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Sebastian Karcher, Ungleichheit und das Trilemma lateinamerikanischer Arbeitsmärkte in:

Ingrid Wehr, Hans-Jürgen Burchardt (ed.)

Soziale Ungleichheiten in Lateinamerika, page 179 - 200

Neue Perspektiven auf Wirtschaft, Politik und Umwelt

1. Edition 2011, ISBN print: 978-3-8329-6278-4, ISBN online: 978-3-8452-2961-4, https://doi.org/10.5771/9783845229614-179

Series: Studien zu Lateinamerika, vol. 10

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179 Ungleichheit und das Trilemma lateinamerikanischer Arbeitsmärkte Sebastian Karcher Die soziale Frage besitzt derzeit eine hohe Priorität auf der politischen Agenda zahlreicher Regierungen Lateinamerikas. In den letzten zehn Jahren haben die meisten Länder in – mehr oder weniger – großflächige Sozialprogramme zur Armutsbekämpfung investiert (Barrientos/Santibáñez 2009). Viele Länder der Region hatten oder haben zudem linksgerichtete Regierungen, die explizit mit dem Ziel antraten, soziale Ungerechtigkeiten zu beseitigen oder zumindest abzumildern (Cleary 2006; Levitsky/Roberts 2011). Dennoch fällt die Bilanz der letzten Dekaden eher ernüchternd aus. Insgesamt betrachtet ist die Einkommensungleichheit in Lateinamerika nur wenig gesunken, in einigen Fällen sogar gewachsen (zur Entwicklung der Ungleichheitsstatistiken innerhalb der Region vgl. Wehr in diesem Band). Trotz des gestiegenen politischen Interesses an einem Abbau der eklatanten sozialen Ungleichheit sehen sich reformbereite Regierungen derzeit mit einer Reihe von komplexen Herausforderungen konfrontiert. So weisen etwa Goñi et al. (2008) auf die schmale Steuerbasis und ungünstige Steuerstruktur der Staaten der Region hin (vgl. hierzu auch den Beitrag von Boeckh in diesem Band). Im Vergleich zu Ländern mit ähnlichen Einkommensniveaus sind die Steuereinnahmen lateinamerikanischer Länder niedrig (Goñi et al. 2008: 10–11) und gemessen am jeweiligen BIP fallen die Staatsausgaben lateinamerikanischer Ländern deutlich geringer aus als die der erfolgreich umverteilenden Industrieländer. Die Sozialausgaben selbst haben kaum redistributive Wirkung (vgl. hierzu auch Wehr in diesem Band). Hinzu kommt, dass Globalisierung und Neoliberalismus die Handlungsmöglichkeiten des Staates weiter verringert haben – insbesondere in den weniger entwickelten Ländern (Kurtz 2004; Rudra 2002; Wibbels 2006). Anfang der 1990er Jahre sahen einige Beobachter durchaus Anlass für Optimismus. Nach dem verlorenen Jahrzehnt schien die wachsende Integration in die internationalen Waren- und Kapitalmärkte, der Logik des Stolper-Samuelson-Theorems folgend, positive Auswirkungen auf die ökonomische Entwicklung der kapitalarmen Länder Lateinamerikas zu zeitigen. Allerdings stimmt die tatsächliche Entwicklung lateinamerikanischer Arbeitsmärkte seither eher skeptisch. Dieses Kapitel beschreibt zunächst kurz die Entwicklung der Arbeitsmärkte in den letzten 20 Jahren und hebt insbesondere den Verlust von Arbeitsplätzen im herstellenden Gewerbe und das Wachstum der informellen Ökonomie hervor. Der zweite Abschnitt greift auf Erkenntnisse der Varieties-of-Capitalism-Literatur zurück, um das Dilemma lateinamerikanischer Arbeitsmärkte – insbesondere die negativen Wechselwir- Sebastian Karcher 180 kungen zwischen Informalität, Qualifikation und Ungleichheit – zu erklären. Das Kapitel schließt mit zwei kurzen Fallstudien positiver Entwicklungen in Argentinien und der Dominikanischen Republik. Diese sollen jedoch nicht als Policy-Vorlagen für andere Länder dienen. Vielmehr sollen die Rahmenbedingungen aufgezeigt werden, unter denen es möglich ist, lokale Besonderheiten zu nutzen, um den aufgezeigten Entwicklungs- bzw. Ungleichheitsfallen zu entgehen. Dieses Kapitel betrachtet vorwiegend ökonomische Ungleichheit, insbesondere Einkommensungleichheit, die Form der Ungleichheit die wohl am engsten mit dem Arbeitsmarkt verknüpft ist. Soziale Ungleichheit nimmt viele weitere Formen an (Neckerman 2004). Für den Arbeitsmarkt spielen dabei insbesondere ungleiche Chancen beim Zugang zu Bildung und sozialen Jobnetzwerken eine wichtige Rolle. Diese sind jedoch in der Regel eng mit ökonomischer Ungleichheit verknüpft. Obwohl neben Klassenaspekten auch Gender- (Chant/Craske 2003: Kapitel 8; ILO 2002) und ethnische Ungleichheiten (Patrinos 2000; Santos/Silva 2006) eine wichtige Rolle im Kontext lateinamerikanischer Arbeitsmärkte spielen (vgl. hierzu Atal/Ñopo/Winder 2009), können sie in diesem Beitrag nur am Rande behandelt werden. Die lateinamerikanischen Arbeitsmärkte seit 1990. Enttäuschende Bilanz der Globalisierung und zunehmende Informalisierung Globalisierung und Freihandel sollten – so das Versprechen ihrer Befürworter für die von der Schuldenkrise gebeutelte Region – eine neue Chance darstellen. Insbesondere die Industrie sollte nach dem Ende der Importsubstitution von den neuen Möglichkeiten profitieren, die sich aus der Erschließung neuer Exportmärkte und durch die Ansiedlung neuer Firmen angesichts günstigerer Arbeitskosten ergaben. Die Theorie hinter dieser Vorhersage ist ebenso einfach wie einleuchtend: In einer Weltwirtschaft mit wachsenden internationalen Handels- und Finanzströmen fließt Kapital vorzugsweise in relativ kapitalarme Länder, weil dort der Grenznutzen neuer Investitionen am höchsten ist. Dies führt dazu, dass dort die Arbeitnehmer profitieren, während lokales Kapital zu den Verlierern zählt (Rogowski 1989).1 Im Gegensatz zu diesen Prognosen waren die 1990er Jahre jedoch eine enttäuschende Dekade für die Arbeitsmärkte der Region: „[U]nemployment, underemployment, poverty, and informality remain pressing concerns, and in many cases have been exacerbated by the economic reforms. This negative labor market outcome is perhaps the greatest disappointment of the new development strategy“ (Berg 2006: 1). Auch der Aufschwung der verarbeitenden Industrie blieb aus, Beschäftigungszahlen stagnierten oder waren 1 Rogowski führt noch einen dritten Produktionsfaktor – Land – ein, der das Argument verkompliziert. Aus theoretischer Perspektive ist die Stolper-Samuelson-Prognose problematisch, da sie perfekte Mobilität von Produktionsfaktoren voraussetzt. In der Internationalen Politischen Ökonomie finden sich daher inzwischen vorwiegend sektorbasierte Modelle (sog. Ricardo-Viner-Ansätze), sowie Ansätze die auf der neuen Handelstheorie beruhen (einen Überblick dazu geben z. B. Alt et al. 1996). Ungleichheit und das Trilemma lateinamerikanischer Arbeitsmärkte 181 sogar – insbesondere in hoch industrialisierten Ländern wie Argentinien – stark rückläufig. Zur gleichen Zeit wuchs der ohnehin schon hohe Anteil der Arbeitsplätze in der informellen Ökonomie konstant an: Schätzungen der ILO (International Labour