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Christian Ambrosius, Ursula Stiegler, Finanzmärkte in Räumen begrenzter Staatlichkeit: Die Förderung von makroökonomischer Stabilität und finanzieller Inklusion aus einer Governance-Perspektive in:

Marianne Beisheim, Tanja A. Börzel, Philipp Genschel, Bernhard Zangl (Ed.)

Wozu Staat?, page 221 - 250

Governance in Räumen begrenzter und konsolidierter Staatlichkeit

1. Edition 2011, ISBN print: 978-3-8329-6971-4, ISBN online: 978-3-8452-3424-3, https://doi.org/10.5771/9783845234243-221

Series: Weltpolitik im 21. Jahrhundert, vol. 16

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221 9 Finanzmärkte in Räumen begrenzter Staatlichkeit: Die Förderung von makroökonomischer Stabilität und finanzieller Inklusion aus einer Governance-Perspektive Christian Ambrosius/Ursula Stiegler91 Finanzmärkte sind Schaltstelle und »Gehirn« der Wirtschaft (Stiglitz 1994: 23). Eine effektive Finanzintermediation ist Voraussetzung für das Funktionieren von Wirtschaftssystemen, während ihr Versagen dramatische volkswirtschaftliche Folgen haben kann, wie zahlreiche Beispiele von Banken- und Währungskrisen belegen – nicht zuletzt die jüngste globale Finanzkrise. Daher scheint es gerade im Bereich der Finanzmärkte interessant, nach der Rolle des Staates unter den Bedingungen eingeschränkter Regel(durch)setzungsfähigkeit zu fragen. Der folgende Beitrag thematisiert die Governance von Finanzmärkten im Kontext von Entwicklungs- und Schwellenländern, also Ländern, deren staatliche Entscheidungs- und Organisationskompetenzen im Bereich der Finanzmärkte begrenzt sind. Unsere Fragestellung unterscheidet sich vom Beitrag von Hammermeister und Zimmermann in diesem Band, die Governance von Kapitalmärkten in OECD- Ländern untersuchen. In den von uns betrachteten Räumen begrenzter Staatlichkeit sind die Herausforderungen andere, denn in den meisten Entwicklungs- und Schwellenländer existieren keine oder nur schwach entwickelte Kapitalmärkte. Wir betrachten dementsprechend zwei Problemfelder im Bereich der Finanzsysteme, die typisch für den Kontext von Entwicklungs- und Schwellenländern sind. Auf der Makroebene fragen wir nach der Gewährleistung makroökonomischer Stabilität, auf der Mikroebene nach der Förderung finanzieller Inklusion. Auf der Makroebene können Wechselkursschwankungen, hohe Verschuldung und hohe beziehungsweise volatile Inflationsraten zu ökonomischen Krisen führen und sich negativ auf Einkommen und Beschäftigung auswirken. Die Stabilisierung der wichtigen makroökonomischen Größen wie Verschuldung, Inflation und Wechselkursen ist deshalb ein wichtiges wirtschaftspolitisches Ziel, um die Krisenanfälligkeit der Ökonomien zu minimieren. Makroökonomische Krisen treten in Räumen begrenzter Staatlichkeit nicht nur häufiger auf als in Industrieländern. Die Gewährleistung makroökonomischer Stabilität erfordert hier auch andere 91 Wir danken Barbara Fritz und Christiane Ströh de Martínez für zahlreiche hilfreiche Hinweise und Kommentare. 222 Antworten, weil Entwicklungs- und Schwellenländer über einen eingeschränkten wirtschaftspolitischen Handlungsspielraum verfügen. Auf der Mikroebene fragen wir nach der Förderung finanzieller Inklusion, also danach, wie der Zugang zu bedarfsgerechten und bezahlbaren Finanzdienstleistungen auch für ärmere Bevölkerungsschichten ermöglicht werden kann. Während in den Industrieländern der weitaus größte Teil der erwachsenen Bevölkerung Zugang zu adäquaten Finanzdienstleistungen hat, sind in vielen Entwicklungs- und Schwellenländern wesentliche Teile der Bevölkerung davon ausgeschlossen. So haben etwa knapp die Hälfte der Bevölkerung in Indien, etwas mehr als ein Zehntel in Mozambique und nur fünf Prozent in Nicaragua oder Tansania Zugang zum Finanzsektor (Honohan 2008). Der Ausschluss vom Zugang zu Finanzprodukten manifestiert sich sowohl durch ein inadäquates und überteuertes Angebot der Geschäftsbanken als auch durch deren meist geringe Präsenz bei sozial oder geographisch marginalisierten Bevölkerungsgruppen. Finanzielle Inklusion stellt insofern ein wichtiges wirtschaftspolitisches Ziel dar, als sie sich positiv auf die Verminderung von Armut und Ungleichheit auswirken kann, indem armen Personen ermöglicht wird, ihr Geld an sicheren Orten zu sparen, sich gegen Risiken zu versichern und Kredite für Investitionen oder größere Anschaffungen aufzunehmen. Für eine ausgewogene wirtschaftliche Entwicklung sind beide Bereiche – makroökonomische Stabilität und finanzielle Inklusion – gleichermaßen relevant. Auch lässt sich aufgrund von Wechselwirkungen der beiden Ebenen eine nachhaltige Lösung der einen Problematik ohne die andere kaum leisten. So ist etwa die Förderung finanzieller Inklusion ohne ein Mindestmaß an makroökonomischer Stabilität kaum realisierbar (Helms 2006: 81). Und umgekehrt kann eine funktionierende Finanzintermediation die Abhängigkeit von ausländischem Kapital reduzieren und sich positiv auf makroökonomische Stabilität auswirken. In beiden Fällen ergibt sich die Notwendigkeit gemeinwohlorientierter Governance daraus, dass Märkte nicht »optimal« funktionieren und damit gesamtgesellschaftlich suboptimale Ergebnisse auftreten. Die Frage ist also: Welche Governance-Leistungen sind notwendig und wie werden diese erbracht, damit Märkte funktionieren und zur Erhöhung des allgemeinen Wohlstands beitragen? Und wer sind dabei die relevanten Akteure? Im Folgenden diskutieren wir, welche Akteurskonstellationen unter Bedingungen begrenzter Staatlichkeit wie zu makroökonomischer Stabilität und finanzieller Inklusion beitragen. Der erste Teil des Beitrags analysiert verschiedene Governance-Arrangements zur Gewährleistung makroökonomischer Stabilität in Ländern, bei denen ein geringes Vertrauen in ihren Währungsraum ihren wirtschaftspolitischen Handlungsspielraum einschränkt. Dabei werden drei Governance-Typen unterschieden, die unterschiedliche Grade der Übertragung von Entscheidungs- und Organisationskompetenzen an externe Akteure beinhalten: Erstens unilaterale Lösungen, zweitens die völlige Aufgabe einer eigenen Währungspolitik zu Gunsten einer stabi- 223 leren Fremdwährung und drittens das poolen von Governance-Kompetenzen in regionalen Währungskooperationen. Der zweite Teil des Artikels untersucht Governance zur Erweiterung finanzieller Inklusion. Hier werden abhängig von den verschiedenen Governance-Bereichen Regulierung und Aufsicht der Finanzmärkte sowie Bereitstellung von Mikrofinanzdienstleistungen sowohl Entscheidungs- als auch Organisationskompetenzen von unterschiedlichen Akteuren und Akteurskonstellationen übernommen. Abschließend vergleichen wir, welche Formen von Governance sich in beiden Fällen ergeben, also durch welche Akteurskonstellationen und mittels welcher Beziehungsformen zwischen staatlichen und nicht-staatlichen Akteuren makro- ökonomische Stabilität und finanzielle Inklusion gewährleistet wird, und welche Rolle staatlichen Akteuren dabei jeweils (noch) zukommt. Durch die Gegenüberstellung der makroökonomischen Ebene einerseits und der mikroökonomischen Ebene andererseits wird deutlich, dass sich auch innerhalb des Politikfeldes der Finanzmärkte grundsätzlich unterschiedliche Akteurskonstellationen und Beziehungsmuster ergeben, je nachdem ob Staaten Formen der Handlungskoordination mit externen – insbesondere anderen gouvernementalen – oder mit internen – vor allem zivilgesellschaftlichen und privatwirtschaftlichen – Akteuren eingehen. 9.1 Die Gewährleistung von makroökonomischer Stabilität Zwischen 1945 und 1971 bestand unter dem Bretton Woods-System fester Wechselkurse eine global koordinierte Governance der Finanzmärkte. Diese gewährleistete makroökonomische Stabilität dadurch, dass grenzüberschreitende Kapitalflüsse reguliert wurden und Wechselkurse an den mit Gold hinterlegten Dollar als globalem Währungsanker gekoppelt waren. Nachdem die USA 1971 die Goldbindung des Dollars aufhoben, wurde die Weltwährungsordnung ab 1973 von einem System frei konvertibler Währungen ersetzt, in dem Angebot und Nachfrage auf den Devisenmärkten die Wechselkurse bestimmen. Mit dem Ende des Bretton Woods-Systems des globalen Wechselkursmanagements in den 1970er und der Deregulierung internationaler Kapitalflüsse seit den 1980er Jahren nahm die Häufigkeit von Finanzkrisen zu. Dabei stieg vor allem die makroökonomische Verletzbarkeit von Entwicklungs- und Schwellenländern, wie zahlreiche Krisen seit den 1990er Jahren (darunter Mexiko 1994/95, Südostasien 1997/98, Russland 1998, Brasilien 1999, Argentinien 2001) belegen. Unter den Bedingungen frei handelbarer und global konkurrierender Währungen ergibt sich die stärkere Verwundbarkeit von Entwicklungs- und Schwellenländern daraus, dass ihre Währungen im Vergleich zu Ländern konsolidierter Staatlichkeit unter geringem Vertrauen und fehlender Kontraktfähigkeit leiden (vgl. 224 dazu Lüken gen. Klaßen 1993, Riese 2001, Schelkle 1992). Staatlichkeit im Finanzmarkt ist in diesen Ländern in dem Sinne beschränkt, als Staaten die lokale Währung nicht zur Denominierung wirtschaftlicher Transaktionen durchsetzen können. Als Recheneinheit, Zahlungsmittel oder zur