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Nicole Kranz, Nana Künkel, Der überforderte Staat – nachhaltige Umweltpolitik in Entwicklungsländern in:

Marianne Beisheim, Tanja A. Börzel, Philipp Genschel, Bernhard Zangl (ed.)

Wozu Staat?, page 169 - 196

Governance in Räumen begrenzter und konsolidierter Staatlichkeit

1. Edition 2011, ISBN print: 978-3-8329-6971-4, ISBN online: 978-3-8452-3424-3, https://doi.org/10.5771/9783845234243-169

Series: Weltpolitik im 21. Jahrhundert, vol. 16

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169 7 Der überforderte Staat – nachhaltige Umweltpolitik in Entwicklungsländern Nicole Kranz/Nana Künkel69 7.1 Einleitung Während sich viele OECD-Staaten aus zahlreichen Funktionen der Umwelt- Governance freiwillig zurückziehen (siehe vorhergehendes Kapitel), bleiben Staaten im Nicht-OECD Kontext oft unfreiwillig hinter den Erwartungen zurück. Dies äußert sich beispielsweise in unzureichendem Schutz natürlicher Ressourcen (Jha/Whalley 1999), der mangelnden Regulierung umweltschädlichen Verhaltens, oder der unzureichenden Gewährleistung von Umweltgesundheit. So finden sich nicht nur viele Verschmutzungs-Hot Spots, sondern auch die Verbreitung umweltverschmutzungsbedingter Krankheiten fast ausschließlich außerhalb der OECD70 (Prüss-Üstün/Corvalán 2006). Gleichzeitig kommt gerade in diesen Ländern dem Schutz der Umwelt eine besonders starke Rolle zu. Denn die unmittelbarere Abhängigkeit von funktionierenden Umweltdienstleistungen für die Daseinsvorsorge ist hier oft größer als in stärker industrialisierten OECD-Ländern. Zu den wichtigsten Umweltproblemen mit den folgenreichsten negativen Wirkungen gehört die Überbeanspruchung der natürlichen Ressourcen vor allem im ländlichen Raum (Spieß 2005). Die Folgen sind beispielsweise Qualitätseinbußen oder gar Verlust landwirtschaftlicher Böden, Wasserknappheit und verschlechterte Wasserqualität, was auf lokaler Ebene zu einem reduzierten Nahrungsangebot und größerer Anfälligkeit gegenüber Dürren führen kann. Darüber hinaus schreitet derzeit in vielen Fällen die Umweltzerstörung parallel zur zunehmenden Industrialisierung immer stärker voran.71 Der Gemeingut-Charakter von Umweltressourcen stellt den Staat vor besondere Herausforderungen. Die Interessen nicht-staatlicher Akteure laufen in vielen Fällen einem weitgehenden Schutz natürlicher Ressourcen entgegen. Es stellen sich daher folgende Fragen: Welche Rolle nimmt der Staat im Vergleich zu an- 69 Ausdrücklicher Dank gilt Kristina Hartwig für die Unterstützung bei der Erstellung dieses Kapitels. 70 Vgl. http://www.worstpolluted.org/reports/map, 18.09.2009. 71 Dies wird auch durch das Anfangsstadium der Environmental Kuznets Curve repräsentiert (Arrow et al. 1995). 170 deren Akteuren bei der Bereitstellung umweltrelevanter Governance-Leistungen im Nicht-OECD Kontext ein? In welcher Hinsicht sind andere Akteure relevant und wie verhalten sie sich im Vergleich zum Staat? Fokussiert wird die Diskussion anhand von drei Fallstudien zur Wasserpolitik in Afrika: Südafrika, Kenia und Sambia. Wasserpolitik eignet sich besonders gut, um die oben genannten Umweltprobleme in Entwicklungsländern zu analysieren, die sich oft als lokale Übernutzungsphänomene von Ressourcen darstellen und in ein dichtes Netz sozialer, kultureller und ökonomischer Faktoren eingebettet sind. Die drei Länder wurden ausgewählt, da sie sich zum einen in ihrer umweltpolitischen Regulierungs- und Umsetzungskapazität unterscheiden. Zum anderen erlauben die ausgewählten Fälle, unterschiedliche Akteursbeziehungen und Rollen des Staates zu beleuchten. Wir beginnen mit einer systematischen Beschreibung der Governance- Probleme und -Funktionen im Bereich Umweltpolitik im Nicht-OECD Kontext. Darauf aufbauend diskutieren wir die Ausprägung der drei Kompetenzbereiche, Entscheidungs-, Organisations- und Legitimationskompetenz, im Hinblick auf die jeweils relevanten staatlichen und nicht-staatlichen Akteure und die entsprechend auftretenden Konstellationen. Ein besonderes Augenmerk gilt hierbei der umweltpolitischen Regulierungskapazität und den Defiziten bei der Erbringung von Governance-Leistungen. Schließlich folgen die Überprüfung der Annahmen und Argumentationen im Rahmen der Fallstudien sowie die Formulierung von Schlussfolgerungen aus der empirischen Analyse. 7.2 Umweltbezogene Governance-Leistungen im Nicht-OECD Kontext Governance-Leistungen im Bereich Umwelt können sich auf diverse Umweltmedien beziehen. Sie beinhalten die Regulierung oder Unterbindung umweltschädlichen Verhaltens, die Bereitstellung von wichtigen umweltbezogenen Dienstleistungen, wie zum Beispiel des Zugangs zu Wasser, aber auch die Regelung der Nutzung und Verteilung von natürlichen Ressourcen. Um die Umweltsituation unterschiedlicher Länder zu beschreiben führt der Yale/Columbia Environmental Performance Index (Esty et al. 2008) zwei Indexkategorien ein. Zum einen wird die Umweltgesundheit, also die Wirkung von Umweltfaktoren auf die menschliche Gesundheit, abgebildet. Dies sind Faktoren wie Luftqualität, Zugang zu Wasserver- und -entsorgung, Abfallmanagement und das Erkrankungsrisiko aufgrund von Umweltfaktoren. Der zweite Indikator beschreibt die Umweltqualität, das heißt die Vitalität respektive die Gefährdung und Beeinträchtigung der natürlichen Umweltressourcen. Hierzu zählen der allgemeine Zustand von Ökosystemen sowie die Qualität von Umweltmedien (Gewässer, Luft). Weitere Faktoren sind darüber hinaus die Produktivität menschlich genutzter Na- 171 turressourcen wie Landwirtschaft, Fischerei und Forstwirtschaft. Zuletzt werden Aspekte des Klimawandels durch die Erfassung der jeweils auftretenden klimarelevanten Emissionen berücksichtigt. Bei der Gesamtbetrachtung der 149 erfassten Länder kristallisieren sich drei Länder-Typen heraus. Die erste Gruppe bilden vorwiegend OECD-Länder, die über eine hohe Performanz bei beiden Indikatoren verfügen (zu dieser Gruppe gehören die Schweiz, Deutschland und Norwegen). Des Weiteren ist eine Gruppe zu identifizieren, die sich durch eine relativ hohe Performanz im Bereich Umweltgesundheit, gleichzeitig allerdings durch eine relativ schlechtere Umwelt- und Ökosystemqualität auszeichnet. Zu dieser Gruppe gehören vorwiegend Schwellenländer, zum Beispiel Südafrika, China, Mexiko und Indien. Diese Länder stellen ihrer Bevölkerung gewisse umweltrelevante Dienstleistungen bereit. Gleichzeitig brachte aber auch die zunehmende Industrialisierung Einbußen bei der Umweltqualität mit sich. Schließlich existiert eine dritte Gruppe, die starke Defizite im Bereich der Umweltgesundheit, dafür aber eine relativ hohe Ökosystemqualität aufweist. Zu dieser Gruppe gehören Entwicklungsländer, die einerseits einen niedrigen Industrialisierungsgrad (und somit ein geringes Auftreten der damit einhergehenden Umweltbeeinträchtigungen) aufweisen, andererseits wenig umweltbezogene Dienstleistungen wie beispielsweise den Zugang zu ausreichend Wasser, aber auch eine produktive und nachhaltige Landwirtschaft zur Sicherstellung der Nahrungsmittelversorgung bereitstellen. Diese grobe Einteilung macht deutlich, mit welchen Problemtypen Umweltpolitik und Governance-Akteure in unterschiedlichen Ländergruppen vorwiegend konfrontiert sind. Sie lässt auch Schlüsse zu, inwieweit die Umweltproblematik in einem Land als ein nur unzureichend gelöstes Problem anzusehen ist. In industrialisierten Ländern scheint der Staat besser in der Lage zu sein, umweltbezogene Governance-Leistungen zu erbringen. Das mittlerweile breit akzeptierte Paradigma der ‚Nachhaltigen Entwicklung‘ vergrößert die Anforderungen an Governance-Akteure nochmals. Diesem Prinzip folgend sollen neben Umweltbelangen auch soziale und wirtschaftliche Ziele gleichermaßen berücksichtigt werden (WCED 1987). Schon in den einschlägigen Dokumenten zur Nachhaltigen Entwicklung wird daher formuliert, dass ein Governance-Akteur allein, zum Beispiel der Staat, aufgrund der komplexen Problemstrukturen gar nicht alle erforderlichen Funktionen erfüllen kann, sondern vielmehr ein Zusammenspiel verschiedener Akteure notwendig ist (Brundtland-Bericht, Agenda 21). 