Organization) zufolge waren ca. 60% der in den 1980er und 1990er Jahren neu geschaffenen Jobs informell (Tokman 2001: 13). Verlässliche Statistiken über die Größe der informellen Ökonomie sind für die meisten Länder der Region erst seit Mitte oder Ende der 1990er Jahre verfügbar. Die Entwicklung in Argentinien, wo Haushaltsumfragen seit Mitte der 1980er Jahre vergleichbare Daten liefern, bietet einen Einblick in den dramatischen Anstieg informeller Beschäftigungsverhältnisse: 1986 betrug der Anteil der informell Beschäftigten ca. 24%, unmittelbar vor der Krise 2001/2002 waren es bereits 38,5% und in Folge der Krise stieg die Zahl 2003 sogar auf 44,9% an (CEDLAS/ World Bank 2010, basierend auf Daten der Encuesta Permanente de Hogares). Auch wenn die Entwicklung in anderen Ländern aufgrund des historisch hohen Anteils informell beschäftigter ArbeitnehmerInnen wohl weniger dramatisch verlief, umfasst die informelle Ökonomie in allen Ländern Lateinamerikas (mit der Ausnahme Chiles) ein bis zwei Drittel aller Erwerbstätigen. Wie erklären sich diese alarmierenden Entwicklungen? Zum einen wurde Lateinamerika von der Entwicklung in anderen Teilen der Welt überrollt. Die bevölkerungsreichen asiatischen Länder, allen voran China und Indien, öffneten ihre Märkte für Handel und Investitionen. Damit konkurrierten lateinamerikanische Arbeitskräfte nun de facto mit Beschäftigten in Indien, China, Vietnam und anderen Ländern. Mit deren extrem niedrigen Löhnen konnte die Region nicht mithalten, zumal auch das Bildungsniveau der Arbeitskräfte in Asien im Schnitt höher war. Aber nicht nur externe Faktoren trugen zu dieser Entwicklung bei. In Folge der Schuldenkrise waren die Währungen Lateinamerikas durchwegs überbewertet, d. h. ihre Wechselkurse zum US-Dollar entsprachen nicht ihrer realen Kaufkraft. Am häufigsten resultiert diese Überbewertung aus der Kombination einer relativ engen Bindung der heimischen Währung an eine Leitwährung (den US-Dollar) bei gleichzeitig hoher Inflation: Während der Wechselkurs stabil bleibt, schwindet die Kaufkraft der heimischen Währung. In einer solchen Situation sind Importe besonders günstig, während lokale Produkte oft selbst auf dem Binnenmarkt nicht wettbewerbsfähig sind, geschweige denn sich erfolgreich exportieren lassen (Steinberg 2010). Abbildung 1 zeigt die Überbewertung der Währungen in Lateinamerika während der 1990er Jahre und, als Referenzpunkt, den Durchschnitt der asiatischen Konkurrenten.2 Diese selbst verursachte Schwäche trug weiter zur Informalisierung der Arbeitsmärkte bei, da die Überbewertung der Währung insbesondere der heimischen Industrie schadet, die traditionell den größten Anteil formeller Arbeitsplätze bereit stellt (Vernengo 2004). Schließlich trug auch die Welle von Privatisierungen und Einsparungen im öffentlichen Dienst zum Wachstum des informellen Sektors bei. Der öffentliche Dienst war über die vergangenen Jahrzehnte eine wichtige Stütze der urbanen Arbeitsmärkte. Der Wegfall dieser Jobs (und der Mangel an Alternativen in der formalen Ökonomie) dräng- 2 Der Durchschnitt setzt sich aus den Werten für Bangladesh, Indien, Indonesien, Malaysia, Pakistan, die Philippinen und Thailand zusammen. Für China gibt es für diese Periode keine Daten. Sebastian Karcher 182 te ehemalige Staatsangestellte in die informelle Selbstständigkeit der microempresas – also kleiner, meist informeller Betriebe (Portes/Hoffman 2003: 48). So hat das Zusammenspiel aus neoliberaler Anpassungspolitik, unglücklichem Timing und hausgemachten Wettbewerbsnachteilen zu einer Informalisierung der Arbeitsmärkte beigetragen. Abbildung 1: Währungsüberbewertung in Lateinamerika während der 1990er Jahre. Überbewertung wird anhand des Dollar Index dargestellt, der bei 100 normiert ist; Länder mit einem Index über 100 haben überbewertete Währungen. Quelle: Development Research Institute 2009 Ungleich, unterqualifiziert und informell. Das Trilemma lateinamerikanischer Arbeitsmärkte Die so entstandene Struktur lateinamerikanischer Arbeitsmärkte ist aus mehreren Gründen problematisch. Die einzelnen Faktoren – hohe Ungleichheit, ein großer Anteil informeller Beschäftigung und niedrige Qualifikationsniveaus – verstärken sich gegenseitig und erschweren so positive Veränderungen. Schneider und Karcher (2010) bezeichnen solche Wechselwirkungen in Anlehnung an Hall und Soskice (2001) als „negative complementarities“. Die Idee solcher, sich gegenseitig verstärkender, negativer Faktoren findet sich in der Literatur aber auch als „poverty traps“ (Sachs et al. 2004), oder, wie von Echeverri-Gent im Rahmen der APSA Task Force on Inequality formuliert, als „endogener politischer Prozess“ (Echeverri-Gent 2009). Einige dieser Komplementaritäten werden schon im Beitrag von Schneider, Soskice und Karcher (in diesem Band) kurz diskutiert. Während Schneider, Soskice und Karcher jedoch die Wirkung des politischen Systems und des gesamten Institutionen- Ø A s ie n C O L C R I C H L M E X V E N D O M P R Y P A N E C U H N D U R Y B O L B R A A R G S L V P E R N IC 0 50 100 150 200 250 Ü b e rb e w e rt u n g - D u rc h s ch n itt 1 9 9 0 -1 9 9 9 Ungleichheit und das Trilemma lateinamerikanischer Arbeitsmärkte 183 gefüges der Wirtschaft betonen, liegt der Fokus hier auf der spezifischen Wirkung des Arbeitsmarktes. Komplementaritäten zwischen Informalität und Ungleichheit Hohe Raten informeller Beschäftigung sind eng mit Ungleichheit verknüpft. Hohe Informalität verstärkt dabei die Einkommensungleichheit. Die Löhne von informell Beschäftigten liegen üblicherweise unter dem Mindestlohn bzw. den unteren Löhnen in der formalen Ökonomie, ohne dass sich dies auf Unterschiede im Bildungsniveau oder soziodemographische Faktoren zurückführen lässt. In Argentinien3 etwa verdiente einE ArbeiterIn in einem informellen Betrieb in Buenos Aires im Jahr 2005 nur ca. ein Drittel eines formalen Durchschnittslohnes (MTEySS/World Bank/INDEC 2007: 63).4 Steigende Löhne im formalen Sektor können oft sogar zu einem weiteren Auseinanderklaffen der Einkommensschere führen. So zeigen Etchemendy und Collier, dass das Wiedererstarken der Gewerkschaften in Argentinien nach 2003 die Segmentierung des Arbeitsmarktes zunächst verstärkte (Etchemendy/Collier 2007).5 Darüber hinaus sind viele informell Beschäftigte dauerhaft informell, so dass die niedrigen Löhne im informellen Sektor Ungleichheit langfristig verstärken. Portes und Hoffman (2003: 48) beschreiben in ihren Sozialstrukturanalysen zu Lateinamerika das „informal proletariat“ deshalb als eigene soziale Klasse. Dem stehen allerdings Ergebnisse von Studien entgegen, die die Mobilität zwischen formeller und informeller Ökonomie betonen. So finden z. B. Maloney und die Inter-American Development Bank, dass ca. ein