Wertaufbewahrung wird stattdessen oft eine stabilere Fremdwährung benutzt. Im internationalen Handel wird in der Regel eine international anerkannte Leitwährung wie der US-Dollar verwendet und Schulden werden in fremder Währung aufgenommen. Selbst innerhalb des eigenen Währungsraumes misstrauen Marktteilnehmer häufig der lokalen Währung und substituieren sie bei bestimmten Transaktionen (zum Beispiel Kauf oder Verkauf von Immobilien) und insbesondere zur Wertaufbewahrung (so genannte »informelle Dollarisierung«) durch eine stabile Fremdwährung. Unter diesen Bedingungen fällt es ungleich schwerer als im Fall konsolidierter Staatlichkeit, makroökonomische Größen stabil zu halten: Zum einen erweist sich Geldpolitik in dollarisierten Räumen als ineffektiv, weil sie nur auf den Teil der Wirtschaft Einfluss nehmen kann, der in eigener Währung wirtschaftet. Zweitens besteht angesichts eines relativ geringen Vertrauens bei Marktakteuren die latente Gefahr, dass sich Wahrnehmungen von Anlegern rasch und plötzlich ändern. Wie in den zahlreichen erwähnten Krisen geschehen, erzwingt dann der massive Kapitalabzug eine Abwertung der lokalen Währungen. Diese führt in Ländern mit hoher Verschuldung in Fremdwährung zu einem plötzlichen Anstieg der Realschulden von Staaten und/oder privaten Wirtschaftsakteuren, die kumulativ negative Effekte nach sich ziehen kann (siehe zum Beispiel Aghion et al. 2004, Tornell/Westermann 2005). Im Gegensatz zu den typischen Währungen in Entwicklungsländern genießen Dollar, Euro, Schweizer Franken oder Yen ein hohes Vertrauen bei Marktteilnehmern, was dazu führt, dass diese Währungen auch international für wirtschaftliche Kontrakte benutzt werden und Marktteilnehmer bei Unsicherheit in diese stabilen Währungen fliehen. Dieser Vertrauensvorschuss schafft einen wirtschaftspolitischen Handlungsspielraum in Räumen konsolidierter Staatlichkeit, den es in Räumen begrenzter Staatlichkeit nicht gibt. Es gilt also in diesen Räumen unter den Bedingungen eines geringen Vertrauens in den eigenen Währungsraum die makroökonomischen Größen Wechselkurs, Inflation und reale Verschuldung zu managen und destabilisierende Faktoren so weit wie möglich zu reduzieren. Insbesondere der Wechselkurs erfüllt eine zentrale Rolle für die makroökonomische Stabilität, weil Wechselkursschwankungen durch ihre direkten Auswirkungen auf reale Schuldenpositionen und Inflation stark destabilisierende Wirkungen vor allem in kleinen, offenen Ländern mit schwacher eigener Währung haben. Seit dem Wegfall des Bretton Woods-Systems fester Wechselkurse und der Deregulierung internationaler Kapitalflüsse beschränkt sich institutionalisierte Governance auf der internationalen Ebene im Wesentlichen auf die Rolle des In- 225 ternationalen Währungsfonds, der bei Krisen als globaler »Feuerwehrmann« agiert und Ländern kurzfristig Kapital zur Währungsstabilisierung bereitstellt. Die zentrale Verantwortung für das Management von Wechselkursen und die Garantie makroökonomischer Stabilität verlagerte sich von der internationalen Ebene auf die Ebene der Nationalstaaten. Die nationalen Regierungen bereiten das Spielfeld, auf dem sich nationale und internationale Marktakteure bewegen, während private oder zivilgesellschaftliche Akteure hier als Governance-Leister praktisch nicht in Erscheinung treten. Der Unterschied zwischen Räumen begrenzter und Räumen konsolidierter Staatlichkeit liegt im geringeren wirtschaftspolitischen Handlungsspielraum der Regierungen von Schwachwährungsländern, die verletzbarer gegenüber der Veränderung externer Faktoren (zum Beispiel Veränderungen globaler Zinsraten, plötzlicher Vertrauensverlust bei Anlegern) sind. Sie hängen deshalb bei der Bereitstellung makroökonomischer Stabilität stärker von anderen Akteuren außerhalb ihres eigenen Währungsraumes ab. Gleichzeitig schränkte die Deregulierung der Finanzmärkte die Handlungsspielräume der Nationalstaaten ein. Das Idealbild one nation/one money (Cohen 1998), in dem Geld- und Währungspolitik als eine weitgehend nationalstaatliche Angelegenheit gedacht wurden, bezieht sich auf eine historische Zeitspanne, die mit der Blüte des europäischen Nationalstaates zusammenfällt. Die Realität globaler Finanzmärkte stellt dieses Bild zunehmend in Frage. Im Folgenden nennen wir Beispiele für Akteurskonstellationen und Beziehungsmuster, mittels derer makroökonomische Stabilität in Räumen begrenzter Staatlichkeit bereit gestellt wird. Je nach Rolle des Schwachwährungslandes im Verhältnis zu anderen Akteuren lassen sich die empirisch beobachtbaren Governance-Konstellationen zur Bereitstellung makroökonomischer Stabilität grob in drei Gruppen aufteilen: Erstens, unilaterale Strategien des Risikomanagements durch Nationalstaaten, zweitens, die »Beleihung fremder Stabilität« durch die völlige Aufgabe einer eigenen nationalen Geld- und Währungspolitik zu Gunsten einer stabileren Fremdwährung und drittens das poolen von Governance- Funktionen in multilateralen Währungskooperationen. Im Folgenden wird jede der einzelnen Governance-Typen genauer vorgestellt und dabei nach der Rolle des Nationalstaates im Verhältnis zu anderen Akteuren gefragt. 9.2 Nationalstaatliche Governance unter den Bedingungen globalisierter Finanzmärkte Angesichts der Instabilitäten globalisierter Finanzmärkte verfolgen Länder einseitige Strategien des »Risikomanagements«. Eine Möglichkeit, makroökonomische Instabilitäten zu reduzieren, sind Einschränkungen vor allem des kurzfristigen Kapitalverkehrs wie Portfolioinvestitionen, die im Unterschied zu ausländi- 226 schen Direktinvestitionen kurzfristig aus Ländern abgezogen werden können und deren hohe Mobilität deshalb starke Rückwirkungen auf den Wechselkurs hat. Da sich Kapitalabflüsse nur relativ schwer kontrollieren lassen (siehe zum Beispiel Edwards 1999), müssen Länder die Kapitalzuflüsse präventiv einschränken. Neben den staatsgelenkten Marktwirtschaften wie China haben auch marktliberale Länder wie zum Beispiel Chile, Brasilien, Malaysia, Thailand und Kolumbien in den 1990er Jahren Kapitalzuflüsse reguliert (Ariyoshi et al. 2000, Ebstein/Grabel 2003). Das bedeutet freilich, dass Länder auch in guten Zeiten auf Kapitalzuflüsse verzichten müssen. Darüber hinaus haben viele Länder in Folge der Erfahrungen der 1990er Jahre eine Strategie des »Risikomanagements« durch die strategische Unterbewertung ihrer Währungen und die Erwirtschaftung von Handelsbilanzüberschüssen gefahren. Eine solche Strategie trägt durch die Bildung von Devisenreserven zur Absicherung gegen Zahlungsbilanzkrisen bei. Plötzlichen Kapitalabflüssen und Abwertungsgefahren können Länder dann durch den Aufkauf der eigenen Währung entgegenwirken und so den Wechselkurs stabilisieren. Permanente Handelsbilanzüberschüsse helfen zusätzlich dabei, Abwertungserwartungen zu reduzieren und Vertrauen in Währungen aufzubauen. Eine Reihe von Entwicklungs- und Schwellenländern, allen voran die aufstrebenden Länder Südostasiens, erhöhten nach den Erfahrungen der Krise von 1997/98 durch die Erwirtschaftung von Handelsüberschüssen ihre Reservehaltungen massiv, um sich auf diese Weise gegen Zahlungsbilanzkrisen abzusichern (Hee-Ryang 2008, Mendoza 2004). Sowohl die Einschränkung von Kapitalflüssen als auch die Akkumulation von Devisenreserven sind defensive Strategien von Schwachwährungsländern zur Absicherung gegen makroökonomische Instabilitäten. In beiden Beispielen bleiben Governance-Funktionen – also Entscheidungs-, Organisations- und Legitimationskompetenz – prinzipiell in nationalstaatlicher Hand. Dennoch besteht auch wenn keine institutionelle Handlungskoordination mit Akteuren jenseits des Nationalstaates stattfindet – eine asymmetrische Abhängigkeit vom Handeln fremder Akteure. Nationalstaaten bewegen sich innerhalb von globalen Marktstrukturen, die ihre Handlungsspielräume bestimmen und einschränken. Sie müssen sich an globalen Marktentwicklungen ausrichten, auf Änderungen der Spielregeln im Weltfinanzsystem wie die Deregulierung der Finanzmärkte reagieren und mit den Entscheidungen anderer Governance-Akteure (zum Beispiel den Leitzinsen anderer Zentralbanken) konkurrieren. Das schränkt vor allem in Ländern mit schwach ausgeprägter Staatlichkeit im Bereich ihrer Währungen – also mit nur geringem Vertrauen in die Stabilität ihres Geldes – die währungspolitischen Handlungsspielräume stark ein. Die dauerhafte Unterbewertung der Währung und die Akkumulation von Devisenreserven als Strategie des Risikomanagement kennt zudem Grenzen. Nicht alle Länder der Welt können gleichzeitig Handelsüberschüsse einfahren, denn der Überschuss der einen bringt immer ein 227 Defizit der anderen mit sich. Darüber hinaus ist das Halten sehr hoher Devisenreserven auch deshalb wenig effektiv, weil Geld, das in den Tresoren der Zentralbank liegt, dem Wirtschaftskreislauf entzogen ist und einen realen Einkommensverlust bedeutet. 