172 7.3 Governance-Funktionen Bei der Entscheidungskompetenz gehen wir davon aus, dass auch im Nicht- OECD Kontext das Recht und die Aufgabe, Umweltbelange umfassend zu regeln, staatlichen Akteuren zukommen. Dabei ist zu beachten, dass schwache Staatlichkeit den Staat in seiner Ausübung dieser Kompetenz einschränken kann. Darüber hinaus ist der Einfluss internationaler Prozesse (zum Beispiel internationale Umweltkonventionen, Dominanz internationaler Geber, multinationale Unternehmen) bei der Ausprägung umweltpolitischer Vorgaben in der Nicht- OECD Welt nicht zu unterschätzen (Hellman et al. 2002, Utting 2002, Wehrmeyer/Mulugetta 1999). So zeigen etwa sogenannte »Environmental Expenditure Reviews« der Weltbank, dass ein erheblicher Teil der Budgets für Umweltpolitik aus Mitteln der Entwicklungszusammenarbeit stammt (Greenspan Bell/Russell 2002). Die Einbindung internationaler, zivilgesellschaftlicher und privater Akteure ist teilweise auch der Komplexität der Aufgabe geschuldet und kann die Entscheidungskompetenz staatlicher Akteure letztendlich erhöhen. Die Organisationskompetenz bezieht sich auf die Implementierung von Umweltpolitiken, die zum Beispiel durch die Ausgestaltung und Umsetzung von Förderprogrammen oder die Festlegung und Durchsetzung von Standards, die Bereitstellung eines Gutes durch den Staat oder auch die Delegierung dieser Aufgabe an Dritte erfolgen kann. Ebenfalls relevant sind Ressourcen im Bereich Monitoring, da nur so umweltschädigendes Verhalten erkannt und somit auch geahndet werden kann. Dies ist im Umweltbereich vergleichsweise anspruchsvoll, da Beeinträchtigungen in einigen Fällen schwer zu ermitteln sind oder Referenzwerte fehlen. Nicht zuletzt aufgrund dieser Komplexität stellt die Organisationskompetenz im Nicht-OECD Kontext vielfach ein großes Problem dar. So mangelt es staatlichen Akteuren häufig an der erforderlichen Kapazität72, die vielfältigen Aufgaben durchzuführen und die richtigen Impulse zu setzen. Gründe hierfür können eine mangelnde personelle, aber auch finanzielle Ausstattung der zuständigen Behörden oder Organisationen sein (Ingraham et al. 2003). Blackman beschreibt beispielsweise die Probleme bei der Umsetzung von Anreizsystemen für Unternehmen, die er auf schwache Institutionen sowie mangelnde Sanktionen zurückführt (Blackman 2007a, b). Börzel (2007) spricht in ähnlichem Zusammenhang von mangelndem Schatten der Hierarchie. Dieser 72 Jänicke (1997) konzentriert sich auf die Kapazität eines Staates im Zusammenhang mit Umweltpolitik und Umweltmanagement. Sein Verständnis des Konzepts »Umweltkapazität« lehnt sich an eine Definition der OECD (1994) an. Demnach ist Umweltkapazität die Fähigkeit einer Gesellschaft, Umweltprobleme zu erkennen und zu lösen. Dabei betont Jänicke, dass diese Kapazität in einem Land nicht allein an den Fähigkeiten der Regierung festgemacht werden kann, sondern auch andere soziale Kräfte mit einbezogen werden müssen. 173 stellt eine wichtige Voraussetzung für die Durchsetzungsfähigkeit und Befolgung von Regulierung auf verschiedenen Verwaltungsebenen dar, indem der Staat glaubhaft drohen kann, Sanktionen bei Nichtbefolgung einzusetzen. Wir vermuten also, dass staatliche Akteure in Nicht-OECD Ländern mit Hinblick auf die Organisationskompetenz größere Defizite aufweisen und somit andere Akteure teilweise die Erfüllung dieser Funktion übernehmen. Gleichzeitig ist zu erwarten, dass dem Staat wiederum eine Rolle bei der Einbindung dieser Akteure zukommt, also auf den Staat nicht gänzlich zu verzichten ist. Mit Blick auf die Legitimationskompetenz gilt der Staat in vielen Fällen auch in der Nicht-OECD Welt als legitimer Hüter der Umwelt und ebenso als verantwortlich für die Bereitstellung von umweltgebundenen Dienstleistungen (Somanathan/Sterner 2004). Dies ist auf den Gemeingutcharakter vieler Umweltgüter zurückzuführen. In manchen Fällen unterminiert jedoch gerade dieser Gemeingut-Charakter die letztendliche Eingriffslegitimität des Staates. Dies ist häufig der Fall in noch weitgehend traditionell geprägten Gesellschaften, wo traditionale Autoritäten und nicht der Staat den Zugang zu Ressourcen regeln (Chileshe et al. 2005). Weiterhin steht dieser Legitimationsanspruch potentiell mit wirtschaftlichen Zielen in Konflikt73. Schafft der Staat es nicht, Umweltpolitik mit einem Mindestmaß an gesellschaftlichem Konsens umzusetzen, entsteht wiederum der Eindruck, dass Umwelt-Governance nicht einer breiten Allgemeinwohlorientierung folgt. Als legitimationsbildende Elemente führen Frickel und Davidson (2004) die Einbindung wissenschaftlicher Expertise sowie aktiver Umweltrechtsgruppen oder Nicht-Regierungsorganisationen an. Diese Akteursgruppen können im Sinne von Input-Legitimität einen Beitrag dazu leisten, Governance- Leistungen im Umweltbereich zu legitimieren. Neben der staatlichen Fähigkeit, diese Akteursgruppen einzubinden (Börzel 2009), setzt dies auch eine gewisse Kapazität auf Seiten der nicht-staatlichen Akteure voraus, zum Beispiel ein gewisses Maß an Demokratisierung und eine generelle Offenheit gegenüber einem umweltpolitischen Diskurs (Jacob et al. 2006). Frickel und Davidson (2004). diskutieren darüber hinaus den legitimationsfördernden Aspekt erfolgreicher Umweltpolitik im Sinne von Output-Legitimität. Partzsch (2007) zeichnet diesen anhand öffentlich-privater sogenannter »Typ-2-Partnerschaften« im Wasserbereich in Entwicklungsländern nach. Wir erwarten auch im Nicht-OECD Kontext eine enge Bindung der Legitimationskompetenz an den Staat. Gleichzeitig spielen andere Akteure bei der Erfüllung dieser Funktion eine unterstützende Rolle. 73 Heuser und Graf (2001) zeichnen etwa den Interessenkonflikt insbesondere lokaler Verwaltungen in China beim Umweltschutz nach, die finanziell von Steuereinnahmen verschmutzender Industrien abhängen. 174 7.4 Fallstudien Die folgenden Fallstudien dienen der Illustration staatlicher Entscheidungs-, Organisations- und Legitimationskompetenzen in der Umweltpolitik in Nicht- OECD Ländern sowie der Rolle, die der Staat und andere Akteursgruppen ausfüllen. Es wird in drei Fallstudien jeweils ein Ausschnitt aus der Umweltproblematik diskutiert: Wasser mit den Teilbereichen Wasserressourcenmanagement und Wasserver- und -entsorgung. Hieran lassen sich verschiedene Aspekte der Governance von Umweltressourcen illustrieren, darunter die Bereitstellung von Umweltdienstleistungen, die Regulierung umweltschädlichen Verhaltens und das Management eines Gemeingutes. Gleichzeitig ist Wasser keinesfalls ein typisches, weil kein modernes Umweltproblem, wie etwa industrieller Umweltschutz oder gar Klimaschutz, sondern ein klassischer Kernbereich staatlicher Aufgaben und – aus Umweltperspektive – sektoraler Gesetzgebung und Verwaltung. Wasser hat als Trinkwasser und wichtige Ressource für Industrie und Landwirtschaft eine herausgehobene Stellung und wird von etlichen Ländern unter Umweltmedien prioritär behandelt. Die ausgewählten Fallstudien Südafrika, Kenia und Sambia repräsentieren Länder unterschiedlichen Entwicklungsstandes in Afrika.74 Sie haben unterschiedliche Staatswerdungs- und Demokratisierungsprozesse hinter sich, sind aber alle ehemalig englische Kolonien mit Gemeinsamkeiten in Rechts- und politischen Systemen. Insbesondere die Organisationskompetenz variiert aber erheblich zwischen den einzelnen Staaten, gemessen etwa an Indikatoren wie Bruttosozialprodukt, Wachstumsraten, Ausbildungsniveau, aber auch Korruption75. Gleichzeitig führten alle drei Länder in den letzten Jahren Reformen im Wassersektor durch, die international beachtet wurden. In allen drei Ländern spielt der Staat im Vergleich zu anderen Akteuren im Wassersektor weiterhin eine starke Rolle bei der Entscheidungskompetenz. Wir können ansatzweise somit von einem most different systems-design sprechen, das uns zu einem genaueren Hinsehen zwingt, um die vergleichsweise dominante Rolle des Staates zu erklären (Gerring 2007). Zunächst wird kurz die Problemsituation im Umwelt- und Nachhaltigkeitsbereich mit speziellem Fokus auf Wasser sowie der aktuelle Stand der Wasserpolitik und umweltpolitischen Regelwerke zum Schutz von Wasserressourcen im 74 Die Empirie wurde im Falle Südafrikas im Rahmen eines durch den SFB 700 geförderten Forschungsaufenthaltes im Sommer 2009 erhoben. Die Fallstudie zur kenianischen Umweltpolitik war Teil einer vom DAAD geförderten Exkursion der Forschungsstelle für Umweltpolitik der Freien Universität Berlin im Herbst 2007. Die Fallstudie Sambia basiert auf Literaturauswertung und Interviews. 75 Vgl. Corruption Perception Index unter http://www.transparency.org/policy_research/ surveys_indices/cpi/2009. 175 jeweiligen Land vorgestellt. Es folgt die Diskussion der jeweiligen Ausprägung der verschiedenen Kompetenzen im Bereich Wasser (Wasserressourcenmanagement, Wasserversorgung und Abwasserentsorgung) sowie eine eingehende Diskussion der Akteursstrukturen und -konstellationen. 