Drittel bis ein Fünftel der ArbeitnehmerInnen in Argentinien und Mexiko innerhalb eines Jahres zwischen formalem und informalen Sektor wechseln (IDB 2003: 68f.; Maloney 1999). Allerdings spricht viel dafür, dass es sich hierbei gerade nicht um Arbeitende in den untersten Einkommenssegmenten handelt. Gerade für ältere Beschäftigte, Frauen und niedrig Qualifizierte bieten sich deutlich geringere Chancen auf formale Arbeitsplätze (IDB 2003: 69). Da informelle Beschäftigung – per Definition – nicht durch den strikten Kündigungsschutz der meisten lateinamerikanischen Länder (Heckman/Pages 2003) geschützt ist, zeichnen sich diese Jobs durch ein hohes Maß an Unsicherheit aus. So funktioniert sie oft als ein flexibler Puffer für Firmen (Almeida/Carneiro 2005; Galli/Kucera 2003). Dementsprechend ist es kaum verwunderlich, dass informelle Beschäftigungsverhältnisse von äußerst geringer Dauer sind. Fast 50% aller informell Beschäftigten in Buenos Aires hatten zum Zeitpunkt einer Umfrage im Jahr 2005 ihren aktuellen Job seit weni- 3 Da der Autor dieses Kapitels intensive Feldforschung in Argentinien betrieben hat, ist ein großer Teil der Beobachtungen auf Mikro-Ebene aus diesem Land. 4 Salvia, Stefani und Comas (2007: 29–30) zeigen anhand von Regressionsanalysen, dass dies nicht nur eine Folge unterschiedlicher Bildung und soziodemographischer Faktoren ist, sondern informelle Beschäftigung einen ausgeprägt negativen Effekt auf das Lohnniveau ausübt. 5 Die Einkommensentwicklung seit 2007 ist allerdings stärker egalitär. Siehe dazu die Ausführungen weiter unten. Sebastian Karcher 184 ger als sechs Monate inne (MTEySS/World Bank/INDEC 2007: 68). Zum einen führt der Verlust der Arbeitsstelle oft zu einem Einkommensverlust im nächsten Job (IDB 2003: 66f.). Hinzu kommen die Kosten der ökonomischen Unsicherheit, die ein ständig drohender Jobverlust (und das Fehlen anderer sozialer Absicherungen) bedeuten (grundlegend hierzu Hacker 2006).6 Die Bedeutung der informellen Ökonomie für Ungleichheit wird durch die Struktur lateinamerikanischer Sozialsysteme noch verstärkt. Nur wenige Länder der Region haben umfassende wohlfahrtsstaatliche Institutionen aufgebaut. Segura-Ubiero identifiziert fünf Länder – Argentinien, Brasilien, Chile, Costa Rica und Uruguay – mit entwickelten Wohlfahrtsstaaten (Segura-Ubiergo 2007: 4–7). Dort, wo Sozialsysteme existieren, ähneln sie den südeuropäischen Wohlfahrtsstaaten, die besonders stark auf das traditionelle Familienmodell mit einem (männlichen) Alleinverdiener ausgerichtet sind und Sozialleistungen eng mit formaler Arbeit verknüpfen (ebd.: 8; s. Esping-Andersen 1996 zu südeuropäischen Wohlfahrtsstaaten). Arbeitskräfte in der informellen Ökonomie haben daher keinen Zugang zu wichtigen Bestandteilen des Sozialsystems (insb. Renten-, Gesundheits- und Arbeitslosenversicherung). Dies betrifft besonders auch Familien in denen die Haupt- oder Alleinverdienerin weiblich ist, da Frauen in der informellen Ökonomie überrepräsentiert sind (ILO 2002: 19). Diese strukturellen Merkmale erklären auch, warum lateinamerikanische Sozialsysteme (im Gegensatz zu europäischen) kaum umverteilende Wirkung entfalten (Segura-Ubiergo 2007: 273; Huber et al. 2006; vgl. hierzu auch Wehr in diesem Band).7 Andersherum verursacht hohe soziale Ungleichheit auch Informalität. Der entscheidende Mechanismus hierbei ist die Funktion informeller Arbeit als Ersatz für andere Institutionen sozialer Absicherung. Im Kontext großer sozialer Ungleichheit findet sich ein Teil der Bevölkerung am Rande des Existenzminimums. Um den Lebenserhalt zu sichern, ist der ärmste Teil der Bevölkerung auf ununterbrochene Beschäftigung angewiesen. Selbst in äußerst effizienten Arbeitsmärkten (und hiervon kann in Lateinamerika keine Rede sein), bedarf es jedoch einer gewissen Zeit bei der Stellensuche – Zeit die einer Familie ohne nennenswerte Ersparnisse nicht zur Verfügung steht. Die betroffenen ArbeitnehmerInnen sind daher gezwungen, entweder unterbezahlte, meist informelle Jobs anzunehmen oder ihr Schicksal als cuentapropistas – also als „Selbstständige“ – selbst in die Hand zu nehmen. In der bereits mehrfach zitierten Studie zu Informalität in Buenos Aires geben fast 60% der informellen Selbstständigen an, ihrer derzeitigen Tätigkeit nachzugehen, weil sie keine Anstellung in der formalen Ökonomie gefunden haben (MTEySS/World Bank/INDEC 2007: 82). Zusätzlich verstärkt wird dies noch durch die Netzwerk-Effekte, wie sie im Beitrag von Schneider, Soskice und Karcher (in diesem Band) erläutert werden: Gerade angesichts der eklatanten sozialen Ungleichheit, 6 Schneider und Karcher (2010) beschreiben diese politische Ökonomie der informellen Ökonomie. Weder für Firmen, die von der Flexibilität informeller Arbeit profitieren, noch für Gewerkschaften ist die Bekämpfung informeller Beschäftigung eine Priorität. Die wichtigsten Interessengruppen kommen daher für großflächige Reforminitiativen als Unterstützer nicht in Frage. 7 Über die letzten zehn bis 15 Jahre sind allerdings gerade die dezidiert redistributiven Elemente der Sozialsysteme – Schulbildung, Gesundheitssystem, Cash-Transferprogramme – verstärkt worden (ECLAC 2010; Ferranti u. a. 2004: chapter 4; Huber et al. 2006). Ungleichheit und das Trilemma lateinamerikanischer Arbeitsmärkte 185 die die Region insgesamt kennzeichnet, haben die untersten Einkommensschichten weniger Zugang zu den sozialen Netzwerken, die für den Erhalt formaler Jobs hilfreich, wenn nicht sogar notwendig sind. Die Komplementarität zwischen Informalität und Ungleichheit ist stark. Abbildung 2 zeigt die Korrelation zwischen den beiden Faktoren für alle lateinamerikanische Länder mit verfügbaren Daten. Die Korrelation liegt über 0,5 und ist statistisch signifikant mit p < 5%. Die Daten für Ungleichheit und Informalität kommen aus den verschiedenen Haushaltsumfragen lateinamerikanische Länder (CEDLAS/World Bank 2010). Ungleichheit wird hierbei wie üblich mit dem Gini-Index der Einkommensverteilung der Haushalte – angepasst nach Haushaltsgröße – gemessen. Für Informalität wird hier die „legale“ Definition angelegt, nach der als informal gilt, wer mit seiner Arbeit keinen Anspruch auf gesetzliche Rentenzahlungen erwirbt. Dieses Kriterium entspricht einer Definition von Informalität, die die Abwesenheit von Regulierung betont, wie etwa die klassische Definition von Castells, Portes und Benton (1989), nach der Beschäftigung dann informell ist wenn „it is unregulated by the institutions of society, in a legal and social environment in which similar activities are regulated“ (ebd.: 12).8 Abbildung 2: Korrelation zwischen Ungleichheit und Informalität Quelle: CEDLAS / World Bank 2010 8 Ein alternatives Kriterium, das von der International Labor