9.3 Übertragung währungspolitischer Governance-Kompetenzen an externe Akteure: Der Fall der Dollarisierung Eine alternative Strategie, makroökonomische Instabilität zu reduzieren, besteht darin, die stabile Währung eines Ankerwährungslandes komplett zu übernehmen, also die währungspolitische Stabilität eines anderen Landes zu »beleihen«. Die feste Bindung an eine Fremdwährung kann technisch auf verschiedene Arten erfolgen, entweder indem die heimische Währung komplett ausgetauscht und die fremde Währung – zum Beispiel der US-Dollar oder der Euro – als legale Währung übernommen wird. In diesem Fall gehen die Governance-Kompetenzen im Bereich der Währungen komplett an fremde Zentralbanken über. Externe (staatliche) Akteure treffen Entscheidungen über die Höhe der Zinsen und über das Inflationsziel und setzen sie um. »Currency boards« stellen einen alternativen Weg der offiziellen Dollarisierung dar, bei dem die eigene Währung weiterhin zirkuliert, aber zu einem festen Kurs an die Ankerwährung gebunden und – hier liegt der Unterschied zu einem einfachen System fester Wechselkurse – institutionell abgesichert wird. Auch in dieser Konstellation werden währungspolitische Entscheidungsbefugnisse an fremde Zentralbanken übertragen und die heimische Währung mehr oder weniger unwiderruflich an eine stabile Fremdwährung gebunden. Im Unterschied zur kompletten Dollarisierung behält der Staat bei einem currency board jedoch seine Organisationskompetenz, er ist also weiterhin verantwortlich dafür, Geld zu drucken und in Umlauf zu bringen. Anders als bei der kompletten Dollarisierung bleiben Länder so im Genuss des Seignorage- Gewinns, also des Einkommens, das Zentralbanken aus der Geldschöpfung erzielen und das dem Unterschied zwischen den Herstellungskosten und dem Nominalwert des Geldes entspricht.92 Der unmittelbare Nutzen von currency boards und offizieller Dollarisierung liegt im »Import« makroökonomischer Stabilität. Wechselkursschwankungen 92 Einkommen aus Seignorage (oft auch als »inflation tax« bezeichnet) stellt in vielen Ländern einen nicht unbeträchtlichen Teil der öffentlichen Einnahmen dar. Nach Schätzungen von Click (1998) bewegte sich das durchschnittliche Einkommen aus Seignorage in einem Sample diverser Staaten (1971-1990) in Größenordnungen zwischen 0,4 und 14 Prozent des Bruttosozialproduktsrespektive zwischen einem und 60 Prozent der Staatsausgaben. 228 gegenüber dem Ankerwährungsland sind in dollarisierten Ländern ebenso aufgehoben wie die Gefahr eines Anstiegs der Realschulden im Zuge von Abwertungen, zumindest sofern die Schulden in der Währung des Ankerlandes aufgenommen werden. Auch wenn regional unterschiedliche Preisentwicklungen weiterhin möglich sind, passen sich Inflationsraten dem Leitwährungsland an. Durch den Wegfall des Risikoaufschlags für Währungsschwankungen und Inflation verfügen dollarisierte Länder zudem über tendenziell niedrigere reale Zinsraten. In Lateinamerika wählten beispielsweise Panama, El Salvador, Ekuador und, als currency board bis 2001, Argentinien eine solche einseitige »Unterordnung« unter beziehungsweise »Beleihung« der Stabilität eines Ankerwährungslandes. Diese Akteurskonstellation ‚erkauft’ makroökonomische Stabilität dadurch, dass das dollarisierte Land Governance-Kompetenzen an externe staatliche Akteure abtritt, deren Währung übernommen wird. Die Abgabe von Governance- Kompetenzen im Bereich der Währungen bedeutet neben dem Verlust der Währung als eines nationalen Symbols eine hierarchische Unterordnung und eine asymmetrische Abhängigkeit von externen Governance-Akten. Geld- und währungspolitische Entscheidungen des Leitwährungslandes richten sich nicht notwendigerweise an den Interessen des dollarisierten Landes aus. Es gibt keine Legitimations- und Kontrollmechanismen durch die potentiellen Nutznießer der Governance-Leistungen – die Bürger und Bürgerinnen des dollarisierten Landes. Die Aufgabe der Federal Reserve Bank oder der Europäischen Zentralbank ist es, zu wirtschaftlicher Stabilität, Wachstum und (zumindest im US-amerikanischen Fall) Vollbeschäftigung in ihren eigenen Wirtschaftsräumen beizutragen. Ihre Zinspolitik muss aber nicht den Bedürfnissen anderer Länder entsprechen. Dollarisierungs-Befürworter weisen darauf hin, in Schwachwährungsländern sei eine unabhängige Währungspolitik ohnehin kaum möglich, weil die Währungspolitik unter den Bedingungen liberalisierter Kapitalmärkte faktisch der Politik des Leitwährungslandes folgen müsse, zumindest sofern auch dem Wechselkurs eine gewisse Priorität eingeräumt werde (siehe zum Beispiel Hinds 2006). Die Dollarisierung gebe also nur ein ohnehin stumpfes währungspolitisches Instrument auf. Schwerer als der Verlust einer eigenen Geldpolitik und der Möglichkeit von Abwertungen als Instrument internationaler Wettbewerbsfähigkeit wiegt deshalb der Verlust einer Instanz, die das Funktionieren der Geldwirtschaft auch dann sichert, wenn das Vertrauen in das Finanzsystem einer Wirtschaft zusammenbricht. Wenn ein »run« auf die Kapitaleinlagen stattfindet und alle Sparer gleichzeitig ihr Geld aus dem Bankensystem abziehen, können Zentralbanken einen Zusammenbruch des Bankensystems verhindern, indem sie als »lender of last resort« auftreten und den Geschäftsbanken in theoretisch unbegrenzter Menge solange Liquidität zur Verfügung stellen, bis das Vertrauen in das Finanzsystem wieder hergestellt ist. In einem dollarisierten Land können Zentralbanken diese Funktion nicht ausfüllen, weil sie zwar beliebig viel Geld in 229 eigener Währung drucken, aber nur begrenzt Liquidität in fremder Währung bereitstellen können. Indem sie also auch Organisationskompetenzen übertragen, verlieren dollarisierte Länder damit ihren zentralen »Feuerwehrmann« im Fall einer Finanzkrise. Neben einer eigenen Währungspolitik und dem lender of last resort verlieren dollarisierte Länder aber auch – unabhängig von währungspolitischen Implikationen – ein (Herrschafts)Instrument, um politischen Druck auszuüben. Dollarisierte Länder machen sich gegenüber externer politischer Einflussnahmedirekt angreifbar, wie das Beispiel Panama illustriert, das seit 1903 den US-Dollar als offizielles Zahlungsmittel benutzt. In den 1980er Jahren gab es Vorwürfe von Korruption und Drogenschmuggel gegenüber dem de facto Regierungschef von Panama, General Manuel Noriega. Um Noriega aus dem Amt zu zwingen, setzte die US-Regierung die währungspolitische Abhängigkeit Panamas als politisches Druckmittel ein, fror die Einlagen der panamesischen Banken ein und unterband alle Dollartransfers in das zentralamerikanische Land. Selbst wenn am Ende erst eine militärische Intervention Noriega aus dem Amt zwang, so zeigt der Vorfall dennoch, wie dollarisierte Länder sich auch politisch der Einflussnahme durch das Leitwährungsland aussetzen (Cohen 2000). 9.4 Poolen von Governance-Kompetenzen in regionalen Währungsräumen Verschiedene Formen multilateraler Währungskooperation bilden einen weiteren Governance-Typus zur Schaffung makroökonomischer Stabilität. Barbara Fritz und Laurissa Mühlich (2010) nennen Beispiele für acht existierende oder geplante Initiativen monetärer Kooperation unter Beteiligung von Entwicklungs- und Schwellenländern. Die Koordination von Währungspolitiken tritt in verschiedenen Regionen in unterschiedlicher Intensität und mit unterschiedlichen Zielen auf und reicht von verschiedenen Formen intraregionaler Wechselkursfixierung über so genannte »Swap-Abkommen« zwischen Zentralbanken und regionale Liquiditätsfonds bis hin zur Schaffung von Währungsunionen. Alle diese Beispiele verfolgen das Ziel, Länder durch die teilweise Regionalisierung von Governance-Kompetenzen gegenüber externen Schocks zu schützen. Währungspolitische Kompetenzen werden, wenngleich in jeweils unterschiedlicher Ausprägung und Intensität, zwischen Nationalstaaten gepoolt und teilweise an supranationale Organisationen übertragen. Anders als im Fall der Dollarisierung findet hier keine Unterordnung unter fremde Kompetenzen statt, sondern eine prinzipiell gleichberechtigte Handlungskoordination (staatlicher) Governance-Akteure. Bei der intraregionalen Fixierung von Wechselkursen zwischen Ländern werden Entscheidungen über die Wechselkursregime multilateral getroffen, während die jeweilige Umsetzung (Organisationskompetenz) in nationalstaatlicher Hand 230 bleibt. Die Fixierung von Wechselkursen verhindert Abwertungswettläufe im Kampf um Exportmärkte und Devisen, die für die Region insgesamt schädlich sein können. Sie sind zudem ein wichtiges Instrument zur Regionalisierung von Wirtschaftsräumen und deshalb oft Teil von Integrationsbemühungen auf anderen Gebieten wie etwa des Handels. Die Common Monetary Area of Southern Africa (CMA), der Gulf Cooperation Council (GCC) und die Western African Monetary Zone (WAMZ) sind Kooperationsbeispiele, in denen Länder ihre Wechselkurse gegeneinander (oft auch gemeinsam gegenüber einem dritten Land) fixieren. Regionale Liquiditätsfonds stellen eine weitere Akteurskonstellation dar, in der Entscheidungs- und Organisationskompetenzen zwischen Nationalstaaten gepoolt werden. Der »asiatische Block« (also die Mitglieder der Association of South-East Asian Nations ASEAN plus China, Südkorea und Japan) hat in Folge der Asienkrise 1997/’98 eine solchen Liquiditätsfonds geschaffen, in den Mitglieder einen Teil ihrer Währungsreserven einzahlen (Dayaratna-Banda/Whalley 2007, McKinnon/Schnabel 2009). Länder, die in