7.4.1 Südafrika Nach dem Ende des Apartheidsregimes im Jahre 1994 sieht sich Südafrika mit zwei Herausforderungen konfrontiert. Zum einen stellt die Überwindung der jahrelang propagierten Ungleichheit zwischen weißen, europäisch-geprägten und schwarzen, afrikanischen Bevölkerungsgruppen ein Konfliktpotential dar. Zum anderen muss an der Stabilisierung des Wirtschaftswachstums und der Wiedereingliederung in die globale Wirtschaft gearbeitet werden. Südafrika verfügt über signifikante Bodenschätze und somit eine ressourcenabhängige, aber diversifizierte und relativ weit entwickelte Industrie. Insgesamt weist Südafrika eine vergleichsweise hohe Performanz bei der Umweltgesundheit auf. Der Index für die Ökosystemqualität ist jedoch relativ niedrig. In beiden Kategorien sind allerdings die wasserbezogenen Indexwerte relativ schwach ausgeprägt (Esty et al. 2008). 7.4.1.1 Problemsituation Wasser ist die derzeit knappste Ressource in Südafrika. Aufgrund einer geringen Wasserverfügbarkeit (Niederschlagsmittel bei 464 mm) und einer ungleichmäßigen Verteilung der Niederschläge tritt in einigen Regionen eine Unterversorgung mit Wasser auf. Gleichzeitig stellen Wasserressourcen eine wichtige Voraussetzung für das wirtschaftliche Wachstum des Schwellenlandes dar. So ist die Landwirtschaft derzeit noch der größte Wassernutzer (62 Prozent), gefolgt von der Wasserversorgung der Bevölkerung (23 Prozent) und (zusammen rund acht Prozent) der Nutzung durch Industrie und Bergbau (Ashton/Hardwick 2008)76. Des Weiteren sind die Wasserressourcen in Südafrika und besonders in der Metropolregion Johannesburg/Pretoria einer besonderen Belastung durch Industrie- und Siedlungsabwässer sowie diffuse Verschmutzung unterworfen. Unter Berücksichtigung aller derzeitigen Belastungen erwartet die Regierung, dass die 76 Diese Wirtschaftssektoren werden in besonderer Weise durch Wassermangel beeinträchtigt (Ashton/Hardwick 2008). Derzeit wird versucht, diesen Herausforderungen durch den Bau weiterer Staudämme zu begegnen. Auch stehen Wassertransfers aus Flussgebieten zur Diskussion. 176 Wassernachfrage das tatsächliche Dargebot spätestens im Jahre 2025 übersteigen wird (DEAT 2005). Hinzu kommen noch schwer abzuwägende Risiken aufgrund des fortschreitenden Klimawandels, der mit großer Wahrscheinlichkeit zu einer weiteren Verknappung und damit Verschärfung der Ungleichverteilung führen wird (Mukheibir 2008). Durch die teilweise intensive Nutzung der Wasserressourcen kommt es zu einer Gefährdung von Ökosystemen, die auch eine Beeinträchtigung der menschlichen Gesundheit nach sich zieht. Beispiele hierfür sind zumeist organische Belastungen, die im Umfeld großer Raffinerien, Papier- oder Zuckerfabriken auftreten. Darüber hinaus führen Minenabwässer in Bergbauregionen zu Versauerung und radioaktiver Belastungen von Wasserläufen, was wiederum die Wasserversorgung vor allem in informellen Siedlungen gefährdet. Dies deutet auf eine ungleiche Exposition gegenüber Umweltbelastungen hin. Historisch benachteiligte Gruppen sind von negativen Umweltauswirkungen oft stärker betroffen als Gebiete mit vormals vorwiegend weißer Bevölkerung (Lund-Thomson 2005). Ein ähnliches Bild bietet sich, wenn man die Versorgung der Bevölkerung mit Wasserdienstleistungen betrachtet. Zwar hat Südafrika seit dem Ende der Apartheid 14 Millionen zusätzliche Wasseranschlüsse bereitgestellt und ist somit auf einem guten Weg, die wasserbezogenen Millenniumsentwicklungsziele zu erreichen. Dennoch besteht weiterhin das Ungleichgewicht zwischen ehemals vorwiegend schwarz bevölkerten ländlichen Gebieten mit einer schlechten Infrastrukturanbindung und ehemals eher weißen städtischen Gebieten mit guter Wasserinfrastruktur (Magketla 2007). Dabei verfügt oder verfügte Südafrika bis jetzt77 über relativ gutes technisches Know-How im Bereich der Wasserinfrastruktur. Großstaudämme und Wassertransfers sind eine unabdingbare Grundlage für die Wasserversorgung von Ballungsräumen. Dieses Know-How stand in der Vergangenheit jedoch nur geringen Teilen der Bevölkerung zur Verfügung. Ihrem Fokus auf Wohlfahrtsförderung und der Verbesserung der Daseinsvorsorge für alle Südafrikaner entsprechend, unternahm die vom ANC geführte Regierung mehrere Schritte, um die Versorgungsunterschiede auszugleichen. Als wichtige Entscheidung erwies sich in diesem Zusammenhang, die Wasserversorgung zu dezentralisieren und die lokalen Verwaltungen als hauptverantwortliche Instanzen einzusetzen. Darüber hinaus wurden Maßnahmen ergriffen, um den Versorgungsengpässen zu begegnen, etwa dadurch, dass Bedürftige eine kostenlose Grundmenge an Wasser (free basic water) von sechs Kubikmeter pro Monat und Haushalt bereitgestellt bekamen. In Südafrika gab es bisher einige – wenn auch erfolglose – Versuche, die Wasserversorgung zu privatisieren. In jüngster Zeit scheiterte beispielsweise die 77 In den letzten Jahren wird immer mehr über einen Verlust an technischer Expertise gerade im Wasserinfrastrukturbereich geklagt. 177 Teilprivatisierung in Johannesburg. Im Rahmen einer Probekonzession hatte ein französisches Versorgungsunternehmen die Wasserpreise signifikant erhöht und Wasserzähler in den Townships eingeführt. Dem Entzug der Konzession durch den obersten südafrikanischen Gerichtshof im Jahre 2008 gingen massive öffentliche Proteste der Bevölkerung voraus (Bond 2009). 7.4.1.2 Entscheidungskompetenz Dem südafrikanischen Staat obliegen weite Teile der umweltbezogenen Entscheidungskompetenz. Die Wassergesetzgebung ist nach übereinstimmender Meinung vieler internationaler Beobachter fortschrittlich. So finden sich im südafrikanischen Wassergesetz moderne Konzepte und Instrumente wie das Vorsorge- und Verursacherprinzip oder die Zuweisung einer klaren Zuständigkeit für das Management der Wasserressourcen an das nationale Wasserministerium78. Das Gesetz über Wasserdienstleistungen legt die entsprechenden Rechte für den Zugang zu Wasserver- und Abwasserentsorgung fest und regelt Zuständigkeiten sowie Kostenmodelle. Das Gesetz schränkt ferner die Möglichkeit ein, die Wasserversorgung zu privatisieren (DPLG 2000). Gleichzeitig stärkt es jedoch die Rolle der semi-privaten Wasserversorger, die Rohwasser herstellen und an die Gemeinden weiterverkaufen, die es dann den Konsumenten bereitstellen. Die nationale Wassergesetzgebung sowie auch die National Water Resources Strategy (DWAF 2004) orientieren sich an den international etablierten Vorgaben des Integrierten Wasserressourcenmanagements (Global Water Partnership - TAC 2000). Diese Tatsache ist vorrangig auf zwei Faktoren zurückzuführen. Zum einen eröffnete das Ende der Apartheid als ein window of opportunity die Chance, in Form eines Neuanfanges die besten internationalen Vorgaben in ein südafrikanisches Wassergesetz aufzunehmen. Darüber hinaus gab es jedoch auch das Interesse Südafrikas, sich bei der Ausgestaltung der neuen Gesetze an internationale Vorgaben anzunähern, um eine Wiederaufnahme des Landes in die internationale Gemeinschaft zu erwirken (Hamann/O'Riordan 2001). Geprägt ist diese Entwicklung auch von einem wachsenden Problembewusstsein auf Seiten der Regierung. Zu Beginn stand der Aspekt der Bereitstellung von Wasser für landwirtschaftliche und industrielle Nutzer im Vordergrund. Heute verfolgt sie einen breiteren Ansatz, der den Schutz der Ressourcen und vor allem die menschliche Gesundheit priorisiert (DWAF 2004). Parallel hierzu erlangte das Thema Wasser in der Öffentlichkeit immer größere Aufmerksamkeit. Dies ist zum einen spektakulären Katastrophen wie der Verschmutzung von 78 Bis 2009 Department of Water Affairs and Forestry (DWAF), dann DWEA (Department of Water and Environmental Affairs). 178 Flüssen und dem Auftreten von Erkrankungen geschuldet. Zum anderen findet aber auch der wissenschaftliche Diskurs Eingang in die öffentliche Debatte (Munshi 2008). Aufgrund der bisherigen technologischen Überlegenheit herrscht in Südafrika jedoch ein mitunter unberechtigtes Gefühl der Versorgungssicherheit vor, das unter Umständen mehr adaptiv ausgerichteten Politikansätzen (Pahl-Wostl 2008) und somit einem auf lange Sicht nachhaltigen Wassermanagementansatz im Wege steht. Das derzeitige politische System Südafrikas bietet Möglichkeiten für den direkten Zugriff von Firmen auf nationale Entscheidungsprozesse. So engagieren sich große südafrikanische Unternehmen in Planungsgremien auf nationaler Ebene, die über die Verteilung des Wassers in den kommenden Jahrzehnten entscheiden. Die Regierung befindet sich in diesem Fall in einer Art Patt-Situation. Es besteht zum einen das Interesse, für Südafrika wichtige Industriezweige zu unterstützen und ein entsprechendes Wachstum zu ermöglichen. Gleichzeitig gilt es, dieses Interesse mit anderen Nutzergruppen abzustimmen. Betrachtet man hingegen die Einbeziehung zivilgesellschaftlicher Gruppen wie zum Beispiel Umwelt-Nicht-Regierungsorganisationen oder auch Bürgergruppen, so werden vielfach Defizite deutlich. Die gescheiterte Wasserprivatisierung in Johannesburg ist ein Extrembeispiel für eine unzureichende Berücksichtigung einer ganzen Reihe von Interessenslagen. Gerade die kommunale Ebene berücksichtigt die Anliegen der lokalen Bevölkerung häufig nur unzureichend. Hierbei spielt die mangelhafte Integration traditioneller Autoritäten und der kommunalen Verwaltung eine große Rolle. 