Organization (ILO) bevorzugt wird, ist die Beschäftigung in Kleinstfirmen mit weniger als fünf Angestellten. Allerdings werden nach diesem Kriterium auch Beschäftigte in völlig regulären Kleinstfirmen als „informell“ eingestuft, was nicht dem entspricht, was wir normalerweise unter Informalität verstehen. Ohnehin korrelieren die Messungen nach den beiden Kriterien stark. Ein dritter Index informeller Aktivität sind die Daten, die der Ökonom Friedrich Schneider für mehr als 100 Länder präsentiert (Schneider 2005). Schneider verwendet dazu Schätzungen zum realen Bargeldumlauf zusammen mit ökonometrischen Modellen. Allerdings hängen solche Schätzungen so stark von den zugrundeliegenden Annahmen ab, dass ihre Verlässlichkeit darunter leidet (OECD 2002: 187). Auch wenn die hier verwendeten Umfragedaten sicher nicht ohne Probleme sind, können wir doch mit einiger Sicherheit davon ausgehen, dass die Zahlen grob die Realität abbilden. Sebastian Karcher 186 Natürlich folgt aus dieser Korrelation noch lange keine Kausalität oder Komplementarität. Angesichts der empirischen Evidenz der bereits erwähnten Mikro-Studien stellt sie jedoch ein sehr starkes Indiz für einen tatsächlichen Kausalzusammenhang dar. Komplementaritäten zwischen niedriger Qualifikation und Ungleichheit Auch die generell niedrigen Qualifikationsniveaus in Lateinamerika entwickeln eine Wechselwirkung mit sozialer Ungleichheit. Niedrige Qualifikationsniveaus führen zu höherer Ungleichheit, da die „Skill Premiums“ der wenigen hochqualifizierten Arbeitnehmer noch stärker ins Gewicht fallen und Aufstiegschancen aus unteren Einkommensschichten geringer sind. So weisen die Gehälter von UniversitätsabsolventInnen nicht nur einen großen Abstand zu anderen Gruppen auf. Dieser Abstand ist in den letzten Jahren deutlich angestiegen (IDB 2003: 108f.). Insgesamt niedrige (formale) Qualifikationsniveaus gehen mit geringerer sozialer Mobilität einher: In einer Gesellschaft mit gut funktionierendem Bildungssystem, sowohl im Hinblick auf Qualität als auch auf Bildungszugang, bieten sich sehr viel eher Chancen zu sozialem Aufstieg (siehe Peters in diesem Band u. Willms/Somers 2001). Und gerade dort, wo das Bildungssystem sich nicht als „Steigbügelhalter“ für sozialen Aufstieg anbietet, ist mangelnde soziale Mobilität beinahe synonym mit hoher ökonomischer Ungleichheit. Andererseits sorgt aber – und die ist vielleicht überraschender – soziale Ungleichheit nicht nur für ungleichere Bildungschancen, sondern auch für schlechtere Bildungsergebnisse (vgl. Peters in diesem Band). Dies liegt insbesondere in dem hohen Segmentierungsgrad von SchülerInnen, oft schon nach Wohngegenden begründet, wird jedoch durch die Konkurrenz zwischen Privatschulen und öffentlichen Schulen noch wesentlich verstärkt: Angeführt von Chile, wo fast die Hälfte der SchülerInnen Privatschulen besucht, findet sich ein hoher Anteil privater Schulen insbesondere in der Sekundarstufe im ganzen Kontinent (Somers/McEwan/Willms 2004: 49). Und auch wenn in einigen Ländern mit Hilfe von Schulgutscheinen der Zugang für ärmere Bevölkerungsschichten erleichtert wird, bleiben Privatschulen doch eine Domäne der Mittel- und Oberklassen. Willms und Somers finden in allen Ländern Lateinamerikas (mit Ausnahme von Kuba) einen ungewöhnlich hohen Grad an Segmentierung zwischen Schulen, zum Teil zweimal so hoch wie etwa in den USA (Willms/Somers 2001: 418). Diese Segmentierung des Schulsystems führt jedoch nicht nur zu größerer Bildungsungerechtigkeit, sie senkt auch das Gesamtniveau. Trotz ihrer – vermeintlich – privilegierten Schulbildung werden selbst die besten SchülerInnen aus den relativ reichen Ländern Chile, Uruguay, Argentinien bei internationalen Schulvergleichen stets um Längen von ihren kubanischen Altergenossen „geschlagen“ (UNESCO 2008; Willms/Somers 2001). Soziale Ungleichheit mindert nicht nur die Qualität der Schulbildung, sie senkt auch die Quote erfolgreicher Schulabschlüsse. Zum einen sind sozial schwache SchülerInnen regelmäßig dazu gezwungen, zum Familienunterhalt beizutragen und scheiden deshalb oft früh aus der Schule aus. Zum zweiten mag aber auch der Anreiz zum Schulabschluss fehlen: Neben den von Soskice, Schneider und Karcher diskutierten Effekten der man- Ungleichheit und das Trilemma lateinamerikanischer Arbeitsmärkte 187 gelnden Einbindung in soziale Netzwerke, bietet sich hier ein genauerer Blick auf die Ergebnisse der Returns-to-Education-Forschung an. Einerseits wirkt sich ein Sekundarabschluss in Lateinamerika zwar eindeutig positiv auf die Gehaltserwartungen aus, anderseits ist der Effekt eines zusätzlichen Jahres an Schulbesuch auf keinem Kontinent geringer als in Lateinamerika (Barro/Lee 2010: 37).9 Abbildung 3: Korrelation zwischen Ungleichheit und Bildungsqualität Quellen: Bildungsqualität UNESCO (2008); Ungleichheit s. Abb. 2 Die Korrelation zwischen sozialer Ungleichheit und der Qualität der Schulbildung ist dagegen hoch. Abbildung 3 zeigt die Korrelation zwischen den Gini-Koeffizienten lateinamerikanischer Länder und den Ergebnissen des Mathematik-Moduls für die sechste Klasse der UNESCO Bildungsstudie für Lateinamerika (UNESCO 2008).10 Die Korrelation liegt bei fast 0,5 statistisch signifikant mit p<10%. Diese Ergebnisse werden nur in geringem Maße von dem Entwicklungsgrad der Länder beeinflusst.11 Auch ein Blick auf die Graphik bestätigt dies: So schneiden etwa die relativ reichen, aber ungleichen 9 Allerdings ist der Effekt des zweiten Mechanismus empirisch schwächer: In Lateinamerika korrelieren Ungleichheit und die durchschnittliche Anzahl absolvierter Schuljahre nur schwach negativ. 10 Die Studie ist in Ansatz und Design eng an die TIMMSS und PISA-Studien der OECD angelehnt. Getestet wurden Mathematik und Lesefähigkeiten in dritten und sechsten Klassen. Die Testergebnisse in den vier Kategorien korrelieren stark. Die Ergebnisse für Mathematik der älteren SchülerInnen wurden hier gewählt, weil sie die stärkste Aussagekraft für das Schulsystem besitzen. 