Zahlungsbilanzschwierigkeiten geraten, können sich so Geld aus dem gemeinsamen Topf leihen, um durch den Aufkauf der eigenen Währung gegenplötzliche Kapitalabflüsse und spekulative Attacken gewappnet zu sein. Es handelt sich hier um dasselbe Prinzip einer Anhäufung von Devisenreserven zur Absicherung gegen Zahlungsbilanzkrisen wie im unilateralen Fall – mit dem Unterschied, dass eine multilateral koordinierte Politik die Opportunitätskosten der Reservehaltung auf mehrere Schultern verteilt und so die Kosten für einzelne Länder reduziert. Legitimitätskompetenzen werden von der nationalen auf eine supranationale Ebene verlegt. Entscheidungen über die Kreditvergabe treffen – anders als etwa beim IWF – die beteiligten Länder selbst und verhindern so eine fremde Einmischung in die regionale Währungspolitik. Demselben Ziel dienen so genannte SWAP-Abkommen, in denen sich Zentralbanken gegenseitig Devisenreserven leihen. Die Form der Kompetenzteilung unterscheidet sich dabei aber vom Fall regionaler Liquiditätsfonds: Organisationskompetenzen (die Bildung von Devisenreserven) bleiben nationalstaatlich, während nur die Entscheidungen zur gegenseitigen Aushilfe multilateral getroffen werden. Die weitestgehende Form der Währungskooperation besteht in der Schaffung von Währungsunionen. Governance-Kompetenzen werden im Fall einer Währungsunion komplett an supranationale Akteure übertragen. Das prominenteste Beispiel einer gemeinsamen Währung zwischen Ländern ist der Euro, aber auch Länder des Südens diskutieren zunehmend die Möglichkeit der Einführung einer gemeinsamen Währung, zum Beispiel in Westafrika (Western African Monetary Zone WAMZ), der Karibik (Single Market and Economy CSME), Südamerika (Mercado Común del Cono Sur MERCOSUR), Südostasien (Association of South East Asian Nations ASEAN) und den Golfländern (Gulf Cooperation Council 231 GCC) (siehe den Überblick bei Fritz/Mühlich 2010). In diesen Fällen übertragen Länder ihre währungspolitischen Kompetenzen an supranationale Institutionen, inklusive der Möglichkeit einer Währungsabwertung zur Korrektur von Handelsbilanzdefiziten. Andere Bereiche der Wirtschaftspolitik wie zum Beispiel Fiskal-, Haushalts- und Lohnpolitik bleiben im Wesentlichen nationalstaatliche Domäne und werden weiterhin nationalstaatlich legitimiert.93 Aufgrund der Interdependenz von Wirtschafts- und Währungspolitik können dabei Legitimitätskonflikte auftreten. Wie die griechische Schuldenkrise 2010 gezeigt hat, stellt die Möglichkeit einer griechischen Staatspleite eine Destabilisierungsgefahr für die europäische Währung insgesamt dar. Alle Mitglieder einer Währungsgemeinschaft müssen deshalb wirtschaftspolitische Schwierigkeiten einzelner Länder mittragen. Den anderen Ländern der Gemeinschaft stehen aber nur begrenzt Mechanismen zur Verfügung, um die Haushalts- und Fiskalpolitik der Mitgliedsländer zu koordinieren und auf gemeinsame europäische Ziele zu verpflichten. Im Fall einer Währungsunion wird, wie auch im Fall der Dollarisierung, die Fremdwährungsverschuldung der schwächeren Länder in eigene Währung verwandelt und die makroökonomische Stabilität des Leitwährungslandes »importiert«. Die Europäische Union bietet das prominenteste und fortgeschrittenste Beispiel monetärer Kooperation, in dem Deutschland als währungspolitisches Leitland eine Kooperation mit schwächeren Partnern eingegangen ist.94 Die Schwachwährungsländer Italien und Griechenland profitieren vom Vertrauen und der Glaubwürdigkeit, die der Euro als Nachfolgewährung der D-Mark besitzt. Sie genießen damit alle Vorteile, Teil eines Leitwährungsraumes zu sein, insbesondere die Möglichkeit der Verschuldung in eigener Währung und niedrigere reale Zinsraten, ohne dass sie ihre eigenen Kompetenzen einem anderen Land unterordnen müssen. Der wesentliche Nachteil einer Voll-Dollarisierung — die Übertragung von Legitimationskompetenzen an externe Akteure, die nicht den Nutznießern der Governance-Leistungen gegenüber verantwortlich sind – tritt im Fall von Währungsunionen nicht auf, da hier staatliche Akteure horizon- 93 Freilich wurde unter anderem mit den sogenannten Maastricht-Kriterien in die nationalstaatliche Governance anderer wirtschaftspolitischen Bereichen »hineinregiert«, also darauf abgezielt, Entscheidungskompetenzen auch in anderen Bereichen zu »europäisieren«. Deswegen handelt es sich auch in den anderen Bereichen um keine rein nationalstaatliche Governance, selbst wenn Entscheidungs- und Organisationskompetenzen auf der europäischen Ebene hier deutlich schwächer sind als im Bereich der Währungspolitik. 94 Zwar ist die EU ein Beispiel für Währungskooperation unter OECD-Ländern, aber auch innerhalb der EU gibt es Länder, deren Währungen in dem oben definierten Sinne Elemente »begrenzter Staatlichkeit« im Finanzmarkt aufweisen (beziehungsweise vor Einführung des Euro aufgewiesen haben).Eine klare Dichotomie von Ländern und Weltregionen konsolidierter versus begrenzter Staatlichkeit existiert deshalb auch hier nicht. Erwähnenswert ist die EU aber vor allem auch deshalb, weil sie als Referenzmodell für die Schaffung von Währungsunionen anderswo gilt. 232 tal kooperieren und Länder Mitspracherechte an der Gestaltung der Währungspolitik erhalten. Während die Deutsche Bundesbank in der Vergangenheit de facto die Währungspolitik auch für die schwächeren Länder diktierte – und dadurch wie etwa in der deutschen Hochzinspolitik im Einheitsboom der frühen 1990er Jahre die Nachbarländer währungspolitisch unter Druck setzte – orientiert sich die Währungspolitik der Europäischen Zentralbank nicht an nationalstaatlichen Partikularinteressen, sondern an den Bedürfnissen des gesamten Euroraums. Auch das Einkommen aus Seignorage teilen sich die beteiligten Länder auf. Tabelle 9.1 fasst die Kompetenzverteilungen und Beziehungsmuster verschiedener Governance-Konstellationen bei der Förderung makroökonomischer Stabilität zusammen. Tab. 9.1: Verteilung von Governance-Kompetenzen und Beziehungsmuster gouvernementaler Akteure bei der Gewährleistung makro- ökonomischer Stabilität Governance-Typ Kompetenzverteilung Beziehungsmuster Nationalstaatliche Geldund Währungspolitik Kompetenzen bleiben in nationalstaatlicher Hand Keine institutionalisierte Handlungs-Koordination, aber strukturelle Abhängigkeiten in globalisierten Märkten Volldollarisierung Entscheidungs- und Organisationskompetenzen werden an externe staatliche Akteure übertragen Hierarchisch Regionale Monetäre Kooperation Entscheidungs- und/ oder Organisationskompetenzen werden auf eine supranationale Ebene übertragen Horizontales pooling von Kompetenzen 9.5 Die Förderung finanzieller Inklusion Neben der Gewährleistung makroökonomischer Stabilität betrifft mit der Förderung finanzieller Inklusion ein zweites Governance-Problem von Finanzmärkten in Räumen begrenzter Staatlichkeit vor allem die Mikro-Ebene. Hier werden grundsätzliche Funktionen der Finanzsektoren – wie Ersparnisbildung und Allo- 233 kation von Kapital beziehungsweise die Bereitstellung von Krediten für Investitionen – oft nicht oder nur unzureichend erfüllt (vgl. Stiglitz 1994). Insbesondere ärmere Haushalte werden von kommerziellen Finanzdienstleistern aufgrund von Marktversagen wie hohen Transaktionskosten und Informationsasymmetrien oft nicht bedient. Zum einen sind die Kosten für das Angebot von Finanzdienstleistungen in abgelegenen Gebieten und für individuell kleine Summen vergleichsweise hoch. Zum anderen verfügen arme Leute oft nicht über ein formelles Einkommen oder Eigentum, das als Sicherheit für Kredite geltend gemacht werden könnte, was es für Finanzinstitutionen äußert kompliziert macht, die Rückzahlungsfähigkeit ihrer Kunden einzuschätzen.95 Schwächen der legalen und institutionellen Infrastruktur begleiten oft das Marktversagen der Finanzmärkte in Räumen begrenzter Staatlichkeit. Beispielsweise werden Eigentums-, Vertrags- und Kartellrechte unzureichend definiert und durchgesetzt (Barr 2007:148). Ebenso mangelt es teilweise an Institutionen und Kapazitäten zur Überwachung der Akteure und Transaktionen auf den Finanzmärkten, so dass keine effektive Supervision zum Schutz der systemischen Stabilität existiert (DESA/UNCDF 2006: 120). Erschwert wird finanzielle Inklusion aber auch durch große soziale und kulturelle Differenzen zwischen Bankenmanagern und Armen sowie die oft geringe finanzielle Bildung beziehungsweise Erfahrung im Umgang mit Finanzdienstleistungen großer Teile der Bevölkerung, die deren Ausschluss vom Finanzsektor entweder verstärken oder zur Nutzung mit negativen Folgen wie Überschuldung führen können (vgl. Barr 2007:150). Mitunter führen schließlich auch politische Maßnahmen wie etwa staatlich festgelegte Zinsobergrenzen zu Marktverzerrungen und zur Verstärkung der finanziellen Exklusion (Demirgüç-Kunt et al. 2008: 160, Helms 2006: 82).96 In den letzten Dekaden haben sich insbesondere so genannte »Mikrofinanztechnologien« als geeignete Lösungen für solche Funktionsmängel und Fälle von Marktversagen in Finanzmärkten in Entwicklungs- und Schwellenländern erwiesen (Armendáriz/Morduch 2005). Der Begriff »Mikrofinanzen« beinhaltet dabei neben Krediten auch weitere finanzielle Dienstleistungen wie Sparmöglichkeiten, Geldtransfers und Versicherungen. Auch bezieht er sich weniger auf einen speziellen Typ von Institutionen als vielmehr auf die Konzentration auf ein bestimmtes Kundensegment, das einen besonderen Bedarf an vergleichsweise kleinen Finanztransaktionen hat.97 95 Zu Informationsasymmetrien in Finanzmärkten und der damit zusammenhängen Rationierung von Krediten siehe insbesondere Stiglitz/Weiss (1981). 