7.4.1.3 Organisationskompetenz Während die Entscheidungskompetenz in vielerlei Hinsicht beim Staat bleibt, existiert auf verschiedenen Ebenen des Wasserressourcenmanagements und der Wasserversorgung ein eklatantes Implementierungsdefizit. Selbst innerhalb des Wasserministeriums ergeben sich Abstimmungsprobleme zwischen den einzelnen Kompetenzbereichen. So sind die Kompetenzen zwischen Ressourcenschutz und Bereitstellung von Wasserdienstleistungen organisatorisch getrennt. Darüber hinaus erweist sich auch die mangelnde Abstimmung zwischen dem Wasser- und dem Umweltministerium als eine häufige Ursache für Umsetzungsprobleme, so zum Beispiel bei der Vergabe von Wasserlizenzen für Wassernutzer. Überhaupt ist der Lizensierungsprozess einer der am schlechtesten bewerteten Bereiche der 179 Wasserverwaltung. Firmen üben Kritik an der langen Bearbeitungszeit, weshalb sie häufig ohne Lizenz Wasser nutzen79. Die schlechte Performanz des südafrikanischen Staates wird vor allem zwei Faktoren zugeschrieben: zum einen der technischen Komplexität der Aufgabe, die die Abwägung einer Reihe von technischen und umweltbezogenen Aspekten erfordert. Zum anderen hat die personelle Unterbesetzung des Ministeriums und der Regionalbüros zur Folge, dass nicht ausreichend technisch geschultes Personal zur Verfügung steht. Der Lizensierungsprozess steht darüber hinaus in engem Zusammenhang mit dem Monitoring möglicher Beeinträchtigungen der Wasserressourcen. So fehlt auch für Inspektionen industrieller Verschmutzungen ausreichend Personal, so dass Kontrollen nur oberflächlich und in großen Zeitabständen durchgeführt werden. Allein die Aufrechterhaltung von Monitoring-Netzen stellt die Wasserverwaltungen vor große Herausforderungen, vor allem außerhalb der großen Städte und in abgelegenen ländlichen Gebieten80. Bei der Ahndung schwerwiegender Verschmutzungsdelikte greift das Umweltministerium allerdings mit relativ großem Erfolg auf eine Art Umweltpolizei, die Green Scorpions, zurück. Die Etablierung einer vergleichbaren Gruppe speziell für Wasserverschmutzungen, Blue Scorpions, wird erwogen, um die Durchsetzung der ehrgeizigen wasserbezogenen Gesetzgebung voranzutreiben. Große Umsetzungsprobleme ergeben sich darüber hinaus aufgrund der Einsetzung der Gemeinden als hauptverantwortlicher Instanz für die Wasserversorgung. Zwar bietet dies den Vorteil einer Verwaltungsform, die sich näher an den Bedürfnissen der Bürger orientiert (Muller 2007). Dennoch zeigen sich auch viele Nachteile. Mangelnde technische Kapazität und Kompetenz sind hierbei an erster Stelle zu nennen. In einigen Regionen existieren diese aus historischen Gründen erst gar nicht, so zum Beispiel in ehemaligen Homelands und ländlichen Gebieten. Auf der anderen Seite verlor die lokale Verwaltungsebene in den letzten Jahren massiv Expertise in vielen Bereichen der Wasserverwaltung. Diese Entwicklung geht in erster Linie auf eine affirmative action-Politik der Regierung zurück, die zu einem brain drain zumeist gut ausgebildeter, älterer weißer Ingenieure führte (Lawless 2007). Parallel hierzu verfällt zunehmend die kommunale Infrastruktur aufgrund mangelnder Wartung. Kombiniert mit der mangelnden Kapazität führt dies zu einer signifikanten Gefährdung der Wasserversorgung auf 79 Bisherige Lizenzen oder Nutzungsrechte verloren nach der neuen Regelung ihre Gültigkeit, so dass neue Anträge gestellt werden mussten. 80 Dies wird unter anderem auch darauf zurückgeführt, dass die Wasserverwaltung auf regionaler Ebene immer noch in Händen der regionalen Department of Water Affairs and Forestry (DWAF)-Büros und nicht, wie vorgesehen, der Catchment Management Agencies, also der an Einzugsgebieten orientierten Verwaltungseinheiten liegt. Der Umsetzungsprozess in dieser Hinsicht gestaltet sich sehr schleppend (National Treasury 2009). 180 kommunaler Ebene (Turton 2008). Mazienga (2006) zeigt, wie sich hierdurch historisch bedingte Ungerechtigkeiten noch weiter fortsetzen. Aufgrund der zahlreichen Folgeprobleme mangelhafter staatlicher Organisationskompetenz stellt sich die Frage nach der Rolle anderer Akteure. In der Bergbauindustrie beteiligen sich beispielsweise Unternehmen am Aufbau und Erhalt der Infrastruktur zur Wasserbereitstellung (Kranz 2010). Hierbei fußt das Engagement in erster Linie auf eigenem Nutzen, stellt Wasser doch einen wichtigen Produktionsfaktor dar. Darüber hinaus spielen jedoch auch Aspekte der corporate social responsibility eine Rolle, da Unternehmen zunehmend mit einem funktionierenden und nachhaltigen Umfeld verwoben sind, und somit nicht nur die Wasserversorgung des Betriebes, sondern auch der umgebenden Bevölkerung von Bedeutung ist. Darüber hinaus greifen Firmen Kommunalverwaltungen mit technischem Know-How unter die Arme und leisten so einen Beitrag zur langfristigen Stärkung dieses Verwaltungsbereiches. Ähnliche Beispiele finden sich im Bereich des Monitoring in der Witwatersrand-Region. Gemeinsame Arbeitsgruppen können flächendeckende Datensätze bereitstellen, ohne die Kapazität der Verwaltungen zu überlasten. Gleichzeitig erhalten die Daten durch die Beteiligung und Kontrollfunktion der Regierungen höhere Legitimität, so dass andere Akteursgruppen die Ergebnisse eher akzeptieren als bei ausschließlich von Unternehmen bereitgestellten Informationen (Kranz 2010). Auch setzen sich aktive Nicht-Regierungsorganisationen und Umweltlobbyisten für den Schutz der Umwelt ein und unterstützen dabei indirekt die Regierung. Dies geschieht etwa im bei Johannesburg gelegenen West Rand, wo das Wasser durch Bergbau belastet ist. Hier fungieren Nicht-Regierungsorganisationen als Whistleblower, aber auch als Partner der Regierung beim Monitoring und ebenso als Verbindung zu den Bewohnern der informellen Siedlungen. Diese bleiben in vielen Umweltentscheidungen unberücksichtigt, obgleich sie häufig am meisten betroffen sind (Van Eeden 2008). 7.4.1.4 Legitimationskompetenz Diskutiert man in diesem Kontext den Aspekt der Legitimität, so ergeben sich zwei Sichtweisen. Nicht nur obliegt dem südafrikanischen Staat die Legitimität, Umweltfragen zu regeln. Vielmehr wird dies explizit erwartet, wenn man den Aspekt der Wasserdienstleitungen betrachtet. Dies ist auch auf die vom Staat propagierte Rolle als developmental state zurückzuführen, der eine allumfassende Versorgung der Bürger vorsieht (Terreblanche 2009). Betrachtet man hingegen die Legitimität des Staates bei der Regulierung der Wasserverschmutzung, 181 so erweist sich diese vor dem Hintergrund historischer Verquickung mit zahlreichen verschmutzenden Akteuren als eingeschränkt (Adler et al. 2007)81. Es herrscht der latente Eindruck korrupter Verbindungen zwischen Teilen der Regierung und der Industrie. Unternehmen sehen sich wiederum keinem glaubhaften Schatten der Hierarchie gegenüber und erlauben sich somit ein laxes Verhalten bei der Einhaltung gesetzlicher Vorschriften. Daraus ergeben sich dann Effekte für die allgemeine Legitimität des Staates. Die schleppende Bereitstellung von Wasserdienstleistungen und die unzureichende Ahndung von Verschmutzungstatbeständen beeinflusst die staatliche Legitimität negativ. Dies untergräbt das Vertrauen in den Staat auf nationaler und lokaler Ebene, was im Umkehrschluss zu Schwierigkeiten in der Umsetzung von Umweltrecht führen kann. Zusammenfassend erweist sich der südafrikanische Staat als der zentrale Akteur bei der umweltpolitischen Entscheidungskompetenz. In dieser Rolle ist er auch hinreichend legitimiert. Allerdings ergeben sich bei der Organisationsfunktion aufgrund des vorherrschenden Kapazitätsdefizits Konstellationen mit anderen, zumeist nicht-staatlichen Akteuren. Obgleich diese Akteure Governance- Funktionen übernehmen, kommt dem Staat nach wie vor eine entscheidende Moderatorenrolle zu. 7.4.2 Kenia Kenia ist ein Land mittleren Entwicklungsstands in Subsahara-Afrika. Sein präsidiales System hat sich als relativ stabil erwiesen. Das koloniale Erbe wirkt dennoch in der langjährigen Teile-und-Herrsche-Politik nach. Dies gilt auch bei natürlichen Ressourcen, zum Beispiel dem Zugang zu und Ausschluss vom Land. Korruption und schlechte Regierungsführung sind fortdauernde Probleme, die die Entscheidungs- und Organisationskompetenz maßgeblich schwächen. In den vergangenen 15 Jahren waren jedoch Demokratisierungsprozesse erfolgreich. Ein weiterer Lichtblick in diesem Bereich ist die freie Presse, die auch Umweltpolitik diskutiert. Diese Merkmale stärken die Legitimationskompetenz auch im Umweltbereich. In Kenia sind natürliche Ressourcen Grundlage für wichtige Wirtschaftzweige, wie etwa die Landwirtschaft und den Tourismus, unterliegen aber einem starken Gefährdungsdruck durch wirtschaftliche Aktivitäten und Bevölkerungswachstum. Kenia dient uns als Beispiel für ein Entwicklungsland mit mittlerem Regulationsstand und einer niedrigen Implementierungsrate. Laut Environmental Per- 81 Für das Beispiel der Goldindustrie im Witwatersrand-Gebiet nahe Johannesburg. 