11 Zwar korrelieren sie stark mit dem BIP/pro Kopf (als log) (r=0,51, p<5%) aus der „Real Gross Domestic Product per Capita in PPP“ Serie der Penn World Tables für 2006, vgl. Heston/Summers/ Aten 2009. In einer Regression sinkt der Effekt von Ungleichheit auf die Bildungsergebnisse jedoch nur leicht, wenn man das jeweilige Niveau des BIP einbezieht und bleibt schwach statistisch signifikant mit p<15%. Die insgesamt relativ niedrigen Signifikanzniveaus sind vor allem der geringen Fallzahl (N=14) geschuldet. Sebastian Karcher 188 Länder Brasilien und Chile deutlich schlechter ab als die beiden ärmeren, aber egalitäreren Staaten Uruguay und Costa Rica. Komplementaritäten zwischen Informalität und niedrigen Qualifikationsniveaus Auch Informalität und die Qualität von Bildung- und Ausbildung sind eng miteinander verbunden. Hohe Informalität wirkt sich negativ auf das allgemeine Qualifikationsniveau aus. Zum einen führt zunehmende Informalität dazu, dass Kinder aus ärmeren Familien frühzeitig die Schule verlassen (De Oliveira/Roberts 1994). Während die Push- Faktoren hierfür eher in Ungleichheit und Armut liegen, übt die informelle Ökonomie einen möglichen Pull-Effekt aus, indem sie unregulierte Arbeit anbietet, die nicht von Schulabschluss oder Alter abhängt. Damit sinken die Anreize, in ein besseres Bildungsniveau zu investieren. Informalität senkt das allgemeine Qualifikationsniveau noch auf eine zweite Weise. Bisher wurden im Wesentlichen formale Schulbildung und Qualifikation gleichgesetzt. Wie aber gerade die Varieties-of-Capitalism-Literatur betont, spielen daneben firmenoder industriespezifische Qualifikationen eine entscheidende Rolle. ArbeitnehmerInnen werden in ihren Jobs angelernt oder erwerben zusätzliche technische Fähigkeiten (Estevez-Abe/Iversen/Soskice 2001: 148f.). Zweifellos lernen ArbeiterInnen auch in der informellen Ökonomie, aber die dort erworbenen Fähigkeiten eignen sich kaum, um in höher qualifizierte Jobs aufzusteigen. Dazu kommt noch, dass es sich angesichts der Unsicherheit und der oft kurzen Dauer informeller Beschäftigung weder für Beschäftigte noch für (soweit vorhanden) ArbeitgeberInnen lohnt, in firmenspezifische Qualifikationen zu investieren. Schließlich bietet informelle Beschäftigung auch keine Möglichkeit, erworbene Qualifikationen zu zertifizieren und so lassen sie sich nur schwer nachweisen und bieten wenig zusätzlichen Nutzen bei der Jobsuche. Besonders dramatisch hat sich diese Dynamik in Argentinien seit den 1990er Jahren gezeigt. Wie anfangs dargestellt, wuchs die informelle Ökonomie in Argentinien während der Präsidentschaft Carlos Menems dramatisch an. Viele Arbeitskräfte in technischen und handwerklichen Berufen wurden zunächst arbeitslos und fanden dann oft neue Arbeit im informellen Sektor – üblicherweise ohne Bezug zu ihren gelernten Fähigkeiten. Seit 2003 wächst die argentinische herstellende Industrie wieder; inzwischen mangelt es der Wirtschaft jedoch an technischen Arbeitskräften (La Nación 2006). Die Qualifikationen vieler, meist älterer ArbeiterInnen mit technischen Abschlüssen, die in den 1990er Jahren ihren Job verloren hatten, waren inzwischen veraltet und jüngere Nachwuchskräfte fehlten zunächst fast vollständig. So verursachte das Wachstum der informellen Ökonomie einen Verlust technischer (meist spezifischer) Qualifikationen. Der umgekehrte Effekt, also der Einfluss geringer Qualifikationsniveaus auf Informalität, ist lediglich schwach ausgeprägt, dennoch aber nicht zu vernachlässigen. In einer Ökonomie mit einem hohen Anteil niedrig qualifizierter Arbeitskräfte bestehen für Firmen nur geringe Anreize, auf (hoch)qualifizierte Arbeit zu setzen. So entsteht ein Ungleichheit und das Trilemma lateinamerikanischer Arbeitsmärkte 189 Arbeitsmarkt mit einem hohen Anteil an Jobs im Dienstleistungssektor mit geringen Qualifikationsanforderungen. Diese sind zwar nicht notwendigerweise informell. Angesichts der insgesamt hohen Regulierung lateinamerikanischer Arbeitsmärkte und der damit verbundenen hohen Kosten der Formalisierung (Heckman/Pages 2003) finden sich solche Jobs aber größtenteils im informellen Sektor. Dazu kommt, dass Firmen mit niedrig qualifizierten Arbeitskräften kaum zusätzlichen Nutzen aus den stabilen Verhältnissen formaler Arbeitsverträge ziehen. Wie Mares (2003) zeigt, sind gut geschützte Arbeitsverhältnisse für Firmen mit hohem Bedarf an spezifischen Qualifikationen durchaus attraktiv. In einem Kontext, in dem die meisten Arbeitskräfte allerdings keine solche Qualifikationen besitzen, werden viele, gerade kleinere Firmen, soweit möglich auf günstigere, informelle Arbeit zurückgreifen. Leider sind Daten über Qualifikationsniveaus jenseits von Schulbildung kaum vorhanden. Für die OECD Länder ziehen sowohl die Varieties-of-Capitalism-AutorInnen als auch Iversen (2005), der das Argument über spezifische Qualifikation am konsequentesten verfolgt, Daten über den Anteil der Bevölkerung mit Berufsausbildung (vocational training) heran. Zwar sind diese Daten (UNESCO 1999) auch für einen großen Teil Lateinamerikas verfügbar, allerdings ist die Kategorie so vage gefasst, dass sie nur geringe Aussagekraft besitzt. Schneider und Karcher (2010) verweisen stattdessen auf die extrem niedrigen Ausgaben für die Fortbildung von Arbeitslosen in Lateinamerika: Mit 0,04% des BIP geben lateinamerikanische Länder im Schnitt weniger als ein Fünftel der angelsächsischen Länder und weniger als ein Zehnter der kontinentaleuropäischen Länder aus (IDB 2003: 282). Da diese Daten aber nur einen kleinen Ausschnitt möglicher Qualifikationsmaßnahmen abbilden und Frage des Erfolges ausblenden, bleiben für makrokomparative Analysen nur die zwei oben bereits erwähnten Bildungsindikatoren: die durchschnittliche Schulbildung der Bevölkerung über 25 Jahren in Jahren (Barro/Lee 2010) und die Ergebnisse der UNESCO-Studie. Da sich die hier präsentierten Argumente jedoch weniger auf die Bildungserfolge von SechstklässlerInnen beziehen (und die UNESCO-Daten daher wenig relevant sind), zeigt Abbildung 4 die Korrelation zwischen Schulbesuch und Informalität. Sie ist schwächer als in den beiden vorherigen Scatterplots (r=0,35 mit p<20%) und stärker als in den beiden anderen Fällen vom Entwicklungsstand der Länder (gemessen am BIP pro Kopf) abhängig. Dies mag zum einen an einem tatsächlich schwächeren Zusammenhang liegen. Zum anderen bietet aber ein Blick auf den Scatterplot Grund, daran zu zweifeln wie eng die Daten mit Qualifikationsniveaus junger Erwachsener korrelieren: So finden sich etwa Bolivien und Peru – nicht bekannt für ihre Bildungserfolge – an dritter und vierter Stelle hinter Chile und Argentinien, aber noch vor Uruguay und Costa Rica, zwei der Musterländer lateinamerikanischer Bildungspolitik. Sebastian Karcher 190 Abbildung 4: Korrelation zwischen Informalität und durchschnittlicher Dauer des Schulbesuchs Quellen: Schulbesuch aus Barro / Lee 2010; Informalität s. Abb. 2 Wege aus dem Trilemma Nun könnte man gegen die oben präsentierten Analysen, die das Zusammenspiel verschiedener Faktoren betonen, einwenden, dass sie implizit eine gewisse politische und ökonomische Ausweglosigkeit suggerieren. So warnt etwa Van de Walle vor der Einstellung, dass „all bad things go together“ (van de Walle 2009: 641). Und im Hinblick auf die Vielzahl komplementärer Reformen, die insbesondere seitens der Weltbank oft gefordert werden, beklagt Rodrik (2007: 223): „Countries have to satisfy a long list of institutional requirements, so that they can, as the cliché goes, maximize the gains and minimize the risks of participation in the world economy. [...] Many of the institutional reforms on the integrationist agenda are perfectly sensible ones, and in a world without financial, administrative or political constraints, there would be little argument about the need to adopt them. But in the real world, fiscal resources, administrative capabilities, and political capital are all scarce.