96 Dieses Phänomen wurde erstmals von Ronald McKinnon (1973) und Edward Shaw (1973) unter dem Begriff der »financial repression« theoretisiert. 97 Für einen kurzen Überblick über die Entwicklung der »Mikrofinanzen« siehe Helms (2006). 234 Von grundlegender Bedeutung für die Förderung des Zugangs zu Finanzdienstleistungen sind im weiteren Sinne die Schaffung von adäquaten Rahmenbedingungen wie die Gewährleistung der makroökonomischen Stabilität. Bei der Lösung des Governance-Problems finanzielle Inklusion im engeren Sinne spielen zum einen die Sicherstellung der Funktionsfähigkeit von Finanzmärkten durch Regulierung – und damit Entscheidungskompetenzen – eine wichtige Rolle, zum zweiten die Durchsetzung dieser Regeln, das heißt die Supervision der Mikrofinanzmärkte und die konkrete Bereitstellung von Finanzdienstleistungen selbst, wobei insbesondere Organisationskompetenzen gefragt sind.98 9.6 Regulierung von Mikrofinanzmärkten: Staatliches Monopol und Delegation von Entscheidungskompetenzen Regulierung und Supervision von Finanzmärkten gehören zu den wichtigsten Grundelementen, um deren Funktionsfähigkeit zu gewährleisten, und zielen insbesondere auf den Schutz der Stabilität des Finanzsystems und der Einlagen der Kunden. Mikrofinanzinstitutionen stellen zwar aufgrund ihrer vergleichsweise geringen Marktanteile meist kein systemisches Risiko für den gesamten nationalen Finanzsektor dar. Dennoch kann der Zusammenbruch einer Mikrofinanzinstitution dazu führen, das Vertrauen in diesen Sektor zu zerstören und damit dessen Entwicklung zu gefährden (Christen et al. 2003: 7). Über Systemstabilität und Einlagensicherung hinaus wird in jüngster Zeit auch die Schaffung von finanzieller Inklusion als Ziel von Regulierung diskutiert (DESA/UNCDF 2006: 120, 132). Dabei ergibt sich das Dilemma, dass die Ziele der Schaffung von Zugang zu Finanzdienstleistungen und der systemischen Stabilität im Widerspruch stehen können – wenn etwa durch die Zulassung einer Vielzahl unterschiedlicher neuer Finanzinstitutionen und -instrumente dazu führt, dass die entsprechenden Überwachungsinstitutionen aufgrund von Kapazitätsmängeln systemrelevanten Aufsichtspflichten nicht mehr nachkommen können (Christen et al. 2003: 8, 19). Da sich Mikrofinanzmärkte und -anbieter oft »im Schatten« der offiziellen Finanzmärkte entwickelten, existierten für sie zunächst kaum spezifische Regulierungen. Mit der Zunahme der Kapitalvolumina und Kunden sowie der Häufung von Betrugsfällen und Insolvenzen in diesem Bereich stellte sich jedoch zuneh- 98 Auf die Behandlung der Legitimationskompetenzen wird im Folgenden verzichtet, da für die Ausübung dieser Kompetenz bei der Förderung der finanziellen Inklusion insbesondere Output-Legitimität eine Rolle spielt. Diese ist jedoch eng verknüpft mit der Frage der Effektivität von Governance, die sich wiederum von Fall zu Fall unterscheiden kann und sehr schwer »messbar« ist. Aufgrund der Komplexität dieser Thematik würde es im Rahmen dieses Beitrages zu weit führen, darauf vertieft einzugehen. 235 mend die Frage einer angemessenen Regelung von Mikrofinanzaktivitäten. Die betroffenen Länder gingen mit dieser Herausforderung bisher unterschiedlich um, so dass die Instrumente und beteiligten Akteure bei der Regulierung von Mikrofinanzmärkten weltweit sehr heterogen sind. In den meisten Ländern richtet sich die Kompetenzverteilung im Bereich der Regulierung der Mikrofinanzmärkte insbesondere danach, in wie weit es sich um Risiken handelt, die die Stabilität des Finanzsystems und die Kundeneinlagen betreffen. Diese so genannte prudential regulation ist in der Regel staatliche Domäne, während die non prudential regulation, die insbesondere die Geschäftstätigkeit der einzelnen Finanzinstitutionen betrifft, auch von nicht-staatlichen Akteuren übernommen wird (Christen et al. 2003: 7, DESA/UNCDF 2006: 125).99 Initiativen, finanzielle Inklusion gezielt durch spezielle Regulierung zu fördern, gibt es sowohl staatlicher- als auch nicht-staatlicherseits. Neben den Parlamenten, die die Gesetzgebung im Bereich der Mikrofinanzsektoren übernehmen, wenn spezifische Gesetze erlassen werden, sind oft weitere gouvernementale Akteure für die Regulierung des Sektors zuständig. Im peruanischen Mikrofinanzsektor etwa, der bereits zum wiederholten Mal im lateinamerikanischen und jüngst auch globalen Kontext als mikrofinanzfreundlichstes Umfeld klassifiziert wurde (EIU 2009), übernimmt die staatliche Bankenaufsicht eine wichtige Rolle. Diese Allfinanzaufsicht reguliert neben den Finanzinstitutionen des regulären Finanzsektors wie etwa Banken, Versicherungen, Pensionsfonds auch die Institutionen im Bereich des Mikrofinanzsektors wie Sparkassen und Mikrokreditinstitutionen (Ebentreich 2005). Über die systemische Stabilität und Einlagensicherung hinaus können staatliche Regulierungen aber auch spezifisch auf die Förderung von finanzieller Inklusion zielen. Indien ist dabei mit seinen gesetzlichen Vorgaben zum priority sector lending globaler Vorreiter: Mit dem Ziel der ländlichen Entwicklung und Armutsbekämpfung werden dort seit den 1970er Jahren die Geschäftsbanken verpflichtet, bis zu 40 Prozent ihrer Kredite in marginalisierten Gegenden zu vergeben (Sinha o. J.). In Brasilien verabschiedete das Parlament 2003 mit dem Gesetz »Banco para Todos« (Bank für Alle) eine ähnliche Verpflichtung für alle Geschäftsbanken, einen Teil ihres Portfolios im Mikrofinanzsektor zu investieren (Ströh 2006). 99 Da für diese Termini keine adäquaten Übersetzungen im Deutschen existieren, werden hier die englischen Begriffe verwandt. Beispiele für prudential regulation sind Vorgaben zur finanziellen Struktur einer Institution wie Normen zur angemessenen Kapitalausstattung und Liquidität; unter non prudential regulation fallen etwa Bestimmungen zur Offenlegung von effektiven Zinsraten und anderen Rechenschaftspflichten (CGAP 2000, Christen et al. 2003). 236 Sind nicht-staatliche Akteure an der Regulierung des Mikrofinanzsektors beteiligt, übernehmen sie häufig die Spezifizierung von Vorgaben zur Geschäftstätigkeit für einzelne Institutionentypen und damit Regulierungen, die in ihrer systemischen Reichweite weniger relevant sind (Christen et al. 2003: 7). Ein Beispiel für eine nicht-staatliche Initiative, zur finanziellen Inklusion beizutragen, ist die Vereinbarung der Banken in Südafrika, allen Personen den Zugang zu einem Bankkonto zu gewährleisten (DESA/UNCDF 2006: 98). Die Entwicklung des so genannten »Mzansi-Kontos« fand 2004 im Kontext einer gesetzlichen Neuregelung des südafrikanischen Finanzsektors statt und kann als Fall vorauseilenden Gehorsams interpretiert werden, um einer wahrscheinlichen staatlichen Regulierung zuvorzukommen.100 Wie die angeführten Beispiele verdeutlichen, folgen die Beziehungen staatlicher und nicht-staatlicher Akteure im Bereich der Mikrofinanzregulierung unterschiedlichen Mustern. Zum einen erfolgt die Arbeitsteilung funktional, indem staatliche Akteure insbesondere die prudential regulation übernehmen, nicht staatliche eher die non prudential regulation. Innerhalb letzterer wiederum spezialisieren sich die Akteure insbesondere segmentär, indem sie oft für bestimmte Institutionen zuständig sind. Während im ersten Fall dem Staat somit eine übergeordnete und monopolistische Position gegenüber nicht-staatlichen Akteuren zukommt, können die Beziehungsmuster bei nicht systemrelevanten Fragen auch horizontaler Natur sein. 9.7 Supervision von Mikrofinanzmärkten und Bereitstellung von Mikrofinanzdienstleistungen: Arbeitsteilung bei Organisationskompetenzen Bei der Durchsetzung der getroffenen Entscheidungen im Bereich der Mikrofinanzregulierung, das heißt, der Supervision der Mikrofinanzmärkte, sind Organisationskompetenzen gefragt – ebenso bei der konkreten Bereitstellung von Mikrofinanzdienstleistungen selbst. Analog zur Verschiedenheit dieser Governance- Leistungen unterscheiden sich auch die jeweiligen Akteure beziehungsweise Akteurskonstellationen. Während staatliche Akteure bei der Supervision eine weitaus bedeutendere Rolle spielen, bieten nicht-staatliche Akteure vornehmlich, wenn auch nicht ausschließlich, Finanzdienstleistungen an. Bei der Supervision von Mikrofinanzsektoren verteilen sich die Kompetenzen insofern ähnlich wie im Bereich der Regulierung, als staatliche Akteure insbesondere Verantwortung für die prudential supervision tragen, nicht-staatliche 100 Diesen Hinweis verdanken wir Christiane Ströh de Martínez. 