gelingen effektiver und legitimer Governance erheblich ungewisser. Aus diesen Befunden ergibt sich ein Dilemma für das Regieren in Räumen begrenzter Staatlichkeit (Börzel 2008). Je schwächer der Staat ist, desto stärker wird der Ruf nach ihm. Programme zum Staatsaufbau haben Konjunktur. Dabei wird aber häufig übersehen, dass der Staat in Räumen begrenzter Staatlichkeit nicht nur schwach, sondern auch häufig korrupt und undemokratisch ist, und damit eher ein Teil des Problems und nicht der Lösung darstellt. Der Prozess der Staatsbildung verschlimmert oder verursacht oft erst die basalen Governance Probleme, deren Lösung die Stärkung des Staates erbringen soll. Die Fixierung auf das Projekt Staatsaufbau beruht möglicherweise auf einem modernisierungstheoretischen Fehlschluss (Börzel 2007), der die Sicht auf im Vergleich zum demokratischen Rechts- und Interventionsstaat zweitbeste Lösungen durch nichtstaatliche Akteure verbaut und die Gesellschaft in Räumen begrenzter Staatlichkeit dadurch in einem drittbesten Zustand hält, in dem weder der Staat noch nicht-staatlichen Akteure basale Governance-Leistungen optimal bereitstellen können. 264 Die Fallstudien zu Räumen begrenzter Staatlichkeit und die bisherigen Forschungsergebnisse des Berliner SFB insgesamt (Risse/Lehmkuhl 2007, Risse i.E.) zeigen, dass es durchaus funktionale Äquivalente für staatliche Governance- Beiträge gibt, die eine Bereitstellung basaler Governance-Leistungen befördern. So stoßen nicht nur transnationale Nicht-Regierungsorganisationen in Zusammenarbeit mit Internationalen Organisationen in die Governance-Lücke, die durch die staatliche Unterversorgung mit öffentlichen Gütern entsteht. Globalisierte Märkte schaffen auch für transnationale Unternehmen zunehmend Anreize, Governance-Leistungen auch ohne einen Schatten der Hierarchie zu erbringen (Börzel/Risse 2010, Deitelhoff/Wolf 2010, Flohr et al. 2010). Auch das Potential existierender lokaler Governance-Formen darf nicht vergessen werden, die oftmals unter schwierigen Bedingungen gut funktionieren und über ein hohes Maß an Legitimität verfügen (Brozus 2007, 2010, aus kritischer Sicht Krippendorf 2010). Inwieweit der Governance-Beitrag von transnationalen Unternehmen, Nicht-Regierungsorganisationen und traditionalen Akteuren tatsächlich sozial, ökologisch und wirtschaftlich nachhaltig und langfristig dauerhaft zuverlässig ist, bleibt abzuwarten. So ist es beispielsweise mit Hilfe des Global Fund zwar gelungen, weite Teile der Bevölkerung Somalilands gegen Tuberkulose zu impfen, aber nicht das somalische Gesundheitssystem insgesamt zu stärken (Schäferhoff in diesem Band). Nicht-staatliche Akteure sind häufig nicht in der Lage und auch nicht unbedingt willens, die Bereitstellung von Governance-Leistungen auf Dauer zu übernehmen und den Staat davon zu entlasten. Da aber Staatsaufbau – wenn überhaupt – nur längerfristig eine Lösung bringt, bleiben im Übergang funktionale Äquivalente auch für den staatlich erzeugten Schatten der Hierarchie notwendig, die die Einbindung und Kontrolle nichtstaatlicher Governance-Akteure gewährleisten. Anreize zur Regeleinhaltung ergeben sich beispielsweise aus freiwilligen Initiativen, wie zum Beispiel den Voluntary Principles for Security and Human Rights, also normativen Standards, die internationale oder transnationale Organisationen setzen und denen sich immer mehr nichtstaatliche Akteure bei ihren Aktivitäten in Räumen begrenzter Staatlichkeit aus eigenem Antrieb unterwerfen. Auch Kampagnen von Nicht-Regierungsorganisationen oder der Protest lokaler Dorfgemeinschaften und die damit verbundenen Reputationsverluste stellen für Unternehmen einen entscheidenden Anreiz dar, sich an inter- und transnationale Vorgaben zu halten (Börzel et. al. i.E., Börzel/Risse 2010). Bei der Bearbeitung von Governance-Problemen in Räumen begrenzter Staatlichkeit sollte es also nicht nur um ‚state-building’, sondern um ein umfassenderes und komplexeres ‚governance-building’ gehen (Brozus 2010). Ein einseitiger Staatsfetischismus verspricht nicht nur wenig Aussicht auf Erfolg für das Regieren in Räumen begrenzter Staatlichkeit. Er verstellt auch den Blick auf Governance-Probleme in Räumen konsolidierter Staatlichkeit. Hier ist der Staat Lösung, insofern als er tatsächlich in der Lage ist, basale Governance- 265 Leistungen selbst bereitzustellen