“ Solche Einwände sind sowohl normativ als auch empirisch berechtigt. Normativ ist eine Sozialwissenschaft, die sich darauf beschränkt, die Abwesenheit von Perspektiven aufzuzeigen, wenig attraktiv. Empirisch liegt sie angesichts der enormen Pfadabhängigkeit ökonomischer Entwicklungen (Acemoglu/Johnson/Robinson 2000; Mahoney 2003) zwar oft richtig, dennoch versagt sie bei der Erklärung von institutionellem Wandel, vielleicht dem interessantesten Aspekte sozialwissenschaftlicher Forschung. Rodrik antwortet auf dieses Problem, indem er sog. „binding constraints“ identifiziert, die die wirtschaftliche Entwicklung besonders stark beeinträchtigten (Rodrik Ungleichheit und das Trilemma lateinamerikanischer Arbeitsmärkte 191 2007: 89). Das beschränkte politische und ökonomische Kapital für Reformen soll seiner Ansicht nach dort verwendet werden, wo es den „biggest bang for the reform buck“ (ebd.) einträgt. Der große Vorteil eines solchen Ansatzes ist, dass er nicht – wie viele internationale Organisationen – der Versuchung verfällt, best practices für jedes Land, ohne Rücksicht auf institutionelle Besonderheiten zu entwickeln. Genau diese institutionelle Vielfalt und die daraus resultierende Pluralität möglicher „Rezepte“ ist das Kernanliegen von Rodriks Buch (und seiner entwicklungspolitischen Beiträge über die letzten zehn Jahre im Allgemeinen). Hierdurch ergeben sich einige Übereinstimmungen mit dem Varieties-of-Capitalism-Ansatz, der diesem Artikel zugrunde liegt. Allerdings ist der Ansatz nicht ohne Nachteile: Zum einen gestaltet sich das Identifizieren von Reformprioritäten deutlich schwieriger als Rodrik mit seinen Baumdiagrammen zur Entscheidungsfindung (ebd.: 66) glauben lässt (Felipe/Usui 2008). Ein weiteres Problem ist, dass Rodrik politische Faktoren und Interessengruppen nicht berücksichtigt, ja sogar offen bekennt, dass er der politischen Ökonomie den Rücken gekehrt hat (Rodrik 2008). Ohne politische Auseinandersetzungen und das Schmieden von Reformkoalitionen lässt sich jedoch kaum eine erfolgreiche Reformpolitik durchsetzen (Etchemendy 2001). Daher soll abschließend ein alternativer Ansatz skizziert werden, der Wege aus dem Ungleichheitstrilemma zumindest andeutet. Statt nach den größten Defiziten eines Landes zu suchen, sollten sich Reformen an den bestehenden institutionellen Besonderheiten von Ländern orientieren und auf ihnen aufbauen. In diesem Kontext sind relevante Kriterien etwa bürokratische Traditionen oder Kompetenzen, Besonderheiten in den Handelsbeziehungen oder der Industrielandschaft, aber auch Konstellationen von Reformkoalitionen. Die Idee, auf bestehenden Institutionen aufzubauen, hat ihre Wurzeln in neueren Entwicklungen der Literatur zum historischen Institutionalismus. Nachdem InstitutionalistInnen lange die Stabilität und Pfadabhängigkeit von Institutionen über lange Perioden hervorgehoben haben und Institutionenwandel nur an wenigen Scheidewegen – critical junctures – möglich schien, haben eine Reihe von AutorInnen über die letzten Jahre den graduellen Wandel von Institutionen beschrieben (Campbell 2004; Streeck/Thelen 2005; Thelen 2004; Wimmer/Kössler 2006). Gradueller Wandel, der auf bestehenden Institutionen aufbaut und einen Großteil der existierenden Interessengruppen einbezieht, bleibt so auch langfristig politisch tragfähig. Darüber hinaus erlaubt er es, Reformen auf den individuellen Stärken einzelner Länder aufzubauen, statt einem allgemeinen Entwicklungsideal nachzujagen. Dieser Ansatz setzt jedoch eine umfassende Kenntnis lokaler Akteure und Gegebenheiten voraus und dient kaum für schnelle, globale Lösungsansätze. Die kurze Darstellung von zwei Beispielfällen soll das Potential dieser Strategie unterstreichen. Sebastian Karcher 192 Inspektion, Informalität und Qualifikation in der Dominikanischen Republik 12 Anfang der 1990er Jahre war informelle Beschäftigung und Kinderarbeit in der Dominikanischen Republik weit verbreitet. Ausbildungsniveaus waren extrem niedrig. Die auf das Trujillo-Regime zurückgehende dominikanische Arbeitsmarktgesetzgebung gestand ArbeitnehmerInnen (geschweige denn Gewerkschaften) kaum Rechte zu. Die Wirtschaft des Inselstaates war stark vom größten Exportmarkt, den USA, abhängig. Ca. 150,000 ArbeitnehmerInnen waren in den Exportproduktionszonen beschäftigt (Schrank 2006). Im Rahmen der Verhandlungen zum Nordamerikanischen Freihandelsabkommen (NAFTA) übte die US-Regierung, angehalten von US-Gewerkschaften, massiven Druck auf die dominikanische Regierung aus, die Arbeitsbedingungen zu verbessern (Murillo/Schrank 2005). Die dominikanische Regierung stärkte daraufhin die Rechte von ArbeitnehmerInnen und vergrößerte die Zahl der ArbeitsplatzinspektorInnen. Traditionell folgen Arbeitsinspektionen in Lateinamerika dem französischen Vorbild, in dem die InspektorInnen erhebliche Flexibilität bezüglich ihrer Aktivitäten haben und oft versuchen, Lösungen anzubieten, statt Strafen zu verhängen (Piore/Schrank 2008: 4–5). Dieser Ansatz birgt offensichtliche Gefahren wie etwa Amtsanmaßung, Bevorteilung, Korruption; Professionalisierung und kompetitive Gehälter für ArbeitsinspektorInnen vorausgesetzt, weist er entscheidende Stärken auf. So sorgten ArbeitsinspektorInnen – die ja im Rahmen ihrer Arbeit in täglichem Kontakt mit ArbeitgeberInnen standen – dafür, dass Ausbildungsprogramme auch unter kleinen Firmen bekannt wurden. Dort, wo ArbeitgeberInnen über die negativen ökonomischen Folgen der Einhaltung von Arbeitsnormen klagten, wiesen die InspektorInnen auf erfolgreiche Nachbarn hin, die aufgrund des Trainings von ManagerInnen und der Teilnahme ihrer Beschäftigten an Ausbildungsprogrammen in der Lage waren, ihre Produktion auf einen höheren technologischen Stand zu bringen, zu modularisieren und so im Kontext der Wertschöpfungskette aufzusteigen (Schrank 2006: 13; zum Aufstieg in Wertschöpfungsketten allgemein Gereffi 2005). So gelang es über die letzten zehn bis 15 Jahre den Exportsektor der dominikanischen Republik zu stärken, Arbeitsbedingungen und Informalität einzudämmen sowie die Qualifikationsniveaus, gerade in Exportsektoren, deutlich anzuheben. Schlüssel dieses Erfolges waren Reformen, die die institutionellen Gegebenheiten der Dominikanischen Republik – eine exportabhängige Industrie, die bereits in globale Wertschöpfungsketten eingebunden war, sowie die lateinamerikanische/französische Tradition von Arbeitsinspektionen – zum Kernbestandteil der Reformstrategie und des damit erfolgreichen Wandels machten. 