237 hingegen für den Bereich der non prudential supervision. Teilweise wird die Organisationskompetenz bei ersterer aber auch an nicht-staatliche Akteure delegiert, nicht zuletzt, weil es staatlichen Akteuren an Kapazitäten mangelt, den gesamten Mikrofinanzsektor zu überwachen (Meagher 2002). So überwacht etwa im peruanischen Fall die staatliche Finanzaufsichtsbehörde alle als Finanzinstitutionen registrierten Banken und Mikrofinanzinstitutionen (Ebentreich 2005). Die Aufsicht der Spar- und Kreditkooperativen ist dagegen an deren nationale Dachorganisation delegiert (Zaldivar/Sotomayor 2003). Die Überwachung der nicht als Finanzinstitutionen registrierten Mikrokredit-Nicht-Regierungsorganisationen übernehmen ebenfalls auf freiwilliger Basis verschiedene nicht-staatlichen Institutionen. Zudem beteiligen sich private Kreditbüros und der Verband der Mikrokredit-Nicht-Regierungsorganisationen an der Supervision des Mikrofinanzsektors, indem sie Informationen über die Kreditwürdigkeit der Kunden bereitstellen (Ströh de Martínez 2010). Die Beziehungsmuster zwischen staatlichen und nicht-staatlichen Akteuren im Bereich der Supervision der Mikrofinanzmärkte gestalten sich ähnlich wie im Fall der Regulierung. Bei der prudential supervision kommt dem Staat eine übergeordnete Stellung zu, aus der heraus er Aufgaben teilweise delegiert. Bei der non prudential supervision zeigen sich eher horizontale Beziehungsmuster und eine segmentierte Arbeitsteilung, wenn einzelne Akteure für die Überwachung bestimmter Institutionen zuständig sind, aber auch funktionell, wenn, wie etwa im Fall der privaten Kreditbüros, spezifische Funktionen übernommen werden. Die Bereitstellung von Mikrofinanzdienstleistungen ist die zweite Governance-Leistung bei der hauptsächlich Organisationskompetenzen gefragt sind. Sie erfolgt durch eine Reihe unterschiedlicher Akteure, wobei die Akteursvielfalt mit dem Mikrofinanzboom der letzten Dekaden noch zugenommen hat. Dazu gehören erstens privatwirtschaftlich profitorientierte Mikrofinanzinstitutionen und Geschäftsbanken, zweitens zivilgesellschaftliche Akteure, wie nicht oder beschränkt profitorientierte Kreditkooperativen und Nicht-Regierungsorganisationen, und drittens gouvernementale Akteure wie nationale Entwicklungsbanken. Diese Akteure sind jeweils meist in unterschiedliche Kooperationsformen eingebunden. Teilweise handelt es sich bei den Akteuren auch um Mischformen oder ihren Fokus verändernde Akteure. So agieren im Mikrofinanzbereich neben neu gegründeten spezialisierten Mikrofinanzinstitutionen auch Nicht-Regierungsorganisationen, die durch so genanntes upgrading zu formellen Finanzdienstleistern werden, und Geschäftsbanken, die mit ihrem Eintritt in den Mikrofinanzmarkt downscaling betreiben. Während privatwirtschaftliche Anbieter lange Zeit kaum im Mikrofinanzsektor präsent waren, da sie die entsprechende Kundengruppe als nicht lukrativ ansahen, hat sich diese Situation in den letzten Jahren deutlich geändert. Mittler- 238 weile agieren zunehmend auch private Akteure im Mikrofinanzbereich. Als Governance-Akteure gelten kommerzielle Akteure im Rahmen dieses Beitrags allerdings nur, wenn sie Finanzdienstleistungen aufgrund der Kooperation mit gemeinwohlorientierten Akteuren oder im Rahmen von dementsprechenden Förderprogrammen oder Anreizen anbieten.101 Der nach der Kundenzahl derzeit größten kommerziellen Mikrofinanzinstitution Lateinamerikas, Compartamos in Mexiko, gelang mit Hilfe von Mitteln aus der internationalen Entwicklungszusammenarbeit ein Upgrading von einer Nicht-Regierungsorganisation und sie betreibt mittlerweile ein derart profitables Geschäftsmodell, dass sie 2007 einen der ersten Börsengänge im Mikrofinanzbereich überaus profitabel lancieren konnte (CGAP 2007). Die Mikrofinanzwelt diskutierte diesen allerdings sehr kontrovers. Befürworter sahen sich bestätigt, dass Mikrofinanzen durchaus in kommerzieller Weise angeboten werden könnten – nachdem dieser Bereich lange Zeit vornehmlich über staatliche und internationale Subventionen funktionierte. Gegner kritisierten, dass sich Privatpersonen an öffentlichen für Entwicklungszwecke bestimmten Geldern bereicherten (MFI Solutions/Milenaria 2008) und die Gewinne von Compartamos nicht zuletzt auf der reinen Kreditvergabe zu selbst für den Mikrofinanzsektor extrem hohen Zinsen beruhten (Waterfield 2008).102 Wenngleich das Beispiel Compartamos einen Extremfall darstellt, verdeutlicht es das Problem, dass kommerzielle Akteure zwar eine breite Masse von bisher ausgeschlossenen Kunden erreichen können, dies jedoch – so ihre Kritiker – unter ethisch fragwürdigen Bedingungen und mit dem Risiko der Überschuldung dieser Kunden, die das ursprüngliche Armutsproblem auch verschärfen kann. Kommerzielle Banken engagieren sich ebenso zunehmend im Mikrofinanzmarkt, wobei dies oft nicht ohne staatliche Anreizsetzungen oder Verpflichtungen erfolgt. In Indien weitete die gesetzliche Bankenverpflichtung das Angebot an Krediten für die ländliche Bevölkerung massiv aus und ermöglichte innovative Kooperationsformen wie das linkagebanking (siehe unten). In Brasilien führte das mit dem erwähnten Gesetz »Banco para Todos« angestoßene downscaling von Geschäftsbanken zur deutlichen Erweiterung des Zugangs zu bestimmten Finanzdienstleistungen im brasilianischen Markt (Ströh 2006). Da rein profitorientierte Anbieter nach wie vor nicht die gesamten potentiellen Kunden im Mikrofinanzsektor bedienen – etwa sehr arme beziehungsweise risi- 101 Vgl. die Definition von und Ausführungen zu »Governance« in SFB 700 2007. 102 Aufgrund der höheren Risiken und Transaktionskosten müssen kostendeckende Zinsen für Mikrokredite höher ausfallen als im normalen Bankensektor. Die Kosten sind zwar immer auch kontextabhängig, doch können Mikrofinanzinstitutionen bereits bei Zinsen von etwa 30 Prozent kostendeckend arbeiten (Rosenberg et al. 2009). Die von Waterfield (2008) berechnete jährliche effektive Zinsrate von Compartamos liegt mit 130 Prozent damit weit darüber. 239 koreiche Kunden vor allem in geographisch entlegenen Gegenden (vgl. Cull et al. 2009: 8), sind nicht- oder semi-profitorientierte zivilgesellschaftliche Akteure – neben staatlichen – weiterhin »klassische« Akteure im Mikrofinanzbereich. Unter der institutionellen Vielfalt in diesem Bereich finden sich neben informellen Sparclubs insbesondere Finanzkooperativen, die im Regelfall nicht oder nur beschränkt profitorientiert sind, und Nicht-Regierungsorganisationen, die als non profit-Organisationen ebenfalls begonnen haben, Mikrofinanzdienstleistungen anzubieten. Finanzkooperativen, in Europa bereits mit einer Tradition von gut 150 Jahren, sind auch in vielen Entwicklungs- und Schwellenländern aktiv. Sie beziehen ihr Kapital hauptsächlich von ihren Mitgliedern und bieten Finanzdienstleistungen insbesondere für diese an. Über ihre lokale Verankerung hinaus sind diese Kooperativen oft in Form von Föderationen auch auf regionaler und/oder nationaler Ebene organisiert, wobei diese Vereinigungen und Dachorganisationen häufig die Supervision der Mitgliederkooperativen übernehmen. Die Größe und Verbreitung (und damit die Profitorientierung) von Finanzkooperativen variiert allerdings stark. Während manche nur aus einer lokalen Institution bestehen, haben andere landesweit vertretene Filialnetzwerke. In manchen (Welt-)Regionen stellen Kooperativen gemessen an der Kundenzahl die wichtigsten Mikrofinanzinstitutionen dar (Helms 2006: 42). Auch die im Mikrofinanzbereich aktiven Nicht-Regierungsorganisationen umfassen ein breites Spektrum von kleinen lokalen bis zu global agierenden Organisationen. Insbesondere seit Mitte der 1980er Jahre gehören diese zu den innovativsten Akteuren bei der Entwicklung von Finanzdienstleistungen und –technologien auch für sehr arme und marginalisierte Gruppen (Helms 2006: 44). Weltweit operierende Nicht-Regierungsorganisationsnetzwerke im Mikrofinanzbereich wie FINCA International, die Grameen Foundation und Women’s World Banking unterstützen Mikrofinanzinstitutionen in zahlreichen Ländern insbesondere durch finanzielle Zuschüsse und technische Beratung und zielen dabei auf deren Entwicklung zu finanziell nachhaltigen Finanzinstitutionen bei gleichzeitiger Bewahrung ihrer sozialen Mission. Die Netzwerke finanzieren sich selbst hauptsächlich durch Spenden, staatliche Entwicklungsgelder und Unterstützungen von privaten Stiftungen. Gouvernementale Akteure besitzen eine lange Tradition der Bereitstellung von Finanzdienstleistungen für marginalisierte Bevölkerungsgruppen. Bevor in den 1980er Jahren mit dem Financial Market Paradigm ein neues Paradigma der Entwicklungsfinanzierung im Bereich der Mikrofinanzen aufkam und private Akteure zunehmend diesen Markt für sich entdeckten, hatten seit den 1950er Jahren insbesondere staatliche Entwicklungsbanken versucht, die Lücken in der Versorgung der Bevölkerung mit Finanzdienstleistungen zu füllen. Im Rahmen dieses Directed Credit Paradigmkamen auch bedürftige Personen in den Genuss 240 staatlich subventionierter Kredite, um dadurch einen Beitrag zur Armutsbekämpfung zu leisten und Investitionen insbesondere im ländlichen Raum zu fördern (Vogel/Adams 1997: 361). Im Rückblick gelten diese Erfahrungen staatlichen Engagements mit subventionierten Krediten meist als nicht erfolgreich. Oft verfehlten sie die tatsächlichen Zielgruppen, erreichten schlechte Rückzahlungsraten, waren finanziell nicht