182 formance Index weist das Land eine hohe Ökosystemgesundheit bei einer mittleren Umweltgesundheit auf (Esty et al. 2008). Es befindet sich damit auf Platz 96 der Liste und steht typenmäßig zwischen Südafrika und Sambia, da es Merkmale von beiden aufweist (eine hohe Ökosystemgesundheit wie Sambia, aber eine etwas bessere Umweltgesundheit). 7.4.2.1 Problemsituation Kenia ist ein chronisch wasserknappes Land. Zwei Drittel des Landes bestehen aus Wüste oder Halbwüste. Je Einwohner stehen 650 m3 Frischwasser pro Jahr zur Verfügung. Noch im Jahr 1969 waren dies gut 1850 m3. Bis zum Jahre 2020 wird gar eine Verringerung auf 359 m3 prognostiziert (UNESCO 2006). Als Ursachen dafür gelten das Bevölkerungswachstum, die Degradierung von Wasserressourcen, aber möglicherweise auch der Klimawandel (Mogaka et al. 2006). Wasserknappheit ist eines der dringendsten Umwelt- und Ressourcenthemen des Landes. Die Versorgung mit sauberem Trinkwasser und die Entsorgung des Abwassers liegt im Vergleich zu den Nachbarländern im mittleren Bereich. Etwa 70 Prozent der städtischen und 49 Prozent der ländlichen Bevölkerung besitzen einen Trinkwasseranschluss. Der Anteil an Anschlüssen an die Abwasserentsorgung liegt bei rund 50 Prozent (UNESCO 2006). Größte Konsumenten von Frischwasser sind private Haushalte und die Viehwirtschaft. »Nur« etwa 50 Prozent werden für Bewässerung in der Landwirtschaft verwendet. Kenia verfügt bereits seit den 1920er Jahren über eine nationale Wasserpolitik. Wasser gehörte seit der Unabhängigkeit 1963 zu den zentralen Entwicklungsthemen. Der Nationalstaat galt zwar als der zentrale Akteur. Doch konnte er dem eigenen Anspruch, die Bevölkerung mit Trinkwasser zu versorgen und die Wasserressourcen zu schützen, nicht nachkommen. Die Entscheidungs- und Organisationskompetenzen waren umfassend beim Staat verortet – von der Politikformulierung, über die Regulierung und Bereitstellung – und zwischen verschiedenen Ministerien mit teilweise unklaren Kompetenzen und Mandaten verteilt. Bereits in den 1970er Jahren stand die Devise »Wasser für alle« im Vordergrund. Ein lang andauerndes Reformprojekt begann 1992 und erhielt 1999 mit einem sogenannten »Sessional Paper« (Nr. 1, 1999, National Policy on Water Resources Management and Development) einen klaren Fahrplan. Diese Reform gilt zuvorderst als Prozess der zunehmenden Einbeziehung von Akteuren neben dem Staat und wurde auch als ein Prozess des handing over verstanden (IEA 2007). 183 7.4.2.2 Entscheidungskompetenz Die Wasserpolitik Kenias weist einen hohen Regulierungsstand auf. Die Zuständigkeit liegt beim Staat. Die starke Rolle des Staates leitet sich aus der Gesetzgebung nach der Unabhängigkeit Kenias ab, die Wasser als öffentliches Gut definierte und dem Staat die Wasserrechte übertrug (Marcus 2006). Damit unterscheidet sich die kenianische Gesetzgebung etwa vom britischen Common Law oder Anliegerrechten (riparian rights). Kernelemente des Wassergesetzes von 2002 sind die Trennung von Regulierung und Anlagenbesitz und –betrieb im Bereich der Wasserver- und entsorgung. Weiterhin wurden die Zuständigkeiten in der Verwaltung für Wasserver- und -entsorgung und Wasserressourcenmanagement getrennt. Dafür entstanden 2005 zum Teil umfangreiche neue Institutionen. Zuständigkeiten wurden dezentralisiert und an Stakeholder jenseits des Staates weitergeben (zum Beispiel kommunale Nutzergruppen). Neu ist auch eine Ausrichtung der Wasserverwaltung entlang von Wassereinzugsgebieten, die den international definierten Prinzipien des Integrierten Wasserressourcenmanagements folgt. Die klare Regelung der Kompetenzen ist Ausdruck einer relativ hohen staatlichen Entscheidungskompetenz. Die Wassersektorreform wurde noch unter Präsident Moi beschlossen. Nach Formulierung des Sessional Papers bereitete ein mehr als zweijähriger Konsultationsprozess mit unterschiedlichen Ministerien und Stakeholdern auch auf der kommunalen Ebene das Gesetz vor. Eine stärkere Beteiligung und Dezentralisierung im Management natürlicher Ressourcen entsprach den Forderungen der Grassroots-Bewegungen wie etwa dem Green Belt Movement. Einige Nicht-Regierungsorganisationen kritisierten jedoch, die Vorgaben zur Privatisierung von Wasser im Gesetz seien nicht ausreichend klar (Sammy 2004). Die generelle Offenheit des kenianischen politischen Systems sowie die Tatsache, dass Nairobi der Sitz des UNEP ist, sorgen für eine Orientierung an internationalen Standards gerade im Umweltbereich. 7.4.2.3 Organisationskompetenz Kenias Umweltpolitik ist durchzogen von einem Implementierungsdefizit auf Seiten des Staates. Allerdings kann die Bilanz der Reform im Wassersektor bislang als verhalten positiv beschrieben werden, wenngleich nach fünf Jahren erst wenige Bewertungen vorliegen. Als zentrales Problem des Wassergesetzes wird häufig eine Unterfinanzierung der Reform genannt (IEA 2007, Marcus 2006, UNESCO 2006). Das betrifft ein Kernelement der staatlichen Organisationskompetenz. Zwar soll das Wassergesetz auch umfangreiche private Investitionen stimulieren, jedoch sind Teile der Infrastruktur, wie etwa Versorgungsleitungen, 184 öffentlich zu finanzieren. Dazu wären in weit höherem Maße, als derzeit vorgesehen, Zuweisungen an Kommunen, insbesondere in ländlichen Regionen, erforderlich (Marcus 2006). Die mangelnde finanzielle Ausstattung beruht auf fehlendem politischen Willen, den Verteilungskampf zwischen konkurrierenden Bedürfnissen und Interessen konsequent aufzunehmen. Ähnlich wie in Südafrika verlagert sich die Implementierung der Wassergesetzgebung stark auf private Akteure und Kommunen bis hin zu den Endnutzern. Somit ist dort eine erhebliche Organisationskompetenz verortet. Es gibt Beispiele, in denen dieser Ansatz sehr gut funktioniert, etwa ein kommunales Wasserversorgungsunternehmen in der Stadt Eldoret82. Die neugeschaffenen Institutionen des Wasserressourcenmanagements sind in vielen Regionen arbeitsfähig. Insgesamt gibt es jedoch zum jetzigen Zeitpunkt noch erhebliche Defizite bei der Organisationskompetenz der neu auftretenden Akteure. Das handing over traf sicherlich an vielen Stellen nicht von Beginn an auf ausreichend Kapazitäten und es wird nur unzureichend von einem Ressourcentransfer oder der Mobilisierung zusätzlicher finanzieller Ressourcen begleitet. Kommunale Nutzergruppen verfügen beispielsweise oft nicht über ausreichende technische und organisatorische Kapazitäten, um ihre Aufgaben zu übernehmen beziehungsweise die gebotenen Chancen wahrzunehmen. Entsprechende Anträge scheitern zum Teil an einfachen Dingen wie mangelnden Englischkenntnissen (Marcus 2006). Ein anderer Aspekt der Organisationskompetenz zeigt sich in einem ausgeprägten informellen Dienstleistungsbereich dort, wo ausreichend Wasseranschlüsse fehlen. Informelle Dienstleister spielen in urbanen Regionen, insbesondere in Slums, eine tragende Rolle. Während dies zum Teil die Versorgungslage verbessert, sind damit auch Probleme verbunden. Qualität und Preise des Wassers sind, das zeigen etliche Studien, unangemessen, was insbesondere korrupten Strukturen geschuldet ist (Crow/Odaba 2009). Erst in jüngerer Zeit eingeführte Modelle sogenannter Wasserkioske verbessern die Versorgungslage und Wasserqualität. Angeblich organisieren informelle Anbieter im größten Slum Nairobis (und Afrikas) – Kibera – 98 Prozent der sogenannten Wasserkioske (IRIN 2006). Hier erbringen private Akteure Governance-Leistungen, da der Staat dazu nicht in der Lage ist. Allerdings regelt die Wassergesetzgebung und organisieren die Wasserinstitutionen nicht alle Bereiche der Wasserpolitik. Vielmehr spielt die allgemeine Umweltpolitik beziehungsweise Umweltgovernance für die Wasserqualität eine zentrale Rolle. So führte das kenianische Umweltgesetz von 1999 etliche moderne umweltpolitische Instrumente ein, die eine starke Einbeziehung nichtstaatlicher Akteure stimulieren sollen. So müssen beispielsweise alle Investitionsvorhaben eine Umweltverträglichkeitsprüfung durchlaufen. In der Umsetzung ist die 82 Besuch im Rahmen der oben genannten Exkursion am 4.10.2007. 