12 Dieser Abschnitt beruht zu großen Teilen auf einer Reihe von Artikeln von Schrank und Piore (Piore/Schrank 2006, 2008 und Schrank 2006, 2009). Ungleichheit und das Trilemma lateinamerikanischer Arbeitsmärkte 193 Argentinien – Revitalisierter Korporatismus Zu Beginn des Jahres 2002 lag die argentinische Wirtschaft in Scherben. Arbeitslosigkeit, informelle Beschäftigung, Armut und soziale Ungleichheit erreichten Höchstwerte. Gewerkschaften und Industrieverbände, schon während der Präsidentschaft von Carlos Menem (1989–1999) stark angeschlagen, schienen nun vollständig irrelevant. Unter der Regierung Nestor Kirchners, der nach der Interimspräsidentschaft Eduardo Duhaldes im May 2003 sein Amt antrat, seiner Nachfolgerin Cristina Fernández de Kirchner und dem Arbeitsminister Carlos Tomada (seit 2003 ununterbrochen im Amt) hat seither eine Revitalisierung korporatistischer Strukturen stattgefunden (Etchemendy/Collier 2007). Interessanterweise hat die linksgerichtete peronistische Regierung Kirchner dabei nicht nur – vielleicht weniger überraschend – die Gewerkschaften gestärkt, sondern auch die traditionell anti-peronistischen Unternehmensverbände, allen voran den Dachverband der Industrie (Unión Industrial Argentina – UIA) und die ihm angeschlossenen Regionalverbände. Das sichtbarste Resultat dieser Entwicklung ist die Wiederbelebung zentralisierter kollektiver Tarifverhandlungen. Unter Menems Präsidentschaft wurden Tarifverhandlungen weitgehend dezentralisiert und fanden zum Teil überhaupt nicht mehr statt. Unter maßgeblichem Einfluss des Arbeitsministeriums wurden seither Tarifverhandlungen wieder aufgenommen: Im Vergleich zu ihrem historischen Tiefstand im Jahr 2000 wurden im Jahr 2006 ca. zehnmal so viele Tarifverträge abgeschlossen. Und im Gegensatz zu den Jahren vor der Krise, wo sich fast alle Abschlüsse auf Firmenebene beschränkten, wurden 2006 ca. ein Drittel der Abschlüsse auf Industrieebene abgeschlossen (Palomino/Trajtemberg 2006: 48). Auch die Gewerkschaftsquote – also der Anteil gewerkschaftlich organisierter ArbeitnehmerInnen – nahm wieder zu, von einem Tiefstand um die 30% im Jahr 2000 lag sie 2008 mit 37% deutlich höher in der verarbeitenden Industrie (González/Trajtemberg/Medwid 2010: 40, 44). Gleichzeitig sinkt seit ca. 2005 der Anteil der informellen Ökonomie, wenn auch langsam. Die Wiederbelebung (und Weiterentwicklung) des argentinischen Korporatismus kommt nicht in gleichem Maße allen ArbeiterInnen zugute. Wie Etchemendy und Collier (2007) beschreiben, stellt die Segmentierung zwischen informellem und formellem Arbeitsmarkt ein erhebliches Problem der Entwicklung der letzten sieben Jahre dar. Aber trotzdem – nicht zuletzt auch, weil die Löhne im formalen Sektor eine Sogwirkung auf jene im informellen Sektor ausüben (Itzigsohn 2000: 110) – ist die Ungleichheit in Argentinien seit Ende der Krise dramatisch gesunken. Die anfänglich stark auseinanderklaffenden Löhne zwischen formal und informell Beschäftigten, auf die Etchemendy und Collier (2007: Figur 6) hinweisen, haben sich inzwischen stärker angeglichen.13 Betrug der Gini-Koeffizient Anfang 2003 noch 0,54, war er im ersten Semester 2009 unter 0,46 gefallen – vergleichbar mit Werten zu Anfang der 1990er Jahre und im unteren Bereich lateinamerikanischer Länder (CEDLAS/World Bank 2010). Der relativ egalitäre 13 Berechnungen des Autors auf Grundlage der auch von Etchemendy und Collier verwendeten Daten der Reihe „Indice de Salarios“ (Gehaltsindex) des staatlichen Statistikamtes INDEC, abrufbar unter http://www.indec.gov.ar/principal.asp?id_tema=4371 (11.10.2010). Sebastian Karcher 194 Effekt des argentinischen Korporatismus lässt sich dabei nicht ohne Weiteres verallgemeinern (vgl. IDB 2003: 235–236 zu den variablen Effekten von Gewerkschaften auf Einkommensungleichheit). Argentinische Gewerkschaften haben im regionalen Vergleich hohe Mitgliederzahlen und sind historisch stärker in den ärmeren Bevölkerungsschichten verankert. Das Konzept einer „Arbeiter-Aristokratie“ (Bergquist 1986: 2–6 für einen Überblick) ist sowohl historisch als auch aktuell keine zutreffende Beschreibung argentinischer Gewerkschaften (Brennan/Gordillo 1994; vgl. hierzu auch den Beitrag von Tittor in diesem Band). Die Wiederbelebung des argentinischen Korporatismus hatte noch einen weiteren, überraschenderen Effekt. Traditionell war das Verhältnis zwischen Unternehmerverbänden und Gewerkschaften von Misstrauen geprägt.14 Nach einigen Jahren des Wirtschaftswachstums, zunehmender Beschäftigung und regelmäßigen Tarifverhandlungen hat sich die Stimmung merklich gebessert. In Gesprächen betonen beide Seiten (trotz der jeweiligen Klagen über überzogene Lohnforderungen bzw. zu niedrige Lohnangebote), man „könne miteinander reden“, und bei der Gegenseite handle es sich um „vernünftige Leute“ (Interviews und Übersetzung des Autors, Argentinien 2008–2009). Angesichts des oben beschriebenen Fachkräftemangels haben die so geschaffenen „Sozialpartner“, insbesondere in der herstellenden Industrie, begonnen, sich gemeinsam an der Neuerrichtung technischer Schulen zu beteiligen: „Natürlich verteidigt jeder weiterhin seine Interessen“, sagte dazu ein Vertreter der traditionell kämpferischen Metallgewerkschaft UOM, „aber die Straße führt in die gleiche Richtung“ (Interview UOM-Cordoba, Sommer 2009). So ist es in Argentinien seit Ende der Krise gelungen, durch Stärkung und Zusammenarbeit traditioneller korporatistischer Akteure (gerade unter anfänglich maßgeblicher Einflussnahme der Regierung) formale Arbeitsplätze zu schaffen, soziale Ungleichheit zu reduzieren und damit zu beginnen, diese Zusammenarbeit auch in den Bereich der Qualifizierung von FacharbeiterInnen auszudehnen. Entscheidend hierfür war, dass sich die Politik an bestehenden korporatistischen Strukturen orientierte, die sich in keinem anderen lateinamerikanischen Land in vergleichbarer Ausprägung finden. Damit sicherte sie die langfristige politische Tragfähigkeit des arbeitsmarktpolitischen Konzepts und profitiert darüber hinaus von den positiven Nebenwirkungen der neuen Partnerschaft zwischen Gewerkschaften und Unternehmensverbänden. Die beiden kurz skizzierten Fälle erfolgreicher arbeitsmarktpolitischer Maßnahmen in der Dominikanischen Republik und Argentinien sind auch deshalb interessant, weil sie verdeutlichen, wie wenig sich Blaupausen von einem Fall auf einen anderen übertragen lassen: Gewerkschaften und Unternehmerverbände spielen weder aktuell noch historisch eine nennenswerte Rolle in der dominikanischen Wirtschaft. Es wäre