nachhaltig und daher auf dauerhafte Subventionen angewiesen und wurden für politische beziehungsweise klientelistische Zwecke missbraucht (vgl. Lapenu 2002: 304). Es finden sich aber unter den Erfahrungen staatlichen Engagements im Mikrofinanzsektor auch vielversprechende Beispiele. Die staatliche Bank Rakyat Indonesia etwa ist mit ihrem village banking system einer der größten und finanziell nachhaltigsten Mikrofinanzanbieter weltweit (Helms 2006: 50). Nach dem Scheitern eines staatlich gelenkten Kreditprogramms in den 1970er Jahren wurde die Organisation des Mikrofinanzgeschäftes grundsätzlich reformiert. Mittlerweile operieren die einzelnen Zweigstellen erfolgsbasiert. Das Management ist für die finanzielle Nachhaltigkeit der jeweiligen Filiale verantwortlich und wird dementsprechend entlohnt. Während die Bank weiterhin staatlich blieb, bekamen die Filialen eine Struktur nach marktwirtschaftlichen Gesichtspunkten (CGAP 1997; Chaves/Gonzalez-Vega 1996). Aus Governance-Perspektive besonders interessant ist wegen seiner Akteursvielfalt das so genannte Self Help Grouplinkage banking der nationalen Entwicklungsbank NABARD (National Bank of Agriculture and Rural Development) in Indien. Dieses Programm begann Mitte der 1990er Jahre und ist laut Seibel (2005) das größte und am schnellsten wachsende Mikrofinanz-Programm in den Entwicklungsländern. Entworfen wurde es unter anderem mit der Unterstützung der deutschen Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit (GTZ), die es weiterhin beratend unterstützt. NABARD und Geschäftsbanken kooperieren mit Nicht-Regierungsorganisationen und Selbsthilfegruppen, die auf lokaler Ebene die Vergabe von Krediten und das Einsammeln von Spareinlagen übernehmen. Die Akteurskonstellation dieser Initiative reicht somit von externen Akteuren der Entwicklungszusammenarbeit über eine nationale staatliche Entwicklungsbank und kommerzielle Banken bis zur lokalen Basisgruppe. Während die internationalen und nationalen staatlichen und privaten Akteure ihr Kapital und/oder technisches Know How einbringen, tragen die Self Help Groups durch Informationsbeschaffung und Monitoring der Kreditnehmer vor Ort zur Bereitstellung der Finanzdienstleistungen beziehungsweise zur Erbringung der Governance-Leistung bei. Was die Beziehungsmuster zwischen den staatlichen und nicht staatlichen Akteuren bei der Bereitstellung von Finanzdienstleistungen betrifft, so teilen sich die verschiedenen Akteure meist die Organisationskompetenzen. Staatliche oder externe nicht-staatliche Akteure unterstützen privatwirtschaftliche Anbieter – mit 241 Ausnahme von Banken – insbesondere durch finanzielle oder weitere technische und beratende Leistungen, um sie dadurch zu eigenständigem Markthandeln zu befähigen. Ähnlich funktioniert dies bei den zivilgesellschaftlichen Akteuren, das heißt bei Kooperativen, Nicht-Regeirungsorganisationen und Nicht-Regierungsorganisationsnetzwerken. Die Beziehungsformen zwischen den staatlichen und nicht-staatlichen Akteuren lassen sich als horizontal komplementierend beschreiben – wobei staatliche und private Akteure funktional unterschiedliche Bereiche der Organisationskompetenz übernehmen. Wenn staatliche Akteure eine aktive Rolle bei der Bereitstellung von Finanzdienstleistungen an die ärmere Bevölkerung spielen, so teilen sie sich entweder die Organisationskompetenzen mit kommerziellen Banken und Selbsthilfegruppen, wie etwa im Falle des linkage banking, oder übernehmen diese Kompetenzen ganz. Sie treten damit komplementierend zu privatwirtschaftlichen und zivilgesellschaftlichen Akteuren auf, die bestimmte Mikrofinanz-Marktsegmente nicht bedienen. Im Gegensatz zu anderen Governance-Bereichen, in denen Private zunehmend staatliche Aufgaben übernehmen, herrscht hier der umgekehrte Fall vor, dass der Staat sich aufgrund von Marktversagen in einem Bereich engagiert, der gemeinhin als private Domäne gilt. Ein paar kurze Bemerkungen zur Effektivität der verschiedenen Akteurskonstellationen und Initiativen: Bei der Bereitstellung von Finanzdienstleistungen scheint die Effektivität von Governance-Arrangements weniger davon abzuhängen, wer die bereitstellenden Akteure sind, sondern eher von anderen Faktoren, wie etwa den Organisationsprinzipien des Angebots. Staatliche Bereitstellung von Finanzdienstleistungen etwa galt oft als wenig effektiv oder gar kontraproduktiv für die Entwicklung der Mikrofinanzsektoren. Doch zeigen Beispiele wie die indonesische BRI, dass auch staatliche Entwicklungsbanken durch marktwirtschaftliche Organisationsprinzipien erfolgreich finanzielle Inklusion leisten können. Zudem sind je nach Kontext des betreffenden Landes unterschiedliche Akteure in der Lage, Finanzdienstleistungen für ärmere Bevölkerungsschichten effektiver bereit zu stellen; in Ländern mit starkem Kooperativensektor beispielsweise kann das Engagement von anderen Mikrofinanzanbietern weniger relevant sein. Auch unterscheiden sich die Akteure in ihrer Effektivität meist je nach bedientem Segment innerhalb des Mikrofinanzspektrums. So erreichen kommerzielle Akteure größere Gruppen aber vornehmlich finanziell besser gestellte Kunden, während Nicht-Regierungsorganisationen und Kooperativen oft eher ärmere und marginalisiertere Segmente bedienen (vgl. Cull et al. 2009). Es stellt sich also (oft) weniger die Frage, welcher Akteur durch Mikrofinanzen generell effektiver zur finanziellen Inklusion beitragen kann als vielmehr, welcher Akteur für welches gesellschaftliche Segment und in welchem Kontext möglicherweise als der geeignetere erscheint. Dabei spielen schließlich auch der politische Wille der Entscheidungsträger und die jeweilige Gemeinwohlorientierung 242 Tab. 9.2: Governance-Funktionen, Governance-Akteure und Beziehungsmuster bei der Förderung von finanzieller Inklusion Governance- Funktionen Governance- Bereiche Governance- Akteure Beziehungsmuster Entscheidungskompetenzen Regulierung von Mikrofinanzmärkten Prudential regulation: gouvernementale Akteure (national) hierarchisch regulierend non prudential regulation: gouvernementale, zivilgesellschaftliche und privatwirtschaftliche Akteure (national) horizontal komplementierend (vor allem segmentär) Organisationskompetenzen Supervision von Mikrofinanzmärkten prudential supervision: gouvernementale Akteure (national) hierarchisch, teilweise delegierend non prudential supervision: gouvernementale, zivilgesellschaftliche und privatwirtschaftliche Akteure (national) horizontal komplementierend (funktional und segmentär) Bereitstellung von Mikrofinanzdienstleistungen gouvernementale, zivilgesellschaftliche und privatwirtschaftliche Akteure (national und international) horizontal komplementierend (funktional und segmentär) der Akteure, die auch bei denselben Akteurstypen durchaus unterschiedlich ausfallen kann, eine wichtige Rolle für das Erreichen des Ziels der finanziellen Inklusion. Tabelle 9.2 gibt einen Überblick über Governance-Funktionen, -Akteure und Beziehungsmuster bei der Förderung finanzieller Inklusion durch die Regulie- 243 rung und Supervision von Mikrofinanzmärkten und die Bereitstellung von Finanzdienstleistungen. 9.8 Fazit und Ausblick Mit der Verschiedenheit der Herausforderungen der Finanzsysteme in Räumen begrenzter Staatlichkeit bei der Sicherung makroökonomischer Stabilität einerseits und der Förderung von finanzieller Inklusion andererseits variieren auch die Akteure und ihre Governance-Funktionen sowie die jeweiligen Beziehungsmuster. Während Nationalstaaten in beiden Bereichen für das Funktionieren der Märkte auf andere Akteure angewiesen sind, so sind dies nach außen vor allem währungspolitische Entscheidungsträger anderer Nationalstaaten und nach innen verschiedene zivilgesellschaftliche und privatwirtschaftliche Akteure, die sich an der Regulierung und Supervision von Finanzmärkten und der Bereitstellung von Finanzdienstleistungen beteiligen. Auf der Makroebene verfolgen Staaten angesichts des Wegfalls einer globalen Governance-Ebene und weitgehender währungspolitischer Anarchie im internationalen System unterschiedliche unilaterale, bilaterale und multilaterale Strategien zur Gewährleistung von Stabilität, die in unterschiedlichem Maße die Übertragung von Entscheidungs- und Organisationskompetenz an Akteure außerhalb der nationalstaatlichen Grenzen beinhalten. Die möglichen Kooperationspartner sind hier statt nicht-staatlicher Akteure im eigenen Land vielmehr staatliche Akteure außerhalb der nationalen Grenzen. Während Staaten im Fall des unilateralen Risikomanagements alleine agieren, übertragen sie im Fall der Dollarisierung ihre Entscheidungskompetenz (und im Fall der völligen Aufgabe einer eigenen Währung auch ihre Organisationskompetenzen) an ein fremdes Währungsregime und ordnen sich diesem hierarchisch unter. Im Fall der multilateralen Währungskooperation poolen nationalstaatliche Akteure Teile ihre Entscheidungsund/oder Organisationskompetenz mit anderen nationalstaatlichen Akteuren. Anders als im Fall der Dollarisierung sind Nationalstaaten in diesen nichthierarchischen Kooperationsformen an stabilitätsrelevanten Entscheidungen weiterhin beteiligt beziehungsweise lagern Legitimitätskompetenzen