185 Umweltverträglichkeitsprüfung auch durchaus erfolgreich. Hier teilen sich Staat und Privatwirtschaft die Organisationskompetenz – insbesondere bei zertifizierten Gutachtern zur Durchführung der Prüfungen. Während die Fachkompetenz der Gutachter nicht angezweifelt wird, gibt es Probleme mit Korruption, was auf eine mangelnde Organisationskompetenz des Staates schließen lässt, da er nicht in der Lage ist, diese zu unterbinden83. Umweltmanagement und Corporate Social Responsibility sind verbreitete Instrumente insbesondere in mittelgroßen und großen Joint Ventures. Hier spielen private Akteure eine zentrale Rolle bei der Etablierung von Umweltstandards. Eine britische Blumenfabrik am Lake Naivasha etwa engagiert sich beim Erhalt von Feuchtgebieten über ihr Kerngeschäft hinaus im Umweltschutz84. 7.4.2.4 Legitimationskompetenz Anders als bei anderen Ressourcen – insbesondere der Verteilung und dem Management von Land – wird die Rolle des Staates im Management von Wasserressourcen und der Wasserbereitstellung nicht ernsthaft in Frage gestellt. Hier steht die Versorgung der Bevölkerung ebenso im Vordergrund wie ein grundsätzlich einigermaßen gerechter Zugang. Die zunehmende Wasserknappheit bis hin zu Dürren, in denen etwa Nomaden oder Semi-Nomaden ihre Tiere in Kenias Hauptstadt treiben, könnte dies allerdings in Frage stellen, wenn der kenianische Staat dieses zentrale Problem nicht angeht. Hierzu sind jedoch Maßnahmen jenseits der Wasserpolitik erforderlich. Korruption verringert das Vertrauen in den kenianischen Staat, was allgemein die Legitimationskompetenz des Staates einschränkt. Der Prozess der Wassergesetzgebung wird über parlamentarische Prozeduren legitimiert. Er geht einher mit einer Vielzahl an Beteiligungsmöglichkeiten und wird daher überwiegend positiv aufgenommen, wenngleich es auch kritische Stimmen gegen die Kommodifizierung von Wasser gibt. Die Wassergesetzgebung bietet ein Rahmenwerk, das etliche Alltags- und Einzelentscheidungen regelt. Die institutionalisierten Beteiligungsformen stärken nichtkommerzielle Nutzerinteressen (etwa die Interessen von Kleinbauern gegenüber Gemüse- und Blumenfirmen oder Bergbauunternehmen). Das erhöht tendenziell die Input- Legitimität bei diesen letztendlich relevanten Sachentscheidungen und Verteilungsfragen. Um wirksam zu sein, erfordert die Dezentralisierung jedoch auch 83 So ist die Abwasserbehandlung über Umweltstandards geregelt. Beim Besuch einer Flussspat-Mine in Kenia im Rahmen der oben genannten Exkursion war allerdings gerade die Abwasserbehandlung der schwache Punkt (Besuch am 3.10.2007). 84 Besuch im Rahmen der oben genannten Exkursion am 8.10.2007. 186 eine Stärkung der Kapazitäten schwächerer Nutzergruppen, etwa bei Verhandlungen um Wassernutzungsrechte und Antragstellung. In ländlichen Regionen ist der Staat bislang kaum in der Lage, dies zu gewährleisten. Auch berichtet Marcus (2006) von Fällen von elite capture, also der Schaffung und dem Missbrauch neuer privilegierter Positionen, zum Beispiel Gremien in der lokalen Wasserverwaltung, die Erlöse aus Wassertarifen sammeln und teilweise einbehalten. Die Output-Legitimität ist noch nicht eindeutig zu beurteilen. Laut GTZ gelingt es aber durch die Reformen und internationale Unterstützung, den Niedergang der Wasser- und Sanitärversorgungsanlagen aufzuhalten. Die Institutionen sind arbeitsfähig und etwa 100 kommerzielle Dienstleister haben ihren Betrieb mit den Regulierern abgestimmt. Nicht zuletzt konnte der kenianische Staat auch internationale finanzielle Unterstützung seiner Reform mobilisieren, was angesichts der Unterfinanzierung nicht unerheblich ist. Wie in Südafrika findet sich in Kenia insgesamt eine Mischung aus einer relativ starken Rolle des Staates bei der Entscheidungskompetenz, die sich im Bereich der Organisationskompetenz abschwächt und somit andere Akteure auf den Plan ruft. Dennoch bleibt auch hier der Staat ein entscheidender Akteur, wenn es um die letztendliche Kontrolle geht. 7.4.3 Sambia Vor dem Hintergrund der bereits an den Beispielen Kenia und Südafrika diskutierten Herausforderungen im Bereich des Schutzes von Wasserressourcen sowie der Bereitstellung von Wasserdienstleistungen bietet Sambia die Möglichkeit, ähnliche Prozesse im Kontext eines Landes mit geringerem Entwicklungsstand zu betrachten. Sambia, ehemals britisches Protektorat, ist seit 1964 unabhängig und seit 1991 eine Mehrparteien-Demokratie. Gleichzeitig gehört es zu den ärmsten Ländern weltweit. Sambias wichtigste Industrie, der Kupferbergbau, wurde im Jahr 2000 privatisiert. Seitdem haben ausländische Investitionen in dem Sektor stark zugenommen (Simutanyi 2008). 7.4.3.1 Problemstellung In Sambia stellen das nachhaltige Management der Ressource Wasser sowie die Versorgung der Bevölkerung mit Wasserdienstleistungen die zentrale Herausforderung dar. Eine aktuelle Erhebung zeigt, dass der Zugang zu Wasserdienstleistungen besonders in ländlichen Gebieten sehr gering ist. Während die Anschlussrate in städtischen Gebieten bei 70 Prozent liegt, sind es in ländlichen Regionen durchschnittlich 30 Prozent (Mbilima 2007). 187 Darüber hinaus tritt Wasserverschmutzung in einigen ‚hot spots‘ auf. Simutanyi (2008) weist beispielsweise auf das problematische Umwelterbe der ehemals staatlichen Kupferminen hin, zu dem unter anderem Schwermetallbelastungen von Flusswasser gehören. Zwar seien die jetzigen Betreiber verpflichtet, sich an Umweltauflagen zu halten, dennoch kommt es weiterhin zur Verschmutzung von Oberflächen- und Grundwasser. In einem Bericht, der insbesondere die Produktionsstätten der Konkola Kupfermine (Konkola Copper Mine, KCM) untersucht, beschreibt Dymond (2007) die Verschmutzung des Kafue Flusses infolge eines durch Nachlässigkeit verursachten Pipeline-Bruchs. Das Gebiet der ehemaligen Kupferminen von Kabwe gilt als eines der am stärksten belasteten Gebiete weltweit (Blacksmith Institute 2007)85. Gerade im Hinblick auf die eklatanten Defizite bei der Wasserversorgung ist diese Entwicklung problematisch, da die Bevölkerung mancherorts auf natürliche Wasserressourcen für den täglichen Bedarf zurückgreift. Ähnliches gilt für die Erschließung neuer Bergbauprojekte, wie zum Beispiel das Großprojekt der Lumwana Mine im bisher noch relativ unerschlossenen Norden des Landes. Projekte dieses Ausmaßes greifen massiv in den Wasserhaushalt in den jeweiligen Gebieten ein und gefährden potentiell die natürliche Ressourcengrundlage der jeweiligen Bevölkerung. 7.4.3.2 Entscheidungskompetenz Wie in Südafrika und Kenia obliegt dem sambischen Staat zunächst in vielerlei Hinsicht die Entscheidungskompetenz. So verfügt Sambia über eine recht moderne Umweltgesetzgebung, die im Wasserbereich im Wesentlichen drei Komponenten umfasst. Zum einen den Environmental Protection and Pollution Control Act (1990, verändert 1999), der das Monitoring und die Lizenzierung der Einleitung von Abwässern in Oberflächengewässer und die entsprechenden Zuständigkeiten regelt. Laut Dymond (2007) stehen jedoch die Anforderungen denjenigen in OECD-Ländern in puncto Grenzwerte, Fristen und Verfahren nach86. Ferner gibt es aus einer Ressourcenperspektive den bisher nicht modernisierten Water Act aus dem Jahre 1948 und aus der Versorgungsperspektive den Water Supply and Sanitation Act aus dem Jahre 1997. Letzterer stellt den ersten Schritt der Umsetzung der Nationalen Wasserpolitik aus dem Jahr 1994 dar. Bei 85 Hierbei stellt die Verschmutzung der Wasserressourcen neben der Belastung der Böden und zahlreichen kontaminierten Bergbauhalden nur einen Aspekt der auftretenden Belastung dar. 86 Das sambische Umweltamt (National Environmental Council of Zambia) ist verantwortlich für die Umsetzung dieser Regelungen. 