undenkbar, mit Argentinien vergleichbare Institutionen quasi aus dem Nichts zu erschaffen. Umgekehrt zeigt Amengual (2010) überzeugend, dass sich das dominikanische Vorbild von 14 Zu Hochzeiten des Peronismus wurde die UIA (nicht ohne Berechtigung) als so feindselig gesehen, dass ihr ein eigener, peronistischer Unternehmerverband (CGE – Central General de Empresas) gegenübergestellt worden (Brennan/Rougier 2009: 5. Kapitel). Die CGE löste sich im Laufe der 1990er Jahre auf. Ungleichheit und das Trilemma lateinamerikanischer Arbeitsmärkte 195 Arbeitsplatzinspektionen nicht auf Argentinien übertragen lässt. Die traditionell enge Verbindung zwischen den für Inspektionen verantwortlichen nationalen und regionalen Arbeitsministerien und Gewerkschaften sorgt dafür, dass Inspektionen vor allem der strikten Überwachung von Arbeitsnormen gelten. In vielen Fällen werden die InspektorInnen von den Gewerkschaften selbst eingeschaltet. Ein vergleichbar kooperatives Verhältnis zu UnternehmerInnen wie in der dominikanischen Republik ist daher kaum denkbar. Weder Argentinien noch die Dominikanische Republik sollen dabei zu Musterländern der Arbeitsmarktpolitik im Allgemeinen erhoben werden. Beide Länder kämpfen nach wie vor mit erheblichen Problemen am Arbeitsmarkt. Das durchschnittliche Bildungsniveau in der dominikanischen Republik ist weiterhin niedrig und da Arbeitskräfte auf betrieblicher Ebene kaum organisiert sind, hängt der bleibende Erfolg der Maßnahmen stark von dem Fortbestehen der Arbeitsinspektionen in heutiger Form ab. In Argentinien bleiben hohe Informalität und die Segmentierung des Arbeitsmarktes ein zentrales Dilemma. Schlussbemerkungen Diesem Artikel liegt die anfangs ausgeführte Hypothese zu Grunde, dass dem Arbeitsmarkt zentrale Relevanz bei der Reduzierung von Ungleichheit in Lateinamerika zukommt, da selbst linksgerichtete Regierung in ihren Handlungsmöglichkeiten zur direkten Einflussnahme auf die Einkommensverteilung durch Steuern und Transfers stark eingeschränkt sind. In diesem Kontext wurde beschrieben wie hohe Informalität, insgesamt niedrige Qualifikationsniveaus und hohe Ungleichheit sich gegenseitig verstärken und so für ein Trilemma in den Arbeitsmärkten Lateinamerikas sorgen. Angesichts dieses Trilemmas sind die Aussichten für die Reduzierung von Ungleichheit in Lateinamerika mit Hilfe der Arbeitsmärkte nicht sehr gut. Die niedrige Qualität der Bildungssysteme der Region reduziert Mobilitätschancen erheblich. Die leichte Reduzierung der Ungleichheit, die die Ausweitung der Sekundarschulbildung über die letzten 15 Jahre mit sich gebracht hat, stößt heute wohl an ihre Grenzen, da die Sekundarstufen vielfach nicht auf ein Studium vorbereiten (López-Calva/Lustig 2010). Weiterreichenden Bildungsreformen stehen die oben beschriebenen Hindernisse einer ungleichen Einkommensverteilung und informeller Arbeitsmärkte entgegen. Das segmentierte Schulsystem erschwert auch die Ausbildung von mehrheitsfähigen Reformkoalitionen zur Verbesserung der Qualität der Schulbildung. Informalität verstärkt diesen Effekt noch, da eine Qualifizierung weniger gebildeter Arbeitskräfte am Arbeitsplatz in der informellen Ökonomie kaum stattfindet. Die informelle Ökonomie erschwert darüber hinaus auch die Bekämpfung von Ungleichheit, da informelle Löhne niedrig ausfallen, informelle Arbeiter hoher Unsicherheit ausgesetzt sind und keinen Zugang zu gro- ßen Teilen des Sozialsystems haben. Viele Länder haben über die letzten Jahre hinweg Sozialprogramme ausgebaut. Allerdings geschah dies im Kontext hohen Wirtschaftswachstums, Exportbooms und stetig steigender Staatseinnahmen. Zwar sind die neu Sebastian Karcher 196 entstandenen Sozialprogramme wohl zu populär, um sie zu kürzen,15 es gibt jedoch kaum Interessenskoalitionen, die ihre Ausweitungen auch in wirtschaftlichen schlechteren Zeiten durchsetzen könnten. Die hier gezeigten Zusammenhänge stellen nur einen Ausschnitt aus der ökonomischen und politischen Realität lateinamerikanischer Länder dar. Darüber hinaus generalisieren sie stark und sehen dabei über erhebliche Unterschiede z. B. zwischen Ländern wie Bolivien und Mexiko hinweg. Die zum Ende des Kapitels präsentierten Fallskizzen zeigen wie sich diese vermeintlichen Schwächen zu Analysezwecken nutzen lassen. Wo weichen die Erfolgsbeispiele von den hier postulierten negativen Komplementaritäten ab? Welche institutionellen Besonderheiten ermöglichen diese Entwicklung? Welche politischen Koalitionen halten sie aufrecht? In diesem Sinne beleuchtet der Artikel zwei sehr unterschiedliche Aspekte. Zum einen folgt aus den aufgezeigten hohen Hürden eine insgesamt pessimistische Prognose für die Reduzierung von Ungleichheit in Lateinamerikas Arbeitsmärkten. Zum anderen bietet der Beitrag auch ein Analyseraster für Fallstudien an, das LänderexpertInnen dazu dienen kann, Abweichungen „ihres“ Falles von den vorgestellten Kausalzusammenhängen aufzuzeigen und so auf die Möglichkeiten der Überwindung von path dependencies hinzuweisen. Literatur Acemoglu, Daron / Johnson, Simon / Robinson, James (2000): The Colonial Origins of Comparative Development: An Empirical Investigation, National Bureau of Economic Research Working Paper Series No. 7771, Cambridge, MA: National Bureau of Economic Research Almeida, Rita / Carneiro, Pedro (2005): Enforcement of Regulation, Informal Labor and Firm Performance, IZA Discussion Paper 1759, Bonn: IZA Alt, James E. et al. (1996): The Political Economy of International Trade, in: Comparative Political Studies Vol. 29 (6), 689–717 Amengual, Matthew (2010): The Politics of Labor and Environmental Regulation in Argentina: Constructing State-Society Relations for Effective Implementation. Phd Dissertation. 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Zusammenfassung

Lateinamerikanische Gesellschaften sind seit Langem durch extreme soziale Ungleichheiten gekennzeichnet. Unterschiedliche Wirtschaftsmodelle haben die Beharrungskraft dieser Disparitäten ebenso wenig berührt wie verschiedene politische Regime. Auch die seit mittlerweile drei Dekaden regierenden Demokratien konnten hier bisher keine nennenswerten Erfolge erzielen.

Der Band spürt unter Verwendung neuester Daten und Kenntnisse sowie dem Einsatz neuer methodischer Konzepte der bemerkenswerten Beharrungskraft dieser Ungleichheiten nach. Er betrachtet die Partikularitäten der Region aus verschiedener Perspektive und diskutiert die Frage, ob die Ungleichheiten primär als Ausdruck von politischen und ökonomischen Defiziten verstanden werden sollten, oder stattdessen sogar Ausdruck sehr erfolgreicher Politiken sind. Dazu werden von versierten Kennern verschiedene Analysen aus den Feldern vorgestellt, die die Zukunft Lateinamerikas am stärksten prägen werden.