auf eine supranationale Ebene aus. Auf der Mikro-Ebene beteiligen sich bei der Förderung finanzieller Inklusion neben gouvernementalen auch nicht-staatliche zivilgesellschaftliche und privatwirtschaftliche Akteure. Anders als auf der Makro-Ebene kommen die Akteure hier hauptsächlich, wenn auch nicht ausschließlich, aus dem nationalen Umfeld. Gouvernementale als auch nicht-staatliche Akteure übernehmen Entscheidungskompetenzen im Bereich der Regulierung und Organisationskompetenzen bei der Supervision und der Bereitstellung von Finanzdienstleistungen. Systemrele- 244 vante Fragen und der Schutz von Spareinlagen der Kunden bleiben allerdings insbesondere staatlichen Akteuren vorbehalten. Die Beziehungsmuster sind hierbei am ehesten hierarchisch. Im Fall der Regulierung und Supervision ohne systemisches und kundenspezifisches Risiko können die Beziehungsmuster zwischen staatlichen und nicht-staatlichen Akteuren sowohl hierarchisch regulierend und delegierend als auch horizontal komplementär sein. Bei der Bereitstellung von Finanzdienstleistungen sind die Akteursbeziehungsmuster hauptsächlich horizontal und komplementierend, indem sich die Akteure funktional oder auf ein bestimmtes Segment im Mikrofinanzmarkt spezialisieren. Tabelle 9.3 stellt Governance-Akteure und Beziehungsmuster bei der Förderung von makroökonomischer Stabilität einerseits und finanzieller Inklusion andererseits gegenüber. In beiden Bereichen kann auf den Beitrag des Staates nicht gänzlich verzichtet werden. Zur Förderung makroökonomischer Stabilität gehört mitunter die völlige Aufgabe einer eigenen Währung und die komplette Übertragung staatlicher Entscheidungs- beziehungsweise Organisationsfähigkeit auf andere – ebenfalls staatliche – Akteure. Die Zahl der Länder, die einen solchen drastischen Schritt gewählt haben, ist jedoch überschaubar. Derartige »Extremlösungen« verfolgen vor allem von Ländern, die entweder eine sehr schwache Staatlichkeit aufweisen (Osttimor, Kosovo) oder klein und extern abhängig sind (Andorra, Mikronesien, Marshall-Inseln). Wie die Einleitung zu diesem Band betont, war die Geschichte des Staates eine Geschichte der Expansion staatlicher Governance-Funktionen. Dementsprechend haben die sich bildenden Zentralstaaten auch das Geldwesen monopolisiert. Zwar verändert insbesondere die Globalisierung der Finanzmärkte den währungs- und geldpolitischen Handlungsspielraum von Nationalstaaten und macht sie anfällig für makroökonomische Instabilitäten. Dennoch verzichten auch unter den Bedingungen begrenzter Staatlichkeit nur wenige Staaten komplett auf eine eigene Währungs- und Geldpolitik. Die Kontrolle über die eigene Währung ist ein zentrales währungspolitisches Instrument, mit dem der ökonomische Zusammenhalt eines Wirtschaftsraumes untermauert werden kann. Die territoriale Bindung von Geld unter dem Konzept von »one nation, one money« ist deshalb eng mit der Herausbildung der Staatsnationen im 19. Jahrhundert verbunden (Helleiner 2003). Unter dieser Prämisse scheinen regionale Währungskooperationen für viele Länder eine »Kompromisslösung« zu sein, die die Beschneidung von Governance-Kompetenzen auf der Ebene der Nationalstaaten durch das poolen von Governance auf einer multilateralen Ebene kompensieren, ohne Kompetenzen komplett abzutreten. Es findet hier in den Worten von Philipp Genschel und Bernhard Zangl (2007) weniger eine »Zerfaserung« von Staatlichkeit durch die Beteiligung privater Akteure statt, als vielmehr ihre Internationalisierung beziehungsweise Regionalisierung. 245 Tab. 9.3: Governance von Finanzmärkten in Räumen begrenzter Staatlichkeit auf Makro- und Mikroebene Governance- Probleme Governance-Akteure Beziehungsmuster makro- ökonomische Stabilität gouvernementale Akteure (nationale und externe staatliche Akteure) hierarchisch (Dollarisierung) oder horizontales pooling von Kompetenzen (regionale monetäre Kooperation) finanzielle Inklusion gouvernementale, zivilgesellschaftliche und private Akteure (vorwiegend nationale) hierarchisch regulierend und delegierend (vor allem Regulierung) und horizontal – funktional und segmentär –komplementierend (v.a. Bereitstellung von Finanzdienstleistungen) Auch bei der Förderung finanzieller Inklusion in Räumen begrenzter Staatlichkeit übernehmen staatliche Akteure (weiterhin) grundlegende Funktionen. So bleibt der Bereich der Regulierung zumindest bei systemrelevanten Fragen und dem Schutz der Spareinlagen in staatlicher Hand. Bei der Bereitstellung von (Mikro)-Finanzdienstleistungen spielen staatliche Akteure in Gestalt nationaler oder auch internationaler Institutionen ebenfalls wichtige Rollen (vgl. Cull et al. 2009: 7). Sind private Akteure die letztendlichen Anbieter, ist der Staat sowohl als Geburtshelfer gefragt als auch als Regulierungsinstanz, die dafür sorgt, dass kommerzielle Finanzinstitutionen die unteren Marktsegmente bedienen und das Überschuldungsrisiko einkommensschwacher Haushalte minimiert wird. Im Falle der Kooperativen und Nicht-Regierungsorganisationen spielen staatliche Akteure eine bedeutende Rolle als Förderer. Denn obwohl sich in den 1990er Jahren in der Mikrofinanzwelt der so genannte »commercial approach« durchsetzte, der davon ausgeht, dass die dauerhafte und adäquate Versorgung auch der ärmeren Gruppen ohne finanzielle Nachhaltigkeit der jeweiligen Institutionen nicht zu leisten ist, meistern nur wenige Institutionen die Herausforderung der so genannten double bottom line, also sowohl finanzielle Nachhaltigkeit als auch die Unterstützung der unter(st)en Einkommensschichten ohne externe Hilfe. Wenn staatlichen Akteuren in Räumen begrenzter Staatlichkeit die Kapazitäten zur Unterstützung fehlen, übernehmen oft internationale Akteure diese Aufgaben – tun sie dies nicht, entstehen in diesen Ländern oft gar keine Mikrofinanzinstitutionen oder sie bleiben schwach und auf einen relativ kleinen Wirkungskreis beschränkt (vgl. Lapenu 2002: 307). Dass dem Staat bei der Bereitstellung von Finanzdienstleistungen eine fundamentale Rolle zukommt, zeigt letztlich auch die Erfahrung der OECD-Länder. Ohne die Geschichte der öffentlich geförderten Spar- 246 kassen wären möglicherweise auch in Deutschland weite Teile der Bevölkerung vom Zugang zu adäquaten Finanzdienstleistungen ausgeschlossen geblieben (Turner/Größl 2008). Die Diskussion über die Governance von Märkten ist oft durch die Dichotomie von Markt und Staat geprägt, in der sich verschiedene ideologische Lager gegenüberstehen und jeweils nach »mehr Markt« oder »mehr Staat« rufen. Unser Ziel war es, über diese Dichotomie hinausgehend einen Überblick über die Vielfalt empirisch vorfindbarer Governance-Arrangements in Finanzmärkten in Räumen begrenzter Staatlichkeit zu geben, an denen governamentale, privatwirtschaftliche und zivilgesellschaftliche Akteure sowohl auf nationaler als auch auf internationaler Ebene beteiligt sind. Auch in diesen Konstellationen und unter den Bedingungen begrenzter Staatlichkeit bleibt der Staat bei der Förderung makroökonomischer Stabilität und finanzieller Inklusion ein wichtiger Akteur, dessen Rolle sich aber je nach Governance-Problem, Governance-Leistung und dem jeweiligen spezifischen Kontext unterscheidet. Literatur Aghion, Philippe/Bacchetta, Philippe/Banerjee, Abhijit 2004: A Corporate Balance-Sheet Approach to Currency Crises, in: Journal of Economic Theory 119:1, 6-30. Ariyoshi, Akira/Habermeier, Karl/Laurens, Bernard/Ötker-Robe, Inci/ Canales- Krilijenko, Jorge Iván/Kirilenko, Andrei 2000: Capital Controls: Country Experiences with Their Use and Liberalization, (International Monetary Fund, Occasional Paper No. 190), Washington, D.C. Arméndariz, Beatriz/Morduch, Jonathan 2005: The Economics of Microfinance, Cambridge, Massachusetts/London. Barr, Michael S. 2007: Government Policies to Expand Financial Access, in: Barr, Michael S./Kumar, Anjali/Litan, Robert E. 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References

Zusammenfassung

Aufbauend auf den Arbeiten der Bremer und Berliner Sonderforschungsbereiche fragt der Band, was der Staat in Räumen konsolidierter und begrenzter Staatlichkeit zu effektiver und legitimer Governance beiträgt: Welche Governance-Leistungen erbringt er in den Politikfeldern Sicherheit, Gesundheit, Umwelt und Finanzmärkte? Welche Governance-Beiträge kommen von nicht-staatlichen Akteuren? Welche Beziehungs- und Konfliktmuster dominieren?

Der Band zeigt, erstens, dass der Staat in keinem der untersuchten Fälle das Governance-Monopol hält, sondern immer auch nicht-staatliche Akteure Governance-Funktionen ausüben. Zweitens finden wir ausgeprägte Unterschiede zwischen den Räumen: Während sich in Räumen konsolidierter Staatlichkeit tendenziell eine vom Staat moderierte Arbeitsteilung mit nicht-staatlichen Governance-Akteuren einstellt, ist das Verhältnis in Räumen begrenzter Staatlichkeit durch Konkurrenz und fehlende Hierarchie gekennzeichnet. Drittens unterscheidet sich das Zusammenspiel staatlicher und nicht-staatlicher Akteure kaum zwischen Politikfeldern.

Die Analyse mündet in der Unterscheidung von vier idealtypischen Governance-Konstellationen staatlicher und nicht-staatlicher Akteure.