188 diesen gesetzlichen Vorschriften steht grundsätzlich ein holistischer und integrierter Ansatz beziehungsweise die adäquate Versorgung der Bevölkerung mit Wasserdienstleistungen und die Einbeziehung von Stakeholdern in wasserwirtschaftlichen Entscheidungen im Vordergrund (Phiri 2000). Ebenso wurden bisher unberücksichtigte Aspekte in der Wassergesetzgebung aufgegriffen, wie zum Beispiel der Zugriff auf Grundwasserreserven, das Management grenzüberschreitender Flüsse sowie spezielle Umsetzungsaspekte. Für die jeweiligen Vorgaben sind unterschiedliche Ministerien verantwortlich. Als führendes Ministerium im Bereich Wasser erteilt beispielsweise das Ministerium für Wasser und Energie (Ministry of Energy and Water Development) gemäß des Water Acts die Rechte zur Nutzung von Wasserressourcen im Namen des Präsidenten, dem zunächst alle Zugangsrechte obliegen. Allerdings steht in Sambia, wie in anderen stark traditional geprägten Gesellschaften, das statutarische Recht in Konflikt zum Gewohnheitsrecht, das als Anrainerrecht durch den lokalen chief vergeben wird, der mithin als traditionaler Akteur Entscheidungskompetenz besitzt. Dies führt zu einer Situation, wo faktisch mehr als 70 Prozent der Wasserressourcen durch gewohnheitsrechtliche Bestimmungen verwaltet werden und nicht der Kontrolle des Staates unterstehen (Chileshe et al. 2005). Der Zugang zu Wasser in diesen Gebieten unterliegt teilweise traditionell geprägten Regularien, nach denen zum Beispiel Frauen systematisch von einem Zugang zu Wasser für den Bedarf in der Subsistenzlandwirtschaft ausgenommen sind (Chileshe et al. 2005). In den vergangenen Jahren bemühte sich die sambische Regierung um eine Reform der Wassergesetzgebung. Bisherige Ergebnisse umfassen ein Aktionsprogramm (Water Resources Action Programme von 2001), ein verbessertes Informationssystem sowie einen neuen institutionellen Rahmen. Darüber hinaus wurde das Konzept des Integrierten Wasserressourcenmanagement in den Nationalen Entwicklungsplan mit aufgenommen (Fifth National Development Plan 2006 bis 2010) und das Konzept der Partizipation durch die Gründung eines sektorübergreifenden Beratergremiums verankert, das die Einbindung sektorfremder Akteure in die wasserwirtschaftliche Planung sicher stellen soll. Die Verantwortung für Wasserdienstleistungen obliegt dem Ministry of Local Government and Housing. Die Versorgung mit Wasserdienstleistungen wurde seit Einführung der nationalen Wasserpolitik in einen neuen institutionellen Rahmen überführt. So gibt es seit 2001 eine nationale Regulierungsbehörde (National Water Supply and Sanitation Council, NWASCO), die zahlreiche Kompetenzen im Rahmen einer breit angelegten Wassersektor-Reform besitzt. Hierzu gehören beispielsweise die Festlegung von Tarifstrukturen, die Garantie eines minimalen Service-Levels sowie die vorausschauende Investitionsplanung (Mbilima 2007). Des Weiteren ist die Überwachung der Aktivitäten durch unabhängi- 189 ge staatliche Inspektoren und private/zivilgesellschaftliche ‚water watch groups‘ vorgesehen. 7.4.3.3 Organisationskompetenz Die Aufgabe der tatsächlichen Wasserver- und Abwasserentsorgung kommt zunächst staatlichen Akteuren, nämlich den lokalen Kommunen zu, die diese zu einem hohen Anteil als commercial utilities organisiert haben. Zehn dieser Versorger decken zurzeit 86 Prozent der städtischen Wasserversorgung. Darüber hinaus gibt es einige private Versorger. Die Entwicklung der Wasserversorgungsinfrastruktur in der nordsambischen Kupferregion (Copperbelt) in den letzten hundert Jahren verdeutlicht hingegen das wechselnde Verhältnis staatlicher und nichtstaatlicher Akteure, das heißt der dort ansässigen Bergbauunternehmen, aber auch internationaler Geberorganisationen bei der Ausgestaltung der jeweiligen institutionellen Arrangements für die Versorgung. So ging der Aufbau der Infrastruktur zunächst auf Unternehmen zurück. In Zeiten zunehmender Wasserknappheit zogen sich die Bergbauunternehmen jedoch wieder auf ihre Produktionsfunktion zurück mit dem Ergebnis, dass die Versorgung zunehmend in öffentliche Hand kam. In der Folge verfiel das Versorgungssystem zusehends und obgleich auf nationaler Ebene die Versorgung aus öffentlicher Hand vorgesehen war, kamen lokale Wasserversorger dieser Aufgabe nicht nach (GTZ 2009, Mbilima 2007). In dieser Situation halfen zum einen internationale Geber mittles einer Finanzierung von Infrastrukturkomponenten, aber auch im Rahmen programmatischer Unterstützung bei der Aufstellung von Plänen und Aktionsprogrammen. Unternehmen der Bergbauindustrie waren darüber hinaus weiterhin wichtige Partner, die im Sinne einer Notfallhilfe Ausrüstung und Know-How zur Verfügung stellten. Nach der erneuten Privatisierung der Kupferminen nahmen die neuen Besitzer Einfluss auf die Gestaltung der Tarif- und Preisstrukturen öffentlicher Wasserversorgung (Kazimbaya-Senkwe/Guy 2007). Während die Kupferregion aufgrund des starken privaten Engagements einen Sonderfall darstellt, kennzeichnen im Allgemeinen eine fehlende Leitpolitik, eine sehr niedrige Kostendeckung, verfallende Infrastruktur, unzureichende Personalausstattung sowie geringe Investitionen in Erhalt und den Neubau von Anlagen die Versorgungslage (Mbilima 2007). Des Weiteren herrscht ein klares Versorgungsgefälle zwischen urbanen und ländlichen Räumen. Insgesamt lassen sich in den vergangenen Jahren Verbesserungen in der Versorgung mit Wasserdienstleistungen erkennen. Dennoch stellen nach wie vor Kapazitätsdefizite ein großes Problem dar. Ebenso gibt es noch Unsicherheiten bei der Interpretation der jeweiligen Vorschriften. Zudem sieht sich das National 190 Water Supply and Sanitation Council (NWASCO) in einer schwierige Mittlerposition zwischen den Interessen von Konsumenten, Betreibern sowie politischen Agenda Settern, deren Ausgleich nicht immer gelingt (Mbilima 2007). Somit bleibt Sambia bei den tatsächlich erzielten Ergebnissen weiter hinter den Millenniumsentwicklungszielen zurück. Internationale Geber spielen vor allem für die Förderung des ländlichen Wassersektors und die Verbesserung der Versorgung armer Bevölkerungsschichten eine große Rolle und unterstützen darüber hinaus die gesamte Reform des Wassersektors. Dabei wird dem Prozess eine relativ gute Performanz, gemessen an einer absoluten Verbesserung des Zugangs zu Wasserdienstleistungen sowie den nationalen und internationalen Maßstäben, zugesprochen (GTZ 2009). Gleichzeitig gilt jedoch die Nachhaltigkeit bisheriger Maßnahmen als problematisch. Die Abhängigkeit von externer Finanzierung ist groß, eine Kostendeckung in den nächsten Jahren nicht zu erwarten und auch die Kapazität der Wasserverwaltung nimmt nur langsam zu. Betrachtet man den Bereich der Wasserverschmutzungen, so ist die Rolle des nationalen Umweltamtes (Environmental Council of Zambia, ECZ) eher schwach. Dymond (2007) schildert, das ECZ könne entsprechende gesetzliche Vorschriften nicht oder nur schlecht durchsetzen. Die Ursache liege in Kapazitätsproblemen auf Seiten der Umweltverwaltungen. Somit engagieren sich auch in diesem Bereich internationale Geber, beispielsweise für die Umweltsanierung der Kabwe Region im Rahmen des Copperbelt Environmental Projects (CEP). Dieses wurde notwendig, da mit der Privatisierung der staatlichen Kupferminen die Verantwortung für die Verschmutzung an den sambischen Staat zurückfiel. Ohne die Unterstützung von außen wäre die sambische Regierung nicht in der Lage, diesen schwerwiegenden Umweltproblemen zu begegnen. Abseits der großen Projekte, die viel internationale Aufmerksamkeit genießen, ist es schwierig, gesetzliche Standards durchzusetzen. So gewinnt zwar das Konzept der Corporate Social Responsibility auch in Sambia an Bedeutung, dennoch zeigen Cronje et al. (2008), dass es weiterhin zu vielfachen Umweltbelastungen durch Unternehmen kommt und Firmen nur in Einzelfällen Verantwortung für von ihnen verursachte Verschmutzungen übernehmen. 7.4.3.4 Legitimationsfähigkeit Aufgrund der mangelhaften Organisationskompetenz ist die Output-Legitimität des sambischen Staates in der Wasserpolitik eingeschränkt. Die Legitimationsfähigkeit nahm zwar in den vergangenen Jahren durch die Unterstützung internationaler Geber merklich zu, da so die notwendige Expertise in das Land gebracht wurde. Hierbei stellt sich jedoch die Frage, wie langfristig dieses Engagement 191 sein wird und welche Schritte erfolgen müssen, um kurzfristig erzielte Erfolge in eine längerfristige Entwicklung umzuwandeln. So fehlen bisher stabile Input- Legitimationsquellen für den Staat wie zum Beispiel die stärkere Einbeziehung nicht staatlicher lokaler Gruppen, aber auch die klare Abgrenzung gegenüber den Interessen von Unternehmen. Nur so könnte sich der Staat zu einem glaubhaften Akteur in der Umweltpolitik entwickeln, der auch auf internationaler Ebene langfristig Legitimität genießt. In Sambia treffen wir somit auf eine Situation in der die Entscheidungskompetenz mit Einschränkungen beim Staat verortet, die Organisationskompetenz allerdings erheblich geschwächt ist, was ein signifikantes Engagement anderer Akteure bedingt. 