beziehungsweise deren Bereitstellung durch nicht-staatliche Akteure zu gewährleisten. Weiterreichende Governance-Leistungen stellen den Staat jedoch zunehmend vor Probleme, die er alleine nicht lösen kann, weil er nicht mehr über die notwendige Entscheidungs- und Organisationskompetenz verfügt, und bei deren Lösung er unter Umständen sogar ein Hindernis darstellt, weil er tendenziell zu viel Entscheidungs- und Organisationskompetenz für sich allein beansprucht. Liberale Theorien kritisieren, dass der Staat private Initiative und Kreativität bei der nachhaltigen, effizienten und sozial gerechten Bereitstellung von Governance-Leistungen abwürgt (Olson 1984). Sozialdemokratisch/konservative Theorien sehen hingegen in einem zu starken Staat die Gefahr, ein Maß an Erwartungssicherheit und Risikoabsicherung bereitzustellen, das private Initiative und Risikobereitschaft ins Kraut schießen lassen und potentiell krisenhafte Folgen hat, mit denen dann selbst ein starker Staat rasch überfordert ist (klassisch: Habermas 1973, Offe 1972, Crozier et al. 1975, Hennis et al. 1977). Insgesamt lautet also die Frage, mit der sich die Governance Forschung künftig auseinander setzen sollte, nicht, »was vom Staat bleibt« (Deitelhoff/Steffek 2009), sondern welche Aufgaben der Staat im Rahmen komplexer werdender Governance-Mustern übernehmen kann und sollte, um typische Governance- Konflikte produktiv bearbeitbar zu machen und die Performanz von Governance insgesamt zu verbessern. Für diese Frage gibt es keine »one size fits all«- Antwort, sondern sie kann nur mit Blick auf die lokalen Kontexte des Regierens beantwortet werden. Literatur Beisheim, Marianne/Brunnengräber, Achim 2008. Das Parlament im Globalisierungsprozess. Ein Desiderat in der Parlamentarismus- und Global Governance-Forschung, in: Zeitschrift für Internationale Beziehungen 15:1, 73-100. Börzel, Tanja A. 2007. Regieren ohne den Schatten der Hierarchie. Ein modernisierungstheoretischer Fehlschluss?, in: Risse/Lehmkuhl 2007, 41-63. Börzel, Tanja A. 2008. Der Schatten der Hierarchie - Ein Governance Paradox? In Governance in einer sich wandelnden Welt, in: Schuppert, Gunnar Folke/Zürn, Michael (Hrsg.): Governance in einer sich wandelnden Welt (PVS Sonderheft, 41), Wiesbaden, 118-131. Börzel, Tanja A./Risse, Thomas 2010. Governance without a State - Can it Work? in: Regulation and Governance4:2, 1-22. Börzel, Tanja A./Héritier, Adrienne/Kranz, Nicole /Thauer, Christian i.E.: Racing to the Top? Regulatory Competition among Firms in Areas of Limited Statehood, in: Risse, Thomas (Hrsg.): Governance without a State? Policies and Politics in Areas of Limited Statehood, New York. 266 Brozus, Lars 2007: Governance in Räumen begrenzter Staatlichkeit als Problem der Politik in: Risse/Lehmkul 2007, 374-391 Brozus, Lars 2010: Statebuilding in der Legitimationskrise. Alternativen sind gefragt (SWP-Aktuell, 52), Berlin. Crozier, Michel/Huntington, Samuel P./Watanuki, Joji 1975:. The Crisis of Democracy, New York. Deitelhoff, Nicole/Steffek, Jens (Hrsg.) 2009: Was bleibt vom Staat? Demokratie, Recht und Verfassung im globalen Zeitalter, Frankfurt a.M. Flohr, Annegret/Rieth, Lothar/Schwindenhammer, Sandra/Wolf, Klaus Dieter 2010: The Role of Business in Global Governance: Corporations as Norm-Entrepreneurs, Basingstoke. Franzius, Claudio 2009. Gewährleistung im Recht. Grundlagen eines europäischen Regelungsmodells öffentlicher Dienstleistungen, Tübingen. Genschel, Philipp/Zangl, Bernhard 2008: Transformations of the State – From Monopolist to Manager of Political Authority (TranState Working Paper 76), Bremen. Habermas, Jürgen 1973: Legitimationsprobleme Im Spätkapitalismus. Frankfurt a.M. Hennis, Wilhelm/Kielmansegg, Peter Graf/Matz, Ulrich (Hrsg.) 1977: Regierbarkeit. Studien zu ihrer Problematisierung, Stuttgart. Krippendorf, Ekkehart 2010: Staat muss sein. Muss Staat sein?, in: Aus Politik und Zeitgeschichte 34-35/2010, 40-46. Offe, Claus 1972: Strukturprobleme des kapitalistischen Staates, Frankfurt a.M. Olson, Mancur 1984: The Rise and Decline of Nations. Economic Growth, Stagflation and Social Rigidities. New Haven. Risse, Thomas/Lehmkuhl, Ursula (Hrsg.) 2007: Regieren ohne Staat? Governance in Räumen begrenzter Staatlichkeit. Baden-Baden. Wagner, Wolfgang i.E.: Die demokratische Kontrolle internationalisierter Sicherheitspolitik, Baden-Baden.