7.5 Vergleich und Fazit Während das Umweltressort erst relativ spät eine eigenständige Bedeutung erlangte (Kidd 2009, Nilsson/Nyangeri Nyanchaga 2009), galt das Management der klassischen natürlichen Ressourcen, insbesondere Wasser, Land und Forsten, in Entwicklungsländern schon länger als Staatsaufgabe.87 Oft lag das Entscheidungsmonopol bei regierenden (kolonialen) Eliten, die ihre Vormachtstellung dafür benutzten, die Ausbeutung natürlicher Ressourcen in ihrem Sinne zu betreiben (Somanathan/Sterner 2004). Auch bei den heutigen Staatsformen vermischen sich landesweit übergreifend ausgerichtete, häufig sektorale und zum Teil noch kolonial geprägte Strukturen mit eher kleinräumigen, traditionell geprägten Regelwerken bei der Verteilung und Nutzung natürlicher Ressourcen auf der lokalen Ebene. Im Wasserbereich bestimmen auch Vorstellungen des Entwicklungsstaates den Umgang mit dieser Ressource (Fine 2007). Bei Modernisierungsprozessen ergibt sich somit häufig ein Spannungsfeld zwischen etablierten Machtstrukturen, die den Zugang zu und den Besitz von natürlichen Ressourcen regulierten, und den jüngeren Ansätzen des Ressourcenschutzes und der Nachhaltigkeit. Weiterhin kommt es in den vergangenen Jahren und Jahrzehnten durch politische Reformen in vielen Bereichen zu einer Dezentralisierung und Privatisierung. In den untersuchten Fällen ist die Entscheidungskompetenz in umweltpolitischen Belangen – wenn auch zu unterschiedlichem Grade – beim Staat verortet. Dies trifft auf Südafrika und Kenia in starkem Maße zu, wobei hier internationale Geber und auch Unternehmen in Teilbereichen erhebliches Gewicht besitzen. In Sambia sind zudem traditionale Strukturen von großer Bedeutung. Internatio- 87 Zur Diskussion sich wandelnder Staatsaufgaben vgl. Bogumil (2001) und Hyden (2003). 192 nale Geberorganisationen spielen gerade in der Umweltpolitik eine wichtige Rolle bei der Gestaltung von Entscheidungen und Etablierung von Normen. Darüber hinaus wirken sich gerade auch im Wasserbereich internationale Politikdiskurse stark aus. Ferner verdeutlicht der Vergleich, dass in allen Fällen zwar der Staat als zentraler Akteur in der Umweltpolitik entscheidet, jedoch staatliche Akteure bei der Organisationskompetenz überfordert sind. Anspruchsvolle umweltpolitische Vorgaben können nicht vollständig umgesetzt werden, da personelle und finanzielle Ressourcen und zum Teil funktionsfähige Institutionen fehlen. Dies mag auch Ausdruck mangelnden politischen Willens sein, die für die Umsetzung entsprechender Regelwerke notwendigen Ressourcen bereitzustellen. Der Mangel an staatlicher Organisationskompetenz erweist sich überhaupt als das wichtigste Defizit, das sich mehr oder weniger stark in allen drei Fallstudien wieder finden lässt. Gerade das Beispiel Südafrikas, das im Vergleich zu den beiden anderen Ländern eine höhere (Verwaltungs-)Kapazität besitzt, zeigt die vielen unterschiedlichen Facetten der Organisationskompetenz im Umweltbereich, die die Regierungen aufgrund ihrer Komplexität vor große Herausforderungen stellt. Wo die Regierung über weniger Organisationskompetenz verfügt, wie in Sambia, ist die Performanz der Wasser-Governance noch schwächer. Wir finden nur in begrenztem Maße andere Akteure, die über Organisationskompetenzen verfügen und mit diesen den Staat unterstützen. Reformen der vergangen Jahre – häufig geprägt von internationalen Diskursen und unterstützt von internationalen Gebern – setzen in allen drei Ländern an einer Stärkung privatwirtschaftlicher Akteure und dezentraler Ebenen in der Implementierung an. Im Fall Wasser – einer zentralen Ressource für Entwicklung – bedeutet das in allen Fällen eine Modifizierung der Vorstellung eines Entwicklungsstaates mit weitreichenden Staatsaufgaben im Bereich der ökonomischen Entwicklung und möglicherweise eine realistischere Aufgabenstellung für Nationalstaaten mit ohnehin begrenzten Ressourcen und Kapazitäten. Wir beobachteten in allen Ländern eine zumindest moderate Steigerung der Organisationskompetenz im Bereich Wasser bei staatlichen und nichtstaatlichen Akteuren, unter anderem im Zuge der Dezentralisierung von Aufgaben und der zunehmenden Einbeziehung nichtstaatlicher Akteure. Allerdings zeigt der Fall Südafrika, dass Kapazität auch verloren gehen kann und somit neben dem Kapazitätsaufbau auch die Aufrechterhaltung derselben als Staatsaufgabe Bedeutung erlangt. Des Weiteren fehlt auch in vielen Bereichen die Kapazität für die effektive Einbindung anderer Akteure. Das Verhältnis zur Industrie ist in dieser Hinsicht von besonderer Bedeutung. So gibt es historisch bedingt immer noch eine enge Verbindung. In einigen Regionen besteht eine bedeutende Abhängigkeit von (Bergbau-)Unternehmen, die sich je nach wirtschaftlicher Lage für oder gegen eine Unterstützung von Governance-Leistungen im Wasserbereich entscheiden. 193 Der Staat sieht sich somit dem Problem gegenüber, sich von den Unternehmen zu lösen, ohne deren Unterstützung zu verlieren. Andere Akteure vertrauen dem Staat deutlich weniger, so dass eine Kooperation nicht oder nur unter schwierigen Bedingungen möglich ist. Eine mangelnde Aufgabenerfüllung birgt für den Staat schließlich die Gefahr einer Beeinträchtigung seiner Legitimationskompetenz, wenn er angesichts bestehender Ansprüche auf die Bereitstellung von Dienstleistungen diese in vielen Fällen nicht erfüllen kann. In Sambia besitzen umweltpolitische Entscheidungen aufgrund mangelnder Kapazitäten zu deren breiter Umsetzung zunächst nur einen symbolischen Wert. Angesichts der drängenden Probleme erhält die erfolgreiche Umsetzung jedoch große Bedeutung für die Legitimationsfähigkeit des Staates. Internationale Geber unterstützen den Staat bei der Erfüllung von Aufgaben und stützen somit dessen Legitimität. Für die Rolle des Staates in der Nicht-OECD Welt kann daher festgestellt werden, dass der Staat mal mit mehr, mal mit weniger Erfolg Governance- Leistungen im Wasserbereich erbringt. Dabei ist er in unterschiedlichem Maße von der Unterstützung oder der Interaktionsfähigkeit anderer Akteure abhängig. Entsprechend wichtig für die Realisierung einer integrativen und adaptiven Umwelt-Governance sind sowohl die Einbindung relevanter Akteursgruppen als auch der Aufbau von Kapazitäten bei schwächeren Stakeholdern. Darüber hinaus muss eine längerfristige Zusammenarbeit staatlicher und nicht-staatlicher Akteure gewährleistet werden, damit Umwelt-Governance wirklich nachhaltig wirkt. Erfolgreiche Umsetzung von Umwelt-Governance, die maßgeblich von hinreichender Organisationskompetenz bestimmt wird, kann dann gerade im Nicht- OECD Kontext Output-Legitimität begründen. Literatur Adler, Rebecca/Findlater, Kieran/Funke, Nicci/Turton, Anthony 2007: An Assessment of the Relationship between the Government, the Mining Industry and the Role of Science in the Far West Rand of South Africa. Pretoria. Arrow, Kenneth/Bolin, Bert/Costanza, Robert/Dasgupta, Partha/Folke, Carl/Holling, C. 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References

Zusammenfassung

Aufbauend auf den Arbeiten der Bremer und Berliner Sonderforschungsbereiche fragt der Band, was der Staat in Räumen konsolidierter und begrenzter Staatlichkeit zu effektiver und legitimer Governance beiträgt: Welche Governance-Leistungen erbringt er in den Politikfeldern Sicherheit, Gesundheit, Umwelt und Finanzmärkte? Welche Governance-Beiträge kommen von nicht-staatlichen Akteuren? Welche Beziehungs- und Konfliktmuster dominieren?

Der Band zeigt, erstens, dass der Staat in keinem der untersuchten Fälle das Governance-Monopol hält, sondern immer auch nicht-staatliche Akteure Governance-Funktionen ausüben. Zweitens finden wir ausgeprägte Unterschiede zwischen den Räumen: Während sich in Räumen konsolidierter Staatlichkeit tendenziell eine vom Staat moderierte Arbeitsteilung mit nicht-staatlichen Governance-Akteuren einstellt, ist das Verhältnis in Räumen begrenzter Staatlichkeit durch Konkurrenz und fehlende Hierarchie gekennzeichnet. Drittens unterscheidet sich das Zusammenspiel staatlicher und nicht-staatlicher Akteure kaum zwischen Politikfeldern.

Die Analyse mündet in der Unterscheidung von vier idealtypischen Governance-Konstellationen staatlicher und nicht-staatlicher Akteure.