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References

Zusammenfassung

Aufbauend auf den Arbeiten der Bremer und Berliner Sonderforschungsbereiche fragt der Band, was der Staat in Räumen konsolidierter und begrenzter Staatlichkeit zu effektiver und legitimer Governance beiträgt: Welche Governance-Leistungen erbringt er in den Politikfeldern Sicherheit, Gesundheit, Umwelt und Finanzmärkte? Welche Governance-Beiträge kommen von nicht-staatlichen Akteuren? Welche Beziehungs- und Konfliktmuster dominieren?

Der Band zeigt, erstens, dass der Staat in keinem der untersuchten Fälle das Governance-Monopol hält, sondern immer auch nicht-staatliche Akteure Governance-Funktionen ausüben. Zweitens finden wir ausgeprägte Unterschiede zwischen den Räumen: Während sich in Räumen konsolidierter Staatlichkeit tendenziell eine vom Staat moderierte Arbeitsteilung mit nicht-staatlichen Governance-Akteuren einstellt, ist das Verhältnis in Räumen begrenzter Staatlichkeit durch Konkurrenz und fehlende Hierarchie gekennzeichnet. Drittens unterscheidet sich das Zusammenspiel staatlicher und nicht-staatlicher Akteure kaum zwischen Politikfeldern.

Die Analyse mündet in der Unterscheidung von vier idealtypischen Governance-Konstellationen staatlicher und nicht-staatlicher Akteure.